SOU 2021:51
Skydd av arter - vårt gemensamma ansvar
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet
Regeringen beslutade den 20 maj 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över artskyddsförordningen och ta ställning till om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås.
Oppositionsrådet Lars Tysklind förordnades den 20 maj 2020 som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Artskyddsutredningen (M 2020:03).
Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 14 maj 2021. Genom beslut av departementsrådet Jan Terstad förlängdes utredningstiden till den 10 juni 2021.
Som experter förordnades den 6 juli 2020 advokaten Tove Andersson, Svensk vindenergi, miljöjuristen Helena Andreasson, Lantbrukarnas riksförbund, handläggaren Björn-Axel Beier, Naturvårdsverket, fågelskyddsansvarige Daniel Bengtsson Birdlife Sverige, utredaren Michael Diemer, Havs- och vattenmyndigheten, skogsdirektören Linda Eriksson, Svenskt näringsliv, miljövårdsdirektören Anne-Li Fiskesjö, Länsstyrelsen i Södermanlands län, universitetslektorn Maria Forsberg, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, generalsekreteraren Anders Grahn, Sveriges Jordägareförbund, kanslirådet Staffan Löwhagen, Miljödepartementet, sakkunniga Emelie Nilsson, WWF, miljöjuristen Rebecca Nordenstam, Naturskyddsföreningen, samhällsvetaren Malin Pettersson, Södra, tillsynsspecialisten Magnus Pettersson, Skogsstyrelsen, sakkunnige Johan Rehnquist, Tullverket, departementssekreteraren Linnea Rosenlöf Nilsson, Miljödepartementet, seniora åklagaren Åse Schoultz, Åklagarmyndigheten, seniora sakkunnige Anders Sjölund, Trafikverket, departementssekreteraren Pär-Olof Stål, Näringsdepartementet, miljöanalytikern Mikael Svensson, Artdatabanken vid Sveriges Lantbruksuniversitet, miljömålssamordnaren
Johan Wallander, Statens jordbruksverk och rådmannen Malin Wik, Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt. Den 3 augusti 2020 förordnades departementssekreteraren Ida Karlsson, Finansdepartementet, som expert. Den 4 september 2020 förordnades kanslirådet Camilla Frisch, Näringsdepartementet, som expert. Ida Karlsson entledigades den 21 januari 2021 och ersattes samma dag av departementssekreteraren Erik Ronnle.
Artskyddshandläggare Britt Forsén förordnades som sekreterare den 22 juni 2020, docenten och rådmannen Christina Olsen Lundh förordnades som huvudsekreterare den 29 juni 2020 och länsstyrelsejuristen Sara Linde förordnades som sekreterare den 27 juli 2020.
Utredningen har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter. Därutöver har utredningen biståtts av flera företrädare för andra berörda myndigheter och organisationer. Betänkandet har utformats i vi-form. Detta innebär inte att experterna står bakom de slutsatser och förslag som redovisas i betänkandet. Till betänkandet har fogats sju särskilda yttranden.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Skydd av arter – vårt
gemensamma ansvar (SOU 2021:51). Uppdraget är därmed slutfört.
Strömstad, Vänersborg, Nyköping och Täby i juni 2021
Lars Tysklind
/ Christina Olsen Lundh
Britt Forsén Sara Linde
Sammanfattning
Det ena utredningsuppdraget: fridlysning
Utredningen har haft två huvuduppdrag: dels att se över artskyddsförordningen med fridlysningsreglerna, dels att förbättra förutsättningarna för arbetet med att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet.
I det första uppdraget ska vi se över artskyddsförordningen och säkerställa ett regelverk som effektivt och rättssäkert skyddar djur- och växtarter och som säkerställer att bestämmelserna bidrar till ett effektivt artskydd som är utformat utifrån skyddsbehovet och är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Samtidigt ska översynen värna och stärka den privata äganderätten i skogen och säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid. Utredningen ska syfta till att säkerställa ett regelverk som effektivt och rättssäkert kan skydda hotade arter och är tydligt gentemot markägare om när man har rätt till ersättning. För att värna äganderätten ska rättssäkerheten för markägare och företag stärkas och det ska säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. Vi har inte uppfattat det som att vi ska göra avvägningar mellan uppdragens olika syften utan vi har uppfattat syftena som jämställda.
Syftena kan därmed sammanfattas i två jämställda mål. Å ena sidan effektivt skydd för arterna som är utformat utifrån skyddsbehovet, å andra sidan den privata äganderätten i skogen som ska värnas och stärkas på olika sätt, bland annat genom att stärka rättssäkerheten och överväga om en ersättningsrätt ska införas.
Det har då legat nära till hands att utgå från de två jämställda skogspolitiska målen om produktion och miljö som vägleder skogspoli-
tiken enligt principen om frihet under ansvar. För att lösa vår uppgift har vi därför, med stöd i de skogspolitiska målen och sagda princip, formulerat de tankar som ligger till grund för våra överväganden. Den principiella riktningen kan också ses som en mycket kortfattad sammanfattning av vårt förslag.
Principiell riktning för övervägandena
Vi ser, i likhet med 1990 års skogspolitiska kommitté1, skäl att dela in marken efter behovet av hänsyn. Det handlar då om vardagslandskapet, känsliga områden och områden med behov av säkerställande.2
1. Områden med behov av säkerställande
För områden med behov av säkerställande, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, krävs ett mer eller mindre fullständigt skydd. Här måste skyddet säkerställas och lämpligt är att bilda naturreservat. Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten.
2. Känsliga områden
Finns det inte någon möjlighet att bedriva verksamhet inom ett område och samtidigt följa fridlysningsreglerna ska det övervägas att inrätta ett sådant biotopskyddsområde som vi har föreslagit ska kunna antas i syfte att skydda arter. Ett sådant biotopskydd ska omfatta minst 5 ha för att vara effektivt ur artskyddssynpunkt. I sådana fall kan ersättning utgå enligt 31 kap. 4 § 3 miljöbalken.
3. Vardagslandskapet
I övriga fall anser vi att huvudregeln ska vara att miljömålet och produktionsmålet ska vara likställda och att principen om frihet under ansvar ska tillämpas. Med ägande följer just ansvar och med de jäm-
1SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet. 2Ibid., s. 131.
ställda målen följer att natur och biologisk mångfald behöver förvaltas som ett normalt inslag i verksamheten. Det förutsätter i sin tur ett stort mått av kunskap, kunskap som det faller på ägarens ansvar att inhämta. Inom vardagslandskapet, som är det till ytan helt dominerande, bör alltså ansvar och kostnader i huvudsak ligga på näringsutövaren som nyttjar naturen i sin verksamhet.3 I den mån de krav som behöver ställas övergår vad som är rimlig allmän hänsyn (se nedan om gråzonen) ska i första hand naturvårdsavtal övervägas. Aktivitet i vardagslandskapet bör alltså präglas av samexistens mellan arter och mänsklig verksamhet. En sådan samexistens är såväl möjlig som önskvärd och bör följa av att miljömålet och produktionsmålet ska betraktas som likställda.
4. Gråzonen mellan vardagslandskap och känsliga områden
Det finns dock en gråzon. I fall där det av någon anledning inte är lämpligt att inrätta ett biotopskydd och där förekomsten av arter innebär att det inte är möjligt att vidta åtgärder, inte ens om brukningsmetoden anpassas, kan situationen uppstå att det i praktiken handlar om ett områdesskydd trots att det inte är lämpligt att ett sådant inrättas. I sådana fall ska det vara möjligt för markägaren eller innehavaren av särskild rätt att få ersättning. En sådan möjlighet finns redan i dag genom hänvisningen i 31 kap. 4 § 7 när vissa beslut fattats med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken men vi har också föreslagit en ny bestämmelse i 31 kap. 4 § 8 som ger rätt till ersättning om en nekad artskyddsdispens, eller dispens med villkor, innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Enligt våra överväganden ska ett sådant förbud anses gå längre än vad rimlig hänsyn enligt miljöbalken kräver, det ska också anses utgöra ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning.
Fridlysningsregler
Vilka är då dessa arter som befinner sig i vardagslandskapet, i de känsliga områdena eller i områden med behov av säkerställande? Vilka behov av skydd har de och hur ska skyddet, i praktiken, kunna utgå
3 Jfr a.a., s. 139 där det uttrycks att ju mer åtgärderna avser bevarande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen.
från deras skyddsbehov? Vad innebär det att ta hänsyn till arterna? Vi fokuserar här på det skyddsbehov som är känt och som på olika sätt har kommit till uttryck i form av normgivning.
Enkelt kan det uttryckas som att en arts skyddsbehov är synliggjort i lagstiftning, till exempel genom fridlysningsregler. Detta har skett på den internationella nivån genom internationella avtal (konventioner), på EU-nivån genom direktiv och förordningar och på nationell nivå genom lagstiftning om fridlysning. Arters skyddsbehov kan också tillgodoses genom skydd av områden för arterna att leva ostört. Då är områdesskydd en metod för att åstadkomma det behövliga skyddet. Det kan också handla om behov av skydd från dem som vill handla med arterna, i levande eller dött eller bearbetat tillstånd.
Medan områdesskydd skyddar ett visst geografiskt område följer fridlysningsreglerna arten. Om man med stöd av ett områdesskydd skyddar en viss växt kan man i områdesskyddets föreskrifter föreskriva att växten inte får plockas och då är detta förbjudet inom området. Skulle emellertid växtens växtplats förflytta sig något, från år till år, så att den en dag dyker upp utanför gränsen för områdesskyddet, då är det fritt fram att plocka den där, även om den skulle vara precis lika hotad som innan. Om fridlysning används, träffar fredningen växten, oavsett var den växer. De olika sätten att skydda kan kombineras.
De svenska fridlysningsreglerna har olika grund. Vissa av dem krävs för att Sverige ska uppfylla sina internationella eller EU-rättsliga förpliktelser, andra finns för att Sverige självt har beslutat om dem. Gemensamt är att de syftar till att bevara den biologiska mångfalden och att skydda en viss art samt, i många fall, även artindividerna. Vi skiljer i framställningen mellan fridlysningsregler med EU-rättslig bakgrund och nationella fridlysningsregler. Nationella fridlysningsregler kan därmed bero på internationella (andra än EU-rättsliga) förpliktelser, som Sverige är internationellrättsligt skyldigt att efterleva, eller på att Sverige ansett att det finns ett sådant skyddsbehov.
De nationella fridlysningsreglerna har enligt utredningens förslag mer eller mindre oförändrade förts in i 8 kap. miljöbalken. Där finns också ett bemyndigande för regeringen att besluta om vilka arter som ska finnas på den nationella fridlysningslistan. Vi har föreslagit att regeringen ska göra en översyn av de arter som ska vara nationellt fridlysta, och som i dag framgår av artlistorna i bilaga 2 till artskydds-
förordningen. I samband med översynen kan regeringen, för den enskilda arten, låta skyddet omfatta artens livsmiljö.
När det gäller fridlysningsbestämmelserna som följer av EU:s båda naturvårdsdirektiv, livsmiljödirektivet4 och fågeldirektivet5, är Sverige EU-rättsligt förpliktigat att implementera det skydd som följer av dem. Direktivens fridlysningsbestämmelser är i dag implementerade i gällande artskyddsförordning.6 Därmed uppfylls också, i princip, de rättsliga krav som ställs enligt direktiven. Det som saknas i nuvarande artskyddsförordning är förbud mot att inneha fågelägg. Möjligheterna till undantag (dispens) enligt artskyddsförordningen är också mer generösa när det gäller vilda fåglar än vad fågeldirektivet medger. Samtidigt ger artskyddsförordningen ett något mer omfattande skydd för fåglar än fågeldirektivets fridlysningsregler fordrar.
Det är här viktigt att notera att fridlysningsbestämmelserna som omfattar vilda fåglar och arter enligt livsmiljödirektivet gäller fullt ut enligt den nuvarande artskyddsförordningen och kan tillämpas i enlighet med EU-domstolens praxis. För en direktivskonform tillämpning fordras inga ändringar i lag utan ändringar i praxis, och den nödvändiga praxisförändring som följer av avgörandet i Skydda skogen7har redan påbörjats8. Att artskyddsbestämmelserna, så som de följer av direktiven och EU-domstolens praxis, ska tillämpas är alltså inte en konsekvens av våra förslag. Eftersom utredningsdirektiven tydligt anger att våra förslag måste vara förenliga med Sveriges unionsrättsliga åtaganden har vi, sedan EU-domstolens dom i Skydda skogen meddelades den 4 mars 2021, inte sett något större utrymme att förändra reglerna. Vi har justerat och förtydligat reglerna men inte förändrat dem i någon nämnvärd omfattning.
Vi har valt att lägga förslagen som rör fridlysningsregler så nära direktivens ordalydelse som möjligt, dock med beaktande av hur begreppen har tolkats i EU-domstolens praxis. Vi har också delat upp bestämmelserna så att fågel- respektive livsmiljödirektiven regleras i separata bestämmelser. Syftet är att tydliggöra reglerna och göra det
4 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar. 6 Artskyddsförordning (2007:845). 7 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen. 8 Se Mark- och miljööverdomstolens dom av den 26 februari 2021 i mål M 7168-19, som i och för sig meddelades redan innan EU-domstolens dom men efter det att generaladvokaten lämnat sitt förslag till avgörande.
enklare att tolka och bedöma hur praxis från EU-domstolen ska påverka tillämpningen av enskilda regler. I vårt förslag kommer bestämmelserna om fridlysning att flyttas från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken. Att vi lyfter dem från förordningsnivå till lagnivå beror på reglernas ingripande natur, deras komplexitet och behovet av förarbeten.
God information och vägledning från behöriga myndigheter verkar, enligt kommissionen, vara ett lämpligt sätt att genomföra fridlysningsbestämmelserna.9 I Skydda skogen påpekar EU-domstolen också att det ankommer på den nationella domstolen (som var prövningsmyndighet i fallet) att pröva huruvida skogsbruksåtgärder, såsom de som var aktuella i målen, grundar sig på en förebyggande strategi, som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna, och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter fridlysningsreglerna.10 Det är tydligt att myndigheterna ska tillämpa fridlysningsreglerna i sitt arbete med såväl tillsyn som tillståndsgivning samt genom vägledning och information. Fridlysningsbestämmelserna gäller alla, precis som miljöbalkens hänsynsregler, men tydliggörs och får rättslig effekt genom myndigheternas tillsyns-, väglednings- och prövningsverksamhet.
De straffrättsliga förbuden, som kriminaliserar samma typ av handlingar som är förbjudna enligt fridlysningsreglerna, hanteras enligt våra förslag helt och hållet i 29 kap. miljöbalken, med i princip samtliga gärningsrekvisit utskrivna i straffbestämmelsen (rörande vilka arter som avses finns emellertid hänvisningar). Den direkta kopplingen mellan 29 kap. miljöbalken och fridlysningsbestämmelserna är således borttagen.
Bemyndigande om generella föreskrifter samt om att upphäva gamla fridlysningsbestämmelser
Ett sätt att genomföra fridlysningsreglerna är att använda generella föreskrifter. Det förutsätter att man känner till hoten mot arterna och hur dessa kan avvärjas. Generella föreskrifter bör kunna komma i fråga i de fall där verksamheter eller åtgärder är av likartade slag,
9 Kommissionen (2007) Guidance document on the strict protection of animal species of Com-
munity interest under the Habitats Directive 92/43/EEC (Kommissionens vägledning [2007]),
s. 37. 10 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77.
och där påverkan på arterna är väl dokumenterad. En föreskrift gäller då som ett generellt minimikrav och hindrar inte en tillsyns- eller tillståndsmyndighet att skärpa kraven i det enskilda fallet. Det kan också vara aktuellt med generella föreskrifter när det gäller övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande av fridlysta djur, vilket är ett krav enligt livsmiljödirektivets artikel 12. Vi föreslår att regeringen ska få bemyndigande att meddela sådana generella föreskrifter. Om regeringen väljer att använda bemyndigandet bör den beakta att sådana föreskrifter bryter tillstånds rättskraft, vilket fordrar särskild omsorg i utformningen av föreskrifterna.
Vi föreslår också ett begränsat bemyndigande som ger möjlighet för länsstyrelserna att upphäva inaktuella regionala fridlysningsbeslut. Under närmare 100 år har fridlysningsbesluten varit uppdelade i ett antal olika regionala och nationella beslut. Först när den nuvarande artskyddsförordningen trädde i kraft 2008 samlades alla beslut i en lag, där alla nationellt eller regionalt fridlysta arter fördes in i bilaga 2 till förordningen. Flera länsstyrelser har förklarat att det förekommer äldre regionala fridlysningsbeslut som inte harmonierar med gällande artlistor, men som heller inte kan upphävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvunnit i samband med att äldre lagar har upphävts.
Dispens
Det är möjligt att få dispens från fridlysningsreglerna. Även här följer våra förslag i princip vad som följer av EU:s båda naturvårdsdirektiv. Det har därmed blivit något olika förutsättningar för dispens, beroende på om det handlar om vilda fåglar eller andra skyddade arter. Vad gäller dispensbestämmelserna från nationella fridlysningar har inga ändringar gjorts.
Det har dock tydliggjorts att om dispens meddelas ska kompensationsåtgärder övervägas. Kompensationsåtgärder får emellertid inte påverka möjligheten att få dispens. Först om det står klart att en dispens är möjlig ska kompensationsåtgärder övervägas.
Beslut som innefattar tillämpning av fridlysningsregler
Artskyddsbestämmelserna aktualiseras framför allt i tillsynsbeslut, tillståndsbeslut och dispensbeslut, men kan också påverka i beslut enligt andra lagar än miljöbalken, till exempel plan- och bygglagen. Att påverka en fridlyst art i strid med fridlysningsbestämmelserna måste i sig anses innebära att naturmiljön påverkas väsentligt. Vi har därför föreslagit en ändring i samrådsförordningen, som innebär att en åtgärd som kan antas påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer, i strid med bestämmelserna i 8 kap och som inte ska prövas i någon annan ordning (tillstånd eller dispens enligt miljöbalken), alltid ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Dispensbeslut tillsammans med andra beslut
Dispenser från fridlysningsbestämmelserna ska enligt vårt förslag prövas av den myndighet som är ansvarig för tillsynen enligt miljötillsynsförordningen11. Vi har föreslagit att det ska förtydligas i förordningen att Skogsstyrelsen har tillsyn över fridlysta arter enligt 8 kap. miljöbalken när det gäller skogsbruksåtgärder i skogen. Det betyder att Skogsstyrelsen prövar dispenser som gäller skogsbruksåtgärder i skogen och länsstyrelsen prövar dispenser i övrigt.
Syftet är att underlätta för den enskilde och att denne ska slippa ha kontakt med fler myndigheter än nödvändigt. Länsstyrelsens parallella ansvar för fridlysta arter ligger kvar, vilket innebär att även länsstyrelsen kan komma att hantera dispensärenden i skogen, i sådana fall dispensen inte är kopplad till skogsbruksåtgärder. Eftersom miljötillsynsförordningen förutsätter att myndigheter som har tillsynsansvaret för ett och samma tillsynsobjekt ska samarbeta och komma överens ser vi det inte som ett problem att artskyddet har två tillsynsmyndigheter i skogen.
Kommer dispensfrågan upp inom ramen för ett tillståndsärende ska tillståndsmyndigheten pröva dispensfrågan.12 Underlag för prövningen får då ges in i målet. Vet man på förhand att försiktighetsmått inte räcker utan att en åtgärd fordrar dispens är det inte lämpligt att anmäla för 12:6-samråd, då är det dispens som ska sökas.
11 Miljötillsynsförordning (2011:13). 12 MÖD 2014:48.
Kommer dispensfrågan upp inom ramen för ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska dispensfrågan prövas på myndighetens eget initiativ, om förbud ska meddelas som en följd av 12:6-samrådet. I ett första skede räcker det då att den myndighet som handlägger ett 12:6-samråd prövar om dispensskäl kan föreligga. Detsamma gäller den myndighet som prövar en självständig dispensansökan. Om dispensskäl inte föreligger, kan beslut om nekad dispens meddelas utan egentlig prövning, eftersom en dispens aldrig kan meddelas utan dispensskäl. Först om dispensskäl kan antas föreligga bör myndigheten förelägga sökanden om att ge in en fullständig dispensansökan.
Enligt etablerad praxis13 är fridlysningsreglerna att se som en precisering av miljöbalkens allmänna hänsynsregler. En del i prövningen av en dispens blir då att, med tillämpning av fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen, bedöma hur skyddade arter påverkas av den planerade verksamheten eller åtgärden.
- Om villkor, försiktighetsmått och skyddsåtgärder resulterar i att verksamheten eller åtgärden inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna kan den tillåtas.
- Om verksamheten eller åtgärd, trots planerade försiktighetsmått, bedöms strida mot fridlysningsbestämmelserna är den i grunden förbjuden.
- Om en verksamhet eller åtgärd är förbjuden ska förutsättningar för dispens prövas.
- Om förutsättningar för dispens finns ska dispens meddelas och kompensationsåtgärder övervägas.
- Om slutsatsen, att dispens inte kan medges, dras inom ramen för en tillståndsprövning är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig.
- Om slutsatsen, att dispens inte kan medges, dras inom ramen för en anmälan enligt 12 kap. 6 § ska beslut meddelas om att verksamheten eller åtgärden är förbjuden och att dispens inte kan meddelas.
Det ovan beskrivna är i enlighet med väl etablerad praxis när det gäller tillståndsprövning. Våra förslag i den här delen syftar till att göra
13 Se till exempel MÖD 2013:13 och MÖD 2014:47.
det enklare för den som anmäler en åtgärd för samråd enligt 12 kap. 6 §, exempelvis när det gäller skogsbruksåtgärder. På så sätt behöver denne inte först invänta ett beslut från Skogsstyrelsen för att sedan söka dispens hos länsstyrelsen. Alla beslut fattas, enligt våra förslag, av samma myndighet.
Proportionalitetsprincip
Vi har föreslagit en allmän proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken, som innebär att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Bestämmelsen svarar mot bestämmelsen i 7 kap. 25 § miljöbalken och är tänkt att tillämpas på motsvarande sätt. Proportionalitetsavvägningen kan inte förändra fridlysningsreglernas innebörd, syftet är heller inte att införa ytterligare en dispensgrund. Det handlar om att införa en rimlighetsventil, en slutlig kontroll där samtliga omständigheter i det enskilda fallet får beaktas.
Klagorätt för miljöorganisationer
I syfte att kodifiera befintlig praxis från Mark- och miljööverdomstolen, där miljöbalkens regler om klagorätt har tolkats i enlighet med Aarhuskonventionen, tydliggörs genom vårt förslag att överklagbara beslut som fattats med stöd av 8 kap. miljöbalken, eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet, får överklagas av de ideella föreningar eller andra juridiska personer som anges i bestämmelsen.
Finland, Danmark och Tyskland
I enlighet med utredningsdirektiven har vi undersökt hur Finland, Danmark och Tyskland har implementerat naturvårdsdirektivens fridlysningsbestämmelser.
Ett effektivt artskydd fordrar kunskap
För att kunna ge arterna det skydd som följer av fridlysningsreglerna, oavsett om skyddet tillgodoses inom ramen för myndigheternas prövning eller tillsyn, eller genom generella föreskrifter utfärdade av regeringen, behövs kunskap om arterna: var de finns, vad de behöver och vad som hotar dem. Om det ska vara möjligt att tala om ett effektivt artskydd ökar kraven på kunskap än mer. Eftersom försiktighetsprincipen ska tillämpas ökar risken för alltför långtgående försiktighetsmått och inskränkningar med bristen på kunskapsunderlag. Kunskap är enligt miljöbalken en grundförutsättning för att någon ska få vidta åtgärder eller bedriva verksamheter.
En utgångspunkt och grundpremiss för våra fortsatta överväganden är därför att kunskap är centralt för att uppnå det effektiva skydd av arterna som vi, enligt utredningsdirektiven, ska åstadkomma.
Ägarens (verksamhetsutövarens) ansvar att inhämta kunskap om hur åtgärder eller verksamhet påverkar arter
En del av det första utredningsuppdraget har gått ut på att analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, varvid hänsyn behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning.
Vår slutsats i den här delen är att det är verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som har ansvar för att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, inklusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen.
Motsvarande slutsats drogs, vad gäller skogliga verksamheter, av riksdagens jordbruksutskott i 1992/93 års betänkande. I det konstaterades att skogsägaren förvisso gavs större frihet i valet av skogsbruksåtgärder, men att denne samtidigt fick ett större ansvar för att naturvårdsintressena tillgodoses samt att det ansvaret kräver goda kunskaper om skogens ekologi. Jordbruksutskottet förutsatte att näringen skulle ta det ekonomiska huvudansvaret för skogsvården samt att den nya skogspolitiken skulle kräva stora insatser, inte minst
vidareutbildning, av dem som är verksamma i praktiskt skogsbruk. Utskottet framhöll vidare vikten av rådgivningsinsatser, vilka i ökad utsträckning skulle finansieras av skogsägaren.14
Utredningsansvaret följer alltså dels av miljöbalken, dels av principen om frihet under ansvar.
Samma slutsats har också dragits i närtid, av Skogsutredningen, som konstaterar att skogsägare har ett ansvar för kunskap, både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken.15 Kunskapsansvaret går ut på att det åligger verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, att ta fram den kunskap och det underlag som behövs. Ansvaret inkluderar underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen.
Mycket information om biologisk mångfald finns emellertid redan framtagen och är tillgänglig hos myndigheter. Myndigheterna ska också vid behov hjälpa verksamhetsutövaren, eller den som ska vidta en åtgärd, med förtydligande om vad som krävs för att ett kunskapsunderlag ska vara tillräckligt i ett enskilt ärende. Detta följer av myndigheternas serviceskyldighet. När det sedan kommer till hur den egna verksamheten påverkar miljön är det verksamhetsutövaren, eller den som vidtar åtgärden, som har att bekosta undersökningar och underlag för att utröna detta. Hur omfattande utredningar och artinventeringar som behövs beror av omständigheterna i det enskilda fallet, vad det är man vill göra och hur detta kan påverka arterna.
Placeringen av kunskapsansvaret är inte ett förslag från Artskyddsutredningen, utan en slutsats om vad som följer av nu gällande lagstiftning.
Myndigheternas tillgängliggörande av befintlig information
Som framgått ovan lägger befintlig lagstiftning ett tungt ansvar på markägare och verksamhetsutövare när det gäller kunskapsunderlag. Det har inte ingått i vårt uppdrag att ändra utredningsansvarets placering. Vårt uppdrag omfattar emellertid att särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd. Mycket av den grundläggande information som markägare och verksamhetsutövare behöver ha tillgång till, för att kunna ta sitt kun-
14 1992/93: JOU15. En ny skogspolitik. 15SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, avsnitt 14.1.
skapsansvar, finns tillgänglig hos myndigheter. Informationen är dock utspridd i olika dokument och digitala medier hos flera olika myndigheter. Det saknas till exempel tydlig, samlad information om något så grundläggande som vilka arter som omfattas av olika formella skydd, varför arterna är fridlysta och vilka ekologiska behov arterna har. För att markägare och andra verksamhetsutövare ska kunna ta den hänsyn som lagen kräver till fridlysta arter och deras behov, samt ha en möjlighet att förebygga påverkan på dessa arter, behöver det finnas lätt tillgänglig, samlad information om arterna och deras behov. Vi har därför föreslagit följande.
- Naturvårdsverket får i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Artdatabanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter enligt följande: – Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s fågeldirektiv och som förekommer i Sverige. – Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv och som förekommer i Sverige. – Vilka arter som är nationellt fridlysta i Sverige. – Bevarandestatus för de fridlysta arterna enligt SLU Artdatabankens rödlista 2020. – Skäl för fridlysning för respektive art. – Översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot. – Information om jakt: hänvisning till jaktlagens inledande paragrafer. – Information om fiske: hänvisning till information om fredning av fisk, vattenlevande kräftdjur och blötdjur enligt fiskebestämmelserna.
- Naturvårdsverket får i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land, inklusive vad som kan skada arter som är beroende av livsmiljöerna, samt vilken skötsel eller vilka åtgärder som kan behövas för att gynna sådana livsmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.
- Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten.
- Naturvårdsverket får i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas.
- Naturvårdsverket får i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.
- Naturvårdsverket får också i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade. Sammanställningen ska även omfatta en kvalitativ och kvantitativ analys av effekterna.
- Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med flera begrepp som gäller biologisk mångfald, innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt.
Samtliga dessa förslag syftar till att göra det möjligt att på ett relativt enkelt sätt få del av den information och den kunskap som i dag finns samlad. Om informationen blir mer lättillgänglig kommer det att innebära en lättnad i markägarens/verksamhetsutövarens börda att inhämta nödvändig kunskap. God kännedom om arter och biologisk mångfald på den egna fastigheten bör också medföra att det är enklare att ta hänsyn på ett relevant sätt, till exempel vid avverkning eller andra åtgärder i skogen. Att det finns möjligheter att på ett relativt enkelt sätt få del av den samlade information som redan finns hos myndigheterna innebär att fokus kan läggas på konsekvenserna av den egna verksamheten och hur den påverkar arterna. Konsekvensen bör bli att ett bättre underlag kan tas fram till en lägre kostnad för markägaren/verksamhetsutövaren än om var och en av dessa också behöver söka efter den övergripande och grundläggande informationen.
Det har stått klart för oss att Artportalen fyller en mycket viktig funktion som kunskapsunderlag för flertalet av Sveriges myndigheter som arbetar med miljö, natur och biologisk mångfald, liksom för många företag. Det finns alternativ som motsvarar eller inkluderar Artportalens fynddatabas, men som främst vänder sig till forskare. De allra flesta av landets kommuner har slutat använda egna system och använder i stället Artportalen. En grundläggande förutsättning för att nå satta mål om biologisk mångfald är att information om arter finns tillgänglig. Vi har dragit slutsatsen att Artportalen i nuläget är den viktigaste och mest lättillgängliga källan gällande kunskap om artfynd för markägare, verksamhetsutövare, allmänhet och myndigheter. Det är därför av stor vikt att Artportalens verktyg även fortsatt är tillgängliga som underlag för planering och ärendehandläggning.
Vi har därför föreslagit att Statskontoret ska få i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mångfald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten.
Livsmiljöunderlag kopplar samman myndigheternas kunskap och verksamhetsutövarens kunskap
Det finns alltså en hel del befintlig kunskap och information om biologisk mångfald både hos markägare och myndigheter. Kunskap och information finns även hos många miljöorganisationer.
Många beslut som rör de fridlysta arterna fattas i dag utan tillgång till ett sådant underlag om landskapsekologiska förhållanden som skulle behövas för att göra en fullgod bedömning av åtgärdens påverkan. Det finns olika typer av kunskapsunderlag om landskap och biologisk mångfald, som i kombination med data om geologi, historisk markanvändning, marktäckedata, miljöövervakning, fågeltaxering, specifika artfynd, med mera, skulle kunna utgöra en bas för bedömning av ärenden gällande fridlysta arter. Merparten av dessa kunskapsunderlag finns redan sammanställda i länsstyrelsernas handlingsplaner för grön infrastruktur, inklusive bristanalyser av spridningssamband, etc. Dessa handlingsplaner för grön infrastruktur bör dock kunna utvecklas ytterligare med information om identifierade livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter, antingen befintliga
förekomster eller områden som har potential att vara livsmiljöer för sådana arter.
För att få ett sådant kunskapsunderlag som behövs som stöd i beslut och planering har vi föreslagit att ett livsmiljöunderlag ska tas fram av varje länsstyrelse, och uppdateras vart femte år. Livsmiljöunderlaget ska omfatta livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter.
Genom livsmiljöunderlaget skapas en länk mellan den kunskap som myndigheterna har och ska tillgängliggöra (och genom livsmiljöunderlagen också analysera) och det utredningsansvar som i det enskilda fallet åligger en verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd. Genom att livsmiljöunderlagen ska vara föremål för samråd finns också en möjlighet för markägare/verksamhetsutövare eller miljöorganisationer att på ett tidigt stadium komplettera myndigheternas underlag med sin kunskap om de specifika förhållandena. Beslut om att anta livsmiljöunderlag ska fattas av länsstyrelsen och underlagen ska avse länet. Livsmiljöunderlagen ska innehålla en analys av vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör hot mot de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arterna och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja hotet.
De livsmiljöunderlag som vi föreslår kan därmed ses som en brygga mellan den information som finns hos myndigheter och den utredning som markägare eller verksamhetsutövare är skyldiga att ta fram. I det enskilda fallet kan underlagen ligga till grund för att, i ett initialskede, bedöma vilket utredningsbehov – eller snarare utredningskrav som kan förutses, och som åligger markägaren eller verksamhetsutövaren. Visar livsmiljöunderlaget att det är sannolikt att vissa arter förekommer kommer kraven att ställas högre. Genom förslaget klargörs statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd.
Värdet av livsmiljöunderlagens kunskap
Samlad och tillgängliggjord kunskap kan betraktas som ett slags service till aktörerna, oavsett om det handlar om tillsynsmyndigheter, tillståndsmyndigheter, verksamhetsutövare eller markägare. Genom livsmiljöunderlagen finns grundläggande kunskap att utgå ifrån när en
verksamhetsutövare eller markägare ska ta fram kunskap om hur verksamheten eller åtgärder kan komma att påverka arterna och deras livsmiljö, vilka försiktighetsmått som kan vidtas och vad som är tillräckligt och rimligt. Kunskapsunderlag representerar ett ekonomiskt värde. I den mån det allmänna inte tillgängliggör kunskap om landskapet och om markerna, kommer enskilda verksamhetsutövare eller den som vill vidta en åtgärd att själva behöva inhämta det underlag som behövs för att de ska kunna följa fridlysningsreglerna.
I samtliga beslutssituationer kan livsmiljöunderlagen tjäna som ett grundläggande underlag.
Hänsyn till arterna eller inskränkning i förfoganderätten
Kunskap om artförekomster bör leda till att åtgärder och verksamheter anpassas efter arterna så att fridlysningsreglerna kan följas. En sådan anpassning kan betraktas som en begränsning i förfoganderätten. Begränsningen är av sådant slag att den är möjlig enligt såväl Europakonventionen för de mänskliga fri- och rättigheterna samt den svenska regeringsformen. Artförekomster är ytterligare en faktor att beakta när metod eller teknik för en åtgärd eller verksamhet ska väljas.
Biotopskyddsområde i känsliga områden
Om ett ärende inkommer till en myndighet och fridlysta arter berörs ska påverkan på arterna bedömas. Om det handlar om pågående markanvändning och ett förbud mot att vidta en åtgärd meddelas med stöd av fridlysningsbestämmelserna, tillsammans med beslut om nekad dispens, är det relevant att myndigheten ställer sig frågan om förbudet gäller åtgärden ifråga med just den metoden, eller om förbudet skulle aktualiseras oaktat alla möjliga rimliga anpassningsåtgärder och hänsynsmått.
Ett förbud kan indikera att det handlar om ett känsligt område. Om så är fallet bör ett biotopskydd inrättas. I syfte att skydda de livsmiljöer som behövs för att bevara fridlysta arter har vi föreslagit att en ny grund ska införas för inrättande av biotopskydd. Ett sådant biotopskyddsområde ska omfatta minst 5 hektar och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska
bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som området avser att bevara. Ersättning ska då utgå enligt de bestämmelser som gäller vid inrättande av sådant områdesskydd.
Naturvårdsavtal vid gråzon
Om det inom pågående markanvändning beslutas om förbud med stöd av fridlysningsreglerna, om det inte finns möjlighet till dispens, och om det av någon anledning inte är lämpligt att inrätta biotopskydd, kan det vara så att man befinner sig i gråzonen mellan vardagslandskap och känsligt område. I sådana fall bör länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa en uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning, enligt den bestämmelse vi föreslår ska införas i artskyddsförordningen, med förebild i förordningen om områdesskydd16. Sådana uppgörelser kan vara aktuella även om det inte handlar om förbud. De försiktighetsmått som krävs kan vara av det slaget att de är lämpliga som skötselkrav i kombination med andra naturvårdande åtgärder.
Naturvårdsavtal bör eftersträvas som den lämpligaste skyddsformen, särskilt om det behövs en skyddszon eller utvecklingsmark för att den biologiska mångfalden ska bevaras. Naturvårdsavtal kan förenas med skötselplaner, medan biotopskyddsområden inte ska omfattas av sådana. Det innebär att områden som behöver skyddas, och dessutom kräver viss skötsel, inte lämpar sig som biotopskyddsområden. Olika områdens potential för utvecklings- och bevarandearbete, och var det kan vara möjligt att skapa olika nyttor, kan framgå av livsmiljöunderlagen.
Utgångspunkten ska vara att söka träffa en uppgörelse om någon form av naturvårdsavtal som båda parter är nöjda med. Viktigt här är att när ersättningen bestäms i avtalet så får ersättning inte utgå för sådant som följer av lag. I och med avtalsparternas möjlighet att påverka utformningen av ett naturvårdsavtal och att det kan löpa på viss tid (upp till 50 år) kan avtalet vara en attraktiv och förutsebar lösning för alla parter.
16 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Ersättningsförhandlingar om naturvårdsavtal inte är möjligt
Om det inte är lämpligt att inrätta ett biotopskyddsområde, och parterna inte kan enas om ett naturvårdsavtal, ska de i uppgörelsen i stället fokusera på att enas om vilken ersättning som ska utgå. Inte heller här ska ersättning utgå för att markägaren eller innehavaren av särskild rätt följer lagen. I och med förhandlingsmöjligheten kan emellertid andra ersättningsformer än pengar också diskuteras, till exempel ersättningsmark.
Allmän hänsyn i vardagslandskapet
Om det inte handlar om förbud utan om försiktighetsmått och det av någon anledning inte är möjligt att ingå naturvårdsavtal är det sannolikt att det handlar om vardagslandskapet. Här ska allmän hänsyn iakttas enligt miljöbalken, och grundförutsättningen bör var att mänsklig aktivitet och arter ska kunna samexistera. Samexistensen bygger emellertid på att den mänskliga aktiviteten anpassas till arternas behov genom att allmän hänsyn visas. Sådan hänsyn kan vara omfattande, och går ut på att man också ska använda de anpassade metoder som är lämpliga i området, inte bara med hänsyn till geografi, trädslag med mera utan också lämpliga med hänsyn till de arter som finns i området. Här blir kunskap centralt, kunskap som det faller på ägarens ansvar att inhämta som en del av det ansvar som följer med ägandet. Inom vardagslandskapet ligger ett stort ansvar på näringsutövaren och det är för aktiviteter i vardagslandskapet som de likställda målen inom skogsbruket, miljömålet och produktionsmålet, blir som mest påtagliga.
Stämma staten som sista utväg
Om myndigheten inte finner det lämpligt att bilda ett biotopskyddsområde och parterna inte kan enas, vare sig om naturvårdsavtal eller om ersättning, eller om markägaren eller innehavaren av särskild rätt anser att ställda hänsynskrav går utöver vad som är rimligt enligt en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, och att ersättning ska utgå trots att det inte är fråga om förbud, återstår för markägaren att stämma staten. Regler för hur detta ska ske finns i 31 kap. 13 § miljö-
balken och det ska göras inom ett år från det att beslutet om nekad dispens vann laga kraft.
I syfte att förstärka markägarens/innehavarens av särskild rätt möjlighet till rättslig prövning har vi här föreslagit att bestämmelsen i 25 kap. 6 § miljöbalken, som ger domstolen möjlighet att frångå rättegångsbalkens huvudregel om att tappande part ska ersätta motparten för dennes rättegångskostnader, ska ändras så att domstolen alltid ska använda miljöbalkens särreglering i sådana mål, förutsatt att markägaren eller innehavararen av särskild rätt haft skälig anledning att få sin sak prövad.
Avvägt och effektivt skydd med tydlig fördelning av kostnadsansvaret
Att endast använda områdesskydd eller områdesskyddsliknande instrument, som i princip enda åtgärd för att genomföra fridlysningsregler, är enligt vår bedömning inte ett effektivt artskydd. För att vara effektivt måste det vara tydligt vem som ansvarar för det (och för kostnaderna för det) och i vilka situationer.
I syfte att åstadkomma ett levande skogsbruk, där de skogspolitiska målen om produktion och miljö faktiskt jämställs, behöver mänskliga aktiviteter och fridlysta arter kunna existera inom samma område i vardagslandskapet. En effekt av utredningens förslag är att det tydliggörs i vilken utsträckning biotopskyddsområde bör bildas till skydd för arter i känsliga miljöer, när naturvårdsavtal kan vara lämpligare samt i vilka situationer markägaren eller innehavaren av särskild rätt behöver tillämpa sina kunskaper och använda rätt metod i rätt område, också med hänsyn till arterna.
Ersättningsmodellen ökar på så sätt chansen för ett avvägt skydd för fridlysta arter, som inte blir mer långtgående än vad som krävs för att uppnå miljömålen, och med bibehållen balans mellan när staten bör ha kostnadsansvaret (för områden med behov av säkerställande och viss utsträckning för känsliga miljöer) och när ansvaret bör ligga på markägaren eller innehavare av särskild rätt (vardagslandskapet). Vi bedömer det också som gynnsamt för samhällsekonomin i stort om det går att skapa förutsättningar för att verksamheter kan fortgå, men med iakttagande av för arterna tillräcklig hänsyn, inom samma områden som det finns fridlysta arter. Vi menar att våra förslag leder i riktning mot en sådan ordning.
System för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande
Ett utredningsuppdrag som följer av att naturvårdsdirektivens fridlysningsbestämmelser ska implementeras är att utreda och föreslå system för övervakning av oavsiktlig fångst och dödande. Enligt artikel 12.4 i livsmiljödirektivet ska ett sådant system finnas för djur som omfattas av bilaga IV a till direktivet.
Enligt gällande 65 § artskyddsförordningen ska Naturvårdsverket med biträde av Naturhistoriska riksmuseet se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande. Naturvårdsverket har emellertid inte tagit fram något sådant system för rapportering. Orsaken är att Naturvårdsverket inte kan styra hur länsstyrelser, domstolar med flera dokumenterar uppgifter på ett sätt som möjliggör ett rationellt nationellt system för detta. När det gäller fiske och övervakning av bifångster är Havs- och vattenmyndigheten huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägledning. EU-kommissionen har inlett ett överträdelseärende mot Sverige gällande oavsiktliga bifångster av tumlare.17 Om Sverige inte vidtar åtgärder för att inrätta ett sådant system som krävs riskerar svenska staten höga böter.
Utredningen har föreslagit att Naturvårdsverket med biträde av Naturhistoriska riksmuseet ska ta fram ett system för övervakning
och rapportering. Vi har också föreslagit att bemyndigandet om före-
skriftsrätt ska omfatta möjligheter för regeringen att genom generella föreskrifter reglera vad som ska gälla ifråga om sådan övervakning. Vi föreslår också att det införs regler om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att, i rimlig utsträckning, övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur av sådana arter som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet, och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden. Med jaktförordningens regler om vilt som tillfaller staten (statens vilt) som förlaga har vi föreslagit att markägare, arrendatorer, befälhavare med flera ska vara skyldiga att anmäla om de hittar döda eller fångade djur av arter som listas i livsmiljödirektivets bilaga IV a på sin mark eller på sitt fartyg. Vi har också föreslagit att om en verksamhet med krav på miljökonsekvensbeskrivning kan innebära ett oavsiktligt dödande eller fångade av
17 Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr N2020/01882.
arter så ska miljökonsekvensbeskrivningen innehålla förslag på hur detta ska övervakas.
Det är i grunden myndigheterna som ansvarar för att den som söker tillstånd, eller som blir föremål för tillsyn, medvetandegörs om övervakningsansvaret. Det är också myndigheterna som ska försäkra sig om att verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, har förmåga att i rimlig utsträckning övervaka oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande. Myndigheten får härvid, i samband med tillståndsprövning, föreskriva om villkor eller, i samband med tillsyn eller efter anmälan, förelägga om sådan övervakning samt inrapportering av övervakningens resultat.
Det andra utredningsuppdraget: förebygga artskyddsrelaterad brottslighet
I det andra utredningsuppdraget har vi fått i uppdrag att förbättra förutsättningarna för arbetet med att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet. De senaste åren har det skett en tydlig ökning av antalet artskyddsbrottsärenden. De fall av artskyddsbrott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från Sverige av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Det finns även tecken på inslag av internationell, organiserad brottslighet.
Arbetet för att förebygga och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet är en viktig del i verksamheten för att bevara hotade arter, eftersom hotade djur och växter är föremål för omfattande insamling, och den illegala handeln med produkter av hotade arter är utbredd. Det finns också ett behov av att komplettera fridlysningsbestämmelsernas förbud mot att samla in fågelägg med ett förbud mot att inneha äggsamlingar, något som också bör kriminaliseras. Enligt utredningsdirektiven finns alltså ett behov av att se över de regler som gäller för handel med samt innehav och transport av hotade arter i Sverige, i syfte att identifiera hur genomförandet av våra internationella förpliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt.
Artskyddsbrott
Artskyddsbrott är komplexa. Bakom varje artskyddsbrott finns i de allra flesta fall ett jaktbrott eller ytterligare ett artskyddsbrott, genom att djuret eller växten har fångats, dödats, störts eller grävts upp. Djuret eller växten kan sedan hanteras på ett sätt som innebär att en annan gärningsperson gör sig skyldig till jakthäleri eller häleri. Transporteras sedan exemplaret över gränsen mellan olika länder är fråga om smugglingsbrott. Hanteringen är illegal i alla led. Exemplaren eller produkterna säljs emellertid ofta inom ramen för lagliga strukturer, eftersom det är på den legala marknaden som den bredare efterfrågan finns, och därmed större vinster. Det normala är därför att slutanvändarna är helt vanliga, laglydiga privatpersoner, som intet ont anandes köpt bantningspiller, en jacka eller ett husdjur. Ofta har den illegala verksamheten kontakter med den legala ekonomin för att kunna ”tvätta” eller förädla olagliga exemplar eller genom att förfalska intyg som behövs för laglig handel.
Kännetecknande för artskyddsbrotten är att de kan betraktas som offerlösa, de drabbar främst vilda djur och växter som inte har någon utpekad ägare, vilket bland annat medför ett stort mörkertal och en liten upptäcktsrisk. Artskyddsbrott räknas därför som spaningsbrott, som kräver aktiva insatser för att upptäckas och utredas, vilket i sin tur fordrar att brott misstänks. Det är emellertid sällan som brott misstänks, eftersom de ofta begås inom legala strukturer.
Ett problem som bidrar till att artskyddsrelaterade brott begås, men även till att brott inte misstänks och anmäls, är svårigheterna att tolka och förstå lagstiftningen. Det finns gärningspersoner som varit helt omedvetna om att det alls finns regler kring handeln med vissa arter, men också personer som försökt ta reda på vad som gäller, men som missuppfattat bestämmelserna eller till och med fått fel besked från myndighetspersoner. Problemet finns även inom och mellan ansvariga myndigheter och inom polisväsendet. Det förekommer att myndigheterna ger olika svar. Det händer också att handläggningen dröjt på grund av att myndigheten inte vet hur ett ärende ska hanteras.
I syfte att tydliggöra vad som utgör brott enligt gällande lagstiftning har vi delat upp de olika artskyddsbrotten i egna paragrafer och gett dem nya och egna brottsrubriceringar. Av en (1) paragraf har nu blivit elva paragrafer. Eftersom ingen brottsrubricering är just art-
skyddsbrott kan det begreppet användas som samlingsbegrepp för samtliga. Nya brottsrubriceringar som införts är bland annat fridlysningsbrott, olovlig utsättning av art, olovlig hantering av kräftor, CITES-brott, och otillåten handel med fridlyst art. Vi har också försökt att i möjligaste mån arbeta bort blankettstraffkaraktären i brottsbeskrivningarna.
Resultatet har blivit omfattande och långa paragrafer. Syftet har varit tydlighet och att man redan genom brottsrubriceringarna ska kunna få en uppfattning om vad som är kriminaliserat. Tydligare lagstiftning bör bidra till en ökad medvetenhet och ökade möjligheter att lagföra överträdelser. Det i sin tur kan lyfta den allmänna kunskapen om vad som utgör en brottslig gärning. I slutänden kan det bidra till att de artskyddsrelaterade brotten kan minska och i bästa fall upphöra.
När det gäller handel med skyddade arter handlar mycket om efterfrågan. Om efterfrågan på, och därmed marknaden för, illegala exemplar försvinner saknas anledning att begå brotten. De förslag som inriktar sig på att förhindra, minska eller stoppa efterfrågan på exemplar av skyddade arter är därmed väsentliga. Sammantaget tror vi att våra förslag i stor utsträckning kan bidra till att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottlighet.
Det handlar emellertid inte endast om nya brottsrubriceringar, förtydliganden och justeringar. Tre nya brott har tillkommit genom våra förslag: olovligt innehav av fågelägg och otillåten handel med nationellt fridlyst art, samt ett tillägg i straffkatalogen i 29 kap. 8 § miljöbalken.
Olovligt innehav av fågelägg
Enligt utredningsdirektiven ska vi lämna ett förslag till förbud mot samlingar av fågelägg och föreslå hur ett sådant förbud kan genomföras. Som ett led i arbetet har vi undersökt hur regleringen av ägginnehav ser ut i Finland, Norge och Danmark.
Vi har föreslagit ett totalförbud. Anledningen till det är att vi inte velat skapa ett förbud där de problem som är avsedda att lösas genom kriminaliseringen kvarstår. Problemet är, kortfattat, att det inte syns på äggen hur, när och av vem de har samlats. Att utreda om en äggsamling är laglig är extremt resurskrävande och ibland omöjligt. Ett
totalförbud skulle innebära att man kommer bort från ändlösa utredningar av åldern på de ägg som beslagtagits, att som led i att bevisa ett äggs ålder eller ursprung behöva föra bevisning kring förfalskade intyg, urkundsförfalskning och liknande.
Om det finns ett lagligt innehav är risken stor att den illegala marknaden förses med nya ägg som åtkommits genom brott, men som ”tvättas” genom att de byts ut mot ägg som innehas lagligt. Att så sker innebär att brottsutredningarna blir oproportionerligt tunga, svåra och dyra. Proportionalitetavvägningen gäller här det intrång i den personliga friheten som en kriminalisering innebär (att inneha ägg som i och för sig kan vara lagligt åtkomna sedan lång tid tillbaka och som det i dag är lagligt att inneha), respektive den nytta för skyddet av biologisk mångfald som följer av bättre möjligheter att till lägre kostnad lagföra de ständigt pågående jaktbrott och artskyddsbrott som möjliggörs genom samlingarna.
En kriminalisering av innehav underlättar bevisföringen, eftersom det inte längre krävs att åklagaren för varje ägg måste visa att det åtkommits genom brott samt att brottet inte är preskriberat. Totalförbud underlättar också vad avser brottets subjektiva delar. För såväl uppsåts- som oaktsamhetsbrott kan det annars uppstå bevissvårigheter i flera led. Det kan råda tveksamhet om vilken fågelart ägget kommer från (det vill säga om det är en förbjuden art eller en tillåten art), om huruvida den misstänkte förstod att ägget kom från en förbjuden fågelart, och huruvida den misstänkte förstod att ägget var insamlat i naturen. Ett totalt förbud innebär därmed att risken minskas väsentligt för att nya ägg samlas in och blir föremål för handel. Det har också fördelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv, eftersom allmänheten inte kan förväntas besitta detaljkunskaper på området och ha förmågan att skilja mellan olika fågelarters ägg. Det är förbjudet att inneha fågelägg. Den vetskapen räcker.
Från det straffbara området undantas emellertid vissa gärningar. Vi har i formuleringen av de gärningar som uttryckligen ska undantas utgått från ringaundantaget i 29 kap. 11 § miljöbalken. Att vi har gjort så beror på att det endast är gärningar som, enligt vår bedömning, skulle falla in under ringaundantaget som bör vara undantagna. Av tydlighetsskäl anser vi dock att det finns behov av att uttryckligen undanta dessa. En grundförutsättning för att en gärning ska undantas är därför att den måste framstå som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. I den mån det av något skäl
ändå skulle te sig orimligt att i en viss situation utreda eller väcka åtal för innehav bör ringaundantaget i 29 kap. 11 § kunna fungera som en slags säkerhetsventil.
Förbud mot handel med nationellt fridlysta djur
Vi föreslår att det förbud mot handel med vissa nationellt fridlysta arter som ska införas även ska vara kriminaliserat. Det är redan i dag förbjudet att i naturen samla in artexemplar som omfattas av förslaget. Problemet är att om arterna väl blivit insamlade finns det i dagsläget inga förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Sådan hantering blir nu kriminaliserad, men omfattar endast djurarter.
Straffkatalogen
Regeringen har genom vårt förslag på bemyndigande givits möjlighet att införa försiktighetsmått som generella föreskrifter. Vi föreslår att det i straffkatalogen också ska föreskrivas ett straffrättsligt ansvar att följa sådana föreskrifter.
Nya förverkandeformer
Förverkande är, med något enskilt undantag, en särskild rättsverkan av brott. Språkligt syftar termen förverkande på den förlust som uppstår för den som drabbas av åtgärden. Eftersom förverkande inte är en brottspåföljd innebär en dom på förverkande inte att någon fälls till ansvar. Oftast drabbar förverkandet den som har begått brottet som gärningsman. Det kan emellertid också drabba någon annan än den som har begått brottet.
Innehav av så kallade CITES-arter18 är inte olagligt enligt gällande regelverk. Även om brott kan misstänkas ligga bakom innehavet, eller vara nära förestående, så finns det inte någon möjlighet för myndigheter att ingripa mot själva innehavet. Situationen vållar stora utredningsproblem. Vi har övervägt att förbjuda innehav av CITESarter men har funnit att det inte är proportionerligt, givet att det
18 Här avses arter som finns upptagna i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97.
finns många lagliga exemplar, där ägarna inte har någon möjlighet att visa lagligheten. Vårt förslag är i stället en precisering av förverkanderegeln i 36 kap. 3 § 1 brottsbalken, som innebär att om ett föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning, så får det förverkas. Den särskilda beskaffenheten i det här sammanhanget är att det är fråga om ett en CITES-art. För förverkande måste omständigheterna i övrigt också tala för att exemplaret kan befaras komma till brottslig användning. Här får man bedöma om det finns en märkbar risk för försäljning eller annat ekonomiskt utbyte. Om förutsättningarna är uppfyllda finns inte något krav på att den brottslighet som kan befaras ska vara av allvarlig art.
Utredningen har också haft i uppdrag att utreda frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter, med förebild i det system som finns i Finland. Syftet med ett sådant skadestånd skulle, enligt utredningens direktiv, dels vara att ersätta skadan av brottet, dels synliggöra samhällets ansträngningar för att bevara arter och naturområden. Efter att ha studerat Finlands konstruktion med värdeförverkande har vi föreslagit en liknande konstruktion i Sverige, nämligen artvärdesförverkande.
Artvärdesförverkande är en typ av otillbörlighetsförverkande och ska ske jämte utbytesförverkande. Det syftar till att neutralisera den vinning, faktisk eller upplevd, som gjorts på bekostnad av statens arbete med arternas bevarande. Enligt vårt förslag ska artvärdesförverkande aktualiseras vid fridlysningsbrott, CITES-brott eller otilllåten handel med fridlyst (även nationellt fridlyst) art. Artvärdet ska alltid förverkas, även om annat förverkas. Om beloppen sammantaget blir orimliga kan dessa jämkas genom en skälighetsbedömning.
Regeringen ska fastställa vilka belopp som ska gälla och redovisa dessa i listor, så att beloppet inte ska behöva räknas ut varje gång ett förverkande äger rum. Motsvarande bestämmelse om artvärdesförverkande införs enligt vårt förslag i jaktlagen, fiskelagen och smugglingslagen, dock utan att påverka befintliga förverkanderegler i dessa lagar.
Åtgärder för att kontrollera, tillsyna och förebygga brott
Flera av våra förslag är inriktade på ett mer effektivt genomförande av befintliga regler som syftar till att möjliggöra tillsyn och kontroll samt lagföring när det gäller de artskyddsrelaterade brotten.
Det finns olika marknader för hotade arter. Marknaden för sällskapsdjur består bland annat av ormar, skorpioner, sköldpaddor, fiskar och fåglar av olika slag. En annan marknad består av traditionell medicin, naturläkemedel och hälsokostpreparat som innehåller delar av djur och växter som mals ner. På souvenirmarknaden finns föremål tillverkade av hotade arter som köps av svenskar på resor utomlands i tron att de säljs lagligt. När varorna hamnat i Sverige begås nya brott genom att föremålen säljs vidare på andrahandsmarknaden. Detsamma gäller marknaden för exklusiva varor, till exempel möbler, ramar, musikinstrument eller målarpenslar som kan vara tillverkade av hotade träslag eller delar av skyddade arter. Brotten kan ha ekonomiska motiv, men det handlar också om hobby, nöje, status, prestige, tradition och kultur. Gärningspersonerna kan vara organiserade aktörer, småskaliga aktörer, aktörer som sällan begår brott och aktörer som är helt omedvetna om att de begår brott.
Öppna gränser för frihandel inom EU, i kombination med den ökade användningen av internet, har lett till att helt nya marknader har öppnat sig för handel med djur och växter. Det finns ökade möjligheter att skapa kontakter med nya marknader och att generera och upprätthålla en efterfrågan. Omfattande handel med levande CITESlistade djur sker via internet inom slutna hobbygrupper samt vid mässor och liknande arrangemang. Det gör att det är otydligt var gränsen går för när handel behöver tillståndsprövas. Den okontrollerade handeln leder till oreglerad konkurrens för de verksamheter som har tillstånd för handel, samt i värsta fall till smuggling och lidande för de djur som omsätts. I syftet att öka kontrollen av den försäljning som sker av levande CITES-listade djurarter i Sverige, under andra former än via traditionella zoo-butiker, föreslår vi ett utökat krav på tillstånd för handel med vissa skyddade arter.
Många privatpersoner har uppstoppade (monterade) djur i sin ägo. I samband med arv eller liknande kan frågor uppstå om det är lagligt att sälja montaget. Regelverket är i dag svåröverskådligt, och det skulle underlätta för enskilda om tydlig information finns tillgänglig. Vi föreslår därför att ett utredningsuppdrag ska lämnas till Naturvårds-
verket och Jordbruksverket om att samla information om regler för monterade djur.
Handel inom EU är reglerad i rådets CITES-förordning 338/97. EU:s tullunion innebär i praktiken att tullmyndigheterna i de 27 EUländerna arbetar som en enda myndighet. Tullkontroller vid EU:s yttre gränser ska skydda djur och miljö genom att motverka olaglig handel med hotade arter och förebygga spridningen av växt- och djursjukdomar. Inom EU är huvudprincipen fri rörlighet. För vissa varor finns restriktioner, trots att varorna införts från ett land inom EU. De varor som omfattas framgår av inregränslagen.19 Det handlar om nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler och Tullverkets befogenhet att kontrollera varor är begränsad till dessa. Eftersom varor som omfattas av CITES-regler inte omnämns i inregränslagen saknar alltså Tullverket befogenhet att kontrollera dessa, utom i de fall varorna granskas av andra skäl som anges i lagen. Utredningen föreslår att Tullverket ska ges denna befogenhet.
När det gäller timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade ligger ansvaret för tillsynen på länsstyrelserna. Skogsstyrelsen ansvarar för tillsyn av handel med timmer och produkter tillverkade av trä inom ramen för EU:s regelverk, som motverkar handel inom EU med olagligt avverkat virke och trävaror från sådant virke. En svårighet med tillsyn gällande trävaror är att identifiera olika träslag. Eftersom Skogsstyrelsen har bättre kompetens än länsstyrelserna i att skilja olika träslag från varandra, både i form av timmer och i bearbetade produkter, samt har fungerande rutiner för kontroller och provtagning i syfte att identifiera trävaror, föreslår vi att Skogsstyrelsen ska ta över tillsynen ifråga om timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade.
Artskyddet är oftast en liten del av verksamheten för de svenska myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet, även för de huvudsakligen ansvariga myndigheterna Jordbruksverket och Naturvårdsverket. Med tanke på myndigheternas betydelse för artskyddet föreslår utredningen att Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets instruktioner kompletteras med ett förtydligande om myndigheternas uppdrag gällande artskydd och artskyddsbrottslighet. Havs- och vattenmyndigheten har redan uppdrag gällande artskydd inskrivet i sin instruktion.
19 Lag (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.
Det finns också brister i kunskapsförsörjning och vägledning till svenska myndigheter i arbetet mot artskyddsbrottslighet. Tillsynsmyndigheter och nationella myndigheter har svårt att upprätthålla kompetensen hos personal, särskilt vid byte av handläggare. Det finns stort behov att tillhandahålla samlad kunskap, löpande utbildningar och fortbildning för alla berörda myndigheter. Därför föreslår vi att uppdrag ska ges till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen om ansvar för kunskapsförsörjning.
Ett uppdrag bör också lämnas till alla myndigheter som ingår i den nationella operativa gruppen för artskydd att ta fram en gemensam handlingsplan med risker och prioriteringar gällande artskyddsbrottslighet. De myndigheter som i dag samverkar under beteckningen NOGA (nationella operativa gruppen för artskydd) har olika uppdrag, där artskyddet vanligen är en liten del. NOGA-gruppen administreras av Jordbruksverket, därutöver ingår Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten/NOA, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/REMA samt representanter från länsstyrelserna. Även om Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har tydliga uppdrag gällande artskyddet, så har Polismyndigheten, Tullverket, Åklagarmyndigheten och Kustbevakningen andra uppdrag som innebär att de inte alltid kan prioritera artskyddet. Att de hanterar artskyddsfrågor inom ramen för sina respektive uppdrag innebär inte att de förutsättningslöst kan avsätta resurser för framåtsyftande planering. En gemensam handlingsplan bör medföra att myndigheternas arbete med artskyddet i Sverige struktureras och får ett tydligare mål. Arbetet med att ta fram en handlingsplan kommer i sig att stärka samverkan mellan myndigheterna och ge en plattform för att effektivisera myndigheternas insatser gällande artskydd. Vi föreslår också ett utredningsuppdrag till Jordbruksverket att ta fram plan för införandet av ett register för A- och B-listade CITES-djur.
Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är i dag biträdande vetenskaplig CITES-myndighet, som ska bistå Naturvårdsverket i dess roll som huvudsaklig vetenskaplig CITES-myndighet. HaV utför dock i praktiken uppgifter som motsvarar en vetenskaplig CITES-myndighet, som exempelvis deltagande i internationella arbetsgrupper. I nuläget innebär ansvarsfördelningen en del dubbelarbete, där HaV genomför åtgärder i praktiken, medan inkommande ärenden och
beslut går via Naturvårdsverket. Utredningen föreslår därför att HaV ska vara likvärdig vetenskaplig CITES-myndighet, tillsammans med Naturvårdsverket, där HaV ansvarar för CITES-frågor som gäller vattenlevande arter och Naturvårdsverket ansvarar för övriga vetenskapliga CITES-frågor.
Sekretess
En annan brottsförebyggande åtgärd är att införa en möjlighet sekretessbelägga vissa personuppgifter. Bakgrunden till förslaget är att Jordbruksverket ibland hanterar frågor om import av jakttroféer. Troféerna kan lagligt tas in till Sverige om de har införskaffats på laglig väg och uppfyller alla krav från både ursprungs- och mottagarland. Vissa troféer är dock stöldbegärliga, till exempel om de innehåller elfenben eller noshörningshorn. Vid några tillfällen har Jordbruksverket fått begäran om att lämna ut handlingar som innehåller namn och adress till privatpersoner som har fått importtillstånd för att ta in jakttroféer. Jordbruksverket har inte kunnat neka utlämning av allmän handling i dessa fall, vilket medför en ökad risk för att troféerna stjäls och därefter hamnar på marknaden.
Översynen av artskyddsförordningen
Flertalet förslag som följer av vår översyn av artskyddsförordningen kan sorteras in under de två huvuduppdragen gällande fridlysning respektive artskyddsrelaterad brottslighet. Återstår gör emellertid ett antal förslag som inte med självklarhet kan kategoriseras på så sätt.
Naturvårdsverket får i det enskilda fallet besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras hos den som har tillstånd eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. Naturvårdsverket har inte bemyndigande att besluta om avlivning eller destruktion av levande exemplar som har förverkats. I de fall myndigheten inte hittar någon anläggning att placera exemplaret på, finns inget sätt att hantera exemplaret. Vi har därför föreslagit att Naturvårdsverket ska få bemyndigande att besluta om avlivning eller destruktion, förutsatt att det inte finns något lämpligt alternativ.
Bestämmelserna som gäller pälsproduktion upphävs i artskyddsförordningen och hanteras i jaktförordningen och på föreskriftsnivå. Reglerna om djurparkstillstånd föreslås att renodlas till att endast behandla parkens uppfyllnad av kravet att bidra till bevarandet av den biologiska mångfalden. De punkter som ändå prövas enligt djurskyddsreglerna ska, enligt vårt förslag, tas bort från artskyddsförordningen för att undvika dubbelprövning. Vi föreslår också ett förbud för djurparker att sälja djur, levande eller döda, till privatpersoner.
Härutöver föreslagit ett antal justeringar i artskyddsförordningen. Dessa är dels följdändringar till andra förslag, dels en följd av utredningens uppdrag att göra en allmän översynen av förordningen.
Förslag på utredningsuppdrag eller framtida utredningar
Vi har dessutom lagt en rad förslag om utredningsuppdrag och förslag på framtida utredningar, bland annat:
- Jordbruksverket ska få i uppdrag att utreda frågan om artskyddets tillämpning inom jordbruket.
- Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att utreda frågan om artskyddets tillämpning i havs- och vattenmiljöer.
- Regeringen ska utreda att införa föreskrifter om att luftledningar för el-överföring ska säkras mot risker för fågellivet från kollisioner med linor och elolyckor.
- Utformningen av ett förbud mot handel, transport med mera för nationellt fridlysta växter som omfattas av nuvarande 8 och 9 §§ artskyddsförordningen ska utredas.
- Statskontoret ska utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mångfald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten.
- Regeringen ska göra en översyn av de arter som ska vara nationellt fridlysta, och som i dag framgår av artlistorna i bilaga 2 till artskyddsförordningen. Det kan bland annat innebära att arter som förekommer i livsmiljödirektivets bilaga II men som endast listas i artskyddsförordningens bilaga 2 kan behöva byta bilaga.
1. Författningsförslag
1.1. Lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)
dels att nuvarande 8 kap. 1 och 2 §§ ska upphöra att gälla
dels att 1 kap. 2 §, 16 kap. 13 §, 24 kap 1 §, 25 kap. 6 §, 29 kap. 2 b,
8, 11, 12 §§, 31 kap. 4 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas 65 nya paragrafer, 8 kap. 1, 2, 7–40 §§,
12 kap. 6 b §, 29 kap. 2 d–m, 12 c §§ av följande lydelse,
och närmast före 8 kap. 1, 7, 9, 14, 17 a, 18, 20, 21, 24, 38, 39 nya rubriker av följande lydelse,
dels att det i övergångsbestämmelserna ska införas en bestämmelse
av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
2 §1
Bestämmelserna i denna balk om hushållning med mark- och vattenområden, tillstånd, anmälan och tillåtlighet ska i fråga om geologisk lagring av koldioxid tillämpas även på Sveriges kontinentalsockel utanför territorialgränsen.
Ytterligare bestämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen finns i 7 kap. 32 §, 10 kap. 18 a § och 15 kap. 27 § samt i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.
Ytterligare bestämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen finns i 7 kap. 32 §,
8 kap. 2 §, 10 kap. 18 a § och
15 kap. 27 § samt i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.
1 (2019:494).
8 kap
Mål och tillämpningsområde
1 §
Målet med bestämmelserna i detta kapitel är att bevara biologisk mångfald så att förändringar bland arterna sker i ett naturligt tempo som inte hotas av mänsklig verksamhet samt att bidra till att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer.
2 §
Bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken ska tilllämpas även i Sveriges ekonomiska zon.
Bestämmelser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen ( 1992:1140 ) om Sveriges ekonomiska zon.
I fråga om jakt efter vilda däggdjur och fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) samt föreskrifter som meddelats med stöd av den.
I fråga om fiske finns bestämmelser i fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
Livsmiljöunderlag
7 §
Varje länsstyrelse ska besluta om att anta livsmiljöunderlag för länet.
8 §
Regeringen får meddela föreskrifter om livsmiljöunderlagen, om hur de tas fram och beslutas samt om deras innehåll.
Fridlysning av fåglar och ägg
9 §
Det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av fågelarter som förekommer vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium.
I fråga om jakt efter vilda fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
10 §
Det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller skada bon eller ägg av fågelarter som förekommer vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium. Det är också förbjudet att bortföra deras bon.
I fråga om jakt genom att göra ingrepp i vilda fåglars bon eller genom att förstöra deras ägg finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
11§
Det är förbjudet att samla in ägg från fåglar som förekommer vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium, även om de är tomma.
I fråga om jakt genom att samla in deras ägg finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
12 §
Det är förbjudet att inneha fågelägg.
Förutsatt att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas omfattar förbudet inte
1. ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion,
2. enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning,
3. konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som avses i p. 1,
4. ägg som innehas av Naturhistoriska riksmuseet eller med stöd av tillstånd enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 12 a §.
I fråga om jakt genom att samla in och behålla deras ägg finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
12 a §
Den myndighet regeringen bestämmer får lämna tillstånd till institutioner för forskning eller undervisning att inneha fågelägg samt meddela föreskrifter för institutionernas innehav av fågelägg.
Regeringen får meddela föreskrifter om vilken myndighet som får ta emot fågelägg som inte får innehas.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för sådant mottagande som avses i andra stycket.
13 §
Det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa fåglar som förekommer vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att bibehålla populationen på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.
I fråga om jakt efter vilda fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
Fridlysning av andra djur än fåglar
14 §
Det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda vilt levande exemplar av de djurarter, andra än fåglar, som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 i djurens naturliga utbredningsområde.
I fråga om jakt efter vilda däggdjur finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. I fråga om fiske finns bestämmelser i fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
14 a §
I fråga om sådana vilt levande djurarter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 är det förbjudet att för fångst eller dödande använda medel eller metoder som inte är selektiva och som lokalt kan medföra att populationen av arten försvinner eller utsätts för en allvarlig störning. Fångst eller dödande får inte ske från motorfordon i rörelse eller från flygplan.
Första stycket gäller inte fångst eller dödande av fåglar eller däggdjur. I fråga om medel och metoder för fångst eller dödande av sådana djur finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. I fråga om fiske finns bestämmelser i fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
14 b §
I fråga om sådana vilt levande kräldjur, groddjur och ryggradslösa djur som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 1–4 är det förbjudet att i den omfattning som regeringen bestämmer
1. döda, skada, fånga eller på annat sätt samla in exemplar,
2. ta bort eller skada ägg, rom, larver eller bon, eller
3. förstöra eller försämra reproduktionsområden eller viloplatser.
Förbudet gäller även järv och myskoxe. Jakt efter sådana djur regleras i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
14 c §
Trots förbudet i 14 och 14 b §§ får huggorm som påträffas på tomtmark
1. infångas och flyttas, eller
2. dödas, om det inte är möjligt att fånga ormen och det inte finns någon annan lämplig lösning.
15 §
Det är förbjudet att störa sådana andra vilda djur än fåglar, av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5, i djurens naturliga utbredningsområde. Förbudet gäller särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- eller flyttningsperioder.
I fråga om jakt efter däggdjur finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. I fråga om fiske finns bestämmelser i fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
16 §
Det är förbjudet att förstöra eller samla in exemplar av ägg eller rom från andra vilt levande djur än fåglar av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5, i djurens naturliga utbredningsområde.
I fråga om fiske finns bestämmelser i fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
16 a §
Trots förbuden i 14 b och 16 §§ får i fråga om kopparödla, mindre vattensalamander, skogsödla, vanlig groda, vanlig padda och åkergroda
1. ägg (rom) och larver (yngel) samlas in, om
a) det sker i liten omfattning för studie av äggets eller larvens utveckling till djur,
b) de insamlade exemplaren återutsätts på den plats där de samlades in, så snart de har utvecklats till vuxna djur eller tidigare, och
c) insamlingen inte har något kommersiellt syfte, eller
2. enstaka exemplar tillfälligt fångas in för studie, om exemplaret inte flyttas från den plats där det fångades och snarast släpps tillbaka på den platsen.
Undantag enligt första stycket gäller i fråga om åkergroda endast om insamlingen behövs för forsknings- eller utbildningsändamål.
17 §
Det är förbjudet att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser för andra vilda djur än fåglar av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5, i deras naturliga utbredningsområde.
Oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande
17 a §
Den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att i rimlig utsträckning övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av sådana andra vilda djur än fåglar, av de arter
som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5, och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden.
För verksamheter som prövas enligt 9 eller 11 kap. ska skyldigheten regleras i tillståndet.
Övriga verksamheter eller åtgärder ska i rimlig utsträckning övervaka oavsiktligt dödade eller fångade av andra vilda djur än fåglar, av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden. För rapporteringen ska vad som i 17 b § anges för anmälan gälla.
17 b §
Den som påträffar ett dödat eller fångat djur av en sådan art, annat än fåglar, som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5, ska snarast möjligt anmäla detta till den myndighet och på det sätt som regeringen bestämmer.
Får en markägare veta att ett djur som avses i 14 § har fångats eller påträffats dött på dennes mark är markägaren skyldig att förvissa sig om att en anmälan har gjorts eller själv göra en sådan anmälan. En rättighetshavare eller verksamhetsutövare har samma skyldighet.
Detsamma gäller en befälhavare eller redare beträffande djur som påträffas på fartyg som
denne ansvarar för enligt sjölagen (1994:1009) eller föreskrifter antagna med stöd av den lagen.
Djur för vilka det föreskrivs anmälningsskyldighet enligt 25 § jaktlagen (1987:259) ska anmälas i enlighet med vad som där anges.
Fridlysning av växter
18 §
Det är förbjudet att plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra vilt levande växter, av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 i deras naturliga utbredningsområde.
Förbudet gäller alla stadier i den biologiska cykeln.
18 a §
I fråga om sådana vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger, av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 1–4 är det förbjudet att i den omfattning som framgår av regeringens föreskrifter
1. plocka, gräva upp eller på annat sätt ta bort eller skada exemplar av växterna,
2. ta bort eller skada frön eller andra delar.
3. förstöra eller försämra livsmiljöer.
Förbudet i första stycket gäller inte inom hemfridszon.
18 b §
I fråga om sådana vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger, av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 1–4 är det förbjudet att i den omfattning som framgår av regeringens föreskrifter
1. gräva eller dra upp exemplar av växter med rötterna, eller
2. plocka eller på annat sätt samla in exemplar av växter för försäljning eller andra kommersiella ändamål.
18 c §
Trots förbudet i 18 a § får markägaren och den som har nyttjanderätt till marken skörda exemplar av mistel för försäljning, om
1. det sker för att vårda värdträdet, och
2. den berörda populationens fortbestånd inte påverkas negativt.
19 §
Trots förbuden i 14, 14 b, 18 a, och 18 b §§ får enstaka exemplar av djurarterna bredkantad dykare, bred kärrtrollslända, bred paljettdykare, brun gräsfjäril, citronfläckad kärrtrollslända, grön mosaikslända och pudrad kärrtrollslända samt enstaka exemplar av växtarterna norskoxel, skogsrör, styvnate, grön sköldmossa, hårklomossa, käppkrokmossa, långskaftad svanmossa, nordisk klipptuss, gotländsk hättemossa, vedtrådmossa,
mikroskapania och barkkvastmossa samlas in, om
1. det krävs för dokumentering av arten och sker för forsknings- eller utbildningsändamål, och
2. det inte finns något annat tillfredsställande alternativ och den berörda populationens fortbestånd inte påverkas negativt,
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka förutsättningar som gäller sådan insamling.
Bemyndiganden
20 §
Regeringen får meddela föreskrifter om vilka arter som bestämmelserna i 9–12, 13–19 §§ ska tillämpas för. Sådana föreskrifter får meddelas om
1. arten är eller riskerar att bli hotad i hela eller delar av sitt utbredningsområde i Sverige,
2. arten är utsatt för eller riskerar att utsättas för omfattande plockning, uppgrävning, insamling, dödande eller infångande,
3. arten annars riskerar att bli föremål för insamling och är svår att skilja från en art som avses i punkten 1 eller 2,
4. det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden utöver dem som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen om skydd för arten, eller
5. sådana bestämmelser krävs för att uppfylla förpliktelser till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.
20 a §
Bestämmelser som regeringen meddelar enligt 20 § får om det finns särskilda skäl meddelas för del av landet, dock ej för mindre område än ett län.
20 b §
Om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, får regeringen meddela föreskrifter som ska gälla för verksamhets- eller åtgärdstyper av visst slag i landet eller del av landet, för att efterleva vad som föreskrivs i detta kapitel.
Föreskrifter enligt första stycket får meddelas för att skydda sådana arter i sådan omfattning som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 och får gälla förbud, skyddsåtgärder, begränsningar eller andra försiktighetsmått.
För sådana andra arter än fåglar som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 får föreskrifter också meddelas om övervakning av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande.
Dispensbestämmelser
21 §
Den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 9–12 eller 13 §§. En dispens får ges endast om
1. det inte finns någon annan lämplig lösning,
2. beståndet av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå, och
3. dispensen behövs,
a) av hänsyn till människors hälsa och säkerhet,
b) av hänsyn till flygsäkerheten,
c) för att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten,
d) för att skydda flora och fauna,
e) för forsknings- och utbildningsändamål, för återutsättning och återintroduktion och för den uppfödning som krävs för detta, eller
f) för att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
22 §
Den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel
får i det enskilda fallet ge dispens från förbuden i 14, 15, 16, 17 eller 18 §§. En dispens får ges endast om
1. det inte finns någon annan lämplig lösning,
2. dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, och
3. dispensen behövs,
a) för att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer,
b) för att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom,
c) av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön,
d) för forsknings- och utbildningsändamål, för återutsättning och återintroduktion av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter eller
e) för att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter och i den begränsade mängd som fastställts av regeringen.
23 §
Den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. eller bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel får ge dispens från förbuden i 14 b, 18 a och 18 b §§, om det inte finns någon annan lämplig lösning och dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.
23 a §
Vid beslut om att meddela dispens enligt 21–23 §§ ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken ska vidtas för att kompensera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksamheten medför. Ett beslut om att vidta sådana åtgärder ska omfatta villkor om att åtgärderna ska övervakas och utvärderas under viss tid.
Om frågan om dispens enligt 21–23 §§ aktualiseras i samband med en anmälan enligt 12 kap. 6 § ska dispensfrågan prövas inom ramen för anmälningsärendet.
Kommersiella aktiviteter, import, export med mera
24 §
Utöver det som gäller enligt rådets förordning (EG) nr 338/97 är det förbjudet att importera, exportera eller reexportera
1. levande fåglar och fågelägg av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium,
2. levande djur och växter av arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 samt myskoxe och järv.
Första stycket gäller inte djur som åtkommits i enlighet med en bestämmelse i jaktlagen (1987:259) .
24 a §
Det är förbjudet att förvara eller transportera
1. levande fåglar och fågelägg av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium,
2. levande djur och växter av arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 samt myskoxe och järv.
Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren och alla stadier i växternas biologiska cykel.
24 b §
Det är förbjudet att förvara för försäljning eller bjuda ut till försäljning, sälja, köpa eller byta levande eller döda
1. fåglar av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium,
2. djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur och växter av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 samt myskoxe och järv.
Detsamma gäller delar eller varor som härrör från sådana djur och växter.
Detsamma gäller också andra varor där det i åtföljande dokument, på förpackning eller i märkning anges att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter eller där det finns någon annan omständighet som är ägnad att ge intrycket att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter.
Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren och alla stadier i växternas biologiska cykel.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från första stycket.
24 c §
Det krävs tillstånd för att i större omfattning eller annars i förvärvssyfte handla med
1. levande fåglar och fågelägg av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium,
2. levande djur och växter av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 samt myskoxe och järv, och
3. levande djur och växter av arter som anges i bilaga A eller B till rådets förordning (EG) nr 338/97.
Kravet på tillstånd gäller även om handeln avser något som en-
ligt 28 § eller enligt föreskrifter eller dispensbeslut som har meddelats med stöd av 37 § är undantaget från förbudet i 24 b §.
Regeringen får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för sådant tillstånd.
25 §
Det är förbjudet att utan tillstånd från den myndighet regeringen bestämmer importera, exportera, sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara levande eller döda djur av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 1–4.
Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djur, monterade och skinnlagda djur samt varje igenkännlig del eller produkt av dem.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för sådant tillstånd.
26 §
Förbudet i 24 a § gäller inte
1. djur, dock fågelägg, om det visas att exemplaret har tagits från naturen i enlighet med bestämmelser i jaktlagen (1987:259) ,
2. växter och djur utom fåglar, om det visas att varken växten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt,
3. växter och djur utom fågelägg, om det visas att exemplaret
har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,
4. vid transitering i enlighet med rådets förordning (EG) nr 338/97,
5. tillfällig förvaring i samband med omhändertagande för vård och behandling på grund av sjukdom eller skada, eller
6. fasan, rapphöna och gräsand.
27 §
Trots förbudet i 25 § är det tilllåtet att förvara och transportera döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 1999 eller som har insamlats enligt beslutad dispens.
Avseende nordlig blombock och nyckelpigespindel är det tilllåtet att förvara och transportera döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 2008.
Det är tillåtet att förvara och transportera döda exemplar som har insamlats lagligt och ingår i dokumenterade samlingar hos statliga och regionala museer, universitet och högskolor.
28 §
Förbudet i 24 b § gäller inte
1. handel med djur och ägg, om det visas att djuret har fångats, dödats eller, i fråga om ägg (annat än fågelägg), har samlats in, i enlighet med jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter meddelade med stöd av den,
2. döda djur och ägg (annat än fågelägg) samt del eller vara av djur, om det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999.
3. levande och döda växter, om det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,
4. levande växter och djur utom fåglar, om det visas att varken växten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt,
5. handel med döda djur som utgör ett naturligt led i en prepareringsverksamhet som bedrivs av den som har tillstånd för preparering enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 30 §,
6. djur och växter av arter som omfattas av förbud mot kommersiella aktiviteter i rådets förordning (EG) nr 338/97,
7. förvar av och handel med fasan, rapphöna och gräsand,
8. döda exemplar av dalripa, rödhöna, klipphöna, ringduva, bläsgås, grågås, bläsand, kricka, stjärtand, skedand, brunand, vigg, bergand, ejder, sjöorre, fjällripa, tjäder, orre, sothöna, enkelbeckasin och morkulla, eller
9. försäljning m.m. av döda djur och växter och delar därav som bedrivs inbördes mellan sådana museer och andra institutioner som enligt föreskrifter meddelade med stöd av 30 § har undantagits från
kraven på tillstånd för viss prepareringsverksamhet.
Regeringen får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för sådant tillstånd.
29 §
Kravet på tillstånd enligt 24 c § gäller inte handel med fasan, rapphöna, gräsand och artificiellt förökade växter.
30 §
Det krävs tillstånd för att i större omfattning eller annars i förvärvssyfte preparera hela eller delar av
1. fåglar av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium,
2. däggdjur av arter som lever vilt i Sverige,
3. djur och växter av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 samt myskoxe och järv,
4. djur och växter som anges i bilaga A eller B till rådets förordning (EG) nr 338/97.
Första stycket gäller inte preparering av artificiellt förökade växter, enstaka fjädrar, enstaka skelettdelar eller horn från dovhjort, kronhjort, rådjur, älg eller mufflonfår.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillstånd enligt första stycket.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag för tillståndskrav för statliga museer och statliga forskningsinstitutioner och verksamhet vid andra institutioner.
31 §
Det är förbjudet att utan tillstånd förevisa djur av vilda arter i en djurpark. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för sådant tillstånd. Den myndighet regeringen bestämmer får ge dispens i det enskilda fallet.
En djurpark som är tillståndspliktig och som bedrivs utan tillstånd ska stängas för allmänheten.
Om tillståndet för en djurpark helt eller delvis har återkallats, ska djurparken stängas för allmänheten i de delar för vilka tillståndet återkallats.
När en djurpark stängs helt eller delvis ska de berörda djuren behandlas eller avlägsnas på ett sätt som är förenligt med bevarandet av den biologiska mångfalden.
Regeringen får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för sådant tillstånd.
31 a §
Levande eller döda djur från djurparker får säljas eller på annat sätt överlämnas endast till djur-
parker som har tillstånd enligt 8 kap. 31 § miljöbalken .
Regeringen får meddela föreskrifter om dispens från förbudet i första stycket.
32 §
Det är förbjudet att utan anmälan till den myndighet regeringen bestämmer mot betalning eller annars yrkesmässigt för allmänheten förevisa
1. levande fåglar och ägg av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium,
2. levande däggdjur av arter som lever vilt i Sverige,
3. levande djur av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5 samt myskoxe och järv, samt
4. levande djur av arter som anges i bilaga A eller B till rådets förordning (EG) nr 338/97.
Första stycket gäller inte förevisning som omfattas av krav på tillstånd enligt 31 §.
33 §
Det är förbjudet att i förvärvssyfte importera oberedda pälsskinn, garvade eller på annat sätt beredda pälsskinn och produkter av sådana skinn av ungar av grönlandssäl (Pagophilus groenlandicus) eller klappmyts (Cystophora cristata).
Den myndighet som regeringen bestämmer får i det enskilda fallet
ge dispens från förbudet i första stycket om den som ansöker om dispens kan visa att skinnet kommer från sälar som fångats eller dödats av inuiter vid traditionell säljakt.
34 §
Det är förbjudet att till Sverige föra in levande eller okokta sötvattenskräftor av arter inom familjerna Astacidae, Cambaridae och Parastacidae. Förbudet gäller kräftornas alla levnadsstadier.
Det är vidare förbjudet att förvara eller att transportera levande eller okokta sötvattenskräftor av arter inom familjerna Astacidae, Cambaridae och Parastacidae. Förbudet gäller kräftornas alla levnadsstadier.
35 §
Förbudet i 34 § gäller inte
1. flodkräftor (Astacus astacus) som fångats eller odlats i Sverige, eller
2. signalkräftor (Pacifastacus leniusculus) som i samband med fiske och efterföljande transport till kokningsanläggning eller för destruktion hålls
a) i sluten förvaring, och
b) inom ett hanteringsområde för signalkräfta enligt föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.
36 §
När en hund bjuds ut till försäljning eller annan överlåtelse är det förbjudet att använda beteckningen varghybrid eller på annat sätt ange att hunden har särskilt nära släktskap med en varg eller har rovdjursliknande beteende eller utseende.
37 §
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från 24, 24 a, 24 b, 34 och 36 §§. Den myndighet regeringen bestämmer får i det enskilda fallet besluta om dispens från 24, 24 a, 24 b, 34 och 36 §§.
Föreskrifter om undantag och beslut om dispens får meddelas endast
1. för naturvårds-, forsknings- eller undervisningsändamål,
2. om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning, och
3. om hanteringen inte kommer att påverka artens eller andra vilt levande arters överlevnad i områden där dessa naturligt förekommer.
37 a §
Den myndighet regeringen bestämmer får i det enskilda fallet besluta att levande exemplar av djur eller växter som har tagits i beslag eller förverkats får avlivas eller destrueras om
1. det inte finns någon annan lämplig lösning, och
2. exemplaret ifråga inte är en individ som är särskilt viktig att bevara.
Om ett artexemplar som avlivats eller destruerats enligt första stycket inte förverkas, har ägaren rätt till ersättning med skäligt belopp.
Proportionalitetsavvägning
38 §
Beslut som fattas med stöd av 8 kap. miljöbalken eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel, som innebär en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten, får inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.
Verkställighet och överklagande
7 §
Föreskrifter eller beslut i enskilda fall enligt detta kapitel
skall gälla omedelbart, även om
de överklagas.
39 §
Föreskrifter eller beslut i enskilda fall enligt detta kapitel
som meddelas om förbud eller särskilda villkor ska gälla omedelbart,
även om de överklagas.
40 §
Naturvårdsverket får, för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen, överklaga beslut enligt 21–23 §§.
12 kap.
6 b §
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur samråd enligt 6 § ska ske vad gäller arter som omfattas av fridlysning enligt 8 kap. miljöbalken .
16 kap.
13 §2
Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
Överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt denna balk, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap., om skydd av
arter enligt 8 kap. eller om tillsyn
enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, får överklagas av en ideell förening eller en annan juridisk person som
1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen,
2. inte är vinstdrivande,
3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och
4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.
Rätten att överklaga enligt första stycket gäller även om överklagandet enbart avser ett villkor eller en annan bestämmelse i domen eller beslutet och även om domen eller beslutet är resultatet av en prövning enligt 22 kap. 26 §, 24 kap. 2, 3, 5, 7, 10 eller 13 § denna balk eller en prövning enligt 7 kap. 13, 14 eller 16 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Rätten att överklaga enligt första stycket gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Förvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt.
2 (2018:1407).
Den som vill överklaga med stöd av första eller andra stycket ska göra det innan tiden för överklagande har gått ut för parterna och sakägarna.
24 kap.
1 §3
Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas
Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verksamhet enligt balken och domen eller beslutet har vunnit laga kraft, gäller tillståndet mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 8 kap. 20 b §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller
3 (2018:1407).
med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingripande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.
Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.
En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.
25 kap.
6 §4
Ogillas i mål enligt 31 kap. 13 § talan som har väckts av fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten angående ersättning eller inlösen men har den som väckt talan haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen, kan mark- och miljödomstolen förordna att motparten
skall ersätta fastighetsägaren eller
innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader eller att var-
dera parten skall svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen.
Ogillas i mål enligt 31 kap. 13 § talan som har väckts av fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten angående ersättning eller inlösen men har den som väckt talan haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen, ska mark- och miljödomstolen förordna att motparten
ska ersätta fastighetsägaren eller
innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader.
29 kap.
2 b §5
För artskyddsbrott döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet
För fridlysningsbrott döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oakt-
1. dödar, skadar, fångar eller stör djur, tar bort eller skadar ägg, rom eller bo, skadar eller förstör djurs fortplantningsområde eller viloplats i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 1 §,
2. tar bort, skadar eller tar frö eller annan del av en växt i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 2 §,
3. sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 1 och andra stycket,
4. transporterar eller på annat sätt förflyttar, importerar, exporterar, förvarar, förevisar, preparerar, använder i vinstsyfte, förvärvar, säljer, hyr ut, byter eller byter ut, erbjuder sig att köpa, saluför eller innehar för försäljning djur, växt, ägg, rom, frö eller bo, eller del eller produkt därav, eller annan vara,
a) i strid med artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, eller
b) i strid med en föreskrift om förbud eller tillstånd som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket, eller
samhet inom deras naturliga utbredningsområde
1. fångar eller dödar exemplar av djurarter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 20 § eller exemplar av vilda fåglar,
2. samlar in, förstör eller skadar exemplar av vilda fåglars ägg eller bon eller bortför deras bon,
3. stör vilda fåglar på ett sätt som har en påverkan på den lokala populationen och som inte saknar betydelse,
4. stör sådana andra djur än fåglar som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 20 § p. 5, särskilt under deras föröknings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
5. förstör eller samlar in ägg av andra djurarter än fåglar, av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 20 §,
6. försämrar eller förstör fortplantningsområden eller viloplatser för andra arter än fåglar, av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 20 § p. 5,
7. plockar, samlar in eller förstör växter, av de arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 20 §, eller
8. försämrar eller förstör livsmiljöer för arter som framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 20 § p. 1–4.
5. bryter mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av
a) artikel 8.3 eller 9.2 jämförd med artikel 11.3 rådets förordning (EG) nr 338/97, eller
b) en föreskrift som avses i 4 b.
Är brottet grovt, döms för grovt artskyddsbrott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
Om gärning enligt första stycket omfattas av eller har vidtagits i enlighet med
– ett tillstånd, – ett beslut om försiktighetsmått, – en meddelad dispens från fridlysningsreglerna i 8 kap,
– undantag från fridlysningsreglerna enligt 8 kap. eller föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap, eller
– är tillåtlig enligt jaktlag ( 1987:259 ) eller fiskelag ( 1993:787 ) eller föreskrifter meddelade med stöd av dessa.
ska inte dömas till ansvar enligt första stycket.
Till ansvar för gärning som avses i p. 3 ska dömas endast om gärningen inte saknar betydelse för det intresse som ska skyddas.
Är brottet grovt, döms för grovt fridlysningsbrott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grovt artskyddsbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 §.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jaktlag (1987:259)
eller föreskrifter antagna med
stöd av den eller enligt fiskelag ( 1993:787 ) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 d §
För olovlig utsättning av art döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 1 och andra stycket.
Är brottet grovt, döms för grovt olovlig utsättning av art till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov olovlig utsättning av art döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalk ( 1962:700 ).
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den eller enligt fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 e §
För CITES-brott döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet
4. a) för in exemplar till gemenskapen eller exporterar eller reexporterar exemplar från unionen utan tillstånd eller intyg, eller med ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat, ogiltigt eller ändrat utan godkännande från den ansvariga myndigheten,
b) åsidosätter villkor som föreskrivs i ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med Rådets förordning (EG) 338/97,
c) lämnar osann förklaring eller avsiktligt lämnar en oriktig uppgift för att få ett tillstånd eller ett intyg,
d) använder ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat eller ogiltigt, eller som har ändrats utan godkännande, för att erhålla ett inom unionen utfärdat tillstånd eller intyg eller för varje annat officiellt syfte som har samband med Rådets förordning 338/97,
e) underlåter att anmäla import eller avgivande av en osann importanmälan,
f) transporterar levande exemplar som inte tillräckligt har förberetts så att riskerna för skador, sjukdom eller grym behandling minimeras,
g) använder exemplar av arter som upptagits i Rådets förordning 338/97 bilaga A för andra ända-
mål än de som anges i det godkännande som lämnades vid utfärdandet av importtillståndet eller senare,
h) handlar med artificiellt förökade växter i strid med de bestämmelser som antagits i enlighet med Rådets förordning 338/97 artikel 7.1 b,
i) transporterar exemplar till eller från gemenskapen och transitering av exemplar via gemenskapen utan vederbörligt tillstånd eller intyg utfärdat i enlighet med bestämmelserna i Rådets förordning 338/97 och, vid export eller reexport från ett tredje land som är konventionspart, i enlighet med bestämmelserna i konventionen om handel med hotade arter, eller utan tillfredsställande bevis på att det finns ett sådant tillstånd eller intyg,
j) köper, erbjuder sig att köpa, förvärvar för kommersiella ändamål, för kommersiella ändamål för allmänheten förevisar, använder i vinstsyfte, säljer, innehar för försäljning, saluför eller för försäljning transporterar exemplar av de arter som upptagits i Rådets förordning (EG) 338/97 bilaga A,
k) använder ett tillstånd eller intyg för ett annat exemplar än det för vilket det har utfärdats,
l) förfalskar eller ändrar ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med Rådets förordning (EG) 338/97,
m) underlåter att informera om avslag på ansökningar om införsel till gemenskapen, export och reexport, i enlighet med Rådets förordning (EG) 338/97 artikel 6.3 eller
n) på annat sätt handlar på sätt som framgår av artikel 16.1 i rådets förordning (EG) nr 338/97.
Vad som avses med exemplar framgår av artikel 2 t) Rådets förordning (EG) 338/97.
Är brottet grovt, döms för grovt CITES-brott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grovt CITES-brott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den eller enligt fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 f §
För otillåten handel med fridlyst art döms till böter eller fängelse i högst två år den som med
uppsåt eller av oaktsamhet beträffande djur- och växtarter i som avses i 8 kap. 20 § p. 5, vilda fåglar eller myskoxe och järv, oavsett djurets levnadsstadium eller stadium i växtens biologiska cykel,
a. importerar, exporterar eller reexporterar ägg eller levande djur, växter,
b. förvarar eller transporterar ägg eller levande djur eller växter,
c. förvarar för försäljning eller bjuder ut till försäljning, säljer, köper eller byter
– levande eller döda djur, växter, ägg, fröer, sporer, eller
-– delar av djur och växter, eller
– andra varor där det i åtföljande dokument, på förpackning eller i märkning anges att varan utgör del av eller härrör från djur eller växter, eller där det finns någon annan omständighet som är ägnad att ge intrycket att varan utgör del av eller härrör från djur eller växter, eller
d. bryter mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av en föreskrift som meddelats med stöd av 8 kap. 4 § denna balk.
Gärning enligt punkten a medför inte straffansvar om gärningen avser djur som åtkommits i enlighet med en bestämmelse i jaktlagen (1987:259) eller föreskrift meddelad med stöd av den.
Gärning enligt punkten b medför inte straffansvar om gärningen
– avser växter och andra djur än fåglar och det visas att varken växten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt, eller
– avser växter och djur och det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999, eller
– avser tillfällig förvaring i samband med omhändertagande för vård eller behandling på grund av sjukdom eller skada, eller
– avser fasan, rapphöna eller gräsand, eller
– vidtas i samband med transitering i enlighet med CITES-förordningen,
Gärning enligt punkten c medför inte straffansvar om gärningen avser
– handel med djur och ägg och det visas att djuret har fångats, dödats eller, i fråga om ägg, har samlats in, i enlighet med jaktlagen (1987:259) eller föreskrift som meddelats med stöd av den,
– döda djur och ägg eller del eller vara av djur eller levande eller döda växter och det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,
– levande växter och andra djur än fåglar och det visas att varken växten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt,
– handel med döda djur som utgör ett naturligt led i en prepareringsverksamhet som bedrivs av den som har tillstånd för preparering,
– förvar av eller handel med fasan, rapphöna eller gräsand,
– döda exemplar av dalripa, rödhöna, klipphöna, ringduva, bläsgås, grågås, bläsand, kricka, stjärtand, skedand, brunand, vigg, bergand, ejder, sjöorre, fjällripa, tjäder, orre, sothöna, enkelbeckasin eller morkulla, eller
– försäljning m.m. av döda djur eller växter eller delar därav som bedrivs inbördes mellan sådana museer och andra institutioner som har undantagits från kraven på tillstånd för viss prepareringsverksamhet.
Är brottet grovt, döms för grov otillåten handel med fridlyst art till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov otillåten handel med fridlyst art döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för
gärningen kan dömas ut enligt 1 eller 2 e §§ eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den eller enligt fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 g §
För otillåten handel med nationellt fridlyst art döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet importerar, exporterar, säljer, köper, byter, saluför, transporterar, skickar eller förvarar levande eller döda exemplar av djurarter som avses i 8 kap. 20 § p. 1–4, inklusive ägg eller rom, monterade och skinnlagda djur samt varje igenkännlig del eller produkt av dem.
Första stycket gäller inte
1. förvaring av döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 1999 eller som har insamlats enligt beslut om dispens.
2. förvaring av döda exemplar av nordlig blombock och nyckelpigespindel som har insamlats lagligt före den 1 januari 2008 eller som har insamlats enligt beslut om dispens.
3. att skicka, förvara eller transportera exemplar som är döda och har insamlats lagligt och ingår i dokumenterade samlingar hos Statliga museer, universitet och högskolor.
Är brottet grovt, döms för grov otillåten handel med nationellt fridlyst art till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov otillåten handel med nationellt fridlyst art döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1, 2 e eller 2 f §§ eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den eller enligt fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 h §
För otillåten import av pälsskinn döms till böter eller fängelse i högst två år den som utan dispens med uppsåt eller av oaktsamhet och i förvärvssyfte importerar oberedda pälsskinn, garvade eller på annat sätt beredda pälsskinn och produkter av sådana skinn av grönlandssäl (Pagophilus groenlandicus) eller klappmyts (Cystophora cristata).
Är brottet grovt, döms för grov otillåten import av pälsskinn till fängelse i lägst sex månader och
högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov otillåten import av pälsskinn döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1, 2 e–2 g §§ eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den eller enligt fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 i §
För olovlig hantering av kräftor döms till böter eller fängelse i högst två år den som, utan dispens, till Sverige, med uppsåt eller av oaktsamhet, för in eller förvarar eller transporterar levande eller okokta sötvattenskräftor av arter inom familjerna Astacidae, Cambaridae och Parastacidae.
Gärning enligt första stycket medför inte straffansvar om gärningen avser förvaring eller transport av flodkräftor (Astacus astacus) som fångats eller odlats i Sverige, eller signalkräftor (Pacifastacus leniusculus) som hanteras i enlighet med 8 kap. 35 §.
Är brottet grovt, döms för grov olovlig hantering av kräftor till fäng-
else i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov olovlig hantering av kräftor döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1, 2 e–2 g §§ eller enligt fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 j §
För otillåten saluföring av varghybrid döms till böter eller fängelse i högst två år den som, med uppsåt eller av oaktsamhet, utan dispens, när en hund bjuds ut till försäljning eller annan överlåtelse använder beteckningen varghybrid eller på annat sätt ange att hunden har särskilt nära släktskap med en varg eller har rovdjursliknande beteende eller utseende.
Är brottet grovt, döms för grov otillåten saluföring av varghybrid till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov otillåten saluföring av varghybrid döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf om gärningen är tillåten enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 37 §.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1, 2 e–2 g §§ eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 k §
För otillåten preparering döms till böter eller fängelse i högst två år den som, utan tillstånd, med uppsåt eller av oaktsamhet, i förvärvssyfte preparerar hela eller delar av fåglar, vilda däggdjur som lever vilt i Sverige, djur eller växter, av de arter som avses i 8 kap. 20 § p. 5 §§, samt djur och växter som anges i bilaga A eller B till rådets förordning (EG) 338/97.
Gärning enligt första stycket medför inte straffansvar om gärningen avser
– artificiellt förökade växter, – enstaka fjädrar, – enstaka skelettdelar, – horn från dovhjort, kronhjort, rådjur, älg eller mufflonfår.
Är brottet grovt, döms för grov otillåten preparering till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brot-
tet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov otillåten preparering döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf om gärningen är tillåten enligt föreskrift som meddelats med stöd av 8 kap. 30 §.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1, 2 e–2 g §§ eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 l §
För otillåtet förevisande av djur döms till böter eller fängelse i högst två år den som, utan tillstånd och dispens, som föreskrivits i 8 kap. 31 §, med uppsåt eller av oaktsamhet
– förevisar djur av vilda arter i en djurpark, eller
– utan anmälan till länsstyrelsen mot betalning förevisar exemplar av fåglar som vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium eller deras ägg, levande däggdjur av arter som lever vilt i Sverige, levande djur som avses i 8 kap. 20 § p. 5 samt levande djur av arter som anges i bilaga A eller
B till rådets förordning (EG) 338/97 för allmänheten.
Är brottet grovt, döms för grovt otillåtet förevisande av djur till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grovt otillåtet förevisande av djur döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken .
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1, 2 e–2 g §§ eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den eller enligt fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
2 m §
För olovligt innehav av ägg döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet innehar ägg från fåglar.
Förutsatt att innehavet av ägg framstår som obetydligt med hänsyn till de intressen som avses att skyddas och innehavet framstår som försvarligt döms inte till ansvar enligt första stycket om innehavet avser
1. ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion.
2. enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning.
3. konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som avses i p.1,
4. ägg som innehas av Naturhistoriska riksmuseet.
Om gärning enligt första stycket omfattas av eller har vidtagits i enlighet med ett tillstånd ska inte dömas till ansvar enligt första stycket.
Är brottet grovt, döms för grovt olovligt innehav av ägg till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd
av den eller enligt fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
8 §6
Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot en föreskrift för totalförsvaret som har meddelats med stöd av 1 kap. 5 §, om en överträdelse av den lagbestämmelse från vilken avvikelsen har föreskrivits är straffbelagd,
2. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått inom ett miljöskyddsområde, som regeringen har meddelat med stöd av 7 kap. 20 §,
3. bryter mot en föreskrift eller ett beslut om förbud mot utsläpp av avloppsvatten m.m. som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 4 §,
4. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid miljöfarlig verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 5 §,
5. i ett miljöriskområde som avses i 10 kap. 17 § vidtar en åtgärd som ökar belastningen av föroreningar i eller omkring området, annars försämrar den miljömässiga situationen eller försvårar avhjälpandeåtgärder,
6. bryter mot den skyldighet att underhålla en vattenanläggning som följer av 11 kap. 17 § första stycket, 20 § första stycket eller 21 § första stycket,
7. bryter mot ett förbud till skydd för naturmiljön enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket,
8. bryter mot bestämmelsen i 13 kap. 8 § om utredning innan en genteknisk verksamhet påbörjas eller mot en föreskrift om utredningen som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 9 §,
9. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid genteknisk verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 11 §,
10. bryter mot skyldigheten att upprätta en kemikaliesäkerhetsrapport enligt vad som krävs i artiklarna 37.4 och 39.1 i förordning (EG) nr 1907/2006,
11. bryter mot skyldigheten att förse Europeiska kemikaliemyndigheten med information enligt vad som krävs i artiklarna 38, 39.2 och 66.1 i förordning (EG) nr 1907/2006,
6 (2016:783).
12. bryter mot förbudet mot dumpning eller förbränning av avfall enligt 15 kap. 27 §,
13. bryter mot ett förbud mot fiske som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av 28 kap. 13 §, eller
13. bryter mot ett förbud mot fiske som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av 28 kap. 13 §,
14. bryter mot artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen genom att inte följa ömsesidigt överenskomna villkor eller söka efter, bevara eller överföra information i enlighet med det som anges i artikeln i fråga om en genetisk resurs eller traditionell kunskap som avses i förordningen eller en traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 § andra stycket.
14. bryter mot artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen genom att inte följa ömsesidigt överenskomna villkor eller söka efter, bevara eller överföra information i enlighet med det som anges i artikeln i fråga om en genetisk resurs eller traditionell kunskap som avses i förordningen eller en traditionell kunskap som avses i 8 kap. 5 § andra stycket, eller
15. bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått till skydd för fridlysta arter som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 23 §.
För försök till brott som avses i första stycket 12 döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller 9 § första stycket 5.
11 §7
Om en gärning som avses i 2, 2 a, 2 b, 2 c, 3, 3 a eller 3 b §, 4 § första stycket 2, 5 § 1 eller 7 a, 8 eller 9 § är att anse som ringa,
Om en gärning som avses i 2, 2 a, 2 b, 2 c, 2 d, 2 e, 2 f, 2 g, 2 h,
2 i, 2 j, 2 k, 2 l, 2 m, 3, 3 a eller
3 b §, 4 § första stycket 2, 5 §
7 (2020:1174).
döms inte till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
1 eller 7 a, 8 eller 9 § är att anse som ringa, döms inte till ansvar. En gärning är att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
Till ansvar enligt detta kapitel döms inte om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken. Om gärningen är straffbar både enligt detta kapitel och enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling men ansvar inte kan dömas ut enligt den lagen, döms till ansvar enligt detta kapitel.
Om ett vitesföreläggande har överträtts, döms inte till ansvar enligt detta kapitel för en gärning som omfattas av föreläggandet.
Om en gärning som avses i 1–9 §§ kan föranleda miljösanktionsavgift och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter, får åtal väckas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.
12 §8
Egendom får förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt och egendomen
1. har varit föremål för brott enligt 1, 2, 2 b, 2 c, 3, 4, 4 a, 5, 6 eller 8 § och är
1. har varit föremål för brott enligt 1, 2, 2 b, 2 c, 2 d, 2 e, 2 f,
2 g, 2 h, 2 i, 2 j, 2 k, 2 l, 2 m, 3, 4,
4 a, 5, 6 eller 8 § och är
a. ett djur, en växt eller en annan organism eller en produkt som utvunnits av ett djur eller en växt,
b. en sådan genetisk resurs som avses i förordning (EU) nr 511/2014,
c. utbrutet material vid täktverksamhet, d. en kemisk produkt, en bioteknisk organism eller en vara som innehåller en kemisk produkt,
e. en genetiskt modifierad organism eller en produkt som innehåller eller består av en genetiskt modifierad organism, eller
f. avfall,
2. är utbytet av ett brott som avses i 1,
8 (2019:496).
3. är ett fortskaffningsmedel eller annan egendom som har använts som hjälpmedel vid ett brott som avses i 1, eller
4. varit avsedd att användas som hjälpmedel vid ett brott som avses i 1 och brottet har fullbordats eller förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse.
5. på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning.
Egendomen får förklaras förverkad enligt första stycket 3 eller 4 endast om det behövs för att förebygga brott eller om det finns andra särskilda skäl.
I stället för egendomen kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat.
12 c §
Döms någon för brott som anges i 2 b, 2 e, 2 f, 2 g, 2 j, 2 k eller 2 m ska det artvärde som en fridlyst växt eller djur har som representant för sin art förklaras förverkat om det inte är uppenbart oskäligt.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fastställa artvärden för djur- och växtarter som regleras i detta kapitel.
31 kap.
4 §9
Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller
1. föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som rör nationalparker,
2. föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och inskränkningar som rör naturreservat och kulturreservat,
9 (2009:1322).
3. en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket som har förenats med särskilda villkor eller en vägran att ge en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket, om dispensen avser ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 1,
4. bildande av ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 2,
5. föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden,
6. skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a–29 b §§, eller
7. förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet.
7. förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet,
8. en dispens enligt 8 kap. 21– 23 §§ som har förenats med särskilda villkor eller en nekad dispens.
Ersättning enligt punkten 8 lämnas endast till den del pågående markanvändning avsevärt försvåras.
En föreskrift enligt 7 kap. 3 § om begränsning av rätten till jakt efter björn, lo, varg, järv, älg eller örn medför inte rätt till ersättning.
Övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
2. En gärning som avses i 29 kap. 2 m § som begås innan den 30 juni 2023 medför inte straffansvar.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.2. Lag om ändring i rättegångsbalken (1942:740)
Härigenom föreskrivs att 27 kap. 14 a § rättegångsbalken (1942:740) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
27 kap.
14 a §10
Kan föremål skäligen antagas vara förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken, må det tagas i beslag. Härvid äga bestämmelserna i detta kapitel om beslag motsvarande tillämpning.
Kan föremål skäligen antagas vara förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalkeneller 29 kap. 12 §
första stycket 5 miljöbalken, må
det tagas i beslag. Härvid äga bestämmelserna i detta kapitel om beslag motsvarande tillämpning.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
10 (1975:403).
1.3. Lag om ändring i jaktlag (1987:259)
Härigenom föreskrivs att 3 och 48 §§jaktlagen (1987:259) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §11
Viltet är fredat och får jagas endast om detta följer av denna lag eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. När viltet är fredat,
gäller fredningen också dess ägg och bon.
Viltet är fredat och får jagas endast om detta följer av denna lag eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen.
Ägg eller bon med ägg från fåglar får inte samlas in i naturen, såvida det inte är tillåtet enligt någon bestämmelse i denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av denna lag.
Detta gäller även inom Sveriges ekonomiska zon.
48 §12
Om någon har begått jaktbrott eller jakthäleri, skall vilt som han eller hon kommit över genom brottet förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. I stället för viltet kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Även annat utbyte av sådant brott skall förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.
Vilt som förverkats tillfaller jakträttshavaren i de fall som föreskrivs av regeringen.
Vilt som förverkats tillfaller jakträttshavaren i de fall som föreskrivs av regeringen.
Dessutom ska viltets artvärde förklaras förverkat. Viltets artvärde framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken .
11 (1994:1820). 12 (2005:298).
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.4. Lag om ändring i fiskelag (1993:787)
Härigenom föreskrivs att 45 § fiskelagen (1993:787) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
45 §13
Om det inte är uppenbart oskäligt, skall fisk som varit föremål för brott enligt denna lag förklaras förverkad.
Detsamma gäller annat utbyte av sådant brott. Även vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett sådant brott eller värdet av det mottagna skall förklaras förverkat, om mottagandet utgör brott enligt denna lag och förverkandet inte är uppenbart oskäligt.
Om bara en del i ett parti fisk varit föremål för brott enligt denna lag, får hela partiet förklaras förverkat om det inte kan utredas hur stor del av partiet som omfattas av brottet.
Fiskeredskap som använts eller medförts vid brott enligt denna lag skall förklaras förverkade, om det inte är oskäligt.
Detsamma gäller fiskefartyg och andra hjälpmedel om det behövs för att förebygga brott.
Utöver vad som sägs i tredje stycket får egendom förklaras förverkad, om egendomen har varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt denna lag och brottet har fullbordats eller förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse och förverkandet behövs för att förebygga brott.
I stället för fisken, redskapet eller den egendom som annars använts, medförts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Kan bevisning om värdet inte alls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.
Om brottet avser art som regleras i 8 kap. miljöbalken ska dessutom artexemplarets artvärde förklaras förverkat. Artvärdet framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken
13 (2005:305).
Förverkande får inte ske enbart på grund av överträdelse av 25 § andra–tredje styckena. Vid överträdelse av 25 § fjärde stycket eller 26 § får förverkande inte avse annat än fiskeredskap.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
–
1.5. Lag om ändring i lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror
Härigenom föreskrivs att 9 § lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
9 §
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förbudet i artikel 4.1, jämförd med artikel 2, i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010, i den ursprungliga lydelsen, att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden, om avverkningen skett i strid med bestämmelser i avverkningslandet i fråga om
1. tillstånd eller godkännande,
2. anmälan eller underrättelse till en myndighet eller föreskriven tidsfrist efter sådan anmälan eller underrättelse,
3. villkor i ett tillstånd eller i ett beslut om godkännande,
4. områdesskydd till skydd för särskilda miljöer eller arter, eller
5. tillstånd eller förbud när det gäller export. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt brottsbalken eller enligt 29 kap. 2 b §miljöbalken, får inte dömas till ansvar enligt denna paragraf.
Om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt brottsbalken eller enligt 29 kap. miljöbalken, får inte dömas till ansvar enligt denna paragraf.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.6. Lag om ändring i lag (2000:1225) om straff för smuggling
Härigenom föreskrivs att 16 § lag (2000:1225) om straff för smuggling ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 §
Om det inte är uppenbart oskäligt, skall följande egendom förklaras förverkad:
1. vara som varit föremål för brott enligt denna lag eller en sådan varas värde,
2. utbyte av brott enligt denna lag, och
3. vad någon tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott enligt denna lag, eller värdet av det mottagna, om mottagandet utgör brott enligt denna lag.
En vara som avses i första stycket 1 eller en särskild rätt till varan får inte förklaras förverkad, om varan eller rättigheten efter brottet förvärvats av någon som inte haft vetskap om eller skälig anledning till antagande om egendomens samband med brottet. Vid förverkande enligt första stycket 1 av en vara gäller inte bestämmelserna i 36 kap. 5 § första och andra styckena brottsbalken om hos vem förverkande får ske.
Om brott innefattar exemplar som skyddas enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. miljöbalken eller enligt rådets förordning (EG) nr 338/97 ska artvärdet förklaras förverkat.
Artvärdet framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken .
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.7. Lag om ändring i offentlighets- och sekretesslag (2009:400)
Härigenom föreskrivs att 20 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslag (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
20 kap.
2 §
Sekretess gäller för uppgift om namn, adress och andra kontaktuppgifter som finns avseende innehavare i ett ärende om importtillstånd för jakttroféer av arter som omfattas av skydd enligt rådets förordning (EG) nr 338/97 om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan risk att jakttrofén bringas ur innehavarens besittning.
Sekretessen i första stycket hindrar inte att en uppgift lämnas till någon annan myndighet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.8. Lag om ändring i lag (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land inom EU
Härigenom föreskrivs att 3 § lag (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land inom EU ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §14
Lagen är tillämplig endast på följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,
2. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),
3. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),
4. injektionssprutor och kanyler,
5. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
6. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,
7. kulturföremål som avses i 5 kap. kulturmiljölagen (1988:950),
8. hundar och katter för annat ändamål än handel,
9. spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt alkohollagen (2010:1622), samt tobaksvaror och elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare vid kontroll av åldersgränsen i 5 kap. 20 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter,
10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,
14 (2020:860).
12. exemplar som omfattas av
Rådets förordning (EG) 338/97 om det finns anledning att misstänka att exemplaret är föremål för olaglig transport för försäljning eller utgör ett olagligt innehav av en art som regleras i 8 kap miljöbalken ,
12. barnpornografi enligt la-
gen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,
13. varor som avses i lagen
(1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
14. varor som ska beskattas
enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter,
13. barnpornografi enligt la-
gen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,
14. varor som avses i lagen
(1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
15. varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter,
15. sprängämnesprekursorer
enligt artikel 5.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1148 av den 20 juni 2019 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer, om ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 och om upphävande av förordning (EU) nr 98/2013, i den ursprungliga lydelsen och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer,
16. sprängämnesprekursorer
enligt artikel 5.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1148 av den 20 juni 2019 om saluföring och användning av sprängämnesprekursorer, om ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 och om upphävande av förordning (EU) nr 98/2013, i den ursprungliga lydelsen och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer,
16. explosiva varor som avses
i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.
17. explosiva varor som avses
i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.9. Lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon
Härigenom föreskrivs att 3 § lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §15
Till skydd för den marina miljön finns det också bestämmelser om
1. geologisk lagring av koldioxid i 1 kap. 2 § och 4 kap. 9 §miljöbalken,
2. särskilda skyddade naturområden i 7 kap.27–30 och 32 §§miljöbalken,
3. allvarliga miljöskador i 10 kap. 18 a § miljöbalken,
4. dumpning i 15 kap.27–29 §§miljöbalken,
5. föroreningar från fartyg i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, och
6. hantering och kontroll av fartygs barlastvatten och sediment från sådant vatten i barlastvattenlagen (2009:1165),
5. föroreningar från fartyg i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg,
6. hantering och kontroll av fartygs barlastvatten och sediment från sådant vatten i barlastvattenlagen (2009:1165),
7. skydd av arter i 8 kap. miljöbalken .
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
15 (2019:495).
1.10. Förordning om ändring i artskyddsförordningen (2007:845)
Härigenom föreskrivs i fråga om artskyddsförordningen (2007:845)
dels att 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 23, 24, 25, 26, 27,
28, 30, 31, 35, 37, 38, 39, 41, 42 artskyddsförordningen (2007:845) ska upphöra att gälla,
dels att bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845) ska upp-
höra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 10, 16, 23, 35 och 37 §§ ska utgå,
dels att 1, 2, 13, 29, 32, 34, 36, 40, 43, 44, 45, 46, 47, 47 a, 48, 49,
50, 51, 53, 55, 56, 57, 59, 62, 63 a, 65, 68 §§ ska ha följande lydelse
dels att bilaga 2 till artskyddsförordningen (2007:845) ska ha föl-
jande lydelse,
dels att rubriken närmast före 4 § ska lyda ”Fridlysning med
mera”,
dels att det ska införas 23 nya paragrafer, 4, 14, 15, 16, 16 a, 46 a,
49 b, 65 a–g, 74–82 §§ av följande lydelse
dels att det ska införas sju nya bilagor, 1–6 och 8, av följande
lydelse,
dels att det närmast före 19 § ska införas en ny rubrik som ska
lyda ”Kommersiella aktiviteter, import, export med mera” och närmast före 74, 78, 79 och 82 nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna förordning är meddelad med stöd av
– 8 kap. 1 § miljöbalken i fråga om 4–6, 10, 11, 13–15 och 65 §§,
– 8 kap. 2 § miljöbalken i fråga om 7–9 och 12–15 §§,
– 8 kap. 4 § miljöbalken i fråga om 16–57 och 59–64 §§,
– 8 kap. 11 § regeringsformen i fråga om 67 §,
fråga om övriga bestämmelser.
Denna förordning är meddelad med stöd av
– 8 kap. miljöbalken och
samt
– 8 kap. 11 § regeringsformen i fråga om 67 §.
2 §16
I förordningen avses med
1. fågeldirektivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/ 147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar,
2. art- och habitatdirektivet: rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, senast ändrat genom rådets direktiv 2006/105/EG,
3. rådets förordning (EG)
nr 338/97: rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem,
4. kommissionens förordning
(EG) nr 865/2006: kommissionens förordning (EG) nr 865/ 2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem,
5. CITES-konventionen: kon-
ventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (SÖ 1974:41),
6. import: införsel till Sverige
från ett område utanför Europeiska unionen,
7. export: utförsel från Sverige
till ett område utanför Europeiska unionen,
1. rådets förordning (EG)
nr 338/97: rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem,
2. kommissionens förordning
(EG) nr 865/2006: kommissionens förordning (EG) nr 865/ 2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem,
3. CITES-konventionen: kon-
ventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (SÖ 1974:41),
4. import: införsel till Sverige
från ett område utanför Europeiska unionen,
5. export: utförsel från Sverige
till ett område utanför Europeiska unionen,
16 (2011:197).
8. reexport: återutförsel från
Sverige till ett område utanför Europeiska unionen,
9. djurpark: permanent anlägg-
ning, som inte är en cirkus eller djuraffär, där levande djur av vilda arter förvaras i syfte att förevisas för allmänheten under minst sju dagar per år.
6. reexport: återutförsel från
Sverige till ett område utanför Europeiska unionen,
7. djurpark: permanent anlägg-
ning, som inte är en cirkus eller djuraffär, där levande djur av vilda arter förvaras i syfte att förevisas för allmänheten under minst sju dagar per år.
4 §
De arter som anges i bilaga 1 till denna förordning ska tillämpas för bestämmelsen i 8 kap. 20 b § miljöbalken .
De arter som anges i bilaga 4 till denna förordning ska tillämpas för bestämmelserna i 8 kap. 14, 14 a, 15, 16, 17–17 b, 20 b, 24–24 c, 30, 32, 29 kap. 2 b p. 1, 2 b p. 4, 2 b p. 5 , 2 f , 2 k och 2 l §§ miljöbalken .
De arter som anges i bilaga 5 till denna förordning ska tillämpas för bestämmelserna i 8 kap. 18, 24–24 c, 29 kap. 2 b p. 6 , 2 f och 2 k §§ miljöbalken .
De arter som anges i bilaga 7 till denna förordning ska tillämpas för bestämmelserna i 8 kap. 14 b, 18 a, 18 b, 25, 29 kap. 2 b p. 6, 2 b p. 7 och 2 g §§ miljöbalken .
13 §
Trots förbuden i 6, 8 och 9 §§ får enstaka exemplar av djurarterna bred gulbrämad dykare, bred kärrtrollslända, bred paljettdykare, brun gräsfjäril, citronfläckad kärr-
Insamling som tillåts enligt 8 kap. 19 § förutsätter att
trollslända, grön mosaiktrollslända och pudrad kärrtrollslända samt enstaka exemplar av växtarterna norskoxel, skogsrör, styvnate, grön sköldmossa, hårklomossa, käppkrokmossa, långskaftad svanmossa, nordisk klipptuss och pyramidmossa samlas in, om
3. den som är ansvarig för
insamlingen senast den 31 januari kalenderåret efter insamlingen redovisar till länsstyrelsen
a) vilken eller vilka arter som omfattas av insamlingen,
b antalet insamlade exemplar av varje art,
c) var exemplaren har tagits, och
d) syftet med insamlingen,
4. den som är ansvarig för in-
samlingen anmäler till Artdatabanken vid Sveriges lantbruksuniversitet
a) fullständiga fynduppgifter för påträffade nya lokaler för arten, och
b) var de insamlade exemplaren förvaras, och
5. det insamlade materialet hålls
tillgängligt för forskning
1. den som är ansvarig för
insamlingen senast den 31 januari kalenderåret efter insamlingen redovisar till länsstyrelsen
a) vilken eller vilka arter som omfattas av insamlingen,
b) antalet insamlade exemplar av varje art,
c) var exemplaren har tagits, och
d) syftet med insamlingen,
2. den som är ansvarig för in-
samlingen anmäler till Artdatabanken vid Sveriges lantbruksuniversitet
a) fullständiga fynduppgifter för påträffade nya lokaler för arten, och
b) var de insamlade exemplaren förvaras, och
3. det insamlade materialet hålls
tillgängligt för forskning
Tillstånd för innehav av fågelägg
14 §
Naturvårdsverket får meddela tillstånd för innehav av fågelägg till institutioner för forskning och undervisning. Sådant tillstånd får meddelas om den som söker till-
ståndet bedöms kunna kontrollera och dokumentera sitt innehav och ha behov av ägg i undervisnings- eller forskningssyfte. Innan tillstånd meddelas ska Naturvårdsverket ge länsstyrelsen och Naturhistoriska riksmuseet möjlighet att yttra sig över ansökan.
Naturvårdsverket ska föra register över vilka tillstånd som meddelas.
15 §
Fågelägg får överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet i enlighet med vad Naturvårdsverket, i samråd med Naturhistoriska riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Statens jordbruksverk, har bestämt med stöd av 8 kap 12 a §.
16 §
Om beslut som avses i 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken grundar sig på bestämmelser i 8 kap. eller föreskrifter som meddelats med stöd av samma kapitel, ska den myndighet som avses i 12 kap. 6 § första stycket, i samband med att beslut fattas, pröva om skäl för dispens föreligger och om så inte är fallet meddela beslut om nekad dispens samtidigt med beslutet.
Om myndigheten finner att dispensskäl kan föreligga ska den förlägga den anmälningsskyldige, att inkomma med det underlag som behövs för att pröva dispensansökan.
16 a §
Om dispens meddelas enligt 8 kap. 21–23 §§ ska den myndighet som meddelat dispensen skicka meddelande om det till Naturvårdsverket.
29 §17
Förbudet i 24 § gäller inte
1. flodkräftor (Astacus astacus) som fångats eller odlats i Sverige, eller
2. signalkräftor (Pacifastacus leniusculus) som i samband med fiske och efterföljande transport till kokningsanläggning eller för destruktion hålls
a) i sluten förvaring, och
b) inom ett hanteringsområde för signalkräfta enligt förordningen ( 2018:1939 ) om invasiva främmande arter eller i enlighet med vad Havs- och vattenmyndigheten föreskrivit om fiske i vatten utanför ett hanteringsområde enligt den förordningen.
Vad som föreskrivs i förordningen ( 2018:1939 ) om invasiva främmande arter samt vad Havs- och vattenmyndigheten föreskrivit om fiske i vatten utanför ett hanteringsområde enligt den förordningen ska gälla vid tillämpningen av 8 kap. 35 § miljöbalken .
32 §18
Statens jordbruksverk får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från 16, 18 och 23 §§.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från 25 och 27 §§.
Statens jordbruksverk får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från 8 kap. 24, 24 a
och 34 §§
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från 8 kap. 24 b och 36 §§.
Innan Naturvårdsverket gör det i fråga om 25 § första stycket 1 när det gäller arter som i bilaga 1 till denna förordning har markerats med Hs, ska verket samråda med Europeiska kommissionen.
Innan Naturvårdsverket meddelar föreskrifter eller beslutar om dispens enligt andra stycket ifråga om arter som lever i vatten under hela eller delar av sin livscykel ska verket samråda med Havs-och vattenmyndigheten. När det gäller arter som i bilaga 2 till denna förordning har listats som fågeldirektivet bilaga 3 del b, ska verket samråda med Europeiska kommissionen.
Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från
24 § och 25 § första stycket 2, om
det gäller sådana djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur eller växter som lever i eller härrör från hav eller vatten.
Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från
8 kap. 24 b första stycket 2, 34 § miljöbalken, om det gäller sådana
djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur eller växter som lever i eller härrör från hav eller vatten.
Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska vid behov samråda med varandra.
Föreskrifter om undantag och beslut om dispens får meddelas endast
1. för naturvårds-, forsknings- eller undervisningsändamål,
2. om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning, och
3. om hanteringen inte kommer att påverka artens eller andra vilt levande arters överlevnad i områden där dessa naturligt förekommer.
34 §
Statens jordbruksverk får i det enskilda fallet ge dispens från förbudet i 17 §, om den som ansöker om dispens kan visa att skinnet kommer från sälar som fångats eller dödats av inuiter vid traditionell säljakt.
Statens jordbruksverk får i det enskilda fallet ge dispens från förbudet i 8 kap. 33 § miljöbal-
ken, om den som ansöker om
dispens kan visa att skinnet kommer från sälar som fångats eller
dödats av inuiter vid traditionell säljakt.
36 §19
Tillståndskravet i 35 § gäller inte verksamhet som bedrivs vid statliga museer och statliga forskningsinstitutioner.
Tillståndskravet i 8 kap. 30 § miljöbalken gäller inte verksamhet som bedrivs vid statliga museer och statliga forskningsinstitutioner.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för verksamhet som bedrivs vid andra institutioner. Innan Naturvårdsverket meddelar sådana föreskrifter ska verket höra
1. Havs- och vattenmyndigheten, om prepareringen gäller sådana djur och växter som avses i 35 § första stycket 2–4 och som lever i hav eller vatten, och
1. Havs- och vattenmyndigheten, om prepareringen gäller sådana djur och växter som avses i 8 kap. 30 § första stycket 2–4 och som lever i hav eller vatten, och
2. Naturhistoriska riksmuseet.
40 §20
Det är förbjudet att utan tillstånd förevisa djur av vilda arter i en djurpark.
I djurskyddsförordningen (2019:66) finns bestämmelser om förbud mot att flytta runt och i samband med det förevisa djur.
43 §
Tillstånd enligt 40 § krävs inte om förevisningen omfattar högst sju arter i ett för varje art lämpligt antal exemplar och förevisningen sker i en verksamhet vars huvudsakliga syfte är annat än förevisning av djur och förevisningen inte omfattar däggdjur.
Tillstånd enligt 8 kap. 31 §
miljöbalkenkrävs inte om före-
visningen omfattar högst sju arter i ett för varje art lämpligt antal exemplar och förevisningen sker i en verksamhet vars huvudsakliga syfte är annat än förevisning av djur och förevisningen inte omfattar däggdjur.
Sådant tillstånd krävs inte heller om förevisningen avser akvarier med en volym som är mindre än 1 000 liter per akvarium och som omfattar högst tre akvarier med fiskar och blötdjur eller någon av dessa djurgrupper.
44 §
Det är förbjudet att utan anmälan till länsstyrelsen mot betalning eller annars yrkesmässigt för allmänheten förevisa
1. levande fåglar och ägg med embryo av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska territorium,
2. levande däggdjur av arter som lever vilt i Sverige,
3. levande djur av de arter som i bilaga 1 till denna förordning har markerats med N eller n, och
4. levande djur av arter som anges i bilaga A eller B till rådets förordning (EG) nr 338/97.
Anmälan om att förevisa djur av arter som avses i 8 kap. 32 § miljöbalken ska göras till länsstyrelsen.
En anmälan enligt första stycket ska göras senast fyra veckor innan förevisningen påbörjas.
Första stycket gäller inte förevisning som omfattas av krav på tillstånd enligt 40 §.
45 §21
Naturvårdsverket får i det enskilda fallet ge dispens från kravet på tillstånd i 40 § första
stycket, om dispensen inte mot-
verkar skyddet av vilda djurarter och bevarandet av den biologiska mångfalden. En dispens får endast avse anläggningar där det
Naturvårdsverket får i det enskilda fallet ge dispens från kravet på tillstånd i 8 kap. 31 §
miljöbalken, om dispensen inte
motverkar skyddet av vilda djurarter och bevarandet av den biologiska mångfalden. En dispens får endast avse anläggningar där
21 (2011:636).
inte förevisas ett betydande antal djur eller arter.
det inte förevisas ett betydande antal djur eller arter.
Innan Naturvårdsverket beslutar om dispens enligt första stycket ska verket samråda med Havs- och vattenmyndigheten, om dispensen gäller sådana djur som lever i hav eller vatten.
46 §
Frågor om tillstånd enligt 26
och 35 §§ prövas av länsstyrelsen
efter ansökan.
Frågor om tillstånd enligt
8 kap. 24 c och 30 §§ miljöbalken
prövas av länsstyrelsen efter ansökan.
Länsstyrelsen får föra register över sådana tillstånd.
Tillståndet ska vara personligt och får endast ges till den som är lämplig att bedriva verksamheten. Vid tillståndsprövningen ska särskilt beaktas
1. om den sökande dömts för brott mot någon författning av vikt för art- eller djurskyddet, och
2. om den sökande innehar en lämplig lokal för verksamheten.
Frågor om tillstånd enligt 8 kap. 25 § miljöbalken prövas av länsstyrelsen efter ansökan.
Sådant tillstånd får endast ges till den som har tillstånd enligt 8 kap. 31 § miljöbalken .
47 §
Frågor om tillstånd enligt
40 § prövas av länsstyrelsen efter
ansökan.
Frågor om tillstånd enligt
8 kap. 31 § miljöbalken prövas av
länsstyrelsen efter ansökan.
