Bästeträsk

Domskäl

Inledande utgångspunkter

Bestämmelser om skydd för den enskildes egendom och rätten till ersättning vid ingripanden från det allmänna finns i regeringsformen och i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Utgångspunkten för en fastighetsägares rätt till ersättning när det allmänna beslutar om vissa förelägganden och förbud gällande fastigheten är 31 kap. 4 § MB. Miljöbalkens regler ska tolkas och tillämpas i linje med vad som följer av bestämmelserna om den enskildes skydd för sin egendom i regeringsformen och Europakonventionen (NJA 2015 s. 323).

Enligt 31 kap. 4 § första stycket 6 MB har en fastighetsägare rätt till ersättning på grund av beslut om skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a § till 29 b § MB, dvs. Natura 2000-områden. En förutsättning är att beslutet innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras. Om ett sådant beslut innebär att det krävs tillstånd för en verksamhet betalas ersättning endast om tillstånd har vägrats eller förenats med särskilda villkor, 31 kap. 5 § MB

Av 2 kap. 15 § andra stycket RF följer att den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också utgå till den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på den delen av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt de grunder som anges i lag. Vid ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl har den enskilde dock inte en grundlagsskyddad rätt till ersättning. Enligt tredje stycket gäller i stället vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning på grund av inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av sådana skäl.

Staten har i detta mål gjort gällande att regeringens beslut att utvidga Natura 2000-området Bästeträsk är ett beslut som fattats av miljöskyddsskäl, och att SMA därför inte kan göra gällande en rätt till ersättning med stöd av regeringsformen.

Mark- och miljödomstolen redovisar i det följande sin bedömning i denna fråga.

När det tredje stycket i 2 kap. 15 § RF infördes år 2011 ansågs det klargöra att de bestämmelser i miljöbalken som tidigare fanns i miljöskyddslagen (1969:387) omfattades av denna undantagsregel. Enligt miljöskyddslagen fanns det inte någon rätt till ersättning vid ingripanden från det allmänna. Det fanns däremot en rätt till ersättning enligt naturvårdslagen (1964:822), t.ex. vid inrättande av naturreservat, vilket också hade införts i miljöbalken med stöd av 2 kap. 15 § andra stycket RF (prop. 2009/10:80, s. 170 och SOU 2021:51, del I, s. 733 ff.). Det gjordes alltså en skillnad mellan beslut som fattades av naturvårdsskäl – för vilka en grundlagsskyddad ersättningsrätt föreskrevs, och beslut som fattades av miljöskyddskäl som inte gavs samma grundlagsskydd.

Det i detta mål aktuella beslutet att utvidga ett Natura 2000-område är enligt mark- och miljödomstolen betingat av naturvårdsskäl. Rätten till ersättning på grund av en skada som en enskild kan drabbas av till följd av ett sådant beslut har därmed stöd i 2 kap. 15 § andra stycket RF (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 december 2021 M 7888-19).

Egendomsskyddet i Europakonventionens första tilläggsprotokoll innebär att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och folkrättens allmänna rättsgrundsatser. Ett ingrepp i egendomsskyddet måste vara proportionerligt och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Den enskildes rätt till ersättning vid sådant ingrepp kan få betydelse i bedömningen av om en åtgärd är proportionerlig eller inte (NJA 2013 s. 350 och NJA 2015 s. 323).

SMA har gjort gällande att rätten till ersättning även ska bedömas utifrån artikel 17 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter. Enligt mark- och miljödomstolen ger egendomsskyddet i artikel 17 i EU-stadgan inte ett mer omfattande skydd än egendomsskyddet i Europakonventionen. EU-stadgan ska nämligen tolkas i ljuset av Europakonventionen vad gäller de rättigheter som har motsvarigheter i EU-stadgan. Detta framgår av artikel 52(3) EU-stadgan som föreskriver att rättigheter som skyddas i både Europakonventionen och EU-stadgan ska ges samma betydelse.

Då SMA har gjort gällande en rätt till ersättning för att egendom skulle ha tagits i anspråk genom regeringens beslut, inleder domstolen med en prövning om så kan vara fallet.

Ianspråktagande av mark

Ett beslut om att inrätta ett Natura 2000-område och den rätt till ersättning som ett sådant beslut kan ge enligt 31 kap. 4 § MB, avser i första hand situationen att en fastighetsägare drabbas av rådighetsinskränkningar. Att mark tas i anspråk genom ett sådant beslut som räknas upp i 31 kap. 4 § MB omfattar t.ex. den situationen att en enskild tvingas tåla att det på dennes fastighet anläggs vägar, raststugor och parkeringsplatser, eller att allmänheten ges tillträde. Det kan också vara fråga om att det allmänna ska genomföra naturvårdsåtgärder eller undersökningar på fastigheten (7 kap. 6 och 9 §§ MB).

Bestämmelsen i 2 kap. 15 § RF föreskriver en mer generell rätt till ersättning för den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå egendom. Med detta avses att en förmögenhetsrätt, dvs. äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde, t.ex. nyttjanderätt, servitut eller vägrätt, tvångsvis överförs eller tas i anspråk. Enligt förarbetena är nationalisering och socialisering exempel på sådana förfoganden (prop. 1993/94:117, s. 49 och prop. 2009/10:80, s. 163).

Egendomsskyddet i Europakonventionen omfattar också annat än fast egendom, exempelvis ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 572, med hänvisning till Europadomstolens avgörande Fredin mot Sverige). Ett ianspråktagande av egendom måste enligt Europakonventionen, liksom enligt regeringsformen, ske i det allmännas intresse och vara proportionerligt. För att expropriering eller nationalisering av egendom ska vara proportionerligt ska ersättning till den enskilde normalt sett utgå.

