Prop. 2013/14:126

En enklare planprocess

1

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 13 mars 2014

Fredrik Reinfeldt

Stefan Attefall (Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i plan- och bygglagen (2010:900), PBL, i syfte att göra plan- och bygglovsprocessen enklare och effektivare. Vidare föreslås en helt ny lag om kommunala markanvisningar som innebär att en kommun ska anta riktlinjer för s.k. markanvisningar om kommunen genomför sådana. Propositionen innehåller också en redovisning av regeringens politik för att underlätta bostadsbyggande.

Ändringarna i PBL innebär bl.a. att detaljplanekravet begränsas och att det nuvarande enkla förfarandet för framtagande av detaljplan blir standard. Fler planer föreslås kunna antas av kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. Ett ännu enklare förfarande införs för att upphäva detaljplaner och att förlänga genomförandetiden. Planbestämmelser om utformning av byggnadsverk och tomter upphör i huvudsak att gälla efter genomförandetidens slut. Bestämmelser om vad som får regleras i ett s.k. exploateringsavtal införs och vissa förfaranderegler införs i syfte att öka transparensen kring genomförandet av detaljplaner. De s.k. exploatörsbestämmelserna tas bort.

Möjligheten att ge bygglov för åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser utökas. En möjlighet införs för att kunna vänta med genomförandet av en åtgärd som följer av ett s.k. planvillkor. Kommunens utrymme för att ställa egna tekniska egenskapskrav regleras.

Lagändringarna och den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2015 med undantag för bestämmelserna om detaljplanekravet och tre följdändringar som föreslås träda i kraft den 1 juli 2015.

Prop. 2013/14:126

2

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 5 2 Lagtext .............................................................................................. 6 2.1 Förslag till lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar ................................................................. 6 2.2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) .......................................................................... 7 3 Ärendet och dess beredning ............................................................ 39 4 Reglerna för planering och byggande ses över för att underlätta bostadsbyggandet ........................................................... 41 4.1 Förutsättningar för bostadsbyggande ............................... 41 4.2 Hur många bostäder behöver byggas? .............................. 49 4.3 Regeringens strategi för minskad bostadsbrist ................. 50 4.3.1 En bättre fungerande bostadsmarknad ............. 50

4.3.2 Förenkling och effektivisering av regelverket ....................................................... 51 4.3.3 Ytterligare arbete behövs för att nå målen ....... 53

5 Detaljplanekravet begränsas ........................................................... 54 6 Förenklingar i detaljplaneprocessen underlättar byggandet ............ 65 6.1 Detaljplaneprocessen kan förenklas ................................. 65 6.1.1 Enkelt planförfarande blir standard ................. 65

6.1.2 Kungörelsen bör ske redan i samrådsskedet, men endast för planförslag av större vikt ................................. 78 6.1.3 Ändrade bestämmelser om samrådskretsen ................................................ 81 6.1.4 Förfarandet bör lättare kunna anpassas efter omständigheterna .................................... 85 6.1.5 Skälen för planförslaget och planeringsunderlag av betydelse bör normalt redovisas ............................................ 92 6.1.6 Några följdfrågor ............................................. 94

6.2 Byggnadsnämnden kan anta fler detaljplaner ................... 97 6.3 Upphävande av detaljplaner efter genomförandetidens utgång ........................................... 102 6.4 En snabbare process för att förlänga genomförandetiden ......................................................... 107 6.5 Flexibiliteten ökar när planbestämmelser om utformning upphävs efter genomförandetiden ............... 111 6.6 Länsstyrelsen bör ge kommunerna råd om tillämpningen av PBL under planprocessen ................... 123 6.7 Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas ...................................................................... 129

7 Ett effektivare plangenomförande ................................................. 131 7.1 Sambanden mellan olika plangenomförandefrågor tydliggörs ........................................................................ 131

Prop. 2013/14:126

3

7.2 Bestämmelserna om huvudmannaskap för allmänna platser förtydligas .......................................................... 134 7.3 Lantmäterimyndighetens roll i planeringsprocessen tydliggörs ....................................................................... 143 7.4 Exploateringsavtal ......................................................... 146 7.4.1 Riktlinjer för exploateringsavtal ska antas .... 146 7.4.2 Exploateringsavtalens materiella innehåll regleras ......................................................... 153 7.4.3 Förfaranderegler när exploateringsavtal ska ingås ....................................................... 159 7.5 Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre .............. 164 7.6 Reglering av äldre avståendeförordnanden ................... 171 7.7 Ersättning vid inskränkning eller upphörande av gemensamhetsanläggning .............................................. 174

8 Bestämmelserna om bygglov utvecklas för en enklare hantering ...................................................................................... 175 8.1 Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan ............ 175 8.2 Större möjligheter att godta planstridiga byggnadsverk och fastigheter ........................................ 187 8.3 Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked ..................................................................... 190 8.4 Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter ......................................................... 194 8.5 Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan eller områdesbestämmelser.................................................... 199 8.6 Möjligheten att hävda utformningskrav i bygglovsprövningen tydliggörs ..................................... 200 9 Plan- och bygglagen görs tydligare för bättre tillämpning ........... 205 9.1 Regleringen avseende varsamhets- och skyddsbestämmelser i detaljplan m.m. förtydligas ........ 205 9.2 Tydligare förutsättningar för kompletterande åtgärder utanför detaljplan ............................................. 206 9.3 Tydligare bestämmelser om slutbesked och användningsförbud ........................................................ 208 9.4 Byggnadsnämnden får förbjuda att en åtgärd utförs på nytt ............................................................................ 210 9.5 Andra rättelser och justeringar ...................................... 211 10 Byggandet blir mer förutsägbart med enhetliga tekniska egenskapskrav .............................................................................. 213 11 Ökad transparens med kommunala riktlinjer för markanvisningar ........................................................................... 226 12 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................................. 231 13 Konsekvenser ............................................................................... 237 13.1 Konsekvenser för staten ................................................ 237 13.2 Konsekvenser för kommuner......................................... 244 13.3 Konsekvenser för företag .............................................. 259 13.4 Konsekvenser för enskilda ............................................ 266 13.5 Konsekvenser för miljön ............................................... 272

Prop. 2013/14:126

4

13.6 Konsekvenser för bostadsbyggandet .............................. 279 13.7 EU-rätten ........................................................................ 283 13.8 Övriga konsekvenser ...................................................... 284

14 Författningskommentar ................................................................. 286 14.1 Förslaget till lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar ............................................................. 286 14.2 Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) ...................................................................... 288 Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Ökat bostadsbyggande

och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86)............................. 319

Bilaga 2 Författningsförslag i betänkandet SOU 2012:86 ................. 325 Bilaga 3 Sammanfattning av betänkandet Ett effektivare

plangenomförande (SOU 2012:91) ..................................... 333

Bilaga 4 Författningsförslag i betänkandet SOU 2012:91 ................. 338 Bilaga 5 Förteckning över remissinstanserna avseende SOU

2012:86 och SOU 2012:91 ................................................. 355

Bilaga 6 Sammanfattning av betänkandet En effektivare plan-

och bygglovsprocess (SOU 2013:34) ................................. 357

Bilaga 7 Författningsförslag i betänkandet SOU 2013:34 ................. 364 Bilaga 8 Förteckning över remissinstanserna avseende SOU

2013:34 ............................................................................... 398

Bilaga 9 Författningsförslag i promemorian Vissa plan- och

byggfrågor........................................................................... 399

Bilaga 10 Förteckning över remissinstanserna avseende

promemorian Vissa plan- och byggfrågor .......................... 408

Bilaga 11 Författningsförslag i promemorian Tekniska

egenskapskrav och kommunala markanvisningar ............... 409

Bilaga 12 Förteckning över remissinstanserna avseende

promemorian Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar ................................................................. 411

Bilaga 13 Författningsförslag i promemorian En enklare

detaljplaneprocess ............................................................... 413

Bilaga 14 Förteckning över remissinstanserna avseende

promemorian En enklare detaljplaneprocess ...................... 421

Bilaga 15 Lagrådsremissens lagförslag ............................................... 423 Bilaga 16 Lagrådets yttrande............................................................... 457 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 2014 ....... 465

Prop. 2013/14:126

5

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar,

2. lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).

Prop. 2013/14:126

6

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om riktlinjer för kommunala markanvisningar

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande.

2 § En kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.

En kommun som inte genomför några markanvisningar är inte skyldig att anta sådana riktlinjer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2015.

Prop. 2013/14:126

7

2.2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)1

dels att 6 kap. 3–10, 12 och 23 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 6 kap. 3 och 12 §§ ska utgå,

dels att punkt 14 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 4 §, 4 kap. 2, 7, 8, 14, 16, 33, 35, 36 och 42 §§, 5 kap. 6, 7, 11, 13–21, 23, 25, 27, 28, 32, 36 och 39 §§, 6 kap. 1, 13–16 och 39 §§, 9 kap. 4, 6, 8, 11, 30–31 b och 33 §§, 10 kap. 23 och 36 §§, 11 kap. 33, 37 och 38 §§, 12 kap. 6 §, 13 kap. 1 § och 14 kap. 3, 10 och 14–17 §§ samt rubrikerna närmast före 5 kap. 11 och 18 §§ och 6 kap. 13 och 39 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas 23 nya paragrafer, 4 kap. 3 a och 25 a §§, 5 kap. 7 a, 11 a–11 c, 18 a, 22 a, 38 a och 38 b §§, 6 kap. 2 och 40–43 §§, 8 kap. 4 a §, 9 kap. 30 a, 31 c–31 e, 32 a och 37 a §§ och 11 kap. 32 a § samt närmast före 6 kap. 43 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen ska införas tre nya punkter, 18–20, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

4 §

I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov,

bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader,

byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten,

byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den,

byggnadsnämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag,

byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk,

exploateringsavtal: ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare av-

1 Senaste lydelse av 6 kap. 5 § 2011:335 6 kap. 8 § 2011:335.

Prop. 2013/14:126

8

seende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur,

genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§,

kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde,

miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet,

nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats,

ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas,

planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser,

sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark,

tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym,

tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål,

underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och

ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en byggnads konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde.

4 kap.

2 §

Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för

1. en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen,

Kommunen ska med en detaljplan pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för

1. en åtgärd som kräver bygglov, om användningen av byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan,

2. en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang, och

2. en åtgärd som kräver bygglov, vid nyetablering av en verksamhet som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, och

3. ett nytt byggnadsverk som 3. ett nytt byggnadsverk som

Prop. 2013/14:126

9

inte är ett vindkraftverk, om

a) byggnadsverket är en byggnad eller kräver bygglov enligt 9 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §, och

b) byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande.

kräver bygglov, om det behövs med hänsyn till närheten till en verksamhet som omfattas av lagen om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.

Trots första stycket 3 krävs det ingen detaljplan, om byggnadsverket kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked och användningen av byggnadsverket inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Trots första stycket 1 krävs det ingen detaljplan, om åtgärden har stöd i en aktuell översiktsplan som är förenlig med länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och den sammanfattande redogörelsen enligt 3 kap. 28 §.

3 a §

Kommunen får bestämma att det krävs en detaljplan för att pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning för

1. en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen,

2. en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behöver ske i ett sammanhang, och

3. ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om

a) byggnadsverket är en byggnad eller kräver bygglov enligt 9 kap. eller föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

b) byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande, och

c) byggnadsverket inte kan prövas i samband med en prövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked.

Prop. 2013/14:126

10

7 §

Kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser.

Kommunen ska vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att huvudmannaskapet i stället ska vara enskilt för en eller flera allmänna platser.

8 §

I en detaljplan får kommunen bestämma

1. hur allmänna platser som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt ska skyddas, och

2. hur allmänna platser som kommunen inte ska vara huvudman för ska användas och utformas.

2. hur allmänna platser som har enskilt huvudmannaskap ska användas och utformas.

14 §

2

I en detaljplan får kommunen bestämma att lov till en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att

I en detaljplan får kommunen bestämma att lov eller startbesked för en åtgärd som innebär en väsentlig ändring av markens användning endast får ges under förutsättning att

1. en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd,

2. ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller fått den ändrade användning som anges i planen,

3. utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats,

4. markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.

16 § 3

I en detaljplan får kommunen

1. bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter,

2. i fråga om byggnadsverk ange de områden och i övrigt bestämma de preciserade krav som behövs för att följa förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 §, kraven på varsamhet enligt 8 kap. 17 och 18 §§ eller kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket,

2. i fråga om byggnadsverk bestämma de preciserade krav som behövs för att följa kraven på varsamhet enligt 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 17 och 18 §§,

2 Senaste lydelse 2011:335. 3 Senaste lydelse 2011:335.

Prop. 2013/14:126

11

3. bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 §,

3. bestämma att byggnader som omfattas av förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 § inte får rivas,

4. bestämma att byggnader som omfattas av förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 § inte får rivas, och

4. bestämma omfattningen av skyddet av tomter enligt 8 kap. 13 § andra stycket 2 och bestämma preciserade krav för att följa förbudet mot förvanskning av sådana tomter eller som annars behövs för att följa kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket, och

5. i fråga om andra ändringar av byggnader än tillbyggnader bestämma sådana krav på byggnadsverk som avses i 16 kap. 2 och 5 §§ och bestämma undantag från sådana krav.

25 a §

Efter det att genomförandetiden har gått ut, gäller inte de bestämmelser om arkitektonisk eller estetisk utformning av byggnadsverk och tomter som

1. har beslutats enligt 16 § 1 eller motsvarande äldre bestämmelser, och

2. reglerar andra områden än sådana särskilt värdefulla bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 §.

33 §

Planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av

1. planeringsförutsättningarna,

2. planens syfte,

3. hur planen är avsedd att genomföras,

4. de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser, och

5. om planen avviker från översiktsplanen, på vilket sätt den i så fall gör det och skälen för avvikelsen.

Planbeskrivningen ska innehålla det illustrationsmaterial som behövs för att förstå planen.

Prop. 2013/14:126

12

Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda.

Av redovisningen enligt första stycket 3 ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Vidare ska det framgå om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal.

35 §

Redovisningen enligt 33 § första stycket 4 behöver inte innehålla någon miljökonsekvensbeskrivning som är särskilt upprättad för detaljplaneärendet, om planen är en sådan som avses i 5 kap. 7 § 2 eller 3 och miljökonsekvensbeskrivningen i det andra ärendet återges i och är aktuell och tillräcklig för detaljplaneärendet.

Redovisningen enligt 33 § första stycket 4 behöver inte innehålla någon miljökonsekvensbeskrivning som är särskilt upprättad för detaljplaneärendet, om planen är en sådan som avses i 5 kap. 7 a § och miljökonsekvensbeskrivningen i det andra ärendet återges i och är aktuell och tillräcklig för detaljplaneärendet.

36 §

Detaljplanen ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande.

I de delar som planen medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 3, 4, 13 eller 16 § ska planen vara utformad så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

I de delar som planen medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 13 eller 16 § ska planen vara utformad så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda.

Prop. 2013/14:126

13

42 § 4

Med områdesbestämmelser får kommunen endast reglera

1. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,

2. användningen och utformningen av mark för gemensam användning och, i samband med det, skydd för sådan mark som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt,

2. användningen och utformningen av mark för gemensam användning,

3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter för sådana hus,

4. omfattningen av kraven på bygglov enligt det som anges i 9 kap. 7 och 8 §§, rivningslov enligt 9 kap. 10 § första stycket 2 och marklov enligt 9 kap. 13 §, och

5. placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter och i samband med det bestämma

a) om vegetation och markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 9 kap. 13 § 1,

b) om skyddsanordningar för att motverka sådana störningar från omgivningen som avses i 12 § 1, och

c) i frågor som avses i 16 § 2–5. c) i frågor som avses i 16 § 2, 4 och 5.

I samband med en reglering enligt första stycket 2 eller 5 får kommunen även reglera skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter och bebyggelseområden som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 § samt för sådan mark för gemensam användning som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

5 kap.

6 §

Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget, kungjort det och låtit det granskas enligt 7–37 §§.

Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget och låtit det granskas enligt 8–37 §§.

4 Senaste lydelse 2012:187.

Prop. 2013/14:126

14

För vissa detaljplaner gäller enligt 7 och 7 a §§ även särskilda bestämmelser.

7 § 5

Arbetet med att ta fram en detaljplan får förenklas i den utsträckning som anges i 15 och 16 §§, 18 § andra stycket, 19 § tredje stycket, 21 § andra stycket och 23 § andra stycket (enkelt planförfarande), om planförslaget är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och

Särskilda bestämmelser om ett utökat planförfarande finns i 11 a § första stycket, 11 b och 11 c §§, 17 § första stycket, 18 § andra och tredje styckena samt 25 § för en detaljplan som

1. inte är av stor vikt eller har principiell betydelse och inte heller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan samt saknar intresse för allmänheten,

1. inte är förenlig med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 §,

2. enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken , eller

2. är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller

3. enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen ( 1995:1649 ) om byggande av järnväg.

3. kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

7 a §

Särskilda bestämmelser om ett samordnat planförfarande finns i 11 a § andra stycket, 16 och 18 a §§, 21 § andra stycket och 23 § andra stycket för en detaljplan som är förenlig med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande enligt 3 kap. 16 § och som enbart gäller

1. en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken , eller

5 Senaste lydelse 2012:444.

Prop. 2013/14:126

15

2. en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen ( 1995:1649 ) om byggande av järnväg.

Samråd Samråd och kungörelse

11 §

I arbetet med att ta fram ett program enligt 10 § eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med

1. länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs,

2. de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs,

3. de kända organisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och

4. de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

Kommunen behöver dock inte samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem.

För samråd enligt första stycket 2–4 är det tillräckligt att kommunen ger tillfälle till samråd.

Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samrådet genomföras så att det uppfyller bestämmelserna i 6 kap. 6 §, 13 § andra stycket och 15 § miljöbalken.

11 a §

Om planförslaget är ett sådant förslag som avses i 7 §, ska kommunen kungöra förslaget och samråda om det under en viss tid som ska vara minst tre veckor (samrådstid).

För planförslag som avses i 7 a § finns bestämmelser om kungörelse i 18 a §.

11 b §

En kungörelse ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå

Prop. 2013/14:126

16

1. vilket område detaljplanen avser,

2. om förslaget avviker från översiktsplanen,

3. var förslaget finns tillgängligt och hur lång samrådstiden är,

4. att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det under samrådstiden, och

5. till vem synpunkter på förslaget ska lämnas.

Kungörandet ska ske enligt lagen ( 1977:654 ) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

11 c §

Under samrådstiden ska kommunen hålla planförslaget tillgängligt för alla som vill ta del av det. Kommunen ska också se till att det underlag som avses i 8–10 §§ finns tillgängligt liksom det planeringsunderlag i övrigt som kommunen anser har bety-

delse för bedömningen av förslaget.

13 §

Under ett samråd om en detaljplan ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Om det finns ett program enligt 10 §, ska programmet redovisas.

Under ett samråd om ett planförslag ska kommunen redovisa förslaget, skälen för förslaget, det planeringsunderlag som har betydelse och hur kommunen avser att handlägga förslaget. Kommunen får låta bli att redovisa skälen för planförslaget och planeringsunderlaget om det är uppenbart obehövligt.

Om det finns ett program enligt 10 §, ska kommunen redovisa detta.

Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen redovisa dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal.

Prop. 2013/14:126

17

14 §

Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt

1. ta till vara och samordna statens intressen,

2. ge råd om tillämpningen av 2 kap.,

3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,

4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

5. verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,

3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och

4. verka för att en bebyggelse eller ett byggnadsverk inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Under samrådet ska länsstyrelsen också särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt.

15 §

För ett planförslag som avses i 7 § 1 är det, i stället för det som sägs i 11 och 13 §§, tillräckligt att kommunen underrättar länsstyrelsen, kända sakägare och dem som anges i 11 § första stycket 3 och 4 och ger dem tillfälle till samråd om förslaget.

Under samrådet ska lantmäterimyndigheten särskilt

1. verka för att ett förslag till detaljplan är förenligt med 4 kap. 7, 18 och 18 a §§ samt 33 § första stycket 3 och tredje stycket, och

2. ge råd om tillämpningen av 6 kap. 40–42 §§.

16 § 6

För ett planförslag som avses i 7 § 2 eller 3 behöver samråd enligt 1115 §§ endast ske om prövningen av det andra ärendet är avslutad och

För ett planförslag som avses i 7 a § behöver samråd enligt 1115 §§ endast ske om prövningen av det andra ärendet är avslutad och

6 Senaste lydelse 2012:444.

Prop. 2013/14:126

18

1. den utredning som finns i det ärendet inte är tillräcklig eller inte längre är aktuell för detaljplaneärendet, eller

2. samråd inte har skett i det andra ärendet med alla dem som ska omfattas av samråd enligt 11 §.

I ett fall som avses i första stycket 2 är det tillräckligt att komplettera detaljplaneärendet så att samråd sker med dem som inte omfattades av samrådet i det andra ärendet.

17 §

Kommunen ska redovisa de synpunkter som kommit fram i samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna. Redovisningen ska göras samlat för alla synpunkter som har kommit fram (samrådsredogörelse). För ett planförslag som avses i 7 § är det tillräckligt att redovisningen görs i granskningsutlåtandet enligt 23 §.

Kommunen ska redovisa de synpunkter som har kommit fram i samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna.

Om planförslaget är ett sådant som avses i 7 §, ska redovisningen göras samlat för alla synpunkter som har kommit fram (samrådsredogörelse). För andra planförslag än sådana som avses i 7 § är det tillräckligt att redovisningen görs i granskningsutlåtandet enligt 23 §.

Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samrådsredogörelsen utformas så att den också uppfyller kraven i 6 kap. 16 § andra stycket miljöbalken.

Kungörelse och granskning Granskning

18 §

När samrådet enligt 11–17 §§ är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor.

När samrådet enligt 11–17 §§ är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas under en viss tid (granskningstid). Om de som kommunen har samrått med enligt 11 § har godkänt planförslaget, behöver underrättelse inte lämnas.

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 1 behöver en kungörelse dock inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats enligt 15 § tillfälle att godkänna förslaget eller att inom två veckor granska det och lämna synpunkter. Denna granskningstid får göras kortare, om alla berörda är överens om det.

Granskningstiden ska vara minst två veckor, men den får göras kortare, om alla berörda är överens om det. För ett sådant planförslag som avses i 7 § ska granskningstiden dock vara minst tre veckor.

Om kommunen när samrådet är klart bedömer att planförslaget är ett sådant som avses i 7 §, ska kommunen dessutom kungöra för-

Prop. 2013/14:126

19

slaget på det sätt som anges i 11 b §, om förslaget inte har kungjorts tidigare eller det har ändrats väsentligt. Det som sägs om samrådstid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid.

18 a §

Om planförslaget är ett sådant som avses i 7 a §, ska kommunen kungöra förslaget på det sätt som anges i 11 b § och låta det granskas. Det som sägs om samrådstid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid. Granskningstiden ska vara minst tre veckor.

Kungörandet får samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet som avses i 7 a §.

19 §

Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå

En underrättelse enligt 18 § ska anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgänglig på kommunens webbplats. Av underrättelsen ska det framgå

1. vilket område detaljplanen avser,

2. om förslaget avviker från översiktsplanen,

3. vilken mark eller särskild rätt till mark som kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 3 eller 4 §,

4. var förslaget finns tillgängligt för granskning och hur lång granskningstiden är,

3. var förslaget finns tillgängligt för granskning och hur lång granskningstiden är,

5. att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det under granskningstiden,

4. att den som vill lämna synpunkter på förslaget ska göra det under granskningstiden,

6. till vem synpunkter på förslaget ska lämnas, och

5. till vem synpunkter på förslaget ska lämnas, och

7. att den som inte senast under granskningstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på förslaget kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.

6. att den som inte senast under granskningstiden har lämnat någon skriftlig synpunkt på förslaget kan förlora rätten att överklaga beslut att anta planen.

Kungörandet ska ske enligt lagen ( 1977:654 ) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m.

Prop. 2013/14:126

20

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 2 eller 3, får kungörandet samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet.

20 §

Kommunen ska senast den dag då kungörandet sker skicka

Kommunen ska senast den dag då underrättelsen anslås på kommunens anslagstavla skicka

1. ett meddelande om innehållet i kungörelsen till kända sakägare och dem som avses i 11 § första stycket 3 och 4, och

1. ett meddelande om innehållet i underrättelsen till kända sakägare och dem som avses i 11 § första stycket 3 och 4, och

2. förslaget och den samrådsredogörelse som avses i 17 § till länsstyrelsen och de kommuner som berörs.

2. förslaget och den samrådsredogörelse som avses i 17 § till länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs.

21 §

Under granskningstiden ska kommunen hålla förslaget tillgängligt för alla som vill granska det. Kommunen ska också se till att det underlag som avses i 8–10 §§ och den samrådsredogörelse som avses i 17 § finns tillgängliga liksom det planeringsunderlag i övrigt som kommunen anser har betydelse för bedömningen av förslaget.

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 § 2 eller 3 och kungörandet har samordnats enligt 19 § tredje stycket, får kommunen fullgöra sin skyldighet enligt första stycket genom att hålla en kopia av handlingarna i det andra ärendet tillgänglig i den mån informationen finns där.

Om förslaget är ett sådant som avses i 7 a § och kungörandet har samordnats enligt 18 a § andra stycket, får kommunen fullgöra sin skyldighet enligt första stycket genom att hålla en kopia av handlingarna i det andra ärendet tillgänglig i den mån informationen finns där.

22 a §

Under granskningstiden ska lantmäterimyndigheten yttra sig över planförslaget om myndigheten bedömer att förslaget inte är förenligt med 4 kap. 7, 18 och 18 a §§ samt 33 § första stycket 3 och tredje stycket.

23 §

Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsutlåtande. Det ska innehålla en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in under granskningstiden och en redovisning av kommunens förslag med anledning av synpunkterna.

Om förslaget är ett sådant som Om förslaget är ett sådant som

Prop. 2013/14:126

21

avses i 7 § 2 eller 3 och kungörandet har samordnats enligt 19 § tredje stycket, ska granskningsutlåtandet också behandla de skriftliga synpunkter som har kommit in i det andra ärendet och har betydelse för detaljplaneprövningen.

avses i 7 a § och kungörandet har samordnats enligt 18 a § andra stycket, ska granskningsutlåtandet också behandla de skriftliga synpunkter som har kommit in i det andra ärendet och har betydelse för detaljplaneprövningen.

25 §

Om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade förslaget enligt 18–24 §§.

Om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen låta granska det ändrade förslaget enligt 18 § första och tredje styckena samt 19–24 §§. Om kommunen bedömer att förslaget är ett sådant som avses i 7 § och det inte har kungjorts tidigare, ska kommunen dessutom kungöra det ändrade förslaget på det sätt som anges i 11 b §. Det som sägs om samrådstid i 11 b § ska då i stället avse granskningstid.

27 §

En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse.

En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

28 §

Om kommunen har meddelat ett föreläggande enligt 26 §, får kommunen inte anta detaljplanen innan tidsfristen för anmälan av anspråk har löpt ut.

Om kommunen har ansökt om att länsstyrelsen enligt 6 kap. 5 § ska pröva en fråga om skyldighet att upplåta eller avstå mark eller annat utrymme, får kommunen inte anta detaljplanen innan länsstyrelsens beslut har vunnit laga kraft.

32 §

När beslutet att anta detaljplanen har vunnit laga kraft ska kommunen

1. på planhandlingarna anteckna det datum då planen vann laga kraft och, om ett förordnande enligt 13 kap. 17 § tredje stycket har meddelats, det datum då förordnandet meddelades,

2. snarast möjligt skicka planen,

2. inom två veckor skicka pla-

Prop. 2013/14:126

22

planbeskrivningen och fastighetsförteckningen enligt 9 § till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, om det inte är uppenbart obehövligt, och

nen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen enligt 9 § till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, och

3. med en kungörelse på det sätt som anges i 19 § eller med ett skriftligt meddelande underrätta de fastighetsägare som kan ha rätt till ersättning enligt 14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och dem som enligt 14 kap. 12 § kan ha motsvarande rätt till ersättning samt i underrättelsen upplysa om innehållet i 15 kap. 5 §.

3. med en kungörelse på det sätt som anges i 11 b § eller med ett skriftligt meddelande underrätta de fastighetsägare som kan ha rätt till ersättning enligt 14 kap. 5, 6, 7, 9, 10 eller 11 § och dem som enligt 14 kap. 12 § kan ha motsvarande rätt till ersättning samt i underrättelsen upplysa om innehållet i 15 kap. 5 §.

Om kommunen inte kan skicka de handlingar som anges i första stycket 2 inom två veckor, ska kommunen genast underrätta mottagarna om innehållet i handlingarna.

36 §

Om ett meddelande avser en detaljplan som innebär att ett mark- eller vattenområde eller ett utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 3, 4, 13 eller 16 §, får 35 § inte tillämpas för meddelanden till ägaren eller innehavaren av en särskild rätt till området eller utrymmet.

Om ett meddelande avser en detaljplan som innebär att ett mark- eller vattenområde eller ett utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 13 eller 16 §, får 35 § inte tillämpas för meddelanden till ägaren eller innehavaren av en särskild rätt till området eller utrymmet.

38 a §

Vid förlängning av genomförandetiden enligt 4 kap. 24 § behöver 18 § första och tredje styckena samt 19–25 §§ inte tillämpas. Samråd enligt 11 § krävs endast med kända sakägare inom planområdet.

38 b §

I fråga om förslag till att upphäva en detaljplan behöver 18 § första och tredje styckena samt 19–25 §§ inte tillämpas när planens genomförandetid har gått ut, och upphävandet av planen

1. är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens gransk-

Prop. 2013/14:126

23

ningsyttrande enligt 3 kap. 16 §,

2. inte är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, och

3. inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

I fall som avses i första stycket, ska kommunen så snart som möjligt skicka samrådsredogörelsen eller ett meddelande om var den finns tillgänglig till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda.

Om kommunen efter att samrådet är klart ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen trots första stycket låta granska det ändrade förslaget enligt 18 § första och tredje styckena samt 19–24 §§.

39 §

I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ska kommunen tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i 7 § 1, 8 § i den del som avser fastighetsförteckning, 9 och 10 §§, 11 § första och andra styckena, 12–15 §§, 17 § första stycket, 18 §, 19 § första stycket 1, 2 och 4–7 och andra stycket, 20 §, 21 § första stycket, 22 §, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § första stycket 1 och 2 och andra stycket, 33–35 §§ och 38 §. Vid tillämpningen ska det som sägs om detaljplan avse områdesbestämmelserna.

I fråga om förslag till och beslut om att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ska kommunen tillämpa bestämmelserna om förslag till och antagande av en detaljplan i 7 §, 8 § i den del som avser fastighetsförteckning, 9 och 10 §§, 11 § första–tredje styckena, 11 a § första stycket, 11 b och 11 c §§, 12–15 §§, 17 § första stycket, 18, 19 och 20 §§, 21 § första stycket, 22 och 22 a §§, 23 § första stycket, 24, 25, 27, 29 och 30 §§, 32 § 1 och 2, 33–35 §§ och 38 §. Vid tillämpningen ska det som sägs om detaljplan avse områdesbestämmelserna.

6 kap.

1 §

Genomförandet av en detaljplan ska grundas på den planbeskrivning som kommunen har gjort enligt 4 kap. 31 och 33 §§.

Detta kapitel innehåller bestämmelser om genomförande av detaljplan för allmänna platser när kommunen är huvudman. Bestämmelserna avser

1. kommunens rätt att lösa in fastigheter, mark och andra utrymmen,

Prop. 2013/14:126

24

2. ordnandet och underhållet av allmänna platser, och

3. fastighetsägares skyldighet att betala för gatukostnader m.m.

Kapitlet innehåller även bestämmelser om exploateringsavtal.

Vid enskilt huvudmannaskap tillämpas bestämmelserna om inrättande av anläggning som är gemensam för flera fastigheter i anläggningslagen (1973:1149) . I anläggningslagen finns även bestämmelser om underhåll av vägar och andra allmänna platser som har enskilt huvudmannaskap.

2 §

7

Genomförandet av en detaljplan ska grundas på den planbeskrivning som kommunen har gjort enligt 4 kap. 31 och 33 §§.

Kommunens rätt att lösa fastigheter, mark och andra utrymmen

Kommunens rätt att lösa in fastigheter, mark och andra utrymmen

13 §

Kommunen får lösa mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för

Kommunen får lösa in mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för

1. en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för, eller

2. annat än enskilt bebyggande, om markens eller utrymmets användning för det avsedda ändamålet inte kan anses säkerställd ändå.

Kommunens rätt enligt första stycket 2 upphör att gälla om kommunen ger bygglov enligt 9 kap. 32 a § första stycket.

Bestämmelser om skyldighet för kommunen att lösa mark eller annat utrymme finns i 14 kap.

Bestämmelser om skyldighet för kommunen att lösa in mark eller annat utrymme finns i 14 kap.

14 §

Om ett markområde enligt detaljplanen ska vara en enda fastighet men vid genomförandetidens utgång omfattar flera fastigheter med olika ägare och kommunen enligt planen är huvudman för en

Om ett markområde enligt detaljplanen ska vara en enda fastighet men vid genomförandetidens utgång omfattar flera fastigheter med olika ägare och kommunen enligt planen är huvudman för en

7 Tidigare 6 kap. 2 § upphävd genom 2012:187.

Prop. 2013/14:126

25

allmän plats, får kommunen lösa fastigheter eller delar av fastigheter så att fastighetsindelningen överensstämmer med planen.

allmän plats, får kommunen lösa in fastigheter eller delar av fastigheter så att fastighetsindelningen överensstämmer med planen.

15 §

Om kommunen är huvudman för en allmän plats som är avsedd att tillgodose en kvartersmarks eller ett annat utrymmes behov av den allmänna platsen och kvartersmarken eller utrymmet vid genomförandetidens utgång inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer detaljplanen, får kommunen lösa marken eller utrymmet.

Om kommunen är huvudman för en allmän plats som är avsedd att tillgodose en kvartersmarks eller ett annat utrymmes behov av den allmänna platsen och kvartersmarken eller utrymmet vid genomförandetidens utgång inte har bebyggts på ett sätt som i huvudsak följer detaljplanen, får kommunen lösa in marken eller utrymmet.

Första stycket gäller inte om marken eller utrymmet omfattas av ett bygglov som får tas i anspråk.

16 §

Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt enligt 13, 14 eller 15 §, får kommunen också lösa den särskilda rätten.

Om någon har särskild rätt till mark eller annat utrymme som omfattas av kommunens rätt enligt 13, 14 eller 15 §, får kommunen också lösa in den särskilda rätten.

Kapitlets tillämpning på samfälligheter

Exploateringsavtal

39 §

Det som gäller i fråga om fastigheter enligt detta kapitel ska också tillämpas på mark eller annat utrymme som hör till flera fastigheter gemensamt. Vid en sådan tillämpning ska

1. det som gäller i fråga om fastighetsägaren gälla ägarna till de fastigheter som har del i samfälligheten, och

2. en samfällighet som inte är avsedd för bebyggelse anses vara bebyggd när samfälligheten i väsentlig omfattning har tagits i anspråk för dess avsedda ändamål.

Om en samfällighet ska anses vara bebyggd enligt första stycket 2, ska den högsta tillåtna byggnadshöjden anses vara den genomsnittliga högsta tillåtna byggnadshöjden för de fastigheter

Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har bety-

delse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal.

Prop. 2013/14:126

26

som har del i samfälligheten.

40 §

Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

41 §

Ett exploateringsavtal får inte innehålla ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla.

42 §

Ett exploateringsavtal får inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad.

Kapitlets tillämpning på samfälligheter

43 §

Det som gäller i fråga om fastigheter enligt detta kapitel ska också tillämpas på mark eller annat utrymme som hör till flera fastigheter gemensamt. Vid en sådan tillämpning ska

1. det som gäller i fråga om fastighetsägaren gälla ägarna till de fastigheter som har del i samfälligheten, och

Prop. 2013/14:126

27

2. en samfällighet som inte är avsedd för bebyggelse anses vara bebyggd när samfälligheten i väsentlig omfattning har tagits i anspråk för sitt avsedda ändamål.

Om en samfällighet ska anses vara bebyggd enligt första stycket 2, ska den högsta tillåtna byggnadshöjden anses vara den genomsnittliga högsta tillåtna byggnadshöjden för de fastigheter som har del i samfälligheten.

8 kap.

4 a §

En kommun får inte i andra fall än som följer av 4 kap. 12 och 16 §§ eller i fall där kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare, ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, i andra ärenden enligt denna lag eller i samband med genomförande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav, är dessa krav utan verkan.

9 kap.

4 §

För en- och tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra små byggnader (komplementbyggnader) krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att

För en- och tvåbostadshus och till dem hörande fristående uthus, garage och andra små byggnader (komplementbyggnader) krävs det, trots 2 § och föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §, inte bygglov för att

1. med en mur eller ett plank anordna en skyddad uteplats inom 3,6 meter från bostadshuset, om muren eller planket inte är högre än 1,8 meter och inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter,

2. anordna ett skärmtak över en sådan uteplats som anges i 1 eller över en altan, balkong eller entré, om skärmtaket tillsammans med andra skärmtak som har anordnats på tomten med stöd av undantag från krav på bygglov inte täcker en större area än 15,0 kvadratmeter och inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter, eller

3. i omedelbar närhet av bostadshuset uppföra en komplementbyggnad som

a) tillsammans med andra komplementbyggnader som har uppförts på tomten med stöd av undantag från krav på bygglov inte har en större byggnadsarea än 15,0 kvadratmeter,

b) har en taknockshöjd som inte överstiger 3,0 meter, och

Prop. 2013/14:126

28

c) inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter. En åtgärd som avses i 1–3 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.

Första stycket 3 gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 2 a har bestämt att åtgärden kräver bygglov.

6 §

För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader, murar och plank utanför ett område med detaljplan krävs det, trots 2 §, inte bygglov för att

För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader, murar och plank utanför ett område med detaljplan krävs det, trots 2 § och föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §, inte bygglov för att

1. göra en liten tillbyggnad, om åtgärden inte vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, eller

2. uppföra en komplementbyggnad, en mur eller ett plank i omedelbar närhet av bostadshuset, om åtgärden inte vidtas närmare gränsen än 4,5 meter.

En åtgärd som avses i 1 eller 2 får vidtas närmare gränsen än 4,5 meter, om de grannar som berörs medger det.

Första och andra styckena gäller inte om kommunen enligt 8 § första stycket 3 har bestämt att åtgärden kräver bygglov eller om åtgärden vidtas inom en sammanhållen bebyggelse och bygglov behövs med hänsyn till omfattningen av byggnadsverk i bebyggelsen.

8 §

Utöver det som följer av 2–7 §§ krävs det bygglov i den utsträckning som framgår av

1. föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

2. det som kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö

a) i en detaljplan har bestämt för att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 5 § första stycket,

b) i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt för att underhålla ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §,

b) i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt för att underhålla eller ändra ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §,

c) i områdesbestämmelser har bestämt för att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,

3. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt för att utanför en sammanhållen bebyggelse vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,

4. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller liknande näring,

5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt för att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken.

Första stycket 4 och 5 gäller endast om det finns särskilda skäl för en bygglovsprövning.

Prop. 2013/14:126

29

11 §

Det krävs marklov för schaktning eller fyllning som inom ett område med detaljplan avsevärt ändrar höjdläget inom en tomt eller för mark inom en allmän plats, om inte kommunen har bestämt annat i detaljplanen.

Om ett viss höjdläge för markytan är bestämd i detaljplanen, krävs det trots första stycket inte marklov för att höja eller sänka markytan till den nivån.

Om ett visst höjdläge för markytan är bestämt i detaljplanen, krävs det trots första stycket inte marklov för att höja eller sänka markytan till den nivån.

30 § 8

Bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan, om

1. den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser

a) överensstämmer med detaljplanen, eller

b) avviker från detaljplanen men avvikelsen har godtagits vid en tidigare bygglovsprövning enligt denna lag eller äldre bestämmelser eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen (1970:988),

2. åtgärden inte strider mot detaljplanen,

3. åtgärden inte måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa, och

4. åtgärden uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ och 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§.

4. åtgärden uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ samt 8 kap. 1 §, 2 § första stycket, 3, 6, 7, 9–11 §§, 12 § första stycket, 13, 17 och 18 §§.

Om åtgärden är en sådan ändring av en byggnad som avses i 2 § första stycket 3 b eller c, ska bygglov ges även om fastigheten eller byggnaden inte uppfyller kraven i första stycket 1.

30 a §

Om den fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser på grund av antagande av en detaljplan enligt denna lag eller äldre bestämmelser avviker från planen, får byggnadsnämnden i ett beslut om bygglov förklara att avvikelsen ska anses vara en sådan avvikelse som avses i 30 § första stycket 1 b. En sådan förklaring får avse endast en liten avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte.

8 Senaste lydelse 2011:335.

Prop. 2013/14:126

30

31 § 9

Bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan, om åtgärden

1. inte strider mot områdesbestämmelser,

2. inte förutsätter planläggning enligt 4 kap. 2 eller 3 §, och

2. inte förutsätter planläggning enligt 4 kap. 2, 3 eller 3 a §, och

3. uppfyller de krav som följer av 2 kap. och 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser.

3. uppfyller de krav som följer av 2 kap. och 8 kap. 1 §, 2 § första stycket, 3, 6, 7, 9–11 §§, 12 § första stycket, 13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser.

31 a § 10

Bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan, om åtgärden

1. innebär endast att en byggnad ändras på ett sådant sätt som avses i 2 § första stycket 3 c eller att ett en- eller tvåbostadshus kompletteras med en komplementbyggnad eller en liten tillbyggnad,

2. inte strider mot sådana områdesbestämmelser som avses i 4 kap. 42 § första stycket 3 eller 5 c, och

3. uppfyller de krav som följer av 2 kap. samt 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser.

3. uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ samt 8 kap. 1 §, 2 § första stycket, 3, 6, 7, 9–11 §§, 12 § första stycket, 13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser.

31 b §

11

Trots 30 § första stycket 2, 31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelsen är liten och förenlig med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte.

Trots 30 § första stycket 2, 31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte och

1. avvikelsen är liten, eller

2. åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt.

9 Senaste lydelse 2011:335. 10 Senaste lydelse 2011:335. 11 Senaste lydelse 2011:335.

Prop. 2013/14:126

31

Om avvikande åtgärder tidigare har godtagits enligt första stycket eller 30 § första stycket 1 b, ska en samlad bedömning göras av den avvikande åtgärd som söks och de som tidigare har godtagits.

31 c §

Efter det att genomförandetiden för en detaljplan har gått ut får bygglov utöver vad som följer av 31 b § ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, om åtgärden

1. är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse, eller

2. innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen.

31 d §

Om avvikelser tidigare har godtagits enligt 30 § första stycket 1 b, 31 b eller 31 c §, ska en samlad bedömning göras av den avvikande åtgärd som söks och de som tidigare har godtagits.

31 e §

Bygglov enligt 31 b eller 31 c § får inte ges om åtgärden kan antas medföra

1. betydande miljöpåverkan, eller

2. begränsning av rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen.

32 a §

Bygglov får ges för en åtgärd på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål, även om sökanden inte är ett offentligt organ.

Om det allmänna ändamålet inte är närmare angivet i en plan, får dock bygglov enligt första stycket

Prop. 2013/14:126

32

ges endast om åtgärden innebär att fastigheten och det byggnadsverk som åtgärden avser används för det allmänna ändamål som fastigheten och byggnadsverket senast har använts för eller enligt senast beviljade bygglov har anpassats till utan att den avsedda användningen kommit till stånd.

Trots andra stycket får bygglov ges för en åtgärd som innebär en liten avvikelse från den senaste eller avsedda användningen. Bygglov får dock inte ges om åtgärden kan antas medföra

1. betydande miljöpåverkan, eller

2. begränsning av rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen.

Lydelse enligt prop. 2013/14:59 Föreslagen lydelse

33 §

För en åtgärd som uppfyller något eller några men inte alla förutsättningar enligt 30–32 §§ får ett tidsbegränsat bygglov ges, om sökanden begär det och åtgärden avses att pågå under en begränsad tid. Ett sådant lov ska ges, om åtgärden har stöd i en detaljplanebestämmelse om tillfällig användning av byggnad eller mark.

För en åtgärd som uppfyller någon eller några men inte alla förutsättningar enligt 30–32 a §§ får ett tidsbegränsat bygglov ges, om sökanden begär det och åtgärden avses att pågå under en begränsad tid. Ett sådant lov ska ges, om åtgärden har stöd i en detaljplanebestämmelse om tillfällig användning av byggnad eller mark.

Ett tidsbegränsat bygglov får ges för högst tio år. Tiden kan på sökandens begäran förlängas med högst fem år i taget. Den sammanlagda tiden får överstiga femton år endast om lovet ska användas för ett ändamål som avses i 9 §.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

37 a §

Om kommunen i en detaljplan med stöd av 4 kap. 14 § har bestämt att lov endast får ges om en viss förutsättning är uppfylld, får ett lov ges med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges.

Prop. 2013/14:126

33

10 kap.

Lydelse enligt prop. 2013/14:125 Föreslagen lydelse

23 §

Byggnadsnämnden ska med ett startbesked godkänna att en åtgärd som avses i 3 § får påbörjas, om

1. åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen,

2. ett bevis om att det finns ett färdigställandeskydd som avses i 16 § har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant skydd,

3. ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen (2006:545) om skyddsrum, och

3. ett bevis om besked om skyddsrum har visats upp för nämnden, om det krävs ett sådant besked enligt 3 kap. 4 § lagen (2006:545) om skyddsrum,

4. en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader.

4. en redovisning av alternativa energiförsörjningssystem har visats upp för nämnden, om en sådan redovisning krävs enligt 23 § lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader, och

5. de villkor som har uppställts enligt 4 kap. 14 § eller 9 kap. 37 a § är uppfyllda.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

36 §

Om ett slutbesked inte kan ges på grund av att en brist som inte är försumbar behöver avhjälpas eller på grund av att en kontroll behöver göras i ett senare skede, får byggnadsnämnden ge ett slutbesked som är beroende av att bristen avhjälps eller att kontrollen görs (interimistiskt slutbesked). Om det behövs, ska nämnden i ett sådant besked ange vad som gäller i fråga om möjligheterna att ta ett byggnadsverk i bruk.

Om ett slutbesked inte kan ges på grund av att en brist som inte är försumbar behöver avhjälpas eller på grund av att en kontroll behöver göras i ett senare skede, får byggnadsnämnden ge ett slutbesked som är beroende av att bristen avhjälps eller att kontrollen görs (interimistiskt slutbesked). Ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt.

Om det behövs, ska nämnden i ett interimistiskt slutbesked ange vad som gäller i fråga om möjligheterna att ta ett byggnadsverk i bruk.

När bristen är avhjälpt eller kontrollen är gjord ska nämnden slutligt pröva frågan om slutbesked enligt 34 §.

Prop. 2013/14:126

34

11 kap.

32 a §

Byggnadsnämnden får i samband med ett föreläggande enligt 20 § förbjuda att den olovliga åtgärden utförs på nytt, om den kräver bygglov.

33 §

Byggnadsnämnden får förbjuda den som äger eller har nyttjanderätt till ett byggnadsverk att använda hela eller delar av byggnadsverket, om

1. byggnadsverket har brister som kan äventyra säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av byggnadsverket, eller

2. det inte finns förutsättningar för att ge slutbesked enligt 10 kap. 34 eller 35 §.

Om ett byggnadsverk eller en del av ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked, får byggnadsnämnden fatta beslut om förbud enligt första stycket 2 endast om det finns synnerliga skäl för det.

37 §

Ett föreläggande enligt 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 eller 26 § eller ett beslut om förbud enligt 25, 30, 31, 32 eller 33 § får förenas med vite.

Ett föreläggande enligt 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 eller 26 § eller ett beslut om förbud enligt 25, 30, 31, 32, 32 a eller 33 § får förenas med vite.

Vitet får inte förvandlas till fängelse. Frågor om utdömande av vite prövas av mark- och miljödomstol.

38 §

I ett föreläggande enligt 19, 20, 21, 22, 23 eller 24 § eller ett beslut enligt 27 § tredje stycket får byggnadsnämnden bestämma att den åtgärd som föreläggandet eller beslutet avser ska genomföras omedelbart trots att föreläggandet eller beslutet inte har vunnit laga kraft.

Beslut om förbud enligt 25, 30, 31, 32 eller 33 § gäller omedelbart, om något annat inte bestäms.

Beslut om förbud enligt 25, 30, 31, 32, 32 a eller 33 § gäller omedelbart, om något annat inte bestäms.

12 kap.

6 §

Ett delegationsuppdrag enligt 6 kap. 33 § kommunallagen (1991:900) får, utöver det som följer av 6 kap. 34 § kommunallagen, inte omfatta befogenhet att

1. avgöra ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydelse,

1. avgöra ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt,

Prop. 2013/14:126

35

2. i andra fall än som avses i 11 kap. 30–32 §§ och 33 § 1 besluta förelägganden eller förbud som förenas med vite,

3. besluta förelägganden som förenas med en upplysning om att den åtgärd som föreläggandet avser kan komma att utföras genom byggnadsnämndens försorg på bekostnad av den som föreläggandet riktas mot, eller

4. avgöra frågor om byggsanktionsavgift enligt 11 kap.

13 kap.

1 §

Följande beslut enligt denna lag får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900):

1. kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,

2. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att anta, ändra eller upphäva detaljplaner eller områdesbestämmelser,

3. kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt byggnadsnämnden att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,

4. kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser,

5. kommunfullmäktiges eller byggnadsnämndens beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betalning,

6. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden, och

6. kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden,

7. ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.

7. ett kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan, och

8. kommunens beslut om riktlinjer för exploateringsavtal.

14 kap.

3 §

Om byggnadsnämnden med stöd av 11 kap. 22, 23 eller 24 § har meddelat ett föreläggande som innebär att ett byggnadsverk ska tas bort eller bli föremål för en annan åtgärd eller att en utfart eller annan utgång ska ändras, har den som äger byggnadsverket rätt till ersättning för den skada som föreläggandet medför.

Om byggnadsnämnden med stöd av 11 kap. 22 eller 23 § har meddelat ett föreläggande som innebär att ett byggnadsverk ska tas bort eller bli föremål för en annan åtgärd eller att en utfart eller annan utgång ska ändras, har den som äger byggnadsverket rätt till ersättning för den skada som föreläggandet medför.

Prop. 2013/14:126

36

10 §

12

Om kommunen i en detaljplan inför en bestämmelse som avses i 4 kap. 8 § 1 eller 16 § eller i områdesbestämmelser inför en bestämmelse som avses i 4 kap. 42 § första stycket 2 eller 5, har den som äger en fastighet som berörs av bestämmelsen rätt till ersättning av kommunen för den skada som bestämmelsen medför.

Om kommunen i en detaljplan inför en bestämmelse som avses i 4 kap. 8 § 1 eller 16 § 3 eller i områdesbestämmelser inför en bestämmelse som avses i 4 kap. 42 § andra stycket, har den som äger en fastighet som berörs av bestämmelsen rätt till ersättning av kommunen för den skada som bestämmelsen medför.

Rätten till ersättning gäller dock endast om bestämmelsen innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten.

Första och andra styckena gäller inte bestämmelser om rivningsförbud. För sådana bestämmelser gäller i stället 7 §.

14 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen är huvudman för eller för annat än enskilt byggande, är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in marken eller utrymmet.

Kommunen är skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för

1. en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för, eller

2. annat än enskilt byggande. Skyldigheten enligt första stycket 2 gäller inte om bygglov ges enligt 9 kap. 32 a § första stycket.

15 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som kommunen inte är huvudman för, är den som ska vara huvudman för platsen skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats som har enskilt huvudmannaskap, är den som ska vara huvudman för platsen skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

Första stycket gäller inte om staten enligt 16 § eller kommunen enligt 17 § är skyldig att lösa in marken eller utrymmet.

16 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som staten ska vara väghållare för enligt väglagen

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som staten ska vara väghållare för enligt väglagen

12 Senaste lydelse 2011:335.

Prop. 2013/14:126

37

(1971:948) och som kommunen inte är huvudman för, är staten skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

(1971:948) och som har enskilt huvudmannaskap, är staten skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

17 §

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som kommunen ska vara väghållare för enligt väglagen (1971:948) men som kommunen inte är huvudman för, är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

Om mark eller annat utrymme enligt en detaljplan ska användas för en väg som kommunen ska vara väghållare för enligt väglagen (1971:948) men som har enskilt huvudmannaskap, är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran förvärva äganderätt, nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken eller utrymmet.

18. Förordnanden som avses i 17 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen om skyldighet att avstå eller upplåta mark ska upphöra att gälla efter utgången av år 2018. 19. Förordnanden enligt 6 kap. 19 § i den upphävda plan- och bygglagen om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme ska upphöra att gälla den dag då genomförandetiden för detaljplanen går ut, dock tidigast efter utgången av år 2018. 20. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) eller anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 17 § eller 14 kap. 1 § i den upphävda plan- och bygglagen eller motsvarande äldre bestämmelser pågår när förordnanden som avses i punkten 18 eller 19 ska upphöra att gälla, ska förordnandena att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme fortsätta att gälla till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. Detsamma ska gälla för mål och ärenden som avser överklagande av beslut i ett sådant

Prop. 2013/14:126

38

förrättningsärende eller inlösenmål till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2015 i fråga om 4 kap. 2 och 3 a §§ samt 9 kap. 30, 31 och 31 a §§ och i övrigt den 1 januari 2015.

2. Äldre föreskrifter, förutom 5 kap. 27 §, ska fortfarande gälla för ärenden om detaljplaner och områdesbestämmelser som har påbörjats före den 1 januari 2015 och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut om sådana detaljplaner och områdesbestämmelser till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

3. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för ansökningar som har gjorts före den 1 januari 2016 avseende länsstyrelsens prövning enligt den upphävda 6 kap. 5 § om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme.

4. Beslut enligt de upphävda 6 kap. 3 och 4 §§ om skyldighet att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme ska upphöra att gälla den dag då genomförandetiden för detaljplanen går ut, dock tidigast efter utgången av år 2018.

5. Om en förrättning enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) eller anläggningslagen (1973:1149) eller ett mål om inlösen enligt 6 kap. 13 §, 14 kap. 14 eller 15 § pågår när beslut som avses i punkten 4 ska upphöra att gälla, ska besluten att avstå eller upplåta mark eller annat utrymme fortsätta att gälla till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. Detsamma ska gälla för mål och ärenden som avser överklagande av beslut i ett sådant förrättningsärende eller inlösenmål till dess målet eller ärendet är slutligt avgjort.

6. Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för exploateringsavtal som avser sådana ärenden om detaljplaner som har påbörjats före den 1 januari 2015.

7. De nya föreskrifterna i 4 kap. 2 § andra stycket ska inte tillämpas i fråga om sådana översiktsplaner som har antagits före den 1 juli 2015 och som inte efter nämnda datum har fördjupats för det område som åtgärden avser.

Prop. 2013/14:126

39

3 Ärendet och dess beredning

Byggkravsutredningen

Regeringen beslutade i november 2011 att en särskild utredare skulle se över vissa byggfrågor i syfte att underlätta byggandet i Sverige (dir. 2011:100). Utredaren skulle bl.a. kartlägga kommunernas tillämpning av bestämmelserna om tekniska egenskapskrav i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, och Boverkets byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR. Utredningen antog namnet Byggkravsutredningen.

Byggkravsutredningen överlämnade i december 2012 sitt betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86). En sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1. Författningsförslagen från betänkandet redovisas i bilaga 2. Betänkandet remitterades tillsammans med Plangenomförandeutredningens delbetänkande Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissammanställningarna finns tillgängliga i Socialdepartementet (dnr S2012/8708/PBB).

Plangenomförandeutredningen

Regeringen beslutade i november 2011 att en särskild utredare skulle se över bestämmelserna om genomförande av detaljplan (dir. 2011:104). Utredaren skulle bl.a. åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelagstiftning som kan vinna acceptans hos kommuner och fastighetsägare samtidigt som den skapar förbättrade förutsättningar för planeringen och byggandet. Utredningen antog namnet Plangenomförandeutredningen.

Uppdraget utvidgades i november 2012 till att även omfatta hur plan- och byggprocessen kan förenklas och förkortas genom att utredaren bl.a. skulle se över kravet på detaljplan, kravet på bygglov, möjligheterna att tillämpa PBL:s bestämmelser om enkelt planförfarande och möjligheterna för kommunfullmäktige att uppdra åt kommunal nämnd att anta en detaljplan. Därutöver skulle utredaren studera övriga möjligheter till förtydliganden och förenklingar i syfte att effektivisera plan- och byggprocessen (dir. 2012:114).

Plangenomförandeutredningen överlämnade i januari 2013 delbetänkandet Ett effektivare plangenomförande (SOU 2012:91) som i maj 2013 följdes av slutbetänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34).

En sammanfattning av förslagen från delbetänkandet återfinns i bilaga 3. Författningsförslagen från delbetänkandet redovisas i bilaga 4. En sammanfattning av förslagen från slutbetänkandet finns i bilaga 6. Författningsförslagen från slutbetänkandet redovisas i bilaga 7.

Betänkandena har remissbehandlats, där delbetänkandet remitterades tillsammans med Byggkravsutredningens betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav (SOU 2012:86). En förteckning över remissinstanserna i denna del finns i bilaga 5 medan remissinstanserna avseende slutbetänkandet redovisas i bilaga 8. Remissammanställ-

Prop. 2013/14:126

40

ningarna finns tillgängliga i Socialdepartementet (delbetänkandet dnr S2012/8708/PBB, slutbetänkandet dnr S2013/3597/PBB).

Delbetänkandet innehöll bl.a. förslag avseende nya bestämmelser om gatukostnader. Regeringen behandlar dessa förslag i ett annat lagstiftningsärende.

Slutbetänkandet innehöll bl.a. ett förslag avseende redovisning av bostadsförsörjningsbehovet i den kommunala översiktsplanen. Regeringens förslag i denna del har redovisats i propositionen Fler bostäder åt unga och studenter (prop. 2013/14:59). Slutbetänkandet innehöll även förslag till nya undantag från kravet på bygglov. Regeringen behandlar dessa förslag i ett annat lagstiftningsärende.

Justeringspromemorian

Som en följd av den skyldighet som framgår av 8 kap. 19 § PBF lämnade Boverket i maj 2012 en skrivelse (dnr S2012/4158/PBB) med förslag till förändringar i PBL, huvudsakligen i de kapitel som berör bygglovsprocessen samt i viss utsträckning hanteringen av detaljplaner.

Boverkets skrivelse föranledde Socialdepartementet att upprätta promemorian Vissa plan- och byggfrågor, fortsättningsvis kallad justeringspromemorian. Författningsförslagen redovisas i bilaga 9. I justeringspromemorian behandlas också ett förslag som Lantmäteriet har redovisat i redovisningen av 2012 års regleringsbrev rörande registrering av detaljplaner i fastighetsregistret (dnr S2012/6839/PBB).

Justeringspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 10. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2013/4714/PBB).

Justeringspromemorian innehöll ett förslag om att bestämmelsen om att utformning och placering av bebyggelse och byggnadsverk ska göras med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden bör gälla även för byggnader som inte kräver lov (jfr 2 kap. 6 § PBL). Detta förslag behandlas i ett annat lagstiftningsärende.

Byggkravspromemorian

Regeringen beslutade i november 2011 att uppdra åt Statskontoret att beskriva och utvärdera den kommunala markanvisningsprocessen för bostadsbyggande. Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten Mark, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen (2012:25). Med anledning av rapporten upprättade Socialdepartementet ett författningsförslag som redovisades i promemorian Tekniska egenskapskrav och kommunala markanvisningar, fortsättningsvis kallad byggkravspromemorian.

Byggkravsutredningen (se ovan) överlämnade i december 2012 sitt betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86). Remissutfallet föranledde Socialdepartementet att upprätta ett reviderat lagförslag i syfte att främja enhetliga nationella byggregler. Även detta förslag redovisades i byggkravspromemorian.

Byggkravspromemorians författningsförslag redovisas i bilaga 11.

Prop. 2013/14:126

41

Byggkravspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 12. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2013/6411/PBB).

Planprocesspromemorian

Plangenomförandeutredningen (se ovan) överlämnade i maj 2013 slutbetänkandet En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34). I slutbetänkandet redovisade utredningen bl.a. ett huvudförslag och ett alternativt förslag till en reformerad detaljplaneprocess.

I promemorian En enklare detaljplaneprocess, fortsättningsvis kallad planprocesspromemorian, redovisade Socialdepartementet ett förslag som bygger på utredningens alternativa förslag. Författningsförslaget redovisas i bilaga 13.

Planprocesspromemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 14. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Socialdepartementet (dnr S2013/6968/PBB).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 13 februari 2014 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 15. Lagrådets yttrande finns i bilaga 16. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 6.1.4, 7.3, 7.4.1, 7.4.2, 9.1, 10 och 11 samt i författningskommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa redaktionella ändringar gjorts.

4 Reglerna för planering och byggande ses över för att underlätta bostadsbyggandet

I detta avsnitt lämnas inledningsvis en översikt över vissa grundläggande förutsättningar som har stor betydelse när det gäller behovet av nya bostäder (avsnitt 4.1). Därefter redovisas några uppskattningar av behovet av bostäder (avsnitt 4.2). I avsnittet redogörs också för några grundläggande utgångspunkter i regeringens strategi för att minska bostadsbristen och för hur förslagen i denna proposition utgör en del i arbetet med att reformera plan- och bygglagen (2010:900) för att skapa ett effektivt regelverk för planering och byggande som kan bidra till att behovet av bostäder tillgodoses (avsnitt 4.3).

4.1 Förutsättningar för bostadsbyggande

Bakgrund

Behovet av bostäder bestäms av en mängd samverkande faktorer där befolkningsmängd, hushållsstorlek och hushållssammansättning är grundläggande förutsättningar. Förändringar i dessa variabler påverkar på sikt även behovet av bostäder liksom sammansättningen av de bostäder

Prop. 2013/14:126

42

som behövs, särskilt vad avser lägenhetsstorlek. Den ekonomiska utvecklingen och hushållens ekonomiska förutsättningar är viktiga förutsättningar för hur många bostäder som sedan kan efterfrågas av hushållen, liksom vilken storlek och standard som hushållen önskar.

Sverige är ett litet och handelsberoende land och därmed känsligt för förändringar i omvärlden. Inget land kan helt undgå att påverkas av en omfattande ekonomisk nedgång, vilket inte minst visas av efterverkningarna av den finanskris som började i USA 2007–2008. Däremot finns det stora skillnader när det gäller olika länders beredskap och möjligheter att hantera den typen av externa ekonomiska chocker. Den ekonomiska utvecklingen och den ekonomiska politiken utgör grundvalen även för utvecklingen på bostadsmarknaden och för bostadspolitiken. Ekonomisk tillväxt och stabila statsfinanser möjliggör hög sysselsättning, ökade realinkomster och en rimlig räntenivå och därmed goda möjligheter för hushållen att efterfråga de bostäder som de vill ha. Hushållens efterfrågan är i sin tur förutsättningen för att det alls ska byggas bostäder.

Bostadsbehov och bostadsefterfrågan måste analyseras på bostadsmarknadsnivå, men med nedbrytning på olika lokala delmarknader och marknadssegment (upplåtelseformer och hustyper) eftersom såväl behov som ekonomiska förutsättningar skiljer sig åt mellan olika hushåll. Hyresrätten är genom frånvaron av krav på deposition och insats i princip en mer tillgänglig upplåtelseform, öppen även för de hushåll som inte kan eller vill äga sin bostad. Krav på en viss lägsta inkomst kan dock begränsa valmöjligheten för en del hushåll även på hyresmarknaden.

Det samlade bostadsbehovet kan således beräknas utifrån kunskaper om demografi, familjestorlekar och flyttmönster medan bostadsefterfrågan därefter kan uppskattas med hjälp av data om bl.a. hushållens inkomster, bostadspriser, bostadsräntor, m.m.

Vanligtvis finns en skillnad mellan det bedömda behovet av bostäder och det antal bostäder som faktiskt efterfrågas på marknaden. I ett välfärdssamhälle finns det en grundläggande konsensus om att alla människor ska ha någonstans att bo, även om inte alla har de ekonomiska förutsättningarna att själv efterfråga en bostad. Det kan bl.a. gälla individer med låga inkomster, ungdomar och studerande, flyktingar och andra invandrare som ännu inte har hunnit etablera sig på arbetsmarknaden. Samhället använder sig då av olika instrument för att hjälpa hushållen att trots otillräcklig betalningsförmåga överbrygga klyftan för att kunna efterfråga en lämplig bostad. Olika instrument är bostadsbidrag, bostadstillägg för pensionärer och ekonomiskt bistånd, men också tillhandahållande av särskilda boendeformer för vissa grupper. Enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar är det ett kommunalt ansvar att planera för bostadsförsörjningen i kommunen, där kommunfullmäktige under varje mandatperiod ska anta riktlinjer för bostadsförsörjningen.

Befolkningsförändringar

Sverige har, och har haft, en stark befolkningsutveckling. Vid 1900-talets början uppgick Sveriges befolkning till något över 5,1 miljoner. I dag uppgår Sveriges befolkning till drygt 9,6 miljoner. Enligt en aktuell pro-

Prop. 2013/14:126

43

gnos från Statistiska Centralbyrån (SCB) beräknas 10-miljonersgränsen uppnås år 2017. Då har befolkningen ökat med en miljon invånare på 13 år. Majoriteten av befolkningsökningen sker genom nettoinvandring men även födelsenettot, dvs. att antalet personer som föds överstiger antalet personer som dör, ökar.

Befolkningsutvecklingen har dock varit mycket ojämn i landet. Främst storstadsregionerna, men även större universitets- och högskoleorter (≥ 75 000 invånare), har vuxit mer än genomsnittet för riket. Ett stort antal kommuner präglas emellertid av såväl en minskande folkmängd som en ökande andel äldre. Enligt Eurostat är Sverige det medlemsland i Europeiska unionen med snabbast tillväxt av urbana regioner. I dag bor 40 procent av landets befolkning i någon av storstadsregionerna. Den största befolkningsökningen under såväl de senaste fem åren som de senaste tio åren hade Stockholms län med en genomsnittlig ökning om 1,7 procent per år. Under samma perioder hade Norrbottens län den största minskningen, i genomsnitt 0,2 procent per år.

Folkmängden i Stockholms län uppgick till ca 2,1 miljoner personer den sista december 2012. Under 2012 ökade folkmängden med ca 35 500 personer. Detta är en fortsättning på den folkökning som varat i många år. Den nuvarande folkmängden kan jämföras med att folkmängden i Stockholms län passerade 1,5 miljoner invånare år 1976. Folkmängden i länet kommer enligt SCB:s prognoser att fortsätta att öka i alla länets 26 kommuner under perioden 2012–2022.

Det pågår även demografiska förändringar i landet som påverkar behovet av bostäder. Den så kallade ”ungdomspuckeln”, benämningen på de stora barnkullar som föddes runt 1990 och som under senare år har börjat söka sig ut på bostadsmarknaden, börjar nu minska och under de närmsta åren kommer vi i stället att ha en topp med 25–30-åringar. Andelen personer som är 65 år eller äldre ökar stadigt de kommande åren. Andelen äldre personer är särskilt hög i kommuner med svag bostadsmarknad. De demografiska förändringarna kommer att påverka behovet och efterfrågan på bostadsmarknaden och ställa krav på planering av bostadsförsörjningen. Av diagram 4.1 nedan framgår befolkningsutvecklingen i Sverige fördelat på åldersgrupp utifrån SCB:s befolkningsframskrivningar.

De stora demografiska förändringarna medför såväl krav på anpassning av bostadsbeståndet för de kommuner i vilka befolkningen ökar som för de med motsatt utveckling. I båda fallen är det frågan om att anpassa beståndet efter förändringar i behovet. I tillväxtregionerna handlar det givetvis om att få till stånd ett ökat bostadsbyggande. I kommuner med negativ befolkningsutveckling ökar andelen äldre i takt med utflyttningen vilket medför behov av anpassningar i det befintliga beståndet.

Prop. 2013/14:126

44

Diagram 4.1 Befolkningsutveckling fördelat på åldersgrupper fram till

2013

Bostadsbyggandet i Sverige

Bostadsbyggandet har varierat över tid. Efter 1970-talets rekordnivåer nådde bostadsbyggandet återigen en topp 1990 med ca 70 000 påbörjade bostäder. Därefter sjönk bostadsbyggandet drastiskt och nådde en bottennivå under mitten av 1990-talet. Därefter steg bostadsbyggandet under åren fram till finanskrisen 2008. Bostadsbyggandet har därefter återhämtat sig men har ännu inte ökat i tillräcklig omfattning för att tillgodose behoven. Enligt Boverkets prognos från november 2013 kommer antalet påbörjade bostäder att öka ytterligare under 2014. Den senaste preliminära statistiken över påbörjat bostadsbyggande från SCB visar också att bostadsbyggandet pekar kraftigt uppåt. Boverket bedömer att bostadsbyggandet under 2013 och 2014 kommer att vara klart störst i Storstockholm.

I diagram 4.2 nedan visas antalet påbörjade bostäder, genom nybyggnad och genom ombyggnad, från 1989 fram till 2013. Förändringar i ombyggnad uppstår när lokaler byggs om till bostäder eller när stora bostäder delas upp eller slås ihop.

En klar majoritet av de bostäder som byggs är bostäder i flerbostadshus. När bostadsbyggandet nu åter ökar står dessutom bostäder i flerbostadshus för den största ökningen. Småhusbyggandet har varit lågt sedan finanskrisen 2008. Boverket förväntar sig dock att det kommer att stiga. Flerbostadsbyggandet fördelar sig ganska jämnt mellan bostadsrätter och hyresrätter med en fortsatt knapp majoritet för bostadsrätter.

0

500000 1000000 1500000 2000000 2500000

2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029

19-24 år 25-30 år 31-36 år 65-84 år 85 år och över

Källa: SCB Källa:

Prop. 2013/14:126

45

Diagram 4.2 Påbörjat bostadsbyggande i Sverige, 1999–2013

I diagram 4.3 nedan visas befolkningsökningen i förhållande till antalet påbörjade bostäder mellan 2001–2013. Av diagrammet framgår att bostadsbyggandet och befolkningsökningen följdes åt fram till mitten av 00-talet då befolkningsökningen ökade kraftigt. Bostadsbyggandet har alltså inte ökat i samma takt som befolkningen. Uppgifterna från 2013 är preliminära.

Diagram 4.3 Befolkningsökning i förhållande till påbörjat

bostadsbyggande, 2001–2013

-10 000

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000

1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 p

Nybyggnad Ombyggnad

Källa: SCB och Boverket

0

10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013p

Befolkningsökning Påbörjade bostäder

Källa: SCB och Boverket

Prop. 2013/14:126

46

Bostadstätheten

Befolkningsförändringen visar sig också i förändringar i bostadstätheten, dvs. antalet bostäder i förhållande till antalet invånare. För hela riket ökade bostadstätheten med 1,15 procent mellan 1990 och 2012 till följd av att bostadsbeståndet ökade mer än befolkningen (13 procent jämfört med 11 procent). Utvecklingen var dock mycket ojämn i olika delar av landet. Befolkningen ökade i alla kommungrupper, utom den som omfattar kommuner med färre än 25 000 invånare. Samtidigt ökade dock antalet bostäder – i genomsnitt – i samtliga grupper. Tillväxten var störst i storstadsregionerna, men endast i storstadsregionerna minskade bostadstätheten till följd av att byggandet inte höll takt med folkökningen. Under de senaste åren, 2010–2012, har dock bostadstätheten minskat något även i större universitets- och högskoleorter (≥75 000 invånare).

Tabell 4.1 Förändringar i bostadstätheten

Bostäder/100 invånare Förändringar i bostadstäthet

Kommungrupp

1990 2012 Antal Procent

Storstockholm

49,3 45,9 -3,4

-6,9

Storgöteborg

47,1 45,9 -1,2

-2,6

Stormalmö

48,9 46,2 -2,7

-5,5

Högskoleorter ≥75 000

47,9 48,5 0,5

1,1

Högskoleorter <75 000

46,6 49,2 2,6

5,6

Övriga kommuner ≥25 000 46,2 48,4 2,1

4,6

Övriga kommuner <25 000 44,9 48,9 3,9

8,8

Bostadsbyggandet i ett internationellt perspektiv

Vid en internationell jämförelse framgår att bostadsinvesteringarna och bostadsbyggandet i Sverige under en lång följd av år, med ett kortvarigt undantag under åren kring decennieskiftet 1989/1990, har legat betydligt lägre än i de flesta jämförbara länder. Efter finanskrisen 2008 minskade bostadsbyggandet i de flesta länder men har senare börjat återhämta sig. Nedgången i Sverige var dock förhållandevis begränsad jämfört med länder där byggandet hade ökat mycket kraftigt under 2000-talet, en situation som påminde om vad som skedde i Sverige under 1990-talets finanskris. Av diagram 4.4 nedan framgår tydligt det stora glappet i bostadsinvesteringar mellan Sverige och övriga OECD-länder.

Prop. 2013/14:126

47

Diagram 4.4 Bostadsinvesteringar i förhållande till BNP i OECD och

Sverige, 1980–2012

Vid en jämförelse med våra nordiska grannländer framgår att bostadsbyggandet per 1000 invånare ligger förhållandevis lågt i Sverige. Från början av 1990-talet ligger Sveriges bostadsbyggande lägst och sedan slutet av 00-talet i nivå med Danmark där bostadsbyggandet sjönk kraftigt.

Diagram 4.5 Påbörjade bostäder per 1000 invånare i Norden, 1990–

2012

0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

OECD totalt exkl Sverige Sverige

Källa: OECD

0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00 14,00 16,00

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Danmark Finland Norge Sverige

Källa: Marcobond, Danmarks statistik, Statistikcentralen (Finland), Statistisk sentralbyrå (Norge), SCB

Prop. 2013/14:126

48

Efterfrågan, bostadspriser och hyror

Befolkningsökningen i storstadsregionerna och större universitets- och högskoleorter och den ökade bostadstätheten ger också utslag i prisbildningen på bostäder. Efter finanskrisen har bara Norge av de övriga nordiska länderna haft en likartad, om än ännu snabbare, prisutveckling.

Sett över en längre tidsperiod har dock prisutvecklingen på bostadsrätter och egnahem under lång tid varit mycket olikartad i olika delar av Sverige, med störst prisökningar i Storstockholmsregionen. Under 2000talet har bostadsrättspriserna ökat markant i hela landet. Spridningen är dock stor mellan olika regioner, varvid prisutvecklingen i Stockholms län är särskilt hög.

Prisökningarna kan i hög grad förklaras av grundläggande ekonomiska drivkrafter: befolkningstillväxten i tillväxtregionerna, ökad betalningsförmåga till följd av ökade reallöner, låga räntor och ett otillräckligt utbud. Studier som har gjorts pekar på att det främst är hushåll med höga inkomster som har stora lån, varför sårbarheten vid eventuella prisfall är begränsade både bland hushållen och bland bankerna. För enskilda hushåll är det dock i stort sett alltid allvarligt om man tvingas sälja sin bostad långt under vad man själv betalat. Fallande priser kan också leda till minskad rörlighet medan höjda räntor kan leda till att hushållen drar ned sina inköp inom andra områden, vilket direkt påverkar tillväxten och sysselsättningen.

Diagram 4.6 Köpeskilling för permanenta småhus, 1998–2013

Medelvärde i tusentals kronor fjärde kvartalet i respektive region

Prisutvecklingen för bostadsrätter är likartad med den för permanenta småhus, dvs. en stadig uppgång men med en stor spridning. Även hyresutvecklingen har varit olika mellan olika kommungrupper. Spridningen är dock betydligt mindre jämfört med t.ex. fastighetsprisindex och bostadsrätter.

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Stor-Stockholm Storgöteborg Stormalmö Östra mellansverige Småland med öarna Sydsverige Västsverige Mellersta Norrland

Källa: SCB

Prop. 2013/14:126

49

Diagram 4.7 Hyresutveckling i olika kommungrupper, 1990–2012

I Storstockholm steg hyrorna i beståndet (lägenheter om 3 rum och kök) med 142 procent mellan 1990 och 2012, mot 122 procent i övriga kommuner med 75 000 invånare eller fler, 188 procent i övriga kommuner med mindre än 75 000 invånare och 116 procent i Storgöteborg.

4.2 Hur många bostäder behöver byggas?

Befolkningen i Sverige har ökat under flera år och bedöms växa även fortsättningsvis. Särskilt under senare år har dock utvecklingen varit mycket ojämn. Främst storstadsregionerna, men även större universitets- och högskoleorter har vuxit mer än genomsnittet för riket, men ett stort antal kommuner har präglats av såväl en minskande folkmängd som en ökande andel äldre.

Miljonprogrammet är den största och längsta sammanhållande satsning på bostadsproduktion som har gjorts i Sverige. På tio år byggdes en miljon nya bostäder. Under åren kring 1990 följde en ny våg av nybyggnation, nu i kölvattnet av avreglering av bankernas kreditgivning. Investeringarna i bostäder har dock ända sedan den ekonomiska krisen under 1990-talet legat på en förhållandevis låg nivå, både jämfört med tidigare och vid en internationell jämförelse.

En konsekvens av denna asymmetriska utveckling är den minskade bostadstätheten i framför allt storstadsregionerna, men också på större universitets- och högskoleorter (jfr diagram 4.1). En annan konsekvens är den geografiskt differentierade prisbildningen på bostäder (diagram 4.6). Hyresutvecklingen uppvisar ett liknande mönster, dock med mindre variation över landet (diagram 4.7).

Verkligheten är komplex och svaret på frågan om hur stort behovet av bostadsbyggande är kan angripas från olika utgångspunkter och med olika metoder.

0 200 400 600 800 1000 1200

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Storstockholm Storgöteborg Övr

≥75' inv Övr < 75, inv

Källa: SCB

Prop. 2013/14:126

50

Boverket har genomfört olika studier av bostadsbehov och efterfrågan på bostäder. År 2007 gjordes en analys av det kvantitativa byggbehovet av nya bostäder i landets 81 arbetsmarknadsregioner och i riket som helhet fram till år 2020. Denna analys baserades på faktiska och prognosticerade regionala befolkningsprognoser och hushållsförändringar samt antaganden om förändringar i bostadsbeståndet. Det totala byggbehovet i Sverige till och med år 2020 beräknades då till drygt 550 000 eller cirka 30 600 bostäder per år.