Tillståndet ska avse en viss fysisk eller juridisk person. Vid tillståndsprövningen ska de omständigheter som anges i 46 § andra stycket särskilt beaktas. Om den sökande är en juridisk person gäller detta den juridiska personens styrelseledamöter och verkställande direktör.
I en ansökan om ett tillstånd ska sökanden redovisa hur sökanden avser att uppfylla sådana villkor som avses i 49 §.
47 a §22
I ett ärende om tillstånd enligt 26, 35 eller 40 § ska länsstyrelsen besluta i ärendet inom sex månader efter det att en fullständig ansökan kom in till länsstyrelsen. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas. En sådan förlängning får inte göras mer än en gång i ärendet. Förlängningen får inte avse mer än två månader utöver de ursprungliga sex månaderna. I ett ärende om tillstånd enligt 40 § får dock förlängningen avse sex månader. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
I ett ärende om tillstånd enligt 8 kap. 24 c, 30 eller 31 §§ ska länsstyrelsen besluta i ärendet inom sex månader efter det att en fullständig ansökan kom in till länsstyrelsen. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas. En sådan förlängning får inte göras mer än en gång i ärendet. Förlängningen får inte avse mer än två månader utöver de ursprungliga sex månaderna. I ett ärende om tillstånd enligt 40 § får dock förlängningen avse sex månader. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
Bestämmelser om att ett mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett sådant bevis finns i 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden.
48 §
I ett tillstånd enligt 26, 35
eller 40 § och i en anmälan enligt 44 § ska anges den lokal eller den
plats där verksamheten ska bedrivas. Ett tillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att identifiera de exemplar av djur, växter, ägg, fröer, sporer eller de delar av djur eller växter som hanteras i verksamheten.
I ett tillstånd enligt 8 kap.
24 c , 30 eller 31 §§ miljöbalken
och i en anmälan enligt 32 § ska anges den lokal eller den plats där verksamheten ska bedrivas. Ett tillstånd ska förenas med de villkor som behövs för att identifiera de exemplar av djur, växter, ägg, fröer, sporer eller de delar av djur eller växter som hanteras i verksamheten.
22 (2009:1329).
49 §23
För tillstånd enligt 40 § gäller följande förutom det som anges i 47 och 48 §§.
För tillstånd enligt 8 kap. 31 §
miljöbalken gäller följande för-
utom det som anges i 47 och 48 §§.
Ett tillstånd får endast avse en anläggning som godkänts för offentlig förevisning av djur enligt djurskyddsförordningen (2019:66).
Tillståndet ska innehålla de villkor som behövs för att säkerställa att 1. djurparken deltar i en eller flera av följande verksamheter beträffande de djurarter som finns i djurparken: forskning som främjar bevarandet av arterna, utbildning som ger relevanta kunskaper om bevarande av arterna, informationsutbyte om arternas bevarande samt, om det är lämpligt, uppfödning i fångenskap och återinförande av djur till ett liv i vilt tillstånd,
2. djurparken främjar utbildning av och medvetenhet hos allmänheten om bevarande av den biologiska mångfalden, särskilt genom att tillhandahålla information om de förevisade arterna och deras naturliga livsmiljöer,
3. djurhållningen i djurparken uppfyller de enskilda arternas biologiska behov och behov av bevarande, bland annat genom att djurens livsmiljöer berikas på ett artspecifikt sätt,
4. en hög standard på skötseln av djuren upprätthålls,
5. det finns ett program för förebyggande och kurativ veterinärvård samt näringstillförsel,
6. djur inte rymmer och att skadedjur och ohyra inte tar sig in utifrån, och
7. spridning av smittsamma sjukdomar förebyggs.
2. djurparken främjar utbildning av och medvetenhet hos allmänheten om bevarande av den biologiska mångfalden, särskilt genom att tillhandahålla information om de förevisade arterna och deras naturliga livsmiljöer.
23 (2019:71).
49 b §
Länsstyrelsen får meddela dispens från förbudet i 8 kap. 31 a § miljöbalken i det enskilda fallet om det finns särskilda skäl.
50 §
Innan länsstyrelsen slutligt prövar en ansökan om tillstånd enligt 40 §, ska länsstyrelsen inspektera djurparken.
Innan länsstyrelsen slutligt prövar en ansökan om tillstånd enligt 8 kap. 31 § miljöbalken, ska länsstyrelsen inspektera djurparken.
Vid inspektionen ska det bedömas om de villkor som länsstyrelsen avser att meddela enligt 48 och 49 §§ kommer att kunna uppfyllas. Detsamma gäller vid omprövning av villkor i ett tillstånd. Vid omprövning ska även kontrolleras om de gällande villkoren i tillståndet uppfylls.
51 §
Den som har tillstånd som avses i 26, 35 eller 40 § ska fortlöpande föra en förteckning över de djur, växter, ägg, fröer, sporer eller delar av djur eller växter som hanteras eller ingår i verksamheten och som omfattas av kravet på tillstånd.
Den som har tillstånd som avses i 8 kap. 24 c, 30 eller 31 §
miljöbalken ska fortlöpande föra
en förteckning över de djur, växter, ägg, fröer, sporer eller delar av djur eller växter som hanteras eller ingår i verksamheten och som omfattas av kravet på tillstånd.
Detsamma gäller den som bedriver en verksamhet som omfattas av ett undantag från kravet på tillstånd enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 36 § andra stycket, om inte Naturvårdsverket har föreskrivit annat.
53 §
Den som har tillstånd enligt
26, 35 eller 40 § ska årligen till
länsstyrelsen lämna uppgifter om de exemplar av djur, växter, ägg, fröer, sporer eller delar av djur
Den som har tillstånd enligt
8 kap.24 c, 30 eller 31 §§miljöbalkenska årligen till länsstyrel-
sen lämna uppgifter om de exemplar av djur, växter, ägg, fröer,
eller växter som hanteras i verksamheten.
sporer eller delar av djur eller växter som hanteras i verksamheten.
55 §
Om den som har ett tillstånd som avses i 26, 35 eller 40 § bryter mot en föreskrift som är väsentlig för art- eller djurskyddet, får länsstyrelsen återkalla tillståndet om detta inte är uppenbart oskäligt.
Om den som har ett tillstånd som avses i 8 kap. 24 c, 30 eller
31 §§miljöbalkenbryter mot en
föreskrift som är väsentlig för art- eller djurskyddet, får länsstyrelsen återkalla tillståndet om detta inte är uppenbart oskäligt.
56 §24
Om levande djur eller växter eller avkomma av dessa hanteras i strid mot ett villkor som är väsentligt för art- eller djurskyddet som Naturvårdsverket, Statens jordbruksverk eller Havs- och vattenmyndigheten har bestämt i ett beslut om dispens enligt 32 § eller artikel 8.3 i rådets förordning (EG) nr 338/97, får den myndighet som beslutat om dispensen återkalla dispensen om detta inte är uppenbart oskäligt.
Om levande djur eller växter eller avkomma av dessa hanteras i strid mot ett villkor som är väsentligt för art- eller djurskyddet som Naturvårdsverket, Statens jordbruksverk eller Havs- och vattenmyndigheten har bestämt i ett beslut om dispens enligt 8 kap. 37 § miljöbalkeneller artikel 8.3 i rådets förordning (EG) nr 338/97, får den myndighet som beslutat om dispensen återkalla dispensen om detta inte är uppenbart oskäligt.
57 §
Om den som har ett tillstånd enligt 40 § inte inom två år har följt ett föreläggande eller förbud som tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 9 § miljöbalken meddelat för uppfyllandet av ett villkor som tillståndet är förenat med, ska länsstyrelsen helt eller
Om den som har ett tillstånd enligt 8 kap. 31 §miljöbalken inte inom två år har följt ett föreläggande eller förbud som tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 9 § miljöbalken meddelat för uppfyllandet av ett villkor som tillståndet är förenat med, ska läns-
24 (2011:636).
delvis återkalla tillståndet för verksamheten.
styrelsen helt eller delvis återkalla tillståndet för verksamheten.
59 §25
Tillsynsmyndigheten ska regelbundet inspektera djurparker som avses i 40 § för att kontrollera att villkoren i tillståndet för verksamheten följs.
Tillsynsmyndigheten ska regelbundet inspektera djurparker som avses i 8 kap. 31 §miljöbalken för att kontrollera att villkoren i tillståndet för verksamheten följs.
62 §26
Naturvårdsverket får i det enskilda fallet besluta att levande
exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras hos den som har tillstånd enligt 40 § eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. I samband med beslut om placering ska verket efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött.
Ett dött djur, en död växt eller en del av ett dött djur eller död växt som har förverkats får efter beslut av Naturvårdsverket överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbildning.
Det förverkade får även överlämnas till eller placeras hos någon annan för att användas i sådan verksamhet som bedöms vara till fördel för artskyddet. Innan Naturvårdsverket beslutar om placering
Naturvårdsverket får i det enskilda fallet i enlighet med 8 kap.
37 a § miljöbalken besluta om hantering av levande exemplar av djur eller växter som har tagits i beslag eller förverkats. Beslut om ersättning enligt 8 kap. 37 a § andra stycket. miljöbalken fattas av Åklagarmyndigheten efter ansökan av exemplarets ägare.
Levande djur eller växter som har tagits i beslag eller förverkats får överlämnas till eller placeras hos
1. den som har tillstånd enligt 8 kap. 31 § miljöbalken ,
2. någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål, eller
3. någon annan för att användas i sådan verksamhet som bedöms vara till fördel för artskyddet.
Ett dött djur, en död växt eller en del av ett dött djur eller död
eller överlämnande ska verket samråda med
1. Naturhistoriska riksmuseet, om det inte är uppenbart att det förverkade inte är av intresse för forskning eller utbildning, och
2. Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.
växt som har förverkats får efter beslut av Naturvårdsverket överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbildning.
Innan Naturvårdsverket beslutar om placering eller överlämnande enligt denna bestämmelse eller destruktion eller avlivning enligt 8 kap. 37 a § miljöbalken ska verket samråda med
1. Naturhistoriska riksmuseet, för att bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött, och
2. Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.
63 a §27
Om artbestämmare utses efter en ansöken, ska Statens jordbruksverk besluta i ärendet inom tre månader efter det att en fullständig ansökan kom in till verket. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas. En sådan förlängning får inte göras mer än en gång i ärendet. Förlängningen får inte avse mer än en månad utöver de ursprungliga tre månaderna. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
Om artbestämmare utses efter en ansökan, ska Statens jordbruksverk besluta i ärendet inom tre månader efter det att en fullständig ansökan kom in till verket. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas. En sådan förlängning får inte göras mer än en gång i ärendet. Förlängningen får inte avse mer än en månad utöver de ursprungliga tre månaderna. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut.
Bestämmelser om att ett mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett
27 (2009:1329).
sådant bevis finns i 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden.
Oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande
65 §28
Naturvårdsverket ska med biträde av Naturhistoriska riksmuseet se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter
som i bilaga 1 till denna förordning har markerats med N.
Naturvårdsverket ska med biträde av Naturhistoriska riksmuseet se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de andra djur
än fåglar som avses i bilaga 4.
Övervakningen som ska ligga till grund för vad som rapporteras i systemet ska ske inom ramen för verksamhetsutövares egenkontroll enligt 26 kap. 19 § miljöbalken och enligt 8 kap. 17 a och 17 b §§ miljöbalken .
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska inom sina ansvarsområden ta initiativ till att de forsknings- eller bevarandeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.
65 a §
Länsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten, och Skogsstyrelsen ska till Naturvårdsverket rapportera de uppgifter om oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande som kommer till deras kännedom.
28 (2011:636).
65 b §
Verksamhetsutövare som fullgör vad som följer av villkor i tillstånd eller av 8 kap. 17 a § miljöbalken ska redovisa resultatet av övervakningen till den myndighet som utövar tillsyn över artskyddet för verksamheten.
65 c §
Markägare, rättighetshavare, verksamhetsutövare, befälhavare eller redare som anmäler påträffat dödat eller fångat djur enligt 8 kap. 17 b § miljöbalken ska göra det till den myndighet som ansvarar för tillsynen av artskydd enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) .
65 d §
Tillsynsmyndigheten ska rapportera uppgifter som inkommer enligt 65 b eller c §§ miljöbalken till Naturvårdsverket.
65 e §
En anmälan eller rapport om oavsiktligt fångat eller dödat djur som inte följer av villkor i tillstånd ska innehålla uppgifter om var och när djuret har dödats eller fångats eller påträffats.
65 f §
Den myndighet som tar emot en sådan anmälan eller rapport som avses i 8 kap. 17 b § miljöbalken ska se till att djuret tas om hand.
Naturvårdsverket ska genom föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet bestämma hur omhändertagna djur ska hanteras.
65 g §
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får inom sina respektive ansvarsområden meddela närmare föreskrifter om hur och när de uppgifter som avses i 65 c § ska redovisas.
68 §29
För Sveriges del är Statens jordbruksverk den administrativa myndighet och Naturvårdsverket
den vetenskapliga myndighet som anges i CITES-konventionen, i rådets förordning (EG) nr 338/97 och i kommissionens förordning (EG) nr 865/2006. Havs- och vattenmyndigheten ska som vetenskaplig myndighet bistå Naturvårdsverket i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön. Om Naturvårdsverket och Naturhistoriska riksmuseet kommer överens om det, får museet biträda verket som vetenskaplig myndighet.
För Sveriges del är Statens jordbruksverk den administrativa myndighet som anges i CITES-
konventionen, i rådets förordning (EG) nr 338/97 och i kommissionens förordning (EG) nr 865/2006.
Naturvårdsverket är den vetenskapliga myndighet som anges i CITES-konventionen, i rådets förordning (EG) nr 338/97 och i kommissionens förordning (EG) nr 865/2006, för frågor som inte gäller vattenlevande arter. Havs- och vattenmyndigheten är sådan vetenskaplig myndighet för frågor som gäller vattenlevande arter.
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska samverka i frågor enligt andra stycket.
Om Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten och Naturhistoriska riksmuseet kommer överens om det, får museet
29 (2011:636).
biträda myndigheterna som vetenskaplig myndighet.
Livsmiljöunderlag
74 §
Varje länsstyrelse ska besluta om ett livsmiljöunderlag för länet senast den 31 december 2027.
Underlaget ska därefter ses över och vid behov revideras minst vart femte år.
75 §
Ett livsmiljöunderlag ska omfatta alla arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljöbalken , hotade enligt rödlistan eller regionalt prioriterade samt deras livsmiljöer, i den mån sådan information finns tillgänglig för länsstyrelsen.
Livsmiljöunderlaget ska innehålla
– en sammanfattande redogörelse för de av länsstyrelsen kända förhållandena med avseende på artskyddet och de fridlysta arternas behov i länet,
– en redogörelse för vilka befintliga verksamheter som man vet utgör eller kommer att utgöra ett hot mot dessa arter inom länet samt hur dessa påverkar arterna,
– en redogörelse för vilka brister som föreligger i kunskapsunderlaget,
– en analys av brister i landskapet vad gäller fridlysta, hotade
och regionalt prioriterade arters livsmiljöer och
– en redogörelse för de förstärkningsåtgärder som behövs i form av nya eller återskapade strukturer och livsmiljöer.
– den information som anges i bilaga 8 till denna förordning.
76 §
Beslut enligt 74 § får inte överklagas.
77 §
I arbetet med att ta fram ett livsmiljöunderlag ska länsstyrelsen samråda med
1. Skogsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, SLU Artdatabanken och de kommuner som berörs,
2. de myndigheter, organisationer och enskilda som har ett väsentligt intresse av underlaget.
För samråd enligt första stycket 2 är det tillräckligt att länsstyrelse ger tillfälle till samråd.
Upphävande av gamla beslut
78 §
Beslut om fridlysning som har fattats av länsstyrelsen, med stöd av naturvårdslagen (1964:822) , eller miljöbalken (1998:808) får upphävas samma länsstyrelse som fattat beslutet eller den länsstyrelsen som den länsstyrelse som fattat beslutet nu ingår i.
Ersättning och inskrivning
79 §
I ärenden där dispens från fridlysningsbestämmelser i 8 kap. miljöbalk ( 1998:808 ) förenats med villkor eller nekats ska länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning.
80 §
Om talan om ersättning med stöd av 31 kap. 4 § 8 p. miljöbalken förs i domstol, företräds staten av Kammarkollegiet.
Kammarkollegiet skall samråda med den myndighet som är tillsynsmyndighet enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) .
81 §
På ansökan av den myndighet som ingått sådan uppgörelse som avses i 79 § eller, för det fall en talan om ersättning som förts med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalken har bifallits, ska det beslut om nekad dispens eller dispens med villkor enligt 8 kap. 21 – 23 §§ miljöbalken (1998:808) som ligger till grund för ersättningsrätten, antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel och vara gällande även mot förvärvare av fasigheten och innehavare av särskild rätt på så sätt att denne inte kan föra talan om ersättning för sådana åt-
gärder som omfattas av dispensbeslutet.
Ekonomisk zon
82 §
Vid tillämpning av bestämmelser om artskydd som följer av 8 kap. miljöbalken eller av föreskrifter som har meddelats med stöd av kapitlet, i Sveriges ekonomiska zon, ska vad som sägs om tillsyns- eller prövningsmyndighet i kapitlet gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast den verksamhet eller åtgärd som tillämpningen avser.
1.10.1 Bilaga 1 – bilaga I till fågeldirektivet.
Bilaga 1
Detta är en förteckning över samtliga arter som anges i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet). Arterna har enligt fågeldirektivet ett sådant unionsintresse att särskilda skyddsområden behöver utses.
Tabell 1.1 Fågeldirektivet bilaga 1
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
GAVIIFORMES Gaviidae
smålom Gavia stellata storlom Gavia arctica svartnäbbad islom Gavia immer PODICIPEDIFORMES Podicipedidae svarthakedopping Podiceps auritus PROCELLARIIFORMES Procellariidae madeirapetrell Pterodroma madeira atlantpetrell Pterodroma feae spetsstjärtad petrell Bulweria bulwerii gulnäbbad lira Calonectris diomedea balearisk lira Puffinus puffinus mauretanicus (Puffinus mauretanicus) medelhavslira Puffinus yelkouan dvärglira Puffinus assimilis Hydrobatidae fregattstormsvala Pelagodroma marina stormsvala Hydrobates pelagicus klykstjärtad stormsvala Oceanodroma leucorhoa oceanlöpare Oceanodroma castro PELECANIFORMES Pelecanidae vit pelikan Pelecanus onocrotalus krushuvad pelikan Pelecanus crispus Phalacrocoracidae
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
toppskarv Phalacrocorax aristotelis desmarestii dvärgskarv Phalacrocorax pygmeus CICONIIFORMES Ardeidae rördrom Botaurus stellaris dvärgrördrom Ixobrychus minutus natthäger Nycticorax nycticorax rallhäger Ardeola ralloides silkeshäger Egretta garzetta ägretthäger Egretta alba (Ardea alba) purpurhäger Ardea purpurea Ciconiidae svart stork Ciconia nigra vit stork Ciconia ciconia Threskiornithidae bronsibis Plegadis falcinellus skedstork Platalea leucorodia PHOENICOPTERIFORMES Phoenicopteridae flamingo Phoenicopterus ruber ANSERIFORMES Anatidae mindre sångsvan Cygnus bewickii (Cygnus columbianus bewickii) sångsvan Cygnus cygnus grönlandsbläsgås Anser albifrons flavirostris fjällgås Anser erythropus vitkindad gås Branta leucopsis rödhalsad gås Branta ruficollis rostand Tadorna ferruginea marmorand Marmaronetta angustirostris vitögd dykand Aythya nyroca alförrädare Polysticta stelleri salskrake Mergus albellus (Mergellus albellus) kopparand Oxyura leucocephala FALCONIFORMES Pandionidae fiskgjuse Pandion haliaetus Accipitridae
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
bivråk Pernis apivorus svartvingad glada Elanus caeruleus brun glada Milvus migrans röd glada Milvus milvus havsörn Haliaeetus albicilla lammgam Gypaetus barbatus smutsgam Neophron percnopterus gåsgam Gyps fulvus grågam Aegypius monachus ormörn Circaetus gallicus brun kärrhök Circus aeruginosus blå kärrhök Circus cyaneus stäpphök Circus macrourus ängshök Circus pygargus duvhök (underart på Korsika och Sardinien)
Accipiter gentilis arrigonii
sparvhök (underart på Madeira)
Accipiter nisus granti
balkanhök Accipiter brevipes örnvråk Buteo rufinus mindre skrikörn Aquila pomarina större skrikörn Aquila clanga kejsarörn Aquila heliaca spansk kejsarörn Aquila adalberti kungsörn Aquila chrysaetos dvärgörn Hieraaetus pennatus hökörn Hieraaetus fasciatus Falconidae rödfalk Falco naumanni aftonfalk Falco vespertinus stenfalk Falco columbarius eleonorafalk Falco eleonorae slagfalk Falco biarmicus tatarfalk Falco cherrug jaktfalk Falco rusticolus pilgrimsfalk Falco peregrinus GALLIFORMES järpe Bonasa bonasia Bilaga II A fjällripa Lagopus mutus pyrenaicus
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
fjällripa Lagopus mutus helveticus orre Tetrao tetrix tetrix Bilaga II A tjäder Tetrao urogallus Bilaga II A och bilaga III B
Phasianidae
stenhöna Alectoris graeca Bilaga II A klipphöna Alectoris barbara Bilaga II B och bilaga III B rapphöna Perdix perdix italica rapphöna Perdix perdix hispaniensis GRUIFORMES Turnicidae springhöna Turnix sylvatica Gruidae trana Grus grus Rallidae småfläckig sumphöna Porzana porzana mindre sumphöna Porzana parva dvärgsumphöna Porzana pusilla kornknarr Crex crex purpurhöna Porphyrio porphyrio kamsothöna Fulica cristata Otididae småtrapp Tetrax tetrax kragtrapp Chlamydotis undulata stortrapp Otis tarda CHARADRIIFORMES Recurvirostridae styltlöpare Himantopus himantopus skärfläcka Recurvirostra avosetta Burhinidae tjockfot Burhinus oedicnemus Glareolidae ökenlöpare Cursorius cursor rödvingad vadarsvala Glareola pratincola Charadriidae svartbent strandpipare Charadrius alexandrinus fjällpipare Charadrius morinellus (Eudromias morinellus)
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
ljungpipare Pluvialis apricaria Bilaga II B och bilaga III B sporrvipa Hoplopterus spinosus Scolopacidae sydlig kärrsnäppa Calidris alpina schinzii brushane Philomachus pugnax Bilaga II B dubbelbeckasin Gallinago media myrspov Limosa lapponica Bilaga II B smalnäbbad spov Numenius tenuirostris grönbena Tringa glareola tereksnäppa Xenus cinereus (Tringa cinerea) smalnäbbad simsnäppa Phalaropus lobatus
Laridae
svarthuvad mås Larus melanocephalus långnäbbad mås Larus genei rödnäbbad trut Larus audouinii dvärgmås Larus minutus Sternidae sandtärna Gelochelidon nilotica (Sterna nilotica) skräntärna Sterna caspia kentsk tärna Sterna sandvicensis rosentärna Sterna dougallii fisktärna Sterna hirundo silvertärna Sterna paradisaea småtärna Sterna albifrons skäggtärna Chlidonias hybridus svarttärna Chlidonias niger Alcidae sillgrissla Uria aalge ibericus PTEROCLIFORMES Pteroclididae svartbukig flyghöna Pterocles orientalis vitbukig flyghöna Pterocles alchata COLUMBIFORMES Columbidae ringduva Columba palumbus azorica madeiraduva Columba trocaz kanarieduva Columba bollii lagerduva Columba junoniae
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
STRIGIFORMES Strigidae
berguv
Bubo bubo
fjälluggla Nyctea scandiaca hökuggla Surnia ulula sparvuggla Glaucidium passerinum lappuggla Strix nebulosa slaguggla Strix uralensis jorduggla Asio flammeus pärluggla Aegolius funereus CAPRIMULGIFORMES Caprimulgidae nattskärra Caprimulgus europaeus APODIFORMES Apodidae Apus caffer CORACIIFORMES Alcedinidae kungsfiskare Alcedo atthis Coraciidae blåkråka Coracias garrulus PICIFORMES Picidae gråspett Picus canus spillkråka Dryocopus martius större hackspett Dendrocopos major canariensis större hackspett Dendrocopos major thanneri balkanspett Dendrocopos syriacus mellanspett Dendrocopos medius vitryggig hackspett Dendrocopos leucotos tretåig hackspett Picoides tridactylus PASSERIFORMES Alaudidae dupontlärka Chersophilus duponti kalenderlärka Melanocorypha calandra korttålärka Calandrella brachydactyla lagerlärka Galerida theklae trädlärka Lullula arborea Motacillidae
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
fältpiplärka Anthus campestris Troglodytidae gärdsmyg Troglodytes troglodytes fridariensis Muscicapidae (Turdinae) blåhake Luscinia svecica kanariebuskskvätta Saxicola dacotiae svart stenskvätta Oenanthe leucura cypernstenskvätta Oenanthe cypriaca nunnestenskvätta Oenanthe pleschanka Muscicapidae (Sylviinae) kaveldunsångare Acrocephalus melanopogon vattensångare Acrocephalus paludicola olivsångare Hippolais olivetorum sardinsk sångare Sylvia sarda provencesångare Sylvia undata cypernsångare Sylvia melanothorax svarthakad sångare Sylvia rueppelli höksångare Sylvia nisoria Muscicapidae (Muscicapinae) mindre flugsnappare Ficedula parva balkanflugsnappare Ficedula semitorquata halsbandsflugsnappare Ficedula albicollis
Paridae
svartmes Parus ater cypriotes Sittidae Krüpers nötväcka Sitta krueperi korsikansk nötväcka Sitta whiteheadi Certhiidae trädgårdsträdkrypare Certhia brachydactyla dorotheae Laniidae törnskata Lanius collurio svartpannad törnskata Lanius minor masktörnskata Lanius nubicus Corvidae alpkråka Pyrrhocorax pyrrhocorax Fringillidae (Fringillinae) bofink Fringilla coelebs ombriosa blå bofink Fringilla teydea Fringillidae (Carduelinae)
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
skotsk korsnäbb Loxia scotica ökentrumpetare Bucanetes githagineus domherre Pyrrhula murina (Pyrrhula pyrrhula murina) Emberizidae (Emberizinae) gulgrå sparv Emberiza cineracea ortolansparv Emberiza hortulana rostsparv Emberiza caesia
1.10.2. Bilaga 2 – bilagorna II och III fågeldirektivet
Bilaga 2
Detta är en förteckning över samtliga arter som anges i bilagorna II och III till Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet).
Fågeldirektivets bilaga II a och b
Bilagans omfattning
1. De arter som anges i bilaga II får med hänsyn tagen till deras populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion inom gemenskapen jagas i enlighet med nationell lagstiftning. Medlemsstaterna ska säkerställa att jakten på dessa arter inte äventyrar ansträngningarna att bevara arterna i deras utbredningsområde.
2. De arter som anges i bilaga II del A får jagas i det geografiska havs- och landområde som omfattas av detta direktiv.
3. De arter som anges i bilaga II del B får endast jagas i de medlemsstater beträffande vilka detta markerats i den bilagan.
Tabell 1.2 Fågeldirektivets bilaga II, del A
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
ANSERIFORMES Anatidae
sädgås Anser fabalis grågås Anser anser bilaga III B kanadagås Branta canadensis bläsand Anas penelope snatterand Anas strepera kricka Anas crecca bilaga III B gräsand Anas platyrhynchos stjärtand Anas acuta bilaga III B årta Anas querquedula skedand Anas clypeata bilaga III B brunand Aythya ferina bilaga III B vigg Aythya fuligula bilaga III B
GALLIFORMES
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
Tetraonidae
dalripa Lagopus lagopus scoticus et hibernicus fjällripa Lagopus mutus bilaga III B
Phasianidae
stenhöna Alectoris graeca rödhöna Alectoris rufa rapphöna Perdix perdix bilaga III A fasan Phasianus colchicus bilaga III A
GRUIFORMES Rallidae
sothöna Fulica atra bilaga III B
CHARADRIIFORMES Scolopacidae
dvärgbeckasin Lymnocryptes minimus bilaga III B enkelbeckasin Gallinago gallinago bilaga III B morkulla Scolopax rusticola bilaga III B
COLUMBIFORMES Columbidae
klippduva Columba livia ringduva Columba palumbus bilaga III A
Tabell 1.3 Fågeldirektivet bilaga II B
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
ANSERIFORMES Anatidae
knölsvan Cygnus olor spetsbergsgås Anser brachyrhynchus bläsgås Anser albifrons prutgås Branta bernicla
rödhuvad dykand
Netta rufina
bergand Aythya marila bilaga III B ejder Somateria mollissima bilaga III B alfågel Clangula hyemalis sjöorre Melanitta nigra bilaga III B svärta Melanitta fusca knipa Bucephala clangula
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
småskrake Mergus serrator storskrake Mergus merganser GALLIFORMES Meleagridae vildkalkon Meleagris gallopavo Tetraonidae järpe Bonasa bonasia
bilaga I
dalripa Lagopus lagopus lagopus orre Tetrao tetrix tjäder Tetrao urogallus Bilaga I + III B
Phasianidae Francolinus francolinus
klipphöna Alectoris barbara berghöna Alectoris chukar vaktel Coturnix coturnix GRUIFORMES Rallidae vattenrall Rallus aquaticus rörhöna Gallinula chloropus bilaga II A + III A
CHARADRIIFORMES Haematopodidae
strandskata Haematopus ostralegus Charadriidae ljungpipare Pluvialis apricaria bilaga I + III B kustpipare Pluvialis squatarola tofsvipa Vanellus vanellus Scolopacidae kustsnäppa Calidris canutus brushane Philomachus pugnax bilaga I rödspov Limosa limosa myrspov Limosa lapponica bilaga I småspov Numenius phaeopus storspov Numenius arquata svartsnäppa Tringa erythropus rödbena Tringa totanus gluttsnäppa Tringa nebularia Laridae skrattmås Larus ridibundus fiskmås Larus canus
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
Silltrut Larus fuscus Gråtrut Larus argentatus kaspisk trut Larus cachinnans Havstrut Larus marinus COLUMBIFORMES Columbidae skogsduva Columba oenas Turkduva Streptopelia decaocto turturduva Streptopelia turtur PASSERIFORMES Alaudidae Sånglärka Alauda arvensis Muscicapidae Koltrast Turdus merula Björktrast Turdus pilaris Taltrast Turdus philomelos rödvingetrast Turdus iliacus dubbeltrast Turdus viscivorus Sturnidae stare Sturnus vulgaris Corvidae nötskrika Garrulus glandarius skata Pica pica kaja Corvus monedula råka Corvus frugilegus kråka Corvus corone
Fågeldirektivets bilaga III a och b
Bilagans omfattning
1. Medlemsstaterna får inte förbjuda försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning och salubjudande av levande eller döda fåglar och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar avseende på de fågelarter som anges i bilaga III del A, under förutsättning att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats.
2. Medlemsstaterna får när det gäller de arter som anges i bilaga III del B inom sitt territorium tillåta de verksamheter som anges i
punkt 1 och fastställa vissa begränsningar för dessa, under förutsättning att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats.
Tabell 1.4 Fågeldirektivet bilaga III A
Svenskt namn Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
ANSERIFORMES Anatidae
gräsand Anas platyrhynchos GALLIFORMES Tetraonidae dalripa Lagopus lagopus lagopus, scoticus et hibernicus Phasianidae rödhöna Alectoris rufa klipphöna Alectoris barbara rapphöna Perdix perdix bilaga II A fasan Phasianus colchicus bilaga II A
COLUMBIFORMES Columbidae
ringduva Columba palumbus bilaga II A
Tabell 1.5 Fågeldirektivet bilaga III B
Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
ANSERIFORMES Anatidae
bläsgås Anser albifrons albifrons grågås Anser anser bilaga II A bläsand Anas penelope kricka Anas crecca bilaga II A stjärtand Anas acuta bilaga II A skedand Anas clypeata bilaga II A brunand Aythya ferina vigg Aythya fuligula bergand Aythya marila ejder Somateria mollissima bilaga II B sjöorre Melanitta nigra
Vetenskapligt namn Kompletterande bestämmelser
GALLIFORMES Tetraonidae
fjällripa Lagopus mutus bilaga II A orre Tetrao tetrix britannicus tjäder Tetrao urogallus bilaga I + II B
GRUIFORMES Rallidae
sothöna Fulica atra bilaga II A
CHARADRIIFORMES Charadriidae
ljungpipare Pluvialis apricaria bilaga I + II B
Scolopacidae
dvärgbeckasin Lymnocryptes minimus bilaga II A enkelbeckasin Gallinago gallinago bilaga II A morkulla Scolopax rusticola bilaga II A
1.10.3. Bilaga 3 – bilaga II livsmiljödirektivet
Bilaga 3
Detta är en förteckning över samtliga arter som anges i bilaga II till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet).
Arter markerade med * är en prioriterad art enligt livsmiljödirektivet. Arten har enligt livsmiljödirektivet ett sådant unionsintresse att särskilda bevarandeområden behöver utses.
Bilaga II kompletterar bilaga I när det gäller upprättandet av ett sammanhängande nät av särskilda bevarandeområden.
De flesta arter som finns förtecknade i denna bilaga finns även förtecknade i bilaga IV. Om en art finns med i denna bilaga men inte i bilaga IV eller bilaga V, följs artens namn av symbolen (o). Om en art finns med i denna bilaga och i bilaga V men inte i bilaga IV följs artens namn av symbolen (V).
Tabell 1.6 Livsmiljödirektivet bilaga II a djur
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
RYGGRADSDJUR DÄGGDJUR INSECTIVORA Talpidae Galemys pyrenaicus CHIROPTERA Rhinolophidae Rhinolophus blasii Rhinolophus euryale Rhinolophus ferrumequinum Rhinolophus hipposideros Rhinolophus mehelyi Vespertilionidae
S barbastell Barbastella barbastellus Miniopterus schreibersii S Bechsteins fladdermus Myotis bechsteinii Myotis blythii Myotis capaccinii S dammfladdermus Myotis dasycneme Myotis emarginatus
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
S större musöra Myotis myotis Pteropodidae Rousettus aegyptiacus RODENTIA Gliridae Myomimus roachi Sciuridae *Marmota marmota latirostris *Pteromys volans (Sciuropterus russicus) Spermophilus citellus (Citellus citellus) *Spermophilus suslicus (Citellus suslicus) Castoridae S bäver Castor fiber (utom de estniska, lettiska, litauiska, finska och svenska populationerna) Cricetidae Mesocricetus newtoni Microtidae Dinaromys bogdanovi Microtus cabrerae *Microtus oeconomus arenicola *Microtus oeconomus mehelyi Microtus tatricus Zapodidae Sicista subtilis CARNIVORA Canidae S fjällräv *Alopex lagopus S varg *Canis lupus (utom den estniska populationen; de grekiska populationerna: endast söder om 39:e breddgraden; de spanska populationerna: endast de söder om Duero; de lettiska, litauiska och finska populationerna). Ursidae S brunbjörn *Ursus arctos (med undantag för de estniska, finska och svenska populationerna) Mustelidae S järv *Gulo gulo S utter Lutra lutra Mustela eversmanii *Mustela lutreola Vormela peregusna
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Felidae
S
lo Lynx lynx (utom de estniska, lettiska och finska populationerna) *Lynx pardinus Phocidae
S
gråsäl Halichoerus grypus (V) *Monachus monachus
S
vikare Phoca hispida bottnica (V) *Phoca hispida saimensis
S
knubbsäl Phoca vitulina (V) ARTIODACTYLA Cervidae *Cervus elaphus corsicanus Rangifer tarandus fennicus (o) Bovidae *Bison bonasus Capra aegagrus (naturliga populationer) *Capra pyrenaica pyrenaica Ovis gmelini musimon (Ovis ammon musimon) (naturliga populationer – Korsika och Sardinien) Ovis orientalis ophion (Ovis gmelini ophion) *Rupicapra pyrenaica ornata (Rupicapra rupicapra ornata) Rupicapra rupicapra balcanica *Rupicapra rupicapra tatrica CETACEA
S
tumlare Phocoena phocoena Tursiops truncatus REPTILER CHELONIA (TESTUDINES) Testudinidae Testudo graeca Testudo hermanni Testudo marginata Cheloniidae *Caretta caretta *Chelonia mydas Emydidae Emys orbicularis Mauremys caspica
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Mauremys leprosa SAURIA Lacertidae Dinarolacerta mosorensis Lacerta bonnali (Lacerta monticola) Lacerta monticola Lacerta schreiberi Gallotia galloti insulanagae *Gallotia simonyi Podarcis lilfordi Podarcis pityusensis Scincidae Chalcides simonyi (Chalcides occidentalis) Gekkonidae Phyllodactylus europaeus OPHIDIA (SERPENTES) Colubridae *Coluber cypriensis Elaphe quatuorlineata Elaphe situla *Natrix natrix cypriaca Viperidae *Macrovipera schweizeri (Vipera lebetina schweizeri) Vipera ursinii (utom Vipera ursinii rakosiensis och Vipera ursinii macrops) *Vipera ursinii macrops *Vipera ursinii rakosiensis GRODDJUR CAUDATA Salamandridae Chioglossa lusitanica Mertensiella luschani (Salamandra luschani) *Salamandra aurorae (Salamandra atra aurorae) Salamandridae Chioglossa lusitanica Mertensiella luschani (Salamandra luschani) *Salamandra aurorae (Salamandra atra aurorae) Salamandrina terdigitata
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Salamandrina terdigitata Triturus carnifex (Triturus cristatus carnifex)
S större vattensalamander Triturus cristatus (Triturus cristatus cristatus) Triturus dobrogicus (Triturus cristatus dobrogicus) Triturus karelinii (Triturus cristatus karelinii) Triturus montandoni Triturus vulgaris ampelensis Proteidae *Proteus anguinus Plethodontidae Hydromantes (Speleomantes) ambrosii Hydromantes (Speleomantes) flavus Hydromantes (Speleomantes) genei Hydromantes (Speleomantes) imperialis Hydromantes (Speleomantes) strinatii Hydromantes (Speleomantes) supramontis ANURA Discoglossidae *Alytes muletensis S klockgroda Bombina bombina Bombina variegata Discoglossus galganoi (inklusive Discoglossus”jeanneae”) Discoglossus montalentii Discoglossus sardus Ranidae Rana latastei Pelobatidae *Pelobates fuscus insubricus FISKAR PETROMYZONIFORMES Petromyzonidae Eudontomyzon spp. (o) S flodnejonöga Lampetra fluviatilis (V) (utom de finska och de svenska populationerna) S bäcknejonöga Lampetra planeri (o) (utom de estniska, finska och svenska populationerna)
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Lethenteron zanandreai (V)
S havsnejonöga Petromyzon marinus (o) (utom de svenska populationerna) ACIPENSERIFORMES Acipenseridae *Acipenser naccarii *Acipenser sturio CLUPEIFORMES Clupeidae S majfisk och staksill Alosa spp. (V) SALMONIFORMES Salmonidae Hucho hucho (naturliga populationer) (V) Salmo macrostigma (o) Salmo marmoratus (o) S lax Salmo salar (endast i sötvatten) (V) (utom de finska populationerna) Salmothymus obtusirostris (o) Coregonidae *Coregonus oxyrhynchus (anadroma populationer i vissa delar av Nordsjön) Umbridae Umbra krameri (o) CYPRINIFORMES Cyprinidae Alburnus albidus (o) (Alburnus vulturius) Aulopyge huegelii (o) Anaecypris hispanica S asp (fisken) Aspius aspius (V) (utom de finska populationerna) Barbus comiza (V) Barbus meridionalis (V) Barbus plebejus (V) Chalcalburnus chalcoides (o) Chondrostoma genei (o) Chondrostoma knerii (o) Chondrostoma lusitanicum (o) Chondrostoma phoxinus (o)
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Chondrostoma polylepis (o) (inklusive C. willkommi) Chondrostoma soetta (o) Chondrostoma toxostoma (o) Gobio albipinnatus (o) Gobio kessleri (o) Gobio uranoscopus (o) Iberocypris palaciosi (o) *Ladigesocypris ghigii (o) Leuciscus lucumonis (o) Leuciscus souffia (o) Pelecus cultratus (V) Phoxinellus spp. (o) *Phoxinus percnurus Rhodeus sericeus amarus (o) Rutilus pigus (V) Rutilus rubilio (o) Rutilus arcasii (o) Rutilus macrolepidotus (o) Rutilus lemmingii (o) Rutilus frisii meidingeri (V) Rutilus alburnoides (o) Scardinius graecus (o) Squalius microlepis (o) Squalius svallize (o) Cobitidae Cobitis elongata (o)
S
nissöga Cobitis taenia (o) (utom de finska populationerna) Cobitis trichonica (o) Misgurnus fossilis (o) Sabanejewia aurata (o) Sabanejewia larvata (o) (Cobitis larvata och Cobitis conspersa) SILURIFORMES Siluridae Silurus aristotelis (V) ATHERINIFORMES Cyprinodontidae Aphanius iberus (o) Aphanius fasciatus (o)
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
*Valencia hispanica *Valencia letourneuxi (Valencia hispanica) PERCIFORMES Percidae Gymnocephalus baloni Gymnocephalus schraetzer (V) *Romanichthys valsanicola Zingel spp. ((o) (utom Zingel asper och Zingel zingel (V)) Gobiidae Knipowitschia croatica (o) Knipowitschia (Padogobius) panizzae (o) Padogobius nigricans (o) Pomatoschistus canestrini (o) SCORPAENIFORMES Cottidae
S
stensimpa Cottus gobio (o) (utom de finska populationerna) Cottus petiti (o) RYGGRADSLÖSA ARTER LEDDJUR CRUSTACEA Decapoda Austropotamobius pallipes (V) *Austropotamobius torrentium (V) Isopoda *Armadillidium ghardalamensis INSECTA Coleoptera
S brokig aspmycelbagge Agathidium pulchellum (o) Bolbelasmus unicornis S smal skuggbagge Boros schneideri (o)
glanspraktbagge Buprestis splendens Carabus hampei Carabus hungaricus *Carabus menetriesi pacholei *Carabus olympiae Carabus variolosus Carabus zawadszkii
S större ekbock Cerambyx cerdo
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
S cinnoberbagge Cucujus cinnaberinus Dorcadion fulvum cervae Duvalius gebhardti Duvalius hungaricus S bredkantad dykare Dytiscus latissimus S bred paljettdykare Graphoderus bilineatus Leptodirus hochenwarti Limoniscus violaceus (o) S ekoxe Lucanus cervus (o) Macroplea pubipennis (o) Mesosa myops (o) Morimus funereus (o) S läderbagge *Osmoderma eremita Oxyporus mannerheimii (o) Pilemia tigrina S rödhalsad brunbagge *Phryganophilus ruficollis Probaticus subrugosus Propomacrus cypriacus *Pseudogaurotina excellens Pseudoseriscius cameroni S större barkplattbagge Pytho kolwensis Rhysodes sulcatus (o) *Rosalia alpina S slät tallkapuschongbagge Stephanopachys linearis (o) S grov tallkapuschongbagge Stephanopachys substriatus (o) S aspbarkgnagare Xyletinus tremulicola (o) Hemiptera S spetshörnad barkskinnbagge
Aradus angularis (o)
Lepidoptera
S högnordisk blåvinge Agriades glandon aquilo (o) Arytrura musculus *Callimorpha (Euplagia, Panaxia) quadripunctaria (o) Catopta thrips Chondrosoma fiduciarium S dvärgpärlemorfjäril Clossiana improba (o) Coenonympha oedippus
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Colias myrmidone Cucullia mixta Dioszeghyana schmidtii Erannis ankeraria Erebia calcaria Erebia christi Erebia medusa polaris (o) Eriogaster catax
S väddnätfjäril (ärenprisnätfjäril)
Euphydryas (Eurodryas, Hypodryas) aurinia (o) Glyphipterix loricatella Gortyna borelii lunata Graellsia isabellae (V)
S fjällsilversmygare Hesperia comma catena (o) S asknätfjäril (boknätfjäril) Hypodryas maturna
Leptidea morsei Lignyoptera fumidaria Lycaena dispar
S violett guldvinge Lycaena helle Maculinea nausithous Maculinea teleius Melanargia arge *Nymphalis vaualbum Papilio hospiton Phyllometra culminaria Plebicula golgus Polymixis rufocincta isolata Polyommatus eroides Proterebia afra dalmata Pseudophilotes bavius S tajgafjällfly (nordiskt jordfly) Xestia borealis (o)
Xestia brunneopicta (o) *Xylomoia strix Mantodea Apteromantis aptera Odonata Coenagrion hylas (o) Coenagrion mercuriale (o) Coenagrion ornatum (o)
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Cordulegaster heros Cordulegaster trinacriae Gomphus graslinii
S citronfläckad kärrtrollslända
Leucorrhinia pectoralis
Lindenia tetraphylla Macromia splendens
S grön flodtrollslända Ophiogomphus cecilia Oxygastra curtisii Orthoptera Baetica ustulata Brachytrupes megacephalus Isophya costata Isophya harzi Isophya stysi Myrmecophilus baronii Odontopodisma rubripes Paracaloptenus caloptenoides Pholidoptera transsylvanica Stenobothrus (Stenobothrodes) eurasius ARACHNIDA Pseudoscorpiones S hålträdsklokrypare Anthrenochernes stellae (o) BLÖTDJUR GASTROPODA S sirlig skivsnäcka Anisus vorticulus Caseolus calculus Caseolus commixta Caseolus sphaerula Chilostoma banaticum Discula leacockiana Discula tabellata Discus guerinianus Elona quimperiana Geomalacus maculosus Geomitra moniziana Gibbula nivosa *Helicopsis striata austriaca (o) Hygromia kovacsi
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Idiomela (Helix) subplicata Lampedusa imitatrix *Lampedusa melitensis Leiostyla abbreviata Leiostyla cassida Leiostyla corneocostata Leiostyla gibba Leiostyla lamellosa *Paladilhia hungarica Sadleriana pannonica Theodoxus transversalis
S smalgrynsnäcka Vertigo angustior (o) S otandad grynsnäcka Vertigo genesii (o) S kalkkärrgrynsnäcka Vertigo geyeri (o) S större grynsnäcka Vertigo moulinsiana (o) BIVALVIA Unionoida Margaritifera durrovensis (Margaritifera margaritifera) (V) S flodpärlmussla Margaritifera margaritifera (V) S tjockskalig målarmussla Unio crassus Dreissenidae Congeria kusceri
Tabell 1.7 Livsmiljödirektivet bilaga II b växter
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
PTERIDOPHYTA ASPLENIACEAE Asplenium jahandiezii (Litard.) Rouy
S brunbräken Asplenium adulterinum Milde BLECHNACEAE Woodwardia radicans (L.) Sm. DICKSONIACEAE Culcita macrocarpa C. Presl DRYOPTERIDACEAE S ryssbräken Diplazium sibiricum (Turcz. ex Kunze) Kurata *Dryopteris corleyi Fraser-Jenk. Dryopteris fragans (L.) Schott
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
HYMENOPHYLLACEAE Trichomanes speciosum Willd. ISOETACEAE
Isoetes boryana Durieu Isoetes malinverniana Ces. & De Not. MARSILEACEAE Marsilea batardae Launert Marsilea quadrifolia L. Marsilea strigosa Willd. OPHIOGLOSSACEAE
S dvärglåsbräken Botrychium simplex Hitchc. Ophioglossum polyphyllum A. Braun GYMNOSPERMAE PINACEAE *Abies nebrodensis (Lojac.) Mattei ANGIOSPERMAE ALISMATACEAE S småsvalting *Alisma wahlenbergii (Holmberg) Juz. Caldesia parnassifolia (L.) Parl. S flytsvalting Luronium natans (L.) Raf. AMARYLLIDACEAE Leucojum nicaeense Ard. Narcissus asturiensis (Jordan) Pugsley Narcissus calcicola Mendonça Narcissus cyclamineus DC. Narcissus fernandesii G. Pedro Narcissus humilis (Cav.) Traub *Narcissus nevadensis Pugsley Narcissus pseudonarcissus L. subsp. nobilis (Haw.) A. Fernandes Narcissus scaberulus Henriq. Narcissus triandrus L. subsp. capax (Salisb.) D. A. Webb. Narcissus viridiflorus Schousboe ASCLEPIADACEAE Vincetoxicum pannonicum (Borhidi) Holub BORAGINACEAE *Anchusa crispa Viv. Echium russicum J.F.Gemlin
*Lithodora nitida (H. Ern) R. Fernandes
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Myosotis lusitanica Schuster Myosotis rehsteineri Wartm. Myosotis retusifolia R. Afonso Omphalodes kuzinskyanae Willk. *Omphalodes littoralis Lehm. *Onosma tornensis Javorka Solenanthus albanicus (Degen & al.) Degen & Baldacci *Symphytum cycladense Pawl. CAMPANULACEAE Adenophora lilifolia (L.) Ledeb. Asyneuma giganteum (Boiss.) Bornm. *Campanula bohemica Hruby *Campanula gelida Kovanda Campanula romanica Sãvul. *Campanula sabatia De Not. *Campanula serrata (Kit.) Hendrych Campanula zoysii Wulfen Jasione crispa (Pourret) Samp. subsp. serpentinica Pinto da Silva Jasione lusitanica A. DC. CARYOPHYLLACEAE Arenaria ciliata L. subsp. pseudofrigida Ostenf. & O.C. Dahl
S
grusnarv Arenaria humifusa Wahlenberg *Arenaria nevadensis Boiss. & Reuter Arenaria provincialis Chater & Halliday *Cerastium alsinifolium Tausch Cerastium dinaricum G. Beck & Szysz.
S sandnejlika Dianthus arenarius L. subsp. arenarius *Dianthus arenarius subsp. bohemicus (Novak) O. Schwarz Dianthus cintranus Boiss. & Reuter subsp. cintranus Boiss. & Reuter *Dianthus diutinus Kit. *Dianthus lumnitzeri Wiesb. Dianthus marizii (Samp.) Samp. *Dianthus moravicus Kovanda *Dianthus nitidus Waldst. et Kit.
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Dianthus plumarius subsp. regisstephani (Rapcs.) Baksay Dianthus rupicola Biv. *Gypsophila papillosa P. Porta Herniaria algarvica Chaudhri *Herniaria latifolia Lapeyr. subsp. litardierei Gamis Herniaria lusitanica (Chaudhri) subsp. berlengiana Chaudhri Herniaria maritima Link *Minuartia smejkalii Dvorakova Moehringia jankae Griseb. ex Janka
S
ryssnarv Moehringia lateriflora (L.) Fenzl. Moehringia tommasinii Marches. Moehringia villosa (Wulfen) Fenzl Petrocoptis grandiflora Rothm. Petrocoptis montsicciana O. Bolos & Rivas Mart. Petrocoptis pseudoviscosa Fernandez Casas
S polarblära Silene furcata Rafin. subsp. angustiflora (Rupr.) Walters *Silene hicesiae Brullo & Signorello Silene hifacensis Rouy ex Willk. *Silene holzmanii Heldr. ex Boiss. Silene longicilia (Brot.) Otth. Silene mariana Pau *Silene orphanidis Boiss *Silene rothmaleri Pinto da Silva *Silene velutina Pourret ex Loisel. CHENOPODIACEAE *Bassia (Kochia) saxicola (Guss.) A. J. Scott *Cremnophyton lanfrancoi Brullo et Pavone *Salicornia veneta Pignatti & Lausi CISTACEAE Cistus palhinhae Ingram Halimium verticillatum (Brot.) Sennen Helianthemum alypoides Losa & Rivas Goday Helianthemum caput-felis Boiss. *Tuberaria major (Willk.) Pinto da Silva & Rozeira COMPOSITAE
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
*Anthemis glaberrima (Rech. f.) Greuter
S bottnisk malört (bottenviksmalört)
Artemisia campestris L. subsp. bottnica A.N. Lundström ex Kindb. *Artemisia granatensis Boiss. *Artemisia laciniata Willd.
S alvarmalört Artemisia oelandica (Besser) Komaror *Artemisia pancicii (Janka) Ronn. *Aster pyrenaeus Desf. ex DC *Aster sorrentinii (Tod) Lojac. Carlina onopordifolia Besser *Carduus myriacanthus Salzm. ex DC. *Centaurea alba L. subsp. heldreichii (Halacsy) Dostal *Centaurea alba L. subsp. princeps (Boiss. & Heldr.) Gugler *Centaurea akamantis T. Georgiadis & G. Chatzikyriakou *Centaurea attica Nyman subsp. Megarensis (Halacsy & Hayek) Dostal *Centaurea balearica J. D. Rodriguez *Centaurea borjae Valdes-Berm. & Rivas Goday *Centaurea citricolor Font Quer Centaurea corymbosa Pourret Centaurea gadorensis G. Blanca *Centaurea horrida Badaro Centaurea immanuelis-loewii Degen Centaurea jankae Brandza *Centaurea kalambakensis Freyn & Sint. Centaurea kartschiana Scop. *Centaurea lactiflora Halacsy Centaurea micrantha Hoffmanns. & Link subsp. herminii (Rouy) Dostál *Centaurea niederi Heldr. *Centaurea peucedanifolia Boiss. & Orph. *Centaurea pinnata Pau Centaurea pontica Prodan & E. I. Nyárády Centaurea pulvinata (G. Blanca) G. Blanca Centaurea rothmalerana (Arènes) Dostál Centaurea vicentina Mariz
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Cirsium brachycephalum Juratzka *Crepis crocifolia Boiss. & Heldr. Crepis granatensis (Willk.) B. Blanca & M. Cueto Crepis pusilla (Sommier) Merxmüller Crepis tectorum L. subsp. nigrescens Erigeron frigidus Boiss. ex DC. *Helichrysum melitense (Pignatti) Brullo et al. Hymenostemma pseudanthemis (Kunze) Willd. Hyoseris frutescens Brullo et Pavone *Jurinea cyanoides (L.) Reichenb. *Jurinea fontqueri Cuatrec. *Lamyropsis microcephala (Moris) Dittrich & Greuter Leontodon microcephalus (Boiss. ex DC.) Boiss. Leontodon boryi Boiss. *Leontodon siculus (Guss.) Finch & Sell Leuzea longifolia Hoffmanns. & Link Ligularia sibirica (L.) Cass. *Palaeocyanus crassifolius (Bertoloni) Dostal Santolina impressa Hoffmanns. & Link Santolina semidentata Hoffmanns. & Link Saussurea alpina subsp. esthonica (Baer ex Rupr) Kupffer *Senecio elodes Boiss. ex DC.
S alvarstånds Senecio jacobea L. subsp. gotlandicus (Neuman) Sterner Senecio nevadensis Boiss. & Reuter *Serratula lycopifolia (Vill.) A. Kern Tephroseris longifolia (Jacq.) Griseb et Schenk subsp. moravica CONVOLVULACEAE *Convolvulus argyrothamnus Greuter *Convolvulus fernandesii Pinto da Silva & Teles CRUCIFERAE Alyssum pyrenaicum Lapeyr. *Arabis kennedyae Meikle Arabis sadina (Samp.) P. Cout. Arabis scopoliana Boiss *Biscutella neustriaca Bonnet
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Biscutella vincentina (Samp.) Rothm. Boleum asperum (Pers.) Desvaux Brassica glabrescens Poldini Brassica hilarionis Post Brassica insularis Moris *Brassica macrocarpa Guss.
S fjällkrassing Braya linearis Rouy *Cochlearia polonica E. Fröhlich *Cochlearia tatrae Borbas *Coincya rupestris Rouy *Coronopus navasii Pau Crambe tataria Sebeok *Degenia velebitica (Degen) Hayek Diplotaxis ibicensis (Pau) Gómez-Campo *Diplotaxis siettiana Maire Diplotaxis vicentina (P. Cout.) Rothm. S blockdraba (blockhavsdraba)
Draba cacuminum Elis Ekman
Draba cinerea Adams Draba dorneri Heuffel. Erucastrum palustre (Pirona) Vis. *Erysimum pieninicum (Zapal.) Pawl. *Iberis arbuscula Runemark Iberis procumbens Lange subsp. microcarpa Franco & Pinto da Silva *Jonopsidium acaule (Desf.) Reichenb. Jonopsidium savianum (Caruel) Ball ex Arcang. Rhynchosinapis erucastrum (L.) Dandy ex Clapham subsp. cintrana (Coutinho) Franco & P. Silva (Coincya cintrana (P. Cout.) Pinto da Silva) Sisymbrium cavanillesianum Valdés & Castroviejo
S kalkkrassing Sisymbrium supinum L. Thlaspi jankae A. Kern. CYPERACEAE S kolstarr Carex holostoma Drejer *Carex panormitana Guss. Eleocharis carniolica Koch DIOSCOREACEAE
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
*Borderea chouardii (Gaussen) Heslot DROSERACEAE Aldrovanda vesiculosa L. ELATINACEAE Elatine gussonei (Sommier) Brullo et al. ERICACEAE Rhododendron luteum Sweet EUPHORBIACEAE *Euphorbia margalidiana Kuhbier & Lewejohann Euphorbia transtagana Boiss. GENTIANACEAE *Centaurium rigualii Esteve *Centaurium somedanum Lainz Gentiana ligustica R. de Vilm. & Chopinet Gentianella anglica (Pugsley) E. F. Warburg *Gentianella bohemica Skalicky GERANIACEAE *Erodium astragaloides Boiss. & Reuter Erodium paularense Fernández-González & Izco *Erodium rupicola Boiss. GLOBULARIACEAE *Globularia stygia Orph. ex Boiss. GRAMINEAE Arctagrostis latifolia (R. Br.) Griseb.
S
hänggräs Arctophila fulva (Trin.) N. J. Anderson Avenula hackelii (Henriq.) Holub Bromus grossus Desf. ex DC.
S
skogsrör Calamagrostis chalybaea (Laest.) Fries
S
sötgräs Cinna latifolia (Trev.) Griseb. Coleanthus subtilis (Tratt.) Seidl Festuca brigantina (Markgr.-Dannenb.) Markgr.-Dannenb. Festuca duriotagana Franco & R. Afonso Festuca elegans Boiss. Festuca henriquesii Hack. Festuca summilusitana Franco & R. Afonso Gaudinia hispanica Stace & Tutin
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Holcus setiglumis Boiss. & Reuter subsp. duriensis Pinto da Silva Micropyropsis tuberosa Romero – Zarco & Cabezudo Poa granitica Br.-Bl. subsp. disparilis (E. I. Nyárády) E. I. Nyárády *Poa riphaea (Ascher et Graebner) Fritsch Pseudarrhenatherum pallens (Link) J. Holub Puccinellia phryganodes (Trin.) Scribner + Merr. Puccinellia pungens (Pau) Paunero *Stipa austroitalica Martinovsky *Stipa bavarica Martinovsky & H. Scholz Stipa danubialis Dihoru & Roman *Stipa styriaca Martinovsky *Stipa veneta Moraldo *Stipa zalesskii Wilensky
S
venhavre Trisetum subalpestre (Hartman) Neuman GROSSULARIACEAE *Ribes sardoum Martelli HIPPURIDACEAE
S ishavshästsvans Hippuris tetraphylla L. Fil. HYPERICACEAE *Hypericum aciferum (Greuter) N.K.B. Robson IRIDACEAE Crocus cyprius Boiss. et Kotschy Crocus hartmannianus Holmboe Gladiolus palustris Gaud. Iris aphylla L. subsp. hungarica Hegi Iris humilis Georgi subsp. arenaria (Waldst. et Kit.) A. et D. Löve JUNCACEAE Juncus valvatus Link S snöfryle Luzula arctica Blytt LABIATAE Dracocephalum austriacum L. *Micromeria taygetea P. H. Davis Nepeta dirphya (Boiss.) Heldr. ex Halacsy *Nepeta sphaciotica P. H. Davis Origanum dictamnus L.
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Phlomis brevibracteata Turril Phlomis cypria Post Salvia veneris Hedge Sideritis cypria Post Sideritis incana subsp. glauca (Cav.) Malagarriga Sideritis javalambrensis Pau Sideritis serrata Cav. ex Lag. Teucrium lepicephalum Pau Teucrium turredanum Losa & Rivas Goday *Thymus camphoratus Hoffmanns. & Link Thymus carnosus Boiss. *Thymus lotocephalus G. López & R. Morales (Thymus cephalotos L.) LEGUMINOSAE Anthyllis hystrix Cardona, Contandr. & E. Sierra *Astragalus algarbiensis Coss. ex Bunge *Astragalus aquilanus Anzalone Astragalus centralpinus Braun-Blanquet *Astragalus macrocarpus DC. subsp. lefkarensis *Astragalus maritimus Moris Astragalus peterfii Jáv. Astragalus tremolsianus Pau *Astragalus verrucosus Moris *Cytisus aeolicus Guss. ex Lindl. Genista dorycnifolia Font Quer Genista holopetala (Fleischm. ex Koch) Baldacci Melilotus segetalis (Brot.) Ser. subsp. fallax Franco *Ononis hackelii Lange Trifolium saxatile All. *Vicia bifoliolata J.D. Rodríguez LENTIBULARIACEAE *Pinguicula crystallina Sm. Pinguicula nevadensis (Lindb.) Casper LILIACEAE Allium grosii Font Quer
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
*Androcymbium rechingeri Greuter *Asphodelus bento-rainhae P. Silva *Chionodoxa lochiae Meikle in Kew Bull. Colchicum arenarium Waldst. et Kit. Hyacinthoides vicentina (Hoffmans. & Link) Rothm. *Muscari gussonei (Parl.) Tod. Scilla litardierei Breist. *Scilla morrisii Meikle Tulipa cypria Stapf Tulipa hungarica Borbas LINACEAE *Linum dolomiticum Borbas *Linum muelleri Moris (Linum maritimum muelleri) LYTHRACEAE *Lythrum flexuosum Lag. MALVACEAE Kosteletzkya pentacarpos (L.) Ledeb. NAJADACEAE
S
sjönajas Najas flexilis (Willd.) Rostk. & W.L. Schmidt Najas tenuissima (A. Braun) Magnus OLEACEAE Syringa josikaea Jacq. Fil. ex Reichenb. ORCHIDACEAE Anacamptis urvilleana Sommier et Caruana Gatto
S
norna Calypso bulbosa L. *Cephalanthera cucullata Boiss. & Heldr.
S
guckusko Cypripedium calceolus L. Dactylorhiza kalopissii E. Nelson
S
brudkulla Gymnigritella runei Teppner & Klein Himantoglossum adriaticum Baumann Himantoglossum caprinum (Bieb.) V. Koch
S
gulyxne Liparis loeselii (L.) Rich. *Ophrys kotschyi H. Fleischm. et Soo *Ophrys lunulata Parl. Ophrys melitensis (Salkowski) J. et P. Devillers-Terschuren
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
S
lappfela Platanthera obtusata (Pursh) subsp. oligantha (Turez.) Hulten OROBANCHACEAE Orobanche densiflora Salzm. ex Reut. PAEONIACEAE Paeonia cambessedesii (Willk.) Willk. Paeonia clusii F.C. Stern subsp. rhodia (Stearn) Tzanoudakis Paeonia officinalis L. subsp. banatica (Rachel) Soo Paeonia parnassica Tzanoudakis PALMAE Phoenix theophrasti Greuter PAPAVERACEAE
S gotländsk nunneört Corydalis gotlandica Lidén S laestadiusvallmo (pältsavallmo)
Papaver laestadianum (Nordh.) Nordh.
S lappvallmo Papaver radicatum Rottb. subsp. hyperboreum Nordh. PLANTAGINACEAE Plantago algarbiensis Sampaio (Plantago bracteosa (Willk.) G. Sampaio) Plantago almogravensis Franco PLUMBAGINACEAE Armeria berlengensis Daveau *Armeria helodes Martini & Pold Armeria neglecta Girard Armeria pseudarmeria (Murray) Mansfeld *Armeria rouyana Daveau Armeria soleirolii (Duby) Godron Armeria velutina Welw. ex Boiss. & Reuter Limonium dodartii (Girard) O. Kuntze subsp. lusitanicum (Daveau) Franco *Limonium insulare (Beg. & Landi) Arrig. & Diana Limonium lanceolatum (Hoffmans. & Link) Franco Limonium multiflorum Erben *Limonium pseudolaetum Arrig. & Diana *Limonium strictissimum (Salzmann) Arrig.
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
POLYGONACEAE
S ävjepilört Persicaria foliosa (H. Lindb.) Kitag. Polygonum praelongum Coode & Cullen Rumex rupestris Le Gall PRIMULACEAE Androsace mathildae Levier Androsace pyrenaica Lam. *Cyclamen fatrense Halda et Sojak *Primula apennina Widmer Primula carniolica Jacq. S strandviva Primula nutans Georgi Primula palinuri Petagna S fjällviva Primula scandinavica Bruun Soldanella villosa Darracq. RANUNCULACEAE *Aconitum corsicum Gayer (Aconitum napellus subsp. corsicum) Aconitum firmum (Reichenb.) Neilr subsp. moravicum Skalicky Adonis distorta Ten. Aquilegia bertolonii Schott Aquilegia kitaibelii Schott *Aquilegia pyrenaica D.C. subsp. cazorlensis (Heywood) Galiano *Consolida samia P.H. Davis *Delphinium caseyi B.L. Burtt Pulsatilla grandis Wenderoth S nipsippa Pulsatilla patens (L.) Miller *Pulsatilla pratensis (L.) Miller subsp. hungarica Soo *Pulsatilla slavica G. Reuss. *Pulsatilla subslavica Futak ex Goliasova S gotlandssippa Pulsatilla vulgaris Hill. subsp. Gotlandica (Johanss.) Zaemelis & Paegle Ranunculus kykkoensis Meikle S lappranunkel Ranunculus lapponicus L. *Ranunculus weyleri Mares RESEDACEAE *Reseda decursiva Forssk.
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
ROSACEAE Agrimonia pilosa Ledebour Potentilla delphinensis Gren. & Godron Potentilla emilii-popii Nyárády *Pyrus magyarica Terpo
S avarönn (aggregat) Sorbus teodorii Liljefors RUBIACEAE Galium cracoviense Ehrend. *Galium litorale Guss. Galium moldavicum (Dobrescu) Franco *Galium sudeticum Tausch *Galium viridiflorum Boiss. & Reuter SALICACEAE Salix salvifolia Brot. subsp. australis Franco SANTALACEAE Thesium ebracteatum Hayne SAXIFRAGACEAE Saxifraga berica (Beguinot) D.A. Webb Saxifraga florulenta Moretti S myrbräcka Saxifraga hirculus L. S hällebräcka Saxifraga osloënsis Knaben Saxifraga tombeanensis Boiss. ex Engl. SCROPHULARIACEAE Antirrhinum charidemi Lange Chaenorrhinum serpyllifolium (Lange) Lange subsp. lusitanicum R. Fernandes *Euphrasia genargentea (Feoli) Diana Euphrasia marchesettii Wettst. ex Marches. Linaria algarviana Chav. Linaria coutinhoi Valdés Linaria loeselii Schweigger *Linaria ficalhoana Rouy Linaria flava (Poiret) Desf. *Linaria hellenica Turrill Linaria pseudolaxiflora Lojacono *Linaria ricardoi Cout. Linaria tonzigii Lona *Linaria tursica B. Valdés & Cabezudo
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Odontites granatensis Boiss. *Pedicularis sudetica Willd.
S öselskallra Rhinanthus oesilensis (Ronniger & Saarsoo) Vassilcz Tozzia carpathica Wol. Verbascum litigiosum Samp. Veronica micrantha Hoffmanns. & Link *Veronica oetaea L.-A. Gustavsson SOLANACEAE *Atropa baetica Willk. THYMELAEACEAE *Daphne arbuscula Celak Daphne petraea Leybold *Daphne rodriguezii Texidor ULMACEAE Zelkova abelicea (Lam.) Boiss. UMBELLIFERAE *Angelica heterocarpa Lloyd Angelica palustris (Besser) Hoffm. *Apium bermejoi Llorens Apium repens (Jacq.) Lag. Athamanta cortiana Ferrarini *Bupleurum capillare Boiss. & Heldr. *Bupleurum kakiskalae Greuter Eryngium alpinum L. *Eryngium viviparum Gay *Ferula sadleriana Lebed. Hladnikia pastinacifolia Reichenb. *Laserpitium longiradium Boiss. *Naufraga balearica Constans & Cannon *Oenanthe conioides Lange Petagnia saniculifolia Guss. Rouya polygama (Desf.) Coincy *Seseli intricatum Boiss. Seseli leucospermum Waldst. et Kit Thorella verticillatinundata (Thore) Briq. VALERIANACEAE Centranthus trinervis (Viv.) Beguinot VIOLACEAE
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Viola delphinantha Boiss. *Viola hispida Lam. Viola jaubertiana Mares & Vigineix
S
lappviol Viola rupestris F.W. Schmidt subsp. relicta Jalas LÄGRE VÄXTER BRYOPHYTA Bruchia vogesiaca Schwaegr. (o)
S
brynia Bryhnia novae-angliae (Sull & Lesq.) Grout (o) *Bryoerythrophyllum campylocarpum (C. Müll.) Crum. (Bryoerythrophyllum machadoanum (Sergio) M. O. Hill) (o)
S grön sköldmossa Buxbaumia viridis (Moug.) Moug. & Nestl. (o) S vedtrådmossa Cephalozia macounii (Aust.) Aust. (o) S nordisk klipptuss Cynodontium suecicum (H. Arn. & C. Jens.) I. Hag. (o) S hårklomossa Dichelyma capillaceum (Dicks) Myr. (o) S barkkvastmossa (stamkvastmossa)
Dicranum viride (Sull. & Lesq.) Lindb. (o)
Distichophyllum carinatum Dix. & Nich. (o)
S käppkrokmossa Drepanocladus (Hamatocaulis) vernicosus (Mitt.) Warnst. (o) S trubbklockmossa Encalypta mutica (I. Hagen) (o) S tajgakrokmossa Hamatocaulis lapponicus (Norrl.) Hedenäs (o) S platt spretmossa Herzogiella turfacea (Lindb.) I. Wats. (o) S späd bäckmossa Hygrohypnum montanum (Lindb.) Broth. (o) Jungermannia handelii (Schiffn.) Amak. (o) S klippklotmossa Mannia triandra (Scop.) Grolle (o) *Marsupella profunda Lindb. (o) S långskaftad svanmossa Meesia longiseta Hedw. (o)
Nothothylas orbicularis (Schwein.) Sull. (o) Ochyraea tatrensis Vana (o)
S lappglansmossa Orthothecium lapponicum (Schimp.) C. Hartm. (o) S gotländsk hättemossa Orthotrichum rogeri Brid. (o)
Petalophyllum ralfsii (Wils.) Nees & Gott. (o) Plagiomnium drummondii (Bruch & Schimp.) T. Kop. (o) Riccia breidleri Jur. (o) Riella helicophylla (Bory & Mont.) Mont. (o)
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
S mikroskapania Scapania massolongi (K. Müll.) K. Müll. (o) Sphagnum pylaisii Brid. (o) Tayloria rudolphiana (Garov) B. & S. (o) S styv kalkmossa Tortella rigens (N. Alberts) (o)
MAKARONESISKA ARTER (endast på öar i Atlanten)
PTERIDOPHYTA HYMENOPHYLLACEAE Hymenophyllum maderensis Gibby & Lovis DRYOPTERIDACEAE *Polystichum drepanum (Sw.) C. Presl. ISOETACEAE Isoetes azorica Durieu & Paiva ex Milde MARSILEACEAE *Marsilea azorica Launert & Paiva ANGIOSPERMAE ASCLEPIADACEAE Caralluma burchardii N. E. Brown *Ceropegia chrysantha Svent. BORAGINACEAE Echium candicans L. fil. *Echium gentianoides Webb & Coincy Myosotis azorica H. C. Watson Myosotis maritima Hochst. in Seub. CAMPANULACEAE *Azorina vidalii (H. C. Watson) Feer Musschia aurea (L. f.) DC. *Musschia wollastonii Lowe CAPRIFOLIACEAE *Sambucus palmensis Link CARYOPHYLLACEAE Spergularia azorica (Kindb.) Lebel CELASTRACEAE Maytenus umbellata (R. Br.) Mabb. CHENOPODIACEAE Beta patula Ait. CISTACEAE Cistus chinamadensis Banares & Romero *Helianthemum bystropogophyllum Svent.
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
COMPOSITAE Andryala crithmifolia Ait. *Argyranthemum lidii Humphries Argyranthemum thalassophylum (Svent.) Hump. Argyranthemum winterii (Svent.) Humphries *Atractylis arbuscula Svent. & Michaelis Atractylis preauxiana Schultz. Calendula maderensis DC. Cheirolophus duranii (Burchard) Holub Cheirolophus ghomerytus (Svent.) Holub Cheirolophus junonianus (Svent.) Holub Cheirolophus massonianus (Lowe) Hansen & Sund. Cirsium latifolium Lowe Helichrysum gossypinum Webb Helichrysum monogynum Burtt & Sund. Hypochoeris oligocephala (Svent. & Bramw.) Lack *Lactuca watsoniana Trel. *Onopordum nogalesii Svent. *Onorpordum carduelinum Bolle *Pericallis hadrosoma (Svent.) B. Nord. Phagnalon benettii Lowe Stemmacantha cynaroides (Chr. Son. in Buch) Ditt Sventenia bupleuroides Font Quer *Tanacetum ptarmiciflorum Webb & Berth CONVOLVULACEAE *Convolvulus caput-medusae Lowe *Convolvulus lopez-socasii Svent. *Convolvulus massonii A. Dietr. CRASSULACEAE Aeonium gomeraense Praeger Aeonium saundersii Bolle Aichryson dumosum (Lowe) Praeg. Monanthes wildpretii Banares & Scholz Sedum brissemoretii Raymond-Hamet CRUCIFERAE *Crambe arborea Webb ex Christ Crambe laevigata DC. ex Christ *Crambe sventenii R. Petters ex Bramwell & Sund. *Parolinia schizogynoides Svent.
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Sinapidendron rupestre (Ait.) Lowe CYPERACEAE Carex malato-belizii Raymond DIPSACACEAE Scabiosa nitens Roemer & J. A. Schultes ERICACEAE Erica scoparia L. subsp. azorica (Hochst.) D. A. Webb EUPHORBIACEAE *Euphorbia handiensis Burchard Euphorbia lambii Svent. Euphorbia stygiana H. C. Watson GERANIACEAE *Geranium maderense P. F. Yeo GRAMINEAE Deschampsia maderensis (Haeck. & Born.) Buschm. Phalaris maderensis (Menezes) Menezes GLOBULARIACEAE *Globularia ascanii D. Bramwell & Kunkel *Globularia sarcophylla Svent. LABIATAE Sideritis cystosiphon Svent. *Sideritis discolor (Webb ex de Noe) Bolle Sideritis infernalis Bolle Sideritis marmorea Bolle Teucrium abutiloides L'Hér. Teucrium betonicum L'Hér. LEGUMINOSAE *Anagyris latifolia Brouss. ex. Willd. Anthyllis lemanniana Lowe *Dorycnium spectabile Webb & Berthel *Lotus azoricus P. W. Ball Lotus callis-viridis D. Bramwell & D. H. Davis *Lotus kunkelii (E. Chueca) D. Bramwell & al. *Teline rosmarinifolia Webb & Berthel. *Teline salsoloides Arco & Acebes. Vicia dennesiana H. C. Watson LILIACEAE *Androcymbium psammophilum Svent. Scilla maderensis Menezes
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Semele maderensis Costa LORANTHACEAE Arceuthobium azoricum Wiens & Hawksw. MYRICACEAE *Myrica rivas-martinezii Santos. OLEACEAE Jasminum azoricum L. Picconia azorica (Tutin) Knobl. ORCHIDACEAE Goodyera macrophylla Lowe PITTOSPORACEAE *Pittosporum coriaceum Dryand. ex. Ait. PLANTAGINACEAE Plantago malato-belizii Lawalree PLUMBAGINACEAE *Limonium arborescens (Brouss.) Kuntze Limonium dendroides Svent. *Limonium spectabile (Svent.) Kunkel & Sunding *Limonium sventenii Santos & Fernández Galván POLYGONACEAE Rumex azoricus Rech. fil. RHAMNACEAE Frangula azorica Tutin ROSACEAE *Bencomia brachystachya Svent. Bencomia sphaerocarpa Svent. *Chamaemeles coriacea Lindl. Dendriopoterium pulidoi Svent. Marcetella maderensis (Born.) Svent. Prunus lusitanica L. subsp. azorica (Mouillef.) Franco Sorbus maderensis (Lowe) Dode SANTALACEAE Kunkeliella subsucculenta Kammer SCROPHULARIACEAE *Euphrasia azorica H.C. Watson Euphrasia grandiflora Hochst. in Seub. *Isoplexis chalcantha Svent. & O’Shanahan
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Isoplexis isabelliana (Webb & Berthel.) Masferrer Odontites holliana (Lowe) Benth. Sibthorpia peregrina L. SOLANACEAE *Solanum lidii Sunding UMBELLIFERAE Ammi trifoliatum (H. C. Watson) Trelease Bupleurum handiense (Bolle) Kunkel Chaerophyllum azoricum Trelease Ferula latipinna Santos Melanoselinum decipiens (Schrader & Wendl.) Hoffm. Monizia edulis Lowe Oenanthe divaricata (R. Br.) Mabb. Sanicula azorica Guthnick ex Seub. VIOLACEAE Viola paradoxa Lowe LÄGRE VÄXTER BRYOPHYTA *Echinodium spinosum (Mitt.) Jur. (o) *Thamnobryum fernandesii Sergio (o).
1.10.4. Bilaga 4 – bilaga IV a livsmiljödirektivet
Bilaga 4
Detta är en förteckning över samtliga djurarter som anges i bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet).
Arterna kräver noggrant skydd enligt livsmiljödirektivet.
Tabell 1.8 Livsmiljödirektivet bilaga IV a djur
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
RYGGRADSDJUR DÄGGDJUR INSECTIVORA Erinaceidae Erinaceus algirus Soricidae Crocidura canariensis Crocidura sicula Talpidae Galemys pyrenaicus MICROCHIROPTERA Talpidae
S småfladdermöss Alla arter
MEGACHIROPTERA Pteropodidae Rousettus aegyptiacus RODENTIA Gliridae
S
hasselmus Samtliga arter utom Glis glis och Eliomys quercinus Sciuridae Marmota marmota latirostris Pteromys volans (Sciuropterus russicus) Spermophilus citellus (Citellus citellus) Spermophilus suslicus (Citellus suslicus) Sciurus anomalus Castoridae
S
bäver Castor fiber (utom de estniska, lettiska, litauiska, polska, finska och svenska populationerna) Cricetidae
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Cricetus cricetus (utom de ungerska populationerna) Mesocricetus newtoni Microtidae Dinaromys bogdanovi Cricetus cricetus (utom de ungerska populationerna) Mesocricetus newtoni Microtidae Dinaromys bogdanovi Microtus cabrerae Microtus oeconomus arenicola Microtus oeconomus mehelyi Microtus tatricus Zapodidae
S
buskmus Sicista betulina Sicista subtilis Hystricidae Hystrix cristata CARNIVORA Canidae
S
fjällräv Alopex lagopus
S
varg Canis lupus (utom de grekiska populationerna norr om 39:e breddgraden, de estniska populationerna, de spanska populationerna norr om Duero, de bulgariska, lettiska, litauiska, polska och slovakiska populationerna samt de finska populationerna inom renskötselområden enligt 2 § i Finlands lag nr 848/90 av den 14 september 1990 om renskötsel) Ursidae
S
brunbjörn Ursus arctos Mustelidae
S
utter Lutra lutra Mustela eversmanii Mustela lutreola Vormela peregusna Felidae Felis silvestris
S
lo Lynx lynx (utom den estniska populationen) Lynx pardinus Phocidae
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Monachus monachus Phoca hispida saimensis ARTIODACTYLA Cervidae Cervus elaphus corsicanus Bovidae Bison bonasus Capra aegagrus (naturliga populationer) Capra pyrenaica pyrenaica Ovis gmelini musimon (Ovis ammon musimon) (naturliga populationer – Korsika och Sardinien) Ovis orientalis ophion (Ovis gmelini ophion) Rupicapra pyrenaica ornata (Rupicapra rupicapra ornata) Rupicapra rupicapra balcanica Rupicapra rupicapra tatrica CETACEA
S
valar Alla arter REPTILER TESTUDINATA Testudinidae Testudo graeca Testudo hermanni Testudo marginata Cheloniidae Caretta caretta Testudinata Lepidochelys kempii Eretmochelys imbricata Dermochelyidae Dermochelys coriacea Emydidae Emys orbicularis Mauremys caspica Mauremys leprosa SAURIA Lacertidae Algyroides fitzingeri Algyroides marchi
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Algyroides moreoticus Algyroides nigropunctatus Dalmatolacerta oxycephala Dinarolacerta mosorensis Gallotia atlantica Gallotia galloti Gallotia galloti insulanagae Gallotia simonyi Gallotia stehlini
S
sandödla Lacerta agilis Lacerta bedriagae Lacerta bonnali (Lacerta monticola) Lacerta monticola Lacerta danfordi Lacerta dugesi Lacerta graeca Lacerta horvathi Lacerta schreiberi Lacerta trilineata Lacerta viridis Lacerta vivipara pannonica Ophisops elegans Podarcis erhardii Podarcis filfolensis Podarcis hispanica atrata Podarcis lilfordi Podarcis melisellensis Podarcis milensis Podarcis muralis Podarcis peloponnesiaca Podarcis pityusensis Podarcis sicula Podarcis taurica Podarcis tiliguerta Podarcis wagleriana Scincidae Ablepharus kitaibelii Chalcides bedriagai
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Chalcides ocellatus Chalcides sexlineatus Chalcides simonyi (Chalcides occidentalis) Chalcides viridianus Ophiomorus punctatissimus Gekkonidae Cyrtopodion kotschyi Phyllodactylus europaeus Tarentola angustimentalis Tarentola boettgeri Tarentola delalandii Tarentola gomerensis Agamer Stellio stellio Chamaeleontidae Chamaeleo chamaeleon Anguidae Ophisaurus apodus OPHIDIA Colubridae Coluber caspius Coluber cypriensis Coluber hippocrepis Coluber jugularis Coluber laurenti Coluber najadum Coluber nummifer Coluber viridiflavus
S hasselsnok Coronella austriaca Eirenis modesta Elaphe longissima Elaphe quatuorlineata Elaphe situla Natrix natrix cetti Natrix natrix corsa Natrix natrix cypriaca Natrix tessellata Telescopus falax
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Viperidae Vipera ammodytes Macrovipera schweizeri (Vipera lebetina schweizeri) Vipera seoanni (utom de spanska populationerna) Vipera ursinii Vipera xanthina Boidae Eryx jaculus GRODDJUR CAUDATA Salamandridae Chioglossa lusitanica Euproctus asper Euproctus montanus Euproctus platycephalus Mertensiella luschani (Salamandra luschani) Salamandra atra Salamandra aurorae Salamandra lanzai Salamandrina terdigitata Triturus carnifex (Triturus cristatus carnifex)
S
större vattensalamander
Triturus cristatus (Triturus cristatus cristatus)
Triturus italicus Triturus karelinii (Triturus cristatus karelinii) Triturus marmoratus Triturus montandoni Triturus vulgaris ampelensis Proteidae Proteus anguinus Plethodontidae Hydromantes (Speleomantes) ambrosii Hydromantes (Speleomantes) flavus Hydromantes (Speleomantes) genei Hydromantes (Speleomantes) imperialis Hydromantes (Speleomantes) strinatii (Hydromantes (Speleomantes) italicus) Hydromantes (Speleomantes) supramontis
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
ANURA Discoglossidae Alytes cisternasii Alytes muletensis Alytes obstetricans
S klockgroda Bombina bombina Euproctus montanus Bombina variegata Discoglossus galganoi (inklusive Discoglossus ”jeanneae”) Discoglossus montalentii Discoglossus pictus Discoglossus sardus Ranidae S åkergroda Rana arvalis S långbensgroda Rana dalmatina Rana graeca Rana iberica Rana italica Rana latastei S gölgroda Rana lessonae Pelobatidae Pelobates cultripes S lökgroda Pelobates fuscus Pelobates syriacus Bufonidae S strandpadda (stinkpadda)
Bufo calamita
S grönfläckig padda
Bufo viridis
Hylidae
S
lövgroda Hyla arborea Hyla meridionalis Hyla sarda FISKAR ACIPENSERIFORMES Acipenseridae Acipenser naccarii Acipenser sturio
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
SALMONIFORMES Coregonidae Coregonus oxyrhynchus (anadroma populationer i vissa delar av Nordsjön, utom de finska populationerna) CYPRINIFORMES Cyprinidae Anaecypris hispanica Phoxinus percnurus ATHERINIFORMES Cyprinodontidae Valencia hispanica PERCIFORMES Percidae Gymnocephalus baloni Romanichthys valsanicola Zingel asper RYGGRADSLÖSA ARTER LEDDJUR CRUSTACEA Isopoda Armadillidium ghardalamensis INSECTA Coleoptera Bolbelasmus unicornis Buprestis splendens Carabus hampei Carabus hungaricus Carabus olympiae Carabus variolosus Carabus zawadszkii
S större ekbock (stor ekbock)
Cerambyx cerdo
S cinnoberbagge Cucujus cinnaberinus Dorcadion fulvum cervae Duvalius gebhardti Duvalius hungaricus S bredkantad dykare
Dytiscus latissimus
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
S bred paljettdykare Graphoderus bilineatus
Leptodirus hochenwarti Pilemia tigrina
S läderbagge Osmoderma eremita S rödhalsad brunbagge
Phryganophilus ruficollis
Probaticus subrugosus Propomacrus cypriacus Pseudogaurotina excellens Pseudoseriscius cameroni
S
större barkplattbagge
Pytho kolwensis
Rosalia alpina Lepidoptera Apatura metis Arytrura musculus Catopta thrips Chondrosoma fiduciarium
S brun gräsfjäril Coenonympha hero Coenonympha oedippus Colias myrmidone Cucullia mixta Dioszeghyana schmidtii Erannis ankeraria Erebia calcaria Erebia christi Erebia sudetica Eriogaster catax Fabriciana elisa Glyphipterix loricatella Gortyna borelii lunata S asknätfjäril (boknätfjäril)
Hypodryas maturna
Hyles hippophaes Leptidea morsei Lignyoptera fumidaria
S dårgräsfjäril Lopinga achine Lycaena dispar S violett guldvinge Lycaena helle
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
S svartfläckig blåvinge
Maculinea arion
Maculinea nausithous Maculinea teleius Melanargia arge Nymphalis vaualbum Papilio alexanor Papilio hospiton
S apollofjäril Parnassius apollo S mnemosynefjäril Parnassius mnemosyne
Phyllometra culminaria Plebicula golgus Polymixis rufocincta isolata Polyommatus eroides Proserpinus proserpina Proterebia afra dalmata Pseudophilotes bavius Xylomoia strix Zerynthia polyxena Mantodea Apteromantis aptera Odonata
S grön mosaikslända Aeshna viridis
Cordulegaster heros Cordulegaster trinacriae Gomphus graslinii
S
pudrad kärrtrollslända
Leucorrhinia albifrons
S bred kärrtrollslända
Leucorrhinia caudalis
S citronfläckad kärrtrollslända
Leucorrhinia pectoralis
Lindenia tetraphylla Macromia splendens
S grön flodtrollslända
Ophiogomphus cecilia
Oxygastra curtisii Stylurus flavipes Sympecma braueri
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Orthoptera Baetica ustulata Brachytrupes megacephalus Isophya costata Isophya harzi Isophya stysi Myrmecophilus baronii Odontopodisma rubripes Paracaloptenus caloptenoides Pholidoptera transsylvanica Saga pedo Stenobothrus (Stenobothrodes) eurasius ARACHNIDA Araneae Macrothele calpeiana BLÖTDJUR GASTROPODA
S sirlig skivsnäcka Anisus vorticulus
Caseolus calculus Caseolus commixta Caseolus sphaerula Chilostoma banaticum Discula leacockiana Discula tabellata Discula testudinalis Discula turricula Discus defloratus Discus guerinianus Elona quimperiana Geomalacus maculosus Geomitra moniziana Gibbula nivosa Hygromia kovacsi Idiomela (Helix) subplicata Lampedusa imitatrix Lampedusa melitensis Leiostyla abbreviata Leiostyla cassida
S = förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Leiostyla corneocostata Leiostyla gibba Leiostyla lamellosa Paladilhia hungarica Patella ferruginea Sadleriana pannonica Theodoxus prevostianus Theodoxus transversalis BIVALVIA Anisomyaria Lithophaga lithophaga Pinna nobilis Unionoida Margaritifera auricularia
S tjockskalig målarmussla
Unio crassus
Dreissenidae Congeria kusceri ECHINODERMATA Echinoidea Centrostephanus longispinus.
1.10.5. Bilaga 5 – bilaga IV b livsmiljödirektivet
Bilaga 5
De växter som finns upptagna i bilaga 3 till artskyddsförordningen ska anses omfattas av denna bilaga.
Detta är en förteckning över samtliga växtarter som anges i bilaga IV b till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet).
Arterna kräver noggrant skydd enligt livsmiljödirektivet. Bilaga IV b innehåller alla växtarter som finns upptagna i bilaga II b, förutom bryofyter, plus nedanstående arter:
Tabell 1.9 Livsmiljödirektivet bilaga IV b växter
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
PTERIDOPHYTA ASPLENIACEAE Asplenium hemionitis L. ANGIOSPERMAE ARACEAE Dracaena draco (L.) L. AMARYLLIDACEAE Narcissus longispathus Pugsley Narcissus triandrus L. BERBERIDACEAE Berberis maderensis Lowe CAMPANULACEAE Campanula morettiana Reichenb. Physoplexis comosa (L.) Schur. CARYOPHYLLACEAE Moehringia fontqueri Pau COMPOSITAE Argyranthemum pinnatifidum (L.f.) Lowe subsp. succulentum (Lowe) C. J. Humphries Helichrysum sibthorpii Rouy Picris willkommii (Schultz Bip.) Nyman Santolina elegans Boiss. ex DC. Senecio caespitosus Brot. Senecio lagascanus DC. subsp. lusitanicus (P. Cout.) Pinto da Silva
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Wagenitzia lancifolia (Sieber ex Sprengel) Dostal CRUCIFERAE Murbeckiella sousae Rothm. EUPHORBIACEAE Euphorbia nevadensis Boiss. & Reuter GESNERIACEAE Jankaea heldreichii (Boiss.) Boiss. Ramonda serbica Pancic IRIDACEAE Crocus etruscus Parl. Iris boissieri Henriq. Iris marisca Ricci & Colasante LABIATAE Rosmarinus tomentosus Huber-Morath & Maire LILIACEAE Androcymbium europaeum (Lange) K. Richter Bellevalia hackelli Freyn Colchicum corsicum Baker Colchicum cousturieri Greuter Fritillaria conica Rix Fritillaria drenovskii Degen & Stoy. Fritillaria gussichiae (Degen & Doerfler) Rix Fritillaria obliqua Ker-Gawl. Fritillaria rhodocanakis Orph. ex Baker Ornithogalum reverchonii Degen & Herv.-Bass. Scilla beirana Samp. Scilla odorata Link ORCHIDACEAE Ophrys argolica Fleischm. Orchis scopulorum Simsmerh. Spiranthes aestivalis (Poiret) L. C. M. Richard PRIMULACEAE Androsace cylindrica DC. Primula glaucescens Moretti Primula spectabilis Tratt. RANUNCULACEAE Aquilegia alpina L. SAPOTACEAE
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Sideroxylon marmulano Banks ex Lowe Saxifraga vayredana Luizet SCROPHULARIACEAE Antirrhinum lopesianum Rothm. Lindernia procumbens (Krocker) Philcox SOLANACEAE Mandragora officinarum L. THYMELAEACEAE Thymelaea broterana P. Cout. UMBELLIFERAE Bunium brevifolium Lowe VIOLACEAE Viola athois W. Becker Viola cazorlensis Gandoger
1.10.6. Bilaga 6 – bilaga V livsmiljödirektivet
Bilaga 6
Detta är en förteckning över samtliga arter som anges i bilaga V till livsmiljödirektivet.
Arterna har enligt livsmiljödirektivet ett sådant unionsintresse att insamling i naturen och exploatering kan bli föremål för särskilda förvaltningsåtgärder.
Tabell 1.10 Livsmiljödirektivet bilaga V djur
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
RYGGRADSDJUR DÄGGDJUR RODENTIA Castoridae
S
bäver Castor fiber (de finska, svenska, lettiska, litauiska, estniska och polska populationerna) Cricetidae Cricetus cricetus (de ungerska populationerna) CARNIVORA Canidae guldschakal Canis aureus
S Varg (ej svenska populationer)
Canis lupus (de spanska populationerna norr om Duero, de grekiska populationerna norr om 39:e breddgraden, de finska populationerna inom renskötselområden enligt 2 § i Finlands lag nr 848/90 av den 14 september 1990 om renskötsel, de bulgariska, lettiska, litauiska, estniska, polska och slovakiska populationerna) Mustelidae
S
mård Martes martes
S
iller Mustela putorius Felidae
S
lo Lynx lynx (den estniska populationen) Phocidae
S öronlösa sälar Samtliga arter som inte finns upptagna i bilaga IV Viverridae
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Genetta genetta Herpestes ichneumon DUPLICIDENTATA Leporidae
S
skogshare Lepus timidus ARTIODACTYLA Bovidae Capra ibex Capra pyrenaica (utom Capra pyrenaica pyrenaica) Rupicapra rupicapra (utom Rupicapra rupicapra balcanica, Rupicapra rupicapra ornata och Rupicapra rupicapra tatrica) GRODDJUR ANURA Ranidae
S ätlig groda Rana esculenta Rana perezi Rana ridibunda S vanlig groda Rana temporaria FISKAR PETROMYZONIFORMES Petromyzonidae S flodnejonöga Lampetra fluviatilis Lethenteron zanandrai ACIPENSERIFORMES Acipenseridae Samtliga arter som inte finns upptagna i bilaga IV CLUPEIFORMES Clupeidae S majfisk och staksill Alosa spp. SALMONIFORMES Salmonidae S harr Thymallus thymallus S sik och siklöja Coregonus spp. (utom Coregonus oxyrhynchus – anadroma populationer i vissa delar av Nordsjön) Hucho hucho
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
S
lax Salmo salar (endast i sötvatten) CYPRINIFORMES Cyprinidae
S asp (fisken) Aspius aspius Barbus spp. Pelecus cultratus Rutilus friesii meidingeri Rutilus pigus SILURIFORMES Siluridae Silurus aristotelis PERCIFORMES Percidae Gymnocephalus schraetzer Zingel zingel RYGGRADSLÖSA DJUR COELENTERATA CNIDARIA Corallium rubrum MOLLUSCA GASTROPODA – STYLOMMATOPHORA S vinbergssnäcka Helix pomatia BIVALVIA – UNIONOIDA Margaritiferidae S flodpärlmussla Margaritifera margaritifera Unionidae Microcondylaea compressa Unio elongatulus ANNELIDA HIRUDINOIDEA – ARHYNCHOBDELLAE Hirudinidae S blodigel Hirudo medicinalis ARTHROPODA CRUSTACEA – DECAPODA Astacidae S flodkräfta Astacus astacus Austropotamobius pallipes Austropotamobius torrentium Scyllaridae
S=förekommer i Sverige
Svenskt namn Systematisk grupp och vetenskapligt namn
Scyllarides latus INSECTA – LEPIDOPTERA Saturniidae Graellsia isabellae
1.10.7. Bilaga 7 – nationell fridlysning
Bilaga 2 Fridlysning enligt 6, 8 och 9 §§ Detta är en förteckning över de arter som omfattas av fridlysning enligt någon av bestämmelserna i 6, 8 och 9 §§. För varje art anges den fridlysning som gäller och det geografiska område som fridlysningen gäller i.
Bilaga 7 Arter som är fridlysta enligt svenska regler. Arterna kräver noggrant skydd enligt en nationell svensk bedömning eller till följd av ett internationellt åtagande.
För varje art anges den fridlysning som gäller och det geografiska område som fridlysningen gäller i.
Framför artens namn har angivna bokstavsmarkeringar följande innebörd.
R: Arten behöver skydd för sina fortplantningsområden (reproduktionsområden).
-----------------------------------------------------------------------------
1.10.8. Bilaga 8 – Information som ska framgå av livsmiljöunderlag
Av ett livsmiljöunderlag ska följande information framgå i den mån den finns tillgänglig för länsstyrelsen.
1. En allmän beskrivning av länet. Vilka typer av livsmiljöer som finns i länet; en kartläggning där arter, områden, strukturer och funktioner, historisk markanvändning, med mera som är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden och typer av värden lokaliseras.
2. En beskrivning av för arterna gynnsamma förhållanden, för de olika livsmiljötyper som är av betydelse för de arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljöbalken, hotade enligt rödlistan eller regionalt prio-
riterade och som finns i länet. En beskrivning av vilka naturligt förekommande arter som förväntas finnas och som ska bevaras i livskraftiga populationer i dessa livsmiljöer, gällande fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter
3. En beskrivning av vilka fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter som är naturligt förekommande i länet. Sekretess kan behövas för vissa geografiska uppgifter om fynd av särskild känsliga arter.
4. Vilka fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter som är i behov av aktiva bevarandeåtgärder. En översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot med mera.
5. En karta där viktiga livsmiljöer för arter i behov av bevarandeåtgärder har markerats.
6. En karta där redan skyddade områden markeras. Kartan ska åtföljas av en beskrivning av eventuella föreskrifter som följer med skyddet samt hur dessa påverkar för området relevanta arter.
7. Redovisning av var naturmiljöer behöver restaureras eller återskapas.
8. En karta där områden som är i behov av skydd har markerats med angivande av vilken typ av områdesskydd som är aktuellt
9. En tydlig redovisning av brister i kunskapsunderlaget. 10. En referenslista över vilka faktaunderlag som ligger till grund för programmet. En sammanfattning av den information som har lämnats till allmänheten, de samråd som har genomförts och hur samråden har redovisats. 11. När ett livsmiljöunderlag är reviderat ska det dessutom innehålla: – en sammanfattning av alla förändringar och revideringar som har gjorts sedan den föregående versionen, – en sammanställning av resultatet av övervakningen enligt 65 § artskyddsförordningen av oavsiktligt dödade eller oavsiktligt fångade arter samt information om resultatet av de forsknings- eller bevarandeåtgärder som vidtagits för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. –Analys av vilka förstärkningsåtgärder som behövs, exempelvis i form av restaurering eller nyanläggning av miljöer för att förstärka ekologiska samband/konnektivitet i landskapet, eller för att tillskapa mer yta av livsmiljöer som har försvunnit eller degenererat.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.11. Förordning om ändring i jaktförordningen (1987:905)
Härigenom föreskrivs i fråga om jaktförordningen (1987:905)
dels att 8, 10 a, 15 d, 20, 20 a, 21, 26, 31, 58, 58 a §§ ska ha följande
lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 41 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 §30
Inom ett vilthägn som uppfyller de krav som Naturvårdsverket har föreskrivit får djur av den viltart som hägnet är avsett för jagas trots bestämmelserna om fredning.
För användning av hund gäller dock bestämmelserna i 16 §. Inom en anläggning för hållande av fåglar i fångenskap får
ägg plockas trots bestämmelserna om fredning.
Inom en anläggning för hållande av fåglar i fångenskap får,
trots bestämmelserna om fredning, sådana ägg samlas in som avses i 8 kap. 12 § andra stycket miljöbalken eller enligt vad som följer av villkor i tillståndet för hägnet.
10 a §31
Vid jakt får endast sådana vapen och andra jaktmedel användas som uppfyller de krav som Naturvårdsverket föreskriver.
I fråga om vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter, bäver, valar
och fladdermöss samt i fråga om
annat vilt som i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845)
har markerats med N, n eller F är
det förbjudet att för fångst eller dödande använda medel eller metoder som anges i bilaga 5 till denna förordning eller andra medel eller metoder som inte är
I fråga om vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter, bäver, valar, fladdermöss och myskoxe samt i fråga om annat vilt som i bilaga 4
och 6 till artskyddsförordningen
(2007:845) är det förbjudet att för fångst eller dödande använda medel eller metoder som anges i bilaga 5 till denna förordning eller andra medel eller metoder som inte är selektiva och som
30 (1998:1000). 31 (2019:174).
selektiva och som lokalt kan medföra att populationen av arten försvinner eller utsätts för en allvarlig störning. Snaror får dock användas för jakt efter dalripa och fjällripa norr om 58 nordlig bredd.
lokalt kan medföra att populationen av arten försvinner eller utsätts för en allvarlig störning. Snaror får dock användas för jakt efter dalripa och fjällripa norr om 58 nordlig bredd.
Vid jakt med skjutvapen får vapnet inte gillras.
15 d §32
I fråga om vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter, bäver, mård, iller, skogshare och fladdermöss samt i fråga om annat vilt som i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845) har markerats med N, n eller F får föreskrifter eller beslut enligt 15 §, 15 a § första stycket, 15 b § eller 15 c § denna förordning meddelas endast om
I fråga om vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter, bäver, mård, iller, skogshare, fladdermöss och
myskoxe samt i fråga om annat
vilt som anges i bilaga 4 och 6 till artskyddsförordningen (2007:845) får föreskrifter eller beslut enligt 15 §, 15 a § första stycket, 15 b § eller 15 c § denna förordning meddelas endast om
1. det inte finns någon annan lämplig lösning,
2. upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde inte försvåras, och
3. föreskriften eller beslutet behövs av något sådant skäl som anges i 23 a § eller 31 § första stycket denna förordning.
20 §33
Trots bestämmelsen i 31 § första stycket jaktlagen (1987:259) gäller följande.
1. Jakt får bedrivas från båt försedd med motor under förutsättning att motorn är avstängd och minst en minut förflutit sedan motorn stängts av.
2. Den som jagar för att förebygga skada av vilt får använda ett motordrivet fordon vid jakt som bedrivs på särskilt uppdrag av den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet.
3. Motordrivna fordon får användas vid jakt i vilthägn efter den art som hägnet är avsett för. Första stycket 2–3 gäller inte vid jakt som avser vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter, mård, iller, bäver, skogshare, sälar, valar, fladdermöss eller som avser annat vilt som har markerats med N, n
eller F i bilaga 1 till artskydds-
förordningen (2007:845).
Första stycket 2–3 gäller inte vid jakt som avser vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter, mård, iller, bäver, skogshare, sälar, valar, fladdermöss, myskoxe eller som avser annat vilt som anges i bilaga 4 och 6 till artskyddsförordningen (2007:845).
20 a §34
Trots bestämmelsen i 31 § första stycket jaktlagen (1987:259) får en rullstolsburen person med bestående rörelsehinder jaga däggdjur från ett motordrivet fordon under förutsättning att motorn är avstängd.
Om jakten avser björn, varg, järv, lo, utter, mård, iller, bäver, skogshare, fladdermöss eller sådant annat vilt som har markerats med
N, n eller F i bilaga 1 till art-
skyddsförordningen (2007:845) krävs dock att tillstånd i det enskilda fallet har meddelats av Naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Sådan jakt får påbörjas när minst fem minuter förflutit sedan motorn stängts av.
Om jakten avser björn, varg, järv, lo, utter, mård, iller, bäver, skogshare, fladdermöss, myskoxe eller sådant annat vilt som anges i bilaga 4 och 6 till artskyddsförordningen (2007:845) krävs dock att tillstånd i det enskilda fallet har meddelats av Naturvårdsverket eller länsstyrelsen. Sådan jakt får påbörjas när minst fem minuter förflutit sedan motorn stängts av.
Beslut om tillstånd enligt andra stycket meddelas av den myndighet som i det enskilda fallet prövar om jakt får bedrivas efter björn, varg, järv, lo, utter och fladdermöss. I övriga fall meddelas sådant tillstånd av länsstyrelsen. Om flera län är berörda och det är länsstyrelsen som beslutar om tillstånd, prövas frågan av länsstyrelsen i det län där huvuddelen av marken är belägen.
34 (2018:632).
21 §35
Utöver vad som följer av 20, 20 a och 20 b §§ får den myndighet som beslutar om jakten i det enskilda fallet besluta om undantag från förbudet i 31 § första stycket jaktlagen (1987:259) i fråga om jakt efter björn, varg, järv, lo, utter, valar och fladdermöss samt när det är fråga om jakt som avses i 24 § eller 31 § första stycket 1 denna förordning. I övriga fall får länsstyrelsen besluta om sådana undantag. Om flera län är berörda och det är länsstyrelsen som beslutar om undantag, prövas frågan av länsstyrelsen i det län där huvuddelen av marken är belägen.
I fråga om vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter, bäver, mård, iller, skogshare, vikare, valar och fladdermöss samt i fråga om andra vilt levande djurarter som har
markerats med N, n eller F i bilagan till artskyddsförordningen
(2007:845) får undantag medges endast om
I fråga om vilda fåglar, björn, varg, järv, lo, utter, bäver, mård, iller, skogshare, vikare, valar, fladdermöss och myskoxe samt i fråga om andra vilt levande djurarter som anges i bilaga 4 och 6 till artskyddsförordningen (2007:845) får undantag medges endast om
1. det inte finns någon annan lämplig lösning,
2. upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde inte försvåras, och
3. undantaget behövs för att en sådan begränsad jakt som avses i 23 c § ska kunna genomföras eller behövs av något sådant skäl som anges i 23 a § eller 31 § första stycket denna förordning.
26 §36
För att förebygga skador av vilt får jakträttshavare bedriva jakt under de tider och övriga villkor som anges i bilaga 4 till denna förordning. Vidare får sådan jakt bedrivas av personer som avses i 23 § första stycket jaktlagen (1987:259) under de tider som anges i punkterna 2–4 samt, när det gäller vildkanin, punkten 1 i bilaga 4.
Vid jakt som avses i första stycket får ingrepp även göras i fåglars bon och fåglars ägg förstöras.
Fågelägg som härrör från jakt enligt första och andra stycket ska
förstöras om inte annat har meddelats i beslut om skyddsjakt.
Den som jagar med stöd av första eller andra stycket är skyldig att till länsstyrelsen lämna de uppgifter om jakten som Naturvårdsverket föreskriver. Länsstyrelsen är skyldig att årligen till Naturvårdsverket överlämna dessa uppgifter.
31 §37
Även om jakt annars inte är tillåten får genom föreskrifter eller beslut i det enskilda fallet
1. Naturvårdsverket ge tillstånd till jakt om det behövs för forsknings- eller utbildningsändamål, för återinplantering eller återinförande av en art eller för den uppfödning som krävs för detta, och
2. länsstyrelsen ge tillstånd till en selektiv jakt efter ett litet antal djur under strängt kontrollerade förhållanden, om det behövs för att tillgodose viltförvaltningen.
En förutsättning för att jakt enligt första stycket ska kunna tillåtas är att det inte finns någon annan lämplig lösning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Tillstånd enligt första stycket 2 får inte avse arter som i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845) har markerats
med N eller n.
En förutsättning för att jakt enligt första stycket ska kunna tillåtas är att det inte finns någon annan lämplig lösning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Tillstånd enligt första stycket 2 får inte avse myskoxe,
järv eller arter som anges i bi-
laga 4 till artskyddsförordningen (2007:845).
Innan Naturvårdsverket ger ett tillstånd enligt första stycket 1 ska verket höra Havs- och vattenmyndigheten, om tillståndet gäller jakt efter vilt som lever i hav eller vatten.
Länsstyrelsen ska årligen till Naturvårdsverket lämna de uppgifter om medgivna tillstånd som verket begär.
37 (2011:645).
41 b §
I en anläggning för pälsproduktion ska det finnas fällor för fångst av djur som kommit lösa i hägnet. Det ska finnas ett sådant antal fällor som motiveras av anläggningens storlek och antalet djur i denna. Fällorna ska hållas gillrade och i ett sådant skick och under sådan tillsyn att fångst kan ske kontinuerligt.
58 §38
I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol.
Följande beslut enligt denna förordning får inte överklagas:
1. Naturvårdsverkets beslut i ett överklagat ärende,
2. länsstyrelsens beslut enligt 4 § om beslutet avser något annat än registrering av kronhjortsområde,
3. Naturvårdsverkets eller länsstyrelsens beslut enligt 9 § andra eller tredje stycket,
4. Naturvårdsverkets eller länsstyrelsens beslut enligt 15 §, 15 a § första stycket och 15 b §,
5. Naturvårdsverkets beslut enligt 24 a §,
6. Polismyndighetens beslut enligt 30 §,
7. Naturvårdsverkets beslut enligt 38 §,
8. Polismyndighetens beslut i frågor om ersättning enligt 40 a § tredje stycket eller 40 b §,
9. länsstyrelsens beslut enligt 47 § första stycket, och 10. länsstyrelsens beslut enligt 52 d §. Andra beslut av länsstyrelsen än de som anges i 1–4 nedan får överklagas till Naturvårdsverket:
1. beslut som anges i andra stycket,
2. beslut om avgift enligt 52 b och 52 c §§,
3. beslut om jakt efter vilda fåglar eller beslut om jakt efter björn, varg, järv, lo eller någon annan art som har markerats med
3. beslut om jakt efter vilda fåglar eller beslut om jakt efter björn, varg, järv, lo eller någon annan art som anges i bilaga 4
38 (2018:639).
N eller F i bilaga 1 till artskydds-
förordningen (2007:845), och
eller 6 till artskyddsförordningen
(2007:845), och
4. beslut om undantag eller tillstånd enligt 15 a § andra stycket, 20 a § andra stycket, 20 b eller 21 §§.
Andra beslut av Polismyndigheten än de som anges i andra stycket får överklagas till länsstyrelsen.
58 a §39
Ärenden om jakt efter vilda fåglar, björn, varg, järv, lo eller annan art som är markerad med
N eller F i bilaga 1 till artskydds-
förordningen (2007:845) ska handläggas skyndsamt.
Ärenden om jakt efter vilda fåglar, björn, varg, järv, lo eller annan art som anges i bilaga 4
eller 6 till artskyddsförordningen
(2007:845) ska handläggas skyndsamt.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
39 (2016:556).
1.12. Förordning om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen
Härigenom föreskrivs att 2 kap.1, 5, 6, 22 §§ förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
1 §40
I detta kapitel finns föreskrifter om fisket och vattenbruket. Detta kapitel ska inte tillämpas i den utsträckning det strider mot särskilda föreskrifter i 2 a kap. om Torneälvens fiskeområde.
Detta kapitel ska inte heller tillämpas i den utsträckning det strider mot bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av det kapitlet.
5 §41
Det är förbjudet att fiska mal, flodpärlmussla och sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845) har markerats
med N.
Det är förbjudet att fiska mal, flodpärlmussla och sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som
anges i bilaga 4 till artskyddsför-
ordningen (2007:845)
6 §42
Fiske får inte bedrivas med gift, sprängämnen eller andra bedövande eller dödande ämnen, elektrisk ström, skjutvapen eller sådana redskap som fisken kan spetsas med. Fiske med ålsax, vars tänder är högst sex millimeter, är dock tillåtet.
Huggkrok får användas för att bärga fisk som har fångats med andra redskap.
Hummer eller krabba får inte fångas vid dykning. I fråga om sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och
I fråga om sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och
40 (2010:1114). 41 (2007:956). 42 (2007:956).
vattenlevande blötdjur som i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845)har markerats med N
eller F är det förbjudet att för
fiske använda medel eller metoder som inte är selektiva och som lokalt kan medföra att populationen av arten försvinner eller utsätts för en allvarlig störning.
vattenlevande blötdjur som an-
ges i bilaga 4 och 6 till artskydds-
förordningen (2007:845) är det förbjudet att för fiske använda medel eller metoder som inte är selektiva och som lokalt kan medföra att populationen av arten försvinner eller utsätts för en allvarlig störning.
22 §43
I fråga om sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845) har markerats
med N, får undantag från be-
stämmelserna i 5 § denna förordning föreskrivas eller medges endast om de förutsättningar som anges i 14 § artskyddsförord-
ningen är uppfyllda.
I fråga om sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som an-
ges i bilaga 4 till artskyddsför-
ordningen (2007:845), får undantag från bestämmelserna i 5 § denna förordning föreskrivas eller medges endast om de förutsättningar som anges i 8 kap. 22 §
miljöbalken är uppfyllda.
I fråga om sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som i bilaga 1 till artskyddsförordningen
har markerats med N eller F, får
undantag från bestämmelserna i 6 § denna förordning föreskrivas eller medges endast om de förutsättningar som anges i 14 § art-
skyddsförordningen är uppfyllda.
I fråga om sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som an-
ges i bilaga 4 och 6 till artskydds-
förordningen, får undantag från bestämmelserna i 6 § denna förordning föreskrivas eller medges endast om de förutsättningar som anges i 8 kap. 22 § miljöbalken är uppfyllda.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
43 (2007:956).
1.13. Förordning om ändring i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.
dels att 1 och 9 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 3 a och 5 a §§, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §44
Denna förordning har till syfte att
1. förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare spridning här,
2. förhindra en inplantering av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna, och
2. förhindra en inplantering av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna,
3. tillgodose djurskyddsintresset.
3. tillgodose djurskyddsintresset, och
4. förhindra otillåten handel med arter som omfattas av rådets förordning (EG 338/97) samt att tillgodose skydd för fridlysta arter.
Förordningen ska inte tillämpas vid sådan förflyttning av djur från Finland eller Norge som görs i anledning av renskötseln och sker enligt internationella överenskommelser, utom när det gäller förebyggande av smittsamma djursjukdomar vid införsel enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”).
3a §
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om villkor för införsel eller utförsel av djur och växter som
44 (2021:256).
avses i bilaga 7 till artskyddsförordningen (2007:845) .
5 a §
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om hur kontrollen ska genomföras vid införsel av fridlysta arter.
9 §
Vid införsel från land inom Europeiska unionen av djur och produkter av djur får en transport stoppas under färd till destinationsorten om
1. det finns särskild anledning att misstänka förekomst av smittsam sjukdom,
2. det finns anledning att misstänka att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur,
3. medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt, eller
4. de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda.
3. medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt,
4. de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda,
5. det finns anledning att misstänka olaglig transport av arter listade i rådets förordning (EG) 338/97, eller
6. det finns anledning att misstänka transport av fridlysta arter.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.14. Förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen ((1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
dels att 16 och 20 §§ ska ha följande lydelse,
dels att bilagorna 2 och 3 ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 8 c §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 c §
Ett biotopskyddsområde till skydd för områden som anges i bilaga 2 och 3 och har markerats med A ska omfatta minst 5 hektar och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som området avser att bevara.
16 §45
Myndigheterna ska prioritera skyddsarbetet för de områden som har förtecknats enligt 15 §. Inom ramen för sina befogenheter och ansvarsområden ska myndigheterna vidta de åtgärder som behövs eller är lämpliga med hänsyn till det skyddsintresse som föranlett att ett område förtecknats. I fråga om sådana områden som avses i 15 § andra stycket 1–3 ska myndigheterna särskilt bevaka att en gynnsam bevarandestatus bibehålls eller återställs för berörda livsmiljöer och arter. Särskild hänsyn ska tas till prioriterade arter och prioriterade livsmiljötyper.
Med prioriterad art och prioriterad livsmiljötyp avses en sådan art eller livsmiljötyp som i bilaga 1 till artskyddsförordningen
Med prioriterad art och prioriterad livsmiljötyp avses en sådan art eller livsmiljötyp som i bilaga 3 till artskyddsförordningen
45 (2007:849).
(2007:845) eller bilaga 4 till denna förordning har markerats med P.
(2007:845) har markerats med * eller i bilaga 4 till denna förordning har markerats med P.
Med bevarandestatus för en livsmiljö avses summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. En livsmiljös bevarandestatus anses gynnsam när
1. dess naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande,
2. den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och
3. bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam. Med bevarandestatus för en art avses summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. En arts bevarandestatus anses gynnsam när
1. uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö,
2. artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och
3. det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.
20 §46
Om en tillåtlighetsprövning enligt 7 kap. 29 § miljöbalken avser en verksamhet eller åtgärd som kan påverka miljön i ett område som innehåller en prioriterad art eller en prioriterad livsmiljötyp, får vid prövningen hänsyn tas till endast sådana omständigheter som rör
1. människors hälsa,
2. den allmänna säkerheten,
3. väsentliga miljöskyddsintressen, eller
4. andra tvingande förhållanden som har ett allt överskuggande allmänintresse.
46 (2010:1189).
I fråga om sådana omständigheter som avses i första stycket 4 ska Europeiska kommissionen ges tillfälle att yttra sig innan ärendet avgörs.
Med prioriterad art och prioriterad livsmiljötyp avses en sådan art eller livsmiljötyp som i bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845) eller bilaga 4 till denna förordning har markerats med P.
Med prioriterad art och prioriterad livsmiljötyp avses en sådan art eller livsmiljötyp som i bilaga 3 till artskyddsförordningen (2007:845) har markerats med * eller i bilaga 4 till denna förordning har markerats med P.
Bilaga 2
47
Särskilt skyddsvärda mark- och vattenområden som avses i 6 och
7 a §§
Brandfält Lövbrännor Äldre naturskogsartade skogar Örtrika allundar Ravinskogar Mindre vattendrag och småvatten med omgivande mark Örtrika sumpskogar Äldre sandskogar Äldre betespräglade skogar Kalkmarksskogar Rik- och kalkkärr Alkärr Hassellundar och hasselrika skogar Källor med omgivande våtmarker Myrholmar Ras- eller bergbranter Mark med mycket gamla träd Strand- eller svämskogar Strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsentlig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad.
A – Mark- och vattenområden som behövs för att bevara livsmiljöer för arter som skyddas en-
47 (2010:319).
ligt 8 kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. miljöbalken .
Bilaga 3
48
Särskilt skyddsvärda mark- och vattenområden som avses i 7 och
7 a §§
Rik- och kalkkärr i jordbruksmark Ängar Naturbetesmarker Naturliga vattendrag Ras- eller bergbranter Naturliga vattenfall med omgivande mark Naturliga forsar med omgivande mark Naturliga sjöutlopp med omgivande mark Mynningsområden vid havskust Rev av ögonkorall Naturliga sjöar och andra vatten som är naturligt fisktomma Helt eller delvis avsnörda havsvikar Grunda havsvikar Ålgräsängar Biogena rev Strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller missgynnade arter eller som har en väsentlig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad
A – Mark- och vattenområden som behövs för att bevara livsmiljöer för arter som skyddas enligt 8 kap. miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. miljöbalken .
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
48 (2010:319).
1.15. Förordning om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:904) om anmälan för samråd
dels att 6 och8 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 8 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §49
Den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning som skall äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalkenskall anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning som ska äga rum på hans mark, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalkenska anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark
skall tas ur jordbruksproduktion skall anses ha gjort anmälan för
samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
Den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark
ska tas ur jordbruksproduktion ska anses ha gjort anmälan för
samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
Den som avser vidta en åtgärd som inte kräver tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken eller dispens från 8 kap. 21–23 §§ men som kan antas påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer i strid med bestämmelserna i 8 kap. miljö-
49 (2005:1155).
balken ska anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .
8 §
Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalkenskall vara skriftlig och åtföljas av en karta samt innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten eller åtgärden. En anmälan skall även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
Anmälan för samråd skall vidare innehålla uppgifter om fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs av verksamheten eller åtgärden.
Anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalkenska vara skriftlig och åtföljas av en karta samt innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten eller åtgärden. En anmälan ska även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken.
Anmälan för samråd ska vidare innehålla uppgifter om fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs av verksamheten eller åtgärden.
Anmälan som avser åtgärd som påverkar vilda fåglar eller arter som anges i bilaga 4, 5 eller 7 till artskyddsförordningen (2007:845) ska härutöver innehålla
a. en redovisning av om åtgärden kan komma att påverka dessa arter samt en redovisning av de åtgärder som planeras för att försäkra sig om att åtgärden inte riskerar att överträda de förbud som följer av reglerna i 8 kap. miljöbalken . Redovisningarna ska ta utgångspunkt i aktuellt livsmiljöunderlag.
b. en redogörelse för den övervakning av oavsiktligt dödande eller fångande av djur som omfattas av fridlysningsbestämmelsen
i 8 kap. 14 § som planeras för verksamheten eller åtgärden.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får efter samråd med Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter meddela föreskrifter om vilka ytterligare uppgifter en sådan anmälan skall innehålla.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får efter samråd med Riksantikvarieämbetet och andra berörda myndigheter meddela föreskrifter om vilka ytterligare uppgifter en sådan anmälan ska innehålla.
8 a §
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter som närmare reglerar förutsättningarna för allmänhetens deltagande i samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken .
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.16. Förordning om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbedömningsförordningen (2017:966)
dels att 19 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 4 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 b §
Ett livsmiljöunderlag enligt 8 kap. 5 § miljöbalken ska inte antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 3 § första stycket miljöbalken .
19 §
Miljökonsekvensbeskrivningen ska utöver det som anges i 6 kap. 35 § miljöbalken innehålla
1. uppgifter om beredskapen för och föreslagna insatser vid allvarliga olyckor, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning,
2. en redogörelse för de prognos- och mätmetoder, underlag och informationskällor som har använts med uppgift om eventuella brister och osäkerheter i metoderna och underlagen,
3. en referenslista med uppgifter om de källor som har använts, och
4. uppgifter om hur kravet på sakkunskap i 15 § är uppfyllt.
5. En redogörelse för den övervakning av oavsiktligt dödande eller fångande av andra djur än fåglar som avses i 8 kap. 20 p. 5 § som planeras för verksamheten eller åtgärden.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.17. Förordning om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)
Härigenom föreskrivs att 2 kap.7, 8 och 10 §§miljötillsynsförordningen (2011:13) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
7 §
Länsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om
1. nationalparker,
2. strandskyddet i sådana områden eller i fråga om sådana anläggningar, vägar och järnvägar som omfattas av länsstyrelsens dispensprövning enligt 7 kap. 18 a § miljöbalken,
3. marinvetenskaplig forskning inom svenskt sjöterritorium enligt 7 kap. 23 § miljöbalken,
4. förordning (EG) nr 338/97, och
4. förordning (EG) nr 338/97,
utom såvitt avser kommersiella aktiviteter med timmer- och trävaror som avser en trädart som finns upptagen i förordning (EG) nr 338/97, och
5. förordning (EG) nr 865/2006.
8 §
Länsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om
1. naturreservat, kulturreservat, naturminnen och vattenskyddsområden som har beslutats av länsstyrelsen,
2. biotopskyddsområden som inte ligger på mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429) och som har beslutats av regeringen eller länsstyrelsen,
3. djur- och växtskyddsområden som länsstyrelsen har meddelat föreskrifter om enligt 7 kap. 12 § miljöbalken,
4. miljöskyddsområden enligt 7 kap.19 och 20 §§miljöbalken, utom områden som har inrättats i anslutning till en verksamhet som omfattas av försvarsinspektören för hälsa och miljös ansvar för tillsyn enligt 4 § eller av kommunens ansvar för tillsyn enligt 31 §,
5. områden och föremål som omfattas av ett interimistiskt beslut meddelat av länsstyrelsen enligt 7 kap. 24 § miljöbalken,
6. verksamheter och åtgärder som kan påverka miljön i ett sådant område som avses i 7 kap. 27 § miljöbalken, utom den tillsyn som omfattas av länsstyrelsens ansvar enligt 7 §, kommunens ansvar enligt 9 § eller Skogsstyrelsens ansvar enligt 10 §,
7. skötsel av jordbruksmark och annan markanvändning vid jordbruket enligt 7, 8 och 12 kap. miljöbalken,
8. skydd för biologisk mångfald enligt 8 kap. 1–4 §§miljöbalken,
8. skydd för biologisk mångfald enligt 8 kap. miljöbalken, utom
vad gäller 5 § samma kapitel.
9. verksamheter och åtgärder som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken, utom den tillsyn som omfattas av Skogsstyrelsens ansvar enligt 10 §,
10. vilthägn enligt 12 kap. 11 § miljöbalken, 11. stängselgenombrott enligt 26 kap. 11 § miljöbalken, och 12. förordning (EU) nr 1143/2014, utom den tillsyn som omfattas av Skogsstyrelsens ansvar enligt 10 §.
Länsstyrelsen får överlåta uppgiften att utöva tillsyn enligt första stycket åt en kommunal nämnd enligt 1 kap. 19 och 20 §§.
10 §50
Skogsstyrelsen har ansvar för tillsynen i fråga om
1. biotopskyddsområden på sådan mark som omfattas av bestämmelser i skogsvårdslagen (1979:429) och som Skogsstyrelsen har beslutat om,
2. avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling, kalkning i skogsmark och andra skogsbruksåtgärder, i den mån verksamheterna och åtgärderna är sådana
som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av skogsvårdslagen ,
2. avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling, kalkning i skogsmark och andra skogsbruksåtgärder, i den mån verksamheterna och åtgärderna omfattas av
skogsvårdslagen och är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken eller påverkar arter som regleras av 8 kap.9–12, 13–19 och 21– 23 §§miljöbalken eller dessa arters livsmiljöer,
50 Senaste lydelse (2018:1940).
3. avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling, kalkning i skogsmark och andra skogsbruksåtgärder, om verksamheterna eller åtgärderna kan påverka miljön i ett sådant område som avses i 7 kap. 27 § miljöbalken,
och
3. avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling, kalkning i skogsmark och andra skogsbruksåtgärder, om verksamheterna eller åtgärderna kan påverka miljön i ett sådant område som avses i 7 kap. 27 § miljöbalken,
4. hantering enligt förordning (EU) nr 1143/2014, om hanteringen avser en skogsträdart av unionsbetydelse avsedd för virkesproduktion på sådan mark som omfattas av bestämmelser i skogsvårdslagen.
4. hantering enligt förordning (EU) nr 1143/2014, om hanteringen avser en skogsträdart av unionsbetydelse avsedd för virkesproduktion på sådan mark som omfattas av bestämmelser i skogsvårdslagen, och
5. kommersiella aktiviteter med timmer- och trävaror som avser en trädart som finns upptaget i förordning (EG) nr 338/97.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.18. Förordning om ändring i förordning (2007:667) om allvarliga miljöskador
Härigenom föreskrivs att 4 § förordning (2007:667) om allvarliga miljöskador ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §51
Vid bedömningen av om en skada är en allvarlig miljöskada enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken ska det tas särskild hänsyn till om skadan har en betydande negativ effekt när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för
1. en skyddad djur- eller växtart som har markerats med bok-
staven B, N eller n i bilaga 1 till
artskyddsförordningen (2007:845), eller
1. myskoxe eller järv eller en skyddad djur- eller växtart som
anges i bilaga 1, 3, eller 4 till
artskyddsförordningen (2007:845), eller
2. livsmiljön för en sådan art som avses i 1, om skadan avser
a) ett naturområde som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2 miljöbalken, eller
b) ett djurs fortplantningsområde eller viloplats som skyddas enligt föreskrifter som har
meddelats med stöd av 8 kap. 1 §
b) ett djurs fortplantningsområde eller viloplats som skyddas enligt 8 kap. miljöbalken.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
51 (2013:267).
1.19. Förordning om ändring i förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 § förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
2 §52
Den som importerar, exporterar eller bedriver verksamhet som avses i 26, 35 eller 40 § artskyddsförordningen (2007:845) ska betala avgift för prövning och tillsyn enligt den förordningen, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem eller kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tilllämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.
Den som importerar, exporterar eller bedriver verksamhet som avses i 8 kap. 24 c, 30 och
31 §§miljöbalkenska betala av-
gift för prövning och tillsyn enligt den förordningen, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem eller kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tilllämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
52 (2007:848).
1.20. Förordning om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk
Härigenom föreskrivs att 4 § förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Myndigheten ska
1. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
2. samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap, och
3. skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlingslandskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.
4. verka för skydd av vilda djur- och växtarter i nationell och internationell handel.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.21. Förordning om ändring i förordning (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen
Härigenom föreskrivs att 4 § förordning (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §53
Myndigheten ska
1. utöva tillsyn över att lagstiftning där Skogsstyrelsen har angetts som tillsynsmyndighet följs,
2. ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till 1 §,
3. bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas enligt 1 §,
4. verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling,
5. samordna uppföljning, utvärdering och rapportering i fråga om miljökvalitetsmålet Levande skogar,
6. medverka i frågor om samhällsplanering för en hållbar utveckling och hushållning med naturresurser, och
7. samordna genomförande, utveckling, uppföljning och rapportering av det mål för friluftslivspolitiken som riksdagen har fastställt.
8. pröva frågor gällande dispens från fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. miljöbalken i samband med sådana ärenden som handläggs inom ramen för myndighetens lagstadgade uppdrag.
Uppgiften i första stycket 7 avser tillgång till natur för friluftsliv på skogsmark.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
53 (2016:107).
1.22. Förordning om ändring i förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket
Härigenom föreskrivs att 4 § förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
1. ansvara för central tillsynsvägledning,
2. samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
3. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna Naturvårdsverkets synpunkter tidigt i processen,
4. delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön,
5. vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete,
6. samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv,
7. utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen,
8. i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, uppföljning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljöövervakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde,
9. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete,
10. samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön,
11. göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda,
12. ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken,
13. ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de bidrag som omfattas av förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande,
14. förvärva och förvalta värdefulla naturområden för statens räkning,
15. ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker,
16. verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas,
17. samordna myndigheternas arbete när det gäller friluftsliv och samverka med andra berörda i sådana frågor,
18. verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft, 19. ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen, 20. verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för samhället och enkel för konsumenterna,
21. samordna myndigheternas arbete när det gäller omgivningsbuller, och
22. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (2011:840).
23. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i landmiljöer.
24. verka för skydd av vilda djur- och växtarter i nationell och internationell handel.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
1.23. Förordning om värden för fridlysta djur och växter
1 § Denna förordning är meddelad med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken.
2 § I denna förordning anges de värden för arter av fridlysta djur och växter som ska användas vid förverkande av exemplar av sådana arter. Värdena får även användas annars när värdet av ett djur eller en växt ska beräknas.
3 § Värdet på en unge som lämnat boet motsvarar värdet på en vuxen individ.
För ungar som inte lämnat boet motsvaras en vuxen individ hos däggdjuren av en eller flera ungar i boet, hos fåglarna av ägg i boet eller en eller flera ungar i boet och hos andra djur av ett eller flera ägg, en larv, en grupp larver eller en puppa.
I fråga om arter markerade med E är värdet på ett enstaka ägg eller en enstaka unge detsamma som det riktgivande värdet på en vuxen individ.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.
2. Uppdragen och genomförandet
2.1. Utredningens uppdrag
I utredningsdirektivet1 anges två områden som utredningen har haft att arbeta med. Dessa två huvudområden har handlat om fridlysning och ersättning och därmed sammanhängande frågor respektive om artskyddsbrottslighet och därmed sammanhängande frågor. Därtill rymmer översynen av artskyddsförordningen många olika slags frågor, från djurparker till pälsdjursuppfödning.
I det första deluppdraget som handlat om kunskap, fridlysning och ersättningsrätt har utredningen bland annat haft i uppdrag att se över artskyddsförordningen och fridlysningsbestämmelserna för att säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter och att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning samt att regelverket är förenligt med Sveriges EUrättsliga åtaganden. För att värna äganderätten ska rättssäkerheten för markägare och företag stärkas. Det innefattar att säkerställa att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. Utredningen har också, vad gäller kunskap, bland annat haft i uppdrag att analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd. Uppdraget har i denna del omfattat att analysera hur långtgående rådighetsinskränkningar nuvarande fridlysningsbestämmelser ger utrymme för, och bör kunna ge utrymme för. Vidare att utreda om en ersättningsrätt bör införas, och i så fall under vilka förutsättningar sådan ersättning bör lämnas när en fridlysningsbestämmelse medför att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, samt
1 Se bilaga 1.
att utreda beräkning och finansiering av en eventuell ersättning, samt hur en sådan ersättning skulle förhålla sig till statsstödsregelverket.
I uppdraget har det också ingått att göra en utblick till några andra EU-länder, däribland Finland, och jämföra ländernas implementering av fridlysningsreglerna i EU:s naturvårdsdirektiv med Sveriges genomförande.
I det första uppdraget har utredningen varit begränsad på så sätt att det inte ingått i uppdraget att utreda eller lämna författningsförslag som medför en ökad samordning mellan å ena sidan prövningen enligt artskyddsförordningen och å andra sidan lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), minerallagen (1991:45), plan- och bygglagen respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Eventuella författningsförslag får inte heller i övrigt påverka tilllämpningen av dessa lagar eller jakt- och fiskelagstiftningen. Detta har begränsat utredningens möjligheter att lämna förslag i vissa avseenden.