Europadomstolen har i bl.a. Sporrong och Lönnroth mot Sverige konstaterat att även en åtgärd som formellt sett inte utgör expropriation men där ägaren går miste om sina rättigheter som ägare, omfattas av egendomsskyddet (expropriation de facto). Det har framförallt varit fråga om att det på grund av det allmännas beslut, eller icke-beslut, under lång tid har förelegat osäkerhet om det allmänna ska ianspråkta egendom eller inte (Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 595).

Mark- och miljödomstolen redovisar i det följande sin bedömning av om det i förevarande fall kan anses vara fråga om ianspråktagande av egendom.

Domstolen konstaterar att prövningen i målet är begränsad till huruvida regeringens beslut om att utvidga Natura 2000-området har inneburit ett intrång i äganderätten till fast egendom, dvs. SMA:s fastighet, och om ersättning ska utgå med anledning av beslutet.

SMA:s inställning i denna fråga, som mark- och miljödomstolen har uppfattat den, är att fastigheten förvärvades i syfte att bedriva täktverksamhet och därför helt har förlorat sitt värde för SMA genom Natura 2000-beslutet.

Eftersom SMA inte har tvingats avstå sin fastighet, eller mark inom fastigheten, är Natura 2000-beslutet inte att betrakta som en expropriation eller ianspråktagande av mark i den mening som avses i 31 kap. 4 § MB eller 2 kap. 15 § andra stycket RF. Det är inte heller fråga om ett sådant expropriationsliknande beslut som enligt uttolkningen av egendomsskyddet i Europakonventionen i och för sig bör ge rätt till ersättning.

Ersättning vid rådighetsinskränkningar

Då regeringens beslut om att utvidga Natura 2000-området inte kan anses vara ett expropriationsliknande beslut eller innebära att SMA:s mark har tagits i anspråk, är nästa fråga för domstolen om SMA kan ha rätt till ersättning på grund av att beslutet inneburit en inskränkning i användningen av marken (rådighetsinskränkning).

Som har framgått ovan föreskriver miljöbalken att beslut som innebär en inskränkning i fastighetsägares rätt att använda sin mark ska ha medfört att pågående markanvändning avsevärt försvårats för att rätt till ersättning ska föreligga. Även regeringsformen föreskriver att pågående markanvändning avsevärt ska ha försvårats, eller att betydande skada har uppkommit, genom beslutet.

SMA har gjort gällande att regeringens beslut har orsakat SMA en sådan betydande skada som föreskrivs i regeringsformen och att detta utgör en självständig grund för ersättning. Staten har bestritt detta och anfört att en förutsättning för rätt till ersättning är att den pågående markanvändningen avsevärt har försvårats.

Mark- och miljödomstolen redogör i det följande för sin bedömning i fråga om rätten till ersättning i aktuellt fall förutsätter att pågående markanvändning avsevärt försvårats eller om regeringsformen ger en, i förhållande till miljöbalken, utökad rätt till ersättning.

Rätten till ersättning när det allmänna inskränker en fastighetsägares rådighet över fast egendom grundlagsfästes i samband med införlivandet av Europakonventionen i svensk lag. Genom att införa en sådan rätt till ersättning i regeringsformen preciserades det egendomsskydd som föreskrivs i Europakonventionen. Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller annat sådant förfarande gavs ett motsvarande skydd mot inskränkningar i användningen av mark och byggnader (rådighetsinskränkningar).

Ersättningsregeln för rådighetsinskränkningar utformades enligt förarbetena i enlighet med de huvudprinciper för ersättning som gällde i vanlig lag vid inskränkningar i rätten att använda mark och byggnader (prop. 1993/94:117, s. 13). Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar var inte avsedd. I förarbetena redogjordes för de huvudprinciper som gällde enligt svensk rätt och som alltså fortsatt skulle gälla men med ett grundlagsskydd. Såvitt avsåg byggnadsreglerande bestämmelser fanns en rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten, och regeringsformens bestämmelse är utformad i enlighet därmed (prop. 1993/94:117, s. 49 och Bertil Bengtsson, Rättighetsansvar – en översikt, 2021, s. 120, not 131). Ersättningsrätt vid övriga rådighetsinskränkningar förelåg enligt vanlig lag om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvårades, vilket också föreskrevs i regeringsformen. Tanken vid införandet i regeringsformen av en rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar (som inte är ett resultat av byggnadsreglerande bestämmelser) var alltså att en sådan rätt skulle förutsätta att pågående markanvändning avsevärt hade försvårats.

Frågan är då om rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar genom praxis har utvidgats på ett sådant sätt att en ”betydande skada” enligt regeringsformen kan utgöra en självständig grund för ersättning även i fall som det nu aktuella.

I NJA 2014 s. 332 slog HD fast att regeringsformen ger uttryck för en allmän rättsgrundsats om rätt till ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa fall, nämligen när den lagstiftning som möjliggör en rådighetsinskränkning inte ger ledning i ersättningsfrågan. Mark- och miljööverdomstolen har gjort samma bedömning när det gäller beslut som grundar sig på de allmänna hänsynsreglerna eller artskyddsförordningen (Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 december 2021 i M 7888-19). Båda domstolarna gjorde bedömningen att ersättning vid rådighetsinskränkning kan utgå om inskränkningen beror på omständigheter som ligger utanför den enskildes kontroll och drabbar den enskilde särskilt hårt. Det förutsätter dock, konstaterade domstolarna, att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att en betydande skada uppkommer för markägaren.

Mot bakgrund av vad som framgår av förarbetena till ändringen i regeringsformen och de doktrinuttalanden som har gjorts i anslutning därtill (se ovan) finns det enligt mark- och miljödomstolen inte stöd för bedömningen att de nu redovisade rättsfallen skulle ha inneburit en utvidgning på det sättet att rätt till ersättning föreligger om en fastighetsägare har lidit ”betydande skada” av ett beslut som det nu aktuella.

