SOU 1975:49
Massmediegrundlag
Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Den 6 maj 1970 bemyndigade Kungl. Maj:t chefen för justitiedeparte— mentet att tillkalla högst sju sakkunniga med uppdrag att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier m. m. Med stöd av detta bemyndigande tillkallade departementschefen den 23 november 1970 såsom sakkunniga högsta domstolens dåvarande ordfö- rande, justitierådet Sven Romanus samt ledamöterna av riksdagen lektorn Nils Carlshamre och bankkamreren Sven Gustafson, numera ledamoten av riksdagen partisekreteraren Gustaf Jonnergård och ledamöterna av riksdagen förbundsordföranden Lisa Mattson, chefredaktören Yngve Möller och chefredaktören Olle Svensson. Departementschefen förordna— de Romanus att vara de sakkunnigas ordförande.
Sedermera entledigades Möller från uppdraget, och den 19 februari 1973 förordnades i hans ställe ledamoten av riksdagen journalisten Bengt Wiklund.
De sakkunniga har antagit namnet massmedieutredningen. Den 2 december 1970 förordnades numera hovrättsrådet Per Sand— ström att vara sekreterare och hovrättsassessorn Carl W. Nisser att vara biträdande sekreterare åt de sakkunniga.
Till experter i utredningen förordnades den 12 juni 1973 chefjuristen Gunnar Hansson, den 10 januari 1974 direktören Karl-Henrik Ekberg, författaren Margareta Ekström, förste ombudsmannen Carl Hugo Hern- lund och redaktören Olle Petrini samt den 25 januari 1974 direktören Göran Lindgren.
Massmedieutredningen har den 10 maj 1972 avlämnat betänkandet Tryckfriheten och reklamen (SOU 1972: 49).
Massmedieutredningen får härmed överlämna betänkande med förslag till massmediegrundlag. I arbetet härmed har utredningens samtliga ledamöter och experter deltagit.
Reservationer har avgivits av ledamöterna Gustafson och Carlshamrei fråga om radio-tv (3 kap.), av Gustafson beträffande grundlagsbestämmel- ser om rättelse m. m. samt av Carlshamre i fråga om rätt till fullföljd mot dom eller beslut av yttrandefrihetsdomstolen (l 1 kap. 6 5).
De tillkallade experterna har anslutit sig till betänkandet med de undantag som framgår av särskilda yttranden dels av experterna Ekberg och Petrini i fråga om grundlagsbestämmelser om reklamen (1 kap. 9 5),
dels av Ekberg i fråga om massmedieutredningens uttalanden om presstöd och skatter (avsnitt 5.5).
Massmedieutredningen fortsätter sitt arbete med att utarbeta vissa följdförfattningar till den föreslagna grundlagen. Stockholm den 2 juni 1975 Sven Romanus Nils Carlshamre Sven Gustafson Gustaf Jonnerga'rd
Lisa Mattson Olle Svensson Bengt Wiklund
/Per Sandström
Carl W. Nisser
Förkortningar
BrB Brottsbalken JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KO Konsumentombudsmannen
KU Konstitutionsutskottet MMU Massmedieutredningen NJA Nytt Juridiskt Arkiv avd I NO Näringsfrihetsombudsmannen OSK Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén PK Publicistklubben PO Allmänhetens pressombudsman Prop Kungl. Maj: ts (regeringens) proposition RAL Radioansvarighetslagen RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen RL Radiolagen SJF Svenska journalistförbundet SOU Statens offentliga utredningar SR Sveriges Radio aktiebolag SvJT Svensk juristtidning TF Tryckfrihetsförordningen TU Svenska tidningsutgivareföreningen
11 Ijin
Författnings förslag
Förslag till Massmediegrundlag
] kap. Grundläggande bestämmelser
] åTill säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare äga yttrandefrihet i tryckt skrift, radio, television och film i enlighet med bestämmelserna i denna grundlag.
Vad som i denna grundlag sägs om radio gäller också television.
2 & Yttrandefriheten enligt 1 % innebär rätt att, när ej annat är angivet i denna grundlag, offentliggöra uppgifter och åsikter i vilket ämne som helst utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder.
Det skall vidare stå varje svensk medborgare fritt att, i enlighet med de närmare bestämmelserna i denna grundlag, meddela uppgifter och framföra åsikter i vilket ämne som helst för deras offentliggörande i tryckt skrift, radio eller film.
Varje svensk medborgare äger också, när ej annat följer av denna grundlag, fri tillgång till allmänna handlingar med rätt att offentliggöra dem i tryckt skrift, radio eller film.
3 & Myndighet eller annat allmänt organ får ej, i annat fall än som sägsi denna paragraf, i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning av framställning i tryckt skrift, radio eller film.
Ej heller får myndighet eller annat allmänt organ, ividare mån än som sägs i denna grundlag, på grund av framställningens innehåll förbjuda eller på annat sätt hindra att framställningen offentliggöres.
Beträffande film får förhandsgranskning föreskrivas ilag enligt vad som sägs i 4 kap.
I fråga om karta, flygfotografi eller annan därmed jämförlig bild, som avser svenskt område, försvarsmaktens stridskrafter eller anläggning och innehåller upplysning som kan vara av betydelse för rikets försvar, får i ' lag meddelas bestämmelser om förhandsgranskning och förbud mot offentliggörande eller spridning.
4 5 För varje framställning som offentliggöres itryckt skrift, radio eller film skall, i enlighet med vad som närmare angives i 7 kap., finnas en ansvarig person.
5 5 l rätten att offentliggöra framställning i tryckt skrift, radio eller film gäller de begränsningar som följer av vad som i denna grundlag sägs om brott mot yttrandefriheten.
För brott mot yttrandefriheten svarar den som enligt denna grundlag är ansvarig för framställningen.
6 & För innehållet i framställning, som har offentliggjorts i tryckt skrift, radio eller film, får icke någon straffas i annat fall eller i annan ordning än som angives i denna grundlag.
7 & Var och en som har att döma över missbruk av yttrandefriheten eller i övrigt vaka över denna grundlags efterlevnad skall därvid alltid ha i minnet att yttrandefriheten utgör grundval för ett fritt samhällsskick, alltid fästa uppmärksamheten mera på ämnets och tankens än på uttryckets lagstridighet, mera på syftet än på framställningssättet, samt i tveksamma fall hellre fria än fälla.
8 & Utan hinder av bestämmelserna i denna grundlag gäller vad som i lag är föreskrivet om upphovsrätt till litterärt eller konstnärligt verk, om upphovsrätten närstående rättigheter och om rätt som tillkommer framställare av fotografisk bild liksom om förbud att återge litterärt eller konstnärligt verk på ett sätt som kränker den andliga odlingens intresse.
9 5 Utan hinder av denna grundlag får i lag föreskrivas förbud mot sådan kommersiell annons, som är oriktig eller missvisande eller annars till sitt innehåll eller sin utformning strider mot i lagen meddelade föreskrifter eller som saknar i lagen föreskriven information rörande vara. När synnerliga skäl föreligger, får i lag meddelas förbud mot kommersiell annons för viss vara. I lag får också föreskrivas skyldighet att rätta kommersiell annons som är oriktig eller missvisande.
Med kommersiell annons förstås annons eller annat jämställt med- delande, i den mån meddelandet syftar till att främja avsättning eller anskaffande av vara och avser näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen eller efterfrågad vara.
Vad nu sagts om vara skall också gälla fastighet, tjänst eller annan nyttighet.
10 5 Utan hinder av denna grundlag gäller vad som i lag är föreskrivet om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksam- het av kreditupplysning, som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift, och om rättelse av sådan uppgift.
_ 11 5 Utan hinder av denna grundlag gäller vad som i lag är föreskrivet
för det fall att någon 1. visar pornografisk bild på eller vid allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande på ett sätt som är ägnat att väcka allmän
anstöt eller utan föregående beställning med posten sänder eller på annat sätt til'ställer någon en sådan bild; eller
2. bland barn eller ungdom sprider eller på annat sätt offentliggör framställning, som genom sitt innehåll kan verka förråande eller i övrigt medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran.
12 & Utan hinder av denna grundlag gäller vad som i lag är föreskrivet för de: fall att framställning i tryckt skrift, radio eller film begagnas endast som ett led i ett förfarande som är straffbart i annat hänseende än såsom ett överskridande av yttrandefrihetens gränser.
Detsamma gäller när sättet för anskaffande av uppgift för offentlig— görande i tryckt skrift, radio eller film är särskilt belagt med straff.
2 kap. Bestämmelser om tryckta skrifter Allmänna bestämmelser
1 5 Med tryckt skrift enligt denna grundlag förstås skrift, som fram- ställes i tryckpress eller mångfaldigas genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt förfarande.
Till skrift hänföres karta, ritning eller annan bild, även om den ej åtföljes av text.
2 & Som tryckt skrift enligt denna grundlag skall ej anses tillfällighets- tryck. Härmed förstås visitkort, blanketter, adresskort, etiketter, förpack- ningstrycl, bruksanvisningar och andra sådana alster.
3 & Skritt skall, för att anses såsom tryckt skrift enligt denna grundlag, vara utgiven häri riket.
Skrift inses utgiven, då den har utlämnats till salu eller annars för spridning bland allmänheten.
Skrift, ;om är framställd utom riket, skall anses utgiven här, då den har utlämnats för spridning inom riket.
4 5 Rätt att framställa och sprida tryckt skrift enligt denna grundlag tillkommer varje svensk medborgare.
5 5 Varje tryckt skrift, som framställes här i riket och som är avsedd att utgivas här, skall innehålla tydlig uppgift om vem som har tryckt eller på annat sät mångfaldigat skriften samt om ort och år för tryckningen eller mångfaldgandet.
Sådan ippgift får dock underlåtas i fråga om skrift som mångfaldigas genom stancilering, ljuskopieiing eller liknande tekniskt förfarande och för vilket ej utgivningsbevis gäller. Saknar sådan skrift uppgift enligt första sty3ket, äger denna grundlag ej tillämpning på skriften.
Den son bland allmänheten sprider skrift, som saknar nu föreskriven uppgift eler innehåller oriktig sådan uppgift, straffas enligt lag.
6 5 Om skyldighet att bevara exemplar av tryckt skrift för granskning och att ämna exemplar av skrift till bibliotek och arkiv meddelas bestämmilser i lag.
Periodiska skrifter
7 åMed periodisk skrift förstås i denna grundlag tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt skrift, som enligt utgivningsplan är avsedd att utgivas under bestämd titel med minst fyra på särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, jämte därtill hörande löpsedlar och bilagor. För utgivning av periodisk skrift fordras utgivningsbevis. Sedan utgivningsbevis för skriften har meddelats, skall den, till dess beviset återkallas, anses som periodisk skrift enligt denna grundlag.
8 & Ägare till periodisk skrift skall vara myndig svensk medborgare och bosatt i riket eller vara svensk juridisk person. Ägaren får ej vara i konkurstillstånd.
9 5 För periodisk skrift skall finnas en utgivare.
Utgivare skall vara myndig svensk medborgare och bosatt i riket. Han får icke vara i konkurstillstånd.
Uppdrag att vara utgivare skall innefatta sådan befogenhet att utöva tillsyn över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll, att icke något får införas i skriften mot hans vilja. Avtal om inskränkning i den befogenhet, som sålunda tillkommer utgivaren, är utan verkan.
10 & Utgivare för periodisk skrift förordnas av skriftens ägare.
Fullständig ansökan om utgivningsbevis får icke avslås, om föreskrifter- na i detta kap. är uppfyllda och skriftens titel ej strider mot bestämmelser i lag. Utgivningsbevis får återkallas endast om förutsättning för utgivningsbevis icke längre föreligger.
11 & Närmare bestämmelser om utgivningsbevis, om utgivare och om ställföreträdares inträde som utgivare samt om anmälan av sådan meddelas i lag.
12 5 På varje nummer eller häfte av periodisk skrift skall angivas vem som är utgivare.
13 å Skall periodisk skrift, som framställes utom riket, "huvudsakligen spridas inom riket, gäller i tillämpliga delar 7 och 9—12 55.
För utgivning här i riket av annan periodisk skrift, som är framställd utom riket, erfordras ej utgivningsbevis. Finns sådant bevis, gäller dock vad som sägs i första stycket.
3 kap. Bestämmelser om radio Allmänna bestämmelser
1 5 Med framställning i radio förstås i denna grundlag ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor, vare sig de utbreder sig i rymden utan särskilt anordnad ledare eller är bundna vid sådan ledare.
2 5 I fråga om rätten att inneha och använda anordning för sändning som avses i 1 & gäller vad som är föreskrivet i lag.
3 & Anordning för mottagning av sändning som avses i l & (mottagare) får innehas och användas av varje svensk medborgare.
Bestämmelser om skyldighet att anmäla innehav eller yrkesmässig försäljning eller uthyrning av mottagare samt skyldighet att erlägga avgift för innehav av mottagare får meddelas i lag.
1 lag kan också meddelas ordningsföreskrifter angående användning av mottagare samt bestämmelser till skydd för telehemlighet.
4 5 I fråga om rätten att inneha och använda mottagare på utländskt fartyg, luftfartyg eller motorfordon gäller vad som är föreskrivet ilag.
5 5 I fråga om sändning från radioanläggning på öppna havet elleri luftrummet däröver gäller vad som är föreskrivet i lag.
Radioprogram
6 5 Med radioprogram förstås i denna grundlag innehållet i sändning som avses i 1 5, om sändningen är avsedd att mottagas direkt av allmänheten och ej är avsedd endast för en sluten krets, vars medlemmar är förenade genom en påtaglig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen.
Till radioprogram hänföres dock icke innehållet i sändning om detta, utom angivande av namn eller källa, består endast av enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt.
7 5 De företag som regeringen bestämmer (programföretag) har, vart och ett inom ramen för de programuppgifter som åvilar företaget, rätt att avgöra vilka radioprogram som skall förekomma i sändning från sändare här i riket.
8 & Programföretags rätt enligt 7 5 skall utövas sakligt och opartiskt och med beaktande av att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet skall råda i radion. I programverksamheten skall de grundläggande demokra- tiska värdena hävdas.
Rätten skall i övrigt utövas efter riktlinjer som fastställes genom avtal mellan regeringen och varje programföretag.
9 & I avtal enligt 8 5 andra stycket bör, i den utsträckning det erfordras, såsom villkor för programföretagets rätt upptagas föreskrifter om skyldighet att meddela nyheter och orientera om viktigare kultur- och samhällsfrågor och stimulera till debatt kring sådana frågor, att tillgodose olika intressen hos publiken och skänka förströelse och underhållning, att bedriva samhällsinformation och utbildningsverksam- het och att på begäran låta sända meddelanden samt om beriktigande och rätt till genmäle och om förbud mot kommersiell reklam. Vidare skall meddelas bestämmelser om avtalets giltighetstid, om tekniska, organisa— toriska eller ekonomiska frågor, som sammanhänger med programverk-
samheten, om tillsyn över att meddelade föreskrifter följs och om åtgärder då föreskrifterna har åsidosatts.
I avtalet kan även upptagas bestämmelser om att, när riket befinner sig i krig eller krigsfara, programföretaget skall ingå såsom en självständig organisation i totalförsvaret och därvid lyda direkt under regeringen. Vad som i avtalet föreskrives för fredstid skall i övrigt i största möjliga utsträckning gälla även under krig eller krigsfara.
10 & Beträffande radioprogram, som faller under programföretags pro- gramuppgifter, får icke genom avtalet med regeringen meddelas andra föreskrifter än som följer av 8 och 9 åå.
11 & Bestämmelser om granskning av utsända radioprogram genom radionämnd eller annat allmänt organ meddelas i lag.
12 5 För varje radioprogram skall finnas en utgivare.
Utgivare skall vara myndig svensk medborgare och bosatt i riket. Han får icke vara i konkurstillstånd.
Uppdrag att vara utgivare skall innefatta sådan befogenhet att utöva tillsyn över sändningen och bestämma över programmet, att icke något får förekomma däri mot hans vilja. Avtal om inskränkning i den befogenhet, som sålunda tillkommer utgivaren, är utan verkan.
13 & Utgivare för radioprogram förordnas av programföretagets chef eller annan tjänsteman hos företaget enligt bestämmelser som meddelas av regeringen.
Närmare bestämmelser om utgivare och föreskrifter om på vilket sätt utgivarens namn skall tillkännagivas meddelas i lag.
14 5 Om skyldighet att ombesörja upptagning av radioprogram och tillhandahålla upptagning eller utskrift därav för granskning eller arkive- ring meddelas bestämmelser i lag.
15 & I lag kan föreskrivas att 7—1355 icke skall äga tillämpning på särskilda slag av sändningar, såsom
1. sändning som endast avser vidaresändning av radioprogram;
2. sändning för undervisningsändamål eller för syn- eller hörselskada— de," eller
3. sändning som i huvudsak endast innefattar direktsändning av dagshändelse, gudstjänst eller offentlig tillställning.
Har sådan föreskrift meddelats, gäller i stället bestämmelser i lag. Därvid får, i den utsträckning det är påkallat, givas bestämmelser om vem som vid tillämpningen i övrigt av stadgandena i denna grundlag skall anses ansvarig som utgivare eller som programföretag, om tillståndstvång, om beriktigande och rätt till genmäle, om förbud mot kommersiell reklam och om tilldelning av erforderligt sändningsutrymme.
16 & Beträffande sådan vid särskilt anordnad ledare bunden sändning som mottages i form av skriftligt meddelande gäller icke 7—1455. I stället äger föreskrifterna i denna grundlag om tryckt skrift enligt 2 kap. motsvarande tillämpning. Närmare bestämmelser om sändning som nu avses kan meddelas i lag.
4 kap. Bestämmelser om film
1 5 Med film förstås i denna grundlag upptagning, vars innehåll kan med tekn'ska medel visas i form av rörliga bilder med eller utan ljud.
Nir film sänds i radioprogram enligt 3 kap., gäller ej denna grundlags bestämmelser om film.
2 5 Denna grundlags bestämmelser om film gäller endast sådan som visas offentligt.
3 5 I lag kan föreskrivas att film ej får visas offentligt om den icke dessförinnan har godkänts för sådan visning.
Därvid får föreskrivas, att godkännande icke får ske beträffande film
1. om den, på grund av det sätt varpå händelserna skildras och det sammanhang vari de förekommer, kan verka förråande eller skadligt upphetsande eller förleda till brott; eller
2. om filmen strider mot vad som sägs i denna grundlag. I fråga om film, som är avsedd att visas för barn under viss ålder, får föreskrivas att godkännande ej heller får ske i den mån filmen kan vålla barn i sådan åldersgrupp psykisk skada.
4 & Godkännande av film får ej i vidare mån än som framgår av 3 5 vägras på grund av filmens innehåll.
I lag som avses i 3 5 kan beträffande visst slag av film eller visst slag av visning göras undantag från krav på godkännande.
5 5 För varje film skall finnas en utgivare.
Utgivare skall vara myndig svensk medborgare och bosatt i riket. Han får icke vara i konkurstillstånd.
Uppdrag att vara utgivare skall innefatta sådan befogenhet att utöva tillsyn över filmens visning och bestämma över dess innehåll, att icke något får förekomma däri mot hans vilja. Avtal om inskränkning i den befogenhet, som sålunda tillkommer utgivaren, är utan verkan.
6 & Utgivare för film förordnas av den som har producerat filmen. Är ej utgivare förordnad när filmen i Sverige utlämnas för offentlig visning, skall utgivare i stället förordnas av den som utlämnar filmen.
Närmare bestämmelser om utgivare och om anmälan och registrering av sådan meddelas i lag.
7 5 Om skyldighet att bevara exemplar av film för granskning och lämna exempltr till arkiv meddelas bestämmelser i lag.
5 kap. Allmänna handlingars offentlighet
1 5 I rätten till fri tillgång till allmänna handlingar enligt 1 kap. 2å tredje stycket får inskränkningar göras endast av hänsyn till
1. risets säkerhet och förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation;
2. rikets centrala finans- och räntepolitik eller myndighets verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn;
3. intresset att förebygga och beivra brott;
4. det allmännas ekonomiska intresse; samt
5. enskilds ekonomiska intresse, privatlivets helgd och enskilds person- liga säkerhet.
I särskild lag skall noga angivas de fall då allmänna handlingar får hållas hemliga. Regeringen får därvid bemyndigas att för viss regel i lagen inskränka tillämpligheten till viss eller vissa statliga myndigheter eller till handlingar i vissa ärenden.
2 5 Med myndighet förstås i detta kap. riksdagen och kommunala beslutande församlingar samt varje annat statligt och kommunalt organ, som har att fatta beslut självständigt.
3 & Med allmän handling förstås hos myndighet förvarad framställning i skrift eller bild samt upptagning, som kan läsas eller avlyssnas endast med tekniskt hjälpmedel, sedan handlingen har inkommit till eller upprättats hos myndigheten.
Upptagning för automatisk databehandling anses förvarad hos myndig- het, om myndigheten förfogar över den. Sådant förfogande anses föreligga när myndigheten enligt lag eller förordning eller särskilda för myndigheten meddelade föreskrifter har befogenhet att överföra upptag- ningen till läsbar form.
4 & Som allmän handling anses ej
1. minnesanteckning eller annan uppteckning, såsom upptagning för automatisk databehandling, vilken har tillkommit endast för föredragning eller förberedande till avgörande av mål eller ärende, såvida icke uppteckningen eller upptagningen omhändertages för förvaring, sedan målet eller ärendet har slutbehandlats;
2. upptagning för automatisk databehandling som endast utgör ett led i bearbetning med sådan behandling, såvida icke upptagningen omhänder— tages för förvaring, sedan bearbetningen har avslutats;
3. försändelse eller meddelande som inlämnas endast för vidarebeford- ran;
4. brev eller annat personligt meddelande till befattningshavare vid myndighet, om det uppenbarligen icke avser mål eller ärende som myndigheten har att befatta sig med;
5. handling som har tillförts bibliotek eller som annars har över- lämnats till myndighet uteslutande för förvaring, vård eller forsknings- och studieändamål; samt
6. upptagning som innefattar radioprogram, när den förvaras hos granskningsorgan enligt 3 kap. 11 ä.
5 5 Handling anses inkommen till myndighet när handlingen har anlänt till myndigheten eller kommit behörig tjänsteman tillhanda.
Tävlingsskrift, anbud eller annan sådan handling, som enligt tillkänna- givande skall avlämnas i förseglat omslag, anses dock icke inkommen före den tidpunkt som har bestämts för öppnandet.
6 & Handling anses upprättad hos myndighet
l. diarier, journaler, register eller andra sådana förteckningar när de har färdigställts för anteckning eller införing;
2. domar och beslut med därtill hörande protokoll och andra handlingar när avkunnande eller expedition har skett;
3. protokoll hos riksdagens eller allmänt kyrkomötes utskott, riks- dagens eller kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos kommunal myndighet i ärende, som myndigheten endast bereder till avgörande, när ärendet har slutbehandlats hos myndigheten eller, såvitt avser riksdagens eller kommuns revisorer, när berättelse över ärendet har offentliggjorts;
4. övriga protokoll och andra sådana anteckningar när de har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts;
5. andra handlingar som hänför sig till visst mål eller ärende hos myndighet när de har expedierats, dock senast när målet eller ärendet har slutbehandlats hos myndigheten; samt
6. andra handlingar när de har expedierats eller genom justering eller annat myndighetens beslut fått slutgiltig form.
7 & Handling som ej skall hållas hemlig skall på begäran genast, eller så snart det är möjligt, utan avgift tillhandahållas den som önskar taga del av den för läsning, avskrivning, avlyssning eller avbildning på stället. Upptagning för automatisk databehandling eller annan upptagning skall tillhandahållas i läsbar eller avlyssningsbar form.
Myndighet är icke skyldig att tillhandahålla handling på stället om betydande hinder möter. I fråga om upptagning för automatisk databe- handling föreligger ej heller sådan skyldighet, om upptagningens innehåll finns i läsbar form hos närbelägen myndighet, som utan olägenhet för sökanden kan anlitas.
8 & Om handling delvis skall hållas hemlig, skall den tillhandahållas på sådant sätt att det som är hemligt icke röjes. Kan så icke ske, äger sökanden utan avgift få avskrift av handlingen till den del den är offentlig.
Den som vill taga del av handling som helt eller delvis är offentlig har även rätt att mot fastställd avgift få avskrift av handlingen, med uteslutande av sådan del som är hemlig. Myndighet är icke skyldig att utlämna upptagning för automatisk databehandling i annan form än utskrift. Om svårighet möter att framställa kopia av karta, ritning, bild eller upptagning och handlingen kan tillhandahållas på stället, är myndighet ej skyldig att utlämna handlingen på annat sätt.
9 & Begäran att få taga del av handling göres hos myndighet, där handlingen finns, och skall prövas av den myndigheten.
Såsom villkor för utlämnande av hemlig handling får i den i l % omnämnda särskilda lagen uppställas tillstånd från viss myndighet.
Regeringen får förordna att endast viss myndighet får pröva fråga om utlämnande av handling, som är av synnerlig vikt för rikets säkerhet. Begäres utlämnande av sådan handling hos annan myndighet skall frågan på begäran genast hänskjutas till den behöriga myndigheten.
10 & Om annan myndighet än regeringen, statsråd, högsta domstolen eller regeringsrätten avslår framställning om utbekommande av handling, får sökanden föra talan mot beslutet. Mål eller ärende av nämnt slag skall alltid behandlas skyndsamt. Expedition skall tillhandahållas sökanden utan avgift. I den i l % omnämnda särskilda lagen skall närmare angivas hur talan mot beslut, som sägs i första stycket, skall föras.
11 & Myndighet får på handling göra anteckning att den är hemlig. Härvid skall angivas det lagrum som åberopas för åtgärden, dagen för anteckningen och myndighetens namn.
På handling som avses i 9 & tredje stycket skall antecknas att sådant förordnande som där sägs gäller i fråga om handlingen samt vilken myndighet som är behörig att pröva fråga om dess utlämnande.
Anteckning att handling är hemlig får ej göras på annat sätt än nyss sagts.
6 kap. Brott mot yttrandefriheten
Allmänna bestämmelser
l 5 Med brott mot yttrandefriheten förstås i denna grundlag framställ- ning som offentliggöres i tryckt skrift, radio eller film och som innefattar enligt lag straffbar gärning som angives i 4—20 55.
2 & Såsom yttrandefrihetsbrott skall icke anses tillkännagivande 1 annons eller annat sådant meddelande, om ej av dess innehåll omedelbart framgår att ansvar för sådant brott kan ifrågakomma. Är meddelandet enligt lag straffbart endast i förening med omständighet som icke omedelbart framgår av meddelandets innehåll, gäller vad som sålunda är föreskrivet. Vad nu sagts äger motsvarande tillämpning på meddelande genom chiffer eller på annat sätt som är hemligt för allmänheten.
3 & Såsom yttrandefrihetsbrott enligt denna grundlag skall ej anses innehållet i framställning i radio som ej utgör radioprogram. Om straffi sådant fall gäller vad som är föreskrivet i lag.
De särskilda yttrandefrihetsbrotten
4 5 För högförräderi dömes om någon, med uppsåt att riket eller del därav skall, med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt bistånd, läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domar- makten skall med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, företager handling som innebär fara för att uppsåtet förverkligas.
5 & För krigsanstiftan dömes om någon med utländskt bistånd fram- kallar fara för att riket skall invecklas i krig eller andra fientligheter.
6 & För uppror dömes om någon, med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller annars med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domar- makten skall sålunda framtvingas eller hindras, företager handling som innebär fara för att uppsåtet förverkligas.
7 & För landsförräderi dömes om någon, då riket är i krig eller annarsi lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning,
l. missleder eller förråder krigsfolk eller andra som är verksamma för försvaret av riket eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet;
2. förråder befästning, krigsmateriel, fabrik, förråd, kraftanläggning, trafikled, fartyg eller annat av betydelse för försvaret eller folkförsörj- ningen;
3. genom osann framställning sprider misströstan bland allmänheten; eller
4. begår annan dylik förrädisk gärning; om gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för rikets krigsmakt eller annars för försvaret av riket eller för folkförsörjningen.
Vad nu sagts skall äga motsvarande tillämpning om gärningen är riktad mot stat, som är förbunden med riket, mot sådan stats krigsmakt eller mot någon som tillhör denna.
8 & Är gärning som avses i 7 % endast i mindre mån ägnad att medföra sådant men som där sägs, dömes för landssvek.
9 & Begås gärning som avses i 7 eller S% av oaktsamhet, dömes för landsskadlig vårdslöshet.
10 & För spioneri dömes om någon, för att gå främmande makt tillhanda, obehörigen lämnar eller annars röjer uppgift rörande försvars- verk, vapen, förråd, import, export eller förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentli- ga förhållanden eller annars för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller ej.
11 & Förövas, beträffande uppgift som rör förhållande av hemlig natur, gärning som sägs i 10 5 utan syfte att gå främmande makt tillhanda, dömes för obehörig befattning med hemlig uppgift.
12 & Är brott som angives i 11 & grovt, dömes för grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde något som på grund av allmän eller enskild tjänst hade betrotts honom.
13 5 För försök, förberedelse eller stämpling till brott som avses i 4, 6—8, 10 eller 12 % dömes till ansvar enligt lag. Försök eller förberedelse till brott som avses i 11 & straffas enligt lag.
14 5 För vårdslöshet med hemlig uppgift dömes om någon av grov oaktsamhet lämnar eller på annat sätt röjer uppgift som avsesi 10 å och som rör förhållande av hemlig natur.
15 5 För ryktesspridning till fara för rikets säkerhet dömes om någon, då riket är i krig eller annars i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, bland allmänheten sprider eller till främmande makt framför eller låter framkomma falskt rykte eller annat osant påstående som är ägnat att framkalla fara för rikets säkerhet.
16 5 För uppvigling dömes om någon uppmanar eller annars försöker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet.
17 5 För hets mot folkgrupp dömes om någon hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg, av visst nationellt eller etniskt ursprung eller med viss trosbekännelse.
18 5 För ärekränkning dömes om någon gör sig skyldig till förtal eller förolämpning mot annan. Förtal innebär att någon utpekar annan såsom brottslig eller klander- värd i sitLlesuradssätt eller annars lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning. Till ansvar skall dock ej dömas, om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den, och ej heller om det i annat fall med hänsyn till det sätt på vilket uppgiften framfördes samt övriga omständigheter kan anses påkallat från allmän synpunkt att uppgiften lämnades. Förtal av avliden innefattar att gärningen, med beaktande av den tid som förflutit sedan han var i livet samt omständigheterna i övrigt, kan anses kränka den avlidnes minne.
Förolämpning innebär att någon smädar annan genom kränkanda tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom.
19 5 För otillåtet offentliggörande dömes om någon offentliggör, helt eller delvis, allmän handling som på grund av vad som sägs i 5 kap. skall hållas hemlig.
Detsamma gäller om någon offentliggör något som icke får uppenbaras enligt förordnande av domstol eller av förundersökningsledare i brottmål eller på grund av myndighets förbehåll vid utlämnande av allmän handling som skall hållas hemlig.
20 & För brott mot tystnadsplikt dömes om den, som enligt denna grundlag är ansvarig för framställning i tryckt skrift, radioprogram eller film, genom offentliggörandet av framställningen åsidosätter tystnads— plikt som åligger honom enligt lag eller annan författning.
21 & Vad som i lag är föreskrivet om straff för brott som avses i 4—20 55 gäller också då brottet är att anse som yttrandefrihetsbrott.
22 5 Vid bestämmande av straff för brott mot yttrandefriheten skall, då meddelad uppgift har påkallat rättelse, särskilt beaktas om sådan på lämpligt sätt har givits till känna för allmänheten.
7 kap. Ansvaret för framställning i tryckt skrift, radio eller film Ansvaret för framställning i periodisk skrift
l 5 För yttrandefrihetsbrott i periodisk skrift svarar den som är anmäld som utgivare.
2 & Fanns ej utgivningsbevis eller anmäld utgivare då skriften utgavs, svarar i utgivares ställe skriftens ägare.
Om utgivaren, då skriften utgavs, icke var behörig eller uppenbart saknade den befogenhet som enligt 2 kap. 9å tredje stycket skall tillkomma honom, svarar i hans ställe skriftens ägare.
3 5 Kan det ej visas vem som var ägare då skriften utgavs eller var ägaren då ej behörig, svarar i ägarens ställe den som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften.
I fråga om skrift som är framställd utom riket skall vad i första stycket sägs om ansvar för den som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften i stället avse den som har utlämnat skriften för spridning här i riket.
Ägarens ansvar för skrift som är framställd utom riket skall också övergå på den som utlämnade skriften för spridning här i riket, om ägaren då icke hade känt hemvist i riket och det ej heller i mål om yttrandefrihetsbrott kan visas var han uppehåller sig i riket.
4 & Sprider någon periodisk skrift, som saknar uppgift om vem som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften eller som med utsprida- rens vetskap innehåller oriktig sådan uppgift, och kan det ej visas vem som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften, skall det ansvar, som enligt 3 % första stycket åvilar denne, i stället gälla utspridaren.
Kan det i fall som avses i 3 5 andra stycket ej visas vem som utlämnade skriften för spridning här i riket eller saknade han då känt hemvist här, svarar i hans ställe den som här sprider skriften. Postverket eller annan allmän trafikanstalt, som har mottagit periodisk skrift för befordran, skall ej anses som utspridare av skriften.
Ansvaret för framställning i tryckt skrift som ej är periodisk
5 5 För yttrandefrihetsbrott i tryckt skrift, som ej är periodisk, svarar författaren, om med hans medgivande på skriften har angivits hans namn eller hans allmänt kända pseudonym eller signatur. Författaren är dock ej ansvarig, om skriften har utgivits utan hans samtycke.
Författaren är också ansvarig, om han i skriftlig förklaring har erkänt sig vara författaren eller inför domstol i mål om yttrandefrihetsbrott självmant avgivet sådant erkännande.
6 5 Har i fråga om skrift, som innehåller eller är avsedd att innehålla bidrag av flera författare, särskild utgivare uppgivits på sådant sätt som i fråga om författare sägs i 5 å och är författare ej enligt 5 % ansvarig eller
var han avliden då skriften utgavs, svarar den särskilde utgivaren i författarens ställe.
Har för annan skrift än sådan som avses i första stycket särskild utgivare uppgivits på det sätt som sägs i 5 &, svarar han i författarens ställe endast om denne var avliden då skriften utgavs.
Med särskild utgivare av skrift, som ej är periodisk, förstås den som har tillhandahållit skriften för mångfaldigande och utgivning.
7 & Är varken författare eller särskild utgivare ansvarig enligt 5 eller 6 &, svarar i stället förläggaren.
Detsamma gäller om författaren var avliden vid skriftens utgivning och särskild utgivare ej var ansvarig enligt 6 5 eller om särskild utgivare, som annars skulle varit ansvarig, var avliden då skriften utgavs.
Med förläggare till tryckt skrift, som ej är periodisk, förstås den som har omhänderhaft mångfaldigande och utgivning av annans skrift.
8 & Fanns ej förläggare eller kan det ej visas vem han är, svarar i förläggarens ställe den som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften.
I fråga om skrift som är framställd utom riket skall vad i första stycket sägs om ansvar för den som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften i stället avse den som har utlämnat skriften för spridning här i riket.
9 & Sprider någon tryckt skrift, som ej är periodisk, och som saknar uppgift om vem som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften eller med utspridarens vetskap innehåller oriktig sådan uppgift, och kan det ej visas vem som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften, skall det ansvar, som enligt 8 5 första stycket åvilar denne, istället gälla utspridaren.
Kan det i fall som avses i 8 5 andra stycket ej visas vem som utlämnade skriften för spridning här i riket eller saknade han då känt hemvist här, svarar i hans ställe den som här sprider skriften.
Postverket eller annan allmän trafikanstalt, som för befordran har mottagit tryckt skrift som ej är periodisk, skall ej anses som utspridare av skriften.
10 5 Hade den, som skulle varit ansvarig enligt 5, 6 eller 7 &, icke känt hemvist i riket vid utgivandet och kan det ej heller i mål om yttrandefrihetsbrott visas var han uppehåller sig i riket, skall ansvaret övergå på den som har att svara efter honom. Ansvar skall dock ej på grund av vad nu sagts övergå på särskild utgivare i annat fall än som avses i 6 5 första stycket och ej heller på utspridare.
Ansvaret för framställning i radio
11 5 För yttrandefrihetsbrott i radioprogram svarar utgivaren.
I fråga om program som direktsänds kan dock den som skall förordna utgivare besluta, att i stället var och en som framträder i programmet själv skall bära ansvaret för yttrandefrihetsbrott som han begår. Före
sändningeni skall de berörda underrättas om beslutet och anteckning därom göras i register enligt bestämmelser som meddelas i lag. Har sådan åtgärd försummats beträffande någon av dem som skall framträda i programmet, är beslutet utan verkan mot honom.
12 5 Har utgivare ej förordnats eller uppgift därom ej tillkännagivits före eller vid sändningen på det sätt som avses i 3 kap. 13 %, svarar i stället den som skulle förordna utgivare.
Om utgivaren ej var behörig eller uppenbart icke innehade den befogenhet som enligt 3 kap. 12 & tredje stycket skall tillkomma honom, svarar i hans ställe den som förordnade honom.
13 & Bestämmelserna i 11 och 12 55 äger icke tillämpning på program eller del av program som beståri direktsändning av dagshändelse eller av sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som anordnas av annan än programföretaget. I sådant fall gäller om ansvaret för yttrandefrihetsbrott vad som föreskrives i lag.
14 5 Om ansvarigheten för framställning i radio, som ej utgör radiopro- gram, gäller vad som föreskrives i lag.
Ansvaret för framställning i film 15 & För yttrandefrihetsbrott i film svarar utgivaren.
16 5 Om anmälan som avses i 4 kap. 6 & ej har skett, när filmen visas offentligt, eller om utgivaren då icke var behörig eller uppenbart icke innehade den befogenhet som enligt 4 kap. Så tredje stycket skall tillkomma honom, svarar i stället den som producerade filmen.
17 & Hade producenten ej förordnat utgivare, när filmen i Sverige utlämnades för offentlig visning, svarar i hans ställe den som utlämnade filmen.
Vad nu sagts gäller också, om producenten då filmen visas offentligt är avliden eller saknar känt hemvist i riket.
18 5 Kan det ej visas vem som är ansvarig enligt 175 eller är han avliden, då filmen visas offentligt, åvilar ansvaret i stället den som visar filmen. Detsamma gäller om den som skulle varit ansvarig enligt 17 % icke har känt hemvist i riket, då filmen visas offentligt, och det ej heller i mål om yttrandefrihetsbrott kan visas var han uppehåller sig i riket.
Gemensam bestämmelse
19 & Vid bedömande av fråga om straff för den, som enligt bestämmel- serna i detta kap. är ansvarig för innehållet i tryckt skrift, radioprogram eller film, skall innehållet anses ha offentliggjorts med hans vetskap och vilja.
8 kap. Meddelarskydd och rätt till anonymitet
1 5 Varje svensk medborgare har, i den mån ej annat framgår av 2—5 55, rätt att för offentliggörande i tryckt skrift, radioprogram eller film meddela uppgifter till
1. författare eller annan som är att anse som upphovsman till framställning i tryckt skrift, radioprogram eller film;
2. utgivare, som avses i 2 kap. 9 5, 3 kap. 12 5 eller 4 kap. 5 5, eller Särskild utgivare enligt 7 kap. 6 5;
3. redaktion för periodisk skrift eller radio; eller
4. företag för yrkesmässig förmedling av nyheter och andra meddelan- den till periodiska skrifter eller radio.
Lika med den som lämnar meddelande enligt första stycket skall anses den som är författare eller annan upphovsman eller på annat sätt medverkar till framställning som offentliggöres eller är avsedd att offentliggöras i tryckt skrift, radioprogram eller film, om han icke själv är enligt denna grundlag ansvarig för offentliggörandet.
Den som lämnar meddelande enligt första eller andra stycket kan ej ådömas straff därför i annat fall än som sägs i 2—5 55.
2 5 lnnefattar meddelande, som avses i l 5, enligt lag högförräderi, uppror, landsförräderi, landssvek, spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller försök, förberedelse eller stämpling därtill, gäller vad som sålunda är föreskrivet.
Vad nu sagts äger motsvarande tillämpning när redan anskaffandet av uppgift för meddelande, som avses i 1 5, enligt lag innefattar brott som angives i första stycket.
3 5 lnnefattar meddelande, som avses i 1 5, utlämnande helt eller delvis av allmän handling, som skall hållas hemlig enligt vad som sägs i 5 kap., gäller vad som ilag är föreskrivet därom.
4 5 Utgör lämnande av meddelande, som avses i l 5, åsidosättande av tystnadsplikt, som åligger någon enligt lag eller annan författning får i de fall, som angives i särskild lag om tillämpning av denna paragraf, straff ådömas enligt vad som är föreskrivet därom.
5 5 Bestämmelserna i 1—4 55 äger motsvarande tillämpning på med- delande för offentliggörande i tryckt skrift, som framställes utom riket, i radioprogram från utlandet eller i film, som produceras utom riket.
Därvid skall dock 2 5 gälla även andra brott mot rikets yttre eller inre säkerhet och 45 gälla även åsidosättande av tystnadsplikt som i övrigt åvilar någon enligt lag eller annan författning.
6 5 Författare till tryckt skrift är ej skyldig att låta sitt namn eller sin pseudonym eller signatur utsättas i skriften. Detsamma gäller särskild utgivare som avses i 7 kap. 6 5.
Ej heller är annan, som är att anse som upphovsman till framställningi tryckt skrift, radioprogram eller film eller har lämnat meddelande enligt 1 5, skyldig att låta sitt namn offentliggöras i framställningen eller i
samband därmed. Detta gäller dock ej utgivare, som avses i 2 kap. 9 5, 3 kap. 12 5 eller 4 kap. 5 5, ej heller boktryckare eller annan som mångfaldigar tryckt skrift enligt denna grundlag.
7 5 1 mål om yttrandefrihetsbrott får icke väckas fråga om vem som är författare eller annan upphovsman eller har lämnat meddelande enligt 1 5. Om för skrift, som ej är periodisk, författare eller särskild utgivare enligt 7 kap. 6 5 har uppgivits på det sätt som angives i 7 kap. 5 5 eller om beträffande radioprogram talan föres mot någon enligt 7 kap. 11 5 andra stycket, får dock frågan om han är ansvarig behandlas i målet.
[ mål mot någon som har lämnat meddelande enligt 1 5 får fråga som avses i första stycket väckas endast i den mån det erfordras för att avgöra om den mot vilken talan föres är ansvarig för meddelandet.
8 5 Den som har tagit befattning med tillkomsten eller offentliggöran- det av framställning i tryckt skrift, radio eller film eller som iövrigt har varit verksam inom företag för sådant offentliggörande eller inom företag för yrkesmässig förmedling av nyheter och andra meddelanden till periodiska skrifter eller radio får röja vad han därvid har erfarit om vem som är författare eller annan upphovsman eller har lämnat meddelande enligt 1 5, endast om
1. denne har samtyckt därtill;
2. fråga därom får väckas enligt 7 5;
3. vid vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift därom lämnas; eller
4. fråga är om brott som angives i 2 5 eller annat brott mot rikets säkerhet som avsesi 5 5 andra stycket.
9 5 Myndighet eller annat allmänt organ får icke söka utröna vem som är författare eller annan upphovsman till framställning i tryckt skrift, radioprogram eller film eller har lämnat meddelande enligt 1 5, i vidare mån än som erfordras för åtal eller annat ingripande som är tillåtet enligt denna grundlag.
10 5 Den som, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet,
1. på tryckt skrift eller i samband med sändning av radioprogram eller i film utsätter eller på annat sätt offentliggör namn, pseudonym eller signatur på författare eller annan medverkande, som avses i 6 5, mot dennes vilja eller på sådant sätt offentliggör namn, pseudonym eller signatur på annan än den rätte;
2. i amat fall röjer någon i strid med vad som föreskrives i 8 5; eller
3. åsiiosätter vad som föreskrives i 9 5; straffas enligt lag.
11 5 I ag meddelas bestämmelser till skydd för rätten till anonymitet enligt detta kap. vid tvångsåtgärder på grund av yttrandefrihetsbrott eller annat brott eller vid åläggande av skyldighet att tillhandahålla skriftlig handling såsom bevis.
12 5 Bestämmelserna i detta kap. är icke tillämpliga på sådant tillkänna- givande i annons eller annat meddelande som avses i 6 kap. 2 5 eller på sådan framställning i radio som avses i 7 kap. 13 5.
9 kap. Skadestånd
1 5 Skyldighet att utgiva skadestånd för offentliggörande av framställ- ning i tryckt skrift, radioprogram eller film kan grundas endast på att framställningen innefattar yttrandefrihetsbrott.
Skadeståndsskyldigheten åvilar, om ej annat framgår av 2—5 55, endast den som enligt 7 kap. är ansvarig för brottet.
2 5 För skadeståndsskyldighet som åvilar utgivare av periodisk skrift svarar även skriftens ägare.
För skadeståndsskyldighet som åvilar författare eller särskild utgivare av skrift, som ej är periodisk, svarar även förläggaren.
3 5 För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i radioprogram svarar även programföretaget.
4 5 För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i film svarar också producenten och den som i Sverige utlämnade filmen för offentlig visning, även om de ej är ansvariga enligt 7 kap.
5 5 För skadeståndsskyldighet, som åvilar någon i egenskap av laga ställföreträdare för annan, svarar även denne i den mån sådan skyldighet följer av allmänna regler om skadestånd.
6 5 Bestämmelsen i 7 kap. 19 5 skall gälla också i fråga om skadestånds- skyldighet vid yttrandefrihetsbrott.
7 5 Finner domstol framställning i periodisk skrift eller i radioprogram innefatta brott enligt 6 kap. 18 5, kan domstolen på yrkande i målet förordna att domen skall offentliggöras utan kostnad för den kränkte. [ fråga om periodisk skrift skall offentliggörandet ske genom att domen eller de delar därav som domstolen angiver införes i skriften. Beträffande radioprogram skall offentliggörandet ske i radiosändning på det sätt som domstolen bestämmer.
Domstolen får förelägga vite för fullgörande av skyldighet enligt första stycket.
8 5 I övrigt skall om skadestånd i fall som avses i denna grundlag tillämpas vad som i allmänhet gäller om skadestånd.
10 kap. Förverkande
l 5 Förverkande av exemplar av tryckt skrift eller film kan, om ej annat framgår av denna grundlag, ske endast om skriften eller filmen innefattar yttrandefrihetsbrott. Vad nu sagts äger motsvarande tillämpning be- träffande upptagning av radioprogram.
2 5 Förverkande av egendom, som har använts såsom hjälpmedel vid yttrandefrihetsbrott, kan ske beträffande formar, stenciler och annat dylikt för den brottsliga framställningen särskilt avsett material. Närmare bestämmelser härom kan meddelas i lag.
Maskinell utrustning i övrigt, som har använts för tryckning eller mångfaldigande i annat fall av skrift eller för sändning i radio eller för framställning eller visning av film, såsom tryckpress, stencileringsapparat, inspelningsapparatur, radiosändare, filmkamera eller filmprojektor, kan icke förverkas på grund av yttrandefrihetsbrott.
3 5 Förverkande på grund av yttrandefrihetsbrott får ej ske hos annan än den som är ansvarig eller skadeståndsskyldig i anledning av brottet eller enligt denna grundlag före eller efter honom hade kunnat svara för brottet.
4 5 I övrigt skall vad som är föreskrivet om förverkande av utbyte av brott, av förlag för brott eller av egendom som har använts såsom hjälpmedel vid brott eller frambragts genom brott gälla även när framställning innefattar yttrandefrihetsbrott eller gärning annars är straffbar enligt denna grundlag.
l 1 kap. Rättegången
1 5 Mål som angives i 3 5 upptages av allmän domstol i första instansi Stockholm i den sammansättning som föreskrives i detta kap. (yttrande- frihetsdc—mstolen).
2 5 Yttrandefrihetsdomstolen består av ordförande, vice ordförande och sju andra ledamöter.
Ordföranden och vice ordföranden skall vara ordinarie domare vid domstolen.
De övriga sju ledamöterna utses för tre år 1 sänder av riksdagen, som också utser ersättare. Tre av dessa ledamöter och ersättare för dem bör ha publicistisk erfarenhet. Bland de ledamöter och ersättare som avses i detta stycke bör skilda meningsriktningar och olika delar av landet vara företrädla.
3 5 Vic yttrandefrihetsdomstolen handlägges mål om straff för yttran- defrihetsbrott eller brott som avses i 8 kap. 2—5 eller 10 5.
Uppbmmer i mål vid domstol fråga huruvida enligt denna grundlag föreligger hinder mot ådömande av påföljd eller mot annat ingripande eller mct hörande av vittne eller av part under sanningsförsäkran, skall, om ej saken finnes uppenbar eller annars särskilda skäl föreligger, domstolen hänskjuta frågan till yttrandefrihetsdomstolen, som skall såsom sirskilt mål avgöra frågan. Uppkommer sådan fråga vid förunder- sökning om brott, får åklagaren hänskjuta frågan till yttrandefrihetsdom- stolen.
I lag kan bestämmas att också andra mål skall handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen.
4 5 Vid handläggning av fråga, som endast avser måls beredande eller avskrivning, består yttrandefrihetsdomstolen av ordföranden ensam.
5 5 I mål om yttrandefrihetsbrott får hänsyn tagas till omständighet som skulle medföra att annan än den mot vilken talan föres är ansvarig, endast om den åberopas före huvudförhandlingen.
6 5 I fråga om klagan över yttrandefrihetsdomstolens dom eller beslut samt resning och andra särskilda rättsmedel gäller vad som i allmänhet är föreskrivet beträffande domstolens dom eller beslut.
Har yttrandefrihetsdomstolen ogillat påstående om brott som avses i 6 kap. 9 5, 11 5, 13 5 andra stycket eller 14—20 55 eller 8 kap. 3 eller 4 5 eller 5 5, i vad den avser utlämnande av hemlig handling eller åsidosättan- de av tystnadsplikt, får dock högre rätt icke göra ändring i yttrandefri- hetsdomstolens dom i denna del.
7 5 Närmare bestämmelser om yttrandefrihetsdomstolen och handlägg- ningen av mål enligt detta kap. meddelas i särskild lag. I lag kan också meddelas bestämmelser om tillfälliga ersättare vid förfall för ledamöter och ersättare som avses i 2 5 tredje stycket.
12 kap. Åtal och tvångsåtgärder
1 5 Justitiekanslern skall vaka över efterlevnaden av denna grundlag. Han är åklagare i mål som skall handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen.
Om riksdagens ombudsmans tillsyn och rätt att föra talan i frågor som avses i denna grundlag gäller vad som föreskrives i regeringsformen och instruktionen för ombudsmannen.
2 5 1 lag kan föreskrivas att allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott av visst slag får väckas av justitiekanslern endast efter medgivande av regeringen.
3 5 Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas i fråga om
1. framställning i periodisk skrift: inom sex månader från det skriften utgavs, dock ej från tidigare dag än den då utgivningsbevis meddelades;
2. framställning i tryckt skrift som ej är periodisk: inom ett år från det skriften utgavs;
3. framställning i radioprogram: inom sex månader från det program- met sändes; och
4. framställning i film: inom ett år från det filmen första gången visades offentligt i Sverige, dock ej från tidigare dag än den då anmälningsskyldighet som avses i 4 kap. 6 5 fullgjordes.
Har allmänt åtal väckts inom tid som nu sagts, får nytt åtal väckas mot annan som är ansvarig för brottet.
4 5 Vill justitiekanslern föra talan om förverkande på grund av yttrandefrihetsbrott utan samband med ansvarstalan, äger 3 5 motsvaran- de tillämpning.
5 5 Förekommer skälig anledning att beslut om förverkande på grund av yttrandefrihetsbrott kan komma att meddelas, kan förordnas om beslag.
6 5 Hör yttrandefrihetsbrottet under allmänt åtal, får justitiekanslern förordna om beslag enligt 5 5. Förordnandet skall innehålla uppgift om vad som har föranlett beslaget.
1 lag kan föreskrivas att även allmän åklagare skall ha befogenhet att förordna om beslag inom sitt verksamhetsområde. Har sådan åklagare förordnat om beslag, skall han genast anmäla detta till justitiekanslern, som skall pröva om beslaget skall bestå.
Har förordnande om beslag meddelats, skall åtal eller talan om förverkande väckas inom två veckor från förordnandet. I annat fall är beslaget förfallet.
7 5 Sedan åtal eller talan om förverkande har väckts i anledning av yttrandefrihetsbrott, ankommer det på rätten att förordna om beslag enligt 55. Rätten kan när som helst häva beslag som har meddelats tidigare.
När målet avgöres, skall rätten pröva om meddelat beslag fortfarande skall bestå.
8 5 Är riket i krig eller krigsfara och anträffas vid avdelning av försvarsmakten tryckt skrift som uppenbart innefattar sådan enligt 6 kap. 16 5 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas åsidosätta sin tjänsteplikt, kan skriften efter beslut av befattningshavare, som enligt lag har bestraffningsrätt över personal vid avdelningen, tagas i förvar i avbidan på förordnande om beslag.
Är fara i dröjsmål, får sådan åtgärd företagas av annan befattningsha- vare enligt vad som närmare angives i lag. Anmälan skall dock skyndsamt göras hos befattningshavare som sägs i första stycket; denne skall genast pröva om skriften skall kvarbliva i förvar.
Har skrift tagits i förvar, skall anmälan därom så snart det kan ske göras till justitiekanslern.
9 5 1 övrigt gäller i fråga om åtal för brott enligt denna grundlag samt om beslag av egendom, som kan antagas vara förverkad på grund av sådant brott eller äga betydelse för utredning därom, vad som annars är föreskrivet.
13 kap. Övriga bestämmelser
1 5 1 lag kan föreskrivas att behörighet, som enligt 2 kap. 8, 9 eller 13 5, 3 kap. 12 5 eller 4 kap. 5 5 tillkommer svensk medborgare eller svensk juridisk person, skall tillkomma även utländsk medborgare eller utländsk juridisk person.
Utlänning är i övrigt, såvitt ej annat följer av lag, jämställd med svensk medborgare i frågor som avsesi denna grundlag.
2 5 Den som, när förordnande om beslag eller förverkande gäller beträffande tryckt skrift, radioprogram eller film, bland allmänheten sprider exemplar av skriften, sänder radioprogrammet eller offentligt visar filmen, straffas enligt lag.
3 5 I lag kan föreskrivas straff för den som, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, åsidosätter bestämmelserna i 2 kap. 5 5 första stycket, 7 5 andra stycket, 8, 9, 12 eller 13 5, 3 kap. 7 eller 12 5 eller 4 kap. 5 5 elleri lag som avsesi 2 kap. 6 eller 11 5, 3 kap. 2—5 eller 13—16 55, 4 kap. 3, 6 eller 7 5 eller 7 kap. 11 5.
4 5 I den mån särskild bestämmelse ej meddelas i denna grundlag skall vad som sägs om straff gälla också annan brottspåföljd, förverkande och annan särskild rättsverkan av brott samt skadestånd.
5 5 Fråga om allmänt åtal och mål enligt denna grundlag skall alltid handläggas utan dröjsmål.
6 5 I allt, varom bestämmelse ej meddelasi denna grundlag eller i lag om tillämpning därav, gäller vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.
Övergångsbestämmelser
1. Denna grundlag träder i kraft vid ingången av kalenderåret efter det, under vilket riksdagen slutligt antager den. Genom grundlagen upphäves tryckfrihetsförordningen den 5 april 1949. Vid tillämpningen av den nya grundlagen skall följande iakttagas.
2. Beträffande mål eller ärende, som avses i 5 kap.9 eller 10 5 och som är anhängigt då den nya grundlagen träder i kraft, skall äldre bestämmel- ser gälla.
3. Beträffande annat mål, som avser fråga som regleras i den nya grundlagen och som är anhängigt vid ikraftträdandet, skall äldre bestämmelser om rättegången gälla.
4. Äldre författning eller föreskrift äger fortsatt giltighet utan hinder av att den icke har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av denna grundlag.
5. Vad som föreskrives i avtal mellan staten och Sveriges Radio aktiebolag skall, utan hinder av denna grundlag, gälla under avtalens giltighetstid om ej annat överenskommes.
6. Förekommer i lag eller annan författning hänvisning till eller avses annars där föreskrift som har ersatts genom bestämmelse i denna grundlag, tillämpas i stället den nya bestämmelsen.
Sammanfattning
Yttrandefriheten i massmedier är i Sverige reglerad i skilda författningar och i olika omfattning. I fråga om tryckfriheten, yttrandefriheten i tryckta skrifter, ges detaljerade bestämmelser i tryckfrihetsförordningen (TF) av år 1949. Denna är grundlag. För radion och televisionen gäller reglerna : radiolagen (RL) och radioansvarighetslagen (RAL), båda från år 1966; den senare lagen hänvisar i stor utsträckning till TF:s regler. För filmens del finns bestämmelser om förhandsgranskning av film som visas offentligt i biografförordningen 1959. I övrigt saknas särskilda regler om yttrandefriheten; förslag om sådana regler beträffande offentligt visad film har framlagts av filmcensurutredningen i betänkandet (SOU 1969: 14) Filmen — censur och ansvar. Allmänna bestämmelser om yttrandefriheten finns i regeringsformen.
Massmedieutredningen (MMU) har enligt sina direktiv haft att utreda frågan en enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. Översynen borde ha nuvarande TF som utgångspunkt.
MMU framlägger genom detta betänkande förslag till massmediegrund- lag, innefattande regler om yttrandefriheten i tryckta samt stencilerade och på därmed jämställt sätt mångfaldigade skrifter, radio, television och film. Vad som i det följande sägs om radio gäller också television.
MMU:s arbete innefattar en total översyn av TF med undantag för reglerna om allmänna handlingars offentlighet. I denna del har ett särskilt utredningsarbete skett genom offentlighets- och sekretesslagstiftnings— kommittén (OSK), som nyligen i betänkandet (SOU 1975: 22) Allmänna handlingar föreslagit bl. a. nya grundlagsregler i ämnet. Dessa regler har MMU infört i sitt förslag utan egna ställningstaganden eller kommentarer.
Grundligens omfattning — de olika medierna
Vid becömandet av vilka medier som skall omfattas av den nya grundlagen har MMU ansett att man inte bör utgå från en språklig elleri övrigt begreppsmässig tolkning av vad som kan hänföras till massmedier. Avgöranie för grundlagens tillämpningsområde bör i stället vara ivilken mån de gmndläggande principer som här bör gälla kan i väsentliga delar göras tilämpliga på de olika medierna så att en enhetlig reglering kommer till stånt.
De grundläggande principerna i TF kan sägas ligga i begreppen censurförbud, etableringsfrihet, särskild formell ansvarighet, särskild uttömmande katalog över yttrandefrihetsbrotten, skydd för meddelare och rätt till anonymitet samt en särskild rättegångsordning.
De nu angivna principerna kan enligt MMU upptas som gemensamma regler i en ny grundlag omfattande tryckta skrifter enligt TF, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, radio, television samt film, som visas offentligt. Särreglering behöver därvid göras för enskilda medier endast på enstaka punkter, såsom beträffande radio-tv i fråga om etableringsfri- heten och beträffande film i fråga om möjligheten till censur. Vad särskilt angår filmen anser MMU att — även om filmcensuren bibehålles —— grundlagens regler i övrigt är av sådan betydelse för yttrandefriheten i film att filmen bör omfattas av en grundlag om yttrandefriheten i massmedier. MMU föreslår sålunda att den nya grundlagen skall omfatta tryckta skrifter, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, radio-tv och film.
Sådana medier som teater, utställningar och demonstrationer kommer alltså inte att omfattas av grundlagen. Denna MMU: s ståndpunkt beror bl. a. på dessa mediers, särskilt teaterns och demonstrationernas, ”direkt- karaktär” och föränderlighet. Här finns inte alltid — såsom beträffande framställningar i de medier som omfattas av grundlagsförslaget — möjlighet att i efterhand lätt konstatera vad som framförts. Vidare har meddelarskyddet och rätten till anonymitet här inte samma centrala ställning som i fråga om de medier som omfattas av grundlagsförslaget. En utvidgning av grundlagen till att avse också t. ex. teater, utställningar och demonstrationer skulle kunna medföra att väsentliga undantag måste göras från de bärande principerna i grundlagen och att även i övrigt ett stort antal särbestämmelser måste ges, med risk för en nivellering av det allmänna skyddet enligt grundlagen.
För de medier som inte omfattas av den nya grundlagen kommer i stället att gälla de allmänna regler om yttrandefriheten som nu finns i regeringsformen med den ytterligare reglering som kan bli en följd av arbetet inom 1973 års fri- och rättighetsutredning och i övrigt allmän lag.
MMU har vid utformningen av sitt förslag som utgångspunkt tagit de nuvarande bestämmelserna i TF, RL, RAL och filmcensurutredningens förslag. MMU har därvid särskilt strävat efter att befästa och vidare utveckla de ledande principer för yttrandefriheten som nu upptas i TF.
TF gäller endast skrifter som är framställda i tryckpress. I enlighet med det förut anförda föreslår MMU att grundlagsreglerna skall avse även skrifter som mångfaldigats genom stencilering, ljuskopiering eller liknan- de tekniskt förfarande. Som sammanfattande beteckning på alla skrifter som inryms i grundlagen används uttrycket ”tryckt skrift”.
Genom den föreslagna utvidgningen av begreppet tryckt skrift skulle grundlagen i och för sig bli tillämplig på en ny och mycket omfattande kategori skrifter. Detta skulle, bl. a. med hänsyn till grundlagens krav på formell ansvarighet, i vissa fall kunna framstå som olämpligt. MMU föreslår därför att, i fråga om skrifter som mångfaldigats på annat sätt än i tryckpress, en valmöjlighet skall finnas. För att en sådan skrift skall falla
under grundlagen skall sålunda fordras att skriften innehåller tydlig uppgift om vem som mångfaldigat skriften samt om den ort och det år detta skett. Saknas någon av dessa uppgifter, blir grundlagen inte tillämplig på skriften. Den som mångfaldigat och utger en stencilerad skrift kan alltså — genom att ange dessa uppgifter på skriften eller utesluta dem — välja om han vill att skriften skall åtnjuta grundlagsskydd eller, liksom hittills, falla under reglernai allmän lag. Periodisk skrift, för vilken utgivningsbevis gäller, skall dock alltid falla under grundlagen.
Från begreppet tryckt skrift skall enligt förslaget också undantas vissa mindre tryckalster, bl. a. etiketter och bruksanvisningar, av MMU kallade tillfällighetstryck.
I fråga om radio-tv skall enligt förslaget grundlagen huvudsakligen reglera endast sändning av radioprogram, dvs. sändningar som är avsedda att mottagas direkt av allmänheten med de begränsningar som nu liggeri begreppet radioprogram i rundradiosändning enligt RL. För innehav och användning av sändare för annat ändamål, t. ex. kommunikationsradio, skall gälla bestämmelser i vanlig lag.
Frågor som sammanhänger med utvecklingen på radio-tv-området behandlas för närvarande av den år 1974 tillsatta radioutredningen. Det är därför inte möjligt att i grundlagen ange mera precisa regler om etablering av programföretag m. m. Däremot är det enligt MMU klart att grundlagen inte bör fastslå en ensamrätt till programverksamhet motsva- rande den ensamrätt som anges i RL. Med hänsyn bl. a. till den begränsade tillgången till användbara frekvenser i etern är det å andra sidan inte heller möjligt att medge en total etableringsfrihet, MMU föreslår därför att tillstånd (koncession) skall fordras för programverk- samhet och att — liksom nu — meddelande av sådant tillstånd skall ankomma på regeringen.
Grundlagens krav på tillstånd för programverksamhet är inte absolut. Det skall vara möjligt att i lag göra undantag från koncessionstvånget beträffande vissa slag av sändningar. Som exempel på sådana undantag nämns vidaresändning av radioprogram, program för undervisningsända- mål eller för syn- och hörselskadade och program som i huvudsak endast innefattar direktsändning av dagshändelse m. m.
För programverksamhet skall enligt förslaget gälla bl. a. det nuvarande kravet i RL på saklighet och opartiskhet. Vidare skall, i den utsträckning det behövs, avtal träffas mellan regeringen och vederbörande program- företag om programverksamheten. MMU föreslår därvid att grundlagen anger ramen för de villkor som skall kunna uppställas i sådant avtal. Den föreslagna ramen överensstämmer i huvudsak med innehållet i det nuvarande avtalet mellan staten och Sveriges Radio. I den mån undantag görs i fråga om kravet på koncession, kan undantag också göras från de villkor som annars gäller för programverksamhet. Grundlagens regler om film avser, liksom filmcensurutredningens förslag, enbart film som visas offentligt. När film visas i tv, skall dock reglerna för radio gälla.
Frågor om censur
Någon censur — förhandsgranskning genom myndighet eller annat allmänt organ — skall enligt förslaget inte få ske i fråga om tryckta skrifter eller radiosändningar.
För film gäller för närvarande enligt biografförordningen krav på förhandsgranskning och godkännande innan film får visas offentligt. Filmcensurutredningen föreslog att censuren skulle upphävas vad gäller film som visas för vuxna. I direktiven för MMU anförde departements- chefen att, i den mån lagstiftning kom till stånd på grundval av filmcensurutredningens förslag, det skulle bli MMU: s sak att överväga om och i så fall i vilken utsträckning denna lagstiftning borde ges grundlags karaktär. Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning. I stället förordnade Kungl. Maj:t — utan att direktiven för MMU ändrades — att förslaget skulle, utom i vad avsåg frågan om barncensurens organisation, överlämnas till MMU för att tas under övervägande vid fullgörande av dess uppdrag.
Frågan om filmcensuren har därefter behandlats av en arbetsgrupp inom justitie- och utbildningsdepartementen. Denna arbetsgrupp skall redovisa bl. a. remissyttrandena över filmcensurutredningens förslag och den senare debatten på området. Arbetsgruppen avses inte skola ta ställning i sak till frågan om filmcensuren utan i stället framlägga olika alternativa förslag. Avsikten är att arbetsgruppen skall redovisa sitt arbete i en promemoria, varefter regeringen — eventuellt efter remiss av promemorian — skall ta ställning till hur frågan om filmcensuren skall avgöras.
I detta läge anser sig MMU inte ha att ta ställnirg i sak till hur frågan om filmcensurens vara eller inte vara skall avgöras. För att bereda tillfälle till ett val mellan de olika alternativen bör grundlagen öppna möjlighet att bibehålla en filmcensur enligt i huvudsak nu gällande bestämmelser eller en fihncensur av mera begränsad innebörd men å andra sidan inte själv fastslå att en filmcensur skall förekomma. Frågan om filmcensuren har således i MMU: s förslag till grundlag hänvisats till reglering i allmän lag. Enligt MMU: s mening bör emellertid grundlagen reglera censurfrågan även beträffande film såtillvida som grundlagen inte bör medge en filmcensur som har ett vidare syfte än som följer av nu gällande bestämmelser.
Yttrandefrihetens gränser — yttrandefrihetsbrott
Enligt TF och RAL är vissa slag av publicerade uppgifter straffbara som tryckfrihetsbrott (yttrandefrihetsbrott). Tryckfrihetsbrotten indelas i otillåtet yttrande och otillåtet offentliggörande. I fråga om de otillåtna yttrandena är de särskilda rekvisiten för brotten uttryckligt angivna i TF, varemot beträffande otillåtet offentliggörande — publicering av uppgifter som skall hållas hemliga — TF i huvudsak hänvisar till brottsbeteckningar— na i allmän lag.
MMU föreslår att — i enlighet med vad som nu gäller för otillåtet yttrande enligt TF —— de särskilda brotten mot publiceringsfriheten anges med sina rekvisit i grundlagen. Detta skall gälla alla brott, och någon skillnad görs alltså inte i förslaget mellan otillåtet yttrande och otillåtet offentliggörande. För de straffbara framställningama används som gemensam beteckning uttrycket yttrandefrihetsbrott. För straffbarhet skall, liksom nu, förutsättas inte bara att gärningen är upptagen i grundlagen som yttrandefrihetsbrott utan också att den är straffbelagdi allmän lag, dvs. vanligen brottsbalken.
Flera av de hithörande brotten har under senare år blivit föremål för översyn. Senast har förslag om revision av bestämmelserna i brottsbalken om brott mot rikets säkerhet utarbetats av en särskild utredningsman. Dennes förslag, som bl. a. innebär en annan konstruktion av brotten spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift samt upphävande av brotten samhällsfarlig ryktesspridning och beljugande av myndighet, har MMU beaktat vid utformandet av sitt förslag till grundlag.
Bl. a. med hänsyn härtill har MMU inte ansett sig ha anledning att göra någon allmän granskning av de straffbestämmelser i brottsbalken som nu kan innefatta tryckfrihetsbrott enligt TF. En sådan genomgång och granskning har ansetts desto mindre påkallad som ett upphävande eller en begränsning av straffbestämmelsema i brottsbalken omedelbart återver- kar på straffbarheten enligt grundlagen. Till följd av grundlagens konstruktion kan alltså en avkriminalisering av yttrandefrihetsbrott — i motsats till en utvidgning av yttrandefrihetsbrotten — ske genom vanlig lagstiftning.
Ansvaret för yttrandefrihetsbrott
Enligt TF och RAL är ansvaret för tryckfrihetsbrott (yttrandefrihets- brott) exklusivt på så sätt att endast en person, bestämd enligt särskilda kriterier, skall vara ansvarig. Om den sålunda utpekade personen inte kan göras ansvarig, går ansvaret över på annan person enligt en särskild ansvarighetskedja. Bestämmelserna innebär i fråga om periodiska skrifter att utgivaren är den i första hand ansvarige. För andra skrifter är i första hand författaren ansvarig om han framträtt med namn. Vad gäller radioprogram åvilar ansvaret främst programutgivaren. Filmcensurutred- ningen, som föreslog att för varje film som visas offentligt skall finnas en utgivare, upptog ett liknande ansvarighetssystem på filmens område, varvid sålunda utgivaren skulle vara den i första hand ansvarige.
MMU har i grundlagsförslaget i allt väsentligt upptagit de nuvarande ansvarighetsreglerna i TF och RAL samt de bestämmelser som för filmens del föreslagits av filmcensurutredningen.
Meddelarskydd och rätt till anonymitet
Enligt såväl TF som RAL kan den som lämnar uppgifter för publicering i tryckt skrift eller radioprogram (meddelare) straffas därför endast i vissa
undantagsfall. Meddelaren har dessutom rätt till anonymitet på så sätt att hans namn normalt inte får röjas av dem som har att ta befattning med skriften eller radioprogrammet. Han får inte heller efterforskas av myndighet, såvida det inte är fråga om sådana särskilda uppgifter som kan medföra ansvar för honom. Detta förbud mot efterforskning ärinte lagfäst men gäller enligt stadgad rättspraxis. - För filmens del har motsvarande reglering av meddelares ställning föreslagits av filmcensurut- redningen.
Bestämmelser om meddelarskydd och rätt till anonymitet är enligt MMU: s mening ett av de viktigaste momenten i yttrandefriheten i de nu förevarande medierna. Den nuvarande regleringen av meddelarskyddet och anonymitetsrätten i TF och RAL är splittrad och svårtillgänglig. MMU har i sitt förslag — med bibehållande och i vissa avseenden förstärkning av nu gällande skydd — sammanfört bestämmelserna i ett gemensamt kapitel och därvid sökt göra dem tydligare. I sak innebär förslaget främst följande.
Kretsen av dem som skall åtnjuta meddelarskydd och rätt till anonymitet har i förslaget angivits så, att det tydligare än enligt gällande rätt framgår att rättigheterna i princip skall tillkomma alla andra än den som enligt grundlagen är formalansvarig för en publicerad framställning, sålunda alla som i övrigt medverkat till framställning som offentliggjorts eller är avsedd att offentliggöras i något av de medier som avses i grundlagen, alltså oavsett på vilket sätt och i vilken egenskap de medverkat och oavsett om framställningen blivit offentliggjord eller ej. 1 meddelarskyddet och anonymitetsrätten skall enligt förslaget också inbegripas det normala anskaffandet av en uppgift som lämnas för publicering. Enligt nu gällande rätt faller anskaffandet helt utanför meddelarskyddet och kan alltså åtalas och bestraffas enligt allmän lag oavsett bestämmelserna i TF och RAL och någon anonymitetsrätt gäller inte i detta avseende. MMU: s förslag på denna punkt innebär sålunda en nyhet i förhållande till gällande rätt och avser att förstärka meddelar— skydd och anonymitetsrätt enligt grundlagen. Undantag görs emellertid för det fall, då sättet för anskaffandet är särskilt straffbelagt, t. ex. när uppgiften åtkommits genom inbrott eller olovlig avlyssning; i dessa fall skall allmän lag fortfarande gälla.
Meddelarskyddet enligt grundlagen innebär att en meddelare skall kunna åtalas och straffas endast ivissa särskilda fall som direkt anges i grundlagen. För närvarande gäller enligt TF och RAL att en meddelare kan åtalas och straffas i följande fall: a) om den lämnade uppgiften innefattar ärekränkning av enskild person och uppgiften inte har blivit publicerad, b) om uppgiften innefattar något av vissa uppräknade grövre brott mot rikets säkerhet, c) om uppgiftslämnandet innebär att han åsidosätter en i lag bestämd tystnadsplikt som åligger honom iegenskap av tjänsteman eller tjänstepliktig och d) om meddelaren utlämnar hemlig handling.
Av de nu nämnda fallen har MMU ansett att det under a) angivna inte bör upptas i den nya grundlagen. Fallet under (1) upptasi sak oförändrat i den nya grundlagen. Beträffande de övriga båda fallen innebär MMU: s förslag vissa jämkningar.
Vad gäller de grova fall av brott mot rikets säkerhet som skall kunna föranleda åtal mot meddelare har MMU beaktat det förslag till ändrad konstruktion av brottsbalkens bestämmelser om spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift, som framläggs av den särskilde utred- ningsmannen. Enligt hans förslag skall för straff för spioneri krävas direkt uppsåt; i de fall av indirekt eller eventuellt uppsåt, som enligt gällande rätt faller under spioneribrottet, skall i stället dömas för obehörig befattning med hemlig uppgift, varvid en särskild straffskala införs för grovt sådant brott. MMU: s förslag innebär att åtal mot meddelare i dessa fall skall kunna ske — förutom vid spioneri — endast när obehörig befattning med hemlig uppgift är att anse som grov. Härigenom kommer det straffbara området i huvudsak att bli detsamma som enligt gällande rätt. Det bör vidare uppmärksammas att enligt MMU:s förslag åtal mot meddelare i dessa fall skall handläggas av den yttrandefrihetsdomstol som MMU föreslår. Domstolen har därvid möjlighet att väga skadan för rikets säkerhet mot den allmänna rätten till yttrandefrihet och särskilt beakta det syfte meddelaren haft.
Vad härefter angår de fall då brott mot tystnadsplikt kan föranleda åtal mot meddelare är att märka att enligt den nya regeringsformen inskränkningar i yttrandefriheten får göras endast genom bestämmelseri lag; dock kan på grund av bemyndigande i lag föreskrifter ges om tystnadsplikt i fråga om vad någon erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. På grund av dessa nu gällande regler i regeringsformen kan enligt MMU: s mening meddelares ansvar för brott mot tystnadsplikt inte längre anknytas till lagbegreppet. MMU föreslår i stället att ansvar för meddelare vid brott mot tystnadsplikt skall kunna inträda endast i de fall som anges i särskild lag som avser tillämpningen av grundlagens regler på denna punkt. 1 anledning av riksdagens beslut har nyligen tillsatts en särskild utredning som har att verkställa en invente- ring, klassificering och rättslig systematisering av tystnadsplikterna. Genom denna utredning blir det möjligt att göra en samlad bedömning även av frågan, när en tystnadsplikt skall ta över meddelarskyddet och när så inte skall vara fallet. Enligt direktiven skall utredningen lägga fram erforderliga författningsförslag såvitt gäller förhållandet mellan tystnads- plikt och meddelarskydd. Utredningsarbetet bör enligt direktiven vara slutfört senast vid utgången av år 1975.
Även när det gäller åtal mot meddelare för åsidosättande av tystnads- plikt, när sådant åtal enligt den särskilda lagen skall kunna ifrågakomma, och beträffande åtal mot meddelare för utlämnande av hemlig handling skall åtalet handläggas av yttrandefrihetsdomstolen. Enligt förslaget skall friande dom av yttrandefrihetsdomstolen i dessa fall stå fast.
Rätten till anonymitet innebär enligt TF bl. a. att författare och andra medverkande har rätt att vara anonyma vid själva publiceringen och att deras identitet i princip inte får tas upp till behandling i mål om tryckfrihetsbrott. Motsvarande skall gälla också enligt MMU: s förslag.
I TF föreskrivs vidare att den som har att ta befattning med tryckningen eller utgivningen av en skrift inte får röja författare eller meddelare mot dennes vilja såvida inte sådan skyldighet är föreskriven i
lag. Undantaget avser främst vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran i andra mål än om tryckfrihetsbrott. Denna allmänna bestämmelse om förbud mot att röja författares eller annan medverkan- des identitet har i MMU: s förslag formulerats så att förbudet avser alla som är anställda eller på annat sätt verksamma inom de medier som omfattas av grundlagen. Beträffande det undantag från förbudet som avser vittnesförhör eller förhör med part under sanningsförsäkran har i MMU: s förslag en begränsning skett på så sätt, att röjande av författares eller annan medverkandes identitet får ske endast om domstolen av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgiften lämnas.
I grundlagen har vidare upptagits en uttrycng bestämmelse om förbud för myndighet eller annat allmänt organ att efterforska källan till en uppgift. Denna grundsats finns, såsom nyss berörts, inte fastslagen i TF utan anses följa av allmänna rättsgrundsatser.
Rättegången
Mål om tryckfrihetsbrott handläggs av ålder i särskild ordning, och behörig domstol är vanligen tingsrätten i residensstaden för det län där skriften är tryckt. Mål om yttrandefrihetsbrott enligt RAL skall normalt upptas av Stockholms tingsrätt. Vid handläggningen deltar jury, såvida inte båda parter avstår härifrån. En motsvarande processordning har för filmens del föreslagits av filmcensurutredningen.
I direktiven för MMU framhålls att den speciella rättegångsordningen med jurysystem är behäftad med vissa brister, framför allt på så sätt att den medför en oenhetlig tillämpning av reglerna om yttrandefrihetens gränser. Vid MMU:s översyn av rättegångssystemet borde denna fråga ägnas särskild uppmärksamhet.
Enligt de tilläggsdirektiv som gavs MMU i anledning av den s.k. IB-affären skall MMU undersöka om man kan införa ett processuellt system som innebär att flera personer som är indragna i samma brottslighet inte kommer att få sin sak prövad i olika processformer. Denna olägenhet uppkommer enligt det nuvarande systemet, när en publicerad uppgift kan medföra ansvar både för den som är ansvarig för publiceringen och för den som lämnat uppgiften för publicering. Samma situation kan uppkomma, när samma person misstänks för gärningar som delvis utgör tryckfrihetsbrott och delvis annat brott, såsom vid spioneri. I detta fall handläggs tryckfrihetsmålet i särskild ordning, varemot åtalet i övrigt prövas av allmän domstol.
Av en inom MMU verkställd undersökning av de tryckfrihetsmål som handlagts 1963—1972 framgår att av de 27 behöriga tryckfrihetsdomsto- larna 8 domstolar inte handlagt något sådant mål under perioden, 6 domstolar handlagt vardera ett mål och 10 domstolar vardera under perioden handlagt sammanlagt 2—4 mål. Härvid bör också beaktas att tukt— och sedlighetssårande framställningar numera är straffria; dessa utgjorde under den nämnda perioden flertalet av tryckfrihetsmålen.
MMU föreslår nu att mål om yttrandefrihetsbrott skall koncentreras till en enda domstol, gemensam för hela riket och knuten till Stockholms tingsrätt. Domstolen skall bestå av nio ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden skall vara ordinarie domare vid tingsrätten. Övriga sju ledamöter skall vara lekmän, av vilka tre bör ha publicistisk erfarenhet. Lekmannaledamötema, liksom ersättare för dessa, skall utses av riksda- gen och därvid bör tillses att skilda meningsriktningar och olika delar av landet blir företrädda. Domstolen skall, när det är lämpligt med hänsyn till parterna, kunna sammanträda på annan ort än Stockholm. Ledamö- terna skall ha individuell rösträtt och på vanligt sätt ange motivering för sin mening. I förslaget uppställs inte något krav på kvalificerad majoritet för fällande dom.
Genom detta förslag tillgodoses önskemålet att erhålla vägledande prejudikat i frågor om yttrandefrihetens gränser, något som blir särskilt viktigt när det gäller tolkningen och tillämpningen av en ny grundlag om yttrandefriheten i massmedier. Vidare blir det med detta rättegångs- system möjligt att komma till rätta med de problem som anges i tilläggsdirektiven.
Genom att yttrandefrihetsdomstolen anknyts till den vanliga instans- ordningen och de allmänna domstolarnas arbetsformer kan till denna domstol föras även mål mot meddelare, i de fall åtal mot meddelare över huvud skall vara tillåtet enligt grundlagen. Härigenom förhindras att skilda processformer kommer till användning när meddelare och den för publiceringen ansvarige åtalas för en publicerad uppgift. Vidare kommer, när exempelvis samma person åtalas för spioneri innefattande såväl anskaffande och lämnande av hemlig uppgift för publicering som publicering av sådan uppgift, samtliga gärningar att höra under samma domstol, nämligen yttrandefrihetsdomstolen.
Vid yttrandefrihetsdomstolen skall enligt förslaget också handläggas frågor om brott mot anonymitetsreglerna.
Yttrandefrihetsdomstolen skall vidare enligt förslaget kunna avgöra mera allmänna frågor om grundlagens tillämplighet och räckvidd. När det vid domstol uppkommer fråga huruvida grundlagen lägger hinder i vägen för att ådöma ansvar, höra vittne c. d., skall frågan hänskjutas till yttrandefrihetsdomstolen, såvida inte saken är uppenbar eller det annars av särskilda skäl anses onödigt att frågan underställs yttrandefrihetsdom- stolen. Motsvarande rätt att hänskjuta fråga till yttrandefrihetsdomstolen skall tillkomma åklagare vid förundersökning om brott.
Enligt TF innebär ett friande utslag av juryn att den tilltalade skall frikännas och att frågan om skriftens brottslighet inte kan överprövas. MMU har ansett att en sådan begränsning av fullföljdsrätten bör i väsentliga delar kvarstå även enligt den nya ordningen. MMU föreslår sålunda att friande dom av yttrandefrihetsdomstolen skall kunna överklagas bara ,när det gäller de allvarligaste brotten mot rikets säkerhet. I andra fall — eller sålunda t. ex. då det gäller de i praktiken vanligaste förekommande målen, nämligen ärekränkningsmålen — skall alltså friande dom av yttrandefrihetsdomstolen stå fast.
Andra frågor
I den nya grundlagen anges de särskilda rättigheterna tillkomma svenska medborgare. I den mån annat inte föreskrivs i lag skall emellertid rättigheterna gälla även utländska medborgare. I motsats till TF hindrar massmediegrundlagen inte att även utlänning är utgivare för periodisk skrift; bestämmelser därom skall kunna ges i vanlig lag.
Reglerna iTF och RAL om skadestånd överförs i allt väsentligt till den nya grundlagen och motsvarande regler skall gälla även för film.
TF innehåller särskilda bestämmelser om konfiskation av tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott. I fråga om radio, liksom för film, gäller däremot de allmänna bestämmelserna om förverkande.
Enligt MMU: s förslag skall huvudprinciperna angående konfiskation alltjämt gälla. För ingripandet används dock uttrycket förverkande. Förverkande av tryckta skrifter, film eller upptagning av radioprogram får bara ske vid yttrandefrihetsbrott. Den maskinella utrustning som använts får generellt inte förverkas på grund av yttrandefrihetsbrott, och förverkande av andra hjälpmedel får bara ske i begränsad utsträckning. Förverkande får endast ske hos den som ingår i den s. k. ansvarighetsked- jan eller som annars är skadeståndsskyldig enligt grundlagen. I den mån särskilda regler om förverkande inte uppställs i grundlagen, skall allmänna bestämmelser på området tillämpas. Detta innebär att vinning av yttrandefrihetsbrott kan förklaras förverkad. Detta är, såvitt gäller tryckta skrifter enligt TF, en nyhet. Däremot kan redan för närvarande vinning av yttrandefrihetsbrott i radio förklaras förverkad, liksom också vinning av film som innefattar brott.
För övervakningen av tryckta skrifter finns enligt TF en särskild tillsynsorganisation. Det är justitieministern och, under honom, särskilda tryckfrihetsombud som har att vaka över att grundlagens regler följs. Förekommer anledning till allmänt åtal för tryckfrihetsbrott, sker anmälan till justitiekanslern (JK), som är åklagare i tryckfrihetsmål och som också har rätt att självständigt väcka åtal.
Övervakningen genom tryckfrihetsombud är föga effektiv. I praktiken torde också ingripandena ofta ske efter påpekande från allmänheten eller till följd av massmediernas inbördes bevakning. MMU föreslår att den nuvarande tillsynsorganisationen beträffande tryckta skrifter skall upp- höra och att den inte skall ersättas av någon annan särskild organisation för efterhandsgranskning. I enlighet härmed slopas den nu gällande skyldigheten att lämna granskningsexemplar av tryckt skrift.
MMU föreslår i stället att den allmänna tillsynen över massmediegrund- lagens efterlevnad skall ankomma på JK, som också skall vara åklagarei mål om allmänt åtal vid yttrandefrihetsdomstolen. ] lag skall emellertid kunna föreskrivas att allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott av visst slag får väckas av JK endast efter medgivande av regeringen.
JK skall enligt förslaget också vara den som i första hand avgör frågor om beslag. I allmän lag skall dock kunna föreskrivas att även lokal åklagare skall kunna pröva sådana frågor.
Enligt TF kan uppviglande skrifter som påträffas vid militära förband
tas i förvar av militär befattningshavare i avvaktan på beslag. MMU har ansett att en dylik särskild bestämmelse om förvarstagande inte är erforderlig för normala förhållanden. MMU föreslår därför att bestämmel- sen bara skall vara tillämplig vid krig eller krigsfara.
MMU har i ett tidigare betänkande (SOU 1972: 49) Tryckfriheten och reklamen föreslagit ett uttryckligt stadgande i TF, enligt vilket den kommersiella reklamen skulle i vissa hänseenden vara undantagen från TF. Förslaget har genomförts endast delvis, nämligen beträffande alkohol- och tobaksreklam. MMU föreslår nu en annorlunda utformad bestämmelse i den nya grundlagen som i högre grad än det tidigare förslaget medger särskild lagstiftning om den kommersiella reklamen. Den särskilda lagstiftningen skall dock fortfarande kunna rikta sig mot reklamen endast i den mån denna har karaktär av annons eller därmed jämställt meddelande. Förslaget innebär att ingripanden skall kunna göras mot kommersiell annons som är oriktig eller missvisande eller annars till sitt innehåll eller sin utformning strider mot i lagen meddelade föreskrifter eller som saknar i lagen föreskriven information rörande vara. Totalförbud mot annons för viss vara får bara meddelas när synnerliga skäl föreligger. Förslaget innebär också att lagbestämmelser skall kunna ges om skyldighet att rätta kommersiell annons som är oriktig eller missvisande. Vad nu sagts om vara skall också gälla fastighet, tjänst eller annan nyttighet.
MMU: 5 nu framlagda förslag till grundlagsbestämmelser om reklamen innebär att reklamen alltjämt skall vara skyddad mot censur. Förslaget medger inte heller totalförbud mot reklam i visst medium som omfattas av grundlagen. ] fråga om radio skall dock förbud mot reklam eller andra begränsningar, t. ex. av reklamvolymen, kunna föreskrivas i de särskilda avtal som skall träffas mellan regeringen och programföretagen.
Några av yttrandefrihetsbrotten, nämligen de som ingår i de s.k. krigsartiklarna i brottsbalken, är tillämpliga endast vid krigsförhållandcn. ] övrigt finns nu bara ett par bestämmelser som direkt tar sikte på krigsförhållandcn. Sålunda skall Sveriges Radio enligt särskilt avtal med staten då ingå som en självständig organisation i totalförsvaret och därvid lyda direkt under regeringen. MMU: s förslag ger möjlighet att bibehålla denna ordning.
Enligt TF kan under krig tillgripas en särskild påföljd, utgivningsför- bud, mot periodisk skrift som konfiskerats på grund av högförräderi eller annat allvarligt brott mot rikets säkerhet. Utgivningsförbud innebär att skriften inte får ges ut under viss tid, högst sex månader. MMU har funnit Utgivningsförbud vara tvivelaktigt både från principiell och från praktisk synpunkt och har inte upptagit någon motsvarande bestämmelse i förslaget.
I betänkandet diskuteras frågan om införande av grundlagsregler om beriktigande och genmäle. Beriktigande avser rättelser av sakuppgifter, medan genmäle även innefattar argumentering mot framförda åsikter.
Vad angår genmälesrätten i dess vidsträckta betydelse skulle en grundlagsreglering möta stora svårigheter, inte minst när det gäller att precisera rättigheten. MMU har därför funnit att denna fråga också fortsättningsvis får överlämnas till pressens självsanerande verksamhet samt de särskilda regler som kan uppställas i avtal om programverksam- het.
Också en begränsning av grundlagsreglerna till att avse beriktigande erbjuder problem i fråga om gränsdragningen och beträffande utformning av förfarandet i ärenden om beriktigande. Enligt MMU ger den självsanerande verksamheten i Sverige — särskilt genom Allmänhetens pressombudsman (P0) — i praktiken väl så goda möjligheter att upprätthålla principen att felaktiga uppgifter skall rättas, när det är påkallat, som en direkt lagstiftning på området. I varje fall får det enligt MMU anses att en grundlagsreglcring enbart av rätten till beriktigande inte fyller något egentligt praktiskt behov, om samtidigt den större och viktigare frågan om rätt till genmäle fortfarande skulle överlämnas åt pressens självsanering.
MMU har emellertid i sitt förslag upptagit motsvarigheter till ett par bestämmelser i TF som har betydelse i sammanhanget. Sålunda skall vid bestämmande av straff för yttrandefrihetsbrott särskilt beaktas om rättelse på lämpligt sätt har givits till känna för allmänheten. Vidare skall domstol, då den funnit uppgift i periodisk skrift eller radioprogram innefatta ärekränkning, kunna förordna att domen skall offentliggöras i skriften eller i radion utan kostnad för den kränkte. Härigenom kan grundlagen anses ha givit uttryck åt principen att rättelse skall ske då det är befogat.
Vad gäller radio kan, såsom nyss berörts, särskilda regler om såväl beriktigande som genmäle ges i avtalet för varje programföretag. Dessutom skall enligt förslaget generellt gälla att programverksamheten skall utövas sakligt och opartiskt. Anledning saknas därför att i grundlagen ytterligare reglera frågan om beriktigande och genmäle i radio.
I en bilaga till betänkandet har intagits ett förslag till grundlagsregler om rättelse rn. m. Såsom framgår av det sagda har emellertid MMU inte ansett detta förslag böra genomföras.
Vid utformningen av förslaget till massmediegrundlag har MMU, i enlighet med direktiven, sökt att i grundlagen inskriva alla bestämmelser som har direkt betydelse för yttrandefriheten i de av grundlagen omfattade medierna. Åtskilliga regler i TF är emellertid huvudsakligen av organisatorisk eller administrativ art, och MMU föreslår att dessa bestämmelser, som alltså inte har någon omedelbar betydelse för yttrandefriheten, överförs till reglering i annan ordning, huvudsakligen i lag. Som exempel kan nämnas bestämmelser om ställföreträdare för utgivare av periodisk skrift och om förfarandet vid ansökan om utgivningsbevis. Åtskilliga följdförfattningar till den nya grundlagen erfordras alltså.
MMU räknar med att den nya grundlagen skall kunna träda i tillämpning den ] januari 1978.
1. Inledning
1.1. Direktiv
Massmedieutredningen (MMU) har i uppdrag att utreda frågan om enhetlig reglering i grundlag av yttrandefriheten i massmedier m.m. Direktiven för MMU: s arbete innefattas i statsrådsprotokollet 6.5.1970. 1 direktiven anförde chefen för justitiedepartementet, statsrådet Geijer, inledningsvis följande.
En vidsträckt yttrandefrihet är av grundläggande betydelse för ett demokratiskt samhällsskick. Särskilt viktigt är att samhället garanterar goda möjligheter att använda olika kommunikationsmedier för nyhetsför- medling och åsiktsbildning.
Vårt land har gamla traditioner på detta område. Vår första tryckfri- hetsförordning, 1766 års tryckfrihetsförordning, var den första lagpro- dukt i världen, som gav uttryckliga garantier för rätten att använda det tryckta ordet i nyhetsförmedlingens och åsiktsbildningens tjänst. Sedan år 1810 har vi fortlöpande haft en särskild tryckfrihetsförordning av grundlags karaktär innehållande de närmare reglerna till skydd för tryckfriheten. Den nu gällande tryckfrihetsförordningen (TF) är från år 1949.
Trycket är emellertid inte längre vårt enda massmedium. Tillkomsten av nya medier, såsom radio, television och film, har medfört behov att utvidga garantierna för yttrandefriheten till att gälla även andra medier. För radions och televisionens del infördes genom 1966 års radiolag och radioansvarighetslag (SFS 19661755 och 756) regler till skydd för yttrandefriheten efter mönster av TF. Filmcensurutredningen har i betänkandet Filmen — censur och ansvar (SOU 1969: 14) föreslagit en liknande reglering på filmens område.
Det torde inte råda några delade meningar om att TF bereder ett utomordentligt gott skydd för yttrandefriheten. Sålunda innehåller TF ett förbud mot censur från myndighets sida. Vidare skall i princip var och en vara berättigad att sätta upp tryckeri, och det ärinte tillåtet för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av innehållet i skrift hindra tryckning eller utgivning av skriften eller spridning av den bland allmänheten i annat fall än då det kan ske med stöd av TF. Sådana ingripanden kan enligt TF ske endast i vissa speciella fall. Möjligheterna att i efterhand ingripa mot tryckt skrift för missbruk av yttrandefriheten är också begränsade. Ansvar och skadestånd på grund av sådant missbruk kan komma i fråga om det är föreskrivet i TF. För tryckfrihetsbrott gäller dessutom ett särskilt ansvarssystem med ensamansvar och en särskild rättegångsordning med jurysystem. Den som meddelar uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift är tillförsäkrad en långtgående
ansvarsfrihet. Meddelare är dessutom iallmänhet garanterad anonymitet.
Skyddet för yttrandefriheten i radio och television överensstämmer till stora delar med regleringen i TF. Sålunda gäller även här ett förbud mot censur från myndighets sida. Ansvar och skadestånd för missbruk av yttrandefriheten kan komma i fråga endast för yttrande, som kunnat beivras om det skett i tryckt skrift. Ansvarssystemet är i princip detsamma som enligt TF. Likaså skall TF: s rättegångsordning gälla för målen om yttrandefrihetsbrott. För radio och television gäller vidare ansvarsfrihet och anonymitetsrätt för meddelare på samma sätt som enligt TF. Vissa skillnader finns emellertid också. På radioområdet är medlet att säkerställa allsidig information och åsiktsbildning inte etable- ringsfrihet utan lagregler och avtalsbestämmelser för den verksamhet som bedrivs av ett självständigt företag med ensamrätt för rundradiosänd- ningar.
TF har varit i kraft under drygt tjugo år. Rika erfarenheter har under denna tid vunnits av hur förordningens bestämmelser fungerar i ett samhälle där massmedierna har alltmer dominerande betydelse på nyhetsförmedlingens och åsiktsbildningens områden. I den allmänna debatten har yttrandefrihetsfrågor ägnats stor uppmärksamhet. Det finns enligt min mening anledning att nu undersöka i vad mån de ställningsta- ganden som låg till grund för TF fortfarande är hållbara i belysning av den utveckling som har skett, de erfarenheter som har gjorts och den diskussion som har förts. Jag vill därmed inte ha sagt att det skulle finnas anledning att ompröva huvudgrunderna för TF. Tvärtom tror jag att förordningens bestämmelser i huvudsak är ändamålsenliga. Men utveck- lingen har skapat nya problem, och från olika håll har framförts uppslag och önskemål med anknytning till problemet yttrandefriheten i mass- medier som bör prövas i lämpligt sammanhang.
Departementschefen framhöll att radion, televisionen och filmen nu för tiden spelar en allt större roll som medel för information och åsiktsbildning. Det tedde sig därför från principiell synpunkt mindre följdriktigt att inte skyddet för yttrandefriheten i dessa massmedier vilar på en författningsgrund av samma karaktär som TF. På grund härav borde en särskild utredning tillsättas för att se över reglerna om yttrandefriheten i massmedier. Utgångspunkten för utredningens över- väganden borde vara. att yttrandefriheten i massmedier skall beredas ett så fullständigt och effektivt skydd som möjligt och att de grundläggande reglerna därom skall finnas i grundlag.
] fråga om vilka medier som borde bli föremål för denna reglering anförde departementschefen:
En första uppgift blir att undersöka vilka slag av massmedier som bör omfattas av det grundlagsmässiga skyddet. Att detta utöver tryckt skrift skall omfatta också radio och television anser jag vara givet. Beträffande film finns, som jag tidigare har nämnt, redan förslag till särskilda regler om yttrandefriheten. Detta förslag är f.n. beroende av Kungl. Maj:ts prövning. 1 den mån lagstiftning kommer till stånd på grundval av förslaget, blir det utredningens sak att därefter överväga om och i så fall i vilken utsträckning lagstiftningen bör ges grundlags karaktär. Vidare aktualiseras frågan huruvida särskilda regler till skydd för yttrandefrihe- ten bör finnas även i fråga om andra skrifter än sådana som framställtsi tryckpress. TF gäller f. n. endast det senare slaget av skrifter. Bl.a. bör övervägas huruvida stencilerade och på liknande sätt mångfaldigade skrifter skall jämställas med tryckta skrifter i tryckfrihetsrättsligt hänseende.
Utredningen borde sträva efter att samla de erforderliga grundlagsbe- stämmelserna i en särskild massmedielag som får ersätta TF. I fråga om lagstiftningens sakliga innehåll borde översynen ha nuvarande TF som utgångspunkt. I vissa hänseenden måste man givetvis ha skilda regler för olika slag av massmedier. I denna del uttalade departementschefen vidare:
Detta gäller exempelvis principerna om rätten att använda olika massmedier för nyhetsförmedling och åsiktsbildning. När det gäller tryckfrihetsområdet bör liksom hittills gälla en i princip obegränsad rätt att framställa, utge och sprida tryckalster. På radio- och televisionsom- rådet saknas däremot de faktiska förutsättningarna för en motsvarande ordning. Här blir uppgiften i stället att i grundlag förankra de principer, som ger de bästa garantierna för en vidsträckt yttrande- och informa- tionsfrihet i dessa medier.
I fråga om grundlagens allmänna innehåll anförde departementschefen:
I en massmedielag bör tas in förbudet mot censur, som är av grundläggande betydelse för upprätthållandet av yttrandefriheten. Ett nära samband med censurförbudet har reglerna om ansvar och skadestånd vid missbruk av yttrandefriheten. Självfallet bör också de grundläggande reglerna om inskränkningar i yttrandefriheten ha sin plats i grundlag. Även ansvarsfriheten för meddelare och anonymitetsskyddet samt det särskilda ansvarssystemet bör förankras i grundlag.
Också andra bestämmelser syntes böra tas in i grundlag. Enligt departementschefen torde dock vissa bestämmelser i TF utan olägenhet kunna tas in i författning av lägre valör. Vid översynen borde därför undersökas i vad mån omfattningen av grundlagsbestämmelserna i ämnet kunde begränsas.
Efter att ha tagit upp vissa synpunkter på förhållandet till reklamen, vilka synpunkter återgivits i MMU:s betänkande Tryckfriheten och reklamen (SOU 1972:49), uttalade departementschefen att även andra frågor aktualiserades. Han anförde därvid:
Tryckfrihetens räckvidd är så till vida begränsad att TF i princip garanterar den enskilde yttrandefrihet endast gentemot myndigheterna. Något förbud mot åtgärder av enskild till hinder för tryckfrihetens utövning finns inte föreskrivet i TF. Frågan om att införa ett sådant förbud diskuterades under förarbetena till TF. Såväl 1944 års tryckfri- hetssakkunniga som konstitutionsutskottets majoritet (KU 1948:30) ville förbjuda enskilda att i strid mot TF hindra tryckning, utgivning eller spridning av skrifter men sådant förbud avvisades av riksdagen. Vid den nu förestående översynen av TF bör frågan om särskilda regler, som garanterar att yttrandefriheten i tryck inte begränsas genom åtgärder av enskilda, tas upp till bedömning.
Tillsynen av efterlevnaden av TF bygger på ett system med granskning av i princip alla tryckalster. Huvudansvaret för denna granskning tillkommer chefen för justitiedepartementet, som därvid biträds av tryckfrihetsombud på olika platser i landet. Tryckalstren skall sändas in antingen till departementschefen eller till tryckfrihetsombud.
Erfarenheten visar att det med nuvarande system är svårt att genomföra en effektiv tillsyn. De skrifter som kan ge anledning till ingripande skickas mera sällan in för granskning. Det kan vidare diskuteras om inte granskningsuppgifterna med fördel skulle kunna anförtros någon annan instans än en ledamot av statsrådet. Enligt min
mening finns det anledning att överväga nya former för tillsynen. Jag vill erinra om att någon motsvarighet till systemet med tillsyn av departe- mentschef och tryckfrihetsombud inte finns på radions och televisionens område.
Det bör övervägas om inte chefen förjustitiedepartementet kan befrias även från vissa andra uppgifter, som TF ålägger honom. Jag tänker här på uppgifterna att utfärda och återkalla utgivningsbevis för periodiska skrifter. Denna prövning, som huvudsakligen är av formell natur, torde utan olägenhet kunna anförtros annan instans.
Den speciella rättegångsordning med jurysystem, som gäller för tryckfrihetsmålen och målen enligt radioansvarighetslagen, utgör utan tvivel ett värn för yttrandefriheten i tryck, radio och television. Det oaktat är rättegångsordningen behäftad med brister. Framför allt har den visat sig medföra en mycket oenhetlig tillämpning av reglerna angående yttrandefrihetens gränser. Det skulle vara önskvärt att kunna få vägledan- de prejudikat även i sådana frågor. Vid översynen av rättegångsförfaran- det bör den aktualiserade frågan ägnas särskild uppmärksamhet.
En annan fråga som bör ägnas uppmärksamhet vid översynen av reglerna om yttrandefriheten i massmedier är behovet av lagregler om rätt till beriktigande av uppgifter i press, radio och television. För radions och televisionens del finns regler i ämnet i gällande avtal mellan staten och Sveriges radio. På pressens område beror möjligheterna till beriktigande på åtgärder från pressens egen sida. Framställningar om införande av lagregler på området har gjorts i olika sammanhang under senare år. liramställningarna har emellertid hittills inte föranlett någon åtgärd från statsmakternas sida.
Vissa av de frågor. som kommer upp vid en allmän översyn av reglerna om yttrandefriheten i massmedier, utreds f.n. av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén, som tillsattes år 1969. Denna har sålunda att ta upp — utom frågan om offentlighet och sekretess beträffande allmänna handlingar — frågor om avvägningen mellan tystnadsplikt och meddelarskydd samt om anonymitetsskydd. De prin- cipiella ställningstagandena i dessa frågor bör lämpligen ske vid den allmänna översynen av yttrandefrihetsreglerna som jag nu föreslår. Ställningstaganden i frågor, som faller inom offentlighets- och sekretess— lagstiftningskommitténs uppdrag, bör emellertid såvitt möjligt göras i samförstånd med denna kommitté. Med hänsyn härtill bör den föreståen- de översynen i denna del göras i samarbete med kommittén.
Det i direktiven omnämnda förslaget från filmcensurutredningen har inte lett till lagstiftning. [ stället har Kungl. Maj: t 22.10.1971 förordnat att filmcensurutredningens betänkanden (SOU 1967131) Filmens in- flytande på sin publik och (SOU 1969: l4) Filmen — censur och ansvar jämte däröver avgivna remissyttranden skall — utom i vad avser frågan om barncensurens organisation — överlämnas till MMU för att tas under övervägande vid fullgörandet av det åt MMU givna uppdraget.
Den s. k. lB-affären aktualiserade vissa särskilda frågor om rättegångs- förfarandet, meddelarskydd och anonymitetsskydd. Detta föranledde tilläggsdirektiv till MMU. ] direktiven, som innefattas i statsrådsproto- kollet 4.1.1974, anförde departementschefen:
Det förhållandet att särskilda regler gäller för rättegången i tryckfri- hetsmål har givit upphov till problem när det gäller gränsdragningen mellan fall då lagföring av brott skall ske enligt dessa regler och fall då ordinär brottmålsprocess skall tillämpas. Dessa gränsdragningsproblem
faller i och för sig inom ramen för det utredningsuppdrag som MMU enligt sina direktiv har att genomföra. Den debatt som följt på den s. k. lB-affären har emellertid tillfört frågan om gränsdragningen mellan de olika processformerna nya aspekter och givit den särskild aktualitet. ] sammanhanget har också andra tryckfrihetsrättsliga frågor, som inte särskilt har behandlats i MMU: s direktiv, blivit aktualiserade. Det finns därför behov av en viss komplettering av direktiven för MMU: s utredningsarbete.
] fråga om yttrande och offentliggörande i tryckt skrift är TF i princip exklusivt tillämplig såväl när det gäller att bedöma i vad mån straffansvar kan utkrävas som beträffande processformen. Principen är att endast en person skall kunna göras ansvarig för innehållet i tryckt skrift, nämligen ansvarige utgivaren när det gäller periodisk skrift och i allmänhet författaren när det gäller annan skrift. Den som är utgivaren eller författaren behjälplig genom att lämna uppgifter som är avsedda att offentliggöras i skriften är enligt TF i allmänhet fri från ansvar. För vissa undantagsfall öppnar dock bestämmelserna i 7 kap. 3 % möjlighet att föra talan mot sådan meddelare. Detta gäller bl. a. om han genom att lämna meddelandet har brutit mot lagstadgad tystnadsplikt eller gjort sig skyldig till spioneri, landsförräderi eller annat allvarligt brott mot rikets säkerhet. I sådana situationer kan alltså talan mot meddelaren föras i vanlig brottmålsprocess samtidigt som den för skriften ansvarige åtalas i tryckfrihetsprocess.
De nu berörda reglerna kan således leda till att åtal mot den som är ansvarig för publiceringen av en uppgift och mot den som har meddelat uppgiften kommer att handläggas enligt olika processuella regler och inte kan förenas i en rättegång. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning är lämplig.
Ett sätt att undvika situationer av nämnda slag skulle vara att helt avskaffa möjligheten att åtala och straffa meddelare. En sådan lösning synes mig emellertid inte godtagbar — låt vara att vissa modifikationer i den nuvarande regleringen i 7 kap. 3 & kan te sig befogade. En annan möjlighet att komma till rätta med problemet är att ändra de processuella reglerna så att flera personer som är indragna i samma brottslighet inte kommer att få sin sak prövad i olika processformer. MMU bör vid sin översyn av rättegångsordningen i tryckfrihetsmål undersöka om ett sådant system kan genomföras utan att det skydd för yttrandefriheten som ligger i att mål om yttrandefrihetsbrott skall behandlas i särskilda former går förlorat.
Likartade problem som de nyss nämnda kan uppkomma om samma person misstänks för gärningar som delvis utgör tryckfrihetsbrott och delvis annat brott. Det bör så långt möjligt undvikas att en och samma person kan bli åtalad för en sammanhängande brottslighet i olika processformer. Även denna fråga bör MMU överväga närmare.
Pressens samarbetsnämnd, som är ett organ för samarbete mellan Publicistklubben, Svenska tidningsutgivareföreningen och Svenska jour- nalistförbundet, har i skrivelse till Kungl. Maj:t den 31 oktober 1973 fört fram förslag som syftar till förstärkning av anonymitetsskyddet och skyddet för meddelare. Några av dessa förslag har förts fram tidigare och behandlats av offentlighetskommittén i betänkandet (SOU 1966:60) Offentlighet och sekretess (s. 118). Ett av dem går ut på att det nuvarande förbudet i TF för utgivare, förläggare m. fl. att obehörigt röja författares eller meddelares identitet skall utsträckas att gälla alla medborgare eller i varje fall förtydligas så att det klart framgår att förbudet gäller alla anställda inom massmedierna. Ett annat förslag innebär att ett generellt förbud mot att efterforska författares eller meddelares identitet skall införas. Till de redan tidigare kommittébehand-
lade förslagen hör också ett som går ut på att anonymitetsskyddet skall förstärkas genom vissa begränsningar i vittnesplikten.
Förslag av den nämnda innebörden har visserligen redan varit föremål för utredning genom offentlighetskommittén. MMU bör emellertid vara oförhindrad att under sitt fortsatta utredningsarbete ta upp de problem som föranlett förslagen till ytterligare prövning i belysning av remissytt- randena över offentlighetskommitténs betänkande och de erfarenheter som kan ha vunnits sedan detta betänkande lades fram.
Det skydd som den som lämnar meddelande för offentliggörande i tryckt skrift åtnjuter är, som jag nyss nämnde, i vissa avseenden begränsat genom bestämmelserna i 7 kap. 3 & TF. Pressens samarbetsnämnd hari sin skrivelse föreslagit att den avvägning mellan skyddet för meddelare och rikets säkerhetsbehov som kommer till uttryck genom dessa bestämmelser skall utredas ytterligare. MMU bör ägna uppmärksamhet också åt denna fråga. Härvid bör utredningen samråda med den sakkunnige som jag senare i dag kommer att begära bemyndigande att tillkalla för att se över brottsbalkens bestämmelser om brott mot rikets säkerhet.
Pressens samarbetsnämnd behandlar i sin skrivelse också frågan om husrannsakan på redaktion. MMU bör inte ta upp denna fråga, utan jag avser i stället att begära bemyndigande att tillkalla särskilda sakkunniga för att utreda frågan om skydd för meddelares anonymitet vid beslag och husrannsakan. '
1.2. Samarbete med andra utredningar
Massmedieutredningens arbete har samband med regleringen av grund- läggande fri- och rättigheter i 1974 års regeringsform (RF). Vid behandlingen inom konstitutionsutskottet av propositionen (1973: 90) med förslag till ny RF rådde enighet om att förslagen innebar en förstärkning av skyddet i förhållande till gällande grundlagsreglering (KU 1973: 26 s. Sl). Inom utskottet hade emellertid meningarna brutit sig i frågan om grundlagen borde stadga skydd för andra fri- och rättigheter än de politiska och i så fall för vilka. Vidare hade meningarna varit deladei frågan i vilken utsträckning det var möjligt att i grundlag bereda starkare skydd för fri- och rättigheter och på vilket sätt detta skulle ske. Utskottet enade sig om en lösning som innebar att en särskild utredning borde tillsättas med uppgift att i hela dess vidd på nytt överväga frågan om reglering i grundlag av skyddet för enskildas fri— och rättigheter samt vidare att de i 2 kap. 1 och 2 %% i propositionsförslaget till RF intagna bestämmelserna skulle hänskjutas till utredningens övervägande. I avbi- dan på resultatet av utredningen godtog utskottet propositionsförslagets reglering såvitt gällde det sakliga innehållet. Utskottet förordade emeller- tid vissa redaktionella ändringar och jämkningar. Utskottet ansåg därjämte att i 2 kap. RF borde införas ytterligare en bestämmelse som avsåg att värna om den fackliga friheten.
[ fråga om den ytterligare utredning som utskottet förordade uttalades i dess betänkande (s. 53) följande.
På denna utredning bör ankomma att på grundval av det material som föreligger från tidigare utredningar i ämnet samt i propositionen och i
motioner i detta ärende ta ställning till dels vilka rättigheter som bör förankras i grundlag, dels det sätt på vilket ett utbyggt skydd i grundlag för fri- och rättigheter bör genomföras.
Ett naturligt led i detta arbete är att överväga en allmän bestämmelse i grundlag om förbud mot rättighetsinskränkningar på grunder som enligt demokratiskt synsätt inte är godtagbara, t. ex. språk, ras, härkomst samt politisk och religiös åskådning. Utredningen bör i sitt arbete vidare bl. a. överväga förhållandet mellan stadganden i de konventioner om skydd för mänskliga fri- och rättigheter som Sverige biträtt och bestämmelseri grundlag. Härvid bör prövas frågan om införande i grundlag av motsvaran- de stadganden eller av hänvisning till konventionsstadgandena. Även frågan om införande i grundlag av stadganden av sådan karaktär som propositionens förslag till 2 kap. 1 och 2 55 och motionernas motsvaran- de förslag bör ingå i utredningens uppdrag.
Den svenska rättsordningen tillerkänner även utlänningar flertalet av de fri- och rättigheter som gäller för svenska medborgare. — — — Den av utskottet förordade utredningen bör även undersöka möjligheterna att i grundlag inskriva skydd också för utlänningar.
Den föreslagna utredningen — — — bör vara parlamentariskt samman- satt och i sitt arbete upprätthålla nära kontakt med massmedieutred- ningen.
Uttalandena och ställningstagandena inom KU godtogs av riksdagen (riksdagsskrivelse 1973: 265). I enlighet härmed tillsattes en utredning, 1973 års fri- och rättighetsutredning, med uppdrag dels att söka uppnå ett utbyggt skydd i grundlag för de politiska fri- och rättigheterna, dels att överväga frågan om en vidgning av rättighetsområdet i övrigt (ang. direktiv se 1974 års riksdagsberättelse Ju 61).
Mellan MMU och fri- och rättighetsutredningen har förekommit samarbete i vissa principiella frågor.
I enlighet med de ursprungliga direktiven har MMU haft samarbete med offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK). vars direktiv är intagna i 1970 års riksdagsberättelse Ju 49. Därvid har behandlats spörsmål som hänger samman med att de av OSK föreslagna grundlagsbestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet skall ingå i den av MMU föreslagna massmediegrundlagen. Därutöver har före- kommit gemensamma överläggningar om förhållandet mellan tystnads- plikt och meddelarskydd.
Samarbete har även förekommit med 1972 års pressutredning, som tillkallats för att utreda pressens förhållanden. I direktiven för denna utredning (1973 års riksdagsberättelse l"i 47) sägs bl. a.:
Utredningen bör göra en allmän bedömning av utvecklingen inom olika massmedier, varvid tekniska, ekonomiska, marknadsmässiga och organisa- toriska faktorer bör vägas in i bilden. Även framväxten av nya mediatekniker, såsom kabel-tv, bör beaktas. Huvuduppgiften bör vara samarbets- och rationaliseringsfrågor inom tidningsbranschen samt for- merna för statens stöd till pressen. Utredningens förslag bör i första hand avse dagspressen. I anslutning till sin bedömning av utvecklingen på massmediaområdet bör utredningen även ta upp förhållandena för pressorgan, som ges ut av ideella och fackliga organisationer, samt fackpress och populärpress. Beskattningsfrågor bör dock inte ingå i utredningsuppdraget. En allmän förutsättning för utredningens arbete bör vara att nuvarande tryckfrihetspolitik i huvudsak består.
Massmedieutredningens uppdrag att i grundlag inarbeta regler om yttrandefrihet i radio—tv har föranlett kontakter med 1969 års radiout- redning (RUT 69), som sedermera avlämnat betänkandet Radio i utveckling (SOU 1973: 8). Härefter har 1974 tillsatts en utredning om radions och televisionens fortsatta utveckling. Denna utredning har att ta ställning till vilka riktlinjer för den fortsatta utvecklingen av rundradio- verksamheten som bör bestämma innehållet i ett nytt avtal mellan staten och Sveriges Radio aktiebolag (SR). Enligt direktiven för utredningen (se kommittéberättelsen 1975, U: 55) bör en allmän förutsättning för arbetet vara att de grundläggande villkor som sedan länge gällt för rundradioverksamheten i Sverige inte skall rubbas. Också för framtiden bör gälla den nuvarande friheten från kommersiella hänsyn och den självständiga ställningen i förhållande till myndigheter och intresse- grupper liksom skyldigheten att iaktta kravet på opartiskhet och saklighet. En grundläggande fråga skall vara att ta ställning till huruvida SR skall behålla ensamrätten att bestämma om alla slag av radio- och tv-program. Därvid skall övervägas bl. a. särskilda regler om tillstånd till kabel-tv-sändningar. Utredningen har också att ta ställning till bl.a. organisatoriska frågor och till SR:s kulturpolitiska uppgift, däribland frågan om ett samhällsengagemang i videogrambranschen i syfte att framställa konkurrenskraftiga kvalitetsprogram. Till utredningens upp- gifter hör också att överväga en förstärkning av radionämndens ställning på så sätt att nämnden ges möjlighet att besluta om rätt för en förfördelad till genmäle.
Vad avser de särskilda frågorna om radio-tv har MMU samrått även med utredningen rörande radionämndens organisation m. m. Denna utredning har numera avlämnat betänkandet (Ds U 1974: 7) Radionämn- den — breddad granskning och ny organisation.
Som framgår av de för MMU utfärdade tilläggsdirektiven föranledde IB-affären tillsättandet av en utredning för översyn av brottsbalkens bestämmelser om brott mot rikets säkerhet och en utredning om skydd för meddelares anonymitet vid beslag och husrannsakan.
Enligt direktiven för den först nämnda utredningen (se vidare kommittéberättelsen 1975, Ju: 55) skall dess uppdrag bl. a. omfatta en översyn av reglerna om uppsåtet vid spioneri. Särskild uppmärksamhet skall också ägnas åt frågan huruvida brotten ryktesspridning till fara för rikets säkerhet och tagande av utländskt understöd är ändamålsenligt utformade. Utredningen är inte bunden av detaljerade direktiv utan det förutsätts att den gör en egen kartläggning och bedömning av behovet av ändringar i gällande lagstiftning på området. Vid utredningen borde beaktas vilken inverkan ändringar i brottsbalkens regler bör få på TF: s bestämmelser om otillåtet yttrande och otillåtet offentliggörande. — I denna del har skett samråd, såsom närmare framgår av motiveringen till MMU: s förslag till bestämmelser om yttrandefrihetsbrott.
Kontakt har även förekommit med utredningen om skydd för meddelares anonymitet vid beslag och husrannsakan. Denna utredning har att behandla frågan om användning av straffprocessuella tvångsmedel i fall där skyddet för meddelares anonymitet kan komma i fara, t. ex. vid
beslag eller husrannsakan på en tidningsredaktion eller hos en nyhetsbyrå (ang. direktiven se vidare kommittéberättelsen 1975, Ju: 54).
Samråd har också förekommit med utredningen om reklam i video— gram, vars uppdrag omnämns i avsnitt 9.4.
Massmedieutredningen har under sitt arbete haft kontakter även med andra utredningar, såsom integritetsskyddskommittén, massmediekon- centrationsutredningen och utredningen om justitiekanslerns uppgifter m.m. Sistnämnda utredning bör enligt sina direktiv (se kommittébe- rättelsen 1975, Ju: 73), om den skulle finna anledning ta upp frågan om JK: s uppgifter enligt TF, samråda med MM U.
1.3. Till massmedieutredningen överlämnade framställningar m. m.
Från justitiedepartementet har till MMU överlämnats följande framställ- ningar m. m.:
skrivelse 19.5.1970 från Sveriges författareförening med hemställan om utredning för stiftande av enhetlig författning av grundlags karaktär angående yttrandefriheten;
skrivelse 21.3.1972 från kommunstyrelsen i Linköpings kommun med förfrågan om kommunförvaltnings skyldighet att avlämna gransknings- exemplar enligt TF 4: 7;
skrivelse 26.10.1972 från konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd med hemställan om ändring av censurförbudets inne- börd enligt 8 & radiolagen;
skrivelse 6.1.1973 från aktionsgruppen för en demokratisk teater om meddelarskydd gentemot arbetsgivare m. m.; samt
skrivelse 5.6.1973 från Sveriges författarförbund om programutgiva- rens uppgift enligt 3 % radioansvarighetslagen.
Till MMU har vidare överlämnats den i tilläggsdirektiven omnämnda skrivelsen från Pressens samarbetsnämnd 31.10.1973 om förstärkning av anonymitetsskyddet för författare och meddelare till massmedierna. Skrivelsen har följande lydelse:
Pressens samarbetsnämnd (Publicistklubben, Svenska Journalistförbun- det och Svenska Tidningsutgivareföreningen) har tidigare fäst Kungl. Maj: ts uppmärksamhet på bristerna i anonymitetsskyddet för författare och meddelare till massmedierna. Nämnden har därvid hemställt att Kungl. Maj:t måtte efter vederbörlig utredning för riksdagen framlägga förslag till sådana ändringar i TF att anonymitetsrätten bättre tryggas. Eftersom de påtalade bristerna ännu inte avhjälpts vill nämnden än en gång framföra sin uppfattning om i vilka avseenden anonymitetsskyddet bör förstärkas.
1. Förbud att röja meddelare
Det finns idag i TF ett förbud för utgivare, förläggare, boktryckare och deras medhjälpare att obehörigt röja författares eller meddelares identi- tet. Nämnden anser att detta förbud bör utsträckas att gälla alla
medborgare. Det är oklart huruvida det nuvarande förbudet för utgivare m.fl. att röja författares eller meddelares identitet gäller alla anställda inom massmedierna. Under alla omständigheter bör bestämmelsen förtydligas så att det klart framgår att förbudet gäller alla anställda.
2. Förbud mot efterforskande
Det finns idag inte något generellt förbud mot att bedriva efterforsk- ningar av ursprunget till en anonym uppgift. Endast ivisst fall föreligger ett sådant förbud. Det torde sålunda i regel vara tjänstefel, om en statstjänsteman eller en ämbetsansvarig kommunaltjänsteman söker hos utgivare, förläggare, boktryckare eller deras medhjälpare efterforska anonym författares eller meddelares identitet eller om vederbörande bland underordnade anordnar förhör för att utröna ett publicerat pressmeddelandes ursprung.
För att förstärka anonymitetsskyddet bör enligt nämndens mening ett generellt förbud mot efterforskande införas. Den som söker utforska författares eller meddelares identitet bör alltså kunna straffas, även om vederbörande inte är underkastad ämbetsansvar.
3. Anonymitetsskydd kontra vittnesplikt vid domstol
Vad beträffar avvägningen mellan anonymitet och vittnesplikt har offentlighetskommittén i sitt 1966 framlagda betänkande om ”Offentlig- het och sekretess” föreslagit att vittnesplikten skall ta över anonymitets- skyddet i den grupp av mål, i vilka åtal får väckas mot meddelare enligt 7 kap. 3 5 andra stycket TF, liksom i mål om brott, som kan föranleda strängare straff än två års fängelse. Som en ytterligare förutsättning för åläggande av vittnesplikt i dessa fall bör enligt kommittén gälla att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålls. I tvistemål bör anonymitetsskyddet enligt kommittén generellt få företräde framför vittnesplikten.
Nämnden har i ett yttrande 1967 över offentlighetskommitténs betänkande som en kompromiss accepterat förslaget med hänsyn till att det innebär en viss förstärkning av nuvarande anonymitetsskydd. Kommitténs förslag har ännu inte resulterat i ny lagstiftning.
I dagens läge finns det enligt nämndens mening starka skäl för att överväga en förstärkning av anonymitetsskyddet som går längre än offentlighetskommitténs förslag. Nämnden vill därför föreslå att ett av dess tidigare förslag ånyo prövas. Detta innebär att med hänsyn till anonymitetsrättens grundlagsskyddade ställning det skulle ankomma på överrätt att från fall till fall besluta om att till förmån för vittnesplikten häva en till skydd för anonymiteten stadgad tystnadsplikt.
Nämnden vill i detta sammanhang även påyrka att det närmare utredes i vad mån införande under senare år av nya i lag stadgade tystnadsplikter minskat området för anonymitetsskyddet och därmed gjort det svårare för massmedierna att få tillgång till information från myndigheterna.