Det andra uppdraget har handlat om att förbättra förutsättningarna för arbetet med att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet, bland annat har ett explicit uppdrag varit att lämna ett förslag till förbud mot samlingar av fågelägg. Uppdraget har också omfattat att utreda och, om det behövs, införa skadestånd vid artskyddsrelaterad brottslighet, samt utreda de förslag som Jordbruksverket lyft i två rapporter, från 2016 respektive 2019. Översynen omfattar de svenska bestämmelserna om bland annat innehav och transport av hotade arter samt handel med dessa. Detta inkluderar att överväga behovet av andra ändringar i lagstiftningen, i syfte att förebygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet. I det andra uppdraget har vi inte haft samma begränsningar som i första uppdraget; utredningen har således inte varit begränsad till exempel i förhållande till jakt- och fiskelagstiftningen.
2.2. Utredningens arbete
För utredningens bedrivande har det funnits ett sekretariat bestående av tre sekreterare (två jurister och en ekolog).
Utredningsuppdraget har varit mycket omfattande och rört sig såväl mellan skiftande rättsområden som skiftande sakområden. Det har omfattat internationell rätt, EU-rätt och nationell rätt, med ut-
blickar mot de finska, tyska, danska och norska regleringarna ifråga om ägg och fridlysning. Det har handlat om förutsättningar för att bedriva jord- eller skogsbruk, om industri och vindkraft, om infrastruktur, turistanläggningar, torv, elledningsgator och om livsvillkoren för olika djur- och växtarter på land, i vattnet och i luften, om hantering av geografisk miljöinformation, om hur utredningsarbetet inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheterna går till, om smugglare, oologer och djurparker, om Tullverkets arbete vid inre gräns, Sveriges ekonomiska zon och om vad som ska hända med beslagtagna levande djur och växter samt om en hel del andra frågor. Materialet har således varit mycket omfattande och komplext.
Den effektiva utredningstiden har, inklusive den förlängning vi begärde och beviljades, varit cirka 10 månader. Allt har således skett inom mycket snäva tidsramar som inte blev mindre snäva av att EUdomstolen meddelade dom i målet Skydda skogen2 den 4 mars 2021 vilket innebar att stora delar som rörde fridlysningsreglerna behövde omtolkas och skrivas om, i ljuset av EU-domstolens dom.
Utredningens arbete har därtill ägt rum under Corona-pandemin vilket innebär att arbetet har bedrivits i det närmaste uteslutande genom digitala verktyg. Möjligen är utredningssekretariatet unikt på så sätt att vi inte har träffats tillsammans en enda gång, i den analoga världen.
För uppdraget att redogöra för några andra länders lagstiftning har vi haft möten med Miljø- og Fødevareministeriet i Danmark, Miljöministeriet i Finland och Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit i Tyskland. Härutöver har vi haft kontakt med domare från förvaltningsdomstolen i Vasa (Finland), Bundesverwaltungsgericht i Leipzig (Tyskland), miljörättsforskare från Danmark och straffrättsforskare från Finland. Vi har också haft flera möten med Skogsutredningen (M 2019:02) i slutskedet av den utredningen. Därtill har vi haft möten med Naturvårdsverket, Birdlife Sverige, WWF, Polismyndigheten, Naturhistoriska riksmuseet, Svensk torv, Lantbrukarnas riksförbund, Jägareförbundet, Björnrike Syd, Svenska djurparksföreningen, Svenska kraftnät, enskilda skogsägare samt deltagit på flera seminarier anordnade av myndigheter och organisationer samt besökt en skogsfastighet i Bollebygd. I arbetet med bilagorna till artskyddsförordningen har utredningen biståtts av jur. stud. Ingrid Forsén. En studie av CITES-konventionens genom-
2 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.
förande har för utredningens räkning gjorts av professorn David Langlet. Konsultföretaget Startpoint advisory har för utredningens räkning studerat ett nollalternativ. Beträffande redovisningen av förslagens konsekvenser har samråd skett med Tillväxtverket.
Utredningen har till sin hjälp haft en expertgrupp med ett mycket brett spektrum av erfarenheter och infallsvinklar vad gäller artskydd och artskyddsbrottslighet. På detta sätt har kunskap tagits till vara från Miljödepartementet, Näringsdepartementet, Finansdepartementet, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk, Åklagarmyndigheten, Trafikverket, Tullverket, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt, Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, Artdatabanken vid Sveriges lantbruksuniversitet, Svensk vindenergi, Lantbrukarnas riksförbund, Svenskt näringsliv, Jordägareförbundet, Södra, Birdlife Sverige, Naturskyddsföreningen och WWF. Vi har genomfört sju möten med expertgruppen och har löpande kommunicerat mellan dessa. Alla expertgruppsmöten har ägt rum digitalt.
Målsättningen i vårt arbete har, trots brist på fysiska möten, varit att ha så stor öppenhet som möjligt relativt expertgruppen. Öppenhet genom att uppmana experterna att komma med idéer och förslag men också genom att lägga fram även mindre färdiga förslag och texter till experterna för synpunkter. Experterna har i flera omgångar haft möjlighet att bidra till arbetet och att påverka de förslag som utredningen nu lägger fram. De har också gjort detta på olika sätt vilket utvecklat och format förslagen till den slutliga versionen. Utredningen har också använt experternas kunskap och erfarenhet genom att ställa direkta frågor till enskilda experter när vi har haft behov av det. Vi har försökt ta in, analysera och dra slutsatser av det som framförts.
Det har funnits ett mycket stort värde i den samlade erfarenhet som funnits i expertgruppen. Av respekt för denna kunskap och erfarenhet har vi har verkligen försökt förstå och jämka samman de synpunkter, argument, tankar, åsikter och idéer som framförts från experterna med det uppdrag vi har fått och den analys vi själva gjort. Ibland har detta sammanjämkande gett välfungerande lösningar, ibland har det gett lösningar som initialt bedömdes kunna fungera bra, tills andra experter har sagt sitt eller pekat på inneboende problem eller rena anomalier som vi inte uppmärksammat tidigare. I en del fall har vi kunnat omforma förslaget, i andra fall har vi tvingats överge det.
Processen har pågått in i det sista, också vad gäller inflödet av synpunkter från experter, med efterföljande analyser och omvärderingar, vilket har inneburit att själva betänkandet omformats, fram till den tidpunkt dokumentet låstes och lämnades till tryck.
3. Definitioner och begrepp
3.1. Biogeografiska regioner
Övervakningen av arter och naturtyper inom EU delas också upp i så kallade biogeografiska regioner, som bygger på både biologiska som geologiska faktorer i landskapet. Bedömning av bevarandestatus utvärderas i varje enskild region. Indelningen i regioner gör det enklare att identifiera gemensamma prioriteringar inom EU och koordinera insatser inom samma region för att bättre kunna bevara arter och naturtyper som lever under liknande naturliga förhållande.
Inom hela EU samordnas miljöövervakningen av arter och naturtyper som rapporteras till livsmiljödirektivet inom totalt 14 olika biogeografiska och marina regioner.
Sverige berörs av fem regioner1:
- Alpin region: fjällkedjan.
- Boreal region: det nordliga barrskogsbältet/taigan, större delen av
Sverige räknas hit.
- Kontinental region (nemoral): Skåne, södra Blekinge, södra Öland och delar av Hallands och Västra Götalands län.
- Marin region, baltisk: Östersjön inklusive Öresund.
- Marin region, atlantisk: Västerhavet.
Gränserna mellan regionerna är inte skarpa, men indelningen ger ändå en indikation om att de naturgivna förutsättningarna i stort varierar mellan olika områden. Det finns även andra modeller för indelning av landskapet, exempelvis använder Skogsstyrelsen en indelning som omfattar fem regioner i landmiljöer: fjällnära, nordligt boreal, sydligt boreal, boreonemoral och nemoral.
1 Naturvårdsverket (2020), Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv, s. 15.
3.2. Biologisk mångfald – definition
Sverige undertecknade 1993 FN:s konvention om biologisk mångfald2 (CBD), där detta och flera andra viktiga begrepp definieras i konventionens artikel 2:
”Biologisk mångfald” variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung, inklusive från bland annat landbaserade, marina och andra akvatiska ekosystem och de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem. ”Biologiska resurser” innefattar genetiska resurser, organismer eller delar av dessa, populationer eller varje annan biotisk komponent hos ekosystem med faktisk eller potentiell användning eller värde för mänskligheten. ”Ekosystem” ett dynamiskt komplex av växt-, djur- och mikroorganismsamhällen och dessas icke-levande miljö som interagerar som en funktionell enhet. ”Hållbart nyttjande” nyttjande av komponenter av biologisk mångfald på ett sätt och i en utsträckning som inte leder till långsiktig minskning av biologisk mångfald, varigenom dess potential att tillgodose nuvarande och kommande generationers behov och förväntningar bibehålls.
3.3. Ekologisk integritet och resiliens
För att bevara artrikedom behöver man förstå och beskriva vad som måste fungera i omvärlden för att arter ska kunna existera. Bevarandet av biologisk mångfald kan därför beskrivas i flera nivåer: från bevarande av arter och livskraftiga populationer av arter till ekologisk integritet och ekologisk resiliens3.
Ett ekosystem sägs ha integritet när dess naturliga komponenter och processer är intakta, utan någon betydande påverkan från människan4. Komponenterna utgörs av gener, arter och grupper av arter medan processerna bland annat omfattar förändringar av livsmiljön, biotiska interaktioner samt närings- och energidynamik. Ekologisk integritet innebär inte ett statiskt tillstånd, utan inkluderar naturliga förändringar.5
2 Konventionen om biologisk mångfald, SÖ 1993:77. 3 Skogsstyrelsen, Angelstam m.fl. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk
mångfald, s. 5.
4 BioScience Vol. 44, Angermeier & Karr, 1994, Biological Integrity versus Biological Diversity as Policy Directives, s. 692. 5 KTH, Zetterberg (2009), Network based tools and indicators for landscape ecological assess-
ments, planning, and design, s. 4.
Ekologisk resiliens innebär förmågan hos ett ekosystem att hantera förändringar och fortsätta utvecklas.6
3.4. Vad är en art?
Vad är egentligen en art? Detta har diskuterats av forskare under lång tid, och har resulterat i ett stort antal olika artdefinitioner. Eftersom nya arter utvecklas gradvis genom evolution är det inte alltid möjligt att på ett entydigt sätt dra gränser mellan olika arter, underarter och andra populationer. Detta är en av anledningarna till att det finns så många olika artbegrepp och till att det ofta är svårt att bestämma sig för hur en viss population ska klassificeras.7
Carl von Linné skapade det morfologiska artbegreppet, som användes fram till början av 1900-talet. Enligt detta system förs individer med gemensamma yttre karaktärer samman i grupper, oavsett om de har gemensam evolutionär historia eller ej.8 Denna syn på artbegreppet tillkom före Darwins evolutionsteori och har därmed behövt omprövas i vissa delar.
En definition har formulerats av den tysk-amerikanske zoologen Ernst Mayr och brukar kallas det biologiska artbegreppet. Enligt detta artbegrepp består arter av individer som förökar sig med varandra, men som inte under naturliga förhållanden förökar sig med individer av andra arter. Detta innebär att olika arter som förekommer i samma område normalt sett inte parar sig med varandra. Anledningar till att olika arter inte parar sig med varandra kan vara att de inte svarar på varandras parningssignaler, deras parningssäsonger infaller vid olika tider eller att de förekommer i olika miljöer. Om de ändå skulle para sig med varandra, till exempel olika arter av änder i fågelparker, eller lejon och tiger i en djurpark, är avkomman ofta steril eller så blir det ingen avkomma alls.
Enligt ett annat av de mest använda artbegreppen, det fylogene-
tiska artbegreppet, utgörs arter av populationer som har en eller flera
gemensamma ärftliga egenskaper som särskiljer dem från alla andra populationer andra arter. Oftast handlar det om skillnader som tar
6 Stockholm Resilience Centre, Moberg & Simonsen, Vad är resiliens? En introduktion till
forskning om social-ekologiska system.
7 SLU Artdatabanken, 15 september 2020, Vad är en art? 8 Forskning & Framsteg (2011-10-04), Art – ett tappert försök att sortera livets mångfald.
sig uttryck i yttre egenskaper, såsom färgteckningar och former hos olika kroppsdelar.
Anhängare av det biologiska artbegreppet betraktar exempelvis sädesärla och gulärla som två arter med vardera flera underarter, eftersom de olika underarterna parar sig flitigt med varandra där deras utbredningar möts. Graden av samhäckning varierar dock, och det är inte helt uppenbart att endast två arter bör erkännas. Enligt det fylogenetiska artbegreppet är emellertid både sädesärlan och gulärlan fler än två arter, eftersom de olika populationerna uppvisar unika egenskaper.
Numera är det vanligt att släktskapet mellan arter studeras med hjälp av DNA-analyser. Individer som antas tillhöra samma art ska ha en gemensam genetisk signatur som skiljer dem från individer av andra arter. Sådana analyser kan dock bjuda på överraskningar, exempelvis genom att avslöja stora skillnader i DNA, utan att olika grupper av individer skiljer sig åt utseendemässigt. I sådana fall kan man ändå konstatera att det rör sig om olika arter, eftersom det uppenbarligen inte har funnits något genetiskt utbyte mellan grupperna på mycket lång tid. Motsatsen kan också förekomma, det vill säga att individer som ser helt olika ut ändå kan vara genetiskt lika och därmed sägas tillhöra samma art.9
3.5. Skyddade arter, fridlysta, fredade, hotade, rödlistade och andra
3.5.1. Skyddade arter
Begreppet skyddade arter sammanfattar arter som omfattas av formellt skydd i vid bemärkelse, och används enligt EU:s miljöbrottsdirektiv för följande10:
1. Arter som skyddas enligt EU:s båda naturvårdsdirektiv: djur och växter som förtecknas i
2. bilaga IV till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om
bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, och
9 Forskning & Framsteg (2014-04-29), Arterna är inte vad de har varit. 10 2 b § EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser.
3. bilaga I till rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om
bevarande av vilda fåglar.
4. Arter som är CITES-listade: djur och växter som förtecknas i bilagorna A eller B till rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.
3.5.2. Fridlysta arter
Fridlysta arter omfattas av formellt skydd enligt lag.
Begreppet fridlysning är svenskt och härstammar från en av de två första naturvårdslagarna år 1909: lag angående naturminnesmärkens fredande. Begreppet syftade då på skydd/fridlysning och bevarande av små naturområden, så kallade naturminnesmärken, men lagen inkluderade även skydd av enskilda växt- eller djurarter, som därmed kom att omfattas av samma begrepp.
Fridlysta arter är de som omfattas av bestämmelserna i artskyddsförordningen (2007:845). Fridlysta arter kan vara rödlistade, men behöver inte vara det. Tre olika grupper av arter omfattas av fridlysningsbestämmelserna:
- Alla vilda fåglar, samtliga arter som förekommer i Sverige, omfattas av EU:s fågeldirektiv.
- Arter som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv, bilaga IV. Inga mossor eller lavar omfattas.
- Arter som är nationellt fridlysta i Sverige (bilaga 2 till artskyddsförordningen).
3.5.3. Fredade arter enligt jakt- och fiskeregler
Artskyddsförordningen omfattar alla fridlysta arter, men i fråga om jakt och fiske gäller motsvarande regler i jakt- och fiskebestämmelserna. Dessa arter är då fredade via dessa regler.
Samtliga vilda fåglar och däggdjur är fredade enligt 3 § jaktlagen (1987:259), utom när jakt är tillåten. När viltet är fredat, gäller fredningen också dess ägg och bon. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för frågor om jakt och vilt.
På motsvarande sätt är vissa arter av fiskar, vattenlevande blöt- och kräftdjur fredade enligt fiskereglerna.11 Specifikt fredade arter framgår av förordning om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen12samt Fiskeriverkets föreskrifter13. Havs- och vattenmyndigheten är ansvarig för frågor om fiske.
3.5.4. Naturvårdsarter
Naturvårdsarter utgör ett samlingsbegrepp för arter som kan användas för prioriteringar av åtgärder för att bevara biologisk mångfald, men också för övervakning av tillstånd och trender i miljön. Följande kategorier ingår i begreppet naturvårdsarter14:
- Skyddade arter – arter som är förtecknade i artskyddsförordningen (2007:845) och skyddade enligt fridlysningsreglerna. Flera av de fridlysta arterna är också rödlistade, men inte alla.
- Typiska arter för naturtyper i Natura 2000 – arter som är lämpliga indikatorer på bevarandestatus för de naturtyper som ska skyddas enligt EU:s livsmiljödirektiv. De typiska arterna finns listade i de naturtypsvisa vägledningarna på Naturvårdsverkets webb.
- Rödlistade arter – arter där utdöenderisken har klassificerats enligt IUCN:s system som DD, NT, VU, EN, CR eller RE enligt svenskt myndighetsbeslut. Rödlistan uppdateras vart femte år av SLU Artdatabanken. Vissa rödlistade arter är också fridlysta, men inte alla.
- Signalarter för skog – indikatorarter som inte är nödvändigtvis är rödlistade, men som är praktiskt användbara för att lokalisera och urskilja områden av stor betydelse för biologisk mångfald. Arternas signalvärde kan variera i olika delar av landet. Skogsstyrelsen ansvarar för urvalet och har också lagt till arter som visar på speciella ekologiska ståndortsförhållanden, så kallade E-arter. I kombination med andra kriterier i ett område kan E-arter påvisa att
11 4 § fiskelag (1993:787). 122 kap. 5 § förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 13 3 kap. 1 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön samt 1 kap. 8 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:37) om fiske i sötsvattensområdena. 14 SLU Artdatabanken, webb: Vad är en naturvårdsart? www.artdatabanken.se/arter-och-natur/ biologisk-mangfald/naturvardsarter/, (2021-04-29).
området kan ha betydelse för biologisk mångfald, men de ger inte ensamt stöd för sådana bedömningar.
3.5.5. Signalarter
Skogsstyrelsen har tagit fram en lista över ett antal arter som kan användas för att upptäcka områden som kan vara av betydelse för biologisk mångfald i skogen. Arterna signalerar att naturen har egenskaper som ger förutsättningar även för andra arter som bedöms vara särskilt skyddsvärda, som till exempel rödlistade arter. Signalarterna är relativt lätta att känna igen i fält och används i samband med praktiska naturinventeringar i skog. Det är dock viktigt att komma ihåg att signalarterna inte nödvändigtvis har samma indikatorvärde i hela landet.
Kryptogamer som är signalarter beskrivs utförligt i Skogsstyrelsens publikation Skyddsvärd skog15.
3.5.6. Typiska arter för naturtyper i Natura 2000-områden
SLU Artdatabanken har tagit fram ett urval så kallade typiska arter för varje naturtyp som omfattas av livsmiljödirektivet och som förekommer i Sverige. Arterna är utvalda för att de indikerar något om naturtypens bevarandestatus och är lämpliga att använda för uppföljningar (kostnadseffektiva, lättinventerade eller liknande).
3.5.7. Rödlistade arter
Den svenska rödlistan tas fram av SLU Artdatabanken som en lista över arter och deras hotstatus i Sverige. Listan baseras på ekologiska bedömningar av enskilda arters risk att dö ut från landet. Bedömningen görs utifrån internationellt vedertagna kriterier som baseras på flera olika riskfaktorer. Vart femte år uppdateras listan efter nya bedömningar.
Rödlistan är indelad i olika kategorier, där bokstavsbeteckningarna bygger på de engelska begreppen:
15 Skogsstyrelsen (2019), Skyddsvärd skog.
- NE – ej bedömd (Not Evaluated).
- NA – ej tillämplig (Not Applicable). Arter som inte är inhemska, arter med oklar taxonomi eller som är tillfälliga besökare.
- LC – livskraftig (Least Concern). Arter som inte uppfyller något av kriterierna för övriga kategorier.
- DD – kunskapsbrist (Data Deficient). Arter som skulle kunna hamna i vilken kategori som helst, men där det i dagsläget saknas tillräcklig kunskap för att placera dem i en specifik kategori.
- NT – nära hotad (Near Threatened).
- VU – sårbar (Vulnerable).
- EN – starkt hotad (Endangered).
- CR – akut hotad (Critically Endangered).
- RE – nationellt utdöd (Regionally Extinct).
3.5.8. Hotade arter i Sverige
De rödlistade arter som ingår i kategorierna akut hotad (CR), starkt hotad (EN) eller sårbar (VU) betecknas som hotade. Ungefär 2 000 växt- och djurarter bedöms vara hotade i Sverige i dag.
På uppdrag av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har SLU Artdatabanken tagit fram en lista över cirka 200 hotade arter vars existens inte kan säkerställas genom områdesskydd eller åtgärder för hållbar användning av mark och vatten. De utvalda arterna och naturtyperna kräver i de flesta fall särskilda insatser för att klara sig, och därför tas särskilda åtgärdsprogram för hotade arter (ÅGP) fram som stöd för aktiva åtgärder. Åtgärdsprogrammen omfattar både enskilda arter och vissa naturtyper och beskriver kunskapsläget om arternas och naturtypernas ekologi, tillsammans med beskrivningar av hotbilder och vilka åtgärder som behövs för att stärka arternas populationer i landet.
Åtgärdsprogram för hotade arter är ett av flera verktyg för att nå det av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djur-
liv och även de övriga sex ekosystemrelaterade miljömålen. Den
långsiktiga visionen är att de arter som omfattas av åtgärdsprogram ska uppnå livskraftiga populationer samt ha fungerande livsmiljöer.16
3.5.9. Paraplyarter
En paraplyart är en art vars bevarande gör det sannolikt att andra arter också bevaras. Paraplyarter har ofta komplexa livscykler eller höga krav på sin livsmiljö. Vitryggig hackspett och lax är två exempel på paraplyarter.17
3.5.10. Ansvarsart
En art som en region eller en nation har speciellt ansvar för, eftersom arten har en stor del av sin population inom detta område.18
3.6. Gynnsam bevarandestatus
I artikel 1 i EU:s livsmiljödirektiv definieras bevarande som de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla eller återställa en gynnsam
status enligt definitionerna för livsmiljöer och för populationer av
arter av vilda djur och växter. Definitionerna är införda i svensk lag genom förordningen om områdesskydd.19
Bevarandestatusen för en livsmiljö (artikel 1 e) är summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka livsmiljöns naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt. En livsmiljös bevarandestatus anses gynnsam när
- dess naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande,
- den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och
- bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam.
16 SLU Artdatabanken, webbplats: www.artdatabanken.se/arter-och-natur/naturvard/ atgardsprogram/ (2021-03-09). 17 Skogsstyrelsen, Angelstam m.fl. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk
mångfald, s. 23.
18 Nationalencyklopedin. 19 16 § Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Bevarandestatusen för en art är summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. Bevarandestatusen för en art anses gynnsam när
- uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö,
- artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och
- det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.
3.7. Utdöendeskuld
De arter vi kan se i ett landskap i nuläget speglar inte alltid fullt ut den faktiska ekologiska statusen i området. En så kallad utdöendeskuld uppstår när långlivade arter finns kvar långt efter att deras faktiska ekologiska resursbas har försvunnit. Exempelvis kan redan etablerade individer av en art fortleva på en plats men inte föröka sig, eller leva kvar i små rester av en livsmiljö som inte nyskapas inom överskådlig framtid, till exempel ihåliga, femhundraåriga ekar. Ett annat problem är fragmentering av landskapet, som resulterar i små utspridda populationer med alltför liten genetisk variation.
Sammantaget innebär begreppet att arterna synligt finns kvar i landskapet, men saknar möjlighet att leva kvar i området på sikt. Utdöendeprocessen kan pågå under lång tid, i flera decennier.20
Exempel på arter som är utsatta för utdöendeskuld är läderbagge, flodpärlmussla, vitryggig hackspett och vityxne.
20 Nationalencyklopedin: utdöendeskuld.
3.8. Kontinuerlig ekologisk funktion
Med kontinuerlig ekologisk funktion avses den ekologiska funktion en livsmiljö normalt ständigt tillhandahåller åt en art, till exempel som skydd eller födosöksplats.21
3.9. Skyddsåtgärd
Försiktighetsåtgärd, hänsynsåtgärd eller försiktighetsmått. Utförs eller planeras innan en åtgärd ska utföras för att undvika att förbuden i artskyddsförordningens fridlysningsregler aktualiseras, eller för att minska omfattningen av en oundviklig påverkan på en fridlyst art.
3.10. Kompensationsåtgärd
Åtgärder som vidtas för att kompensera för den förväntade skadan av en verksamhet eller åtgärd, i begreppet inkluderas skydd av område för att kompensera för skada.22 Krav på kompensationsåtgärder kan ställas med stöd av olika bestämmelser i miljöbalken. För verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd eller dispens enligt miljöbalken kan kompensationsåtgärder krävas med stöd av 16 kap. 9 § miljöbalken om intrång i allmänna intressen förväntas uppstå. Det finns också bestämmelser om kompensation knutna till olika typer av områdesskydd såsom Natura 2000-områden och naturreservat.
I samband med prövning av en dispens måste först kriterierna för dispens vara uppfyllda och dispens kunna ges. Först därefter kan frågan om kompensation bedömas.
21 Naturvårdsverket (2009), Handbok för artskyddsförordningen, del 1, s. 9. 22 Naturvårdsverket (2016), Ekologisk kompensation, s. 11.
4. Bakgrund internationellt
4.1. Internationellrättsliga aspekter av utredningsuppdraget
Vad gäller de regler som omfattar bland annat handel med samt innehav och transport av hotade arter i Sverige uttrycks i utredningsdirektiven ett behov av att se över dessa i syfte att identifiera hur genomförandet av våra internationella förpliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt. Vad gäller större delen av de för utredningen aktuella bestämmelserna om skydd av hotade arter, så har dessa till stor del sitt ursprung i de EU-rättsliga förpliktelser som följer av livsmiljödirektivet och fågeldirektivet (naturvårdsdirektiven). Det huvudsakliga syftet med översynen anges i utredningsdirektiven vara att säkerställa att bestämmelserna bidrar till ett effektivt artskydd och att bestämmelserna är utformade utifrån skyddsbehovet och är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden.
Eftersom EU är part till flertalet av de internationella avtal som handlar om bevarandet av den biologiska mångfalden får dessa internationella avtal direkt betydelse för utredningen. Grundorsaken till den direkta betydelsen är att de internationella avtal som EU ingår med internationella organisationer eller tredje land brukar räknas till sekundärrätten, eftersom sådana avtal endast kan ingås med stöd av särskilda bemyndiganden i fördragen.1 Därtill kommer att EU:s implementering av avtalen till stor del har skett genom den sekundärrätt som uttryckligen ska vara föremål för utredningen, nämligen livsmiljödirektivet och fågeldirektivet.
När det gäller ersättningsfrågan och vad som ska utgöra ett ersättningsberättigat intrång är det omöjligt att inte beakta Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, EKMR, särskilt då den ska gälla
1 Mål C-181/73R. & V. Haegeman mot Belgien (ECHR 1974-04-30).
som lag i Sverige.2 Konventionen har betydelse för såväl egendomsskyddet, och därigenom ersättningsfrågan, som möjligheterna till rättvis rättegång vid prövning av såväl civila rättigheter och skyldigheter som vid anklagelse för brott. Skyddet av arter gäller i miljöfrågor och när det gäller tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor är Aarhuskonventionen central.
4.2. Biologisk mångfald i ett internationellt perspektiv
I maj 2019 presenterade FN:s forskarpanel för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (IPBES) en rapport3 som sammanfattar den allvarliga situationen för biologisk mångfald på global nivå, och hur människan har överutnyttjat naturens resurser i de flesta av världens regioner. Rapporten visar att ungefär en miljon arter, både växter och djur, i dag är utrotningshotade och många riskerar att försvinna inom ett årtionde. Författarna till rapporten understryker dock att det inte är försent att agera – men att det måste ske nu och på alla nivåer – lokalt, regionalt och globalt.
Internationell miljörätt är en del av den allmänna internationella rätten, folkrätten. Även om den internationella miljörätten har utvecklat speciella karaktärsdrag, så är det folkrätten som utgör den rättsliga basen. Internationell rätt hanterar inte endast staters beteende. Även internationella organisationer (exempelvis EU), juridiska personer och fysiska personer kan träffas av den. Det sker genom att den internationella rätten kan skapa rättigheter och skyldigheter för dessa, bland annat genom att etablera förfaranden och institutioner för att övervaka att de internationella normerna efterlevs. Att det förhåller sig så är tydligt inom den internationella miljörätten, eftersom miljöskador främst uppkommer till följd av aktiviteter inom den privata sektorn – mer sällan till följd av en stats aktiviteter. På motsvarande sätt kan det sägas att icke-statliga aktörer påverkar framväxten av internationell rätt. Detta genom att de påverkar utform-
2 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 3 Brondizio et al. (red) (2019). Global assessment report on biodiversity and ecosystem services
of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. IPBES
secretariat, Bonn, Germany.
ningen av de internationellrättsliga texterna och även staters beteende.4
Den internationella miljörätten är till stor del ett resultat av processer som innefattar ageranden från internationella organisationer, konferenser, diplomati och domstolsavgöranden. En ledande roll har spelats av internationella institutioner, bland andra FN vars specialiserade program och regionala inriktningar har bidragit till att sätta agendan samt erbjuda en plattform för förhandlingar och för expertis att samlas kring; något som lett till att fördrag är vanligt förekommande på miljöområdet. Användningen av ramavtal, med regelbundna partsmöten, har gett processen en dynamisk karaktär; det finns härvid möjlighet att successivt förhandla fram protokoll och bilagor.5 Förhandlingarna går ofta ut på att man försöker få så många stater som möjligt att ingå i avtalet, samtidigt som man också strävar efter ett resultat i form av nytta för miljön och rättvisa mellan länder med olika ekonomiska förutsättningar.
De många gånger segdragna förhandlingarna beror i grunden på den för staterna grundläggande suveräniteten.6 Suveränitet innebär i princip att varje stat ska vara fri från legala ingripanden av andra stater (extern suveränitet) samt att varje stat har exklusiv jurisdiktion över aktiviteter inom det egna territoriet (intern suveränitet). Suveräniteten är ett av den internationella rättens mest grundläggande och samtidigt mest omdiskuterade koncept. En följd av suveräniteten är att det inte finns någon internationell lagstiftare. Det internationella systemet är i huvudsak baserat på konsensus. Samtycke krävs såväl för att skapa internationellrättsliga rättigheter och skyldigheter som för att underkastas ett internationellt tvistlösningsorgan eller en internationell domstol. Att samtycke fordras innebär inte att den internationella rätten saknar effektivitet. Dels finns det sanktioner att tillgå, dels är den allmänna opinionen ofta betydelsefull.7 Men eftersom det i grunden är frivilligt att skriva under ett avtal med sanktioner kan sådana också verka avhållande när det gäller att underteckna konventionen.
Sammanfattningsvis försvinner habitat och arter dör ut med alltför hög hastighet och på ett skadligt sätt. Det internationella arbetet med att bevara den biologiska mångfalden bedrivs inom ramen för
4 Kiss och Shelton (2007) Guide to International Environmental Law, s. 2 f. 5 Birnie och Boyle (2002) International Law and the Environment, s. 10. 6 Det görs ingen ansats att här analysera begreppet; därtill är det alltför komplext. 7 Kiss och Shelton a.a. och Wallace M.M. (1992) International Law. Second Edition.
flera globala, regionala och lokala konventioner. Nedan beskrivs några av de för artskyddet viktigaste samarbetena och konventionerna. I många fall låter vi utgångspunkten vara biodiversitet – detta eftersom artskyddet syftar till att skydda och återställa biodiversiteten och på så sätt är en del av strävan mot målet om biologisk mångfald. Samarbeten och avtal framställs i kronologisk ordning efter tillkomst.
4.3. Internationella naturvårdsunionen, IUCN (1948)
Den internationella naturvårdsunionen, IUCN (International Union
for Conservation of Nature), är en internationell organisation som
grundades den 5 oktober 1948 (då som IUPN, International Union
for the Protection of Nature) i den franska staden Fontainebleau som
en global miljöunion med ett gemensamt mål att skydda naturen. Syftet var att uppmuntra internationellt samarbete och tillhandahålla vetenskaplig kunskap och verktyg för att vägleda bevarandeåtgärder.
Inledningsvis låg fokus på att undersöka människans påverkan på naturen; omfattningen av bekämpningsmedels skadliga effekter för den biologiska mångfalden och förespråkande av miljökonsekvensbedömningar. Mycket av IUCN: s arbete på 1960- och 1970-talet ägnades åt skyddet av arter och livsmiljöer. 1964 grundade IUCN rödlistan; IUCN Red List of Threatened Species som sedan har utvecklats till världens mest omfattande datakälla rörande globala utrotningsrisken för arter. IUCN har också spelat viss roll i tillkomsten av flera internationella konventioner, bland annat Ramsarkonventionen (1971), Världsarvskonventionen (1972), Konventionen om internationell handel med hotade arter (CITES-konventionen), (1974) och Globala konventionen om biologisk mångfald (1992).
Medlemmarna i IUCN är stater, myndigheter, internationella icke-statliga organisationer, nationella icke-statliga organisationer mm och IUCN har observatörs- och rådgivande status vid FN.
IUCN har tagit fram olika guidelines, bland annat för skyddade områden. Dessa IUCN protected area management categories har utvecklats till att bli en internationell (global) utgångspunkt för att kategorisera olika typer av skyddsområden. Till exempel används IUCN:s kategorisering inom CBD för att beskriva skydd av landområden.
Det finns sex huvudsakliga typer av skyddsområden (ett med underkategorier) som kan sammanfattas enligt följande.8
Ia. Strict nature reserve: Strikt skydd för biologisk mångfald och
geologiska/geomorfologiska funktioner, där besök av människor, mänsklig användning och mänskliga effekter kontrolleras och begränsas för att säkerställa skyddet av bevarandevärdena.
Ib. Wilderness area: Vanligen stora omodifierade eller något modi-
fierade områden som bibehåller sin naturliga karaktär utan permanent eller betydande mänsklig befolkning, skyddad och förvaltad för i syfte att bevara det naturliga tillståndet.
II. National park: Stora naturliga eller nästan naturliga områden
som skyddar storskaliga ekologiska processer med karakteristiska arter och ekosystem, som också har miljömässigt och kulturellt förenliga andliga, vetenskapliga, pedagogiska, rekreations- och besökarintressen.
III. Natural monument or feature: Områden avsatta för att skydda
en specifikt naturlig företeelse, det kan vara en landform, ett marint berg, en marin grotta, vissa geologiska drag som en grotta eller en levande företeelse som en forntida träddunge.
IV. Habitat/species management area: Områden för att skydda vissa
arter eller livsmiljöer, där förvaltningen speglar prioriteringen. Det behövs ofta regelbundna och aktiva interventioner för att tillgodose behoven hos vissa arter eller livsmiljöer, men det är det inte ett krav för kategorin.
V. Protected landscape or seascape: Samverkan mellan människor
och natur har över tid gett en distinkt karaktär med betydande ekologiska, biologiska, kulturella och sceniska värden. Det som skyddas är integriteten i interaktion då denna är avgörande för att skydda och upprätthålla området med tillhörande naturvård och andra värden.
VI. Protected areas with sustainable use of natural resources: Om-
råden med bevarade och skyddade ekosystem tillsammans med tillhörande kulturella värden och traditionell naturresurshantering. Generellt handlar det om stora områden som främst är i ett naturligt skick, med en andel hållbar naturresursförvaltning och en låg nivå av ickeindustriell naturresursanvändning som är kompatibel med naturskyddet ses som ett av huvudmålen.
8 Dudley (red) (2013) Guidelines for applying protected area management categories including
IUCN WCPA best practice guidance on recognising protected areas and assigning management categories and governance types, IUCN.
4.4. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, EKMR (1950)
När det gäller tolkningen av bestämmelserna i EKMR är det värt att notera att dessa är allmänt formulerade och därför ofta bli föremål för skilda tolkningar. Allmänna principer för tolkning av internationella traktater finner man i artiklarna 31 och 32 i Wienkonventionen om traktaträtten9 och av artikel 31 framgår att det är ordalagen i traktaten som framför allt ska tillmätas betydelse, men orden ska läsas i sitt sammanhang och i ljuset av traktatbestämmelsernas syfte. Vad gäller tolkning av just EKMR framhåller Danelius att det är viktigt att se konventionen som en helhet; tolkning av en bestämmelse i konventionen måste göras på sådant sätt att det inte uppstår en konflikt med någon annan bestämmelse i konventionen. Konventionen som en helhet måste få en rimlig innebörd. Europadomstolen har också framhållit vikten av att de rättigheter som skyddas i konventionen tolkas så att de blir praktiskt betydelsefulla och effektiva.10
Förarbeten till traktater utgör endast en sekundär rättskälla11 och såvitt gäller EKMR stämmer detta med Europadomstolens praxis. Förarbetena till konventionen har visserligen publicerats och är således tillgängliga för den som vill studera dem, och det finns exempel på att de åberopats i Europadomstolens avgöranden12. Större betydelse har däremot de kommentarer (Explanatory Reports) som utarbetats om flertalet tilläggsprotokoll och som innehåller relativt tydliga anvisningar om tolkningen av olika artiklar i dessa protokoll.13Enligt Danelius finns det ett särskilt skäl att vara återhållsam med att bygga tolkningen på förarbetena, nämligen att Europadomstolen ofta framhållit att konventionen bör tolkas dynamiskt, dvs. i ljuset av samhällsutvecklingen och förändringar i rättsuppfattningen i konventionsstaterna, vilket innebär att den tolkning av en konventionsbestämmelse som var den rätta när konventionen kom till kan förändras med tiden. Det är därför mindre angeläget att genom studium av förarbeten söka fastställa hur konventionens upphovsmän för mer
9 Wienkonventionen om traktaträtten, Wien den 23 maj 1969, SÖ 1975:1. 10 Danelius (JUNO, version 5) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 55. 11 Artikel 32 i Wienkonventionen om traktaträtten. 12 Vid avgörande av om artikel 1 i första tilläggsprotokollet skall anses ge en rätt till ersättning vid egendomsberövanden har Europadomstolen i viss utsträckning byggt på uttalanden under förarbetena. Se t.ex. James m.fl. och Lithgow m.fl., (ECHR 1986-02-21 respektive 1986-07-08) båda mot Förenade kungariket. 13 Danelius a.a., s. 55.
än ett halvt sekel sedan föreställde sig att den skulle tolkas i olika hänseenden.14
4.4.1. Autonom tolkning av EKMR:s begrepp
De begrepp som förekommer i konventionen måste ges en autonom tolkning som är oberoende av vilken innebörd som ges åt motsvarande begrepp i de nationella rättssystemen.
EKMR är avsedd att etablera en europeisk minimistandard, det vill säga en skyddsnivå som i princip är enhetlig för alla konventionsstater i den meningen att den inte får underskridas av någon stat. Ingenting hindrar däremot att en konventionsstat i vissa hänseenden tilllämpar en högre standard än som krävs av konventionen. Kravet på en gemensam miniminivå förutsätter att konventionen tolkas så, att den får samma materiella innehåll för alla stater.15
4.4.2. Subsidiaritet och margin of appreciation
Konventionsstaterna har det primära ansvaret för att konventionsrättigheterna respekteras, medan Europadomstolen har till uppgift att övervaka konventionsstaternas handlingar och att korrigera eventuella brister. Härvid fästs också vikt vid den sedan länge tillämpade principen om staternas så kallade margin of appreciation, varmed förstås deras frihet att tillämpa konventionsreglerna på ett flexibelt sätt med beaktande av inhemska förhållanden och rättsliga traditioner men under övervakning av Europadomstolen som ska tillse att tillämpningen på det nationella planet inte berövar konventionsrättigheterna något av deras centrala innehåll.16
Konventionsstaterna tillerkänns också en margin of appreciation vid tillämpning av många allmänna och oprecisa begrepp som förekommer i konventionen. Omfattningen av denna margin of apprecia-
tion kan dock variera beroende på arten av det skyddade intresset.
Är det fråga om ett vitalt statsintresse, till exempel den nationella säkerheten, får man anta att Europadomstolen är särskilt ovillig att underkänna det ställningstagande som gjorts på det nationella planet.
14 Danelius a.a., s. 55. 15Ibid., s. 55 f. 16Ibid., s. 56.
Detsamma kan gälla frågor som berör allmän moral, eftersom det, som Europadomstolen påpekat, inte finns någon enhetlig europeisk uppfattning i moralfrågor och domstolarna i varje enskilt land därför får anses bäst lämpade att bedöma vad som bör vara tillåtet eller förbjudet i just det landet. En person får enligt artikel 1 i första tillläggsprotokollet till konventionen under vissa förutsättningar berövas sin egendom i det allmännas intresse. Frågan vad som är i det allmännas intresse hör till de frågor som de inhemska organen i princip är bäst lämpade att avgöra. De har alltså i detta hänseende ett betydande diskretionärt prövningsutrymme, och Europadomstolen är i motsvarande mån återhållsam i sin prövning av denna fråga.17 Just detta behandlas utförligare i avsnittet om konventionens skydd för ägande, avsnitt 4.4.5. nedan.
4.4.3. Proportionalitetsprincipen
En viktig princip som enligt Europadomstolens rättspraxis ska anses genomsyra konventionen är proportionalitetsprincipen. Många åtgärder som i och för sig är konventionsenliga kan godtas endast om de är proportionerliga, dvs. om de står i rimlig relation till det intresse de är avsedda att tillgodose. Om en åtgärd är mer långtgående än som framstår som rimligt för ändamålet och därmed oproportionerlig kan den innefatta brott mot konventionen.18
Enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen får egendom frånhändas ägaren under förutsättning att ingreppet är lagligt och sker i det allmännas intresse. Något krav på att ersättning ska betalas för egendomen uppställs inte i artikelns text (utom indirekt beträffande utlandsägda tillgångar), men Europadomstolen har under hänvisning till proportionalitetsprincipen fastslagit att egendomsberövande utan ersättning endast undantagsvis kan anses konventionsenligt. Det är däremot inte säkert att proportionalitetsprincipen alltid kräver att ersättningen motsvarar fulla värdet av egendomen, och i vart fall får staten anses ha en margin of appreciation vid värdering av skadan och fastställande av ersättningsbeloppet.19
17 Danelius a.a., s. 57. 18Ibid. 19Ibid., s. 58.
4.4.4. Staten ska avhålla sig från vissa handlingar
Många av bestämmelserna i konventionen är formulerade som förbud mot att göra ingrepp i den enskilda människans rättigheter. Sådana bestämmelser riktar sig primärt till staten och det är alltså staten som ska avhålla sig från sådana handlingar som inkräktar på en persons grundläggande rättigheter. Undantag från detta gäller i fall där det finns stöd för sådant handlande i konventionens undantagsbestämmelser. Den enskilda människan ska således ha en privat sfär där hon skyddas mot ingrepp från myndigheternas sida.20
Den primära skyldigheten för staten är alltså i dessa fall en negativ skyldighet: att inte handla på visst sätt. I vissa andra fall föreligger en positiv skyldighet som kan gå ut på att tillskapa lagregler som ger ett grundläggande skydd och att inrätta offentliga organ som ingriper mot förekommande övergrepp.21
4.4.5. Skydd för ägande, konventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1.1
I Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (EKMR) återfinns positivt reglerade principer till skydd för egendom. Genom lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har konventionen införlivats som svensk lag.
Under arbetet med EKMR visade det sig svårt att nå enighet om en bestämmelse till skydd för äganderätten. Någon sådan bestämmelse kom därför inte att ingå i själva konventionen men togs i stället in i det kort tid därefter antagna första tilläggsprotokollet till konventionen.22
Konventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1.1 lyder enligt följande.
Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en statsrätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nytt-
20 Danelius a.a., s. 58. 21Ibid., s. 58. 22Ibid., s. 571.
jandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
Begreppet egendom ska här ges en autonom och vidsträckt innebörd. Det omfattar inte bara fast och lös egendom av olika slag utan också begränsade sakrätter av ekonomiskt värde liksom fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet.
Rättspraxis visar att tillstånd att bedriva en ekonomisk verksamhet omfattas av den enskildas civila rättigheter enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet under konventionen.23
Återkallandet av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksam-
het kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten, och då ska tillåtligheten bedömas enligt de kriterier som anges i tilläggsprotokollets artikel 1. Europadomstolen har bland annat ansett rätten att vara verksam som revisor24, att servera alkoholdrycker på restaurang25 och att exploatera en grustäkt26 falla under tillämpningsområdet för artikel 1. Båda dessa fall är svenska.
Fredin mot Sweden gällde ett miljörättsligt tillstånd. Makarna Fredin
ägde en fastighet där det bedrevs grustäkt sedan början av 1960-talet. Ett tillstånd utan begränsning i tiden hade meddelats för verksamheten 1963. 1973 gjordes ett tillägg i naturvårdslagen (1964:822) som gav myndigheterna möjlighet att utan ersättning återkalla äldre täkttillstånd från och med tio år efter att lagen trädde i kraft, dvs. tidigast 1983. Makarna Fredin investerade stora belopp i verksamheten under 1970- och 1980-talet, bland annat renoverade man en utlastningskaj. I början av 1980-talet inledde länsstyrelsen förhandlingar med Fredins i avsikt att återkalla täkttillståndet på grund av de höga naturvärdena i området. Beslut om återkallande togs 1984 och fastställdes ett år senare av regeringen.
Fredins gick till Europadomstolen och hävdade att deras civila rättigheter var kränkta utan att de hade någon möjlighet till domstolsprövning och att de hade gjort förluster på över 30 miljoner kronor. Europadomstolen alls inte på deras linje vad gällde skyddet för ägande.27
23 Darpö (2010) Rätt tillstånd för miljön. Om tillståndet som miljörättsligt instrument, rätts-
kraften och mötet med nya miljökrav, s. 24.
24Van Marle m.fl. mot Nederländerna (ECHR 1986-06-26). 25Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige (ECHR 1989-07-07). 26Fredin mot Sverige (ECHR 1991-02-18). 27 Däremot fälldes Sverige för bristen på möjligheter till domstolsprövning.
Den konstaterade visserligen att bestämmelsen var tillämplig eftersom det var fråga om en rådighetsinskränkning men domstolen ansåg att bestämmelsen måste förstås i sin helhet.
Visserligen värnar stadgandet äganderätten, men den anger också när skyddet kan genombrytas. En rimlig avvägning ska göras mellan de allmänna intressena och de enskilda. Vidare ska proportionalitet iakttas, samtidigt som konventionsparterna har ett vittgående skön när det gäller valet av metod för att främja de allmänna intressena.28Domstolen konstaterade i Fredin-fallet att återkallandet inte kunde anses vara oförutsebart, möjligheten hade ju introducerats för mer än ett decennium sedan. Inte heller hade Fredins några berättigade förväntningar på fortsatt drift. De investeringar som gjorts i verksamheten hade skett sju år efter den nya lagstiftningen och myndigheterna hade varit noga med att inte lämna några garantier för fortsatt drift. Sammanfattningsvis ansåg därför domstolen att återkallandet av täkttillståndet vare sig var olämpligt (inappropriate) eller oproportionerligt.29
Flertalet av Europadomstolens avgöranden om återkallade tillstånd i liknande situationer går i samma spår. Många gäller förhållandet mellan ny lagstiftning och givna tillstånd och här kan inte sägas att det skydd som konventionen erbjuder är särskilt långtgående. Om de nya förutsättningarna är motiverade av allmänna intressen och det ges tillräckligt med övergångstid för tillståndshavarna att anpassa sig, har Europadomstolen genomgående ansett att det inte har skett någon kränkning av artikel 1 i första tilläggsprotokollet. Domstolen har också utan vidare accepterat att miljöskäl är ett sådant allmänt intresse som kan motivera ingrepp i tillstånd. Konventionsskyddet har också uteblivit om tillståndshavaren har tagit en medveten risk i sina investeringar30.31
När det gäller indragning av tillstånd av olika slag har det behandlats något annorlunda. Är det tydligt att villkoren inte längre är uppfyllda eller att tiden för tillståndet utlöpt, har tillståndshavaren inte något anspråk på att få behålla tillståndet, och om det av sådant skäl dras in eller inte förlängs, är detta inte ett ingrepp i tillståndshavarens äganderätt. En motsatt situation föreligger när tillståndet dras in trots att tillståndshavaren haft legitima förväntningar att få
28Fredin mot Sverige (ECHR 1991-02-18) punkten 51. 29 Återgivet efter Darpö a.a., s. 25. 30Pine Valley m.fl. mot Irland (ECHR 1991-11-29). 31 Darpö a.a., s. 26.
behålla tillståndet och att fortsätta utöva den verksamhet som avses med tillståndet.32 Förändringarna får alltså inte komma oväntat eller alltför hastigt; de inblandade får inte ha haft berättigade förväntningar om att få fortsätta bedriva verksamhet.33 Om det är uppenbart att villkoren inte längre är uppfyllda eller tiden har löpt ut har tillståndshavaren inte några berättigade förväntningar om att få behålla tillståndet.34
Krav på att få tillbaka exproprierad egendom eftersom den inte använts för expropriationsändamålet har dock ansetts falla utanför artikel 1 på grund av att klagandena inte längre var ägare och inte hade en legitim förväntan att få tillbaka egendomen35.
Artikel 1 anses, med avseende på egendomsskyddets omfattning, innehålla tre regler: Den första regeln fastlår principen att egendom ska respekteras. Den andra regeln uppställer villkor för att någon ska få berövas sin egendom. Den tredje regeln behandlar frågan om hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas.36
Staterna har emellertid, enligt andra stycket, ett relativt stort utrymme att begränsa nyttjandet av egendomen i enlighet med allmänintresset. Det kan till exempel handla om att begränsa skadliga verkningar av markanvändning. När det gäller kravet på att egendomsberövandet ska ske i det allmännas intresse är det i första hand de nationella organen – regering, parlament, domstolar, med mera – som har att göra denna bedömning. De har därvid en viss rörelsefrihet (margin
of appreciation), men Europadomstolen kan överpröva om de utövat
sitt skön på ett rimligt och proportionerligt sätt.37
Det finns ett antal fall från Europadomstolen där den prövar frågan om gränserna för egendomsskyddet.38 Det andra fallet med Fredin
mot Sverige, från 1994, som gällde bland annat huruvida beslut enligt
naturvårdslagen (1964:822) om avveckling av en grustäkt på klagandenas fastighet stått i strid med klagandenas rättigheter enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet. Domstolen konstaterade först att indragningen av klagandenas tillstånd till grustäkt inte var att anse
32 Danelius, a.a., s. 572. 33Rosenzweig mot Polen, Stretch mot Storbritannien och Hellborg mot Sweden (ECHR 2005-07-28, 2003-06-24 respektive 2006-02-28). 34 Darpö a.a., s. 26. 35Kemp m.fl. mot Luxemburg (ECHR 2008-04-24). 36 Danelius, a.a., s. 578. 37Ibid., s. 579. 38 Se t.ex. Sporrong-Lönnroth mot Sverige, Fredin mot Sverige och Mellacher m.fl. mot Österrike (ECHR 1982-09-23, 1994-02-23 respektive 1989-12-19).
som egendomsberövande i konventionens mening utan som en åtgärd med syfte att reglera användningen av fastigheten. Åtgärden hade stöd i lag och hade ett legitimt syfte, nämligen miljöskydd. Återkallelsen av tillståndet kunde inte anses oproportionellt till syftet. Därför ansågs inte artikel 1 i första tilläggsprotokollet ha kränkts. I punkten 48 konstaterar Europadomstolen följande:
The applicants did not contest the legitimacy of the aim of the 1964 Act, that is the protection of nature. The Court recognises for its part that in today’s society the protection of the environment is an increasingly important consideration.
4.4.6. Ersättningens betydelse för proportionaliteten
När det gäller proportionaliteten innebär det att en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och egendomsberövandet måste genomföras på sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Vid avgörandet av om ingreppet är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker.
Som ett led i ett sådant proportionalitetsresonemang har Europadomstolen intagit ståndpunkten att ersättning för exproprierad eller
nationaliserad egendom normalt måste utgå och att egendomsberö-
vandet i avsaknad av sådan ersättning inte kan anses proportionerligt.39
Inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom förekommer i stor utsträckning i syfte att tillgodose olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, som ofta är underkastad inskränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till annan ägare. Sådana inskränkningar kan i många fall anses naturliga och normala, och de ger då inte anledning till problem i förhållande till artikel 1 i tilläggsprotokollet, i och med att andra stycket uttryckligen medger en stat att genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera utnyttjandet av egendom i det allmännas intresse.40
Emellertid kan inskränkningar vara så betungande för ägaren att deras förenlighet med artikel 1 kan ifrågasättas. Europadomstolen prövar då om inskränkningen är proportionerlig, vilket innebär att
39 Danelius, a.a., s. 581. 40Ibid., s. 595.
det görs en avvägning mellan det allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse och om inskränkningen är oproportionerlig, strider den mot artikel 1. När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har emellertid Europadomstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och funnit att även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset. Staten har med andra ord tillerkänts ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen.41
4.4.7. Rätt till respekt för sin egendom
Vad gäller den första regeln i artikel 1 första stycket, att envar ska ha rätt till respekt för sin egendom, så har denna bestämmelse, enligt Europadomstolens tolkning, en självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikel 1. I fall där det inte är fråga om ett egendomsberövande enligt första stycket andra meningen och inte heller om en åtgärd för att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse enligt andra stycket kan alltså ett ingrepp i äganderätten under vissa omständigheter strida mot den allmänna bestämmelsen i första stycket första meningen.42
Europadomstolens tolkning klargjordes i målet Sporrong och
Lönnroth mot Sverige och har senare upprepats i många avgöranden.
I Sporrong och Lönnroth mot Sverige rörde målet ett expropriationstillstånd och byggnadsförbud som under en lång följd av år hade gällt för klagandenas fastigheter i centrala Stockholm. Expropriation kom aldrig till stånd, så det var därför inte fråga om något egendomsberövande. Byggnadsförbuden innefattade visserligen en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen, men detsamma kunde inte sägas om expropriationstillstånden.
Europadomstolen fann att de långvariga expropriationstillstånden och byggnadsförbuden tillsammans hade skapat en situation som innebar att en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset inte hade vidmakthållits och att en alltför tung börda hade lagts på de enskilda fastighetsägarna. Domstolen beaktade också att systemet saknade flexibilitet på så sätt att klagandena inte kunde be-
41 Danelius, a.a., s. 596 f. 42Ibid., s. 607.
gära omprövning av expropriationstillstånden under de långa tidsperioder för vilka de utfärdats och inte heller erhålla skadestånd som gottgörelse för de olägenheter de utsatts för. Det förelåg således en brist på proportionalitet och därmed ett brott mot rätten till respekt för egendom.43 I Bugajny m.fl. mot Polen (ECHR 2007-09-06) hade en fastighetsägare inte bara hindrats att bebygga viss mark för bostadsändamål utan också fått bära kostnaden för anläggning och underhåll av vägar för bruk av allmänheten, vilket tillsammans ansågs som en oproportionerlig börda.44
4.4.8. Allmänt om artikel 6
EKMRS:s artikel 6 reglerar att var och en, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. Artikeln är alltså tillämplig vid prövningen av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter samt vid anklagelse för brott.
4.4.9. Anklagelse för brott i artikel 6
Begreppet anklagelse för brott ska ges en autonom tolkning. Hur ett visst förfarande klassificeras i en stats nationella rättsordning tillmäts alltså inte någon avgörande betydelse. Staterna är alltså fria att kriminalisera vilka gärningar som helst men inte fria att göra en kriminaliserad gärning till en disciplinär förseelse och därigenom undandra prövningen från de rättssäkerhetsgarantier som artikel 6 uppställer.45 Det är ytterst Europadomstolen som avgör om en gärning ska klassificeras som brott och om artikel 6 därför blir tillämplig. Vid bedömningen beaktas hur en gärning klassificeras enligt den berörda statens nationella rätt och i övriga konventionsstaters rättsordningar, gärningens art, om den norm som överträtts är generell eller utgör
43 Danelius, a.a., s. 607. 44Ibid., s. 608. 45 Se t.ex. Engel m.fl. mot Nederländerna (ECHR 1976-06-08), som rörde olika typer av militära disciplinstraff.
en föreskrift som riktar sig till en särskild grupp, liksom arten av sanktion som kan aktualiseras.46
4.4.10. Civila rättigheter i artikel 6
Vad som förstås med civila rättigheter har varit föremål för omfattande praxis och Europadomstolen har framhållit att begreppet
civila rättigheter och skyldigheter är ett konventionsbegrepp som måste
tolkas autonomt.47 Huruvida ett visst rättsbegrepp karaktäriseras som civilt, offentligrättsligt eller på annat vis i den berörda statens nationella rättsordning är alltså inte avgörande. Med utgångspunkt i Europadomstolens praxis kan sägas att artikeln blir tillämplig när det är fråga om en genuin och seriös tvist, som rör en rättighet eller skyldighet av civil beskaffenhet; det kan handla om förhandenvaron av en sådan rättighet, om rättighetens omfattning och om dess innebörd. Flera av de tvister som bidragit till utmejslandet av vad som är civila rättigheter har härrört från nationella avgöranden som gällt äganderättsliga eller näringsrättsliga intrång.48 Det har till exempel handlat om tvist om förvaltningsmyndighets beslut att inte godkänna fastighetsköp49, tvist om förvaltningsbeslut om expropriationstillstånd och byggnadsförbud50, tvist om rätten att bygga på sin fastighet51, tillämpning av förbud mot laxfiske52, tvist om återkallelse av tillstånd att servera alkoholdrycker i restaurang53, tvist om rätt att exploatera grustäkt54 och tvist om koncession till avfallsanläggning55. Tvisten måste dock hänföra sig till en materiell rättighet som erkänns i den nationella rättsordningen för att artikeln ska bli tillämplig.56
46 Ehrenkrona (JUNO) kommentaren till artikel 6 i EKMR. 47 Danelius, a.a., s. 56. 48 Ehrenkrona (JUNO) kommentaren till artikel 6 i EKMR. 49Ringeisen mot Österrike. 50Sporrong-Lönnroth mot Sverige. 51Allan Jacobsson mot Sverige, Mats Jacobsson mot Sverige och Skärby mot Sverige. 52Pasti och Rahko mot Finland. 53Tre Traktörer AB mot Sverige. 54Fredin mot Sverige. 55Zander mot Sverige. 56Roche mot Storbritannien.
4.4.11. Rättvis rättegång i artikel 6
Den grundläggande rättigheten i artikel 6:1 i konventionen är rätten till en rättvis rättegång (med konventionens ord fair hearing och ibland betecknad som fair trial). Nedan sammanfattas mycket kortfattat vad som ingår i detta begrepp.
En grundläggande princip är att en part ska bli hörd av domstolen, vilket innebär att parten ska få tillfälle att framföra vad han eller hon har att säga till stöd för sina ståndpunkter och söka övertyga domstolen om det rättmätiga i sin sak.57
En annan allmän princip är att frågan om kränkning av artikel 6:1 i princip ska bedömas mot bakgrund av rättegången i dess helhet, alltså först efter rättegångens slut.58
I brottmål ska processen grundas på principen att den som är oskyldig inte ska kunna bli dömd för brott, och för att denna princip ska få ett reellt innehåll måste den tilltalade tillerkännas de rättigheter som kan anses nödvändiga för att han eller hon ska kunna försvara sig på ett fullgott sätt.59
Utmärkande för en rättvis rättegång är också att parterna är likställda i processen och att proceduren inte gynnar den ene på den andres bekostnad. Principen om parternas likställdhet (equality of
arms) gäller inte bara i tvistemål utan också i brottmål där emellertid
innebörden av principen delvis är en annan; den tilltalade får inte ha sämre möjligheter än åklagaren att utföra sin talan inför domstolen. Däremot lägger artikel 6:1 inte hinder i vägen för att den tilltalade i olika hänseenden har en mera förmånlig ställning än åklagaren i processen. Det är till och med nödvändigt att den tilltalade i vissa hänseenden favoriseras (in dubio pro reo) för att eliminera risken för en fällande dom mot den som är oskyldig till brott. Åklagaren har således bevisbördan i brottmål.60
En näraliggande princip är att i brottmål ska processen grundas på principen att den som är oskyldig inte ska kunna bli dömd för brott. För att ge principen innehåll måste den tilltalade tillerkännas de rättigheter som kan anses nödvändiga för att han eller hon ska kunna försvara sig på ett fullgott sätt.61
57 Danelius, a.a., s. 259. 58Ibid., s. 259. 59Ibid., s. 260. 60Ibid. 61Ibid.
Principen om ett kontradiktoriskt förfarande har ett nära samband med principen om parternas likställdhet. Det kontradiktoriska förfarandet syftar till att garantera att båda parter får kännedom om allt material i processen och får tillfälle att framföra sina synpunkter på detta material samt att de dessutom har lika goda möjligheter att åberopa bevisning och att utföra sin talan i processen.62
En dom som vunnit laga kraft ska av rättssäkerhetsskäl bli bestående och att det måste finnas starka skäl för att den ska kunna upphävas eller ändras. Sådana skäl kan bestå i att domstolen saknat jurisdiktion eller att det förelegat allvarliga rättegångsfel eller att rättstillämpningen varit uppenbart felaktig, alltså ungefär vad man i svensk rätt skulle anse utgöra resningsskäl.63
Det måste också finnas en processordning som upplyser parterna om vilka procedurregler som är tillämpliga och processreglerna måste vara sådana att parterna vet vilka frågor som prövas och har möjlighet att bidra med synpunkter och bevisning.64
Ett domstolsavgörande får i princip inte bygga på annat än vad som varit föremål för ett kontradiktoriskt förfarande.65
Om det i en rättegång mellan två parter fastställs ett rättsförhållande som berör en tredje parts rätt, så kan denna tredje part inte anses ha åtnjutit sin rätt enligt artikel 6.66
Att den vinnande parten inte får ersättning för sina rättegångskostnader kan under vissa förhållanden vara ett brott mot artikel 6.67
I rätten till en rättvis rättegång ligger också ett allmänt krav på rättssäkerhet och på att lika fall ska bedömas lika. Vissa ojämnheter i rättspraxis är visserligen oundvikliga och kan ofta rättas till efter överklagande till högre instans, men om en och samma domstol dömer på olika sätt i identiska mål, är detta inte förenligt med artikel 6:1. Särskilt betänkligt är det om den högsta instansen, som har att leda rättstillämpningen, själv visar inkonsekvens i sitt dömande. I sin prövning av dessa frågor fäster Europadomstolen vikt vid om det är fråga om djupgående och långvariga skillnader i rättspraxis och om det i inhemsk rätt finns en mekanism för att avlägsna sådana skillnader.68
62 Danelius, a.a., s. 260. 63Ibid., s. 261. 64Ibid., s. 261 f. 65Ibid., s. 262. 66Ibid., s. 263. 67Ibid. 68Ibid., s. 263 f.
4.5. Ramsarkonventionen (1971)
Convention on Wetlands, (konventionen om våtmarker av interna-
tionell betydelse i synnerhet som livsmiljö för våtmarksfåglar), även kallad våtmarkskonventionen eller Ramsarkonventionen69, är fristående och tillhör alltså inte FN-systemet. Konventionen syftar till att bevara och hållbart nyttja våtmarker, sjöar, vattendrag och grunda marina områden. Sverige har ratificerat konventionen och två ändringsprotokoll – Parisprotokollet70 och Reginaprotokollet71 – som trädde i kraft 1986 respektive 1994. Totalt var 170 länder anslutna till konventionen i oktober 2019.
Varje part åtar sig att utse och bevara minst ett område av internationell betydelse, ett så kallat Ramsarområde. Kriterierna för utpekande baseras på ekologisk, botanisk, zoologisk, limnologisk eller hydrologisk betydelse, samt på vissa ekosystemtjänster. Ramsarområden kan vara värdefulla som rast- eller häckningsområde för flyttande fåglar, som uppväxtområde för fisk eller som en viktig resurs för vattenförsörjning. Områdena finns upptagna på en särskild lista. Totalt finns nu (december 2019) drygt 2 370 Ramsarområden i världen, bland annat Stora Barriärrevet i Australien, Okavangodeltat i Botswana och Everglades i USA. Sverige har hittills utsett 68 Ramsarområden, som totalt omfattar 664 998 hektar.
4.6. CITES-konventionen (1973)
Vad gäller handel med utrotningshotade arter, är 1973 års CITESkonvention central (the Convention on International Trade in En-
dangered Species of Wild Fauna and Flora).72 Syftet med CITES-kon-
ventionen är att se till att den internationella handeln med exemplar av vilda djur och växter inte hotar arternas överlevnad i naturen genom att handeln sker kontrollerat. Kontrollen innebär att all import, export, återexport med mera av arter som omfattas av konventionen måste godkännas genom ett licenssystem. Handeln ska vara laglig, hållbar och spårbar. Ansvaret ligger på konventionens parter, det vill
69 Konventionen om våtmarker av internationell betydelse i synnerhet såsosm livsmiljö för våtmarksfåglar, Ramsar, Iran, 1971 (SÖ 1975:76). 70 Ramsarkonventionen, Parisprotokollet (SÖ 1986:74)
.
71 Ramsarkonventionen, Reginaprotokollet (SÖ 1991:78). 72 Konvention för reglering av handel med vissa utrotningshotade vilda djur och växter, Washington 1973, CITES-konventionen (SÖ 1974:41).
säga de länder som ratificerat konventionen, att utse en eller flera förvaltningsmyndigheter som ansvarar för att administrera licenssystemet. Parterna ska också utse vetenskapliga myndigheter för att ge råd om handelns effekter på arterna.
Den internationella handeln med hotade arter uppskattas uppgå till miljarder dollar årligen, dels laglig, men också i hög grad olaglig sådan. Handeln inkluderar mycket omfattande mängder växter och djur; allt från levande djur och växter till ett stort utbud av produkter som framställts från dem, till exempel livsmedelsprodukter, exotiska lädervaror, träinstrument, souvenirer och mediciner. CITES-listade arter förekommer också som livsmedel, exempelvis kan man i Sverige köpa kött från boaorm eller krokodil.
Handel som är laglig, hållbar och spårbar ska ske på ett sådant sätt att arterna inte påverkas negativt i naturen. Den illegala handeln är dock ett stort hot mot många arter. Indirekt leder handeln till tjuvjakt, boplundring och andra illegala aktiviteter världen över. Vissa djur- och växtarter utnyttjas i mycket hög grad och handeln med dem, i kombination med andra faktorer, till exempel förlust av livsmiljöer, kan ge allvarliga ekologiska följder. Handeln medför också ett stort lidande för de levande djur som omfattas, både vid fångst, förvaring och transporter.
De arter som omfattas av CITES listas i tre bilagor, beroende på vilken grad av skydd de anses behöva. Sammanlagt listar konventionens bilagor cirka 5 950 djurarter och cirka 32 800 växtarter (arter listade i konventionens bilagor per den 26 november 2019).
Parterna ska inte tillåta handel med exemplar av arter som finns upptagna i någon av bilagorna, såvida det inte sker i enlighet med bestämmelserna i konventionen.73
- Bilaga I innehåller arter som är akut utrotningshotade och som är eller kan bli påverkade av handel. Handel med exemplar av dessa arter måste underkastas särskilt strikta bestämmelser för att inte deras överlevnad ska hotas ytterligare och får endast tillåtas i undantagsfall.74 Innebörden är att handel med exemplar av dessa arter är endast tillåtet under exceptionella omständigheter.
- Bilaga II innehåller arter som inte är men som riskerar bli akut utrotningshotade om inte handeln med exemplar av sådana arter
73 CITES-konventionen, artikel II. 4. 74 CITES-konventionen, artikel II. 1.
underkastas strikta bestämmelser för att undvika ett nyttjande som är oförenligt med deras överlevnad.75 Handeln måste alltså kontrolleras för att undvika ett utnyttjande som hotar arternas överlevnad. Bilaga II omfattar även andra arter som inte själva är hotade, men som kan påverka möjligheterna att kontrollera handeln med hotade arter, ofta handlar det om arter som liknar en hotad art så mycket att förväxling kan ske. Det är tämligen öppet formulerat; det handlar om andra arter som måste underkastas reglering för att handeln med exemplar av de arter som riskerar bli utrotningshotade ska kunna bli föremål för effektiv kontroll.76
- Bilaga III innehåller arter som är skyddade i minst ett land och det landet har bett andra CITES-parter om hjälp för att kontrollera handeln. Den ska omfatta alla arter som av en part (land som är part till konventionen) anges vara föremål för reglering inom dess jurisdiktion i syfte att förhindra eller begränsa exploatering och förklaras kräva medverkan från andra parter för kon-troll av handeln.77
Handeln regleras huvudsakligen med avseende på exemplar av en art. Med exemplar förstås i. varje djur eller växt, i levande eller dött tillstånd, ii. ifråga om djur: för de arter som är upptagna i bilaga I och II varje
med lätthet igenkännlig del eller produkt därav och för de arter som är upptagna i bilaga III varje med lätthet igenkännlig del eller produkt därav i de fall den är uttryckligt angiven under ifrågavarande art i bilaga III; och iii. ifråga om växter; för de arter som är upptagna i bilaga I varje med
lätthet igenkännlig del eller produkt därav; och för arter som är upptagna i bilaga II och III varje lätt igenkännlig del eller produkt därav i de fall den är uttryckligt angiven under ifrågavarande art i bilaga II och III.78
Beroende av i vilken bilaga en art finns listad ser bestämmelserna något olika ut. När det gäller arter i bilaga I regleras handeln i konventio-
75 CITES-konventionen, artikel II. 2. (a) 76 CITES-konventionen, artikel II. 2. (b) 77 CITES-konventionen, artikel II. 3. 78 CITES-konventionen, artikel I(b).
nens artikel III som inledningsvis stadgar att all handel med exemplar av arter ska ske i överensstämmelse med bestämmelserna i den artikeln. För bilaga I-arter gäller följande.79För export av exemplar krävs ett i förväg beviljat och uppvisat exporttillstånd. Exporttillstånd ska endast beviljas då följande uppfyllts:
- vetenskaplig myndighet i exportlandet har förklarat att exporten inte kommer att ogynnsamt påverka artens överlevnad;
- administrativ myndighet i exportlandet har försäkrat sig om att exemplaret inte förvärvats i strid med exportlandets lagar till skydd för växt- och djurliv;
- administrativ myndighet i exportlandet har försäkrat sig om att varje levande exemplar kommer att behandlas och transporteras på ett sådant sätt att risken för skada eller djurplågeri blir så liten som möjligt; samt
- administrativ myndighet i exportlandet har försäkrat sig om att importtillstånd har beviljats för exemplaret.
För import krävs ett i förväg beviljat och uppvisat importtillstånd
samt antingen ett exporttillstånd eller ett reexportcertifikat. Importtillstånd får beviljas endast då följande uppfyllts.
- Vetenskaplig myndighet i importlandet har förklarat att importen sker för ändamål som inte ogynnsamt påverkar överlevnaden av de berörda arterna;
- vetenskaplig myndighet i importlandet har förvissat sig om att den angivna mottagaren av ett levande exemplar förfogar över en tillfredsställande utrustning för att hysa och sköta det; samt
- administrativ myndighet i importlandet har förvissat sig om att exemplaret inte ska användas för huvudsakligen kommersiella ändamål.
På liknande sätt anges sedan vad som krävs för reexport80 (det vill säga export av varje exemplar som tidigare har importerats81) och för in-
79 CITES-konventionen, artikel III. 80 CITES-konventionen, artikel III.4. 81 CITES-konventionen, artikel I (d).
förande från havet82 (det vill säga införande till en stat av sådant exemplar av varje art som hämtats i den del av den marina miljön som inte står under någon stats jurisdiktion83). Härefter följer motsvarande reglering av arterna i bilaga II och III, det vill säga det anges vad som krävs för export, import, reexport och, för bilaga II-arter, vid införande från havet.84
Det finns också bestämmelser med krav på tillståndsbevis och certifikat.85 I konventionen finns även vissa undantag. Det handlar till exempel om transit eller transport när exemplaren är under tullmyndighetens kontroll samt personliga tillhörigheter eller om exemplaret ingår i hushåll.86 Undantaget för personliga tillhörigheter/hushåll gäller emellertid varken för bilaga I-arter som förvärvats av ägaren utanför dennes hemland för att importeras dit, eller för bilaga II-arter om de under vissa förutsättningar förvärvats av ägaren utanför dennes hemland.87
CITES-konventionen innehåller också vissa konkreta åtgärder som parterna ska vidta för att genomföra bestämmelserna i konventionen, och för att förbjuda handel med exemplar i strid med konventionens bestämmelser. Åtgärderna ska innefatta (det handlar alltså om obligatoriska åtgärder):88
- straffbeläggning av handel med, eller besittning av sådana exemplar eller bådadera, och
- konfiskation eller återsändande till exportlandet av sådana exemplar.
När en part finner det nödvändigt (bestämmelsen är alltså fakultativ) kan den meddela föreskrifter om inhemsk återbetalning av utgifter som uppstått till följd av konfiskering av exemplar som varit föremål för handel i strid med åtgärder vidtagna för att genomföra konventionen.89
Parterna ska också, så långt som möjligt se till att de formaliteter som krävs för handel med exemplar kan fullgöras med minsta möjliga dröjsmål. Parterna ska vidare se till att varje levande exemplar
82 CITES-konventionen, artikel III.5. 83 CITES-konventionen, artikel I (e). 84 CITES-konventionen artiklarna IV och V. 85 CITES-konventionen artikel VI. 86 CITES-konventionen, artikel VII.1–3 87 CITES-konventionen, artikel VII.3 (a) och (b). 88 CITES-konventionen, artikel VIII.1. 89 CITES-konventionen artikel VIII.2.
under transit, uppehåll eller transport blir omhändertaget på lämpligt sätt så att risken för skada eller djurplågeri blir så liten som möjlig.90Vidare finns bestämmelser om vad som ska iakttas vid konfiskering av levande exemplar91 och om att parterna ska föra register över handeln med exemplar samt rapportera denna till konventionens sekretariat.92 Parterna ska också utse administrativa och vetenskapliga myndigheter.93
Det framgår tydligt att bestämmelserna i konventionen inte påverkar parternas rätt att anta strängare föreskrifter gällande villkor eller totalförbud för handel med, besittning eller transport av exemplar av arter, det gäller även arter som inte är upptagna i någon av konventionens bilagor.94 Av konventionen framgår också explicit att parterna får ingå i unioner eller regionala handelsområden som innebär att det etableras eller upprätthålls en gemensam yttre tullkontroll och att tullkontrollen mellan staterna avvecklas – den lägger således inte hinder i vägen för EU-samarbetet.95
Sedan 1992 har CITES-sekretariatet haft i uppdrag att granska och utvärdera parternas implementering av lagstiftning i syfte att avgöra i vilken utsträckning rättsliga och institutionella åtgärder finns på plats i enlighet med konventionen. Detta uppdrag kallas det nationella lagstiftningsprojektet (National Legislation Project, NLP).96
Vid såväl ordinarie som extraordinarie möten ska parterna granska implementeringen och tillämpningen av konventionen samt hur effektiv den är. Resultatet av parternas överläggningar ska ha formen av rekommendationer som kommer till uttryck antingen som COP:s resolutioner eller COP:s beslut.97 Resolutionerna är avsedda som långsiktiga guider, som ska sträcka sig över många år. De innebär alltså en vägledning från COP rörande hur olika bestämmelser i konventionen ska tolkas, men omfattar också etableringen av sekretariatets permanenta kommittéer, budget och arbetsprogram.98
90 CITES-konventionen, artikel VIII.3. 91 CITES-konventionen, artikel VIII.4. 92 CITES-konventionen, artikel VIII.4–8. 93 CITES-konventionen, artikel IX. 94 CITES-konventionen, artikel XIV. 95 CITES-konventionen, artikel XIV. 3. 96 Se National laws for implementation of the Convention, CITES (Rev. CoP18), Decision 18.62 – 18.67 https://cites.org/eng/dec/valid17/82136. 97 CITES-konventionen, artikel XI, punkt 3. 98 Se CITES-konventionens hemsida, www.cites.org/eng/res/index.php.
4.7. Helsingforskonventionen, Östersjökonventionen, HELCOM (1974/1981)
Konventionen om skydd av Östersjöområdets marina miljö är en regional miljökonvention för Östersjöområdet som undertecknades 1974, men trädde i kraft först 1980. Den har sedan uppdaterats och nu gällande version undertecknades 1992 och trädde i kraft 2000.99Det senaste tillägget trädde i kraft i juli 2014. Konventionen gäller Östersjöområdet, inklusive Kattegatt och den gäller för hela avrinningsområdet. Parter är Danmark, Estland, Finland, Lettland, Litauen, Polen, Sverige, Tyskland, Ryska Federationen och EU. Arbetet för att förbättra Östersjöns tillstånd samordnas av Helsingforskommissionen (HELCOM). HELCOM består av representanter för konventionens parter. Arbetet sker i arbetsgrupper och samordnas av ett sekretariat i Helsingfors. HELCOM har beslutat om en Aktionsplan för Östersjön, HELCOM Baltic Sea Action Plan (BSAP), med syfte att återställa god ekologisk status i Östersjön till 2021. Detta syfte kommer högst troligt inte att nås till 2021, och därför ska planen nu uppdateras.
4.8. Bonnkonventionen, CMS (1979/1983)
När det gäller vilda djur som flyttar, syftar den så kallade Bonnkonventionen100 (konventionen om skydd av flyttande vilda djur, CMS) till att skydda flyttande arter av landdjur, vattendjur och fåglar i hela deras utbredningsområde. Konventionen är ett mellanstatligt avtal, som ingåtts med stöd av Förenta nationernas miljöprogram, om bevarandet av vilda djur och livsmiljöer i hela världen. Bonn-konventionen undertecknades 1979 och trädde i kraft 1983. Europeiska unionen är part i Bonnkonventionen sedan den 1 november 1983. Till konventionen hör två bilagor. Bilaga I omfattar flyttande arter som är hotade (listade som sårbar eller högre hotkategori på IUCN:s rödlista). Arterna som listas på bilaga I är skyddade från all form av jakt och tagande, men undantag kan ges om syftet är vetenskapligt eller gynnar bevarandet av arten. Bilaga II omfattar arter vars beva-
99 1992 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö, Helsingfors den 9 april 1992 (SÖ 1996:22). 100 Konventionen om skydd av flyttande vilda djur, Bonn den 23 juni 1979, CMS (SÖ 1983:37).
randestatus är ogynnsam eller arter vars bevarandestatus signifikant gynnas av internationellt samarbete. En art kan vara listad i båda bilagorna. De länder, inom vilka arterna som förekommer i bilaga I finns, ska även arbeta för att bevara och restaurera viktiga livsmiljöer, motverka aktiviteter eller hinder som motverkar eller hindrar artens flyttning, motverka eller förhindra faktorer (inklusive invasiva främmande arter) som ytterligare försämrar artens bevarandestatus. Vad gäller bilaga II-arter uppmanas länder där art förekommer att skapa gränsöverskridande samarbeten eller avtal i syfte att förbättra artens bevarandestatus.
Under Bonnkonventionen finns 26 frivilliga eller bindande avtal avseende särskilda arter eller hela organismgrupper, exempelvis fladdermöss, småvalar, sälar, vattenfåglar, rovfåglar, havssköldpaddor och ett antal fågelarter, till exempel albatrosser och sibirisk trana. Underavtalen kan också handla om arternas eller gruppernas livsmiljöer och flyttvägar. Sverige har undertecknat Ascobans (Agreement
on the Conservation of Small Cetaceans of the Baltic and North Seas,
avtalet till skydd för småvalar i Nordsjön och Östersjön), Eurobats (Agreement on the Conservation of Populations of European Bats, överenskommelsen om skydd av fladdermöss i Europa), AEWA (Afro
Eurasian Waterbird Agreement, vattenfågelavtalet), MoU Birds of Prey
(frivilligt internationellt avtal som avser att skydda flyttande arter av rovfåglar) och MoU Sharks (frivilligt avtal som avser att skydda flyttande arter av hajar).
EU har ratificerat konventionen samt samma underavtal och frivilliga avtal som Sverige.
I en resolution från konventionens partsmöte 2002101 uppmärksammas risker kopplade till fåglar och kraftledningar, främst att fåglar kan skadas när de flyger på ledningar eller får elström genom kroppen, men också att sådana elolyckor i värsta fall kan leda till bränder.
4.9. Bernkonventionen (1979)
Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (Convention on the Conservation of European
Wildlife and Natural Habitats), Bernkonventionen102 är en regional
101 Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals, Resolution 7.4, 2002. 102 Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö, Bern den 19 september 1979 (SÖ 1983:30).
naturvårdskonvention som arbetades fram inom Europarådet och omfattar Europarådets medlemsländer, liksom de afrikanska staterna Burkina Faso, Marocko, Senegal och Tunisien samt EU. Algeriet, Belarus, Bosnien-Herzegovina, Kap Verde och Vitryssland deltar som observatörer.
Konventionen syftar till att säkerställa bevarande av vilda flora- och faunaarter och deras livsmiljöer varvid särskild uppmärksamhet ska ägnas åt utrotningshotade och sårbara arter. Målet med konventionen är att skydda vilda djur och växter och deras naturliga miljö, särskilt de arter och slag av miljö som för att kunna skyddas kräver samarbete mellan ett flertal stater, samt att främja ett sådant samarbete.103
Parterna har åtagit sig att vidta nödvändiga åtgärder för att bevara beståndet av vilka djur och växter på eller anpassa den till en nivå som motsvarar i synnerhet ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav. Därvid ska hänsyn tas till ekonomiska och rekreativa krav, samt behoven för underarter, varieteter eller former som lokalt är i riskzonen.104 De ska också vidta åtgärder för att främja nationella riktlinjer för att skydda vilda djur och växter samt naturlig miljö, att i samband med planering och vid uppdragandet av riktlinjer för utveckling samt åtgärder mot föroreningar beakta skyddet av vilda djur och växter samt främja utbildning och sprida allmän information om behovet av att bevara arter av vilda flora och fauna och deras livsmiljöer.105
När det gäller arter av vilda växter i bilaga I ska parterna vidta lämpliga och nödvändiga åtgärder för att säkerställa skyddet. Det ska vara förbjudet att avsiktligt plocka, samla, klippa av eller gräva upp sådana växter och, om lämpligt, ska även innehav eller försäljning av dessa arter förbjudas.106
Beträffande de arter av vilda djur som anges i bilaga II ska varje part vidta lämpliga och nödvändiga lagstiftande och administrativa åtgärder för att säkerställa särskilt skydd av de arter av vilda djur som anges i konventionens bilaga II. Ifråga om dessa arter anges vidare att i synnerhet följande ska vara förbjudet:
103 Bernkonventionen, artikel 1. 104 Bernkonventionen, artikel 2. 105 Bernkonventionen, artikel 3. 106 Bernkonventionen, artikel 5.
a) alla former av avsiktlig fångst, kvarhållande i fångenskap samt av-
siktligt dödande,
b) avsiktlig skada på eller förstörelse av häcknings- eller rastplatser,
c) avsiktlig störning av vilda djur, framför allt under deras häcknings-
och yngeltid samt vintervila, såvida störning kan anses betydande med hänsyn till denna konventions målsättning,
d) avsiktlig förstörelse eller insamling av ägg i naturen eller förvaring
av dessa ägg, även i de fall de är urblåsta,
e) innehav av samt inrikeshandel med dessa djur i levande eller dött
tillstånd, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje med lätthet igenkännlig del eller produkt av dem, i de fall då det kan bidra till att bestämmelserna i denna artikel får större verkan.107
För arterna av de vilda djur som anges i bilaga III ska staterna vidta lämpliga och nödvändiga lagstiftande och administrativa åtgärder som reglerar utnyttjandet, så populationerna hålls utom all fara. Åtgärderna ska bland annat innefatta fastställande av förbjudna jakttider, tidsbegränsade eller lokala förbud mot utnyttjande och, om så är lämpligt, reglering av försäljning, saluhållande, transport för försäljning eller utbjudande för försäljning av levande eller döda vilda djur.108 I konventionen regleras även metoder för fångst eller dödande samt vissa undantag.109 Parterna åtar sig också att uppmuntra och samordna forskning med mera, samt strängt kontrollera införandet av icke inhemska arter. Det tydliggörs att parterna kan vidta strängare föreskrifter för att skydda vilda djur och växter samt deras naturliga miljö än de som föreskrivs i konventionen.110
Konventionen har inga genomförandemekanismer, men en ständig kommitté (standing committee) övervakar genomförandet, och kan bland annat utfärda olika typer av rekommendationer när den övervakar bestämmelserna i konventionen.111
107 Bernkonventionen, artikel 6. 108 Bernkonventionen, artikel 7. 109 Bernkonventionen, artikel 8 och 9. 110 Bernkonventionen, artikel 12. 111 Bernkonventionen, artiklarna 13 och 14.
4.10. FN:s havsrättskonvention (1982)
FN:s havsrättskonvention från 1982 innehåller mycket allmänt hållna bestämmelser beträffande fiske på det fria havet. För att konkretisera dessa bestämmelser ingicks 1995 det globala avtalet om genomförande av bestämmelser i havsrättskonventionen om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd (SÖ 2003:61)112. Detta avtal begränsar sig inte till flaggstatens ansvar. Betoningen ligger i stället på internationellt samarbete i kampen mot illegalt fiske. De regionala fiskeorganisationerna har fått en betydande roll i detta avseende. För att kunna fiska inom en region är det nödvändigt att flaggstaten är medlem i regionens fiskeorganisation eller att den åtar sig att vidta de bevarandeåtgärder som organisationen har beslutat. Vad som är nytt i detta avtal är att inte bara flaggstaten utan alla medlemmar i den regionala organisationen utövar tillsyn över att bevarandeåtgärder vidtas. Detta innebär att alla organisationens medlemmar har behörighet att borda och inspektera fartyget. Avtalet kan förväntas bidra till märkbara förbättringar när det gäller bevarande av hotade fiskarter.
4.11. ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder (1989)
Konventionen om ursprungsfolk och stamfolk, ILO:s konvention nr 169, antogs av den Internationella Arbetsorganisationen (ILO) 1989. Den är ett rättsligt bindande internationellt instrument inriktat på ursprungsfolks och stamfolks rättigheter och deras kulturella identitet. Den bygger på att principerna från FN:s övriga rättighetsdeklarationer ska tillämpas även på ursprungsbefolkningar.
ILO:s konvention nr 169 är en revision av en äldre ILO-konvention i ämnet, 1957 års konvention nr 107 med tillhörande rekommendation nr 104 om skydd för och integration av infödda och andra i stammar levande folkgrupper.
Ett grundläggande kriterium för att betraktas som stamfolk eller ursprungsfolk i konventionens mening är att folket självt identifierar sig som ett sådant. Uttrycket folk i konventionen ska inte tolkas så
112 Avtal om genomförande av bestämmelserna i Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 december 1982 (SÖ 2000:1) om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd, New York den 4 augusti 1995 (SÖ 2003:61).
att det ger upphov till rättigheter som kan vara förknippade med begreppet folk i folkrätten.113 Regeringarna ansvarar för att, med deltagande av berörda folk, utveckla åtgärder för att skydda dessa folks rättigheter och garantera respekt för deras integritet.
Det handlar bland annat om att säkerställa att dessa folk har samma rättigheter och möjligheter enligt nationell rätt som övriga befolkningen. Vidare ska åtgärderna hjälpa de berörda folken att eliminera socioekonomiska luckor som kan finnas på ett sätt som är förenligt med deras ambitioner och sätt att leva. De ska främja ett fullt förverkligande av dessa människors sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter med respekt för deras sociala och kulturella identitet, deras seder och traditioner och deras institutioner. Särskilt poängteras att konventionen ska utan diskriminering tillämpas på såväl manliga som kvinnliga medlemmar av dessa folk. Särskilda åtgärder ska vidtas för att skydda ursprungsfolkens institutioner, egendom, arbete, kultur och miljö. Vidare ska de ha samma möjligheter och samma rättigheter som enligt den nationella lagstiftningen tillkommer den övriga befolkningen.114
Regeringarna ska samråda med folken i fråga beträffande åtgärder som direkt kan beröra dem och skapa medel för dem att delta i beslutsfattandet i valda institutioner och andra organ. Ursprungsfolken ska ha rätt att besluta om sina egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen. Regeringarna har ett ansvar för att skydda och bevara miljön i de områden som dessa folk bebor.115
Ursprungsfolken ska ha rätt att behålla sina sedvänjor och institutioner när detta inte är oförenligt med det nationella rättssystemet och internationellt erkända mänskliga rättigheter.116
Enligt konventionen ska ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor erkännas. Åtgärder ska vidtas för att skydda deras rätt att nyttja mark som inte uteslutande bebos av dem. Regeringarna ska vidare vidta åtgärder för att identifiera den mark som traditionellt bebos av dessa folk samt inrätta lämpliga förfaranden inom det nationella rättssystemet för att ta ställning till anspråk på mark från berörda folk.117 Ursprungsfolkens rätt till naturtillgångar som hör till deras mark ska särskilt skyd-
113 ILO:s konvention nr 169, artikel 1. 114 ILO:s konvention nr 169, artiklarna 1–5. 115 ILO:s konvention nr 169, artiklarna 6 och 7. 116 ILO:s konvention nr 169, artikel 8. 117 ILO:s konvention nr 169, artikel 14.
das. De ska ha rätt att delta i användningen, förvaltningen och bevarandet av dessa tillgångar.118 Som en huvudregel får ursprungsfolk eller stamfolk inte förflyttas från den mark som de bebor.119
Tjugo länder har ratificerat den, varav de flesta latinamerikanska länderna samt Norge och Danmark. Sverige har inte anslutit sig till ILO-konventionen nr 169. Det största hindret för en svensk ratificering har ansetts vara att Sverige inte uppfyller konventionens krav på markrättigheter.120 Argumenten mot en svensk anslutning hade år 1999 sin grund framför allt i den konfliktfyllda situation som råder när det gäller användningen av mark inom stora delar av renskötselområdet.121
4.12. Riodeklarationen (1992)
Riodeklarationen122 är en internationell avsiktsförklaring, inte ett internationellt avtal. Viktiga för bakgrundsförståelsen av de konventioner som växte fram i Riokonferensens123 spår är följande principförklaringar.
4.12.1. Princip 2: suverän rätt att utnyttja, ansvar att inte skada
Staterna har, i överensstämmelse med Förenta nationernas stadga och folkrättens principer, den suveräna rättigheten att utnyttja sina egna naturtillgångar i enlighet med sin egen miljö och utvecklingspolitik och ansvaret för att tillse att verksamheter inom deras egen jurisdiktion eller kontroll inte förorsakar skada på andra länders miljö eller på områden utanför nationell jurisdiktion.
118 ILO:s konvention nr 169, artikel 15. 119 ILO:s konvention nr 169, artikel 16. 120SOU 1999:25. Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige. Frågan om Sveriges anslutning till ILO:s
konvention nr 169: betänkande, s. 15.
121Ibid., s. 19. 122 Riodeklarationen, som innehåller 27 grundläggande principer för miljö- och utvecklingsarbete. UN, Report of the United Nations conference on environment and development, Rio de Janeiro 3–14 June 1992, (A/CONF.151/26 (Vol. I). 123 Förenta nationernas konferens om miljö och utveckling (United Nations Conference on
Environment and Development, UNCED), också känd som Earth Summit eller ECO-92, var
en FN-konferens som hölls i Rio de Janeiro i Brasilien 3–14 juni 1992.
4.12.2. Princip 3: hållbar utveckling
Rätten till utveckling måste fullgöras på ett sådant sätt att den rättvist tillgodoser nuvarande och kommande generationers behov av utveckling och miljö.
4.12.3. Princip 4: integrationsprincipen
För att uppnå en hållbar utveckling måste skyddet av miljön utgöra en integrerad del av utvecklingsprocessen och inte betraktas som något isolerat därifrån.
4.12.4. Princip 7: bevara, skydda och återställa jordens ekosystem
Stater ska samarbeta i en anda av globalt samförstånd för att bevara, skydda och återställa hälsa och okränkbarhet hos jordens ekosystem. Staterna har ett gemensamt ansvar härför men det är olika utformat på grund av deras olika bidrag till den globala miljöförstöringen. De utvecklade länderna erkänner sitt ansvar i de internationella strävandena mot en hållbar utveckling med hänsyn till de påfrestningar som deras samhällen utsätter den globala miljön för och med tanke på de teknologiska och finansiella resurser som de förfogar över.
4.12.5. Princip 8: begränsa och undanröja ohållbara produktions- och konsumtionsmönster
För att uppnå en hållbar utveckling och en högre livskvalitet för alla människor, bör stater begränsa och undanröja ohållbara produktions- och konsumtionsmönster och främja en lämplig befolkningspolitik.
4.12.6. Princip 10: miljöinformation, deltagande, rättsmedel
Miljöfrågor hanteras bäst när alla berörda medborgare deltar på lämplig nivå. På det nationella planet ska varje individ ha skälig tillgång till den miljöinformation som finns hos offentliga organ, inklusive information om farliga material och verksamheter i deras samhällen
och de ska ges möjlighet att delta i beslutsprocessen. Stater ska underlätta och uppmuntra folkligt medvetande och deltagande genom att se till att information finns lätt åtkomlig. Tillgång till effektiva juridiska och administrativa procedurer inklusive rättsmedel för upprättelse och gottgörelse ska erbjudas.
4.12.7. Princip 13: regler om ansvar och ersättning för miljöskador
Stater ska utveckla sin nationella lagstiftning vad avser ansvar och ersättning till offer för föroreningar och andra miljöskador. Stater ska också samarbeta snabbt och beslutsamt för att utveckla och utvidga folkrättens regler om ansvar och ersättning för miljöskador som orsakats av verksamheter inom deras eget jurisdiktionsområde eller områden under deras kontroll till att gälla även för sådana skador på områden utanför deras ansvar.
4.12.8. Princip 15: försiktighetsprincipen
I syfte att skydda miljön ska försiktighetsprincipen tillämpas så långt möjligt och med hänsyn tagen till staternas möjligheter härtill. Om det föreligger hot om allvarlig eller oåterkallelig skada, får inte avsaknaden av vetenskaplig bevisning användas som ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring.
4.12.9. Princip 16: Principen om att förorenaren ska betala
Nationella myndigheter bör sträva efter att främja internalisering av miljökostnader och användandes av ekonomiska styrmedel, med beaktande av att förorenaren, i princip, ska bära kostnaderna för föroreningarna. Hänsyn ska härvidlag också tas till det allmännas intressen och tillämpningen ska ske på sådant sätt att det inte medför störningar i den internationella handeln och investeringarna.
4.12.10. Princip 17: miljökonsekvensutredningar
Miljökonsekvensutredningar ska användas som ett nationellt instrument för sådana föreslagna verksamheter som kan antas ha en betydande skadlig inverkan på miljön och som kräver beslut av behörig nationell myndighet.
4.12.11. Princip 22: urbefolkningars identitet, kultur och intressen
Urbefolkningar och deras samhällen, liksom andra lokalsamhällen, har en viktig roll i miljövård och utveckling på grund av deras kunskaper och traditionella sedvanor. Stater bör erkänna och vederbörligen stödja deras identitet, kultur och intressen och göra det möjligt för dem att delta effektivt i arbetet med att uppnå en hållbar utveckling.
4.13. OSPAR: Oslo-Pariskonventionen (1992 [1972 och 1974])
Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (Oslo-Pariskonventionen, OSPAR), är en sammanslagning av två internationella konventioner: Oslokonventionen av år 1972 angående dumpning av farligt avfall till sjöss och Pariskonventionen av år 1974 angående landbaserade källor till förorening av den marina miljön. Konventionen antogs 1992, trädde i kraft 1998 och omfattar nordöstra Atlanten samt Nordsjön.124
Konventionen har arbetats fram mellan Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Island, Luxemburg, Norge, Portugal, Schweiz, Spanien, Sverige, Tyskland, Storbritannien, Nederländerna och EU. OSPAR-kommissionen leder och administrerar det gemensamma arbetet inom konventionen, och har ett sekretariat i London. Konventionens mål är att begränsa havsföroreningar från såväl landbaserade källor som fartyg och luftfartyg samt vidta andra nödvändiga åtgärder för att skydda den marina miljön i Nordostatlanten. I OSPARkommissionen kommer de femton regeringarna och EU överens om
124 Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (OSPAR), Paris den 22 september 1992 (SÖ 1994:25).
beslut, som är juridiskt bindande, rekommendationer, som inte är juridiskt bindande, och överenskommelser som är vägledande.
4.13.1. OSPAR:s rekommendationer av relevans för Sverige
Rekommendationer gällande skydd av arter antagna inom ramen för kommittén för biologisk mångfald (BDC)
- OSPAR rekommendation 2014/2 om att stärka skyddet av pigghaj i OSPAR:s havsområde.
- OSPAR rekommendation 2014/6 om att stärka skyddet av håbrand i OSPAR:s havsområde.
- OSPAR rekommendation 2014/8 om att stärka skyddet av knaggrocka i OSPAR:s havsområde.
- OSPAR rekommendation 2014/14 om att stärka skyddet av torsk i OSPAR:s havsområde, II och III.
- OSPAR rekommendation 2014/15 om att stärka skyddet av ål i
OSPAR:s havsområde I, II, III och IV.
- OSPAR rekommendation 2013/5 om att stärka skyddet av islandsmussla i OSPAR:s havsområde II.
- OSPAR rekommendation 2013/12 om att stärka skyddet av alförrädaren i OSPAR:s havsområde I.
- OSPAR rekommendation 2011/5 om att stärka skyddet av tretåig mås.
Det har också antagits ett antal rekommendationer och beslut som rör skydd av habitat och marina områden.
4.14. Konventionen om biologisk mångfald, CBD (1993)
Den globala konventionen om biologisk mångfald, eller mångfaldskonventionen (The Convention on Biological Diversity, CBD) undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio 1992 och
trädde i kraft den 29 december 1993.125 CBD utgör en övergripande rättslig och politisk ram just genom att den är global men också genom att den är allmänt tillämplig; den inte riktar in sig endast på vissa arter.
Konventionen har tre huvudsyften:126
1. att bevara biologisk mångfald,
2. hållbart nyttjande och hållbar användning av biodiversitetens
beståndsdelar samt
3. en rättvis och jämlik fördelning av de fördelar som kommer av
användningen av genetiska resurser.
I konventionen definieras själva begreppet biodiversitet som:
variationsrikedomen bland levande organismer i alla miljöer (inklusive landbaserade, marina och andra akvatiska ekosystem) samt de ekologiska komplex i vilka dessa organismer ingår; detta innefattar mångfald inom arter, mellan arter och av ekosystem.127
Av ingressen framgår att de fördragsslutande parterna är medvetna om det inneboende värdet av biologisk mångfald. Biologisk mångfald erkänns alltså som ett värde i sig, inte endast som ett värde för mänskligheten.
Parterna möts ungefär vartannat år (COP, Conference of the Parties) och mellan partsmötena hålls vetenskapliga möten samt möten för speciella arbetsgrupper. Besluten vid dessa möten är sedan rådgivande vid partsmötena. Alla länder som undertecknat konventionen har en röst på partsmötena och för att ett beslut ska tas måste det råda konsensus, det vill säga alla måste vara överens.128
Konventionen genomförs främst genom ett system med så kallade tematiska arbetsprogram för vart och ett av världens viktigaste ekosystemstyper och ämnesövergripande frågor (cross-cutting issues). De ämnesövergripande frågorna syftar till att fånga upp frågor som är gemensamma för flera tematiska områden och binda ihop dem med konventionens artiklar. Några av de ämnesövergripande frågorna
125 Konventionen om biologisk mångfald, CBD, Rio de Janeiro den 5 juni 1992 (SÖ 1993:77). 126 CBD artikel 1. 127 CBD artikel 2 så som den återges i SÖ 1993:77. Formulerat på engelska som är en av konventionens giltiga språkversioner (svenska är inte en av dem): … the variability among living
organisms from all sources including, inter alia, terrestrial, marine and other aquatic ecosystems and the ecological complexes of which they are part: this includes diversity within species, between species and of ecosystems.
128 CBD artikel 23.
fungerar som direkt stöd till de tematiska arbetsprogrammen, till exempel programmet för indikatorer som sammanställer status och trender för alla ekosystemtyper. Andra ämnesövergripande program fokuserar på relevanta frågor som saknar direkt koppling till eller kopplar till flera av de tematiska arbetsprogrammen.
Av konventionens artikel 8, som behandlar så kallad In-situ Con-
servation129 följer bland annat att varje part ska, så vitt möjligt och
om så är lämpligt, inrätta ett system med skyddade områden eller områden där särskilda åtgärder behöver vidtas för att bevara biologisk mångfald. Vidare ska varje part, där så är nödvändigt, utarbeta riktlinjer för urval, inrättande och skötsel av skyddade områden eller områden där särskilda åtgärder behöver vidtas för att bevara biologisk mångfald.130 Skyddat område definieras i konventionen som ett geografiskt avgränsat område som är avsatt eller reglerat och skött för att uppnå särskilda bevarandemål.131 Parterna ska också reglera eller förvalta biologiska resurser av vikt för bevarandet av biologisk mångfald, oavsett huruvida dessa finns inom eller utanför skyddade områden, i syfte att säkerställa bevarandet och hållbart nyttjande av dem, främja skyddet av ekosystem, livsmiljöer och bibehållandet av livskraftiga populationer av arter i naturliga miljöer, främja miljöanpassad och hållbar utveckling i områden i anslutning till skyddade områden. Parterna ska också utarbeta eller bibehålla nödvändig lagstiftning för skydd av hotade arter och populationer. Av konventionens artikel 9 följer även att parterna, såvitt är möjligt och om så är lämpligt, huvudsakligen för att komplettera in situ åtgärder, ska vidta åtgärder för ex situ bevarande132 av biologisk mångfald. Dessutom finns ett antal mekanismer som ska underlätta informationsutbyte.
Konventionen ställer få konkreta krav. Mycket av det sakinnehållet i CBD har arbetats fram efterhand, genom partskonferenserna.
129In-situ conservation eller ”in situ bevarande” definieras i artikel 2 som bevarande av ekosystem och naturliga livsmiljöer och bibehållande och återställande av livskraftiga populationer av arter i dessas naturliga miljöer och, för domesticerade eller odlade arter, i de miljöer där de har utvecklat sina särskiljande egenskaper (SÖ 1993:77). Definitionen på giltig språkversion:
In-situ conditions" means conditions where genetic resources exist within ecosystems and natural habitats, and, in the case of domesticated or cultivated species, in the surroundings where they have developed their distinctive properties.
130 CBD, artikel 8. 131 CBD, artikel 2 enligt SÖ 1993:77. 132 Ex situ bevarande definieras i artikel 2 som bevarande av komponenter av biologisk mångfald utanför dessas naturliga livsmiljöer,på giltig språkversion: ”Ex-situ conservation”
means the conservation of components of biological diversity outside their natural habitats.
Det finns ett ganska stort antal partsbeslut (COP decisions) som framför allt innehåller riktlinjer för bevarandefrågor om skydd och nyttjande av biologisk mångfald. Formuleringarna är ofta vaga och den rättsliga styrningen genom CBD får sammantaget bedömas som mycket svag. Konventionens styrka är att konventionen kan utgöra en rättslig plattform med principer och instrument för det fortsatta arbetet med bevarandefrågor.133 Ett sådant exempel är att konventionsarbetet ska bedrivas utifrån den så kallade ekosystemansatsen.134Vad den innebär diskuteras i ett separat avsnitt, nedan.
Sedan konventionen trädde i kraft har den byggts på med två protokoll; Cartagenaprotokollet som specificerar hur länder ska skydda den biologiska mångfalden från tänkbara risker med spridning av levande modifierade organismer, som utvecklats med modern bioteknik samt Nagoyaprotokollet, som antogs under konventionens partskonferens 2010 i Nagoya, Aichi Prefekturen i Japan, och som reglerar tillträde till genetiska resurser och rättvis fördelning av vinster som kan uppstå vid användandet av dem. Samtidigt antogs även en reviderad och uppdaterad global strategisk plan för biologisk mångfald för åren 2011–2020 samt en strategi för att mobilisera resurser för global biologisk mångfald. Den globala strategiska planen innehåller en vision om biologisk mångfald till 2050 och en övergripande målsättning om åtgärder för att hejda den globala förlusten av biologisk mångfald så att ekosystemen ska vara resilienta och producera nödvändiga ekosystemtjänster till 2020.
4.14.1. Aichimålen
Den globala strategiska planens 20 delmål kallas Aichimålen och handlar om att minska den direkta påverkan och förbättra situationen för biologisk mångfald och att öka nyttan av ekosystemtjänster för alla. De 20 delmålen har organiserats under fem strategiska mål. De fem grupperna av strategiska mål handlar om att:135
133 Forsberg (2012) Skogen som livsmiljö En rättsvetenskaplig studie om skyddet för biologisk
mångfald. Diss., Uppsala universitet, s. 74.
134 CBD, partsmötet 2000 (COP V/6). Ekosystemansatsen erkändes även vid Världstoppmötet i Johannesburg om hållbar utveckling (2002) som ett viktigt hjälpmedel för att främja hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. 135 CBD. Se konventionens hemsida: www.cbd.int/reports/search.
1. angripa de underliggande orsakerna till förlusten av biologisk mång-
fald genom att sprida kunskaper, värderingar och skapa rätt styrnings- och planeringsverktyg i samhället,
2. reducera de faktorer som leder till att den biologiska mångfalden
minskar och att verka för en hållbar användning av olika naturresurser,
3. förbättra den biologiska mångfalden genom att säkerställa eko-
system, arter och genetisk variation bland annat genom att skydda landområden,
4. öka nyttan av biologisk mångfald och ekosystemtjänsterna bland
annat genom bevarande och restaurering av ekosystem och
5. förbättra implementeringen av planen bland annat genom ett brett
deltagande.
Målen gäller på global nivå och utgör politiska åtaganden av de fördragsslutande parternas regeringar. Den strategiska planen består således av både ambitioner om resultat på global nivå och ett flexibelt ramverk där Aichimålen ingår. Utifrån det flexibla ramverket ska de fördragsslutande parterna upprätta nationella och regionala mål som ska bidra till att resultatet på global nivå nås. Varje fördragsslutande part behöver alltså inte uppfylla vart och ett av målen. Det innebär också att vart och ett av målen inte är rättsligt bindande för enskilda stater utan utgör ett viktigt underlag för utformningen av de nationella målen.136
De nationella målen ska tas fram med beaktande av nationella behov och prioriteringar. Partsmötet har beslutat om definitioner för vissa begrepp som anges i Aichimålen. Därutöver har sekretariatet för konventionen tagit fram ett vägledningsdokument till vart och ett av Aichimålen (quick-guides). Samtliga konventionens parter rapporterar regelbundet om hur arbetet går för att nå konventionens mål.137
I rapporteringen av hur de nationella målen uppnås hänvisas även till relevanta Aichimål samt hur de nationella målen bidrar till att respektive Aichimål uppnås. Emellertid sker ingen rapportering av om eller hur respektive Aichimål nås på nationell nivå.
136 Regeringsbeslut M2014/593/Nm. 137 CBD. Se konventionens hemsida: www.cbd.int/reports/search.
Vid senare partsmöten inom konventionen, har konstaterats att ytterligare arbete behövs för att nå Aichimålen i den strategiska planen. I beslut XIV/8 från partsmötet 2018 angavs att framsteg har gjorts för vissa av målen, men att framstegen för de flesta målen är otillräckliga för att nå dem till 2020. Parterna uppmanades därför att intensifiera sina ansträngningar att nå sådana nationella mål som bidrar till att Aichimålen kan nås.
4.14.2. Biologisk mångfald och ekosystemtjänster
Enligt Aichimål 11 ska en viss procent av land- och sötvattensområden respektive kust- och havsområden bevaras. Vid urvalet av dessa områden ska områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster särskilt beaktas.
Intakta landskap med en mångfald av ekosystem där de naturliga processerna får råda är de globalt sett mest ovanliga. Biologisk mångfald kan mätas över olika geografiska skalor: hela vår planet, ett land, ett landskap, ett skogsparti eller något annat avgränsat område. Ekosystemtjänster är alla produkter och tjänster som naturens ekosystem ger människan och som bidrar till vår välfärd och livskvalitet. Pollinering, naturlig vattenreglering och naturupplevelser är några exempel.
Ekosystemtjänster indelas ofta i fyra grupper:
- Försörjande: till exempel bär, svamp, viltkött, dricksvatten, trävirke, bioenergi.
- Reglerande: till exempel luftrening, pollinering, klimatreglering.
- Kulturella: till exempel friluftsliv, hälsa, natur- och kulturarv och turism.
- Stödjande: för att övriga tjänster ska fungera, till exempel fotosyntes och bildning av jordmån.
4.14.3. En ny strategisk plan är fördröjd
För närvarande förbereds en ny strategisk plan och FN-förhandlingar pågår för att ta fram denna. Avsikten var att besluta en ny plan med mål för biologisk mångfald på CBD:s toppmöte, COP15, i Kunming i Kina i oktober 2020 men med anledning av Coronakrisen
har mötet skjutits upp till maj 2021.138 Ambitionen för den nya planen är mål som är mer mätbara än tidigare samt att tydligare koppla till dem till de globala hållbarhetsmålen.139 De nya målen gäller bland annat tillgång till säkert och drickbart vatten, genetisk mångfald och antalet utrotningshotade växt- och djurarter.
I de formella förhandlingarna finns, från Sverige, experter från Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Sametinget samt Jordbruksverket. Naturvårdsverket har också ett uppdrag att undersöka om det är möjligt med frivilliga åtaganden för de nya målen.140
4.14.4. Sverige implementerar CBD i miljömålen
För Sveriges del har konventionen och andra vägledande dokument framför allt implementerats i de nationella miljökvalitetsmålen. År 2007 tog Naturvårdsverket fram en rapport141 om ekosystemansatsen i syfte att sprida kunskap och information om arbetsmetoden i relation till svenska förhållanden. I Regeringens proposition 2013/ 14:141, En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, presenterades regeringens samlade strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster med syfte att bidra till att nå bland annat Aichimålen.
Om miljökvalitetsmålen, den svenska användningen av ekosystemansatsen samt strategin för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, se nedan i avsnittet om den svenska regleringen av biodiversitet och artskyddsfrågor.
138 CBD, se konventionens hemsida: www.cbd.int/doc/press/2020/pr-2020-07-16-sbstta-sbi-en.pdf. 139 I september 2015 antog Förenta nationernas generalförsamling en resolution med 17 globala mål för en bättre värld: Agenda 2030 för hållbar utveckling. Målen preciseras med 169 delmål och 231 globala indikatorer. 140 Naturvårdsverket 2020-07-29: www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/EUoch-internationellt/Internationellt-miljoarbete/miljokonventioner/Konventionen-ommangfald/ Sveriges-arbete. 141 Naturvårdsverket (2008), Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande
av naturresurser. Rapport 5782 december 2007.
4.14.5. Ekosystemansatsen, Malawi-principerna och adaptiv förvaltning
Med ekosystemansatsen menas bland annat att bevarandet och nyttjandet av biologisk mångfald ska sättas i ett större sammanhang; arbetet ska ske utifrån ett landskapsperspektiv som även inbegriper ekonomiska och sociala faktorer. Syftet är att kunna se vilka effekter olika åtgärder har på andra ekosystem eller områden än just de som står i fokus för en specifik åtgärd. På så sätt är ekosystemansatsen en arbetsmetod, ett verktyg, för integrerad förvaltning av mark, vatten och levande resurser. Arbetsmetoden syftar till att nå balans mellan konventionens mål; att bevara biologisk mångfald, att nyttja dess beståndsdelar på ett hållbart sätt samt att rättvist fördela den nytta som uppstår vid utnyttjandet av genetiska resurser, och bygger på att lämpliga vetenskapliga metoder tillämpas med fokus på grundläggande strukturer, processer och funktioner i samspelet mellan organismer och deras miljö. Arbetsmetoden betonar helheten genom att påminna om att aktiviteter inom en sektor, eller inom ett ekosystem, påverkar andra sektorer eller ekosystem. Den erkänner också människan, med sin kulturella mångfald, som en integrerad del av ekosystemen. Det innebär till exempel att skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande och att reducera subventioner som har motsatt effekt. Ekosystemansatsen preciserades under ett partsmötesbeslut142 enligt de tolv principer, de så kallade Malawiprinciperna, som sedan dess anses utgöra byggstenarna i arbetsmetoden.
Av samma beslut framgår att ekosystemansatsen bör användas när det är möjligt, men framför allt inom de tematiska områdena som är speciellt utpekade i konventionen.143 Mervärdet av att använda ekosystemansatsen som arbetsmetod är att helheten står i fokus och att människans beroende av ekosystemen och deras tjänster betonas. En utgångspunkt är, att målet för en hållbar förvaltning är att upprätthålla ekosystemens långsiktiga förmåga att producera varor och tjänster som vi människor är beroende av.144 Notera dock att arbetsmetodens utgångspunkt därmed skiljer sig från de fördragsslutande parterna utgångspunkt så som den kommer till uttryck i konventionens ingress; det inneboende värdet av biologisk mångfald. Vidare
142 CBD, Partsmötet 2000 (COP V/6). 143 De tematiska områdena som pekas ut enligt CBD är skog, sötvatten, odlingslandskapet, hav och kust, bergsekosystem, skyddade områden, taxonomi och slutligen teknologiöverföring. 144 Naturvårdsverket (2008) a.a.
antogs ett beslut145 med riktlinjer rörande när ekosystemansatsens principer bör användas.
Av Malawi-principerna följer förvaltning av naturens resurser måste bygga på utgångspunkten att förändringar är ofrånkomliga (se princip 9). Ekosystemen förändras liksom artsammansättningen inom dessa system och följaktligen behöver förvaltningen av systemen, naturresurserna, kunna anpassas till och hantera sådana förändringar. Som förutsättning för ekosystemansatsen lyfts därför s.k. adaptiv förvaltning fram:
The ecosystem approach requires adaptive management to deal with the complex and dynamic nature of ecosystems and the absence of complete knowledge or understanding of their functioning.146
De centrala funktionerna i adaptiv förvaltning och vad detta innebär har diskuterats också i kapitlet om utredningens arbete, se ovan.
4.15. Överenskommelsen om tillsyn av efterlevnad av internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder vid fiske på det fria havet (1993)
Vad gäller marina arter bör en global överenskommelse nämnas. Problemet med utrotningshotade långvandrande fiskarter har varit aktuellt allt sedan början av 1980-talet. FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation, FAO, antog 1993 överenskommelsen om tillsyn av efterlevnad av internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder vid fiske på det fria havet147. Syftet med FAO-konventionen är att bekämpa oreglerat fiske på det fria havet.
145 CBD, Partsmötet 2004 (COP VII/11). 146 CBD, COP 5 decision V/6. 147 Överenskommelse för att tillse att fiskefartyg följer internationella bevarande- och förvaltningsåtgärder vid fiske på det fria havet, Rom den 24 november 1993 (SÖ 1995:87).
4.16. Aarhuskonventionen (1998/2001)
Aarhuskonventionen148 genomför princip 10 i Rio-deklarationen.149Konventionen undertecknades i Aarhus i juni 1998 och trädde i kraft 2001. Parallellt med samtliga medlemsstater har EU ratificerat den. Konventionen har 47 parter.
Konventionens syftar till att bidra till att skydda den rätt som var
och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande.150
För att bidra till detta ska de fördragsslutande parterna garantera tre breda kategorier av rättigheter för sina medborgare och deras sammanslutningar, nämligen rätten till tillgång till information, rätten till deltagande i beslutsprocesser och rätten till tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. Dessa tre rättigheter brukar beskrivas som Aarhuskonventionens tre pelare:
1. Tillgång till information, dvs. allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter.
2. Allmänhetens deltagande, dvs. allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser om miljön.
3. Tillgång till rättslig prövning, dvs. allmänhetens rätt att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.
Första pelaren, allmänhetens rätt till miljöinformation, framgår av
konventionens artiklarna 4 och 5. Kortfattat innebär rätten att myndigheter på begäran ska ge allmänheten tillgång till miljöinformation. Allmänheten har rätt att få del av sådana handlingar utan att behöva ange några skäl för begäran och som huvudregel också i den form som begärs. Härefter följer ganska detaljerade bestämmelser om vilken tid det får ta och vilken typ av information som inte behöver lämnas ut. En begäran om miljöinformation får avslås till exempel om informationen inte finns hos myndigheten ifråga eller om det handlar om internt arbetsmaterial. Vidare får begäran avslås av olika
148 Konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århus den 25 juni 1998 (SÖ 2005:28). 149The United Nations Conference on Environment and Development; Report of the United
Nations Conference on Environment and Development (Rio de Janeiro, 3–14 Juni 1992), Annex I; Rio Declaration on Environment and Development. Riodeklarationens princip 10 anger tre
grundläggande rättigheter: tillgång till information, allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning. 150 Aarhuskonventionen, artikel 1.
sekretesskäl, till exempel på grund av försvaret, industriell information, personuppgifter och artskydd.
Sedan följer ett antal regler om hur myndigheter ska bete sig i olika situationer och hur miljöinformation ska spridas. Med jämna mellanrum ska varje part också sprida en nationell rapport om tillståndet i miljön och stimulera verksamhetsutövare att regelbundet informera allmänheten om sina verksamheters och produkters miljöpåverkan. Därutöver ska parterna tillhandahålla, offentliggöra och tillgängliggöra ganska olika slags information, det handlar bland annat om fakta och analyser av betydelse för miljöpolitiken, om att se till att det finns produktinformation så konsumenterna kan göra välgrundade miljöval och införa ett enhetligt landsomfattande system för registrering av föroreningar.
Den andra pelaren handlar om allmänhetens rätt att delta i besluts-
processer som rör miljön. Detta hanteras i konventionens artiklar 6 till 8. Först tillämpningsområdet för artikel 6; den ska tillämpas ifråga om beslut som rör huruvida verksamheter i bilaga 1 ska tillåtas. I bilaga 1 finns sedan en uppräkning av verksamheter som tveklöst har en betydande miljöpåverkan. Det handlar om raffinaderier, större värmekraftverk, koksverk, kärnkraftverk men också om större avloppsreningsanläggningar, pappersbruk, större järnvägar och flygplatser, motorvägar, hamnar och kajer, stora dammar, hönserier, grisfarmar, stenbrott, garverier och slakterier. Parterna ska också tillämpa artikel 6 på verksamheter som inte anges i bilaga 1 men som kan antas ha betydande påverkan på miljön. Härefter följer ganska omfattande anvisningar om hur allmänhetens deltagande bör och ska gå till.
Tredje pelaren handlar om tillgång till rättslig prövning återfinns
i artikel 9 och är uppdelad i punkter som reglerar olika aspekter av denna rätt.
Enligt första punkten i artikel 9 ska varje part se till att den som
anser att hans eller hennes begäran om information enligt artikel 4 har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits helt eller delvis, besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i den artikeln ska kunna få det prövat av domstol. Första punkten i artikel 9 stöder alltså konventionens artikel 4.
Av andra punkten i artikel 9 framgår sedan att varje part ska se till
att den berörda allmänhet som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut/handling/underlåtenhet som omfattas
av artikel 6 prövad av domstol. Vad som är ett tillräckligt intresse/ kränkning av rättighet ska avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med konventionens mål att ge berörd allmänhet en omfattande tillgång till rättslig prövning. Punkten 2 i artikel 9 handlar alltså möjligheten till prövning av samma slags beslut som omfattas av konventionens artikel 6. Det innebär i korthet att berörd allmänheten ska kunna överklaga tillståndsbeslut för dels större verksamheter som är listade i en särskild bilaga, dels andra verksamheter som kan medföra betydande miljöpåverkan.
I punkten 2 finns också en passus som ger vissa lättnader för vissa organisationer när det gäller att visa tillräckligt intresse; de ska helt enkelt anses ha ett sådant tillräckligt intresse. De ska även anses ha rättigheter som kan kränkas. Vilka organisationer som omfattas av detta framgår av artikel 2.5 som anger att det ska handla om ickestatliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt. Genom artikel 2.5 anses sådana organisationer alltid vara berörd allmänhet.
Tredje punkten i artikel 9 anger att parterna dessutom ska se till
att den allmänhet som uppfyller vissa kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Medan punkterna 1 tydligt stöder rättigheterna i artikel 4 och punkten 2 omfattar samma beslut som punkten 6 så har alltså punkten 3 i artikel 9 en egen, självständig, betydelse. Vi återkommer till den betydelsen, särskilt så som den kommit till uttryck i EU-domstolens praxis, nedan.
Fjärde punkten ställer krav på de rättsmedel som erbjuds. De ska
vara tillräckliga och effektiva, inbegripet möjligheten att inhibera besluten. De måste också vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Allmänheten ska också informeras om tillgången till prövning i domstol.
Även om Aarhuskonventionen är ett självständigt instrument så bygger konventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning på etablerade principer och uppfattningar inom internationell rätt och förstärker bland annat EKMR:s151 artikel 6. Genom Aarhuskonventionen anpassas principerna till ett sammanhang som beaktar skyddet av miljön och människors hälsa, till exempel genom att även
151 Se även EKMR artikel 13 samt EUF artikel 19 och EU:s rättighetsstadga, artikel 47.
ge miljöorganisationer tillgång till rättslig prövning.152 och skyddar varje människas rätt att leva i en miljö som inte är skadlig. Tanken, som emanerar ur Riodeklarationen, är att skapa en länk mellan så kallad miljörättigheter och mänskliga rättigheter. Aarhuskonventionens tre pelarrättigheter betraktas vanligen som de tre pelarna i en sund miljöstyrning.
4.17. Europeiska landskapskonventionen (2000/2004)
Europeiska landskapskonventionens153 mål är att främja skydd, förvaltning och planering av landskap samt att organisera europeiskt samarbete i landskapsfrågor.154 Enligt artikel 5 förbinder sig varje part att i lag erkänna landskapet som en väsentlig beståndsdel i människornas omgivningar, ett uttryck för mångfalden i deras gemensamma kultur- och naturarv samt en grund för deras identitet. Vidare förbinder sig parterna att lägga fast och genomföra en landskapspolitik som tar sikte på skydd, förvaltning och planering av landskap. Parterna ska också införa förfaranden för medverkan från allmänheten, lokala och regionala myndigheter och andra parter med intresse för att utforma och genomföra landskapspolitiken. Landskap ska integreras i regional- och stadsplaneringspolitik och i politiken inom kultur, miljö, jordbruk, ekonomi och på det sociala området samt i alla andra politikområden som kan ha direkt eller indirekt inverkan på landskap.155
Inom landskapspolitiken ska vissa särskilda åtgärder vidtas. Dessa särskilda åtgärder handlar om ökad medvetenhet, utbildning, kartläggning och värdering och mål för landskapskvalitet. För att genomföra landskapspolitiken har varje part förbundit sig att inrätta instrument som syftar till att skydda, förvalta och/eller planera landskapet.156
I Sverige trädde Landskapskonventionen i kraft sedan Sveriges regering gjort bedömningen att lagstiftningen i Sverige lever upp till de generella krav som ställs i konventionen och ratificerat den. Europa-
152 United Nations Economic Commission for Europe. (2014) The Aarhus Convention: An
Implementation Guide (second edition) www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/
Publications/Aarhus_Implementation_Guide_interactive_eng.pdf. 153 Europeisk landskapskonvention (ELK) Florens den 20 oktober 2000 (SÖ 2011:5). 154 ELK, artikel 3. 155 ELK, artikel 5. 156 ELK, artikel 6.
rådet i Strasbourg svarar för konventionens sekretariat. EU har inte ratificerat konventionen.
4.18. Agenda 2030
FN:s generalförsamling antog i september 2015 en resolution, Trans-
forming our world: The 2030 Agenda for Sustainable Development A/RES/70/1, som innehåller en 15-årig agenda för långsiktigt hållbar
ekonomisk, social och miljömässig utveckling kopplat till fattigdomsbekämpning (Agenda 2030).
Här redovisas FN:s medlemsstaters avsikt att mellan 2016 och 2030 utrota fattigdom och hunger i hela världen, bekämpa ojämlikhet inom och mellan länder samt bygga fredliga, rättvisa och inkluderande samhällen. I detta arbete ska mänskliga rättigheter värnas, jämställdhet uppnås och kvinnors och flickors egenmakt främjas och det långsiktiga skyddet för planeten och dess naturresurser garanteras. Avsikten är vidare att skapa förutsättningar för hållbar, inkluderande och varaktig ekonomisk tillväxt, hälsosamma liv och välbefinnande för alla i alla åldrar, delat välstånd och anständiga arbetsvillkor för alla. Samtliga FN:s medlemsstater har åtagit sig att genomföra agendan.
Agenda 2030 innebär på ett tydligare sätt än tidigare en samlad ansats till hållbar utveckling. I den inledande deklarationen till agendan uttrycks att målet är att uppnå en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling.157 Genom Agenda 2030 bekräftas även behovet av att föra en mer samstämmig politik för hållbar utveckling.158 Detta innebär att de tre dimensionerna av hållbar utveckling ska integreras systematiskt i den nationella och internationella policyutvecklingen.159 I Agenda 2030 erkänns att social och ekonomisk utveckling är beroende av en hållbar förvaltning av vår planets naturresurser. Genom agendan tydliggörs att bekämpandet av fattigdom och ojämlikhet bara kan lyckas om det görs inom ramen för de planetära gränserna.
Agenda 2030 riktar sig såväl till alla länder enskilt som till världen som helhet. Varje land har åtagit sig att utifrån sina egna förutsättningar bidra till att uppfylla agendans vision och mål både inom det
157 FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, § 2. 158 FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, mål 17.14. 159 OECD, Policy Coherence for Sustainable Development 2018.
egna landet och globalt, särskilt genom att stötta mindre utvecklade länder i deras genomförande. Det innebär också att varje land måste ta ställning till vilket angreppssätt och vilka åtgärder som ska vidtas utifrån nationella förutsättningar. Varje regering måste därför, med hänsyn till nationella förutsättningar, formulera nationella delmål utifrån den globala ambitionsnivån.160 Agendan är således en sammanhållen målstruktur som förenar ett stort antal perspektiv och är på så sätt världssamfundets nuvarande definition av vad hållbar utveckling innebär.
Agendan består av en politisk deklaration, 17 mål och 169 delmål samt förutsättningar och åtgärder för genomförande, uppföljning och översyn. Agendans mål och delmål syftar till att gagna alla människor i samhällets ekonomiska och sociala grupper samt att förverkliga mänskliga rättigheter och att uppnå jämställdhet. Hållbar utveckling ska uppnås genom att balansera och förena ekonomisk, social och miljömässig utveckling. Målen och delmålen är resultatet av över två års samråd och samtal med civilsamhället och andra berörda parter runt om i världen. Dessa har skapat förutsättningar för delaktighet vilket är tänkt att underlätta genomförandet av Agenda 2030.
Agendans mål och delmål är integrerade. De är också odelbara. Det innebär att åtgärder för att nå ett mål även kan påverka positivt eller i vissa fall inverka negativt på möjligheten att nå andra mål och agendan i stort. Synergierna och den integrerade karaktären på de globala målen är av avgörande betydelse för att säkerställa att syftet med Agenda 2030 för hållbar utveckling förverkligas.
Även EU har understrukit betydelsen av samstämmighet för hållbar utveckling. År 2016 lade EU-kommissionen fram sin strategi för att uppnå Agenda 2030 och 2017 antog EU:s medlemsstater gemensamma rådsslutsatser för agendan.161
Målen för Agenda 2030 är att162
1. avskaffa fattigdom i alla dess former överallt,
2. avskaffa hunger, uppnå tryggad livsmedelsförsörjning och för-
bättrad nutrition samt främja ett hållbart jordbruk,
160 FN, Generalförsamlingen, A/RES/70/1, §§ 55–59. 161 Europeiska kommissionen, Nästa steg för en hållbar europeisk framtid (COM/2016/0739). 162 Såsom de är återgivna i översättning i SOU 2019:13. Agenda 2030 och Sverige: Världens
utmaning – världens möjlighet, bilaga 1.
3. säkerställa hälsosamma liv och främja välbefinnande för alla i alla
åldrar,
4. säkerställa en inkluderande och likvärdig utbildning av god kvali-
tet och främja livslångt lärande för alla,
5. uppnå jämställdhet och alla kvinnors och flickors egenmakt,
6. säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och
sanitet för alla,
7. säkerställa tillgång till ekonomiskt överkomlig, tillförlitlig, hållbar
och modern energi för alla,
8. verka för varaktig, inkluderande och hållbar ekonomisk tillväxt,
full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla,
9. bygga motståndskraftig infrastruktur, verka för en inkluderande
och hållbar industrialisering samt främja innovation, 10. minska ojämlikheten inom och mellan länder, 11. göra städer och bosättningar inkluderande, säkra, motstånds-
kraftiga och hållbara, 12. säkerställa hållbara konsumtions- och produktionsmönster, 13. vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna
och dess konsekvenser, 14. bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart
sätt för en hållbar utveckling, 15. skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbase-
rade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald, 16. främja fredliga och inkluderande samhällen för hållbar utveckling,
tillhandahålla tillgång till rättvisa för alla samt bygga upp effektiva, och inkluderande institutioner med ansvarsutkrävande på alla nivåer, samt 17. stärka genomförandemedlen och återvitalisera det globala part-
nerskapet för hållbar utveckling.
Uppföljning och översyn av ländernas genomförande av agendan ska ske på nationell, regional och global nivå. Det är den nationella uppföljningen som ska ligga till grund för uppföljningen på regional och global nivå.
För utredningens del är det mål 14, bevara och nyttja haven och de marina resurserna på ett hållbart sätt för en hållbar utveckling, samt, framför allt, mål 15, skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart bruka skogar, bekämpa ökenspridning, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald, som är av störst betydelse. Agenda 2030 tydliggör att uppföljning av genomförandet bör genomföras på global, regional och nationell nivå och betonar att regeringarna har det huvudsakliga ansvaret för uppföljning och utvärdering. Agendan syftar bland annat till att stödja människors möjlighet till ansvarsutkrävande genom att skapa system för detta ändamål i respektive land, samt på regional och global nivå.163
Generalförsamlingens resolution 69/313, Addis Ababa Action
Agenda of the Third International Conference on Financing for Development, (Addisagendan), utgör en integrerad del av Agenda 2030 och
är slutdokumentet från FN:s konferens för utvecklingsfinansiering 2015. Den innehåller överenskomna åtgärder för att uppnå hållbar ekonomisk, social och miljömässig utveckling samt fattigdomsbekämpning och att genomföra den utgör en viktig förutsättning för att alla länder ska kunna uppnå målen i Agenda 2030. I Addis-agendan identifieras sju särskilda åtgärdsområden, så kallade action areas, som innefattar bland annat offentlig och privat finansiering, forskning samt tekniköverföring mellan länder.
4.18.1. Indikatorer och uppföljning
På global nivå följs målen i Agenda 2030 upp med hjälp av sammanlagt drygt 230 indikatorer. För den nationella uppföljningen används ytterligare ett 50-tal nationellt anpassade indikatorer. I Sverige är det Statistiska centralbyrån (SCB) som ansvarar för samordning av den statistiska uppföljningen av hur Sverige lever upp till de 17 målen och 169 delmålen i Agenda 2030.
163SOU 2019:13. Agenda 2030 och Sverige: Världens utmaning – världens möjlighet, s. 51.
SCB ska, baserat på tillgängliga data och resultat, analysera hur Sverige i dagsläget lever upp till målen och delmålen i Agenda 2030. Med utgångspunkt i förslaget till globala indikatorer för uppföljning av Agenda 2030 ska SCB lämna förslag på motsvarande nationella indikatorer som täcker alla mål och delmål. Om det finns delmål där SCB bedömer att det inte är relevant att utveckla indikatorer ska SCB ange skälen för detta. SCB ska, för delmål där detta i nuläget är möjligt, lämna förslag på integrerade indikatorer som sammanväger två eller alla de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Vidare ska SCB redovisa områden där det vore önskvärt med integrerade indikatorer men där det i nuläget inte är möjligt att definiera sådana, samt för dessa fall lämna förslag på process och tidplan för att ta fram förslag på sådana indikatorer.164
SCB har gjort en första bedömning att endast cirka 20 procent av de globala indikatorerna för Agenda 2030 är uppfyllda för Sveriges del.165 I SCB:s senaste lägesrapport från 2019 redogörs för de indikatorer som gäller för delmålen och uppföljningen av dem.