För att SMA ska ha rätt till ersättning ska alltså den pågående mark­­användningen på fastigheten avsevärt ha försvårats genom Natura 2000-beslutet.

Avsevärt försvårande av pågående markanvändning

För att kunna bedöma om markanvändningen på fastigheten avsevärt försvårats av regeringens beslut, måste domstolen först ta ställning till vilken markanvändning som var pågående vid tidpunkten för beslutet.

I september 1998 fick SMA tillstånd till täktverksamhet på fastigheten omfattande kalksten om totalt sju miljoner ton (0,75 miljoner ton per år). SMA ansökte år 2008 om utökat tillstånd omfattande ett uttag av kalksten om totalt 30 miljoner ton med ett årligt maximalt uttag om två miljoner ton. Genom Mark- och miljööverdomstolens dom den 15 maj 2012 (mål nr 5077-11) fick SMA tillstånd till fortsatt täktverksamhet inom ett begränsat område av fastigheten (område A-H) och med en total mängd om tre miljoner ton (maximal årlig volym om två miljoner ton). Något ytterligare, lagakraftvunnet, tillstånd till utökad täktverksamhet har SMA inte fått med anledning av ansökan år 2008.

Av partsförhör under huvudförhandlingen med D.J., styrelseordförande i SMA, har följande framgått om den verksamhet som bedrevs på fastigheten.

Täktverksamheten i form av brytning av kalksten på fastigheten upphörde i oktober 2015. Skälet till att verksamheten upphörde var att tillståndsgiven mängd kalksten var utbruten. Varken det befintliga täktområdet (enligt tillståndsbeslutet år 1998) eller område A-H (enligt tillståndsdomen år 2012) omfattades av regeringens beslut om Natura 2000-område, dvs. täktområdet låg utanför Natura 2000-området.

Av det nu redovisade är det enligt mark- och miljödomstolen klarlagt att SMA vid tidpunkten för regeringens beslut den 31 augusti 2015 bedrev viss täktverksamhet på fastigheten, dock inte inom det av reger­ingen utpekade Natura 2000-området. Det är också klarlagt att orsaken till att den på fastigheten pågående täktverksamheten upphörde i oktober 2015 var att tillståndsgiven mängd kalksten hade brutits ut. Sammanfattningsvis finns det inte stöd i den bevisning som har lagts fram i målet för att regeringens beslut om att utvidga Natura 2000-området har inneburit att täktverksamhet som har bedrivits på fastigheten har behövt avbrytas.

Som mark- och miljödomstolen har uppfattat det menar SMA att den tilltänkta täktverksamheten ska anses utgöra en naturlig fortsättning på den täktverksamhet som under lång tid hade bedrivits på fastigheten, och att den pågående verksamheten därmed avsevärt har försvårats genom beslutet. Denna bedömning ska enligt SMA göras mot bakgrund bl.a. av att SMA förvärvat fastigheten för att bedriva täktverksamhet, länsstyrelsen hade anvisat området för täktverksamhet i utbyte mot att SMA överlät visst annat markområde till staten samt området var utpekat som riksintresse för mineralbrytning.

Begreppet pågående markanvändning ska ges en relativt generös tillämpning och tolkas i linje med Europakonventionen (NJA 2015 s. 323). Detta innebär t.ex. att markägare som genom föreskrifter eller beslut hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av pågående markanvändning kan ha rätt till ersättning (prop. 1972:111, bil. 2 s. 334, prop. 1997/98:45, del 1, s. 550 ff. och NJA 2015 s. 323). Gränsen mellan vad som utgör pågående respektive ändrad markanvändning ska bedömas utifrån samtliga omständigheter i det enskilda fallet och vad som allmänt sett framstår som samma eller en annan verksamhet (NJA 2015 s. 323 och MÖD 2017:68).

När det gäller åtgärder och verksamheter som är generellt tillståndspliktiga ska dessa dock alltid anses utgöra ändrad markanvändning i förhållande till användningen av marken utan sådant tillstånd (prop. 1997/98:45, del 1 s. 550, prop. 2021:51, del 1, s. 742 och NJA 2015 s. 323). Det är därmed inte fråga om inskränkningar i pågående markanvändning när en tillståndsansökan för en planerad verksamhet vägras (prop. 2021:51, del 1, s. 742, prop. 1997/98:45, del 2, s. 514). Detta bygger på en princip om att rätten till ersättning förutsätter att markanvändningen är lagenlig (prop. 1997/98:45, del I, s. 552).

Kommersiell täktverksamhet av det slag och omfattning som den nu aktuella är generellt tillståndspliktig, dvs. det är inte tillåtet att bedriva sådan verksamhet utan att ha ett lagakraftvunnet tillstånd enligt miljöbalken. På så vis skiljer sig verksamheten från t.ex. skogsbruk som inte är tillståndspliktigt, förutom när det gäller vissa åtgärder inom vissa bestånd, jfr MÖD 2020:8.

Med beaktande av det nu redovisade är det mark- och miljödomstolens bedömning att den verksamhet som SMA ansökt om, men inte fått tillstånd till, är att bedöma som ändrad markanvändning i förhållande till den pågående användningen av marken på fastigheten. Det innebär att det vid tidpunkten för regeringens beslut den 31 augusti 2015 om att utvidga Natura 2000-området inte pågick någon täktverksamhet som försvårades genom beslutet. Det saknar vid denna bedömning betydelse att regeringens beslut fattades under pågående tillståndsprocess (MÖD 2004:82).