4. Särskilda regler om husrannsakan på redaktion
Det finns idag inga särskilda regler om hur husrannsakan på en redaktion skall beslutas och genomföras. Avsaknaden av sådana regler innebär allvarliga risker för att det grundlagsfästa anonymitetsskyddet kan komma att mer eller mindre raseras. Nämnden vill därför hemställa att regler skyndsamt införs som innebär dels att endast överrätt på begäran av riksåklagaren får besluta om husrannsakan på redaktion samt
omfattningen och formerna härför och dels att sådan husrannsakan endast får företas av polispersonal i högre tjänsteställning, varvid protokoll skall upprättas på platsen.
5. Avva'gning mellan rikets säkerhetsbehov och anonymitetsskyddet
Genom 1964 års ändring av 7 kap. 35 andra stycket TF inskränktes anonymitetsskyddet till förmån för rikets säkerhetsbehov. De praktiska konsekvenserna av ändringen blev därvid inte tillräckligt belysta och uppmärksammade. Bl. a. kan enligt brottsbalkens regler spioneri före- ligga, även om gärningsmannen har endast indirekt eller eventuellt uppsåt att gå främmande makt tillhanda genom att publicera uppgifter, som kan medföra men för rikets säkerhet. Nämnden vill föreslå att den ifråga- varande avvägningen mellan rikets säkerhetsbehov och anonymitets- skyddet utredes ytterligare.
Sammanfattningsvis vill nämnden betona att det är av vital betydelse för massmediernas arbetsmöjligheter att författare och meddelare, som önskar vara anonyma, ges ett betryggande skydd. Endast ett sådant skydd kan hos allmänheten skapa det förtroende, som är en grundförut— sättning för nyhetsförmedlingens frihet och oberoende. Nämnden vill därför starkt understryka nödvändigheten av att bristerna i gällande lagstiftning angående detta skydd snarast avhjälps.
Framställningen har överlämnats till MMU såvitt avser punkterna 1—3 och 5.
Likaså har överlämnats, från justitiedepartementet promemoria 1.12.1961 angående rättslig information till juryn i tryckfrihetsmål jämte remissyttranden samt, från Kungl. Maj: t, remissyttrandena över kultur- rådets betänkande (SOU 1972: 66) Ny kulturpolitik.
Från justitiedepartementet har till MMU vidare för kännedom över- lämnats kopia av en till justitieministern inkommen skrivelse 26.10.1973 från Sveriges författarförbund angående lB-affären.
JO har tillställt MMU avskrift av beslut rörande förhållandet mellan TF:s regler om meddelarskydd och anonymitet samt motsvarande regler i RAL (se JO 1973 s. 346).
1 mars 1975 har Svenska tidningsutgivareförcningen till regeringen samt MMU m. fl. utredningar överlämnat ett på extra möte med föreningen beslutat presspolitiskt uttalande.
1.4. Arbetets uppläggning
Massmedieutredningen inledde sitt utredningsarbete med att till särskild behandling uppta frågan om reklamens bedömning enligt TF. Denna fråga har MMU redovisat i betänkandet (SOU 1972149) Tryckfriheten och reklamen. Härefter har MMU ägnat sig åt att utarbeta det förslag till massmediegrundlag som nu framläggs.
MMU avser att fullfölja sitt uppdrag genom att utarbeta vissa följdförfattningar till grundlagen. Det bör emellertid påpekas att följdför- fattningar inte torde behöva utfärdas ialla de fall då grundlagen hänvisar till lag; i viss utsträckning torde nämligen redan gällande lagar kunna få fortsatt tillämplighet.
Massmedieutredningen har avgivit remissyttranden över följande be- tänkanden och förslag:
TRU-kommitténs betänkande (SOU 1971: 36) Produktionsresurser för tv och radio i utbildningen; grundlagberedningens betänkande (SOU 1972: 15) Ny regeringsform, ny riksdagsordning; OSK: s betänkande (SOU 1972: 47) Data och integritet; kreditupplysningsutredningens betänkande (SOU 1972: 79) Kreditupp- lysning och integritet; arbetsgruppens för framtidsforskning betänkande (SOU 1972: 59) Att välja framtid; kulturrådets betänkande (SOU 1972: 66 och 67) Ny kulturpolitik; 1965 års musei- och utställningssakkunnigas betänkande (SOU 1973: 5) Museerna; motionen l973:448 om åtgärder mot maktkoncentrationen inom den kommersiella kultursektorn; 1969 års radioutrednings betänkande (SOU 1973: 8) Radio iutveckling; litteraturutredningens betänkande (SOU 1974: 5) Boken; sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstituts projekt 4062, Sekretess och integritetskrav i samband med ADB- system inom sjukvården; motionen 1974: 196 om lagstiftning rörande ekonomiskt förtal; filmutredningens betänkande (SOU 1973: 53) Samhället och filmen, del 4; reklamutredningens betänkande (SOU 1974: 23) Reklam V, Information ireklamen; invandrarutredningens betänkande (SOU 1974: 69) Invandrarna och minoriteterna; 1965 års musei— och utställningssakkunnigas betänkande (SOU 1974: 43) Utställningar; justitiedepartementets promemoria (Ds Ju 1974: 16) om konsekvenserna av den nya RF : s regler om tystnadSplikt; utbildningsdepartementets promemoria (Ds U 1974: 13) om tystnads— plikt inom utbildningsväsendet; betänkandet (Ds U 1974: 7) Radionämnden — breddad granskning och ny organisation; alkoholpolitiska utredningens betänkande (SOU 1974: 90—93) Alkohol- politik; dataarkiveringskommitténs betänkande (SOU 1974: 94) Bevara ljud och bild; samt betänkandet (Nordisk utredningsserie 1974: 19) TV över gränserna.
2 Allmänt om yttrandefriheten
2.1. Inledning
Yttrandefrihetens historia, såvitt gäller massmedier, är i huvudsak densamma som tryckfrihetens historia. Sedan boktryckarkonsten upp- funnits i mitten av 1400-talet, dröjde det inte länge förrän kyrkan och de världsliga makthavandena insåg uppfinningens möjligheter och risker. På kontinenten blev censuren regel. Också i Sverige förekom direkt censur, men den önskade kontrollen vann man främst genom ett privilegiesystem för tryckerierna. Övervakningen reglerades närmare i olika författningar under 1600-talet, och 1661 anförtroddes kontrollen åt kanslikollegiet. De olika stadgandena sammanställdes och utökades genom Kungl. Maj: ts stadga och förordning 1684. Övervakningen flyttades 1686 över på ett särskilt ämbete, censor librorum, som i fortsättningen utövade kollegiets granskningsrätt. Denna ordning bestod fram till slutet av frihetstiden. Då tillkom, efter diskussion på två riksdagar, 1766 års tryckfrihetsförord- ning, som blev den första förordningen i världen, där tryckfriheten gavs grundlagsskydd och alltså införlivades med konstitutionen.
Genom 1766 års TF avskaffades censorsämbetet, och likaså upphörde kanslikollegiets befattning med censuren. Däremot kvarstod tillsynen över teologiska skrifter. Denna granskning ombesörjdes av konsistorierna. 1 förordningen inskrevs också principen om allmänna handlingars offentlighet.
Liksom andra grundlagar upphävdes 1766 års TF genom regeringsfor- men 1772. Redan 1774 tillkom emellertid en ny TF, som på vissa punkter nära anslöt till den tidigare förordningen. Genom olika påbud under den följande tiden inskränktes dock tryckfriheten allt mer. Påbuden avsåg främst bestämmelser om boktryckarnas skyldigheter och ansvar.
Efter 1809 års statsvälvning återinfördes den lagfästa tryckfriheten genom 1810 års TF. Denna blev dock snart omarbetad och resulteradei 1812 års TF. Där upptogs åtskilliga av de principer som fastslagits redan i 1766 års TF.
Ett anmärkningsvärt stadgande i 1812 års TF var det lagrum som medgav Kungl. Maj: t möjlighet att förbjuda den fortsatta utgivningen av en periodisk skrift som var misshaglig, t. ex. genom att den var ”vådlig för allmän säkerhet”. Denna s. k. indragningsmakt användes så småning-
om allt flitigare för att söka tysta oppositionen. Bestämmelsen kunde emellertid kringgås, och allmänt bekant är Lars Johan Hiertas förfarande att i fråga om sin tidning Aftonbladet efter varje indragning obetydligt ändra dess namn och förse den med en ny utgivare som i realiteten inte hade någon bestämmanderätt över tidningens innehåll. Indragningsmak- ten upphävdes vid riksdagen 1844—1845.
I 1812 års TF gjordes under åren också vissa andra ändringar. Sålunda infördes år 1815 jurysystemet. Upphovsrätten utbröts ur TF 1876, och 1937 blev de närmare bestämmelserna om undantag från principen om allmänna handlingars offentlighet föremål för särskild lagstiftning.
Vid flera tillfällen under 1800-talet och även 1912 framlades förslag till helt ny TF. Någon sådan kom emellertid då inte till stånd. I huvudsak bestod därför 1812 års TF fram till 1950, då 1949 års TF trädde i kraft. I denna, nu gällande, grundlag har de flesta av de äldre principerna behållits. De har dock här uttryckts klarare och fullständigare än i den tidigare förordningen. Också i 1949 års TF har ändringar gjorts, bl. a. genom en revidering av olika tryckfrihetsbrott.
2.2. Yttrandefriheten som rättighet
Yttrandefriheten är grundläggande för ett demokratiskt samhällsskick. Den gör det möjligt för medborgarna att föra fram synpunkter som kan bidra till samhällets utveckling. Samtidigt är den en förutsättning för en fri nyhetsförmedling och — i ett vidare perspektiv — för kulturlivet idess helhet. Yttrandefriheten räknas till de mänskliga rättigheterna vid sidan av bl.a. rätten till personlig frihet, religionsfrihet och föreningsfrihet. Samtidigt är yttrandefriheten en förutsättning för att åsiktsfriheten, som ibland upptas som en särskild mänsklig rättighet, skall ha något reellt värde.
1 Förenta Nationernas allmänna förklaring om de mänskliga rättig- heterna uttalas (art. 19), att envar har rätt till åsiktsfrihet och yttrandefrihet. I artikeln sägs vidare: ”Denna rätt innefattar frihet för envar att utan ingripanden hysa åsikter och frihet att söka, mottaga och sprida upplysningar och tankar genom varje slags utt cksmedel och utan hänsyn till gränser.” I dessa rättigheter får endast göras ”sådana inskränkningar, som blivit fastställda i lag i uteslutande syfte att trygga tillbörlig hänsyn till och respekt för andras fri- och rättigheter samt för att tillgodose det demokratiska samhällets rättmätiga krav på moral, allmän ordning och allmän välfärd” (art. 29). I Europarådets konvention 4.11.1950 angående skydd för de mänskli- ga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken ratificerats av Sverige år 1952, görs följande uttalande (art. 10):
l. Envar skall äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att mottaga och sprida uppgifter och tankar utan inblandning av offentlig myndighet och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel förhindrar icke en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions— eller biografföretag.
2. Enär utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, må det underkastas sådana formföreskrifter, villkor, in- skränkningar eller straffpåföljder, som äro angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle äro nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser spridas, eller upprätthållandet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet.
Yttrandefriheten skall vara lika för alla och enligt art. 14 får någon åtskillnad inte göras på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Konventionen tillåter dock staterna att under krig eller motsvarande nödläge göra avvikelser som är oundgängligen erforderliga. Inte heller lägger art. 10 och 14 hinder i vägen för att stadga inskränkningar i utlänningars politiska verksamhet.
År 1966 antog FN:s generalförsamling en konvention om medborger- liga rättigheter, som undertecknats av Sverige. I art. 19 och 20 behandlas yttrandefriheten. Denna rätt sägs innefatta ”frihet att oberoende av territoriella gränser söka, mottaga och sprida uppgifter och tankar av varje slag, i tal, skrift eller tryck, i konstnärlig form eller genom annat valfritt uttrycksmedel”. Konventionen medger att i lag görs inskränk- ningar för att respektera andra personers rättigheter eller anseende eller för att skydda den nationella säkerheten, den allmänna ordningen, den allmänna hälsovården eller sedligheten. Konventionen föreskriver också att krigspropaganda skall vara förbjuden i lag; i denna del har dock från svensk sida gjorts förbehåll vid ratificeringen med hänsyn till svårigheter- na att avgränsa det straffbara området och till de konsekvenser för den fria samhällsdebatten som en sådan lagstiftning skulle kunna få. Enligt konventionen skall i lag också vara förbjudet ”allt främjande av nationalhat, rashat eller religiöst hat, som innebär uppvigling till diskriminering, fiendskap eller våld”.
Den svenska regeringsformen av år 1809 gav, utöver det allmänna uttalandet i 16 %, ett konkret skydd åt yttrandefriheten endast i fråga om uppgifter i tryckt skrift. Konstitutionen föreskrev att tryckfrihetsförord- ningen skulle anses som grundlag och RF innehöll vidare i 86% en deklaration om tryckfrihetens innebörd.
I samband med tillkomsten av den nya RF, som trätt i tillämpning 1.1.1975, har deklarationen överförts till TF 1 kap. 1 %, vars två första stycken därigenom fått följande lydelse:
Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll, och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning.
1 överensstämmelse med de i första stycket angivna grunderna för en allmän tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare fritt att, med
iakttagande av de bestämmelser som äro i denna förordning meddelade till skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst.
I förslag till regeringsform (SOU 1963: 16) formulerade författningsut- redningen följande principstadgande (2 kap. 1 €):
Svensk medborgare skall njuta åsiktsfrihet, yttrandefrihet och tryckfri- het, religionsfrihet samt församlingsfrihet och föreningsfrihet. Med- borgarna äga sålunda, enligt vad i grundlag och annan lag närmare stadgas, fritt uttrycka tankar och åsikter, fritt meddela och mottaga uppgifter och underrättelser, fritt bekänna och utöva sin religion samt fritt sammankomma och fritt sammansluta sig för allmänna eller enskilda syften.
I den nya RF har upptagits regler om grundläggande fri- och rättigheter. Där föreskrivs följande (2 kap. l 5):
Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad l. yttrande- och tryckfrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela uppgifter och framföra åsikter,
2. rätt till information: rätt att inhämta och mottaga uppgifter och upplysningar,
3. mötesfrihet: frihet att anordna och att deltaga i möten,
4. demonstrationsrätt: rätt att ensam eller igrupp framföra åsikter på allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till förening,
6. religionsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra till trossam— fund och att utöva sin religion,
7. rörelsefrihet: frihet att röra sig inom riket och att lämna riket.
I fråga om tryckfriheten och rätten att ta del av allmän handling hänvisas till TF som anges vara grundlag (RF 2: 4 och 1: 2). Övriga fri— och rättigheter får begränsas endast genom bestämmelser i lag (RF 8: 3). Dock kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning föreskriva tystnadsplikt i fråga om sådant som någon erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt (RF 8: 7 andra stycket).
Beträffande 1973 års fri— och rättighetsutrednings uppdrag, se under 1.2.
1944 års tryckfrihetssakkunniga gjorde i förslaget till tryckfrihetsför- ordning (SOU 1947: 60 s. 45) bl.a. följande uttalanden om tryckfri- hetens principiella innebörd.
Då det gäller att i lag garantera tryckfriheten, träder dess politiska funktion i förgrunden. Utvecklingen under den tid 1812 års tryckfrihets- förordning bestått har gått mot ett ökat deltagande i samhällslivet från den enskilde medborgarens sida samt en utbyggnad av de allmänna organen och deras arbetsuppgifter. Denna utveckling synes alltjämt pågå. Samtidigt ha tidningar, tidskrifter och andra tryckta skrifter fått en avsevärt större betydelse än tidigare för spridande av nyhetsmaterial och för den politiska debatten. Denna publicitet måste i ett demokratiskt samhälle, där de allmänna organen bygga sin ställning på folkligt förtroende, vara grundad på yttrandefrihet. Den enskildes politiska medverkan i samhället kräver att han fritt kan taga kännedom om händelser och förhållanden av politisk betydelse och därigenom sättes i
stånd att bilda sig ett omdöme, liksom de allmänna organens verksamhet fordrar en kännedom om de enskildas förhållanden och reaktioner, som endast den fria publiciteten kan förmedla. En fri press tjänstgör både som en opinionsskapande faktor och som ett uttryck för en förhärskande eller framväxande opinion. Det demokratiska samhället kan i en mening sägas fungera genom det fria ordet. Tryckfriheten blir härigenom kännemärket på ett fritt samhällsskick.
Syftet med en allmän tryckfrihet måste således vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Av detta syfte följer att det ej är tillräckligt att tryckfriheten betraktas som en yttrandefrihet i mera inskränkt mening, en rätt att uttrycka egna tankar och åsikter. Under tryckfriheten måste även innefattas en vidsträckt rätt att lämna upplysningar om sakförhållanden. Det är ej alltid möjligt att göra en klar skillnad mellan dessa båda former av tryckfrihet. Oavsett om innehållet i en tryckt skrift framstår som ett egentligt yttrande av den som författat skriften eller som ett meddelande eller fortspridande av en upplysning, måste samma frihet gälla att låta detta innehåll komma till allmän kännedom.
Tryckfrihetens betydelse för samhällslivet kan svårligen skattas nog högt, framhöll departementschefen i prop. 1948: 230 med förslag till tryckfrihetsförordning. Departementschefen fortsatte (s. 83):
Rätten att genom tryckta skrifter och särskilt genom pressen påverka opinionsbildningen och utöva kritik över rikets styrelse och förvaltning utgör i själva verket en livsbetingelse för den nutida demokratien. Det är därför följdriktigt att reglerna om tryckfriheten ingå bland de grundlagar på vilka vårt statsskick vilar.
När det gäller yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter har parallellen med TF åberopats i olika sammanhang. 1 SOU 1962:27 (Radions juridiska ansvar) uttalas, att de grundläggande principerna för tryckfriheten har giltighet även för radio och tv. Fortsättningsvis sägs (s. 43):
För ett demokratiskt samhällsskick är det uppenbarligen av den allra största betydelse, att radion ger plats för ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Nyhetsförmedlingen och den politiska debatten får sålunda icke heller i radion vara ensidig utan måste i görligaste mån vara fri och allsidig.
Filmcensurutredningen fann (SOU 1969: 14 s. 27), att yttrandefrihe- ten i princip måste omfatta alla slags medier och att begränsningar bara borde förekomma om det är nödvändigt med hänsyn till andra väsentliga allmänna intressen. Som nämnts har yttrandefriheten i fråga om tryckta skrifter getts ett särskilt skydd därigenom att TF är grundlag. Regleringen i grundlagsform innebär bl.a. att bestämmelserna i TF inte kan ändras eller upphävas annat än efter beslut av två riksdagar med mellankommande nyval (RF 8: 15). Detta ger tryckfriheten en speciell stabilitet och bidrar också till att skänka den en särskild helgd. I gengäld kan stelheten iregelsystemet ibland vara en nackdel, nämligen på så sätt att det är omständligt att anpassa TF till ändrade förhållanden och nya uppfattningar, även när
dessa är allmänt accepterade. Alla torde emellertid vara ense om att fördelarna av systemet vida överstiger nackdelarna.
Den omständigheten att en regel är inskriven igrundlag innebär också att den är av högre valör än en regel i allmän lag. TF är på detta sätt exklusiv och ”tar över” vanlig lag. En lag eller annan författning som strider mot TF är således inte giltig, och ett lagrum som är oförenligt med TF: s bestämmelser får inte tillämpas. Till denna del av grundlagsskyddet hör också att domstolarna har att pröva om en lagbestämmelse är förenlig med grundlagen.
Någon detaljreglering i grundlag som innebär garanti för yttrandefri- heten motsvarande den som gäller för tryckta skrifter föreligger inte i andra fall. För radio- och tv-program har emellertid flera av de principer som är tillämpliga på tryckta skrifter kommit till uttryck genom att radioansvarighetslagen (1966: 756) i stor utsträckning hänvisar till reglerna i TF och genom att man i radiolagen (1966: 755) direkt inskrivit ett förbud mot censur.
Övriga framställningar i tal, skrift eller bild är underkastade reglernai allmän lag och i andra författningar. Dessa författningar innehåller emellertid inte några positiva bestämmelser om yttrandefriheten utan anger i stället när ingripanden mot yttranden kan göras i form av straff, censur, upplösning av sammankomst etc.
2.3. Yttrandefrihetens utformning enligt TF
Som en väsentlig förutsättning för yttrandefriheten måste anses det i TF l:2 inskrivna förbudet mot censur m. m. Stadgandet innefattar förbud mot förhandsgranskning och mot att myndighet på grund av en skrifts innehåll hindrar dess tryckning, utgivning eller spridning.
Det har tidigare uttalats att TF i sin egenskap av grundlag är exklusiv. Denna princip har också markerats i TF 1: 3, som uttalar att ingripanden på grund av tryckfrihetsmissbruk inte får ske i andra fall eller i annan ordning än TF bestämmer.
Även TF 1:4, som vänder sig till den som har att bedöma frågor om tryckfrihetsmissbruk, är utformad som ett värn för yttrandefriheten i tryck. I lagrummet sägs nämligen, att man därvid alltid bör ”hava i åtanke att tryckfriheten utgör grundval för ett fritt samhällsskick, alltid fästa sin uppmärksamhet mera på ämnets och tankens än på uttryckets lagstridighet, på syftet än på framställningssättet, samt i tvivelsmål hellre fria än fälla”. I detta sammanhang bör också nämnas det särskilda rättegångsförfarandet, som ansetts utgöra ett särskilt skydd för tryckfri- heten.
Rätten att ta del av uppgifter och meddelanden ingår som ett led i yttrandefriheten. Rättigheten har kommit till uttryck i TF 2 kap. som rör allmänna handlingars offentlighet och vars första paragraf inleds med följande deklaration: ”Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall, i den ordning nedan sägs, varje SVensk medborgare äga fri tillgång till allmänna handlingar.”
I tryckfriheten ingår också rätten att lämna uppgifter för publicering och rätten till anonymitet. Var och en har rätt att lämna uppgifter för publicering i tryckt skrift (TF 1: 1), och uppgiftslämnaren — meddelaren — kan inte annat än i undantagsfall straffas för sina uppgifter (7: 3). Meddelaren har också rätt att, liksom författare, vara anonym, vilket även innebär att hans namn normalt inte får avslöjas av någon som tagit befattning med skriftens tillkomst.
Även rätten att genom boktryckeri framställa tryckalster och rätten att sprida tryckta skrifter garanteras i TF (4 och 6 kap.).
Yttrandefriheten kan inte gälla oinskränkt. Hänsynen till enskilda personer eller grupper av enskilda gör att vissa begränsningar måste gälla för den eljest rådande yttrandefriheten. Likaså kan yttranden och upplysningar vara i sådan grad menliga för det allmänna att de bör särskilt straffbeläggas så som skett i fråga om t. ex. högförräderi och andra uppgifter som kan vara farliga för rikets säkerhet samt upp- maningar till brottsliga gärningar (uppvigling). Hit hör också reglerna om tystnadsplikt, som innefattar begränsningar i rätten att fritt lämna upplysningar.
I samband med tillkomsten av nuvarande TF framhölls att yttrandefri- heten borde i princip ha samma utsträckning, vare sig fråga var om framställning i tryckt skrift eller på annat sätt (prop. 1948: 230 s. 91). Begränsningarna i yttrandefriheten är också i stort sett desamma för muntliga framställningar som för uppgifter i tryck. Det straffbara området är dock i fråga om muntliga yttranden, som sålunda regleras av bl. a. brottsbalken, något mer vidsträckt.
2.4. Begreppet massmedier
Ordet massmedium (pluralis massmedier — särskilt tidigare ofta mass- media) har först på senare tid införlivats i vår vokabulär. Ordets exakta innebörd synes aldrig ha fastslagits, men enligt vissa uppslagsverk utgör det en sammanfattande benämning för press, radio, television och film. Bonniers lexikon (1965) definierar massmedium sålunda: ”Meddelelseme- del som när ett stort antal människor; tryck (framför allt press men också affischer m. m.), teater, film, radio och television."
I nära samband med ordet massmedium står uttrycket masskommuni- kation, förmedlingen av budskap genom ett massmedium. Masskommuni- kation är, enligt det citerade uppslagsverket, ”en eller flera människors kontakt med ett stort antal andra människor för direkt eller indirekt överföring av föreställningar, attityder och beteenden. Masskommunika- tion möjliggörs genom massmedia.” Med kommunikation menas enligt Nowak-Wärneryd, Kommunikation och påverkan, 1969, en överföring av ett tanke'innehåll genom t. ex. tal, skrift, bild, siffror, gester eller ansiktsuttryck.
I en definition från 1960 (Boalt m. fl., Sunt förnuft och forskning) sägs massmedier vara en samlingsbenämning på tidningar, tidskrifter, böcker, övriga trycksaker, radio, film och television, vilka är hjälpmedel
för den som vill meddela sig (kommunicera) med en större samling människor. I fråga om böcker sägs i Nowak m. fl., Masskommunikation och åsiktsförändringar, 1968: ”Livslängden hos masskommunikationer antas i regel vara kort. Tveksamheten huruvida böcker i strikt mening är massmedier sammanhänger av allt att döma med att många böcker är avsedda att intressera och engagera över längre tidsperioder än t. ex. tidningarna och etermedierna.”
Definitionema utgår vanligen från att ett massmedium skall ha aktualitet, periodicitet, universalitet och offentlighet (Hadenius-Weibull, Press-radio-tv, 1970). Detta innebär att mediet skall innehålla nyheter, att det utges eller sänds kontinuerligt, att det i sitt ämnesval ej är begränsat till ett enstaka område samt att det skall vara tillgängligt för alla individer i samhället.
Till kriterierna på masskommunikation har ansetts höra att denna samtidigt överförs till en mängd individer och att den är indirekt på så sätt att den kräver överföring genom tekniska hjälpmedel. Detta är betingat av att kommunikatör och mottagare inte är samtidigt närvarande i tid och/eller rum. Att det framförda budskapet är tillgängligt för många människor gör masskommunikationen opersonlig. Till följd därav kan enligt Boalt, Masskommunikation, 1965, teaterföreställningar bli gräns- fall. 1 begreppet har också ansetts ligga att mottagarna av budskapet är heterogena och anonyma. Heterogeniteten innebär att massmedierna normalt vänder sig till alla sorters människor med olika utbildning, intressen och personliga egenskaper, medan anonymiteten betyder att kommunikatorn inte personligen känner mottagarna. Dessutom sägs att masskommunikation är enkelriktad vilket bl. a. medför att kommunika- torn aldrig omedelbart kan anpassa sitt beteende efter mottagarnas reaktioner.
Massmedieutredningen anser sig inte ha anledning att närmare gå in på frågorna om massmediernas uppgifter och funktion i det moderna samhället. Dessa betydelsefulla frågor är f. n. under behandling i åtskilliga andra utredningar, främst 1972 års pressutredning och 1974 års radioutredning. Vad särskilt angår pressen ligger i pressutredningens uppdrag att överväga frågan om behovet av stöd eller andra åtgärder från statens sida i syfte att upprätthålla en fri och allsidig press. Oavsett de åtgärder som kan bli en följd av förslag från dessa utredningar föreligger emellertid enligt MMU: s mening behov av en direkt reglering i grundlag av själva frågan om yttrandefriheten.
Såsom nyss redovisats föreligger delvis olika uppfattningar om vad som inryms under begreppet massmedier. Att meningarna är delade kan bero på att de som sökt definiera begreppet haft olika utgångspunkter och värderingar. Eftersom press, radio och tv har den snabbaste nyhetsför- medlingen och den största spridningen är det förståeligt att 'dessa medier utgör det vanligaste forskningsfältet.
I sin mest vidsträckta bemärkelse torde ett massmedium kunna beskrivas som ett medel genom vilket ett större antal människor samtidigt eller ungefär samtidigt kan nås av information. Tryckta skrifter, radio, tv och film bör enligt MMU: s mening utan tvekan betecknas som
massmedier. I och för sig skulle — inyssnämnda vidsträckta bemärkelse — också ett stort antal andra framställnings- och spridningsmetoder kunna betecknas som massmedier, bl. a. teatrar, utställningar och andra offent- liga tillställningar, liksom föreläsningar, demonstrationer och allmänna sammankomster. Med en dylik vidsträckt innebörd skulle till massmedier kunna hänföras även grammofonskivor och därmed jämförliga tekniska upptagningar.
Massmedieutredningens uppdrag innefattar att skapa en enhetlig regle- ring i grundlag av yttrandefriheten i massmedier. När det gäller att avgöra vilka medier som skall omfattas av en dylik grundlag, är det enligt MMU:s mening inte möjligt att bygga på en rent språklig eller eljest begreppsmässig bestämning av begreppet massmedium. Såsom framgår av det ovan anförda föreligger inte någon enhetlig uppfattning om vad som avses med detta begrepp. Enligt MMU: s mening bör man i stället vid bedömningen av vad en ny grundlag skall omfatta undersöka vilka gemensamma grundsatser som kan fastslås i fråga om de materiella reglerna för yttrandefriheten inom olika medier. MMU:s ståndpunkt härvidlag redovisas i avsnitt 3.
. 1. fn.-ir '
3 Allmänna synpunkter på en ny grundlag om yttrande friheten i massmedier
3.1. Frågan om grundlagens allmänna räckvidd
Massmedieutredningens uppdrag avser att åstadkomma en grundlag som ersätter den nuvarande TF och innehåller gemensamma regler för yttrandefriheten i massmedier. Det förutsätts enligt direktiven att de grundläggande reglerna skall som utgångspunkt ta den nuvarande TF:s bestämmelser.
Med hänsyn till de olika uppfattningar som föreligger i fråga om begreppet massmedier har MMU funnit att man vid avgörandet av frågan om den allmänna omfattningen av den nya grundlagen inte bör ta som utgångspunkt en språklig eller eljest begreppsmässig bestämning av vad som kan hänföras till massmedier. Avgörande för den nya grundlagens tillämpningsområde blir i stället främst ett bedömande av i vilken mån de grundläggande principer som bör fastslås kan i väsentliga delar ges allmän giltighet över hela grundlagens område. De grundläggande principerna i TF kan sägas ligga i följande begrepp:
a) Censurförbud, innebärande att kontroll och ingripande skall kunna ske endast i efterhand på grund av vad som publicerats, samt förbud mot andra hindrande åtgärder från myndighets sida.
b) Etableringsfrihet.
c) Särskild formell ansvarighet för vad som publiceras, begränsad till en person efter lätt bestämbara kriterier och exklusiv så att andra inte skall kunna åtalas och straffas för publiceringen.
d) En särskild, uttömmande brottskatalog över vad som skall kunna straffas som brott mot publiceringsfriheten.
e) Skydd för meddelare och rätt till anonymitet för andra medverkande än den formellt ansvarige.
f) En särskild rättegångsordning vid Specialdomstol för handläggning av frågor om brott mot publiceringsfriheten.
I frågan om vilka medier som skall omfattas av den nya grundlagen har i direktiven särskilt nämnts — förutom tryckta skrifter enligt nuvarande TF — stencilerade och därmed jämförbara skrifter, radio och television samt film. Frågan om jämställande av stencilerade och likartade skrifter med tryckta skrifter enligt TF har tidigare diskuterats vid flera tillfällen, bl. a. i samband med nuvarande TF: s tillkomst. För radio och television
gäller redan, på grund av radiolagen och radioansvarighetslagen, i väsentliga hänseenden samma regler för yttrandefriheten som beträffande tryckta skrifter enligt TF. Beträffande film som visas offentligt föreligger av filmcensurutredningen år 1969 framlagda förslag till filmlag och filmansvarighetslag, vilka likaså i princip bygger på reglerna i TF. Filmcensurutredningens betänkande har remissbehandlats men ej föran- lett förslag till riksdagen.
Under sitt utredningsarbete har MMU funnit att det väl låter sig göra att utarbeta en grundlag om yttrandefriheten i de nyss angivna medierna: tryckta samt stencilerade och därmed jämställda skrifter, radio, television ävensom film. En översiktlig genomgång av de förut angivna allmänna principernas tillämplighet inom ett sålunda avgränsat område visar följande:
a) Censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder i övrigt från myndighets sida. Dessa principer kan ges tillämpning över hela området med endast det undantag som kan föranledas av det sätt på vilket frågan om filmcensuren behandlas.
b) Etableringsfriheten. Denna princip kan utan vidare tillämpas även på stencilerade och därmed jämförbara skrifter samt på film. Beträffande radio och television får det anses klart att i varje fall full etableringsfrihet inte kan medges, lika litet som för närvarande gäller. Med hänsyn till konkurrensen i fråga om sändningsutrymme i etern måste även den nya grundlagen i princip förutsätta en begränsning av etableringsfriheten. Grundlagen bör emellertid inte utformas så att den bygger på ett radio- och tv-monopol för ett företag utan bör lämna möjlighet öppen för flera programföretag. Detta innebär att den nya grundlagen i fråga om verksamhet inom radio-tv bör i princip bygga på ett koncessionssystem.
c) Formell ansvarighet för publiceringen. Det system som nuvarande TF använder på denna punkt kan utan svårigheter utvidgas till att gälla samtliga de nu ifrågavarande medierna. I själva verket är det för radio—tv och film än mer påkallat med ett sådant system än det kan anses vara beträffande icke periodiska skrifter; framställningar i radio-tv och film är regelmässigt produkter av ett kollektivt skapande, vilket gör det särskilt angeläget att en efter lätt konstaterbara kriterier bestämbar person står ansvaret för publiceringen, och det är av synnerligt värde för alla att hans ansvar är exklusivt.
d) Brottskatalogen. Det måste betraktas som en principiell vinst från yttrandefrihetssynpunkt att samtliga framställningar i de nu ifrågavaran— de medierna kommer att lyda under samma regler beträffande vad som skall anses innefatta brott mot yttrandefriheten. e) Meddelarskydd och rätt till anonymitet. De principer härom som upptas i TF — och som är av väsentlig betydelse för yttrandefriheten — kan utan olägenhet upptas i en ny grundlag omfattande alla de nu ifrågavarande medierna. f) Den speciella rättegångsordningen. I en ny grundlag kan gemen- samma regler härom upptas för alla de nu ifrågavarande medierna. I detta sammanhang har MMU — såsom kommer att närmare redovisas i ett senare avsnitt — ansett sig böra föreslå en väsentlig utvidgning av det
område för vilket en speciell rättegångsordning skall gälla. Förslaget är föranlett av det uppdrag som MMU fick genom de i anledning av diskussionen i den s. k. IB-affären tillkomna tilläggsdirektiven. Förslaget går i princip ut på att även åtal mot meddelare, i de undantagsfall sådant åtal överhuvud skall vara tillåtet, skall prövas enligt den speciella rättegångsordning som grundlagen föreskriver. Härigenom undviks den konsekvensen av de nuvarande reglerna i TF att åtal mot den publicistiskt ansvarige går till tryckfrihetsdomstol under det att åtal mot meddelare handläggs vid allmän domstol i vanlig brottmålsprocess.
Den nu redovisade genomgången visar att de grundläggande principer för yttrandefriheten, som nu återfinns i TF, kan upptas såsom gemen- samma regler i en ny grundlag omfattande tryckta skrifter enligt nuvarande TF, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, radio och television samt film, som visas offentligt, utan att Särreglering behöver göras för de enskilda medierna annat än på enstaka punkter, såsom beträffande radio-tv i fråga om etableringsfriheten och, eventuellt, beträffande film i fråga om möjlighet att bibehålla den nuvarande filmcensuren helt eller till någon del. Vad särskilt angår filmen anser MMU att — även om filmcensuren skulle bibehållas — grundlagens regler i övrigt är av sådan betydelse för yttrandefriheten i. film att filmen bör ingå i en gemensam grundlag om yttrandefriheten i massmedier.
MMU har alltså för sin del stannat vid att föreslå att den nya grundlagen skall omfatta tryckta skrifter, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, radio och television samt film. Den närmare avgräns- ningen av vad som enligt grundlagen skall hänföras till framställningar i dessa medier kommer senare att behandlas (se avsnitt 4).
MMU: s nu angivna ståndpunkt innebär, att den nya grundlagen inte föreslås skola omfatta sådana medier som teatrar och utställningar och inte heller demonstrationer. Att MMU inte funnit sig kunna inrymma framställningar i dessa medier under förslaget till ny grundlag beror bl. a. på att dessa inte alltid —- såsom framställningar i de medier som omfattas av MMU:s förslag till grundlag — erbjuder ett otvetydigt och lätt konstaterbart underlag för vad som yttrats eller framförts. Sålunda medför teaterns och demonstrationernas ”direkt-karaktär” och föränder— lighet —- något som f. ö. i viss mån även gäller utställningar — speciella problem som gör det svårt att i alla situationer upprätthålla ett formellt ansvar för viss person. Den för yttrandefriheten i skrifter, radio-tv och film synnerligen betydelsefulla frågan om meddelarskydd och rätt till , anonymitet — bestämmelser som i främsta rummet syftar till att säkerställa nyhetsförmedlingen — har inte heller samma centrala ställning när man går utöver de medier som omfattas av MMU: s förslag.
MMU har i dessa frågor haft nära samarbete med 1973 års fri- och rättighetsutredning. Denna utredning, vars förslag väntas komma att framläggas ungefär samtidigt med MMU: s förslag, kommer att föreslå allmänna regler om yttrandefriheten i de medier som inte omfattas av MMU: s förslag. För teatrar, utställningar och demonstrationer kommer sålunda att gälla de allmänna regler om yttrandefriheten som nu finns i den nya regeringsformen med den ytterligare reglering som kan bli en
följd av 1973 års fri- och rättighetsutrednings förslag.
I detta sammanhang vill MMU framhålla, att om man låter den särskilda massmediegrundlagen omfatta ytterligare medier utöver dem som upptas i MMU: s förslag och detta medför väsentliga undantag från de annars bärande principerna i nuvarande TF och ett stort antal särbestämmelser, detta kommer att kunna uppluckra grundlagens princi- piella grundsatser beträffande de medier för vilka den särskilda grund- lagen framför allt måste anses vara avsedd och dessutom gör grundlagen svårare att överblicka och tillämpa. Begränsar man antalet medier i den särskilda grundlagen, kan denna däremot göras mera detaljerad för dessa och få större tyngd.
Härtill kommer att MMU ansett sig böra bedriva sitt arbete så att förslag till en ny grundlag skall kunna avlämnas så tidigt att eventuellt grundlagsbeslut skall kunna fattas första gången före nästa ordinarie riksdagsval. MMU har därvid måst koncentrera sig på de i direktiven särskilt angivna medierna och på de frågor som tillkommit genom tilläggsdirektiven. Om en grundlag, som ersätter TF, anses böra omfatta även ytterligare medier, erfordras ett omfattande utredningsarbete på områden, där för närvarande inte finns någon detaljerad lagstiftning och där inte ens föreligger tidigare i detalj utformade förslag till reglering. För MMU framstår det från lagstiftningssynpunkt lämpligt att en eventuell detaljreglering i grundlag av yttrandefriheten på dessa områden får anstå till dess det blivit klart vad som blir resultatet av utredningen om komplettering av regeringsformens bestämmelser om skydd för enskildas fri-.och rättigheter och om MMU: s nu framlagda förslag till grundlag kan genomföras.
Begränsningen av MMU: s förslag till att omfatta tryckta skrifter enligt nuvarande TF, stencilerade och därmed jämförliga skrifter, radio-tv och offentligt visad film innebär också att utanför den föreslagna grundlagen faller grammofonskivor, ljudband, videogram (tv-kassetter och bildskivor) och liknande tekniska upptagningar, såväl i och för sig — dvs. beträffande det konkreta föremålet — som när de uppspelas eller framförs genom en teknisk anordning. Detta gäller dock endast under förutsättning att de inte används för utsändning i radio-tv eller för offentlig visning av film;i sådana fall blir den föreslagna grundlagens bestämmelser om dessa medier tillämpliga. Beträffande sådana upptagningar som nu nämnts fortsätter den tekniska utvecklingen alltjämt, och enligt MMU: s mening bör, innan man försöker ge i detalj utformade grundlagsregler om skydd för yttrandefriheten på dessa områden, den vanliga lagstiftningsvägen anlitas och erfarenheterna av en sådan lagstiftnings tillämpning avvaktas.
3.2. Andra allmänna frågor rörande den nya grundlagen
För att den av MMU föreslagna lagen skall få karaktär av grundlag bör ändring ske i regeringsformen 1: 2 som nu upptar tryckfrihetsförord- ningen bland rikets grundlagar. Vidare bör ändring ske iregeringsformen 2: 4 som nu beträffande tryckfriheten och rätten att taga del av allmän
handling hänvisar till tryckfrihetsförordningen. MMU förutsätter att förslag till dessa ändringar framläggs av 1973 års fri- och rättighetsutred- ning i samband med dess förslag till ändringar av bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter.
Beträffande den nu föreslagna grundlagens allmänna utformning bör framhållas, att MMU enligt direktiven har att särskilt uppmärksamma om en regel är av den vikt att den bör inflyta i själva grundlagen och inte hänvisas till reglering i annan ordning. MMU har vid utformningen av sitt förslag till grundlag strävat efter att tillse att alla regler som har direkt betydelse för yttrandefriheten i de avsedda medierna skall återfinnas i själva grundlagen. Åtskilliga regler, som nu upptas i TF, har emellertid vid genomgången visat sig vara huvudsakligen av organisatorisk eller admini- strativ karaktär. Detta har föranlett MMU att föreslå att sådana bestämmelser, utan omedelbar betydelse för yttrandefriheten och dess gränser, skall överföras till reglering i annan ordning. De särskilda reglerna bör därvid huvudsakligen ges i lag och alltså inte i andra författningar. Med hänsyn till frågornas allmänna vikt bör sålunda i allmänhet krävas att regleringen sker genom beslut av riksdagen.
I detta sammanhang vill MMU framhålla, att det är av synnerlig vikt att de tillämpningsbestämmelser eller administrativa regler som sålunda kommer att gälla vid sidan av den nya grundlagen blir samlade i författningar på sådant sätt att alla de som har att syssla med den nya grundlagen får lätt tillgång till alla de bestämmelser som i detalj gäller för de skilda medier som omfattas av grundlagen.
Utöver de bestämmelser, som direkt tar sikte på yttrandefriheten i de angivna medierna, omfattar den föreslagna grundlagen, liksom nuvarande TF, även reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Historiskt sett har principerna härom ingått som ett led i tryckfriheten i det att de tryggar rätten till information. Arbetet med att utforma nya regler om allmänna handlingars offentlighet och ny sekretesslag i anslutning därtill har ankommit på offentlighets— och sekretesslagstiftningskommittén (OSK), vars förslag har framlagts i april 1975 (SOU 1975 : 22).
I den nya grundlagen har MMU, utan egna kommentarer och ställningstaganden, upptagit OSK: s förslag till grundlagsregler angående allmänna handlingars offentlighet såsom 5 kap.
Vid grundlagstiftning är det angeläget att beakta att den närmare utveckling och tolkning av nuvarande grundlagsstadganden, som kommit till stånd genom förarbeten, rättsfall och den rättsvetenskapliga diskussio- nen, inte bör gå till spillo. I den mån ändrade bestämmelser föreslås i den nya grundlagen kommer dessa att närmare motiveras av MMU. I övrigt — eller således i de fall där ett nu gällande grundlagsstadgande i sak oförändrat överförts till den nya grundlagen — förutsätter MMU att den innebörd, som lagrummet enligt vad ovan sagts kan anses ha erhållit i praxis, också skall gälla i fortsättningen, om inte annat uttryckligen sägs i detta betänkande. På detta sätt bör erforderligt samband med och vederbörligt hänsynstagande till tidigare allmänt antagna tolkningar av grundlagsstadganden anses ha vunnits. MMU har endast på de punkter som kan betraktas som särskilt viktiga ansett sig ha anledning att lämna
en fullständigare redogörelse för dylika, tidigare allmänt omfattade tolkningar av de nu gällande grundlagsbestämmelserna. MMU har inte heller i övrigt ansett sig böra lämna någon fullständig redogörelse för förarbetena till den nu gällande TF utan endast redogjort för dessa i den utsträckning det bedömts såsom särskilt angeläget till motivering av MMU: s förslag.
Vad nu sagts gäller också sådana fall, där i grundlagsförslaget upptagits bestämmelser som nu ges i lag, t. ex. bestämmelser i radiolagen och radioansvarighetslagen.
Bland de grundläggande principer för den nya grundlagen som nämnts under 3.1 kommer MMU i det följande att i särskilda avsnitt uppta till behandling:
censurförbudet och förbudet mot hindrande åtgärder i övrigt, se avsnitt 5;
meddelarskydd och rätt till anonymitet, se avsnitt 6; samt rättegångsförfarandet, se avsnitt 7. Frågor om begränsningar i etableringsfriheten behandlas i samband med de närmare reglerna för radio-tv under 4.2. De formella ansvarighetsreglerna, vilka inte i något väsentligt avseende skiljer sig från vad som nu gäller enligt TF eller radioansvarighetslagen eller enligt det förslag till filmansvarighetslag som framlagts av filmcensurutredningen, har ansetts kunna behandlas i specialmotiveringen (7 kap.). Detsamma gäller den s. k. brottskatalogen; denna bygger i väsentliga delar — liksom nu gällande bestämmelser i TF — på brottsbalken. MMU har inte ansett sig ha att göra någon allmän genomgång av hithörande bestämmelseri brottsbalken. På viktiga punkter har frågor om straffbestämmelsernas utformning behandlats av andra utredningar, vilkas förslag MMU upptagit i brottskatalogen (se specialmotiveringen till 6 kap.).
Vidare har MMU i särskilda avsnitt tagit upp till allmän diskussion frågor om rätt till genmäle m. m., se avsnitt 8, om yttrandefriheten och reklamen, se avsnitt 9, och om yttrandefriheten vid krigsförhållanden, se avsnitt 10. I övrigt hänvisas till specialmotiveringen till de särskilda kapitlen i grundlagsförslaget.
Vad angår ikraftträdandet av den föreslagna grundlagen utgår MMU från att förslag efter remissbehandling skall kunna föreläggas riksdagen så att beslut om vilande grundlagsändring kan fattas år 1976 före riksdagsvalet. Slutligt beslut i grundlagsfrågan kan då fattas vid det riksmöte som börjar hösten 1976. Med hänsyn till att MMU föreslår att äldre bestämmelser skall tillämpas till utgången av det år, under vilket riksdagen slutligt antar den nya grundlagen, och till att viss, ej alltför kort tid lämpligen bör förflyta innan den nya grundlagen träder i tillämpning, bör emellertid slutligt beslut av riksdagen inte fattas förrän efter ingången av år 1977. Den nya grundlagen kan då träda i tillämpning 1.1.1978. F öljdlagstiftning till den nya grundlagen kan också beslutas vid riksmötet 1976/1977.
4 De särskilda medierna i grundlagen
4.1. Tryckt skrift
4.1.1. Gällande rätt
TF: s tillämpningsområde är begränsat till skrift, som framställts i tryckpress och som är utgiven (TF 1: 5 och 6). Till skrift hänförs karta, ritning eller bild, även om den ej åtföljs av text. Utanför TF faller skrifter som mångfaldigats på annat sätt, t. ex. genom stencilering eller fotoko- piering.
I 1912 års förslag till tryckfrihetsordning uttalades, att framställnings- sättet inte borde tillmätas avgörande betydelse utan att vikten borde läggas på om metoden att mångfaldiga en skrift i sin effekt närmade sig vanlig tryckning. Bestämmande för TF: s tillämplighet borde således vara om metoden kunde jämföras med tryckning, när det gällde att sprida ett tankeinnehåll till en större allmänhet. ”Mångfaldigade skrivmaskins- tryck” borde därvid inte hänföras till TF.
1944 års tryckfrihetssakkunniga uttalade att även andra skrifter än tryckta kunde användas för att sprida meddelanden till allmänheten och att det därför kunde finnas anledning att hänföra dem under TF. En sådan utvidgning av TF: s tillämplighet ansågs dock inte böra ske. Bl. a. anfördes att metoderna regelmässigt medger mera begränsade upplagor än trycket. Vidare tog man hänsyn till de problem som en utvidgning skulle innebära t. ex. i fråga om skyldigheten att anmäla boktryckeri och att avlämna granskningsexemplar (SOU 1947: 60 s. 57).
Vid remissbehandlingen av de sakkunnigas förslag framfördes från en del håll önskemål om en mera vidsträckt begreppsbestämning. Det avgörande borde enligt dessa inte vara framställningssättet utan metodens effekt. I prop. 1948z230 redovisas yttrandena i denna del sålunda (s. 116):
Förste stadsfiskalen i Stockholm anser att den föreslagna gränsdrag- ningen av praktiska skäl är för snäv. Syftet med tryckfriheten är ej att giva ägarna av tryckpressar någon monopolställning utan att möjliggöra spridandet av tankar och åsikter bland en större allmänhet, i form av framställning genom skrivtecken eller därmed jämförliga medel. Varje metod för mångfaldigande av skrifter, som i sin effekt närmar sig vanlig tryckning, synes därför principiellt böra hänföras under TF. Att därmed
också skyldighet skulle följa att anmäla alla sådana anläggningar såsom boktryckerier torde icke böra vara givet. TF: s tillämplighet kan begränsas till anläggningar, där skrifter, avsedda för spridning bland allmänheten, komma att mångfaldigas. Landsfogden i Hallands län uttalar sig för en sådan utvidgning av begreppet tryckt skrift att därunder falla hektograferade och stencilerade skrifter och länsstyrelsen i Hallands län biträder denna ståndpunkt under hänvisning till de stora upplagor dylika framställningsmetoder numera medgiva. Överbibliotekarien vid Lunds universitetsbibliotek anser begreppet tryckt skrift böra omfatta även sådana skriftalster, vilka yrkesmässigt eller eljest för spridning framställas genom stencilduplicering, typduplicering eller andra därmed jämförliga metoder. Statspolisintendenten har icke något i och för sig att erinra mot den föreslagna gränsdragningen men ifrågasätter en viss uppmjukning för särskilda fall. Han erinrar om erfarenheterna från våra grannländer, där genom olika omständigheter, senast till följd av typografstrejk i Köpen- hamn, stencilering kommit till användning för nyhetsförmedling. Ur tryckfrihetssynpunkt är det mindre lyckligt om annat mångfaldigande än medelst tryckpress under alla omständigheter skulle vara undandraget tryckfrihetsskydd. Möjlighet kunde därför eventuellt beredas den som så önskade att efter ansökan komma i åtnjutande av TF: s skydd för skrifter, som mångfaldigats på annat sätt än medelst tryckpress. Isådant fall borde även bestämmelserna rörande kontroll, tvångsmedel m. m. bli gällande. Svenska bokförläggarföreningen finner det mindre tilltalande att två till syftet och gagnet likvärdiga skrifter skulle komma att i tryckfrihetshänseende behandlas olika enbart därför att de framställts enligt olika metoder. Särskilt i orostider, då tryckfriheten är av sin största betydelse, användas, såsom erfarenheterna från länder som deltagit i andra världskriget utvisa, i större utsträckning än vanligt stencilering och dylika metoder för framställning av tidningar och annan litteratur. Enligt föreningens åsikt bör TF: s tillämplighetsområde omfatta, förutom skrift som framställts i tryckpress, varje annan skrift som till syfte och gagn är att jämställa med sådan skrift. Härigenom skulle visserligen antalet anmälda boktryckerier ökas, dock endast med det ej alltför stora antal rörelser som ägna sig åt stencilering etc. Svenska boktryckareföreningen yttrar att utöver de maskiner som de sakkunniga ansett böra hänföras till tryckpressar finnas åtskilliga andra metoder för mångfaldigande, fullt jämförbara med vanligt tryck. Dupliceringsanstalter av olika slag förfoga över maskinell utrustning av kapacitet i klass med de mindre tryckerier- na. Tryckfrihetsintressena böra skyddas vid varje slag av yrkesmässigt mångfaldigande, som till effekten är jämförbart med det som utföres i ett vanligt tryckeri. Det väsentliga är skriftens innehåll och icke dess upplaga eller tekniska utförande. Anmälningsskyldighet borde finnas för yrkes- mässigt drivna dupliceringsanstalter; eventuellt kunde dessa vara skyldiga endast att bevara exemplar av sina alster under ett år men befrias från avlämnandet av gransknings- och arkivexemplar. I detta sammanhang har Svenska tidningsutgivareföreningen påpekat att utomlands förekommer s. k. faksimiletidningar, vilka reproduceras på trådlös väg och utan användning av tryckpress, varvid tidningen framkommer i särskilda mottagningsapparater hos abonnenterna. Då intresset för denna form av tidningar kan väntas stiga, anser föreningen att även möjligheten till framställande av sådana tidningar bör beaktas.
Departementschefen uttalade (prop. 1948: 230 s. 117) att det fanns skäl att låta TF omfatta även andra skrifter än de tryckta; för detta talade särskilt erfarenheterna under krigsåren i grannländerna. Emellertid var det enligt departementschefen synnerligen svårt att genomföra en dylik utvidgning på sådant sätt att begreppsbestämningen inte blev alltför
obestämd. Det var av stor vikt att det inte rådde ovisshet på denna punkt. Att låta TF: s tillämplighet i fråga om vissa skrifter bero på ett ansökningsförfarande ansågs inte lämpligt. Den tekniska utvecklingen hade ännu inte nått därhän, att det förelåg ett oavvisligt behov att utsträcka TF: s tillämplighet till olika metoder som i effektivitet närmar sig tryckningen. Departementschefen ansåg därför att utgångspunkten för begreppsbestämningen — tryckning i tryckpress — inte för närvarande borde överges.
Enligt gällande TF är det sålunda framställningssättet och inte metodens effekt som är avgörande. Såsom tryck är enligt långvarig praxis att betrakta såväl stentryck och koppartryck som tryck framställda genom offsetpress, även mindre sådan maskin (rotaprint, multigraf o. d.) som är avsedd endast för kontorsbruk. Maskinskrift, fotografering och liknande metoder är däremot inte att anse som tryck.
För att TF skall bli tillämplig på en skrift fordras inte bara att skriften framställts utan även att den är utgiven.
Före 1941 gällde att skriften skulle vara lagd ”under allmänhetens ögon”. Därmed avsågs att skriften även skulle vara tillgänglig för allmänheten. Det fordrades sålunda ett visst mått av offentlighet för att TF skulle bli tillämplig. Ett tryckt cirkulär som endast sändes till ett företags agenter ansågs därför i rättsfallet NJA 1902: 367 inte som tryckt skrift (dissenser). Enligt lagändring 1941 skulle med tryckt skrift förstås sådan skrift ”som genom tryck utgives", dvs. som ”blivit såld eller annorledes spridd eller utlämnad till salu eller till spridande på annat sätt”.
I TF 1: 6 sägs att skrift anses utgiven, ”då den blivit utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt”. 1944 års tryckfrihetssakkunniga uttalade i denna fråga (SOU 1947: 60 s. 61), att det i allmänhet inte var praktiskt möjligt att dra en gräns mellan spridning till en mindre krets och Spridning till allmänheten och att låta enbart den sistnämnda spridningen medföra att skriften anses utgiven.
Beträffande innebörden av kravet på utgivning kan vidare nämnas följande. I NJA 1959: 495 har en skrift ansetts icke vara utgiven, när upplagan sänts från tryckeriet till beställaren för att spridas av denne; i rättsfallet hade upplagan på grund av felexpediering hamnat hos orätt adressat. Enbart det förhållandet att granskningsexemplar avlämnats torde ej innebära att skriften skall anses utgiven (NJA 1914: 432). Däremot har JO (ämbetsberättelsen 1970 s. 36) funnit att tryckt affisch, som utlämnats till tidning och återgivits i denna, var att anse såsom utgiven, trots att affischen inte spritts därutöver. Tryckta skrifter som endast sprids inom en liten och helt sluten krets lär dock vanligen inte kunna anses som utgivna. S. k. korrekturavdrag lämnas normalt endast till sådana som har befattning med tryckningen, och därför är de, enligt 1944 års tryckfrihetssakkunniga, i regel inte att betrakta som tryckta skrifter i TF:s mening (SOU 1947:60 s. 60). Tryck, som framställts inom ett företag uteslutande för internt bruk, anses ej heller vara utgivet (Malmgren rn. fl., Sveriges grundlagar, 1971, s. 219). Däremot är det som nämnts inte nödvändigt att spridningen skett eller påbörjats till en större
publik. Även om spridningen begränsats till t. ex. medlemmar av viss förening, anses skriften likväl utgiven. Spridningsrekvisitet kan också vara uppfyllt redan genom att t. ex. en tryckt bild framlagts i skyltfönster eller genom att tryckta standar eller affischer förs omkring.
Den grundläggande regeln att TF omfattar alla tryckta skrifter som är utgivna (TF 1:6) har kompletterats med ett undantagsstadgande; en myndighets tryckta handlingar anses inte utgivna, om de skall hållas hemliga. Av myndighet tryckta, hemliga handlingar kan därför inte medföra tryckfrihetsrättsligt ansvar, även om handlingen blivit spridd till befattningshavare eller, i viss utsträckning, till andra. Icke sekretessbelag- da tryckta handlingar lär emellertid böra anses utgivna, även om de endast sprids inom myndigheten. Enligt reglerna om allmänna hand- lingars offentlighet kan de nämligen när som helst komma att utlämnas och därigenom spridas till utomstående.
4.1.2. Massmedieutredningens Överväganden och förslag
TF gäller enbart sådana skrifter som framställts i tryckpress. I direktiven för MMU tas upp frågan om särskilda regler till skydd för yttrandefrihe- ten bör finnas även i fråga om andra skrifter. Bl. a. har MMU haft att överväga huruvida stencilerade och på liknande sätt mångfaldigade skrifter skall jämställas med tryckta skrifter i tryckfrihetsrättsligt hänseende. Också från andra håll har framförts önskemål om en utvidgning av grundlagen till andra skrifter än sådana som framställtsi tryckpress.
Det är uppenbarligen inte tillfredsställande att frågan om en mångfal- digad skrift skall falla under grundlagen eller ej skall vara avhängig enbart av framställningssättet. Av de ovan redovisade förarbetena till TF framgår att det redan då ansågs i och för sig berättigat att utvidga kretsen av skyddade objekt. Sedan dess har tillkommit flera nya metoder att framställa skrifter i stora upplagor, bl. a. genom ljuskopiering. Vissa metoder medger — liksom trycket — i princip obegränsade upplagor. Det är också tydligt att andra framställningsmetoder än tryckpress ofta används just för sådana skrifter som kan antas vara isärskilt behov av regler om skydd för yttrandefriheten, t. ex. för flygblad och upprop.
Den tekniska utvecklingen får nu anses ha nått så långt att det inte längre är praktiskt att göra kategorisk skillnad mellan sådana skrifter som framställts i tryckpress och sådana som mångfaldigats på annat sätt. MMU_föreslår därför att grundlagen i princip skall omfatta båda dessa kategorier. Det avgörande bör nu vara om skriften är framställd eller mångfaldigad på ett sätt som rent praktiskt kan jämställas med framställning i tryckpress.
I den nya grundlagen bör fortfarande kunna användas beteckningen tryckt skrift på skrift som är framställd i tryckpress eller mångfaldigad genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt förfarande. Genom formuleringen utesluts från grundlagen vanliga skrivmaskins- kopior.
Den föreslagna utvidgningen ansluter till vad som gäller i Finland, där
tryckfrihetslagen omfattar ”skrift, som genom användande av tryckpress eller annat likartat medel mångfaldigats”, i Danmark (”vare sig framställ- ningen sker genom tryck eller på annat mekaniskt eller kemiskt sätt”) och i Norge (”skrift, avbildning eller liknande, som mångfaldigats genom tryck eller på annat kemiskt eller mekaniskt sätt”). Förslaget innebär en praktiskt betydelsefull förstärkning av skyddet för yttrandefriheten. Genom att nu andra — och avsevärt billigare — framställningsmetoder än genom tryckpress ges samma skydd kommer åtskilligt fler medborgare att kunna dra direkt nytta av grundlagen.
Den föreslagna utvidgningen av begreppet tryckt skrift skulle medföra att grundlagen kom att omfatta en mängd mindre skrifter framställda i ett begränsat antal exemplar. Av olika skäl kan det finnas anledning att inte hänföra alla sådana skrifter till ”tryckt skrift”. Det torde alltså vara ofrånkomligt att göra någon form av avgränsning mot detta begrepp. MMU har därvid övervägt att låta begreppet tryckt skrift — och därmed grundlagens tillämplighet — göras beroende av det antal exemplar av skriften som framställts. En sådan avgränsning torde emellertid vara praktiskt ogenomförbar. Bl. a. måste det uppkomma bevissvårigheter när det gäller att i efterhand fastställa om en skrift framställts i det antal exemplar som fordras. Rent allmänt kan också invändas att yttrandefri- heten inte bör ha olika innebörd för två skrifter, där den ena framställts i exakt det föreskrivna antalet medan den andra mångfaldigats i obetydligt färre exemplar. MMU har därför ansett att avgränsningen inte bör knytas till antalet exemplar; de synpunkter som en sådan gränsdragning avser att tillgodose blir f. ö. i viss mån beaktade genom kravet att skriften skall vara ”utgiven” (se nedan).
En annan möjlighet till avgränsning är att göra grundlagens tillämplig- het beroende av ett ansökningsförfarande. Denna tanke framfördes i ett remissyttrande över 1947 års betänkande men avvisades av departements- chefen. Ett sådant förfarande torde vara onödigt omständligt, särskilt för den som endast vid något enstaka tillfälle avser att utge en grundlags- skyddad skrift.
Den erforderliga avgränsningen bör emellertid på annat sätt kunna göras så att en valmöjlighet skapas för den som ger ut skrifter som mångfaldigats på annat sätt än i tryckpress. Den som avser att grundlagen skall vara tillämplig skulle därvid kunna använda sig av ett särskilt tecken eller symbol i skriften. MMU har emellertid stannat för en annan metod, där grundlagens tillämplighet beror på om vissa uppgifter finns angivnai skriften. MMU föreslår sålunda att skrifter som mångfaldigats på annat sätt än genom tryckpress skall falla utanför grundlagen, om de saknar uppgift om vem som mångfaldigat dem samt var och när detta skett. Genom att utelämna dessa uppgifter, eller någon av dem, kan den, som inte har intresse av grundlagsskydd eller som anser de särskilda ansvarsreglerna hindrande, uppnå att grundlagen inte blir tillämplig.
Utredningen föreslår också att från begreppet tryckt skrift skall undantas vissa mindre tryckalster, som — även om de kan ha visst informationsvärde — saknar betydelse för åsiktsbildning och samhällsde- batt. Dessa alster — av utredningen kallade tillfällighetstryck — är av
sådan art att ett grundlagsskydd ter sig obehövligt. Frågan behandlas närmare i specialmotiveringen (2 kap. 2 5).
TF omfattar tryckt skrift som är utgiven, dvs. som blivit spridd. TF uppställer inte något krav på att denna spridning skall ha skett till allmänheten. Även skrifter som utdelats inom en tämligen begränsad krets och som aldrig nått offentlighet faller under TF. När nu en samordning görs av reglerna för tryckta skrifter, radio och film är det angeläget att bestämningen av mottagarkretsen så långt möjligt görs enhetlig för de olika medierna. 1 massmediebegreppet ligger att mediernas innehåll får ett visst mått av offentlighet. För tydlighetens skull bör därför anges att tryckt skrift för att omfattas av grundlagen skall ha utlämnats för spridning bland allmänheten. Någon egentlig ändring i förhållande till vad som nu gäller torde detta inte innebära. Angående offentlighetsbegreppet, se vidare under 4.4.3.
Frågan om förhållandet i vissa särskilda fall mellan tryckt skrift och framställning i radio behandlas under 4.3.
Grundlagens regler är tillämpliga på skrifter som offentliggörs i Sverige. I fråga om utländska skrifter som importerats hit kommer därvid i vissa fall särskilda regler att gälla. Grundlagen avser emellertid i några hänseenden även sådana utländska skrifter som inte sprids här (se vidare reglerna om meddelarskydd).
4.2. Radio 4.2.1 Inledning
Utomlands började rundradiosändningar förekomma år 1920. I Sverige följde man utvecklingen, och 1922 startade man praktiska försök, som utfördes av telegrafverket och Svenska radioaktiebolaget. Mellan telegraf- styrelsen och aktiebolaget Radiotjänst träffades en överenskommelse som godkändes av Kungl. Maj:t och som trädde i kraft den 1 januari 1925. Enligt överenskommelsen tilldelades Radiotjänst programtjänsten, medan telegrafstyrelsen skulle svara för verksamhetens tekniska sida och för licensuppbörden. Vid starten 1925 fanns knappt 40 000 radiolicenser.
Någon särskild lagstiftning om yttrandefriheten i radio har inte funnits före 1.7.1967, då radiolagen (RL) och radioansvarighetslagen (RAL) trädde i kraft. Redan 1924 fastslogs dock i lag (1924: 121) att anskaffning och användning av radiosändare krävde tillstånd av Konungen. För innehav av mottagare fordrades tillstånd av telegrafstyrelsen enligt en kungörelse från 1924. I huvudsak likartade regler gällde också enligt senare författningar på området, lagen (1939: 795) om anläggningar för radiotelegrafi eller radiotelefoni, lagen (1946: 172) om radioanläggningar m.m. och kungörelsen (1943: 551) om rätt att innehava radiomottag- ningsapparat.
Aktiebolaget Radiotjänst tillerkändes också rätten att sända televi- sionsprogram, vilken verksamhet började år 1956, och företagets namn ändrades året därpå till Sveriges Radio aktiebolag (SR). Den faktiska ensamrätten grundade sig inte på några lagbestämmelser utan var en följd
av att Kungl. Maj:t i princip inte meddelade tillstånd till innehav av radiosändare, om verksamheten kunde komma att inkräkta på överens- kommelsen med SR.
Genom 1966 års lagar (RL och RAL) har frågorna om yttrandefrihet och ansvar i rundradion blivit reglerade. I RL har inskrivits ensamrätten för det företag som regeringen bestämmer (SR), och i RAL anges reglerna om anonymitet och ansvar m. m. i rundradioprogram. Härutöver gäller avtal mellan svenska staten och SR angående rundradions programverk- samhet (radioavtalet) och avtal angående bolagets verksamhet vid krig eller krigsfara.
4.2.2. Gällande rätt
De elektromagnetiska vågor som kan förmedlas från radiosändare till radiomottagare kan utbreda sig fritt i rymden, men de kan också vara bundna till särskilda ledare (tråd, kabel). Antalet användbara frekvenser för sändning fritt i rymden är begränsat, och detta har medfört att de eterburna radiosändningarna måst regleras särskilt.
I 1 & RL ges följande definitioner: radiosändning: ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre än 3 000 gigahertz och vilka utbreder sig i rymden utan särskilt anordnad ledare,
trådsändning: ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid särskilt anordnad ledare,
rundradiosändning: radiosändning eller trådsändning som är avsedd att mottagas direkt av allmänheten, om sändningen icke är avsedd endast för en sluten krets, vars medlemmar är förenade genom en påtaglig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen,
sändare: anordning för radiosändning (radiosändare) eller trådsändning (trådsändare),
mottagare: anordning för mottagning av radiosändning eller trådsänd- ning,
radioprogram: radiosändnings eller trådsändnings innehåll, om detta består av annat än, utom angivande av namn eller källa, enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt.
I 2 & RL sägs att radiosändare här i riket eller på svenskt fartyg eller luftfartyg utom riket får innehas eller användas endast av den som erhållit tillstånd av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Sådant tillstånd är tidsbegränsat. Trådsändare får däremot användas utan särskilt tillstånd. (En annan fråga är därvid rätten att sända radioprogram, se vidare nedan). Mottagare får innehas och användas av var och en (3 & RL). För innehav och användning av radiosändare och mottagare på utländskt fartyg, luftfartyg eller motorfordon, som befinner sig i Sverige, gäller särskilda bestämmelser.
De närmare reglerna om yttrandefrihet i RAL avser radioprogram i rundradiosändningar. Yttrandefriheten i andra radio- eller trådsändningar är inte särskilt reglerad utom såtillvida att bestämmelsen om förbud mot
hindrande åtgärder i 8 % RL avser alla former av sändningar, dvs. inte bara rundradiosändningar.
Begreppet rundradiosändning kan sägas vara utformat med ledning av vad som ansetts erforderligt för SR:s ensamrätt att bestämma om de radioprogram som skall sändas till allmänheten (55 RL). Vissa sänd- ningar som når allmänheten kräver enligt den tidigare angivna definitio- nen av ”rundradiosändning” inte något särskilt tillstånd, t. ex. sjukhus- radio och varuhustelevision. Reglerna i RAL om yttrandefrihet avser dock bara den verksamhet som bedrivs av SR.
Under förarbetena till RL diskuterades särskilt frågan om etablerings- rätt för sådana rundradiosändningar som skedde med träd.
I betänkandet SOU 1965: 46 med förslag till radiolag anförde utredningsmannen (s. 34):
Det torde också vara klart att Sveriges Radios ensamrätt att handha rundradions programverksamhet enligt överenskommelsen med staten även omfattar rätten att anordna program som är av samma karaktär som vanliga rundradioprogram, ehuru de endast distribueras med tråd. Övervägande skäl talar för att det vid denna ensamrätt inte görs någon skillnad mellan högfrekvent och lågfrekvent sändning. Detta innebär att Sveriges Radios ensamrätt kan göras gällande mot alla när det gäller högfrekventa trådsändningar. Vill någon använda egna ledningar, fordras tillstånd för innehavet, och staten kan inte ge något tillstånd, om verksamheten direkt konkurrerar med Sveriges Radios. Vidare kan telestyrelsen inte upplåta sina ledningar för sådan verksamhet. När det gäller lågfrekventa trådsändningar kan ensamrätten endast göras gällande mot den som ansöker om att få använda televerkets ledningsnät.
Om man skulle avstå från varje reglering av trådsändningarna skulle man alltså företa en betydelsefull ändring i den rättsliga reglering av rundradioverksamheten som nu gäller. Ändringen gäller inte blott omfattningen av Sveriges Radios ensamrätt. Inte minst genom utveck- lingen av centralantennanläggningar för stora enheter och förbindelserna mellan olika sådana anläggningar skulle det troligen inom en icke alltför avlägsen framtid uppstå relativt omfattande ledningsnät, där televisions- sändningarna hade inslag av kommersiell reklam som finansierade verksamheten. Det hittillsvarande systemet, där den kommersiella rekla- men hålls utanför rundradioprogrammen, skulle härigenom på ett ganska påfallande sätt uppluckras.
Det saknar i detta sammanhang betydelse vilken uppfattning man hyser i frågan om vilket av olika system för rundradioverksamhetens bedrivande som är att föredra. Såsom tidigare anmärkts ligger det utanför ramen för utredningsmannens uppdrag att ta självständig ställning till de principiella frågorna om allmän rundradio skall bedrivas med ensamrätt av Sveriges Radio och om kommersiell reklam bör vara förbjuden i rundradio. Att helt undanta trådsändningar från reglering skulle innebära ett ställningstagande mot de huvudprinciper för rundradioverksamhetens bedrivande som regering och riksdag fastslagit. Det tillkommer inte utredningsmannen att framställa förslag om ändring i dessa huvudprinci— per.
Utgångspunkten för utredningsmannens förslag blir därför att regle- ringen av trådsändningarna skall företas under hänsynstagande till de huvudprinciper efter vilka rundradioverksamheten för närvarande bedrivs i vårt land. En sådan reglering kan i stora drag sägas innebära att samma regler skall gälla, när program sänds trådlöst som när de sänds per tråd till en större allmänhet.
I remissyttrandena anfördes på denna punkt följande (prop. 1966: 149 s. 21):
Mot förslaget om särskild reglering i lagen i fråga om trådsändning görs invändning av Svenska Arbetsgivareföreningen, Sveriges Grossistförbund, Sveriges Hantverks— och Industriorganisation, Sveriges Köpmannaför- bund, Sveriges Industriförbund och Sveriges Lantbruksförbund. Organisa- tionerna anser att en sådan lagreglering inte behövs. Mot bakgrund av de snabba tekniska framstegen kan regleringen komma att försvåra utveck- lingen av trådbundna masskommunikationer av olika slag. Den förefaller organisationerna dessutom strida mot yttrandefrihetsprincipen.
Även JK anser den föreslagna regleringen överflödig. Behörighet att driva rundradiosändning bör enligt JK innefatta rätt att befordra sändningarna även med träd.
Övriga remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget i denna del utan erinran. Sveriges Radio framhåller att, sålänge rundradiosändningarna av tekniska skäl måste inskränkas, en demokratisk ordning kräver att de brukas på villkor som statsmakterna bestämmer för en programverk- samhet som tjänar allmänna intressen. Om programverksamhet för trådsändningar till en större allmänhet fick bedrivas utan tillstånd och utan de standardkrav, som gäller för trådlösa sändningar, skulle dessa trådsändningar särskilt i större städer med hjälp av reklaminkomster och annan kommersiell verksamhet kunna få en så betydande omfattning och bli en så påtaglig konkurrent till rundradion om publikintresset, att denna skulle ha svårigheter att upprätthålla den karaktär som stipulerats. Sveriges Radio anser därför att det, så länge frekvensbegränsningen består och tillstånd på denna grund fordras för rundradiosändningar, finns skäl för att beträffande trådsändningar göra avsteg från principen att endast tekniska hinder motiverar inskränkningar i rätten att bedriva radio— och televisionsverksamhet. Programverksamhet för trådsändning bör enligt Sveriges Radios mening förbehållas den programsammanslutning, som enligt statsmakternas beslut skall ombesörja programverksamheten för rundradio.
Utan att ta ställning till utredningsmannens gränsdragning i varje anfört enskilt fall anser Sveriges Radio i princip liksom denne att tillstånd ej bör fordras för trådsändning, som inte innefattar programverksamhet eller som inte är ägnad att mottagas av en större allmänhet. Vilken ståndpunkt lagen skall inta till andra trådsändningar än sådana som är jämförbara med rundradiosändningar bör däremot enligt JK: s mening till väsentlig del bero på om reklamförbundet skall upprätthållas. Skall så ske, vilket då bör anges i lagen, synes det JK knappast lämpligt att trådsändningar till stora grupper av invånare i viss stad, stadsdel osv. skall kunna organiseras utan någon prövning från myndighets sida. Det kan befaras att reklamförbundet då kommer att undermineras, särskilt om vissa sändningar, t. ex. sändningar av inspelad musik och nyheter i form av ”enkla meddelanden”, skall kunna befordras även till ”en större allmänhet”. De trådsändningar som inte har samband med rundradio- sändningar torde inte ha någon större betydelse från yttrandefrihetssyn- punkt. Enligt JK: s mening finns det därför inte några principiella betänkligheter mot att tillståndskravet får förhållandevis stor omfattning. De praktiskt administrativa betänkligheterna kan reduceras, om till- ståndsbesluten delegeras t. ex. till lokala teleförvaltningar och om det blir möjligt att meddela generella tillstånd för vissa typer av sändningar.
Departementschefen delade utredningsmannens uppfattning att ensam- rätten i fråga om rundradiosändning skulle omfatta även trådsändning (prop. s. 30).
I samband med riksdagsbehandlingen av RL framställdes flera motio ner av innebörd att ensamrätten inte skulle omfatta trådsändningar.
Utskottet (sammansatt konstitutions- och tredje lagutskott) anförde i denna del (utlåtande 1966: 1 s. 27):
Vad först gäller frågan om etableringsrätten inom radio— och TV—områ- det vill utskottet erinra om att motioner som syftade till införandet av en fri sådan rätt, behandlades under vårsessionen innevarande år. I sitt av riksdagen godkända utlåtande i anledning av motionerna hänvisade tredje lagutskottet till att de aktualiserade frågorna prövats av statsmakterna vid åtskilliga tillfällen under det senaste årtiondet. Utskottet återgav i sammanhanget de skäl som tidigare varit avgörande för ställningstagandet i frågan om införandet av ett reklamfinansierat TV-företag. Skälen innebär i korthet att det inte med fog kan göras gällande att alternativet med ett sådant företag leder till en ökad yttrandefrihet och att det vidare beträffande publikens reella valmöjligheter och programledningens inte- gritet är underlägset det nuvarande systemet. Detsamma gäller beträffan- de programstandarden, dock att konkurrensen som sådan kan tänkas få en stimulerande inverkan på vissa typer av program. Tredje lagutskottet anförde att några skäl som borde föranleda till att den sålunda uttalade uppfattningen frångicks inte anförts.
Utskottet kan ej finna att något nytt nu framkommit, som ger anledning att ändra de grundläggande principerna för rundradioverksam- heten i vårt land. Motionerna I: 795 och 11: 967 samt I: 796 och II: 968 bör sålunda avstyrkas.
Det är enligt utskottets mening vidare tydligt att om man avstår från varje reglering av trådsändningarna så innebär detta ett väsentligt avsteg från de nämnda principerna. Inte minst genom utvecklingen av central- antennanläggningar för stora enheter och förbindelserna mellan olika sådana anläggningar skulle det med all sannolikhet ganska snart uppstå omfattande ledningsnät i privat regi för sändning av radio- och TV-program med inslag av kommersiell reklam. En av grundvalarna för det nuvarande systemet skulle härigenom rubbas. Starka skäl talar sålunda för att ensamrätten bör omfatta även trådsändning. Motionerna I: 793 och 11: 969 samt I: 794 och 11: 970 bör därför avstyrkas.
Fem reservanter ansåg att en utvidgad etableringsrätt för radioverksam- het borde komma till stånd och att ett nytt lagförslag i enlighet därmed borde läggas fram.
I fråga om trådsändningar uttalade sex reservanter att utlåtandet bort innehålla följande:
Utskottet kan icke finna att den reglering av trådsändningarna, som föreslås i propositionen, kan accepteras ur principiell synvinkel. Genom att ensamrätten enligt förslagets Så innefattar även trådsändningar inskränks yttrandefriheten på ett sätt som enligt utskottets uppfattning måste anses stridande mot yttrande- och tryckfrihetens grunder. Vidare kommer härigenom utvecklingen på teleöverföringens område sannolikt att försvåras. I likhet med motionärerna finner utskottet också att en mängd besvärliga gränsdragningsproblem kommer att uppstå.
Utskottet förordar därför sådan ändring av förslaget till radiolag, att med rundradiosändning icke skall avses trådsändning.
Riksdagen godkände utskottets utlåtande. Frågan har också flera gånger senare behandlats i riksdagen. l motioner 1970 (I: 330 och 11: 361) samt 1971 (nr 289) om SR:s ensamrätt till radio- och TV-sändning i vissa fall yrkades att regeringen skulle lägga
fram förslag om liberalisering av de gällande reglerna för tråd- och länköverföring av radio och TV-program. I 1970 års utlåtande (KU 1970: 19) hänvisade konstitutionsutskottet till vad det anförde vid behandlingen av RL år 1966. Också iutlåtandet över 1971 års motion (KU 1971129) hänvisade utskottet till det tidigare utlåtandet. Vidare erinrades om att frågan föll inom ramen för MMU: s uppdrag. Motionen avslogs av riksdagen.
Såväl 1970 som 1971 förekom reservationer iutskottet av innebörd att SR:s ensamrätt utgör en onödig inskränkning av de möjligheter som den tekniska utvecklingen skapat, när det gäller att ge allmänheten en god och allsidig service på kultur— och nyhetsbevakningens område. ] reservationen 1970 anfördes att inskränkningen framstår som särskilt omotiverad, när det gäller sändningsformer som inte tar upp utrymme i etern, bl. a. tråd- och länköverföringar.
Motioner av samma innehåll har förekommit också senare (1972: 99 och 1973: 239). KU gjorde därvid enahanda bedömning som tidigare (KU 1972: 14 och 1973: 34).
Kabel-tv har fått sitt genombrott i många länder, särskilt i områden med hög befolkningstäthet. Man räknar med att sändningar med kabel kommer att få stor betydelse på det lokala planet, och försökssändningar har förekommit i Kiruna. Efter hänvändelse från pressutredningen har televerket gjort en utredning om kostnader, tidsplaner och resursbehov vid utbyggnad i Sverige av kabel-tv, vilken utredning redovisats i februari 1975 (”Kabel-TV”).
Frågan har också uppmärksammats av Nordiska rådet, som i februari 1973 rekommenderade Nordiska ministerrådet att utreda de tekniska, ekonomiska och juridiska aspekterna på utbyggnad av kabel-tv-verksam— heten i Norden. Den tillsatta utredningen, Nordiska ministerrådets tv-kommitté 1973, har sedan lämnat en rapport i betänkandet (Nordisk utredningsserie 1974: 19) TV över gränserna, Slutrapport. Vad avser frågan om ökad spridning av tv-program inom Norden uttalar kommittén att både satellitsändningar, som för Nordens del anses bli en realitet först i slutet av 1980-talet, och kabelsystem kan komma till användning. Kommittén anför att på sikt en kombination av båda dessa möjligheter torde ställa sig mest fördelaktig (s. 90). I fråga om kabeldistributionssy— stemen rekommenderar kommittén att dessa ställs under samhällskon- troll, både sådana system som innefattar enbart vidaresändning av mottagna program och sådana som avser egen programverksamhet. Från rättssäkerhetssynpunkt bör enligt kommittén de straff- och civilrättsliga föreskrifter som gäller för de nationella rundradiobolagen tillämpas även på kabel-tv-företagen. Dessa bör också omfattas av de allmänna kraven på saklighet, opartiskhet och hänsyn till yttrandefriheten och olika publik- gruppers intressen (s. 67).
Också ensamrätten till etersändningar har diskuterats. 1960 års radioutredning (SOU 1965: 20 och 21) ansåg, att en särskild rundradio borde inrättas för speciell programverksamhet, t. ex. på utbildningsområ- det och att denna rundradio skulle organiseras fristående från SR men under överinseende av det allmänna. Enligt förslag om lokalradio av 1969
års radioutredning skulle denna verksamhet has om hand av ett särskilt företag, Sveriges Lokalradio AB, med folkrörelser och intresseorganisatio— ner som aktieägare (SOU 1973: 8).
I prop. 1975: 13 har sedan framlagts förslag om bl. a. lokalradio. Förslaget, som antagits i april 1975, innebär att landet indelas i 24 lokalradioområden. Sändningarna skall omfatta bl.a. lokala nyheter, opinionsspeglande program och annan information. Verksamheten avses börja under 1977, därvid ett dotterbolag till SR skall vara huvudman. Till följd härav har gjorts ändringar i 5 och 6 %% RL. I övrigt skall reglernai RL vara tillämpliga, t. ex. såvitt avser förbudet mot förhandsgranskning. Vidare skall ett särskilt avtal upprättas med SR av innebörd att detta företag skall förbinda dotterbolaget att i tillämpliga delar följa riktlin- jerna i det nuvarande radioavtalet. Programtiden är avsedd att omfatta 10— l 5 timmar iveckan, vilket skall innebära ökade möjligheter att sända bl.a. lokal samhällsinformation. Därvid bör partier, folkrörelser och enskilda ges möjlighet att framföra sina synpunkter på kommunala och andra samhällsfrågor. En av lokalradions målsättningar bör vara att utgöra ett forum för dialog mellan kommunala och andra förtroendemän och medborgarna (prop. s. 75).
Mot bakgrund av att radioavtalet löper ut 30.6.1977 tillsattes ijuni 1974 en utredning om radions och televisionens fortsatta utveckling. Utredningen har att ta ställning till vilka riktlinjer som bör bestämma innehållet i ett nytt avtal. Enligt direktiven (se kommittéberättelsen 1975, U: 55) skall utredningen utgå från den nuvarande friheten från kommersiella hänsyn och den självständiga ställningen i förhållande till myndigheter och intressegrupper. En annan utgångspunkt för utred- ningens arbete är skyldigheten att iaktta kravet på opartiskhet och saklighet. En grundläggande fråga för utredningen är att ta ställning till huruvida SR skall behålla ensamrätten till sändning av alla slag av radio- och tv-program. En uppdelning av programuppgifterna skulle enligt direktiven kunna ske så att ett företag får ansvaret för lokalradion, ett för utbildningsprogrammen och ett för den allmänna programverksamheten. Varje företag skulle därvid få ensamrätt inom en viss programsektor. I fråga om kabel-tv skall utredningen överväga ett system, där regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medger rätt till sådan sändning. Se vidare ovan under 1.2.
4.2.3. Massmedieutredningens överväganden och förslag
Den närmare regleringen i grundlag av yttrandefriheten i radio bör främst ta sikte på endast sådana sändningar som kan nå allmänheten. I fråga om innehav och användning av sändare för annat ändamål än sändning till allmänheten m. m. bör därvid kunna göras hänvisning till bestämmelseri lag.
Frånsett de nu angivna reglerna kommer grundlagens bestämmelser att omfatta endast sändningar av radioprogram, vilket är den av MMU föreslagna benämningen på innehållet i sändning som är avsedd att mottagas direkt av allmänheten. Definitionen motsvarar därigenom vad
som nu menas med uttrycket rundradiosändning. Genom definitionen av begreppet radioprogram kommer vidare — liksom nu — vissa helt kortfattade meddelanden (”Fröken Ur” m. m.) att undantas.
I frågan om rätten att använda radio för sändning av radioprogram sägs i direktiven att de faktiska förutsättningarna saknas för en ordning motsvarande den fria etableringsrätt som gäller för tryckta skrifter. I stället skulle massmedieutredningens uppgift vara att i grundlagen förankra de principer som ger de bästa garantierna för en vidsträckt yttrande— och informationsfrihet i radio och tv.
Det är ännu för tidigt att säga hur den samlade programverksamheten i radio bör gestalta sig i framtiden. De senaste årens utveckling visar emellertid enligt MMU:s mening att grundlagen inte bör fastslå en ensamrätt motsvarande den som kommit till uttryck i RL. En sådan ordning skulle läsa läget och kunna omöjliggöra tillåtandet av en kompletterande eller konkurrerande programverksamhet, också när en Sådan skulle vara allmänt accepterad. En total etableringsfrihet är å andra sidan inte möjlig, i vart fall inte för de etersända programmen. Den begränsade tillgången på användbara frekvenser fordrar en fördelning av utrymmet i etern. Inte heller torde det vara lämpligt att i grundlagen fastslå total etableringsfrihet för trådsändningar (exempelvis kabel-tv). Regleringen av sådana sändningar bör vara en vanlig lagstiftningsfråga. I vart fall i ett inledningsskede — innan konsekvenserna kan överblickas närmare — är det rimligt att också sådana sändningar omfattas av ett koncessionssystem.
Massmedieutredningen föreslår sålunda att den ensamrätt som kommit till uttryck i RL bör ändras till ett krav på tillstånd för programverksam- het. Den eventuella fördelningen av verksamheten och principerna för tillståndsgivning är frågor av sådan art att de inte lämpligen bör tas in i grundlagen. MMU föreslår att — liksom nu — tillstånd till programverk- samhet skall lämnas av regeringen.
I vissa fall torde tillståndsgivning vara en alltför omständlig procedur. Det bör därför vara möjligt att genom lag låta vissa sändningar undantas från kravet på tillståndsgivning. Undantaget kan därvid avse t. ex. sådana företeelser som vidaresändning genom centralantenn och sändning av enstaka evenemang av lokalt intresse. I frågor om vissa särskilda slag av sändningar i radio, se vidare under 4.3. Den närmare regleringen av yttrandefriheten i radio har i RL och RAL begränsats till radioprogram i rundradiosändning. Som tidigare nämnts avses med rundradiosändning sådan sändning som är avsedd att mottagas direkt av allmänheten, ”om sändningen icke är avsedd endast för en sluten krets, vars medlemmar är förenade genom en påtaglig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen”. Som rundradiosändning anses därför inte t. ex. sjukhusradio, varuhus-tv eller sändning av musik till viss arbetsplats. Sådana sändningar kan visserligen ofta sägas vara riktade till en allmänhet, men sändningarna omfattas inte av de särskilda reglerna i RAL.
Enligt MMU: s mening saknas anledning att låta grundlagens bestäm- melser avse sådana företeelser som de nu uppräknade. Något behov har
inte visats föreligga av en särskild reglering av dessa sändningar. Även om något krav på koncession inte uppställs, skulle en reglering motsvarande den som nu gäller för SR sannolikt te sig främmande och byråkratisk. Den nu gällande ordningen, som innebär att allmänna lagbestämmelser är tillämpliga på dessa sändningar, torde vara att föredraga också för framtiden.
Grundlagen bör alltså enligt MMU inte omfatta alla sändningar som är avsedda för allmänheten. Detta medför att man för radions del måste använda sig av ett offentlighetsbegrepp som något skiljer sig från vad som gäller i fråga om tryckta skrifter och film.
Massmedieutredningens förslag innebär i denna del att den närmare regleringen av yttrandefriheten i radio kommer att omfatta samma slag av sändningar som de nu gällande lagarna på området.
Enligt MMU: s mening bör de allmänna principerna i det nuvarande radioavtalet kunna upprätthållas, även om ensamrätten enligt RL upphör och fler programföretag skapas. Vare sig de företag som får tillstånd till programverksamhet kommer att ges ensamrätt var och en inom sitt område, lokalt eller innehållsmässigt, eller en sådan begränsad ensamrätt inte föreligger, kan ändå finnas skäl att ställa särskilda krav på den som anförtrotts sändningsrätt. Bestämmelser enligt vad som nu ges i radioav- talet kan därför sägas vara befogade också om viss konkurrenssituation förekommer.
Massmedieutredningen föreslår sålunda att de viktigaste principerna i radioavtalet skrivs in i grundlagen, och att andra föreskrifter skall kunna uppställas i avtal mellan regeringen och vederbörande programföretag. I själva grundlagen bör sålunda införas, förutom kravet på saklighet och opartiskhet, föreskrifterna i radioavtalet att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet skall råda i radion och att de grundläggande demokra- tiska värdena skall hävdas i programverksamheten.
Det är viktigt att föreskrifterna i ett avtal om programverksamhet utformas så att de inte kan sägas innebära en obehörig styrning av sändningarnas innehåll från regeringens sida och att de inte onödigtvis begränsar programföretagens självständighet. Föreskrifterna skall i stället ses som ett led i strävandena att åstadkomma en vidsträckt yttrandefrihet i radion, och MMU har därför ansett lämpligt att det i själva grundlagen anges vilka föreskrifter som får ges i avtalen.
Som en konsekvens av förslaget att avtal skall träffas med varje särskilt programföretag följer att regler också måste ges om efterlevnaden av avtalet. MMU föreslår därvid att systemet med en radionämnd eller liknande organ skall bestå, och att dess verksamhet i princip skall kunna omfatta program från alla programföretag.
Frågan om förhållandet i vissa fall mellan begreppet tryckt skrift och sändning i radio behandlas särskilt under 4.3.
Grundlagen skall endast omfatta radioprogram som sänds från sändare i Sverige. Utländska sändningar berörs däremot i princip inte av reglerna, även om sändningarna kan mottagas här; dock skall bestämmelser om meddelarskydd vara tillämpliga också på sådana program.
4.3. Förhållandet i vissa fall mellan begreppet tryckt skrift och sändning i radio
1. Under begreppet tryckt skrift bör självfallet hänföras även sådana fall, där som ett led i själva framställandet av exempelvis en tidning används ett förfarande under vilket även någon form av sändning med elektromagnetiska vågor utnyttjas, såsom när manuskript eller annan förlaga eller formar eller dylikt till tidningen på elektromagnetisk väg överförs till annan ort för tryckning där. överföringen är i detta fall inte riktad till allmänheten, och redan därigenom utesluts tillämpligheten av bestämmelserna om radioprogram. Den sålunda framkomna tidningen sprids på vanligt sätt och bestämmelserna om tryckt skrift äger generellt tillämpning. Annat är förhållandet när det är själva distributionen av informationen till allmänheten som sker genom ett hjälpmedel som i och för sig faller under begreppet radiosändning. Utomlands förekommer, tillsynes i ökande utsträckning, sådana metoder för meddelanden till allmänheten. Sålunda kan vanliga tv—mottagare förses med anordningar för utskrift av informationen på papper. Detta gäller exempelvis sådana s. k. faksimiltid- ningar som sker enligt det amerikanska ”Homefax”-systemet eller det japanska ”Telenews”-systemet. När en tidning eller annan periodisk skrift, förutom distribution på sedvanligt sätt, använder ett sådant system som ett ytterligare sätt att distribuera tidningens innehåll, kan inte de normala reglerna för radio tillämpas. De vanliga bestämmelserna om programverksamhet, bl. a. om saklighet och opartiskhet samt om avtal mellan regeringen och företaget, är inte avpassade för dylika fall. Inte heller kan uteslutande reglerna för tryckt skrift tillämpas. Ansvarighets- reglerna beträffande periodisk skrift är utformade med sikte på den vanliga formen för distribution av tidning med särskilt subsidiärt ansvar för den som sprider tidningen, vilket inte passar för nu ifrågavarande fall där spridningen sker genom en sändning i radio. Vidare torde de allmänna bestämmelserna om radio, t. ex. rätten att inneha sändare böra tillämpas också på de nya metoderna. Enligt MMU: s mening ligger det emellertid närmast till hands att grundlagens regler om tryckta skrifter får gälla för sådana sändningar som resulterar i en materialiserad skrift, i vart fall när det är fråga om trådsändningar. De komplikationer som kan uppkomma synes därvid kunna lösas genom vanlig lagstiftning. Bestämmelser härom har MMU upptagit i en särskild paragraf i 3 kap., 16 5, vartill här hänvisas.
2. En annan teknisk nyhet av likartad karaktär erbjuder det engelska ”Ceefax”-systemet, där bildrutan i en tv-mottagare utnyttjas som en tidning, i vilken tittaren kan bläddra genom att begagna en s.k. sidväljare. Även andra liknande nya metoder kan tänkas uppkomma. I den mån sådana metoder skulle komma att användas i vårt land, torde särskilda regler bli nödvändiga. Det torde inte, som i fråga om ”Homefax”, vara möjligt att här tillämpa reglerna för tryckta skrifter. Inte heller passar reglerna om radioprogram helt och hållet för dessa metoder.
Enligt MMU: s mening kan de här avsedda nya tekniska metoderna inte anses vara så långt framskridna att det i nuvarande läge är möjligt att slutgiltigt och i detalj reglera deras användning igrundlagen. Svårigheten att överblicka den eventuellt kommande tillämpningen gör det angeläget att man inte nu ändrar den begreppsmässiga avgränsning av vad som skall anses utgöra sändning i radio och radioprogram som nu återfinns i RL och RAL och som i princip upptas i MMU: s förslag. Den reglering som anses erforderlig på det nu förevarande området bör sålunda enligt MMU: s mening överlämnas till allmän lag. När förutsättningarna för och konsekvenserna av användande i vårt land av dylika tekniska metoder kan närmare överblickas med stöd av de erfarenheter som vunnits under tillämpningen av en sådan lagstiftning, kan övervägas att införa detaljera- de regler i grundlagen.
Massmedieutredningen har därför stannat för att låta Ceefax-systemet och likartade tekniska metoder i princip vara hänförliga under grundla- gens bestämmelser om radio. Ett särskilt skäl härför är att, i den mån sändningar i etern används, någon form av tillståndstvång erfordras med hänsyn till utrymmet i etern. Någon total etableringsfrihet — i likhet med vad som enligt grundlagsförslaget skall gälla beträffande tryckta skrifter — kan alltså inte föreskrivas i grundlagen. Även beträffande trådsänd- ningar (exempelvis kabel—tv) bör — på de skäl som ligger bakom den nuvarande regleringen av dylika sändningar i RL och RAL — grundlagen lämna möjlighet att i allmän lag uppställa vissa särskilda krav som inte har någon motsvarighet beträffande tryckta skrifter, t. ex. ifråga om förbud mot kommersiell reklam.
Den Särreglering som kan erfordras beträffande sändningar med användande av de nu ifrågavarande nya tekniska metoderna innebär främst att bestämmelser om saklighet och opartiskhet samt om avtal mellan regeringen och vederbörande företag inte skall vara tillämpliga. Vidare kan erfordras en anpassning av ansvarighetsreglerna efter de särskilda omständigheterna.
I övrigt skall enligt förslaget de allmänna bestämmelserna i grundlagen vara tillämpliga även vid användande av de nu avsedda nya metoderna. Sålunda kommer exempelvis censurförbudet att gälla, likaså vad som är att anse som yttrandefrihetsbrott samt bestämmelserna om meddelar- skydd och om rätt till anonymitet.
En ytterligare anledning att låta Ceefax-systemet och liknande tekniska förfaranden principiellt falla under grundlagens bestämmelser om radio, med där öppnad möjlighet till erforderlig reglering genom allmän lag, ligger däri att även i vissa andra hänseenden erfordras undantag från de allmänna bestämmelserna om radioprogram och programföretag, vilka är utformade med tanke på normal programverk- samhet. Härtill återkommer MMU vid 3 kap. 15 &, där dessa undantag behandlas.
4.4. Film 4.4.1 Inledning
De första offentliga filmförevisningarna i Sverige ägde rum är 1896, och ett årtionde senare hade biograferna blivit ganska vanliga. Verksamheten kontrollerades av de lokala polismyndigheterna med stöd av 1868 års ordningsstadga för rikets städer. Polisen hade rätt att förhandsgranska programmen och att förbjuda dem.
Två motioner vid 1909 års riksdag ledde till 1911 års biografförord- ning. Enligt denna skulle film granskas, innan den fick visas offentligt. Granskningsorgan blev statens biografbyrå. Förordningen upptog också en åldersgräns vid 15 år för barnförbjuden film.
Principerna i 1911 års biografförordning har i stort sett kvarstått orubbade. Under årens lopp har dock vissa ändringar och tillägg gjorts; bl. a. genom inrättandet 1954 av statens filmgranskningsråd, som skall bistå biografbyrån med rådgivning i censurfrågor.
År 1959 ersattes den tidigare biografförordningen med den som nu gäller. Därvid infördes också en lägre alternativ gräns för barntillåtna filmer vid 11 år.
Behovet av en särskild samhällskontroll av filmvisningar har sedan prövats av filmcensurutredningen, som i betänkandet Filmen — censur och ansvar (SOU 1969zl4) framlade förslag till bl.a. filmlag och filmansvarighetslag (FAL). Enligt förslaget skulle censuren för vuxna upphöra. Förslaget har inte lett till någon proposition från regeringens sida. I stället har betänkandet överlämnats till MMU för att tas under övervägande vid fullgörandet av dess uppdrag.
4.4.2. Gällande rätt
Förordningen (1959: 348) med särskilda bestämmelser om biografföre- ställningar m.m. (biografförordningen) föreskriver (2 S), att offentlig förevisning av biograffilm inte får ske, om inte filmen dessförinnan godkänts av statens biografbyrå. Bestämmelsen avser alltså film som visas offentligt. Förordningen innehåller däremot inte någon definition av begreppet film.
Filmcensurutredningen föreslog följande definition (SOU 1969: 14 — 1 & filmlagen): ”Med film förstås i denna lag upptagning vars innehåll med tekniska medel kan visas i form av rörliga bilder med eller utan ljud.” Som film skulle dock inte anses radioprogram som omfattades av ensamrätten i RL.
I fråga om den angivna tekniska definitionen av begreppet film uttalade filmcensurutredningen (s. 77):
Definitionen är som synes vid. Den är avsedd att passa inte bara för den vanliga biograffilmen och annan film som finns f. n. utan också för nya former av film som kan komma. Den tar sikte på upptagningar som på teknisk väg kan visas i form av rörliga bilder med eller utan ljud. Den
innefattar emellertid även filmens titel och annan text, ev. stillbilder som kan ingå etc. Som ljud räknas tal, musik och andra ljudeffekter av olika slag. Det måste förutsättas att ljudet har sammanställts med de rörliga bilderna. Däremot behöver det inte förekomma samtidigt med dessa. Om en upptagning innehåller delar med enbart ljud går dessa sålunda in under den gjorda begreppsbestämningen. Detsamma gäller stillbildskollage av den typ som ofta förekommer i s. k. fria filmjournaler.
Hur bilderna och ljudet etc. har upptagits ur teknisk synpunkt — om det har skett fotografiskt, magnetiskt, elektrostatiskt eller på annat sätt — saknar betydelse enligt denna begreppsbestämning. Likaså med vilka tekniska medel som den gjorda upptagningen (filmen) återges. Den vanliga biograffilmen framställs som bekant i regel med hjälp av fotografiskt material och återges genom att filmremsan, med inlagt ljud, via filmprojektor projiceras mot en bildskärm som reflekterar ljuset samtidigt som ljudet återges genom högtalare.
Film kan emellertid både tas upp och återges på flera andra sätt. Som berörs i avsnitt 19.2.1 kan reproducering av film ske elektroniskt för visning i tv-apparat. Film behöver inte nödvändigt visas mot en filmduk utan kan projiceras rätt ut i luften. Det nu omnämnda går också in under den tekniska definitionen. Detsamma gäller film, som visas i tv, liksom tv-program över huvud taget.
Filmlagen skall emellertid inte vara tillämplig på tv-program när de sänds av Sveriges Radio i rundradiosändning enligt radiolagen. Däremot skall filmlagen tillämpas om t. ex. en tv-producerad film eller något annat inspelat eller direktsänt tv-program visas offentligt av någon annan än Sveriges Radio under omständigheter som inte utgör rundradiosändningi radiolagens mening och därmed faller utanför Sveriges Radios ensamrätt enligt sistnämnda lag.
Den särskilda reglering av yttrandefriheten i film som — efter mönster av TF och RAL — föreslogs i en filmansvarighetslag avsåg enbart film som visas offentligt.
Vid remissbehandlingen av filmcensurutredningens förslag godtogs allmänt att regleringen enbart skulle omfatta offentligt visad film. Dock uttalade hovrätten för Övre Norrland och juridiska fakulteten i Lund att offentlighetsbegreppet borde vidgas till att avse även en större sluten krets. Att bestämmelserna för film inte skulle gälla radioprogram i rundradiosändning föranledde ingen erinran i remissyttrandena.
4.4.3. Massmedieutredningens överväganden och förslag
Massmedieutredningen ansluter sig till den av filmcensurutredningen upptagna definitionen av begreppet film och den närmare motivering som därvid givits.
I överensstämmelse med filmcensurutredningens förslag föreslår mass- medieutredningen att grundlagen skall omfatta endast sådana filmer som visas offentligt. Privata filmer som bara visas inför familjen eller bekantskapskretsen berörs alltså inte av grundlagens bestämmelser.
Också i fråga om offentlighetsbegreppet anknyter MMU: s förslag till filmcensurutredningens ståndpunkt. Offentlighetsbegreppet skall vara detsamma som nu gäller enligt biografförordningen. Begreppet knyter an till reglerna i allmänna ordningsstadgan (1956: 617) och lagen (1956: 618) om allmänna sammankomster, som bl. a. avser tillställningar
och sammankomster som ”anordnas för allmänheten”. Vid bedömningen huruvida en filmvisning är offentlig eller inte är alltså dessa författningar vägledande.
En tillställning är offentlig, om den är anordnad för allmänheten eller om allmänheten äger tillträde dit. Omvänt är i princip en tillställning inte offentlig, om den är tillgänglig endast för en sluten krets, t. ex. medlemmarna i en förening eller särskilt inbjudna. Karaktären av enskilt möte går inte förlorad, enbart därför att enstaka utomstående personer tillåts deltaga eller om familjemedlemmar får närvara.
Emellertid skall enligt ordningsstadgan som offentlig anses också tillställning, där tillträde är beroende av medlemskap i förening eller av inbjudan men tillställningen ”uppenbarligen utgör del av rörelse, som föreningen eller inbjudaren driver uteslutande eller väsentligen för anordnande av dylika tillställningar, eller vilken eljest, såsom med avseende å omfattningen av den krets som äger tillträde eller de villkor under vilka tillträde lämnas, är att jämställa med tillställning till vilken allmänheten har tillträde”. Bestämmelsen avser att hindra att tillställ- ningar undandras kontroll genom att deltagarna exempelvis antecknar sig som medlemmar i en förening, varigenom tillställningen skulle bli att anse som enskild (Persson: Allmänna ordningsstadgan m.m., 1972, s. 97). Film som visas på nattklubbar eller i liknande kommersiell verksamhet utgör alltså vanligen offentligt visad film.
Förutom den avgränsning som ligger i att grundlagen skall avse endast film som visas offentligt fordras ytterligare en avgränsning, nämligen i fråga om film som visas i radioprogram (television). Film av detta slag bör, så som föreslagits av filmcensurutredningen, behandlas enligt de regler som gäller för radio.
Grundlagen är tillämplig på filmer som visas i Sverige. Huruvida en film producerats här eller utomlands är därvid i princip utan betydelse men kan inverka på ansvaret för filmens innehåll.
Enligt MMU: s förslag har, liksom enligt TF 6: I, varje svensk medborgare (eller svensk juridisk person) rätt att sprida tryckta skrifter. Ingripanden mot spridningen kan i huvudsak ske endast när själva spridningsförfarandet är straffbart, t. ex. som förargelseväckande bete- ende eller ofredande. I fråga om rätten att sända radioprogram kommer däremot, i enlighet med vad som sagts i 4.2.3, principiellt att gälla ett krav på tillstånd, dock med vissa möjligheter till undantag från detta krav.
När det gäller rätten att visa film offentligt är nu allmänna ordnings- stadgans regler om offentliga tillställningar tillämpliga. Enligt 9 & innefattar begreppet offentlig tillställning bl. a. biografföreställning, och av 13 & framgår att den som inom stadsplanelagt eller byggnadsplanelagt område vill anordna sådan föreställning skall göra anmälan om detta till polisen. För visning på allmän plats fordras tillstånd av polismyndigheten (12 5 första st.). Sådant tillstånd krävs f. ö. generellt när det är fråga om s. k. pornografisk föreställning i vilken filmvisning ingår (12 å andra st.). Vid pornografiska föreställningar får inte förekomma förråande sexuella eller sadistiska beteenden (21 å andra st.). Reglerna för pornografisk
föreställning är dock inte tillämpliga när det är fråga om enbart visning av film. Offentlig tillställning kan upplösas bl. a. om därvid förekommer något som strider mot lag (19 5). Polismyndighet kan också förbjuda förnyande av offentlig tillställning som åsyftar eller innebär något som strider mot lag (20 5).
Av hänsyn till ordning och säkerhet kan det behöva finnas viss möjlighet till kontroll av offentlig filmvisning. Ordningsstadgans krav på anmälan eller tillstånd strider inte mot grundlagen. Bestämmelsen om rätt för polismyndighet att upplösa eller förbjuda förnyande av offentlig tillställning, som är lagstridig, kan däremot till följd av grundlagen inte åberopas för att hindra visningen av en film enbart på grund av dennas innehåll (se vidare motiven till 1 kap. 3 5).
5 Förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder
5. ] Historik
I 1809 års RF, 86 %, stadgades en rätt att utan några av den offentliga makten i förväg lagda hinder få utge skrifter. I 1 € 12 mom. 1812 års TF hette det att intet hinder fick finnas för bokhandels idkande eller för utgivning av någon skrift. Det skulle vidare stå varje författare eller förläggare fritt att själv eller genom annan föryttra sina skrifter. Denna bestämmelse gällde ända till 1941. Lagrummet ansågs i allmänhet innebära att hinder inte fick läggas för spridningen av tryckt skrift. 1 rättspraxis hävdades den meningen att det inte ens var tillåtet för offentlig myndighet att genom ordningsföreskrifter hindra handeln med böcker. I rättsfallet NJA 1893 s. 361 ansågs administrativa ordningsföre- skrifter att på torgdag eller kreatursmöte på viss plats inte fick försäljas annat än kreatur samt alster av ortens jordbruk, ladugårdsskötsel och hemslöjd inte kunna åberopas mot den som där försålde tryckta skrifter. Riktigheten av detta avgörande har emellertid ifrågasatts.
I förordningen (1940: 117) rörande förbud mot befordran av vissa periodiska skrifter med statliga trafikmedel m. m. föreskrevs att ko— nungen vid krig eller krigsfara skulle kunna förordna att periodisk skrift, som vid upprepade tillfällen haft ett innehåll som var ägnat att framkalla fara för rikets säkerhet, inte skulle få befordras med allmänna posten, statens eller enskilda järnvägar eller motorfordon i linjetrafik. I prop. 1940: 57 uttalades därvid bl. a.:
Stadgandet om förbud mot hinder för bokhandeln och om frihet att föryttra tryckta skrifter har till uppgift att göra själva tryckfriheten effektiv såsom ett medel att ”kungöra sina tankar” och lägga skrifter ”under allmänhetens ögon”. Detta stadgande avser emellertid enligt ordalagen endast handeln med sådana skrifter. Med hänsyn till omstän- digheterna vid TF: s tillkomst torde vidare med bestämmelsen om förbud för den offentliga makten att i förväg hindra skrifts utgivning endast avses ordningsmakten och rättsväsendet samt regeringen i dess funktion såsom högsta myndighet inom detta område. Hit höra således ej åtgärder som vidtagas exempelvis av kommunikationsverken.
Transportförbudets grundlagsenlighet har vid skilda tillfällen starkt ifrågasatts. Förordningen upphävdes redan år 1944.
Filmcensuren, som infördes genom 1911 års biografförordning, har under årens lopp livligt debatterats. Röster höjdes för att skärpa
censuren. Å andra sidan gjordes från vissa håll gällande att filmcensuren borde slopas. 1949 tillkallades sakkunniga — 1949 års filmkommitté — för att underkasta filmcensurbestämmelserna en allmän och förutsätt- ningslös översyn. Kommittén avgav två betänkanden, ett om filmcensu- ren (SOU 1951: 16) och ett om barn och film (SOU 1952: 51). Kommittén föreslog att filmcensuren skulle bibehållas. Nästan alla remissinstanserna delade denna mening, och även departementschefen var av den uppfattningen att censuren borde finnas kvar. De bestämmelser för censuren som föreslogs i propositionen (1954: 116) innebar att censurens mentalhygieniska inriktning kraftigt underströks. Ingripande i filmerna efter moraliska eller estetiska linjer skulle icke vidare få ske. Filmerna skulle bedömas inte bara efter sina rent formella element utan också med behörigt hänsynstagande till filmens sammanhang och syftning. I propositionen föreslogs därför vissa ändringar i biografförord- ningen. Vidare föreslogs att ett granskningsråd skulle inrättas som rådgivande organ. Riksdagen biföll förslagen.
1959 ersattes 1911 års biografförordning av den nu gällande. En ny instruktion för statens biografbyrå utfärdades 1963. Den ersattes 1965 av den nu gällande instruktionen (1965: 748).
5.2. Gällande rätt
I nuvarande TF 122 första stycket stadgas förbud mot censur och förhandsgranskning. Lagrummets andra stycke förbjuder myndighet eller annat allmänt organ att på grund av skrifts innehåll, genom åtgärd som inte äger stöd i TF, hindra tryckning eller utgivning av skriften eller dess spridning bland allmänheten. Dessutom ges i TF 411 och 6:1 varje svensk medborgare eller svensk juridisk person rätt att själv eller med biträde av annan framställa och sprida tryckta skrifter.
I fråga om begreppet ”hindrande åtgärd” anförde 1944 års tryckfri- hetssakkunniga (SOU 1947: 60 s. 211):
En annan begränsning i stadgandets tillämplighet innefattas däri att åtgärden måste menligt påverka skriftens tryckning, utgivning eller spridning. I lagtexten har denna menliga påverkan betecknats såsom hinder. För att hinder skall anses föreligga bör ej fordras att det är av sådan absolut karaktär att det medför omöjlighet för tryckning, utgivning eller spridning över huvud taget. Även ett partiellt hinder, exempelvis omöjliggörande av försäljning på viss plats, faller under lagrummet. Vidare måste, även om åtgärden icke omöjliggör den verksamhet varom är fråga, de ekonomiska återverkningarna tilläggas betydelse. Äro dessa av den ingripande verkan att verksamhetens fortsättande icke kan anses ekonomiskt berättigad, bör hinder som avses ilagrummet anses föreligga.
Enligt 85 radiolagen är det inte tillåtet för myndighet eller annat allmänt organ att i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning av radioprogram och inte heller att förbjuda radiosändning eller trådsänd- ning på grund av dess innehåll. Förbudet gäller dock ej i fråga om bild
som återger Sverige eller del därav och som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar.
Något censurförbud i fråga om radio fanns inte innan RL år 1967 trädde i kraft. I 1962 års betänkande (SOU 1962: 27) Radions juridiska ansvar anförde utredningsmannen, att starka skäl talade för att söka ge radion den självständighet och den frihetsgaranti som ett förbud mot censur, motsvarande det i TF l:2 upptagna, skulle innebära. Också i 1965 års betänkande (SOU 1965: 58) Radioansvarighetslag föreslog samme utredningsman ett censurförbud, som utformats i huvudsak lika med vad som föreslogs 1962. Vid remissbehandlingen av detta förslag uttalade Svea hovrätt, att det kunde ifrågasättas om censurförbudet var förenligt med att det i avtal eller koncessioner från statens sida uppställs villkor angående programmens närmare innehåll och utformning. Sveriges Radio anförde, att ett censurförbud inte fick utesluta sådana villkor.
I propositionen med förslag till radiolag anförde chefen för kommuni- kationsdepartementet (prop. 1966: 149 s. 33):
En av hörnpelarna i skyddet för tryckfriheten i vårt land är det förbud mot censur av tryckt skrift som föreskrivs i 1 kap. 2 % TF. Det föreslagna förbudet mot censur i fråga om radioprogram är uppbyggt efter samma principer som förbudet i TF. Remissinstanserna har inte någon invänd- ning mot behovet av att yttrandefriheten i radio värnas på detta sätt.
Som utredningsmannen påpekar kan man visserligen inte utan vidare jämställa radion med pressen i fråga om censurförbud. Principen om pressens självständighet och frihet från förhandsgranskning av myndighet eller annat allmänt organ bör dock enligt min mening otvivelaktigt gälla även för radion. Jag anser det naturligt att denna princip kommer till uttryck i den nya lagen. Liksom utredningsmannen anser jag att ett censurförbud bör avse endast myndighet eller annat allmänt organ.
I det föregående har jag framhållit vikten av att det företag som tillerkänns ensamrätt att bestämma vilka program som skall förekomma i rundradiosändning självständigt handhar det löpande programarbetet inom ramen för kravet på opartiskhet och saklighet och de riktlinjer som dras upp i överenskommelsen med staten. Ett censurförbud har betydelse framför allt som en garanti för att företagets självständighet i detta hänseende tryggas. Utredningsmannen framhåller att en sådan garanti är ägnad att stärka allmänhetens förtroende för programverksamheten och påpekar att det också kan vara en fördel, om statsmakterna gentemot främmande stater eller inhemska påtryckningsgrupper kan åberopa att myndigheter genom lag är förhindrade att blanda sig i programverksam- heten. Jag ansluter mig till dessa synpunkter.
Censurförbudet är emellertid av betydelse inte bara som ett led i systemet för bedrivande av programverksamhet för rundradion. Principen om yttrandefrihet i radio kräver att inte heller innehållet i andra sändningar än sådana som förbehålls det företag som har ensamrätten utsätts för förhandsgranskning av myndighet eller beläggs med sändnings- förbud.
Svea hovrätt och Sveriges Radio berör ett särskilt problem som uppkommer om myndighet inte skall få förbjuda en sändning på grund av dess innehåll. Problemet gäller i vad mån det kan vara förenligt med ett sådant censurförbud att föreskriva villkor för programverksamheten i avtal eller tillstånd. Jag har tidigare förordat en bestämmelse i lagen om att riktlinjerna för rundradions programverksamhet skall fastställas genom avtal mellan staten och företaget. Med en sådan ordning bör
censurförbudet inte hindra att man i avtalet kommer överens om att vissa slag av program inte skall få sändas. Detta är redan fallet i fråga om program med kommersiell reklam. Om villkor i andra fall uppställs för viss sändningsverksamhet, t. ex. i samband med tillstånd att inneha eller använda radiosändare, bör dessa givetvis inte få utformas så att de kommer i strid med censurförbudet.
Departementschefen uppehöll sig därefter vid frågan huruvida ett censurförbud skulle gälla även under krig och krigsfara och andra sådana orostider. Problemet var enligt honom mer svårlöst när det gällde radion än ifråga om pressen. Han anförde därvid (s. 34):
Svårigheterna torde uppkomma framför allt i fråga om sändningar som inte skall omfattas av ensamrätten. Vad angår det företag som tillerkänns ensamrätten anser jag riskerna med att upprätthålla censurförbudet även under krig och andra orostider vara mycket små. Jag förutsätter att företagets ställning under sådana tider såsom radioutredningen föreslagit kommer att regleras i en särskild överenskommelse med staten. Statens upplysningscentrals rådgivande verksamhet i händelse av krig är en ytterligare garanti för att företagets verksamhet inte kommer att äventyra landets säkerhet.
När det gäller sändningar som inte skall omfattas av ensamrätten är det mera osäkert vilka konsekvenser ett censurförbud under krig och andra orostider kan få. Man bör visserligen kunna utgå från att de som kommer att utöva sådan verksamhet i regel är medvetna om sitt ansvar och frivilligt underkastar sig den övervakning som kan vara befogad med hänsyn till landets säkerhet. Det kan emellertid inte bortses från att det kan finnas de som låter lojaliteten mot landet vika för andra intressen. Motsvarande problem aktualiserades vid tillkomsten av TF men ansågs inte vara av den art att allmän censur var motiverad. Dåvarande chefen för justitiedepartementet anförde till statsrådsprotokollet i frågan att censur är förkastlig under fredstid och i krig kan bli en verklig fara för landet och den demokratiska ordningen (prop. 1948: 230 s. 104). Detta uttalande äger enligt min mening fortfarande giltighet. Jag vill också påpeka att de sändningar som jag nu avser antingen består endast av enkla meddelanden eller inte rör allmänheten eller i vart fall endast en sluten krets av allmänheten. Eventuella skadeverkningar av illojala sändningar bör därför bli ganska begränsade. Vidare vill jag påpeka att en sändare som använts som hjälpmedel vid brott kan förverkas enligt bestämmelser- na i brottsbalken och då också tas i beslag. Det finns alltså möjlighet att relativt snabbt ingripa mot sändning som innefattar brott mot landets säkerhet.
Gällande bestämmelser om filmcensuren finns, som tidigare berörts, i förordningen (1959:348) med särskilda bestämmelser om biografföre- ställningar m. m. (biografförordningen) och i instruktionen (1965: 748) för statens biografbyrå.
Enligt 3 % biografförordningen får biografbyrån inte godkänna film eller del av film, vars förevisande på grund av det sätt varpå händelserna skildras och det sammanhang vari de förekommer kan verka förråande eller skadligt upphetsande eller förleda till brott. Inte heller får film eller del av film godkännas om dess förevisande kan anses olämpligt med hänsyn till rikets förhållande till främmande makt eller kan lända till upplysning om förhållanden vilkas uppenbarande kan medföra men för försvaret eller för rikets säkerhet. Biografbyrån får också vägra godkän-
nande av film eller del därav om byrån i annat fall finner att förevisandet uppenbart skulle strida mot allmän lag. Film eller del av film får inte godkännas till visning för barn under 11 år eller för barn som fyllt 11 men inte 15 år, om den kan antas vålla barnet psykisk skada.
Som ett rådgivande organ till biografbyrån i censurärenden fungerar statens filmgranskningsråd. Biografbyrån får inte utan att ha inhämtat filmgranskningsrådets yttrande förbjuda en film eller betydande delar av en film eller del av film, som vunnit erkännande som film av betydande konstnärligt värde eller som uppenbart kan antas vinna sådant erkännan- de, eller företa någon censuråtgärd som är av normerande betydelse för biografbyråns verksamhet. Mot biografbyråns beslut att höra eller underlåta att höra filmgranskningsrådet får talan icke föras, inte heller över filmgranskningsrådets yttranden. Över biografbyråns censurbeslut får talan föras genom besvär hos regeringen.
Filmcensurutredningen föreslog (SOU 1969: 14) att censur av film för vuxna skulle avskaffas, medan däremot censuren skulle bibehållas i fråga om film som är avsedd att visas offentligt för barn. I stället skulle filmen för vuxna underkastas samhällskontroll i efterhand så som beträffande andra medier. Därvid erinrade utredningen om det förslag till kriminalise- ring av bl. a. de grövsta våldsskildringarna som framlagts av yttrandefri- hetskommittén i betänkandet (SOU 1969: 38) Yttrandefrihetens gränser.
5.3. Uttalanden om TF:s räckvidd i frågor om presstöd och skatter
I betänkandet (SOU 1965: 22) Dagstidningarnas ekonomiska villkor föreslog den år 1963 tillsatta pressutredningen ett statligt presstöd i den formen att bidrag skulle tilldelas de politiska partierna för att användas till stöd åt tidningar.
På grundval av prop. 1965: 174 beslutades emellertid i stället att statsbidrag skulle utgå till politiskt parti, som var representerat i riksdagen. Det allmänna partistödet skulle inte vara förknippat med några villkor eller någon kontröll beträffande användningen.
1967 tillkallades en ny pressutredning med uppgift att utreda dagspressens ekonomiska villkor och överväga om särskilda åtgärder borde vidtas för att vidmakthålla en fri opinionsbildning och en mångsidig debatt. I sitt betänkande (SOU 1968: 48) Dagspressens situation föreslog denna utredning bl. a. införandet av samdistributions- rabatt för dagstidningar och inrättandet av en pressens lånefond.
Systemet med samdistributionsrabatt innebar att staten skulle bidra till distributionskostnaden för dagstidning under förutsättning bl. a. att minst två rabattberättigade tidningsföretag deltog i samdistributionen. Genom pressens lånefond skulle tidningsföretagen få lån på villkor som var fördelaktigare än vad företaget kunde utverka genom att hålla sig till normala marknadsmässiga villkor i affärsbank eller annat kreditinstitut.
Betänkandet innehöll ett särskilt utlåtande av nuvarande hovrättslag- mannen Erik Holmberg med tryckfrihetsrättsliga synpunkter på 1967 års
pressutrednings förslag. Beträffande samdistributionsrabatten anfördes i utlåtandet sammanfattningsvis:
Det synes osannolikt att samdistributionsrabatten någon gång skulle få en så stark negativ verkan för ett tidningsföretag att den, kvantitativt sett, fyller de krav som måste ställas för att rabatten skulle vara ett hinder i TF:s mening för någon skrift som inte får del av rabatten. Förslaget är vidare så konstruerat att den tidning som skulle få sitt läge försämrat av rabatten — regelmässigt den största tidningen på orten — antingen kan hindra att samdistribution ordnas eller kan få del av stödet. I båda fallen blir resultatet att något hinder inte kan anses ha blivit rest för denna tidning.
I ett par hänseenden har jag angivit undantagsfall i vilka en tidning teoretiskt skulle kunna råka i svårigheter som följd av att andra tidningar får distributionsrabatt. Jag har syftat dels på en tidning som är ensam på orten och därför inte kan ingå i någon samdistribution, dels på en- eller tvådagarstidningar som väl kan delta isamdistribution men som inte får del av någon rabatt. Härvidlag har jag uttalat den uppfattningen att det inte torde föreligga vad TF syftar på med förbudet mot hinder ”på grund av skrifts innehåll”. Emellertid har jag ifrågasatt om man inte möjligen borde ställa strängare krav på en samhällelig stödåtgärd än vad TF bjuder. Med en sådan tankegång, som inte kan stödjas på TF, har jag väckt tanken att rabatt borde utgå även i dessa undantagsfall.
I fråga om den föreslagna lånegarantin uttalades bl. a.:
Utredningen säger i sina motiv, att lån ur fonden inte bör utgå till sådana projekt som utan hjälp från den statliga lånefonden kan finansieras till normala marknadsmässiga villkor och på ett från företagets synpunkt betryggande sätt. Det är härigenom utsagt att lånefonden är en selektiv, inte en generell stödform. För att stödformen skall anses grundlagsstridig fordras ytterligare dels att stödet har en så stark verkan att det enligt de tidigare angivna grunderna utgör hinder för fortsatt utgivning av en eller flera konkurrerande tidningar, dels att detta hinder kan sägas vara rest på grund av denna eller dessa senare tidningars innehåll (politisk inriktning eller ställningstaganden i särskilda frågor).
Om stödets verkan är det synnerligen svårt att göra några antaganden i förväg Å ena sidan kan man säga att det i en pressad konjunktur kan vara en avgörande fördel bara att få ett lån, alltså oberoende av den subvention som kan ligga i de särskilda villkoren. För att lånet skall få verkan av hinder för någon annan tidning fordras å andra sidan rimligen att även denna har en svag ställning. Att två tidningar som konkurrerar med varandra båda är ekonomiskt svaga lär inte vara det vanligaste fallet. Är så någon gång fallet, kan båda tänkas komma i åtnjutande av lån från fonden.