Enligt SCB följs de aspekter som rör mål 14 om hav och marina resurser och mål 15 om ekosystem och biologisk mångfald upp inom det svenska miljömålssystemet. Sverige klarar två av de fyra delmålen i det marina målet, men behöver jobba vidare med att nå hållbara fisk- och skaldjursbestånd. För delmålet om ekosystemansatser finns ännu inte någon bra mätmetod. Vidare är det, enligt SCB, fortsatt väsentligt att jobba vidare med flera av målen. Det avspeglas inte minst i miljömålen för havet och skogen.166
Nedan redogörs, mycket översiktligt, för de nio plus tre delmål som mål 15 består av samt de indikatorer som används för att utvärdera uppfyllnad av delmål. Dessa fokuserar på bevarande och möjligheter att hållbart använda skogens resurser, och andra ekosystem på land och i sötvatten.
164 Regeringsbeslut 2017-02-16 Fi2017/00692/SFÖ (delvis). 165 SCB (2017) Statistisk uppföljning av Agenda 2030. 166 SCB (2020) Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019, s. 18.
4.18.2. Mål 15.1 Bevara, restaurera och säkerställa
Till 2020 bevara, återställa och hållbart använda ekosystem på land och i sötvatten och deras ekosystemtjänster, särskilt skogar, våtmarker, berg och torra områden, i enlighet med de skyldigheter som anges i internationella överenskommelser.
- Indikator 15.1.1: Skogsareal som proportion av den totala landarealen.
- Indikator 15.1.2: Proportionen viktiga områden för mark- och landbaserad biodiversitet som är skyddad, utifrån ekosystemtyp.
Beträffande delmål 15.1 om att bevara, återställa och hållbart använda ekosystem utgör skogsmark som andel av total landareal en indikator. Mellan åren 2010 och 2015 har den andelen minskat med 0,45 procent.
4.18.3. Mål 15.2 Främja hållbart skogsbruk
Till 2020 främja genomförandet av hållbart brukande av alla typer av skogar, stoppa avskogningen, återställa utarmade skogar och kraftigt öka nybeskogningen och återbeskogningen i hela världen.
- Indikator 15.2.1: Framsteg mot hållbar skogsförvaltning.
Delmål 15.2 visar aspekter för att fortsätta kunna nyttja skogens resurser långsiktigt. En något högre andel skogsmark är certifierad, men samtidigt visar uppföljningen av miljöhänsyn ett ökande antal företeelser som har fått stor negativ påverkan på hänsynskrävande biotoper i samband med föryngringsavverkning och efterföljande föryngringsarbete. I samband med olika skogliga åtgärder som röjning, gallring och föryngringsavverkning är det viktigt att ta hänsyn till den biologiska mångfalden, kulturmiljön och friluftslivet. I skogslandskapet finns olika vattenmiljöer, kulturmiljöer, hänsynskrävande biotoper och områden med höga upplevelsevärden. Miljöhänsyn ska tas vid alla åtgärder i skogsbruket. Tillämpningen av miljöhänsyn har stor betydelse för den biologiska mångfalden och är ett viktigt komplement. För flera arter är god miljöhänsyn en förutsättning för att de ska kunna fortleva i beståndet efter avverkning.
För delmål 15.2 om att bland annat främja genomförandet av hållbart brukande av alla typer av skogar, stoppa avskogningen, återställa utarmade skogar utgörs indikatorerna av nettoförändring av skogsareal, lager biomassa ovan jord, andel skogsområde inom lagens skyddade områden, andel skogsområde inom långsiktig skogsvårdsplan och skogsområde inom oberoende certifieringsschema. Vad gäller lager biomassa ovan jord har den under åren 2010–2015 ökat från 66 ton per hektar till 70,96 ton per hektar. Andelen skogsområde inom lagens skyddade områden har under åren 2000–2017 ökat från 6,39 till 7,74 procent av skogsarealen. Däremot har andelen skogsareal inom långsiktig skogsvårdsplan minskat under åren 2000–2015 från cirka 96 till 81 procent. Skogsområde inom oberoende certifieringsschema har ökat från 17,2 miljoner hektar till 17,5 miljoner hektar under åren 2016–2018.
4.18.4. Mål 15.3 Återställa förstörd mark
Till 2030 bekämpa ökenspridning, återställa förstörd mark och jord, inklusive mark som drabbats av ökenspridning, torka och översvämningar, samt sträva efter att uppnå en värld utan nettoförstöring av mark.
- Indikator 15.3.1 proportion av land som försämras av total landareal.
4.18.5. Mål 5.4 Bevara bergsekosystem
Senast 2030 säkerställa att bevara bergsekosystemen, inklusive deras biologiska mångfald, i syfte att öka deras förmåga att producera nytta som behövs för en hållbar utveckling.
- Indikator 15.4.1: Hur stor del som är skyddade områden vad gäller viktiga områden för bergsekosystemens biodiversitet.
- Indikator 15.4.2: Mountain Green Cover Index 15.5.1 Red List
Index.
4.18.6. Mål 15.5 Skydda biologisk mångfald och naturliga livsmiljöer
Vidta omedelbara och betydande åtgärder för att minska förstörelsen av naturliga livsmiljöer, hejda förlusten av biologisk mångfald och senast 2020 skydda och förebygga utrotning av hotade arter.
4.18.7. Mål 15.6 Vinstdelning av genetiska resurser
Främja en rimlig och rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid användning av genetiska resurser samt lämpligt tillträde till sådana resurser, i enlighet med internationella avtal.
- Indikator 15.6.1: Antal länder som har antagit rättsliga, administrativa och politiska ramverk för att garantera rättvis och jämlik fördelning av nyttan.
4.18.8. Mål 15.7 Stoppa tjuvjakt och illegal handel
Vidta omedelbara åtgärder för att stoppa tjuvjakt på och handel med skyddade djur- och växtarter och inrikta åtgärderna på både utbudet av och efterfrågan på olagliga produkter från vilda djur och växter.
- 15.7.1 Andelen djur som det handlas med som är olaglig.
4.18.9. Mål 15.8 Förhindra invasiva främmande arter
Senast 2020 införa åtgärder för att förhindra införseln av invasiva främmande arter och avsevärt minska deras påverkan på land- och vattenekosystem samt kontrollera eller utrota prioriterade arter.
- Indikator 15.8.1: Andelen länder som antar relevant nationell lagstiftning liksom på ett adekvat sätt avsätter resurser för att kontrollera och förebygga invasiva främmande arter.
4.18.10. Mål 15.9 Integrera ekosystem och biologisk mångfald
Senast 2020 integrera ekosystemens och den biologiska mångfaldens värden i nationella och lokala planerings- och utvecklingsprocesser, strategier för fattigdomsminskning samt räkenskaper.
- Indikator 5.9.1: Framsteg mot nationella mål som fastställts i enlighet med Aichimål 2 i den strategiska planen för biodiversitet 2011–2020.
4.18.11. Mål 15.A Öka de finansiella resurserna
Mobilisera och väsentligt öka de finansiella resurserna från alla källor för att bevara och hållbart nyttja den biologiska mångfalden och ekosystemen.
- Indikator 15.A.1: Offentligt utvecklingsbistånd och allmänna utgifter för bevarande och hållbart utnyttjande av biologisk mångfald och ekosystem.
4.18.12. Mål 15.B Finansiera och skapa incitament för hållbart brukande av skog
Mobilisera betydande resurser från alla källor och på alla nivåer för att finansiera hållbart brukande av skogar och ge utvecklingsländerna lämpliga incitament att utveckla ett sådant bruk, inklusive för bevarande och återbeskogning.
- Indikator 15.B.1: Offentligt utvecklingsbistånd och offentliga utgifter för bevarande och hållbart utnyttjande av biologisk mångfald och ekosystem.
4.18.13. Mål 15.C Bekämpa tjuvjakt och illegal handel
Öka det globala stödet till insatser för att bekämpa tjuvjakt på och illegal handel med skyddade arter, inklusive genom att öka möjligheterna till en hållbar försörjning i lokalsamhällena.
- Indikator 15.C.1: Andel handelsdjur som är föremål för olaglig handel.
5. EU-rättslig bakgrund
5.1. EU:s visioner och mål för biologisk mångfald
5.1.1. Vision och mål inom EU efter 2010
Under 2019 publicerade Europeiska miljöbyrån (EEA) en rapport1 som visar att Europa, trots ambitiösa mål, fortsätter att förlora biologisk mångfald i en oroväckande takt och att många överenskomna politiska mål inte uppnås. 60 procent av arterna och 77 procent av naturtyperna som skyddas enligt livsmiljödirektivet (art- och habitatdirektivet) har inte gynnsam bevarandestatus. Förlust av biologisk mångfald är heller inte begränsad till sällsynta eller hotade arter; långsiktig övervakning visar en fortsatt nedåtgående trend i populationer av vanliga fåglar och fjärilar. Mest uttalade är minskningarna hos jordbruksfåglar (32 procent) och gräsmarksfjärilar (39 procent). Vissa framsteg har gjorts, bland annat vad gäller de skyddade områdena inom EU:s Natura 2000-nätverk, som nu täcker 18 procent av EU:s landområden och nästan 9 procent av marina vatten, vilket gör det till världens största nätverk av skyddade områden.
Europa står inför ihållande problem där ekosystemen utsätts för kumulativa tryck från ändring av markanvändning, naturresursutvinning, klimatförändringar, föroreningar och invasiva främmande arter. Inom EU förorsakar invasiva främmande arter skador motsvarande omkring 12,5 miljarder euro om året (2010).2 Mänsklig verksamhet bidrar i hög utsträckning. Dels genom verksamheter som förstör befintliga habitat, dels genom global handel med utrotningshotade eller hotade arter och med husdjur, dels genom globala transporter där en del arter följer med som fripassagerare (t.ex. i barlasttanken på ett
1 European Environment Agency (2019) The European environment – state and outlook 2020 Know-
ledge for transition to a sustainable Europe. https://www.eea.europa.eu/publications/soer-2020.
2 KOM/2011/0244 slutlig. Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mång-
fald i EU fram till 2020.
fartyg). Detta innebär tillsammans en allvarlig påverkan på ekosystemtjänster vilket bland annat kan illustreras av den senaste tidens oroande förlust av insekter, särskilt pollinatörer. EU:s biologiska mångfaldspolitik anses fortfarande relevant men utmaningarna beskrivs som brådskande och sammanlänkade med klimatkrisen. Det konstateras att målen inte kommer att uppfyllas utan ett mer effektivt genomförande av befintliga åtgärder. Det konstateras också att det krävs en större politisk sammanhållning med respekt för biologisk mångfald inom jordbruket och övrig sektorspolitik. Politiken har hittills varit mer effektiv för att minska miljöbelastningen än för att skydda biologisk mångfald och ekosystem, människors hälsa och välbefinnande.3
Nedan redogörs kortfattat för EU:s politiska riktning rörande biologisk mångfald samt de huvudsakliga rättsliga instrumenten som är tänka att genomföra politiken. Därefter går vi igenom de EU-rättsakter vi bedömt har eller kan komma att ha relevans för utredningen.
5.1.2. Ministerrådets slutsatser
Den 16 mars 2010 antogs ett antal slutsatser av Europeiska unionens råd (ministerrådet)4, och ett antal överordnande mål anges. Det handlar om att stoppa förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster i EU senast 2020 och i görligaste mån återställa dem samt en vision för ett bättre skydd för den biologiska mångfalden i EU senast 2050. I slutsatserna anges också EU:s inställning till skydd av den biologiska mångfalden på global nivå samt EU:s ståndpunkt beträffande det framtida internationella systemet för tillgång till genetiska resurser och fördelning av avkastningen utvecklas. Ministerrådet manar också till ökad integrering av målen för den biologiska mångfalden i EU:s sektorsövergripande politik och strategier.5
3 European Environment Agency (2019) a.a., s. 74 samt Europas Miljö Tillstånd och utblick 2020 Sammanfattning på svenska; www.eea.europa.eu/soer/sv/publications/europas-miljo-tillstandoch-utblick. 4 Europeiska unionens råd (ministerrådet) samlar ministrar från EU-länderna för att anta lagar och samordna politiken. Vilka ministrar som deltar beror på vilket ämne som avhandlas. Ministerrådet ska inte förväxlas med Europeiska rådet som samlas när EU-ländernas ledare håller toppmöten fyra gånger om året. 5 Europeiska unionens råd (2010). Biologisk mångfald: Efter 2010 Vision och mål inom EU och
globalt samt internationellt system för tillträde och fördelning av nytta – Rådets slutsatser. Doku-
ment 7536/10.
Av slutsatserna 1 och 2 framgår följande:
- Rådet är överens om en långsiktig vision om att den biologiska mångfalden i Europeiska unionen och de ekosystemtjänster som denna leder till – unionens naturkapital – fram till 2050 skyddas, värderas och på lämpligt sätt återställs på grund av den biologiska mångfaldens inneboende värde och på grund av deras avgörande bidrag till mänsklig välfärd och ekonomiskt välstånd, och så att katastrofala förändringar förorsakade av förlusten av biologisk mångfald ska kunna undvikas.
- Rådet är, för att denna vision ska kunna förverkligas, ense om ett kapacitetsmål för att få ett slut på förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster i EU senast 2020 och om att i görligaste mån återställa dem, samtidigt som EU:s bidrag till att förhindra global förlust av biologisk mångfald påskyndas.
5.1.3. EU:s biologiska mångfaldsstrategi till 2020
Året därpå kompletterades slutsatserna med en biologisk mångfaldsstrategi till 2020: ”Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020”.6 I strategin konstateras att EU:s strategi för biologisk mångfald för 2020 svarar mot såväl det globala mandatet (dokumenten från CBD-partsmötet i Nagoya) som EU-mandatet (visionen för 2050 och det överordnade målet för 2020). Syftet med strategin är att bana väg för att EU ska kunna uppnå sina egna mål för biologisk mångfald och fullgöra sina globala åtaganden. Strategin innehåller sex ömsesidigt kompletterande och av varandra beroende enskilda mål, som svarar mot det överordnade målet för 2020. Samtliga mål syftar till att bidra till att sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster, och varje mål är fördelat på ett åtgärdspaket för att möta den specifika utmaning som målet är inriktat på.
Mål 1 är att hejda försämringen av statusen för alla arter och livs-
miljöer som omfattas av EU:s naturvårdslagstiftning och uppnå en betydande och mätbar förbättring av deras status, så att till 2020 jämfört med nuvarande bedömningar
6 KOM (2011) 244 slutlig. Vår livförsäkring, vårt naturkapital – en strategi för biologisk mångfald
i EU fram till 2020.
i) 100 procent fler livsmiljöbedömningar och 50 procent fler artbe-
dömningar enligt livsmiljödirektivet visar en bättre bevarandestatus, och ii) 50 procent fler artbedömningar enligt fågeldirektivet visar en säker
eller förbättrad status. Innebörden av det är, enligt strategin, att fågeldirektivet och livsmiljödirektivet måste genomföras fullt ut (dvs. en gynnsam bevarandestatus uppnås för alla livsmiljöer och arter av europeisk betydelse och lämpliga populationer av naturligt förekommande vilda fågelarter) för att förhindra ytterligare förluster och återetablera den biologiska mångfalden i EU. Ett kvantifierat mål med fastställd tidsfrist påskyndar, enligt strategin, genomförandet av direktiven, och de mål som ställts upp i dem kommer att uppnås snabbare.
En konsekvens av Mål 1 anges vara att fågeldirektivet (rådets direktiv 1979/409/EEG om bevarande av vilda fåglar) och livsmiljödirektivet (rådets direktiv 1992/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) måste genomföras fullt ut.
Mål 2 är att senast 2020 bevara och förbättra ekosystem och eko-
systemtjänster genom att grön infrastruktur införs och minst 15 procent av skadade ekosystem återställs och omfattar det globala mål om att återställa 15 procent av skadade ekosystem fram till 2020 som EU:s medlemsstater och EU kommit överens om i Nagoya. Enligt strategin är målet inriktat på att upprätthålla och förbättra ekosystemtjänster och återställa skadade ekosystem genom att grön infrastruktur införlivas i fysisk planering. Detta ska bidra till EU:s mål för hållbar tillväxt 19 och till en mildring av och anpassning till klimatförändringarna, samtidigt som ekonomisk, territoriell och social sammanhållning främjas och EU:s kulturella arv skyddas. Syftet är också att säkerställa bättre funktionell konnektivitet mellan ekosystem inom och mellan Natura 2000-områden och på landsbygden som helhet.
Mål 3 innefattar mål för jord- och skogsbruk enligt följande.
a) Jordbruk: Senast 2020 maximera brukade områden – gräsmark,
åkermark och fleråriga grödor – som omfattas av den gemensamma jordbrukspolitikens åtgärder för biologisk mångfald i syfte att bevara den biologiska mångfalden och på ett mätbart sätt förbättra (förbättringar ska mätas mot de kvantifierade målen för förbättrad bevarandestatus för arter och livsmiljöer av intresse för EU i
mål 1 och återställandet av skadade ekosystem i mål 2, bevarandestatusen för arter och livsmiljöer som är beroende av eller påverkas av jordbruk samt tillhandahållandet av ekosystemtjänster jämfört med EU:s grundscenario från 2010, och på så sätt bidra till en mer hållbar förvaltning.
b) Skog: Senast 2020 införa skogsbruksplaner eller motsvarande
instrument, i linje med ett hållbart skogsbruk7, för samtliga skogar som är offentligt ägda och för skogsbruksföretag över en viss storlek (som ska definieras av medlemsstaterna eller regionerna och anges i deras program för landsbygdsutveckling; för mindre skogsföretag får medlemsstaterna tillhandahålla ytterligare incitament för att uppmuntra antagandet av förvaltningsplaner eller likvärdiga instrument som är förenliga med ett hållbart skogsbruk) som får stöd inom ramen för EU:s politik för landsbygdsutveckling för att på ett mätbart sätt förbättra (förbättringar ska mätas mot de kvantifierade målen för förbättrad bevarandestatus för arter och livsmiljöer av intresse för EU i mål 1 och återställandet av skadade ekosystem i mål 2, bevarandestatusen för arter och livsmiljöer som är beroende av eller påverkas av skogsbruk samt tillhandahållandet av därmed förknippade ekosystemtjänster jämfört med EU:s grundscenario från 2010. Syftet anges i strategin vara att öka integreringen inom centrala sektorer, särskilt genom mål och åtgärder som ökar jordbruks-, skogsbruks- och fiskerisektorernas positiva bidrag till skyddet av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande.
Mål 4 rör fiske och att senast 2015 ska maximal hållbar avkastning
uppnås.
Mål 5 är att senast 2020 identifiera och prioritera invasiva främ-
mande arter och deras spridningsvägar, bekämpa eller utrota prioriterade arter, och styra spridningsvägar för att förhindra att nya invasiva främmande arter införs och etableras.
Mål 6 innebär att senast 2020 ska EU ha ökat sitt bidrag för att
motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå.
7 KOM/2006/0302 slutlig. Meddelande från kommissionen till Rådet och Europaparlamentet om en EU-handlingsplan för skog (SEK [2006] 748).
5.1.4. Gröna given
I december 2019 antogs den så kallade Gröna given genom ett meddelande från kommissionen.8 Gröna given är en del av kommissionens strategi för att genomföra FN:s Agenda 2030 och målen för hållbar utveckling; åtgärderna ska främja ett effektivt utnyttjande av resurser genom att ställa om till en ren, cirkulär ekonomi samt återställa förlorad biologisk mångfald och minska föroreningarna. En av gröna givens delar är ”bevarande och återställande av ekosystem och biologisk mångfald”. I den delen konstateras i meddelandet att EU inte uppfyller några av sina viktigaste miljömål för 2020, till exempel Aichi-målen enligt konventionen om biologisk mångfald samt att EU och dess globala partner måste stoppa förlusten av biologisk mångfald.
Vidare förklaras att all EU-politik bör bidra till att bevara och återställa Europas naturkapital; det handlar om användningen av bekämpningsmedel och gödsel i jordbruket, arbete inom den gemensamma fiskeripolitiken för att minska de negativa effekter som fiske kan ha på ekosystemen och om att skogsekosystemen utsätts för allt större press till följd av klimatförändringarna.
5.1.5. Strategi för biologisk mångfald för 2030
I maj 2020 lade kommissionen fram en strategi för biologisk mångfald för 20309 som även samtliga EU-länders miljöministrar uppges stå bakom. Det poängteras i strategin att den antagits mitt under pågående covid-19-pandemi och att den kommer att vara avgörande för att bygga upp motståndskraft mot och förhindra framtida zoonosutbrott, men också för att tillhandahålla omedelbara affärs- och investeringsmöjligheter så att EU:s ekonomi kan återhämta sig. I strategin konstateras att de fem främsta orsakerna bakom förlusten av biologisk mångfald är förändrad mark- och havsanvändning, överexploatering, klimatförändring och invasiva främmande arter.10
8 COM(2019) 640 final. The European Green Deal. 9 COM(2020) 380 final. Biodiversity Strategy for 2030 Bringing nature back into our lives. 10 European Environment Agency (2019) a.a., Summary for policymakers, s. 17–19, B.10–B.14.
De sex målen i strategin är:
1. Genomföra EU:s fågel- samt livsmiljödirektiv fullt ut.
2. Bevara och återställa ekosystem och ekosystemtjänster.
3. Öka jord- och skogsbrukets bidrag till bevarande och förbättring av den biologiska mångfalden.
4. Säkerställa hållbar användning av fiskeresurserna.
5. Bekämpa invasiva främmande arter.
6. Bidra till att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå.
I strategin anges ett antal centrala åtaganden till 2030 för olika områden, bland annat att rättsligt skydda minst 30 procent av EU:s landyta och 30 procent av havsområdet och integrera ekologiska korridorer som en del av det transeuropeiska naturnätverket, att strikt skydda minst en tredjedel av EU:s skyddade områden, inklusive alla återstående urskogar och naturskogar i EU, att effektivt förvalta alla skyddade områden, genom att definiera tydliga bevarandemål och -åtgärder och övervaka dem på lämpligt sätt samt att livsmiljöer och arter inte ska uppvisa någon försämring vad gäller bevarandetrender och -status, och minst 30 procent ska uppnå gynnsam bevarandestatus eller åtminstone uppvisa en positiv utveckling. EU:s livsmiljödirektiv anges som EU:s främsta styrmedel för att uppnå CBD:s mål om att skydda hotade arter och livsmiljöer.
5.2. EU:s rättsordning
Unionsrätten har en självständig ställning, såväl i förhållande till medlemsstaternas rättsordningar som till folkrätten; ett förhållande som konsekvent understrukits av EU-domstolen. Även om stater ingår internationella avtal som är rättsligt bindande så bibehåller de avtalsslutande staterna sin suveränitet. Dock måste suveräniteten utövas i enlighet med de skyldigheter som åligger dem enligt avtalet ifråga jämte övrig internationell rätt. I detta avseende är avtalen som ligger till grund för EU-samarbetet speciella. Fördragen reglerar nämligen inte endast relationen mellan parterna till fördraget utan kan sägas utgöra en ny rättsordning inom folkrätten; en rättsordning som införlivas i
medlemsstaternas rättssystem när en medlemsstat ansluter sig, genom att fördragen träder i kraft. Därigenom har staterna, inom begränsade områden, inskränkt sina suveräna rättigheter och skapat ett regelverk som inte endast medlemsstaterna lyder under, utan även deras medborgare och domstolar.11 Inskränkningen av staternas suveräna rättigheter innebär alltså en kompetensbegränsning för staternas del.
Detta innebär i sin tur att det är omöjligt för medlemsstaterna att senare göra gällande en ensidig åtgärd som kan strida mot denna rättsordning. Den makt som utövas genom gemenskapsrätten kan inte variera från en stat till en annan på grund av senare nationell lagstiftning. Det skulle äventyra förverkligandet av fördragsmålen och leda till en förbjuden diskriminering.12 Att det handlar om en inskränkning av suveräniteten återspeglas även i principen om tilldelade befogen-
heter som innebär att EU endast kan vidta åtgärder på områden där
medlemsstaterna har tilldelat unionen befogenheter genom fördragen för att nå de mål som fastställs där.13
Ur ovanstående kan principen om EU-rättens direkta effekt i natio-
nella rättsordningar14 samt principen om EU-rättens företräde framför
nationell rätt härledas.
Unionens rättskällor delas vanligen upp i två grupper: primärrätt och sekundärrätt. Primärrätten omfattar de mellanstatliga avtalen; fördragen samt de dokument (protokoll och förklaringar) som hör till dem. Varje förändring i primärrätten görs genom ett nytt fördrag som måste ratificeras av samtliga medlemsstater. Sekundärrätten är de rättsakter som antagits med primärrätten som rättslig grund. Sekundärrättens giltighet härleds på så sätt ur primärrätten.
Sekundärrätten antas av EU:s institutioner, främst rådet och parlamentet, och utgörs bland annat av förordningar, direktiv och beslut.
11 Mål 26/62 van Gend en Loos samt Mål 6/64 Costa mot ENEL. 12 Mål 6/64 Costa mot ENEL och mål 106/77 The Italian Finance Administration mot Simmenthal. 13 Fördraget om Europeiska unionen, EUF, artikel 5 (2). 14 I mål 26/62 van Gend en Loos prövade domstolen huruvida en fördragsartikel kunde ha direkt effekt i nationell rätt på så sätt att medborgare i medlemslandet kunde tillerkännas rättigheter som en nationell domstol måste skydda och konstaterade härvid att: To ascertain whether the
provisions of an international treaty extend so far in their effects it is necessary to consider the spirit, the general scheme and the wording of those provisions. Domstolen ansåg också att direkt effekt
följde av the spirit, the general scheme and the wording i fördragsartikeln.
5.2.1. Fördragen
Fördragen är mellanstatliga avtal som ligger till grund för EU-samarbetet. Fördragen har förändrats över tid. Vad som nu kallas för EU, dvs. den Europeiska unionen, är sprungen ur tre olika gemenskaper. Den Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) från 1951 (som ingicks på en begränsad tid om 50 år och som därför upphörde att existera i juli 2002), den Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) från 1957 samt den Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG), också från 1957. Den slutliga versionen av EEG-fördraget antogs i Rom varför fördraget ofta går under namnet Romfördraget. Skydd av miljön nämns inte över huvud taget i Romfördraget – det var på 1950-talet inte någon viktig politisk fråga och inte heller på nationell nivå fanns särskilt många lagar som syftade till miljöskydd. Oron för miljön växte under 1960 talet. Vid Stockholmskonferensen 1972 upplevde deltagande EG-länder (de sex ursprungliga) att de inte fick något gehör för sina krav på internationella miljöåtgärder varpå EG:s regeringschefer höll ett möte i Paris i oktober 1972 under vilket de deklarerade att ekonomisk expansion inte är ett mål i sig utan att det ska resultera bland annat i ökad levnadsstandard och ökad livskvalitet samt att särskild uppmärksamhet ska ges till icke-materiella värden som skyddet av miljön.
Fördragen genomgick sedan ett antal förändringar. Den Europeiska enhetsakten antogs år 1986 (i kraft 1987) och syftade till att fullborda den inre marknaden (som skulle ersätta den gemensamma marknaden) per den 1 januari 1993. Enhetsakten innebar ett stort antal förändringar av de ursprungliga fördragen och formaliserade gemenskapens lagstiftningskompetens inom ett antal nya områden, bland annat miljöskyddsområdet. Genom enhetsakten infördes en avdelning VII om ”miljö” som bestod av artiklarna 130r, 130s och 130t i EEG-fördraget (motsvaras i dag av artiklarna 191–193 Fördraget om Europeiska Unionens Funktionssätt, FEUF). Beslut om åtgärder till skydd för miljön måste vid denna tid antas enhälligt, till skillnad från beslut som rörde inre marknaden, vilka kunde antas med majoritetsröster (nuvarande artikel 114). Detta ledde till omfattande diskussioner rörande vilken artikel som skulle utgöra rättslig grund för åtgärder på miljöområdet.
Fördraget om Europeiska unionen (FEU) antogs år 1992 i Maastricht. Samtidigt ändrades namnet på den Europeiska ekonomiska gemen-
skapen (EEG) till Europeiska gemenskapen (EG) för att återspegla att gemenskapen omfattade mycket mer än ekonomiska frågor. Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1 november 1993 och innebar en formell uppdelning mellan EU och EG. I stora, något förenklade, drag omfattade EG det till stora delar överstatliga samarbetet kring den inre marknaden medan EU även innefattade det mellanstatliga samarbetet kring bland annat utrikespolitik. Genom Maastrichtfördraget infördes majoritetsbeslut även för miljöområdet.
Fördragen kom att ändras ytterligare, bland annat genom Amsterdamfördraget15 som trädde i kraft i oktober 1999 och genom Nicefördraget16 som trädde i kraft i februari 2003. Genom Amsterdamfördraget infördes medbeslutandeförfarandet för miljöfrågor (motsvarade nuvarande FEUF artikel 192(1)) även om majoritetsbeslutet fanns kvar för vissa frågor (motsvarande nuvarande artikel 192(2)). Den 1 december 2009 trädde Lissabonfördraget17 i kraft. Lissabonfördraget ersatte förvisso inte EU-fördraget och EG-fördraget men genomförde en lång rad förändringar i dem samt ändrade namn på EG-fördraget. Det heter numer Fördraget om Europeiska unionens funktions-
sätt (FEUF) vilket återspeglar att EG upphört att existera som ett
separat rättssubjekt.18
Den mest betydelsefulla förändringen inom miljöpolitikens område som Lissabonfördraget medförde var att en separat rättsgrund för energiområdet infördes samt att klimatfrågan lades till som en prioriterad fråga för EU (FEUF artikel 191). Lissabonfördraget innebar också ett förtydligande av kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna. Av störst betydelse för miljöområdet, med avseende på detta arbete, är att EU har exklusiv kompetens att lagstifta inom områden som rör den gemensamma handelspolitiken samt avseende bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskepolitiken.
I övrigt är den inre marknaden, miljö, transporter och energi, områden där lagstiftningskompetensen är delad mellan unionen och medlemsstaterna.
15 EGT C 340, 1997, s. 145–308. 16 EGT C 80, 2001, s. 1–87. 17 EGT C 306, 2007, s. 1–202. 18 Samtidigt blev också EG-domstolen i stället EU-domstolen. Vi gör i texten ingen skillnad beroende på när i tiden något tilldragit sig utan använder begreppen EU-rätt och EU-domstol även om det handlade om EG-rätt och EG-domstolen.
5.2.2. EU:s rättighetsstadga
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna är Europeiska unionens regelverk för mänskliga rättigheter. Den består av 50 artiklar med materiella rättigheter och principer, samt fyra artiklar med allmänna bestämmelser. EU:s medlemsländer är skyldiga att respektera dessa rättigheter och iaktta stadgans principer när de agerar inom ramen för bindande EU-lagstiftning.
Till stadgans artiklar finns förklaringar.19 Förklaringarna utarbetades ursprungligen på initiativ av presidiet för det konvent som utarbetade Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. De har uppdaterats på initiativ av Europeiska konventets presidium mot bakgrund av de justeringar av stadgetexten som gjorts av det senare konventet (särskilt artiklarna 51 och 52) samt unionsrättens vidare utveckling.20 Av artikel 52.7 i stadgan följer att de förklaringar som utarbetats för att ge vägledning vid tolkningen av stadgan vederbörligen ska beaktas av unionens och medlemsstaternas domstolar.
Omfattningen av stadgans tillämplighet regleras i artikel 51 i stadgan. Enligt artikel 51.1 är stadgan, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, tillämplig när unionens institutioner, organ och byråer samt medlemsstaterna (som även i detta sammanhang omfattar domstolar och myndigheter) tillämpar unionsrätten. Enligt artikeln ska institutionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen.
Omfattningen regleras i stadgans artikel 51.2. Där anges att stadgan inte innebär någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, och inte medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och inte heller ändrar de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen. Enligt förklaringarna bekräftar punkten 2, tillsammans med punkten 1 andra meningen, att stadgan inte får medföra någon utvidgning av de befogenheter och uppgifter som unionen ges i fördragen. Det handlar
19 Förklaringarna har publicerats i EUT 2007 C 303, s. 17. Förklaringarna till stadgan utgör en rättskälla som ska konsulteras för dess tolkning. Se t.ex. artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan. 20 Förklaringarna har publicerats i EUT 2007 C 303, s. 17. Förklaringarna till stadgan utgör en rättskälla som ska konsulteras för dess tolkning. Se t.ex. artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan.
om att uttryckligen nämna det som logiskt följer av subsidiaritetsprincipen och av att unionen endast har de befogenheter den har tilldelats. De grundläggande rättigheter som garanteras i unionen har ingen verkan utanför ramen för de befogenheter som fastställs i fördragen. Följaktligen kan, enligt punkt 1 andra meningen, skyldighet för unionens institutioner att främja de principer som fastställs i stadgan endast uppstå inom gränserna för dessa befogenheter.
I punkt 2 bekräftas också att stadgan inte kan få till följd att tillämpningsområdet för unionsrätten utsträcks utanför unionens befogenheter enligt fördragen. EU-domstolen har redan fastställt denna regel med avseende på de grundläggande rättigheter som erkänns som en del av unionsrätten.21
Stadgan ska alltså tillämpas i två situationer:
1. Vid tillämpning av unionsrätten.
2. Vid tillämpningen av nationella bestämmelser med anknytning till unionsrätten.
Rör det sig inte om någon av dessa två situationer ska stadgan inte tillämpas, eftersom det i så fall skulle röra sig om en otillåten utvidgning av de befogenheter och uppgifter som fastställs i fördragen.22
I artikel 52 regleras sedan rättigheternas och principernas räckvidd och tolkning. Till att börja med ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.23 De rättigheter som erkänns i stadgan och för vilka det finns bestämmelser i fördragen ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa.24 I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.
21 Förklaringarna hänvisar här till mål C-249/96, Grant, punkt 45. 22 Schmauch (2016) Tillämpningen av begränsningssystemet i EU:s stadga om grundläggande rättigheter. SvJT 2016 s. 265, s. 267. 23 Artikel 52.1. 24 Artikel 52.2.
Bestämmelsen ifråga hindrar inte unionsrätten från att ge ett mer långtgående skydd.25 I den mån grundläggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner erkänns i stadgan, ska rättigheterna tolkas i samstämmighet med de gemensamma traditionerna.26 De bestämmelser i stadgan som innehåller principer får genomföras genom lagstiftningsakter och verkställighetsakter som beslutas av unionens institutioner, organ och byråer och av medlemsstaterna när de utövar sina respektive befogenheter för att genomföra unionsrätten.27 Nationell lagstiftning och praxis ska beaktas fullt ut i enlighet med vad som anges i stadgan.28
När fördragen eller en förordning är tillämpliga finns sådan anknytning som behövs. När det rör sig om unionsrätt som genomförs i nationell rätt (till exempel direktiv) kan det vara svårt att avgöra när det rör sig om tillämpning av unionsrätt. För att stadgan ska bli tilllämplig vid tillämpningen av svensk lagstiftning måste anknytningskriteriet vara uppfyllt. Det måste föreligga en anknytning av en viss grad, som är starkare än att det bara handlar om närliggande rättsområden eller att de relevanta bestämmelserna har en indirekt påverkan. Anknytningskriteriet syftar till att avgöra vilken unionsrättslig bestämmelse som är tillämplig.29 Prövningen kan, enligt Schmauch, delas upp i tre steg.30
1. Bedöma om den nationella lagstiftningen avser att genomföra en unionsrättslig bestämmelse.
2. Bedöma vilken slags lagstiftning rör det sig om och om den eftersträvar andra mål än de som omfattas av unionsrätten, även om den lagstiftningen indirekt har en påverkan på unionsrätten. Är svaret oklart, är det EU-domstolen som kan avgöra om en konkret situation omfattas av unionsrätten eller inte.
3. För det tredje måste bedömas huruvida det finns några specifika unionsrättsliga bestämmelser på området eller några unionsrättsliga bestämmelser som på annat sätt påverkar detta. Denna situation täcker den indirekta betydelsen av unionsrätten för rättstilllämpningen i det enskilda fallet. EU-domstolen har förklarat att
25 Artikel 52.3. 26 Artikel 52.4. 27 Artikel 52.5. 28 Artikel 52.6. 29 Schmauch a.a., s. 267 f. 30Ibid., s. 265, s. 268, som hänvisar till mål C-198/13 Hernández, punkten 37.
det krävs mer än att de berörda ämnesområdena ligger nära varandra eller att ett ämnesområde indirekt påverkar ett annat.31Stadgan blir inte heller tillämplig endast på grund av att en åtgärd vidtas på ett område inom vilket unionen har befogenheter.32
Avgränsningen av stadgans tillämplighet i artikel 51.2 har, enligt Schmauch, medfört att EU-domstolen i flera fall ansett att den inte är behörig att besvara de frågor som ställts och den har därför regelbundet avvisat begäran om förhandsbesked med stöd av sagda artikel och bristande anknytning till unionsrätten. I målet Dano, som handlade om rätten till icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner för EUmedborgare som saknar uppehållsrätt, blev frågan om stadgans tillämplighet avgörande.33 I domen slog EU-domstolen fast att eftersom de konkreta villkoren för de kontantförmåner som aktualiserades i målet inte reglerats i unionsrätten, omfattades villkoren som ställts upp i den nationella lagstiftningen inte av stadgans tillämpningsområde.
I målet om den andra slovakiska brunbjörnen34 konstaterade EUdomstolen att artikel 51.1 i stadgan bekräftar domstolens fasta praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall.35 När en medlemsstat utfärdar processrättsliga bestämmelser som är tillämpliga på en talan som rör vilka rättigheter en miljöorganisation har enligt livsmiljödirektivets artikel 6.3, jämförd med artikel 6.1 b i Aarhuskonventionen, när det gäller att få till stånd en kontroll av behöriga nationella myndigheters beslut med avseende på de skyldigheter de har enligt dessa bestämmelser, så uppfyller denna medlemsstat de skyldigheter som följer av dessa bestämmelser och ska således anses tillämpa unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.36
Mot bakgrund av att utredningen bland annat rör flera artiklar i såväl livsmiljödirektivet som fågeldirektivet aktualiseras i vart fall stadgans artikel 47, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol.
31 Schmauch a.a., s. 269, som hänvisar till mål C-198/13 Hernández, punkten 34. 32Ibid., s. 269, som hänvisar till mål C-198/13 Hernández, punkten 36. 33Ibid., s. 269, som hänvisar till Mål C-333/13 Dano. 34 Mål C‑243/15, Lesoochranárske zoskupenie, VLK II. 35 EU-domstolen hänvisar till C-205/15 Toma och Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-
Vasile Cruduleci, punkt 23 och där angiven rättspraxis.
36 Mål C‑243/15, Lesoochranárske zoskupenie, VLK II, punkterna 51 och 52.
Andra artiklar som kan aktualiseras och som har lyfts till utredningen är artiklarna 16 om näringsfrihet och artikel 17 om rätt till egendom. Enligt artikel 16 ska näringsfriheten erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Av förklaring till artikel 16 framgår att artikeln grundas på EU-domstolens rättspraxis, där friheten att utöva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet erkänns37 liksom avtalsfriheten38 samt på artiklarna 119.1 och 119.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, där fri konkurrens erkänns. Denna rättighet ska enligt förklaringen, självfallet utövas med beaktande av unionsrätten och nationell lagstiftning och kan begränsas enligt artikel 52.1 i stadgan som anger att de rättigheter som erkänns i stadgan, för vilka bestämmelser återfinns i fördragen, ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa.
Enligt artikel 17 har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen. Enligt förklaringen motsvarar artikeln artikel 1 i tillläggsprotokollet till Europakonventionen. Emellertid inskränker inte någon av dessa bestämmelser en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten. Det rör sig, enligt förklaringen, om en grundläggande rättighet som är gemensam för alla de nationella författningarna och enligt artikel 52.3 har denna rättighet samma innebörd och räckvidd som i EKMR, och de begränsningar som anges i denna får inte överskridas.
Det som framförts till utredningen rörande artiklarna 16 och 17 har gällt inskränkningar i pågående markanvändning med stöd av artskyddsreglerna samt den därmed sammanhängande ersättningsfrågan. Tillämpningen av artiklarna 16 och 17 beror alltså av huruvida de regler som skyddar egendom eller reglerar ersättning i svensk rätt (2 kap. 15 § regeringsformen och 31 kap. miljöbalken) syftar till att genomföra någon unionsrättslig bestämmelse, om de eftersträvar andra
37 Förklaringarna hänvisar här till mål 4/73 Nold, punkt 14, och mål 230/78, SpA Eridania
m.fl., punkterna 20 och 31.
38 Förklaringarna hänvisar här till mål 151/78 Sukkerfabriken Nykøbing, punkt 19 och mål C-240/97 Spanien mot kommissionen, punkt 99.
mål än de som omfattas av unionsrätten och om det finns några unionsrättsliga bestämmelser på området. Att egendomsskyddet påverkas av regler som implementerar unionslagstiftning (naturvårdsdirektiven) talar för att stadgan blir tillämplig även i fråga om egendomsskydd och ersättningsfrågor. Mot det talar emellertid anknytningskriteriet eftersom de konkreta villkoren för när ersättning aktualiseras, inte reglerats i unionsrätten (jämför Dano, ovan). Anknytning finns dock vad gäller ersättningsreglerna i den mån statsstödsreglerna aktualiseras, eftersom förbudet mot statligt stöd regleras genom fördraget (FEUF). Frågan är dock om det är fråga om ett sådant statligt stöd (se avsnitt 15.8).
Slutsatsen som utredningen drar av ovanstående är att det tydligt framgår av EU-domstolens praxis att stadgan är relevant för utredningens del såvitt avser artikel 47 rörande rätten till effektiva rättsmedel och opartisk domstol. Mot bakgrund av att innebörden och räckvidden av artiklarna 17 och 16 enligt förklaringarna i princip är desamma som följer av EKMR respektive av fördraget i övrigt, kommer vi inte att behandla stadgan i dessa avseenden och därmed heller inte ta ställning till huruvida vi anser att stadgan och artiklarna i fråga är tillämpliga.
5.2.3. Förordningar
Förordningar äger, enligt fördraget39 allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.40 Det innebär att de ska tillämpas som direkt gällande rätt i domstolar och av myndigheter samt att de kan åberopas av enskilda. Ett medlemsland behöver därmed inte, och får inte heller (såvida det inte är särskilt stadgat i förordningen), transformera eller inkorporera en förordning i nationell rätt. EU-domstolen har uttalat att:
En förordning har (…), på grund av sin rättsliga karaktär och sin funktion i det gemenskapsrättsliga systemet av rättskällor, omedelbara verkningar och kan därför ge upphov till rättigheter för enskilda som de nationella domstolarna är skyldiga att skydda.41 Samt vidare att: En förordnings direkta tillämplighet kräver att den träder i kraft och tillämpas för eller emot rättssubjekten utan någon åtgärd varigenom den införlivas i nationell rätt. (…)
39 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF. 40 FEUF, artikel 288. 41 Mål C-34/73 Variola, punkten 8.
Medlemsstaterna är i synnerhet förpliktade att inte vidta någon åtgärd som kan påverka domstolens behörighet att uttala sig om alla frågor som rör tolkningen av gemenskapsrätten (…) vilket innebär att varje förfarande varigenom en rättsregels gemenskapskaraktär döljs för dem som är underkastade regeln, är otillåtet.42
Principen om unionsrättens företräde gör alltså att existensen av en förordning på ett visst område vanligtvis markerar att medlemsstaterna ska undvika nationell lagstiftning inom det området.
5.2.4. Direktiv
Enligt fördraget43 ska ett direktiv med avseende på det resultat som ska uppnås vara bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men ska överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.44 Av fördragets ordalydelse följer alltså att det för medlemsstaterna bindande elementet handlar om resultatet och medlemsstaterna är därmed förpliktade att faktiskt uppnå resultat som formulerats klart och tydligt.45
Meningen med att nationerna själva får bestämma form och tillvägagångssätt är att länderna antagligen bäst når det avsedda resultatet om de kan göra det på det sätt som överensstämmer med deras egna rättstraditioner.46 Vanligen formuleras skyldigheterna som instruktioner till medlemsstaterna. Staterna ska kanske förbjuda något (till exempel att döda vissa arter) eller vidta åtgärder för att uppnå något (till exempel uppnå gynnsam bevarandestatus för vissa arter).
I direktiven anges det sista datum innan vilket medlemsländerna måste ha införlivat de lagar och administrativa åtgärder som behövs för att efterleva direktivet samt faktiskt efterleva direktivet. Det är viktigt att notera att även om medlemsstaterna inte är skyldiga att besluta om åtgärder eller nå resultatet före implementeringstidens utgång så måste medlemsstaterna avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt äventyrar det i direktivet föreskrivna resultatet även innan implementeringstidens utgång.47
42 Mål C-34/73 Variola, punkterna 10 och 11. 43 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF. 44 FEUF artikel 288 (3). 45 Mål C-494/01 kommissionen mot Irland. 46 Schütze (2012), European Constitutional Law, s. 323. 47 Se t.ex. mål C-129/96 Inter-Environnement Wallonie ASBL (Wallonska avfallsmålet), punkten 45 och Mål C-43/10 Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. punkten 60.
Den frihet som fördragets ordalydelse förefaller ge medlemsländerna är i ganska stor omfattning begränsad genom EU-domstolens praxis i kombination med principen om lojalt samarbete. Handlingsutrymmet innebär i själva verket en skyldighet att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa direktivens ändamålsenliga verkan med hänsyn till deras syfte.48 EU-domstolen har formulerat det som att medlemsstaternas frihet inte påverkar förpliktelsen att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa direktivens ändamålsenliga verkan.49Detta innebär också att kommissionen inte kan tvinga en medlemsstat att vidta den typ av åtgärder som kommissionen anser bäst; det enda kommissionen kan göra är att kontrollera att medlemsstatens nationella lagstiftning överensstämmer med det mål som unionsakten fordrar ska uppnås.50
Enligt fast praxis från EU-domstolen måste bestämmelserna i ett direktiv genomföras på ett sätt som är rättsligt bindande (och som inte kan ifrågasättas som sådant) och som är så specifika, precisa och tydliga som är nödvändigt för att uppfylla kraven på rättssäkerhet.51
Endast en administrativ praxis, som kan ändras av myndigheterna, kan inte anses utgöra ett korrekt införlivande av en medlemsstats skyldighet. Endast nationell praxis utan en specifik bestämmelse är inte tillräckligt för att fullständigt införliva ett direktiv.52
I målet C-6/04, kommissionen mot Storbritannien, gjorde kommissionen gällande att Storbritannien inte införlivat art- och habitatdirektivet (livsmiljödirektivet) på ett tillfredsställande sätt i den nationella rättsordningen. Kommissionen menade att det varit fel av Storbritannien att införa en generalklausul. Storbritannien menade att livsmiljödirektivet införlivats på ett korrekt sätt genom den brittiska lagstiftningen, som inte endast innehåller särskilda krav utan även allmänna skyldigheter och administrativa förfaranden. Enligt Storbritannien skulle dessa allmänna skyldigheter läsas som ett komplement till och i
48 Mål C-48/75 Royer, punkten 73. 49 Mål C-48/75 Royer, punkten 75. 50 Se t.ex. mål C-392/99, kommissionen mot Portugal, punkten 95 (uttalades här inte av domstolen utan framfördes som argument från Portugals sida). I målet C-32/05, kommissionen
mot Luxembourg, markerar emellertid domstolen att medlemsstaterna faktiskt har ett visst
utrymme och frihet som följer av FEUF artikel 288; medlemsstaterna har frihet och kompetens att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade så länge direktivets ändamålsenliga verkan med hänsyn till dess syfte uppnås. 51 Se t.ex. C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien, punkten 27. 52 Se mål C-429/85, kommissionen mot Italien, punkten 12.
samband med de särskilda kraven, vilket skulle säkerställa att direktivet genomfördes på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.53
EU-domstolen konstaterade att ett genomförande av livsmiljödirektivet som innebär att naturskyddsorganen tilldelas en särskild behörighet och åläggs en allmän skyldighet att utöva sin verksamhet på ett sätt som säkerställer att direktivets krav uppfylls inte kan godtas. EU-domstolen hänvisade bland annat till skälen i direktivet som lyfter fram att de hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv och att hoten mot dem ofta är av gränsöverskridande karaktär, vilket innebär att det, i form av ett gemensamt ansvar, åligger alla medlemsstaterna att vidta åtgärder för att bevara dem. Följaktligen, menade domstolen, är det särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt i ett fall som detta, då det har anförtrotts åt respektive medlemsstat att förvalta det gemensamma arvet inom sitt territorium. Av detta följer, enligt domstolen, att medlemsstaterna, inom ramen för livsmiljödirektivet, särskilt är skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis. EU-domstolen konstaterade slutligen att Storbritanniens lagstiftning emellertid var så allmängiltig att livsmiljödirektivets bestämmelser inte kunde anses ha genomförts med den precision och klarhet som krävs för att helt tillgodose kravet på rättssäkerhet och att Storbritannien inte heller hade inrättat en precis rättslig ram inom det berörda området, som säkerställde att livsmiljödirektivet tillämpades fullt ut.54
Principen om lojalt samarbete55 innebär att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter.56 Det räcker härvid inte att endast genomföra ett direktiv rättsligt genom att införa nationella författningar, det åligger, enligt EU-domstolen, medlemsstaterna att också säkerställa att de regler som inrättats också tillämpas och följs.57
Vidare har EU-domstolen uttalat att skyldigheten att samarbeta lojalt åvilar alla statliga organ, oavsett om dessa är lagstiftande, verk-
53 Mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien, punkterna 15 och 16. 54 Mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien, punkterna 23–27. 55 Fördraget om Europeiska unionen, FEU, artikel 4. 56 Se t.ex. mål C-165/91 van Munster där domstolen konstaterade att principen om lojalt samarbete innebär ett krav på de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna att använda alla medel som står till deras förfogande för att uppnå fördragets syften (punkterna 32 och 33). 57 Mål C-494/01 kommissionen mot Irland, punkterna 116–117.
ställande eller dömande och på alla nivåer.58 I artikel 197 FEUF uttrycks också att medlemsstaternas genomförande av EU-rätten – och därmed medlemsstaternas interna organisation – ska betraktas som en fråga av gemensamt intresse. EU har således fått en tydligare grund för att övervaka de nationella förvaltningarnas arbete eftersom det i huvudsak är dessa som genomför EU-rätten.59
Handlande i strid med lojalitetsprincipen kan utgöra ett självständigt fördragsbrott då medlemsstaterna är skyldiga att underlätta institutionernas verksamhet och principen har fått stor betydelse eftersom EU-domstolen också tillämpar den dels som självständig grund för medlemsstaternas skyldigheter inom gemenskapen, dels i förening med explicita regler som uttrycker skyldigheter. Vid överträdelse av lojalitetsförpliktelsen kan kommissionen alltså komma att väcka talan mot staten.60
5.2.5. Direkt effekt och direktivskonform tolkning
Med direkt effekt avses att en unionsrättslig regel kan åberopas direkt vid en nationell domstol; det fordras alltså inte att det finns en regel i nationell lagstiftning som motsvarar den unionsrättsliga regeln. Allt innehåll i unionens rättsakter har inte direkt effekt och eftersom EU-domstolen har exklusiv kompetens att tolka unionsrätten så är det upp till den att avgöra vilka regler som har direkt effekt. Generellt anses en bestämmelse ha direkt effekt om den är tillräckligt klar
58 Se t.ex. mål C-224/01 Gerhard Köbler, punkten 32, där domstolen konstaterar att: ”En stat vars ansvar görs gällande på grund av åsidosättande av en internationell förpliktelse skall enligt internationell rätt betraktas som en enhet, oavsett om den överträdelse som är orsak till skadan kan tillskrivas den lagstiftande, den dömande eller den verkställande makten. Det måste i än högre grad förhålla sig på detta sätt i gemenskapens rättsordning, eftersom det åligger alla statens organ, inklusive den lagstiftande makten, att vid fullgörandet av sina uppgifter följa de normer som föreskrivs i gemenskapsrätten och i vilka enskildas förhållanden direkt kan regleras.” Härvid hänvisar domstolen till domen i de förenade målen C-46/93 och C-48/93 Brasserie
du pêcheur och Factortame, punkten 34.
59 Bergström och Hettne (2014) Introduktion till EU-rätten, s. 404. 60 Se t.ex. mål C-374/89 Belgien. Fördragsbrottstalan aktualiseras när en medlemsstat inte följer sina EU-rättsliga åtaganden. Det är kommissionen som inleder ett överträdelseförfarande, oftast genom informella kontakter, men formellt genom att skicka en formell underrättelse till medlemsstatens regering. I den formella underrättelsen anger kommissionen på vilka punkter man anser att EU-rätten överträtts. Medlemsstaten får svara och om kommissionen inte är nöjd med svaret skickar den ett motiverat yttrande. I yttrandet ställer då kommissionen krav på att medlemsstaten ska rätta till de felaktigheter som kommissionen anser finns och anger en tidsfrist för detta. Om rättelse inte sker väcker kommissionen talan vid EU-domstolen. Delar domstolen kommissionens uppfattning om att ett fördragsbrott är för handen måste medlemsstaten vidta rättelse. Ett fördragsbrott som inte åtgärdas kan i nästa skede leda till att domstolen dömer ut böter eller vite för medlemsstaten.
och preciserad samt om den uppfyller ställda krav på ovillkorlighet. Bestämmelsen ska inte vara beroende av en implementeringsåtgärd.
Vad gäller primärrätten så har klara, precisa och ovillkorliga regler direkt effekt i såväl förhållandet enskild-offentlig myndighet, så kallad vertikal direkt effekt61 som i förhållandet mellan privata rättssubjekt, så kallad horisontell direkt effekt.62 Beträffande sekundärrättsliga rättsakter tillämpas principen analogt. De grundläggande villkoren för att ett direktiv ska ha direkt effekt gäller; reglerna ska vara klara, precisa och ovillkorliga. För att uppfylla kravet på ovillkorlighet måste implementeringstiden ha löpt ut.63 Den direkta effekten är dock begränsad till det vertikala perspektivet och då endast mot staten.64 Grundtanken är att en medlemsstat inte ska kunna neka den enskilde medborgaren gemenskapsrättsligt grundande rättigheter genom sin oförmåga eller bristande vilja att genomföra direktivet.65 Ibland uttrycks också att det finns en så kallad triangulär direkt effekt då vissa skyldigheter för enskilda kan uppstå för att säkra andra enskildas rättigheter.66
Cramér påpekar även förekomsten av en indirekt effekt; den skyldighet som enligt EU-domstolen (vilken dock ej använt termen i fråga) åvilar nationella domstolar att tolka regler i nationell rätt i överensstämmelse med relevant unionsrätt. Principen om direktivskonform tolkning av nationell rätt innebär att nationella domstolar, så långt möjligt, är förpliktade att tolka tillämplig nationell rätt i ljuset av materiellt relevanta unionsrättsliga direktiv med målsättningen att förverkliga dess syften. Denna förpliktelse inträder efter implementeringstidens utgång men omfattar all nationell rätt, oavsett om den tillkommit före eller efter direktivet. Av detta följer att regler i ett direktiv som implementerats bristfälligt kan få betydelse vid en nationell domstol även då de inte uppfyller kriterierna för direkt effekt.67
61 Mål 26/62 van Gend en Loos. 62 Mål 43/75 Defrenne. 63 Se mål 41/74 Van Duyn, punkten 12. 64 C-91/92 Paola punkten 24 samt mål 152/84 Marshall (punkterna 48–49). 65 Se mål 148/78 Tullio Ratti. 66 Se till exempel mål C-201/02 Delena Wells. 67 Cramér (1998), Neutralitet och europeisk integration. Diss., Göteborgs universitet, s. 422 f.
5.2.6. Allmänna rättsprinciper
Allmänna rättsprinciper har en stark ställning som rättskälla inom EU-rätten på så sätt att vissa allmänna rättsprinciper fått komplettera primärrätten och format rättens innehåll. Störst betydelse har rättsprinciper fått i svåra fall där avsaknaden av tydliga regler gör att domstolen är tvungen att stödja sitt resonemang på moraliska eller politiska värderingar vilka dock uttrycks i juridisk språkdräkt. Rättsprinciperna anses stå för mer grundläggande och bestående värden än regler men är samtidigt vagare och anger sällan någon automatisk rättsföljd.68 En regel kan dock många gånger vara ett konkret uttryck för en allmän rättsprincip och bör då tolkas mot bakgrund av denna.69
5.2.7. Centrala miljörättsliga principer
Av artikel 191.2 FEUF framgår bland annat att unionens miljöpolitik ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala. Principerna hänger ihop och vi diskuterar innebörden med utgångspunkt i principen om att förorenaren ska betala, se avsnitt 8.11 i kapitlet om Bakgrund rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt.
68 Vad som är skillnaden mellan principer och regler har länge varit föremål för diskussion. Givetvis måste Dworkin (1978) Taking Rights Seriously, s. 24 f., och dennes distinktion nämnas, se avsnitt 8.4.3. Se även Sands (1995) Principles of international environmental law, s. 184 f. som föreslår att positivrättsliga regler ska ses som en praktisk formulering av principer och att tillämpningen av principer i de oändligt varierande situationer som kan uppstå i verkliga livet syftar till att få till stånd rättvisa (justice) i alla rättssaker. 69 Detta har uttryckts av EU-domstolen, t.ex. i Förenade målen 201/85 och 202/85 Marthe
Klensch m.fl. mot statssekreteraren för jordbruk och vinodling, punkten 9.
5.2.8. Medlemsstaternas handlingsutrymme
När det gäller medlemsstaternas handlingsutrymme följer principen
om spärrverkan bland annat av principen om EU-rättens företräde.70
Spärrverkan innebär kortfattat att medlemsstaternas lagstiftning inte får stå i strid med unionsrätten. Varje föreskrift i befintlig nationell lagstiftning som står i strid med en unionsbestämmelse blir otillämplig i och med att gemenskapsreglerna träder i kraft. Därtill kommer att fördragsbestämmelserna och direkt tillämpliga rättsakter hindrar att nya nationella lagstiftningsakter antas med giltig verkan till den del de är oförenliga med gemenskapsreglerna.71
Kortfattat kan, om möjligheten att införa miljöskyddande bestämmelser när sekundärrättslig reglering saknas, sägas att ett medlemsland förvisso har möjlighet att sätta sitt miljöskydd högt, även om det innebär diskriminerande åtgärder och begränsningar i handeln. Medlemslandet måste i sådana fall visa att det verkligen är nödvändigt och rimligt att vidta åtgärden för att skydda miljön. Åtgärden måste därtill vara proportionell.72
Om sekundärrättslig reglering finns är medlemsstaternas utrymme för strängare miljöreglering beroende av vilken artikel som utgör rättslig grund för unionens reglering. Vanligtvis handlar det, när det gäller miljöområdet, om FEUF artikel 192 eller artikel 114.
Om en åtgärd antagits med artikel 114 som grund är det primära syftet inte att skydda miljön, även om kommissionen när den utformar ett förslag måste utgå från en hög skyddsnivå. Syftet med artikel 114 är att harmonisera marknaden, varför medlemsstaterna som huvudregel måste implementera reglerna så som de ser ut. Direktiv som
70 I målet Costa mot ENEL slogs de grundläggande principerna för unionsrättens företräde fast. Dessa utgår från att om den makt som utövas genom unionsrätten skulle variera från en stat till en annan på grund av senare nationell lagstiftning, så skulle det äventyra förverkligandet av fördragsmålen. Därför måste det vara omöjligt för medlemsstaterna att senare göra gällande en ensidig åtgärd som kan strida mot unionsrätten. (Mål 6/64 Costa mot ENEL). I mål 106/77 The Italian Finance Administration mot Simmenthal ställdes frågan om en nationell domares förpliktelse enligt unionsrätten, att inte tillämpa en nationell bestämmelse som befunnits strida mot unionsrätten, gäller över en nationell konstitutionell förpliktelse att hänvisa alla mål som rör problem med kompatibilitet till den nationella konstitutionsdomstolen. Frågan besvarades jakande. 71 Domstolen har preciserat principen om spärrverkan och uttryckligen angett tre situationer då spärrverkan ska anses föreligga (Mål 218/85 CERAFEL, punkten 13): 1) Då unionsrätten uttömmande reglerat ett område. 2) Då nationella regler står i direkt konflikt med unionsrättens. 3) Då nationella regler stör den gemensamma marknadens funktion. Se även mål C-106/77 Simmenthal, punkten 17. 72 Artiklarna 34–36 FEUF samt EU-domstolens domar i Danska Flaskmålet (C-302/86) och
Toolexmålet (C-473/98) samt Vallonska avfallsmålet (C-2/90).
antas med artikel 114 som grund benämns ofta som harmoniseringsdirektiv. Utrymmet för en medlemsstat att anta avvikande nationella regler är mycket begränsat – just eftersom åtgärder grundade på artikel 114 syftar till att harmonisera marknaden.
Åtgärder som beslutats med stöd av artikel 192 är av minimikaraktär. De utgör en minsta standard för miljöskyddet. Åtgärderna som antagits enligt artikel 192 ska heller inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Införandet är dock villkorat av att reglerna måste vara förenliga med fördraget (de får till exempel inte innebära åtgärder med motsvarande verkan73) och de måste anmälas till kommissionen. Artikel 192 medger endast
strängare skyddsåtgärder; inte andra åtgärder än de som avses i den
sekundärrättsliga akten. Rättsakter som antagits med artikel 192 som grund har alltså antagits till skydd för miljön och alla medlemsstater måste implementera ett miljöskydd som når upp till minst denna nivå. Direktiv som antas med artikel 192 som grund benämns ofta som miljöskyddsdirektiv eller minimidirektiv.
5.2.9. Att tolka EU-rätt
När det kommer till att tolka EU-rätt är det EU-domstolen som är suverän uttolkare av EU-rätten. Kortfattat innebär det att medan ansvaret för den praktiska tillämpningen av unionsrätten i första hand vilar på medlemsstaternas nationella domstolar och myndigheter, så är det EU-domstolen som har exklusiv kompetens att tolka unionsrätten.74 Detta manifesteras i att när en nationell domstol dömer i sista instans och är osäker på hur EU:s lagstiftning ska tolkas så måste domstolen fråga EU-domstolen. Enligt art. 267 tredje stycket FEUF föreligger en klar skyldighet för sådan nationell domstol (ska, shall,
verplichtet) att föra frågor om giltigheten och tolkningen av fördrag
och EU-rättsliga rättsakter till EU-domstolen. EU-domstolen har accepterat att en sådan skyldighet dock inte föreligger om rättsfrågan är klar (acte clair) eller klargjord genom tidigare avgöranden av EU-
73 ”Åtgärder med motsvarande verkan” är alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna. (Mål 8/74 Dassonville punkten 5.) FEUF artikel 34 kan sägas ge uttryck för en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande avseende varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. FEUF artikel 36 medger undantag enligt vissa förutsättningar. 74 Se mål 26/62 Van Gend en Loos.
domstolen (acte éclairé).75 De nationella domstolarna måste alltid ta hänsyn till det svar de får från EU-domstolen när de dömer i målet.
Situationen skulle, förenklat, kunna uttryckas enligt följande. Medlemsstaternas domstolar har en skyldighet att tolka nationell rätt mot bakgrund av EU-rätten. Denna tolkning förutsätter att man vet hur EU-rätten ser ut i aktuell fråga; är rättsfrågan klar eller klargjord genom tidigare avgöranden från EU-domstolen? Är frågan inte klar – då är det inte den nationella domstolen som ska tolka EU-rätten utan ställa en fråga till EU-domstolen. På så sätt är det de nationella domstolarna som genom att begära förhandsavgörande sätter en stor del av EU-domstolens agenda samt ger EU-domstolen information om nationell rätt och de tillämpningsproblem som uppstår i medlemsstaterna. Frågorna från de nationella domstolarna påverkar givetvis den fortgående rättsbildningen i EU-domstolen.76
Tre tolkningsprinciper kan särskilt urskiljas inom EU-rätten (det vill säga hur EU-domstolen vanligtvis tolkar EU-rätt):
1. Lingvistisk tolkning, det vill säga texttrogen tolkning utifrån bestämmelsens ordalydelse,
2. systematisk tolkning, det vill säga tolkning mot bakgrund av logiken
i bestämmelsens utformning, bestämmelsens systematiska placering i rättsakten och de använda begreppen samt
3. funktionell eller teleologisk tolkning (mot bakgrund av bestäm-
melsens grundläggande syften, funktion eller effekter inom det unionsrättsliga regelverket).
Vid den lingvistiska tolkningen måste EU-domstolen förhålla sig till lika många språkversioner som det finns officiella språk i medlemsstaterna; alla språkversioner är lika autentiska. Om det finns viktiga nyansskillnader mellan de olika språkversionerna äger samtliga fortfarande giltighet men den texttrogna tolkningen måste kompletteras med andra tolkningsmetoder.77 Unionsrätten ska tolkas autonomt i
75 Mål 283/81, CILFIT mot Ministero della Sanità, Se Bernitz (2005), Kommissionen ingriper mot svenska sistainstansers obenägenhet att begära förhandsavgöranden, ERT 2005:1, s. 112. 76 Bernitz (2005), Kommissionen ingriper mot svenska sistainstansers obenägenhet att begära förhandsavgöranden, ERT 2005:1, s. 116. 77 Se mål T-374/04, Tyskland mot kommissionen, punkterna 96, 97 och 100 samt förenade målen C-6/90 och C-9/90 Andrea Francovich och Danila Bonifaci m.fl. mot Italienska republiken.
förhållande till medlemsstaternas nationella rättsordningar.78 Innebörden av det är att även om ett visst begrepp används i ett direktiv på svenska så är det inte säkert att det har samma innebörd som motsvarande svenska begrepp i svensk nationell rätt. EU-domstolen betraktar EU-rätten som ett sammanhängande normsystem där nytillkomna texter förutsätts bygga på det redan etablerade regelverket och passa in i detta. Ofta innebär EU-domstolens tolkning att den analyserar bestämmelsen i sin kontext och baserar argumentationen på denna så som dess syfte uttrycks i preambeln eller i den fördragsartikel som gett kompetensen att anta rättsakten ifråga.79
5.2.10. EU-domstolen
EU-domstolen är placerad i Luxemburg. Den är sammansatt av 27 domare och 11 generaladvokater. Domarna och generaladvokaterna utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd efter hörande av en kommitté som ska avge yttrande om kandidaternas lämplighet att utöva dessa ämbeten. Mandattiden är sex år och den kan förnyas. De ska utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av de högsta domarämbetena i hemlandet eller som besitter allmänt erkända kvalifikationer.80
Generaladvokaterna bistår domstolen. De har till uppgift att fullständigt opartiskt och oavhängigt avge ett juridiskt yttrande, kallat förslag till avgörande, i de mål där EU-domstolen beslutat att ett sådant förslag ska avges. Justitiesekreteraren är institutionens generalsekreterare och leder dess förvaltning. Justitiesekreteraren är därvid underställd EU-domstolens ordförande.81
EU-domstolen sammanträder i plenum, stor avdelning (femton domare), avdelning med fem domare eller avdelning med tre domare.
78 I målet CILFIT framhöll domstolen att de olika språkversionerna alla är lika autentiska och att tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse innefattar en jämförelse mellan språkversionerna men också att unionsrätten använder en egen terminologi och att juridiska begrepp inte nödvändigtvis har samma betydelse inom unionsrätten som i en nationell rättsordning. (Mål 283/81 Srl CILFIT punkterna 18 och 19). 79 Due (1999), Understanding the reasoning of the Court of Justice. I Iglesias (1999) (red) Mélanges
en homage à Fernand Schockweiler, s. 77.
80 CURIA – Om domstolen – Europeiska unionens domstol (europa.eu) senast besökt den 2 mars 2021. 81Ibid.
Språkfrågan regleras i EU-domstolens rättegångsregler. Utgångspunkten är att ett av de officiella EU-språken är rättegångsspråket i målet. Normalt är detta det språk som sökanden väljer. I fråga om förhandsavgöranden enligt artikel 267 FEUF tillämpas språket som talas i det land där den nationella domstolen som underställer EU-domstolen en rättsfråga är belägen.
Förhandsavgörande
EU-domstolen samarbetar med samtliga domstolar i medlemsstaterna. Dessa domstolar fungerar som allmänna domstolar för unionsrätten. För att säkerställa en faktisk och enhetlig tillämpning av unionslagstiftningen och undvika avvikande tolkningar kan, och måste i vissa fall, de nationella domstolarna vända sig till EU-domstolen för att begära ett klargörande rörande tolkningen av unionsrätten för att de exempelvis ska kunna kontrollera att den nationella lagstiftningen är förenlig med unionsrätten. En begäran om förhandsavgörande kan även avse en kontroll av att en unionsrättsakt är giltig. EU-domstolen tar ställning till begäran om förhandsavgörande genom en dom eller ett motiverat beslut.82
Den tolkning av unionsrätten som EU-domstolen gör är bindande för den nationella domstol som har framställt begäran om förhandsavgörande när den sedan avgör det mål som är anhängigt vid den. EU-domstolens dom är på samma sätt bindande för andra nationella domstolar som har att ta ställning till en identisk fråga.83
Det är även inom ramen för begäran om förhandsavgörande som unionsmedborgare kan erhålla klargöranden rörande de bestämmelser i unionsrätten som berör dem. Begäran om förhandsavgörande kan visserligen endast hänskjutas av en nationell domstol, men alla parterna i målet vid den nationella domstolen, medlemsstaterna och unionens institutioner får delta i förfarandet vid Europeiska unionens domstol. På detta sätt har flera viktiga unionsrättsliga principer fastställts på grundval av tolkningsfrågor som i vissa fall har hänskjutits av nationella domstolar i första instans.84
82 CURIA – Om domstolen – Europeiska unionens domstol (europa.eu) senast besökt den 2 mars 2021. 83Ibid. 84Ibid.
Fördragsbrott
Talan om fördragsbrott gör det möjligt för EU-domstolen att kontrollera huruvida medlemsstaterna har uppfyllt de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten. Innan talan väcks vid EU-domstolen ska kommissionen inleda ett förfarande, som består i att medlemsstaten ges tillfälle att bemöta de anmärkningar som riktas mot den. Om förfarandet inte medför att medlemsstaten upphör med det påstådda fördragsbrottet, kan talan om att unionsrätten har åsidosatts väckas vid EU-domstolen. Talan om fördragsbrott kan väckas antingen av kommissionen – vilket är vanligast i praktiken – eller av en medlemsstat. Om EU-domstolen slår fast att ett fördragsbrott föreligger, är staten skyldig att omedelbart upphöra med detsamma. Om EU-domstolen, efter att kommissionen på nytt har väckt talan, finner att den berörda medlemsstaten har underlåtit att följa dess dom, kan den förelägga staten att betala ett schablonbelopp och/eller ett löpande vite. Om en medlemsstat har underlåtit att underrätta kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att införliva ett direktiv, kan EU-domstolen emellertid redan i samband med den första domen om fördragsbrott utdöma en ekonomisk sanktion, om kommissionen har begärt detta.85
Förslag till avgörande
Generaladvokaten gör en fördjupad analys av bland annat de juridiska aspekterna i målet och lägger helt oberoende fram det förslag till lösning på problemet som han eller hon finner vara lämplig. Om EUdomstolen anser att målet inte ger upphov till någon ny rättsfråga kan den, efter att ha hört generaladvokaten, besluta att målet ska avgöras utan något förslag till avgörande.86
85 CURIA – Om domstolen – Europeiska unionens domstol (europa.eu) senast besökt den 2 mars 2021. 86Ibid.
Domen
Domarna överlägger på grundval av ett utkast till dom som upprättats av referenten. Varje domare som ska döma i målet kan föreslå ändringar. EU-domstolens avgöranden beslutas av majoriteten av domarna och eventuella avvikande meningar beaktas inte. Överläggningarna i EU-domstolen är hemliga (endast domarna själva är närvarande) och skiljaktiga meningar offentliggörs aldrig. Att EU-domstolen utåt alltid framstår som enig har fransk förebild. EU-domstolens domar och generaladvokaternas förslag till avgöranden finns tillgängliga på EU-domstolens webbplats CURIA samma dag som domarna avkunnas eller förslagen föredras. I de flesta fall publiceras de senare i rättsfallssamlingen.87
EU-domstolens domskrivningsstil kännetecknas av en logisk, deduktiv uppbyggnad, som knyter an till fransk och tysk rättstradition. Man härleder sina slutsatser utifrån en analys av rättsläget. EU-domstolens äldre domar var ofta kortfattat motiverade men numera tillämpas en mera fyllig domskrivningsteknik, där varje steg i resonemanget markeras med ett nytt numrerat stycke i domen. Den grundläggande strukturen är genomgående densamma. Först nämns vad målet avser, domstolens sammansättning och eventuella intervenienter. Sedan följer en redovisning av de bestämmelser som gäller för området, först i unionsrätten och därefter i aktuell nationell rätt. Härefter följer en kortfattad redovisning av vad det aktuella målet avser. Är det fråga om ett förhandsavgörande redovisas vilka frågor den nationella domstolen ställt. Härefter följer EU-domstolens egen prövning. Prövningen sker i regel stegvis på grundval av vad EU-domstolen uppfattar som den logiska ordningen för analysen. EU-domstolen fastställer först rättsläget på området ifråga och härleder därur sina slutsatser om vad detta konkret innebär i den eller de situationer som saken gäller. Vid förhandsavgöranden är EU-domstolen inte bunden av den ordning i vilken den nationella domstolen ställt frågorna utan är fri att ta frågorna i en annan ordning som EU-domstolen finner lämpligare. På grundval av EU-domstolens stegvisa analys följer domslutet sist i domen. Vid läsning av en dom bör man särskilt observera domens rubrik som i kortform brukar ge central information om vad domen behandlat och vad domstolen funnit. EU-domstolen söker vid sin
87 CURIA – Om domstolen – Europeiska unionens domstol (europa.eu) senast besökt den 2 mars 2021.
prövning resonera logiskt och komma fram till en rättsregel eller rättsgrundsats som framstår som förankrad i bestämmelser i primär- eller sekundärrätten och i EU-domstolens egna tidigare avgöranden. Den abstrakta rättsregel eller rättsprincip som domstolen finner applicerar sedan EU-domstolen på det enskilda fall som den har att ställning till. Intrycket blir att domen är ett resultat av ren juridisk slutledning som grundas på de rättsprinciper som EU-domstolen funnit tillämpliga. Följden blir att det framstår som att EU-domstolen i allmänhet finner unionsrättens korrekta innehåll, snarare än att framstå som den rättsskapare den många gånger faktiskt är. Det förekommer sällan någon egentlig problemanalys eller öppen redovisning i domarna av överväganden för och emot en vald lösning. Strävan synes vara att låta ställningstagandet framstå som en given konsekvens av de regler som åberopats i domskälen.88
EU-domstolens ställning och betydelsen av dess praxis
Vid sidan av den skrivna primär- och sekundärrätten är EU-domstolens rättspraxis den centrala rättskällan i unionsrätten. Unionsfördraget (FEU) ger EU-domstolens ett generellt mandat att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen och därpå baserad unionsrätt.89 EU-domstolen har en stark ställning. Den tolkar och tillämpar både primärrätten och sekundärrätten och har byggt upp en omfattande rättspraxis. Genom att den i stor utsträckning tolkar och tillämpar själva fördragen, kan avgöra kompetenstvister mellan andra EU-institutioner, ogiltigförklara fördragsstridiga rättsakter och avgöra om medlemsstater har begått fördragsbrott har den en position som unionens författningsdomstol. Dess ansvarsområde omfattar unionsrätten som helhet. I EU-domstolens dömande verksamhet görs ingen skillnad mellan vad som i Sverige faller under allmän domstol respektive förvaltningsdomstol utan EU-domstolen är verksam inom i princip alla rättsområden. I praktiken dominerar dock ämnen som hör till den offentliga rätten i vid mening.90
EU-domstolens sammansättning ger en fingervisning om hur man kan bedöma ett måls betydelse. Att ett mål avgjorts i stor kammare att EU-domstolen har tillmätt målet särskild vikt. Skälet till att ett
88 Bernitz och Kjellgren (JUNO version 6) Europarättens grunder, s. 192 f. 89 Artikel 19.1 FEU. 90 Bernitz och Kjellgren, a.a., s. 187 f.
mål hänskjuts till avgörande i stor kammare är normalt att det rör frågor som bedöms som särskilt betydelsefulla eller känsliga eller där det bedöms finnas ett särskilt behov av att EU-domstolen lägger fast eller klargör sin praxis i ett betydelsefullt hänseende. Man bör emellertid även notera om ett mål har avgjorts av fem eller endast tre domare.
Om ett mål bedöms som större eller mera centralt deltar vanligen fem domare. Har endast tre domare deltagit i avgörandet, är det normalt fråga om ett mål som har ansetts relativt oproblematiskt och kunnat avgöras på grundval av en väl etablerad praxis. Om man vill orientera sig om rättsläget på ett område finns alltså skäl att särskilt observera avgöranden som träffats i stor kammare och i övrigt i första hand avgöranden där fem domare deltagit.91
5.2.11. Allmänt om EU som part till internationella konventioner
EU är som beskrivits ovan part i flera internationella avtal och har också kompetens att ingå sådana avtal. Grundläggande för den kompetensen är den så kallade parallelldoktrinen som innebär att det normalt ska råda parallellitet mellan gemenskapens interna och externa kompetens vilket är en logisk följd av EU-rättens företräde.92 Att såväl EU som dess medlemsstater är parter i konventionerna innebär att det handlar om vad som brukar benämnas blandade avtal. Sådana avtal är ofta en pragmatisk lösning då avtal ofta, materiellt sett, reglerar såväl frågor som ligger inom gemenskapens kompetens som frågor som faller utanför. Eftersom samtliga medlemsstater tillträder ett blandat avtal tillsammans med unionen så täcker medlemsstaterna och unionen upp för varandras eventuellt bristande traktatskompe-
91 Bernitz och Kjellgrena.a., s. 191. 92 I mål 22/70 AETR (ERTA) förklarade domstolen att det framgår av fördraget att gemenskapen skall vara en juridisk person innebärande att gemenskapen inom ramen för de yttre förbindelserna kan upprätta avtalsrättsliga förbindelser med tredje land beträffande samtliga de mål som anges i fördraget. Den konstaterade vidare att såväl fördragets system som dess materiella bestämmelser bör tas i beaktande om man i ett bestämt fall vill fastställa gemenskapens behörighet att ingå internationella avtal. Detta då en sådan behörighet inte framgår enbart av en uttrycklig tilldelning i fördraget utan även kan följa av andra fördragsbestämmelser och av rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner inom ramen för dessa bestämmelser. (Mål 22/70 Europeiska gemenskapernas kommission mot Europeiska gemenskaper-
nas råd, domstolens dom av den 31 mars 1971, angående ogiltigförklaring av rådets beslut av
den 20 mars 1970 angående EEG:s medlemsstaters förhandlande om och ingående av Europeiska överenskommelsen om arbetsförhållanden för fordonsbesättningar vid internationella vägtransporter [AETR eller ERTA] punkterna 13–16.)
tenser.93 Bestämmelserna i ett internationellt avtal som EU har ingått utgör en integrerad del av unionens rättsordning från och med dagen för avtalets ikraftträdande. Några genomförandeåtgärder behövs inte. De internationella avtal som EU ingår med internationella organisationer eller tredje land brukar räknas till sekundärrätten. Detta eftersom sådana avtal endast kan ingås med stöd av särskilda bemyndiganden i fördragen.94
Det är EU-domstolen som, suveränt och i sista hand, avgör hur unionsrätten ska tolkas och härvid utvecklas de allmänna rättsprinciperna. Några av principerna härrör från den allmänna folkrätten som har haft inflytande på EU-rätten. Andra principer har utvecklats från bestämmelserna i fördraget och i vissa fall har EU-domstolen inspirerats av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och av medlemsstaterna ingångna internationella avtal rörande skyddet av de mänskliga rättigheterna samt allmänna tendenser i medlemsländernas rättsordningar.95
93 Om användningen av blandade avtal och kompetensfördelningen, se t.ex. Neuwahl Joint Parti-
cipation in International Treaties and the Exercise of Power by the EEC and its Member States: Mixed Agreements (1991). Så är t.ex. fallet vad gäller Aarhuskonventionen. I mål C-240/09, Den slovakiska brunbjörnen, som gällde Aarhuskonventionen. EU-domstolen konstaterade då följande i
punkten 39: Det är riktigt att gemenskapen i sin behörighetsförklaring enligt artikel 19.5 i Aarhuskonventionen, vilken är bifogad beslut 2005/370, bland annat angav ”att de gällande rättsakterna inte helt täcker genomförandet av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i konventionen, eftersom de avser administrativa och rättsliga förfaranden för prövning av handlingar och underlåtenheter av enskilda personer och andra myndigheter än Europeiska gemenskapens institutioner, så som avses i artikel 2.2 d i konventionen, och att följaktligen dess medlemsstater ansvarar för att fullgöra dessa skyldigheter vid tidpunkten för Europeiska gemenskapens godkännande av konventionen och kommer att fortsätta med detta fram till dess att gemenskapen i utövandet av sina befogenheter enligt EG‑fördraget eventuellt antar gemenskapsrättsliga bestämmelser som täcker genomförandet av dessa skyldigheter”. 94 Mål C-181/73R. & V. Haegeman mot Belgien, domstolens dom den 30 april 1974, domskälen, punkten 5. 95 Hettne och Otken Eriksson (JUNO version 2) EU-rättslig metod, s. 44.
5.3. Rättsstatsprincipen och tillgång till effektiva rättsmedel
Att implementera enligt ovan är inte alltid tillräckligt. Om ett direktiv syftar till att skapa rättigheter för enskilda, så ska de personer som berörs ges möjlighet att få full kännedom om den full vidden av sina rättigheter. Möjlighet att göra dessa rättigheter gällande genom effektiva rättsmedel måste också finnas.96 Rättsstatsprincipen omfattar ett verksamt rättsligt skydd av rättigheter enligt unionsrätten. Detta återspeglas i EU:s primärrätt. Enligt artikel 19.1 i FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dessutom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som rör rätten till effektiva rättsmedel.
I artikel 19 i FEU:s svenska version är kravet på effektiva rättsmedel utformat som att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom unionsrättens område.97 Som påpekas av Bergström och Hettne är formuleringen möjligheter till överklagande inte helt rättvisande om man jämför med engelskans provide remedies sufficient
to ensure effective legal protection och franskans voies des recours. Det
handlar snarare om just tillgången till effektiva rättsmedel.98
Tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor är en del av EU:s miljölagstiftning, och bygger på grundläggande principer i unionsrätten som återspeglas i EU-fördragen, Aarhuskonventionen och sekundärlagstiftning såsom de tolkas i EU-domstolen rättspraxis. Vi redogör för detta nedan.
96 Se, bland annat mål 29/84, kommissionen mot Tyskland punkterna 22 och 23; mål C-361/88
kommissionen mot Tyskland (T/A-luft) punkterna 15 och 24; mål C-197/96, kommissionen mot Frankrike, punkten 15; mål C-217/97 kommissionen mot Tyskland, punkterna 31 och 32,
C-392/99 kommissionen mot Portugal, punkten 80; C-233/00 kommissionen mot Frankrike, punkt 76 samt C-32/05 kommissionen mot Luxemburg, punkten 34. 97 FEU artikel 19.1 andra stycket. 98 Bergström och Hettne (2014) Introduktion till EU-rätten, s. 352 och s. 425 ff.
5.3.1. Principen om nationellt processuellt ansvar
De nationella domstolarna genomför unionsrätten i egenskap av unionens allmänna domstolar med allmän jurisdiktion inom medlemsstaternas rättssystem.99 Det är de nationella domstolarna som prövar beslut om nationella åtgärder som inte är förenliga med unionsrätten eller om ekonomisk ersättning för skador som orsakas av sådana beslut.100 Ett effektivt rättsligt skydd också är nära kopplat till EU-domstolens enhetliga tolkning av unionsrätten och möjligheten (kravet) att de nationella domstolarna ska begära förhandsavgörande från EU-domstolen enligt artikel 267 i EUF-fördraget.
Unionsrätten ställer vissa krav på medlemsstaternas processrättsliga bestämmelser,101 trots att unionen inte har någon generell lagstiftningskompetens på området.102 Om enskilda inte kan göra EUrättsliga anspråk gällande inför nationella domstolar och myndigheter så faller rättigheterna bort. Det ankommer därmed på varje medlemsstat att se till att den enskildes rätt inte bortfaller. Av artikel 47 i Stadgan följer att i den mån en enskild har en rättighet som skyddas av unionsrätten fordrar därför unionsrätten att det finns ett effektivt rättsmedel i den nationella rätten som tillgodoser rättigheten.103 Viktiga principer här är likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen:104
- Likvärdighetsprincipen: de processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten får inte vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundar sig på nationell rätt, och
- Effektivitetsprincipen: de processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten får inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten.
99 Mål T-51/89 Tetra Pak Rausing, punkten 42. 100 Kommissionen C (2016) 8600 final, EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning. 101 Se mål C-201/02 Delena Wells mot Secretary of State for Transport, punkten 67. 102 Se t.ex. Darpö (2012) EU-rätten och den processuella autonomin på miljöområdet – Om det svenska systemet med tillåtlighetsförklaringar och mötet med europarätten. Nordisk miljö-
rättslig tidsskrift 2012:2.
103 Artikel 47 i EU:s rättighetsstadga, artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen, artikel 19 FEUsamt rättspraxis,se t.ex. mål C-201/02 Delena Wells. 104 Se t.ex. mål C-201/02 Delena Wells.
5.3.2. EU som part till Aarhuskonventionen
I och med att Aarhuskonventionen (se avsnitt 4.16) trädde i kraft vidtog en viss lagstiftningsverksamhet inom EU, främst i syfte att utvidga processuella rättigheter.105 När det gäller beslut från EU-institutionerna genomförs Aarhuskonventionens artikel 9.2 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpningen av bestämmelserna i Aarhuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsfattande och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor till gemenskapsinstitutioner och organ.
Implementeringen av konventionens artikel 6 har framför allt skett genom de rättsakter i EU:s sekundärlagstiftning på miljöområdet som fordrar ett offentligt samråd under beslutsprocessen; till exempel artikel 24 i Industriutsläppsdirektivet106, artikel 6(4) i EIA-direktivet107 och artikel 15 i Seveso III-direktivet.
Kommissionen lade 2003 fram förslag till direktiv för tillgången till rättslig prövning108 men det drogs tillbaka 2014. Kommissionen har dock utvecklat riktlinjer som publicerades 2017; the Commission
Notice on Access to Justice in Environmental Matters109 där den samman-
fattar och drar slutsatser av EU-domstolens avgöranden när det gäller tillgången till rättslig prövning.110
105 Individers och miljöorganisationers möjlighet att vara part i mål om miljöfrågor är ett resultat av en utveckling som kan spåras tillbaka till de tidiga 1960-talet, sedan baserat på den så kallade Plaumanndoktrinen. Se mål 25/62, Plaumann mot kommissionen. (Krämer [2015] The EU Courts and Access to Environmental Justice. I Boer [red] Environmental Law Dimensions of
Human Rights, s. 107–133).
106 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar). 107 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt. 108 COM/2003/0624 final. Proposal for a directive of the European parliament and of the council on access to justice in environmental matters. 109 C(2017) 2616 final Commission Notice on Access to Justice in Environmental Matters. 110 Intressanta mål från EU-domstolen är bl.a. följande C-420/11, Leth; C-72/95, Kraaijeveld mfl.; C-435/97, WWF and Others; C-287/98, Linster; C-201/02, Wells; C-240/09, Lesoochranárske
zoskupenie, den slovakiska brunbjörnen; C-427/07, kommissionen mot Irland; C-263/08, Djurgården-Lilla Värtans miljöskyddsförening och C-115/09, Trianel Kohlekraftwerk Lünen. För en
diskussion kring rättsutvecklingen, se t.ex. de Sadeleer (2012) Enforcing EUCHR Principles and
Fundamental Rights in Environmental Cases 81 Nordic J. Int’l L. 39; Darpö (2014) Article 9.2
of the Aarhus Convention and EU Law. Journal for European Environmental & Planning Law (JEEPL) Vol. 11(4); Krämer (2015) The EU Courts and Access to Environmental Justice. I Boer [red] Environmental Law Dimensions of Human Rights, s. 107–133 och Darpö (2017) On the Bright Side (of the EU’s Janus Face). The EU Commission’s Notice on access to justice in environmental matters. Journal of European Environmental and Planning Law (JEEPL).
5.3.3. Exempel på genomförande i sekundärlagstiftning
För medlemsländernas del innehåller vissa delar av sekundärlagstiftningen uttryckliga bestämmelser vilket resulterat i att individer kan göra rättigheter vad gäller miljökrav gällande inför sina nationella domstolar i enlighet med ett antal miljödirektiv.
Ett exempel är direktivet om allmänhetens tillgång till miljöinformation111 som syftar till att garantera rätten till tillgång på miljöinformation som innehas av myndigheter. Tanken är att ökad tillgång till miljöinformation för allmänheten och spridning av sådan information bidrar till en ökad medvetenhet om miljöfrågor, ett fritt meningsutbyte, ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön och slutligen till en bättre miljö.112 När det gäller begäran om miljöinformation och vidhängande rätt till prövning av att ha nekats information finns den allmänna rättigheten i det här direktivet men det kan även finnas i sektorsspecifika rättsakter, till exempel i Seveso III-direktivet113.
Ett annat exempel är artikel 11 i EIA-direktivet som bland annat anger att medlemsstaterna ska se till att de medlemmar av den berörda allmänheten som har ett tillräckligt intresse, eller som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
EU-domstolens rättspraxis på området har utvecklats tämligen snabbt och domstolen har meddelat ett antal avgöranden som klargör EU:s krav vad gäller tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, både inom och utanför ramen för den harmoniserade lagstiftningen.
I mål C-529/15, Gert Folk, konstaterade EU-domstolen att ett fullständigt och korrekt införlivande av miljöansvarsdirektivet114 kräver att de tre personkategorierna (fysiska eller juridiska personer som berörs eller kan antas bli berörda [1], som har ett tillräckligt intresse i
111 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG. 112 Direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation, skälen (1). 113 Direktiv 2012/18/EU om åtgärder för att förebygga och begränsa faran för allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår. 114 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador.
miljöbeslut som rör skadan [2] eller som hävdar att en rättighet kränks när det är en förutsättning enligt den förvaltningsprocessrättsliga lagstiftningen i medlemsstaten [3]) kan rapportera iakttagelser om miljöskador, kan begära att den behöriga myndigheten vidtar åtgärder i enlighet med direktiv 2004/35 samt, således, att de kan inleda ett prövningsförfarande vid domstol eller något annat behörigt offentligt organ, i enlighet med artiklarna 12 och 13 i nämnda direktiv. Vidare konstaterade domstolen att medlemsstaterna visserligen har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa vad som utgör ett tillräckligt intresse eller att en rättighet kränkts men att de inte har något sådant utrymme i fråga om rätten för personer som berörs eller kan antas bli berörda av en miljöskada att inleda ett prövningsförfarande. Av direktivets skäl följer bland annat att det är nödvändigt att se till att det finns effektiva metoder för genomförande och kontroll av efterlevnad, samtidigt som berörda verksamhetsutövares och andra berörda parters legitima intressen tillvaratas på lämpligt sätt. De behöriga myndigheterna bör vara ansvariga för vissa uppgifter som kräver skönsmässig bedömning, exempelvis när det gäller att bedöma skadans betydelse och att fastställa vilka åtgärder som bör vidtas för att avhjälpa den. Personer som berörs eller kan antas bli berörda av en miljöskada bör ha rätt att begära att den behöriga myndigheten vidtar åtgärder.
Miljöskydd är emellertid ett diffust intresse, som enskilda personer inte alltid tillvaratar eller är i stånd att tillvarata. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som främjar naturskydd bör därför också ges möjlighet att bidra till att direktivet genomförs på ett effektivt sätt.115 Detta förtydligas, framför allt i artiklarna 12 och 13.
5.3.4. Miljöorganisationers talan
Enligt Aarhuskonventionens definition av allmänheten omfattas till exempel föreningar, organisationer eller grupper av fysiska eller juridiska personer. Allmänhetens deltagande anses därför inte bara omfatta enskildas roll, utan även deras föreningars. I sin rättspraxis bekräftar EU-domstolen också att icke-statliga miljöorganisationer spelar en central roll för att säkerställa att skyldigheterna enligt EU:s miljölagstiftning efterlevs.
115 Miljöansvarsdirektivet, skälen (24) och (25).
EU-domstolen har när det gäller miljöskydd även slagit fast att miljöorganisationer kan ha rättigheter enligt EU-rättslig miljölagstiftning, rättigheter som kan kränkas.116 Situationen tydliggörs än mer genom Aarhuskonventionen som såväl Sverige som EU är parter till.117
När det gäller krav på att icke-statliga organisationer även ska uppfylla andra kriterier för att få talerätt de lege pekar kommissionen på EU-domstolens resonemang i målet Djurgården118. De villkor som icke-statliga miljöorganisationer måste uppfylla för att få talerätt de
lege får inte vara mindre gynnsamma för utländska icke-statliga orga-
nisationer än för nationella.119
EU-domstolen har klargjort omfattningen av de krav i nationell lagstiftning som icke-statliga organisationer kan förväntas uppfylla för att få talerätt. Enligt domstolen får visserligen medlemsstaterna införa regler med definitioner av dessa krav, men de får inte utformas så att det blir omöjligt för icke-statliga organisationer att utöva sin rätt att väcka talan i domstol för att skydda allmänintresset. Nationella regler ska säkerställa en omfattande rätt till rättslig prövning”.120Vidare har EU-domstolen slagit fast att nationell lagstiftning utgör en kränkning av artikel 11 i MKB-direktivet121 om den inte ger ickestatliga miljöorganisationer möjlighet att inför domstol åberopa att en bestämmelse som följer av unionsrätten och som syftar till att skydda miljön har åsidosatts, på grund av att bestämmelsen endast skyddar allmänhetens intressen och inte enskildas intressen.122 Detta resonemang gäller alla ärenden som medför talerätt de lege, dvs. sådana ärenden som omfattas av artikel 9.2 i Aarhuskonventionen.
5.3.5. Aarhuskonventionens artikel 9 (3)
I målet om den slovakiska brunbjörnen123 konstaterade EU-domstolen att EU ianspråktagit sin kompetens genom att ingå avtal och att frågan om tolkningen av Aarhuskonventionen därmed omfattas av unionsrätten samt att domstolen, på grund av att målet rör bevil-
116 Se Mål C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz (Trianel), punkt. 46. 117 SÖ 2005:28, Aarhuskonventionen 118 Mål C-263/08, Djurgården, punkt 47. 119Communication from the Commission, Brussels, 28.4.2017 C (2017) 2616 final, s. 24. 120 Mål C-263/08, Djurgården, punkt 45. 121 Direktivet om miljökonsekvensbedömning (2011/92/EU). 122 Mål C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz (Trianel), punkt 59. 123 Mål C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK mot Ministerstvo životného prostredia
Slovenskej republiky.
jande av undantag från en bestämmelse i ett EU-direktiv där det finns skäl att tolka bestämmelsen på ett enhetligt sätt, är behörig att tolka Aarhuskonventionen, gällde målets huvudsakliga fråga klagorätten för miljöorganisationer. Bakgrunden var att en miljöorganisation,
Zoskupenie, hade underrättats om att flera administrativa förfaran-
den hade inletts, bland annat på initiativ av jaktföreningar. Ärendena gällde beviljande av undantag från fridlysningsbestämmelserna, mer specifikt rörande brunbjörnen, tillträde till naturskyddsområden och användandet av kemiska produkter i sådana områden. Zoskupenie begärde att den skulle tillerkännas ställning som part i det administrativa förfarandet och åberopade Aarhuskonventionen till stöd för detta. Begäran avslogs och Zoskupenie begärde omprövning av beslutet men det vidhölls. Zoskupenie överklagade och hävdade att artikel 9.3 har direkt effekt. Den slovakiska domstolen vände sig då till EU-domstolen.
EU-domstolen konstaterade inledningsvis att artikel 9.3 i Aarhuskonventionen inte har direkt effekt enligt unionsrätten – men med avseende på den klagorätt som artikel 9.3 i Aarhuskonventionen föreskriver, att bestämmelsens syfte är att säkerställa ett effektivt miljöskydd och att det i avsaknad av unionslagstiftning på området, så ankommer på varje medlemsstat att i sin interna rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, i förevarande fall livsmiljödirektivet.
Det är alltså medlemsstaterna som bär ansvaret för att dessa rättigheter i varje enskilt fall tillförsäkras ett effektivt skydd.124 Efter att ha redogjort för likvärdighetsprincipen125 och effektivitetsprincipen126konstaterar EU-domstolen att artikel 9.3 i Aarhuskonventionen därmed inte kan tolkas på ett sätt som gör att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten.
Slutsatsen som sedan dras är att en nationell domstol ska, i den utsträckning det är möjligt, tolka nationell processrätt, avseende de
124 Mål C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK, punkterna 46 och 47. Domstolen hänvisar till mål C‑268/06, Impact, punkterna 44 och 45. 125 De processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten får inte vara mindre förmånliga än dem som avser liknande talan som grundar sig på nationell rätt. 126 De processuella regler som gäller för den talan som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten får inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten.
villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 i Aarhuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöskyddsförening, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning.127 I målet om den slovakiska brunbjörnen slog EU-domstolen också fast att det ankommer på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 i Aarhuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöskyddsförening, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning.128
Den allmänna grunden för klagorätt på beslut, handlingar och underlåtelser av medlemsstaterna inom de områden som omfattas av EU:s miljölagstiftning fastställs alltså i nationell rätt, men måste tolkas enligt kraven i artikel 9.3 i Aarhuskonventionen, artikel 19.1 i EUF-fördraget och artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
5.3.6. Nationella domstolars kontroll av myndighetsbeslut
Janecek-målet129 gällde att en myndighet underlåtit att införa en lag-
stadgad åtgärdsplan för att hantera problem med höga halter av partiklar. Enligt EU-domstolen kan en nationell domstol kräva att en offentlig myndigheten antar och inför en sådan plan. Nationella domstolar kan alltså begära att myndigheter vidtar åtgärder som de enligt EU-rätten är skyldiga att vidta men inte har vidtagit. I Client
Earth130 och Altrip131 förklarar domstolen att nationella domstolar
också ska kontrollera innehållet i beslut och handlingar för att säker-
127 Mål C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK punkterna 48–51. Domstolen hänvisar till mål C‑432/05, Unibet, punkt 44, och C‑268/06, Impact, punkt 54. 128 Mål C-240/09, LZ I, punkt 51. 129 Mål C-237/07, Janecek, punkt 46. 130 Mål C-404/13, Client Earth, punkt 58. 131 Mål C-72/12, Altrip.
ställa att de uppfyller unionsrättens krav. Effektiva rättsmedel måste alltså inkludera möjlighet att hantera brister i innehållet.
5.3.7. Interimistiska åtgärder
Interimistiska åtgärder benämns föreläggande i artikel 9.4 Aarhuskonventionen. Med stöd av bestämmelsen kan domstolarna föreskriva att överklagade beslut eller handlingar inte ska genomföras, eller att positiva åtgärder ska vidtas innan domstolen avger sin slutliga dom. Syftet är att undvika skada till följd av beslut eller handlingar som kan visa sig vara olagliga. I Križan-målet konstaterade domstolen att medlemmarna av den berörda allmänheten har rätt att yrka att domstolen ska förordna om interimistiska åtgärder såsom, i förekommande fall, inhibition för att säkerställa att rätten att få till stånd en rättslig prövning enligt artikel 15a i direktivet kan utövas på ett effektivt sätt.132 EU-domstolen påminde också om att möjligheten att vidta interimistiska åtgärder är ett allmänt krav i EU:s rättsordning. I avsaknad av EU-regler och enligt principen om processuell autonomi, är det medlemsstaternas sak att fastställa detaljerade villkor för att bevilja interimistiska åtgärder.133
5.4. Naturvårdsdirektiven – inledning
Art- och habitatdirektivet, eller livsmiljödirektivet134, samt fågeldirektivet135 benämns ofta gemensamt som naturvårdsdirektiven.
De två direktivens syfte är framför allt att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, vilda djur och vilda växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. Tillsammans utgör de grundstenen i EU:s naturvårdspolitik samt genomför internationella konventioner som Bernkonventionen och konventionen om biologisk mångfald.
132 Mål C-416/10, Križan, punkt 109. 133 Mål C-416/10, Križan. 134 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 135 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar; kodifierar och ersätter Rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar.
Genom de båda naturvårdsdirektiven föreskrivs dels ett system för områdesskydd, dels ett system för artskydd (samt även ett strikt artskydd). Även inom systemet för artskydd ställs krav på att vissa viktiga livsmiljöer (habitat)136 ska skyddas vilket innebär att det även inom systemet för artskydd finns en form av områdesskydd.
Livsmiljödirektivet och fågeldirektivet är nära besläktade, rättsligt. De delar gemensamma mål och har en liknande konceptuell struktur. Därtill innehåller fågeldirektivet och livsmiljödirektivet liknande bestämmelser om artskydd. EU-domstolens praxis rörande fågeldirektivet är ganska omfattande och att flera av motiveringarna i dessa domar har haft betydelse och tillämpats av domstolen också vad gäller livsmiljödirektivet.137 Trots detta redogörs, nedan, för direktiven var för sig i syfte att tydliggöra de skillnader som ändå finns. Att dessa skillnader kan vara av rättslig relevans åskådliggörs bland annat av generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, även om EU-domstolen sedermera inte uppmärksammade dem i sitt avgörande.138
Det verkligt relevanta för utredningen är naturvårdsdirektivens bestämmelser som innebär fridlysning respektive dem som inriktar sig på handel med fridlysta arter. Av denna anledning kommer redogörelsen att fördjupas med avseende just på fridlysta arter. Det är emellertid viktigt att notera att skyddet av arter i naturvårdsdirektiven inte regleras endast genom fridlysningsregler utan bygger på såväl skydd av arternas livsmiljöer (i första hand genom områdesskydd) som skydd av arter och artindivider (fridlysning, som även kan inkludera arternas livsmiljöer). Trots att fågeldirektivet är det äldre direktiven av de båda, inleder vi med livsmiljödirektivet.
5.5. Livsmiljödirektivet
Livsmiljödirektivet har sedan det antogs 1992 utgjort den huvudsakliga rättsliga plattformen för det EU-omfattande nätverket av naturskyddsområden som kallas Natura 2000.
136 Habitat definieras i livsmiljödirektivets artikel 1 som en miljö som kännetecknas av särskilda abiotiska och biotiska faktorer, och där en art lever under något av stadierna i sin biologiska cykel. 137 Kommissionens vägledning, s. 7 som exemplifierar med mål C-6/04 kommissionen mot För-
enade kungariket, där domstolen refererade till praxis rörande fågeldirektivet.
138 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.
Direktivet antogs som en följd av att det inom medlemsstaternas europeiska territorium pågår en ständig försämring av livsmiljöerna, och av att ett ökande antal vilda arter är allvarligt hotade. Eftersom de hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv och hoten mot dem ofta är av gränsöverskridande karaktär, ansågs det nödvändigt att vidta åtgärder på gemenskapsnivå för att bevara dem. För att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse ansågs det vidare nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan, varvid alla de utsedda områdena, nu eller i framtiden, som klassificeras som särskilda skyddsområden i enlighet med fågeldirektivet måste införlivas med det sammanhängande europeiska ekologiska nätet.139
5.5.1. Livsmiljödirektivets mål och syfte
Livsmiljödirektivets mål är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter inom EU140 och åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ska
syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos
livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse och samtidigt ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.141
För att uppnå sina syften erbjuder direktivet om livsmiljöer två huvudinstrument, som också kallas för direktivets två så kallade pelare: Natura 2000-näverktet med skyddade områden, samt föreskrifterna om skydd för arter, som i princip utgörs av fridlysningsregler.142
Det två typerna av naturvårdsinstrument som framträder i livsmiljödirektivet består alltså av skydd av livsmiljöer (jämför formellt områdesskydd i 7 kap. miljöbalken) och skydd av arter (jämför 8 kap. miljöbalken). Att även arter skyddas genom att deras livsmiljöer skyddas genom formellt områdesskydd, respektive att även vissa viktiga livsmiljöer (till exempel fortplantningsområden) skyddas genom artskyddet förtar inte den huvudsakliga skillnaden mellan skyddsfor-
139 Livsmiljödirektivet, preambeln. 140 Mer specifikt inom medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. 141 Livsmiljödirektivet, artikel 2. 142 Kommissionens vägledning (2007), s. 12.
merna. Livsmiljöskyddet skyddar vissa geografiskt bestämda områden samtidigt som arterna skyddas genom generella föreskrifter var de än befinner sig. På sätt kompletterar artskyddsreglerna reglerna om områdesskydd. Det går inte och är heller inte lämpligt att avsätta all mark som skyddad mark eftersom vissa arter behöver skydd även utanför skyddade områden.143 Artskyddet handlar om direkt påverkan på själva arten och (vad gäller djurarter) deras ägg, häckningsplatser och viloplatser. Reglerna här är av mer förebyggande karaktär och fordrar att medlemsstaterna undviker och förhindrar ett antal situationer som kan påverka en art negativt.144 Artskyddsreglerna är inte heller begränsade i geografiska termer utan gäller i princip i hela EU.145 Vidare kan man skilja mellan bestämmelser som kräver ett
system för strikt skydd av arter i bilaga IV (artiklarna 12 och 13) och
de bestämmelser som kräver kontroll av utnyttjandet av arter i bilaga V (artiklarna 14 och 15).
5.5.2. Livsmiljödirektivets bilagor
Livsmiljödirektivet omfattar såväl områdesskydd som artskydd och är uppbyggt kring bilagor. Det kan också uttryckas som att det framgår av bilagorna vilket skydd som aktualiseras för vilken art. En art listas ofta i mer än en bilaga, vilket kan ses som ett uttryck för den nära interaktionen mellan skydden.146 De fem bilagorna i livsmiljödirektivet reglerar följande.
Bilaga I, livsmiljötyper vilkas bevarande kräver Natura 2000-områden
Här listas de livsmiljötyper av gemenskapsintresse vilkas bevarande kräver att särskilda bevarandeområden (det vill säga Natura 2000-områden) utses. Livsmiljöerna147 är listade under nio rubriker, till exempel kuster och saltpåverkade livsmiljöer, kustnära sanddyner och inlandssanddyner, sötvattensmiljöer, skogar samt tempererade hedar
143Ibid. 144Ibid., s. 13. 145 Det finns dock mycket specifika geografiska begränsningar som anges i bilagorna. 146 Kommissionens vägledning (2007), s. 13. 147 Livsmiljöer definieras i direktivets artikel 1 som land- eller vattenområden som kännetecknas av särskilda geografiska, abiotiska och biotiska egenskaper, oavsett om de är naturliga eller delvis naturliga.
och buskmarker. Under varje rubrik finns ett antal underrubriker och slutligen enskilda livsmiljöer. Under rubriken skogar återfinns till exempel underrubriken Boreala Europas skogar och härunder bland annat miljötyperna Västlig tajga (9010), Fennoskandiska hemi-
boreala äldre naturliga ädellövskogar (Quercus, Tilia, Acer, Fraxinus eller Ulmus) med rik epifytflora (9020), Naturliga primärskogar i landhöjningskust (9030), Nordiska subalpina/subarktiska skogar med Betula pubescens ssp. Czerepanovii (9040), Fennoskandiska örtrika skogar med Picea abies (9050) och Barrskogar på eller i anslutning till rullstensåsar (9060), med flera.
De livsmiljötyper som i bilaga I är markerade med en asterisk (*) är så kallade prioriterade livsmiljötyper (av ovanstående exempel är
Västlig tajga, Fennoskandiska hemiboreala äldre naturliga ädellövskogar [Quercus, Tilia, Acer, Fraxinus eller Ulmus] med rik epifyt-
flora samt Naturliga primärskogar i landhöjningskust markerade som prioriterade livsmiljötyper). Prioriterad livsmiljötyp innebär att de riskerar att försvinna från EU:s område148 och att gemenskapen har ett särskilt ansvar för deras bevarande med hänsyn till den andel av deras naturliga utbredningsområde som ligger inom EU.149 Riktlinjer för tolkning av livsmiljötyper anges i tolkningsmanualen för Europeiska unionens livsmiljöer.150 Den här bilagan riktar alltså endast in sig på livsmiljöer och ligger därför utanför utredningens uppdrag.
Bilaga II, djur- och växtarter av gemenskapsintresse vilkas bevarande kräver Natura 2000-områden
Här listas de djur- och växtarter av gemenskapsintresse vilkas bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses, så kallade Natura 2000-områden. Bilaga II kompletterar på så sätt bilaga I när det gäller upprättandet av det sammanhängande nätet av särskilda bevarandeområden som Natura 2000 är tänkt att utgöra. Innebörden av begreppet arter av gemenskapsintresse definieras i direktivets artikel 1
148 Dvs. medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget (livsmiljödirektivet, artikel 2). 149 Prioriterade livsmiljöer definieras i livsmiljödirektivet, artikel 1. 150Interpretation Manual of European Union Habitats, version EUR 15/2 antagen av Habitatkommittén den 4 oktober 1999 och Amendments to the Interpretation Manual of European
Union Habitats with a view to EU enlargement (Hab. 01/11b-rev.1) antagna av Habitatkom-
mittén den 24 april 2002 efter skriftligt samråd, Europeiska kommissionen, GD ENV.
och det handlar om arter för vilka något av följande gäller inom EU151.
i) De är hotade. Undantag görs dock för arter vilkas naturliga ut-
bredningsområde är av marginell storlek inom EU och som inte är hotade eller sårbara inom den västra palearktiska regionen. ii) De är sårbara, dvs. de anses sannolikt kunna övergå till kategorin
av hotade arter i en nära framtid, om de faktorer som orsakar hotet fortsätter att verka. iii) De är sällsynta, dvs. de förekommer i små populationer som inte
för närvarande är hotade eller sårbara, men som riskerar att bli det. Dessa arter finns inom begränsade geografiska områden eller är glest spridda över en större yta. iv) De är endemiska och kräver särskild uppmärksamhet på grund av
den speciella karaktären hos sin livsmiljö eller de möjliga följder som exploatering av dem kan ha för deras livsmiljö eller för deras bevarandestatus.
Djur- och växtarter av gemenskapsintresse finns förtecknade eller kan komma att förtecknas i bilaga II eller bilaga IV eller V.
Arterna i bilaga II listas under huvudrubrikerna a) Djur och b) Växter. Djuren delas sedan in under rubrikerna Ryggradsdjur (däggdjur, reptiler, groddjur och fiskar), Ryggradslösa djur (leddjur och blötdjur) medan växterna delas in i växter och lägre växter samt makaronesiska växter. Listningen sker sedan genom angivande av artens eller underartens namn, eller såsom tillhörande en högre indelning eller angiven del därav. Förkortningen spp. efter namnet på en familj eller ett släkte betecknar alla arter som tillhör den familjen eller det släktet. En asterisk (*) före namnet på en art anger att arten är prioriterad. De flesta arter som finns förtecknade i bilaga II finns även förtecknade i bilaga IV. Om en art finns med i bilaga II men inte i bilaga IV eller bilaga V, följs artens namn av symbolen (o). Om en art finns med i bilaga II och i bilaga V men inte i bilaga IV följs artens namn av symbolen (V).
151 Dvs. medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget (livsmiljödirektivet, artikel 2).
Bilaga III, kriterier för val av områden
Bilagan innehåller kriterier för val av områden som kan utses till områden av gemenskapsintresse och till särskilda bevarandeområden. Bilagan anger två etapper. I den första etappen utses områden av gemenskapsintresse, i den andra etappen utses särskilda bevarandeområden.152
Bilaga IV, djur och växtarter som kräver strikt skydd
Här listas de djur- och växtarter av gemenskapsintresse som kräver ett strikt skydd. Arterna är upptagna med angivande av artens eller underartens namn, eller såsom tillhörande en högre indelning eller angiven del därav. Liksom i bilaga II används förkortningen spp. Listorna ser i mångt och mycket ut som listorna i bilaga II och är ordnade under a) djur och b) växter.
Bilaga V, insamlande i naturen och exploatering
Här listas djur- och växtarter av gemenskapsintresse, där insamlande i naturen och exploatering av dem kan bli föremål för förvaltningsåtgärder.
Bilaga VI, förbjudna metoder för fångst och dödande och transportmedel
I bilaga VI listas förbjudna medel och metoder för fångst och dödande samt förbjudna transportmedel.
Arter kan förekomma på fler än en lista
Sammanlagt är det över 1 000 djur- och växtarter samt 200 livsmiljötyper som anges i direktivets bilagor och som skyddas på olika sätt. Många arter är dock listade i mer än en bilaga. Alla växtarter i bilaga II b, förutom mossorna, omfattas också av bilaga IV b, men det finns också växtarter som endast listas i bilaga IV b. En orsak till att
152 Livsmiljödirektivet, artikel 1.
arter förekommer i fler än en lista kan vara att en art utsätts för en kombination av hot, och därför bör vara föremål för en rad åtgärder.153 Den vanligaste kombinationen är att arten förekommer i både bilaga II och IV, vilket maximerar bevarandeinsatsen; det krävs då bevarande och återställande av de allmänna livsmiljöerna i skyddade Natura 2000-områden (som bör täcka de viktigaste habitaten), det krävs skydd av uppfödningsplatser och viloplatser och det krävs skydd för arten i sig, över hela territoriet.
För naturvårdsinstrumentet skydd av arter (till skillnad från skydd
av livsmiljöer), det vi i utredningen benämner fridlysning, är det alltså
bilagorna IV och V som huvudsakligen är relevanta och de kan sammanfattas enligt följande.
a) Bilaga IV-arter (över 400, inklusive många bilaga II a-arter vad
gäller djur och samtliga bilaga II b-arter av växter): ett strikt skyddssystem måste tillämpas inom hela deras naturliga område inom EU, både inom och utanför Natura 2000-områden.
b) Bilaga V-arter (över 90): Medlemsstaterna måste se till att deras
utnyttjande och fångst i naturen är förenliga med att hålla dem i en gynnsam bevarandestatus.
Frågan om vilka typer av åtgärder som är obligatoriska för en viss art beror alltså på i vilken bilaga som en art är förtecknad i. Vilka rättsliga krav som måste ställas beror dels av i vilken bilaga en art listas, dels av artens bevarandesituation. Även om artens bevarande skulle kräva en proaktiv förvaltning av habitaten, och bevarandeåtgärder som tar sikte på artens livsmiljö i stort, så följer inte en sådan förpliktelse av att vara listad i bilaga IV (det är alltså inte en förpliktelse som följer av artikel 12) men väl av att vara listad i bilaga II (där förpliktelserna följer av artikel 6). I kommissionens vägledning exemplifieras detta med situationen att återställande av biotop är nödvändigt för överlevnaden en viss fjärilsart som (endast) är listad i bilaga IV. Fjärilsarten har nästan helt försvunnit och större habitat är det enda som skulle kunna göra att arten överlever på lång sikt. Sådana åtgärder följer emellertid inte av att vara listad i bilaga IV (alltså av artikel 12).154
153 Se kommissionens vägledning (2007), s. 14 f. 154 Bästa sättet att undvika sådana situationer är att revidera direktivets bilagor. Kommissionens vägledning (2007), s. 20.
När det klarlagts vilken bilaga (vilka bilagor) en art återfinns i, och således vilka åtgärder som medlemsstaterna är skyldiga att vidta med avseende på den arten, kan följande huvudscenarier särskiljas:155
Situation I: De åtgärder som krävs för en specifik art är obligatoriska
enligt direktivet. Situationen ger två möjliga scenarier:
a) Medlemsstaten genomför tillräckliga och verifierbara åtgärder för
att bibehålla eller återställa gynnsam bevarandestatus, vilket bekräftas av övervakningsresultaten. I så fall bör åtgärderna och övervakningen fortsätta.
b) Medlemsstaten genomför inte tillräckliga och verifierbara åtgär-
der för att bibehålla eller återställa gynnsam bevarandestatus, vilket innebär att den inte uppfyller sina skyldigheter. Normalt utgör det en överträdelse av direktivet.
Situation II: De åtgärder som krävs för en art (eller delar av den) är
inte obligatoriska enligt direktivet (till exempel aktivt återställande av
en biotop eller återintroduktion av en art som uteslutande är listad i bilaga IV). Situationen ger två möjliga scenarier:
a) Medlemsstaten genomför frivilligt tillräckliga och verifierbara åt-
gärder för att bibehålla eller återställa gynnsam bevarandestatus, vilket bekräftas av övervakningsresultaten. I så fall bör åtgärderna och övervakningen fortsätta.
b) Medlemsstaten genomför inte tillräckliga och verifierbara åtgär-
der för att bibehålla eller återställa gynnsam bevarandestatus. I ett sådant fall måste behovet av ytterligare åtgärder bedömas, vilket kan omfatta ändring av bilagorna till direktivet om detta är ett lämpligt sätt att säkerställa gynnsam bevarandestatus för en art.
Vilka åtgärder som är obligatoriska för en specifik art beror alltså av vilken eller vilka listor den återfinns i. Åtgärderna måste vara lämpliga och effektiva.
155 Kommissionens vägledning (2007), s. 20 f.
5.5.3. Natura 2000 – särskilda bevarandeområden
Ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät av särskilda bevarandeområden ska alltså inrättas under beteckningen Natura 2000. Nätet, som ska bestå av områden med de livsmiljötyper som omfattas av bilaga I samt habitat156 för bilaga II- arter, ska göra det möjligt att bibehålla eller i förekommande fall återställa en gynnsam bevarandestatus hos berörda livsmiljötyper och arter i deras naturliga utbredningsområde. Det är medlemsstaterna som, på grundval av de kriterier som anges i bilaga III (etapp 1) och relevant vetenskaplig information, ska föreslå en lista över områden och ange vilka livsmiljötyper i bilaga I och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga II som finns inom dessa områden.157 Av EU-domstolens praxis följer att EU:s medlemsstater är skyldiga att genomföra livsmiljödirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion.158
Listan ska sedan, tillsammans med upplysningar om varje område, överlämnas till kommissionen. Upplysningarna ska omfatta en karta över området, dess namn, läge och avgränsning samt de uppgifter som framkommit vid bedömningen (av varför området hamnat på listan) genom tillämpning av de kriterier som anges i bilaga III (etapp 1).159
I etapp 2 ska sedan kommissionen, på grundval av de kriterier som anges i bilaga III (etapp 2), i samförstånd med varje medlemsstat, för var och en av de nio biogeografiska regionerna med utgångspunkt i medlemsstaternas listor upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse där det finns en eller flera prioriterade livsmiljötyper eller prioriterade arter. Listan antas sedan av kommissionen.160
156 Habitat definieras i direktivets bilaga 1 som en miljö som kännetecknas av särskilda abiotiska och biotiska faktorer, och där en art lever under något av stadierna i sin biologiska cykel. 157 Livsmiljödirektivet, artikel 4.1. När det gäller förpliktelsen att utse särskilda bevarandeområden enligt habitatdirektivet har kommissionen tagit fram en vägledning; se ”Kommissionens not om utseendet av särskilda bevarandeområden, Slutlig version av den 14 maj 2012”: (https://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/commission_note/ commission_note_SV.pdf). 158 Mål C-6/04 kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, punkterna 117–119. 159 Livsmiljödirektivet, artikel 4.1. 160 Livsmiljödirektivet, artikel 4.2.
Natura 2000 – Bedömning av planer och projekt
Nedanstående gäller förvisso Natura 2000 – områden, som inte är föremål för utredningen. Dock menar vi att EU-domstolens resonemang kring vad som är ett projekt, om vilket beviskrav som ska gälla samt om tillämpningen av försiktighetsprincipen och kompensationsåtgärder har bäring på naturvårdsdirektiven som sådana. Därför har det relevans även här.
Alla planer eller projekt161 som inte har att göra med skötsel eller förvaltning av Natura 2000-området och som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, ska på lämpligt162 sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.163
161 I mål C-127/02 Waddenzee, konstaterade EU-domstolen att begreppen plan och projekt inte definieras i livsmiljödirektivet men att den tolkning av begreppen som finns gällande rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (det s.k. MKB-direktivet) har betydelse för tolkningen av begreppen plan och projekt i livsmiljödirektivet (punkterna 23–26). Att notera här är att ”projekt” enligt MKBdirektivet förutsätter någon form av fysiskt ingrepp, att man ”sätter spaden i marken”. I målen C-293-17 och C-294-17 Coöperatie Mobilisation for the Environment UA gällde målet tillstånd för att bedriva jordbruksverksamhet som genererar kvävedepositioner i Natura 2000-områden. Frågan var bland annat huruvida gödselspridning kan utgöra ett projekt i den mening som avses i 6.3, och, om gödselspridning pågått ”kontinuerligt” sedan 6.3 infördes, är det ändå ett projekt? Domstolen svarade att verksamheter i form av betesgång och spridning av gödsel på eller i mark i närheten av Natura 2000-områden kan kvalificeras som ”projekt” i den mening som avses, även om dessa verksamheter inte utgör fysiska ingrepp i den naturliga omgivningen och därför inte utgör ”projekt” i MKB-direktivets mening. En återkommande verksamhet, såsom spridning av gödsel, som var tillåten enligt nationell rätt innan livsmiljödirektivet trädde i kraft, kan betraktas som ett och samma projekt i den mening som avses i denna bestämmelse, som är undantagen från ett nytt tillståndsförfarande, under förutsättning att den utgör en enskild åtgärd, med ett gemensamt ändamål, att den utförs kontinuerligt och på exakt samma sätt,
bland annat vad gäller plats och villkor för genomförandet. Även om ett enskilt projekt har till-
låtits innan skyddsreglerna i denna bestämmelse blev tillämpliga på området i fråga, är artikel 6.2 i nämnda direktiv ändå tillämplig på genomförandet av detta projekt. 162 T.ex. mål C-461/17 Holohan (Ringväg Kilkenny) där domstolen konstaterade att en ”lämplig bedömning” måste omfatta samtliga livsmiljötyper och arter för vilka ett område är skyddat, och, vidare identifiera och undersöka såväl inverkan av det föreslagna projektet på de arter som förekommer i området, men vilka området inte är avsett att skydda, som inverkan på de livsmiljötyper och arter som återfinns utanför nämnda område, förutsatt att inverkan i fråga kan påverka målsättningarna vad gäller bevarandet av området. 163 Se t.ex. mål C-404/09 Alto Sil, (talan om fördragsbrott) där kommissionen menade att Spanien tillåtit kolbrytning i dagbrott, utan att bedöma konsekvenserna för det skyddade området Alto Sil i Spanien samt påverkan på arterna tjäder och brunbjörn. Spanien hade underlåtit att identifiera, beskriva och utvärdera de direkta, indirekta och kumulativa effekterna av existerande dagbrottsprojekt. Spanien befanns vidare ha underlåtit att tillämpa artiklarna 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet genom att bevilja tillstånd till gruvdrift i dagbrotten Nueva Julia och
Ladrones, utan att ha villkorat tillstånden med att en bedömning ska göras för att på lämpligt
sätt identifiera, beskriva och utvärdera de möjliga effekterna av nämnda projekt, eller, i vart fall, utan att iaktta villkoren för att ett projekt ska få genomföras trots den risk som det medför för arten tjäder (Tetrao urogallus). Spanien hade också underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder för att undvika försämring av livsmiljöer, inklusive arternas livsmiljöer, och de betydande störningar som dagbrotten innebär för tjäder (som skulle skyddas i området).
En miljökonsekvensbedömning måste alltså göras och en prövning göras av planer, verksamheter och åtgärder som kan påverka den skyddsvärda miljön i ett Natura 2000-område på ett betydande sätt.164Behöriga nationella myndigheterna kan godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.165 EU-domstolen har utvecklat såväl vad denna prövning ska innehålla som beviskraven för att ge tillstånd i den så kallade
Waddenzee-domen.166
Bedömningen förutsätter att alla aspekter av planen eller projektet som, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka nämnda mål identifieras med hjälp av bästa möjliga vetenskapliga information innan planen eller projektet godkänns. Med ledning av slutsatserna avseende på konsekvenserna för målsättningen att bevara ett område, ska de behöriga nationella myndigheterna godkänna verksamheten endast efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Så är fallet när det ur ett vetenskap-
ligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan.167 Således ett tämligen högt beviskrav.168
EU-domstolen har sedan vidareutvecklat innebörden och konsta-
164 I mål C-226/08 Stadt Papenburg fordrades att floden Ems muddrades så att fartyg skulle kunna färdas mellan skeppsvarvet i Stadt Papenburg och Nordsjön. I beslut 1994 gavs tillstånd till att vid behov muddra floden, vilket innebar tillstånd till framtida nödvändiga muddringsarbeten. År 2006 anmälde Tyskland till kommissionen att delar av Ems kunde betraktas som potentiella områden av gemenskapsintresse. Stadt Papenburg väckte talan vid förvaltningsdomstolen och yrkade att Förbundsrepubliken Tyskland skulle åläggas att neka samtycke eftersom ett samtycke från tysk sida skulle åsidosätta kommunens grundlagsskyddade rätt till självstyre. Efter begäran om förhandsbesked konstaterade EU-domstolen att en medlemsstat får inte neka samtycke samt att artikel 6.3 och 6.4 i livsmiljödirektivet ska tolkas så att projekt (fortlöpande underhållsarbeten i flodmynningars farleder) som kan påverka området på ett betydande sätt och som godkänts innan direktivets genomförandetid löpt ut måste underkastas en bedömning av konsekvenserna för området om arbetena fortsätter efter det att området upptagits på listan över områden av gemenskapsintresse. Om arbetena, med hänsyn bland annat till att de är återkommande, kan anses utgöra en enda operation, och med hänsyn till deras syfte, kan de betraktas som ett och samma projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. 165 Livsmiljödirektivet, artikel 4.3. 166 Mål C-127/02 Waddenzee. 167 Mål C-127/02 Waddenzee, punkterna 53 och 54. 168 I mål C-461/17 Holohan (Ringväg Kilkenny) utvecklade domstolen även ett motiveringskrav; när den behöriga myndigheten underlåter att beakta de vetenskapliga utlåtanden som ger vid handen att ytterligare information bör inhämtas, ska den lämpliga bedömningen omfatta en uttrycklig och utförlig motivering så att varje rimligt vetenskapligt tvivel skingras såvitt avser inverkan på miljön av de planerade arbetena på det berörda området.
terade i Sweetman169 att en plan eller ett projekt endast kan godkännas under förutsättning att behöriga myndigheter (på vetenskaplig grund) har försäkrat sig om att det inte föreligger någon långvarig skadlig inverkan på det berörda områdets integritet. Så är fallet när det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att planen eller projektet inte kan ha en skadlig inverkan. Att inte skada ett områdes integritet i egenskap av livsmiljö betyder, enligt domstolen, att bibehålla en gynnsam bevarandestatus inom detta område, vilket förutsätter170 ett långsiktigt bibehållande av områdets grundläggande särdrag, vilka har samband med den livsmiljötyp vars bevarande har motiverat att detta område har angetts vara av gemenskapsintresse.171 Om nationella myndigheter efter bedömningen konstaterar att en plan eller projekt skulle medföra en permanent förlust av hela eller delar av en prioriterad livsmiljötyp, som inte kan återbildas och vars bevarande har motiverat att det berörda området har utsetts till område av gemenskapsintresse, ska det berörda områdets integritet anses ta skada av sådana planer eller projekt. Vid denna bedömning ska försiktighetsprincipen tillämpas.172
För att försiktighetsprincipen ska kunna iakttas krävs, enligt domstolen, att den behöriga nationella myndigheten bedömer projektets påverkan på det berörda Natura 2000-området mot bakgrund av bevarandemålen för nämnda område och med beaktande av de skyddsåtgärder som integrerats i projektet i syfte att undvika eller minska eventuella negativa konsekvenser som projektet direkt orsakar, för att säkerställa att området inte tar skada (vad som i svensk rätt brukar benämnas försiktighetsmått).
Däremot kan skyddsåtgärder som integrerats i projektet i syfte att kompensera för dess negativa konsekvenser för ett Natura 2000område inte beaktas i samband med bedömningen av projektets konsekvenser. Åtgärder för att i framtiden inrätta en ny lika stor eller
169 Mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib). Målet gällde ett planerat vägbygge som skulle innebära en bestående förlust av ungefär 1,47 hektar av livsmiljötypen uppsprucken kalkstenshällmark, karsthällmarker (prioriterad livsmiljötyp med kod 8240 i bilaga I till livsmiljödirektivet) inom Lough Corrib-området. Uppsprucken kalkstenshällmark är en sådan prioriterad livsmiljötyp som avses i livsmiljödirektivets bilaga I. Förlusten av dessa 1,47 hektar skulle drabba ett område som den sakkunnige vid An Bord beskrivit som ett avgränsat underområde och ett
område som innehåller väsentliga ytor av prioriterade livsmiljöer. Detta underområde omfattar
en total yta på 85 hektar av uppsprucken kalkstenshällmark. Dessa 85 hektar utgör i sin tur en del av de 270 hektar av uppsprucken kalkstenshällmark som förekommer inom området av gemenskapsintresse i dess helhet. 170 Här hänvisar domstolen till generaladvokatens förslag till avgörande, punkterna 54–56. 171 Mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib) punkterna 39–40. 172 Mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib) punkterna 46 och 49. Se även C-521/12 Briels.
större yta med denna livsmiljötyp i en annan del av området som inte direkt påverkas av aktuellt projekt, syftar varken till att undvika eller minska betydande negativa konsekvenser för denna livsmiljötyp, utan till att senare kompensera för denna påverkan. Åtgärderna kan därför inte anses garantera att området inte kommer att ta skada av projektet.173
Den kortfattade slutsatsen är alltså att medan försiktighetsmått kan beaktas i samband med att ett projektets påverkan bedöms och således kan användas för att se till att projektet blir tillåtligt, så gäller inte det för kompensationsåtgärder. Kompensationsåtgärder kan emellertid inte beaktas i syfte att göra ett projekt tillåtligt. Projektet måste kunna tillåtas utan kompensationsåtgärder.
Natura 2000 – Godkännande av skadliga projekt i vissa fall
Även om bedömningen leder fram till att området kan komma att skadas, kan planen eller projektet godkännas i vissa fall. Ett krav är att det saknas alternativa lösningar och att planen eller projektet måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär. En ytterligare förutsättning är att alla nödvändiga kompensationsåtgärder vidtas för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande.
Om det rör sig om ett område med en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art får endast faktorer som berör människors hälsa, den allmänna säkerheten eller betydelsefulla konsekvenser för miljön beaktas. Det finns också utrymme att beakta andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, men då endast efter hörande av kommissionen.174
173 C-521/12 Briels, punkterna 28–39. Se även mål C-164/17 Grace och Sweetman samt C-323-17
Sweetman – flodpärlmusslan.
174 Livsmiljödirektivet, artikel 6.4. I mål C-304/05 Santa Caterina Valfurva konstaterade domstolen att artikel 6.4, i egenskap av undantag från tillståndskravet i artikel 6.3 andra meningen, ska tolkas strikt och endast efter det att konsekvenserna av en plan eller ett projekt har analyserats i enlighet med artikel 6.3. En nödvändig förutsättning för att tillämpa undantaget i artikel 6.4 är att det finns kännedom om dessa konsekvenser med avseende på bevarandemålen för området i fråga. De villkor som skall vara uppfyllda för att denna undantagsbestämmelse skall kunna tillämpas kan inte bedömas i avsaknad av sådana uppgifter. Vid bedömningen av huruvida det föreligger tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och huruvida det finns alternativa lösningar som påverkar området i mindre utsträckning, skall en avvägning göras mot den skadliga påverkan på området som planen eller projektet i fråga kan medföra. Denna påverkan på det nämnda området skall dessutom undersökas noggrant så att det på så sätt kan avgöras vilka eventuella kompensationsåtgärder som skall vidtas. (Mål C-304/05 punkterna 82 och 83).
Natura 2000-nätet ska även omfatta de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med fågeldirektivet.175 Därtill gäller skyddsbestämmelserna i artikel 6.2.–6.4 livsmiljödirektivet också för fågeldirektivets skyddsområden (förpliktelserna enligt artikel 6.2–6.4 i livsmiljödirektivet ska ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen fågeldirektivet).176Härefter följer ett antal artiklar177 som hanterar för Natura 2000-områdena relevanta aspekter av medlemsstaternas åtgärder, finansiering och naturvårdspolitik; bland annat ska medlemsstaterna övervaka bevarandestatusen hos livsmiljöer och arter inom EU och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter.