År 2012 gjorde Boverket en ekonometriskt grundad analys av bostadsbristen ur ett marknadsperspektiv. Resultatet av denna blev att bostadsbeståndet årligen måste öka netto med mellan ca 46 000 bostäder och 65 000 bostäder där det finns brist, medan beståndet totalt sett ska minska med 2 000–3 000 bostäder där det finns överskott. Enligt Boverket stämde storleken på bostadsbristen för landet som helhet väl överens med de resultat som myndigheten tidigare har redovisat som ett resultat av bostadsmarknadsenkäten (BME) och Boverkets indikatorer.

Andra aktörer har kommit med andra siffror om hur många bostäder som behöver byggas, i en del fall ligger bedömningen betydligt över vad Boverket kommit fram till i sina analyser. Om bostadsbyggandet skulle öka till den tidigare genomsnittliga nivån inom OECD, till ca fem procent av BNP, skulle det – allt annat lika – innebära en nybyggnadsnivå på ca 50 000 bostäder per år.

Det är uppenbart att den fortsatt pågående demografiska förändringen i landet, med stort befolkningstryck i vissa regioner, kräver ett betydligt mer omfattande bostadsbyggande än den nivå som rått under lång tid. Till detta kommer att en ”historisk skuld” har byggts upp genom att utbudet av bostäder inte har hållit jämn takt med vare sig behov av eller efterfrågan på bostäder (diagram 4.3). Bostadsbyggandet måste därför öka. En rimlig bedömning är att den samlade bostadsproduktionen behöver ligga på ca 45 000–50 000 bostäder per år under några år framöver. Långsiktigt torde dock ca 40 000 bostäder per år vara mer rimligt. Regeringen följer kontinuerligt hur såväl bostadsbyggandet som de olika faktorer som påverkar såväl utbud som efterfrågan utvecklas.

Utbudet av bostäder bestäms dock bara till en del av hur många bostäder som byggs – minst lika viktigt är hur det befintliga bostadsbeståndet utnyttjas. Regeringen har därför även vidtagit åtgärder som syftar till att underlätta uthyrningen av privatbostäder och därmed också öka utbudet av bostadsmöjligheter på marknaden.

4.3 Regeringens strategi för minskad bostadsbrist

4.3.1 En bättre fungerande bostadsmarknad

Målet för bostadspolitiken är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. För att uppnå detta krävs reformer när det gäller institutionella förhållanden som reglerar förutsättningarna på bostadsmarknaderna som sådana, som när det gäller förutsättningarna för att fler bostäder ska finnas tillgängliga på marknaden.

Prop. 2013/14:126

51

När det gäller institutionella förhållanden av betydelse för bostadsmarknaden som sådan har det under de senaste åren skett förändringar som skapat jämställda villkor för allmännyttiga och privata bostadsföretag, bl.a. har den s.k. hyresnormerande rollen för allmännyttiga bostadsföretag avskaffats och ersatts med en normerande roll för alla kollektivt förhandlade hyror, vilket skapat jämlika förutsättningar vid hyresförhandlingarna. En särskild hyreslag som gäller vid uthyrning av privatpersoner har införts, lagen (2012:978) om uthyrning av egen bostad, vilket innebär att en privatperson som inte hyr ut en bostad som näringsverksamhet kan begära en hyra som ger täckning för de egna kostnaderna. Skattevillkoren vid privatuthyrning har också förbättrats. Att underlätta och stimulera andrahandsuthyrningen syftar till att bättre utnyttja det befintliga bostadsbeståndet och därigenom på kort sikt möta det ökade behovet av bostäder.

Regeringen har i propositionen Ökad uthyrning av bostadsrättslägenheter (2013/14:142) föreslagit åtgärder som förbättrar möjligheterna för bostadsrättshavare att få tillstånd att hyra ut sin bostad under begränsad tid. Möjligheten att skapa bostäder i flerbostadshus som disponeras med äganderätt infördes 2009. En särskild utredare ska föreslå de författningsändringar som behövs för att hyreslägenheter i flerbostadshus ska kunna ombildas till ägarlägenheter. Uppdraget ska redovisas senast den 30 maj 2014.

Hyresrätten har en viktig roll för rörligheten på bostadsmarknaden och därmed även för rörligheten på arbetsmarknaden. För att stimulera utbudet av hyresbostäder sänktes den kommunala fastighetsavgiften för hyreshusenheter den 1 januari 2013. Bostadsbeskattningskommittén (Fi 2012:04) ansåg att hyresrätter är skattemässigt missgynnade jämfört med ägda bostäder och har därför föreslagit att den kommunala fastighetsavgiften för hyresrätter ska avskaffas, om hyresrätten upplåts för bostadsändamål inom ramen för en näringsverksamhet (Vissa bostadsbeskattningsfrågor, SOU 2014:1). Betänkandet behandlas för närvarande inom Regeringskansliet.

4.3.2 Förenkling och effektivisering av regelverket

När det gäller institutionella förhållanden av betydelse för utbudet av nya bostäder har politiken under den innevarande mandatperioden varit inriktad på att förenkla såväl byggregler som regler som påverkar planeringsförutsättningar. Syftet är att åstadkomma så enkla och effektiva plan- och byggprocesser som möjligt, vilket innebär att genomförandet av ett projekt – från idé till färdigställande – ska kunna ske utan onödigt dröjsmål.

Dagens långa handläggningstider för planläggning påverkar bl.a. förutsättningarna för en effektiv konkurrens i byggsektorn. Många mindre aktörer i byggsektorn saknar i dag förutsättningar för att genomföra projekt som förutsätter planläggning. De långa processerna tar dels stora personella och ekonomiska resurser i anspråk från exploatören, dels kan markinnehavet i sig medföra betydande räntekostnader under den tid som planläggningen pågår, i synnerhet om utgången av t.ex. ett planärende är osäker. Kortare processer innebär generellt att mindre kapital behöver bindas i mark. Flera och även mindre byggherrar kan därmed våga inve-

Prop. 2013/14:126

52

stera i mark och inleda förhandlingar med kommunen om nya byggprojekt. Detta medför att flera byggprojekt kan komma att påbörjas samtidigt som konkurrensen kan öka vilket i sin tur kan leda till lägre kostnader för bostadskonsumenten. Denna proposition är ett led i regeringens arbete med att åstadkomma enkla och effektiva plan- och byggprocesser.

Plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, innehåller den centrala regleringen på plan- och byggområdet. Utformningen och tillämpningen av bestämmelserna i PBL har därför stor inverkan på ändamålsenligheten och effektiviten i processerna för planering och byggande. Regeringen har under den innevarande mandatperioden tagit initiativ till ett stort antal utredningar och myndighetsuppdrag i syfte att effektivisera regelverket. Förslag har lämnats från bl.a. Byggkravsutredningen och Plangenomförandeutredningen. Flera av förslagen behandlas i denna proposition.

Därutöver har regeringen nyligen föreslagit förändringar i PBL i propositionen Fler bostäder åt unga och studenter (prop. 2013/14:59, bet. 2013/14:CU22) respektive i propositionen Avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen och ny lag om färdigställandeskydd (prop. 2013/14:125). Regeringen avser att återkomma till riksdagen med fler förslag inom plan- och byggområdet, bl.a. i fråga om buller samt om ytterligare åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov.

Som en följd av de förändringar som föreslås på lagnivå i nämnda propositioner kommer regeringen också att föreslå följdändringar på förordningsnivå. Vidare kommer Boverket att föreslå en rad förenklingar i regleringen på föreskriftsnivå. Detta gäller i första hand på områdena energi och bostadsutformning, luft och buller. Syftet när det gäller kraven på bostadsutformning är att åstadkomma generella lättnader för små bostäder utan att göra avkall på krav om tillgänglighet.

Flera utredningar har genom åren pekat på att det huvudsakliga problemet med utdragna plan- och byggprocesser inte är bestämmelserna i PBL i sig utan tillämpningen av dessa bestämmelser. I samband med att den nya PBL beslutades 2010 genomfördes en större informations- och utbildningsinsats, i första hand för handläggare inom kommuner och länsstyrelser, genom kommittén Ny PBL – på rätt sätt (dir. 2010:55). Denna insats avslutades under 2013.

Samtidigt som regeringen beslutar om den nu aktuella propositionen beslutar regeringen att ge Boverket i uppdrag att fortsätta utbildningsinsatserna i PBL genom att dels genomföra introduktionsutbildningar för nyanställd personal inom kommuner och länsstyrelser med ansvar för handläggning inom PBL-området, dels fördela bidrag till kommuner och regioner för att skapa nationella utvecklingsprojekt som syftar till att dela erfarenheter av praktisk tillämpning från olika delar av landet. Dessa utbildningsinsatser kommer även att omfatta de förändringar som regeringen nu föreslår respektive har föreslagit tidigare under riksmötet 2013/14.

Med dessa ändringar och insatser anser regeringen att förutsättningarna förbättras för att skapa ett regelverk som medverkar till att minska bostadsbristen i landet.

Prop. 2013/14:126

53

4.3.3 Ytterligare arbete behövs för att nå målen

Regeringens bedömning: Plangenomförandeutredningens förslag i följande delar bör beredas ytterligare: – en översiktsplan ska kunna utformas som en s.k. områdesplan, – områdesbestämmelserna ska upphävas som planinstitut, – under genomförandetiden ska i normalfallet inget bygglov krävas för

att bygga i enlighet med planen, – bygglov ska anslås på platsen och kungöras på kommunens webb-

plats under viss tid, och – endast de som har lämnat synpunkter som inte har tillgodosetts har

möjlighet att överklaga ett bygglov.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag då regeringen anser att förslagen behöver beredas ytterligare.

Skälen för regeringens bedömning: Som redovisats i föregående avsnitt behandlas i denna proposition bl.a. förslag från Byggkravsutredningen och Plangenomförandeutredningen. För närvarande pågår även flera andra utredningar som regeringen har tillsatt och som fortfarande pågår. I detta sammanhang bör särskilt följande utredningar framhållas: - Bostadsplaneringskommittén som ska se över de regelverk som styr

fysisk planering och framtagande av planeringsunderlag på regional nivå som behövs för att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och en långsiktigt hållbar utveckling i alla delar av landet (dir. 2013:78). - Utredningen Hushållning med mark och vatten – områden av riks-

intresse (dir. 2013:126) som ska se över 3 kap. miljöbalken och relevanta delar av 4 kap. miljöbalken. Utredaren ska föreslå sådana ändringar som ger ett system för hushållning med mark- och vattenområden och särskilt områden av riksintresse som bl.a. inte leder till onödiga inskränkningar i användningen av mark- och vattenområden eller för planeringen av hur områdena ska användas. Utredaren ska med förtur behandla frågan om bostadsförsörjning i relation till riksintressesystemet och utveckla ett system där avvägningar kan göras mellan olika riksintressen och tillgodoseendet av bostadsförsörjningsbehovet. - PBL-överklagandeutredningen som ska se över möjligheten att effek-

tivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt PBL i syfte att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning (dir. 2013:53). - Utredningen om en kommunallag för framtiden som ska utreda bl.a.

om nuvarande bestämmelser om laglighetsprövning av kommunala beslut är ändamålsenligt utformade eller om det finns behov av en modernisering av dem samt om ordningen med tillkännagivande av kommunala beslut på anslagstavla kan ersättas av eller kompletteras med en ordning där tillkännagivandet sker på elektronisk väg (dir. 2012:105).

Några av de förslag som har lämnats av Plangenomförandeutredningen behöver bedömas tillsammans med kommande förslag från pågående utredningar. Detta gäller bl.a. Plangenomförandeutredningens förslag om s.k. områdesplaner och avskaffande av områdesbestämmelserna som

Prop. 2013/14:126

54

självständigt planinstitut. Regeringen gör bedömningen att det, innan denna typ av genomgripande ändringar genomförs i PBL, är lämpligt att avvakta förslag och överväganden från Bostadsplaneringskommittén om vad som framöver bör ingå i den fysiska planeringen på regional respektive kommunal nivå. På motsvarande sätt bör eventuella ändringar i fråga om formerna för kungörelse och talerätt i ärenden som rör lov och förhandsbesked m.m. övervägas först när utredningen om en kommunallag för framtiden respektive PBL-överklagandeutredningen har slutfört sitt arbete.

För några av Plangenomförandeutredningens förslag har remissutfallet även pekat på ett behov av ytterligare utredning innan det är möjligt att föreslå författningsändringar, bl.a. i fråga om förslaget att det som huvudregel ska räcka med detaljplan eller bygglov, men att det normalt inte ska behövas bådadera.

Med de ändringar som kan förväntas till följd av nu pågående utredningar och insatser förbättras förutsättningarna ytterligare för att åstadkomma så enkla och effektiva plan- och byggprocesser som möjligt. Regeringen anser att detta kommer att bidra till att genomförandet av ett projekt – från idé till färdigställande – kan ske så effektivt som möjligt, utan att hållbarheten i det som byggs och planeras behöver påverkas negativt.

5 Detaljplanekravet begränsas

Regeringens förslag: Det ska inte vara obligatoriskt med detaljplan i lika många fall som enligt nu gällande bestämmelser. En kommuns möjlighet att ställa krav på att det i vissa fall ska finnas en detaljplan ska dock inte inskränkas.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag när det gäller att detaljplanekravet ska upphöra att gälla om kommunen och staten är överens om markanvändningen på översiktsplanenivån och att staten endast ska ställa krav på detaljplan i de fall som en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Utredningen föreslog emellertid att kommunen endast skulle få ställa krav på detaljplan i fråga om en sammanhållen bebyggelse som ska förändras, om detaljplanen behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk, som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för (SOU 2013:34 s. 205 ff., 212 f., 224 ff. och 266 ff.)

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till principen att detaljplanekravet ska upphöra att gälla, om kommunen och staten har kommit överens om markanvändningen på översiktsplanenivån. Bland annat Lantmäteriet och Länsstyrelsen i Östergötlands respektive Jämtlands län anser att det är rimligt att kommunen och länsstyrelsen kan komma överens om i vilka områden detaljplanekravet kvarstår. Umeå kommun tillstyrker förslaget i denna del. Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Länsstyrelsen i Dalarnas län är

Prop. 2013/14:126

55

positiva till en uppluckring av detaljplanekravet. En uppluckring av detaljplanekravet anses dock med fördel kunna knytas till den befintliga översiktsplanen och länsstyrelsens medgivande. Länsstyrelsen är tveksam till om den nya, oklara ”områdesplanen” behövs, och bedömer att de önskade rättsverkningarna i stället kan knytas till en fördjupning av översiktsplanen med viss detaljeringsgrad. Flera länsstyrelser, bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms respektive Skåne län, är positiva till att detaljplanekravet upphävs, men bara om staten och kommunen är överens i alla delar av områdesplanen. Sveriges Kommuner och Landsting anser att förslaget att en väl genomarbetad områdesplan ska vara grund för ett upphävande av det statliga kravet på detaljplan är bra. NCC ser positivt på grundtanken i de förändringar som föreslås.

Boverket menar att förslaget innebär att detaljplanekravet blir ett redskap för länsstyrelsen att bevaka de statliga intressena, vilket är en nyordning. Nyttan med denna förändring framgår inte särskilt tydligt och enligt Boverket saknas det skäl att förändra detaljplanekravet i detta avseende. Göteborgs kommun menar att i betänkandet ses detaljplanen som ett problem, men detaljplanen är en förutsättning för lösningar av ett problem. Ambitionen att minska kravet på detaljplan kommer inte i nämnvärd utsträckning att tillföra någon möjlighet till att minska kravet på detaljplan i större projekt. Lunds kommun menar att möjligheten att avskaffa detaljplanekravet inom en områdesplan troligen inte är tillämpligt i särskilt många fall. Även Malmö kommun menar att mycket få av de projekt som pågår i staden skulle vara möjliga att hantera utan detaljplan på grund av motstridiga intressen och att svåra avvägningsfrågor som buller, förorenad mark, vattennivåer, geotekniska förhållanden och andra riskfrågor m.m. måste utredas. Naturskyddsföreningen anser att lättnaderna i detaljplanekravet, dvs. de regler som styr när en bindande detaljplan måste tas fram, är ytterst olämpliga. Det är särskilt negativt att kommunen ska kunna åsidosätta detaljplanering vid verksamheter som innebär betydande miljökonsekvenser, om området ingår i områdesplan. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) menar att det behöver säkerställas att den miljökonsekvensbeskrivning, förkortad MKB, som ligger till grund för områdesplanen är tillräckligt detaljerad för att kunna svara mot kravet på MKB för detaljplan.

Merparten av remissinstanserna är negativa till att det statliga detaljplanekravet endast ska omfatta åtgärder som omfattar betydande miljöpåverkan, bl.a. Hallands läns landsting och Sveriges Kommuner och

Landsting. Länsstyrelsen i Stockholms, Skåne, Östergötlands respektive Gävleborgs län avstyrker förslaget om att en detaljplan generellt endast ska behövas om förslaget kan antas medföra betydande miljöpåverkan och menar att nuvarande regler är en lämplig nivå även i fortsättningen.

Det är mycket sällan som ett förslag till detaljplan antas medföra betydande miljöpåverkan trots att det många gånger handlar om mycket stor omgivningspåverkan. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen),

Statskontoret och Handisam ifrågasätter om förslaget uppnår sitt syfte, dvs. att förenkla och förkorta plan- och byggprocessen. Systemet blir än mer oöverblickbart och svårtillgängligt och det finns risk för stora skillnader mellan kommunerna när kommunens utrymme att bestämma själva ökar. Stora olikheter innebär konsekvenser som står i strid med utredningens syfte, inte minst för de intressenter som är aktiva i flera kommu-

Prop. 2013/14:126

56

ner. Leksands kommun menar att förslaget att det generellt sett endast behövs detaljplan om åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan skulle innebära att en detaljplan väldigt sällan upprättas. Länsstyrelsen i Västra Götalands län avstyrker förslaget och menar att byggnadsnämnden i stället kan ges större möjligheter att tillämpa det undantag som finns redan i dag, dvs. att en detaljplan inte behövs om frågan om en byggnads tillkomst kan prövas i samband med en ansökan om förhandsbesked eller bygglov. Länsstyrelsen i Dalarnas län och Borlänge kommun framhåller att detaljplanekravet dels är ett krav från staten på att vissa frågor måste prövas i detaljplan för att staten ska kunna bevaka sina intressen, dels ett skydd för kommunen, så att oönskade markanvändningsförändringar inte kan uppnås genom ett överklagat bygglov, utan kommunen får veto genom sin rätt att bestämma om en detaljplan ska antas eller ej. Nuvarande regler garanterar, på ett bättre sätt än utredningsförslaget, båda dessa syften. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att ska-kravet för detaljplan inte omhändertar de statliga intressena på ett övertygande sätt. Göteborgs kommun avstyrker den föreslagna definitionen ”betydande miljöpåverkan” som huvudkriterium för plankrav.

Malmö kommun anser att det är ologiskt att begränsa detaljplanekravet till betydande miljöpåverkan eftersom prövning då sker även enligt miljöbalken och ibland också enligt annan lagstiftning. Det är dessutom oklart om utredningens förslag på hantering av planer vars genomförande kan medföra betydande miljöpåverkan uppfyller de krav på prövning av miljökonsekvenser som följer av det s.k. MKB-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt) respektive det s.k. SEA-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan). Att som utredningen föreslår göra allt detaljplanearbete valbart i stället för kravstyrt öppnar för otydlighet, diskussion och frågor kring rättssäkerhet. Även Göteborgs kommun anser att det är ologiskt att utgå från betydande miljöpåverkan som kriterium för plankravet, eftersom en åtgärd kan bli dubbel- och ibland trippelgranskad enligt olika regelverk. Örebro kommun menar att en risk är att förutsättningarna för byggande blir mer oklara. Utan detaljplan skulle en byggherre få svårare att överblicka rättsläget, och bedöma vad han och grannarna har möjlighet att bygga. Sveriges Kommuner och Landsting anser att betydande miljöpåverkan som kriterium för detaljplaneläggning inte är tillräckligt. Naturskyddsföreningen anser att det är ytterst negativt att man föreslår att helt stryka kravet på att kommunen ska ta fram en detaljplan när byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen. Nynäshamns kommun menar att inom tätbebyggda områden med flera fastigheter och rättighetshavare måste genomförandefrågorna hanteras i detaljplaner. Myndigheten för samhällskydd och beredskap anser att förslaget inte är genomförbart inom bl.a. sådana områden som riskerar att påverkas av olyckor kring sevesoverksamheter. Trafikverket tycker det är märkligt att koppla detaljplanekravet till miljöbalken och dess definition av när en detaljplan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och anser att en detaljplan även ska behövas om stat och kommun inte är överens om hur ett riksintresse ska tillgodoses eller när det krävs för att genomföra gator, gång- och cykelvägar samt kollektiv-

Prop. 2013/14:126

57

trafikanordningar. De nyss införda reglerna i väglagen (1971:948) och lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, som innebär att detaljplan ska kunna räcka för att planera tunnelbana och spårväg, riskerar att bli verkningslösa.

Länsstyrelsen i Kalmar län tillstyrker förslaget.

Remissinstanserna anser generellt att kommunen måste kunna ställa krav på detaljplan i fler fall än vad utredningen har föreslagit, bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands, Västernorrlands respektive Norrbottens län och Göteborgs kommun, Örebro kommun och Umeå kommun. Karlstads kommun menar att de bestämmelser som finns i dag i 4 kap. PBL bör kvarstå som möjliga skäl. Linköpings kommun avstyrker förslaget och menar att kommunen även i fortsättningen måste ha initiativet att bedöma när en detaljplan ska upprättas. Detaljplanekravet för ny sammanhållen bebyggelse bör finnas kvar, även om det inte behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden. Det kan också finnas skäl att reglera ny bebyggelse, t.ex. i städernas randzoner eller ur ett gestaltningsperspektiv. Det är kommunens erfarenhet att detaljplaneinstrumentet inte överanvänds. Malmö kommun menar att detaljplanekravet behöver ha samma omfattning som i gällande rätt och att det är oförutsägbart, ineffektivt och otillräckligt att pröva frågor om markens lämplighet, plushöjder, trafiksäkerhet etc. i varje enskilt bygglov. Jönköpings kommun anser att i de allra flesta fall måste en detaljplan tas fram för att hantera sådana frågor. Mora kommun framhåller att en mängd situationer som kan behöva detaljplan utelämnas enligt förslaget. Lantmäteriet pekar på att många av de fastighetsrättsliga frågor som lantmäterimyndigheterna arbetar med är av sådan art att genomförandet snarare underlättas än fördröjs av att frågorna klaras ut i en planprocess. I vissa fall kan möjligheten att reda ut frågorna i en detaljplan vara en förutsättning för att en exploatering överhuvudtaget ska kunna genomföras. Det torde i många fall vara nödvändigt att upprätta detaljplaner för att reglera allmänna platser. Luleå tekniska universitet anser att det är viktigt att stadsdelar eller projekt som har komplicerade fastighetsägarförhållanden, kulturmiljöer, miljöpåverkan och/eller kontroversiella projekt detaljplaneras.

Ronneby kommun framhåller att fördelen med en detaljplan från demokratisk synpunkt är att grannar vet vad som gäller med hänsyn till en mängd bestämmelser.

Byggherrarna Sverige AB befarar att de större kommunerna i flertalet situationer kommer att ställa krav på detaljplan och menar att det måste finnas en möjlighet att överklaga beslutet att upprätta detaljplan.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Enligt gällande rätt ska kommunen i vissa fall pröva om ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse och byggnadsverk samt reglera bebyggelsemiljöns utformning genom en detaljplan (jfr 4 kap. 2 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). Bland annat gäller att en detaljplan ska upprättas för - en ny sammanhållen bebyggelse, om det behövs med hänsyn till

omfattningen av bygglovspliktiga byggnadsverk i bebyggelsen,

Prop. 2013/14:126

58

- en bebyggelse som ska förändras eller bevaras, om regleringen behö-

ver ske i ett sammanhang, och - ett nytt byggnadsverk som inte är ett vindkraftverk, om byggnads-

verket är en byggnad eller kräver bygglov och byggnadsverkets användning får betydande inverkan på omgivningen eller om det råder stor efterfrågan på området för bebyggande.

Trots den tredje strecksatsen krävs det ingen detaljplan, om byggnadsverket kan prövas i samband med en ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Avsikten med den bestämmelsen är att en kommun inte ska kunna hävda krav på detaljplan i varje enskilt fall i förhållande till en enskild, om åtgärden är av begränsad omfattning. En detaljplan krävs däremot alltid, om användningen av byggnadsverket kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Därutöver finns krav på att ett vindkraftverk i vissa fall ska prövas genom en detaljplan. En detaljplan behövs emellertid aldrig om markanvändningen har reglerats tillräckligt med områdesbestämmelser.

PBL ställer således krav på kommunen att viss bebyggelse ska regleras med detaljplan, det s.k. detaljplanekravet. Detaljplanekravet tar sikte på sådana fall där detaljplanen typiskt sett är den lämpligaste regleringsformen. Avgörande för frågan när detaljplan ska användas är i första hand enligt propositionen med förslaget till 1987 års plan- och bygglag bl.a. omfattningen och arten av befintlig bebyggelse inom och i anslutning till det aktuella området, efterfrågan på mark för bebyggelse i området, dvs. bebyggelsetryckets styrka, förekomsten av motstridiga markanvändningsintressen inom området, om inte frågorna har lösts genom områdesbestämmelser, allmänhetens intresse av vad som ska hända i området liksom antalet berörda sakägare och andra enskilda intressenter, regleringsbehov för bebyggelsen, som inte har beaktats i översiktsplanen eller i områdesbestämmelser, samt anspråken på kommunens medverkan vid genomförandet av bebyggelsen (prop. 1985/86:1 s. 150).

När en detaljplan upprättas ges staten, genom länsstyrelsen m.fl. myndigheter, tillfälle att inom ramen för planprocessen lämna synpunkter i fråga om ny och ändrad bebyggelse. Genom planprocessen ges staten också vissa möjligheter att förhindra bebyggelsen, om bebyggelsen kan befaras bli olämplig med hänsyn till de s.k. ingripandegrunderna (jfr 11 kap. 10och 11 §§ PBL).

I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser om bl.a. miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet är bl.a. att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och på miljön. I miljöbalken finns även bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar av sådana planer och program, vilkas genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 11–18 §§). Dessa bestämmelser ska även tillämpas när en detaljplan upprättas (4 kap. 34 § PBL). I fråga om detaljplaner ska bestämmelserna endast tillämpas på sådana planer som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt de kriterier som har införts i 4 och 5 §§ förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förkortad MKBF. Särskilda kriterier ska tillämpas om genomförandet av detaljplanen kan antas få en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i

Prop. 2013/14:126

59

anspråk för industriändamål, ett köpcentrum, en parkeringsanläggning eller något annat projekt för sammanhållen bebyggelse, en fritidsby med tillhörande anläggningar utanför sammanhållen bebyggelse, spårvägar och tunnelbanor och vissa andra större anläggningar (4 kap. 34 § PBL).

Bestämmelserna i PBL och miljöbalken om miljökonsekvensbeskrivningar är en följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, närmare bestämt de krav som uppställs i det s.k. MKB-direktivet respektive SEA-direktivet.

Plangenomförandeutredningen föreslog en ordning som byggde på tanken att de stora dragen i markanvändningen i högre grad ska klaras ut inom ramen för översiktsplaneringen. Utredningen föreslog att en översiktsplan som uppfyller vissa kriterier avseende skala och innehåll m.m. skulle benämnas områdesplan. Enligt utredningens uppfattning minskar samhällets behov av detaljplaner om kommunen och staten är överens om hur den fysiska miljön kan utvecklas och bevaras (SOU 2013:34 s. 205).

Utredningen ansåg att när en bebyggelse eller ett byggnadsverk kan antas medföra en betydande miljöpåverkan är det normalt sett frågan om sådana åtgärder i miljön som behöver bedömas i ett planmässigt sammanhang. Enligt utredningen borde gränsen för betydande miljöpåverkan vara lagstiftarens enda tvingande krav på när kommunen ska upprätta en detaljplan. Utredningen menade dock att någon detaljplan inte behövdes i de fall som en åtgärd har stöd i en områdesplan, eftersom åtgärden då ska ha prövats i den miljökonsekvensbeskrivning som hör till områdesplanen. Enligt utredningen borde kommunen endast kunna kräva detaljplaner i fråga om sammanhållen bebyggelse som ska förändras, om det behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden, samt för sådana byggnadsverk som för ett ändamålsenligt nyttjande är beroende av en allmän plats.

Det s.k. Seveso II-direktivet, dvs. rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår, anger tröskelvärden för ett antal kemiska ämnen. Förutom vissa verksamheter som är undantagna från direktivets tillämpningsområde är direktivet tillämpligt på samtliga verksamheter där förekomsten av ämnen överskrider direktivets tröskelvärden, s.k. sevesoverksamheter. Det finns två kravnivåer för sevesoverksamheter – en högre och en lägre. Vilken kravnivå en verksamhet omfattas av är beroende av vilken typ och mängd av farliga ämnen som förekommer i verksamheten. I direktivet finns krav på att medlemsstaterna ska se till att målen när det gäller att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och begränsningen av följderna av dem beaktas vid regleringen av markanvändningen och annan relevant reglering. Dessa mål ska uppnås genom kontroll av lokalisering av nya verksamheter som omfattas av direktivet och nya anordningar kring befintliga verksamheter, t.ex. transportleder, platser som besöks av allmänheten och bostadsområden, när denna lokalisering eller dessa anordningar kan befaras öka risken för allvarliga olyckshändelser eller förvärra följderna av dem. Medlemsstaterna ska se till att alla behöriga myndigheter och alla planeringsorgan som har befogenhet att fatta beslut i sådana frågor upprättar lämpliga samrådsförfaranden, för att underlätta genomförandet av direktivet. Förfarandena ska utformas så att teknisk vägledning om de

Prop. 2013/14:126

60

risker som är förbundna med verksamheten finns tillgänglig när beslutet fattas.

Seveso II-direktivet, som är ett s.k. minimidirektiv, har i svensk rätt införts bl.a. genom lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, förkortad sevesolagen, miljöbalken och PBL. I juni 2012 fanns 375 sevesoverksamheter i Sverige, varav 205 på den högre kravnivån och 170 på den lägre nivån (SOU 2013:14 s. 47 f.).

PBL bör endast kräva detaljplan för sådana åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan eller berör en sevesoverksamhet

Genom MKB-direktivet krävs att det ska göras en bedömning av inverkan på miljön när det gäller vissa offentliga och privata projekt. Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att det i sådana fall vanligtvis är frågan om så betydelsefulla projekt att dessa bör prövas genom planläggning, åtminstone i de fall som projektet inkluderar sådana åtgärder som kräver bygglov. Om åtgärden är av sådan omfattning att MKB- respektive SEA-direktivet gör gällande att åtgärden kan medföra betydande miljöpåverkan finns det enligt regeringens uppfattning ett behov av att åtgärden prövas i förhållande till förekommande statliga respektive allmänna och enskilda intressen inom ramen för en detaljplaneprocess.

När det gäller andra åtgärder, som berör frågan huruvida ett mark- eller vattenområde är lämpligt för bebyggelse m.m., är behovet av att en detaljplan upprättas och att bebyggelsemiljöns utformning regleras enligt regeringens mening inte lika tydligt i förhållande till statens intressen. I sådana fall är det i första hand ett kommunalt eller ett enskilt intresse att åtgärden prövas genom en detaljplan.

Eftersom det i första hand är ett kommunalt intresse att reglera användningen av mark och vatten genom en detaljplan, bör det enligt regeringens mening i första hand vara kommunen som bedömer om det finns skäl att pröva en viss bebyggelse genom en detaljplan. Därigenom kan antalet detaljplaner som upprättas enbart av formella skäl begränsas. Om kommunen bedömer att det inte finns något behov av att upprätta en detaljplan, är det vanligtvis mindre sannolikt att staten har något intresse av att en detaljplan upprättas.

Det kan naturligtvis inte uteslutas att en kommun någon gång gör en felaktig bedömning i fråga om behovet av en detaljplan. För att förhindra att så sker i fråga om mer betydelsefulla åtgärder är det enligt regeringens mening lämpligt att PBL utformas så att en bygglovspliktig åtgärd alltid ska prövas genom en detaljplan, om åtgärden innebär en betydande miljöpåverkan. Därigenom anser regeringen att PBL kommer att vara förenlig med de krav som följer av MKB- respektive SEA-direktivet. Mot denna bakgrund anser regeringen att PBL bör ändras så att en detaljplan alltid ska krävas för sådana åtgärder som kräver bygglov, om åtgärden innebär betydande miljöpåverkan.

Det ligger i sakens natur att en planerad sevesoverksamhet på högre kravnivå som omfattar bygglovspliktiga åtgärder alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Samma bedömning kan inte på motsvarande sätt göras beträffande en sevesoverksamhet på lägre kravnivå. För att

Prop. 2013/14:126

61

säkerställa att kraven i Seveso II-direktivet uppfylls anser regeringen att PBL ska ange att det alltid behövs en detaljplan vid nyetablering av en sevesoverksamhet, förutsatt att åtgärden kräver bygglov. Eftersom sevesoverksamheterna i svensk rätt har sin grundläggande reglering i sevesolagen anser regeringen att det är lämpligt att detaljplanekravet ska knytas till sådana verksamheter som omfattas av den lagen, snarare än till direktivet.

Med nyetablering avses både den situationen att en ny verksamhet etableras på en viss plats där den inte har funnits tidigare och den situationen att en befintlig verksamhet utökas på ett sådant sätt att den efter utökningen omfattas av sevesolagen. Det saknar betydelse på vilket sätt som åtgärden kräver bygglov, t.ex. om det är fråga om en åtgärd som avser nybyggnad, tillbyggnad eller ändring.

Regeringen anser att en detaljplan även behövs när det är fråga om förändringar i anslutning till en befintlig s.k. sevesoverksamhet. För att säkerställa att regleringen i PBL uppfyller kravet i Seveso II-direktivet anser regeringen att det behöver framgå av PBL att det alltid ska upprättas en detaljplan om det är fråga om ett nytt byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till närheten till en sevesoverksamhet.

Uttrycket att det krävs en detaljplan för ett nytt byggnadsverk, om det behövs med hänsyn till närheten till en sevesoverksamhet, tar sikte på att en detaljplan alltid ska upprättas när det är frågan om ett sådant byggnadsverk som människor uppehåller sig på eller i och som därmed kan komma att påverkas i händelse av en olycka vid en närliggande sevesoverksamhet. Om det är frågan om ett byggnadsverk som människor inte annat än undantagsvis uppehåller sig i eller på, t.ex. ett vindkraftverk, en mur eller ett upplag, eller om det står klart att inga människor eller miljön kan komma att påverkas negativt i händelse av en olycka vid sevesoverksamheten, finns inte heller något krav på att åtgärden ska regleras med en detaljplan.

Det går inte att ange ett generellt avstånd till en sevesoverksamhet då detaljplanekravet inträder utan frågan om en detaljplan behövs måste prövas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Vid denna bedömning måste hänsyn tas till både vad det nya byggnadsverket ska användas till och de risker som är förknippade med sevesoverksamheten i fråga. En bostad kan således kräva ett väsentligt större avstånd än t.ex. en lagerbyggnad. Behovet av att kunna förebygga och begränsa följderna av en olycka i en sevesoverksamhet ska vara vägledande i bedömningen.

Seveso II-direktivet innehåller även andra krav. Vid reglering av markanvändningen, liksom i förfarandena för genomförandet av en sådan reglering, är det enligt direktivet nödvändigt att på lång sikt upprätthålla lämpliga avstånd mellan å ena sidan de verksamheter som avses i direktivet och sådana platser som besöks av allmänheten, större transportvägar, rekreationsområden samt områden med särskilt intressant eller känslig natur m.m. så att inte riskerna för människor och miljön ökar. För åtgärder av sådan art är det enligt regeringens uppfattning inte rimligt att alltid ställa krav på detaljplan. Även för sådana åtgärder ställer emellertid PBL krav på riskhänsyn vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked genom att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor (jfr 2 kap. 5 § PBL).

Prop. 2013/14:126

62

Flera remissinstanser har framfört invändningar mot Plangenomförandeutredningens förslag att detaljplanekravet i PBL endast ska omfatta åtgärder som omfattar betydande miljöpåverkan. Regeringen anser emellertid att detta kriterium är tillräckligt i kombination med att en detaljplan även ska upprättas när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet. Även om kravet i PBL begränsas kommer det fortfarande i många fall att finnas ett starkt kommunalt intresse av att reglera olika bygglovspliktiga åtgärder genom en detaljplan. Inte minst pekar remissutfallet på att det i många fall finns ett sådant kommunalt intresse. Genom att kravet på detaljplan i PBL begränsas till mera betydelsefulla åtgärder, förhindras den situationen att angelägna åtgärder fördröjs eller försenas på grund av den tid som åtgår för detaljplaneprocessen i de fall som det inte heller finns ett kommunalt intresse av att upprätta en sådan plan.

Även åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan bör kunna undantas om åtgärden har stöd i en översiktsplan

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att inte heller åtgärder som medför en betydande miljöpåverkan bör kräva en detaljplan, om åtgärden har stöd i en översiktsplan.

Som framgår av avsnitt 4 anser regeringen att utredningens förslag om s.k. områdesplaner behöver beredas ytterligare. Däremot anser regeringen – i likhet med flera remissinstanser – att kravet på detaljplan kan begränsas, i de fall som staten och kommunen är överens om markanvändningen, dvs. i sådana fall där åtgärden har ett tydligt stöd i en aktuell översiktsplan. Om en åtgärd har ett sådant tydligt stöd i översiktsplanen, anser regeringen att det bör vara möjligt att göra undantag från huvudregeln att en detaljplan alltid ska upprättas till följd av att en bygglovspliktig åtgärd kan antas innebära en betydande miljöpåverkan.

Att åtgärden ska ha ett tydligt stöd i översiktsplanen innebär att det inte är tillräckligt att åtgärden inte strider mot översiktsplanen. Den åtgärd som avses ska med andra ord vara tydligt beskriven så att det framgår hur området ska användas och utformas. I många fall kommer denna tydlighet att förutsätta en mer detaljerad redovisning av användningen av mark och vatten än vad som vanligtvis är möjligt i den kommunomfattande översiktsplanen. Som Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) framhåller behöver den miljökonsekvensbeskrivning som ligger till grund för planen vara tillräckligt detaljerad och i sådana fall i princip kunna svara mot kravet på MKB för detaljplan. För att en åtgärd ska anses ha stöd i översiktsplanen bedömer regeringen således att det i praktiken ofta kan krävas att åtgärden redovisas med en annan detaljeringsgrad än översiktsplanen i övrigt, en s.k. fördjupning (jfr 3 kap. 23 § PBL).

Även om en åtgärd har ett tydligt stöd i en översiktsplan, anser regeringen att det i vissa fall kan finnas skäl för staten att kräva att åtgärden ska regleras med en detaljplan. Det kan t.ex. vara så att den tänkta verksamheten medför vissa risker för omgivningen eller att bebyggelsens utformning behöver studeras i detalj för att det ska vara möjligt att avgöra huruvida den tänkta utformningen är lämplig i förhållande till de statliga intressena.

Prop. 2013/14:126

63

Plangenomförandeutredningen ansåg att detaljplanekravet inte borde upphöra att gälla i de fall som länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande över den tänkta områdesplanen hade framfört invändningar mot denna (jfr SOU 2013:34 s. 224 ff.). Regeringen anser att denna ordning kan överföras till att i stället gälla översiktsplanen. Även om en sådan bygglovspliktig åtgärd som innebär betydande miljöpåverkan har ett tydligt stöd i översiktsplanen, anser regeringen att detaljplanekravet således bör fortsätta att gälla i de fall som länsstyrelsen har motsatt sig översiktsplanen i berörda delar och åtgärden till följd av detta inte är förenlig med länsstyrelsens granskningsyttrande.

Ett ytterligare kriterium för att det ska vara möjligt att göra undantag från kravet på detaljplan, i de fall åtgärden innebär en betydande miljöpåverkan, bör vara att översiktsplanen är aktuell. Ett beslut att anta en översiktsplan som redovisar vissa bygglovspliktiga åtgärder vars genomförande kan antas medföra betydande miljöpåverkan – och där länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte har motsatt sig att detaljplanekravet upphävs för dessa åtgärder – bör därför få till följd att detaljplanekravet endast upphävs så länge som översiktsplanen är aktuell.

Kommunfullmäktige ska minst en gång under mandattiden pröva om översiktsplanen är aktuell (3 kap. 27 § PBL). Enligt regeringens mening är det rimligt att kravet på detaljplan, för en sådan åtgärd som medför en betydande miljöpåverkan och som har stöd i översiktsplanen, åter ska gälla om en sådan aktualitetsförklaring inte sker. Detaljplanekravet bör i sådant fall återinträda på den första dagen i den mandatperiod som följer närmast efter den mandatperiod när någon aktualitetsförklaring inte har skett. Att en plan under en viss tid, till följd av den föreslagna ordningen, har ansetts vara inaktuell bör inte hindra att översiktsplanen på nytt anses vara aktuell, så snart som kommunfullmäktige beslutar att så är fallet.

Plangenomförandeutredningen bedömde att hotet om att detaljplanekravet kan återinträda utgör ett tillräckligt incitament för kommunen att hålla planen aktuell (SOU 2013:34 s. 225 f.). Det kan emellertid inte uteslutas att en kommun beslutar att en översiktsplan är aktuell enbart för att undvika att detaljplanekravet återinträder, trots att översiktsplanen egentligen är inaktuell och därför borde omarbetas. Utredningen menade att det av denna anledning finns skäl att ta hänsyn till länsstyrelsens uppfattning i frågan. Regeringen delar denna uppfattning. Om länsstyrelsen i sin sammanfattande redogörelse motsätter sig att detaljplanekravet upphävs för en eller flera bygglovspliktiga åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, och som enligt översiktsplanen inte behöver föregås av detaljplan, bör denna omständighet leda till att detaljplanekravet återinträder. Detaljplanekravet bör då inträda omedelbart när redogörelsen har nått kommunen.

Regeringen anser att det inte är lämpligt att införa motsvarande möjlighet att kunna undvika en detaljplan när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet. För att säkerställa att kraven på underlag och samråd m.m. enligt Seveso II-direktivet tillgodoses kommer det enligt regeringens bedömning i stort sett alltid krävas en detaljplan eftersom förutsättningarna vanligtvis behöver studeras i detalj för att säkerställa att riskfrågorna är tillräckligt utredda. Därmed saknas förutsättningar för att införa motsvarande möjlighet när det är frågan om en åtgärd som berör en befintlig eller planerad sevesoverksamhet.

Prop. 2013/14:126

64

Kommunens möjlighet att ställa krav på detaljplan bör inte ändras

Plangenomförandeutredningen ansåg att endast sådana bygglovspliktiga åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan generellt sett ska kräva en detaljplan. Utredningen föreslog dock att kommunen även skulle kunna få ställa krav på detaljplan i andra fall, nämligen i fråga om en sammanhållen bebyggelse som ska förändras, om detaljplanen behövs med hänsyn till fastighetsrättsliga förhållanden eller för ett nytt byggnadsverk, som är beroende av en allmän plats som kommunen ska vara huvudman för (SOU 2013:34 s. 269).

Merparten av remissinstanserna har ansett att förslaget i denna del begränsar kommunens handlingsutrymme onödigt mycket, utan att några egentliga skäl för en sådan begränsning har redovisats. Regeringen delar uppfattningen att det ofta finns goda skäl för kommunen att kunna bestämma att det krävs en detaljplan för att reglera användningen av mark och vatten i fler fall än vad utredningen har föreslagit. Regeringen anser således att kommunen bör kunna ställa krav på detaljplan i samma utsträckning som i dag. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras.

Behov av följdändringar i annan lagstiftning

Som har framgått ovan har Plangenomförandeutredningen föreslagit vissa generella ändringar när det gäller vilka situationer som alltid ska regleras med en detaljplan enligt bestämmelserna i PBL. Regeringen delar utredningens uppfattning att kravet på detaljplan bör begränsas till att endast omfatta sådana åtgärder som kräver bygglov och som innebär betydande miljöpåverkan eller som avser eller berör en sevesoverksamhet. Därutöver bör kommunen enligt regeringens mening ha möjlighet att ställa krav på detaljplan i samma omfattning som i dag.

Den tänkta förändringen medför bl.a. att det inte alltid kommer att finnas en detaljplan för ny sammanhållen bebyggelse. Med dessa ändringar kommer fler situationer att kunna hanteras som bygglov, vilket underlättar förändringar och kompletteringar.

Nuvarande lagstiftning kan, något förenklat uttryckt, sägas utgå från presumtionen att sammanhållen bebyggelse ska regleras med en detaljplan enligt PBL. Bebyggelsemiljön inom en detaljplan utgör därmed ofta tätbebyggelse, och i de fall lagstiftaren har önskat knyta vissa bestämmelser till tätbebyggelse har dessa ofta knutits till själva detaljplanen. Enligt gällande rätt kan förekomsten av en detaljplan t.ex. medföra krav på tillstånd, att vissa åtgärder är förbjudna eller kan utföras utan krav på sådana tillstånd som annars skulle behövas.

Som Plangenomförandeutredningen har pekat på uppstår behov av följdändringar i annan lagstiftning. Utredningen redovisar i en bilaga vilka följdändringar som aktualiseras i annan lagstiftning (SOU 2013:34 s. 429 f.). Enligt utredningen finns behov av ändringar i bl.a. följande lagar: - väglagen, - ordningslagen (1993:161), - miljöbalken, - lagen (1933:269) om ägofred, - minerallagen (1991:45),

Prop. 2013/14:126

65

- lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning

och skyltning, samt - jordabalken.

Plangenomförandeutredningen redovisade emellertid inga förslag till författningsändringar i dessa delar.

Regeringen anser att frågan om hur följdändringarna i annan lagstiftning bör utformas behöver beredas ytterligare. För att ge tillräcklig tid till att genomföra de följdändringar som behövs i annan lagstiftning bör ändringarna av detaljplanekravet träda i kraft först den 1 juli 2015, dvs. ett halvår efter det att övriga lagändringar träder i kraft enligt vad som föreslås i denna proposition.

Mot bakgrund av att planprocessen ofta tar lång tid i anspråk anser regeringen emellertid att det finns skäl att redan nu föreslå en ändring av detaljplanekravet i PBL. Därigenom kan byggherrar och kommuner så snart som lagändringen har beslutats börja planera kommande plan- och byggprojekt utifrån de förutsättningar som kommer att gälla i framtiden.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 4 kap. 2 och 3 a §§ och 9 kap. 31 § PBL.

6 Förenklingar i detaljplaneprocessen underlättar byggandet

6.1 Detaljplaneprocessen kan förenklas

6.1.1 Enkelt planförfarande blir standard

Regeringens förslag: Förfarandet vid antagande, ändring och upphävande av en detaljplan ska ändras på så sätt att standardförfarandet blir enklare än dagens normala förfarande. Särskilda bestämmelser om ett utökat planförfarande ska dock gälla för en detaljplan som

1. inte är förenlig med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande,

2. är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller

3. kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Regeringens bedömning: De gällande bestämmelserna om planförfarandet bör i sak behållas för en detaljplan som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen eller en järnvägsplan enligt lagen om byggande av järnväg.

Plangenomförandeutredningens förslag: Utredningens huvudförslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Huvudförslaget kan sam-

Prop. 2013/14:126

66

manfattas med att kungörelsen och granskningsskedet tas bort, och att granskningsskedet ersätts med en enklare procedur. Kommunen ges stor möjlighet att välja hur samrådet ska utformas, men samrådet ska, i syfte att ge förutsättningar för information och medinflytande, ske ”i lämpliga former”. Kommunen ska redovisa hur behovet av medinflytande har tillgodosetts i samrådsredogörelsen. Ett planförslag ska alltid hållas tillgängligt på kommunens webbplats under samrådstiden (SOU 2013:34 s. 304 f.). Utredningen presenterade även ett alternativt förslag, som i huvudsak överensstämmer med regeringens förslag (a. SOU s. 457 ff.). Regeringens förslag skiljer sig från utredningens alternativa förslag i fråga om hur samrådskretsen bör anges i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, samt i fråga om den lagtekniska konstruktionen.

Remissinstanserna: Plangenomförandeutredningens huvudförslag har ifrågasatts av remissinstanserna för att förslaget uppfattas som otydligt.

En minskad lagreglering riskerar att leda till att det blir oklart om förfarandet i ett visst ärende är tillräckligt, både för kommunerna och för rättsväsendet. Det finns risk för att det kommer att ta lång tid innan rättspraxis har klargjort vad som bör avses med ”lämpliga former”. Dessutom kan antalet rättsprocesser kring planprocessen komma att öka, vilket motverkar syftet att åstadkomma en effektivare och mer förutsägbar process. Enligt remissinstanserna finns även en risk för att vissa grupper, t.ex. äldre personer, inte kommer att uppmärksamma information om pågående planärenden i digitala medier på samma sätt som yngre personer. Merparten av remissinstanserna har dock varit positivt inställda till att regelverket förenklas.

Det fåtal remissinstanser som har uttalat sig om alternativförslaget har överlag varit positiva. Några remissinstanser, bl.a. Boverket, har avstyrkt hela utredningen av olika skäl, men utan att framföra några invändningar specifikt kring principutformningen av alternativförslaget.

Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men i promemorian föreslogs en annan lagteknisk lösning för sådana planärenden som samordnas med miljöbalken eller trafiklagarna.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva till principerna i förslaget, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Boverket, Trafikverket och Kungl. Tekniska högskolan. Även flertalet av de länsstyrelser och kommuner som har yttrat sig är positiva till förslaget, liksom bl.a. Sveriges Arkitekter,

Sveriges Byggindustrier, Sveriges advokatsamfund, Svensk Handel, Villaägarnas Riksförbund, Svensk Handel och Näringslivets Regelnämnd. Tillväxtverket tillstyrker förslaget och menar att det är positivt att planprocessen effektiviseras vilket på sikt kan bidra till att konkurrensen på byggmarknaden ökar. HSB Riksförbund menar att även om förslagen kanske inte åstadkommer så stora förändringar i praktiken är det viktigt att genomföra varje enskild del i regelverket som kan förkorta handläggningstiden och därmed påskynda bostadsbyggandet. Blekinge tekniska högskola tillstyrker förslaget, men påminner om att det finns uttalanden i propositionen till den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad

ÄPBL, om restriktivitet i tillämpningen av det enkla förfarandet, som

Prop. 2013/14:126

67

förefaller ha glömts bort. Rimligtvis faller uttalandena om restriktivitet när det enkla förfarandet benämns standardförfarande.

Naturvårdsverket har inga synpunkter på lagförslaget i planprocesspromemorian eftersom inga förändringar föreslås för detaljplaner som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Riksantikvarieämbetet framhåller att det är viktigt att tillse att ändringarna inte motverkar de ursprungliga intentionerna med PBL, dvs. ett öppet beslutssystem med hög grad av medborgarinflytande. Även Sweco framhåller vikten av en kvalitativ samrådsprocess. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag menar att förenklingar i planprocessen självklart måste vägas mot konsekvenserna för rättssäkerhet och medborgarinflytande liksom för kvaliteten på utfallet, men att den avvägning som förslaget bygger på i allt väsentligt är rimlig. Nacka Tingsrätt (mark- och miljödomstolen) tillstyrker förslagen, men anser att 2011 års PBL-reform borde utvärderas och att konsekvenserna av föreslagna ändringar borde utredas grundligt innan ytterligare ändringar genomförs. Sveriges Kommuner och Landsting menar att förslaget har goda förutsättningar att leda till en effektivare planprocess, under förutsättning att det bearbetas och förtydligas. Handisam är inte helt övertygad om att utredningens föreslagna åtgärder är lämpliga för att åstadkomma de förändringar som krävs för att de potentiella effektivitetsvinsterna ska förverkligas. Handisam uppfattar förslaget som att det obligatoriska samrådet tas bort vid det enklare planförfarandet. Boverket anser att författningsförslaget till sitt upplägg och textinnehåll är svårt att läsa och förstå.

Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att tidigare lagändringar behöver ges tid för att implementeras och ser risker med att planprocessen blir en helt skriftlig och mer sluten process där utrymmet för medborgardialog minskar. Konkurrensverket avstyrker förslaget till förmån för Plangenomförandeutredningens huvudförslag, som enligt verket skulle medföra större effektivitetsvinster i de kommunala planprocesserna. Även planprocesspromemorians förslag bör dock medföra en enklare och snabbare planprocess än dagens normala planförfarande.

Även Fastighetsägarna Sverige och Uppsala universitet (juridiska fakulteten) föredrar huvudförslaget, men tillstyrker planprocesspromemorians förslag.

Myndigheten för samhällskydd och beredskap ifrågasätter om förslaget är förenligt med Seveso II-direktivet (rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår), som bl.a. anger att medlemsländerna ska ha kontroll över den fysiska planeringen kring verksamheter som omfattas av direktivet. Bland annat ska samråd ske med berörda tillsynsmyndigheter och beslutsunderlaget vara tillräckligt. Länsstyrelserna i Norrbottens respektive Östergötlands län ser inte att förslaget skulle leda till att planprocessen skulle effektiviseras i den mening som förslaget avser och avstyrker av denna anledning förslaget. Länsstyrelsen i Kalmar län menar att det finns stora regionala skillnader i hur det enkla planförfarandet tillämpas, och att ambitionen om en förkortad planprocess kommer att få betydligt mindre genomslag i glesbygdslän än i storstadslän. Trollhättans kommun anser att det är svårt att se att det enkla planförfarandet kan minska handläggningstiden med mer än cirka en månad och att en lagändring syns onödig. Många förbätt-

Prop. 2013/14:126

68

ringar och effektiviseringar kan ske inom befintligt lagrum, snarare bör processtöd arbetas fram i stället för lagändringsförslag. Nordanstigs kommun menar att de flesta planer ändå kommer att behöva ett utökat planförfarande.

Flertalet av remissinstanserna anser att kriterierna för när det utökade förfarandet ska tillämpas är lämpliga. Flera remissinstanser anser dock att det behövs ytterligare vägledning kring kriterierna, särskilt när det gäller uttrycken ”stor betydelse” och ”betydande intresse för allmänheten”. Bland annat Göteborgs kommun anser att skillnaderna mellan de nuvarande kriterierna och de föreslagna kriterierna för uttrycken ”stor betydelse” respektive ”betydande intresse för allmänheten” behöver klargöras. Trafikverket menar att Boverket bör ges i uppdrag att tydliggöra uttrycket ”förenligt med översiktsplanen”, eftersom översiktsplanerna kan vara otydliga när det gäller infrastruktur. Riksantikvarieämbetet menar att påverkan på kulturvärden kan utgöra ett skäl för att en detaljplan ska bedömas vara av stor vikt eller medföra betydande miljöpåverkan och därmed träffas av bestämmelserna om utökat planförfarande.

Statens geotekniska institut menar att där geotekniska- eller miljögeotekniska säkerhetsfrågor föreligger är det inte sannolikt att det enkla planförfarandet kan tillämpas. Kungl. Tekniska högskolan befarar att nya bostadsområden kanske inte kommer att kunna hanteras på föreslaget enklare/snabbare sätt. Skåne läns landsting tycker att det är bra om översiktsplanerna får en större betydelse i den kommunala planeringen. Länsstyrelsen i Jämtlands län menar att översiktsplanerna behöver bli tydligare för att det ska bli lättare att bedöma om en viss markanvändning är förenlig med översiktsplanen, framför allt när det gäller redovisningen av tätorterna. Villaägarnas Riksförbund anser att det utökade förfarandet ska tillämpas när det är fråga om planer som är ingripande eller av stor betydelse för enskilda, t.ex. när kommunen avser att ta ut gatukostnader eller att ansluta ett område till kommunalt vatten och avlopp. Länsstyrelserna i Stockholms respektive Skåne län framhåller att det är planens innehåll som är avgörande för valet av förfarande – ju mer komplicerad en plan är desto större är behovet av att inhämta synpunkter och få möjlighet till bearbetning av förslaget i en andra omgång.

De remissinstanser som har uttalat sig i frågan anser att gällande bestämmelser i sak ska behållas för en detaljplan som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt bl.a. miljöbalken. Boverket menar dock att konsekvenserna av planprocesspromemorians förslag leder till att förhållandet mellan de båda prövningarna blir oklart. Enligt Stockholms kommun (Exploateringskontoret, stadsbyggnadskontoret och trafikkontoret) bör standardförfarandet kunna tillämpas vid nödvändiga följdåtgärder som föranleds av en väg- eller järnvägsplan, exempelvis byggrätt för komplementbyggnader som behöver ersättas.

Länsstyrelsen i Skåne län tillstyrker i huvudsak planprocesspromemorians förslag och ser att det finns stora fördelar med att förenkla detaljplaneprocessen, men anser att det bör övervägas om syftet med planprocesspromemorian kan genomföras utan att byta ut begreppen enkelt och normalt planförfarande. Luleå tekniska universitet menar att erfarenheterna visar att kommuner har en tendens att vilja förenkla detaljplaneprocessen även när det är mer komplicerade frågor som behandlas och att

Prop. 2013/14:126

69

förslaget är otydligt i frågan om vem som avgör lämpligheten i att handlägga ärenden med det enklare förfarandet. Lomma kommun menar att detaljplaneprocessen inte sinkar byggandet i landet, utan att det snarare är processen vid överklaganden som är problemet.

Flera remissinstanser har lagtekniska synpunkter på författningsförslaget, bl.a. Boverket och Villaägarnas Riksförbund.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Bakgrund och gällande bestämmelser

Innan kommunen antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget, kungjort det och låtit det granskas (5 kap. 6 § PBL). Om kommunen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet, ska kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program (5 kap. 10 § PBL).

I arbetet med att ta fram ett planprogram eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med bl.a. länsstyrelsen, de sakägare och boende som berörs, hyresgästorganisationer samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget (5 kap. 11 § PBL). Samrådet syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan (5 kap. 12 § PBL). Under ett samråd om en detaljplan ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Om det finns ett program ska detta redovisas (5 kap. 13 § PBL).

Kommunen ska redovisa de synpunkter som har kommit fram i samrådet samt de kommentarer och förslag som kommunen har med anledning av synpunkterna. Redovisningen ska göras samlat för alla synpunkter som har kommit fram (samrådsredogörelse). Om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samrådsredogörelsen utformas så att den också uppfyller kraven i miljöbalken (5 kap. 17 § PBL).

När samrådet är klart ska kommunen kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid (granskningstid) som ska vara minst tre veckor (5 kap. 18 § PBL). Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning (5 kap. 19 § PBL). Under granskningstiden ska kommunen hålla förslaget tillgängligt för alla som vill granska det (5 kap. 21 § PBL).

Kommunen ska senast den dag då kungörandet sker skicka ett meddelande om innehållet i kungörelsen till kända sakägare, hyresgästorganisationer, myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Samtidigt ska kommunen skicka planförslaget och samrådsredogörelsen till länsstyrelsen och de kommuner som berörs (5 kap. 20 § PBL).

Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsutlåtande. Det ska innehålla en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in under granskningstiden och en redovisning av kommunens förslag med anledning av synpunkterna (5 kap. 23 § PBL). Kommunen ska så snart som möjligt skicka granskningsutlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina syn-

Prop. 2013/14:126

70

punkter tillgodosedda. Granskningsutlåtandet ska finnas tillgängligt tillsammans med övriga handlingar i ärendet (5 kap. 24 § PBL).

Om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade förslaget på nytt (5 kap. 25 § PBL).

En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse (5 kap. 27 § PBL).

I vissa fall kan planprocessen kortas genom att ett s.k. enkelt planförfarande används (5 kap. 7 § PBL). Skillnaderna mot normalförfarandet är bl.a. att samrådskretsen begränsas, att någon särskild samrådsredogörelse inte behövs, att granskningen ersätts med en underrättelse direkt till samrådskretsen samt att kungörelseförfarandet delvis begränsas.

De grundläggande villkoren för att ett enkelt planförfarande ska kunna tillämpas är att planförslaget är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande. Om dessa grundläggande villkor är uppfyllda, kan ett enkelt planförfarande tillämpas i tre särskilt angivna situationer, nämligen om planförslaget

1. inte är av stor vikt eller har principiell betydelse och inte heller kan

antas medföra en betydande miljöpåverkan samt saknar intresse för allmänheten,

2. enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska till-

ståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, eller

3. enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upp-

rättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Förfarandet i fråga om sådana ärenden som avses i punkterna 2 och 3 utvecklas i slutet av detta avsnitt.

Kommunen får anta områdesbestämmelser för att i vissa avseenden reglera begränsade områden av kommunen som inte omfattas av en detaljplan (4 kap. 41 § PBL). Förfarandet att anta, ändra eller upphäva områdesbestämmelser ansluter i allt väsentligt till det som gäller för detaljplaner.

Erfarenheter från tillämpningen

PBL utformades för att beslutssystemet skulle bli så öppet som möjligt för påverkan. Därigenom skulle kommunmedlemmarna garanteras insyn och inflytande (prop. 1985/86:1 s. 79). Detaljplaneprocessen i PBL har i flera sammanhang kritiserats för att vara för omständlig, åtminstone när det gäller planer av mer rutinartad karaktär. Samtidigt bör det påpekas att de planärenden som tar längst tid sällan beror på PBL:s regler om planprocessen. I sådana fall är orsaken till att det tar lång tid många gånger att detaljplanen berör många motstående intressen eller komplexa förhållanden, vilket i sin tur kan leda till långa förhandlingar eller ett omfattande behov av utredningsunderlag. Likafullt anser regeringen att det är angeläget att regelverket medger en snabb handläggning för de fall där komplexiteten inte är särskilt stor.

Prop. 2013/14:126

71

Plangenomförandeutredningen menade att det förekommer planärenden, där grannar m.fl. över huvud taget inte förstår varför de blir underrättade. Det kan t.ex. gälla sådana planer som tas fram för att göra en äldre byggnad planenlig som är planstridig på grund av en dispens avseende en stor avvikelse från tiden före ÄPBL eller på grund av att den gällande detaljplanen utformades utifrån avsikten att en byggnaden skulle rivas, men där planen aldrig har genomförts och där kommunen i dag bedömer att det är lämpligare att låta byggnaden stå kvar. Att kommunen med några veckors mellanrum ska underrätta grannarna två gånger och efterhöra om ett befintligt grannhus kan ges en formell byggrätt uppfattas, enligt Plangenomförandeutredningen, ofta som onödigt krångligt (SOU 2013:34 s. 459). För sådana okontroversiella planärenden är det önskvärt att reglerna medger ett så enkelt förfarande som möjligt.

Under 2011 antogs 764 detaljplaner med enkelt planförfarande, vilket motsvarar 45 procent av det totala antalet antagna detaljplaner (Plan- och bygglagen i praktiken 2011, Boverket, april 2012). Plangenomförandeutredningen menade att denna andel skulle kunna vara ännu högre, men att många kommuner ofta inte tillämpar det enkla planförfarandet på grund av risken att planen ska upphävas på formella grunder. För att vara på den säkra sidan väljer kommunen i stället det normala planförfarandet.

Vanligtvis är det enkla planförfarandet en helt skriftlig process, dvs. det hålls i regel inga öppna samrådsmöten. Många sakägare och intressenter väljer ofta bort ett möte med kommunen, i synnerhet om ämnet är av begränsad betydelse vilket är en grundläggande förutsättning för att enkelt planförfarande ska kunna tillämpas. Snarare är det endast i samband med mer betydelsefulla planförslag som berörda grannar deltar vid informationsmöten. I många ärenden av mindre betydelse är det, för det stora flertalet, oftast enklast att få ett brev om planförslaget som mottagaren kan läsa vid valfri tidpunkt, då denne i lugn och ro kan välja mellan att reagera eller att bortse från innehållet.

I praxis förekommer det att kravet på att detaljplaneförslaget ska sakna intresse för allmänheten för att det enkla förfarandet ska kunna tillämpas (jfr 5 kap. 7 § PBL) uppfattas på så vis att planförslaget inte får beröra allmänna platser, t.ex. gator och parkmark. Såsom framhålls av Plangenomförandeutredningen är det emellertid långt ifrån alltid som ett planförslag är av intresse för allmänheten enbart på den grunden att planförslaget berör allmän platsmark (SOU 2013:34 s. 460).

Även i andra sammanhang, bl.a. genom Boverkets och länsstyrelsernas uppföljande verksamhet, har synpunkter framförts om att planprocessen på ett olämpligt sätt begränsar möjligheterna till ett effektivt förfarande. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att se över hur planprocessen i PBL är utformad.

Några inledande överväganden om hur planprocessen bör utformas

Inledningsvis finns anledning att erinra om att flera ändringar gjordes i planprocessen när PBL infördes i maj 2011, bl.a. att kravet på planprogram begränsades. Genom att bestämmelserna i ÄPBL fortfarande tillämpas i sådana ärenden som har påbörjats före detta datum, är det först nyligen som de ändrade bestämmelserna har fått genomslag.

Prop. 2013/14:126

72

Regeringen anser att processreglerna redan i dag medger ett relativt effektivt förfarande. Det finns därför fog för påståendet att betydande förenklingar och effektiviseringar kan åstadkommas genom förändrade arbetssätt och rutiner, såväl inom kommunerna som hos länsstyrelser och inom näringslivet. Mot bakgrund av de ändringsförslag som har lagts fram kring planprocessen anser regeringen att det likväl finns förutsättningar att genomföra ändringar i PBL för att ytterligare effektivisera regelverket.

En självklar utgångspunkt är att planprocessen ska syfta till att kommunen tar fram ett beslutsunderlag genom egna insatser och i samverkan med sakägare och övriga berörda intressenter, så att slutprodukten – den färdiga planen – kommer att utgöra resultatet av den bästa tänkbara avvägningen mellan samhällets olika intressen och de enskilda intressena. En vägledande princip bör vara den som har kommit till uttryck i 7 § förvaltningslagen (1986:223), nämligen att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

I viss motsättning till effektivitetskravet står önskemålet om medinflytande för vidast möjliga krets av kommunmedborgare. Det ligger i sakens natur att höga krav på medinflytande för så många som möjligt kan motverka kravet på effektivitet. Beslutssystemet bör vara inriktat på effektivitet och snabbhet, men dessa aspekter får aldrig drivas så långt att det går ut över kvaliteten i beslutens innehåll. Det gäller således att utforma reglerna så att de två vägledande principerna – effektivitet och medinflytande – kan förenas.

Dagens planprocess avser att säkerställa ett i formell mening fullständigt medinflytande, dvs. att alla förekommande intressen ska komma till tals. Bestämmelserna syftar både till att kommunen ska få bästa tänkbara beslutsunderlag och att berörda parter ges tillfälle att bevaka sina intressen. För att säkerställa dessa syften innehåller processen bl.a. krav på kungörelse på kommunens anslagstavla samt i en ortstidning och att allmänheten ska ges tillfälle att granska planförslaget under viss tid.

Det finns enligt regeringens mening inslag i den nuvarande ordningen som kan ifrågasättas ur effektivitetssynpunkt. Omgivningens och allmänhetens intresse av olika planprojekt är ofta begränsat till de mer betydelsefulla projekten. Många gånger kan beslutsunderlaget bli fullödigt även om medinflytandet begränsas till den krets av medborgare och andra som berörs direkt av frågan. Det finns sålunda skäl att ifrågasätta om kungörelser behöver ske fullt så ofta som det nuvarande regelverket anger. Det kan även ifrågasättas om det är lämpligt att i slutskedet, när planen i stort sett är färdig, ge möjlighet till ett formellt sett vittgående medinflytande i form av ett granskningsförfarande. Kommunens möjligheter att tillgodose olika intressen är ofta större om de framförs tidigt i processen, vilket talar för att allmänheten borde engageras tidigare i processen.

Även om beslutsunderlaget, när det är fråga om mindre omfattande planärenden, många gånger kan bli fullödigt utan att engagera allmänheten, förhåller det sig annorlunda i mera komplexa planärenden, som kan få betydande konsekvenser för omgivningen. I sådana planärenden är det så gott som alltid nödvändigt att inhämta allmänhetens synpunkter för att kommunen ska kunna göra en riktig bedömning av hur detaljplanen bör utformas.

Prop. 2013/14:126

73

Regeringen anser att reglerna för detaljplaneprocessen behöver ge tydligt stöd för att bedöma om kraven i PBL är uppfyllda. En tydlig reglering underlättar för den som ska tillämpa bestämmelserna och ger förutsägbarhet för såväl sakägare som andra intressenter. Plangenomförandeutredningens huvudförslag har ifrågasatts på denna punkt av remissinstanserna, bl.a. eftersom det finns risk för att det kommer att ta lång tid innan rättspraxis har klargjort vad utredningens förslag när det gäller att samrådet ska ske i ”lämpliga former” innebär i praktiken. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna har framfört kring Plangenomförandeutredningens huvudförslag anser regeringen att detta inte bör genomföras.

Enligt regeringens uppfattning behöver planprocessen utformas på ett sätt som både tillgodoser behovet av effektivitet och medinflytande. Sålunda bör det endast vara nödvändigt för kommunen att inkludera en bredare allmänhet i de fall där det är sannolikt att allmänheten har ett berättigat intresse av att få lämna synpunkter. I de fall där frågan endast berör sakägare och boende m.fl. bör det inte krävas att förslaget kungörs. I des-sa fall bör kommunen liksom i dag ha möjlighet att välja på vilket sätt som sakägarna och de boende ska ges tillfälle till samråd.

Regeringen anser att den som har fört fram synpunkter på ett planförslag alltid bör ges tillfälle att ta del av hur kommunen har bedömt synpunkterna och hur detta har påverkat planförslaget. Om allmänheten underrättas redan i samrådsskedet, finns det förutsättningar att effektivisera granskningsskedet. Redan i dag är det möjligt med ett effektivt granskningsskede om planförslaget uppfyller kraven för enkelt planförfarande. Planprocessen behöver emellertid även utformas så att den bidrar till att ändringar i ett planförslag, som utifrån allmänna överväganden bör ske, verkligen kommer till stånd. I ärenden av större betydelse finns det därför skäl att behålla ett förfarande med en mer omfattande granskning.

Dessa utgångspunkter utvecklas i det följande.

Ett standardförfarande och ett utökat förfarande

Regeringen bedömer att planprocessen kan effektiviseras genom att det enkla planförfarandet i dagens lagstiftning görs till huvudregel, medan dagens normala planförfarande framför allt bör tillämpas i de planärenden som är av större betydelse. En sådan ordning överensstämmer i allt väsentligt med den ordning som har föreslagits i planprocesspromemorian och i det alternativförslag som Plangenomförandeutredningen har lagt fram (SOU 2013:34 s. 457 ff.). I det följande kommer det nya, enkla förfarandet att benämnas standardförfarande, medan den utvidgade processen i stället benämns utökat förfarande. Uttrycken används i huvudsak för att tydliggöra skillnaderna i förhållande till gällande rätt.

När standardförfarandet blir huvudregel krävs kriterier som anger när ett utökat förfarande ska tillämpas. Enligt regeringens uppfattning bör dessa kriterier utformas med utgångspunkt i de kriterier som i dag skiljer det enkla planförfarandet från det normala. Sålunda bör det utökade förfarandet tillämpas i de fall då planförslaget är av betydande intresse för allmänheten eller om det i övrigt är av stor betydelse, om ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om

Prop. 2013/14:126

74

planen står i strid med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna.

Regeringen anser att det är tillräckligt att kungöra sådana planförslag som omfattas av det utökade planförfarandet. Som Plangenomförandeutredningen har föreslagit bör kungörelsen ske redan i samrådsskedet i stället för i granskningsskedet. I dag förekommer det att kungörelser och omfattande granskningsförfaranden genomförs enbart av formella skäl. Genom de tänkta ändringarna bör det vara möjligt att effektivisera förfarandet i dessa delar, samtidigt som kravnivån för vilka ärenden som förutsätter ett mera omfattande förfarande kan höjas något i förhållande till vad som gäller i dag. Genom att standardförfarandet görs till huvudregel finns således inte skäl att vara restriktiv med detta förfarande.

Kriterierna för det utökade förfarandet

Mot bakgrund av remissinstansernas synpunkter finns det skäl att ytterligare redovisa regeringens syn på vad som avses med de kriterier som avses ligga till grund för det utökade förfarandet.

När det gäller planer som inte är förenliga med översiktsplanen kan vägledning hämtas från äldre förarbeten och avgöranden. Detta innebär att planförslaget ska överensstämma med de intentioner som kommit till direkt uttryck i översiktsplanen i frågor om områdets användning och utformning. Om förslaget inte är förenligt med översiktsplanen bör detta leda till att det utökade förfarandet tillämpas. Bedömningen av om ett planförslag är förenligt med översiktsplanen underlättas om översiktsplanen är tydligt utformad.

Det kan också finnas riktlinjer i nu gällande översiktsplaner om i vilka plansituationer som enkelt planförfarande kan användas. Sådana uttalanden bör leda till att planförslaget kan handläggas med det tänkta standardförfarandet.

Om översiktsplanen inte säger något av intresse i sammanhanget bör det ändå vara möjligt att använda standardförfarandet om översiktsplanens allmänna intentioner inte motverkas. Något uttalat stöd krävs således inte. Utvecklingen med alltmer strategiska och övergripande översiktsplaner behöver därmed inte utgöra något hinder för att tillämpa standardförfarandet.

Det förekommer att det finns invändningar mot översiktsplanens utformning i länsstyrelsens granskningsyttrande. Om länsstyrelsen har motsatt sig översiktsplanens utformning när det gäller de delar som har betydelse i detaljplaneärendet bör planen i sådana fall alltid handläggas med det utökade förfarandet, även om planförslaget är förenligt med översiktsplanen.

Med uttrycket av betydande intresse för allmänheten avses sådana planförslag som kan antas angå en större krets människor som inte redan kommer att underrättas om planförslaget i egenskap av sakägare eller boende i eller i anslutning till planområdet. Vid denna bedömning måste platsens karaktär beaktas. Ett område som används av allmänheten för rekreation och friluftsliv har t.ex. ett större intresse för allmänheten än ett område som från början är otillgängligt. Förändringar av vissa betydelsefulla kulturmiljöer kan också vara av betydande intresse för allmänheten. Därigenom avses inte enbart kulturhistoriskt värdefulla miljöer, utan

Prop. 2013/14:126

75

även sådana miljöer eller byggnadsverk som har ett stort lokalt intresse. Ärenden där strandskydd sätts i fråga, bör tillhöra denna kategori, men endast i de fall då tidigare allmänt tillgänglig mark tas i anspråk.

Den omständigheten att en ny eller ändrad detaljplan berör mark som i en gällande detaljplan utgör allmän platsmark bör inte nödvändigtvis innebära att planen är av betydande intresse för allmänheten. Endast i de fall där det står klart att intresset för den allmänna platsen verkligen är betydande från allmänhetens sida, t.ex. i fråga om gågator, torg och parker som uppskattas och används av många, bör det vara obligatoriskt att planen handläggs med det utökade förfarandet. I någon mån kan allmänna platser där kommunen inte är huvudman typiskt sett anses vara av mindre intresse för allmänheten, jämfört med sådana allmänna platser där kommunen är huvudman.

Med uttrycket av stor betydelse avses sådana planer som omfattar större områden, planer som reglerar många motstridiga intressen, särskilt känsliga miljöer eller som är av principiellt intresse. Även sådana planer som medför större ekonomiska eller andra åtaganden för kommunen bör hänföras till kategorin av stor betydelse. Likaså bör planer som kan komma att medföra allvarliga risker i förhållande till människors hälsa och säkerhet hänföras till denna kategori. Planer som omfattar eller berör s.k. sevesoverksamheter (jfr lagen [1999:381] om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor) bör alltid anses vara av stor betydelse, men även planer som innefattar mindre allvarliga risker kan ofta anses tillhöra denna kategori. Regeringen bedömer att en sådan ordning medför att kraven i Seveso II-direktivet tillgodoses.

Vid bedömningen av om planen är av stor betydelse bör i första hand beaktas om planen kan antas vara av stor betydelse för andra än berörda sakägare, t.ex. bostadsrättshavare och hyresgäster, inom eller i närheten av planområdet. Den omständigheten att planförslaget kan ha stor betydelse för en enskild sakägare innebär inte nödvändigtvis att planförslaget har stor betydelse utifrån allmän synpunkt på så sätt som avses i bestämmelsen. Regeringen anser dock att det utökade förfarandet bör tillämpas när det är fråga om sådana planer som är av ingripande karaktär för flera enskilda, t.ex. när kommunen avser att ta ut gatukostnader eller ansluta ett område till det kommunala vatten- och avloppsnätet.

En detaljplan som innebär att mark tvångsvis kan tas i anspråk bör vanligtvis anses vara av stor betydelse. Med detta avses bl.a. de fall när privatägd mark enligt ett förslag till detaljplan ska användas som allmän plats där kommunen ska vara huvudman. För sådan mark finns det en absolut inlösenrätt i PBL.

Som Lantmäteriet har påpekat finns det även flera andra sätt att reservera mark i en detaljplan som innebär att privatägd mark, enklare än vad som annars är möjligt, tvångsvis kan bli tagen i anspråk av det allmänna, ett kollektiv av fastighetsägare eller ägaren till en angränsande fastighet. Det gäller t.ex. mark som i detaljplanen är utlagd som kvartersmark för annat än enskilt bebyggande (s.k. allmän kvartersmark, jfr 6 kap. 13 § första stycket 2 PBL), som allmän plats med annan än kommunen som huvudman eller som markreservat (s.k. g-, u-, x- eller z-områden). Det kan också gälla när s.k. fastighetsindelningsbestämmelser enligt 4 kap. 18 § PBL tillämpas. För mark som lagts ut som kvartersmark för annat

Prop. 2013/14:126

76

än enskilt bebyggande gäller att kommunen enligt 6 kap. 13 § PBL har rätt att lösa in marken på vissa villkor gällande inlösenrätt. För allmän plats med enskild huvudman, för markreservat och för fastighetsindelningsbestämmelser finns regler som under vissa villkor ger inlösenrätt i förrättningslagstiftningen. Om marken ska planläggas mot fastighetsägarens vilja på sådant sätt som nu har redovisats, anser regeringen att det måste bedömas i det enskilda fallet om planärendet kan anses vara av stor betydelse. Om kommunen avser att överta ett område privatägd mark med äganderätt, t.ex. för att marken ska användas som allmän plats, bör ett sådant övertagande alltid anses vara av stor betydelse. Att ett mindre område privatägd mark t.ex. läggs ut som ett ledningsreservat, där fastighetsägaren kommer att behålla äganderätten, bör enligt regeringens uppfattning dock inte medföra att planförslaget anses vara av stor betydelse. Om ägaren till den mark som ska tas i anspråk för gemensamma ändamål inte har något att erinra mot den planerade markanvändningen bör planen naturligtvis inte heller anses vara av stor betydelse på så sätt som avses i detta sammanhang.