Mark- och miljödomstolen gör alltså bedömningen att rätt till ersättning inte föreligger eftersom SMA inte på grund av Natura 2000-beslutet behövde avbryta den täktverksamhet som bedrevs på fastigheten, och inte heller hade tillstånd till att fortsatt bedriva sådan verksamhet.

Proportionalitetsbedömningen

Mark- och miljödomstolen ska göra en bedömning av om utfallet av prövningen, att SMA inte har rätt till ersättning till följd av beslutet, med hänsyn till omständigheterna i målet är att bedöma som proportionerligt (NJA 2014 s. 332). Av betydelse för denna bedömning är enligt SMA bl.a. att bolaget hade berättigade och legitima förväntningar på att få ansökt tillstånd till utökad täktverksamhet på fastigheten. Särskilt har det enligt SMA betydelse att området i fråga var utpekat som riksintresse för mineraler och anvisat av myndigheterna för kalkbrytning. Vidare ska det enligt SMA vägas in att tillståndsprocessen hade pågått under flera år när regeringen fattade sitt beslut om att utvidga Natura 2000-området.

Som framgått ovan har det i praxis konstaterats att proportionalitetsbedömningen vid ingrepp som sker av miljöskydds- eller naturvårdsskäl kan falla ut till den enskildes fördel när en inskränkning beror på omständigheter som ligger utanför den enskildes kontroll och som drabbar den enskilde särskilt hårt. Detta förutsätter dock att pågående markanvändning avsevärt har försvårats (NJA 2014 s. 332 och Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 december 2021 i M 7888-19).

Förutsättningen att det ska vara fråga om ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning för att ersättning ska utgå är ett resultat av en proportionalitetsavvägning som har gjorts i lagstiftningsarbetet. Lagstiftaren har vid en avvägning mellan det allmänna intresset av naturvård och den enskildes intresse av att fritt förfoga över sin mark ansett det vara proportionerligt att utesluta en rätt till ersättning för uteblivna förväntningar om markanvändningen som en fastighetsägare kan ha. Mark- och miljödomstolen har i målet kommit fram till att täktverksamheten inte var pågående på fastigheten. Fråga är om en proportionalitetsavvägning utifrån omständigheterna i detta fall kan leda till att SMA ändå ska ha rätt till ersättning.

Även om det inte finns anledning att ifrågasätta att SMA har haft förväntningar på att få bryta kalksten på fastigheten, är det fråga om en miljöfarlig verksamhet som är generellt tillståndspliktig. Under sådana förhållanden finner domstolen att det inte heller med beaktande av omständigheterna i detta fall kan anses oproportionerligt att komma till slutsatsen att SMA inte är berättigade till ersättning.

Sammanfattande bedömning

Mark- och miljödomstolen har kommit fram till att den rätt till ersättning som SMA gör gällande i målet i och för sig omfattas av ett grundlagsskydd enligt 2 kap. 15 § andra stycket RF. Domstolens bedömning är dock att de förutsättningar som ska föreligga för att ersättning ska utgå, inte är för handen i detta fall.

Domstolen har funnit att regeringens beslut om att utvidga Natura 2000-området inte var ett sådant expropriationsliknande beslut eller ianspråktagande av mark som alltid ska ge rätt till ersättning enligt reger­ingsformen och miljöbalken. En förutsättning för att SMA ska ha rätt till ersättning är därmed att det antingen har pågått täktverksamhet på fastigheten eller att sådan verksamhet har varit en naturlig fortsättning på den verksamhet som bedrevs på fastigheten. Dessutom ska verksamheten avsevärt ha försvårats av beslutet.

Den täktverksamhet som SMA faktiskt bedrev på fastigheten upphörde för att tillståndsgiven mängd kalksten var utbruten, och alltså inte till följd av Natura 2000-beslutet. SMA saknade tillstånd till fortsatt täktverksamhet på fastigheten. En verksamhet som kräver ett generellt och grundläggande tillstånd för att få bedrivas är alltid att betrakta som en ändrad verksamhet i förhållande till pågående användning av marken. Under sådana förhållanden kan täktverksamheten inte anses vara en naturlig fortsättning på den verksamhet som bedrivs på fastigheten. Det saknar vid denna bedömning betydelse att SMA tidigare har bedrivit tillståndspliktig täktverksamhet på fastigheten eller att regeringen beslutade att utvidga Natura 2000-området under pågående tillståndsprocess.

Då det är fråga om en miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd har mark- och miljödomstolen funnit att utfallet av domstolens bedömning – att rätt till ersättning inte föreligger – inte kan anses oproportionerlig.

Mark- och miljödomstolen har sammanfattningsvis i detta mål kommit fram till att SMA inte har rätt till ersättning av staten. Med den slutsatsen finns inte anledning att ta ställning till den invändning om preskription som staten har gjort.

Rättegångskostnader

Båda parter har begärt ersättning för rättegångskostnader.

Ogillas en talan om ersättning, men har den som väckt talan haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen, kan domstolen förordna att motparten ska ersätta fastighetsägaren för rättegångskostnader eller att vardera parten ska svara för sina kostnader i mark- och miljödomstolen (25 kap. 6 § MB).

Mark- och miljödomstolens bedömning är att SMA haft skälig anledning att få ifrågavarande ersättningstalan prövad i domstol. Omständigheterna i målet är enligt domstolen sådana att vardera parten ska svara för sina kostnader. Med en sådan bedömning behöver domstolen inte pröva skäligheten i begärda ersättningar.

Domslut

1Mark- och miljödomstolen ogillar käromålet.

2Vardera parten ska svara för sina rättegångskostnader.

3Sekretessbestämmelsen i 36 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska fortsätta vara tillämplig på uppgifter som har lagts fram vid förhandling inom stängda dörrar – – –.

Det tekniska rådet Anders Söderström och referenten, den särskilda ledamoten Agneta Melin, var skiljaktiga och anförde följande.