Natura 2000 – mark utanför Natura 2000-området
Mark utanför Natura 2000-nätverket kan spela en viktig roll för bevarandet av livsmiljöer och arter av EU-intresse, framför allt sådana arter som är sårbara på grund av fragmentering eller isolering. Sådan mark kan i stor utsträckning bidra till att förbättra nätverkets ekologiska sammanhållning och den funktionella konnektiviteten mellan olika Natura 2000-områden. Områdena utanför Natura 2000-nätverket kan också erbjuda ytterligare fristad för arter och livsmiljötyper utanför de utsedda områdena. Detta är särskilt viktigt för arter som strövar inom stora markområden (till exempel björn och lo) och skogstyper med ett stort utbredningsområde (till exempel strandskogar längs vattendrag) eftersom enbart en del av deras totala resurser ingår i Natura 2000-nätverket (ibland mindre än 50 procent). Områdena utanför Natura 2000-nätverket behövs för att uppnå en gynnsam bevarandestatus.
I artikel 10 i livsmiljödirektivet uppmuntras medlemsstaterna att sträva efter att främja skötseln och förvaltningen av de särdrag i landskapet som är av avgörande betydelse för vilda djurs och växters flyttning, spridning och genetiska utbyte. Sådana åtgärder kan också omfatta mark som inte har utsetts som Natura 2000-områden. Artikel 10 får praktiska konsekvenser för markägare och förvaltare enbart om medlemsstaterna har vidtagit särskilda åtgärder i anslutning till den frågan.
175 Livsmiljödirektivet, artikel 3. 176 Livsmiljödirektivet, artikel 7. 177 Livsmiljödirektivet, artiklarna 8–11.
Vissa länder tar upp denna aspekt i nationella eller regionala strategier (till exempel National Nature Network i Nederländerna, Eco-
forests i Lettland, Schémas Régionaux de Cohérence Ecologique i
Frankrike och strategin för ekologisk konnektivitet i Spanien). Kommissionens initiativ Grön infrastruktur innebär en ytterligare stimulans för medlemsstaterna att vidta sådana åtgärder.
Betydelsen av områden utanför Natura 2000-nätverket för fåglar framgår av artiklarna 3 b och 4 i fågeldirektivet, enligt vilka medlemsstaterna i enlighet med livsmiljöernas ekologiska behov ska vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför skyddade områden och undvika förorening och försämring av livsmiljöer.
5.5.4. Genomförandet av livsmiljödirektivet
De hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv, som det åligger alla medlemsstater att vidta åtgärder för att bevara. Medlemsstaterna är därför skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva direktivet är tydlig och precis och bör alltid överväga enskilda genomförandeåtgärder mot bakgrund av det avsedda målet, den berörda arten och omständigheterna i varje enskilt fall.178 Att inte vidta några åtgärder alls på grund av att en art har uppnått gynnsam bevarandestatus är inte ett alternativ.
Direktivet definierar inte i detalj de konkreta åtgärder som krävs för att uppfylla de skyldigheter som följer bestämmelserna i direktivet utan medger viss flexibilitet och ett visst utrymme åt medlemsstaterna – vilket är fallet när det gäller implementeringen av direktiv. Det är alltså möjligt för medlemsstaterna att genomföra livsmiljödirektivet på det sätt som överensstämmer med deras egna rättstraditioner genom att välja de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa livsmiljödirektivets ändamålsenliga verkan med hänsyn till dess syfte.179
När medlemsstaterna använder sitt utrymme måste de vara uppmärksamma på skyldigheten enligt principen om lojalt samarbete, att vidta alla lämpliga åtgärder, antingen allmänna eller speciella, för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som följer av direktivet.180Det innebär att vid införandet av adekvata åtgärder enligt direktivets
178 Mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien, punkterna 26 och 27. 179 Mål C-48/75 Royer, punkten 73. 180 Artikel 4.3 FEU.
bestämmelser så ska bibehållandet eller återställandet av en gynnsam bevarande status alltid beaktas. God vetenskaplig kunskap och övervakning av en art är förutsättningar för att göra det och cirkeln sluts när resultaten av övervakningen av bevarandestatus visar att de valda åtgärderna faktiskt är lämpliga och effektiva.181 Det är alltså resultatet som ska stå i fokus, och de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna ska vara tillräckliga för att nå det resultatet, det vill säga bibehållande och återställande av gynnsam bevarandestatus, samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.182
EU-domstolen har påpekat att eftersom de hotade livsmiljöerna och arterna utgör en del av gemenskapens naturliga arv och eftersom hoten mot dem ofta är av gränsöverskridande karaktär, så åligger det alla medlemsstaterna, i form av ett gemensamt ansvar, att vidta åtgärder för att bevara dem.
Respektive medlemsstat har alltså anförtrotts att förvalta det gemensamma arvet inom sitt territorium, och följaktligen är det särskilt viktigt att införlivandet sker på ett noggrant sätt. Av detta följer att medlemsstaterna, inom ramen för livsmiljödirektivet, vilket innehåller komplicerade och tekniska bestämmelser på miljörättsområdet, särskilt är skyldiga att se till att den lagstiftning de antar för att införliva detta direktiv är tydlig och precis. Detta gäller även de viktiga skyldigheterna att övervaka och kontrollera.183
Härutöver betonar kommissionens vägledning att det faktiska genomförandet måste ske art för art, detta eftersom de konkreta målen som ska uppnås kan variera avsevärt för varje art, de kan också komma att förändras och utvecklas olika för olika arter, till exempel genom att det vetenskapliga underlaget förbättras.
En proportionerlig strategi är alltså inte ett statiskt koncept utan en viktig faktor för ett flexibelt genomförande av arters bevarande. Att inte vidta några åtgärder alls på grund av att en art har uppnått god bevarandestatus är inte ett alternativ.184 Kommissionen påpekar här att flexibilitet och proportionalitet därför inte bör missförstås som något som minskar skyldigheterna för medlemsstaterna att agera på ett effektivt sätt. Flexibilitet och proportionalitet bör i stället ses som utrymme för nationella myndigheter att anpassa sitt sätt att vid
181 Jämför återkopplingsfunktionen i adaptiv förvaltning, se det inledande kapitlet. 182 Kommissionens vägledning (2007), s. 18. 183 Mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien, punkterna 26 och 27. 184 Kommissionens vägledning (2007), s. 20, jfr s. 28.
genomförande beakta omständigheter i det enskilda fallet (det vill säga målet med gynnsam bevarandestatus, men också sociala, ekonomiska och kulturella aspekter).
Implementeringen av en flexibel och proportionerlig strategi kräver därför att medlemsstaterna agerar inom en tydlig ram med samordnade och effektiva åtgärder som tillämpas på ett sammanhängande sätt med tillräckliga skyddsåtgärder.185 Således måste ett valt tillvägagångssätt respektera direktivets övergripande mål, nämligen att säkerställa biologisk mångfald och bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
Övervakning av bevarandestatus, artikel 11
Arternas bevarandestatus ska övervakas enligt artikel 11 i livsmiljödirektivet. Medlemsstaterna ska övervaka bevarandestatusen hos de livsmiljöer och de arter som avses i artikel 2 och särskilt ta hänsyn till prioriterade livsmiljötyper och prioriterade arter.
Att endast övervaka och utvärdera bevarandestatusen för livsmiljöer och arter inom Natura 2000-nätverket är därför inte alltid tillräckligt, särskilt inte om det förekommer habitat eller arter som endast delvis täcks av nätverket – och i vissa fall kanske endast täcks till en relativt liten del.186
I april 2005 togs en harmoniserad ram fram av the Habitats Com-
mittee187 för att utvärdera bevarandestatusen för livsmiljöer och
arter188 då medlemsstaterna enades om att utvärdera bevarandestatus enligt en gemensam 3 gradig bedömningsmatris inom var och en av de biogeografiska regionerna inom deras territorium.189 De tre graderna är utformade utifrån trafikljussystemen och är följaktligen:
- gynnsam=grön,
- ogynnsam/otillräcklig=orange och
- ogynnsam/dålig=röd.
185 Kommissionens vägledning (2007), s. 20. 186Ibid., s. 10. 187The Habitats Committee assisterar kommissionen i implementeringen av livsmiljödirektivet och yttrar sig t.ex. över utkastet till lista på LIFE-NATURE-projekt som ska finansieras varje år. 188 DocHab-04-03 / 03 rev.3 ”Bedömning, övervakning och rapportering av bevarandestatus – Förbereda 2001–2007-rapport enligt artikel 17 i livsmiljödirektivet”. 189 Kommissionens vägledning (2007), s. 10.
Gynnsam bevarandestatus för livsmiljöer
En livsmiljös bevarandestatus definieras i direktivet190 som summan av de faktorer som påverkar en livsmiljö och dess typiska arter och som på lång sikt kan påverka dess naturliga utbredning, struktur och funktion samt de typiska arternas överlevnad på lång sikt inom EU:s territorium. En livsmiljös bevarandestatus anses vara gynnsam när
- dess naturliga utbredningsområde och de ytor den täcker inom detta område är stabila eller ökande, och
- den särskilda struktur och de särskilda funktioner som är nödvändiga för att den ska kunna bibehållas på lång sikt finns, och sannolikt kommer att finnas under en överskådlig framtid, och
- bevarandestatusen hos dess typiska arter är gynnsam enligt definitionen för detta.
Gynnsam bevarandestatus för arter
Bevarandestatus hos arter definieras i direktivet191 som summan av de
faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer inom EU:s territorium. En arts bevarandestatus anses gynnsam när
- uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö192, och
- artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och
- det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.
190 Livsmiljödirektivet, artikel 1. 191 Livsmiljödirektivet, artikel 1. 192 Här bör noteras att den engelska versionen av stycket lyder enligt följande. … population
dynamics data on the species concerned indicate that it is maintaining itself on a long-term basis as a viable component of its natural habitats, and … I den svenska versionen saknas alltså mot-
svarigheten till maintaining itself.
Vad gäller gynnsam bevarandestatus för arter (vilket är det mest intressanta för utredningens del) så innehåller definitionen flera komplexa element som kan tolkas på olika sätt. Definitionens huvudparametrar är populationsdynamik, räckvidd, tillräcklig livsmiljö och utsikter för långsiktig livskraft och dessa ska användas för att definiera och utvärdera såväl nuvarande status som målsättningen. De ger också en ram för att utforma mer specifika, artvisa, definitioner; alla dessa parametrar måste därför beaktas noggrant vid utformning av åtgärder för en viss art.
Bedömningen av bevarandestatus inkluderar inte endast ett element av diagnos baserad på aktuella förhållanden, utan även en prognos (för överskådlig framtid) baserad på olika påverkansfaktorer, till exempel specifika eller generella hot, positiva eller negativa effekter på medellång till lång sikt etc.193
Omtvistade aspekter på hur gynnsam bevarandestatus ska förstås är bland annat på vilken nivå bevarandestatusen ska uppnås (artnivå, populationsnivå eller nationell nivå?), vad det innebär för en art att vara en livskraftig del av dess naturliga livsmiljö, hur lång tid på lång
sikt är, vad det betyder för en art att upprätthålla sig själv194, om utgångs-
punkten när man mäter gynnsam bevarandestatus ska vara utrotning eller bärförmåga och om gynnsam bevarandestatus fordrar att en population närmar sig historiska nivåer.195
Om vi dröjer kvar vid just livskraftsbegreppet, som en illustration av komplexiteten i begreppet gynnsambevarandestatus; vad innebär det att en art är en livskraftig del av sin naturliga livsmiljö? Detta har lästs som att det räcker att arten är livskraftig, men en sådan läsning utelämnar resten av definitionen; det räcker inte att arten är livskraftig, utan en livskraftig del av dess naturliga livsmiljöer. Livskraften måste alltså förstås i relation till den roll som arten spelar i det ekosystem som den är en del av, inte endast genom att analyser en arts livskraft, isolerat.196 Livskraftsbegreppet kan till exempel kopplas till att en art måste ha såväl demografisk, ekologisk som genetisk livskraft.
Demografisk livskraft handlar om att beräkna sannolikheten för att
193 Kommissionens vägledning (2007), s. 10. 194Maintaining itself, som alltså saknas i den svenska versionen av definitionen. 195 Epstein et al. (2016) A Legal-Ecological Understanding of Favourable Conservation Status for Species in Europe. Conservation Letters, A journal of the Society for Conservation Biology, Volume 9, Issue 2, p. 81–88. 196 Epstein (2016) Favourable Conservation Status for Species: Examining the Habitats Directive’s Key Concept through a Case Study of the Swedish Wolf. Journal of Environmental Law, Volume 28, Issue 2, July 2016, p. 221–244.
en population av en viss storlek kommer att utrotas inom ett visst antal år medan genetisk livskraft handlar om långvarig persistens (stabilitet) av genetisk variation och utvecklingspotential (evolutionär kapacitet) utan inavel.197Ekologisk livskraft refererar till interaktionen mellan arter och dess miljö; detta innefattar behovet av en miljö som innehåller alla element som arten behöver för att överleva (föda, skydd, viloplatser etc.), men det handlar också om i vilken grad arten påverkar den omgivande miljön.198
Genom kommissionens arbete med att granska medlemsländernas implementering och egna tolkningar av direktivet begreppet kan en del tolkningar199 leda till påtryckningar från kommissionen. Av kommissionens vägledning framgår att det faktum att en livsmiljö eller art inte är hotad, det vill säga inte utsatt för någon direkt utdöenderisk, inte nödvändigtvis behöver innebära att det har en gynnsam bevarandestatus. Eftersom direktivets målsättning definieras positivt, som en gynnsam situation som ska nås och upprätthållas, är medlemsstaterna skyldiga att vidta åtgärder som går utöver att endast undvika utdöende; alla åtgärder enligt direktivet ska syfta till att
bibehålla eller återupprätta en gynnsam bevarandestatus.200
5.5.5. Det strikta skyddssystemet i livsmiljödirektivet
Enligt livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djur som förtecknas i bilaga IV a) samt för de
197 Linnell et al. (2008). Guidelines for population level management plans for large carnivores in
Europe. A Large Carnivore Initiative for Europe report prepared for the European Com-
mission (contract 070501/2005/424162/MAR/B2), s. 14 f. 198Ibid., s. 16. 199 Till exempel vidtog kommissionen vissa åtgärder i anledning av Sveriges tolkning av begreppet vad gällde vargar. För en utförlig beskrivning av det rättsliga händelseförloppet, såväl i Sverige som beträffande kommissionens åtgärder, se Alarik (2014) Bakgrund till rättsfallen om licens-
jakt efter varg i Sverige, Svenska Naturskyddsföreningen, samt Darpö (2011) Brussels Advocates Swedish Grey Wolves On the encounter between species protection according to Union law and the Swedish wolf policy. European Policy Analysis. SIEPS. Av miljökommissionär Janez
Potočniks (2012) brev till Sveriges miljöminister Lena Ek, dnr. M2012/3449/Nm, ink. 2012-12-20, framgick bland annat att kommissionen ansåg att Sverige hade definierat gynnsam bevarande-
status felaktigt i förvaltningsplanen genom att inte beakta skillnaden mellan minsta livskraftiga population och gynnsam bevarandestatus – vilket fordrar inte endast ett större antal individer
utan dessutom en rad faktorer som t.ex. habitat och framtida möjligheter. Vidare ansåg kommissionen att det saknades information om åtgärder för att förbättra vargpopulationens genetiska status, varvid Potočnik krasst konstaterade att Sveriges enda åtgärd för att förbättra vargpopulationens genetiska status syntes vara att göra det på statistisk väg, helt enkelt genom att döda vargar. 200 Kommissionens vägledning (2007), s. 9 f.
växter som finns förtecknade i bilaga IV b).201 Möjligheter till undantag finns i artikel 16.
Det strikta skyddssystemet innebär, med avseende på djuren, att följande ska förbjudas.202
- Att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs.
- Att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder.
- Att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen.
- Att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.
En effektiv tillämpning av artikel 12 innebär att det krävs såväl att en rättslig ram för sammanhängande och samordnade åtgärder upprättas som att man tillämpar och upprätthåller bestämmelserna.203 Det räcker inte alltid med förbud enligt artikel 12, det kan även fordras förebyggande åtgärder som i sin tur bygger på att medlemsstaten förutser de hot och risker som en art kan möta. Sådana åtgärder är viktiga för att förhindra en försämring av bilaga IV-arternas fortplantnings- och viloplatser – och i förlängningen att dessa förstörs.204 Det strikta skyddet för vissa djurarter omfattar även de djur som lämnar sin livsmiljö och vistas i områden som bebos av människor, till exempel fladdermöss som bosätter sig i hus. Det innebär till exempel att en varg som påträffas i en by endast får fångas in och transporteras iväg om behörig nationell myndighet meddelat ett undantagsbeslut.205
När det gäller pågående aktiviteter menar kommissionen att olika former av planeringsinstrument, förhandsgodkännande, uppförandekoder och konkret information eller vägledning är tänkbara åtgärdsalternativ.
201 Livsmiljödirektivet, artiklarna 12 och 13. 202 Livsmiljödirektivet, artikel 12. 203 Kommissionens vägledning (2007), s. 26 som hänvisar till Caretta caretta. 204Ibid., s. 30. 205 Mål C-88/19 Alianța pentru combaterea abuzurilor.
5.5.6. Livsmiljödirektivets artikel 12.1 a), avsiktligt fånga eller döda
Livsmiljödirektivets artikel 12. 1 a) innebär ett förbud att avsiktligt fånga eller döda206 exemplar av de skyddade arter i naturen, oavsett hur detta görs. Exemplar innebär, enligt definitionerna i artikel 1 m), varje djur eller planta, i levande eller dött tillstånd, av de arter som finns förtecknade i bilagorna 4 och 5, varje del eller derivat av dessa samt alla andra varor som att döma av ett åtföljande dokument, förpackningen, ett märke eller en etikett eller av någon annan omständighet verkar vara delar eller derivat av djur eller plantor av dessa arter. EU-domstolen erinrar i Skydda skogen om att medlemsstaterna enligt artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a, med förbud mot avsiktlig fångst eller dödande av exemplar av dessa arter, förbud mot avsiktlig störning av exemplar av dessa arter samt förbud mot avsiktlig förstörelse och insamling av ägg från dessa arter.207Vidare konstaterade EU-domstolen att både lydelsen och det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår utgör hinder för att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden ska vara tillämpliga på en åtgärd såsom skogsbruk eller markexploatering samt att en sådan tolkning även bekräftas av de mål som eftersträvas med livsmiljödirektivet.208 EU-domstolen konstaterar också att bestämmelsen inte kan tolkas så, att det skydd som föreskrivs upphör att gälla för arter som har uppnått en gynnsam bevarandestatus. Det måste alltså särskilt prövas huruvida de djurarter som omfattas av nämnda direktiv förekommer inom det område som är aktuellt för åtgärder som kan resultera i exemplar dödas eller fångas.209
206 I mål C-221/04 kommissionen mot Spanien, punkten 69 klargjorde domstolen att det utifrån en läsning av olika språkversioner är klart att ”avsiktligt” syftar på såväl ”fånga” som ”döda”. 207 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 50. 208Ibid., punkten 61. 209Ibid., punkterna 66 och 67
5.5.7. Livsmiljödirektivets artikel 12.1 b), avsiktligt störa
Artikel 12. 1 b) förbjuder att avsiktligt störa artikel IV-arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder eftersom de är mer sårbara då. En störning, till exempel i form av ljud eller ljus, behöver inte nödvändigtvis påverka en arts fysiska integritet direkt, störningar kan också ha en indirekt negativ effekt. En störning kan vara skadlig exempelvis genom att minska överlevnadsmöjligheter, avelsframgång eller reproduktionsförmåga. En art-för-art-strategi måste användas eftersom olika arter reagerar olika på olika störningar och eftersom det finns ekologiska, biologiska och beteendemässiga skillnader mellan arterna.210
Perioder med parning, uppfödning av ungar, vila och migration betraktas som särskilt känsliga perioder i förhållande till störningar och dessa perioder kan endast definieras med hjälp av en art-för-artstrategi; detta på grund av ekologiska, biologiska och beteendemässiga skillnaderna mellan olika arter.211
Enligt artikel 2.2 i livsmiljödirektivet är direktivets syfte att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos vilda djur och växter av gemenskapsintresse. Samtidigt ska enligt artikel 2.3 de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.
Förbudet ska särskilt gälla under parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Dessa perioder anses särskilt känsliga ur störningssynpunkt212, vilket innebär att de i regel har särskild betydelse för arternas bevarandestatus. Enligt EU-domstolen är det ett förbud mot avsiktlig störning av exemplar av dessa arter.213 Kommissionen har dock i sin vägledning föreslagit att enbart verksamhet som påverkar en skyddad arts (mot bakgrund av EU-domstolens uttalande bör det här antagligen röra exemplarets) överlevnadschanser, framgångsrika parning eller fortplantningsförmåga, eller leder till en minskning av utbredningsområdet, som ska anses utgöra en störning.214 EU-domstolen utvecklade detta genom att påpeka att det i bestämmelsen lyfts fram att förbudet är av än större betydelse under de perioder då exemplar av arterna är särskilt utsatta, bland annat
210 Kommissionens vägledning (2007), s. 37 f. 211Ibid., s. 39. 212Ibid., kapitel 2, punkt 41. 213 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 50. 214 Kommissionens vägledning (2007), kapitel 2, punkt 39.
med avseende på deras parningsförmåga eller möjligheterna till framgångsrik parning, vilket innebär att ett åsidosättande av förbudet under dessa perioder därför är särskilt ägnat att påverka den berörda artens bevarandestatus negativt.215 EU-domstolens konstaterande som återgavs ovan beträffande fångande och dödande omfattar även störande. Bestämmelsens lydelse utgör således hinder för att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt för att förbudet ska vara tillämpligt på en åtgärd.216 Inte heller upphör det skydd som föreskrivs att gälla för arter som har uppnått en gynnsam bevarandestatus. Det måste alltså särskilt prövas huruvida de djurarter som omfattas av nämnda direktiv förekommer inom det område som är aktuellt för åtgärder som kan resultera i exemplar störs.217
5.5.8. Livsmiljödirektivet artikel 12.1 c, avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen
Enligt artikel 12.1 c är det förbjudet att avsiktlig förstöra eller att samla in ägg i naturen. Bestämmelsen skyddar arternas ägg och således, i förlängningen, artpopulationen och dess livskraftighet på lång sikt.218Även att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen omfattas av EU-domstolens ovan återgivna konstaterande. Krav på att risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt, för att förbudet ska vara tillämpligt på en åtgärd, kan inte ställas.219 Inte heller upphör skyddet för arter som har uppnått en gynnsam bevarandestatus.220
5.5.9. Om man saknar avsikt men godtar konsekvensen
Förbuden i 12.1 a–c täcker enligt direktivets ordalydelse avsiktliga handlingar, inte oavsiktliga. I sitt förslag till avgörande i mål C-6/04 påpekade generaladvokaten att EU-domstolen (i Caretta caretta) tycks tolka begreppet avsiktligt som ett medvetet accepterande av konse-
215 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 56. 216Ibid., punkten 61. 217Ibid., punkterna 66 och 67. 218 Kommissionens vägledning (2007), s. 39. 219 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 61. 220Ibid., punkterna 66 och 67.
kvenserna.221 Målet handlade om huruvida viss byggnadsverksamhet
samt fritids- och fiskeverksamhet kunde anses utgöra en avsiktlig störning av havssköldpaddan (Caretta caretta).222 I mål C-221/04,
den spanska uttern, som handlade om huruvida jakt med snaror efter
räv (Vulpes vulpes) kunde strida mot förbud som avsåg att skydda uttern (Lutra lutra)223 uttalade domstolen att för att kravet på avsiktlighet ska anses uppfyllt krävs att personen i fråga har velat fånga eller döda ett exemplar av en skyddad djurart, eller åtminstone god-
tagit risken för en sådan fångst eller ett sådant dödande.224 EU-dom-
stolen har alltså när det gäller dödande, i princip slagit fast att avsiktlighetsrekvisitet är uppfyllt när det är visat att den handlande åtminstone godtagit risken eller accepterat konsekvensen att en skyddad djurart dödas.225 Detta trots att sådana handlingar i regel tjänar andra syften än en förbjuden påverkan. God information och vägledning från behöriga myndigheter verkar, enligt kommissionen, vara ett lämpligt sätt att genomföra dessa bestämmelser.226
I Skydda skogen sammanfattade EU-domstolen denna praxis och konstaterade att de förbud som anges i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet kan vara tillämpliga på åtgärder, såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering, vilkas syfte uppenbart är ett annat än avsiktlig fångst, dödande eller störning av djurarter eller avsiktlig förstörelse och insamling av ägg.227
5.5.10. Livsmiljödirektivets artikel 12.1 d, skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser
Enligt artikel 12.1 d ska medlemsstaterna införa förbud att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser. Punkten d skiljer sig från övriga förbud i artikel 12 genom att den inte gäller exemplar, arter eller deras ägg, utan skyddar viktiga delar av arternas livsmiljöer. Den skiljer sig också från punkterna a–c på så sätt att i de förra
221 Förslag till avgörande i mål C-6/04, kommissionen mot Storbritannien, punkten 118. 222 Mål C-504/14 dom av den 10 november 2016, kommissionen mot Grekland (Kyparissia), punkterna 114 samt 157 och 158. 223 Mål C-221/04, dom av den 18 maj 2006, kommissionen mot Spanien, punkterna 72 och 73. 224 Mål C-221/04 kommissionen mot Spanien, punkten 71. 225 Förslag till avgörande i mål C‑221/04 kommissionen mot Spanien (den spanska uttern), punkterna 49 och 50 samt i förslag till avgörande i mål C-504/14 kommissionen mot Grekland (Kyparissia), punkt 126, domarna i samma mål; mål C-221/04, punkten 71 och mål C-504/14, punkt 159 samt förslag till avgörande i förenade målen C-473/19 och C-474/19. 226 Kommissionens vägledning (2007), s. 37. 227 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkterna 52 och 53.
finns ett avsiktlighetsrekvisit men så är inte fallet med punkten d. Direktivet fordrar förvisso inte proaktiva åtgärder men endast ett förbud i en rättslig text är inte tillräckligt då det måste finnas stöd i verkställighetsmekanismer.
Medlemsstaterna bör säkerställa att de som sannolikt begår ett brott (avsiktligt eller inte) är medvetna om gällande förbud och agerar i enlighet därmed.228 I fall där försämring/förstörelse av parningsplatser eller viloplatser uppstår genom naturliga orsaker föreligger ingen försämring/förstörelse enligt artikel 12.1 d.229
Fortplantningsområden och viloplatser (breeding sites respektive
resting places i direktivets engelska version) måste skyddas strikt,
eftersom de är avgörande förutsättningar i djurens livscykel, och en så viktig del av artens hela livsmiljö att de behövs för att säkerställa överlevnaden. Skyddet av dessa platser är således direkt länkat med en arts bevarandestatus. Bestämmelsen bör därför förstås som att den syftar till att skydda fortplantningsområdenas och viloplatsernas
kontinuerliga ekologiska funktion (KEF). Det innebär att genom skyd-
det se till att platserna fortsätter tillhandahålla alla element som behövs för ett speciellt djur när det vilar eller för att det ska ha framgång med sin reproduktion. Skyddet gäller hela året, även när arterna inte finns där, om platserna används regelbundet.230
Begreppet skada (deterioration i direktivets engelska språkversion) kan definieras som fysisk försämring som påverkar en parningsplats eller en viloplats. Till skillnad från förstöra (destruction) kan en sådan försämring också äga rum långsamt så att platsens funktionalitet gradvis minskar. Om det är möjligt att upprätta ett tydligt orsak-effektförhållande mellan en eller flera människorelaterade aktiviteter och försämringen av en parningsplats eller viloplats så träffas detta av artikel 12.1 d.231
Åtgärder som säkerställer kontinuerliga ekologiska funktion hos ett fortplantningsområde eller en viloplats, när det handlar om aktiviteter som kan ha en möjlig inverkan på sådana skyddade platser, måste ha karaktären av skyddsåtgärd/försiktighetsmått (det vill säga åtgärder som minimerar eller helt tar bort negativa effekter), men kan också innebära åtgärder som aktivt förbättrar fortplantningsområden eller viloplatser på ett sådant sätt att de inte överhuvudtaget
228 Kommissionens vägledning (2007), s. 40. 229Ibid. 230Ibid., s. 45. 231Ibid., s. 46.
kommer att drabbas av en minskad kontinuerlig ekologisk funktion. Så länge som detta är fallet, och sådana åtgärder eller processer kontrolleras och övervakas av behöriga myndigheter, saknas behov av undantag enligt artikel 16.232
I Skydda skogen erinrar EU-domstolen inledningsvis om att artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet avser ett strikt skydd och förbud mot att ”skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser”.233 EU-domstolen konstaterar vidare att de handlingar som avses inte endast omfattar avsiktliga handlingar, utan även icke-avsiktliga handlingar.234 Det utökade skyddet visas genom att inte enbart avsiktliga handlingar är förbjudna.235 Det strikta skydd som föreskrivs i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet är också, understryker domstolen, tillämpligt oberoende av det antal exemplar av den berörda arten som förekommer inom det berörda området.236 Eftersom skyddet inte är inte beroende av antalet exemplar av den berörda arten kan skyddet heller inte vara underkastat kravet att artens bevarandestatus ska riskera att försämras.237 EU-domstolen har också slagit fast att en populations stabilitet238 samt dess storlek239 inte är avgörande för förbudets effekt.
Bestämmelsen innebär att medlemsstaterna,
- ska anta ett heltäckande regelverk,
- ska vidta konkreta och specifika skyddsåtgärder.
Ett strikt skyddssystem innebär även ett krav på att sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär vidtas. Ett sådant strikt skyddssystem ska således göra det faktiskt möjligt att förhindra
232 Kommissionens vägledning (2007), s. 49. 233 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 81. 234Ibid., punkten 82 där domstolen hänvisar till mål C-477/19 Europeisk hamster, punkten 27 och där angiven rättspraxis. 235 Mål C‑98/03, dom av den 10 januari 2006, kommissionen mot Tyskland, punkt 55 samt mål C‑477/19, dom av den 2 juli 2020, Magistrat der Stadt Wien (europeisk hamster), punkten 27. 236 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 83 där domstolen hänvisar till mål C-441/17 kommissionen/Polen (Białowieżaskogen), punkten 237). 237 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 84. 238 Mål C‑103/00, dom av den 30 januari 2002, kommissionen mot Grekland (Caretta caretta), punkt 31, mål C‑518/04, dom av den 16 mars 2006, kommissionen mot Grekland (Vipera schweizeri), ej publicerad, punkt 21 samt mål 504/14, dom av den 10 november 2016, kommissionen mot
Grekland (Kyparissia), punkt 148.
239 Mål C‑441/17, dom av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkt 237.
att fortplantningsområden eller viloplatser för de arter som förtecknas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet skadas eller förstörs.240
5.5.11. Livsmiljödirektivets artikel 12.2
Av artikel 12.2 följer att för bilaga IV-arter ska medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv. Artikel 12.3 anger att det förbud som avses i punkt 1 a och b samt punkt 2 ska gälla alla levnadsstadier hos bilaga IV-djuren.
5.5.12. Livsmiljödirektivets artikel 12.4
När det gäller oavsiktligt dödande regleras det i artikel 12.4 att medlemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska medlemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Kommissionen betonar att artikel 12.4 kan vara av betydelse för att definiera krav på både ett strikt skyddssystem och ett lämpligt
övervakningssystem.
Ett system för strikt skydd ska också innebära övervakning av oavsiktlig fångst och dödande av arter (övervakning enligt artikel 12.4). I detta sammanhang kan de strikta skyddsåtgärderna i slutänden behöva inkludera de bevarandeåtgärder som krävs för att kompensera den negativa effekten av tillfällig fångst och dödande. Som exempel på tillämpningen av artikel 12.4 nämner kommissionen övervakning av bifångst av val i fiskesektorn samt de tekniska åtgärder som vidtagits för att undvika bifångst. Som ytterligare exempel nämner
240 Mål C‑383/09, dom av den 9 juni 2011, kommissionen mot Frankrike (europeisk hamster), punkterna 19–21, mål C‑340/10, dom av den 15 mars 2012, kommissionen mot Cypern (cypriotisk snok), punkterna 60–62), mål C‑441/17, dom av den 17 april 2018, kommissionen mot
Polen (Białowieżaskogen), punkt 231 samt mål C‑477/19, dom av den 2 juli 2020, Magistrat der Stadt Wien (europeisk hamster), punkt 20.
kommissionen övervakning av fladdermusdöd vid vindkraftverk och trafikdödade djur.241
5.5.13. Allmänt om livsmiljödirektivets artikel 12 och pågående verksamheter
Kommissionen konstaterar i sin vägledning att majoriteten aktiviteter som brukar benämnas som pågående, till exempel jordbruk, skogsbruk, fiske och turism, inte är föremål för förhandsgodkännande och, enligt kommissionens vägledning, skulle det vara oproportionerligt att införa en omfattande kontroll av dessa verksamheter.
Kommissionens vägledning framhåller också vikten av att erkänna det positiva bidrag som många traditionella jordbruks- och skogsbruksmetoder ger, vad gäller att skapa och underhålla några av Europas mest värdefulla livsmiljöer. Det är emellertid inte alltid just detta traditionella brukande som fortfarande pågår. Med det sagt; direktivet gäller fullt ut även för dessa sektorer och medlemsstaterna måste iaktta sina skyldigheter och skydda berörda arter även här.242
Nedan redogörs för kommissionens allmänna syn på den här typen av verksamheter. I den mån det finns praxis från EU-domstolen diskuteras denna under respektive punkt (a–d) i artikel 12. 1, nedan, även när den berör areella näringar.
Jordbruk
Vad gäller jordbruk har ett antal medlemsstater valt att använda sig av förebyggande åtgärder, bland annat genom att ta fram vägledningar och uppförandekoder. Grundläggande regler för jordbruket kommer att behöva inkludera skydd av visa strukturer, som häckar, dammar, diken, etc. som sannolikt utgör livsmiljö många skyddade arter. Enligt kommissionens vägledning har detta visat sig vara ett lämpligt och effektivt sätt att skydda dessa arter. Vid behov måste emellertid sådana grundläggande regler kompletteras med artspecifik vägledning. Viktigt är att direktivet fordrar att om dessa vägled-
241 Kommissionens vägledning (2007), s. 49. 242Ibid. s. 30.
ningar inte följs så måste det finnas en rättslig följd av detta så det effektiviteten i det strikta skyddssystemet garanteras.243
Att skyddade arter finns i jordbrukslandskapet är ofta en följd av traditionellt brukande, vanligen ett extensivt sådant. I de fall brukandet klart stödjer en arts bevarandestatus är det uppenbart att det ett fortsatt traditionellt brukande ska uppmuntras. Olyckshändelser, som innebär att artindivider dödas eller störs genom sådant brukande, måste accepteras i populationens intresse – genom tillämpningen av en slags proportionalitetsprincip för att nå det överskuggande målet. Om däremot den pågående markanvändningen på grund av effektivisering, intensifiering, eller liknande klart skadar en art på ett sätt som leder till att populationen minskar i ett område, så är medlemsstaten förpliktigad att hitta en lösning så att det kan undvikas.244
Skogsbruk
Skogsbruket är än mer komplext – särskilt eftersom det inte sällan är trädet som ska fällas som utgör själva habitatet eller viloplatsen eller en del av fortplantningsområdet, eller alla tre, för en art. Till det kommer skogsbrukets speciella karaktär med långa produktionscykler och behovet av långtidsplanering. I sökandet efter ett hållbart skogsbruk som är förenligt med naturvårdsdirektivens bevarandekrav har medlemsstaterna olika strategier. Angreppssätten varierar; olika medlemsstater tillämpar exempelvis detaljerad planering och förprövning av skogsbruksplaner, allmänna praxiskoder, förhandsanmälan, tillståndsgivning eller att miljöskyddsmyndigheter intervenerar om det finns kända populationer av skyddade arter på aktuell plats. Dessa olika metoder för prevention är, enligt kommissionen, godtagbara så länge de är effektiva och implementerade med goda intentioner och tillräckliga resurser.245
243 Kommissionens vägledning (2007), s. 31. 244Ibid. 245Ibid., s. 32.
Kommissionens slutsatser om pågående aktiviteter
Enligt kommissionen kan följande slutsatser dras vad gäller reglering av pågående aktiviteter i syfte att dessa ska vara förenliga med artskyddet. Olika former av planeringsinstrument, förhandsgodkännande, uppförandekoder och konkret information eller vägledning är tänkbara alternativ. Sådana åtgärder bör, enligt kommissionen:246
- vara en del av de åtgärder som fordras enligt artikel 12 för att införa ett effektivt strikt skyddssystem,
- inkorporera kraven på strikt skydd,
- erbjuda flexibilitet, det vill säga erkänna att det strikta skyddet för samtliga artindivider inte kan garanteras, försäkra att samtliga skadliga handlingar fullt ut beaktar bevarandekraven för berörda arter/populationer,
- ha fördelen av att de potentiellt skyddar den som utför aktiviteten
(till exempel från åtal) så länge som personen vidtar dessa åtgärder,
- åtföljas av ett rättsligt ramverk för strikt skydd som garanterar adekvat rättsligt genomförande av myndigheter i händelser av att systemet inte efterlevs,
- bidra till att definiera lämpliga nivåer av övervakning (vilket fordras av artikel 11) samt hur dessa ska finansieras,
- vara i linje med artikel 2. 3 genom att ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella aspekter.
5.5.14. Artikel 13 – Strikt skydd av växter
När det gäller växter ska medlemsstaterna förbjuda följande.247
- Att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra dessa växter i deras naturliga utbredningsområde i naturen.
- Att förvara, transportera och sälja eller byta exemplar av dessa arter som insamlats i naturen.
246Ibid., s. 33. 247 Livsmiljödirektivet, artikel 13.
- Att utbjuda dem för försäljning eller byte, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av livsmiljödirektivet.
Förbuden gäller alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av livsmiljödirektivet.248
5.5.15. Undantag enligt livsmiljödirektivets artikel 16
Det finns möjlighet till undantag från det strikta artskyddet, men undantag förutsätter att samtliga kriterier i artikel 16 är uppfyllda. EU-domstolen har uttalat att artiklarna 12, 13 och 16 i livsmiljödirektivet utgör sammanhängande bestämmelser, som har till syfte att säkerställa skyddet av de berörda arternas bestånd, vilket innebär att varje undantag som inte är förenligt med direktivet strider såväl mot de förbud som anges i artiklarna 12 och 13 i direktivet som mot bestämmelsen att undantag kan beviljas i enlighet med artikel 16 i samma direktiv.249
De två grundläggande förutsättningarna för undantag är att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Om dessa två grundläggande förutsättningar är uppfyllda får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar (det räcker att en av dem föreligger):250
- För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.
- För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.
- Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.
248 Livsmiljödirektivet, artikel 13. 249 Mål C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket, punkten 112. 250 Livsmiljödirektivet, artikel 16.
- För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.
- För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.
Medlemsstaterna ska rapportera vartannat år till kommissionen om de undantag som gjorts och kommissionen ska yttra sig över undantagen inom 12 månader.251
5.5.16. Livsmiljödirektivets övervaknings- och rapporteringsmekanism
Som en del av bevarandearbetet som ska utföras enligt livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna övervaka tillståndet i naturen och göra en bedömning av hur livskraftiga olika arter och naturtyper är på lång sikt.252 Vart sjätte år ska medlemsstaterna rapportera om sitt genomförande av direktivet, nämligen att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse och samtidigt ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. Artikel 17 fokuserar på status och trender vad gäller naturtyper (livsmiljöer) och arter. Själva förpliktelsen att övervaka bevarandestatus återfinns i artikel 11 för såväl livsmiljöer som arter. Det innebär att bestämmelsen inte är begränsad till Natura 2000-områden utan data måste samlas in såväl inom som utanför Natura 2000-nätverket för att kunna göra en fullständig uppskattning av bevarandestatus.
Kommissionen sammanställer sedan data från de olika nationella rapporterna med stöd från European Environment Agency (EEA) och the European Topic Centre on Biological Diversity. Genom dessa sammanställningar kan man få en bild av hur väl skyddade arterna och habitaten är i EU. Resultaten av denna sammanställning publiceras sedan i rapporten State of Nature in the EU. Det är också möj-
251 I mål C-674/17, Tapiola går domstolen noggrant igenom rekvisiten i artikel 16 med fokus på artikel 16. 1 e. 252 Livsmiljödirektivet, artikel 17.
ligt att ta del av rapporteringen sorterat på biogeografisk nivå eller medlemsland.253 Sedan 2015 har rapporteringen enligt livsmiljödirektivet och fågeldirektivet integrerats i rapporterna.
För Sveriges del innebär det att rapportera om statusen för de 166 arter och 89 naturtyper i Sverige som omfattas av direktiven. Sedan juni 2020 finns de senaste resultaten för arter och naturtyper i Sverige i en sammanfattande rapport på svenska.254 Den svenska utvärderingen av arters och naturtypers bevarandestatus genomförs av SLU Artdatabanken på uppdrag av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
5.6. Fågeldirektivet
Fågeldirektivet tillkom 1979 mot bakgrund av att ett stort antal arter vilda fåglar i medlemsstaterna minskar i antal, i vissa fall mycket snabbt och att denna minskning utgör ett allvarligt hot mot bevarandet av den naturliga miljön och den biologiska jämvikten. De vilda fåglar som förekommer i medlemsstaterna är till största delen flyttfågelarter och sådana arter utgör ett gemensamt arv för medlemsstaterna; ett effektivt skydd av fåglar är ett typiskt gränsöverskridande miljöproblem som medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för.
Fågeldirektivet syftar till att skydda alla de vilda fågelarter som naturligt förekommer i EU.255 Till stöd för tolkningen av vilka arter som omfattas tar EU-kommissionen fram EU Bird List, med hjälp av medlemsstaterna och internationella fågelorganisationer.
Enligt direktivet ska bevarandeåtgärder inriktas på långsiktigt skydd och förvaltning av de naturresurser som utgör en integrerad del av de europeiska folkens arv; därigenom blir det möjligt att kontrollera naturresurserna och reglera utnyttjandet av dem med utgångspunkt från de åtgärder som är nödvändiga att vidta för att upprätthålla och återupprätta den naturliga jämvikten mellan arter så långt detta rimligen är möjligt.
253 https://nature-art17.eionet.europa.eu/article17. 254 Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv. Resultat från rapportering 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018. www.naturvardsverket.se/Om-Naturvardsverket/ Publikationer/ISBN/6900/978-91-620-6914-8/. 255 Kommissionens hemsida; https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/birds directive/index_en.htm.
5.6.1. Fågeldirektivets tillämpningsområde
Direktivets artikel 1 anger direktivets tillämpningsområde; direktivet behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Att direktivets räckvidd avgränsas till EU:s europeiska territorium innebär att exempelvis Frankrikes territorier i Västindien inte omfattas. Inte heller Grönland omfattas av direktivet. Däremot ingår de så kallade makaronesiska öarna i Atlanten: Azorerna (Portugal), Madeira (Portugal) och Kanarieöarna (Spanien).
Som stöd vid tillämpningen av fågeldirektivet har Kommissionen tillsammans med medlemsstaterna tagit fram en lista över de arter som bedöms omfattas av artikel 1 i direktivet: EU Bird List.256 Listan uppdateras vid behov eftersom artförekomsterna inom EU:s europeiska territorium kan ändras över tid. För närvarande omfattar listan nära 500 arter som anses häcka regelbundet, därutöver drygt 300 arter som förekommer regelbundet. EU Bird List omfattar även arter som inte har noterats efter 1950 samt ett antal arter som introducerats av människan.
Fågeldirektivet omfattar skydd, skötsel, förvaltning och kontroll av dessa arter och fastställer regler för exploatering av dem och ska gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer. Det innehåller alltså bestämmelser om skydd för samtliga naturligt förekommande, vilda fågelarter inom EU och innebär såväl artskydd som områdesskydd.
Hur artbegreppet definieras är av betydelse. I vissa avseendet ska ett generellt skydd (till exempel samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium) ges, ibland ska vissa utpekade arter ges visst skydd och då med varierande styrka, till exempel genom listning i bilaga. Själva artbegreppet definieras emellertid inte i direktivet och en fullständig universell artdefinition baserad på ekologiska kriterier finns inte heller. En biologisk definition som utgår från reproduktiv isolering får dock anses vedertagen, det vill säga en population med individer som under naturliga betingelser kan fortplanta sig obehindrat. EU-domstolen har, beträffande
256 European Commission. EU Bird List, List of birds of the European Union – August 2018.
fågeldirektivets tillämpningsområde uttalat att en art i biologisk mening är en samling individer som bildar en fortplantningsgemenskap.257
Det finns flera gränsdragningsproblem, till exempel beträffande underarter. Att inkludera även underarter möjliggör bevarandet av genetisk mångfald i och med att dessa kan bära på gener som är skyddsvärda ur ett biodiversitetsperspektiv, vilket är något som EUdomstolen har uttalat sig om, dock i ett något annat sammanhang än direktivets tillämpningsområde.258 I målet, som gällde ett förhandsbesked rörande förbud mot kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, konstaterade EU-domstolen att åtgärder för att bevara en inhemsk djurpopulation som uppvisar särskiljande drag bidrar till att bevara biologisk mångfald genom att säkerställa denna populations fortbestånd259 samt att det, vad avser detta bevarande av den biologiska mångfalden, saknar betydelse att den population som skyddas utgör en egen underart, en distinkt ras inom en viss art eller endast en lokal stam, eftersom det rör sig om en population med egna särdrag som skiljer den från andra och som därför anses skyddsvärd.260
EU-domstolen har också konstaterat att fågeldirektivet är tillämpligt på raser av fåglar som endast förekommer naturligt i vilt tillstånd utanför medlemsstaternas europeiska territorium, då den art de tillhör eller andra raser av denna art förekommer naturligt i vilt tillstånd inom detta territorium.261 I artikel 13 finns ett försämringsförbud.
257 Se EU-domstolens dom i mål C-507/04 Europeiska kommissionen mot Republiken Österrike. Målet gällde Österrikes bristfälliga implementering av fågeldirektivet bl.a. vad avser jakt på rackelhane, som är en korsning av tjäder och orre. Domstolen konstaterade först att enligt fågeldirektivets artikel 1 omfattas förvisso samtliga naturligt förekommande fågelarter av direktivet men anmärkte härvid, vilket generaladvokaten understrukit i punkten 93 i sitt förslag till avgörande, att en art i biologisk mening är en samling individer som bildar en fortplantningsgemenskap. Republiken Österrike hävdade dock i sitt svaromål att varken rackelhanetuppar eller rackelhanehönor kan få avkomlingar. Kommissionen vände sig inte mot det påstående. Domstolen konstaterade därför att kommissionen inte heller styrkt att rackelhanen ingår i en fortplantningsgemenskap så att den kan anses utgöra en verklig art och därför omfattas av direktivets tillämpningsområde. Talan kunde därför inte bifallas vad avser rackelhanen. (Domstolens dom punkterna 234–238). 258 Mål C-67/97 Bluhme. Målet gällde ett förhandsavgörande till följd av ett brottmål mot Ditlev Bluhme som åtalats för att ha överträtt de nationella bestämmelserna om förbud mot att på Läsö hålla andra bin än bin av rasen Apis mellifera mellifera (brunt Läsö-bi). 259 Mål C-67/97 Bluhme, punkten 33. 260Ibid., punkten 34. 261 Mål C-202/94 van der Feesten, Målet gällde ett förhandsavgörande till följd av ett brottmål mot van der Feesten. Han hade importerat ett antal fåglar av rasen Carduelis carduelis caniceps, eller den gråhuvade steglitsen, från Danmark. Sedan dessa konfiskerats i hans hem har han bestritt åtgärden och krävt att fåglarna skall återlämnas till honom. Enligt nederländsk lag var det (med vissa undantag) förbjudet att inom nederländskt territorium inneha, erbjuda sig att
Genomförandet av de åtgärder som vidtas i enlighet med fågeldirektivet får inte leda till en försämring av den nuvarande situationen beträffande bevarandet av någon av Europas fågelarter som avses i artikel 1.
Fågeldirektivet är ett så kallat minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får ha strängare regler än de som finns i direktivet (med vissa begränsningar, se ovan). I direktivets artikel 14 finns en bestämmelse som anger just detta, att medlemsstaterna får införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i fågeldirektivet. Att så är fallet tycks inte förändra att friheten att införa strängare bestämmelser ytterst begränsas av fördraget. EU-domstolen har konstaterat att med avseende på fåglar som varken är hotade (bilaga I-arter) eller flyttande har medlemsstaterna inte behörighet att anta strängare skyddsåtgärder i form av importbegränsningar, än de som föreskrivs i direktivet, förutom vad gäller arter som förekommer inom det egna territoriet.262 Medlemsstaternas implementering av direktivet har inte varit oproblematiskt och genererat ett ganska stort antal mål i EUdomstolen.263
5.6.2. Fågeldirektivets bilagor
Flertalet skyldigheter som åläggs medlemsstaterna får sitt innehåll genom hänvisning till direktivets fem bilagor. För enkelhets skull listas därför bilagorna nedan med en kort förklaring av respektive bilagas innehåll.
köpa, köpa, saluföra, sälja, leverera, transportera, erbjuda sig att transportera, importera, transitera eller exportera fåglar som tillhör en art som förekommer naturligt i vilt tillstånd i Europa, eller produkter som härrör från dessa fåglar. Av fågeldirektivet, främst dess artiklar 5 och 6, framgår att allmänt och med vissa undantag förbjuds innehav och handel med alla fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd inom medlemsstaternas europeiska territorium, på vilket fördraget är tillämpligt. I beslutet om hänskjutande har den nationella domstolen angivit att Carduelis carduelis, eller steglitsen, som art och genom flera av sina raser är en fågelart som förekommer naturligt i vilt tillstånd inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget är tillämpligt. Emellertid är Carduelis carduelis caniceps enligt nämnda domstol en ras som endast förekommer naturligt i vilt tillstånd utanför det europeiska territoriet i fråga. 262 Mål C-169/89 Gourmetterie Van den Burg: Ett förbud mot import och marknadsföring kan inte motiveras med avseende på fågelarter som inte förekommer på den lagstiftande medlemsstatens territorium men finns i en annan medlemsstat där de lagligen kan jagas i enlighet med villkoren i fågeldirektivet och den andra statens lagstiftningen om arten varken är flyttande eller hotad i fågeldirektivets mening. 263 En snabbsökning i CURIA (http://curia.europa.eu/juris/recherche.jsf?language=sv) ger att antalet mål (augusti 2020) rörande förhandsbesked rörande fågeldirektivet uppgår till 20 mål och antalet mål rörande fördragsbrottstalan till 76 mål.
- Bilaga I listar de 194 arter264 som är särskilt skyddsvärda. För dessa arter ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. För dessa arter ska särskilda skydds-områden avsättas.265
- Bilaga II listar de 82 arter266 som är tillåtna att jaga med hänsyn tagen ”till deras populationsnivå, geografiska spridning och re-produktion inom gemenskapen”.267 Om en art inte listas i bilaga II är ett undantag från förbuden i artikel 5 endast möjligt om de strikta kraven i artikel 9 är uppfyllda (artiklarna 5 och 9 kommer att behandlas mer utförligt, nedan).
- Bilaga III listar arter som inte får omfattas av förbudet mot kommersiella aktiviteter med fåglar som omfattas av artikel 1 i fågeldirektivet. Eftersom direktivets artikel 1 omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas omfattar förbudet mot försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning och salubjudande, som utgångspunkt, samtliga dessa fågelarter.268 De verksamheter som anges i punkt 1 får emellertid inte förbjudas med avseende på de fågelarter som anges i bilaga III del A269, under förutsättning att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats.270
- Bilaga IV listar medel, arrangemang eller metoder som används för storskalig eller icke-selektiv fångst eller dödande av fåglar eller som kan orsaka lokal utrotning av en art som medlemsstaterna ska förbjuda samt vissa transportmedel som medlemsstaterna ska förbjuda jakt från.271
264 Kommissionens hemsida; https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/birdsdirec tive/index_en.htm. 265 Fågeldirektivet, artikel 4. 266 Kommissionens hemsida; se länk ovan. 267 Fågeldirektivet, artikel 7. 268 Fågeldirektivet, artikel 6.1. 269 Det handlar om arterna gräsand (Anas platyrhynchos) dalripa (Lagopus lagopus [lagopus, scoticus
et hibernicus; tre underarter omfattas: L. l. lagopus, L. l. scoticus och L. l. hibernicus]), rödhöna
(Alectoris rufa), klipphöna (Alectoris barbara), rapphöna (Perdix perdix), fasan (Phasianus colchicus) och ringduva (Columba palumbus) [Naturvårdsverkets vägledning om förvaring av vilda fåglar enligt artskyddsförordningen 2019-01-14 som angående namnen hänvisar till Artdatabanken 2018-10-14]. 270 Fågeldirektivet, artikel 6.2. 271 Fågeldirektivet, artikel 8.
- Bilaga V listar de ämnesområden inom vilka särskild uppmärk-samhet ska ägnas åt forskning och arbete.272
Medlemsstaterna ska, med beaktande även av ekonomiska krav och rekreationsbehov, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av samtliga som fågelarter förekommer naturligt inom EU273 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.274 Skyldigheten gäller alltså samtliga fågelarter inom EU och det är de åtgärder som är nödvändiga som ska vidtas. Följande artiklar specificerar åtgärder.
Till att börja med ska medlemsstaterna, enligt artikel 3, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga fågelarter som förekommer naturligt inom EU.275 Dessa åtgärder ska i första hand innefatta att avsätta skyddade områden276 samt att i enlighet med livsmiljöernas ekologiska behov vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena.277 De ska också innefatta att återställa förstörda biotoper278 och att skapa nya biotoper279.
5.6.3. Natura 2000-områden för bilaga I-arter
För de arter som anges i bilaga I, alltså de särskilt skyddsvärda arterna, ska särskilda åtgärder för bevarande av deras livsmiljö vidtas för att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer.280 Artikel 4 i fågeldirektivet ställer alltså krav på åtgärder inom områden där särskilt skyddsvärda arter finns och avseende dessa arter ska medlemsstaterna utse områden som är särskilt lämpade med hänsyn till arternas behov av skydd till särskilda skyddsområden (SSO), eller på engelska Special Protection Areas (SPA).
272 Fågeldirektivet, artikel 10. 273 Samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, nämligen samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. 274 Fågeldirektivet, artikel 2. 275 Fågeldirektivet, artikel 3.1. Samtliga de fågelarter som avses i artikel 1 nämligen samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas (dock ej på Grönland). 276 Fågeldirektivet, artikel 3.2.a. 277 Fågeldirektivet, artikel 3.2.b. 278 Fågeldirektivet, artikel 3.2.c. 279 Fågeldirektivet, artikel 3.2.d. 280 Fågeldirektivet, artikel 4.
Det är den engelska förkortningen som vanligtvis används, också bland svenska myndigheter. Dessa områden, som ska säkerställa de skyddsvärda arternas överlevnad och fortplantning, är fågeldirektivets del i Natura 2000-systemet.
Vad gäller skyldigheten att peka ut särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet har EU-domstolen uttalat sig i ett antal domar.281 Att notera är domstolens strikta hållning; medlemsstaternas utrymme för andra överväganden än ornitologiska kriterier är mycket litet. EUdomstolen har klart uttryckt att medlemsstaterna är skyldiga att som särskilt skyddsområde klassificera varje område som med tillämpning av ornitologiska kriterier förefaller vara det mest lämpade för bevarandet av de ifrågavarande arterna. Härvid ska ingen vikt läggas vid ekonomiska intressen.282 Medlemsstaterna kan också anses ha åsidosatt sina skyldigheter enligt direktivet trots att de utsett särskilda skyddsområden, om dessa i antal och storlek283 inte motsvarar de områden i landet som anses vara de mest lämpliga för bevarandeåtgärder.284
För dessa skyddsområden ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna. Medlemsstaterna ska även utanför dessa skyddsområden sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.285
En del av artikel 4 i fågeldirektivet har genom livsmiljödirektivets artikel 3 och 7 ersatts av bestämmelserna om skyddade områden i livsmiljödirektivet.286 Det innebär att det har införts fler legitima skäl för undantag från Natura 2000-reglerna än vad som annars är fallet genom fågeldirektivet.287
281 Se t.ex. C-355/90 kommissionen mot Spanien, Santoña Marshes, mål C-334/89 kommissionen mot Italien och C-57/89 Europeiska kommissionen mot Tyskland ”Leybucht”. 282 Se även mål C-374/98 kommissionen mot Frankrike ”Basses Corbière”, punkten 26. 283 Vad gäller kravet på att området måste vara tillräckligt stort för att uppfylla bevarandesyftet, se mål C-355/90 kommissionen mot SpaneienSpaneienSpanien, Santoña Marshes och mål C-96/98
kommissionen mot Frankrike, ”Marais poitevin”.
284 Se t.ex. C-374/98 kommissionen mot Frankrike ”Basses Corbière”, mål C-355/90, kommis-
sionen mot Spanien, C-44/95 Royal Society for the Protection of Birds, ”Lappel Bank”, mål C-3/96, kommissionen mot Nederländerna och mål C-97/17 Rilabergen.
285 Fågeldirektivet, artikel 4.4. 286 Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–4 i livsmiljödirektivet ska ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i fågeldirektivet. 287 Mål C-57/89 kommissionen mot Tyskland, ”Leybucht”.
5.6.4. Fridlysningen i artikel 5
Med vissa undantag som följer av artiklarna 7 och 9 (se nedan), följer det av artikel 5 att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter i EU288, där särskilt följande ska förbjudas:289
a) Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod
som används.
b) Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra
deras bon.
c) Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är
tomma.
d) Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings-
och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv.
e) Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.
5.6.5. Tillämpningsområdet för artikel 5
Fågeldirektivet innebär ett generellt skydd för alla fåglar som förekommer naturligt inom EU. Enligt artikel 5 behövs ett system för skydd av samtliga de fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas och enligt ordalydelsen saknar det betydelse huruvida arterna är förtecknade i bilaga 1.290 Inte heller har det betydelse för tillämpningen av artikel 5 huruvida fågelarter är hotade på någon nivå eller har en långsiktigt vikande populationstrend.
EU-domstolen har därför ansett det oförenligt med artikel 5 i fågelskyddsdirektivet att vissa fågelarter utesluts från skyddet291 eller
288 Samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, nämligen samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas (dock ej på Grönland). 289 Fågeldirektivet, artikel 5. 290 Arterna i bilaga 1 kräver dock särskilda skyddsåtgärder enligt artikel 4.1. 291 Mål 247/85, dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, punkterna 21 och 22 samt mål 252/85, dom av den 27 april 1988, kommissionen mot Frankrike, punkterna 10 och 11.
att skyddet begränsas till arter som tillhör det nationella beståndet.292EU-domstolen har även tillämpat denna bestämmelse på arter som är vanligt förekommande i Sverige och som inte omfattas av artikel 1 (Corvus corone corone och Corvus corone cornix), starar (Sturnus
vulgaris) och koltrastar (Turdus merula),293 gråhägrar (Ardea cinerea)
och storskarvar (Phalacrocorax carbo)294 eller på olika finkarter295.
Medlemsstaterna är alltså, enligt artiklarna 1 och 5 i fågelskyddsdirektivet är skyldiga att anta ett system för skydd av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Enligt generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 är ett skyddssystem som enbart är tillämpligt på arter som är förtecknade i direktivets bilaga I, eller som enbart är tillämpligt på arter som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend inte tillräckligt för att uppfylla kraven i artikel 5.296 EUdomstolen hänvisar i sin dom till generaladvokatens förslag i detta avseende och konstaterar att det vid tillämpningen av artikel 5 saknar betydelse huruvida de berörda fågelarterna ingår i bilaga I till direktivet, huruvida de är hotade på någon nivå eller huruvida de har en långsiktigt vikande populationstrend.297
5.6.6. Avsiktligheten i artikel 5
När det gäller avsiktlighet träffar förbudsområdet i vart fall den typ av avsiktligt dödande som vanligen karaktäriseras som jakt efter fåglar. Det bör också noteras att när det gäller insamling av fågelägg eller förvar av fåglar, så fordras ingen avsiktlighet.
292 Mål 252/85, dom av den 27 april 1988, kommissionen mot Frankrike, punkt 15; mål C-507/04, dom av den 12 juli 2007, kommissionen mot Österrike, punkterna 102 och 103 samt C-192/11, dom av den 26 januari 2012, kommissionen mot Polen (ej publicerad), punkt 25. 293 Mål C‑507/04, dom av den 12 juli 2007, kommissionen mot Österrike, punkten 332ff. Se även förslag till avgörande i mål C‑507/04, punkterna 119 och 120 samt 141 och 142. 294 C-192/11, dom av den 26 januari 2012, kommissionen mot Polen (ej publicerad), punkt 63. 295 C‑557/15, dom av den 21 juni 2018, kommissionen mot Malta. 296 Förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkterna 41–46. 297 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 44.
5.6.7. Artikel 5 i fågeldirektivet – ett generellt system för skydd
När det gäller sällsynta och särskilt hotade arter samt flyttfåglar ska deras livsmiljöer skyddas i högre grad genom inrättandet av särskilda skyddsområden (Natura 2000).298 Om vissa aktiviteter konkret äventyrar vissa fågelarters bevarandestatus blir dessutom artiklarna 5 och 2.1 a i miljöansvarsdirektivet tillämpliga (se om miljöansvarsdirektivet, nedan).
Fågeldirektivet innehåller, till skillnad från livsmiljödirektivet299, inte någon undantagsbestämmelse som gör det möjligt att väga motstridiga intressen mot varandra; det är endast mycket specifika skäl som kan tillåta en förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal, vilken även måste vara strängt kontrollerad och selektiv300.
Mot bakgrund av vad domstolen funnit i domen beträffande Białowieżaskogen handlar avsiktlighetsbegreppet, också när det gäller fåglar, om accepterade konsekvenser.301
5.6.8. Avsiktlighet i fågeldirektivets artikel 5 b och d
EU-domstolen fann i domen beträffande Białowieżaskogen att skadade, döda eller döende träd inte fick avverkas, eftersom sådana åtgärder hade utpekats som ett potentiellt hot mot vissa särskilt skyddade fågelarter i en förvaltningsplan över det aktuella skyddsområdet.302EU-domstolen kvalificerade således denna åtgärd som avsiktlig förstörelse eller skada av bon och ägg303 och som avsiktlig störning, särskilt under häcknings- och uppfödningsperioden304.305 EU-domstolen noterade också att det var ostridigt och därtill föreföll osannolikt att avsikten med de aktuella åtgärderna skulle ha varit att orsaka sådan påverkan på fåglar.
298 Fågeldirektivet, artikel 4 jämförd med artiklarna 6 och 7 i livsmiljödirektivet. 299 I livsmiljödirektivet finns möjlighet till undantag för orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse (artikel 16.1 c). 300 Fågeldirektivet, artikel 9.1 c. 301 Mål C-441/17, dom av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkt 18. 302 Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkterna 253 och 254). 303 Fågeldirektivet, artikel 5 b. 304 Fågeldirektivet, artikel 5 d. 305 Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkten 259.
EU-domstolens utgångspunkt i målet var således att begreppet
avsikt i fågeldirektivets artikel 5 inte skulle tolkas restriktivt utan även
omfatta accepterade konsekvenser. Det kan därför anses motiverat att överföra den tolkning av detta begrepp som gjorts i samband med de nästan identiska förbuden i artikel 12.1 i livsmiljödirektivet på artikel 5 i fågelskyddsdirektivet.
5.6.9. Förbudet att störa i artikel 5 d fågeldirektivet
Enligt artikel 5 d i fågelskyddsdirektivet gäller förbudet mot att störa fågelarter, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Syftet med fågelskyddsdirektivet är enligt artikel 1 i nämnda direktiv att skydda alla europeiska fågelarter. För detta ändamål ska medlemsstaterna enligt artikel 2 bibehålla populationen av dessa arter på en nivå som särskilt svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå. I vidtagandet av åtgärder för får medlemsstaterna beakta även ekonomiska krav och rekreationsbehov. Medlemsstaterna har i detta hänseende, med förbehåll för särskilda bestämmelser, ett utrymme för skönsmässig bedömning306 förutsatt att medlemsstaterna bibehåller alla vilda fågelarter på en tillfreds-
ställande nivå.307
Redan formuleringen i artikel 5 d i fågelskyddsdirektivet visar att i vart fall störningar under häcknings- och uppfödningsperioden ska undvikas. Denna precisering är motiverad, eftersom häckningen och uppfödningen har central betydelse för bevarandestatusen. Emellertid är störningar, också under dessa perioder, endast förbjudna om de är av betydelse. EU-domstolen har slagit fast att avverkning som påverkar en viktig livsmiljö för sällsynta fågelarter kan utgöra en förbjuden störning.308
306 Mål 247/85, dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, punkt 8 och mål 262/85
kommissionen mot Italien, punkt 8 samt mål C-435/92, dom av den 19 januari 1994, Association pour la protection des animaux sauvages m.fl., punkt 20.
307 Fågeldirektivet, skälen (3), (5), (7), (8) och framför allt (10). Se mål 252/85, dom av den 27 april 1988, kommissionen mot Frankrike, punkt 28, mål C-182/02, dom av den 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl., punkt 17, mål C-217/19, dom av den 23 april 2020, kommissionen mot Finland (vårjakt på handjur av ejder), punkt 68 samt förslag till avgörande i mål C-60/05 WWF Italia m.fl., punkt 50 samt förslag till avgörande i mål C-418/04
kommissionen mot Irland, punkterna 111 och 112.
308 Mål C-441/17, dom av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkt 251 ff.
5.6.10. Artikel 6
Av artikel 6.1 till fågeldirektivet framgår att medlemsstaterna som huvudregel ska förbjuda försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning och salubjudande av samtliga fågelarter inom EU309. Förbudet ska gälla levande eller döda fåglar och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar.
I artikel 6.2 görs undantag från denna huvudregel. Här anges att försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning och salubjudande inte får förbjudas med avseende på fågelarter som anges i direktivets bilaga III del A, under förutsättning att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats. Undantaget i artikel 6.2 är alltså obligatoriskt.
Vidare får medlemsstaterna, enligt artikel 6.3, inom sitt territorium tillåta försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning och salubjudande samt fastställa vissa begränsningar för aktiviteterna för arter som anges i bilaga III del B, också under förutsättning att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats. Här ges alltså en möjlighet att utöka undantaget ytterligare.
Medlemsstater som önskar använda denna utökade möjlighet och bevilja sådana tillstånd ska först samråda med kommissionen. Tillsammans med kommissionen ska medlemsstaten undersöka huruvida saluförande av exemplar av dessa arter skulle resultera i eller sannolikt skulle kunna resultera i att populationsnivåerna, den geografiska spridningen eller reproduktionen hos dessa arter hotas inom gemenskapen. Skulle det visa sig att det tänkta tillståndet för någon av de nämnda arterna enligt kommissionens uppfattning skulle resultera i ett sådant hot eller skulle kunna resultera i ett sådant hot, ska kommissionen till den berörda medlemsstaten lämna en vederbörligen motiverad rekommendation som anger att den motsätter sig saluförande av arterna i fråga.
Om kommissionen anser att det inte finns någon sådan risk ska den meddela den berörda medlemsstaten detta. Medlemsstater som beviljar tillstånd enligt artikel 6.3 ska regelbundet kontrollera att villkoren för beviljande av tillstånd uppfylls även fortsättningsvis.
309 Det vill säga samtliga fågelarter som avses i fågeldirektivets artikel 1.
5.6.11. Artikel 7: Tillåten jakt på vissa fågelarter på vissa villkor
Av artikel 7 följer att de arter som anges i bilaga II får jagas i enlighet med nationell lagstiftning. Vad gäller de arter som listas i bilaga II del A så får de jagas i hela EU310 medan de arter som anges i bilaga II del B endast får jagas i de medlemsstater som har angetts.
Jakt får ske i enlighet med nationell lagstiftning men medlemsstaterna ska säkerställa att hänsyn tas till arternas populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion inom gemenskapen.
Medlemsstaterna ska också säkerställa att jakten på dessa arter inte äventyrar ansträngningarna att bevara arterna i deras utbredningsområde, att jakten överensstämmer med principerna om ett förnuftigt utnyttjande och en ekologiskt balanserad kontroll av berörda fågelarter och är förenlig med de bevarandeåtgärder som vidtas enligt artikel 2, särskilt vad avser flyttfåglar.
Särskilt ska medlemsstaterna se till att fåglarna inte jagas under uppfödningssäsongen eller under häckningens olika stadier; detsamma gäller flyttfåglar – de får inte jagas under häckningen eller under återvändandet till häckningsplatserna.
5.6.12. Artikel 8: Vissa förbjudna medel och metoder vid jakt
Vid jakt, fångst och dödande av fåglar ska medlemsstaterna förbjuda användningen av alla medel, arrangemang eller metoder som används för storskalig eller icke-selektiv fångst eller dödande av fåglar eller som kan orsaka lokal utrotning av en art, särskilt användningen av de medel, arrangemang och metoder som anges i bilaga IV punkt a.311Det handlar förbud mot snaror (med undantag för Finland och Sverige såvitt avser jakt på dalripa (Lagopus lagopus lagopus) och fjällripa (Lagopus mutus) norr om 58° nordlig bredd), lim, krokar, levande fåglar som är blinda eller lemlästade och som används som lockfåglar, bandspelare och elektriska anordningar. Vidare ska följande medel, arrangemang eller metoder förbjudas vid jakt.
- Artificiella ljuskällor, speglar, anordningar för belysning av målet, siktanordningar för mörkerskytte vari elektronisk bildförstärkare eller bildomvandlare ingår,
310 Alltså det geografiska havs- och landområde som omfattas av fågeldirektivet. 311 Fågeldirektivet, artikel 8.1.
- sprängämnen,
- nät, fällor, beten som innehåller gift eller bedövningsmedel.
- Halv- eller helautomatiska vapen med magasin som rymmer mer än två patroner.
Vidare ska medlemsstaterna förbjuda all jakt från de transportmedel som anges i bilaga IV punkt b under de förhållanden som anges i den bilagan,312 nämligen flygplan, motordrivna fordon och båtar som kan uppnå högre hastighet än fem kilometer i timmen. På öppet hav får medlemsstaterna av säkerhetsskäl tillåta att motorbåtar som kan uppnå en maximal hastighet på 18 kilometer i timmen används. Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om varje tillstånd som beviljats.
5.6.13. Förbud mot vissa kommersiella verksamheter
För samtliga fågelarter i EU313 ska medlemsstaterna förbjuda
- försäljning,
- transport för försäljning,
- förvaring för försäljning och
- salubjudande av levande fåglar
- salubjudande av döda fåglar och
- salubjudande av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar.
5.6.14. Tillåtna kommersiella aktiviteter med vissa fåglar
När det gäller fågelarter som anges i bilaga III, del A, så får de verksamheter som ovan angetts som förbjudna, inte förbjudas. Förutsättningen för att de inte får förbjudas är att fåglarna har dödats eller fångats eller på annat sätt förvärvats på ett lagligt sätt. Medlemsländerna får alltså inte förbjuda kommersiella aktiviteter med dessa fåglar – om de dödats eller fångats på lagligt sätt.
312 Fågeldirektivet, artikel 8.2. 313 Samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, nämligen samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas (dock ej på Grönland).
När det gäller fågelarter som listas i bilaga III, del B, får medlemsstaterna, inom sitt territorium, tillåta de annars förbjudna verksamheterna och fastställa vissa begränsningar för dessa, under förutsättning att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats. Här finns alltså ett visst utrymme för medlemsländerna att gå längre och tillåta viss kommersiell verksamhet som annars är förbjuden, men de måste inte. Vissa villkor måste uppfyllas.
5.6.15. Artikel 9: Fågeldirektivets undantagsmöjligheter
Om det inte finns någon annan lämplig lösning får medlemsstaterna medge undantag från förbuden i artiklarna 5–8 (det vill säga fridlysningsbestämmelserna, förbuden mot vissa kommersiella verksamheter samt förbuden ifråga om jakt) av följande anledningar:
a) Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet, av hänsyn till flyg-
säkerheten, för att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske och vatten, för att skydda flora och fauna.
b) För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och
återinförsel och för den uppfödning som krävs för detta.
c) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv
grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
I undantagen ska anges
a) vilka arter som berörs av undantagen,
b) vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller
dödande,
c) villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa
undantag får tillåtas,
d) den myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna
villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem,
e) den kontroll som kommer att ske.
Varje år ska medlemsstaterna till kommissionen lämna en rapport om genomförandet av ovanstående. På grundval av den information som finns tillgänglig för kommissionen och särskilt den information som erhållits från medlemsstaterna, ska kommissionen alltid säkerställa att följderna av undantagen inte är oförenliga med direktivet och i detta syfte vidta lämpliga åtgärder. Notera att undantag är tillåtet
endast om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning och endast av de listade skälen.
5.6.16. Regelbundet förekommande flyttfåglar
För regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga I ska medlemsstaterna vidta liknande åtgärder med avseende på flyttfåglarnas häcknings-, ruggnings- och övervintringsområden samt rastplatser längs deras färdväg. Detta ska göras med hänsyn till deras behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av fågeldirektivet och medlemsstaterna ska därvid lägga särskild vikt vid skyddet av våtmarker, i synnerhet våtmarker av internationell betydelse.314
5.6.17. Fågeldirektivets rapporteringsskyldighet
Artikel 12 föreskriver en rapporteringsskyldighet. Innebörden är att medlemsstaterna vart sjätte år ska rapportera till kommissionen om de implementeringsåtgärder som vidtagits enligt direktivet samt redovisa vad åtgärderna har lett till. Rapporten ska innehålla särskild information om status och trender för olika fågelarter, vilka hot som finns mot dem och vilka bevarandeåtgärder som vidtas samt vilka bidrag som lämnas till Natura 2000-nätverket. Sedan 2015 har rapporteringen strömlinjeformats med rapporteringen enligt livsmiljödirektivet och rapporteringen enligt båda direktiven integreras i rapporten
State of Nature in the EU, som publiceras vart sjätte år genom the European Environment Agency (EEA).
314 Fågeldirektivet, artikel 4.2.
5.7. Fitness check av naturvårdsdirektiven 2016
Det har gjorts en så kallad Fitness Check315 av fågel- och livsmiljödirektivet. Syftet med den var att utvärdera om direktiven är ändamålsenliga genom att undersöka fem kriterier:
- Relevans: är EU-åtgärder fortfarande motiverade?
- Resultateffektivitet: har syftena uppnåtts?
- Kostnadseffektivitet: har kostnaderna varit rimliga?
- Sammanhang: stöder åtgärderna andra mål/åtgärder, eller finns det motsättningar?
- EU-mervärde: skulle samma eller liknande resultat kunna uppnås genom åtgärder på regional eller nationell nivå, eller bidrar EUåtgärderna med ett tydligt mervärde?
Detta har gjorts bland annat genom att undersöka implementeringen, kostnaderna för genomförande respektive icke-genomförande, den administrativa bördan för genomförandet samt vilka möjligheter det finns att minska denna börda utan att kompromissa med direktivets syfte.316
Det har till stor del handlat om att utvärdera vad som har fungerat bra eller dåligt och om att jämföra de faktiska resultaten med de tidigare förväntningarna. Att göra en sådan kontroll ingår i och för sig inte från något som föreskrivs i något av direktiven, utan sker på initiativ från kommissionen som har tagit fram ett system för sådana kontroller inom alla EU:s politikområden; alla fitnesskontroller måste beakta de fem kriterierna. Beslutet om fitnesskontroll tas när ett direktiv funnits i ett antal år och kommissionen anser att det är dags att utvärdera.
Kontrollen av de båda direktiven inleds med en metodförklaring. I och med kontrollen har samråd ägt rum med många intressenter på
315 Brussels, 16.12.2016 SWD (2016) 472 final, Commission staff working document fitness check of the EU Nature Legislation (Birds and Habitats Directives) Directive 2009/147/EC of the European Parliament and of the Council of 30 November 2009 on the conservation of wild birds and Council Directive 92/43/EEC of 21 May 1992 on the conservation of natural habitats and of wild fauna and flora (Fitness check [2016]). https://ec.europa.eu/environment/nature/ legislation/fitness_check/docs/nature_fitness_check.pdf. 316 Allt i detta avsnitt är hämtat från rapportens sammanfattning om inte annat anges. Svensk version av sammanfattningen finns här: https://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/ fitness_check/index_en.htm.
medlemsstats- och EU-nivå, mer än 552 000 svar har inkommit, flera av dessa genom olika kampanjer. I rapporten konstateras att kontrollen har haft ett metodproblem; samtidigt som det finns bevis för stora nedgångar i europeisk natur under 1900-talet har det inte varit möjligt att ta fram ett tydligt referensscenario för hur flora och fauna skulle ha utvecklats i europeisk natur i avsaknad av EU-åtgärder. I brist på referensscenario har utvärderingen av direktivens effektivitet fokuserat på att bedöma i vilken utsträckning direktivens mål har uppnåtts samt på att hitta de faktorer som kan ha bidragit till eller som har hindrat att målen nås.
I korthet visar utvärderingen att direktivens allmänna mål inte har uppnåtts och att det heller inte möjligt att förutsäga när de kommer att uppnås. Enligt rapporten är det dock uppenbart att status och trender för såväl fågelarter som andra arter och livsmiljöer som skyddas av direktiven skulle vara betydligt sämre utan direktiven och att förbättringar av statusen för arter och livsmiljöer sker där riktade åtgärder har satts in i tillräckligt stor utsträckning. Vidare dras slutsatsen att i den markbundna delen av Natura 2000-nätverket för skyddade områden i stort sett är etablerat men att det fortfarande finns luckor vad avser den marina miljön. Framstegen när det gäller bevarande av livsmiljöer och tillhandahållande av ekosystemtjänster utanför Natura 2000 är dock mer begränsade. Direktiven anses också ha drivit på finansieringen av naturvärden, en förbättrad medvetenhet hos aktörerna samt en stärkt kunskap. De har också bidraget till erfarenhetsutbyte. Emellertid har detta inte skett i tillräcklig omfattning. Det har också varit förseningar vad gäller upprättandet av Natura 2000 och vad gäller förvaltningen av dessa; följaktligen har nätverket fortfarande inte levererat sin fulla bevarande- och socioekonomiska potential.
I rapporten konstateras vidare att direktiven ger många fördelar och dessa värderas till 200–300 miljarder euro per år, vilket med råge överstiger de identifierade kostnaderna. Tillämpningen av direktiven bidrar till de lokala ekonomierna genom att skapa arbetstillfällen och turism, särskilt på landsbygden. Internalisering av kostnader har dock ännu inte uppnåtts eftersom de socioekonomiska fördelarna i Natura 2000:s ekosystemtjänster ännu inte fått allmänt erkännande, uppskattning och godkännande i den offentliga politiken. Dessutom, poängteras det, kan det finnas en obalans mellan de som står för kostnaderna, såsom markägare och utvecklare, och de som drar nytta av
fördelarna, såväl aktörer inom turism och rekreation som samhället i stort, vilket kan begränsa utformningen av ersättnings- och incitamentprogram.
Vid undersökningen av relevans tittade man på i vilken utsträckning mål och åtgärder inom naturvårdsdirektiven överensstämmer med de aktuella behoven sett till EU:s naturliga livsmiljöer och vilda djur- och växtarter, inklusive vilda fåglar. Bland annat följande framgår.
Tillgängliga uppgifter visar att direktiven fortsätter att vara relevanta för att hantera de mest omfattande påfrestningarna på livsmiljöer och arter. Direktivens allmänna och särskilda mål för vad som ska uppnås gäller fortfarande, medan ansvaret för att identifiera och bemöta särskilda hot ligger på medlemsstaterna. Bilagorna till de båda direktiven har ändrats vid ett flertal tillfällen, senast i samband med nya medlemsstaters anslutning till unionen. För närvarande är mer än 1 200 arter och underarter samt 231 livsmiljötyper listade enligt habitatdirektivet. Det finns olika uppfattningar om behovet av att uppdatera direktivens bilagor. Även om direktiven inte omfattar alla taxonomiska grupper visar tillgängliga studier att Natura 2000-nätverket genom sin ”paraplyfunktion” täcker en stor andel arter av bevarandeintresse utöver dem som listas i bilagorna. Tillgängliga uppgifter tyder på att bilagorna i sin nuvarande form ger en lämplig skyddsnivå för att direktivens mål ska kunna uppfyllas.
I analysen av samstämmigheten tittade man på synergier eller inkonsekvenser mellan direktiven och andra politikområden i unionen som förväntas samverka, som till exempel andra miljödirektiv och EU:s sektorspolitik som påverkar mark- och vattenanvändning samt anpassning till klimatförändringarna. Bland annat följande framgår.
Naturvårdsdirektiven kompletterar varandra men det finns ett fortsatt behov av att främja genomförandelösningar som optimerar uppnåendet av bevarandemålen samtidigt som man fullt ut beaktar den socioekonomiska kontexten och samarbetar med olika grupper av intressenter. Naturvårdsdirektiven och strategin för biologisk mångfald i EU fram till 2020 utgör en integrerad och helt samstämmig politisk strategi. Direktiven är viktiga verktyg för att nå det huvudsakliga målet i EU:s strategi för biologisk mångfald att sätta stopp för förlusten av biologisk mångfald och förstörelsen av ekosystemtjänster i EU och bidra till att motverka förlusten av biologisk mångfald på global nivå senast 2020. Tillämpningen av direktiven är viktig
för att EU och medlemsstaterna ska kunna uppnå de internationella målen för biologisk mångfald och hållbar utveckling.
Det noteras också att i vissa fall så har andra politiska områden i EU konkurrerande mål. Mot bakgrund av att arter och livsmiljöer i jordbrukslandskapet fortsätter att minska, krävs ytterligare åtgärder för att bevara och förbättra den biologiska mångfalden genom en effektivare samverkan med den gemensamma jordbrukspolitiken för att på så sätt kunna uppnå målen för biologisk mångfald. I rapporten konstateras att de senaste förändringarna av den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken har bidragit till lovande förändringar i det politiska ramverket för att öka samstämmigheten med naturvårdsdirektiven, även om det krävs mer tid för att se konkreta resultat. Det råder en omfattande enighet om att direktiven har bidragit till en mer stabil och enhetlig grund för naturskydd än det system som tidigare tillämpades i Europa. Direktiven har redan lett till förbättringar när det gäller bevarandestatusen för arter och livsmiljöer där riktade åtgärder har genomförts i tillräckligt stor skala. Det behövs bättre samstämmighet med andra politikområden i EU, samt bättre integrering med den gemensamma jordbrukspolitiken eftersom jord- och skogsbruk är de områden som påverkar den biologiska mångfalden mest i EU.
5.7.1. Implementering av artskydd
När det gäller implementeringen av det direktivens bestämmelser om skydd av arter har det, enligt rapporten, varit svårt att dokumentera eftersom skyldigheten att rapportera enligt direktivet är begränsad vad gäller information rörande vilka åtgärder som har vidtagits; det enda som ska rapporteras är undantag enligt fågeldirektivets artikel 9 och livsmiljödirektivets artikel 16. Problem med implementeringen har vanligen lyfts genom kommissionens klagomål, främst genom förfaranden rörande dåligt genomförande av artikel 5 i fågeldirektivet respektive artikel 12 i livsmiljödirektivet samt reglerna om jakt i fågeldirektivets artikel 7. Ett antal överträdelseförfaranden har inletts av kommissionen rörande vad kommissionen ansett vara miss-
bruk av undantag för att tillåta jakt eller fångst av arter i strid med direktiven.317
5.7.2. Arternas status enligt EEA 2015
Redovisningen i fitnesskontrollen bygger i sin tur på rapporten The
State of Nature in the EU 318 som publicerades i maj 2015 och som
avser perioden 2007–2012. Det handlar här om en analys av huruvida direktivens föreskrivna faktiska resultat nås. Eftersom en senare rapport har publicerats av EEA 2020 redovisar vi inte resultaten från den äldre rapporten här.
5.8. Naturens status i EU enligt EEA 2020
Här återges kort innehållet i EEA:s senaste rapport rörande status för skyddade arter och habitat i EU enligt både fågeldirektivet och livsmiljödirektivet under perioden 2013–2018.319
5.8.1. Status och trender för fågelpopulationer enligt fågeldirektivet
Bedömningar av fåglars populationer görs samlat för hela EU, med stöd av data och bedömningar som medlemsstaterna rapporterar till kommissionen. Eftersom fågelpopulationer kan fluktuera mycket från år till år görs bedömningarna i form av trender på kort och lång sikt. De kortsiktiga trenderna omfattar treårsperioder, medan långsiktiga bedömningar görs med utgångspunkt från 1979, då fågeldirektivet trädde i kraft.
Ungefär hälften av EU:s vilda fågelarter har god status, vilket är något mindre än under den förra rapporteringsperioden (2008–2012). Andelen arter som har dålig status har dock ökat med 7 procent, och omfattar nu 39 procent av arterna. Delvis beror skillnaderna på varia-
317 EU-kommissionen (2016), Fitness check of the EU Nature Legislation (Birds and Habitats
Directives), SWD (2016) 472 final, s. 26.
318 European Environment Agency, EEA (2015) State of nature in the EU Results from reporting
under the nature directives 2007–2012. EEA Technical report No 2/2015.
319 European Environment Agency, EEA (2020), State of nature in the EU Results from report-
ing under the nature directives 2013–2018. EEA Report No 10/2020.
tioner i analysmetod och datakvalitet, men det har också skett faktiska försämringar.
För regelbundet häckande arter rapporteras positiva trender för cirka 25–30 procent av arterna, medan drygt 30 procent har minskande trender. Andelen stannfåglar med ökande trender har minskat med 9 procent jämfört med den föregående bedömningsperioden. Statusen har försämrats för 25 procent av de arter som omfattas av bilaga I till fågeldirektivet, trots att särskilda skyddsområden ska ha avsatts för dessa arter.
5.8.2. Status och trender för livsmiljöer och arter enligt livsmiljödirektivet
Livsmiljöer
Analyserna visar att bara 15 procent av de bedömda livsmiljöerna som omfattas av livsmiljödirektivet har god status, medan 81 procent har dålig status. För 4 procent av livsmiljöerna är statusen okänd.
Över 50 procent av dynmiljöerna och våtmarksmiljöerna har dålig status. Sedan förra rapporteringsperioden har andelen av de samlade livsmiljöerna som har dålig status ökat med 6 procent. Bedömningar inom de olika biogeografiska regionerna visar att atlantiska livsmiljöer endast har 4 procent med god status, medan stäppmiljöer i EU:s östra delar har 72 procent god status.
De marina regionerna har färre livsmiljöer med god status, jämfört med landmiljöerna. Endast den marina regionen vid Svarta havet har god status. Överlag saknas underlag för bedömningar av många marina livsmiljöer.
Bedömningar av utvecklingstrender visar att bara 9 procent av miljöer med dålig status uppvisar förbättringar, medan 36 procent av livsmiljöerna fortsatt försämras på EU-nivå. Gräsmarker, dynmiljöer och våtmarker visar starkt försämrade trender, medan skogsmiljöernas trender har förbättrats mest. Sammantaget visar 6 procent av alla livsmiljöbedömningar förbättringar i status och/eller trender genom aktiv förvaltning, restaureringsåtgärder eller ökad areal för livsmiljötypen.
Arter
Omkring 25 procent av arterna har god bevarandestatus på EU-nivå, vilket är en ökning med 4 procent jämfört med föregående rapporteringsperiod. Ändringen beror delvis på ändrade analysmetoder och datakvalitet.
Reptiler och kärlväxter har den största andelen arter med god status: 35 procent. De två biogeografiska regioner som har lägst andel arter med god status är den atlantiska och den kontinentala, där över hälften av bedömningarna utgörs av dålig status.
De marina regionerna har många bedömningar med okänd status, vilket speglar en generell brist på kunskap om marina arter. Region Marine Baltic (Östersjön) har inga bedömningar med okänd status, men den högsta andelen arter med dålig status: 70 procent. Trender i marina miljöer visar att endast 6 procent av arterna har fått förbättrad status (främst fiskar och däggdjur) medan 33 procent har okänd status (främst marina däggdjur).
Förbättringar i status och/eller trender under den senaste rapporteringsperioden gäller främst däggdjur, fisk och växter.
5.8.3. Hot och åtgärder
Livsmiljöer och arter utsätts för många olika typer av förändringar och påverkan, men en av de främsta faktorerna är påverkan från jordbruket: dels genom ökad intensifiering, dels genom att traditionell hävd upphör. Urbanisering är den näst största påverkansfaktorn, som särskilt påverkar sanddyner och kust- och steniga livsmiljöer. Skogsbruksaktiviteter är det största trycket på arter (exempelvis leddjur, däggdjur och lägre växter). Förorening av luft, vatten och jord påverkar de flesta livsmiljöer, särskilt i de atlantiska och kontinentala regionerna.
Majoriteten av livsmiljöerna är också utsatta för naturliga förändringar, som exempelvis igenväxning av semi-naturliga miljöer. Stann- och flyttfåglar påverkas av jakt, både laglig och illegal. Ytterligare påverkanstryck kommer från invasiva främmande arter, ändringar i vattenflöden (sötvatten), fysiska förändringar av vattenförekomster (fisk), vattenkraftinstallationer (fisk), el- och kommunikationsledningar (främst fåglar), föroreningar och klimatförändringar i form av torka och minskad nederbörd (främst groddjur). Föroreningar,
särskilt från jordbruksaktiviteter och urbanisering, påverkar ett stort antal livsmiljöer och arter negativt.
De båda naturvårdsdirektiven betonar behovet av bevarandeåtgärder för att bemöta dessa påfrestningar med obligatoriska krav för Natura 2000-områden. För livsmiljöer syftar de flesta av de åtgärder som tillämpas till att bevara skogar, gräsmarker, sötvatten- och kustmiljöer, och omfatta åtgärder som att minska jordbrukets påverkan genom att återinföra lämplig skötsel av gräsmarker eller minska påverkan från gödsling och bekämpningsmedel. För arter utom fåglar syftar åtgärderna till stor del till att bibehålla statusen för kärlväxter, leddjur, däggdjur och fisk genom att till exempel förhindra förlust av deras naturliga livsmiljöer.
Cirka 40 procent av rapporterna för fåglar visar att åtgärder har vidtagits, främst inriktade på häckande arter. För de flesta livsmiljöer och arter finns det en positiv koppling mellan vidtagna åtgärder (särskilt proaktiva restaureringsåtgärder för att förbättra strukturer och funktioner) och en god bevarandestatus. Bevarandestatus och trender har dock inte förbättrats avsevärt och försämringen fortgår. Dessa resultat lyfter fram vikten av att genomföra de åtgärder som ännu inte har vidtagits, eller öka och övervaka de åtgärder som för närvarande genomförs. Dessutom måste minst 226 000 km2 av livsmiljöer, till skydd för fågelarter som omfattas av direktivets bilaga I, återställas för att säkerställa arternas långsiktiga överlevnad.
5.8.4. Status för skyddade områden i Natura 2000-nätverket
Natura 2000 är det största samordnade nätverket av skyddade naturområden i världen, som täcker nästan en femtedel av EU:s landområden och cirka 10 procent av dess hav. Nätverket består av särskilda
skyddsområden enligt fågeldirektivet och särskilda bevarandeområden/områden av gemenskapsintresse enligt livsmiljödirektivet, totalt
28 000 områden.
Rapportering enligt naturdirektiven 2013–2018 visar att gräsmarker utgör över 60 procent av nätverkets landareal. Förändringar i markanvändning inom nätverket visar på en minskning av arealen gräsmarker och skogar (även om minskningen är mindre än utanför nätverket) och en ökning av åkermark och permanenta grödor (trots att de har minskat utanför nätverket).
Generellt är arter som omfattas av livsmiljödirektivet bättre tillgodosedda i de skyddade områdena än de utpekade habitaten/ livsmiljöerna. Medan kärlväxter och marklevande reptiler är väl representerade inom nätverket är fiskar och marina reptiler (utom deras fortplantningsområden) mycket mindre väl täckta. Buskmarker, hedar och sanddyner är de livsmiljöer som har bäst täckning i nätverket (i förhållande till deras naturliga utbredning), medan skogsmiljöerna inte är representerade i samma mån. Områden avsatta för skydd av fåglar är begränsade, särskilt för häckande arter som behöver stora fortplantningsområden och spridda förekomster, vilket gör det svårt att inkludera alla dessa områden i nätverket.
Att mäta den ekologiska effektiviteten i ett nätverk av skyddade områden är svårt, eftersom tillgången på data är begränsad, exempelvis bristen på data som möjliggör jämförelse av bevarandestatus och trender i arter och livsmiljöer inom och utanför området Natura 2000nätverk. Vissa bedömningar görs ändå, som visar att en god bevarandestatus och mindre försämring eller minskning är mer sannolikt för arter och livsmiljöer som täcks väl av nätverket. Även om resultaten för fåglar är mindre tydliga, indikerar de att arter som inte omfattas av riktat skydd enligt Natura 2000-nätverket (icke-SPA-arter) minskar i högre grad.
Trots vissa positiva effekter har dock nätverkets potentiella effektivitet inte uppnåtts. För att förverkliga nätverkets potential krävs en ökad konnektivitet mellan skyddade områden och anpassning av markanvändningen i omgivande, icke skyddade områden. Det behövs och förbättringar i skötsel och övervakning av de skyddade områdena för att fylla i kunskapsluckor med mera. Dessa åtgärder bör stödjas för en minskning av det tryck som Natura 2000-områden utsätts för.
5.8.5. Slutsatser
Trots betydande ansträngningar från medlemsstaterna, och vissa förbättringar, fortsätter den biologiska mångfalden i EU att minska. Livsmiljöer och arter står inför försämrade trender beroende på förändringar av mark- och havsanvändning, överexploatering och ohållbara brukningsmetoder, ändringar i vattenregimer, föroreningar, invasiva främmande arter och klimatförändringar. Även om vissa arter
och livsmiljöer visar förbättringar har dessa inte varit tillräckliga för att uppnå målen i EU:s strategi för biologisk mångfald fram till 2020. Den nya EU-strategin för biologisk mångfald för 2030 siktar mot att bli mer framgångsrik och se till att ekosystemen är motståndskraftiga mot klimatförändringar, rika på biologisk mångfald och kan leverera viktiga ekosystemtjänster.
5.9. Rådets CITES-förordning 338/97
Rådets CITES-förordning 338/97320 har antagits med syftet att skydda arter av vilda djur och växter och säkerställa deras bevarande genom kontroll av handeln med dem. Förordningen genomför CITESkonventionen, som EU är part till.
Viktigt att notera här är att förordningar äger allmän giltighet och är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.321Det innebär att de ska tillämpas som direkt gällande rätt i domstolar och av myndigheter, samt att de kan åberopas av enskilda. Ett medlemsland behöver därmed inte, och får inte heller (såvida det inte är särskilt stadgat i förordningen) transformera eller inkorporera en förordning i nationell rätt.322 Principen om unionsrättens företräde gör alltså att existensen av en förordning på ett visst område vanligtvis markerar att medlemsstaterna ska undvika nationell lagstiftning inom det området. Inte desto mindre framgår det uttryckligen av rådets CITES-förordning 338/97 att bestämmelserna inte påverkar medlemsstaternas möjligheter att vidta eller upprätthålla strängare åtgärder i enlighet med fördraget, särskilt gäller det beträffande innehav av exemplar av de arter som omfattas av förordningen.323
Nedan ges en översiktlig bild som kompletteras i de inledande delarna av kapitel 18.
320 Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, artikel 1. 321 FEUF, artikel 288. 322 Se t.ex. mål C-34/73 Variola, punkterna 10 och 11. 323 Rådets CITES-förordning 338/97, skälen (3) samt artikel 11.
5.9.1. Bilagorna till rådets CITES-förordning 338/97
Rådets CITES-förordning 338/97 bygger, precis som CITES-konventionen (konventionen), på bilagor.
- Bilaga A listar de mest hotade arterna, de som tagits upp i konventionens bilaga I och beträffande vilka medlemsstaterna inte avgett någon reservation324 samt varje art som är eller kan bli föremål för efterfrågan för användning inom gemenskapen eller för den internationella handeln och som antingen hotas av utrotning eller är så sällsynt att all handel, även i lägsta tänkbara omfattning, skulle äventyra artens överlevnad eller som tillhör ett släkte där de flesta av arterna tagits upp i bilaga A och för vilka det är nöd-vändigt att lista dem i bilagan för att garantera ett effektivt skydd.325Bilaga A överensstämmer alltså i stort sett med konventionens bilaga I med tillägg av några bilaga II-arter samt arter som inte är listade i relation till konventionen.
- Bilaga B listar de arter från konventionens bilaga II som inte redan finns i bilaga A, och för vilka medlemsstaterna inte avgett någon reservation,326 de arter som upptagits i bilaga I till konven-tionen och som har blivit föremål för en reservation327, varje annan art som inte upptagits i bilagorna I och II till konventionen som är föremål för internationell handel av sådan omfattning att den kan äventyra dess överlevnad eller överlevnaden av populationer i vissa länder, eller bevarandet av den totala populationen på en nivå som överensstämmer med dess roll i de ekosystem den tillhör, eller där det, för att kunna garantera en effektiv kontroll av handeln med exemplar av sådana arter, är nödvändigt att den återfinns i bilagan på grund av likheten med andra arter som är upptagna i bilagorna A och B.328 Vidare finns här arter beträffande vilka det har fastställts att införandet av levande exemplar till gemenskapens naturliga miljö utgör ett ekologiskt hot mot gemen-skapens inhemska arter av vilda djur och växter.329
324Ibid., artikel 3.1. a. 325Ibid., artikel 3.1. b. 326Ibid., artikel 3.2. a. 327Ibid., artikel 3.2. b. 328 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 3.2. c
.
329Ibid., artikel 3.2. d
.
- Bilaga C innehåller arter som tagits upp i bilaga III till konventionen, förutom de som återfinns i bilaga A eller B, och för vilka medlemsstaterna inte har avgett någon reservation330 och arter som upptagits i bilaga II till konventionen och som har blivit före-mål för en reservation.331
- Bilaga D innehåller arter som inte upptagits i bilagorna A–C och som importeras till gemenskapen i sådan omfattning att övervak-ning är befogad332 samt arter som upptagits i bilaga III till kon-ventionen och som har blivit föremål för en reservation.333
5.9.2. Införsel (import), export och reexport
Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar vad som gäller för import334till unionen, export eller reexport från unionen335 samt hur avslag på ansökan om tillstånd och intyg ska hanteras.336 Vissa undantag finns för exemplar som fötts och fötts upp i fångenskap eller förökats artificiellt.337 I artikel 9 regleras flyttning av levande exemplar.
5.9.3. Förbud
När det gäller arterna i bilaga A är det förbjudet
- att köpa,
- att erbjuda sig att köpa,
- att förvärva för kommersiella ändamål,
- att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa,
- att använda i vinstsyfte och att försälja,
- att inneha för försäljning, att saluföra eller
- att för försäljning transportera exemplar.
330Ibid., artikel 3.3. a. 331Ibid., artikel 3.3. b. 332Ibid., artikel 3.4. a. 333Ibid., artikel 3.4. b. 334Ibid., artikel 4. I förordningen används begreppet införsel men vi har här valt att använda begreppet import för att tydliggöra att det handlar om sådant som kommer från tredje land. Fortsättningsvis används emellertid förordningens begrepp när förordningens innehåll återges. 335 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 5. 336Ibid., artikel 6. 337Ibid., artikel 7.
Detta är alltså förbjudet i samtliga medlemsstater eftersom förordningar till alla delar är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.338 Förbuden ska också tillämpas på bilaga B-arterna, om inte den behöriga myndigheten har övertygats om att exemplaren har förvärvats lagligt eller, om de har sitt ursprung utanför EU, att de har införts i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter.339
Undantag från förbuden kan medges i enskilda fall under förutsättning att ett intyg om detta utfärdas av den administrativa myndigheten i den medlemsstat där exemplaren finns. Det kan göras under följande omständigheter340:
- exemplaren har förvärvats i eller införts till gemenskapen innan bestämmelserna i CITES-konventionen eller CITES-förordningarna341 blev tillämpliga på exemplaren ifråga, eller
- är bearbetade exemplar som förvärvats för mer än femtio år sedan
(det vill säga 50 år innan förordningen trädde i kraft, alltså 1947), eller
- har förts in i gemenskapen i enlighet med bestämmelserna i rådets
CITES-förordning 338/97 och är avsedda att användas på ett sätt som inte hotar artens överlevnad, eller
- är av en djurart och är exemplar som fötts och fötts upp i fångenskap eller
- är av en växtart och är exemplar som förökats artificiellt, eller en del eller ett derivat av ett sådant djur eller en sådan växt, eller
- är nödvändiga, under exceptionella omständigheter, för den vetenskapliga utvecklingen eller för viktiga biomedicinska ändamål, med hänsyn tagen till bestämmelserna i direktiv 86/609/EEG av den 24 november 1986 om tillämpning av medlemsstaternas lagar och bestämmelser om skydd av djur som används för experimentella och andra vetenskapliga syften, när det är visat att den ifrågavarande arten är den enda som är lämplig för detta syfte och det
338 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.1. 339Ibid., artikel 8.5. 340Ibid., artikel 8.3. 341 Rådets CITES-förordning 338/97 (grundregler), kommissionens CITES-förordning 865/2006 (tillämpning av grundregler) och kommissionens genomförandeförordning 2019/1587 (förbud mot införsel av vissa arter).
inte finns exemplar av denna art som fötts eller fötts upp i fångenskap, eller
- som är avsedda för avel eller förökning och på så sätt kan bidra till att bevara de berörda arterna, eller
- som är avsedda för forskning eller undervisning som syftar till att skydda eller bevara arten, eller
- har sitt ursprung i en medlemsstat och har tagits ur sin naturliga miljö i enlighet med gällande lagstiftning i den medlemsstaten.
Härutöver kan medlemsstaterna förbjuda innehav av exemplar särskilt vad gäller levande djur av de arter som anges i bilaga A.342 När det gäller exemplar från bilagorna B–D som förverkats av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna så har myndigheterna rätt att sälja dem. En förutsättning är att exemplaren inte på detta sätt direkt återställs till den som de förverkades ifrån eller den som deltog i överträdelsen. Dessa exemplar får då behandlas som om de hade förvärvats lagligen.343
Som exemplar i CITES-sammanhang räknas varje levande eller dött djur eller levande eller död växt av de arter som upptagits i förordningens bilagor A–D, eller varje del eller derivat därav, som ingår i andra varor eller inte, och varje annan vara beträffande vilken det av medföljande dokument, förpackningen, märkningen eller etiketten eller av någon annan omständighet framstår som att det är fråga om delar eller derivat av djur eller växter av dessa arter, utom om dessa delar eller produkter särskilt har undantagits från tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning eller bestämmelserna i den bilaga där den berörda arten har upptagits genom en hänvisning till detta i de berörda bilagorna.344
Som exemplar betraktas också ett exemplar av en art som upptagits i förordningens bilagor A–D, om exemplaret är ett djur eller en växt eller utgör en del av eller ett derivat av ett djur eller en växt, och vars åtminstone ena föräldraexemplar tillhör en art som upptagits i bilagorna. Om föräldraexemplaren upptagits i olika bilagor, eller om bara den ena arten upptagits i en bilaga, ska bestämmelserna i den mest restriktiva bilagan tillämpas. När det är fråga om hybrid-
342 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.2. 343Ibid., artikel 8.6. 344 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 2 t.
växter ska, om det ena föräldraexemplaret upptagits i bilaga A, bestämmelserna i den mest restriktiva bilagan tillämpas endast om detta särskilt angivits vid artnamnet i bilagan.
5.9.4. Kontroll av efterlevnad och sanktioner
De behöriga myndigheterna i medlemsstaterna ska kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i denna förordning. Om de behöriga myndigheterna har anledning att misstänka att dessa bestämmelser inte efterlevs ska de vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av bestämmelserna, eller vidta rättsliga åtgärder.345 Medlemsstaterna ska också vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner mot åtminstone följande överträdelser:346
- Införsel eller export/reexport av exemplar utan vederbörligt tillstånd/intyg, eller med felaktigt/förfalskat/ogiltigt eller olovligen ändrat sådant.
- Åsidosättande av villkor i tillstånd/intyg.
- Lämnande av en osann förklaring eller avsiktligt lämnande av en oriktig uppgift för att erhålla tillstånd/intyg.
- Att använda ett felaktigt/förfalskat/ogiltigt/olovligen ändrat tillstånd/intyg för att erhålla ett inom EU utfärdat tillstånd/intyg eller för varje annat officiellt syfte som har samband med rådets CITES-förordning 338/97.
- Underlåtenhet att anmäla import eller att göra en osann importanmälan.
- Transport av levande exemplar som inte tillräckligt har förberetts så att riskerna för skador, sjukdom eller grym behandling minimeras.
- Använda exemplar av arter i bilaga A för andra ändamål än de som anges i det godkännande som lämnades vid utfärdandet av importtillståndet eller senare.
345Ibid., artikel 14. 346Ibid., artikel 16.1. Vad som sägs om tillstånd/intyg avser sådana tillstånd/intyg som utfärdats enligt rådets CITES-förordning 338/97. Vad som sägs införsel, export, reexport etc. gäller från eller till EU där inte annat sägs.
- Handel med artificiellt förökade växter i strid med de bestämmelser som antagits i enlighet med förordningens artikel 7.1 b.347
- Transport av exemplar till eller från EU och transitering av exemplar utan tillstånd/intyg och, vid export eller reexport från ett tredje land som är konventionspart, i enlighet med bestämmelserna i konventionen, eller utan tillfredsställande bevis på att det finns ett sådant tillstånd eller intyg.
- Köp, anbud om köp, förvärv för kommersiella ändamål, användning för kommersiella ändamål, förevisande för allmänheten i kommersiellt syfte, försäljning, innehav för försäljning, saluförande och transport i försäljningssyfte av exemplar i strid med artikel 8.
- Användandet av ett tillstånd/intyg för ett annat exemplar än det för vilket det har utfärdats.
- Förfalskning eller ändring av ett tillstånd/intyg.
- Underlåtenhet att informera om avslag på ansökningar om införsel/export/reexport.348
Åtgärderna som medlemsstaterna vidtar ska anpassas efter överträdelsens art och svårhetsgrad och omfatta bestämmelser om beslag av och, när så är lämpligt, förverkande av exemplar. När ett exemplar har förklarats förverkat, ska det anförtros en behörig myndighet i den medlemsstat som har genomfört förverkandet. Den behöriga myndigheten ska sedan, efter samråd med vetenskaplig myndighet, placera ut eller överlämna exemplaret under sådana förhållanden som den anser lämpliga och förenliga med såväl CITES-konventionen som syftet med rådets CITES-förordning 338/97. Om det handlar om ett levande exemplar kan myndigheten, efter samråd med det exporterande landet, återsända exemplaret till detta land på bekostnad av den person som dömts för införseln.349
347 När det gäller växter som har förökats artificiellt kan undantag göras från bestämmelserna i artiklarna 4 (införsel i EU) och 5 (export eller reexport från EU) under särskilda av kommissionen fastställda förutsättningar som rör
i) användningen av fytosanitära intyg, ii) den handel som bedrivs av registrerade kommersiella handelsföretag och de vetenskapliga institutioner som anges i punkt 4 i artikel 7 (forskningsinstitutioner), och iii) handeln med hybrider. 348 Enligt artikel 6.3 ska sökanden, när en ansökan om tillstånd eller intyg rör exemplar för vilka en dylik begäran tidigare har avslagits, informera den behöriga myndighet till vilken ansökan ställs, om det tidigare avslaget. 349 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 16.2 och 3.
EU:s regler för handel med vilda djur och växter går i vissa avseenden längre än kraven i CITES-konventionen.350
- Importtillstånd krävs enligt förordningen för arter som förtecknats, inte endast i bilaga A utan även för arter i bilaga B. Importanmälningar krävs för bilagorna C och D.
- Eftersom vissa arter som listas i konventionens bilaga II, listas i förordningens bilaga A; följaktligen är handel inte tillåten, inte heller att använda exemplar för kommersiella ändamål.
- Levande exemplar av arter som förtecknas i förordningens bilaga A och B får endast importeras till EU om mottagaren har lämplig utrustning för att hysa och ta hand om exemplaren; CITES kräver lämplig vård och bostäder endast för import av levande bilaga Iexemplar.
- EU:s regler reglerar såväl handel inom och mellan EU:s medlemsstater (vilket betraktas som inhemsk handel) – som internationell handel med länder utanför EU. CITES reglerar endast internationell handel.
- CITES-förordningen bemyndigar EU:s medlemsstater att avbryta importen av vissa arter och länder (negativa yttranden från EU:s vetenskapliga granskningsgrupp och EU:s importavstängningar), även om handeln är tillåten enligt CITES.
Även om en förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater är det nödvändigt att införliva och implementera vissa genomförandebestämmelser i nationell lagstiftning. Nationell lagstiftning behöver också kompletteras i sådana avseenden som ligger under medlemsstaternas kompetens. Så är till exempel fallet med straffrättsliga bestämmelser. Härtill kommer att frågorna nära anknyter till annan relevant lagstiftning rörande skyddet för biologisk mångfald, artskydd, veterinärsbestämmelser, växthälsobestämmelser, djur- och växtskyddsbestämmelser med mera.
350 Kommissionen (2010); Wildlife Trade Regulations in the European Union, s. 13. https://ec.europa.eu/ environment/cites/pdf/trade_regulations/short_ref_guide.pdf.
EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter
EU har sedan länge visat en stark vilja att bekämpa illegal handel med naturresurser såsom timmer och illegalt fiske och hållbart nyttjande har varit en viktig profilfråga. CITES är en viktig del i detta sammanhang och på grund av att den illegala handeln inte minskar har förstärkta åtgärder ständigt diskuterats.351 EU-kommissionen utfärdade år 2007 en rekommendation om kontroll av efterlevnaden av rådets förordning 338/97 om införlivande av CITES-konventionen.352 I rekommendationen framhölls bland annat vikten av att medlemsstaterna har påföljder som står i relation till brottens allvar, av information till allmänheten, av samarbete mellan berörda myndigheter och av informationsåtgärder till åklagare och domstolar. I en resolution 2014 efterlyste Europaparlamentet en handlingsplan mot artskyddsbrottslighet och en sådan presenterades av EU-kommissionen 2016.353Handlingsplanen avser perioden 2016–2020. Samma år, i november 2016, antog EU-parlamentet en resolution gällande handlingsplanen. Handlingsplanen ska visa att EU är beredd att leva upp till internationella förväntningar och åtaganden samt höja sin ambitionsnivå när det gäller åtgärder mot illegal handel med vilda djur och växter. Den ses som ett viktigt bidrag till de mål för hållbar utveckling som fastställs i Agenda 2030.354
I handlingsplanen beskriver kommissionen den olagliga handeln med vilda djur och växter som mycket lockande för brottslingar, eftersom den är väldigt lönsam och i de flesta länder anses lågprioriterad jämfört med andra typer av illegal handel. Det innebär att risken för upptäckt och påföljder är mycket begränsad. Olika kopplingar till penningtvätt och andra former av organiserad brottslighet, till exempel narkotikasmuggling och vapensmuggling, har regelbundet rapporterats.355
EU:s handlingsplan bygger på tre prioriteringar:
- Att förhindra illegal handel med vilda djur och växter och angripa själva grundorsakerna.
351 Jordbruksverket (2019) Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, s. 19. 352 EUT L 159, 20.6.2007, s. 45. 353 COM/2016/087 final. Action Plan against Wildlife Trafficking. 354 Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, s. 19. 355Ibid.
- Att på ett effektivare sätt genomföra och kontrollera efterlevnaden av befintliga bestämmelser och bekämpa organiserad brottslighet som rör vilda djur och växter.
- Att stärka det globala partnerskapet mellan ursprungs-, konsument- och transitländer mot illegal handel med vilda djur och växter.
Inom dessa tre prioriteringar ska mål, åtgärder, förväntade resultat, tidsplan och ansvarsfördelning tydliggöras. Alla åtgärder i EU:s handlingsplan är inte relevanta för alla medlemsländer och en del mål i handlingsplanen är redan uppnådda.
5.9.5. Tillämpning
Tillämpningen av rådets CITES-förordning 338/97 regleras i kommissionens CITES-förordning 865/2006356 och kommissionens genomförandeförordning 2019/1587357.
I kommissionens CITES-förordning 865/2006 fastställs detaljerade villkor och kriterier för behandlingen av ansökningar om tillstånd och intyg och för utfärdande, giltighet och användning av sådana handlingar (punkt 2). Här finns också bestämmelser om behandling av exemplar av djurarter som är födda och uppvuxna i fångenskap och för exemplar av växtarter som har förökats artificiellt (punkt 3). Av denna förordning framgår också hur undantag från rådets CITESförordning 338/97 ska tillämpas.
Via kommissionens genomförandeförordning 2019/1587 förbjuds införsel till unionen av exemplar av de arter av vilda djur och växter som anges i bilagan till denna förordning från de ursprungsländer som anges i denna. Som exempel kan nämnas att förordningen förbjuder all import av jakttroféer av varg (Canis lupus) från länderna Belarus, Mongoliet, Tadzjikistan och Turkiet till EU. Genomförandeförordningen revideras ganska ofta för att listorna över arter som är förbjudna att importera till unionen ska vara så aktuella som möjligt.
356 Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 357 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1587 av den 24 september 2019 om förbud mot införsel till unionen av exemplar av vissa arter av vilda djur och växter i enlighet med rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av [arter av] vilda [djur och] växter genom kontroll av handeln med dem.
5.10. Förebyggande av att invasiva arter sprids
Det finns många risker förknippade med att djur och växter som förvaras och hanteras av människan släpps ut i naturen i en miljö där de inte ursprungligen hör hemma. Främmande arter kan utsättas för svårt lidande i en ny miljö, i de fall det gäller djur, i andra fall kan de komma att klara sig alltför bra och föröka sig okontrollerat, om de saknar naturliga fiender. Sådana arter betecknas som invasiva eftersom de kan konkurrera ut naturligt förekommande arter. Både växter och djur som blir invasiva kan bära med sig smittsamma mikroorganismer som kan orsaka sjukdom hos både människor, djur och växter. Bestämmelser för att motverka invasiva arter regleras i EU:s förordning om förebyggande och hantering av invasiva främmande arter.358
En invasiv främmande art definieras i förordningen som en främmande art vars introduktion eller spridning har konstaterats hota eller negativt inverka på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster.359
Enligt artikel 7 i förordningen får invasiva främmande arter av unionsbetydelse inte avsiktligt föras in på unionens territorium, inklusive transiteras under tullövervakning, hållas, inte heller i sluten förvaring, födas upp, inte heller i sluten förvaring, transporteras till, från eller inom unionen, utom för transport av arter till anläggningar i samband med utrotning, släppas ut på marknaden, användas eller utbytas, tillåtas reproducera sig, växa eller odlas, inte heller i sluten förvaring, eller släppas ut i miljön. Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att förebygga oavsiktlig introduktion eller spridning, inbegripet, i tillämpliga fall, på grund av grov vårdslöshet, av invasiva främmande arter av unionsbetydelse. Listor över vilka arter som omfattas av reglerna finns i en genomförandeförordning.360
358 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva arter (IAS-förordningen). 359 IAS-förordningen, artikel 3 (2). 360 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1262 av den 25 juli 2019 om ändring av genomförandeförordning (EU) 2016/1141 för att uppdatera förteckningen över invasiva främmande arter av unionsbetydelse.
5.11. Annan EU-rätt som kan påverka artskyddet och artskyddets genomförande
Nedan behandlas mycket kortfattat de övriga sekundärrättsakter, principer eller rekommendationer som utredningen förutser kan vara av betydelse för artskyddet utöver de redan redovisade.
5.11.1. Miljöansvarsdirektivet
Syftet med direktivet är att fastställa en ram för miljöansvar enligt principen om att förorenaren ska betala, för att förebygga och avhjälpa miljöskador.361
Direktivet ska tillämpas på yrkesverksamheter som orsakar skada, eller överhängande hot om skada, på de naturresurser som anges i direktivet. Själva begreppet miljöskada definieras i direktivet bland annat som:
Skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, dvs. alla skador som har betydande negativa effekter när det gäller att uppnå eller bibehålla en gynnsam bevarandestatus för sådana livsmiljöer eller arter; betydelsen av dessa effekter skall bedömas i förhållande till det ursprungliga tillståndet, med beaktande av kriterierna i bilaga I; skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer omfattar inte tidigare fastställda negativa effekter som är en följd av åtgärder som en verksamhetsutövare har vidtagit med de behöriga myndigheternas uttryckliga godkännande i enlighet med genomförandebestämmelserna för artikel 6.3 och 6.4 eller artikel 16 i direktiv 92/43/EEG eller artikel 9 i direktiv 79/409/EEG eller, när det gäller livsmiljöer och arter som inte omfattas av gemenskapslagstiftningen, i enlighet med motsvarande bestämmelser i nationell lagstiftning om naturskydd,362
Överhängande hot innebär att det finns en tillräcklig sannolikhet för att en miljöskada ska uppkomma inom en nära framtid. Vad som är
tillräcklig sannolikhet och nära framtid bedöms från fall till fall.
Enligt direktivet har den som utövar vissa yrkesverksamhet (vinstdrivande eller ej) som till exempel kräver vissa tillstånd, använder eller transporterar farliga ämnen, inbegriper vattenuttag eller hanterar farliga ämnen eller beredningar, växtskyddsmedel eller biocidprodukter strikt ansvar för skadan, eller det överhängande hotet om
361 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (miljöansvarsdirektivet), artikel 1. 362 Miljöansvarsdirektivet, artikel 2 punkt 1 a.
skada, som verksamheten orsakar på vatten, mark och skyddade djur- och växtarter samt deras naturliga livsmiljöer. Att ansvaret är strikt innebär att även om det inte fastställts att verksamhetsutövaren har begått något fel eller någon försummelse, så är denne skyldig att vidta förebyggande och avhjälpande åtgärder och att bära kostnaderna för dessa.
Även om en yrkesverksamhet inte utövar sådan verksamhet som omfattas av förteckningen föreligger fortfarande ett ansvar vid fall av fel eller försummelse, men då endast för skador på skyddade arter och livsmiljöer.
Direktivet skiljer mellan följande typer av naturresurser som kan utsättas för skada eller överhängande hot om skada:
- Skyddade arter och naturliga livsmiljöer
- Vatten
- Mark.
När det gäller skyddade arter och naturliga miljöer handlar det om skada eller överhängande hot som har betydande negativa effekter på en gynnsam bevarandestatus för skyddade arter eller livsmiljöer. Skyddade arter och livsmiljöer är de som anges i habitat- och fågeldirektiven, och i vissa medlemsstater även nationellt skyddade arter och livsmiljöer.363
Typer av händelser som kan orsaka skada på livsmiljöer och arter är bland annat direkt borttagning eller förstöring av skyddade livsmiljöer och arter, fysisk skada eller betydande störning samt avsiktligt dödande av skyddade arter (exempelvis genom olaglig fågeljakt).364
Enligt artikel 5 ska en verksamhetsutövare själv, utan dröjsmål, vidta nödvändiga förebyggande åtgärder om det finns ett överhängande hot om att en miljöskada kan uppkomma.
363 Miljöansvarsdirektivet, artikel 2 punkt 1 a. 364 Kommissionens faktablad om miljöansvarsdirektivet, https://ec.europa.eu/environment/ pubs/pdf/factsheets/eld/ELD%20factsheet_SV.pdf.
5.11.2. Miljöbrottsdirektivet
Det kan föreskrivas i direktiv att medlemsstaterna ska fastställa regler för sanktioner vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas enligt ett direktiv eller som kompletterar en förordning.
Med begreppet sanktion avses såväl administrativa ingripanden som påföljder för brott. Medlemsstaterna har då en allmän skyldighet att garantera tillämpningen och det effektiva genomförandet av EU-rätten. Om inget särskilt föreskrivs i rättsakten får medlemsstaterna själva välja lämpliga sanktioner men måste samtidigt försäkra sig om att bestämmelserna motsvarar de materiella och processuella regler som skulle gälla för motsvarande överträdelser enligt nationell rätt. Det handlar alltså om en relativ standard som beror på hur liknande handlingar betraktas av den nationelle lagstiftaren. Ett allmänt krav är dock att sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avhållande.365
I miljöbrottsdirektivet366 räknas ett antal gärningar upp som enligt direktivet ska föranleda straff. Reglerna syftar till att harmonisera miljöbrottslagstiftningen på EU-nivå och därigenom åstadkomma en brottskatalog som anger en lägsta godtagbar miniminivå för vilka handlingar som ska vara kriminaliserade.
Av artikel 3 följer att medlemsstaterna ska säkerställa att bland annat följande handlingar utgör straffbara gärningar när de är olagliga och begås uppsåtligen eller åtminstone av grov vårdslöshet:
- Att döda, förstöra, inneha eller samla in exemplar av skyddade vilda djur eller växter, med undantag för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exemplar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus.
- Att handla med exemplar av skyddade vilda djur eller växter eller delar av sådana eller produkter som framställts av dem, med undantag för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exemplar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus.
- Att genom någon form av handling orsaka en betydande försämring av en livsmiljö inom ett skyddsområde.
365 Langlet och Mahmoudi (2016); EU Environmental Law and Policy, s. 132. 366 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser.
Olaglig är, enligt artikel 2, varje handling som innebär överträdelse av bland annat den lagstiftning som är förtecknad i direktivets bilaga A (här återfinns bland annat fågeldirektivet och livsmiljödirektivet) eller en medlemsstats lag eller annan författning eller ett beslut som en behörig myndighet i en medlemsstat fattat, vilket ger verkan åt den gemenskapslagstiftning som avses.
Miljöansvarsdirektivet uppställer minimibestämmelser och medlemsstaterna har således frihet att vidta eller behålla strängare åtgärder som syftar till ett effektivt straffrättsligt skydd av miljön så länge dessa åtgärder är förenliga med direktivet. Enligt direktivet ska medlemsstaterna införa straffrättsligt ansvar åtminstone för angivna handlingar som skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Även juridiska personer ska kunna ställas till ansvar. Vidare ska medlemsstaterna införa effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder, som för fysiska personer ska vara av straffrättslig natur.
Efter att EU-domstolen den 23 oktober 2007 meddelat dom i mål C-440/05 (fartygsföroreningsdomen) drog kommissionen tillbaka sitt förslag på detaljerade straffrättsliga regler eftersom domstolen förklarat att gemenskapens behörighet inte omfattar att fastställa arten och nivån på tillämpliga straffrättsliga påföljder. Direktivet innehåller således inte några sådana bestämmelser om straffrättsliga påföljder eller sanktioner.367
Sverige har inte vidtagit några lagstiftningsåtgärder med anledning av direktivet eftersom gällande lagstiftning har bedömts motsvara de krav som direktivet ställer.368
5.11.3. Zoo-direktivet 369
Zoo-direktivet har tillkommit bland annat för att rådets CITESförordning 338/97 ställer krav på att A-listade levande djur bara får införas till unionen om mottagaren har anordningar som är lämpliga för djuren. Syfte med EU:s zoodirektiv är att skydda vilda djurarter och bevara den biologiska mångfalden samt att stärka djurparkernas roll när det gäller att bevara den biologiska mångfalden. Regler för djurparker har därför införts i artskyddsförordningen för att säkerställa att svenska djurparker har ett tydligt bevarandesyfte.
367Prop. 2008/09:170, En sammanhållen svensk havspolitik, s. 160. 368Ibid. 369 Rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker.
Enligt direktivet ska medlemsstaterna anta bestämmelser rörande tillstånd till och tillsyn över djurparker inom gemenskapen, för att därigenom stärka djurparkernas roll när det gäller att bevara den biologiska mångfalden.370
Genom de krav som ställs i direktivet ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att alla djurparker genomför följande åtgärder för bevarande.371
- Deltagande i forskning som leder till att arternas bevarande främjas och/eller utbildning som ger relevanta kunskaper om bevarande och/eller informationsutbyte med avseende på arternas bevarande och/eller, i förekommande fall, uppfödning i fångenskap, återinplantering och återinförande av arter till ett liv i vilt tillstånd.
- Främjande av utbildning av och medvetenhet bland allmänheten med avseende på bevarande av den biologiska mångfalden, särskilt genom att tillhandahålla information om de förevisade arterna och deras naturliga livsmiljöer.
- Djurhållning under förhållanden som är ägnade att uppfylla de enskilda arternas biologiska behov och behov av bevarande, bland annat genom att djurens livsmiljöer berikas på ett artspecifikt sätt och att en hög djurskötselstandard upprätthålls med ett program som har utarbetats för preventiv och kurativ veterinärvård samt näringstillförsel.
- Förhindrande av att djur rymmer så att eventuella ekologiska hot mot inhemska arter undviks och förhindrande av att skadegörare och ohyra tar sig in utifrån.
- Förande av uppdaterade register över parkens djurbestånd, som är anpassade till de arter som registreras.
Utöver de krav som listas här omfattar zoodirektivet även krav på att medlemsstaterna inför bestämmelser för tillståndsprövning och tillsyn av djurparker (artikel 4), stängning av djurparker (artikel 6), behöriga myndigheter (artikel 7), påföljder (artikel 8) samt genomförande (artikel 9).
370Ibid., artikel 1. 371Ibid., artikel 3.
5.11.4. Miljöbedömningsdirektiven
Utredningen bedömer att direktiven har relevans i olika avseenden. Direktiven har till viss del hanterats ovan i samband med avsnittet om tillgång till effektiva rättsmedel. De får också betydelse ifråga om huruvida en strategisk miljöbedömning eller specifik miljöbedömning behövs i enskilda fall. Vi nämner dem endast här, som en påminnelse om deras existens.
- SEA-direktivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/
42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.
- MKB-direktivet: Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/
92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (kodifiering av rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt).
- Direktivet om allmänhetens deltagande: Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337EEG och 96/61/EEG.
5.11.5. Ramdirektivet för vatten
När det gäller artskyddsfrågorna och ramdirektivet för vatten372 handlar det framför allt om samordning vilket i sin tur handlar om strategisk och integrerad planering genom nationella handlingsplaner, avrinningsplaner för avrinningsområden och förvaltningsplaner för Natura 2000-områden. Såvitt utredningen kan se i det här läget handlar det främst om artskyddets skydd av områden (främst Natura 2000) vilket vi i nuläget inte ser att vi ska hantera. Av den anledningen går vi inte närmare in på relationen till ramdirektivet för vatten.
372 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område.
5.11.6. Förordning om handel med sälprodukter
Handel med sälprodukter är i princip förbjuden inom EU, vilket regleras i EU:s sälförordning. Förordningen slår fast att det endast ska vara tillåtet att saluföra sälprodukter på gemenskapsmarknaden om produkterna härrör från den traditionella jakt som inuitsamhällena och andra ursprungsbefolkningar bedriver, och som bidrar till deras självhushållning. För importerade produkter ska dessa villkor vara tillämpliga vid importtillfället eller importstället.373
Viss import är undantagen, om den är av tillfällig art och uteslutande består av varor för resenärers eller deras familjers personliga bruk. Sådana varor får inte vara av sådan art eller förekomma i sådan mängd att det kan förmodas att de importeras i kommersiellt syfte.374Saluförande av sälprodukter ska också vara tillåten om produkterna är baserade på biprodukter från jakt som regleras i nationell lagstiftning, och vars enda syfte är en hållbar förvaltning av marina resurser. Sådant saluförande ska bara tillåtas om det sker utan vinstsyfte. Sådana produkter får inte vara av sådan art eller förekomma i sådan mängd att det kan förmodas att de saluförs i kommersiellt syfte.375
Tillämpningen av undantagen i förordningen får inte äventyra att målet med förordningen uppnås.
5.11.7. Timmerförordningen
EU:s timmerförordning376 ska motverka handel med olagligt avverkat virke och trävaror från sådant virke inom EU. Den som placerar virke eller trävaror på EU:s marknad för första gången är enligt förordningen verksamhetsutövare och ska uppfylla förordningens krav. Reglerna gäller för import från länder utanför EU. EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein räknas som EU-länder, och den som importerar produkter från något av dessa länder anses inte vara importör enligt timmerförordningen.
CITES-listade träslag är undantagna från kraven i timmerförordningen, liksom produkter med så kallad FLEGT-licens. En FLEGT-
373 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 av den 16 september 2009 om handel med sälprodukter, artikel 3, punkt 1. 374Ibid., artikel 3, punkt 2a. 375Ibid., artikel 3, punkt 2b. 376 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden.
licens är ett dokument som bekräftar att det timmer och de träprodukter som licensen gäller kommer från laglig avverkning i partnerlandet, eller från laglig import till partnerlandet. Timmer som omfattas av FLEGT-licens och timmer som uppfyller kraven enligt CITES-förordningen ska därmed anses vara lagligt avverkat, enligt artikel 3 i timmerförordningen.
5.11.8. Rekommendationer om minimikriterier för miljötillsyn
EU har beslutat om icke-bindande minimikriterier för miljötillsyn.377 Minimikriterierna anger riktlinjer för hur medlemsstaterna bör utföra miljötillsynen inom vissa särskilt angivna områden. I övrigt finns de flesta bestämmelser i relevant EU-rättsakt som anger vad som ska kontrolleras och hur kontrollen ska ske.
377 Europaparlamentets och rådets rekommendation av den 4 april 2001 om införande av minimikriterier för miljötillsyn i medlemsstaterna (2001/331/EG).
6. Bakgrund Sverige
6.1. En översikt
Syftet med det här bakgrundskapitlet är att ge en bred översikt. Dels över hur tillståndet i Sverige ser ut, baserat på de rapporteringar Sverige gör, såväl internationellt som i EU-sammanhang, dels över hur det svenska regelverket till skydd för biologisk mångfald i allmänhet och till skydd för arterna i synnerhet, har växt fram och är utformat i dag. Den breda översikten i denna del kompletteras med en mer fördjupad bakgrund i anslutning till utredningens olika förslag.
6.2. Publikationer om det svenska landskapets historiska utveckling samt svensk miljöhistoria
Eftersom det finns omfattande beskrivningar av naturlandskapets utveckling i Sverige väljer vi av utrymmesskäl att hänvisa till några av dessa.1
6.3. Historik – utveckling av rättsligt skydd för arter i Sverige
I avsnittet ges en historisk bakgrund till fridlysningsbestämmelser rörande växter och djur i Sverige.
Sedan 1909, när den första naturskyddslagen trädde i kraft, har ett antal fridlysningsföreskrifter utfärdats, främst på länsnivå av länsstyrelserna. Naturvårdsverket har senare utnyttjat möjligheten till nationell fridlysning: 1982 och 1985 då ett antal kräldjur och grod-
1 Naturvårdsverket (2009), Bruk och missbruk av naturens resurser, Monitor 21; Naturvårdsverket (2011), Biologisk mångfald i Sverige, Monitor 22; Skogsvårdsstyrelsen (2001), Skogspolitisk
historia; Nordiska museet/Stiftelsen Lagersberg (2001), Det svenska jordbrukets historia.
djur fridlystes, samt 1992 då samtliga arter av familjen orkidéer fridlystes över hela landet. Därtill reviderades de nationella fridlysningarna i samband med att miljöbalken infördes 1999 samt när den nuvarande artskyddsförordningen reviderades 2007.
6.3.1 1909 Lag om naturminnesmärken och fridlysning
Fridlysning som begrepp och verktyg för skydd av naturområden och arter infördes i Sverige 1909 genom lagen angående naturminnesmärkens fredande.2 Samtidigt infördes också lagen om bildande av de första nationalparkerna.3 Vid den här tiden användes ordet frid-
lysning främst i betydelsen områdesskydd och syftade till att bevara
små naturområden, så kallade naturminnesmärken. Lagen om fredning av naturminnesmärken omfattade möjligheten att skydda enskilda växt- och djurarter mer generellt, i de fall ett strikt områdesskydd inte var tillräckligt eller lämpligt för att bevara arterna. Lagen gav Kunglig Majestäts befallningshavare, det vill säga länsstyrelsen, rätt att efter framställning av Vetenskapsakademien besluta om fridlysning till skydd för arter (11 §):
Finnes beträffande sällsynt djur, hvars fångande eller dödande icke är att hänföra till jakt eller fiske, eller beträffande sällsynt växt önskeligt, att utan fullständig fridlysning, som ovan sägs [fridlysning av ett område som naturminnesmärke], förbud meddelas för alla och enhvar att å område, hvartill han ej har äganderätt eller nyttjanderätt, afsiktligt borttaga eller skada sådant naturföremål, äge K. Bfhde på framställning af vetenskapsakademien meddela dylikt förbud.