Frågan, om lån ur fonden utgör en diskriminering av icke stödda tidningar på grund av dessas innehåll, blir i första hand beroende av de normer som skall gälla för besluten omlån. Härom säger utredningen att det kravet bör gälla att företaget genom en realistisk plan kan visa att de föreslagna åtgärderna är av betydelse för att säkra företagets livskraft på längre sikt samt att prioritet bör ges åt sådana åtgärder som gagnar samverkan mellan tidningsföretag i syfte att nedbringa kostnadsnivån. Om handläggningen av låneansökningarna sägs att prövningen bör handhas av en särskild styrelse med företagsekonomisk, juridisk och bankmässig expertis. Ledamöterna bör, sägs det, väljas så att inget berättigat tvivel kan föreligga om deras oberoende och deras oväld i
ämbetsutövningen. Vad som nu har sagts om förutsättningarna för lån och om
handläggningen av låneärenden synes innebära tämligen god säkerhet mot
att stödet kommer att verka såsom hinder i TF:s mening för andra tidningar på grund av dessas innehåll. Risken att så kommer att ske torde ytterligare kunna motverkas genom en uttrycklig föreskrift att styrelsen vid prövning av ansökan om lån ur fonden icke får fästa avseende vid sökandetidningens politiska inriktning eller ställningstaganden i särskilda frågor.
Reaktionen hos remissinstanserna på pressutredningens förslag om statligt stöd till dagspressen var genomgående positiv. Ingen remissinstans avvisade ett sådant stöd av principiella skäl. Hovrätten över Skåne och Blekinge, som granskade förslaget framför allt från tryckfrihetsrättslig synpunkt, fann inte någon anledning till erinringar mot förslaget.
I proposition till 1969 års riksdag (1969: 48) föreslogs på grundval av 1967 års pressutrednings förslag åtgärder för att främja dagspressens ekonomiska villkor i syfte att skapa existensbetingelser för en allsidig press och vidmakthålla en fri opinionsbildning. Kungörelser om pressens lånefond och om samdistributionsrabatt utfärdades samma år (1969: 503 och 1969: 581).
I propositioner 1971 : 27 och 28 föreslogs dels att skatt fr. o. m. den 1.7.1971 skulle utgå på annonser i dagstidningar och andra periodiska publikationer med 6 % för annons i allmän nyhetstidning varmed avsågs publikation av dagspresskaraktär som normalt utkom med minst ett nummer varje vecka och 10 % för annons i annan periodisk publikation dels ett statligt stöd till dagspressen i form av ett produktionsbidrag till sådana tidningsföretag som gav ut en andratidning, dvs. dagstidning som på sin utgivningsort hade mindre upplaga än annan tidning.
Dessa propositioner aktualiserade vissa tryckfrihetsrättsliga uttalanden, återgivna som bilaga till KU: s yttrande till skatteutskottet beträffande de tryckfrihetsrättsliga aspekterna på propositionerna.
KU anförde i sitt yttrande bl. a. (skatteutskottets betänkande 1971:3O 5.19):
Från tryckfrihetsrättsliga synpunkter kan ställas frågorna om en differentierad beskattning av tidningar i enlighet med annonsskatteförsla- get är förenligt med TF:s bestämmelser, om skattens storlek kan vara förenlig med TF:s bestämmelser, om det föreslagna presstödet skulle kunna få en så stark negativ verkan att det skulle utgöra hinder i TF:s mening för tidning som inte får del av stödet och slutligen om genom kombinationen av de båda förslagen hinder skulle kunna uppkomma.
Utskottet har vid sin bedömning av presstödet fäst avgörande vikt vid dess positiva syfte att vidmakthålla och vidga möjligheterna till en fri debatt och kan med denna utgångspunkt ej finna det föreslagna stödet oförenligt med TF: s bestämmelser.
I fråga om förslaget till annonsskatt erinrade KU om att differentierad beskattning av tryckta skrifter icke var någon nyhet inom skattelagstift- ningen och pekade bl.a. på 1959 års förordning om allmän varuskatt (19592507) och olika uttalanden i anslutning till denna liksom på mervärdeskatteförordningen (1968: 430). KU uttalade därefter:
Riksdagen har alltså godkänt att vissa tidningar, dvs. veckotidningar utan dagspresskaraktär, beskattas, medan andra tidningar som utkommer
minst en gång i veckan och har dagspresskaraktär undantas från beskattning. Beskattningen av vissa tidningar har därmed inte betraktats som ett hinder i TF:s mening för utgivning av dessa, ehuru andra tidningar inte skattebelagts.
Fyra reservanter i utskottet ifrågasatte om annonsskatten och presstö- det stod i överensstämmelse med TF, och uttalade att förslaget borde avslås då det var väsentligt att man undvek alla åtgärder vilkas förenlighet med grundlagen ens kunde ifrågasättas.
Efter långvariga diskussioner i riksdagen antogs propositionerna (riksdagsskrivelse 1971 : 181 ).
Härefter har tillsatts 1972 års pressutredning. Direktiven för denna utredning har delvis återgivits under 1.2. I övrigt uttalades i direktiven att det selektiva produktionsstödet borde gälla även i framtiden. Vidare borde utredningen pröva utformningen av det direkta produktionsstödet samt ta upp frågor om pressens lånefond och om samdistributionsrabatt.
5.4. Hindrande åtgärder från enskildas sida
1944 års tryckfrihetssakkunniga föreslog att förbudet mot att hindra tryckning, utgivning och spridning av skrift även skulle gälla enskilda. Som skäl för detta anfördes (SOU 1947: 60 s. 49):
Beträffande åtgärder av enskilda har tryckfrihetsförordningen hittills icke ansetts kunna giva handlingsregler till skydd för tryckfrihetens utövning motsvarande de för myndighet gällande. Uppenbart är emeller- tid att även i fråga om enskilda ett behov av dylika regler kan föreligga. Enskilda organisationer och sammanslutningar intaga stundom en sådan ställning att de verksamt kunna hindra tryckning, utgivning eller spridning av skrift, vars innehåll anses misshagligt eller anstötligt. I viss utsträckning torde väl den uppfattningen att dylika åtgärder icke äro tillåtna ha vunnit hävd, ehuru tryckfrihetsförordningen icke uttryckligt stadgar något därom. Reaktionen mot skrifter som ansetts misshagliga eller anstötliga har i vissa fall tagit sig uttryck i organiserade åtgärder till deras undertryckande. Tydligt är att dylika åtgärder icke äro väl förenliga med en allmän tryckfrihet. Denna kan icke få vara ett privilegium för vissa meningsriktningar; endast lagens stadganden om missbruk av tryckfriheten skola utgöra tryckfrihetens gränser. En rubbning av de sålunda en gång fastställda gränserna kan väl av förhållandena vara motiverad men en sådan bör ske allenast under de garantier och i den ordning grundlagen föreskriver. Upprätthållandet av tryckfrihetens legala gränser skall åvila de organ vilka grundlagsenligt anförtrotts denna uppgift och ske i den ordning som är stadgad i tryckfrihetsförordningen. Det bör således ej heller vara enskild tillåtet att hindra tryckfrihetens utövning. Även denna princip bör komma till uttryck i lagen.
De förbud mot åtgärder av myndighet eller enskild till hinder för tryckfrihetens utövning, som sålunda böra uppställas, kunna emellertid å andra sidan icke innefatta någon förpliktelse att medverka vid tryckning, utgivning eller spridning av skrift. Myndighets skyldigheter i sådant hänseende regleras av gällande författningar. I fråga om enskild gälla i allmänhet endast civilrättsliga regler, enligt vilka dylik förpliktelse föreligger blott på grund av eget åtagande. Anledning kan dock föreligga att i ett hänseende genom bestämmelse i tryckfrihetsförordningen reglera
skyldigheten att medverka vid tryckt skrifts spridning, nämligen beträf- fande allmän trafikanstalt. Denna fråga behandlas närmare i samband med reglerna om rätten att sprida tryckt skrift. Det må ock framhållas att det angivna förbudet icke innefattar någon begränsning av den rätt som tillkommer annan medborgare att inom ramen för den lagliga yttrandefri- heten granska innehållet i viss tryckt skrift samt därom uttala sitt omdöme och eventuellt sitt ogillande. Denna konsekvens följer av yttrandefrihetens egen natur, som inrymmer samma rätt för envar.
I de särskilda motiven anfördes om den föreslagna bestämmelsens tillämplighet (s. 21 1):
Ej heller är det tillåtet för en leverantör av papper, vilken åtagit sig leverans till ett tidningsföretag, att avbryta leveransen på grund av tidningens innehåll eller för en fackförening, som är bunden av gällande kollektivavtal, att förmå sina medlemmar att nedlägga arbetet vid ett tryckeri på grund av innehållet i de skrifter som där tryckas. Lagrummet medger icke att någon vägras inträde i en yrkessammanslutning, exempelvis förening av tidningsdistributörer eller förläggare, i anledning därav att han distribuerar eller förlägger viss skrift, som av flertalet föreningsmedlemmar anses ha ett misshagligt innehåll, eller att han av nu nämnd anledning uteslutes ur sammanslutningen. Såsom mot lagrummet stridande måste ock anses att tidningsföretag, förläggare eller annat företag för distribution av tryckta skrifter såsom villkor för tillhandahål- lande av sina skrifter åt försäljare, som driver yrkesmässig verksamhet, uppställer att denne icke samtidigt får sälja annan tryckt skrift med visst politiskt innehåll.
En begränsning av stadgandets räckvidd ligger däri att det endast avser sådana åtgärder som grunda sig på skriftens innehåll. Det hindrar således icke någon att exempelvis inställa pappersleverans till ett tidningsföretag på grund av dess insolvens eller att nedlägga arbetet vid ett tryckeri i samband med förhandlingar om löneuppgörelser. Ej heller medför stadgandet någon förpliktelse för den enskilde att medverka till tryck- ning, utgivning eller spridning av skrift. En boktryckare kan således fritt avvisa tryckning av skrift på grund av dess innehåll. Med hänsyn till det ansvar för tryckfrihetsbrott, som kan åvila boktryckaren, är det uppenbart att han måste kunna vägra sin medverkan i sådana fall då dylikt ansvar kan inträda. Men även eljest måste boktryckaren äga frihet att avgöra, vilket tryckningsarbete han vill åtaga sig. Likaså kan en försäljare av tidningar eller andra tryckta skrifter avvisa skrift, som han på grund av dess innehåll icke själv önskar saluföra. Såsom redan anförts innefattar stadgandet icke någon inskränkning i yttrandefriheten. Ett uttalande i pressen eller i en mötesresolution mot vissa skrifter på grund av deras innehåll beröres således icke av stadgandet.
Justitieministern delade inte de sakkunnigas mening. Han yttrade bl. a. (prop. 19481230 s. 87):
Visserligen är det i och för sig riktigt att ej heller tvångsåtgärder från enskilda till undertryckande av en misshaglig skrift i allmänhet böra få förekomma. Stora svårigheter uppstår emellertid att i lag närmare angiva, i vilken omfattning sådana enskilda åtgärder skola anses rättsstridiga. I praktiken kan det därför bli vanskligt att upprätthålla en klar och otvetydig gräns mellan å ena sidan förbjudna tvångsåtgärder och å andra sidan en tillåten moralisk påverkan. Såsom justitiekanslersämbetet framhållit kunna t. ex. åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda organisationer mot skandaltidningar, pornografiska skrifter och dylikt
stundom anses mycket berättigade, även om de ej inskränka sig till allenast ogillande omdömen och uttalanden. Det må här erinras om de på enskilt initiativ tillkomna aktionerna för att stävja utbredningen av Nick Carter-litteraturen och tidningen Fäderneslandet. Jag har därför ansett klokast att icke i tryckfrihetsförordningen upptaga bestämmelser rörande åtgärder av enskilda sammanslutningar eller personer; frågan om rättsstri- digheten i sådana åtgärder bör bero av de rättsregler som eljest gälla.
KU konstaterade (KU 1948: 30 s. 31) att även enskilda sammanslut- ningar eller personer ibland intar en sådan ställning att de kan verksamt hindra tryckfrihetens utövning. KU uttalade därvid att den omständighe- ten att tveksamma fall kunde uppkomma inte kunde anses vara ett tillräckligt skäl att avstå från att iTF ge uttryck åt den av de sakkunniga uttryckta principen om förbud för enskilda att vidta hindrande åtgärder. Åtta av KU: s 20 ledamöter reserverade sig och anslöt sig till departe- mentschefens uppfattning, vilken också omfattades av riksdagens majori- tet.
Förslaget i denna del ledde alltså ej till lagstiftning. Enligt gällande rätt har således enskilda sammanslutningar och personer rätt såväl att försöka hindra tryckfrihetens utövning -— såvida inte åtgärderna faller under BrB — som att vägra sin medverkan till tryckning, utgivning eller spridning.
Också i fråga om radio är förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder begränsat till myndigheter och andra allmänna organ (8 & RL).
Enligt TF 6: 4 har inte postverket eller annan allmän trafikanstalt rätt att på grund av skrifts innehåll uppställa särskilda inskränkningar eller villkor för transport. En privatdistributör kan däremot som regel göra detta. Enligt det s. k. pressbyråavtalet kunde pressbyrån exempelvis vägra fortsatt distribution av en skrift om dennas innehåll var sårande för tukt och sedlighet.
5.5. Massmedieutredningens överväganden och förslag
De för massmedieutredningen utfärdade direktiven förutskickar att censurförbudet i TF och RL skall bestå. Detta har heller inte satts i fråga inom MMU. Till MMU har också överlämnats filmcensurutredningens förslag jämte remissyttranden för att tas under övervägande vid fullgöran- det av MMU: s uppdrag.
I det följande upptar MMU vissa frågor som hör samman med förbudet mot censur och hindrande åtgärder, bl. a. frågan om filmcensur samt frågan om förbudet mot censur och hindrande åtgärder skall gälla även gentemot enskilda. Först skall dock behandlas vissa andra frågor om förbudets räckvidd.
Det förekommer att t. ex. tidningar erbjuder myndigheter eller andra att förhandsgranska en artikel. Förfarandet anses inte strida mot censurförbuden i TF (prop. 1948: 230 s. 110) och RL (prop. 1966: 149 s. 40).
För Sveriges Radio gäller att dess ensamrätt skall utövas opartiskt och
sakligt. Redan häri ligger ett krav på korrekt information. Vidare sägs i 8 % radioavtalet att bolaget före sändning av program skall så noggrant som omständigheterna medger kontrollera sakuppgifter i programmet.
Även enligt de etiska regler för press, radio och tv som antagits 1974 skall sakuppgifter kontrolleras så noggrant som omständigheterna med- ger. Vad gäller anskaffning av material skall man tillmötesgå rimliga önskemål från intervjuade personer om att i förväg få veta hur deras uttalanden återges.
Det är angeläget att de uppgifter som lämnas i massmedierna är korrekta. Detta framgår bl. a. av de ovan återgivna etiska reglerna. Kravet på riktig information kan leda till att enstaka sakuppgifter eller hela artiklar (program) behöver kontrolleras av sakkunnig. Ett förbud mot sådan kontroll skulle kunna leda till att den ansvarige inte anser sig kunna publicera uppgifterna såsom varande alltför osäkra. Det bör emellertid observeras att den som på begäran verkställer granskningen inte kan förbjuda publicering eller sändning.
Förbudet mot hindrande åtgärder har vid skilda tillfällen diskuteratsi samband med frågor om stödåtgärder och skatter.
Vad angår stödåtgärder från samhällets sida syftar dessa till att möjliggöra en bred yttrandefrihet och att motverka koncentrationsten- denser till skada för yttrandefriheten. De ekonomiska svårigheter som massmedierna och kulturlivet överhuvud arbetar under har lett till att på senare tid åtskilliga stödåtgärder vidtagits och ytterligare är under förberedande. Sådana åtgärder är alltså i yttrandefrihetens intresse, och enligt MMU bör man därför se positivt på dem. Enligt MMU: s mening kan något hinder mot stödåtgärder av nu ifrågavarande slag inte anses följa av ett grundlagsstadgande om förbud mot hindrande åtgärder, även om för särskilda delar av kulturlivet stödåtgärderna skulle bygga på ett visst kvalitetskrav. Det bör emellertid framhållas att dylika stödåtgärder inte får utformas eller tillämpas så, att de utgör ett ingrepp i den i en demokrati självklara rätten att framföra skilda åsikter.
Vad gäller skatter vill MMU påpeka, att det förhållandet att exempelvis olika slag av tidskrifter beläggs med olika skatt i Och för sig inte är tillräckligt för att hinder skall anses föreligga för utgivning av de mera drabbade skrifterna. Ett hinder i grundlagens mening torde däremot kunna föreligga, om skatten når sådan höjd att den blir ett hot mot skriftens spridning.
Beträffande frågan om filmcensuren är följande att anteckna. I direktiven för MMU omnämnde departementschefen det av filmcensurut- redningen avgivna förslaget till särskilda regler om yttrandefriheten i film som då var beroende av Kungl. Maj: ts prövning. Departementschefen uttalade att i den mån lagstiftning kom till stånd på grundval av förslaget, blev det MMU:s sak att därefter överväga om och i så fall i vilken utsträckning lagstiftningen borde ges grundlags karaktär. Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning. I stället förordnade Kungl. Maj:t 1971 att förslaget jämte däröver avgivna remissyttranden skulle — utom ivad avsåg
fragan om barncensurens organisation — överlämnas till MMU för att tagas under övervägande vid fullgörande av dess uppdrag. Någon ändring av de MMU givna direktiven skedde dock ej i samband därmed.
Frågan om filmcensuren har sedan behandlats av en arbetsgrupp inom justitie— och utbildningsdepartementen. Denna arbetsgrupp skall redovisa filmcensurutredningens förslag, remissyttrandena däröver och senare debatt i ämnet. Arbetsgruppen avses inte skola ta ställning i sak till frågan om filmcensuren utan i stället framlägga två alternativ. Det ena innebär att nuvarande läge i fråga om filmcensuren består. Det andra alternativet
bygger på filmcensurutredningens förslag att censur endast skall få förekomma när det gäller film som är avsedd att visas för barn.
Avsikten är att arbetsgruppen skall redovisa sitt arbete i en promemo- ria, varefter regeringen — eventuellt efter remiss av promemorian — skall ta ställning till hur frågan om filmcensuren skall avgöras.
I detta läge anser sig MMU inte ha att ta ställning i sak till hur frågan om filmcensurens vara eller icke vara skall avgöras. Inom MMU har uttalats skilda meningar i denna sakfråga, ehuru enighet rätt om att för en filmcensur måste — med hänsyn till att den innebär ett principiellt avsteg från de eljest bärande grundsatserna i den föreslagna grundlagen — kunna åberopas starka skäl.
För att bereda tillfälle till ett val mellan de olika alternativ som framläggs av arbetsgruppen bör grundlagen öppna möjlighet att bibehålla en filmcensur enligt i huvudsak nu gällande bestämmelser eller en filmcensur av mera begränsad innebörd men å andra sidan inte själv fastslå att en filmcensur skall förekomma. Frågan om filmcensuren har således i MMU: s förslag till grundlag hänvisats till reglering i allmän lag. Såtillvida bör emellertid grundlagen reglera frågan även beträffande film som den inte bör medge en filmcensur som i huvudsak är strängare än som följer av nu gällande bestämmelser och inte heller medge att andra hindrande åtgärder mot offentlig visning av film får förekomma än som ligger i en sålunda ordnad filmcensur.
MMU vill särskilt understryka att nu förevarande speciella undantag från censurbestämmelserna i fråga om film inte får tas till intäkt för någon uppluckring av det förbud mot censur eller andra hindrande åtgärder från myndighets sida som enligt den föreslagna grundlagen skall gälla för de övriga medierna.
Enligt direktiven bör MMU ta ställning till frågan om särskilda regler som garanterar att yttrandefriheten i tryck inte begränsas genom åtgärder av enskilda. Denna fråga har visst samband med anonymitetsreglerna (se specialmotiveringen till 8 kap. 9 &) men skall även behandlas här. De överväganden som på denna punkt gjordes under förarbetena till TF är redovisade ovan under 5.4.
I samband med tillkomsten av RF uttalade departementschefen (prop. 1973: 90 s. 156 och 245) att grundlagens uppgift var att ge regler om det inbördes förhållandet mellan de offentliga organen och att fastslå vissa för den politiska verksamheten särskilt väsentliga grundsatser om förhållandet mellan medborgarna och det allmänna. Civilrättsliga bestäm—
melser som avsåg t. ex. förhållandet mellan föreningar och dess medlem- mar borde däremot inte höra hemma i grundlagen.
Dessa departementschefens synpunkter överensstämmer med det betraktelsesätt som präglar TF och RL. Emellertid kan i och för sig inte föreligga något avgörande principiellt hinder mot att den nya grundlagen tar upp bestämmelser till skydd mot åtgärder från enskilda, och MMU har även övervägt en reglering av sådan innebörd.
Under senare år har förekommit flera aktioner som i huvudsak riktats mot pornografiska skrifter. Aktionerna har drivits av enskilda samman- slutningar och syftat till att hindra skrifternas spridning, bl. a. genom bojkott. Åtgärder av detta slag kan ses som utslag av de agerandes egen yttrandefrihet, och regler som förbjuder åtgärderna kan därför kommai konflikt med de allmänna bestämmelserna om yttrandefrihet i RF. MMU finner därför att ett generellt förbud för enskilda att vidta hindrande åtgärder inte är möjligt. Det bör erinras om att mera handgripliga åtgärder från enskilda vanligen kan bestraffas enligt allmän lag, t. ex. som åverkan.
Bestämmelser av det slag som nu diskuterats har särskilt ifrågasatts beträffande vissa enskilda sammanslutningar, främst fackföreningarna. Det synes emellertid inte vara möjligt att begränsa bestämmelserna, såvitt avser åtgärder från enskilda, till enbart fackföreningar. Härtill kommer att i vissa fall även fackföreningar torde ha ett berättigat intresse att kunna ingripa. Med hänsyn till detta och då någon annan lämplig avgränsning inte synes möjlig, har MMU funnit att förbudet mot hindrande åtgärder bör ha samma omfattning som för närvarande, dvs. avse enbart myndigheter och andra allmänna organ.
Med ”myndighet och annat allmänt organ” förstås detsamma som avses med uttrycket ”det allmänna” i fri- och rättighetskatalogen i RF 2: 1. Vidare omfattas även de statliga och kommunala beslutande organen. Beträffande begreppet myndighet yttrade grundlagberedningen (SOU 1972: 15 s. 123):
Ordet ”myndighet” begagnas i förslaget så att det inte omfattar riksdagen eller de kommunala beslutande församlingarna (landstingen och kommunfullmäktige) men väl övriga statliga och kommunala organ. Regeringen är således en myndighet. Även domstolarna betraktas som myndigheter i denna vidsträckta mening av ordet. Andra myndigheter än domstolarna betecknas förvaltningsmyndigheter. Ehuru regeringen före- står den statliga förvaltningen och själv i viss mån fullgör förvaltningsupp- gifter, betecknas den i förslaget, närmast av tekniska skäl, inte som förvaltningsmyndighet. Även domstolarna fullgör i vissa hänseenden förvaltningsuppgifter.
Grundlagberedningen avser inte att från begreppet myndighet utesluta sådana organ som utövar offentlig makt utan att formellt vara organisera- de i offentligrättsliga former. Principiellt är varje organ som utövar offentlig makt en myndighet. Då det gäller att dra gränsen kring begreppet myndighet torde man kunna hämta ledning i begreppet ”myndighetsutövning”, som har blivit definierat i 35 första stycket förvaltningslagen (l97l:290) och motiven till denna föreskrift (prop. 1971:3O del 2 s. 331). Med myndighetsutövning menas i föreskriften ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”.
Innebörden av begreppet har också diskuterats i motiven till ett förslag till skadeståndslag som nyligen har lagts fram för riksdagen (prop. 197215 5. 311, 498, 622).
Som myndighet kan alltså enligt förslaget betraktas också organ med en formellt privaträttslig status men med uppgifter att i ett eller annat hänseende ombesörja myndighetsutövning i den angivna meningen. Ingenting hindrar att ett och samma organ i ett hänseende kan vara myndighet i denna mening och i övrigt ett privat organ. Det måste betonas att gränserna härvidlag är oklara.
Det bör påpekas att ett särskilt myndighetsbegrepp — ilikhet med vad som är fallet enligt TF — gäller i fråga om allmänna handlingar (se 5 kap.).
Uttrycket ”annat allmänt organ” används i TF för att täcka in alla områden av den statliga eller kommunala förvaltningen (prop. 1948: 230 s. 86). Som allmänt organ enligt förslaget skall anses t. ex. de affärsdri- vande verken samt kommunala bolag e. (1. av förvaltningskaraktär, dvs. fall när verksamheten avser uppgifter vilka skall ombesörjas av stat eller kommun. Vidare inryms i begreppet olika transportföretag, även av privat natur, som driver linjetrafik med stöd av koncession. Sådana företag är i och för sig inte skyldiga att befordra t. ex. tidningar. I den mån de åtar sig denna uppgift skall de emellertid inte kunna göra skillnad mellan olika skrifter på grund av dessas innehåll. Som allmänt organ avses däremot inte generellt alla stats- eller kommunalägda företag.
I fråga om censur vid krig eller krigsfara, särskilt i fråga om radio, hänvisar MMU till vad departementschefen anförde i prop. 1966:149 med förslag till radiolag (se ovan under 5.2).
6. Meddelarskydd och anonymitet
6.1. Inledning
Författare till tryckt skrift har av ålder haft viss rätt att vara anonym. Redan enligt 1766 års TF kunde författaren kräva att hans namn icke angavs på eller i skriften. Boktryckaren skulle emellertid i en sådan situation, för att själv undgå ansvar för skriftens innehåll, av författaren ta skriftligt bevis om författarskapet (namnsedel). I fråga om periodiska skrifter skulle enligt 1812 års TF utgivaren alltid vara ansvarig. De enskilda författarna till en periodisk skrift hade en absolut rätt till anonymitet.
Denna rätt att publicera uppgifter och åsikter utan att behöva framträda med namn har ansetts vara av stor betydelse för yttrandefrihe- ten. I 1912 års betänkande med förslag till tryckfrihetsordning uttalades (s. 63):
Hänsyn till den sociala omgivningen: familj, förmän, kamrater, affärsförbindelser osv., och fruktan för andligt eller ekonomiskt obehag från dess sida utövar hos oss ett övermäktigt tryck på den enskildes yttrandefrihet. — — — Anonymitetsskyddet är mot detta tryck säkerhets- ventilen, som i månget fall ensam möjliggör, att ord sägas, som böra bliva uttalade, fakta framdragas, som böra bliva framdragna. Den enhälliga värme, varmed man inom den periodiska pressen omfattar detta skydd är i och för sig ett starkt vittnesbörd härom.
Anonymitetsrätten kompletterades redan i vår äldsta TF med en straffpåföljd för boktryckare som obehörigen röjde författarens namn. Däremot erkändes icke ett motsvarande skydd för meddelare förrän i nuvarande TF.
6.2. Gällande rätt
Enligt TF l: 1 står det i princip envar fritt inte blott att i tryckt skrift såsom författare framföra sina tankar och åsikter (första stycket) utan också att meddela uppgifter och underrättelser ivilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift (andra stycket). För att sådan meddelare skall få del av det skydd TF erbjuder måste emellertid meddelandet lämnas till vissa särskilt angivna personer, nämligen till
skriftens författare eller utgivare eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denna eller också till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter till periodiska skrifter, nyhetsbyråer. Meddelandet skall dess- utom lämnas med den enda avsikten att bli publicerat iskriften. Om det verkligen publiceras eller ej har däremot i regel ingen betydelse för meddelarens skydd. Meddelarskyddet gäller också författare till artikel i periodisk skrift. Detta framgår bl.a. av HD:s beslut den 5 december 1973 iden s. k. IB-affären, se härom nedan under 6.3.
Meddelarens ansvarsfrihet är enligt TF inte total. Enligt TF får meddelarskyddet — då fråga är om uppgifter som lämnas för publicering i här i riket tryckt skrift — vika i fyra situationer:
a) Enligt TF 7: 3 första stycket kan meddelaren ställas under åtal vid allmän domstol och straffas enligt allmän lag, om den lämnade uppgiften innefattar ärekränkning mot enskild person och uppgiften inte blivit publicerad i skriften. Har uppgiften däremot publicerats, faller hela ansvaret på den för skriftens innehåll ansvarige, som då kan åtalas i tryckfrihetsprocess, och meddelaren går fri. Denna bestämmelse — som saknade motsvarighet i 1944 års tryckfrihetssakkunnigas förslag * infördes i 1949 års TF på departementschefens initiativ. Han anförde därvid (prop. 1948: 230 s. 89):
Vid en sådan avvägning göra sig iviss mån olika synpunkter gällande i fråga om kränkande eller eljest förgripliga uttalanden å ena sidan och brott mot tystnadsplikt å andra sidan. I fråga om meddelanden, vilka äro brottsliga i förstnämnda hänseende, vill jag särskilt hänvisa till vad länsstyrelsen i Kronobergs län anfört om att förslaget öppnar en möjlighet att ostraffat kringsprida äreröriga beskyllningar mot oförvitliga medborgare och därför icke lämnar ett tillräckligt skydd för den enskilde. Det kan väl icke av dessa skäl anses tillrådligt att meddelaren alltid skulle kunna ställas till ansvar för sitt meddelande. En sådan ståndpunkt borde, mera konsekvent genomförd, leda till att vissa ärekränkningsbrott, vilka endast röra privatförhållanden, icke betraktades som tryckfrihetsbrott, då de förekomma i tryckt skrift, utan behandlades enligt allmän lag. De sakkunniga ha berört detta spörsmål i samband med frågan om juryprövning av skriftens brottslighet (s. 276—277) men icke funnit en dylik uppdelning av ärekränkningsbrotten kunna åvägabringas. Även om sålunda den allmänna regeln, att den för skriften ansvarige svarar för vad som införts i skriften och att meddelaren icke kan ställas till ansvar för sin medverkan i detta brott, synes böra gälla ifråga om de meddelanden som nu avses, anser jag dock skäl föreligga att bibehålla möjligheten till beivran av ärekränkningsbrott mot enskild person, då meddelandet icke influtit i skriften. Ur tryckfrihetssynpunkt torde några allvarligare betänkligheter icke kunna anföras häremot, då sådan beivran av ärekränkning mot enskild person icke kan anses inskränka yttrandefri- heten i fråga om dess väsentliga uppgift att möjliggöra kontroll över myndigheter och andra allmänna organ. Å andra sidan må framhållas att även ämbetsman kan ärekränkas i sin egenskap av enskild person.
KU uttalade vid behandlingen av förslaget (KU 1948: 30 s. 32) att meddelarskyddet främst borde ha till uppgift att främja meddelanden som angår allmänna angelägenheter. Den som meddelade ärekränkande uppgifter mot enskild person borde icke skyddas i samma utsträckning.
Undantaget gäller endast ärekränkning mot enskild person. Härmed
avses de brott som upptas i 5 kap. BrB men icke brott mot allmän verksamhet enligt 17 kap. Även förtal av avliden är i detta avseende att anse som ärekränkning mot enskild person.
Nu ifrågavarande undantag från meddelarskyddet kan endast aktualise- ras om det äreröriga meddelandet icke publiceras. I praktiken kan det vara svårt att avgöra om denna förutsättning skall anses föreligga eller icke. l prop. 1956: 167 — vari föreslogs sådan ändring i TF 1: 1 andra stycket att den som lämnat meddelande till TT eller annan nyhetsbyrå för offentliggörande i tryckt skrift erhåller samma ställning som om meddelandet lämnats direkt till tidningsredaktion — uttalade departe- mentschefen (s. 21):
För det fall att någon vid exempelvis en presskonferens, där representanter för ett flertal tidningar är närvarande, lämnar ett för enskild person ärerörigt meddelande och detta allenast inflyter i någon av tidningarna, innebär stadgandet, att ansvar åvilar meddelaren, såvitt meddelandet riktat sig till tidningar, som vägrat införa detsamma. Stadgandet bör uppenbarligen ha samma innebörd för den händelse meddelandet under eljest lika omständigheter överbringats till tidningar- na genom förmedling av nyhetsbyrå. Hur frågan bör bedömas i vissa gränsfall, som kan tänkas uppkomma, får bero på rättstillämpningen.
1 SOU 1962: 27 (Radions juridiska ansvar 5. 106) har utredningsman- nen berört detta problem. Han anförde bl. a.:
Vad som kan föranleda tvekan är däremot det fallet, att meddelaren lämnat meddelandet till en nyhetsbyrå för offentliggörande i pressen utan att överväga, i vilka tidningar det skall offentliggöras, och utan närmare kännedom om vilka tidningar nyhetsbyrån brukar förse med nyheter av detta slag. Meddelandet vidarebefordras sedan av byrån till flera tidningar men publiceras endast i några av dem. Beträffande detta fall — som torde vara tämligen vanligt förekommande — synes det vara mest i överensstämmelse med grundlagsstadgandenas syfte och ej i direkt strid med deras ordalydelse att anse ansvarsfrihet föreligga. Oomtvistlig är en sådan tolkning emellertid icke.
b) Vidare kan en meddelare efter åtal vid allmän domstol straffas om lämnandet av uppgiften innebär vissa grova brott mot rikets yttre eller inre säkerhet. De brott det här är fråga om uppräknas i TF 7: 3 andra stycket och avser uppror, högförräderi, landsförräderi, landssvek, spione- ri, grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Denna bestämmelse infördes 1967 efter förslag av straffrättskom- mittén, som ansåg att meddelarskyddet i dessa fall var av mindre vikt än de värden som kunde äventyras genom uppgifter av sådant slag. Tidigare hade förevarande undantagsbestämmelse den formuleringen att straff kunde ådömas meddelare som uppenbarat vad han på grund av allmän befattning eller i och för utövande av allmän tjänsteplikt erfarit om förhållande, vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet (jfr nedan under c).
c) I vissa fall kan en meddelare ställas under åtal och straffas enligt allmän lag, om lämnandet av uppgiften innebär brott mot en i lag föreskriven tystnadsplikt. För straffbarhet fordras att meddelaren fått kännedom om den uppgift han lämnat ”på grund av allmän befattning
eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt”. Härmed avses först och främst alla som är underkastade ämbetsansvar (BrB 20: 12 och 13). ”Lagstadgad tjänsteplikt” har bl. a. värnpliktiga, civilförsvarspliktiga och vapenfria tjänstepliktiga. Undantaget från meddelarskyddet gäller även om meddelaren lämnat sin befattning då uppgiften lämnas. Personer som har enskild tjänst omfattas inte av undantaget.
För straffbarhet i de nu avsedda fallen fordras vidare att tystnads- plikten är föreskriven i lag. Vid tillkomsten av TF övervägdes att låta meddelarskyddet vika även då meddelaren bröt mot tystnadsplikt föreskriven iannan författning (se prop. 1948: 230 s. 90). KU ansåg dock att det för tryckfriheten var av så väsentlig betydelse vilka bestämmelser om tystnadsplikt som i detta sammanhang skulle bli tillämpliga, att bestämmelserna borde vara angivna i lag (KU 1948: 30 s. 33). Utskottet förutsatte då att icke lagfästa bestämmelser om tystnadsplikt, som var av sådan vikt att de borde tillämpas även vid meddelanden till tryckt skrift, framdeles skulle komma att upptagas i lag.
Såsom exempel på innebörden av nu gällande bestämmelser kan nämnas följande. Polisinstruktionen (1972: 51 1) innehåller vissa bestäm- melser om vad som skall hållas hemligt. Lämnar en polisman uppgifter i strid mot dessa bestämmelser, gör han sig skyldig till tjänstefel; lämnar han uppgifterna till en tidningsredaktion i och för publicering kan emellertid på grund av TF:s bestämmelser någon påföljd inte drabba honom och han får inte ens efterforskas (jfr JO 1959 s. 126).
d) Slutligen kan den som för publicering lämnat ut en allmän handling, som enligt sekretesslagen skall hållas hemlig, straffas. Det fordras inte att den som lämnat ut handlingen är tjänsteman. Även en enskild, som exempelvis fått ut en hemlig handling under förbehåll, kan straffas om han mot förbehållet lämnat handlingen vidare för publicering. Om någon däremot muntligen lämnar ut uppgifter ur den hemliga handlingen för publicering, blir förfarandet ofta straffritt, eftersom någon allmän bestämmelse om tystnadsplikt i detta fall inte finns vare sig i sekretesslagen eller i annan lag (jfr SOU 1969: 20 s. 51 ).
Meddelarskyddet är mindre vidsträckt, då uppgifter lämnas för offentliggörande i skrift som trycks utom riket. Enligt TF 13: 5 skall i princip samma regler i hithörande hänseende gälla för utom riket och här i riket tryckta skrifter. Lämnas uppgiften för publicering i skrift som trycks utom riket, bryts emellertid meddelarskyddet, om meddelandet avser förhållande, vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet eller varom meddelaren eljest enligt lag haft att iakttaga tystnad. Meddelarskyddet får alltså här vika vid alla brott mot rikets säkerhet enligt brottsbalken. Vidare begränsas meddelarskyddet såtillvida att ansvarigheten även åvilar andra personer än sådana som fått kännedom om förhållandet ”på grund av allmän befattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt”. Även en person som på annat sätt fått kännedom om uppgiften kan alltså straffas, om han genom att lämna uppgiften bryter mot tystnadsplikt på grund av lag.
Anonymitetsreglerna i TF återfinns i dess 3 kap. ITF 3: l stadgas, att författare till tryckt skrift inte är skyldig att låta sitt namn utsättas på
skriften. Boktryckare, förläggare eller annan, som har att ta befattning med skrifts tryckning, får inte heller annorledes mot författarens vilja uppenbara vem han är om inte sådan skyldighet är föreskriven i lag. Enligt TF 3: 4 andra stycket gäller samma anonymitetsskydd för utgivare av tryckt skrift, som ej är periodisk; härmed aVSes bl. a. särskild utgivare av samlingsverk, se TF 8 : 6.
När det i paragrafen talas om skyldighet enligt lag att uppenbara författare, avses främst vittnesplikten enligt RE 36 kap., och sådan skyldighet kan aktualiseras i rättegång som inte avser tryckfrihetsbrott.
Beträffande tryckfrihetsmål gäller bestämmelser i TF 3: 2 och 3. Enligt 2 & får i tryckfrihetsmål inte väckas fråga om någons författarskap till periodisk skrift. Beträffande periodisk skrift är alltså författarens tryckfrihetsrättsliga anonymitetsskydd fullständigt i tryckfrihetsmål. I 3 & stadgas, att angående någons författarskap till icke periodisk skrift får i tryckfrihetsmål fråga väckas endast om författaren angivits på skriften med sitt namn eller pseudonym, som enligt vad allmänt är känt åsyftar honom, eller om han i skriftlig förklaring erkänt sig vara författaren eller inför domstol i målet självmant avgivit sådant erkännande. Detta sammanhänger med att det enligt TF:s ansvarighetsregler endast är i dylika fall som författaren står ansvaret för tryckfrihetsbrott. Bestämmel- sen hindrar emellertid inte att fråga väcks om den uppgivne författaren verkligen är författare till skriften. Enligt TF 3: 4 andra stycket skall vad som i 3 & sägs om författare också gälla utgivare av icke periodisk skrift.
Frågan om anonymitetsrätten för meddelare behandlas i TF 3: 4 första stycket. Där stadgas att beträffande den som, utan att vara författare, på det sätt som sägs i TF l: 1 andra stycket lämnat meddelande för offentliggörande i tryckt skrift skall bestämmelserna i TF 3: 1 och 2 om författares anonymitet äga motsvarande tillämpning och bestämmelsen i 2 % även beträffande meddelande avsett för icke periodisk skrift.
TF:s kapitel om rätt till anonymitet avslutas med särskilda straffbe- stämmelser, TF 3: 5. Om någon mot författarens eller, i fall som avses i 4 %, mot utgivarens eller meddelarens vilja på tryckt skrift utsätter dennes namn eller pseudonym, skall han straffas med dagsböter eller, om omständigheterna är synnerligen försvårande, med fängelse i högst ett år. Detsamma skall gälla om på skriften såsom författare, utgivare eller meddelare utsätts namnet på eller pseudonym för annan person än den verklige författaren, utgivaren eller meddelaren. För obehörigt röjande i annat fall av författare, utgivare eller meddelare är straffet böter, lägst femtio och högst femhundra kronor. Brott, som avses i denna paragraf, får ej åtalas av åklagare, om inte målsäganden anmält brottet till åtal.
Enligt rättspraxis innebär TF:s regler om meddelarskydd och anonymi- tetsrätt — trots att något utryckligt stadgande därom inte förekommeri TF — att en myndighet eller tjänsteman inte får försöka ta reda på varifrån en publicerad uppgift kommer (se särskilt JO: s ämbetsberättel- ser 1964 s. 441, 1973 s. 346 och 1974 s. 407). Detta sammanhänger med TF:s formella ansvarighetssystem. Eftersom i princip en enda efter formella regler bestämd person skall vara ansvarig för innehållet itryckt skrift — för periodisk skrift utgivaren och för annan skrift i regel
författaren, om han framträtt, och eljest förläggaren — finns det ingen befogad anledning för en myndighet eller någon av dess tjänstemän att söka få reda på vilka som i övrigt medverkat till innehållet i skriften. Detta förbud mot efterforskning av källa tryggar pressens informations- frihet.
Bestämmelserna om anonymitetsrätt i 3 kap. TF gäller omedelbart endast skrifter, som tryckts här i landet och utges här. Enligt TF 13: 5 andra stycket skall emellertid bestämmelserna i tillämpliga delar gälla även i fråga om skrifter, som tryckts utom riket och utges här.
De regler om meddelarskydd och rätt till anonymitet som gäller för radio-tv är uppbyggda efter mönster av TF och har intagits i RAL.
Beträffande meddelarskydd stadgas sålunda i RAL 5 5 andra stycket, att den som lämnat meddelande för offentliggörande i radioprogram är fri från ansvar, när ansvarsfrihet skulle ha förelegat om meddelandet under motsvarande förhållanden lämnats för offentliggörande i tryckt skrift. Denna bestämmelse skall, enligt RAL l 5 andra stycket första punkten, äga tillämpning även på meddelande för offentliggörande i program som anordnas av utländskt programföretag.
I fråga om rätt till anonymitet stadgas i RAL 7 & tredje stycket, att i mål om ansvar eller skadestånd eller om förverkande av egendom eller annan särskild rättsverkan på grund av yttrandefrihetsbrott i radiopro- gram får fråga ej väckas om vem som, utan att vara ansvarig för brottet eller skadeståndsskyldig enligt RAL, författat eller framställt program- met, framträtt i detta eller lämnat meddelande för offentliggörande i programmet. Vidare föreskrives i 9 & RAL, att programutgivare, tjänste- man hos programföretaget eller annan som har att ta befattning med radioprogram eller med nyhetsmeddelande för sådant program inte får avslöja vem som författat eller framställt program, framträtt i program eller lämnat meddelande för offentliggörande i program. Detta gäller dock ej, om den vars namn avslöjas samtyckt till detta eller om skyldighet att avslöja hans namn föreligger enligt lag. Brott mot denna paragraf bestraffas med böter eller fängelse i högst ett år. Åtal får väckas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till åtal. Åklagare är JK.
I filmcensurutredningens förslag till filmansvarighetslag (SOU 1969: 14) har beträffande meddelarskydd och anonymitetsrätt i fråga om film upptagits bestämmelser motsvarande dem som återfinns i RAL 5 5 andra stycket, 7 & tredje stycket och 9 å (se 6 & andra stycket, 8 & tredje stycket och 13 & förslaget till filmansvarighetslag).
6.3. Den 5. k. IB-affären
För att belysa bestämmelserna om meddelarskydd lämnas här en sammanfattning av de delar av den s. k. IB-affären, som berör meddelar- skydd och anonymitet.
I början av maj 1973 publicerades i periodiska skriften Folket i Bild/Kulturfront en artikel författad av Peter Bratt och Jan Guillou, båda journalister vid tidningen, om den svenska underrättelseorganisationen
informationsbyrån (IB). Flera artiklar och reportage följde. Artiklarna väckte stor uppmärksamhet. Någon formell åtalsanmälan från justitie- ministern gjordes icke. JK beslöt emellertid att icke väcka tryckfrihets- åtal för den första artikeln, I september kom en ny artikel om IB, vilket föranledde justitieministern att göra åtalsanmälan till JK. Uppgifter framkom som tydde på att en vid IB tidigare anställd person, Håkan Isacson, lämnat vissa upplysningar till Bratt och Guillou. I samma månad utkom en av Bratt författad bok med titeln ”IB och hotet mot vår säkerhet”, tryckt i Avesta. I oktober 1973 förordnade allmän åklagare om husrannsakan bl. a. på Folket i Bild/Kulturfronts redaktion. Sam- tidigt anhölls Bratt, Guillou och Isacson som misstänkta för spioneri. De häktades i november. I början av december beslöt JK att väcka tryckfrihetsåtal mot Bratt för att han i IB-boken offentliggjort uppgifter rörande förhållanden, vilkas röjande innefattade brott mot rikets säkerhet. Åtal väcktes vid Falu tingsrätt den 6 december 1973. Samma dag beslöt allmänne åklagaren att åtala Bratt, Guillou och Isacson för bl. a. spioneri. Åtalet väcktes vid Stockholms tingsrätt den 10 december. Den 28 december beslöt JK att icke väcka tryckfrihetsåtal mot ansvariga utgivarna av Folket i Bild/Kulturfront och vissa andra tidningar, som återgett uppgifter ur Folket i Bild/Kulturfront.
Redan vid häktningsförhandlingen bestreds att rätten var behörigt forum för den del av den misstänkta gärningen som bestod i offentlig- görande genom artikel i FIB/Kulturfront 1973-09-27. Denna del skulle handläggas enligt reglerna om tryckfrihetsmål. Stockholms tingsrätt förklarade dem häktade. Bratt besvärade sig i Svea hovrätt.
I beslut den 21 november 1973 uttalade hovrätten:
Åklagaren har i målet gjort gällande att Bratt är på sannolika skäl misstänkt för spioneri, dels bestående i att han obehörigen anskaffat uppgifter rörande försvarets informationsverksamhet i den omfattning som framgår av artiklar i nummer 9, 10 och 17 av tidningen Folket i Bild/Kulturfront och i en av Bratt författad bok ”IB och hotet mot vår säkerhet”, dels genom att han tillsammans med annan, på sätt som avses i 7 kap. 3 ?; tryckfrihetsförordningen, meddelat de uppgifter rörande försvarets informationsverksamhet som återgivits i artiklar i nummer 9 och 10 av Foket i Bild/Kulturfront.
Vad först angår uppgifter som återgivits i boken ”IB och hotet mot vår säkerhet” finner hovrätten att frågan om ansvar för Bratt skall i första hand prövas i den ordning som tryckfrihetsförordningen föreskriver. I denna del kan frågan om åtal mot Bratt i den för brottmål i allmänhet stadgade ordningen och frågan om hans hållande i häkte på talan av allmän åklagare icke nu prövas av hovrätten.
Vad däremot angår anskaffandet av uppgifter som sedermera återgivits i tidningen Folket i Bild/Kulturfront kan sådan gärning åtalas och ansvarsfrågan prövas i den för brottmål i allmänhet stadgade ordningen. Detsamma gäller — på grund av stadgandet i 7 kap. 3 & andra stycket tryckfrihetsförordningen — meddelande av uppgift som offentliggjorts i tidningen. I denna del finner hovrätten, lika med tingsrätten, att Bratt är på sannolika skäl misstänkt för spioneri. Såsom tingsrätten anfört kan det skäligen befaras att Bratt, därest han försättes på fri fot, undandrar sig lagföring och försvårar sakens utredning.
På grund av det anförda kan Bratts yrkande att omedelbart försättas på fri fot ej bifallas.
HD, där Bratt anfört besvär över hovrättens beslut, yttrade i beslut den 5 december 1973 bl. a.:
Hovrättens beslut är, såvitt angår den av Bratt författade boken "IB och hotet mot vår säkerhet", att förstå så, att Bratt tills vidare icke skall vara häktad för vad åklagaren lagt honom till last beträffande denna. Då hovrättens beslut ej överklagats av riksåklagaren, har Kungl. Maj:t icke att ingå i prövning av beslutet i angiven del. '
I målet i övrigt görs gällande att Bratt är på sannolika skäl misstänkt för spioneri, bestående i att han anskaffat och meddelat de uppgifter rörande försvarets informationsverksamhet, som återgivits i artiklar i nummer 9 och 10 av tidningen Folket i Bild/Kulturfront, och anskaffat uppgifter som framgår av nummer 17 av tidningen.
Bratt har hos Kungl. Maj:t hävdat, att samtliga åtgärder som åklagaren lagt honom till last i häktningsärendet är att betrakta som en enda gärning och har utgjort förberedelse till utgivandet av boken samt att åtgärderna på grund härav kan åtalas endast i den för tryckfrihetsmål stadgade ordningen.
Det obehöriga anskaffande, som påstås ha förekommit i fråga om uppgifter vilka meddelats till tidningen, är emellertid ej underkastat tryckfrihetsförordningens regler. Detsamma gäller _ till följd av bestäm- melsen i tryckfrihetsförordningen 7 kap. 3 5 andra stycket — det meddelande av uppgifter till tidningen, som skett genom artiklar till vilka Bratt framträtt som författare eller som gjorts av honom på annat sätt. Beträffande åtal för dessa förfaranden skall därför tillämpas vad som år stadgat för brottmål i allmänhet.
HD lämnade därför besvären utan bifall. I brottmål vid Stockholms tingsrätt yrkade allmänne åklagaren ansvar å Bratt och Guillou för spioneri enligt 19: 5 BrB, bestående i att de, med uppsåt att gå främmande makt tillhanda, obehörigen anskaffat, och i vissa fall även röjt, riktiga eller oriktiga uppgifter, vilkas uppenbarande för främmande makt kunde medföra men för rikets försvar. De ifrågavarande uppgifterna hade av åklagaren upptagits under olika åtalspunkter. Beträffande flertalet åtalspunkter anförde åklagaren att vad som åsyftades publicerats i tidningen Folket i Bild/Kulturfront; be— träffande tre åtalspunkter (C 14 — C 16) — i vilka åtalet avsåg endast anskaffande av uppgifterna — anförde åklagaren att vad som åsyftades återfanns i boken ”IB och hotet mot vår säkerhet” och beträffande en åtalspunkt uppgav åklagaren att vad som åsyftades återfanns i tidningen och i boken. Beträffande Isacson yrkade åklagaren ansvar bl.a. för medhjälp till spioneri samt spioneri, bestående i att Isacson till Bratt och Guillou lämnat och medgivit att de fick röja vissa riktiga eller oriktiga uppgifter, vilkas uppenbarande kunde medföra men för rikets försvar.
Bratt gjorde invändning om rättegångshinder, bestående i att tings- rätten inte var behörig pröva den del av målet som rörde uppgifter som senare av Bratt publicerats i boken "[B och hotet mot vår säkerhet". Genom särskilt beslut den 18 december 1973 ogillade tingsrätten denna invändning och anförde därvid följande.
Åklagaren har bestämt sin talan såvitt gäller uppgifteri de hänseenden som avses med Bratts invändning om rättegångshinder, till att avse anskaffande av dessa och röjande av dem i tidningen ”Folket i Bild/ Kulturfront”. Sedan häktningsfrågan i målet av Bratt bragts under Kungl.
Maj: ts prövning, har Kungl. Maj:t i beslut 1973-12-05 uttalat, att det obehöriga anskaffande, som påstås ha förekommit i fråga om uppgifter vilka meddelats till tidningen, ej är underkastat tryckfrihetsförordningens regler och att detsamma gäller — till följd av bestämmelsen i tryckfrihets- förordningen 7 kap. 35 2 st. — det meddelande av uppgifter till tidningen, som skett genom artiklar till vilka Bratt framstått som författare eller som gjorts av honom på annat sätt samt att beträffande åtal för dessa förfaranden därför skall tillämpas vad som är stadgat för brottmål i allmänhet. Kungl. Maj:t har genom beslutet lämnat Bratts besvär utan bifall. Den omständigheten, att justitiekanslern iskrivelse, som inkommit till Falu tingsrätt 1973-12-06, anhängiggjort talan mot Bratt vid nämnda tingsrätt för otillåtet offentliggörande genom tryckt skrift i anledning av uppgifter förekommande i den av Bratt författade boken "IB och hotet mot vår säkerhet”, föranleder enligt tingsrättens mening inte till annan bedömning än den som kommit till uttryck i Kungl. Maj: ts beslut.
I dom 4 januari 1974 ogillade Stockholms tingsrätt viss del av åtalet mot Isacson men dömde i övrigt de tilltalade för åtalade gärningarna till fängelse i ett år.
Den 8 januari 1974 lade JK ned tryckfrihetsåtalet mot Bratt. Guillou vädjade mot Stockholms tingsrätts dom och yrkade att bli frikänd. I dom den 14 mars 1974 uttalade sig Svea hovrätt om tryckfrihetsförordningens tillämplighet på följande sätt:
Enligt tryckfrihetsförordningen är det i princip endast ansvarige utgivaren som har att svara för innehållet i periodisk skrift. Dennes ansvar härför kan utkrävas endast i de fall och i den ordning som tryckfrihets- förordningen anger. Den som till utgivaren eller tidningens redaktion lämnar uppgifter som är avsedda att offentliggöras i tidningen är i allmänhet fri från allt ansvar. Enligt undantagsbestämmelsen i 7 kap. 3 % andra stycket tryckfrihetsförordningen må emellertid, om någon genom att lämna meddelande till annan förövar spioneri eller annat iparagrafen angivet brott mot rikets säkerhet, sådan gärning åtalas och ansvar därför ådömas i den för brottmål i allmänhet stadgade ordningen. Ansvarstalan i vanlig brottmålsordning mot meddelaren är dock ej avsedd att träda i stället för tryckfrihetsåtal mot ansvarige utgivaren utan bör föregås av eller föras vid sidan av tryckfrihetsåtal.
Beträffande de i förevarande mål aktuella tidningsartiklarna har något tryckfrihetsåtal inte kommit till stånd mot utgivaren. Utevaron av tryckfrihetsåtal påverkar emellertid inte det ansvar som kan falla på Guillou för dennes gärningar. Stadgandet i 7 kap. 3å andra stycket i tryckfrihetsförordningen avser olika former av meddelanden, även meddelanden i form av till tidning ingivna artiklar till vilka meddelaren framträder som författare. Något undantag har inte gjorts för det fall att meddelaren tillika är redaktör på tidningen. Guillous i målet påtalade röjande av uppgifter genom meddelanden till tidningen skall alltså till följd av nämnda undantagsbestämmelse i tryckfrihetsförordningen prövas i den för brottmål i allmänhet stadgade ordningen. Hans anskaffande av upp- gifter skall prövas i samma ordning.
Med hänsyn bl. a. till att Guillou i hovrätten förnekat all medverkan till anskaffandet av vissa av de uppgifter, som avsågs med åtalet, ogillade hovrätten åtalet i dessa delar och sänkte straffet till fängelse 10 månader.
HD fann i beslut den 17 september 1974 ej skäl meddela Guillou prövningstillstånd. (IB-målet har, såvitt avser åtalet mot Guillou, refere- rats i SvJT 1974 rf s. 84.)
Hos Svea hovrätt anförde Bratt besvär över domvilla beträffande Stockholms tingsrätts dom den 4 januari 1974 och anförde därvid tryckfrihetsrättsliga synpunkter. Han åberopade att han var ansvarig för de med vissa åtalspunkter avsedda uppgifterna och gjorde gällande att anskaffande och publicering var att betrakta som en gärning.
I beslut den 19 december 1974 lämnade hovrätten Bratts besvär utan bifall och uttalade därvid bl. a.:
Anskaffandet av de med åtalspunkterna C l4—C 16 avsedda uppgifterna och offentliggörandet av samma uppgifter i den av Bratt författade boken ”IB och hotet mot vår säkerhet” är att bedöma som skilda gärningar. För offentliggörande i boken av hemliga uppgifter kunde Bratt ställas till ansvar endast i tryckfrihetsprocess; åtalet vid Falu tingsrätt avsåg sådant offentliggörande. För det anskaffande av hemliga uppgifter om vilket nu är fråga var däremot den för brottmål i allmänhet stadgade ordningen tillämplig. Åtalet vid Stockholms tingsrätt gällde, såvitt avsåg åtalspunkterna C 14 — C 16, utslutande detta anskaffande.
Mot hovrättens beslut har talan fullföljts i högsta domstolen.
6.4. Massmedieutredningens överväganden och förslag
Reglerna om meddelarskydd och om rätt till anonymitet är ett av de viktigaste momenten i yttrandefriheten i tryckt skrift, radio och film. De utgör en väsentlig förutsättning för massmediernas möjlighet att inför- skaffa och förmedla information och medverka i den allmänna debatten. Systemet att man endast har en som är ansvarig för vad som publiceras —— en formalansvarig — innebär att övriga medverkande som regel skall vara fria från ansvar för sin medverkan till det publicerade och att de också som regel skall ha rätt att vara anonyma. Undantag från dessa regler skall kunna förekomma endast i särskilda, uttryckligen angivna fall.
I den nya grundlagen bör i princip gemensamma regler i dessa hänseenden ges för alla de av grundlågen omfattade medierna: tryckta skrifter, radio och film. Härvid bör beaktas att genom grundlagen kretsen av meddelare blir väsentligt utvidgad framför allt genom att till tryckta skrifter hänförs även skrifter framställda genom stencilering eller liknan- de förfaranden. Man inför sålunda på ett nytt område ett system, som bygger på ett ansvar inte för den egentlige gärningsmannen utan för en efter formella regler bestämd person, något som i och för sig kunde väcka betänkligheter. Med hänsyn till vikten av principen om meddelarskydd har emellertid MMU ansett reglerna om meddelarskydd och rätt till anonymitet böra gälla inom hela grundlagens område.
De nuvarande reglerna i TF om å ena sidan meddelarskydd och å andra sidan rätt till anonymitet bygger inte på enhetliga kriterier. Sålunda kan föreligga fall, då meddelare kan åtalas och straffas utan hinder av TF men man genom reglerna om rätt till anonymitet inte kan få reda på honom och han sålunda rent faktiskt inte kan åtalas, exempelvis vid brott mot tystnadsplikt. Omvänt kan också förekomma fall, då meddelare är fri från åtal och ansvar enligt TF men han av annan anledning inte åtnjuter rätt till anonymitet t. ex. i mål vid allmän domstol om författarrätt. Från principiell synpunkt kunde det synas önskvärt, om reglerna om
meddelarskydd och rätten till anonymitet kunde utformas efter enhetliga kriterier på sådant sätt, att en meddelare skulle åtnjuta rätt till anonymitet i de fall då han enligt grundlagens regler inte kan åtalas och straffas, men eljest ej. Detta skulle emellertid innebära en väsentlig ändring av nuvarande regler och skulle kunna medföra en försämring av meddelarens rättsskydd sett i dess helhet. MMU har därför ansett att den nuvarande konstruktionen av meddelarskyddet och rätten till anonymitet enligt TF bör i princip bibehållas. De i grundlagsförslaget upptagna reglerna i dessa hänseenden bygger alltså till sina grunddrag på de nuvarande reglerna i TF. Det sagda utgör emellertid anledning att understryka, att om man vill göra en sammanfattande bedömning av hur reglerna om meddelarskyddet kommer att verka i praktiken, man inte får begränsa sig till de direkta reglerna om ivilka undantagsfall en meddelare skall kunna åtalas och straffas utan även måste beakta att reglerna om rätt till anonymitet kan i praktiken medföra att meddelaren inte kan anträffas. '
En första uppgift vid utformningen av grundlagens regler i förevarande hänseenden är att söka i lagtexten ange reglerna på ett tydligare och mera samlat sätt än som nu är fallet i TF. I TF finns nu hithörande regler på flera olika ställen, och den allmänna debatten har givit belägg för att förståelsen för vad som TF här innebär inte är allmänt omfattad.
Den grundläggande tanken bakom reglerna om meddelarskydd och anonymitet är följande:
a) För brott mot yttrandefriheten, dvs. på grund av innehållet i vad som publiceras, skall endast den svara som är ansvarig enligt de formella ansvarighetsreglerna i grundlagen (7 kap.).
b) Alla övriga, som på ett eller annat sätt medverkat till framställning som publiceras eller är avsedd att publiceras, skall som huvudregel vara fria från ansvar och även ha rätt till anonymitet.
Begreppet meddelare skall sålunda i princip omfatta alla andra med- verkande än den som är formalansvarig för publiceringen. Enligt MMU: s förslag skall begreppsmässigt i lämnande av meddelande för publicering även ligga det så att säga normala anskaffandet av den uppgift som är i fråga. Detta förslag, som utgör en ändring av vad som för närvarande gäller enligt TF, innebär en utvidgning av meddelarskyddet och samman- hänger med MMU:s förslag beträffande rättegångsförfarandet i mål enligt grundlagen; frågan behandlas närmare i avsnitt 7.5 samt i specialmotive- ringen till 8 kap. 1 och 2 åå.
Liksom enligt TF kan en meddelares frihet från åtal och ansvar inte vara total. Vissa undantagsfall bör upptagas i grundlagen. Av de undantag från meddelarskyddet, som nu anges i TF, har MMU i sitt förslag upptagit följande:
a) Vid vissa särskilt angivna grova brott mot rikets yttre eller inre säkerhet skall meddelaren kunna åtalas och straffas, oavsett om medde- landet lett till publicering och oavsett om den som är ansvarig för själva publiceringen kan straffas. För MMU: s förslag härom redogöres närmare ispecialmotiveringen till 8 kap. 2 &.
b) Bestämmelsen i TF, att den som utlämnat hemlig handling kan straffas utan hinder av TF och sålunda oavsett om handlingen publicerats och oavsett om den som publicerat handlingen kan straffas för tryckfrihetsbrott, har upptagits i MMU: s förslag, 8 kap. 3 5.
c) Enligt TF kan meddelare åtalas och straffas i vissa fall vid åsidosättande av tystnadsplikt som är föreskriven i lag. På grund av nya RF:s bestämmelser om yttrandefrihet och tystnadsplikter motsvarar denna bestämning av vissa tystnadsplikter inte längre vad som var avsett vid TF:s tillkomst, och detta har föranlett MMU att föreslå en annan konstruktion av förevarande stadgande. I detta hänseende får MMU hänvisa till specialmotiveringen till 8 kap. 4 &.
Däremot har MMU i sitt förslag inte upptagit någon motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i TF att en meddelare kan åtalas och straffas om meddelandet innefattar ärekränkning mot enskild person och meddelandet inte blivit publicerat. MMU har inte funnit något påtagligt behov föreligga av en sådan bestämmelse. Blir meddelandet publicerat, kommer den som enligt grundlagen är ansvarig för publiceringen — den formalansvarige — att kunna straffas för ärekränkningen såsom yttrande— frihetsbrott, Om den ärekränkande uppgiften förs fram till utomstående — vare sig av meddelaren eller av någon som fått del av hans meddelande — kan straff ådömas enligt BrB ivanlig rättegång. Om åter uppgiften inte blir publicerad och inte heller framförs till utomstående, synes inte föreligga något egentligt behov av att kunna ingripa. Något åtal med stöd av detta undantag iTF lär inte heller ha förekommit.
Anonymitetsrätten omfattar enligt TF och rättspraxis som anknyter därtill flera skilda moment. Dessa återfinns också i MMU:s förslag till grundlag med de jämkningar som föranleds av att reglerna avser samtliga de medier som omfattas av grundlagen. Endast på vissa punkter innebär MMU: s förslag någon ändring av de nu gällande principerna.
De olika momenten i anonymitetsrätten är sålunda enligt förslaget:
a) Författare och annan som medverkat till en framställning har rätt att vara anonym vid själva publiceringen (8 kap. 6 å).
b) Frågan om vem som är författare eller meddelare får enligt TF i princip inte väckas i mål om tryckfrihetsbrott. Även enligt förslaget skall en sådan regel gälla (se 8 kap. 7 $).
c) Den som tagit befattning med framställning för publicering får ej röja författare eller annan medverkande till framställningen annat än i vissa i grundlagen särskilt angivna fall. Bestämmelsen har i MMU: s förslag formulerats så att den tydligare än i TF 3: l anger att alla anställda avses. Enligt TF gäller inte förevarande regel, när skyldighet enligt lag föreligger att uppge vederbörandes namn, varmed åsyftas skyldigheten att uttala sig som vittne eller att avge utsaga under sanningsförsäkran; det har dock framkommit skilda uppfattningar i frågan huruvida utsaga under san- ningsförsäkran faller under undantagsstadgandet. I förslaget (8 kap. 8 &) upptas regler motsvarande vad som sålunda angivits. Därvid har uttryck- ligen angivits att även utsaga under sanningsförsäkran avses. Vidare har, såsom närmare utvecklats i specialmotiveringen, för skyldighet att i
dylika fall uttala sig om vem som är författare eller meddelare uppställts det kravet, att domstolen av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift därom lämnas. Härigenom har inskärpts att fråga, huruvida anonymitetsrätten isådana fall skall vika för skyldigheten att uttala sig, skall särskilt prövas av rätten så att inte meddelares namn opåkallat blir röjt.
(1) I rättspraxis har TF:s regler om friheten att lämna meddelande för offentliggörande i tryckt skrift samt om meddelares ansvarsfrihet och anonymitetsrätt ansetts utgöra hinder för myndighet att göra efterforsk- ningar för att utröna källan till en uppgift eller ett uttalande i pressen eller eljest i tryckt skrift. En uttrycklig bestämmelse härom bör enligt MMU:s mening upptagas i grundlagen, gällande alla de av grundlagen omfattade medierna. Undantag bör givetvis göras för de fall då enligt grundlagen åtal eller annat ingripande är medgivet. Yrkande har framkommit om att ett dylikt förbud mot efterforskning av källa skulle gälla inte bara, såsom för närvarande, för myndighet utan för var och en. Denna fråga behandlas i specialmotiveringen (vid 8 kap. 9 å).
Vid bedömningen av de i grundlagsförslaget upptagna reglerna om meddelarskydd måste också beaktas att mål om åtal mot meddelare, i de fall sådant åtal skall kunna ske, skall enligt förslaget handläggas vid den yttrandefrihetsdomstol som MMU föreslår. Dessa frågor behandlas närma- re i avsnitt 7 om rättegångsförfarandet i mål enligt grundlagen.
7. Rättegången
7.1. Historik
Vid urtima riksdag i Örebro 1815 antogs ett från 1812 års riksdag vilande beslut om jury i mål om tryckfrihetsbrott. I memorial vid 1812 års riksdag (nr 4) yttrade konstitutionsutskottet: '
Å ena sidan har för juryns antagande förekommit att tryckfrihetsmål äro i allmänhet mera moraliska än materiella förbrytelser, att de nästan förutsätta omöjligheten att genom blotta lagformer kunna bestämmas, att ord, sådana som hädelse, lasteligt yttrande, förgriplig, smädelig, skändlig, förolämpande, vrängda framställningar m. fl., vilka uti tryckfri— hetsförordningen förekomma och där äro oundgängliga, allesammans äro av den egenskap att, åtminstone i de flesta fall, fordra en ny definition, för att med den bestämdhet kunna tillämpas, som lagens bokstavliga tolkning skulle erfordra; att dessutom det gives framställningssätt, såväl igenom allusioner och allegorier, som genom ironiens nyttjande, vilka omöjligen av någon lag kunna i förhand på ett bestämt sätt utmärkas; att så väl i anseende till de förra, som i synnerhet till dessa senare, omfattningen av domarens åtgärd blir mera inskränkt än den av en jury eller nämnd, vilken, efter skedd undersökning och målets i laglig väg gjorda utredande, ägde att, med avseende på lagens föreskrifter, förena det blotta naturliga omdömets anvisning vid prövningen av skriftens syftning; att en sådan jury, enär den skulle, för brottslighetens bestämmande äga ett friare utrymme, skulle även med detsamma avskära möjligheterna av undan- flykter och förkorta rättegången, men skulle också genom sin samman- sättning och dess för varje särskilt fall gjorda tillkallande, för den oskyldige framställa en säkrare tillflykt och ett starkare hopp om ett opartiskt bedömande. — Å andra sidan har mot juryns antagande blivit anfört: att inrättningens nyhet gjorde den i allmänhet ivårt fädernesland mindre lämplig, att i synnerhet svårigheter skulle yppas att finna personer, som ägde vilja och skicklighet att med sådana ärenden sig befatta; att om juryns åtgärd för vissa fall kunde anses tjänlig, vore den visserligen icke i alla eller de flesta; att därföre dessa borde bestämmas, eller till domarens prövning överlämnas av en jury, när han så för nödigt funne, tillkalla; att för övrigt svenska lagskipningens tillstånd vore sådant, att när den å ena sidan lämnade åt domarens prövning allt skäligt utrymme, skulle den å den andra tillräckligen försäkra både den oskyldiges värn och den brottsliges bestraffning, och att därför intet skäl funnes att antaga ett nytt av erfarenheten ej beprövat rättegångssätt.
Det införda jurysystemet innebar i stora drag att lagligheten av åtalade tryckta skrifters innehåll skulle prövas av en jury om nio personer. Dessa personer utsågs på det sättet att vardera parten utsåg fyra och domstolen
fem i staden eller inom länet boende, för medborgerlig dygd kända personer, av vilka vardera parten utan att anföra skäl fick utesluta en av motpartens och en av domstolens utsedda jurymän.
Tryckfrihetsförordningen befanns så småningom i vissa delar mindre tillfredsställande och man gjorde försök att genomföra förbättringar.
Vid 1828—30 årens riksdag överlämnade konstitutionsutskottet till ständerna ett helt nytt förslag till tryckfrihetsförordning. I förslaget hade indragningsmakten avskaffats och man hade infört ett borgenssystem för tidningsutgivare. Vidare hade juryinstitutet i dess dåvarande form ersatts av ett helt nytt system. Förslaget förkastades av ständerna. Vid riksdagen 1853—54 föreslog Kungl. Maj:t att gällande tryckfrihetslag undergick flera väsentliga förändringar. Bl. a. borde sammansättningen av ju— ryn och ansvarigheten för innehållet i tidningar ändras. Antalet föreslagna ändringar var så stort att hela tryckfrihetslagen måste omarbetas. Eftersom det var obekvämt att för alla dessa ändringar iaktta bestämmel— serna om ändring av grundlag, kunde det vara tillräckligt att i grundlagen bibehålla grundsatserna om allmän tryckfrihet, om rätten att trycka allmänna handlingar, om juryrättegång och om censurförbud. Allt annat kunde enligt propositionen lika gärna bestämmas i vanlig lag. Riksdagen förkastade förslaget.
1871 framlade KU ett förslag till helt ny tryckfrihetsförordning. Ur denna skulle föras alla regler, som mera hörde hemma i annan lagstiftning. Vidare föreslogs delvis nya regler om ansvaret för innehållet i tryckt skrift. Beträffande juryn anförde KU:
Redan den omständigheten att nämnden för varje särskilt mål helt och hållet nybildas och sålunda blir en domstol för tillfället är nämligen icke synnerligen ägnad att ingiva förtroende för dess oväld; med mera är detta fallet vid det förhållande, som nu äger rum, att parterna var för sig utse en tredjedel av nämndens ledamöter, i följd varav det åtminstone ligger inom möjligheternas område att flertalet av nämnden utgöres icke av oväldiga domare utan av partiska sakförare, var för den part som kallat honom.
KU föreslog att en jurymannakår skulle utses länsvis genom val av landstingen och stadfullmäktige i de städer, som inte deltog i landsting. Domstolen skulle genom lottning bestämma vilka av jurymännen som skulle tjänstgöra. Riksdagen ogillade KU: s förslag.
1 proposition (nr 21) till 1887 års första riksdag framlades förslag till ny TF. Enligt förslaget skulle huvudredaktören i princip vara ansvarig för innehåll i tidning eller tidskrift. För innehållet i annan skrift föreslogs författaren få svara. Jury skulle medverka om inte båda parter hellre ville få saken avdömd i vanlig processuell ordning. I varje stad med rådhusrätt skulle varje år rättens samtliga ledamöter utse en jurymännakår. Då ett tryckfrihetsmål skulle förekomma, skulle rätten genom lottning utse fem av jurymännen. Vardera parten fick själv utse sex jurymän. Parterna fick sedan utesluta en av rättens jurymän och tre av motpartens tills nio jurymän återstod. På grund av riksdagsupplösning kom denna proposition aldrig att behandlas av riksdagen. Vid riksdagarna 1902 och 1908 väcktes olika motioner med begäran
om revision bl. a. av reglerna om juryns organisation. Kungl. Maj:t tillkallade därför kommitterade för att biträda med en ändring av tryckfrihetslagstiftningen. De kommitterade avgav 1912 ett betänkande med förslag till TF. I förslaget anfördes beträffande tryckfrihetsjuryns sammansättning att det gällande systemet hade tre grundbrister, nämligen att parterna själva ägde ett direkt positivt inflytande på juryns samman- sättning, att juryn ej uttogs ur en på förhand befintlig jurykår utan för ett särskilt redan anhängigt mål samt att juryns konstituerande i regel drog långt ut på tiden, vilket förorsakade ett oftast mer än månadslångt dröjsmål mellan målets överlämnande till dom och domens avkunnande. Enligt förslaget skulle jurymedlemmarna i varje mål tas ut genom lottning ur en på förhand befintlig, av domstolen för viss tidrymd utsedd jurykår. Beträffande jury eller icke jury uttalade de kommitterade (s. 48):
Ytterligare är naturligen i förslaget bibehållen grundsatsen att i mål om tryckfrihetsmissbruk frågan om skriftens brottslighet hänskjutes till avgörande av jury. Rörande det gagneliga i denna anordning, vad själva principfrågan angår, har åtminstone i senare tid svårligen någon menings- skiljaktighet varit rådande, varför dess bibehållande icke lär tarva någon motivering.
Förslaget föranledde ingen proposition till riksdagen. I anledning av en proposition (nr 89) till 1931 års riksdag angående hu- vudgrunderna för en rättegångsreform väcktes motioner med yrkande om utredning rörande överflyttning av tryckfrihetsmålen till allmän domstol, varvid dock såväl i underrätt som överrätt nämnd skulle medverka. Det särskilda utskott som behandlade propositionen fann i sitt utlåtande att starka skäl kunde anföras för en reform av rättegångsförfarandet i tryck- frihetsmål, då den tillämpade ordningen led av betydande brister. Till- räcklig anledning syntes utskottet dock inte föreligga att i samband med rättegångsreformen uppta det omfattande spörsmålet om en reform av tryckfrihetsprocessen.
Vid 1933 års riksdag väcktes i första kammaren en motion (nr 248) i vilken hemställdes att riksdagen hos Kungl. Maj:t måtte begära förslag till tryckfrihetsprocessens omdaning till överensstämmelse med vanliga processuella regler. KU anförde i utlåtande (nr 33) att en fullständig omdaning av tryckfrihetsprocessen måste medföra ändringar i flera andra bestämmelser i TF varför reformen sannolikt skulle behöva utsträckas till att gälla hela TF. Utskottet erinrade om att de förhoppningar som ställdes på juryinstitutet vid dess tillkomst 1815 inte i allo infriats, vilket utskottet förmodade bero inte minst på det sätt varpå juryn utsågs. Utskottet anförde vidare:
I stället för att förkorta rättegången hava jurymålen blivit betydligt längre och därigenom även högst betydligt dyrare än vanliga mål. Utgången av ett jurymål är även osäker och mycket oberäknelig. Särskilt erbjuder processen för enskilda målsägande sådana svårigheter, att dess .tillgripande för erhållande av erforderlig upprättelse i förekommande fall i regel torde undvikas även när ingen anna väg står öppen. Annorlunda ställer sig saken måhända i de fall, som kommer under allmänt åtal och där det allmännas intresse är lika delat mellan tryckfrihetens bevarande och dess missbruks beivrande.
Riksdagen anhöll att Kungl. Maj:t måtte föranstalta om utredning. I anledning därav tillkallade justitieministern sakkunniga för att utreda frågan om en reform av tryckfrihetsprocessen. De sakkunniga avgav betänkande med förslag till ändringar i TF:s regler om processen och kvarstadsinstitutet (SOU 1934: 54).
I betänkandet påvisade de sakkunniga bristerna i det rådande systemet med jury och fann att systemet borde bibehållas endast under förutsätt- ning att de mest stötande formerna kunde avlägsnas. I frågan om betydelsen av lekmäns medverkan anfördes bl. a.:
Tryckfriheten i ett land är en dyrbar rättighet. Visserligen kan det med fog sägas att denna frihet undergräves genom att den missbrukas utan att de enskilda och samhället hava pålitliga medel i sin hand att reagera emot missbruken. Men det kan icke förbises att mycket, som vid en sträng juridisk prövning kan te sig som ett överskridande av lagens för tryckfriheten utstakade råmärken, från det allmännas sida måste godkän- nas som ett lojalt och önskvärt hävdande av samhällets intressen. Det kommer an på en avvägning emellan kravet att å ena sidan missbruk av tryckfriheten måste kunna beivras och att å andra sidan till missbruk icke hänföras allt som efter ett formellt betraktelsesätt kan dit hänföras. — — — Att våra allmänna domstolar i många tvivelaktiga fall skulle hava anledning känna sig tacksamma för att gränsdragningen skedde efter det särskilda fallets egenart av en nämnd bestående av kloka och sansade lekmän kan tagas för givet. Även från det allmännas synpunkt kan det anses innebära en viss fördel att ett lekmannaelement får göra sin stämma hörd, då det gäller avgöranden av så stor vikt för samhället och de enskilda.
Som huvudregel föreslogs att jury skulle medverka endast när den tilltalade påkallade det. De sakkunniga utgick nämligen från den uppfattningen att det uteslutande var den tilltalade som kunde ha intresse av att fråga om skrifts brottslighet prövades av lekmän; från åklagarens eller enskild målsägandes synpunkt utgjorde enligt de sak- kunnigas mening juryn närmast ett osäkerhetsmoment som omöjliggjorde varje beräkning om framgången av en väckt talan. I vissa fall skulle domstolen också kunna avslå begäran om juryprövning.
Enligt förslaget skulle juryn konstitueras genom lottning ur en permanent jurykår. Av kårens medlemmar skulle hälften utses av domstolen och andra hälften väljas enligt den proportionella valmetoden av landstinget eller beträffande stad som ej deltog i landsting av stadsfullmäktige. Valperioden omfattade två år.
Juryn bestod enligt förslaget av sju ledamöter. Genom lottning skulle rätten ur jurykåren uttaga elva ledamöter och åtta suppleanter. Bland de utlottade ägde vardera parten utesluta två ledamöter och två suppleanter. Juryns beslut skulle fattas med enkel majoritet.
I fråga om själva rättegångsförfarandet upptog förslaget stadganden avsedda att radikalt ombilda processen enligt de principer som godkänts för den allmänna rättegångsordningens reformering.
De sakkunnigas förslag utsändes på remiss. Beträffande frågan om jurysystemets bibehållande framkom olika meningar. JO delade till fullo de sakkunnigas uppfattning att i den föreslagna utsträckningen bibehålla jurysystemet. Pressorganisationerna var ense med de sakkunniga om att
en övergång till ren domstolsbehandling inte var att tillråda. Många av de hörda myndigheterna ifrågasatte emellertid starkt lämpligheten av att bibehålla jury i tryckfrihetsmål. JK anförde att det varit lyckligast om reformarbetet inriktats på att helt överföra tryckfrihetsmålen till allmän domstol. Liknande synpunkter framfördes av flera domstolar.
I proposition 1936: 235 föreslogs en partiell reform beträffande juryorganisationen och rättegångsförfarandet. I propositionen anförde departementschefen om juryn bl. a. (s. 37):
Juryn är den form i vilken lekmannainflytandet beretts rum i tryckfrihetsprocessen. Sådan den gestaltats enligt tryckfrihetsförord- ningen har den otvivelaktigt givit anledning till befogade anmärkningar, men det bör därför icke förbises att den varit av stor betydelse såsom värn för det fria ordet och därmed för utvecklingen mot sunda samhällsförhållanden. Såsom organet för lekmännens medverkan i tryckfrihetsmålens avgörande fyller juryn helt visst alltjämt en viktig uppgift. Det bör enligt min mening icke ifrågakomma att avskaffa denna institution, i varje fall icke annat än i samband med införande i annan form av en anordning med lekmäns deltagande i rättsskipningen vid rådhusrätterna.
Departementschefen frångick delvis de sakkunnigas förslag. Vid rådhus- rätt, som var behörig att handlägga tryckfrihetsmål, skulle genom rättens val för en tid av tre år utses i Stockholm 80, i Göteborg 60 och på övriga orter 40 personer att tjänstgöra i en jurykår. Jury skulle i princip alltid delta om icke båda parterna begärde att målet skulle avgöras utan jury. Vid juryrättegång skulle rätten genom lottning ta ut sju ledamöter och fem suppleanter. Därefter skulle vardera parten av kårens övriga medlemmar eller andra som var valbara därtill ta ut tre ledamöter och tre suppleanter. Vardera parten ägde därefter utan anförande av skäl utesluta en ledamot och en suppleant bland de av rätten utlottade samt en ledamot och en suppleant av de av motparten nämnda. Juryn skulle således bestå av nio medlemmar. För den tilltalades fällande fordrades minst två tredjedelar av rösterna.
Propositionen antogs av riksdagen. Bestämmelser som hänförde sig till själva förfarandet i tryckfrihetsmål bröts ut ur TF och togs upp i en särskild lag utan grundlags natur, lagen (1937: 118) med vissa bestämmel- ser om rättegången i tryckfrihetsmål.
Vid besvarandet av en interpellation i andra kammaren 1944 uttalade justitieministern att med hänsyn till de allvarliga brister, som obestridli- gen vidlådde tryckfrihetsreglerna, skulle en allsidig revision av TF komma att göras. Även vid avlåtande av proposition till samma riksdag (1944: 246) angående grundlagsändringar i anledning av rättegångsrefor- men gjorde han ett liknande uttalande. Riksdagen beslöt sedermera att hos Kungl. Maj:t anhålla om utredning i saken.
I direktiven till 1944 års tryckfrihetssakkunniga uttalade departe- mentschefen bl. a.:
Uppenbarligen är det av största vikt att lekmannarepresentationen organiseras på ett tillfredsställande sätt. Då vägande anmärkningar obestridligen kunna riktas mot det bestående jurysystemet, böra lämpli- gen åtgärder övervägas för att vinna en bättre ordning. Huruvida man
därvidlag bör införa ett system med lekmän som meddomare eller närmast eftersträva en partiell reform på juryinstitutionens grund villjag lämna öppet. Om det skulle anses lämpligast att bibehålla juryn, synas reglerna för dess sammansättning böra jämkas i sådan riktning, att juryn i sin helhet kommer att utgöras av personer, vilka icke alltför sällan deltaga i rättsskipningen och stå fullt självständiga gentemot parterna i de enskilda målen. En åtgärd som bör övervägas vid en partiell reform av tryckfrihetsjuryn har anvisats av processlagberedningen genom dess förslag att rätten skulle äga utan lottning utse en ledamot avjuryn, som skulle vara dennas ordförande. I detta sammangang bör även övervägas beredningens förslag att juryn, jämte det den som hittills ensam avgör skuldfrågan, skulle tillsammans med domstolen slutligt döma i målet och sålunda deltaga i straffmätning, bestämmande av skadestånd m. rn.
I betänkande med förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947: 60) anförde de sakkunniga bl. a. (s. 186):
Vid tidpunkten för juryns införande var ur folklig synpunkt huvud- syftet med juryn att denna skulle utgöra ett värn mot övergrepp från regeringsmakten och ämbetsmännen. Uppenbart har denna utgångspunkt genom den senare politiska utvecklingen förskjutits. Grundvalen för regeringsbildningen är numera i allmänhet majoritetsförhållandena inom riksdagen. I förhållande till den eller de majoritetsgrupper, som i regel utgöra regeringens parlamentariska stöd, intaga andra partigrupper ställning av opposition och det faller till stor del på dennas lott att ej minst genom pressen utöva den politiska kontrollen över samhällsorganen och deras verksamhet. Att avgöra var gränsen skall dragas mellan befogad presskritik och straffvärt yttrande är ej sällan en svår och grannlaga uppgift. En jury, som företräder en upplyst, allmänt medborgerlig uppfattning, synes i allmänhet vara mer skickad för denna uppgift än en domstol. För domstolarnas egen auktoritet kan det ock vara till fördel, att de icke göras till skiljedomare i politiska frågor. Å andra sidan kan ej förbises att juryns ledamöter, särskilt i politiskt upprörda tider, i högre grad än yrkesdomaren, som i sin domargärning ständigt måste ha för ögonen att bedöma varje sak efter dess egen beskaffenhet, lättare låta sig påverkas av ställningstaganden och stämningar, som icke höra samman med ett objektivt bedömande av det föreliggande fallet. En sådan ojämnhet i rättstillämpningen är särskilt betänklig, om därigenom en skrift, som vid ett objektivt bedömande bort frikännas, skulle drabbas av ansvarspåföljd. I en sådan utveckling, som dock hittills torde varit främmande för den svenska juryn, kan ligga en fara för tryckfriheten. Vad nu yttrats sammanhänger emellertid mindre med frågan om juryns bibehållande än med spörsmålet angående omfattningen av juryns befogenheter och dess sammansättning. Vid övervägande av de skäl, som kunna anföras mot och för juryinstitutionen i tryckfrihetsmål, ha de sakkunniga kommit till den uppfattningen att denna institution alltjämt bör bibehållas.
De sakkunnigas förslag utsändes på remiss till ett stort antal instanser. Flertalet tillstyrkte juryinstitutionens bibehållande även om erfarenheter- na av juryn ingalunda ansågs entydiga.
Åtskilliga remissinstanser förordade emellertid att jurysystemet skulle avskaffas och att tryckfrihetsmål skulle handläggas vid de vanliga domstolarna i vanlig sammansättning. En särställning intog det yttrande som avgavs av presidenten i Svea hovrätt. I denna del anförde Svea hovrätts övriga ledamöter att tanken var värd att närmare övervägas och
att de i allt väsentligt anslöt sig till presidentens uttalande. Presidenten förordade att för tryckfrihetsmål skulle inrättas en för hela riket gemensam specialdomstol och anförde bl. a.:
l. Juryns dom är anonym. Hur var och en av jurymännen röstat och skälen för vars och ens ståndpunkt får icke tillkännagivas. I överensstäm- melse därmed äro jurymännen icke ansvariga för sin dom. Den kan vara hur felaktig och lagstridig som helst, utan att något kan göras däråt.
2. Ingen dömande uppgift är så vansklig, som när domen ligger på ett politiskt plan. Och ett politiskt inslag kan ofta väntas i tryckfrihetsmål. Det är därför ytterst viktigt, att jurymännen ha tillräcklig självständighet att icke låta sig förvillas av egna politiska sympatier eller antipatier.
3. Den för en jury typiska uppgiften är att med ledning av bevisningen i målet avgöra, huruvida den tilltalade begått en konkret brottslig handling. Även om ett visst juridiskt bedömande icke behöver vara uteslutet, utgör detta undantagsfall. Tryckfrihetsjuryns uppgift är av helt annan karaktär. Den skall bedöma, huruvida en tryckt skrifts innehåll är brottsligt enligt visst eller vissa lagrum. Det gäller alltså icke här att bedöma yttre faktiska omständigheters betydelse utan fråga är om en vida mera komplicerad omdömesprövning och denna har dessutom ett mycket starkt rent rättsligt inslag. Garantier saknas för att jurymännen besitta sådan erfarenhet och allmänbildning, att de äro kompetenta för en sådan utomordentligt svår prövning.
4. Den krets jurymän för varje ort, ur vilken den akuella juryn i det särskilda fallet skall uttagas, har enligt förslaget gjortsjämförelsevis liten. — — — Motstridiga domar i likartade mål måste följaktligen bli vanliga redan på en och samma ort. Men då jurymål kunna upptagas på 24 olika platser, blir splittringen och oenhetligheten iavgörandena högst påtaglig.
5. Men man har att räkna med en oenhetlig rättstillämpning också på annat sätt. Eftersom juryn i mål om tryckt skrifts brottslighet har att tillämpa samma stadganden i strafflagen, som utgöra rättesnöre för de allmänna domstolarna vid den vanliga straffrättsskipningen, föreligger stor risk, att likartade fall bli bedömda på skilda sätt allteftersom brottet blivit begånget genom tryckt skrift eller på annat sätt.
Den föreslagna domstolen skulle bestå av två yrkesdomare och fem lekmän. Av lekmännen skulle en representera den allmänna kulturöver- sikten, två den periodiska pressen, en författarvärlden och en verksamhe- ten som förläggare och boktryckare. Alla skulle utses av Kungl. Maj:t. Stockholm skulle vara säte för domstolen, men denna skulle ha full frihet att sammanträda också på annan ort. Rättegångsbalkens regler skulle tillämpas.
I prop. 1948: 230 förkastade departementschefen tanken på en specialdomstol och anförde därvid (s. 94):
De mål som äro att hänföra till tryckfrihetsmål, eller sålunda i huvudsak mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av tryckfrihets- brott, äro i stort sett av samma natur som mål vilka handläggas av allmän domstol. Det gäller här en grupp av vanliga brottmål eller, i undantagsfall, tvistemål föranledda av brottsligt förfarande. För dessa mål har visserli- gen särskilda procenssuella regler ansetts behövliga, främst för att på annat sätt än eljest är vanligt gestalta medverkan av lekmän vid målens avgörande. Detta beror emellertid icke — såsom varit fallet då i andra fall
specialdomstol inrättats — på att det av domstolens ledamöter krävs särskild teoretisk och praktisk förtrogenhet med de ämnen målen avse. Avgörande för dessa avvikelser från allmänna processuella regler har i stället varit behovet av garantier för yttrandefriheten och ett därav föranlett stärkande av det folkliga inflytandet i rättegången.
Beträffande själva jurysystemet anförde departementschefen i proposi- tionen:
Frågan om juryinstitutionens bibehållande sammanhänger med juryns sammansättning och befogenheter, vilka frågor jag skall behandla i det följande. Ställningstagandet innebär alltså ett val mellan den i flera hänseenden förbättrade juryinstitution som de sakkunniga föreslå och ett anordnande av lekmannainflytandet i form av nämnd. Skillnaden är framför allt den att juryn intar en mera fristående ställning än nämnden. Juryn i tryckfrihetsmål har att ensam taga ställning till frågan om skriftens brottslighet och lämna domstolen ett jakande eller nekande svar på de frågor härom som riktats till juryn. Nämnden däremot bildar tillsammans med den lagfarne domaren ett domarkollegium, som vid målets avgörande sammanträder under domarens ledning. Därvid har nämnden endast kollektiv rösträtt; den kan göra sin mening gällande framför domarens uppfattning, allenast om den är enig eller, i vissa fall, fattat sin ståndpunkt med en mycket starkt kvalificerad majoritet.
Den fristående ställning juryn sålunda intager har uppenbarligen stor betydelse såsom en folklig garanti för tryckfriheten, i främsta rummet den politiska yttrandefriheten. Juryinstitutionen har säkerligen under den tid den varit införlivad med vår tryckfrihetsprocess haft väsentlig del i vidmakthållandet av yttrandefrihet och därigenom i sin mån bidragit till en samhällsutveckling på demokratisk grund. Å andra sidan har nämnden också sina speciella fördelar. Genom sin permanens och större förtrogen- het med domarvärv ger nämnden vissa garantier för en säkrare rättstil- lämpning. Tillräckliga skäl för ett brytande av traditionen på detta område synas mig dock icke vara anförda. Tvärtom finner jag övervägan- de skäl tala mot en lagändring som begränsar garantierna för yttrandefri- heten och som därför kan tänkas skada den fria kritikrätten och den offentliga kontrollen över vården av allmänna angelägenheter.
7.2. Gällande rätt
Enligt TF hänförs till tryckfrihetsmål mål angående ansvar eller enskilt anspråk på grund av tryckfrihetsbrott samt mål om konfiskation av tryckt skrift. Dessa mål tas upp av tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelse har sitt säte. Regeringen äger också förordna att annan tingsrätt inom länet skall kunna döma i tryckfrihetsmål. Enligt TF 12: 2 skall i tryckfrihetsmål frågan om skriften är brottslig prövas av en jury om nio medlemmar, såframt ej parterna förklarar sig vilja hänskjuta målet till rättens avgörande utan sådan prövning. Då jury prövar skrifts brottslighet, skall skriften anses brottslig om minst sex jurymän är ense därom. Om juryn finner en skrift icke vara brottslig skall den tilltalade frikännas. Har juryn däremot funnit skriften brottslig, skall också rätten pröva dess brottslighet. Är rätten av annan mening än juryn kan rätten frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under mildrare straffbestäm- melse än den som juryn ansett tillämplig.
I varje län skall finnas jurymän fördelade i två grupper med 16 jurymän i första och 8 jurymän i andra gruppen. Andra gruppens jurymän skall vara eller ha varit nämndemän vid allmän underrätt. Jurymännen utses genom val för en tid av fyra år. Valet förrättas av landstinget i länet eller, om i länet finns kommun som inte tillhör landstingskommun, av landstinget och kommunfullmäktige i förstnämn- da kommun. I Gotlands län förrättas valet av kommunfullmäktige i Gotlands kommun.
Då jury skall medverka i ett mål skall rätten vid sammanträde med parterna föredra den jurymannalista, där alla jurymännen gruppvis skall vara uppförda. Till en början upptas till behandling frågan om någon av dem är jävig. Därefter skall juryn bildas av de ojäviga jurymännen sålunda att vardera parten äger utesluta tre jurymän inom den första gruppen och en inom den andra samt rätten genom lottning bland de övriga tar ut så många till suppleanter att sex kvarstår i första gruppen och tre i den andra.
De närmare bestämmelserna om själva rättegången i tryckfrihetsmål finns i lagen (1949zl64) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål.
Vid sammanträdet med parterna skall rätten utreda om den tilltalade eller svarandeparten är ansvarig för innehållet i skriften och om så erfordras meddela beslut därom. Vid förhandlingen får rätten hålla förhör med part eller annan. Rätten kan också utsätta huvudförhandling för behandling av fråga av nyssnämnt slag. Vid sådan förhandling består rätten av tre eller fyra lagfarna domare. Vid annan huvudförhandling utan jury består rätten normalt av en lagfaren domare samt fem nämndemän. Vid huvudförhandling inför jury består rätten av tre eller fyra lagfarna domare.
Förhandlingen utan jury i ett tryckfrihetsmål, vari talan förs om ansvar, skiljer sig icke från handläggningen av brottmål i allmänhet. Vid omröstning gäller ordförandens mening om icke fyra nämndemän är ense om annan bedömning. För förhandlingen i tryckfrihetsmål om enskilt anspråk och om konfiskation utan samband med ansvarstalan gäller, om icke jury skall medverka, de vanliga civilprocessuella reglerna. Rätten är domför med tre eller fyra lagfarna domare. Den mening blir gällande som omfattas av mer än hälften av rättens ledamöter.
Vid förhandling inför jury skall jurymännen först avlägga en försäkran. Därefter äger huvudförhandlingen rum. Med rättens tillstånd äger juryman framställa frågor till part, vittne, sakkunnig eller annan. Så snart förhandlingen inför juryn slutförts skall rätten utan uppskov till juryns besvarande skriftligen avfatta frågan om skriften är brottslig efter det eller de lagrum som påståtts i målet. Juryn skall omedelbart överlägga i enrum under en av juryn utsedd ordförande. Om det påkallas av någon av jurymännen, skall juryn sammanträda med rätten för att inhämta upplysning om vad lag stadgar. I övrigt får inte juryn överlägga angående sitt svar eller ha omröstning i rättens närvaro. De framställda frågorna skall besvaras med ”ja” eller ”nej”. Juryns svar skall avfattas skriftligen och tillställas rätten.
Finner sex av jurymännen att skriften icke är brottslig, skall den tilltalade frikännas. Har juryn däremot funnit skriften brottslig, skall även rätten pröva denna fråga. Är rätten av annan mening än juryn, kan rätten fria den tilltalade eller hänföra brottet under en mildare straffbestämmelse än den som juryn tillämpat. Har juryn friat, kan frågan om skriftens lagstridighet icke komma under högre rätts prövning. I huvudsak motsvarande regler gäller när, utan samband med åtal, talan föres om konfiskation av skrift eller om enskilt anspråk.
Har juryn och rätten funnit en skrift brottslig är det rätten ensam som bestämmer påföljden. Vid omröstning gäller vanliga straffprocessuella regler. Den mening gäller som omfattas av mer än hälften av de röstande. Vid lika röstetal gäller i princip den mildaste meningen.
Hänvisningar till S7-2
- SOU 1994:105: Avsnitt 7.3
7.3. Jurysystemet efter TF: s tillkomst
1960 tillkallades en särskild utredningsman för utredning av frågan om radions juridiska ansvar. Han avgav 1962 betänkandet Radions juridiska ansvar (SOU 1962z27). I fråga om rättegångsordningen för mål om yttrandefrihetsbrott i radioprogram redogjorde han för de uttalanden om juryinstitutionen som fälldes under förarbetena till och vid antagandet av 1949 års TF. Han påpekade vidare att man i nyare svensk processlagstift- ning i allmänhet ställt sig avvisande till förslag om att för särskilda grupper av mål inrätta eller bibehålla specialdomstolar och att avvikelser endast skett när det ansetts påkallat av mycket starka skäl. Han fortsatte
(S. 88):
Med hänsyn till statsmakternas berörda inställning till specialdomstolar och specialprocesser torde det förhållandet att mål om yttrandefrihets- brott liksom tryckfrihetsmål innefatta frågor om överskridande av yttrandefrihetens gränser i ett massmedium ej kunna anses utgöra ett tillräckligt skäl för införande av en särskild rättegångsordning för mål om yttrandefrihetsbrott.
Framhållas må vidare, att frågor om liknande överskridanden av yttrandefrihetens gränser genom ett annat medel än tryckt skrift, t. ex. genom anföranden på massmöten eller genom film, bedömas av allmänna domstolar i vanlig sammansättning. Samma yttrande på ett offentligt möte och i tryckt skrift kan sålunda nu — om fråga om dess brottslighet uppkommer — prövas av domstolar utan eller med jury. Vidare förhåller det sig ju så, att den ställning radion intar ivårt land medför att mål om yttrandefrihetsbrott i radion icke torde komma att få den politiska betydelse, som mål om tryckfrihetsbrott stundom ha och som delvis motiverat juryinstitutionen i tryckfrihetsmål. Det är även av vikt att uppmärksamma, att lekmannainflytandet i rådhusrätterna — där om inga särregler införas det övervägande antalet av de sannolikt sällsynta målen om yttrandefrihetsbrott kunna antagas förekomma — blivit väsentligt förstärkt efter ikraftträdandet av 1949 års TF. Alla mål om ansvar för yttrandefrihetsbrott torde därför — om de skola gå till vanlig domstol — komma att bedömas av lagfaren domare med nämnd. Vidare synes det, med hänsyn till att såsom nyss nämnts dessa mål måste beräknas bliva helt få, onödigt tillkrånglat att införa en speciell rättegångsordning med särskild sammansättning av domstolarna för denna lilla grupp av mål. På grund av vad sålunda anförts förordar utredningen, att mål om
yttrandefrihetsbrott skola upptagas vid vanliga domstolar och handläggas enligt rättegångsbalken. — — —
Förslaget remitterades. Utredningsmannens förslag att yttrandefrihets- brott i rundradiosändingar skulle upptas vid vanliga domstolar och handläggas enligt rättegångsbalken gillades uttryckligen av RÅ, Stock- holms rådhusrätt, advokatsamfimdet och journalistförbundet. Förslaget mötte invändningar endast i det yttrande som avgavs av publicistklubben. Publicistklubben ifrågasatte nämligen om inte samma principiella skäl som talade för att yttrandefriheten i rundradiosändningar borde grundlagfäs- tas och för att ansvarigheten för innehållet i sådana sändningar borde utformas i särskild lag också talade för en särskild rättegångsordning.
1964 tillkallades samme utredningsman för ytterligare utredning av frågan om radions juridiska ansvarighet. Utredningsmannen tolkade direktiven så att han med utgångspunkt från 1962 års betänkande skulle pröva i vilken mån det som förekommit efter betänkandets avlämnande borde föranleda ändringar i 1962 års förslag. 1 främsta rummet skulle hänsyn tas till remissyttrandena och vad som anfördes i det utlåtande representanter för de nordiska länderna på uppdrag av Nordiska rådet avgav 1964.
Betänkande med förslag till radioansvarighetslag framlades 1965 (SOU 1965158). Utredningsmannen redovisade i detta betänkande helt andra förslag rörande rättegången än i det tidigare betänkandet. I motiven anförde han (s. 67):
Under utredningens överläggningar med företrädare för olika organisa- tioner med intressen på förevarande område har riktigheten av den ståndpunkt som i denna del intogs i 1962 års betänkande, från flera håll ifrågasatts. Detta har skett med utgångspunkt från önskemål om att den s.k. instruktionen (TF l:4) borde äga motsvarande tillämpning vid prövning av frågor om överskridande av yttrandefrihetens gränser i radion. Då instruktionen otvivelaktigt har sitt största värde för juryns prövning, har detta lett vidare till önskemål om en juryprocess även för radion.
Utredningen anser, att frågan om en motsvarande tillämpning av tryck- frihetsprocessen för radions del kommit i ett delvis ändrat läge genom. det närmande till TF, som det av utredningen föreslagna ansvarig- hetssystemet innefattar. Ensamansvaret med presumtion om uppsåt för programledare torde i vissa fall nära nog förutsätta en lagtillämpning i enlighet med instruktionen, om det skall vara möjligt att undgå för rättskänslan stötande resultat. Det är också att antaga, att en domstol med jury, med den kvalificerade sammansättning som tryckfrihetsjuryn har, skall vara mera aktsam mot angrepp på yttrandefriheten än en domstol i vanlig sammansättning.
I själva verket torde det itryckfrihetsmål och mål enligt radioansvarig- hetslagen bli fråga om hänsynstaganden och avvägningar av i huvudsak samma art, mellan å ena sidan yttrandefrihetens krav och å andra sidan intresset av skydd mot rättskränkningar. Är det av sakliga skäl motiverat med en juryprocess i tryckfrihetsmål, är det svårt att angiva skäl för att icke ha en liknande rättegångsordning i mål om överskridande av yttrandefrihetens gränser i radion.
Utredningen kan icke tillägga avgörande betydelse åt det i 1962 års betänkande anförda argumentet att frågor om överskridande av yttrande- frihetens gränser genom ett annat medel än tryckt skrift, t. ex. film och
anförande på massmöte, handlägges enligt allmänna regler. Enligt utredningens uppfattning står en radiosändning i de avseenden, varom nu är fråga, betydligt närmare en tryckt skrift än vad de andra meddelelse- formerna gör.
Betänkandet utsändes för yttrande till olika myndigheter och remiss- instanser. En så gott som enhällig remissopinion ansåg att frågor som rör yttrandefriheten i radion och TV borde prövas utifrån en instruktion av samma slag som den iTF 1:4.
Utredningens förslag om juryprövning och tillämpning i övrigt av tryckfrihetsprocessens regler var föremål för delade meningar.
JK ansåg att övervägande skäl talade för att allmänna rättegångsregler skulle tillämpas. Så var exempelvis inte en juryprövning en garanti för att den s. k. instruktionen i TF skulle bli tillbörligt beaktad, eftersom instruktionen i lika hög grad riktade sig till alla domstolar och skulle tillämpas oavsett formerna för målens handläggning. lnstruktionen hade för övrigt enligt JK fått väsentligt minskad betydelse sedan brottsbalkens nya bestämmelser om ärekränkning genomförts. Föreskrifter om tillämp- ning av tryckfrihetsprocessuella regler på radiomål kunde också ställa domstolarna inför gränsdragningssvårigheter. Fråga kunde uppkomma om ett visst förfarande vore att bedöma som yttrandefrihetsbrott eller som ett allmänt brott eller som annan rättsstridig framställning. Gränserna mellan rättskränkningar som hade att göra med yttrandefriheten och andra rättskränkningar var inte helt klara. Dessa praktiska olägenheter framträdde enligt JK särskilt starkt i skadeståndsmål. Flera andra remissinstanser framförde liknande synpunkter.
I proposition med förslag till radioansvarighetslag (1966: 156) uttalade departementschefen (s. 52):
Jag har stor förståelse för den tvekan som utredningsmannen och flera remissinstanser känt i fråga om lämpligheten att kopiera tryckfrihets- processuella regler på radioansvarighetsområdet. Denna tvekan var väl motiverad med hänsyn till de materiella olikheterna mellan utrednings- förslagets ansvarsregler och motsvarande regler i TF. Om man emellertid vid konstruktionen av ansvarsreglerna följer TF så nära som jag har föreslagit blir det en naturlig konsekvens att anpassa radioansvarighetsla- gen till TF även på den processuella sidan. Jag vill därför förorda att bestämmelserna i TF om rättegången i tryckfrihetsmål, däribland alltså även bestämmelserna om juryprövning, görs tillämpliga på radioansvarig- hetsmålen. Undantag bör dock göras för mål som rör program eller programinslag som består endast i direktsändning av dagshändelse, gudstjänst eller offentlig tillställning.
Propositionen antogs av riksdagen. Filmcensurutredningen föreslog i sitt förslag till filmansvarighetslag att mål om överskridande av yttrandefrihetens gränser genom film skulle, enligt regler motsvarande de i TF upptagna, bedömas av jury. I sitt betänkande Filmen — censur och ansvar uttalade utredningen (SOU 1969: 14 s.118):
Anses det motiverat med en juryprocess i tryckfrihetsmålen — och som en konsekvens därav också i radioansvarighetsmålen — är det svårt att ange skäl för att inte ha en liknande rättegångsordning i mål om
överskridande av yttrandefrihetens gränser genom film, desto mera som" den konstruktion av bl. a. ansvarsreglerna, som utredningen föreslår för filmens del, följer TF ändå närmare än motsvarande reglering i radioansvarighetslagen. Härtill kommer att det går att införa juryprocess i filmmålen — som i radioansvarighetsmålen — genom lagtekniskt enkla hänvisningar till tryckfrihetsprocessen.
Filmcensurutredningens betänkande utsändes på remiss. Förslaget om juryprövning i filmmål föranledde erinringar eller uttalanden endast från några remissinstanser. Vissa konstaterade att jurysystemet till sin konstruktion var sådant att det försvårade en enhetlig rättstillämpning, vilket alltid leder till betydande rättsosäkerhet. Biografbyrån ifrågasatte om inte tiden var mogen att ompröva skälen för jury i tryckfrihetsmål eftersom ”juryn ter sig som en ganska främmande företeelse i den svenska rättsordningen”. Om jury skulle medverka i mål om yttrandefri- hetsbrott i film, ansåg flera remissinstanser lämpligt att Stockholms tingsrätt som regel tog upp dessa mål.
7.4. Jurysystemet i praktiken
Massmedieutredningens sekretariat har verkställt en undersökning av de tryckfrihetsmål som handlagts under åren 1963—1972.
Under dessa 10 år har sammanlagt 27 domstolar ägt att handlägga tryckfrihetsmål. För enkelhetens skull har rådhusrätt och den tingsrätt i vilken rådhusrätten sedermera uppgått betraktats som samma domstol. Beträffande Eskilstuna, Norrköping, Helsingborgs och Borås tingsrätter har förordnats att de äger ta upp tryckfrihetsmål trots att länsstyrelse icke har sitt säte inom domkretsarna. Av rikets 104 domstolar i första instans var under lO-årsperioden således endast omkring 1/4 behöriga att ta upp tryckfrihetsmål.
Av de 27 domstolar, som hade rätt att pröva tryckfrihetsmål, har 8 under ifrågavarande tidsperiod icke handlagt något sådant mål. 6 domstolar har under samma tid meddelat vardera en dom itryckfrihets- mål. 10 domstolar har meddelat mindre än fem domar. 24 domstolar har således handlagt 4 tryckfrihetsmål (=handläggningsenheter) eller mindre under 10 år. I sammanhanget bör observeras att antalet tryckfrihetsmål under lO-årsperioden varit ovanligt högt beroende på den s. k. porrvåg, som kulminerade i slutet av 1960-talet. Vidare var under perioden antalet förtalsmål högre än normalt beroende på att en idagspressen som nazist utpekad person i ett stort antal mål mot tidningsutgivare yrkat ansvar och skadestånd.
Under perioden 1963-01-01—1972-12-31 meddelades sammanlagt 218 domar i tryckfrihetsmål (=handläggningsenheter). Av dessa rörde 102 förtalsbrott och 116 sårande av tukt och sedlighet. I 90 av de 102 förtalsmålen och i 100 av de 116 målen om ansvar för sedlighetssårande skrifter medverkade jury. Som jämförelse kan nämnas att under tiden 1950-01-01—1962-10-01 prövades enligt en undersökning av dåvarande
hovrättsassessorn Erik Holmberg i sak endast 65 tryckfrihetsmål (=hand- läggningsenheter). Se härom SvJT 1963 s. 662.
Hittills har talats om mål som liktydigt med handläggningsenheter. Att laborera med detta begrepp torde emellertid icke vara helt rättvisande om man vill försöka få ett begrepp om hur juryinstitutionen fungerat. I den ovannämnda undersökningen rörande juryrättegången av Erik Holmberg konstaterar han att man för att kunna dra rättvisande slutsatser måste få fram ett annat målbegrepp än handläggningsenheter och fortsätter:
Det har nämligen ofta hänt i fall då flera åtal handlagts i en rättegång, att brottslighetsprövningen har utfallit olika iolika delar. Juryns insatser i sådana fall låter knappast bedöma sig med mindre handläggningsen- heterna delas upp. Den mest exakta föreställningen om juryns verksam- het skulle man få, om man betraktade varje till juryn ställd fråga som ett mål. Detta skulle emellertid leda för långt. Mången gång har rätten måst ställa ett och samma yttrande under juryn bedömande i skilda frågor. Det har exempelvis gjorts gällande att yttrandet har varit brottsligt enligt i första hand 16 kap. 7 5 första st. SL, i andra hand samma & tredje st., i tredje hand 8 %, därnäst 95 och slutligen 11 & (ärekränkning och förolämpning i olika svårighetsgrad enligt strafflagen som gällde före 1965-01-01). Naturligare vore därför att lägga antalet åberopade yttranden till grund för undersökningen. Även detta skulle emellertid stundom leda till godtyckliga resultat. Ibland påstås att en hel artikel är brottslig till sitt innehåll. Ibland göres åter gällande att endast särskilda stycken eller uttryck är brottsliga. Om det i ett fall av sistnämnda slag påstås att flera avsnitt av samma artikel är brottsliga, skulle man alltså ha att räkna med flera mål. Hade däremot artikeln åberopats i sin helhet, skulle endast ett mål föreligga. Det bör eftersträvas att vad som framstår som ett angrepp — mot en person, mot en folkgrupp, mot tukt och sedlighet — också i denna undersökning bedöms som en enhet. Från denna utgångspunkt har som huvudregel uppställts, att varje persons talan beträffande en viss skrift eller artikel eller delar därav har bedömts som ett mål. Om ett par tätt på varandra följande nummer av en periodisk skrift har innehållit inbördes sammanhängande yttranden om samma person, har talan rörande dessa yttranden behand- lats som ett mål; detta har förekommit främst i samband med förundersökningar om uppmärksammade brott. Även i vissa andra fall har modifikationer gjorts i den angivna huvudregeln.
De regler Erik Holmberg sålunda uppställde för målbegreppet har följts också i denna undersökning. Här bör emellertid tilläggas att om en ansvarig utgivare eller utspridare av flera olika pornografiska alster åtalats för skrifternas tukt- och sedlighetssårande innehåll har varje enskild skrift bedömts som ett mål. Har åklagaren gjort gällande att endast vissa av bilderna i ett magasin var brottsliga har det också ansetts riktigast att bedöma alla bilderna som ett mål.
Enligt de nu angivna grunderna har under perioden 1963-01-01—1972-12-31 avgjorts sammanlagt 531 tryckfrihetsmål. Av dessa gällde 138 förtal (häri inräknat ärekränkning och förolämpning enligt SL samt missfirmelse mot tjänsteman enligt BrB 17: 5 och förtal av avliden enligt BrB 514) och 393 mål sårande av tukt och sedlighet. Jury medverkade i 436 mål medan 95 mål avgjordes utan medverkan av jury.
Juryn friade i 90 förtalsmål och i 152 mål om sårande av tukt och sedlighet. I 30 förtalsmål och 164 mål om sårande av tukt och sedlighet
ansågjuryn skrifterna brottsliga enligt förstahands- eller andrahandsyrkan- dena. Rätten mildrade juryns bedömning i 3 förtalsmål ochi 19 mål om sårande av tukt och sedlighet.
[ 12 av de 90 förtalsmål där juryn friade har rätten begagnat sig av möjligheten enligt 10 5 lagen (1949: 164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål att förordna att vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
Av de 95 mål som avgjorts utan medverkan av jury fällde rätten i 9 förtalsmål och 77 mål om sårande av tukt och sedlighet. Rätten friade i sammanlagt 9 mål.
Beträffande de mål som rörde sårande av tukt och sedlighet är det lätt att konstatera att de olika domstolarna haft helt olika uppfattningar om vad som var straffvärt. Juryn i vissa domstolar fann i stort sett intet åtalat vara brottsligt medan juryn i andra domstolar hade långt strängare syn på i stort sett samma bildmaterial. Vissa domstolar har över huvud taget icke meddelat några fällande domar i tryckfrihetsmål, andra har icke meddelat några friande domar. Förtalsmålen är i viss mån svårare att bedöma eftersom jämförelser icke låter sig göra lika lätt som i mål om sårande av fukt och sedlighet.
7.5. Massmedieutredningens överväganden och förslag
I fråga om rättegången skall massmedieutredningen enligt direktiven ägna särskild uppmärksamhet åt följande frågor:
1. I de ursprungliga direktiven framhålls att den speciella rättegångs- ordning med jurysystem som nu gäller för tryckta skrifter, radio och tv är behäftad med vissa brister även om den utgör ett värn för yttrandefriheten. Framförallt har den visat sig medföra en mycket oenhetlig tillämpning av reglerna angående yttrandefrihetens gränser. Det skulle enligt departementschefen vara önskvärt att kunna få vägledande prejudikat även i sådana frågor. Vid översynen av rättegångssystemet borde därför den aktualiserade frågan ägnas särskild uppmärksamhet.
2. Enligt tilläggsdirektiven i anledning av IB-affären skall MMU vidare undersöka om man kan införa ett processuellt system som innebär att flera personer som är indragna i samma brottslighet inte kommer att få sin sak prövad i olika processformer. Här avses närmast den situationen att en person är ansvarig för publiceringen av viss uppgift och en annan ansvarig för att ha meddelat samma uppgift för publicering. Vidare bör enligt tilläggsdirektiven i möjligaste mån undvikas att en och samma person kan bli åtalad för en sammanhängande brottslighet i olika processformer, vilket nu är fallet när samma person misstänks för gärningar som delvis utgör tryckfrihetsbrott och delvis annat brott såsom vid spioneri. I tilläggsdirektiven understryks, att det skydd som ligger i att mål om yttrandefrihetsbrott skall behandlas i särskilda former inte bör gå förlorat. Det torde vara allmänt erkänt att jurysystemet enligt TF är behäftat med vissa brister. Särskilt gäller detta i fråga om möjligheten att erhålla
vägledande prejudikat i hithörande frågor. Olägenheterna i detta avseende blir än mer framträdande när det, såsom med MMU: s förslag, är fråga om införande av en helt ny grundlag om yttrandefriheten i massmedier, omfattande även andra medier än tryckta skrifter. Den föreslagna grundlagen upptar på väsentliga punkter betydelsefulla nyheter, och det är av synnerlig vikt att den uttolkning som kommer att ske av grundlagens bestämmelser sker på ett enhetligt och auktoritativt sätt med beaktande av de grundläggande principer för yttrandefriheten på vilka grundlagen bygger.
Svårigheten att erhålla prejudikat i frågor om yttrandefrihetsbrott enligt TF sammanhänger främst med att den enskilde jurymannens avgörande endast framkommer som ett ja eller ett nej på framställda frågor om skriftens brottslighet utan vare sig skyldighet eller möjlighet för jurymannen att motivera sin ståndpunkt. Om man skall kunna tillgodose önskemålet att erhålla prejudikat, synes det ofrånkomligt att man övergår till att låta de i avgörandet deltagande domarna, även lekmännen, få individuell rösträtt med skyldighet att på vanligt sätt ge motivering för sin mening. Det finns då inte längre något egentligt behov av att begränsa deras bedömning till enbart skuldfrågan, utan alla de som deltar i avgörandet bör kunna pröva målet i hela dess vidd, alltså bl. a. även straffmätning och frågor om storleken av skadestånd o. d.
Det har ofta sagts att den omständigheten att juryn i tryckfrihetsmål inte behöver motivera sitt beslut är till fördel för den tilltalade och sålunda skulle vara ett värn för tryckfriheten. Huruvida detta verkligen är fallet kan dock vara föremål för delade meningar. Av den av MMU verkställda undersökningen framgår att åtskilliga tryckfrihetsmål på parternas begäran avgjorts utan jury, och i ett inte obetydligt antal fall har rätten kommit till en mildare bedömning än juryn. Framför allt visar emellertid undersökningen hur ojämn bedömningen av jury varit. Med det nu gällande jurysystemet måste det i stor utsträckning anses omöjligt för en part att i förväg någorlunda säkert beräkna utgången av en tryckfrihetsprocess.
Intresset av att erhålla en enhetlig bedömning av hithörande mål föranleder också att man tar upp till bedömning frågan om inte yttrandefrihetsmäl och vad därmed anses böra jämställas kan koncentre- ras till en specialdomstol för hela landet eller, eventuellt, ett mindre antal dylika domstolar. Den omständigheten att — såsom framgår av den av MMU genomförda undersökning som redovisats under 7.4 — 24 av de 27 behöriga tryckfrihetsdomstolarna under en lO-årsperiod inte handlagt mer än vardera högst fyra tryckfrihetsmål, finner MMU utgöra ett starkt skäl för att en koncentration bör ske. Att märka är att mål enligt RAL redan nu som regel är koncentrerade till Stockholms tingsrätt. Samma regel föreslogs av filmcensurutredningen beträffande yttrandefrihetsbrott i film. Allmänt åtal ankommer vidare enligt såväl TF som RAL och filmcensurutredningens förslag till filmansvarighetslag på JK.
MMU har övervägt ett rättegångsförfarande enligt vilket specialdom- stolar för yttrandefrihetsmål skulle koncentreras till en domstol för varje hovrättsområde eller dylikt. Därigenom skulle emellertid svårigheterna
att få enhetliga prejudikat i väsentlig mån kvarstå, och vidare skulle de särskilda yttrandefrihetsdomstolarnas auktoritet inte alls bli vad som kan förväntas bli för en gemensam yttrandefrihetsdomstol för hela landet. Det kan också antagas att åtminstone några av de särskilda yttrandefrihetsdomstolarna endast mycket sällan skulle få handlägga mål enligt grundlagen. I detta sammanhang bör beaktas, att under senare är antalet tryckfrihetsåtal väsentligt nedgått på grund av att bestämmelsen om straff för sårande av tukt och sedlighet upphävts.
MMU har därför stannat vid att föreslå att yttrandefrihetsmäl enligt den nya grundlagen skall koncentreras till en enda, för hela riket gemensam yttrandefrihetsdomstol, anknuten till Stockholms tingsrätt. De olägenheter som kan anses förenade med en dylik koncentration bör enligt MMU:s mening i väsentlig mån kunna undanröjas dels genom det sätt på vilket lekmännen i domstolen utses, vartill MMU nedan återkommer, och dels genom föreskrifter att domstolen skall kunna sammanträda på ort utanför Stockholm när det är lämpligt med hänsyn till parterna.
Att lekmän i en eller annan form skall medverka i mål om yttrandefri- hetsbrott anser MMU självklart. Hur lekmannainflytandet skall närmare utformas kan däremot vara föremål för delade meningar. MMU har för sin del, efter att ha övervägt olika alternativ, stannat för följande sammansättning av yttrandefrihetsdomstolen. Domstolen skall bestå av nio ledamöter. Ordföranden och vice ordföranden, vilka båda samtidigt skall tjänstgöra i domstolen, skall vara ordinarie domare vid tingsrätten. I övrigt skall i domstolen ingå sju lekmän. Av dessa bör viss del ha publicistisk erfarenhet. Det vore emellertid förenat med nackdelar om för majoriteten av lekmännen skulle krävas publicistisk bakgrund. Den enskilde medborgarens förtroende för en yttrandefrihetsdomstol, i vilken flertalet av lekmännen är eller varit knutna till massmedierna, skulle kunna förringas, och därför bör enligt MMU:s uppfattning kravet på publicistisk erfarenhet uppställas endast beträffande tre av de sju lekmännen.
Uppgiften att utse lekmannadomarna i yttrandefrihetsdomstolen skall enligt MMU:s förslag ankomma på riksdagen. En jämförelse kan här göras med tryckfrihetskommittén fram till nuvarande TF:s tillkomst 1949. Lagtima riksdag skulle enligt 108 % regeringsformen vart fjärde år ”förordna sex för kunskaper och lärdom kända personer att jämte justitieombudsmannen, som bland dem för ordet, utöva vård över tryckfriheten”. Tryckfrihetskommittén hade huvudsakligen en rådgi- vande funktion men dess beslut hade i vissa fall materiell verkan.
För lekmannaledamöterna i yttrandefrihetsdomstolen bör finnas ersättare, som utses i samma ordning. I grundlagen bör uttryckligen utsägas, att vid valet av dessa ledamöter och ersättare bör tillses att skilda meningsriktningar och olika delar av landet blir företrädda (jämför TF 12: 5 angående val av jurymän). Härigenom tillgodoses önskemålet att domstolen skall kunna sägas representera en allmän medborgerlig uppfattning i frågor om yttrandefriheten och dess gränser.
Det är, såsom förut berörts, avsett att alla ledamöterna i yttrandefri- hetsdomstolen skall deltaga — såsom domare — i alla frågor som hör till domstolens behandling utom rent förberedande åtgärder; dessa bör kunna handläggas av ordföranden ensam.
Genom en yttrandefrihetsdomstol, konstruerad på det sätt som nu angivits, skulle man enligt MMU:s mening för alla de viktiga frågor som uppkommer vid tillämpningen av den nya grundlagen erhålla en specialdomstol som är väl ägnad att bedöma frågorna mot bakgrunden av de grundläggande principer för yttrandefriheten på vilka grundlagen bygger och med hänsynstagande till vad som sägs i den nu i TF 1: 4 upptagna s. k. instruktionen. Man skulle vidare, genom skyldigheten för domstolens ledamöter att på vanligt sätt motivera sin mening, erhålla vägledande prejudikat i hithörande frågor och därmed skapa förutsätt- ningar för att även allmänheten finge en säkrare kännedom om innebörden av den nya grundlagen. Frågor om överskridande av gränserna för yttrandefriheten skulle också för de vanliga fall, då ett publicerat meddelande sprids eller är avsett att spridas över hela landet, erhålla ett avgörande som inte är beroende av sådana tillfälliga omständigheter som på vilken ort meddelandet i det särskilda fallet publicerats (jfr i detta hänseende att det tryckfrihetsåtal som anhängiggjordes i den s. k. IB-affären skedde vid tingsrätten i Falun). Om det i ett särskilt fall skulle vara av betydelse för bedömningen att t. ex. ett ärekränkande uttalande i skrift främst blivit spritt inom ett begränsat lokalt område, bör givetvis hänsyn tagas härtill vid yttrandefrihetsdomstolens bedömning av målet.