Vi instämmer i den bedömning som har redovisats i domskälen fram till rubriken ”Avsevärt försvårande av pågående markanvändning”. Såvitt gäller frågan om den ansökta täktverksamheten kan anses vara en naturlig fortsättning på användningen av marken på fastigheten, och utfallet av den proportionalitetsavvägning som domstolen ska göra, har vi kommit till en annan slutsats. Vår bedömning redovisas i det följande.

Området inom SMA:s fastighet är av Statens geologiska undersökningar (SGU) utpekat som riksintresse avseende mineral. Brytning av mineral har pågått under lång tid och länsstyrelsen har historiskt medverkat till att anvisa kalkstensbrytning till området. Bedömningen är därför att det fanns legitima förväntningar från SMA:s sida att i vart fall få bryta ut den mängd kalksten som SMA hade ansökt om, och fått tillstånd till, vid tidpunkten för regeringens beslut (Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, mål nr M 463-08).

Regeringens Natura 2000-beslut medförde att tillståndet enligt mark- och miljödomstolens dom i mål M 463-08 upphävdes. Natura 2000-beslutet medförde för SMA:s del därmed att den naturliga fortsättningen på den verksamhet som bedrivits i området under många år avsevärt försvårades.

Den samlade bedömningen är att SMA har rätt till ersättning från staten och inte ensamt ska bära den ekonomiska börda som Natura 2000-beslutet medfört.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Fredrik Ludwigs, Mikael Hagelroth, Lars Olsson, referent, och Åsa Hanna) anförde följande i dom den 19 juni 2024.

Mark- och miljööverdomstolens domskäl

Mark- och miljööverdomstolen har avgjort målet utan att hålla förhandling. De förhör som hölls i mark- och miljödomstolen har lagts fram genom uppspelning av ljud- och bildfiler.

Nedan redovisas inledningsvis uppgifter om regeringens beslut m.m. i fråga om Natura 2000 som föregick domstolsprövningen 2018 och därefter under särskilda rubriker de bedömningar som Mark- och miljö­överdomstolen gör i målet.

Regeringens beslut m.m.

Regeringen beslutade den 31 augusti 2015 att enligt artikel 4.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) föreslå Europeiska kommissionen att bl.a. utöka Natura 2000-området Bästeträsk. Förslaget innebar att Natura 2000-området Gildarshagen skulle gå upp i området som i sin tur skulle utökas från ca 1 480 hektar till ca 6 540 hektar.

Naturvårdsverket förde i oktober 2015 in ändringen (se NFS 2015:6) i den förteckning över Natura 2000-områden som verket fortlöpande ska föra, se 7 kap. 27 § MB och 15 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

SMA ansökte i november 2015 om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen av regeringens beslut avseende Natura 2000-området.

Högsta förvaltningsdomstolen förklarade i dom den 29 juni 2017 att regeringens beslut att utvidga Natura 2000-området skulle stå fast (se HFD 2017 ref. 53).

Kommissionen beslutade den 12 december 2017 att uppdatera listan över Natura 2000-områden i enlighet med regeringens förslag.

Behörig domstol

Staten har gjort gällande att SMA:s talan inte kan prövas i målet i de delar den grundas på 2 kap. 15 § RF, Europakonventionen eller EU-stadgan.

Rättsliga utgångspunkter

Mark- och miljödomstol prövar som första instans bl.a. mål om ersättning vid ingripande av det allmänna enligt miljöbalken, om inte annat har särskilt föreskrivits (se 21 kap. 1 § första stycket 5 MB). Allmän domstol är inte behörig att uppta tvist som ska prövas av mark- och miljödomstol (se 10 kap. 17 § RB och 1 kap. 3 § lagen, 2010:921, om mark- och miljödomstolar). Mark- och miljödomstolar får å andra sidan inte pröva mål som faller utanför sin exklusiva behörighet. Detta innebär att den som anser sig ha ett anspråk som har grund i både miljöbalkens ersättningsregler och annan civilrätt kan bli tvungen att föra sin talan i separata rättegångar (se prop. 2009/10:215 s. 145 f.). Utgångspunkten för bedömningen av behörigheten är kärandens kvalificering av de omständigheter som åberopas (se Mark- och miljööverdomstolens beslut den 20 december 2023 i mål nr ÖM 734-23 med däri gjorda hänvisningar).

Bestämmelserna i 31 kap. 4 § MB ger fastighetsägaren rätt till ersättning på grund av vissa föreskrifter, förelägganden och förbud som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras. Beslut som gäller skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a–29 §§ MB kan grunda sådan ersättningsrätt (se p. 6). Att mark- och miljödomstol är forum för sådan talan om ersättning framgår av första meningen i 31 kap. 13 §.

Mark- och miljööverdomstolens bedömning

Eftersom SMA har valt att föra sin talan enligt bestämmelserna i 31 kap. MB är mark- och miljödomstol behörig domstol. Det hindrar inte att regeringsformen, Europakonventionen och allmänna rättsprinciper beaktas (jfr rättsfallen NJA 2015 s. 323 och NJA 2023 s. 291).

Preskription

Staten har invänt att SMA:s talan är preskriberad till den del den endast grundas på regeringens beslut den 31 augusti 2015.

Rättsliga utgångspunkter

En talan om ersättning enligt 31 kap. 4 § MB ska väckas inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har fått laga kraft, annars går rätten till ersättning förlorad (31 kap. 13 § MB). Om ett beslut som avses i 4 § första stycket 1, 2, 5 eller 6 innebär att det krävs tillstånd för en viss verksamhet eller åtgärd, betalas ersättning endast om tillstånd har vägrats eller förenats med särskilda villkor (5 §).