Länsstyrelsen kunde alltså besluta om förbud mot avsiktlig plockning eller skada på sällsynta arter. Eftersom jakt och fiske reglerades på annat sätt var fåglar, däggdjur och fiskar undantagna och fridlysningen omfattade i praktiken endast växter, reptiler, groddjur och ryggradslösa djur.
Utredningen som föregick 1909 års lag4 förde fram argument att naturen kan vara skyddsvärd av ekonomiska, naturvetenskapliga, estetiska och kulturhistoriska skäl, tankar som står sig än i dag.5 Hoten
2 Lag ang. naturminnesmärkens fredande; gifven Stockholms slott d. 25 juni 1909. 3 Lag ang. nationalparker; gifven Stockholms slott d. 25 juni 1909. 4 Kungl. Jordbruksdepartementet 1907, Betänkande rörande åtgärder till skydd för vårt lands natur och naturminnesmärken, s. 6–8. 5 Regeringens skrivelse En samlad naturvårdspolitik 2001/2:173, s. 22–24.
mot naturmiljön och arter beskrevs redan då i termer av förändringar i markanvändningen och utveckling av samhället, men när det gällde mycket sällsynta arter bedömdes det främsta hotet vara insamling. Vid den här tiden var handeln med herbarieväxter och preparerade insekter omfattande och sällsynta exemplar betingade både hög status i samlarkretsar och höga priser vid försäljning6. Fridlysningen infördes alltså främst för att skydda sällsynta arter som kunde tänkas vara eftertraktade av samlare, och skyddet bedömdes därmed inte behöva omfatta markägaren eller andra nyttjanderättshavare.
6.3.2 1952 Naturskyddslagen med föreskrift
Fridlysningsbestämmelserna från 1909 års lag kvarstod i stort sett oförändrade fram till 1952, då en ny naturskyddslag beslutades.7 Enligt naturskyddslagen fick Konungen eller den myndighet Konungen bestämde meddela förbud att inom landet eller del därav borttaga eller skada växt av den arten där den växer vilt, om det fanns fara för utrotning och det inte var lämpligt att skydda arten genom att fridlysta ett eller flera områden som naturminne (16 §). Förbud fick också meddelas att inom landet eller del därav döda, skada eller fånga vilt levande djur av den arten, då det ej sker till försvar mot angrepp å person eller egendom, så ock att borttaga eller skada sådant djurs ägg, rom eller bo (17 §). Liksom tidigare reglerades jakt och fiske i annan ordning.
Det utfärdades aldrig något bemyndigande enligt 1952 års naturskyddslag för andra myndigheter att besluta om fridlysning. Alla fridlysningar som har meddelats under perioden 1952–1964 har alltså beslutats av Kungl. Maj:t.
Genom den nya lagen kunde fridlysning även omfatta arter som kunde komma att utsättas för fara, det blev alltså möjligt att fridlysa redan innan arten hade blivit sällsynt. Reglerna utökades också till att gälla även för markägare och andra nyttjanderättshavare. Samtidigt infördes en bestämmelse i lagen om att fridlysningsförbuden inte fick utgöra hinder mot avverkning av skog eller eljest mot marks ändamålsenliga nyttjande (18 §). Man kan säga att lagen ändrades från
6 Kungl. Jordbruksdepartementet 1907, Betänkande rörande åtgärder till skydd för vårt lands natur och naturminnesmärken, s. 7. 7 Naturskyddslag 1952:688 den 21 nov 1952.
att reglera vem som var undantagen förbuden till en bredare formulering om vad som var undantaget.
6.3.3 1962 Naturen och samhället – naturvårdsutredning
8
I sitt betänkande 1962 konstaterade Naturvårdsutredningen att naturvården behövde stärkas genom en ny naturvårdslag, som skulle utgöra en sammanslagning av naturskyddslagen, strandlagen och vissa naturvårdsbestämmelser i byggnadslagen. Därutöver skulle organisationen stärkas genom inrättande av en ny myndighet, statens naturvårdsnämnd, och en förstärkning av statens naturvårdsbudget.
I fråga om den allmänna målsättningen understryker utredningen betydelsen av att det praktiska naturvårdsarbetet vilar på riktiga vetenskapliga utgångspunkter, men framhåller även kravet på koordination med samhällsplaneringen i övrigt. Inom praktisk naturvård behandlar utredningen särskilt två dominerande arbetsuppgifter, nämligen ett planmässigt avsättande av naturområden för kulturella och sociala behov samt en aktivare landskapsvård. Vid det förestående reformarbetet erfordras i första hand en klar målsättning för verksamheten, planmässighet och systematik i arbetet, lämpligt utformade rättsmedel i lagstiftningen, tillräckliga personella resurser hos de ansvariga myndigheterna samt finansiella resurser, som är avvägda med hänsyn till verksamhetens omfattning.
Förslagen från utredningen genomfördes under de kommande åren, bland annat genom inrättandet av statens naturvårdsnämnd samt naturvårdslagen.
6.3.4 1963 Statens naturvårdsnämnd inrättas
I förarbetena till 1952 års naturskyddslag föreslogs att en naturvårdsmyndighet skulle inrättas, men detta förslag genomfördes inte. Tankarna på en statlig myndighet för naturvård fanns dock kvar och fördes fram på nytt i SOU 1962:36Naturen och samhället, och 1963 inrättades Statens naturvårdsnämnd.
Enligt myndighetens instruktion9 skulle nämnden bland annat ha överinseende över naturvården i riket och verka för att naturvårdsarbetet, såväl från kulturell och vetenskaplig synvinkel som med hän-
8SOU 1962:36Naturen och samhället. 9 Kungl. Maj:t den 28 juni 1963 (SFS 1963:417).
syn till behovet av mark för rekreation och friluftsliv, ordnades och utvecklades ändamålsenligt samt leda arbetet med utväljande och förvaltande av särskilda naturvårdsområden och från naturvårdssynpunkt följa den allmänna byggnadsplaneringen och kulturlandskapets utveckling.
6.3.5 1964 Naturvårdslagen
Naturskyddslagen från 1952 ersattes av 1964 års naturvårdslag.10 Flera rättspolitiska synpunkter kom till uttryck i förarbetena till 1964 års naturvårdslag. I betänkandet SOU 1962:36, som låg till grund för lagen, framhölls att gällande lagstiftning hade två syften. Dels den
kulturella naturvården (naturskyddet) som syftade till att på veten-
skapliga grunder skydda objekt i naturen mot människan, dels den
sociala naturvården som strävade efter att säkerställa erforderliga
områden för rekreation och friluftsliv som syftade till att skydda naturen för människan. Enligt utredningen var den motsättning som förekom mellan dessa två strävanden obefogad och farlig, eftersom den kulturella och sociala naturvården var beroende av varandra. Inställningen godtogs av regeringen och riksdagen och låg till grund för naturvårdslagen. Detta tydliggjordes i propositionen bland annat enligt följande.
Utredningen har som benämning på samhällets olika åtgärder i sammanhanget använt beteckningen naturvård i stället för naturskydd, som är den hittills vanligaste termen. Ordet skydd är knappast en lämplig benämning på de aktiva åtgärder i fråga om naturens användning, som bör ingå i samhällets insatser på området. Den sociala sidan av naturvården bör, såsom redan i viss mån är fallet i gällande naturskyddslag, helt jämställas med den kulturellt och vetenskapligt betonade sidan. Det är av vikt att avsätta tillräckliga områden för rekreation och friluftsliv; det gäller härvid bland annat att skapa en större ansvarskänsla hos dem som vistas i naturen. I princip bör eftersträvas att samtidigt tillgodose den kulturella och den sociala sidan av naturvården.
Reglerna för fridlysning av arter förblev i stort sett oförändrade i den nya lagen, men språket moderniserades. Enligt kungörelse om tillämpningen av naturvårdslagen fick förbud som gällde fridlysning av växt-
10 Naturvårdslag 1964:822.
eller djurart enligt 14 § naturvårdslagen meddelas av länsstyrelsen för hela eller delar av ett län.11
6.3.6 1964 Naturvårdskungörelse till naturvårdslagen
I den naturvårdskungörelse som togs fram samtidigt med naturvårdslagen fick länsstyrelserna bemyndigande att meddela beslut om fridlysning för hela eller delar av ett län.12
Det framgick inte av kungörelsen om markägare skulle omfattas av fridlysningsbeslut eller att fridlysning inte fick utgöra hinder mot marks ändamålsenliga nyttjande. Eftersom undantaget för markägare togs bort i naturskyddslagen 1952 får det antas att markägare också omfattades av fridlysningsbestämmelserna. Undantaget för marks ända-
målsenliga nyttjande infördes i naturskyddslagen 1952, men det fram-
går inte av vare sig naturvårdslagen eller kungörelsen 1964 om undantaget fortfarande gällde.
6.3.7 1967 Statens naturvårdsverk bildas
Statens naturvårdsnämnd upphörde och införlivades tillsammans med flera andra myndigheter i det nyinrättade statens naturvårdsverk den 1 juli 1967. Den nya myndigheten övertog ansvaret för den övergripande naturvården i riket. Rätten att fridlysa växter låg dock kvar hos länsstyrelserna enligt naturvårdskungörelsen från 1964.
6.3.8 1974 Naturvårdskungörelse
När en ny naturvårdskungörelsen beslutades 1974 fick statens naturvårdsverk bemyndigande att meddela förbud som gällde fridlysning av arter i hela landet, medan länsstyrelserna liksom tidigare fick meddela förbud för länet eller delar av länet. Förbuden fick dock inte utgöra hinder mot marks ändamålsenliga nyttjande.13
11 Kungl. Maj:ts kungörelse nr. 825 om tillämpningen av naturvårdslagen (naturvårdskungörelse); given Stockholms slott den 11 december 1964, 9 §. 12 14 § Naturvårdskungörelse (1964:825). 13 Kungl. Maj:ts naturvårdskungörelse (SFS 1974:1028), 10 §.
6.3.9 1975 CITES-konventionen genomförs
Sverige undertecknade 1973 den internationella CITES-konventionen som reglerar handel med hotade växter och djur. Konventionen trädde i kraft 1975.14 Bestämmelserna infördes samtidigt i en svensk förordning, som också slog fast att artiklarna I–VII i konventionen skulle gälla som svensk rätt.15 Lantbruksstyrelsen utsågs till administrativ myndighet och statens naturvårdsverk till vetenskaplig myndighet för CITES-frågor. Förordningen utfärdades inte med stöd av naturvårdslagen.
6.3.10 1976 Naturvårdsförordning
Naturvårdsförordningen genomgick en ganska omfattande bearbetning mellan åren 1974 och 1976, men bestämmelserna om fridlysning bestod i stort sett intakta. Naturvårdsverket fick även enligt 1976 års förordning meddela föreskrifter om fridlysning i hela landet, medan länsstyrelsen fick meddela beslut för hela eller delar av länet. Även enligt denna förordning fick fridlysningsförbud inte utgöra hinder mot att marken nyttjades på ett ändamålsenligt sätt, om inte annat föreskrevs i beslutet.16
Med kompletteringar och ändringar bestod naturvårdsförordningen från 1976 ända tills miljöbalken och den första artskyddsförordningen beslutades 1998.
6.3.11 1982 Naturvårdsverkets föreskrifter om fridlysning
av vissa kräl- och groddjur
Med stöd av 1976 års naturvårdsförordning utfärdade Naturvårdsverket 1982 en kungörelse om fridlysning av slätsnok (hasselsnok,
Coronella austriaca) och sandödla (Lacerta agilis). Fridlysningen trädde
i kraft 1983-02-01.17
14 CITES – Convention of International Trade in Endangered Species, även kallad Washingtonkonventionen. SÖ 1974:41. 15 Förordning (1975:542) om tillämpningen av konventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växer. 16 Naturvårdsförordning (1976:484), 14 §. 17 Naturvårdsverket, kungörelse om fridlysning av slätsnok och sandödla (SNFS 1982:6) NV:11.
6.3.12 1983 Bernkonventionen
Bernkonventionen18 är en föregångare till EU:s båda naturvårdsdirektiv och trädde i kraft i Sverige 1983. Genom att ratificera konventionen har Sverige förbundit sig att skydda ett antal växter och djur som framgår av konventionens bilagor. (Se avsnitt 4.9).
6.3.13 1985 Naturvårdsverkets föreskrifter om fridlysta djur
Naturvårdsverket utfärdade en kungörelse med föreskrifter om fridlysning av vissa djurarter den 9 april 1985 (SNFS 1985:4, NV:22). Fridlysningen gällde ett antal arter av groddjur och reptiler som omfattas av Bern-konventionen.
6.3.14 1991 Biotopskydd införs i naturvårdslagen
I propositionen En god livsmiljö19 konstaterade regeringen att både fridlysningsreglerna och de olika befintliga typerna av områdesskydd hade visat sig vara otillräckliga. Därmed fanns ett behov av en ny form av områdesskydd för värdefulla småbiotoper, som till exempel åkerholmar, våtmarker och mindre ytvatten i jordbrukslandskapet, rikkärr, med mera.
Biotopskydd infördes därför i naturvårdslagen 199120 som ett komplement till fridlysningsreglerna och befintliga områdesskydd i form av nationalpark, naturreservat och naturminne. Bakgrunden till beslutet om den nya skyddsformen beskrevs i naturvårdslagsutredningen Översyn av naturvårdslagen m.m.21, där man konstaterade att det främst är arter och deras biotoper som behövde ett förstärkt skydd. Den nya paragrafen i naturvårdslagen formulerades så här:
21 § Arbetsföretag som kan skada naturmiljön får inte utföras inom sådana mindre mark- eller vattenområden (biotoper) som utgör livsmiljö för utrotningshotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda.
18 Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (SÖ 1983:30). 19Prop. 1990/91:90En god livsmiljö. 20 Lag (1991:641) lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822). 21SOU 1990:38, Översyn av naturvårdslagen m.m.
Biotopskyddet infördes i två former: dels områden som var så tydligt definierade att de direkt kunde beskrivas i naturvårdsförordningen, dels områden som i varje enskilt fall behövde avgränsas via myndighetsbeslut av länsstyrelsen eller skogsvårdsstyrelsen.
Naturvårdsförordningen kompletterades samtidigt med regler om tillämpningen av det nya biotopskyddet.
6.3.15 1992 Naturvårdsverkets föreskrift om fridlysning
av orkidéer
Naturvårdsverket beslutade om föreskrifter22 genom vilka samtliga arter av orkidéer i hela landet fridlystes. Den internationella handeln med sällsynta arter var ett av skälen till att fridlysningen gällde samtliga orkidéarter. Orkidéerna betingade (och betingar) ett högt värde på den illegala marknaden utomlands, och det har förekommit att hela bestånd grävts upp och därmed förstörts.23
6.3.16. Mitten av 1990-talet Sverige går med i EU och EU:s CITES-regler genomförs i lag och förordning
En specifik CITES-lag24 infördes 1994 i samband med Sveriges inträde som medlem i EU25, den 1 januari 1995. Samtidigt reviderades den tidigare svenska CITES-förordningen. Vid revideringen infördes en bestämmelse som förbjöd import av skinn från vissa arter av säl. Två paragrafer från jaktlagen (1987:259) flyttades över till den nya CITES-lagen: 37 och 38 §§, som reglerade yrkesmässig handel med vilt respektive yrkesmässig preparering av vilt.
22 Naturvårdsverket 1992, Kungörelse med föreskrifter om fridlysning av vissa växtarter (SNFS 1992:3 NV 54). 23SOU 2004:37, Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, Delbetänkande av Miljöbalkskommittén. 24 Lag (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. 25 EU blev verklighet när Maastrichtfördraget trädde i kraft 1 november 1993, då samarbetet utökades från att bestå av endast EG- samarbetet (Europeiska Gemenskapen) till att även avse den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och det judiciella (polisiära och rättsliga) samarbetet. Sverige gick således också med i EG- samarbetet. Genom Lissabonfördraget (EUR C 306, 17.12.2007) som trädde i kraft den 1 december 2009 döptes fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) om till ”fördraget om Europeiska unionens funktionssätt” (EUF-fördraget, FEUF) och termen gemenskapen ersattes av unionen i hela texten. Unionen ersatte alltså gemenskapen och blev genom Lissabonfördraget dess juridiska arvtagare. EUF-fördraget är ett av EU:s två grundfördrag, tillsammans med fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget, FEU).
Både CITES-lagen och -förordningen upphävdes när miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999. Delar av lagens innehåll flyttades till 8 kap. miljöbalken medan resterande innehåll samlades med förordningens regler i en ny artskyddsförordning, som nu omfattade både fridlysning i naturen och frågor om handel med hotade arter. I samband med Sveriges inträde i EU infördes tillägg i fridlysningsbestämmelserna som innebar att arter kunde fridlysas om det behövdes för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.
6.3.17 1998 Miljöbalken
När miljöbalken beslutades 1998 fördes bestämmelserna om fridlysning från 1964 års naturvårdslag (14–14c §§ naturvårdslagen), och delar av CITES-lagen från 1994 om handel med hotade arter, in i ett eget kapitel 8, som omfattade särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter med bemyndigande att anta fridlysningsregler. Innehållet var i stort sett detsamma som i naturvårdslagen. CITESreglerna och reglerna i 1994 års – förordning fördelades mellan kapitel 8 i miljöbalken och den då nya artskyddsförordningen26. Kapitel 8 i miljöbalken kom därmed att innehålla bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om fridlysning för djur (8 kap. 1 § miljöbalken) och växter (8 kap. 2 § miljöbalken), villkor för utsättning av arter i naturen (8 kap. 3 § miljöbalken) samt regler för in- och utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning (8 kap. 4 § miljöbalken).
6.3.18 1998 Artskyddsförordningen
Bemyndigandet i 8 kap. miljöbalken utvecklades i samband med miljöbalkens införande i en ny artskyddsförordning, där fridlysningsbestämmelserna och regler om handel med hotade arter för första gången sammanfördes i ett dokument.
Med stöd av 8 kap.1 och 2 §§miljöbalken meddelade regeringen och Naturvårdsverket och länsstyrelserna, efter bemyndigande från regeringen, förbud mot att döda, skada, fånga eller störa vissa djur eller att skada eller ta upp vissa växter. Sådana förbud gav det skydd som allmänt kallas för fridlysning. Alla vilda kärlväxter, mossor, lavar,
26 Artskyddsförordning (1998:179).
svampar, alger samt grod- och kräldjur kunde (och kan) fridlysas med stöd av bemyndigandet, liksom de flesta ryggradslösa djur.
Skälet till att en art fridlyses kan vara att dess fortlevnad är hotad på grund av att den är sällsynt och samtidigt attraktiv för insamling hos allmänheten. Vissa starkt hotade arter är inte intressanta för allmänheten, men så sällsynta att enstaka insamlingar av samlare eller specialister kan skada populationen allvarligt. Även arter som är relativt vanliga kan behöva skydd om de är föremål för omfattande plockning eller uppgrävning. Detta gäller framför allt några av de tidiga vårblommorna, exempelvis blåsippa och gullviva som, särskilt i närheten av tätorter, kan hotas lokalt av plockning. När blåsippan plockas kan inte fröna spridas, och ett helt bestånd riskerar då att försvinna för alltid. Vitsippan och andra arter som kan sprida sig med hjälp av jordstammar drabbas inte lika hårt av plockning. En del arter, exempelvis mistel och liljekonvalj, har utsatts för hot i form av storskalig plockning eller uppgrävning för försäljning. Det förekommer också att sällsynta grodor och kräldjur dödas eller fångas in och flyttas från sin naturliga miljö, något som försämrar deras möjligheter till förökning och spridning. Den internationella handeln med sällsynta arter är, som nämndes ovan, ett skäl till att samtliga orkidéarter har fridlysts. Orkidéerna betingar ett högt värde på den illegala marknaden och det har förekommit att hela bestånd har grävts upp och därmed förstörts. Arter kan också fridlysas om det krävs för att Sverige ska uppfylla internationella överenskommelser om skydd för vissa växter och djur.
Fridlysning av en växt- eller djurart innebär oftast att arten skyddas mot plockning eller dödande och infångande. Artens frön, ägg, rom eller bon kan också skyddas. I vissa fall är det enbart förbjudet att gräva upp eller plocka en art för försäljning. Fridlysning har i regel inte inneburit att arten är skyddad mot pågående markanvändning i form av till exempel jord- eller skogsbruk, eller mot övergödning och andra föroreningseffekter. Om det finns risk för att artens livsmiljö försvinner eller förändras på grund av markanvändningen, behöver hänsyn tas till de fridlysta arternas behov av miljön. Om det för att bevara arten på platsen krävs så omfattande hänsynstagande att pågående markanvändning avsevärt försvåras kan reservatsbildning eller någon annan form av områdesskydd bli nödvändigt.27
27SOU 2004:37, Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, Delbetänkande av Miljöbalkskommittén.
Efter den översyn av fridlysningsbestämmelserna som genomfördes under år 1999 beslutade Naturvårdsverket om nationell fridlysning av cirka 300 arter. Syftet med översynen var bland annat att utreda vilka arter som var i behov av fridlysning samt att få till stånd en mer konsekvent tillämpning av fridlysningsbestämmelserna. Ett annat syfte var att uppfylla de åtaganden att skydda vissa växt- och djurarter som Sverige har enligt internationella överenskommelser. De fridlysta arterna utgjordes av 45 orkidéarter, 186 andra kärlväxtarter, 11 mossarter, 8 lavarter, 5 svamparter, 20 grod- och kräldjursarter samt 25 arter av ryggradslösa djur. Några arter, däribland blåsippa, gullviva och lummerarter, var inte helt fridlysta i alla län, då de i vissa län endast var fridlysta mot plockning för försäljning samt uppgrävning.
Fridlysningen av misteln gäller inte markägaren om skörd av misteln sker för att vårda värdträdet, och om den berörda populationens fortbestånd inte påverkas negativt.
Samtliga Sveriges grod- och kräldjursarter är nu fridlysta i hela landet. Om man av särskilda skäl, till exempel forskning, behöver samla in exemplar av fridlysta arter kan man ansöka om dispens.
Ansvarsfördelningen för fridlysningsfrågorna kvarstod från den föregående naturvårdsförordningen 1976, det vill säga Naturvårdsverket fick utfärda föreskrifter om fridlysning av arter i hela landet medan länsstyrelserna fick besluta om fridlysningar i det egna länet (1 d §).
Eftersom Sverige vid denna tid var medlem i EU infördes fridlysningsreglerna från fågeldirektivet28 och livsmiljödirektivet29 i den nya förordningen. De arter som omfattades av EU:s regler framgick av en bilaga till förordningen. Det framgick inte av förordningen vilka arter som var nationellt fridlysta, dessa framgick i stället av bilaga 1 till Naturvårdsverkets föreskrifter.30 Enligt förordningen fick de nationella fridlysningsförbuden inte hindra att marken utnyttjas på ett ändamålsenligt sätt, om inte annat föreskrevs när förbudet meddelades (1 e §). Begränsningen omfattade alltså inte de arter som är fridlysta enligt EU:s båda direktiv.
Reglerna om handel med hotade arter hade i 1998 års artskyddsförordning utökats och omarbetats jämfört med den tidigare svenska
28 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar. 29 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 30 Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd (NFS 1999:7) samt (NFS 1999:12).
CITES-förordningen från 1994 och ytterligare en paragraf från jaktreglerna fördes över till artskyddet31.
6.3.19 1999 Naturvårdsverket ser över nationellt fridlysta arter
I samband med att miljöbalken infördes och en ny artskyddsförordning togs fram genomförde Naturvårdsverket en omfattande översyn av vilka arter som var eller behövde bli nationellt fridlysta i Sverige.32 Arbetet genomfördes i samarbete med länsstyrelserna, Artdatabanken och Världsnaturfonden och resulterade i att antalet fridlysta arter utökades från 131 till 300. Som skäl för fridlysning angavs följande:
- 138 arter: akut hotade eller sårbara, kan skadas allvarligt av enstaka insamling
- 31 arter: utsatta för insamling eller kan förväxlas med fridlysta arter
- 45 arter: samtliga orkidéer, fridlysta sedan 1992
- 19 arter och en underart: samtliga grod- och kräldjur, 12 arter fridlysta sedan tidigare
- 66 arter: fridlysning krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.
Tabell 6.1 Naturvårdsverkets översyn av fridlysta arter 1999
Artgrupp Antal fridlysta arter
före översyn*
Antal fridlysta arter efter
översyn (NFS 1999:7)
Orkidéer
45
45
Andra kärlväxter än orkidéer
62
186
Mossor
0
11
Lavar
2
8
Svampar
1
5
Grod- och kräldjur
12
20
Ryggradslösa djur
9
25
Summa
131
300
*76 arter fridlysta i enskilda län, 55 arter fridlysta i hela landet.
3143 § jaktförordningen (1987:905), se även CITES-förordningen 1994. 32 Naturvårdsverket (1999-10-18) PM Översyn av fridlysningsbestämmelser (Dnr 401-5040-98).
6.3.20 2001 Ändringar i miljöbalken
Enligt EU:s båda naturvårdsdirektiv (se avsnitt 5.4–5.7) bygger skyddet av livsmiljöer och djur- och växtarter på två huvudpelare; bevarande av arters livsmiljöer genom upprättandet av Natura 2000nätverket samt skydd av djur- och växtarter. Arternas livsmiljöer ska bevaras bland annat genom att man ska skapa ett europeiskt nätverk av skyddade områden (Natura 2000). Nätverket ska upprättas genom att varje medlemsstat identifierar områden som är viktiga för direktivens syften. Varje medlemsstat måste upprätthålla ett visst skydd för de berörda områdena, varvid det dock finns möjlighet att välja skyddsform. EU-kommissionen ansåg att den svenska lagstiftning som genomförde direktiven inte gav tillräckliga garantier för att syftet skulle uppnås. En departementspromemoria33 upprättades och efter remissförfarande, synpunkter från kommissionens tjänstemän och lagrådsbehandling föreslogs åtskilliga lagändringar, delvis mera ingripande än enligt promemorieförslaget.34 Förslaget godtogs av riksdagen35, och den nya lagstiftningen trädde i kraft 1 juli 2001. I motiven underströks dess syfte att precisera bestämmelserna så att de bättre återspeglar direktivens krav.
De ändringar som infördes i miljöbalkens bestämmelser om artskydd gällde omfattande justeringar och tillägg i 7 kap. miljöbalken, med ändringar i 27 § och 28 §, införande av de nya paragraferna 28 a § och 28 b §, ändring av 29 § samt införande av de nya paragraferna 29 a § och 29 b §. I 8 kap. miljöbalken förtydligades 1 § med att förbuden även gäller att störa vilt levande djur, eller att skada eller förstöra sådana djurs fortplantningsområden och viloplatser.
6.3.21 2007 Artskyddsförordningen revideras
När artskyddsförordningen reviderades 2007 upphävdes både Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas bemyndiganden att besluta om fridlysningar. Därmed övergick ansvaret för beslut om fridlysning av arter till regeringen, vilket också är den situation som råder i dag. I samband med revideringen gjordes en del mindre ändringar i listorna över nationellt fridlysta arter; fridlysningen upphävdes för växten
33Ds 2000:29Genomförande av art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. 34Prop. 2000/01:111Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer. 35 Se 2000/01:MJU 18.
huvudarun samt en spindel, medan fem arter tillkom; en insekt, en spindel, två kärlväxter samt en mossa. Övriga arter som tillkom i bilaga 2 var arter som redan tidigare varit regionalt fridlysta i vissa län.
Genom artskyddsförordningen från 2007 samlas alla fridlysta arter i två bilagor till förordningen. Bilaga 1 omfattar alla arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv och bilaga 2 omfattar alla arter som är nationellt fridlysta i Sverige. Alla fåglarter som förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium är fridlysta enligt fågeldirektivet, men i förordningens bilaga 1 listas endast de fågelarter som är prioriterade enligt bilaga I till direktivet.
Ytterligare ett antal arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga II framgår inte av artskyddsförordningen, utan av fiskereglerna.
6.4. Nuvarande regelverk som berör artskydd
Nedan redogör vi för dagens regler till skydd för miljön och arterna i Sverige. Inledningsvis följer några korta ord om regler, vem som får besluta om dem, hur bemyndiganden fungerar, vilka krav som bör eller ska ställas på regler samt vilken bindande verkan olika regler har.
6.4.1. Lagar, förordningar, föreskrifter och allmänna råd
Rätten att besluta om rättsregler, den så kallade normgivningsmakten, bestäms av regeringsformen, som är en grundlag. I 1 kap. 3 § regeringsformen ges en formell definition av vad en grundlag är genom att regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetslagen och yttrandefrihetsgrundlagen räknas upp. Skillnaden mellan grundlag och lag framgår av 8 kap 14 § regeringsformen, där det anges hur en grundlag ändras. Grundlagar och riksdagsordning (se 8 kap 17 § regeringsformen) har ett starkare skydd än vanliga lagar genom den procedur som gäller för att stifta dem.
Enligt regeringsformen är det riksdagen som ska lagstifta och som har den huvudsakliga normgivningsmakten. I vissa angivna frågor får regeringen meddela förskrifter, det vill säga anta förordningar. Möjligheten att utfärda förordningar som följer direkt av regeringsformen brukar kallas regeringens restkompetens.
Regeringsformen ger också riksdagen möjligheter att delegera (lämna över) normgivningsmakt till regeringen eller förvaltnings-
myndigheter och kommuner. Delegation av normgivningsmakt kan inte ske om det inte finns ett uttryckligt lagstöd för det. I regeringsformen benämns rättsreglerna som föreskrifter och när det handlar om delegation talar man ibland om att riksdagen har gett en föreskriftsrätt. Lag stiftas av riksdagen. Bestämmelser på vissa områden, till exempel skatt och straff, kräver lagform men kan fyllas ut med andra regler om riksdagen bestämmer det. Rättsregler som regeringen beslutar om kallas i allmänhet för förordningar. Lagar och förordningar utfärdas i Svensk författningssamling (SFS). En författning består av generella rättsregler som är avsedda att vara bindande både för myndigheter och enskilda. Innehållet i en författning måste alltså vara allmängiltigt. Den kan visserligen vara tillkommen på grund av en viss situation men måste utformas så att den kan tillämpas i andra liknande fall. Ibland kan problem uppkomma att skilja ett förvaltningsbeslut från en författning.36 Ett förvaltningsbeslut som strider mot lag kan upphävas genom överklagande. En författning kan inte upphävas annat än av normgivaren. En domstol är skyldig att följa regeringens generella direktiv i form av förordningar, men är i övrigt självständig gentemot regeringen.37 En författning kan inte överklagas, men kan bli föremål för lagprövning enligt 11 kap. 14 § respektive 12 kap. 10 § regeringsformen.
I förordning kan regeringen ge bemyndigande för en förvaltningsmyndighet att meddela myndighetsföreskrifter inom ett visst avgränsat område. Myndigheten utfärdar sedan föreskrifter i sin författningssamling med stöd av regeringens bemyndigande. Myndigheter har ingen föreskriftsrätt om de inte fått ett bemyndigande från regeringen som tillåter det. Den samlande termen för all normgivning är
författning, och den grundläggande terminologin samt ovan nämnda
36 Se till exempel RÅ 1986 ref. 108 som gällde den närmare gränsdragningen mellan föreskrifter i särskilda fall och generella föreskrifter samt hur ett beslut av miljö- och hälsoskyddsnämndens förhöll sig till detta. Villkoren för gatumusik enligt beslutet avsåg en särskilt angiven mindre del av Gamla stan i Stockholms kommun. Förbudet gällde för musik under annan del av dygnet än kl. 14–18 och, i fråga om musik mellan dessa klockslag, också musik av tre eller flera personer, musik med förstärkare etc. Beslutet skulle gälla en försöksperiod av ett år. Beslutet hade en rad begränsningar som gav det karaktär av beslut i särskilt fall. Men det hade också inslag av generell karaktär genom att det gällde i fråga om alla som önskar utföra gatumusik inom det angivna området i Gamla stan. Regeringsrätten fann emellertid att karaktären av beslut i särskilt fall övervägde och beslutet ansågs därför ha stöd i hälsoskyddslagen. Jfr HFD 2016 ref. 59 där fråga var om ett visst beslut av en myndighet utgjorde ett normbeslut eller ett förvaltningsbeslut i ett enskilt fall. Beslutet kunde inte anses rikta sig till en viss bestämd adressat eller avse ett visst konkret fall, utan fick anses ha generell tillämpbarhet. Med hänsyn till att beslutet fattats av en systemansvarig myndighet, beslutets karaktär och dess effekter, fann Högsta förvaltningsdomstolen att beslutet fick anses utgöra ett normbeslut. 3711 kap. 3 § regeringsformen.
ordning rörande möjligheten att ge bemyndiganden framgår av 8 kap. 1 § regeringsformen som anger följande. Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag. Föreskrifter meddelas av regeringen genom för-
ordning. I dag finns alltså en enhetlig rubricering för de föreskrifter
som meddelas av regeringen (förordning). För äldre föreskrifter meddelade av regeringen kan terminologin emellertid variera. Det kunde till exempel heta kungörelse eller stadga.
Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning. En fast terminologi saknas emellertid ifråga om den lägsta formen av författningar, även om begreppet föreskrift numer är vanligast.38 Andra förekommande äldre beteckningar är cirkulär, anvisningar, etc. Den gemensamma nämnaren är att sådana föreskrifter härrör från en kommun eller någon förvaltningsmyndighet.
Många myndigheter utfärdar allmänna råd eller rekommendationer samt lämnar allmän information. Allmänna råd etc. är inte bindande och det behövs inte något bemyndigande för att utfärda dem. I praxis brukar dock stor hänsyn tas till olika råd och anvisningar. Förutom allmänna råd kan det finnas olika typer av vägledningsdokument, riktlinjer och guidelines som ges ut av såväl nationella myndigheter som EU-institutioner och andra organ. Dessa vägledningar är inte heller bindande, men kan ge ledning vid tolkningen av olika rättsregler. De måste alltså hållas isär från bindande föreskrifter. Dessa typer av icke bindande råd och rekommendationer måste också skiljas från bindande beslut i enskilda fall.
6.4.2. Miljöbalken
Det är flera myndigheter som har betydelse för arbetet med ett effektivt tillsyns- och sanktionssystem enligt miljöbalken. Myndigheter med ansvar för tillsyn och tillsynsvägledning finns på samtliga tre förvaltningsnivåer, centralt, regionalt och lokalt. Polis och åklagare tillhör de brottsbekämpande myndigheterna. Inom vissa sakområden, som artskydd och tillsyn över gränsöverskridande transporter,
38 I 18 b § författningssamlingsförordningen (1976:725) anges, att när en myndighet under regeringen beslutar en författning ska rubriken innehålla myndighetens namn samt ordet ”föreskrifter”.
är också Tullverket och Kustbevakningen viktiga myndigheter. Den sista länken i den så kallade miljöbalkskedjan är domstolarna.39
Miljöbalkens 7, 8 och 12 kap. fokuserar i första hand på rättsligt skydd för naturvärden. Enligt Michanek och Zetterberg kan man skilja mellan två kategorier av skydd40:
1. De strategiska instrumenten som tar sikte på skyddsobjektet, såsom biotopen, rekreationsmiljön, landskapsbilden eller arten. Genom att skydda områden och fridlysa arter vill vi förhindra att naturvärdet förstörs eller degraderas i dag och i framtiden (så kallade gröna miljöfrågor eller naturskydd).
2. Instrument för kontroll. Dessa fokuserar i stället på verksamheter och åtgärder som hotar naturvärdena. Krav på restriktioner vid handel med hotade arter är exempel på sådan kontroll (så kallade blå miljöfrågor eller miljöskydd).
Michanek och Zetterberg påpekar här att ur miljösynpunkt är gränsdragningen mellan olika typer av regler ofta tämligen ointressant, eftersom bevarandet av biologisk mångfald och skyddet för andra naturvärden inte endast beror på den särskilda lagstiftningen om naturskydd, utan även på regler om fysisk planering och kontroll av olika slags verksamheter och åtgärder: förorenande verksamhet (9 kap. miljöbalken), markavvattning och andra vattenverksamheter (11 kap. miljöbalken), skogsskötsel (skogsvårdslagen), byggande av vägar (väglagen), användning av fordon i naturen (terrängkörningslagen och vattenskoterförordningen), jakt och fiske (jaktlagen och fiskelagen) med mera.41
2 kap. miljöbalken , hänsynsreglerna
Michanek och Zetterberg lyfter fram det grundläggande viktiga i att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken har ett brett tilllämpningsområde. Reglerna omfattar alla slags verksamheter och åtgärder, oavsett om dessa leder till förorening, fysiska skador, misshushållning med naturresurser eller andra ingrepp. Naturskyddet nämns
39SOU 2017:63, Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 197. 40 Michanek och Zetterberg (JUNO) Den svenska miljörätten, s. 210. 41Ibid.
inte uttryckligt i 2 kap. miljöbalken, men det ingår i begreppet miljö som används i reglerna. Miljöbegreppet i miljöbalken är mycket vitt och omfattande och kan härledas ur miljöbalkens mål i 1 kap. 1 § miljöbalken där det anges att
Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.
Av propositionen framgår att en grundtanke i miljöbalken är att vi som lever nu inte får ägna oss åt en livsföring som skadar miljön och utarmar naturresurserna, att livsbetingelserna för det biologiska livet ska upprätthållas till gagn för framtidens värld, samt att naturen inte bara utgör livsmiljö för människan utan dessutom har ett eget skyddsvärde. Detta utgör enligt propositionen en del av vad som kan sägas utgöra en hållbar utveckling.42
Målregeln i balken framhåller att hållbar utveckling förutsätter skydd för naturvärden. Regeln innehåller två etiska utgångspunkter, där den ena är att naturen som sådan har ett skyddsvärde.43 Naturskydd i sig är alltså tillräckligt – skyddsbehovet behöver inte motiveras utifrån mänskliga behov, och tillämpning av balken förutsätter inte att människan drabbas eller kan drabbas.44 Det är dock oklart i vilken utsträckning skadeståndsreglerna i balken medger ersättning om enbart ekologiska värden skadats. Den andra etiska utgångspunkten är att människans rätt att bruka naturen är förenad med ett förvaltaransvar. Ägaren till en fastighet har inte rätt att bruka fastigheten för att enbart tillgodose sina egna intressen, utan ska även förvalta naturresurserna för kommande generationers behov.45
Det finns emellertid, som påpekas av Michanek/Zetterberg, en viktig rättslig skillnad mellan lagstiftning gällande naturskydd (”gröna frågor”) respektive miljöskydd (”blå frågor”), som hänger samman med möjligheterna till ersättning respektive tillämpningen av förorenaren-betalar-principen. Vi återkommer till detta i kapitlet om ersätt-
42Prop. 1997/98:45Miljöbalk. Del 2 s. 7. 43 Jfr ingressen till Konventionen om biologisk mångfald, CBD, där det redan i första meningen framgår att de fördragsslutande parterna är medvetna om det inneboende värdet av biologisk mångfald. 44 Michanek och Zetterberg a.a., s. 210. 45Ibid.
ning och då framför allt i samband med att 2 kap. 15 § regeringsformen behandlas.
Reglerna i 2 kap. miljöbalken är bindande för var och en. Det innebär till att börja med att var och en är skyldig att beakta och tillämpa hänsynsreglerna, både i det dagliga livet och vid bedrivandet av näringsverksamhet. Det gäller oavsett om någon myndighet har föreskrivit särskilda krav eller inte. Därtill kommer att reglerna kan läggas till grund för tillsynsmyndigheternas beslut om förelägganden och förbud. Reglerna tillämpas också av prövningsmyndigheten när den prövar tillstånd, tillåtlighet, godkännande eller dispens. Skyldigheten att följa hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken gäller för alla verksamheter och åtgärder som inte faller utanför kapitlets tillämpningsområde, det vill säga en åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Detta innebär att hänsynsreglerna blir tillämpliga i fråga om ett stort antal sinsemellan olikartade företeelser. Alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas. I vissa fall är det inte bara själva åtgärden eller verksamheten som kan få hälso- eller miljökonsekvenser, utan en anläggning i sig kan ha betydelse för de värden balken värnar om. Så kan en väg, oavsett trafiken på den, ha betydelse för exempelvis landskapsbilden, tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö.46
Skydd av områden
De äldsta formerna av områdesskydd är nationalparker och den äldre skyddsformen naturminnesmärken, som båda tillkom 1909. Därefter har områdesskyddet kompletterats med ytterligare skyddsformer och i dagsläget omfattar 7 kap. miljöbalken ett antal olika typer av områdesskydd, med delvis olika syften. Det varierar också vilken myndighet som har bemyndigande att inrätta de olika formerna av skydd. Utöver de olika skyddsformerna finns också vissa andra bestämmelser i 7 kap, exempelvis reglering av fartyg som får bedriva marinvetenskalig forskning inom svenskt sjöterritorium, men dessa beskrivs inte här.
- Nationalparker: kan endast inrättas av regeringen, efter riksdagens medgivande, på statligt ägd mark. Syftet ska vara att bevara ett större sammanhängande område av en viss landskapstyp i dess
46Prop. 1997/98:45 Miljöbalk, del 1, s. 207.
naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Det finns för närvarande 30 nationalparker, där Sarek och Sjöfallet tillsammans med flera andra inrättades redan 1909. Den senast tillkomna nationalparken är sjön Åsnen i Kronobergs län, som bildades 2018.
- Naturreservat: länsstyrelse eller kommun kan inrätta sådana på offentligt ägd mark eller mark med andra ägandeformer. Syftet ska vara att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. År 2020 fanns det 5 111 naturreservat i landet, varav 4 642 statliga och övriga kommunala47.
- Kulturreservat: länsstyrelse eller kommun kan inrätta sådana enligt samma bestämmelser som för naturreservat, i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap.
- Naturminnen: länsstyrelse eller kommun kan inrätta sådana för ett särpräglat naturföremål som behöver skyddas eller vårdas särskilt. Skyddet får även omfatta det område på marken som krävs för att bevara naturföremålet och ge det behövligt utrymme. Dagens naturminnesskydd är i princip detsamma som de naturminnesmärken som kunde skyddas med stöd av 1909 års lag. Det finns i dag över 1 500 sådana naturminnen i form av exempelvis jättegrytor, stora träd eller stenblock.
- Biotopskydd: regeringen får besluta att små mark- eller vattenområden som är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter, eller som annars är särskilt skyddsvärda, ska utgöra biotopskyddsområden. Skyddet är uppdelat i två former: det generella biotopskyddet gäller för samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag, exempelvis alléer och stenmurar i odlingslandskapet, medan den andra formen av biotopskydd måste beslutas i varje enskilt fall av Skogsstyrelsen, länsstyrelsen eller en kommun, exempelvis olika typer av skog eller annan naturmark. Beskrivningar av vilka biotoper som är generellt skyddade, och vilka som kan skyddas genom enskilda beslut, finns i förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Biotopskydd som beslutas i enskilda fall har vanligen inrättats av Skogsstyrelsen, som till och med 2020 har inrättat 8 615 sådana områden i skogsmark.
47 Naturvårdsverkets webbplats: www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Statistik-A-O/ naturreservat-antal-och-areal.
- Djur- och växtskyddsområde: länsstyrelse eller kommun kan inrätta sådana om det utöver förbud enligt 8 kap.1 och 2 §§miljöbalken eller enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en växt- eller djurart inom ett visst område. Skyddet gäller främst allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Det finns 973 sådana områden i Sverige, där flertalet gäller fågelskydd (925) eller skydd för säl och andra djur (47)48. Endast ett av områdena är avsatt för växtskydd.
- Strandskydd: generellt strandskydd gäller 100 m från strandlinjen på land och i vattnet. Syftet med skyddet är att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden samt att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 m från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften.
- Miljöskyddsområde: regeringen får förklara ett större mark- eller vattenområde som miljöskyddsområde, om det krävs särskilda föreskrifter på grund av att området är utsatt för föroreningar.
- Vattenskyddsområde: länsstyrelse eller kommun får inrätta sådana till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt.
- Natura 2000: områden som är särskilt skyddade genom regeringens beslut enligt EU:s fågel- eller livsmiljödirektiv.
- Ordningsföreskrifter: föreskrifter om rätten att färdas och vistas kan utfärdas inom ett område som är skyddat enligt 7 kap. miljöbalken.
Områdesskydd kan införas för både land- och vattenområden. Alla skyddade områden framgår av dels Naturvårdsverkets kartverktyg
Skyddad natur49, dels Skogsstyrelsens kartverktyg Skogens pärlor50.Det
svenska skyddet av landområden har en tyngdpunkt på vad som inom konventionen om biologisk mångfald (ursprungligen utifrån Internationella naturvårdsunionen, IUCN) kategoriseras som strikta
48 Naturvårdsverket 2020-08-04, utdrag ur databas. 49 Naturvårdsverkets webbplats: https://skyddadnatur.naturvardsverket.se/ (2021-02-28). 50 Skogsstyrelsens webbplats: www.skogsstyrelsen.se/sjalvservice/karttjanster/skogensparlor/ (2021-02-28).
naturreservat, antingen i form av så kallad vildmark (kategori I b. wilderness area) eller i form av nationalparker (kategori II. national park).51
Innebörden av det är ett fokus på icke-brukande och icke-skötsel inom skyddade områden i Sverige.52
I dag är 14,2 procent av Sveriges landyta formellt skyddad53 som nationalpark, naturreservat, naturvårdsområde, biotopskyddsområde eller Natura 2000-område.54 Andra länder, exempelvis Finland (13,3 procent skyddade områden) och Nederländerna (21,4 procent skyddade områden) har en ännu mer diversifierad uppsättning av former för skydd, vilket i många fall ger möjlighet för mer brukande i de skyddade områdena. I exempelvis Storbritannien (cirka 27,6 procent skyddade områden) och i Tyskland (cirka 37,1 procent skyddade områden) utgörs en stor del av den skyddade landytan av övergripande skydd, som tillåter en hög grad av brukande. Skillnaderna i skyddsformer gör det svårt att jämföra länderna enbart baserat på procentsatser.55
Enligt områdesskyddsförordningen har Naturvårdsverket det centrala ansvaret för områdesskyddet (med undantag ifråga om kulturreservat då det är Riksantikvarieämbetet), medan Skogsstyrelsen har det centrala ansvaret för biotopskyddsområden och Havs- och vattenmyndigheten har det centrala ansvaret för vattenskyddsområden och det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten. Länsstyrelsen ansvarar i länet för områdesskyddet. Har kommunen förordnat om områdesskydd är det dock kommunen som ansvarar för det. Skogsstyrelsen ansvarar i länet för biotopskyddsområden.56
51 Inom Konventionen för biologisk mångfald definieras skyddade naturområden som ett geografiskt avgränsat område som är avsatt eller reglerat och skött för att uppnå särskilda bevarandemål. Angående IUNC:s kategorier, se avsnitt 4.3 om Internationella Naturvårdsunionen och dess sex kategorier av skydd. 52SOU 2012:15. Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, s. 28. 53 OECD (2020), Protected areas (indicator). doi: 10.1787/112995ca-en (Accessed on 30 July 2020). Även inomstatliga överenskommelser och markersatta områden som saknar beslut betraktas som formellt skyddad skog (Skogsstyrelsen [2019] Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hänsynsytor samt improduktiv skogsmark Redovisning av regeringsuppdrag RAPPORT 2019/18 – DNR 2018/4167 s. 13). 54 Statistiska centralbyrån (2019), Markanvändningen i Sverige, s. 163. 55 Siffrorna rörande andel skyddade områden för olika länder är hämtade från OECD (2020), Protected areas (indicator). doi: 10.1787/112995ca-en (Accessed on 30 July 2020); uppgifterna om skillnader i tillåten aktivitet för olika länder är hämtade från SOU 2012:15. Plan för
framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning, s. 28.
562 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Enligt 33–33 b §§ områdesskyddsförordningen ska länsstyrelsen föra ett så kallat naturvårdsregister över beslut som fattas enligt 7 kap. miljöbalken och andra förhållanden på naturvårdens område. Härutöver ska Naturvårdsverket ska föra ett sammanfattande nationellt register över sådana beslut och förhållanden som ingår i länsstyrelsens naturvårdsregister. Efter hörande av Havs- och vattenmyndigheten, Riksantikvarieämbetet och Skogsstyrelsen får Naturvårdsverket meddela föreskrifter om sådana naturvårdsregister. Sådana föreskrifter har meddelats genom NFS 2015:1 Naturvårdsverkets föreskrifter om regi-
strering av beslut enligt 7 kap. miljöbalken.
I områdesskyddsförordningen finns också vissa allmänna regler om förfarandet i ärenden enligt 7 kap. miljöbalken. Där finns till exempel regler om innehållet i ansökan om tillstånd och dispens samt regler för kungörelser, föreläggande för sakägare att yttra sig i vissa fall, samråd mellan myndigheter (bland annat Skogsstyrelsen och Sveriges geologiska undersökning) och om skyldighet att översända vissa beslut till olika myndigheter.
Naturvårdsavtal
Områdesskydd kan också inrättas genom civilrättsliga naturvårdsavtal. Naturvårdsavtal är ett tidsbegränsat civilrättsligt avtal mellan det allmänna och en markägare, som kan reglera avstående av visst bruk, exempelvis skogsbruk, eller att myndigheten eller kommunen får vidta vissa naturvårdande åtgärder på fastigheten. Den rättsliga regleringen är begränsad till det som i allmänhet gäller för avtal samt för nyttjanderätter enligt jordabalken.57 I skogspolitiken omnämns naturvårdsavtal första gången i förarbetena till 1993 års skogspolitiska beslut, då under beteckningen civilrättsliga avtal. De första naturvårdsavtalen med staten som part ingicks under våren 1994.58Ett naturvårdsavtal gäller naturvården. Sedan 2015 finns också möjlighet att teckna avtal för områden med höga sociala värden.59 Erfarenheterna av dessa avtal har varit goda, men eftersom det är ett civilrättsligt avtal blir det inte automatiskt gällande mot en ny ägare
57SOU 2020:73, Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 219 ff. 58Ibid. 59 Skogsstyrelsen (2019) Statistik om formellt skyddad skogsmark, frivilliga avsättningar, hän-
synsytor samt improduktiv skogsmark Redovisning av regeringsuppdrag. Rapport 2019/18 –
DNR 2018/4167 s. 35.
av fastigheten, inte ens om denne vid köpet hade vetskap om avtalet. I samband med miljöbalkens ikraftträdande fick dessa avtal därför sin särskilda lagreglering i jordabalken.60
Naturvårdsavtal likställs enligt 7 kap. 3 § andra stycket jordabalken vid en nyttjanderätt:
Vad fastighetsägaren enligt en skriftlig överenskommelse med staten eller en kommun angående naturvården inom ett visst område (naturvårdsavtal) förbundit sig att tillåta eller tåla skall vid tillämpningen av denna balk och andra författningar i sin helhet anses som en nyttjanderätt.61
Naturvårdsavtal för statens räkning tecknas av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket (i regel via länsstyrelserna). Naturvårdsverket och länsstyrelserna kan teckna naturvårdsavtal avseende samtliga ägoslag och naturtyper. Skogsstyrelsen tecknar normalt naturvårdsavtal för mark som omfattas av skogsvårdslagens bestämmelser.62 Naturvårdsavtal kan inte tecknas på längre tid än 50 år.63 I övrigt regleras avtalet av avtalslagen64.
Skyddsområden för arter
Enligt befintligt bemyndigande i 8 kap. 1 § miljöbalken har regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela bland annat föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet störa vilt levande djur. Enligt bemyndigandet får sådana föreskrifter meddelas om det finns risk för att en vilt levande djurart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring, eller om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan art. Förbudet får dock inte gälla fall då ett djur måste störas till försvar mot angrepp på person eller värdefull egendom.
En anknytande bestämmelse finns i 7 kap. 12 § miljöbalken som, om det utöver förbud bland annat enligt 8 kap. 1 § behövs särskilt skydd för en djurart inom ett visst område, ger länsstyrelsen eller kommunen möjlighet att meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske, eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Bestämmelsen ger alltså möjlighet att begränsa
60SOU 2020:73, s. 219 ff. 61Ibid. 62Ibid. 63 7 kap. 5 § jordabalk (1970:994). 64 Lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område.
rätten att uppehålla sig i ett område. Den riktar sig på detta vis inte endast mot markägare och innehavare av särskild rätt, utan också mot allmänheten, där den kan leda till inskränkningar i allemansrätten.65Vanliga motiv för att inrätta sådana områden är att skydda fåglars häckningsområden under häckningstid (fågelskyddsområde) eller sälars uppehållsplatser (sälskyddsområde). För kolonihäckande sjöfåglar är fågelskyddsområde ofta ett bra skyddsinstrument.66
Natura 2000 – skydd av arters livsmiljöer
I 7 kap.27–29 b §§miljöbalken behandlas sådana särskilda skyddade områden som avses i fågeldirektivet och livsmiljödirektivet.
I 7 kap. 27 § behandlas den förteckning över naturområden som ska ligga till grund för ytterligare åtgärder till skydd för områdena och de arter som håller till där. De områden som anges i 1 och 2 punkten har ett särskilt skydd enligt 7 kap. 28 a och 28 b §§. Skydd inträder så snart området förtecknats och består så länge som området finns kvar på förteckningen.
Om en verksamhet eller åtgärd på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett naturområde som är förtecknat enligt punkterna 1 eller 2 i 27 § så krävs tillstånd för verksamheten eller åtgärden.67 Tillstånd får endast lämnas om verksamheten eller åtgärden, ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter eller åtgärder, inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas, och inte heller medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet av arten eller arterna i området.68
Det finns restriktiva möjligheter till undantag då tillstånd ändå kan lämnas, sådant beslut fordrar regeringens tillåtelse.69
65 Bengtsson et al. (2020) Miljöbalken(JUNO version 19), kommentaren till 7 kap. 12 § som också påpekar att det alltså kan bli fråga om normgivning, dock utan att sådan delegation har skett som föreskrivs i 8 kap. 11 § regeringsformen om delegation till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. 66 Landgren; Fågelskyddsområden i Vänern, Västra Götalands län – Förslag till revidering, Rapport 2007:17, s. 18. 677 kap. 28 a § miljöbalken. Tillstånd krävs dock inte om verksamheten eller åtgärden direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av det berörda området. 687 kap. 28 b § miljöbalken. 697 kap. 29 § miljöbalken.
8 kap. miljöbalken : skydd av arter
8 kap. miljöbalken innehåller inte några direkt tillämpliga materiella bestämmelser om artskydd utan bestämmelserna bemyndigar regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att ge olika föreskrifter rörande artskydd. Den närmare regleringen finns i artskyddsförordningen. Bestämmelsen i 8 kap. 1 § miljöbalken avser skydd för djur medan 8 kap. 2 § avser skydd för växter. I båda fallen delegeras beslutanderätten till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Avslutningsvis påpekas i 1 § att särskilda bestämmelser gäller för dödande eller fångst av vilt levande däggdjur och fåglar samt arter som omfattas av fiskereglerna, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Jaktlagen70 innehåller regler bland annat om fredande av vilt, det vill säga vilda däggdjur eller fåglar71 jämte dessas ägg och bon72, samt om viltvård i syfte att bevara och utveckla landets viltbestånd73. Fiskelagen74 gäller verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk75 samt vattenlevande blötdjur och kräftdjur.76 I fiskelagen finns bland annat regler om fiskets bedrivande och att hänsyn ska tas till naturvårdens intressen.77
I 8 kap. 3 och 4 §§ finns bemyndiganden rörande utsättning, införsel, transport, med mera av arter samt åtgärder mot invasiva främmande arter, medan 5 och 6 §§ gäller tillträde till genetiska resurser enligt Nagoyaprotokollet under konventionen om biologisk mångfald (CBD). Kapitlet avslutas med att det i 7 § anges att beslut i enskilda fall, enligt kapitlets bestämmelser, ska gälla omedelbart även om de överklagas.
Fridlysningsregler, en precisering av hänsynsreglerna
Domstolarna har meddelat ett relativt stort antal avgöranden som har betydelse för tolkningen av fridlysningsbestämmelserna. Bland de mer framträdande avgörandena kan nämnas MÖD 2013:13 Holmsjöåsen, MÖD 2014:47 Vindkraft Bottorp, MÖD 2014:48 Boge Vindbruk och
70 Jaktlag (1987:259). 71 2 § jaktlag (1987:259). 72 3 § jaktlag (1987:259). 73 4 § jaktlag (1987:259). 74 Fiskelag (1993:787). 75 5 § fiskelag (1993:787). 76 4 § fiskelag (1993:787). 77 20 § fiskelag (1993:787).
MÖD 2015:3 Örndalen. I praxis har fridlysningsreglerna kommit att ses som en precisering av hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.78 Prövningen ska göras med beaktande av planerade försiktighetsmått och med tillämpning av relevanta bestämmelser i artskyddsförordningen. Leder prövningen fram till att verksamheten inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna lägger inte förbuden hinder i vägen. Om prövningen i stället leder fram till att verksamheten, trots försiktighetsmått, kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna blir en dispensprövning aktuell. Saknas då förutsättningar för dispens är verksamheten olämpligt lokaliserad och därmed inte tillåtlig enligt hänsynsbestämmelserna i 2 kap. miljöbalken.
Att artskyddsförordningen ska ses som en precisering av allmän hänsyn är inte något nytt tankegods. Mark- och miljööverdomstolens praxis kan ses i ljuset av den diskussion kring särskilda hänsynsregler avseende biologisk mångfald som fördes i samband med miljöbalkens införande. Regeringen framhöll att någon särskild regel avseende biologisk mångfald inte behövdes, eftersom skydd mot utarmning av den biologiska mångfalden ingår i skyddet för människors hälsa och miljön.79 Några år senare föreslog Miljöbalkskommittén i alla fall att en ny hänsynsregel till skydd för den biologiska mångfalden skulle införas i 2 kap. miljöbalken. Enligt Miljöbalkskommittén skulle den föreslagna regeln inte innebära någon ändring i sak, utan endast ett förtydligande av vilka krav som redan gäller och nivån på kraven. Den föreslagna bestämmelsen skulle, enligt kommittén, kunna fungera som en hjälpbestämmelse till 2 kap. 3 § genom att förtydliga skyddet för det som är särskilt hänsynskrävande.80
I den följande propositionen konstaterade regeringen att det är möjligt att med stöd av den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 3 § miljöbalken kräva att verksamheter anpassas så att de inte försämrar livsbetingelserna för djur och växter, samt att detta gäller alla arter och livsmiljöer. Emellertid, konstaterade regeringen, var det oklart i vilken utsträckning sådana krav verkligen har ställts.81 Vidare konstaterade regeringen att skyddet för den biologiska mångfalden är centralt för regeringens miljöpolitik, vilket bland annat kommit till uttryck genom ett sextonde miljömål om biologisk mångfald. Dock befarade regeringen att ett förtydligande i 2 kap. miljöbalken kan riskera att
78 Se exempelvis MÖD 2013:13. 79Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 206. 80Prop. 2005/06:182, Miljöbalkens sanktionssystem m.m., s. 127 ff. 81 Prop 2005/06:182 s. 129.
leda till en tolkning som innebär att växt- och djurlivet får ett svagare skydd, genom att det kan skapa osäkerhet om hur det befintliga skyddet enligt 2 kap. 3 § och den föreslagna bestämmelsen ska förhålla sig till varandra.82 Regeringens bedömning blev således att den av Miljöbalkskommittén föreslagna hänsynsregeln till skydd för den biologiska mångfalden inte borde genomföras.83
12 kap. miljöbalken : jordbruk och annan verksamhet
I 12 kap. miljöbalken samlas några bestämmelser som är av betydelse för naturmiljön och biologisk mångfald. Den som är mest aktuell för utredningen finns i 6 § och gäller anmälan för samråd, så kallat 12:6samråd. I övrigt finns här bestämmelser om miljöhänsyn i jordbruket samt prövning av vilthägn.
Enligt 6 § första stycket ska anmälan för samråd göras om en verksamhet eller åtgärd kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, men inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i miljöbalken. Anmälan ska göras hos den myndighet som utövar tillsynen enligt bestämmelser i 26 kap. miljöbalken, eller enligt bestämmelser som har meddelats med stöd av samma kapitel.
Med stöd av andra stycket i 6 § får en myndighet meddela föreskrifter om att det inom landet, eller en del av landet, alltid ska göras en anmälan för samråd när det gäller särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön. Sådana generella krav på samråd har exempelvis införts för Nationalstadsparken i Stockholms län.
I 6 § tredje stycket stadgas att en verksamhet eller åtgärd som ska anmälas för samråd får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts.
Slutligen, i fjärde stycket, meddelas att den myndighet som avses i första stycket får förelägga den anmälningsskyldige att vidta de åtgärder som behövs för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Om sådana åtgärder inte är tillräckliga, och det är nödvändigt för skyddet av naturmiljön, får myndigheten förbjuda verksamheten. I sådana fall finns bestämmelser om rätt till ersättning i 31 kap. miljöbalken.
82 Prop 2005/06:182 s. 129. 83 Prop 2005/06:182 s. 127.
I förordning (1998:904) om anmälan för samråd finns närmare bestämmelser om 12:6-samråd. Av 6 § förordningen framgår exempelvis att den som i enlighet med gällande bestämmelser har underrättat Skogsstyrelsen om avverkning, om uttag av skogsbränsle eller om sådan dikning i samband med avverkning som inte kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken ska anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. På motsvarande sätt ska också den som enligt gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark ska tas ur jordbruksproduktion anses ha gjort anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
6.4.3. Artskyddsförordningen
I artskyddsförordningen84 finns, förutom fridlysningsregler, även bestämmelser om förvaring, handel, transport, import och export av djur och växter, anläggningar för pälsproduktion samt djurparker.85Artskyddsförordningen kan delas in i tre för utredningen relevanta delar:
1. En del som handlar om fridlysning och som genomför fridlysningsbestämmelserna i livsmiljödirektivet, fågeldirektivet och de svenska fridlysningsreglerna.
2. En del som handlar om kommersiella aktiviteter och som har sin grund i CITES-konventionen och motsvarande regelverk inom EU, men även omfattar kommersiella aktiviteter med fridlysta arter.
3. En del som införlivar zoo-direktivet86 (se avsnitt 14.30). Djurparker är en kommersiell aktivitet, men zoo-direktivet handlar också om djurskydd, smittskydd och djurparkers bidrag till bevarandet av den biologiska mångfalden.
Nedan tar vi upp artskyddsförordningen ur ett antal perspektiv som syftar till att skapa en grundläggande förståelse för artskyddsförord-
84Artskyddsförordningen (2007:845). 85 Bengtsson (JUNO, Karnov) kommentaren till artskyddsförordning (2007:845). 86 Rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker.
ningen och som kan utgöra en bakgrund till utredningens kommande förslag och överväganden.
Regler om fridlysning i 4–9 §§
Fridlysningsbestämmelserna framgår av 4–9 §§artskyddsförordningen, och förbudens räckvidd är en avgörande fråga, dels ur miljösynpunkt, dels ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom förbuden är straffsanktionerade i 29 kap. miljöbalken. Nedan görs en genomgång, först av själva formuleringen i bestämmelserna, därefter hur räckvidden i artskyddsförordningen har tolkats i svensk praxis, följt av en jämförelse mellan bestämmelserna och dessas tillämpning å ena sidan med Sveriges skyldigheter enligt naturvårdsdirektiven å andra. Frågan om dispens behandlas separat. I 4 § föreskrivs:
I fråga om vilda fåglar och i fråga om sådana vilt levande djurarter som i bilaga 1 till denna förordning har markerats med N eller n är det förbjudet att
1. avsiktligt fånga eller döda djur,
2. avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
3. avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen, och
4. skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser. Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren. Första stycket gäller inte jakt efter fåglar och däggdjur. I fråga om sådan jakt finns bestämmelser med motsvarande innebörd i jaktlagen (1987:259) och jaktförordning. Första stycket gäller inte heller fiske. I fråga om fiske finns bestämmelser med motsvarande innebörd i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.
De tre första punkterna i 4 § artskyddsförordningen implementerar alltså det som är förbjudet att göra avsiktligt enligt fågeldirektivet artikel 5 a–d samt livsmiljödirektivets artikel 12 a–c. Punkten 4 tar sikte på förbudet att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser som återfinns i livsmiljödirektivets artikel 12 d. I artskyddsförordningen görs således inte någon åtskillnad mellan arter som omfattas av livsmiljö- respektive av fågeldirektivet när det gäller förbudens omfattning. Livsmiljödirektivets förbud att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser har därmed utsträckts till att även omfatta fåglar. Eftersom fågeldirektivet är ett minimidirektiv, antaget med stöd av EG-fördragets artikel 175 (1), har
Sverige rätt att gå längre än vad direktivet kräver. I Skydda skogen87erinrade EU-domstolen också om att enligt artikel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i fågeldirektivet. Artskyddsförordningens 5 § reglerar vissa metoder för fångst och dödande för annat än fåglar, däggdjur och fiskar (som regleras i jakt- respektive fiskelagstiftningen). Bland annat får fångst eller dödande inte ske från motorfordon i rörelse eller från flygplan. I 6 § regleras nationell fridlysning av vilt levande kräldjur, groddjur och ryggradslösa djur, i 7 § växter som är fridlysta enligt livsmiljödirektivet och i 8 och 9 §§ regleras vilka nationellt fridlysta kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger som inte får plockas, plockas för att säljas etc.
De fridlysta arterna listas sedan i förordningens två bilagor, förutom att även alla vilda fåglar omfattas utan att framgå av bilagorna. Undantagen framgår av 10–15 §§.
Bilaga 1 omfattar arter som anges i fågeldirektivets bilagor 1–3, i
livsmiljödirektivets bilagorna 2, 4 och 5 samt arter som kräver noggrant skydd enligt en nationell svensk bedömning eller till följd av ett internationellt åtagande utan att finnas upptagna i bilaga 4 till livsmiljödirektivet. I bilaga 1 används en rad bokstavsmarkeringar tillsammans med artens namn (eller angiven familje- eller släkttillhörigheten):
- S: Arten förekommer i Sverige, i fråga om fåglar genom att sådana fåglar häckar regelbundet eller i betydande antal rastar i Sverige, och i fråga om andra arter genom att det i Sverige finns en population som inte är helt tillfällig.
- B: Arten har enligt fågeldirektivet eller livsmiljödirektivet ett sådant unionsintresse att särskilda skyddsområden (fågeldirektivet) eller bevarandeområden (livsmiljödirektivet) behöver utses. Arten finns upptagen i bilaga 1 till fågeldirektivet eller bilaga 2 till livsmiljödirektivet.
- J: Enligt fågeldirektivet får arten jagas i enlighet med nationell lagstiftning som tar hänsyn till artens populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion. Arten finns upptagen i fågeldirektivets bilaga 2 del 1 eller del 2 med angivande att arten får jagas i Sverige.
87 De förenade målen C-473/19 och 474/19 Skydda skogen p. 47.
- x: Enligt fågeldirektivet får arten jagas i vissa medlemsstater i enlighet med nationell lagstiftning som tar hänsyn till artens populationsnivå, geografiska spridning och reproduktion. Arten finns upptagen i fågeldirektivets bilaga 2 del 2 med angivande att arten inte får jagas i Sverige.
- Ht: Enligt fågeldirektivet ska handel och annan hantering av dödade eller fångade exemplar av arten vara tillåten under förutsättning att fångsten skett på lagligt sätt. Arten finns upptagen i fågeldirektivets bilaga 3 del 1.
- Hs: Enligt fågeldirektivet får handel och annan hantering av dödade eller fångade exemplar av arten tillåtas med vissa begränsningar under förutsättning att fångsten skett på lagligt sätt och samråd först har skett med Europeiska kommissionen. Arten finns upptagen i fågeldirektivets bilaga 3 del 2.
- P: Arten är en prioriterad art enligt livsmiljödirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 2 till livsmiljödirektivet.
- N: arten kräver noggrant skydd enligt livsmiljödirektivet. Arten finns upptagen i bilaga 4 till livsmiljödirektivet,
- n: arten kräver noggrant skydd enligt en nationell svensk bedömning eller till följd av ett internationellt åtagande. Arten finns inte upptagen i bilaga 4 till livsmiljödirektivet, och
- F: Arten har enligt livsmiljödirektivet ett sådant unionsintresse att insamling i naturen och exploatering kan bli föremål för särskilda förvaltningsåtgärder. Arten finns upptagen i bilaga 5 till livsmiljödirektivet.
- M: Arten anges i livsmiljödirektivet som en makaronesisk art (de makaronesiska öarna omfattar Azorerna, Madeira och Kanarieöarna).
Bilaga 2 till artskyddsförordningen omfattar alla de arter som tidi-
gare har fridlysts av Naturvårdsverket och länsstyrelserna samt några arter som lades till i samband med översynen av förordningen 2007. Bilagan listar de arter som omfattas av fridlysning enligt någon av bestämmelserna i 6, 8 och 9 §§. För varje art anges i bilaga den fridlysning som gäller samt det geografiska område som fridlysningen
gäller i. Förbuden i artskyddsförordningen är straffsanktionerade i 29 kap. miljöbalken.
6.4.4. Jaktlagstiftning
I 2 § jaktlagen definieras vilka djur som omfattas och vad som menas med jakt. Med vilt avses vilda däggdjur och fåglar. Till vilt räknas emellertid också djur av vilda arter när dessa hålls i hägn.88 Vilt får hållas i ett vilthägn eller liknande anläggning endast efter tillstånd av länsstyrelsen.89 Djur som har rymt räknas som vilt om de tillhör en art som finns frilevande.90 Med jakt avses att fånga eller döda vilt samt att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt91. Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon92 samt att ta eller förstöra fåglars ägg.93 Enligt Naturvårdsverket ska all avsiktlig jakt på däggdjur och fåglar regleras av jaktbestämmelserna, även illegal jakt.94Att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg räknas alltså som jakt. Det kan läsas som att insamling av ägg uteslutande bör omfattas av jaktbestämmelserna, främst eftersom insamling alltid, per definition, sker avsiktligt (även om förbudet enligt fågeldirektivet ska omfatta även oavsiktligt insamlande). Enligt Naturvårdsverket bör insamling av ägg alltid bedömas som jakt och illegal insamling ska därmed regleras av jaktbestämmelserna.95 Innebörden är att regleringen i 4 § punkten 3 artskyddsförordningen därmed inte är tillämplig, utan undantaget i paragrafens sista stycke skulle alltid gälla för fågelägg.
Av 3 § jaktlagen framgår vidare att viltet är fredat och endast får jagas endast om det följer av jaktlagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. När viltet är fredat, gäller fredningen också dess ägg och bon.96 Vissa arter får utan särskild be-
88 Jfr RÅ 1977 s. 275. 89 41 a § jaktförordning (1987:905). 90 Wichmann, (JUNO), kommentaren till 2 § jaktlag (1987:258). 91 Att fånga eller bedöva djur för att undersöka dem eller märka dem räknas också som jakt. (Wichmann, (JUNO), kommentaren till 2 § jaktlag (1987:258)). 92 Begreppet bon syftar på alla slags boplatser och vad därtill hör, exempelvis de dammbyggnader som hör till bävrarnas hyddor. (Wichmann, (JUNO), kommentaren till 2 § jaktlag (1987:258)). 93 2 § jaktlag (1987:259). 94 Naturvårdsverket (2009), Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispen-
ser, s. 20–21.
95Ibid. 96 3 § jaktlag (1987:259).
gränsning jagas under föreskrivna jakttider (allmän jakt). För andra arter gäller att jakten styrs genom att ett visst antal djur får skjutas under jakttiden (licensjakt). Utöver den vanliga jakten kan det beslutas om jakt för att motverka skador av vilt eller för att hindra främmande viltarter från att etablera sig i landet (skyddsjakt). Jakt kan också tillåtas för vetenskapliga eller andra särskilda ändamål.97Att viltet som huvudregel är fredat gäller även inom Sveriges ekonomiska zon,98 en bestämmelse som i första hand är föranledd av Sveriges internationella åtagande att skydda småvalar.
Av jaktlagen framgår att föreskrifter i andra författningar i fråga om skyddet och vården av viltet gäller utöver jaktlagen.99 De författningar som avses är främst miljöbalken, förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. samt artskyddsförordningen. Av stor betydelse är också skogsvårdslagen (1979:429) och de författningar som har meddelats med stöd av den lagen.100 Av jaktlagen framgår också att bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken (det vill säga Natura 2000-tillstånd).101
Regeringen får meddela föreskrifter om de tider när olika slag av vilt får jagas inom skilda delar av landet, om tillstånd till jakt under en särskild jakttid (licens), om tillstånd till jakt för att förhindra skador av vilt samt om att hund ska finnas tillgänglig vid jakt för uppspårning av skadat vilt.102 Regeringen har också gjort så i jaktförordningen103.
Av jaktförordningen följer att jakt efter vilt av olika slag är tillåten under de tider av jaktåret (den 1 juli-den 30 juni) som anges i förordningens bilaga 1 (allmänna jakttider). Ingrepp får dock inte göras i fåglarnas bon. Deras ägg får inte heller tas eller förstöras.104 Härefter följer regler om jakten efter älg och jakten efter kronhjort. Inskränkningar av jakten har gjorts ifråga om älg, björn, varg, järv, lo, hjort, rådjur och mufflonfår. Dessutom får inte valar jagas från svenskt
97 Wichmann, (JUNO), kommentaren till 3 § jaktlag (1987:258). 98 3 § jaktlag (1987:259). 99 1 § jaktlag (1987:259). 100 Wichmann, (JUNO), kommentaren till 1 § jaktlag (1987:258). 101 1 § jaktlag (1987:259). 102 29 § jaktlag (1987:259). 103 Jaktförordning (1987:905). 104 1 § jaktförordning (1987:905).
fartyg eller luftfartyg på det fria havet utanför Sveriges ekonomiska zon.105
Skyddsjakt är jakt som kan tillåtas bland annat av hänsyn till all-
män hälsa och säkerhet, av hänsyn till flygsäkerheten eller för att förhindra skador. Det kan till exempel handla om att hindra gäss från att äta stora mängder säd på åkrar, eller björnar från att slå många renkalvar på våren. Skyddsjakt förutsätter att det inte finns någon annan lämplig lösning och att det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Det är länsstyrelsen i det aktuella länet som kan ge tillstånd i det enskilda fallet. Beslut om skyddsjakt på säl fattas av Naturvårdsverket. Tamdjursägare har också rätt att skydda sina djur på vissa villkor, utan att ett särskilt beslut om skyddsjakt krävs.106Det framgår av paragraf 28 i jaktförordningen. Har man använt rätten att skydda sina tamdjur ska detta anmälas till länsstyrelsen. Beslut om skyddsjakt får även avse rätt att göra ingrepp i fåglars bon eller förstöra deras ägg, till exempel vid skyddsjakt på skarv.107
Licensjakt förutsätter, vad avser björn, varg, järv och lo, att det
inte finns någon annan lämplig lösning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Jakten måste dessutom vara lämplig med hänsyn till stammarnas storlek och sammansättning samt ske selektivt och under strängt kontrollerade förhållanden.108 För att förebygga skador av vilt får jakträttshavare bedriva viss jakt på vissa villkor; vid sådan jakt får ingrepp även göras i fåglars bon och fåglars ägg förstöras. Om man jagar med stöd av dessa regler är man skyldig att lämna uppgifter om jakten till länsstyrelsen som i sin tur är skyldig att årligen lämna över uppgifterna till Naturvårdsverket.109 Även om vilt som huvudregel inte får ofredas (störas) eller förföljas annat än vid jakt så hindrar det inte att markägaren vidtar lämpliga åtgärder för att motverka att vilda djur orsakar skador, om det inte finns andra sätt att förhindra dessa.110
105 9 och 9 a §§ jaktförordning (1987:905). 106 28 § jaktförordning (1987:905). 107 23 a § jaktförordning (1987:905). 108 23 c § jaktförordning (1987:905). 109 26 § jaktförordning (1987:905). 110 5 § jaktlag (1987:259).
Vilt som tillfaller staten (statens vilt)
Huvudregeln är att den som har jakträtten i ett område får tillgodogöra sig vilt som omhändertas, påträffas dött eller dödats i något annat sammanhang än vid jakt.111 Det kan till exempel vara fråga om vilt som påträffas dött eller trafikskadat vilt.
I jaktlagen finns också ett bemyndigande till regeringen, att den får föreskriva att vilt som omhändertas, påträffas dött eller dödas ska tillfalla staten. Syftet med bemyndigandet är att skydda utrotningshotade, sällsynta eller särskilt värdefulla djurarter och tillförsäkra vetenskapen och undervisningen djur av sådana arter.112
De djurarter som omfattas av bestämmelserna om statens vilt är björn, varg, järv, lo, myskoxe, fjällräv, utter, valar, fiskgjuse, bivråk, tornuggla, hökuggla, berguv, fjälluggla, lappuggla, slaguggla, rördrom, lunnefågel, salskrake, svarthalsad dopping, skärfläcka, gråspett, vitryggig hackspett, mellanspett, kungsfiskare, blåkråka, härfågel, sommargylling, fjällgås, skräntärna, svarttärna, storkar, örnar, glador, falkar och kärrhökar när de är fredade. Det gäller även älg eller hjort när dessa är fredade, med vissa undantag. Ett djur av någon av dessa arter tillfaller staten om det omhändertas, påträffas dött eller dödas när det är fredat.113
Träffar man på ett sådant dött djur eller tar hand om ett eller dödar ett, trots att det inte är tillåten jakt, ska händelsen snarast möjligt anmälas till Polismyndigheten, oberoende av vem djuret sedan tillfaller. Detsamma gäller i fråga om älg eller hjort när djuret är fredat. Får en markägare veta att ett djur som avses i 33 § har omhändertagits eller påträffats på hans eller hennes marker, är markägaren skyldig att förvissa sig om att en anmälan har gjorts eller själv göra en anmälan. En arrendator och en jakträttshavare har samma skyldighet.114
111 10 § jaktlag (1987:259). Staten har dock förbehållit sig jakträtten på vissa marker för att kunna tillförsäkra Kungen fortsatt jakträtt på markerna. Detta gäller, enligt 10 a §, den mark som vid utgången av juni 1992 ingick i kronoparken Tullgarn och angränsande kronoegendomar även som kronoegendomarna på Eriksö i Stockholms och Södermanlands län, kronoparken Karlsby i Östergötlands län, kronoegendomen Ottenby kungsladugård i Kalmar län, kronoparken Halle- och Hunneberg i Västra Götalands län, kronoparken Haddebo i Örebro län, kronoparken Grönbo i Örebro och Västmanlands län samt kronoparken Kloten i Örebro, Västmanlands och Dalarnas län. 112 25 § jaktlag (1987:259). 113 33 § jaktförordning (1995:443). 114 33 § jaktförordning (1995:443).
Gäller det björn, varg, järv eller lo som angriper tamdjur eller jakthund, får åtgärder vidtas för att skrämma bort rovdjuret och i vissa fall, om det inte går att skrämma det eller på annat sätt avvärja angreppet, får rovdjuret dödas. Den som i sådana fall har dödat ett djur ska snarast möjligt anmäla händelsen till länsstyrelsen och djuret får inte flyttas utan medgivande från länsstyrelsen. Länsstyrelsen sedan ska anmäla händelsen till Polismyndigheten, om det finns misstanke om brott.115
6.4.5. Fiskelagstiftning
Sveriges fiskelag gäller för alla arter av fisk, blötdjur och vattenlevande kräftdjur, även i de fall arterna inte nyttjas för kommersiellt fiske. De arter av fisk, blötdjur och vattenlevande kräftdjur som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv fredas alltså via fiskereglerna och inte genom artskyddsförordningen. Det gäller ett fåtal arter: tjockskalig målarmussla, sirlig skivsnäcka, flodpärlmussla samt havsnejonöga. Ytterligare att antal fiskarter omfattas av Bernkonventionens artikel 7, som omfattar skydd och reglerat nyttjande av djurarter.
Fiskelagen116 gäller rätten till fiske samt fisket inom Sveriges sjöterritorium och inom Sveriges ekonomiska zon. I de fall som anges särskilt gäller lagen även svenskt havsfiske utanför den ekonomiska zonen.117 Med fiske avses verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk118 och i fiskelagens mening gäller vad som sägs om fisk även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur.119Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande som förbjuder eller begränsar
a) fisket med avseende på vilken fisk som får fångas,
b) användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap,
c) fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål,
115 28 d § jaktförordning (1995:443). 116 Fiskelag (1993:787). 117 1 § fiskelag (1993:787). 118 5 § fiskelag (1993:787). 119 4 § fiskelag (1993:787).
d) användningen av redskap, agn, båtar eller annat som kan sprida
kräftpest eller någon annan sjukdom. […]120
Sådana föreskrifter har meddelats genom förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen (fiskeförordningen). I fiskeförordningen anges att det är förbjudet att fiska mal, flodpärlmussla och sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som i bilaga 1 till artskyddsförordningen har markerats med N.121 Här regleras också vilka fiskemetoder som inte får användas, med särreglering för de arter som i artskyddsförordningens bilaga 1 har markerats med N eller F.122 I fiskeförordningen finns ytterligare delegation till Havs- och vattenmyndigheten, som får meddela föreskrifter för fiskevården och fiskets bedrivande. Sådana föreskrifter får bland annat förbjuda eller begränsa fisket med avseende på vilken fisk som får fångas, användningen av fiskefartyg, fiskemetoder eller fiskeredskap och fiske inom vissa områden eller för vissa ändamål. Vissa begränsningar finns också i bemyndigandet.123 De föreskrifter som meddelats omfattar i huvudsak havet och de fem stora sjöarna, samt i dessa vattenområden mynnande vattendrag upp till första vandringshindret. Vissa bestämmelser om artskydd och förbjudna fiskemetoder gäller dock i hela landet. Dessutom tillkommer speciell reglering av fisket ovanför odlingsgränsen (renbeteslandet).
När det gäller fisk i haven är det, utöver de arter som refereras till i fiskeförordningen, förbjudet att fiska skärkniv, havsnejonöga, pigghaj, småfläckig rödhaj, brugd, sillhaj (håbrand), slätrocka, knaggrocka, majfisk, staksill, blåfenad tonfisk och ål. Förbudet att fiska efter ål gäller dock inte den befälhavare som har beviljats ett särskilt tillstånd att fiska ål. Rockor (Rajiformes), som inte omfattas av fiskeförbud, får inte ilandföras i kapat skick.124 Det finns också bestämmelser om fredningstider, fredningsområden och fiskemetoder. Fisk av viss art som fångas under tid när förbud mot fiske efter arten råder eller fångas med redskap eller metod som inte är tillåten för arten ska genast släppas ut i vattnet, vare sig den är levande eller död. Sådan fisk får
120 1 § fiskelag (1993:787). 1212 kap. 5 § fiskeförordningen (1994:1716). 1222 kap. 6 § fiskeförordningen (1994:1716). 1232 kap. 7 § fiskeförordningen (1994:1716). 124 3 kap. 1 och 1 a §§ Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
inte heller föras in i landet, landas eller saluhållas här.125 Det finns också förbud mot vissa fiskemetoder.126
När det gäller fiske i sötvattensområdena är det, utöver arterna som refereras till i fiskeförordningen, förbjudet att fiska havsnejonöga, majfisk, staksill, vårsiklöja, storskallesik, groplöja, skärkniv och ål, såvida man inte har särskilt tillstånd av Havs- och vattenmyndigheten att fiska ål.127 Ålen är rödlistad i kategorin akut hotad. Fisket med ål har begränsats starkt men visst fiske är tillåtet. Den är också B-listad enligt rådets CITES-förordning 338/97128 och det krävs tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen för handel med levande exemplar. Vid all handel med ål måste laglig bakgrund kunna styrkas. Havs- och vattenmyndigheten utfärdar tillstånd för ålfiske, men enbart till personer som tidigare har haft tillstånd. Antalet tillstånd minskar därmed gradvis. Enligt länsstyrelserna har 116 aktörer tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen att handla med levande ål (uppgifter saknas för Gotlands och Dalarnas län).129
Även i sötvatten finns en bestämmelse om att fisk av viss art som fångas, bland annat när förbud mot fiske efter arten råder eller fångas med redskap eller metod som inte är tillåten för arten, genast ska släppas ut i vattnet, vare sig den är levande eller död.130 Sammanlagt är 16 arter av fisk fredade enligt fiskebestämmelserna, de flesta enligt Fiskeriverkets föreskrifter.131 Flera fridlysta insekter är vattenlevande under delar av sin levnad, men dessa omfattas inte av fiskereglerna.
Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägledning för allt fiske, men tillsynen bedrivs främst via samverkan med länsstyrelserna, Kustbevakningen och Sjöpolisen. Tillsynen bedrivs enligt de föreskrifter som Havs- och vattenmyndigheten utfärdar för fisket.
125 1 kap. 8 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36). 126 1 kap. 11§ Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) 127 1 kap. 8 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:37) om fiske i sötvattensområdena. 128 Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 129 Naturvårdsverkets förfrågan till länsstyrelserna 2021-03-22, svar från alla länsstyrelser utom Gotlands och Dalarnas län. 130 1 kap. 4 § Fiskeriverkets föreskrifter i sötvattensområdena (FIFS 2004:37) om fiske i sötvattensområdena. 131 3 kap. 1 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
Övervakning av bifångster
Inom det kommersiella fisket händer det att andra arter än de fiskarter som fisket är riktat mot fångas, så kallad bifångst. Bifångst påverkar i första hand de marina däggdjuren (gråsäl, knubbsäl, vikare och tumlare), genom att de fastnar i fiskeredskap och drunknar. Kontroll av bifångster sker inom den reguljära provtagning som sker ombord på fiskebåtar inom det kommersiella fisket i enlighet med EU:s datainsamlingsförordning132, EU:s förordning om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem133 samt Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter134. Samtliga fiskarter, kommersiella skaldjur, däggdjur och fåglar noteras. Provtagning sker huvudsakligen på fartyg som fiskar med olika bottentrålar.
Övervakning av bifångst av fisk, sjöfåglar och däggdjur sker genom provtagning ombord på kommersiella fiskefartyg i Skagerrak, Kattegatt, Öresund och Östersjön. Provtagning sker under varje kvartal på slumpmässigt utvalda fiskeresor genom att observatörer följer med fartygen. Observatörerna har med sig en manual för artbestämning av fågel och fotograferar även bifångade fåglar i så stor utsträckning som möjligt. Data från övervakning av bifångster vid fiske registreras i den nationella databasen SLU Aqua Fiskdata2. Övervakningsdata används sedan för att följa upp och bedöma tillståndet i miljön i enlighet med nationella och internationella krav och överenskommelser.
Blötdjurens populationer kan påverkas av fiskbeståndens status
Även om de fredade arterna av blötdjur inte är direkt utsatta för fiske så kan vissa arter ändå påverkas av fiskpopulationernas utveckling, eftersom larverna lever parasitiskt på fiskgälar under en period av sin utveckling. Minskade fiskpopulationer, eller vandringshinder som stoppar fiskarnas möjlighet att förflytta sig mellan olika vattenområden, kan därmed begränsa främst musslors möjligheter att föröka och sprida sig.
132 Artikel 5, punkt 2 a, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/1004 av den 17 maj 2017 om upprättande av en unionsram för insamling, förvaltning och användning av data inom fiskerisektorn och till stöd för vetenskaplig rådgivning rörande den gemensamma fiskeripolitiken och om upphävandet av rådets förordning (EG) nr 199/2008. 133 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1241 av den 20 juni 2019 om bevarande av fiskeresurserna och skydd av marina ekosystem genom tekniska åtgärder. 134 Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön (HVMFS 2012:18), bilaga 2.
6.4.6. Skogsvårdslagstiftning
Reglerna för svenskt skogsbruk följer den skogspolitik som beslutades av riksdagen 1993135 och som kännetecknas av två övergripande och jämställda mål – ett miljömål och ett produktionsmål:
Miljömålet Skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga ska bevaras. En biologisk mångfald och genetisk variation i skogen ska säkras. Skogen ska brukas så att växt- och djurarter som naturligt hör hemma i skogen ges förutsättningar att fortleva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd. Hotade arter och naturtyper ska skyddas. Skogens kulturmiljövärden samt dess estetiska och sociala värden ska värnas.
Produktionsmålet Skogen och skogsmarken ska utnyttjas effektivt och ansvarsfullt så att den ger en uthålligt god avkastning. Skogsproduktionens inriktning ska ge handlingsfrihet i fråga om användningen av vad skogen producerar.
Målen för miljö och produktion är jämställda. Dessa mål ska nås genom skogsägarnas egna insatser och genom samverkan mellan olika skogspolitiska medel.136 Skogsvårdslagstiftningen anger ramarna och de grundläggande kraven för hur skogsbruket ska bedrivas, men för att målen ska nås behövs också frivilliga åtaganden från landets skogsägare.
Brukandet av skog i Sverige regleras i skogsvårdslagen (1979:429), skogsvårdsförordningen (1993:1096) och Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7). Ansvarig myndighet är Skogsstyrelsen, som också är tillsynsmyndighet för delar av miljöbalken. Skogsvårdslagen anger vilka krav samhället ställer på skogsägare. I lagen anges att skogen är en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning. Lagen reglerar bland annat anläggandet av ny skog, avverkning, åtgärder mot skadliga insekter men också hänsyn till naturvård, kulturmiljövård och rennäringen.
135Prop. 1992/93:226, Om en ny skogspolitik. 136 Skogsvårdslagstiftningen, gällande regler 1 april 2020, förord.
Anmälan krävs för vissa åtgärder i skogen
Avverkning i skogsområden som är större än 0,5 ha måste anmälas till Skogsstyrelsen senast sex veckor innan verksamheten ska påbörjas.137 En sådan anmälan ska samtidigt anses innebära att åtgärden har anmälts för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.138
Vissa avverkningar behöver dock inte anmälas till Skogsstyrelsen, till exempel åtgärder i samband med röjning eller gallring, som alltså inte är föryngrings- eller slutavverkningar. Det finns regler för hur mycket mark som maximalt får vara kalmark eller ungskog inom en brukningsenhet.
Hänsyn till natur- och kulturmiljövårdens intressen
I 30 § skogsvårdslagen finns bemyndiganden som anger vilken myndighet som får besluta om regler om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Bemyndigandet omfattar dock inte rätten att ta fram föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Rätten att besluta om mer ingripande hänsynsregler ingår alltså inte i bemyndigandet enligt 30 § skogsvårdslagen och beslutanderätten för sådana lagar ligger kvar hos riksdagen.
Bemyndigande om ansvar för att ta fram hänsynsregler finns även i 30 § skogsvårdsförordningen, medan de faktiska reglerna om vilken hänsyn som krävs inom skogsbruket finns i 7 kap. Skogsstyrelsens föreskrifter139. Närmare beskrivningar av vad reglerna innebär finns i de allmänna råd som Skogsstyrelsen ger ut som stöd för tolkningen av föreskrifterna.
Enligt Skogsstyrelsens föreskrifter ska den hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen som beskrivs i 7 kap. tillämpas vid all skötsel av skog på mark som omfattas av skogsvårdslagen.140Skötsel av skog beskrivs i de allmänna råden som åtgärder för avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, anläggande av skogsbil- och traktorvägar, bas- och stickvägar, skogsgödsling, skogsmarkskalkning, avlägg och andra skogsbruksåtgärder. Kraven på hänsyn får inte vara så omfattande att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Utöver hänsynsreg-
137 15 § skogsvårdslag (1979:429). 1386 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd. 139 Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till Skogsvårdslagen (SKSFS 2011:7). 140 7 kap. 1 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7).
lerna i 7 kap. Skogsstyrelsens föreskrifter finns särskilda regler för fjällnära skog och ädellövskog. Skogsbruket berörs också av hänsynsreglerna i miljöbalken.
Den hänsyn som beskrivs i Skogsstyrelsens föreskrifter omfattar bland annat att förhindra eller begränsa skador141, att naturligt förekommande trädslag ska behållas och ges förutsättningar att utvecklas väl142. Vid all avverkning ska buskar, enstaka träd, trädsamlingar och döda träd lämnas kvar.143 Om det finns grova lövträd, ovanliga trädslag, träd av mycket hög ålder, döende och döda träd, boträd och träd som kan utvecklas till boträd samt kulturpåverkade träd ska i första hand sådana träd lämnas kvar.144
Hänsyn till natur- och kulturvårdens intressen ska också tas genom en allmän strävan efter att begränsa hyggesstorleken och anpassa hyggen efter natur- och kulturmiljön.145 När skogsbilvägar och traktorvägar byggs ska skador på natur- och kulturmiljön förhindras eller begränsas.146 Passager över vattendrag ska utformas så att vandringshinder för vattenlevande organismer inte uppstår och så att vattendraget behåller sin naturliga botten.147 Vägdiken ska utformas så att de inte ansluter direkt till vattendrag eller sjö, eller åtgärder vidtas så att skadlig slamtransport förhindras.148 Skyddszoner med träd och buskar ska lämnas kvar vid skötsel av skog i sådan utsträckning som behövs av hänsyn till arter, vattenkvalitet, kulturmiljö, kulturlämningar och landskapsbild.149 Med skyddszoner avses ett område som behövs för att förhindra eller begränsa skadlig inverkan på angränsande miljöer.150 I de allmänna råden beskrivs närmare detaljer om exempelvis vilka typer av buskar och träd som bör lämnas kvar vid avverkning och på vilka sätt hyggen bör anpassas till omgivande skog, markegenskaper, och liknande.
Särskild hänsyn till arter regleras i Skogsstyrelsens föreskrifter, som anger att skador till följd av skogsbruksåtgärder ska förhindras eller begränsas i livsmiljöer och på substrat där det förekommer:151
141 7 kap. 2 § och 23 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 142 7 kap. 7 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 143 7 kap. 8 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 144 7 kap. 9 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 145 7 kap. 10 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 146 7 kap. 13 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 147 7 kap. 14 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 148 7 kap. 16 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 149 7 kap. 21 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 150 7 kap. 20 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 151 7 kap. 19 § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7).
- prioriterade fågelarter (enligt bilaga till föreskriften),
- arter markerade med N och n i bilaga 1 till artskyddsförordningen,
- arter som är rödlistade i kategorierna akut hotade, starkt hotade, sårbara eller nära hotade.
Enligt de allmänna råden till 7 kap. 19 § ska begreppet skador i detta fall även omfatta avsiktligt dödande, störande, förstörande av ägg eller skadande eller förstörande av djurens fortplantningsområden eller viloplatser.
Prioritering av hänsyn får göras, men bara om det inte är möjligt att ta all den hänsyn som krävs till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen enligt 7 kap. Skogsvårdsstyrelsens föreskrifter.152
Skogsstyrelsen har alltså med stöd av 30 § skogsvårdslagen och 30 § skogsvårdsförordningen meddelat föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. Enligt 30 § skogsvårdslagen får föreskrifterna inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras, den så kallade intrångsbegränsningen eller toleransnivån (se avsnitt 13.4.5). Utöver hänsynsreglerna i skogsvårdslagen finns särskilda bestämmelser för fjällnära skog153 och ädellövskog154.
Länsstyrelsen har tillsynsansvar för skydd för biologisk mångfald enligt 8 kap1–4 §§miljöbalken155 medan Skogsstyrelsen har tillsynsansvaret för skogsbruksåtgärder som avses i 12 kap 6 § miljöbalken, det vill säga sådana skogsbruksåtgärder som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön, och omfattas av skogsvårdslagen156. Myndigheter som båda har tillsynsansvar inom samma område har möjlighet att komma överens om ansvarsfördelningen157.
Av Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om anmälningsskyldighet för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken avseende skogsbruksåtgärder framgår vilka verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön och därför alltid ska anmälas för samråd till Skogsstyrelsen.158
152 7 kap. 33 a § Skogsstyrelsens föreskrifter (SKSFS 2011:7). 153 15–19 §§ skogsvårdslag (1979:429). 154 22–28 §§ skogsvårdslag (1979:429). 155 2 kap. 8 § punkt 8 miljötillsynsförordning (2011:13). 156 2 kap. 10 § punkt 3 miljötillsynsförordning (2011:13). 157 2 kap. 2 § miljötillsynsförordning (2011:13). 158 Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7).
Utöver de åtgärder och verksamheter som enligt föreskrifterna alltid ska anmälas till Skogsstyrelsen, hänvisar föreskrifterna till den grundläggande samrådsskyldigheten i 12 kap. 6 § miljöbalken. Den anger att alla verksamheter eller åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön ska anmälas för samråd. Det kan till exempel gälla gallring, röjning och avverkning under 0,5 hektar som kan påverka fridlysta arter.159 Det är verksamhetsutövaren som ska bedöma om verksamheten eller åtgärden omfattas av Skogsstyrelsens föreskrifter om samrådsskyldighet eller kan innebära en sådan väsentlig ändring av naturmiljön att anmälningsskyldighet gäller enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Det ingår i Skogsstyrelsens granskning av avverkningsanmälningar att bedöma om fridlysta arter kan påverkas.160 För att hindra eller minska påverkan på fridlysta arter kan Skogsstyrelsen, enligt 30 § skogsvårdslagen, besluta om hänsynsåtgärder och försiktighetsmått. Hänsynsåtgärderna som bestäms enligt 30 § skogsvårdslagen får dock inte vara så omfattande att pågående markanvändning avsevärt försvåras161, den så kallade intrångsbegränsningen eller toleransnivån. Under förutsättning att hänsynsåtgärder och försiktighetsmått till naturvärden och fridlysta arter kan rymmas inom intrångsbegränsningen kan Skogsstyrelsen emellertid fatta beslut om denna hänsyn inom ramen för 30 § skogsvårdslagen. Ett sådant beslut ger inte rätt till ersättning, eftersom markägaren förväntas kunna tåla denna begränsning av verksamheten. Om den hänsyn som krävs för att undvika skador på fridlysta arter går utöver intrångsbegränsningen, vilket innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras, kan Skogsstyrelsen förelägga om hänsynsåtgärder och försiktighetsmått med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken. Ett sådant beslut kan ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken. Om det inte är möjligt att förelägga om tillräcklig hänsyn för att undvika skador på fridlysta arter och andra naturvärden kan Skogsstyrelsen förbjuda avverkningen helt med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken. Även ett sådant beslut kan ge rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken. Förutsättningarna för ersättning till följd av 12:6-beslut utvecklas i kapitlet om ersättning.
159 15 § punkt 1 skogsvårdsförordning (1993:1096). 160 7 kap. 19 § Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7). 161 7 kap. 2 § Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7).
Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket har tagit fram gemensamma riktlinjer för handläggningen av artskyddsärenden i skogsbruket.162Skogsstyrelsens distrikt samverkar också med respektive länsstyrelse för att ta fram regionala underlag som hjälp i bedömningar av hur skogsbruksåtgärder kan påverka fridlysta arter.
Riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogen 163
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har gemensamt tagit fram riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogen. Dokumentet fastställdes i juli 2016 och alltsedan dess har arbetssättet tillämpats konsekvent i hela landet. En följd av de nya riktlinjerna är att artskyddsfrågorna sedan 2016 har uppmärksammats i större utsträckning än tidigare i samband med skogsbruksåtgärder. Riktlinjerna riktar sig till Skogsstyrelsens och länsstyrelsernas handläggare och beskriver hur myndigheternas ska tillämpa artskyddslagstiftningen vid handläggning av avverkningsanmälningar och anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Utgångspunkten för riktlinjerna är att skogsbruksåtgärder som riskerar att påverka fridlysta arter har två tillsynsmyndigheter: Skogsstyrelsen och länsstyrelsen. Riktlinjerna från 2016 omfattar bara ärenden som gäller påverkan på vilda fåglar och arter som är fridlysta enligt bilaga 1 till artskyddsförordningen. Eftersom praxis utvecklats sedan 2016 planeras nu en revidering av riktlinjerna för att dessa ska vara uppdaterade.
Statistik över Skogsstyrelsens artskyddsärenden 2016–2020
Skogsstyrelsen får årligen in ett mycket stort antal avverkningsanmälningar, men det är förhållandevis få ärenden som berör artskyddsfrågorna. Nedan redovisas statistik över samtliga avverkningsanmälningar som inkommit till Skogsstyrelsen under åren 2016–2020 och hur många ärenden som berörs av artskyddet. Det bör påpekas att Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets gemensamma riktlinjer för
162 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2016), Gemensamma riktlinjer för handläggning av
artskyddsärenden i skogsbruket: www.naturvardsverket.se/upload/stod-i-miljoarbetet/vagledning/
artskydd/riktlinjer-hantering-artskydd-skogsbruket-2016-07-05.pdf. 163 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2016) Gemensamma riktlinjer för handläggning av
artskyddsärenden i skogsbruket www.naturvardsverket.se/upload/stod-i-miljoarbetet/vagledning/
artskydd/riktlinjer-hantering-artskydd-skogsbruket-2016-07-05.pdf.
handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket antogs först 21 juni 2016, och den systematiska handläggningen enligt riktlinjerna påbörjades alltså under senare delen av 2016.
I de ärenden där Skogsstyrelsen bedömer att de försiktighetsmått och hänsynsåtgärder som behövs för att tillgodose artskyddet ryms inom intrångsbegränsningen tas besluten med stöd av 30 § skogsvårdslagen. I dessa ärenden bedöms markägaren kunna tåla begränsningarna och fråga om ersättning uppkommer inte. Beslut enligt skogsvårdslagen överklagas till förvaltningsdomstol.
I ärenden där de hänsyn som krävs för artskyddet går utöver intrångsbegränsningen tas besluten med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken. Beslut enligt miljöbalken överklagas till mark- och miljödomstol. Enligt 31 kap. 4 § punkt 7 miljöbalken kan det finnas rätt till ersättning vid beslut om förlägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Sådan rätt förutsätter att pågående markanvändning har försvårats avsevärt inom berörd del av fastigheten.
Tabell 6.2 Skogsstyrelsens beslut gällande artskydd 2016–2020, antal ärenden
Uppgifter om beslut 2016 omfattar endast perioden juni–december
Skogsstyrelsen ärenden, antal
2016 2017 2018 2109 2020 Summa
antal
Avverkningsanmälningar enligt 14 § skogsvårdslagen 62 110 67 584 72 279 70 343 63 973 336 289 Beslut gällande artskydd, totalt 84 194 151 82 108
619
a) Beslut enligt 30 § SVL 71 178 121 67 76
513
b) Beslut enligt 12 kap. 6 § MB
13 16 30 15 32
106
– Varav förbud enl. 12 kap. 6 § MB
0 3 30 14 31
78
Källa: Skogsstyrelsen 2020-05-06 samt 2021-04-07.
Tabell 6.3 Skogsstyrelsens ärenden 2016–2020, areal
Uppgifter om beslut 2016 omfattar endast perioden juni–december
Skogsstyrelsens ärenden, hektar
2016 2017 2018 2019 2020 Summa
hektar
Avverkningsanmälningar enligt 14 § skogsvårdslagen, total areal i landet 236 481 256 879 290 473 262 532 252 670
1 062 554
Beslut enligt 12:6 MB, total areal i anmälningar 0 21,2 222,2 89,1 109,8
442,3
Förbud enligt 12:6 MB, faktisk areal, hektar*
0 18,9 153,5 26,6 96,64
295,61
Förbud enligt 12:6 MB, procent av total anmäld areal i landet 0 % <0,01 % 0,05 % 0,01 % 0,0382 %
0,0278 %
Källa: Skogsstyrelsen 2020-09-25 samt 2021-04-07. *) När uppgift saknas gällande förbudsarealens omfattning har hela den anmälda arealen räknats, den angivna förbudsarealen är därmed något överskattad.
Certifiering av skog
De flesta skogsbolag och företag i förädlingsbranschen, liksom även många privata markägare, har frivilligt anslutit sig till ett system för certifiering, som syftar till ansvarsfullt brukande av skog och spårbarhet i produktkedjorna. Certifierade företag åtar sig att följa de principer och regler som systemen har utfärdat, och de som följer reglerna får märka sina produkter med certifieringens varumärke. Märket gör att konsumenter och företag kan välja varor som ska vara garanterade att ha producerats enligt certifieringens regler.
Certifieringen innebär att företagen kan få bättre betalt för råvaror och förädlade produkter och att de har möjlighet att sälja produkter till aktörer som ställer höga miljökrav vid inköp. Skogsägare och andra branschföretag som har valt att inte ansluta sig till något certifieringssystem kan få problem med att få avsättning för avverkat virke eller produkter, eftersom i stort sett samtliga uppköpande aktörer är certifierade. För att inte riskera att i något led av förädlingskedjan bryta mot certifieringarnas regelverk kan certifierade aktörer välja att avstå från att köpa ocertifierat virke.
Det finns i nuläget två olika certifieringar för skog i Sverige: FSC (Forest Stewardship Council)164 samt PEFC (Programme for the
164 FSC webbplats: https://se.fsc.org/se.
Endorsement of Forest Certification)165. FCS är en ideell medlemsorganisation medan PEFC drivs som en ekonomisk förening. Sammanlagt certifierar dessa båda system cirka 22 procent av landets alla markägare, fördelat på drygt 27 000 markägare hos FSC och cirka 48 000 hos PEFC. Många aktörer är dessutom certifierade enligt båda systemen. Den certifierade arealen omfattar drygt 63 procent av den totala arealen produktiv skogsmark i landet.
FSC-certifiering
I villkoren för FSC-certifieringen ingår bland annat följande riktlinjer som berör artskyddet166:
- Certifikatsinnehavaren ska upprätthålla, bevara och/eller återställa skogsbruksenhetens ekosystemtjänster och miljövärden och ska undvika, minska eller åtgärda negativ miljöpåverkan. (Princip 6.1)
- Certifikatsinnehavaren ska skydda sällsynta arter och hotade arter samt deras livsmiljöer inom skogsbruksenheten. Det ska ske genom avsättningar, andra skyddade områden och genom att skapa konnektivitet och/eller genom andra direkta åtgärder som gynnar dessa arters överlevnad och livskraft. Åtgärderna ska stå i förhållande till brukandets skala, intensitet och risk, samt till sällsynta och hotade arters bevarandestatus och ekologiska krav. Certifikatsinnehavaren ska beakta den geografiska spridningen och ekologiska krav hos sällsynta och hotade arter utanför skogsbruksenhetens gränser när beslut om åtgärder inom skogsbruksenheten ska fattas. (Princip 6.4)
- En skötselplan som stämmer överens med fastställda policys och mål finns och efterlevs. Certifikatsinnehavaren ska planera sitt brukande i överensstämmelse med policys och mål. Skötselplanen är anpassad till verksamhetens skala, intensitet och risk. Skötselplanen ska efterlevas och följas upp och utvärderas kontinuerligt för att bidra till en förbättringsinriktad skötsel. Det ska finnas planerings- och rutindokumentation som är tillräcklig för att vägleda personal, och ge tillräcklig information till berörda intressen-
165 PEFC webbplats: www.pefc.se. 166 FCS-standard för skogsbruk i Sverige (giltig från 2020-10-01), FSC-STD-SWE-03-2019 SW.
ter och övriga intressenter samt ge motiv för beslut av brukningsåtgärder. (Princip 7 – planering)
PEFC-certifiering
PEFC-certifieringen kräver bland annat att skogsägaren har en certifieringsanpassad skogsbruksplan som planeringsunderlag för skogsfastighetens skötsel. Vidare stadgar certifieringen att all skoglig planering bör ingå i ett landskapsekologiskt sammanhang. Det innebär att landskapet och avrinningsområden beaktas vid skogliga åtgärder där även behov av att återskapa skogs- och vattenmiljöer beaktas167:
- För markinnehav om 20 ha produktiv skogsmark eller mer ska en certifieringsanpassad skogsbruksplan finnas. En utvärderad och beskriven metod för naturvärdesbedömning ska ligga till grund för målklasserna.
- För markinnehav mindre än 20 ha produktiv skogsmark ska en kartöversikt som redovisar frivilliga avsättningar, nyckelbiotoper, objekt med naturvärden och forn-/kulturlämningar registrerade av berörd myndighet finnas.
- Skogsägare med mer än 5 000 ha sammanhängande produktiv skogsmark ska planera i ett landskapsekologiskt perspektiv, med hänsyn till arrondering och andra lokala förutsättningar.
- Skogsägare med mindre än 5 000 hektar sammanhängande produktiv skogsmark ska beakta regionala aktionsplaner eller motsvarande i samband med skogsbruksplanläggning. Med detta avses att man på fastighetsnivå anpassar skogsbruket så att skötseln bidrar till att naturvärden bevaras och vid behov förstärks i det aktuella landskapet till exempel med avseende på mängden död ved, areal äldre lövrik skog eller areal skog med höga naturvärden.
167 Svenska PEFC:s Skogsstandard 2017–2022, PEFC SWE 002:4.
6.4.7. Reglering av invasiva arter
Bestämmelser för att motverka invasiva arter regleras i EU:s förordning om förebyggande och hantering av invasiva främmande arter168, som är direkt tillämplig i EU:s medlemsstater. EU:s förordning gäller direkt som lag i Sverige, men därutöver finns kompletterande nationella regler införda i en svensk förordning om invasiva främmande arter.169
Naturvårdsverket är ansvarig myndighet i fråga om invasiva arter som lever på land medan Havs- och vattenmyndigheten har ansvaret i fråga om arter som lever i vatten. Även Jordbruksverket berörs, i egenskap av ansvarig myndighet för djurskyddet, som bland annat omfattar regler för hur övergivna djur ska hanteras.
Invasiva arter av däggdjur och fåglar räknas samtidigt som vilt170, vilket innebär att även jaktregler aktualiseras, med Naturvårdsverket som ansvarig myndighet. Eftersom både inhemska och exotiska arter av vilt omfattas av jaktbestämmelserna kan dessa regler tillämpas för att fånga eller döda förrymda eller utsläppta individer.
6.4.8. Plan- och bygglagen (PBL)
I PBL finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande, bland annat översiktsplanering, detaljplanering och bygglov. Vid en prövning enligt PBL, exempelvis rörande bygglov eller detaljplan, gäller artskyddsbestämmelserna parallellt med PBL:s regler.
Av 2 kap. 2 § PBL följer att såväl planläggning som prövning i ärenden om lov och förhandsbesked ska syfta till att mark- och vattenområden används för de ändamål som områdena är mest lämpade för. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Enligt 2 kap. 6 § PBL ska bebyggelse och byggnadsverk, vid planläggning och i ärenden om bygglov, utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bland annat naturvärdena på platsen. Det innebär att om det som bygglov söks för, till exempel ett vindkraftverk, inte kan lokaliseras på ett sätt som
168 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva arter. 169 Förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter. 170 2 § jaktlag (1987:259).
i tillräckligt hög grad är anpassat till områdets naturvärden kommer bygglov till verket inte att kunna beviljas.
PBL saknar uttrycklig bestämmelse om att reglerna om artskydd ska tillämpas och det finns heller inte något formellt krav på att frågan om artskyddsdispens ska ha prövats innan ett beslut tas i ett PBL-ärende.
I ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen171 rörande en detaljplan ansåg domstolen att ett effektivt genomförande av livsmiljödirektivets bestämmelser om artskydd förutsätter att behovet av att ta hänsyn till fridlysta arter ur samtliga fridlysningsaspekter klargörs i så god tid att det kan beaktas i såväl planprocessen som i följande ärenden om bygglov i enlighet med planen. Situationen kan annars uppstå ett en detaljplan antas och vinner laga kraft, trots att den riskerar att påverka fridlysta arter; risken finns då att planen inte kan genomföras i de delar som riskerar att aktualisera förbuden i fridlysningsreglerna om dispens från fridlysningsreglerna inte kan ges.
Detta innebär att frågor om artskydd måste behandlas vid framtagande och fastställande av detaljplaner, vilket i sin tur innebär att tillräcklig utredning måste finnas tillgänglig. På det stadiet av planeringen går det dock inte alltid att med tillräcklig säkerhet avgöra vilka åtgärder som kan komma att behöva företas för att genomföra planen, och i vilka avseenden dessa kan medföra påverkan på fridlysta arter. En detaljplan ger inte rätt att vidta några åtgärder i strid med bestämmelserna om artskydd. En konsekvens av att lagstiftningarna gäller parallellt är därför att en prövning av artskyddet kan komma att krävas, trots den antagna planen. Om det är fråga om åtgärder som kräver tillståndsprövning enligt miljöbalkens bestämmelser prövas artskyddet inom ramen för tillståndsansökan. Om åtgärden inte fordrar tillstånd enligt miljöbalken är en lämplig ordning att samråd med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken äger rum.172 Samrådet kan leda till att skyddsåtgärder och försiktighetsmått kan beslutas eller, om det behövs, att en dispensansökan lämnas in till länsstyrelsen.
171RÅ 2005 ref. 44. 172 Se Mark- och miljööverdomstolens avgörande av den 3 februari 2016 i mål M 2114-15.
6.4.9. Infrastrukturprojekt, vägar och järnvägar
Trafikverket ansvarar för att ta fram väg- och järnvägsplaner för nya projekt och större ändringar av befintlig infrastruktur enligt väglagen173 och lagen om byggande av järnväg174
Vid planläggning av järnväg och vid prövning av ärenden om byggande av järnväg ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 §§miljöbalken tillämpas.175 Fastställande av järnvägsplan enligt denna lag ska då jämställas med meddelande av tillstånd enligt miljöbalken. Vid planläggning, byggande och underhåll av järnväg ska hänsyn tas till både enskilda intressen och allmänna intressen såsom miljöskydd, naturvård och kulturmiljö.
Om sådana planer kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska miljökonsekvensbeskrivningar tas fram som bland annat beskriver påverkan på naturmiljön. I en sådan beskrivning bör ingå eventuell påverkan på fridlysta och rödlistade arter.
6.4.10. Jordbruket
Jordbruket i Sverige styrs av EU:s gemensamma jordbrukspolitik CAP (Common Agricultural Policy). Jordbrukspolitiken är gemensam för alla medlemsländer och finansieras genom EU:s budget. Politikens syfte är att:
- stödja lantbrukarna och förbättra jordbrukets produktivitet för att säkra tillgången på livsmedel till rimliga priser
- se till att EU:s lantbrukare kan försörja sig
- bidra till en hållbar förvaltning av naturresurser och kampen mot klimatförändringen
- bevara landsbygden och landskapet i EU
- hålla landsbygden levande genom att främja jobb i jordbruket, den jordbruksbaserade livsmedelsindustrin och andra närliggande näringar.
173 Väglag (1971:948). 174 Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 1751 kap. 3 § lag (1995:1649) om byggande av järnväg.
Politiken omfattar de tre delområdena inkomststöd, marknadsåtgärder och insatser för landsbygdsutveckling, där inkomststödet inkluderar ersättning för miljöhänsyn och andra kollektiva nyttigheter.176Ersättning för miljöåtgärder utbetalas till lantbrukare i form av jordbrukarstöd i olika former, där miljöersättningar för exempelvis skötsel av betesmarker och slåtterängar ingår.
Miljöhänsyn i jordbruket
Enligt miljöbalken får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn till natur- och kulturvärden som ska tas vid skötsel av jordbruksmark och vid annan markanvändning i jordbruket, såsom i fråga om skyddet av odlings- och kulturlandskapet samt djur- och växtlivet.
Föreskrifterna får dock inte vara så ingripande att pågående markanvändning inom den berörda delen av fastigheten avsevärt försvåras.177 I förordningen om miljöhänsyn i jordbruket anges att det är Jordbruksverket som får meddela sådana föreskrifter.178
Jordbruksverkets föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket stadgar bland annat att brukningsvägar, åkerrenar och hägnadsrester inte får skadas, ändras eller tas bort om natur- eller kulturvärden kan skadas av åtgärden179. Vidare får träd och buskar inte skadas, ändras eller tas bort om natur- eller kulturvärden kan skadas av åtgärden. De träd och buskar som avses
1. är präglade av jordbruksmarkens skötsel, ofta med spår av beskär-
ning, och
2. är i övrigt viktiga för den biologiska mångfalden eller för det kul-
turhistoriska värdet och
3. har planterats eller sparats för att ge lä och skydd, eller
4. för hamling eller annan lövtäkt för att ge foder, eller
5. för skörd av bär, nötter och liknande.180
176 EU-kommissionens webbplats: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/keypolicies/common-agricultural-policy/cap-glance_sv (2021-03-01). 17712 kap. 8 § miljöbalken. 1784 § förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. 179 6 § Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2). 180 7§ Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2).
Föreskrifterna reglerar också att nyodling eller kultivering i betesmark inte får ske om natur- eller kulturvärden kan skadas av åtgärden.181 Ytterligare bestämmelser syftar till att skydda betesmark från tippning av schaktmassor samt gödselspridning.182
Till skydd för fågellivet får vegetation på träda inte slås under perioden 1 april–30 juni, med vissa angivna undantag.183
Länsstyrelsen har ansvar för tillsyn av att jordbrukets hänsynsföreskrifter följs. Jordbruksverket och Naturvårdsverket delar på ansvaret för tillsynsvägledning, på så sätt att Jordbruksverket ansvarar för föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket medan Naturvårdsverket ansvarar för tillsynsvägledning när det gäller områdes- och artskydd. I vissa fall har andra myndigheter ansvar för tillsynsvägledning som berör natur- och kulturvärden i jordbruket:
- Riksantikvarieämbetet som ansvarar för kulturreservat.
- Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för vattenverksamhet förutom markavvattning.
- Skogsstyrelsen ansvarar för betespräglade skogar som är biotopskyddade.
- Länsstyrelsen ska vägleda kommunerna om tillsynen har delegerats.184
Utöver Jordbruksverkets föreskrifter om hänsyn med mera omfattas också vissa biotoper i odlingslandskapet av generellt biotopskydd enligt miljöbalken. Det gäller åkerholmar mindre än 0,5 hektar, odlingsrösen, stenmurar, källor med omgivande våtmark, småvatten och våtmarker inklusive öppna diken, alléer och pilevallar.185 Beskrivningar av de biotoper som omfattas av generellt skydd framgår av förordningen om områdesskydd.186 Inom ett biotopskyddsområde får man
181 9 § Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2). 182 10–12 §§ Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2). 183 13 § Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2). 184 Jordbruksverkets webbplats: http://djur.jordbruksverket.se/amnesomraden/tillsyn/ instruktionertillkontrollanterochinspktorer/miljo/naturochkultur.4.23f3563314184096e0d3eaf. html (2021-03-01). 1857 kap. 11 § miljöbalken. 186 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., bilaga 1.
inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön.
6.4.11. Minerallagen
Prospektering och gruvverksamhet regleras främst av minerallagen187men också av miljöbalken och lag om vissa torvfyndigheter.188 Mineral som anses särskilt nödvändiga för samhället kallas för koncessionsmineral och för dessa gäller minerallagens bestämmelser. De flesta metaller hör till denna kategori. För övriga mineral (så kallade jordägarmineral eller markägarmineral) utom energitorv gäller miljöbalkens bestämmelser. För energitorv gäller lagen om vissa torvfyndigheter.
När en tänkbar fyndighet ska granskas krävs undersökningstillstånd enligt 4 § minerallagen. Undersökningstillstånd prövas av Bergsstaten och gäller under tre år189 men kan förlängas inom vissa ramar. I en ansökan om undersökningstillstånd ska anges inverkan på allmänna och enskilda intressen samt de åtgärder som enligt sökandens uppfattning behövs för att skydda allmänna intressen eller enskild rätt.190
Undersökningsarbete får bedrivas endast för att visa att sådant mineral som omfattas av tillståndet finns inom området och för att ta närmare reda på fyndighetens storlek, beskaffenhet och brytvärdhet.191
Undersökningsarbete får inte äga rum inom nationalpark eller område som en statlig myndighet hos regeringen har begärt ska avsättas till nationalpark, eller i strid med föreskrifter som har meddelats för natur- eller kulturreservat med stöd av 7 kap. miljöbalken.192Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap.28 a–29 b §§miljöbalken.
För att börja bryta en fyndighet krävs bearbetningskoncession enligt 4 kap. 2 § minerallagen. En sådan koncession prövas av Bergsstaten och ska gälla för 25 år. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 §miljöbalken tillämpas.
Om ett ärende om beviljande av koncession avser en verksamhet som senare ska prövas även enligt miljöbalken eller andra lagar, ska
187Minerallagen (1992:45). 188 Lag (1985:620) om vissa torvfyndigheter. 1892 kap. 5 § minerallagen (1992:45). 190 1 § punkt 9 mineralförordning (1992:285). 1913 kap. 3 § minerallagen (1992:45). 1923 kap. 6 § minerallagen (1992:45).
3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas endast vid den prövning som sker i koncessionsärendet.
Miljöbalkens hushållningsbestämmelser ska enligt 4 kap. 2 § minerallagen endast tillämpas vid koncessionsprövningen och inte i den efterföljande prövningen om tillstånd enligt miljöbalken. Om det i samband med tillståndsprövningen vid mark- och miljödomstolen framkommer att koncessionshavaren behöver ta ytterligare mark i anspråk för tillkommande anläggningar eller verksamheter ska en förnyad intresseavvägning göras beträffande det begärda områdets användning.
6.5. Biologisk mångfald i Sverige
Som beskrivs i inledningen till avsnittet om biodiversitet i världen är förlusten av biologisk mångfald tillsammans med klimatförändringar ett av två så kallade core boundaries, vilket kan översättas med kärngränser för planeten. Att betydligt ändra eller överskrida någon av dessa gränser riskerar att driva jordsystemet in i ett nytt tillstånd. Därtill är bibehållandet av biologisk mångfald en förutsättning för hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. Förlusten av biologisk mångfald och skyddet av biologisk mångfald är på så sätt globala frågor, i flera bemärkelser, och arbetet med att nå en hållbar situation förutsätter en ambitiös miljöpolitik såväl i Sverige som inom EU och i internationella sammanhang, samt en kombination av åtgärder på olika nivåer.
Bevarandet av den biologiska mångfalden är därmed ett viktigt allmänt intresse. I Sverige återspeglas detta bland annat i miljöbalkens portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om. Skyddet av växt- och djurarter är av avgörande betydelse för arbetet för att bevara den biologiska mångfalden. Sju av de nationella miljökvalitetsmålen avser bevarandet av den biologiska mångfalden:193Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt
levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv.
Särskilt det sistnämnda målet rör bevarandet av djur- och växtarter.
I Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 bedömdes miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv inte kunna
193Prop. 2013/14:141En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
nås 2020 med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Vidare bedömdes utvecklingen vara negativ. Det konstateras att många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem att utarmas samt att främmande arter fortsätter att öka. Slutsatsen som dras är att större hänsyn behövs när naturresurser utnyttjas, liksom ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. Det konstateras också att styrmedel saknas eller inte tillämpas, vilket leder till att biologisk mångfald och ekosystemtjänster inte bevaras på sikt. Även för andra miljökvalitetsmål krävs ytterligare åtgärder för att nå målen.194 I Naturvårdsverkets årliga uppföljning av Sverige nationella miljömål 2020195 anges att utvecklingen i miljön är negativ.196 Förlusten av biologisk mångfald har inte bromsats upp; många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem att utarmas.
Enligt uppföljningen av miljömålen är huvudorsaken till det dåliga tillståndet för arter och naturtyper att nyttjandet av landskap och naturresurser inte är hållbart; större hänsyn behöver tas när naturresurserna nyttjas och det behövs ett ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. Fortfarande avverkas stora arealer biologiskt rik skog i stället för att skyddas och ängs- och betesmarker i odlingslandskapet växer igen. I uppföljningen konstateras också att vissa styrmedel inte tillämpas; till exempel visar påverkan på hänsynskrävande biotoper i skog i många fall en negativ trend, och det finns inte tillräckliga resurser för att biologisk mångfald och ekosystemtjänster ska bevaras på sikt.197
Naturvårdsverkets uppföljning av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt-
och djurliv återges mer i detalj nedan. Förlust och degradering av
vissa naturskogsmiljöer och odlingslandskap är starka skäl till att vissa arter i dag är hotade.
6.5.1. Sveriges genomförande av Agenda 2030
Agenda 2030 är en resolution under FN som syftar till hållbar utveckling i ekonomisk, social och miljömässig dimension (se avsnitt 4.18). Av Agenda 2030 framgår det att varje lands regering ska säkerställa
194 Naturvårdsverket (2019), Fördjupad utvärdering av miljömålen, s. 11. 195 Naturvårdsverket (2020), Miljömålen Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus på statliga insatser, rapport 6919. 196 Naturvårdsverket (2020), rapport 6919, s. 95. 197 Naturvårdsverket (2020), rapport 6919, s. 396.
att det finns nationella delmål med utgångspunkt i den globala ambitionsnivån, men med hänsyn tagen till nationella förhållanden såsom kapacitet och utvecklingsnivå.198 För Sveriges del innebär det att agendans delmål behöver införlivas i den nationella politiken utifrån Sveriges förutsättningar.
Regeringen har i sammanhanget uttalat att Sverige ska vara ledande i genomförandet av Agendan 2030, på hemmaplan och globalt. Genomförandet innebär en successiv omställning av Sverige, som bland annat innebär att Sverige ska transformeras till världens första fossilfria välfärdsland. När det gäller ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet ska Sverige vara en internationell förebild, med en samstämmig politik som tar hänsyn till fattiga människors perspektiv och mänskliga rättigheter.199 Regeringen har uttryckt att Sverige ska vara ledande i genomförandet av Agenda 2030 och att hållbar utveckling ska vägleda all politik fram till 2030.200
Enligt den svenska handlingsplanen för Agenda 2030 är det miljömålen som konkretiserar den miljömässiga dimensionen av agendan. På en rad andra politikområden har riksdagen fastställt mål av betydelse för hållbar utveckling, till exempel det nationella målet för folkhälsoarbetet, jämställdhetspolitiska mål och transportpolitiska mål.
Regeringens etappmål i miljömålssystemet är, som beskrivs nedan, formulerade mot bakgrund av de internationella mål som uttrycks i CBD:s strategiska plan (Aichimålen) och EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020.201 Med syfte att bland annat lämna förslag till hur arbetet med att genomföra Agenda 2030 ska bedrivas tillsattes en Agenda 2030-delegation. Delegationens analys visar att de riksdagsbundna målen väl motsvarar vad som uttrycks i agendans delmål, men i relativt liten utsträckning uttrycker det tvärgående perspektiv som formulerats i agendans deklaration. Det är därför svårt att utläsa hur väl de riksdagsbundna målen sammantaget leder i en riktning mot en hållbar utveckling.202
Agenda 2030-delegationen har konstaterat att det i många fall finns ett gap mellan beslutade mål och resultatet av de åtgärder som vidtagits för att nå målen, ett så kallat genomförandegap. Som exem-
198 FN, Generalförsamlingen, (A/RES/70/1 paragraf 55). 199 Regeringen (2018), Handlingsplan Agenda 2030, 2018–2020, s. 6. 200 Regeringsförklaringen 15 september 2015, Handlingsplan Agenda 2030 2018–2020 (Regeringen 2018), dir. 2016:18. 201Prop. 2013/14:141En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, s. 28. 202 Agenda 2030-delegationen (2018), Delredovisning 1 mars 2018.
pel på detta gap kan nämnas bristande måluppfyllelse vad gäller de riksdagsbundna miljökvalitetsmålen. Delegationen påpekar att det är angeläget att vidta åtgärder för att nå de mål som redan är beslutade.203Sverige har genom regeringens uttalande, men också genom handling från såväl det offentliga som samhällets olika aktörer, visat att Sverige vill ta ett ledarskap i omställningen till ett hållbart samhälle. I sitt arbete har Agenda 2030-delegationen genomgående konstaterat att ett framgångsrikt genomförande av Agenda 2030 förutsätter ett engagerat ledarskap som agerar långsiktigt och sektorsövergripande, samtidigt som det är flexibelt och snabbt kan hantera ändrade förhållanden. Detta har också bekräftats i delegationens dialoger med företrädare för såväl offentlig som privat och ideell sektor. Två aspekter har framhållits som särskilt viktiga. Dels att det finns en medvetenhet, kunskap och vilja högst upp i beslutshierarkin, dels att agendan hanteras integrerat i den ordinarie verksamheten och inte som ett sidoordnat projekt eller separat perspektiv. Ledningens ambitioner, värderingar och agerande är avgörande för vilka prioriteringar som ska göras och hur verksamheten ska styras. Detta gäller för alla aktörer och inom alla sektorer.204
Agenda 2030-delegationen har också påpekat att det är regeringen som har det yttersta ansvaret för genomförandet gentemot såväl det offentliga som det allmänna. Regeringen och statsförvaltningen har genom detta åtagande ett särskilt ansvar för att möjliggöra för andra aktörer att bidra till hållbar utveckling samt för att sätta ramar i form av regler och beslut som styr mot en hållbar utveckling. Delegationen påpekar vidare att det, för att genomföra agendan, är nödvändigt att styrkedjorna håller ihop. Styrningen av de statliga myndigheterna blir i detta perspektiv mycket viktig. För att myndigheterna på ett effektivt och konstruktivt sätt ska kunna arbeta med och på bästa sätt bidra till genomförandet av agendan måste de ges goda förutsättningar för att kunna arbeta med detta inom ramen för sina respektive verksamheter.205
Regeringen har tillsatt en särskild utredare, som ska fungera som nationell samordnare, för att stödja regeringen i arbetet med att genomföra Agenda 2030 och FN:s globala mål för hållbar utveckling nationellt.206 Samordnaren ska lämna en delredovisning av arbetet
203SOU 2019:13Betänkande av Agenda 2030-delegationen, s. 62. 204SOU 2019:13Betänkande av Agenda 2030-delegationen, s. 62. 205Ibid., s. 63. 206 Dir. 2020:17 En nationell samordnare för Agenda 2030.
senast den 1 mars 2022. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 mars 2024. Under sommaren 2020 har regeringen överlämnat en proposition till riksdagen, som handlar om Sveriges genomförande av Agenda 2030 och där regeringen presenterar inriktningen för arbetet med att genomföra Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling.207 Som ett led i arbetet föreslår regeringen ett övergripande mål som förankrar och tydliggör Sveriges åtagande att genomföra Agenda 2030 för en hållbar utveckling i dess tre dimensioner – den ekonomiska, sociala och den miljömässiga – genom att föra en samstämmig politik nationellt och internationellt. Genomförandet av agendan ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför. Regeringen konstaterar även i propositionen att genomförande av redan beslutade riksdagsbundna mål är avgörande för genomförandet av agendan.
På global nivå följs målen i Agenda 2030 upp med hjälp av drygt 230 indikatorer. För den nationella uppföljningen används ytterligare ett 50-tal nationellt anpassade indikatorer. I Sverige har Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att ansvara för statistikbaserad analys av Sveriges genomförande av Agenda 2030. Statistiska centralbyrån har gjort en första bedömning att endast cirka 20 procent av de globala indikatorerna för Agenda 2030 är uppfyllda för Sveriges del.208
Mål 15 i Agenda 2030
Mål 15 handlar om att skydda, återställa och främja ett hållbart nyttjande av landbaserade ekosystem, hållbart bruka skogar, hejda och vrida tillbaka markförstöringen samt hejda förlusten av biologisk mångfald. Därmed är det detta mål som har tydligast koppling till artskyddet. Mål 15 består av nio delmål som fokuserar på bevarande och möjligheter att hållbart använda skogens resurser och andra ekosystem på land och i sötvatten.209
Utvecklingen för den biologiska mångfalden bedöms bland annat genom tillämpning av ett rödlisteindex. Detta index speglar den hastighet med vilken arter beräknas dö ut och hur den takten förändras över tid. Resultaten för Sverige visar att förlusten av biologisk mång-
207Prop. 2019/20:188, Sveriges genomförande av Agenda 2030. 208 SCB (2017), Statistisk uppföljning av Agenda 2030. 209 SCB (2019), Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019, s. 110.
fald inte har hejdats och att hastigheten med vilken arter försvinner inte heller bromsats upp.