Ett synnerligen viktigt skäl för en konstruktion av rättegångsförfaran- det i yttrandefrihetsmål på det sätt som nu angivits ligger däri, att man med denna konstruktion också kan komma till rätta med de problem som anges i tilläggsdirektiven. Om nämligen yttrandefrihetsdomstolen anknyts till den vanliga instansordningen och till de allmänna domstolar- nas arbetsformer enligt RB, finns det enligt MMU:s uppfattning inga betänkligheter mot att till denna domstol föra även andra mål än sådana som gäller själva yttrandefrihetsbrotten enligt 6 kap. Särskilt är detta angeläget beträffande eventuella åtal mot meddelare — i de fall sådant åtal överhuvud skall kunna ske. Meddelarskyddet är en väsentlig beståndsdel av yttrandefriheten och frågor om meddelarskydd bör därför bedömas mot denna bakgrund. Om man låter frågor om åtal mot meddelare gå till samma domstol som han'dlägger frågor om yttrandefri- hetsbrott (dvs. åtal mot den som är ansvarig för publiceringen), uppnår man också att de i IB-affären så livligt diskuterade frågorna om vilken processform — tryckfrihetsmål eller mål vid allmän domstol — som skall anses ha prioritet inte längre får någon aktualitet.
Enligt tilläggsdirektiven har MMU även till uppgift att söka finna sådana bestämmelser angående förfarandet att det undviks att samma person kan i fråga om en sammanhängande brottslighet bli åtalad i skilda processformer. Genom det förut angivna systemet att såväl åtal för yttrandefrihetsbrott som åtal mot meddelare, i de fall sådant åtal
överhuvud är tillåtet, skall handläggas av yttrandefrihetsdomstolen förhindras i de flesta fall att skilda processformer kommer till använd— ning. Emellertid kan — om man bibehåller den nuvarande ståndpunkten i TF att själva anskaffandet av en uppgift, som avses att meddelas för publicering, överhuvud inte faller under TF — fall inträffa där samma person skulle kunna bli åtalad dels vid yttrandefrihetsdomstolen för meddelandet av en uppgift för publicering, dels vid allmän domstol för anskaffandet av uppgiften. Detta är fallet vid spioneri o. d., där enligt nuvarande allmänna straffbestämmelser brottet omfattar såväl anskaffan- de som lämnande av uppgift och där fullbordat brott föreligger redan genom anskaffandet.
För att undanröja de processuella olägenheterna av en sådan ordning har MMU ansett att som allmän regel bör gälla att rätten att meddela upp- gift för publicering skall även omfatta rätt att anskaffa denna uppgift. Det ligger nämligen i sakens natur att den som meddelar en uppgift också måste ha fått denna uppgift på ett eller annat sätt, och skyddet som meddelare vore till stor del illusoriskt om den som meddelat en uppgift skulle — trots att han enligt grundlagen skall vara straffri för själva meddelandet — kunna utan några begränsningar straffas enligt allmän lag för anskaffandet av just denna uppgift. Endast i det fall att anskaffandet i och för sig, med hänsyn till det sätt på vilket anskaffandet skett, är särskilt straffbelagt — och alltså oavsett uppgiftens karaktär — bör undantag från nämnda princip gälla. Här är fråga om sådana fall, då uppgiften t. ex. anskaffats genom inbrott eller genom obehörig avlyssning som straffbeläggs i allmän lag. Det kan enligt MMU:s mening inte rimligen göras gällande att publicister och journalister eller meddelare till pressen på denna punkt skall ha större friheter än övriga medborgare. MMU har därför i grundlagsförslaget (1 kap. 12 å andra stycket) upptagit en bestämmelse om att, när sättet för anskaffandet av en uppgift för publicering är särskilt straffbelagt i allmän lag, grundlagen överhuvud inte skall äga tillämpning utan allmän lag gälla såväl i fråga om straff som beträffande rättegången.
Frånsett den nu nämnda speciella situationen vid inbrott o.d. skall enligt MMU: s förslag anskaffandet av en uppgift för publicering omfattas av meddelarskyddet. Någon uttrycklig regel härom torde inte vara erforderlig i grundlagen. Den nuvarande innebörden av TF på denna punkt bygger inte på något direkt stadgande i TF utan innefattas i en tolkning av TF. Av det utryckliga stadgandet i grundlagsförslaget 1 kap. 12 å andra stycket framgår motsättningsvis att anskaffande i övrigt faller under grundlagen. Principen framgår vidare av de specialbestämmelser för vissa fall av spioneri o. d., vartill MMU nedan återkommer.
Det sagda äger motsvarande tillämpning på den som enligt grundlagen är ansvarig för publiceringen. Han skall sålunda inte kunna — vare sig före, samtidigt med eller efter åtal för yttrandefrihetsbrott — kunna åtalas vid allmän domstol för anskaffandet av den publicerade uppgiften i annat fall än som avses i 1 kap. 12 å andra stycket. 1 den mån publiceringen innefattar yttrandefrihetsbrott och gärningsbeskrivningen i allmän lag beträffande detta brott omfattar även anskaffande av uppgiften, får vid
bedömandet av påföljden för yttrandefrihetsbrottet beaktas även anskaf- fandet, men eljest ej. Har uppgiften inte publicerats, gäller i stället reglerna om meddelarskydd.
I den förut angivna principen att en meddelare skall vara straffri för anskaffandet av den meddelade uppgiften måste emellertid, liksom beträffande meddelarskyddet i allmänhet, göras vissa undantag. Detta gäller främst sådana grova brott mot rikets yttre och inre säkerhet som nu enligt TF 7: 3 andra stycket kan föranleda åtal mot meddelare. På grund därav bör i grundlagen särskilt anges, att när vid dylika brott anskaffandet av en uppgift ingår i den brottsliga gärningen, även anskaffandet skall åtalas vid yttrandefrihetsdomstolen (8 kap. 2 å och 1 1 kap. 3 &_j).
1 de övriga undantagsfall då åtal mot meddelare är tillåtet enligt grundlagen (8 kap. 3 och 4 55) blir något ansvar för själva anskaffandet icke aktuellt.
Givetvis kan det inte utslutas att även med den sålunda av MMU föreslagna konstruktion av grundlagen vissa fall kan tänkas uppkomma, där samma person kan för en sammanhängande brottslighet bli åtalad dels vid yttrandefrihetsdomstolen dels vid allmän domstol. Med MMU: s förslag kommer emellertid de mest påtagliga hithörande fallen att sammanföras under yttrandefrihetsdomstolens behörighet. Om i prakti- ken ytterligare fall av denna art skulle visa sig erfordra en reglering, kan enligt MMU:s förslag (11 kap. 3 & sista stycket) genom föreskrift i lag även dessa hänföras under yttrandefrihetsdomstolen.
Det nu ifrågavarande syftet att undvika olika processformer har också föranlett vissa detaljändringar i MMU:s förslag jämfört med nuvarande regler. Sålunda har i brottskatalogen såsom särskilt yttrandefrihetsbrott upptagits brott mot tystnadsplikt när det begås av den som är formalansvarig för publiceringen (6 kap. 20 å). Sådant brott torde enligt nu gällande rätt kunna bestraffas utan hinder av TF efter åtal vid allmän domstol. I detta hänseende hänvisas till specialmotiveringen till nämnda stadgande.
Med den nu föreslagna konstruktionen av yttrandefrihetsdomstolens kompetensområde vinner man också, att vissa specialfrågor, där pröv- ningen ankommer på domstol — häktning, husrannsakan på redaktion och vittnesplikt i hithörande mål — liksom tillämpningen av reglerna om anonymitetsskydd och om förbud mot efterforskning skulle komma att handläggas av en domstol som är särskilt sakkunnig beträffande hela frågan om yttrandefriheten i tryckt skrift, radio och film.
Det är uppenbarligen av vikt att de gränsdragningsfrågor som kan uppkomma vid tillämpningen av det av MMU föreslagna rättegångssyste- met blir avgjorda på ett enhetligt och auktoritativt sätt. Med hänsyn till den ställning yttrandefrihetsdomstolen kommer att få bör dess sakkun- skap också utnyttjas i sådana frågor. MMU föreslår därför att yttrandefri- hetsdomstolen skall på begäran av domstol eller åklagare vid förundersök- ning i brottmål kunna avgöra bl. a. sådana frågor som huruvida hinder mot ådömande av påföljd eller mot annat ingripande föreligger på grund
av grundlagen. Dessutom bör i lag kunna bestämmas att också andra mål skall handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen. Härtill återkommer MMU ispecialmotiveringen (vid 11 kap. 3 ä).
1 det föregående har redogjorts för MMU: s förslag i fråga om den nya yttrandefrihetsdomstolens sammansättning och dess kompetensområde. Av vikt för bedömningen av rättegångssystemet är också hur omröstning skall ske i yttrandefrihetsdomstolen och i vilken omfattning friande dom skall kunna överklagas.
Beträffande omröstningen inom juryn gäller nu enligt TF att juryns utslag är fällande när minst sex av de nio jurymännen röstat därför; det fordras alltså kvalificerad majoritet inom juryn för fällande. Med den av MMU föreslagna sammansättningen av yttrandefrihetsdomstolen och den individuella rösträtt som skall tillkomma även lekmannadomarna med skyldighet att motivera sin ståndpunkt föreligger enligt MMU: s mening inte tillräcklig anledning att ifråga om omröstningen inom domstolen avvika från vad som i allmänhet gäller för en kollegial domstol. För fällande dom skall det sålunda räcka med enkel majoritet. En sådan regel synes för övrigt vara ofrånkomlig när det gäller mål mot meddelare — t. ex. för spioneri — där den enskilde domarens ställningstagande inte kan ske enbart genom att svara ja eller nej på särskilt uppställda frågor utan det bl. a. gäller att göra en detaljerad bedömning av vad som är bevisat i målet. MMU: s förslag innebär sålunda att i fråga om omröstningen vid yttrandefrihetsdomstolen skall gälla de allmänna reglerna i rättegångsbal- ken. I den mån särskilda regler kan anses erforderliga kan dessa ges i en särskild lag om rättegången i mål vid yttrandefrihetsdomstolen.
I fråga om möjligheten att överklaga friande dom i tryckfrihetsmål gäller för närvarande enligt TF, att om juryn besvarat framställda frågor om skriftens brottslighet med nej, den tilltalade skall frikännas, och detta avgörande står fast. Har däremot juryn fällt, kan målet i vanlig ordning fullföljas. Likaså kan talan fullföljas, såväl av åklagare eller enskild målsägande som av den tilltalade, om jury inte medverkat utan avgörandet träffats av rätten, och vidare kan fullföljd ske i frågor om skadestånd o. d.
Genom att yttrandefrihetsdomstolen enligt MMU:s förslag anknytes till Stockholms tingsrätt kommer, om inte annat stadgas, domstolens avgörande att kunna i vanlig ordning överklagas till Svea hovrätt och därefter till högsta domstolen. MMU har därför haft att överväga huruvida och i vilken mån någon begränsning i fullföljdsrätten bör bibehållas. Om en dylik begränsning stadgas, minskas i viss mån möjligheten att erhålla prejudikat i hithörande frågor; sådana kan dock erhållas i de fall där domstolen fällt. För att yttrandefrihetsdomstolen skall få en auktoritativ ställning som företrädare av en allmän medborger- lig uppfattning i hithörande frågor kan det vara av värde att dess ståndpunktstaganden i viss utsträckning får stå fast. Å andra sidan kan det, särskilt med hänsyn till den föreslagna utvidgningen av yttrandefri- hetsdomstolens kompetensområde till att omfatta även frågor om åtal
mot meddelare, vara erforderligt att efter fullföljd ny utredning och handläggning kan ske; främst kan behov därav föreligga i bevisfrågor o. d.
För att undanröja varje tvekan i frågan, om den av MMU föreslagna omläggningen av rättegångsförfarandet skulle kunna anses innebära en försämring av skyddet för den allmänna yttrandefriheten, har MMU för sin del ansett att man som huvudprincip bör bibehålla regeln att ett friande utslag skall stå fast. MMU har därvid övervägt olika alternativ.
En möjlighet är att förbud mot överklagande av friande utslag skulle gälla endast i fråga om allmänt åtal, under det att enskild målsägande alltid skulle äga överklaga yttrandefrihetsdomstolens dom. Detta skulle emellertid medföra, att de allra vanligaste målen om yttrandefrihetsbrott, nämligen sådana som rör ärekränkning av enskild, skulle kunna överkla- gas av målsäganden, vilket i praktiken skulle innebära att förbudet mot överklagande skulle få ett mycket begränsat tillämpningsområde.
I stället har MMU stannat vid att föreslå att överklagande av yttrandefri- hetsdomstolens friande dom skall få ske när det gäller de för samhället farligaste fallen av yttrandefrihetsbrott, nämligen de grövsta brotten mot rikets yttre och inre säkerhet, under det att överklagande av yttrandefri- hetsdomstolens friande dom inte skall få ske i de fall, där det särskilt är av betydelse att från allmän medborgerlig synpunkt väga intresset av yttrandefriheten mot andra intressen, såsom vid ärekränkning eller de lindrigare brotten mot staten, exempelvis vårdslöshet med hemlig uppgift eller ryktesspridning till fara för rikets säkerhet. Den närmare gränsdrag- ningen av vilka brott som här avses behandlas i specialmotiveringen (se vid 11 kap. 6 å).
Hänvisningar till S7-5
- SOU 1994:105: Avsnitt 7.4
8. Rätt till genmäle m.m.
8.1. Historik
Rätt till genmäle är en skapelse av fransk rätt och innebär att en person, som omnämnts eller utpekats i ett massmedium, har rätt att genom mediet offentliggöra ett genmäle, oavsett om genmälet avser beriktigande av i mediet ifråga omnämnda faktiska förhållanden eller bemötande av värdeomdömen om honom eller hans verksamhet. Underavdelningen beriktigande innefattar endast rätt att få infört rättelse av uppgifter om omständigheter av faktiskt slag men inte av omdömen o. dyl.
Frågan om bestämmelser om genmälesrätt väcktes i Sverige 1910 då det i en motion (11: 203) gjordes gällande, att man i en tidning i rimlig omfattning borde få ordagrant infört bl. a. genmälen mot kritik eller angrepp. I utskottsutlåtande över motionen ansåg sig utskottet (femte tillfälliga utskottet 1910: 26) inte kunna biträda förslaget men delade i princip den i motionen framförda åsikten att såväl genmälen som beriktiganden i rimlig omfattning borde publiceras.
Det 1912 framlagda förslaget till tryckfrihetsordning upptog ingen bestämmelse om genmälesrätt eller rätt till beriktigande. I motiveringen framhölls att det av såväl principiella som praktiska skäl inte kunde komma i fråga att lagfästa en genmälesrätt i vidsträcktare omfattning än som en rätt till beriktigande av faktiska uppgifter. De kommitterade ansåg emellertid starka skäl tala för att ”överlämna utvecklingen till omhändertagande av andra goda makter än rättsordningens” (s. 168). 1912 års förslag till tryckfrihetsordning ledde icke till lagstiftning.
Vid 1934 års riksdag begärdes i en motion (11: 156) åtskilliga reformer på tryckfrihetslagstiftningens område, bl.a. införande av en rätt till beriktigande. Motionen föranledde ingen riksdagens åtgärd.
Frågan aktualiserades åter då den togs upp i ett betänkande med förslag till åtgärder mot statsfientlig verksamhet (SOU 1935:8). I betänkandet anfördes att det, med hänsyn till den omfattning ivilken oriktiga och vilseledande uppgifter användes i de diktatursträvande rörelsernas publikationer, kunde vara påkallat att stadga skyldighet för en tidning att införa beriktigande av sådana uppgifter. Ett införande av en genmälesrätt förordades emellertid inte, eftersom det i praktiken skulle bli svårt att undvika polemik, och ytterlighetspartier och deras anhängare
genom en sådan rätt skulle beredas möjlighet att i andra tidningar öppna diskussion och propagera för sina idéer.
1944 års tryckfrihetssakkunniga tog upp frågan om lagstadgad genmälesrätt till prövning. I de sakkunnigas betänkande (SOU 1947: 60) anfördes bl. a. (s. 215):
Enligt vad erfarenheten i andra länder visat, vållar tillämpningen av en lagstadgad genmälesrätt stora svårigheter. En sådan rätt är knappast ägnad att bereda den enskilde något effektivt skydd mot kränkande uppgifter och oriktiga framställningar. Därtill kommer att även utan särskilt stadgande det torde vara vanligt och räknas som god publicistisk sed att tidningar och tidskrifter i vidsträckt omfattning införa bemötan- den och rättelser. Det bör dock ligga i utgivarens hand att även isådant hänseende bestämma över skriftens innehåll. Den enskilde kan ej rimligen berättigas att för genmäle disponera över något visst utrymme i skriften. En fritt utbildad, på publicistisk sed grundad genmälesrätt fyller ett ändamål och kan även ur synpunkten av den enskildes yttrandefrihet vara av värde. En med tvång genomförd genmälesrätt kan däremot motverka sitt ändamål. De sakkunniga ha icke funnit skäl att föreslå någon genmälesrätt efter utländsk förebild.
Enligt de sakkunniga var det emellertid uppenbarligen angeläget att oriktiga uppgifter rättades i erforderlig omfattning. Därför föreslog de att, då meddelad uppgift påkallat rättelse, skulle vid bestämmandet av påföljd för tryckfrihetsbrott särskilt beaktas om sådan rättelse på lämpligt sätt bringats till allmänhetens kännedom (se TF lz4 andra stycket). De sakkunniga anförde i denna del bl. a.:
De sakkunniga ha ansett lämpligt att — — — föreskriva att rättelse skall beaktas vid bestämmande av påföljd för missbruk av tryckfriheten. Därmed avses icke blott att sörja för ett rättvist hänsynstagande till dylik omständighet utan även giva en anvisning om att rättelser böra ske då oriktiga uppgifter meddelats. Stadgandet har icke begränsats till att avse allenast vissa tryckfrihetsbrott utan äger tillämpning i alla de fall då en rättelse kan komma i fråga. Det får huvudsakligen betydelse för oriktiga uppgifter av ärekränkande innehåll, men även vid samhällsfarlig ryktes- spridning kan rättelse vara påkallad.
I prop. 1948: 230 (s. 114) anförde departementschefen:
I och för sig kan det vara ett berättigat önskemål att, då felaktiga uppgifter influtit i skriften, utgivaren låter beriktiga dessa eller i varje fall bereder utrymme för ett beriktigande inlägg av den som beröres av uppgifterna. Att så sker, åtminstone i viss utsträckning, torde också betraktas som god publicistisk sed. Frågan gäller emellertid om det kan anses lämpligt att genom ett lagstadgande tillförsäkra den av uppgifterna berörde rätt att få ett sådant beriktigande till stånd. Det är förenat med stora svårigheter att angiva förutsättningarna för genmälesrätten på sådant sätt att bestämmelserna icke inbjuda till tvist. Vilka uppgifter som böra berättiga till genmäle och vad detta får innehålla äro frågor som ej väl ägna sig för lagstiftning. Den senaste lagstiftningen på detta område, den danska, har för att lösa dessa frågor nödgats inrätta ett förfarande inför ett särskilt organ, berigtigelsenaevnet. En sådan anordning synes icke vara lämplig för svenska förhållanden. Därtill kommer att ej heller det summariska förfarandet inför detta organ, annat än i uppenbara fall, är ägnat att lösa spörsmålet, huruvida med hänsyn till de meddelade uppgifternas felaktighet genmälesrätt skall föreligga Med den valda utgångspunkten att genmälesrätten skall avse ett beriktigande av felaktiga
uppgifter föreligga endast två möjligheter. Antingen måste genmäles— rätten göras så vidsträckt att den som beröres av uppgifterna äger beriktiga dessa, så snart han själv finner dem felaktiga, eller också måste det anförtros åt domstol att efter bevisning pröva, vilka uppgifter som äro sanningsenliga. De nordiska lagstiftningarna, i huvudsak även den danska, synas ha valt den förra utvägen. Med en sådan genmälesrätt befrämjas icke vad som i detta sammanhang främst kan vara av betydelse, nämligen att utgivaren, då uppenbara misstag och felaktigheter före— kommit beträffande förhållanden av någon vikt, ställer sin egen auktori- tet bakom ett beriktigande. Vad angår det andra av de båda angivna alternativen, nämligen att för genmälesrättens genomförande anordna ett domstolsförfarande med möjlighet att föra bevisning om de framförda uppgifternas oriktighet, måste detta anses alldeles olämpligt. Domstols- prövning av innehållet i tryckt skrift bör förbehållas de fall, då fråga är om tryckfrihetsbrott. Jag delar alltså de sakkunnigas betänkligheter mot att i svensk rätt införa en lagstadgad genmälesrätt efter utländsk förebild. Att på detta område främja god publicistisk sed bör vara en uppgift för pressens egna organisationer och den av dem tillsatta pressens opinions- nämnd.
Ett stöd för bruket att beriktiga oriktiga uppgifter, ej allenast genom införande av genmälen utan även, då så är påkallat, genom redaktionella uttalanden, vinnes även genom det av de sakkunniga föreslagna stadgan- det angående beaktande av rättelse vid bestämmande av påföljd för tryckfrihetsbrott.
Konstitutionsutskottet anförde i sitt utlåtande i anledning av proposi- tionen (1948: 30 s. 38), att utskottet fann skälen för införande av en genmälesrätt värda beaktande men inte, mot vad departementschefen anfört, ansåg sig böra framställa något förslag härom.
8.2. Utländsk rätt
Fran krike
Genmälesrätten tillskapades redan 1822 och är också inskriven i nu gällande presslag från 1881. Enligt den franska lagen är en tidning förpliktad publicera genmäle från varje person som nämnts eller utpekats i tidningen, oavsett huruvida det avser beriktigande av faktiska förhållan- den eller bemötande av värdeomdömen, kritik o.dyl. Denna ”droit de réponse" omfattar således en genmälesrätt i dess vidaste bemärkelse. För genmäle står samma utrymme kostnadsfritt till förfogande som den kränkande artikeln omfattat, dock minst 50 och högst 200 rader. I praxis torde emellertid genmälesrätten ha i viss mån begränsats.
Italien, Spanien, Belgien, Luxemburg
I dessa stater har genmälesrätten fått ungefär samma utformning som i Frankrike. I Italien fordras uttryckligen attgenmälet rör samma sak som den kränkande artikeln. Genmälet får inte heller innehålla något straffbart eller för tidningen kränkande. I Luxemburg måste också repliken hänga samman med den första utsagan och den får inte strida
mot lag, goda seder, angripa tredje mans intresse eller såra journalistens ära. Något olika regler gäller för genmälets omfång.
Västtyskland
Genmälesrätten infördes efter franskt mönster redan 1831 i den badensiska pressrätten. Numera regleras den av speciella lagar för de olika delstaterna. Flera av dessa lagar har i stort sett samma innehåll.
Baden-Wiirtemberg fick sin nuvarande presslag 1964. Enligt denna är ansvarige utgivaren för en periodisk skrift skyldig att i tidningen offentliggöra ett beriktigande av faktiska uppgifter om det begärs av den som utsatts för den felaktiga publiceringen. Skyldighet att publicera beriktigandet föreligger inte om den förfördelade inte har något legitimt intresse av att beriktigande sker. Beriktigandet får icke heller vara för långt och icke innehålla något kriminellt. Beriktigandet skall ha avfattats skriftligen och vara undertecknat av den som begär beriktigande. Begäran om beriktigande skall ske senast tre månader från den ursprungliga publiceringen. Ett beriktigande skall tas in i det nummer som utkommer närmast efter det att begäran om beriktigande skett. Beriktigandet skall införas i samma del av tidningen som den ursprungliga artikeln och vara tryckt med samma stil. Om tidningsutgivaren icke går med på att publicera ett beriktigande, kan domstol på begäran av den som känner sig förfördelad förelägga utgivaren att publicera beriktigandet.
Samma bestämmelser finns bl. a. i Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen och Westfalen. För rätt till genmäle i radio och tv finns särskilda lagar i varje delstat. I stort sett överensstämmer dessa lagar med presslagarna.
Danmark
Danmark införde redan år 1851 ett begränsat beriktigandeinstitut, och dess nuvarande utformning daterar sig från 1938, då lagen om pressens brug antogs. Förebilder har varit tysk och norsk rätt. Lagens 9 5 innehåller i huvudsak följande bestämmelser:
Redaktören för en periodisk skrift är förpliktad att utan vederlag i skriften oförändrat ta in ett beriktigande av "faktiska uppgifter som skriften innehållit, när detta begäres av någon som av de faktiska uppgifterna kan tillfogas en icke oväsentlig skada i ekonomiskt eller annat hänseende. Begäran om beriktigande skall göras snarast möjligt och senast en månad efter publiceringen. Beriktigandet skall inskränka sig till återgivande av faktiska förhållanden, inte ha rättsstridigt innehåll och inte ge tredje man anledning att i sin tur kräva beriktigande.
Om skriftens ansvarige redaktör inte anser att de påtalade uppgifterna är av sådant slag som ovan sagts eller om han ej önskar ta in beriktigandet i föreliggande avfattning, skall han snarast underrätta den berörde. Denne kan därefter hänskjuta frågan, huruvida tidningen är skyldig att publicera beriktigandet eller berättigad att avvisa det på grund av dess karaktär eller omfång, till det 5. k. berigtigelsenaevnet.
Den som anser sig kränkt i en tidning kan fordra att tidningen
publicerar meddelande om rättegång, som kan ha inletts i anledning av artikeln, och om målets utgång eller om hänvisning till ett genmäle i en annan skrift.
Beriktigandet skall tas in i det första, i fråga om daglig tidning senast i det andra, nummer som utkommer efter det begäran därom framställts. Beriktigandet skall tas in med samma tryckstil som tidningens allmänna text och på så framträdande plats som med hänsyn till omständigheterna rimligen kan begäras. Om beriktigandet görs till föremål för kommentarer eller åtföljes av anmärkningar i samma nummer av tidningen, skall dessa inskränkas till ett återgivande av upplysningar av faktisk natur.
Berigtigelsenaevnet har 3 medlemmar, av vilka ordföranden skall vara höjesteretsdommer och de två andra representanter för pressen. Medlem- marna utnämns av justitieministern.
Finner nämnden att en redaktörs vägran att ta in ett beriktigande varit uppenbart orimlig, kan den döma till böter. Under 60-talet varierade antalet ärenden hos berigtigelsenaevnet mellan två och sju årligen. Under 70-talet har antalet ökat till 8—14 årligen. 1974 väcktes förslag om att utvidga rätten till beriktigande. Dels skulle rätten icke inskränkas till beriktigande av faktiska uppgifter dels skulle icke krävas att meddelandet är ägnat att medföra någon skada för den klagande. Förslaget hänvisades till särskild utredning och har ännu icke lett till någon lagändring.
I anslutning till det nyssnämnda förslaget uttalade den danske justitieministern att'det gällande systemet syntes ha fungerat bra.
Enligt uppgift från Dansk journalistförbund till MMU har också förbundet den uppfattningen att den i Danmark gällande ordningen i stort sett fungerar bra.
Norge
En rätt till beriktigande infördes i Norge år 1902 och är intagen i % 430 av den norska strafflagen, vilken bestämmelse innehåller:
Redaktören för en tidning eller en tidskrift kan straffas med böter om han vägrar att oförändrat intaga ett bemötande (imotegåelse) av påståenden av faktisk art i tidningen eller tidskriften. Begäran om beriktigande skall framställas inom ett år av den som omedelbart berörs av påståendena. Beriktigandet får inte innehålla något straffbart. Redak- tören kan dessutom vid vite förpliktas att publicera beriktigandet. Vägran skall anses ha skett om beriktigandet inte publicerades i första eller andra numret efter det att begäran om beriktigande skett — beträffande tidskrift första numret som inte var färdigt till tryckning då beriktigandet krävdes — på samma plats i skriften som de bemötta uppgifterna och i övrigt på sådant sätt och med sådan typografisk utstyrsel som god tidningssed påbjuder. Beriktigandets omfång är obegränsat, men över- stiger det 50 rader, äger tidningen rätt att uppbära ersättning motsvaran- de annonsutrymme.
Allmänt åtal sker blott efter begäran av den kränkte. Rätten till beriktigande tillkommer enskilda eller juridiska personer som artikeln ”omedelbart vedkommer”. Härmed förstås att artikeln skall
innehålla ett direkt omnämnande av personen i fråga. Däremot krävs inte att vederbörande lidit förlust eller åsamkats skada på annat sätt.
Rätt till beriktigande föreligger blott beträffande ”anförsler av faktisk art”, däremot ej i fråga om polemik, kritik och subjektiva omdömen, kommenterande resonemang o. d.
Beriktigandet, som inte får innefatta ärekränkning eller annars ha straffbart innehåll, skall publiceras i oförändrat skick.
Enligt uppgift av Norsk journalistlag till MMU anses det från journalist- håll att de norska bestämmelserna är tillfredsställande och att reglerna efterlevs på ett pressetiskt korrekt sätt.
Finland
I Finlands tryckfrihetslag från 1919 finns i 4 kap. 25 & regler om rätt till genmäle (beriktigande). Dessa innehåller följande.
Offentlig myndighet eller enskild person, som kränkts i periodisk tryckskrift eller som önskar beriktiga däri publicerade uppgifter om myndigheten eller personen, har rätt att få ett genmäle infört iskriften. Genmälet skall vara undertecknat av den som avger det och får inte ha kränkande eller brottsligt innehåll. Genmälet skall i ettdera av de två nummer, som utkommer närmast efter mottagandet av genmälet, publiceras i textavdelningen med samma tryck som använts i det bemötta meddelandet. För genmälet skall kostnadsfritt upplåtas lika stort utrymme som det kränkande meddelandet krävt. För överskjutande utrymme erläggs betalning, motsvarande lägsta annonsavgift. Avgift får emellertid inte beräknas för genmäle om det inte överstiger 50 rader.
För underlåtenhet att införa bemötande kan huvudredaktören ådömas böter. Rätten kan också vid vite förplikta den tredskande att fullgöra sin skyldighet.
Åtal väckes vid tryckfrihetsdomstol. Enligt uppgift från Finlands journalistförbund till MMU är det rätt vanligt att man begär att få införa ett genmäle och i regel sker införande utan svårigheter. I många fall uppfyller emellertid inte genmälet de krav lagen ställer, varför tidningen efter att ha förhandlat med den berörde beriktigar eventuella felaktiga upplysningar utan den formalitet som lagen kräver. Ytterst sällan dras frågan om vägran att införa beriktigande inför domstol. Under de tre senaste åren har detta skett i några fall;i samtliga dessa fall har huvudredaktören vid vite förpliktats att införa beriktigandet. Såsom genmälesrätten nu är reglerad i lag i Finland anses den allmänt vara tillfredsställande, och några ändringar har inte föresla- gits. Då den legala genmälesrätten dessutom kompletteras av pressetiska regler, vilka uttolkas av Opinionsnämnden för massmedier, anses allmänt beriktiganderätten tillräckligt tryggad.
8.3 Gällande rätt m. rn. 8.3.1 Gällande TF och radioavtal
Även om nu gällande TF saknar uttryckliga bestämmelser om genmäles- rätt, såsom den utformats i utländsk lagstiftning, har TF dock lagbestäm- melser som understryker vikten av att rättelse sker. Det är särskilt 1 kap. 4 5 andra stycket, som lyder:
Vid bestämmande av påföljd, som enligt denna förordning är förenad med missbruk av tryckfriheten, skall, då meddelad uppgift påkallat rättelse, särskilt beaktas, huruvida sådan på lämpligt sätt bringats till allmänhetens kännedom.
Angående motiven till denna bestämmelse, se ovan under 8.1. En annan bestämmelse som kan sägas beröra genmälesinstitutet är TF 7 kap. 6 5 andra stycket andra punkten där det stadgas, att om den tilltalade fälls för missfirmelse mot tjänsteman eller ärekränkning, kan domstolen på yrkande förordna att domen skall införas i skriften. Härigenom kan i realiteten en rättelse eller ett beriktigande komma till stånd.
I fråga om radio-tv finns bestämmelser om genmäle och beriktigande i radioavtalet, vars 8 % innehåller följande bestämmelse:
Felaktig sakuppgift skall beriktigas, när det är påkallat. Den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående, skall beredas tillfälle till genmäle. Beriktigande och plats för genmäle skall ges utan oskäligt
dröjsmål.
Genom ändring 1974 i TF har i 1 kap. 9 % införts en bestämmelse att utan hinder av TF gäller vad i lag är stadgat om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet av kredit- upplysning, som innebär otillbörligt intrång i enskilds personliga integri- tet eller som innehåller oriktig eller missvisande uppgift, om ersättnings- skyldighet för sådant offentliggörande samt om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift. Bestämmelser om sådan rättelseskyldighet finns i 12 & kreditupplysningslagen den 14 december 1973 (nr 1173).
8.3.2. Pressens självsanerande åtgärder
Med hänsyn till pressens möjligheter att åsamka skada genom felaktiga eller missvisande uppgifter och eftersom allmänna lagbestämmelser om beriktigande och genmäle saknas i Sverige, har sedan lång tid tillbaka pressen själv verkat för mera strikta normer för det praktiska arbetet inom de ramar TF anger.
Nu gällande regler för pressens självsanering har beslutats av de olika pressorganisationerna: Publicistklubben (PK), Svenska journalistförbun- det (SJF) och Svenska tidningsutgivareföreningen (TU). Dessa organisa- tioner har ett samarbetsorgan i Pressens samarbetsnämnd, som har beslutanderätt i frågor om stadgar för Pressens opinionsnämnd och instruktion för allmänhetens pressombudsman.
På förslag av en av samarbetsnämnden tillsatt kommitté för publicitets-
regler har de tidigare föreliggande publiceringsreglerna omarbetats till en regelsamling ”Etiska regler för press, radio och tv”, som antagits av PK, SJF och TU, och som trätt i kraft den 1 november 1974. Sveriges Radio har anslutit sig till dessa regler i den utsträckning som de kan tillämpas med hänsyn till RL och företagets avtal med staten. De skall inarbetasi Sveriges Radios regler för programverksamheten.
Frågor om efterlevnaden av dessa regler såvitt angår pressen prövas av Pressens opinionsnämnd och allmänhetens pressombudsman (PO).
Opinionsnämnden inrättades 1916. Nuvarande stadgar för opinions- nämnden antogs 1969 med ändringar senast 1974. Opinionsnämnden består av ordförande och fem ledamöter. För såväl ordförande som ledamöter finns ersättare. PK, SJF och TU utser var för sig en ledamot jämte suppleanter. En JO samt ordföranden i Sveriges advokatsamfund utser gemensamt två ledamöter jämte suppleanter för dem. De sålunda utsedda ledamöterna och suppleanterna utser gemensamt ordförande och ersättare för honom.
Enligt stadgarna kan ett ärende tas upp i Opinionsnämnden efter anmälan av PO av eget initiativ eller på anmälan, som ingivits till P0 och som han hänskjutit till nämnden. Om PO lämnar ett klagomål utan åtgärd, kan ett ärende hänskjutas till Opinionsnämnden på begäran av anmälaren under förutsättning att saken rör anmälaren själv.
Opinionsnämndens domsmedel består i ett opinionsuttalande. Enligt de pressetiska reglerna skall en tidning utan dröjsmål publicera opinions- nämndens klandrande uttalanden som rör den egna tidningen, detsamma gäller uttalanden av PO om ärendet inte hänskjutes. Av Opinionsnämnden klandrad tidning skall erlägga en expeditionsavgift, som för 1975 är bestämd till 2 600 kr; för tidning med en medelnettoupplaga per vardag om högst 10 000 exemplar är dock expeditionsavgiften 1 000 kr.
PO utses av ett kollegium, bestående av en JO samt ordföranden i Sveriges advokatsamfund och ordföranden i Pressens samarbetsnämnd, och anställes hos Stiftelsen allmänhetens pressombudsman, som inrättats och finansieras av PK, SJF och TU.
Enligt instruktionen för P0 i dess lydelse efter den 1 juli 1974 har PO till uppgift att på eget initiativ eller efter anmälan påtala avvikelser från god publicistisk sed i periodisk skrift. Det ankommer på P0 att, om förutsättningar härför bedömes föreligga, genom direkt hänvändelse till berörd tidning söka snabbt åstadkomma beriktigande eller, i förekom- mande fall, särskilt utrymme för genmäle från den förfördelade. I lindrigare fall av klar avvikelse från god publicistisk sed får PO själv avgöra ett till honom anmält ärende och därvid göra opinionsuttalande. Tidning som inte är nöjd med sådant uttalande av PO kan, i stället för att publicera uttalandet, hänskjuta frågan till Opinionsnämnden. Även an- mälare som inte är nöjd med PO:s uttalande äger rätt att hänskjuta saken, om den berör honom själv, till Opinionsnämnden.
Vid avgörande av frågan huruvida ett ärende skall hänskjutas till Opinionsnämnden skall PO främst grunda sin bedömning på följande omständigheter:
a) Det skall finnas skälig grund för anmälan.
b) Det skall vara av betydelse med hänsyn till etiska principer och den skada som ett meddelande kan tänkas ha vållat att anmälan prövas av Opinionsnämnden.
c) Anmälan måste avse en artikel som är relativt aktuell.
Finner P0 att sådana omständigheter inte föreligger, må ärendet avskrivas. Hänsyn må därvid tagas till om tillfredsställande rättelse publicerats av den felande tidningen. Anmälan till PO kan upptagas till prövning endast om den avser artikel som publicerats inom tre månader före dagen då anmälan inkom, såvida inte särskilda skäl föreligger.
Enligt instruktionen har P0 vidare att i förekommande fall lämna allmänheten upplysningar ipressetiska frågor. Sådan rådgivning skall vara kostnadsfri.
I fråga om beriktiganden och genmälen innehåller de etiska reglerna följande:
Ge plats åt bemötanden
Felaktig sakuppgift skall rättas, när det är påkallat. Den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmäle. Rättelse och genmäle skall i lämplig form publiceras utan dröjsmål och på sådant sätt att de kan uppmärksammas av dem som har fått del av de ursprungliga uppgifterna.
Opinionsnämndens praxis ger vid handen att det i princip anses strida mot god publicistisk sed att inte rätta till en felaktig uppgift. Ett gammalt uttalande av Opinionsnämnden, som ofta citerats av nämndeni senare ärenden, lyder:
Om i en tidning inflyter ett uttalande, som viss person — fysisk eller juridisk — finner vara riktat mot sig och som enligt personens åsikt är för honom eller hans verksamhet förklenligt eller skadligt, torde det höra till god ordning att tidningen lämnar plats för ett genmäle, ett beriktigande. Tidningen bör icke kunna undandraga sig detta under åberopande av att genmälet eller beriktigandet grundas på åsikter, som är oförenliga med tidningens åsikt i saken eller med tidningens allmänna hållning.
Under 1974 avgjorde Opinionsnämnden sammanlagt 119 ärenden omfattande 148 tidningar. 77 tidningar fälldes och 71 friades. Under samma år gjorde PO själv nio opinionsuttalanden.
8.3 .3 Självsanering i radio
För radio finns förutom bestämmelser i radioavtalet vissa internt utfärdade bestämmelser. Dessutom gäller i princip de pressetiska reglerna. Beträffande genmälesrätten sägs i de interna bestämmelserna bl. a.:
När det gäller frågan om genmälen kan för det första konstateras, att Sveriges Radios allmänna programverksamhet är uppbyggd på sådant sätt att i princip olika parter antingen i samma program eller inom en följd av program kan framföra sina åsikter. Är genmäle från en part befogat skall formen för detta diskuteras med Sveriges Radios ledning i varje särskilt
fall. Skulle det inträffa att av misstag en felaktig information av konkret art givits i nyhetskommunikéer etc. skall detta snarast möjligt korrigeras helst i samma typ av program.
I regler för konsumentupplysande program heter det bl. a.:
Bedömningen av huruvida beriktigande skall göras bör dock i viss mån bli beroende av om den förfördelade parten själv deltagit i programmet i fråga, eller om någon annan medverkande kan anses ha haft anledning och möjlighet att påtala de oriktiga och vilseledande uppgifterna men underlåtit att göra detta.
Beträffande konsumentupplysande program ges dessutom bestämmel- ser för hur man skall gå tillväga då part vägrar medverka.
Fullföljs ett program trots parts vägran att delta, gör denne ibland anspråk på att i stället få framträda i ett följande konsumentupplysnings— program. Finns det skäl tillmötesgå en sådan begäran, bör det tillses att vederbörande därigenom inte kommer i en omotiverat gynnsammare position än den han skulle ha haft i det program han tidigare avböjt att medverka i.
En parts villkor för medverkan eller vägran att delta bör inte föranleda, att det ställs sådana nya villkor för de övrigas medverkan, att dessa avböjer att delta.
Radioavtalets bestämmelser om beriktiganden och genmälen ingår i radionämndens granskningsuppgifter. Beträffande rätten till beriktigande kan följande fall nämnas.
Det gällde ett program i ljudradion den 29 oktober 1970. I en anmälan av programmet gjorde SACO bl.a. gällande att Sveriges Radio inte handlagt frågan om beriktigande och genmäle utan oskäligt dröjsmål genom att inte omedelbart tillställa SACO en programutskrift. Radio- nämnden yttrade i denna fråga:
För att avtalets regler om beriktigande och genmäle skall få avsedd verkan är det ibland nödvändigt att den som önskar ett beriktigande eller genmäle får möjlighet att ta del av programmet innan han preciserar sitt yrkande. Detta måste uppenbarligen ske mycket snabbt, om rätten till beriktigande eller genmäle inte skall bli innehållslöst. Självfallet kan viss medverkan från den som begår beriktigandet eller genmälet begäras och det synes inte alltid nödvändigt med utskrift av programmet. Avtalet måste alltså anses ålägga Sveriges Radio att — utom i fall där grund för beriktigande eller genmäle uppenbarligen inte föreligger — med förtur tillmötesgå en önskan att få ta del av ett program, när det behövs för att någon skall kunna bedöma huruvida begäran om beriktigande eller genmäle skall framställas eller hur den skall preciseras. I förevarande fall har det tagit minst en vecka innan SACO fick del av programmet. Radionämnden anser icke att detta står i god överensstämmelse med avtalet.
8.3.4. Genmälesrätten efter tillkomsten av 1949 års TF
I motion 1962 11:24 hemställdes att riksdagen måtte begära skyndsam utredning beträffande genmälesrättens införande i svensk tryckfrihetslag- stiftning. Motionären framhöll att tidningspressen ibland utnyttjat sin ställning gentemot enskilda samhällsmedborgare, organisationer och
företag på ett sätt som måste anses vara oförenligt med det ansvar som är förbundet med tryckfriheten. En av anledningarna härtill angavs vara att den enskilde inte hade möjligheter att genom lika effektiva massmedier dementera eller beriktiga redan spridda uppgifter. Det var därför en angelägenhet av största vikt att den enskilde medborgaren fick ett visst skydd mot övergrepp från pressens sida. I vårt land hade visserligen genom pressens olika organisationer på frivillig väg överenskommits om åtgärder som gick längre än tryckfrihetslagstiftningen i fråga om skyddet för den enskilde medborgaren. Dessa överenskommelser erbjöd emellertid ingen garanti för att uppställda regler alltid efterföljdes. Enligt motio- närens mening skulle en i lag föreskriven genmälesrätt även ivårt land ge ett bättre skydd i ifrågavarande avseende.
I utlåtande i anledning av motionen anförde konstitutionsutskottet (196217) att tanken på införande i svensk tryckfrihetslagstiftning av ett stadgande om genmälesrätt varit föremål för ingående överväganden under förarbetena till TF och att de skäl som då anfördes mot tanken på en lagstadgad genmälesrätt fortfarande hade samma bärkraft.
1 SOU 1962: 27, Radions juridiska ansvar, anförde utredningsmannen beträffande en eventuell rätt till beriktigande (s. 89):
Det förhållandet att regler om beriktigande avvisats för tryckfrihets- rättens del utgör enligt utredningens mening icke någon avgörande invändning mot en dylik ordning för radion. Den monopolställning, som Sveriges Radio intager på sitt område, gör att frågan för närvarande synes vara i ett annat läge för radion än för pressen. Om en oriktig uppgift i en tidning icke beriktigas av denna tidning, gör konkurrensen mellan tidningarna det i allmänhet till ett intresse för andra tidningar att rätta den felaktiga uppgiften. Väl förhåller det sig så, att tidningarna mången gång icke dröja att inskrida mot felaktiga uppgifter i radion, men detta torde dock inskränka sig till de fall, då fråga är om uppgifter av mera allmänt intresse. Vidare är det av vikt att beakta, att en uppgift i en radiosändning, såvida fråga icke är om lokalsändning, som regel når en helt annan och avsevärt vidsträcktare krets av personer än vad fallet är med en tidning även med mycket stor upplaga.
Oaktat vad som sålunda kan anföras till stöd för tanken på en lagstadgad rätt till beriktigande för radion, har utredningen likväl — ehuru med tvekan — funnit sig icke böra föreslå en sådan ordning. — — — Vad som — — — främst föranlett utredningen att icke i lagförslaget upptaga några bestämmelser i ämnet är svårigheterna att i lagtext angiva gränserna för rätten till beriktigande på sådant sätt, att bestämmelserna icke inbjuda till tvist, och att rätten till beriktigande icke kan missbrukas till förtäckt reklam för någon, som påstår sig förfördelad genom innehållet i en sändning. Vidare har betydelse tillmätts det förhållandet, att Sveriges Radio i enlighet med sina publiceringsregler torde komma att
tillmötesgå befogade anspråk på beriktigande. Erfarenheten ger icke heller stöd för att det skulle föreligga verkligt behov av några tvingande regler om en rätt till beriktigande. Införes lagregler om rätt till beriktigande, måste dessa också innefatta stadganden om rätt att framtvinga utsändning av beriktigande och om påföljder vid underlåten- het att utsända beriktigande. Det kan då knappast undvikas, att man får ett tämligen komplicerat regelsystem.
I motionerna 1963 1:307 och 111358 yrkades att riksdagen måtte
anhålla om utredning syftande till ett tryggande av genmälesrätten för enskild person eller kollektiv, som i tidningspressen blivit föremål för tendentiös nyhetsförmedling. I utlåtande över motionerna redogjorde konstitutionsutskottet (1963: 5) bl. a. för frågans tidigare behandling och de skäl som framförts mot en lagstadgad genmälesrätt. Utskottet ansåg sig sakna anledning att tillstyrka ett förslag i enlighet med motionärernas yrkande.
[ motionerna I: 501 och 11: 605 vid 1965 års riksdag aktualiserades frågan ånyo. Denna gång hemställdes om utredning av möjligheterna att införa bestämmelser om rätt till beriktigande av den, om vilken oriktig uppgift blivit lämnad i massmedier. I konstitutionsutskottets utlåtande (1965 : 4) redogjordes bl. a. för de dittillsvarande övervägandena i ämnet i samband med arbetet på en lagstiftning om radions juridiska ansvar och inom Nordiska rådet. Utskottet yttrade för egen del bl. a.
En regel som präglar domstolars och myndigheters förfarande är, att ingen skall dömas ohörd. Att den som blivit utsatt för klander själv skall få komma till tals anses även 'i andra sammanhang naturligt. Den svenska tryckfrihetsrätten har som grundläggande regel, att var och en som vill yttra en mening eller upplysa om ett förhållande kan göra detta genom att själv författa eller låta trycka en skrift eller — vad som för flertalet medborgare är viktigare — genom att lämna ett bidrag eller meddelande för offentliggörande i tidning eller annan tryckt skrift. Eftersom pressen rymmer företrädare för skilda meningsriktningar torde den som har utsatts för ett angrepp i en tidning ha möjligheter att få ett beriktigande framfört till allmänheten. Redan härigenom uppkommer ett tryck på utgivaren av den tidning som innehållit angreppet att införa ett beriktigande i sin egen tidning. Det är också en allmänt erkänd sed inom pressen att bereda plats åt befogade genmälen och beriktiganden. En rekommendation härom har influtit i Publicistklubbens publiceringsreg- ler; dessa utgör riktlinjer för den prövning av publiceringsfrågor som pressens egen hedersdomstol, Pressens opinionsnämnd, fullgör.
KU avstyrkte motionerna såväl beträffande press som radio-tv men påpekade att frågan om radions juridiska ansvar var föremål för ytterligare utredning, varför utskottet utgick från att frågan om beriktigande i radio-tv skulle komma att uppmärksammas under utred- ningsarbetet.
Den ytterligare utredningen KU pekade på avslutades på hösten 1965 då betänkande avlämnades (SOU 1965: 58). I betänkandet behandlades ingående frågan om beriktigande. Betänkandet utmynnade i ett av- styrkande av lagregler. Utredningsmannen uttalade som stöd härför att det inte fanns belägg för några påtagliga missförhållanden. Frågan berördes inte i propositionen 19661149 och den aktualiserades inte heller under riksdagsbehandlingen. Vid utskottsbehandlingen av prop. 1966:156 med förslag till radioansvarighetslag förordade sammansatta konstitutions— och första lagutskottet, att en bestämmelse om berikti- gande skulle intas i det blivande avtalet mellan staten och SR. Under denna förutsättning ansågs en lagbestämmelse inte erforderlig.
Vid ett nordiskt radiochefsmöte i Helsingfors 1966 antogs normer för beriktigande i nordisk rundradio. Enligt dessa skall felaktiga sakuppgifter beriktigas utom då 1) de inte får anses leda till nämnvärd skada för
någon; 2) ett beriktigande blott kan antas öka den skada uppgiften medfört; eller 3) det inte finns något legitimt intresse att ett beriktigande sker.
Frågan om en gemensam nordisk lagstiftning angående rätt till beriktigande upptogs 1966 i Nordiska rådet. En majoritet av sju ledamöter i juridiska utskottet avstyrkte ett initiativ i frågan, fem ledamöter förordade en rekommendation och en ledamot lade ner sin röst.
Vid Nordiska rådets session i Helsingfors 1967 godkändes utskottsut- låtandet; rådet ställde sig således avvisande till samnordiska lagstiftnings- åtgärder.
] motionerna I: 468 och 11:600 vid 1967 års riksdag hemställdes om utredning om gratis rättshjälp till enskilda, som ärekränkts i något massmedium, och om en lagstadgad plikt för press och radio att i tidning eller utsändning införa beriktigande av oriktiga uppgifter som lämnats.
Konstitutionsutskottet (KU 1967: 28) redogjorde för frågans tidigare behandling och avstyrkte förslaget.
Under höstsessionen 1967 togs frågan återigen upp i anledning av motioner om utredning angående möjligheterna att upprätthålla press- etiska krav. I sitt utlåtande (KU 1967: 54) redogjorde konstitutionsut- skottet för de då antagna nya publiceringsreglerna samt för Pressens opinionsnämnd och för den utredning som tillsatts på initiativ av Svenska tidningsutgivareföreningen för att effektivisera nämndens verksamhet. Även då fann utskottet att man borde lita till frivilliga åtgärder och inte till lagreglering.
I motionen 1968: 11: 860 hemställdes ånyo om lagregler om skyldighet för tidning och radio att på föranledande av enskild införa beriktigande i anledning av felaktighet som förelupit i tidningen eller i utsändning. Konstitutionsutskottet (KU 1968113) redogjorde för frågans tidigare behandling och avstyrkte motionen.
I motionen l973:442 ifrågasatte motionären om Så i radioavtalet verkligen efterlevdes. I motionen anfördes bl. a.:
Sett från demokratisynpunkt är det av utomordentlig betydelse att man skapar en tillfredsställande ordning och klara regler när det gäller rätten till genmäle. Alla tendenser till censur i detta avseende måste motarbetas. Då det gäller ett monopolföretag som Sveriges Radio kan med fog hävdas att genmälesrätt bör beviljas generösare än i andra media.
Motionären hemställde att frågan om en utvidgad genmälesrätt i etermedia skulle ses över.
Kulturutskottet anförde i betänkande (l973:42) att, när tiden var inne att överväga en uppsägning eller en förlängning av radioavtalet, borde bestämmelserna om genmälesrätten också tas upp till bedömning. Kulturutskottet avstyrkte därför motionen. Bland uppgifterna för den nya radioutredningen (se under 1.2) ingår även frågan om genmälen i radio-tv.
Frågan om en genmälesrätt beträffande uppgifter i pressen och radio-tv har behandlats av Europarådets ministerkommitté, som den 2 juli 1974 antagit en resolution med rekommendationer i frågan. Därvid har bl. a. hänvisats till möjligheter att hänvända sig till ”conseils de presse”.
8.3.5. Åsiktsannonsering
I motion (nr 85) vid 1971 års riksdag hemställdes om utredning av möjligheterna till rättsregler för åsiktsannonsering i dagspress. I andra hand yrkades att riksdagen måtte göra vägledande uttalanden om regler för åsiktsannonsering i dagspress. Motionärerna anförde bl. a.:
Åsiktsannonsering kan ta olika former och finansieras ur olika källor. Förmögna privatpersoner kan ibland känna behov av att annonsvägen ge spridning åt sina högst personliga åsikter om olika fenomen. Företag, som offentligt blivit utsatta för angrepp, kan genom annonsering vilja besvara angreppen och förklara sitt handlande. Gränslinjen gentemot kommersiell annonsering kan därvid bli oklar. Organisationer som angripits kan på liknande sätt vilja försvara sig. Särskilt i valtider är det vanligt att de politiska partierna ger spridning åt sina program eller ingår i polemik genom annonsering i dagstidningar av annan partifärg. Men också mellan valen kan partier och andra sammanslutningar känna behov av att utnyttja annonsvägen för att sprida speciell information eller speciella budskap.
En skyldighet att införa alla slags åsiktsannonser torde inte accepteras av någon. Utgivaren är ju ansvarig även för annonser i tryckfrihetsrättsligt sammanhang, och han förbehåller sig normalt rätten att själv bedöma vad som skall få införas i tidningen. På sina håll tycks man rent av betrakta det som omoraliskt att tillåta införande av annonser som uttrycker andra meningar än tidningsutgivarens egna. Ett sådant betraktelsesätt kan dock inte rimligen upprätthållas i situationer där en tidning uppnått en lokal monopolsituation. Tvärtom motiverar monopolsituationen en väsentligt ökad liberalitet när det gäller att medge annonsering från olika åsiktsinriktningars sida.
Konstitutionsutskottet beredde PK, SJF och TU tillfälle att yttra sig över motionen. I gemensamt yttrande av Pressens samarbetsnämnd anfördes bl. a.:
Enligt reglerna i 5 kap. 3 & TF tillkommer det ansvarige utgivaren för en tidning att ensam utöva inseende över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll så att däri intet får införas mot utgivarens vilja. Av denna grundlagsregel följer, att utgivaren ej kan vara bunden av några vägledande uttalanden av riksdagen. Dylika kan ej ta över den citerade bestämmelsen i TF, som ger utgivaren fria händer.
Man skulle givetvis kunna överväga att på ett eller annat sätt inskränka utgivarens nuvarande frihet genom ändringar i TF. Grundlagen skulle då ålägga utgivaren att i sin tidning intaga annonser som kunde med hänsyn till sitt innehåll sägas ha opinionsbildande syfte.
Att göra en sådan föreskrift förenlig med huvudregeln i TF att ansvarige utgivaren skall bestämma över skrifts innehåll ter sig mycket vanskligt för att inte säga omöjligt. Vid närmare eftertanke är det alltså svårt att föreställa sig hur en sådan lagstiftning skulle se ut som kunde nå allmänt godtagande. Samarbetsnämnden vill därför avvisa denna tanke.
Konstitutionsutskottet redogjorde i sitt betänkande (1971:70) för innehållet i samarbetsnämndens yttrande och konstaterade att samarbets- nämnden den 20 oktober 1971 antagit riktlinjer angående åsiktsannonse- ring och att de tre i samarbetsnämnden samarbetande organisationerna ämnade rekommendera sina medlemmar att tillämpa dessa riktlinjer. Utskottet anförde därefter bl. a.:
Principerna för åsiktsannonsering är som motionärerna påpekar i första hand en pressetisk fråga. I samband med prövningen av vilka grundläggan- de normer för olika massmedier som skall ingå i en gemensam lagstiftning kommer emellertid massmedieutredningen att även överväga behovet av lagregler för åsiktsannonsering.
De i KU: s betänkande avsedda riktlinjerna angående åsiktsannonsering har numera ersatts av nya som antagits av Pressens samarbetsnämnd att träda i kraft den 1 april 1975. Reglerna är av följande innehåll.
Riktlinjer angående åsiktsannonsering antagna av Pressens Samarbets- na'mnd (Publicistklubben, Svenska Journalistförbundet och Svenska Tidningsutgivareföreningen ) den 2] mars 1975
1. Med åsiktsannonser avses i dessa riktlinjer främst: Partiannonser, som propagerar politiska meningar i t. ex. valtider, och annonser, i vilka enskilda personer, företag eller organisationer vill sprida idéer och åsikter eller värva medlemmar för sin verksamhet.
Till åsiktsannonser hänföres också: annonser, i vilka ideella föreningar utlyser sammankomster och/eller redogör och propagerar för sin verksamhet,
annonser i vilka stat eller kommun önskar informera om rättigheter eller skyldigheter eller lämna medborgarna annan information, t. ex. trafiksäkerhetspropaganda, andra annonser av meddelandekaraktär. Juridiska och fysiska personer likställes som annonsörer inom detta område.
2. Tidningarna bör i positiv anda pröva frågor om införande av åsiktsannonser under förutsättning att dessa inte står i strid med tryckfrihetslagstiftningen, allmän lag eller de pressetiska reglerna. Utgivare har rätt att vägra införa åsiktsannonser, som inte är förenliga med tidningens allmänna policy. (Här bör erinras om att utgivare, då det gäller kommersiella annonser, i enlighet med tidningens policy kan förhindra publicering av exempelvis sprit- och pornografireklam med hänvisning till moraliska, politiska eller därmed jämförliga värderingar av sådan kommersiell annonsering). I princip gäller det här en granskning och sovring av annonsmaterial i likhet med övrigt stoff som ingår i tidningen. Härav följer att olika tidningar kan komma till skilda beslut i fråga om införande av annonser. Utgivare skall emellertid anse det särskilt förpliktande, om ett införande av åsiktsannons — från enskilda, företag, organisationer eller från partier — gagnar ett samhällsintresse av allsidig debatt och angelägen information. Annonser från politiska partier, som är representerade i riksdag och/eller kommunala församlingar samt från arbetsmarknadens partsorganisationer bör intas i det skick annonsören önskar — utan strykningar eller tillägg från vederbörande tidnings sida. Dock bör korrigeringar av annonstexten kunna göras i samband med personangrepp. Vid valtillfällen eller i andra sammanhang, då frekvensen av åsikts- annonser är hög, har utgivare rätt att vägra införa annonser, som av något parti beordrats i sådan myckenhet, att tidningens allmänna karaktär eller typ utslätas. Speciellt gäller detta, om tidningens resurser inte tillåter en ökning av totalformatet, med resultat att textvolymen avsevärt minskas och de begärda annonserna blir ett dominerande inslag i tidningen. I sådana fall kan utgivare tvingas vidta åtgärder, som
under en begränsad tidsperiod syftar till en maximering av annonsut- rymmet för varje parti.
3. I fråga om bemötande på redaktionell plats lyder gällande regel: Felaktig sakuppgift skall rättas, när det är påkallat. Den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmäle. Rättelse och genmäle skall i lämplig form publiceras utan dröjsmål och på sådant sätt att de kan uppmärksammas av dem som har fått del av de ursprungliga uppgifterna. Det är viktigt att tidningarnas redaktioner omsorgsfullt tillämpar den regeln. I den mån begärd rättelse av sakuppgifter eller genmäle icke införes eller införes på ett sätt, som inte tillfredsställer den svarande, bör denne dock ha rätt att få införa sådant bemötande i form av annons. Den svarande bör kunna räkna med att få in sådan annons utan ändring, såvitt den inte strider mot tryckfrihetsförordningen, allmän lag eller de pressetiska reglerna.
4. De allmänna principer för intagande av åsiktsannonser, som tidning tillämpar, skall i kort sammanfattning anges i tidningens annonspris- lista och i Svensk annonstaxa, så att utomstående kan inhämta, vilken policy vederbörande tidning tillämpar ifråga om åsiktsannonser.
Samarbetsnämnden har vidare beslutat att nämnden under en prövotid om två år skall utgöra prövningsinstans för reglernas tillämpning. Under prövotiden skall alltså annonsör, som inte är tillfredsställd med den annonsbedömning, som sker på en tidningsredaktion, ges möjlighet att hänvända sig till nämnden. Denna skall därvid uttala sig om huruvida tidningens bedömning kan anses stå i god överensstämmelse med riktlinjerna för åsiktsannonsering.
8.4. Massmedieutredningens överväganden och förslag
Man brukar numera skilja mellan beriktigande, som innefattar rättelse av faktiska uppgifter, samt genmäle, vilket även innefattar argumentering för framförda åsikter samt uppgifter till styrkande därav. Denna skillnad har tidigare dock inte alltid upprätthållits.
Det kan i och för sig förefalla naturligt att en grundlag som behandlar yttrandefriheten i periodisk skrift och i radio också bör innehålla bestämmelser om rätt till genmäle eller åtminstone rätt till korrigering av faktiska uppgifter som berör en person. Bestämmelser härom finns också i åtskilliga utländska lagar, ehuru konstruktionen av bestämmelserna är tämligen olikartad. Vid bedömningen av frågan om liknande regler bör upptas i en massmediegrundlag måste man emellertid beakta om det åsyftade målet — att inte felaktiga uppgifter skall få stå obestridda — i praktiken kan nås på ett bättre sätt än genom en lagreglering med åtföljande myndighetsprövning i det enskilda fallet.
Det aktuella behovet i Sverige torde väsentligen hänföra sig till genmälesrätten i vidsträckt mening. Det är en allmän uppfattning ivårt land, inte bara bland allmänheten utan också inom pressen, att en vidsträckt rätt till genmäle är något som ligger i god sed inom publicistiken. Enbart en reglering av rätten till beriktigande av faktiska
uppgifter utan tillfälle till argumentering och närmare utveckling av vederbörandes ståndpunkt skulle kunna bli ett hinder för vidareutveck- ling av den på uppfattningen om god publicistisk sed grundade genmälesrätten och sålunda motverka sitt syfte.
Det finns enligt MMU:s uppfattning goda skäl att uppmuntra den liberala uppfattning av genmälesrätten, som kommit till uttryck i pressens självsanerande regler och som får anses karakterisera den svenska pressen i allmänhet.
Enligt MMU:s mening erbjuder en direkt reglering i grundlagen av genmälesrätten i dess vidsträckta bemärkelse så stora lagtekniska och organisatoriska svårigheter att denna fråga åtminstone tills vidare får överlämnas till pressens självsanerande åtgärder.
Om man i stället skulle begränsa sig till lagstiftning om beriktigande, uppkommer till en början svåra gränsdragningsproblem, vilket belyses av de utländska lagstiftningarna på området. Utformningen av förfarandet i ärenden om beriktigande vållar också svårigheter. Det är i detta hänseende belysande att enligt den danska lagstiftningen inrättats en särskild myndighet, berigtigelsenaevnet, för behandling av klagomål över vägrat beriktigande.
De för närvarande i vårt land gällande utomrättsliga reglerna för god publicistisk sed, antagna av Publicistklubben, Svenska journalistförbun- det, Svenska tidningsutgivareföreningen och Sveriges Radio, fastslår den allmänna regeln att felaktig sakuppgift skall rättas, när det är påkallat, och att den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmäle. Det tilläggs att rättelse och genmäle skall i lämplig form publiceras utan dröjsmål och på sådant sätt att de kan uppmärksammas av dem som har fått del av de ursprungliga uppgifterna. Såvitt gäller pressen sägs i instruktionen för Allmänhetens pressombuds- man (PO) bl. a. att det ankommer på P0 att, därest förutsättningar härför bedömes föreligga, genom direkt hänvändelse till berörd tidning söka snabbt åstadkomma beriktigande eller, iförekommande fall, skäligt utrymme för genmäle från den förfördelade. Frågor om vägrat beriktigan- de eller genmäle kan i lindrigare fall av klar avvikelse från god publicistisk sed prövas av PO. I andra fall kan PO hänskjuta frågan om vägrat beriktigande eller genmäle till Opinionsnämndens prövning. Anmälare, som inte är nöjd med PO:s bedömning, kan, om saken rör honom själv, hänskjuta frågan till Opinionsnämnden.
Enligt MMU: s mening bör den sålunda i Sverige gällande självsaneran- de verksamheten från pressens sida erbjuda väl så goda praktiska möjligheter till ett gott resultat som en lagstiftning efter mönster av den danska lagstiftningen. Särskilt kan påpekas att handläggningen genom PO:s eget handlande möjliggör ett betydligt snabbare ingripande än ett förfarande via ett organ som en beriktigandenämnd. I varje fall får det anses att en lagreglering enbart av rätten till beriktigande — om samtidigt det större och viktigare spörsmålet om rätt till genmäle fortfarande skulle överlämnas åt pressens självsanering — inte fyller något egentligt praktiskt behov.
MMU har i 6 kap. 22 å i sitt grundlagsförslag upptagit en motsvarighet
till TF l:4 andra stycket. Vid bestämmande av straff för brott mot yttrandefriheten skall sålunda, då meddelad uppgift påkallat rättelse, särskilt beaktas, om sådan på lämpligt sätt givits till känna för allmänheten. Även en motsvarighet till TF 7: 6 andra stycket har upptagits i förslaget, 9 kap. 7 %, enligt vilket lagrum, i fall då domstol funnit framställning i periodisk skrift eller i radioprogram innefatta ärekränkning, domstolen på yrkande kan förordna att domen skall offentliggöras i skriften eller radiosändning utan kostnad för den kränkte. Härutöver skall även vid yttrandefrihetsbrott gälla regeln i skadestånds- lagen den 2 juni 1972 (1972: 207) 5 kap. 1 & andra stycket, att den som har gjort sig skyldig till ärekränkning eller dylik brottslig gärning eller som eljest är skadeståndsskyldig med anledning av sådant brott kan på yrkande av den kränkte i mål om gärningen efter omständigheterna åläggas att bekosta tryckning i en eller flera tidningar av dom i målet.
På grund av det anförda anser MMU att frågor om rätt till beriktigande och genmäle såvitt angår pressen inte bör regleras i den nya grundlagen i vidare mån än som föranledes av att i grundlagen upptas nyssnämnda motsvarigheter till TF l:4 andra stycket och TF 7:6 andra stycket. Genom dessa regler kan grundlagen anses ha givit uttryck åt den allmänna grundsatsen att rättelse skall ske då det kan anses befogat.
Vad särskilt gäller radio-tv kan redan av den allmänna grundsats som är föreslagen i 3 kap. 8 5 — att programföretagets rätt skall utövas sakligt och opartiskt — anses följa att tillfälle skall beredas till beriktiganden och även genmälen. I 9 & isamma kap. har bland de föreskrifter, som föreslås skola regleras i avtal mellan regeringen och varje programföretag, upptagits bestämmelser om rätt till beriktiganden och genmälen. Enligt MMU:s mening saknas anledning att härutöver i grundlagen särskilt reglera beriktigande- eller genmälesrätt i radio. Frågan är under fortsatt övervägande av den nya radioutredningen (U 1974108).
MMU vill erinra om att hänvisning till särskild lagstiftning om skyldighet att rätta oriktiga eller missvisande uppgifter upptagits i 1 kap. 9 & i fråga om kommersiell annonsering och i 1 kap. 10 & beträffande yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet.
Beträffande frågan om s. k. åsiktsannonsering finner MMU uppenbart att denna fråga inte är mogen att regleras i den nya grundlagen. Här får tillsvidare resultatet av pressens självsanerande verksamhet avvaktas.
För att visa hur en reglering i grundlagen av rätten till beriktigande skulle kunna utformas har MMU uppgjort ett förslag därtill, varvid bestämmelserna om rättelse och hithörande frågor upptagits i ett särskilt kapitel, 6 kap. Detta förslag, innefattande även vissa följdändringar på andra ställen i grundlagen, jämte motivering bifogas detta betänkande såsom Bilaga 1. MMU anser emellertid för sin del, på ovan anförda skäl, att detta förslag inte bör genomföras.
9. Yttrandefriheten och reklamen
9.1. Inledning
Frågan om förhållandet mellan TF och den kommersiella reklamen har ofta varit föremål för debatt. Frågan har särskilt gällt i vilken utsträckning TF skyddar reklamen och i vilka fall ingripanden kan göras mot reklamen utan hinder av grundlagen.
Genom att massmedieutredningens förslag till grundlag avser förutom tryckta skrifter även på annat sätt mångfaldigade skrifter samt radio-tv och film får spörsmålet om förhållandet mellan yttrandefriheten i allmänhet och reklamen en större räckvidd än tidigare.
I fråga om vad som kan anses utgöra gällande rätt beträffande reklam i tryckt skrift samt den diskussion som under åren förts i detta ämne hänvisar MMU till redogörelsen i MMU:s tidigare betänkande (SOU 1972:49) Tryckfriheten och reklamen samt uttalandena i prop. 1973: 123 med förslag till ändring i TF.
I prop. 1966: 136 angående rundradions fortsatta verksamhet m. m. anförde chefen för kommunikationsdepartementet i ett avsnitt om radio och television i allmänhetens tjänst (s. 117), att det måste framstå som väsentligt att finna ett system som ställer etermedierna fria från bl. a. kommersiella intressens ensidiga inflytande.
12 & radioavtalet förbjuder också Sveriges Radio (SR) att mot vederlag medge kommersiell reklam i program eller programinslag. Om bolagets rätt att sända visst program eller programinslag är beroende av att annan än bolaget utger ersättning till den som upplåter rätten, får programmet eller programinslaget inte sändas. I anslutning till dessa regler har inom SR utarbetats särskilda Regler mot reklam i radio och television.
För reklamfilm (enligt Skoglund, Filmcensuren, 1971, betecknad annonsfilm) finns inga särskilda regler. Också sådan film omfattas av biografförordningen, varav följer bl. a. att reklamfilm skall granskas och godkännas av biografbyrån innan den får visas offentligt. Filmcensurut- redningen (SOU 1969: 14) föreslog i denna del att godkännande inte skulle behövas i fråga om reklamfilm (3 % förslaget till filmlag).
92. Massmedieutredningens tidigare förslag
Enligt direktiven har MMU att ta ställning till förhållandet mellan yttrandefriheten och reklamen. I direktiven sägs därvid:
En viktig uppgift vid översynen av reglerna om yttrandefriheten blir att finna en sådan utformning av nya grundlagsregler att man dels får möjlighet att ingripa mot reklam och annan marknadsföring av varor, som är skadliga eller på annat sätt olämpliga och vilkas spridning därför bör motverkas, dels får en mera klarläggande reglering än nu av möjligheterna att ingripa mot reklam och andra marknadsföringsmetoder, som är att anse som otillbörliga från konsumentsynpunkt. Å andra sidan är det viktigt att möjligheterna till ingripanden inte får en sådan utformning att de kan användas också för att begränsa möjligheterna till information och åsiktsbildning i egentlig mening.
I delbetänkandet (SOU 1972: 49) Tryckfriheten och reklamen föreslog MMU vissa ändringar i TF.
Förslaget innebar att reklam för alkoholhaltiga drycker och tobaksva- ror skulle få regleras i'lag utan hinder av TF. Vidare skulle enligt förslaget förbud samt påföljd och ersättningsskyldighet kunna föreskrivas i fråga om reklam som är otillbörlig genom att åsidosätta hänsynen till konsumenter eller näringsidkare eller genom att eljest strida mot god affärssed. Ingripandena skulle dock endast kunna ske mot sådan reklam som var att anse som kommersiell annons. Därmed avsågs sådan annons eller därmed jämställt meddelande, som syftar till att främja avsättning av vara eller tjänst och som avser näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen vara eller tjänst.
MMU: s förslag ledde till lagstiftning endast såtillvida att 1974 i TF infördes en bestämmelse att TF ej utgör hinder mot att i lag uppställs förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror (TF l: 9 p. 1).
MMU:s förslag innebar vidare att vissa mindre tryckalster, kallade affärs- eller tillfällighetstryck, skulle helt avföras från TF: s tillämpnings- område (se härom vid motiveringen till 2 kap. 2 5).
9.3. Remissyttranden över massmedieutredningens tidigare för- slag m. m.
9.3.1. Allmänna synpunkter
Vissa remissinstanser fann förslaget ägnat att läggas till grund för lagstiftning eller lämnade det utan erinran, bl.a. JK, Riksåklagaren, hovrätten för övre Norrland och Näringsfrihetsombudsmannen (NO).
Till de kritiska instanserna hörde Konsumentombudsmannen (KO), kommerskollegium, marknadsrådet, reklamutredningen, Kooperativa för- bundet (KF), statens konsumenträd och Näringslivets delegation för marknadsrätt.
Flera av dessa ansåg att gränsdragningen mellan tryckfrihet och reklam i praxis fått sådan stadga att någon ändring i TF inte skulle vara nödvändig.
Några remissinstanser (KO, marknadsrädet, KF och kommerskolle- gium) framförde den synpunkten att det vore riktigare att all reklam fick regleras i vanlig lag och sålunda i sin helhet vara undantagen från grundlagens tillämpningsområde. Marknadsrädet påpekade att man där- igenom skulle slippa att i grundlagen föra in detaljregleringar och laborera med ofta oklara begrepp och definitioner. Anknytningen till marknads- föringslagens uttryckssätt medförde enligt KO att varje revidering av denna lag skulle förutsätta en grundlagsändring, något som inte vore ändamålsenligt. Kommerskollegium fann det rimligt att samhället ges samma möjligheter att genom näringslagstiftning påverka företagens annonsering som man har i fråga om övriga delar av företagens verksamhet. Kollegiet ansåg dock att denna utvidgade möjlighet att ingripa inte borde omfatta produkter som i sig är tryckfrihetsrättsligt skyddade, t. ex. böcker, tidningar och tidskrifter.
En annan fråga av allmän karaktär som behandlades i vissa remissytt- randen var om MMU: s förslag medgav att annonsörerna kunde åläggas informationsskyldighet. Enligt statens konsumentråd gav förslaget inte tillräckliga möjligheter att genom lagstiftning vidta sådana för konsumen- ten positiva förändringar i reklamen. KO fann det tveksamt om förslaget medgav ökade krav på upplysningar i reklam och marknadsföring, exempelvis i form av obligatoriska varudeklarationer. Enligt KF kunde en i lag vidgad informationsplikt i fråga om varor och tjänster omöjliggöras genom MMU: s förslag. Liknande synpunkter framfördes av reklamutred- ningen.
Föredraganden, statsrådet Lidbom, delade i viss mån de kritiska synpunkterna och uttalade bl. a. (prop. 1973: 123 s. 41):
Också enligt min mening finns det anledning att sätta i fråga om utredningens förslag när det gäller ingripanden mot kommersiell reklam är i allo lämpligt. Bl.a. kan det göras gällande att förslaget iviss utsträckning inskränker de möjligheter till ingripanden vid sidan av TF som enligt rådande rättsuppfattning föreligger. Som har framhållits under remissbehandlingen kan det t.ex. hävdas, att förslaget inte medger ingripanden som innebär att det ilag föreskrivs informationsskyldighet vid reklam, något som enligt nuvarande rättsuppfattning torde få anses möjligt. Det kan inte heller bortses från att förslaget fått en utformning som knappast kan sägas innebära det klarläggande av förhållandet mellan den kommersiella reklamen och tryckfriheten som i och för sig skulle vara önskvärt. Förslaget torde också kunna föranleda vissa svårigheter vid tillämpningen. Det är i och för sig inte ägnat att förvåna att utrednings- förslaget på detta sätt inbjuder till kritik. Det är här fråga om ett från lagteknisk synpunkt svårt gränsdragningsproblem, som ytterligare kom- pliceras om det skall lösas utan samband med en total översyn av regelsystemet i TF.
Mot bakgrunden av det anförda har jag kommit till den uppfattningen att man inte nu bör genom en uttrycklig reglering inom TF: s ram av det slag MMU har föreslagit söka lösa frågan om förhållandet mellan tryckfriheten och reklam i tryckt skrift. Till detta ställningstagande medverkar att utredningen har förklarat att den under sitt fortsatta
arbete avser att ytterligare överväga frågan. Man bör enligt min mening avvakta den helhetsbedömning av yttrandefriheten i tryckt skrift som detta arbete medger.
9.3.2. Begreppet kommersiell annons
Det av massmedieutredningen använda ordet ”annons” var enligt KO för snävt, eftersom meddelandets utformning som annons inte skulle vara avgörande för bedömningen. Inte heller ansåg KO det lämpligt att som förutsättning för lagrummets tillämplighet uppställa ett krav på att annonseringen skulle ha ett direkt uppsåt — syfte — att främja avsättningen av vara eller tjänst. Därigenom skulle på KO läggas en bevisbörda som var helt främmande för lå marknadsföringslagen. I denna fråga biträddes dock massmedieutredningens förslag av majoriteten ialkoholpolitiska utredningen samt Systembolaget.
Näringslivets delegation för marknadsrätr gjorde invändningar mot MMU: s definition av begreppet kommersiell annons och ansåg att alla rena reklammeddelanden borde behandlas lika, oavsett om de syftar till att främja avsättningen av vara eller tjänst eller till att främja inköp av vara, tjänst eller annan nyttighet. Samma synpunkt framfördes av KF, som påpekade att reklamskatteförordningen är tillämplig också på kommersiella meddelanden om inköp.
Några remissinstanser uppehöll sig vid s.k. blandade meddelanden, dvs. framställningar som innehåller såväl reklaminslag som inslag av informativ, opinionsbildande eller nyhetsförmedlande karaktär.
Enligt KO borde man försöka särskilja de opinionsbildande och de avsättningsfrämjande inslagen i framställningen och bedöma varje inslag enligt sina normer. Också KF gav uttryck åt samma tankegång. Näringslivets delegation för marknadsrätt, Sveriges direktreklamförening och Pressens samarbetsnämnd ansåg att behandlingen av de blandade meddelandena borde framgå av själva lagtexten.
Med hänsyn till att propositionen (1973: 123) med förslag till ändring i TF omfattade enbart alkohol- och tobaksreklam ansåg föredragande statsrådet det inte behövligt att i TF särskilt definiera uttrycket kommersiell annons (prop. s. 46). Beträffande de 5. k. blandade medde- landena anförde han (5. 47):
Av särskilt intresse i detta sammanhang är propagandan för övergång från starkare till svagare alkoholdrycker. De moment i denna propaganda som direkt är inriktade på att påverka allmänhetens alkoholvanor kan enligt min mening aldrig bli föremål för ingripande vid sidan om TF. Att en annons innefattar sådana rent opinionsbildande inslag bör å andra sidan inte utesluta att del av annonsen som syftar till ökad avsättning av viss vara drabbas av ett förbud mot alkoholreklam. Huruvida annonsen till någon del skall betraktas som kommersiell får emellertid bedömas i det särskilda fallet.
9.4. Reklamfrågan under de senaste åren
Sedan massmedieutredningen framlade sitt delbetänkande, har reklam- frågan behandlats i olika sammanhang.
1. Den s.k. brottskommissionen, som tillsattes ijanuari 1973, hade enligt sina direktiv att överväga vilka åtgärder som kunde vidtas för att förebygga brott i samband med de s.k. sexklubbarnas verksamhet. I direktiven ifrågasattes därvid om reklam för pornografiska föreställningar fyller något godtagbart informationssyfte som uppväger de sociala olägenheter som kan uppkomma av en omfattande sexklubbsverksamhet. Kommissionen borde överlägga med företrädare för tidningsbranschen för att åstadkomma en sanering av denna reklam och, om en sådan sanering inte kunde komma till stånd, överväga förbud mot reklam av detta slag. Efter överläggningar mellan kommissionen och Svenska tidningsutgi- vareföreningen rekommenderade föreningens styrelse medlemsföretagen att i eget intresse iaktta återhållsamhet med publicering av sådana annonsillustrationer som på ett utmanande sätt återger sexuella motiv. Kommissionen ansåg sig kunna konstatera att rekommendationen med- fört en sanering av ifrågavarande reklam. Kommissionen anförde ytterligare (se prop. 1973: 115 s. 110):
När det gäller annonsering som syftar till att förmedla kontakter mellan prostituerade och deras kunder gör sig väsentligt andra synpunk- ter gällande. Det gäller här, som redan påpekats, att tillse att tidningarna inte genom sina annonser skapar förutsättningar för brottslig verksamhet.
Vid överläggningarna med tidningsutgivareföreningen berördes givetvis också denna fråga. I anslutning härtill konstaterade föreningens styrelsei sitt tidigare nämnda uttalande att det inte kan uteslutas att annonser om posering kan innefatta straffbar verksamhet. Styrelsen rekommenderade därför medlemsföretagen att i fortsättningen inte införa annonser som åsyftar att förmedla kontakt med ateljéer för posering och med sexklubbar som i sin annonsering lämnar erbjudanden av samma karaktär som poseringsateljéerna. Rekommendationen har, såvitt kunnat konstate— ras, lett till att annonsering av detta slag praktiskt taget har upphört i dagspressen. Härigenom kommer sannolikt poseringsverksamheten att minska starkt i omfattning. Av tidigare anförda skäl bör detta hälsas med tillfredsställelse.
På grund av vad nu sagts och då kommissionens förslag att införa tillståndstvång för sexklubbarna torde ha en starkt brottsförebyggande och brottsbekämpande verkan anser sig kommissionen ur de synpunkter kommissionen har att beakta inte böra framlägga några förslagi denna del. Kommissionen har därvid utgått från att den föreslagna författnings- ändringen ger tidningsutgivarna ett underlag för prövningen huruvida reklam för pornografisk föreställning skall medges.
Departementschefen delade kommissionens uppfattning att det för närvarande inte fanns anledning att föreslå några åtgärder beträffande reklamen för sexklubbar och poseringsateljéer (prop. s. 32).
2. Frågan om införande av tv-reklam har behandlats av reklamutred- ningen, som i betänkandet (SOU 1973: 10) Reklam III, Tv—reklamfrågan bestämt avstyrkt att reklam införs i tv. Utredningen ansåg att reklam inte
heller borde införas i ljudradion. Mot förslaget reserverade sig två ledamöter. Majoritetens ställningstagande grundade sig på hänsynen till tv-politiken, presspolitiken och konsumentpolitiken.
I prop. 1975: 13 om lokalradio och vissa andra rundradiofrågor avvisade föredragande statsrådet reklaminslag i radio och tv (3. 88). Han anförde härom:
Majoritetens ställningstagande har fått stöd av ett mycket stort antal remissinstanser, däribland konsumentombudsmannen, konsumentverket, dåvarande kulturrådet, 1972 års pressutredning, Landstingsförbundet, LO, KF, Sveriges Radio och Svensk industriförening som representerar de mindre företagen. De remissinstanser som förespråkar införande av TV-reklam representerar så gott som uteslutande näringslivets eller reklambranschens intressen.
När ett införande av reklam-TV hittills har avvisats har detta, som jag tidigare framhållit, främst skett med hänsyn till riskerna för att reklaminslag får en negativ inverkan på programverksamheten. De riktlinjer som gäller för Sveriges Radios verksamhet innebär att program- men skall kunna utformas och programsättningen ske oberoende av utomstående intressen. Ett brett register av smak- och intresseinrikt- ningar hos publiken skall kunna tillgodoses. Dessa för rundradioverksam- heten grundläggande principer får inte rubbas.
Reklamutredningen har visat hur svårt det är att vid ett införande av reklam i televisionen skydda programmen från en negativ påverkan även om stor restriktivitet iakttas beträffande reklaminslagen. Härigenom har utredningen förstärkt argumenteringen för att avvisa reklam i rundradion med hänsyn till nödvändigheten att bevara radioföretagets självständighet och oberoende.
Därutöver har utredningen uppmärksammat andra förhållanden SOm har stor betydelse vid en bedömning av reklam-TV-frågan. Utredningen har klargjort de negativa effekterna från konsumentpolitisk synpunkt av reklam i televisionen och har vidare påvisat de svåra konsekvenserna för pressen om TV-reklam infördes.
Det material som reklamutredningen har lagt fram ger enligt min mening ett övertygande underlag för ett avvisande av kommersiell reklam mot vederlag i televisions— och ljudradioprogram.
Reklamutredningen har inte endast uppehållit sig vid frågan Om reklamens inverkan på televisions- och ljudradioprogram utan också diskuterat vilken roll reklamen kan komma att spela i satellitsändningar, kabeltelevision och videogram. Utredningen framhåller att den framtida utvecklingen i fråga om användningen av kabel-TV och videogram bör följas med uppmärksamhet och att man i samband härmed bör överväga om en ytterligare reglering av området är motiverad.
Möjligheterna att ta emot program via satellit och kabel är enligt gällande regler beroende av statsmakternas ställningstaganden i varje enskilt fall varför förekomsten av reklaminslag i sådana sändningar kan hållas under kontroll. Däremot saknas möjligheter för statsmakterna att påverka förekomsten av reklam i videogram. Mot användningen av reklam i detta medium talar i stort sett samma skäl som kan anföras mot TV-reklam. Regeringen har därför ansett det vara motiverat att ge utredningen (Ju 1974: 14) om reklam i videogram i uppdrag att utreda möjligheterna att förbjuda eller kraftigt begränsa reklam i videogram. Reklamutredningens önskemål om att denna fråga skall bli föremål för närmare uppmärksamhet har härigenom tillgodosetts.
Riksdagen har i april 1975 bifallit propositionen.
3. Reklamutredningen har i betänkandet (SOU 1974: 23) Reklam V, Information i reklamen behandlat frågan om skyldighet att lämna viss information i reklam. Utredningen har därvid föreslagit att näringsidkare skall kunna åläggas att lämna information om vara eller tjänst som utbjuds till konsument. Informationen skall kunna avse bl. a. varans eller tjänstens innehåll, beskaffenhet och egenskaper, lämplig användning, pris och betalningsvillkor, förhållandet i övrigt mellan säljare och köpare samt vem som tillverkar, importerar eller saluför varan eller tillhandahåller eller utför tjänsten. Föreskrift får innehålla att informationen skall t. ex. lämnas genom märkning på varan eller dess förpackning eller upptas i annonser eller andra framställningar som näringsidkaren använder vid marknadsföringen. Informationsskyldigheten skall inte kunna knytas till andra framställningar än sådana som näringsidkaren själv väljer att publicera. Det är alltså inte meningen att en näringsidkare skall kunna åläggas att publicera ett visst meddelande i tryckt skrift (s. 82). I betänkandet har reklamutredningen även tagit upp frågan om beriktigande av reklam som är vilseledande. Bl. a. av hänsyn till att regler om beriktigande i periodisk skrift skulle kräva en ändring i TF har utredningen dock ansett att man i varje fall i nuvarande läge bör avstå från lagstiftning om beriktigandereklam. Ytterligare har reklamutredningen berört frågan om begränsningar i reklamvolymen. Utredningen har därvid övervägt lagstiftning om för- handlingar mellan myndighet och näringsidkare i syfte att nedbringa reklaminsatserna i vissa branscher. Emellertid har utredningen funnit att frågan bör behandlas i annat sammanhang, ianslutning till en revision av lagstiftningen om konkurrensbegränsning.
4. I sitt remissyttrande över MMU: s tidigare betänkande tog NO upp frågan i vilken utsträckning en tidning äger vägra införa annons. NO anförde därvid att han, i de fall då vägran grundat sig på redaktionella eller etiska skäl, avskrivit klagomål över annonsvägran. När vägran uppenbarligen berott på hänsynstagande till tidningens egna eller andra företags intressen av att förhindra konkurrens från annonsörens sida och vägran bedömts medföra sådan skadlig verkan som avses i 5 % konkur- rensbegränsningslagen, hade NO däremot ansett sig oförhindrad att ingripa. Frågan har sedermera bedömts av marknadsdomstolen i beslut 22.3.1974. I ärendet hade NO hemställt att domstolen måtte genom förhandling enligt 1 & konkurrensbegränsningslagen söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning orsakad av att tidningen Land vägrat införa viss annons. Domstolen fann att utgivarens befogenhet att bestämma över skriftens innehåll så att intet däri får införas mot hans vilja (TF 5: 3 andra st.) också gäller rent kommersiell annons. NO: 5 talan blev därför ogillad. En minoritet inom domstolen — fyra ledamöter — ansåg det däremot ligga i sakens natur att rent kommersiella annonser inte faller inom det av TF reglerade området och att TF 5: 3 andra st. sålunda inte kunde åberopas som stöd för annonsvägran.
5. Alkoholpolitiska utredningen (APU) har i en promemoria om åtgärder mot hembränning m. m. (Ds Fi 1974: 9) tagit upp frågan om
marknadsföringen av böcker och andra skrifter som innehåller redogörel- ser för tillvägagångssättet vid hembränning. APU konstaterade därvid att förbud eller andra inskränkningar i denna marknadsföring inte är möjliga av hänsyn till TF. Enligt APU: s mening borde MMU få i uppdrag att utreda om TF kan ändras så att denna typ av marknadsföring förhindras. I avbidan på en sådan ändring borde man söka få till stånd en frivillig sanering av marknaden. Detta kunde enligt APU ske genom att riksskatteverket inledde förhandlingar med centrala organisationer för dagspress, veckopress och bokhandlare "i syfte att organisationerna skall rekommendera sina medlemmar att upphöra med försäljning av eller reklam för alster av denna typ”.
Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget, medan andra bestämt tog avstånd från tanken på ingrepp i tryckfrihetslagstiftningen.
Chefen för finansdepartementet fann övervägande skäl tala för en undersökning av frågans tryckfrihetsrättsliga aspekter. Under hänvisning till MMU: s arbete uttalade departementschefen att frågan om lämpliga åtgärder torde få övervägas i samband med att ställning tas till MMU: s förslag (prop. 1974: 139 s. 24).
6. Frågan om marknadsföringslagens tillämplighet på vilseledande uppgift i löpsedel har prövats av marknadsdomstolen i beslut 20.1 1.1974. Ärendet avsåg ett nummer av tidningen Helg-Extra som utkom långfreda- gen 1973. På löpsedeln för detta nummer förekom som dominerande inslag texten ”Årets skandal” och omedelbart därunder texten "100 000 sparare lurade”. Den senare texten var inramad av en svart linje. Under de nu nämnda texterna förekom på löpsedeln också texterna ”Farligaste bankrånaren fast” och ”Jättebildkryss”. Löpsedelstexten ”Årets Skan- dal” avsåg en artikel i tidningen rörande rikspolisstyrelsens uttagningar av svenska representanter till europamästerskapen i bilrally för poliser. Texten ”100 000 sparare lurade” syftade på en artikel som handlade Om Allmänna Sparbankens konkurs år 1929. Marknadsdomstolen uttalade bl. a.:
I förevarande ärende har marknadsdomstolen först att avgöra i vilken utsträckning ingripande med stöd av marknadsföringslagen kan ske mot tidningars löpsedlar. Frågan, som får anses vara av betydande principiellt intresse, har inte tidigare prövats av marknadsdomstolen. Beträffande den gränsdragning mellan TF och marknadsföringslagen som därvidlag kom- mer i fråga gör marknadsdomstolen följande överväganden.
TF:s syfte är att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Tryckfriheten innebär bl. a. frihet för varje svensk medborga— re att yttra sina tankar och åsikter i vilket ämne som helst. En garanti för tryckfriheten återfinns i förbudet mot förhandscensur och andra för tryckning och utgivning hindrande åtgärder. Missbruk av tryckfriheten får inte föranleda straff eller skadeståndsskyldighet i andra fall ochi annan ordning än som anges iTF. Enligt ett uttalande av vederbörande departementschef i förarbetena till marknadsföringslagen (prop. 1970: 57) måste principerna om TF:s exklusivitet på sitt område anses innebära att stöd i förordningen krävs även för att man skall kunna meddela vitesförbud mot handlingar som ligger inom det i förordningen behandlade området.
I fråga om gränsen för TF:s tillämpningsområde har den uppfatt-
ningen efter hand gjort sig gällande att tryckt skrift inte regleras uteslutande av bestämmelserna i TF. Redan vid tillkomsten av 1931 års lag om illojal konkurrens framfördes den åsikten av vederbörande departementschef att TF: s tillämpningsområde borde vara begränsat till sådana meddelanden i tryckt skrift vari yttrandefrihetens gränser överskreds. Denna ståndpunkt vinner stöd i förarbetena till TF. Tryckfri- hetssakkunniga framhöll sålunda att principen att TF ensam reglerade brottsligheten av tryckt skrifts innehåll hade en begränsad räckvidd. Yttranden i tryckt skrift som är brottsliga i annat avseende än som ett överskridande av tryckfrihetens gränser borde enligt tryckfrihetssak- kunniga hänföras under straffbud i annan lag. En gränsdragning mellan TF och allmän lag har också kommit till stånd genom rättsutvecklingen. Som exempel på en uppdelning av anfört slag må anges att en gärning kan bestraffas som bedrägeri även om den begåtts genom meddelande i tryckt skrift. Vidare har meddelande i tidning om vinstnummer i utländskt lotteri ansetts kunna föranleda ansvar för brott mot lotteriförordningen (NJA 1961 s. 715). Som framgår av vad KO anfört anslöt sig vederböran- de departementschef i propositionen till marknadsföringslagen till den sålunda rådande uppfattningen. Departementschefen, som betonade vikten av att undvika en rättstillämpning som kan te sig tvivelaktig från tryckfrihetsrättslig synpunkt, förordade att ingripande mot reklam i tryckt skrift begränsades till sådana framställningar som har rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avser en näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållna varor och tjänster. Lagrådet anslöt sig till departementschefens uppfattning och uttalade därjämte att begränsningen i TF:s tillämpningsområde torde gälla inte bara beträffan- de lagföring och bestraffning av sådant som förekommer i tryckt skrift utan också beträffande förbudet mot förhandscensur och andra för tryckning och utgivning hindrande åtgärder. — Uppfattningen att TF har en begränsad räckvidd får mot bakgrund av det anförda anses allmänt vedertagen. Förordningen avser således inte att reglera allt bruk av tryckta skrifter utan begränsar sig till sådant som hänför sig till tryckfrihetsrättens innebörd och syfte. Ienlighet med vad departements- chefen uttalat i propositionen (1973: 123) med förslag till ändring i TF torde därvid beträffande s. k. blandade meddelanden gälla att dessa till en del kan anses tryckfrihetsrättsligt skyddade och till en del anses falla utanför det av TF reglerade området. Gränsdragningen mellan TF och marknadsföringslagen i nu förevarande ärende skall ske i betraktande av vad som nu anförts.
TF äger tillämpning på tryckt skrift. En särskild ställning i TF intar den periodiska skriften. Härmed förstås tryckt skrift som enligt särskild utgivningsplan är avsedd att utges med visst antal nummer eller häften årligen samt därtill hörande löpsedlar och bilagor. Uti ifrågavarande ärende synes bolaget göra gällande att, eftersom löpsedeln är en del av tidningen i dess egenskap av periodisk skrift, löpsedeln därigenom är tryckfrihetsrättsligt skyddad och TF exklusivt tillämplig vid en bedöm- ning av denna. Enligt marknadsdomstolens mening kan emellertid det förhållandet att löpsedeln skall anses som en del av tidningen inte utan vidare innebära att löpsedeln fördenskull alltid skall bedömas enligt TF. Fastmer torde löpsedeln böra betraktas som vilket tryckt meddelande som helst när det gäller gränsdragningen mellan TF och allmän lag. De riktlinjer för vilka tidigare redogjorts skall således vara vägledande också när det gäller att avgöra i vilken utsträckning ingripande med stöd av marknadsföringslagen kan ske mot löpsedlar.
Enligt marknadsdomstolens mening är en tidnings löpsedel ett led i marknadsföringen av tidningen. Oaktat det på löpsedlar otvivelaktigt förekommer rubriker vars syfte är att skapa opinion och förmedla
nyheter utnyttjas dock löpsedeln av tidningarna som ett reklammedel. Detta har i särskilt hög grad blivit fallet beträffande tidningar vilka saluförs endast som lösnummer. Löpsedeln fyller därvid samma funktion som exempelvis en annons. Dess syfte är att locka till köp av tidningen. För ett ingripande med stöd av marknadsföringslagen mot meddelande i tryckt skrift är det emellertid enligt de ovan redovisade departements- chefsuttalandena inte tillräckligt att ett kommersiellt syfte kan konstate- ras. Som förutsättning för ingripande krävs dessutom att framställningen har rent kommersiella förhållanden till föremål. Uppgifter om den utbjudna varans pris, egenskaper, innehåll, försäljningsvillkor m. rn. torde utgöra exempel på sådana kommersiella förhållanden. I enlighet härmed bör ingripande med stöd av marknadsföringslagen utan vidare kunna ske mot en löpsedel som innehåller falska uppgifter om priset på en tidning eller om förekomsten i tidningen av t. ex. ett ”jättebildkryss". Såsom uppgifter om tidningens innehåll är enligt marknadsdomstolens mening emellertid också att betrakta löpsedelsrubriker som antyder att tidningen innehåller nyheter av visst slag. I den mån sådana rubriker utformats på ett klart vilseledande sätt bör därför hinder inte föreligga att ingripa mot dem med stöd av marknadsföringslagen. Vad MMU anfört härom i sitt betänkande ”Tryckfriheten och reklamen” föranleder inte marknads- domstolen till annat bedömande.
I förevarande fall ger formuleringen ”100 000 sparare lurade”, sedd i förhållande till den dominerande och omedelbart ovanför förekommande rubriken ”Årets skandal”, ett klart intryck av att tidningen innehöll en aktuell nyhet. Så var emellertid inte fallet. Rubriken har uppenbarligen tillkommit i syfte att öka försäljningen av tidningen och utgör ett led' i den kommersiella marknadsföringen av denna. Texten berör inte TF:s syfte att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. I enlighet med den gängse uppfattning för vilken ovan redogjorts föreligger därför enligt marknadsdomstolens mening inte hinder att ingripa mot de påtalade löpsedelstexterna med stöd av generalklausulen i marknads- föringslagen.
I beslutet förbjöd marknadsdomstolen tidningens ägare vid vite av 100 000 kronor att vid marknadsföring av tidningen på det sätt som påtalats vilseleda köpare av tidningen om tidningens innehåll eller att företa annan liknande handling.
Två ledamöter i domstolen var skiljaktiga och anförde bl. a.:
En löpsedel fullgör vanligen funktionen av åsiktsyttring, opinionsbild- ning eller nyhetsförmedling men samtidigt är den regelmässigt ett medel för tidningens spridning eller — om man så vill — marknadsföring. Genom att löpsedeln anger eller antyder tidningens innehåll lockas allmänheten att köpa' tidningen och i så måtto har alltså löpsedelstexten — som även majoriteten framhållit — ”kommersiell” karaktär. Det sagda gäller också tidningarnas förstasidor som rubrik- och layoutmässigt vanligen är så utformade att de skall locka till inköp av tidningen. Det förtjänar emellertid understrykas att i tryckfriheten just ligger inte bara rätten att ge ut tryckt skrift utan även rätten att sprida densamma.
Med dessa utgångspunkter finner vi att löpsedelstext som anknyter till tidningens redaktionella innehåll och som direkt eller indirekt kan uppfattas såsom uttryck för åsiktsyttring, opinionsbildning eller nyhets- förmedling åtnjuter tryckfrihetsrättsligt skydd. Detta gäller enligt vår mening även om löpsedelstexten innefattar tillspetsningar eller överdrif- ter eller vilseledande uppgifter, varigenom den ”kommersiella” karaktä- ren accentueras. En motsatt ståndpunkt skulle f. ö. lätt leda till oöverstigliga svårigheter vid gränsdragningen mellan det tryckfrihetsrätts-
ligt skyddade och icke skyddade området. En följd av denna vår uppfattning är att missförhållanden på förevarande område i nuvarande rättsläge får avhjälpas med andra medel än marknadsföringslagen. Vi syftar här på pressens självsanering genom Allmänhetens pressombuds- man och Pressens opinionsnämnd.
På nu angivna grunder anser vi att KO: s talan ej bort upptagas till prövning.
Tidningsföretaget har i högsta domstolen sökt resning i målet och därvid åberopat tryckfrihetsrättsliga principer.
7. APU har i betänkandet (SOU 1974:91) Alkoholpolitik, del 2, Åtgärder tagit upp frågan om reklam för alkoholhaltiga drycker. I 57 & förslag till lag om handel med drycker sägs därvid att reklam och andra åtgärder för marknadsföring av alkoholdrycker skall vara förbjudna för annan än alkoholbolaget (Systembolaget). Med alkoholdrycker menas spritdrycker, vin, starköl och mellanöl (2 5). Såvitt avser tryckt skrift sägs förbudet gälla endast kommersiell annons. Reklam i utländsk publikation samt reklam som återges i tv-sändning från utlandet skall omfattas av förbudet endast om reklamen är avsedd huvudsakligen för Sverige. I annons för serveringsställe får anges vilket slag av alkohol- drycker som serveringsrätten omfattar (58 å andra st.). Från förbudet medges vissa undantag, som dock saknar betydelse i förevarande sammanhang. Ytterligare föreskrivs (59 &) att alkoholbolaget i avtalen med sina leverantörer bör förbinda dessa att iaktta de föreslagna bestämmelserna. I 88 & förslaget har upptagits en särskild bestämmelse om straff för olovlig alkoholreklam. Även medverkan till brottet skall kunna leda till ansvar (90 å). — Begränsningen av förbudet, såvitt avser tryckta skrifter, till kommersiell annons ansluter till undantagsstadgandet iTF 1:9. Mot förslaget i denna del reserverade sig fyra ledamöter, varav två förordade att reklamförbudet skulle gälla även Systembolaget, medan de två andra ansåg att man borde kunna tillåta en ”återhållen” reklam under kontroll av myndighet. I betänkandet behandlade APU även frågan om information om alkohol i radio och tv, se härom motiven till 3 kap. 8—10 åå.
8. År 1974 har tillsatts en utredning om reklam ivideogram (RIV), vars direktiv är intagna i kommittéberättelsen 1975, Ju:67. Enligt direktiven bör reklam i videogram förbjudas eller begränsas kraftigt, varvid ett reklamförbud i första hand bör riktas mot dem som framställer eller importerar videogram; de som sanktionerna bör riktas mot är att söka i kretsen av producenter, importörer och distributörer (jfr ovan under punkt 2).
9.5. Massmedieutredningens överväganden och förslag
9.5.1. Allmänna överväganden
I det följande avses med reklam marknadsförande åtgärder i allmänhet i den mån de kommer till uttryck i meddelanden som offentliggörs i de
medier som omfattas av den föreslagna grundlagen. Massmedieutred- ningen anser sig inte ha anledning att söka ge någon detaljerad definition av vad som är att hänföra till reklam i vidsträckt bemärkelse. Den reklam som åsyftas i förevarande sammanhang är den kommersiella reklamen. När inte annat särskilt anges torde med uttrycken ”reklam" och ”kommersiell reklam” avses samma sak. Till den närmare gränsdrag- ningen för vad som skall anses falla under den nya grundlagen återkommer MMU i det följande. I fråga om reklambegreppet överhuvud, se reklamutredningens betänkande (SOU 1972: 7) Reklam 11, Beskrivning och analys, kap. 2.
Frånsett den nyligen införda särregeln om reklam för alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror (TF 1:9 p. 1) innehåller TF inga särskilda bestämmelser om den kommersiella reklamen. Det har i olika samman- hang gjorts gällande att reklamen skulle så gott som helt sakna tryckfrihetsrättsligt skydd. Så är emellertid inte fallet. TF skyddar reklamen i tryckt skrift både mot censur och andra förhandsingripanden. Reglerna om meddelarskydd och anonymitet är i och för sig också tillämpliga på reklam, liksom stadgandet i TF 5: 3 om utgivarens rätt att bestämma över tidningens innehåll. Däremot föreligger skillnader i det tryckfrihetsrättsliga skyddet på så sätt att ingripanden, i form av förbud och påföljder, i större utsträckning kan göras mot innehållet ikommer- siell reklam än mot innehållet i andra framställningar i tryckt skrift. Sålunda kan otillbörlig reklam åtkommas enligt marknadsföringslagen. Sådana ingripanden mot reklamen har ansetts kunna ske utan hinder av TF, varvid som stöd för åtgärderna åberopats att TF: s syfte är att skydda opinionsbildning och nyhetsförmedling.
Massmedieutredningen har i sitt tidigare betänkande (SOU 1972: 49) Tryckfriheten och reklamen uttalat, att det är mindre tillfredsställande att frågan huruvida ett förfarande faller under TF eller ej skall vara beroende av en tolkning av syftet med TF. MMU ansåg därför att i TF borde införas bestämmelser av sådant innehåll, att frågan om och i vilken mån reklam i tryckt skrift faller under TF kunde bedömas med stöd av uttryckliga bestämmelser i TF (s. 53).
MMU vill på nytt understryka vikten av denna principiella ståndpunkt, som f. ö. allmänt vann anslutning vid remissbehandlingen av betänkandet. Av grundlagen bör alltså uttryckligen framgå i vilken omfattning reklamen faller utanför grundlagen. Så torde också vara förutsatt i direktiven.
Flera remissinstanser — liksom föredragande statsrådet (prop. 1973: 123 s. 42) — framhöll att MMU: s tidigare förslag borde ses överi samband med MMU: s arbete i dess helhet. MMU har också själv förutskickat detta (SOU 1972: 49 s. 74). Först när de särskilda bestäm- melserna om reklam satts in i det större sammanhanget kan de bedömas mera allsidigt.
Den omständigheten att grundlagen enligt förslaget skall omfatta även radio-tv medför att vissa särskilda regler om reklam där kan behövas.
Också av andra skäl kan särskilda reklamregler i grundlagen komma i fråga. Sådana frågor som om informationsskyldighet i reklam, om
beriktigande av uppgifter i reklam och om begränsningar i reklamvoly- men är alla av den karaktären att, om en reglering anses böra ske, bestämmelserna bör ha uttryckligt stöd i grundlagen. Därvid har man att välja mellan att ge bestämmelserna direkt i grundlagen eller att genom undantag där låta regleringen kunna ske i författning av lägre valör. I denna fråga måste beaktas att det föreligger klara skillnader mellan kommersiell reklam och annan information. Rent kommersiella förhål- landen kan behöva regleras ingående av hänsyn till såväl näringspolitiken som konsumentpolitiken. Utvecklingen på konsumentskyddets område går snabbt, och en utförlig reglering av reklamen igrundlag skulle därför kunna försvåra allmänt önskvärda reformer. I stället bör i grundlagen införas undantagsregler som möjliggör särskilda bestämmelser om den kommersiella reklamen.
9.5.2. Räckvidden av ett undantag från grundlagens regler
Vid bedömandet av frågan i vilken utsträckning reklamen skall vara undantagen från grundlagen har massmedieutredningen övervägt olika alternativ.
Det första alternativet anknyter till MMU: s tidigare förslag och innebär dels att reklam för alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror skall få i sin helhet regleras i lag, dels att reklam som genom sitt innehåll eller sin ofullständighet är otillbörlig eller annars strider mot god affärssed skall kunna förbjudas och föranleda ansvar och ersättningsskyldighet.
Det nu angivna alternativet medger inte i sig ett fullständigt förbud mot reklam i radio-tv. Inte heller skulle förbud kunna införas mot viss oönskad annonsering, t. ex. reklamen för sexklubbar, vilken brottskom- missionen hade att ta ställning till. Vidare kan ifrågasättas om inte anknytningen till begreppen ”otillbörlig” och ”god affärssed” innebär en onödig begränsning av undantaget och försvårar formella regler om informationsskyldighet. På grund av det anförda anser sig MMU inte längre böra stå fast vid sitt tidigare i detalj utformade förslag.
En annan möjlighet till undantag från grundlagen är att — i enlighet med vad några remissinstanser föreslog i anslutning till MMU: s tidigare betänkande — tillåta att den kommersiella reklamen i sin helhet får falla utanför grundlagen och regleras ivanlig lag.
Ett undantag av detta slag skulle ge myndigheterna möjlighet att reglera näringsidkarnas reklam på samma sätt som företagens verksamhet i övrigt. Undantaget skulle medge regler om beriktigande av reklam och över huvud taget skulle problemen med ingripandenas och föreskrifternas grundlagsenlighet bortfalla, utom i vad avser frågan om reklamen i det konkreta fallet är att anse som kommersiell. Det nu angivna alternativet skulle emellertid leda till icke önskvärda resultat. Sålunda skulle grundlagens censurförbud inte gälla den kommer- siella reklamen, inte ens när den förekommer som tidningsannonser. Detta ter sig särskilt betänkligt när reklamen består av s.k. blandade meddelanden. Inte heller skulle bestämmelserna om utgivares rätt att bestämma över innehållet i framställning vara tillämplig. Av hänsyn till
konkurrensbegränsningslagen skulle utgivaren alltså kunna bli tvingad att ta in annonser. Genom bestämmelser ilag skulle vidare meddelarskyddet och rätten till anonymitet helt kunna hävas för kommersiella framställ- ningar. MMU anser sig inte kunna acceptera en sådan ordning, vilken skulle strida mot de grundläggande principerna för yttrandefriheten.
I stället föreslår MMU att ett undantag i grundlagen görs beträffande reklamen genom en uppräkning, som medger generella ingripanden mot reklam men som samtidigt innebär att åtskilliga viktiga principer i grundlagen alltjämt skall gälla för reklamen. Detta förslag som anknyter till den principiella konstruktionen i MMU: s tidigare förslag innebär i jämförelse därmed en icke oväsentlig utvidgning av möjligheterna att ingripa mot reklamen.
Massmedieutredningen föreslår, att undantagsbestämmelsen ges följan- de lydelse:
Utan hinder av denna grundlag får i lag föreskrivas förbud mot sådan kommersiell annons, som är oriktig eller missvisande eller annars till sitt innehåll eller sin utformning strider mot i lagen meddelade föreskrifter eller som saknar i lagen föreskriven information rörande vara. När synnerliga skäl föreligger, får i lag meddelas förbud mot kommersiell annons för viss vara. I lag får också föreskrivas skyldighet att rätta kommersiell annons som är oriktig eller missvisande.
Med kommersiell annons förstås annons eller annat jämställt medde— lande, i den mån meddelandet syftar till att främja avsättning eller anskaffande av vara och avser näringsidkares affärsverksamhet eller där tillhandahållen eller efterfrågad vara.
Vad nu sagts om vara skall också gälla fastighet, tjänst eller annan nyttighet.
Bestämmelsen föreslås få sin plats i 1 kap. 9 &. MMU skall först lämna en redogörelse för innebörden av första stycket. Återstoden av paragra- fen, främst bestämningen av vad som skall hänföras till begreppet kommersiell annons, behandlas under 9.5.3.
I förslaget upptas till en början ett medgivande till särskilda lagbestäm— melser om ingripande mot ”kommersiell annons, som är oriktig eller missvisande eller annars till sitt innehåll eller sin utformning strider mot i lagen meddelade föreskrifter”. Härigenom överförs till reglering i allmän lag över huvud frågor som hänför sig till den kommersiella reklamens innehåll eller utformning och som anses påkallade från konsumentpolitis- ka eller näringspolitiska synpunkter. Hit hör ingripanden mot oriktiga eller missvisande uppgifter i reklamen eller mot sådan utformning av reklamen som annars åsidosätter hänsynen till konsumenter eller konkur— renter, t. ex. genom att vara vilseledande eller på annat sätt otillbörlig eller olämplig, såsom när den avser kombinationserbjudanden o. d. Däremot medger bestämmelsen inte förbud mot annons av andra skäl än av hänsyn till reklamens konkreta innehåll eller utformning. Det skall alltså inte vara möjligt att med stöd av denna bestämmelse föreskriva totalförbud eller volymbegränsningar vare sig generellt i visst medium eller i fråga om annons för viss vara. Förslaget ger också möjlighet till lagregler om informationsskyldigheti reklam. Detta utsägs för tydlighetens skull direkt i grundlagstexten, även
om det skulle kunna intolkas i vad som sagts i det tidigare om innehållet. Genom denna uttryckliga bestämmelse täcks det förslag som framlagts av reklamutredningen i betänkandet SOU 1974: 23 (se under 9.4 punkt 3). Det bör påpekas att MMU: s förslag, i likhet med reklamutredningens förslag, inte medger att tillverkare eller annan åläggs skyldighet att införa annons av visst innehåll. I den mån han själv väljer att annonsera, skall han emellertid kunna vara skyldig att i annonsen lämna sådan varuinfor— mation som är särskilt föreskriven.
Enligt det hittills sagda medges inte generella ingripanden mot reklam för viss vara. Enligt MMU: s förslag skall emellertid förbudsbestämmelser av detta slag vara möjliga, när synnerliga skäl föreligger. Det fordras alltså mycket starka skäl för sådana bestämmelser. Enligt MMU: s mening är en begränsning nödvändig i vad avser möjligheten till generella förbudsbe- stämmelser, och då en annan utformning av begränsningen — t. ex. till att avse farliga eller skadliga varor eller dylikt — kan ge ett större utrymme för ingripanden i de sålunda angivna fallen samtidigt som den ivissa fall kan innebära alltför stor begränsning av möjligheterna att ingripa, har MMU stannat för det angivna kravet att synnerliga skäl skall föreligga för förbud mot reklam för viss vara. Kravet på synnerliga skäl innebär bl. a. att man, när ett dylikt ingripande ifrågasätts, bör allvarligt överväga om inte andra mindre ingripande åtgärder är tillräckliga, t. ex. branschöver— enskommelser, eventuellt under medverkan av myndighet, eller om inte lagstiftningen i stället bör avse förbud mot själva försäljningen av varan.
Genom det generella undantaget är förbudsbestämmelser möjliga i fråga om t. ex. tobaks— och alkoholreklam (jfr alkoholpolitiska utred- ningens förslag under 9.4). Vidare kan — om synnerliga skäl anses föreligga — förbud meddelas mot reklam för farliga eller skadliga varor, såsom gifter, skjutvapen eller stiletter. Farligheten kan avse inte bara konsumenten utan också andra personer. Generella förbudsbestämmelser kan också i övrigt ges i fråga om varor, där innehavet eller användningen förbjuds i lag, eller andra särskilda varor, tjänster e. d., t. ex. reklam för sexklubbar.
I de nu angivna fallen kan också, i stället för generellt förbud, föreskrivas mindre ingripande bestämmelser, t. ex. om begränsning av reklamvolymen.
I de hänseenden som hittills har behandlats innebär förslaget, att deti lag skall kunna ges bestämmelser om förbud eller andra inskränkningari reklamen, vem som skall kunna göras ansvarig, vitesföreläggande, straff, förverkande eller skadestånd. Förfarandet vid ingripande — dvs. om tillsynsmyndighet och om rättegången — skall följa reglerna i allmän lag.
De skäl mot generella lagregler om beriktigande som anförts under 8.4 är enligt MMU: s mening inte tillämpliga på reklamen. Från yttrandefri- hetssynpunkt kan inte heller i övrigt riktas några egentliga invändningar mot bestämmelser om skyldighet att rätta oriktig eller missvisande reklam. MMU föreslår därför att grundlagen lämnar utrymme för sådana lagregler om beriktigande av reklam. Den nu angivna skyldigheten riktar sig mot annonsören och inte mot tidningens utgivare.
Förslaget om undantag från grundlagen i vad avser kommersiell reklam
innefattar en uppräkning och är därmed uttömmande. Förslaget medger sålunda inte förbud mot reklam i visst medium. Ett totalförbud mot reklam i radio-tv måste alltså ha stöd isärskild bestämmelse i grundlagen (se 3 kap. 9 5 första st.).
Enligt MMU: s förslag blir flera av de för yttrandefriheten grundläggan- de principerna tillämpliga också på den kommersiella reklamen. Sålunda kommer bestämmelserna om censurförbud och om utgivares bestämman- derätt över innehållet i framställning att gälla.
Beträffande det av MMU förordade undantaget är ytterligare följande att säga. Bestämmelsen lämnar inte utrymme för andra hinder mot reklamen än som följer av den lagstiftning som är medgiven enligt förslaget, jfr 1 kap. 3 &. Rätten att lämna uppgifter för publicering (8 kap. 1 &) omfattar även reklam, och annonsören blir att anse som meddelare. Hans meddelarskydd och rätt till anonymitet blir emellertid beroende av de förbudsbestämmelser som uppställs. I den mån annonsen strider mot lag, kan alltså ingripanden, t. ex. i form av åtal, riktas mot annonsören. Vad angår anonymitetsskyddet kommer bestämmelsen i 8 kap. 6 & inte att gälla i den mån föreskrift ges i lag om att annonsörens namn skall anges i reklamen. I mål om yttrandefrihetsbrott får meddelaren generellt inte efterforskas (8 kap. 7 5), och för röjande i annat fall av vem som lämnat uppgift för publicering gäller bl. a. kraveti 8 kap. 8 5 att vid vittnesförhör röjande endast får ske om det finnes vara av synnerlig vikt. Efterforskning från myndighets eller annat allmänt organs sida får ske i de fall ingripande är medgivet enligt grundlagen (8 kap. 9 å), dvs. — såvitt nu är av intresse -— när det är fråga om åsidosättande av regler som utfärdats med stöd av den nu förevarande undantagsbestämmelsen. Det som nu sagts överensstämmer i princip med föredragande statsrådets uttalande i prop. 1973: 123 s. 47—48.
Reglerna om yttrandefrihetsbrott och om ansvaret för sådant brott avser också uppgifter i reklam. I den mån kommersiell annons i exempelvis en tidning innehåller något av de i 6 kap. uppräknade yttrandefrihetsbrotten, blir grundlagen isin helhet tillämplig. Annonsö- ren blir ansvarig bara när det brottsliga inte framgår direkt (6 kap. 2 ä). 1 andra fall blir utgivaren ensam ansvarig.
Förslaget avser även reklam för sådant som omfattas av grundlagen. Några särskilda bestämmelser uppställs alltså inte i fråga om t. ex. annonser för böcker, tidskrifter och filmer eller biografaffischer. Det ligger emellertid i sakens natur att ingripanden inte kan ske mot sådana marknadsföringsåtgärder, om därigenom grundlagens allmänna regler sätts ur spel. Ingripanden kan sålunda inte generellt ske mot reklamen för vissa skrifter som anses olämpliga men som inte i sig strider mot grundlagen (böcker om hembränning, redogörelser för förfalskningsmeto— der e. d.). Emellertid kan ingripanden göras om annonserna för skrifterna ges sådan utformning att de innebär en uppmaning att pröva de beskrivna metoderna. I dessa fall kan åtal väckas för uppvigling enligt grundlagens regler om yttrandefrihetsbrott. Anstötliga biografaffischer kan också leda till ansvar enligt bestämmelserna om otillåtet förfarande med pornogra-
fisk bild (jfr 1 kap. 115). Vad särskilt gäller löpsedlar och dylikt återkommer MMU till frågan under 9.5.3.
MMU vill understryka att de föreslagna reglerna om reklam endast avser att ge möjlighet till särskild reglering i lag av reklamen i vissa hänseenden. Förslaget innebär inte att MMU på något sätt tar ställning till i vilken utsträckning en sådan reglering bör ske.
Det bör framhållas, att den nu behandlade undantagsbestämmelseni grundlagen om ingripande mot reklam endast avser de medier som omfattas av grundlagen. För reklamen i sådana alster som avses i 2 kap. 2 &, s.k. tillfällighetstryck, gäller utan inskränkning vad som kan vara föreskrivet i allmän lag. Möjlighet att föreskriva förhandsgranskning beträffande exempelvis etiketter föreligger alltså.
Ett särskilt spörsmål är härvid hur reklam i videogram skall betraktas. Såsom MMU tidigare framhållit, se avsnitt 3, faller videogram under grundlagen endast när de används vid sändning i radio-tv eller visas offentligt såsom film. Detta innebär, beträffande radio-tv, att för programföretagens interna användning av videogram vid sändningarna gäller de regler som är föreskrivna i programföretagets avtal med regeringen. Bestämmelserna i 1 kap. 9 & torde därför komma att sakna aktualitet för radio-tv.
Vad gäller videogram som visas såsom film bör enligt MMU: s mening den principiella ståndpunkten i grundlagen upprätthållas, på samma sätt som när det gäller offentlig visning av vanlig film. MMU anser sålunda att även beträffande offentlig visning av videogram som innehåller reklam bör gälla endast de möjligheter till reglering av reklamens innehåll och utformning rn. rn. som följer av den nu förevarande bestämmelsen i 1 kap. 9 %.
Utanför grundlagen faller däremot marknadsföringen ivideogram som i övrigt görs tillgängliga för allmänheten, t. ex. genom försäljning eller uthyrning för privat bruk.
Frågan om kommersiell reklam ivideogram behandlas för närvarande av utredningen om reklam ivideogram (RIV), jfr 9.4 punkt 8.
9.5.3. Begreppet kommersiell annons
I sitt tidigare betänkande använde MMU uttrycket ”kommersiell annons” för att ange undantagets ram, och förslaget innehöll även en definition av detta uttryck. Som sagts tidigare blev en sådan definition inte upptagen i propositionen med hänsyn till att undantaget där endast kom att avse alkohol— och tobaksreklam. När nu undantaget i grundlagen enligt förslaget skall få en avsevärt större räckvidd, synes det emellertid nödvändigt att införa en närmare definition.
I prop. 1973: 123 med förslag till ändring i TF uttalade föredragande statsrådet att han i allt väsentligt delade MMU: s mening om hur begreppet kommersiell annons bör tolkas. Han anförde vidare (5. 46):
För det första skall det alltså vara fråga om en framställning som kan sägas ingå i en annons. Härvidlag kommer främst tidningsannonser i
åtanke. Bestämningen innebär att redaktionell text alltjämt är tryggad av TF:s regler. I allmänhet föreligger inte några svårigheter att skilja annonser från den redaktionella texten. Den rent yttre utformningen bör dock inte vara ensamt utslagsgivande. Att ilagtexten särskilt framhålla att vissa meddelanden är att anse som jämställda med annonser har jag funnit opåkallat. Ett sådant tillägg skulle kunna leda till en från tryckfrihetssynpunkt inte önskvärd extensiv tolkning av bestämmelsen. Till annonser är givetvis att hänföra reklammeddelanden på bl. a. affischer och i broschyrer.
För det andra skall gälla att annonsen är kommersiell. Häri ligger dels att den utgör ett medel för marknadsföring av vara, något som uttryckligen framgår av den föreslagna lagtexten. Meddelandet i annon- sen skall alltså vara sådant att av innehållet framgår att meddelandet är avsett att främja avsättning av vara. Dels innebär bestämningen att annonsmeddelandet skall ha rent kommersiella förhållanden till föremål, dvs. avse näringsidkares näringsverksamhet eller där tillhandahållen vara.
Av vad jag har sagt nu framgår att åsiktsannonsering i fråga om alkohol och tobak faller utanför undantagsbestämmelsens tillämpningsområde. Under remissbehandlingen har diskuterats vad som bör gälla beträffande s.k. blandade meddelanden, dvs. framställningar som innehåller både reklam för viss vara och vid sidan härom, opinionsbildande eller nyhetsförmedlande inslag. Av särskilt intresse i detta sammanhang är propagandan för övergång från starkare till svagare alkoholdrycker. De moment i denna propaganda som direkt är inriktade på att påverka allmänhetens alkoholvanor kan enligt min mening aldrig bli föremål för ingripande vid sidan om TF. Att en annons innefattar sådana rent opinionsbildande inslag bör å andra sidan inte utesluta att del av annonsen som syftar till ökad avsättning av viss vara drabbas av ett förbud mot alkoholreklam. Huruvida annonsen till någon del skall betraktas som kommersiell får emellertid bedömas i det särskilda fallet. Jag ser inte någon anledning att nu ingå i närmare diskussion av frågan. Jag anser mig nämligen kunna förutsätta att en lagstiftning om begränsning av alkoholreklamen utformas så att den inte drabbar reklam som är ett led i den av det allmänna förda alkoholpolitiken. Det är naturligtvis inte heller med tanke på den annonsering som bedrivs av t. ex. Systembolaget som önskemål om begränsningar i alkoholreklamen har förts fram. Till undvikande av missförstånd vill jag tillägga att annons som härrör från annan än den som har kommersiellt intresse av att avsätta en annonserad vara alltid faller utanför begreppet kommersiell annons.
Vid remissbehandlingen av MMU:s tidigare förslag framfördes den synpunkten att begreppet kommersiell annons borde omfatta, utöver avsättningsfrämjande reklam, även annonser som syftar till att främja inköp av vara, tjänst eller annan nyttighet. Härmed avses platsannonser samt annonser som riktar sig till leverantörer och kreditgivare.
