NJA 2018 s. 475

Ett stort antal privatpersoner väckte talan vid Blekinge tingsrätt mot Ronneby Miljö och Teknik AB. Bolaget är helägt av Ronneby kommun och hanterar el, vatten, värme, avlopp, renhållning, fiberoptiskt nät och bredband. Kärandena yrkade att tingsrätten skulle fastställa att bolaget var skyldigt att ersätta dem för personskada enligt bestämmelserna i produktansvarslagen (1992:18). De gjorde gällande att de hade orsakats personskada på grund av att vatten som bolaget hade levererat hade haft en säkerhetsbrist bestående i att det varit kontaminerat med PFAS (poly- och perfluorerade alkylsubstanser).

Ronneby Miljö och Teknik AB bestred käromålet och hävdade bl.a. att produktansvarslagen inte var tillämplig och att talan i målet i stället skulle prövas enligt bestämmelserna i lagen (2006:415) om allmänna vattentjänster.

Tingsrätten höll muntlig förberedelse i syfte att lyfta frågan om mellandomstema samt hissdispens.

Tingsrätten (lagmannen Dan Sjåstad) hänsköt i beslut den 26 juni 2017 med stöd av 56 kap. 13 § RB frågan huruvida produktansvarslagen var tillämplig med avseende på bedömningen av Ronneby Miljö och Teknik AB:s skadeståndsansvar i målet till prövning av HD.

SKÄL FÖR BESLUTET

I målet har det konstaterats att parterna är oense om produktansvarslagens (1992:18) tillämplighet vid bedömningen av Ronneby Miljö och Teknik AB:s skadeståndsansvar. Rättsläget för den hänskjutna frågan är oklart och det finns inte något särskilt angett i förarbeten eller andra rättskällor avseende tillämpningen av produktansvarslagen när ett kommunalt vattenbolag har levererat vatten. Vid en prövning av den hänskjutna frågan berörs indirekt frågorna om dels kärandens möjligheter att föra sin talan vid allmän domstol, dels hur långt ett eventuellt skadeståndsansvar sträcker sig för ett kommunalt vattenbolag som har levererat vatten. Vidare är det av intresse att pröva frågan eftersom det finns speciallagstiftning på området genom lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, som svaranden anser ska tillämpas i detta fall, men som till skillnad från produktansvarslagen inte medför strikt skadeståndsansvar. Mot bakgrund av det anförda är en prövning av den hänskjutna frågan av vikt för den allmänna rättstilllämpningen och även av stor betydelse för det stora antalet parter som finns i detta mål.

I en sammanställning antecknade tingsrätten följande om parternas ståndpunkter i frågan om tillämplig lag.

Kärandena

I Zeteos kommentar till 2 § produktansvarslagen (PAL) framgår följande. "Naturprodukter omfattas av lagens produktbegrepp, och det oavsett om de har bearbetats eller ej. Livsmedel och andra naturprodukter tillhandahålls konsumenterna ofta efter industriell bearbetning. Då är skälen för strikt produktansvar i allmänhet lika starka som i fråga om andra industriellt framställda produkter. I EG-direktivet (artikel 2) undantogs ursprungligen helt obearbetade lantbruksprodukter och jaktprodukter men enligt artikel 15.1 kunde medlemsländerna bestämma att begreppet produkt skulle omfatta även sådana produkter. Som nämnts i avsnitt 2 ledde de omfattande skadeverkningarna av BSE-virusets spridning i Europa till en ändring i direktivet, varigenom föreskrevs att produktansvaret obligatoriskt skulle omfatta även lantbruksråvaror och jaktprodukter. Den svenske lagstiftaren hade inte utnyttjat den tidigare möjligheten att undanta obearbetade naturprodukter. Sålunda har exempelvis säd, grönsaker, frukt, bär, vilt och fisk hela tiden utgjort produkter i lagens mening. Det medför att lantbrukare, bärplockare, jägare och fiskare kan ådra sig strikt produktansvar. Med tanke på hur dessa varor brukar distribueras lär det dock i praktiken ofta vara omöjligt att finna den person i det första ledet i distributionskedjan som är ansvarig för produkten. Här får det också särskild betydelse att regeln i 8 § 1 begränsar det strikta ansvaret till sådana fall där den skadevållande produkten har satts i omlopp i en näringsverksamhet." Även råvaror av typen järnmalm, kol eller svavel faller i princip under begreppet naturprodukt. I prop. 1990/91:197 s. 92 uttalas att det är svårt att tänka sig fall där just dessa produkter är behäftade med en säkerhetsbrist på det sätt lagen anger. Större risker kan vara förenade med gaser och vätskor, som också är exempel på produkter i lagens mening, oavsett om de utvinns direkt från naturen eller framställs industriellt.