Uttrycken av betydande intresse för allmänheten respektive i övrigt av stor betydelse ligger nära det uttryck som används i den nuvarande lagen (”av stor vikt eller har principiell betydelse”). Regeringen anser emellertid att detta uttryck har fått en alltför snäv innebörd i praxis. I förhållande till de nuvarande kriterierna är avsikten att de nya kriterierna ska omfatta färre fall. Avsikten med uttrycket stor betydelse är således att detta kriterium ska omfatta färre fall än vad som enligt praxis avses med det nuvarande uttrycket stor vikt. Regeringen anser att det är lämpligt att införa två nya kriterier för att det ska vara tydligt att äldre praxis inte ska tillämpas i fråga om hur de nya uttrycken ska förstås. Likafullt ligger det i sakens natur att det nya uttrycket språkligt sett kommer att ligga nära det nuvarande uttrycket.

Regeringen har i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förkortad MKBF, meddelat bestämmelser om huruvida genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Av 4 § andra stycket MKBF följer att genomförandet av en detaljplan ska antas medföra en betydande miljöpåverkan om kommunen med beaktande av de kriterier som anges i bilaga 4 till förordningen finner att så är fallet.

Om planförslaget medger att planområdet får tas i anspråk för en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i 4 kap. 34 § andra stycket PBL, ska kommunen vid sin bedömning av om planen medför en betydande miljöpåverkan tillämpa kriterierna i bilaga 2 till MKBF (jfr 2 kap. 5 § plan- och byggförordningen [2011:338]). Eftersom detta uttryck inte ändras i förhållande till gällande bestämmelser kommer vägledning även att kunna hämtas från äldre praxis.

Samordning med miljöbalken , väglagen och lagen om byggande av järnväg

I gällande rätt är det möjligt att i vissa avseenden tillämpa ett enklare planförfarande om detaljplanen enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken eller enbart gäller åtgärder som

Prop. 2013/14:126

77

har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, förkortad banlagen. Därutöver ska planförslaget vara förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande (jfr 5 kap. 7 § 2 och 3 PBL).

Det förfarande som samordnas med miljöbalken, väglagen och banlagen skiljer sig i några avseenden i förhållande till det som vanligtvis avses med enkelt planförfarande (dvs. sådana planer som avses i 5 kap. 7 § 1 PBL). Om förfarandet samordnas behöver samråd endast ske om prövningen av det andra ärendet är avslutad och den utredning som finns i det ärendet inte är tillräcklig eller inte längre är aktuell för detaljplaneärendet, eller om samråd inte har skett enligt miljöbalken, väglagen eller banlagen med alla dem som ska omfattas av samråd enligt PBL. Om samråd inte har skett i det andra ärendet med alla dem som ska omfattas av samråd enligt PBL är det tillräckligt att komplettera detaljplaneärendet så att samråd sker med dem som inte omfattades av samrådet enligt miljöbalken, väglagen eller banlagen (5 kap. 16 § PBL). En kungörelse ska alltid ske och granskningstiden får inte förkortas (jfr 5 kap. 17 § PBL). Kungörandet får samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet (5 kap. 19 § PBL). Om kungörandet samordnas, behöver kommunen inte alltid hålla planhandlingarna tillgängliga under granskningstiden. Om informationen finns tillgänglig i de handlingar som hör till ärendet enligt miljöbalken, väglagen eller banlagen, är det tillräckligt att kommunen tillhandahåller en kopia av handlingarna i det andra ärendet (5 kap. 21 § PBL). Efter granskningstiden ska kommunen göra ett granskningsutlåtande enligt PBL, men om kungörandet har samordnats ska granskningsutlåtandet också behandla de skriftliga synpunkter som har kommit in i det andra ärendet i den mån de har betydelse för detaljplaneprövningen (5 kap. 23 § PBL).

Regeringen instämmer i Boverkets uppfattning att planprocesspromemorians förslag delvis är oklart i förhållande till hur kungörandet ska kunna samordnas med ärendet enligt miljöbalken, väglagen eller banlagen, när kungörelsen i det utökade förfarandet flyttas till samrådet.

Regeringen anser att ett detaljplaneärende som samordnas med miljöbalken eller trafiklagarna bör kunna handläggas på i princip samma sätt som i dag. Någon ändring i sak bör således inte ske. Även i fortsättningen kommer det således inte att behövas något särskilt samråd i PBLärendet och kungörelse kommer alltid att behöva ske, men då först i granskningsskedet.

Stockholms kommun har framfört att standardförfarandet bör kunna tilllämpas vid nödvändiga följdåtgärder som föranleds av en väg- eller järnvägsplan, exempelvis byggrätt för komplementbyggnader som behöver ersättas. Regeringen anser att det i många fall bör vara möjligt att tilllämpa standardförfarandet i sådana fall. Formellt sett kommer det då emellertid inte att vara frågan om ett samordnat förfarande, utan i sådana fall får ärendena enligt PBL och miljöbalken, väglagen eller banlagen handläggas parallellt.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 5 kap. 6, 7 och 7 a §§ PBL.

Prop. 2013/14:126

78

6.1.2 Kungörelsen bör ske redan i samrådsskedet, men endast för planförslag av större vikt

Regeringens förslag: Ett förslag till detaljplan ska kungöras redan i samrådsskedet. Kungörelse ska dock endast krävas för en detaljplan i enlighet med det utökade förfarandet. En kommun ska kungöra ett sådant planförslag och ge tillfälle till samråd under en viss tid som ska vara minst tre veckor (samrådstid). Kungörelse och tillhandahållande av underlag ska i övrigt ske på samma sätt som enligt gällande bestämmelser och kungörelsen ska i huvudsak innehålla samma information som enligt gällande bestämmelser. Regeringens bedömning: Plangenomförandeutredningens förslag att i plan- och bygglagen införa att samrådet ska ske i lämpliga former bör inte genomföras.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag när det gäller utredningens huvudförslag, eftersom detta endast ställde krav på att samrådet skulle ske ”i lämpliga former” och inte innehöll något krav på kungörelse i en ortstidning (SOU 2013:34 s. 304 ff.). Utredningens alternativa förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag.

Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men i promemorian föreslogs en annan författningsteknisk lösning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är i huvudsak positiva till att kungörelsen flyttas till samrådsskedet. Bland annat Boverket och Länsstyrelsen i Gävleborgs län framhåller att det är positivt att kungörelsen ska ske redan i samrådsskedet eftersom det ger en bredare allmänhet möjlighet att komma till tals i ett tidigare skede innan planen i stort sett är färdig. Örebro kommun framhåller att det är bra för alla berörda att få in synpunkter i ett tidigt skede. Blekinge tekniska högskola ställer sig frågan om kungörelse kommer att ske allt för sällan när det nya standardförfarandet blir det mest tillämpade, men då den obligatoriska samrådskretsen är densamma finns enligt högskolan ingen anledning till sådana farhågor. Statens Fastighetsverk, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Skåne läns landsting och Lomma kommun är positiva till förslaget, men anser att kungörelse även bör ske vid samrådet för planer med enkelt planförfarande. Länsstyrelsen ser inget hinder i att söka lämpligare och mer kostnadseffektiva former för kungörelse (eller motsvarande informationskanal) som uppfyller samma syfte. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) påpekar att även om kungörelseförfarandet inte utgör en garanti för att okända sakägare underrättas om planen kan förfarandet bidra till att minska antalet rättsförluster. Ett lämpligt alternativ till kungörelseförfarandet skulle vara att göra det obligatoriskt att på kommunens hemsida tydligt informera om aktuella planprocesser.

Luleå tekniska universitet anser att det är viktigt att ny elektronisk teknik utvecklas och används för att kommunicera med berörda. Att enbart kungöra planer på kommunernas hemsida medför en risk eftersom det fortfarande finns medborgare som inte kan använda eller har tillgång till internet. Universitetet anser att det är bra att annonsera framtida föränd-

Prop. 2013/14:126

79

ringar direkt på platsen för förändringen. Även Villaägarnas Riksförbund framhåller att det är viktigt att använda sig av ny teknik.

Handisam avstyrker förslaget till följd av att Handisam uppfattar förslaget som att kravet på kungörelse vid det enklare planförfarandet tas bort. Handisam stödjer förslaget om att använda ny teknik i informationen till medborgarna, men att all information och kommunikation ska ske på ett tillgängligt, användbart och begripligt sätt så att personer med funktionsnedsättning har förutsättningar att bedöma relevans och kan lämna synpunkter. Linköpings kommun föreslår att kravet på kungörelser slopas helt eftersom kungörelser är ett kostsamt och otidsenligt sätt att informera om viktiga förändringar. Kommunen framhåller att annonsering i två tidningar vid två tillfällen i dag kostar cirka 48 000 kronor. Göteborgs kommun anser att det inte är lämpligt att använda termen kungörelse vid samrådsskedet utan att termen bör reserveras för ett läge då beslutshandlingen är framme, dvs. inför antagandet av planen. Enligt kommunen är det väsentligt att kungörelse används som begrepp när kommunen vill kommunicera viktig samhällsinformation. Vid normalt planförfarande bör kungörelse ske när en detaljplan ska granskas vid utställningsskedet.

Några remissinstanser har synpunkter på vad kungörelsen ska innehålla. Villaägarnas Riksförbund anser att det bör framgå av kungörelsen när gatukostnader ska tas ut samt när kommunen avser att ansluta ett område till kommunalt vatten och avlopp. Länsstyrelserna i Stockholms respektive Skåne län anser att det av kungörelsen och den föreslagna underrättelsen bör framgå om förslaget berör områden med strandskydd enligt miljöbalken. Lantmäteriet tillstyrker att reglerna om innehållet i kungörelsen är desamma som enligt gällande rätt. Lantmäteriet anser dock att förslaget bör ändras så att kungörelse ska ske även när det kan finnas sakägare som är okända eller som saknar adress, men menar att en kungörelse ökar sannolikheten att även sådana sakägare ska få kännedom om planförslaget. Förekomst av sakägare som är okända eller saknar adress är enligt Lantmäteriets erfarenhet inte ovanlig. Förfarandet innebär inte någon garanti att okända sakägare nås, men det ökar graden av rättssäkerhet. Länsstyrelsen i Dalarnas län framhåller att en kungörelse ofta är ganska svårläst för en lekman och att kraven på innehåll bör minska. Särskilt kravet att vissa fastigheter där mark kan komma att tas i anspråk med tvång är problematiskt, då en beskedlig vägbreddning kan innebära att annonsen helt domineras av en lång uppräkning av fastighetsbeteckningar, trots att det kanske är andra frågor i planen som är betydligt viktigare. Kraven på detaljredovisning av olika parametrar kan i stället läggas på kommunens hemsida.

Bland annat Länsstyrelsen i Västernorrlands län och Linköpings kommun anser att det är positivt att samrådstiden slås fast i lag. Enligt länsstyrelsen bör samrådsformerna kunna anpassas efter ärendets karaktär, såväl i form som i tid. På vilket sätt man bäst tillgängliggör planhandlingar för aktuella ärenden, t.ex. på kommunens webbplats, genom anslag på plats, grupputskick m.m. bör kunna bedömas från fall till fall och kraven på en kungörelse hållas till en miniminivå.

Villaägarnas Riksförbund anser att i konsekvensens namn borde kommunen också vara skyldig att redovisa förslaget på sin hemsida redan i samrådsskedet. Riksantikvarieämbetet menar att det är viktigt att följa

Prop. 2013/14:126

80

upp konsekvenserna av de delar av förslagen som innebär begränsningar i medborgardeltagande och att medborgardeltagande hittills varit en viktig kanal för att föra in synpunkter bl.a. avseende hänsyn till och nyttjande av kulturmiljön i planeringsprocessen. Länsstyrelsen i Dalarnas län påtalar att det är viktigt att det framgår av propositionen att lagkraven bara är en miniminivå och att det är viktigt att anpassa såväl samrådstid som samrådsformer efter ärendets karaktär.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

När samrådet är klart, ska kommunen enligt gällande rätt kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid. Granskningstiden ska vara minst tre veckor. Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i ortstidning (5 kap.18 och 19 §§plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL).

Dagens ordning innebär att planförslaget ska kungöras först när planen i stort sett är färdig. Enligt Plangenomförandeutredningen kan denna ordning antas ha sitt ursprung i att samrådet syftade till att bereda ett ännu ofärdigt förslag innan en bredare allmänhet involverades i arbetet.

Ett planförslag är numera ofta så långt utvecklat i samrådsskedet att det enligt regeringens mening inte finns skäl att avvakta med kungörandet till granskningen på den grunden. Dagens förfarande kan ifrågasättas när det gäller allmänhetens möjlighet till insyn och påverkan. Den omständigheten att det ofta är lättare att tillgodose synpunkter som framförs tidigt i planprocessen talar för att det kan vara lämpligt att kungörelsen sker redan i samrådsskedet.

Som regeringen har redovisat i föregående avsnitt (avsnitt 6.1.1) bör det endast vara nödvändigt för kommunen att inkludera en bredare allmänhet i de fall där det är sannolikt att allmänheten har ett berättigat intresse av att få lämna synpunkter, dvs. i de fall när planförslaget verkligen kan antas ha ett intresse för en större krets än de sakägare och boende m.fl. som ändå får del av planförslaget i samband med samrådet. Kravet på kungörelse bör sålunda endast gälla i de fall när det är motiverat utifrån allmän synpunkt, inte minst eftersom kungörelsen i sig innebär ytterligare administrativa moment och medför kostnader i planarbetet.

Regeringen anser att kungörelse endast behöver ske i de fall där kriterierna för det utökade förfarandet är uppfyllda. Det innebär att det bör finnas ett krav på kungörelse endast om planförslaget är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt är av stor betydelse, om ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om planförslaget står i strid med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna.

Regeringen anser vidare att det är fullt tillräckligt att kungörelsen sker vid ett tillfälle. Någon ytterligare kungörelse behöver med andra ord inte ske i samband med granskningen. I granskningsskedet ska kommunen underrätta samrådskretsen på nytt liksom de som i övrigt har lämnat synpunkter, dvs. de som har yttrat sig till följd av kungörelsen utan att vara boende eller sakägare.

I dag är de formella kraven på samrådet begränsade. Om kungörandet ska ske redan i samrådsskedet är det angeläget att den som tar del av kungörelsen förstår på vilket sätt och inom vilken tid som eventuella syn-

Prop. 2013/14:126

81

punkter behöver lämnas. Det finns därför skäl att slå fast i PBL att samrådstiden, i de fall när kungörelse ska ske, ska vara minst tre veckor. Denna samrådstid ansluter till det som i dag gäller för granskningstiden (jfr nuvarande 5 kap. 18 § PBL). I sammanhanget bör nämnas att den samrådstid som kommunen anger i praktiken många gånger är längre än så i syfte att ge tillräcklig tid för samrådskretsen att ta del av planförslaget. Regleringen i sig medför på så sätt ingen förlängning av planprocessen.

Kungörelse och kravet på att kommunen ska tillhandahålla underlag bör ske på samma sätt som enligt gällande bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör kraven på kungörelsens innehåll i PBL inte ändras för att undvika en situation där kungörelsen onödigtvis tyngs av krav på uppgifter. Däremot kan det i många fall vara lämpligt att komplettera den lagstadgade informationen med sådana upplysningar som är lämpliga i det enskilda fallet, t.ex. att kommunen avser att ansluta ett område till kommunalt vatten och avlopp eller att planförslaget berör områden med strandskydd enligt miljöbalken.

Samrådet syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt och att ge möjlighet till insyn och påverkan (5 kap. 12 § PBL). Det finns i sammanhanget skäl att påminna om att PBL anger en miniminivå för att säkerställa att förfarandet blir rättssäkert. Som Länsstyrelsen i Dalarnas län påpekar finns i många fall skäl att anpassa såväl samrådstidens längd som samrådsformerna efter planärendets karaktär. I ett sommarstugeområde kan det vara särskilt lämpligt att hålla ett samrådsmöte i semestertider, medan det i många andra ärenden är bra att undvika annonsering och möten under sommarledigheter och långhelger. I många fall finns det även behov av att använda sig av andra kanaler än enbart kungörelse för att informera om planärendet, t.ex. anslag eller skyltning på platsen eller att göra ett grupputskick inom och i anslutning till det område som planärendet avser. Här kan även erinras om tankarna från Plangenomförandeutredningen om möjligheten för kommunen att låta enskilda anmäla sig på en digital intresselista så att den enskilde kan få en e-postavisering när kommunen informerar om pågående planläggning i ett visst område.

Bestämmelserna finns i 5 kap. 11 a–11 c §§ PBL.

6.1.3 Ändrade bestämmelser om samrådskretsen

Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser om samrådskretsen ska gälla som huvudregel för alla program och detaljplaner. En kommun ska dock inte behöva samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster, om det är uppenbart att förslaget saknar betydelse för dem.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag, eftersom utredningen har föreslagit att uppräkningen av vilka som ingår i samrådskretsen kan göras mindre preciserad än i dag. Det finns även skillnader i fråga om i vilka situationer som bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller hyresgästorganisationer ska involveras (SOU 2013:34 s. 306 och s. 385).

Prop. 2013/14:126

82

Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker förslaget i planprocesspromemorian, däribland Boverket, Lantmäteriet, flera länsstyrelser och kommuner, Sveriges Arkitekter och Villaägarnas Riksförbund. Även Hyresgästföreningen tillstyrker förslaget och framför att det är viktigt att boende och andra berörda erbjuds möjlighet att ta del av och lämna synpunkter på planförslag och att samrådskretsen inte bör ändras, men att det är acceptabelt att kommunen kan begränsa samrådet om det är uppenbart att det saknar betydelse för någon part. Länsstyrelsen i Gävleborgs län framför att länsstyrelsens samlade erfarenhet av detaljplanegranskningen är att majoriteten av alla upprättade planförslag saknar intresse för en bredare samrådskrets.

Sveriges advokatsamfund är tveksamt till förslaget att kommunen, om kommunen själv bedömer att förutsättningar föreligger, inte ska behöva samråda med bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster. Effekten av den föreslagna möjligheten till undantag kan innebära minskade möjligheter för enskilda m.fl. att kunna påverka. Åre kommun anser att det är olämpligt att minska samrådskretsen eftersom många medborgare som inte bor i direkt anslutning till planområdet ändå kan vara berörda och kan tillföra värdefull kunskap. Om man har en snäv samrådskrets kan man även få fler överklaganden och därmed förlora tid. Fastighetsägarna Sverige avstyrker förslaget om ändrad samrådskrets och förordar förslaget enligt SOU 2013:34 och att denna ändring är nödvändig för att minska förekomsten av s.k. okynnesöverklaganden. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att samrådskretsen inte bör kunna begränsas för tillkommande bebyggelse i nära anslutning till s.k. sevesoverksamheter. Försvarsmakten anser att myndigheten även fortsättningsvis måste ges tillfälle till samråd för de förslag till detaljplaner som berör de av myndigheten utpekade områdena av riksintresse för totalförsvaret, alternativt innefattar höga objekt. Länsstyrelsen i Kalmar län anser att en av fördelarna med det nuvarande systemet är den lokala förankringen och att lagstiftaren skickar ut fel signaler till engagerade privatpersoner, ideella organisationer etc., som ofta har stor lokal kunskap. Planering måste ske för och med de boende för att bli långsiktigt hållbar.

Flera remissinstanser anser att det behöver preciseras vad det innebär att det ska vara uppenbart att planförslaget saknar betydelse för de boende och hyresgästorganisationer m.fl. för att lagförslaget ska bli genomförbart i praktiken. Boverket anser att de exempel som ges i planprocesspromemorian, som förlängning av genomförandetiden eller en bekräftelse av rådande förhållanden, troligen är sällsynta och att möjligheten att undvika samrådet skulle kunna missbrukas. Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller att det finns en risk att kommunen samråder med de boende för säkerhets skull för att inte riskera ett upphävande på grund av formaliabrist. Linköpings kommun befarar att hyresgästföreningarna kan komma att överklaga detaljplanerna i större utsträckning om kommunen inte tar in dem i samrådskretsen.

Sveriges Kommuner och Landsting anser att den föreslagna formuleringen (5 kap. 11 § 4 plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL) behöver ses över, så att möjligheten att kunna avstå från samråd kan gälla

Prop. 2013/14:126

83

en eller flera av de uppräknade parterna. Som förslaget är formulerat kan det tolkas som att samråd antingen ska ske med alla eller ingen av parterna. Göteborgs kommun kan acceptera de framlagda förslagen, men betonar att lagen anger ett minimikrav och att medborgardeltagande i planprocessen är en kvalitetsfråga där medborgare och föreningar ofta tillför kunskap som inte kan fås på annat sätt. Enligt kommunen är det vanligtvis andra faktorer än medborgardeltagandet som medför att ett planarbete drar ut på tiden.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

I arbetet med att ta fram ett program eller ett förslag till en detaljplan ska kommunen samråda med vissa organisationer och enskilda som kan förväntas ha ett intresse av förslaget (jfr 5 kap. 11 § PBL). Enligt gällande rätt ska följande intressenter normalt delta i samrådet, den s.k. samrådskretsen:

1. länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och berörda kommuner,

2. sakägarna, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs,

3. hyresgästorganisationer, och

4. de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

Plangenomförandeutredningen ansåg att bestämmelsen borde ändras på så sätt att uppräkningen kan göras mindre preciserad än vad den är i dag. Utredningens förslag innebär bl.a. att gruppen sakägare, bostadsrättshavare, hyresgäster och boende kan sammanföras i gruppen enskilda som har ett väsentligt intresse av förslaget. På motsvarande sätt har utredningen föreslagit att hyresgästorganisationerna kan ingå i gruppen sammanslutningar.

Samrådskretsen bör som huvudregel vara lika oavsett förfarande

Plangenomförandeutredningens förslag har kritiserats av remissinstanserna för att vara otydligt kring vilka som bör ingå i den krets som kommunen ska ge tillfälle till samråd. Vissa remissinstanser har t.ex. uppfattat förslaget som att det inte längre skulle vara nödvändigt att samråda med sakägare.

Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda om det finns ett behov av och en möjlighet att, med bibehållen rättssäkerhet, tydligt avgränsa sakägarkretsen (dir. 2013:53). Mot denna bakgrund anser regeringen att det för närvarande inte finns anledning att genomföra några ändringar i uppräkningen över vilka intressenter som ska ges möjlighet att delta i samrådet.

I det nuvarande enkla planförfarandet behöver bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs inte ges tillfälle till samråd (jfr 5 kap. 15 § PBL). Denna ordning bör emellertid inte överföras till det nya standardförfarandet. Dels kan de boende ofta bidra med värdefulla synpunkter under planprocessens gång, dels kan det antas att fler planer kan komma att överklagas om kommunen inte involverar de boende i processen. Därutöver är det ibland önskvärt att kunna byta förfarande om det visar

Prop. 2013/14:126

84

sig att den inledande bedömningen av huruvida planförslaget är av stor betydelse m.m. visar sig vara felaktig. Enligt regeringens uppfattning bör utgångspunkten därför vara att samrådskretsen är identisk i standardförfarandet respektive i det utökade förfarandet.

Ett undantag från skyldigheten att samråda med boende och hyresgästorganisationer i vissa fall

Även om utgångspunkten bör vara att samrådskretsen är lika oavsett förfarande, finns det planförslag som är av sådan karaktär att det är tydligt att planförslaget saknar betydelse för bostadsrättshavare, hyresgäster och övriga boende. Regeringen anser att PBL bör utformas så att kommunen kan undanta bostadsrättshavare, hyresgäster och övriga boende från samrådskretsen om planförslaget är av sådan karaktär. Som Sveriges

Kommuner och Landsting påpekar bör det vara möjligt att undanta en eller flera av de uppräknade kategorierna av boende från kravet på samråd, vilket den tänkta ändringen av 5 kap. 11 § PBL möjliggör.

Om planförslaget saknar betydelse för de boende bör det enligt regeringens mening inte heller vara nödvändigt att underrätta hyresgästorganisationerna, vilket krävs även vid det enkla planförfarandet enligt gällande rätt.

Många gånger kan de boende tillföra kunskap om sakförhållanden som inte kan fås på annat sätt. Möjligheten att undanta bostadsrättshavare, hyresgäster, boende eller organisationer av hyresgäster från kravet på samråd bör därför vara begränsad. Regeringen anser att lagen bör ange att det ska vara uppenbart att planförslaget ska sakna betydelse för de boende och hyresgästorganisationer m.fl. för att dessa ska kunna undantas från kravet på samråd. Det innebär att frågan verkligen ska vara ovidkommande för dessa. Planändringar som enbart avser förlängning av genomförandetiden eller som enbart innebär att rådande förhållanden bekräftas i detaljplanen är exempel på sådana situationer där det vanligtvis är uppenbart att planarbetet saknar betydelse för de boende och där dessa således inte behöver ges tillfälle till samråd. Det kan dock förekomma att även denna typ av planändringar är av intresse för de boende och hyresgästorganisationerna, t.ex. om rådande förhållanden medför olägenheter för de boende. Om det kan antas att planändringarna är av intresse för de boende bör dessa alltid ges tillfälle till samråd.

Om kommunen missbedömer planförslagets betydelse kan det utgöra ett sådant fel i förfarandet som leder till att den antagna detaljplanen upphävs, om någon boende efter ett överklagande visar att frågan har betydelse för denne.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 5 kap. 11 § PBL.

Prop. 2013/14:126

85

6.1.4 Förfarandet bör lättare kunna anpassas efter omständigheterna

Regeringens förslag: Det ska gå att växla mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet utan att ta om planförfarandet från början.

Som huvudregel ska ett planförslag inte behöva kungöras inför granskningsprocessen. Om en kommun efter ett samråd bedömer att planförslaget är ett sådant som ska handläggas i enlighet med det utökade förfarandet, ska kommunen dock kungöra förslaget, om förslaget inte tidigare har kungjorts, eller förslaget har ändrats väsentligt.

När samrådet är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt förslag och låta det granskas under en viss tid (granskningstid). Om de som kommunen har samrått med har godkänt planförslaget behöver underrättelse inte lämnas och någon granskning således inte heller göras. Granskningstiden ska vara minst två veckor men ska få göras kortare, om alla berörda är överens om det. Om planförslaget är ett sådant som ska handläggas i enlighet med det utökade förfarandet, ska dock granskningstiden vara minst tre veckor.

Underrättelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgänglig på kommunens webbplats.

Plangenomförandeutredningens förslag: Regeringens förslag överensstämmer i stort med den principiella ordning som utredningen redovisade i sitt alternativa förslag (SOU 2013:34 s. 457 ff.).

Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men i planprocesspromemorian föreslogs en annan författningsteknisk lösning som bl.a. medförde att samrådet behövde göras om i de fall där kommunen initialt bedömt att standardförfarandet kan tillämpas men efter samrådet bedömer att planförslaget är av sådant slag att det ska handläggas enligt det utökade förfarandet. Därutöver var det inte tydligt i planprocesspromemorian huruvida det var möjligt att tillämpa dagens enkla förfarande fullt ut, dvs. att berörda samrådsparter kunde godta planförslaget vid ett enda tillfälle.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till förslaget att det ska gå att växla mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet utan att ta om planförfarandet från början, bl.a. Boverket och

Statens Fastighetsverk.

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) pekar på att möjligheten för kommunen att i vissa fall kunna underlåta kravet på att göra en samrådsredogörelse, när det är fråga om enkelt förfarande, tas bort (nuvarande 5 kap. 17 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL) och framhåller att förslagets standardförfarande skiljer sig från dagens enkla förfarande. Även Länsstyrelsen i Dalarnas län pekar på att alla planärenden, oavsett förfarande, föreslås genomgå två skeden – samråd och granskning – vilket länsstyrelsen anser är en stor brist i förslaget. En möjlighet att hantera riktigt enkla planärenden med bara ett skede, skulle innebära mycket större tidsvinster än de förslag som förs fram i planprocesspromemorian. Även Örebro kommun anser att de planer som har handlagts med standardförfarandet, inte heller bör underrättas och granskas efter samråd. Blekinge tekniska högskola påpekar att den före-

Prop. 2013/14:126

86

slagna tiden för granskning – två veckor vid standardförfarande – kan förkortas om de berörda är överens om detta, men att det bör övervägas om inte de berörda redan vid samrådet bör kunna träffa en muntlig överenskommelse, som sedan bekräftas i protokoll från samrådsmötet. Även

Boverket anser att det förutom den föreslagna standardprocessen i vissa fall finns behov av att kunna tillämpa en ännu enklare detaljplaneprocess, med endast ett kommunikationssteg. Lantmäteriet framför liknande synpunkter, men att detta endast kan tillåtas när det i samrådsskedet har presenterats ett färdigt förslag, med fullständigt formulerade planbestämmelser, som oförändrat förs fram till antagande. Naturligtvis kan det inte heller bli aktuellt att förenkla planprocessen på detta sätt när det utökade förfarandet tillämpas.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län påpekar att möjligheten att växla från standardförfarande till utökat förfarande kan innebära att kommunerna rutinmässigt använder sig av standardförfarandet, vilket innebär att förslaget inte kungörs. Länsstyrelsen ifrågasätter om länsstyrelsen kan ha en styrande åsikt om vilken typ av förfarande som ska tillämpas och om länsstyrelsens bedömning i så fall kan samordnas med behovsbedömningen i frågan om betydande miljöpåverkan, som måste föregå samrådet. Länsstyrelsen anser att planprocesspromemorian redovisar motstridiga uppgifter om när beslutet om förfarandet ska tas och redovisas. Länsstyrelsen i Jönköpings län befarar att det finns risk för att kommunen låter länsstyrelsen ”avgöra” om det är nödvändigt att tillämpa det utvidgade förfarandet, beroende på vad länsstyrelsen anger i samrådsyttrandet över planen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att det bör säkerställas att kommunen informerar berörda om möjligheten att växla från utökat förfarande till standardförfarande, eftersom det kan medföra att synpunkter som lämnats i samrådsskedet inte kommer att kunna följas upp vid granskningen, trots att man blivit utlovad detta.

Flera remissinstanser anser att två veckor är en alltför kort tid för ett granskningsskede och att denna tid borde vara minst tre veckor. Bland annat Boverket framhåller att det är viktigt att samrådstiden är tillräckligt lång för att medborgarna ska hinna ta till sig förslaget och lämna sina synpunkter på det och ifrågasätter därför lämpligheten att korta granskningstiden genom att ge möjlighet till ytterligare förkortning vid två veckors granskningstid. Försvarsmakten anser att det är av yttersta vikt att de parter som under samrådet haft invändningar mot planförslaget ges möjlighet att granska handlingarna för att kontrollera att synpunkterna i samrådet blivit tillgodosedda. Även för granskningsskedet är tre veckor en skälig handläggningstid. Trafikverket menar att det ställer stora krav på länsstyrelsen om granskningstiden enligt föreslaget standardförfarande blir endast två veckor, särskilt när det gäller att fånga upp de statliga myndigheternas intressen och synpunkter. Länsstyrelsen i Stockholms respektive Skåne län anser att granskningstiden bör vara tre veckor oavsett planförfarande, men att denna kan göras kortare om parterna är överens. Statens geotekniska institut anser att det inte är lämpligt att lagstiftningen förutsätter att förändringen av granskningstid i princip kommer att innebära att länsstyrelsen måste begära förlängd svarstid, som antyds i planprocesspromemorian. Institutet påtalar även att länsstyrelsen normalt är beroende av yttranden från andra myndigheter för att kunna göra sitt ställningstagande. Stockholms kommun framhåller att

Prop. 2013/14:126

87

förslaget ställer stora krav på remissinstanserna och deras förmåga att i tid hinna svara på planremisser, och att kommunens erfarenhet är att länsstyrelsen ofta behöver lång svarstid. En förutsättning för att planprocessen ska kunna effektiviseras är att remissinstanserna har kapacitet att hinna granska planerna under samråd och eventuell granskningstid.

Sveriges advokatsamfund anser att redan tre veckor är en kort tid och att det saknas bärande skäl för att bibehålla flera olika granskningstider.

Möjligheten att förkorta granskningstiden om alla berörda är överens om det är därtill tveksam ur rättssäkerhetssynpunkt. Hyresgästföreningen avstyrker möjligheten till kortare granskningstid än två veckor.

Några remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Stockholms kommun, SKL samt Sweco påpekar att planprocesspromemorians författningsförslag innebär att det krävs ytterligare ett samråd om kommunen efter ett samråd bedömer att planförslaget är av sådan karaktär att det utökade planförfarandet ska tillämpas. Linköpings kommun anser att skrivningen om att samrådet görs identiskt oavsett förfarande är oklar, dvs. om detta innebär ett krav på kungörelse inför samråd även vid standardförfarande.

Lantmäteriet och SKL uppfattar förslaget som att alla sorters planförslag som ändras väsentligt efter granskningstiden ska kungöras, även de som tidigare har fallit in under bedömningen att ingen kungörelse behövs (5 kap. 25 § PBL).

Boverket ifrågasätter att handlingarna ska hållas tillgängliga på den kommunala webbplatsen och ställer sig frågande till vad som händer om webbplatsen inte kan nås på grund av tekniska problem. Boverket anser att det inte är konsekvent att ställa lagkrav på ett visst formellt förfarande genom en teknisk applikation som kommunen inte är skyldig att tillhandahålla. Kvinnors Byggforum ser positivt på kravet att underrättelsen om granskning ska göras tillgänglig på kommunens webbplats.

Sveriges advokatsamfund anser att underrättelsen bör kungöras i en ortstidning även i samband med standardförfarandet, utöver att anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgängligt på kommunens webbplats.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och erfarenheter från tillämpningen

När samrådet är klart ska kommunen, enligt gällande rätt, normalt kungöra sitt förslag till detaljplan och låta det granskas under en viss tid som ska vara minst tre veckor (granskningstid). Kungörelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Kommunen ska senast den dag då kungörandet sker skicka ett meddelande om innehållet i kungörelsen till kända sakägare, hyresgästorganisationer och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Samtidigt ska förslaget och samrådsredogörelsen skickas till länsstyrelsen och de kommuner som berörs.

Det enkla planförfarandet skiljer sig på några punkter i förhållande till det normala förfarandet. Det är t.ex. tillräckligt att redovisningen av de synpunkter som framkommit under samrådet görs i granskningsutlåtandet (5 kap. 17 § PBL). Någon kungörelse behöver inte ske. I stället ska kommunen ge dem som har underrättats inför samrådet tillfälle att god-

Prop. 2013/14:126

88

känna förslaget eller att inom två veckor granska det och lämna synpunkter. Denna tid kan göras kortare, om alla berörda är överens om det (5 kap. 18 § PBL).

Under granskningen av förslaget till den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, tog Lagrådet upp frågan huruvida det är möjligt att övergå från enkelt planförfarande till det normala förfarandet eller vice versa. I propositionen framhålls att det ibland kan vara önskvärt för kommunen att i ett visst skede – t.ex. efter ett omfattande samråd – kunna undvara utställningen (vilket i dag motsvarar granskningen), om det visar sig att det slutliga planförslaget bör starkt begränsas till sin omfattning i förhållande till det som ursprungligen presenterades. Det kan också tänkas att kommunen efter ett begränsat samråd behöver kontakta fler intressenter och även ställa ut ett förslag. Enligt förarbetena hindrar lagtexten varken en förenkling eller en utvidgning av ett pågående förfarande (prop. 1985/86:1 s. 623).

Plangenomförandeutredningen menade att det trots uttalandena i förarbetena upplevs som svårt att övergå från enkelt till normalt planförfarande, om det t.ex. visar sig att allmänhetens intresse var större än vad som först förutsågs. Möjligheten att byta planförfarande är i praktiken kopplad till vissa villkor, bl.a. måste samrådet uppfylla kraven för ett normalt förfarande för att det ska vara möjligt att byta. Det förekommer att detaljplaner, som antas efter ett enkelt planförfarande, upphävs efter överklagande på grund av att det inte har framgått av planhandlingarna att det är möjligt att tillämpa det enkla förfarandet (SOU 2013:34 s. 460).

Det bör vara möjligt att godkänna ett planförslag vid ett tillfälle

Dagens enkla planförfarande medför att det är möjligt att i praktiken helt undvara granskningen. Efter samrådet är det tillräckligt att samrådskretsen underrättas om planförslaget. Om samtliga berörda godkänner förslaget kan det genast tas upp till beslut i kommunen. Godkännandet kan vara muntligt, men det bör då dokumenteras på lämpligt sätt. Om inte alla i samrådskretsen godkänner förslaget bör dessa ges tillfälle att under två veckors tid lämna skriftliga synpunkter till kommunen. Tiden kan förkortas om alla berörda är överens om det.

Godkännandet kan ske redan vid det första samrådstillfället om förslaget då kan presenteras i komplett skick och alla är överens om det. Kommunen löper i sådana fall risken att någon berörd ångrar sig. De berörda har alltid rätt till två veckors betänketid och bör alltid upplysas om att det inte finns något ytterligare tillfälle att lämna synpunkter.

I praktiken är det relativt ovanligt att samtliga i samrådskretsen kan godkänna ett planförslag redan i samband med det första samrådstillfället. Inte minst berörda myndigheter har ofta svårt att kunna godkänna ett planförslag på sådant sätt. Eftersom länsstyrelsen bl.a. ska samordna statens intressen är det ofta svårt för länsstyrelsen att kunna godkänna ett planförslag om inte övriga statliga myndigheters uppfattningar i frågan redan är kända. I praktiken brukar kommunen redovisa inkomna synpunkter i en samrådsredogörelse som sedan skickas ut till berörda parter som därefter ges möjlighet att under viss tid komma med kompletterande synpunkter under granskningen.

Prop. 2013/14:126

89

Som bl.a. Boverket, SKL och Länsstyrelsen i Dalarnas län uppmärksammat ger planprocesspromemorians förslag ingen möjlighet att godta ett planförslag vid ett enda tillfälle. Även om möjligheten tillämpas sparsamt så förekommer det i vissa fall, t.ex. i fråga om planändringar av okomplicerad karaktär. Som anmärkts i avsnitt 6.1.1 förekommer det bl.a. planärenden där enskilda inte alls känner sig berörda av det som planärendet avser, och att det i sådana fall ofta framstår som omotiverat att underrätta den enskilde vid två olika tillfällen. Mot denna bakgrund anser regeringen att möjligheten till ett renodlat enstegsförfarande bör behållas, vilket medför vissa författningstekniska justeringar av planprocesspromemorians förslag. I detta sammanhang bör det, som Lagrådet har påpekat, förtydligas i förhållande till nu gällande bestämmelser att det är en förutsättning att alla som ingår i samrådskretsen har godkänt planförslaget för att det ska vara möjligt att kunna avvara granskningen.

Kommunen behöver informera berörda intressenter om granskningen

Enligt regeringens bedömning bör kungörelsen, när det är fråga om det utökade förfarandet, ske redan i samrådsskedet (avsnitt 6.1.2). Detta får till följd att den krets som behöver underrättas i granskningsskedet kan begränsas.

Regeringen anser att kommunen i samband med granskningen ska informera om planförslaget på kommunens anslagstavla samt på kommunens webbplats. Informationen bör i huvudsak vara densamma som för kungörelsen, dvs. redogöra för vilket område detaljplanen avser, var förslaget finns tillgängligt för granskning, hur lång granskningstiden är och till vem synpunkter på förslaget ska lämnas m.m. (jfr 5 kap. 19 § PBL). Kommunen ska senast samma dag som granskningstiden börjar löpa skicka ett meddelande med motsvarande information till kända sakägare och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Bland dem som har ett väsentligt intresse av förslaget ingår även de som under samrådet har lämnat synpunkter på planförslaget, t.ex. boende, hyresgästorganisationer och övriga enskilda som har lämnat synpunkter på planförslaget.

Kretsen som ska nås i granskningsskedet kan begränsas om samrådskretsen, åtminstone i mer betydelsefulla planförslag, utökas så att även en bredare allmänhet underrättas i samrådsskedet. Någon ytterligare kungörelse behöver därför inte ske i granskningsskedet. I stället får det anses vara tillräckligt att kommunen underrättar dem som berörs av planförslaget, dvs. sakägare, boende m.fl., samt de som i övrigt har yttrat sig. När det gäller de som har yttrat sig i samrådsskedet behöver underrättelse endast skickas till dem som har uppgett identifierbart namn och adress.

Boverket har ifrågasatt att handlingarna ska hållas tillgängliga på den kommunala webbplatsen och ställer sig frågan om vad som händer om webbplatsen inte kan nås på grund av tekniska problem. Regeringen uppfattar att driftsäkerheten på kommunernas webbplatser är så god att det vanligtvis inte finns anledning att oroa sig för längre avbrott.

Kommunen ska även tillhandahålla underlag och upprätta ett granskningsutlåtande på samma sätt som enligt gällande bestämmelser.

Sveriges advokatsamfund framför att underrättelsen bör kungöras i en ortstidning även i samband med standardförfarandet, utöver att anslås på

Prop. 2013/14:126

90

kommunens anslagstavla och göras tillgängligt på kommunens webbplats. Regeringen anser emellertid att ett sådant förslag skulle göra förfarandet onödigt omständligt, inte minst mot bakgrund av de kostnader som är förenade med att föra in en kungörelse i en eller flera ortstidningar.

Det bör vara möjligt att växla mellan standardförfarandet och det utökade planförfarandet

Regeringen anser att det bör vara möjligt att växla mellan standardförfarandet och det utökade förfarandet, vilket var avsikten när ÄPBL infördes. Kommunen kan t.ex. inledningsvis bedöma att ett planförslag kommer att vara av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse m.m., men efter genomfört samråd konstatera att det inte fanns något större intresse för planförslaget. I sådant fall bör det vara möjligt att växla över till standardförfarandet, utan att den inledande processen ska behöva göras om. För att det ska vara möjligt att växla mellan förfarandena bör bl.a. samrådskretsen vara identisk vid standardförfarandet och det utökade förfarandet.

Om kommunen initialt i stället bedömer att ett planförslag inte är betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse m.m., kommer kommunen enligt det föreslagna standardförfarandet inte att behöva kungöra sitt förslag. Om det då visar sig att planärendet trots allt är av betydande intresse för allmänheten skulle kommunen behöva börja om processen från början. Detta skulle inte vara ändamålsenligt. Trots brist på kungörelse i samrådsskedet anser regeringen att det bör vara möjligt för kommunen att gå direkt till granskningsskedet och i stället kungöra ärendet då. Som några remissinstanser har påpekat, bl.a. Stockholms kommun och Länsstyrelsen i Norrbottens län, innebär planprocesspromemorians författningsförslag att det krävs ytterligare ett samråd om kommunen efter ett samråd bedömer att planförslaget är av sådan karaktär att det utökade planförfarandet ska tillämpas. En sådan ordning skulle enligt regeringens uppfattning inte vara ändamålsenlig, vilket föranleder vissa justeringar av planprocesspromemorians förslag.

Regeringen anser att processen bör utformas så att kommunen i praktiken behöver ta ställning till hur det fortsatta arbetet ska drivas vidare först efter det att samrådet är avslutat, dvs. när det står klart om planförslaget behöver justeras på något väsentligt sätt. Om det efter samrådet visar sig att en granskning inte behövs, bör det räcka med att berörda intressenter ges tillfälle att under minst två veckors tid ta del av granskningsutlåtandet och det slutliga planförslaget (s.k. betänketid). Detta förutsätter naturligtvis att några omfattande ändringar inte sker av planförslaget. Om planförslaget ändras väsentligt, bör en efterföljande granskning alltid ske (jfr nuvarande 5 kap. 25 § PBL).

Som några länsstyrelser påpekar finns det naturligtvis en risk att en kommun använder möjligheten att kunna växla mellan de båda förfarandena på ett sådant sätt så att kommunen alltid använder sig av standardförfarandet och i praktiken överlåter till samrådskretsen att avgöra om planärendet är av sådan art att det utökade förfarandet ska tillämpas. Regeringen bedömer emellertid att den risken inte är särskilt stor – kommunerna kan även i fortsättningen förväntas lägga upp planarbetet på

Prop. 2013/14:126

91

ett sätt som är ändamålsenligt för kommunen, vilket bl.a. inbegriper att lägga fast en realistisk tidsplan. Regeringen anser att länsstyrelsen inte bör ges ett avgörande inflytande i frågan om vilket förfarande som ska tillämpas, såsom Länsstyrelsen i Västra Götalands län antyder. Skulle så ske skulle det vara svårt för länsstyrelsen i rollen som första instans vid överklagande att göra en annan bedömning i denna fråga om någon klagar på valet av förfarande. Regeringen bedömer emellertid att länsstyrelserna kommer att få ett stort inflytande i frågan om vilket förfarande som bör väljas, inte minst mot bakgrund av att kommunens beslut att anta en detaljplan kan överklagas till länsstyrelsen. Som Länsstyrelsen i Västra Götalands län framför kan det vara lämpligt att länsstyrelsen redogör för sin uppfattning i frågan om vad som utgör ett lämpligt förfarande redan i samband med att kommunen ger länsstyrelsen tillfälle att yttra sig över frågan om genomförandet av detaljplanen ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, den s.k. behovsbedömningen (jfr 6 § förordningen [1998:905] om miljökonsekvensbeskrivningar).

Regeringen anser att kommunen under samrådet ska vara skyldig att redovisa sin avsikt om hur kommunen avser att handlägga ärendet i den fortsatta planprocessen, dvs. om kommunen avser att handlägga ärendet med standardförfarandet eller det utökade förfarandet (jfr avsnitt 6.1.1). Därigenom kan den som har invändningar mot kommunens avsikter framföra dessa under samrådet, varefter kommunen har möjlighet att överväga om det finns skäl att tillämpa det utvidgade förfarandet. Det kommer därigenom alltid att vara möjligt att inleda med standardförfarandet, men om mer omfattande ändringar krävs efter samrådet, eller om planförslaget mer allmänt är av större vikt eller dylikt, leder detta till ett utökat förfarande.

Regeringen anser att det finns skäl att behålla den nuvarande ordningen för det enklare förfarandet, vilket innebär att standardförfarandet bör omfatta en granskning som ska vara minst två veckor. Som redan nämnts bör denna tid, liksom i dag, kunna kortas om alla berörda är överens om det.

Det finns i sammanhanget skäl att påminna om att PBL anger en miniminivå för att säkerställa att förfarandet blir rättssäkert. Som framhållits i avsnitt 6.1.2 finns i många fall skäl att anpassa såväl samrådstidens längd som samrådsformerna efter planärendets karaktär. Motsvarande behov av anpassning föreligger naturligtvis även i fråga om granskningstiden. Under vissa perioder på året, t.ex. i semestertider, kan det finnas anledning för kommunen att förlänga dessa tider för att öka förutsättningarna för att alla berörda intressenter ges tillfälle att ta del av planhandlingarna.

Regeringen delar uppfattningen att två veckor är en relativt kort tid och att denna tid ställer stora krav på att inte minst de statliga myndigheterna organiserar arbetet på ett sådant sätt att dessa förmår att lämna synpunkter inom den utsatta tiden. Regeringen anser dock att det är viktigt att staten inte onödigtvis fördröjer arbetet med planläggningen och att denna tid således bör behållas.

Även om någon väsentlig ändring inte sker efter avslutat samråd, anser regeringen att granskningstiden alltid bör omfatta tre veckor i de fall där planförslaget har ett sådant innehåll att kungörelse ska ske. Det innebär att en granskning av planförslaget alltid ska ske om detta är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, om ett genom-

Prop. 2013/14:126

92

förande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller om planförslaget inte är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna.

Underrättelse, skyldighet att tillhandahålla underlag och att upprätta ett granskningsutlåtande ska i övrigt ske på samma sätt som enligt gällande bestämmelser (jfr 5 kap. 8–10, 20, 23 och 24 §§ PBL).

Det bör inte alltid krävas en kungörelse om planförslaget ändras väsentligt efter granskningen

Enligt gällande rätt ska kommunen kungöra och låta granska det ändrade förslaget på nytt om kommunen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt (5 kap. 25 § PBL). Som Lantmäteriet och SKL påpekar innebär planprocesspromemorians förslag att alla planer som ändras väsentligt efter granskningstiden ska kungöras, dvs. även sådana planförslag som enligt förslaget normalt sett aldrig kommer att kungöras under planprocessen. En sådan ordning vore enligt regeringens mening inte ändamålsenlig. Enligt regeringens uppfattning bör endast sådana planförslag kungöras som efter granskningstiden är av sådant slag att de borde ha kungjorts redan i samrådet, men då endast i de fall som någon kungörelse inte tidigare har skett under planprocessens gång.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 5 kap. 17, 18, 19, 20 och 25 §§ PBL.

6.1.5 Skälen för planförslaget och planeringsunderlag av betydelse bör normalt redovisas

Regeringens förslag: Under ett samråd om ett planförslag ska en kommun redovisa förslaget, skälen för förslaget, det planeringsunderlag som har betydelse och hur kommunen avser att handlägga förslaget. Kommunen ska få underlåta att redovisa skälen för planförslaget och planeringsunderlaget om det är uppenbart onödigt.

Plangenomförandeutredningen: Utredningen lade inga förslag i dessa delar.

Planprocesspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I planprocesspromemorian föreslogs att skälen för förslaget och planeringsunderlag som har betydelse inte skulle behöva redovisas om en plan handläggs med standardförfarandet.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är negativa till förslaget att kommunen inte ska behöva redovisa skälen för planförslaget eller det underlag som är av betydelse vid standardförfarandet, bl.a.

Boverket, Riksantikvarieämbetet, de länsstyrelser och flertalet av de kommuner som har yttrat sig i frågan.

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att det är lämpligt att ställa samma krav på samrådsunderlag vid standardförfarande som vid utökat förfarande, men att det räcker att ange vilka planeringsunderlag som använts, inte dess innehåll. Trafikverket framhåller att underlaget och skälen underlättar för alla andra involverade så att dessa lättare kan

Prop. 2013/14:126

93

se vad saken gäller och om betydelsefullt planeringsunderlag beaktas. Att redovisa skälen och underlaget bidrar till att förfarandet i sin helhet blir effektivt utan att kvaliteten försämras. Länsstyrelsen i Stockholms respektive Skåne län framhåller att möjligheten att växla mellan de olika förfarandena underlättas om skälen och väsentliga planeringsunderlag alltid redovisas inför samrådet. Om förslaget har föregåtts av en fördjupning av översiktsplanen eller ett planprogram, kanske för ett större område, bör även det redovisas. Bland annat Länsstyrelserna i Västra Götalands respektive Västernorrlands län framhåller att avsaknad av redovisning av skäl och underlag kan leda till svårigheter för sakägare, politiker m.fl. att förstå och bedöma planen, liksom stora svårigheter för länsstyrelsen att göra en bedömning i förhållande till ingripandegrunderna i 11 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL. Då syftet är en enklare och mer effektiv planprocess, bör det snarare ställas ännu tydligare krav på att allt underlag av vikt (t.ex. bullerutredningar) finns tillgängliga i samrådsskedet för såväl standard- som det utökade planförfarandet. Länsstyrelsen i Kalmar län befarar att frånvaron av skälen och underlag som har betydelse kan leda till att fler individer, ideella organisationer etc. kommer att överklaga ogenomtänkta detaljplaner, vilket fördröjer planprocessen. Det kan även försvåra plantolkningen i bygglovsprocessen, vilket redan i dag är ett stort bekymmer. Åre kommun anser att samhällsförändringar ska kunna motiveras på ett begripligt sätt. Villaägarnas Riksförbund framhåller att om kommunen inte måste redovisa skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse så kan det bli svårare för en enskild att argumentera för att en detaljplan ska hanteras enligt det utökade förfarandet i stället för enligt standardförfarandet. Även Lomma kommun anser att förslaget leder till att det blir svårare att ta ställning till om planen borde ha hanterats enligt ett utökat förfarande. Blekinge tekniska högskola anser att i stället för att ta bort kravet på redovisning av skälen och underlag av betydelse, borde det göras tydligt att sådant underlag ska anpassas till vad som krävs för att förstå och bedöma planförslaget. Stockholms kommun menar att planeringsunderlagets omfattning framför allt beror på ärendets karaktär och komplexitet och inte hänger samman med vilket planförfarande som tillämpas.

Skälen för regeringens förslag: Gällande rätt innebär att kraven på planhandlingarna är mera omfattande vid det normala planförfarandet än vid det enklare planförfarandet. Bland annat ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. I de fall när det enklare planförfarandet kan tillämpas är det tillräckligt att samråd sker kring planförslaget, vilket innebär att skälen för förslaget och något planeringsunderlag inte behöver redovisas.

Enligt planprocesspromemorian borde den nuvarande ordningen för enkelt planförfarande i princip införas som standardförfarande, vilket skulle innebära att skälen för planförslaget och det planeringsunderlag som har betydelse skulle redovisas mera sällan än i dag.

Regeringen delar i huvudsak remissinstansernas kritik mot förslaget i dessa delar, bl.a. eftersom skälen för planförslaget och det planeringsunderlag som har betydelse ofta är nödvändiga för att kunna förstå planförslaget. Att kommunen som huvudregel inte skulle redovisa skälen och det underlag som har betydelse skulle väsentligt försvåra möjligheterna

Prop. 2013/14:126

94

för samrådskretsen att förstå kommunens motiv till varför planförslaget utformats på visst sätt.

Enligt regeringens uppfattning ska kommunen som huvudregel alltid redovisa skälen för planförslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Om kommunen är tydlig med vilka skäl som ligger bakom ett planförslag kan det vara möjligt att reda ut eventuella missförstånd, vilket ibland kan leda till att ett ”onödigt” överklagande kan undvaras. Om kommunen i planhandlingarna redovisar sådant planeringsunderlag som kommunen anser vara av betydelse minskar dessutom risken för att länsstyrelsen i sitt yttrande informerar i onödan om sådant planeringsunderlag som kommunen redan känner till. Som Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) framför kan det ibland vara tillräckligt att ange vilka planeringsunderlag som har använts, och inte nödvändigtvis redogöra för innehållet i underlaget.

Det finns emellertid planärenden när det inte är nödvändigt att redovisa skälen eller planförslaget, t.ex. om planärendet endast innebär en förlängning av genomförandetiden eller om planen ska upphävas för att den inte längre är aktuell. Om det är uppenbart att det inte skulle tillföra ärendet något bör det vara möjligt för kommunen att utelämna skälen för planförslaget, sådant planeringsunderlag som har betydelse eller bådadera.

Som har redovisats i avsnitt 6.1.4 anser regeringen att kommunen även ska vara skyldig att redovisa sin avsikt om hur kommunen avser att handlägga ärendet i den fortsatta planprocessen, dvs. om kommunen avser att handlägga ärendet enligt standardförfarandet eller det utökade förfarandet.

Bestämmelsen finns i 5 kap. 13 § PBL.

6.1.6 Några följdfrågor

Regeringens bedömning: De gällande bestämmelserna om planförfarandet bör i sak behållas för en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Plangenomförandeutredningen: Utredningen lade inga förslag i dessa delar.

Planprocesspromemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker planprocesspromemorians förslag. Boverket instämmer i att det bör gå att tilllämpa standardförfarandet när ett större planförslag ändras efter granskningsskedet, om det inte gäller avsevärda förändringar.

De remissinstanser som har yttrat sig i frågan anser att det är bra att miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar ska upprättas i samma utsträckning som enligt gällande rätt. Länsstyrelserna i Stockholms respektive Skåne län utgår från att planprocesspromemorians förslag innebär att vid det föreslagna standardförfarandet behöver samråd med länsstyrelsen inte ske vid behovsbedömningen och att ett sådant förfarande stämmer överens med hur länsstyrelserna tillämpar gällande bestämmelser vid enkelt förfarande. I samrådshandlingen bör dock alltid kommunens ställningstagande till behovet av miljöbedömning redovisas.

Prop. 2013/14:126

95

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det är angeläget att kommunen tillgängliggör allt material i planärendet inklusive underlag via sin webbplats. Länsstyrelsen anser att detta ska införas som ett krav i lagen. Handisam anser att demokratiaspekter måste säkerställas när det gäller insyn från allmänheten. Information ska finnas i tillgängliga och användbara format på webben och även för den som inte har internet. Det är också nödvändigt att planen presenteras på ett begripligt sätt så att människor med nedsatt kognitiv förmåga också kan ta till sig innehållet.

Information på webbplatsen är i dag ofta inte utformad på ett tillgängligt och användbart sätt – texter behöver skrivas på ett språk som gör det lätt att förstå, och webbplatsen behöver följa internationella riktlinjer för tillgänglighet, särskilt när det gäller att förstå hur man som medborgare berörs av planen. Kvinnors Byggforum ser positivt på förslaget att planhandlingarna ska finnas tillgängliga på kommunens webbplats.

Göteborgs kommun påtalar att det finns ett generellt behov av utbildning och vägledning från Boverket med anledning av det ändrade förfarandet. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att en angelägen insats för att effektivisera kommunernas planarbete är att utveckla kompetensen hos planförfattarna genom bättre vägledning och utvecklingsarbete av Boverket kring hur planförslag kan redovisas under planprocessens olika skeden.

Skälen för regeringens bedömning

Ett enklare förfarande kan tillämpas när ett större planförslag ändras efter granskningen

Det förekommer att ändringar görs även efter granskningsskedet. Om det är frågan om väsentliga ändringar i planförslaget ska kommunen låta granska det ändrade föreslaget på nytt (jfr 5 kap. 25 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). Det finns dock tillfällen när ändringarna är av begränsad omfattning och endast berör ett fåtal. Enligt Boverkets tidigare allmänna råd 1996:1, ändrade genom 2002:1 (Boken om detaljplan och områdesbestämmelser), kunde det enligt den äldre plan- och bygglagen (1987:10) vara möjligt att tillämpa enkelt planförfarande om ändringen saknade intresse för allmänheten och var av begränsad betydelse.

Om ändringarna är av begränsad betydelse anser regeringen att det bör vara tillräckligt att de som berörs av ändringarna ges tillfälle att under viss tid ta del av ändringarna, motsvarande det som gäller för granskningstiden i samband med det enkla planförfarandet enligt dagens regler.

Miljöbedömningar och miljökonsekvensbeskrivningar ska upprättas i samma utsträckning som enligt gällande rätt

Om genomförandet av en detaljplan kan antas få en betydande miljöpåverkan ska planbeskrivningen redovisa miljökonsekvenserna så att vissa krav i miljöbalken är uppfyllda (4 kap. 34 § PBL). Regeringen har i 4 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, förkortad MKBF, bestämt i vilka fall som genomförandet av en detaljplan kan antas få betydande miljöpåverkan. Vid bedömningen av om genomförandet av en detaljplan ska antas medföra en betydande miljöpåverkan ska

Prop. 2013/14:126

96

kommunen ge den eller de länsstyrelser, kommuner och andra myndigheter som berörs av planen tillfälle att yttra sig (6 § MKBF).

De nu nämnda bestämmelserna påverkas inte av de ändringar av planförfarandet som regeringen föreslår. Kommunen ska med andra ord även i fortsättningen samråda med bl.a. länsstyrelsen om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan och, om så är fallet, upprätta en miljökonsekvensbeskrivning.

Länsstyrelserna i Stockholms respektive Skåne län har framfört att de förutsätter att samråd med länsstyrelsen inte behöver ske vid behovsbedömningen vid det föreslagna standardförfarandet, men att kommunens ställningstagande till behovet av miljöbedömning alltid bör redovisas i samrådshandlingen. Enligt länsstyrelserna stämmer ett sådant förfarande överens med hur länsstyrelserna i dag tillämpar gällande bestämmelser vid enkelt förfarande. Regeringen har inte för avsikt att göra några förändringar i dessa regler med anledning av detta lagstiftningsärende.

Något undantag från kravet på att kommunen ska bereda berörda länsstyrelser m.fl. möjlighet att yttra sig över frågan om genomförandet av en detaljplan kan antas medföra betydande miljöpåverkan kommer således inte heller att finnas i fortsättningen. Enligt 6 § andra stycket MKBF ska kommunens bedömning i frågan om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan redovisas i planärendet.

Om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska plansamrådet genomföras så att det uppfyller kraven i miljöbalken. Denna bestämmelse bör även gälla i den nu föreslagna ordningen.

I sammanhanget bör nämnas att plansamråd inte krävs för sådana planförslag som enbart gäller en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken eller enbart gäller åtgärder som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av en vägplan enligt väglagen (1971:948) eller en järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg (jfr 5 kap. 16 § PBL).

Ur ett medborgarperspektiv är det fördelaktigt att planhandlingarna och planeringsunderlag som har betydelse hålls tillgängligt på kommunens webbplats

Allmänhetens och parternas möjligheter till insyn i planarbetet underlättas väsentligt om kommunen håller planhandlingarna tillgängliga på kommunens webbplats. På sin webbplats kan kommunen bl.a. redovisa sådant planeringsunderlag som har betydelse för planärendet, t.ex. bullerutredningar, trafikanalyser, geotekniska kartläggningar, provtagning av förorenad mark och inventeringar av natur- och kulturvärden. Underlaget är ofta väsentligt för att förstå orsakerna till kommunens val att utforma detaljplanen på ett visst sätt, och om underlaget hålls tillgängligt underlättar detta möjligheten för utomstående att förstå kommunens överväganden. Möjligheterna till insyn främjas av att planhandlingarna och planeringsunderlaget redovisas på ett sådant sätt att det är lätt att hitta dessa handlingar på webbplatsen. Som Handisam påpekar är det en fördel om informationen finns i tillgängliga och användbara format och att

Prop. 2013/14:126

97

informationen presenteras på ett begripligt sätt så att även människor med nedsatt kognitiv förmåga kan ta till sig innehållet.

Många kommuner tillhandahåller planhandlingarna på sin webbplats på ett bra sätt redan i dag, medan redovisningen av planeringsunderlaget i andra fall kan vara ofullständig. Regeringen anser att det är fördelaktigt om allt planeringsunderlag som är aktuellt i ärendet kan redovisas på webbplatsen, även om undantag kan behöva göras för t.ex. personuppgifter och underlag som inte kan lämnas ut till följd av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Även skrivelser från enskilda kan ibland utelämnas, om det är uppenbart att handlingen saknar betydelse för en bredare allmänhet.

Det är vidare en fördel om handlingarna kan redovisas under hela den tid som planarbetet pågår fram till dess att planen har vunnit laga kraft, dvs. inte bara under den formella samråds- och granskningstiden. Allmänhetens insyn underlättas om även äldre versioner av handlingarna redovisas om dessa ändras under planarbetets gång.

Behov av vägledning

Som Göteborgs kommun och Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) påtalar finns det ett generellt behov av utbildning och vägledning inom PBL-området. Regeringen har kommenterat detta i avsnitt 4.

6.2 Byggnadsnämnden kan anta fler detaljplaner

Regeringens förslag: En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige ska få uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Ett delegationsuppdrag enligt kommunallagen ska inte få omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog att kommunfullmäktige ska anta detaljplaner som innebär betydande ekonomiska åtaganden för kommunen, men att övriga planer kan delegeras till kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden (SOU 2013:34 s. 319 ff.).

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är positiva eller har inget att erinra mot förslaget att byggnadsnämnden ska ha möjlighet att anta detaljplaner i fler fall, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Lantmäteriet och flera länsstyrelser. Bland annat Linköpings, Malmö, Västerås, Leksands och Borlänge kommuner tillstyrker förslaget. Statens Fastighetsverk menar att förslaget spar tid i planprocessen när kommunerna själva får avgöra rätt nämnd för antagande av olika planer. Även Byggherrarna Sverige AB och Fastighetsägarna Sverige anser att det är ett bra förslag.

Statskontoret tillstyrker förslaget, men menar att det behövs en tydlig definition av vad som menas med stora ekonomiska åtaganden för att undvika tolkningssvårigheter. Även flera länsstyrelser, bl.a. i Stockholms

Prop. 2013/14:126

98

län och Skåne län, anser att det bör preciseras vad som avses med ekonomiska åtaganden. Länsstyrelsen i Västernorrlands län tillstyrker förslaget som enligt länsstyrelsen bl.a. innebär att byggnadsnämndens roll som expertnämnd tydliggörs i frågor om utformning, gestaltning och omgivningspåverkan.

Boverket anser att utredningens förslag föranleder vissa principiella betänkligheter ur medborgar- och inflytandeperspektiv. Kommunfullmäktige är direktvalt, till skillnad från de kommunala nämnderna som är tillsatta av kommunfullmäktige. De kommunala nämnderna är vanligen slutna för allmänheten medan kommunfullmäktiges överläggningar är öppna. Enligt Boverket kan omdaningen av kulturmiljöer, trafiksystem och annan statlig eller regional infrastruktur eller uppförandet av stora privata byggnadskomplex mycket väl vara frikopplade från kommunens ekonomiska åtaganden men samtidigt vara av avgörande vikt för kommuninvånarnas tillgänglighet, samspel och trivsel. Även Samfundet S:t Erik anser att det politiska ansvaret för planeringen ligger på folkets valda ombud. Kommunstyrelsens och nämndernas arbete sker i slutna rum som allmänheten inte har tillträde till. Samfundet anser att delegation från kommunfullmäktige inte kan sägas vara en betungande del i planeringsarbetet och att förslaget inte kan anses vara av så stor betydelse att den motiverar att kommunfullmäktiges beslutanderätt tas bort. Villaägarnas Riksförbund menar att det finns en risk för att man koncentrerar för stor makt till en liten grupp personer och avstyrker därför förslaget.

Flera länsstyrelser, bl.a. i Östergötlands respektive Gävleborgs län, menar att gällande ordning, där byggnadsnämnden har befogenhet att anta detaljplaner som följer kommunens aktuella översiktsplan, är angelägen att behålla. Enligt länsstyrelserna är hänvisningen till översiktsplanen viktig för att öka översiktsplanens betydelse.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

En detaljplan ska som huvudregel antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse (jfr 5 kap. 27 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). Samma regler gäller för antagande av områdesbestämmelser.

Den interna kommunala processen utgör en väsentlig del av tiden för det totala planarbetet och en fråga som diskuterades redan då den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, infördes är om fler planförslag skulle kunna antas av byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen. Plangenomförandeutredningen ansåg att kommunen i högre grad själv bör kunna avgöra hur planärenden ska antas. Utredningen har föreslagit att kommunfullmäktige ska anta detaljplaner som innebär betydande ekonomiska åtaganden för kommunen, men att byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen ska kunna anta alla andra detaljplaner (jfr SOU 2013:34 s. 134 och s. 319 ff.).

Kommunernas interna organisation regleras i flera lagar. Av förarbetena till regeringsformen framgår att kommunfullmäktiges beslutskompetens i huvudsak gäller beslut av mer grundläggande natur eller av mera generell räckvidd (prop. 1973:90 s. 231). I förarbetena betonas också att

Prop. 2013/14:126

99

det ska vara fråga om avgöranden, där det politiska momentet allmänt sett är dominerande. Detta uttrycks på så sätt att fullmäktige ska besluta i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Uttrycket principiell beskaffenhet eller annars av större vikt förekommer även i 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900), förkortad KL, och – med vissa språkliga ändringar – i 5 kap. 27 § och 12 kap. 6 § PBL. I PBL används uttrycket inte är av stor vikt eller har principiell betydelse. Dessa uttryck används i KL respektive PBL för att särskilja vilka ärenden som är förbehållna kommunfullmäktige och vilka ärenden som kan delegeras till en enskild nämnd, respektive vilka ärenden som kan delegeras från byggnadsnämnden till en enskild nämndledamot eller tjänsteman m.fl.

Plangenomförandeutredningen ansåg att förarbetena till regeringsformen, KL och PBL är motstridiga, bl.a. till följd av att det har skett förändringar i KL som inte har följts upp av motsvarande ändringar i PBL. Rättspraxis har, enligt utredningen, bidragit till att kommunfullmäktiges möjligheter att delegera beslutanderätten enligt PBL till byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen inte motsvarar det utrymme som regeringsformen och KL medger. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att det finns skäl att ändra PBL för att fler ärenden ska kunna antas av byggnadsnämnden och kommunstyrelsen. Detta bör enligt utredningen leda till kortare handläggningstider hos kommunen.

Planer som handläggs med standardförfarande bör kunna delegeras

Frågor som avser antagande av en detaljplan kan ibland beröra många människor och skapa meningsskiljaktigheter om vad som är att anse som en lämplig utveckling för den egna kommunen. När genomförandet av en detaljplan medför stor påverkan på omgivningen, är det så gott som alltid lämpligt att ge utrymme för argumenten i en offentlig debatt. Inte minst är det viktigt för den lokala demokratin att beslutsfattarna ges tillfälle att argumentera för sitt ställningstagande, vilket kan vara av stor betydelse för allmänhetens möjligheter till insyn i de politiska besluten. Eftersom det enbart är kommunfullmäktiges sammanträden som regelmässigt är offentliga, är det sålunda lämpligt att planer av större vikt – liksom i dag – beslutas av detta organ.

I viss motsättning till intresset av insyn och offentlig debatt står önskemålet att varje ärende ska handläggas så enkelt och snabbt som möjligt. Den inomkommunala processen tar viss tid, och denna tid blir onekligen längre om detaljplanen ska beslutas av kommunfullmäktige i stället för av t.ex. byggnadsnämnden. Även om mertiden är begränsad, kan det sättas i fråga om den nuvarande ordningen är helt ändamålsenlig. Inte minst talar remissutfallet för att det finns ett brett stöd för att fler ärenden ska kunna delegeras till byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen.

Regeringen anser att ett planförslag många gånger kan vara av stor vikt för allmänheten och för enskilda, trots att genomförandet av detaljplanen inte medför några betydande ekonomiska åtaganden för kommunen. Det har även uppstått frågor kring hur detta uttryck ska förstås. Flera remissinstanser har även påpekat att byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen inte bör ha möjlighet att besluta om ärenden i strid med översiktsplanen, vilket är möjligt med den ordning som utredningen har föreslagit. Mot

Prop. 2013/14:126

100

denna bakgrund anser regeringen att det inte är lämpligt att enbart det ekonomiska inslaget ska vara avgörande för möjligheten till delegation från kommunfullmäktige. Regeringen anser i stället att PBL bör ändras så att förutsättningarna för delegation i högre grad liknar vad som är möjligt enligt KL.

När ÄPBL infördes var avsikten att delegationsregeln skulle utformas med hänsyn till de delegationsmöjligheter som den då gällande kommunallagen (1977:179) erbjöd (prop. 1985/86:1 s. 624).

Som Plangenomförandeutredningen har påpekat (SOU 2013:34 s. 321) diskuterades delegationsfrågan i samband med införandet av KL. Enligt ett uttalande från 1988 års kommunallagskommitté kunde friare regler om delegation innebära en tyngdpunktsförskjutning från fullmäktige till nämnderna, men enligt kommittén låg detta i linje med förarbetsuttalandena till regeringsformen (SOU 1990:24 s. 83). Detta synsätt bekräftas i förarbetena till KL (prop. 1990/91:117 s. 47 f.). Motsvarande ändringar för att åstadkomma ökade möjligheter till delegation i fråga om planärenden skedde emellertid aldrig i ÄPBL.

När PBL infördes gjordes vissa språkliga ändringar i bestämmelsen om vilka planer som kan delegeras, men det finns inget i förarbetena som talar för att någon ändring i sak har varit avsedd (prop. 2009/10:170 s. 448). Även om de uttryck som används i KL respektive ÄPBL och PBL språkligt sett ligger nära varandra så har uttrycken för delegation aldrig varit identiska i dessa lagar. Förarbetena till ÄPBL har därmed blivit vägledande när det gäller vilken delegation som anses vara möjlig från kommunfullmäktige i frågor som avser planärenden. Detta har sammanfattningsvis medfört att praxis i dessa avseenden fortfarande bygger på de principer som låg till grund för 1977 års kommunallag.

Regeringen anser att det saknas bärande skäl till varför möjligheterna att delegera ärenden enligt PBL ska begränsas i förhållande till den delegation som anses vara möjlig enligt KL. Enligt regeringens uppfattning bör PBL ändras så att samma uttryck används i PBL som i KL. Därigenom kan det formella utrymmet för delegation enligt PBL utökas så att även PBL ger uttryck för de principer som ligger till grund för KL. Genom en sådan ändring kommer äldre uttalanden i förarbeten och praxis inte längre onödigtvis att behöva begränsa vilka planärenden som kan delegeras. PBL bör således ange att en detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men att fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

När äldre praxis och förarbeten inte längre kommer att ge vägledning om vilka planer som ska antas av kommunfullmäktige finns det skäl att utveckla vilka planförslag som kan anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit en förändrad detaljplaneprocess. Förslaget innebär att ett utökat förfarande ska tillämpas i de fall ett planförslag inte är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna, är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, eller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (avsnitt 6.1.1). Det utökade förfarandet syftar till att säkerställa att särskilt betydelsefulla planförslag hanteras på ett sätt som säkerställer

Prop. 2013/14:126

101

ett gott beredningsunderlag, vilket bl.a. förutsätter att även allmänheten m.fl. ges tillfälle att lämna synpunkter på planförslaget.

Regeringen menar att sådana planförslag som ska handläggas enligt det utökade förfarandet även kan anses vara en sådan plan som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Kriterierna för det utökade förfarandet innebär enligt regeringen en lämplig avvägning mellan intresset av en rationell inomkommunal hantering samtidigt som planprocessen säkerställer att planförslag av större vikt m.m. kan föregås av en offentlig debatt. Dessutom är det önskvärt att regleringen inte blir onödigt komplex. Om helt olika kriterier ska gälla för de situationer när det utökade förfarandet ska tillämpas respektive när ett planförslag ska antas av kommunfullmäktige finns risk för att regelverket blir mindre överskådligt och svårare att tillämpa. Undantagsvis kan dock även en detaljplan som omfattas av kriterierna för det utökade förfarandet vara av sådan karaktär att planen inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Så kan vara fallet om detaljplanen har ett tydligt stöd i ett detaljplaneprogram som kommunfullmäktige har antagit. Det kan vidare vara fråga om att detaljplanen i någon begränsad del inte är förenlig med översiktsplanen, men där detaljplanens allmänna inriktning ändå har ett tydligt stöd i översiktsplanen.

Liksom i dag kommer bestämmelsen att ange gränserna för vilken delegation som kan tillåtas. Inget hindrar att kommunfullmäktige beslutar om en mindre omfattande delegation, t.ex. att delegationen inte omfattar sådana planförslag som förutsätter att en samordning sker mellan flera nämnder. Det kan även vara lämpligt att sådana detaljplaner som förutsätter att kommunfullmäktige beslutar om ett genomförandeavtal antas av kommunfullmäktige. Regeringen anser emellertid att det inte finns anledning att detaljreglera denna fråga, utan att kommunerna är bäst skickade att själva avgöra hur sådana planer bör hanteras internt. Normalt kommer planförslag som medför betydande ekonomiska åtaganden för kommunen, dvs. det uttryck som Plangenomförandeutredningen förordade, också att vara av sådant betydande intresse för allmänheten att det förutsätter att det utökade planförfarandet tillämpas. I dessa fall ska antagandet således ske av kommunfullmäktige.

Liksom i dag gäller kommunfullmäktiges möjlighet att delegera rätten att anta detaljplaner enbart i förhållande till kommunstyrelsen och byggnadsnämnden. Den rätten kan således inte delegeras vidare från kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden till ett utskott, en ledamot eller tjänsteman (se t.ex. regeringens beslut M 2003/2391/F/P där planen hade antagits av lov- och tillsynsutskottet i kommunen).

Inga skillnader i sak för vilka ärenden som kan delegeras från nämnd

KL sätter vissa gränser för vilka ärenden som kan delegeras från nämnden till ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen i ett visst ärende. Således får beslutanderätten inte delegeras i vissa grupper av ärenden, bl.a. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet och ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (6 kap. 34 § KL). Inte heller ärenden som anges i särskilda föreskrifter, t.ex. PBL, får delegeras.

Prop. 2013/14:126

102

Möjligheten att delegera ärenden från byggnadsnämnden preciseras i PBL på så vis att ett delegationsuppdrag bl.a. inte får omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydelse, besluta om vissa förelägganden eller förbud som förenas med vite eller avgöra frågor om byggsanktionsavgifter (12 kap. 6 § PBL). Här har således alla ärenden som är av stor vikt eller har principiell betydelse undantagits från möjligheten till delegation och inte bara, såsom i KL, sådana ärenden av denna karaktär som rör myndighetsutövning mot enskild.

Regeringen anser att det kan leda till oklarheter om det nuvarande uttrycket av stor vikt eller har principiell betydelse behålls i fråga om vilken delegation som är möjlig från nämnden till enskild tjänsteman m.fl., och att KL:s uttryck även bör användas i detta sammanhang. Ett delegationsuppdrag enligt PBL bör således inte få avse ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.

Den tänkta ändringen av detta uttryck kommer enligt regeringens mening inte att leda till några förändringar i sak när det gäller vilka ärenden som kan delegeras till ett utskott, en ledamot eller enskild tjänsteman m.fl.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 5 kap. 27 § och 12 kap. 6 § PBL .

6.3 Upphävande av detaljplaner efter genomförandetidens utgång

Regeringens förslag: Efter genomförandetidens utgång ska det vara möjligt att upphäva en detaljplan genom ett förenklat förfarande. Ett upphävande enligt ett förenklat förfarande ska få göras när samråd har genomförts och samrådsredogörelsen har skickats till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Villkoren för att ett förenklat förfarande ska få tillämpas är att upphävandet är förenligt med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande, att det inte är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse och att det inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om en kommun efter att samrådet är klart ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommunen låta granska det ändrade förslaget.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annorlunda lagteknisk lösning (SOU 2013:34 s. 309).