Såvitt angår skydds- och bevarandeområden gjordes ett tillägg i 31 kap. MB år 2001 i samband med lagstiftningen om genomförande av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet (6 p.); vad som åsyftas är fall där ett område förts upp i förteckning enligt 7 kap. 27 § 1 stycket 1 eller 2, med tillståndstvång enligt 7 kap. 28 a § som följd, och tillstånd sedan vägrats eller förenats med särskilda villkor (jfr 7 kap. 28 b §).

En användning av mark och vatten som kan påverka ett naturområde som har förtecknats enligt ovan och som omfattar verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd får komma till stånd endast om sådant tillstånd har lämnats (4 kap. 8 § MB). Tillståndstvånget enligt 7 kap. 28 a § gäller verksamheter och åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett sådant område. Regeringens beslut fick till följd att det krävdes ett sådant tillstånd för verksamheten, dvs. ett s.k. Natura 2000-tillstånd.

Mark- och miljööverdomstolens bedömning

SMA har här med anledning av statens invändning om preskription angett att talan vilar såväl på regeringsbeslutet som på beslutet om avslag på tillståndsansökan.

Preskriptionstiden för krav grundade på regeringsbeslutet började till följd av regleringen i 31 kap. 13 § MB inte löpa förrän det fanns ett avgörande i tillståndsfrågan. Så var fallet den 1 april 2019 när HD inte beviljade prövningstillstånd. Eftersom talan väcktes den 24 mars 2020 är den inte preskriberad.

Ersättningsanspråk

SMA har gjort gällande att regeringens beslut i sig medfört skada som ska ersättas enligt 31 kap. 4 § MB med beaktande av 2 kap. 15 § RF, Europakonventionen och EU-stadgan samt principerna om proportionalitet och berättigade förväntningar som har utvecklats i Europadomstolens och EU-domstolens praxis. Bolaget har som självständig grund gjort gällande att ersättning ska dömas ut eftersom det är fråga om en ”betydande skada”. SMA:s talan omfattar också en rätt till ersättning med stöd av allmänna principer, jfr NJA 2023 s. 291.

Rättsliga utgångspunkter

I 2 kap. 15 § andra stycket RF föreskrivs – såvitt nu är av intresse – att den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten ska vara tillförsäkrad ersättning enligt grunder som anges i lag. Bestämmelsen anses i första hand rikta sig till lagstiftaren. I den utsträckning sådana lagregler som bestämmelsen föreskriver inte har införts kan emellertid den enskilde åberopa den direkt mot staten. (Se NJA 2023 s. 291 p. 22.)

En fastighetsägare har enligt 31 kap. 4 § MB rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a–29 b §§. Regeringsbeslutet gäller skydd för ett sådant område och kan därför grunda rätt till ersättning.

Mark- och miljööverdomstolen gjorde 2018 bedömningen att förutsättningar för att ge ett Natura 2000-tillstånd saknades och att den då tillståndssökta verksamheten därför inte var tillåtlig varför domstolen avslog SMA:s ansökan om tillstånd enligt 9 och 11 kap. MB. HD gav inte prövningstillstånd. Härigenom uppkom en möjlighet till ersättning enligt 31 kap. 4 § MB.

Mark- och miljööverdomstolens bedömningar

Regeringsformens bestämmelse om ersättning vid betydande skada är inte tillämplig

SMA har åberopat bestämmelsen i 2 kap. 15 § andra stycket RF som stadgar att ersättning ska vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet av denna del av fastigheten. Även om det går att läsa bestämmelsen så att rätt till ersättning vid betydande skada skulle gälla också vid inskränkningar av enskilds markanvändning, så framgår det av de av mark- och miljödomstolen redovisade förarbetena att detta rekvisit är avsett att tillämpas när det allmänna inskränker enskilds användning av byggnad, t.ex. vid åtgärder enligt plan- och bygglagen, medan rätt till ersättning vid inskränkningar i markanvändningen förutsätter att en pågående markanvändning inom berörd del av fas­tigheten avsevärt försvåras. Bestämmelserna om ersättning riktar sig, som redovisats ovan, i första hand till lagstiftaren och i 31 kap. MB finns också bestämmelser om ersättning när mark tas i anspråk för områdesskydd.

Mark- och miljööverdomstolen ansluter sig därmed till mark- och miljödomstolens bedömning att SMA inte kan grunda en rätt till ersättning i detta mål på den omständigheten att rådighetsinskränkningen skulle ha lett till att en betydande skada uppkommit för bolaget. En annan tolkning av grundlagsbestämmelsen skulle leda till närmast obegränsat ansvar för verksamheter som med anledning av allmänna intressen inte får tillstånd att bedrivas. Det föreligger således inte skäl att ifrågasätta den avvägning mellan allmänna och enskilda intressen som gjorts av lagstiftaren i 31 kap. MB. Avvägningen kan inte heller anses strida mot legalitetsprincipen eller vara oproportionerlig i förhållande till egendomsskyddet enligt regeringsformen eller Europa­konventionen.

Fastigheten X 1:368 togs inte i anspråk

I miljöbalkspropositionen redovisas i författningskommentaren till 31 kap. 4 § MB att mark kan tas i anspråk genom beslut enligt 7 kap. 6 och 22 §§ MB, dvs. sådana föreskrifter som meddelas i samband med inrättande av naturreservat och vattenskyddsområde som förpliktar ägare och innehavare av särskild rätt till fastighet att tåla vissa typer av intrång eller inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheten (prop. 1997/98:45 del 2 s. 321).

Mark- och miljööverdomstolen gör liksom mark- och miljödomstolen bedömningen att det nu inte har varit fråga om ett ianspråktagande av mark som kan grunda rätt till ersättning. SMA har även fortsättningsvis rådighet över fastigheten X 1:368 och med hänsyn till Mark- och miljö­överdomstolens slutsatser nedan i frågan om pågående markanvändning bedömer domstolen, liksom mark- och miljödomstolen, att det inte heller är fråga om en de facto expropriation.