Lagen om allmänna vattentjänster (LAV) är en nationell lagstiftningsprodukt och syftar primärt till att ordna vaförsörjning i ett större sammanhang när behov därav föreligger med hänsyn till människors hälsa eller miljön (1 §). LAV tar sikte på själva tillhandahållandet av vattentjänster snarare än den produkt som tillhandahålls, dvs. vattnet. En allmän vaanläggning ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av en god hushållning med naturresurser (10 § första stycket). Med "ordna" avses enligt lagen alla åtgärder som kan behövas för att en va-anläggning ska komma till stånd och bevaras, exempelvis att anlägga och utforma an-läggningen, utföra service och införskaffa och renovera nödvändiga anordningar för anläggningen. LAV synes förutsätta brister eller underlåtelse av en skyldighet att kontrollera förekomsten av PFAS-ämnen i vatten samt att ansvar inträder först vid brist eller underlåtelse av sådan kontroll. Eftersom det som ifrågasätts inte alls gäller brister eller underlåtenhet i en tjänst bestående i kontroll av vattenkvaliteten, torde LAV inte vara tillämplig. Det som ifrågasätts i målet är den produkt som tillhandahållits. LAV är vidare ägnad att hantera frågor kring själva leveransen av vatten, vilken sker genom anläggningar. Skadorna i målet har uppkommit utan samband med distribution av produkten. LAV som är obligationsrättslig till sin natur är slutligen inriktad på ett avtalsförhållande mellan en kommun/kommunalt bolag och en fastighetsägare/hyresgäst. Eftersom ett flertal av kärandena saknar avtalsförhållande med Ronneby Miljö och Teknik AB, framstår det som osannolikt att LAV skulle kunna vara exklusivt tillämplig, även om den skulle anses tillämplig i och för sig.

PAL uppställer inga kvalificerande krav på parterna. PAL utgår inte heller från ett krav på obligationsrättsligt förhållande mellan parterna. PAL är ett i svensk rätt implementerat EU-direktiv. PAL är således i överensstämmelse med EU-rätten, som är överordnad nationell lagstiftning. Redan av rättskälleläran följer att den grundläggande EU-rätten har företräde, om nationell rätt skulle inskränka eller stå i strid med EU-rätten. PAL säkerställer ett konsumentskyddsintresse, bl.a. med avseende på säkerhetsbrister i produkter på den inre marknaden. Ansvar enligt PAL förutsätter inte något avtalsförhållande mellan skadelidande och den skadeståndsansvarige. LAV är en nationell lagstiftning som inte får inskränka det konsumentskyddsintresse som PAL och EU-rätten vilar på. Vid konflikt mellan PAL och LAV är PAL överordnad.

PAL utgör speciallagstiftning. LAV är obligationsrättslig till sin avfattning och innebörd. Det anges inte någonstans i LAV att den skulle vara exklusivt tillämplig rättskälla för bedömning av skadeståndsansvar för den som levererar vatten. Av prop. 1990/91:197 s. 78 ff. framgår följande. "Produktskadelagens förhållande till andra skadeståndsrättsliga specialregler får bedömas från fall till fall. Någon lagbestämmelse om det behövs inte." Vidare på samma sida anför departementschefen: "Skälen för min bedömning: I promemorian (s. 29 f.) redogörs för ett antal skadeståndsrättsliga speciallagar inom vilkas tillämpningsområde vissa produktskador kan falla. Frågan är hur produktskadelagen bör förhålla sig till dessa andra lagar. I avsnitt 2.2.3. har jag föreslagit att skador som omfattas av atomansvarighetslagen skall undantas från produktskadelagens tillämpningsområde. I övriga fall kan situationen bli den att samma skada faller inom mer än en lags tillämpningsområde och att olika personer är skadeståndsskyldiga enligt de olika lagarna. Skadeståndsansvaret kan enligt den tillämpliga skadeståndsrättsliga specialregeln åvila t.ex. den som använder den skadeorsakande produkten i ett visst slag av verksamhet medan den som har tillverkat produkten bär ansvaret enligt produktskadelagen. Den skadelidande kan då välja att kräva en av de ansvariga eller var och en av dem. I det senare fallet blir svarandena solidariskt ansvariga och deras inbördes ansvar bestäms enligt allmänna regler om regressrätt (jfr avsnitt 2.6). Någon särskild olägenhet kan inte anses följa av att en produktskada faller inom en annan skadeståndsrättslig speciallags tillämpningsområde samtidigt som även produktskadelagen blir tillämplig på skadefallet. För den skadelidande är det naturligtvis tvärtom en fördel att ha två alternativa möjligheter att kräva ersättning för sin skada. Vad nu sagts bör gälla även förhållan-det mellan produktskadelagen och skadeståndsreglerna i lagen (1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar respektive lagen (1981:1354) om allmänna värmesystem, beträffande vilket Svenska Kommunförbundet har efterlyst ett klarläggande."

