NJA 2022 s. 922
Med hänsyn till den betydelse som planbeskrivningen har för den kommunala beslutsprocessen ska vad som anges i beskrivningen väga tungt vid tolkningen av en oklar planbestämmelse.
Bygglovs- och tillsynsnämnden i Huddinge kommun beslutade den 24 juli 2019 att avslå ansökan av HÅ Fast Invest AB om bygglov för tvåbostadshus och stödmurar samt marklov för ändrad marknivå på fastigheten [V] 3 samt bygglov för tvåbostadshus och marklov för ändrad marknivå på fastigheterna [V] 20 och [V] 21. Som skäl för besluten angavs i huvudsak att ansökan inte uppfyllde förutsättningarna för bygglov enligt 9 kap. 30 § plan- och bygglagen eftersom det i föreliggande detaljplan anges att syftet med planen är att möjliggöra för friliggande enfamiljshus, det vill säga inte två- eller flerbostadshus.
Länsstyrelsen i Stockholms län
HÅ Fast Invest AB överklagade hos Länsstyrelsen i Stockholms län och yrkade i första hand att länsstyrelsen med ändring av nämndens beslut skulle bevilja lov i enlighet med ansökan och i andra hand att besluten skulle upphävas och ärendena återförvisas till nämnden för fortsatt handläggning.
Länsstyrelsen (länsassessorn George Bjälkemo) meddelade beslut den 16 december 2019.
Under rubriken Motivering anförde länsstyrelsen följande.
För fastigheterna [V] 3, [V] 20 och [V] 21 gäller stadsplan – – – från 1966 som detaljplan. I plankartan är fastigheterna betecknade BFII. Enligt planbestämmelserna innebär det att området endast får användas för bostadsändamål och att endast fristående hus med högst två våningar får uppföras.
Enligt 9 kap. 30 § plan- och bygglagen ska bygglov ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan om åtgärden inte strider mot detaljplanen och uppfyller de krav som följer av vissa angivna bestämmelser
i 2 och 8 kap.plan- och bygglagen. Av 9 kap. 31 b § plan- och bygglagen framgår att bygglov, trots 30 §, får ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan, om avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte och avvikelsen är liten.
Den fråga länsstyrelsen har att ta ställning till är om ansökan om bygglov avseende uppförande av tvåbostadshus är förenlig med planens bestämmelse om att det endast är fristående hus som får uppföras.
Tolkningen av planbestämmelser ska ske med beaktande av den lagstiftning och praxis som gällde vid den tid då planen antogs samt med stöd av planens syfte och planbeskrivningen. Vid tolkningen kan även de myndighetsanvisningar för hur planbestämmelser bör anges som gällde vid antagandet utgöra ett stöd.
Vad som avses med fristående hus har inte definierats i vare sig plan- och bygglagen eller den äldre plan- och bygglagen (1987:10). Termen fristående hus förekommer i Kungliga Byggnadsstyrelsens, KBS, skrift Anvisningar angående Beteckningar på plankartor m.m. samt Bestämmelser till detaljplaneförslag (publikation 1950:2). Statens Planverk gav 1970 ut en reviderad upplaga av anvisningarna med motsvarande beskrivning av de olika systemen. Begreppet fristående hus har i dessa båda upplagor använts för att beteckna områden med egnahems- och villabebyggelse i ett öppet byggnadssätt.
Termen egnahems- och villabebyggelse får i normalfallet anses avse en- till tvåbostadshus, även om ett bostadshus kan inrymma flera lägenheter och ändå visuellt uppfattas som egnahems- eller villabebyggelse (se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 maj 2019, i mål nr P 3438-18 och den 7 maj 2018, i mål P 6512-17).
Såväl nämnden som klaganden har till stöd för sina ståndpunkter i ärendet hänvisat till mark- och miljödomstolens tidigare prövning, i mål P 2194-17, som avsåg en ansökan om bygglov för uppförande av ett flerbostadshus på fastigheten [V] 3. Mark- och miljödomstolen fann att byggnaden inte var förenlig med planen. Förutsättningarna var emellertid väsentligt andra än i de förevarande ärendena. Ansökan avsåg då ett hus med tio lägenheter, försett med loftgång och alla lägenheter hade egna entrédörrar. Enligt mark- och miljödomstolens bedömning kunde en byggnad med denna utformning inte anses falla in under tolkningen av begreppet fristående hus. Till skillnad från nämnden finner länsstyrelsen att detta emellertid inte ger stöd för någon annan bedömning än att uppförande två-bostadshus såsom nu avses ska anses som planenligt förutsatt att det visuellt uppfattas som villabebyggelse. Att det av planbeskriv-ningen framgår att syftet med planen har varit att bevara områdets nuvarande villastadskaraktär talar för att det är detta som avses med planbestämmelsen att hus ska vara fristående. Enligt länsstyrelsen får det med beaktande härav och då ingen planbestämmelse som begränsar antalet lägenheter finns, förstås att det inte uteslutande är enbostadshus som ska få uppföras. Detta även om det såsom nämnden påpekat, i planbeskrivningen anges att området kan kompletteras med friliggande enfamiljshus. Länsstyrelsen konstaterar att de aktuella byggnaderna är enhetligt utformade med en byggnadskropp, med respektive entrédörr på bottenplanet, samt att fasaderna utförs med delvis asymmetriska detaljer avseende bl.a. dörrar, balkonger och fönster. Med hänsyn härtill och utformningen i övrigt finner länsstyrelsen sammantaget att det får anses visuellt vara fråga om villabebyggelse och att ansökan om bygglov för tvåbostadshus därmed är förenlig med planens bestämmelse om att det endast är fristående hus som får uppföras.