Den pågående markanvändningen har inte avsevärt försvårats och förväntningarna ger inte rätt till ersättning

SMA har hävdat att pågående markanvändning inom fastigheten har avsevärt försvårats.

Som närmare redovisas i mark- och miljödomstolens dom beviljade länsstyrelsen 1998 SMA tillstånd att bryta totalt 7 miljoner ton och 0,75 miljoner ton kalk per år och fick SMA efter prövning i Mark- och miljö­­överdomstolen 2012 tillstånd att, för fortsatt täktverksamhet inom del av det då ansökta området, bryta totalt tre miljoner ton och två miljoner ton per år efter en ansökan som avsåg 30 miljoner ton och två miljoner ton per år.

Det förekom verksamhet med stöd av tillstånd till täktverksamhet, som fått laga kraft, fram till oktober 2015. Verksamheten upphörde enligt SMA därför att bolaget inte hade tillstånd att bryta ny sten. Regeringens beslut om Natura 2000-området omfattade inte det sedan tidigare tillståndsgivna området. Den ansökan om tillstånd som avslogs 2018 avser brytning i ett område som omfattas av länsstyrelsens förbindelse 1998 och ligger inom det utvidgade Natura 2000-området.

Som framgår av mark- och miljödomstolens skäl är det under dessa förutsättningar i princip inte fråga om intrång i en pågående verksamhet när tillstånd för en planerad verksamhet, på ett annat område än det där verksamheten sedan tidigare bedrivs, nekas.

SMA har dock också hävdat att bolaget haft berättigade och legitima förväntningar på fortsatta täkttillstånd på fastigheten och att SMA:s fastighet inte skulle ingå i ett Natura 2000-område. SMA har hänvisat till överenskommelsen med länsstyrelsen, att täktområdet exkluderades från det utökade naturskyddsområdet, de positiva utfallen i mark- och miljödomstolarna och SGU:s utpekande av fastigheten som ett riksintresse avseende värdefulla mineraler. SMA har framhållit att bolaget innan regeringens beslut 2015, under åren 2008–2014 hade framgång i samtliga mål rörande tillstånd att bedriva den aktuella täktverksamheten – även med beaktande av de befintliga Natura 2000-områdena Bästeträsk och Gildarshagen.

Dessa omständigheter har åberopats av SMA som en självständig grund för ersättning men kan också uppfattas som omständigheter till stöd för att den sökta täktverksamheten var en del av – eller given fortsättning på – en redan pågående verksamhet.

I Europadomstolens praxis har ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av en verksamhet ansetts omfattas av egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Plötsliga och oförutsedda ändringar i rätten att utnyttja egendom kan utgöra ett brott mot den enskildes legitima förväntningar och därmed egendomsskyddet. (Se Hans Danelius m.fl., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, JUNO 2024, s. 696 och 725 f. och jfr Europadom­stolens domar i målen Stretch v. the United Kingdom, no 44277/98, 24 juni 2003 och Fredin v. Sweden, no 12033/86, 18 februari 1991, samt Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 november 2022 i mål F 4573-21 som gällde tvångsinlösen av en bostadsfastighet på grund av genomförandet av en detaljplan för ett större köpcentrum. Mark- och miljööverdomstolen ansåg att ägarna till bostadsfastigheten, genom kommunens agerande, getts befogad anledning att anta att fastigheten skulle kunna nyttjas för boende så länge de ägde den trots att detta stred mot detaljplanen.)

Vid bedömningen av om SMA har getts berättigade förväntningar att fortsätta verksamheten utanför det redan tillståndsgivna området måste som en utgångspunkt beaktas att SMA:s verksamhet på fastigheten varit villkorad av ett tillstånd som var begränsat i fråga om tid och omfattning och att lagstiftarens tydliga avsikt är att miljöfarlig verksamhet ska kunna omprövas utifrån de förutsättningar som gäller vid var tid. Vidare måste beaktas att det är tydligt att en verksamhetsutövare normalt inte ska kunna påräkna ersättning för intrång i verksamheten för det fall att tillstånd inte ges för en fortsatt verksamhet, utöver vad som tidigare till­­låtits. En verksamhetsutövare måste således typiskt sett räkna med risken att en verksamhet nekas tillstånd för att utöka ett verksamhetsområde utan någon rätt till ersättning.

Staten har i denna del invänt bl.a. att SMA allt sedan bolaget började planera för en fortsatt och utökad kalkstensbrytning i Stucks kalkbrott har varit medvetet om områdets höga naturvärden och statens intresse av att ge dessa värden ett starkare formellt skydd.

Täktområdet ingår även i ett område som Naturvårdsverket har angett vara av riksintresse för naturvården. Mark- och miljööverdomstolen ansåg vid prövningen 2012 att det var uppenbart att en utvidgad täktverksamhet skulle på det sätt som avses i 3 kap. 6 § MB påtagligt skada natur- och kulturmiljön men fann vid en avvägning av de två riksintressena enligt 10 § att verksamheten var tillåtlig enligt de allmänna lokaliserings- och hushållningsbestämmelserna i miljöbalken.

När länsstyrelsen preliminärt bedömde att den 1998 ansökta verksamheten inte kunde tillåtas, erbjöd SMA kompensation i form av en marköverlåtelse för det naturvårdsintrång som verksamheten skulle innebära. Länsstyrelsen förband sig att inte göra anspråk på ytterligare kompensation för naturvårdsintrång vid framtida tillståndsansökningar inom visst område (370 ha) på och utanför fastigheten enligt följande.