Även om det f.n. kan vara oklart i vilken utsträckning särskilda lagregler behövs för reklam som avser inköp, torde det inte finnas anledning att begränsa undantaget i grundlagen till enbart avsättnings- främjande reklam. En sådan begränsning skulle kunna omöjliggöra särskild lagstiftning mot reklam som avser inköp o.d. MMU föreslår därför att undantaget i grundlagen skall avse inte bara sådan reklam som syftar till avsättning utan även reklam som syftar till anskaffande.
Som sammanfattande beteckning för den reklam som inryms i undantagsbestämmelsen har MMU, liksom i sitt tidigare förslag, använt
uttrycket "kommersiell annons”. Först och främst kommer här i fråga direkta annonser, dvs. meddelanden som härrör från annan än det bärande mediet, ävensom därmed jämställda meddelanden. Motsvarande gäller givetvis sådan reklam som förekommer genom annonsblad eller andra framställningar som helt och hållet eller till väsentlig del är hänförliga till reklam, i den mån de uppfyller grundlagens formella föreskrifter om vad som är att hänföra till framställningar i de avsedda medierna.
För att ett reklammeddelande skall falla under begreppet kommersiell annons fordras dels att meddelandet syftar till marknadsföring av vara m.m., dels att meddelandet avser näringsidkares verksamhet eller där tillhandahållen eller efterfrågad vara e. d., dels att reklamen kommer till uttryck i annons eller annat jämställt meddelande. I fråga om vad som krävs i dessa hänseenden hänvisar MMU till sitt tidigare betänkande, SOU 1972: 49 s. 62—66.
Jämfört med MMU: s tidigare förslag föreligger bl. a. den skillnaden att det nu framlagda förslaget uttryckligen omfattar reklam inte bara för vara eller tjänst utan också för fastighet och ”annan nyttighet”. Ordet fastighet anses ej inrymt i begreppet ”vara" utan bör anges särskilt. Med ”annan nyttighet” avses rättigheter av olika slag, exempelvis hyra. Härvid är att märka att nyttigheterna, för att omfattas av grundlagens reklambegrepp, skall tillhandahållas av näringsidkare. Detta torde innebä- ra att t. ex. kommunernas lokaliseringsannonser faller utanför bestäm- melsen, varemot hyresannonser av kommunala bostadsstiftelser inryms under begreppet kommersiell annons.
Eftersom bestämmelsen endast avser näringsidkares verksamhet, kom- mer annonser av privatpersoner eller ideella föreningar, i den mån dessa inte i det särskilda fallet kan anses som näringsidkare, att vara skyddade av grundlagen. Här torde tillräckliga möjligheter till ingripanden ges genom brottsbalkens regler om bedrägeri o. (1. Se härom vidare motiven till 1 kap. 12 ä.
1 den mån reklamen innehåller allmänna värderingar eller t. ex. åsikter om andra näringsidkare, kan föreligga ett s. k. blandat meddelande. De uppgifter som inte avser näringsverksamheten skall därvid bedömas enligt grundlagens allmänna bestämmelser och omfattas sålunda inte av de särskilda reglerna för reklam. Att bedömningen skall ske på sådant sätt bör komma till uttryck i lagtexten på så sätt att det däri anges att en annons och därmed jämställt meddelande är kommersiell, i den mån meddelandet syftar till marknadsföring.
I detta sammanhang aktualiseras frågan om bedömningen av tidningar- nas löpsedlar. MMU har i sitt tidigare betänkande (s. 66) uttalat att en löpsedel i viss män kan ses som ett led i marknadsföringen av tidningen själv. Detta gäller också tidningens förstasida med dess rubriker och bilder, särskilt beträffande veckotidningar, där första sidan ofta har samma säljande karaktär som en löpsedel. Över huvud taget kan innehållet i en tidning på sätt och vis betraktas som ett led i marknadsföringen av tidningen. Detsamma gäller böcker, där titel och
omslag också kan ha en säljande effekt. Ger man begreppet marknadsfö- ring en så vidsträckt innebörd har man emellertid kommit långt in på själva grundlagsområdet.
Som MMU påpekat under 9.5.2 omfattar grundlagen också rätten att sprida tryckta skrifter. I denna rätt måste enligt MMU: s mening också ligga den allmänna rätten att marknadsföra skrifterna. Den gränsdragning som i detta fall fordras har i förslaget kommit till uttryck genom att undantagets räckvidd begränsats till kommersiell annons. Endast i den mån en löpsedel eller dylikt kan anses som kommersiell annons skall ingripande mot den kunna ske. Till följd av förslaget skall det alltså inte vara möjligt att enligt marknadsföringslagen generellt förbjuda uppgifter på löpsedlar som vid ett objektivt bedömande finns vara oriktiga eller vilseledande. Frågan om hur en löpsedel skall bedömas kommer att bero på om uppgifterna kan anses utgöra redaktionell text eller om de kan hänföras till annons eller annat därmed jämställt meddelande.
För att ett ingripande enligt marknadsföringslagen skall kunna ske räcker det alltså inte att löpsedeln har ett kommersiellt syfte. Härutöver fordras att uppgifterna faller utanför det redaktionella området. I detta hänseende är det betecknande att tidningarnas löpsedlar i allmänhet utformas av tidningens redaktionella avdelning, för vilken utgivaren är den tryckfrihetsrättsligt ansvarige, och inte av tidningens ägare eller ekonomiska ledning. I de pressetiska reglerna inskärps också att löpsedel, rubrik och ingress skall ha täckning i texten; detta visar att frågan om oriktiga löpsedlar och rubriker uppfattas som hörande till tidningens redaktionella verksamhet. I enlighet med den nu föreslagna definitionen av begreppet kommersiell annons bör ett ingripande av det slag som skett genom marknadsdomstolens beslut i fråga om löpsedeln för tidningen Helg-Extra inte vara möjligt. Endast i undantagsfall torde en löpsedel kunna anses som en annons eller ett därmed jämställt meddelande. Så kan dock vara fallet om löpsedeln propagerar för en pristävling som tidningen anordnar eller för varor som tidningen säljer eller när det är fråga om direkt oriktiga uppgifter om tidningen, t. ex. pris eller Sidantal.
Gränsdragningen i de nu angivna fallen torde tillräckligt klart framgå av den föreslagna definitionen av begreppet kommersiell annons. En ytterligare garanti mot alltför vidsträckt tillämpning av förevarande undantagsbestämmelse följer av förslagets bestämmelser om rättegången, enligt vilka frågor om grundlagens räckvidd, bl.a. just tolkningen av uttrycket kommersiell annons, skall i tveksamma fall hänskjutas till yttrandefrihetsdomstolen (11 kap. 3 5 andra st.).
10. Yttrandefriheten vid krigs förhållanden
10.1. Gällande rätt
Reglerna om yttrandefriheten är i huvudsak desamma vid krig som under fredsförhållanden. Vissa skillnader föreligger emellertid.
Vid krigsförhållanden ändras gränserna för yttrandefriheten enligt TF såtillvida som vissa brott enligt de 5. k. krigsartiklarna i BrB 22 kap. blir tillämpliga först då riket är i krig eller då regeringen förordnat därom med hänsyn till krigsfara, vari riket befinner sig, eller andra av krig föranledda utomordentliga förhållanden. Detta gäller de i TF:s brotts- katalog upptagna brotten landsförräderi, landssvek och landsskadlig vårdslöshet. Härigenom kommer att vid publicering ställas särskilda krav på kontroll av uppgifter och bedömning av deras effekt. På det hela taget torde dessa bestämmelser kunna leda till särskild försiktighet och återhållsamhet från massmediernas sida.
Yttrandefrihetens gränser kan också påverkas genom att vissa straffbe- stämmelser, som är tillämpliga redan i fredstid, kommer att få större aktualitet under krigsförhållanden. Till dessa hör bl. a. högförräderi och uppror. Eftersom krigshändelser och försvarsfrågor kommer att dominera nyhetsförmedlingen, torde också sekretessreglerna få större betydelse än i fredstid, och de kan därigenom påverka innehållet i massmediernas information. I fråga om regleringen iTF av s. k. otillåtet offentliggörande hänvisas till vad som sägs i motiveringen till 6 kap.
Även meddelarskyddet påverkas av om riket skulle komma i en krigs- situation. Försvarshemligheter omfattas i stor utsträckning av lagstadgad tystnadsplikt, och den som lämnar sådana uppgifter för publicering kan därför drabbas av ett personligt ansvar. Oavsett tystnadsplikt blir han ansvarig för uppgifter som innebär t. ex. högförräderi eller spioneri (TF 7: 3).
Förutom de nu angivna bestämmelserna, som har betydelse för yttrandefrihetens gränser vid krigsförhållanden, finns endast ett par stadganden som särskilt reglerar massmediernas ställning under krigsför- hållanden.
I fråga om radion gäller enligt avtal mellan regeringen och Sveriges Radio att bolaget vid krig skall ingå som en självständig organisation i totalförsvaret och därvid lyda direkt under regeringen. Detsamma gäller vid krigsfara, om regeringen förordnar därom.
För periodiska skrifter kan under krig tillgripas en särskild påföljd, utgivningsförbud (TF 7: 8). Sådant förbud kan förekomma i samband med konfiskering av periodisk skrift på grund av högförräderi, krigsan- stiftan, uppror, landsförräderi, landssvek (eller försök, förberedelse eller stämpling till vissa av brotten) eller spioneri. Åtgärden innebär förbud mot utgivning av skriften under viss av domstolen bestämd tid, dock högst sex månader från det dom i målet vinner laga kraft. Provisoriskt utgivningsförbud får meddelas av justitieministern (TF 10: 2).
Den som åsidosätter ett utgivningsförbud kan straffas för detta (TF 5:12 och 6:3 andra stycket). Skriften kan därvid tas i beslag och förverkas enligt allmänna regler (TF 10: 13 och 718 andra stycket). Straff, beslag och förverkande kan därvid förekomma inte bara då samma skrift fortsätter att utges utan också när en skrift ”uppenbart utgör fortsätt- ning” av förbjuden skrift.
Ett utgivningsförbud gäller oavsett vad de kommande numren av skriften skulle få för innehåll. Bestämmelsen om utgivningsförbud medger således preventiva åtgärder och utgör på så sätt ett undantag från föreskriften i TF l:2 att förbud mot tryckning m.m. av skrift inte får förekomma på grund av skriftens innehåll.
Några särskilda inskränkningar i tryckfriheten under krig hade inte föreslagits av 1944 års tryckfrihetssakkunniga. I propositionen (1948: 230) upptogs emellertid bestämmelser om utgivningsförbud. Som alternativ möjlighet till ingripande hade departementschefen övervägt förverkande av egendom, som använts såsom hjälpmedel vid brottet, t. ex. tryckpressar. I propositionen sägs vidare (3. 105):
En invändning, som kan göras mot utgivningsförbud för periodisk skrift, är att det alltid måste föreligga möjligheter att kringgå förbudet genom utgivande av andra periodiska skrifter eller skrifter som icke äro periodiska. Det är ofrånkomligt att så är fallet och att det icke är möjligt att giva förbudet en sådan effekt att den brottsliga verksamheten helt förhindras. Det torde likväl för en tidning eller tidskrift, vilken är inarbetad hos en viss läsekrets, innebära en allvarlig olägenhet att drabbas av utgivningsförbud. I vissa fall skulle ett mera effektivt hinder mot fortsatt brottslig verksamhet bli följden av den senare av de nyss berörda åtgärderna nämligen förverkande av tryckpressar eller andra hjälpmedel. Å andra sidan kunna starka invändningar göras mot en sådan möjlighet. Även om det, för att förverkande skall kunna ske, förutsättes att egendomens ägare uppsåtligen medverkat till brottet, står en sådan ekonomisk påföljd ej i god överensstämmelse med de grundsazser som ansetts böra vara normerande för ansvarigheten. Ett utgivningsförbud är också en mera adekvat åtgärd. I valet mellan de angivna påföljderna för vissa brott under krigsförhållanden synes därför endast utgivningsförbud böra komma i fråga.
Även en sådan påföljd kan innebära en väsentlig inskränkning i tryckfriheten. Man måste emellertid utgå ifrån att i vissa fall under krig, t. ex. då strider pågå i landet och en del därav är ockuperad av främmande krigsmakt, ingripande icke kommer att underlåtas mot en periodisk skrift, vilken medvetet saboterar krigsansträngningen genom att söka uppväcka missmod bland allmänheten eller att systematiskt offent- liggöra hemliga uppgifter till nytta för fienden. Det är då avgjort att föredraga att sådana ingripanden ske enligt gällande grundlag framför att de innebära ett åsidosättande av denna. Om man sålunda utgår från att en
laglig reglering av denna statens nödvärnsrätt bör göras, är det också angeläget att de erforderliga bestämmelserna införas redan nu. Härigenom möjliggöres ett lugnt övervägande av de erforderliga rättsreglernas innehåll och undvikes att mindre väl överlagda bestämmelser tillskapas under en mer eller mindre panikartad stämning. 1 tryckfrihetsförord- ningen bör alltså redan nu anvisas någon utväg och för detta ändamål torde, såsom förut framhållits, utgivningsförbud vara bäst ägnat. En garanti mot missbruk av denna påföljd ligger däri att det slutliga avgörandet ankommer på domstol efter prövning av skriftens brottslig- het. Ett snabbt ingripande med ett provisoriskt utgivningsförbud måste emellertid kunna göras av chefen för justitiedepartementet; sådant provisoriskt förbud bör dock, för att bli bestående, inom helt kort tid följas av åtal vid domstol.
KU fann de föreslagna möjligheterna till ingripanden mot tryckfrihets- brott vara motiverade (KU l948:30 s. 36). KU underströk dock att stränga krav borde upprätthållas i fråga om bevisningen då skrift påstås vara fortsättning av en förbjuden skrift. Enbart den omständigheten att den förbjudna skriftens utgivare låter tillställa prenumeranterna annan skrift som ersättning för uteblivna nummer kunde inte vara avgörande. Hänsyn måste tas också till skrifternas innehåll och syfte, uttalade KU.
Under förarbetena till TF övervägdes också att under krig möjliggöra ytterligare inskränkningar i tryckfriheten, bl. a. genom att ändringar i grundlagen då skulle kunna göras lättare. En sådan ordning ansågs emellertid inte lämplig, och KU påpekade att regler som tillkommer under ett kritiskt läge lätt kan få ett alltför obestämt och vidsträckt innehåll (KU 1948: 30 s. 35). Tanken att i krig införa en allmän censur avvisades av departementschefen, som ansåg en sådan åtgärd kunna medföra en skev och felaktig nyhetsförmedling. Han sammanfattade sin inställning med följande uttalande: ”Censur är förkastlig under fredstid, i krig kan den bli en verklig fara för landet och den demokratiska ordningen” (prop. 1948: 230 s. 104). Beträffande frågan om censur vid krigsförhållanden, särskilt i fråga om radio, får MMU vidare hänvisa till de uttalanden som gjordes vid tillkomsten av radiolagen, se under avsnitt 5.2.
Yttrandefriheten i krig påverkas inte bara av de ovan angivna bestämmelserna utan också av massmediernas arbetssituation och praktis- ka möjligheter att under svåra förhållanden förmedla information. Frågorna sammanhänger med det psykologiska försvaret, som syftar till att upprätthålla och stärka befolkningens motståndsvilja under krig. För detta försvar har massmedierna stor betydelse. Planläggningen för det psykologiska försvaret utgår från att fri nyhetsförmedling och opinions- bildning skall kunna fortgå även under krig och krigsfara. För planerings- arbetet svarar Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar. l instruktio- nen (1965: 681) för nämnden sägs att det särskilt åligger nämnden att, bl.a., "förbereda åtgärder för en snabb, fullständig och sannfärdig nyhetstjänst under krig, i samarbete med publicitetsorgan och deras sammanslutningar verka för dessa organs personella och tekniska bered- skap” samt ”i samarbete med berörda myndigheter och publicitetsorga- nen uppgöra och fortlöpande överarbeta förslag till anvisningar om vad
som av säkerhetsskäl icke bör publiceras under krig”.
För att säkerställa nyhetsförmedlingen skall inom det psykologiska försvaret finnas en särskild organisation, statens upplysningscentral (UC). På det regionala planet handhas arbetsuppgifterna av de s. k. C-sektioner- na i länsstyrelserna och hos civilbefälhavarna. Organen lämnar nyheter till massmedierna, och de skall också vara serviceorgan som på begäran upplyser myndigheter och massmedier om vad som kan offentliggöras. Organen kan varken påbjuda eller förbjuda att en nyhet offentliggörs. Inte heller får organen söka påverka massmediernas tolkningar, omdömen och kommentarer. Den rådgivande verksamheten avser endast publice- ringen av fakta. Organen skall alltså inte ta ställning till omdömesfrågor, t. ex. om en artikel är ägnad att sprida misströstan bland allmänheten. — Det bör anmärkas att meddelarskyddet också gäller uppgifter till UC och C-sektionerna, vilka måste anses som ”företag för yrkesmässig förmedling av nyheter”.
10.2. Massmedieutredningens överväganden och förslag
Vad avser frågan om yttrandefrihetens gränser vid krig har massmedieut- redningen, bl. a. med hänsyn till uppdraget åt en särskild utredningsman att se över de regler i BrB som avser brott mot rikets säkerhet, inte sett som sin uppgift att i detalj granska rekvisiten för de brott som enligt BrB får betydelse endast i krig eller då kan få större betydelse än i fredstid. I detta avseende har MMU beaktat utredningsmannens förslag att ryktes- spridning till fara för rikets säkerhet skall vara straffbar endast i krig eller vid beredskapstillstånd (se motiven till 6 kap. 15 å).
Radioföretagens ställning under krigsförhållanden torde inte behöva regleras direkt i grundlagen. Det synes böra bero på varje företags art och programuppgifter om företaget i krig skall vara underställt regeringen eller i övrigt ingå i totalförsvaret. Dessa frågor bör enligt MMU kunna regleras genom avtal mellan regeringen och varje enskilt företag (se 3 kap. 9 & andra stycket i förslaget).
Det framstår som uteslutet att för övriga medier — främst press och film — uppställa några motsvarande regler. Den verksamhet för informa- tion som bedrivs av UC och andra organ inom det psykologiska försvaret synes inte vara av den karaktären att den bör regleras i grundlagen.
I den mån särskild påföljd för yttrandefrihetsbrott skall finnas iform av utgivningsförbud för periodisk skrift kunde övervägas om inte en motsvarande bestämmelse borde finnas för de övriga medier som omfattas av MMU:s förslag. Främst kunde här uppkomma frågan om införande av ett generellt sändningsförbud såsom påföljd för program- företag som förbrutit sig grovt.
Enligt MMU: s förslag skall rätten att sända radioprogram normalt bero på särskilt koncessionsbeslut. Redan genom den prövning som ske: härvid torde risken bli obetydlig att programföretag låter sända program som innehåller allvarligt brott mot rikets säkerhet. Härtill kommer — som ovan anförts — att programföretagens ställning i krig skall kunna regleras
särskilt genom avtal. På grund av det anförda finner MMU, att regler som medger sändningsförbud i krig inte bör införas i grundlagen.
Enligt MMU bör också särskilt övervägas huruvida reglerna iTF om utgivningsförbud bör föras över till den nya grundlagen. Den allvarligaste invändningen mot en sådan påföljd är att den på förhand omöjliggör spridning av skriften, också när skriftens innehåll skulle vara helt lagligt. Härigenom utgör utgivningsförbudet ett markant avsteg från en av de viktigaste principerna för yttrandefriheten i tryckt skrift, nämligen att ingripanden får ske endast i efterhand och bara riktas mot sådana exemplar som befunnits brottsliga.
Det kan också ifrågasättas om ett utgivningsförbud kan göras effektivt. Som ovan redovisats uppmärksammades detta problem under förarbetena till TF. Sålunda underströk KU att stränga krav borde ställas på bevisningen då en skrift påstås vara fortsättning av en förbjuden skrift. Det torde vara ofrånkomligt att ett utgivningsförbud endast undantagsvis kan få betydelse för att hindra statsfientlig verksamhet. Ett utgivningsför- bud lär vanligen inte kunna hindra att verksamheten fortsätter genom utgivning av andra skrifter med likartat innehåll.
Enligt MMU: s mening är utgivningsförbudet sålunda tvivelaktigt både från principiell och praktisk synpunkt. Förbudets syfte är inte i första hand att stoppa utgivningen av en tidning vid ett enstaka övertramp utan att hindra en kontinuerlig statsfientlig verksamhet. Detta syfte lär emellertid kunna uppnås redan inom ramen för den nya grundlagens bestämmelser om beslag, för vilka MMU närmare redogör i specialmotive- ringen till 12 kap. I den mån en publikation visat sig utgöra en säkerhetsrisk, torde nämligen myndigheterna ha sin uppmärksamhet riktad mot skriften. Därigenom kan, med stöd av de allmänna reglerna i grundlagen, ingripanden snabbt ske vid spridning av sådana senare nummer eller häften som visar sig vara brottsliga.
På grund av det anförda anser MMU att reglerna om utgivningsförbud inte bör behållas i den nya grundlagen. Inte heller synes det finnas anledning att där införa andra särskilda regler av förverkandekaraktär under krigsförhållanden. MMU vill på denna punkt hänvisa till det ovan citerade uttalandet i prop. 1948: 230.
I annat sammanhang — ianslutning till bestämmelserna om beslagi 12 kap. — föreslår MMU att den nuvarande befogenheten för militär befattningshavare att ta i förvar uppviglande skrifter inom krigsmakten skall upphöra, såvitt avser fredsförhållanden. Däremot bör enligt MMU en motsvarande bestämmelse alltjämt gälla vid krig eller krigsfara. Utöver denna regel och föreskriften angående innehållet i avtal med program- företag upptas i förslaget inte några särbestämmelser som enbart tar sikte på krigsförhållanden.
" lt
, _j—J'tl'm »" vi :
i!
11. Specialmotivering
Grundlagens rubrik
Det är angeläget att rubriken på den nya författningen är kort. Metoden att ha en mera utförlig beskrivning med tillägg av ett kortare uttryck, ett s.k. arbetsnamn, inom parentes, användes inte numera (jämför de av statsrådsberedningen utgivna anvisningarna för författningsskrivning). Massmedieutredningen har övervägt att kalla den nya grundlagen ”Ytt- randefrihetsgrundlag” eller ”Massmediegrundlag”. Mot den förstnämnda beteckningen talar emellertid att den är missvisande genom att grund- lagen inte avser att ge någon uttömmande reglering av yttrandefriheten överhuvud; denna regleras redan nu av viktiga bestämmelser i regerings- formen och dessa kan väntas bli ännu utförligare som en följd av fri- och rättighetsutredningens arbete. Mot beteckningen ”Massmediegrundlag” kan åter invändas att grundlagen inte omfattar alla medier, som med en vidsträckt tolkning av begreppet skulle kunna hänföras till massmedier. Den nya grundlagen får emellertid anses omfatta alla de viktigaste formerna av massmedier. Grundlagen innehåller vidare inte bara bestäm- melser, som direkt hänför sig till rätten till yttrandefrihet; den upptar,i fråga om de medier som omfattas av grundlagen, även åtskilliga reglerande föreskrifter av mera formell karaktär, t. ex. i fråga om periodiska skrifter och om utgivare. MMU har därför stannat vid att föreslå namnet ”Massmediegrundlag”.
1 kap. Grundläggande bestämmelser
Detta kapitel avser att ange den yttre ramen för grundlagen. Här slås fast dels vilka medier som omfattas av lagen, dels flera av de grundläggande principer som skall gälla beträffande yttrandefriheten i dessa medier. ] de följande kapitlen red0visas närmare vad de olika principerna innebär.
l kapitlet anges sålunda bl. a. de för yttrandefriheten grundläggande bestämmelserna angående censurförbud, den exklusiva ansvarigheten, meddelarskydd, grundlagens exklusivitet i fråga om straff för yttrandefri- hetsbrott samt principen om allmännahandlingars offentlighet. Vidare anges i vilka fall undantag är möjliga från grundlagens principiella exklusivitet.
1 %
I överensstämmelse med TF l: 1 andra stycket sägs här yttrandefrihetens syfte vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Yttrandefriheten är inte begränsad till sådant som hänför sig till enbart vissa områden av samhällslivet utan gäller i princip alla intressen och ämnesområden. Vad yttrandefriheten närmare innebär framgår av grundlagen i övrigt.
Yttrandefriheten anges tillkomma varje svensk medborgare. Av be- stämmelsen i 13 kap. 1 5 andra stycket framgår att rättigheterna enligt grundlagen även gäller utländska medborgare, såvida inte annat följer av lag.
Grundlagen avser yttrandefriheten i tryckt skrift, radio, television och film. Grundlagen gör i sak ingen skillnad mellan ljudradio och television. ] det följande används därför ordet ”radio” som sammanfattande beteckning för båda dessa företeelser. Definitionema av begreppen tryckt skrift, radio och film ges i de närmast följande kapitlen (2—4 kap.). Yttrandefriheten i andra fall berörs inte av grundlagen utan är beroende av vad som gäller enligt allmänna bestämmelser och — ytterst — av regeringsformens regler om medborgerliga fri- och rättigheter.
25
Denna paragraf behandlar yttrandefrihetens innebörd. Vidare upptas här två grundläggande principer som har nära samband med rätten att offentliggöra uppgifter och åsikter, nämligen rätten att lämna uppgifter för publicering samt rätten att få del av allmänna handlingar och publicera dem.
I första stycket sägs att yttrandefriheten innebär rätt att offentliggöra uppgifter och åsikter i vilket ämne som helst utan hinder som i förväg uppställts av myndighet eller annat allmänt organ. I den mån inskränk- ningar i rätten förekommer skall de ha stöd i grundlagen.
Rätten att offentliggöra uppgifter och åsikter innebär en rätt att — enligt grundlagens närmare bestämmelser — publicera och sprida upp- gifterna. Yttrandefriheten är emellertid inte inskränkt till dessa åtgärder. Också annat, som sammanhänger med offentliggörandet, inryms i yttrandefriheten. För offentliggörande kan förutsättas författarskap, redigering, tryckning, inspelning, klippning eller andra arbetsmoment.
Spridningsrätten innefattar bl. a. rätten att sälja skrifter. Utan stöd av grundlagen kan myndighet inte hindra detta, t.ex. genom att det föreskrivs tillståndstvång för boktryckeri eller bokhandel.
Rätten att offentliggöra uppgifter och åsikter avser ”vilket ämne som helst”. Som framhållits redan vid 1 5 är yttrandefriheten i princip inte begränsad till vissa uppgifter eller ämnesområden.
Vad som menas med myndighet eller annat allmänt organ ävensom begreppet ”hinder” har behandlatsi avsnitt 5.
Förbudet mot ”i förväg lagda hinder” innebär inte nödvändigtvis att efterföljande ingripanden är tillåtna. Beslag, förverkande, straff och skadestånd får sålunda bara förekomma i den utsträckning grundlagen medger det.
För massmediernas verksamhet är det av största betydelse att de har god tillgång till information, inte minst från allmänheten. Framförallt press och radio bygger i stor utsträckning på dessa källor. Att lämna uppgifter till bl. a. press och radio är också för många personer deras enda reella möjlighet att komma till tals i ett massmedium. Det är därför naturligt att det redan bland de grundläggande bestämmelserna i 1 kap. ges en principförklaring att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter för offentliggörande i de medier som avses i grundlagen. De närmare reglerna i denna del, liksom de undantag i form av straffbestämmelser för vissa fall som skall gälla, återfinns i 8 kap.
Av ålder har rätten att ta del av allmänna handlingar och att publicera sådana haft sin plats bland reglerna om tryckfriheten. Det nära sambandet mellan yttrandefriheten och allmänna handlingars offentlighet har kommit till uttryck genom en generell deklaration i tredje stycket. De närmare bestämmelserna ges i 5 kap.
3?)
Principen om förbud mot censur och hindrande åtgärder är grundläggan- de och hör naturligt hemma i förevarande kapitel. Censurförbudets centrala betydelse har kommit till uttryck i grundlagen bl. a. på så sätt, att de undantag som befunnits nödvändiga angivits i samma lagrum. Ett undantag från censurförbudet måste alltså grunda sig på 3 &.
Paragrafen innehåller inte, lika litet som nu gällande bestämmelser på området, ordet censur. I stället begagnas uttrycket ”i förväg granska eller föreskriva förhandsgranskning”.
Det bör framhållas att censurförbudet riktar sig mot utomstående. Den interna kontroll som t. ex. tidningarna, radion eller filmproducenterna gör av uppgifterna i det egna mediet kan inte betraktas som censur. En frivillig förhandsgranskning strider inte mot censurförbudet (se härom närmare under avsnitt 5.5).
Censurförbudet avser ”framställning i tryckt skrift, radio eller film". För att anses som tryckt skrift skall en skrift inte bara vara framställd på visst sätt utan också vara utgiven (2 kap. 3 €). Förhandsgranskning sker på ett tidigare stadium, och censurförbudet gäller självfallet all gransk- ning som sker före utgivningen. Som tryckt skrift anses inte skrift som framställts genom stencilering eller liknande förfarande och som saknar uppgift om vem som mångfaldigat den samt det år och var detta skett. Eftersom det inte alltid kan klarläggas i förväg om skriften kommer att bli hänförlig till tryckt skrift eller inte, ligger det i sakens natur att förhandsgranskning inte heller får ske av sådana skrifter, i vart fall inte förrän det klarlagts att grundlagen inte blir tillämplig. Däremot kan granskning föreskrivas i fråga om etiketter och annat s.k. tillfällighets- tryck som — på grund av sitt innehåll — faller utanför begreppet tryckt skrift (2 kap. 2 5).
De undantag från censurförbudet som är medgivna anges i paragrafens två sista stycken. Härtill återkommer MMU i det följande.
Andra stycket, som fastslår förbudet mot ”hindrande åtgärder”, utgör en komplettering av första stycket. Här sägs att myndighet eller annat allmänt organ inte får förbjuda eller på annat sätt hindra att framställning offentliggörs. I detta förbud finns två begränsningar: dels kan grundlagen själv medge undantag, dels är förbudet inskränkt till åtgärder som sker ”på grund av framställningens innehåll”.
Vad som enligt gällande rätt menas med hinder har redovisatsi avsnitt 5. MMU: s förslag innebär ingen ändring i förhållande till vad som nu gäller enligt TF och RL. I fråga om film kommer hinder att föreligga i den mån det nuvarande kravet på godkännande av film skall behållas. Därutöver får emellertid principiellt inte göras skillnad mellan olika filmer, t. ex. vid polismyndighets behandling av ansökan att få visa film på allmän plats enligt allmänna ordningsstadgan. En viss begränsning medges dock i 1 kap. 11 å, som avser s. k. otillåtet förfarande med pornografisk bild. Vidare kan tillstånd vägras om visningen kan föranleda trafikstörningar eller annan oordning. Särskilda regler kan också ges t. ex. när det gäller visning av film som är brandfarlig, se härom kungörelse 1970: 113.
För att ett hinder skall få förekomma, trots att det tillkommit på grund av innehållet i en framställning, fordras uttryckligt stöd i grundlagen. Enligt 9 och 10 55 kan sålunda viss reklam och särskilda former av kreditupplysning förbjudas eller begränsas. Grundlagens bestämmelser om yttrandefrihetsbrott kan också sägas utgöra hinder liksom reglerna om beslag och förverkande m. m. I detta sammanhang bör påpekas att ett krav på tillstånd kan utgöra hinder, varemot en anmälningsplikt bara blir hindrande om en underlåten anmälan leder till att framställningen stoppas.
Förbudet mot censur och hindrande åtgärder är riktat mot ”myndig- het eller annat allmänt organ”. Uttrycket överensstämmer med mot- svarande stadgande i TF ]: 2 och 8 & RL, och dess innebörd har närmare behandlats i avsnitt 5. Någon särskild lagdefinition av begreppet ges inte i förevarande paragraf. Däremot förekommer en definition av begreppet myndighet i 5 kap. om allmänna handlingars offentlighet, där delvis andra synpunkter på begreppet gör sig gällande.
Frågan om filmcensuren har behandlats i avsnitt 5. I tredje stycket av förevarande paragraf ges den grundläggande bestämmelsen i denna fråga. Här sägs sålunda att föreskrifter om förhandsgranskning av film får meddelas i lag inom den närmare ram som anges i 4 kap.
1 paragrafens fjärde och sista stycke har upptagits bestämmelser om förhandsgranskning av vissa kartor och andra bilder av betydelse för rikets försvar. Motsvarande bestämmelser finns f. n. iTF 6: 2, 8 & RL och i 3 5 biografförordningen.
I TF 6:2 andra stycket stadgas, att beträffande spridande av sådan karta över Sverige eller del därav, som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar, eller av därmed jämförlig ritning eller bild meddelas bestämmelser i lag. Enligt 8 & andra stycket RL skall bestämmelserna i paragrafens första stycke om förbud mot förhandsgranskning m. ni. inte
hindra förhandsgranskning eller sändningsförbud i fråga om bild som återger Sverige eller del därav och som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar. Enligt 3 % 1 mom. andra stycket biografförordningen får inte film eller del av film godkännas, om dess förevisande kan lända till upplysning om förhållanden, vilkas uppenbarande kan medföra men för försvaret eller eljest för rikets säkerhet.
Särskilda regler för de nu avsedda fallen finns i lagen (1949: 680) om förbud mot spridning av vissa kartor m. m. och i kungörelsen (1940: 802) angående förbud mot försäljning och utförsel av flygfotografier rn. m. Dessa regler har i prop. 1975: 91 föreslagits bli överförda - väsentligen i oförändrat skick — till två nya lagar, en om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor och en om förbud mot spridning och utförsel av flygbilder och vissa fotografiska bilder.
Det undantag från det allmänna censurförbudet som MMU upptagit är gemensamt för alla de av grundlagen omfattade medierna. Undantaget anknyter till de formuleringar som upptagits ipropositionen 1975: 91. Bestämmelsen föreslås sålunda skola få den innebörden, att i fråga om karta, flygfotografi eller annan därmed jämförlig bild, som avser svenskt område, försvarsmaktens stridskrafter eller anläggning och innehåller upplysning som kan vara av betydelse för rikets försvar, får i lag meddelas bestämmelser om förhandsgranskning och förbud mot offentliggörande eller spridning. Under uttrycket spridning faller även utförsel.
4å
Ett utmärkande drag i det ansvarssystem som gäller enligt grundlagen är att normalt endast en person kan bli ansvarig för innehållet i vad som offentliggjorts. Av systemet följer också att det alltid skall finnas en person som bär detta ansvar. Det kan visserligen inträffa att ingen kan göras ansvarig, t. ex. därför att den egentligen ansvarige avlidit eller lämnat landet, men principiellt skall det alltid finnas någon som vid tidpunkten för offentliggörandet är ansvarig för innehållet. Denna princip kommer till uttryck i förevarande paragraf. Vem som i det särskilda fallet blir ansvarig framgår av reglerna i 7 kap.
55
Yttrandefriheten begränsas därigenom att vissa yttranden och uppgifter straffbelagts som yttrandefrihetsbrott. Denna grundläggande regel bör komma till uttryck redan i det inledande kapitlet. De närmare bestäm- melserna om vad som utgör yttrandefrihetsbrott ges i 6 kap.
I straffrätten är det en allmän regel att straffet för ett brott drabbar den som är gärningsman. Vanligen kan även den straffas som i annan egenskap medverkat till brottet. Grundlagens regler, bl. a. om anonymitet och meddelarskydd, omöjliggör emellertid en tillämpning av de allmänna straffrättsliga reglerna om delaktighet. Enligt andra stycket gäller i stället en särskild ansvarsordning, som närmare redovisas i 7 kap.
65
I grundlagens formella ansvarsregler ligger att endast den i lagen utpekade kan göras ansvarig. Straff eller annan påföljd för det som offentliggjorts får inte drabba någon annan och inte heller får sådana ingripanden ske i annan ordning än grundlagen medger. Disciplinära påföljder kan sålunda i princip inte förekomma. När det i paragrafen talas om straff avses även förverkande och skadestånd m. m. (13 kap. 4 5). Också dylika åtgärder kan sålunda tillgripas bara när grundlagen tillåter det. Inte heller kan administrativa ingripanden ske vid sidan av grundlagen. Förevarande paragraf ger uttryck åt denna princip att grundlagen är exklusiv och att sålunda andra regler inte kan tillämpas i dessa hänseenden.
För publicerade uppgifter gäller sålunda att straff eller annan påföljd enbart kan drabba den som enligt grundlagens bestämmelser är ansvarig. Själva spridningen kan också leda till ansvar enligt bestämmelserna i 1 1 %. Spridningen kan vidare vara straffbar som t. ex. förargelseväckande beteende; det är därvid sättet för spridningen som är avgörande, inte innehållet i det som sprids.
Lagrummet avser situationer då en framställning blivit offentliggjord. Har den inte blivit publicerad, kan den som regel inte medföra ansvar. I vissa fall kan dock meddelare straffas oavsett om de uppgifter han lämnat blivit offentliggjorda eller inte (se 8 kap.).
76
Till denna paragraf har överförts den iTF 1: 4 inskrivna ”instruktionen”, dvs. den särskilda handlingsregel som åklagare och domstolar skall iaktta vid sin bedömning av frågor som rör yttrandefrihet.
1944 års tryckfrihetssakkunniga ansåg handlingsregeln vara av speciellt värde med hänsyn till att bedömningen av brottsligheten normalt skulle göras av jury (SOU 1947: 60 s. 213). Bestämmelsen torde emellertid ha ett obestridligt värde även vid en rättegångsordning av det slag som MMU föreslår. Dess betydelse har också ofta framhållits i den allmänna debatten om yttrandefriheten.
8—12 55
I dessa paragrafer har upptagits de allmänna undantagen från grundlagens exklusivitet. Eventuellt kan ytterligare undantag komma att aktualiseras genom det arbete som nu pågår inom massmediekoncentrationsutred- ningen (Ju 1974: 13). I direktiven för denna utredning sägs bl.a. att en ny massmedielag inte bör lägga hinder i vägen för lagstiftning av den typ som skisseras i direktiven. Det är emellertid ännu inte möjligt att säga huruvida en särskild undantagsregel överhuvudtaget kommer att behövas i grundlagen och inte heller vilken utformning en sådan regel i så fall borde få. På grund härav har MMU inte ansett sig böra ta upp någon undantagsbestämmelse härom i grundlagsförslaget.
Så
De upphovsrättsliga reglerna hör till det som visserligen avser innehålleti bl. a. tryckta skrifter, radio och film men som faller utanför grundlagens ram. Detta sägs uttryckligen i TF 1 : 8 andra stycket.
Det har i skilda sammanhang uttalats att upphovsrätten självklart faller utanför TF. I betänkandet Tryckfrihet och upphovsrätt (SOU 1967:28) förordade offentlighetskommittén att hänvisningen i TF 1:8 endast skulle avse rätten att i tryckt skrift offentliggöra allmän handling (s. 20). I prop. 1973: 15 med förslag till ändringar i upphovsrättslagen m.m. erinrade departementschefen om att inskränkningar i tryckfriheten bara får ske genom regler som är meddelade i själva TF. Någon ändring i TF 1:8 ansågs därför inte påkallad (s. 155). MMU har tidigare i betänkandet Tryckfriheten och reklamen (SOU 1972:49) uttryckt samma uppfatt- ning (s. 53 och 72). De nuvarande bestämmelserna bör alltså överföras till den nya grundlagen.
Den föreslagna lagtexten stämmer överens med innehållet i TF 1: 8 andra stycket men talar dessutom om "upphovsrätten närstående rättigheter”. Detta uttryck syftar på 5 kap. upphovsrättslagen. Där upptas bestämmelser om vissa särskilda rättigheter som tillkommer utövande konstnär, framställare av grammofonskiva eller annan anord- ning, på vilken ljud upptagits, företag för ljudradio— eller televisionsut- sändning samt framställare av katalog, tabell eller annat dylikt arbete, vari sammanställts ett stort antal uppgifter, när sådant arbete inte är föremål för upphovsrätt. I dessa hänseenden får MMU hänvisa till uttalanden av föredragande statsrådet i propositionen (1973: 15) om ändringar i upphovsrättslagen m. rn.
9ä
I paragrafen har införts vissa undantagsbestämmelser angående kommer- siell reklam. Innebörden av bestämmelserna har redovisats i avsnitt 9.
105
Till förevarande paragraf har överförts det undantag från TF: s exklusivi- tet som sedan 1974 gäller för yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet. Innebörden av lagrummet framgår av prop. 1973: 123. De särskilda bestämmelser till vilka grundlagen hänvisar finns i kreditupplysningslagen
(197311173).
Det är att märka att skadeståndsskyldighet här kan förekomma i andra fall än som är möjligt enligt bestämmelserna i 9 kap. Vidare kan föreskrivas skyldighet att rätta oriktiga eller missvisande uppgifter.
MMU vill framhålla, att regler i förevarande hänseende har sin naturliga plats i grundlagen och att de bör inplaceras i ett större sammanhang, bland generella bestämmelser om integritetskränkningar. Eftersom emel- lertid lagstiftningen på detta område sker stegvis och man också i framtiden torde kunna räkna med fortsatt utredningsarbete i ämnet, kan
det vara befogat att tillsvidare ha en Särreglering, i synnerhet som lagrummet avser helt speciella uppgifter. På sikt bör dock de olika integritetsskyddande reglerna sammanföras och, i vart fall i huvudsak, fogas in i grundlagens ram. Frågor om integritetskränkningar behandlas f. n. av integritetsskyddskommittén
llå
I 6 kap. TF, som handlar om tryckta skrifters spridning, finns ett stadgande (2 5) enligt vilket vissa former av spridning skall bedömas utan hinder av TF. Enligt paragrafen gäller bestämmelser i allmän lag för det fall att någon förevisar pornografisk bild på eller vid allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt eller utan föregående beställning med posten sänder eller på annat sätt tillställer någon en sådan bild. Likaså gäller allmän lag, om någon ”bland barn och ungdom sprider tryckt skrift, som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran”. Det är här fråga om skrifter som inte i sig själva är otillåtna, men där man velat skydda människor — framför allt barn och ungdom — från att utsättas för alster, som kan vara skadliga eller anstötliga. De särskilda brott, till vilka grundlagen hänvisar, är otillåtet förfarande med pornografisk bild (BrB 16: 11) och förledande av ungdom (BrB 16: 12).
Bestämmelsen i TF 6: 2 har förts över till förevarande paragraf med endast en språklig jämkning som föranleds av att undantagsbestämmelsen i grundlagen skall avse också radio och film.
Otillåtet förfarande med pornografisk bild föreligger om någon skyltar med sådana bilder t. ex. vid tidningskiosk eller utanför biograf. Också filmförevisning kan inrymmas i brottsbeskrivningen. Brottet torde dock härvidlag endast bli tillämpligt på utomhusvisningar o. d. och alltså inte på visningar i biograflokaler, där en åskådare som regel är medveten om filmens karaktär, redan när han går in i lokalen. Filmen är då inte ägnad att väcka allmän anstöt hos åskådarna.
I de nu avsedda fallen gäller allmän lag. Ansvarig bliri första hand den som visar bilden. Som regel är denne en annan än den som eljest enligt grundlagen är ansvarig för innehållet. [ riksdagen har diskuterats frågan om utgivares ansvarighet för tidnings löpsedel som är stötande för anständigheten (senast i prot. 1974: 106, 59). Enligt MMU:s mening torde i förevarande fall huvudansvaret böra läggas på den som distribue- rat eller satt upp löpsedeln. Emellertid lär något hinder inte föreligga att i speciella fall tidningens utgivare eller annan i redaktionen, som svarat för löpsedelns utformning, ådöms ansvar för medverkan till brottet. Som otillåtet förfarande med pornografisk bild skall också bedömas det fallet att någon oombedd tillställer annan en pornografisk bild med posten eller på annat sätt.
Brottet förledande av ungdom, som avses i andra punkten av förevarande paragraf, omfattar yrkesmässig eller i övrigt mera planenlig spridning just till barn och ungdom, t. ex. genom distribution inom eller i
närheten av skola eller annan samlingsplats för ungdom. Bestämmelsen gäller inte försäljning genom den vanliga bokhandeln och inte heller enstaka försäljning eller överlämnande till yngre personer (prop. 1948: 230 s. 165).
Uttrycket barn och ungdom är inte fixerat genom enviss åldersgräns, men bestämmelsen torde generellt vara tillämplig på dem som inte uppnått myndighetsåldern.
Förledande av ungdom kan ske inte bara genom spridning av skrifter utan också genom visning av film. Biografpersonal som tillåter barn att se film, som inte är avsedd för den ålderskategori barnet tillhör, kan därför, om filmen är av sådan karaktär, dömas för förledande av ungdom. De nuvarande reglerna om filmgranskning torde i övrigt medföra att deti praktiken inte föreligger några problem på denna punkt.
Förledande av ungdom torde också undantagsvis kunna förekomma i radio, t. ex. vid förråande inslag i ett program som särskilt annonserats som ungdomsprogram. Det är också tänkbart att straffbestämmelsen kan bli tillämplig på andra program, som sänds på sådan tid, då barn och ungdom normalt ser på tv, dvs. främst dagtid och tidig kvällstid.
En utförligare redogörelse för de brott som avses i paragrafen ges i Beckmans rn. fl. kommentar till brottsbalken del 11, 1973, s. 211—217.
12 & Första stycket
Gränsdragningen mellan yttrandefrihetsbrott och andra brott har alltid vållat tolkningssvårigheter. Problemet har behandlats både i lagstiftnings- sammanhang och i doktrinen.
Alexanderson anför i sina år 1907 utgivna Föreläsningar över den svenska tryckfrihetsprocessen:
Däremot är det alldeles klart - ehuru motsatsen stundom påstås i missriktat nit om vad som förmenas vara tryckfrihet — att 1 5 1 mom. tryckfrihetsförordningen ingalunda innebär att varje åtalat förfarande, som begagnat det tryckta ordet att förmedla sitt syftes uppnående, skulle falla under tryckfrihetsprocessens regler. Det oriktiga häri finner man lätt genom en befogad jämförelse mellan yttrandefrihet och tryckfrihet. Om en bedragare begagnar sig av en tryckt annons för att nå sitt mål, så är det lika litet ett tryckfrihetsbrott som det skulle kunna falla oss in att beteckna den muntliga bedrägliga framställningen som ett brottsligt överträdande av yttrandefrihetens gränser. Kriminaliseringen har i bägge fallen tydligen skett ur en alldeles annan synpunkt.
Även i 1912 års förslag till tryckfrihetsordning varnades för att tillägga TF en alltför vidsträckt innebörd (s. 152):
Om varje brottsligt förfarande, som begagnar det tryckta ordet som medel att nå sitt syfte, gäller visserligen icke, att det vore straffbart endast i kraft av stadganden i tryckfrihetsförordningen, varav jämväl skulle följa, att boktryckare resp. tidnings ansvarige utgivare vore i denna sin egenskap därför ansvarig. För en bedräglig annons exempelvis ansvarar den bedräglige annonsören; boktryckare eller tidningsutgivare blott om
och i den mån han enligt allmänna straffrättsliga regler varit delaktig i bedrägeriet, men i så fall efter allmän strafflag. Även om bedrägeri enligt vår rätt vore straffbart redan på försöksstadiet och försökshandlingen i givet fall bestått blott av den tryckta annonsen, vore saken att bedöma på enahanda sätt. Grunden är tydligen den, att vad tryckfrihetsförord- ningens citerade 5 1 mom. 1 hägnar med grundlagsskydd är yttrandefri- het i tryck; men kriminaliseringen av ett förfarande såsom oredligt har intet med frågan om yttrandefrihetens gränser att göra.
Också i samband med lagstiftning 1919 och 1931 mot illojal konkurrens behandlades frågan om TF:s tillämpningsområde. Departe- mentschefen uttalade därvid i prop. 1931: 175 att det inte förelåg något hinder att i vissa fall ingripa mot reklam som var vilseledande. Det var inte det fristående meddelandet som påkallade ingripande utan medde— landet som ett led i ett förfarande i vilket ingick andra från straffrättslig synpunkt betydelsefulla moment.
Eek har i sin avhandling Om tryckfriheten (1943) kritiserat den tolkning av TF som medger lagstiftning och kriminalisering vid sidan av grundlagen. De mera allmänna talesätten om att TF endast gäller ”yttrandefriheten i tryck” och att man därför kan straffas ”för innehållet i tryckt skrift” då denna är brottslig i ”annat avseende än såsom ett överskridande av den lagliga yttrandefriheten" syntes möjliggöra en lagtillämpning och lagstiftning som faktiskt inskränkte yttrandefriheten i tryckt skrift (s. 299).
1944 års tryckfrihetssakkunniga fann att uppdelningen mellan tryck- frihetsbrott och brott som faller under allmän lag i praktiken vunnit'viss stadga. De sakkunniga underströk att det är tryckfrihetens innebörd och syfte som måste vara avgörande. Vidare anförde de (SOU 1947: 60 s.
120):
Tryckfriheten har i första rummet till uppgift att säkerställa en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt, och det är denna uppgift som föranlett att tryckfriheten, såsom en förutsättning för ett fritt samhällsskick, reglerats i grundlag. I nära samband med tryckfrihe- tens politiska uppgift står dess betydelse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplysning. Som missbruk av tryckfriheten upptagas yttranden eller meddelanden, som äro menliga för staten eller samhällslivet eller som kränka den enskilde medborgaren. Däremot har tryckfrihetsförordningen icke tagit som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej grundlagsskydd. Därför böra ej heller oredliga eller illojala yttranden och meddelanden kriminaliseras såsom tryckfrihetsbrott. Teoretiskt vore det tänkbart att tryckfrihetsförordningen finge anses reglera allt bruk av tryckta skrifter och att däri såsom missbruk av tryckfriheten upptoges varje brottsligt förfarande, vid vilket tryckt skrift kommit till använd- ning. Något praktiskt syfte skulle en dylik utsträckning av tryckfrihets- förordningens ram dock icke tjäna. Det vore meningslöst och i vissa fall direkt olämpligt, att i de särskilda processuella former, som utbildats för tryckfrihetsmål, behandla de brott som därigenom skulle dragas in under begreppet tryckfrihetsbrott. Vissa bestämmelser i tryckfrihetsförord- ningen, såsom ansvarighetsreglerna och reglerna om övervakning av tryckta skrifter, förutsätta att skriftens brottslighet kan bedömas med ledning av dess innehåll. Starka betänkligheter måste inställa sig mot att
göra utgivaren av en periodisk skrift ansvarig för meddelanden, vilka erhålla sin avsedda innebörd först genom förhållanden som äro undan— dragna hans kontroll eller om vilkas förhandenvaro det icke rimligen kan åläggas honom att förskaffa sig närmare kännedom.
Som exempel på yttranden i tryckt skrift som kan bestraffas utan hinder av TF angav de tryckfrihetssakkunniga bl. a. kränkningar av upphovsrätten, bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och förfalskning.
Hithörande spörsmål har också behandlats i en uppsats av Svennegård i Svensk juristtidning 1947 s. 108.
Frågan om TF:s tillämpningsområde har särskilt aktualiserats för reklamens del och i synnerhet i samband med tillkomsten av lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring. Den diskussion som därvid fördes har MMU redovisat i sitt betänkande (SOU 1972: 49) Tryckfrihe- ten och reklamen.
Kännetecknet på ett yttrandefrihetsbrott är att det är straffbart redan på grund av sitt eget innehåll. Yttrandefrihetsbrotten kan på så sätt sägas vara av ideell natur. De skyddade intressena — samhället och enskilda — skadas eller kan skadas av uppgifterna i sig själva och alltså i princip oberoende av andra moment.
Också i andra brott kan ingå uppgifter eller yttranden som riktas till allmänheten. Uppgifterna eller yttrandena är då inte självständiga brott utan ingår som ett led bland flera omständigheter, vilka sammantagna utgör ett brott. Som exempel kan tagas bedrägeri. Detta brott består i att någon genom vilseledande (t. ex. genom uppgifter i pressen) förmår någon till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärnings- mannen och skada för den vilseledde. Vid bedrägeri tillkommer alltså ett krav på förmögenhetsöverföring.
Även andra fall där uppgifterna har ett ekonomiskt syfte bedöms på samma sätt, t. ex. svindleri (som inte förutsätter förmögenhetsöverfö- ring), brott mot marknadsföringslagen och illojal konkurrens, som består i att någon röjer arbetsgivarens yrkeshemlighet i avsikt att bereda sig eller annan fördel eller för att göra skada. Inte heller förfalskning utgör yttrandefrihetsbrott. Det är här inte uppgiften i sig som är straffbar utan förfarandet att ge en urkund ett oriktigt innehåll. Straffhotet vid förfalskning avser alltså .att skydda urkunden — handlingen — inte att förbjuda vissa yttranden eller uppgifter. De oriktiga uppgifterna ingår som ett led i förfarandet att framställa en falsk handling. Om någon genom vilseledande uppgifter förmår annan till handling som innebär skada (men inte vinning för gärningsmannen) föreligger oredligt förfa- rande. I vart fall i den mån skadan är av ekonomisk natur torde något hinder inte möta att döma till ansvar enligt BrB.
Föreligger inte omständigheter av den art som nu sagts, skall gärningen inte kunna bestraffas vid sidan av grundlagen. I fråga om sådana uppgifter om utländska lotterier som i NJA 1961: 715 föranledde ansvar kan här också hänvisas till MMU: s uttalande i SOU 1972: 49 s. 70.
De nu angivna principerna för gränsdragningen mellan yttrandefrihets- brott och andra brott har kommit till uttryck i förevarande paragraf. Det avgörande är alltså om yttrandet är brottsligt i sig självt eller om det
begagnats endast som ett led i ett förfarande som är straffbart i annat hänseende än som ett överskridande av yttrandefrihetens gränser.
En särskild fråga är i vad mån en uppgift i tryck, radio eller film skall kunna bedömas som medverkan till ett allmänt brott. När det gäller förmögenhetsbrott kan ansvar för medverkan bli aktuellt för t. ex. tidningsutgivaren. Det kan dock förekomma fall, då det är tveksamt om ett yttrande skall anses utgöra medverkan till allmänt brott eller om det skyddas av grundlagen. I rättsfallet NJA 1936: 567 dömdes för delaktig- het i fosterfördrivning en person, som lämnat anvisning på en abortör genom att till några kvinnor överlämna en tidning, vilken innehöll en av abortören författad artikel om fosterfördrivning och uppgift om dennes namn och adress. En ledamot i HD ansåg dock gärningen innefatta ansvar för innehållet i tryckt skrift. För majoritetens ståndpunkt torde förfarandet att överlämna tidningen varit avgörande. Om medhjälparens delaktighet i stället bestått i att han själv författat artikeln och där angivit abortörens namn och adress, lär däremot ansvar för medverkan inte kunnat komma i fråga. I nu förevarande hänseende innefattar MMU: s förslag inte någon ändring av vad som skall anses gälla enligt TF.
När en framställning är straffbar utan att innefatta yttrandefrihets- brott gäller "vad som i lag är föreskrivet”. Ansvar drabbar sålunda gärningsman och övriga medverkande enligt de regler som enligt allmän lag gäller för brottet.
Andra stycket
Uppgifter som publiceras eller lämnas för offentliggörande kan ha åtkommits genom en verksamhet som är särskilt straffbelagd i allmän lag, t. ex. såsom inbrott. Grundlagen bör därvid i princip inte hindra att anskaffandet blir föremål för särskilt åtal. Detta har kommit till uttryck i paragrafens andra stycke. Liksom bestämmelsen i första stycket är det här fråga om brottslighet av annat slag än yttrandefrihetsbrott, och reglerna har därför ett visst samband med varandra.
Det föreslagna stadgandet är ett undantag från den huvudprincip, på vilken grundlagen bygger, nämligen att anskaffandet av en uppgift för publicering liksom meddelandet av uppgiften för publicering skall falla under grundlagens regler. Denna huvudprincip kan sägas höra till meddelarskyddsbegreppet, eftersom anskaffandet av en uppgift är ett normalt led i och en normal förutsättning för meddelandet av uppgiften. Vidare bör i princip anonymitetsrätt föreligga för den som anskaffat uppgiften, om det skett för att meddela den för offentliggörande i tryckt skrift, radio eller film.
Bestämmelsen i andra stycket innebär att, om sättet för anskaffandet utgör ett särskilt brott, straff kan utan hinder av grundlagen ådömas för detta. Bestämmelsen avser sålunda fall då uppgiften anskaffats på olagligt sätt t. ex. genom inbrott för att åtkomma en hemlig handling eller genom otillåten avlyssning eller genom att man mutar en tjänsteman. I sådana fall kan alltså särskilt straff utdömas enligt allmän lag och efter rättegång vid allmän domstol.
När en uppgift anskaffats för publicering, skall däremot i övrigt — eller sålunda i vad avser uppgiftens innehåll — frågan om straff för anskaffandet falla under grundlagens bestämmelser. Straff kan därvid enligt förslaget ådömas endast i särskilda undantagsfall. Främst är här fråga om spioneribrottet, vilket enligt BrB omfattar att någon ”obehöri- gen anskaffar, befordrar, lämnar eller eljest röjer” vissa uppgifter. Grundlagens konstruktion i dessa hänseenden har direkt sammanhang med det föreslagna rättegångssystemet, och MMU får i detta hänseende hänvisa till den allmänna motiveringen i avsnitt 7.5. Frågan om sambandet mellan anskaffande och publicering behandlas vidare i specialmotiveringen till 6 kap. 10 5 och förhållandet mellan anskaffande av uppgift och meddelande därav för publicering i specialmotiveringen till 8 kap., särskilt 1 5 och 2 5 andra stycket.
2 kap. Bestämmelser om tryckta skrifter
I förevarande kapitel ges de särskilda bestämmelser, främst definitioner och andra formella föreskrifter, som avser de tryckta och på annat sätt mångfaldigade skrifterna. TF:s regler har därvid i väsentliga delar överförts oförändrade. De bestämmelser som här är nya hänför sig främst till själva begreppet tryckt skrift.
1 %
Det är, som närmare motiverats i avsnitt 4.1.2, inte bara skrifter som framställts i tryckpress som skall omfattas av grundlagen utan också vissa skrifter som mångfaldigats på annat sätt. Oberoende av framställningsme- tod skall dessa skrifter inrymmas i beteckningen tryckt skrift och bedömas enligt samma normer.
Som tryckt skrift anges i första hand skrift, som framställts i tryckpress. Hur många exemplar som producerats saknar i princip betydelse. En enstaka tryckt löpsedel omfattas alltså av grundlagen.
Som tryckt skrift anses enligt förslaget också skrifter som ”mångfaldi- gas genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt förfarande”. För att en skrift som framställts på annat sätt än i tryckpress skall falla under grundlagens bestämmelser krävs alltså att skriften skall ha mångfaldigats och att detta skett genom ett tekniskt förfarande likartat med stencilering eller ljuskopiering.
En enstaka fotokopia faller inte under grundlagen. Först när man kan tala om ett mångfaldigande blir lagen tillämplig. Hur många exemplar som krävs för att ett mångfaldigande skall anses föreligga är inte fastslaget. Emellertid fordras att skriften skall vara utlämnad för spridning till allmänheten (3 5), något som vanligen förutsätter ett större antal exemplar. Men om några ljuskopior placeras i ett skyltfönster, får de anses vara utgivna. Vidare krävs — såsom närmare motiverats i avsnitt 4.1.2 — beträffande dessa skrifter att de innehåller uppgift om vem som mångfaldigat dem samt ort och år för mångfaldigandet (5 å). Saknas
sådan uppgift, faller skriften alltså utanför grundlagens tillämpningsom- råde.
Mångfaldigandet skall vidare ha skett genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt förfarande. Därmed avses olika t. ex. kemiska, mekaniska eller optiska metoder att mångfaldiga skrifter. Det tekniska förfarandet skall därvid resultera i en skrift, dvs. en materialisering av informationen. Huruvida underlaget utgörs av papper eller annat material är utan betydelse. Däremot är text som visas på en bildskärm t. ex. elektroniskt inte att anse som tryckt skrift. Om förhållandet i övrigt mellan tryckt skrift och radiosändning hänvisas till avsnitt 4.3 samt motiven till 3 kap. 16 %. Mångfaldigade bildband, som för läsning fordrar projektorer e. d. utrustning, bör inte betraktas som tryckta skrifter (jfr dataarkiveringskommittén i betänkandet Bevara ljud och bild, SOU 1974: 94. s. 178).
I den mån en metod inte tillåter något större antal exemplar och metoden alltså inte är likvärdig med stencilering, skapas inte någon tryckt skrift (t. ex. genomslagskopior i en vanlig skrivmaskin), inte ens om proceduren upprepas flera gånger. En kopieringsmetod som tillåter åtminstone 30—40 exemplar bör emellertid kunna bedömas som ett ”liknande tekniskt förfarande”.
Att lagen omfattar skrifter som mångfaldigats betyder att den avser inte bara de exemplar som framställts genom en viss process utan också originalhandlingen.
Med ”skrif ” avses, förutom handling som innehåller text, även bilder av skilda slag, inklusive kartor och ritningar, oberoende av om de är försedda med text eller inte. Enligt gällande rätt är tryckta musiknoter utan text inte att anse som tryckt skrift (Malmgren m. fl., Sveriges grundlagar, 1971, s. 219). Trots att någon skillnad i uttryckssätt inte föreslås i den nya grundlagen, bör enligt MMU:s mening notskrift jämställas med vanlig text. Detsamma gäller blindskrift, och likaså" bör tecken av annat slag, allt efter utformningen, kunna anses som skrift eller bild.
25
Redan i gällande TF görs undantag för vissa mindre betydande tryckalster, ”bild— eller tillfällighetstryck”, bl. a. på så sätt att de inte behöver vara försedda med uppgift om tryckeri, tryckort och tryckår, och inte heller föreligger någon skyldighet att lämna granskningsexemplar av sådant tryck.
Massmedieutredningen föreslog i sitt tidigare betänkande Tryckfri- heten och reklamen (SOU 1972: 49) att vissa mindre tryckalster skulle helt utmönstras ur TF för att man därigenom skulle erhålla ett klarare tryckfrihetsbegrepp (s. 60). Den berörda kategorin avsåg ”vykort, visitkort, blanketter, adresskort, etiketter, emballagetryck, bruksanvis- ningar, reklambroschyrer, kataloger och annat affärstryck ävensom andra liknande tryckalster, allt under förutsättning att det framstår som uppenbart att däri icke innefattas sådant otillåtet yttrande eller otillåtet offentliggörande som avses i 7 kap.”.
Åtskilliga remissinstanser var kritiska till utredningens förslag, som enligt dem skulle leda till att reklam kom att behandlas olika allt efter det medium, vari reklamen kommer till uttryck. Framför allt vände sig de negativa remissinstanserna mot att reklambroschyrer och kataloger skulle undantas från grundlagen, medan annonserna fortfarande skulle vara skyddade. Konsumentombudsmannen uttalade att utifrån de intressen, som bär upp TF-skyddet för rätten till åsiktsyttringar, opinionsbildning och nyhetsförmedling, anledning saknas att skilja mellan tryckta reklam- broschyrer och reklam i andra tryckta medier. Enligt Näringslivets delegation för marknadsrätt tyder erfarenheten snarast på att större reklambroschyrer och reklamkataloger oftare än annonser innehåller avsnitt som klart hör under TF:s tillämpningsområde eller ligger åtminstone i gränsmarkerna till detta. Delegationen påpekade vidare att det i etiketter och emballagetryck förekommer information utan egentlig varuanknytning. Framställningens form bör därför inte vara avgörande för gränsdragningen.
I prop. 1973:123 uttalade föredragande statsrådet (s. 42), att den ifrågasatta inskränkningen av begreppet tryckt skrift, framför allt i vad avsåg reklambroschyrer och liknande alster, inte borde göras till föremål för separat prövning utan i stället övervägas ytterligare under den fortsatta översynen av TF: s regelsystem.
Det nu framlagda förslaget innebär att grundlagen fortfarande till viss del skall omfatta den kommersiella reklamen i tryckt skrift (t. ex. i vad avser förbud mot censur). I åtskilliga hänseenden kommer emellertid reklamen att kunna regleras i vanlig lag, se härom närmare i avsnitt 9. Därigenom finns mindre anledning att i övrigt särbehandla den reklam som- sker i form av broschyrer, kataloger 0. d.
Utredningen anser emellertid fortfarande att vissa mindre alster som framställts genom tryck bör utmönstras från grundlagen. Ställningstagan- det ter sig nu dessutom än mer berättigat, när till tryckta skrifter skall räknas också sådana som mångfaldigats på annat sätt än i tryckpress. Det blir i detta läge särskilt angeläget att skapa ett klart och naturligt begrepp.
Å andra sidan är det viktigt att undantaget inte görs mera omfattande än som kan anses nödvändigt. I jämförelse med det tidigare förslaget har därför enligt det nu framlagda förslaget undantaget begränsats till ”visitkort, blanketter, adresskort, etiketter, förpackningstryck, bruksan- visningar och andra sådana alster”, gemensamt kallade tillfällighetstryck. De uppräknade exemplen har det gemensamt att alstren inte är inriktade på åsiktsbildning eller nyhetsförmedling, även om de givetvis kan ha värde som information. Vidare är det här som regel fråga om helt kortfattade meddelanden.
Begreppet tillfällighetstryck skall enligt MMU: s mening tolkas restrik- tivt. Uppräkningen i paragrafen avslutas med uttrycket ”andra sådana alster”. Därmed avses att det skall vara fråga om företeelser som är helt likartade med dem som ingår i uppräkningen. Det får alltså inte förekomma någon åsiktsyttring däri; i sådant fall blir grundlagen tillämplig. Som exempel i övrigt på sådant som är att hänföra till
tillfällighetstryck enligt förslaget kan nämnas kölappar, formulär, pris- lappar, biljetter, valsedlar och mindre tabeller. Utanför grundlagen faller vidare — liksom i princip redan nu — alster av utpräglad värdekaraktär (sedlar, obligationer, aktier och frimärken). Skrifter som förmedlar nyheter eller åsikter eller som i övrigt kan användas för opinionsbildning skall däremot omfattas av begreppet tryckt skrift, t. ex. flygblad och affischer av skilda slag. Som tryckt skrift skall också anses alla mera omfattande skrifter (bl. a. kataloger och broschyrer).
Tillfällighetstrycken skall ej anses som tryckta skrifter. Det innebär bl. a. att förhandsgranskning kan föreskrivas, att föreskriften i 5 5 (om uppgiftsskyldighet beträffande tryckort m. m.) inte gäller och att ansvarighetskedjan i 7 kap. inte är tillämplig.
I den mån t. ex. en bruksanvisning eller ett förpackningstryck innehåller ett yttrandefrihetsbrott, blir grundlagen dock tillämplig, eftersom skriften då måste anses ha mist sin karaktär av renodlad bruksanvisning eller förpackningstryck. Däri ligger nämligen inte bara den yttre utformningen utan också att skriften innehållsmässigt skall anknyta till varan.
35
För att reglerna om ansvarighet m. ni. skall kunna tillämpas i fråga om tryckta skrifter fordras att dessa har offentliggjorts, dvs. gjorts tillgängliga för allmänheten. Detta har i TF 1:6 uttryckts på följande sätt: ”Tryckt skrift skall, för att anses såsom sådan, vara utgiven. Skrift anses utgiven, då den blivit utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt; — — —.” Denna bestämmelse har förts över till den nya grundlagen med endast en mindre justering.
Det förhållandet att en skrift skall anses som tryckt skrift först när den är utgiven medför att ingripanden mot skriften kan ske först därefter. Grundlagens bestämmelser av skyddskaraktär (t. ex. om förbud mot censur och hindrande åtgärder och om anonymitet) gäller emellertid även under tiden före utgivningen. Däremot kan yttrandefrihetsbrott enligt 6 kap. inte förekomma dessförinnan. Att ingripanden mot meddelare ibland kan ske före utgivningen framgår av 8 kap.
En skrift skall enligt förslaget anses utgiven då den blivit utlämnad till salu eller annars för spridning bland allmänheten. Angående innebörden av detta se avsnitt 4.1.2.
Skrifter som framställts utom riket omfattas också av grundlagen, om de är utgivna här, dvs. om de utlämnats för spridning inom Sverige. I övrigt omfattar grundlagen inte skrifter som ges ut utomlands. För dessa gäller reglerna i allmän lag. (Beträffande meddelanden för publicering i sådana skrifter gäller enligt grundlagen särskilda bestämmelser, se 8 kap. 5 5).
För att en utländsk skrift skall anses utlämnad för spridning häri riket fordras att spridningen avses skola ske till allmänheten. Det förhållandet att en person, som för privat bruk köpt en bok eller tidskrift utomlands, fört den med sig till Sverige innebär alltså inte att skriften därigenom blivit utgiven här.
Vet man inte om en skrift är tryckt inom eller utom Sverige, bör det förutsättas att den är tryckt här, och den faller då helt under grundlagen (se Malmgren m. fl., Sveriges grundlagar, 1971, s. 276). Grundlagen blir också tillämplig på en skrift som tryckts eller på annat sätt mångfaldigats här och som också här utlämnats för spridning (jfr rättsfallet NJA 1956: 48, där antisemitisk skrift som tillställts personer utomlands, ansågs utgivna här i och med att de sänts med posten från Sverige).
Handlingar som tryckts eller i övrigt mångfaldigats inom myndighet skall i regel anses utgivna, även om de bara sprids inom myndigheten. I sin egenskap av allmänna handlingar kan de nämligen när som helst komma att utlämnas och därigenom spridas till utomstående. Annor- lunda förhåller det sig med handlingar, som är sekretessbelagda och som alltså inte skall spridas till allmänheten. Sådana handlingar skall inte anses som utgivna även om skrifterna i eller för tjänsten sprids till olika befattningshavare eller, i viss utsträckning, till andra. I TF ]: 6 finns ett uttryckligt stadgande härom (se avsnitt 4.1.1). Något motsvarande stadgande har inte upptagits i MMU: s förslag. Att principen fortfarande skall gälla torde tillräckligt tydligt framgå av bestämmelsen i andra stycket att skrift skall anses utgiven då den utlämnats ”för spridning bland allmänheten”.
4å
] 1 kap. 2 & sägs yttrandefriheten innebära rätt att, när grundlagen inte anger annat, offentliggöra uppgifter och åsikter i vilket ämne som helst. Förevarande paragraf kan ses som ett komplement till denna bestäm- melse.
I enlighet med TF 411 ges här varje svensk medborgare ,rätt att framställa tryckt skrift. Några inskränkningar i form av krav på koncession e. d. får alltså inte förekomma. I fråga om utländska medborgares rätt att driva boktryckeri eller i övrigt framställa skrifter kan inskränkningar göras i lag (13 kap. 1 5). Sådana bestämmelser finns i lagen (1968: 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket. Av denna lag framgår att utlänning i vissa fall skall ha s. k. näringstillstånd för att driva t. ex. boktryckeri.
Bestämmelsen omfattar också den rätt att sprida tryckta skrifter som enligt TF 6: l tillkommer varje svensk medborgare.
Det har inte ansetts nödvändigt att — såsom skett i TF 4: 1 och 6: 1 -— i grundlagstexten, utöver svensk medborgare, uttryckligen nämna svensk juridisk person.
Utan hinder av grundlagen kan föreskrivas skyldighet att för registre- ring anmäla t. ex. boktryckeri eller annan inrättning. Inte heller innebär lagrummet någon befrielse från skyldigheter enligt andra bestämmelser, t. ex. i frågor om arbetarskydd och arbetstid.
55
Enligt TF 4: 4 skall varje tryckalster — utom s. k. bild- eller tillfällighets- tryck enligt TF 4: 9 — vara försett med boktryckeriets namn eller firma
samt ort och år för tryckningen. Denna bestämmelse har, utöver ett eventuellt kulturellt och historiskt värde, betydelse därigenom att uppgiften möjliggör ingripande mot skriften, t. ex. genom beslag eller efterforskningar om vem som är formalansvarig för skriften. Bestämmel- sen gäller enbart sådana skrifter som framställs i Sverige och som är avsedda att utges här.
Bestämmelsen har överförts från TF i en till det yttre i huvudsak oförändrad form. Materiellt sett har dock bestämmelsen genom tillägget i andra stycket givits en ny och väsentlig innebörd. Detta har, som närmare framgår av den allmänna motiveringen under 4.1.2, föranletts av att begreppet tryckt skrift nu utvidgats till att avse även annat mångfaldigan- de än sådant som sker i tryckpress. Den som önskar utge sådana skrifter utan att vara bunden av grundlagens formella regler och som inte heller har intresse av det skydd grundlagen ger har här givits en valmöjlighet. Om skriften inte förses med uppgift om vem som mångfaldigat den, den ort där detta skett eller året för mångfaldigandet, är grundlagen inte tillämplig. Det räcker sålunda att endera av dessa uppgifter saknas för att skriften skall falla utanför grundlagen. Bestämmelsen gäller enbart sådana skrifter som framställts på annat sätt än genom tryckpress. Valmöjlig- heten avser alltså inte skrifter som framställts i tryckpress; sådana skrifter är alltid underkastade grundlagens regler. Är det fråga om periodiska skrifter, och har utgivningsbevis meddelats, gäller inte heller valmöjlig- heten. Periodiska skrifter är avsedda att ha en sådan kontinuitet att grundlagen alltid bör vara tillämplig på dem.
De angivna uppgifterna skall vara tydliga, dvs. de skall vara direkt angivna i ett sammanhang. Sålunda räcker det inte att man av skriften rent allmänt kan utläsa uppgifterna.
Om en meddelare lämnar uppgift för offentliggörande i tryckt skrift, men uppgiften publiceras i en stencilerad skrift som saknar de erforder- liga uppgifterna om framställningen, skulle han kunna tänkas bli berövad sitt meddelarskydd. Så torde emellertid inte bli fallet. Hans skydd enligt grundlagen bör vika bara i de fall då det framgår att meddelaren varit införstådd med att uppgiften skulle publiceras i en skrift utan uppgift om vem som mångfaldigat den samt när och var detta skett.
När det i paragrafen sägs att skriften skall innehålla uppgift om vem som tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften, avses givetvis uppgift om den som är ansvarig för tryckningen eller mångfaldigandet. Uppgiften skall innehålla firman eller namnet på tryckeriet resp. den som äger den framställningsapparat som kommit till användning eller eljest stått för mångfaldigandet.
Underlåtenhet att utsätta tryckeri, tryckort- och tryckår eller motsva- rande i skriften liksom felaktig uppgift i dessa hänseenden kan medföra straff (se 13 kap. 3 5, jfr nu TF 4: 8 andra stycket). Bestämmelsen avser emellertid inte den som, beträffande skrift mångfaldigad på annat sätt än i tryckpress, endast begagnat sin valrätt att underlåta utsätta uppgift.
Enligt tredje stycket kan ansvar också ådömas den som sprider tryckt skrift som saknar föreskriven uppgift eller innehåller uppgift som är oriktig. Motsvarande bestämmelser finns nu i TF 6: 3 första stycket. I
fråga om straffet hänvisas i förevarande stycke, liksom i 13 kap. 3 5, till allmän lag.
65
I TF 4: 7 sista stycket sägs att i fråga om skyldighet för boktryckare att avlämna s. k. biblioteksexemplar av tryckt skrift meddelas bestämmelser i lag. Sådana bestämmelser finns i lagen (1949: 166) angående skyldighet att avlämna för bibliotek avsedda exemplar av tryckt skrift. Enligt denna lag skall — med undantag för vissa alster som har karaktär av bild- eller tillfällighetstryck — av varje tryckt skrift, som framställts och utgivits här i riket, gratis sändas ett exemplar till vart och ett av Kungl. biblioteket samt universitetsbiblioteken i Uppsala, Lund och Göteborg. Det s.k. granskningsexemplar som lämnas till justitieministern elleri orter utanför Stockholm till lokala tryckfrihetsombuden skall enligt särskilt beslut av Kungl. Maj: t — med vissa undantag — efter granskningen överlämnas till universitetsbiblioteket i Umeå.
Enligt TF 13:4 skall angående skyldighet att lämna biblioteksexem- plar av skrift som tryckts utom riket också gälla bestämmelser som meddelas i lag. Även bestämmelser härom har upptagits i den nyss- nämnda lagen (1949: 166).
De närmare bestämmelserna om leverans av biblioteksexemplar är inte av sådan karaktär att de bör slås fast i grundlag. MMU anser sålunda att bestämmelser av detta slag också fortsättningsvis skall regleras särskilt genom lag. MMU: s förslag att slopa skyldigheten att lämna gransknings- exemplar, vartill MMU återkommer i samband med 12 kap., får betydelse för universitetsbibliotekets i Umeå försörjning med tryckta skrifter. Denna fråga liksom de övriga frågor om biblioteksexemplar, som kan föranledas av MMU:s förslag att utvidga begreppet tryckt skrift, torde böra övervägas särskilt. — Lagrummet täcker också föreskrift i lag om att exemplar skall lämnas till arkiv, jfr dataarkiveringskommitténs betänkan- de (SOU 1974: 94) Bevara ljud och bild.
75
Av ålder skiljer man mellan periodiska skrifter och andra tryckta skrifter. De periodiska skrifterna utmärks av att de normalt är resultatet av ett flertal personers medverkan och att de utges regelbundet. Detta har medfört att ett särskilt ansvarighetssystem skapats för de periodiska skrifterna.
Det förhållandet att i vissa avseenden särskilda regler gäller för periodiska skrifter leder till att detta begrepp måste definieras i grundlagen. Den definition av begreppet periodisk skrift som upptagitsi förevarande paragraf stämmer helt överens med den nu gällande definitionen i TF l : 7.
För att en tidskrift skall räknas till periodisk skrift fordras att den är avsedd att ges ut minst fyra gånger om året. Denna avsikt skall komma till uttryck i en utgivningsplan, som alltså måste ingå i ansökningen om utgivningsbevis eller fogas till denna.
Till periodisk skrift räknas också löpsedlar och bilagor som hör till tidskriften. Bilagor i form av reklammeddelanden kan inte utgöra tillfällighetstryck enligt 2 &, däremot omfattas de givetvis av den generella bestämmelsen om reklam i 1 kap. 9 &. Ifråga om bedömningen av löpsedlar hänvisas till avsnitt 9.5.3. Har bilagorna inte karaktär av tryckt skrift utan består av exempelvis s. k. bildskivor, utgör bilagorna inte periodisk skrift.
En periodisk skrift får inte utges förrän utgivningsbevis har meddelats. Sker detta kan ägaren straffas (jfr 13 kap. 3 5). Skriften är emellertid enligt grundlagen att anse som periodisk även om utgivningsbevis inte meddelats, och ansvarighetsreglerna för periodisk skrift skall alltså tillämpas (7 kap. 2 5). I TF finns de motsvarande reglerna i 5 kap. 5 och 12 55. Om en stencilerad periodisk skrift ges ut trots att utgivningsbevis saknas och utan uppgift om vem som svarat för mångfaldigandet samt ort och år för detta, faller skriften helt utanför grundlagens tillämpningsom- råde (5 5 andra stycket).
Har utgivningsbevis meddelats, skall skriften anses som periodisk även om den inte uppfyller kraven på antalet nummer eller häften per år. En sådan omständighet utgör dock skäl för återkallelse av utgivningsbeviset (10 5), och har beviset återkallats föreligger inte längre någon rätt att utge skriften.
85
Det torde vara nödvändigt att uppställa särskilda kvalifikationsregler för ägare till periodisk skrift, framför.allt för att tillgodose samhällets och enskildas berättigade krav på ansvarighet och skadeståndsskyldighet. Till grundlagen har överförts det i TF 5: ] angivna kravet att ägaren skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person.
Det är ovanligt att en privatperson står som ägare till en tidning. Normalt drivs periodiska skrifter av juridiska personer. Emellertid bör det inte föreligga något hinder att också en fysisk person är direkt ägare till en sådan skrift. Denne skall då vara svensk medborgare och bosatt i riket. Enligt förslaget skall emellertid, i den mån det är medgivet i lag, också utländska medborgare som är bosatta här kunna vara ägare till periodisk skrift. Detta framgår av 13 kap. 1 5. Sådant medgivande skall även kunna lämnas för utländsk juridisk person.
Vare sig ägaren är fysisk eller juridisk person fordras enligt förslaget att han inte är i konkurs. Ägare som är fysisk person skall dessutom vara myndig. Dessa krav utgör en nyhet jämfört med gällande rätt. Reglerna är motiverade av hänsyn till ägarens skadeståndsansvar enligt 9 kap. Bestämmelsen att ägaren inte får vara i konkurstillstånd innebär inte att en inträffad konkurs medför ett omedelbart förbud mot fortsatt utgivning. Konkursen har den inverkan att utgivningsbeviset kan åter- kallas, varigenom fortsatt utgivning blir omöjlig. En återkallelse bör givetvis ske på sådant sätt att konkursboet ges skälig tid att avveckla eller överlåta rörelsen. Bestämmelser om detta kan ges iden särskilda lag som åsyftasi 11 &.
95
Grundlagen bygger på ett ensamansvar, och detta leder till att särskilda regler måste uppställas i fråga om den person som för de periodiska skrifternas del skall bära detta ansvar. Bestämmelser måste ges om att utgivare skall finnas, om de kvalifikationer han skall ha och om hans befogenheter, dvs. vilka rättigheter hans uppdrag medför.
Enligt TF 5: 2 skall det för varje periodisk skrift finnas en utgivare. Under förarbetena till TF övervägdes att medge en uppdelning av utgivaransvaret. 1944 års tryckfrihetssakkunniga uttalade i denna del (SOU 1947: 60 5.149):
Ehuru sålunda ansvaret för periodisk skrift i främsta rummet bör vara ett utgivaransvar, vore det likväl tänkbart att möjliggöra en uppdelning av detta på flera personer, vilka svarade för skilda delar av skriften. Även denna fråga har tidigare diskuterats, men något förslag i sådan riktning har varken i 1887 års, 1912 års eller 1939 års förslag ansetts böra framställas. En sådan uppdelning av ansvaret kan förekomma i vissa främmande länder. För en uppdelning talar att utgivaren av en större daglig tidning knappast hinner personligen granska skriften i dess helhet och att sådana pressorgan ofta bestå av särskilda avdelningar, vilka redigeras av olika personer inom redaktionen. Den föreliggande frågan är främst av praktisk natur. Under förutsättning att de skilda avdelningarna kunna med tillräcng tydlighet avgränsas, äger den ur tryckfrihetssyn- punkt ej större betydelse. Tillräckliga skäl synas dock icke föreligga att föreslå en sådan uppdelning av ansvaret.
Utgivarens ansvar för tidningens innehåll förutsätter att han har praktiska möjligheter att granska detta. Med hänsyn till den tidspress som vanligen råder på en redaktion kan denna uppgift vara krävande. Den direkta tillsynen torde vanligen efter delegering utövas av andra medlem- mar i redaktionen. Om möjlighet till en uppdelning av utgivaransvaret på flera personer skulle öppnas, måste uppdelningen göras så att varje utgivare är ansvarig för en särskilt avgränsad del av tidningen. Sålunda skulle särskild utgivare kunna finnas för t. ex. annonsavdelning, sportav- delning eller handelsavdelning, varvid annan utgivare svarade för tid- ningens övriga innehåll. Enligt MMU är det väl tänkbart att införa regler som medger en sådan uppdelning av ansvaret. Uppdelningen borde dock aldrig vara obligatorisk, utan istället skulle det vara varje tidnings sak att ta ställning till och själv bestämma i frågan. Det har emellertid inte framkommit att det skulle föreligga något behov av en uppdelning av utgivaransvaret inom pressen. På grund härav har MMU avstått från att framlägga förslag av sådant innehåll.
Utgivare skall vara myndig svensk medborgare och vara bosatt i Sverige. Han får inte vara i konkurstillstånd. I dessa delar överensstämmer reglerna med vad som nu gäller (TF 5: 2); det nuvarande uttrycket ”äga hemvist” har dock ersatts av ”vara bosatt”, jfr RF 3: 2. Enligt bestämmelserna i 13 kap. 1 5 i förslaget kan dock även utlänning vara utgivare, om detta medges i lag.
Utgivarens ansvar förutsätter att han har viss bestämmanderätt över skriftens innehåll. Denna bestämmanderätt innefattar enligt förslaget, liksom enligt TF, en befogenhet att utesluta material ur tidningen. I tidningen får alltså ingenting publiceras mot utgivarens vilja.
Reglerna om utgivarens befogenhet är tvingande. Det är sålunda inte möjligt att genom avtal inskränka utgivarens rättigheter. Har inskränk- ningar gjorts är de ogiltiga. Det ligger i sakens natur att utgivaren bör ha en ledande ställning inom redaktionen så att han har en reell möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.
105
Liksom enligt gällande rätt är det enligt förslaget ägaren till den periodiska skriften som förordnar utgivare. Detta innebär inte bara en rättighet för ägaren utan också en skyldighet för honom.
Om de för ägare och utgivare angivna kvalifikationerna är uppfyllda, skall ansökan om utgivningsbevis bifallas. Ytterligare fordras att titeln på skriften inte strider mot gällande bestämmelser om titelskydd. Enligt TF 5: 5 tredje stycket må ansökan om utgivningsbevis avslås, om skriftens titel företer sådan likhet med titeln på skrift, för vilken utgivningsbevis tidigare utfärdats, att förväxling lätt kan ske. De särskilda bestämmel- serna om titelskydd skall enligt förslaget vara angivna i lag. Utgivningsbe- vis kan inte heller meddelas om ansökningen är ofullständig, exempelvis på så sätt att folkbokföringsuppgift eller dylikt inte bifogats eller att ansökningen saknar uppgift om utgivare, om skriftens titel eller om utgivningsplan (dvs. uppgift om det avsedda antalet nummer eller häften årligen, se 7 5). Det betydelsefulla i bestämmelsen — som i sak överensstämmer med vad som nu gäller enligt TF S: 5 — ligger i att utgivningsbevis inte får vägras av andra skäl än de angivna. En ansökan om utgivningsbevis kan alltså inte avslås på grund av skriftens förmodade karaktär.
Ett utgivningsbevis måste kunna återkallas. Det är emellertid av största vikt att ett utgivningsbevis inte får återkallas på grund av skriftens innehåll, exempelvis på den grund att utgivaren befunnits skyldig till yttrandefrihetsbrott. I andra stycket sägs därför att utgivningsbevis får återkallas endast om förutsättning för utgivningsbevis inte längre före- ligger. Denna regel motsvarar i sak innebörden av .den nuvarande detaljerade uppräkningen i TF 5:6. Som exempel på omständigheter vilka kan föranleda att utgivningsbevis får återkallas kan nämnas att ägaren råkar i konkurs eller att utgivaren bosätter sig utomlands. Vidare kan beviset givetvis återkallas, om ägaren begär det eller anmäler att skriften upphört att utkomma.
I TF 5: 6 anges också att utgivningsbevis kan återkallas, om skriften inte kommit ut inom sex månader från det utgivningsbevis meddelats eller om skriften inte under något av de två senaste kalenderåren utkommit med minst fyra nummer. Om det inom sex månader från det skriften första gången kom ut visas att utgivningsbevis inte bort utfärdas av hänsyn till titelskyddet, kan beviset återkallas. Vidare kan enligt TF återkallelse ske, om titeln typografiskt sett utformats så att risk för förväxling föreligger. I vissa fall kan återkallelse förhindras genom att bristerna avhjälps, och generellt gäller att ägaren och utgivaren skall, om det kan ske, ges tillfälle att yttra sig i ärendet.
De nu redovisade reglerna i TF 516 är sådana att de väl inryms i den generella bestämmelsen om återkallelse i förevarande paragraf.
115
Enligt MMU: s mening saknas anledning att i grundlagen ge bestämmelser om utgivare och utgivningsbevis närmare än som skett iförslaget. Den detaljreglering som ytterligare fordras bör kunna ges i lag. Där kan meddelas bestämmelser om ställföreträdare för utgivare (varom nu finns regler i TF 5: 9 och 10) eller om åtgärder då utgivarens uppdrag har upphört eller han inte längre är behörig. Lagen bör också innehålla närmare regler om utgivningsbevis, t. ex. vem som skall göra ansökan om sådant bevis, vilka uppgifter ansökningen skall omfatta, skyldighet att anmäla tryckort, tidsfrister vid återkallelse av utgivningsbevis och möjligheter för ägaren att i vissa fall hindra att beviset återkallas. De nuvarande detaljreglerna i TF 5: 6 om återkallelse av utgivningsbevis kan därvid i sin helhet ges i denna lag.
I lag får också bestämmas vilken myndighet som skall meddela och återkalla utgivningsbevis. I och med att någon materiell prövning inte i något fall skall ske, frånsett beträffande skriftens titel, erfordras inte att denna bestämmelse ges i grundlagen. Det kan övervägas att uppgifterna anförtros åt Patent- och registreringsverket.
12%
I varje nummer av en periodisk skrift skall utgivarens namn finnas angivet. Har ställföreträdare inträtt som utgivare (se under 11 5), är det hans namn som skall anges. Bestämmelsen motsvarar TF 5: 11.
Uppgiften om utgivarens namn är obligatorisk. Underlåtenhet att utsätta namnet kan medföra ansvar enligt 13 kap. 3 5.
135
Grundlagens regler om periodiska skrifter bör, liksom TF:s regler (se TF 13:2), vara tillämpliga på alla sådana skrifter i den mån de ges ut i Sverige, sålunda i princip också på utländska tidningar som sprids här. Detta föranleder vissa specialbestämmelser. Därvid görs skillnad mellan periodiska skrifter som är avsedda att huvudsakligen spridas i Sverige och sådana som säljs här enbart till en mindre del. Det torde iallmänhet vara lätt att avgöra till vilken av dessa kategorier en skrift skall räknas. l tveksamma fall lär man ofta kunna utgå från att spridningen främst är avsedd att ske i det land där redaktionen finns (SOU 1947: 60 s. 285).
I fråga om utomlands tryckta periodiska skrifter som har Sverige som sin huvudsakliga marknad gäller samma krav som för en svensk periodisk skrift. För den utländska tidningen ställs alltså samma fordringar på utgivare och utgivningsbevis m. m. Däremot gäller inte bestämmelsernai 8 5 om ägares behörighet.
För periodiska skrifter som inte i första hand riktar sig till svensk
publik fordras inte utgivningsbevis. Därav följer att bestämmelserna i 7—1255 inte heller i övrigt är tillämpliga på sådana skrifter. Skulle ägaren anse det lämpligt att ha utgivningsbevis för skriften, kan sådant utfärdas, och i detta fall kommer reglerna i första stycket att gälla.
3 kap. Bestämmelser om radio
Grundlagens materiella regler bör så långt det är möjligt vara desamma för de medier som omfattas av lagen. Eftersom de olika medierna i tekniskt hänseende är väsensskilda, fordras emellertid särskilda, formella regler för varje medium. Liksom i fråga om tryckta skrifter är det för radions del nödvändigt med vissa definitioner och avgränsningar.
I förevarande kapitel har upptagits de grundläggande definitionerna ”framställning i radio” och ”radioprogram” (1 och 6 åå). Vidare behandlas rätten att inneha och använda sändare och mottagare (2—5 55), där regleringen i väsentliga delar överlåtits till allmän lag.
Enligt vad som anförts i den allmänna motiveringen i avsnitt 4.2.3 föreslår massmedieutredningen ett koncessionssystem i fråga om sänd- ningar till allmänheten (radioprogram). Vidare skall avtal kunna träffas om riktlinjerna för programverksamheten. De bestämmelser som ankny- ter till radioprogram har upptagitsi 7—14 åå.
Bestämmelserna i kapitlet har som utgångspunkt tagit de nu gällande reglerna i RL och RAL. När regler sålunda upptages i grundlag måste emellertid särskilt beaktas i vad mån de är av sådan principiell karaktär att en detaljreglering i allmän lag skall uteslutas. I detta hänseende har MMU bl. a. upptagit särregler för vissa speciella former av sändningar (se 15 och 16 55).
1 5
Av denna inledande paragrafs definition av vad som skall förstås med framställning i radio framgår att begreppet omfattar såväl ljudradio som television. ”Framställningi radio” ersätter RL: s uttryck ”radiosändning” och ”trådsändning”. Något behov av att i grundlagen göra skillnad mellan dessa begrepp föreligger inte med MMU: s förslag.
Det utmärkande för en framställning i radio är att meddelandet sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor. Dessa kan utbreda sig i rymden utan förmedling av träd eller sändas genom särskild ledare (tråd, kabel). Hur sändningen sker är i princip utan betydelse. Genom att begreppet omfattar också sändning genom ledare kommer — liksom enligt RL — vanliga telefonsamtal i och för sig att hänföras till framställning i radio. Sådana samtal inryms emellertid inte i begreppet radioprogram, se 6 5, och de kommer därför att falla utanför grundlagens bestämmelsei därom.
Sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor kan ske i många former. Ibland är dessa av sådan natur att det ter sig helt främmande att tala om framställning i radio. Det gäller framför allt vissa omedelbara ljudöverföringar eller ljudförstärkningar. I detta hänseende kan återges
vad chefen för kommunikationsdepartementet i förslaget till RL (prop. 1966: 149 s. 36) anförde om trådsändningar:
Det skulle kunna göras gällande att den rent tekniska innebörden av definitionen (av begreppet trådsändning) omfattar även överföringar som uppenbarligen inte böri förevarande hänseende betraktas som trådsänd- ningar, t. ex. överföring av tal, sång eller musik från en mikrofon till en högtalare vid konsert, folkmöte eller under liknande förhållanden, eller uppspelning av grammofonskiva eller ljudband. Det har inte visat sig möjligt att komma fram till en definition som är på en gång lämpad för lagtext och tekniskt oantastlig och som helt utesluter att begreppet trådsändning får denna vida innebörd. Detta får givetvis inte leda till den orimliga tolkningen att lagförslagets bestämmelser om trådsändning skulle vara tillämpliga på överföringar sådana som de nämnda.
MMU ansluter sig till dessa uttalanden. Motsvarande betraktelsesätt bör enligt MMU anläggas på vissa bildöverföringar, t. ex. med hjälp av tv-kassett eller bildskiva (videogram), där bilderna visas genom att kassetten eller skivan placeras i en avspelningsapparat, eventuellt kopplad till en vanlig tv- mottagare. Sådana företeelser skall alltså enligt förslaget inte anses som sändning i radio. I stället kan reglerna om film bli tillämpliga. I den mån visningen av videogram sker under förhållanden som mera liknar ordinära radiosändningar, bör dock visningen anses som sådan sändning. Så är fallet om exempelvis sändningen sker från en ort till en annan.
RL gäller inte radiosändningar, där de elektromagnetiska vågornas frekvens överstiger 3 000 gigahertz. Denna begränsning överensstämmer med definitionerna i internationella radioreglementet. På frekvenser över detta maximum anses inte möjligt att sända egentliga meddelanden. Med hänsyn till kapitlets uppbyggnad och definitionemas utformning kan det inte vara nödvändigt att i grundlagen upptaga nämnda begränsning. Skulle det i framtiden visa sig möjligt att sända meddelanden med högre frekvens och kan dessa anses innefattas under definitionen av begreppet radioprogram, bör även dylika sändningar falla under grundlagens regler om radioprogram.
25
Enligt 2 % RL fordras särskilt tillstånd för innehav och användning av radiosändare, varmed i RL avses anordning för eterburen sändning. Sådant tillstånd meddelas för viss tid. lnnehavet kan vara förenat med avgiftsskyldighet.
Den av MMU i förevarande paragraf föreslagna bestämmelsen avser radiosändare överhuvudtaget. Bestämmelsen syftar i första hand på sändare som inte används för meddelanden till allmänheten. Eftersom sändningar i form av kommunikationsradio o. d. inte skall omfattas av grundlagens regler om radioprogram, saknas anledning att i grundlagen ge de allmänna reglerna om rätt till innehav och användning av sändare. Regleringen bör i stället kunna ske i allmän lag. Därvid kan givetvis detaljregleringen i stor utsträckning överlämnas till bestämmelser som meddelas i annan ordning (jfr nu kungörelsen 1967: 446 om radiosända-
re). Generella tillstånd kan också ges för vissa angivna typer av sändare, t. ex. teleslinga (se prop. 1966: 149, s. 38).
Den rätt att använda sändare som avses i denna paragraf, avser inte innehållet i sändning när detta utgör radioprogram. Härom gäller bestämmelserna i 7 och följande 55.
Enligt RL är kravet på tillstånd för innehav och användning av sändare begränsat till radiosändare, dvs. anordning för eterburen sändning. För innehav och användning av trådsändare fordras enligt RL inte tillstånd (i vidare mån än det är fråga om rundradiosändning). I MMU: s förslag har generellt inte gjorts någon skillnad mellan olika slag av sändare. Någon sådan skillnad görs inte heller i förevarande paragraf. MMU:s förslag avser emellertid inte att medföra någon ändring i vad som nu gäller. Förslaget innebär endast, att RL: s ståndpunkt i detta hänseende inte upphöjs till grundlag. Liksom enligt gällande rätt skall frågan om rätten att inneha och använda trådsändare tillhöra det allmänna lagstiftningsom- rådet, och det är inte MMU: s mening att krav på tillstånd skall uppställas för trådsändare.
Paragrafen lämnar också möjlighet till lagbestämmelser om exempelvis import av radiosändare eller innehav av byggsats för tillverkning av sådan sändare (jfr prop. 1975: 19 angående lagstiftning om skydd mot avlyssning, s. 7 och 96).
35
Yttrandefriheten har i 1 kap. 2 % beskrivits som en rätt att offentliggöra uppgifter och åsikter. Härav följer att enskilda medborgare har rätt att ta emot sådan information. När det gäller rätten att ta del av radiosänd— ningar är läget emellertid annorlunda. Till skillnad från de andra medier som omfattas av grundlagen fordras en särskild utrustning för att kunna ta emot radiosändningar. En rätt att sända radioprogram skulle vara meningslös, om inte allmänheten hade möjlighet att se eller höra programmen. I 3 & RL har inskrivits en rätt för var och en att inneha och använda mottagare, och en motsvarande bestämmelse bör enligt MMU: s mening upptagas i grundlagen. Liksom rättigheterna i övrigt enligt grundlagen tillkommer rätten svenska medborgare. Emellertid är enligt 13 kap. 1 5 andra stycket utlänning jämställd med svensk medborgare om ej annat följer av lag. Förslaget innebär därför ingen förändring jämfört med RL i fråga om utlänningars rättsställning.
Att rättigheten upptages i grundlagen medför att myndigheter eller andra allmänna organ inte får hindra tillverkning eller försäljning av mottagare, om detta sker för att omöjliggöra eller försvåra viss sändning eller sändning av visst innehåll. Bestämmelsen hindrar dock givetvis inte att exempelvis en mottagare utmäts eller att den återtas på grund av misskötta avbetalningar.
Enligt nu gällande regler föreligger skyldighet att anmäla och erlägga avgift för mottagare och att iaktta ordningsföreskrifter vid användningen. Vidare finns bestämmelser till skydd för telehemlighet. Bestämmelserna finns dels i RL (95 om skyldighet att anmäla viss försäljning eller
uthyrning av televisionsmottagare), dels i kungörelsen (1967:447) om mottagare för radiosändning eller trådsändning. Kungörelsen innehåller bestämmelser om avgifter samt om anmälningsskyldighet och andra ordningsföreskrifter (förbud mot att föra telemeddelande vidare och vissa begränsningar i rätten att spela in vad som förekommer i en sändning). Bestämmelser till skydd för telehemlighet finns också i BrB 4: 8 (brytande av telehemlighet).
Bestämmelser av det slag som nu redovisats är av sådan karaktär att de inte behöver anges i grundlagen. I dessa frågor skall i stället enligt förslaget gälla vad som föreskrivs i vanlig lag. De grundläggande bestämmelserna bör sålunda ges i lag, varemot detaljregleringen kan ske i annan ordning.
4å
Bestämmelserna i 2 och 3 åå handlar om rätten att inneha och använda sändare och mottagare. Emellertid måste särskilda regler ges för sådana sändare och mottagare som egentligen hör hemma utomlands men mer eller mindre tillfälligt finns i Sverige. För närvarande finns de särskilda reglerna i kungörelsen (1967:448) om innehav och användning inom svenskt territorium av radiosändare och mottagare på utländskt fartyg, luftfartyg eller motorfordon. Enligt kungörelsen får sådana radiosändare och mottagare innehas inom svenskt territorium utan särskilt tillstånd. För användningen gäller vissa begränsningar.
De nu avsedda reglerna bör kunna ges i vanlig lag. Av 2 5 följer att vanlig lag gäller i fråga om rätten att inneha och använda sändare på utländsk farkost. Någon motsvarande regleringsmöjlighet i fråga om mottagare på utländska fartyg etc. finns inte angiven i 3 &. Ensådan möjlighet till särskild lagstiftning skapas i stället genom förevarande 4 5. De grundläggande bestämmelserna bör därvid ges i lag; detaljregleringen kan därefter ske i annan ordning.
55
Sveriges Radios ensamrätt avser sändningar av radioprogram från sändare i Sverige. För att denna princip inte skall kunna urholkas och av internationella hänsyn har det varit nödvändigt att införa förbud i vissa fall mot sändning av program från internationellt område. Dylika bestämmelser har givits i lag (1966:78) om förbud i vissa fall mot rundradiosändning på öppna havet. Lagen, som brukar kallas ”piratradio- lagen”, avser också förbud mot sändningar från luftrummet över havet. Lagen grundar sig på internationella överenskommelser. I lagen ges bestämmelser om straff och förverkande bl. a. för det fall då sändningen är avsedd att mottagas eller kan mottagas i bl. a. Sverige, Danmark, Finland eller Norge.
De angivna bestämmelserna torde —— liksom nu —— böra regleras i lag. Detta har angivits i förevarande paragraf.
65
Grundlagens bestämmelser om radio avser i huvudsak endast sådana framställningar som riktar sig till allmänheten. Som benämning på innehållet i dessa sändningar har MMU använt uttrycket radioprogram. l RL avser detta ord innehållet i alla slags sändningar, således även t. ex. telefonsamtal och meddelanden i kommunikationsradio. Den av MMU valda begreppsbestämningen torde bättra motsvara den allmänna uppfatt- ningen av ordets betydelse. Den föreslagna benämningen överensstämmer i sak med RL: s uttryck ”radioprogram i rundradiosändning” (5 % RL), dvs. det begrepp som nu är normerande för SR:s ensamrätt. Uttrycket ”rundradiosändning” förekommer inte i förslaget; något behov därav kan enligt MMU: s mening inte anses föreligga.
Allt vad som i radio sänds till allmänheten utgör inte radioprogram. På samma sätt som i RL förekommer här två avgränsningar, varav den ena avser mottagarkretsen och den andra innehållet i sändningen.
I det första hänseendet gäller att ett radioprogram inte föreligger om sändningen endast är avsedd för ”en sluten krets, vars medlemmar är förenade genom en påtaglig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen”. Räckvidden av detta undantag — som i MMU: s förslag är formulerat i överensstämmelse med vad som nu gäller enligt RL — framgår av uttalandena vid tillkomsten av RL (se prop. 1966: 149, s. 31 och 37). Som exempel på sändningar som skulle falla utom bestämmelserna om programverksamhet nämnde föredragande departementschefen till en början sjukhusradio och kommentarer till ett sportevenemang för publiken på sportanläggningen. Vidare angav depar- tementschefen bland praktiska fall som borde jämställas därmed följande: sändning av inspelad musik till viss arbetsplats e. d., konferenstelefoni, överföring av gudstjänster till sjukhus och liknande inrättning, lokal nyhetssändning och annan information till synskadade på viss ort, tv inom ett varuhus, samt specialtelevision för undervisningsändamål, för patienter på sjukhus, vid offentliga evenemang för att underlätta för publiken att följa med vad som händer, eller på båtar och andra färdmedel som tidsfördriv eller information för passagerarna. I fall som dessa och liknande fick sändningen enligt departementschefen anses avsedd att mottagas av en sluten krets, vars medlemmar är förenade genom en påtaglig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen. Dessa förutsättningar förelåg däremot enligt departementschefen inte i fall sådana som-överföring till andra orter av sportevenemang eller kommentarer till sådant evenemang, specialtelevi- sion för bostadsområden eller stadsdelar, eller 5. k. pay-tv.
I en bilaga till KU 1970: 19 lämnas en redogörelse för fall då begreppet rundradiosändning varit aktuellt (i samband med begäran att SR skulle överlåta sin ensamrätt enligt Sä andra stycket RL). Exemplen avser huvudakligen fall då sportevenemang överförts från en ort till en annan och där mottagarkretsen utgjorts av medlemmar i förening som deltagit i evenemanget. I dessa fall har medlemmarna ansetts vara förenade av ett annat intresse än att endast lyssna på eller se sändningen.
MMU: s förslag till begreppsbestämning innebär inte någon ändring i förhållande till vad som nu får anses gälla i dessa avseenden.
Den andra begränsningen i uttrycket radioprogram avser själva innehållet. Som radioprogram skall enligt 1 % RL anses sändnings innehåll, om detta består av annat än, utom angivande av namn eller källa, enkla meddelanden om tid, väderlek, nyheter eller dylikt. Det bör framhållas att dylika meddelanden —— för att falla utanför begreppet radioprogram — skall vara ”enkla”, dvs. inte kommenterande; dock får de kompletteras med uppgifter om namn på den som lämnar uppgifterna eller varifrån dessa kommer. Någon annan inramning, t. ex. i form av musik eller reklam, får inte förekomma. Dessa undantag från begreppet radioprogram avser sådana uppgifter som lämnas av ”Fröken Ur”, ”Fröken Väder”, ”TT-nytt” eller Sportresultat som per telefon lämnas av tidningarna o. d.
I detta sammanhang må följande nämnas. I betänkandet (Ds U 1974: 7) Radionämnden — breddad granskning och ny organisation, 5. 39, har utredningsmannen pekat på en formell oklarhet i den författnings- mässiga regleringen av radionämndens övervakningsskyldighet. Utred- ningsmannen framhåller att bakgrunden till bestämmelsen om vad som avses med radioprogram i RL är vad som skall falla under programföreta- gets ensamrätt. Även med de i RL gjorda begränsningarna av vad som är att hänföra till ”enkla” meddelanden är det enligt utredningsmannen tydligt att i vart fall större delen av de nyhetstelegram som dagligen förekommer i SR:s centralredaktions eller TT:s nyhetssändningar bör formellt betraktas som sådana meddelanden som inte omfattas av begreppet radioprogram. Lika uppenbart är emellertid, enligt utrednings- mannen, att sådana meddelanden — om de ingår i den löpande programverksamheten — inte bör vara undantagna från radionämndens prövning. Nämnden har också i ett antal fall intagit denna ståndpunkt, som enligt utredningsmannens mening bör gälla också för framtiden.
] anslutning till vad utredningsmannen sålunda anfört har MMU i grundlagen upptagit RL: s nu ifrågavarande stadgande i en något ändrad avfattning så att det tydligare skall framgå, å ena sidan att enkla meddelanden av denna typ inte skall falla under kravet på koncession men å andra sidan att — om meddelandena förekommer i ett programfö- retags löpande verksamhet — de skall falla under bestämmelserna om programföretagets verksamhet, bl. a. bestämmelsen i 11 5 om granskning av radionämnd eller dylikt organ.
Framställningar i radio som inte utgör radioprogram omfattas ej av grundlagens materiella regler. I fråga om ansvaret för framställningar i t. ex. sjukhusradio gäller alltså allmänna regler (6 kap. 3 & och 7 kap. 14 ä).
75
MMU har i sin allmänna motivering (4.2.3) föreslagit att rätten att sända radioprogram skall avgöras genom ett koncessionsförfarande. Beslut i
sådana frågor skall enligt förslaget ankomma på regeringen som därvid får '
ta ställning till frågan om vilka programuppgifter företaget skall ha. En koncession förutsätter givetvis att företaget får erforderligt sändningsut— rymme. I den mån bestämmelser härom erfordras bör de kunna meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Uttrycklig föreskrift härom torde inte erfordras i grundlagen.
MMU har inte tagit ställning till vem som skall kunna få koncession eller vilka krav som bör uppställas på den som tilldelas sändningsrätt. Det torde vara för tidigt att ange vilka principer som bör gälla för koncessioner. Visserligen har en tämligen omfattande diskussion förts i samband med förslaget om lokalradio (prop. 1975: 13), men en fylligare och mer inträngande debatt lär inte kunna äga rum förrän kabeltelevisio- nens framtid kan närmare överblickas. Av särskilt intresse därvidlag blir de förslag som kan komma att framläggas av den radioutredning som tillsattes 1974 (se om dess direktiv avsnitt 1.2).
Det lagrum i RL, 5 5, som närmast motsvarar förevarande paragraf ger i andra stycket en möjlighet för SR att överlåta sin sändningsrätt. Genom det koncessionssystem som nu föreslås skulle en sådan möjlighet vara onödig. En överlåtelse av sändningsrätt ersätts av ett särskilt tillstånd.
Lagrummet utgör i och för sig inte något hinder mot ett fortsatt monopol för ett företag. Redan enligt nu gällande beslut är emellertid ”radiomonopolet” icke begränsat till ett enda företag, såtillvida som lokalradion skall omhänderhas av ett dotterbolag till SR. Lagrummet tillåter å andra sidan i princip ett obegränsat antal företag. Allteftersom utvecklingen fortskrider, framför allt inom kabel-tv, torde man kunna räkna med att frågan om ett ökat antal programföretag aktualiseras.
Koncessionsförfarandet avser enbart sändningar av radioprogram från ”sändare här i riket”. Däri inbegrips också sändningar som via marksända- re i Sverige överförs från satellit. Grundlagens regler är i princip bara tillämpliga på sändningar som offentliggörs i Sverige, dvs. som når publik här i riket. Reglerna kan dock i allmänhet inte upprätthållas i fråga om program som sänds från utlandet. De särskilda ansvarighetsreglerna kan här inte tillämpas, utan i stället kommer allmänna straffrättsliga regler att gälla.
Det finns flera företeelser som ryms i begreppet ”sändning av radioprogram” men som är av den beskaffenheten att ett system med individualiserade koncessioner kan vara alltför omständligt. Anordningar med centralantenner i t. ex. hyreshus innebär att sändningar som mottages i sådana antenner sänds vidare till de olika mottagarna i fastigheten. Centralantennen fungerar alltså som sändare. I den mån sändningar från utlandet överförs genom centralantenn skulle de strida mot den nuvarande ensamrätten för SR. Denna komplikation har hittills lösts på så sätt att SR avstått från sin ensamrätt i vad avser detta led i sändningarna. Uppenbarligen skulle det emellertid vara lämpligare att sådana sändningar genom mera generella bestämmelser undantogs från kravet på koncession. Frågan behandlas i 15 5.
Så
Ett system med ensamrätt att sända radioprogram medför att vissa krav måste ställas på företag som tillerkänns sådan rätt men också att företagets självständighet och oberoende måste tryggas. I dessa hänseen- den finns särskilda bestämmelser i RL och i radioavtalet. RL föreskriver att ensamrätten skall utövas opartiskt och sakligt. Genom denna bestäm- melse ställs krav på balans i programutbudet och korrekt information. I övrigt hänvisar RL till radioavtalet, där olika krav ställs samt vissa garantier för yttrandefriheten ges, bl. a. ifråga om allsidighet i program- verksamheten.
Bestämmelser av detta slag torde — som närmare berörts i den allmänna motiveringen (4.2.3) — försvara sin plats också i ett system med flera radioföretag. MMU har därvid ansett att i grundlagen bör direkt inskrivas vissa krav som skall ställas på varje företags verksamhet (8 5) och att i övrigt skall i grundlagen anges ramen för vilka frågor som är avtalbara (9 och 10 Så). Beskrivningen i grundlagen av vilka frågor som sålunda kan ingå i avtal mellan regeringen och varje programföretag har bl. a. till syfte att hindra en opåkallad styrning av verksamheten.
I 8 5 har inskrivits den nuvarande bestämmelsen i RL om opartiskhet och saklighet, därvid har dock kravet på saklighet nämnts först (jfr RF l: 8). Hit har också förts några av de grundläggande reglerna i radioavtalet, nämligen först och främst att programföretag skall utöva sin rätt med beaktande av att en vidsträckt yttrande— och informationsfrihet skall råda i radion. Härigenom framhävs radions och televisionens roll som forum för yttrandefriheten tydligare än nu är fallet i RL. Vidare har MMU ansett att i grundlagen bör upptagas bestämmelsen i radioavtalet att de grundläggande demokratiska värdena skall hävdas i programverk- samheten.
De nu nämnda föreskrifter som sålunda hämtats från radioavtalet har ett inbördes samband. Att en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet skall råda i radion innebär att också kontroversiella synpunkter och åsikter skall få komma till uttryck. En begränsning föreligger dock i fråga om antidemokratisk verksamhet. På denna punkt sägs i SR:s allmänna programregler:
Huvudregeln måste vara att de odemokratiska riktningarna endast i undantagsfall får komma till tals och att deras uttalanden därvid icke får lämnas oemotsagda. Vidare kan Sveriges Radio låta demokratiska riktningar framträda i program, hävda de demokratiska värdena och kritisera övergrepp mot dessa utan att därför ge odemokratiska riktningar motsvarande möjligheter att framträda eller rätt till försvar eller motkritik. — — — 'Vad som nu sagts om de demokratiska värdena gäller även andra likartade värden. Sveriges Radio bör således främja humanitet och motverka brutalitet.
95
Utöver de i 8 & särskilt angivna villkoren för programverksamheten skall programföretagen iaktta de föreskrifter som uppställs i avtal mellan
regeringen och varje företag. I 95 har angivits vilka frågor som kan regleras i sådant avtal. De avtalsvillkor som uppräknats i 95 första stycket har huvudsakligen hämtats från det nuvarande radioavtalet. Bland de särskilda föreskrifter som skall kunna ingå i avtalet har upptagits det nu gällande förbudet mot kommersiell reklam. Redan enligt 1 kap. 9 5 kan reklamen till stor del regleras utanför grundlagen. Detta lagrum innebär dock inte ett medgivande till totalförbud mot reklam i visst medium. Ett generellt förbud mot reklam i radio—tv fordrar därför en särskild bestämmelse. En sådan bestämmelse bör inte stå i själva grundlagen utan kan ges i varje särskilt avtal. Bestämmelsen utgör i och för sig intet hinder mot att reklam tillåts i viss utsträckning eller att andra särbestämmelser ges om reklam i radioprogram. Innebörden av bestäm- melsen är alltså att reklamen i radio generellt kan regleras i avtal. Uttrycket kommersiell reklam, som alltså redan nu finns i radioavtalet, är mera allmänt hållet än begreppet kommersiell annons i 1 kap. 9 5.
Skyldigheten att bedriva samhällsinformation kan avse sådan informa- tion från myndigheterna som förordas i prop. 1975: 13 om lokalradio och andra rundradiofrågor (s. 78—84). I viss utsträckning kan denna information inrymmas redan i det nuvarande avtalets föreskrifter om skyldighet att på begäran låta sända meddelande som är av vikt för allmänheten. Med samhällsinformation menas emellertid även program eller programinslag av något större omfattning, t. ex. sådana som är avsedda för invandrare. I vilken utsträckning regler härom bör tas in i avtal torde bli beroende av dels företagets programuppgifter, dels arten av samhällsinformationen.
Det kan också föreligga behov av att ålägga programföretag skyldighet att producera egna program (25 radioavtalet) eller, i fråga om lokalt programföretag, att sända annat företags program, i de fall då mottag- ningsförhållandena på orten är dåliga för detta företags sändningar. Regler härom torde kunna ges i samband med bestämmandet av företagets programuppgifter enligt 7 5.
Det bör framhållas att ett avtal inte behöver innehålla föreskrifter i alla de hänseenden som anges i 9 5. Föreskrifter skall bara upptas i den utsträckning det finns erforderligt. I fråga om t. ex. utbildningsradio kan sålunda omfattningen av verksamheten anges redan i koncessionsbeslutet;
och särskilda avtalsvillkor på området blir då knappast erforderliga. Enligt avtal mellan svenska staten och SR skall bolaget i händelse av krig eller krigsfara ingå som en självständig organisation i totalförsvaret och därvid lyda direkt under regeringen. En motsvarande möjlighet till reglering genom avtalsbestämmelse har upptagits här.
105
I 9 5 har genom en uppräkning angivits de föreskrifter som skall kunna ges i särskilt avtal. Denna uppräkning är uttömmande, och andra villkor än som följer av 8 och 9 55 får alltså inte uppställas. Detta framgår av 10 5 som uttryckligen förbjuder längre gående villkor för programverk- samheten från statens sida.
I detta hänseende kan erinras om att Alkoholpolitiska utredningen (APU) i betänkandet (SOU 1974:90—93) Alkoholpolitik tagit upp frågan om radions och televisionens information i alkoholfrågor. APU anför därvid att APU uppfattar radio och framför allt television som viktiga medier för information i alkoholfrågan och fortsätter (SOU 1974: 91 s. 186):
Det är därför synnerligen angeläget att alkoholinformationen i radio och television står i god överensstämmelse med det alkoholpolitiska program som statsmakterna antagit. Även om någon undersökning av programverksamheten i detta hänseende inte kunnat göras, har APU den allmänna uppfattningen att så f.n. inte är fallet med en stor del av programverksamheten, i varje fall i televisionen såvitt avser alkohol. Naturligtvis kan man inte undvika program som återger miljöer där man ser helt annorlunda på alkoholbruket än i Sverige. Detta synes ej heller önskvärt. Men slutsatsen härav bör bli att informationen om alkohol i programmen i övrigt bör få sådan omfattning och utformning att snedvridningen genom nyss nämnda program kompenseras och totalut- budet blir det med hänsyn till alkoholpolitikens mål önskvärda. ] underhållningsprogram som Sveriges Radio självt producerar torde det vara möjligt att betydligt bättre än f. n. följa statsmakternas alkoholpoli- tiska intentioner.
APU förordar att frågan om programutbudet beträffande alkohol tas upp i det förberedelsearbete som nu pågår för ett nytt avtal mellan staten och Sveriges Radio rörande programverksamheten. Det bör uppdras åt den utredning som ombesörjer detta arbete att föreslå att i det nya avtalet tas in villkor som garanterar att programutbudet beträffande alkohol kommer att stå i överensstämmelse med statsmakternas alkoholpolitik.
Som åtgärd för att ”avglorifiera alkoholen” anges vidare: ”Påverkan —- ev. genom ändring i avtalet mellan staten och SR — av SR: s programpolitik i syfte att utmönstra program där berusning och annan ansvarslös alkoholkonsumtion framställs som något komiskt eller posi- tivt” (SOU 1974: 93 s. 93).
Enligt MMU bör det inte komma i fråga att i det av APU angivna syftet införa särskilda avtalsbestämmelser. Föreskrifter av detta slag kan inte anses förenliga med den självständiga ställning som ett programföretag bör ha gentemot myndigheterna. En ändring av programpolitiken i frågor av denna art bör endast ske av företagets eget initiativ, varvid den allmänna opinionen hos medborgarna kan bli av betydelse.
Bestämmelsen i 10 5 hindrar däremot inte avtalsregler som tar sikte på annat än innehållet i programverksamheten. Utan hinder av 9 och 10 55 kan alltså ges regler i avtal t. ex. om skiljemannaförfarande vid tvist om tolkningen eller tillämpningen av avtalet (se 22 5 radioavtalet).
115
Enligt de närmast föregående paragraferna skall särskilda föreskrifter och villkor gälla för programverksamhet. För att dessa föreskrifter och villkor skall te sig meningsfulla fordras att deras efterlevnad kan övervakas. Denna övervakning och den granskning som tillsynen kan kräva bör skötas av ett fristående organ. MMU föreslår därvid att det skall finnas en
radionämnd eller annat granskningsorgan och att en bestämmelse om dess verksamhet tas in i grundlagen. Detta innebär inte nödvändigtvis att den nuvarande radionämndens organisation och arbetsformer skall bibehållas. Förslag har nyligen framlagts om en delvis annorlunda granskningsform, bl. a. genom inrättande av en särskild radioombudsman (Ds U 1974: 7). Också detta förslag är täckt av paragrafen. Granskningen skall endast omfatta program som blivit sända.
Några närmare bestämmelser om granskningsverksamheten behöver inte ges i grundlagen. De huvudsakliga bestämmelserna bör emellertid meddelas i form av lag; denna kan isin tur beträffande detaljbestämmel- ser hänvisa till reglering i instruktion e. (1. I 95 radioavtalet sägs att Sverigs Radio utan dröjsmål skall tillställa radionämnden det material nämnden behöver för sin granskning. Också denna fråga kan regleras i lag (se 14 5 i förevarande kapitel).
125
Den formella ansvarigheten i grundlagen förutsätter ett system med utgivare. Mediernas inbördes olikhet medför att särskilda regler om utgivare måste ges för varje medium.
För varje radioprogram som sänds av programföretag skall finnas en utgivare. Detta gäller oavsett om utgivaren i det särskilda fallet kan göras ansvarig för programmet eller ej. Också för direktsända program av dagshändelser o. (1. eller där de medverkande ålagts personligt ansvar (7 kap. 13 5 och 1 l 5 andra stycket) fordras således utgivare. Även i sådana program kan nämligen förekomma inslag — t. ex. intervjuer eller bandade avsnitt — där ett personligt ansvar inte kan utkrävas. Förslaget överens- stämmer i denna del med RAL.
Kvalifikationerna hos en utgivare bör vara desamma oberoende av vilket medium det gäller. Liksom i fråga om utgivare för periodisk skrift skall utgivare för radioprogram vara myndig. Han skall dessutom vara svensk medborgare och vara bosatt i Sverige. Också utländska medborga- re kan vara utgivare, om detta medges i vanlig lag (13 kap. 1 5). Utgivaren är i regel ersättningsskyldig för skada på grund av yttrandefrihetsbrott, och därför har i förslaget uppställts krav på att han inte får vara försatt i konkurs.
Även reglerna om utgivares befogenhet har gjorts enhetliga för de olika medierna. Detta medför en viss ändring av formuleringen av programutgi- varens befogenhet enligt RAL. Där sägs nu (3 5 första stycket RAL) att utgivarens uppgift är att förebygga yttrandefrihetsbrott. Han skall sålunda förbjuda sändning av program eller programinslag, som kan anses strida mot lag. Att hans befogenhet på detta sätt uttryckts negativt i RAL torde sammanhänga med att det inte behöver vara hans uppgift att positivt bestämma vilka program som skall produceras eller vad de skall innehålla (prop. 1966: 156 s. 55).
Sveriges författarförbund har i skrivelse 5.6.1973 till chefen för justitiedepartementet tagit upp frågan om programutgivarens uppgift enligt RAL. I skrivelsen sägs att programutgivarens direkta uppgift att
förebygga yttrandefrihetsbrott innebär en stark begränsning av yttrande- friheten i etermedierna i förhållande till pressen. Konstruktionen i RAL medförde i praktiken att ansvaret för ett program inte kunde flyttas över på en producent, när utgivaren beslutat stoppa programmet. Förbundet hemställde att synpunkterna skulle beaktas av MMU.
Anledningen till att utgivares befogenhet kommit till uttryck i grundlagen är att det enligt denna är han som är ansvarig för innehållet i framställningen. Detta ansvar bör leda till att befogenheten ges en mera generell utformning i enlighet med vad som gäller för utgivare för periodisk skrift. Programutgivarens bestämmanderätt bör alltså får en mindre begränsad formulering än den nu har enligt RAL. Även om det kan finnas vissa skillnader mellan uppdragen för en utgivare för tidning och en programutgivare, föreligger enligt MMU inte tillräcklig anledning att formulera deras grundlagsenliga befogenhet på olika sätt.
Mot bakgrund av det anförda har utgivarens uppdrag i förslaget formulerats som ”sådan befogenhet att utöva tillsyn över sändningen och bestämma över programmet, att icke något får förekomma däri mot hans vilja”. I denna befogenhet får företaget inte göra inskränkningar. Ifråga om uppdragets innebörd hänvisas i övrigt till vad som sägs om utgivare för periodisk skrift i motiveringen till 2 kap. 9 5.
135
Utgivare för radioprogram förordnas av programföretagets chef eller av annan tjänsteman där. Vem som skall ha bestämmanderätten och när delegering kan ske är frågor som lämpligen bör avgöras för varje enskilt företag. Bestämmelserna i dessa frågor bör därför meddelas av regeringen.