Mot denna bakgrund finner länsstyrelsen att nämnden således inte har haft fog för att avslå ansökan om bygglov på den grunden att uppförande tvåbostadshus skulle strida mot planen avseende byggnadssätt. Nämnden har följaktligen inte heller haft fog för att på den grunden avslå ansökan i den del som avser stödmurar samt marklov för ändrad marknivå. Vad ägare till angränsande fastigheter har anfört, i den mån de har avhörts, föranleder ingen annan bedömning. De överklagade besluten ska därför upphävas i sin helhet och ärendena återförvisas till nämnden för fortsatt handläggning och återstående prövning av bygglovet enligt 9 kap. 30 § plan- och bygglagen.
BESLUT
Länsstyrelsen upphäver de överklagade besluten och återförvisar ärendena till Bygglovs- och tillsynsnämnden i Huddinge kommun för fortsatt handläggning.
Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen
Bygglovs- och tillsynsnämnden i Huddinge kommun samt B.B. och S.B., ägare till fastigheterna [V] 4 och 5, överklagade i Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen och yrkade att länsstyrelsens beslut skulle upphävas och nämndens beslut att avslå ansökan om bygglov m.m. skulle stå fast.
HÅ Fast Invest AB yrkade att mark- och miljödomstolen skulle lämna överklagandena utan bifall och fastställa länsstyrelsens beslut.
Mark- och miljödomstolen handlade överklagandena i tre mål, ett för varje fastighet.
Mark- och miljödomstolen (tingsfiskalen Emil von Schinkel) meddelade den 13 juli 2020 domar i de tre målen.
Här återges endast målet rörande fastigheten [V] 3. Avgörandena i målen rörande fastigheterna [V] 20 och [V] 21 är i väsentliga delar likalydande.
Mark- och miljödomstolen anförde följande.
DOMSKÄL
Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet redogjort för ärendets handläggning och för tillämpliga bestämmelser.
Frågan i målet är om den sökta åtgärden är att se som ett fristående hus enligt den gällande detaljplanen.
Fastigheten [V] 3 omfattas av en stadsplan från år 1966. Stadsplanen gäller som detaljplan. Det juridiskt bindande dokumentet i en detaljplan är plankartan med dess tillhörande planbestämmelser. Vid tolkning av en detaljplan ska den lagstiftning och praxis som gällde vid tiden för planens antagande beaktas. En annan ordning skulle innebära att äldre planer skulle kunna ges ett annat materiellt innehåll än det som planförfattaren avsett ( jfr RÅ 1990 ref. 30 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 9 april 2015 i mål nr P 8223-14). Som stöd vid tolkningen av detaljplanebestämmelserna kan vidare detaljplanens syfte och dess planbeskrivning användas (se prop. 2009/10:170, del 1, s. 214 f. och Mark- och miljööverdomstolens dom den 18 december 2014 i mål nr P 5758-14). Därutöver kan även de faktiska omständigheterna vid planarbetet ge ledning vid tolkandet av planens syfte (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 juni 2016 i mål nr F 9268-15).
I aktuell plankarta anges användningsbestämmelsen BFII för det aktuella markområdet. Enligt planbestämmelserna innebär detta att fastigheten [V] 3 får användas för bostadsändamål och att det endast är fristående hus i två plan som får uppföras. Det saknas planbestämmelse som begränsar antalet lägenheter i de fristående bostadshusen. I planbeskrivningen anges bl.a. att området, med bevarande av sin nuvarande villastadskaraktär, kan kompletteras med friliggande enfamiljshus och då i första hand genom uppdelning av stora fastigheter i flera tomter. Av plankartan följer vidare att det inom vissa områden får uppföras hus med bestämmelsens BS, sammanbyggda bostäder.