”Med anledning av att kompensation lämnas i sådan omfattning att intrånget i naturvårdsintresset uppvägs förbinder sig Länsstyrelsen att inte göra ytterligare anspråk på kompensation för naturvårdsintrång vid framtida ansökningar om täkttillstånd från Er inom det intresseområde som redovisas på karta, bilaga 1.”

Överenskommelsen med Länsstyrelsen i Gotlands län, utpekandet av täktområdet som riksintresse för mineralutvinning 2005 och regeringens beslut vid samma tid att inte föreslå närliggande Ojnare myr som ett nytt Natura 2000-område samt domstolsprövningen 2012 kan antas ha gett SMA skäl att anta att det fanns goda förutsättningar att kunna bedriva verksamhet även utanför det tillståndsgivna täktområdet i framtiden.

Det kan emellertid samtidigt konstateras att Naturvårdsverket under samma period föreslog Ojnare myr som Natura 2000-område och arbetade med att bilda en nationalpark i området, vilket i och för sig inte ledde till några formella beslut att utvidga andelen skyddade områden. Det framgår även av Naturvårdsverkets överklagande 2014 att det fanns kritik mot SMA:s tillståndsansökan pga. befarad påverkan på närliggande Natura 2000-områden redan innan regeringen beslutade att utvidga Natura 2000-området Bästeträsk.

Domstolen kan också konstatera att de redovisade omständigheterna inte påverkar de formella möjligheterna att ge ett område ett Natura 2000-skydd. Det har också betydelse att utpekanden av Natura 2000-områden görs inom ramen för art- och habitatdirektivet och att regeringens beslut har varit föremål för rättsprövning varvid Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att beslutet skulle stå fast samt att Europeiska kommissionen uppdaterade listan över Natura 2000-områden i enlighet med regeringens förslag.

Enligt Mark- och miljööverdomstolens bedömning kan det sammanfattningsvis inte anses att statens agerande gett SMA sådana berättigade förväntningar på att få utvidga täktverksamheten enligt ansökan som innebär att ersättningsskyldighet därigenom skulle ha uppstått eller att den sökta verksamheten skulle anses vara en del av en pågående verksamhet och därigenom grunda rätt till ersättning.

SMA har inte rätt till ersättning med stöd av allmänna principer

HD redovisar i rättsfallet NJA 2023 s. 291 att staten även utan stöd i lag, under speciella omständigheter, kan åläggas att betala ersättning för skada till följd av en rådighetsinskränkning som har tillkommit genom en författning eller ett beslut som har motiverats av säkerhetsskäl eller av intresset av att skydda miljön eller människors liv eller hälsa (dvs. 2 kap. 15 § tredje stycket RF). Det förutsätter dock – liksom vid sådana inskränkningar som omfattas av bestämmelsens andra stycke – att inskränkningen har avsevärt försvårat pågående markanvändning (se p. 30).

Mark- och miljööverdomstolen har i detta mål gjort bedömningen att den nu aktuella inskränkningen inte har försvårat pågående markanvändning. Någon rätt till ersättning med stöd av allmänna principer, såsom de uttryckts i HD:s dom, kan således redan på grund därav inte utgå.

Proportionalitet

SMA har också gjort gällande att principen om proportionalitet som den har utvecklats i praxis medför att bolaget har rätt till ersättning för sin skada.

Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att frågan om SMA har rätt till ersättning är reglerad i 31 kap. 4 § MB och gjort bedömningen att regeringsformens bestämmelse om ersättning vid betydande skada inte är tillämplig i målet. En förutsättning för ersättning vid rådighetsinskränkningar i enskilds markanvändning är således att den pågående markanvändningen försvåras. Lagstiftningen är vidare tydlig i fråga om att verksamheter som är tillståndspliktiga i princip inte ska anses som pågående om tillstånd saknas eller inte längre gäller. Mark- och miljö­överdomstolen har i detta mål kommit fram till att den pågående mark­användningen inte avsevärt försvårats. Även om SMA har haft skäl att anta att ett nytt tillstånd skulle kunna ha getts, om Natura 2000-området inte inrättats, har domstolen sammantaget kommit fram till att staten inte gett SMA sådana berättigade förväntningar att ersättning av den anledningen bör utgå.

Att tillstånd ges med en begränsad giltighetstid för ett visst område, men med rättskraft, innebär i sig att lagstiftaren har gjort en proportionalitetsavvägning mellan enskilt och allmänt intresse. Detsamma gäller kravet på att den pågående markanvändningen avsevärt ska försvåras för att ersättning ska utgå. Domstolen anser att det inte framkommit några omständigheter som ger skäl att frångå mark- och miljödomstolens slutsats i fråga om proportionalitet.

Sammanfattning i fråga om ersättningsanspråk

Sammanfattningsvis anser alltså Mark- och miljööverdomstolen att SMA inte har grund för sin talan om ersättning. Mark- och miljödomstolens domslut i saken ska således fastställas.

Rättegångskostnader i mark- och miljödomstolen

Mark- och miljööverdomstolen gör liksom mark- och miljödomstolen bedömningen att vardera parten ska svara för sin rättegångskostnad där. Domslutet ska således fastställas även i denna del.

Sekretess

Mark- och miljödomstolens sekretessförordnande bör bestå. Domslutet ska således fastställas även i denna del.

Mark- och miljööverdomstolens domslut

Mark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens domslut.

HD:s dom

HD (justitieråden Stefan Johansson, Cecilia Renfors, Anders Perklev, Katrin Hollunger Wågnert, referent, och Erik Sjöman) meddelade den 30 juni 2026 följande dom.

Domskäl

Bakgrund

1SMA äger fastigheten X 1:368 på Gotland. Bolaget fick 1998 tillstånd att bedriva kalkstensbrytning på en del av fastigheten.