Rödlisteindex visar att arter som är i behov av jordbrukslandskap och marin miljö har den sämsta utvecklingen. Detta beror sannolikt på en allt mindre areal jordbruksmark i Sverige som dessutom brukas intensivare och en minskad areal naturbetesmark. I marin miljö är anledningen förstörelse av naturliga livsmiljöer, främst orsakat av fiskets bottentrålning och ökad näringsbelastning. Biologisk mångfald i skogsmark kommer därnäst som mest utsatta miljö efter jordbrukslandskap och marina miljöer.210
Delmål 15.a mäter finansiering av åtgärder för att hållbart nyttja ekosystemen och bevara den biologiska mångfalden för framtida generationer. Sveriges utvecklingsbistånd till internationella projekt som har biodiversitet som huvudsyfte eller delsyfte har på bara några få år ökat starkt. Mellan 2015 och 2018 ökade det offentliga utvecklingsbiståndet med cirka 55 procent, från 2,2 miljarder kronor till 3,5 miljarder kronor som hanteras av SIDA. Den största delen av dessa bistånd hade till huvudsyfte att hantera dessa frågor.211
6.5.2. Det svenska miljömålssystemet
Sverige har i sin rapportering till konventionen för biologisk mångfald (CBD) redovisat att Sverige genom miljömålssystemet genomför konventionens bestämmelser om nationella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald och om integrering av biologisk mångfald i relevanta sektorer. Det var också just i syfte att genomföra kraven på parterna till konventionen för biologisk mångfald att utarbeta strategier med tillhörande aktionsplaner för biologisk mångfald som svenska berörda sektorsmyndigheter under 1990-talet tog fram en aktionsplan och sektorsplaner för biologisk mångfald. Dessa kom sedermera att ersättas av nationella miljökvalitetsmål som syftar till en hållbar utveckling i Sverige. År 2002 antog riksdagen en uppsättning konkreta och mätbara delmål som komplement till miljökvalitetsmålen.
210Ibid., s. 175. 211 SCB (2019), Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019, s. 112.
Miljömålssystemet består i dag av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål och etappmål för olika områden.212 För Sveriges del har Aichimålen utgjort ett viktigt underlag för utformningen av några av de svenska etappmålen.213 Generationsmålet ingick i den målstruktur för miljöarbetet som fastställdes av riksdagen efter regeringens förslag214 och har följande lydelse:
Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.
Generationsmålet anger den övergripande inriktningen för miljöpolitiken och ska vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. De sju så kallade strecksatserna förtydligar generationsmålets innebörd och visar vad miljöpolitiken ska fokusera på. Strecksatserna omfattar bland annat att den biologiska mångfalden och natur- och kulturmiljön bevaras, främjas och nyttjas hållbart. Generationsmålets strecksatser är övergripande för alla miljökvalitetsmål och är avsedda att säkerställa att tvärsektoriella frågor integreras i miljömålssystemet. Strecksatserna ska därför utgöra en grund i arbetet med att utveckla etappmål och strategier inom miljömålssystemet. Naturvårdsverket konstaterar i den årliga uppföljningen 2020215 att generationsmålet är omfattande och att målets utveckling är starkt kopplat till graden av nationell rådighet.
Naturvårdsverket konstaterar också att på viktiga områden som miljö- och klimatpåverkan från konsumtion samt ekosystemens återhämtning och bevarandet av biologisk mångfald, går utvecklingen i många avseenden åt fel håll.216
De 16 miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som behöver nås för att samhället ska vara ekologiskt hållbart. Varje miljökvalitetsmål har ett antal preciseringar som förtydligar vad målet innebär. Åtta olika myndigheter ansvarar för uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen. Etappmålen är etapper på vägen mot generationsmålet och miljökvalitetsmålen. De pekar ut
212 Naturvårdsverket (2020) Miljömålen Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020
– Med fokus på statliga insatser. Rapport 6919, s. 20, hänvisning till 2019 års fördjupade rapport.
213 Regeringsbeslut M2014/593/Nm, s. 5. 214Prop. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 215 Naturvårdsverket (2020), Miljömålen Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020
– Med fokus på statliga insatser, rapport 6919.
216Ibid., s. 20, med hänvisning till 2019 års fördjupade rapport.
riktningen och takten för olika aktörer. En årlig uppföljning visar vilka statliga insatser som görs för att nå miljömålen och vart fjärde år görs en fördjupad utvärdering av förutsättningarna att nå Sveriges miljömål.
Ett antal miljökvalitetsmål är inriktade på biologisk mångfald. Det som tydligast har direkt bäring på biologisk mångfald är målet Ett
rikt växt- och djurliv.
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv
Den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Vidare ska arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer värnas: arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation och människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.
Utvecklingen i miljön är negativ och målet bedöms inte kunna nås. Många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem att utarmas. Främmande arter fortsätter att öka. Större hänsyn behövs när resurser nyttjas, liksom ökat skydd och bättre skötsel av naturmiljöer. Styrmedel ges inte tillräckliga resurser eller tillämpas inte, vilket leder till att biologisk mångfald och ekosystemtjänster inte bevaras på sikt. Ökade medel har möjliggjort insatser för skydd och skötsel men på en för låg nivå.217
Eftersom Ett rikt växt- och djurliv är det mest specifika miljökvalitetsmålet för biologisk mångfald och artskydd redogör vi nedan, översiktligt, även för målets preciseringar jämte Naturvårdsverkets uppföljning för samtliga preciseringar. Beskrivningarna av preciseringar inom miljömålet samt det arbete som pågår för att uppnå dessa är hämtade från Naturvårdsverkets senaste rapportering.218
217 Sveriges miljömål, webbplats: www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ett-rikt-vaxt--och-djurliv. 218 Naturvårdsverket (2020), a.a.
Precisering 1: Gynnsam bevarandestatus och genetisk variation
Bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer.
Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål:
5. Loss of habitats
8. Pollution 12. Preventing extinctions 13. Agricultural biodiversity.
Bedömning av bevarandestatus för de arter och naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv görs vart sjätte år. Resultatet som redovisades till EU i april 2019 visade att 80 procent av naturtyperna och 60 procent av arterna inte har gynnsam bevarandestatus i Sverige.
I juli 2019 levererades också Sveriges rapportering enligt artikel 12 i EU:s fågeldirektiv. En betydande skillnad gentemot habitatdirektivet är att fågelrapporteringen är en ren tillståndsbeskrivning, därför saknas såväl referensvärden som bedömningar av bevarandestatus. Rapporteringen visar att vi på lång sikt ser en generell utarmning av fågelbestånden i Sverige. Bland de arter vars populationer fortsätter att minska kan nämnas sådana som är starkt knutna till jord- och skogsbrukslandskapen, som exempelvis sånglärka och tofsvipa i odlingslandskapet samt talltita och entita i skogen. Flera av fjällens fåglar visar på fortsatt nedåtgående trender, vilket kan antas vara en effekt av ett förändrat klimat. Det har även varit dramatiska minskningarna de senaste åren hos ejder och övervintrande alfågel i Östersjön. Arter som det däremot går mycket bra för är till exempel havsörn och även flertalet gåspopulationer, som ökar markant i antal.
Åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper (ÅGP) är verktyg för att identifiera viktiga åtgärder och var åtgärderna gör störst naturvårdsnytta. Totalt pågick under 2019 132 åtgärdsprogram, varav 93 prioriterade program som utgör underlag till länens medelsfördelning. Under 2019 redovisades och bedömdes 29 åtgärdsprogram som löpt ut 2018. 28 av dessa har förlängts ytterligare en programperiod, medan ett har avslutats. Det avslutade åtgärdsprogrammet
gäller sötgräs, där det nu finns fler än 75 lokaler med över 25 tuvor, vilket var det långsiktiga målet. Den totala populationen i Sverige uppgår till cirka 19 000 tuvor, vilket överskrider visionen.
Andra exempel där goda resultat i bevarandearbetet har uppnåtts är humlepälsbi, vityxne i södra Sverige och violett guldvinge. Vad gäller humlepälsbi har främst informationsåtgärder och hjälp med renovering av husväggar med bivänliga material varit framgångsrikt. Humlepälsbi har ökat i populationsstorlek till i dag cirka 600 reproducerande individer. Arten har nu klassats om från akut hotad till starkt hotad i den svenska rödlistan som publicerades 2020. Skötsel- och restaureringsåtgärder för vityxne i södra Sverige har varit framgångsrika och gett goda resultat, men mindre arbetsintensiva skötselmetoder behöver utvecklas för att skötseln ska bli hållbar i längden. För violett guldvinge finns nu, tack vare samverkan med kraftbolag, skogsbolag och myndigheter, en chans att vända trenden och inte bara förhindra utdöende.219
Precisering 2: Påverkan av klimatförändringar
Den av klimatscenarier utpekade förhöjda risken för utdöende har minskat för de arter och naturtyper som löper störst risk att påverkas negativt av klimatförändringar.
Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål:
10: Vulnerable ecosystems.
Enligt Artdatabanken påverkas drygt 700 arter i flera olika artgrupper negativt av klimatförändringar. Endast för knappt 60 arter antas effekten av klimatförändringarna vara positiv. Förändringar i artsammansättningen kan också leda till förändringar i naturtyper och ekosystem.
Det finns få styrmedel specifikt inriktade på klimatanpassningsåtgärder för de arter och naturtyper som enligt klimatscenarier har en förhöjd risk att dö ut. Undantag är två gränsöverskridande samarbeten för att rädda fjällräven. Under 2018 beslutades Sveriges första nationella strategi för klimatanpassning, vilket innebär en förstärkt
219 Naturvårdsverket (2020), a.a. s. 398 f.
nationell samordning, lagändringar och ett förtydligat mandat för myndigheterna.
Flera nationella myndigheter har under 2019 genomfört insatser för att minska klimatets påverkan på arter och naturmiljöer. Om andra påfrestningar minskar – såsom exempelvis fragmentering, överexploatering, föroreningar och invaderande arter – ökar också möjligheten för arter och ekosystem att kunna anpassa sig till klimatförändringen och dess effekter.220
Precisering 3: Ekosystemtjänster och resiliens
Ekosystemen har förmåga att klara av störningar samt anpassa sig till förändringar, som ett ändrat klimat, så att de kan fortsätta leverera ekosystemtjänster och bidra till att motverka klimatförändringen och dess effekter.
Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål:
2. Integration of biodiversity values
4. Use of natural resources 14. Essential ecosystem services 15. Ecosystem resilience.
Kunskapen om tillståndet för ekosystemens funktioner och processer på nationell nivå är i många fall bristfällig. Det innebär att det också saknas kunskap om ekosystemens förmåga att klara av störningar och att anpassa sig till ett ändrat klimat. Stora kunskapsbrister finns också om var i landskapet olika ekosystemtjänster produceras, hur ekosystemen kan skötas för att främja många olika ekosystemtjänster och hur ekosystemtjänster påverkas av planerings- och exploateringsbeslut. Det innebär både att värdet av ekosystemtjänster inte integreras i verksamheter och beslut och att det inte går att följa upp hur ekosystemtjänsterna förändras över tid.221
220Ibid., s. 401 f. 221 Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 404.
Precisering 4: Grön infrastruktur
Det finns en fungerande grön infrastruktur, som upprätthålls genom en kombination av skydd, återställande och hållbart nyttjande inom sektorer, så att fragmentering av populationer och livsmiljöer inte sker och den biologiska mångfalden i landskapet bevaras.
Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål:
2. Integration of biodiversity values
7. Areas under sustainable management 11. Protected areas 14. Essential ecosystem services 15. Ecosystem resilience.
Naturvårdsverket har under 2019, i dialog och samverkan med länsstyrelserna och andra myndigheter, fortsatt det långsiktiga arbetet med att genomföra grön infrastruktur i Sverige. Fokus i arbetet har varit att på olika sätt underlätta kunskapsspridning och engagemang hos olika aktörer att bidra i genomförande av åtgärder för grön infrastruktur för att bevara och stärka biologisk mångfald och bibehålla fungerande ekosystem.222
Eftersom en stor andel av Sveriges landyta utgörs av skog har det stor betydelse för Ett rikt växt- och djurliv vad som sker i skogen, både vad gäller arealer och kvaliteten på. Andelen av den produktiva skogen som är formellt skyddad i nationalpark, naturreservat, naturvårdsområde eller Natura 2000 ökar i långsam takt.223 Under året tecknade Naturvårdsverket 457 avtal och beslut om godkännande om intrångsöverenskommelse, vilket var färre än de 534 som tecknades under 2018. Anledningen till minskningen är att man under 2019 genomfört flera mycket stora uppgörelser. Under året har totalt cirka 29 500 hektar säkerställts genom 1:14-anslaget (skydd av värdefull natur). Se även nedan om miljömålet Levande skogar.
222 Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 407. 223Ibid., s. 409.
Precisering 5: Genetiskt modifierade organismer
Genetiskt modifierade organismer som kan hota den biologiska mångfalden är inte introducerade.
Preciseringen kopplar till Cartagenaprotokollet om biosäkerhet, som specificerar hur länder ska skydda den biologiska mångfalden från tänkbara risker med spridning av levande modifierade organismer som utvecklats med modern bioteknik.
Ingen genetiskt modifierad växt odlades kommersiellt i Sverige under 2019. Antalet fältförsök fortsätter att minska. Genetiskt modifierade organismer har introducerats i miljön i väldigt liten utsträckning och befintliga styrmedel är väl utvecklade och används.224
Precisering 6: Främmande arter och genotyper
Främmande arter och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden.
Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål:
9. Invasive Alien Species.
Invasiva främmande arter (IAS) har identifierats som ett av de största hoten mot biologisk mångfald både på land och i akvatiska miljöer. De kan även ha negativa effekter på människors hälsa och förorsaka ekonomisk skada. EU har därför infört en förordning om förebyggande och hantering av invasiva främmande arter225. Sverige har infört en förordning med kompletterande nationella bestämmelser226.
Det finns risk att främmande arter introduceras till EU och till Sverige, bland annat genom den ständigt ökande globala och regionala transporten av gods och människor eller att de importeras avsiktligt av trädgårds-, jordbruks- och pälsnäringen. Invasiva arter har även satts ut medvetet i naturen som jaktbart vilt.
224Ibid., s. 413. 225 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. 226 Förordning (2081:1939) om invasiva främmande arter.
I Sverige finns cirka 2 200 främmande arter, arter som med människans hjälp spridits till platser utanför deras naturliga hemvist. Av dessa bedöms 257 utgöra en hög eller mycket hög risk medan 53 arter bedöms vara potentiellt invasiva. Av de totalt 66 arterna som listas i EU-förordningen om invasiva främmande arter samt genomförandeförordningarna återfinns 20 arter i den svenska naturen, åtminstone sporadiskt.227
Precisering 7: Biologiskt kulturarv
Det biologiska kulturarvet är förvaltat så att viktiga natur- och kulturvärden är bevarade och förutsättningar finns för ett fortsatt bevarande och utveckling av värdena.
Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål:
2. Integration of biodiversity values
6. Sustainable fisheries
7. Areas under sustainable management 13. Agricultural biodiversity 14. Essential ecosystem services 15. Ecosystem resilience 18. Traditional knowledge.
Naturvårdsverket beskriver i sin rapport 2020 att behovet av åtgärder för att bevara det biologiska kulturarvet är fortsatt stort.
Precisering 8: Tätortsnära natur
Tätortsnära natur som är värdefull för friluftslivet, kulturmiljön och den biologiska mångfalden värnas och bibehålls samt är tillgänglig för människan.
Preciseringen kopplar till följande Aichi-mål:
1. Awareness of biodiversity values
5. Loss of habitats 11. Protected areas 14. Essential ecosystem services.
227 Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 413 f.
Människors tillgång till natur- och kulturmiljöer med ett rikt växt- och djurliv bidrar till en allmän förståelse av landskapets och den biologiska mångfaldens värde samt till rekreation och en god folkhälsa. Den tätortsnära naturen har en särskild betydelse i detta hänseende. Det finns ingen vedertagen definition av tätortsnära natur och det saknas en hel del statistik vilket försvårar förvaltning och uppföljning av den tätortsnära naturen. För att avhjälpa detta pågår bland annat arbete med att ta fram förbättrad statistik.
Övriga miljömål som berör biologisk mångfald
Naturvårdsverket konstaterar i uppföljningen att arbetet för att nå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv är beroende av att merparten av de övriga miljökvalitetsmålen nås.228 De viktigaste övriga miljökvalitetsmålen för biologisk mångfald behandlas mycket översiktligt nedan.
Miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag
Sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras. Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.
Med avseende på möjligheterna att nå miljömålet går det inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön. Målet bedöms inte kunna nås.229 Den nya lagstiftningen som innebär att vattenkraften ska få moderna miljövillkor är ett viktigt steg i rätt riktning. Utbyggnad och exploatering i strandzonen fortsätter, vilket påverkar den biologiska mångfalden och friluftslivet negativt genom att biotoper försvinner och tillgängligheten minskar. Endast en liten andel av de naturreservat som bildas har ett tydligt limniskt syfte.230 Tre av miljökvalitetsmålets preciseringar har bäring på ämnet för artskyddsutredningen.
Precisering 6: gynnsam bevarandestatus och genetisk variation.
Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till sjöar och
228 Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 396. 229 Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 203. 230Ibid., s. 204.
vattendrag har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer.
Precisering 7: hotade arter och återställda livsmiljöer. Hotade arter
har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla sjöar och vattendrag.
Precisering 8: främmande arter och genotyper. Främmande arter
och genotyper hotar inte den biologiska mångfalden.
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Västerhavet och Östersjön ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Med avseende på möjligheterna att nå miljömålet går det inte att se en tydlig riktning för utvecklingen i miljön.231 Målet bedöms inte kunna nås. Kust- och havsmiljön är fortfarande negativt påverkad bland annat av fiske av vissa arter. Andra problem är förekomst av marint skräp, syrebrist, samt att känsliga livsmiljöer och kulturmiljöer påverkas eller förstörs genom exploatering och fragmentering. Återhämtningstiden i havet är lång och alla de insatser som är viktiga för att nå miljökvalitetsmålet kommer ta lång tid att genomföra. Havsplaneringsförordningen är central för ett hållbar nyttjande av havsområden, genom de kommande havsplanerna. Genom en koordinerad förvaltning av både våra sötvatten- och havsområden, och dess flöden av vatten och ämnen från källa till hav, ökar möjligheterna att på sikt nå miljökvalitetsmålet.232
231 Naturvårdsverket (2020), a.a., s. 247. 232Ibid., s. 247.
Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker
Våtmarkernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.
Utvecklingen i miljön är negativ och målet bedöms inte kunna nås. Genomförda åtgärder ger bra resultat, men åtgärdsarbetet behöver skyndas på och öka i omfattning för att vända den negativa trenden för våtmarkerna i stort. Problemen härrör bland annat från kvävenedfall, klimatförändringar och främmande arter. Dessutom krävs större hänsyn vid mark- och vattenanvändning.233
Miljökvalitetsmålet Levande skogar
Skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas.
Målet bedöms inte kunna nås. Miljöarbetet har hittills inte varit tillräckligt för att nå samhällets mål för skogen. För att bevara skogens biologiska mångfald krävs åtgärder för att motverka fragmentering och förlust av livsmiljöer. Skydd av skogar med höga naturvärden, naturvårdande skötsel samt det pågående arbetet med att förbättra miljöhänsynen vid avverkning är viktiga insatser vars värde ökar över tid.234 Riksdagen har i nio preciseringar angett vad miljömålet Levande
skogar innebär, bland annat följande:
- Naturtyper och naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet har gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer.
- Hotade arter har återhämtat sig och livsmiljöer har återställts i värdefulla skogar.
Genomförda åtgärder har hittills inte varit tillräckliga för att nå samhällets uppsatta miljömål för skogen. För att nå närmare miljökva-
233 Sveriges miljömål, webbplats: www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/myllrande-vatmarker. 234 Sveriges miljömål, webbplats: www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/levande-skogar.
litetsmålet är åtgärder och styrmedel som syftar till att minska fragmentering och ytterligare förlust av livsmiljöer för hotade arter i skogslandskapet avgörande. Satsningar på att öka arealen som brukas med hyggesfria metoder, kunskapsuppbyggnad om skogslandskapets höga naturvärden, och arbete med att skapa en sammanhängande grön infrastruktur är exempel på sådana viktiga områden. Inom skogsbranschen pågår ett arbete för att förbättra skogsbrukets hänsynstagande inom ramen för arbetet med målbilder för god miljöhänsyn. Ökade motsättningar mellan produktions-och miljöintressen riskerar ge försämrade förutsättningar då det minskar möjligheten till samsyn och konstruktiva dialoger gällande miljöförbättrande åtgärder. För att bibehålla biologisk mångfald är ambitionen att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras, antingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar, fortsatt av avgörande betydelse. Många naturvärden kan inte återskapas under överskådlig tid och avverkas dessa skogar är värdena förlorade. Stora ansträngningar bör därmed göras av såväl staten som skogsbruket för att undvika att skyddsvärda skogar avverkas. Höga naturvärden i det boreala skogslandskapet är i stor grad knutna till skog med kontinuitetsvärden, det vill säga skogar som aldrig har kalavverkats tidigare. Sådana skogar minskar i dag.
Klimatförändringarna är ett växande hot för biologisk mångfald, och betydelsen av en utvecklad grön infrastruktur med syfte att förse arterna med spridningsvägar i landskapet ökar.235
Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap
Odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks.
Jordbruksverket ansvarar för uppföljning av miljömålet och använder en rad indikatorer, bland annat för att visa om fåglar och fjärilar ökar eller minskar. De indikatorer som följs upp är:
235 Hela detta avsnitt är hämtat från Naturvårdsverket (2020) a.a., s. 290 f.
- betesmarker och slåtterängar
- ekologisk produktion i slättbygd
- fåglar och fjärilar
- jordbrukets utveckling
- skördenivåer vårkorn och höstvete.
I värdefulla ängs- och betesmarker följs utvecklingen av fjärilar, humlor, kärlväxter, med mera. Även biologisk mångfald i åkermark följs upp samt nya och invasiva arter.236 Utvecklingen för miljömålet är sammantaget negativ och målet bedöms inte kunna nås, men utvecklingen går åt olika håll. Flera preciseringar bedöms ha ett godtagbart tillstånd, andra är långt ifrån målet. Många arter och naturtyper saknar ännu gynnsam bevarandestatus. För flera av dessa är utvecklingen fortsatt negativ. Omfattande insatser görs, men viktigast för att klara målet på lång sikt är att det även fortsättningsvis finns jordbruk i hela landet.237
Miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö
Fjällen ska ha en hög grad av ursprunglighet vad gäller biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Verksamheter i fjällen ska bedrivas med hänsyn till dessa värden och så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.
Utvecklingen i fjällmiljön är negativ och målet bedöms inte nås. Många nyttjar fjällen, och behovet att kartlägga och jämka mellan de olika intressena är stort. Klimatförändringar och minskad hävd utgör hot mot det öppna fjällandskapets värden och mot dess värdefulla naturtyper. Mer kunskap och resurser behövs för fjällens kulturmiljö. Restaurering av fjälleder är positivt för friluftsliv och fjällsäkerhet. Terrängkörning är ett problem på främst våtmarker.
236 Jordbruksverkets webbplats: https://jordbruksverket.se/jordbruket-miljon-och-klimatet/ ett-rikt-odlingslandskap (2021-03-09). 237 Sveriges miljömål, webbplats: www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ett-riktodlingslandskap.
Miljömålsberedningen
I juli 2010 inrättades Miljömålsberedningen av regeringen med syfte att nå en bred politisk samsyn kring ett antal olika miljöfrågor. Miljömålsberedningen är en parlamentarisk kommitté med uppdrag att lämna förslag om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet kan nås genom politiskt förankrade förslag till strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder.238 Enligt tilläggsdirektiv skulle beredningen ta fram ett förslag till en strategi för att nå relevanta delar i generationsmålet och miljökvalitetsmålen kopplade till en långsiktigt hållbar markanvändning utifrån ett helhetsperspektiv.239
När det gäller Aichi-målen (se konventionen om biologisk mångfald, CBD) har Miljömålsberedningen i sitt delbetänkande Etappmål
i miljömålssystemet240 lämnat förslag till fem etappmål som berör olika
delar av Nagoya-överenskommelsen, ett av dessa är etappmål om hotade arter och naturtyper.
Regeringen fastställde etappmålen genom beslut den 26 april 2012. I mars 2012 redovisade beredningen en plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning.241 Uppgiften var att föreslå strategier för hur generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska nås och därvid fokusera på särskilt svåra områden som kräver långsiktiga politiska avvägningar; avvägningar både mellan miljömål och mellan miljömål och andra viktiga samhällsmål. I delrapporten konstaterar beredningen att en långsiktigt hållbar markanvändning är avgörande för att kunna nå många av miljökvalitetsmålen samt att markanvändning också är av stor betydelse för många viktiga samhällsintressen och näringar, exempelvis jord- och skogsbruk, infrastruktur och energiproduktion. I juni 2013 redovisade miljömålsberedningen delbetänkandet Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1242som innehåller en problemanalys som grund för det fortsatta arbetet.
Delbetänkandet fokuserar på skydd och skötsel av land- och sötvattensområden och miljöhänsyn i skogsbruket och resulterade i ett antal förslag, bland annat rörande etappmål om ökad helhetssyn på markanvändningen genom förstärkt samordning i den statliga förvaltningen, etappmål om skydd av land- och sötvattensområden, etapp-
238 Dir. 2010:74. Parlamentarisk beredning för underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. 239 Dir. 2011:91. Tilläggsdirektiv till Miljömålsberedningen (M 2010:04) Strategi för en långsiktigt
hållbar markanvändning – med syfte att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.
240SOU 2011:34. Etappmål i miljömålssystemet. 241SOU 2012:15. Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning. 242SOU 2013:43. Långsiktigt hållbar markanvändning – del 1.
mål om förtydligad miljöhänsyn i skogsvårdslagstiftningen, etappmål om ett variationsrikt skogsbruk och etappmål om ett nationellt skogsprogram.
Miljömålsberedningen överlämnade ytterligare ett delbetänkande i december 2020: Havet och människan243, som omfattar en strategi för förstärkt åtgärdsarbete för bevarande och hållbart nyttjande av hav och marina resurser. Beredningen beskriver att syftet är att skapa bättre förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans
samt levande kust och skärgård och samtidigt miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Förslagen i betänkandet omfattar verksamheter inom
fler politikområden och utgiftsområden än vad som vanligtvis ingår i området havsmiljö för att fånga upp fler påverkansfaktorer på havsmiljön som behöver åtgärdas.
Miljömålsrådet
Regeringen har också inrättat Miljömålsrådet, som består av chefer för 18 myndigheter som är strategiskt viktiga för att nå Sveriges miljömål. De medverkande myndigheterna är:
- Boverket
- Energimyndigheten
- Folkhälsomyndigheten
- Havs- och vattenmyndigheten
- Jordbruksverket
- Kemikalieinspektionen
- Konsumentverket
- Livsmedelsverket
- Länsstyrelserna, genom Länsstyrelsen i Uppsala län
- Naturvårdsverket
- Riksantikvarieämbetet
- Skogsstyrelsen
243SOU 2020:83. Havet och människan.
- Strålsäkerhetsmyndigheten
- Sveriges geologiska undersökning
- Tillväxtverket
- Trafikverket
- Transportstyrelsen
- Upphandlingsmyndigheten.
Genomförande av miljömålen
Miljöbalken pekas ut som ett viktigt och effektivt styrmedel i arbetet med att uppnå miljömålen. I miljömålspropositionen från 2004/05244anfördes bland annat att
… regeringen bedömer att balkens bestämmelser i sin nuvarande form kan användas som ett effektivt styrmedel i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen.
…
Miljökvalitetsmålen innebär en konkretisering av den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling. De ger vägledning om hur bestämmelserna i miljöbalken skall tillämpas och utgör ett värdefullt tolkningsunderlag för de myndigheter som skall tillämpa balken.
Det står alltså klart att lagstiftarens ambitioner har varit att miljöbalken ska vara ett verktyg för att uppnå de miljöpolitiska målen.245Miljöbalken ska emellertid inte vara det enda redskapet utan meningen är att även andra styrmedel inom miljöpolitiken ska användas:246
Det är naturligtvis inte tillräckligt med enbart balkens bestämmelser för att nå de uppsatta målen. Bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen i samhället mot varaktigt hållbara lösningar. Det är av betydelse att miljöbalken tillämpas på ett sådant sätt att den i kombination med andra styrmedel ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling.
244Prop. 2004/05:150. Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, s. 376. 245Prop. 1997/98:45. Miljöbalk, s. 645–646. 246Prop. 1997/98:45. Miljöbalk, s. 646.
6.5.3. Sveriges genomförande av konventionen om biologisk mångfald (CBD)
Sverige har i sin rapportering till CBD redovisat hur Sverige genom miljömålssystemet genomför konventionens bestämmelser om nationella strategier, planer eller program för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald och om integrering av biologisk mångfald i relevanta sektorer (se nedan om miljömålssystemet).
Mer om CBD finns i avsnitt 4.14.
Ekosystemansatsen
Arbetet med den globala konventionen om biologisk mångfald ska bedrivas utifrån ekosystemansatsen247 som preciseras enligt de tolv Malawiprinciperna som syftar till att göra tillämpningen av ekosystemansatsen enklare. Naturvårdsverket har gett ut en rapport med förtydligande av ekosystemansatsen, som i första hand vänder sig till olika myndigheter och länsstyrelser, men även till kommuner och andra aktörer som arbetar med, eller intresserar sig för, frågor om hållbart nyttjande av naturresurser.248 Naturvårdsverket sammanfattar principerna under sex rubriker:
- Gemensamma mål och delaktighet – sammanfattar principerna 1,
2 och 12 och betonar betydelsen av delaktighet vid målformulering och förvaltning.
- Naturens kapacitet att producera varor och tjänster sätter gränser
– sammanfattar principerna 5, 6 och 10 och betonar vikten av att bibehålla ekosystemens förmåga att producera ekosystemtjänster samt att försiktighetsprincipen bör tillämpas.
- Kunskap är en källa till framgång – sammanfattar omfattar principerna 11 och 12 och handlar om vikten av att alla typer av kunskaper bör tydliggöras i processen.
247 Partsmötet 2000 (COP V/6). Ekosystemansatsen erkändes även vid Världstoppmötet i Johannesburg om hållbar utveckling (2002) som ett viktigt hjälpmedel för att främja hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning. 248 Naturvårdsverket (2007) Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart nyttjande
av naturresurser, rapport 5782, s. 12.
- Att göra eller inte göra – men det kostar – omfattar princip 4 och betonar vikten av att förstå ekosystemens värden ur ett ekonomiskt perspektiv.
- Avgränsningar i tid och rum – sammanfattar princip 3, 7 och 8 och handlar om hur avgränsningar, i såväl tid som rum, bör göras.
- Flexibilitet i förvaltningen – beskriver princip 9 och handlar om att förvaltningen bör vara adaptiv.249
Regeringen tillsatte i januari 2013 en utredning om att synliggöra värdet av ekosystemtjänster.250 Utredningen redovisade sitt betänkande i oktober samma år och lade då 25 förslag som handlar om:
a) integrering i beslutsprocesser
b) bättre kunskapsunderlag
c) lärande om ekosystemtjänster.251
Stor vikt lades vid behovet av att förbättra konsekvensanalyser genom ekosystemtjänstbedömningar och av central betydelse var de tre åtgärdsförslag som ger myndigheter med ansvar i miljömålssystemet ett tydligare ansvar för att ta viktiga steg mot ökad kunskap om samhällsekonomiska konsekvenser genom att integrera värdet av ekosystemtjänster i beslutsprocesser.252
Regeringen presenterade i mars 2014 en samlad strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.253 Strategin angavs vara av betydelse för såväl flera av de svenska miljökvalitetsmålen samt generationsmålet som för de så kallade Aichimålen samt för målen i EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020 och består av de etappmål för biologisk mångfald, ekosystemtjänster och hållbar markanvändning som regeringen har beslutat samt insatser som bidrar till att nå miljökvalitetsmålen, generationsmålet, Aichimålen och EU-målen. I denna proposition påpekades även att det finns ett behov av att se över artskyddslagstiftningen
249Ibid., s. 13. 250 Dir. 2013:4. Synliggöra värdet av ekosystemtjänster. 251SOU 2013:68. Synliggöra värdet av ekosystemtjänster. Åtgärder för välfärd genom biologisk
mångfald och ekosystemtjänster.
252Ibid. 253Prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
Sveriges nationella strategiska plan
En åtgärd som ska vidtas enligt konventionen är att varje medlemsstat ska ta fram en nationell strategisk plan, en National Biodiversity Strategies and Actions Plan (NBSAP), och redogöra för hur den beaktar de mål som anges i den för CBD strategiska planen. Propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster254 utgör Sveriges nationella strategiska handlingsplan för konventionen och dess strategiska plan.
Sveriges nationella rapport; de nationella målen
Sverige har i december 2018 lämnat in sin sjätte nationella rapport i enlighet med det webbaserade formuläret för rapportering enligt CBD. Formuläret är indelat i olika sektioner. I sektion I ska staterna redogöra för de nationella mål som tagits fram och vilka Aichimål som de nationella målen relaterar till. För Sveriges del är det i detta avseende tydligt att de nationella målen inte speglar innehållet i ett enskilt Aichimål, utan relaterar till flera Aichimål. Övriga sektioner beskriver följande:
- Sektion II: Sveriges implementeringsåtgärder och deras effektivitet, eventuella hinder samt vetenskapliga och tekniska behov för att nationella mål ska nås
- Sektion III: bedömning av framsteg för varje nationellt mål
- Sektion IV: beskrivning av Sveriges bidrag till att de globala Aichimålen uppnås
- Sektion V: beskrivning av Sveriges bidrag till att målen för den globala strategin för bevarandet av växter uppnås
- Sektion VI: beskrivning av Sveriges bidrag till att mål gällande ursprungsbefolkning och lokalsamhällen uppnås
- Sektion VII: uppdaterad profil som beskriver Sveriges biologiska mångfald, status och hot.
254Ibid.
Här nedan redovisas i korthet utdrag från rapporteringen till CBD som beskriver situationen för biologisk mångfald i landet samt de verktyg som syftar till att genomföra konventionens mål i vårt land.
Sektion II – Sveriges implementeringsåtgärder och deras effektivitet, eventuella hinder samt vetenskapliga och tekniska behov för att nationella mål ska nås
Rapporten beskriver länsstyrelsernas arbete med att ta fram planer för grön infrastruktur och att syftet med planerna är att förbättra landskapets konnektivitet genom bättre kunskap om hur naturområden, biotoper, strukturer och delar av landskapet bidrar till att bevara landskapets biologiska mångfald och främja ekosystemtjänster. Motsvarande planering görs i marina miljöer genom så kallad
marine spatial planning (MSP). I rapporten konstateras dock att pla-
nerna för grön infrastruktur ännu inte är fullt implementerade, och att effekten av satsningen därmed ännu inte kan bedömas, även om det pågående arbetet har lett till ökad samverkan mellan myndigheter och ökad medvetenhet hos berörda aktörer.
Vidare beskrivs satsningen på information om ekosystemtjänster, där arbetet med att sammanställa och sprida information om ekosystemtjänster utgör en viktig grund för arbetet med att uppnå etappmål som gäller biologisk mångfald och värdet av ekosystemtjänster. Åtgärden bedöms i CBD-rapporten som delvis effektiv, men fortfarande återstår djupare analyser och mer systematisk användning av data för övervakning av status och trender. Fler åtgärder som kan kopplas till ekosystemtjänster beskrivs också, exempelvis forskning.
Sveriges satsning på åtgärdsprogram för hotade arter anges som ett verktyg för att bevara biologisk mångfald, liksom åtgärder mot invasiva främmande arter, bevarande av levande genetiskt trädmaterial, områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, det nationella skogsprogrammet, dialog om miljöhänsyn i skogsbruket, med mera.
Sektion VII – uppdaterade fakta om biologisk mångfald i Sverige, status och hot
Enligt den närmast föregående nationella bedömningen 2013 av bevarandestatus för svenska arter och livsmiljöer har 62 av 80 listade naturtyper på land ogynnsam bevarandestatus i samtliga tre biogeografiska regioner i landet (alpin, boreal och kontinental). Vid samma bedömning konstaterades att 3 av 8 listade marina naturtyper har ogynnsam bevarandestatus i alla biogeografiska regioner (Östersjö- och atlantisk). I de flesta av dessa naturtyper beror den ogynnsamma bevarandestatusen på både bristande areal och brister i naturtypernas kvalitéer.
De huvudsakliga hoten mot biologisk mångfald i odlingslandskapet är dels rationaliseringar, dels att naturliga gräsmarker i minskande grad utnyttjas som betes- eller slåttermark. Rationaliseringar, som drivs av ekonomisk och teknisk utveckling, leder till allt större och mer intensivt brukade enheter och att det lågintensiva brukandet med mer inslag av naturliga livsmiljöer minskar. De huvudsakliga hoten mot biologisk mångfald i skogslandskapet omfattar utarmning av skogsekosystemen som en följd av skogsbruk, avverkning av skogsområden med värdekärnor, gödsling av skogsmark och användning av främmande trädarter, storskaliga angrepp av skadeorganismer, frånvaro av död ved och brist på naturliga störningsregimer, med mera. Ekosystemen utsätts också för stark press från tilltagande effekter av klimatförändringar, särskilt i fjällområdet. Vad gäller våtmarker och sötvatten bedöms upp till en fjärdedel av den ursprungliga ytan ha försvunnit genom dikning, sänkning av sjöar och uträtning av vattendrag. Merparten av återstående våtmarksområden är i varierande grad påverkade av mänsklig verksamhet som dikning, jord- och skogsbruk, vägar, terrängkörning och torvtäkt. Till följd av detta har våta miljöer på land minskat i utbredning och blivit fragmenterade eller isolerade i landskapet. Hoten mot marina miljöer och kustmiljöer inkluderar omfattande fiske, övergödning, invasiva främmande arter, oljetransporter, båttrafik, tryck från exploatering, ökade invånarantal, turistverksamhet i känsliga områden och klimatförändringar.
Sveriges genomförande av den nationella strategin för biologisk mångfald (NBSAP)
Sveriges första nationella strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster godkändes av riksdagen 1995255 och följdes av utvecklingen av aktionsplaner för olika samhällssektorer. Dessa ersattes av de 16 miljömål som beslutades av riksdagen. Regeringen har för varje nationellt miljömål fastställt ett antal preciseringar som förtydligar målen och används i det löpande uppföljningsarbetet. Preciseringarna är inte identiska med Aichi-målen, men kopplas till dessa i Sveriges nationella rapportering till CBD. De Aichi-mål som kan kopplas till respektive miljömål framgår i avsnittet om miljömålssystemet.
Aichimålen
Sverige har, genom att ratificera CBD, åtagit sig att följa konventionen, bland annat att ta fram en nationell strategi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald som ska innehålla nationella mål. De nationella målen ska dels ha Aichi-målen som underlag, dels bidra till att Aichimålen uppnås på global nivå.
Det svenska genomförandet av CBD:s strategi 2011–2020 uttrycks i propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och
ekosystemtjänster256 och i de etappmål som regeringen har beslutat om
i anknytning till propositionen. Av Sveriges rapportering till CBD framgår även att Sverige bidrar till att Aichimålen nås genom miljökvalitetsmålen Ett rikt växt- och djurliv och Levande skogar.
6.5.4. Sveriges genomförande av EU: naturvårdsdirektiv
Sverige har ett ansvar enlig såväl fågeldirektivet som livsmiljödirektivet att bevara vissa arter och livsmiljöer som är av gemensamt intresse för hela Europa. Som redogjorts för i avsnittet om rättsakter från EU, är direktiv bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som ska uppnås, men det är upp till medlemsstaternas nationella myndigheter att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet, så länge direktiven genomföras med precision och
255Prop. 2013/14:141. En strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 256Ibid.
klarhet. För det rättsliga genomförandet, det vill säga de rättsregler som överför de EU-rättsliga reglerna till svensk rätt, har redogjorts ovan, i avsnitt 6.4.
Alla medlemsländer måste regelbundet lämna lägesrapporter till EU, där det framgår hur tillståndet är för alla arter och livsmiljöer som omfattas av livsmiljödirektivet. Rapporteringskravet framgår av artikel 17 i direktivet och måste göras vart sjätte år, med start 2007.
När det gäller fågeldirektivet ska medlemsstaterna rapportera vart tredje år om genomförandet av nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet.257 Dessutom ska de undantag som meddelats från skyddet enligt artikel 9 redovisas till EU-kommissionen årligen. Nedan följer en kort sammanställning kring huruvida Sverige nått det faktiska resultat som ska uppnås.
Redovisning 2019: livsmiljödirektivet
I april 2019 genomförde Naturvårdsverket i samarbete med Havs- och vattenmyndigheten och SLU Artdatabanken den tredje rapporteringen till EU. Återrapporteringen gäller de 166 arter och 89 naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv och förekommer i Sverige.258
Sedan den senaste rapporteringen 2013 syns förbättringar för några naturtyper och artgrupper som resultat av insatser såväl inom nätverket Natura 2000, EU:s gemensamma nätverk för skyddade områden, som utanför. Den samlade bedömningen visar dock ett tydligt behov av ytterligare insatser för att vända negativa trender på land och i vatten.
Aktuella värden jämförs med referensvärden
Referensvärdet är den nivå eller storlek på utbredningsområde, population och förekomstarea som bedöms vara nödvändig för att arten eller naturtypen ska uppnå eller bibehålla gynnsam bevarandestatus. Referensvärdet kan i enlighet med EU:s riktlinjer inte sättas lägre än värdet vid Sveriges inträde i EU 1995.
257 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, artikel 12. 258 Naturvårdsverket (2020), Sveriges arter och naturtyper i EU:s livsmiljödirektiv. Resultat från
rapportering 2019 till EU av bevarandestatus 2013–2018.
Påverkansfaktorer och hot
De viktigaste negativa påverkansfaktorerna kan koppas till markanvändningen, främst jord- och skogsbruk. Ett alltmer intensivt och storskaligt brukande utarmar landskapet på miljöer som tidigare var mycket vanliga, såsom naturskog, öppna sandområden, rikkärr, småvatten och strömmande vatten. Markanvändningen påverkar också kringliggande våtmarker, vattendrag och sjöar. Många arter och naturtyper som är knutna till dessa miljöer bedöms ha otillfredsställande eller dålig bevarandestatus.
Invasiva arter bedöms vara ett allt större hot mot den biologiska mångfalden. Flera av dem sprids aktivt av människan. Ett exempel är signalkräftan, som sprider sjukdomen kräftpest som dödar den inhemska flodkräftan.
Positiva trender
Däggdjur, trollsländor och många kärlväxter har förhållandevis god bevarandestatus. Exempelvis är situationen för fjällräv och flera fladdermusarter bättre nu än på länge, mycket tack vare åtgärder. Även trenden för sälar och utter är positiv, delvis tack vare minskade miljögiftsproblem.
Negativa trender
Sämst bevarandestatus har fjärilar och skalbaggar som är knutna till hävdade gräsmarker eller till skogens naturtyper, vilka överlag har otillfredsställande eller dålig bevarandestatus.
Tabell 6.4 Exempel på arter som inte uppnår GYBS i Sverige
GYBS = gynnsam bevarandestatus
Art Referensvärde
(antal individer)
Aktuellt värde
(antal individer)
Biogeografisk
region i Sverige
Högnordisk blåvinge
7 000
1 500 alpin
Asknätfjäril 12 000 (kolonier) 1 000 (kolonier) boreal Läderbagge 2 000 (träd) 1 000 (träd) boreal Strandpadda 20 000 2 550 kontinental
Källa: Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s livsmiljödirektiv.
Uppföljning 2020: fågeldirektivet
259
EU:s medlemsländer ska vart sjätte år redovisa en bedömning av status för alla naturligt förekommande fågelarter, enligt artikel 12 i fågeldirektivet. Rapporteringen omfattar aktuell populationsstorlek, bedömningar av populationstrenden på kort (12 år) respektive lång sikt (sedan cirka 1980 då fågeldirektivet trädde i kraft), häckningsområdets geografiska utbredning och storlek samt dess förändring på kort och lång sikt. Utöver dessa grundläggande populationsparametrar ska åtgärder vidtagna inom ramen för internationella åtgärds- och förvaltningsplaner samt bedömningar av aktuell (Pressures) och framtida (Threats) hotbild rapporteras.
För de arter som omfattas av kravet att peka ut särskilda skyddsområden (SPA trigger species) tillkommer rapportering av populationsstorlek och -trender inom de utpekade områdena. Stor vikt läggs vid denna del av rapporteringen då det är en central del av uppföljningen av Natura 2000-nätverkets omfattning och funktionalitet. Det svenska nätverket av särskilda skyddsområden (SPA-områden) omfattar cirka 500 områden som representerar en blandning av olika naturtyper och därmed olika sammansättningar av fågelfaunan.
Sverige har vid två tillfällen, 2013 för perioden 2007–2012 och 2019 för perioden 2013–2018, rapporterat status och trender för svenska fåglar till EU. Fågeldirektivet skiljer sig på två centrala punkter från livsmiljödirektivet, dels genom att begreppet gynnsam bevarande-
status saknas i direktivstexten, dels genom att rapporteringen inte sker
uppdelat på biogeografiska regioner. I de fall det är relevant rapporteras fåglar i stället uppdelat på underartsnivå eller utifrån populationer med skilda häckningsområden eller flyttvägar (så kallade flyways). Rapporteringen omfattar samtliga i Sverige häckande fågelarter, rastande och övervintrande arter listade i bilaga 1 till fågeldirektivet (arter för vilka särskilda skyddsområden ska pekas ut enligt artikel 4.1 i direktivet) samt ett antal regelbundet förekommande våtmarksfåglar (i enlighet med artikel 4.2 i direktivet). Vilka arter som ska rapporteras i de olika medlemsländerna fastställs av EU-kommissionen i EU Bird List, senast år 2018 med stöd av Birdlife International och konsortiet N2K Group.
I motsats till rapporteringen enligt livsmiljödirektivet, som är ett målrelaterat system med uppsatta målnivåer för vad som räknas som
259 SLU Artdatabanken. Sveriges rapportering till EU 2019 samt e-post 2021-03-29.
gynnsam bevarandestatus för de enskilda arterna inom respektive biogeografisk zon, är fågeldirektivet en ren grunddatarapportering. För att bedöma en arts (underarts eller populations) status slås de rapporterade värdena från samtliga medlemsstater samman och viktas för att få fram uppgifter på populationsstorlek, populationstrend, utbredningsområdets storlek och dess förändring på EU-nivå. Dessa data ligger sedan till grund för en rödlistebedömning enligt Internationella naturvårdsunionens (IUCN) riktlinjer, baserat på förhållandena inom medlemsstaternas europeiska territorium.
Generellt kan sägas att ju större geografiskt område en rödlistebedömning omfattar, desto mer krävs för att en art ska uppfylla kriterierna för att klassas som hotad. Negativa förändringar och hot som kan vägas in i en nationell rödlista, kan i många fall balanseras av mera stabila förhållanden på den större geografiska skalan, och i vissa fall kan tvärtom en art som har stabila förekomster på nationell nivå bli klassad som hotad på EU-nivå.
För närvarande finns inte någon gemensamt överenskommen metodik inom EU för bedömning av en fågelarts bevarandestatus på nationell nivå. Förslag om att införa ett målrelaterat system motsvarande det för arterna i livsmiljödirektivet har diskuterats, men avfärdats av ett stort antal medlemsländer. För svensk del ligger det kanske nära till hands att använda sig av den nationella rödlistan som tas fram av SLU Artdatabanken. Rödlistan är dock utformad för att mäta utdöenderisk, inte för att mäta vad som är gynnsam bevarandestatus. Det innebär att man lägger stor vikt på parametrar som förändringshastighet och begränsad geografisk utbredning och att man värderar olika arter på skilda tidsskalor. Långsiktiga långsamma förändringar, och arter som under en period minskar och därefter stabiliserar sig på en lägre populationsnivå, fångas dåligt upp av rödlistningssystemet.
Sommaren 2019 rapporterade Sverige aktuella värden och trender för sammanlagt 259 häckande arter, 31 arter på rastlokaler (passage) och 34 arter under övervintringen. Underlaget till rapporteringen togs fram av Svensk fågeltaxering vid Lunds universitet tillsammans med SLU Artdatabanken.
Fåglar svarar generellt snabbt på förändringar och det är relativt få arter som uppvisar stabila populationer över längre tidsperioder, det är därför nödvändigt att bedöma populationernas status genom att jämföra längre perioder som kan utvisa trender. Av de 259 arter
som bedömts som häckande under perioden 1980–2018 är det 41 procent som minskar på lång sikt, 35 procent som ökar och endast 13 procent som är långsiktigt stabila.
Bland de arter som minskat mest märks flera av våra vanligaste småfåglar: beståndet av lövsångare har nästan halverats, kungsfågeln har minskat med över hälften och bland de skogslevande mesarna märks kraftiga minskningar av talltita, svartmes och tofsmes. I jordbrukslandskapet har två av tre sånglärkor försvunnit och staten har minskat nästan lika mycket. I trädgårdar och i samhällen minskar svartvit flugsnappare och gråsparv. På den positiva sidan märks kraftiga ökningar av trana, sångsvan och grågås, så stora ökningar att ansamlingar under sträck och vintertid nu börjar betraktas som ett problem.
Sveriges rapportering till EU publiceras inte, utan finns endast tillgänglig i form av den insända rapporteringen.
6.5.5. Den svenska rödlistan
Den svenska rödlistan är en lista över arter och deras hotstatus i Sverige, baserad på bedömningar av enskilda arters risk att dö ut från landet. Rödlistan tas fram av SLU Artdatabanken och är resultatet av ett omfattande arbete utfört av Artdatabankens organismgruppsansvariga, tillsammans med över hundra av landets främsta artexperter. Den är en objektiv redovisning av tillståndet för Sveriges flora och fauna och följer den internationella naturvårdsunionens (IUCN) kriteriesystem för att kategorisera arter efter deras utdöenderisker. Bedömningarna görs utifrån internationellt vedertagna kriterier som baseras på flera olika riskfaktorer. Rödlistans kriterier fokuserar på förändringar som sker just nu, förväntas ske inom den närmaste framtiden eller som skett under de senaste 10–20 åren, för långlivade organismer upp till 100 år. Rödlistan fångar inte upp mindre eller långsamma förändringar som skett under längre tid, såvida de inte resulterat i att populationerna blivit små och kraftigt fragmenterade. Rödlistan revideras vart 5:e år, senast 2020.
I kategoriseringen ingår inga värderingar av hur angeläget det är att bevara eller göra insatser för en viss art, utan bedömningarna syftar strikt till att kvantifiera utdöenderisken. Rödlistan är därmed ett
viktigt kunskapsunderlag i naturvårdsarbetet, men även i beslut kring exempelvis fysisk planering och areella näringar.
Grundförutsättningen för att en art ska kunna bedömas för rödlistan är att den är bofast och reproducerande i landet. I Sverige uppskattas det totala antalet inhemska flercelliga arter till cirka 60 000 olika arter. I de artgrupper där det finns tillräcklig kunskap för att göra bedömningar granskas samtliga arter. Vid den senaste bedömningen granskades drygt 21 000 arter, varav 4 746 rödlistades i någon av kategorierna nära hotad (NT), sårbar (VU), starkt hotad (EN), akut hotad (CR), nationellt utdöd (RE) eller kunskapsbrist (DD). Av de rödlistade arterna bedömdes 2 249 arter som hotade i någon av kategorierna VU, EN eller CR.
Rödlistan 2020 i sammanfattning
260
Skog och jordbruksmark är de två landskapstyper där flest rödlistade arter förekommer. Många arter lever i gränszonen mellan olika landskapstyper, många flyttar sig också mellan dem. Det innebär att en art kan förekomma i mer än en landskapstyp. Drygt 50 procent av alla rödlistade arter förekommer i skogen, och ungefär lika stor andel förekommer i jordbrukslandskapet. För 43 procent av de rödlistade arterna är skogen en viktig hemvist, medan jordbrukslandskapet är viktigt för 34 procent av arterna.
För arter som har en mer begränsad geografisk utbredning är det viktigt att även beakta hur stor andel som är rödlistad av det totala antalet arter som förekommer i landskapstypen. Exempelvis står fjäll för endast cirka 7 procent av alla rödlistade arter, men nästan hälften av alla rödlistade arter som är knutna till denna landskapstyp är hotade.
Av alla rödlistade arter lever cirka 4 procent i marin miljö, men om vi enbart tittar på de marina arterna som bedömts är 40 procent hotade. Av alla hotade arter är 77 procent rödlistade enligt ett eller flera av kriterierna som avser minskning, ofta i kombination med liten population, fragmentering eller extrem fluktuation. Cirka 20 procent av rödlistans arter finns har en mycket liten population, antingen av naturliga skäl eller på grund av tidigare minskning. Andelen rödlistade arter som bedöms ha en kraftigt fragmenterad utbredning är 44 procent.
260 SLU Artdatabanken (2020) Rödlistade arter i Sverige 2020, s. 15 ff.
Det kan finnas flera skäl till att arters populationer minskar. De två faktorer som påverkar flest arter i Rödlistan 2020 är avverkning och igenväxning. Avverkning har stor negativ påverkan på ungefär 1 400 arter. Oftast är det fråga om arter som kräver, eller gynnas av, skoglig kontinuitet – bland annat eftersom de har svårt att överleva hyggesfasen och deras substrat eller miljö inte hinner byggas upp innan skogen åter avverkas. Igenväxning har också en stor negativ inverkan på drygt 1 400 arter. Förtätning och igenväxning finns i olika landskapstyper och har flera bakomliggande orsaker.
Det moderna jordbruket gör att markanvändningen blir mer intensiv och storskalig än förr, genom att små och medelstora jordbruksföretag läggs ner eller uppgår i större enheter. Detta har också lett till förändrad skötsel av marker som tidigare hävdats genom slåtter eller bete och inneburit att värdefulla småbiotoper, ängs- och betesmarker antingen vuxit igen eller planterats med skog. På de marker som fortfarande betas är betestrycket ofta för högt för arter som gynnas av extensiv hävd, det gäller främst för arter som lever av nektar eller pollen. Intensifierat jordbruk bidrar till ökad näringsbelastning i form av gödsling, näringsläckage och också spridning av kemiska bekämpningsmedel, vilket har negativa effekter på vattenmiljöer. Ökad näringsbelastning och brist på naturliga störningar som brand och översvämning bidrar i sin tur också till igenväxning av såväl gräsmarker som skog, våtmarker och strandmiljöer. Andra viktiga påverkansfaktorer är bottentrålning, exploatering för bebyggelse, minskande värdartspopulationer (främst på grund av askskott- och almsjukan), vattenreglering, invasiva arter och ett förändrat klimat.
Rödlistan 2020 jämfört med 2015
261
Antalet rödlistade arter har ökat jämfört med 2015, från 4 273 till 4 746 arter. Den främsta orsaken till det ökade antalet rödlistade arter är att fler arter har bedömts. Andelen av de bedömda arterna som är rödlistade (21,8 procent) har ökat. Ökningen har nog varit gradvis senaste 10 åren, då värdet från 2015 maskerades av en generell bedömning av LC för vissa grupper. Detta visar på en negativ trend för den biologiska mångfalden.
261Ibid., s. 16 ff.
De synliga effekterna i naturen av naturvårdsinsatser (liksom, för den delen, olika slags negativ påverkan) är i regel långsamma, vilket gör att även rödlistan förändras långsamt. Detta är komplexa samband som är beroende av en mängd olika faktorer, till exempel att återuppbyggnad av lämpliga substrat ofta tar tid, att vissa arter har en lång generationstid, och att kraftig fragmentering kan försvåra nykolonisation.
Bland fåglarna har antalet rödlistade arter ökat med 21 arter, vilket visar på en tydligt negativ trend, även om antalet hotade arter endast ökar med en art. Det rör sig i flera fall om reella försämringar, till exempel för flera simänder och tropikflyttande tättingar, men även för vanliga arter som gråkråka, skrattmås, björktrast och rödvingetrast.
Situationen för övriga ryggradsdjur har inte ändrat sig mycket sedan 2015. Bland landlevande arter kan nämnas att igelkotten och skogsharen är nya på rödlistan, medan fyra fladdermusarter numera inte klassas som hotade. I akvatiska miljöer har östersjötumlaren nu bedömts separat, då den är genetiskt skild från populationerna i Nordsjön och Bälthavet, och eftersom den har en mycket liten population blir den hotad.
Även bland fiskarna är det endast smärre förändringar. Två arter – sjurygg och mindre kungsfisk – är inte längre rödlistade, och bergsimpa har tillkommit. Den största utmaningen för många sötvattensarter är vandringshinder och förstörda lekhabitat, ofta till följd av vattenkraftutbyggnad och andra mänskliga förändringar i vattenmiljön. Detta gäller speciellt långvandrande arter och arter som lever i saltvatten men fortplantar sig i sötvatten (eller tvärtom) som till exempel ål, havsnejonöga, asp och vimma. Fisket bedöms i dag inte vara det största hotet, eftersom det i de flesta fall är starkt reglerat, men det tar lång tid för arterna att återhämta sig. Dessutom påverkar klimatförändringarna arter som är beroende av ett kallare klimat, till exempel lake och bergsimpa, negativt.
Antalet rödlistade och hotade fjärilar och skalbaggar har ökat. Detta beror främst på krympande livsmiljöer till följd av en alltmer intensiv, storskalig och ensidig markanvändning inom både jord- och skogsbruket, men också genom exploatering för bebyggelse. För skalbaggarna tillkommer även påverkan från dikning, reglering och annan inverkan på våtmarker och strandmiljöer. Antalet bedömda arter av steklar och tvåvingar har ökat eftersom flera nya grupper nu har
bedömts, bland annat parasitsteklar, borrflugor och stickmyggor. För övriga terrestra evertebrater är förändringarna små och beror på förbättrat kunskapsläge.
En fortsatt ökning av antalet observationer i Artportalen, i kombination med riktad faktainsamling inom vissa artgrupper, har lett till justerade och bättre underbyggda bedömningar. Till exempel är det många fler personer som rapporterar skalbaggar i dag, och det är dessutom betydligt fler grupper/familjer av skalbaggar som rapporteras.
För ryggradslösa djur i sötvatten är skillnaderna mot 2015 små. I marina miljöer är skillnaderna mot 2015 däremot relativt stora. Antalet bedömda arter har ökat, och en hel del nya arter har hamnat på rödlistan. En stor andel av de bedömda arterna hamnar fortfarande i kategorin Kunskapsbrist (DD), så det finns ett stort behov av utökad marin uppföljning.
Bland kärlväxterna har några fler arter bedömts jämfört med 2015. Den största ökningen av antalet bedömda arter finns dock bland de apomiktiska arterna, där drygt 400 nya har tillkommit – främst till följd av att fler hökfibblor har bedömts. En art, gotlandsmaskrosen, bedöms nu som Utdöd (EX). Detta är den första svenska art som bedöms ha dött ut globalt i modern tid. Sedan 2015 har vi fått bättre underlag genom slutförda provinsflorainventeringar av Gotland, Öland, Gästrikland, Hälsingland och Pite lappmark, liksom en stickprovsinventering av Skåne. För några arter har vi även använt data från Riksskogstaxeringen. Ett fåtal arter har blivit rödlistade till följd av påverkan från invasiva främmande arter.
Antalet rödlistade mossor fortsätter att öka. En grupp av nytillkomna arter i rödlistan för 2020 är arter som uteslutande eller nästan enbart förekommer i eller strax intill snölegor. Med ett varmare klimat i fjällen kommer snölegornas areal och antal att minska, vilket innebär minskad populationsstorlek för dessa arter. Ett tätare busk- och trädskikt i fjällen innebär ökad beskuggning. Detta leder till att flera av våra exklusiva fjällmossor som förekommer på fjällhed strax ovan nuvarande trädgräns, och som har en begränsad spridningskapacitet, riskerar att skuggas ut och följaktligen minska. Därtill kommer en ökad konkurrens av värmegynnade växter som invandrat från låglandet att påverka statusen för fjällmossorna starkt negativt.
Antalet rödlistade svampar har ökat något sedan 2015. Detta beror framför allt på att fler arter har bedömts, samt på förbättrat kunskapsunderlag. Slutavverkning av kontinuitetsskogar är den enskilt största
påverkansfaktor som utarmar svampfloran i stor skala, varför långsiktigt bevarande av kontinuitetsskogar genom skydd eller andra naturvårdsåtgärder behövs. Igenväxningen är en annan negativ faktor som måste motverkas genom anpassad hävd, exempelvis bete i såväl skog som gräsmarker och brynmiljöer samt slåtter och röjning.
Antalet rödlistade lavar har bara ökat marginellt sedan 2015, men bland de ej bedömda grupperna kan det finnas åtskilliga arter som skulle uppfylla kriterierna för att rödlistas om det hade funnits tillräcklig kunskap. Trädbevuxna marker med lång trädkontinuitet är fundamentala för många rödlistade lavar; inte bara för de arter som växer på själva träden utan även för arter på sten, mark och ved. Denna typ av marker finns i många olika miljöer från kontinuitetsskogar till öppna, hävdade marker med lövträd samt alléer och parker med åldrade träd. Trädsjukdomar, framför allt almsjukan, bedöms som ett allvarlig hot mot lavarna, och insatser behövs för att begränsa deras spridning.
I artlistorna som presenteras anges rödlistekategorier, kriterier, landskapstyper och länsförekomst samt vilka arter som är listade i internationella konventioner eller EU-direktiv, för Sverige fridlysta/ fredade arter samt om de är förtecknade på IUCN:s globala rödlista. Notera att när det gäller global rödlistning skiljer sig tidpunkten för när bedömningar för olika artgrupper har genomförts – allt från 1996 till 2015 – de äldsta bedömningarna rör dock endast några få grupper. För vidare läsning se rapporten Tillstånd och trender för arter och deras livsmiljöer – rödlistade arter i Sverige 2020.
6.6. Underlag om biologisk mångfald i Sverige
6.6.1. Underlag om arter och natur
Sverige har förhållandevis mycket information om biologisk mångfald, jämfört med många andra länder, men informationen är spridd mellan olika myndigheter och aktörer. Det kan därmed vara svårt att få överblick över den information som finns, och som inte alltid är så lätt att tolka. Äldre information finns inte alltid digitaliserad, och har därmed begränsad tillgänglighet. Både äldre och färskare information kan finnas i många olika former, exempelvis som kartbilder, skriven text eller rådata och statistik.
De datamängder som finns kan delas in i följande grupper:
- Geografisk miljöinformation: förekomst av arter, livsmiljöer, naturtyper, naturvärden, strukturer och funktioner och annan landskapsinformation som är kopplad till en plats.
- Ekologiska fakta: om arter, livsmiljöer, naturtyper, ekosystem och ekosystemtjänster, konnektivitet, ekologiska funktioner och sammanhang i ett större landskapsperspektiv.
- Statusbedömningar enligt internationella kriterier: exempelvis rödlistan, samt bedömningar som sker via rapporteringskrav i EU:s livsmiljödirektiv (bevarandestatus), fågeldirektiv, vattendirektiv och havsmiljödirektiv.
- Miljöövervakning.
- Regelverk: lagstiftning, skyldigheter med mera samt artlistor över vilka arter som omfattas av olika regelverk.
- Vägledningsinformation: Information om vilka hänsyn en verksamhetsutövare kan och bör ta baserat på omständigheterna på platsen, vilka hänsynsåtgärder man kan vidta, vilka metoder som är lämpliga, med mera.
Flera systematiska rikstäckande inventeringar av biologisk mångfald har utförts och pågår även inom ramen för löpande miljöövervakning. Styrkan med nationellt täckande inventeringar som utförs med en på förhand utarbetad metod är att resultaten är jämförbara och i hög grad kvalitetssäkrade.
Frågan om hur befintliga inventeringsresultat ska kunna tas till vara har tidigare utretts i SOU 2005:94 Kunskap för biologisk mång-
fald – inventera mera eller återvinn kunskap? I denna rapport finns
bland annat sammanfattningar av de stora nationella inventeringarna, deras kvalitet, omfattning, tillgänglighet, kostnader, ansvarig myndighet, med mera.
Exempel på rikstäckande inventeringar är:
- urskogsinventering 1978–1981 (Naturvårdsverket)
- ädellövskogsinventering (Naturvårdsverket/Skogsstyrelsen)
- våtmarksinventering 1981–2005 (Naturvårdsverket)
- ängs- och hagmarksinventeringar har gjorts i flera omgångar med början 1987 och uppföljning 1999 (Naturvårdsverket) och därefter i Jordbruksverkets regi med regelbundna uppföljningar
- sumpskogsinventering 1990–1998 (Skogsstyrelsen)
- nyckelbiotopsinventering 1993–2018 (Skogsstyrelsen)
- uppföljning biologisk mångfald i nyckelbiotoper 2009–2015 (Skogsstyrelsen 2017).
Nedan beskrivs i korthet några exempel på information om natur och biologisk mångfald som registreras av olika myndigheter och andra aktörer.
6.6.2. Sveriges infrastruktur för geografisk miljöinformation
Sedan 2010 finns en svensk lag262 som stadgar att det ska finnas en infrastruktur med ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk information som har elektronisk form, och som är användbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön (geografisk miljöinformation). Den geografiska miljöinformationen ska i fråga om platser eller geografiska områden avse bland annat biogeografiska regioner, livsmiljöer och naturtyper samt arters utbredning. I den omfattning som anges i föreskrifter till lagen ska myndigheter, kommuner med flera medverka i det sammanhängande systemet för geografisk miljöinformation genom att hålla sådan information och informationshanteringstjänster tillgängliga för andra som medverkar i eller använder systemet (informationsansvar).
Enligt den förordning263 som är kopplad till lagen har Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Skogsstyrelsen informationsansvar för biogeografiska regioner. För geografiska områden som kännetecknas av särskilda ekologiska förhållanden, processer, strukturer och livsstödjande funktioner och som är fysiska livsmiljöer för organismer som lever där ska informationsansvar fullgöras av (30 §):
262 Lag (2010:1767) om geografisk information. 263 Förordning (2010:1770) om geografisk information.
1. Naturvårdsverket i fråga om nationella inventeringar av våtmarker, naturtyper i och utanför skyddade områden samt naturtyper i särskilt utpekade skyddsvärda områden,
2. Skogsstyrelsen i fråga om nationella inventeringar av skogsbiotoper med höga naturvärden, och
3. Statens jordbruksverk i fråga om den nationella inventeringen av ängs- och betesmark.
För geografisk fördelning i rutnät, regioner, administrativa enheter eller andra analytiska enheter av djur- och växtarters förekomst ska informationsansvar fullgöras av (31 §):
1. Havs- och vattenmyndigheten i fråga om nationella sammanställningar av fiskförekomster, och
2. Naturvårdsverket i fråga om nationella sammanställningar av artförekomster.
6.6.3. Sveriges dataportal
Utredningen konstaterar att ett omfattande arbete pågår med att samla digital information från offentlig förvaltning i en portal, Sveriges dataportal. Portalen är under utveckling av Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och syftar till att samordna och tillgängliggöra datamängder som tillhandahålls av offentliga och privata organisationer. Denna portal tillhandahåller främst metadata och länkar till dataset som kan laddas ner för bearbetning av professionella aktörer.
6.6.4. Svensk biodiversitetsatlas och Svenska LifeWatch – infrastruktur för data om arter och ekosystem
Biodiversitets- och ekosystemsforskningen utvecklas för närvarande snabbt genom ökade möjligheter till analys av stora datamängder och i modelleringsprocesser som avser systemomfattande effekter av miljöförändringar. Global Biodiversity Information Facility (GBIF), är den ledande internationella infrastrukturen som gör information om jordens arter fritt tillgänglig för alla.
Ett arbete har nu påbörjats med att bygga nationella svenska tjänster inom ramen för denna samverkan genom ett samarbete mellan Svensk biodiversitetsatlas och Svenska LifeWatch. Projekt Svensk biodiversitetsatlas (BAS) drivs av ett konsortium mellan Naturhistoriska riksmuseet, Lunds universitet, Uppsala universitet, Stockholms universitet, Linnéuniversitetet, Kungliga Tekniska Högskolan och Karolinska Institutet. Naturhistoriska riksmuseet samordnar projektet. Projekt Svenska LifeWatch är ett konsortium mellan Sveriges Lantbruksuniversitet, Göteborgs universitet, SMHI och Umeå universitet. Projektet samordnas av SLU Artdatabanken som också tillhandahåller webbplatsen Analysportalen, där alla data i Svenska Life-Watch finns tillgängliga.264
Det nya verktyget kallas Swedish Biodiversity Data Infrastructure (SBDI)265. Syftet är att skapa en infrastruktur för forskning om biologisk mångfald och ekosystem som kan bidra till miljöövervakning och bedömning av biologisk mångfald. Denna infrastruktur vänder sig alltså inte specifikt till markägare, verksamhetsutövare eller allmänhet, utan främst till forskare.266
SBDI omfattar cirka 100 miljoner fynd från naturhistoriska samlingar, inventeringar av biodiversitet och fynd rapporterade av ideella, men man siktar på att även inkludera data från miljöövervakning, molekylärdata och mikrobiologisk diversitet. Artportalens 74 miljoner fynd ingår, vilket innebär att SBDI omfattar cirka 26 miljoner fynd utöver Artportalens registreringar.267
Användarspråket i SBDI är övervägande engelska. Artfynden i SBDI är främst registrerade efter vetenskapliga namn, även om allmännamn också anges, ibland på svenska, ibland på engelska.
6.6.5. Datavärdskap Naturdata
Allt fler aktörer efterfrågar kvalitetssäkrade data från miljöövervakning gällande bland annat trender och förändringar inom biologisk mångfald. Naturvårdsverket har därför infört ett system med datavärdar som ansvarar för leveranskontroll, lagring och presentation av
264 SLU webbplats: www.slu.se/site/svenska-lifewatch/aktuellt/nyhetsarkiv-2019/samarbeteslw-bas/ (2021-03-02). 265 Swedish Biodiversity Data Infrastructure: https://bioatlas.se/about. 266Ibid. 267Ibid.
data från svensk miljöövervakning.268 Datavärdarna är framför allt myndigheter och institutioner vid universitet som arbetar på uppdrag av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. SLU Artdatabanken är datavärd för vissa naturdata tillsammans med SLU, avdelningen för landskapsanalys, medan Lunds universitet ansvarar för data om fjärilar och fåglar. SLU Umeå universitet ansvarar för naturdata om landskap, Naturvårdsverket för data om våtmarker, SLU institutionen för mark och miljö för data om jordbruksmark, SLU institutionen för akvatiska resurser för fiskdata om sötvatten, kust och hav.
6.6.6. Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur
Alla naturområden som är skyddade enligt 7 kap. miljöbalken finns redovisade i Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur269. Här redovisas också alla Natura 2000-områden som är skyddade enligt fågel- och livsmiljödirektiven samt andra områden som skyddas enligt nationella bestämmelser: biosfärområden, Ramsar-områden, Unescos världsarv samt BSPA-områden i Östersjön (HELCOM) och MPA-områden i Atlanten (OSPAR).
Utöver formellt skyddade områden enligt miljöbalken redovisas även områden med särskilda restriktioner i form av naturvårdsavtal samt områden med förbud mot markavvattning. Dessutom framgår samtliga områden som är av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken för naturvård och friluftsliv.
Nationella planeringsunderlag framgår också av kartan i form av nationalparksplanen, myrskyddsplanen, värdefulla vatten, skogliga värden, ängs- och betesmarker, biogeografiska regioner samt stora markägares markinnehav. Vidare ingår nationella naturtypskarteringar som våtmarksinventeringen, Natura-naturtypskartan, skoglig produktivitet, låg fjällskog, samt vandringsleder och anordningar för friluftslivet.
För alla skyddade områden och även för vissa andra områden finns detaljerad information i form av beslutsdokument och liknande inlagda i verktyget.
268 Naturvårdsverket, nationella datavärdskap: www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/ Vagledningar/Miljoovervakning/Nationella-datavardskap. 269 Naturvårdsverkets webbplats: www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Kartor/ Kartverktyget-Skyddad-natur/ (2021-03-02).
6.6.7. SLU Artdatabanken
SLU Artdatabanken är ett kunskapscentrum för arter och naturtyper som tillhör Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU). SLU Artdatabanken arbetar med information, kunskapsinsamling, analys och samverkan kring biologisk mångfald i Sverige. I verksamheten ingår att bygga upp strukturer för övervakning, datainsamling och analys av tillståndet för biologisk mångfald i Sverige, i samverkan med myndigheter, föreningar och organisationer både nationellt och internationellt. Centret genomför uppdraget Svenska artprojektet och bedriver också egen forskning inom ekologi och naturvård. Uppdraget är att
- samla in och lagra data om svensk biologisk mångfald
- analysera situationen för Sveriges biologiska mångfald
- stödja myndigheters arbete med biologisk mångfald (nationellt och internationellt)
- genomföra forskning som stödjer de uppdrag som listas ovan
- genomföra regeringsuppdraget Svenska artprojektet.
SLU Artdatabanken tillhandahåller flera webbtjänster med information om arter. Bland tjänsterna kan nämnas Artportalen, Artfakta, Analysportalen, Dyntaxa, den svenska rödlistan samt det svenska artprojektet, där böckerna i serien Nationalnyckeln ingår. En del av svenska artprojektet är webbtjänsten Artfakta, där information om ett stort antal av landets arter framgår, inklusive fakta om arternas utredning, ekologi, rödlistestatus, om arten är fridlyst, vilka hot som finns, samt hänvisningar till fördjupande litteratur om arten.270 Fokus ligger på de cirka 25 000 arter som är rödlistade eller annars av särskilt intresse ur naturvårdssynpunkt. Namn och släktskap framgår för alla cirka 60 000 arter av växter, djur och svampar som finns i Sverige.
Länsstyrelser, kommuner, Skogsstyrelsen med flera myndigheter kan ansöka om att få direkt tillgång till uppgifterna i Artportalen via
Artsök, som är en säker uppkoppling mellan olika digitala kartpro-
270 SLU Artdatabankens webbplats: www.artdatabanken.se/sok-art-och-miljodata/artfakta/ (2021-03-02).
gram. SLU Artdatabanken samordnar projektet Svenska LifeWatch där data om biodiversitet finns tillgängliga via Analysportalen.271
Svenska artprojektet
SLU Artdatabanken har sedan 2002 i uppdrag av regeringen att kartlägga, beskriva och tillgängliggöra kunskap om alla Sveriges flercelliga växter, svampar och djur.272 SLU Artdatabanken har preciserat regeringsuppdraget i fyra långsiktiga mål:
1. Den biologiska mångfalden i Sverige är väl känd och vetenskapligt beskriven ner till artnivå.
2. Namn och släktskap för alla svenska eukaryota273 organismer finns samlade och är tillgängliga.
3. Fakta som möjliggör artbestämning av alla flercelliga svenska arter finns samlade och är tillgängliga.
4. Svenska artprojektets samhällsrelevans och resultat kommuniceras effektivt. Nationella och internationella samarbeten tas väl tillvara.
När uppdraget startade 2002 var syftet att inom 20 år beskriva samtliga organismer i Sverige, uppskattningsvis 50 000 arter. I dag är bedömningen att det finns uppemot 60 000 arter i landet. Sedan Svenska artprojektet startade har fler än 3 000 arter nya för Sverige hittats och av dessa är mer än 1 000 dessutom helt nya för vetenskapen.
Inom ramen för Svenska artprojektet producerar SLU Artdatabanken bokverket Nationalnyckeln, som hittills har utgivits i 19 volymer. I Nationalnyckeln presenteras aktuell kunskap om svenska flercelliga djur, växter och svampar i ett sammanhängande bokverk där arterna presenteras i systematisk ordning. Böckerna är ett sätt att sprida kunskap om landets arter och deras livsmiljöer och göra kunskapen tillgänglig för en bredare publik. Det är det enda bokverket i sitt slag i världen.
271 SLU webbplats: www.slu.se/site/svenska-lifewatch/aktuellt/nyhetsarkiv-2019/samarbeteslw-bas/ (2021-03-02). 272 Uppgifter om Svenska artprojektet och Artdatabanken är hämtade från artdatabankens hemsida; www.artdatabanken.se/var-verksamhet/svenska-artprojektet. 273 Nationalencyklopedin: eukaryota organismer – organismer med kärnförsedda celler.
Svenska artprojektet har också i uppdrag att stödja taxonomisk forskning och inventering för att upptäcka fler av Sveriges okända arter. Det sker bland annat genom att årligen utlysa medel till forskning och inventeringar av dåligt kända organismgrupper eller i dåligt kända miljöer. Sedan starten 2002 har Svenska artprojektet beviljat ekonomiskt stöd till mer än 100 taxonomiska forsknings- och inventeringsprojekt. Svenska artprojektet ger även stöd till biologiska samlingar, till exempel för digitalisering av information om organismer som finns samlade i svenska naturhistoriska museer, så att information om var arter hittats blir tillgänglig i databaser. Genom koordinatsättning av fyndplatserna blir informationen mer lättanvänd i samhällsplaneringen.
Svenska artprojektet är också med och finansierar internetplatsen Artfakta som innehåller verktyg för naturvård, artbestämning och rapportering. Fokus i Artfakta ligger på cirka 5 000 rödlistade arter med bland annat rödlistebedömning, ekologi och utbredning samt ytterligare cirka 20 000 naturvårdsintressanta arter. Samtliga 60 000 arter som bedöms finnas i Sverige kan hittas på Artfakta. Sveriges rödlista är en sammanställning av arters utdöenderisk i Sverige och tas fram av SLU Artdatabanken vart femte år. I Artfakta är det också möjligt att rapportera invasiva arter samt få information om dessa.
Artportalen
Webbtjänsten Artportalen är en databas för observationer av växter, djur och svampar i Sverige, där vem som helst kan rapportera in fynd eller söka bland databasens alla fyndnoteringar.274 Artportalen är ett öppet system för sökning och rapportering av observationer av arter, vilket innebär att de uppgifter som rapporteras in är fria för alla att använda, och visas öppet direkt efter att de publicerats. Undantag görs dock för uppgifter om särskilt känsliga arter. De arter som bedöms som mest utsatta för olika typer av hot, till exempel störning, insamling och förföljelse, är upptagna på SLU Artdatabankens lista över skyddsklassade arter. Uppgifter om skyddsklassade arter döljs för publik visning i Artportalen och visas endast för rapportören, eventuella medobservatörer och under vissa förutsättningar behöriga personer för naturvårdsändamål och forskning. Fynduppgifter för
274 SLU Artdatabanken: www.artportalen.se/ (2021-03-02).
skyddsklassade arter hanteras enligt gällande sekretesslagstiftning275(OSL). Skyddsklassningen görs av SLU Artdatabanken i samråd med expertkommittéerna. Uppgifter om känsliga arter kan dels döljas helt för publik visning, men också hanteras genom att uppgifter om fyndplats anges med lägre noggrannhet, så kallad diffusering. Nya rapporter om fynd kan publiceras med fördröjning, så att exempelvis känsliga häckningsplatser för fåglar publiceras först efter häckningstidens slut.
Fram till och med 2019 hade 74 miljoner fynd registrerats i Artportalen, och antalet ökar ständigt när nya fynd rapporteras276. Fynden som registreras i Artportalen härrör till cirka 3,5 procent från offentlig verksamhet, medan övriga cirka 96,5 procent rapporteras in av allmänheten. Genom denna så kallade citizen science, medborgarforskning, kan information om naturen registreras i en omfattning som aldrig skulle kunna bekostas med offentliga medel.
Artportalen används i mycket stor utsträckning som underlag för ärendehandläggning och planering av myndigheter som kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket, med flera, men också av kommersiella aktörer som exempelvis konsultföretag. I Artportalen kan dessa aktörer, och allmänheten, söka fram artfynd inom större eller mindre områden samt läsa närmare information om varje enskilt fynd.
6.6.8. Miljöövervakning
Den svenska miljöövervakningen beskrivs utförligt i en utredning från 2019277 men också via berörda myndigheters webbplatser och temarapporter för olika programområden. Syftet med miljöövervakningen är att följa tillståndet i miljön, upptäcka nya miljörisker och ge underlag för att bedöma arbetet för att nå Sveriges nationella miljökvalitetsmål Övervakningen organiseras enligt tio olika programområden:
275 Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). 276 SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8. 277SOU 2019:22. Sveriges miljöövervakning – dess uppgift och organisation för en god miljöför-
valtning.
- Landskap
- Fjäll
- Skog
- Jordbruksmark
- Våtmark
- Luft
- Miljögiftssamordning
- Hälsorelaterad miljöövervakning
- Kust och hav
- Sötvatten.
Inom de olika programområdena sker viss övervakning av arter. Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret för miljöövervakning av arter i landmiljöer medan Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för övervakningen av arters bestånd i sötvatten och marin miljö. Naturvårdsverket har ansvar för miljögifter och organismers hälsa i vattenmiljön.
Länsstyrelserna bedriver artövervakning inom ett flertal regionala gemensamma delprogram eller program som drivs av enstaka länsstyrelser. Länsstyrelserna är också utförare åt Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inom verksamheter med andra ändamål än miljöövervakning. Flera av de verksamheterna innefattar artövervakning. Det gäller bland annat åtgärdsprogram för hotade arter och naturtyper samt övervakning av vilt.
Naturhistoriska riksmuseet utför övervakning av bland annat säl och tumlare, samt ansvarar för biobanker. Jordbruksverkets kvalitetsuppföljning av ängs- och betesmarker innefattar även artövervakning. Skogsstyrelsen bedriver uppföljning av biologisk mångfald, som baseras på övervakning av indikatorarter och vissa rödlistade arter. Flera universitet är utförare av miljöövervakning åt främst Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Svenska kraftnät övervakar biologisk mångfald inom ramen för uppföljning av ett åtgärdsprogram om skötseleffekter i kraftledningsgator. Trafikverket bedriver övervakning av bland annat vildbin, dagfjärilar och kärlväxter längs vissa utvalda vägsträckor och banvallar och på stationsområden.
Andra viktiga aktörer som bidrar till miljöövervakningen av arter och biologisk mångfald är olika föreningar, till exempel ornitologiska föreningar, botaniska föreningar, Svenska Jägareförbundet samt enskilda individer med särskilt intresse för växter, svampar och djur.
SLU är en betydande utförare av miljöövervakning av arter på uppdrag av främst Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Vid SLU finns Artdatabanken som tar emot och lagrar artobservationer från myndigheter, forskare och allmänheten. SLU är också utförare av generell nationell övervakning av landskapet genom NILS-programmet, vars huvudsyfte är att följa hur biologisk mångfald förändras av förändringar i landskapet. SLU bedriver också flera verksamheter med andra ändamål som innefattar miljöövervakning av bland annat arter och biologisk mångfald. Till dessa hör bland annat Riksskogstaxeringen, som är en viktig källa till information om exempelvis biologisk mångfald i skog. Dessutom är SLU utförare av en betydande del av den biogeografiska övervakningen som ska komplettera bland annat nationell och regional miljöövervakning med information om arter och naturtyper som anges i livsmiljödirektivet. SLU utför också övervakning av fiskbestånd, plankton och bottenfauna på uppdrag av Havs- och vattenmyndigheten, delvis inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken inom EU.
Svensk Fågeltaxering
Svensk Fågeltaxering bedrivs av den biologiska institutionen vid Lunds universitet sedan mer än 50 år. Genom taxeringen övervakas årligen förändringar i de svenska fågelbeståndens storlek. Övervakningen sker genom att frivilliga och kunniga ornitologer enligt en bestämd metodik räknar antalet fåglar på mer än tusen platser runt om i Sverige, vid olika tider på året. Eftersom räkningarna utförs på samma sätt varje år kan jämförelser göras mellan åren om hur antalet fåglar i Sverige ökar eller minskar. Svensk fågeltaxering är svensk representant i det europeiska nätverket för fågelövervakning (EBCC).
Andra övervakningsprogram för arter på nationell nivå
Inom ramen för svensk miljöövervakning sker observationer på nationell nivå enligt standardiserade metoder för dagfjärilar, sträckfågelräkning vid Falsterbo, fågelräkning vid Ottenby fågelstation på Öland, svensk sjöfågelinventering, nationell övervakning av kustfågel, nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS).
Information om vilt
Viltförvaltningen gällande däggdjur och fåglar som omfattas av jaktbestämmelserna är regionaliserad men Naturvårdsverket ansvarar för föreskrifter och allmänna råd samt att de nationella målen för viltförvaltningen nås. Länsstyrelserna ansvarar för inventeringar av björn, varg, järv, lo och kungsörn. Naturvårdsverket ansvarar för att granska och fastställa inventeringsresultaten samt minst vart femte år göra en uppskattning av beståndet av björn. Uppgifter om rovdjur finns i databasen Rovbase, som Naturvårdsverket ansvarar för.
SLU bedriver forskningsverksamhet och inventeringar av vilt vid Grimsö forskningsstation, se avsnitt 15.1. De årliga inventeringar som genomförs av SLU avser bland annat spillningsinventering och betestryck av klövvilt, smågnagarfångst, reproduktion hos rödräv och häckningsframgång hos småfåglar och revirkartering av järpe. SLU sammanställer också i den verksamheten jägares bedömningar av populationsutvecklingen hos jaktbart vilt, spontanobservationer av vilt, fenologi för flyttande fågelarter och blomning för ett antal växtarter.
Svenska Jägareförbundet har hittills bedrivit övervakning av vilt som finansieras helt genom den jaktkortsavgift som jägarna betalar in och som fonderas i Viltvårdsfonden. Förbundet har fått 53 miljoner kronor (2019) från Viltvårdsfonden för att bland annat övervaka och skatta storleken av de jaktbara viltstammarna. En viktig del är den avskjutningsstatistik som gör det möjligt att skatta förändringarna i viltstammarna. Det finns bland annat obrutna tidsserier från 1939 till i dag. Förbundet koordinerar också omfattande älgobservationer vilka samlas i databasen Älgobs och rapporteras till länsstyrelserna. Samtidigt samlas även in observationer av stora rovdjur, som beslutsunderlag för älg- och rovdjursförvaltningen. Förbundet och jägarna bistår även Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) med sjukdomsövervakning av vilt och hälsoövervakning genom insam-
ling av slaktvikter. Jägarna har enligt förbundet också en viktig roll i övervakningen av invasiva främmande arter.
Den 7 januari 2021 beslutade regeringen om vissa förändringar angående viltvårdsfonden. Anledningen till förändringarna är att nuvarande modell för att betala ut bidrag strider mot lagen om offentlig upphandling278, vilket även EU-kommissionen i ett pilotärende riktat kritik mot. Efter att Sverige meddelat EU-kommissionen att man vidtar åtgärder och ändrar förfarandet har EU-kommissionen lagt ner ärendet. Regeringen har i samband med besluten meddelat att Svenska Jägareförbundet från och med 2022 ska kunna få ett mer renodlat organisationsbidrag ur viltvårdsfonden. Detta för att förbundet ska kunna bibehålla den unika roll som man har haft sen 1938 och fortsatt kunna utföra sitt rikstäckande arbete för landets viltvård.279
6.6.9. NILS – Nationell Inventering av Landskapet i Sverige
Huvudsyftet med en nationell inventering av landskapet i Sverige (NILS) är att följa hur förändringar i det svenska landskapet påverkar den biologiska mångfalden. Flera mer specifika övervakningsprogram utförs inom ramen för NILS: fjäll, lövskogar och gräsmarker, havsstränder, fjärilar och humlor.
NILS-programmet drivs av Naturvårdsverket i samarbete med SLU, där SLU Umeå, institutionen för skoglig resurshushållning är utförare. Programmet startade år 2003 och omfattar alla landmiljöer: jordbruksmark, skogsmark, våtmarker, stränder, fjäll och bebyggda områden. Övervakningen ser genom stickprov på drygt 600 permanenta rutor över hela landet, där varje ruta är 25 km2. Rutorna karteras med hjälp av infraröda flygbilder och besöks i fält med fem års intervall.
278 Lag (2016:1145) om offentlig upphandling. 279 Regeringskansliet, pressmeddelande 2021-01-20: www.regeringen.se/pressmeddelanden/ 2021/01/fortydliganden-angaende-beslut-om-viltvardsfonden.
6.6.10. Nationella Marktäckedata (NMD)
Nationella Marktäckedata är en kartering som baseras på att kombinera satellitdata med information från laserscanning av Sverige. Syftet är att få grundläggande information om landskapet och hur det förändras. Karteringen uppdateras löpande så att underlaget är aktuellt och gör det möjligt att följa förändringar över tid.280
Aktuell och kvalitetssäkrad information om marktäcke och natur- och skogstyper är ett viktigt underlag för arbete med biologisk mångfald, hållbar markanvändning, ekosystemtjänster, samhällsbyggnad och fysisk planering samt klimat- och sårbarhetsanalyser. Informationen behövs också för att följa effekterna av olika beslut som gäller miljö och hållbar utveckling, exempelvis hur ett ändrat jordbruksstöd påverkar landskapet och dess förmåga att generera biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
Karteringen är ett samarbete mellan Naturvårdsverket, som är projektansvarig, Havs- och vattenmyndigheten, Statistiska Centralbyrån (SCB), Skogsstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Trafikverket, Jordbruksverket, Lantmäteriet samt Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU). Arbetet med NMD ingår i projektet Agenda för landskapet som bekostas av Vinnova och påbörjades 2017.
6.6.11. VISS – VattenInformationsSystem Sverige
VISS är en databas som har utvecklats av vattenmyndigheterna, länsstyrelserna och Havs- och vattenmyndigheten. I VISS finns klassningar och kartor över alla Sveriges större sjöar, vattendrag, grundvatten och kustvatten. För att alla ska veta vilket vatten som avses, och för att tillståndet i ett vatten ska kunna beskrivas och jämföras med andra vatten och över tid, är Sveriges större vatten indelade i enheter som kallas vattenförekomster. För varje vattenförekomst registreras ekologisk och kemisk status, bedömningar av fisk och försurning och förekomst av skyddade områden. Statusen i vattenområdena övervakas genom regelbunden provtagning.
280 Naturvårdsverkets webbplats: Nationella marktäckedata – Naturvårdsverket (naturvardsverket.se) (2021-03-02).
6.6.12. Nationell standard för naturvärdesinventering (NVI)
Naturinventeringar utförs av många olika aktörer: projektörer, konsulter, branschföretag inom skogsnäringen, kommuner, länsstyrelser, centrala myndigheter, ideella organisationer, privatpersoner, grund- och högskolor mer mera. Eftersom metoderna kan skilja sig mycket åt kan det vara svårt att jämföra resultaten och underlagen är inte alltid kvalitetssäkrade.
En svensk standard281 för naturvärdesinventering togs fram 2014 av en arbetsgrupp sammansatt av Naturvårdsverket och Trafikverket samt ett antal företag i naturvårdskonsultbranschen, främst med tanke på att lägga en tydlig grund för underlag om biologisk mångfald som tas fram inför exploatering och fysisk planering. Syftet med en standard är att på ett kvalitetssäkrat sätt identifiera och avgränsa de geografiska områden i landskapet som är av positiv betydelse för biologisk mångfald samt att dokumentera och naturvärdesbedöma dessa.
Standarden anger bland annat vilka kompetenskrav som krävs för personal som ska utföra inventeringar, vilka begrepp för naturföreteelser som ska användas, hur inventeringsresultat ska redovisas samt hur de faktorer som har påträffats under inventeringen ska vägas samman i en slutlig bedömning.
6.6.13. Branschspecifika inventeringar
Det finns även andra inventeringsmetoder som används inom specifika branscher. Som exempel kan nämnas att Vattenfall AB har tagit fram en egen standard för fågelinventeringar som bör utföras i samband med vindkraftsetablering.
Skogsstyrelsen utför naturvärdesinventeringar som betaltjänst om en markägare önskar det. Sveaskog och flera andra större aktörer inom skogsbranschen har tagit fram egna rutiner för naturvärdesbedömningar.
281 Standard för naturvärdesinventering (NVI) SS 1999000:2014.
6.6.14. Skogsstyrelsens rikstäckande inventeringar
Resultat från Skogsstyrelsens rikstäckande inventeringar finns tillgängliga som kartor och registerdata i kartverktyget Skogens pärlor.282
Skogsstyrelsen genomförde under åren 1990–1998 systematiska inventeringar av sumpskogar på all skogsmark i landet, enligt ett regeringsuppdrag. Sumpskog är ett samlingsnamn för all skogsklädd våtmark som indelas i tre typer: myrskog, fuktskog och strandskog. Myrskogen kan delas in i kärrskog och mosseskog. Fuktskogen delas in i översilningsskog och övrig fuktskog. Inventeringen bygger till största del på fjärranalys av flygbilder och endast en mindre andel av områdena är besökta i fält. Inventeringen uppdateras inte.
Parallellt med sumpskogsinventeringen påbörjades en inventering av så kallade nyckelbiotoper. En nyckelbiotop är ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens struktur, artinnehåll, historik och fysiska miljö har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna och där det finns eller kan förväntas finnas rödlistade arter.
Metoden för inventering av nyckelbiotoper utvecklades under en första försöksperiod 1990–1992. Skogsstyrelsen genomförde därefter rikstäckande inventeringar på småskogsbrukets marker under åren 1993–1998, med kompletteringar 2001–2006. Stor- och mellanskogsbruket fick redan vid inventeringens början 1993 mandat att inventera nyckelbiotoper på det egna markinnehavet.
Registrering av nya områden inarbetades som en del i myndighetens dagliga verksamhet, till exempel i samband med kontroll av avverkningsanmälningar och uppdrag.283 Under åren 1993–2018 användes samma inventeringsmetod och samma definitioner i hela Sverige, med det uttalade syftet att metoden inte skulle anpassas efter lokala eller regionala förekomster av biotoptyper, element eller rödlistade arter, utan tillämpas på samma sätt i hela landet.
Skogsstyrelsen fick 2018 i uppdrag av regeringen att genomföra en ny landsomfattande inventering fram till 2027. Som en följd av regeringsuppdraget anpassade Skogsstyrelsen metoden för att ta hänsyn till lokala och regionala förutsättningarna vid nyckelbiotopsinventering i nordvästra Sverige. Enligt den kompletterade metoden
282 Skogsstyrelsens webbplats, Skogens pärlor: www.skogsstyrelsen.se/sjalvservice/ karttjanster/ skogens-parlor. 283 Skogsstyrelsen (2020), Handbok nyckelbiotopsinventering.
ställs högre krav för att ett skogsområde i nordvästra Sverige ska klassas som nyckelbiotop.
Skogsstyrelsens fortsatta inventeringsuppdraget avbröts 2019 och för närvarande sker ingen systematisk inventering av nyckelbiotoper.284
Nyckelbiotopsinventering: metod
Det systematiska inventeringsarbetet har genomförts inom rutor om 5 × 5 km som täcker hela landet. Inventering utförs i tre steg: förberedelser, fältarbete och efterarbete. Den första bedömningen görs inne på kontoret med hjälp av kartor och annat material. Inventeraren granskar en mängd olika underlag som innehåller fakta om naturen och bedömer utifrån dessa vilka områden som ska besökas i fält. Vid fältbesöken ska checklistor fyllas i för att varje område ska granskas på samma sätt. Slutligen görs en sammanvägd bedömning av den information som finns tillgänglig från förarbete och fältbesök. Bedömningen grundar sig på många olika faktorer:
- områdets historik
- den fysiska miljön med exempelvis förekomst av speciella jordarter eller berggrund
- nyckelelement som boträd, gamla lövträd, stående eller liggande död ved, källor, stenmurar, med flera, varje element kan beskrivas med upp till fyra nyckelord som exempelvis grov skorpbark, hackmärken, spår av hamling eller hänglavar
- naturvårdsarter, ett samlingsbegrepp för fridlysta arter, rödlistade arter och signalarter
Skogsstyrelsen har också gjort uppföljningar av biologisk mångfald i nyckelbiotoper 2009–2015.285
284 Skogsstyrelsens webbplats: www.skogsstyrelsen.se/miljo-och-klimat/biologisk-mangfald/ nyckelbiotoper/arbete-med-nyckelbiotoper. 285 Skogsstyrelsen (2020), Handbok nyckelbiotopsinventering.
6.6.15. Länsstyrelsernas regionala inventeringar
Sveriges 21 länsstyrelser är självständiga myndigheter, men alla har kortfattad information om fridlysta arter och åtgärdsprogram för hotade arter på sina respektive webbplatser.
Länsstyrelserna genomför ibland egna inventeringar av arter och naturmiljöer. Dessa redovisas numera ofta i GIS-kartor, men kan också finnas i form av rapporter. Underlag tas också fram inom ramen för länsstyrelsernas arbete med landskapsplanering och grön infrastruktur, till exempel kartverktyg för värdetrakter i skogsmark.
I många län har länsstyrelsen och Skogsstyrelsens distrikt gemensamt tagit fram regionala artlistor över både fridlysta och rödlistade arter som förekommer i länet. Listorna är dock inte alltid offentliga och får betraktas som verktyg i myndigheternas löpande arbete.
Länsstyrelserna ansvarar för information om vattenförvaltning via webbplatsen VISS, vatteninformationssystem i Sverige.
6.6.16. Länsvisa handlingsplaner för grön infrastruktur
Regionala handlingsplaner för grön infrastruktur är en viktig åtgärd i regeringens proposition för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.286 Syftet med grön infrastruktur är att bidra till bevarande av biologisk mångfald, främja ekosystemens status och resiliens och därmed stärka ekosystemtjänster som är viktiga för samhället i stort. Att arbeta med utgångspunkt i en grön infrastruktur tillför ett mervärde både genom att befintliga insatser samordnas och effektiviseras, och genom att landskapssammanhang som hittills blivit förbisedda uppmärksammas. Grön infrastruktur uppnås genom en strategiskt planerad och långsiktigt hållbar mark- och vattenanvändning.
Enligt regeringsuppdrag 2014 har samtliga länsstyrelser gjort nulägesbeskrivningar och därefter tagit fram handlingsprogram för grön infrastruktur i respektive län. Programmen redovisades 2018. De regionala handlingsplanerna ska både vara ett underlag för anpassning av brukande och planering av konkreta åtgärder. Deras användning bidrar till att främja och samordna uppföljning och analys av miljötillstånd och miljömål och kan sammanfattas i tre huvudsyften:
286Prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
- Underlag för landskapsplanering i brukande och hållbar förvaltning av mark och vatten, och som kunskapsunderlag för samråd och samverkan mellan olika aktörer.
- Ramverk för landskapsplanering av offentliga naturvårdsinsatser.
- Underlag för fysisk planering och prövning.
Handlingsplaner för grön infrastruktur innebär ingen bindande planering, utan är tänkt att fungera som ett ramverk som beskriver åtgärder som behövs för att bibehålla och utveckla en grön infrastruktur. Handlingsplanen har inte någon juridisk verkan och påverkar inte äganderätten, men kunskapsunderlagen liksom tidigare tillgängliga kunskapsunderlag kan visa på behov som behöver uppnås och tillämpas inom andra regelverk. De primära målgrupperna för förslagen i handlingsplanerna är kommunala planerare, skogs- och lantbrukets aktörer samt den statliga och kommunala naturvården.
I samband med regeringsuppdraget om grön infrastruktur har mycket kunskap om landskapets biologiska mångfald sammanställts, vilket innebär att arbetet med att samla kunskap om arter och naturmiljöer till viss del redan är färdigställt. Som stöd för arbetet med grön infrastruktur har Naturvårdsverket tagit fram riktlinjer, vägledning, basdokument för kartläggning av landskapets kvaliteter, definitioner av naturtyper, med mera. Här finns alltså redan mycket omfattande underlag samt metodik.
Enligt Naturvårdsverkets riktlinjer för arbetet med grön infrastruktur är syftet följande:
Syftet med grön infrastruktur är att bidra till bevarande av biologisk mångfald, främja ekosystemens status och resiliens och därmed stärka ekosystemtjänster som är viktiga för samhället i stort. Att arbeta med utgångspunkt i en grön infrastruktur tillför ett mervärde både genom att befintliga insatser samordnas och effektiviseras, och genom att landskapssammanhang som hittills blivit förbisedda uppmärksammas.
Naturvårdsverket beskriver vidare i riktlinjerna vilka de landskapsövergripande nationella prioriteringarna är för arbetet med grön infrastruktur:
- Stoppa försämringen av tillståndet för de naturtyper och arter som har dålig bevarandestatus och en negativ trend och/eller står inför ett stort, negativt förändringstryck.
- Skapa en positiv utveckling för de naturtyper och arter som har dålig eller otillfredsställande status.
- Skapa en klimatanpassning genom åtgärder i områden med stora risker för översvämning.
- Komplettera nätverket av skyddade områden, för att nå de nationella miljömålsetappmålen för skydd av skog, våtmarker, sötvatten och marina områden.
- Säkerställ att Natura 2000-nätverket är komplett, funktionellt, och har ett tillräckligt skydd och en god förvaltning.
- Åtgärdsbehov för att förbättra konnektiviteten mellan områdena behöver identifieras och åtgärder genomföras.
- Restaurera prioriterade skadade ekosystem.
Riktlinjerna för grön infrastruktur redovisar också de obligatoriska delar som ska ingå i en handlingsplan, vad gäller värden för biologisk mångfald och ekosystemtjänster:
- Beskrivning och kartor över områden med särskild betydelse för biologisk mångfald i olika landskapstyper (värdekärnor/värdetrakter).
- Beskrivning av ansvarsarter/ansvarsnaturtyper för länet, samt kartor över deras förekomst (med utgångspunkt i underlag från Naturvårdsverket).
- Beskrivning och kartor över områden med särskild betydelse för sociala värden, såsom friluftsliv eller andra kulturella ekosystemtjänster.
- Beskrivning och kartor över områden av stor betydelse för fisk- och skaldjursarter.
- En översiktlig geografisk beskrivning av viktiga ekosystemtjänster, med fokus på det rumsliga perspektivet.
Det är också obligatoriskt att i en handlingsplan för grön infrastruktur beskriva hot, påverkansfaktorer och hinder:
- Beskrivning av påverkan på grön infrastruktur kopplad till befintlig användning av mark och vatten.
- Beskrivning och kartor över områden med högt förändringstryck.
- Beskrivning och kartor över områden med högt påverkanstryck.
- Beskrivning och kartor över områden eller linjeelement som är eller riskerar att fungera som barriärer för grön infrastruktur på landskapsnivå.
- Beskrivning av områden med stor sannolikhet för ändrad markanvändning.
- Beskrivning och kartor över områden med stor sannolikhet för betydande effekter av förväntade klimatförändringar.
Handlingsplaner för grön infrastruktur ska också omfatta en redovisning av befintliga bevarandeinsatser:
- Beskrivning och kartor över olika formella skyddsformer.
- Beskrivning och kartor över Natura 2000-områden och Ramsarområden.
- Beskrivning och kartor över frivilliga avsättningar (om sådana är möjliga att ta fram).
- Beskrivning och kartor över marker med miljöersättning för betesmark, slåtteräng eller våtmark.
- Beskrivning av och eventuellt kartor (frivilligt) över områden med strandskydd.
- Beskrivning av miljöer som omfattas av generellt biotopskydd.
- Beskrivning och kartor över riksintresseområden för naturvård och friluftsliv.
Slutligen ska även bedömningar av brister och utmaningar framgå:
- Särskilt viktiga element och länkar i landskapet.
- Bristande viktiga länkar för olika naturslag.
- Geografiska områden som lämpar sig särskilt väl för restaureringsinsatser eller ny-/återskapande.
- Ekologiskt sammanhängande områden som går över länsgränser.
- Synergier och målkonflikter mellan terrestert och akvatiskt arbete.
- Grön infrastruktur och ekosystemtjänster i tätorter/tättbefolkade områden.
- Ekologiskt viktiga övergångszoner mellan naturtyper.
6.6.17. Kommunernas naturdata
Kommunerna har vanligen någon form av information om naturmiljön som underlag till översiktsplaneringen. Detaljerade inventeringar kan finnas som har tagits fram som underlag för detaljplanering eller annan verksamhet. Vissa kommuner har tidigare haft egna naturdatabaser där fyndobservationer av arter finns samlade. Här kan fyndobservationer av olika slag finnas samlade, vilket även kan omfatta fynd av fridlysta arter.
6.6.18. Övriga informationskällor om biologisk mångfald
Utöver de informationskällor som har nämnts ovan finns ett otal andra källor och det är inte möjligt att ge en heltäckande beskrivning här. Några kan dock nämnas, exempelvis att SGU (Sveriges Geologiska Undersökningar) har karteringar över Sveriges berggrund och jordarter, Lantmäteriet har historiska och aktuella kartor samt flyg- och satellitbilder, Riksantikvarieämbetet har kartverktyget Fornsök där alla kända fornlämningar framgår. Universitet och högskolor har dokumentation i form av forskningsrapporter och elevuppsatser. Ideella föreningar kan ha mycket kunskap om främst lokala förhållanden.
6.6.19. Beställning av naturinventeringar
Naturinventeringar kan utföras av olika konsultföretag, både större aktörer och mer specialiserade naturkonsulter. Skogsstyrelsen utför naturvärdesinventeringar som betaltjänst om en markägare önskar det.
6.7. Rätten till rättslig prövning enligt miljöbalken
Sverige har implementerat Aarhuskonventionens artikel 9 (tillgång till rättslig prövning) främst genom 16 kap. miljöbalken. Rätten att överklaga för ideella miljöorganisationer som uppfyller vissa kriterier är i 16 kap. 13 § begränsad till att det måste handla om vissa domar och beslut. I 16 kap. 14 § miljöbalken anges att motsvarande ideella friluftsföreningar kan överklaga beslut som gäller strandskydd.
Bestämmelsen är alltså begränsad till en viss typ av beslut. Emellertid har svenska domstolar med hänvisning till internationella förpliktelser och EU-rätten vidgat klagorätten till att avse också annan lagstiftning och andra beslutskategorier än vad som följer av de uttryckliga reglerna.287 Delar av denna praxis redovisas nedan.
6.7.1. Miljörelaterade förvaltningsbeslut
När det gäller miljölagstiftning utanför miljöbalken, till exempel beslut rörande skogsvård och jakt, är den generellt tillämpliga bestämmelsen 22 § förvaltningslagen (1986:223), av vilken följer att ett beslut kan överklagas av den som berörs om det har gått henne eller honom emot. I förvaltningslagen saknas en uttrycklig klagorätt för miljöorganisationer. Praxis under senare år har i allt högre utsträckning gått mot en Aarhuskonform tolkning av överklagandebestämmelserna. Nedan uppmärksammas några av den viktigaste avgörandena i klagorättshänseende.
Änokmålet
I målet hade Skogsstyrelsen, i två separata beslut, gett tillstånd till avverkning i två områden om vardera 20 hektar. I besluten föreskrevs att omkring 1,5 hektar av en nyckelbiotop skulle sparas i varje område, enligt vad som närmare angavs med koordinater på bifogad karta. Svenska Naturskyddsföreningen överklagade besluten och yrkade att de skulle upphävas. Frågan var om föreningen var att betrakta som sakägare, det vill säga inte berörd av beslutet. Högsta förvaltningsdomstolen288 noterade bland annat att det nationella miljö-
287 Darpö (2020) Om allmänhetens stöd och icke-beslut i skogen, JP infonet den 23 november 2020, s. 1. 288HFD 2014 ref. 8.
målet för skogsbruket är jämställt med produktionsmålet289 samt att miljöbalken tillämpas parallellt med skogsvårdslagen men har företräde i vissa avseenden enligt 4 § skogsvårdslagen. Domstolen konstaterade att skogsvårdslagen innehåller ett flertal bestämmelser med anknytning till miljö och naturskydd, att lagen ska tillämpas parallellt med miljöbalken samt att de allmänna hänsynskrav som finns 2 kap. miljöbalken också gäller vid verksamhet enligt skogsvårdslagen. Det noterades även att samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ägt rum. Högsta förvaltningsdomstolen sammanfattade med att besluten får anses vara sådana beslut som omfattas av artikel 9.3 i Aarhuskonventionen och att det såldes fanns en på konventionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel. Högsta förvaltningsdomstolen menade därför att besluten bör anses angå Svenska Naturskyddsföreningen i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen. Föreningen hade således haft rätt att överklaga besluten. Enligt Darpö kan Änok-domen sammanfattas med att artikel 9.3 i Aarhuskonventionen ska tillämpas på alla slags miljöbeslut, vilket innebär att allmänheten ska erbjudas effektiva rättsmedel för att kunna få dem överprövade.290
HFD om att överklagandeförbud strider mot unionsrätten
I rättsfallet HFD 2015 ref. 79 om överklagandeförbudet i jaktförordningen (1987:905) tolkade Högsta förvaltningsdomstolen överklagandereglerna i ljuset av EU-domstolens praxis. Trots att Naturvårdsverkets beslut om licensjakt på varg inte var överklagbart enligt svensk lagstiftning kom Högsta förvaltningsdomstolen fram till att unionsrätten kräver att frågan om de klara och ovillkorligt formulerade förpliktelserna om det strikta artskyddet har uppfyllts på nationell nivå måste kunna prövas i domstol. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att tolkningskravet har sin grund i principen om unionsrättens ändamålsenliga verkan (effet utile) och att den principen, utöver krav på en direktivkonform tolkning, ställer krav på att medlemsstaternas domstolar ska bortse från sådana processuella
289 HFD hänvisade härvid till prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 31 och prop. 2007/08:108. En skogspolitik i takt med tiden, s. 33. 290 Darpö (2014) Med lagstiftaren på åskådarplats. Om implementeringen av Aarhuskonventionen genom rättspraxis. InfoTorg Juridik-Rättsbanken 2014-03-05, s. 5.
hinder i den nationella lagstiftningen som kommer i konflikt med klara unionsrättsliga förpliktelser. Sammanfattningsvis menade Högsta förvaltningsdomstolen att överklagandeförbudet stred emot unionsrätten och att Kammarrätten borde ha bortsett från bestämmelsen när man prövade överklagandena.291 En snabbutredning och utredaren drog samma slutsats, det vill säga att överklagandeförbudet i jaktförordningen inte var förenligt med unionsrätten.292 I sammanhanget kan nämnas att EU-kommissionen startade en kommunikation med Sverige genom EU Pilot (den informella inledningen av ett överträdelseförfarande) under 2013 och gick vidare med en formell underrättelse sommaren 2014.293 Kommissionen menade, i kommunikationen, att ett system där jaktbeslut inte kan prövas i domstol efter talan från motstående intressen bryter mot Aarhuskonventionen och principen om EU-rättens ändamålsenliga verkan (effet utile).294
HFD om icke överklagbara myndighetsbeslut
I mars 2020 kom en dom från Högsta förvaltningsdomstolen295 som gällde en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen. Skogsstyrelsen hade meddelat en vägledning om skyddszoner, förröjning, med mera Föreningen Skydda skogen överklagade vägledningen och menade att myndighetens ställningstagande stred mot artskyddsreglerna. Förvaltningsrätten i Göteborg avvisade överklagandet med hänvisning till att vägledningen inte var överklagbar. Enligt förvaltningsrätten handlande det alltså inte om ett överklagbart beslut. Kammarrätten i Göteborg ansåg emellertid att det var ett sådant beslut och återförvisade målet för prövning av om föreningen hade klagorätt. Skogsstyrelsen överklagade återförvisningsbeslutet till Högsta förvaltningsdomstolen.
Enligt Högsta förvaltningsdomstolen var Aarhuskonventionen inte tillämplig, så frågan om överklagbarhet skulle bedömas enligt nationell rätt. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att väg-
291 För vidare läsning om och en analys av detta mål, se Darpö (2017) Klaga inte på vargen ..! Om överklagandeförbudet i jaktförordningen och EU-rätten – Rättsfallskommentar till HFD 2015 ref. 79. Europarättslig tidskrift (ERT) 2017 s. 111. 292 Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för vissa rovdjur (N2015/07181/RS). 293 Europeiska kommissionen, formell underrättelse 2014-07-11; överträdelse nr 2014/2178. 294 Se vidare om detta i Darpö (2017) Klaga inte på vargen ..! Om överklagandeförbudet i jaktförordningen och EU-rätten – Rättsfallskommentar till HFD 2015 ref. 79. Europarättslig tid-
skrift (ERT) 2017 s. 115.
295 HFD:s dom av den 6 mars 2020 i mål nr 5893-18.
ledningen i sig inte hade medfört någon rätt för markägaren att avverka utan att den endast uttryckte myndighetens bedömning om vad som lämpligen borde göras vid avverkningen. Dock, fortsatte Högsta förvaltningsdomstolen, kan rubriceringen inte vara avgörande för om något ska anses vara ett förvaltningsbeslut eller inte. Det ska bedömas utifrån syfte och innehåll. Det faktum att vägledningen hade tillkommit inom ramen för myndighetens tillsyn och som en följd av ett författningsreglerat anmälningskrav gjorde, enligt Högsta förvaltningsdomstolen, att den var såpass handlingsdirigerande att den skulle betraktas som ett förvaltningsbeslut. Var då detta förvaltningsbeslut överklagbart? Den konstaterar att råden och anvisningarna i vägledningen visserligen är av en sådan ingripande karaktär som krävs för att ett beslut ska vara överklagbart, men att de inte kan anses ha utformats på ett sådant sätt att de är ägnade att uppfattas som bindande. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen framgår det klart av vägledningen att vad som uttrycks är myndighetens uppfattning om vad markägaren bör vidta för åtgärder och iaktta för hänsyn för att uppfylla författningsreglerade krav, samt att det av vägledningen inte kan utläsas annat än att markägaren kan tillgodose naturvårdsintressena även på andra sätt än de som anges i vägledningen. Alltså, ett myndighetsbeslut, men inte ett överklagbart sådant.296
6.7.2. Prövning i Mark- och miljödomstolar
Åkergrodan i Härryda och Asfaltering av Varbergs flygplats
Mark- och miljööverdomstolen klargjorde genom MÖD 2012:47 (Åkergrodan i Härryda) och MÖD 2012:48 (asfaltering av Varbergs flygplats) att miljöorganisationer kan överklaga tillsynsbeslut trots att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § MB. Situationerna var liknande i de två målen; en tillsynsmyndighet hade godkänt en anmäld åtgärd och uttalat att den inte krävde dispens enligt artskyddsreglerna respektive tillstånd enligt Natura 2000-reglerna. När miljöorganisationerna överklagade blev de avvisade i underrätterna med hänvisning till tidigare rättspraxis. Mark- och miljööverdomstolen uttalade då att den nationella domstolen har ett eget ansvar för att de unionsrättsliga förpliktelserna kan uppfyllas inom ramen för vad
296 För en analys av följderna av HFD:s ställningstagande se Darpö (2020) Om allmänhetens stöd och icke-beslut i skogen, JP infonet den 23 november 2020, s. 8 f.
som är möjligt. Därefter uttalade Mark- och miljööverdomstolen att tillsynsbesluten, att inte ingripa, tveklöst är sådana som omfattas av Aarhuskonventionens artikel 9.3. Sådana beslut har också en nära koppling till dispens från artskyddsförordningen och tillstånd enligt Natura 2000-reglerna, vilket båda är kategorier som täcks av 16 kap. 13 § miljöbalken och som dessutom omfattas av EU-rätten. Därmed finns inte bara en förpliktelse som följer av Aarhuskonventionen, utan även en materiell EU-rättslig skyldighet som den nationella domstolen ska säkerställa.297
Beslut att inte vidta åtgärder är ett överklagbart beslut
I ett mål om avverkningar i Onsala298 menade en miljöförening att en avverkning stred mot skogsvårdslagen och artskyddsförordningen, varför den borde ha anmälts för samråd till länsstyrelsen. Såväl länsstyrelsen som Skogsstyrelsen bedömde emellertid att det saknades anledning att tro att det hade begåtts något artskyddsbrott, varför ärendet avslutades utan åtgärd. Mark- och miljödomstolen menade att ett beslut att inte åtalsanmäla en åtgärd saknar rättsverkan och därför inte går att överklaga. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade dock att länsstyrelsens beslut att inte vidta några åtgärder är ett överklagbart beslut, varpå målet återförvisades för bedömning i sak.299
Underlåtelse att fatta beslut om försiktighetsmått
Som en följd av en avverkningsanmälan enligt skogsvårdslagen, hade Skogsstyrelsen tagit upp ärendet till samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken och skrivit ett samrådsprotokoll. En miljöorganisation överklagade protokollet och menade att skogsbruksåtgärderna skulle utföras nära tre nyckelbiotoper med höga naturvärden samt att det fanns risk för skada. Enligt Mark- och miljödomstolen hade föreningen klagorätt och ärendet återförvisades till Skogsstyrelsen för ny handläggning. Därtill förordnade domstolen om inhibition (åtgärderna fick inte utföras under tiden). Skogsstyrelsen överklagade bland annat
297 För analys, se Darpö (2020) a.a., s. 6. 298 MÖD:s dom av den 11 oktober 2017 i mål nr M 7306-17. 299 För analys, se Darpö (2020) a.a., s. 6.
med hänvisning till HFD 2020 ref. 12 och att protokollet inte var överklagbart. Naturskyddsföreningen å sin sida pekade på att ärendet inte hade behandlats som förvaltningsärende med information, kommunikation och beslutsmotivering, osv.300
Mark- och miljööverdomstolen redogjorde i och för sig för resonemanget i HFD 2020 ref. 12 men konstaterade att ärendet rörde ett
samråd enligt miljöbalken och att Skogsstyrelsen har möjlighet att
meddela förelägganden i sådana för att ta tillvara artskyddet. Eftersom artskyddsförordningen utgör en precisering av hänsynsreglerna i miljöbalkens andra kapitel måste alltså myndigheten ta ställning till om avverkningen kan medföra skada på den skyddade miljön och sålunda komma att omfattas av förbudsområdet och därmed utlösa dispensplikten. Enligt Mark- och miljödomstolen har Skogsstyrelsen alltså haft en skyldighet att bedöma huruvida det föreligger risk för skada på en fridlyst art och att, under vissa förutsättningar, förelägga om åtgärder. Mark- och miljödomstolen menade här att Skogsstyrelsens underlåtenhet att fatta ett sådant beslut om försiktighetsmått måste, enligt artikel 9.3 i Aarhuskonventionen, kunna bli föremål för överprövning. Mark- och miljödomstolen drog sålunda slutsatsen att Naturskyddsföreningen vid en konventionskonform tolkning av 16 kap. 13 § miljöbalken får anses ha rätt att klaga på Skogsstyrelsens beslut i detta fall.301
300 MÖD:s dom av den 28 oktober 2020 i M 13871-19. 301 För analys av domen, se Darpö (2020) a.a., s. 6 f.
7. Skydd av arter i Finland, Danmark och Tyskland
7.1. Uppdraget
Av utredningsdirektiven framgår att vi ska redovisa hur livsmiljödirektivets respektive fågeldirektivets bestämmelser om skydd av arter genomförts i några andra av EU:s medlemsstater, däribland Finland, samt jämföra med det svenska genomförandet.
Nedan går vi på ett övergripande plan igenom hur naturvårdsdirektivets bestämmelser om skydd av arter har genomförts i Finland, Tyskland och Danmark. Länderna är utvalda utifrån att samtliga har rättssystem som är relativt lika Sveriges. Finland har mycket skog, Danmark har mycket jordbruk och Tyskland har såväl jordbruk som skogsbruk och mycket industri.
Syftet är att redogöra för hur naturvårdsdirektivens bestämmelser om skydd av arter har genomförts. Emellertid fordrar en sådan studie en bredare ansats, eftersom såväl artskydd som områdesskydd är instrument som syftar till att skydda arter, och då de båda instrumenten många gånger kan vara svåra att särskilja. Det är inte heller säkert att de bör särskiljas eftersom de fungerar bäst när de kompletterar varandra. Syftet är detsamma, att skydda biologisk mångfald.
En svårighet med studien är att skyddet som ska genomföras enligt direktiven med nödvändighet genomförs på ett sätt som fungerar i respektive lands administrativa och rättsliga system. Det är ju också är en av finesserna med att använda direktiv som regleringsform, att genomförandet kan anpassas till respektive lands rättsliga traditioner. I syfte att förstå hur naturvårdsdirektivens fridlysningsbestämmelser (det vill säga förbuden i fågeldirektivets artikel 5 och livsmiljödirektivets artikel 12 med tillhörande undantagsbestämmelser) har genomförts i de olika rättssystemen har vi närmat oss de olika ländernas reglering utifrån ett brett perspektiv.
Studien har inte utförts på ett vetenskapligt sätt utan har helt och hållet utgått från det material vi har hittat och som skrivits på ett språk som vi behärskar. Som komplement har vi intervjuat personer från respektive lands motsvarighet till miljödepartementet samt konstruerat tre kraftigt förenklade typfall. Typfallen avser skogsbruk (avverkningsanmälan), jordbruk (ändrad tid för skörd av vall kan påverka markhäckande fåglar) samt uppförande av vindkraftverk. Dessa fallstudier har sedan skickats till verksamma förvaltningsdomare, rättsvetenskapliga forskare och förvaltningsmyndigheter i syfte att få en uppfattning om hur praktiken ser ut och vilka faktorer som beaktas. Svaren i såväl intervjuerna som fallstudierna har i stor utsträckning bekräftat vad vi läst oss till. Genomgående är det svårt att få information om hur jordbruket hanteras i praktiken. I den mån framställningen saknar referenser härrör informationen från intervjuer eller fallstudien. Att göra en jämförande studie, vilket utredningsdirektiven uttrycker ska omfattas av uppdraget, har emellertid inte låtit sig göras inom givna tidsramar.
7.2. Finlands implementering av naturvårdsdirektivens artskydd
7.2.1. Bakgrund – naturgeografi och biologisk mångfald i Finland
Förutom ett område med alpin miljö i norr ingår nästan hela Finland i den boreala biogeografiska regionen, som också omfattar stora delar av Sverige. Sverige och Finland har därmed delvis likartat växt- och djurliv, men Finland har också inslag av arter som inte finns i Sverige. Ett sådant exempel är flygekorre, som har en östlig utbredning i taigabältet bort till Stilla havet.
Finland är överlag låglänt med få höga berg, större delen av landet är lägre än 200 m ö.h. Landhöjningen efter istiden pågår fortfarande, vilket ger en naturtyp som är globalt mycket sällsynt, så kallad landhöjningskust (finns även i Sverige). Av den totala landytan är cirka 75 procent skog och cirka 9 procent odlad mark. Cirka 10 procent av arealen är sötvatten, främst i form av näringsfattiga sjöar. Andelen våtmarker är mycket omfattande, men cirka 60 procent av den ursprungliga våtmarksarealen är påverkad av dikning, främst för att gynna skogsproduktion. Gräsmarker knutna till jordbruket har mestadels
förekommit i södra delarna av landet, men har minskat med 95 procent under de senaste hundra åren.1
Enligt Finlands nationella rödlista ökar andelen hotade arter, av de arter som bedöms: från 8 procent år 2000 till 10,5 procent år 2010 och 11,9 procent år 2019. Orsakerna till att den biologiska mångfalden hotas är förlust av livsmiljöer och försämrad kvalitet i kvarvarande områden. Här står skogs- och jordbruk för omfattande påverkan, tillsammans med dikning av våtmarker, övergödning, dämning av vattendrag och annat byggande i vatten, påverkan från infrastruktur samt tätortsexpansion. Utöver detta tillkommer påverkan från klimatförändringar och invasiva främmande arter, som är växande problem.2 Över en tredjedel av de hotade arterna i Finland är skogsarter.3
Merparten av Finlands skogar har brukats hårt under hela 1900talet, förstärkt av omfattande myrdikning för att öka skogsproduktionen. Under andra världskriget ökade behovet av ved vilket intensifierade avverkningarna. Efter kriget avverkades stora delar av Forsstyrelsens mark för att betala landets krigsskadestånd.4 Av den totala skogsarealen återstår i dag bara mindre områden som aldrig har kalavverkats, och i stort sett hela den arealen är skyddad för naturvårdsändamål.5 Utöver dessa områden har ytterligare skogsmark skyddats, vilket innebär att cirka 12,6 procent av den totala skogsarealen är skyddad, impediment (tvinmark på finlandssvenska) inräknat. Om man utesluter impediment är 8,2 procent av skogsmarken skyddad.6
1 Finlands sjätte rapportering till CBD: https://chm.cbd.int/database/record/8BC90B3F-3587-ED1A-0BE5-FBA1287318A4. 2Ibid. 3 Naturresursinstitutet Luke. Skogarnas biologiska mångfald. www.luke.fi/sv/omnaturresurser/skog/skogarnas-biologiska-mangfald/.(Hämtad 2021-01-11) 4 Forststyrelsen. Skogsbrukets utveckling från kronoskogar till mångbruksskogar. www.metsa.fi/sv/forststyrelsen/so-har-gor-vi/historia/skogbrukets-utveckling/. (Hämtad 2021-01-15). 5 Naturresursinstitutet Luke. State of Finland's Forests 2012. www.metla.fi/metinfo/sustainability/. (Hämtad 2021-01-11). 6 Jord- och skogsbruksministeriet. Skydd av skogar i Finland. https://mmm.fi/sv/skogar/ biodiversitet-och-skydd/skydd-av-skogar. (Hämtad 2021-01-11).
7.2.2. Strategi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i Finland
I december 2012 fattade statsrådet beslut om en strategi för bevarande och hållbart nyttjande av biologisk mångfald i Finland till 2020.7Visionen enligt principbeslutet är att utarmningen av den biologiska mångfalden i Finland ska ha stoppats 2020, att ett gynnsamt tillstånd för den biologiska mångfalden samt ekosystemtjänster har säkrats 2050 samt att Finland ska bevara och nyttja den biologiska mångfalden på ett hållbart sätt för dess egenvärde samt dess förmåga att medföra välbefinnande för människorna. Enligt visionen tar Finland, som en internationell aktör, ansvar för den biologiska mångfalden.8De åtgärder som enligt strategin krävs av respektive sektor definieras närmare i den finska regeringens handlingsplan för biologisk mångfald, där åtaganden enligt CBD och uppfyllandet av Aichimålen ingår som en väsentlig del. Genom principbeslutet antogs också ett antal målsättningar med preciserade mål.
7.2.3. Grundläggande lagar om natur
Finland har en naturvårdslag9 med tillhörande naturvårdsförordning10. I förordningen listas alla fridlysta arter i olika bilagor, både nationellt fridlysta arter och de arter som skyddas enligt EU:s livsmiljödirektiv. I lagtexter på svenska avser begreppet fridlysning både artskydd och områdesskydd. Utöver de grundläggande naturvårdsreglerna regleras påverkan på biologisk mångfald även genom regler om jakt och fiske, med mera.
Miljöministeriet har under 2020 påbörjat en revidering av naturvårdslagen. Arbetet har föregåtts av flera utredningar om lagens funktion, behov av skydd för arter och naturtyper, med mera, och omfattar tre parallella projekt:
7 Statsrådets principbeslut den 20 december 2012 om Finlands strategi för bevarande och hållbart nyttjande av den biologiska mångfalden för åren 2012–2020, För naturen – till nytta för människan. 8Ibid., s. 2. 9 Naturvårdslag 1996/1096. 10 Naturvårdsförordning 1997/160.
- Revidering av naturvårdslagen och naturvårdsförordningen.
- En ny lag om förfarandet för ersättning av skador orsakade av fridlysta arter.
- Utvecklande av förfarandet för ekologisk kompensation.
Finland har allemansrätt, man får dock inte plocka lavar, mossor eller jordmaterial.11
7.2.4. Organisation
Miljöministeriet12 har det övergripande ansvaret för bland annat frågor om klimat, byggande och markanvändning, miljöföroreningar, ekosystemtjänster och biologisk mångfald.
Jord- och skogsbruksministeriet har huvudansvar för frågor om skog, viltvård och jakt, vatten, fiske, landsbygd, mat och jordbruk samt natur och klimat, kopplat till bland annat invasiva arter.
Myndigheter som lyder under miljöministeriet är Finlands miljöcentral (SYKE), motsvarande Naturvårdsverket, de 14 närings-, trafik- och miljöcentralerna13 (NTM), motsvarande svenska länsstyrelser, kommunerna samt Forststyrelsen14, motsvarande Skogsstyrelsen. Miljöministeriet styr dock Forststyrelsen endast i naturvårdsärenden.
Jord- och skogsbruksministeriet styr över myndigheterna Forsstyrelsen, Naturresursinstitutet Luke15 och Skogscentralen16. Skogscentralen producerar uppdaterad information om Finlands skogar som stöd för skogsägarnas beslutsfattande. Skogsdatabasen innehåller bland annat uppgifter om ståndorter och bestånd, särskilt viktiga livsmiljöer och användning av skogarna. Miljöförvaltningarna i Finland har en gemensam webbtjänst: www.miljo.fi, där man samlar information, kartor, länkar, med mera.
Ansvariga för arbetet med artskydd är aktörerna inom förvaltningen (miljöministeriet, Finlands miljöcentral, Forststyrelsens naturtjänster, NTM-centralerna samt andra aktörer, exempelvis kommuner, Forst-
11 Miljöförvaltningens webbtjänst. Allemansrätten. www.miljo.fi/sv-FI/Natur/Allemansratten. (Hämtad 2021-014-28). 12 Statsrådet. https://valtioneuvosto.fi/sv/kontaktinformation/mininsterierna (Hämtad 2021-04-28). 13 Närings-, trafik- och miljöcentralen. www.ely-keskus.fi/ (Hämtad 2021-04-28). 14 Forststyrelsen. www.metsa.fi/sv/ (Hämtad 2021-04-28). 15 Naturresursinstitutet Luke. www.luke.fi/sv/ (Hämtad 2021-04-28). 16 Skogscentralen, www.metsakeskus.fi/sv (Hämtad 2021-04-28).
styrelsens skogsbruk, Finlands skogscentral, skogsbruksorganisationer, skogsbolag, landsbygdscentrum och många frivilligorganisationer. Också de expertgrupper och arbetsgrupper som bildats, bland annat för att hotbedöma olika arter, bidrar till arbetet med sin expertis.
7.2.5. Skydd av förekomstplatser
Till de centrala metoderna i artskyddsarbetet hör skydd av förekomst-
platser (till exempel skyddsområden, avgränsningar för arter som krä-
ver särskilt skydd, objekt i skogslagen), och vård av dessa (även återställande och restaurering).
En viktig del av arbetet för skydd av arter är att samla och studera
förekomstplatserna, så att förekomsterna ska kunna beaktas i planer-
ingen av markanvändningen. Det har utarbetats ett handlingsprogram
för artskydd med tanke på styrningen av arbetet. Som ett led i pro-
grammet pågår regionala förhandlingar om prioriteringarna i artskyddet. Tillsammans med aktörerna i området (NTM-centralens område) diskuteras vilken angelägenhetsordning som gäller för skyddet av olika arter och förekomstplatser, och det fattas även beslut om de åtgärder som behövs och vem som ska genomföra dem.
7.2.6. Områdesskydd enligt naturvårdslagen
Formellt skydd av natur i Finland genomförs genom särskilda nationella naturskyddsprogram, riktade mot en eller flera naturtyper, exempelvis myrskyddsprogrammet. Naturskyddsprogrammen utarbetas av miljöministeriet och fastställs vid statsrådets allmänna sammanträde. Genom naturskyddsprogrammen reserveras statliga och privatägda markområden formellt för naturskyddsändamål.
Naturskyddsprogrammen genomförs av miljöministeriet som även bestämmer ordningsföljden för genomförandet med beaktande av de värden som ska skyddas och de faktorer som hotar dem. De naturskyddsområden som anges i naturvårdslagen och som får inrättas på statens mark är nationalpark, naturreservat och övriga naturskyddsområden.17 För genomförande av de mål som uppställs i naturvårdslagen och i de nationella naturskyddsprogrammen kan även enskilt ägd
17SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 270.
mark behöva tas i anspråk för naturskydd. Det finns cirka 7 800 naturskyddsområden på privat mark i Finland.
Det finns flera andra former av områdesskydd: naturminnesmärken (23 §), naturskyddsområden i områden som tillhör enskilda (24 §), skyddade naturtyper (29 §), landskapsvårdsområden (32 §) samt tidsbegränsade områdesskydd (25 §). Skyddsformerna motsvarar de svenska skyddsformerna naturminnen, biotopskydd och det som i den svenska naturvårdslagen kallades naturvårdsområden.