Begreppet fristående hus har inte definierats vare sig i den nuvarande plan- och bygglagen (2010:900), PBL, eller den äldre plan- och bygglagen (1987:10). Vid tidpunkten för antagandet av detaljplanen var Kungliga Byggnadsstyrelsens anvisningar i publikation angående beteckningar på plankartor m.m. (1950:2) gällande och har i flera fall använts av Mark- och miljööverdomstolen vid tolkningen av planer (se t.ex. MÖD 2016:18 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 januari 2018 i mål nr P 8216-17). Begreppet fristående hus har använts för att beteckna områden med egnahems- och villabebyggelse i ett öppet byggnadssätt. Termen egnahems- och villabebyggelse får i normalfallet anses avse en- till tvåbostadshus, även om ett bostadshus kan inrymma flera lägenheter och ändå visuellt uppfattas som egnahems- eller villabebyggelse (se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 maj 2019 i mål nr P 3438-18 samt den 7 maj 2018 i mål P 6512-17. Jämför även mark- och miljödomstolens tidigare avgörande den 23 februari 2018 i mål nr P 2194-17).
I planen saknas bestämmelser om ett högsta antal lägenheter. Däremot har planområdet delats upp i ett område där enbart fristående hus får byggas och ett annat område där sammanbyggda hus får uppföras. Syftet med planen är enligt planbeskrivningen att området inom vilket fastigheten är belägen kan kompletteras med friliggande enfamiljshus. Även om detta talar för att planens syfte varit uppförande av enbart enbostadshus menar domstolen att det i avsaknad av uttryckliga bestämmelser som begränsar antalet lägenheter inte finns utrymme att tolka bestämmelsen fristående på annat sätt än hur bestämmelsen tolkats i praxis med stöd av den ovan nämnda publikationen. Det innebär enligt domstolens bedömning att det inom aktuellt området får uppföras fristående en- till tvåbostadshus, även om ett bostadshus kan inrymma flera lägenheter och ändå visuellt uppfattas som egnahems- eller villabebyggelse. Planbestämmelsen F kan således inte anses utgöra hinder mot att uppföra en fristående byggnad innehållande två stycken lägenheter, under förutsättningar att den aktuella byggnationen är att se som en fristående byggnad och inte två sammanbyggda huskroppar.
Mark- och miljööverdomstolen har i avgörande från den 17 april 2020 i mål nr P 6293-19 ansett att en lovsökt byggnad innehållande två bostäder med separata entréer och med en förskjutning av fasaderna för respektive lägenhet var att anse som ett friliggande tvåbostadshus då huset inte var sammanbyggt med en annan huskropp över tomtgräns. I Mark- och miljööverdomstolens avgörande den 17 december 2018 i mål nr P 783-18 bedömdes att tillbyggnaderna till ett befintligt bostadshus, trots att dessa skulle medföra att byggnaden fick fyra separata entréer, likväl gav ett visuellt intryck av att vara en tillbyggd villa. Byggnaden ansågs vidare ha ett enhetligt utseende och att utformningen sammantaget inte gav stöd för att det skulle röra sig om tre kopplade byggnader. Åtgärden ansågs därför inte strida mot bestämmelser om ett öppet byggnadssätt.
Byggnaden som avses uppföras på [V] 3 kommer innehålla två lägenheter med separata ingångar och är enligt domstolens bedömning enhetligt utformad med en byggnadskropp och ett gemensamt tak. Den kommer inte att sammanbyggas med annan byggnad över tomtgräns. Enligt bolaget kommer byggnaden vidare att ha gemensamma tekniska lösningar för de båda lägenheterna. Domstolen delar därför länsstyrelsens bedömning att den aktuella byggnaden visuellt får uppfattas som en villa och att den inte kan anses utgöra två sammanbyggda enbostadshus. Domstolen bedömer således att byggnationen är en fristående byggnad och förenlig med detaljplanens bestämmelse om att byggnader endast får uppföras fristående.
I likhet med länsstyrelsen finner därför domstolen att nämnden således inte har haft fog för att avslå ansökan om bygglov på den grunden att ett uppförande av tvåbostadshus skulle strida mot planen avseende byggnadssätt. Nämnden har följaktligen inte heller haft fog för att på den grunden avslå ansökan i den del som avser stödmurar samt marklov för ändrad marknivå. Vad nämnden, B.B. och S.B. har anfört i överklagandena föranleder ingen annan bedömning. Överklagandena ska därmed avslås. Länsstyrelsens beslut om återförvisning och fortsatt handläggning av ärendet ska därför stå fast.
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandena.
Tekniska rådet Maria Bergqvist var skiljaktig och lämnade följande skiljaktiga mening.
Om man anser att en plankarta är svårtolkad ska man med hjälp av planbeskrivningen och syftet med planen tolka plankartan.
Enligt gällande detaljplan för fastigheten [V] 3 i Huddinge är kvartersmarken för fastigheten betecknad med bestämmelsen BF vilket i sammanhanget betyder – område för bostadsändamål, fristående hus.