I bestämmelserna kan också, om det anses erforderligt, tagas in regler om antalet utgivare inom företagen. Inom SR finns för närvarande ett femtiotal programutgivare. Hur många som kan komma att behövas inom andra programföretag beror på omfattningen av dessa företags program- verksamhet. I och för sig är det önskvärt att antalet inte blir alltför stort. Samtidigt bör antalet inte vara så begränsat att en reell övervakning från deras sida omöjliggörs.
Också andra bestämmelser om utgivare kan meddelas av regeringen, bl. a. om förordnandets omfattning och giltighetstid. Det är självklart att en programutgivare — liksom utgivare av periodisk skrift — skall ha sådan kunskap och erfarenhet att han kan bedöma frågor om missbruk av yttrandefriheten i radioprogram. En sådan bestämmelse finns nu i 25 kungörelsen (1967: 226) om tillämpningen av RAL men torde inte vara behövlig i grundlagen, lika litet som beträffande utgivare för periodisk skrift eller film.
Enligt andra stycket skall närmare bestämmelser om utgivare och föreskrifter om på vilket sätt utgivarens namn skall tillkännages meddelas i lag. För närvarande gäller att uppgift om vem som är utgivare före programmets sändning skall antecknas i register hos SR (35 RAL). Registret skall vara tillgängligt för allmänheten. Den nuvarande ord- ningen synes lämplig, men man kan givetvis också överväga att i viss
utsträckning införa regler om att utgivarens namn skall anges i program- met eller i anslutning till detta.
145
För att möjliggöra efterhandsgranskning av radioprogram, vare sig det gäller ärenden hos radionämnden, frågor om yttrandefrihetsbrott eller andra fall då dokumentation är önskvärd, fordras att sändningar av radioprogram bandas och att banden bevaras. Vidare måste programföre- tagen åläggas en viss skyldighet att tillhandahålla utskrift av programmen, mot avgift eller utan. De närmare bestämmelserna i ämnet återfinns nu i 6 och 7 55 kungörelsen om tillämpningen av RAL.
Frågan om lagstadgad rätt till utskrift av radio- och tv-program har behandlats i riksdagen i motion 1973: 975 och KU 1973: 46. I motionen hemställdes att Sveriges Radio skulle åläggas en generell skyldighet att mot avgift tillhandahålla allmänheten sådana utskrifter. KU fann frågan förtjänt att övervägas och förklarade, att det får ankomma på regeringen att avgöra under vilka former en sådan utredning bör komma till stånd. Utskottet erinrade i sammanhanget om MMU: s arbete.
Dataarkiveringskommittén har i betänkandet SOU 1974: 94 föreslagit bestämmelser om skyldighet att lämna arkivexemplar av varje ljudupptag- ning och upptagning av rörliga bilder som görs tillgänglig för allmänheten. I likhet med vad som gäller i fråga om biblioteksexemplar av tryckt skrift bör grundlagen öppna möjlighet till regler av detta slag.
De frågor som avses här är i och för sig betydelsefulla, men de ärinte av sådan art eller vikt att den närmare regleringen bör ges i grundlag. I förevarande paragraf sägs därför att bestämmelser i dessa frågor skall meddelas i lag.
155
Radiosändningar till allmänheten kan ske i många former. Genom definitionen av begreppet radioprogram i 6 5 har från regleringen i 7—14 55 avförts vissa sändningar som visserligen når allmänheten men inte kan sägas vara avsedda för en större allmänhet. Vidare medger utformningen av 9 5 att åtskilliga av de föreskrifter som där nämns inte behöver upptagas i avtal med vederbörande programföretag när det gäller radioprogram av speciell begränsad karaktär.
Även med dessa begränsningar måste det emellertid beaktas, att det förekommer eller kan beräknas uppkomma speciella arter av sändningar, som formellt faller under begreppet radioprogram enligt 65 men för vilka de i 7—13 55 upptagna reglerna inte befinnes vara lämpliga. Detta gäller särskilt det allmänna kravet i 85 på saklighet och opartiskhet m.m. MMU har ansett att grundlagen inte bör hindra den särskilda lagstiftning för dylika sändningar som kan befinnas lämplig. Att i själva grundlagen direkt detaljreglera vad som skall gälla för dylika sändningar har MMU inte funnit möjligt, utan MMU: s förslag går ut på att innehållet i särregleringen får bedömas i vanlig lagstiftningsväg.
Det är naturligen av vikt att de nu avsedda möjligheterna till Särreglering så noga som möjligt begränsas i själva grundlagen. Detta har enligt förslaget skett genom att vissa typexempel uppräknas; uppräk- ningen är emellertid inte uttömmande utan öppnar möjlighet till Särreglering även beträffande andra sändningar av utpräglad speciell begränsad karaktär. MMU vill understryka att den specialreglering, som sålunda möjliggörs genom förslaget, endast avser de särregler för radioprogram och programföretag som ges i 7—13 55, däremot inte de materiella allmänna reglerna i övrigt igrundlagen. Sålunda gäller även för de nu avsedda specialfallen grundlagens allmänna regler om censur- förbud, yttrandefrihetsbrott, meddelarskydd och rätt till anonymitet samt rättegångsförfarandet.
I uppräkningen av exempel anges först, i punkt 1, sändning som endast avser vidaresändning av radioprogram. Här avses bl. a. sändningar genom centralantenn av vanliga svenska program eller vidaresändning, t.ex. genom 5. k. slavsändare, av program från de övriga nordiska länderna. För de nu avsedda fallen kan det ifrågasättas om det överhuvud behövs någon särskild ansvarig för själva vidaresändningen eller om inte det är tillräckligt med ansvaret för den som sänt det ursprungliga programmet.
Vidare upptas, under punkt 2, sändningar för undervisningsändamål eller för syn- eller hörselskadade. 1 stor utsträckning faller sådana sändningar utanför regleringen i 7—13 55 redan på grund av definitionen av begreppet radioprogram, se härom närmare under 6 5. Emellertid har förslaget i denna punkt en vidare räckvidd och avser t. ex. sändningar som inte är begränsade till viss ort eller till vissa skolor utan har en mera allmän inriktning över hela landet, t. ex. vuxenutbildning eller språkkur- ser för allmänheten. Det torde här huvudsakligen bli fråga om sändningar genom allmänna organ, och behovet av särregler i allmän lag torde därvid inte vara stort.
Under punkt 3 upptas sändning som i huvudsak endast innefattar direktsändning av dagshändelse, gudstjänst eller offentlig tillställning. Även härvidlag är åtskilliga sändningar undantagna redan genom defini- tionen på radioprogram i6 5, såsom sändningar vid offentliga evenemang för att underlätta för publiken att följa med. Under begreppet radiopro- gram faller emellertid, enligt vad som anförts vid 6 5, sådana fall som överföring till andra orter av sportevenemang eller kommentarer till sådana program. Förevarande punkt avser att möjliggöra specialreglering av t. ex. direktsändning genom kabel-tv av sportevenemang eller andra offentliga tillställningar även till andra orter, utan att det mera omständliga förfarandet enligt 7—13 55 skall behöva anlitas. Överfö- ringen bör därvid begränsas till direktsändning med endast korta kommentarer eller referat samt påannonsering och erforderliga över- gångar. I annat fall, såsom när det rör sig om utförliga referat, torde däremot tillstånd böra lämnas enligt 7 5 och övriga paragrafer angående radioprogram och programföretag användas.
Genom att uppräkningen i förevarande paragraf inte är uttömmande skall det vara möjligt att ge särskild reglering i allmän lag även i vissa andra specialsituationer. Så kan exempelvis ske i fråga om sådana
speciella former av sändningar som kan uppkomma till följd av den tekniska utvecklingen av metoder för överföring av meddelanden till allmänheten med hjälp av radiosändningar, såsom det s.k. ”Ceefax”- systemet och liknande system som behandlats i senare delen (under 2.) av avsnittet 4.3. MMU hänvisar i dessa hänseenden till vad som där anförts.
Det ligger i sakens natur att de typexempel som upptagits i denna paragraf endast avser den yttre ramen för den möjlighet till Särreglering som grundlagen erbjuder. I den särskilda lagstiftning, som måste komma till stånd för att bestämmelserna i 7—13 55 inte skall vara tillämpliga, kan särregleringens omfattning begränsas till de fall som blir aktuella och där en Särreglering befinnes lämplig.
I andra stycket har något närmare angivits vilka materiella särregler som kan bli erforderliga i de nu avsedda fallen. Enligt MMU: s mening kan man, med hänsyn till svårigheterna att överblicka utvecklingen, inte komma ifrån att för de avsedda specialfallen lämna en möjlighet öppen i grundlagen att i den särskilda lagstiftningen stadga tillståndstvång. Detta kan bli aktuellt redan av den anledningen att det vid de speciella, här avsedda formerna för radiosändning kan användas etersändningar med därav följande krav på erforderligt sändningsutrymme.
MMU vill slutligen understryka, att det nu förevarande förslaget till grundlagstext inte innebär att MMU för sin del tagit ställning till och sålunda förordar en särlagstiftning i enlighet med den nu lämnade genomgången. Lämpligheten av en sådan lagstiftning får övervägas när frågan därom aktualiseras, och MMU: s förslag innebär endast att något grundlagshinder mot särlagstiftning på nu angivna punkter inte skall föreligga.
165
I denna paragraf har upptagits bestämmelser om vissa tekniska förfaran- den för distribution av meddelanden som behandlats i avsnittet 4.3 under 1. Det är här i första hand frågan om sådana faksimiltidningar som, genom ett förfarande som i och för sig skulle falla under begreppet sändning i radio, distribueras och i mottagare framkommeri form av skriftliga meddelanden, såsom det amerikanska ”Homefax”—systemet eller detjapanska ”Telenews”-systemet. Enligt MMU: s mening bör såsom allmän princip grundlagens regler om tryckta skrifter gälla för dessa former av sändningar och den specialreglering som erfordras göras i allmän lag. Paragrafens räckvidd har i förslaget begränsats till sådana fall där distributionen sker medelst träd eller kabel; i den mån etersändningar skulle användas för dylik distribution, får bestämmelserna i 3 kap. om radio tillämpas.
Bestämmelserna i förevarande paragraf bör också kunna anses tillämp- liga i den mån telex, dokumentfaksimil och dylika metoder skulle komma att användas för meddelanden direkt till allmänheten och inte, såsom för närvarande, huvudsakligen vara riktade endast till en begränsad krets av mottagare.
4 kap. Bestämmelser om film
I 2 och 3 kap. har särskilda bestämmelser, huvudsakligen av formell art, upptagits i fråga om tryckta skrifter och radio. Motsvarande regler för film har fått sin plats i förevarande kapitel, som också anger ramen för den filmcensur som skall vara möjlig.
Den inledande paragrafen innehåller den tekniska definitionen av begreppet film, och genom 2 5 begränsas grundlagens tillämplighet till film som visas offentligt. De grundläggande bestämmelserna om möjlig- heten till filmcensur ges i 3 och 4 55. I 5 och 6 55 har intagits bestämmelser om filmutgivare, och enligt den avslutande 7 5 överlåts åt vanlig lag att ge bestämmelser om bevarande av filmexemplar för granskning och om arkivering.
1 %
Definitionen av begreppet film — ”upptagning vars innehåll kan med tekniska medel visas i form av rörliga bilder med eller utan ljud” — är hämtad från filmcensurutredningens förslag, se vidare ovan avsnitt 4.4.2.
Under remissbehandlingen av filmcensurutredningens förslag berördes definitionen av JK och Sveriges författareförening, som ansåg ordet ”upptagning” mindre lämpligt, eftersom det också kunde syfta på själva inspelningen, upptagandet.
Även om ordet ”upptagning” kan ha en sådan dubbel betydelse, torde dess innebörd inte kunna missförstås i det sammanhang som ordet här används. Det framstår som självklart att det är den materialiserade inspelningen som avses. Begreppet "upptagning” förekommer f. ö. utan särskilt förtydligande i 7 5 tillämpningskungörelsen till RAL, där det sägs att ”justitiekanslern har rätt att taga del av upptagning av radioprogram och få utskrift av vad som yttrats i programmet”. Genom ändring i TF år 1974 har reglerna om allmänna handlingar i 2 kap. uttryckligen gjorts tillämpliga på upptagning för automatisk databehandling.
Grundlagens uttryck ”film” tar sålunda sikte på den färdiga filmen (liksom är fallet i fråga om begreppet tryckt skrift). Genom grundlagens olika regler kommer emellertid det grundlagsmässiga skyddet att gälla inte bara spridningen och offentliggörandet, dvs. spridning av kopior av filmen och den offentliga visningen av den, utan också själva framställan- det av filmen, motsvarande mångfaldigandet av tryckt skrift, när filmen är avsedd för offentlig visning.
Filmbegreppet har en vidsträckt innebörd. Hur en film spelas in eller hur den visas är utan betydelse. Enligt ordalagen inryms också film som visas i televisionsprogram i begreppet, och det är därför nödvändigt att göra en avgränsning mellan termerna film och radio.
1 andra stycket sägs att grundlagens bestämmelser om film inte gäller film som sänds i radioprogram. Det innebär att televisionsprogram som sänds av Sveriges Radio eller annat programföretag inte berörs av grundlagens filmregler, inte ens när programmen består i sändning av vanlig biograffilm. I stället skall reglerna för radioprogram tillämpas.
Härigenom kommer de formella reglerna i vissa hänseenden — främst i fråga om möjligheten till censur — att bli olika för en spelfilm beroende på om den visas på biograf eller i tv.
Såsom berörts i den allmänna motiveringen i avsnitt 3.1 och i kommentaren till 3 kap. 1 5 är tv-kassetter, bildskivor o. dyl. (videogram) i och för sig att anse som film trots att radiotekniken har tagits i anspråk. Reglerna i 4 kap. blir alltså tillämpliga vid direkt uppspelning av videogram när det sker offentligt, t. ex. irestauranger och konditorier, liksom när en tv-kassett används vid en vanlig biografföreställning.
25
Grundlagen gäller endast film som visas offentligt. Filmer som visas privat omfattas inte av grundlagens regler och inte heller filmer som säljs eller hyrs ut för enskilt bruk. Först när en sådan film visas offentligt griper grundlagen in med krav på utgivare och med de särskilda reglerna om ansvarighet m. m. Frågan när en filmvisning skall anses som offentlig har behandlats i den allmänna motiveringen (4.4.3).
Genom att grundlagens bestämmelser om film endast gäller sådan som visas offentligt kommer film, t. ex. i form av tv-kassetter eller bildskivor, som säljs eller hyrs ut enbart för privat bruk, ej att omfattas av grundlagens förbud mot andra hinder än sådana som är angivna i grundlagen.
Trots att grundlagens tillämplighet är begränsad till offentligt visad film, kan vissa av skyddsreglerna komma att tillämpas på all film, t. ex. meddelarskyddet i 8 kap. Detta skydd gäller under förutsättning att meddelandet lämnats för offentliggörande. Huruvida offentliggörande sker eller ej är utan betydelse. Den som lämnar uppgifter för offentlig- görande i film eller medverkar i film med den uppfattningen att filmen skall visas offentligt är alltså skyddad enligt grundlagen, även om filmen aldrig visas för allmänheten. I dessa situationer föreligger också ett anonymitetsskydd.
35
Biografförordningen föreskriver att film inte får visas offentligt om den ej dessförinnan godkänts av biografbyrån. Enligt 3 5 gäller därvid följande.
1 mom. Biografbyrån må ej godkänna film eller del av film vars förevisande på grund av det sätt, varpå händelserna skildras, och det sammanhang, vari de förekomma, kan verka förråande eller skadligt upphetsande eller förleda till brott.
Ej heller må film eller del av film godkännas, om dess förevisande kan anses olämpligt med hänsyn till rikets förhållande till främmande makt eller kan lända till upplysning om förhållanden, vilkas uppenbarande kan medföra men för försvaret eller eljest för rikets säkerhet.
Biografbyrån äger även i annat fall än i första och andra styckena är stadgat vägra godkänna film eller del av film, om biografbyrån finner förevisandet därav uppenbarligen strida mot allmän lag.
2 mom. Film eller del av film må ej godkännas till förevisning för barn under elva år eller för barn, som fyllt elva men ej femton år, i den mån den kan vålla barn isådan åldersgrupp psykisk skada.
3 mom. Biografbyrån må ej vägra godkänna film på andra grunder än i denna paragraf är stadgat.
Den nu föreslagna grundlagen föreskriver inte filmcensur. Den endast medger att censur kan förekomma. Huruvida förhandsgranskning får ske eller inte har överlåtits åt allmän lag att bestämma. Därigenom blir det möjligt att utan grundlagsändring införa begränsningar i censuren eller mer eller mindre varaktigt avskaffa den, något som inte skulle kunna ske lika enkelt, om kravet på censur vore fastslaget i grundlagen.
Det skulle emellertid föra alltför långt om alla bestämmelser om förhandsgranskning finge ges i vanlig lag. För att inte dessa bestämmelser skall bli onödigt begränsande bör grundlagen ange den yttre ram inom vilken de särskilda reglerna måste hålla sig. Denna ram för censuren har angivits i förevarande paragraf.
Den grundläggande bestämmelsen ges i första stycket. Där sägs att det i lag får föreskrivas förbud mot offentlig visning av film som inte dessförinnan godkänts för sådan visning. 1 lag kan också meddelas bestämmelser om straff för den som visar film som inte är godkänd (13 kap. 3 5).
I andra stycket redovisas ramen för vuxencensuren genom två punkter. Den första punkten medger förbud mot offentlig visning av film som, på grund av det sätt varpå händelserna skildras och det sammanhang vari de förekommer, kan verka förråande eller skadligt upphetsande eller förleda till brott. Denna punkt, som anger det viktigaste området för censurens ingripande, har överförts från biografförordningen i oförändrat skick. Dessa grunder för förbud skall alltså tolkas på samma sätt som nu.
Enligt den andra punkten kan godkännande av film vägras, om den "strider mot vad som sägs i denna grundlag”. Här avses främst fall då filmen innefattar yttrandefrihetsbrott. Det är givet att om film skall granskas av myndighet brottsliga inslag måste kunna förhindras. Censu- rens förstahandsuppgift avser förråande och liknande framställningar, men det skulle te sig egendomligt om andra inslag, där skaderiskerna kan vara mera konkreta, skulle få passera. Genom anknytningen till grund- lagens regler om yttrandefrihetsbrott kan förbud dock inte meddelas på grund av att filmen innehåller ett brott som ej är angivet i grundlagen.
Ingripanden med stöd av andra punkten bör bara kunna ske i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Det bör inte vara granskningsmyndig- hetens sak att ta ställning till ärekränkningar mot enskilda personer. F. ö. är det inte alltid möjligt för en utomstående att utan närmare kunskap bedöma när ett uttalande kan vara kränkande för en person.
Till de yttrandefrihetsbrott som kan bli aktuella enligt andra punkten hör uppvigling, dvs. det fallet att någon uppmanar eller på annat sätt försöker förleda till brottslig verksamhet m.m. (6 kap. 16 5). Redan enligt första punkten är det möjligt att förbjuda film som kan förleda till brott, och på så sätt täcker de båda punkterna delvis varandra. Förbudsgrunden i första punkten är emellertid mera vidsträckt och
omfattar också sådana framställningar som innebär ett mindre konkret förledande.
De nu nämnda grunderna för vägrat godkännande avser all film som skall visas offentligt. Sedan gammalt har dessutom gällt särskilda begränsningar i fråga om film som visas för barn. För sådan film har alltså uppställts speciella förbudsgrunder. Dessa grunder, som helt överensstäm- mer med vad som gäller enligt biografförordningen, är betingade av att barn bl. a. har större mottaglighet för intryck och därigenom löper större risker att påverkas negativt än vad normalt utvecklade äldre personer gör.
Enligt filmcensurutredningens förslag (4 5 filmlagen) skulle vid bedöm- ningen om en film kunde befaras inverka skadligt på barn särskit beaktas om filmen ”på grund av inslag av grovt våld, sadism, perversitet eller eljest varaktigt rubbar barns känsla av trygghet eller orsakar esocialitet eller ej önskvärda förändringar i deras sociala beteende”.
De närmare bedömningsgrunder som skall tillämpas vid granskningen av barnfilm har inte angivits i grundlagen. Regler i detta hänseende kan ges i lag. Något hinder mot att — i likhet med vad som nu gäller — anknyta godkännandet till olika åldersgränser föreligger givetvis inte.
Frågan om barns tillträde till barnförbjuden film kan regleras i vanlig lag. Någon erinran om detta i grundlagen torde inte behövas (jfr möjligheten till straffbestämmelse enligt 13 kap. 3 5).
45
Utöver de förbudsgrunder som angivits i 3 5 får inte förekomma andra sådana grunder. Detta framgår indirekt redan av bestämmelser. i 1 kap. 3 5, men det har också angivits uttryckligen i 4 5. Därigenom markeras att grundlagen anger den yttre ramen för censurens verksamhet och att denna ram inte får överskridas, t. ex. genom politisk censur. Därzmot kan förbudsgrunderna göras mera begränsade.
Enligt sista stycket kan visst slag av film helt undantas från censur. De erforderliga bestämmelserna i denna fråga skall ges i den särskilda lag som behandlar granskningsverksamheten. Den särbehandling som alltså kan ske av viss sorts film torde främst kunna tillämpas på reklarrfilm och journalfilm. Sådana filmer föreslogs av filmcensurutredningen undan- tagna från det krav på förhandsgranskning som annars skulle gälla för barnfilm, se 3 5 andra stycket iförslaget till filmlag. I den särsklda lagen bör givetvis också kunna upptagas en motsvarighet till det av filmcensur- utredningen i samma stycke föreslagna stadgandet om generell nöjlighet för regeringen att meddela befrielse från lagens tillämpnirg (SOU 1969: 14, s. 79). Undantag från censur torde sålunda kunna .neddelas t. ex. för film som visas genom Svenska filminstitutet eller på muséer. Filmer, som visas i tv och som lyder under reglerna för radioprogram, får inte omfattas av ett krav på förhandsgranskning. Detta framgår rv 1 kap. 3 5 och 4 kap. 1 5 andra stycket.
I den särskilda lagstiftning till vilken grundlagen här öppnar nöjlighet, bör också ges bestämmelser om vilket organ som skall svara för granskningen, om formerna för granskningen och om möjligheterna till
överklagande. Härvid kan övervägas om inte den slutliga prövningen i censurärenden bör anförtros åt annat organ än regeringen.
55
Grundlagens regler om skydd för meddelare och andra medverkande förutsätter ett formellt ansvarighetssystem. Detta kräver i sin tur att det för varje framställning skall finnas en person, en utgivare, som är närmast ansvarig.
Filmcensurutredningen föreslog, efter mönster av TF och RAL, att för varje film skulle finnas en filmutgivare med uppgift att förebygga yttrandefrihetsbrott. Mot filmutgivarens vilja skulle ingenting få före- komma i filmen. Som behörighetsvillkor skulle gälla att utgivaren hade hemvist i Sverige samt att han inte var omyndig eller i konkurstillstånd (3 5 första och andra stycket i förslaget till filmansvarighetslag). Förslaget i denna del mötte inga invändningar under remissbehandlingen.
Filmcensurutredningens förslag har här upptagits med vissa ändringar endast i fråga om utgivarens befogenhet och hans behörighet. Ändringar- na är föranledda av att bestämmelserna i dessa hänseenden så långt möjligt bör vara utformade på samma sätt för alla slag av utgivare.
I 5 5 föreskrivs alltså i första stycket att det för varje film skall finnas en utgivare. Detta motsvarar vad som gäller utgivare för periodisk skrift (2 kap. 9 5) och för radioprogram (3 kap. 12 5). Sedan en film första gången visats offentligt, kan det förekomma att vid en senare visning utgivaren avlidit, flyttat utomlands eller på annat sätt förlorat den behörighet han skall ha enligt förevarande paragraf. I sådant fall måste ny utgivare förordnas innan filmen visas på nytt.
Film får alltså inte visas offentligt med mindre utgivare finns förordnad. Brott mot denna regel kan föranleda straff enligt bestämmelse i vanlig lag (13 kap. 3 5). Regeln avser alla slag av film, även t.ex. tv-kassetter och bildskivor när dessa blir föremål för offentlig visning. Utgivare skall också finnas för film som enbart är avsedd för undervis- ningsändamål likaväl som för film som åtföljer ett föredrag. Även för reklamfilm skall utgivare vara förordnad.
Liksom utgivare för periodisk skrift och utgivare för radioprogram skall enligt andra stycket utgivare för film vara myndig och får han inte vara i konkurs. Han skall dessutom vara svensk medborgare och bosatt i Sverige. Kravet på svenskt medborgarskap kan efterges genom bestäm— melse i vanlig lag (13 kap. 1 5).
Reglerna i tredje stycket om utgivarens befogenhet överensstämmer med motsvarande regler för periodiska skrifter och radio (se 2 kap. 9 5 tredje stycket och 3 kap. 12 5 tredje stycket).
65
Paragrafen reglerar frågan vem som skall förordna utgivare för film. 1 första hand är det producenten som förordnar utgivare. Har filmutgivare inte utsetts när filmen distribueras för visning, skall
distributören förordna utgivare. Detta torde bli särskilt aktuellt i fråga om film som producerats utomlands. Med distributör menas den som utlämnar filmen för offentlig visning. Det är intet som hindrar att en producent eller distributör förordnar sig själv till utgivare.
De nu angivna bestämmelserna överensstämmer helt med 35 tredje stycket i filmcensurutredningens förslag till filmansvarighetslag. Om den närmare innebörden av begreppen producent och distributör uttalade filmcensurutredningen (SOU 1969: 14 s. 122):
Med producent bör förstås den fysiska eller juridiska person som planerar, organiserar och genomför produktionen av en film. Under denna bestämning ryms ett flertal olika former från större, integrerade filmföretag till fristående filmare som är sin egen producent. Som producent räknas inte vad som inom filmbranschen kallas inspelnings- ledare och inte heller, på ett högre stadium, produktionsledare vilka vid större produktioner leder själva inspelningsarbetet av filmen och är ett slags mellanhand mellan dem, som gör de skapande insatserna i filmen, och producenten.
Producenten i ovan angivna bemärkelse torde ofta vara ägare till den film han har producerat. Genom avtal är han också ofta innehavare av samtliga de upphovsrättigheter som är knutna till filmen, alltså även sådana som grundas på insatser under själva inspelningsarbetet.
Om producenten inte har utsett filmutgivare skall i stället distributö- ren förordna filmutgivare. De svenska filmproducenterna distribuerar i regel svenska filmer genom egna distributionsavdelningar. I detta fall finns alltså ingen särskild distributör. Det förekommer emellertid också i mindre utsträckning att svensk film distribueras av fristående distribu- tionsföretag som särskild distributör. Distributionen i Sverige av utländsk film fördelar sig på huvudsakligen tre kategorier, nämligen svenska producentföretag, utländska producenters distributionsföretag i Sverige samt fristående distributionsföretag i Sverige. Dessa är alla att anse som distributörer enligt utredningens förslag under förutsättning att de själva har infört filmen till Sverige. Anlitas däremot något av de nämnda distributionsföretagen av annan importör för distribuering av film skall i stället denne betraktas som den som har distribuerat filmen i Sverige.
Filmer som säljs eller hyrs ut i öppna marknaden torde i allmänhet vara avsedda att visas internt, i familjesammanhang o. dyl. Det är därför sannolikt att det för filmer i form av t. ex. tv-kassetter eller bildskivor inte kommer att förordnas utgivare. Den som ämnar visa en sådan film offentligt måste därför begära att producenten eller distributören förordnar utgivare. Vägrar producenten eller distributören detta, beror vägran uppenbarligen på att denne inte önskar att filmen skall visas offentligt. Den som trots sådant negativt besked visar filmen kan ådömas straff (om lagbestämmelse därom införs enligt 13 kap. 3 5). Det kan däremot enligt MMU:s mening inte komma i fråga att tillåta den som ämnar visa filmen offentligt att själv förordna utgivare.
Enligt andra stycket skall ytterligare bestämmelser om utgivare och om hur anmälan m. in. av sådan skall ske meddelas i lag. Bestämmelser av detta slag kan avse t. ex. att utgivaren skall ha skriftligen åtagit sig uppdraget. Föreskrifter skall vidare meddelas om hur utgivare skall registreras, t. ex. såsom filmcensurutredningen föreslog i centralt register, se 4 5 i förslaget till filmansvarighetslag.
75
När fråga uppkommer om en film innefattar yttrandefrihetsbrott, är det av värde att filmen finns bevarad. Frågan om skyldighet att för framtida bevisning arkivera film diskuterades av filmcensurutredningen, som dock inte föreslog en sådan skyldighet, främst med hänsyn till de väsentliga kostnader som detta skulle föranleda (SOU 1969: 14, s. 125).
Enligt nu gällande bestämmelser föreligger skyldighet att under viss tid bevara tryckta skrifter och upptagning av radioprogram. Denna skyldig- het är avsedd att bestå, och MMU har föreslagit att de närmare bestämmelserna i frågan skall regleras i lag (2 kap. 6 5 och 3 kap. 14 5). Något avgörande skäl att undanta filmen från denna princip kan inte anses föreligga. I den mån skyldigheten i vissa situationer skulle visa sig vara oskäligt betungande, torde den dock kunna uppmjukas.
Enligt MMU:s mening skall alltså kunna föreskrivas skyldighet att bevara offentligt visade filmer för framtida granskning. De särskilda bestämmelserna i ämnet — bl. a. om tiden för arkiveringen och om skyldighet att tillhandahålla filmen för granskning — får ges i lag. Därvid kan också ges föreskrifter om skyldighet att lämna exemplar av film till särskilt arkiv; se dataarkiveringskommitténs betänkande (SOU 1974: 94) Bevara ljud och bild.
5 kap. Allmänna handlingars offentlighet
Bestämmelserna i detta kap., som ersätter 2 kap. TF, har utformats av offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK), se ovan avsnitt 3.2. I fråga om motiven till de föreslagna bestämmelserna hänvisas till OSK: s betänkande (SOU 1975: 22) Lag om allmänna handlingar.
Själva den grundläggande principen om allmänna handlingars offentlig- het har upptagitsi 1 kap. 2 5 tredje stycket.
6 kap. Brott mot yttrandefriheten
Gällande rätt
Gränserna för yttrandefriheten i tryckt skrift och i radio har angivits genom särskilda bestämmelser i TF och RAL, varvid dock RAL generellt hänvisar till TF. För film gäller däremot allmänna straffrättsliga regler.
Enligt TF indelas tryckfrihetsbrotten i otillåtet yttrande (TF 7: 4) och otillåtet offentliggörande (TF 7: 5). I ett otillåtet yttrande är det tankeinnehållet som är lagstridigt, medan det brottsliga i ett otillåtet offentliggörande ligger i publiceringen av något som skall hållas hemligt. Enligt 1944 års tryckfrihetssakkunnigas förslag till TF (SOU 1947: 60) skulle tryckfrihetsbrotten i TF i väsentliga delar anges genom hänvisning till brottsbeteckningama i allmän lag.
I samband med tillkomsten av TF anförde departementschefen, att . yttrandefriheten principiellt borde ha samma utsträckning, vare sig det
var fråga om framställning i tryckt skrift eller på annat sätt. Kravet på en sådan enhetlighet borde dock inte tillgodoses genom en generell hänvisning till allmän lag i fråga om de brott som skulle anses som tryckfrihetsbrott. Departementschefen anförde vidare (prop. 1948: 230, s. 91):
Tryckfrihetsförordningen bör angiva, vilka brott som äro tryckfrihets— brott. Därvid är det emellertid tänkbart att antingen giva dessa straffbud en självständig karaktär eller att skapa ett lagtekniskt samband mellan dem och motsvarande stadganden i strafflagen. Hur denna fråga löses får betydelse vid lagändringar. En ändrad uppfattning, som medför upphä— vande eller begränsning av straffbud i allmän lag, bör omedelbart återverka även beträffande tryckfrihetsbrott; det finns i sådant fall icke någon anledning att vidhålla kriminaliseringen av dessa gärningar, då de ske genom tryckt skrift. Att i motsats till vad nu i huvudsak är fallet upptaga självständiga straffskalor i tryckfrihetsförordningen synes icke vara påkallat; i detta hänseende bör tryckfrihetsförordningen hänvisa till allmän lag. På grund av vad nu anförts bör alltså tryckfrihetsförordningen innehålla en uppräkning av de brott som äro tryckfrihetsbrott, vilken uppräkning icke kan utvidgas annat än genom grundlagsändring, men denna brottskatalog bör hänvisa till allmän lag och icke gälla i vidare mån än motsvarande gärningar även enligt allmän lag äro straffbara. Så till vida vill jag alltså ansluta mig till de sakkunnigas förslag. Däremot synes mig den kritik som i vissa yttranden framförts mot den av de sakkunniga använda metoden för angivande av brotten vara berättigad. Ett angivande av brotten endast genom brottsbeteckningar eller på annat kortfattat sätt främjar väl den enhetliga regleringen men innebär samtidigt ett be- tänkligt försvagande av de konstitutionella garantierna för tryckfrihe- tens materiella innehåll. Därför har jag låtit omarbeta förslaget på sådant sätt att detta upptager utförligare beskrivningar av vad som skall anses som otillåtet yttrande.
I inledningen till TF 724, som innehåller den s. k. brottskatalogen, stadgas i enlighet med det anförda att som otillåtet yttrande i tryckt skrift skall anses sådan enligt lag straffbar framställning som innefattar någon av de i paragrafen med sina brottsrekvisit angivna gärningarna. Därav framgår att straffbuden i TF aldrig kan sträcka sig längre än brottsbalken eller annan allmän lag. Om å andra sidan kriminaliseringen enligt allmän lag utsträcks, medför detta inte automatiskt några verkningar för TF. Därtill fordras ändring i grundlagen. Konstruktionen innebär sålunda att en avkriminalisering i allmän lag omedelbart återverkar på TF, men att en utvidgning av det straffbara området inte får en sådan effekt.
Frågan om brottsbeskrivningarna i TF beträffande olovligt offentlig— görande berördes vid TF:s tillkomst av departementschefen särskilt i samband med frågan om behovet av särskilda bestämmelser för krigstid (prop. 1948z230, s. 102). Han anförde därvid att i detta hänseende reglerna om otillåtet yttrande och otillåtet offentliggörande intog en något olika ställning. Han hade i förslaget angivit de brott, som utgjorde otillåtet yttrande (TF 7: 4), på sådant sätt att grundlagsskyddet i största möjliga omfattning kunde utöva sin avsedda funktion såsom ett hinder mot förhastade utvidgningar. Han anförde vidare:
Vad åter angår otillåtet offentliggörande kunna väl i stort sett samma skäl mot mera omfattande utvidgningar av straffbuden anföras, men å andra sidan är det förenat med olägenheter, särskilt under krigsförhållan- den, om regleringen i TF i alltför hög grad är bunden vid detaljformule- ringar. Beträffande sådana fall av otillåtet offentliggörande som utgöra brott mot rikets säkerhet har därför bestämmelsen i TF (7: 5) givits en något allmännare formulering, vilken möjliggör att jämkningar i motsva- rande allmänna bestämmelser, inom den angivna ramen för sådant otillåtet offentliggörande, omedelbart vinna tillämpning även på tryckfri- hetens område. I jämförelse med gällande TF föreligger dock den skillnaden att sådana utvidgade publiceringsförbud icke kunna utfärdas av Kungl. Maj : t utan riksdagens medverkan; de skola ha formen av lag.
Tryckfrihetsbrotten har efter 1949 på en del punkter ändrats, dels 1965 i anslutning till BrB, dels vid senare omarbetningar av särskilda straffbestämmelser. Sålunda har åren 1970—1971 skett betydelsefulla ändringar i det att bestämmelserna om skymfande av rikssymbol (flagga, vapen e. d.), brott mot trosfrid samt sårande av tukt och sedlighet upphävts, medan vissa ändringar gjorts beträffande bl. a. uppvigling och hets mot folkgrupp.
Medan beskrivningarna av tryckfrihetsbrotten redovisas i TF, gäller bestämmelserna i allmän lag om straffsatser och andra regler om påföljd. [ TF 7: 6 sägs att vad i lag är stadgat om påföljd för brott enligt TF 7: 4 och 5 också gäller då brottet utgör tryckfrihetsbrott. För t. ex. högförräderi genom tryckt skrift gäller således den strafflatitud som i BrB angivits för detta brott. Det är främst straffbestämmelserna iBrB som blir aktuella, men i fråga om otillåtet offentliggörande kan även andra bestämmelser bli tillämpliga, t. ex. i RB 9: 6 och 41 5 sekretesslagen.
De gränser som dragits för yttrandefriheten itryckt skrift gäller också för radioprogram. Vad som enligt TF utgör tryckfrihetsbrott är i princip brottsligt även enligt RAL. Enligt 2 5 andra stycket RAL skall sålunda med yttrandefrihetsbrott i radioprogram avses framställning eller offent- liggörande som enligt TF 7 kap. 4 eller 5 5 skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen begåtts genom tryckt skrift. Brottsbe- teckningen enligt RAL är dock inte de i BrB angivna (förtal, hets mot folkgrupp etc.) utan ”yttrandefrihetsbrott”. Denna rubricering tillkom på förslag av lagrådet, som fann det olämpligt, inte minst från kriminalpolitisk synpunkt, att programutgivaren skulle dömas för t. ex. ärekränkning. Departementschefen ansåg det tveksamt om den föreslagna ändringen innebar någon vinst men ville inte motsätta sig den (prop. 1966:156 5. 69 och 74).
Filmcensurutredningen uttalade, att yttrandefriheten i film borde ges samma innehåll och omfattning som gäller för press och radio-tv (SOU 1969: 14 s. 105) och föreslog att brottsbeskrivningama i TF skulle bli tillämpliga även på brottsliga uttalanden i film. Utredningen förordade att yttrandefrihetsbrott i film skulle — liksom motsvarande brott i radioprogram — utformas som ett särskilt brott.
Filmcensurutredningens förslag att avskaffa filmcensuren för vuxna aktualiserade en kriminalisering i BrB av våldsframställningar m.m.
Yttrandefrihetskommittén föreslog i SOU 1969z38 (Yttrandefrihetens gränser), att en s. k. yttersta gräns för dylika framställningar skulle införas. I BrB 16: 11 skulle tas in en bestämmelse om straff bl. a. för den som kränker den allmänna känslan för anständighet genom grovt sedlighetssårande eller uppenbart förråande framställning eller genom att sprida sådan framställning. Som brottsbeteckning föreslogs ”kränkan- de av anständigheten”. I fråga om framställningar med våldsinslag ansåg kommittén att man — tills frågan om sådana framställningars skadeverk- ningar utretts mera — borde nöja sig med att förbjuda sådant som vid ett mera allmänt bedömande måste antas verka förråande och öka toleransen för grövre våld. Kommittén anförde vidare (5. 67):
Tills vidare bör därför straffbudet drabba främst de allra grövsta våldsinslagen dvs. utdragna och detaljerade skildringar med grovt våld, våld mot underlägsna eller sjuka individer, och inslag med annan brutalitet där våldsinslagen med hänsyn till intensitet och längd inte kan anses motiverade av handlingen. Nyhetsförmedlingen och de nyhetsför- medlande organen bör inte lida inskränkningar av straffbudet. Dokumen- tära skildringar bör också få innehålla sådana inslag av våld, som är nödvändiga för att åstadkomma önskad belysning av ämnet. Vetenskapli- ga och konstnärliga framställningar bör också i princip falla utanför det kriminaliserade området. Däremot bör samhället kunna ingripa mot framställningar som tillkommit i avsikt att ockra på allmänhetens sensationslystnad. Yttersta gränsen för våld är inte avsedd som en för alla tider gällande gräns utan blir rörlig i takt med den allmänna inställningen på området. Liksom i fråga om pornografi kommer gränsen att bestämmas av de rättsvårdande myndigheterna och slutligen av allmänhe- ten själv genom juryinstitutet.
I prop. 1970: 125 avvisade departementschefen tanken på en krimina- lisering av vålds- och sexualskildringar. Ansvarsbestämmelser för sådana framställningar skulle få sin största och egentliga betydelse för filmen, men departementschefen ansåg att straffbestämmelser av detta slag skulle kunna införas särskilt för filmen och således oberoende av bestämmelser i TF och BrB (s. 68). I fråga om radio-tv gav enligt departementschefen radioavtalet tillfredsställande garantier mot att där förekom sedlighetsså- rande framställningar eller sadistiska våldsskildringar. För teater och andra medier hade det inte visats något behov av straffbestämmelser; delvis syntes detta hänga samman med att redan dessa framställningsfor- mer begränsade möjligheterna att skildra våld eller sexuella förhållanden på ett sätt som inte ansågs tolerabelt (s. 70).
I två motionspar i anledning av propositionen hemställdes att en straffbestämmelse skulle införas för uppenbart förråande framställning och att det alltjämt skulle finnas möjlighet att ingripa mot framställning som var grovt sedlighetssårande. Första lagutskottet avstyrkte — i utlåtande 1970: 47 som bifölls av riksdagen — motionerna under hänvisning till departementschefens yttrande i propositionen. Sex reser- vanter ville bifalla motionerna och uttalade att straffbudet främst borde drabba sådana framställningar som anges i det ovan citerade uttalandet av kommittén.
För närvarande gäller för filmen de gränser för yttrandefriheten som
följer av allmän lag, främst BrB. Härvid bör särskilt beaktas brottet förargelseväckande beteende (BrB 16:16), som består i att någon offentligen beter sig på sätt som är ägnat att väcka förargelse hos allmänheten. Gärningen avser inte rena åsiktsyttringar, och innehållet av ett uttalande är inte ensamt tillräckligt för straffbarhet. Vad som straffbelagts är förfarandet att offentligen göra ett sådant uttalande. Därvid kan emellertid uttalandet, just genom att det sker offentligt, innebära ett förargelseväckande beteende (Beckman m. fl., Brottsbalken 11,1973, s. 233).
Massmedieutredningens överväganden och förslag
De yttranden som på grund av sitt innehåll skall vara straffbara även när de förekommer i tryckt skrift, radio och film bör vara bestämda i grundlagen.
I sitt förslag till TF fann 1944 års tryckfrihetssakkunniga att tryckfrihetsbrotten borde anges i grundlagen med beteckningar eller på annat kortfattat sätt och att i fråga om strafflatituder m. m. allmän lag skulle gälla. Denna principiella uppdelning godtogs i huvudsak, men departementschefen ansåg det från konstitutionell synpunkt nödvändigt att göra brottsbeskrivningarna beträffande otillåtet yttrande utförliga. MMU ansluter sig till detta betraktelsesätt och föreslår att den lagteknik som sålunda kommit till användning i TF bibehållsi den nya grundlagen och att den tillämpas även på vad som nu utgör otillåtet offentliggörande (TF 7: 5). Den nuvarande uppdelningen synes från principiell synpunkt knappast motiverad redan med hänsyn till att vissa brott kan utgöra såväl otillåtet yttrande som otillåtet offentliggörande (t. ex. landsförräderi) och gränsdragningen mellan de olika momenten i brotten saknar avgörande betydelse. Vad särskilt angår det av departementschefen vid tillkomsten av TF framhållna önskemålet att kunna vid krigsförhållanden utvidga räckvidden av vad som enligt TF skulle straffas såsom otillåtet offentliggörande vill MMU framhålla, att såsom yttrandefrihetsbrott enligt MMU:s förslag — liksom enligt TF — anses bl.a. obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift (6 kap. 11 och 1455). Härigenom straffbeläggs publicering av uppgift rörande förhållande, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller annars för rikets säkerhet, under förutsättning att uppgiften rör förhållande av hemlig natur. I sistnämnda hänseende blir naturligen av betydelse vilka bestäm- melser som vid krigsförhållanden gäller rörande tystnadsplikt och sekretess. I anslutning till den allmänna ståndpunkt till frågan om särskilda bestämmelser i grundlagen för krigsförhållanden som MMU intagit, se avsnitt 10, anser MMU att grundlagen inte i förevarande hänseende bör göra någon principiell skillnad mellan otillåtet yttrande och otillåtet offentliggörande. Alla yttrandefrihetsbrott bör sålunda i förevarande kapitel i grundlagen anges med sina rekvisit.
Som förutsättning för straffbarhet vid yttrandefrihetsbrott bör vidare,
såsom enligt TF, gälla att gärningen är brottslig även enligt allmän lag. I likhet med TF bör grundlagen däremot inte upptaga särskilda bestämmel— ser om straffsatser m. in., utan här bör i stället kunna göras en hänvisning till de allmänna bestämmelser som gäller för de olika brotten.
Under senare år har flera av de brott enligt allmän lag, vilka enligt TF kan bestraffas som tryckfrihetsbrott, varit föremål för översyn. Senast har tillsatts en särskild utredning genom sakkunnig för genomgång av BrB: s stadganden om brott mot rikets säkerhet. Den sakkunniges förslag beräknas framläggas senast i samband med MMU: s förslag. Med hänsyn härtill har MMU inte ansett sig i detta sammanhang ha att göra någon närmare genomgång av dessa brott, utan MMU har vid utformandet av sitt grundlagsförslag i dessa delar beaktat vad den särskilde sakkunnige föreslår. I enlighet med dennes förslag har av de i TF upptagna tryckfrihetsbrotten utmönstrats brotten samhällsfarlig ryktesspridning och beljugande av myndighet (TF 7:4 punkt 11, BrB 16:6 och 17: 6). Vidare skall ryktesspridning till fara för rikets säkerhet (TF 7: 4 punkt 10, BrB 19:8) kunna bestraffas endast om gärningen förövas under krigsförhållanden (grundlagsförslaget 6 kap. 15 5).
Inte heller i övrigt har MMU ansett sig ha anledning att göra en granskning av de i BrB upptagna brotten och deras rekvisit iden mån de återfinns i TF:s brottskatalog. I fråga om några av brotten, missfirmelse mot tjänsteman och ärekränkning, föreligger redan förslag till lagändring- ar. Härtill återkommer MMU i motiven till det lagrum som avser dessa gärningar (18 5).
MMU har ansett sig ha desto mindre anledning att göra en genomgång och saklig granskning av BrB:s nuvarande stadganden i den mån de återgivits i TF:s brottskatalog av det skälet att ett upphävande eller en begränsning av straffstadgandena i BrB omedelbart återverkar på vad som skall anses som yttrandefrihetsbrott enligt den nya grundlagen. Om en avkriminalisering skulle anses påkallad, kan alltså detta resultat uppnås även beträffande yttrandefrihetsbrott genom allmän lag.
Å andra sidan har MMU inte heller ansett sig ha anledning att göra en allmän genomgång av brottsbalkens stadganden om brott mot staten för att se om eventuellt någon där straffbelagd gärning, som nu inte är upptagen i TF och sålunda inte kan bestraffas som tryckfrihetsbrott, likväl skulle kunna anses vara av beskaffenhet att böra upptas som yttrandefrihetsbrott i en ny grundlag. En sådan genomgång skulle enligt MMU kräva en särskild utredning, och tillkomsten av en massmediegrund- lag bör enligt MMU: s mening inte fördröjas av sådana hänsyn.
MMU har inte heller ansett sig ha anledning att till behandling uppta frågan om s.k. ekonomiskt förtal; i detta hänseende kan hänvisas till riksdagens beslut 1974 om avslag på motion angående sådan lagstiftning (se reservation till justitieutskottets betänkande 1974: 21).
MMU:s överväganden beträffande brottskatalogen i den nya grundla- gen har sålunda en avsevärt begränsad räckvidd. Beträffande utformning- en av förevarande kapitel har emellertid MMU föreslagit vissa principiella ändringar i förhållande till vad som nu gäller enligt TF. Ändringarna innebär i huvudsak följande.
Den nuvarande uppdelningen i TF av tryckfrihetsbrotten i otillåtet yttrande (TF 7: 4) och otillåtet offentliggörande (TF 7: 5) försvinner — såsom förut berörts — enligt MMU: s förslag. De brott som nu anges i TF 7: 5 andra stycket — huvudbestämmelsen angående otillåtet offentlig- görande — finner MMU, på grundval av vad som sagts i förarbetena till TF, vara spioneri, BrB 19:5 och 6, obehörig befattning med hemlig uppgift, BrB 19:7 första stycket, vårdslöshet med hemlig uppgift, BrB 1917 andra stycket, vissa former av landsförräderi, landssvek eller landsskadlig vårdslöshet, BrB 22: 1 och 2, — dvs. i den mån dessa brott inte redan faller under otillåtet yttrande enligt TF 7:4 — ävensom försök, förberedelse och stämpling till sådana brott i den mån straffbar- het föreligger enligt BrB (SOU 1947: 60 s. 252, jfr NJA II 1948 s. 259 och 1949 s. 158). I enlighet härmed har de nu angivna brotten upptagits i brottskapitlet i MMU: s förslag, 6 kap. 7—14 55.
Som ovan anförts är beteckningen på brott enligt RAL ”yttrandefri- hetsbrott”. Enligt TF används däremot de särskilda benämningar som anges i vanlig lag, och MMU förordar att denna metod begagnas i grundlagen. Vid yttrandefrihetsbrott bör alltså de särskilda brottsbenäm- ningarna komma till användning oavsett i vilket medium gärningen förekommer. I grundlagsförslaget anges som regel inte när ett brott skall bedömas som grovt utan här gäller vanliga regler. I den mån en gärning enligt allmän lag har särskild brottsbenämning vid grovt brott, t. ex. grovt förtal, bör denna benämning tillämpas även när det är fråga om yttrandefrihetsbrott.
De ändringar i övrigt som MMU föreslår i detta kapitel — frånsett redaktionella jämkningar — sammanhänger med MMU:s förslag beträf- fande rättegången och särskilt med det i tilläggsdirektiven angivna uppdraget att söka åstadkomma en processordning som undviker att samma person kan för olika hithörande förfaranden bli underkastad skilda processformer. I detta hänseende får MMU hänvisa till vad som anförts i den allmänna motiveringen till rättegångsförfarandet, avsnitt 7.5. Detta gäller särskilt förevarande kapitels 10, 12 och 20 55. I 20 5 har sålunda som särskilt yttrandefrihetsbrott upptagits vissa speciella fall av brott mot tystnadsplikt. Härtill återkommer MMU vid motiveringen till dessa paragrafer. Härigenom blir också bestämmelserna i grundlagen om rättegång vid yttrandefrihetsdomstol tillämpliga i sådana fall.
1 5
I denna inledande paragraf anges vad som menas med yttrandefrihets- brott. Sådant brott föreligger när framställning offentliggjorts i tryckt skrift, radioprogram eller film och framställningen innefattar en gärning som är straffbar enligt lag och som dessutom utgör brott enligt bestämmelserna i detta kapitel.
För att en framställning skall utgöra yttrandefrihetsbrott krävs sålunda först och främst att framställningen blivit offentliggjord i något av de medier som omfattas av grundlagen. Vidare fordras inte bara att framställningen innefattar brott som är angivet i förevarande kap. utan
också att det är fråga om en ”enligt lag straffbar gärning”. För straffbarhet fordras alltså att framställningen är brottslig både enligt grundlagens 6 kap. och enligt vanlig lag (i huvudsak BrB). Detta innebär såsom redan berörts att en avkriminalisering iBrB av ett yttrandefrihets- brott får omedelbar verkan i grundlagen. Införandet av en ny straffbe- stämmelse eller en utvidgning av rekvisiten för ett yttrandefrihetsbrott kräver däremot grundlagsändring, dvs. beslut av två riksdagar med nyval till riksdagen däremellan.
Om inte annat sägs är endast uppsåtliga gärningar straffbara (jfr BrB l:2 första stycket). Frågan om uppsåt behandlas närmare vid 7 kap. 19 5, som upptar den s. k. uppsåtspresumtionen enligt TF 8: 12.
25
Denna paragraf motsvarar TF 7: 2 som överförts med endast redaktionel- la justeringar. Bestämmelsen är redan tillämplig på radio och kommer nu att gälla även för film.
Ett meddelande, som i och för sig uppfyller kravet på straffbarhet såsom yttrandefrihetsbrott, skall enligt lagrummet ändå inte anses som sådant brott, om det straffbara inte omedelbart framgår av meddelandets innehåll. Bestämmelsen avser fall då en annons e. d. innehåller uppgifter som inte framstår som brottsliga för andra än dem som är särskilt initierade och känner till de bakomliggande förhållanden som ger meddelandet dess brottsliga karaktär. Det är här fråga om uppgifter för vilka inte bör åläggas ett formalansvar. För sådana meddelanden gäller i stället allmänna regler om rättegång och ansvar m.m. Enligt allmän lag bedöms exempelvis en giftermåls- eller födelseannons, vilken framstår som ärekränkande endast för den som närmare känner de däri angivna personerna (jfr rättsfallet NJA 1934: 7). Motsvarande gäller om medde- landet har formen av chiffer eller kod. Däremot avser paragrafen inte meddelanden som är begripliga för ett fåtal enbart på grund av att de är avfattade på främmande språk eller förutsätter särskilda — t. ex. vetenskapliga — kunskaper hos läsaren, lyssnaren eller åskådaren.
För att omfattas av bestämmelserna i paragrafen fordras att meddelan- det har karaktären av ”annons eller annat sådant meddelande”. Huruvida annonsen är kommersiell eller inte saknar betydelse. Med ”annat sådant meddelande” avses notis, kungörelse e. d. som fyller samma uppgift som en annons, däremot inte uppgifter av redaktionell art. Skulle det i redaktionell text förekomma ett uttalande, vars brottslighet kan förstås endast av särskilt initierade, bedöms gärningen efter reglerna om vad som utgör yttrandefrihetsbrott.
Huruvida lagrummet är tillämpligt eller ej, beror på om meddelandet —— annonsen — för en utomstående kan uppfattas som lagstridigt. Den omständigheten, att utgivaren för den periodiska skrift ivilken annonsen införts känt till sakförhållandena och alltså insett det brottsliga, gör därför inte brottet till ett yttrandefrihetsbrott. Däremot kan utgivaren i ett sådant fall göras ansvarig för medverkan enligt allmänna bestämmelser (prop. 1948: 230 s. 173).
35
I 1 kap. 6 5 sägs bl. a. att för innehållet i framställning som offentlig- gjorts i radio får inte någon straffas i annat fall än som anges i grundlagen. Bestämmelserna om yttrandefrihetsbrott i 6 kap. 15 avser inte andra radiosändningar än sådana som utgör radioprogram. Enligt förevarande paragraf skall grundlagens regler om yttrandefrihetsbrott inte avse innehållet i andra sändningar utan i stället skall allmänna lagregler om ansvar gälla för dessa.
4—20 55
I fråga om de särskilda yttrandefrihetsbrotten har MMU ansett särskilda kommentarer i åtskilliga fall vara obehövliga. I dessa delar hänvisar MMU i stället till de utförliga beskrivningar av brotten som finns i den s. k. brottsbalkskommentaren av Beckman m. fl. På de punkter, där förslaget avviker från bestämmelserna iTF, ger emellertid MMU närmare motive- ring i anslutning till varje särskilt brott.
45. Högförräderi
Paragrafen motsvarar TF 7:4 punkt 1 första stycket. Den korresponde- rande straffbestämmelsen finns i BrB 19: 1.
5 % Krigsanstiftan
Paragrafen motsvarar TF 7:4 punkt 2 och korresponderar med BrB 19: 2. Gärningen är subsidiär i förhållande till högförräderi.
6 % Uppror
Paragrafen motsvarar TF 7:4 punkt 3. Den allmänna straffbestämmelsen finnsiBrB 18: 1.
7 % Lan är få rräd eri
Paragrafen motsvarar TF 7:4 punkt 4. Lagrummet avser enligt förslaget även lämnande av uppgifter som innebär att någon förråder krigsfolk m. m. (punkt 1) eller befästning m. rn. (punkt 2), dvs. sådant landsförrä- deri som nu omfattas av bestämmelsen i TF 7:5 andra stycket om otillåtet offentliggörande. Den allmänna straffbestämmelsen finns i BrB 22 kap. 1 5 första stycket, jfr 15 och 16 55. Uttrycket ”krig” innefattar även det fallet att riket är helt eller delvis ockuperat (se prop. 1973: 90 med förslag till ny regeringsform m. m., 5. 447).
8 & Landssvek
Brottet innebär en mindre allvarlig form av landsförräderi och har i TF 7:4 punkt 4 sammanförts med detta brott. Gärningen kan också, i enlighet med vad som sagts vid 7 5, utgöra otillåtet offentliggörande enligt TF 7: 5 andra stycket. Den allmänna straffbestämmelsen finns i BrB 22: 1 andra stycket.
95. Landsskadlig vårdslöshet
Paragrafen avser fall då gärning som avses i 7 eller 8 5 begås av oaktsamhet. Motsvarande bestämmelse finns i TF 7:4 punkt 5 och, när brottet är hänförligt till otillåtet offentliggörande, TF 7: 5 andra stycket. Den allmänna straffbestämmelsen finns i BrB 22: 2.
105. Spion eri
Brottet utgör nu otillåtet offentliggörande enligt TF 7: 5 andra stycket. De allmänna straffbestämmelserna finns i BrB 19: 5 och, för det fall att brottet är att anse som grovt, i BrB 19: 6 (jfr BrB 22: 16).
MMU:s konstruktion av spioneribrottet överensstämmer med det förslag till ändringar i 19 kap. BrB som i anslutning till MMU: s betänkande framläggs av en särskild utredningsman. Brottet spioneri enligt den sakkunniges förslag skiljer sig från det nuvarande spioneribrot- tet därigenom, att det enligt förslaget fordras att uppgift röjes för att gå främmande makt tillhanda. För ansvar enligt paragrafen fordras sålunda direkt uppsåt. Om sådant uppsåt inte kan anses styrkt, kan gärningen i stället vara att bedöma som obehörig befattning med hemlig uppgift enligt 11 5 i detta kapitel eller grovt sådant brott enligt 12 5.
Enligt BrB 19: 5 kan även anskaffandet av sådana uppgifter som avses i lagrummet vara straffbart som spioneri. Har en sådan gärning förövats som ett led i ett yttrandefrihetsbrott utgörande spioneri, bör enligt MMU:s förslag hänsyn tagas till detta moment vid straffmätningen beträffande spioneribrottet. I detta hänseende får MMU hänvisa till vad som sagts i den allmänna motiveringen till rättegångsförfarandet enligt grundlagen, se avsnitt 7.5. 'Om anskaffaren samtidigt är ansvarig för yttrandefrihetsbrottet, skall alltså anskaffandet inte kunna bestraffas särskilt. Har anskaffandet inte lett till publicering, blir grundlagens regler om yttrandefrihetsbrott överhuvudtaget inte tillämpliga utan i stället gäller bestämmelserna om meddelarskydd, se vid 8 kap. 2 5.
Enligt BrB 19:5 — liksom enligt den sakkunniges förslag — gäller reglerna om spioneri också om någon med sådant uppsåt, som förutsätts i paragrafen, obehörigen framställer eller tar befattning med skrift, teckning eller annat föremål som innefattar sådan uppgift som nu äri
fråga. Härmed avses t. ex. det fallet att någon tillverkat en karta eller tagit fotografier som innefattar spioneriuppgift. Lika litet som i TF torde behöva i grundlagen uttryckligen utsägas att även sådana förfaranden faller under förevarande paragraf.
] l 5 Obehörz'g befattning med hemlig uppgift
Stadgandet, som motsvarar BrB 19: 7 första stycket och hela 19: 7 enligt den särskilde sakkunniges förslag, är nu att bedöma som otillåtet offentliggörande enligt TF 7: 5 andra stycket. Gärningen har i MMU:s förslag — i enlighet med den sakkunniges förslag — fått en mera vidsträckt innebörd än den har f. n. därigenom att den skall omfatta även fall av indirekt och eventuellt uppsåt att gå främmande makt tillhanda vilka fall nu bedöms såsom spioneri enligt BrB 19:5 eller 6. Den sakkunniges förslag innefattar också, att om brottet är grovt skall dömas för grov obehörig befattning med hemlig uppgift enligt en strängare straffskala; dessa fall upptas i den sakkunniges förslag i BrB 19: 8 och har i MMU: s förslag upptagits i 12 5 i förevarande kapitel.
Beträffande anskaffandet av uppgift i fall som avses i denna paragraf gäller vad som sägs vid 10 5.
125. Grov obehörig befattning med hemlig uppgift
I enlighet med vad som sagts under 11 5 har MMU i förevarande paragraf upptagit brottet grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Därvid har också angivits de omständigheter som enligt den sakkunniges förslag skall särskilt beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt.
Beträffande anskaffandet av uppgift i fall som avses i denna paragraf gäller vad som sägs vid 10 5.
Skillnaden mellan brotten enligt 11 och 12 55 har betydelse för meddelarskyddet, nämligen på så sätt att ansvar för meddelare inte skall kunna komma i fråga i sådana fall som avsesi 11 5 utan enbart vid grovt brott enligt 12 5, se vidare 8 kap. 2 5.
135
Enligt TF och BrB samt den särskilde sakkunniges förslag är vissa av de förut i kapitlet angivna gärningarna straffbara redan på ett förberedande stadium. Bestämmelser härom har överförts från TF och samlats i förevarande paragraf. Sålunda skall försök, förberedelser och stämpling kunna straffas i fråga om högförräderi, uppror, landsförräderi, landssvek, spioneri (omfattande även grovt spioneri) och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Vidare skall försök och förberedelse vara straffbara beträffande obehörig befattning med hemlig uppgift, om brottet inte är grovt.
Allmänna bestämmelser om vad som förstås med försök, förberedelse och stämpling finns i BrB 23: 1—3.
14 & Vårdslöshet med hemlig uppgift
Bestämmelsen motsvarar BrB 19: 7 andra stycket — enligt den sakkunni- ges förslag BrB 19: 9 — och innefattas nu i brottet otillåtet offentliggö- rande enligt TF 7: 5 andra stycket. Gärningen avser det fallet att uppgift, som avses i spioneriparagrafen (se 10 5) och som rör förhållande av hemlig natur, röjs av grov oaktsamhet. Anskaffandet av uppgifterna är inte straffbart i detta fall.
155. Ryktesspridning till fara för rikets säkerhet
Bestämmelse härom upptas nu iTF 7: 4 punkt 10, men förslaget innebär jämfört därmed en begränsning. I enlighet med den särskilde sakkunniges förslag har gärningen straffbelagts endast om den begås under krigsförhål- landen. I den sakkunniges förslag (BrB 22 kap. 2 a 5) anges gärningen vara straffbar om den förövas under beredskapstillstånd eller då riket är i krig; på grund av bestämmelsen i BrB 22:16 kommer bestämmelsen också att bli tillämplig vid andra av krig föranledda utomordentliga förhållanden, om regeringen förordnat därom. I MMU:s förslag har — liksom beträffande andra brott enligt BrB: s 22 kap., de 5. k. krigsartiklar- na, t. ex. landsförräderi (7 5), — angivits att paragrafen avser fall då riket är i krig eller annars i lag meddelade bestämmelser om brottet äger tillämpning.
165. Uppvigling
Paragrafen motsvarar TF 7: 4 punkt 9. Korresponderande straffbestäm- melser finns i BrB 16: 5 samt, beträffande uppvigling av krigsmän, i BrB 21: 10. I BrB 16: 5 anges att i ringa fall inte skall dömas till ansvar; vid bedömande huruvida ringa fall föreligger skall särskilt beaktas, om det förelegat endast obetydlig fara för att uppmaningen eller försöket skulle leda till efterföljd. Denna straffrihetsgrund skall gälla även när brottet är att anse som yttrandefrihetsbrott. Angående innebörden därav kan hänvisas till uttalandena vid tillkomsten av straffrihetsgrunden 1970 (prop. 1970: 125).
175. Hets mot folkgrupp
Paragrafen motsvarar TF 7: 4 punkt 12. Straffbestämmelsen finns i BrB 16: 8.
18 & Ärekränkning
Paragrafen ersätter TF 7: 4 punkterna 6 och 15. Straffbestämmelser finns i BrB 5 kap. 1—4 55 och avser brotten förtal, grovt förtal, förolämpning och förtal av avliden.
I TF 7: 4 punkt 6 har som särskilt ärekränkningsbrott upptagits ärekränkning mot konungen eller annan medlem av konungahuset eller — enligt lagändring 1974 i samband med tillkomsten av nya RF —— mot den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter. Ärekränkning mot konungen m. fl. var före 1965 ett särskilt brott enligt BrB men är enligt gällande lydelse av BrB 18: 2 endast en omständighet som kan leda till höjning av straffmaximum. Eftersom denna punkt iTF alltså inte syftar på ett självständigt brott utan endast avser en bestämmelse om straffmätning, är en särskild bestämmelse i grundlagen onödig. Av 21 å i förevarande kapitel följer nämligen att straffskärpnings- regeln kan tillämpas även om detta inte är särskilt angivet i grundlagen.
I propositionen 1975:78 om lagstiftning angående ansvar för funktio- närer i offentlig verksamhet m. rn. föreslås att den allmänna straffbestäm- melsen om missfirmelse mot tjänsteman i BrB 1715 — motsvarande TF 7:4 punkt 7 — skall upphävas. I stället skall gärningen bedömas som förolämpning enligt BrB 5: 3; i detta sammanhang föreslås en ändring i BrB 5: 5, varigenom allmänt åtal skall under vissa förutsättningar kunna ske vid förolämpning mot någon i eller för hans myndighetsutövning. I enlighet härmed föreslår MMU att missfirmelse mot tjänsteman inte heller skall upptagas som särskilt yttrandefrihetsbrott utan inrymmas i den nu förevarande paragrafen.
Bestämmelserna om förtal och om förtal av avliden har behandlats av kommittén för lagstiftningen om yttrande- och tryckfrihet i betänkandet (SOU 1972: 88) Om ärekränkning. Kommittén föreslår där i fråga om förtal straffrihet — utöver vad som nu anges i BrB 5: l — även för fall då det "med hänsyn till det sätt på vilket uppgiften framfördes samt övriga omständigheter kan anses påkallat från allmän synpunkt att uppgiften lämnades”. Vidare föreslår kommittén viss ändring av reglerna om förtal av avliden. Efter remissbehandling är kommitténs förslag föremål för övervägande i justitiedepartementet och proposition i ämnet kan enligt uppgift väntas hösten 1975. 1 avbidan härå har MMU upptagit kommit- téns förslag i förevarande paragraf.
Såsom anförts i den allmänna motiveringen till detta kap. har MMU inte ansett sig böra upptaga någon bestämmelse om s.k. ekonomiskt förtal.
19 & Otillåtet offentliggörande
Paragrafen motsvarar TF 7: 5 första och tredje styckena. I paragrafens första stycke upptas motsvarighet till bestämmelsen i TF
7: 5 första stycket, att allmän handling som skall hållas hemlig inte får offentliggöras genom tryckt'skrift. Vid tillkomsten av TF avsågs att straffbestämmelsen i 41 & sekretesslagen skulle vara tillämplig i detta fall (se SOU 1947: 60 s. 253). Det har emellertid visat sig föreligga tvekan huruvida nämnda straffbestämmelse, som enligt sin lydelse avser att någon utlämnar handling i strid med föreskrifterna i sekretesslagen eller mot förbud som meddelats jämlikt denna eller bryter mot förbehåll som gjorts vid handlings utlämnande, verkligen kan tillämpas på annan än den som utlämnat handlingen; den som publicerat handlingen skulle med en sådan tolkning vara straffri om han inte själv utlämnat handlingen såsom tjänsteman eller i strid med förbud eller förbehåll. Enligt MMU: s mening är det därför nödvändigt att ett uttryckligt straffstadgande för offentlig- görande upptas i allmän lag. OSK har också i sitt förslag till lag om allmänna handlingar, SOU 1975: 22, 55 & upptagit bestämmelse härom.
Förbudet i paragrafens första stycke mot publicering av handling som skall hållas hemlig avser endast avtryck eller annat ordagrant återgivande av handlingen helt eller delvis. I likhet med vad som gäller enligt TF faller därför ett referat av en handling inte under förevarande lagrum. I dylika fall kan i stället bestämmelsen om åsidosättande av tystnadsplikt (se 20 %) bli tillämplig.
Om en myndighet felaktigt lämnat ut handlingen som offentlig, kan mottagaren inte straffas om han publicerar den, i vart fall inte enligt förevarande lagrum. Däremot kan ansvarige tjänstemannen straffas för utlämnandet i sin egenskap av meddelare, se 8 kap. 3 &. I det fall att den som publicerar handlingen och är ansvarig för publiceringen enligt grundlagen (7 kap.), själv omhänderhar handlingen i egenskap av tjänsteman, kan han straffas enligt förevarande lagrum.
Till andra stycket i förevarande paragraf har överförts bestämmelsen i TF 7: 5 tredje stycket om förbud mot offentliggörande av vad som inte får uppenbaras enligt förordnande av domstol eller av undersökningsleda- re eller på grund av myndighets förbehåll vid utlämnandet av allmän handling. Förordnande av allmän domstol eller undersökningsledare kan ges med stöd av RB 5: 4, 23: 10 eller 27: 9. Bestämmelser av detta slag finns också i 19 och 43 && förvaltningsprocesslagen. Förbehåll vid utlämnande av hemlig handling kan uppställas enligt sekretesslagen, jfr 56 5 i OSK: s förslag till lag om allmänna handlingar.
Enligt OSK: s förslag skall obehörigt offentliggörande av hemlig handling i vissa fall vara straffbart även när gärningen förövas av oaktsamhet.
I förarbetena till TF (SOU 1947: 60 s. 252) sägs att, när myndighet vid utlämnande av hemlig handling uppställt förbud eller gjort förbehåll, för straffbarhet principiellt fordras att den ansvarige uppsåtligen överträtt förbudet eller förbehållet.
Enligt den allmänna uppsåtspresumtionen i 7 kap. 19 & grundlagsför- slaget skall den som enligt grundlagen är ansvarig för offentliggörandet av en uppgift anses ha känt till den och godtagit att den blivit offentliggjord. Härigenom har för yttrandefrihetsbrott uppställts ett annat och vidare uppsåtsbegrepp än vad som gäller enligt allmänna aegler. Som yttrandefri-
hetsbrott enligt grundlagen bör därför enligt MMU:s mening inte upptagas otillåtet offentliggörande som sker av oaktsamhet.
För de olika former av yttrandefrihetsbrott som upptagits i förevaran- de paragraf har MMU som beteckning använt TF:s brottsbenämning ”otillåtet offentliggörande”.
Ett otillåtet offentliggörande kan samtidigt innefatta annat yttrande- frihetsbrott. Är det andra brottet avsevärt allvarligare, bör endast dömas för detta brott. Också i övrigt skall tillämpas allmänna straffrättsliga regler om konkurrens.
20 & Brott mot tystnadsplikt
I denna paragraf har upptagits en bestämmelse om visst speciellt fall av brott mot tystnadsplikt. Förslaget sammanhänger med MMU:s förslag beträffande rättegångsordningen i mål enligt grundlagen, se den allmänna motiveringen i avsnitt 7.5.
Här avses det fall att den, som enligt grundlagens regler är den formellt ansvarige för själva publiceringen, därigenom åsidosatt en tystnadsplikt som åvilar honom. Någon motsvarande bestämmelse har i TF inte upptagits bland tryckfrihetsbrotten.
1944 års tryckfrihetssakkunniga behandlade denna situation i anslut- ning till reglerna i TF 7: 3 om meddelares ansvar för brott mot tystnadsplikt. De sakkunniga anförde därvid (SOU 1947: 60 s. 245):
Om befattningshavaren själv är den för skriften ansvarige uppkommer frågan, hur hans gärning skall bedömas. Vad först angår sådana fall, då röjandet av den hemliga uppgiften innefattar brott mot rikets säkerhet och därför är straffbelagt såsom tryckfrihetsbrott, skulle det kunna ifrågasättas att den gärning, som består i uppgiftens röjande genom skriften, skulle bedömas både som brott mot tystnadsplikt och som tryckfrihetsbrott. Trots den särställning tryckfrihetsbrotten intaga i fråga om ansvarighet torde det dock få anses att i dessa fall endast ett brott föreligger. Av vad nu anförts framgår att även med den i första stycket upptagna bestämmelsen ansvar för brott mot tystnadsplikt icke kan särskilt utkrävas, vid sidan av ansvar för tryckfrihetsbrott, för vilket gärningsmannen själv är ansvarig, och ej heller omvänt. Erinran härom i lagtexten torde ej vara erforderlig.
Vad härefter angår de fall, då gärningen icke är straffbar såsom tryckfrihetsbrott, föreligger icke något sådant hinder som nyss angivits mot prövning av brottet ivanlig straffprocessuell ordning. Den fråga som i detta fall skall bedömas är endast, huruvida befattningshavaren brutit sin tystnadsplikt, och denna fråga får enligt stadgandet i första stycket, då där angivna förutsättningar äro uppfyllda, prövas enligt lag. Detta resultat är också ur saklig synpunkt berättigat. En motsatt ståndpunkt skulle leda till att vad som är straffbart, då det meddelats muntligen till skriftens författare eller utgivare eller genom en av befattningshavaren författad artikel i periodisk skrift, icke skulle kunna beivras, om meddelandet lämnats i en av befattningshavaren utgiven periodisk skrift eller i annan tryckt skrift, som av honom författats.
MMU vill till en början till behandling uppta den situation som nämns i senare delen av det citerade yttrandet, nämligen det fall, då den som är
formellt ansvarig för publiceringen därigenom åsidosatt sin tystnadsplikt men gärningen inte är straffbar som tryckfrihetsbrott, dvs. främst de fall då publiceringen inte innefattar enligt TF straffbart brott mot rikets säkerhet, t. ex. spioneri. Enligt 1944 års tryckfrihetssakkunnigas uttalan- de, vilket får anses vara uttryck för gällande rätt, kan i sådant fall brottet mot tystnadsplikt åtalas i vanlig straffprocessuell ordning, dvs. vid allmän domstol och med tillämpning av allmänna straffbestämmelser.
Enligt MMU:s mening bör emellertid principith även de nu åsyftade fallen höra till yttrandefrihetsdomstolens domsområde och brottet hänföras till yttrandefrihetsbrotten; grundlagens uppräkning av dessa brott bör vara uttömmande i fråga om de fall då den för publiceringen ansvarige skall kunna straffas för vad som publicerats. I sammanhanget bör också beaktas att i nya RF särskilt markerats att reglerna om tystnadsplikt hör till yttrandefrihetens område. Upprätthållandet av den nyss angivna principen framstår som särskilt angeläget med hänsyn till MMU:s förslag att inbegripa även stencilerade och därmed jämställda skrifter under grundlagen. En tjänsteman, som är bunden av tystnadsplikt skulle — om ej åsidosättandet därav upptogs bland yttrandefrihetsbrotten — kunna röja uppgifterna t. ex. i en stencilerad icke-periodisk skrift, som han utger under eget författarnamn, eller i en periodisk skrift, för vilken han står som utgivare, utan att någon, vare sig han själv eller någon annan, skulle kunna ställas till ansvar härför.
På grund av det anförda föreslår MMU att när tjänsteman, som genom publicering för vilken han själv är ansvarig enligt grundlagens formella regler, åsidosätter sin tystnadsplikt, han skall straffas för ett särskilt yttrandefrihetsbrott, brott mot tystnadsplikt.
Vad åter angår de fall, som åsyftas i den förra delen av 1944 års tryckfrihetssakkunnigas ovan citerade uttalande, vill MMU framhålla följande. Här avses fall då det röjande av uppgift, som sker genom tjänstemannens åsidosättande av sin tystnedSplikt, innefattar brott mot rikets säkerhet. Dessa fall är redan regelmässigt straffbelagda i brottskata- logen, t. ex. såsom spioneri, och enligt allmänna straffrättsliga regler skall särskilt straff i sådana fall inte ådömas för åsidosättande av tystnadsplikt, jfr BrB 20: 3 enligt propositionen l975:78. Vad 1944 års tryckfrihets- sakkunniga anfört om alternativ möjlighet i dessa fall till åtal vid allmän domstol eller vid tryckfrihetsdomstol får sålunda med MMU: s förslag inte längre aktualitet; yttrandefrihetsbrottet skall handläggas vid yttran- defrihetsdomstolen och någon möjlighet till särskilt åtal vid allmän domstol för tjänstemannens brott mot tystnadsplikt skall inte föreligga.
Om åter publiceringen samtidigt innefattar annat brott enligt brotts- katalogen än brott mot rikets säkerhet, t. ex. ärekränkning, bör båda brotten höra under yttrandefrihetsdomstolen, och vanliga straffrättsliga regler om konkurrens får tillämpas.
I fråga om kretsen av dem som skall falla under förevarande bestämmelser gäller nu att bestämmelsen i TF 7: 3 — när det inte är fråga om de där angivna allvarliga brotten mot rikets säkerhet —— avser den som på grund av allmän befattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, varom han enligt lag har
att iakttaga tystnad. Enligt det förslag som framlagts i propositionen 1975: 78 skall emellertid straffbestämmelsen i BrB 20: 3 om brott mot tystnadsplikt inte längre anknyta till tjänstemannaansvaret utan riktas mot var och en som är underkastad i författning stadgad tystnadsplikt, vare sig han är offentlig funktionär eller privat verksam. Efter nya RF: s ikraftträdande är det inte längre möjligt att utan författningsstöd upprätthålla någon tystnadsplikt i förhållandet mellan enskilda — däribland offentliga funktionärer — och det allmänna. Enligt MMU:s mening bör med hänsyn härtill förevarande straffbestämmelse få samma principiella räckvidd som BrB 20: 3 enligt propositionens förslag. Det bör därvid inte göras skillnad mellan tystnadsplikter som är föreskrivna direkt i lag och sådana som utfärdas med stöd av riksdagens bemyndigande (RF 8 kap. 7 % andra stycket och 11 5); gränsdragningen därvidlag bör enligt MMU:s mening inte ha betydelse i förevarande sammanhang. Själva straffbestämmelsen för brott mot tystnadsplikt måste emellertid, på grund av regeln i 6 kap. 1 &, vara angiven i lag.
Enligt förslaget i prop. l975:78 skall straff för brott mot tystnads- plikt (BrB 20: 3) kunna utdömas inte bara vid uppsåtliga brott utan även när gärningen begås av oaktsamhet. Till följd av den vid yttrandefrihets- brott gällande uppsåtspresumtionen (7 kap. 195) torde det föreligga mindre anledning att till yttrandefrihetsbrotten hänföra även oaktsamt åsidosättande av tystnadsplikt (jfr vad som anförts vid 19 å), och MMU har därför inte upptagit någon sådan regel i sitt förslag.
För ansvar enligt förevarande paragraf fordras att det är den som själv är ansvarig enligt grundlagen för publiceringen som åsidosatt sin tystnadsplikt. Är det en annan person än den formalansvarige som åsidosatt tystnadsplikt, kan ansvar för åsidosättandet inte innefatta yttrandefrihetsbrott. I stället kan ansvar bli aktuellt för meddelaren, se vid 8 kap. 4 &. [jämförelse med det ansvar som kan åvila meddelare är ansvaret enligt förevarande paragraf för den för publiceringen ansvarige vidsträcktare i fråga om brott mot tystnadsplikt. De begränsningar i meddelarens ansvarighet som upptagits i 8 kap. 4 5 — bl. a. att i särskild lag skall vara angivna de fall då meddelare skall kunna straffas för åsidosättande av tystnadsplikt — gäller inte förevarande paragraf. Att meddelares ansvar sålunda är begränsat sammanhänger med det allmänna informationsintresset hos framför allt press och radio. Sådana synpunkter bör emellertid enligt MMU:s mening inte vara avgörande när det gäller den som är ansvarig enligt grundlagen för publiceringen och sålunda själv avgör vad som skall publiceras.
Zlä
De straffsatser m. ni. som enligt allmän lag gäller för de brott som är uppräknade i kapitlet är tillämpliga också när gärningarna utgör yttrandefrihetsbrott. Denna princip, som redovisats i inledningen till kapitlet, har upptagits här. Bestämmelsen har sin motsvarighet i TF 7: 6 första stycket och RAL 2 & sista stycket.
Av lagrummet (och 13 kap. 4 &) följer att BrB: s regler om påföljder är
tillämpliga vid yttrandefrihetsbrott. BrB är alltså normerande för frågor om gemensamt straff (bl. a. BrB 25: 5 och 26: 2), straffhöjning vid återfall (BrB 26: 3), straffnedsättning och påföljdseftergift (33 kap. BrB) samt preskription av ådömt straff (BrB 35: 7—11). Även bestämmelserna i 34 kap. BrB om sammanträffande av brott m. rn. gäller för yttrandefri- hetsbrott.
I fråga om de särskilda påföljderna kan anmärkas att villkorlig dom tidigare inte kunde meddelas för tryckfrihetsbrott. Detta hinder förelig- ger ej numera enligt TF.
22%
Till förevarande paragraf har överförts bestämmelsen iTF l:4 andra stycket och RAL 7 5 första stycket. Genom en efterföljande dementi eller annan rättelse kan verkningarna av ett yttrandefrihetsbrott mildras. Särskilt torde detta vara fallet vid ärekränkning. En sådan rättelse kan leda till att lindrigare straff ådöms än vad brottet annars skulle medföra (jfr också bestämmelserna i BrB 33:4 om straffnedsättning och påföljds- eftergift). Som förutsättning gäller att rättelsen ”på lämpligt sätt har givits till känna för allmänheten”. Det är därvid inte nödvändigt att en rättelse i periodisk skrift sker i form av ett redaktionellt meddelande. Rättelsen kan också ha skett t. ex. genom att ett beriktigande eller genmäle från den förfördelade publicerats.
I de straffrättsliga frågor som inte uttryckligen regleras i grundlagen skall gälla vad som är särskilt föreskrivet (13 kap. 6 5). Det blir därvid främst bestämmelserna i BrB som blir aktuella, t. ex. ivad avser tillämpligheten av svensk lag. Till följd av regeln i 1 kap. 6 & gäller däremot vid yttrandefrihetsbrott inte de allmänna bestämmelserna om medverkan i 23 kap. BrB.
7 kap. Ansvaret för framställning i tryckt skrift, radio eller film
Gällande rätt
Enligt en allmän straffrättslig princip, fastslagen i BrB 23: 4, skall ansvar för ett brott åläggas inte bara den som förövat brottet utan även den som på annat sätt medverkat till brottet. Denna princip gäller dock inte i fråga om brott mot yttrandefriheten i tryckt skrift eller radioprogram. Framställningar i tryckt skrift och radio-tv utgör oftast resultatet av fleras samverkan, men normalt kan endast en av de medverkande göras ansvarig. För filmens del finns däremot inte några motsvarande speciella ansvarighetsregler och på detta område gäller därför straffrättens allmän- na bestämmelser.
Reglerna om ansvarigheten för tryckt skrift upptas i 'l'F. Ansvarighets- reglerna i fråga om radioprogram, vilka finns i RAL, har utformats efter förebild av TF: s bestämmelser om periodiska skrifter.
Ansvarighetsreglerna i TF och RAL är uppbyggda enligt följande principer.
a) Ansvaret är exklusivt därigenom att i varje särskilt fall endast en person kan bli ansvarig.
b) Ansvaret är successivt på så sätt att, om den i första hand ansvarige inte kan åtkommas, ansvaret övergår på annan person enligt en s.k. ansvarighetskedja.
c) Ansvaret bygger på en uppsåtspresumtion (TF 8: 12 och RAL 7 5 andra stycket). Det skall anses - presumeras — att den som är ansvarig enligt ansvarighetsreglerna — den s. k. formalansvarige — haft kännedom om innehållet och godtagit publiceringen. Hur det i realiteten förhåller sig därmed saknar alltså betydelse för hans ansvar. Det exklusiva ansvaret har främst motiverats med att en ansvarighet för medverkan skulle kunna verka hämmande på yttrandefriheten. Förläggare, boktryckare och andra skulle nämligen —- om de riskerade att dela ansvaret med författaren — kunna i tveksamma eller känsliga fall dra sig för att medverka till utgivningen. Motsvarande gäller teknisk personal och andra som medverkat till radioprogram.
Principen om det exklusiva ansvaret medför också fördelar ifråga om möjligheten att beivra yttrandefrihetsbrott. Då flera personer samverkat till en skrift eller ett radioprogram, skulle annars stora svårigheter kunna uppkomma vid avgörandet av vem som i första hand bör anses vara ansvarig. Den nödvändiga utredningen skulle därvid också försvåras genom reglerna om anonymitet. I och med att lagen direkt anger vem som i varje särskilt fall är ansvarig och detta bygger på lätt konstaterbara kriterier, blir det vidare möjligt att snabbt ingripa mot yttrandefrihets— brott.
För tryckfrihetsbrott genom periodisk skrift är i första hand ansvarig den som är anmäld som utgivare då skriften utges (TF 8: 1). Om utgivarens funktioner övertagits av hans ställföreträdare som inträtt såsom utgivare, blir denne ansvarig.
Den sekundära ansvarigheten för periodisk skrift åvilar enligt TF 8: 2 skriftens ägare, tidningsföretaget. Det är ägaren som utser utgivare, och det har därför ansetts naturligt att ägaren skall utgöra nästa länk i ansvarskedjan. Är ägaren en juridisk person, blir det ställföreträdaren för den juridiska personen som får bära ansvaret. Ägarens ansvar inträder om utgivningsbevis saknas eller om utgivarens uppdrag upphört, t. ex. därför att han inte längre är behörig att vara utgivare enligt TF 5:2. Likaså blir ägaren ansvarig om utgivaren var utsedd för skens skull eller i övrigt saknade den i TF 5: 3 angivna befogenheten att bestämma Över tidningens innehåll. Detta innebär bl. a., att ägaren blir ansvarig, om han tvingar utgivaren att publicera en artikel.
Kan det inte visas vem som var ägare då skriften utgavs, svarar enligt TF 8: 3 i stället boktryckaren. I sista hand svarar utspridaren för skriften (TF 8: 4). Hans ansvar inträder om han sprider skrift, varå uppgift om boktryckeri saknas eller, honom veterligt, är oriktig och det ej kan utrönas från vilket boktryckeri skriften utgått.
För tryckt skrift som inte är periodisk är enligt TF 8: 5 i första hand
författaren ansvarig. För att författaren skall kunna göras ansvarig fordras dock antingen att hans namn eller allmänt kända pseudonym utsatts på skriften eller att han skriftligen (t. ex. till förläggaren eller boktryckaren) erkänt författarskapet (s. k. namnsedel) eller också att han självmant erkänner det inför domstolen i tryckfrihetsmål. Har skriften utkommit mot författarens vilja eller har hans namn eller pseudonym angivits utan hans samtycke, blir han inte heller ansvarig.
Även en särskild utgivare av icke periodisk skrift kan enligt TF 8: 6 bli ansvarig för skriftens innehåll. Sådan utgivare är den som, utan att vara författare till skriften, tillhandahåller den åt boktryckare eller förläggare för tryckning eller utgivning. Utgivaren har ansvar för samlingsverk, t. ex. årsskrift eller antologi, om författare till följd av sin rätt till anonymitet inte kan göras ansvarig. För ett anonymt bidrag till sådan skrift svarar alltså den särskilde utgivaren. För annan skrift än som nu avses svarar särskild utgivare endast om författaren hade avlidit då skriften utgavs. Även en särskild utgivare har rätt till anonymitet, och därav följer att han inte blir ansvarig om han inte framträtt med namn på det sätt som nyss nämnts i fråga om författare.
Om författare eller särskild utgivare är avliden när skriften utgavs eller han inte enligt de tidigare nämnda reglerna kan göras ansvarig, övergår ansvaret på förläggaren (TF 8: 7). Förläggare är enligt TF den som omhänderhaft tryckning och utgivning av annans skrift. Om författaren eller särskild utgivare avlider efter det skriften utgivits, övergår däremot inte ansvaret på förläggaren.
Finns inte någon förläggare — t. ex. då författare utger skrift på eget förlag — eller kan det inte visas vem som är förläggare, blir enligt TF 8: 8 boktryckaren ansvarig. I sista hand ansvarar enligt TF 8: 9 utspridaren för skriften. Hans ansvar inträder under samma förutsättningar som i fråga om periodiska skrifter.
Ansvarighetsreglerna i TF är i huvudsak tillämpliga också på skrifter som tryckts utomlands men sprids här i landet. Vad som i TF sägs om boktryckares ansvar skall dock i dessa fall avse den som låtit utlämna skriften för spridning i Sverige (TF 13: 3). Kan det ej utrönas vem denne är eller ägde han ej hemvist inom riket då skriften utgavs här, blir utspridaren ansvarig. I övrigt blir utspridaren inte ansvarig (TF l3:5 andra stycket).
I TF 8: 10 ges vissa ytterligare bestämmelser om när ansvaret skall övergå på nästa person i ansvarskedjan. Enligt paragrafens första stycke skall, för den händelse ägare av periodisk skrift eller författare, särskild utgivare eller förläggare till annan skrift vid skriftens utgivning inte hade känt hemvist inom riket och det ej heller kan i målet utrönas var han befinner sig i riket, ansvaret övergå på den som är ansvarig efter honom. Överflyttningen av ansvaret träffar dock inte särskild utgivare av icke periodisk skrift annat än när det är fråga om samlingsverk och den särskilde utgivaren framträtt med namn som ansvarig för skriften. Inte heller skall ansvaret till följd av dessa regler övergå på utspridare. De nu ifrågavarande reglerna grundar sig på att den subsidiärt ansvarige redan vid tidpunkten för utgivningen skall kunna bedöma om han kan bli ansvarig.
Ansvaret överflyttas enligt TF 8: 10 andra stycket på samma sätt om ”omständighet, vilken enligt lag utesluter straffbarhet” föreligger beträf— fande utgivare eller ägare av periodisk skrift eller i fråga om författare, särskild utgivare eller förläggare av annan skrift. Överflyttningen av ansvaret förutsätter emellertid att den subsidiärt ansvarige känt till eller bort känna till denna omständighet. ”Omständighet, vilken enligt lag utesluter straffbarhet” syftade ursprungligen på brister i fråga om straffmyndighet och sinnesbeskaffenhet. I den mån den eljest ansvarige inte kunde straffas på grund av bristande ålder eller själsförmögenheter skulle alltså ansvaret övergå på den sekundärt ansvarige, om denne varit medveten om eller bort inse detta förhållande. I BrB har reglerna om straffbarhet ändrats. Alltjämt gäller (BrB 33: 1) att påföljd inte får ådömas för brott som någon begått innan han fyllt 15 år. Ansvarsfriheten för själsligt abnorma är emellertid enligt BrB begränsad. BrB 33: 2 medger sålunda vissa påföljder för brott av sådana personer, nämligen överlämnade till särskild vård eller, under speciellt angivna förutsättning— ar, böter eller skyddstillsyn. Om någon av de nu angivna påföljderna ej anses böra ådömas, skall den tilltalade vara fri från påföljd. Bestämmelsen i TF 8: 10 andra stycket kan därför inte längre anses tillämplig på sinnessjuka och därmed jämställda.
För att hänsyn skall kunna tagas till omständighet som skulle medföra att ansvaret övergår till annan än den som är åtalad, fordras att omständigheten åberopas före huvudförhandlingen (TF 8: 11). Om det således först i högre instans görs gällande att annan är t. ex. författare, kan detta påstående inte beaktas (jfr rättsfallet NJA 1951:652 där HD lämnade utan avseende resningsansökan vari åberopats att annan varit ansvarig).
I TF 8: 12 har den tidigare omnämnda uppsåtspresumtionen slagits fast. Där sägs att vid bedömningen av fråga om ansvar ”skall så anses som om vad skriften innehåller införts däri med hans vetskap och vilja”. Den särskilda ansvarsordningen medger inte att man tillämpar de vanliga reglerna om uppsåt. Utgivare av en tidning kan sålunda inte freda sig från ansvar genom ett påstående att han inte tagit del av den artikel som är föremål för åtal.
Som framgått av redogörelsen kan det förekomma att ingen kan göras ansvarig för innehållet i en skrift. Detta kan t. ex. inträffa om den eljest ansvarige författaren avlidit sedan skriften gavs ut. I sådana fall kan dock skriften konfiskeras (TF 9: 5). Även talan om skadestånd kan föras trots att det inte finns någon som är straffrättsligt ansvarig.
Reglerna om ansvar för innehållet i radioprogram har tillkommit efter förebild av TF och särskilt dennas bestämmelser om ansvarigheten för periodisk skrift. Reglerna återfinns i 4, 5 och 7 && RAL.
För yttrandefrihetsbrott i radioprogram svarar den förordnade pro- gramutgivaren (4 5 första stycket RAL).
Vid direktsändning av dagshändelse eller av sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som anordnas av annan än programföretaget gäller emellertid inte ansvarighetsreglerna i RAL (se 1 5 andra stycket andra
punkten RAL). När t. ex. en revy på en teater direktsänds gäller således allmänna straffrättsliga regler om ansvarighet eller i princip desamma som om föreställningen inte sänts i radio eller tv. Om däremot Sveriges Radio själv anordnar sådana offentliga tillställningar, blir programutgivaren i regel ansvarig på vanligt sätt.
Även i andra direktsända program än dem som avses i föregående stycke kan emellertid de medverkande själva bli ansvariga för sina yttranden i stället för programutgivaren.
Detta förutsätter dock, enligt 4 å andra stycket RAL, särskilt beslut härom av den som har att förordna programutgivare. Om sålunda någon som framträder i programmet skall själv bära ansvaret för yttrandefrihets- brott som han begår, skall han i förväg underrättas om sitt ansvar, och vidare skall beslutet antecknas i ett särskilt register. F örsummas någon av dessa åtgärder, uppkommer inte något ansvar för. den som ej underrättats om sitt ansvar eller som inte blivit antecknad iregistret. Det blir i stället programutgivaren som görs ansvarig. Möjligheten att besluta om ansvar för enskilda medverkande har i praktiken utnyttjats mycket sparsamt.
Om programutgivare inte utsetts eller antecknats i registret, vilar ansvar för yttrandefrihetsbrott på den som haft att förordna programut- givare.
Ansvarighetsreglerna i RAL är exklusiva, och i 5 5 första stycket sägs uttryckligen att ingen annan än de i lagen omnämnda kan göras straffrättsligt ansvarig för yttrandefrihetsbrott.
Regeln i TF 8: 12 om uppsåtspresumtion gäller enligt 7 5 andra stycket RAL även vid bedömningen av ansvaret för programutgivare och för den som skall förordna programutgivare.
Några särskilda lagbestämmelser om ansvar för innehållet i film förekommer inte. Ansvarigheten för ett yttrande i film är att bedöma enligt allmänna straffrättsliga regler. Enligt BrB:s regler om medverkan kan flera personer göras ansvariga för samma brott. Ansvar kan sålunda ifrågakomma för t. ex. manuskriptförfattare, producent, regissör, enskil- da aktörer eller biografägare. Det går inte att generellt ange hur en medverkan skall ta sig uttryck för att kunna föranleda ansvar. Vägledning ges i BrB 23: 4 som stadgar ansvar för var och en som—främjat gärningen ”med råd eller dåd” och 23: 5 som medger straffnedsättning eller straffrihet för ringa medverkan. Hur detta skall tolkas i det enskilda fallet kan ofta vara föremål för tvekan.
Det förhållandet att en film godkänts av biografbyrån innebär inte att straffansvar är uteslutet. Byråns ställning av offentligt organ och dess sakkunskap medför emellertid att allmänt åtal i praktiken inte aktualise- rats. Enskilt åtal har däremot förekommit.
I filmcensurutredningens förslag, SOU 1969: 14, har intagits bestäm- melser om ansvarighet som nära anknyter till RAL. Enligt förslaget till filmansvarighetslag skall för varje film som visas offentligt förordnas en särskild filmutgivare, som skall ha ansvaret för yttrandefrihetsbrott i filmen. I andra hand skall producenten och den som i Sverige lämnat ut filmen för offentlig visning bli straffrättsligt ansvariga. I sista hand skall ansvaret vila på den som visat filmen offentligt.
Massmedieutredningens överväganden och förslag
Erfarenheterna av det nuvarande ansvarighetssystemet enligt TF och RAL är positiva, och massmedieutredningen har inte funnit anledning att föreslå några principiella förändringar i detta. Det nuvarande ansvarig- hetssystemet för skrifter framställda i tryckpress har i MMU:s förslag gjorts tillämpligt även på sådana stencilerade och därmed jämställda skrifter som faller under grundlagen. I fråga om ansvarigheten för yttrandefrihetsbrott i film bygger MMU: s förslag väsentligen på filmcen- surutredningens betänkande.
I förevarande kapitel upptar MMU sålunda särskilda ansvarighetskedjor för dels periodiska skrifter, dels tryckta skrifter som ej är periodiska, dels radioprogram, dels film. De ändringar förslaget innebär i förhållande till vad som nu gäller enligt TF och RAL eller filmcensurutredningens förslag är i stort sett följande.
a) De särskilda reglerna i TF om utomlands tryckta skrifter (TF 13 kap. 3 5 och 5 & andra stycket) har i förslaget inarbetats i ansvarighets- kedjorna för periodiska skrifter och icke-periodiska skrifter.
b) Den nu i TF 8: 10 andra stycket upptagna regeln om sekundär övergång av ansvarigheten i vissa fall när det beträffande den annars ansvarige föreligger ”omständighet, vilken enligt lag utesluter straffbar- het” har inte överförts till den nya grundlagen. I åtskilliga fall uppställs redan i 2—4 kap. krav på att vederbörande skall vara myndig och därigenom följer övergång av ansvarigheten genom att han måste anses obehörig om han är omyndig. För övriga fall torde, som ovan anförts, regeln i TF 8: 10 andra stycket inte längre vara tillämplig på själsligt abnorma personer, där regeln kan anses ha haft störst betydelse, utan enbart i fråga om sådana som är straffomyndiga, dvs. personer som inte fyllt 15 år. Den personkategori, som skulle omfattas av en dylik regel, utgörs av t. ex. författare till icke periodisk skrift, särskild utgivare, förläggare och boktryckare. Enligt MMU: s mening finns inte anledning att här upprätthålla en annan princip än den som gäller enligt allmänna straffrättsliga regler. Har en person som ej fyllt 15 år använts som bulvan, torde huvudmannen kunna göras ansvarig i stället för honom. Vidare kan framhållas att bristande straffbarhet inte utesluter skadeståndsskyldighet. En författare som är under 15 år kan alltså åläggas skadestånd, trots att han inte kan dömas till straff.
Den nu i TF 8: 10 första stycket upptagna regeln om sekundär övergång av ansvarigheten i vissa fall, när den annars ansvarige vid skriftens utgivning inte hade känt hemvist i Sverige och det inte heller kan i tryckfrihetsmålet utrönas var han uppehåller sig i riket, torde med MMU: s förslag få aktualitet endast i fråga om ägaransvaret beträffande periodiska skrifter som framställts utom riket och i fråga om icke periodiska skrifter samt i vissa fall beträffande film. Bestämmelserna härom har införts i ansvarighetskedjorna, se 3 & tredje stycket, 10 å och 18 &. För ägare av periodisk skrift som framställts inom riket har redan i 2 kap. 8 & uppställts som behörighetskrav att han skall vara bosatt i riket eller vara svensk juridisk person.
c) Beträffande det sekundära ansvaret för framställning i film föreslog filmcensurutredningen, att —— när utgivaren inte kunde göras ansvarig — ansvaret skulle åvila både producenten och distributören (gemensamt benämnda filmrättshavare). Ansvarighetsprinciperna i grundlagen bygger emellertid på att en person skall idet särskilda fallet vara ansvarig. MMU har därför i förslaget upptagit att ansvaret skall, om ej utgivaren är ansvarig, övergå i första hand på producenten och först i andra hand på distributören. Detta gäller dock endast det straffrättsliga ansvaret. För skadestånd är producenten och distributören gemensamt ansvariga, se 9 kap. 4 5.
1 &
Ansvarig för yttrandefrihetsbrott i periodisk skrift är enligt förslaget, liksom enligt TF 811, i första hand den som är anmäld som utgivare. Uppgift om utgivare skall anmälas enligt vad som föreskrivs i lag (se 2 kap. 11 5). Har ställföreträdare inträtt som utgivare, är han ansvarig. Förutsättningarna för ställföreträdares inträde som utgivare skall anges i den lag som avses i 2 kap. 11 &. Vem som är utgivare skall framgå av skriften (2 kap. 12 ä).
25
I denna paragraf anges de situationer då ägaren, dvs. tidningsföretaget, blir ansvarig i stället för utgivaren. Paragrafen motsvarar TF 8:2. I motsats till vad som där föreskrivs blir enligt förslaget ägaren även ansvarig, då ställföreträdare inträtt som utgivare men inte kan göras ansvarig på grund av bristande behörighet e. d.
Som ägare anses den som ägde skriften då den utgavs. Periodiska skrifter torde nära nog undanstagslöst ägas av juridiska personer. Det straffrättsliga ägaransvaret för yttrandefrihetsbrott bärs då av den legale ställföreträdaren, verkställande direktören eller motsvarande.
35
Kan det inte klarläggas vem som var ägare när skriften gavs ut, svarar i ägarens ställe boktryckaren eller den som annars mångfaldigat skriften. "Denna bestämmelse motsvarar TF 8: 3.
Ägarens ansvar övergår också på den som tryckt eller på annat sätt mångfaldigat den periodiska skriften, om ägaren inte längre var behörig enligt de krav som gäller enligt 2 kap. 8 5. Så är fallet bl. a. om ägaren var ikonkurs.
Uttrycket ”den som har tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften” avser inte i första hand den som utfört den rent manuella delen av detta arbete utan den som ytterst svarar för arbetet, dvs. normalt den som driver boktryckeriet eller äger den utrustning som använts. Har utrustningen begagnats olovligt, kan dock givetvis dess ägare inte göras ansvarig.
För tidningar och tidskrifter, som framställts utomlands men sprids här i landet, gäller principiellt samma regler om ansvar som för skrifter vilka mångfaldigats här. Något boktryckaransvar kan emellertid inte upprätthållas. I överensstämmelse med vad som nu gäller enligt TF 13: 3 har därför i andra stycket i förevarande paragraf boktryckarens ansvar ersatts av ett ansvar för den som utlämnat utomlands framställda periodiska skrifter för spridning här i riket. I stället för den utländske boktryckaren svarar sålunda den som här lämnar ut skrifterna, dvs. normalt importören.
Vidare har, såsom ovan berörts, i tredje stycket av paragrafen upptagits motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i TF 8: 10 första stycket såvitt gäller utomlands tryckta periodiska skrifter. För sådana skrifter gäller nämligen enligt 2 kap. 13 & inte kravet i 2 kap. 8 & att ägaren skall vara bosatt här i, riket eller vara svensk juridisk person. Ägaransvaret bör därför — i enlighet med vad som nu anges i TF 8: 10 första stycket — övergå på importören, om ägaren inte hade känt hemvist i riket då skriften utgavs här (dvs. då skriften här utlämnades för spridning) och det ej heller kan i mål om yttrandefrihetsbrott visas var han uppehåller sigi riket.
45
I paragrafen behandlas utspridarens ansvarighet. Motsvarande bestämmel— ser finns nu iTF 8: 4 och 13: 3.
Vidare har här upptagits bestämmelsen i TF 6:4 att postverket och annan allmän trafikanstalt (t. ex. SJ) inte skall anses som utspridare av skrift som mottagits för distribution. Uttrycket ”allmän trafikanstalt” inbegriper också företag, t. ex. för busstrafik, som drivs av enskilda.
55
I 5—10 55 regleras ansvarigheten för tryckta skrifter som ej är periodiska. Bestämmelsen i TF 8: 5 om författarens ansvarighet har därvid överförts till förevarande 5 &.
Grundlagen anger inte vem som skall anses som författare. Detta begrepp lär sällan föranleda svårigheter. Om tveksamhet uppkommer torde begreppet få tolkas med ledning av 1 & lagen (19601729) om upphOVSrätt till litterära och konstnärliga verk, där det talas om ”den som skapat ett litterärt eller konstnärligt verk”. Vad som sägs om författare är också tillämpligt på upphovsmannen till karta, ritning eller bild.
När flera personer samverkar till en bok, blir de ansvariga, antingen gemensamt eller var och en för sin del. Ett uppdelat ansvar förutsätter att de olika delarna kan särskiljas t. ex. genom att författarna står för var sin artikel. För illustrationerna till en skrift ansvarar tecknaren eller fotografen under samma förutsättningar som gäller för författarens ansvarighet.
Huruvida en översättare skall anses som författare är inte utsagt i
gällande rätt. I den mån översättningen troget följer originalet torde översättaren inte ådra sig ansvar som författare. Har han däremot i de delar som anses brottsliga inte gjort en direkt översättning utan avvikit från den ursprungliga texten på sådant sätt att brottet därigenom uppkommit eller .orts allvarligare, synes han böra betraktas som författare och alltså i denna egenskap bli ansvarig. En översättare kan också ha ställning av särskild utgivare (6 å), och han kan då av denna anledning komma att bli ansvarig.
65
För uppslagsverk, antologier och andra samlingsverk finns ofta en utgivare, som sammanställer materialet för utgivning. Också i andra fall kan sådan utgivare förekomma, t. ex. vid utgivning av avlidna författares verk. Denne utgivare här under vissa omständigheter ansvaret för yttrandefrihetsbrott som förekommer i skriften. För att skilja en sådan utgivare från utgivare av periodisk skrift har här använts uttrycket ”särskild utgivare”. Härmed förstås enligt sista stycket ”den som har tillhandahållit skriften för mångfaldigande och utgivning”.
Reglerna om den särskilde utgivarens ansvarighet överensstämmer med vad som nu gäller (TF 8:6). Utgivaren svarar sålunda för anonyma författares bidrag till samlingsverk och dessutom för alster av avlidna författare. I fråga om andra skrifter än samlingsverk ansvarar utgivaren inte om författaren är anonym eller skriften getts ut utan författarens medgivande. I stället övergår ansvaret på förläggaren (se 7 5).
För att särskild utgivare skall bli ansvarig fordras att han framträtt med namn (eller känd pseudonym) på samma sätt som gäller i fråga om författare. Att han inte blir ansvarig om skriften utgivits utan hans samtycke framgår av definitionen av begreppet ”särskild utgivare”. Där sägs, som tidigare nämnts, att han skall ha ”tillhandahållit skriften för mångfaldigande och utgivning”.
75
I denna paragraf behandlas förläggarens ansvarighet. Reglerna överens— stämmer med TF 8: 7.
85
Närmast i ansvarskedjan efter förläggaren kommer boktryckaren eller den som annars mångfaldigat skriften. Regler härom ges i förevarande paragraf som har sin motsvarighet i TF 8: 8 och 13: 3, se vidare vid 3 %.
95
Utpridaren är den siste i ansvarskedjan. Hans ansvarighet inträder under motsvarande förhållanden som gäller i fråga om periodiska skrifter (se 4 5).
10%
Till denna paragraf har överförts vissa bestämmelser i TF 8: 10 första stycket om ansvarets övergång när den annars ansvarige saknar känt hemvist i Sverige. Förevarande paragraf avser enbart icke periodiska skrifter, se i övrigt vid 3 %.
I enlighet med vad som nu gäller enligt TF 8: 10 föreskrivs begränsningar i fråga om ansvarets övergång till särskild utgivare och utspridare. Den särskilde utgivaren svarar sålunda enligt denna grund endast när det är frågan om samlingsverk enligt 6 5 första stycket. En utpridare enligt 9 5 kan däremot aldrig bli ansvarig i den mån hans ansvar skulle vara beroende av omständigheter som anges i förevarande paragraf.
11%
Bestämmelserna om ansvaret för yttrandefrihetsbrott i radioprogram, vilka upptas i 11—14 55, har i allt väsentligt överförts oförändrade från RAL.
För varje radioprogram skall finnas en utgivare (3 kap. 12 å), och det är han som i första hand bär ansvaret när yttrandefrihetsbrott förekom- mer i radioprogram för vilket han är förordnad (11 & första stycket). Vid direktsända program kan dock de medverkande åläggas personligt ansvar under förutsättning bl. a. att de dessförinnan underrättats om detta (11 å andra stycket). Det ligger i sakens natur att sådant ansvar inte bör åläggas andra än dem som kan träffas av påföljd, dvs. inte minderåriga eller sådana som är bosatta utomlands.
125
Om utgivare för radioprogram inte förordnats eller hans namn inte angivits på föreskrivet sätt, övergår ansvaret på den som haft att förordna utgivare (12å första stycket, jfr 3 kap. 13 5). Denne är också enligt MMU: s förslag ansvarig i utgivarens ställe, om utgivaren inte var behörig eller uppenbart saknade den befogenhet han skall ha (125 andra stycket). Någon uttrycklig bestämmelse om ansvarets övergång vid bristande behörighet eller befogenhet hos utgivaren finns inte för närvarande.
13%
De särskilda ansvarighetsreglerna för radio-(tv-)program gäller enligt förslaget, liksom enligt RAL (1 & andra stycket andra punkten), inte program eller del av program som beståri direktsändning av dagshändelse eller av sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som anordnas av annan än programföretaget. I sådana fall gäller allmänna straffrättsliga regler om ansvarighet. Termen yttrandefrihetsbrott används emellertid — liksom enligt RAL — även här såvitt gäller vad som sänds i programmet, och detta innebär enligt MMU:s förslag att även mål om sådant brott genom direktsändningen skall handläggas enligt den särskilda rättegångs—
ordning som är föreskriven i grundlagen (1 1 kap.). Detta utgör en ändring i förhållande till vad som nu gäller enligt RAL; på grund av bestämmelsen i RAL ] å andra stycket andra punkten skall nu dylika mål inte handläggas i den ordning som annars är föreskriven i RAL beträffande mål om yttrandefrihetsbrott i radioprogram. Den ändring som MMU sålunda föreslår är föranledd av att yttrandefrihetsdomstolen bör vara exklusiv i fråga om att bedöma vad som skall anses utgöra yttrandefri- hetsbrott. Vidare är programföretaget även i dessa fall skadeståndsskyl- digt (se 9 kap. 3 &, motsvarande 6 5 andra stycket RAL), och prövningen av denna skyldighet bör generellt ankomma på yttrandefrihetsdomstolen.
Yttrandefrihetsbrott kan endast utgöra sådant yttrande som återges i det utsända radioprogrammet. Ansvarigheten för det sålunda i program- met återgivna yttrandet skall avgöras enligt allmänna straffrättsliga regler. Ansvar och skadeståndsskyldighet skall alltså åvila den som enligt dessa regler är att anse som gärningsman eller delaktig. Härtill kommer det strikta skadeståndsansvaret för programföretaget. Alla de nu avsedda frågorna skall höra till yttrandefrihetsdomstolens domsområde.
Emellertid kan — oavsett att ett yttrande återgivits i radio — åklagare eller målsägande föra talan vid allmän domstol just för det yttrande som fällts vid den offentliga tillställningen. Härigenom kan givetvis uppkom- ma fråga om alternativa åtal vid skilda domstolar. I praktiken torde dock dubbla rättegångar knappast bli aktuella. MMU anser att det bör förutsättas att en åklagare, när det gäller ett ifrågasatt brottsligt yttrande som återgivits i radioprogram, vänder sig till JK för eventuellt åtal för yttrandefrihetsbrott. Enskild målsägande torde också i sådant fall oftast föredraga att väcka åtal eller skadeståndstalan vid yttrandefrihetsdom- stolen, bl. a. med hänsyn till möjligheten att få ut skadestånd av programföretaget.
För den händelse det skulle i praktiken visa sig uppkomma olägenheter i de nu ifrågavarande hänseendena, kan enligt MMU: s förslag (se 11 kap. 3 & sista stycket) genom allmän lag föreskrivas, att även frågor om åtal och skadestånd för ett yttrande vid offentlig tillställning skall, om yttrandet återgivits i radioprogram, handläggas av yttrandefrihetsdomsto- len.
145
De särskilda ansvarighetsreglerna i 11—13 && avser enbart radioprogram. Sändningar i t.ex. kommunikationsradio berörs inte av grundlagens regler om ansvarighet. Inte heller är reglerna tillämpliga på andra sändningar som ej utgör radioprogram, t. ex. sjukhusradio. Här gälleri stället allmänna regler om ansvarighet.
155
Med denna paragraf inleds bestämmelserna om ansvaret för yttrandefri- hetsbrott i film. Huvudregeln, som fått sin plats här, anger att det är utgivaren som bär ansvaret för innehållet i en film. Bestämmelsen
överensstämmer med filmcensurutredningens förslag (5 5 första stycket förslaget till filmansvarighetslag).
165
Närmast efter utgivaren skall enligt förslaget producenten vara ansvarig för yttrandefrihetsbrott i film. Det är producenten som i första hand har att förordna utgivare (4 kap. 6 5). Sålunda svarar producenten om den av honom förordnade utgivaren när filmen visas offentligt inte är behörig eller uppenbart saknar den befogenhet att bestämma över filmen som han skall ha. (Härunder inbegrips givetvis också det fallet att utgivaren är avliden då filmen visas.)
Att producentens straffrättsliga ansvar i vissa fall övergår på distributö- ren framgår av 17 5.
I fråga om vad som menas med ”den som producerade filmen" hänvisas till vad som anförts vid 4 kap. 6 5.
175
Enligt 4 kap. 65 är den som utlämnar filmen för offentlig visning i Sverige, distributören, skyldig att förordna utgivare, om producenten inte gjort det. Har producenten sålunda inte begagnat sin rätt att förordna utgivare, övergår producentens ansvar — i straffrättsligt hänseende —— på distributören. Att producenten ändå är ansvarig för skadestånd framgår av 9 kap. 4 5.
Distributörens ansvar enligt förevarande paragraf aktualiseras bl. a. om film visas offentligt trots att utgivare aldrig förordnats eller om distributören visserligen förordnat utgivare men brister föreligger i dennes behörighet eller befogenhet (eller utgivaren är avliden då filmen visas).
Vidare skall enligt förslaget distributören bli ansvarig i stället för producenten om denne, vid tidpunkten för offentliggörandet, var avliden eller saknade känt hemvist i Sverige. En sådan regel upptogs inte i filmcensurutredningens förslag men ter sig motiverad med hänsyn till att MMU frångått filmcensurutredningens förslag att producent och distribu- tör skulle vara gemensamt straffrättsligt ansvariga.
185
Om det inte kan klarläggas vem som är distributör, övergår ansvaret i stället på den som visar filmen offentligt, dvs. biografägaren eller den som annars svarar för filmvisningen. Regeln överensstämmer med filmcensur- utredningens förslag (5 5 tredje stycket förslaget till filmansvarighetslag).
Enligt MMU:s förslag skall ansvaret likaledes övergå på den som visar filmen offentligt, om distributören då inte har känt hemvist i Sverige och det ej heller i mål om yttrandefrihetsbrott kan visas var han uppehåller sig i riket. (Härunder inbegripes också det fallet att distributören är avliden då filmen visas offentligt.)
När den 'som visar film bär det straffrättsliga ansvaret, är han också
ansvarig för skadestånd (9 kap. 1 5 andra stycket). Ersättningsskyldighet kan emellertid då även åläggas producenten och distributören (9 kap. 4 €).
195
Kapitlet avslutas med bestämmelsen om s. k. uppsåtspresumtion (jfr TF 8: 12 och RAL 7 5 andra stycket). Bestämmelsen utgör en förutsättning för det formella ansvarssystemet. Presumtionsregeln innebär att den, som enligt de särskilda reglerna i kapitlet är ansvarig, förutsätts ha känt till innehållet och godtagit att det blev offentliggjort. En utgivare, förläggare eller producent kan alltså inte undgå ansvar genom en invändning om att han inte haft vetskap om det brottsliga innehållet. Uppsåtspresumtionen gäller alla som har formalansvar enligt kapitlet. Regeln att den ansvarige skall anses ha godtagit publiceringen gäller däremot inte fullt ut. Författare av icke periodisk skrift kan exempelvis enligt 5 5 inte göras ansvarig för den, om den utgivits utan hans samtycke. Motsvarande gäller även särskild utgivare (se vid 6 5). Dessa bestämmelser är givetvis primära i förhållande till 19 5. Presumtionsregeln är inte heller tillämplig då allmänna straffrättsliga bestämmelser skall gälla, såsom vid direktsänd- ning i vissa fall av dagshändelse m. m. (13 5).
Uppsåtspresumtionen enligt 75 andra stycket RAL gäller nu inte beträffande sådana medverkande vid direktsändning i radio-tv som enligt särskilt beslut ålagts ansvar enligt 4 5 andra stycket RAL (motsvarande 11 5 andra stycket i förevarande kapitel). Anledning synes emellertid saknas att vid en allmän bestämmelse i grundlagen om uppsåtspresumtion uttryckligen undantaga dessa fall. Det skall ju i förväg ha klarlagts för den ansvarige att han själv skall bära ansvar för yttrandefrihetsbrott som han begår vid sändningen.
Uppsåtspresumtionen avser själva offentliggörandet. Även i andra hänseenden kan emellertid frågan om uppsåt ha betydelse, nämligen när det för ansvar fordras att brottet är begånget med särskilt syfte. Ansvar för högförräderi (6 kap. 4 5) förutsätter sålunda att handlingen sker ”med uppsåt att riket eller del därav skall, med våldsamma eller annars lagstridiga medel eller med utländskt bistånd, läggas under främmande makt ...”. Uppror (6 kap. 6 5) föreligger om någon företar handling ”med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller annars med våldsamma medel omstörtas” etc. En bedömning av syftet skall även göras vid vissa andra yttrandefrihetsbrott, t. ex. spioneri (6 kap. 10 5).
Ofta medför det inga större svårigheter att klarlägga syftet med en artikel eller ett yttrande hos den som författat artikeln eller fällt yttrandet. Detta kan vanligen utredas genom förhör med denne. Samma syfte skall emellertid för fällande dom kunna påvisas också hos den formellt ansvarige: utgivaren, förläggaren, chefen för programföretaget osv. Om han över huvud taget inte i förväg känt till det aktuella inslaget, kan hans syfte inte fastställas på vanligt sätt. Den nödvändiga utredning- en kan också försvåras genom reglerna om anonymitet.
Bedömningen av den formellt ansvariges uppsåt får därför ofta ske
med ledning av enbart yttre omständigheter, i första hand framställning- ens eget innehåll. Kan man redan av detta utläsa det erforderliga uppsåtet, skall detta uppsåt också anses föreligga hos den formellt ansvarige. I mera tveksamma fall får olika tolkningsmöjligheter ges särskilt utrymme, och därvid torde handlingsregeln i 1 kap. 7 5 kunna få speciell betydelse.
En likartad bedömning skall ske också i de fall då ansvarigheten förutsätter faktiska kunskaper, t.ex. att en publicerad uppgift eller handling är hemlig (6 kap. 11 och 19 55).
8 kap. Meddelarskydd och rätt till anonymitet
Massmedieutredningens allmänna motivering till bestämmelserna i detta kapitel har lämnats i avsnitt 6.4, vartill här hänvisas. De i kapitlet upptagna reglerna om ansvarsfrihet för meddelare och om anonymitet gäller samtliga de medier som omfattas av grundlagen. Härigenom undanröjs den tvekan som med nu gällande regler möjligen kan föreligga i fråga om räckvidden av skyddet för den som lämnat meddelande för offentliggörande i radioprogram; se JO 1973 s. 346.
I detta kapitel upptas i 1—5 55 reglerna om meddelarskydd, dvs. huvudregeln att meddelare ej kan åtalas och straffas samt bestämmelser om de undantagsfall då detta likväl skall kunna ske, samt i 6—11 55 bestämmelser om de olika momenten i anonymitetsrätten. Den termino- logiska skillnad som MMU sålunda gör mellan meddelarskydd och rätt till anonymitet motsvaras inte alltid av vad som kommit till uttryck i den allmänna debatten.
1 %
Rätten att fritt lämna uppgifter för publicering sammanhänger med de formella ansvarighetsbestämmelsema i grundlagen. I princip skall endast en vara ansvarig för ett yttrandefrihetsbrott. Vem som är ansvarig framgår av reglerna i 7 kap. Andra medverkande skall i princip inte kunna straffas för yttrandefrihetsbrott, dvs. själva publiceringen, och även i övrigt skall de vara fria från ansvar för sin medverkan, i den mån de inte i vissa särskilda undantagsfall, som anges i 2—5 55, kan ställas till ansvar.
Rätten att lämna uppgifter för publicering i tryckt skrift, radiopro- gram och film tillkommer enligt denna paragraf, liksom enligt 1 kap. 2 5 andra stycket, i första hand svensk medborgare. Enligt 13 kap. 1 5 andra stycket skall emellertid samma rätt tillkomma utlänning, om inte annat stadgas i lag.
Meddelarskyddet gäller alla som på ett eller annat sätt medverkat vid tillkomsten av en framställning i tryckt skrift, radio eller film och som bidragit till att framställningen fått ett visst innehåll. I förevarande paragraf behandlas i första stycket de som lämnat meddelande i och för publicering i nämnda medier. Därvid ges också regler om vem ett sådant meddelande skall lämnas till för att meddelarskyddet skall gälla. I andra
stycket behandlas övriga som på annat sätt medverkat till framställning- en. Den som själv i det särskilda fallet är ansvarig för publiceringen enligt ansvarighetsreglerna i 7 kap. omfattas inte av meddelarskyddet; han straffas för publiceringen om denna innefattar yttrandefrihetsbrott enligt 6 kap. men eljest ej. Övriga medverkande kan däremot endast straffas i de undantagsfall som anges i 2—5 55 i detta kapitel.
Denna omfattning av begreppet meddelare överensstämmer med vad som nu gäller enligt TF. I detta hänseende kan särskilt hänvisas till HD:s beslut den 5 december 1973 i den s.k. IB-affären, varav framgår att också författaren till en i periodisk skrift publicerad artikel faller under bestämmelserna i TF 7: 3 även om han själv framträtt som författare. Det har påståtts att TF: s regler om meddelarskydd överhuvud inte skulle vara tillämpliga på författare i dylika fall. Det är emellertid enligt MMU:s mening uppenbart att även sådan författare bör åtnjuta det allmänna skydd som grundlagen tillerkänner meddelare. Om man, såsom ifrågasatts (Gehlin, Om tryckfriheten, utgiven av Sveriges författareförbund, s. 21), i stället skulle låta författaren framträda och själv ta ansvaret för det publicerade, skulle han därmed bli ansvarig för yttrandefrihetsbrott överhuvudtaget, vilket skulle innebära ett mycket vidsträcktare ansvar än som enligt grundlagen gäller för meddelare. Det nu sagda gäller också författaren till icke periodisk skrift. Om han önskar framträda som författare, har han möjlighet därtill enligt ansvarighetsreglerna i 7 kap. (se 7: 5) och han blir då enligt grundlagen ansvarig för eventuella yttrande fri- hetsbrott. Önskar han däremot inte framträda och ta ansvaret för yttrandefrihetsbrott, hör han ha det skydd som grundlagen stadgar för meddelare. I sådant fall är han för övrigt som regel anonym och frågan om hans författarskap får inte upptas.
Det kan ifrågasättas om inte, med den innebörd som meddelarbegrep- pet sålunda äger såväl enligt TF som enligt den föreslagna grundlagen, (det vore lämpligare att som allmän regel tala om ”medverkande” i stället för om ”meddelare”. Emellertid har uttrycket ”meddelare” allmänt använts i förevarande sammanhang, och MMU anser det därför vara att föredra att även i den nya grundlagen använda detta uttryck som en sammanfat- tande beteckning på dem som avses i förevarande paragraf.
Enligt första stycket skall det vara fråga om ett meddelande som lämnas för offentliggörande i något av de medier som omfattas av grundlagen. Även i fall enligt andra stycket skall det vara fråga om framställning som är avsedd att offentliggöras i något sådant mediurm. Innebörden av kravet på att meddelandet lämnats för publicering kan sägas vara något oklar. Emellertid får tillämpningen av TF : s regler i detta hänseende — ”för offentliggörande i tryckt skrift” enligt TF l: 1 andra stycket och 7:3 — anses ha visat att några praktiska svårigheter i tillämpningen inte uppkommit. MMU har därför icke ansett någzon ändring eller närmare uttolkning av TF:s princip i detta hänseende vzara erforderlig. Det bör emellertid framhållas, att det ofta händer att en uppgift lämnas icke för direkt publicering utan mera för att tjäna som underlag för kommande publicering i ämnet. MMU anser att man i en sådan situation måste tolka stadgandet liberalt och alltså behandla även ett sådant meddelande såsom lämnat ”för offentligggörande”.