Remissinstanserna: Tillstyrker i allmänhet förslaget, bl.a. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) liksom Lantmäteriet samt de länsstyrelser och kommuner som yttrat sig över förslaget. Även Byggherrarna Sverige AB, Riksbyggen och Fastighetsägarna Sverige tillstyrker förslaget. Trafikverket ser det som bra att förfarandet förenklas när detaljplaner ska upphävas på grund av att nya väg- eller järnvägsplaner ska fastställas. Statens Fastighetsverk stödjer förslaget och menar att det spar tid. Enligt verket räcker det väl med ett samråd för att upphäva en detaljplan och att ytterligare ett

Prop. 2013/14:126

103

skede inte tillför något. Även Fortifikationsverket instämmer i förslaget och anför att det i dag är en lång och omständlig process att upphäva en detaljplan som är till men för förnyelsen och flexibiliteten i stadsbilden.

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) tillstyrker att formerna för att upphäva detaljplaner förenklas, men eftersom det i utredningsförslaget saknas regler för hur samrådet ska ske bör det av rättssäkerhetsskäl i stället ske en granskning med kungörelse, dvs. att det är samrådsskedet och inte granskningen som bör utgå.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs (4 kap. 38 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). En detaljplan får i princip inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL). Genomförandetiden ska vara minst fem och högst femton år och bestäms av kommunen i detaljplanen (4 kap. 21 § PBL). Ändras eller upphävs detaljplanen före genomförandetidens utgång har den som äger en fastighet rätt till ersättning av kommunen för den skada som ändringen eller upphävandet medför för ägaren. En sådan rätt till ersättning gäller också om ändringen eller upphävandet sker efter genomförandetidens utgång och skadan avser en åtgärd som när genomförandetiden löpte ut omfattades av ett bygglovsärende som inte var slutligt avgjort (14 kap. 9 § PBL). De rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen hindrar emellertid inte att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 § PBL).

Den nuvarande ordningen bygger på tanken att en fastighetsägare under genomförandetiden ska kunna utgå från att kommunen har för avsikt att möjliggöra den bebyggelse och markanvändning i övrigt som detaljplanen medger. Detaljplanen ger med andra ord en rätt att bygga i enlighet med planen. Under genomförandetiden har fastighetsägarna rättsligt sett en stark ställning (prop. 1985/86:1 s. 75). När genomförandetiden har löpt ut fortsätter planen att gälla, men kommunen kan när som helst ändra eller upphäva planen, utan att behöva betala någon ersättning till den som kanske inte har använt sig av de rättigheter som planen gett upphov till.

Det förekommer att kommunen antar detaljplaner som aldrig genomförs på det sätt som kommunen har avsett. Inte minst finns det många inaktuella äldre stads- och byggnadsplaner från tiden före den äldre plan- och bygglagen (1987:10). När önskemål uppkommer om ändrad markanvändning, som inte överensstämmer med den gällande planens intentioner, krävs ofta att planen ändras eller upphävs för att byggnadsnämnden ska kunna ge bygglov på det sätt som fastighetsägaren önskar. Då ska samma förfarande tillämpas som om det gällde ett förslag till en ny detaljplan (5 kap. 38 § PBL). Förfarandet kan emellertid förenklas i vissa fall, s.k. enkelt planförfarande, vilket bl.a. innebär att samrådskretsen begränsas, att någon särskild samrådsredogörelse inte behövs, att granskningen ersätts med en underrättelse direkt till samrådskretsen samt att kungörelseförfarandet begränsas (5 kap. 7 § PBL).

Prop. 2013/14:126

104

Plangenomförandeutredningen ansåg att förfarandet för att upphäva en detaljplan när genomförandetiden har löpt ut är onödigt omständligt. Utredningen föreslog att det skulle vara tillräckligt med ett samråd och att någon efterföljande granskning därmed inte skulle behövas.

Med upphävande av en detaljplan avses i det följande ett sådant upphävande där en detaljplan upphävs helt eller för en viss geografisk del. Termen upphävande omfattar i detta sammanhang således inte sådana ändringar av en detaljplan som ändrar innehållet i planen, t.ex. när en viss planbestämmelse tas bort eller ges ett annat innehåll.

Det bör bli lättare att upphäva en detaljplan

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att det bör bli lättare att upphäva en detaljplan.

Regeringen har i avsnitt 6.1 föreslagit vissa ändringar i detaljplaneprocessen. Förslaget innebär sammanfattningsvis att planprocessen i normalfallet – i regeringens förslag benämnt standardförfarande – i allt väsentligt kommer att överensstämma med det förfarande i den nuvarande lagen som brukar benämnas enkelt planförfarande. Förslaget innebär vidare att ett utökat förfarande ska tillämpas i de fall ett planförslag inte är förenligt med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna, är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse eller kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det utökade förfarandet motsvarar huvudsakligen det som i den nuvarande lagen brukar benämnas normalt planförfarande.

Regeringen anser att förfarandet kan förenklas ytterligare när det är fråga om att upphäva en detaljplan. Den tänkta ordningen utgår från det föreslagna standardförfarandet, vilket innebär att ett samråd alltid kommer att ske. Efter samrådet bör kommunen sammanställa eventuella synpunkter i en samrådsredogörelse och därefter skicka samrådsredogörelsen – eller ett meddelande om var redogörelsen finns tillgänglig – till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Därefter kan kommunen besluta om upphävandet, utan att behöva avvakta om det finns ytterligare synpunkter med anledning av samrådsredogörelsen. Beslutet bör därefter expedieras till berörda myndigheter och enskilda på samma sätt som nuvarande bestämmelser anger.

Jämfört med det förfarande som krävs i normalfallet enligt den nuvarande lydelsen av lagen innebär den tänkta ordningen att det är tillräckligt att underrätta grannarna vid ett tillfälle, i stället för vid två tillfällen. Vidare anser regeringen att kommunen bör kunna besluta om ett upphävande direkt efter det att samrådsredogörelsen har skickats ut, i stället för att som i dag behöva avvakta eventuella synpunkter. Liksom i dag bör det vara möjligt för byggnadsnämnden och kommunstyrelsen att besluta om upphävandet, förutsatt att kommunfullmäktige har delegerat rätten att fatta beslut i sådana ärenden.

Den tänkta ordningen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, för kommunen att handlägga planen med ett förenklat förfarande. I mera betydelsefulla fall finns det inget som hindrar att kommunen tillämpar de regler som normalt gäller för upphävande av en detaljplan.

Regeringen anser att två villkor bör vara uppfyllda för att förfarandet ska kunna förenklas på det tänkta sättet.

Prop. 2013/14:126

105

För det första bör genomförandetiden för detaljplanen ha löpt ut, eftersom fastighetsägarna bör kunna utgå från att en detaljplan kommer att gälla under hela genomförandetiden. Om kommunen vill upphäva detaljplanen under den tid som genomförandetiden löper bör det inte vara möjligt att förenkla förfarandet ytterligare, utan i sådant fall bör de regler som normalt gäller för upphävande av en detaljplan tillämpas.

För det andra bör upphävandet inte vara av sådan karaktär att upphävandet i sig är av betydande intresse för allmänheten eller i övrigt av stor betydelse, kan antas medföra betydande miljöpåverkan eller att upphävandet står i strid med översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna, dvs. av sådan karaktär att det utökade förfarandet ska tillämpas enligt vad regeringen föreslår i avsnitt 6.1.

Enligt regeringen kan ett upphävande av en detaljplan i vissa fall antas ge olämpliga följdverkningar. Det kan t.ex. vara fallet om detaljplanen omfattar ett fritidshusområde där det saknas godtagbara anordningar för vatten och avlopp och den tillåtna exploateringsgraden för respektive tomt är utformad i syfte att förhindra att ägarna till fritidshusen bosätter sig permanent i husen, vilket skulle kunna medföra en olämplig bebyggelseutveckling om detaljplanen upphävs. Ett annat exempel kan vara om detaljplanen reglerar en störande verksamhet och att planen av denna anledning innehåller bestämmelser för att förhindra att störningar uppkommer för boende i angränsande bostäder.

Det förekommer att en kommun i översiktsplanen anger att den avsedda markanvändningen framgår av gällande detaljplaner eller på annat sätt hänvisar till att ett visst markområde ska omfattas av en detaljplan. I vissa fall kan det även förekomma att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande anger att ett visst område ska omfattas av detaljplan för att den markanvändning som förutsätts i översiktsplanen ska anses vara lämplig. I sådana fall kan det således strida mot översiktsplanen eller länsstyrelsens granskningsyttrande över denna att upphäva en detaljplan.

Mot denna bakgrund anser regeringen att en förutsättning för att tillämpa ett förenklat förfarande vid upphävandet av en detaljplan bör vara att upphävandet i sig inte är av sådan art att det utökade förfarandet ska tillämpas (jfr avsnitt 6.1.1). Om så är fallet bör förfarandet inte kunna förenklas, utan i sådant fall bör kommunen tillämpa de regler som normalt gäller för att upphäva en detaljplan.

Det bör noteras att när det gäller frågan om det förenklade förfarandet vid upphävandet av en detaljplan kan tillämpas eller inte, är det avgörande momentet hur upphävandet i sig förhåller sig till de kriterier som ligger till grund för det utökade förfarandet. Huruvida den detaljplan som upphävandet avser var av stor betydelse när planen antogs eller om detaljplanen i sig strider mot översiktsplanen eller inte saknar betydelse i sammanhanget. Exempelvis kan en detaljplan ha varit av stor betydelse när den antogs, men om planen aldrig har genomförts – och det inte heller finns någon som vill genomföra den – kan upphävandet i sig vara av begränsat intresse.

Det bör noteras att om ett upphävande av detaljplanen kan antas vara olämpligt i förhållande till de intressen som länsstyrelsen har att bevaka ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut att upphäva detaljplanen (jfr 11 kap. 10 och 11 §§ PBL).

Prop. 2013/14:126

106

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) har tillstyrkt ett förenklat förfarande, men förordat att det av rättssäkerhetsskäl bör vara samrådsskedet och inte granskningen som bör slopas. Regeringen har emellertid föreslagit vissa regler kring hur samrådet ska genomföras i avsnitt 6.1. På denna punkt skiljer sig således regeringens förslag från utredningsförslaget, eftersom Plangenomförandeutredningen föreslog att det skulle vara upp till kommunen att bestämma hur samrådet skulle genomföras. Mot bakgrund av att regeringen föreslagit regler för hur samrådet ska genomföras anser regeringen att det inte finns skäl att ifrågasätta den tänkta ordningen av rättssäkerhetsskäl.

Ingen förenkling om förslaget ändras väsentligt efter samrådet

Det kan inträffa att kommunen finner anledning att göra justeringar i förslaget att upphäva detaljplanen efter samrådet, t.ex. om någon fastighetsägare motsätter sig upphävandet i viss del. Sådana ändringar kan medföra att förutsättningarna för att upphäva detaljplanen förändras, t.ex. om den del av detaljplanen som upphävs är en förutsättning för att säkerställa att den del av planen som inte upphävs ska vara lämplig för sitt ändamål.

Regeringen anser att det förenklade förfarandet inte bör tillämpas om förslaget att upphäva detaljplanen ändras väsentligt efter samrådet. I sådant fall anser regeringen att det fortsatta förfarandet bör följa de regler som normalt gäller för planprocessen (jfr regeringens förslag i avsnitt 6.1).

Förfarandet kan inte tillämpas om genomförandetiden ännu inte har börjat gälla

Den avsedda ordningen skulle medföra ett förenklat förfarande för att upphäva detaljplaner i de fall där genomförandetiden har gått ut. Regeringen anser att det inte bör vara möjligt att tillämpa förfarandet om genomförandetiden ännu inte har börjat löpa, t.ex. om planbeslutet ännu inte har vunnit laga kraft. Det förekommer att en kommun finner anledning att ifrågasätta lämpligheten i en nyss antagen detaljplan, ibland till följd av de synpunkter som framförts på planen inom ramen för ett överklagande. Det har då förekommit att kommunen försökt återta sitt beslut att anta planen genom att fatta ett nytt beslut i ärendet, innan överinstansen har prövat överklagandet.

Ett beslut om en detaljplan innebär vanligtvis ett gynnande beslut för någon part. Även om det efter antagandet visar sig att beslutet är mindre fördelaktigt för kommunen och t.ex. den som vill bygga i enlighet med planen, kan beslutet vara gynnande för den som motsätter sig planbeslutet. Kommunen kan således inte ändra ett beslut att anta en detaljplan i normalfallet, oavsett om kommunen anser att det är uppenbart att beslutet är oriktigt (jfr 27 § förvaltningslagen [1986:223]). Det nu tänkta förfarandet innebär ingen ändring i detta avseende, utan i sådant fall måste kommunen avvakta utgången av överprövningen.

Prop. 2013/14:126

107

Det saknas skäl att ifrågasätta möjligheten att upphäva en detaljplan utifrån kravet på proportionalitet i Europakonventionen

PBL anger att de rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen inte hindrar att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 § PBL). Den nu tänkta ordningen innebär inga principiella ändringar i förhållande till vad som redan gäller i PBL, men Plangenomförandeutredningen berörde ändå frågan om den nuvarande ordningen är förenlig med den s.k. proportionalitetsprincipen i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (SOU 2013:34 s. 309). Denna princip kan beskrivas som ett krav på att det alltid ska finnas en rimlig balans mellan nyttan av ett beslut i en fråga och de konsekvenser som beslutet får för motstående enskilda intressen.

Plangenomförandeutredningen ansåg att det inte fanns någon konflikt mellan den rådande ordningen i PBL och kravet på proportionalitet, och ansåg följaktligen att en detaljplan kan ändras eller upphävas utan att någon hänsyn behöver tas till de rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen. Remissinstanserna har inte framfört några invändningar när det gäller denna uppfattning. Inte heller regeringen finner skäl att ifrågasätta den gällande regleringen i fråga om förhållandet till kravet på proportionalitet.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 5 kap. 38 b § PBL.

6.4 En snabbare process för att förlänga genomförandetiden

Regeringens förslag: Vid förlängning av genomförandetiden ska det vara tillräckligt att en kommun samråder med de kända sakägare som finns inom planområdet.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag har dock en annorlunda lagteknisk konstruktion. Utredningen ansåg vidare att beslutet kunde delegeras till en enskild tjänsteman (SOU 2013:34 s. 307 f.).

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Flera remissinstanser avstyrker dock förslaget att beslutet kan delegeras till enskild tjänsteman. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att det är olämpligt att delegera beslutet till en tjänsteman, eftersom detaljplaner har sådana betydande rättsverkningar såväl för enskilda som för kommunen varför sådana beslut bör avgöras av en politisk nämnd. Samma förslag föranleder

Boverket att framföra definitiva invändningar med hänvisning till att 6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900) sätter gränser för den behörighet som kan överlåtas från förtroendevalda beslutsfattare till enskilda tjänstemän. Även Länsstyrelsen i Östergötlands län respektive Länsstyrelsen i Kalmar län tillstyrker att det bör bli enklare att förlänga genomförande-

Prop. 2013/14:126

108

tiden men avstyrker att beslutet ska kunna tas av enskild tjänsteman. Även Lunds kommun och Malmö kommun framhåller att det är positivt att det blir enklare att förlänga genomförandetiden, men kommunerna anser att det är angeläget att beslutanderätten läggs på en högre nivå än en enskild tjänsteman eftersom ett beslut om förlängning kan påverka stora ekonomiska intressen.

Flera länsstyrelser tillstyrker förslaget. Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att ett beslut att förlänga genomförandetiden bör kunna tas av en tjänsteman på delegation från nämnden. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) samt Lantmäteriet tillstyrker förslaget. Även merparten av de kommuner som har yttrat sig över förslaget tillstyrker detta eller har inget att invända mot det. Byggherrarna Sverige

AB och Handikappförbunden anser att förslaget är bra.

Kungl. Tekniska högskolan påpekar att utredningens författningsförslag innebär att samråd endast krävs med berörda sakägare, men att allmänmotiveringen anger att målgruppen endast omfattar sakägarna inom planområdet och att detta bör framgå av lagtexten. För tydlighets skull bör även klargöras vilken ställning som bostadsrättsinnehavare har vid förlängning av genomförandetiden.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

I en detaljplan ska kommunen ange en genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år. Kommunen får bestämma olika tider för skilda områden av planen (4 kap. 21 § plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). En detaljplan får i princip inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL). Det är möjligt att förlänga respektive förnya genomförandetiden, dock maximalt fem år i sänder (4 kap. 24 § PBL). Med förlängning avses att pågående genomförandetid löper vidare ytterligare en tid, medan förnyelse innebär att en plan där genomförandetiden redan har löpt ut ges ny genomförandetid. Ett sådant beslut räknas i dag som en planändring. En planändring förutsätter i princip samma förfarande som när en ny detaljplan antas (5 kap. 38 § PBL).

Den nuvarande ordningen bygger på tanken att en fastighetsägare under genomförandetiden ska kunna utgå från att kommunen har för avsikt att möjliggöra den bebyggelse och markanvändning i övrigt som detaljplanen medger. Detaljplanen ger med andra ord en rätt att bygga i enlighet med planen. Under genomförandetiden har fastighetsägarna rättsligt sett en stark ställning (prop. 1985/86:1 s. 75). När genomförandetiden har löpt ut fortsätter planen att gälla, men kommunen kan när som helst ändra eller upphäva planen, utan att behöva betala någon ersättning till den som inte har använt sig av de rättigheter som planen gett upphov till.

Plangenomförandeutredningen ansåg att det nuvarande förfarandet för att förlänga genomförandetiden är onödigt omständligt eftersom frågan är av begränsad betydelse. Utredningen föreslog därför att det bör vara till-

Prop. 2013/14:126

109

räckligt att ett samråd sker med berörda sakägare inom planområdet. Enligt utredningen borde det även vara möjligt att delegera ett sådant beslut till en enskild tjänsteman.

Det bör bli enklare att förlänga genomförandetiden

I dag medför genomförandetidens slut inte några förändringar av större betydelse. Visserligen är byggrätten inte längre garanterad för fastighetsägarna, men enligt Plangenomförandeutredningen är det relativt ovanligt att en plan ändras eller upphävs enbart på den grunden att genomförandetiden löper ut.

Regeringen föreslår i nästa avsnitt (avsnitt 6.5) att bestämmelser i en detaljplan som avser hur byggnadsverk m.m. ska utformas bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Om detaljplanens innehåll hänger samman med genomförandetiden, är det rimligt att kommunens intresse av att förlänga genomförandetiden kan antas bli större än vad det är i dag. Om kommunen önskar att en detaljplan ska fortsätta att gälla i alla delar, behöver det enligt regeringens mening vara möjligt för kommunen att förlänga genomförandetiden med så små administrativa insatser som möjligt.

Plangenomförandeutredningen diskuterade nödvändigheten i att kommunen genomför ett samråd innan kommunen tar ställning till om genomförandetiden kan förlängas, eller om det är tillräckligt att berörda fastighetsägare underrättas om beslutet och ges möjlighet att överklaga detsamma. Utredningen kom emellertid fram till slutsatsen att ett samråd alltid bör ske, eftersom en detaljplan vanligtvis både medför en rätt att bygga i enlighet med planen och ett förbud att bygga på något annat sätt. Enligt utredningen kan ett beslut att förlänga genomförandetiden således ses som ett uttryck både för viljan att säkerställa att detaljplanen kan genomföras och att ingen annan utveckling ska kunna komma till stånd än den som planen medger. Beroende på hur en fastighetsägares avsikter förhåller sig till detaljplanens bestämmelser, kan en förlängning av genomförandetiden sålunda medföra både fördelar och nackdelar. Eftersom en ändring av genomförandetiden i vissa fall kan medföra nackdelar för den enskilde, menade utredningen att ett samråd alltid bör ske. Enligt utredningen borde det vara tillräckligt att kommunen ger tillfälle till samråd med berörda sakägare inom planområdet, eftersom ett beslut om att förlänga genomförandetiden för övriga aktörers vidkommande enbart handlar om att bekräfta rådande förhållanden. Boende, myndigheter, hyresgästorganisationer osv. skulle med andra ord inte behöva ges tillfälle till samråd.

Regeringen delar i huvudsak utredningens bedömning i dessa avseenden. Även om en förlängning av genomförandetiden vanligtvis är ett gynnande beslut för fastighetsägarna, kan det finnas tillfällen när beslutet även får en ofördelaktig verkan för den enskilde. Av denna anledning bör ett samråd alltid ske. Regeringen delar också uppfattningen att samråd endast behöver ske med de sakägare som finns inom planområdet. Boende, myndigheter, hyresgästorganisationer osv. behöver med andra ord inte ges tillfälle till samråd. I termen boende ingår i detta sammanhang även bostadsrättshavare och hyresgäster. Som Kungl. Tekniska högskolan

Prop. 2013/14:126

110

har påpekat bör det framgå direkt av lagtexten att det endast är sakägarna inom planområdet som behöver ges tillfälle till samråd.

Utredningen har föreslagit att kommunen ska ge de berörda sakägarna inom planområdet tillfälle till samråd. Regeringen anser emellertid att det bör vara de kända sakägarna som ska ges tillfälle till samråd, snarare än de berörda sakägarna. I dag används termen kända sakägare i bl.a. 5 kap. 11 § PBL. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är lämpligt att samma term används i den nu aktuella bestämmelsen.

Plangenomförandeutredningen ansåg att kommunen borde kunna besluta om en förlängning av genomförandetiden på enklaste sätt och att beslutet även skulle kunna delegeras till en enskild tjänsteman. Flera remissinstanser har motsatt sig förslaget i denna del, bl.a. eftersom beslutet kan få negativa följder för en enskild och att beslutet medför att kommunens handlingsutrymme begränsas för den tid som genomförandetiden avser.

Regeringen delar uppfattningen att det kan vara olämpligt att en enskild tjänsteman ges rätt att besluta om en förlängning av genomförandetiden. Ett sådant beslut bör därför även i fortsättningen beslutas av kommunfullmäktige eller av byggnadsnämnden eller kommunstyrelsen efter delegation från kommunfullmäktige.

Ett sådant förfarande för att förlänga genomförandetiden skulle medföra att ett samråd alltid ska ske med sakägarna inom planområdet. Efter samrådet ska kommunen sammanställa eventuella synpunkter i en samrådsredogörelse. Kommunen bör sedan skicka samrådsredogörelsen eller ett meddelande om var redogörelsen finns tillgänglig till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda. Därefter kan kommunen besluta om upphävandet, utan att behöva avvakta om det finns ytterligare synpunkter med anledning av samrådsredogörelsen. Beslutet att förlänga genomförandetiden ska därefter expedieras till berörda myndigheter och enskilda på samma sätt som nuvarande bestämmelser anger, varvid den som motsätter sig beslutet har möjlighet att överklaga detta.

Plangenomförandeutredningen behandlade även frågan om förnyelse av genomförandetiden, men utredningen ansåg att en förnyelse av denna tid avser en delvis annorlunda situation. I sådana fall handlar det om att återinföra en byggrätt – och i vissa fall även planbestämmelser – som redan tidigare har upphört att gälla. I vissa fall kan det dessutom ha gått mycket lång tid sedan planen genomfördes och de ursprungliga förhållandena kan därigenom ha blivit inaktuella. Utredningen menade att en sådan situation behöver prövas som en planändring, dvs. att den krets som normalt hörs vid planändringar i sådant fall ska ges tillfälle att lämna synpunkter. Regeringen gör ingen annan bedömning än utredningen i detta avseende.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 5 kap. 38 a § PBL.

Prop. 2013/14:126

111

6.5 Flexibiliteten ökar när planbestämmelser om utformning upphävs efter genomförandetiden

Regeringens förslag: Bestämmelserna i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen ansåg att samtliga planbestämmelser borde upphöra att gälla efter genomförandetidens slut med undantag av sådana planbestämmelser som enligt 4 kap. 5 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, är obligatoriska och sådana frivilliga planbestämmelser som anger att strandskyddet ska upphävas. Utredningen föreslog vidare att i stället skulle en lagreglerad planbestämmelse gälla efter genomförandetiden med innebörden att bebyggelse ska anpassas till omgivningens stil, karaktär, byggnadsstruktur och mått (SOU 2013:34 s. 243 ff.).

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker förslaget. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att bygglovsprövningen riskerar att bli mer skönsmässig och oförutsägbar, vilket är negativt för rättssäkerheten, samt att risken är stor att landets kommuner kommer att utveckla olika syn på hur PBL:s materiella bestämmelser ska tolkas. Det kan tänkas vara förvirrande för den enskilde att det finns en gällande plan, men att endast vissa av bestämmelserna ska tillämpas.

Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att fördelar kan uppstå för enskilda fastighetsägare på bekostnad av omgivande grannar.

Det kan vara viktigare att veta vad som gäller inom ett område, både vad avser begränsningar och möjligheter, än att ha stora egna möjligheter till byggnation. Övergångsbestämmelser behövs för äldre planer eftersom konsekvenserna kan bli oöverblickbara, t.ex. för bevarandeplaner där borttagandet av de frivilliga planbestämmelserna skulle kunna få långtgående konsekvenser. Boverket avstyrker förslaget och påpekar att bestämmelser som skyddar hälsa och säkerhet är viktiga för att garantera markens lämplighet för både bostadsbebyggelse och industriändamål. PBL är det främsta instrumentet för att värna kulturvärden, och om de frivilliga bestämmelserna med automatik upphör skulle tiotusentals byggnader förlora sitt nuvarande skydd. Om detaljplanens långsiktiga regleringsmöjligheter begränsas kan det antas att dessa syften kommer att tillgodoses vid sidan av detaljplanen genom en vildvuxen flora av civilrättsliga avtal, servitut och konstlade fastighetsbildningar, vilket inte innebär någon förenkling. Försvarsmakten framhåller att konflikter kan uppstå mellan ny bebyggelse och riksintressen för totalförsvaret, t.ex. problem och störningar för tekniska system eller medföra förhöjd påverkan av skjut- och flygbuller. Lantmäteriet menar att det inte är möjligt med en så drastisk förändring bara för att genomförandetiden löper ut. Fler bestämmelser måste gälla efter genomförandetiden, bl.a. om huvudmannaskap och skydd för olika allmänna intressen, t.ex. skyddsbestämmelser för byggnader, rivningsförbud, utfartsförbud, markreservat för

Prop. 2013/14:126

112

ledningar, prickmark som har lagts ut som skyddszoner, m.m. Skyddsbestämmelser som rivningsförbud är kopplade till ersättningsbestämmelser i 14 kap. PBL och när skydden införs betalar kommunen för ett skydd på evig tid. Lantmäteriet undrar även om ersättningsreglerna ska ändras så att de enbart avser genomförandetiden. Trafikverket anser att förslaget kan missbrukas och medföra att bebyggelse tillkommer på ett olämpligt sätt i förhållande till trafiksäkerhet och tillgänglighet. Riksantikvarieämbetet anser att de frivilliga detaljplanebestämmelserna bör gälla även efter genomförandetidens slut, bl.a. för att ta tillvara platsens och bebyggelsens förutsättningar vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att förslaget är direkt olämpligt ur risksynpunkt, eftersom byggrätter behålls men där förutsättningarna som ska se till att området är lämpligt att bebygga inte längre gäller. Statens Fastighetsverk instämmer i att det kan vara en fördel att detaljerade och inte sällan förlegade bestämmelser kan bli mindre styrande efter genomförandetiden, men att förslaget kan slå fel samt att det blir svårare att inte veta vilka lagbestämmelser och planbestämmelser som gäller för olika fastigheter. Länsstyrelsen i Jönköpings län avråder från förslaget, bl.a. eftersom det minskar förutsägbarheten för medborgarna. Länsstyrelsen i Stockholms län avstyrker förslaget eftersom konsekvenserna är dåligt belysta, den föreslagna anpassningsbestämmelsen lämnar stort tolkningsutrymme och att kulturmiljövårdens intressen försvagas avsevärt. Kommunen bör i stället ges möjlighet att vid planläggningstillfället sortera planbestämmelserna i två olika kategorier: de som upphör att gälla, respektive de som kvarstår under hela den tid då planen gäller. Länsstyrelsen ges då möjlighet att bedöma om detaljplanen kan godtas med utgångspunkt från ingripandegrunderna. Även

Länsstyrelsen i Skåne län och Länsstyrelsen i Dalarnas län avstyrker förslaget. De speciallösningar för t.ex. kulturmiljö, översvämning, brand och trafiksäkerhet som föreslås ger ett svagare skydd än dagens system, samtidigt som systemet blir mer spretigt och oöverskådligt. Utredningen har även missat en rad problem, t.ex. att bestämmelser som ändrar lovplikten bör gälla under planens hela livslängd, och att färre planbestämmelser och mindre reglering ökar risken för skönsmässiga bedömningar och sämre förutsättningar för en enhetlig rättstillämpning. Länsstyrelsen i Västra Götalands län avstyrker förslaget, bl.a. för att det innebär en osäkerhet för såväl byggherrar som andra berörda och att konsekvenserna är svåra att överblicka. Även Länsstyrelsen i Östergötlands län avstyrker förslaget och menar att problemet med inaktuella planer i första hand bör hanteras med att uppmuntra en kommunal tillämpning att genomföra ändringar och tillägg till de sedan tidigare gällande detaljplanerna. Länsstyrelsen i Kalmar län anser att förslaget kan innebära stora problem eftersom systemet blir otydligt och svåröverskådligt när planernas genomförandetid ständigt måste bevakas. Länsstyrelsen i Gävleborgs län avstyrker förslaget och anser att det torde vara en omöjlig uppgift för de flesta kommuner att innan ikraftträdandet hinna inventera, bedöma och vid behov reglera alla de detaljplaner, vilkas genomförandetid har löpt ut. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att den föreslagna ordningen tycks medföra större problem än fördelar och att konsekvenserna bör utredas ytterligare innan förslag om lagändring kan läggas. Länsstyrelsen i Norrbottens län avstyrker förslaget och menar att det snarare är föråldrade

Prop. 2013/14:126

113

användningsbestämmelser som orsakar nya omfattande planprocesser, samt att det är upp till den enskilda kommunen att lösa problemen med bestämmelser som inte klarar kommunens behov. Det måste kunna lösas utan en omfattande lagändring som medför en mängd negativa konsekvenser. Sundbybergs kommun påpekar att kommunens möjligheter att reglera markanvändningen minskar. Lidingö kommun anser att är det orimligt att en plan till stora delar skulle upphöra att gälla efter bara några år eftersom genomförandetider kan vara korta samt att den lagreglerade planbestämmelse som föreslås genom sin otydlighet skapar ytterligare rättsosäkerhet. Kommunen menar att en översyn av gällande planer alltid bör göras i samband med att genomförandetiden går ut, då kommunen på ett enkelt sätt kan upphäva de bestämmelser som har blivit inaktuella, men låta övriga bestämmelser kvarstå. Nyköpings kommun anser att det är bra att undanröja de hinder som gamla bestämmelser kan utgöra för en lämplig bebyggelseutveckling, men att frågan bör utredas vidare. Förslaget innebär en risk att planerade projekt skjuts på framtiden eftersom mer flexibla regler kommer att gälla efter genomförandetidens slut. Motala kommun anser att det på många sätt är bra att detaljerade planbestämmelser upphör att gälla efter en viss tid, men det är inte lämpligt att även sådana bestämmelser som är avsedda att skydda befintliga miljöer för lång tid framåt upphör att gälla. Linköpings kommun delar utredarens bild av problemet, men är tveksam till förslaget. Kommunen befarar att genomförandetiderna kommer att bli längre då nya planer görs och att genomförandet kan dra ut på tiden i stället för att påskyndas. Bygglovsprövningen kommer även att bli mer krävande, vilket medför att lovet kan bli både dyrare och ta längre tid. Jönköpings kommun anser att gamla detaljplaner inte hindrar förtätning och bebyggelseutveckling och förordar alternativet att kommunen får en utökad rätt att medge avvikelser från detaljplan när bygglov prövas inom detaljplaner där genomförandetiden gått ut. Lunds kommun menar att förslaget är olyckligt, bl.a. eftersom det helt kan ändra förutsättningarna för om marken är lämplig att bebygga. Malmö kommun avstyrker förslaget, bl.a. eftersom redan gjorda lämplighetsbedömningar av miljöfrågor och kulturvärden m.m. skulle behöva göras om vid bygglovsprövningen. Planbestämmelserna ger ofta avgörande förutsättningar för att marken i ett större sammanhang ska vara lämplig för det ändamål som den är planerad för. Bestämmelserna är noga övervägda och inte sällan ett resultat av avvägningar av resultat som framkommit i nödvändiga utredningar i planarbetet. Båstads kommun anser att förslaget kan ge upphov till stor osäkerhet om vad som gäller. Strömstads kommun menar att kommunerna kommer att behöva gå igenom alla sina gamla detaljplaner och värdera om dessa ”obligatoriska” planbestämmelser räcker för att styra utvecklingen dit man önskar, vilket innebär mycket jobb och kostnader för kommunerna som kommer att ta resurser från arbete med nya utvecklingsprojekt. Göteborgs kommun avstyrker förslaget som kan få oönskade effekter på den demokratiska ordningen för planering och bygglovsgivning. Att upphäva delar av planen är slöseri med samhällets resurser med tanke på det arbete som läggs ned vid framtagandet. Om fastighetsbestämmelser och fastighetsindelningsbestämmelser försvinner uppstår tidskrävande och komplicerade fastighetsbildningsärenden. Den enskilde får svårare att förutse vilka krav som kommer att ställas i bygglovsprövningen. Förslaget att medge

Prop. 2013/14:126

114

större avvikelser kan vara ett alternativ. Karlstads kommun avstyrker förslaget eftersom arkitektoniskt och utmanande stadsbyggande försvåras. Det blir svårare att värdera en fastighet och eventuellt även att belåna den, eftersom bankerna tar hänsyn till detaljplanen. Örebro kommun anser att det läggs ett stort ansvar på att kommunerna lutar sig mot de ställningstaganden som gjorts i detaljplanen och att de tjänstemän som arbetar med bygglovshanteringen har bred kunskap om de lagar och regler som blir nödvändiga att känna till för varje ärende. Mora kommun noterar att alternativet att detaljplanen helt upphör att gälla efter genomförandetiden har valts bort, men anser att detta hade varit ett bättre alternativ. Förslaget att bygglovsgivning ska ta stöd i de bestämmelser som utgått är ytterst anmärkningsvärt. Leksands kommun avstyrker förslaget och menar att kommunerna belastas med en kontinuerlig arbetsinsats för att bevaka samtliga planer vars genomförandetid snart går ut, analysera dem och vid behov förlänga genomförandetiden eller upprätta ny plan. Tidsåtgången för denna nya arbetsuppgift överstiger vida den tidsbesparing kommunerna skulle få genom att föråldrade egenskapsbestämmelser försvinner automatiskt. Borlänge kommun avstyrker förslaget och menar att problemen med onödigt detaljerade planbestämmelser i första hand är en fråga för kommunen samt att Boverket kan bidra genom att ge råd om hur planbestämmelser bör konstrueras. Även metoden att ändra en detaljplan, borde marknadsföras mer. Hallands läns landsting konstaterar att helhetsbedömningen riskerar att minska. Västerbottens läns landsting framhåller att de frivilliga planbestämmelserna är viktiga att ta hänsyn till om nationella mål för miljö, folkhälsa, kultur, m.m. ska kunna nås. Det är viktigt att konsekvensanalyser görs ur flera olika aspekter innan förslaget genomförs. Sveriges Kommuner och Landsting ser det som positivt att man undersöker hur detaljplaneinstrumentet kan göras mer lättanvänt, men att förslaget är alltför drastiskt. Kommunen måste ha inflytande över vilka planbestämmelser som ska fortsätta gälla efter genomförandetidens slut. JM noterar att en mindre lämplig användning i ett verksamhetsområde kan etableras och verka hindrande för vidare verksamhets- och bebyggelseutveckling. Kvinnors Byggforum anser att det finns en överhängande risk att kommunens självstyranderätt försvinner. Det finns en risk för att byggherren i praktiken går med på bestämmelserna i en detaljplan utan någon intention att uppfylla dem, och i stället väntar tills genomförandetiden gått ut och sedan bygger utan att behöva ta hänsyn till att uppfylla de tidigare satta bestämmelserna. Sveriges Arkitekter ifrågasätter om det är görligt att upphäva majoriteten av planbestämmelserna efter genomförandetiden. En positiv effekt skulle kunna vara att utrymmet för kreativitet och problemlösning mellan kommun, beställare och arkitekt kan göras större och att bygglovsskedet och stadsarkitektrollen kan förstärkas. En orsak till att systemet fungerar i Tyskland är att arkitektrollen där har ett betydligt större mandat och utrymme i processen än vad som är fallet i Sverige, men om det ska fungera här behöver arkitekturens roll och utrymme i processen stärkas. Sveriges Hembygdsförbund anser att de frivilliga detaljplanebestämmelserna är viktiga som stöd vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Svenska

Byggnadsvårdsföreningen påpekar att skydds- och varsamhetsbestämmelser föregås av omfattande utredningar och förhandlingar som plötsligt saknar värde som underlag och där själva bestämmelserna endast blir

Prop. 2013/14:126

115

ett underlag utan rättsverkan. Förslaget innebär risk för skada på kulturhistoriskt värdefulla miljöer samt ett stort slöseri med resurser som har lagts ned på utredningar. Det alternativa förslaget med större avvikelser är betydligt mera utvecklingsbart.

Statskontoret tillstyrker förslaget, men med reservation att konsekvenserna av förslaget inte är tillräckligt utredda vad gäller tydlighet och förutsägbarhet. Luleå tekniska universitet anser att förslaget innebär en stor förbättring ur det industriella byggandets perspektiv. Länsstyrelsen i Västernorrlands län tillstyrker förslaget, eftersom detta underlättar förändringar och kompletteringar samtidigt som själva markanvändningen ändå är reglerad. Byggherrarna Sverige AB tillstyrker förslaget och välkomnar att det öppnar för utökade möjligheter till avvikelse från detaljplanen, men att en viktig fråga som återstår att reda ut är frågan om vad som händer med byggrätten efter det att genomförandetiden löpt ut. Riksbyggen tillstyrker förslaget och menar att fördelarna med förslaget överväger de nackdelar det kan innebära. Akademiska Hus är positiva till förslaget som sannolikt kan bidra till en mera aktiv hantering av planeringen från kommunens sida. Fastighetsägarna Sverige anser att förslaget är bra, men att vissa markägare kan komma att vänta ut plangenomförandetider för att undslippa de krav som då utgår. Redan i dag avvaktar främst stora entreprenörer av olika skäl att bygga. De bygger inte för marknaden utan, helt förståeligt, för sina kvartalsrapporter. Västerås kommun anser att förslaget är bra men att bygglovsprövningen blir mer omfattande och kommer att ta tid och resurser, men öppnar samtidigt för en utvecklande dialog. SmåKom anser att förslaget är bra. Villaägarnas Riksförbund anser att förslaget är väl avvägt och att förslaget borde kunna underlätta förtätning och bidra till ökat bostadsbyggande.

Riksdagens ombudsmän anser att den föreslagna regeln – att prövningen av överträdelser som skett under genomförandetiden, samt överklaganden av sådana mål och ärenden, ska ske utifrån de detaljplanebestämmelser som gällde vid tiden för överträdelsen – kan leda till betydande tillämpningsproblem. Naturvårdsverket anser att en sådan förändring av strandskyddets bestämmelser inte kan införas utan att konsekvenserna tydligare har utretts.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

I en detaljplan får kommunen reglera användningen av mark- och vattenområden samt bebyggelse och byggnadsverk. Planens närmare utformning är i första hand en fråga för kommunen, men kommunen ska alltid bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden, bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden (4 kap. 5 § PBL). I övrigt är det frivilligt för kommunen att använda sig av de regleringsmöjligheter som finns enligt 4 kap. PBL.

I detaljplanen ska kommunen ange en genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år (4 kap.

Prop. 2013/14:126

116

21 § PBL). En detaljplan får i normalfallet inte ändras eller upphävas före genomförandetidens utgång, om någon fastighetsägare som berörs motsätter sig det (4 kap. 39 § PBL). Fastighetsägaren ska med andra ord kunna förlita sig på att denne får bygga på det sätt som planen anger under genomförandetiden. De rättigheter som har uppkommit genom detaljplanen hindrar inte att detaljplanen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång (4 kap. 40 § PBL). En detaljplan gäller till dess den ändras eller upphävs, dvs. även efter det att genomförandetiden har löpt ut (4 kap. 38 § PBL).

Plangenomförandeutredningen framförde att inaktuella detaljplaner ofta försvårar eller omöjliggör önskvärda förändringar. Det är t.ex. vanligt att endast viss markanvändning är tillåten samt att bebyggelsens placering och utformning regleras, t.ex. byggnaders utbredning på marken, högsta höjd, takvinklar, antal lägenheter och utformning i övrigt. Den antagna detaljplanen speglar då vad kommunen anser vara en lämplig användning och utformning, åtminstone vid den tidpunkt då planen antas. Inte sällan förändras dessa bedömningar över tid – bostadsbehoven förändras, verksamheter utvecklas och ges kanske en annan inriktning eller läggs ner, varpå nya önskemål uppstår. Om planen är gammal och mycket detaljerad, snarare än ny och flexibelt utformad, ökar risken för att planen inte förmår att tillgodose de behov som föreligger vid en viss tidpunkt. På så vis kan gamla planer skapa en inlåsande effekt som hindrar i övrigt lämpliga åtgärder (SOU 2013:34 s. 113). Mot denna bakgrund har utredningen föreslagit att merparten av alla frivilliga planbestämmelser bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut och att de obligatoriska planbestämmelserna om markanvändning och indelning i allmänna platser, kvartersmark och vattenområden ska kompletteras med en allmänt hållen lagreglerad planbestämmelse om vilka intressen som ska beaktas.

Utredningen resonerade även kring det faktum att utvecklingen dels går mot allt mer detaljerade detaljplaner, dels att byggnadsnämnden har svårt att ställa krav i ett bygglov för en viss utformning som inte har stöd i en detaljplan. Utredningen menade att sådana beslut sällan står sig i överinstanserna om beslutet överklagas, men att kommunen vanligtvis inte skulle haft några problem att få igenom kravet på en viss utformning om kravet hade haft stöd i en planbestämmelse. Även denna utveckling har enligt utredningen bidragit till allt mer detaljerade detaljplaner (a. SOU s. 106 ff.). Utredningen menade att ett sätt att komma till rätta med denna utveckling är att stärka byggnadsnämndens möjligheter att ställa krav i bygglovskedet. Mot denna bakgrund föreslog utredningen att byggnadsnämndens uppfattning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön ska jämställas med prövningen i en detaljplan (a. SOU s. 282 ff.).

Endast planbestämmelser som reglerar utformningen av byggnadsverk bör upphöra efter genomförandetidens slut

Flera remissinstanser har pekat på risken för olämpliga konsekvenser om merparten av alla frivilliga planbestämmelser upphör att gälla efter genomförandetidens slut. Regeringen delar uppfattningen att planbestämmelserna ofta är en väsentlig förutsättning för att det ska vara möjligt att

Prop. 2013/14:126

117

bygga på en viss plats. Det kan t.ex. vara väsentligt att ett hus placeras på ett visst avstånd i förhållande till en trafikled, där det förekommer transporter av farligt gods, för att en tomt ska anses vara lämplig att bebygga. Om vissa planbestämmelser, som säkerställer att markanvändningen är lämplig, skulle upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, skulle detaljplanen inte längre borga för en lämplig markanvändning i förhållande till de risker som transporterna med farligt gods utgör. Planen kan även innehålla andra bestämmelser som syftar till att bebyggelsen inte ska bli olämplig, t.ex. att byggnader ska placeras på viss höjd över vattnet för att skydda bebyggelsen mot översvämning eller att bygglov inte får ges förrän vissa åtgärder har vidtagits, t.ex. att en markförorening har avhjälpts eller att en viss anläggning har rivits eller kommit till stånd.

Även i övrigt finns det vissa negativa konsekvenser som kan uppstå om merparten av alla planbestämmelser upphör att gälla efter genomförandetidens slut. Några av dessa risker redovisas i det följande.

Många remissinstanser pekar på risken för att många detaljplaner innehåller bestämmelser som ska skydda kulturmiljövärden, t.ex. att byggnader inte får rivas eller förvanskas. I vissa fall har kommunen även betalat ersättning till fastighetsägarna för de begränsningar som planen innehåller. Kommunens arbete och utgifter i dessa avseenden skulle i princip vara förgäves om de planbestämmelser som ska säkerställa en lämplig utveckling skulle upphöra att gälla.

En detaljplan kan även innehålla frivilliga planbestämmelser med innebörden att kommunen inte ska vara huvudman för allmän plats, vilket innebär att fastighetsägarna har ansvaret för att anlägga och sköta allmänna platser, t.ex. vägar och parkmark. Några remissinstanser menar att kommunen åter kommer att få ta hand om skötseln av sådan mark om dessa planbestämmelser upphör att gälla, i strid med kommunens och ibland även med fastighetsägarnas uppfattning om hur de allmänna platserna ska förvaltas.

Flera remissinstanser pekar även på den inneboende konflikten mellan förutsägbarhet och flexibilitet. För en granne kan det vara minst lika viktigt att veta vad som kan tillåtas på grannfastigheten, som att ha stora möjligheter att utveckla sitt eget hus efter behov och önskemål. Om planbestämmelserna skulle upphöra att gälla i den omfattning som utredningen har föreslagit skulle förutsägbarheten för den enskilde minska väsentligt.

Plangenomförandeutredningen föreslår olika lösningar i syfte att trygga en lämplig bebyggelseutveckling, främst genom att utöka antalet intressen som ska prövas i ett bygglov. Flera remissinstanser anser emellertid att dessa lösningar inte är tillräckliga samt att nackdelarna med förslaget inte väger upp de fördelar som den ökade flexibiliteten medför.

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att inaktuella detaljplaner ibland försvårar eller omöjliggör önskvärda förändringar. Mot bakgrund av de synpunkter som remissinstanserna har framfört anser regeringen emellertid att det inte är lämpligt att gå fullt så långt som utredningen har föreslagit i denna del.

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det finns skäl att tro att dagens detaljerade detaljplaner åtminstone delvis sammanhänger med svårigheten för byggnadsnämnden att hävda krav på viss utformning i bygglovskedet. De detaljerade detaljplanerna försvårar och fördröjer ofta

Prop. 2013/14:126

118

en önskvärd utveckling genom att det uppstår behov av avvikelser i förhållande till vad detaljplanen medger, ibland redan i direkt anslutning till den tidpunkt när planen vinner laga kraft. Enligt regeringens uppfattning finns det därför skäl att vidta åtgärder som bidrar till att detaljplanerna inte görs fullt så detaljerade som ofta är fallet i dag.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att byggnadsnämndens ställning i frågor som avser den yttre miljön ska stärkas, för att skapa förutsättningar så att nämnden i sådana frågor i princip ska kunna ställa samma krav i ett bygglov eller förhandsbesked. Utredningens förslag i denna del har emellertid kritiserats av remissinstanserna för att vara otydligt, framför allt när det gäller den lagtekniska konstruktionen. Regeringen delar remissinstansernas bedömning att den reglering som utredningen har föreslagit i denna del inte når det avsedda syftet och att förslaget därför inte bör genomföras. Regeringen anser dock att det finns andra åtgärder som kan vidtas för att stärka byggnadsnämndens ställning.

Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att praxis har utvecklats på ett oönskat sätt, när rättsläget uppfattas som att det krävs att kommunen måste ha reglerat utformningen i detaljplanen för att byggnadsnämnden ska kunna ställa några krav som avser den yttre utformningen i bygglovskedet. Även i denna del finns det skäl att vidta åtgärder för att stärka byggnadsnämndens ställning.

Enligt regeringens uppfattning blir planbestämmelser om utformning ofta snabbt inaktuella, dvs. i första hand sådana frågor som reglerar den arkitektoniska eller estetiska utformningen. Regeringen anser att sådana planbestämmelser som huvudregel bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut på det sätt som Plangenomförandeutredningen har föreslagit. Med en sådan ordning skulle det efter genomförandetidens slut inte finnas några planbestämmelser om utformning som huvudregel, vilket enligt regeringens uppfattning skulle tydliggöra möjligheten att pröva sådana frågor som avser den yttre utformningen i ärenden om förhandsbesked och bygglov. Om möjligheten ökar att behandla utformningsfrågorna i lovskedet, bör detta leda till att kommunerna avstår från att göra detaljplanerna fullt så detaljerade som ofta sker i dag.

Att planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning upphör att gälla efter genomförandetidens slut bör enligt regeringens uppfattning således leda till en ökad flexibilitet, dels genom att inaktuella begränsningar i gamla detaljplaner upphör att gälla, dels genom att nya planer görs mindre detaljerade.

När det gäller sådana andra frivilliga planbestämmelser som kommunen får besluta om enligt 4 kap. PBL anser regeringen att det skulle föra för långt att genomföra Plangenomförandeutredningens förslag, bl.a. eftersom det sannolikt skulle bli svårt att förutse vad som kan tillåtas på en viss plats, såväl för sökanden som för berörda myndigheter och grannar. Utredningens förslag i dessa delar bör därför inte genomföras.

Byggnadsnämnden kan i vissa fall medge avvikelser från bestämmelserna i en detaljplan, förutsatt att avvikelsen är liten och förenlig med detaljplanens syfte (jfr 9 kap. 31 b § PBL). Regeringen föreslår i avsnitt 8.1 att utrymmet för att medge avvikelser ska öka.

Ett möjligt alternativ till den tänkta ordningen – att låta sådana planbestämmelser som avser utformning upphöra att gälla efter genomförandetidens slut – skulle kunna vara att öka utrymmet för avvikelser från

Prop. 2013/14:126

119

detaljplanen ytterligare. En nackdel med det alternativet är emellertid att byggnadsnämnden måste underrätta berörda grannar m.fl. innan nämnden kan medge en avvikelse (jfr 9 kap. 25 § PBL). Alternativet skulle således medföra ytterligare arbete för nämnden, jämfört med en ordning där utformningsbestämmelserna upphör att gälla med automatik, vilket är orsaken till att regeringen inte förordar en sådan ändring.

Planbestämmelser om utformning bör fortsätta att gälla i områden som utgör en värdefull miljö

PBL anger att en byggnad som är särskilt värdefull, från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt, inte får förvanskas. Förbudet gäller även hela bebyggelseområden (8 kap. 13 § PBL). Ändringar av en byggnad ska utföras varsamt så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap. 17 § PBL). Av PBL framgår att kommunen i en detaljplan bl.a. får bestämma de preciserade krav som behövs för att följa förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 §, kraven på varsamhet enligt 8 kap. 17 och 18 §§ eller kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket (4 kap. 16 § PBL). Om kommunen inför en s.k. skyddsbestämmelse har den som äger den fastighet som berörs av bestämmelsen rätt till ersättning från kommunen för den skada som bestämmelsen medför, förutsatt att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten (14 kap. 10 § PBL). I avsnitt 9.1 föreslår regeringen vissa ändringar som innebär att bestämmelserna i 4 kap. 16 § respektive 14 kap. 10 § PBL förtydligas.

Om en detaljplan gör det möjligt att uppföra nya byggnader i ett område som utgör en värdefull miljö, är det inte ovanligt att kommunen inför bestämmelser i planen som anger att endast en viss utformning kan komma i fråga. En sådan utformningsbestämmelse kan då sägas utgöra ett komplement till sådana skyddsbestämmelser som kommunen kan besluta om enligt 4 kap. 16 § PBL.

Sådana bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § PBL får anses vara särskilt känsliga för olämpliga ingrepp när det gäller hur en ny byggnad är utformad i förhållande till bebyggelseområdets kulturvärden. I sådana områden är det ofta väsentligt att en planbestämmelse – som anger att endast en viss utformning i arkitektoniskt eller estetiskt hänseende kan komma i fråga – består över tid, för att säkerställa att sådana byggnader inte ändras eller byggs om på ett olämpligt sätt. Bland annat Riksantikvarieämbetet har framfört att de frivilliga detaljplanebestämmelserna bör gälla även efter genomförandetidens slut för att ta tillvara platsens och bebyggelsens förutsättningar vid förändringar inom kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Mot denna bakgrund anser regeringen att en utformningsbestämmelse inte bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut inom sådana bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

Prop. 2013/14:126

120

Områdesbestämmelser som avser utformning bör inte upphöra att gälla

Det förekommer relativt sällan att en kommun väljer att reglera utformning av byggnadsverk och tomter i områdesbestämmelser. I de fall det sker är avsikten vanligtvis att skapa förutsägbarhet på lång sikt i syfte att säkerställa en lämplig utformning av nya och ändrade byggnader. Områdesbestämmelser har inte heller någon genomförandetid.

Genom att en reglering med områdesbestämmelser vanligtvis syftar till att säkerställa vissa allmänna intressen över lång tid anser regeringen att sådana områdesbestämmelser som avser utformning av byggnadsverk och tomter bör gälla så länge som bestämmelserna gäller i övrigt, dvs. till dess att de ändras, upphävs eller ersätts av en detaljplan. Den ordning som nu diskuteras för detaljplaner bör således inte även gälla för områdesbestämmelser.

Vad innebär det att en planbestämmelse upphör att gälla?

Enligt regeringens bedömning bör en sådan bestämmelse i en detaljplan som reglerar arkitektonisk eller estetisk utformning av tomter och byggnadsverk upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, vilket innebär att en sådan planbestämmelse inte längre ska tillämpas i frågor som bl.a. avser prövning av lov och förhandsbesked.

En sådan ordning skulle medföra att det i första hand är byggnadsnämndens uppgift att bedöma om en viss planbestämmelse är en sådan bestämmelse som upphör att gälla efter genomförandetidens slut, t.ex. i samband med att nämnden prövar en ansökan om bygglov. Om nämnden finner att så är fallet leder detta till att nämnden behöver kontrollera att genomförandetiden har löpt ut samt att bebyggelseområdet inte utgör en sådan värdefull miljö som avses i 8 kap. 13 § PBL. Är dessa kriterier uppfyllda leder den tänkta ordningen till att byggnadsnämnden inte ska tillämpa planbestämmelsen vid prövningen.

Att planbestämmelsen upphör att gälla bör enligt regeringens mening inte medföra några krav på administrativa åtgärder från kommunens sida. Det bör med andra ord inte krävas att sådana planbestämmelser som efter genomförandetidens slut har upphört att gälla ska tas bort från detaljplanen.

Vilka planbestämmelser avser utformning?

Vad som får regleras i en detaljplan framgår av bestämmelserna i 4 kap. PBL. Utifrån de gränser som anges i lagen kan kommunen därefter själv formulera de planbestämmelser som anges i en detaljplan. Sålunda anger t.ex. 4 kap. 16 § 1 PBL att kommunen i en detaljplan får bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter. Med denna lagbestämmelse som grund kan kommunen därefter i planen bl.a. reglera byggnadens läge på tomten, dess takvinkel, fasadmaterial, taktäckningsmaterial och färg, hushållning med energi och vatten, bullerdämpning, grundläggning, grundvattenskydd, tomtens disposition samt lägenhetsfördelning i bostadshus (prop. 1985/86:1 s. 578 f.).

Det är långt ifrån alltid entydigt vilket lagstöd som en viss planbestämmelse grundar sig på. En bestämmelse som anger att en viss del av en tomt inte får bebyggas – en bestämmelse som är mycket vanligt förekommande i detaljplaner – kan ha många motiv. Bestämmelsen kan t.ex.

Prop. 2013/14:126

121

bottna i en vilja från kommunen att styra placeringen av byggnaderna av renodlat estetiska eller arkitektoniska skäl. Det kan även vara frågan om att det av geotekniska, trafiktekniska eller av andra riskrelaterade orsaker är direkt hälsovådligt om en byggnad placeras inom området. En tredje orsak till att samma område inte får bebyggas kan vara att det ska användas som uppställningsplats för bilar. Det nu sagda illustrerar att det i vissa fall kan vara svårt att härleda kommunens motiv till en viss planbestämmelse.

Planbestämmelser om utformning kan ibland ha nära samband med, och därmed vara svåra att skilja från, sådana planbestämmelser som avser bebyggandets omfattning (4 kap. 11 § 1 PBL) och planbestämmelser som avser det tekniska utförandet (4 kap. 16 § 1 PBL). Det finns därför anledning att i detta sammanhang nämna något om vilka planbestämmelser det är som bör upphöra att gälla.

Med planbestämmelser som reglerar bebyggandets omfattning avses i första hand sådana bestämmelser som anger byggnaders längd, bredd, höjd, källardjup, våningsantal, utnyttjandegrad eller exploateringsgrad samt antal byggnader. Sådana bestämmelser kommer med den tänkta ordningen att gälla även efter genomförandetidens slut.

Med planbestämmelser som reglerar det tekniska utförandet avses i första hand sådana bestämmelser som syftar till att viss byggnadsteknik ska användas, t.ex. krav på viss grundläggningsteknik för att undvika rasrisk, krav på att vidmakthålla viss grundvattennivå för att säkerställa en viss grundvattennivå, eller för att säkerställa att bebyggelsen utformas med hänsyn till lokala förutsättningar i fråga om hushållning med vatten eller energi. Det kan även vara fråga om sådana planbestämmelser som förutsätter att byggnaden ska utföras på ett visst sätt för att vara lämplig i fråga om buller, luftföroreningar eller brandskyddssynpunkt. Även olika tillgänglighetsaspekter kan vara en del av det tekniska utförandet, t.ex. att husentréer ska placeras i förhållande till gatan (jfr prop. 1985/86:1 s. 578 f.). Även sådana bestämmelser kommer i den tänkta ordningen att gälla även efter genomförandetidens slut.

I de fall där det kan uppstå tveksamhet om planbestämmelsen enbart avser utformning eller om den även utgår från någon av övriga regleringsmöjligheter i 4 kap. PBL kan syftet med bestämmelsen ofta ge svaret. Planbestämmelser om utformning syftar vanligtvis till att byggnaden ska ges ett visst arkitektoniskt eller estetiskt intryck, t.ex. för att ge en byggnad eller en bebyggelsegrupp en viss enhetlighet eller särprägel eller för att en byggnad ska passa in i en befintlig eller planerad miljö. Syftet kan vara uttalat, men oftast är syftet underförstått (jfr prop. 1989/90:37 s. 56). Exempelvis kan en detaljplan ange att en fasad ska utformas på ett sätt som innebär att vissa partier ska skjuta fram och att vissa partier ska dras tillbaka i förhållande till gatan, t.ex. i syfte att skapa en variationsrik fasad som del av ett arkitektoniskt uttryck. I en annan detaljplan kan motsvarande reglering vara en nödvändighet för att den planerade bebyggelsen ska vara lämplig i förhållande till en närliggande bullerkälla, dvs. bestämmelsen syftar till att säkerställa ett visst tekniskt utförande. Planbestämmelsen i den förstnämnda detaljplanen skulle således upphöra att gälla vid genomförandetidens slut, medan planbestämmelsen i den senare planen således skulle fortsätta att gälla efter denna tidpunkt.

Prop. 2013/14:126

122

På motsvarande sätt kan en planbestämmelse som anger att endast vissa takvinklar kan komma i fråga i vissa fall syfta till att säkerställa att bebyggelsen ska utformas på ett enhetligt sätt. I en annan detaljplan kan sama planbestämmelse vara en nödvändighet för att möjliggöra utsikten för grannen. Där planbestämmelsen i det förstnämnda fallet avser att reglera utformningen, syftar planbestämmelsen i det andra fallet till att reglera bebyggelsens omfattning i syfte att säkerställa grannarnas intressen.

I vissa fall kan samma planbestämmelse ha flera syften, t.ex. att takvinkeln både syftar till att reglerna utformningen och omfattningen. Den tänkta ordningen medför emellertid att det enbart är sådana planbestämmelser som uteslutande har meddelats med stöd av bestämmelserna i 4 kap. 16 § 1 PBL avseende utformning som kommer att upphöra att gälla.

Även äldre planer bör omfattas av den tänkta ordningen

Det finns för närvarande ca 100 000 nu gällande detaljplaner i landet. Enligt Plangenomförandeutredningens förslag skulle även planbestämmelser i nu gällande planer upphöra att gälla, dvs. inte bara för sådana detaljplaner som påbörjas efter en tänkt lagändring. Några remissinstanser har framfört att en ändring av PBL som innebär att planbestämmelser upphör att gälla inte bör omfatta äldre planer, bl.a. eftersom det kan vara svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan ändring.

Ju äldre en detaljplan är, desto högre är sannolikheten att den i någon del är inaktuell. Om äldre detaljplaner inte omfattas av ändringen kommer många inaktuella planbestämmelser att hindra en önskvärd utveckling även i fortsättningen. Mot denna bakgrund delar regeringen utredningens uppfattning att den tänkta ordningen även bör omfatta äldre detaljplaner. Till skillnad från Plangenomförandeutredningen anser regeringen emellertid att det endast är planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning som bör upphör att gälla efter genomförandetidens slut. De planbestämmelser som säkerställer att markanvändningen är lämplig kommer således att gälla även i fortsättningen. I den mån som den tänkta ordningen kommer att kunna medföra några negativa konsekvenser, bedömer regeringen att dessa endast kommer att vara av begränsad omfattning. Mot bakgrund av den ökade flexibilitet som kan antas följa av den tänkta ordningen bedömer regeringen att fördelarna med förslaget överstiger eventuella nackdelar. Av bestämmelsen bör därför framgå att sådana planbestämmelser om arkitektonisk eller estetisk utformning som har beslutats enligt 4 kap. 16 § 1 PBL eller motsvarande äldre bestämmelser ska upphöra att gälla efter det att genomförandetiden har gått ut.

Möjligheten att hävda utformningskrav i bygglovsprövningen stärks

Enligt regeringens bedömning bör förslaget att planbestämmelser upphör att gälla leda till att möjligheten att hävda utformningskrav stärks när det är fråga om att bedöma utformningsfrågor i ärenden om lov och förhandsbesked. Regeringens bedömning i denna del redovisas i avsnitt 8.6.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 4 kap. 25 a § PBL.

Prop. 2013/14:126

123

6.6 Länsstyrelsen bör ge kommunerna råd om tillämpningen av PBL under planprocessen

Regeringens förslag: En länsstyrelses uppgift att inom ramen för samrådet ge råd om tillämpningen av lagens bestämmelser ska utökas. Länsstyrelsen ska ge sådana råd om det behövs från allmän synpunkt.

Byggkravsutredningens förslag: Överensstämmer endast delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog bl.a. att länsstyrelsen skulle få en tillsynsroll över planprocessen, planbestämmelser och genomförandeavtal, inklusive möjlighet för länsstyrelsen att upphäva detaljplaner och genomförandeavtal med formella brister m.m. Utredningen föreslog även att kommunen på detaljplanekartan, i anslutning till respektive planbestämmelse, skulle redovisa vilken lagbestämmelse i 4 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, som planbestämmelsen tar stöd i (SOU 2012:86 s. 72 f.). Därutöver föreslog utredningen bl.a. att länsstyrelsen inte längre ska vara första överklagandeinstans för detaljplaner och områdesbestämmelser.

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna är kritiska till

Byggkravsutredningens förslag att länsstyrelsen ska ges möjlighet att överpröva en detaljplan eller ett genomförandeavtal om planen eller avtalet har formella brister eller på annat sätt strider mot bestämmelserna i PBL. När det gäller möjligheten att ingripa mot planförfarandet påpekar

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) att den föreslagna ordningen inte följer de generella bedömningar för hur tillsynen bör vara utformad enligt regeringen (jfr skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, skr. 2009/10:79). Boverket menar att förslaget att länsstyrelsen ska vara skyldig att upphäva en detaljplan på grund av processfel är alltför långtgående och endast bör omfatta processfel av allvarligare slag.

Även merparten av de länsstyrelser som har yttrat sig anser att länsstyrelsernas tillsyn inte bör omfatta den formella hanteringen. Länsstyrelserna i Örebro län respektive Västerbottens län anser emellertid att förslaget är lämpligt. Flertalet kommuner avstyrker förslaget i denna del, som befaras kunna förlänga planprocessen i onödan. Strängnäs kommun tillstyrker emellertid förslaget i denna del, liksom Sveriges Allmännyttiga

Bostadsföretag, Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier.

Merparten av remissinstanserna är kritiska till förslaget att lagstödet ska redovisas på detaljplanekartan för respektive planbestämmelse, som uppfattas som ett alltför detaljerat krav som kan försvåra möjligheten att förstå plankartan och att det finns risk för att planprocessen förlängs utan att tillföra planprocessen något väsentligt. Bland annat Kungl. Tekniska högskolan och Lantmäteriet tillstyrker emellertid förslaget i denna del.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (SOU 2012:91 s. 97 ff.). Utredningen menade även att länsstyrelsens roll som överprövningsinstans bör utredas och att länsstyrelsens resurser i större utsträckning än hittills bör användas för rådgivning och uppföljning av formella brister hos kommunerna inom

PBL-området. I sitt slutbetänkande föreslog utredningen även att en kommun skulle ges rätt att hos länsstyrelsen begära sådant underlag som

Prop. 2013/14:126

124

kan vara av betydelse för planeringen innan kommunen påbörjar arbetet med att upprätta en översiktsplan. Enligt förslaget skulle länsstyrelsen överlämna underlaget senast två månader efter begäran (SOU 2013:34 s. 230 ff.).

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna menar att det är tillräckligt att länsstyrelsen ger råd och stöd om hur PBL ska tillämpas inom ramen för planprocessen. Länsstyrelsen i Dalarnas län pekar dock på att det finns olika typer av fel. Processfel upptäcks vanligtvis endast vid överklagande och det skulle innebära en kraftigt ökad administration att i varje ärende begära in och granska tidningsannonser osv., medan det redan i dag är rutin att påtala fel och otydligheter i planhandlingarna.

Sådana påpekanden och råd leder, enligt länsstyrelsen, i stort sett alltid till att kommunen justerar planhandlingarna inför nästa skede.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

När den äldre plan- och bygglagen (1987:10) infördes var några av de bärande tankarna dels att begränsa det statliga inflytandet i kommunernas planläggning, dels att länsstyrelsen skulle ges ansvaret att samlat företräda staten gentemot kommunen i såväl översiktsplaneringen som detaljplaneläggningen. Denna ordning gäller även enligt PBL.

Under samrådet ska länsstyrelsen bl.a. särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses och att bebyggelsen inte blir olämplig med hänsyn till bl.a. människors hälsa eller säkerhet (5 kap. 14 § PBL). När länsstyrelsen har fått ett meddelande om att en kommun har beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. Länsstyrelsen ska överpröva beslutet, om detta kan antas innebära bl.a. att ett riksintresse inte tillgodoses, att regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt eller att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet. Om länsstyrelsen efter utredning finner att detaljplanen eller områdesbestämmelserna är olämpliga i bl.a. dessa hänseenden, ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdesbestämmelserna (11 kap. 10 och 11 §§ PBL).

Byggkravsutredningen föreslog i delbetänkandet Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) ett förbud för kommuner att ställa vissa krav på tekniska egenskaper i exploateringsavtal och markanvisningsavtal. För att säkerställa att förbudet efterlevs föreslog utredningen att avtalen skulle lagregleras och att länsstyrelsen skulle ges möjlighet att upphäva ett avtal som stred mot förbudet. Regeringens förslag i denna del redovisas i avsnitt 10. Därutöver föreslog utredningen att länsstyrelsen under samrådet m.m. skulle ge råd om planprocessen och verka för att planbestämmelserna har stöd i 4 kap. PBL. Kommunen skulle även vara skyldig att på detaljplanekartan redovisa vilken föreskrift i 4 kap. som en planbestämmelse har stöd av. Länsstyrelsen föreslogs även få i uppgift att överpröva en detaljplan om beslutet att anta planen kunde antas strida

Prop. 2013/14:126

125

mot förfarandereglerna i 5 kap. PBL eller om en planbestämmelse saknade lagstöd.

Även Plangenomförandeutredningen har föreslagit att exploateringsavtalen ska lagregleras (delbetänkandet Ett effektivare plangenomförande, SOU 2012:91). Därtill föreslog utredningen att länsstyrelsen ska ge råd om tillämpningen av bestämmelserna i PBL, dvs. inte bara bestämmelserna i 4 och 5 kap. PBL. Däremot lade utredningen, till skillnad från Byggkravsutredningen, inte några förslag om utökade tillsynsuppgifter för länsstyrelsen i dessa delar.

När det gäller länsstyrelsens ansvar för planeringsunderlag är utgångspunkten för bestämmelserna om länsstyrelsens uppgifter i arbetet med översiktsplanen att det statliga inflytandet i huvudsak ska utövas genom tidiga kontakter och en kontinuerlig dialog mellan kommunen och länsstyrelsen. Under samrådet ska länsstyrelsen bl.a. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden (3 kap. 10 § PBL).

I PBL infördes nya bestämmelser om länsstyrelsens uppgifter i samband med kommunens prövning av översiktsplanens aktualitet. Länsstyrelsen ska minst en gång under mandattiden redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. Länsstyrelsen ska också lämna en sådan redogörelse till kommunen när kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL).

Länsstyrelsen har vidare ett ansvar för underlag för tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken. Länsstyrelsen ska ställa samman utredningar, program och annat planeringsunderlag som har betydelse för hushållningen med mark och vatten i länet och som finns hos statliga myndigheter och är även skyldig att på begäran tillhandahålla sådant planeringsunderlag åt kommuner och myndigheter (6 kap. 20 § miljöbalken).

Plangenomförandeutredningen menade att länsstyrelsens underlag och synpunkter ibland kommer för sent i arbetet med översiktsplaneringen, vilket gör det svårt och omständligt för kommunen att tillgodose de statliga intressena. Utredningen föreslog därför att det bör införas en bestämmelse som ger kommunen rätt att begära att länsstyrelsen tillhandahåller sådant underlag som kan vara av betydelse för planeringen, innan arbetet med en översiktsplan inleds. Avsikten med den tänkta regleringen är att statens förutsättningar och synpunkter bör ligga till grund för arbetet från början, snarare än att som ibland sker lämnas över som en reaktion på samrådsförslaget.

Länsstyrelsen bör ge kommunen råd om tillämpningen av PBL Kungl. Tekniska högskolan har i en undersökning gått igenom 390 detaljplaner i 25 kommuner (Caesar & Lindgren, Kommunernas detaljplanebestämmelser – Lagstöd? Tydlighet? KTH Fastighetsvetenskap, 2009).

Undersökningen visar att 30 procent av planerna har en eller flera bestämmelser som saknar lagstöd. Även om det i vissa fall kan vara svårt att bedöma om en planbestämmelse saknar lagstöd, anser författarna att

Prop. 2013/14:126

126

55 procent av detaljplanerna har minst en bestämmelse som saknar lagstöd eller är otydlig.

Boverket har i en rapport till regeringen argumenterat för att även formaliafrågor är ett statligt intresse och att de därför bör bevakas (Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen, Boverket 2007). Boverket menar att enskilda har möjlighet att under planprocessen lämna synpunkter inte bara beträffande de sakliga bedömningarna utan också när det gäller den formella tillämpningen av PBL. I den mån de är taleberättigade har de också möjlighet att i ett överklagande åberopa formaliafel till stöd för ett yrkande om upphävande. Enligt Boverket är emellertid bestämmelserna i PBL detaljerade och komplexa och det kan, enligt Boverkets uppfattning, knappast begäras att enskilda ska vara så väl insatta i bestämmelserna att de alltid kan reagera på olika formaliafel. Det finns också situationer när antalet berörda är begränsat, vilket inte gör det mindre viktigt att de formella bestämmelserna följs. Boverket menar att det är av central betydelse för tillämpningen att de formella bestämmelserna följs.

Enligt Plangenomförandeutredningen förekommer det redan i dag att länsstyrelsen lämnar synpunkter under planprocessen när det gäller formaliafrågor av olika slag. Något uttryckligt ansvar för just denna uppgift finns dock inte angivet i författningstexterna, som enbart tar sikte på sakfrågor. I brist på ett uttryckligt mandat att bevaka formkrav, råder det osäkerhet om i vilken utsträckning som länsstyrelsen förväntas ta på sig uppgiften att också bevaka de formella kraven.

Plangenomförandeutredningen menar att de formella bestämmelserna kan ses som en form av statligt intresse, om än av annat slag än de som berör sakfrågor. Utredningen gör dock, till skillnad från Byggkravsutredningen, bedömningen att ett formellt fel inte bör leda till att länsstyrelsen ska upphäva en detaljplan på eget initiativ. Enlig utredningen är det tillräckligt att länsstyrelsens roll utvidgas i det rådgivande och granskande skedet, vilket bör leda till att färre planer med formella brister antas. Utredningen menar att i allmänhet rättar sig kommunen efter länsstyrelsens påpekanden såväl vad gäller rådgivning om allmänna intressen som påpekanden kring de s.k. ingripandegrunderna. Planerna justeras således under planprocessens gång. Kommunerna rättar sig normalt sett även i de fall länsstyrelsen påpekar rena formaliafel. Vad gäller den sistnämnda frågan är det enligt utredningen oklart vilken kraft länsstyrelserna lägger ner på uppgiften, eftersom denna inte är uttryckligen angiven i lagen.

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens överväganden i dessa avseenden, både vad gäller förslaget att länsstyrelsens rådgivande roll under planprocessen bör synliggöras direkt i lagen och bedömningen att länsstyrelsen inte bör ges någon tillsynsuppgift att överpröva en antagen plan som har brister i dessa avseenden. Regeringen anser att PBL bör ge länsstyrelsen ett tydligt mandat för att lämna råd när det gäller tillämpningen av samtliga delar av PBL, dvs. inte bara de delar av PBL som reglerar detaljplanerna. Det ligger emellertid i sakens natur att länsstyrelsens vägledning i första hand bör avse hur bestämmelserna om detaljplaner tillämpas.

Att länsstyrelsen ger kommunerna råd om hur PBL bör tillämpas ändrar enligt regeringens mening inte på det grundläggande förhållandet att det är kommunen som har det fulla ansvaret för att säkerställa att PBL:s

Prop. 2013/14:126

127

bestämmelser följs i fråga om planprocessen, planhandlingarnas utformning och detaljplanens innehåll i övrigt. Länsstyrelsens rådgivning bör i första hand inriktas mot sådana brister som är väsentliga sett från allmän synpunkt. I den mån länsstyrelsen noterar brister som inte kan antas medföra några olägenheter av betydelse för det formella förfarandet eller för tillämpningen av planen efter antagandet, bör länsstyrelsen underlåta att påtala sådana brister, för att inte onödigtvis tynga planprocessen. Inte heller om länsstyrelsen under planprocessen händelsevis missar att påtala ett fel av väsentlig betydelse, bör en sådan omständighet påverka länsstyrelsens bedömning i händelse av att detaljplanen överklagas på den grunden efter antagande.

Som Länsstyrelsen i Dalarnas län har påtalat kan det ibland vara svårt för länsstyrelsen att upptäcka processfel under planprocessens gång. Regeringen anser att det inte bör krävas att länsstyrelsen ska ge råd när det gäller sådana frågor som inte kan bedömas utifrån de handlingar som länsstyrelsen fått del av. Det finns dock många processfel som länsstyrelsen kan uppmärksamma utifrån hur planhandlingarna är utformade, t.ex. om någon miljökonsekvensbeskrivning inte har upprättats, trots att det finns anledning att tro att ett genomförande av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Regeringen anser att detaljplanerna sannolikt kan bli bättre om länsstyrelsen ges en tydligare roll vad gäller rådgivning kring eventuella formella brister, vilket skulle leda till färre oklarheter och därigenom också till en enklare och effektivare byggprocess som helhet.

Plangenomförandeutredningen anser att ett krav på ett utökat samråd kring formalia i detaljplaner sannolikt skulle öka arbetsbördan för länsstyrelsen. Sannolikt skulle det även medföra att kommunerna blev mer grannlaga i sin utformning av bestämmelser och hanteringen av planprocessen. Som en följd av detta borde inte antalet ärenden till länsstyrelsen öka mer än nyttan med ordningen. Regeringen delar denna bedömning.

I lagens nuvarande lydelse anges att länsstyrelsen under samrådet bl.a. särskilt ska ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och verka för vissa andra statliga intressen (jfr 5 kap. 14 § PBL). Regeringen anser att länsstyrelsens uppgifter bör utökas på så sätt att länsstyrelsen under samrådet även ska ge råd om hur PBL i övrigt ska tillämpas, men endast i de fall när det finns ett allmänt intresse från samhällets sida att ge kommunen sådana råd. Länsstyrelsen bör således begränsa sin rådgivande verksamhet till sådana råd som är av betydelse från allmän synpunkt för att detaljplanen ska bli ändamålsenligt utformad. Genom den tänkta ordningen görs det tydligt att länsstyrelsen har ett särskilt ansvar för att ge råd om tillämpningen av 2 kap. PBL och att verka för de andra statliga intressena, medan uppgiften att verka för att PBL i övrigt tillämpas på det sätt som lagstiftaren avsett endast bör inriktas mot väsentliga fel.

Länsstyrelsen ska under granskningstiden enligt nu gällande bestämmelser yttra sig om länsstyrelsen bedömer att planförslaget kan antas bli olämpligt i vissa särskilt angivna avseenden (5 kap. 22 § PBL). Plangenomförandeutredningen har föreslagit att länsstyrelsen ska yttra sig under granskningstiden varje gång som planförslaget avviker från bestämmelserna i PBL. Regeringen anser emellertid att det skulle föra för långt att införa en sådan skyldighet för länsstyrelsen, utan att PBL endast bör ange att länsstyrelsen ska yttra sig i granskningsskedet i de fall där

Prop. 2013/14:126

128

länsstyrelsen bedömer att planförslaget inte är förenligt med de s.k. ingripandegrunderna. Huruvida det finns skäl att uppmärksamma kommunen på eventuella formella brister bör lämpligtvis bedömas av länsstyrelsen utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet.

Sveriges Kommuner och Landsting har, i sitt remissyttrande avseende planprocesspromemorian, framfört att planarbetet skulle effektiviseras om kommunen fick ett tidigare ställningstagande från länsstyrelsen, eftersom detta kommer först i granskningsskedet i dag. Planprocesspromemorian innehåller inget förslag till förändring av den tidpunkten.

Regeringen anser att det är önskvärt om länsstyrelsen kan lämna ett så tidigt besked som möjligt till kommunen i fråga om sådana intressen som kan föranleda ett ingripande från statens sida. Det ligger dock i sakens natur att det många gånger kan vara svårt för länsstyrelsen att ta ställning tidigt i planprocessen, särskilt om länsstyrelsens ställningstagande är beroende av ytterligare uppgifter eller underlag från kommunen. För närvarande saknas förutsättningar för att ändra bestämmelserna i PBL i detta avseende.