Svenska kommunförbundet anförde i prop. 1990/91:197 s. 257 f. följande: "Det lagförslag som presenteras i promemorian synes främst ta sikte på produkter som tillhandahålls inom det privata näringslivet. Styrelsen vill inledningsvis framhålla att kommunerna i många avseenden intar en sär-ställning. Som exempel kan nämnas att en kommuns affärsverksamhet måste vara av allmännyttig karaktär och att den inte får bedrivas i vinstsyfte. Vidare omfattas i en del fall kommunernas leveranser av offentligrättslig specialreglering, exempelvis lagen (1970:244) om allmänna vatten och avloppsanläggningar (va-lagen). Kommunerna torde endast i ett fåtal situationer uppträda som tillverkare i egentlig mening. Tänkbara fall är framför allt kommunernas leveranser av vatten, gas och fjärrvärme. En grundläggande oklarhet i lagförslaget är i själva verket i vilken omfattning lagen skall äga tillämpning på den kommunala verksamheten. Detta bör klargöras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Därvid bör uppmärksammas att det i allmänhet också finns en bakomliggande offentligrättslig reglering. En oklarhet är att en produkt måste ha satts i omlopp i en "näringsverksamhet", för att ansvar enligt lagen skall inträda. I promemorian anges (s. 134) att begreppet är välkänt i tidigare lagstiftning och att rättspraxis angående tillämpningen av begreppet bör kunna vägleda även i detta nya sammanhang. Det görs vidare en hänvisning till propositionen till konsumenttjänstlagen (prop. 1984/85:110 s. 141). Här anges att näringsidkare även är kommunala organ som driver verksamhet av ekonomisk natur. Som exempel på tjänst som omfattas av konsumenttjänstlagen nämns arbeten som utförs av kommunala energiverk. Å andra sidan anges att konsumenttjänstlagen inte är tillämplig på arbeten som utförs som ett led i offentlig förvaltning under sådana förhållanden att det framstår som främmande att tala om att det föreligger ett privaträttsligt avtalsförhållande mellan näringsidkaren och konsumenten, exempelvis vid sotning. Enligt styrelsens mening ger dessa uttalanden inte tillräcklig vägledning för bedömning i vilka fall en kommun skall bära strikt produktansvar enligt produktskadelagen. Ett exempel på kommunal verksamhet som kan ge upphov till tillämpningsproblem är verksamheten enligt va-lagen. Skulle produktskadelagen bli tillämplig innebär detta att kommunen blir strikt ansvarig för levererat vatten."