På samma plankarta finns andra områden för kvartersmark betecknade med BS – område för bostadsändamål, sammanbyggda hus.
Sammanbyggda hus är enligt detaljplanen radhus, parhus eller kedjehus. Fristående hus är enligt detaljplanen villor.
I normalfallet utgörs villor av en- till tvåbostadshus som kan utgöras av en huvudbostad/lägenhet och en betydligt mindre andra lägenhet, men aldrig av två lika stora och identiska fast spegelvända lägenheter.
Det hus som avses att uppföras enligt det nekade bygglovet är helt klart parhus/radhus med två i stort sett identiska lägenheter i två våningsplan samt källare med var sin interntrapp.
Det hade varit helt planenligt om detta hus hade placerats inom kvartersmark betecknat med BS, men nu när dessa är placerade inom kvartersmark betecknat med BF strider byggnationen mot detaljplanens bestämmelser varför länsstyrelsens beslut ska upphävas till förmån för kommunens av-slagsbeslut.
Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen
Bygglovs- och tillsynsnämnden i Huddinge kommun samt B.B. och S.B. överklagade mark- och miljödomstolens tre avgöranden i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, och yrkade att nämndens beslut att avslå ansökan om bygglov m.m. skulle fastställas.
HÅ Fast Invest AB motsatte sig ändring.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsrådet Liselotte Rågmark, tekniska rådet Mats Kager, hovrättsrådet Ralf Järtelius och tf. hovrättsassessorn Hanna Björklund, referent) anförde i dom den 21 december 2021 följande såvitt avsåg fastigheten [V] 3.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Prövningen i målet gäller huvudsakligen ansökan om bygglov för nybyggnad av ett tvåbostadshus. För fastigheten gäller en stadsplan som fastställdes 1968. Planen gäller som detaljplan. Mark- och miljööverdomstolen ska ta ställning till om det sökta bygglovet är förenligt med detaljplanens bestämmelser. Fastigheten ingår i ett område som på plankartan är betecknat ”BF II”. Av planbestäm-melserna framgår att sådana områden endast får bebyggas med för bostadsändamål ägnade fristående hus i två våningar.
En central fråga i målet är hur planbestämmelsen som föreskriver fristående hus ska förstås. Mark- och miljööverdomstolen har i flera avgöranden uttalat att tolkningen bör ske med beaktande av den lagstiftning och praxis som gällde när planen antogs samt med stöd av planens syfte och planbeskrivningen. Myndighetsanvisningar för hur planbestämmelser bör anges, som gällde vid antagandet, kan också vara ett stöd. (Se t.ex. rättsfallen MÖD 2020:41–44).
Vad som avses med fristående hus har inte definierats vare sig i den nuvarande plan- och bygglagen (2010:900), PBL, eller den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL. Termen fristående hus förekommer i Kungliga Byggnadsstyrelsens, KBS, skrift Anvisningar angående beteckningar på plankartor m.m. samt bestämmelser till detaljplaneförslag (publikation 1950:2) samt senare revideringar av denna skrift. I praxis har dessa anvisningar tillmätts betydelse vid tolkningen av planbestämmelser om bl.a. fristående hus. Det har då framhållits att termen, enligt anvisningarna, har använts för att beteckna områden med egnahems- och villabebyggelse. Begreppet egnahems- och villabebyggelse har i normalfallet ansetts avse en- till tvåbostadshus. (Se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 7 maj 2018 i mål nr P 6512-17.) I samtliga fall där Mark- och miljööverdomstolen har tillmätt sådana myndighetsanvisningar betydelse för tolkningen av planbestämmelsen F (fristående hus) har det även funnits konkret stöd i planhandlingarna för att avsikten varit att endast en- eller tvåbostadshus skulle få uppföras (se rättsfallen MÖD 2020:41–44).
I detta fall innehåller planbestämmelserna inte någon begränsning av antalet bostadslägenheter per byggnad eller per fastighet. Av planbeskrivningen framgår dock följande avseende det aktuella området för bostadsändamål: ”I planförslaget föreslås att området, med bevarande av sin nuvarande villastadskaraktär, kompletteras med friliggande enfamiljshus i första hand genom uppdelning av stora fastigheter i flera tomter”. Det är således tydligt i detta fall att syftet med planen är att bevara rådande villastadskaraktär och att avsedd utformning av tillkommande bebyggelse är friliggande enfamiljshus. Av Terminologicentrums publikation Plan- och byggtermer 1994, TNC 95, framgår att enbostadshus tidigare benämndes enfamiljshus. Det finns därmed konkret stöd i planbeskrivningen för att i detta fall tolka planbestämmelsen F som att enbart enbostadshus får uppföras.