Det bör inte krävas att lagstödet för en detaljplanebestämmelse redovisas på plankartan

Merparten av remissinstanserna har varit kritiska till Byggkravsutredningens förslag att kommunen ska redovisa lagstödet för respektive planbestämmelse på detaljplanekartan. Regeringen delar remissinstansernas tveksamhet i detta avseende, bl.a. mot bakgrund av att en planbestämmelse kan grundas på flera olika bestämmelser i 4 kap. PBL (jfr redogörelsen i avsnitt 6.5 angående vilka planbestämmelser som avser utformning). Ett krav på redovisning av lagstöd för varje planbestämmelse riskerar enligt regeringens uppfattning att leda till ytterligare detaljreglering av planprocessen som inte bidrar till ambitionen att PBL ska bli enklare att tillämpa. Regeringen instämmer i Byggkravsutredningens bedömning att det är ett problem att många planbestämmelser i dag saknar lagstöd, men menar att detta i första hand bör åtgärdas med utbildning snarare än krav på ytterligare formalia. I bedömningen ligger också att förslaget skulle innebära ett merarbete för länsstyrelsen som sannolikt inte skulle motsvaras av den förmodade nyttan.

Ytterligare bestämmelser om att länsstyrelsen ska tillhandahålla underlag behövs inte

Förslaget att länsstyrelsen ska tillhandahålla underlag inom viss tid har ett nära samband med länsstyrelsens uppgifter i samband med kommunens prövning av översiktsplanens aktualitet enligt 3 kap. 28 § PBL. De nuvarande reglerna om den sammanfattande redogörelsen innebär att länsstyrelsen självständigt ska ta initiativ till att, minst en gång under den kommunala mandatperioden, redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga och mellankommunala intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse och lämnas till kommunen. Vidare ska länsstyrelsen även lämna en sådan redogörelse när kommunen begär det.

Inom ramen för ett av de projekt som bedrevs av Boverket i samarbete med länsstyrelserna år 2010–2011 redovisades ett förslag till modell för

Prop. 2013/14:126

129

sammanfattande redogörelser (Språngbräda för nya plan- och bygglagen – åtta pilotprojekt, Boverket 2011). Modellen innebär att redogörelsen består av två delar, dels länsstyrelsens synpunkter på översiktsplanens aktualitet, dels länsstyrelsens redovisning av statliga och mellankommunala intressen med betydelse för översiktsplanens aktualitet.

De arbetsformer som har utvecklats av länsstyrelserna och Boverket medför att länsstyrelserna redan i dag tillhandahåller underlag inom ramen för den sammanfattande redogörelsen. Regeringen anser att Plangenomförandeutredningens förslag skulle medföra att förhållandet mellan den sammanfattande redogörelsen och den föreslagna skyldigheten att tillhandahålla underlag inom viss tid delvis blir oklart. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras.

Frågan om länsstyrelsen som överprövningsinstans behandlas senare

Både Byggkravsutredningen och Plangenomförandeutredningen har ifrågasatt länsstyrelsens roll som överprövningsinstans i PBL-ärenden.

Regeringen beslutade i maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt PBL. Syftet med uppdraget är att, med bibehållen rättssäkerhet, åstadkomma en effektivare prövningsordning (dir. 2013:53). Utredningen har antagit namnet PBL-överklagandeutredningen. Utredningen ska bl.a. analysera dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn kan förkortas, dels om handläggningen av sådana överklaganden kan koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser.

Regeringen anser att det är lämpligt att avvakta resultaten från PBLöverklagandeutredningen innan frågan om länsstyrelsens roll som överprövningsinstans avgörs.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 5 kap. 14 § PBL.

6.7 Hanteringen av lagakraftvunna detaljplaner förtydligas

Regeringens förslag: Bestämmelserna om en kommuns skyldighet att skicka en lagakraftvunnen detaljplan och vissa andra handlingar till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten ska förtydligas.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Lantmäteriet, tillstyrker förslaget. Boverket är positivt till en fastställd tidsfrist och bejakar utvecklingen mot en digital planprocess, men förordar dock en komplettering i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, för att stödja en övergång till digital hantering av planhandlingar. Utan en sådan komplettering fyller den föreslagna förändringen inte sitt syfte, enligt Boverket. Länsstyrelsen i Stockholms län menar att

Prop. 2013/14:126

130

även skyldigheten att sända lagakraftvunna detaljplaner till länsstyrelsen kan tas bort, vilket skulle synliggöra var ansvar för arkivering och registerhållning finns.

Gagnefs kommun tror att små kommuner kan få svårt att efterleva denna ändring. Sunne kommun ifrågasätter ändringen och föreslår en längre tidsfrist. Fastighetsägarna Sverige och HSB Riksförbund anser att det skulle behövas sanktioner mot kommuner som inte följer regeln.

Även Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att det kan vara befogat att överväga någon form av sanktion.

Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande lydelsen av 5 kap. 32 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, har i huvudsak samma utformning som i plan- och bygglagen (1987:10), förkortad

ÄPBL. När beslutet att anta en detaljplan har vunnit laga kraft ska kommunen bl.a. anteckna det datum då planen vann laga kraft på planhandlingarna och snarast möjligt skicka planen, planbeskrivningen och fastighetsförteckningen till länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten, om det inte är uppenbart obehövligt (5 kap. 32 första stycket 1 PBL). Om kommunen inte kan skicka handlingarna inom två veckor, ska kommunen genast underrätta mottagarna om innehållet i handlingarna (5 kap. 32 § andra stycket PBL). Skälet till att ha en lagreglerad skyldighet är att planhandlingarna behövs för att lantmäterimyndigheten ska kunna genomföra planen utan fördröjning. Bestämmelsen i ÄPBL innehöll ursprungligen en tidsgräns på en månad, som ändrades till den nuvarande konstruktionen år 1990 (prop. 1989/90:37).

Tanken bakom den gällande lagkonstruktionen är att om kommunen inte inom två veckor kan få fram de handlingar som är lämpliga för arkivering så kan en underrättelse ske med en enklare papperskvalitet, som är tillräcklig för att utföra registreringen i fastighetsregistret.

Numera kan en digital handling, t.ex. en pdf-fil, anses vara en handling som är lämplig för arkivering. En digital handling av tillräcklig kvalitet kräver mindre arbete att färdigställa, vilket gör att tidsgränsen på två veckor bör gälla generellt. För att göra bestämmelsen helt entydig bör även texten ”om det inte är uppenbart obehövligt” tas bort.

När det gäller frågan om eventuella sanktionsmöjligheter gör regeringen bedömningen att sådana inte torde vara nödvändiga. Regeringen bedömer också att skyldigheten att inom två veckor sända planhandlingar till lantmäterimyndigheten och länsstyrelsen inte kan anses vara så betungande att kravet skulle vara svårt att uppfylla för mindre kommuner. Uppföljning av lagändringen bör dock göras för att kartlägga hur den efterföljs.

Det kan, som Boverket påpekar, krävas ändringar i PBF för att fullt ut övergå till en digital planprocess. Den nu tänkta lagändringen bör enligt regeringens bedömning ses som ett första steg. Huruvida det även krävs ändringar på förordningsnivå får övervägas i annan ordning.

Kravet att en kommun ska sända en detaljplan som har vunnit laga kraft till länsstyrelsen kan enligt Länsstyrelsen i Stockholms län tas bort. Länsstyrelsen menar att en sådan ändring skulle synliggöra var ansvar för arkivering och registerhållning finns. Regeringen har i PBF meddelat föreskrifter om att kommunen inte behöver skicka handlingar om detaljplaner eller områdesbestämmelser till länsstyrelsen enligt 5 kap. 32 eller 39 § PBL, om länsstyrelsen har rutiner för att ta del av handlingarna på

Prop. 2013/14:126

131

annat sätt och därför beslutat att handlingarna inte behöver skickas (2 kap. 8 § PBF).

Mot bakgrund av länsstyrelsens betydelsefulla roll när det gäller planering och byggande anser regeringen att det är nödvändigt att länsstyrelsen har tillgång till alla gällande detaljplaner i länet. Även om länsstyrelserna ofta har tillgång till gällande detaljplaner på annat sätt, exempelvis genom Lantmäteriets digitala arkiv, saknas för närvarande bestämmelser i PBL som säkerställer att så verkligen är fallet. Regeringen bedömer således att det i dagsläget inte finns tillräckligt underlag för att helt ta bort kravet på att lagakraftvunna planer ska skickas till länsstyrelsen.

Bestämmelsen finns i 5 kap. 32 § PBL.

7 Ett effektivare plangenomförande

7.1 Sambanden mellan olika plangenomförandefrågor tydliggörs

Regeringens förslag: Tillämpningen av reglerna om plangenomförande ska underlättas genom införandet av en ny bestämmelse i 6 kap. plan- och bygglagen med en allmän beskrivning av kapitlets innehåll och hänvisning till annan central lagstiftning med bestämmelser av betydelse för plangenomförandet.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag (SOU 2012:91 s. 64 f.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anser att bestämmelsen bör utgå. En hänvisning ger intrycket av att vara komplett men det är svårt att få en heltäckande hänvisning.

Boverket anser att det finns skäl att göra en breddad analys av plan- och byggprocessen med tillhörande lagstiftning för att på så sätt få ett samlat grepp över hela samhällsbyggnadsprocessen och behovet av förändringar av den. Lantmäteriet anger att det får anses vara en tillräcklig reglering att innehållet i 6 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, förtydligas och att hänvisningar sker till annan tillämplig lagstiftning. Statskontoret ställer sig bakom förslaget, eftersom det förtydligar lagstiftningen på området.

De kommuner som har yttrat sig över utredningens förslag är genomgående positiva. Till dessa hör Huddinge kommun, Tyresö kommun,

Österåkers kommun, Linköpings kommun, Växjö kommun, Kalmar kommun, Karlshamns kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun, Umeå kommun och Bodens kommun. Kommunerna framhåller bl.a. att införandet av en ny inledande paragraf i 6 kap. PBL med en översikt av var olika bestämmelser om plangenomförande går att hitta är en förbättring mot i dag. De framhåller vidare att en översiktlig hänvisning till andra lagstiftningar kan vara bra då det tydliggör kopplingar mellan lagstiftningarna och var man kan hitta mer information.

Prop. 2013/14:126

132

Skälen för regeringens förslag: I direktiven till Plangenomförandeutredningen uttalas att ett av syftena med uppdraget när det gäller att göra en översyn av bestämmelserna om genomförande av detaljplan var att åstadkomma en tydlig, effektiv och transparent plangenomförandelagstiftning där sambandet mellan olika bestämmelser om plangenomförande tydligt framgår.

Med plangenomförande menas vanligen alla åtgärder som vidtas för att förverkliga de mål som ställs upp i planer och andra beslut om markanvändning. Utöver sådana åtgärder som avses ske på kvartersmark omfattar plangenomförandet t.ex. marklösenfrågor, frågor om anläggande av gator, iordningställande av parker, anordnande av vatten- och avloppsanläggningar, finansieringsfrågor samt fastighetsrättsliga åtgärder såsom fastighetsbildning och inrättande av gemensamhetsanläggningar. Plangenomförandets omfattning och innehåll varierar beroende på vilket syfte planen har. De åtgärder som exempelvis krävs för att förverkliga en detaljplan som syftar till ett bevarande av befintlig bebyggelse eller markanvändning, är andra än de som behöver vidtas för att genomföra en plan vars syfte är att möjliggöra en nyexploatering för bebyggelseändamål.

Plangenomförandet omfattar således såväl tekniska och ekonomiska som rättsliga och andra administrativa åtgärder. För att dessa åtgärder ska komma till stånd på ett samordnat och ändamålsenligt sätt krävs en effektivt utformad organisation och tydliga administrativa ramar. PBL innehåller bestämmelser som reglerar vissa, begränsade delar av plangenomförandet.

Termen plangenomförande finns inte uttryckligen definierad i PBL, men det kan sägas vara indirekt definierat genom de olika åtgärder och bestämmelser som återfinns i 6 kap. under rubriken plangenomförande. Det handlar bl.a. om de s.k. exploatörsbestämmelserna i 3–10 och 12 §§ (se vidare avsnitt 7.5), om kommunens rätt att lösa in mark m.m., om ordnandet och underhåll av allmänna platser samt om fastighetsägares skyldighet att betala för gatukostnader m.m.

Enligt kapitlets inledande paragraf ska genomförandet av en detaljplan grunda sig på den planbeskrivning som kommunen har gjort enligt 4 kap. 31 och 33 §§ PBL. Av dessa bestämmelser framgår att det tillsammans med detaljplanen ska finnas en planbeskrivning som anger hur detaljplanen ska förstås och genomföras. Av planbeskrivningen ska bl.a. framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit en ny inledande paragraf till 6 kap. PBL. Enligt utredningen ska det föreslagna nya lagrummet bl.a. dels översiktligt beskriva innehållet i kapitlet, dels ge en hänvisning till viss övrig lagstiftning som reglerar plangenomförandefrågor. Hänvisningen gäller lagstiftningen inom det fastighetsrättsliga området (fastighetsbildningslagen [1970:988, anläggningslagen [1973:1149], ledningsrättslagen [1973:1144]) samt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. De aktuella lagarna utgör de lagar som är mera generellt tillämpliga för plangenomförande när det gäller markåtkomstfrågor och frågor om fastighetssamverkan. Hänvisningen till lagen om allmänna vattentjänster markerar dels den skyldighet som kommunen har när det gäller att ordna ett områdes vatten- och avloppsförsörjning, dels kopplingen till bestäm-

Prop. 2013/14:126

133

melsen om att en markägare enligt nuvarande 6 kap. 8 § andra stycket PBL i vissa fall kan bli förpliktad att bekosta anläggningar för vattenförsörjning och avlopp inom ett område. Den nuvarande inledande paragrafen föreslås av utredningen fortsättningsvis vara 2 §.

Regeringen anser att de förtydliganden och förändringar som Plangenomförandeutredningen har föreslagit skulle bidra till att skapa en mera transparent plangenomförandelagstiftning. Det bör dock uppmärksammas att de lagar som förslaget refererar till inte utgör en fullständig redovisning av den lagstiftning som det kan bli aktuellt att tillämpa vid ett genomförande av en detaljplan. Enligt regeringens mening är det lämpligare att ha en sådan upplysning i författningskommentaren i stället för i lagtexten. Utredningens förslag i den delen bör därför inte genomföras.

Sambanden mellan PBL:s reglering av plangenomförandet och det fastighetsrättsliga plangenomförandet är inte heller i övrigt reglerat i PBL. Av 4 kap. 7 § PBL framgår att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser, men att kommunen, om det finns särskilda skäl till det, i detaljplanen får bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. Det framgår inte av detta lagrum eller av bestämmelserna i 6 kap. PBL när eller hur ett genomförande av en plan där kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna ska initieras. Det framgår inte heller vem som ska eller kan initiera ett genomförande av en sådan plan.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att det ska ske ett förtydligande i nu nämnda avseende. Utredningen föreslår därvid att det i den inledande paragrafen i 6 kap. PBL ska upplysas om att det i anläggningslagen finns bestämmelser om fastighetssamverkan avseende genomförande av sådana detaljplaner där kommunen inte är huvudman för allmänna platser, dvs. om inrättande av en anläggning som är gemensam för flera fastigheter.

Regeringen anser att den föreslagna kompletteringen innebär ett förtydligande av hur genomförandet av detaljplaner, som innehåller allmänna platser med enskilt huvudmannaskap, ska kunna komma till stånd. Regeringen föreslår därför att utredningens förslag genomförs i denna del. Vidare anser regeringen att det i detta sammanhang är lämpligt att i samma inledande paragraf även arbeta in den nuvarande upplysningen i 6 kap. 23 § PBL om bestämmelser om underhåll av sådana allmänna platser.

Plangenomförandeutredningens förslag vad avser vissa förändringar i den ovan nämnda paragrafen 4 kap. 7 § PBL behandlas vidare i avsnitt 7.2.

Bestämmelsen finns i 6 kap. 1 § PBL.

Prop. 2013/14:126

134

7.2 Bestämmelserna om huvudmannaskap för allmänna platser förtydligas

Regeringens förslag: Bestämmelserna om huvudmannaskap ska förtydligas så att det uttryckligen framgår att kommunen, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen får bestämma att huvudmannaskapet ska vara enskilt för en eller flera allmänna platser.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog emellertid även förändrade formuleringar när det gäller under vilka förhållanden som en kommun ska kunna besluta om enskilt huvudmannaskap, att kommunen i egenskap av kommun, dvs. utan att vara fastighetsägare, under vissa förutsättningar ska kunna delta i en gemensamhetsanläggning samt att det införs en särskild lämplighetsprövning för att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare (SOU 2012:91 s. 79 ff.).

Remissinstanserna: Inte någon remissinstans har närmare kommenterat utredningens förslag att införa benämningen enskilt huvudmannaskap för allmänna platser i de fall kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) delar inte utredningens uppfattning att allmänheten inte har tillträde till allmänna platser med enskilt huvudmannaskap. En tydlig avgränsning mellan allmän plats och enskild kvartersmark har historiskt varit en av de viktigaste rättsliga konsekvenserna av detaljplaneläggning. En sådan grundläggande förändring som utredningen föreslagit måste bygga på ett utvecklat underlag med konsekvensbedömning av vad detta kan komma att innebära för det svenska samhället i hela sin vidd. Dagens regler med kommunalt eller enskilt huvudmannaskap, alternativt delat huvudmannaskap, kan varieras på ett sätt så att kommunalt deltagande i enskilt huvudmannaskap via gemensamhetsanläggning inte behövs.

Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) framhåller att det vid den fortsatta beredningen bör klarläggas hur den föreslagna lämplighetsprövningen ska utföras. Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) tillstyrker att en lämplighetsprövning införs. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) tillstyrker att kommunen ska kunna ingå i gemensamhetsanläggning.

Boverket anser att problematiken kring lämplighetsbedömningen inte blir löst med det framlagda förslaget. Verket anger vidare att det med gällande lagstiftning finns möjlighet att inrätta skilt huvudmannaskap för olika allmänna platser inom samma detaljplan. I den utsträckning som kommunen anser att allmänhetens tillträde är viktigt bör kommunen planlägga med kommunalt huvudmannaskap. Boverket framhåller vidare de förvaltningsproblem som kan uppstå när kommunen ska ingå i en gemensamhetsanläggning. Samtidigt påtalar verket att det kan bli nödvändigt med en periodisk översyn av de kommunala andelstalen. Lantmäteriet, som tillstyrker utredningens förslag, framhåller de praktiska problem som uppkommer för en kommun som delägare i samfälligheter.

Verket konstaterar att användningen av kombinationen g (område för gemensamhetsanläggning) och x (område för allmän gång- och cykel-

Prop. 2013/14:126

135

trafik) synes ha minskat något under senare år. Lantmäteriet tillstyrker principerna bakom förslaget att det i kvartersmark för enskilt bebyggande endast ska få ingå mark och anläggningar som lämpligen utförs och förvaltas av enskilda. I det fortsatta lagstiftningsarbetet krävs dock förtydliganden.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att samtliga förslag bör genomföras, men anser att det är viktigt att tydliggöra förutsättningarna för och konsekvenserna av om huvudmannaskapet i en detaljplan är enskilt eller kommunalt. Länsstyrelsen i Dalarnas län anser att förslaget att en kommun utan koppling till en fastighet ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning är bra. Länsstyrelsen i Örebro län framhåller att det innebär en skärpning i valet av huvudman att ändra från särskilda skäl till beaktansvärda skäl. Det är positivt att utredningen föreslår att kommunen i en detaljplan får bestämma att kommunen ska delta i gemensamhetsanläggningarna.

Blekinge tekniska högskola anser att det inte förefaller trängande nödvändigt att förändra reglerna för kommunalt respektive enskilt huvudmannaskap för allmänna platser. Kungl. Tekniska högskolan anser att termerna ”beaktansvärda skäl” och ”ändamålsenliga” måste tolkas. Förslaget att en kommun ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning tillstyrks. Detsamma gäller den föreslagna lämplighetsprövningen av vilka anläggningar på kvartersmark som ska utföras och förvaltas av enskilda. Uppsala universitet (juridiska fakulteten) anser att det tidigare begreppet ”särskilda skäl” i praktiken medgav en tillämpning delvis i strid med lagstiftarens intentioner och risken är att även det nu föreslagna ”beaktansvärda skäl” och ”ändamålsenlighet” kommer att medge en tillämpning i strid med avsedd uppdelning i huvudmannaskapsfrågan.

De flesta av de kommuner som har yttrat sig i frågan tillstyrker att kommunen ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en kommunal fastighet. Hit hör bl.a. följande kommuner: Huddinge,

Nacka, Linköpings, Tyresö, Upplands-Bro, Kalmar, Göteborgs, Halmstad, Falun, Gävle, Sundsvall, Umeå, Östersund och Boden. Linköpings kommun anser emellertid att tillämpningen bör begränsas eftersom det annars kan bli administrativt betungande och kostsamt för kommunen.

Umeå kommun anser att det inte är acceptabelt om kommunen genom lantmäteribeslut ska kunna tvingas att delta i och bekosta gemensamhetsanläggningar. Det är allvarligt att utredningen också föreslår att lantmäterimyndigheten för befintliga gemensamhetsanläggningar ska kunna göra omprövningsförrättningar och då besluta att kommunen ska ingå och tilldela kommunen ett andelstal. Helsingborgs kommun anser att om en kommun ska ingå i en gemensamhetsanläggning bör detta ske endast för anläggningar i nya detaljplaneområden. Förslaget om att en samfällighetsförening i efterhand ska kunna begära att en kommun ska ingå blir ohållbart för kommunerna.

Malmö kommun avstyrker förslaget att lantmäterimyndigheten i befintliga gemensamhetsanläggningar ska kunna ompröva förrättningen och tvinga kommunen att ingå. Detta skulle i grunden förändra kommunernas möjligheter till planering. Det finns dessutom en uppenbar risk att förslaget kommer att leda till oförutsägbara kostnadsökningar för skattebetalarna. Även Strängnäs kommun anser att förslaget att kommunerna ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning inte är bra. Risken är

Prop. 2013/14:126

136

uppenbar att en otydlig gränsdragning skapas mellan kommunens och de enskilda fastighetsägarnas ansvar. Om det finns ett väsentligt behov för allmänheten att nyttja en anläggning bör anläggningen ha ett kommunalt huvudmannaskap. Jönköpings kommun anser att nuvarande regler i anläggningslagen (1973:1149) och plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, är tillfyllest för att reglera användandet av gemensamhetsanläggningar och avstyrker utredningens förslag. Det är oacceptabelt att en kommun genom lantmäteribeslut skulle kunna tvingas att ingå i en sådan anläggning. Det är likaledes oacceptabelt att lantmäterimyndigheten ska kunna göra omprövningsförrättningar och besluta att kommunen ska ingå i befintliga gemensamhetsanläggningar.

Sveriges Kommuner och Landsting samt Ale kommun och Härryda kommun anser att det inte finns skäl att i PBL reglera användandet av gemensamhetsanläggningar utöver nuvarande reglering i anläggningslagen och i PBL. Den föreslagna lämplighetsprövningen avstyrks. Det finns inte skäl att ändra förutsättningarna för när kommunen i detaljplan får bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. Det har inte framkommit skäl som talar för en förändring. Det största behovet av att reglera kommunens möjlighet att delta i en gemensamhetsanläggning finns numera utanför detaljplanelagda områden eftersom det nu är möjligt att ha olika huvudmän för olika allmänna platser i en och samma detaljplan.

Riksförbundet Enskilda Vägar framhåller att begreppet ”beaktansvärda skäl” inte får tolkas som ett striktare krav än de ”särskilda skäl” som PBL för närvarande kräver. Riksförbundet välkomnar ändringen i anläggningslagen som gör det möjligt för en kommun att delta med kostnadsansvar i en gemensamhetsanläggning. Sveriges advokatsamfund anser att utredningens förslag att införa en regel som innebär att enskilt huvudmannaskap aldrig ska kunna komma i fråga för komplexa anläggningar är välbetänkt. Att en kommun ska kunna ingå som delägare i en gemensamhetsanläggning är också positivt. HSB Riksförbund och Hyresgästföreningen är positiva till en lämplighetsprövning med syfte att förhindra att ansvaret för alltför komplexa anläggningar förs över på enskilda fastighetsägare. Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier anser att det är positivt att en kommun ska ha möjlighet att ingå i gemensamhetsanläggningar. Vidare tillstyrks förslaget om huvudmannaskap för allmänna platser. Den föreslagna lämplighetsprövningen tillstyrks.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Ett enkelt och rationellt plangenomförande förutsätter att det finns klara och tydliga bestämmelser såväl vad gäller förutsättningarna för detaljplaneläggningen som vad gäller de bestämmelser som reglerar genomförandet av planen. Förändringar av de bestämmelser som påverkar planeringen och plangenomförandet bör inte komma till stånd om det inte är särskilt motiverat.

PBL innehåller ett stort antal bestämmelser om vad kommunen får bestämma i en detaljplan. Antalet bestämmelser om vad kommunen ska bestämma i en detaljplan är begränsat till tre.

Prop. 2013/14:126

137

I 4 kap. 5 § PBL anges att kommunen i en detaljplan ska bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Kommunen ska därutöver bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för samt användningen av kvartersmark och vattenområden. Enligt 4 kap. 7 § PBL ska kommunen vara huvudman för allmänna platser. Kommunen får dock, om det finns särskilda skäl för det, i detaljplanen bestämma att kommunen inte ska vara huvudman för en eller flera allmänna platser. I 4 kap. 21 § PBL anges att kommunen i en detaljplan ska ange en genomförandetid. Tiden ska bestämmas så att det finns rimliga möjligheter att genomföra planen, men tiden får inte vara kortare än fem år och inte längre än femton år.

Det mest grundläggande för en detaljplan är således att kommunen i densamma ska avgränsa områden för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Med allmän plats avses enligt 1 kap. 4 § PBL en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov. Grundläggande för de allmänna platserna är att kommunen ska vara huvudman för dem om det inte finns särskilda skäl som talar för en annan huvudman. Det är inte möjligt att genom en planbestämmelse ange vem som ska vara huvudman om kommunen inte ska vara det. Detaljplanens planbeskrivning ska dock enligt 4 kap. 33 § PBL bl.a. innehålla en redovisning av hur detaljplanen är avsedd att genomföras. Av denna redovisning ska framgå de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda.

Om kommunen inte ska vara huvudman för allmän plats ska huvudmannaskapet vara enskilt

Utgångspunkten är att kommunen ska vara huvudman för allmän plats. Om avsikten är att ansvaret för allmänna platser ska läggas över på fastighetsägarna, finns det olika sätt att hantera detta ansvar. Ofta inrättas en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen. De fastigheter som får del i en sådan gemensamhetsanläggning utgör en s.k. anläggningssamfällighet, som vanligtvis förvaltas av en samfällighetsförening. Lantmäterimyndigheten fastställer vid en förrättning vilka nyttigheter som ska ingå i gemensamhetsanläggningen, hur olika anläggningar ska vara utformade och vilka fastigheter som ska delta i samfälligheten. Fastigheterna tilldelas därvid andelstal som ska ligga till grund för fördelningen av kostnaderna för utförande och drift av anläggningarna. Samfälligheten får sedan svara för byggande och underhåll.

När det gäller frågan om benämningen på den som ska vara huvudman för de allmänna platserna när kommunen i detaljplanen bestämmer att kommunen inte ska vara huvudman konstaterar regeringen att det i PBL saknas en beskrivning av vem som ska svara för plangenomförandet. Plangenomförandeutredningen har föreslagit att den som har ansvar för genomförandet av planen i sådana fall bör benämnas ”enskild huvudman”. Regeringen delar utredningens bedömning och anser att uttrycket enskild huvudman bör användas i PBL för att beskriva vem som svarar för genomförandet av sådana allmänna platser där kommunen inte är

Prop. 2013/14:126

138

huvudman. Regeringens förslag innebär inte någon materiell förändring av nuvarande reglering. Skälet till regeringens förslag är att öka tydligheten och minska den oklarhet som i vissa fall uppkommer i frågan om vem som är huvudman i de fall kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna.

Uttrycket särskilda skäl bör inte ändras

Av PBL framgår det inte närmare under vilka omständigheter som en kommun i en detaljplan ska besluta att kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna. I 4 kap. 7 § PBL anges endast att kommunen får besluta om sådant enskilt huvudmannaskap om det finns särskilda skäl för det.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att uttrycket ”särskilda skäl” bör ersättas med att en förutsättning för ett beslut om enskilt huvudmannaskap ska vara ”att beaktansvärda skäl talar för att utförande och förvaltning blir mer ändamålsenligt”.

Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. Frågan om det i en detaljplan ska vara kommunalt eller enskilt huvudmannaskap för de allmänna platserna faller tillbaka på den reglering som fanns i 1947 års byggnadslagstiftning och motsvarande äldre lagstiftning. I denna äldre bygglagstiftning fanns det två separata detaljplaneinstitut – stadsplan och byggnadsplan. Inom stadsplanelagda områden var det kommunen som var huvudman för de allmänna platserna och inom byggnadsplanelagda områden var det ett enskilt huvudmannaskap. Stadsplan skulle därvid upprättas ”i den mån det genom stadens utveckling påkallas för den närmare regleringen av bebyggelsen”. Beträffande behovet av att upprätta byggnadsplan angavs att ”Har tätbebyggelse uppkommit eller kan sådan bebyggelse väntas uppkomma å viss ort, och föranleda ej omständigheterna till att stadsplan upprättas, skall genom kommunens försorg byggnadsplan upprättas, i den mån sådan plan finnes erforderlig för reglering av bebyggelsen.”

Av kommentaren till bygglagstiftningen (A. Bexelius, A. Nordenstam, V. Körlof) framgår bl.a. att frågan om vilket planinstitut som i det enskilda fallet ska komma till användning skulle avgöras med hänsyn till ortens utveckling, bebyggelsens karaktär och andra dylika faktorer. Av kommentaren framgår vidare att det i praktiken har visat sig att avsaknaden på ett direkt utpekat rättssubjekt med ansvar för tillgodoseendet av vissa gemensamma behov inte har utgjort något hinder mot att använda byggnadsplaneinstitutet för att reglera relativt omfattande tätbebyggelseansamlingar.

I den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, inordnades de båda planinstituten inom ramen för ett – detaljplan. Möjligheten att göra skillnader beträffande ansvaret för plangenomförandet bibehölls dock genom att kommunen fick möjlighet att, om det fanns särskilda skäl, låta huvudmannaskapet för allmänna platser vara enskilt.

I den proposition som låg till grund för 1987 års plan- och bygglag (prop. 1985/86:1 s. 656) anger det föredragande statsrådet i specialmotiveringen bl.a.: ”Om det finns särskilda skäl kan även annan än kommunen, t.ex. en anläggningssamfällighet, vara huvudman för den allmänna platsen. Syftet med denna bestämmelse är att kommunerna inte utan

Prop. 2013/14:126

139

vidare skall kunna avsäga sig huvudmannaskapet. Ansvaret för gatu- och väghållningen bör enligt min mening i allt väsentligt fördelas enligt samma principer som i dag. Det innebär att kommunen bör kunna avsäga sig ansvaret i sådana områden som man i dag använder byggnadsplan t.ex. inom områden för fritidsbebyggelse.”

Den 2 maj 2011 trädde PBL i kraft. Av regeringens proposition framgår att huvudregeln vad beträffar huvudmannaskapet för allmänna platser även fortsättningsvis bör vara kommunalt, om det inte finns särskilda skäl för annat huvudmannaskap. Vidare anges att vad som ska utgöra särskilda skäl för annat huvudmannaskap än kommunalt bör följa nuvarande praxis (prop. 2009/10:170 s. 427).

Regeringen konstaterar att det finns en väl etablerad praxis vad beträffar möjligheterna för en kommun att i en detaljplan ange att kommunen inte ska vara huvudman för de allmänna platserna. Denna praxis har bl.a. redovisats i en rapport med tillkommande komplettering som Lantmäteriet har utarbetat på uppdrag av regeringen (LMV-rapport 2008:6, december 2008 med kompletterande bilaga i februari 2009).

Plangenomförandeutredningen har inte angivit något skäl som talar för att bestämmelserna för att undantaget från huvudregeln om ett kommunalt huvudmannaskap behöver skärpas. Utredningen anger däremot att det kan finnas behov av att förtydliga i vilka fall som kommunen kan avsäga sig huvudmannaskapet och anpassa skälen mer till dagens praxis. Utredningen anger vidare att det i rättspraxis har accepterats enskilt huvudmannaskap även i tätbebyggda områden med permanenthusbebyggelse, om det funnits enskilt huvudmannaskap i området i övrigt eller i angränsande områden. Regeringen finner att de omständigheter som utredningen har pekat på ligger inom ramen för den praxis som funnits alltsedan 1947 års byggnadslagstiftning. Regeringen anser att de förhållanden som utredningen har lyft fram i denna del inte utgör någon grund för att ändra den reglering som i dag styr valet av huvudmannaskap för allmänna platser. Den praxis som har utarbetats ligger enligt regeringens uppfattning i linje med de intentioner som förelegat vid utformningen av den nu gällande bestämmelsen om huvudmannaskap.

Kommunalt deltagande i gemensamhetsanläggning

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att kommunen, utan koppling till någon fastighet, ska kunna ingå i en gemensamhetsanläggning tillsammans med fastighetsägare och gemensamt ansvara för utförande och förvaltning av en anläggning. Detta ska enligt Plangenomförandeutredningen ske genom en ny bestämmelse i anläggningslagen som ger kommunen rätt att ingå i en gemensamhetsanläggning utan koppling till en fastighet.

Regeringen gör i denna fråga följande bedömning. Av vad som har framgått ovan anser regeringen att det är väsentligt att upprätthålla den grundläggande tydlighet som kommer till uttryck i 4 kap. 5 § PBL att kommunen i en detaljplan ska bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Regeringen anser också att bestämmelsen i 4 kap. 7 § PBL ger ett tydligt uttryck för huvudregeln att kommunen ska vara huvudman för allmänna platser och att det ska före-

Prop. 2013/14:126

140

ligga särskilda skäl för att kommunen ska få bestämma att det i stället ska vara ett enskilt huvudmannaskap för de allmänna platserna.

Kommunen kan numera med stöd av PBL besluta att det inom en och samma detaljplan kan finnas olika huvudmän för olika allmänna platser (jfr 4 kap. 7 § PBL, prop. 2009/10:170 s. 196 f.). Det innebär att kommunen kan vara huvudman för vissa allmänna platser medan det råder enskilt huvudmannaskap för andra sådana platser. För att vissa allmänna platser ska kunna ha enskilt huvudmannaskap krävs även i dessa fall att det finns särskilda skäl. En sådan uppdelning kan t.ex. vara lämplig vid en utvidgning av ett tidigare byggnadsplanelagt område med ny bostadsbebyggelse och där det finns vissa anläggningar som betjänar en större allmänhet. Det kan i det senare fallet t.ex. röra sig om att det finns en badplats som betjänar hela eller en större del av kommunens befolkning samt tillfarten till densamma. Medan lokalgatorna till bostadsbebyggelsen i ett sådant fall får enskilt huvudmannaskap kan badplatsen och tillfarten ha kommunalt huvudmannaskap. Före ikraftträdandet av PBL var kommunen tvungen att i ett sådant fall utarbeta två separata detaljplaner. Den förändring som skett har således inneburit förenklingar av planläggningen och plangenomförandet och detta har skett med bibehållen tydlighet i lagstiftningen.

Den av Plangenomförandeutredningen föreslagna möjligheten för en kommun att delta i en gemensamhetsanläggning har, av vad som kan utläsas, två olika syften. Det ena gäller att det allmänna – kommunen – i viss utsträckning anses ha en nytta av sådana vägar m.m. på allmän plats där huvudmannaskapet är enskilt. Den omständigheten skulle tala för att kommunen skulle vara delaktig i kostnaderna för anläggande, drift och underhåll av de allmänna platserna och att kommunen vid en anläggningsförrättning skulle tilldelas ett andelstal som svarar mot kommunens nytta. Förslaget syftar enligt utredningen till att säkra allmänhetens tillgång till olika områden och till att fördela kostnaderna på ett mer rationellt sätt.

Det andra motivet är att de enligt utredningen oklara ansvarsförhållandena gällande s.k. gx-områden kan få sin lösning. Här avses mark som i detaljplan har lagts ut som kvartersmark och givits dels beteckningen g, vilket innebär att marken ska vara tillgänglig för gemensamhetsanläggning, dels beteckningen x, vilket innebär att marken likafullt i vissa delar ska vara tillgänglig för allmän gång- och cykeltrafik. Sådan x-markerad mark är kommunen, om den är huvudman för anläggningen, enligt 14 kap. 18 § PBL skyldig att förvärva nyttjanderätt eller annan särskild rätt till om fastighetsägaren begär det.

Lantmäteriet har, med anledning av ett regeringsuppdrag, i rapporten Samråd och olämpliga planbestämmelser (Lantmäterirapport 2013:1) redovisat sådana olämpligt utformade planbestämmelser och kombinationer av sådana planbestämmelser som ofta förekommer i kommunala detaljplaner samt de råd som verket utarbetat i syfte att komma till rätta med sådana bestämmelser. I rapporten anges att kombinationen gx är en sådan olämplig kombination av bestämmelser. Förekomsten av den beskrivna kombinationen leder enligt rapporten till besvärliga ställningstaganden vid genomförandet av planen och medför en rättsosäkerhet för såväl kommunen som för fastighetsägarna. I förhållande till andra olämpligt utformade bestämmelser eller kombinationer av bestämmelser är

Prop. 2013/14:126

141

dock inte gx någon mera frekvent förekommande planbeteckning. Den förekommer i mindre än två procent av de kommunala planerna.

Regeringen anser att de förslag som Plangenomförandeutredningen har lämnat beträffande en möjlighet för en kommun att i egenskap av kommun delta i en gemensamhetsanläggning inte skulle skapa ökad transparens och tydlighet i plangenomförandet. Regeringen anser att det finns risk för att ett genomförande av utredningens förslag i nu nämnda delar tvärt om skulle kunna bidra till att göra planerings- och plangenomförandeprocessen och inte minst den efterföljande förvaltningsprocessen mera osäker och oförutsägbar. Detta gäller inte minst förslaget att en kommun ska delta i en gemensamhetsanläggning inrättad på allmän plats med enskilt huvudmannaskap. Utredningens förslag i dessa delar bör därför inte genomföras.

Lantmäteriet har i den nämnda rapporten redovisat ett antal åtgärder för att komma till rätta med olämpliga planbestämmelser. Verket lyfter härvid fram de utbildningsinsatser som för närvarande pågår samt till det stödmaterial med bl.a. checklistor som verket har utarbetat. Regeringen anser att Lantmäteriets utbildnings- och utvecklingsarbete inom detta område bör fortgå. I arbetet bör även ingå att tillsammans med Boverket utveckla tydligare vägledning i frågan om hur en kommun på ett planmässigt lämpligt och samtidigt tydligt sätt i en och samma detaljplan kan reglera frågan om olika huvudmän för olika allmänna platser.

Plangenomförandeutredningen har även lämnat förslag som berör lantmäterimyndighetens roll under planprocessen och som berör hithörande frågor. Dessa förslag behandlas i avsnitt 7.3.

Lämplighetsprövning avseende vissa anläggningar

Plangenomförandeutredningen har lämnat förslag som innebär att det vid planläggning i kvartersmark för enskilt bebyggande endast ska få ingå mark och anläggningar som lämpligen utförs och förvaltas av enskilda.

Bakgrunden till förslaget är enligt utredningen att det har hänt att en kommun och en exploatör kommit överens om att en anläggning, som inte är lämplig för förvaltning av en fastighetsägare (hyres- eller bostadsrätt) eller en grupp av fastighetsägare i form av en gemensamhetsanläggning, ska förläggas till kvartersmark och tas över av den nya ägaren till vilken exploatören överlåtit fastigheten. Om anläggningen dessutom ska användas av fler än de som bor i området, kan ansvaret bli tämligen betungande. Motsvarande problematik kan enligt utredningen uppkomma när det gäller anläggningar som ska förläggas på mark för allmän plats med enskilt huvudmannaskap.

Regeringen anser att för att en anläggning ska kunna tas om hand av enskilda fastighetsägare bör den, generellt sett, vara lämplig för enskild förvaltning. Komplicerade anläggningar som kräver teknisk kunskap och speciell utrustning, kan innebära svårigheter för enskilda att sköta, underhålla och reparera. Vilka anläggningar som är att anse som alltför komplicerade är dock inte självklart.

Plangenomförandeutredningen har gjort bedömningen att i första hand bör endast sådana anläggningar, som inte kräver fackkunskaper och som inte är för betungande för en genomsnittlig lekman, kunna inrättas som anläggning som ska förvaltas av en eller flera fastighetsägare. Utred-

Prop. 2013/14:126

142

ningen anger vidare att anläggningar som sopsugar, reningsanläggningar och bevattningsanläggningar tenderar att bli allt vanligare i vissa bostadsområden. Anläggningarna läggs då ut på kvartersmark med påföljd att det ankommer på fastighetsägarna att svara för drift och underhåll. För att sådana anläggningar ska fungera väl krävs normalt sett att det finns möjligheter att köpa in kvalificerade tjänster för anläggningarnas skötsel.

Olika fastighetsägare eller sammanslutningar av fastighetsägare har olika kompetens att sköta olika typer av anläggningar. En bostadsrättsförening har t.ex. i regel inte någon egen kompetens eller andra förutsättningar att själv svara för erforderliga reparationsarbeten eller att svara för service av installationstekniska eller andra anordningar. Föreningen måste anlita externa konsulter, byggnadsarbetare och installationstekniskt kunnig personal för att bl.a. föreningens byggnader långsiktigt ska fungera för bostadsändamål. Nu nämnda förhållanden är inte och bör enligt regeringens uppfattning inte heller i framtiden vara reglerade i PBL.

Regeringen anser likafullt att sådana anläggningar och anordningar som i regel finns inom en byggnad i många fall är väl så komplicerade som de som förekommer på kvartersmark. Regeringen anser att det förslag till reglering som Plangenomförandeutredningen har redovisat inte med någon större tydlighet skiljer mellan sådana anordningar som bör kunna respektive inte bör kunna få förläggas till kvartersmark. Sådana avvägningar och avgränsningar måste kunna falla ut på olika sätt från fall till fall. Den omständigheten att en anläggning eller anordning är komplicerad utgör inte heller skäl för att kommunen skulle vara bättre skickad att ombesörja dess skötsel än fastighetens ägare. Om t.ex. en byggherre inom ett kvarter vill ha en speciell eller en högre standard inom området, exempelvis att soporna ska omhändertas genom en sopsugsanläggning, saknas enligt regeringens uppfattning skäl för att kommunen ska anlägga, driva och underhålla en sådan funktion. Den omständigheten att sopsugsanläggningen kan kräva särskilt utbildad och kompetent personal bör enligt regeringens uppfattning inte utgöra skäl för att det ska vara kommunen som ska ansvara för anläggningen.

Regeringen delar emellertid utredningens uppfattning att kommunen ska ansvara för sådana anläggningar som betjänar en större allmänhet. De sistnämnda anläggningarna bör normalt lokaliseras till allmän plats.

Med utgångspunkt i nu nämnda förhållanden anser regeringen att det inte finns någon anledning att utöver vad som nu gäller närmare precisera vilka anläggningar som bör förläggas på kvartersmark eller på allmänna platser med enskilt huvudmannaskap.

Den nu behandlade frågan berör även utredningens förslag vad avser lantmäterimyndighetens roll under planprocessen. Denna fråga behandlas i avsnitt 7.3.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 4 kap. 7 § PBL.

Prop. 2013/14:126

143

7.3 Lantmäterimyndighetens roll i planeringsprocessen tydliggörs

Regeringens förslag: Lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen ska tydliggöras genom att det i plan- och bygglagen ska införas bestämmelser om vad myndigheten ska verka för och ge råd om under samrådet samt yttra sig om i granskningsskedet.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock att lantmäterimyndigheten i vissa fall ska yttra sig över ett utarbetat exploateringsavtal under detaljplanens granskningstid (SOU 2012:91 s. 100 ff. och 272 ff.).

Detta framgår bl.a. av redovisningen i avsnitt 7.4.4.

Remissinstanserna: Boverket anser att det är viktigt att lantmäterimyndighetens roll fördjupas i detaljplaneprocessen. Kommunen bör enligt Boverket även vid ett enkelt planförfarande få en formell samrådsskyldighet med lantmäterimyndigheten. Lantmäteriet tillstyrker förslaget och anser att det är väsentligt att lantmäterifrågorna verkligen blir behandlade i planprocessen och att detta sker på ett så tidigt stadium som möjligt. Lantmäteriet föreslår att lantmäterimyndigheten, förutom de uppgifter som Plangenomförandeutredningen har föreslagit, även ska ge råd m.m. avseende huvudmannaskap och markreservat. Lantmäteriet påtalar vidare att lantmäterimyndigheten inte har en utpekad roll vid s.k. enkelt planförfarande och framhåller att det ofta finns ett lika stort behov av att tillföra lantmäterisynpunkter när enkelt planförfarande tillämpas som vid ett normalt planförfarande. Lantmäteriet anser att lantmäterimyndigheten inte bör ges något särskilt lagreglerat ansvar när det gäller avtal mellan en kommun och en exploatör. Statskontoret ställer sig bakom förslaget om ett förtydligande av lantmäterimyndighetens roll i samrådet och granskningsskedet. Kungl. Tekniska högskolan anser att lantmäterimyndighetens uppgift ytterligare bör utökas med bl.a. bestämmelserna om markreservat. Lämpligen är det i första hand länsstyrelsen som bör svara för kontrollstationen för exploateringsavtalen.

Länsstyrelsen i Stockholms län ser positivt på förslaget. Dock bedömer

Länsstyrelsen att granskningen av exploateringsavtalen bör ligga hos länsstyrelsen om länsstyrelsen inte längre ska vara kvar som överklagandeinstans. Länsstyrelsen i Västra Götalands län tycker att det är bra att det tydliggörs vad lantmäterimyndigheten ska verka för i samrådet och granska i detaljplaner. Lantmäterimyndighetens granskning bör vad gäller planbeskrivningen inskränkas till vissa särskilt angivna frågor. Om förslaget att exploateringsavtal ska granskas genomförs, bör det vara en uppgift för både lantmäterimyndigheten och länsstyrelsen. Länsstyrelsen i Skåne län ser positivt på förslaget att precisera lantmäterimyndighetens roll och vad myndigheten ska yttra sig om under planprocessen. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att lantmäterimyndighetens samrådsroll med fördel kan lagregleras.

Flertalet kommuner anser att ett förtydligande av lantmäterimyndighetens roll i planeringsprocessen är bra. Det gäller bl.a. Strängnäs kommun,

Växjö kommun, Karlshamns kommun och Bodens kommun.

Prop. 2013/14:126

144

Även Linköpings kommun, Helsingborgs kommun, Malmö kommun,

Halmstads kommun och Gävle kommun ser det som positivt att lantmäterimyndighetens roll vid samråd och granskning av detaljplaner tydliggörs eftersom det kan bidra till att säkra kvaliteten på detaljplanernas genomförbarhet. De nu angivna kommunerna avstyrker dock förslaget att lantmäterimyndigheten ska granska och yttra sig över exploateringsavtalen.

Värmdö kommun ifrågasätter förslaget om att ge lantmäterimyndigheten rätten att pröva lagligheten i kommunala avtal. Kommunen anser att det är ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen och medför risk för ökade kommunala kostnader. Jönköpings kommun anser att lantmäterimyndighetens förändrade roll riskerar att fördröja processen med att ta fram exploateringsavtal vilket kan medföra ökade kostnader. Göteborgs kommun anser att det saknas bärande skäl till varför lantmäterimyndigheten ska ges en formell granskande roll. Förslaget anses innebära en onödig byråkratisering som sannolikt inte bidrar till någon förenkling som leder till ökat byggande. Umeå kommun avstyrker förslaget om att stärka lantmäterimyndighetens roll. Förslaget medför enligt kommunen att plan- och plangenomförandeprocessen på intet sätt görs effektivare.

Även Sveriges advokatsamfund ifrågasätter förslaget att lantmäterimyndigheten bör ges en tydligare och starkare roll i planprocessen.

HSB Riksförbund välkomnar förslaget att stärka lantmäterimyndighetens roll i planprocessen. Detta borde minska risken för justeringar i ett senare skede i processen. Fastighetsägarna Sverige tillstyrker i huvudsak förslaget. Sveriges Byggindustrier anser att det är bra att lantmäterimyndighetens uppgift vid samråd förtydligas.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 11 § första stycket plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, ska kommunen i arbetet med att ta fram en detaljplan med s.k. normalt planförfarande bl.a. samråda med länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten. De är de enda myndigheter som är obligatoriska samrådsmyndigheter under samrådsskedet.

När ett planförslag utarbetas enligt bestämmelserna om ett s.k. enkelt planförfarande enligt 5 kap. 7 § 1 PBL är det enligt gällande rätt tillräckligt att kommunen enbart underrättar länsstyrelsen och ger tillfälle till samråd. Lantmäterimyndigheten behöver således inte underrättas om samrådet.

Regeringen föreslår i avsnitt 6.1 ändrade bestämmelser om planprocessen. Enligt förslagen i avsnitt 6.1.3 kommer samrådskretsen att vara identisk, oavsett om planen handläggs med det föreslagna standardförfarandet eller det utökade förfarandet (jfr avsnitt 6.1.1). Regeringens förslag i denna del innebär att kommunen regelmässigt ska samråda med lantmäterimyndigheten, oavsett planärendets art.

Vad länsstyrelsen ska göra vid de angivna plansamråden framgår av 5 kap. 14 § PBL. Länsstyrelsens uppgifter under granskningsskedet framgår av 5 kap. 22 § PBL. PBL innehåller inte några bestämmelser om lantmäterimyndighetens roll vid de nu nämnda tidpunkterna.

Regeringen anser att lantmäterimyndigheten har en mycket viktig uppgift i plangenomförandet. För att plangenomförandet ska kunna ske på ett rationellt och effektivt sätt är det angeläget att lantmäterimyndigheten kommer in i ett tidigt skede av planprocessen och att myndigheten har en aktiv roll inom ramen för denna. Detta har också varit avsikten med den

Prop. 2013/14:126

145

reglering som nu finns i PBL även om lagen inte bokstavligen anger att så ska ske.

Regeringen delar således Plangenomförandeutredningens uppfattning att lantmäterimyndighetens roll i detaljplaneprocessen ska stärkas genom att det i PBL införs bestämmelser om vad myndigheten ska verka för i samrådet och yttra sig om i granskningsskedet. De uppgifter som lantmäterimyndigheten vid samrådet särskilt bör verka för gäller om förutsättningarna för enskilt huvudmannaskap är uppfyllda, att bestämmelserna om fastighetsindelning m.m. följs, att planbeskrivningen redovisar hur planen är avsedd att genomföras samt att konsekvenserna av planen tydligt framgår. Det gäller således frågor som i dag regleras i 4 kap. 7, 18, 18 a §§ samt 33 § första stycket 3 respektive tredje stycket PBL. Lantmäterimyndigheten bör enligt regeringens uppfattning lämna skriftliga synpunkter i nämnda frågor till kommunen under den tid då detaljplanen är föremål för samråd.

Regeringen anser vidare att lantmäterimyndigheten på motsvarande sätt ska avge ett yttrande under den tid då planen finns tillgänglig för granskning. Av detta följer, som Lagrådet påpekat, att kommunen även bör vara skyldig att skicka planförslaget och samrådsredogörelsen till lantmäterimyndigheten (jfr 5 kap. 20 § PBL). De frågor som lantmäterimyndigheten härvid ska uppmärksamma och kommentera är desamma som lantmäterimyndigheten särskilt ska verka för enligt ovan.

Plangenomförandeutredningen har vidare föreslagit att lantmäterimyndigheten särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal ska vara förenliga med de närmare bestämmelser som föreslås om sådana avtals materiella innehåll. Utredningen har också angivit att lantmäterimyndigheten i vissa fall ska lämna yttrande i frågan om ett förslag till exploateringsavtal strider mot de bestämmelser som utredningen föreslagit om sådana avtals materiella innehåll. Av de skäl som regeringen anför i avsnitt 7.4.4 bör nu nämnda förslag inte genomföras. Lantmäterimyndigheten ska dock, vilket framgår av avsnitt 7.4.4, ge råd om tillämpningen av sådana bestämmelser i PBL som behandlar frågan om exploateringsavtal.

Bestämmelserna finns i 5 kap. 15, 20 och 22 a §§ PBL.

Prop. 2013/14:126

146

7.4 Exploateringsavtal

7.4.1 Riktlinjer för exploateringsavtal ska antas

Regeringens förslag: Det ska i plan- och bygglagen införas en skyldighet för en kommun som avser att ingå exploateringsavtal att i riktlinjer ange utgångspunkter och mål för sådana avtal. Av riktlinjerna ska framgå grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. Kommunens beslut att anta riktlinjer för exploateringsavtal ska kunna överklagas genom laglighetsprövning enligt kommunallagen.

Termen exploateringsavtal ska i plan- och bygglagen definieras som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen och som inte avser ett avtal mellan kommunen och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen angav att det ska finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal senast när ett planbesked lämnas eller i samband med annat kommunalt beslut att påbörja en planläggning. Utredningen angav vidare att kommunen kan välja att anta ett sådant program redan dessförinnan i samband med andra politiskt beslutade dokument som i en översiktsplan, i riktlinjer för bostadsförsörjningen eller i ett annat motsvarande program. Utredningens förslag vad avser definitionen av termen exploateringsavtal överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock en något snävare definition av termen (SOU 2012:91 s. 254 ff., s. 262 ff. och s. 272 ff.).

Byggkravsutredningens förslag: Termen exploateringsavtal definieras på ett sätt som delvis överensstämmer med regeringens förslag.

Utredningen föreslog en något snävare avgränsning än vad regeringen föreslår (SOU 2012:86 s. 68 f.).

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag att exploateringsavtalen bör lagregleras. Det gäller bl.a. Riksdagens ombudsmän, Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Lantmäteriet, Statskontoret, Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Götalands, Gotlands, Örebro, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län. Tillstyrker gör också Strängnäs kommun, Växjö kommun, Helsingborgs kommun, Umeå kommun, Sveriges advokatsamfund, HSB Riksförbund, Riksbyggen, Fastighetsägarna Sverige och

Sveriges Byggindustrier.

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) avstyrker förslaget.

Domstolen konstaterar att förslaget innebär att civilrättsliga frågor regleras i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, och anser att det kan ifrågasättas om förslaget är för ingripande och om det är lämpligt att låta förhandlingarna ske öppet. Avstyrker gör också Länsstyrelsen i

Hallands län, Nacka kommun, Huddinge kommun, Salems kommun, Upplands-Väsby kommun, Värmdö kommun, Jönköpings kommun, Hel-

Prop. 2013/14:126

147

singborgs kommun, Malmö kommun, Vellinge kommun, Göteborgs kommun, Arvika kommun, Halmstads kommun, Östersunds kommun och Byggherrarna Sverige AB. De skäl som anförs mot förslaget att lagreglera exploateringsavtalen är framför allt att de förfaranderegler som

Plangenomförandeutredningen har föreslagit anses vara alltför betungande och att dessa kommer att leda till merarbete och fördröja och fördyra planprocessen. Vidare framförs att kommunernas avtalsfrihet kommer att begränsas vid en lagreglering av exploateringsavtalen.

Boverket anger att det finns skäl som talar för att ge lagstöd för exploateringsavtal och ser inga hinder mot att kommunen ska uttala sina allmänna utgångspunkter och mål med exploateringsavtal m.m. i ett särskilt program. Boverket anger vidare att lagstöd för exploateringsavtal kan ligga i linje med annan rättslig reglering vid överlåtelse av fast egendom och med hänsyn till de offentligrättsliga kompetensinslagen i avtalstypen. Lantmäteriet anser att förutsägbarheten bör förbättras om det finns ett politiskt förankrat och offentliggjort program för exploateringsavtal.

Programmet kan förhoppningsvis göras tämligen enkelt och sedan gälla generellt inom kommunen. Lantmäteriet anser att det är en onödig överreglering att programmet enligt lag ska kopplas samman med översiktsplanen. Det borde stå kommunen fritt i vilken form programmet i fråga tas fram.

Flera instanser som tillstyrker utredningens förslag är kritiska till de förfaranderegler för exploateringsavtalen som utredningen har föreslagit.

Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att det är tveksamt med en sådan framförhållning att ett program för exploateringsavtal kan finnas i kommunens översiktsplan. Gävle kommun anser att det är bra att det föreslås ett kommunalt program som anger kommunens mål med exploateringsavtal och huvudprinciperna för kostnadsfördelning vid utbyggnad av allmän plats. Umeå kommun delar i huvudsak utredningens bedömning om vad en lagreglering av exploateringsavtal bör innehålla. Kommunen avstyrker dock att det ska finnas ett politisk förankrat program för exploateringsavtal senast när planbesked lämnas. Göteborgs kommun anser att förslaget att det ska finnas ett politiskt förankrat program för exploateringsavtal senast när planbesked ges eller detaljplan påbörjas är oklart. Sveriges Kommuner och Landsting, Ale kommun och Härryda kommun anger att ett särskilt program för exploateringsavtal enbart låter sig göras på en översiktlig nivå.

Länsstyrelsen i Örebro län är kritisk till att kommunen ska upprätta ett särskilt program för exploateringsavtal och att programmet ska anges i översiktsplanen. Värmdö kommun anser att ett krav på exploateringsavtal ter sig främmande. Malmö kommun anser att det särskilda programmet för exploateringsavtal knappast låter sig göras i ett tidigt skede så som utredaren förslagit. Lunds kommun framhåller att kopplingen till översiktsplan ter sig märklig eftersom detta dokument beskriver kommunala ambitioner på en relativt lång sikt. Det är inte sannolikt att det är möjligt att i ett så tidigt skede definiera geografiska avgränsningar och kunna förutse vilka åtgärder och anläggningar som erfordras.

Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier stödjer förslaget att det ska finnas ett program för exploateringsavtal. Hyresgästföreningen delar utredningens utgångspunkt att hanteringen av exploateringsavtal präglas av bristande förutsägbarhet, offentlighet och insyn. Detta

Prop. 2013/14:126

148

riskerar att leda till att endast finansiellt starka byggherrar vågar etablera sig på marknaden vilket leder till begränsad konkurrens. Wallenstam AB tillstyrker förslaget att det ska finnas ett politiskt beslutat program för exploateringsavtal.

Beträffande definitionen av termen exploateringsavtal konstaterar

Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) att Plangenomförandeutredningen föreslagit att begreppet byggherre ska användas för den ena parten i ett exploateringsavtal. Domstolen framhåller att part i ett sådant avtal också kan vara en markägare. Lantmäteriet tillstyrker att begreppet exploateringsavtal definieras i lagen och har inte några invändningar mot det förslag som Byggkravsutredningen har lämnat. Lantmäteriet anser att det är angeläget att skilja på de fall där kommunen är markägare (markanvisningsavtal) och där kommunen agerar enbart som myndighet (exploateringsavtal). Statskontoret ställer sig bakom Byggkravsutredningens förslag. Det gör också Umeå kommun, Byggherrarna Sverige AB, Kontrollansvarigas Riksförening, HSB Riksförbund, Riksbyggen, NCC och Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag.

Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier avstyrker att ordet ”privat” införs framför byggherre respektive fastighetsägare. Att skilja mellan privata och offentliga byggherrar anses vara konkurrenssnedvridande och inte vara förenligt med gällande konkurrenslagstiftning.

Västsvenska Handelskammaren är positiv till Byggkravsutredningens förslag. Beträffande definitionen av exploateringsavtal bör denna dock utvidgas till att även omfatta andra byggherrar än privata. Definitionen bör enligt Handelskammaren kunna användas i alla de fall där det inte handlar om mark som ägs av kommunen.

Skälen för regeringens förslag

Riktlinjer för exploateringsavtal

Bristen på tydliga regler för vad ett exploateringsavtal ska kunna innehålla och formerna för hur förhandlingar om sådana avtal ska gå till har kritiserats bl.a. eftersom avsaknaden av sådana regler kan leda till onödiga tidsförluster och därmed höga kostnader, inte minst för den del av näringslivet som är involverad i samhällsbyggandet. Den rättsliga grunden för en kommun att ställa krav på att en byggherre eller fastighetsägare ska teckna ett exploateringsavtal har ansetts vara de bestämmelser som nu återfinns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. Innehållet i dessa paragrafer beskrivs närmare i nästa avsnitt (avsnitt 7.4.2). Eftersom exploateringsavtalen och deras omfattning inte är specifikt reglerade i lagstiftning, har en kommun betydande utrymme och möjligheter att ställa upp riktlinjer och krav på de företag som vill exploatera mark. Detta leder i vissa fall till problem. Det gäller inte enbart för dem som har för avsikt att uppföra ny bostadsbebyggelse utan också för andra samhällsbyggnadsintressenter. Avsaknaden av tydliga regler medför dessutom att det för en exploatör är svårt att förutse kostnadskrav och andra krav som kommunen kan komma att ställa och att det därmed blir svårt att planera för framtida utbyggnadsprojekt. Svårigheterna blir inte mindre av att olika kommuner har olika rutiner för förhandlingar om sådana avtal och

Prop. 2013/14:126

149

tillämpar olika, och ofta otydligt formulerade, principer för vad sådana avtal ska reglera.

Kommunens förhandlingsposition inför tecknande av ett exploateringsavtal bygger, förutom på de s.k. exploatörsbestämmelserna, i grunden även på bestämmelserna i 1 kap. 2 § PBL där det anges att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Det innebär att det är kommunen som har att besluta om var, när och hur en detaljplan ska upprättas, det s.k. kommunala planmonopolet.

Förhandlingar om exploateringsavtal påbörjas ofta före eller i anslutning till att det kommunala detaljplanearbetet påbörjas. Avtalet ingås ofta strax innan eller i omedelbar anslutning till planantagandet. Avtalets giltighet villkoras normalt med att planen vinner laga kraft.

Kommunens starka förhandlingsposition i kombination med de i dag i vissa fall oklara förutsättningarna för kommunens krav på innehåll i ett exploateringsavtal kan medföra att det är svårt att förutsäga vilka åtaganden som en byggherre eller fastighetsägare kan få ta på sig för att kommunen ska påbörja eller fortsätta ett planarbete. Av den redovisning som Plangenomförandeutredningen har lämnat framgår att det förekommer att kommuner i förhandlingar om exploateringsavtal framför krav på att en exploatör ska stå för andra omkostnader än sådana som är direkt hänförliga till den byggnation som exploatören från början planerat. Det kan även bl.a. gälla krav på åtaganden som omfattar byggnation av skolor, daghem, större trafikanläggningar och idrottsplatser. I andra fall kan kraven avse att exploatören ska lämna bidrag till kommunens kostnader för sådana anläggningar.

En exploatör står i förhandlingssituationen i en stark beroendeställning till kommunen vilket kan leda till att exploatören ingår avtal med kommunen som reglerar åtaganden som innebär att anläggningar eller verksamheter som inte har någon mera direkt anknytning till en detaljplan eller till plangenomförandet ska utföras eller finansieras av exploatören. Detta förhållande gäller framför allt i landets storstadsregioner och tillväxtområden. När det föreligger en sådan obalans i styrkeförhållandet kan det i vissa fall medföra att om en exploatör inte tillgodoser kommunens krav kan detaljplanearbetet komma att avbrytas. Inte sällan leder diskussionerna om exploateringsavtal till långvariga förhandlingar, i vissa fall med osäker utgång. Sådana förhandlingar medför att planprocessen fördröjs, att kostnaderna för projektets genomförande måste senareläggas samt att angelägna samhällsbehov inte kan tillgodoses vid önskvärd tidpunkt.

Plangenomförandeutredningen har studerat frågan om hur utbyggnadsavtal hanteras i ett antal till Sverige näraliggande länder som har en något likartad planeringsbakgrund. Det gäller Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Tyskland. Av studien framgår att samtliga länder har någon form av reglering av sådana avtal. Utformningen av den aktuella regleringen varierar. Gemensamt för de olika ländernas reglering är att den på lämpligt sätt klarlägger hur kostnader för infrastrukturutbyggnaden ska finansieras. Ett annat gemensamt drag i de studerade länderna är kravet på offentlighet och insyn i avtalen. Även inom detta område skiljer sig regleringens utformning mellan de olika länderna. I flera av de studerade länderna har lagregleringen av avtalen kommit till stånd under de senaste åren.

Prop. 2013/14:126

150

Den omständigheten att andra länder under senare år har reglerat frågan om formerna för och innehållet i exploateringsavtal utgör i sig inte ett skäl för att en lagstiftning som reglerar exploateringsavtal ska införas i Sverige. Avsaknaden av en sådan reglering har emellertid visat sig innebära vissa olägenheter som redovisats ovan. På en allt mera internationaliserad bygg- och fastighetsmarknad kan tillkomsten av en likartad lagreglering som den som finns i andra länder skapa bättre förutsättningar för utländska aktörer att etablera sig på den svenska marknaden och därmed bidra till ett ökat intresse för att bygga och en ökad konkurrens inom byggandet. Detta kan i sig också komma att leda till lägre kostnader inom berörda sektorer och därmed i förlängningen bl.a. bidra till lägre boendekostnader.

Regeringen anser att en förutsättning för en enkel, snabb, rationell och kostnadseffektiv planerings- och plangenomförandeprocess är att den i så stor utsträckning som möjligt är förutsägbar. Det gäller i processens alla delar. En viktig del i denna förutsägbarhet är att skapa tydliga regler för plangenomförandet och dess finansiering. När det gäller exploateringar av mindre omfattning kan därvid dagens gatukostnadsregler komma till användning.

När det gäller exploateringar av lite större omfattning kommer det också fortsättningsvis finnas ett behov av att teckna avtal mellan en kommun och byggherrar eller fastighetsägare om hur utbyggnaden ska genomföras och hur olika anläggningar ska finansieras. Det är då angeläget att söka skapa så tydliga regler och förfaranden som möjligt för att angelägna samhällsbyggnadsprojekt ska kunna genomföras och att genomförandet kan komma till stånd utan onödigt dröjsmål. Detta bör enligt regeringens uppfattning ske genom en lagreglering av exploateringsavtalen.

Den första delen av en sådan lagreglering bör enligt regeringens uppfattning vara att i PBL införa ett krav på att den kommun som avser att förhandla om och teckna ett exploateringsavtal med en byggherre eller fastighetsägare ska ha stöd i av kommunen antagna riktlinjer för exploateringsavtal. Därigenom kan en exploatör få möjlighet att i god tid sätta sig in i vilka krav och förutsättningar som han eller hon kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Det är viktigt att förutsättningarna är klarlagda i ett så tidigt skede som möjligt. Genom att anta riktlinjer för exploateringsavtal offentliggör kommunen sina avsikter att förhandla om exploateringsavtal. Lagregleringen av skyldigheten att anta riktlinjer för exploateringsavtal innebär att kommunen genom ett politiskt förankrat beslut ska ha tagit ställning till utgångspunkter och mål för sådana avtal. Enligt regeringens uppfattning ska av riktlinjerna framgå grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. I sådana riktlinjer kan på en översiktlig nivå redovisas när, under vilka förhållanden och inom vilka geografiskt avgränsade områden som kommunen avser att ingå exploateringsavtal. Riktlinjerna kan vidare ange de övergripande principerna för vilka åtgärder och kostnader som kommunen avser att få täckning för genom ingående av exploateringsavtal och på vilka grunder detta ska ske. Riktlinjerna kan även ange det sätt på

Prop. 2013/14:126

151

vilket kommunen tidsmässigt och formellt avser att bereda frågan om sådana avtal.

Kommunens riktlinjer för exploateringsavtal kan även redovisa andra kommunala önskemål som kommunen avser att reglera i exploateringsavtal och som det kan vara av betydelse för byggherrar och fastighetsägare att ha kunskap om för att i förväg kunna bedöma konsekvenserna av en framtida planläggning. Riktlinjerna kan på det sätt som Plangenomförandeutredningen har föreslagit knytas till andra politiskt beslutade dokument som en översiktsplan, till riktlinjer för bostadsförsörjningen, till ställningstaganden kring kommunens tomtprissättning eller till ett annat motsvarande program eller beslut.

Ett lagstöd för exploateringsavtalen bör enligt regeringens uppfattning kunna bidra till en bättre förutsägbarhet och en balans mellan parterna. Genom att ge exploateringsavtalen en legal inramning skapas vidare en ökad transparens och en likabehandling av olika exploatörer varvid även rättssäkerhetsaspekter kan tillgodoses på ett bättre sätt än för närvarande.

Exploateringsverksamheten i många av landets kommuner är begränsad. I vissa kommuner sker utbyggnadsverksamheten enbart på mark som ägs av kommunen. I de kommuner där det av olika skäl inte finns anledning att förhandla om eller teckna exploateringsavtal finns det självfallet inte någon anledning att utforma och besluta om politiskt förankrade riktlinjer för exploateringsavtal.

Frågan om en lagreglering av exploateringsavtalens närmare innehåll, och om hur exploateringsavtalen bör knytas till övriga handlingar som reglerar en detaljplans genomförande, behandlas i följande avsnitt.

Kommunala beslut överklagas antingen genom laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) eller också genom förvaltningsbesvär. Enligt 10 kap. 3 § kommunallagen gäller inte föreskrifterna i det kapitlet om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. I PBL finns det särskilda föreskrifter om överklagande i 13 kap. För att det ska vara möjligt att överklaga kommunens beslut om att anta riktlinjer för exploateringsavtal genom laglighetsprövning behöver det därför tas in en bestämmelse om detta i PBL.

Lagrådet har efterfrågat ett klargörande avseende vilken funktion riktlinjerna ska ha och hur de ska förhålla sig till de civilrättsliga avtal som ska ingås på grundval av dem. Som framgår av redogörelsen ovan är det övergripande syftet med den föreslagna lagregleringen att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan parterna i exploateringsavtal. Kommunen föreslås bli skyldig att anta vägledande riktlinjer som ska ange kommunens utgångspunkter och mål för exploateringsavtal och grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå sådana avtal. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer gäller för varje kommun som avser att ingå ett exploateringsavtal. Detta innebär att kommunen är skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen ingår avtalet. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte förutsättning för att kommunen ska få ingå ett exploateringsavtal. Ett

Prop. 2013/14:126

152

exploateringsavtal som ingås innan kommunen antar riktlinjer innebär således inte att avtalet blir ogiltigt.

Bestämmelserna finns i 6 kap. 39 § och 13 kap. 1 § PBL.

Definition av termen exploateringsavtal

Plangenomförandeutredningen har inte redovisat någon definition av begreppet ”exploatering” eller av begreppet ”exploatör”. Utredningen har emellertid i 1 kap. 4 § PBL redovisat ett förslag till definition av begreppet ”exploateringsavtal”. Ett sådant avtal anges vara ”ett avtal mellan en byggherre och en kommun som innehåller bestämmelser om genomförande av en detaljplan”.

De bestämmelser som nu finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL brukar vanligtvis benämnas PBL:s exploatörsbestämmelser. Dessa bestämmelser anses utgöra den legala grunden för kommunens förhandlingar om och tecknande av exploateringsavtal. Bestämmelserna innebär i korthet att länsstyrelsen, efter ansökan från en kommun, i vissa fall kan besluta att den som äger mark eller annat utrymme, som enligt en detaljplan ska användas för en allmän plats, är skyldig att utan ersättning upplåta eller avstå marken eller utrymmet till huvudmannen för den allmänna platsen. Ett sådant beslut ska fattas innan detaljplanen antas och får endast ske i den mån det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Om kommunen har begärt det och i den mån det är skäligt får länsstyrelsen i beslutet också bestämma att ägaren ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp. PBL definierar således indirekt begreppet exploatör som vissa enskilda eller juridiska personer som äger mark eller utrymme i en detaljplan.

Inte heller Byggkravsutredningen har i sitt betänkande Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav (SOU 2012:86) redovisat någon definition av begreppet exploatör. Utredningen föreslår emellertid att det i 1 kap. 4 § PBL införs en definition av begreppet exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal är enligt utredningen ett ”avtal mellan privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun, som innehåller bestämmelser om genomförande av en detaljplan som berör enskild fastighet”.

I allmänt språkbruk används ofta ordet exploatera i bemärkelsen utnyttja, dra fördel av eller ta i anspråk. Detta är exempel på användning av begreppet exploatera som väl överensstämmer med hur begreppet används i samband med planläggning och plangenomförande. En detaljplan innebär tillskapande av olika former av nyttigheter. Vid plangenomförandet kan dessa nyttigheter utnyttjas av den som drar fördel av planläggningen. Det innebär ofta att någon tar i anspråk marken på det sätt som detaljplanen skapar förutsättningar för. Den som på detta sätt drar fördel av en detaljplan kan därvid benämnas exploatör.

Regeringen anser att det inte finns skäl för att närmare definiera vad som avses med exploatering och exploatör. Det låter sig knappast göras eftersom förhållandena kan skilja sig påtagligt mellan olika planeringssituationer, mellan olika delar av en kommun och mellan olika kommuner i landet. Utgångspunkt i synen på vad som bör ingå i termen exploatör bör i stället vara vad som för närvarande anges i dagens exploatörs-

Prop. 2013/14:126

153

bestämmelser, dvs. en ägare till mark eller utrymme som med hänsyn till omständigheterna kan tillgodogöra sig en viss nytta av en detaljplaneläggning.

Enligt regeringens uppfattning bör exploateringsavtalen definieras i 1 kap. 4 § PBL. En sådan definition bör inte göra någon åtskillnad mellan om en fastighet ägs av en privatperson eller av en juridisk person. Någon åtskillnad bör heller inte ske med avseende på om planläggningen berör en enskild fastighet eller inte. Det kan således röra sig om en eller flera fastigheter och det kan också röra sig om del eller delar av en eller flera fastigheter. Med beaktande av vad de båda utredningarna har föreslagit i övrigt bör enligt regeringens uppfattning begreppet exploateringsavtal definieras som ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen.

Denna definition bör dock kompletteras i ett avseende. Definitionen bör inte omfatta avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Härvid avses utbyggnad av sådana järnvägar och vägar som staten har huvudansvaret för och som normalt kommer till stånd efter en planläggning med stöd av väglagen (1971:948) eller lagen (1985:192) om byggande av järnväg. I vissa fall, framför allt i tätbebyggda områden, kommer en utbyggnad av vägar och järnvägar till stånd genom tillämpning av såväl infrastrukturlagstiftningen som detaljplaneinstitutet. I de fall staten, genom Trafikverket, och kommunen träffar ett avtal om finansieringen av en utbyggnad av en sådan statlig transportinfrastruktur är avtalet, med den definition som valts, inte att betrakta som ett exploateringsavtal. Sådana avtal kan därmed ingås fristående från kommunens beslutade riktlinjer för exploateringsavtal och utan beaktande av de bestämmelser om exploateringsavtalens materiella innehåll som föreslås i nästa avsnitt (avsnitt 7.4.2). Bestämmelsen finns i 1 kap. 4 § PBL.

7.4.2 Exploateringsavtalens materiella innehåll regleras

Regeringens förslag: Det ska i plan- och bygglagen införas bestämmelser som reglerar exploateringsavtalens materiella innehåll.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dels en starkare koppling mellan bestämmelserna om exploateringsavtal och bestämmelserna om gatuavgifter, dels att ett exploateringsavtal inte ska få reglera åtaganden för vissa andra anläggningar för verksamheter. Utredningen föreslog även att ett exploateringsavtal som huvudregel inte ska få avse ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanens antagande, medan regeringen föreslår att det är tidpunkten för avtalets ingående som ska vara brytpunkten (SOU 2012:91 s. 267 ff.).

Remissinstanserna: Boverket håller med utredaren om att det finns skäl att ge lagstöd för exploateringsavtal. När det gäller omfattning av avtalen ser Boverket en komplikation i att utredaren ger kommunen en möjlighet att avtala om frågor som bebyggelsens utformning i s.k. gestaltningsprogram och utformningen av allmänna platser. Lantmäteriet

Prop. 2013/14:126

154

tillstyrker grundprinciperna och menar att det är väsentligt att regelverket leder till att de kostnader som en byggherre ska stå för är förutsägbara. Lantmäteriet anser vidare att det är rimligt att även kostnader utanför ett aktuellt planområde kan inkluderas och att begränsningen då blir att kostnaderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras samt att kostnaderna ska stå i rimligt förhållande till exploatörens nytta av planen.

Länsstyrelserna i Stockholms, Gotlands, Västra Götalands, Örebro, Jämtlands och Norrbottens län anser att det är bra att lagförslaget innebär att byggherren får ombesörja eller finansiera åtgärder som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Samtidigt anger Länsstyrelserna i Gotlands län och Norrbottens län att det kommer att vara svårt att diskutera avtalens innehåll under planprocessens gång, eftersom det påverkas av ändringar som sker genom planutformningen.

Upplands-Bro kommun anser att det måste vara rimligt att kommuner ska kunna kräva medfinansiering av exploatörer. Utredningen går, enligt kommunen, emot detta på ett flertal punkter vilket är oacceptabelt. Helsingborgs kommun anser att förslaget att kommunen inte får lov att ta ut ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanen bör utgå. Bestämmelsen innebär svårigheter när ett större område med flera markägare ska exploateras. Det kan inte vara rimligt att den fastighetsägare som är först ut med att planlägga ska stå för huvuddelen av kostnaderna för exempelvis större infartsleder som även försörjer områden inom framtida detaljplaner. Lunds kommun konstaterar att tidigt i planprocessen är många av frågorna som behandlas i exploateringsavtalet inte ens kända. Umeå kommun delar i huvudsak utredningens bedömning om vad en lagreglering av exploateringsavtal bör innehålla.

Fastighetsägarna och Sveriges Byggindustrier anser att det är olyckligt att utredningen föreslår att åtgärder även utanför detaljplanegräns ska kunna ingå i exploateringsavtal. Detta kan bl.a. bidra till en minskad förutsägbarhet. Hyresgästföreningen är positiv till att tydliggöra exploateringsavtalens materiella innebörd. Det kan bidra till en bättre förutsägbarhet och balans mellan parterna.