I prop. 2005/06:78 s. 102-105 står följande. "Enligt skadeståndsbestämmelsens ordalydelse (46-47 §§) krävs att något kan läggas ena parten till last för att ansvar skall kunna utkrävas. Ytterligare vägledning om vad som grundar ansvar framgår dock inte av förarbetena som enbart nämner att det i princip är fråga om skadeståndsansvar oberoende av vållande. En sådan tolkning är emellertid svårförenlig med lagtexten. Bestämmelsen har inte heller tillämpats så. Genom att ansvaret slår till först sedan någon av parterna har överskridit sin rätt eller åsidosatt sina skyldigheter, ligger det närmare till hands att förstå bestämmelsen så att det krävs någon slags försummelse eller åtminstone att det är fråga om någon avvikelse från vad som objektivt sett kan krävas av huvudmannen eller fastighetsägaren. Det kan t.ex. vara så att fastighetsägaren inte har vidtagit de försiktighetsmått som varit påkallade för att undvika ett utsläpp av skadliga ämnen eller att huvudmannen inte vid dimensioneringen av avloppssystemet har tagit hänsyn till behovet av skäliga säkerhetsmarginaler. Om en skada därefter inträffat och som varit adekvat med hänsyn till försummelsen, har det enligt praxis inte krävts något vållande i det konkreta fallet. Det stränga ansvar som redan i dag är fastlagt i rättspraxis är trots allt att föredra. Det är inte orimligt att den återstående risken för skador i mera extraordinära fall fortfarande får bäras av den skadelidande parten. Ansvaret bör liksom i dag uttryckligen anknytas till överträdelser av de rättigheter och skyldigheter som enligt va-lagstiftningen gäller för huvudmännen och användarna. Tidigare avgöranden från Högsta domstolen kan också i fortsättningen tjäna som vägledning".

Ronneby Miljö och Teknik AB

PAL tar främst sikte på produkter som tillverkas och distribueras inom ramen för näringsverksamhet. Klassiska produktansvarssituationer är kon-struktionsfel (teknisk lösning, val av material), fabrikationsfel (måndagsexemplar) och instruktionsfel (otillräckliga upplysningar om hur produkten ska användas). Vanliga och kända fall av produktansvar gäller t.ex. leksaker, fordon, hushållsapparater, redskap och maskiner m.m. Ansvarig enligt PAL är i första hand den som tillverkat produkten och ansvaret för alla involverade är strikt, dvs. någon vårdslöshet behöver inte finnas hos tillverkare, distributör eller försäljare. PAL föreskriver emellertid att s.k. utvecklingsfel är undantagna från ansvar, dvs. när säkerhetsbristen i produkten inte var möjlig att upptäckas av någon som sålde eller tillverkade produkten med hänsyn till det vetenskapliga och tekniska vetande som rådde då.

Kärandena har, med hänvisning till prop. 1990/91:197 s. 91, framhållit, att en lös sak, dvs. produkt i PAL:s mening kan utgöras av gaser och vätskor. Samtidigt finns i prop. 1990/91:197 uttalanden som anger att en lös sak i PAL:s mening är ett identifierat exemplar av en produkt, se t.ex. s. 13, 17, 20 och 24. En flaska vatten som man köper i en kiosk är således en lös sak i PAL:s mening. Vattnet som finns i ledningsnätet till en va-anläggning är däremot inte en lös sak.

LAV är den grundläggande lagregleringen av kommuners och kommunala bolags va-verksamhet och syftar bl.a. till att säkra kommuninvånarnas tillgång till rent dricksvatten. LAV innehåller skadeståndsregler för bland annat bristande kvalitet eller förorening av vatten. Kommunalt dricksvatten passar typiskt sett inte in i den traditionella produktansvarssituationen. Vatten är inte en kommersiellt framställd lös sak som tillverkas och säljs på en marknad, utan är del av den kommunala verksamheten. Ronneby Miljö och Teknik AB:s tillhandahållande av vatten är en tjänst som Ronneby kommun är skyldig att utföra enligt 6 § LAV. Samtidigt är Ronneby Miljö och Teknik AB ett kommunalt bolag som tar ut avgifter från kommuninvånarna för att tillhandahålla vattnet. Avgifterna är satta mot bakgrund av ett regelverk som bygger bland annat på självkostnadsprinciper för ett VA-kollektiv, till skillnad från den prissättning som annars gäller för produkter på en fri marknad. Av ett fall i Miljööverdomstolen från 2001 (MÖD 2001:24) framgår att ett kommunalt vattenverk i och för sig kan anses bedriva näringsverksamhet med betydande ekonomiska inslag. Samtidigt är distribution av vatten, inklusive frågan om ansvar för kvaliteten på vattnet, reglerad i speciallagstiftning. LAV antogs av Riksdagen år 2006, men bygger på tidigare lagstiftning. Den första lagen om allmänna vatten- och avloppsanläggningar antogs redan 1955. När PAL antogs 1992 fanns således sedan många år lagstiftning som reglerade anläggningshavares skadeståndsansvar för brister i hanteringen av dricksvatten. PAL antogs inte med syftet att reglera en anläggningshavares skadeståndsansvar för kvaliteteten på dricksvatten. Att en anläggningshavare har ett ansvar enligt LAV att leverera rent dricksvatten framgår både av prop. 2005/06:78 s. 21 och 43 och av Jörgen Qviströms handbok "Vattentjänstlagen" från 2008.