Gällande TF har i tillämpningen inte ansetts omfatta själva anskaffan- det av meddelande som avses med meddelarskyddet. Detta framgår bl. a. av HD:s beslut den 5 december 1973 i den s. k. IB-affären, se avsnitt 6.3; frågan om straff för anskaffandet har ansetts falla helt utanför TF. Detta innebär att åtal för anskaffandet av uppgift för publicering i tryckt» skrift kan ske, så snart anskaffandet är straffbelagt i allmän lag och alltså utan de begränsningar som i fråga om ansvar för meddelandet framgår av TF. Det ligger emellertid i sakens natur, att den som lämnar ett meddelande också måste ha skaffat underlag till detsamma på ett eller annat sätt. MMU har därför ansett att som princip anskaffandet av ett meddelande för publicering skall vara innefattat i meddelarskyddet och sålunda kunna åtalas och straffas endast i de undantagsfall som uttryckligen anges i grundlagen. Detta förslag — som sammanhänger med MMU:s förslag beträffande rättegången enligt grundlagen och närmare motiverats i avsnitt 7.5 — innebär en förstärkning av grundlagsskyddet för den som fungerar som meddelare. Undantag från denna princip skall dock enligt 1 kap. 12 5_ andra stycket gälla i sådana fall, då sättet för anskaffandet är särskilt straffbelagt — t. ex. som inbrott eller olovlig avlyssning; dylika brott skall bedömas enligt allmän lag och vid allmän domstol. MMU: s förslag innebär sålunda att i övriga fall även den, som anskaffat en uppgift för att meddelas för publicering i tryckt skrift, radio eller film, skall åtnjuta skydd på samma sätt som meddelare och alltså kunna åtalas för anskaffandet endast i de fall som särskilt anges i detta kapitel. Straff för själva anskaffandet kan därvid bli aktuellt endast när det är fråga om de grova brott mot rikets yttre eller inre säkerhet som avses i 2 5 (samt vissa brott enligt 5 5); MMU återkommer till dessa fall vid dessa paragrafer. MMU:s förslag i nu förevarande hänseende sammanhänger såsom nyss berörts med det föreslagna rättegångssystemet enligt vilket även åtal mot meddelare skall handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen; se vidare härom avsnitt 7.5.
Att ett meddelande lämnas för offentliggörande i tryckt skrift, radioprogram eller film innebär att meddelandet inte kan lämnas till vem som helst. Det måste lämnas till någon som har faktisk möjlighet att offentliggöra det. I paragrafens första stycke har uppställts fyra olika mottagarkategorier som ansetts ha denna möjlighet.
I första gruppen nämns författare eller annan, som är att anse som upphovsman till framställning. Vid tolkning av detta begrepp torde man få vägledning av lagen (19601729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Till denna grupp hänförs också t. ex. producent av radioprogram och illustratör till en bok.
I den andra gruppen omnämns utgivare för periodisk skrift, radiopro- gram eller film och särskild utgivare enligt 7 kap. 6 5. Samtliga dessa har eller kan ha formalansvar för framställningar i respektive medium. Det torde icke föreligga några tolkningssvårigheter eller problem beträffande denna grupp.
Som en tredje grupp nämns i paragrafen redaktion för periodisk skrift eller radio. Med redaktion avses såväl huvudredaktion som lokalredak- tion. Naturligtvis räcker det att meddelandet lämnas till någon som är
anställd på redaktionen; Det kan vara till någon i receptionen, om såCan finns, till växeltelefonist och överhuvudtaget till vem som helst som kan ' föra meddelandet vidare till den som slutligt skall använda sig därav. Man .kan också sända meddelandet med posten eller med bud.
Den fjärde gruppen utgörs av företag för yrkesmässig förmedling av nyheter och andra meddelanden till periodiska skrifter eller radio. Härmed avses icke bara sådana företag som Tidningarnas telegrambyrå utan också t. ex. sådana företag som står till tjänst med att förmedla fotografier till pressen eller radio.
S. k. frilansar utgör en yrkeskategori som kan vara svår att placera in i grupperna. Om en frilans självständigt utarbetar en framställning, är det naturligt att betrakta honom som författare eller annan upphovsman till framställningen enligt punkt 1. Arbetar han däremot på en viss redaktion, får han anses vara knuten till denna. Som regel arbetar emellertid en frilans åt många olika redaktioner eller företag. Förevarande punkt bör då enligt MMU:s mening tolkas liberalt, och om uppgiftslämnaren haft skälig anledning anta att en frilans är fast redaktionsmedlem, får hans påstående därom tagas för gott.
Meddelarskyddet enligt förslaget kommer att få större betydelse än det för närvarande har, inte minst genom att begreppet tryckt skrift utvidgats. Har en meddelare lämnat en uppgift för offentliggörande i en stencilerad eller därmed jämställd skrift, för vilken utgivningsbevis ej meddelats, kan — om den som mångfaldigat skriften underlåter att därpå ange vem som mångfaldigat densamma liksom ort och år för mångfaldi- gandet - i princip inte grundlagens regler om meddelarskydd gälla (se 2 kap. 5 5). Hade emellertid uppgiftslämnaren skälig anledning att tro att den stencilerade skriften skulle falla under grundlagen, bör han kommai åtnjutande av det meddelarskydd han trott sig ha (se härom vidare vid 2 kap. 5 5).
Enligt paragrafens andra stycke likställs med meddelare alla som på ett eller annat sätt medverkat till att framställningen fått det innehåll den har. Hit hör exempelvis alla som framträtt i eller i övrigt medverkat iett radio- eller tv-program (jfr 7 5 tredje stycket RAL), liksom alla dem som medverkat i en film (jfr 13 5 förslaget till filmansvarighetslag).
Den i tredje stycket upptagna bestämmelsen kan i viss mån sägas vara en dubblering av vad som sägs i början av första stycket. Innehållet i tredje stycket skulle sålunda kunna anses följa redan av vad som sägs i första stycket om rätt för var och en att —— med endast de i 2—5 55 angivna undantagen — lämna meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, radio och film. Principen om meddelares straffrihet i dessa fall måste emellertid anses vara av sådan vikt att i klarhetens intresse en uttrycklig bestämmelse därom bör upptas i grundlagen, även om den ändock skulle kunna anses framgå av andra bestämmelser i grundlagen. Av betydelse är också att det redan från början i detta kap. fastslås att meddelarbegreppet omfattar alla de fall som anges i båda de första styckenai 1 5.
25. Första stycket
I detta stycke upptas motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i TF 7: 3 andra stycket första ledet. De brott som avses och som sålunda skall kunna föranleda åtal mot meddelare, oavsett om den meddelade uppgiften blivit publicerad eller ej och oavsett om, när publicering skett, den för publiceringen ansvarige straffas eller ej, utgörs av de grövsta brotten mot rikets yttre eller inre säkerhet. Stadgandet i TF avser sålunda uppror, högförräderi, landsförräderi, landssvek, spioneri eller grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott.
Genom det förslag till ändringar i BrB: s bestämmelser om spioneri, som framlagts av särskild utredningsman och som beaktats i MMU:s förslag till brottskatalog, kommer brottet spioneri att få ett annat och mera begränsat innehåll; lämnande av uppgifter, som avses i spioneripara- grafen men som inte skett i syfte — dvs. direkt uppsåt — att gå främmande makt till handa, har sålunda enligt nämnda förslag hänförts till brottet obehörig befattning med hemlig uppgift, varvid en särskild straffskala för grovt brott införts. Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall enligt förslaget särskilt beaktas, om gärningen var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom. I dessa hänseenden får MMU hänvisa till vad som anförts vid 6 kap. 10—12 55 i förslaget. Meddelande som endast innefattar obehörig befattning med hemlig uppgift kan enligt nu gällande regler i TF 7: 3 inte föranleda åtal mot meddelare.
Fråga uppkommer nu om den sålunda föreslagna ändringen av brottsbalkens bestämmelser om Spioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift bör medföra ändring i nu förevarande stadgande. Hur gränsdragningen i förevarande paragraf av de allvarliga brott mot rikets säkerhet som skall kunna föranleda åtal mot meddelare bör ske kan givetvis vara föremål för delade meningar. MMU vill emellertid framhålla att, sett från synpunkten av rikets säkerhet, en uppgift kan vara lika farlig vare sig lämnandet av den enligt de nya reglerna skall betraktas som spioneri eller som grov obehörig befattning med hemlig uppgift. För möjligheten att motverka att fara i detta hänseende kan uppkomma för riket och verkställa förundersökning därom måste det vara av värde att kunna ingripa på ett tidigt stadium, oavsett gärningsmannens uppsåt i det särskilda fallet. Det vore också otillfredsställande, om ett ingripande i dylika fall inte skulle kunna ske, förrän den farliga uppgifter? blivit offentliggjord och skadan sålunda redan skett.
Med hänsyn härtill anser MMU för sin del att även brottet grov obehörig befattning med hemlig uppgift — såsom brottet utformats enligt den sakkunniges förslag — bör upptas bland de brott som enligt förevarande paragraf skall kunna föranleda åtal mot meddelaren, liksom också försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Förslaget innebär att räckvidden av undantagsbestämmelsen väsentligen blir den-
samma som nu enligt TF 7: 3; om gärningsmannen inte haft direkt uppsåt att gå främmande makt tillhanda, utan endast 3. k. indirekt eller eventuellt sådant uppsåt, skall dock brottet inte, såsom för närvarande, betecknas som spioneri utan endast kunna dömas för grov obehörig befattning med hemlig uppgift. MMU vill ytterligare framhålla, att åtal mot meddelare i dessa fall enligt förslaget skall ske vid yttrandefrihets- domstolen, som därvid har möjlighet att väga skadan för rikets säkerhet mot den allmänna rätten till yttrandefrihet och särskilt beakta det syfte meddelaren haft. Kan meddelarens obehöriga befattning med hemlig uppgift inte betraktas som grov, åtnjuter han enligt förevarande lagrum frihet från åtal och ansvar.
Andra stycket
Såsom anförts i den allmänna motiveringen angående meddelarskydd (avsnitt 6.4) och i motiveringen till 1 5 innebär MMU:s förslag att i meddelarskyddet skall inbegripas även det 5. a. s. normala anskaffandet av den uppgift som är avsedd för publicering. Undantag gäller enligt 1 kap. 12 5 andra stycket för de fall, då sättet för anskaffandet är särskilt straffbelagt, t. ex. såsom inbrott. Denna allmänna utvidgning av medde- larskyddet är föranledd bl. a. av processuella skäl, dvs. för att hindra att åtal enligt allmän lag skall kunna handläggas vid allmän domstol, när fråga är om anskaffande av uppgift för sådant meddelande för publicering som skall kunna åtalas endast vid yttrandefrihetsdomstolen. I denna allmänna förstärkning av meddelarskyddet kan fråga om undantag endast uppkomma vid vissa särskilda brott, främst spioneri eller obehörig befattning med hemlig uppgift, där redan anskaffandet enligt BrB är straffbelagt som fullbordat brott. Även vid vissa former av landsförräderi och landssvek kan anskaffandet av uppgift bli bestraffat såsom försök, förberedelse eller stämpling. Om nu meddelarskydd i princip införs även beträffande anskaffandet, bör undantag göras för dessa fall. Enligt andra stycket i förevarande paragraf skall i dessa hänseenden straff kunna ådömas meddelare; gränsdragningen för de brott som avses är densamma som i första stycket. Även i dessa fall skall åtal ske vid yttrandefrihets— domstolen.
35
Paragrafen motsvarar TF 7: 3 tredje stycket och gäller för det fall att någon i strid mot föreskrifterna i 5 kap. utlämnar en allmän handling, som skall hållas hemlig, för offentliggörande i tryckt skrift, radio eller film. I detta lagrum avses den situationen att själva handlingen eller del av densamma lämnas ut för publicering. Det räcker således här icke med ett referat av handlingens innehåll. Enligt förslaget kommer såväl meddela- ren, dvs. den som utlämnat handlingen för offentliggörande, som den som är ansvarig för publiceringen av handlingen att kunna åtalas vid yttrandefrihetsdomstolen, meddelaren på grund av bestämmelsen i förevarande paragraf och den för publiceringen ansvarige jämlikt 6 kap.
195 för otillåtet offentliggörande. Det är att märka att en meddelare som utlämnat hemlig handling visserligen, liksom enligt TF, saknar meddelarskydd. Det i grundlagen föreslagna anonymitetsskyddet gäller emellertid liksom enligt TF även i denna situation —- med det undantaget att han får efterforskas _ och den som tagit befattning med offentlig— görandet av den hemliga handlingen får icke -— utom i vissa i 8 5 närmare angivna undantagsfall —— röja vem han är. Meddelaren har alltså, även om meddelarskyddet får vika för andra intressen, kvar ett väsentligt skydd i anonymitetshänseende.
Utlämnande av hemlig handling kan samtidigt innefatta brott enligt 2 5. I sådana fall tar enligt allmänna straffrättsliga regler straffet för det sistnämnda brottet över, och särskilt ansvar enligt förevarande paragraf skall ej tillämpas.
Brott enligt förevarande paragraf skall åtalas vid yttrandefrihetsdom- stolen. I detta sammanhang kan erinras om bestämmelsen i 11 kap. 6 5 att friande dom av yttrandefrihetsdomstolen i dylikt fall inte skall kunna överklagas.
Straff för obehörigt utlämnande av hemlig handling är nu stadgat i 41 5 sekretesslagen. Motsvarande stadgande föreslås av OSK i 55 5 förslaget till lag om allmänna handlingar (SOU 1975: 22). OSK: s förslag omfattar även fall då handling utlämnats av oaktsamhet. Enligt MMU: s mening bör emellertid sådan gärning inte bryta meddelarskyddet, och MMU:s förslag avser sålunda endast uppsåtliga brott (jfr beträffande motsvarande brott av den som är ansvarig för publiceringen, 6 kap. 19 5).
45
Innehållet i en hemlig handling kan vidarebefordras inte bara genom att handlingen utlämnas helt eller delvis; detta fall har behandlats i 3 5. Innehållet kan också röjas genom att man talar om vad som står i handlingen. Förevarande paragraf avser det fall att någon — genom att på sådant sätt röja innehållet i hemlig handling eller i annat fall — åsidosätter sin tystnadsplikt. Paragrafen ger en regel om i vilka fall åsidosättande av tystnadsplikt skall kunna ta över den allmänna principen om meddelar- skydd och sålunda kunna föranleda åtal mot och ansvar för meddelare, när uppgiften meddelats för publicering.
Enligt gällande bestämmelse i TF 7: 3 andra stycket senare ledet bryts meddelarskyddet av tystnadsplikt när det är fråga om förhållande som någon erhållit kännedom om på grund av allmän befattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt och tystnadsplikten är stadgad i lag.
Frågan om tystnadsplikter överhuvud och därmed också frågan om förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarskydd har kommit i ett nytt läge genom den nya RF. Enligt denna utgör tystnadsplikt i förhållandet mellan enskilda personer — däribland offentliga funktionärer — och det allmänna en inskränkning i den allmänna yttrandefriheten enligt RF som kräver lagform. Enligt RF 8 kap. 7 5 tredje stycket kan dock regeringen, efter bemyndigande i lag, genom förordning meddela föreskrifter om förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän
tjänst eller under utövande av tjänsteplikt. Enligt 11 5 isamma kap. kan, om riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i bl. a. sådant ämne, riksdagen därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I fall som nu sagts kan riksdagen också uppdraga åt förvaltningsmyndig- het under riksdagen att meddela sådana bestämmelser.
Förslag om följdlagstiftning med anledning av nya RF: s bestämmelser om normgivning — bl. a. lag om offentliga funktionärers tystnadsplikt — framlades i prop. 1975: 8.
I konstitutionsutskottets betänkande med anledning av propositionen (KU 1975: 10) framhölls, såväl av utskottets majoritet som i reservation, att tystnadspliktsföreskrifterna inom den svenska förvaltningen inte har framvuxit i samma noggrant reglerade ordning som bestämmelserna om handlingssekretess, och att detta har medfört att tystnadsplikterna inte alltid fått en metodisk och genomtänkt utformning. ] enlighet med en hemställan av utskottet, som i denna del var enigt, begärde riksdagen hos regeringen att en utredning skulle komma till stånd om tystnadsplikter i enlighet med vad utskottet anfört. Utredningen borde verkställa en inventering, klassificering och rättslig systematisering av tystnadsplikter- na och med denna bakgrund göra principiella överväganden med sikte på en framtida reglering.
Den av riksdagen begärda utredningen har numera tillsatts. Utrednings- uppdraget bör enligt direktiven vara slutfört senast vid utgången av 1975.
Pressens—samarbetsnämnd har i sin i avsnitt 1.3 refererade skrivelse den 31 oktober 1973 begärt att det närmare utreds i vad mån införandet av nya tystnadsplikter under senare år minskat området för anonymitets- skyddet och därmed gjort det svårare för massmedierna att få tillgång till information från myndigheterna.
När det gäller att bedöma förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarskydd enligt grundlagen är det enligt MMU: s mening av största vikt att tillse att massmediernas tillgång till utförlig och korrekt information från myndigheternas sida inte utan starka skäl begränsas. Som exempel kan nämnas den i polisinstruktionen föreskrivna tystnads- plikten. Eftersom denna icke är föreskriven i lag, bryts enligt nu gällande regler inte meddelarskyddet enligt TF och polisen kan därför till pressen lämna korrekta upplysningar om exempelvis en brottsundersökning. En tystnadsplikt för polisen som tog över meddelarskyddet skulle kunna åstadkomma att många tjänstemän skulle vägra att lämna uppgifter till pressen som i stället skulle försöka få motsvarande uppgifter på andra vägar, med uppenbar risk för att uppgifterna var felaktiga eller. missvisande. Det nuvarande rättsläget på detta område har såvitt MMU kunnat finna i stort sett fungerat tillfredsställande.
Med hänsyn bl. a. till det anförda har MMU för sin del funnit det uppenbart att i en ny massmediegrundlag inte kan införas en regel om att alla tystnadsplikter skulle bryta meddelarskyddet.
Inte heller det nuvarande systemet — dvs. att meddelarskyddet skulle brytas av tystnadsplikt, när denna är föreskriven i lag — kan enligt MMU:s mening längre användas. Placeringen av en bestämmelse om
tystnadsplikt i lag eller i en med stöd av riksdagens bemyndigande utfärdad författning kan i praktiken inte göras enbart beroende av om tystnadsplikten skall ta över meddelarskyddet eller ej. Härtill kommer att, enligt det förslag till lag om allmänna handlingar som framlagts av OSK i betänkandet SOU 1975: 22, 55 5, tystnadsplikt generellt föreslås skola föreligga beträffande innehållet i hemlig handling. Detta förslag bygger såsom framgår av OSK:s motivering (betänkandet s. 111) på den uttryckliga förutsättningen att regeln inte automatiskt får effekt på meddelarskyddet. Såsom framgår av det ovan anförda kan inte heller MMU för sin del godtaga att en sådan, i lag upptagen regel skulle generellt bryta meddelarskyddet enligt grundlagen.
MMU har övervägt möjligheten att i grundlagen närmare specificera de fall då meddelarskyddet skall genombrytas av tystnadsplikt men inte funnit denna väg framkomlig.
I stället föreslår MMU — såsom redan omnämnts i MMU:s remissytt— rande i det ämne som upptogs i prop. 1975: 8— att igrundlagen stadgas att tystnadsplikt skall bryta meddelarskyddet endast i de fall som anges i en särskild lag om tillämpning av förevarande paragraf. Detta system motsvarar vad som gäller i fråga om de fall då allmän handling skall hållas hemlig (se 5 kap.). Genom den förut berörda särskilda utredningen om tystnadsplikter blir det möjligt att, på grundval av utredningens resultat, göra en samlad bedömning även av frågan, när en tystnadsplikt skall ta över meddelarskyddet enligt grundlagen och när så inte skall vara fallet, och därvid kan de skilda intressen som här står mot varandra allsidigt beaktas. Sedan en dylik tillämpningslag utfärdats, får riksdagen också varje gång ändring däri ifrågasätts tillfälle att direkt beakta hänsynen till meddelarskyddet.
Med den begränsning av möjligheten att straffa meddelare vid brott mot tystnadsplikt, som sålunda upptagits i förevarande paragraf genom hänvisning till särskild lag, är det enligt MMU:s mening inte längre erforderligt att, såsom i TF 7: 3 andra stycket senare ledet, begränsa bestämmelsen till den som erhållit kännedom om förhållandet på grund av allmän befattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt. Detta överensstämmer också med det förslag som framlagts i prop. (1975:78) om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet m.m. I detta förslag har bestämmelsen i BrB 20: 3 om straff för ämbetsman och därmed jämställd (se BrB 20: 12) vid brott mot tystnadsplikt ersatts av en straffbestämmelse som, utan angivande av personkrets, föreskriver ansvar för var och en som yppar vad han till följd av lag eller annan författning är pliktig att hemlighålla.
Åsidosättandet av tystnadsplikt skall enligt förslaget i prop. 1975: 78 till ändrad lydelse av BrB 20: 3, liksom i vissa fall enligt OSK: s förslag till lag om allmänna handlingar 55 5, vara straffbart även när gärningen sker av oaktsamhet. MMU anser emellertid att den som är meddelare enligt grundlagen inte bör kunna straffas vid oaktsamt åsidosättande av tystnadsplikt. Bestämmelsen i förevarande paragraf har formulerats i enlighet därmed; enligt den allmänna terminologin i MMU:s förslag till grundlag skall brott enligt denna, när det ej begåtts uppsåtligen, vara straffbart endast när detta särskilt angives.
Med MMU:s förslag kommer, liksom enligt gällande rätt, även den meddelare som kan åtalas för åsidosättande av tystnadsplikt att bibehålla viss rätt till anonymitet. Visserligen skall han kunna efterforskas (9 5), men hans namn får ej röjas i strid med bestämmelserna i 8 5.
Mål mot den, som genom meddelande för publicering åsidosatt sin tystnadsplikt och enligt den särskilda lagen kan åtalas härför, skall enligt förslaget handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen. Friande dom av yttrandefrihetsdomstolen skall i dessa fall, enligt 11 kap. 6 5, stå fast.
55
Bestämmelserna i denna paragraf avser medverkan till framställningar som offentliggörs utomlands. Bl. a. omfattar bestämmelserna här verk- samma journalister för utländska tidningar och utländska radioföretag.
Motsvarande bestämmelser finns nu i TF 1315 samt i RAL l 5 andra stycket första punkten och 5 5 andra stycket, som i fråga om meddelarskyddet generellt hänvisar till TF:s regler. Även i filmcensurut- redningens förslag till filmansvarighetslag upptogs, i 5 5, en motsvarighet till 55 RAL. I de nu avsedda fallen finns i regel inte någon som är formalansvarig för själva offentliggörandet. Det kan inte heller förutsättas att utländsk lagstiftning skall omfatta brott som är riktade mot Sverige. Åtal här i landet kan i stor utsträckning endast ifrågakomma mot meddelaren. Av dessa skäl har i gällande rätt meddelarens frihet från ansvar i dessa fall gjorts mer begränsad än vad som gäller i fråga om meddelande för offentliggörande inom vårt land, och framför allt har hänsyn måst tagas till uppgifter som kan vara till skada för rikets säkerhet.
Enligt TF 1315 första stycket kan meddelare straffas så snart meddelandet avser förhållande, vars röjande skulle innefatta ”brott mot rikets säkerhet”. Därmed torde — mot bakgrunden av den vid TF:s tillkomst gällande strafflagstiftningen — ha avsetts samtliga de brott som kan anses riktade mot rikets säkerhet enligt dåvarande 8 kap. strafflagen, motsvarande numera 18, 19 och 22 kap. BrB, under förutsättning att brotten är av den karaktär att de kan begås genom uppgifter för publicering i tryckt skrift.
I MMU:s förslag har använts den förtydligande beteckningen ”brott mot rikets yttre eller inre säkerhet”. Härmed avses — förutom de grova brott som är upptagna i 2 5 — krigsanstiftan (BrB 19: 2,jfr grundlagsför- slaget 6 kap. 5 5), landsskadlig vårdslöshet (BrB 22: 2, jfr grundlagsförsla- get 6 kap. 9 5), obehörig befattning med hemlig uppgift när brottet inte är grovt (nu BrB 19: 7 första stycket och enligt den särskilda sakkunniges förslag BrB 19:7, jfr grundlagsförslaget 6 kap. 11 5), vårdslöshet med hemlig uppgift (nu BrB 19: 7 andra stycket och enligt den sakkunniges förslag BrB 19: 9, jfr grundlagsförslaget 6 kap. 14 5) samt ryktesspridning till fara för rikets säkerhet (nu BrB 1928 och enligt den sakkunniges förslag BrB 22:2 a, jfr grundlagsförslaget 6 kap. 15 5) ävensom försök eller förberedelse till dylikt brott i den mån straffbarhet därför föreligger enligt BrB (såsom i fråga om obehörig befattning med hemlig uppgift).
Enligt TF 13: 5 första stycket är meddelares ansvarighet i nu förevarande fall också vidare än ansvaret för meddelare till skrifter som tryckts inom landet såtillvida som ansvaret för brott mot tystnadsplikt i det förstnämnda fallet inte är begränsat till tjänstemän och därmed jämställda utan riktar sig mot envar, sålunda även tidningskorresponden- ter och andra privatpersoner. Eftersom MMU: s förslag till 4 5 inte upptar denna begränsning, behövs någon utvidgning av ansvaret i 5 5 inte i detta hänseende. TF 13: 5 första stycket förutsätter vidare att tystnadsplikten är föreskriven i lag. Enligt RF skall emellertid föreskrift om tystnadsplikt alltid ges i lag om det ej är fråga om funktionärer i offentlig verksamhet. Vad angår dessa bör enligt MMU:s mening i nu förevarande hänseende inte göras någon skillnad mellan tystnadsplikt som är föreskriven ilag och sådan som, enligt riksdagens bemyndigande, ges i annan författning.
Inte heller anser MMU att för de i förevarande paragraf avsedda fallen skall göras någon begränsning motsvarande den som enligt 4 5 ligger i att de fall, då tystnadsplikten skall taga över meddelarskyddet, skall vara angivna i en särskild lag. I detta hänseende får MMU hänvisa till vad som ovan anförts om skälen till att meddelares ansvar enligt förevarande paragraf är vidsträcktare än när det gäller meddelanden till framställning— ar inom landet.
Även i de fall, då meddelare kan åtalas och straffas enligt förevarande paragraf, kvarstår hans anonymitetsrätt i väsentlig utsträckning, se särskilt detta kapitels 8 5, där i punkt 4 undantag gjorts beträffande brott enligt förevarande paragraf endast i fråga om brott mot rikets säkerhet.
I sak torde MMU: s förslag i förevarande paragraf inte innebära någon väsentlig ändring av vad som nu gäller enligt TF eller RAL. Förslaget innebär emellertid en förstärkning av meddelarskyddet även i dessa fall. Sålunda skall meddelaren i princip vara skyddad även beträffande själva anskaffandet i alla de fall som ej framgår av paragrafen genom hänvisningen .till 2 5, särskilt dess andra stycke. Vidare skall åtal mot meddelare — i de fall sådant kan ske — handläggas vid yttrandefrihets- domstolen (se 11 kap. 3 5). I dessa fall kommer också, genom bestämmelsen i 11 kap. 6 5, en friande dom av yttrandefrihetsdomstolen att stå fast, såvida det ej är fråga om brott mot rikets säkerhet.
651
I denna paragraf behandlas författares och andra medverkandes rätt att vara anonyma vid själva offentliggörandet. Bestämmelser härom finns nu i TF 3 kap. 1 5 första stycket och 4 5. Att samma regler gäller i fråga om radioprogram följer av bestämmelsen i 9 5 RAL. I filmcensurutredningens förslag till filmansvarighetslag, 13 5, upptogs en motsvarighet till 95 RAL.
Rätten för författare till tryckt skrift att vara anonym har varit en av de ledande principerna i den svenska tryckfrihetsrätten. Detta samman- hänger med grundlagens regler om ansvar för skriften. I fråga om periodisk skrift ingår författaren överhuvudtaget inte i ansvarighetsked-
jan. För icke periodisk skrift svarar författaren endast om med hans medgivande på skriften angivits hans namn eller allmänt kända pseudo- nym eller om han avlämnat s.k. namnsedel eller frivilligt framträtt i yttrandefrihetsmålet. Vad nu sagts om författare gäller också sådan särskild utgivare av icke periodisk skrift som avses i 7 kap. 6 5.
Inte heller övriga medverkande, som bidragit till framställningens innehåll, skall vara skyldiga att låta sitt namn angivas vid offentliggöran- det. Något formellt ansvar för själva offentliggörandet skall dessa inte ha enligt grundlagen. Undantag måste emellertid härvid göras beträffande utgivare som avses i 2 kap. 9 5, 3 kap. 125 eller 4 kap. 55 samt boktryckare eller annan som mångfaldigat skrift; dessa ingår i ansvarig- hetskedjorna enligt 7 kap. och har inte någon anonymitetsrätt.
Rätten att vara anonym vid själva offentliggörandet har ansetts vara ett så viktigt moment i anonymitetsrätten att, liksom i TF, ett uttryckligt stadgande därom bör förekomma i grundlagen, även om principen istor utsträckning ändå skulle följa av huvudstadgandet om anonymitetsrätt i 8 5.
Bestämmelsen i förevarande paragraf avser alla de medier som omfattas av grundlagen.
75
Första stycket upptar bestämmelser till tryggande av anonymitetsrätten i yttrandefrihetsmäl. Motsvarande bestämmelser finns nu i TF 3 kap. 2—4 55 samt RAL 7 5 tredje stycket och har upptagits i filmcensurutred- ningens förslag till filmansvarighetslag 8 5 tredje stycket. Bestämmelserna i förslaget innebär inte någon ändring därav i sak utan endast att de skilda stadgandena sammanförts i gemensamma regler.
I enlighet härmed stadgas i första stycket, att imål om yttrandefrihets- brott får inte väckas fråga om vem som är författare eller annan upphovsman eller har lämnat meddelande enligt 1 5. Om för icke periodisk skrift författare eller särskild utgivare har uppgivits på det sätt som angivits i 7 kap. 5 5 eller om beträffande radioprogram talan förs mot någon enligt 7 kap. 11 5 andra stycket, får dock frågan om han är ansvarig behandlas i målet.
Bestämmelserna innebär att i målet får sådan fråga väckas endast när det erfordras för att avgöra om den, mot vilken talan förs, är straffansvarig eller skadeståndsskyldig i anledning av yttrandefrihetsbrot- tet. l yttrandefrihetsmäl rörande periodisk skrift får överhuvudtaget inte fråga väckas om vem som är författare eller annan upphovsman eller i övrigt medverkat såsom meddelare enligt 1 5. Beträffande mål om yttrandefrihetsbrott i icke periodisk skrift måste, liksom enligt TF, vissa undantag göras. Om talan t. ex. förs mot den som är angiven som författare eller särskild utgivare på skriften, måste frågan om han verkligen är ansvarig kunna prövas i målet. Därvid kan, liksom för närvarande, även frågan om annan persons medverkan behöva upptagas nämligen när bevisning erfordras till styrkande av invändning att den, mot vilken talan förs, inte är den rätte ansvarige enligt grundlagens regler,
t. ex. därför att han i verkligheten inte är författaren. När det gäller radioprogram måste på samma sätt undantag kunna göras från den förut angivna huvudregeln i de fall, då enligt särskilt beslut någon som uppträder i programmet skall vara ansvarig för yttrandefrihetsbrott som han själv begår. Frågan om han fällt det yttrande, för vilket ansvar yrkas, får då prövas i målet. I fråga om film är huvudregeln i förevarande stycke, liksom beträffande periodisk skrift, undantagslös.
Enligt MMU: s förslag skall även mål mot meddelare, när sådant skall kunna förekomma, handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen. Med hänsyn härtill har i andra stycket av förevarande paragraf upptagits bestämmel- ser, motsvarande vad som gäller enligt första stycket, för det fall att talan förs mot meddelare. Den bevisning som erfordras för att visa att det inte är den mot vilken talan förs som lämnat det påstådda meddelandet, resp. motbevisning därom, får alltså förebringas i målet. I övrigt får däremot inte i målet väckas fråga om vem som medverkat till framställning som offentliggjorts eller är avsedd att offentliggöras.
85
Förevarande paragraf upptar det allmänna stadgandet om anonymitets- rätten. Motsvarande bestämmelser finns i TF 3 kap. 1 5 andra stycket och 45 samt i RAL 9 5 och filmcensurutredningens förslag till filmansvarighetslag 13 5. Dessa bestämmelser har — med vissa betydelse- fulla ändringar — sammanförts iparagrafen.
Kretsen av de personer, som har att iakttaga anonymitetsrätten, omfattar enligt TF 3: l boktryckare, förläggare eller annan, som har att taga befattning med skrifts tryckning eller utgivning; 95 RAL avser programutgivare, tjänsteman hos programföretaget eller annan som har att taga befattning med radioprogram eller med nyhetsmeddelande för sådant program, och i 13 5 förslaget till filmansyarighetslag riktas bestämmelsen mot filmutgivare eller annan som har att taga befattning med film. *
Denna personkrets har i förslaget utvidgats sålunda att den generellt omfattar inte bara dem som har att taga befattning med den framställ- ning som är i fråga utan, beträffande företag inom de av grundlagen omfattade medierna, alla som är verksamma inom företaget, däri inbegripet TT och andra förmedlingsföretag som anges i 8 kap. 1 5 första stycket punkt 4. Vidare har uttryckligen utsagts att skyldigheten att respektera anonymitetsrätten kvarstår även sedan dylik verksamhet upphört. Skyldighet att respektera anonymitetsrätten åvilar sålunda inte bara enskild författare, beträffande hans upplysningskällor, samt dem som direkt tagit befattning med framställningens offentliggörande utan alla som varit verksamma inom redaktion eller eljest inom tidnings- eller programföretag eller nyhetsbyrå eller inom bokförlag eller företag för tryckning eller mångfaldigande i annat fall av skrifter. Med uttrycket ”varit verksam inom företag” avses främst personer som är eller varit anställda inom företaget. Emellertid bör bestämmelsen också vara tillämplig på personer som, ehuru något direkt anställningsförhållande
inte förelegat, på grund av verksamhet inom företaget fått kännedom om en författares eller annan medverkandes identitet.
Anonymitetsrätt enligt förevarande paragraf tillkommer var och en som är författare eller annan upphovsman till framställning eller i övrigt faller under begreppet meddelare enligt 1 5 i förevarande kapitel.
Genom förslaget har till väsentlig del tillgodosetts de önskemål som på denna punkt framförts i Pressens samarbetsnämnds skrivelse den 31 oktober 1973, vilken återgivits i avsnitt 1.3.
De undantag från anonymitetsskyddet som upptas i paragrafen anknyter till vad som gäller enligt TF.
Först och främst gäller förbudet mot att röja vederbörandes namn endast när det sker mot hans vilja (TF 3: 1). Vad detta närmare innebär behandlas vidare i anslutning till straffbestämmelsen i 10 5. Det må framhållas att grundlagen inte förbjuder t. ex. utgivare eller förläggare att fråga författaren eller annan medverkande om han vill avstå från anonymitetsrätten.
Vidare gäller bestämmelserna om anonymitetsrätt enligt denna para- graf inte i de fall som avses i 7 5 eller alltså i mål vid yttrandefrihetsdom- stolen mot den som är ansvarig för publicering eller mot meddelare i sådana fall där åtal mot meddelare är tillåtet. Här gäller i stället bestämmelserna i 7 5, vilka i stor utsträckning innebär ett längre gående anonymitetsskydd.
Enligt TF 3: 1 begränsas vidare anonymitetsrätten när skyldighet att uppenbara författaren är föreskriven i lag. Härmed avses främst sådana fall då, i annat mål än tryckfrihetsmål, någon hörs som vittne eller som part under sanningsförsäkran, se 1944 års tryckfrihetssakkunnigas be- tänkande, SOU 1947:60 s. 227. Det har gjorts gällande (Holmberg, Frihet och ansvar i tryck och i radio, s. 64) att förhör med part under sanningsförsäkran inte skulle falla under TF:s uttryck när ”sådan skyldighet är i lag föreskriven”, med hänsyn till att någon direkt skyldighet för part att avge berättelse under sanningsförsäkran inte föreligger. Emellertid är enligt lag part, om han avger utsaga under sanningsförsäkran, enligt denna försäkran skyldig att inte förtiga något, RB 37: 3, och enligt bestämmelserna i BrB: s menedskapitel, 15: 2, är sådan part förfallen till ansvar bl. a. om han under berättelsen förtiger något. För att undanröja tvekan huruvida förhör med part under sanningsförsäkran inryms under förevarande stadgande har MMU uppta- git uttrycklig bestämmelse därom.
Såsom nyss nämnts blir frågan om anonymiteten skall kunna brytas vid vittnesförhör eller förhör under sanningsförsäkran aktuell endast i andra mål än sådana där enligt grundlagen talan förs mot den som är ansvarig för publicering eller mot någon som kan åtalas som meddelare. Frågan uppkommer alltså i andra mål, vilka handläggs vid allmän domstol. Denna fråga har vid skilda tillfällen diskuterats, särskilt från synpunkten att det är angeläget att förhindra att författares eller annan medverkandes anonymitet blir opåkallat röjd.
Nämnda fråga behandlades av offentlighetskommittén i dess betänkan-
de, SOU 1966160 5. 123—127. I fråga om de nu gällande reglerna uttalade kommittén bl. a. (s. 125):
Enligt kommitténs mening innebär den nuvarande regeln — att vittnesplikten generellt har företräde framför anonymitetsskyddet — ett alltför stort ingrepp i detta skydd, ett ingrepp som inte utan vidare kan anses motiverat av de intressen man har velat tillgodose med vittnesplik- ten. En brist är särskilt att vittnesplikten kan göras gällande av part utan att det finns möjlighet att i det enskilda fallet få vikten av de motstående intressena prövad av domstolen. Man kan inte bortse från att vittnesplik- ten kan leda till att författares och uppgiftlämnares identitet röjs och alltså innebär en viss inskränkning i anonymitetsskyddet.
Kommittén föreslog en viss utvidgning av anonymitetsskyddet, delvis efter förebild av reglerna i de övriga nordiska länderna. Enligt förslaget skulle anonymitetsrätten i de flesta fall gälla också vid vittnesförhör. Vittnesplikten skulle sålunda aldrig ta över anonymitetsrätten i tvistemål ochi brottmål bara om det var fråga om sådant brott för vilket meddelare kan straffas särskilt (TF 7: 3 andra stycket) eller annat brott som kan föranleda högre straff än fängelse i två år samt dessutom ”rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att förhöret hålles”. Bestämmelserna hade intagits som en ny paragraf i rättegångsbalken (RE 36: 5 a).
Remissinstanserna (i huvudsak JK, Sveriges Advokatsamfund, pressor- ganisationerna, TT och Sveriges Radio) hade ingen erinran mot förslaget att vittnesplikten skulle göras beroende av rättens prövning. I övrigt var meningarna delade.
JK och Advokatsamfundet ansåg att det inte borde uppställas något krav på att förhöret skulle vara av synnerlig vikt. Dessa remissorgan fann det också tveksamt om anonymitetsskyddet alltid skulle ha företräde i tvistemål, medan företrädarna för massmedierna tvärtom delade kommit- téns uppfattning på denna punkt.
JK påpekade att anonymitetsskyddet i vissa fall borde få vika ocksåi mindre allvarliga brottmål, t. ex. om därigenom en person kunde frias från frihetsberövande påföljd. JK förordade därför regler av innebörd, att en anonym författare eller meddelare inte fick röjas genom vittnesförhör med mindre målet avsåg åtal mot författaren eller meddela- ren för brott genom skriften resp. meddelandet eller, i fråga om annat mål, rätten fann förhöret vara av sådan vikt att anonymitetsskyddet borde vika; dock skulle när målet inte avsåg brott för vilket var stadgat strängare straff än fängelse i två år det vara av synnerlig vikt att förhöret hölls.
Advokatsamfundet ansåg att vittnesförhör skulle få hållas om rätten fann att den omständighet som förhöret skulle avse var av betydelse och att bevisningen inte lämpligen kunde föras på annat sätt. Detta motsvarar den ordning som gäller i Norge.
Pressens samarbetsnämnd har i sin i avsnitt 1.3 refererade skrivelse den 31 oktober 1973 anfört:
I dagens läge finns det enligt nämndens mening starka skäl för att överväga en förstärkning av anonymitetsskyddet som går längre än
offentlighetskommitténs förslag. Nämnden vill därför föreslå att ett av dess tidigare förslag ånyo prövas. Detta innebär att med hänsyn till anonymitetsrättens grundlagsskyddade ställning det skulle ankomma på överrätt att från fall till fall besluta om att till förmån för vittnesplikten häva en till skydd för anonymiteten stadgad tystnadsplikt.
Det bör framhållas, att i brottmål fråga om vem som är författare eller annan medverkande till framställning i tryckt skrift m.m. endast kan uppkomma när utredningen framskridit så långt att viss person är misstänkt för ett konkret brott. Innan så skett gäller anonymitetsrätten i princip utan begränsning. Sedan förundersöknin'gen fortskridit så långt att viss person är misstänkt för brottet, kan vittnesförhör vid rätten hållas. I detta sammanhang mä återges följande uttalanden av departe— mentschefen vid tillkomsten av TF, prop. 1948: 230 s. 144.
Utgivaren är således icke skyldig att, såsom i vissa yttranden befarats, genom vittnesmål medverka till ett helt allmänt efterforskande, huruvida sådant brott blivit begånget. Ej heller innebär vittnesplikten skyldighet att uttala sig om annat än frågan, huruvida den misstänkte begått det brott utredningen avser. Vem som eljest lämnat de offentliggjorda uppgifterna är utgivaren icke skyldig omtala; i detta hänseende begränsas anonymitetsskyddet icke av vittnesplikten. Dessa regler torde väl innebära att, om utgivaren redan vid polisförhör och alltså utan förhör inför domstolen upplyser om att den misstänkte lämnat de uppgifter utredningen avser, han icke kan anses ha brutit mot anonymitetsreglerna. Å andra sidan kan han icke tvingas uttala sig annat än vid vittnesförhör inför domstolen. Genom att domstolen därvid har tillfälle pröva om de lagliga förutsättningarna för förhöret föreligga torde tillräckliga garantier mot missbruk finnas. Dessa regler innebära väl, såsom överbefälhavaren anfört, att vissa svårigheter uppstå för utredningen, då det är klart att brott föreligger men skälig misstanke icke kan riktas mot viss person. Dessa svårigheter böra emellertid icke överskattas. Det torde icke vara möjligt att utan betänkliga ingrepp i anonymitetsskyddet föreskriva en vidsträcktare skyldighet för utgivare eller annan att medverka vid sådan utredning.
Enligt MMU:s mening kan den föreliggande frågan inte, såsom offentlighetskommittén ifrågasatte, lösas genom allmänna begränsningar i rättegångsbalkens bestämmelser om vittnesplikt. I vart fall kan det inte vara lämpligt att helt utesluta att fråga som nu avses får upptas i civilmål. Detta skulle innebära formella hinder mot att utreda sanningen i dylika mål även när detta är nödvändigt för målets avgörande på ett riktigt sätt. De begränsningar som kan komma i fråga bör i stället enligt MMU:s mening inriktas på att försöka hindra att sådan fråga får väckas när det inte är påkallat för målets avgörande eller när intresset av anonymitet väger över utredningskravet, t. ex. därigenom att erforderlig utredning kan erhållas på annat sätt. Detta föranleder att bestämmelserna i grundlagen bör gå ut på att skapa en ordning som innebär att, för att dylik fråga skall kunna väckas i ett mål, domstolen skall särskilt pröva om anonymitetsrätten skall vika och att domstolen därvid skall finna att så är påkallat av synnerliga skäl från allmän eller enskild synpunkt. En dylik regel har MMU upptagit i punkt 3 i förevarande paragraf.
Utformningen av bestämmelsen medför, att anonymitetsrätten inte får
kränkas vid förundersökning utan att frågan måste handläggas vid vittnesförhör (eller vid förhör under sanningsförsäkran) vid domstol. Vad departementschefen uttalade 1948 om rätt att lämna uppgifter vid polisförhör skall alltså inte kunna tillämpas enligt den nya grundlagen.
Vidare har MMU bland bestämmelserna om rättegången, 11 kap. 3 5 andra stycket, upptagit en bestämmelse som avser att trygga att när tveksamhet uppkommer huruvida vittnesplikt (eller sanningsförsäkran) skall ta över anonymitetsrätten, frågan skall kunna hänskjutas till yttrandefrihetsdomstolen med dess sakkunskap beträffande frågor om räckvidden av anonymitetsrätten enligt den nya grundlagen.
Genom de sålunda av MMU föreslagna bestämmelserna torde önskemå- len om förstärkning av anonymitetsrätten på denna punkt ha blivit tillgodosedda.
Slutligen har i förevarande paragraf upptagits bestämmelse att anony- mitetsrätt inte skall föreligga i de grova fall av brott mot rikets yttre och inre säkerhet som anges i 2 5. För flertalet av dessa brott gäller redan nu enligt BrB skyldighet för envar att uppenbara när sådana brott är å färde, och MMU anser att vid dylika grova brott något grundlagsenligt hinder att röja anonymiteten inte bör — såsom enligt MMU:s förslag enligt punkt 3 — gälla under förundersökningen. Givetvis föreligger inte någon skyldighet enligt punkt 4 att röja anonymiteten för författare eller annan medverkande om detta inte erfordras för utredningen. MMU: s förslag på denna punkt torde överensstämma med vad som redan nu gäller. Beträffande sådana brott av meddelare till framställningar utomlands som avses i 5 5 bör undantaget från anonymitetsrätten gälla de fall då meddelandet innefattar brott mot rikets säkerhet.
9.33
Den allmänna motiveringen till bestämmelsen i denna paragraf, vilken inte har motsvarighet iTF utan ansetts följa av allmänna rättsgrundsatser, har lämnats i avsnitt 6.4.
Enligt paragrafen förbjuds myndighet eller annat allmänt organ att söka utröna vem som är författare eller annan upphovsman till framställning som offentliggörs i tryckt skrift, radioprogram eller film eller som har lämnat meddelande enligt 1 5. Undantag från detta förbud gäller endast när efterforskning erfordras för att kunna åtala eller i övrigt ingripa mot någon i de fall sådant är tillåtet enligt grundlagen.
Pressens samarbetsnämnd har i sin i avsnitt 1.3 återgivna skrivelse den 31 oktober 1973 uttalat, att vissa brister är förenade med anonymitets- skyddet för författare och meddelare till massmedierna, och därvid såvitt nu är i fråga anfört att ett generellt förbud mot efterforskande av ursprunget till en anonym uppgift borde införas; den som söker utforska författares eller meddelares identitet borde alltså kunna straffas, även om han inte är underkastad ämbetsansvar.
MMU har övervägt möjligheterna att tillgodose samarbetsnämndens önskemål. Ett förbud för varje enskild medborgare att söka utröna en författares identitet skulle emellertid komma i konflikt med den
enskildes allmänna fri- och rättigheter och skulle enligt MMU: s mening gå alltför långt. Man böri detta hänseende kunna förlita sig på att de som är verksamma inom massmedierna i praktiken i full utsträckning iakttar sin skyldighet att respektera anonymitetsrätten. Enligt MMU: s mening bör genom de förut i detta kapitel upptagna bestämmelserna om rätt till anonymitet och det i förevarande paragraf intagna förbudet för myndig- het eller annat organ att efterforska källa samarbetsnämndens önskemål anses ha tillgodosetts i tillräcklig utsträckning.
105
I denna paragraf behandlas frågan om straff för åsidosättande av anonymitetsbestämmelserna i förevarande kapitel. Punkterna 1 och 2 ersätter bestämmelser som nu upptas i TF 3: 5 och RAL 9 5. I fråga om straffsatsen hänvisas, liksom i övrigt i grundlagen, till allmän lag. Följdförfattning till grundlagen erfordras sålunda i detta hänseende. Därvid får ställning tagas till om endast uppsåtligt brott skall straffbeläg- gas eller om även grov oaktsamhet skall bestraffas. I den avsedda lagen bör också anges att brott enligt punkt 1 och 2 får åtalas av åklagare endast efter anmälan av målsäganden.
För straffbarhet enligt punkt 1 och 2 fordras generellt att röjandet sker mot vederbörandes vilja. Publicering av medverkandes namn är vanlig; beträffande författare och vissa andra medverkande kan det också, på grund av upphovsrätten eller enligt avtal, föreligga en rätt att bli nämnd. Ofta lär det också kunna förutsättas att en författare eller annan som medverkat, t. ex. i en intervju, är införstådd med att hans namn offentliggörs. Det kan därför inte generellt krävas att en medverkande skall ha uttryckligen samtyckt till att hans namn publiceras. Ansvar enligt förevarande punkter bör kunna ådömas endast om den medverkan- de givit till känna att han inte önskar bli namngiven eller detta klart framgår av omständigheterna. Det kan i detta sammanhang framhållas, att i de för pressen och Sveriges Radio antagna etiska reglerna, II Yrkesregler, punkt 7, sägs att särskild hänsyn skall visas mot ovana intervjuobjekt och att den intervjuade skall upplysas om huruvida samtalet är avsett för publicering eller enbart för information. Dessa uttalanden, som i första hand tar sikte på det sakliga innehållet i de lämnade uppgifterna, ,torde gälla även beträffande angivandet av vederbö- randes namn.
Enligt punkt 1 kan också en oriktig namnuppgift leda till ansvar. Ett sådant fall föreligger inte bara när det oriktiga namnet avser en faktisk, identifierbar person utan också om det uppgivna namnet saknar anknytning till viss person. I de sistnämnda fallen torde emellertid åtal sällan aktualiseras eftersom det för ingripande skall fordras angivelse av målsäganden.
De särskilda ansvarighetsreglerna i 7 kap. gäller inte vid brott enligt punkt 1 eller 2. Ansvarigheten blir att bedöma enligt vanliga straffrättsli- ga regler.
I punkt 3 behandlas sådant efterforskande av källa som enligt 9 5 är
förbjudet. För närvarande gäller i detta hänseende allmänna bestämmel- ser om straff för tjänstefel. Med hänsyn till den föreslagna omregleringen av reglerna om ämbetsbrott, se prop. l975:78, torde i den lag, som förevarande paragraf förutsätter, böra upptas särskilt straff för brott som avses i punkt 3.
Samtliga de brott som avses i denna paragraf har ansetts vara av den betydelse för yttrandefriheten att åtal bör handläggas vid yttrandefrihets- domstolen, se 11 kap. 3 5.
115
Frågan om skydd för meddelares anonymitet vid beslag och husrannsa- kan utreds för närvarande av särskilda sakkunniga, se ovan vid 1.2. Det torde vara avsett att de nya regler som kan föranledas av denna utredning skall införas i rättegångsbalken eller eljest i allmän lag. MMU har emellertid ansett dylika regler vara av sådan vikt från allmän yttrandefri- hetssynpunkt att en erinran om behovet av dylika regler bör finnas i grundlagen. En sådan erinran har upptagits i förevarande paragraf. Därvid har medtagits även åläggande av skyldighet att tillhandahålla skriftlig handling såsom bevis, s. k. editionsföreläggande.
125
Enligt denna paragraf skall bestämmelserna i kapitlet om meddelarskydd och rätt till anonymitet inte gälla ivissa särskilda fall. Detta överensstäm- mer med vad som nu gäller enligt TF och RAL. Hänvisningen till 6 kap. 2 5 gäller endast det fall, då ett meddelande i annons e. (1. är brottsligt enligt nämnda lagrum; eljest faller även annonser under de allmänna reglerna i detta kap. om meddelarskydd och anonymitet. Hänvisningen till 7 kap. 13 5 avser vissa direktsändningar, där programföretagets insats endast består i ett passivt återgivande av något som sker oberoende av om radio-tv är på platsen eller ej. Bestämmelserna i 9 5 RAL om anonymi- tetsskydd gäller enligt 1 5 andra stycket andra punkten inte sådana direktsändningar. Något undantag för de fall som avses i 7 kap. 145 erfordras ej med hänsyn till att förevarande kapitel i fråga om radio endast avser vad som är att hänföra till radioprogram.
9 kap. Skadestånd
Gällande rätt
I fråga om skadestånd finns särskilda bestämmelser iTF (främst 11 kap.) och i RAL (65). Dessa bestämmelser avser i huvudsak frågan när skadestånd kan utgå och vem som är ansvarig för ersättningen. För film gäller däremot allmänna skadeståndsrättsliga regler, varvid framför allt skadeståndslagen (1972:207) är tillämplig. Dessa allmänna regler är i vissa hänseenden normerande också när det gäller skadeståndsskyldighet för yttranden i tryckta skrifter och radioprogram. Innan de särskilda
reglerna för de olika medierna redovisas, är det därför motiverat att lämna en kortfattad redogörelse för de allmänna bestämmelserna i den mån dessa har intresse i förevarande sammanhang. (I skadeståndslagen har våren 1975 beslutats vissa ändringar. Dessa är dock inte av materiell innebörd såvitt nu är ifråga.)
Den som uppsåtligen eller av vårdslöshet orsakar skada är enligt huvudregeln i 2 kap. 1 5 skadeståndslagen skyldig att ersätta skadan. Den som är under 18 år är ersättningsskyldig i den mån det är skäligt med hänsyn till bl. a. hans ålder och utveckling, handlingens beskaffenhet och hans ekonomiska förhållanden, varvid också föreliggande ansvarsförsäk- ring beaktas. På likartade skäl kan skadeståndsskyldighet åläggas mentalt avvikande personer.
Skadeståndslagen avser inte bara person- eller sakskada utan även 3. k. ren förmögenhetsskada och ideell skada. Med ren förmögenhetsskada menas en ekonomisk skada som uppkommer utan samband med att någon lider person- eller sakskada (1 kap. 2 5). Det är här fråga om skada som drabbar en persons allmänna ekonomiska ställning t. ex. genom bedrägeri eller intrång i upphovsrätt (prop. 1972: 5 s. 451). Sådan skada ersätts endast om den vållats genom brott.
Regler om ideellt skadestånd har intagits i 5 kap. 1 5 skadeståndslagen. Där sägs i första stycket att lagens bestämmelser om ersättning för personskada också skall tillämpas i fråga om lidande, som någon tillfogar annan genom brott mot den personliga friheten, genom annat ofredande, som innefattar brott, eller genom ärekränkning eller dylik brottslig gärning. Med ”dylik brottslig gärning” avses i första hand sådana brott som falskt åtal, falsk angivelse och falsk tillvitelse. Enligt 5 kap. 1 5 andra stycket kan den, som gjort sig skyldig till ärekränkning eller dylik brottslig gärning eller som annars är skadeståndsskyldig med anledning av sådant brott, på yrkande av den kränkte i mål om gärningen efter omständigheterna åläggas att bekosta tryckning i en eller flera tidningar av dom i målet.
Av naturliga skäl är det ofta svårt att värdera en ideell skada. Därvid gäller regeln i RE 35: 5 att domstolen äger uppskatta skadan till skäligt belopp. Frågan om skadeståndets storlek vid ideell skada berördes i ett par remissyttranden under förarbetena till skadeståndslagen. Med anled- ning 'därav uttalade justitieministern, att man borde beakta, om kränk- ningen skett offentligt eller vid enskild samvaro, och om det kränkande yttrandet vunnit stor spridning genom massmedierna. Justitieministern ansåg, att större ersättningsbelopp än dittills borde dömas ut, när allvarliga kränkningar spritts genom massmedierna (prop. s. 572).
En betydelsefull nyhet i skadeståndslagen är att allmänna regler givits om arbetsgivares ansvar för skada som arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten (3 kap. 1 5). För sådan skada är arbetstagaren ansvarig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter (4 kap. 1 5). Även staten och kommun är ersättningsskyldiga för skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet som staten eller
kommunen svarar för (3 kap. 2 5). De nu angivna reglerna om skyldighet att utge ersättning är tillämpliga också på ideell skada.
Som allmän regel gäller att skadeståndet kan jämkas, om den skadelidande själv medverkat till skadan (5 kap. 5 5).
Är två eller flera ansvariga för samma skada, skall de i princip svara solidariskt för skadeståndet (5 kap. 6 5), dvs. ersättningen kan utkrävas av vem som helst av de ansvariga. I fråga om fördelningen mellan de ansvariga tillämpas allmänna grundsatser. Hur fördelningen skall ske beror på de föreliggande omständigheterna, varvid man särskilt beaktar graden av vållande hos de ansvariga. Om flera personer svarar på objektiv grund, dvs. utan eget vållande, anses fördelningen dem emellan skola göras efter vad som är skäligt med hänsyn till samtliga föreliggande omständigheter (prop. s. 120 och 591).
Den närmare regleringen av frågan om skadestånd på grund av innehållet i tryckt skrift skedde först genom nuvarande TF. Dessförinnan hade också här gällt de allmänna principerna inom skadeståndsrätten.
Förutom bestämmelserna i 11 kap. TF bör observeras den särskilda föreskriften i TF 1: 3 om förordningens exklusiva karaktär. Där sägs bl. a. att ingen får dömas till ersättningsskyldighet för missbruk av tryckfrihe- ten eller medverkan däri i annan ordning eller i annat fall än TF medger.
Skadeståndsskyldighet enligt TF kan bara förekomma om skriften innehåller tryckfrihetsbrott, dvs. otillåtet yttrande eller otillåtet offent- liggörande. Ersättningsskyldigheten kan omfatta både ekonomisk skada och ideell skada. Skyldigheten lär dock knappast aktualiseras i andra fall än vid ärekränkningsbrott. Avgörande är alltså om skriften är brottslig. Om en målsägande endast yrkar skadestånd och inte samtidigt för talan om ansvar, måste domstolen därför ändå pröva om skriftens innehåll är brottsligt.
Skadeståndsansvaret bärs i första hand av den som är straffrättsligt ansvarig för skriften (TF 11: 1), men också andra kan bli ersättningsskyl- diga. Enligt TF 8: 10 kan det straffrättsliga ansvaret i vissa situationer övergå på annan person, nämligen om den annars ansvarige inte hade känt hemvist i Sverige och det inte heller i tryckfrihetsmålet kan utrönas var han uppehåller sig i riket eller om han inte är straffmyndig. I dessa fall kan skadeståndsanspråket riktas inte bara mot den straffansvarige utan också mot den som haft att svara före honom (TF 11: 1). Som förutsättning gäller dock därvid att denne enligt allmänna bestämmelser kan göras ansvarig för skadestånd.
Också i andra situationer utsträcks skadeståndsansvaret till annan än den straffrättsligt ansvarige. Enligt TF ll:2 kan skadeståndsanspråk mot utgivare av periodisk skrift riktas även mot skriftens ägare. På motsvaran- de sätt är, i fråga om icke periodiska skrifter, förutom författaren eller särskild utgivare även förläggaren ersättningsskyldig.
Om den straffansvarige är ställföreträdare för juridisk person (t. ex. bolag som är förläggare), kan enligt TF 11: 3 kravet på skadestånd riktas även mot den juridiska personen. Skadeståndsanspråk mot förmyndare kan också framställas mot den omyndige. Anspråken kan dock bara göras gällande i den utsträckning allmänna skadeståndsregler medger det.
Av det föregående framgår att flera kan bli skadeståndsskyldiga för ett och samma brott. Ansvarigheten blir därvid solidarisk (TF 11:4). I fråga om den inbördes ansvarigheten mellan flera ersättningsskyldiga och möjligheten för den som betalat skadestånd att få ersättning av den medansvarige (regressrätt) gäller allmänna regler.
Det kan förekomma att straffansvar inte kan utkrävas, t. ex. därför att den ansvarige avlidit eller brottet är preskriberat. Enligt TF 11:5 kan skadeståndstalan ändå föras. Har den ansvarige avlidit, riktas kravet mot dödsboet.
Uppsåtspresumtionen för straffansvar gäller även för skadeståndsskyl- dighet (TF 11: 1 andra stycket).
Bestämmelserna om skadeståndsansvar vid tryckfrihetsbrott är också tillämpliga på skrifter som tryckts utomlands och utges här (TF 13: 5 andra stycket).
Reglerna om skadestånd på grund av framställning i radio liknar mycket dem som gäller för tryckta skrifter.
Skadeståndsskyldighet på grund av yttranden iradioprogram kan bara förekomma vid yttrandefrihetsbrott. Ansvarig är endast den straffrättsligt ansvarige, regelmässigt utgivaren, och dessutom programföretaget (25 första stycket och 6 5 RAL).
De särskilda reglerna i RAL om straffansvar gäller inte program eller programinslag som består i direktsändning av dagshändelse eller av sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som anordnas av annan än program- företaget; i detta fall åligger Skadeståndsskyldigheten den som enligt allmänna straffrättsliga regler är att anse som gärningsman eller, om flera medverkat till brottet, gärningsmannen och övriga medverkande i förening. Emellertid är även programföretaget skadeståndsskyldigt för yttrandefrihetsbrott i sådana program (1 5 andra stycket och 6 5 RAL).
På samma sätt som enligt TF gäller i fråga om tryckta skrifter kan beträffande yttrandefrihetsbrott i radioprogram skadeståndskrav fram- ställas även om straffansvaret på grund av preskription eller av annan anledning inte kan prövas. Frågan om regressrätt avgörs enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler (se prop. 1966: 156, s. 57—58).
För ersättningsskyldighet på grund av innehållet i film gäller skade- ståndslagens regler fullt ut.
Filmcensurutredningen föreslog (SOU 1969: 14) att skadeståndsskyl- dighet för innehållet i film endast skulle föreligga vid yttrandefrihets- brott. Skadeståndsansvaret skulle enligt utredningen följa det straffrätts- liga ansvaret. Därutöver skulle filmrättshavama (producenten samt den som i Sverige lämnat ut filmen för offentlig visning, distributören) vara ersättningsskyldiga solidariskt med den eljest ansvarige. För en sådan ordning talade enligt utredningen främst intresset att trygga den skadelidandes möjlighet att få ut ersättning. Rätten till skadestånd skulle lätt bli illusorisk om den skadelidande endast kunde vända sig mot en enskild ansvarig. Filmrättshavare torde däremot i regel ha större ekonomiska resurser och det är också de som har det ekonomiska utbytet
,...—,
av filmen. Utredningen påpekade vidare, att det var filmrättshavaren som genom att lämna ut en film med brottsligt innehåll för offentlig visning åstadkommer en skadlig effekt eller i varje fall en risk härför (s. 112). Även frågan om den inbördes regressrätten skulle bedömas efter allmänna skadeståndsrättsliga regler (s. 123). Utan att det särskilt utsades i lagen skulle skadestånd kunna utgå även om brottet preskriberats eller ansvarstalan annars inte kunde föras.
I remissyttrandena framställdes inte några särskilda anmärkningar mot de föreslagna skadeståndsreglerna.
Massmedieutredningens överväganden och förslag
Enligt såväl TF som RAL anknyter reglerna om skadeståndsskyldighet till bestämmelserna om straffansvar. Detta gäller både i fråga om när skadestånd skall kunna utgå och beträffande vem som är ersättningsskyl- dig. Det förefaller naturligt att bibehålla detta samband och att göra det tillämpligt också på skadeståndsskyldighet på grund av innehållet i film.
I sak föreslår MMU att den nuvarande bestämmelsen iTF 11: 1 om skadeståndsskyldighet i vissa fall för den, från vilken det straffrättsliga ansvaret för yttrandefrihetsbrott övergått enligt TF 8: 10, inte överförs till den nya grundlagen. Såsom närmare motiverats vid 7 kap. i förslaget, har bestämmelserna i TF 8: 10 endast delvis fått motsvarighet i grundlagen. En särskild bestämmelse om skadeståndsskyldighet även för den från vilken det straffrättsliga ansvaret sålunda övergått skulle få aktualitet endast i vissa av de fall som avses i 7 kap. 3 5 tredje stycket eller 10 5 och avse den som visserligen är känd men inte har känt hemvist i landet vare sig då skriften utgavs eller imål om yttrandefrihetsbrott. Det straffrättsliga ansvaret är i dessa fall konstruerat så att ansvarstalan, och därmed också skadeståndstalan, i regel kan riktas mot en följande person i ansvarighetskedjan som vid publiceringen har hemvist i landet. Kompletterande skadeståndsregler för de nu avsedda fallen skulle bli onödigt komplicerade, och MMU har därför ansett regler om utvidgat skadeståndsansvar inte böra upptagas i grundlagen i vidare mån än som framgår av 2—5 55 i förevarande kapitel. Ytterligare kan framhållas att enligt förslaget förverkande — bl. a. av vinning av yttrandefrihetsbrott — i de nu avsedda fallen kan ske även hos den från vilken det straffrättsliga ansvaret övergått (se 10 kap. 3 och 4 55).
I övrigt föreslår MMU inte några sakliga ändringar i de nuvarande reglerna, frånsett filmen, där MMU upptar filmcensurutredningens förslag.
Till följd av grundlagens exklusivitet kommer reglerna i skadeståndsla- gen om arbetsgivares ansvar och begränsning av arbetstagares ansvar i princip inte att äga tillämpning beträffande skadeståndsskyldighet vid yttrandefrihetsbrott. De särskilda reglerna i grundlagen tar också över skadeståndslagens bestämmelser om skadeståndsskyldighet för det all- männa.
Grundlagsförslaget innebär inte en uttömmande reglering av skade- ståndsbestämmelserna på området. I åtskilliga frågor kommer, liksom nu,
allmänna regler om skadestånd att bli tillämpliga. Detta gäller bl. a. bestämmelserna om solidarisk ersättningsskyldighet och om regressrätt.
1 %
Paragrafen har motsvarighet i TF 11: l, RAL 6 5 första stycket och 7 5 första stycket förslaget till filmansvarighetslag.
Innehållet i tryckt skrift, radioprogram eller film kan föranleda skadeståndsskyldighet endast vid yttrandefrihetsbrott. I andra fall får skadestånd inte utdömas (1 kap. 6 5). Vilka brott som enligt grundlagen utgör yttrandefrihetsbrott framgår av 6 kap. I praktiken torde skadestånd huvudsakligen bli aktuellt vid ärekränkning (jfr prop. 1972: 5 med förslag till skadeståndslag rn. m., 5. 571).
De särskilda reglerna i 9 kap. gäller inte när en ärekränkning innefattas i en annons e. d., som för den oinvigde ter sig oklanderlig. Sådant brott utgör nämligen inte yttrandefrihetsbrott (6 kap. 2 5). Här skall i stället allmänna regler tillämpas. Inte heller är grundlagens särregler om skadestånd tillämpliga på brott av meddelare eller på sådana situationer som faller utanför grundlagens tillämpningsområde, t. ex. kränkningar av upphovsrätten. '
De speciella reglerna om preskription vid allmänt åtal för yttrandefri- hetsbrott (12 kap. 3 5) är inte tillämpliga på talan om skadestånd. För skadeståndsanspråk gäller endast den allmänna tioårspreskriptionen. Inte heller i övrigt fordras att någon kan göras straffrättsligt ansvarig. Skadeståndstalan kan alltså föras även då den ansvarige är under 15 år eller har lämnat landet eller avlidit efter publiceringen. I det sistnämnda fallet riktas talan mot dödsboet.
Enligt huvudregeln i andra stycket av förevarande paragraf är det den som är straffansvarig för brottet som skall svara för skadeståndet. På detta sätt sammanfaller alltså skadeståndsansvaret med straffansvaret. Som framgår av 2—5 55 kan emellertid i vissa fall även annan än den straffansvarige bli skyldig att tillsammans med denne utge skadestånd.
2?)
Enligt förevarande lagrum svarar även ägaren till periodisk skrift för skadeståndsskyldighet som åvilar utgivaren. För annan tryckt skrift är förläggaren skadeståndsansvarig tillsammans med författaren eller särskild utgivare. Skadeståndsansvaret är i dessa fall solidariskt (se vid 35). Paragrafen överensstämmer med TF 11: 2.
35
Till förevarande paragraf har överförts bestämmelsen i 6 5 andra stycket RAL att även programföretaget är ansvarigt för skada på grund av yttrandefrihetsbrott i radioprogram.
För skadestånd vid andra radiosändningar än sådana som utgör radioprogram gäller allmänna regler.
i !
45
Även för film skall enligt förslaget gälla ett utsträckt skadeståndsansvar. Förutom utgivaren skall både producenten och distributören vara ansvariga för skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott. Distributörens ersättningsskyldighet gäller också när producenten är straffansvarig. Likaså kan producenten bli skadeståndsskyldig även om han inte bär det straffrättsliga ansvaret. Bestämmelserna överensstämmer med 7 5 försla- get till filmansvarighetslag.
Så
Enligt reglerna i 7 kap. skall under vissa omständigheter bl. a. tidnings- ägare, förläggare eller producent vara straffansvarig. Dessa är vanligen juridiska personer och enligt allmänna regler bärs då ansvaret av den legale ställföreträdaren, t. ex. verkställande direktören. Denne är då också ansvarig för skadestånd. För att tillgodose målsägandens rätt till ersättning har för dessa fall i förevarande paragraf, liksom i TF ll:3, föreskrivits att även huvudmannen — bolaget eller den ekonomiska föreningen e. d. — skall vara ersättningsskyldig under förutsättning att sådan skyldighet föreligger enligt allmänna regler om skadestånd (se härom prop. 197215 med förslag till skadeståndslag m.m., s. 471 och 476).
Med laga ställföreträdare avses även konkursförvaltare, boutrednings- man och förmyndare. Den som förordnats till god man enligt 18 kap. föräldrabalken är också att anse som legal ställföreträdare.
65
Bestämmelsen om uppsåtspresumtion vid skadeståndsansvar motsvarar TF ll:l andra stycket, RAL 7 5 andra stycket och 8 5 andra stycket förslaget till filmansvarighetslag.
75
Enligt TF 7:6 andra stycket kan domstol vid fällande dom i mål om missfirmelse mot tjänsteman eller ärekränkning i periodisk skrift efter särskilt yrkande förordna att domen skall införas i skriften. Bestämmel- sen, som har mera samband med skadeståndsreglerna än med de egentliga ansvarspåföljderna, har överförts till förevarande paragraf med enbart den skillnaden att missfirmelse mot tjänsteman inte upptagits särskilt (jfr motiven till 6 kap. 18 5). Bestämmelsen har gjorts tillämplig också på radioprogram. Med domstol avses här yttrandefrihetsdomstolen. Som ett förtydligande har uttryckligen angivits att offentliggörande skall ske utan kostnad för den kränkte.
Offenliggörandet skall i fråga om periodisk skrift ske på så sätt att domen införs i skriften. Domstolen kan emellertid begränsa skyldigheten till att avse enbart vissa delar av domen, exempelvis yrkanden, domskäl
och domslut. Vid kränkningar i radioprogram skall offentliggörandet av domen ske i radio enligt vad domstolen bestämmer. Domstolen kan alltså förordna inte bara om vilka delar av domen som skall publiceras utan även inom vilken tid detta skall ske och i vilket program eller slag av program.
Enligt andra stycket har yttrandefrihetsdomstolen möjlighet att genom vitesföreläggande framtvinga att domen blir offentliggjord. Vite kan föreläggas redan i domen men kan också aktualiseras i efterhand, iom offentliggörandet dröjer oskäligt lång tid eller om offentliggörandet sker på ett sätt som inte kan anses godtagbart. I sådant fall upptas frågan om vitesföreläggande efter ansökan av den kränkte. Vitesföreläggandet lbör riktas mot utgivaren av den periodiska skriften eller, när fråga är om radiosändning, mot programföretaget. Också utdömandet av vite ankom- mer på yttrandefrihetsdomstolen.
Så
Grundlagen reglerar inte alla frågor som hör samman med skadestånds- skyldighet på grund av yttrandefrihetsbrott. Bestämmelserna i 9 kap. avser huvudsakligen i vilka fall ersättning kan utgå och vem som är ansvarig för ersättningen. I övriga frågor gäller allmänna skadeståndsrätts- liga principer.
Till de frågor som inte är särskilt behandlade i grundlagen hör spörsmålet om vem som har rätt till ersättning och hur skadeståndets storlek skall beräknas. I dessa frågor ger övriga lagregler endast viss vägledning (t. ex. RB 35: 5 om beräkning av skadans belopp) och i stället blir allmänna grundsatser tillämpliga.
I andra avseenden är däremot frågorna närmare reglerade i skade- ståndslagen. Så är fallet med ersättningsskyldighet för underåriga och mentalt avvikande (2 kap. 2 och 3 55). Vid bedömningen av en underårig författares skadeståndsskyldighet på grund av yttrandefrihetsbrott skall alltså 2 kap. 2 5 i skadeståndslagen beaktas.
Som tidigare nämnts kan däremot skadeståndslagens särskilda regler om ansvar för arbetsgivare och arbetstagare inte anses tillämpliga vid yttrandefrihetsbrott av t. ex. utgivare för periodisk skrift, radioprogram eller film.
Skall två eller flera ersätta samma skada, t. ex. författare och förläggare, är deras ansvar solidariskt, dvs. ersättningen kan i sin helhet utkrävas av vem som helst av dem (5 kap. 6 5 skadeståndslagen).
De allmänna principerna i skadeståndsrätten skall också vinna beaktan- de vid bedömning av frågor om fördelningen inbördes mellan flera skadeståndsskyldiga, t. ex. vid regressanspråk. Sådan fördelning får ske efter allmänna skälighetsöverväganden. Härvid kan t. ex. den omständig- heten, att skadeståndsansvaret för utgivare av periodisk skrift är att anse som ett vållandeansvar under det att Skadeståndsskyldigheten för ägaren av den periodiska skriften, när han inte är straffrättsligt ansvarig, innefattar ett objektivt ansvar, tala för att större del av ansvaret skall falla på den förstnämnde; å andra sidan verkar den omständigheten, att
ansvarige utgivaren står i ett anställningsförhållande till ägaren, i motsatt riktning. Frågor av hithörande natur kan enligt MMU: s mening överläm- nas åt rättstillämpningen.
Enligt den förut redovisade bestämmelsen i 5 kap. 1 5 andra stycket skadeståndslagen kan den som är ansvarig för ärekränkande yttrande åläggas att bekosta publicering av domen. Denna bestämmelse omfattas av hänvisningen i förevarande 8 5 och gäller alltså även kränkningar som sker i tryckt skrift, radioprogram eller film.
10 kap. Förverkande Gällande rätt
Enligt 36 kap. BrB kan i vissa fall egendom förklaras förverkad. Så kan ske av utbyte av brott (t. ex. muta och vinning), av "förlag” för brott (t. ex. ekonomisk hjälp från utlandet vid krigsanstiftan enligt BrB 19: 2) samt av brottsverktyg och andra föremål som använts som hjälpmedel vid brott eller som frambragts genom sådant brott. Förverkande innebär att egendomen tillfaller staten. Reglerna i BrB om förverkande är i allmänhet inte tillämpliga vid tryckfrihetsbrott. Här gäller i stället särskilda bestämmelser om konfiskering av skrift. Enligt dessa bestämmelser är det möjligt att hindra en fortsatt spridning av skrifter med brottsligt innehåll bl. a. genom att förstöra skrifterna. Konfiskering skiljer sig därigenom från förverkande, som normalt inte innebär ett oskadliggörande eller förstörande av egendomen.
Enligt TF 7: 7 första stycket kan tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott konfiskeras. Det är domstolen i målet som beslutar om detta. Därvid är det principiellt utan betydelse huruvida konfiskering yrkats eller ej. Förutsättningen för konfiskering är att skriften innehåller tryckfrihetsbrott. Det är inte nödvändigt att någon kan dömas för brottet för att konfiskering skall kunna ske (jfr TF 9: 5). Konfiskering kan alltså äga rum även om den ansvarige avvikit eller är avliden.
Konfiskering innebär enligt TF 7: 7 andra stycket att alla exemplar som är avsedda att spridas skall förstöras samt att ”med formar, stenar, stereotyper, plåtar och andra dylika, uteslutande för tryckningen av skriften användbara materialier skall så förfaras att missbruk därmed ej kan ske”.
Endast exemplar som är avsedda att spridas kan konfiskeras. Åtgärden får däremot inte drabba granskningsexemplar, även om detta ej lämnat tryckeriet, och detsamma har ansetts gälla biblioteksexemplaren. Inte heller kan konfiskation förekomma i fråga om exemplar som enskilda förvärvat och fått i sin besittning.
Konfiskering av formar, plåtar och annat som använts för tryckningen får endast avse den del av trycksatsen som begagnats för de brottsliga partierna i skriften. Övrigt material skall lämnas orört för att kunna användas vid en eventuell omtryckning, där det brottsliga utelämnas. Sålunda kan inte pressar och andra tryckmaskiner konfiskeras. Verkstäl-
ligheten torde normalt tillgå så att den aktuella trycksatsen smälts ned, varpå materialet återlämnas till boktryckaren.
Om en konfiskerad skrift utges i ny men oförändrad upplaga, medför det inte automatiskt att denna konfiskeras. För detta fordras ny rättegång. Det är därvid möjligt, att under mellantiden samhällets uppfattning ändrats och att den nya skriften inte anses brottslig.
l TF 6: 3 andra stycket stadgas straff för den som sprider skrift med vetskap om att den är konfiskerad.
TF är, även när det gäller konfiskering, exklusiv och därav följer att de allmänna bestämmelserna i 36 kap. BrB om när förverkande kan ske ej är tillämpliga. Från denna regel finns vissa i TF angivna undantag. Sålunda medger TF 6: 2 att särskilda lagbestämmelser tillämpas i fråga om pornografiska bilder som visas eller sänds under vissa förhållanden samt beträffande tryckt skrift som sprids bland barn och ungdom och som genom sitt innehåll kan verka förråande eller eljest medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran. Detsamma gälleri fråga om karta och annan bild som innehåller upplysning av betydelse för rikets försvar. Särskilda regler bl. a. om förverkande har givits beträffande dylika bilder genom lagen (1949: 680) om förbud mot spridning av vissa kartor m. m. (Ang. förslag till ny lagstiftning i ämnet, se specialmotiveringen till 1 kap. 3 5 fjärde stycket). Allmänna bestämmelser om förverkande gäller även då periodisk skrift sprids i strid mot utgivningsförbud eller uppenbart utgör fortsättning av skrift som avses med sådant förbud (TF 7: 8 andra stycket).
På grund av TF:s exklusivitet torde förverkande enligt BrB 36: 1 inte kunna ske av vinst som någon gör genom att utge en skrift med brottsligt innehåll.
TF: s regler om konfiskering ärinte tillämpliga på radio och film.
1 25 RAL sägs att missbruk av yttrandefriheten i radioprogram får leda till förverkande av egendom endast om gärningen innefattar yttrandefrihetsbrott. Vidare sägs att bestämmelser i BrB eller annan lag om bl. a. förverkande av egendom skall gälla även när brott som avses i TF 7:4 och 5 är att anse som yttrandefrihetsbrott i radioprogram. Bestämmelserna, som i realiteten riktar sig enbart mot Sveriges Radio, torde ha mycket liten praktisk betydelse.
Enligt 10 5 RL kan radiosändare förklaras förverkad, om den använts som hjälpmedel vid eller varit föremål för brott enligt RL; därvid skall bestämmelserna i 36 kap. BrB äga tillämpning. Bestämmelser om förverkande finns också i lagen (1966: 78) om förbud i vissa fall mot rundradiosändning på öppna havet (den s. k. piratradiolagen).
Reglerna i 36 kap. BrB, som alltså i princip är tillämpliga på radio och film, innebär i huvudsak följande. Utbyte av brott enligt BrB skall, om det inte motsvaras av skada för enskild, förklaras förverkat, såvida det ej är uppenbart obilligt. Detsamma gäller ”förlag” för brott i den mån förlaget mottagits och mottagandet är brottsligt enligt BrB (1 5).
Innebörden av lagrummet är bl. a. att muta och ersättning för brott kan förverkas. BrB 36:] möjliggör också att inkomster av en brottslig framställning kan förverkas.
Enligt BrB 36: 2 kan brottsverktyg och annan egendom, som använts som hjälpmedel vid brott enligt BrB eller som frambragts genom sådant brott, förklaras förverkad, om det är påkallat för att förebygga brott eller om det annars föreligger särskilda skäl. Detsamma gäller egendom vars användande utgör brott enligt BrB. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat. BrB 36: 2 motsvarar närmast reglerna om konfiskering i TF men är mera vidsträckt.
Några av skillnaderna mellan förverkande och konfiskation enligt TF framgår av BrB 36: 4. Enligt första stycket i denna paragraf kan förverkande ske — förutom a) hos gärningsmannen eller annan som medverkat till brottet, b) hos den i vars ställe gärningsmannen eller annan medverkande var eller c) hos den som genom brottet beretts vinning — även d) hos bl. a. den som efter brottet fått egendomen i arv eller gåva m. m. eller som efter brottet köpt den och därvid var i ond tro, dvs. ”haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet”. Förverkande får enligt 45 andra stycket inte ske om egendomen vid brottet inte tillhörde någon av dem som anges i första stycket a)—c).
En film med brottsligt innehåll kan sålunda förverkas hos den som köpt filmen och därvid varit i ond tro. Som tidigare nämnts kan en bok inte konfiskeras hos privatperson som köpt den. Däremot kan böcker konfiskeras hos bokhandlare, även om denne varit i god tro.
Enligt BrB 36:4 tredje stycket skall särskild rätt till egendom som förklaras förverkad bestå om ej även den särskilda rätten förklaras förverkad.
I stället för förverkande kan rätten föreskriva åtgärd till förebyggande av missbruk (BrB 36: 5).
Egendom kan förklaras förverkad även när brott begåtts av någon under 15 år eller av någon som handlat under inflytande av sinnessjuk- dom, sinnesslöhet eller annan själslig abnorrnitet av så djupgående natur, att den måste anses jämställd med sinnessjukdom. Därvid får förverkande dock endast ske om det med hänsyn till omständigheterna kan anses skäligt (BrB 36: 8). Dessa begränsningar torde också gälla vid konfiske- ring.
Filmcensurutredningen föreslog i SOU 1969: 14 att förverkande på grund av missbruk av yttrandefriheten i film som visas offentligt endast skulle få ske vid yttrandefrihetsbrott (25 första stycket förslaget till filmansvarighetslag). Förverkande skulle kunna riktas mot ”de exemplar av filmen, vilka är avsedda att visas offentligt” (10 5 förslaget till filmansvarighetslag). Därvid skulle i övrigt reglerna i 36 kap. BrB vara tillämpliga, utom 4 5 första och andra styckena. Uteslutandet av dessa stycken innebar att förverkandet i princip skulle kunna riktas mot vem som helst och oberoende av ond tro hos innehavaren. Förslaget företedde alltså stora likheter med bestämmelserna i TF om konfiskering.
Massmedieutredningens överväganden och förslag
Reglerna i TF om konfiskering skiljer sig i flera avseenden från de bestämmelser om förverkande i BrB som nu är tillämpliga på framställning- ar i radioprogram och film. Vid utformningen av den nya grundlagen bör emellertid reglerna så långt det är möjligt göras gemensamma för de olika medierna. Därvid ter det sig också naturligt att utgå från de allmänna bestämmelserna i BrB om förverkande. Begreppet förverkande bör därför kunna användas som gemensam beteckning i grundlagen för ingripanden av detta slag. Som förutsättning för förverkande bör liksom enligt TF fordras att framställningen innefattar yttrandefrihetsbrott. Förverkande bö'r där- vid kunna riktas mot tryckt skrift, film eller upptagning av radioprogram. Vidare bör, i anslutning till vad som nu gäller enligt TF 7 : 7, tryckplåtar, formar och annat sådant material kunna förverkas i den mån materialet avser den del som är brottslig. I övrigt bör förverkande inte kunna ske av hjälpmedel som använts vid framställningen. Tryckpressar, stencilerings- apparater, radiosändare, filmkameror och filmprojektorer bör alltså inte kunna bli föremål för förverkande på grund av yttrandefrihetsbrott; sådan materiell utrustning skall kunna användas för att framställa andra skrifter etc. När, såsom i fråga om radiosändare, krav skall kunna uppställas på tillstånd för innehav, bör — liksom nu är fallet — förverkande kunna ske vid brott mot tillståndsbestämmelsema och alltså utan hinder av grundlagen. Detsamma bör gälla vid olovliga sändningar på internationellt vatten m. m.
Förverkande synes i princip inte böra kunna ske av andra exemplar av tryckt skrift, film eller upptagning av radioprogram än sådana som är avsedda att offentliggöras. Denna grundsats anser MMU kunna komma till uttryck genom en bestämmelse att förverkande får ske endast hos den som är ansvarig eller skadeståndsskyldig för brottet eller som annars ingår i den tillämpliga ansvarighetskedjan i 7 kap. Därav följer att den som för privat bruk skaffat en bok eller en film inte behöver riskera att denna förverkas. Över huvud skall förverkande inte kunna ske av exemplar som är spridda bland allmänheten.
MMU: s förslag innebär sammanfattningsvis att själva de materialisera- de framställningarna får förverkas på grund av deras innehåll endast vid yttrandefrihetsbrott (1 5) samt att förverkande av hjälpmedel vid yttrandefrihetsbrott bara får ske i begränsad utsträckning och att därvid den maskinella utrustningen i princip inte får förverkas (2 5). Förslaget innebär vidare att förverkande på grund av yttrandefrihetsbrott endast får ske hos den som enligt grundlagen ingår i ansvarighetskedjan eller är skadeståndsskyldig, dvs. inte hos utomstående (3 5). I övrigt skall allmänna regler om förverkande vara tillämpliga (4 5).
De särskilda begränsningarna i förslaget avser framställningari tryckt skrift, radioprogram eller film. Skrifter som inte faller under grundlagen, sändningar som ej utgör radioprogram och filmer som inte visas offentligt omfattas inte av de regler som här föreslagits. För dylika framställningar gäller i stället allmänna regler om förverkande.
I den mån särskilda regler inte ges i grundlagen, kommer enligt förslaget de allmänna bestämmelserna i 36 kap. BrB att bli tillämpliga. Av de bestämmelser som sålunda skulle komma att gälla märks bl. a. följande. Utbyte av brott (t. ex. muta eller vinning) skall kunna förverkas även när det gäller yttrandefrihetsbrott, och i dessa fall är BrB 36: l tillämplig i sin helhet. BrB 36: 2 om förverkande av hjälpmedel kommer i huvudsak ej att gälla; dock kan s. k. värdeförverkande enligt 36: 2 andra stycket tillgripas t. ex. istället för förverkande av tryckt skrift enligt 2 5 i förevarande kapitel. Bestämmelserna i 36: 4 första och andra styckena om hos vem förverkande får ske ersätts av den här föreslagna 3 5. Regeln om beståndet av särskild rätt (36: 4 tredje stycket) kommer emellertid att gälla också vid yttrandefrihetsbrott. Det förhållandet att 36: 4 i övrigt inte skall vara tillämplig vid yttrandefrihetsbrott innebär att frågor om ond eller god tro hos förvärvare (36:4 första stycket under d) här kommer att sakna betydelse. Bestämmelserna i 36: 5—12 gäller också vid förverkande enligt grundlagen, även om vissa av bestämmelserna inte torde få någon praktisk verkan. Att 12 5 skall vara tillämplig innebär att egendom som förverkats på grund av yttrandefrihetsbrott skall tillfalla kronan.
Stadgandet i 36: 9 om preskription i vissa fall av åklagares talan om förverkande av egendom när påföljd inte kan ådömas ersätts av regler i 12 kap. 3 och 455.
Jämfört med vad som nu gäller innebär förslaget en viss utvidgning av möjligheterna till förverkande vid yttrandefrihetsbrott i tryckt skrift, främst därigenom att vinning av brottet kan förverkas. I fråga om framställningar i radio och film utgör däremot förslaget en begränsning av vad som nu gäller.
1 5
Exemplar av tryckt skrift, film eller upptagning av radioprogram kan förverkas om framställningen innefattar yttrandefrihetsbrott. Förver- kande kan också ske i vissa fall när grundlagen hänvisar till allmän lag t. ex. vid otillåtet förfarande med pornografisk bild (1 kap. 11 5). Utan hinder av grundlagen kan förverkande däremot äga rum, när åtgärden sker av annan anledning än av hänsyn till framställningens innehåll, t. ex. enligt lagen (1960: 418) om straff för varusmuggling.
Ett beslut om förverkande enligt förevarande paragraf förutsätter alltså att domstolen funnit yttrandefrihetsbrott föreligga. I likhet med vad som nu gäller vid konfiskering kan, om en skrift som blivit föremål för förverkande utges i ny upplaga, den nya skriften inte förverkas utan förnyad prövning av skriftens brottslighet. Denna prövning kan, t. ex. på grund av ändrad uppfattning, leda till friande dom.
Det förekommer att dagstidningar utges i skilda upplagor med sinsemellan delvis olika innehåll. Vid förverkande av en sådan tidning torde det inte vara nödvändigt att de olika upplagorna särskilt angesi beslutet. Visas det att den del av innehållet som befunnits brottslig inte har intagits i viss upplaga, skall förverkandet dock inte omfatta denna
Förverkande är inte obligatoriskt. Förhållandena torde många gånger vara sådana att ytterligare spridning av den brottsliga framställningen kan anses utesluten, och i sådana fall bör förverkande underlåtas.
Det ligger i sakens natur att förverkande inte bör ges större omfattning än som är nödvändigt. Förverkande i fråga om film eller upptagning av radioprogram bör alltså, om det kan ske, endast avse de delar som är brottsliga.
I stället för att besluta om förverkande kan rätten föreskriva åtgärd till förebyggande av brott (BrB 36: 5). Sådan föreskrift kan avse t. ex. att viss del av framställningen skall förstöras eller tas bort.
Som ersättning för förverkande av egendom kan dess värde förklaras förverkat (BrB 36: 2 andra stycket). En sådan åtgärd kan vara motiverad bl. a. om egendomen inte längre finns i behåll. Det torde emellertid sällan bli aktuellt att besluta om förverkande av värdet av tryckt skrift, film eller upptagning av radioprogram. Har dessa sålts, torde det ofta vara lämpligare att i stället förverka den vinning som kan ha uppkommit (BrB 36: 1), och har t. ex. en upptagning av radioprogram förstörts kan ändamålet med ett förverkande redan därigenom anses ha blivit tillgodo- sett. Ett värdeförverkande lär däremot kunna vara motiverat t. ex. om egendomen bortskänkts.
25
Vid framställande av tryckt skrift eller film eller sändning av radiopro- gram kan olika slag av tekniska eller andra hjälpmedel ha kommit till användning. Det bör inte kunna komma i fråga att tillåta förverkande av alla sådana hjälpmedel i den omfattning som skulle kunna bli följden om BrB vore tillämplig också i dessa fall. Bestämmelser på denna punkt bör därför ges i grundlagen, och de har sammanförts i förevarande paragraf.
I huvudsaklig överensstämmelse med reglerna i TF 7: 7 om konfiske- ring bör förverkande av särskilda hjäpmedel endast kunna ske ifråga om stenciler, trycksatser eller annat sådant material som är avsett för den brottsliga framställningen. Förverkande skall bara avse sådant material som direkt hänför sig till den del av framställningen som är brottslig.
Det synes inte nödvändigt att i grundlagen närmare än som skett ange mot vilka hjälpmedel förverkande skall kunna riktas. I den mån en utförligare uppräkning anses behövlig, skall denna kunna ges i lag.
I stället för att besluta om förverkande kan rätten föreskriva åtgärd till förebyggande av missbruk (BrB 36: 5). Sådana åtgärder torde också i de fall som avses i paragrafen ofta vara lämpligare än förverkande. I stället för att trycksatsen förverkas kan den t. ex. smältas ned, varefter råmaterialet kan återlämnas till boktryckaren.
Det är en grundläggande princip att ingripanden mot missbruk av yttrandefriheten inte får ske i förväg, dvs. inte förrän ett yttrandefrihets- brott blivit begånget. Ingripandena mot den egendom som kommit till användning bör inte heller ges större räckvidd än som är nödvändigt för att hindra att en framställning, som innefattar ett konkret yttrandefri- hetsbrott, får ökad spridning. I enlighet med vad som gäller enligt TF bör
därför förverkande generellt inte kunna ske av den maskinella utrustning som använts vid ett yttrandefrihetsbrott. En rcgcl av denna innebörd har upptagits i andra stycket. Härav följer också att åtgärder inte heller i övrigt får vidtas för att förhindra forlsalt bruk av utrustningen, !. ex. avlägsnande eller förstörande av någon vital dcl.
lnnehavet av radiosändare kan enligt 3 kap. 2 5 i förslaget vara förknippat med krav på tillstånd. 1 den mån en sändare innehas eller används i strid mot sådant krav bör sändaren kunna förverkas. så som nu kan ske enligt 10 5 RL. Detsamma bör gälla vid sändningar som avses i den s.k. piratradiolagen, se 3 5 lagen (1966278) om förbud i vissa fall mot rundradiosändning på öppna havet. Förverkande som nu sagts hindras inte av förevarande paragraf.
Förslaget uppställer inte något hinder mot förverkande av radiomot- tagare. Redan på grund av de allmänna reglerna i BrB lorde emellertid sådant förverkande inte kunna ske vid yttrandefrihetsbrott. Något behov föreligger därför inte av särskilda regler härom i grundlagen.
Förbudet mot förverkande av maskinell utrustning gäller inte om denna begagnats för att framställa sådan skrift eller film som ej omfattas av grundlagen. En stencileringsapparat, som använts för att mångfaldiga brottsliga skrifter som saknar uppgift om vem som mångfaldigat skriften e. d., kan alltså förverkas om detta är möjligt enligt allmän lag.
Grundlagen hindrar inte heller i övrigt att förverkande skeri anledning av ett förfarande som inte omfattas av grundlagens regler. Förverkande enligt allmäma regler kan alltså ske av tryckpress som använts vid sedelförfalskning eller av filmkamera som begagnats vid spioneri.
35
I BrB 36: 4 anges hos vem förverkande får ske. Såvitt avser förverkande på grund av yttrandefrihetsbrott ersätts emellertid reglerna där av bestämmelserna i förevarande paragraf. Om BrB 36:4 vore tillämplig också vid yttrandefrihetsbrott, skulle nämligen förverkande kunna ske av t. ex. exemplar av tryckt skrift som förvärvats av enskilda personer, vilka varit i ”ond tro”.
Enligt förslaget får förverkande inte ske hos annan än den som ingåri ansvarighetskedjan eller som är skadeståndsskyldig. Förverkande av tryckt skrift skall alltså kunna ske inte bara hos en ansvarig författare eller utgivare utan också hos exempelvis förläggare, boktryckare och bokhandlare (utspridare), även om deras rättsliga ansvarighet inte aktualiseras idet enskilda fallet. I fråga om upptagning av radioprogram torde förverlande bli aktuellt endast hos programföretaget; detta är enligt grundlrgen alltid skadeståndsskyldigt för yttrandefrihetsbrott i radioprogram (9 kap. 3 5). Förverkande av film kan ske hos t. ex. producent, dirtributör och den som visat filmen.
Den här aigivna bestämmelsen är avsedd att i huvudsak ge samma resultat som TF 7: 7, nämligen att förverkandet endast får riktas mot sådana exemjlar av framställningen som kan vara avsedda att spridas eller iövrigt offen'liggöras. Exemplar av tryckt skrift som sålts till privatperso-
ner skall alltså inte kunna förverkas. Något undantag för biblioteksexem— plar som boktryckare skall lämna torde inte böra ske. Exemplar som tillförts bibliotek kan i och för sig förverkas, i den mån avsikten är att de skall utlånas till allmänheten, dvs. spridas.
Den omständigheten att förverkande endast får ske hos den som är ansvarig eller skadeståndsskyldig eller i övrigt ingår i ansvarighetskedjan innebär inte att förverkande är uteslutet när annan förvarar exemplar för sådan persons räkning. Har däremot förläggaren överlåtit upplagan till en kollega eller boktryckaren avhänt sig den aktuella trycksatsen, kan egendomen inte förverkas såvida inte förvärvaren får ställning av utspridare. Den enda möjlighet till ingripande som här står till buds är att förverka den vinning som kan ha uppkommit genom transaktionen eller värdet av det överlåtna. I fråga om talan om förverkande mot någon som inte är tilltalad i målet gäller allmänna regler, se 17 5 lagen om införande av nya rättegångsbalken. Enligt detta lagrum skall talan i princip riktas mot var och en som berörs av frågan om förverkande.
Förverkande skall enligt förslaget kunna ske även om egendomen omfattas av särskild rätt, t. ex. om egendomen är uthyrd, pantsatt eller såld med ägareförbehåll. Den särskilda rätten kommer dock att bestå, om ej den särskilda rätten förklaras förverkad hos dess innehavare (BrB 36: 4 tredje stycket). Skulle förverkande i särskilt fall vara uppenbart obilligt, kan förverkande underlåtas (BrB 36: 11).
4å
I den mån annat inte sägs i de tidigare paragraferna i kapitlet skall tillämpas allmänna bestämmelser om förverkande av egendom eller om annan särskild rättsverkan av brott. Ett undantag från de allmänna bestämmelserna i BrB följer också av 12 kap. 3 och 4 åå som innehåller regler om preskription av talan. I övrigt kommer alltså allmänna bestämmelser om förverkande att gälla. Vad detta närmare innebär har berörts i inledningen till framställningen i detta kapitel.
BrB: s regler om förverkande gäller inte bara subsidiärt vid yttrandefri- hetsbrott utan också när gärning annars är straffbar enligt grundlagen (se t. ex. 8 kap).
I den mån förfaranden kan vara förbjudna eller straffbara utan hinder av grundlagen eller i övrigt enligt allmän lag, gäller principiellt inte grundlagens särskilda regler om förverkande.
1 1 kap. Rättegången
I detta kapitel upptas bestämmelser om rättegången i mål enligt grundlagen. Emellertid har endas-'. de bestämmelser om rättegången, som är av sådan vikt att de kan sägas vara av betydelse för yttrandefriheten, införts i själva grundlagen. Detaljregleringen i övrigt av rättegångsför- farandet har ansetts kunna ske genom lag.
I fråga om massmedieutredningens allmänna motivering till det föreslagna rättegångssystemet hänvisas till avsnitt 7.5.
1 %
Bestämmelserna i denna paragraf har behandlats i den allmänna motive- ringen i avsnitt 7.5.
Yttrandefrihetsdomstolen har enligt förslaget anknutits till tingsrätt i Stockholm. Det obestämda uttrycket tingsrätt har valts med hänsyn till att det ifrågasatts att inrätta flera allmänna tingsrätter för Stockholm; om detta blir fallet, får genom den särskilda lagen om rättegångsförfarandet bestämmas till vilken av dessa tingsrätter yttrandefrihetsdomstolen skall vara anknuten.
Yttrandefrihetsdomstolen skall inte anses som en fristående domstol utan utgöra en avdelning av tingsrätten, dock med speciell sammansätt- ning och med speciella funktioner. Detta innebär att tingsrätten får svara för lokaler, kontorspersonal o. (1.
Eftersom yttrandefrihetsdomstolens behörighetsområde skall omfatta hela landet, måste möjligheter föreligga för domstolen att sammanträda på annan ort än Stockholm. Bestämmelser härom bör intagas i den särskilda rättegångslagen. Vid bedömande av fråga om sammanträde utom Stockholm bör enligt MMU: s mening hänsyn till partena främst vara avgörande, och frågan om kostnaden för det allmänna bör inte tillmätas någon betydelse.
Zå
Denna paragraf behandlar yttrandefrihetsdomstolens sammansättning. Härför har redogjorts i den allmänna motiveringen, se avsnitt 7.5.
Eftersom yttrandefrihetsdomstolen skall vara en del av tingsrätt för Stockholm, är det naturligt att juristdomarna i yttrandefrihetsdomstolen, enligt förslaget ordföranden och vice ordföranden, skall vara ordinarie domare i tingsrätten. I den mån de inte blir fullt sysselsatta med arbetet i yttrandefrihetsdomstolen får de fullgöra vanliga domaruppgifter vid tingsrätten. Förordnandet av ordförande och vice ordförande, liksom ersättare vid förfall för dem, får ske enligt vanliga regler. Det bör förutsättas att de båda juristdomarna i yttrandefrihetsdomstolen innehar ledande befattning i tingsrätten. Yttrandefrihetsdomstolens uppgifter är av sådan vikt att enligt MMU:s mening ordförande i regel bör vara tingsrättens lagman.
Av lekmannaledamöterna i yttrandefrihetsdomstolen skall enligt för- slaget tre ha publicistisk erfarenhet. MMU vill framhålla att sådan erfarenhet bör kunna förvärvas inom vilket som helst av de medier som avses i grundlagen.
Antalet suppleanter för de sju lekmannaledamöterna får bestämmas i den i 7å avsedda särskilda rättegångslagen. Det bör förutsättas att suppleanterna inte skall vara personliga ividare mån än att man får skilja mellan den grupp, som bör ha publicistisk erfarenhet, och de övriga
ledamöterna. Härigenom torde antalet suppleanter kunna begränsas i förhållande till vad som skulle erfordras om alla suppleanterna var personliga.
Det förhållandet att riksdagen skall utse lekmannaledamöterna i yttrandefrihetsdomstolen och suppleanter för dem bör enligt MMU: s mening inte uppfattas så att avsikten är att i första hand riksdagsledamö- ter skall utses. Tvärtom bör det förutsättas att flertalet av dem bör väljas utom kretsen av riksdagsledamöter.
På vilket sätt riksdagens val av ledamöter och suppleanter i yttrandefri— hetsdomstolen närmare skall anordnas får bestämmas i följdförfattning till grundlagen. Man bör enligt MMU: s mening söka undvika att dessa val blir proportionella. Möjligheten att anförtro beredandet av valet till riksdagens JO-delegation bör därvid övervägas.
35
I denna paragraf behandlas frågan om vilka mål som skall handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen. De principiella resonemangen i denna fråga har redovisats i den allmänna motiveringen, se avsnitt 7.5.
Enligt nu gällande bestämmelse avses med tryckfrihetsmål (TF 12: 1 andra stycket) dels mål om ansvar för tryckfrihetsbrott, varmed förstås otillåtet yttrande och otillåtet offentliggörande, dels mål i vilka utan samband med åtal föres talan om enskilt anspråk eller konfiskering på grund av tryckfrihetsbrott. Motsvarande gäller enligt RAL, och ett liknande system har föreslagits av filmcensurutredningen beträffande film (SOU 1969: 14). Såsom framgår av den allmänna motiveringen i avsnitt 7.5 har MMU ansett att även andra mål än motsvarigheter till de nu nämnda skall upptagas av yttrandefrihetsdomstolen.
Den viktigaste gruppen mål som skall höra till yttrandefrihetsdomsto- len är mål om brott mot yttrandefriheten enligt brottskatalogen i 6 kap. Vidare skall till yttrandefrihetsdomstolen gå mål om ansvar för meddela- re i de fall sådan talan överhuvudtaget skall vara tillåten enligt grundlagen (se 8 kap. 2—5 55).
Vid yttrandefrihetsdomstolen skall också enligt förslaget handläggas mål om brott mot anonymitetsrätten enligt 8 kap. 10 5. Dessa brott kan enligt MMU: s mening vara så farliga för informations- och yttrandefrihe- ten att de bör ankomma på yttrandefrihetsdomstolens bedömande. Dessa brott utgör motsvarigheten till obehörigt röjande av författare eller andra enligt TF 3: 5 ävensom åsidosättande av den i TF inte uttryckligt fastslagna men enligt praxis gällande regeln om förbud mot efterforsk— ning av källa.
Av bestämmelsen i 13 kap. 4 5 i förslaget framgår att även frågor om annan påföljd än straff, om förverkande eller annan särskild rättsverkan samt om skadestånd på grund av brott som nu nämnts skall upptagas av yttrandefrihetsdomstolen.
En yttrandefrihetsdomstol med den kvalificerade sammansättning och de betydelsefulla huvuduppgifter som domstolen har enligt förslaget bör
enligt MMU: s mening utnyttjas även i övrigt när det gäller att få en sakkunnig och enhetlig bedömning av yttrandefriheten enligt grundlagen. MMU har därför ansett att till yttrandefrihetsdomstolens avgörande bör kunna hänskjutas vissa frågor om grundlagens rätta innebörd. Det har bl. a. i IB-affären visat sig att vitt skilda tolkningar av gällande TF framkommit. MMU föreslår sålunda, att i andra stycket av förevarande paragraf upptas stadgande av innebörd att, när i mål vid domstol fråga uppkommer huruvida enligt grundlagen föreligger hinder mot ådömande av påföljd eller mot annat ingripande eller mot hörande av vittne eller av part under sanningsförsäkran, skall, om inte saken finnes uppenbar eller annars särskilda skäl föreligger, domstolen hänskjuta frågan till yttrande- frihetsdomstolen, som skall såsom särskilt mål avgöra frågan. Om sådan fråga uppkommer vid förundersökning om brott, skall också åklagaren äga hänskjuta frågan till yttrandefrihetsdomstolen.
Med uttrycket ”uppkommer fråga” istadgandet avses såväl det fall att part (eller vittne) framställer invändning därom som då domstolen själv anser tvekan föreligga. Saken kan vara ”uppenbar” inte bara så att en framställd invändning uppenbart saknar fog utan också så att invändning- en anses klart befogad; i det sistnämnda fallet skall inte domstolen behöva hänskjuta frågan till yttrandefrihetsdomstolen utan kunna själv avvisa målet eller ogilla det yrkande som anses strida mot grundlagen. ”Särskilda skäl” kan vara t. ex. att domstolen är beredd att ogilla ett häktningsyrkande på materiella grunder; i sådana fall är det onödigt att ställa den formella frågan om hinder enligt grundlagen på sin spets och därmed fördröja avgörandet. Ett beslut av domstol att vägra hänskjuta fråga till yttrandefrihetsdomstolen får anses innefatta beslut om avslag på invändning om rättegångshinder och kunna överklagas enligt vanliga processuella regler.
För den händelse det skulle visa sig erforderligt att anlita yttrandefri- hetsdomstolen även i andra fall än som angivits i paragrafen har MMU genom tredje stycket öppnat en möjlighet att i allmän lag ge föreskrifter därom (jfr vad som anförts vid 7 kap. 13 ä).
45
Enligt förevarande paragraf skall yttrandefrihetsdomstolen vid handlägg- ning av fråga, som endast avser måls beredande eller avskrivning, bestå av ordföranden ensam. Hit hör bl. a. utfärdande av stämning, kallelser och förelägganden samt förordnande av försvarare och överhuvudtaget åtgärder som avser att förbereda huvudförhandling i målet.
Den närmare avgränsningen av vilka fall som avses bör, om det erfordras, kunna göras i den särskilda rättegångslag, till vilken 75 hänvisar. MMU vill emellertid framhålla att avfattningen av denna paragraf inte medger att beslut på yttrandefrihetsdomstolens vägnar fattas av ordföranden i samma utsträckning som enligt RB 1: 3 gäller beträffande tingsrätt i allmänhet. Detta gäller särskilt frågor om tvångsåtgärder i mål vid yttrandefrihetsdomstolen, t.ex. häktning, husrannsakan och beslag. Avgörandet av dylika frågor kan ofta innebära
ett föregripande av bedömningen huruvida ett yttrandefrihetsbrott kan anses vara begånget, och enligt MMU:s mening bör, med hänsyn till frågornas vikt och den speciella sammansättningen av yttrandefrihets- domstolen, domstolen handlägga dem i fullsutten sammansättning. De praktiska olägenheter, som en sådan ordning kan medföra, får enligt MMU: s mening accepteras med hänsyn till den principiella betydelse som frågorna måste anses ha.
55
I mål om yttrandefrihetsbrott är frågan om vem som är ansvarig för framställningen beroende på de olika ansvarighetskedjorna i 7 kap. Den formella karaktären av ansvarigheten medför ofta att omständigheter kan åberopas som innebär att ansvarigheten skall övergå på någon som enligt ansvarighetskedjan står närmast efter den mot vilken talan förs. I överensstämmelse med vad som nu stadgas i TF 8:11 har MMU i förevarande paragraf upptagit en bestämmelse att i mål om yttrandefri- hetsbrott hänsyn får tagas till omständighet, som skulle medföra att annan än den mot vilken talan riktas är ansvarig, endast om den åberopas före huvudförhandlingen.
öå
Denna paragraf behandlar frågan om talan mot yttrandefrihetsdomsto- lens avgöranden. I denna del hänvisar MMU till vad som anförts i den allmänna motiveringen till rättegångsförfarandet enligt grundlagen, se avsnitt 7.5.
I enlighet med vad där anförts har MMU ansett att, när det gäller fråga om yttrandefrihetsbrott blivit begånget eller åtal mot meddelare i de fall sådant åtal är medgivet enligt grundlagen, friande dom av yttrandefrihets- domstolen skall stå fast såvida det inte är fråga om grova brott mot rikets säkerhet. Gränsdragningen av de sistnämnda fallen har MMU gjort på så sätt, att talan skall kunna fullföljas när det gäller de yttrandefrihetsbrott som innefattar högförräderi (6 kap. 4 5), krigsanstiftan (6 kap. 5 5), uppror (6 kap. 6 5), landsförräderi (6 kap. 7 €), landssvek (6 kap. 8 €), spioneri (6 kap. 10 å), grov obehörig befattning med hemlig uppgift (6 kap. 12 5) eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott (6 kap. 13% första stycket) eller, vid åtal mot meddelare, samma brott enligt den i 8 kap. 2 % gjorda uppräkningen; ifråga om meddelanden till framställningar utomlands har också här medtagits övriga brott mot rikets yttre eller inre säkerhet som enligt 8 kap. 5 5 kan föranleda åtal.
Vid andra yttrandefrihetsbrott och i fråga om övriga fall, då enligt grundlagen meddelare skall kunna åtalas, skall däremot enligt förevarande paragraf en friande dom av yttrandefrihetsdomstolen stå fast. I dessa fall är det enligt MMU av särskild betydelse att från allmän medborgerlig synpunkt väga intresset av yttrandefriheten mot andra intressen och därvid blir yttrandefrihetsdomstolens speciella sakkunskap av särskild betydelse. De brott det här gäller är landsskadlig vårdslöshet (6 kap. 9 å),
obehörig befattning med hemlig uppgift, när brottet inte kan anses som grovt (6 kap. 11 å), försök eller förberedelse till sistnämnda brott (6 kap. 13 å andra stycket), vårdslöshet med hemlig uppgift (6 kap. 14 å), ryktesspridning till fara för rikets säkerhet (6 kap. 15 5), uppvigling (6 kap. 16 å), hets mot folkgrupp (6 kap. 17 å), ärekränkning (6 kap. 18 å), otillåtet offentliggörande (6 kap. 19 å) och brott mot tystnadsplikt (6 kap. 20 &) samt, i fråga om brott av meddelare, utlämnande av hemlig handling (8 kap. 3 5) och brott mot tystnadsplikt (8 kap. 4 &) ävensom, när det gäller meddelanden till framställningar utomlands, brott av de sistnämnda båda typerna (8 kap. 5 % idessa delar).
MMU: s förevarande förslag till gränsdragning är utformat så att, i de fall där vid yttrandefrihetsdomstolen samtidigt handläggs både mål mot den som är formalansvarig för publiceringen och mål mot den som meddelat uppgiften för publicering, möjligheterna att överklaga friande dom av yttrandefrihetsdomstolen skall följa samma principer så att inte avgörandena, på grund av olika regler om rätt till fullföljd, skall bli beroende på skilda bedömningsgrunder.
Liksom enligt TF skall, när yttrandefrihetsdomstolens dom är fällande, rätt till överklagande alltid stå öppen.
Vidare skall, liksom enligt gällande rätt, yttrandefrihetsdomstolens domar i frågor om straffmätning, skadeståndsbelopp o. d. kunna överklagas enligt de vanliga reglerna i RB. Även när det gäller särskilda rättsmedel mot yttrandefrihetsdomstolens dom eller beslut (resning, återställande av försutten tid och besvär över domvilla, se RB 58 och 59 kap.) skall vanliga regler gälla (jfr TF 14: l).
7.8
Enligt denna paragraf skall de mera formella bestämmelser om rättegång- en vid yttrandefrihetsdomstolen, som inte är av sådan grundläggande betydelse för yttrandefriheten att de bör införas i själva grundlagen, upptagas i en särskild rättegångslag. Motsvarande gäller enligt TF, se 12: 15 och lagen (1949: 164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål. I en sådan särskild lag —— som i stor utsträckning kan hänvisa till RB — bör bl. a. tagas in bestämmelser om möjlighet för domstolen att sammanträda på annan ort än Stockholm (jfr vad ovan anförts under 1 5). Vidare kan i lagen ges bestämmelser om tillfälliga ersättare vid förfall för de av riksdagen utsedda ledamöterna och suppleanterna. Närmare bestämmelser om förfarandet vid utseendet av sådana ersättare får övervägas i samband med den följdförfattning som avser riksdagens val av ledamöter, se ovan vid 2 5.
Frågan om omröstningsförfarandet i yttrandefrihetsdomstolen har behandlats i den allmänna motiveringen i avsnitt 7.5 . Vissa kompletteran- de särskilda regler kan emellertid behöva övervägas. Genom att skade- ståndsskyldigheten i yttrandefrihetsmäl enligt grundlagen bygger på att ett yttrandefrihetsbrott finnes vara begånget och med hänsyn till att en friande dom av yttrandefrihetsdomstolen i vissa fall skall stå fast, kan bestämmelser erfordras om att domstolen alltid skall företaga särskild
omröstning i fråga huruvida yttrandefrihetsbrott av visst slag föreligger eller ej.
12 kap. Åtal och tvångsåtgärder Gällande rätt
TF:s karaktär av grundlag framhävs bl. a. genom principen att övervak— ningen av lagens tillämpning handhas avjustitieministern och att allmänt åtal då lagen åsidosättes ankommer på JK.
Denna dualism, som ofta kritiserats, har gammal hävd; en liknande fördelning av uppgifterna fanns redan i 1766 års TF. I senare förslag — 1871, 1887 och 1912 — förordades dock att tillsyn och åtal skulle ankomma på JK ensam.
I 1912 års betänkande med förslag till tryckfrihetsordning uttalade majoriteten (s. 93):
Vad därnäst den ifrågasatta överflyttningen angår, kunna kommittera- des flertal först och främst för sin del ej annat än instämma i den förkastelsedom, som uttalats över den nu bestående ordningen. Det synes dem vara ett oförnekligt missförhållande av betänkh'g art, att en medlem av regeringen, tillika det svenska justitieväsendets högsta chef, vid sidan av sin ställning såsom Konungens ansvarige rådgivare och sin egentliga ämbetsförvaltning, har att utöva polis- och åtalsmyndighet i pressmål. En dylik dubbelställning kan icke vara annat än menlig ur justitieförvaltning- ens och rättsskipningens objektiva synpunkt. Den är ägnad att giva en politisk bismak även åt åtgärder, som i sig själva sakna en dylik. Och detta är i sin tur ägnat att ofördelaktigt inverka på objektiviteten ijuryns dom.
Tanken på att flytta över tillsynen på JK avvisades 1936 av chefen för justitiedepartementet som yttrade bl. a. (prop. 1936: 235 s. 32):
Den gällande ordningen, vilken utgör resultatet av en under decennier skedd utveckling i rättstillämpningen, innebär att initiativet till åtgärder mot missbruk av tryckfriheten fallande under allmänt åtali övervägande grad ligger hos chefen förjustitiedepartementet. Det bör icke förbises att denna anordning äger ett icke ringa värde därutinnan att den garanterar en av formella betraktelsegrunder obunden prövning av huruvida i det särskilda fallet allmänna hänsyn påkalla ingripande av det slag tryckfri- hetsförordningen påbjuder, nämligen kvarstad och åtal eller eventuellt blott åtal. Med hänsyn till den ofta politiska bakgrunden till missbruk av ifrågavarande slag synes en dylik prövningsrätt icke utan att påtagliga olägenheter äro förbundna därmed böra ersättas med en annan, oprövad anordning.
I betänkande angående JK: 5 med fleras allmänna ämbetsställning (SOU 1939: 7) framfördes inte något förslag till ändring på denna punkt. Eftersom det ofta krävdes ett rent politiskt bedömande av åtalsfrågan, borde, sades det, rätten att ingripa förbehållas den myndighet som hade särskilda förutsättningar för ett sådant bedömande (s. 89).
1944 års tryckfrihetssakkunniga ansåg att tillsynen och åtalsrätten borde ankomma på centrala organ. De sakkunniga uttalade vidare (SOU 1947: 60 s. 165):
Frågan gäller då vilket eller vilka organ som böra handhava tillsynen över tryckta skrifter och pröva frågor om åtal. Även om vissa principiella skäl tala för att dessa uppgifter böra helt anförtros åt justitiekanslern, kan emellertid mot en sådan lösning anföras att åtalsfrågan, då det gäller tryckfrihetsbrott, ofta har en politisk innebörd och i sådana fall bör prövas även ur andra synpunkter än de strängt juridiska. Såsom den lämpligaste anordningen erbjuder sig då att, liksom hittills, låta dessa ärenden prövas av chefen för justitiedepartementet.
Enligt TF 9: 1 är det justitieministern som själv eller genom ombud skall vaka över TF: s efterlevnad. För att denna granskning skall kunna bli effektiv ges i TF vissa föreskrifter av ordningskaraktär, t. ex. i 4: 3 om anmälan av boktryckeri och i 4: 7 om skyldighet för boktryckare att samtidigt med att skriften ges ut lämna ett exemplar — det 5. k. granskningsexemplaret — till justitieministern eller, på annan ort än Stockholm, till tryckfrihetsombudet på platsen.
Enligt instruktionen (1974: 705) för tryckfrihetsombuden skall dessa se till att granskningsexemplar lämnas. Ombudet skall så snart omständig- heterna medger det granska en utkommen skrift för att se om den innehåller något som kan leda till allmänt åtal för tryckfrihetsbrott. Om så är fallet, skall han anmäla detta till justitieministern och därvid bifoga skriften. Också när ombudet anser frågan om åtal tveksam, skall han skicka in skriften. Han skall även kontrollera att TF: s formella föreskrifter uppfyllts, t. ex. att tryckt skrift innehåller uppgift om tryckeriets namn eller firma, tryckningsort och tryckår. För närvarande finns 103 tryckfrihetsombud. Särskilda ombud har hand om granskning- en av skrifter på vissa främmande språk.
Uppgiften att övervaka att TF: s regler följs tillkommer även JK enligt den instruktion som gäller för hans verksamhet (6 &) och riksdagens ombudsmän enligt den för dem gällande instruktionen (3 5).
Om justitieministern finner att allmänt åtal för tryckfrihetsbrott bör väckas, skal han anmäla detta till JK, som alltså är åklagare isådana mål. JK kan även själv väcka åtal för tryckfrihetsbrott, som hör under allmänt åtal. Också när det gäller brott mot ordningsbestämmelserna och andra regler i TF ir JK åklagare.
JK skall självständigt ta ställning till åtalsfrågan, och det är han som är ansvarig för ett väckt åtal. Har skriften överlämnats till honom från justitieministern, anses dock JK: s prövning endast avse frågan om det föreligger lagliga förutsättningar för åtal, däremot inte huruvida åtal är lämpligt eller ej. Den prövningen skall nämligen justitieministern ha gjort.
Självständigt åtal från JK: s sida torde komma i fråga endast i fall som saknar politisk betydelse. TF ger inte några anvisningar för när initiativet bör komm! från justitieministern och när JK kan handla självständigt, men en vis praxis har utbildat sig på detta område. Sålunda är det JK som i förs:a hand prövar frågor om åtal i anledning av missfirmelse av tjänsteman (Malmgren rn. fl., Sveriges grundlagar, 1971, s. 262). Att JK kan överlåta åt annan att utföra åtal följer av instruktion för honom
(14 5).
I övriga frågor om åtal gäller allmän lag, t. ex. beträffande vilka brott
som hör under allmänt åtal och i vad mån beslut om åtalseftergift kan meddelas.
TF innehåller särskilda preskriptionsbestämmelser (9: 3). För allmänt åtal är preskriptionstiden sex månader från det skriften gavs ut och granskningsexemplar lämnades. Om granskningsexemplar inte lämnas, gäller den vanliga preskriptionstiden för brottet. Den särskilda preskrip- tionstiden avbryts redan genom att ansökan om stämning inkommit till domstolen och alltså inte, som annars gäller, genom häktning eller delgivning av stämning. Har åtal blivit väckt i rätt tid, avbryts preskriptionstiden, och det är då möjligt att, om det behövs, senare väcka åtal mot någon annan än den först tilltalade. Därvid gäller endast de allmänna preskriptionsreglerna.
I fråga om åtal av enskild (målsägande) gäller allmänna bestämmelser (TF 9: 4). Målsäganden har i vissa fall endast subsidiär åtalsrätt, dvs. han kan inte väcka åtal annat än om åklagaren beslutat att inte göra det. Sedan preskriptionstiden på sex månader gått ut, står det dock målsäganden fritt att föra talan. För enskilt åtal gäller de allmänna preskriptionsreglerna.
TF:s 10 kap. innehåller bestämmelser om beslag och andra särskilda tvångsmedel som riktar sig mot skrift och spridning av sådan. Andra tvångsmedel såsom häktning, reseförbud, kvarstad och skingringsförbud behandlas ej i TF. Sådana åtgärder avser bl. a. att säkerställa att den ansvarige inte awiker eller begår nya brott eller att han inte avhänder sig egendom till skada för målsägande. I fråga om sådana tvångsmedel gäller allmän lag, i första hand RB. Därvid bör påpekas att det inte kan möta hinder att t. ex. belägga ett bokverk med kvarstad. En sådan åtgärd har inte något samband med böckernas innehåll utan är föranledd av deras ekonomiska värde. Beslag av tryckt skrift kan också undantagsvis förekomma i andra fall än TF stadgar. Så kan exempelvis böcker tagasi beslag om de stulits (RB 27: 1).
För att hejda vidare spridning av en brottslig skrift och möjliggöra konfiskering medger TF att tryckt skrift kan tagas i beslag. Förutsätt- ningen är att det förekommer anledning att skriften kan konfiskeras på grund av tryckfrihetsbrott. Det är dock inte självklart att beslag skall ske så snart skriften är brottslig. En sådan åtgärd kan te sig meningslös, t. ex. om skriftens spridning redan fullbordats. Eftersom begreppet tryckt skrift förutsätter att skriften är utgiven (TF 1: 6), kan i gengäld beslag inte förekomma innan skriften utlämnats till spridning. Enbart det förhållandet att granskningsexemplar lämnats lär således inte räcka för ett ingripande (rättsfallet NJA 1914: 432).
Behörig att besluta om beslag är i första hand justitieministern. Han kan även ge tryckfrihetsombud sådan rätt. Denna beslutanderätt gäller till dess åtal väckts för tryckfrihetsbrott eller begäran framställts hos rätten om konfiskering (TF 10: 2). Därefter är det domstolen som har att ta ställning till frågan. Beslag på grund av brott som är föremål för enskilt åtal, t. ex. förtal, kan beslutas enbart av rätten.
Justitieministern, eller tryckfrihetsombud, har att meddela beslut om beslag inom en vecka från det skriften utgavs och granskningsexemplar avlämnades. Fristen löper således från den tidpunkt då båda villkoren uppfyllts. Har granskningsexemplar inte lämnats, kvarstår rätten att förordna om beslag och tiden utgår inte förrän en vecka förflutit från det såväl skriften givits ut som granskningsexemplar lämnats. Ombud som förordnar om beslag skall genast anmäla detta till justitieministern, vilken prövar om beslaget skall bestå (TF 10: 3).
När justitieministern förordnat om beslag eller fastställt beslag som tryckfrihetsombud beslutat, skall han genast underrätta JK, som har att ta ställning till åtalsfrågan. Har denne inte väckt äta] eller ansökt om konfiskering inom två veckor från underrättelsen, förfaller beslaget (TF 10: 4).
Sedan åtal väckts eller ansökan om konfiskering gjorts vid rätten, är det denna som äger förordna om beslag och häva sådant. Rätten kan också självmant förordna om beslag. För rättens beslut om beslag gäller inte de särskilda tidsfristema. I samband med att målet avgörs skall rätten pröva om beslaget skall bestå. Skiljer rätten målet från sig utan materiell prövning, kan den bestämma att beslaget skall gälla viss ytterligare tid. Ett sådant beslut förutsätter att det finns anledning anta att talan om skriftens konfiskering kommer att föras i annat mål. Så kan vara fallet, om fel person instämts och åklagaren lägger ned åtalet för att senare väcka åtal mot annan person (10: 5). Väcks talan inom den utsatta tiden, består beslaget tills det prövats av rätten i det senare målet. Om talan däremot inte blir väckt inom angiven tid, förfaller beslaget.