HSB Riksförbund och Hyresgästföreningen välkomnar förtydligandet att ett exploateringsavtal inte ska få ålägga en byggherre att bekosta s.k. social infrastruktur. Även Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier anser att det är riktigt att social infrastruktur ska bekostas av kommunen. Wallenstam AB tillstyrker att exploateringsavtal inte ska få innehålla ett åtagande för en byggherre att helt eller delvis bekosta social infrastruktur. Bolaget tillstyrker även förslaget att de åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen.

Statskontoret anser när det gäller bekostande av social infrastruktur i exploateringsavtalen att utredningens resonemang är rimligt, men hade gärna sett en bättre genomlysning av de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslaget samt konsekvenserna för kommunernas möjligheter att uppfylla sina åtaganden enligt lag.

Prop. 2013/14:126

155

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Den rättsliga grunden för tecknande av exploateringsavtal i samband med en detaljplaneläggning innehåller två delar. Den ena delen består av bestämmelserna i 1 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, varav framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. planmonopolet. Den andra delen är PBL:s bestämmelser i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL, de s.k. exploatörsbestämmelserna. Dessa bestämmelser innebär att en fastighetsägare i vissa fall kan dels utan ersättning få avstå eller upplåta sådan mark som erfordras för allmänna platser i en detaljplan, dels förpliktigas att bekosta anläggningar för gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp inom dessa områden. Länsstyrelsen prövar på kommunens begäran frågor rörande dessa bestämmelser. Prövningen ska ske före det att kommunen antar detaljplanen. I annat fall saknas förutsättningar för en sådan prövning. Länsstyrelsens prövning i fråga om att fastighetsägaren måste överlåta eller upplåta mark utan ersättning ska ske mot bakgrund av i vad mån det kan anses skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Även prövningen om ägaren av marken ska bekosta vissa anläggningsåtgärder ska ses mot bakgrund av i vad mån det är skäligt att så sker.

De nu angivna bestämmelserna har under de senaste åren tillämpats i mycket begränsad omfattning. Däremot finns det ett flertal fall där länsstyrelserna har fattat beslut om att tillämpa exploatörsbestämmelserna och där detta senare har visat sig medföra svårigheter. Frågan om exploatörsbestämmelsernas framtid samt de problem som tillämpningen av bestämmelserna i vissa fall har skapat behandlas närmare i avsnitt 7.5.

Skälet till att bestämmelserna inte har tillämpats i praktiken torde vara att de inte är ändamålsenligt utformade. Det gäller dels den formella processen fram till ett beslut av länsstyrelsen, dels de begränsningar som finns beträffande den materiella omfattningen av vad länsstyrelsen kan besluta om. I stället för att enbart reglera vissa frågor om mark för allmän plats och bekostandet av vissa gator, vägar och anläggningar för vatten och avlopp inom ett begränsat område väljer flertalet kommuner att förhandla om och teckna avtal med byggherrar och fastighetsägare. Dessa avtal har i regel ett betydligt vidare perspektiv på plangenomförandet och reglerar inte enbart sådana frågor som länsstyrelsen har att pröva, dvs. vissa specifika mark- och finansieringsfrågor inom begränsade områden.

De olägenheter som kan uppkomma inför och vid beslut om sådana avtal har beskrivits i avsnitt 7.4.1. Utöver de där beskrivna negativa konsekvenserna kan konstateras att om ett allt större finansieringsansvar successivt åläggs den privata sektorn ökar risken för att konkurrensen försämras. Detta beror på att enbart ett begränsat antal större och resursstarka exploatörer har förutsättningar att genomföra sådana projekt. Visserligen torde i och för sig även det omvända förhållandet gälla eftersom kommunernas incitament för att planera och bygga ut nya bostadsområden m.m. riskerar att minska om en större finansiell börda läggs på den offentliga sektorn.

Prop. 2013/14:126

156

Mot denna bakgrund har Plangenomförandeutredningen föreslagit att innehållet i exploateringsavtalen bör regleras (SOU 2012:91 s. 254 ff.).

Vad exploateringsavtalen får innehålla bör framgå av plan- och bygglagen

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att det är lämpligt att reglera exploateringsavtalens innehåll, inte minst för att göra det tydligt vad ett sådant avtal får respektive inte får innehålla. Regeringen anser att det materiella innehållet i exploateringsavtal bör bygga på vissa av de grundläggande principer om finansiering som i dag finns i PBL:s exploatörsbestämmelser.

En utgångspunkt bör vara att avtalen bl.a. kan reglera överlåtelser av mark som behövs för att tillgodose behovet av allmänna platser samt finansieringen av anläggande av gator och vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp (jfr innehållet i nuvarande 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL). En annan utgångspunkt bör vara att en byggherre eller fastighetsägare endast ska bekosta anläggningar i den utsträckning som det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som exploatören kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt (jfr 6 kap. 5 § PBL).

De nu nämnda utgångspunkterna för vad ett exploateringsavtal kan innehålla bör enligt regeringens uppfattning utgöra grunden för de förhandlingar som sker mellan en kommun och den byggherre eller fastighetsägare som vill genomföra ett utbyggnadsprojekt som förutsätter en detaljplan.

Regeringen anser att parterna bör ha frihet att komma överens om sådana situationsberoende och individuellt anpassade lösningar för den aktuella exploateringen, som kan innebära att planprocessen och bostadsbyggande och andra samhällsviktiga projekt kan effektiviseras. Lagregleringen av exploateringsavtalen blir därför en fråga om att väga behovet av förutsägbarhet och lagstöd för avtalsförhandlingar mot behovet av flexibilitet och situationsberoende lösningar i avtalen för ett effektivt plangenomförande.

Regeringen anser att ett exploateringsavtal i första hand ska kunna avse ett åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera sådana åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp som är nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Detta bör framgå av PBL.

Att åtgärderna ska vara nödvändiga avses i detta fall inte bara sådana åtgärder inom ett specifikt detaljplaneområde som behövs för att den bebyggelse som planen medger ska kunna komma till stånd. Nödvändiga åtgärder kan också omfatta åtgärder som på annat sätt är direkt föranledda av detaljplanen. Det kan således vara frågan om åtgärder som behöver vidtas utanför det område som den aktuella detaljplanen avser. Till denna kategori hör exempelvis åtgärder som behövs för att kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera eller för att åstadkomma en säker och effektiv trafikreglering för ett nytt eller utvidgat köpcentrum, t.ex. finansiering av nödvändiga avfarter eller

Prop. 2013/14:126

157

andra investeringar i teknisk infrastruktur som är nödvändiga för att genomföra en detaljplan.

I vissa fall krävs det även andra – än nu nämnda – åtgärder för att ett område ska kunna bebyggas, t.ex. att markföroreningar avhjälps. Det kan även vara frågor om att vissa skydds- och säkerhetsåtgärder kan behöva vidtas i ett sammanhang för att den kvartersmark som planen möjliggör ska anses vara lämplig för bebyggelse. Det är i sådana fall naturligt att reglera också sådana frågor i ett exploateringsavtal eftersom denna typ av åtgärder utgör såväl en ekonomisk kostnad som en nödvändig förutsättning för planens genomförande.

Utöver sådana frågor som rör rent ekonomiska förhållanden mellan kommunen och en byggherre eller en fastighetsägare kan ett exploateringsavtal givetvis också reglera andra förhållanden. Det gäller exempelvis frågor om bebyggelsens utformning, bl.a. genom hänvisning till gestaltningsprogram, samt utformningen av allmänna platser. Även frågor av mera administrativ karaktär kan behandlas i ett exploateringsavtal. Det kan härvid handla om tidsplanering, kontroller och garantitider för exploatörens åtgärder, ansökningar om lantmäteriförrättningar, frågor om säkerheter och förfarandet vid tvister, m.m.

De åtgärder som ska kunna ingå i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Det innebär att de överenskommelser som träffas i nu nämnda avseenden ska vara skäliga med hänsyn till exploateringens art och omfång samt den nytta de avtalsslutande parterna har av att detaljplanen genomförs på ett bra sätt. Vägledning om vad som avses med nytta och att åtgärderna ska stå i rimligt förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens åtagande finns i propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170 s. 250 f.).

Tillämpat på exploateringsavtal blir reglerna om skälighet och nytta närmast komplementära till bestämmelser om vad avtalet får omfatta. Så länge byggherren eller fastighetsägaren uppnår någon ekonomisk nytta med avtalet är lagens krav uppfyllda. Någon möjlighet för kommunen att framtvinga ett avtal finns inte. Kravet på nytta ska normalt vara uppnått inom ramen för varje exploateringsavtal. Det kan dock hända att det för en och samma exploatering ingås flera avtal om genomförandet av en detaljplan, t.ex. på grund av att avtalsparterna vill reglera något som förbisågs vid ingåendet av exploateringsavtalet eller någon ny omständighet som har inträffat därefter. I en sådan situation kan det vara nödvändigt att bedöma åtgärdernas rimlighet i förhållande till byggherrens eller fastighetsägarens nytta av planen utifrån alla dessa avtal.

I föregående avsnitt har regeringen förordat att den kommun som har för avsikt att träffa exploateringsavtal ska ha antagit politiskt förankrade riktlinjer för sådana avtal (avsnitt 7.4.1). Riktlinjerna ska bl.a. ange de övergripande principerna för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner. Genom att det finns sådana riktlinjer kan en byggherre eller fastighetsägare, redan innan förhandlingar om ett avtal inleds, få kännedom om vilka principer som kommunen har med avseende på sådana åtgärder m.m. som en exploatör kan få bidra till. I vilken utsträckning som kommunen har för avsikt att reglera andra frågor än rent ekonomiska kan med fördel framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal.

Prop. 2013/14:126

158

Ett exploateringsavtal bör endast få avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före det att avtalet ingås när det gäller etappvis utbyggnad

En fråga som bör uppmärksammas i detta sammanhang är om och i så fall hur ett exploateringsavtal ska kunna beakta sådana investeringar som har genomförts redan före det att en ny detaljplan antas. Plangenomförandeutredningen har föreslagit att så ska få ske i den mån den nya planen utgör ett steg i en etappvis utbyggnad. Regeringen delar uppfattningen att det i ett sådant fall bör vara möjligt för en kommun att genom ett exploateringsavtal reglera finansieringen av redan genomförda investeringar. Investeringar som har skett i historisk tid eller investeringar som i övrigt saknar ett direkt samband med en ny detaljplan bör av naturliga skäl inte kunna finansieras genom ett exploateringsavtal. Detta bör framgå direkt av lagen.

Med etappvis utbyggnad avses att detaljplanen är en av flera planer som ingår i arbetet med att planlägga ett område som omfattas av ett och samma detaljplaneprogram. Om något detaljplaneprogram inte finns kan det i stället framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal att ett visst område är föremål för etappvis utbyggnad och att kommunen har för avsikt att låta finansiera vissa åtgärder i det området genom framtida exploateringsavtal.

Plangenomförandeutredningen föreslog att bestämmelsen skulle avse sådan ersättning för åtgärder som vidtagits före detaljplanens antagande. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter anser regeringen att bestämmelsen i stället bör utgå från den tidpunkt då avtalet ingås och att detta bör vara skiljelinjen för vilka åtgärder det är som kommunen får begära ersättning för.

Motsvarande förhållanden som för efterhandsbetalning för genomförda investeringar bör enligt regeringens uppfattning även gälla för förskottsreglering av planerade framtida investeringar. Även när det gäller kommunens planer på att genom förskotteringar finansiera framtida investeringar kan kommunens avsikter i detta avseende med fördel framgå av kommunens riktlinjer för exploateringsavtal.

Vissa frågor bör inte kunna regleras i ett exploateringsavtal

Plangenomförandeutredningen har föreslagit vissa begränsningar i fråga om vad ett exploateringsavtal ska kunna innehålla när det gäller social infrastruktur. Det har förekommit att kommuner i avtal om plangenomförande, utöver kommunaltekniska anordningar som gator och vägar, även har reglerat frågor som innebär att en exploatör är skyldig att uppföra eller bidra till kostnaderna för sådana anläggningar, byggnader eller verksamheter som kommunen har ett lagstadgat ansvar att ombesörja, exempelvis vård, skola och omsorg. Plangenomförandeutredningen menade att det vore principiellt felaktigt att legalisera den typen av finansiering som omfattar sådana åtgärder som kommunen enligt lag är skyldig att tillhandahålla. Utredningen har pekat på att denna typ av reglering inte kan ingå i ett exploateringsavtal i bl.a. Danmark och Norge. Regeringen delar i detta avseende utredningens uppfattning. Det innebär att kostnaderna för byggnader, anläggningar eller verksamheter inom exempelvis vård, skola och omsorg inte genom ett exploateringsavtal ska

Prop. 2013/14:126

159

kunna föras över till och finansieras av en byggherre eller fastighetsägare. Även denna begränsning bör framgå direkt av PBL.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 6 kap. 40–42 §§ PBL.

7.4.3 Förfaranderegler när exploateringsavtal ska ingås

Regeringens förslag: Under arbetet med att ta fram en detaljplan ska berörda parter informeras om kommunens avsikt att ingå exploateringsavtal, dessa avtals huvudsakliga innehåll och konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera sådana avtal. Informationen ska lämnas i detaljplanens planbeskrivning och i en redovisning under samrådet.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslog dock en större formell samordning mellan planarbete och exploateringsavtal genom att avtalen skulle behandlas på samma sätt som andra offentliga dokument i planeringsprocessen (SOU 2012:91 s. 272 ff.).

Byggkravsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag till reglering av den formella hanteringen av exploateringsavtal är betydligt mera långtgående än regeringens.

Utredningen föreslog bl.a. att länsstyrelsen ska kunna besluta att ogiltigförklara ett exploateringsavtal som innehåller krav som går utöver bestämmelserna i plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, och att sådana beslut ska kunna överklagas till mark- och miljödomstol (SOU 2012:86 s. 72 ff.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) ifrågasätter om inte planprocessen kommer att fördröjas genom att frågor om exploateringsavtal ska samordnas med planprocessen i övrigt. Det föreslagna systemet förefaller att komplicera och fördröja hela planprocessen. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) avstyrker den föreslagna processordningen för exploateringsavtal.

Lantmäteriet anser att det finns anledning att förbättra offentlighet och insyn när det gäller exploateringsavtal, eftersom avtalen i praktiken ofta har väl så stor betydelse för berörda sakägare som själva detaljplanen. Statens fastighetsverk befarar att processerna kring detaljplaner försvåras om förslag till exploateringsavtal ska offentliggöras. Naturvårdsverket välkomnar en reglering av exploateringsavtalet, att det blir en del av planhandlingarna och att det omfattas av krav på samråd.

Länsstyrelserna i Stockholms, Gotlands, Västra Götalands, Örebro, Dalarnas och Norrbottens län ser en viss vinst med att exploateringsavtal blir offentliga och följer planen vid samråd och granskning. Ett alternativ är att ställa tydligare krav på innehåll i planens genomförandedel. Länsstyrelserna i Norrbottens och Örebro län framhåller att en lagreglering gör spelreglerna över landet likvärdiga vilket är bra. Länsstyrelsen i Örebro län ställer sig dock kritisk till utredningens författningsförslag då det riskerar att avsevärt förlänga detaljplaneprocessen. Länsstyrelsen i Hallands län befarar att enskilda kommer att överklaga inne-

Prop. 2013/14:126

160

hållet i exploateringsavtalet i samband med överklagandet av detaljplanen. Det kommer att leda till onödiga förseningar i planprocessen.

De kommuner som har yttrat sig är i huvudsak negativa. Lunds kommun anser att det är bra att avtalsförslag tas fram tidigt i processen men anser att det ter sig märkligt att avtalsförslag ska vara föremål för samråd och granskning. Kommunen befarar att förslagen kan leda till en risk för oönskade överklaganden vilket skulle försena processen och motverka byggandet av fler bostäder. Umeå kommun avstyrker förslaget och anser att kommunen i detaljplanens genomförandebeskrivning kan utveckla och redovisa vilka krav som kommer att ställas på byggherren i ett exploateringsavtal. Tyresö kommun ser inte vinsten med att exploateringsavtal ska offentliggöras och omfattas av kravet på samråd. Det civilrättsliga exploateringsavtalet baseras på förhandlingar mellan parterna och kan därmed inte likställas med de offentliga dokumenten i planprocessen. Värmdö kommun anser att förslaget kommer att förlänga plangenomförandet eftersom många frågor som prövas i exploateringsavtal inte är klara i tidiga skeden. Upplands-Bro kommun anser att det måste anses tveksamt att offentliggöra ett icke tecknat civilrättsligt avtal.

Österåkers kommun avstyrker att exploateringsavtalen ska vara synliga för allmänheten redan vid samråd och granskning. De ekonomiska konsekvenserna av ett exploateringsavtal bör i stället beskrivas tydligt i detaljplanens genomförandebeskrivning. Linköpings kommun menar att detaljplanering handlar om att fastställa strukturer och rättigheter, men också om att klara ut olika ekonomiska frågor. Exploateringsavtalet är ett civilrättsligt avtal som bör stå fritt från planen. Att genomförandet av detaljplanen ska framgå av planbeskrivningen regleras redan i PBL. Växjö kommun anser att det är onödigt att samråda om ett utkast till exploateringsavtal. Malmö kommun framhåller att exploateringsfrågorna bearbetas under planprocessen och att de inte kan vara låsta innan planen nått sin slutliga form. Även Sveriges Kommuner och Landsting samt bl.a. Ale kommun och Härryda kommun konstaterar att det redan finns ett dokument i planprocessen, planbeskrivningen, som ska redovisa hur planen ska genomföras. Att blanda in civilrättsliga avtal i planprocessen skulle medföra ytterligare handläggningsmoment och riskera att fördröja planprocessen i onödan.

Gävle kommun ser positivt på att exploateringsavtalen blir mer offentliga så att konsekvenser för berörda fastighetsägare och själva plangenomförandet går att beskriva på ett lättbegripligt sätt för alla parter.

HSB Riksförbund framhåller att det är viktigt att kommunen så tidigt som möjligt tydliggör sina avsikter med ett exploateringsavtal, för att komma bort från den situation som ofta uppstår i dagsläget där exploateringsavtalets villkor presenteras i ett mycket sent skede. Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag och Sveriges Arkitekter avstyrker förslaget som riskerar att fördröja planprocessen. Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier anser att utredningens resonemang och förslag kring förfarandereglerna kring exploateringsavtal inte är helt lätta att följa. För att öka bostadsbyggandet är det önskvärt att minska detaljeringsgraden under planprocessen. Att intimt koppla samman detaljplan och exploateringsavtal blir i praktiken att detaljreglera detaljplaner än mer.

Länsstyrelserna i Stockholms, Gotlands, Västra Götalands, Örebro och Norrbottens län delar utredningens uppfattning att exploateringsavtal,

Prop. 2013/14:126

161

om de lagregleras, bara ska kunna överklagas enligt 10 kap. kommunallagen.

Umeå kommun avstyrker att kommunens beslut om exploateringsavtal ska kunna prövas enligt 10 kap. kommunallagen. En möjlighet att överpröva exploateringsavtal kommer påtagligt att försena plangenomförandet. Om en sådan möjlighet införs måste kommunen avvakta med antagandet av planen till dess att överklagandetiden, alternativt överklagandeprocessen, avgjorts.

Skälen för regeringens förslag: Vad en detaljplan ska innehålla finns reglerat i 4 kap. PBL. Av 4 kap. 31 § PBL framgår att det tillsammans med planen ska finnas en planbeskrivning som ska redovisa hur detaljplanen ska förstås och genomföras. Enligt 4 kap. 33 § PBL ska planbeskrivningen bl.a. redovisa de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som krävs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Planbeskrivningen ska vidare innehålla de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser.

Hur arbetet med att ta fram detaljplaner ska ske finns reglerat i 5 kap. PBL. Innan kommunen antar en detaljplanen ska planen föregås av samråd med bl.a. berörda fastighetsägare varvid dessa har möjlighet att framföra sina synpunkter. Vid samrådet ska kommunen redovisa planförslaget, skälen för förslaget och det planeringsunderlag som har betydelse. Fastighetsägarna ska också ges tillfälle att granska detaljplanen och har då möjlighet att återigen framföra synpunkter på planen. Efter kommunens beslut att anta en detaljplan finns det möjlighet att överklaga beslutet. Offentlighet, insyn och delaktighet är således viktiga delar av planprocessen. De som är berörda av en detaljplan ska också på ett enkelt sätt kunna utläsa vilka konsekvenser som planen kommer att få vid ett genomförande av en detaljplan.

En viktig del av plangenomförandet regleras emellertid inte inom ramen för den lagreglerade planprocessen. Det gäller just exploateringsavtalen vars innehåll självfallet inte enbart kommer att påverka förhållandena mellan kommunen och exploatören utan också, direkt och/eller indirekt, beröra relationen gentemot tredje man – bl.a. mot fastighetsägare och andra berörda sakägare. Detta medför att stora delar av plangenomförandet inte kommer att redovisas i detaljplanens planbeskrivning och att exploateringsavtalen inte kommer omfattas av insyn. Exploateringsavtalen förhandlas således fram vid sidan om den ordinarie planläggningsproceduren och bekräftas i slutändan enbart och direkt genom ett formellt godkännande av den nämnd i kommunen som har ansvar för exploateringsverksamheten. Ett sådant beslut kan dessutom enbart bli föremål för prövning enligt kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning.

Nu nämnda förhållanden är enligt regeringens uppfattning självfallet inte helt tillfredsställande.

Det grundläggande syftet med en lagreglering av exploateringsavtalen är att skapa en bättre förutsägbarhet och en bättre balans mellan de avtalsslutande parterna. Regeringen anser emellertid också att en lagreglering av exploateringsavtalen bör syfta till att tydliggöra exploate-

Prop. 2013/14:126

162

ringsavtalens konsekvenser för tredje man. Det föreligger således enligt regeringens uppfattning ett legitimt intresse även från allmänhetens sida om ökad insyn och offentlighet i många av dessa frågor. En lagreglering av förfarandet kring exploateringsavtalen bör tillförsäkra allmänheten rimlig insyn i avtalens villkor och utformning.

Regeringen anser att en planeringsprocess som inbegriper en ökad offentlighet och insyn i plangenomförandefrågor bör kunna medföra en ökad förståelse för planläggningens förutsättningar och för konsekvenserna av genomförandet. Den torde också kunna skapa bättre förutsättningar för en ökad delaktighet i planläggningen och därmed också medföra att kommunens beslut om antagande av detaljplaner kan genomföras utan att besluten blir föremål för överklagande i lika stor utsträckning som i dag. Enligt regeringens uppfattning kan en lagreglering av exploateringsavtalen bidra till en sådan önskvärd utveckling.

I avsnitt 7.4.1 har regeringen föreslagit att en kommun som avser att genomföra en detaljplan med stöd av ett exploateringsavtal ska ha antagit riktlinjer för sådana avtal. Sådana riktlinjer utgör grunden för de individuella avtal om plangenomförande som kommunen har för avsikt att ingå. Riktlinjerna skapar förutsägbarhet för den enskilde byggherre eller fastighetsägare som vill exploatera ett markområde. De ger också de övriga som är berörda av en detaljplaneläggning information om kommunens grundläggande och översiktliga principer och utgångspunkter när det gäller genomförande av en detaljplan.

Regeringen anser att även den fortsatta hanteringen av exploateringsavtalen, dess förekomst och innehåll, bör bli föremål för ökad insyn. De förslag i denna riktning som Plangenomförandeutredningen har lämnat avser bl.a. att förslag till exploateringsavtal ska finnas tillgängligt vid samråd om och vid granskning av en detaljplan. Byggkravsutredningen har bl.a. föreslagit att länsstyrelsen ska kunna överpröva kommunala beslut om exploateringsavtal och i vissa fall helt eller delvis upphäva avtalen.

Nu nämnda förslag har emellertid blivit utsatt för omfattande kritik under remisshanteringen. Denna grundar sig bl.a. på att avtalsförhandlingar till sin karaktär är en process som i första hand berör de avtalsslutande parterna, dvs. kommunen och exploatören. Att denna förhandling i varje skede skulle bli föremål för en helt öppen och transparent hantering med möjlighet till full insyn i varje detalj i processen skulle påtagligt försvåra eller omöjliggöra reella förhandlingar. Det skulle därmed också undanröja möjligheterna att finna lämpliga former för ett rationellt genomförande av en detaljplan. Den nya roll som Byggkravsutredningen föreslagit att länsstyrelsen ska få har vidare bl.a. ansetts avvika mot länsstyrelsens roll i planeringsprocessen i övrigt. Länsstyrelserna anses inte heller ha tillräcklig kompetens när det gäller plangenomförandefrågor. Planeringsprocessen anses inte heller gynnas av att länsstyrelsen i ett sent skede ska kunna ingripa mot ett exploateringsavtal.

Regeringen delar den kritik som riktats mot utredningarnas förslag i dessa delar. Regeringen anser i stället att det behov av ökad insyn m.m. som påtalats bör kunna tillgodoses på ett annat sätt. Enligt regeringens uppfattning är den naturliga hemvisten för frågor som berör en detaljplans genomförande den planbeskrivning som enligt 4 kap. 31 § PBL ska finnas tillsammans med planen. Som nämnts ska planbeskrivningen redo-

Prop. 2013/14:126

163

visa hur planen är avsedd att genomföras. Det innebär bl.a. att den ska beskriva de ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägare och andra berörda. Av 5 kap. 13 § PBL framgår att kommunen vid samrådet ska redovisa planförslaget och skälen för förslaget samt det planeringsunderlag som har betydelse. Regeringen anser att nu nämnda bestämmelser bör kompletteras på ett sådant sätt så att det ska framgå vid samrådet om kommunen avser att ingå ett exploateringsavtal med anledning av planens genomförande. Handlingarna ska även redovisa exploateringsavtalets huvudsakliga innehåll. De ska också i övrigt redovisa konsekvenserna av att planen helt eller delvis genomförs med stöd av ett eller flera exploateringsavtal.

Som framgår av avsnitt 6.6 respektive avsnitt 10 anser regeringen att Byggkravsutredningens förslag, att länsstyrelsen ska få en utökad roll när det gäller att bevaka frågor som har anknytning till innehållet i framförhandlade exploateringsavtal, inte bör genomföras. Plangenomförandeutredningen har å sin sida redovisat förslag beträffande lantmäterimyndighetens roll i samband med innehållet i exploateringsavtalen. Utredningen föreslår bl.a. att lantmäterimyndigheten under samrådet särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal är förenliga med föreslagna nya bestämmelser om exploateringsavtal samt att lantmäterimyndigheten i vissa fall under granskningstiden ska yttra sig över förslag till exploateringsavtal som strider mot de nya bestämmelserna. Även denna reglering har under remisshanteringen utsatts för kritik.

Regeringen anser att den framförda kritiken bör medföra att Plangenomförandeutredningens förslag enbart bör genomföras till viss del.

Enligt 5 kap. 11 § PBL ska kommunen i arbetet med att ta fram ett program eller förslag till en detaljplan samråda med bl.a. länsstyrelsen och lantmäterimyndigheten. De nämnda myndigheterna är de enda statliga myndigheter som kommunen generellt ska samråda med vid utarbetande av detaljplaner med det som i dag går under benämningen normalt planförfarande. Regeringen har tidigare i avsnitt 6.6 och 7.3 redovisat att Plangenomförandeutredningen har föreslagit att lantmäterimyndigheten under samrådet särskilt ska verka för att utarbetade exploateringsavtal ska vara förenliga med de närmare bestämmelser som föreslås om sådana avtals materiella innehåll. Som redovisats i avsnitt 7.3 anser regeringen, med anledning av de av remissinstanserna framförda synpunkterna, att lantmäterimyndighetens roll i detta avseende ska begränsas till att ge råd om tillämpningen av sådana bestämmelser i PBL som behandlar frågan om exploateringsavtal. Av samma skäl bör ett genomförande av utredningens förslag när det gäller lantmäterimyndighetens roll avseende exploateringsavtalen under granskningstiden inte genomföras.

Kommunen fattar i regel beslut om att godkänna ett förslag till exploateringsavtal före eller i omedelbar anslutning till ett beslut att anta den detaljplan till vilken plangenomförandet är knutet. Efter det att kommunen har antagit en detaljplan saknas reella möjligheter för kommunen att kräva att ett genomförandeavtal ska tecknas. Fastighetsägaren kan direkt till följd av planbeslutet tillgodogöra sig den nytta som planen ger. Kommunens förhandlingsposition har därmed underminerats. Många gånger fattas beslut om exploateringsavtal inte av samma politiska för-

Prop. 2013/14:126

164

samling som antar en detaljplan. Olika politiska nämnder fattar besluten om exploateringsavtal i olika kommuner. Besluten fattas vidare på olika nivå, bl.a. beroende på storleken på de ekonomiska och andra åtaganden som kommunen åtar sig genom avtalet. Regeringen anser att det inte finns skäl att närmare reglera dessa förhållanden eller att reglera en samordning mellan ett beslut om att anta en detaljplan och beslut att ingå ett exploateringsavtal.

Kommunens beslut att ingå ett exploateringsavtal kan i dag överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt bestämmelserna i 10 kap. kommunallagen (1991:900). Regeringen anser att det inte finns skäl att ändra den ordning för överprövning av exploateringsavtal som nu gäller.

Vad beträffar tvister om ett exploateringsavtals innehåll, tolkning eller giltighet har Plangenomförandeutredningen framhållit att detta inte är frågor som bör prövas enligt PBL. I stället bör den part som vill påkalla en prövning av sådana frågor vara hänvisad till att väcka talan vid allmän domstol. Regeringen delar den uppfattningen. Några särskilda bestämmelser som reglerar detta förhållande behövs således inte.

Bestämmelserna finns i 4 kap. 33 § och 5 kap. 13 § PBL.

7.5 Exploatörsbestämmelserna behövs inte längre

Regeringens förslag: De s.k. exploatörsbestämmelserna i plan- och bygglagen ska upphävas. Ersättning för mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats och kvartersmark för allmän byggnad ska i stället bestämmas med stöd av bestämmelserna i expropriationslagen om expropriationsersättning för sådan mark.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (SOU 2012:91 s. 177 ff.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) anger att vid enskilt huvudmannaskap kan ägare av redan bebyggda fastigheter bli skyldiga att delfinansiera ny infrastruktur som behövs för nyexploatering om inte kommunen löst detta i exploateringsavtal. Dessa fastighetsägare blir då beroende av att kommunen, mer eller mindre för deras räkning, sluter ett exploateringsavtal. Domstolen anser att detta inte är tillfredsställande. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) delar utredningens uppfattning att reglerna kan tas bort ur plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, men anser att vid enskilt huvudmannaskap skulle ett borttagande drabba områdets tomtköpare genom ökade markersättningskostnader. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har ingen erinran mot utredningens förslag. Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) tillstyrker utredningens förslag. Det är en bra målsättning att undvika särregleringar avseende ersättningsfrågor i speciallagstiftning. Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen) påpekar att även om bestämmelserna inte kommit att användas särskilt frekvent har de haft en stor inverkan på möjligheten att träffa frivilliga avtal.

Prop. 2013/14:126

165

Lantmäteriet konstaterar att när det handlar om enskilt huvudmannaskap och en regelrätt exploatör är det normala att kommunen i ett exploateringsavtal binder upp exploatören så att denne ska utföra nödvändiga anläggningar och även upplåter allmänna platser utan ersättning till de blivande fastighetsägarna. Det har enligt Lantmäteriet visat sig i den praktiska tillämpningen att de exploateringsavtal som har träffats i vissa fall inte bevakas tillräckligt noga av kommunen, vilket innebär att tomtköparna kan hamna i komplicerade situationer i de fall exploatören inte vill eller kan göra rätt för sig.

Kungl. Tekniska högskolan tillstyrker förslaget. Blekinge tekniska högskola anser att förslaget att slopa bestämmelserna och låta sådana situationer helt avgöras enligt reglerna i expropriationslagen (1972:719) stärker markägarens ställning på kommunernas och skattebetalarnas bekostnad. Det innebär en viss förenkling, men å andra sidan tillämpas de s.k. exploatörsreglerna sällan.

Länsstyrelsen i Stockholms län delar uppfattningen att exploatörsbestämmelserna inte längre behövs i PBL. Det behov av reglering som fanns vid bestämmelsernas tillkomst kan i dag lösas med annan lagsstiftning. Det är också möjligt att reglera markupplåtelser i avtal mellan kommunen och markägare. Länsstyrelsen i Västra Götalands län avstyrker förslaget. Dessa bestämmelser används sällan, men har en viktig roll som grund för avtal mellan kommun och exploatör och förslaget kan komma att verka kostnadsdrivande. Länsstyrelsen i Dalarnas län avstyrker förslaget och anger att bestämmelserna har en viktig roll som grund för avtal. Utredningen anför att kommunen inte skulle drabbas ekonomiskt, eftersom det man betalar för den allmänna platsmarken kan tas ut genom gatukostnadstaxan. Det förutsätter dock att kommunens exploateringsverksamhet har en sådan omfattning att man kan upprätta en taxa.

Länsstyrelsen anger vidare att förslaget kan förväntas verka kostnadsdrivande särskilt med tanke på att all mark, som löses in enligt expropriationslagen ska betalas med 1,25 gånger marknadsvärdet.

Det överväldigande flertalet kommuner som yttrat sig i denna fråga avstyrker utredningens förslag. Hit hör bl.a. Tyresö kommun, Upplands-Bro kommun, Värmdö kommun, Österåkers kommun, Linköpings kommun,

Växjö kommun, Helsingborgs kommun, Malmö kommun, Vellinge kommun, Halmstads kommun, Göteborgs kommun, Falu kommun och Umeå kommun. Som argument för att förslaget inte ska genomföras framförs bl.a. att det kommer att få effekt på markprisfrågor även om kostnaderna för markåtkomsten sedan ingår i en gatukostnadstaxa. Förslaget i kombination med taxemodellen för gatukostnadsersättning kommer att innebära förlängda processer och en kostnadsökning för skatte- och taxekollektiven vid exploatering på privatägd mark. Det kan leda till att många projekt blir mindre lönsamma och förslaget kan därmed minska bostadsbyggandet. Vidare påpekas att även om reglerna i dag inte tillämpas strikt utgör de grunden för de exploateringsavtal som förhandlas fram mellan kommun och exploatör. Vidare framhålls att om exploatörsbestämmelserna tas bort försvinner kommuners möjlighet att utan ersättning lösa in inte bara allmänna platser utan även kvartersmark för allmänt ändamål.

Det upplevs härvid som märkligt att ersättning ska utgå med ett påslag på 25 procent på marknadsvärdet när ändamålet är till nytta för boende inom området. Även om förfarandet med länsstyrelsens prövning kan anses

Prop. 2013/14:126

166

föråldrad ger de nuvarande bestämmelserna på ett klart och tydligt sätt riktlinjer för när överlåtelse av mark för allmän plats kan ske utan ersättning, dvs. kopplat till den nytta som fastighetsägaren kan väntas få av planens genomförande. Om exploatörsbestämmelserna upphävs lämnas förslag om att motsvarande lagreglering i stället kommer till stånd i expropriationslagen. Sveriges Kommuner och Landsting anser att systemet som det ser ut i dag fungerar relativt väl. Att införa flera moment för kommunal markåtkomst genom ett ersättningsförfarande enligt expropriationslagen med åtföljande möjligheter att processa om den markersättning som ska utgå, innebär att genomförandeprocessen ytterligare tyngs och försvåras. Förutsägbarheten beträffande dessa kostnader kommer också att minska. Vad fastighetsägaren får betalt för gatu- och allmänplatsmark får han eller hon betala tillbaka i gatukostnadsersättning. Förslaget torde ge en kostnadsdrivande effekt som inte är önskvärd. Det riskerar få till följd ett minskat intresse för kommunerna att detaljplanelägga privat mark för exploatering.

Till de kommuner som bedömer att de nuvarande reglerna är onödiga och kan avvecklas hör Skellefteå kommun och Bodens kommun. Härvid framförs att bestämmelserna är komplexa och att de aldrig har fått sin avsedda funktion. Vidare framhålls att parterna förhoppningsvis kommer att nå en snabbare överenskommelse när ersättningsnivån styrs av expropriationslagens regler. Den kostnadsökning som uppkommer kan balanseras med förslaget om att förtydliga och anta kommunal taxa för att ta ut gatukostnadsavgift.

Sveriges advokatsamfund anser att exploatörsbestämmelserna med fördel bör utgå ur lagen. Att i modern lagstiftning ha kvar bestämmelser som innebär en skyldighet för en enskild att under vissa förutsättningar, låt vara i vissa fall gynnsamma sådana, tvingas avstå mark utan ersättning, står inte i överensstämmelse med det grundlagsskyddade egendomsskyddet. Att frågan om ersättningens bestämmande nu underställs domstolsprövning är en garant för en rättssäker process för den drabbade fastighetsägaren. Byggherrarna Sverige AB tillstyrker förslaget och anger att avskaffandet av den särskilda länsstyrelseprövningen innebär att ett potentiellt fördröjande element i planförfarandet försvinner. Fastighetsägarna Sverige tillstyrker förslaget. Det gör också Västsvenska Han-

delskammaren som bl.a. anser att förslaget bidrar till att reglerna i PBL tydliggörs samt att det ger en ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet för samtliga inblandade parter vid genomförande av detaljplaner. Ett borttagande av exploatörsbestämmelserna innebär vidare att exploatörer och kommuner ges en möjlighet att självständigt komma överens om hur genomförande av detaljplan ska ske, i stället för att vara hänvisade till att tillämpa svårtolkade regler. Handelskammaren påpekar att ett upphävande av exploatörsbestämmelserna är kostnadsneutralt för kommunerna genom att kostnaden för markförvärvet föreslås ingå i gatutaxan.

Skälen för regeringens förslag: Exploatörsbestämmelserna finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL. Genom tillämpning av dessa bestämmelser kan en länsstyrelse efter begäran från kommunen besluta att en fastighetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå mark eller utrymme som enligt en detaljplan är avsedd att ingå som allmän plats. Motsvarande gäller även för mark för allmän byggnad i en detaljplan med kommunalt huvudmannaskap. Länsstyrelsen får dock endast fatta ett sådant beslut i

Prop. 2013/14:126

167

den mån det kan anses vara skäligt med hänsyn till den nytta som ägaren kan väntas få av planens genomförande och med hänsyn till omständigheterna i övrigt. Länsstyrelsen kan på motsvarande sätt också besluta att ägaren, i den mån det är skäligt, ska bekosta anläggande av gator och vägar samt anläggningar för vattenförsörjning och avlopp.

Exploatörsbestämmelserna har ansetts utgöra den legala grunden för tecknande av de exploateringsavtal som ingås i dag inför planläggning av större privatägda områden. Möjligheten att teckna exploateringsavtal har inneburit att exploatörsbestämmelserna har kommit att tillämpas i relativt liten utsträckning. Vid en lagreglering av exploateringsavtalen i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 7.4 bortfaller i princip det huvudsakliga behovet av dessa bestämmelser. Genom den föreslagna regleringen tillskapas en möjlighet för kommunen att teckna avtal med en byggherre eller en fastighetsägare som reglerar frågan om finansiering av flertalet kommunaltekniska anläggningar.

Frågan är då om det skulle vara önskvärt och lämpligt att helt eller delvis upphäva exploatörsbestämmelserna. Härvid bör särskilt beaktas en fråga som inte har belysts i avsnittet om exploateringsavtal. Det gäller frågan om upplåtelse eller avstående av mark för allmän plats och allmän byggnad. Som nämnts kan länsstyrelsen efter begäran från kommunen besluta att en fastighetsägare utan ersättning ska upplåta eller avstå sådan mark eller sådant utrymme. Vid ett upphävande av exploatörsbestämmelserna bortfaller möjligheten för en huvudman att utan ersättning till markens ägare få ta i anspråk sådan mark eller sådant utrymme.

Lantmäteriet har på regeringens uppdrag redovisat sin syn på den ursprungliga avsikten med de s.k. exploatörsförordnandena (äldre benämning på länsstyrelsens beslut enligt exploatörsbestämmelserna). Efter genomgång av rättspraxis inom området konstaterade Lantmäteriet i rapporten Beslut enligt 6 kap. 5 § PBL (2011:1) att de äldre förordnandena alltmer ansetts utgöra ett hinder mot att äldre detaljplaner ändras så att den allmänna platsen kan tas i anspråk för bebyggelseändamål. Detta hinder har skapats till följd av att förordnandena successivt har kommit att betraktas som en rätt till allmänna platser, en rätt som gäller till förmån för fastighetsägarna mer allmänt inom ett detaljplaneområde. Den har dessutom betraktats som en så stark rättighet att den i sig kan påverka intresseavvägningen vid en planändring.

Lantmäteriet redovisade i sin rapport att den ursprungliga avsikten med förordnandena var rent ekonomiska och av övergående natur. I och med att marken tagits i anspråk av huvudmannen för den allmänna platsen är syftet uppfyllt och förordnandet har därmed spelat ut sin roll. Genom bestämmelserna har kommunen, när den är huvudman för de allmänna platserna, ansetts på ett enklare och snabbare sätt än via gatukostnadsbestämmelserna kunna täcka sina kostnader för markförvärv. I formell mening gäller ett beslut eller ett äldre förordnande på obegränsad tid och det saknas uttryckliga bestämmelser om hur det ska kunna upphävas.

Lantmäteriet föreslog i rapporten bl.a. att bestämmelserna bör ändras så att syftet med dem tydliggörs. Det innebär att bestämmelserna bör återknytas till sitt ursprungliga syfte, dvs. den ekonomiska frågan – att ingen ersättning ska utgå. Verket föreslog vidare att det bör införas tydliga bestämmelser om när ett beslut i enlighet med exploatörsbestämmelserna ska upphöra att gälla och att så bör ske när marken tas i anspråk

Prop. 2013/14:126

168

med sakrättslig verkan av huvudmannen. Verket föreslog vidare att om någon marköverlåtelse eller markupplåtelse inte kommer till stånd bör beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. För äldre beslut om exploatörsförordnanden föreslog Lantmäteriet olika former av övergångsbestämmelser.

Lantmäteriets rapport har efter remittering överlämnats till Plangenomförandeutredningen. Plangenomförandeutredningen anslöt sig till Lantmäteriets uppfattning att exploatörsbestämmelserna snarare kan ses som en ersättningsprincip än som en överföring eller upplåtelse av rättigheter. Utredningen konstaterade vidare att genom bestämmelserna i 6 kap. 13 § PBL har en kommun rätt att lösa mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för allmän plats som kommunen ska vara huvudman för. Kommunen har också rätt att lösa annan mark eller annat utrymme som enligt detaljplanen ska användas för annat än enskilt bebyggande, t.ex. för en allmän byggnad. I 12 § anläggningslagen (1973:1149) finns det en motsvarande expropriativ rätt till förmån för en gemensamhetsanläggning i de fall kommunen inte är huvudman för de allmänna platserna.

Regeringen ansluter sig till Lantmäteriets och Plangenomförandeutredningens uppfattning att exploatörsbestämmelserna ska ses som renodlade ersättningsbestämmelser. Regeringen konstaterar vidare att det i 4 kap. expropriationslagen finns bestämmelser om expropriationsersättning. Genom en hänvisning i fastighetsbildningslagen (1970:988) respektive anläggningslagen är dessa regler tillämpliga också på inlösen som sker med stöd av beslut enligt dessa lagar. Av 4 kap. 3 a § expropriationslagen framgår att expropriationsersättning för mark och annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för allmän plats ska bestämmas med hänsyn till de planförhållanden som rådde närmast innan marken eller utrymmet angavs som allmän plats. Vad avser kvartersmark för allmän byggnad ska ersättningen som regel bestämmas med hänsyn till markanvändningen i den gällande detaljplanen.

Att en byggherre eller fastighetsägare kan förpliktigas att avstå mark eller utrymme följer per automatik av att kommunens beslut att anta en detaljplan vinner laga kraft. Genom detaljplanens expropriativa verkan – preciserad genom planbestämmelser och plankarta – får kommunen rätt att förvärva äganderätten till de allmänna platser som den ska vara huvudman för samt till kvartersmark för allmän byggnad. Motsvarande rätt att disponera mark eller utrymme tillkommer den som ska förvalta allmänna platser med enskilt huvudmannaskap. I dessa delar skulle ett upphävande av exploatörsbestämmelserna således inte medföra några större problem. De delar av exploatörsbestämmelserna som reglerar frågan om att avstå mark fyller alltså inte något självständigt syfte när väl planen har vunnit laga kraft.

Något som inte regleras av dessa bestämmelser är om avståendet ska ske utan ersättning såsom är fallet när länsstyrelsen har beslutat att exploatörsbestämmelserna i PBL ska tillämpas före det att kommunen antog planen. I stället är det då expropriationslagens ersättningsbestämmelser som ska tillämpas.

I PBL finns en rad bestämmelser om kommunens rätt att lösa in fastigheter, mark och andra utrymmen. Det finns också bestämmelser som reglerar kommunens skyldigheter att lösa sådana områden. I samtliga

Prop. 2013/14:126

169

dessa fall ska ersättning ske med stöd av expropriationslagens ersättningsbestämmelser. På motsvarande sätt sker värdering vid inlösen eller markupplåtelser enligt fastighetsbildningslagen och enligt anläggningslagen konsekvent med stöd av bestämmelserna i 4 kap. expropriationslagen. Exploatörsbestämmelsernas ersättningsbestämmelser är således ett undantag från de samlade ersättningsbestämmelser som finns i expropriationslagen. Regeringen anser att det kan finnas en fördel i om alla ersättningsfrågor avseende inlösen m.m. kan regleras på ett så ensartat sätt som möjligt. Detta förhållande talar för att även ersättningsreglerna avseende sådan markåtkomst enligt PBL som det nu är fråga om bör grunda sig på bestämmelserna i expropriationslagen.

En annan fråga som talar för att avveckla bestämmelsen om ersättningslöst avstående av markrättighet är formerna för hur ett sådant avstående går till och hur besluten fattas i dag. En utgångspunkt är att antalet kommunala ansökningar om tillämpning av bestämmelserna är mycket litet. Det innebär bl.a. att det finns en begränsad erfarenhet hos länsstyrelserna om hur bestämmelserna ska tillämpas. Länsstyrelsens roll att pröva avståendefrågorna är i övrigt ett något egenartat inslag i planförfarandet. Länsstyrelsen förutsätts vid prövningen av en kommunal ansökan bedöma plannyttan för den enskilde markägaren samt övriga omständigheter som kan påverka utfallet av prövningen. Det innebär på sätt och vis att länsstyrelsen ska göra en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. Detta kan ses som ett slags överklagandeprövning i förtid.

Länsstyrelsen har många andra uppgifter under planprocessen. Inte minst är rollen som länsstyrelsen spelar under plansamrådet viktig. Härutöver ska länsstyrelsen under granskningstiden avge ett yttrande över planen, pröva överklaganden av ett kommunalt planbeslut och pröva frågan om ingripande med stöd av bestämmelserna i 11 kap. PBL. Länsstyrelsens prövning av ersättningsbefriade markrättigheter kan i detta sammanhang ses som ett föregripande av de prövningar m.m. som ska ske av länsstyrelsen i andra sammanhang under planprocessen. Nu nämnda omständigheter talar enligt regeringens uppfattning för att länsstyrelsen inte ska pröva frågan om avstående av rättigheter till mark.

Vem som vid planläggning ska anses vara en sådan fastighetsägare som har så stor nytta av en planläggning att länsstyrelsen kan fatta ett beslut om att exploatörsbestämmelserna är tillämpliga är inte helt klarlagt. Prövningen av frågan om kriterierna är uppfyllda måste ske i varje enskilt fall. Utgången av denna prövning kan i vissa fall vara osäker. Samtidigt kan en tillämpning av bestämmelsen om ersättningsfri rättighetsöverlåtelse till marken skapa en viss orättvisa till följd av att vissa fastighetsägare som tvingas avstå eller upplåta mark till allmän plats får full kompensation i form av ersättning enligt expropriationslagens ersättningsregler. Vidare kan samtliga fastighetsägare påföras gatukostnader som innefattar en kostnadspost för marklösenkostnader. Genom att behandla stora och små fastighetsägare på ett likartat sätt när det gäller markersättningar försvinner de orättvisor som i dag kan uppkomma inom en och samma detaljplan till följd av att vissa fastighetsägare får ersättning för avträdd mark medan andra inte får det. Vid en generell tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser finns det inte heller något behov av att i lagtext eller förarbeten reglera vem eller vilka kategorier av byggherrar eller fastighetsägare som ska anses vara exploa-

Prop. 2013/14:126

170

törer med en underförstådd skyldighet att avstå mark eller utrymme utan ersättning.

I underlaget för fastighetsägarnas skyldighet att betala gatukostnader får enligt PBL ingå kommunens kostnader för att förvärva den mark som ingår i de allmänna platserna. Kommunens kostnader ska enligt 6 kap. 24 § PBL fördelas mellan fastighetsägarna på ett skäligt och rättvist sätt. Enligt bestämmelserna i 6 kap. 25 § PBL kan kommunen i stället fördela kostnaderna mellan fastighetsägarna så att i huvudsak varje fastighet svarar för hälften av den del av kostnaden som belöper på gatan framför fastigheten. I avsnitt 7.4 ovan har regeringen föreslagit en lagreglering av exploateringsavtalen. Lagregleringen gör det möjligt för en kommun att utan stöd av nuvarande exploatörsbestämmelser ingå avtal om en detaljplans genomförande med en byggherre eller fastighetsägare. De nu nämnda förhållandena innebär att kommunen genom tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna eller genom tecknande av exploateringsavtal har möjlighet att finansiera kostnaderna för nödvändiga markförvärv. Enligt regeringens bedömning kommer således exploatörsbestämmelserna i sin helhet att ha spelat ut sin roll, inte bara när det gäller frågan om finansiering av anläggandet av allmänna platser utan också när det gäller frågan om avstående av rättigheter till mark.

Vid en tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser, när det gäller mark för allmän byggnad, ska ersättning beräknas med hänsyn till den markanvändning som anges i den gällande detaljplanen. Det innebär i princip att marken ska värderas som kvartersmark för enskilt ändamål. Att så är fallet framstår som naturligt mot bakgrund av att skillnaden mellan olika slag av kvartersmark alltmer har suddats ut, bl.a. till följd av att stora delar av tidigare offentlig verksamhet numera drivs i privat regi. Den kostnadsökning för kommunen som uppkommer till följd av att exploatörsbestämmelserna upphävs kommer i denna del inte att kunna kompenseras genom tillämpning av gatukostnadsbestämmelserna. Av avsnitt 7.4.2 framgår att ett exploateringsavtal inte ska kunna innehålla ett åtagande för en byggherre eller fastighetsägare att helt eller delvis bekosta byggnadsverk för vård, utbildning eller omsorg som kommunen har en skyldighet enligt lag att tillhandahålla. Det innebär att kommunen inte heller kan överföra markkostnaden för sådana byggnadsverk till en byggherre eller fastighetsägare. Marken ska i stället värderas på det sätt som expropriationslagen föreskriver och markkostnaden finansieras på samma sätt som byggnadsverket i övrigt.

I det fall det är fråga om en detaljplan med enskilt huvudmannaskap, och där motsvarande förhållande råder som när länsstyrelsen har möjlighet att besluta om att mark för allmän plats ska upplåtas utan ersättning, ankommer det normalt på fastighetsägaren att påkalla förrättning för att bilda lämpliga fastigheter för enskilt bebyggande. I samband härmed bör lämpligen också en gemensamhetsanläggning bildas för anläggande av och/eller för att ombesörja drift och underhåll av de allmänna platserna. Om så inte sker kan de nybildade enskilda fastigheternas ägare påkalla en sådan förrättning. Bestämmelsen i 4 kap. 3 a § expropriationslagen täcker även detta fall. Ersättning kommer vid ett upphävande av exploatörsbestämmelserna att utgå till den upplåtande fastighetens ägare. Kostnaderna för planens genomförande kan därmed anses bli större än om exploatörsbestämmelserna tillämpats. Nyttan av en detaljplan är emeller-

Prop. 2013/14:126

171

tid normalt relaterad till det antal tomter eller de byggrätter som detaljplanen medger oavsett hur marken ställts till förfogande för allmänna platser. Det innebär att den ersättning som en exploatör kan tillgodogöra sig till följd av en tillämpning av expropriationslagens ersättningsbestämmelser motsvaras av den minskning av det pris som exploatören kan ta ut vid en försäljning av de nybildade tomterna.

Med anledning av de synpunkter som framförts av Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och Lantmäteriet, angående de problem som i vissa fall kan uppkomma när det handlar om enskilt huvudmannaskap, konstaterar regeringen att kommunen i sådana fall normalt träffar exploateringsavtal som binder upp exploatören så att denne ska utföra nödvändiga anläggningar och även upplåta allmänna platser utan ersättning till de blivande fastighetsägarna. Regeringen anser att det är angeläget dels att kommunen i sådana avtal noga reglerar de frågor som här är aktuella, dels försäkrar sig om och bevakar att exploatören vid plangenomförandet fullgör sina åtaganden gentemot kommunen och befintliga och tillkommande fastighetsägare.

Regeringen anser vidare att det är angeläget att den planbeskrivning som ska finnas tillsammans med en detaljplan enligt 4 kap. 31 § PBL på ett utförligt sätt beskriver hur detaljplanen är avsedd att genomföras. En sådan planbeskrivning ska också redovisa planens konsekvenser och de organisatoriska, tekniska, ekonomiska och fastighetsrättsliga åtgärder som behövs för att planen ska kunna genomföras på ett samordnat och ändamålsenligt sätt samt vilka konsekvenser dessa åtgärder får för fastighetsägarna och andra berörda. Regeringen har i avsnitt 7.3 föreslagit att lantmäterimyndighetens roll när det gäller dessa frågor ska tydliggöras genom uttryckliga lagbestämmelser. Det innebär bl.a. att lantmäterimyndigheten ska verka för att plangenomförandefrågorna blir tillräckligt belysta under planprocessen.

Med utgångspunkt i nu nämnda förhållanden anser regeringen att bestämmelserna i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL kan upphävas i sin helhet. Expropriationslagens bestämmelser om expropriationsersättning kan därvid tillämpas i samtliga fall då mark i en detaljplan läggs ut som allmän plats eller för allmän byggnad.

De gällande bestämmelserna finns i 6 kap. 3–10 och 12 §§ PBL.

7.6 Reglering av äldre avståendeförordnanden

Regeringens förslag: Förordnanden som har beslutats med stöd av de s.k. exploatörsbestämmelserna ska upphöra att gälla successivt. Övergångstiden ska vara minst fyra år.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att utfasningen ska ske i en snabbare takt än vad regeringen föreslår (SOU 2012:91 s. 186 f.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) konstaterar att det föreslås en övergångsperiod på ett år. Detta blir en alldeles för kort övergångstid. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljö-

Prop. 2013/14:126

172

domstolen) anser att tiden för utfasning av förordnandena bör sättas längre än ett år. Det är sannolikt ganska vanligt att dessa områden används på avsett sätt, t.ex. som grönområden, utan att någon formell förrättning har ägt rum. Såväl markägaren som övriga fastighetsägare i området kan ha uppfattat förordnandet som en nyttjanderätt som gäller redan genom att förordnandet getts. Dessutom berör förordnandena ofta fritidsbebyggelseområden där fastighetsägarna bara träffas under viss säsong på året. Det bör finnas en reell möjlighet för dessa att, där så visar sig angeläget, ansöka om anläggningsförrättning och på så sätt få syftet med förordnandet reglerat i en gemensamhetsanläggning.

Lantmäteriet tillstyrker förslaget till övergångsbestämmelser. Länsstyrelsen i Västra Götalands län ser det som angeläget att äldre avståendeförordnanden fasas ut. Den praxis som utarbetats för hantering av upphävande av förordnanden är en betungande uppgift som inte står i proportion till nyttan med förfarandet. Länsstyrelsen i Hallands län menar att det bör införas tydliga regler för hur förordnanden ska kunna tas bort.

Värmdö kommun anser att det är angeläget att gamla förordnanden växlas av fullt ut. Linköpings kommun tycker det är bra att de gamla förordnandena fasas ut och att oklarheterna kring dessa kan tas bort. Malmö kommun har inget att erinra mot förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Som framgått av föregående avsnitt föreslår regeringen att de s.k. exploatörsbestämmelserna i 6 kap.310 och 12 §§plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, ska upphöra att gälla. Av redovisningen framgår vidare att beslut om tillämpning av bestämmelserna eller ett motsvarande förordnade i enlighet med äldre bestämmelser i formell mening gäller i obegränsad tid. Det finns i PBL inte några uttryckliga bestämmelser om hur sådana beslut ska upphävas.

Till följd av att ifrågavarande beslut successivt kommit att anses som en positiv rättighet för markägarna i det planområde som berörs har det uppstått problem när det blivit aktuellt att genomföra en förändring av planen. Planändringarna har i vissa fall ansetts kränka enskild rätt. Lantmäteriet har i rapporten Beslut enligt 6 kap. 5 § PBL (2011:1) föreslagit att det ska införas tydliga bestämmelser om när ett beslut i enlighet med exploatörsbestämmelserna ska upphöra att gälla. Så bör enligt verket ske när marken tagits i anspråk med sakrättslig verkan av huvudmannen. Om något markförvärv eller någon markupplåtelse inte kommer till stånd bör beslutet upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid går ut. Även en planändring under genomförandetiden bör enligt Lantmäteriet innebära att beslutet upphör att gälla.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att gällande beslut med stöd av exploatörsbestämmelserna bör fasas ut genom lagbestämmelser. Regeringen ansluter sig till den uppfattningen. Flera remissinstanser har emellertid framhållit att de tider som Plangenomförandeutredningen föreslagit vad avser utfasningen av beslut enligt exploatörsbestämmelserna bör vara längre än de som utredningen har föreslagit.

Regeringen anser att det är angeläget att de fastighetsägare som på olika sätt är berörda av beslut enligt exploatörsbestämmelserna vid en utfasning av besluten ges rimliga chanser att tillförsäkra sig långsiktigt trygga fastighetsrättsliga förhållanden och att detta bör ske utan att de ska drabbas av några onödiga kostnader. Regeringen konstaterar att det kan

Prop. 2013/14:126

173

finnas flera omständigheter som kan förklara varför besluten inte tidigare har effektuerats genom fastighetsrättsliga åtgärder. I många fall är besluten mycket gamla och tillkomna redan med stöd av 1947 års byggnadslagstiftning. Områdena kan ha byggts ut i samförstånd mellan ursprunglig exploatör och ägarna till de lotter som avstyckats från stamfastigheten. Några problem i fastighetsrättsligt eller nyttjandemässigt avseende har kanske inte uppkommit.

Som nämnts har Lantmäteriet i sin rapport konstaterat att det under senare år har visat sig att de äldre besluten trots allt ställer till med en del problem, bl.a. i samband med planändringar. Andra problem som ibland uppkommer inom områden som omfattas av besluten gäller rätten till skog som växer inom de nu aktuella områdena eller ansvaret för att växande träd inte förorsakar skada på bebyggda fastigheter. Från den tidpunkt då beslutet fattades kan det i övrigt ha inträffat händelser som på olika sätt kan ha påverkat de områden som omfattas av besluten och som kan medföra oklarheter i fråga om beslutens innebörd och räckvidd.

Nämnda förhållande kan medföra att det kan behövas en betydligt längre övergångsperiod än den som Plangenomförandeutredningen har förordat. Regeringen anser att fyra år bör vara utgångspunkten för utfasningen av de nu aktuella besluten. Under den tiden bör det vara möjligt att identifiera de aktuella områdena och att initiera de åtgärder som krävs för att de fastighetsrättsliga förhållandena ska vara tryggade. Nu nämnda tid bör gälla för samtliga de detaljplaner vars genomförandetid har gått ut. För sådana detaljplaner där genomförandetiden ännu inte har gått ut bör utfasningen ske vid genomförandetidens utgång, dock först efter minst fyra år.

Ansökningar om länsstyrelsens prövning av frågor om avstående eller upplåtelse av mark och utrymme, som sker före det att det nu aktuella lagförslaget träder i kraft eller senast ett år efter det att lagen trätt i kraft, bör kunna prövas enligt de nu gällande reglerna och sålunda kunna leda fram till nya beslut. Om en detaljplan sedermera antas och vinner laga kraft bör beslutet om tillämpning av exploatörsbestämmelserna upphöra när planens genomförandetid har gått ut.

Upphörandet av ett beslut om tillämpning av exploatörsbestämmelserna bör självfallet i samtliga fall ske vid den tidigare tidpunkt då de fastighetsrättsliga åtgärderna har vidtagits.

Bestämmelserna finns i punkt 18–20 i övergångsbestämmelserna till PBL respektive i övergångsbestämmelser till den nya föreslagna lagen om ändring i PBL.

Prop. 2013/14:126

174

7.7 Ersättning vid inskränkning eller upphörande av gemensamhetsanläggning

Regeringens bedömning: Frågan om införande av en bestämmelse som ger rätt till ersättning vid inskränkning eller upphörande av gemensamhetsanläggning bör beredas vidare och i samband med andra förslag till förändringar av anläggningslagen.

Plangenomförandeutredningens förslag: En bestämmelse införs i anläggningslagen (1973:1149) som ger rätt till ersättning vid inskränkning eller upphörande av gemensamhetsanläggning (SOU 2012:91 s. 187 f.).

Remissinstanserna: Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) välkomnar denna ändring. Eftersom antalet omprövningar av gemensamhetsanläggningar sannolikt kommer att öka är dagens reglering, att inskränkning eller upphävande av gemensamhetsanläggning inte medför rätt till ersättning för den som helt eller delvis förlorar den servitutsrätt som gemensamhetsanläggningen utgör, otillfredsställande. Detta speciellt som de fastigheter som ingår i gemensamhetsanläggningen fick betala ersättning för markupplåtelsen när gemensamhetsanläggningen bildades.

Lantmäteriet tillstyrker förslaget. Österåkers kommun anser att förslaget att införa ersättningsregler för ändring och upphävande av gemensamhetsanläggningar är bra. Malmö kommun tillstyrker förslaget om att införa nya ersättningsregler i anläggningslagen. De föreslagna reglerna har motsvarighet i fastighetsbild-ningslagen (1970:988) i de fall servitut upphävs. Gävle kommun anser att förslaget om ersättningsregler i anläggningslagen är bra även om det kommer att bli svårt att på ett enkelt och rättvist sätt värdera fastighetens skada. Umeå kommun tillstyrker förslaget.

Riksförbundet Enskilda Vägar anser att den föreslagna ändringen är angelägen. Fastighetsägarna Sverige ser positivt på förslaget till ersättningsregler i anläggningslagen i samband med ändring eller upphävande av gemensamhetsanläggning.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det finns skäl som talar för att det i anläggningslagen bör införas bestämmelser som kan ge rätt till ersättning vid inskränkning eller upphävande av gemensamhetsanläggning vid en omprövningsförrättning. Regeringen konstaterar samtidigt att Plangenomförandeutredningens förslag i stort bygger på ett av de förslag till förändring av anläggningslagen som redovisats i dåvarande Lantmäteriverkets rapport Översyn av anläggningslagen (LMV-rapport 2002:09). I rapporten, som bereds inom Regeringskansliet, lämnas förslag till en översyn av lagen i flera avseenden. Regeringen anser att de ändringar av anläggningslagen som kan anses vara befogade i möjligaste mån bör ske i ett sammanhang. Den av Plangenomförandeutredningen föreslagna förändringen bör beredas vidare inom ramen för den översyn av anläggningslagen som kan vara påkallad med anledning av den nämnda rapporten.

Prop. 2013/14:126

175

8 Bestämmelserna om bygglov utvecklas för en enklare hantering

8.1 Ökat utrymme för avvikelser från en detaljplan

Regeringens förslag: En kommun ska få ökade möjligheter att ge bygglov trots att sökt åtgärd avviker från en detaljplan eller områdesbestämmelser.

Plangenomförandeutredningens förslag: Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog att utrymmet för avvikelser från planen skulle utökas, så att även annan markanvändning än den som anges i en detaljplan skulle kunna godtas.

Regeringens förslag överensstämmer i huvudsak med det alternativa förslag som utredningen redovisade i en särskild bilaga (SOU 2013:34 s. 443 ff.).

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser ifrågasätter om det är lämpligt att begränsa planbestämmelsernas giltighetstid och samtidigt utvidga utrymmet för avvikelser på så sätt som görs i utredningens huvudförslag. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att det blir motsägelsefullt att behålla ett område detaljplanelagt samtidigt som man tunnar ut vad som gäller inom planen. Ett alternativ kan vara att kommunen aktivt får välja vilka frivilliga bestämmelser som ska vara kvar respektive försvinna efter genomförandetiden. Växjö kommun framhåller att den enskilt största påverkan på kort sikt för att få till stånd mer bostadsbyggande är en förändring av plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, så att det i större utsträckning går att göra avsteg från befintliga detaljplaner och i synnerhet äldre dito. Båstads kommun tror inte att ett utökat utrymme för avvikelser kommer att leda till någon förenklad bygglovshantering. Kommunen tror att tilltron till detaljplan som genomförandeinstrumentet kommer att minska. Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att kriterierna för en avvikelse efter genomförandetiden inte har utformats med tillräcklig precision. Lantmäteriet anser att utredningens ambition i frågan avseende avvikelser efter genomförandetiden är lovvärd, men betonar samtidigt att detta inte får leda till en situation där det finns en gällande detaljplan som helt saknar betydelse för bedömningen. Hyresgästföreningen har inga invändningar mot att medge avvikelser från detaljplan, men framhåller vikten av att tillgodose sådana kvaliteter som är viktiga i boendemiljön. Länsstyrelsen i Östergötlands län ställer sig tveksam till förslaget att generellt utvidga utrymmet för liten avvikelse från detaljplaner. Dock välkomnas klarlägganden som medger vissa slag av avvikelser. Länsstyrelsen anser att utrymmet för avvikelser för planer med pågående genomförandetid bör ligga kvar ungefär som i dag.

Boverket ifrågasätter delar av det alternativa förslag som skisseras i

Plangenomförandeutredningens bilaga 4. Ett större utrymme för avvikelser förutsätter att man närmare analyserar dagens tillämpning för att se vilka önskemål som är mest angelägna. Avvikelse som inskränker andras byggrätter bör t.ex. inte godtas. Boverket anser att det inte är en generellt

Prop. 2013/14:126

176

godtagbar avvikelse att medge ytterligare en våning på flerbostadshus, utan detta är en bedömning som måste ske i varje enskilt fall, liksom takkupor och vindsinredningar, eftersom dessa åtgärder inte enbart påverkar den enskilda byggnaden utan även omgivande stadsbild. Boverket anser dock att det är önskvärt att man genom vissa avvikelser kan tillgodose dagens samhällskrav utan att kommunen behöver genomföra ett planarbete. Det är dock viktigt att poängtera att varje avvikelse fortfarande är en bedömning som ska göras av kommunens byggnadsnämnd och nämnden ska i varje enskilt fall avgöra om avvikelsen kan medges. Det får aldrig uppfattas som en rätt för en fastighetsägare att få en avvikelse. Utredningen föreslår att utrymmet för avvikelser efter genomförandetiden ska utvidgas, vilket enligt Boverket är motiverat eftersom de förändringar som samhället genomgått och genomgår kan skapa ett behov av avvikelser. Boverket menar emellertid att det är viktigt att planens syfte fortfarande får ha avgörande betydelse för bedömningen och att syftet inte får motverkas.

Några instanser framför invändningar mot utredningens förslag att tilllåta avvikelser från bestämmelserna om markanvändning efter genomförandetiden. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att förslaget väsentligt försämrar förutsägbarheten för berörda aktörer. Malmö kommun framhåller att om användningsavvikelser tillåts i t.ex. industriområden finns risk att planenlig industri senare hindras att etablera sig. Andra remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Länsstyrelsen i Skåne län, anser tvärtemot att avvikelser från detaljplan borde vara möjlig att använda även vad gäller användningsbestämmelser, och även under genomförandetiden, under förutsättning att avvikelsen är just liten.

Linköpings kommun förespråkar att det uttrycks tydligare i lagstiftningen att man efter genomförandetidens utgång kan medge större avvikelser från detaljplanen. Jönköpings kommun framhåller att det skulle underlätta om det, i planer där genomförandetiden gått ut, medgavs större avvikelser om byggnationen står i överensstämmelse med planens intentioner och med hur omgivningens karaktär utformats.

Flera länsstyrelser, däribland Länsstyrelsen i Skåne, Stockholms och

Östergötlands län anser att problemet med äldre och delvis inaktuella planer bör hanteras med mer preciserade möjligheter till avvikelser och förordar att utredningens alternativa förslag om större utrymme för avvikelser från detaljplan i bilaga 4 läggs till grund för nya regler. Länsstyrelsen i Gävleborgs län menar att det bör vara möjligt att, utifrån givna förutsättningar och med tydliga motiveringar, göra avvikelser från detaljplanen. Också Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Göteborgs kommun, Örebro kommun och Svenska Byggnadsvårdsföreningen anser att det alternativa förslaget bör utvecklas. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att processen kring sådana avvikelser bör utformas så att möjligheterna för insyn och påverkan motsvarar vad som gäller vid planändringar.

Det framhålls samtidigt i några yttranden att det bör förtydligas när avvikelserna blir så omfattande att åtgärden bör prövas genom att planen ändras. Länsstyrelsen i Stockholms län, Mora kommun, m.fl. efterlyser klargöranden om hur metoden ”ändring av detaljplan” kan användas för att exempelvis lägga till fler användningsbestämmelser.

Prop. 2013/14:126

177

Några remissinstanser, t.ex. Länsstyrelsen i Västra Götalands län, anser att det bör införas någon typ av lättnad för åtgärder som avser ett viktigt allmänt intresse och/eller anläggningar som inte kunde förutses när detaljplanen gjordes, t.ex. sopsortering och rullstols- och barnvagnsförvaring.

Lantmäteriet tar upp frågan om kopplingen mellan PBL och de lagar som ligger till grund för genomförande av detaljplanen, dvs. fastighetsbildningslagen (1970:988), anläggningslagen (1973:1149) och ledningsrättslagen (1973:1144). För att undvika diskussioner om plantolkningen, i de fall byggnadsnämnden har godtagit en avvikelse, bör det enligt Lantmäteriet införas bestämmelser i dessa lagar som innebär att beslut ska kunna ske utan förnyad prövning av planöverensstämmelsen.

Skälen för regeringens förlag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Som en grundläggande förutsättning för bygglov inom detaljplanelagda områden gäller att den sökta åtgärden måste stämma överens med planen (9 kap. 30 § PBL). Bestämmelserna medger dock att bygglov får ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, under förutsättning att avvikelsen är liten och förenlig med planens syfte (9 kap. 31 b § PBL). Motsvarande bestämmelser om möjligheterna att avvika från detaljplanen fördes in i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, och ersatte de tidigare relativt vidlyftiga möjligheterna att bevilja s.k. dispenser från gällande planbestämmelser. Motivet för en begränsning av möjligheterna till avvikelse var att byggandet i väsentlig grad skulle regleras genom omsorgsfullt beredda, lokalt förankrade och politiskt beslutade detaljplaner (prop. 1985/86:1 s. 714). Ett annat motiv som framfördes var att undvika situationer, där planerna efter genomförandet inte avspeglar de faktiska förhållandena på marken. Samtidigt påtalades att om det var frågan om en större avvikelse från planen, kunde denna behandlas på ett enkelt sätt med stöd av de särskilda reglerna för s.k. enkelt planförfarande (jfr nuvarande 5 kap. 7 § PBL).

Som bl.a. Plangenomförandeutredningen har påtalat aktualiserar en betydande andel av kommunernas bygglovsansökningar frågan om en åtgärd som avviker från detaljplanen ska kunna godtas (SOU 2013:34 bilaga 4, s. 444). Flertalet av landets detaljplaner är av äldre datum – ofta från tiden före ÄPBL – och frågan om avvikelse är mer frekvent i dessa planområden. Planavvikelser aktualiseras emellertid även i mer aktuella planer, till och med under genomförandetiden. Inte sällan sker det dessutom kort efter att planen har trätt i kraft.

Plangenomförandeutredningen har vidare uppgett att kommunerna relativt ofta ger bygglov trots att de formella förutsättningarna för en avvikelse inte är uppfyllda. Detta bekräftas även av det faktum att avvikelse från plan är en av de mest frekventa frågorna vid överklagande av bygglov. Trots detta tvingas kommunerna ibland besluta att inte ge bygglov för ansökningar för åtgärder som anses lämpliga och önskvärda, på grund av att avvikelserna inte bedöms ligga inom ramen för vilka avvikelser som kan tillåtas. Risken för överprövning, dvs. om berörda grannar har invändningar eller inte, avgör inte sällan om bygglov medges som

Prop. 2013/14:126

178

avvikelse eller inte. När ärenden inte riskerar att föras till överprövning, medges långtgående avvikelser (SOU 2013:34 s. 446 f.).

Plangenomförandeutredningens huvudförslag byggde på tanken att alla planbestämmelser borde upphöra att gälla efter genomförandetidens slut med undantag av sådana planbestämmelser som enligt 4 kap. 5 § PBL är obligatoriska och sådana frivilliga planbestämmelser som anger att strandskyddet ska upphävas. Därigenom skulle merparten av alla begränsningar i en detaljplan upphöra att gälla, vilket i sin tur medförde att behovet av avvikelser skulle minska väsentligt. Som framgår av avsnitt 6.5 anser regeringen att endast vissa detaljplanebestämmelser bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut, nämligen sådana planbestämmelser som reglerar arkitektonisk eller estetisk utformning av byggnadsverk och tomter, förutsatt att planen inte reglerar ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Den tänkta ordningen medför att behovet av avvikelser minskar, men innebär emellertid inte att behovet av avvikelser upphör helt.

Plangenomförandeutredningen redovisade även ett alternativt förslag i händelse av att huvudförslaget inte skulle genomföras (SOU 2013:34 s. 443 ff.). Förslaget kan sammanfattas på följande sätt. Samtliga bestämmelser i detaljplanen gäller även efter genomförandetiden. Nuvarande lagbestämmelse, att endast en liten avvikelse som är förenlig med planens syfte medges, tas bort. I stället införs regler som ger större utrymme för avvikelser genom tydliga kriterier för avvikelser från planens bestämmelser. Bestämmelserna om avvikelser under genomförandetiden behålls i stort sett oförändrade, men preciseras och utvidgas något. Utrymmet för avvikelser efter genomförandetiden utvidgas så att avvikelser ska kunna medges om kommunen efter en samlad bedömning av åtgärdens syfte och planbestämmelsernas aktualitet finner det lämpligt. Avvikelserna får bl.a. inte ha stor inverkan på omgivningen eller allvarligt inskränka grannars möjlighet att utnyttja sin byggrätt.

Möjligheterna till avvikelser utvidgas och preciseras

Regeringen delar utredningens bedömning, som även stöds av ett stort antal remissinstanser, att ett av de största hindren för en effektivisering av plan- och bygglovsprocesserna är att det finns ett otydligt och i vissa fall ett alltför begränsat utrymme för att avvika från gällande planer. Nuvarande bestämmelser ger inte ett tillräckligt tydligt stöd för de situationer som avvikelser bör kunna medges för vid prövning av bygglov inom detaljplanelagda områden. Att reglerna tillämpas på olika sätt och att det medges långtgående avvikelser som inte har stöd i lagen är naturligtvis inte acceptabelt, inte minst med tanke på rättssäkerheten. Tydligare regler skulle ge en ökad förutsägbarhet och ge bättre möjligheter till likabehandling av enskilda som söker bygglov. Det är vidare uppenbart att föråldrade planer i vissa fall hindrar lämpliga och angelägna åtgärder och kompletteringar inom befintlig bebyggelse. Ofta kan det vara svårt i det enskilda fallet att motivera varför kommunen i dessa fall ska behöva lägga resurser på att ändra eller upphäva detaljplanen genom en omfattande process, inte minst eftersom planändringar många gånger kan aktu-

Prop. 2013/14:126

179

alisera en rad nya frågeställningar och intressen som måste behandlas, även om de inte är aktuella i det enskilda bygglovet.

Regeringen anser att starka skäl talar för att bestämmelserna om avvikelser bör ändras så att det ges ett större utrymme för avvikelser. Ett vidgat utrymme för avvikelser kan lägga grunden för att resurskrävande planändringar undviks, liksom en snabbare och enklare process för såväl enskilda som kommuner, vilket i sin tur skulle frigöra resurser för andra angelägna kommunala uppgifter.

Regeringen föreslår att nya bestämmelser inte bara ska medge en liten avvikelse som är förenlig med planens syfte, utan att hänsyn även ska tas till åtgärdens karaktär och omfattning. Regeringen delar dock de invändningar mot utredningens alternativa förslag som Boverket m.fl. remissinstanser har framfört. Det är exempelvis av flera skäl angeläget att undvika en situation, som innebär att det medges alltför stora avvikelser omedelbart efter att en plan har vunnit laga kraft. Framför allt måste de rättigheter och skyldigheter som skapas genom detaljplanen säkerställas under genomförandetiden. Som flera remissinstanser påpekar är det även angeläget att skapa ett system som inte riskerar att leda till minskad tilltro till planeringen och de demokratiska processerna. Regeringen föreslår därför att bestämmelser om avvikelser även görs beroende av om genomförandetiden löpt ut eller inte, och att möjligheterna till avvikelser således bör vara större efter genomförandetidens slut.

Även åtgärder som är nödvändiga för att ett område ska kunna bebyggas bör kunna medges under genomförandetiden i begränsad omfattning

Enligt gällande bestämmelser medges endast sådana små avvikelser som är förenliga med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte. Att en åtgärd överensstämmer med detaljplanens syfte bör enligt regeringens mening även fortsättningsvis vara en grundläggande förutsättning för att medge en avvikelse från en detaljplan, åtminstone under genomförandetiden. Vad som ska anses rymmas inom planens syfte ska som hittills bedömas utifrån planens övergripande syfte som anges i planbeskrivningen och sådana underförstådda syften som följer av enskilda planbestämmelser och planens utformning i övrigt (jfr prop. 1989/90:37 s. 56). Detta innebär bl.a. att det i princip inte bör vara möjligt att medge avvikelser från den användning som regleras i planen eller områdesbestämmelserna i vidare mån än vad som anges nedan.