I prop. 2005/06:78 s. 21 och 43 uttalas följande. "Alla människor behöver tillgång till tjänster för vattenförsörjning. Dessa tjänster är också i varie-rande utsträckning nödvändiga för näringslivet. Vattenförsörjning och avloppshantering har därför sedan länge varit reglerat, såväl i Sverige som i stora delar av övriga världen. I första hand har syftet med regleringen varit att säkra tillgången till rent dricksvatten och att motverka smittspridning och andra allvarliga olägenheter av avloppshanteringen. Den till hushållskvalitet bestämda minimistandarden för de allmänna vattentjänsterna vattenförsörjning och spillvattenavlopp har befästs genom särskilda föreskrifter i branschorganisationen Svenskt vattens normalförslag till allmänna bestämmelser för brukande av en kommuns allmänna vatten- och avloppsanläggning (ABVA). Enligt dessa allmänna bestämmelser avser huvudman-nens leveransskyldighet endast vatten av dricksvattenkvalitet samt att denne inte garanterar att visst vattentryck alltid upprätthålls eller att en viss vattenmängd per tidsenhet alltid kan levereras."

Under avsnitt 20 skadeståndsskyldighet m.m. (s. 210-211) i Qviströms bok anges följande. "Huvudmannen kan också få svara för andra skador som orsakas av bristfälligheter i det levererade vattnet. Om huvudmannen inte avtalsvis åtagit sig att tillhandahålla vatten av särskild beskaffenhet, omfattar leveransskyldigheten i detta sammanhang dock inget annat eller mera än ett för hushållsändamål tjänligt vatten (VÖD dom DT 9/75 - HD ej prövningstillstånd). Vilka krav som kan ställas på ett godtagbart hushållsvatten framgår bl.a. av Statens livsmedelsverks kungörelse om dricksvatten, se avsnitt 5.4. Avgörande, när det gäller huvudmannens ansvar för följderna av bristfälligheter i vattnets beskaffenhet, är i första hand om huvudmannen i detta hänseende kan anses ha åsidosatt sin skyldighet enligt tidigare 12 § VAL 70, numera 13 § vattentjänstlagen, att sörja för att den allmänna anläggningen på tillfredsställande sätt fyller sitt ändamål."

VA-nämnderna och numera Mark- och miljödomstolarna har under årens lopp avgjort flera mål som gäller krav på skadestånd mot kommunala vattenverk när det gäller brister i dricksvattens kvalitet, se t.ex. MÖD M 277-02, MÖD M 1293-03, VÖD DTVa 896-97.

Kärandenas påstående, att ansvar enligt LAV förutsätter skada enbart i samband med distribution (ledningssystem m.m.), är inte korrekt. Bland en anläggningshavares skyldigheter enligt LAV ingår att genomföra provtagning av vatten i enlighet med Livsmedelsverkets föreskrifter. För det fall en anläggningshavare underlåter att genomföra av Livsmedelsverket föreskrivna provtagningar avseende kvalitet på dricksvatten, bör principiellt sett ansvar och skadestånd enligt LAV aktualiseras för sådan underlåtenhet.

Kärandenas påstående, att skadestånd enligt LAV enbart kan utdömas till fastighetsägare, är inte korrekt. Såsom framhållits av Ronneby Miljö och Teknik AB jämställs med fastighetsägare t.ex. person i fastighetsägares hushåll eller hyresgäster och så tillämpas LAV regelbundet av Mark- och Miljö-domstolarna. Ett exempel gäller Kristianstads kommun och förorening av Everöds vattenverk i anslutning till midsommarhelgen 2015. Dagvatten hade trängt in i vattenverket och förorenat dricksvattnet med smittoämnen. Över 500 personer insjuknade och fick koka vattnet i flera månader innan dricksvattnet var rent igen. Kommunens försäkringsbolag, Kommunassurans Syd, bedömde att kommunen hade ett skadeståndsansvar enligt LAV och hanterade skadeståndskraven från drabbade personer.

HD meddelade prövningstillstånd i frågan om Ronneby Miljö och Teknik AB:s leverans av vatten enligt lagen om allmänna vattentjänster omfattades av produktansvarslagen.

Betänkande