Sammantaget innebär formuleringarna i planbeskrivningen att planbestämmelsen om fristående hus ska tolkas på så sätt att det är enbostadshus som avses. Mark- och miljööverdomstolen bedömer därför att den planerade byggnaden inte uppfyller vad som avses med termen fristående hus i denna detaljplan. Byggnaden är således inte förenlig med detaljplanen. Avvikelsen kan inte anses vara liten eller förenlig med planens syfte. Nämndens beslut att avslå bolagets ansökan om bygglov m.m. ska därför fastställas. Vid denna bedömning saknas det skäl för Mark- och miljööverdomstolen att pröva övriga invändningar mot sökt bygglov.
Befintlig praxis angående planbeskrivningens betydelse för tolkningen av rättsligt bindande planbestämmelser är delvis motsägelsefull. Mot denna bak-grund och då frågan är av stor praktisk betydelse får det anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att den prövas av HD. Mark- och miljööver-domstolen tillåter därför att domen överklagas.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom fastställer Mark- och miljööverdomstolen Bygglovs- och tillsynsnämnden i Huddinge kommuns beslut den 24 juli 2019 – – – att avslå ansökt bygg- och marklov på fastigheten [V] 3 i Huddinge kommun.
Samma dag och på motsvarande sätt avgjorde Mark- och miljööverdomstolen överklagandena rörande fastigheterna [V] 20 och [V] 21.
Högsta domstolen
HÅ Fast Invest AB överklagade och yrkade att HD skulle fastställa mark- och miljödomstolens domslut.
Bygglovs- och tillsynsnämnden i Huddinge kommun, S.B. och B.B. motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens domar ändrades.
Betänkande
Målet avgjordes efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Malin Broman Lindfors, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande dom.
DOMSKÄL
Vad målet i HD gäller
Målet gäller främst om en bestämmelse i en detaljplan om att det får uppföras fristående hus för bostadsändamål innebär att endast fristående en-bostadshus får uppföras eller om även fristående tvåbostadshus är planenliga. Målet aktualiserar särskilt vilken betydelse planbeskrivningen har för tolkning av en detaljplan.
Bakgrund
HÅ Fast Invest AB (bolaget) ansökte om bl.a. bygglov för ett tvåbostadshus på var och en av fastigheterna [V] 3, 20 och 21 i Huddinge kommun. Fastigheterna ligger i ett område som omfattas av stadsplanen för Stortorp III från år 1966. Fastigheterna ingår i ett område som på plankartan är betecknat ”BF II”. Av planbestämmelserna framgår att ett sådant område endast får bebyggas med fristående hus för bostadsändamål i två våningar. Planbe-stämmelserna innehåller inte någon begränsning av antalet bostadslägenheter per byggnad eller per fastighet. I planbeskrivningen anges att syftet med planen är att området, med bevarande av sin nuvarande villastadskaraktär, ska kompletteras med friliggande enfamiljshus i första hand genom upp-delning av stora fastigheter i flera tomter.
Bygglovs- och tillsynsnämnden i Huddinge kommun, nedan byggnadsnämnden, avslog ansökningarna med motiveringen att planen endast medgav uppförande av fristående enfamiljshus.
Efter överklagande från bolaget upphävde länsstyrelsen besluten och återförvisade ärendena till byggnadsnämnden, med motiveringen att planen tillät uppförande av tvåbostadshus. Mark- och miljödomstolen gjorde samma bedömning.
Efter att byggnadsnämnden överklagat har Mark- och miljööverdomstolen bedömt att planen och dess planbestämmelse om fristående hus ska tolkas som att den endast tillåter enbostadshus. Mark- och miljööverdomstolen har fastställt nämndens beslut att avslå bolagets ansökan om bygglov m.m.
Allmänna bestämmelser om planläggning och bygglov
Bestämmelser om planläggning av mark och vatten finns i plan- och bygglagen (2010:900). Planläggningen utgör en kommunal angelägenhet (se 1 kap. 2 §). I detta ligger att en kommun har ett s.k. planmonopol och – med vissa här inte aktuella undantag – inte kan påtvingas en ny eller ändrad planläggning.
I punkten 5 i övergångsbestämmelserna till plan- och bygglagen framgår att bl.a. stadsplaner, som enligt 17 kap. 4 § i den äldre plan- och bygglagen (1987:10) ska anses ha antagits med stöd av den lagen, även i fortsättningen ska anses ha antagits med stöd av den äldre plan- och bygglagen. Det innebär något förenklat att stadsplaner gäller som detaljplaner.
En detaljplan gäller till dess att den ändras eller upphävs. I detaljplanen ska bestämmas en viss genomförandetid, mellan fem och femton år. Under genomförandetiden får planen inte ändras eller upphävas, om någon berörd fastighetsägare motsätter sig det. Om kommunen inte ändrar eller upphäver planen efter genomförandetiden fortsätter den således att gälla. (Se 4 kap.21, 38 och 39 §§plan- och bygglagen.)