När det gäller möjligheten att medge avvikelser från bestämmelser i en detaljplan under genomförandetiden anser regeringen att dagens regler huvudsakligen är ändamålsenliga. Dagens regler bör således även i fortsättningen vara utgångspunkten för vilka avvikelser som kan medges under genomförandetiden, dvs. i princip ska endast små avvikelser kunna godtas.

Det förekommer emellertid att det uppstår behov av avvikelser för mindre åtgärder som är nödvändiga för att ett område ska kunna bebyggas eller användas men som ändå inte kan medges inom ramen för vad som kan godtas som en liten avvikelse. Det kan t.ex. vara frågan om att det är nödvändigt att anlägga en mindre transformatorstation på mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas för att det ska vara möjligt att försörja bebyggelsen, som detaljplanen avser att möjliggöra, med el i

Prop. 2013/14:126

180

samband med att ett område bebyggs. Likaså anser regeringen att det bör vara möjligt att medge ett bullerplank på mark som enligt planen inte får bebyggas, om bullerplanket är nödvändigt för att planområdet ska kunna bebyggas i övrigt på det sätt som detaljplanen anger. Det kan även tänkas att det ibland finns behov av skydds- och säkerhetsåtgärder som behöver kunna vidtas eller utföras på ett sätt som strider mot detaljplanen. Regeringen anser att även sådana avvikelser bör kunna medges.

Även efter det att ett område har bebyggts kan det under genomförandetiden uppstå behov av att medge lov för åtgärder av begränsad omfattning som avviker från planen men som är nödvändiga för att bebyggelsen ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt. Det kan t.ex. avse sådana nödvändiga ändringar som behövs för att tillgodose myndighetskrav avseende sopsortering m.m.

Syftet med den tänkta bestämmelsen är att det ska vara möjligt att åstadkomma sådana avvikelser som är nödvändiga för att kunna tillgodose behov som inte förutsågs när detaljplanen utformades, förutsatt att behoven framstår som angelägna utifrån allmän synpunkt. Typiskt sett är det således fråga om att avvikelsen är nödvändig för att kompensera för ofullständigheter eller andra brister i detaljplanen. Det måste således finnas ett nära samband mellan den markanvändning som planen anger och den åtgärd som bedöms vara nödvändig. I första hand avses bestämmelsen öppna för avvikelser från de frivilliga bestämmelserna som reglerar placering, utformning och utförande av byggnadsverk (4 kap. 16 § 1 PBL), utan att syftet med bestämmelserna åsidosätts. Detta kan framför allt bli aktuellt i sådana projektanknutna detaljplaner, där projektering och planläggning sker parallellt. Vid projekteringen kan det exempelvis visa sig att utformningen eller utförandet kan behöva justeras i förhållande till bestämmelserna för att få godtagbara tekniska lösningar eller tillgodose kravet på tillgänglighet. Regeringen anser dock, i likhet med Boverket, att större avvikelser från bestämmelser om placering inte bör kunna medges.

Endast undantagsvis bör annan markanvändning kunna godtas under genomförandetiden, t.ex. om bullerplanket i exemplet ovan behöver placeras på parkmark för att planerade bostäder ska kunna skyddas från buller från trafiken på en närliggande väg. Som flera länsstyrelser har påpekat bör det även vara möjligt att medge nödvändiga avvikelser i fråga om allmänna platser, t.ex. om det visar sig att en planlagd gång- och cykelväg behöver läggas i en något annorlunda sträckning genom en park eller ett naturområde än vad detaljplanen anger.

Enligt regeringens mening bör endast sådana nödvändiga åtgärder tillåtas som är av begränsad omfattning. Att åtgärden ska vara av begränsad omfattning innebär att den nödvändiga åtgärden aldrig kan tillåtas bli ett dominerande inslag i förhållande till de åtgärder som planen avser att möjliggöra i övrigt – tvärtom anser regeringen att det bör krävas att den nödvändiga åtgärden underordnar sig övriga byggnadsverk på platsen. Vilka åtgärder som kan tillåtas måste dock bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, bl.a. utifrån vad planen avser att möjliggöra i övrigt, vad som redan tidigare finns på platsen och i omgivningen samt angelägenheten i de behov som förutsätter den nödvändiga åtgärden.

Det bör betonas att avsikten inte heller är att göra det möjligt att bygga väsentligt mer på en viss plats utifrån mera allmänt hållna överväganden,

Prop. 2013/14:126

181

t.ex. att det utifrån ekonomisk synvinkel bedöms vara mera fördelaktigt att öka exploateringsgraden inom ett visst område. Om detaljplanen anger att marken endast får bebyggas med t.ex. ett visst antal våningar eller kvadratmeter är det inte tänkt att bestämmelsen ska ge stöd för att mera allmänt kunna avvika från sådana begränsningar. I vilken omfattning som ett område ska bebyggas bör enligt regeringens mening även i fortsättningen prövas i samband med att detaljplanen upprättas för att därigenom upprätthålla tilltron till planeringen och de demokratiska processerna.

Bestämmelsen finns i 9 kap. 31 b § PBL.

Större utrymme för avvikelser i planer där genomförandetiden gått ut

Ju äldre en detaljplan är, desto större är risken för att enskilda planbestämmelser har förlorat i aktualitet och omöjliggör åtgärder som inte kunnat förutses vid tiden för planläggningen men som i övrigt framstår som lämpliga. Som framgår av Plangenomförandeutredningen och ett antal remissynpunkter är tillämpningen av nuvarande bestämmelser särskilt problematisk i områden som omfattas av planer av äldre datum. Många gånger innehåller planerna inaktuella och i vissa fall även direkt föråldrade bestämmelser, som hindrar lämpliga och angelägna åtgärder och kompletteringar utan föregående planändring. Regeringen anser att det inte är ändamålsenligt att önskvärda förtätningar och kompletteringar hindras av inaktuella planer med uppenbart ålderdomliga bestämmelser.

Efter det att genomförandetiden för en detaljplan har löpt ut, bör utrymmet för avvikelser i förhållande till vad som anges i detaljplanen därför allmänt sett vara större. Vid denna tidpunkt har det gått så lång tid från det att planen antogs att det inte finns skäl att tro att avvikelser från vad som har bestämts i planen skulle kunna undergräva förtroendet för planeringen och de demokratiska processerna.

Regeringens förslag i avsnitt 6.5 innebär att bestämmelser som reglerar utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla efter det att detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att planen inte reglerar ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Därmed undanröjs delvis de hinder som inaktuella och föråldrade planbestämmelser kan innebära vid bygglovsprövningen. Regeringen anser dock, i likhet med flera remissinstanser, att det även bör skapas ett större utrymme för avvikelser i planer där genomförandetiden har gått ut.

Regeringen anser att de avvikelser som kan godtas under genomförandetiden även bör kunna godtas efter genomförandetiden. Således bör det då vara möjligt att ge lov för en åtgärd som avviker från en detaljplan, om avvikelsen är förenlig med planens syfte och avvikelsen är liten eller om åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt (jfr författningsförslaget till ändringar i 9 kap. 31 b § PBL).

Utöver dessa möjligheter anser regeringen att bestämmelserna bör öppna för ytterligare avvikelser efter genomförandetidens utgång under vissa, i lagen angivna förutsättningar. Likafullt finns det skäl att understryka att det inte ska vara möjligt att tillåta vilka avvikelser som helst. Regeringen delar Lantmäteriets bedömning att nya bestämmelser om

Prop. 2013/14:126

182

avvikelser inte får leda till en situation där det finns en gällande detaljplan som helt saknar betydelse för bedömningen. I ett sådant fall bör planen i stället ändras eller upphävas. Att helt släppa på kravet på att åtgärder ska vara förenliga med planen är således inte lämpligt, utan bedömningen måste alltid ske med utgångspunkt i gällande plan. En utgångspunkt bör därför vara att byggnadsnämnden bedömer att åtgärden är förenlig med detaljplanens syfte.

Regeringen delar den syn som framförs av bl.a. Uppsala universitet (juridiska fakulteten) att det kan ifrågasättas om en inaktuell plan i stället för att upphävas eller ändras förbigås också med avseende på markanvändningen. Att tillåta åtgärder som helt och hållet strider mot användningsbestämmelser eller som väsentligt överskrider s.k. byggrättsgrundande bestämmelser (t.ex. bestämmelser om byggnadsarea och våningsantal) bör endast undantagsvis kunna komma i fråga. I de fall planens användningsbestämmelser uppenbart har förlorat i aktualitet, t.ex. när det gäller olika typer av markreservat för ledningar i äldre detaljplaner, bör avvikelser dock kunna medges.

Som flera instanser påpekat är det enligt regeringens mening generellt sett ofta lämpligare att tillåta avvikelser från egenskapsbestämmelser, dvs. bestämmelser som reglerar placering, utformning och utförande av bebyggelse, än användningsbestämmelser. Inaktuella bestämmelser om placering och utförande av byggnadsverk bör därför ibland kunna frångås om detta bedöms lämpligt från allmän synpunkt. Det kan t.ex. handla om bestämmelser om förgårdsmark eller sådana bestämmelser som avser att tillgodose krav på buller, brandsäkerhet, m.m. som kan tillgodoses genom nya metoder eller tekniska lösningar.

Efter genomförandetidens slut anser regeringen att det även bör vara möjligt att ge lov för åtgärder som tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse, förutsatt att åtgärden är förenlig med detaljplanens syfte. I dessa fall bör det vara detaljplanens övergripande syfte som är det väsentliga, t.ex. vilken typ av bebyggelse som planen avser att möjliggöra, snarare än syftet med enskilda planbestämmelser.

Att åtgärden ska tillgodose ett angeläget gemensamt behov innebär att det ska vara väsentligt för flera människor att åtgärden kommer till stånd. Det kan bl.a. avse en åtgärd som kommer merparten av dem som bor i ett flerbostadshus till godo, t.ex. en komplementbyggnad för förvaring av cyklar eller barnvagnar, en ny tvättstuga eller ett förråd på mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas. Att behovet ska vara gemensamt innebär att åtgärden inte enbart ska vara till nytta för en eller några få personer.

En åtgärd som tillgodoser ett behov för ett enstaka en- eller tvåbostadshus kan således inte medges med stöd av bestämmelsen. Om åtgärden avser att tillgodose ett angeläget behov som är gemensamt för boende i flera en- eller tvåbostadshus, bör det emellertid vara möjligt att medge en avvikelse. Ett exempel på en sådan åtgärd är gemensamma förråd eller garage som uppförs för att användas av flera husägare gemensamt.

Att det gemensamma behovet ska vara angeläget innebär att genomförandet av åtgärden medför väsentliga fördelar för dem som får nytta av åtgärden. Denna bedömning behöver göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet, och enbart det faktum att ingen motsätter sig åtgärden bör inte vara tillräckligt för att lov som avviker från planen ska kunna ges.

Prop. 2013/14:126

183

Avvikelser bör enligt regeringens mening även kunna medges för sådana åtgärder som avser att tillgodose ett allmänt intresse. Med detta avses att byggnaden eller anläggningen ska vara till nytta för samhället eller en bredare allmänhet. Likafullt ska åtgärden vara förenlig med detaljplanens övergripande syfte. Det kan t.ex. vara frågan om att medge väderskydd vid hållplatser, kiosker, toaletter, små förråd och transformatorstationer på olika allmänna platser. Motsvarande avvikelser bör även vara möjliga inom kvartersmark som används för olika offentliga verksamheter, t.ex. mark som i en detaljplan är avsedd att användas för friluftsliv, idrott, kultur, skola, hamnverksamhet eller större parkeringar.

Enligt regeringen bör det vidare vara möjligt att i vissa fall medge lov efter genomförandetiden för en åtgärd som innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen. Detta kan bl.a. omfatta service och mindre verksamheter som inte är störande i bostadsområden i syfte att få en blandning av olika funktioner och en mer levande stadsmiljö. Det kan även vara fråga om att tillåta en kvartersbutik i ett område med flerbostadshus eller att ett en- eller tvåbostadshus delvis inreds som arbetslokal, t.ex. som ett litet arkitektkontor eller en frisörsalong.

Att verksamheten ska utgöra ett komplement till den användning som har bestämts i planen innebär att den kompletterande användningen inte bör tillåtas om den är dominerande i förhållande till den användning som anges i planen. Med andra ord bör det inte vara möjligt att helt och hållet ta i anspråk en byggnad som är avsedd för bostadsändamål för något annat ändamål än bostäder – minst hälften av byggnaden bör således användas för det ändamål som har bestämts i planen. Avsikten med den tänkta bestämmelsen är bl.a. att en- och fåmansföretagare ska kunna använda sin fastighet eller bostad för sådan näringsverksamhet som inte är störande för omgivningen.

Att komplementet ska vara lämpligt i förhållande till den användning som har bestämt i planen innebär att stor vikt måste fästas vid den kompletterande åtgärdens omgivningspåverkan. Bullrande eller på annat sätt störande verksamheter bör således inte kunna komma i fråga i anslutning till bostäder. Även mängden besökare till verksamheten behöver beaktas. Sådana verksamheter som förutsätter att kunderna besöker platsen för verksamheten med bil kan vara olämpliga att medge i ett renodlat bostadsområde om biltrafiken i sig kan medföra olägenheter för grannarna eller om det inte är möjligt för besökarna att parkera på den tomt där verksamheten är belägen. Även olika miljöaspekter behöver beaktas, t.ex. att komplementet är lämpligt i förhållande till förutsättningarna att tillgodose behovet av avfallshantering, vatten och avlopp. Vidare behöver risken för störningar på grund av ökade transporter och den allmänna trevnaden beaktas. Lov bör t.ex. inte ges i ett bostadsområde för verksamheter som medför behov av att använda en del av tomten som upplag för olika slag av varor eller materiel. I dessa fall bör åtgärden i stället prövas genom att planen ändras.

Den tänkta bestämmelsen är endast avsedd att göra det möjligt att medge avvikelser i förhållande till det ändamål som har bestämts i detaljplanen, dvs. i förhållande till s.k. användningsbestämmelser. Däremot är det inte tänkt att uttrycket lämpligt komplement ska göra det möjligt att bebygga sådan mark som enligt planen inte får bebyggas i större omfatt-

Prop. 2013/14:126

184

ning än vad som gäller i dag (jfr nuvarande bestämmelser om liten avvikelse, 9 kap. 31 b § PBL).

De rättsverkningar som är kopplade till allmän platsmark medför att det inte heller i fortsättningen bör vara möjligt att upplåta allmän platsmark för enskilda ändamål. Det bör i ett sådant fall krävas att planen ändras eller upphävs.

Den avsedda möjligheten att medge ytterligare avvikelser berör inte områdesbestämmelser. Områdesbestämmelser reglerar enstaka frågor, ofta av mer administrativ karaktär, och ger heller ingen byggrätt. Behovet av att medge ytterligare avvikelser från områdesbestämmelser är enligt regeringens uppfattning inte lika omfattande som när det gäller detaljplaner där genomförandetiden har löpt ut.

Bestämmelsen finns i 9 kap. 31 c § PBL.

En avvikelse får inte leda till betydande miljöpåverkan eller att andras rättigheter begränsas och en samlad bedömning måste göras av successiva avvikelser

Som framgått av redogörelsen ovan anser regeringen att möjligheterna till avvikelser bör utvidgas så att det även blir möjligt att ge bygglov för åtgärder av begränsad omfattning som är nödvändiga för att ett område ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt, åtgärder som tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse samt avvikelser som innebär en sådan annan användning som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i planen. Regeringen anser emellertid att de avvikelser som nu diskuteras måste bedömas i förhållande till detaljplanens utformning i övrigt, eftersom även begränsade avvikelser kan påverka grannarnas möjlighet till pågående eller planenlig markanvändning. Ett väsentligt kriterium för att en avvikelse ska kunna godtas bör således vara att avvikelsen inte begränsar någon annans rättigheter eller pågående verksamhet i omgivningen.

Med rättigheter avses i detta sammanhang både sakrättigheter, t.ex. ett servitut eller en ledningsrätt, och möjligheten att bygga i enlighet med detaljplanen på fastigheter i närheten. Begränsningen är bl.a. avsedd att förhindra sådana avvikelser som medför så omfattande olägenheter eller störningar i närheten så att det behövs åtgärder i eller i anslutning till närliggande bostäder för att dessa ska kunna användas som bostäder även i fortsättningen. Begränsningen är även tänkt att förhindra den omvända situationen, dvs. sådana avvikelser som medför att befintliga bullrande eller störande verksamheter inte kan fortgå utan ytterligare åtgärder till följd av att avvikelsen innebär att t.ex. störningskänsliga byggnader etableras i direkt närhet av verksamheten. Begränsningen är inte heller avsedd att enbart fungera som ett skydd för pågående verksamheter, utan syftar även till att möjliggöra sådan planenlig verksamhet – störande eller icke störande – som kanske ännu inte har kommit till stånd. På så vis kan bestämmelsen sägas komplettera kravet i 2 kap. 9 § PBL att bl.a. placering och utformning av byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar inte får ske så att den avsedda användningen m.m. kan medföra betydande olägenheter för omgivningen.

Med uttrycket ”i omgivningen” avses i första hand de fastigheter eller tomter som ligger i direkt anslutning till den plats där åtgärden som

Prop. 2013/14:126

185

avvikelsen avser är tänkt att utföras. Det är dock inte nödvändigt att tomterna eller fastigheterna direkt gränsar mot varandra. Vid avvikelser som inkluderar verksamheter med större omgivningspåverkan – antingen genom att den avvikande åtgärden i sig medför stor omgivningspåverkan eller genom att åtgärden kan komma att påverkas av en befintlig eller planerad verksamhet med stor omgivningspåverkan – behöver hänsyn även tas till förhållanden som kan ligga förhållandevis långt ifrån den aktuella platsen.

Ett annat väsentligt kriterium för att kunna medge en avvikelse bör vara att den avvikande åtgärden inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I många fall kommer en sådan åtgärd – som är så omfattande att den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan – att medföra begränsningar av rättigheter eller pågående verksamhet i omgivningen redan innan åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Likafullt finns det detaljplaner som t.ex. omfattar ensligt belägna industrier som är lokaliserade på ett sådant sätt att det i princip inte finns några grannar som kan störas. För sådana fall vore det olämpligt om en avvikelse skulle kunna leda till så omfattande påverkan på omgivningen att den kan sägas medföra en betydande miljöpåverkan på så sätt som avses i 6 kap. miljöbalken. Sådana åtgärder bör alltid miljöbedömas inom ramen för en miljökonsekvensbeskrivning, vilket i så fall bör prövas inom ramen för planändring. Det nu sagda bör leda till att bygglov inte får ges för sådana avvikande åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Som framgått av redogörelsen ovan behövs en samlad lämplighetsbedömning för att kunna godta åtgärder som avviker från planen. Vid bedömningen behöver stor vikt läggas vid åtgärdens syfte, karaktär och omfattning liksom inverkan på omgivningen, och då i förhållande till både pågående och planerad verksamhet.

Liksom i dag bör det krävas en samlad bedömning av den avvikande åtgärden som ansökningen avser och de avvikelser som tidigare har godtagits (jfr nuvarande 9 kap. 31 b § andra stycket PBL). De sammantagna avvikelserna bör således inte heller i fortsättningen få vara så omfattande att dessa inte hade kunnat godtas om avvikelserna hade prövats vid ett och samma tillfälle.

Bestämmelserna finns i 9 kap. 31 d och 31 e §§ PBL.

Ingen rätt till avvikelser för den enskilde

Även om de nu tänkta ändringarna i PBL leder till ett ökat utrymme för avvikelser bör det betonas att det inte finns någon generell rätt till avvikelser. Bestämmelserna förutsätter en samlad bedömning i det enskilda bygglovsärendet, både när det gäller åtgärdens lämplighet och i vilken utsträckning den kan anses rymmas inom planens syfte och syftet med enskilda planbestämmelser. Detta innebär att en åtgärd som i och för sig skulle kunna godtas som en avvikelse kan anses som olämplig av andra skäl och därför nekas av byggnadsnämnden eller av överinstanserna. Det gäller t.ex. om byggnadsnämnden vill undvika risken för prejudicerande effekter, dvs. att liknande åtgärder kan aktualiseras på flera fastigheter inom planområdet. I sådana fall kan det vara lämpligt att i stället ändra planen så att samtliga fastigheter behandlas på ett likartat sätt.

Prop. 2013/14:126

186

Regeringen delar Boverkets uppfattning att det inte är en generellt godtagbar avvikelse, på så sätt som Plangenomförandeutredningen föreslog, att medge ytterligare en våning på flerbostadshus. Sådana bedömningar måste ske i varje enskilt fall, liksom när det gäller takkupor och vindsinredningar, eftersom sådana åtgärder inte enbart påverkar den enskilda byggnaden utan även omgivande stadsbild.

Större avvikelser förutsätter att planen ändras eller upphävs

Det ankommer på byggnadsnämnden att, efter en samlad bedömning av såväl åtgärden i sig som gällande planbestämmelser, ta ställning till om avvikelsen kan godtas eller inte. Om åtgärden inte uppfyller de förutsättningar som föreskrivs i bestämmelserna och den inte kan anses vara förenlig med detaljplanen kan åtgärden i många fall tillåtas genom att detaljplanen ändras eller att planen upphävs.

Bestämmelserna innebär således att det i vissa fall även fortsättningsvis kommer att krävas att planen ändras eller upphävs för att en åtgärd ska kunna tillåtas. I sammanhanget bör nämnas regeringens förslag i tidigare avsnitt som innebär att planprocessen kan förenklas (avsnitt 6.1), att kommunstyrelsen och byggnadsnämnden ges större möjlighet att anta detaljplaner (avsnitt 6.2) samt att gamla detaljplaner kan upphävas med ett enklare förfarande (avsnitt 6.3). Dessa förslag bör sammantaget leda till en snabbare och enklare process.

Inga följdändringar i andra lagar

En detaljplan har även rättsverkningar enligt annan lagstiftning. I många fall anger annan lag att tillstånd eller dispenser m.m. inte får ges i strid med en detaljplan, men att små avvikelser får göras, om syftet med planen inte motverkas (jfr t.ex. 2 kap. 6 § miljöbalken).

Som framgått av redogörelsen ovan anser regeringen att utrymmet för vilka avvikelser som kan tillåtas enligt PBL bör vidgas. Däremot föreligger enligt regeringens mening inte motsvarande skäl för att vidga utrymmet för avvikelser enligt annan lag.

Lantmäteriet har pekat på sambandet mellan PBL och de lagar som ligger till grund för genomförande av detaljplanen, dvs. fastighetsbildningslagen, ledningsrättslagen och anläggningslagen. Lantmäteriet har bl.a. pekat på att det i dessa lagar bör införas bestämmelser som innebär att beslut ska kunna ske utan förnyad prövning av planöverensstämmelsen för att undvika diskussioner om plantolkningen, i de fall där byggnadsnämnden har godtagit en avvikelse. Regeringen anser dock att frågan behöver beredas ytterligare innan det kan ligga till grund för författningsändringar.

Prop. 2013/14:126

187

8.2 Större möjligheter att godta planstridiga byggnadsverk och fastigheter

Regeringens förslag: En kommun ska få möjlighet att i beslut om bygglov förklara att vissa avvikelser från detaljplan avseende fastigheter och byggnadsverk ska kunna godtas som en liten avvikelse.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annan lagteknisk konstruktion, bl.a. genom att en sådan förklaring att godta en befintlig planstridighet skulle ske genom ett särskilt beslut (SOU 2013:34 s. 296 f.).

Remissinstanserna: Boverket anser att förslaget, som ger möjlighet att i efterhand lagligförklara sådana fastigheter och byggnader som blivit planstridiga genom planändring, innehåller bra förslag med rimliga begränsningar. Det måste alltid vara rimligt i förhållande till planen och planens syfte. Flera kommuner, däribland Linköping, Malmö och Västerås, är uttryckligen positiva till förslaget att lagligförklara planstridiga byggnader i äldre planer. Malmö kommun anser dock att utredningens förslag är för otydligt, bl.a. eftersom det inte framgår tydligt vilken typ av avvikelser som avses eller hur stora avvikelser som anses möjliga.

Göteborgs kommun anser att förslaget är intressant och kan utredas vidare. Utrymmet för att lagligförklara planstridiga byggnader bör vara större än enligt förslaget. Även Lantmäteriet och Riksbyggen tillstyrker förslaget att byggnadsnämnden ska ges möjlighet att i efterhand godkänna befintliga lagstridiga byggnader, så att dessa inte ska hindra bygglov för ytterligare åtgärder.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att möjligheten att lagligförklara planstridiga byggnader och anläggningar inte bör utökas. Det riskerar att leda till att prövningen av planenligheten försämras. Det är vidare oklart huruvida utredningen anser att endast avvikelser som uppkommit under den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, ska kunna lagligförklaras, eller om det även avser ”förbisedda” avvikelser som uppkommit vid tillämpningen av plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

När ÄPBL infördes, var en av de bärande principerna att värna om och öka medborgarinflytandet i fråga om närmiljöns utformning. Enligt den lagstiftning som föregick ÄPBL (34 § och 110 § första stycket byggnadslagen [1947:385] och motsvarande äldre bestämmelser) fanns ett relativt omfattande utrymme för att medge dispenser från stads- och byggnadsplaner, dvs. sådana äldre planer som i dag motsvaras av detaljplan. Dessa dispenser blev i många fall omfattande, vilket gjorde det svårt för grannar m.fl. att förutse utvecklingen när planerna efter genomförandet inte avspeglade de faktiska förhållandena på marken. Dispenserna var särskilt vidlyftiga och talrika inför övergången till ÄPBL (prop. 1989/90:37 s. 52).

Prop. 2013/14:126

188

Den tidigare vida möjligheten att ge dispens från planbestämmelser avskaffades i princip genom ÄPBL och ersattes med en möjlighet att ändra detaljplaner genom s.k. enkelt planförfarande. Enligt ÄPBL var endast mindre avvikelser möjliga i förhållande till planbestämmelserna (i dag liten avvikelse, jfr 9 kap. 31 b § PBL).

Enligt PBL får bygglov inom områden med detaljplan inte ges om den fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser är planstridig, såvida inte avvikelsen godtagits vid en tidigare bygglovsprövning eller vid en fastighetsbildning. För vissa inre och yttre åtgärder av begränsad omfattning ska bygglov emellertid ges även om fastigheten eller byggnaden inte överensstämmer med detaljplanen m.m. (9 kap. 30 § andra stycket PBL).

Kravet på att en fastighet eller ett byggnadsverk ska stämma överens med detaljplanen för att bygglov ska ges för mer betydelsefulla yttre åtgärder på fastigheten eller byggnadsverket i fråga innebär att bl.a. tillbyggnader hindras om avvikelser från planen medgetts i samband med tidigare lov eller fastighetsbildningar. Enligt punkt 13 i övergångsbestämmelserna till PBL, finns dock en möjlighet för byggnadsnämnden att i efterhand, i samband med ett bygglovsärende, godta planstridiga åtgärder som har tillkommit före ÄPBL. Således gäller att nämnden i ett bygglovsärende får förklara att en s.k. nybyggnadsåtgärd eller fastighetsbildning som har utförts i strid med en stadsplan, byggnadsplan, avstyckningsplan eller tomtindelning med stöd av byggnadslagen (eller motsvarande äldre bestämmelser) eller fastighetsbildningslagen (1970:988), ska anses utgöra en sådan liten avvikelse som avses i 9 kap. 30 § 1 b PBL. En sådan förklaring får endast avse mindre avvikelser enligt ÄPBL:s bestämmelser. Bestämmelsen får även tillämpas i fråga om sådana fastigheter eller byggnadsverk som avviker från bestämmelserna i en stadsplan, byggnadsplan eller tomtindelning till följd av att en ny plan eller tomtindelning har fastställts för området.

Syftet med kravet att fastigheten och byggnadsverket ska stämma överens med planen är bl. a. att tvinga fram ett genomförande av planen. Om avvikelserna har prövats och godtagits har fastighetsägaren därefter möjlighet att utnyttja den byggrätt som planen ger. Ansökningar om bygglov ska således bifallas även om fastigheten eller byggnadsverket avviker från en plan men avvikelsen godtagits vid en bygglovsprövning enligt ÄPBL eller vid en fastighetsbildning enligt fastighetsbildningslagen.

I de fall där dispenser medgetts enligt äldre lagstiftning, som går utöver vad som är möjligt att godta enligt PBL, får bygglov inte ges för nya åtgärder på sådana fastigheter eller byggnadsverk som är planstridiga i sådan omfattning att dessa inte kan godtas enligt PBL. Om ett bygglov ges i sådant fall skulle detta motverka möjligheten att tvinga fram ett genomförande av planen. Ett sådant bygglov skulle även motverka syftet med PBL att skapa förutsägbarhet för omgivningen.

Fastigheter och byggnadsverk kan inte enbart ha blivit planstridiga till följd av äldre dispenser, utan kan även ha blivit planstridiga i samband med att en plan eller tomtindelning har upprättats eller ändrats. En sådan situation kan i princip ha uppkommit antingen avsiktligt – dvs. med avsikten att fastighetsindelningen ska ändras eller att byggnadsverket ska ändras eller rivas i samband med plangenomförandet – eller av vad som kan kallas planestetiska skäl. Den förra gruppen kan vanligtvis inte i

Prop. 2013/14:126

189

efterhand jämställas med mindre avvikelser enligt PBL. Med den senare gruppen förhåller det sig emellertid annorlunda. De planer som utarbetades under den äldre lagstiftningen omfattade i allmänhet större områden än vad de flesta PBL-planer gör. Med nödvändighet blev då precisionen sämre än vad PBL-systemet förutsätter. Det var inte ovanligt att t.ex. en förgårdslinje på kartan drogs över en befintlig veranda eller att ett hörn av en byggnad kom att ligga på s.k. prickmark när raka gränser drogs upp på plankartan, utan att det därför var tänkt att byggnaden eller anläggningen skulle rivas eller åtgärdas. Sådana små avvikelser kan betraktas på samma sätt som mindre avvikelser enligt PBL. Även sådana mindre avvikelser som inte strider mot planens eller tomtindelningens syfte kan således omfattas av en sådan förklaring av byggnadsnämnden, dvs. att en sådan fastighet eller byggnadsverk ska anses utgöra en sådan liten avvikelse som avses i 9 kap. 30 § 1 b PBL.

Utrymmet för att godta befintliga planstridiga byggnadsverk och fastighetsbildningar bör öka

Plangenomförandeutredningen har uppmärksammat att det saknas möjlighet att i efterhand pröva om planstridiga fastigheter och byggnadsverk kan godtas för planer som har upprättats med stöd av ÄPBL. Motsvarande möjlighet saknas även för den händelse att nya avvikelser uppkommer till följd av att en detaljplan antas eller ändras enligt PBL. I dessa fall finns således ett absolut hinder mot att ge bygglov för åtgärden, även om åtgärden i sig är planenlig eller skulle kunna godtas som en liten avvikelse. Problem uppstår framför allt om kommunen vid ett tidigare lovbeslut har förbisett avvikelsefrågan eller om en ny plan upprättats utan att ta tillräcklig hänsyn till befintliga fastigheter eller byggnadsverk.

Mot denna bakgrund föreslog utredningen en ändring av PBL för att det ska vara möjligt för byggnadsnämnden att i efterhand godkänna befintliga lagstridiga byggnader genom ett särskilt beslut (jfr utredningsförslaget 9 kap. 30 § 1 b PBL i bilaga 7).

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att det även bör vara möjligt att godta sådana planstridigheter som har uppkommit under ÄPBL till följd av att en ny detaljplan har antagits, oavsett om planstridigheterna har uppkommit avsiktligt eller oavsiktligt. Även flertalet av remissinstanserna, som har yttrat sig i frågan, tillstyrker förslaget i sak. Enligt regeringens uppfattning bör emellertid möjligheten att godta befintliga planstridigheter även omfatta sådana avvikelser som uppkommer till följd av beslut att anta eller ändra en detaljplan med stöd av den nu gällande lagen.

Utredningen har föreslagit att sådana avvikelser ska kunna godtas genom ett särskilt beslut, men utredningen har inte redovisat några skäl till varför beslutet bör ske i särskild ordning. Regeringen ser inga tungt vägande skäl till att en sådan förklaring ska ske genom ett särskilt beslut utan anser att förklaringen, liksom i dag, bör ges inom ramen för ett beslut om bifall till en ansökan om bygglov. Som några remissinstanser framhållit är det vidare oklart i utredningsförslaget vilka avvikelser som kan komma i fråga.

Regeringen anser att det bör införas en bestämmelse med innebörden att byggnadsnämnden i ett beslut om bygglov får förklara att en avvikelse

Prop. 2013/14:126

190

hos den fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser ska anses vara en sådan avvikelse som avses i 9 kap. 30 § första stycket 1 b PBL, om avvikelsen har orsakats av antagandet av detaljplanen. Regeringen anser att det inte är lämpligt att generellt vidga utrymmet för denna typ av befintliga planavvikelser, utan att endast sådana små avvikelser som kan godtas enligt PBL bör kunna komma i fråga. Förklaringen bör därför endast få avse en liten avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte.

Det bör betonas att det nu är fråga om en prövning av avvikelsens storlek och en bedömning av syftet med planen i det enskilda fallet, dvs. endast små avvikelser som är förenliga med planens syfte kan komma i fråga. Bestämmelserna medger således inte någon möjlighet att i efterhand generellt godta planstridiga byggnader.

Bestämmelserna syftar i första hand till att ge möjligheter att godta planstridigheter som är uppenbart oavsiktliga eller som saknar betydelse. Bestämmelserna innebär dock att planavvikelser som redan finns vid planens tillkomst inte ska utgöra ett absolut hinder för att bevilja bygglov.

Även i fortsättningen kommer äldre dispenser och planavvikelser i fråga om stadsplaner, byggnadsplaner och tomtindelningar att kunna godtas med stöd av punkt 13 i övergångsbestämmelserna till PBL.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 9 kap. 30 a § PBL.

8.3 Ett planvillkor kan hanteras som ett villkor för att ge startbesked

Regeringens förslag: En kommun ska i en detaljplan få bestämma att startbesked för en åtgärd, som innebär en väsentlig ändring av markens användning, ska få ges endast om en viss förutsättning är uppfylld. Har kommunen i en detaljplan bestämt att lov får ges endast om en viss förutsättning är uppfylld, ska kommunen få ge ett lov med villkoret att förutsättningen i stället ska vara uppfylld för att startbesked ska få ges. Uppfyllandet av ett sådant villkor ska utgöra ett krav för att kommunen ska kunna ge ett startbesked.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag, men utredningen föreslog en annan lagteknisk konstruktion (SOU 2013:34 s. 288 ff.).

Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är i huvudsak positiva. De länsstyrelser som har yttrat sig tillstyrker förslaget, däribland Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Norrbottens län. Flera kommuner tillstyrker förslaget, däribland Linköpings och Lunds kommun. Malmö och Göteborgs kommuner anser att förslaget ger en mer kostnadseffektiv process och förbättrar möjligheterna för kommunen att hantera komplexa stadsbyggnadsfrågor.

Byggherrarna Sverige AB tillstyrker förslaget. Leksands kommun tillstyrker förslaget, men undrar var vinsten i denna lagändring ligger.

Prop. 2013/14:126

191

Lantmäteriet tillstyrker förslaget att flytta genomförandet till efter bygglovet, men anser att det är oklart hur bestämmelsen ska tillämpas efter genomförandetiden om den grundläggande planbestämmelsen har upphört att gälla, vilket utredningen har föreslagit. Lantmäteriet anser att rätten att ställa de aktuella villkoren även utan stöd av en planbestämmelse måste framgå klart av lagen. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det ofta är en fördel för byggherrar att kunna genomföra villkoren i samband med byggnation. I dag måste den villkorade åtgärden ligga på den egna tomten, men en detaljplan borde även kunna förutsätta att en åtgärd, som säkerställer markens lämplighet, vidtas utanför den egna tomten. En sådan bestämmelse skulle göra det avsevärt lättare att kunna anta detaljplaner t.ex. där problem med totalstabilitet eller risk för bergras- och blocknedfall råder. Statens geotekniska institut framför liknande synpunkter och menar att åtgärder kan vara nödvändiga att utföra på annan fastighet än den som ska bebyggas och att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utredas eller åtgärdas tomtvis.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, utgår från principen att mark- och vattenområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för (jfr 2 kap. 2 § PBL). Ibland kan ett område, som är aktuellt för planläggning, vara olämpligt för det avsedda ändamålet vid den tidpunkt som detaljplanen upprättas. Med vissa åtgärder kan området emellertid göras lämpligt för bebyggelse. Ibland kan det även finnas skäl att besluta att en viss anläggning måste ha kommit till stånd för att det ska vara lämpligt att ge bygglov, t.ex. att en väg har tillkommit som kommunen inte ska vara huvudman för. Det finns därför en möjlighet för kommunen att i en detaljplan bestämma att lov för en åtgärd endast får ges om vissa förutsättningar är uppfyllda (4 kap. 14 § PBL). Ett sådant villkor kan avse att - en viss anläggning för trafik, energi- eller vattenförsörjning eller

avlopp, som kommunen inte ska vara huvudman för, har kommit till stånd, - ett visst byggnadsverk på tomten har rivits, byggts om, flyttats eller

fått den ändrade användning som anges i planen, - utfarten eller en annan utgång från fastigheten har ändrats, eller - markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en

markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på tomten.

Erfarenheterna från tillämpningen visar att det ibland kan vara förenat med praktiska svårigheter att förutsättningen ska vara uppfylld redan innan lov kan ges. Innan lovet har vunnit laga kraft, finns en osäkerhet om den åtgärd som lovet avser verkligen kan genomföras. I det skedet kan det vara något av ett vågspel för byggherren att påbörja kostsamma förberedelsearbeten. Dessutom kan det ibland gå lång tid från den tidpunkt då lovet ges till den tidpunkt då lovet vinner laga kraft. Om så är fallet, kommer det även att ta lång tid från det att entreprenören etablerar

Prop. 2013/14:126

192

sig på byggarbetsplatsen till dess att det är klarlagt att byggnadsarbetet verkligen kan genomföras som planerat.

Den nuvarande utformningen av 4 kap. 14 § PBL medför bl.a. att möjligheten att reglera hur en markförorening ska hanteras genom villkor i en detaljplan har tillämpats i mycket begränsad omfattning. Skälet uppges framför allt vara att en byggherre vill avhjälpa markföroreningen, schakta samt bygga i ett sammanhang. Ett praktiskt problem är att vissa byggåtgärder kan behöva vidtas i direkt anslutning till att schaktning för sanering utförts, t.ex. när en byggnad med källare ska uppföras, för att förhindra vatteninträngning och säkerställa stabiliteten för befintliga byggnader i direkt anslutning till den byggnad som ska uppföras. Svårigheterna att hantera de villkorade åtgärderna i praktiken har legat till grund för krav på att regelverket behöver ses över när det gäller frågan om vid vilken tidpunkt som åtgärderna ska ha vidtagits.

Kommunen kan bestämma att en villkorad förutsättning ska vara uppfylld senast i samband med startbeskedet

Ibland kan det finnas skäl för byggnadsnämnden att kräva att vissa åtgärder ska ha vidtagits, för att det över huvud taget ska anses vara lämpligt att bygga på platsen. Det kan t.ex. vara olämpligt att medge nya bostäder på en plats om det inte finns några vägar eller de anläggningar som ska tillgodose behovet av vatten och avlopp ännu inte är utförda. Det gäller i synnerhet om anläggningarna ska utföras gemensamt av flera fastighetsägare och det är tvist om hur genomförandet ska ske. För att undvika de problem som ibland uppstår med den nuvarande regleringen, anser regeringen att PBL bör ändras så att kommunen i detaljplanen kan bestämma att de villkorade förutsättningarna i stället ska vara uppfyllda senast i samband med startbeskedet. Eftersom ett startbesked endast kan överklagas av sökanden i bygglovsärendet (jfr 13 kap. 15 § PBL), kan någon omfattande fördröjning därigenom inte uppstå till följd av att beslutet överklagas av grannarna.

I vissa fall kan det vara lämpligt att pröva om villkoret är uppfyllt redan i bygglovskedet, i synnerhet om den villkorade förutsättningen har betydelse för grannarna. Kommunen bör därför ha möjlighet att avgöra om åtgärderna ska ha vidtagits innan bygglov får ges eller innan startbesked får ges. Därigenom blir det möjligt att utforma villkoret beroende på planeringsförutsättningarna.

En sådan lagändring löser emellertid inte situationen med redan gällande detaljplaner, om kommunen genom en bestämmelse i en detaljplan har bestämt att lov inte får ges förrän en viss förutsättning är uppfylld, även om det i samband med lovprövningen kanske framstår som lämpligare från allmän synpunkt att det är tillräckligt att förutsättningen är uppfylld först i samband med startbeskedet. Visserligen kan planen många gånger ändras, men detta kan ibland vara en tidsödande process. För att hantera en sådan situation skulle det då behövas någon form av övergångsbestämmelse. En sådan lagändring löser inte heller situationen om kommunen i en ny detaljplan beslutar att en viss förutsättning ska vara uppfylld innan lov får ges, men där det senare visar sig att det finns skäl att senarelägga genomförandet av en åtgärd, t.ex. i de fall som en exploatering sker etappvis.

Prop. 2013/14:126

193

I stället för att införa en övergångsbestämmelse för att lösa problemet med befintliga detaljplaner, anser regeringen att det behöver införas en generell möjlighet för byggnadsnämnden att i ett bygglov skjuta på genomförandet så att den villkorade förutsättningen i stället ska vara uppfylld senast i samband med beslutet om startbesked. Lovet kan då ges, trots en eventuell planbestämmelse med innebörden att lov inte får ges förrän en viss åtgärd har vidtagits. Om någon har invändningar mot att genomförandet av den villkorade förutsättningen senareläggs, kan den som är klagoberättigad i så fall överklaga beslutet att ge bygglov.

En förutsättning för att det ska vara möjligt att senarelägga genomförandet bör vara att det i bygglovsprövningen bedöms vara lämpligt att skjuta på genomförandet. Prövningen av en ansökan om bygglov kan ibland tänkas vara beroende av att en viss villkorad åtgärd är utförd, t.ex. om det vid tidpunkten för byggnadsnämndens lovprövning fortfarande är oklart hur en villkorad trafik- eller avloppsanläggning ska placeras i förhållande till den åtgärd som ansökningen avser. Om det vid bygglovsprövningen inte fullt ut kan bedömas att de åtgärder som ansökningen om lov avser kommer att bli lämpliga är det olämpligt att skjuta upp tidpunkten för genomförandet av den villkorade åtgärden till startbeskedet.

Om det är lämpligt att vänta med genomförandet, kan frågan tas upp i det tekniska samrådet. I sådant fall behöver byggnadsnämnden kontrollera att förutsättningen är uppfylld på så sätt som planen anger innan byggnadsnämnden beslutar om startbesked.

Lantmäteriet har framfört att PBL klart måste ange förutsättningarna att ställa ett sådant villkor, som det nu är fråga om, utan stöd av en planbestämmelse. Lantmäteriets synpunkt bör läsas mot bakgrund av

Plangenomförandeutredningens förslag att i princip alla frivilliga planbestämmelser skulle upphöra att gälla efter genomförandetidens utgång (SOU 2013:34 s. 243 ff.). Som framgår av avsnitt 6.5 anser regeringen att endast planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Detta medför att sådana planbestämmelser som innehåller villkor om lov eller startbesked kommer att gälla även efter denna tidpunkt.

För att byggnadsnämnden ska kunna villkora ett lov eller startbesked på så sätt som avses i bestämmelsen anser regeringen att det är en förutsättning att villkoret har stöd i en planbestämmelse. Byggnadsnämnden kan emellertid i vissa fall villkora giltigheten för ett bygglov utan stöd av en planbestämmelse, i den utsträckning som villkor kan ställas med stöd av 9 kap. 40 § andra stycket PBL, t.ex. om ett bygglov förutsätter att en befintlig byggnad eller del av sådan har rivits på tomten.

Fastighetsägaren måste ha möjlighet att uppfylla de förutsättningar som anges i ett planvillkor

Två remissinstanser menar att åtgärder kan vara nödvändiga att utföra på en annan fastighet än den som ska bebyggas och att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utredas eller åtgärdas tomtvis.

Möjligheten att i en detaljplan bestämma att bygglov i vissa fall endast får ges under förutsättning att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits på

Prop. 2013/14:126

194

tomten fick sin nuvarande utformning i samband med att nya PBL infördes (prop. 2009/10:170 s. 208 f.). Att åtgärden måste kunna genomföras på tomten bygger på synsättet att ägaren till tomten måste ha rådighet över de åtgärder som ska vidtas, eftersom byggherren annars kan hamna i ett läge där denne inte kan utnyttja byggrätten. Mot denna bakgrund anser regeringen att det saknas förutsättningar för att genomföra de ändringar som remissinstanserna efterfrågar.

Statens geotekniska institut menar att det inte är lämpligt att bedöma skyddsåtgärder i olika bygglov eftersom riskerna normalt inte kan utredas eller åtgärdas tomtvis. Regeringen anser att i den mån som åtgärderna inte kan vidtas på den egna tomten, är det inte lämpligt att använda sig av villkor av den typ som det nu är fråga om. I sådana fall måste kommunen säkerställa att åtgärderna kommer till stånd på annat sätt.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 4 kap. 14 §, 9 kap. 37 a § och 10 kap. 23 § PBL.

8.4 Även andra huvudmän än det allmänna kan godtas inom s.k. A-tomter

Regeringens förslag: Rätten till bygglov till åtgärd på mark som enligt detaljplanen utgör kvartersmark för allmänt ändamål ska gälla även en sökande som inte är ett offentligt organ. När det gäller sådana äldre stadsplaner och byggnadsplaner som inte måste ha ett närmare angivet allmänt ändamål ska dock denna rätt begränsas. Om ett bygglov ges till en sökande som inte är ett offentligt organ ska rätten respektive skyldigheten för kommunen att lösa in marken upphöra att gälla.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag, men regeringen föreslår en annan lagteknisk lösning som tydligare anger gränserna för vilken markanvändning som kan tillåtas om ändamålet inte är närmare preciserat i en stads- eller byggnadsplan (SOU 2013:34 s. 297 ff.).

Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna tillstyrker eller är positiva till förslaget. Lantmäteriet och flera länsstyrelser, däribland

Länsstyrelsen i Skåne och Kalmar län, tillstyrker förslaget. Statens fastighetsverk tillstyrker förslaget. Inom verkets fastigheter förekommer det att olika verksamheter och servicefunktioner numera drivs i privat regi och det har ibland rått osäkerhet om detta är planenligt inom A-tomter eller ej. Merparten av de kommuner som har yttrat sig tillstyrker förslaget, däribland Linköpings, Borlänge, Umeå och Göteborgs kommun. Malmö kommun är positiv till förslaget som tillgodoser det moderna samhällets behov. Karlstads kommun framhåller att förslaget sannolikt spar en del arbete och tid. Örebro kommun menar att dagens bestämmelser i vissa kommuner tolkas på detta sätt men att det är bra med ett förtydligande. Västerås kommun stödjer förslaget och uppger att det t.ex. finns problem med privata skolaktörer som vill driva vidare tidigare kommunala verksamheter, vilket inte är tillåtet i dag, trots att det är samma verksamhet. Sveriges Kommuner och Landsting ser positivt på förslaget.

Prop. 2013/14:126

195

Byggherrarna Sverige AB tillstyrker förslaget. Fastighetsägarna Sverige anser att det överlag är ett bra förslag.

Jönköpings kommun frågar vad det innebär att tillåta privata aktörer inom A-områden och vilket användningssätt som då är tillåtet, t.ex. om det är samma som för stat, kommun och landsting eller om det finns någon begränsning. Många grannar upplever t.ex. förskolor som störande, oavsett huvudman. Luleå kommun anser att förslaget behöver förtydligas och att en förutsättning ska vara att kommunen är ägare av fastigheten, eftersom kommunen måste ha ett stort inflytande över en så flexibel användning som allmänt ändamål. Sedan den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, trädde i kraft har ambitionen varit att ändra beteckningen A, vilket också har skett i många fall där ägandet under åren har övergått till olika bolag.

Boverket har i ett kompletterande yttrande framfört att det är angeläget att lösa problemen med A-områden, men att man måste skilja på A-områden beslutade i äldre stadsplaner och byggnadsplaner och sådana områden inom detaljplaner beslutade med stöd av ÄPBL. Utredningens förslag till lagreglering kan bara hantera detaljplaner enligt ÄPBL, vilket inte stämmer överens med utredningens allmänmotivering. När det gäller de äldre planerna verkar utredningen mena att de ska hanteras som mindre avvikelse, men det är svårt att få någon tydlig bild över hur de äldre planerna är tänkta att hanteras.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund och gällande bestämmelser

Före införandet av ÄPBL var det möjligt att ange i en byggnadsplan eller stadsplan att kvartersmarken skulle användas för allmänt ändamål. Detta betecknades vanligtvis med bokstaven A på plankartan, vilket har gett upphov till termen A-tomt. Planbestämmelsen användes för att trygga det allmännas tillgång till mark för olika allmänna verksamheter.

Av förarbetena till såväl ÄPBL som den nuvarande plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, framgår att inom termen kvartersmark för allmänt ändamål ryms en rad skiftande verksamheter, t.ex. skola, reningsverk, simhall och värmecentral. All verksamhet som har ett offentligt organ som huvudman (staten, ett landsting, en kommun eller dåvarande statskyrkan) inkluderas i uttrycket. Däremot inkluderas inte offentligt ägda bolag, stiftelser, m.fl. Inte heller Svenska kyrkan anses i dag utgöra allmänt ändamål (jfr prop. 1985/86:1 s. 712 och prop. 2009/10:170 s. 452).

Kommunen får lösa in mark eller annat utrymme som enligt en detaljplan ska användas för annat än enskilt bebyggande, dvs. för allmänt ändamål, om det inte ändå kan anses säkerställt att marken kan användas för det avsedda ändamålet (6 kap. 13 § PBL). Kommunen har även en skyldighet att lösa in sådan mark eller utrymme, om fastighetsägaren begär detta (14 kap. 14 § PBL). Till skillnad mot rätten att lösa in mark som ska användas för allmän plats krävs det alltså att tillgången till marken är nödvändig för att planen ska kunna genomföras. Det betyder att om marken redan ägs av den som ska vara huvudman för den allmänna verksamheten (t.ex. staten eller ett landsting), har kommunen inte någon

Prop. 2013/14:126

196

rätt att lösa in marken. Rätten till inlösen gäller såväl under som efter genomförandetiden.

När ÄPBL infördes var ett av syftena att ge bättre förutsättningar för de boende att delta i planeringen. Detta medförde bl.a. att det ska vara enkelt för den enskilde att förstå planhandlingar, t.ex. vad ett visst detaljplanelagt område kan komma att användas till. Allmänt ändamål ansågs i detta sammanhang inte vara tillräckligt preciserat för att uppnå den önskade förutsägbarheten. Med ÄPBL infördes därför ett krav på att markens användning skulle anges närmare i detaljplanen, för att kommunen skulle kunna bevilja bygglov. Motsvarande bestämmelse finns i dag i 9 kap. 32 § PBL. Enligt Boverket är allmänt ändamål inte längre en självständig markanvändningskategori i detaljplaner och benämningen bör inte längre användas (jfr Boken om detaljplan och områdesbestämmelser, s. 88, Boverket 2009). I stället ska övriga beteckningar användas, t.ex. skola, sjukhus eller transformatorstation.

Även om beteckningen allmänt ändamål inte längre bör användas finns det fortfarande många gällande stads- och byggnadsplaner som anger att kvartersmarken ska användas för sådana ändamål. Normalt är markanvändningen inte närmare preciserad i sådana planer, även om det också finns många planer där markanvändningen har preciserats (dvs. att beteckningen A används i kombination med visst ändamål, t.ex. skola). Kravet att ändamålet måste redovisas innan bygglov får ges, gäller inte för sådana planer som tillkommit med stöd av byggnadslagen eller äldre lagar (jfr punkt 8 i övergångsbestämmelserna till PBL).

Många verksamheter, som tidigare normalt hade det allmänna som huvudman, drivs numera i privat regi. Det gäller bl.a. skolor, sjukhus, förskolor, anläggningar för telekommunikation, kraftstationer, osv. De detaljplaner som reglerar markanvändningen för dessa områden är i många fall från byggnadslagens tid och planen anger inte sällan endast att marken ska användas för allmänt ändamål.

Om en fastighet, som omfattar kvartersmark för allmänt ändamål, överförs till enskilt ägande, måste planen ändras eller ersättas för att bygglov ska kunna ges för annat än yttre och inre ändring. Det är emellertid relativt vanligt att verksamheten inom ett område avsett för allmänt ändamål i dag används av en enskild huvudman, utan att planen har ändrats eller ersatts. Samtidigt upplevs det ofta som omständligt att ändra en detaljplan så att allmänna verksamheter kan bedrivas i privat regi, i synnerhet när några egentliga byggåtgärder inte är avsedda utan då planen endast behöver ändras av rent ”formella” skäl. Av denna anledning har Plangenomförandeutredningen föreslagit att PBL bör ändras så att bygglov ska kunna lämnas inom s.k. A-tomter, även om verksamheten är privat. Om så sker bör, enligt utredningen, rätten och skyldigheten för kommunen att lösa in marken eller utrymmet upphöra (SOU 2013:34 s. 297 ff.).

Användningen allmänt ändamål bör inte förhindra enskilda huvudmän

I förhållande till omgivningen saknar det i många fall betydelse om det är det allmänna – dvs. staten, ett landsting eller en kommun – eller en enskild som är huvudman för en verksamhet. Ofta har verksamhetens eventuella påverkan på omgivningen större betydelse. Erfarenheten pekar på att det många gånger är onödigt omständligt att behöva ändra en detalj-

Prop. 2013/14:126

197

plan, när allmännyttig verksamhet ska övergå – eller redan har övergått – till privat regi.

Regeringen anser att PBL bör ändras så att det blir lättare att godta enskilda huvudmän inom områden som enligt en detaljplan ska användas som kvartersmark för allmänt ändamål. Inom sådana områden bör det vara möjligt att utan föregående planändring ge bygglov för verksamheter som inte är i det allmännas regi. Regeringen anser att om bygglov kan ges till ett offentligt organ, bör bygglov även kunna ges till en sökande som inte är ett offentligt organ.

Eftersom skyldigheten att lösa in marken kvarstår även efter genomförandetiden för kommunen, anser regeringen att lagen bör ändras så att skyldigheten att lösa in marken upphör när lov ges för en verksamhet i privat regi.

Den nya bestämmelsen bör ta hänsyn till om markanvändningen har preciserats i planen eller inte. Om markanvändningen är preciserad (t.ex. skola eller kyrka) bör kommunen vara skyldig att ge lov då den sökta åtgärden stämmer överens med den markanvändning som anges i planen, även om det är frågan om en enskild huvudman som avser att bedriva verksamheten i privat regi. På motsvarande sätt bör det vara en skyldighet för byggnadsnämnden att ge bygglov för en enskild huvudman för en åtgärd som överensstämmer med pågående markanvändning, även om användningen inte är preciserad i planen. Det kan t.ex. vara fallet om marken redan används som skola och en enskild huvudman vill göra en mindre tillbyggnad som i övrigt är planenlig.

Om ändamålet inte är preciserat i planen och en enskild huvudman vill använda området på ett sätt som avviker från pågående markanvändning, anser regeringen att det bör vara en möjlighet för byggnadsnämnden att ge bygglov, men ingen skyldighet. Plangenomförandeutredningen föreslog att bygglov i dessa fall skulle kunna ges om åtgärden utgör en liten avvikelse, även om ändamålet inte är preciserat.

Eftersom allmänt ändamål möjliggör många olika slag av verksamheter, där vissa verksamheter även kan vara störande för omgivningen, kan byggnadsnämnden inte tillåtas ge lov för vilka verksamheter som helst, oavsett om det utgör en liten avvikelse eller inte till det ändamål som planen medger. Om planförfattaren tänkt sig att ett visst område ska användas t.ex. som skola med staten som huvudman (utan att precisera detta ändamål i planen), kan det vara olämpligt om byggnadsnämnden skulle ge en enskild huvudman bygglov för att använda området som t.ex. kraftstation eller reningsverk. Regeringen anser att utredningens förslag i denna del skulle kunna ge olämpliga följder och att möjligheterna att ge lov således behöver begränsas.

Regeringen anser att byggnadsnämnden, om sökanden inte är ett offentligt organ, endast bör få ge bygglov för sådan användning som utgör en liten avvikelse till det ändamål som fastigheten och byggnadsverket senast har använts för. Bygglov bör även kunna ges för en åtgärd som utgör en liten avvikelse i förhållande till det ändamål som fastigheten eller byggnadsverket enligt senast beviljade bygglov har anpassats till, men där den avsedda användningen aldrig har kommit till stånd. Däremot bör bygglov aldrig få ges för en åtgärd som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, eller som begränsar möjligheten till pågående eller planenlig markanvändning i omgivningen (jfr regeringens

Prop. 2013/14:126

198

överväganden i avsnitt 8.1 under rubriken En avvikelse får inte leda till betydande miljöpåverkan eller att andras rättigheter begränsas). Det är vanligtvis inte godtagbart att bygga t.ex. en kraftstation eller ett reningsverk i anslutning till bostäder. Inte heller är det godtagbart att medge en verksamhet som förutsätter att omgivningen är relativt tyst, t.ex. skolor och sjukhus, i anslutning till sådana anläggningar som förorsakar buller och där det inte är rimligt att dämpa bullret så att det blir möjligt att bedriva den bullrande verksamheten även i fortsättningen. Den nya verksamheten måste naturligtvis även ligga inom ramen för vad som avses med allmänt ändamål, dvs. ha en allmän nyttoaspekt och vara av sådant slag att den även skulle kunna bedrivas av en offentlig huvudman. Bostäder utgör normalt sett inte en sådan användning som är förenlig med markanvändningen allmänt ändamål. Byggnadsnämnden behöver således göra en samlad bedömning om vad som kan godtas på platsen, både utifrån den verksamhet som pågår på platsen och den verksamhet som gällande detaljplaner medger, både på den plats som ansökningen avser och i anslutning till denna plats.

Med tanke på de många olika användningsområden som ryms inom begreppet allmänt ändamål bör det inte vara någon skyldighet för byggnadsnämnden att ge bygglov för en enskild huvudman om markanvändningen inte har preciserats i planen och inte heller överensstämmer med pågående verksamhet. Det innebär att kommunen kan besluta att inte ge bygglov, t.ex. om byggnadsnämnden bedömer att den sökta åtgärden är olämplig utifrån allmänna överväganden. Detta gäller även om den sökta åtgärden inte begränsar möjligheten till pågående eller planenlig markanvändning i omgivningen.

Det bör även i fortsättningen krävas en bygglovsprövning för att verksamheten ska anses vara planenlig, även om ingen annan ändring sker än att en offentlig huvudman ersätts av en enskild. Endast därigenom kan rätten och skyldigheten att lösa in marken upphöra att gälla.

Ibland är det nödvändigt att ändra en detaljplan innan en verksamhet överlåts till en enskild verksamhetsutövare

Många gånger kan äldre detaljplaner sakna begränsningar i fråga om Atomter som vanligtvis finns för andra områden, t.ex. bestämmelser om högsta byggnadshöjd eller exploateringsgrad. Inte minst när verksamheten skulle bedrivas i kommunal regi var det vanligt att planen utformades för att skapa maximal flexibilitet för kommunen. Sådana planer bör lämpligen ändras innan marken överlåts till en enskild huvudman, i syfte att klargöra förutsättningarna för hur den enskilde kan använda marken.

Även om någon ändring av planen inte har skett kan kommunen hindra en olämplig bebyggelseutveckling genom att ändra planen, i den mån en enskild huvudman ansöker om bygglov för en åtgärd som byggnadsnämnden anser vara olämplig (jfr 9 kap. 28 § PBL).

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 6 kap. 13 §, 9 kap. 32 a § och 14 kap. 14 § PBL.

Prop. 2013/14:126

199

8.5 Möjlighet till justering av lovplikt i detaljplan eller områdesbestämmelser

Regeringens förslag: En kommuns möjligheter att i detaljplan eller områdesbestämmelser bestämma om bygglovsplikt för vissa åtgärder på byggnadsverk eller i vissa bebyggelseområden, ska utvidgas på så sätt att kommunen ska få bestämma att även en ändring av ett byggnadsverk eller bebyggelseområde kräver bygglov.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Boverket och Lantmäteriet tillstyrker förslaget.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län anser att det är bra att även ändringar av särskild värdefulla byggnadsverk som är bygglovsbefriade kan ges krav på bygglov. Ingen av remissinstanserna har anfört några invändningar mot eller i övrigt lämnat synpunkter på förslaget.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 8 § första stycket 2 b plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, har kommunen en möjlighet att i detaljplan eller områdesbestämmelser införa bygglovsplikt för underhåll av särskilt värdefulla byggnader. Enligt Boverkets erfarenhet använder sig kommunerna av möjligheterna till en utökad bygglovsplikt restriktivt och enbart då det finns ett klart uttalat skyddsbehov. Kommunen saknar dock möjlighet att i en detaljplan kräva bygglov vid annars bygglovsfria ändringar av särskilt värdefulla byggnadsverk eller bebyggelseområden.

Att kommunen saknar en sådan möjlighet kan leda till problem när det gäller sådana åtgärder som är för stora för att betraktas som en underhållsåtgärd, men som inte med automatik kan anses medföra en väsentlig förändring av byggnadens yttre.

Enligt Boverkets bedömning finns ett behov av att kunna reglera denna typ av åtgärder för att säkerställa ett byggnadsverks eller områdes kulturhistoriska värden. I många områdesbestämmelser anges också utökad lovplikt för åtgärder som till exempel byte av fönster och skorstenar – bestämmelser vars lagstöd i dag är tveksamt. Det framstår som ologiskt att lovplikt kan införas för mindre åtgärder när det inte finns motsvarande möjligheter för större och mera omfattande åtgärder.

Regeringens bedömning är att en komplettering av lagen på detta sätt skapar förutsättningar för enklare och tydligare planbestämmelser som inte blir onödigt ingripande. Förslaget innebär också en möjlighet för kommunerna att precisera innebörden av åtgärder som ”väsentligt påverkar byggnadens yttre utseende” som i dag är generellt bygglovspliktigt inom detaljplan enligt 9 kap. 2 § 3 c PBL. Sådana preciseringar innebär en förenkling för den enskilde.

Bestämmelsen i 9 kap. 8 § första stycket 2 b PBL bör således ändras på så sätt att kommunen ges möjlighet att, för ett område som utgör en värdefull miljö, bestämma att det krävs bygglov för att ändra ett byggnadsverk eller ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 § PBL. Förslaget avser endast sådan bebyggelse som är särskilt värdefull ur kulturhistorisk synpunkt.

Bestämmelsen finns i 9 kap. 8 § PBL .

Prop. 2013/14:126

200

8.6 Möjligheten att hävda utformningskrav i bygglovsprövningen tydliggörs

Regeringens bedömning: Förslaget att upphäva detaljplanebestämmelser avseende arkitektonisk och estetisk utformning innebär att möjligheterna att hävda utformningskrav i ärenden om bygglov och förhandsbesked blir tydligare.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning, men utredningen föreslog även en ny lagbestämmelse med innebörden att byggnadsnämndens bedömning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön skulle jämställas med prövningen i en detaljplan, när vissa allmänna intressen prövas i ärenden som avser lov och förhandsbesked. Byggnadsnämndens uppfattning skulle därigenom få samma tyngd som om frågan prövades i en detaljplan (SOU 2013:34 s. 282 ff.).

Remissinstanserna: Merparten av de remissinstanser som har yttrat sig om utredningens förslag är positiva till principen att stärka byggnadsnämndens ställning i bygglovskedet när det gäller frågor som avser utformningen av den yttre miljön, bl.a. eftersom det kan leda till flexiblare detaljplaner. I stort sett samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan är dock tveksamma till den lagtekniska lösningen.

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) menar att utredningens förslag att byggnadsnämndens bedömning i vissa frågor ska ges avgörande betydelse i bygglovsbedömningen inte är en rättssäker lösning. Hovrätten tolkar förslaget såsom att överprövande instanser får ett mycket litet utrymme att överpröva nämndens bedömning i utformningsfrågor, både i de fall där byggherren menar att nämnden har ställt för höga krav och i de fall där andra sakägare menar att nämnden inte ställer tillräckliga krav. Skillnaderna kan antas bli stora i olika kommuner och över tid. En sådan ordning är olämplig ur rättssäkerhets- och förutsägbarhetsskäl och motverkar således syftet med utredningen. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) ifrågasätter om utredningens förslag är förenligt med Europakonventionens syn på civila rättigheter. Boverket anser att det är tveksamt om den föreslagna bestämmelsen är ett tillräckligt stöd för att stärka bygglovsprövningen på avsett sätt. Länsstyrelsen i Stockholms län är positiv till förslaget, men anser att det bör tilläggas att detta endast kan ske om frågan inte redan är reglerad i en detaljplan. Länsstyrelsen i Dalarnas län påpekar att det finns grundläggande skillnader mellan de krav som kan ställas i ett planärende och i ett ärende om bygglov, bl.a. genom att fastighetsägaren i ett planärende kan få ersättning om restriktionerna är så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Några remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län och Borlänge kommun, menar att det krävs en förändring i bestämmelserna om vilka beslut som får överklagas för att uppnå den ändring som utredningen vill uppnå. En privatperson menar att mot kulturmiljö- eller estetiska intressen står den enskilde fastighetsägarens intresse att efter eget önskemål kunna utnyttja sin fastighet och utforma sina byggnader. Hur avvägningen i det enskilda fallet utfaller är beroende av vilken tyngd som ska tillmätas vart och ett av dessa intressen. Detta är i sin tur beroende av

Prop. 2013/14:126

201

vad vardera parten förmår prestera till stöd för sitt intresse. Att däremot genom en lagregel bestämma hur överprövande myndigheter och domstolar regelmässigt ska ställa sig till de intresseavvägningar byggnadsnämnden gjort i enskilda ärenden framstår som en egenartad konstruktion.

Skälen för regeringens bedömning

Bakgrund och gällande bestämmelser

I en detaljplan får kommunen bl.a. bestämma placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter (4 kap. 16 § 1 plan- och bygglagen [2010:900], förkortad PBL). Kommunens möjlighet att reglera bebyggelsens utformning genom en detaljplan är omfattande. Detta gäller emellertid med förbehållet att detaljplanen inte får vara mer detaljerad än vad som behövs med hänsyn till planens syfte (4 kap. 32 § tredje stycket PBL). I förarbetena anges att denna begränsning avser planens materiella innehåll och innebär att planen inte bör innehålla flera och mer detaljerade bestämmelser än vad som behövs i varje enskilt fall (prop. 1985/86:1 s. 588).

Vid planläggning och i bygglovsärenden ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 § PBL). Vidare gäller att en byggnad ska ha en god form-, färg- och materialverkan (8 kap. 1 § PBL).

Dessa krav är grundläggande och gäller oavsett om kraven har preciserats i en detaljplan eller inte. Att kraven är grundläggande innebär bl.a. att de ska kunna hävdas av kommunen direkt i enskilda tillståndsärenden. I propositionen till 1987 års plan- och bygglag (1987:10), förkortad ÄPBL, framhölls emellertid att det ligger i sakens natur att kommunens ståndpunkt i ett sådant ärende får större tyngd, om kraven på hänsyn till de miljömässiga värdena har kommit till uttryck i en antagen plan eller i ett bevarandeprogram (prop. 1985/86:1 s. 231). Även i propositionen Framtidsformer – Handlingsprogram för arkitektur, formgivning och design framhålls värdet av att kommunen på förhand informerar om vilka krav som bör gälla (prop. 1997/98:117 s. 22 f.). Bland annat sägs att möjligheterna att få genomslag för estetiska värden naturligtvis ökar om kommunen i en öppen process argumenterar och beskriver de olika aspekter som man avser fästa vikt vid i prövningen. I propositionen framhålls bl.a. att vad som anses vara estetiskt bra och värdefullt för den byggda miljön förändras över tiden, men att det inte kan fordras att denna förändrade syn ska ha fått genomslag i formella planhandlingar för att kommunens intentioner ska beaktas vid prövning av ansökningar om lov. Å andra sidan är det enligt propositionen inte godtagbart att mera omfattande krav från kommunens sida kommer som en fullständig överraskning – och kanske dåligt underbyggda på grund av tidsbrist – först i samband med ett avslagsbeslut på en lovansökan.

Av propositionen till ÄPBL framgår vidare att det var tänkt att byggnadsnämnden skulle vaka över att bebyggelsen ges en tilltalande utformning, när en ny miljö skapas samt när nya byggnader ska anpassas till en befintlig miljö. Bestämmelserna avsåg att ge byggnadsnämnden möjlig-

Prop. 2013/14:126

202

het att ställa krav på en sådan placering, utformning och färgsättning av byggnader, så att den yttre miljön får en god estetisk kvalitet. Avsikten var att byggnadsnämnden skulle få en mer aktiv roll i fråga om byggnadernas utseende. Ambitionerna skulle kunna vara mera konstruktiva än att byggnadsnämnden enbart skulle ha en möjlighet att i efterhand kunna ingripa mot uppseendeväckande estetiska missgrepp (prop. 1985/86:1 s. 479 f.).

Enligt PBL ska det inte ha någon betydelse för de materiella kraven, om de har stöd i en detaljplanebestämmelse eller inte, men praxis har ändå utvecklats på ett sätt som gör att det ofta krävs en planbestämmelse för att kommunerna ska kunna hävda kravet på en viss utformning.

I likhet med PBL-kommittén (SOU 2005:77 s. 474 ff.) har Plangenomförandeutredningen i sitt slutbetänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34) uppmärksammat att detaljplanerna delvis har fått en ny karaktär, bl.a. genom att planerna i allt högre grad syftar till att genomföra ett visst projekt samt att dessa blir alltmer detaljerade. Den ökade detaljeringsgraden leder ofta till svårigheter i bygglovsskedet, inte minst genom att de detaljerade planerna förhindrar eller försvårar i övrigt önskvärda utformningar. Som redovisats i avsnitt 8.1 aktualiseras ofta behovet av avvikelser redan efter kort tid efter det att planen har trätt i kraft.

Orsaken till de alltmer detaljerade planerna anses bl.a. vara de komplexa planeringssituationer som följer av inriktningen mot förtätning och omvandling av befintliga miljöer och anspråk på reglering från såväl allmänhet, sektorsföreträdare och politiker. Inte minst olika miljökrav anses medverka till olika former av regleringar och miljörestriktioner i detaljplanen. Erfarenheter från överprövningen pekar vidare på att det är svårt och osäkert för byggnadsnämnden att hävda vissa krav i 2 kap. PBL om detaljplanen inte uttryckligt reglerar frågan, vilket verkar i riktning mot allt mer detaljreglerande planer (jfr SOU 2005:77 s. 486). Dagens praxis innebär att byggnadsnämnden har små möjligheter att i bygglovet styra placering och utformning av enskilda byggnadsverk om det finns en detaljplan. Byggnadsnämnden måste vanligtvis ha en väl underbyggd argumentation som grund – helst med stöd i översiktsplanen eller särskilda program – för att över huvud taget kunna påverka utformningen (SOU 2013:34 s. 282).

Plangenomförandeutredningen menade att de detaljerade planerna åtminstone delvis hänger ihop med svårigheten för kommunen att hävda krav i bygglovskedet. Utredningen ansåg att grundtanken i förarbetena till PBL i huvudsak är riktig, dvs. att mer omfattande krav på byggherren inte bör komma som en överraskning från kommunen först i lovskedet, men att det inte heller är ändamålsenligt att detaljplaner görs så detaljerade att de inte ens hinner vinna laga kraft innan de behöver ändras. Utredningen ansåg vidare att det inte heller är lämpligt att frånvaron av planbestämmelser uppfattas som ett ställningstagande, på så sätt som har skett i praxis (a. SOU s. 194). Mot denna bakgrund föreslog utredningen en ny lagbestämmelse med innebörden att byggnadsnämndens bedömning i frågor som avser utformningen av den yttre miljön skulle jämställas med prövningen i en detaljplan. Byggnadsnämndens uppfattning skulle därigenom få samma tyngd som om frågan prövades i en detaljplan (a. SOU s. 282 ff.).

Prop. 2013/14:126

203

Bygglovsprövningen får större betydelse när vissa planbestämmelser upphör att gälla efter genomförandetidens slut

Regeringen delar Plangenomförandeutredningens uppfattning att de alltmer detaljerade detaljplanerna skapar problem, framför allt i bygglovsskedet. Enligt regeringens mening har praxis i vissa delar utvecklats på ett olyckligt sätt när det uppfattats som att vissa bestämmelser i PBL närmast saknar självständig verkan om de inte följs upp av en bestämmelse i en detaljplan.

I förarbetena till lagen framhålls att kommunens uppfattning i utformningsfrågor kan ges större tyngd om dessa krav kommer till uttryck i en antagen plan eller i ett bevarandeprogram. Om så sker behöver byggnadsnämnden vanligtvis inte vara fullt lika utförlig i sin argumentation i det enskilda ärendet för att kraven ska kunna hävdas i det enskilda tillståndsärendet. Däremot är det enligt regeringens mening ingen nödvändighet att utformningen ska ha lagts fast i förväg i en plan eller ett program för att utformningskraven i 2 kap. 6 § och 8 kap. 1 § PBL ska uppfyllas i det enskilda ärendet. Inte heller bör frånvaron av utformningsbestämmelser i en detaljplan ses som ett ställningstagande från kommunens sida, så till vida detta inte uttryckligen framgår av planhandlingarna.

Regeringen instämmer i remissinstansernas uppfattning om att den lagtekniska lösning som utredningen har föreslagit leder till oklarheter och att denna därför inte bör genomföras. Enligt regeringens mening stärks möjligheterna att hävda utformningskrav i bygglovsprövningen redan genom regeringens övriga förslag.

Regeringen har i avsnitt 6.5 föreslagit att planbestämmelser som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt (jfr 8 kap. 13 § PBL). Regeringen menar att en sådan ändring tydliggör det utrymme som redan finns för att pröva utformningen av byggnadsverk och tomter i bygglovsskedet.

Enligt regeringens uppfattning är det, som utredningen pekat på, i princip inte någon skillnad om kommunen ställer krav på att en byggnad ska utformas på ett visst sätt genom en bestämmelse i en detaljplan eller om byggnadsnämnden gör motsvarande bedömning inom ramen för en ansökan om förhandsbesked eller bygglov. En av de bärande tankarna med PBL är att kommunen ska ha ett stort inflytande över hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras när det gäller frågor som rör den yttre miljön. Med detta avses bl.a. sådana bedömningar om hur nya och befintliga byggnader bör utformas till det yttre för att passa in i en befintlig stadsmiljö eller landskapsbild, liksom vilka hänsyn till kulturmiljön som behövs. Det kan gälla byggnadens form i stort, t.ex. planmått, höjd och takform, eller mer i detalj, t.ex. materialval, färgsättning och fönsterformer. Ju värdefullare en miljö är från allmän synpunkt, desto längre bör kraven på anpassning kunna drivas enligt regeringens mening. I enlighet med gällande praxis bör utformningskraven m.m. inte heller i fortsättningen kunna leda till att den byggrätt som anges i planen inte kan utnyttjas (jfr RÅ 1993 ref. 59 I och II).

Prop. 2013/14:126

204

I sådana särskilt värdefulla bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § PBL anser regeringen att byggnadsnämndens bedömningar i antikvariska och estetiska frågor bör tillmätas stor betydelse. Utredningen har pekat på att det bör vara möjligt att ställa krav på att ett tak ska förses med takpannor av lertegel, om detta framstår som motiverat inom ett område av stor kulturhistorisk betydelse. Detta trots de merkostnader som det kan innbära för fastighetsägaren jämfört med billigare alternativ som t.ex. takpapp eller takpanneprofilerad plåt. Enligt regeringens mening ger PBL redan utrymme för denna tolkning.

Som Länsstyrelsen i Dalarnas län pekat på finns det grundläggande skillnader mellan de krav som kan ställas i ett planärende och i ett ärende om bygglov, bl.a. genom att fastighetsägaren i ett planärende kan få ersättning om restriktionerna är så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Detta hindrar emellertid inte, enligt regeringens uppfattning, att byggherren ska uppfylla de materiella kraven i bl.a. 2 och 8 kap. PBL i samband med att nya byggnadsverk tillkommer eller befintliga byggnadsverk och tomter utvecklas.

Det nu sagda innebär naturligtvis inte att byggnadsnämnden efter eget skön ska kunna ställa vilka krav som helst. Byggnadsnämndens beslut måste bygga på fackmannamässigt gjorda bedömningar och undersökningar. Byggnadsnämnden behöver även ta skälig hänsyn till den enskildes intresse av att kunna utveckla sin fastighet efter sina egna önskemål och till samhällsintresset av att enskilda inte ska drabbas av större kostnader än nödvändigt. Av detta följer att det är angeläget att den personal som handlägger byggnadsnämndens ärenden har den kompetens och den erfarenhet som behövs för att kunna göra korrekta bedömningar, såväl utifrån ett juridiskt och tekniskt perspektiv som utifrån ett arkitektoniskt och antikvariskt perspektiv.

Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) har i sitt yttrande pekat på att förslaget att ge byggnadsnämnden ökad bestämmanderätt beträffande utformning av den yttre miljön vid bygglovsprövningen innebär en förskjutning av synen på bygglov som en förutsägbar rättighet med vissa inskränkningar mot att i stället bli en förmån som inte utgör en sådan rättighet. Enligt domstolen bör det belysas om detta är förenligt med synen på civila rättigheter enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

De förslag som regeringen lämnar i denna proposition skiljer sig på flera punkter i förhållande till Plangenomförandeutredningens förslag. Regeringens förslag medför att bygglovet fortfarande kommer att kunna ses som en förutsägbar rättighet. Det finns därför inte skäl att befara att den föreslagna ordningen skulle strida mot Europakonventionen.