Ett beslag får inte vara mer ingripande än vad som erfordras. I TF 10: 6 sägs att förordnande om beslag skall innehålla uppgift om det eller de stycken i skriften som föranlett beslaget. Förordnandet får endast gälla den del eller det nummer, där det aktuella styckena förekommer. Olika upplagor anses därvid som skilda skrifter. Beslag av viss skrift gäller således ej en senare upplaga av skriften, även om innehållet i upplagorna är identiskt.
Beslag verkställs av polismyndighet. Det får endast omfatta de exemplar som är avsedda att spridas, således ej t. ex. redan sålda exemplar eller biblioteksexemplar. I den mån biblioteksexemplar finns kvar hos boktryckaren, bör de undantas från beslaget (prop. 1948: 230 s. 186). Beslag syftar till att hindra spridning, och verkställigheten skall därför rikta sig mot boktryckare och utspridare. Normalt går verkställig- heten till så, att skrifterna tas om hand av polismyndigheten, men de kan också lämnas kvar hos innehavaren under skingringsförbud (jfr RB 27: 10). Ett beslag som beslutats av tryckfrihetsombud får, till dess det fastställts av justitieministern verkställas endast inom ombudets verksam- hetsområde (TF 10: 7 och 8).
När beslag hävts eller förfallit, skall verkställigheten genast gå åter, dvs. skrifterna skall då återlämnas till innehavaren (TF 10: 9). Verkställighe- ten återgår utan hinder av att talan förs mot hävningsbeslutet eller att frågan om beslag tas upp på nytt.
För att möjliggöra ett snabbt ingripande mot vissa skrifter som
anträffas inom försvaret har genom TF 10: 11 befattningshavare inom krigsmakten medgivits rätt att, i avvaktan på beslut om beslag, ta dem i förvar. Som förutsättning för detta ingripande gäller att skriften ”uppenbart innefattar sådan enligt 7 kap. 45 straffbar uppvigling att krigsman därigenom kan förledas åsidosätta sin tjänsteplikt”. Denna möjlighet till provisoriskt ingripande är förbehållen sådan chef som har bestraffningsrätt över personal vid den avdelning där skriften anträffas. I brådskande fall kan åtgärden vidtas även av annan befattningshavare av ”officers eller underofficers grad”. Denne skall därvid skyndsamt anmäla saken för den i första hand behörige, som genast skall pröva om skriften skall kvarbli i förvar. När skrift tas i förvar, skall anmälan samt ett exemplar av skriften så snart det kan ske överlämnas till justitieministern (TF 10: 12). Denne har att snarast pröva om skriften skall läggas under beslag (TF 10: 3 andra stycket). Ett förvarstagande avser varje exemplar för sig och således inte hela upplagan. — Motsvarande bestämmelser om tagande i förvar finns också för skrift som inte framställts i tryckpress; lagen (1949: 165) angående beslag å vissa skrifter.
I betänkandet (SOU 1965: 58) Radioansvarighetslag föreslog utrednings- mannen att TF: s regler om tillsyn och åtal skulle gälla också för radioprogram. Enligt förslaget skulle alltså justitieministern vaka över RAL: s efterlevnad och anmäla till JK, om han ansåg att allmänt åtal borde väckas. Justitieministern skulle vidare ha möjlighet att delegera tillsynen till ombud, något som kunde bli aktuellt i fråga om lokala sändningar.
I sitt remissyttrande över förslaget ansåg JK det inte nödvändigt att kopiera TF: s bestämmelser, eftersom RAL inte innehöll några regler om beslag. Inte heller departementschefen fann tillräckliga skäl att i RAL införa en skyldighet för justitieministern att övervaka lagens efterlevnad (prop. 1966: 156 s. 52).
I enlighet härmed finns inte någon särskild tillsynsorganisation som har till uppgift att ta ställning till och anmäla frågor om yttrandefrihetsbrott i radioprogram. Däremot har reglerna i RAL i övrigt hämtats från TF. Åklagare vid yttrandefrihetsbrott är också här JK, och preskriptionstiden har satts till sex månader från sändningen (8 & tredje stycket RAL).
Behovet av bestämmelser om beslag torde vara ytterst ringa i fråga om radio-tv, och RAL innehåller inte heller några regler som direkt tar sikte på beslag. Frånsett vad som följer av att JK är åklagare och att ingripanden kan ske endast på grund av yttrandefrihetsbrott gäller därför de allmänna reglerna i 27 kap. RB.
Enligt RB 27: 1 får tas i beslag föremål som skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott. Beslag kan också läggas på skriftliga handlingar. Därvidlag gäller dock vissa särskilda inskränkningar.
Beslut om beslag meddelas normalt av undersökningsledaren eller åklagaren. Har någon annan, t. ex. polisman, verkställt beslag, skall
åtgärden underställas undersökningsledaren eller åklagaren för prövning (RB 27: 4).
Även domstol kan förordna om beslag, och den kan därvid, sedan åtal väckts, uppta frågan självmant (RB 27: 5). När beslag har verkställts, gäller särskilda tidsfrister för väckande av åtal. Har beslag verkställts under förundersökningen skall sålunda åtal väckas inom en månad (RB 27: 7), annars skall beslaget hävas (RB 27: 8). När målet avgörs, skall rätten pröva om beslaget fortfarande skall bestå.
För brott som begås i offentligt visad film gäller allmänna åtalsregler. Genom biografbyråns granskningsverksamhet sker emellertid en tillsyn över filmernas innehåll. Biografbyrån skall därvid vägra godkänna en film eller del av en film bl. a. om visningen av den uppenbarligen strider mot allmän lag.
Filmcensurutredningen, som föreslog upphävande av vuxencensuren, behandlade även frågan om särskild tillsyn över filmer som visas offentligt. Därvid anförde utredningen (SOU 1969: 14 s. 115):
I fråga om filmansvarighetsmålen finns det enligt utredningens mening inte tillräckliga skäl att föreslå tillsyn över filmer, utövad av justitiemi- nistern eller en ombudsorganisation för att biträda med denna tillsyn. Något praktiskt behov härav torde inte föreligga. Reaktion från i första hand allmänheten samt pressen och andra massmedia men också från polisen och åklagarmyndigheten torde tillsammans innebära en tillräcklig bevakning i fall av rättskränkningar genom film. Beträffande en praktiskt viktig grupp av yttrandefrihetsbrott — de två ärekränkningsbrotten förtal och förolämpning — kan det f. ö. bara i undantagsfall bli fråga om allmänt åtal.
Allmänt åtal på grund av innehållet i film lär aldrig ha blivit väckt. Detta sammanhänger givetvis med biografbyråns verksamhet och dess uppgift att stoppa uppenbart brottsliga filmer eller inslag i film. Enskilt åtal har däremot förekommit.
I fråga om beslag gäller de allmänna reglerna i RB. Vad som tidigare sagts om dessa regler i avsnittet om radio är därför tillämpligt också på film.
Filmcensurutredningen, som förordade rättegångsbestämmelser i enlig- het med TF och RAL, föreslog att reglerna i 27 kap. RB skulle gälla även för film, men att därvid bestämmelserna om undersökningsledare och åklagare i stället skulle avse JK. Denne skulle alltså vara beslagsmyndighet i första hand, på samma sätt som justitieministern är det i tryckfrihets- mål. Preskriptionstiden för allmänt åtal skulle vara sex månader från det filmen visats offentligt och anmälan om filmutgivare gjorts.
Massmedieutredningens överväganden och förslag
MMU upptar här till en början frågan om behovet av en särskild tillsynsorganisation för anmälan av fall då yttrandefrihetsbrott är begånget.
I direktiven för utredningen anförde departementschefen följande om tillsynen:
Erfarenheten visar att det med nuvarande system är svårt att genomföra en effektiv tillsyn. De skrifter som kan ge anledning till ingripande skickas mera sällan in för granskning. Det kan vidare diskuteras om inte granskningsuppgifterna med fördel skulle kunna anförtros någon annan instans än en ledamot av statsrådet. Enligt min mening finns det anledning att överväga nya former för tillsynen. Jag vill erinra om att någon motsvarighet till systemet med tillsyn av departe- mentschef och tryckfrihetsombud inte finns på radions och televisionens område.
Utredningsuppdragets syfte att skapa enhetliga grundlagsregler för yttrandefriheten i de berörda massmedierna kan medföra antingen att en gemensam tillsynsorganisation skall finnas för alla medierna eller att någon särskild tillsyn inte alls skall förekomma. Man kan härvid bortse från den speciella filmgranskningen, som är en förhandsgranskning och som f. ö. inte är föreskriven i grundlagen utan endast möjliggjord där. I förevarande sammanhang bör man också bortse från den granskning av radioprogram som sker genom radionämnden; denna granskning är föranledd av restriktionerna i fråga om rätten att sända radioprogram och avser att tillse att de särskilda krav uppfylls som enligt lag och avtal gäller för programföretag, främst i fråga om saklighet och opartiskhet.
Utgångspunkten bör vara att en särskild övervakningsorganisation skall finnas bara om den är nödvändig och kan fungera effektivt. Bestämmelser om tillsyn eller övervakning efter mönster av TF föreslogs för radiopro— gram i SOU 1965: 58, men denna tanke avvisades. På samma sätt fann filmcensurutredningen att regler om tillsyn över film inte behövdes.
Enligt MMU: s mening är någon särskild övervakning beträffande yttrandefrihetsbrott i radioprogram och film inte påkallad. För tryckta skrifter kunde systemet däremot vara mera befogat, bl. a. med hänsyn till den nuvarande regeln att avlämnandet av granskningsexemplar där bildar en utgångspunkt för preskriptionstiden.
Det nuvarande övervakningssystemet med tryckfrihetsombud är emel- lertid förenat med åtskilliga brister. Ombuden lär inte ha praktisk möjlighet att granska innehållet i allt tryckt material som tillställs dem, och deras tillsyn torde till stor del avse de formella föreskrifterna i TF, t. ex. att uppgift finns om boktryckare, tryckort och tryckår. Svårighe- terna att åstadkomma någon egentlig granskning har f. ö. illustrerats i en skrivelse från kommunstyrelsen i Linköpings kommun till justitiedeparte- mentet i mars 1972. Styrelsen ifrågasätter där om den är skyldig att lämna granskningsexemplar av allt det material kommunen framställer genom eget offset-tryck (omkring 400 000 original årligen). Det torde också vara en allmän uppfattning att den nuvarande kontrollen inte är särskilt effektiv. Problemen skulle bli än mer markerade, om granskning- en också omfattade andra mångfaldigade skrifter än sådana som framställts i tryckpress. Till bristerna i det nuvarande systemet bidrar också att skyldigheten att lämna granskningsexemplar långtifrån alltid iakttas.
Det förekommer ganska ofta att anmälningar om tryckfrihetsbrott lämnas till justitieministern och JK direkt från allmänheten. Genom massmediernas inbördes bevakning samt anmälningar från polis och allmänhet torde också tillsynen kunna fungera väl så effektivt som genom en särskild organisation för övervakning.
Mot bakgrund av det anförda finner MMU att den nuvarande tillsynsorganisationen för tryckta skrifter bör upphöra och att den inte bör ersättas med något annat system. Övervakningen att grundlagens regler följs bör i stället i första hand ankomma på den som skall vara åklagare. Detta innebär att granskningsexemplar inte längre skall lämnas. Universitetsbiblioteket i Umeå, som enligt nu gällande regler skall slutligt erhålla granskningsexemplaren, får således tillgodoses med litteratur på annat sätt än nu (se utbildningsutskottets betänkande 1973236). Det förhållandet att granskningsexemplar inte längre skall lämnas kan vidare göra det svårare att bestämma preskriptionstiden. Denna fråga berörsi det följande.
Vad angår åtalsfrågorna bör först påpekas att den omständigheten att särskild tillsynsorganisation slopas inte i och för sig utesluter att justitieministern bibehålles vid uppgiften enligt TF att ta initiativ till åtal eller andra rättsliga åtgärder.
I olika sammanhang har uttalats att det är principith otillfredsställan- de att justitieministern, de rättsvårdande myndigheternas högste funktio- när, i tryckfrihetsmål fungerar som åklagare eller angivare. Å andra sidan har framhållits att denne, i egenskap av politiker och regeringsledamot, bättre än JK kan avgöra när åtal bör underlåtas i fråga om yttranden av politisk karaktär. Denna synpunkt kan emellertid inte vara avgörande, och det kan erinras om att JK nu avgör åtalsfrågan ensam, när det gäller politiska yttrandefrihetsbrott i radioprogram. I vissa fall kan dock en politisk bedömning vara värdefull, och enligt MMU bör det enligt grundlagen vara möjligt att i lag föreskriva att regeringens tillstånd skall fordras för allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott av visst slag. Frågan behandlas närmare vid 2 5.
Med hänsyn till yttrandefrihetsreglernas karaktär av grundlag synes det naturligt att ärenden om åtal handläggs av en högt kvalificerad person. Detta framstår också som angeläget med tanke på frågornas ofta ömtåliga natur. Den nu föreslagna rättegångsordningen med en domstol gemensam för hela landet samt önskemålet om enhetlig bedömning av åtalsfrågorna leder vidare till att dessa frågor bör avgöras centralt. Därvid ligger det närmast till hands att åtalsfrågorna anförtros JK, som redan nu är åklagare enligt TF och RAL. Enligt filmcensurutredningens förslag skulle JK även vara åklagare i mål om yttrandefrihetsbrott i film. MMU föreslår alltså att JK skall vara åklagare i mål som handläggs vid yttrandefrihets- domstolen.
Det är viktigt att frågor om åtal för yttrandefrihetsbrott avgörs snabbt. MMU föreslår därför särskilda, korta preskriptionstider för allmänt åtal i alla mål om yttrandefrihetsbrott enligt grundlagen. Enligt vad som sagts tidigare föreslår MMU att skyldigheten att lämna
granskningsexemplar skall upphöra. Detta kan medföra svårigheter att i fråga om tryckta skrifter fastställa utgångspunkten för preskriptionsti- den, dvs. vilken dag skriften utgavs. Särskilt påtagliga blir svårigheternai fråga om skrifter som ej är periodiska. Vid yttrandefrihetsbrott i sådana skrifter kan därför behövas längre tid för åtalsbeslut, och MMU föreslår att för dessa skrifter preskriptionstiden sätts till ett år från det skriften utgavs. I fråga om film föreslår MMU att preskriptionstiden för allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott bestämmes till ett år från det filmen första gången visades offentligt i Sverige, dock ej från tidigare dag än då utgivare anmälts. Till frågan om särskilda preskriptionstider återkommer MMU vid 3 5.
För att hindra ytterligare spridning eller offentliggörande av en enligt grundlagen brottslig framställning kan det vara nödvändigt att kunna ingripa snabbt.
Enligt de allmänna reglerna i RB kan beslag förekomma inte bara för att möjliggöra ett förverkande utan också för att säkra bevisning. Att TF inte medger beslag i detta syfte sammanhänger med att bevismaterial i tryckfrihetsprocessen redan finns i form av det avlämnade gransknings— exemplaret. När, som MMU föreslår, skyldigheten att lämna gransknings- exemplar skall upphöra, behövs emellertid också regler om beslag av tryckta skrifter i bevissyfte; härtill återkommer MMU vid 9 &.
Såsom nyss anförts föreslår MMU att justitieministerns allmänna befattning med åtalsfrågor skall upphöra och att tryckfrihetsombud inte längre skall finnas. Tillsynen skall i stället i första hand utövas av JK, som även skall vara åklagare. Enligt MMU: s mening är det därvid lämpligt att JK också avgör frågor om beslag för att möjliggöra förverkande. Det torde emellertid var olämpligt att grundlagen utesluter möjligheten att ingripande sker även i annan ordning än genom beslut av JK. Om denne är ensam behörig att besluta i sådana frågor, kan ingripanden fördröjas avsevärt, och ett beslagsförfarande skulle därigenom kunna bli utan effekt. Som en ersättning för tryckfrihetsombudens beslagsrätt föreslår därför MMU att genom allmän lag skall kunna bestämmas att även lokala åklagare skall äga beslagsrätt. En sådan ordning torde inte leda till mindre rättssäkerhet än det nuvarande systemet. Åklagarnas beslut skall ske med hänsynstagande till den allmänna instruktionen i 1 kap. 7 ?; i förslaget, och som ytterligare garanti bör gälla att ingripandena alltid skall genast underställas JK: s prövning. Vidare bör ett beslag som meddelats av allmän åklagare endast gälla inom hans distrikt. MMU: s förslag anknyter även därigenom nära till de nuvarande bestämmelserna.
MMU upptar härefter frågan om i den nya grundlagen skall intagas någon regel motsvarande den som nu finns i TF 10: 11 och enligt vilken militär befattningshavare i avvaktan på beslag kan taga vissa försvarsupp- viglande skrifter i förvar. Enligt uppgift förekommer sådana ingripanden i genomsnitt en gång per år i fråga om tryckta skrifter. Beslag av skrifter som är stencilerade eller i övrigt mångfaldigade på annat sätt än i tryckpress sker fem—tio gånger årligen. Den angivna bestämmelsen infördes 1909 men hade fram till 1950 en
något avvikande innebörd. Enligt det ursprungliga förslaget (prop. 1906: 154) skulle rätten att ingripa tillkomma enbart tryckfrihetsombu- den eller — i Stockholm — särskilt förordnade personer. På förslag av KU gavs emellertid även militär chef rätt att, till dess beslut om indragning kunde meddelas, vidta åtgärd för att hindra skriftens spridning. KU uttalade i denna del (utlåtande 1906: 9 3.6):
Då emellertid någon tid kan komma att förflyta innan förordnandet om indragningen hinner meddelas — något som säkerligen ganska ofta skulle inträffa med den nuvarande organisationen av tryckta skrifters övervakande genom nämnda ombud — och skriften under denna tid kan komma att spridas, har det, för att icke ändamålet med ifrågavarande bestämmelse må förfelas, synts utskottet vara nödvändigt, att sådana bestämmelser givas, att den, som vid truppen eller å fartyget högsta befälet utövar, erhåller rätt att omedelbart vidtaga nödig åtgärd för hindrande av sådan skrifts spridande inom truppen eller å fartyget under tid, som åtgår, till dess förordnande om indragning kan av honom utverkas.
Det av KU angivna motivet för särbestämmelser. synes i huvudsak bortfalla, om beslagsrätt tillerkänns allmän åklagare, vilken torde ha möjligheter att ingripa snabbt. På grund härav och då bestämmelsen utgör en avvikelse från beslagsreglerna i övrigt talar skäl för att den nuvarande bestämmelsen bör upphöra. Man kan emellertid inte bortse från att bestämmelsen kan ha avsevärd betydelse under krigsförhållanden eller vid krigsfara. Skrifter med uppviglande innehåll kan då ha en långt större och mera ödesdiger effekt än under fredsförhållanden. Dessutom kan det i dessa fall föreligga särskilda praktiska svårigheter att snabbt få beslagsfrå- gan prövad i vanlig ordning. Mot bakgrund av det anförda föreslår MMU att den nuvarande bestämmelsen om rätt för militär befattningshavare att ingripa mot uppviglande skrifter skall gälla endast vid krig eller krigsfara.
Bestämmelserna i övrigt om beslag har MMU sökt att så långt möjligt anknyta till vad som gäller enligt allmänna rättsregler.
De tvångsåtgärder som berörs i grundlagen är sådana som tar sikte på den brottsliga skriften, filmremsan m. m. och på hjälpmedel som kommit till användning. I fråga om andra tvångsåtgärder, t. ex. häktning och kvarstad, innehåller grundlagen inte några speciella bestämmelser. Här gäller i stället vanliga regler, främst rättegångsbalken.
1 %
Genom grundlagen upphör den tillsyn över tryckta skrifter som utövas av justitieministern och tryckfrihetsombuden. Någon särskild tillsynsorgani- sation skall inte längre förekomma. Däremot behövs fortfarande en rent allmän övervakning att grundlagens regler följs. Detta uppdrag har anförtrotts åt JK, som redan nu har en sådan uppgift (6 & instruktionen).
JK: s övervakning avser i princip alla bestämmelser i grundlagen, inte bara frågor som gäller yttrandefrihetsbrott. Alla frågor är dock inte av den karaktären att de skall avgöras av yttrandefrihetsdomstolen. Till JK: s uppgifter hör sålunda också bl. a. att tillse att myndigheter inte
åsidosätter förbudet mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 5), att de formella föreskrifterna i 2—4 kap. iakttas och att bestämmelserna om allmänna handlingari 5 kap. följs.
Vissa frågor som avser enskildas intresse faller däremot utanför JK: s uppdrag, t. ex. frågor om ärekränkning mot enskild person (6 kap. 18 å). När det gäller frågor om skydd för medverkande och om anonymitet, kan JK ibland själv ta initiativ till ingripanden (t. ex. om frågan avser förbudet i 8 kap. 9 5 för myndighet eller annat allmänt organ att efterforska medverkande), medan han i andra fall måste avvakta angivelse (vid vissa andra brott mot anonymitetsreglerna).
JK är åklagare i mål som skall handläggas vid yttrandefrihetsdomsto- len. Vilka mål som avses framgår av 11 kap. 3 5. Enligt sista stycket i denna paragraf kan genom bestämmelser i vanlig lag föreskrivas att även andra mål än de som uppräknas i paragrafen skall handläggas vid denna domstol, t. ex. åsidosättande av särskilda föreskrifter i 2—4 kap. Därvid kommer JK att bli åklagare också i sådana fall.
Åtal för gärningar som bedöms i vanlig brottmålsordning handläggs av allmän åklagare, t. ex. otillåtet förfarande med pornografisk bild och förledande av ungdom (1 kap. 11 5).
För JK: s funktion som åklagare gäller de olika regler som anges i grundlagen, bl. a. krav i vissa fall på medgivande till åtal (se vid 2 5). Den 5. k. handlingsregeln i 1 kap. 7 5 är också tillämplig på JK: s verksamhet. I övrigt gäller för JK i tillämpliga delar de allmänna reglerna för åklagare, framförallt de som uppställts i rättegångsbalken. I 11 kap. 35 andra stycket föreskrivs att yttrandefrihetsdomstolen på begäran skall avgöra frågor huruvida en åtgärd i mål vid annan domstol kan ske utan hinder av grundlagen. När sådan fråga uppkommer under förundersökning, kan frågan hänskjutas till yttrandefrihetsdomstolen av ”åklagaren”. Med åklagare avses i dessa fall inte JK utan den åklagare som handlägger åtalsfrågan.
Liksom enligt gällande rätt kan JK överlåta åt annan åklagare att utföra åtalet. Sådan bestämmelse finnsi 14 & instruktionen för JK.
I 13 kap. 55 sägs att fråga om allmänt åtal skall handläggas utan dröjsmål. Föreskriften avser inte bara mål om yttrandefrihetsbrott utan också t. ex. åtal enligt 8 kap.
En tillsyn över grundlagens regler sker också genom JO. Denna tillsyn avser åtgärder som vidtagits av myndigheter, t. ex. efterforskande av källa eller vägran att utlämna allmän handling. I sådana frågor har även JO åtalsrätt. En erinran om denna tillsyn och talerätt har intagits i andra stycket, som hänvisar till RF 12: 6 och instruktionen för ombudsmannen. Något praktiskt behov av att tillerkänna JO beslagsrätt vid yttrandefri- hetsbrott synes inte föreligga.
25
I mål av politiskt innehåll görs nu en bedömning av justitieministern som, när han anser åtal påkallat, överlämnar ärendet till JK för åtal. Som framgår av den allmänna motiveringen föreslår MMU att detta tillväga-
gångssätt i princip skall upphöra. I stället skall ilag kunna föreskrivas att regeringens medgivande fordras för allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott av visst slag. Som ett medgivande till åtal anses givetvis också att regeringen anmäler en framställning för åtal. Vid sin bedömning har regeringen att beakta handlingsregeln i 1 kap. 7 5.
I viss utsträckning finns redan nu regler om åtalsmedgivande från regeringen. Som exempel kan nämnas att enligt BrB 5: 5 fordras åtalsmedgivande av regeringen eller den regeringen bemyndigat när det gäller förtal som riktas mot främmande makts statsöverhuvud, som vistas i Sverige, eller mot annat lands representant här, om därigenom den främmande makten kränkts.
JK är i och för sig inte bunden av ett åtalsmedgivande från regeringen. Åtal kan ändå underlåtas om det finns juridiska skäl till det, t.ex. emedan JK anser att ett nödvändigt uppsåt inte kan styrkas.
För ett lämnat eller underlåtet medgivande är regeringen konstitutio- nellt ansvarig. Någon särskild granskning av JK: s verksamhet sker däremot inte, men han kan för sina ämbetsåtgärder åtalas i högsta domstolen (RB 3: 3).
IK: 5 behörighet att föranstalta om åtal kan också i andra fall vara beroende av att brottet angivits till åtal. Dessa frågor behandlas närmare vid 9 5.
35
Här behandlas preskriptionsreglerna beträffande allmänt åtal för yttran- defrihetsbrott. Att samma regler skall gälla då åklagare för särskild talan om förverkande i anledning av sådant brott m. m. framgår av 4 5.
De särskilda preskriptionsreglerna gäller enbart yttrandefrihetsbrott. Vid andra brott eller förseelser mot grundlagen (t. ex. straffbar gärning av meddelare, 8 kap. 2—5 55, eller brott mot anonymitetsreglerna, 8 kap. 10 5) är däremot de vanliga preskriptionsbestämmelserna i 35 kap. brottsbalken tillämpliga.
I fråga om periodisk skrift innebär preskriptionsregeln att allmänt åtal skall ha väckts inom sex månader från det skriften utgavs. När en skrift skall anses utgiven framgår av 2 kap. 3 5. I de fall då en periodisk skrift inte innehåller någon närmare uppgift om när den utkom, kan tidpunk- ten vanligen klarläggas genom förhör med tidningsförsäljaren eller distributören.
En periodisk skrift kan föreligga trots att utgivningsbevis saknas. I fråga om sådana skrifter kan utredningen av åtalsfrågan —— inte minst beträffande vem som skall vara ansvarig —— bli komplicerad och en längre preskriptionstid kan då behövas. Därför har föreskrivits att preskriptions- tiden vad gäller periodiska skrifter inte börjar löpa från tidigare dag än den då utgivningsbevis meddelats.
För skrifter som ej är periodiska utgör preskriptionstiden enligt förslaget ett år från det skriften gavs ut. Anledningen till denna längre preskriptionstid har berörts i motiveringen till detta kapitel. Ibland kan det vara tveksamt om en skrift, som ges ut i ny upplaga eller enbart
trycks om, utgör en ny skrift eller inte, och detta kan ha betydelse för preskriptionstiden. I denna fråga hänvisas till bestämmelserna om förverkande (10 kap. 1 5), där samma problem kan uppkomma.
Vid yttrandefrihetsbrott i radioprogram utgör preskriptionstiden enligt förslaget sex månader från den dag då programmet sändes. Motsvarande regler gäller redan nu enligt 8 5 sista stycket RAL.
I fråga om allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i film föreslog filmcensurutredningen (125 förslaget till filmansvarighetslag) att åtal skulle väckas inom sex månader från det filmen visats offentligt och anmälan av filmutgivare gjorts. Av förslaget framgår inte tydligt om preskriptionstiden skulle räknas från det filmen första gången visades offentligt eller från varje visning. MMU anser att tiden bör räknas från den första offentliga visningen i Sverige; eljest skulle fortsatt visning av filmen alltid kunna föranleda åtal. Med hänsyn till att den första visningen inte alltid uppmärksammas bör emellertid preskriptionstiden sättas något längre än filmcensurutredningen föreslagit. I MMU: s förslag har preskriptionstiden satts till ett år.
Åtal anses väckt redan genom att ansökan om stämning inkommit till domstolen (RB 45: 1). Detta överensstämmer med vad som nu gäller enligt TF och RAL samt förslaget till filmansvarighetslag. För preskrip- tionsavbrott fordras alltså inte som i BrB att den misstänkte häktas eller fått del av åtal före fristens utgång (BrB 35: 1).
Har åtal väckts i rätt tid, kan åtal senare väckas mot annan, även om den särskilda preskriptionstiden då gått ut. Så kan ske t. ex. om det visar sig att fel person instämts. Skulle den ansvarige ha avlidit sedan stämningsansökan givits in, kan talan i stället föras enbart om förverkan- de.
Om åtal inte blivit anhängiggjort före preskriptionstidens utgång, kan allmänt åtal inte förekomma vidare. Däremot kan enskilt åtal äga rum senare. För sådant åtal gäller nämligen endast de allmänna preskriptions- reglerna i BrB. Dessa är också tillämpliga när yttrandefrihetsbrott förekommer i periodisk skrift som saknar utgivningsbevis elleri film, där utgivare saknas eller inte blivit anmäld.
45
Av allmänna regler följer att JK kan begränsa sin talan i anledning av yttrandefrihetsbrott till att avse endast förverkande, t. ex. i anledning av att den ansvarige är avliden. Det är inte heller något som hindrar att JK eller målsägande för talan om enbart förverkande, eventuellt i förening med anspråk på skadestånd, även om åtal i och för sig skulle kunna väckas. För förverkande gäller därvid de preskriptionstider som anges i 3 5. Bestämmelsen blir också tillämplig så snart yrkande om förverkande riktas mot annan än tilltalad, se vid 10 kap. 3 5.
55
Beslag kan ske dels för att förbereda ett förverkande, dels för att säkerställa bevisning. I förevarande paragraf anges att beslag får ske som
inledning till förverkande på grund av yttrandefrihetsbrott. Frågan om beslag i bevissyfte behandlas i 9 5.
65
När det gäller yttrandefrihetsbrott som hör under allmänt åtal, är det i första hand JK som förordnar om beslag. Liksom enligt TF 1016 skall förordnandet innehålla uppgift om vilket avsnitt i framställningen som föranlett beslaget.
Som framgår av inledningen till kapitlet föreslår MMU att i allmän lag skall kunna bestämmas att även lokal åklagare skall äga rätt att besluta om beslag. Bestämmelserna härom ges i andra stycket. 1 vilken omfattning allmän åklagare skall ha sådan rätt har inte angivits i lagtexten. Frågan överlåts i stället till särskild reglering i lag. Behörighe— ten att förordna om beslag kan i lagen bestämmas avse endast vissa slag av brott. Behörigheten bör lämpligen anförtros endast åt åklagare i chefsställning. När allmän åklagare förordnat om beslag, skall han omedelbart anmäla detta till JK. JK har sedan att ta ställning till om beslaget skall bestå.
Beslag bör leda till en snabb prövning av det påstådda yttrandefrihets- brottet. I enlighet med vad som nu gäller enligt TF har därför i tredje stycket föreskrivits att åtal — eller talan om enbart förverkande — skall väckas inom två veckor från förordnandet om beslag. Denna frist kan inte förlängas. Utgångspunkten för fristen är åklagarens beslut i frågan om beslag. Har JK fastställt ett beslut om beslag som meddelats av allmän åklagare, löper alltså tidsfristen från dagen för den allmänne åklagarens beslag. Om JK underlåter att föra talan eller om han dröjer med detta utöver två veckor från nämnda dag, förfaller beslaget automatiskt, och de beslagtagna föremålen skall genast återställas.
Enligt TF 10: 3 skall förordnande om beslag meddelas senast inom en vecka från det skriften utgavs och granskningsexemplar inlämnades. MMU har inte ansett det påkallat att införa någon motsvarande bestämmelse i den nya grundlagen, särskilt med hänsyn till att gransk— ningen genom tryckfrihetsombud enligt MMU: s förslag skall upphöra. Att beslag bör ske snabbt ligger i sakens natur, och vad gäller tryckta skrifter torde ett dröjsmål ofta innebära att beslag blir meningslöst på grund av att spridningen redan hunnit avslutas.
Förevarande paragraf behandlar enbart frågan om beslagi anledning av yttrandefrihetsbrott. I fråga om beslag på grund av annan brottslighet gäller allmänna regler; se vidare 9 5.
75
I och med att åklagaren väckt åtal eller talan om förverkande är det domstolens sak att pröva frågor om beslag. Åklagaren är i detta skede inte längre behörig att förordna om beslag. Rätten kan också ta upp frågan om beslag av eget initiativ och alltså oberoende av yrkande. Vid enskilt åtal är domstolen f. ö. ensam behörig att förordna om beslag. I
brådskande fall kan domstolen förordna om beslag utan förhandling (RB 27: 5 sista stycket).
Rätten kan häva beslag såväl genom beslut före rättegången som sedan den inletts. Part eller annan som drabbats av beslag kan alltså hos domstolen ansöka om att beslaget hävs. Det står också domstolen fritt att till dess målet avgörs ändra ett tidigare beslut om beslag.
Senast när målet avgörs, skall domstolen pröva om ett meddelat beslag skall bestå (se RB 2728 sista stycket). Är domen friande bör enligt vanliga principer beslaget i regel genast hävas. Om domstolen inte prövar målet materiellt, t. ex. därför att fel person stämts in, kan det dock finnas anledning att låta beslaget bestå till dess åtal väckts mot rätt person och detta åtal blivit prövat av domstolen. I sådana fall kan domstolen förordna att beslaget skall bestå under viss tid som domstolen bestämmer. Väcks inte talan inom den utsatta tiden, förfaller beslaget. Hur frågan om beslag skall behandlas, då rätten skiljer sig från målet utan materiell prövning, torde inte — så som skett iTF 10: 5 andra stycket — behöva regleras särskilt i grundlagen (jfr RB 27: 8 sista stycket).
85
Enligt första stycket kan i krig eller vid krigsfara militär chef taga i förvar tryckta skrifter som har uppenbart uppviglande innehåll. Motiven till denna bestämmelse har redovisats i inledningen till kapitlet. Frånsett den föreslagna begränsningen att sådan åtgärd bara får förekomma i krig eller vid krigsfara, överensstämmer reglerna i stort med det nuvarande stadgandet i TF 10: 11. Begreppet ”krig eller krigsfara” har här samma innebörd som i RF 13: 1.
Enligt TF 10: 11 kan även lägre befattningshavare ibrådskande fall ta skrifter i förvar. En sådan möjlighet till snabbt ingripande torde böra finnas även för framtiden, men den bör givetvis endast gälla i de fall första stycket är tillämpligt. Möjligheten för lägre befattningshavare att ta tryckta skrifter i förvar bör alltså bara gälla i krig eller krigsfara och inte avse andra skrifter än sådana som har ett klart uppviglande innehåll. De närmare reglerna om vem som skall ha sådan behörighet kan enligt andra stycket ges i lag. Lägre befattningshavares ingripande skall alltid överprövas av den som har bestraffningsrätt.
När skrift tagits i förvar, skall detta enligt tredje stycket så snart det kan ske anmälas till JK. Denne har därvid att ta ställning till om skriften skall bli föremål för beslag enligt 5 5.
95
Bestämmelserna i detta kap. om åtal omfattar inte alla frågor i ämnet. I de delar som inte är särskilt reglerade i grundlagen skall enligt förevarande paragraf allmänna regler om åtal gälla. Hit hör bl. a. frågan om målsägandes rätt att väcka åtal.
Ärekränkning, som är det vanligaste yttrandefrihetsbrottet, hör endast i undantagsfall under allmänt åtal, om brottet riktar sig mot enskild
person (BrB 5: 5). JK befattar srg vanligen inte med sådana mål, utan här blir det målsägandens sak att själv väcka och utföra åtal. Om målsäganden angivit brottet till åtal och åtal av särskilda skäl finnes påkallat ur allmän synpunkt, får dock förtal och grovt förtal åtalas av JK. Detsamma skall — enligt propositionen (1975: 78) om ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet m. m. — gälla när det är fråga om förolämpning mot någon ”i eller för hans myndighetsutövning”. Även åtal för förtal mot avliden, som skett genom tryckt skrift, radioprogram eller film, får väckas av JK, om det av särskilda skäl är påkallat ur allmän synpunkt.
På samma sätt förhåller det sig vid andra brott, där det enligt allmän lag fordras angivelse. I den mån allmänt åtal för brott mot anonymitets- reglerna (8 kap. 10 5) enligt lag kommer att förutsätta angivelse, skall denna bestämmelse gälla, oavsett att detta villkor inte är särskilt angivet i grundlagen.
Om JK i de nu angivna fallen beslutar att inte väcka åtal, kan i stället målsäganden föra talan (RB 20: 8).
Reglerna om beslag i 5—8 55 avser åtgärder som påkallas i anledning av yttrandefrihetsbrott och som syftar till att säkerställa förverkande av den beslagtagna egendomen. Beslag kan emellertid ske också för att få tillgång till bevisning eller för att möjliggöra förverkande på grund av annat brott än yttrandefrihetsbrott. I detta hänseende bör eljest gällande regler kunna tillämpas. En bestämmelse härom har upptagits i förevarande paragraf.
I den mån grundlagen inte innehåller särskilda regler om beslag gäller vidare enligt denna paragraf vanliga bestämmelser (27 kap. RB). När beslag skett för att säkerställa bevisning, gäller inte den i 65 tredje stycket angivna tiden för åtals väckande. I stället blir bl. a. reglerna i RB 27: 7 tillämpliga. Av 10 kap. i grundlagen framgår mot vem förverkande får riktas vid yttrandefrihetsbrott. Reglerna där är normerande också när det gäller frågan hos vem beslag kan ske, när beslaget utgör inledning till förverkande. När det däremot gäller beslag som sker i bevissyfte, finns ingen motsvarande begränsning i grundlagen. Enligt allmänna regler kan sådant beslag förekomma hos vem som helst och oavsett vem som äger föremålet (Gärde, Nya rättegångsbalken, 1949, s. 363).
Allmänna regler om beslag gäller generellt när det är fråga om andra brott enligt grundlagen än yttrandefrihetsbrott. De brott som här kan bli aktuella är bl. a. de som omfattas av de särskilda straffbestämmelserna i 13 kap. 3 5 och av begränsningarna i meddelarskyddet enligt 8 kap.
Beslag föregås ofta av husrannsakan. Också för sådan åtgärd gäller allmän lag. Därvid är att märka att särskilda regler om husrannsakan på tidningsredaktion m. m. övervägs av en särskild utredning, se därom vid 8 kap. 11 5.
13 kap. Övriga bestämmelser 1 5
De rättigheter som kommer till uttryck i grundlagen avser i första hand svenska medborgare. I likhet med vad som enligt RF gäller beträffande de allmänna fri- och rättigheterna omfattar bestämmelserna sålunda inte direkt utländska medborgare.
I proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m. uttalade departementschefen i denna fråga (prop. 1973: 90 s. 199):
Författningsutredningen hade i sitt förslag till RF tagit in ett stadgande enligt vilket utlänning här i riket skulle åtnjuta fri— och rättigheter i likhet med svensk medborgare, såvitt inte annat var särskilt stadgat. I grundlagberedningens förslag avser reglerna om de politiska fri- och rättigheterna samt om den personliga friheten endast svenska medborgare. Detsamma gäller i fråga om rätten för den som av annan anledning än brott har blivit omhändertagen tvångsvis att få omhänder— tagandet prövat av domstol. Stadgandena om förbud mot landsförvisning och berövande av medborgarskap kan självfallet inte ta sikte annat än på svenska medborgare. I övrigt är de av beredningen föreslagna reglerna tillämpliga även i fråga om andra än svenska medborgare.
Ett par remissinstanser har hävdat att gundlagen bör ge här bosatta utlänningar ett starkare skydd än vad beredningen har föreslagit. Enligt dessa instanser bör i princip samma regler gälla för utlänningar som för svenska medborgare.
En här i riket bosatt utlännings rättsställning skiljer sig på ett avgörande sätt från en svensk medborgares genom att endast den svenska medborgaren har en ovillkorlig rätt att uppehålla sig i riket och att bereda sig sin utkomst här. Så länge denna grundläggande skillnad består, kommer ett grundlagsskydd i andra hänseenden för här i riket bosatta utlänningar att te sig synnerligen ofullkomligt. En rätt att ge uttryck för meningar eller att delta i allmänna sammankomster är sålunda av begränsat värde, om utlänningen inte har någon garanti för att få ett kanske kortvarigt uppehållstillstånd förlängt. Härtill kommer att det finns ett legitimt behov av att i fråga om utlänningar i vissa hänseenden kunna göra inskränkningar i den personliga friheten och i de politiska fri- och rättigheterna i annan form än lagstiftningens. Som exempel härpå kan nämnas 14 5 utlänningslagen som tillåter Kungl. Maj: t att inskränka utlänningars rätt att uppehålla sig inom visst område. Jag kan vidare erinra om den befogenhet som 34 5 utlänningslagen ger Kungl. Maj: t att föreskriva inskränkningar och villkor för utlännings vistelse i riket. Vad gäller frågan om rätten till domstolsprövning av frihetsberövande åtgärd vill jag påpeka att någon sådan möjlighet inte föreligger vad gäller tagande i förvar av utlänning enligt 35 5 utlänningslagen.
Vad jag nu har sagt leder till den slutsatsen att det, såvitt gäller de politiska rättigheterna och rörelsefriheten, inte torde vara möjligt att i grundlag bereda här i riket bosatta personer som inte är svenska medborgare ett starkare skydd än vad som gjordes i författningsutred- ningens förslag. En sådan regel, som innebär att skyddet kan genombry- tas av föreskrifter av vilken konstitutionell valör som helst, saknar emellertid enligt min mening självständig rättslig betydelse. I fråga om tryggande av utlänningamas rättsställning bör man enligt min mening i stället fortsätta på den väg som man hittills har beträtt, nämligen att efter överenskommelser med andra länder genom vanlig lagstiftning tillförsäkra de här bosatta utlänningarna samma förmåner som svenska medborgare.
Frågan om utländska medborgares ställning enligt RF är inte slutgiltigt avgjord. Fri- och rättighetsutredningen har nämligen i uppdrag att undersöka möjligheterna att i grundlag inskriva skydd också för utlänningar (KU 1973: 26 s. 53).
I MMU: s förslag har som behörighetsvillkor för utgivare för periodisk skrift, radioprogram och film angivits att utgivaren skall vara svensk medborgare (2 kap. 9 5, 3 kap. 12 5 och 4 kap. 5 5). Vidare fordras att ägare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person. Såvitt avser tryckta skrifter överensstämmer förslaget med vad som redan gäller enligt TF. I 3 5 andra stycket RAL sägs i detta avseende enbart att programutgivare skall ha hemvist i Sverige, och samma regel skulle enligt filmcensurutredningens förslag till filmansvarig- hetslag gälla för filmutgivare. Enligt MMU: s mening bör den nya grundlagen principiellt föreskriva samma behörighetsregler för alla medier.
Frågan om dessa behörighetsvillkor har tidigare debatterats i olika sammanhang. I remissyttrande över grundlagberedningens förslag till ny RF m. m. påpekade statens invandrarverk att bestämmelserna i TF innebär att invandrare som ej är svenska medborgare inte kan äga och utge t. ex. ett eget debattorgan i invandrarfrågor. De nuvarande bestäm- melserna kunde dock vara befogade i exempelvis en krissituation. En medelväg kunde därför enligt verket vara att iTF införa en bestämmelse av innebörd att utlänning tillförsäkras samma rättigheter som svensk medborgare i den män inte annat stadgas i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag (prop. 1973:90, Bilaga 3 s. 311). Frågan har också berörts av invandrarutredningen i betänkandet Invandrarna och minorite- terna, SOU 1974:69, s. 210. MMU föreslår nu i första stycket av förevarande paragraf att möjlighet öppnas till undantag från dessa behörighetsvillkor. Enligt lagrummet skall sålunda i lag kunna föreskrivas att behörigheten att vara utgivare eller ägare skall tillkomma även utländsk medborgare eller utländsk juridisk person.
Förslaget innebär inte att MMU förordar att en sådan jämställdhet generellt föreskrivs. Frågan får övervägas i samband med följdlagstiftning till den nya grundlagen. Det är enligt MMU: s mening rimligt att i vart fall utlänningar som är stadigvarande bosatta i Sverige tillerkänns behörighet att vara utgivare eller ägare till periodisk skrift.
Enligt andra stycket är utlänning i övrigt jämställd med svensk medborgare, om ej annat följer av lag. Denna princip överensstämmer med grundsynen iTF, vilken dock generellt medger att undantagsbestäm- melserna får ges i annan författning än lag.
MMU:s förslag skiljer sig från ståndpunkten i det ovan citerade uttalandet i prop. 1973: 90 att här bosatta utlänningars jämställande med svenska medborgare bör ske genom lagstiftning efter överenskommelser med andra länder. Om denna metod användes här, skulle en mängd bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen överhuvudtaget inte gälla utlän- ningar, såvida inte särskild författning utfärdades om detta. Grundlagen bör därför innehålla en bestämmelse av positiv innebörd.
Enligt MMU: s förslag skall undantagen följa av lag. Denna behöver
alltså inte innehålla alla detaljbestämmelser utan endast den väsentliga ramen för undantagsbestämmelsen, varefter erforderlig detaljreglering kan ske i annan författning.
TF 14: 5 medger generellt att undantagen får ges i annan författning än lag. Av departementschefens citerade uttalande framgår att undantag även i vad beträffar RF bör kunna ske i denna form. Emellertid synes det inte förligga några betänkligheter att kräva lagstöd för undantag när det gäller sådana mera i detalj konkretiserade rättigheter som behandlas i massmediegrundlagen.
Ett undantag enligt andra stycket utgörs av lagen (1968: 555) om rätt för utlänning och utländskt företag att idka näring här i riket. Av denna lag framgår att utlänning i vissa fall skall ha näringstillstånd för att driva t. ex. boktryckeri, bokhandel eller biograf.
25
Denna paragraf ersätter nuvarande TF 6: 3 andra stycket. Liksom där avses endast uppsåtliga brott. Det fordras sålunda för straffbarhet att vederbörande har vetskap om att beslut om beslag eller förverkande gäller. Liksom i övrigt i grundlagen hänvisas i fråga om straffsatsen till allmän lag. Till följd av 4 5 kommer även allmänna regler om förverkande att gälla. Åtal sker vid allmän domstol.
35
I grundlagen uppställs åtskilliga föreskrifter som i huvudsak är av ordningsnatur. TF innehåller i 4—6 kap. liksom RL vissa motsvarande straffbestämmelser. Det synes emellertid onödigt att belasta grundlagen med direkta straffbestämmelser i dessa hänseenden. MMU föreslår därför att straffstadganden i dylika fall får meddelas i vanlig lag.
I lag skall sålunda kunna meddelas bestämmelser om straff för den som underlåter att på tryckt skrift ange vem som tryckt eller på annat sätt mångfaldigat skriften samt orten och året för mångfaldigandet — i den mån uppgiften är obligatorisk — eller anger oriktig sådan uppgift (2 kap. 5 5). I lag skall också kunna stadgas straff för underlåtenhet att iaktta bestämmelserna om utgivningsbevis för periodisk skrift (2 kap. 7 5 andra stycket), om behörighetsvillkor m.m. för ägare till eller utgivare för periodisk skrift (2 kap. 8 och 9 55), om namnuppgift beträffande sådan utgivare (2 kap. 12 5), om tillståndskrav för programverksamhet (3 kap. 7 5) samt om utgivare för radioprogram (3 kap. 12 5) eller för film (4 kap. 5 5). I viss utsträckning kan bestämmelserna för periodiska skrifter också vara tillämpliga på utländska skrifter (2 kap. 13 5), och för dessa fall bör även finnas motsvarande straffbestämmelser.
I en del fall överlåter grundlagen regleringen av särskilda frågor till vanlig lag. Det kan göras gällande att det då utan särskild föreskrift i grundlagen bör vara klart att erforderliga straffbestämmelser får ges i sådan lag. MMU anser det emellertid vara av värde att grundlagen anger ramen inte bara för den särskilda lagstiftningen som sådan utan även för
de straffbestämmelser som skall kunna ges genom denna lagstiftning. I förevarande paragraf har därför också angivits i vilka frågor straffbestäm- melser skall kunna förekomma i vanlig lag, till vilken grundlagen hänvisar.
Bestämmelser om straff i enlighet med det sagda skall enligt förslaget kunna meddelas i fråga om skyldighet att bevara exemplar av tryckt skrift för granskning och lämna exemplar till bibliotek eller arkiv (2 kap. 6 5). Enligt 2 kap. 11 5 skall i lag kunna ges närmare bestämmelser om utgivningsbevis och om utgivare m. m.; därvid kan också ges regler om straff för åsidosättande av bestämmelserna t. ex. för underlåtenhet att anmäla ny utgivare. I fråga om flera av de allmänna bestämmelserna om radio hänvisas till vanlig lag (3 kap. 2—5 55) och de straffbestämmelser som därvid kan erfordras bör också kunna ges i sådan lag. Vad gäller radio kan straffbestämmelser ges ilag även beträffande underlåtenhet att tillkännage utgivare m. m. (3 kap. 13 5) eller att ombesörja och tillhandahålla upptagningar eller utskrift av radioprogram (3 kap. 14 5) eller att följa de regler som kan ha uppställts i fråga om särskilda slag av sändningar (3 kap. 15 och 16 55). I lag kan vidare föreskrivas straff för offentlig visning av film som inte godkänts för sådan visning eller för åsidosättande av regler om barns tillträde till filmvisning m. rn. (4 kap. 3 5), om anmälan och registrering av utgivare för film (4 kap. 6 5) och skyldighet att bevara exemplar av film m. m. (4 kap. 7 5). Enligt 7 kap. 11 5 andra stycket kan medverkande i ett direktsänt radioprogram bli personligen ansvarig under förutsättning bl. a. att anteckning därom görs i ett register enligt bestämmelser som meddelas i lag. Därvid kan erfordras straffbestämmelser för t. ex. felaktiga uppgifter.
Enligt förevarande paragraf överlåts åt den särskilda lagstiftningen att avgöra i vad mån förseelser av denna art skall bestraffas endast vid uppsåt eller även vid grov oaktsamhet. I den särskilda lagstiftningen får också avgöras vem som enligt allmänna regler skall vara straffansvarig.
Åtal för förseelser som nu avses skall enligt förslaget inte handläggas av yttrandefrihetsdomstolen utan gå till allmän domstol.
I TF 5: 13 upptas bestämmelse om straff för den som i ansökan eller anmälan enligt TF 5 kap. eller i förklaring, som bifogats sådan ansökan eller anmälan, mot bättre vetande lämnat oriktig uppgift. En likartad bestämmelse finns i 115 RL. Det får anses ligga i sakens natur att grundlagen inte utgör hinder mot föreskrift om straff för den som lämnar oriktig uppgift i ansökan eller anmälan enligt grundlagen. Någon motsvarande regel i grundlagen har därför inte ansetts erforderlig.
45
Denna allmänna bestämmelse har upptagits för att möjliggöra att åtskilliga tidigare bestämmelser i förslaget skall kunna använda endast uttrycket .rtraffi stället för annars erforderliga uttryck som ”straff eller annan påföljd för brott samt förverkande eller annan särskild rättsverkan av brott ävensom skadestånd”. Det sammanfattade uttrycket ”straff” eller ”straffas” finns bl. a. i 1 kap. 6 5, 8 kap. 1 5, 11 kap. 3 5 samt 13 kap. 2 och 355.
Det får anses ligga i sakens natur att, när grundlagen öppnar möjlighet att i allmän lag stadga straff för visst förfarande, något hinder inte finns att i stället utforma lagstiftningen som förbud vid t. ex. vite.
Så
Som en motsvarighet till TF 1423 har här upptagits en föreskrift att frågor om allmänt åtal enligt grundlagen och mål enligt denna alltid skall handläggas utan dröjsmål. Medan TF 14z3 endast talar om skyndsam behandling av mål avser den här upptagna bestämmelsen även åklagarens befattning med frågor om åtal. Föreskriften om snabb handläggning gäller för denne oberoende av de tidsfrister han i övrigt har att iaktta, t. ex. i fråga om åtalspreskription eller åtal efter beslag. Vad som sägs om allmänt åtal avser givetvis även åklagares talan om förverkande. Ett krav på skyndsamhet gäller också i frågor om utlämnande av allmän handling. Bestämmelser därom har fått sin plats bland de övriga reglerna om allmänna handlingars offentlighet (5 kap. 7 och 10 55).
65
Paragrafen ersätter TF 14: 5 första stycket. För vissa frågor som delvis fått en särskild reglering i grundlagen har också upptagits speciella hänvisningar till allmän lag eller allmänna rättsregler i övrigt. Så är fallet t. ex. i fråga om skadestånd (9 kap. 8 5), förverkande (10 kap. 4 5) samt åtal och beslag (12 kap. 9 5).
1 frågor som inte särskilt reglerats i grundlagen eller i författning som utfärdats med stöd av denna skall alltså gälla allmänna bestämmelser. Som exempel på regler som är tillämpliga på mål enligt grundlagen kan nämnas föreskrifterna i RB om häktning, bestämmelserna i BrB om svensk rätts tillämplighet på gärningar som blivit begångna utomlands samt regeln att ådömda böter och viten skall tillfalla kronan (BrB 25: 6 och 8, jfr TF 14: 4).
I RF ges bestämmelser om ansvarighet och åtal i vissa fall, t. ex. beträffande statsråd (RF 12: 3) eller riksdagsledamot (RF 4: 8). Vidare kan enligt RF 13 kap. under krig eller krigsfara föreskrifter, som annars kräver lagstiftning, meddelas i annan ordning. Det ligger i sakens natur att bestämmelserna i massmediegrundlagen inte innebär någon rubbning av vad som sålunda gäller enligt RF.
Också bestämmelser inom näringslagstiftningen är tillämpliga, i den mån de inte skulle strida mot föreskrifterna i grundlagen. I fråga om t. ex. tidningsföretag, förlagsrörelse, bokhandel, programföretag och biografverksamhet gäller tillämpliga regler om bolag, föreningar eller andra juridiska personer. För sådan verksamhet gäller även de bestäm— melser som finns i fråga om arbetarskydd och dylikt.
Övergångsbestäm melser
Såsom anförts under avsnitt 3.2 räknar massmedieutredningen med att proposition med förslag till massmediegrundlag kan framläggas i sådan tid att förslaget kan behandlas och antagas som vilande av riksdagen under våren 1976. Förslaget skulle därmed kunna antagas slutligt under våren 1977.
Enligt 81 och 82 55 i gamla RF trädde en grundlagsändring i kraft i och med att öppet brev om utfärdandet lästes upp iriksdagen. Någon motsvarighet härtill finns inte i nya RF. [ stället skall av riksdagen slutligt antagen lag om ändring av grundlag liksom ny grundlag utfärdas och träda i kraft enligt allmänna regler (se grundlagberedningens betänkande SOU 1972: 15, s. 164). Mot denna bakgrund behandlas här till en början frågan om den tidpunkt då den nya grundlagen lämpligen bör träda i kraft.
Massmediegrundlagen innehåller de centrala bestämmelserna om ytt- randefriheten i de avsedda medierna och hänvisar beträffande detaljregle- ring i stor utsträckning till bestämmelseri lag. TF innehåller åtskilligt fler detaljbestämmelser. Innan TF upphävs måste därför följdlagstiftning till den nya grundlagen vara så förberedd att riksdagen kan antaga de olika detaljlagarna. Viss tid erfordras också i övrigt för övergång till den nya ordningen Med hänsyn härtill och till det av MMU förutsatta tidsschemat anser MMU att den nya grundlagen bör träda i kraft den 1 januari 1978. Bestämmelsen om ikraftträdandet har emellertid formulerats så att den täcker även möjligheten att riksdagens andra och slutliga grundlagsbeslut fattas senare än under våren 1977.
I enlighet med det anförda har MMU i punkt 1 av övergångsbestämmel- serna upptagit bestämmelse om tiden för den nya grundlagens ikraftträ- dande och om upphävande av TF.
MMU: s förslag till massmediegrundlag förutsätter att erforderliga ändringar görs i RF 1: 2 och 2: 4. MMU utgår från att förslag till dessa ändringar framläggs av fri- och rättighetsutredningen.
Genom följdförfattningar till grundlagen kommer åtskilliga nu gällande författningar att upphävas eller ändras. I samband därmed får ställning tagas till frågan om på dessa punkter erfordras särskilda övergångsbestäm- melser. 'Av de viktigare följdförfattningama kan följande nämnas. Bestämmelserna i RL och RAL har i stor utsträckning införts i själva grundlagen, men i övrigt synes regleringen böra sammanföras i ny eller nya författningar. Även beträffande tryckta skrifter och film erfordras detaljreglering, t. ex. närmare bestämmelser om utgivare. Förslag till ny lag om allmänna handlingar har nyligen framlagts av OSK ibetänkandet SOU 1975: 22. Ny lag om rättegången i mål vid yttrandefrihetsdomstolen måste utarbetas. Vidare skall enligt 8 kap. 4 5 i särskild lag givas regler om förhållandet mellan tystnadsplikt och meddelarskydd; denna fråga har i maj 1975 uppdragits åt en särskild utredning.
Bestämmelsen i TF l: 8 första stycket om vissa privilegier på skrifters utgivande saknar motsvarighet i MMU: s förslag. Något privilegium enligt detta stadgande torde emellertid inte längre finnas. MMU har inte ansett
att någon motsvarighet till tredje stycket av övergångsbestämmelserna till RL bör upptagas i grundlagen.
Den nya grundlagen skall tillämpas på alla sådana framställningar ide av grundlagen omfattade medierna som offentliggörs efter ikraftträdan- det. Det får anses ligga i sakens natur att beträffande framställningar, som offentliggjorts innan den nya grundlagen trätt i kraft, och i övrigt beträffande gärningar som begåtts före ikraftträdandet äldre materiella bestämmelser skall gälla. I fråga om straffrättsliga regler följer av allmänna rättsgrundsatser, uttryckta i 5 5 promulgationslagen till brotts- balken, att den nya grundlagens regler dock skall tillämpas om de leder till ett mildare bedömande (jfr RF 811 tredje stycket). Motsvarande regler finns i 125 samma promulgationslag i fråga om preskription. I fråga om processuella regler innebär däremot allmänna rättsgrundsatser, att nya regler skall tillämpas även på gärningar som begåtts före nya lagens ikraftträdande om inte annat stadgas.
I detta sammanhang vill MMU beröra stadgandet i RF ll:l andra stycket andra punkten att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Stadgandet har betecknats som ett förbud mot tillfälliga domstolar (se prop. 1973: 90, Ny regeringsform m. m., 5. 193 och 198). I propositionen (s. 379) gav föredragande departementschefen följande redogörelse för grundlagberedningens förslag i frågan.
Beredningen har i 10 kap. 1 5 också infört ett ovillkorligt förbud mot inrättande av domstol för redan begången gärning eller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Det uppställda förbudet omfattar inte bara tillfälliga specialdomstolar, som skulle döma över redan begångna gärningar, utan även domstolar som av helt legitima skäl inrättas för en viss kategori av brottmål. Sådana domstolar kan på grund av det föreslagna förbudet inte handlägga mål som avser gärningar begångna före domstolens inrättande. Olägenheterna härav anser beredningen inte vara särskilt betydande. I fråga om andra mål än brottmål innebär den föreslagna bestämmelsen inte något förbud mot att mål av en generellt bestämd kategori, som redan är anhängiga exempelvis vid allmän domstol, överförs till en särskild domstol. Föreskriften förbjuder däremot att individualiserade tvister eller mål överförs till en särskild domstol. Det förekommer ofta att en kommun eller del av kommun förs över från en domkrets till en annan eller att domkretsar slås samman. Den föreslagna bestämmelsen hindrar inte att ett mål om ett brott, som har förövats före omreglering- en, efter denna prövas av den domstol där åtalet skall väckas enligt allmänna regler.
I propositionen (s. 381) anförde departementschefen vid RF 11: 1, att i enlighet med beredningens förslag borde slås fast att domstol inte får inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Härigenom blev det inte bara generellt förbjudet för regeringen att utan stöd av lag inrätta »rnstolar. Det blev dessutom förbjudet för riksdagen att besluta om inrättande av domstol för prövning av redan begången gärning eller för visst mål. Dessa bestämmel-
ser var enligt departementschefen från rättssäkerhetssynpunkt av stor principiell betydelse.
Enligt MMU: s uppfattning kan förslaget om yttrandefrihetsdomstolen inte anses innefatta att en ny domstol inrättas i den mening som avses i förevarande stadgande i RF. MMU: s förslag innebär att mål om yttrandefrihetsbrott samt mål mot meddelare m. m. skall i första instans handläggas vid en avdelning av tingsrätt, ingående i den allmänna domstolsorganisationen, låt vara att avdelningen skall ha en särskild sammansättning. RF: s ifrågavarande stadgande kan sålunda enligt MMU:s mening inte anses utgöra hinder mot att rättegångsordningen enligt den nya grundlagen tillämpas även på gärningar som är förövade före grundlagens ikraftträdande.
För sådana mål som redan är anhängiga vid grundlagens ikraftträdande bör emellertid givas särskilda övergångsbestämmelser.
Beträffande 5 kap., Allmänna handlingars offentlighet, har OSK i sitt betänkande (SOU 1975: 22 s. 299—300) uttalat att, om ett ärende om utbekommande av allmän handling är anhängigt hos myndighet, då den nya lagstiftningen träder i kraft, ärendet bör handläggas med tillämpning av TF:s regler. Var den handling, vars utlämnande begärts, allmän enligt de sistnämnda men är den det ej enligt de nya reglerna, syntes det mindre lämpligt att ett avslagsbeslut motiverades med en hänvisning till den nya grundlagen. I enlighet med vad OSK sålunda föreslagit har MMU i punkt 2 av övergångsbestämmelserna upptagit stadgande härom.
I mål som i övrigt avses i grundlagen och som är anhängigt då grundlagen träder i kraft, bör äldre bestämmelser om rättegången tillämpas. Bestämmelse härom har upptagits i punkt 3 av övergångsbe- stämmelserna.
I åtskilliga fall hänvisar den nya grundlagen till regleringi lag. I flera av dessa fall finns redan nu detaljbestämmelser i författning av lägre valör. Det är i och för sig önskvärt att vid den nya grundlagens ikraftträdande alla dylika regleringar uppfyller kraven i den nya grundlagen på lagform. Om emellertid någon saklig ändring inte ifrågasätts, kan det dock tänkas att en omedelbar ändring endast av författningens karaktär inte är påkallad. MMU har därför ipunkt 4 upptagit ett stadgande om fortsatt giltighet av dylika författningar.
Under punkt 5 har upptagits bestämmelse att de vid ikraftträdandet gällande avtalen mellan staten och SR skall äga fortsatt giltighet under återstående avtalstid, om inte annat överenskommes.
Slutligen har under punkt 6 upptagits en allmän bestämmelse om att hänvisning till äldre lag 0. d. skall i fortsättningen i stället avse motsvarande bestämmelse i den nya grundlagen.
I den män i övrigt frågor om övergången till den nya grundlagen skulle uppkomma synes dessa kunna, utan att några uttryckliga bestämmelser därom upptages i grundlagen, avgöras med ledning av allmänna rättsliga grundsatser. Jfr uttalanden vid tillkomsten av RAL (prop. 1966: 156, s. 73) och i filmcensurutredningens betänkande (SOU 1969: 14, s. 126).
, ”,,,: ,,
, .”rr...
Altan,... W...—
f|.r',
'- r-jlt'liihr
,; m åhh-rmerar.
' ni:”!
Såsom anförts i avsnitt 8.4 har massmedieutredningen utarbetat ett alternativt förslag till införande i grundlagen av bestämmelser om rättelse m. m. Om dylika bestämmelser upptages i grundlagen bör de samlas i ett särskilt kapitel, förslagsvis 6 kap. Den utarbetade lagtexten har följande lydelse:
6 kap. Om rättelse av oriktig uppgift m. m.
1 5 Sakuppgift i periodisk skrift eller radioprogram, som är oriktig eller ogrundad eller också på grund av sin utformning eller sin ofullständighet missvisande, bör rättas i enlighet med vad god publicistisk sed kräver.
2 5 Den som direkt berörs av uppgift enligt 1 5 äger, om uppgiften icke självmant rättas och saken icke kan anses sakna betydelse, påkalla rättelse enligt 3—6 55.
3 5 Den som vill påkalla rättelse enligt 25 skall framställa begäran därom inom en månad från det han fick kännedom om uppgiftens offentliggörande och senast sex månader från offentliggörandet.
Skyldighet att offentliggöra rättelsen åligger den periodiska skriftens eller radioprogrammets utgivare eller, om utgivare saknas eller ej är behörig, den som skall förordna utgivare.
4 5 Rättelse enligt 2 5 skall innefatta ett återgivande av faktiska förhållanden. Rättelsen får ej innefatta yttrandefrihetsbrott eller vara mer omfattande än som år påkallat av omständigheterna.
Önskar den, som begår rättelsen, själv formulera den och överensstäm- mer hans utformningav rättelsen med vad som sägs i första stycket, skall denna godtagas.
5 5 Rättelse enligt 2 5 skall utan kostnad för den som begår rättelsen offentliggöras så snart det kan ske och på det sätt som med hänsyn till omständigheterna kan anses erforderligt.
Avser rättelsen uppgift i periodisk skrift, skall den införas i senare nummer av skriften. Avser rättelsen uppgift i radioprogram, skall rättelsen ske i program av samma eller likartad karaktär eller i nyhetsprogram.
6 5 Har rättelse enligt 2 5 ej offentliggjorts på det sätt som sägs i 4 och 5 55 eller kan rättelsen i övrigt ej anses tillfyllest, får domstol på ansökan av den som begår rättelse förelägga vite för fullgörande av rättelseskyldig- heten.
7 5 Finner domstol framställning i periodisk skrift eller i radioprogram innefatta brott enligt 7 kap. 18 5, kan domstolen på yrkande i målet förordna att domen skall offentliggöras utan kostnad för den kränkte. I fråga om periodisk skrift skall offentliggörandet ske genom att domen eller de delar därav som domstolen angiver införes i skriften. Beträffande radioprogram skall offentliggörandet ske i radiosändning på det sätt som domstolen bestämmer. Bestämmelsen i 6 5 äger motsvarande tillämpning.
Motivering till de särskilda paragraferna 1 5
I denna paragraf ges en generell regel om beriktigande av felaktiga uppgifter. Med beriktigande förstås här rättelse i efterhand av oriktiga uppgifter om faktiska förhållanden. Med oriktiga uppgifter likställs ogrundade eller på grund av sin utformning eller ofullständighet missvisande påståenden.
Det skall vidare vara fråga om uppgifter i periodisk skrift eller radioprogram.
Det har övervägts att ge gemensamma bestämmelser om beriktigande för alla de i grundlagen avsedda massmedierna. Ett beriktigande måste emellertid — för att i görligaste mån nedbringa riskerna för att beriktigandet i sin tur kan få en ogynnsam effekt — ske i samma medium som det vari den felaktiga uppgiften först publicerades. Meningen med en rättelse är att den skall nå samma personkrets som den först publicerade uppgiften. Detta passar bara in på periodiska skrifter och på radiopro- gram. lEtt beriktigande av felaktiga uppgifter som offentliggjortsi böcker eller film skulle i och för sig kunna ske i periodisk skrift. Emellertid skulle det vara ett alltför stort ingrepp i tidningsutgivarens rätt att bestämma om tidningens innehåll om han vore tvungen att bereda plats för beriktigande av icke endast egna utan också andras felaktiga uppgifter. Därför har det inte ansetts lämpligt föreslå något sådant.
Utom i de fall som avses i 2 5 har icke föreslagits någon sanktion för det fall att en tidningsutgivare eller ett programföretag mot paragrafens påbud underlåter att rätta felaktigheter som publiceras. Bestämmelsen får därför ses som en rekommendation att frivilligt låta beriktiga faktiska fel.
25
I motsats till 15, som endast är en rekommendation att beriktiga felaktiga uppgifter, innehåller detta lagrum förutsättningarna för att medelst vitesföreläggande förmå utgivaren för en periodisk skrift eller ett radioprogram att beriktiga felaktiga uppgifter. Liksom i l 5 skall det vara
fråga om faktiska uppgifter. Det får alltså inte vara fråga om värderingar eller omdömen om en människa, en sak e. d.
Den som utsatts för kritik kan alltså inte genom att begära beriktigande tvinga sig till erforderligt utrymme i den periodiska skriften eller i ett senare radioprogram för att allmänt bemöta denna. På grund av de frivilliga pressetiska reglerna torde emellertid endast undantagsvis en rätt till genmäle förvägras någon.
Genom hänvisningen till 1 5 framgår att det — för att denna och efterföljande paragrafer skall kunna tillämpas — krävs att den publicerade uppgiften varit ”oriktig eller ogrundad eller också på grund av sin utformning eller sin ofullständighet missvisande”. Här uppställs också krav på att felaktigheten inte frivilligt rättas. I de allra flesta fall kommer säkerligen felaktigheter att rättas frivilligt och på ett mera generöst sätt än vad lagstiftningen kräver. Så gör de flesta tidningar redan nu. I lagrummet är alltså fråga om ett minimiskydd för den enskilde.
Det är emellertid inte alla felaktiga uppgifter som kan komma att beriktigas enligt nu ifrågavarande kapitel. Smärre felaktigheter i en sakfråga kan många gånger sakna betydelse. Ett beriktigande av ett sådant fel skulle närmast verka löjligt. För att vitesföreläggande skall kunna meddelas måste det sålunda vara av vikt för någon att beriktigande sker.
Vem som helst kan enligt förslaget inte begära att beriktigande sker. Det måste göras av den som direkt berörs av den felaktiga uppgiften. Vern det är torde i de flesta fall vara klart. En felaktig uppgift om en person eller hans verksamhet, ett felaktigt citat e. (1. torde direkt ge vid handen, vem som berörs. Det fordras inte att den som berörs av den felaktiga uppgiften lider skada. Det måste emellertid innebära en nackdel för vederbörande om felaktigheten inte rättas. Ett inte ovanligt fall är t. ex. att uttalanden som tillskrives en person är felaktigt återgivna och att dessa felaktiga uppgifter spelar en stor roll i den allmänna debatten. Det är till nackdel för vederbörande liksom för den allmänna debatten om sådana felaktigheter inte rättas.
3—5 55
Här ges bestämmelser om hur man skall påkalla rättelse. För att det skall vara någon mening med ett beriktigande fordras att det publiceras så snart som möjligt efter det att den felaktiga uppgiften publicerades. I annat fall torde ett beriktigande ofta göra större skada än nytta. Begäran om rättelse skall därför enligt förslaget framställas senast en månad efter det att den som berörs av den felaktiga uppgiften fått kännedom om att uppgiften offentliggjorts i periodisk skrift eller radioprogram. Mera än ett halvt år bör icke ha förflutit sedan publiceringen. Efter så lång tid torde oftast verkan av den felaktiga uppgiften ha upphört och det hela ha fallit iglömska.
Skyldig att offentliggöra en rättelse är den periodiska skriftens eller radioprogrammets utgivare, som enligt 2 kap. 9 5 och 3 kap. 12 5 skall ha befogenhet att besluta om beriktigande. Finns inte utgivare eller är han
inte behörig skall i stället den som har att förordna utgivare svara för att rättelsen offentliggörs dvs. i regel radio- eller tidningsföretagets chef.
Begäran om rättelse behöver inte ske direkt hos utgivaren men kan naturligtvis göras hos honom. Det bör emellertid vara tillfyllest att man i brev till redaktionen eller programföretaget påyrkar rättelse.
I 4 5 finns bestämmelser om hur beriktigandet skall se ut. Det har ansetts rimligt att om den berörde själv vill utforma rättelsen skall han få göra det. Vill han det inte eller anser han sig icke kunna det, bör han även utan direkt bestämmelse därom få hjälp av utgivaren eller någon anställd på tidnings— eller radioföretaget. Rättelsen skall innehålla de riktiga faktiska förhållandena. Eftersom utgivaren är ansvarig även för innehållet i ett beriktigande, bör fordras att beriktigandet inte innefattar yttrande- frihetsbrott. Utgivaren bör alltså kunna vägra att publicera ett beriktigan- de som enligt hans mening innefattar sådant brott. Detsamma bör utan att det direkt anges i lagtexten gälla om beriktigandet — utan att vara direkt straffbart — dock strider mot god publicistisk sed. Detta kan anses följa av den allmänna bestämmelsen i 1 5.
Beriktigandet bör inte heller vara längre än som är nödvändigt för att rätta de felaktiga sakuppgifterna. I utländsk rätt förekommer att tidningar betages möjligheten att kommentera beriktigandet. Något sådant förbud bör inte finnas i den svenska lagstiftningen. Det bör stå t. ex. en tidning fritt att kommentera rättelsen på ledaravdelningen eller på annat ställe i tidningen.
Ett beriktigande skall publiceras utan kostnad för den berörde. Det bör som ovan framhållits ske så snart ske kan och på ett sådant sätt att verkningarna av den felaktiga uppgiften blir så små som möjligt. Rättelsen bör placeras på ett sådant sätt att den får samma uppmärksam- hetsvärde som den ursprungliga uppgiften. Detsamma gäller radiopro— gram. Har den felaktiga uppgiften lämnats i t. ex. ett nyhetsprogram, bör beriktigandet i regel också ske i sådant program.
65
Om en utgivare inte vill gå med på att, på begäran av den som direkt berörs av den oriktiga uppgiften, publicera en rättelse, kan yttrandefri- hetsdomstolen på ansökan av den som begärt rättelsen förelägga vite för fullgörande av denna skyldighet. Vitesföreläggandet skall vara riktat mot utgivaren eller den som i hans ställe är skyldig att offentliggöra rättelsen. Mål om föreläggande och utdömande av sådana viten skall enligt 12 kap. 3 5 (motsvarande 11 kap. 3 5 i MMU:s förslag) handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen.
Storleken av de viten som föreläggs får bestämmas från fall till fall. Sådana omständigheter som felets art, tidningens upplaga m.m. bör därvid ha betydelse.
75
I denna paragraf har upptagits en motsvarighet till TF 7: 6 andra stycket. Om en framställning i periodisk skrift eller iradio innefattar brott enligt
7 kap. 185 (6 kap. 185 MMU:s förslag), dvs. ärekränkning, kan domstolen på yrkande förordna att domen skall offentliggöras utan kostnad för den kränkte. Domstolen kan närmare ange vilka delar av domen som skall publiceras. Beträffande radio kan domstolen bestämma hur domen lämpligen skall offentliggöras. Denna bestämmelse återfinnsi MMU: s förslag i 9 kap. 7 5.
Om förslaget genomföres, erfordras följdändringar om utgivares befogen- het m. m. enligt följande:
2 kap. 9 5 För periodisk skrift — — — finnas en utgivare. Utgivare skall vara — — — vara i konkurstillstånd. Uppdrag att vara utgivare skall innefatta sådan befogenhet att utöva tillsyn över skriftens utgivning och bestämma över dess innehåll, att icke något får införasi skriften mot hans vilja. Han skall även ha befogenhet att föranstalta om åtgärd enligt vad som sägs i 6 kap. Avtal om inskränkning i de befogenheter, som sålunda tillkommer utgivaren, är utan verkan.
3 kap. 12 5 För varje radioprogram — — — finnas en utgivare. Utgivare skall vara — — — vara i konkurstillstånd. Uppdrag att vara utgivare skall innefatta sådan befogenhet att utöva tillsyn över sändningen och bestämma över programmet, att icke något får förekomma däri mot hans vilja. Han skall även ha befogenhet att föranstalta om åtgärd enligt vad som sägs i 6 kap. Avtal om inskränkning i de befogenheter, som sålunda tillkommer utgivaren, är utan verkan.
12 kap. 3 5 (11 kap. 3 5 iMMU: s förslag)
Vid yttrandefrihetsdomstolen skall handläggas mål om: 1. brott mot yttrandefriheten enligt 7 kap.; 2. brott som avses i 8 kap. 2—5 eller 10 5; samt 3. föreläggande och utdömande av vite enligt 6 kap. Uppkommer i mål — — — frågan till yttrandefrihetsdomstolen. I lag kan — — — handläggas vid yttrandefrihetsdomstolen.
9 kap. 7 5 i MMU:s förslag utgår och ersättes av 6 kap. 7 5. I övrigt måste följdändringar göras i kapitelnumreringen efter 5 kap. och i paragrafhänvisnirgar.
13:, » I ,! J.! ,- * . m MJ. "ll—- . ,, .; ,. , ,-| _ . _ Jimi—vbn.” "*bww'DM l ut
.. IIHH
...F "i.—"LH:
'| .A 'f',,'.|':u "
"| l- m in
Bilaga 2 Reservationer
1) av ledamöterna Gustafson och Carlshamre i fråga om radio-tv (3 kap.):
Vi har inte kunnat biträda utredningsmajoritetens förslag i fråga om radio och television eftersom det enligt vår uppfattning innebär en större inskränkning i medborgarnas möjligheter till yttrandefrihet i detta medium än vad de tekniska förutsättningarna motiverar.
I utredningsdirektiven sägs att faktiska förutsättningar saknas för en ordning motsvarande den fria etableringsrätt som gäller för tryckta skrifter. I stället skall det vara utredningens uppgift att i grundlagen förankra de principer som ger de bästa garantierna för en vidsträckt yttrande- och informationsfrihet i radio och tv. Vi kan instämma i detta.
Utredningen har försökt lösa denna uppgift genom att inte skriva in radiomonopolet i grundlagen. Motiveringen är att man inte vill läsa läget och omöjliggöra tillåtandet av en kompletterande eller konkurrerande programverksamhet också när en sådan skulle vara allmänt accepterad. Sändning av radio- och tv-program är enligt förslaget underkastad koncessionstvång. Koncession lämnas av regeringen och bygger på avtal mellan regering och programföretag inom vissa i grundlagen angivna ramar.
Utredningsmajoriteten har emellertid utformat grundlagsbestämmelser- na på ett sätt som visar att man inte eftersträvar att ge så stor yttrandefrihet som de tekniska förutsättningarna medger. I stort sett har bestämmelserna utformats efter nuvarande förhållanden.
Av stor betydelse i detta sammanhang är hur man bestämmer karaktären av den sändning som är underkastad koncessionstvång. Enligt den nuvarande radiolagen kan regeringen överlåta åt ett företag att med ensamrätt avgöra vilka radioprogram som skall förekomma i rundradio- sändning från sändare här i riket. Ensamrätten skall utövas opartiskt och sakligt och i övrigt efter riktlinjer som fastställs genom avtal mellan regeringen och företaget. ”Rundradiosändning” definieras på följande sätt: radiosändning eller trådsändning som är avsedd att mottagas direkt av allmänheten, om sändningen icke är avsedd endast för en sluten krets, vars medlemmar är förenade genom en påtaglig gemenskap av annat slag än ett gemensamt intresse att lyssna på eller se sändningen.
Enligt det nya förslaget har termen ”rundradiosändning” ersatts med ”radioprogram” men definitionen som ju ursprungligen skrevs för att
332
täcka Sveriges Radios nuvarande ensamrätt föreslås vara ordagrant densamma. Utredningsmajoriteten framhåller också att MMU:s förslag till begreppsbestämning inte innebär någon ändring i förhållande till vad som nu får anses gälla i dessa avseenden.
Låt oss anföra ett exempel på hur de nuvarande reglerna verkar. Om en ideell förening sedan många år tillbaka är verksam inom ett bostadso mrå- de om ca 150 fastigheter, så kan den utan hinder ge ut en liten tidning, där de olika aktiviteterna skildras. Detta är en självklar följd av tryckfriheten. Men om föreningen med hjälp av förhyrd apparatur spelar in tv-kassetter, där samma slags aktiviteter behandlas, och sedan via en förstärkare på områdets centralantenn visar dessa kassetter i medlemmar— nas tv-apparater, så kommer de ansvariga i föreningen att åtalas för lagbrott med motivering att de utan tillstånd anordnat en rundradiosänd- ning. De kan invända att sändningen endast kan nå medlemmarnas apparater och därför inte kan mottagas av allmänheten och att den därmed inte borde betraktas som ”rundradiosändning" utan liksom t. ex. sjukhusradion vara undantagen från Sveriges Radios ensamrätt. Den hittillsvarande tolkningen av radiolagens definition av ”rundradiosänd- ning” innebär emellertid att verksamheten bedöms som lagstridig. Det finns därför anledning befara att det ordagranna överförandet av denna definition till det nya grundlagsförslaget kommer att innebära att föreningen kommer att vara förhindrad att utnyttja det nya mediet i sin ideella verksamhet. I detta fall kan ju inte heller risken för trängsel i etern åberopas eftersom sändningen sker med kabel.
Genom en restriktiv inställning hindrar man också en utveckling av föreningsaktiviteter inom t. ex. bostadsområden. Det skulle vara av stort socialt värde om t. ex. diskussioner om åtgärder för att förbättra förhållandena inom bostadsområdet kunde sändas via den interna tv—sändningen, om familjer som flyttar in i området kan presenteras för dem som redan bor där, om invandrare på detta sätt kan få reda på de aktiviteter som planeras för att söka inlemma dem i den sociala gemenskapen osv.
Det som nu sagts gäller givetvis under den förutsättningen att den nya grundlagen inte genom andra bestämmelser ger möjlighet till sändning utan koncession. I 3 kap. 15 5 hänvisar MMU till möjligheten av ett enklare förfarande för vissa sändningar. I lag kan föreskrivas att koncessionstvång och krav på opartiskhet inte skall äga tillämpning på särskilda slag av sändningar, såsom
1. sändning som endast avser vidaresändning av radioprogram; 2. sändning för undervisningsändamål eller för syn- eller hörselskadade;
eller 3. sändning som i huvudsak endast innefattar direktsändning av dagshän—
delse, gudstjänst eller offentlig tillställning.
En sändning av det slag vi ovan nämnt skulle kunna bli tillåten om definitionen av ”radioprogram” i 6 5 gjordes mindre restriktiv, så att sändningen faller utanför bestämmelserna i 3 kap. Detta skulle innebära att den inte får något skydd i massmediegrundlagen men för en
föreningsaktivitet av detta slag torde detta förhållande inte innebära någon större nackdel, lika litet som detta varit fallet i fråga om t. ex. sjukhusradion som befinner sig i denna situation.
En annan möjlighet skulle vara att sändningen kunde omfattas av 15 5. Formuleringen av lagtexten i denna paragraf är emellertid mycket restriktiv. Punkten 1 skulle inte kunna vara tillämplig eftersom den endast avser vidaresändning av radioprogram. Punkten 2 berör endast sändning för undervisningsändamål eller för syn- eller hörselskadade. Punkten 3 avser sändning som i huvudsak endast innefattar direktsänd- ning av dagshändelse, gudstjänst eller offentlig tillställning.
Beträffande punkten 3 säger majoriteten att denna punkt avser att möjliggöra specialreglering av t. ex. direktsändning genom kabel—tv av sportevenemang eller andra offentliga tillställningar även till andra orter utan att det mera omständliga förfarandet enligt 7—13 55 skall behöva anlitas. Överföringen bör därvid begränsas till direkt sändning med endast korta kommentarer eller referat samt påannonsering och erforderliga övergångar. I annat fall, såsom när det rör sig om utförliga referat, bör enligt majoritetens uppfattning det vanliga förfaringssättet med konces- sion etc. användas.
Av detta framgår att inte heller punkten 3 kan vara tillämplig på en programverksamhet av det slag som ovannämnda förening utövar för sina medlemmar.
Utredningsmajoriteten anför att det naturligen är av vikt att de avsedda möjligheterna till särreglering så noga som möjligt begränsas i själva grundlagen. Detta har skett genom att vissa typexempel uppräknas; uppräkningen är emellertid inte uttömmande utan öppnar möjlighet till särreglering även beträffande andra sändningar av utpräglad speciell begränsad karaktär. Det är mycket osäkert om en sändning av det slag som vi här nämnt som typexempel i praktiken skulle anses uppfylla kravet att vara ”av utpräglad speciell begränsad karaktär”.
Dessutom är att observera att undantagen från den allmänna regeln om koncessionstvång förutsätter att en särskild lag härom stiftas. MMU lägger inte nu fram något förslag till en sådan lag. Tvärtom säger majoriteten att MMU för sin del inte tagit ställning till en lagstiftning av detta slag. ”Lämpligheten av en sådan lagstiftning får övervägas när frågan därom aktualiseras och MMU: s förslag innebär endast att något grundlagshinder mot särlagstiftning på nu angivna punkter inte skall föreligga.” 'Vidare sägs att särregleringens omfattning kan begränsas till de fall som blir aktuella och där en särreglering befinnes lämplig.
Alltså — om en särlagstiftning inte kommer till stånd måste varje sändning som enligt den mycket omfattande definitionen faller under begreppet ”radioprogram” vara beroende av särskild koncession till ett programföretag som är underkastat samma regler om opartiskhet som gäller för det nuvarande monopolföretaget och där nuvarande radioavtal torde bli ett mönster. Även om det blir en särlagstiftning med 15 5 som grund är det med den föreslagna formuleringen av paragrafen och motiven mycket osäkert om den kan göras tillämplig på t. ex. lokala sändningar av den karaktär vi tidigare nämnt.
Man kan då fråga sig om inte vederbörande kan söka koncession för dessa sändningar. Förutom att detta blir en mycket omständlig procedur för en liten lokal förening kan anföras att kravet på opartiskhet som enligt lagförslaget i så fall blir obligatoriskt kanske inte alltid är relevant. Därtill kommer att sådana ansökningar med säkerhet skulle avslås, såvida inte nuvarande bedömningar radikalt förändras.
Radion har redan från början känt sig förpliktigad att slå vakt om monopolet.
År 1955 avstyrkte t. ex. dåvarande Radiotjänst mot bakgrund av då gällande bestämmelser en framställning om lokal radioverksamhet med trådöverföring inom Stockholms stads vård-, försörjnings- och ålderdoms- hem. Verksamheten var enligt Radiotjänsts uppfattning att betrakta som rundradioverksamhet. Ett bifall till ansökan skulle innebära ett avsteg från den princip som statsmakterna gått in för nämligen att rundradions programverksamhet skulle handhavas av ett enda programföretag.
Kungl. Maj:t gav dock tillstånd och en sådan verksamhet torde inte falla under MMU:s definition av begreppet ”radioprogram” eftersom lyssnarna i detta fall betraktas som en sluten krets.
I remissen över 1960 års radioutredning anförde Sveriges Radio beträffande trådsändningar att särskilda regler inte kunde motiveras av trängseln i etern. ”Sveriges Radio anser dock att så länge frekvensbegräns- ningen består och tillstånd på denna grund fordras för rundradiosänd- ningar, finns skäl för att beträffande trådsändningar göra avsteg från principen att endast tekniska hinder motiverar inskränkningar i rätten att bedriva radio- och televisionsverksamhet. Det skulle eljest finnas risk för att trådsändningarna skulle kunna få en sådan omfattning och bli en så påtaglig konkurrent till rundradion om publikintresset att denna skulle ha svårighet att upprätthålla den karaktär som stipulerats.”
Det är mot denna bakgrund som Sveriges Radio ansett sig böra hos åklagaren ifrågasätta att en liten ideell förening som sänder tv-kassetter via ett områdes centralantenn till sina medlemmar skall åtalas för lagbrott.
En annan anledning till att lokala sändningar av det slag som vi tidigare nämnt riskerar att förbjudas är den tillvänjningseffekt som det nuvarande monopolet har. Ju längre tid det existerar desto mer befästes tanken på att en större frihet skulle vara farlig.
Som ett exempel kan nämnas att medan 1960 års radioutredning ville ha mindre stränga bestämmelser i fråga om t. ex. opartiskhet för den särskilda rundradio som den föreslog, så har monopoltanken bitit sig fast i direktiven för den nya radioutredningen.
Ett signifikant exempel på att monopoltänkandet också innebär risker för en ökad centralisering utgör Sveriges Radios remissyttrande beträffan— de förslaget om lokalradio. Företaget vänder sig mot tanken på regionala styrelser för lokalradions verksamhet med bl. a. följande motivering:
Varje massmedium känner av svårigheten att ta andra hänsyn än dem som dikteras av publikens informationskrav. Ju lokalare ett medium är desto större är riskerna att medarbetarna måste visa ovidkommande hänsyn. I" en konfiiktsituation som kan uppstå till följd av en kritisk
bevakning av lokala förhållanden är det värdefullt för en enskild radioenhet att kunna påräkna ett fast stöd. Sveriges Radio anser att lokalradions integritet lättare kan tillgodoses inom ramen för Sveriges Radios verksamhet med de erfarenheter och resurser företaget har.
Man behöver bara överföra argumenteringen på tidningspressen för att inse hur orimlig den är.
Det fall som här nämnts om hur en trådsändning som används ien föreningsverksamhet kan bli betraktad som lagstridig såväl i nuvarande lagstiftning som enligt majoritetens förslag är bara ett typexempel. Det finns många slag av sändningar, som inte är avsedda att nå en större allmänhet, men som ändå förhindras på grund av den alltför vidsträckta definitionen av ”rundradiosändning” resp. ”radioprogram”. Den tekniska utvecklingen på radioområdet kan komma att medföra starkt ökade möjligheter för en verklig tvåvägskommunikation av lokal karaktär. Härigenom kan lyssnare och tittare själva aktivt delta i sändningarna, svara på dem, ställa frågor, komma med kommentarer och på andra sätt påverka deras innehåll. En utveckling av denna art kommer i många fall att vara en nödvändig del i en fungerande demokrati, där medborgarna inte är åskådare utan handlande subjekt. Det monopolbe- grepp som följt Sveriges Radio från dess begynnelse passar sällsport illa ihop med en sådan användning av massmedietekniken.
Genom koncessionstvånget och kravet på opartiskhet hindras också verkligt lokala radiostationer med begränsad räckvidd, där folkhögskolor, ideella och kristna organisationer o. (1. kan föra fram sina idéer. En sådan radiostation blir betydligt billigare att driva än en tidning. En verksamhet av detta slag kan inte stå under ett krav på opartiskhet — lika litet som en lokal tidning kan det. Givetvis måste den lyda under vissa bestämmelser, dels av teknisk art för att inte åstadkomma trängsel i etern, dels av den karaktär som t. ex. gäller för utgivandet av en tidning.
Med de begränsade undantag som isärskild lag kan medges enligt 15 5 tycks lagförslaget vara skrivet uteslutande med tanke på stora, riksomfat- tande företag eller lokal- och regionalradio som ingår i ett centralt system. Detta innebär att också den nya grundlagen avsevärt skulle beskära medborgarnas möjligheter att använda radio och tv för att ”meddela uppgifter och framföra åsikter i vilket ämne som helst för deras offentliggörande i tryckt skrift, radio eller film”.
Då vi inte inom utredningen fått gehör för de synpunkter som vi nu anfört har något alternativt grundlagsförslag inte kunnat utarbetas. Det är inte heller möjligt för enskilda ledamöter att lägga fram något sådant. Därför kan vi endast angiva några huvudpunkter i ett alternativt förslag.
1. I 3 kap. 65 har definitionen på begreppet ”radioprogram” och därmed på den verksamhet som skall vara opartisk och vara underkastad koncessionstvång ordagrant övertagits från den nuvaran- de radiolagen, som skrivits med tanke på att täcka Sveriges Radios ensamrätt. Eftersom MMU inte vill skriva in monopolet i grundlagen utan ge möjlighet till viss konkurrens mellan olika företag är detta inte lämpligt med tanke på de prejudicerande tolkningar som gjorts mot bakgrund av rådande monopol.
Formuleringen av 65 bör ändras så att definitionen av ”radiopro- gram” avser att täcka sändningar som går till en större allmänhet. Däremot skall den inte täcka t. ex. sändningar som närmast är att betrakta som lokal föreningsaktivitet av det slag som vi tidigare berört.
Alternativet vore att låta sändningar av detta slag innefattas under 15 5. Detta skulle emellertid innebära att de skulle vara beroende av särskild lagstiftning för att få komma till stånd. Enligt vår uppfattning skulle detta inte vara tillfredsställande.
2. Lokala sändningar av begränsad geografisk räckvidd, anordnade av t. ex. folkhögskolor, högskolor, kristna och ideella organisationer bör få ske utan det omständliga koncessionsförfarande och det krav på opartiskhet som förutsätts i 7—13 55. Detta kan ske antingen genom en särskild paragraf i grundlagen eller genom att exemplifieringen i 15 5 utökas med en punkt 4 som innefattar sändningar av detta slagi den mån de inte omfattas av punkterna 2 och 3.
3. Samtidigt som grundlagsförslaget framlägges för riksdagen bör också riksdagen föreläggas förslag till en lag grundad på 15 5. Denna lag bör säkerställa en så vidsträckt yttrande- och informationsfrihet i radio och tv som förhållandena medger.
2) av ledamoten Gustafson beträffande grundlagsbestämmelser om rät- telse rn. m.:
I enlighet med utredningsdirektiven har MMU ägnat uppmärksamhet åt frågan om det behövs lagregler om rätt till beriktigande av uppgifter i press, radio och TV. Frågan om s. k. ekonomiskt förtal är däremot inte aktuell i detta sammanhang.
MMU framhåller att man numera brukar skilja mellan beriktigande, som innefattar rättelse av faktiska uppgifter, samt genmäle, vilket även innefattar argumentering för framförda åsikter.
Beträffande rätten till genmäle anser MMU, att en direkt regleringi grundlagen skulle erbjuda så stora lagtekniska och organisatoriska svårigheter att denna fråga åtminstone tills vidare får överlämnas till pressens självsanerande åtgärder. Jag instämmer i detta.
I fråga om rätten till beriktigande har MMU låtit utarbeta ett förslag till ett särskilt kapitel i grundlagen tillsammans med en Specialmotivering. Utredningsmajoriteten anser emellertid för sin del att detta förslag inte bör genomföras.
Jag anser däremot att detta kapitel bör införas i grundlagen. Jag har inga invändningar mot utformningen av lagförslaget och specialmotive— ringen och kan därför helt ansluta mig till dessa.
I sin allmänna motivering anför utredningsmajoriteten att även frågan om beriktigande bör lösas genom pressens självsanering.
På pressens område har skett en självsanerande verksamhet som är av mycket stort värde. Den bör ytterligare kunna utvecklas och förstärkas. Mitt förslag ger inga som helst motiv för att denna utveckling skulle avstanna eftersom det endast innebär att ett minimiskydd införes för den enskilda människan.
Alltför ofta får man från allmänhetens sida höra, att det är svårt att få rätt gentemot en tidning. Uppenbart oriktiga sakuppgifter, som direkt berör en person, kan kvarstå i allmänhetens medvetande antingen genom att en tidning vägrar att införa rättelse eller också tar in beriktigande men förser det med en vilseledande kommentar. Tidningen vill ha sista ordet. Enligt Allmänhetens Pressombudsman, Lennart Groll, införs sådana kommentarer uppenbarligen ibland bara för att dölja intrycket att tidningen haft fel från början.
Som ett resultat av initiativ från pressens sida har emellertid en klar förbättring inträtt på detta område. Enligt uppgifter från Allmänhetens Pressombudsman har det under senare är endast förekommit några få fall där en tidning måst anmälas till Pressens Opinionsnämnd därför att bemötande vägras. Dock förekommer det fortfarande att en tidning ”av tekniska skäl” vägrar införa ett beriktigande av felaktiga uppgifter som spelat en stor roll i den offentliga debatten. Därtill kommer att många människor inte anser det vara lönt att försöka få en rättelse till stånd. Det finns t. 0. nr. ämbetsmän som låter oriktiga sakuppgifter passera med motivering att de inte vill ge sig in i polemik med pressen.
Därför finns det skäl för att införa ett lagfäst minimiskydd för den enskilda människan. Massmediema ställer med all rätt krav på tryckfrihet och yttrandefrihet. Då bör också den enskilda människan ha en rätt att få en oriktig sakuppgift, som direkt berör henne, rättad. I de allra flesta fall kommer säkerligen felaktigheten att rättas frivilligt i enlighet med rekommendationen i lagförslagets 1 5. Så gör tidningarna oftast redan nu. Men för övriga fall är en direkt bestämmelse i lag av värde och den procedur som finns angiven i det utarbetade förslaget kommer enligt min uppfattning inte att innebära de praktiska svårigheter som utredningsma- joriteten befarar.
Våra nordiska grannländer, Norge, Danmark och Finland har sedan länge en rätt till beriktigande. Den tekniska utformningen är något olika i de olika länderna men för alla tre länderna gäller att det är fråga om en lagfäst rätt. Som framgår av utredningens betänkande har joumalistför- bunden i dessa tre länder på MMU:s fråga inte förklarat sig ha några invändningar mot lagstiftningen. Finlands journalistförbund säger att lagstiftningen anses allmänt tillfredsställande och påpekar att den kompletteras av pressetiska regler, vilka uttolkas av Opinionsnämnden för massmedier, varför det allmänt anses att beriktiganderätten är tillräckligt tryggad.
Sammanfattningsvis anser jag att i grundlagen bör införas det inom MMU utarbetade och som bilaga 1 redovisade lagförslaget om rättelse av oriktig uppgift med godkännande av den Specialmotivering och de förslag till följdändringar som bifogats förslaget.
3) av ledamoten Carlshamre i fråga om rätt till fullföljd mot dom eller beslut av yttrandefrihetsdomstolen (11 kap. 6 5):
Enligt nu gällande regler får, om jury i tryckfrihetsmål funnit en skrift icke brottslig och rätten alltså friat den tilltalade, frågan om skriftens brottslighet icke underställas högre instans. MMU: s majoritet föreslår att denna regel direkt överflyttas till den nya grundlagen utom i fråga om mål som gäller de grövsta brotten mot rikets yttre och inre säkerhet. Jag kan inte ansluta mig till majoritetens mening på denna punkt.
Majoriteten motiverar sitt förslag med önskan att ”undanröja varje tvekan i frågan, om den av MMU föreslagna omläggningen av rättegångs- förfarandet skulle anses innebära en försämring av skyddet för den allmänna yttrandefriheten”. Jag instämmer helt i detta syfte men anser att det Snarast motverkas av den föreslagna snäva begränsningen av fullföljdsrätten. Om grundlagen verkligen skall ge det avsedda starka skyddet för yttrandefriheten är en viktig förutsättning att den är väl förankrad i det allmänna rättsmedvetandet. Det torde vara en allmän uppfattning att yttrandefriheten skall på allt sätt skyddas mot intrång från samhälle och myndigheter men också att en enskild person, som anser sig kränkt genom yttrande i massmedium, inte onödigtvis får försättas i underläge i sina försök att vinna rättelse. Att den som i yttrandefrihetsmäl fällts till ansvar för t. ex. ärekränkning av enskild skall kunna överklaga domen, medan den enskilde målsägaren inte tillerkännes samma rätt vid friande utslag, måste av de flesta komma att upplevas som en orättvisa.
En viss motivering för det hittills gällande fullföljdsförbudet har kunnat sökas i själva jurysystemet. Juryn är avsedd att företräda en allmän medborgerlig uppfattning, vartill kommer att parterna har viss möjlighet att påverka juryns sammansättning. Att utslag av en domstol med jury i viss mån står fast må så vara, men motiveringen låter sig inte utan vidare överföras till den föreslagna nya yttrandefrihetsdomstolen, som visserligen kommer att tillsättasi särskild ordning men som dömer utan jury. '
För en mer vidsträckt fullföljdsrätt än utredningsmajoriteten föreslår talar också önskvärdheten att kunna erhålla prejudikat.
Jag skulle i och för sig kunna nöja mig med att utsträcka fullföljdsrät- ten till enskild målsägande, medan vid allmänt åtal den av majoriteten föreslagna begränsningen skulle gälla. Jag delar emellertid majoritetens uppfattning att förbudet mot överklagande därmed skulle få ett så begränsat tillämpningsområde att det skulle komma att sakna praktisk betydelse. Jag anser därför att förbudet helt bör utgå och alltså vanliga regler angående klagan över dom får gälla även dom iyttrandefrihetsmål.
Med hänvisning till det anförda anser jag att i förslaget till massmedie— grundlag andra stycketi 11 kap. 6 5 bör utgå.
Bilaga 3 Särskilda yttranden
1) av experterna Ekberg och Perrini i fråga om grundlagsbestämmelser om reklamen (] kap. 9 5):
Massmedieutredningen föreslår att i 1 kap. 9 5 första stycket andra meningen i den nya grundlagen intas en bestämmelse av följande lydelse:
När synnerliga skäl föreligger får i lag meddelas förbud mot kommer- siell annons för viss vara.
Även om MMU i sin motivering (se avsnitt 9.5.2) understrukit att förslaget endast avser att ge möjlighet till särskild reglering i lag och att förslaget inte innebär att MMU på något sätt tagit ställning till i vilken utsträckning en sådan reglering bör ske, måste förslaget väcka betänklig- heter från principiella synpunkter.
Beträffande en sådan lagstiftning, som MMU: s förslag sålunda öppnar möjlighet till, vill vi framhålla följande.
Av motiven framgår att MMU anser att det bör finnas ett stadgande som gör det möjligt att vidta ”generella ingripanden mot reklam för viss vara”. MMU understryker att det måste fordras att mycket starka skäl föreligger för att sådana ingripanden skall få äga rum. 1 lagtexten har man markerat detta genom att uppställa ett krav på ”synnerliga skäl” för förbud mot reklam för viss vara.
Vi anser det från yttrandefrihetssynpunkt godtagbart att det skall vara möjligt att förbjuda kommersiell reklam för varor som inte får saluföras på grund av att de är hälsovådliga eller eljest av farlig beskaffenhet, t. ex. vissa gifter eller vapen. Vi kan också finna rimligt att reklam till allmänheten skall kunna förbjudas för varor som inte får köpas och brukas av allmänheten utan enbart av särskilt legitimerade personer.
Däremot anser vi att det inte kan komma i fråga att meddela förbud mot kommersiell reklam för vara som visserligen är i och för sig skadlig men som får saluföras till allmänheten. Ett förbud eller annat reklambe- gränsande ingripande kan i dessa fall inte motiveras av andra skäl än en önskan att minska efterfrågan på den vara reklamen gäller. Redan nu är läget det att speciella restriktioner tillämpas för t. ex. reklam som skulle främja överdrivet bruk eller missbruk av tobak och sprit. Särskilda föreskrifter härom finns intagna i Internationella handelskammarens grundregler för reklam och marknadsdomstolen har förbjudit viss tobaks- och spritreklam av övertalande och suggererande karaktär. Någon nämnvärd påverkan på den totala konsumtionen av tobak och sprit skulle
340
ett reklamförbud därför inte innebära. Den viktigaste följden av ett reklamförbud mot varor av här avsedd typ skulle i stället bli att man omöjliggör skriftlig information från säljare i massmedier om rent sakliga förhållanden beträffande dessa varor. Det föreligger ett legitimt intresse att för alla varor, som fritt får säljas i landet, som ett minimum kunna till allmänheten bekantgöra sakupplysningar beträffande varans namn, be- skaffenhet, pris, försäljningsställen och liknande. Det ter sig helt orimligt att offentliggörandet genom reklam av t. ex. en prissänkning på ett visst vinmärke eller en förändrad sammansättning av innehållet i en viss cigarrett skulle vara i lag förbjuden. En egendomlig situation skulle uppstå om muntliga uppgifter av denna art från försäljningspersonalen till allmänheten skulle vara tillåtna, medan motsvarande skriftliga informa- tioner i reklam skulle vara förbjudna och belagda med straffsanktion.
Dessutom anser vi att från principiell yttrandefrihetssynpunkt allvarli- ga betänkligheter kan anföras mot ingripanden mot reklamen för varor som får saluföras fritt. Enligt vår mening innebär ett förbud mot reklam, även om reklamen är rent kommersiell enligt definitionen i 1 kap. 9 5 andra stycket, att man hindrar den fria och obundna informationen och åsiktsbildningen kring den vara som blir föremål för reklamförbud. I själva verket innehåller även kommersiell information för en vara ett moment av åsiktspåverkan. I det enskilda reklammeddelandet kan momentet kanske stundom vara omärkligt. Men ser man samtliga meddelanden om varan (varuslaget) i fråga sammantagna blir saken att bedöma på annat sätt. Den totala reklaminsatsen innebär en påverkan på medborgarnas värdering av varan. Från yttrandefrihetssynpunkt kan inte denna rätt att påverka medborgarna klassificeras som mindre värd än annan yttranderätt. Skulle man vilja göra detta är man enligt vår mening ute på äventyrliga vägar som leder till oacceptabla konsekvenser: ett slags förtäckt gradering av åsikter där somliga inte anses värda rättsligt skydd.
Även om vi är medvetna om att MMU med vissa restriktioner omgärdat sitt förslag att i grundlagen öppna möjlighet till förbud mot kommersiell annons för viss vara, anser vi oss av principiella skäl inte kunna godtaga en sådan generellt utformad bestämmelse som den i 1 kap. 95 första stycket andra meningen upptagna. Vi anser en bestämmelse av detta slag innebära ett principiellt sett farligt avsteg från yttrandefrihetens princi- per. Under alla förhållanden anser vi det helt förkastligt att en förbudsbestämmelse av detta slag ges en så vag och vid utformning som skett i förslaget och vilken härvidlag innebär en försämring av det rättsskydd för yttrandefriheten som gäller enligt tryckfrihetsförordning- en. Om emellertid en bestämmelse som öppnar möjlighet till generellt förbud mot eller generell inskränkning i reklamen för viss vara anses erforderlig bör tillämpningsområdet begränsas till fall där statsmakterna funnit allmänna skäl kräva inskränkning i varans fria tillhandahållande påkallad. De redaktionella svårigheter som MMU antytt tala mot en lösning efter dessa linjer finner vi inte övertygande.
Sammanfattningsvis anser vi alltså, att 1 kap. 9 5 första stycket andra meningen bör utgå och att generella ingripanden mot reklam för viss vara inte kan komma i fråga i andra fall än då medborgarnas tillgång till varan samtidigt i avgörande omfattning begränsas.
2) av experten Ekberg i fråga om massmedieutredningens uttalanden om presstöd och skatter (avsnitt 5.5):
Förbudet i TF mot hindrande åtgärder ges i MMU: s förslag till massmediegrundlag 1 kap. 3 5 följande lydelse: ”Ej heller får myndighet eller annat allmänt organ, i vidare mån än som sägs i denna grundlag, på grund av framställningens innehåll förbjuda eller på annat sätt hindra att framställningen offentliggöres.” Förbudet mot hindrande åtgärder har under senare decennier framför allt diskuterats i samband med omsätt- ningsskatter och presstöd.
Vad beträffar presstöd är det nödvändigt att presstödjande åtgärder vidtas för att bevara och vidga en fri och allsidig debatt och för att därmed trygga en differentierad opinionsbildning. Den ur tryckfrihets- rättslig synpunkt väsentliga frågan gäller om de olika former av presstöd som utgår till tidningsföretagen indirekt kan komma att utgöra ett hinder för utgivning beträffande sådant tidningsföretag som ej åtnjuter det ifrågavarande stödet. Om åtgärder som vidtages av myndighet är så gynnsamma för tidningar av visst innehåll att de tidningsorgan, som blir lottlösa, därigenom allvarligt hindras i sin spridning, utgör åtgärderna ett hinder i grundlagens mening.
1967 års pressutredning framlade sitt förslag om lånefond och samdistributionsrabatt sedan en grundlig tryckfrihetsrättslig analys visat att åtgärderna icke kunde sägas kollidera med gällande rättsregler och praxis. Någon motsvarande analys företogs inte innan det s. k. produk- tionsbidraget, finansierat med annonsskatt, genomfördes. Med utgångs- punkt från presstödets positiva syfte att vidmakthålla och vidga möjligheterna till en fri debatt har konstitutionsutskottets majoritet ej kunnat finna det föreslagna stödet oförenligt med regeringsformens och tryckfrihetsförordningens bestämmelser.
Genom förslag från KU har en ny pressutredning tillsatts. Det får förutsättas att denna utredning närmare analyserar huruvida det selektiva presstödet — särskilt i kombination med reklamskatten — i något avseende utgör hinder i grundlagens mening. Det får vidare förutsättas att för den händelse förslag skulle uppkomma om att inom området för tidningar och tidskrifter bygga någon stödåtgärd på ett visst kvalitetskrav eller på innehållet i övrigt i periodiska skrifter pressutredningen med anlitande av tryckfrihetsrättslig expertis noggrant bedömer sådana stödåtgärder med hänsyn till grundlagens förbud mot hindrande åtgärder.
I fråga om hindrande åtgärder i form av skatt har ofta hänvisats till 1944 års tryckfrihetssakkunnigas uttalande om att, även om åtgärden icke omöjliggör den verksamhet varom är fråga, de ekonomiska återverk- ningarna måste tilläggas betydelse. ”Äro dessa av den ingripande verkan att verksamhetens fortsättande icke kan anses ekonomiskt berättigad, bör hinder som avses i lagrummet anses föreligga.”
Indirekta skatter som verkar väsentligt försvårande eller ekonomiskt förlustbringande för utgivning av tidningar och tidskrifter är alltså otillåtna enligt grundlagsbudet under förutsättning att skatterna grundas på skrifternas innehåll. Så snart varuskatterna uppnår en viss intensitet
och därmed får en i något avseende hindrande verkan uppkommer således frågan om deras grundlagsenlighet. Denna fråga får särskild aktualitet vid en skattemässig differentiering mellan olika slag av tryckta skrifter. Risken för otillåtliga ingrepp i tryckfriheten är vid sådan differentiering uppenbar. Sådan risk föreligger så snart hänsyn därvid tas till skrifternas politiska inriktning eller ställningstaganden i andra frågor. Med hänsyn härtill bör alla sådana skatteåtgärder undvikas vilkas förenlighet med grundlagen ens kan ifrågasättas. I detta syfte har Svenska Tidningsutgi— vareföreningen konsekvent hävdat att tidningar och tidskrifter bör helt befrias från mervärdeskatt och reklamskatt.
I detta sammanhang finns anledning att även beröra en annan tryckfrihetsrättslig aspekt på reklamskatten. Idet förslag till reklamskatt som reklamutredningen lade fram ibörjan av 1972 ansåg utredningen att reklam i tryckt skrift som är inriktad på att bibringa allmänheten vissa allmänna värderingar eller påverka dess allmänna beteende iviss riktning borde betraktas som icke-kommersiell reklam och falla utanför beskatt- ningsområdet. Enligt utredningens mening kunde det starkt ifrågasättas om en beskattning av sådan tryckfrihetsprivilegierad reklam är förenlig med tryckfrihetsförordningen. Utredningen föreslog därför att icke-kom- mersiell reklam av olika slag skulle undantas från reklamskatten. Till sådan icke-kommersiell reklam hänförde utredningen bl. a. följande annonser: politiska meddelanden och meddelanden om ideella förening- ars sammankomster, kungörelser och andra offentliga meddelanden. I propositionen till riksdagen avstod finansministern från att på den här punkten följa reklamutredningens förslag. I stället förordade han en fortsatt beskattning av åsiktsannonsering och annan sådan icke-kommer- siell annonsering.
Reklamutredningens synpunkter på tryckfrihetsprivilegierad reklam gäller även mervärdeskatten. Till utredningens synpunkter kan läggas ett ofta förbisett faktum nämligen att själva konstruktionen av reklam- och mervärdeskatten i praktiken medför att politiska och andra ideella organisationer måste räkna med en väsentligt högre skattebelastning på åsiktsannonser i tidningar och tidskrifter än näringsidkare för rent kommersiella annonser i motsvarande organ. När näringsidkare med momspliktig försäljning, till vilka flertalet annonsörer i näringslivet hör, annonserar i tidningar och tidskrifter utgör med hänsyn till föreliggande avdragsmöjligheter skattebelastningen netto 3 resp. 5 %. För politiska och andra ideella organisationer, som saknar avdragsmöjligheter, blir skattebelastningen för åsiktsannonser 24,71 resp. 29,42 %. Ur tryckfri- hetsrättslig synpunkt är denna diskriminering av åsiktsannonseringen betänklig. Reklamutredningens förslag att undanta icke-kommersiell reklam från reklamskatt bör därför genomföras och även utsträckas att omfatta mervärdeskatten.
Mm
Annan
Översikt över lagtext i gällande rätt Förslaget och enligt förslaget
RL, RAL
hkhkhhkhhhhkkhtkttmmmmkkmkmttm &&&&& &&Mkkk
W
m 0 & H n g 0 .... b Se 3 x x L s 3 .. 5 7 09 , .. ”3 4, 5, 8 n:o 1n1u2.34.& än du. M nuv.” 11,2 2 0 P1P2PPP1 22 0311 2210 2123672137 891132456566478789191687767614 5 lklkLlfmlmAm/m ..LL1255&&5555555555555888888882 2 L LL L L L A AA A A A R RR R R R & Lää & M & 1 Rll ]. 3 2 09 ååos os & 8» 1 0027 9 7 9 ttt tt ttlz ttttt tttt 1 tt t t SSS SS SS.. 55855 8885 _ SS 8 s 123 12 12PP 12123 1234 0 12 1 2 1l1234456788991234556667888891
4 In. 11234 451234 ML
Anm.
Annan lag
Förslaget
RL, RAL
TF
2:6
5677891123345556789111111223344 444k4455$5i&&&&555&555&566&66&6
1—3 st.
X X XXXXXXX XXX XX L . S t ZL f" 5 .st t s 1 Lt ttt 2 0.18 S 2 2 SS SSS 62200 9191711111111 .. 1135..34912 ..3cu .. 3333......3.......... 21.12 2222222222222111.1112117766 L L A A R R M v.. 2 2 8. 5 8 2 9. av. nu H..—un daddy...» 4 12 17. 123 121212
01234
5 ao
. 1 0 _9 2341 ammo/m,m L LL A AA R RR 3 nu 2 22 & även 5 22 ann 0. 123 1
0 . .1 d.. % l 2 . . ", 2 4 . tf. ?. f. . _1 .I. 11 1 359113 .. ..0 ..... 1..222 6691 777777777717111 LL L L AA A A RR R R inf" t f" Lf" SS 5 8 SS 23 1 2 33 8.2.8 as »? 52.3 22 2 7 88
st st. st 2 1 2
012
1233345w56678123456789111123 ..l7777.H7.3777T7&&&8&&&8&&o.0890h?
TF RL, RAL Förslaget Annan Anm. lag 9:4 1229 925 1224 10:1—4 1225 1025 12:6 10:6 12:6 1027—9 10:110. 12 12:8 x 10:13 11:11st 2ålst., 9:10.5 6 & lst. RAL 1 212st. 926 1122 922 1123 925 11:4—5 12:11st. Bålst. 1121 12212st 1123 1222 lst. 1122 122223t. ll:6 1223—14 8 & 2st.RAL 1221515t. 1127 12:1525t. 13:1 223 3st. 1322 2:13 13:3 7:323t. 72425t. 72825t. 7:92st. 13:410. Zst. 13:43sL 2:6 13:515t. 1å2st.RAL 825 13:5 2 st. inarbetatiolika kap. 14:10.2 14:3 1325 1424 1425 lst. 153 st. RAL 13: 6 14:52st. 13:125t. 1 & RL 3: 1 0. 6 2 & RL 3:2 x 3åRL 323 x 4åRL 3:20.4 x SåRL 317, 15,16 x 6 & RL 3:8 75RL 3:11 9'åRL 3:32st. x 105 RL 3:2,13:3 x llåRL 32325t,13:3 x
Anm.
Förslaget Annan lag
Biografförordn.
RAL
4 2 0 1 3 3 8 & .....3. , 1 1 22312 4 , , 111116361233 343 7337719Lax4nfu44... 4.4—hmm
o. 2 st. 0. 2 st.
1" S AI—.|.no.uclnn3.|.n/.n.1.ahvv ååågäåååo
1334-4566].
. . ' L
. .S t tttt S 58552
Statens offentliga utredningar 1975
Kronologisk förteckning
Demokrati på arbetsplatsen. A. Psalmer och visor. Del 1 : 1. U. Psalmer och visor. Del 122. U. Psalmer och visor. Del 1 : 3. U. Bättre bosättning för flera. S.
PPPPN?
skolan. U. 7. Framtida studerandehälsovård. U. 8. Utlandssvenskarnas rösträtt. Ju. 9. Individen och skolan. U. 10. Rörlig pensionsålder. S. 11. Svensk press. Tidningar i samverkan. Fi. 12. Totalfinansiering. B. 13. Vägtrafikolyckor och sjukvårdskostnader. S. 14. Konstnärerna i samhället. U. 15. Kommunal rösträtt för invandrare. Kn. 16. Kriminalvårdens nämnder. Ju.
17. Markanvändning och byggande.
manställning utgiven av bostadsdepartementet.
B.
18. Förtroendevalda och partier i kommuner och
landsting. Kn.
19. Konsumentskydd på Iåsområdet. H. (Utkom—
mer hösten 1975)
20. Särskilda regler för handläggning av anmälan
mot polisman. Ju. 21. Pensionsförsäkring. Fi. 22. Lag om allmänna handlingar. Ju. 23. JO—ämbetet. Uppgifter och organisation. R. 24. Tre sociologiska rapporter. Ju. 25. A jour. Om journalistutbildning. U. 26. Forskningsråd. U. 27. Politisk propaganda på arbetsplatser. A. 28. Program för ljud och bild i utbildningen. U.
29. MedborgerIiga fri— och rättigheter i vissa län- der. Ju.
30. Barnens livsmiljö. S. (Utkommer hösten 1975) 31. Samhället och barns utveckling. Barnmiljöut- (Utkommer hösten redningens rapport 1. S. 1975) 32. Barns hälsa. Barnmiljöutredningens rapport 2. S. (Utkommer hösten 1975)
33. Barns uppfostran och utveckling. Barnmiljöut- redningens rapport 3. S. (Utkommer hösten 1975)
34. Förskolan, skolan och fritiden. Barnmiljöut- redningens rapport 4. S. (Utkommer hösten 1975) Huvudmannaskapet för specialskolan och sär—
Remissam-
35.
36.
37.
38.
39. 40. 41. 42. 43. 44. 45.
46. 47.
49.
Barnfamiljernas ekonomi. Barnmiljöutredning- ens rapport 5. S. (Utkommer hösten 1975) Barnen och den fysiska miljön. Barnmiljöut— redningens rapport 6. S. (Utkommer hösten 1975)
Barn och föräldrars arbete. Barnmiljöutred- ningens rapport 7. S. (Utkommer hösten 1975)
Barnkultur. Barnmiljöutredningens rapport 8. S. (Utkommer hösten 1975)
Statsbidrag till kommunerna. Fi. Trafikolyckor och statistik. K.
Kommunal demokrati. Kn.
Kommunal demokrati. Sammanfattning. Kn. Kvinnor i statlig tjänst. Fi. Etablering av miljöstörande industri. B. Vidareutbildning i internationell marknadsfö- ring. H.
Kommunal organisation och information. Kn. Kollektivtrafik i tätort. K.
Kollektivtrafik i tätort. Bilagor. K. Massmediegrundlag. Ju.
Statens offentliga utredningar 1975
Systematisk förteckning
Riksdagen JO—ämbetet. Uppgifter och organisation. [23]
Justitiedepartementet
Utlandssvenskarnas rösträtt. [8] Kriminalvårdens nämnder. [16] Särskilda regler för handläggning av anmälan mot polisman. [20] Lag om allmänna handlingar. [22] Tre sociologiska rapporter. [24] MedborgerIiga fri- och rättigheter i vissa länder. [291
Massmediegrundlag. [49]
Socialdepartementet
Bättre bosättning för flera. [5] Rörlig pensionsålder. [10] Vägtrafikolyckor och sjukvårdskostnader. [13] Barnmiljöutredningen. 1. Barnens livsmiljö. [30] (Utkommer hösten 1975) 2. Samhället och barns utveckling. Barnmiljöutredningens rapport 1. [31] (Utkommer hösten 1975) 3. Barns hälsa. Barn- miljöutredningens rapport 2. [32] (Utkommer hös- ten 1975) 4. Barns uppfostran och utveckling. Barnmiljöutredningens rapport 3. [33] (Utkommer hösten 1975) 5. Förskolan, skolan och fritiden. Barnmiljöutredningens rapport 4. [34] (Utkommer hösten 1975) 6. Barnfamiljernas ekonomi. Barnmil- jöutredningens rapport 5. [35] (Utkommer hösten 1975) 7. Barnen och den fysiska miljön. Barnmiljö- utredningens rapport 6. [36] (Utkommer hösten 1975) 8. Barn och föräldrars arbete. Barnmiljöut- redningens rapport 7. [37] (Utkommer hösten 1975) 9. Barnkultur. Barnmiljöutredningens rap- port 8. [38] (Utkommer hösten 1975)
Kommunikationsdepartementet
Trafikolyckor och statistik. [40]
Utredningen om kollektivtrafik i tätorter. 1. Kol— lektivtrafik i tätort. [47] 2. Kollektivtrafik i tätort. Bilagor. [48]
Finansdepartementet
Svensk press. Tidningar i samverkan. [11] Pensionsförsäkring. [21] Statsbidrag till kommunerna. [39] Kvinnor i statlig tjänst. [43]
Utbildningsdepartementet
1969 års psalmkommitté. 1. Psalmer och visor. Del 121. [2] 2. Psalmer och visor. Del 12 2. [3] 3. Psalmer och visor. Del 1: 3. [4]
Utredningen om skolan, staten och kommunerna. 1. Huvudmannaskapet för specialskolan och särsko- lan. [6] 2. Individen och skolan. [9] Framtida studerandehälsovård. [7] Konstnärerna i samhället. [14]
Å jour. Om journalistutbildning. [25] Forskningsråd. [26]
Program för ljud och bild i utbildningen. [28]
Handelsdepartementet
Konsumentskydd på låsområdet. [19] (Utkommer hösten 1975)
Vidareutbildning i internationell marknadsföring. [45]
Arbetsmarknadsdepartementet
Demokrati på arbetsplatsen. [1] Politisk propaganda på arbetsplatser. [27]
Bostadsdepartementet
Totalfinansiering. [12] Markanvändning och byggande. Remissammanställ- ning utgiven av bostadsdepartementet. [17] Etablering av miljöstörande industri. [44]
Kommundepartementet
Kommunal rösträtt för invandrare. [15] Förtroendevalda och partier i kommuner och landsting. [18] Utredningen om den kommunala demokratin. 1. Kommunal demokrati. [41] 2. Kommunal demo- krati. Sammanfattning. [42] 3. Kommunal organi- sation och information. [46]
___—___— Anm. Siffrorna inom klammer betecknar utredningarnas nummer i den kronologiska förteckningen
"-»';".'.»""E'.'l". |. »»
'. H' '1. .. . ,..»,,._..,1, ,,: . ,,.I ,, ,-,.. ,., ,.. ,,|.| _ .- | || | , | "I I P ,, | | || || "1” | || |'|| ' "| || | |||, || ,,,| uk,, , ,, . ,||| || | ,| ,, ||| ,, "'I"']I""]"- , | ' | '|' ,, | |||||| | | — ',; ' _|"":',|'|lr.|.'.,... . ', . » ! l|'|" , ,' ,||"' ,,,|| , ||-, || || || " ,] '| , | ' , |r,,|,,, || ,, lll |l,|,l,, ||,| | | . || |,, || || | .. ,..”. , ..., I.,, .. .,,,,
,,,'|". |' ,*,, -,.,, |. . | , , ,. ,.,,.',.,,' ,',_,., W,, ,,,,,,,,,,,,,,,',,,|..'.q , | . ' '|'— ' ' |" nu"" . . . .-,,.,,,|,,.._|,._||, u - ' . , ur- | ,|| | .* || ,, ,,,',1,,,l" , . l'| ,, | ,, ,, "". , r . - . .... . ,.. H,, "|' || , * ,, ;'||. ,', . . ., ,'lr' ' ' .'|' ' ||, . .. .,, , ,, . ,ll ll ,,, ', "I'll | .: v . . . _ . . . ..| | , 'll ,, | . . [.. ' | [. " , .' . .'- .' ,, |_',',,'-, , ,. _ . ' '; :|. jr". |».','.... . » i L' |... |' , ' " j .. . || 15,,,,| ,| ,, ,,,,.,.,| ,_ ,, . ' .| "'.1 .f ' ,, 'll ' II '1 ._ _ . .| . _ . || |' ,,' || .' Q ' ' ' | '. ' "l|I ',". "|..' ,,'|. '|' " ,." ' ",!'-'i]; ,',,'|.' .. " || '|' I II " : .»'.»»',.|'.||. "
'Em & LiberFörlag ISBN 91-35-02312-1