Av 4 kap. 30 och 31 §§ framgår att en detaljplan består av en plankarta och planbestämmelser samt att det till planen ska finnas en planbeskrivning. Planbeskrivningen ska bland annat redovisa planens syfte samt innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen. (Se 4 kap. 33 §.)
Plan- och bygglagen innehåller också bestämmelser om när det krävs bygglov. Bland annat fordras, som huvudregel, bygglov för att uppföra en ny byggnad (se 9 kap. 2 § första stycket 1).
I 9 kap. 30 § anges när bygglov ska ges inom detaljplanelagt område. En av flera nödvändiga förutsättningar för detta är, enligt första stycket 2, att åtgärden inte strider mot detaljplanen.
Av 9 kap. 31 b och 31 c §§ framgår att bygglov under vissa förutsättningar får ges, trots att åtgärden avviker från detaljplanen. Så är fallet bland annat om avvikelsen är förenlig med detaljplanens syfte och den dessutom är liten (se 31 b § 1).
Tolkning av detaljplaner
Några utgångspunkter
En plankarta med tillhörande planbestämmelser har direkt rättsverkan, medan planbeskrivningen och planillustrationen inte är juridiskt bindande. Det faktum att plankartan och planbestämmelserna har direkt rättsverkan innebär att endast otydliga plankartor och otydliga planbestämmelser kan bli föremål för tolkning. En planbestämmelse får som utgångspunkt anses otydlig om det finns fog för att kunna förstå den på mer än ett sätt.
Tolkningsprinciper
En detaljplans bestämmelser är utformade mot bakgrund av den lagstiftning som gällde vid tidpunkten för detaljplanens antagande. Om inte annat framgår av detaljplanen bör planbestämmelserna därför tolkas i enlighet med den då gällande lagstiftningen. En annan ordning skulle innebära att äldre planer skulle kunna komma att ges ett annat materiellt innehåll än det som planförfattaren avsett ( jfr t.ex. RÅ 1990 ref. 30).
Statliga myndigheter har sedan mitten av 1900-talet publicerat handböcker och myndighetsanvisningar för hur planbestämmelser bör anges. Myndighetsanvisningarna är inte rättsligt bindande. De anvisningar som gällde när en viss detaljplan togs fram kan ändå vara ett stöd vid tolkning av planen.
Planbeskrivningar och planillustrationer är inte juridiskt bindande. De kan ändå utgöra ett stöd för hur en detaljplan ska förstås (se prop. 2009/10:170 s. 214 f.). Om det t.ex. i planbeskrivningen anges att detaljplanen syftar till att bevara ett områdes karaktär vad gäller t.ex. byggnadssätt, och det finns utredning om områdets byggnadssätt när detaljplanen antogs, kan det utgöra ett stöd vid tolkningen av detaljplanen.
Det är även naturligt att tolka en specifik planbestämmelse i ljuset av utformningen av övriga planbestämmelser och planens systematik i övrigt ( jfr prop. 2013/14:126 s. 179 och ”Naturmarken i Hemmeslöv” NJA 2020 s. 786 p. 15).
Varken myndighetsanvisningar eller planbeskrivningar är bindande ( jfr p. 15–16). Myndighetsanvisningar är av generell karaktär, medan planbeskrivningen tar sikte på en enskild detaljplan. Planbeskrivningen bör därför normalt tillmätas större betydelse i situationer där myndighetsan-visningar och planbeskrivningen talar för olika tolkningar. Att tillmäta planbeskrivningen särskild vikt ligger väl i linje med kommunens planmonopol, eftersom planbeskrivningen är det dokument där kommunens övergripande syfte med markanvändningen kommer till uttryck ( jfr p. 6).
Närmre om tolkning av termen ”fristående hus”
Vad som förstås med fristående hus definieras varken i plan- och bygglagen eller den äldre plan- och bygglagen.
Planbestämmelser om fristående hus syftar dock, som utgångspunkt, till att särskilja byggnader som ska uppföras fristående från sådana som är parvis sammankopplade i tomtgräns eller på annat sätt sammanbyggda (se Didon m.fl., Plan- och bygglagen En kommentar, 2021, JUNO, 9 kap. 30 §). En planbestämmelse om fristående hus får i allmänhet anses klar såtillvida att hus inte får byggas ihop. Däremot kan bestämmelsen inte anses ha en klar och tydlig innebörd vad gäller antalet bostäder i huset. En planbestämmelse om fristående hus behöver därför normalt tolkas ( jfr p. 13).