Prop. 2013/14:126

205

9 Plan- och bygglagen görs tydligare för bättre tillämpning

9.1 Regleringen avseende varsamhets- och skyddsbestämmelser i detaljplan m.m. förtydligas

Regeringens förslag: Bestämmelserna i 4 kap.16 och 42 §§plan- och bygglagen ska ändras så att det tydligare framgår i vilka fall som kommunen i detaljplan och områdesbestämmelser får bestämma de preciserade krav som behövs för att följa lagens krav på varsamhet respektive bestämma om skydd för särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser. Även bestämmelserna i 14 kap. 10 § plan- och bygglagen, avseende en fastighetsägares rätt till ersättning vid vissa beslut av en kommun, ska förtydligas.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. En mindre justering i 4 kap.16 och 42 §§plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, görs av lagtekniska skäl.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ser positivt på förslagen.

Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) efterfrågar ett klarläggande när det gäller möjligheten att i en detaljplan införa skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk m.m. som avses i 8 kap. 13 § PBL inte innebär att en sådan bestämmelse måste införas för att skyddet mot förvanskning ska gälla. Bestämmelsen i 8 kap. 13 § PBL har i dag en självständig skyddsinnebörd, oavsett om det finns särskilda planbestämmelser eller inte. Riksantikvarieämbetet framhåller att det i reglerna om skyddsbestämmelser i detaljplan bör hänvisas till 2 kap. 6 § tredje stycket PBL, liksom i dag. På motsvarande sätt bör reglerna om skydd genom områdesbestämmelser utformas.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 16 § 2 PBL får kommunen i en detaljplan i fråga om byggnadsverk ange de områden och i övrigt bestämma de preciserade krav som behövs för att följa förbudet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 §, kraven på varsamhet enligt 8 kap. 17 och 18 §§ eller kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket PBL. Vidare får kommunen enligt 4 kap. 16 § 4 PBL bestämma omfattningen av skyddet av tomter enligt 8 kap. 13 § andra stycket 2 och bestämma de preciserade krav för att följa förbudet mot förvanskning av sådana tomter eller som annars behövs för att följa kravet på skydd för ett bebyggelseområdes särskilda värden enligt 2 kap. 6 § tredje stycket PBL.

Bestämmelserna i 4 kap. 16 § 2 och 4 PBL har blivit otydliga i förhållande till dess tidigare motsvarigheter i 5 kap. 7 § första stycket 4 a och b plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL. Bestämmelserna innebär att det i detaljplan ska vara möjligt att dels meddela ”varsamhetsbestämmelser”, dvs. att precisera eller förtydliga 8 kap. 17 och 18 §§ PBL (jfr prop. 1994/95:230 s. 86 f.), dels meddela ”skyddsbestämmelser” för sådana byggnader m.m. som omfattas av förvanskningsförbudet i 8 kap. 13 § PBL. Sådana skyddsbestämmelser innebär rådighetsinskränk-

Prop. 2013/14:126

206

ningar och kan därför komma att utlösa ersättningsskyldighet. Därför anförs i förarbetena till ÄPBL (a. prop. s. 88) att det är viktigt att det av en detaljplan klart kan utläsas att det är fråga om varsamhetsbestämmelser eller skyddsbestämmelser. Motsvarande krav på tydlighet bör även gälla för lagstiftningen. Regeringen gör bedömningen att paragrafens lydelse bör justeras så att möjligheten att i en detaljplan införa ”varsamhetsbestämmelser” och ”skyddsbestämmelser” placeras i separata punkter. Regeringen delar också Riksantikvarieämbetets bedömning att reglerna om skyddsbestämmelser i detaljplan och områdesbestämmelser (4 kap. 16 § 3 samt 4 kap. 42 § 6 PBL i det remitterade förslaget) bör hänvisa till 2 kap. 6 § tredje stycket PBL. Sådana skyddsbestämmelser i områdesbestämmelser bör liksom i dag endast få meddelas i samband med att kommunen reglerar användningen och utformningen av mark för gemensam användning (4 kap. 42 § 2) respektive när kommunen reglerar placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter (4 kap. 42 § 5). Mot bakgrund av Lagrådets synpunkter anser regeringen att det finns skäl att ge bestämmelsen en något annorlunda utformning än den som föreslogs i justeringspromemorian och lagrådsremissen.

Precis som Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) påpekar, innebär ändringen inte att en särskild planbestämmelse är en förutsättning för att skyddet mot förvanskning enligt 8 kap. 13 § PBL ska gälla. Bestämmelsen har i dag en självständig skyddsinnebörd, oavsett planbestämmelser, och det förhållandet är inte avsett att ändras.

Bestämmelserna i 14 kap. 10 § PBL reglerar en fastighetsägares rätt till ersättning på grund av bestämmelser om skydd, placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter. Även dessa bestämmelser bör ändras så att det tydligare framgår i vilka situationer som ersättning kan aktualiseras. Genom ändringarna kommer innehållet i paragrafen att bättre överensstämma med de äldre bestämmelserna i 14 kap. 8 § första stycket 3 och andra stycket tredje meningen ÄPBL.

9.2 Tydligare förutsättningar för kompletterande åtgärder utanför detaljplan

Regeringens förslag: Bestämmelserna i 9 kap. 31 a § 3 plan- och bygglagen om bygglov för vissa kompletterande åtgärder utanför detaljplanelagt område ska ändras så att den föreskrivna prövningen inte längre måste göras mot hela 2 kap.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslog lättnader beträffande rätten till kompletteringsåtgärder i anslutning till en- och tvåbostadshus utanför ett område med detaljplan eller områdesplan (SOU 2013:34 s. 396). Bland annat skulle inte hänsyn behöva tas till bestämmelserna i 2 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har särskilt kommenterat förslaget angående kompletteringsåtgärder. I sitt remissvar avseende justeringspromemorian har dock Kungl. Tekniska högskolan påtalat behovet av en ändring som liknar den som Plangenomförandeutredningen

Prop. 2013/14:126

207

har föreslagit, men som dock begränsas till en återgång till paragrafens lydelse i en tidigare remiss. Detta eftersom högskolan förmodar att den nuvarande lydelsen beror på en felskrivning.

Skälen för regeringens förslag: I 9 kap. 31 § PBL anges vilka krav som ska vara uppfyllda för att bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan. Från denna bestämmelse undantas vissa angivna ändringar och kompletteringar, s.k. kompletteringsåtgärder, vilket framgår av 9 kap. 31 a § PBL. Gemensamt för båda bestämmelserna är att en åtgärd ska uppfylla de krav som följer av 2 kap. och 8 kap. 1–3, 6, 7, 9–13, 17 och 18 §§ PBL, i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser.

De ändringar och kompletteringar som avses i 9 kap. 31 a § PBL ska enligt den nuvarande bestämmelsen prövas mot fler krav än vad som gällde i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL. Regleringen i ÄPBL byggde sammanfattningsvis på att kompletteringsåtgärderna enbart skulle uppfylla kraven om hur byggnaden ska placeras, utformas och utföras inom en tomt som redan har godtagits för bebyggelse, medan sådana åtgärder som medförde förändrad markanvändning även skulle uppfylla kraven på lämplighet i förhållande till bl.a. olika allmänna intressen (prop. 1985/86:1 s. 273). Detta medförde att en kompletteringsåtgärd skulle uppfylla kraven på byggnader m.m. i 3 kap. ÄPBL, medan övriga åtgärder utanför detaljplan skulle uppfylla samtliga krav i 2 och 3 kap. ÄPBL, dvs. även sådana allmänna intressen som skulle beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse (jfr 2 kap. ÄPBL). Kraven på kompletteringsåtgärder var sålunda mindre långtgående än för övriga åtgärder i ÄPBL. Detta förhållande kallades i förarbetena till ÄPBL för fastighetsägarens rätt till kompletteringsåtgärder.

I samband med införandet av nya PBL ändrades delvis strukturen i förhållande till vad som hade gällt enligt ÄPBL. De bestämmelser som tidigare hade funnits samlade i 3 kap. ÄPBL placerades dels tillsammans med bestämmelserna om allmänna intressen i 2 kap. PBL, dels tillsammans med övriga krav på byggnadsverk m.m. i 8 kap. PBL.

Enligt nya PBL ska en kompletteringsåtgärd uppfylla samtliga krav i 2 kap. PBL (jfr 9 kap. 31 a § 3 PBL). Detta medför att kraven som en kompletteringsåtgärd ska uppfylla för att bygglov ska kunna ges har utökats. Ändringen har inte kommenterats i förarbetena.

Plangenomförandeutredningen har föreslagit att bestämmelsen ska ändras på så sätt att en kompletteringsåtgärd inte ska behöva uppfylla kraven i 2 kap. PBL. Utredningen menar att kraven i 2 kap. PBL inte behöver vara uppfyllda, eftersom det är fråga om åtgärder i anslutning till ett befintligt en- eller tvåbostadshus. De krav som följer av 2 kap. ska således redan ha prövats i samband med att bostadshuset lokaliserades till platsen (SOU 2013:34 s. 396).

De krav i 2 kap. PBL som överfördes från 3 kap. ÄPBL motsvaras i dag av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ PBL. Dessa bestämmelser innebär bl.a. krav på att byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan, att byggnadsverk som placeras under markytan i skälig omfattning ska utformas så att det inte försvårar användningen av marken ovanför samt att byggnadsverk ska placeras och utformas så att

Prop. 2013/14:126

208

den avsedda användningen eller byggnadsverket inte medför en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt.

Regeringen anser att det skulle föra för långt att ta bort kopplingen till samtliga krav i 2 kap. PBL, på så sätt som Plangenomförandeutredningen har föreslagit. Enligt regeringens uppfattning bör en kompletteringsåtgärd även uppfylla de krav som tidigare fanns i 3 kap. ÄPBL, men som i dag är placerade i 2 kap. PBL. Enligt regeringens bedömning är det däremot inte lämpligt att, som i dag, kräva att en kompletteringsåtgärd ska uppfylla samtliga krav i 2 kap. PBL, eftersom dessa krav får anses ha prövats redan i samband med att byggnadsnämnden medgav den huvudsakliga verksamheten på platsen. Det nu sagda innebär att hänvisningen till 2 kap. i 9 kap. 31 a § PBL bör ändras så att hänvisningen endast sker till 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket samt 8 och 9 §§ PBL. Någon ändring av de krav som ska vara uppfyllda i 8 kap. PBL bör däremot inte ske.

9.3 Tydligare bestämmelser om slutbesked och användningsförbud

Regeringens förslag: Bestämmelserna i 10 kap. 36 § plan- och bygglagen om interimistiskt slutbesked ska förtydligas så att det framgår att ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt. Vidare ska 11 kap. 33 § plan- och bygglagen ändras så att det krävs synnerliga skäl för att byggnadsnämnden ska få besluta om användningsförbud, om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland

Boverket, Sveriges byggindustrier och Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att språket i författningsförslaget är otympligt genom hänvisningen till första stycket. Göteborgs kommun tillstyrker förslaget med tillägget att det i beslutet alltid bör anges ett datum när byggherren ska lämna kompletterande redovisning så att ett permanent slutbesked kan ges. Göteborgs kommun menar också att regelverket måste vara tydligt angående vilka handlingsalternativ som föreligger för kommunen i de fall byggherren inte följer det interimistiska beslutet och föreslår ett ytterligare lagrum där det tydligt framgår att kommunen får förelägga en byggherre m.m. vid vite att inkomma med en beslutad utredning eller intyg, alternativt införandet av en sanktionsavgift satt i relation till byggnadsytan. Ett tillägg bör även, enligt Göteborgs kommun, göras till 10 kap. 34 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, beträffande möjligheten att färdigställa i etapper vid permanenta slutbesked. Även Örebro kommun anser att möjligheten till interimistiskt slutbesked är bra men bör kompletteras med en bortre tidsgräns när slutbeskedet upphör att gälla och måste ersättas med ett slutligt slutbesked. Risken med förslaget är annars att byggherren saknar incitament

Prop. 2013/14:126

209

att lämna in de handlingar som behövs för att bygglovsprövningen formellt ska kunna avslutas.

Skälen för regeringens förslag

Etappvisa projekt

Av 10 kap. 4 § PBL framgår att slutbesked normalt krävs för att ta ett byggnadsverk i bruk. Slutbesked ska ges när byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 11 kap. PBL. Slutbeskedet innebär också att byggnadsverket får tas i bruk. I 10 kap. 36 § PBL anges att en byggnadsnämnd, om ett slutbesked inte kan ges på grund av att en brist som inte är försumbar behöver avhjälpas eller på grund av att en kontroll behöver göras i ett senare skede, får ge ett slutbesked som är beroende av att bristen avhjälps eller att kontrollen görs, dvs. ett interimistiskt slutbesked. Detta är ett mycket vanligt förfarande vid uppförande av bostads- och kontorshus. Det kan t.ex. röra sig om punkter i kontrollplanen som återstår att åtgärda men som inte hindrar att byggnaden tas i bruk.

Av 3 kap. 21 § plan- och byggförordningen (2011:338) framgår att om en ombyggnad ska genomföras i etapper och de tekniska egenskapskraven medför krav på omfattande ändringar av andra delar av byggnaden än den direkt berörda delen, får byggnadsnämnden i kontrollplanen eller i ett särskilt beslut bestämma att en sådan ändring inte behöver utföras förrän vid en viss senare tidpunkt, om det av tekniska, sociala eller ekonomiska skäl är lämpligare.

Boverket har gjort bedömningen att eftersom slutbesked är en förutsättning för att en byggnad ska få tas i bruk är det väsentligt att en byggherre kan få slutbesked för olika delar av en byggnad för att möjliggöra en successiv inflyttning. Detta kan gälla vid såväl nybyggnadsprojekt, då t.ex. bygglovet omfattar flera separata byggnadskroppar, som vid större ändringsprojekt som inte är så genomgripande att de uppfyller lagens definition av ombyggnad. Exempelvis kan det i sådana fall vara aktuellt med inflyttning efter hand som separata trapphus färdigställs.

Regeringen gör bedömningen att etappvisa slutbesked kan underlätta genomförandet av större projekt som tas i bruk successivt i den takt som de blir klara, t.ex. projekt som omfattar flera byggnadskroppar. I 10 kap. 36 § första stycket PBL bör därför läggas till att ett interimistiskt slutbesked får avse etapper i ett projekt.

Användningsförbud 11 kap. 33 § PBL innehåller bestämmelser om när byggnadsnämnden får besluta om användningsförbud för hela eller delar av ett byggnadsverk.

Detta får ske antingen om byggnadsverket har brister som kan äventyra säkerheten för dem som uppehåller sig i eller i närheten av det eller om det inte finns förutsättningar för att ge slutbesked enligt 10 kap. 34 eller 35 § PBL.

Det finns oklarheter kring hur ett interimistiskt slutbesked förhåller sig till användningsförbud, bl.a. när ett interimistiskt slutbesked har lämnats och en begärd mätning inte har lämnats in i föreskriven tid. På grund av dessa oklarheter anser regeringen att det finns ett behov av att förtydliga

Prop. 2013/14:126

210

regleringen om användningsförbud när det gäller att ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked. Ett sådant förtydligande sker lämpligen genom en ändring av bestämmelsen om användningsförbud i PBL.

Användningsförbud är en mycket ingripande åtgärd, särskilt i fall då ett byggnadsverk redan har tagits i bruk. Möjligheten att besluta om användningsförbud bör därför inte tillgripas slentrianmässigt. Om ett byggnadsverk har tagits i bruk med stöd av ett interimistiskt slutbesked, bör det vara möjligt att besluta om användningsförbud endast om det finns synnerliga skäl för det. Exempel på synnerliga skäl är när det framkommit nya omständigheter som inte kunnat förutses som ger anledning att befara att ett byggnadsverk inte uppfyller grundläggande krav rörande hälsa och säkerhet.

Ett interimistiskt slutbesked bör, som Göteborgs kommun och Örebro kommun påpekar, alltid kopplas till en tidsgräns då det interimistiska slutbeskedet upphör att gälla. Regeringen anser emellertid att det inte är nödvändigt att tynga lagtexten med en sådan upplysning.

Flera remissinstanser har ställt frågan om vilka handlingsalternativ som byggnadsnämnden har i de fall som byggherren inte lämnar in nya handlingar när sådana har krävts. Redan i dag har byggnadsnämnden möjlighet att besluta om ett åtgärdsföreläggande om en byggherre m.m. låter bli att vidta en åtgärd och därigenom bryter mot en skyldighet enligt PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen (11 kap. 19 § PBL). Förutsättningarna för att införa en byggsanktionsavgift för sådana fall där byggherren inte lämnar in de handlingar som krävs enligt ett interimistiskt slutbesked får övervägas i annan ordning.

9.4 Byggnadsnämnden får förbjuda att en åtgärd utförs på nytt

Regeringens förslag: En ny bestämmelse ska införas i plan- och bygglagen som ger byggnadsnämnden möjlighet att i samband med ett rättelseföreläggande förbjuda att en olovlig åtgärd utförs på nytt, om den kräver bygglov. Förbudet ska få förenas med vite och det ska gälla omedelbart om inget annat bestäms.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna ser positivt på förslaget. Boverket menar att bestämmelsen kan få en mer lättbegriplig språklig utformning. Det menar också Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) som föreslår en omformulering. Domstolen påpekar att bestämmelsen hänvisar till en sådan åtgärd som föreläggandet avser och anger att utförande på nytt av åtgärden får förbjudas. Föreläggandet avser emellertid rimligen rättelseåtgärden, dvs. rivning, återställande eller liknande.

Bestämmelsen kan lämpligen i stället formuleras så, att nämnden får förbjuda att den olovligen utförda åtgärden utförs på nytt, om den kräver bygglov.

Prop. 2013/14:126

211

Skälen för regeringens förslag: Kommunen kan enligt 11 kap. 20 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, förelägga om rättelse om det på en fastighet eller i fråga om ett byggnadsverk har vidtagits en olovlig åtgärd. Bestämmelserna ger dock inte byggnadsnämnden en möjlighet att förbjuda att den åtgärd som föreläggandet avser utförs igen efter att rättelse har gjorts. Exempelvis kan situationen vara den att någon som förelagts att inom viss tid ta bort ett upplag visserligen uppfyller föreläggandet och tar bort upplaget, men omedelbart därefter anordnar ett nytt upplag på samma plats. Föreläggandet blir under sådana förhållanden utan verkan som påtryckningsmedel.

I 10 kap. 14 § andra stycket plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL, fanns en möjlighet att förbjuda att en åtgärd – som ett föreläggande avser – utförs på nytt efter att rättelse har gjorts. Av förarbetena till PBL framgår inte att en ändring var avsedd. Regeringen gör bedömningen att den tidigare möjligheten att förbjuda åtgärden bör återinföras. Liksom tidigare måste förbudet beslutas i samband med rättelseföreläggandet och kan endast avse åtgärder som kräver bygglov.

För att samma möjligheter ska finnas som i ÄPBL krävs även följdändringar i 11 kap. 37 § PBL (förbudet får förenas med vite) och i 11 kap. 38 § PBL (förbudet gäller omedelbart, om något annat inte bestäms).

Viss språklig justering görs i enlighet med synpunkter från Boverket och Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen).

Bestämmelserna finns i 11 kap. 32 a, 37 och 38 §§ PBL.

9.5 Andra rättelser och justeringar

Regeringens förslag: Ett antal enklare ändringar ska göras i 9 kap. 4, 6, 11 och 30–31 a §§ samt i 14 kap. 3 § plan- och bygglagen.

Justeringspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. I justeringspromemorian föreslogs även en ändring i 5 kap. 16 § plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, men som inte behövs till följd av de förslag som redovisas i avsnitt 6.1.

Remissinstanserna: De föreslagna ändringarna tillstyrks eller lämnas okommenterade av remissinstanserna.

Plangenomförandeutredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag, eftersom utredningen föreslog att definitionen av termen bebygga i 1 kap. 4 § PBL borde ändras så att den inte skulle omfatta parkeringsplatser (SOU 2013:34 s. 302 ff.).

Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till utredningens förslag. Flera remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), anser dock att det förutom parkeringsplatser finns ett stort antal byggnadsverk som borde kunna uppföras eller anläggas på sådan mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas. Enligt flera remissinstanser borde ”undantaget” för parkeringsplatser från termen bebygga således utökas till att omfatta även andra byggnadsverk än parkeringsplatser, t.ex. murar och plank.

Prop. 2013/14:126

212

Skälen för regeringens förslag

Några mindre rättelser och justeringar

I 14 kap. 3 § PBL regleras ersättning vid vissa förelägganden. En hänvisning finns till 11 kap. 22, 23 och 24 §§ PBL. Den sistnämnda paragrafen avser föreläggande om att anordna stängsel kring ett byggnadsverk för industriändamål som inte längre används. Hänvisningen till 11 kap. 24 § PBL bör tas bort eftersom ett föreläggande enligt denna paragraf inte bör ge rätt till någon ersättning (jfr 14 kap. 3 § i plan- och bygglagen [1987:10], förkortad ÄPBL).

I 9 kap. PBL bör en redaktionell ändring av 4 och 6 §§ göras för att förtydliga att de undantag från lovplikt som anges i paragrafen när det gäller murar och plank, avser de föreskrifter om lov för sådana anläggningar som regeringen har meddelat i plan- och byggförordningen (2011:338).

Bestämmelsen i 9 kap. 11 § PBL bör ändras så att en tidigare språklig felaktighet rättas.

Bestämmelserna i 9 kap. 30, 31 och 31 a §§ PBL bör ändras så att hänvisningarna till 8 kap. inte längre görs till bestämmelserna i 2 § andra stycket och 12 § andra stycket om enkelt avhjälpta hinder, för vilka bestämmelserna i 9 kap. 30–31 a §§PBL om förutsättningar för bygglov inte är relevanta.

Definitionen av termen bebygga bör inte ändras

I många detaljplaner finns bestämmelser med innebörden att viss mark inte får bebyggas. Sådan mark brukar benämnas ”prickmark” eftersom de områden där bestämmelsen ska gälla vanligtvis markeras på detaljplanekartan i form av ett raster med punkter. Ofta har dessa bestämmelser använts för att reglera var nya byggnader kan placeras.

Det har tidigare varit en utbredd uppfattning att mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas ändå kan användas för parkeringsändamål (SOU 2013:34 s. 302). Ny bebyggelse eller ändrad användning av befintliga byggnader kan medföra att sådan mark som enligt detaljplanen inte får bebyggas behöver tas i anspråk för parkeringsplatser. Detta gäller inte minst i de fall då planförfattaren, uttryckligen eller underförstått, har avsett att parkeringen ska anordnas inom sådan mark.

När nya PBL trädde i kraft infördes en definition av termen bebygga, som gavs innebörden ”att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk” (1 kap. 4 § PBL). Eftersom en parkeringsplats utgör ett byggnadsverk i PBL:s mening, leder legaldefinitionen till slutsatsen att marken bebyggs om en parkeringsplats anordnas på platsen. Eftersom s.k. prickmark vanligtvis ges innebörden att ”marken inte får bebyggas”, har definitionen uppfattats som att parkeringsplatser blir planstridiga inom sådan mark. Mot denna bakgrund föreslog Plangenomförandeutredningen att definitionen av termen bebygga borde ändras på så sätt att definitionen inte längre ska omfatta parkeringsplatser.

Regeringen gör följande bedömning. I PBL har termen bebygga definierats, och används där för att klargöra vad som utgör allmänna intressen (2 kap. 4 § PBL), vilka åtgärder som ska regleras med detaljplan (4 kap. 2–3 §§ PBL), vad som får regleras i en detaljplan (4 kap. 11 och 14 §§ PBL), att kommunen får lösa viss mark (6 kap. 13 § PBL) samt vissa

Prop. 2013/14:126

213

krav som gäller när tomter ska bebyggas (8 kap. 9 § PBL). Det framgår av inledningen till 1 kap. 4 § PBL att definitionerna i bestämmelsen avser hur dessa ska förstås i PBL. Även om termen bebygga har definierats och används med en viss betydelse i PBL finns det ingen bestämmelse i PBL som anger att termen nödvändigtvis ska ha samma innebörd när termen förekommer i ett beslut, t.ex. ett bygglov eller en detaljplan, som har meddelats med stöd av PBL. Uppfattningen att definitionen i sig förhindrar att viss mark används som parkering saknar därmed stöd i PBL.

Om definitionen av termen bebygga skulle ändras till att ”förse ett område med ett eller flera byggnadsverk som inte är en parkeringsplats” skulle detta även påverka bl.a. detaljplanekravet och vilka krav som gäller när en tomt tas i anspråk för en parkeringsplats. Vidare skulle den föreslagna författningsändringen kunna leda till nya tolkningsproblem kring vad som ska gälla för alla andra anläggningar, t.ex. staket, grindar och vissa lekredskap, m.m., som vanligtvis kan anordnas på sådan mark som enligt en detaljplan inte får bebyggas.

Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att definitionen av termen bebygga i 1 kap. 4 § PBL inte bör ändras.

10 Byggandet blir mer förutsägbart med enhetliga tekniska egenskapskrav

Regeringens förslag: En ny bestämmelse ska införas i plan- och bygglagen om att en kommun inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, andra ärenden enligt plan- och bygglagen eller i samband med genomförande av detaljplaner. Om en kommun ställer sådana egna krav ska dessa krav vara utan verkan. Den nya bestämmelsen ska dock inte gälla fall då kommunen i detaljplan bestämmer skydd mot störningar eller placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter eller då kommunen handlar som byggherre eller fastighetsägare.

Byggkravsutredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Byggkravsutredningens förslag hade samma syfte som regeringens, men reglerade mer i detalj de olika sammanhang där särkrav kan ställas (SOU 2012:86, s 69 ff.). Utredningens förslag omfattade också en större grad av tillsyn och kontroll, bl.a. genom länsstyrelsens medverkan.

Byggkravspromemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. En komplettering görs för att klargöra att förbudet mot särkrav inte avser sådana krav som kan ställas med stöd av 4 kap.12 och 16 §§plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Nacka tingsrätt (mark- och miljödomstolen) och

Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen) är positiva till eller har inga invändningar mot förslagets huvuddrag. Även flera myndigheter, däribland Konkurrensverket, Jordbruksverket, Trafikverket, Kommers-

Prop. 2013/14:126

214

kollegium och Tillväxtverket tillstyrker förslaget. Några remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) och Boverket menar att det är otydligt hur förslaget förhåller sig till de lagrum som i dag ger kommunen rätt att ställa vissa särkrav som krävs för att bebyggelse ska vara möjlig på en plats med vissa förutsättningar, t.ex. där särskilda tekniska lösningar krävs för att motverka erosion, sättningar och översvämning eller där särskilda krav ställs på exempelvis fasader för att motverka störningar eller risker. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) och flera andra remissinstanser påtalar också ett behov av att förtydliga när kommunen handlar i egenskap av fastighetsägare respektive myndighet.

Några myndigheter har invändningar mot förslaget. Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) avstyrker förslaget och ifrågasätter den analys som gjorts av byggkostnaderna och de slutsatser som redovisas. Domstolen påpekar att förhållandena för byggande i Sverige är olika, främst beroende av olikartat klimat. Kommuner ställer därför olika krav vid nyproduktion av bostäder beroende på var byggandet sker. Detta förfarande är i grunden innovativt och bidrar till både bättre bostäder och bättre miljöhänsyn. Naturvårdsverket och Energimyndigheten avstyrker förslaget, då det skulle försämra möjligheterna att nå flera miljökvalitetsmål på ett kostnadseffektivt sätt, bl.a. genom att bromsa upp spridningen av ny teknik och goda miljölösningar. Naturvårdsverket menar att staten bör uppmuntra kommuner som vill gå före i omställningen till ett hållbart samhälle. Energimyndigheten stödjer kommuner i arbetet med att främja ökad energieffektivisering och anser att i kommunernas långsiktiga miljöarbete är den fysiska planeringen ett starkt styrmedel. De kommunala byggkraven är därmed, enligt Energimyndigheten, en del i kommunernas arbete med att uppfylla lokala mål med syfte att minimera energianvändning, klimatpåverkan och resursförbrukning. Byggkravspromemorians förslag kan leda till icke önskvärda konsekvenser för det långsiktiga arbetet med omställningen av energisystemet samt för arbetet med hållbar samhällsutveckling. Kemikalieinspektionen anser att konsekvenserna av förslaget inte är tillräckligt utredda vad gäller kemikalieanvändning. Om det remitterade förslaget realiseras behöver bygglagstiftningen som gäller kemikalier skärpas på nationell nivå, i analogi med de regler som utvecklas på energiområdet. Riksantikvarieämbetet ställer sig kritiskt till förslaget då det alltför ensidigt utgår från ett renodlat fokus på sänkta byggkostnader och möjligheten att åstadkomma en industriell byggproduktion. Detta riskerar att leda till en utveckling med ökad likriktning i stället för en utveckling där långsiktigt hållbara lösningar står i fokus. Utöver detta är det viktigt att lyfta fram kulturarvsfrågan inklusive ett hantverksmässigt och platsanpassat byggande. Havs- och vattenmyndigheten konstaterar att kommuner och myndigheter enligt 5 kap. 3 § miljöbalken ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. Ett sätt att arbeta i enlighet med detta kan vara att i detaljplaneringen ställa krav på t.ex. en viss form av avloppslösning för att minimera tillförsel av övergödande ämnen till en recipient där det finns risk att gällande miljökvalitetsnorm för vatten inte kommer att uppnås. Detta ligger också i linje med vattenmyndigheternas åtgärdsprogram som anger att kommunerna behöver utveckla sin planläggning och prövning så att miljökvalitetsnormerna för vatten uppnås och inte överträds. Det är därför olämpligt att hindra kommuner som vill agera på detta vis eller i övrigt höja ambitionsnivån inom

Prop. 2013/14:126

215

miljöområdet genom att anpassa tekniska egenskapskrav efter lokala förutsättningar. Statens centrum för arkitektur och design anser att förslaget innebär en begränsning av lokal och regional utveckling där det ges uttryck för höga ambitioner vad gäller energisnåla och miljömässigt genomtänkta byggnader, vilket i sin tur innebär en tydlig tillbakagång för en tvärsektoriell värdegrund om hållbar samhällsutveckling. Regelrådet avstyrker förslaget med anledning av att de administrativa effekterna är ofullständigt beskrivna och att konsekvensutredningen är bristfällig.

De flesta universitet och högskolor som svarat på remissen är generellt positiva till förslagets syfte. Linnéuniversitetet menar dock att undantag från förbud mot kommunala särkrav måste kunna medges. Detta gäller sådana fall då kommuner genom ett aktivt deltagande som byggherre eller beställare deltar i t.ex. forsknings- och utvecklingsprojekt. Kungl.

Tekniska högskolan menar att den föreslagna lagtexten i 8 kap. 4 § PBL är formulerad på ett sätt som kan leda till tolkningsproblem. Där anges att en kommun inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper ”vid planläggning, genomförande av detaljplaner och andra ärenden enligt denna lag”. Dessutom anges i samma lagrum att om kommunen i ett ”ärende enligt denna lag” ställer egna tekniska krav ska dessa vara utan verkan. Eftersom de kommunala särkraven oftast ställs i form av villkor i avtal är frågan om dessa avtal är ett ärende ”enligt denna lag”. Det förefaller enligt högskolan svårt eftersom avtal inte finns som ärendetyp i PBL. Lagtextens formulering blir särskilt problematisk i fråga om de avtal som skrivs i samband med kommunala markanvisningar, som ofta betraktats som enbart en överenskommelse som kommunen ingår i egenskap markägare, frikopplat från kommunens myndighetstillämpning av PBL.

Länsstyrelserna i Stockholms, Skånes, Västra Götalands, Gotlands, Värmlands, Jämtlands, Örebro respektive Kalmar län avstyrker förslaget, huvudsakligen av samma skäl som Naturvårdsverket och Energimyndigheten anför. Länsstyrelsen i Stockholms län påpekar att man vid diskussioner med byggherrar inte har fått uppfattningen att det är kommunernas särkrav som i första hand försvårar byggandet. De främsta hindren är i stället bristen på mark, svårighet att driva projekt i vissa kommuner samt brister i infrastrukturens utbyggnad och kapacitet.

Lokala energikrav skulle snarare kunna vara en pådrivande faktor för byggbolagen att bygga energieffektiva bostäder som i ett livscykelperspektiv blir billigare och i slutändan ger lägre boendekostnader. Mindre byggherrar tar sig ofta an mindre förtätningsprojekt vilket tyder på att de kan förändra sin produkt efter lokala förutsättningar och krav och att detta därför även kan vara en konkurrensfördel för mindre aktörer. Länsstyrelsen i Skåne län menar att kommunerna som planeringsansvariga myndigheter måste kunna ha möjlighet att fullfölja sina översiktsplaner som i många fall slår fast höga ambitioner inom energi- och klimatmålen. Flera länsstyrelser menar också att förslaget utgår från alltför långtgående slutsatser utifrån ett svagt empiriskt material och att konsekvensutredningen är otillfredsställande. Länsstyrelsen i Östergötlands län tillstyrker dock förslaget, men noterar att detta har utformats så att det påverkar allt slags byggande och alla typer av tekniska krav på byggnadsverk. Detta beskrivs inte i byggkravspromemorian. I föreslagen lagändring ingår 8 kap. 4 § PBL i sin helhet, och länsstyrelsen anser att

Prop. 2013/14:126

216

alla nio punkter bör konsekvensbedömas, inte bara miljön och tillgänglighet.

De flesta av de kommuner som svarat på remissen samt även Sveriges

Kommuner och Landsting (SKL) avstyrker förslaget. De hävdar att förslagen utgör ett hinder för kommunernas arbete för ett hållbart och energisnålt byggande. Kommunerna ifrågasätter den konsekvensutredning som legat till grund för bedömningen i byggkravspromemorian. Många kommuner, bl.a. Huddinge kommun, menar att förslaget utgör ett obefogat och orimligt stort ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Vidare ifrågasätts om förslaget verkligen ger önskad effekt. Även Byggkravsutredningens beräkning att särkraven innebär 10–15 procent högre byggkostnader ifrågasätts, liksom det faktum att livscykelperspektivet inte beaktats i utredningens beräkningar. Många kommuner, bl.a. Malmö kommun, ställer sig i stället bakom SKL:s arbete med att utveckla en gemensam modell för kommuner att ställa långtgående krav på energieffektiva byggnader vid försäljning av kommunal mark. Stockholms kommun (Stadslednings-, Exploaterings- och Stadsbyggnadskontoren samt Miljöförvaltningen) anser att förslaget är lagtekniskt felaktigt och blandar ihop offentligrättsliga och civilrättsliga principer. Förslagets motivering att kommunens markanvisningar kan ses som en indirekt del av planmonopolet saknar stöd i lagstiftningen. Beslut när kommunen upplåter egen mark och villkoren för markförsäljning regleras inte av

PBL. Några kommuner, däribland Borgholms och Kalmar kommun, är dock positiva till förslaget.

Flera regioner, kommunalförbund och landsting, däribland Stockholms läns landsting, Västra Götalands läns landsting, samverkansorganet i

Örebro län (Region Örebro), och Skåne läns landsting ställer sig kritiska till förslaget på samma grunder som merparten av kommunerna.

Förbundet för ett samhälle utan rörelsehinder (DHR) och Handisam avstyrker förslaget eftersom det hindrar kommuner att ställa särskilda krav på tillgänglighet utöver vad som föreskrivs i Boverkets byggregler, vilket innebär en försämring av bebyggelsens tillgänglighet. Handisam menar att förslaget är alltför dåligt underbyggt och att utredningen i huvudsak handlar om energihushållning. Områdena energihushållning och tillgänglighet är så olika att det inte går att överföra erfarenheter från det ena området till det andra. Även Elöverkänsligas Riksförbund avstyrker förslaget på liknande grunder.

Sveriges Byggindustrier och ett flertal större och mindre byggföretag, bl.a. NCC, JM, Myresjöhus och Artigs Bygg AB ställer sig bakom förslaget. Flera byggföretag ser dock en risk att kommuner fortsättningsvis kommer att ställa krav på tekniska egenskaper genom att göra markanvisningar genom kommunägda bolag. Även Näringslivets regelnämnd, Sveriges advokatsamfund, Fastighetsägarna Sverige, Villaägarnas Riksförbund och Trä- och Möbelföretagen tillstyrker förslaget. Skanska avstyrker dock förslaget med hänvisning till att det saknas grund för att genomföra lagändringarna eftersom kommunerna med SKL:s hjälp nu har samordnat sina olika energikrav och att energikraven lagts på en rimlig nivå som inte kan betraktas som kostnadsdrivande eller utgöra hinder för ett industriellt och kostnadseffektivt byggande. De föreslagna lagändringarna behövs således inte längre utan frågan har hanterats genom en frivillig samordning vilket bör vara både samhällsekonomiskt

Prop. 2013/14:126

217

och företagsekonomiskt mest kostnadseffektivt. Skanska föreslår att regeringen avvaktar en tillämpning och implementering av de samordnade energikraven hos kommunerna innan en eventuell lagförändring genomförs.

Några remissinstanser, däribland Kontrollansvarigas Riksförening (KARF), instämmer i förslaget men ifrågasätter bedömningen att det inte är lämpligt att begränsa kommunens möjlighet att ställa krav på vissa tekniska egenskaper vid tomträttsupplåtelser, eftersom kommunen då agerar i egenskap av fastighetsägare. Denna ”öppning” kan, enligt KARF, riskera att leda till att kommunen i stället för markanvisningar upplåter mark genom tomträttsupplåtelser och på detta sätt påtvingar någon annan krav på andra tekniska egenskaper än de som följer av plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, respektive Boverkets byggregler (BFS 2011:6), förkortade BBR.

Sveriges Arkitekter avstyrker förslaget med hänvisning till de argument med vilka Byggkravsutredningens förslag avstyrktes i tidigare remiss.

Där framfördes att i första hand bör en ökad harmonisering bland särkraven eftersträvas på frivillig basis i linje med det arbete som SKL, vissa kommunförbund och andra kommunsamarbeten har påbörjat. Ett förbud mot särkrav är en alltför stor inskränkning i den kommunala självstyrelsen och en alltför stor ytterligare byråkratisering av planprocessen i förhållande till vad förbudet möjligtvis skulle uppnå.

Skälen för regeringens förslag

De tekniska egenskapskraven behöver vara enhetliga över landet

Det har framkommit att landets kommuner ställer olika krav på tekniska egenskaper för byggnadsverk. Detta har bl.a. framkommit i en remiss som Boverket genomförde hösten 2010 kring de nya energikraven i BBR. Av remissvaren framgår bl.a. att flera kommuner ställer energikrav utöver de krav som ställs i BBR. Kraven tillämpas bl.a. dels för kommunens egna byggnader, dels vid försäljning av kommunala småhustomter. Kraven innefattade på olika sätt en skärpning i förhållande till energikraven i BBR.

Mot denna bakgrund tillsatte regeringen i november 2011 Byggkravsutredningen. Utredningen fick i uppgift att bl.a. kartlägga vilka skillnader i tillämpningen och tolkningen av de tekniska egenskapskraven som förekommer i landets kommuner i samband med plan- och byggprocesserna. Utredningen skulle även analysera effekterna av skillnaderna i tillämpningen, särskilt avseende byggandet och produktivitetsutvecklingen i Sverige. Av utredningsdirektiven framgår att det finns en risk att skillnaderna i tillämpningen av kraven försvårar upphandlingen för byggherrar och arbetet för konsulter och entreprenörer samt att det finns en risk att skillnaderna leder till minskad förutsägbarhet och minskade möjligheter till prefabricering av konstruktioner. Detta påverkar i sin tur hela byggprocessen genom en begränsning av möjligheterna att upprepa byggprojekt i olika delar av landet. Detta kan i sin tur få konsekvenser både för de direkta och indirekta kostnaderna i enskilda projekt. Olika kravnivåer kan också leda till onödiga gränshinder, inte bara mellan landets kommuner utan också i förhållande till våra grannländer.

Prop. 2013/14:126

218

Byggkravsutredningen har i delbetänkandet Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav – genom enhetliga och förutsägbara byggregler (SOU 2012:86) kartlagt förekomsten av särkrav, dvs. kommunala krav med nivåer som går utöver de föreskrifter som anges i BBR. Utredningens undersökningar pekar på att det är relativt vanligt förekommande med sådana krav, framför allt när det gäller energiprestanda men även tillgänglighet. Enligt utredningen ställer kommunerna med andra ord högre krav än vad som anges i de nationella föreskrifterna. Enligt utredningen leder detta bl.a. till betydande direkta merkostnader för projektering och uppförande samt motverkar industriella koncept som kan ge lägre kostnader. Utredningens samlade bedömning är att den direkta merkostnaden för uppförande av bostäder i genomsnitt uppgår till 10– 15 procent, vilken till helt övervägande del beror på särkrav vad gäller bostäders energianvändning. Särkraven leder enligt utredningen till indirekta kostnader i form av minskat bostadsbyggande.

De tekniska egenskapskraven är allmänt gällande och syftar till att säkra en god kvalitet på den byggda miljön över hela landet. En fördel med att reglerna är nationella är att de ger en byggherre eller ett byggföretag förutsägbarhet. Förutsägbarheten motverkas av att kommuner ställer olika krav på byggnadsverks tekniska egenskaper som i varierande utsträckning går utöver kravnivåerna i BBR. I de allra flesta fall innebär särkraven inte att kommunerna frångår de tekniska egenskapskraven utan att kommunerna inför lokala skärpningar av gällande krav, ofta till följd av att kommunen uppfattar att de nationella föreskrifterna inte är tillräckligt långtgående och en önskan att profilera en viss exploatering som ett miljöprojekt.

Utredningen har bedömt att nackdelarna med kommunala särkrav är så betydande att dessa bör hindras. Utredningen har därför föreslagit en ”stoppbestämmelse” i PBL som innebär att kommunen inte får ingå ett genomförandeavtal som innehåller krav avseende tekniska egenskaper på byggnadsverk som går utöver vad som gäller enligt PBL eller föreskrifter meddelade med stöd av PBL. Den föreslagna stoppbestämmelsen reglerar på vilket sätt som genomförandeavtal får innehålla krav avseende byggnadsverks tekniska egenskaper.

Regeringen instämmer i utredningens uppfattning att det finns betydande nackdelar med att olika kommuner utformar egna krav på byggnadsverks tekniska egenskaper, inte minst genom att det påverkar byggkostnaderna. Sverige har bland de högsta byggkostnaderna inom Europeiska Unionen, vilket påverkar förutsättningarna för att tillgodose behovet av bostäder i landet. Enligt utredningen är särkraven en betydande källa till byggkostnaderna, vilket talar för att det är olämpligt att kommunerna utformar egna sådana krav. Regeringen gör bedömningen att tungt vägande skäl talar för att de tekniska egenskapskraven behöver vara enhetliga över landet och att de krav som ställs behöver vara miljömässigt, samhällsekonomiskt och fastighetsekonomiskt motiverade.

Den lagtekniska lösning som Byggkravsutredningen föreslog har kritiserats i samband med remissbehandlingen av delbetänkandet. Mot denna bakgrund redovisades i byggkravspromemorian en ny lagteknisk lösning.

Prop. 2013/14:126

219

Gällande bestämmelser

I PBL finns bestämmelser om tekniska egenskapskrav. Ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om nio olika områden som anges i lagen, bl.a. bärförmåga, säkerhet i händelse av brand, skydd mot buller, säkerhet vid användning samt energihushållning och värmeisolering (8 kap. 4 § PBL). Vad som krävs för att ett byggnadsverk ska anses uppfylla kraven framgår av föreskrifter som har meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Regeringen har i PBF preciserat innebörden av de tekniska egenskapskraven (3 kap. 7–22 §§ PBF). I förordningen har regeringen även bemyndigat Boverket att meddela de närmare föreskrifter som behövs för tillämpningen av bestämmelserna i lag och förordning (10 kap. 3 § PBF). Även Transportstyrelsen har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter för tillämpningen av tekniska egenskapskrav i vissa avseenden (10 kap. 6 § PBF). Boverkets föreskrifter om de tekniska egenskapskraven finns samlade i BBR respektive i Boverkets föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:10) om tillämpning av europeiska konstruktionsstandarder (eurokoder). Kontroll över att föreskrifterna om byggnadsverks tekniska egenskaper följs görs framför allt av byggnadsnämnden med hjälp av kontrollsystemet i 10 kap. PBL.

Olika former av genomförandeavtal

Byggkravsutredningen definierade ett genomförandeavtal som exploateringsavtal eller markanvisningsavtal. Ett exploateringsavtal definierade utredningen som ett avtal mellan en privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun, som innehåller bestämmelse om genomförande av en detaljplan som berör en enskild fastighet. Markanvisningsavtal definierade utredningen som ett avtal mellan en privat byggherre eller privat fastighetsägare och en kommun eller med ett av kommunen helt eller delvis ägt bolag, där kommunen eller bolaget överlåter eller upplåter fastighet eller del av fastighet och som innehåller bestämmelse om genomförande av en detaljplan.

Regeringen gör i fråga om kommunala särkrav bedömningen att tilllämpningsområdet, när det gäller ett exploateringsavtal eller ett markanvisningsavtal, bör omfatta alla typer av byggherrar och fastighetsägare som en kommun ingår avtal med, dvs. inte bara en privat byggherre eller en privat fastighetsägare. I andra sammanhang kan olika genomförandeavtal definieras på andra sätt.

Markanvisningsavtal, dvs. ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för bebyggande, kan även upprättas utan att det är frågan om genomförande av en detaljplan. Sådana markanvisningsavtal, som inte avser genomförande av en detaljplan, omfattas inte av den reglering som föreslås i detta avsnitt.

Det behövs en ny reglering för att förhindra särkraven

En väsentlig fråga är om det ur en rättslig synvinkel överhuvudtaget behövs en reglering för att förhindra att särkrav ställs i genomförande-

Prop. 2013/14:126

220

avtal, om kommunernas hantering av de markanvisnings- och exploateringsavtal som det nu är frågan om följer den gällande lagstiftningen.

En kommun är i enlighet med 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen i sin utövning av den offentliga makten bunden av lag, den s.k. legalitetsprincipen. En kommuns verksamhet inom ramen för det s.k. kommunala planmonopolet utgör utövande av offentlig makt på så sätt som avses i regeringsformen. En kommun kan därigenom vid utövandet inte ställa upp andra krav än sådana som följer av lag (se även SOU 2012:86 s. 59).

Det finns för närvarande inte någon reglering av genomförandeavtal i PBL. Ett genomförandeavtal, oaktat form, avser emellertid att reglera genomförandet av en detaljplan och mot bakgrund av kommunernas s.k. planmonopol får en kommuns roll i en sådan avtalsprocess anses innebära utövande av offentlig makt. En kommun är således i denna verksamhet bunden av lag (jfr Madell, Tom, Avtal mellan kommuner och enskilda – Avtalsslut och rättsverkningar, 2000, s. 40 och 120 f.).

Regelverket kring de tekniska egenskapskraven i PBL är bindande och en kommun har inget bemyndigande att meddela föreskrifter inom det aktuella området. Utifrån BBR:s formuleringar utgör dock föreskrifterna i vissa delar en nivåreglering. Ofta anger BBR en minimi- eller maximinivå för vissa mått som krävs för att kravet ska anses vara uppfyllt (t.ex. inom energiområdet). Många av föreskrifterna är dock utformade som funktionskrav, vilket innebär en frihet i valet av teknisk lösning och att det krävs en viss tolkning av bestämmelserna för den faktiska tillämpningen.

Av lagens förarbeten kan utläsas att avsikten har varit att det är byggherren som ska ha friheten att besluta om den tekniska lösningen (se t.ex. prop. 1993/94:178 s. 62 f.), men detta är inte uttryckligen reglerat och det finns i gällande rätt inte något hinder mot att valfriheten kommer till uttryck i avtalsform. Mot denna bakgrund finns ingenting som hindrar att egenskapskraven som sådana hanteras i genomförandeavtal. Som regelverket ser ut i dag kan det följaktligen ligga inom lagens ramar att i genomförandeavtal ställa krav på byggnaders tekniska egenskaper, om kraven håller sig inom ramen för BBR:s bestämmelser och den civilrättsliga regleringen om avtal. Däremot finns det inget stöd för kommunen att ställa krav utöver de som framgår av PBL, PBF och BBR.

När det gäller s.k. markanvisningsavtal (se även avsnitt 11) handlar kommunen ibland inte utifrån sin offentliga makt. När markanvisningsavtalet inte avser genomförande av detaljplan, finns det i princip inga hinder för att i avtal ställa upp villkor om krav avseende byggnadsverks tekniska egenskaper, i vart fall inte så länge villkoren är hållbara utifrån t.ex. regleringen kring avtal, köp av fast egendom och kommuners kompetens enligt kommunallagen (1991:900).

Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det krävs en lagreglering för att förhindra att särkrav ställs upp i genomförandeavtal på sätt som görs i dag.

Prop. 2013/14:126

221

Byggkravsutredningens förslag bör inte ligga till grund för ny lagstiftning

I byggkravspromemorian konstaterades att Byggkravsutredningens förslag inte bör ligga till grund för ny lagstiftning, bl.a. eftersom det finns betänkligheter kring hur förslaget är utformat, inte minst när det gäller hur förslaget förhåller sig till det kommunala självstyret och kommunernas avtalsfrihet. Många remissinstanser framförde även att kommunernas möjlighet att ställa särkrav är ett viktigt verktyg för det lokala arbetet med att främja hållbart och energisnålt byggande och att ett förbud mot särkrav därför skulle motverka denna utveckling.

En invändning som framfördes mot den reglering som Byggkravsutredningen föreslog är att det är oklart vilken effekt som en sådan reglering skulle kunna få i den mån avtalen även omfattar marköverlåtelser (köpeavtal). I 4 kap. jordabalken finns bestämmelser om villkor vid försäljning av fast egendom, bl.a. ett principiellt förbud mot vissa villkor som håller ett fastighetsköp svävande.

En annan svårighet med den reglering som utredningen föreslog är att bestämmelsen kan förstås som att det i genomförandeavtal får ställas krav på en annan nivå, t.ex. en lägre maximinivå, än den nivå som anges i BBR så länge det hålls inom ramen för föreskrifterna. Detta kan dock inte ha varit utredningens avsikt, vilket talar för att en reglering behöver ges en annan utformning.

Mot denna bakgrund anser regeringen att en reglering bör bygga på det förslag som lades fram i byggkravspromemorian.

En reglering behöver vara generellt utformad, men riktas mot de situationer när kommunen handlar i egenskap av myndighet

Regeringen anser att de bästa förutsättningarna för utveckling av byggnadsteknik ges om tekniska krav ställs uteslutande på nationell nivå medan kommunernas långsiktiga miljöarbete bäst bedrivs inom ramarna för den fysiska planeringen. Enligt regeringens uppfattning är nackdelarna med sådana kommunala särkrav som beskrivs ovan så betydande att de bör hindras (se även SOU 2012:86, s. 65 f.).

En kommun kan agera i många olika roller, t.ex. som byggnadsnämnd, planmyndighet, byggherre och fastighetsägare. I egenskap av byggherre eller fastighetsägare kan en kommun ha godtagbara skäl för att kräva att en ny byggnad har tekniska egenskaper som går utöver de krav som följer av BBR. Starka skäl talar även för att en kommun inte bör ha sämre möjligheter att agera på marknaden än vad andra fastighetsägare har. Mot denna bakgrund anser regeringen att regleringen bör utformas så att den förhindrar kommunen att i egenskap av myndighet påtvinga någon annan krav på andra tekniska egenskaper än de som följer av PBF respektive BBR.

Regeringen anser att PBL tydligt bör ange att en kommun inte får använda det s.k. kommunala planmonopolet eller sin funktion som myndighet för att förmå den enskilde att acceptera krav (och därmed kostnader) som går längre än vad lagstiftaren anser vara nödvändigt för att säkerställa väsentliga tekniska egenskaper. Det spelar alltså ingen roll i vilken form som kravet ställs, t.ex. om det sker i en detaljplan, i ett bygglov, i ett startbesked eller i ett avtal. Förbudet kan sägas innebära en precise-

Prop. 2013/14:126

222

ring av legalitetsprincipen, dvs. kravet på lagstöd när det är frågan om ingripande åtgärder från en myndighet i förhållande till den enskilde.

Den tänkta regleringen innebär således att en kommun som huvudregel inte ska kunna kräva andra tekniska egenskaper i ett avtal om genomförande av en detaljplan, oavsett om det är frågan om ett exploateringsavtal eller ett markanvisningsavtal. Kommunen agerar i dessa situationer som planmyndighet, vilket innebär att förbudet omfattar dessa situationer. Några remissinstanser, däribland Kungl. Tekniska högskolan, påpekar att det inte är helt klart vilka aktiviteter i genomförandet av en detaljplan som är att betrakta som ärenden enligt PBL och att det således kan uppstå oklarhet, inte minst kring de olika avtal som tecknas i samband med detaljplanering. Regeringen instämmer i denna synpunkt eftersom avsikten är att förbudet ska gälla alla handlingar som kommunen vidtar som ett led i genomförande av detaljplan, oavsett om just den delen av plangenomförandet utgör ett ärende enligt PBL eller ej. Mot denna bakgrund anser regeringen att förbudet bör gälla vid planläggning, andra ärenden enligt PBL eller i samband med genomförande av detaljplaner.

Från kommunalt håll har invänts att ett förbud som även omfattar markanvisningsfallen skulle medföra att kommunernas möjlighet att förfoga över sin mark blir sämre än för andra fastighetsägare. Vidare har det ifrågasatts om regleringen är förenlig med 14 kap. 3 § regeringsformen, där det anges att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Enligt regeringsformen ska det således prövas om skälen för den tänkta regleringen motiverar det intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen innebär.

Markanvisningsfallet kan uppfattas som en marköverlåtelse där två jämbördiga avtalsparter kommer överens om att de byggnadsverk som senare uppförs ska utföras med sådana tekniska egenskaper som går längre än vad PBF och BBR kräver. I praktiken är det emellertid frågan om att kommunen använder det s.k. planmonopolet för att förmå köparen att bygga på ett sätt så att berörda byggnadsverk får andra tekniska egenskaper än vad regeringen och Boverket har bestämt. Regeringen anser att det inte är rimligt att kommunen ska kunna utöva sin makt utifrån planmonopolet på detta sätt.

Som framgår av konsekvensbedömningen bedöms den föreslagna regleringen vara förenlig med principen om den kommunala självstyrelsen (avsnitt 13.2).

Fastighetsägarna Sverige och Sveriges Byggindustrier har i sina remissvar uttryckt oro för att kommuner ska kunna undkomma förbudet mot egna tekniska egenskapskrav genom att göra markanvisningar genom kommunägda bolag. Regeringen bedömer dock att möjligheten att ställa krav på detta sätt är starkt begränsad redan i gällande lagstiftning. I 3 kap. 16 § kommunallagen anges förutsättningarna för att överlämna vården av kommunala angelägenheter till privaträttsliga organ. Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige överlämna vården av kommunala angelägenheter till bl.a. aktiebolag, handelsbolag eller en enskild individ. En grundförutsättning för att överlämnandet ska kunna ske är att den verksamhet som överlämnas faller inom ramen för den kommunala kompetensen. Det är således inte möjligt för kommunen att över-

Prop. 2013/14:126

223

lämna vården av en angelägenhet som det inte ankommer på kommunen att hantera, t.ex. om det, som i detta fall, finns ett lagstadgat förbud som begränsar kommunens kompetens på området.

Flera remissinstanser, bl.a. Västerås kommun, har hävdat att ett avtal som skrivs under av två parter inte kan ses som myndighetsutövning eftersom det varken är ett ensidigt beslut eller ett beroendeförhållande. Regeringen bedömer dock att då en av avtalsparterna är en myndighet som med ensam beslutanderätt handlägger de processer som den andra parten är beroende av i det aktuella ärendet, finns det anledning att tro att kommunens roll som planmyndighet inte är betydelselös i en sådan avtalssituation. Regeringen bedömer därför att det finns ett beroendeförhållande.

I lagrådsremissen föreslogs att den aktuella bestämmelsen skulle utformas på så sätt att en kommun, som huvudregel, inte ska få ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper. Lagrådet har ansett att uttrycket ”egna krav” är olämpligt att använda i lagtext och i stället föreslagit – för det fall att det inte går att finna ett annat lämpligare uttryck – att det i lagtexten mer utförligt beskrivs vad kommunen ska förhindras att göra. Regeringen anser att det uttryck som föreslås i lagrådsremissen på ett bra sätt speglar de krav som regeringen anser bör förhindras och att en omformulering i linje med Lagrådets synpunkter skulle göra bestämmelsen onödigt omfattande och svårläst. Regeringen bedömer därför att bestämmelsen bör utformas i enlighet med förslaget i lagrådsremissen.

Effekter om kommunen inte följer förbudet

Om kommunen bryter mot den tänkta regleringen och ändå ställer krav på andra tekniska egenskaper än vad som följer av de föreskrifter som regeringen eller Boverket har beslutat om, bör ett sådant krav vara utan verkan. En bestämmelse i en detaljplan, ett villkor i ett bygglov eller ett villkor om genomförande av en detaljplan som förutsätter vissa tekniska egenskaper som går längre än vad PBL medger, utgör sålunda en s.k. nullitet. Även ett avtalsvillkor i ett överlåtelseavtal, där villkoret avser sådana särkrav som det nu är fråga om i syfte att hålla köpet svävande, kommer således att utgöra en nullitet. Betydelsen av detta för giltigheten av avtalet i sin helhet får bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall.

Om ett villkor är utan verkan eller inte får vid behov prövas i domstol. Om kommunen t.ex. vägrar ett startbesked eller ställer vissa krav i ett bygglov kan kommunens beslut överklagas. Överinstanserna får då avgöra om kommunens beslut har stöd i PBF och BBR eller om kravet strider mot regleringen. På motsvarande sätt kan ett avtalsvillkor komma att prövas i allmän domstol.

De föreslagna regleringarna påverkar inte redan ingångna avtal.

Kommunen kan fortfarande ställa krav på särskilda tekniska egenskaper i de fall då kommunen inte handlar som myndighet

Det är rimligt att en kommun kan ställa krav på vissa tekniska egenskaper när kommunen agerar i egenskap av byggherre, t.ex. om vissa egenskaper i energi-, buller- eller tillgänglighetshänseende bedöms vara nöd-

Prop. 2013/14:126

224

vändiga för att den byggnad som kommunen låter uppföra ska ha de egenskaper som krävs för att byggnaden ska vara ändamålsenlig. Den tänkta regleringen påverkar inte denna möjlighet. Regleringen påverkar inte heller kommunens möjlighet att ta hänsyn till tekniska egenskaper vid en upphandling, utan det styrs av hur kommunen genomför upphandlingen, hur förfrågningsunderlaget utformas osv. i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.

I detta sammanhang bör det emellertid noteras att ingripanden enligt PBL endast kan ske om ett byggnadsverk inte uppfyller de krav som ställs i PBL och anslutande föreskrifter.

Som har anförts ovan anser regeringen att förbudet ska gälla alla handlingar som kommunen vidtar som ett led i genomförandet av en detaljplan, oavsett om just den delen av plangenomförandet utgör ett ärende enligt PBL eller inte. Detta innebär att förbudet som huvudregel även omfattar situationer där kommunen anvisar kommunägd mark. Från denna huvudregel bör undantag göras för sådana markanvisningar som avser upplåtelse av mark, eftersom kommunen i sådana situationer bör anses handla såsom fastighetsägare och inte som myndighet. Om kommunen däremot avser att överlåta den anvisade marken och använder det s.k. planmonopolet för att förmå köparen att bygga på ett visst sätt bör markanvisningen omfattas av förbudet. I en sådan situation anser regeringen att kommunen därför inte kan anses handla i egenskap av fastighetsägare.

Någon särskild tillsynsfunktion behövs inte

Byggkravsutredningen förslog att genomförandeavtal regelmässigt ska kontrolleras av länsstyrelsen, som skulle kunna besluta att avtalet är ogiltigt om det inte i endast obetydlig grad strider mot regleringen. Länsstyrelsens beslut att ogiltigförklara ett genomförandeavtal skulle kunna överklagas hos mark- och miljödomstol. Detta förslag kritiserades av flera remissinstanser som menade att det är principiellt främmande att länsstyrelsen på eget initiativ ska överpröva civilrättsligt träffade genomförandeavtal.

Regeringen anser, i likhet med byggkravspromemorian, att det är angeläget att planprocessen är utformad så att tiden från idé till färdig byggnad är så kort som möjligt och att det för närvarande inte behövs någon särskild tillsynsfunktion.

Många kommuner har uppfattat rättsläget som att det är förenligt med gällande rätt att inom ramen för t.ex. en marköverlåtelse ställa krav på tekniska egenskaper som går längre än vad PBF och BBR anger. En uttrycklig reglering kommer att klargöra rättsläget vilket bör leda till att särkraven upphör.

Boverket och länsstyrelserna har ett allmänt uppdrag att följa upp hur PBL och anslutande föreskrifter tillämpas. Eftersom den tänkta regleringen införs i PBL omfattar Boverkets och länsstyrelsernas uppdrag även att följa upp hur kommunerna hanterar särkraven.

Prop. 2013/14:126

225

Regleringen påverkar inte möjligheten att reglera utformningskrav eller de tekniska egenskapskraven i sig

En reglering av särkraven omfattar kommunernas möjligheter att ställa egna krav på tekniska egenskaper när kommunen agerar i egenskap av myndighet. Däremot påverkar den föreslagna regleringen inte kommunens möjlighet att bestämma om utformningskrav för olika byggnadsverk, t.ex. att byggnader ska ha en visst arkitektonisk utformning, viss höjd eller ett visst fasad- eller takmaterial. Sådana frågor kommer även i fortsättningen att kunna regleras i t.ex. detaljplaner, bygglov eller olika former av avtal.

Regleringen påverkar inte heller nivån hos de tekniska egenskapskraven i sig. Nivån regleras genom bestämmelserna i PBF respektive BBR. I de fall nivåerna inte tydligt framgår kan kommunerna i samband med det tekniska samrådet behöva tolka kraven inom ramen för vad PBF och BBR medger. Sådana krav är inte att betrakta som egna krav. Ytterligare vägledning om hur byggnadsnämnden bör hantera funktionskraven framgår av propositionen Ändring i plan- och bygglagen m.m. (prop. 1993/94:17 8 s. 71 f.) och propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170 s. 312).

Tekniska krav kan i vissa fall regleras i detaljplan

I PBL finns vissa bestämmelser som ger kommuner möjlighet att reglera krav på byggnadsverk i planbestämmelser, vilket påpekats av bl.a.

Boverket och Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen). Enligt 4 kap. 12 § PBL får kommunen i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning, erosion och störningar från omgivningen samt, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna värden för störningar genom t buller eller andra olägenheter som omfattas av 9 kap. miljöbalken. Även i 4 kap. 16 § PBL finns bestämmelser som ger kommunen möjlighet att i vissa fall reglera tekniska egenskapskrav.

De nämnda lagrummen är nödvändiga för att möjliggöra bebyggelse i lägen där platsens förutsättningar kräver särskilda tekniska lösningar för att lagkrav på säkerhet och hälsa ska kunna uppnås. Det kan t.ex. handla om särskild teknisk lösning för grundläggning och markbehandling, särskilda krav för att förebygga konsekvenser av olyckor med farligt gods eller vissa bullerdämpande åtgärder för en fasad. Den tänkta regleringen av kommunens möjlighet att ställa krav på tekniska egenskaper påverkar inte möjligheten att i dessa avseenden reglera det tekniska utförandet på så sätt som avses i 4 kap. 12 och 16 §§ PBL. Detta förtydligas i lagförslaget.

EU-rättsliga förutsättningar

Byggkravsutredningen bedömde att förslaget till reglering överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Den nu föreslagna regleringen överensstämmer i sak med utredningens förslag. Regeringen instämmer i utredningens bedöm

Prop. 2013/14:126

226

ning att förslaget överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Bestämmelsen

Bestämmelsen finns i 8 kap. 4 a § PBL.

11 Ökad transparens med kommunala riktlinjer för markanvisningar

Regeringens förslag: En ny lag ska införas med bestämmelser om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Med markanvisning ska avses en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. En kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. En kommun som inte genomför några markanvisningar ska inte vara skyldig att anta riktlinjer för markanvisningar.

Statskontorets förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Statskontoret föreslog att ett krav på policy för markanvisningar ska införas i bostadsförsörjningslagen. Regeringen bedömer att kravet bör införas i form av en ny lag.

Byggkravspromemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), ställer sig positiva till förslaget eller lämnar det utan erinran. Umeå tingsrätt (mark- och miljödomstolen) finner att definitionen av markanvisningsavtal ger ett snävare tillämpningsområde än vad Byggkravsutredningen avsåg. Motivet till att avgränsa tillämpningen på föreslaget sätt framgår inte. Vänersborgs tingsrätt (mark- och miljödomstolen) menar att syftet med lagen, som anges i byggkravspromemorian, inte framgår av den föreslagna lagtexten. Östersunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen) ser positivt på lagregleringen men noterar att det saknas en bestämmelse om besvärshänvisning i lagförslaget. Därmed torde förvaltningslagen gälla och beslut överklagas till förvaltningsdomstol. Det bör lagregleras att överklagan ställs till länsstyrelse och därefter till mark- och miljödomstol, i enlighet med instansordningen i mål som rör ärenden enligt plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL.

Boverket anser att riktlinjer för markanvisningar kan vara ett bra stöd för kommuner. Dock saknas både sanktioner och angiven tillsynsmyndighet i lagförslaget. Boverket menar också att terminologin är missvisande. Begreppen markanvisning och markanvisningsavtal är väl eta-

Prop. 2013/14:126

227

blerade och skiljer sig från exploateringsavtal med hänsyn till vem som har äganderätt till fastigheten. Båda avtalstyperna inbegrips i den använda legaldefinitionen i förslaget till lag om kommunala markanvisningar.

Övriga statliga myndigheter tillstyrker förslaget, däribland Lantmäteriet, Konkurrensverket, Energimyndigheten, flera universitet och högskolor och flertalet länsstyrelser. Motiv som anges är bl.a. ökad transparens och öppenhet, ökad konkurrens och att riktlinjerna kan utgöra ett bra stöd för många kommuner. Ett undantag är dock Länsstyrelsen i Dalarnas län som ställer sig undrande till förslaget. Utöver försäljning av villatomter, har de flesta kommuner ganska få markanvisningar, och av dessa utgör udda ärenden (som olika typer av sport- och fritidsanläggningar) en förhållandevis stor del. Konkurrens om att få köpa ett visst markområde förekommer sällan. Det är svårt att ur förslaget utläsa hur markanvisningsriktlinjer för kommuner i denna situation kan se ut, för att inte förhindra den flexibilitet som är nödvändig att ha då olika ärenden inte alls liknar varandra.

Merparten av de kommuner som svarat på remissen tillstyrker förslaget. Några är dock kritiska. Bland annat Göteborgs kommun motsätter sig förslaget, men menar att om det genomförs bör det inte regleras i vilken nämnd som riktlinjer ska antas eftersom ansvaret för markanvisningar kan variera mellan olika kommuner. Vidare är fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner och principer för markprissättning redan reglerat i lagstiftning och behöver därmed inte ingå i riktlinjer för markanvisning. Även Helsingborgs kommun pekar på att flera olika lagar ska beaktas vid avtal om markanvisningar, och anser dessutom att förslaget inkräktar på den kommunala självstyrelsen. Karlshamns kommun menar att en lag för riktlinjer av kommunala markanvisningar kan ha en inverkan på kommunens möjlighet att använda sin mark och därmed en inverkan på den kommunala självstyrelsen. Skellefteå kommun ifrågasätter om en lag med krav på kommunal markanvisningspolicy uppnår syftet. Kommunen ser en risk att riktlinjer gör processen för byråkratisk och oflexibel. Umeå kommun menar att det inte är rätt att genom lagstiftning tvinga kommuner att likrikta sitt arbete med markanvisningar. Värmdö kommun menar bl.a. att förslaget inskränker den kommunala självstyrelsen och att de riktlinjer som presenteras är för långtgående. Sveriges kommuner och landsting har inget att invända mot förslaget, men ifrågasätter samtidigt om det verkligen finns behov av lagstiftning i denna fråga. Ett utvecklingsarbete skulle enligt organisationen förmodligen ha lika stor genomslagskraft.

Skälen för regeringens förslag

Reglering av markanvisningar saknas

Med markanvisning avses i detta avsnitt en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst markområde för bebyggande, dvs. ett avtal om möjlighet till marköverlåtelse som inte nödvändigtvis behöver omfatta bestämmelser om genomförande av en detaljplan (jfr avsnitt 10). Definitionen förutsätter även att marken inledningsvis ägs av kommunen. I dag saknas reglering av formerna för de avtal och överenskom-

Prop. 2013/14:126

228

melser som kommuner upprättar med byggherrar i samband med försäljning av mark som ska planläggas och bebyggas. Markanvisningen utgör ofta ett inledande skede i plan- och byggprocessen och har därför stor betydelse för vilka projekt som realiseras.

Statskontoret har i en rapport föreslagit att det bör lagstiftas om att alla kommuner ska ha riktlinjer för markanvisningar i form av en markanvisningspolicy (Mark, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen, 2012:25, s. 140 f.). Markanvisningspolicyn ska klargöra spelreglerna för byggherrarna genom att kommunen uttalar tydliga och förutsägbara utvärderingskriterier enligt vilka man avser att bedöma byggherrarna. En markanvisningspolicy kan skapa transparens om byggherrarnas möjligheter att få delta i markanvisningar. Statskontoret föreslår att kravet på markanvisningspolicy införs i lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (bostadsförsörjningslagen) som ett förtydligande av vad som ska ingå i kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen.

Statskontorets rapport remitterades hösten 2012. Merparten av remissinstanserna var positiva till principen att kommuner bör ha en markanvisningspolicy. Däremot fanns delade uppfattningar om huruvida detta bör regleras i lag och om bostadsförsörjningslagen är rätt författning för att införa ett sådant krav.

En markanvisning är ofta första steget i en planprocess

Markanvisningen är i de flesta fall kopplad till genomförandet av en detaljplan enligt PBL. Vanligtvis sker markanvisningen i planprocessens inledande fas, och att detaljplanen vinner laga kraft blir då en förutsättning för att markförsäljningen eller upplåtelsen till slut ska genomföras. Det kan också förekomma att markanvisning sker för ett område som är planlagt sedan tidigare men inte bebyggt. Markanvisningar används inte bara vid bostadsbyggande utan även vid planläggning för annat bebyggande. Att reglera krav på riktlinjer för markanvisningar i bostadsförsörjningslagen kan fylla ett syfte när det gäller just bostadsförsörjning, men det kan också förefalla inkonsekvent och svårmotiverat att riktlinjerna bara skulle omfatta (eller bara tillämpas vid) planerad försäljning eller upplåtelser av mark för bostadsbyggande.

Regeringen gör bedömningen att kravet på riktlinjer för markanvisningar bör gälla vid all markanvisning för nybyggnation – oavsett om det är fråga om bostadsbyggande eller annat bebyggande – samt att kravet på riktlinjer för markanvisningar bör regleras i en helt ny lag. Eftersom långt ifrån alla kommuner arbetar med markanvisningar bör kravet bara aktualiseras när det är aktuellt för en kommun att anvisa mark för bebyggande. Av samma skäl anser regeringen att det inte är befogat med krav på en särskild aktualitetsprövning av riktlinjerna, då en kommun som slutar att genomföra markanvisningar inte ska behöva upprätthålla riktlinjerna förrän vid det tillfälle då det åter blir aktuellt. I skyldigheten att anta riktlinjer för markanvisningar ligger dock att kommunen ska ha tagit fram riktlinjerna senast innan en markanvisning genomförs och att de ska vara aktuella vid varje tillfälle då kommunen genomför en markanvisning.

Prop. 2013/14:126

229

Riktlinjer kan skapa tydligare förutsättningar

Det övergripande syftet med ett krav på riktlinjer för markanvisningar är att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. Då förutsättningarna för markförsäljning och byggande varierar stort mellan olika kommuner bör dock inte riktlinjernas innehåll och upplägg regleras i detalj. Dock bör riktlinjerna innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Regeringen anser att markanvisningar bör definieras så att alla överenskommelser mellan en kommun och en byggherre, som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av kommunal mark för bebyggande, omfattas av definitionen. Detta är en skillnad mot Byggkravsutredningens förslag till definition av markanvisningsavtal (SOU 2012:86, s. 68 f.), där utredningen ansåg att avtalen endast skulle omfatta en överenskommelse mellan en kommun och en enskild (se även avsnitt 10 under rubriken Olika former av genomförandeavtal).

Av betydelse är att det för alla potentiella byggherrar är tydligt vad som kan förväntas av kommunen i form av handläggning och beslut om markanvisning. Utöver detta bör det finnas ett relativt stort mått av flexibilitet för den enskilda kommunen när det gäller hur omfattande och detaljerade riktlinjerna ska vara. Om en kommun exempelvis vill utvidga riktlinjerna till att omfatta all försäljning och all upplåtelse av kommunal mark bör detta vara möjligt.

Kravet på riktlinjer för markanvisningar bör alltså införas på en generell och övergripande nivå, jämförbar med översiktsplanens strategiska funktion. Riktlinjerna bör kunna framgå av ett särskilt antaget dokument eller integreras i den kommunövergripande översiktsplanen. De kan också utgöra ett gemensamt dokument tillsammans med de riktlinjer för exploateringsavtal som föreslås bli obligatoriskt för kommuner (se avsnitt 7.4.1). Härigenom ges den enskilda kommunen möjlighet att anpassa formerna till kommunens egna förutsättningar.

Regeringen bedömer således att det bör införas en ny lag med krav på att alla kommuner som anvisar mark för bebyggande ska ha antagit riktlinjer för markanvisningar och att det av dessa riktlinjer ska framgå kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.

Med utgångspunkter och mål avses framför allt principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå ett avtal om försäljning eller upplåtelse av mark.

Med handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar avses hur kommunen hanterar inkomna intresseanmälningar och förslag från byggherrar, hur beslutsgången ser ut i sådana ärenden, vilka krav som ställs på en sådan intresseanmälan för att den ska bli behandlad samt något om kommunens bedömningsgrunder vid utvärdering av för-

Prop. 2013/14:126

230

slag. Med handläggningsrutiner avses även kommunens mål när det gäller handläggningstider för olika beslut.

Det är upp till den enskilda kommunen att avgöra omfattning och utformning av riktlinjerna, detta eftersom förutsättningarna kan se mycket olika ut i olika kommuner. Riktlinjer bör således kunna vara anpassade till den enskilda kommunens förutsättningar för att kunna underlätta och effektivisera kommunens arbete snarare än att skapa betungande merarbete och ökad administration. Mot denna bakgrund kan förslaget inte anses innebära annat än en begränsad inskränkning av den kommunala självstyrelsen (se vidare i konsekvensavsnittet 13.2).

Lagrådet har efterfrågat en övergripande redovisning av hur regelsystemet är tänkt att fungera. Som anförts ovan är det övergripande syftet med den föreslagna lagen att skapa transparens och ökad tydlighet i byggprocessens inledande skede i de fall kommunägd mark ska säljas eller upplåtas för att nya byggnadsverk ska komma till stånd. För att detta syfte ska uppnås är det enligt regeringens mening tillräckligt att kommunen antar vägledande riktlinjer för kommunens överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning. Att det handlar om vägledande riktlinjer innebär att de inte är bindande, varken för kommunen själv eller för de exploatörer som kommunen avser att ingå avtal med. Det ligger dock i sakens natur att kommunen kan förväntas följa de riktlinjer som har beslutats. Skyldigheten att anta riktlinjer föreslås gälla för varje kommun som genomför en markanvisning. Detta innebär att kommunen kommer att vara skyldig att anta riktlinjerna innan kommunen genomför anvisningen. Att kommunen är skyldig att anta riktlinjer utgör dock inte en förutsättning för att kommunen ska få genomföra en markanvisning. En markanvisning som genomförs innan kommunen antar riktlinjer blir således inte ogiltig.

Regler för markprissättning och andra förutsättningar

Både kommunallagen (1991:900) och Europeiska unionens statsstödsregler ställer krav på kommunerna att inte sälja mark och fastigheter under marknadspriset. En försäljning till underpris kan utgöra ett olagligt statsstöd enligt statsstödsreglerna. Sådant stöd måste återkrävas från stödmottagaren för att återställa konkurrenssituationen. EU-kommissionen har publicerat ett meddelande där det framgår hur marknadspriset ska fastslås. Antingen ska försäljningen föregås av ett öppet anbudsförfarande där det ekonomiskt mest fördelaktiga budet väljs, alternativt ska priset baseras på en oberoende expertvärdering som genomförs innan försäljningen. I annat fall måste försäljningen anmälas i förväg till EU-kommissionen som får bedöma förekomst av eventuellt stöd och dess förenlighet med den inre marknaden, eftersom stöd på förhand inte kan uteslutas (se EGT nr C 209, 10.7.1997 s. 3–5). Mot bakgrund av detta bör det i kommunernas riktlinjer för markanvisningar framgå hur kommunen avser säkerställa att försäljning av mark inte sker under marknadsmässigt pris. Några remissinstanser har påpekat att principer för markprissättning redan regleras i lag och därför inte kan utgöra en del av ett riktlinjedokument. Regeringen bedömer dock att det likväl kan finnas ett behov för den enskilda kommunen att tydliggöra hur man går tillväga vid pris-

Prop. 2013/14:126

231

sättning av mark, exempelvis i vilka sammanhang man tillämpar oberoende expertvärdering och hur man arbetar med öppna anbudsförfaranden.

I skyldigheten att anta riktlinjer för markanvisningar ligger att kommunen ska ha tagit fram riktlinjerna senast innan en markanvisning genomförs. I skyldigheten ligger även att riktlinjerna ska vara aktuella vid varje tillfälle då kommunen genomför en markanvisning.

Av 3 kap. 9 § kommunallagen följer att kommunfullmäktige bl.a. ska besluta i ärenden som avser mål och riktlinjer för verksamheten. Enligt regeringens bedömning saknas det skäl att göra en annan bedömning när det gäller vilket organ som ska besluta om de riktlinjer som det nu är fråga om.

Regeringen anser att Boverket bör ges ett samordnande ansvar för att vägleda kommunernas arbete med ta fram och anta riktlinjer för markanvisningar. Boverket bör också genomföra uppföljning av lagen och dess tillämpning, för att på längre sikt kunna bedöma om det finns behov av en tillsynsfunktion och sanktionsmöjligheter mot kommuner som inte uppfyller kraven.

Överklagande

Den föreslagna lagen om kommunala riktlinjer för markanvisningar innehåller inga bestämmelser om överklagande. Kommunens beslut om riktlinjer kommer därmed att kunna ö