Termen fristående förekommer i flera myndighetsanvisningar. I t.ex. Kungliga Byggnadsstyrelsens skrift Anvisningar angående Beteckningar på plankartor m.m. samt Bestämmelser till detaljplaneförslag (publikation 1950:2) anges att det finns två olika stadsplanesystem. Det ena systemet används vid den vanliga egnahems- och villabebyggelsen som sker i öppet byggnadssätt. Om det systemet används är det nödvändigt att ha bestämmelser med innebörden ”Fristående eller kopplade hus” alternativt enbart ”Fristående hus”. En bestämmelse om fristående eller kopplade hus innebär att sammanbyggnad av huvudbyggnader endast får ske två och två i gemensam tomtgräns (se s. 52 och 54 i anvisningarna).
Kungliga Byggnadsstyrelsens Anvisningar (publikation 1950:2) ger stöd för att uppfatta planbestämmelser om fristående hus från tiden då an-visningarna gällde, som att det avser egnahems- och villabebyggelse i öppet byggnadssätt. Egnahems- och villabebyggelse i öppet byggnadssätt motsvarar det som med andra ord kan beskrivas som en- eller tvåbostadshus, dvs. bostadshus med en eller två bostadslägenheter ( jfr hur termerna egnahem, småhus, enbostadshus och tvåbostadshus definieras i Terminologicentrum publikation nr 95, Plan- och byggtermer 1994).
Om det inte finns något stöd i t.ex. planbeskrivningen eller i planillustrationer för att det som åsyftades med termen fristående i en detaljplan är egnahems- och villabebyggelse, dvs. en- och tvåbostadshus, kan det dock inte regelmässigt anses att en planbestämmelse om fristående hus ska tolkas i enlighet med Kungliga Byggnadsstyrelsens Anvisningar (publikation 1950:2). Om sådant stöd saknas kan en planbestämmelse om fristående byggnad normalt endast förstås enligt sin ordalydelse, dvs. att hus ska uppföras fristående från varandra och inte vara sammankopplade i tomtgräns. Termen fristående innefattar då inget besked i frågan om hur många bostäder ett hus får innehålla.
Bedömningen i detta fall
Plankartan och planbestämmelserna som gäller för fastigheterna [V] 3, 20 och 21 innehåller inte någon begränsning av antalet bostadslägenheter per byggnad eller per fastighet. Planbestämmelsen om fristående hus kan inte anses ha en klar och tydlig innebörd och behöver därför tolkas ( jfr p. 20).
Kungliga Byggnadsstyrelsens Anvisningar (publikation 1950:2), som gällde vid antagandet av den i målet aktuella planen, ger stöd för att uppfatta planbestämmelser om fristående hus som att det avser en- och tvåbostadshus ( jfr p. 22).
Planbeskrivningen anger dock att syftet med planen varit att komplettera området, med bevarande av sin nuvarande villastadskaraktär, med friliggande enfamiljshus. Enfamiljshus är en synonym till enbostadshus ( jfr Terminologicentrum publikation nr 95, Plan- och byggtermer 1994). Planbeskrivningen ger således inte stöd för att med termen fristående avses fristående i den mening som avses i Kungliga Byggnadsstyrelsens anvis-ningar, dvs. en- och tvåbostadshus. Tvärtom talar planbeskrivningen för att termen fristående ska tolkas mindre generöst än vad som följer av Kungliga Byggnadsstyrelsens anvisningar.
Planbeskrivningen bör normalt tillmätas större betydelse i situationer där myndighetsanvisningar och planbeskrivningen talar för olika tolkningar ( jfr p. 18). Det nu sagda leder till slutsatsen att planbestämmelsen i nu aktuellt fall ska tolkas på så sätt att det endast är fristående enbostadshus som tillåts enligt planen. Den planerade byggnaden uppfyller inte vad som avses med termen fristående hus i planen. Avvikelsen kan – som Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat – inte anses vara liten eller förenlig med planens syfte.
Överklagandena ska därför avslås.
DOMSLUT
HD fastställer Mark- och miljööverdomstolens domslut.
Domskäl
HD ( justitieråden Johnny Herre, Svante O. Johansson, Dag Mattsson, referent, Malin Bonthron och Cecilia Renfors) meddelade den 9 december 2022 följande dom.
DOMSKÄL
Bakgrund
HÅ Fast Invest AB ansökte om bygglov för nybyggnad av ett tvåbostadshus på var och en av tre fastigheter i Huddinge.
För platsen gäller en stadsplan från 1968. På plankartan är det aktuella området betecknat med BFII. Enligt planbestämmelserna avses med B att området får användas endast för bostadsändamål och med F att området får bebyggas endast med hus som uppförs fristående.
Byggnadsnämnden avslog ansökningarna med hänvisning till att den planbeskrivning som finns för området bara medger att fristående enfamiljshus (numera enbostadshus) uppförs, alltså inte tvåbostadshus. Efter överklagande beslutade länsstyrelsen att byggnadsnämndens beslut skulle upphävas och ärendena återförvisas till nämnden. Länsstyrelsen beaktade bl.a. vissa anvisningar av Kungl. Byggnadsstyrelsen från 1950 där termen fristående hus förekommer och betecknar områden med egnahems- och villabebyg-gelse i ett öppet byggnadssätt, vilket länsstyrelsen bedömde inte utesluter också tvåbostadshus.
Mark- och miljödomstolen gjorde i allt väsentligt samma bedömning som länsstyrelsen. Mark- och miljööverdomstolen har däremot kommit fram till att stadsplanen och dess planbestämmelser om fristående hus ska tolkas som att planen tillåter endast enbostadshus. Avgörande för domstolens tolkning av stadsplanen har varit formuleringar i planbeskrivningen till planen. Byggnads-nämndens beslut om avslag på ansökningarna om bygglov för tvåbostadshus har därmed fastställts.
Planbeskrivningens betydelse
Enligt 4 kap. 30 § plan- och bygglagen (2010:900) ska en detaljplan bestå av en karta för det område som planen omfattar och de bestämmelser i övrigt som behövs. Tillsammans med detaljplanen ska det vidare enligt 31 § finnas en beskrivning av hur detaljplanen ska förstås (en planbeskrivning). I 33 § föreskrivs utförligt vilket närmare innehåll som denna planbeskrivning ska ha, bl.a. ska planens syfte anges. Ytterligare föreskrifter om planbeskrivningens innehåll finns i 33 a–35 §§. Planbeskrivningen utgör en integrerad del av underlaget vid kommunfullmäktiges antagande av detaljplanen (se t.ex. också 5 kap. 29 och 32 §§).
Även om planbeskrivningen inte är rättsligt bindande, är den ett viktigt underlag för tolkningen av detaljplanen och dess innebörd (se också ”Naturmarken i Hemmeslöv” NJA 2020 s. 786 p. 15 samt prop. 1985/86:1 s. 618, prop. 1989/90:37 s. 56, prop. 2009/10:170 s. 214 och prop. 2013/14:126 s. 179). Med hänsyn till den betydelse som planbeskrivningen har för den kommunala beslutsprocessen måste det anses ligga i lagstiftningen att vad som anges i beskrivningen väger tungt vid tolkningen av en oklar planbestämmelse.
Bedömningen i detta fall
Som framgår av det föregående gäller för området en stadsplan från 1968. Stadsplanen är antagen med stöd av 1959 års byggnadsstadga. Tolkningen av stadsplanens bestämmelser ska göras utifrån byggnadsstadgan och de andra regler och den praxis som gällde då.
Det kan konstateras att beslutsprocessen för antagande av en stadsplan enligt byggnadsstadgan i det nu relevanta avseendet väsentligen var densamma som den enligt plan- och bygglagen. Det som anges i beskrivningen till stadsplanens bestämmelser ska alltså väga tungt när syftet med planen fastställs.
Enligt stadsplanens karta och bestämmelser får området bebyggas endast med hus som uppförs fristående. Av dessa planhandlingar framgår inte entydigt vad som avses med ”fristående”; begreppet i sig är inte klart utan kan uppfattas på olika sätt. I den beskrivning som utarbetades till stadsplanen – och som låg till grund för kommunalfullmäktiges beslut att anta den – anges emellertid att området, med bevarande av villastadskaraktären, ska kompletteras med friliggande enfamiljshus. Det finns därmed stöd i beskriv-ningen för att planen ska förstås så att endast enbostadshus och inte tvåbostadshus får uppföras i området.
I de anvisningar som fanns från Kungl. Byggnadsstyrelsen vid antagandet av stadsplanen (publikation 1950:2) används i och för sig begreppet fristående hus för att beskriva egnahems- och villabebyggelse som kan omfatta såväl enbostadshus som tvåbostadshus. Med beaktande av planbeskrivningens uttalade syfte kan emellertid anvisningarnas allmänna och rådgivande kommentarer inte föranleda någon annan bedömning av stadsplanens innebörd än att denna tillåter bara enbostadshus.
Som Mark- och miljööverdomstolen har funnit är den planerade nybyggnationen således inte förenlig med planen (se 9 kap. 30 § första stycket 2). Avvikelsen kan inte anses vara liten eller förenlig med planens syften (se 9 kap. 31 b § 1). Det förhållandet att det för enbostadshus inte krävs bygglov för att inreda ytterligare en bostad (se 9 kap. 4 c §) påverkar inte bedömningen av avvikelsens karaktär och innebär inte i sig att det finns förutsättningar för bygglov till de nu sökta åtgärderna.
Mark- och miljööverdomstolens domslut ska alltså fastställas.
DOMSLUT
HD fastställer Mark- och miljööverdomstolens domslut.