Formellt skydd av skog har under den senaste tioårsperioden till övervägande del genomförts på frivillig väg genom handlingsprogrammet för bevarande av den biologiska mångfalden i södra Finland, METSO-programmet.18 Det sätt på vilket ett område skyddas ska anpassas till syftet med skyddet. Naturskyddsprogrammet för skydd av gamla skogar omfattar formellt skydd av cirka 320 000 hektar, varav 22 500 hektar på privat och samfällt ägd mark och resterande areal på statsägd mark. Ambitionen är även att genom restaurering få äldre naturskogsartade skogar att snabbare återgå till naturtillstånd. Detta gäller särskilt skogarna i naturskyddsområdena.19
NTM-centralen kan på markägarens ansökan eller med markägarens samtycke inrätta ett naturskyddsområde på privatägd mark. Ett beslut om att inrätta ett naturskyddsområde på privat mark ska innehålla bestämmelser om skydd av områdets natur och vid behov om dess skötsel. I beslutet kan det även tas in förbud mot eller begränsning av möjligheten att färdas fritt inom området, om det krävs för att bevara djur- eller växtlivet. Ett beslut om att inrätta ett naturskyddsområde får inte fattas utan att markägaren och myndigheten har kommit överens om de föreskrifter som ska gälla och om ersättning.20
I de fall ett område på privatägd mark ingår i ett fastställt naturskyddsprogram, och innehåller sådana naturvärden som naturskyddsprogrammet har till uppgift att skydda, gäller inte huvudregeln om frivillighet vid områdesskydd. I dessa fall har NTM-centralen möjlighet att med tvång inrätta ett naturskyddsområde på privatägd mark och besluta om de föreskrifter som behövs för ett ändamålsenligt skydd. Dessa föreskrifter får dock inte utan markägarens samtycke begränsa
18Ibid., s. 273. 19Ibid., s. 268 f. 20Ibid., s. 272.
markanvändningen mer än vad som följer av det naturskyddsprogram i vilket området ingår.21
Skydd av naturtyper (biotopskydd)
Områden som hör till vissa utpekade naturtyper, till exempel naturliga dungar som till betydande del består av ädla lövträd, hassellundar, eller stora enstaka träd och trädgrupper som dominerar i ett öppet landskap, får inte ändras om detta äventyrar naturtypens karakteristiska drag. Ett sådant förbud meddelas av NTM-centralen som även bestämmer gränserna för området. En utvecklad definition av de skyddade naturtyperna återfinns även i förordningen till naturvårdslagen.22
Tidsbegränsad fridlysning av ett område (naturvårdsavtal)
För områden som håller sådana naturvärden att det skulle kunna skyddas som naturskyddsområde kan även NTC-centralen och en markägare ingå ett tidsbegränsat avtal om högst 20 år. Avtalet ska främja naturvården eller landskapsvården och får innehålla bestämmelser om förbud mot åtgärder, till exempel skogsbruk. Avtalet skrivs in i fastighetsregistret och gäller även mot ny ägare av fastigheten.23
Områden för skyddet av arter som är skyddade enligt naturvårdslagen
Naturvårdslagens kapitel 10 omfattar regler för Natura 2000-områden. Enligt 64 a § får de naturvärden som utgör grunden för skydd av ett område som hör till nätverket Natura 2000 inte betydligt försämras. Om en åtgärd kan ha sådana följdverkningar som förbjuds i 64 a §, ska den som svarar för åtgärden lämna en anmälan om den till NTM-centralen. Anmälan behöver inte göras om åtgärden förutsätter myndighetstillstånd.
21Ibid., s. 273. 22Ibid., s. 273 f. 23Ibid., s. 273.
7.2.7. Skydd av arter enligt naturvårdslagen
Alla arter är fridlysta – om de inte räknas som vilt eller icke fredade djur
Bestämmelserna i 6 kap. naturvårdslagen tillämpas på vilt levande växt- och djurarter som förekommer naturligt i Finland och i Finlands ekonomiska zon, med undantag av vilt och icke fredade djur som avses i 5 § i jaktlagen samt fiskarter som har ekonomisk betydelse24. De däggdjur och fåglar som faller inom tillämpningsområdet för 6 kap. naturvårdslagen är fridlysta.25 Det innebär att alla fåglar och däggdjur, med undantag av vilt och icke fredade djur, är fridlysta enligt naturvårdslagen.
Dessutom är 44 djur, 131 kärlväxter och sju mossor fridlysta genom naturvårdsförordningen.26 I naturvårdsförordningen ingår också en förteckning över de fiskarter på vilka naturvårdslagen tillämpas. Alla arter som är fridlysta eller på annat sätt omfattas av naturvårdslagen framgår av naturvårdsförordningens olika bilagor.27 Arter som får jagas enligt jaktlagen framgår av jaktlagens 5 §. Fiskarter som omfattas av naturvårdslagen framgår tydligt av bilaga 1 till naturvårdsförordningen.
Naturvårdsförordningens bilaga 4 listar 2 124 arter som är utpekade som hotade enligt naturvårdslagen28. Listan omfattar både arter som är nationellt fridlysta och arter som är skyddade enligt EU:s direktiv. Några bilagor redovisar de arter som är fridlysta i specifika regioner.
I fråga om individer som hör till de fridlysta djurarterna är det förbjudet att (39 § NVL):
1. avsiktligt döda eller fånga dem,
2. ta bon samt ägg och individer i andra utvecklingsstadier, att flytta
dem eller att avsiktligt skada dem på något annat sätt, och
3. avsiktligt störa dem, i synnerhet under förökningstiden, på viktiga
rastplatser under flyttningen eller på platser som annars är viktiga under deras livscykel.
24 37 § naturvårdslag 1096/1996. 25 38 § naturvårdslag 1096/1996. 26 37–42 §§ naturvårdslag 1096/1996. 27 Finlands naturvårdsförordning 1997/160. 28 46 § naturvårdslag 1096/1996.
Ett på behörigt sätt utmärkt boträd för en fridlyst fågel och ett boträd där en stor rovfågel häckar och där boet är i regelbunden användning och klart synligt är fridlyst (39 § NVL). Detta gäller för arterna kungsörn, havsörn, större och mindre skrikörn samt fiskgjuse (19 § NVFO).
Det är förbjudet att fånga ryggradslösa djur med fångstmetoder som i naturvårdshänseende är skadliga. (39 § NVL)
Fridlysta djur som påträffas döda får inte tas om hand. (40 § NVL). Det är förbjudet att utan tillstånd av NTM-centralen importera, exportera, sälja, byta, saluföra eller byteshandla med individer eller delar eller avledningar av fridlysta växt- eller djurarter, undantaget CITESlistade arter som regleras på annat sätt (45 § NVL).
EU-arter – arter som omfattas av EU:s fågel- och livsmiljödirektiv
EU:s båda naturvårdsdirektiv genomförs i Finland genom naturvårdslagen29 och naturvårdsförordningen30. Naturvårdslagens 49 § omfattar bestämmelser gällande arter som är listade i bilaga IV till livsmiljödirektivet, och som förekommer i naturen utanför Natura 2000-områden. I kapitel 10 i naturvårdslagen finns bestämmelser om Natura 2000-områden.
Finländska populationer av vissa arter är undantagna från vissa av livsmiljödirektivets bestämmelser. Det gäller kravet att utse särskilda skyddsområden enligt direktivets bilaga II för varg, björn, lodjur, flodnejonöga, bäcknejonöga, lax i sötvatten, asp (fisken), nissöga och stensimpa. Undantag gäller också från livsmiljödirektivets strikta skydd enligt bilaga IV för bäver, den finska populationen av varg inom renskötselområden31 samt nordsjösik.
EU-arter – skydd för fortplantningsområden och viloplatser
Det är förbjudet att förstöra och försämra platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV a till livsmiljödirektivet förökar sig och rastar.32 Förbudet omfattar även jordbruk, skogsbruk och byg-
29 3 § och 49 § naturvårdslag 1096/1996. 30 23 § naturvårdsförordning 1997/160. 31 Livsmiljödirektivet, bilaga IV, 2 § i Finlands lag nr 848/90 av den 14 september 1990 om renskötsel. 32 49 § naturvårdslag 1096/1996.
gande, vilket framgår genom att bilaga IV-arterna (49 §) inte omfattas av undantaget för dessa verksamheter enligt 48 §.
EU-arter – förbud att inneha, transportera, sälja, byta, etc.
Det är också förbjudet att inneha, transportera, sälja och byta samt att saluföra och byteshandla med individer av de djurarter som nämns i bilaga IV a till livsmiljödirektivet förutom det vilt och de icke fredade djur som avses i 5 § i jaktlagen. Förbuden gäller även de växter samt de växtarter som avses i bilaga IV b samt delar eller avledningar av dem. Detsamma gäller de fåglar som nämns i artikel 1 i fågeldirektivet, med de undantag som följer av artikel 6.2 och 6.3 i direktivet.33
Undantag för EU-arter
NTM-centralen kan i enstaka fall ge tillstånd att avvika från förbudet i 1 mom. samt till den del som berör djur- och växtarter i 2 mom. från förbuden i 39 §, 42 § 2 mom. samt 47 § 2 och 5 mom. på de grunder som nämns i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet. När det gäller fåglar som avses i artikel 1 i fågeldirektivet kan undantag på motsvarande sätt beviljas på de grunder som nämns i artikel 9 i fågeldirektivet. 34
NTM-centralen kan i enstaka fall bevilja undantag från ett förbud i 2 mom. på de grunder som nämns i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet. När det gäller de fåglar som avses i artikel 1 i fågeldirektivet kan undantag på motsvarande sätt beviljas på de grunder som nämns i artikel 9 i fågeldirektivet. 35
Hotade arter omfattas av formellt skydd
En hotbedömning av arterna i Finland görs med tio års mellanrum, den senaste gjordes 2019. En rödlista för finska arter publiceras utifrån hotbedömningen, som baseras på IUCN:s klassificeringar och kriterier.
33Ibid. 34Ibid. 35Ibid.
Enligt naturvårdslagen36 kan en art förskrivas som hotad om dess naturliga fortbestånd i Finland är hotat. Arter som formellt sett klassas som hotade listas i bilaga 4 till naturvårdsförordningen, här ingår både nationellt rödlistade arter och arter som omfattas av EU:s båda naturvårdsdirektiv37. De arter som förskrivs som hotade omfattas alltså av formellt skydd enligt naturvårdslagen. Förteckningen upptar dock inga hotade arter där jakt- eller fiskelagen tillämpas eller arter som enbart förekommer på Åland.
Naturvårdsförordningens förteckning omfattar 2 124 hotade arter. Av dem har 680 arter bedömts kräva särskilt skydd, dessa arter är markerade med en asterisk (*) i bilaga 4 till naturvårdsförordningen. En förekomstplats som är viktig för bevarande av en art som kräver särskilt skydd får inte förstöras eller försämras.
Miljöministeriet utarbetar vid behov skyddsprogram för arter som kräver särskilt skydd. Där presenteras arternas förekomster och utvärderas artens utvecklingstrend. Dessutom presenteras rekommendationer hur man bäst bevarar arten och dess förekomster.
Nationellt fridlysta arter – skydd av förekomstplatser; artskyddsområde
I områden som är viktiga för att en utrotningshotad art som kräver särskilt skydd ska kunna fortleva kan NTM-centralen fatta beslut om att det är förbjudet att förstöra eller försämra förekomstplatser. Ett sådant förbud träder i kraft när beslut är fattat och markägaren delgivits beslut om gränserna för den plats där arten som kräver särskilt skydd förekommer.38
Nationellt fridlysta arter – förbud hindrar inte jordbruk eller skogsbruk
Fridlysningsstadgandena i 39 § (individer av fridlysta djurarter) och 42 § 2 mom. (fridlysta växter) hindrar inte att marken används för jordbruk eller skogsbruk eller byggande. Bestämmelserna hindrar inte heller ändamålsenlig användning av en byggnad eller anordning. Det
36 46 § naturvårdslag 1096/1996. 37 Naturvårdsförordning 1997/160, bilaga 4. 38 47 § naturvårdslag 1096/1996.
ska emellertid, även om det handlar om jordbruk, skogsbruk, byggande eller användning av en byggnad eller anordning, undvikas att fridlysta djur och växter skadas eller störs, om detta är möjligt utan avsevärda merkostnader.
Att fridlysningsbestämmelserna inte ska hindra viss verksamhet gäller inte de växt- och djurarter som skyddas enligt EU:s livsmiljödirektiv.39 Det innebär att 39 § och 42 § gäller fullt ut även för dessa verksamheter.
Nationellt fridlysta arter – dispens
NTM-centralen kan bevilja undantag från fridlysningsbestämmelserna i 39 § (individer av fridlysta djurarter), 42 § (fridlysta växter) och 47 § (artskyddsområde), så länge en gynnsam skyddsnivå för arten bibehålls. Om ansökan gäller hela landet, beviljas undantaget av miljöministeriet. Till ett beslut om undantag kan behövliga villkor fogas.
Bestämmelsen om undantag gäller inte de växt- och djurarter som skyddas på EU-rättslig grund.40
7.2.8. Miljöhänsyn i skogen
Den finska lagstiftningen innehåller regler för den miljöhänsyn som krävs vid skogsbruk. Den allmänna bestämmelsen om miljöhänsyn i skogslagen föreskriver att skogarna ska skötas och användas så att de allmänna förutsättningarna tryggas för att bevara de livsmiljöer som är viktiga för skogens biologiska mångfald. Dessa allmänna bestämmelser kompletteras med regler om särskild hänsyn till vissa livsmiljöer som är särskilt viktiga för mångfalden och som tydligt avviker från den omkringliggande skogsnaturen.
De särskilt viktiga livsmiljöer som avses är små områden eller områden av mindre betydelse i skogsbrukshänseende. I lagen anges och definieras bland annat bördiga små lundområden och skogsholmar som sådana särskilt viktiga livsmiljöer. Inom dessa områden råder tvingande hänsyn som förhindrar rationellt skogsbruk. I samband med inlämning av den obligatoriska avverkningsanmälan (anmälan om an-
39 48 § naturvårdslag. 40Ibid.
vändning av skog) innan avverkning får vidtas, kan markägaren begära ett förhandsbesked från Skogscentralen om ett område utgör en särskilt viktig livsmiljö och om de åtgärder som ska vidtas följer hänsynskraven.41
Om de hänsynskrav som gäller i dessa områden orsakar minskad skogsavkastning, som inte är att betrakta som ringa för markägaren, får Skogscentralen bevilja undantagslov. Det finns en fastställd gräns om vad som ska betraktas som ringa minskning av skogsavkastningen; ekonomiskt bortfall på mindre än fyra procent av värdet på det marknadsdugliga trädbeståndet, eller mindre än 3 000 euro. Ett undantagslov innebär att skogen får skötas och användas på ett sådant sätt att bortfallet total sett blir ringa för den berörda personen. Som alternativ till undantagslov kan miljöstöd eller annat statligt stöd ersätta markägaren i motsvarande utsträckning.42
METSO – program för frivilligt skydd av skog 43
Finlands regering (statsrådet) beslutade 2008 att inleda ett handlingsprogram för bevarande av den biologiska mångfalden i södra Finland, det så kallade METSO-programmet. Satsningen påbörjades först efter en längre tids försöks- och utvecklingsarbete.
Principen för programmet är att markägare frivilligt åtar sig att skydda mark eller genomföra skötselåtgärder, och staten betalar ersättning för de åtgärder man kommer överens om. Det långsiktiga målet är att utveckla nätverket av skyddade områden i södra Finland, att förbättra naturvården i produktionsskogarna, att ta fram ett bättre och mer omfattande faktaunderlag om naturvärden och skydd av skog, samt att förbättra samarbetet mellan skogs- och miljömyndigheterna och andra centrala aktörer i skogen. Det långsiktiga kvantitativa målet är att skydda ytterligare 96 000 hektar produktiv skog fram till 2025, jämfört med utgångsläget 2008. Cirka två tredjedelar av målet har nåtts (2020), men satsningen ska fortsätta till 2025.
I METSO-programmet prioriteras tio olika typer av skogsmiljöer som är värdefulla för den biologiska mångfalden, till exempel lundar (särskilt bördiga skogar), skogar i närheten av vattendrag inklusive lövsumpskogar, skogar med riklig förekomst av död ved i olika ned-
41SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 276 f. 42Ibid., s. 277. 43Ibid., s. 275 ff.
brytningsstadier, skogbevuxna berg, stup och blockfält samt solexponerade miljöer. Vid starten 2008 ingick 14 olika åtgärder som, förutom inrättande av naturskyddsområden, omfattar bland annat utveckling av naturvården i produktionsskogar och satsningar på olika typer av samarbetsnätverk.
Förutom inrättandet av permanenta naturskyddsområden kan staten inom METSO-programmet ingå tidsbundna avtal med markägaren, vanligen för en tioårsperiod (enligt lagen om finansiering av hållbart skogsbruk). Processen administreras då av Finlands skogscentral och markägaren får ekonomisk kompensation för de områden som undantas från skogsbruk. Ofta är dessa områden i behov av någon form av skötsel, som till exempel att avverka barrträd för att gynna lövträd.
Ett av METSO-programmets syften är också att aktivt främja och förbättra dialogen och samverkan mellan olika intressegrupper och aktörer i skogen. Olika former av samarbetsnätverk som bildas bidrar till ett ökat utbyte av erfarenheter och till att ta fram nya metoder och arbetssätt för naturvård i skogen. Sedan METSO-arbetet påbörjades har drygt tjugo samarbetsnätverk finansierats inom ramen för programmet.
Under de år som METSO-programmet har pågått har omfattningen av nya områdesskydd varierat mellan åren. I början var det en successiv ökning, men efter 2014 har den årliga omfattningen av inrättat, permanent områdesskydd avtagit betydligt, framför allt beroende på kraftigt minskade budgetanslag för verksamheten. Enligt finska miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet har de områden som skyddats genom METSO-handlingsplanen kännetecknas av högklassiga naturvärden och utgör ett bra komplement till landets nätverk av naturskyddsområden. Analyser baserade på geografisk information visar att man med skyddsmetoderna i METSO-handlingsplanen har uppnått ett ekologiskt högklassigt nätverk av områden som har ett bra läge i förhållande till varandra.44
44 Pressmeddelande från miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet den 27 februari 2019 rörande halvtidsutvärderingen av METSO-handlingsplanen. www.metsonpolku.fi/sv-FI/Aktuellt/Pressmeddelanden/Halvtidsutvarderingen_av_METSOhandlingsp(49515).
Permanent skydd inom METSO
Det finns två alternativ för permanent skydd inom METSO; privat skyddsområdet eller att området säljs till staten. Vid privat skyddsområde har markägaren kvar äganderätten till området men skogen fridlyses permanent. Ersättning utgår och om markägaren är privat är ersättningen skattefri. Skogsägaren ansöker om skydd, utan att förbinda sig något, varpå myndigheten utreder skogens lämplighet för METSO-planen och lämnar sedan ett anbud om skydd. Kommer markägare och myndighet överens inrättas ett permanent privat skyddsområde.45
Om markägaren i stället vill sälja anges detta i ansökningshandlingen, sedan utreder myndigheten skogens lämplighet för METSOplanen och lämnar ett anbud till markägaren.
Tidsbegränsat skydd inom METSO
Även för tidsbegränsat skydd inom METSO finns två alternativ. Det handlar om ett tidsbegränsat avtal om skydd för 20 år alternativt ett miljöstödsavtal för 10 år.46
Om skogsägaren ansöker om ett tidsbegränsat avtal om skydd för 20 år utreder myndigheten områdets lämplighet för METSO-planen och lämnar ett anbud om skydd. Området förblir i skogsägarens ägo men blir fridlyst för en bestämd tid. Privata skogsägare får ersättning som är skattefri.
Skogsägaren kan också ingå ett tidsbegränsat miljöstödsavtal för 10 år. Skogen förblir i skogsägarens ägo men där bedrivs inget skogsbruk. Miljöstöd kan beviljas om markägaren vid åtgärder som rör vård eller användning av skogen beaktar bevarandet av skogens biologiska mångfald i en vidare bemärkelse än vad som bestäms i skogslagen. Miljöstödet är i första hand avsett för att bevara särdragen i särskilt viktiga livsmiljöer. Miljöstödet kan också användas till att trygga METSO-programmets livsmiljöer i enlighet med finansieringsvillkoren. Stöd beviljas endast till privata skogsägare.47
45 Metso. Alternativen för permanent skydd inom METSO-handlingsplanen. www.metsonpolku.fi/sv-FI/For_skogsagare. Alternativen_for_permanent_skydd_inom_ME(38203). (Hämtad 2021-01-11). 46Ibid. 47 Skogscentralen. Att söka miljöstöd. www.metsakeskus.fi/sv/tjanster/att-soka-miljostod (Hämtad 2021-01-11).
Man söker miljöstöd med en miljöstödsansökan. En förutsättning för att stödet ska beviljas är att ett avtal sluts mellan skogsägaren och Skogscentralen. I och med detta avtal förbinder sig skogsägaren att bevara objektets biologiska mångfald samt att inte vidta några skogsbruksåtgärder inom det område som avtalet gäller. En anteckning om avtalet görs i fastighetsregistret.
Avtalet är i kraft i tio år och det kan förnyas när avtalstiden löper ut enligt de finansieringsvillkor som gäller då. Stöd kan beviljas för beredning av miljöstödsavtalet om det görs på annat sätt än som skogsägarens eget arbete. Den ersättning som en aktör i skogsbranschen får för att sköta processen ska bygga på verkliga kostnader och kan vara högst 20 procent av storleken på den ersättning som skogsägaren får. Ansökan och upprättandet av ett avtal medför inga kostnader för markägaren. Miljöstödet som betalas till markägaren är skattefri inkomst.
Miljöstödet består av en grundersättning och en ersättning för avverkningsvärdet. Hur stort stödet blir beror på avtalsobjektens areal och totala bestånd, de omedelbara avverkningsmöjligheterna på fastigheten där avtalsobjekten finns och det regionala medelrotpriset som används i beräkningarna. Vid uträkningen används en tröskel för liten olägenhet, som är 4 procent eller högst 3 000 euro av fastighetens omedelbara avverkningsmöjligheter. Minimiersättningen till en markägare är 500 euro.
Det viktigaste kriteriet för ett objekt är dess ekologiska kvalitet. Objekten ska i första hand vara sådana viktiga livsmiljöer som avses i skogslagens 10 § eller livsmiljöer enligt METSO-programmet med viktiga mångfaldsvärden. När objekten avgränsas strävar man efter ekologiskt enhetliga helheter. Mervärde ger det bland annat om det tilltänkta miljöstödsobjektet ligger nära ett skogslagsobjekt eller skyddsområde eller om där förekommer en skyddad art.
Trädfattiga objekt som torvmarker och tvinmark (impediment) får i regel inte finansiering, såvida de inte binder ihop trädbevuxna objekt med varandra. Trädfattiga objekt kan med fördel lämnas utanför skogsbruksåtgärder eftersom avverkningsmöjligheterna är små. Ett miljöstödsavtal kan omfatta flera skilda objekt. För objekt med stor areal och speciellt stor betydelse för den biologiska mångfalden kan man söka frivilligt permanent skydd.
Miljöstöd kan inte beviljas för områden som är skyddade enligt naturvårdslagen eller för skyddet av arter som är skyddade enligt
naturvårdslagen. Det är NTM-centralerna som ansvarar för att de här objekten skyddas.
Skogscentralen förmedlar med skogsägarens tillstånd uppgifter om sådana METSO-områden som är över fyra hektar stora till NTMcentralen, som sedan utreder områdets lämplighet som ett permanent skyddat område.
7.2.9. Ersättningsfrågor
Ersättning för skydd enligt naturvårdslagen
Den finska staten har möjlighet att lösa in (expropriera) fast egendom eller särskilda rättigheter till fastighet för att skapa ett naturskyddsområde eller för att tillskapa annat skydd som krävs enligt naturvårdslagen.48 Staten har även möjlighet att komma överens med markägare om köp. Ersättningen ska i dessa fall motsvara marknadsvärdet, som uppskattas genom användandet av marknadsstatistik över köpesummor och virkespriser. Vinst som erhållits vid överlåtelse av fast egendom till staten eller ett statligt affärsverk för naturskyddsområden enligt naturvårdslagen utgör inte skattepliktig inkomst.49
Enskilda som behåller ägandet av marken, men drabbas av vad som i Finland anges som en betydelsefull olägenhet till följd av ett beslut om naturskyddsområde, skydd av naturtyp eller ett artskyddsområde, har rätt till full ersättning av staten för denna olägenhet. Inte heller sådan engångsersättning är skattepliktig.50
I de fall en överenskommelse inte kan nås mellan staten och markägaren fastställs ersättningen av Lantmäteriverket. Staten ska betala ränta på ersättningen från den dag ansökan om fastställelse av ersättning inkommit till Lantmäteriverket. För ett artskyddsområde kan en temporär ersättning bestämmas under en inledande period av högst tio år om det inte går att fastställa att den betydelsefulla olägenheten kommer vara permanent. Efter den inledande perioden ska därefter den slutliga ersättningen bestämmas.51 NTM-centralen kan bestämma att en ersättning större än 50 000 euro ska periodiseras genom ut-
48SOU 2020:73, Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 274. 49Ibid. 50Ibid. 51 53 § naturvårdslag 1096/1996.
betalning i högst fyra årliga poster. I så fall ska ränta utgå till slutbetalning.52
Ersättning vid miljöstöd
Miljöstödet utgör skattepliktig kapitalinkomst från skogsbruk för skogsägaren. De objekt som omfattas av miljöstödsavtal är i regel små till arealen och kan finnas på flera olika platser på en fastighet. Avtalsobjekten är ofta sådana särskilt viktiga livsmiljöer som avses i 10 § i skogslagen, men också andra livsmiljöer som avses i METSOhandlingsplanen kan ingå i avtalet.
7.2.10. Tillståndspliktiga verksamheter (vindkraft)
Vindkraftsbyggande styrs vanligen med planering av området. Med planstyrning strävar naturvårdsmyndigheten efter att se till att skadliga kraftverksplatser med avseende på naturen flyttas eller tas bort ur planen. I samband med planberedningen förs intensiv dialog mellan projektaktören, planeraren och myndigheterna för att garantera informationsutbytet.
EIA (förfarandet vid miljökonsekvensbedömning MKB) utförs i Finland i två skeden. I det första skedet görs ett bedömningsprogram, i vilket presenteras utredningar och kontroller som utförs i projektområdet. I detta skede kan naturskyddsmyndigheten framföra eventuella kompletteringar av utredningarna och föra fram områdets särdrag och eventuella beaktansvärda arter. På basis av utredningarna gör projektaktören upp en bedömningsbeskrivning, i vilken framförs resultaten av utredningarna och kontrollerna och på vilket sätt de betydelsefulla arterna har påverkat planeringen och exempelvis placeringen av vindkraftverken. Naturskyddsmyndigheten deltar i att ta fram den motiverade slutsatsen om projektets miljökonsekvenser, som anges i bedömningsbeskrivningen. Den motiverade slutsatsen används som hjälpmedel i den fortsatta planeringen av projektet. Målet är att styra exempelvis hur vindkraftverken placeras så att de skadliga konsekvenserna för arterna minimeras.
Miljökonsekvensbedömningen innefattar ingen särskild lagstiftning om artskydd, utan Finlands naturvårdslag och naturvårdsförordning
52 54 § naturvårdslag 1096/1996 och 9 § naturvårdsförordning 1997/160.
utgör grunden för att beakta och skydda arterna. Planläggningen av området utförs parallellt med miljökonsekvensbedömningen i samband med vindkraftsprojekt, om det inte är frågan om enskilda vindkraftverk.
Naturskyddsmyndigheten deltar intensivt i områdets planläggningsarbete och styrningen av det. I planen finns ofta behov av att påvisa arter som man bör ta hänsyn till med avsikt på naturskyddet såsom platser där det förekommer djurarter som nämns i bilaga IV a till livsmiljödirektivet. I planen är det möjligt att ge planbestämmelser i syfte att bevara arter.
I Finland är NTM-centralen behörig myndighet i fråga om arter som är skyddade i naturvårdslagen och med stöd av den. NTM-centralen bedömer dock projektets eventuella konsekvenser för arterna enbart utgående från utredningar och strävar på basis av det att styra projektplaneringen. NTM-centralen framställer inget forsknings- eller bedömningsmaterial i samband med projekten.
I fråga om vissa beaktansvärda arter har uppföljningen och skötseln anvisats till en skild statlig myndighet. Exempelvis kungsörnen (Aquila chrysaetos) är Forststyrelsens ansvarsart. Forststyrelsen ansvarar för vården och skyddet av den finska statens mark- och vattenområden. I samband med projekten är ansvarsparterna med och begrundar hur vars och ens särskilda ansvarsart/-arter ska beaktas i planeringen. Artiklarna ingår i den finska naturvårdslagen, som omfattar alla naturligt förekommande djurarter i Finland förutom vilt som avses i 5 § i jaktlagen, som av arterna i livsmiljödirektivets artikel 12 är björn, varg, lo, europeisk bäver och utter.
Projektaktören ansvarar för att verksamheten följer lagen. NTMcentralen kan exempelvis påvisa sådan verksamhet som i samband med projektplaneringen eventuellt kan strida mot lagen (exempelvis som förstör och försämrar platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga IV a till livsmiljödirektivet förökar sig och rastar).
I samband med detta är det bra att observera att exempelvis bestämmelserna enligt artikel 5 i fågeldirektivet, som alltså ingår i 39 § i Finlands naturvårdslag, dock enligt 48 § i naturvårdslagen inte hindrar användning av området för byggverksamhet eller ändamålsenlig användning av byggnad eller anordning.
I planeringen av projekt försöker man med bland annat kontroll, terrängbesök, modellering och annan informationsinsamling styra byggandet så att nedan nämnda fall till stor del förhindras. I svaren
redogörs för hur man försöker förhindra detta på förhand. I fråga om kraftverk som redan finns är det svårt att ingripa i verksamheten eller nedstängningen både med avsikt på lagstiftningen och egendomens säkerhet.
När det gäller oavsiktligt dödande av djur tillämpas prövning från fall till fall och riskbedömning. Det är inte möjligt att undvika alla dödsfall. Om det i närheten av exempelvis ett planerat vindkraftverk finns ett boträd för en fridlyst och hotad art eller om det på basis av kontroll/modellering föreligger kollisionsrisk, försöker man antingen flytta eller utesluta platsen för vindkraftverket eller ta bort byggplatsen senast i samband med planläggningen.
Prövningen påverkas i stor utsträckning bland annat av den granskade artens hotgrad och skyddsnivå, beräknad överlevnadsförmåga och tilläggsdödligheten som vindkraftverken orsakar, artens reproduktionsförmåga samt antagen livslängd. Nuförtiden har det också blivit vanligare med modelleringar av olika arters livsmiljö, som grundar sig på satellituppföljning och mångsidigt geografiskt informationsmaterial samt modellering av livsmiljöns användning som gjorts utgående från det. Då kan man styra bort byggandet från områden som är viktiga för arten.
Naturvärdena kan tryggas redan innan projektet genomförs genom att myndigheterna deltar i projektplaneringen och – styrningen. På detta sätt blir projektgenomförandet smidigt och orsakar inte heller några betydande konflikter i ett senare skede. Allt grundar sig på gott och intensivt samarbete mellan projektaktören, planerarna och myndigheten, i vilket även andra berörda inkluderas. Naturvårdsmyndigheten godkänner i princip inte ett projekt som kommer att påverka en arts gynnsamma bevarandestatus.
7.2.11. Finlands strafflag
I strafflagens 48 kapitel 5 § och 5 a § stadgas om straff för åtgärder som strider mot naturvårdslagen.
7.3. Danmarks implementering av naturvårdsdirektivens artskydd
7.3.1. Bakgrund – naturgeografi och biologisk mångfald i Danmark
53
Danmark är låglänt med en högsta topp på cirka 170 m ö h. Landet har ett milt klimat, och berörs av fyra olika biogeografiska zoner, två på land: atlantisk och kontinental, samt två i havsmiljöer: marin atlantisk och marin Östersjön.
Landet koloniserades tidigt av människan, odling påbörjades för cirka 6 000 år sedan och nuvarande landskap var etablerat för cirka 2 000 år sedan. Under 1700-talet sänktes sjöar för att skapa ytterligare odlingsmark. I början av 1800-talet var endast 2 procent av landytan skogbevuxen, men en lag om fredning av skog infördes 1805, Fredskovsloven (fredskogslagen), och de återstående skogarna skyddades från fortsatt bete av boskap. Fredskovsprincipen har sedan dess varit ett bärande element i dansk skogslagstiftning, i synnerhet sedan 1989, då beslutet togs att sätta målet att fördubbla skogsarealen inom en trädgeneration.
Med internationella mått är Danmark fortfarande ett skogfattigt land och den danska skogsresursen är liten, spridd och heterogen när det gäller trädslagssammansättning, kvalitet och regional fördelning. Det finns ingen ursprunglig skog kvar och självföryngrad naturskog omfattar mindre än 1 procent av landytan. Genom medveten strävan har dock andelen skog utökats till 10 procent av landytan. Merparten är planterade barrträd, som inte är naturligt förekommande i landet.
Naturen i Danmark är alltså hårt påverkad av mänsklig verksamhet. Landarealen kan delas in i jungfrulig, semikulturellt och kulturellt påverkad, där andelen jungfrulig mark är mindre än 1 procent. Jordbruk och trädgårdsodlingar omfattar 64 procent av landarealen. Under senare delen av 1800-talet kom användning av märgel i bruk, det vill säga utvinning av kalk- och mineralrik lera som grävdes upp och lades på åkermark för att förbättra jordens produktionsförmåga. I stort sett varje fält hade en egen märgelgrav, vilket innebär att det sedan den tiden har funnits gott om småvatten i odlingslandskapet.
53 Danmarks CBD National Strategy and Action Plan (NSAP) 2000.
Biologisk mångfald – status för livsmiljöer och arter
Danmark har förhållandevis få livsmiljöer och arter som skyddas enligt livsmiljödirektivet: totalt 60 olika habitat (varav 12 prioriterade), 36 arter som listas i direktivets bilaga II (varav 2 prioriterade arter), ytterligare 25 arter som är listade enligt bilaga IV samt slutligen ytterligare 16 arter listade enligt bilaga V. Därutöver har en art försvunnit från landet efter att livsmiljödirektivet trädde i kraft.
Drygt 450 arter anges som hotade, främst reptiler och amfibier, därefter ryggradslösa djur. Danmark har ett internationellt ansvar för arterna gråsäl, utter och dammfladdermus. Valar kan förekomma i danska havsområden.
Åtgärder som vidtas för att hejda utarmningen av biologisk mångfald är bland annat restaurering av våtmarker, återskapande av meandring i vattendrag, anläggande av skog och strävan efter att öka andelen gamla träd, skydda rev i havet, förbud mot användning av bekämpningsmedel i betesmarker, med mera.
Vid en jämförelse mellan Danmarks rapportering till EU-kommissionen för perioden 2007–2012 och den senaste bedömningen för perioden 2013–2018 har situationen försämrats för naturtyper och arter som skyddas enligt livsmiljödirektivet. Vid den senaste rapporteringen 2019 noterades vad gäller livsmiljöerna dålig bevarandestatus för 99,6 procent av arealen skog, 79,5 procent av arealen våtmark, 67,9 procent av arealen gräsmark, 74,1 procent av arealen hed- och buskmark. För vissa naturtyper saknas kunskap om bevarandestatusen, främst gäller detta klipp-, sötvattens- och kustmiljöer. Bäst är situationen för sanddyner, där 56,9 procent av arealen bedöms ha god bevarandestatus, medan 43,1 procent av arealen har dålig status. Vad gäller de skyddade arterna saknas information i många fall, men det är ändå tydligt att samtliga skyddade reptiler har dålig bevarandestatus med fortsatt negativ trend. Många arter av kärlväxter och lägre växter uppvisar otillfredsställande status med okända eller stabila trender medan vissa groddjur har otillfredsställande status men ökande trender. Däggdjuren uppvisar den bästa situationen, där nära hälften av arterna uppges ha god bevarandestatus.54
Skälen till de olika livsmiljöernas och arternas otillfredsställande bevarandestatus och negativa trender anges främst vara belastning
54 Danmarks rapportering enligt EU:s art- och habitatdirektiv för perioden 2013–2018: Article 17 National Summary Factsheet – Denmark: https://circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/container.jsp.
från olika föroreningskällor samt påverkan från jordbruk, men också i hög grad invasiva arter, skogsbruk, klimatförändringar samt exploatering.
7.3.2. Naturvårdspolitik
Naturpakken, en politisk överenskommelse om åtgärder för naturen
Flera politiska partier har 2016 slutit avtal om den så kallade Natur-
pakken, ett paket med insatser för att stärka den biologiska mång-
falden i dansk natur. Paketet omfattar en rad åtgärder som riktar sig mot odlingslandskapet, tätortsnära skog, specifika program för artgrupper som exempelvis fjärilar. I skogsmark ska 28 300 hektar orörd skog och skog med rik biologisk mångfald avsättas för biodiversitetsändamål, varav 3 300 hektar på privatägd mark. Dessutom utlovas en översyn och förenkling av regelverken om natur och biologisk mångfald i syfte att stötta utvecklingen av en bättre natur.
Nytt politiskt avtal i december 2020
Regeringen, Radikale Venstre, SF, Enhedslisten och Alternativet kom i början av december 2020 överens om ett natur- och biologisk mångfaldspaket som bland annat ska innebära upprättandet av uppskattningsvis 13 nya naturnationalparker och stora områden orörd skog. Avtalet innebär att under 2021–2024 kommer skydd av orörd skog, nya naturnationalparker och en strategi för förvaltning av hotade arter att prioriteras. Med de avsatta medlen blir det möjligt att avsätta nästan 75 000 hektar orörd skog och att inrätta av 15 naturnationalparker. Därtill kommer ett råd för biologisk mångfald att inrättas. Det har också avsatts medel för att förbättra den marina miljön, med återupprättande av stenrev och insamling av förlorade fiskeredskap, etc.55
55 Miljöministeriet. https://mim.dk/nyheder/2020/dec/ny-natur-og-biodiversitetspakke-klarhistorisk-loeft-til-dansk-natur (Hämtat 2021-01-09).
7.3.3. Grundläggande lagar om natur i Danmark
I Danmark är naturskyddslagen (naturbeskyttelselovens56), lagen om jakt och viltförvaltning (jagt- og vildtforvaltningsloven57), lagen om miljöskydd, lagen om miljömål (miljømålsloven58), skogslagen (lov
om skove59 )och lagen om nationalpark (lov om nationalparker60)
några av de lagar som sätter ramen för skydd av biologisk mångfald.
Miljøministeriet har påbörjat en analys av artskyddsregleringen i Danmark. Analysen är tänkt att utgöra grund för en översyn av lagstiftningen. Syftet med översynen är att överväga en förenklad regelstruktur och därigenom skapa ett klarare och mer transparent regelkomplex som i sin tur ska syfta till en mer effektiv förvaltning.
Arbetet med Natura 2000-områdena utgör, enligt Miljøministeriet, ryggraden i de danska nationella naturinsatserna.
Kommunerna spelar en central roll i arbetet med att uppnå biodiversitetsmålet 2020 genom sitt ansvar för naturskydd och naturvård och uppgiften att planera för det öppna landet. Den danska naturinsatsen stöds och finansieras till stor del av EU:s landsbygdsprogramfonder. Detta gäller till exempel finansiering av naturvård av Natura 2000-områden och skydd av skogens natur.61
Den tidigare regeringen antog 2014 Naturplan Danmark62 som Danmarks nationella strategi för biologisk mångfald i enlighet med konventionen om biologisk mångfald.
Dansk miljörätt
EU-rätten har, enligt Miljøministeriet, haft en avgörande betydelse för den danska miljörätten. Den danska rättsliga implementeringen av EU:s naturvårdsdirektiv har pågått i mer än 35 år, dock med ökad intensitet de senaste 20 åren. Under samma tid har kommissionen ifrågasatt det danska genomförandet med upprepade formella underrättelser 2003, 2006 och 2010 samt ett motiverat yttrande 2012,
56 LBK nr 240 af 13/03/2019. 57 LBK nr 265 af 21/03/2019. 58 LBK nr 119 af 26/01/2017. 59 LBK nr 315 af 28/03/2019. 60 LBK nr 120 af 26/01/2017. 61 Miljøministeriet Miljøstyrelsen. Danmarks biodiversitetsstrategi 2014–2020 (Naturplan Danmark) https://mst.dk/natur-vand/natur/biodiversitet/hvordan-bevarer-vi-biodiversiteten/ danmarks-biodiversitetsstrategi-2014-2020-naturplan-danmark/ (Hämtad 2021-01-10). 62 Regeringen (2014) Naturplan Danmark, vores faelles natur. https://mst.dk/media/115610/ naturplan-danmark- vores-faelles-natur.pdf.
samtliga inriktade på Danmarks rättsliga genomförande av direktiven. Enligt en promemoria från Miljøministeriet63 hade Danmark, vid tidpunkten för naturvårdsdirektivens antagande, en mycket omfattande och sammanhängande naturskyddslagstiftning med noggrann reglering av aktiviteter som påverkar naturvärden. Lagstiftningen hade under 1900-talet utvecklats från det traditionella bevarandet av landskap och arter via ett allmänt skydd för utbredda naturtyper till en aktiv naturförvaltning. Antagandet av fågeldirektivet 1979 och livsmiljödirektivet 1992 har sedan haft stor betydelse för utvecklingen av det danska naturskyddet och naturförvaltningen.64
Genomförda lagändringar 65
För att säkerställa en tydligare rättslig ram för skydd och förvaltning av Natura 2000-områden antog eller ändrade Folketinget följande lagar under perioden 2003–2010:
- Miljømålsloven med införande av ett bindande planeringssystem för Natura 2000-områden.
- Ändring av naturbeskyttelsesloven där man bland annat lade till kapitel 2 a om Natura 2000-områden, skyldighet att vidta åtgärder mot försämring etc. och om anmälningssystem för projekt i det öppna landet som annars inte kräver tillstånd.
- Ny skovlov (skogslag) med bland annat planering av skogsklädda
Natura 2000-områden som omfattas av skogsbruk, skyldighet att vidta åtgärder och ett anmälningssystem för projekt i skogen som annars inte kräver tillstånd.
- Ändring av ett antal miljölagar för att ge bemyndiganden kring att förtydliga reglerna.
Kommissionens kritik av bristen på en lagstadgad skyldighet för konsekvensbedömning etc. ledde också till en översyn av habitatbekendt-
gørelsen där bland annat förteckningen över regler som omfattas av
kravet på konsekvensbedömning utökades. Dessutom beslutade reger-
63 Miljøministeriet (2014) Naturplanlægning, naturprojekter og skov J.nr. NST-4105-00002. Ref. lar Den 3. april 2014. 64Ibid. 65 Innehållet i detta avsnitt bygger på Miljøministeriet (2014) a.a.
ingen att ett antal anknytande lagar inom andra ministerier skulle ses över för att säkerställa att EU: s regler tillämpas ordentligt inom respektive sektorer. Detta ledde till förändringar bland annat i olika energilagar, fiskeriloven, vejloven (väglagen) och byggeloven. 2013 avslutade kommissionen det öppna ärendet mot Danmark som inletts 2003.
Härtill har kommissionen, i flera formella underrättelser, kritiserat den danska lagstiftningen för att inte vara tillräckligt precis i förhållande till naturvårdsdirektivens skydd av arter. Detta ledde 2008 till ändringar av reglerna i jagt- og vildtforvaltningsloven, naturbeskyt-
telsesloven och för fisk och akvatiska blötdjur i fiskeriloven. I och med
att kommissionen publicerade sin vägledning 2007 tydliggjordes att de danska reglerna var otillräckliga. Särskilt gällde det förbudet mot att skada eller förstöra parnings- eller rastplatser som, till skillnad från det individrelaterade skyddet mot dödande, insamling och störningar, är ett områdesrelaterat skydd.
Även om ett antal förbud och krav på tillstånd etc. i den danska lagstiftningen i hög grad skyddar parnings- och rastplatser finns det ett antal parnings- och rastplatser som inte är skyddade. Det gäller till exempel parnings- och rastplatser som kan förekomma på jordbruksmark (till exempel åkergroda i oskyddade våtmarker), i skogsområden (till exempel livsmiljöer för fladdermöss och hasselmus) eller i byggnader (fladdermöss).
Därför antog Folketinget 2009 en ändring av naturbeskyttelses-
loven och jagt- og vildtforvaltningsloven. Ändringen innebär en all-
män ersättningsfri reglering med ett allmänt förbud mot att skada eller förstöra parnings- eller rastplatser för bilaga IV-arter. Dessutom finns bestämmelser som förbjuder avsiktlig störning av fåglar och arter i bilaga IV. Med dessa lagändringar och efterföljande verkställighetsbeslut accepterade kommissionen att det danska rättsliga genomförandet av artsskyddet av direktiven var tillräckligt.
7.3.4. Danmarks skogsvårdslag
Syftet med Danmarks skogsvårdslag66 är enligt 1 § att bevara och skydda landets skogar och att öka skogsområdet. Lagen syftar också till att främja en hållbar skötsel av landets skogar. Hållbar drift innebär inkludering av ekonomiska såväl som ekologiska och sociala värden.
Hållbar drift innebär att driften av det enskilda fredsskogområdet och lagförvaltningen, ur en helhetssynpunkt, strävar efter att
1. främja byggandet av robusta skogar,
2. säkerställa skogens produktion,
3. bevara och öka skogarnas biologiska mångfald, och
4. se till att hänsyn tas till landskap, naturhistoria, kulturhistoria,
miljöskydd och friluftsliv.
I offentligt ägda skogar ska särskild vikt läggas vid punkterna 3 och 4. I statligt ägda skogar under Miljø- og Fødevareministeriets ansvarsområde ska särskild tonvikt läggas på att främja utvecklings- och experimentaktiviteter.67
Nytt skogsprogram 2018 68
Enligt skogsprogrammet ska skogsvårdslagen säkra att danska skogar brukas på ett långsiktigt hållbart sätt, och skogsprogrammet är ett redskap i det arbetet. Visionen för det danska skogsprogrammet är:
Et skovareal i vækst med sunde og robuste skove, hvor der er plads til forskellighed, og hvor der er gode muligheder for at producere bæredygtigt træ og skabe arbejdspladser, tage hånd om biodiversiteten og beskytte naturperler, modvirke klimaændringer og beskytte grundvand og for at tilbyde gode oplevelser for friluftslivet. I nye og gamle skove og til gavn og glæde for både nuværende og kommende generationer. Dette er visionen for Danmarks skove.
Översättning:
En ökande skogsareal med friska och robusta skogar, där det finns utrymme för mångfald, och där det finns goda möjligheter att producera hållbart virke och skapa arbetstillfällen, ta hand om biologisk mångfald
66 Skovlov, lov nr 383 af 07/06/1989. 67 Skovlov 2 §. 68 Miljø- og Fødevareministeriet (2018) Danmarks nationale skovprogram.
och skydda naturpärlor, motverka klimatförändringar och skydda grundvattnet och att erbjuda bra upplevelser för friluftsliv. I nya och gamla skogar och till nytta och glädje för både nuvarande och framtida generationer. Detta är visionen för Danmarks skogar.
Skogsprogrammets mål för biologisk mångfald är att minst 10 procent av den totala skogsarealen har biologisk mångfald som det primära syftet med driften, att det bindande inkluderar naturligt värdefulla skogar och att skogsbruket i dessa områden sker med särskild hänsyn till den biologiska mångfalden.
7.3.5. Naturvårdsdirektivens omedelbara betydelse för dansk rätt
69
Vid tiden för fågeldirektivets antagande gjordes, enligt Miljøministeriets promemoria, bedömningen att den danska lagstiftningen, rörande skyddet av utpekade fågelskyddsområden och skydd av fåglars levnadsplatser, redan levde upp till direktivets krav. Fågeldirektivet gav därför inte upphov till förändringar rörande det direkta områdesskyddet. Naturfredningsloven70 var en viktig lagstiftning och lagen ändrades flera gånger under 1970- och 1980-talen varvid naturtypsskyddet utvidgades.
Reglerna kompletterades av regler inom fysisk planering och de generella reglerna med landzoner har i sig direkt betydelse för att reglera mänskliga aktiviteter i det öppna landet. Planlagstiftningens krav på riktlinjer i regionplanerna (och nu i kommunplanerna) syftar till att indirekt säkra natur- och miljöhänsyn. I samband med utpekande av fågelskyddsområden blev det explicit ålagt amten (administrativt förvaltningsområde, ämbetsdistrikt) att fastställa riktlinjer i regionplanerna för att säkra skyddet av fågelskyddsområdena. Parallellt med detta ändrades flera viktiga sektorslagar för att säkerställa att dessa kunde administreras i enlighet med regionplanernas riktlinjer och inkludera natur- och miljöhänsyn i olika avgöranden och beslut. Regler om skydd av fåglar i samband med jakt följde redan av jaktlagen. Det ansågs alltså, i princip, inte finnas något behov av ändrad lagstiftning som en följd av fågeldirektivet.
69 Innehållet i detta avsnitt bygger på Miljøministeriet (2014) a.a. 70 LBK nr 530 af 10/10/1984 (Naturfredningsloven är numer upphävd).
Inte heller antagandet av livsmiljödirektivet 1992 gav upphov till några lagändringar i förhållande till skyddet av områden och livsmiljöer. Direktivet användes dock som argument till stöd för att utvidga det allmänna livsmiljöskyddet till att också omfatta friska ängar och betesmarker i samband med antagandet av naturbeskyttelseloven71 1992.
När det danska utpekandet av fågelskyddsområden (före livsmiljödirektivets trädde i kraft 1994) kritiserades av EU-kommissionen för att de inte var tillräckligt bindande, beslutade Danmark att använda reglerna i planloven. Genom planloven kunde områden utses och skyddsregler fastställas med natur- och miljölagstiftningen som en utgångspunkt för åtgärder.
I fråga om artskyddet gällde redan nationella bestämmelser om fredning av arter eller artgrupper, exempelvis groddjur, reptiler och orkidéer (artsfredningsbekendtgørelsen) som fördes vidare till natur-
beskyttelsesloven 1992 och kompletterades i den utsträckning det natio-
nella skyddet inte omfattade alla arter som skulle omfattas enligt livsmiljödirektivet.
7.3.6. Kritik av den danska implementeringen har medfört lagändringar
72
I och med EU-domstolens praxis kom Miljöministeriet successivt fram till att det fanns vissa rättsliga brister i förhållande till artiklarna 6 (Natura 2000-områden) och 12 (det strikta artskyddet) i livsmiljödirektivet.
År 2003 skickade Europeiska kommissionen en formell underrättelse om bristen på genomförande av livsmiljödirektivet. Den formella underrättelsen och efterföljande kompletterande formella underrättelser 2006, 2010 och ett motiverat yttrande 2012 fokuserade på ett antal allmänna brister i genomförandet:
- Ett antal aktiviteter täcktes inte av krav på konsekvensbedömning etc. i förhållande till Natura 2000-områden, i enlighet med artikel 6.3–4 i livsmiljödirektivet, inklusive bland annat verksamhet inom andra ministerier.
- Det saknades skyldighet att vidta åtgärder för att undvika försämring och störningar i Natura 2000-områden (artikel 6.2).
71 LBK nr 240 af 13/03/2019. 72 Innehållet i detta avsnitt bygger på Miljøministeriet (2014) a.a.
- Det saknades en tydlig rättslig ram för genomförande av nödvändiga bevarandeåtgärder i förhållande till Natura 2000-områden (artikel 6.1).
- Det allmänna skyddet av arter och deras livsmiljöer enligt naturvårdsdirektiven, särskilt artiklarna 3 och 5 i fågeldirektivet och artikel 12 i livsmiljödirektivet (skydd av parnings- eller rastplatser, avsiktlig störning etc.).
Under perioden 2003–2010 beslutade regeringen att lägga fram flera lagförslag som syftade till att förbättra genomförandet och tillmötesgå kommissionens formella underrättelse. Nästan 15 år efter antagandet av fågeldirektivet och tio år efter antagandet av livsmiljödirektivet togs således, för första gången, faktiska lagstiftningsinitiativ för att genomföra naturvårdsdirektiven. Det innebar tämligen omfattande lagändringar.
7.3.7. Natura 2000 områden i Danmark
Ett viktigt inslag i Danmarks genomförande av livsmiljödirektivet är utpekandet av habitatområden. Varje sådant område utses på grundval av miljømålsloven73 för att skydda vissa arter och livsmiljöer.
I habitatområdena måste det säkerställas att de arter och livsmiljöer som det enskilda området är utpekat för inte påverkas negativt, att bevarandestatusen för arter och livsmiljöer bibehålls eller förbättras och att inga hinder skapas för att uppnå livsmiljödirektivets mål om gynnsam bevarandestatus. De arter och livsmiljöer som ett habitatområde har utsetts för att skydda utgör områdets utpekningsgrund.74 I habitatbekendtgørelsen75 har områden bestämts för olika livsmiljötyper samt för djur- och växtarter. I habitatbekendt-
gørelsens bilaga 5 finns en förteckning över naturtyper och arter som
är naturligt hemmahörande i Danmark och som omfattas av livsmiljödirektivets bilagor I och II och som är relevanta vid utpekandet av
73 Lovbekendtgørelse nr. 119 af 26 januar 2017 om miljømål mv. for internationale naturbeskyttelsesområder. 74 Miljøministeriet (2020) Habitatvejledningen Vejledning til bekendtgørelse nr. 1595 af 6 december
2018 om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter, s. 11.
75 Habitatbekendtgørelse, BEK nr 1595 af 06/12/2018.
habitatområden i Danmark. Naturtyper och arter som är särskilt hotade på ett europeiskt plan (prioriterade) har angetts med stjärna.
I Danmark har 269 habitatområden och 124 fågelskyddsområden utpekats och ingår i Natura 2000-nätverket. Arealöverlappning mellan områdena är emellertid stor eftersom många habitat- och fågelskyddsområden har samma eller delvis samma avgränsning. Den danska Natura 2000-arealen är till största delen akvatisk, främst marin, med mycket stora arealer i kustområdena. Dessutom ingår många sjöar och vattendrag i områdena.76
Natura 2000-områden skyddas i allmänhet av befintlig natur- och miljölagstiftning, som kompletterats med särskilt strikta riktlinjer för när tillstånd kan beviljas för sådant som påverkar Natura 2000områden. De flesta aktiviteter som kan påverka Natura 2000-områdena kräver tillstånd eller planering i enlighet med befintlig natur- och miljölagstiftning. Det finns alltså ingen speciell ”Natura 2000lag”.77 I sammanhanget kan nämnas att över 80 procent av Danmarks landarea avrinner till kustnära Natura 2000-områden vilket innebär att Natura 2000-skyddet i stor utsträckning når utanför de faktiska Natura 2000-områdena, eftersom påverkan på Natura 2000-områdena i princip följer vattnets strömmar till kustområdena.78
Krav på Natura 2000-planering finns i miljömålslagen och skogslagen. Syftet är att de offentliga insatser som görs till förmån för vattenmiljön och Natura 2000-områdena ska vara vetenskapligt välgrundade, effektiva och riktade samt äga rum i dialog med bland annat markägare och deras organisationer samt miljöorganisationer. Reglerna för att fastställa mål i Natura 2000-planerna framgår av Miljømini-
steriets bekendtgørelse nr. 1604 af 15 december 2014 om klassificering
och fastställande av mål för naturens tillstånd i internationella naturvårdsområden.79
76 Miljøministeriet (2020) a.a., s. 11. 77 Miljøministeriet. Lovgivning. https://mst.dk/natur-vand/natur/natura-2000/lovgivning/ (Hämtad 2021-01-09). 78 Miljøministeriet (2020) a.a., s. 11. 79 Miljøministeriet. Lovgivning. https://mst.dk/natur-vand/natur/natura-2000/lovgivning/ (Hämtad 2021-01-09).
Genomförande av åtgärder i Natura 2000-planen
Det är kommunfullmäktige (kommunalbestyrelsen) som ska genomföra de åtgärder som anges i handlingsplanen för genomförandet av Natura 2000-planen i enlighet med miljömålslagen.80
Inte alla aktiviteter som omfattas av livsmiljödirektivets breda projektkoncept kräver tillstånd enligt dansk lag. För att hantera dessa situationer finns bestämmelser som innebär en skyldighet att förhandsanmäla vissa angivna aktiviteter till myndigheterna.81
Om man avser sätta igång med bland annat någon av följande aktiviteter ska man meddela detta skriftligt till kommunalbestyrelsen tillsammans med en värdering av hur det kan påverka Natura 2000området med hänsyn till områdets bevarandemålsättningar.82
- Plantering av julgranar och skog, fleråriga energigrödor, häckar och liknande i fågelskyddsområden.
- Röjning samt ändring av trädslag och plantering i lövskog.
- Förändring av tillståndet för sjöar, hedar, myrar och liknande, mader, strandängar, fuktängar och torra naturbetesmarker som inte uppfyller storlekskravet i 3 §.
- Uppodling av naturliga gräsmarker i fågelskyddsområden.
- Odling, plantering och sandflyktdämpning på sanddyner.
- Röjning av buskar av havtorn, krypvide och en samt tallskog på sanddyner.
- Rensning av enbuskar på torra naturbetesmarker.
- Betydande förändring av betesintensiteten på kort tid, inklusive betesavbrott eller höframställning.
- Betydande förändringar i användningen av husdjursgödsel, inklusive förändrat gödselmedel från kommersiell gödsel till husdjursgödsel.
- Etablering av nödvändiga anläggningar för verksamheten, inklusive vägar.
80 19 a § naturbeskyttelsesloven. 81 Miljøministeriet (2020) a.a., s. 19. 82 19 b § naturbeskyttelsesloven, bilaga 2 om anmälningspliktiga aktiviteter.
- Etablering av företag som inte är föremål för godkännande i områden som kan orsaka betydande störningar (exempelvis buller).
Motsvarande reglering finns i skogslagstiftningen. På arealer som omfattas av Natura 2000-skogsplaner ska man innan man vidtar ett antal uppräknade aktiviteter83 lämna ett skriftligt meddelande om detta till miljø- og fødevareministeret i syfte att bedöma påverkan på platsen med hänsyn till områdets bevarandemål.84 Efter att ha mottagit en sådan anmälan ska myndigheten bedöma om aktiviteten kan påverka ett Natura 2000-område väsentligt och om det behöver genomföras en miljökonsekvensutredning samt huruvida det kommer att vara nödvändigt att ingå avtal eller besluta om särskilda skyddsåtgärder för att förhindra skada på de värden som ligger till grund för utpekandet av Natura 2000-området.85
Om kommunalbestyrelsen inte fattar något beslut om huruvida aktiviteten måste bedömas mer ingående senast fyra veckor efter att den tog emot meddelandet får aktiviteten starta. Om aktiviteten inte satts igång inom tre år efter meddelandet krävs ett nytt meddelande.
Något meddelande behövs inte för skogbevuxna fredskovspliktiga områden. Om aktiviteten omfattas av vissa uppräknade förbud enligt skogslagen, eller om det handlar om tillståndspliktig verksamhet enligt annan lagstiftning, gäller heller inget krav på meddelande, förutsatt att konsekvenserna ska bedömas enligt naturbeskyttelsesloven innan verksamheten får påbörjas eller åtgärden vidtas.86
Kommunalbestyrelsen kan ingå avtal med ägaren eller användaren
av en fastighet om verksamheten eller andra åtgärder för att förverkliga Natura 2000-planen. Avtalet får även omfatta andra områden vars användning kan bidra till uppfyllandet av Natura 2000-planen. Avtal kan ändras om parterna är överens och ändringen inte strider mot Natura 2000-planens bevarandemål. Om ett avtal inte kan ingås på rimliga villkor har Kommunalbestyrelsen en skyldighet att fatta beslut för att undvika försämring och störningar. Det innebär att Kom-
munalbestyrelsen ska ålägga fastighetsägaren att göra eller inte göra
83 Bilaga 1 till skovloven LBK nr 122 af 26/01/2017. 84 17 § skovloven LBK nr 122 af 26/01/2017. 85 BEK nr 1105 af 12/08/2016 Bekendtgørelse om anmeldelsesordningen efter naturbeskyttelseslovens § 19 b og skovlovens § 17. 86 19 b § naturbeskyttelsesloven.
det som är nödvändigt för att förverkliga Natura 2000-planen. Detsamma gäller om ett redan ingånget avtal inte följs.87
Om ett ingripande innebär en förlust kan ersättning utgå. Frågan om eventuell ersättning ska avgöras i samband med avtal eller beslut om åtgärder.88
7.3.8. Skydd av arter som skyddas av livsmiljödirektivet
Enligt Miljøministeriet är flera av livsmiljödirektivets bilaga IV-arter förhållandevis sällsynta men det finns ett antal mer vanliga bilaga IVarter i Danmark som inte är hotade, till exempel större vattensalamander. Arterna lever ofta i områden som redan är skyddade, till exempel genom fredning, viltreservat och naturbeskyttelselovens89generella skydd av naturtyper i 3 §. Av bestämmelsen följer bland annat att det inte får företas någon ändring av tillståndet i naturliga sjöar eller rinnande vatten som har utpekats som skyddade, inte heller av tillståndet på hedar, mossar, strandängar, mader eller fuktängar och naturbetesmarker, när sådana naturtyper är av viss storlek. Om naturtyperna förkommer tillsammans eller tillsammans med sjöar ska den sammanhängande arealen räknas.90
Bestämmelser som mer uttryckligen skyddar djur och växter finns i naturbeskyttelselovens kapitel 5 (samt lagens bilaga 3, 4 och 5), i jagt-
og vildtforvaltningsloven91 och i artsfredningsbekendtgørelsen92 och habitatbekendtgørelsen
93
.
Fredning av livsmiljödirektivets arter
Av artsfredningsbekendtgørelsens 10 § framgår att vad gäller vilda djur som är naturligt förekommande i den danska naturen och som omfattas av bilaga IV i livsmiljödirektivet, så gäller förbud mot:
87 19 c–e § naturbeskyttelsesloven. 88 19 g § naturbeskyttelsesloven. 89 LBK nr 240 af 13/03/2019. 90 3 § naturbeskyttelseloven. 91 LBK nr 265 af 21/03/2019. 92 BEK nr 1466 af 06/12/2018 Bekendtgørelsen om fredning af visse dyre- og plantearter og pleje af tilskadekommet vildt. Artsfredningsbekendtgørelsen. 93 BEK nr 1595 af 06/12/2018.
- alla former av avsiktligt infångande eller dödande, samt
- avsiktligt förstörande eller insamling av ägg i naturen.
När det gäller vilda växter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV är det förbjudet att avsiktligt plocka, samla in, skära av, gräva upp eller riva upp med rötter eller förstöra.
Av artsfredningsbekendtgørelsens 11 § framgår att det är förbjudet att förvara, transportera, handla med, byta, utbjuda till försäljning eller byte, överföra, konservera eller ställa ut djur och växter som har samlats i naturen och som omfattas av bilaga IV till livsmiljödirektivet, bilaga 7 till bekendtgørelsen eller Bernkonventionen.
Dispens
I 12 § artsfredningsbekendtgørelsen finns bestämmelser om dispens som i huvudsak överensstämmer med den danska språkversionen av artikel 16 livsmiljödirektivet.
Skydd av arter som skyddas i livsmiljödirektivet i samband med beslut
Av 10 § habitatbekendtgørelsen framgår att i ett ganska stort antal uppräknade typer av beslut enligt naturbeskyttelsesloven och lov om
skov får inte tillstånd, godkännande, dispens, etc. beviljas om det an-
sökan avser kan
- skada eller förstöra avels- eller viloplatser inom det naturliga utbudet av de arter som anges i bilaga IV a till livsmiljödirektivet, eller
- förstöra de växtarter som anges i bilaga IV b till livsmiljödirektivet i alla levnadsstadier.
Att man har bedömt detta ska framgå av besluten.94 Enligt 11 § habi-
tatbekendtgørelsen får myndigheten avvika från bestämmelsen i 10 §
om det inte finns något tillfredsställande alternativ och om undantaget inte hindrar att bevarandestatusen för beståndet i fråga kan
94 10 § habitatbekendtgørelsen.
upprätthållas i artens naturliga utbredningsområde. Undantag kan endast ske i de situationer där syftet med ansökan är att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöerna, förhindra allvarliga skador, särskilt på grödor, besättningar, skogar, fiske, vatten och andra typer av egendom, säkerställa folkhälso- och säkerhetshänsyn eller andra tvingande väsentliga samhällsintressen, inklusive intressen av social och ekonomisk karaktär, och överväganden av betydande positiva effekter på miljön, eller främja forskning och undervisning, återställande av en population, frisättning av dessa arter och avel för detta ändamål, inklusive artificiell förökning av växter.
Beslut om undantag ska fattas av den myndighet som har fått behörighet att fatta beslut i enlighet med de allmänna reglerna i lagstiftningen för det aktuella området men innan beslut om undantag fattas måste yttrande inhämtas från ministern för miljö och livsmedel (miljø-
og fødevareministeren). Ett beslut om undantag ska sedan anmälas till miljø- og fødevareministeren så att Europeiska kommissionen kan in-
formeras.95
Förbud att avsiktligt störa djur som skyddas av livsmiljödirektivet och förbud att förstöra dessas viloplatser och avelsplatser
Utöver 10 och 11 §§ habitatbekendtgørelsen som genomför artsskyddsbestämmelser i samband med förvaltningsbeslut, gäller ett allmänt förbud enligt 29 a § naturbeskyttelsesloven mot att skada eller förstöra avels- eller viloplatser för bilaga IV-arter. Förbudet i naturbe-
skyttelsesloven är, enligt Miljøministeriet, viktigt när en aktivitet inte
kräver myndighetsaktivitet, om det inte finns något krav på tillstånd eller dispens från en myndighet.96
Enligt 29 a § naturbeskyttelsesloven får de djurarter som nämns i
naturbeskyttelselovens bilaga 3 inte avsiktligt störas med skadlig in-
verkan på arten eller populationen. I bilagan tas de arter upp som förekommer i Danmark och är upptagna i bilaga IV till livsmiljödirektivet. Förbudet gäller i förhållande till alla livsstadier för de djurarter som omfattas.
Avels- eller viloplatser för de arter som anges i bilaga 3 till lagen får inte skadas eller förstöras.97 Förbudet skyddar till exempel de plat-
95 11 § habitatbekendtgørelsen. 96 Miljøministeriet (2020) a.a., s. 19. 97 5 kap. 29 a § naturbeskyttelseloven.
ser där djuren föder upp sina ungar eller stannar för att övervintra. Dessa kan till exempel vara ihåliga träd där fladdermöss bor eller vattenhål där amfibier lägger ägg och får sina yngel. När regeln tillämpas ska en bedömning inkluderas av huruvida den ekologiska funktionaliteten har påverkats.98
Härefter följer, i naturbeskyttelsesloven, bemyndiganden för Ministern för miljö och livsmedel (Miljø- og fødevareministeren) som bland annat får göra följande:
- Upprätta förvaltningsplaner och genomföra andra åtgärder, inklusive att ge bidrag, i syfte att bevara de arter som anges i lagens bilaga 3 eller bestånd av sådana arter.99
- Vidta nödvändiga bevarandeåtgärder (genom övervakning eller undersökningar) för att säkerställa att det inte har någon betydande negativ inverkan på bevarandestatusen för de arter som anges i lagens bilaga 3 om exemplar fångas eller dödas av misstag.100
Också i jagt- og vildtforvaltningsloven förskrivs att avels- eller viloplatser för däggdjur som anges i den lagens bilaga 1 inte får förstöras eller skadas.101 Det gäller samtliga arter av däggdjur som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV, vilket innebär alla arter av fladdermöss samt hasselmus, buskmus, utter och tumlare. Dessa däggdjur får heller inte avsiktligt störas med skadlig effekt på arten eller populationen. Förbudet gäller i förhållande till alla djurens levnadsstadier.102
7.3.9. Fredning av fåglar och boträd
I jagt- og vildtforvaltningsloven förskrivs att fåglars bon inte får förstöras avsiktligt, skadas eller tas bort. Inte heller får ägg förstöras eller skadas.
Av artsfredningsbekendtgørelsen framgår att det är förbjudet att avsiktligt döda eller fånga fåglar av arter som i vilt tillstånd förekommer i Europa, oavsett vilken metod som används, liksom att ha levande
98 Miljøministeriet. Bilag IV-arter – beskyttede arter efter EU’s naturbeskyttelsesdirektiver. https://mst.dk/natur-vand/natur/international-naturbeskyttelse/eu-direktiver/ naturbeskyttelsesdirektiver/bilag-iv-arter/ (Hämtad 2021-01-10). 99 5 kap. 29 b § naturbeskyttelseloven. 100 5 kap. 30 § stk 2–4 naturbeskyttelseloven. 101 6 a § jagt- og vildtforvaltningsloven. 102 7 § jagt- og vildtforvaltningsloven.
fåglar i sin besittning. Förbudet gäller inte för fågelarter som det är tillåtet att jaga eller fånga i enlighet med jaktlagstiftningen.103
När det gäller de träd som fåglar bygger bon och ruvar i finns bestämmelser om under vilka tider dessa träd inte får fällas.104
- Kolonihäckande fåglars boträd får inte fällas under perioden
1 februari–31 juli.
- Rovfåglars (med undantag för örnar och röda glador, se nedan) och ugglors boträd får inte fällas under perioden 1 februari– 31 augusti.
- Örnars, svarta storkars, och röda gladors boträd får inte fällas.
- Ihåliga träd och träd med hackspetthål får inte fällas under perioden 1 november–31 augusti.
Man får heller inte förstöra backsvalebon under perioden den 1 april–31 augusti.105
Undantag
Det finns möjligheter till undantag. Danska miljöskyddsverket kan tillåta fångst av fasaner106 och, om det inte finns något tillfredsställande alternativ, göra undantag från förbudet att fånga eller döda bland annat för att avvärja för människor eller människors hälsa, av hänsyn till flygsäkerhet, för att förhindra omfattande skador på grödor, boskap, skogar, fiskodling eller fiske- och vattenområden eller för att främja forskning och undervisning. Vid dispens måste miljöskyddsmyndigheten bland annat ange de arter som omfattas av undantagen, tillåtna sätt att fånga eller döda, anordningar eller metoder, villkoren och omständigheterna med avseende på tid och plats under vilka sådana undantag kan beviljas och den kontroll som ska utföras.107
103 4 § artsfredningsbekendtgørelsen. 104 6 § artsfredningsbekendtgørelsen. 105 6 § artsfredningsbekendtgørelsen. 106 8 § artsfredningsbekendtgørelsen. 107 9 § artsfredningsbekendtgørelsen.
Genomförande av förbuden
Skyldigheterna i fågeldirektivet förutsätts, enligt Miljøministeriet, bli hanterade av myndigheterna i samband med förvaltningen av allmän natur, planering och miljölagstiftning, som enligt bestämmelsernas syfte måste ta hand om den vilda floran och faunan. När det föreligger en skyldighet att göra en miljöbedömning, ska en bedömning av eventuell påverkan på fåglar inarbetas i miljöbedömningen. I andra fall kan en bedömning av möjlig påverkan på fåglar inkluderas i resonemanget till stöd för beslutet. Av bedömningen ska det framgå om det blir någon påverkan på fågelbestånden i och utanför Natura 2000-områden. Det gäller även påverkan på livsområden. Miljøministeriet betonar att det finns ett allmänt förbud mot att avsiktligt störa och döda vilda fåglar samt förstöra deras ägg och bon som framgår av jagt- og vildtforvaltningsloven samt artsfredningsbekendtgørelsen.108Även om förbuden framgår som allmänna förbud i dessa lagstiftningar måste det alltså ingå överväganden som syftar till att undvika störningar på fåglar i all förvaltningen med stöd av natur-, planerings- och miljölagstiftning.109
Handel, förvaring, transport och import m.m.
Det är förbjudet att handla med, transportera eller förvara för försäljning, bjuda ut till försäljning, konservera eller ställa ut fåglar eller delar eller produkter av fåglar som tas upp i bekendtgørelsen om de inte har dödats eller fångats på ett lagligt sätt. Import av levande fåglar från länder utanför EU är förbjuden om såvida inte importören kan bevisa att de föddes i fångenskap
7.3.10. Insamling och användning av arter
I naturbeskyttelseloven finns också flera bemyndiganden till Miljø- og fødevareministeren rörande den insamling och användning av arter.
- Fastställa regler för att skydda eller reglera användningen av vilda djur och växter, inklusive regler för bevarande, registrering och märkning av sådana arter och delar och produkter därav. Reglerna
108 Miljøministeriet (2020) a.a., s. 13. 109Ibid.
kan omfatta arter som kommer både från Danmark och utomlands.110
- När det gäller djur eller växter som nämns i naturbeskyttelselovens bilaga 4 (alla arter som är listade enligt livsmiljödirektivets bilagor II, IV och V) ska nödvändiga åtgärder vidtas för att säkerställa att insamling i naturen och deras användning är förenligt med att bevara dessa arter.111
- Besluta att den som utnyttjar vilda djur och växtarter kommersiellt måste ha tillstånd att göra det samt fastställa ytterligare regler om tillståndsordningen, inklusive om digital registrering av vissa arter etc., och om att tillstånd kan avslås eller återkallas.112
- Fastställa regler för kontroll eller förbud mot import av vissa arter av vilda djur som utgör en risk för människor.113
- I den mån det är nödvändigt för att uppfylla Danmarks EU-rättsliga skyldigheter, fastställa regler om tjänsteleverantörers skyldighet att tillhandahålla information till tjänstemottagare.114
7.3.11. Ersättning
I 5 stycket 39 § i Naturbeskyttelsesloven anges bland annat att Fredningsnævnet fastställer ersättning till ägare, användare och andra innehavare av rättigheter över de skyddade fastigheterna för den förlust som skyddet tillför dem. Ersättning till andra parter än ägare och användare kan endast tilldelas om krav på ersättning har gjorts i enlighet med reglerna i 37 § stycke 7. Ingen ersättning ska beviljas för skyddet av mark som ägs offentligt såvida inte den skyddade egendomen har förvärvats för temporärt innehav.
Om skyddsbestämmelserna innehåller ett föreläggande till en offentlig myndighet ska skyddsnämnden besluta om att ersättning ska beviljas vid det tillfället och med vilket belopp.
Om skyddet inte genomförs eller förslaget upphör kan skyddsnämnden på begäran bevilja en privat ägare eller användare ersättning i samband med förluster som kommer sig av att fastigheten inte kun-
110 5 kap. 30 § naturbeskyttelseloven. 111 5 kap. 30 § stk 2–4 naturbeskyttelseloven. 112 5 kap. 30 § stk 5 naturbeskyttelseloven. 113 5 kap. 30 § stk 6 naturbeskyttelseloven. 114 5 kap. 30 a § naturbeskyttelseloven.
nat nyttjas. Om en Natura 2000-anmälan resulterar i ett beslut om att till exempel en avverkning inte kan göras är markägaren berättigad till ersättning för den förlust som följer med förbudet. Såväl tillfälliga som permanenta restriktioner måste kompenseras.
7.3.12. Mer fokus på population än arter vid prövning
Fokus vid tillämpning av artskyddsbestämmelserna ligger på huruvida ett tillstånd eller dispens behövs för att döda eller störa exemplar av en art. För att bedöma huruvida förbudet är tillämpligt undersöks i stället arten på populationsbasis, utan hänsyn till exemplaren. Domstolar tycks granska myndigheternas tillämpning av artskyddsbestämmelserna på ett tämligen generöst sätt.115 Vanligen inriktas inte skyddet på artindividen utan fokus ligger på ekologisk funktion.
Artskyddet är implementerat inom ramen för en bredare prövning som inte handlar endast om artskydd. Det kan handla om olika former av planbeslut eller om olika miljötillstånd.116 Byggandet av sju vindkraftverk eller fler kräver normalt att en markanvändningsplan (lokalplan) antas. En lokalplan för vindkraftverk kan endast antas om platsen har utsetts till ett vindkraftsområde i kommunplanen (kommuneplan). Bedömningen av effekter på arter bedöms i de flesta fall som en del av projektets MKB eller genom en strategisk miljöbedömning av planen. Det normala är att alla bedömningarna kombineras. Tyngdpunkten i bedömningen ligger på den ekologiska funktionaliteten. Det är det avgörande kriteriet. Miljöorganisationer har möjlighet att överklaga plan- och MKB-beslutet till en överklagandenämnd som kan upphäva ett tillstånd eller en plan.
115 Akerboom et al. (2019) Wind Energy Projects and Species Protection: A Comparative Analysis of the Application of EU Law in Five Member States, European Energy and Environ-
mental Law Review, Volume 28, issue 4, pp 144–158.
116Ibid.
7.4. Tysklands implementering av naturvårdsdirektivens artskydd
Tyskland är en federal stad med 16 olika delstater (förbundsländer eller Länder). Vanligen ligger ansvaret för naturvård, skogsbruk, med mera på delstatsnivå, även om det finns övergripande nationella ramlagar.
7.4.1. Bakgrund – biologisk mångfald i Tyskland
Historiskt har markanvändningen dominerats av jordbruk och i dag är mer än hälften av landarealen uppodlad. Vid 1700-talets början var större delen av Tyskland redan uppodlat och skog täckte bara cirka 15 procent av landarealen. Avskogningen medförde dock problem med erosion och jordförlust samt omfattande förlust av biologisk mångfald. Genom en medveten satsning på återbeskogning är i dag 31 procent av landarealen skogbevuxen117. Fortfarande är erosionen ett stort problem, vilket är en av orsakerna till att hyggesfritt skogsbruk tillämpas i stor utsträckning. Markerna är generellt påverkade av föroreningar i form av nedfall av svavel och kväve samt påverkan av näringstillförsel från jordbruk och djurhållning118.
7.4.2. Odlingslandskap i Tyskland
Eftersom mer än hälften av landarealen är uppodlad har jordbruket stor inverkan på den biologiska mångfalden i landet. De uppföljningar som gjordes under perioden 2001–2011 enligt den nationella indikatorn Biologisk mångfald och landskapskvalitet visade på tydliga försämringar i odlingslandskapet och att situationen nått en ny lägstanivå. Mer än hälften av alla kärlväxter som förekommer i Tyskland är beroende av naturliga gräsmarker, men av dessa arter är 44 procent nu rödlistade eller utdöda i landet. Enligt den nationella strategiska planen inom konventionen för biologisk mångfald måste kraftfulla åtgärder vidtas för att hejda den negativa utvecklingen. Åtgärdsförslagen inom planen omfattar stopp för upplöjning av naturliga gräs-
117 Federal Ministry of Food, Agriculture and Consumer Protection (2020) Forest Strategy
2020, s. 5.
118Ibid, s. 27.
marker, återskapande av viktiga miljöer, minskad användning av bekämpningsmedel, minskad tillförsel av kväve, försurande ämnen och tungmetaller, med mera.119
7.4.3. Skogsbruk i Tyskland
Tysklands skogar är till största delen sekundära, vilket innebär att de har avverkats någon gång tidigare och är resultatet av återbeskogning genom plantering eller andra åtgärder av människan. Om naturligt föryngrade kontinuitetsskogar funnits kvar i större utsträckning skulle dessa sannolikt ha dominerats av ädellövträd som bok och ek. I stället utgörs stora arealer av planterade barrträd, även om det tyska skogsbruket numera strävar efter ett ökat inslag av lövträd. Ungefär hälften av den totala skogsarealen är privatägd, en tredjedel ägs av delstaterna och 4 procent av staten, även om staten kan äga upp till nära 70 procent av skogsmarken i vissa delstater.120
Skogsbruket i Tyskland är i dag inriktat på effektiv produktion av timmer, samtidigt som den biologiska mångfalden upprätthålls och ekosystemtjänster bibehålls långsiktigt. Målet är att införa naturliknande (close-to-nature) skogsförvaltning i hela Tyskland, med ökad trädslagsblandning, längre omloppsperioder och naturlig föryngring. Förvaltningen ska till största delen ske utan kalavverkningar. För att uppnå detta används ett flertal olika metoder inom skogsbruket121:
- bevara och etablera strukturellt olika och blandade skogar med metoder som efterliknar naturens egna,
- plantering med platsanpassat material med rätt proveniens,
- utnyttjande av naturlig föryngring där det är möjligt,
- till största delen avstå från kalavverkning,
- flerskiktad skogsstruktur eftersträvas,
- anpassa intensiteten i skogsbruket till enskilda bestånd,
- beståndsbevarande avverkningar,
119 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (2015) Natur-
schutz-Offensive 2020 (nationell strategisk plan inom CBD).
120 Deutscher Forstwirtschaftsrat (DFWR). Forestry in Germany. www.forstwirtschaft-indeutschland.de/index.php?id=52&L=1 (Hämtad 2021-03-03). 121Ibid.
- bibehålla markens bördighet och om möjligt öka den,
- främmande trädslag ska användas först efter att den positiva effekten har granskats i ekologiska och ekonomiska termer.
Enligt den tyska skogsstrategin från 2020 ska kalavverkning undvikas främst för att minska risken för att jordens produktionsförmåga skadas genom erosion eller näringsläckage, men också för att inte öka avrinningen från skogsområden. Av samma skäl, men också av hänsyn till naturvården, ska stubbrytning undvikas i möjligaste mån.122
7.4.4. Naturskyddslagstiftning i Tyskland, en översikt
Den främsta källan till naturskyddslagstiftning i Tyskland är den tyska federala lagen om naturvård och landskapshantering, Bundes-
naturschutzgesetz (BNatSchG) som också implementerar livsmiljö-
direktivet och fågeldirektivet i nationell lagstiftning. BNatSchG kompletteras sedan av lagstiftning på delstatsnivå i var och en av de sexton tyska delstaterna. Denna kan variera på detaljnivå, det är därför viktigt att se till delstaternas reglering för att få en fullständig bild av hur artskyddet regleras på en specifik plats i Tyskland. Vi gör endast ett sådant nedslag, och det är i Sachsen, som har en intressant lösning vad gäller att implementera delar av naturvårdsdirektiven relativt jordbruket.
Tysklands genomförande av olika miljöbevarande åtgärder kretsar i stor utsträckning kring landskapsplanering. Vi ägnar därför ganska stort utrymme åt den tyska landskapsplaneringen, eftersom den övriga regleringen i BNatSchG annars blir svårt att få grepp om. Ett visst historiskt anslag är också klargörande i och med den tyska historien med två stater som återförenats.
Med få undantag är genomförandet och verkställigheten av naturskyddslagen i Tyskland delstaternas exklusiva ansvar. Detta bygger till stor del på praktiska överväganden och delstaternas myndigheter anses vara de som bäst kan bedöma lokala förhållanden. Av samma anledning är det främst delstaterna som utser skyddade områden.123
122 Federal Ministry of Food, Agriculture and Consumer Protection (2020) a.a. 123 Das Bundesamt für Naturschutz. Legal basis of nature conservation in Germany www.bfn.de/en/activities/law.html (Hämtad 2021-01-04).
7.4.5. Landskapsplanering och naturskydd i Tyskland
Landskapsplanering har en lång tradition i Tyskland och kan spåras tillbaka till 1700-talet. Planerad utveckling av hela landskap kan dateras tillbaka till skapandet av Dessau Wörlitzer Gartenreich som täcker 142 km² där Leopold III Friedrich Franz von Anhalt-Dessau (1751– 1817), inspirerad av engelska landskapsparker, designade ett helt landskap främst enligt estetiska principer, men ändå med modeller av markanvändning för att skapa ett idealiskt landskap i utbildningssyfte. Termen landskap härstammar från det medeltida ordet lantscaft (region) och definierades, vetenskapligt, förmodligen först av Alexander von Humboldt (1769–1857). Dessförinnan var ordet främst förknippat med en konstnärlig genre. Humboldt förklarade att
Every zone of vegetation has, besides its own attractions, a peculiar character. … As in different organic beings we recognize a distinct physiognomy … so there is also a certain physiognomy of nature exclusively peculiar to each portion of the earth.124
I slutet av 1800-talet användes begreppet Naturschutz (naturvård) av Ernst Rudorff som uttryck för en ganska bred bevarandeidé som syftade till att skydda naturen från civilisationen. Naturschutz blev senare ett tillvägagångssätt för att skydda miljön medan landskapsplanering blev instrumentet som användes för specificera och genomföra mål. 1902 stiftades den första lagen för Preussen med målet att förhindra ytterligare degeneration av områden med utmärkta landskap (Preußisches ”Gesetz gegen die Verunstaltung landschaftlich her-
vorragender Gegenden”).125 Endast tio år senare argumenterades det
för fysisk planering i en allmän bosättningsplan som skulle inkludera grönområden för Ruhr-regionen som vid den tidpunkten det mest förorenade området i Tyskland. Från 1920 och framåt köptes, med stöd i planeringen, mark för grönområden och stränderna vid sjöar och floder gjordes tillgängliga för allmän användning. Under nationalsocialismens tid integrerades planeringen i naturvård och landvård (Landespflege) i den första naturskyddslagen för Tyskland, Reichs-
naturschutzgesetz och ”Advokater för landskapet” (Landschaftsanwälte)
124 Kwa (2005) Alexander von Humboldt’s invention of the natural landscape. The European
legacy, toward new paradigms, 01 April 2005, Vol. 10(2), pp 149–162 som hänvisar till Alexander
von Humboldt, Ansichten der Natur (Stuttgart, 1969), 73–4. 125 von Haaren och Vollheyde (2019) Landscape planning in Germany: Not loved by all, but badly needed International Review for Spatial Planning and Sustainable Development, Vol. 7(4), pp. 148–166.
planerade att göra de första motorvägarna grönare. Under andra världskriget deltog landskapsplanerarna i planerna på att kolonisera de erövrade territorierna i öst genom att förflytta (och förinta) den infödda befolkningen och planera nya områden för tyska bosättare, funktioner för att förbättra landet och göra landskapet lämpligt för försvar. Efter kriget bytte den tyska demokratiska republiken (DDR, 1945–1990) ut Reichsnaturschutzgesetz till en ny naturskyddslag, som koncentrerade sig på skyddet av arter och livsmiljöer. Landskapsplanering ingick inte eftersom det inte ansågs nödvändigt. Territoriell planering skulle omfatta alla samhällets intressen inklusive grönområden och miljöhänsyn. Detta var, enligt von Haaren & Vollheyde, logiskt, eftersom beslut som fattades i folkets intresse alltid skulle hitta de bästa (ekonomiska) lösningarna och därför ansågs det att offentlig diskussion eller intresseavvägningar inte behövdes. Inom ramen för den territoriella planeringen utvecklade östtyska geografer ändå metoder för ekonomiska bedömningar av vad som i dag skulle kallas ekosystemtjänster, att användas som underlag för den territoriella planeringen.126
I Förbundsrepubliken Tyskland (Västtyskland), var Reichsnatur-
schutzgesetz i kraft tills den nya federala naturskyddslagen, Bundesnaturschutzgesetz utfärdades 1976 som innehöll regler om en omfat-
tande landskapsplanering. Sedan slutet av 1970-talet har en metodik utvecklats för att bedöma naturområdens potential, senare kallat landskapsfunktioner, som syftar till att uppfylla de övergripande målen med naturvårdslagen. Här använde man sig av östtyska geografiska teorier för territoriell planering och anpassade klassificeringen av landskapsfunktioner till den västtyska landskapsplaneringen. Klassificeringsmetoderna utvecklades för att kunna specificera olika lanskapsfunktioner, till exempel produktion (odlingsbarhet), dricksvattenresurs, översvämningsskydd, livsmiljöer och arter samt estetik och rekreation.
I vissa stater, och särskilt i stora städer som Berlin, utvecklades typologier för att kartlägga och bedöma livsmiljöer och senare även arter. Metoderna och typologierna samordnades emellertid inte mellan delstaterna, vilket resulterade i att olika delstater hade olika system och standarder för att klassificera och utvärdera landskapsfunktioner. Den bristande samordningen hindrar till viss del fortfarande
126 von Haaren och Vollheyde (2019), a.a.
planering på federal nivå med nationsomfattande bedömning och övervakning.127
Sedan den federala naturskyddslagen antogs 1976 har landskaps-
program utarbetats för delstaterna och övergripande landskapsplaner
har utarbetats för praktiskt taget alla delar av landet. Genom planerna har en informationsbas och ett målsystem upprättats för hela landet och utgör en viktig grund för naturbevarande arbete. Landskapsplaner är i dag ett av standardverktygen som används i naturvård och fysisk planering. Såväl federala som lokala myndigheter och kommuner kan fatta relevanta beslut med stöd i planernas information om naturens och landskapets tillstånd och utveckling.128
Landskapsplaneringen har, enligt von Haaren & Vollheyde, under perioder, särskilt under 1990-talet, varit mycket kritiserad. Kritiken grundades på att instrumentet ansågs vara alltför schematiskt, alltför
top-down-styrt och för att det inte inkluderade allmänhetens del-
tagande i tillräcklig utsträckning. Det ansågs också ineffektivt eftersom det inte förmådde förändra drivkrafterna som leder till en ohållbar utveckling. Senare har EU:s ökade inflytande på tysk miljölagstiftning resulterat i en starkare betoning av miljövård och landskapsplanering har, enligt von Haaren och Vollheyde, visat sig fortsatt effektiv, särskilt vad gäller urbana områden, planering och fysisk planering. En anledning till det var att landskapsplaneringen, efter en fas av mycket komplexa metodövningar, koncentrerade sig mer på dem som planeringen riktar sig till. Man framställde bearbetade ”översättningskartor” som översatte landskapets ekologiska innehåll till de officiella beteckningarna som användes i de juridiskt bindande planerings- och genomförandeinstrumenten. Dessutom lades vikt vid att inkludera allmänheten samt olika intressenter som jordbrukare och miljöorganisationer i planeringsprocessen. Möjligheter till deltagande i processen, GIS-system och visualisering utvecklades i interaktiva landskapsplaner som syftade till att främja öppenhet, allmänhetens deltagande och genomförande, särskilt i lokal skala.129
Enligt von Haaren & Vollheyde handlar tysk landskapsplanering, i korthet, om att peka på styrkor och svagheter i landskapet och om att dra slutsatser om vad som behöver göras. De menar att även om landskapsplanering är inte är omtyckt av alla intressegrupper så be-
127 von Haaren och Vollheyde (2019), a.a. 128 Das Bundesamt für Naturschutz (2008), Landscape planning The basis of sustainable land-
scape development, s. 6.
129 von Haaren och Vollheyde (2019), a.a.
hövs den mer än någonsin eftersom det inte finns någon annan omfattande miljöplanering i Tyskland som behandlar hela spektrat av landskapsfunktioner (eller ekosystemtjänster) som behöver skyddas av statliga institutioner.130
Genom landskapsplaneringen tillgängliggörs information och mål, som måste beaktas i samband med annan planering av markanvändningen. Samtidigt kombinerar landskapsplaneringen information och mål från den sektoriella miljöplaneringen och skapar en informationsbas som sedan kan användas för olika former av fysisk planering, men också när man tar fram miljökonsekvensbedömningar, livsmiljödirektivsplaner, etc. I de flesta tyska stater resulterar landskapsplaneringen inte i obligatoriska åtgärder men genom att innehålla information som såväl allmänhet som beslutsfattare har tillgång till bidar landskapsplaneringen till att integrera miljöhänsyn och förenlighet med miljöregler i beslutsfattandet.131 Under planeringsprocessen ska vissa landskapstjänster beaktas och övervägas. Det handlar till exempel om värdet av livsmiljöer med avseende på biologisk mångfald och arter, grundvattenpåfyllning, markens motståndskraft mot erosion luftkvalitetstjänster och tjänster som handlar om rekreation och estetik. Ungefär 75 procent av alla tyska kommuner har upprättat en landskapsplan (2017).132 I en undersökning från 2017 visades också att kommuner med landskapsplan har en genomsnittligt högre andel naturområden, högre täthet av skogbevuxna ekotoner (gränszoner) och bättre bevarande av gräsmarker jämfört med kommuner som inte har upprättat en landskapsplan vilket indikerar att landskapsplaner faktiskt bidrar till en förbättring av landskapets struktur och kvalitet.133
Landskapsplaneringens funktion vad gäller att förse såväl myndigheter som enskilda med information har också visat sig framgångsrik. Landskapsprogrammet för Berlin är, i kombination med miljöatlasen, fritt tillgängligt och GIS-informationen kan laddas ner för användning av miljöplanerare eller miljöorganisationer. Landskapsplanen för Verden har varit tillgänglig sedan 2009 och har (2018) använts cirka 100 000 gånger i miljökonsekvensbedömningar, markanvändningsplanering för lokalsamhällen eller för andra planer.134
130 von Haaren och Vollheyde (2019), a.a., som hänvisar till Von Haaren et al., 2014. 131Ibid. 132 Wende et al. (2017) Effectiveness of landscape planning in Germany. Presentation vid
IALE 2017, European landscape ecology congress, september 2017 i Ghent.
133Ibid. 134 von Haaren och Vollheyde (2019), a.a.
von Haaren och Vollheyde drar slutsatsen att det verkar råda stor enighet i den akademiska litteraturen om att landskapsplanering bör vidareutvecklas som en process för att hantera de osäkerheter och miljöutmaningar som tidigare har försummats. Som exempel lyfter de frågan om energianpassning och den ökande andelen förnybar energi. De pekar här på att landskapsplaneringens uppgift som ett reglerande och mellanliggande instrument skulle kunna vara att stödja bland annat valet av platser för vind- eller solkraftverk, för nät och lagring och samtidigt skydda de områden som är av särskilt värde för naturvård och landskapsestetik. Landskapsplanering kan också stödja genomförandet av den tyska nationella strategin för biologisk mångfald.135
7.4.6. Utvecklingen av artskydd i Tyskland
I Tyskland var den traditionella metoden för att bevara och förvalta områden att fokusera på att utse några små områden där ingrepp inte får ske i syfte att skydda särskilt sällsynta naturtyper. De områden som avsattes för skydd var huvudsakligen områden som inte var lämpliga för produktion men som ändå innehöll intressanta landskap (till exempel stenar, sluttningar, myrar). Förvaltningen av skyddade områden var flexibel och begränsade vanligtvis inte skogsbruket avsevärt. Genom livsmiljödirektivet infördes en annan förvaltningsinriktning som är vetenskapligt grundad och inriktad på att skydda
vanliga livsmiljötyper i mycket större skala, till exempel europeiska
bokskogar.136 Skogsaktörer tolkade tillvägagångssättet som ett potentiellt hot mot det befintliga skogsbruket som skapade stor osäkerhet eftersom ingen visste vad lagstiftningen omfattade och många motstridiga argument lämnades i vilken riktning skogsförvaltningen skulle behöva utvecklas.137 I Tyskland fördröjdes också utpekandet av Natura 2000-områden. Enligt Borrass et al., som intervjuat olika aktörer, var en bidragande orsak till detta en utbredd osäkerhet rörande vilka krav som ställdes, hur ett utpekande skulle påverka markanvändning och
135Ibid. 136 Borrass et al. (2015) Policy change and Europeanization: Implementing the European Union’s Habitats Directive in Germany and the United Kingdom. Environmental politics, 03 September 2015, Vol. 24(5), pp. 788–809 som hänvisar till Winter et al. (2014) The impact of Natura 2000 on forest management: a socio-ecological analysis in the continental region of the European Union. Biodiversity and Conservation, 23 (14), 3451–3482. 137 Borrass et al. (2015), a.a., som vad gäller källan till citaten hänvisar till person på departementet ansvarig för skogsfrågor.
hur markanvändare skulle reagera. Först utsåg de flesta delstater endast områden som redan var skyddade inhemskt. Under en andra omgång utvidgades Natura 2000 till områden som huvudsakligen var offentligt ägda. Slutligen inkluderades även privatägda skogar med högt bevarandevärde. Detta genomfördes som ett resultat av påtryckningar från kommissionen, EG-domstolen och olika miljöföreningar. Det framväxande samarbetet mellan naturvårds- och skogsbruksmyndigheter var viktigt. Gradvis implementerades viktiga delar av direktiven.138
När det gäller det strikta artsskyddet fanns tidigare en bestämmelse i BNatSchG som innebar att förbuden (mot att döda, störa, fånga etc.) som införts vid implementeringen av fågeldirektivet, inte gällde vid normal användning av marken för jordbruks-, skogs- eller fiskeändamål eller i samband med utnyttjandet av de produkter som erhållits från sådan verksamhet. Bestämmelsen motiverades bland annat med att det inte handlade om avsiktliga handlingar, att normal användning av mark aldrig kan betraktas som en avsiktlig underlåtenhet att skydda fåglar, eftersom åtgärder som utförs i avsikt att döda, fånga, störa, hålla eller sälja vilda fåglar inte kan beskrivas som en del av normal jordbruks-, skogsbruk- eller fiskeverksamhet.139I och med att livsmiljödirektivet krävde ett strikt system för artskydd och innebar krav på en ännu striktare tolkning av försiktighetsprincipen, liksom krav på prövning av planer och projekt, särskilt när det gäller direkt eller kumulativ inverkan av markanvändning som skogsbruk, blev undantaget problematiskt.140 Sedan EU-domstolen gjort klart att bestämmelsen som undantar skogsbruk inte var förenlig med direktivet förändrades lagen. Markägare motsatte sig de efterföljande lagändringarna och protesterade mot vad de uppfattade som en kriminalisering av sina yrken – en känsla som de delade med företrädare för andra produktionssektorer som också fruktade konsekvenser på grund av strängare bedömningar av planer och projekt när det gäller artskydd. Ett antal delstater krävde slutligen ändringar i direktiven, specifikt det strikta artskyddet i livsmiljödirektivet, för att ”lätta på de europeiska naturskyddslagarna i syfte att göra det
138 Borrass et al. (2015), a.a. 139 Se mål C-412/85 kommissionen mot Tyskland. 140 Borrass et al. (2015), a.a.
möjligt för företag att växa och skapa arbetstillfällen”.141 Försöken att direkt ändra direktivet misslyckades, bland annat på grund av vetorätt från den federala regeringen. Den lagliga undantagsklausulen togs bort och artlagstiftningen stärkte kraven på att beakta arter vid planering av projekt.142
Även om grunden finns i den federala lagstiftningen, se nedan, är delstaterna ansvariga för att genomföra naturvårdsdirektiven. Detta innebär att varje delstat måste identifiera åtgärder i syfte att bevara arter och livsmiljöer enligt livsmiljödirektivet.
7.4.7. Översikt av artskyddet i Tyskland 143
Alla vilda djur och växter i Tyskland åtnjuter ett allmänt skydd enligt bestämmelserna i BNatSchG. Det är till exempel förbjudet att fånga, skada eller döda vilda djur om det inte finns en berättigad anledning till det. Vissa djur och växter kräver dock ett särskilt skydd eftersom de anses vara hotade. Flera av dessa särskilt skyddade arter åtnjuter dessutom ett ytterligare strikt skydd. Vad de olika skyddskategorierna innebär återkommer vi till nedan.
Flertalet populationer av de arter som är strikt skyddade är allvarligt hotade. Av Tysklands cirka 48 000 vilda djurarter är 417 arter strikt skyddade. Mer än häften av dessa är fåglar (139 arter) eller fjärilar (115 arter, inklusive nattfjärilar). Resten av arterna som är strikt skyddade är huvudsakligen olika däggdjursarter och skalbaggar. Exempel på strikt skyddade arter är vit stork (Ciconia ciconia), apollofjäril (Parnassius apollo), europeisk hamster (Cricetus cricetus), och barrpraktbagge (Dicerca moesta).
Av totalt cirka 9 500 växtarter i Tyskland är lite drygt 50 inhemska växter strikt skyddade enligt BNatSchG. Det handlar om 52 ormbunksväxter och blommor samt en lav, till exempel guckusko (Cypripe-
dium calceolus), gulyxne (Liparis loeselii), speltlosta (Bromus grossus)
och dvärggräs (Coleanthus subtilis).
141 Borrass et al. (2015), a.a., som hänvisar till Spiegelonline (2006) Newts in danger: Merkel wants to loosen EU wildlife protection. Spiegelonline, 12 December. Available from: www.spiegel.de/international/newts-in-danger-merkel-wants-to-loosen-eu-wildlife-protectiona-454072.html. 142 Borrass et al. (2015), a.a. 143 Uppgifterna i detta avsnitt är hämtade från Das Bundesamt für Naturschutz. www.bfn.de/ueber-das-bfn.html (Hämtad 2021-01-04).
7.4.8. Bundesnaturschutzgesetz, BNatSchG
BNatSchG innehåller, förutom bestämmelser om skydd av arter och skyddade områden, bestämmelser om landskapsplanering, ingrepp i natur och landskap, biotopnätverk, marin naturvård, tillgång till naturen och landskap för fritidsändamål samt rätten för erkända naturskyddsföreningar att delta i vissa beslutsprocesser. Till detta kommer bevarandebestämmelser som är tillämpliga på djur och växter i relation till jordbruk, skogsbruk och fiske liksom i relation till byggande och andra aktiviteter i den naturliga miljön och landskapet.
BNatSchG:s inledande kapitel består av allmänna bestämmelser som anger syftet och målet med naturskydds- och landskapsförvaltningen, hur syftet ska uppnås och myndigheternas ansvar och ansvarsfördelning. Här finns också övergripande bestämmelser om relationen till andra allmänna intressen, allmänna bestämmelser om jordbruk, skogsbruk och fiske, hur naturbevakning ska gå till samt definitioner av vissa termer och begrepp.144 Härefter följer andra kapitlet som handlar om landskapsplanering145 och tredje som reglerar det allmänna skyddet av natur och landskap.146
I kapitel 4 regleras skydd av särskilda delar av naturen och landskapet. Det handlar om biotopnätverk, kopplingar mellan biotoper, naturvårdsområden, nationalparker, nationella naturmonument, biosfärreservat, landskapsskyddsområden, naturparker, naturmonument, skyddade landskapselement och biotopskydd. I fjärde kapitlet finns också bestämmelser genmodifierade organismer samt om Natura 2000områden, hur dessa etableras och de tillståndskrav som gäller.147
Femte kapitlet ägnas åt skyddet av vilda djur och växter, deras livsmiljöer och deras livsområden. Det är ett omfattande kapitel som reglerar en rad företeelser, bland annat artskyddets uppgifter, det allmänna skyddet för arter, det särskilda skyddet för djur och växter, skyddet för fåglar, undantagsregler, rätten till information och åtskilliga paragrafer om import och export.148 Följande kapitel ägnas åt marin naturvård, och allmänhetens tillträde till naturen för friluftsändamål och dithörande ansvarsfrågor.149 I åttonde kapitlet regleras miljöorganisationers rätt till deltagande i beslutsprocesser och rätt
144 1 kap. 1–7 §§ BNatSchG. 145 2 kap. BNatSchG. 146 3 kap. BNatSchG. 147 4 kap. BNatSchG. 148 5 kap. BNatSchG. 149 6 och 7 kap. BNatSchG.
att överklaga. Lagens nionde kapitel ägnas åt egendomsfrågor; skyldigheten att tolerera och ersättningsfrågor. Slutligen följer, i tionde kapitlet, bestämmelser om böter och andra påföljder, möjligheter att konfiskera och tullmyndighetens befogenheter.
Nedan redogör vi mer ingående för de delar vi anser relevanta för artskyddet, det vill säga i första hand kapitel fem, om det särskilda artskyddet, men även de regler som handlar om områdesskydd och planeringsinstrument som syftar till att skydda arter eller arter som är viktiga för en viss livsmiljö. Vi kommer även att gå in i nionde kapitlet som reglerar egendomsfrågorna.
7.4.9. Naturskyddslagstiftningens och landskapsförvaltningens mål och syfte
Målet med naturskyddet och landskapsförvaltningen är att skydda naturen och landskapet, på grund av sitt eget inneboende värde och dess värde för människors liv och hälsa men också på grund av ansvaret gentemot framtida generationer i befolkade och obefolkade områden. Bland annat ska biologisk mångfald, ekosystemens tjänster och funktionalitet, naturens och landskapens mångfald, karaktär och skönhet samt rekreationsvärde säkras permanent. Skyddet ska även omfatta naturvård, utveckling och vid behov också återställande av naturen och landskapet (allmän princip).150
Syfte: ett långsiktigt skydd av biologisk mångfald
För att säkerställa ett långsiktigt skydd av biologisk mångfald ska livskraftiga bestånd av vilda djur och växter inklusive deras livsmiljöer upprätthållas och utbyte mellan populationerna, såväl som migration och återetablering ska möjliggöras. I samma syfte ska hot mot naturliga ekosystem, biotoper och arter motverkas, samhällen och biotoper ska bevaras med sina strukturella och geografiska egenskaper i en representativ fördelning. Vissa delar av landskapet bör överlåtas till naturlig dynamik.151
150 1 § (1) BNatSchG. 151 1 § (2) BNatSchG.
Syfte: att säkerställa ekosystemets långsiktiga tjänster och funktionalitet
I syfte att säkerställa ekosystemets långsiktiga tjänster och funktionalitet ska bland annat följande skydd etableras. Biologiska funktioner, material- och energiflöden och landskapsstrukturer ska skyddas. Naturresurser som inte förnyas ska användas sparsamt och försiktigt medan förnyelsebara naturresurser får användas, men endast på ett sådant sätt att deras hållbara tillgänglighet garanteras. Av samma skäl ska marken och jorden skyddas på ett sådant sätt att den kan fullgöra sin funktion i ekosystemen152. Hårdgjorda ytor som inte längre används ska återställas eller, om det omöjligt eller orimligt att återställa dem, lämnas för att genomgå en naturlig utveckling. Marina och inlandsvatten ska skyddas från försämring så att de kan bibehålla sin naturliga självreningsförmåga och dynamik. Detta gäller särskilt naturliga och halvnaturliga vatten inklusive stränder och svämplan. Översvämningsskydd bör åstadkommas genom naturliga eller seminaturliga åtgärder. Grundvattenskydd och ytavrinningsskydd ska också säkerställas genom åtgärder för naturvård och landskapshantering. Också luften och klimatet ska skyddas genom naturvårdande åtgärder och landskapsplanering. Ett sådant skydd kan också åstadkommas till exempel genom etablering av hållbara energisystem och ökad användning av förnyelsebar energi. Vilda djur och växter, deras populationer, deras boplatser och biotoper153 ska skyddas, också med avseende på deras respektive funktion inom ekosystemen. Utvecklingen av självreglerande ekosystem inom lämpliga områden ska tillåtas och tillräckligt utrymme och tillräcklig tid ska ges för sådan utveckling.154
Syfte: att permanent skydda naturens och landskapets mångfald, karaktäristiska egenskaper, skönhet och rekreationsvärde
I syfte att permanent skydda naturens och landskapets mångfald, karaktäristiska egenskaper, skönhet och rekreationsvärde ska natur– och kulturlandskap som har utvecklats över tiden skyddas mot för-
152Ekosystem definieras i 7 § (1) 2 BNatSchG som interaktionen mellan de naturliga beståndsdelarna jord, vatten, luft, klimat, flora och fauna. 153Boplats definieras i 7 § (2)5 BNatSchG som regelbunden bostad för vilda individer av en art och biotop i 7 § (2) 4 BNatSchG som livsmiljö för en gemenskap av vilda djur och växter. 154 1 § (3) BNatSchG.
störelse, stadsutbredning och andra negativa effekter. Därtill ska lämpliga områden för fritidsändamål skyddas eller göras tillgängliga.155
Syfte: Undvika fragmentering av landskapet
Stora, i stort sett icke fragmenterade landskapsområden ska skyddas från ytterligare fragmentering. Områden i redan utvecklade och bebyggda områden bör fortsätta användas, därefter områden inom sådana utvecklade områden, i den mån de inte är utpekade som grönområden. Trafikleder, kraftledningar och liknande projekt bör hanteras, utformas och samlas på ett sådant sätt att fragmenteringen och användningen av landskapet, samt skador på ekosystemen, undviks eller minimeras. Även i andra sammanhang, till exempel när man undersöker eller utvinner mineraltillgångar måste permanent skada på ekosystem undvikas liksom att värdefulla delar av landskapet förstörs. Om en försämring av naturen eller landskapet är oundviklig ska såväl försiktighetsmått som kompensationsåtgärder vidtas.156
Syfte: Skydda och återetablera grönområden i bebodda områden
I befolkade områden och i områden nära bostäder ska öppna ytor som till exempel parker, stora grönområden, gröna korridorer, skogar och skogskanter, träd och vedartade strukturer, floder och vattendrag med bankzoner och svämplan, stående vatten, utrymmen för att uppleva naturen samt områden som används för trädgårdsodling och jordbruk bevaras. I områden som inte har tillräckligt av sådana företeelser ska de återskapas.157
7.4.10. Natur och landskap ska observeras
Konfederationen och delstaterna ska enligt 6 § BNatSchG, som allmän princip, övervaka natur och landskap inom ramen för sina kompetenser. De bör samordna sina övervakningsåtgärder. Övervakningen ska målmedvetet och kontinuerligt bestämma, beskriva och bedöma naturens och landskapets tillstånd, dess förändringar samt orsaken
155 1 § (4) BNatSchG. 156 1 § (5) BNatSchG. 157 1 § (6) BNatSchG.
till och konsekvenserna av dessa förändringar. Särskilt ska landskapens, biotopernas och arternas status för uppfyllandet av folkrättsliga och EU-rättsliga skyldigheter beaktas.158
7.4.11. Landskapsplanering enligt BNatSchG
Landskapsplaneringsinstrumentet enligt BNatschG finns på flera nivåer och kan sammanfattas enligt figur 7.1.
Figur 7.1 Landskapsplanering enligt BNatSchG på olika nivåer i Tyskland
Källa: Egen bild efter von Haaren och Vollheyde (2019) Landscape planning in Germany: Not loved by all, but badly needed International Review for Spatial Planning and Sustainable Development, Vol. 7(4), pp. 148–166.
158 6 § BNatSchG.
Enligt BNatSchG är landskapsplanering obligatorisk på en övergripande nivå.159 De specifika målen, kraven och åtgärderna för naturvård och landskapsförvaltning ska för en delstat presenteras i landskaps-
program (Landschaftsprogramm) eller för delar av delstaten i övergripande landskapsplaner (Landschaftsrahmenplänen). Målen för den
fysiska planeringen måste härvid följas och principerna och andra krav i fysisk planering måste beaktas.160 Landskapsprogram får utarbetas medan övergripande landskapsplaner ska upprättas för alla delar av delstaterna – såvida inte det finns ett landskapsprogram som motsvarar det innehåll och de specifikationer som enligt lagen ska finas i en övergripande landskapsplan.161 Det ska alltså finnas övergripande landskapsplaner såvida det inte finns ett lanskapsprogram som motsvarar detta. I lagen om fysisk planering, Raumordnungs-
gesetz (ROG), tydliggörs att hela Förbundsrepubliken Tyskland ska
utvecklas, ordnas och säkras med hjälp av fysisk planering, fysiskt planeringssamarbete och samordning av fysisk planering och åtgärder.162
Landskapsplaneringens nivåer
När det gäller vilken myndighet som ska ansvara för att upprätta landskapsprogram och övergripande landskapsplaner regleras det på delstatsnivå.163 Flexibiliteten har, enligt von Haaren och Vollheyde, ansetts nödvändig eftersom vissa tyska delstater är mycket små och endast omfattar en storstad. I de större delstaterna finns oftast alla fyra nivåerna av planer (se figur 7.1). Varje nivå bör ta hänsyn till planeringen av den högre nivån, men endast hantera vad som ligger inom ramen för vilket ansvar som föreligger på respektive nivå.164
Landskapsplaneringens mål
Landskapsplaneringens mål är, i korthet, att ange syftet med naturvård och landskapsförvaltning för respektive planeringsområde samt att identifiera, beskriva och motivera vilka krav och åtgärder som be-
159 10 § BNatSchG. 160 10 § (1) BNatSchG. 161 10 § (2) BNatSchG. 162 1 § Raumordnungsgesetz, ROG. 163 10 § (4) BNatSchG. 164 von Haaren och Vollheyde (2019), a.a.
höver ställas för att uppnå syftet, även med avseende på andra planer och olika administrativa förfaranden som kan påverka natur och landskap i planområdet. Det handlar alltså om att ta fram konkreta mål samt konkreta krav och åtgärder för planområdet samt beskriva och motivera hur kraven och åtgärderna kan bidra till att nå målen.165
Landskapsplaneringens skydd av miljö och naturvärden
Av den federala naturförvaltningslagen framgår att en allmän princip är att målet med naturskydd och landskapsförvaltning ska ligga till grund för försiktighetsåtgärder inom ramen för landskapsplanering, både regionalt och lokalt. I landskapsplaneringen ska de krav och åtgärder som behövs för att uppnå målet presenteras och motiveras.166Målet med naturskydd och landskapsförvaltning framgår av 1 § BNatSchG och handlar bland annat om att permanent skydda den biologiska mångfalden, ekosystemens funktion, inklusive naturresursernas förmåga att återskapa sig och användas för hållbart brukande.
Av ROG framgår vidare att den vägledande principen är hållbar fysisk utveckling, med hänsyn till de sociala och ekonomiska kraven på området och till dess ekologiska funktioner samt att planering också ska äga rum i den tyska exklusiva ekonomiska zonen.167 Vid utarbetandet av rumsliga planer måste den som ansvarar för den fysiska planen göra en miljöbedömning där planens effekter på bland annat människor, djur, växter, biologisk mångfald, jord, vatten, luft, klimat och landskap, beaktas.168 I planeringsprocessen måste också en avvägning göras mellan offentliga och privata intressen. I den avvägningen ska resultatet av miljöbedömningen samt vad som framkommit genom samrådsförfarandet beaktas.169 Här ska också de konkreta målen, kraven och åtgärderna för naturvård och landskapsförvaltning ska beaktas.170
165 9 § (1) och (2) BNatSchG. 166 8 § BNatSchG. 1671 § ROG. 1688 § ROG. 169 7 § (2) ROG. 170 10 § (3) BNatSchG.
Landskapsplaneringens innehåll
Planerna ska innehålla information om bland annat följande.
1. Det befintliga och förväntade tillståndet i naturen och landskapet,
2. de konkreta målen för naturvård och landskapsförvaltning,
3. en bedömning av det befintliga och förväntade tillståndet i natur
och landskap i relation till dessa mål,
4. krav och åtgärder i relation till att genomföra de konkreta målen
för naturvård och landskapsförvaltning, särskilt med avseende på – att undvika, minska eller eliminera försämring av natur och
landskap, – att skydda vissa delar av naturen och landskapet i den mening
som avses i kapitel 4 (som huvudsakligen reglerar olika former av områdesskydd) samt biotoper, samhällen och livsmiljöer för djur och växter av vilda arter, – områden som, på grund av deras tillstånd, deras läge eller deras
naturliga utvecklingspotential, är särskilt lämpliga för framtida naturvårds- och landskapsförvaltningsåtgärder, särskilt för att kompensera för insatser i naturen och landskapet och för användningen av natur och landskapsrelaterade bidrag – upprättande och skydd av Natura 2000, – skydd, kvalitetsförbättring och regenerering av mark, vatten,
luft och klimat, – att bevara och utveckla mångfald, egenart och skönhet samt
naturens och landskapets rekreationsvärde, – bevarande och utveckling av öppna ytor i befolkade och obefol-
kade områden.171
Uppdatering av landskapsplanering
Landskapsplaneringen ska uppdateras så snart och i den mån det är nödvändigt, särskilt på grund av att betydande förändringar i natur och landskap i planområdet har inträffat, planeras eller kan förvän-
171 9 § (3) BNatSchG.
tas. Uppdateringen kan ske som en delplan om omständigheterna som motiverar uppdateringen är möjliga att avgränsa i något avseende.172
Genomförandet av landskapsplaneringens mål och innehåll
Landskapsplaneringens innehåll måste sedan beaktas i samband med olika planerings- och myndighetsbeslut. I synnerhet ska landskapsplaneringens innehåll användas för bedömning av miljöpåverkan och kompatibilitet vid Natura 2000-tillstånd och vid upprättande av åtgärdsprogram för vatten. Om landskapsplaneringens innehåll inte kan beaktas i ett beslut måste detta motiveras.173 Genomförandet av målen som sätts upp i landskapsplaneringen stöds alltså av olika instrument, till exempel den så kallade konsekvensregleringen som kräver återställande av eller kompensation för förlorade landskapsfunktioner eller livsmiljödirektivet. Dessa regler finns hela tiden i bakgrunden och motiverar, enligt von Haaren och Vollheyde, beslutsfattare att hitta lösningar som inte kommer att innebära konflikter med miljöorganisationer eller EU-domstolen. Emellertid är, menar von Haaren och Vollheyde, de bakomliggande reglerna inte alltid tillräckliga för att driva på nödvändiga beslut, därför pågår diskussioner på det federala planet om huruvida obligatoriska mål för landskapsplaneringen (som man, enligt von Haaren och Vollheyde, har i delstaten Nordrhein-Westfalen) är den bästa och mest effektiva lösningen för natur- och landskapsbevarande.174
7.4.12. Betydelsen av landskapsplaneringsnivå
Landskapsplanering är obligatorisk på federal eller regional nivå och måste utföras av kommunerna om miljösituationen så kräver. Enligt von Haaren och Vollheyde innebär denna situation en svaghet på nationell nivå, i alla frågor om naturvård. Den speglar därmed också vissa genomförandeproblem rörande EU-rätten. Till exempel är nationalparker eller nätverket Natura 2000 inte skyddade av den federala regeringen utan av delstaterna. Andra exempel är åtgärder för att minska klimatet och skydd av livsmiljöer av nationell betydelse som
172 9 § (4) BNatSchG. 173 9 § (5) BNatSchG. 174 von Haaren och Vollheyde (2019), a.a.
är av betydelse för den nationella nivån men som måste utformas och genomföras på lokal nivå. Detta påverkar landskapsplaneringen på många sätt. Enligt von Haaren och Vollheyde är det svårare att skydda områden på lokal nivå eftersom berörda markanvändare ofta kan utöva starka påtryckningar på lokalpolitiker och eftersom lokala myndigheter sällan är väl rustade, på det mänskliga planet, när det gäller att motstå trycket från lobbyister.175
7.4.13. Landskapsplanering och egendomsskydd
Den största delen av fast egendom i Tyskland är privatägd. Skyddet av egendom följer av lag men kan begränsas om allmänna intressen kräver det. Enligt von Haaren och Vollheyde anses inte markanvändningsrättigheter, såsom rätten att bygga eller rätten att utvinna grundvatten, ingå i att äga mark utan sådana aktiviteter måste beviljas av staten. Detta är en viktig aspekt när markanvändningen ska planeras eftersom det i viss omfattning är möjligt att forma markanvändningen enligt allmänhetens krav. Till exempel är zonindelning möjlig utan att kompensera markanvändare för att inte tillåta dem att bygga på sin mark. I gengäld måste, enligt von Haaren och Vollheyde, den fysiska planeringen sträva efter en hög grad av legitimitet, eftersom det kan få allvarliga konsekvenser för markägarna om den genomförs.176
7.4.14. Områdesskydd
Delar av naturen och landskapet kan förklaras skyddade. I förklaringen ska det anges vilket skydd det handlar om, skyddsändamålet, och vilka krav och förbud som är nödvändiga för att uppnå skyddsändamålet. Skyddade områden kan delas in i zoner med olika grad av restriktioner. Inför att ett område förklaras skyddat kan det säkras tillfälligt under en period på upp till två år om man befarar att förändringar eller störningar kommer att äventyra det avsedda skyddsändamålet. Skyddade områden ska registreras och märkas.177
Ett biotopnätverk ska skapas som ska täcka minst 10 procent av varje delstats yta. I den mån delar av naturen eller landskapet utgörs
175Ibid. 176 von Haaren och Vollheyde (2019), a.a. 177 22 § BNatSchG.
av naturreservat, nationalparker, nationella naturmonument, biosfärområden178, landskapsskyddsområden, naturparker, eller skyddade landskapskomponenter som är lämpliga ska de utgöra delar av biotopnärverket.179
Biotopnätverket syftar till att permanent skydda populationer av vilda djur och växter, inklusive deras livsmiljöer, boplatser och samhällen, samt bevarande, restaurering och utveckling av funktionella ekologiska förhållanden. De syftar också till att förbättra sambanden i Natura 2000-nätverket. Biotopnätverket består av kärnområden, an-
slutningsområden och anslutande element. De nödvändiga kärnom-
rådena, anslutningsområdena och anslutningselementen ska säkras rättsligt genom att förklaras skyddade eller genom planbestämmelser eller genom långvariga avtal.180
Såväl den federala regeringen som delstaterna ska uppfylla de förpliktelser som följer av naturvårdsdirektiven vad gäller att inrätta Natura 2000-områden.181 I fjärde kapitlet BNatSchG regleras hur dessa etableras och de tillståndskrav som gäller.
7.4.15. Särskilt om gräsmark
Sedan 2003 har andelen jordbruksmark som står för permanent gräsmark i Tyskland krympt med cirka fem procent.182
Policys för förnybar energi med biomassarelaterade incitament är till exempel något som gynnar att man plöjer upp gräsmark och intensifierar betet på det som finns kvar. Detta sker parallellt med att det intensifierade jordbruket innebär att platser med ogynnsamma förutsättningar för jordbruk överges. Resultatet blir en kvantitativ och kvalitativ förlust av gräsmark som innebär att Centraleuropa förlorar livsmiljöer och med dem många hotade växt- och djurarter. Att plöja upp gräsmark släpper också ut stora mängder koldioxid och resulterar i ökat näringsläckage och därmed vattenföroreningar. Det finns också större risk för erosion på känsliga platser. Enligt Das
Bundesamt für Naturschutz omfattas, sedan 2017, inte gräsmark som
hör till gårdar som bedrivs ekologiskt (cirka 560 000 hektar eller
178 Biosfärsområden är områden som är stora och typiska representanter för särskilda landskapstyper. 179 20 § BNatSchG. 180 21 § BNatSchG. 181 31 § BNatSchG. 182 Das Bundesamt für Naturschutz. www.bfn.de/ueber-das-bfn.html (Hämtad 2021-01-08).
cirka 12,1 procent) och gårdar som inte får något jordbruksstöd (eller direktstöd) av förbudet mot att plöja upp gräsmark. För att uppfylla grönvårdskraven i var och en av de tyska delstaterna får andelen gräsmark i förhållande till åkermarken inte minska med mer än fem procent jämfört med 2012. Detta ger i praktiken ett utrymme för att plöja upp mer gräsmark, även om ett antal delstater redan nått sin gräns för förlust av gräsmark. Ett antal delstater (som Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz och Mecklenburg-Vorpommern) har infört ett strängt förbud mot att ploga upp gräsmark. Undantag är endast tillåtna i mycket begränsade fall och endast efter godkännande.183
7.4.16. Skydd för vilda djur och växter
Artskyddsbestämmelserna i 5 kap. BNatSchG syftar till att skydda vilda djur- och växtarter. Skyddet omfattar djur och växter som hör till arter som lever vilt och deras samhällen mot skada av människor. Det garanterar också deras levnadsförhållanden. Vidare omfattar skyddet livsmiljöer och biotoper för vilda djur och växter och återintroduktion av djur och växter från utrotade vilda arter i lämpliga biotoper inom deras naturliga utbredningsområde.184 För att genomföra skyddet ska federala och statliga myndigheter som ansvarar för naturvård och landskapsskydd sätta upp mål för skydd, underhåll och utveckling och genomföra dem.185 Målen som tas fram ska baseras på övervakningen enligt 6 §. Bland annat ska de federala myndigheter som ansvarar för naturvård och landskapshantering vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller avlivning inte har någon väsentlig negativ inverkan på de strikt skyddade arterna.186
Artskyddsbestämmelserna i 5 kap. BNatSchG ska inte påverka bestämmelserna i växtskyddslagen, djurskyddslagstiftningen, epidemilagen och skogs-, jakt- och fiskelagen. I den mån det inte finns några särskilda bestämmelser för skydd och vård av den berörda arten i jakt- eller fiskereglerna, ska emellertid bestämmelserna i tillämpas,
183Ibid. 184 37 § (1) BNatSchG. 185 38 § (1) BNatSchG. 186 38 § (2) BNatSchG.
med förbehåll för rättigheterna för dem som har rätt att fiska eller fiska.187
7.4.17. Allmänt skydd för vilda djur och växter
Det är förbjudet att avsiktligt eller utan goda skäl fånga, skada eller döda vilda djur, att utan goda skäl ta bort vilda växter från deras plats eller använda dem eller skära ned dem eller på annat sätt förstöra deras populationer.188 Dock får vilda blommor, gräs, ormbunkar, mossor, lavar, frukt, svamp, örter till te och medicinska örter samt grenar av vilda växter från naturen plockas försiktigt på platser som inte är förbjudna att gå in på och användas i små mängder och för personliga behov.189 Det är också förbjudet att utan goda skäl försämra eller förstöra livsmiljöerna för vilda djur och växter.190
Kommersiellt avlägsnande, behandling eller bearbetning av vilda växter kräver godkännande av den myndighet som ansvarar för naturvård och landskapshantering och får inte påverka ägarens och andra auktoriserade användares rättigheter. Tillstånd ska beviljas om populationen av den berörda arten inte äventyras vid avlägsnande och ekosystemet inte försämras väsentligt. Avlägsnandet måste utföras med försiktighet. När man beslutar om skörd i syfte att producera regionala frön måste de positiva effekterna på målen för naturvård och landskapsförvaltning beaktas.191
Det är förbjudet att bränna marktäcket på ängar, öppna fält, upphöjda områden och oanvända områden samt på häckar och sluttningar eller att behandla områden som inte används för jordbruk, skogsbruk eller fiske på ett sådant sätt att fauna eller flora försämras avsevärt. Det är också förbjudet att avverka träd som ligger utanför skogen, korta rotationsplantager (snabbväxande skog) eller trädgårdsodlingar, häckar, levande staket, buskar och andra vedartade växter under perioden 1 mars till 30 september. Det är dock tillåtet att försiktigt beskära växter eller träd.
Det är också förbjudet att beskära vassområden från 1 mars till 30 september (utanför dessa tider får vass endast skäras i sektioner)
187 37 § (2) BNatSchG. 188 39 § (1) BNatSchG. 189 39 § (3) BNatSchG. 190 39 § (1) BNatSchG. 191 39 § (4) BNatSchG.
och att rensa vattenförande diken om detta väsentligt påverkar ekosystemet. Delstatens regering har befogenhet att föreskriva förlängda perioder för vissa av förbuden. Förbuden (bortsett från förbudet att rensa diken) gäller inte åtgärder beslutade av myndigheter, åtgärder som av hänsyn till allmänna intressen inte kan genomföras på något annat sätt eller vid någon annan tidpunkt, under förutsättning att de utförs av myndigheter, är officiellt godkända eller tjänar till att säkerställa trafiksäkerhet eller är ett ingrepp som har tillåtits. Förbuden gäller inte heller tillåtna byggprojekt om endast mindre vegetation behöver tas bort för att byggnadsarbetena ska kunna utföras.192
Det är förbjudet att besöka grottor, tunnlar, underjordiska källare eller liknande rum som används som vinterkvarter för fladdermöss mellan den 1 oktober och den 31 mars. Detta gäller inte för genomförandet av åtgärder som inte kan skjutas upp och som bara är lite störande, liksom för områden som har utvecklats för turism eller som används mycket.193 Med förbehåll för jakt- eller fiskebestämmelser är det förbjudet att ta vilda djur och växter av de arter som anges i bilaga V till livsmiljödirektivet från naturen. Förbundsstaterna kan tillåta undantag i enlighet med villkoren i direktivet.194
7.4.18. Strikt skydd av särskilt skyddade arter och livsmiljöer
Skador på arter och naturliga livsmiljöer som har betydande negativa effekter på möjligheten för dessa att uppnå eller upprätthålla en gynnsam bevarandestatus ska anses som skador i den mening som avses i den tyska miljöskadelagen (Umweltschadensgesetz). Ingen skada ska dock anses ha uppkommit i enlighet med miljöskadelagen om verksamheten har godkänts av en behörig myndighet eller genom ett tillstånd eller i enlighet med en bindande plan.195
De arter som omfattas av bestämmelsen är arter som förtecknats i fågeldirektivets artikel 4.2 eller bilaga 1 eller bilagorna II och IV i livsmiljödirektivet. De livsmiljöer som omfattas är livsmiljöerna för arter i fågeldirektivets artikel 4.2 eller bilaga I samt för arter förtecknade i livsmiljödirektivets bilaga II. Naturliga livsmiljöer av samhällsintresse är också fortplantningsplatser och viloplatser för de arter
192 39 § (5) BNatSchG. 193 39 § (7) BNatSchG. 194 39 § (2) BNatSchG. 195 19 § (1) BNatSchG.
som anges i bilaga IV till livsmiljödirektivet. Huruvida effekten är
betydande eller inte ska bestämmas enligt kriterierna i miljöansvars-
direktivets196 bilaga I. Det stadgas också om ett antal situationer som inte ska anses vara betydande. Bland annat gäller det negativa variationer som är mindre än naturliga fluktuationer som anses normala för den aktuella arten eller livsmiljön, negativa variationer som beror på naturliga orsaker eller skador på arter eller habitat där det kan konstateras att de kommer att återhämta sig inom kort tid och utan att åtgärder behöver vidtas. Om någon har orsakat skador på skyddade arter eller naturliga livsmiljöer i enlighet med miljöskadelagen ska han eller hon vidta nödvändiga avhjälpande åtgärder i enlighet miljöansvarsdirektivets bilaga II.197 De innebär, i korthet, att miljön ska återställas till sitt ursprungliga tillstånd genom primära (hjälpåtgärder varigenom skadade naturresurser eller funktioner återgår till eller närmar sig sitt ursprungliga tillstånd), kompletterande (hjälpåtgärder som avser naturresurser eller funktioner vilka ska komplettera primära hjälpåtgärder som inte resulterat i att skador på naturresurser eller funktioner till fullo har avhjälpts) och kompenserande hjälpåtgärder (åtgärder som vidtas för att kompensera för tillfälliga förluster av naturresurser och/eller funktioner som uppstår mellan skadetillfället och till dess primära hjälpåtgärder har fått full verkan). Att avhjälpa miljöskador i form av skador på skyddade arter eller skyddade naturliga livsmiljöer innebär också undanröjande av alla betydande risker för att människors hälsa påverkas negativt.
7.4.19. Särskilt skyddade arter
Det är förbjudet att jaga vilda djur av särskilt skyddade arter. Det är också förbjudet att fånga dem, skada eller döda dem eller ta dem, oavsett utvecklingsform, från naturen eller att skada eller förstöra dem. Det är också förbjudet att väsentligt störa vilda djur av strikt skyddade arter liksom europeiska fågelarter under avel, uppfödning, ruggning, övervintring och flyttperioder. Väsentliga störningar inträffar när störningen försämrar bevarandestatusen för den lokala populationen av en art. Vidare är det förbjudet att ta bort avelsplatser eller viloplatser för vilda djur från särskilt skyddade arter från natu-
196 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. 197 19 § (2)–(5) BNatSchG.
ren, liksom att skada eller förstöra dem.198 Det är också förbjudet att ta vilda växter av särskilt skyddade arter eller deras utvecklingsstadier från naturen, att skada eller förstöra dem eller deras platser.199Sanktioner föreskrivs i 69 § BNatSchG, straffsanktioner finns i 71 och 71 a §§ BNatSchG.
7.4.20. Åtkomstförbud och förbud mot innehav av särskild skyddade arter
Det är förbjudet att ta djur eller växter av särskilt skyddade arter i sin besittning eller i sin vård. Det är också förbjudet att inneha dem eller att bearbeta sådana arter.200 Vissa särskilt skyddade djur och växter är det förbjudet att sälja, köpa, erbjuda till försäljning eller köp, att hålla i lager för försäljning eller att transportera, att byta ut eller att göra tillgängligt för användning eller för användning mot betalning, förvärva, visa eller på annat sätt använda för kommersiella ändamål.201 Böter och avgifter föreskrivs i 69 § BNatSchG, straffsanktioner finns i 71 och 71 a §§ BNatSchG.
7.4.21. Fågelskydd och luftledningar
För att skydda fågelarter måste nya master och tekniska komponenter i mellanspänningslinjer utformas så att fåglar skyddas mot elchock. På befintliga master och tekniska komponenter i mellanspänningsledningar med hög risk (med undantag för järnvägens luftledningssystem) måste nödvändiga åtgärder för att skydda fåglar mot elchock genomföras senast den 31 december 2012.202
198 44 § (1) BNatSchG. 199 44 § (1) BNatSchG. 200 44 § (2) BNatSchG. 201 44 § (2) BNatSchG. 202 41 § BNatSchG.
7.4.22. Den som gör ett ingrepp i naturen är skyldig att undvika försämring samt att vidta åtgärder för att undvika det
BNatSchG anger som en allmän princip att om man kan orsaka betydande negativa effekter på naturen och landskapet så ska man undvika detta. Oundvikliga väsentliga effekter ska kompenseras genom kompensationsåtgärder eller genom andra åtgärder och, om detta inte är möjligt, genom en monetär ersättning.203 Den allmänna principen tydliggör alltså att man i första hand ska motverka eller förhindra skada, i andra hand reparera och i sista hand erlägga ekonomisk kompensation.
I 14 § BNatSchG definieras vad lagen avser med ingrepp i naturen och landskapet. Det handlar om förändringar i form eller användning av områden eller om förändringar i grundvattennivån som är förknippade med det levande/aktiva jordskiktet, vilket kan försämra ekosystemets eller landskapets tjänster och funktionalitet.204 Vissa undantag gäller för jordbruk, skogsbruk och fiske.
Den person som gör ett ingrepp i naturen eller landskapet är skyldig att undvika att naturen eller landskapet försämras. Försämringar ska anses möjliga att undvika om det finns rimliga alternativ för att uppnå syftet med ingreppet på samma plats med liten eller ingen försämring. Det måste motiveras om man anser att försämring inte kan undvikas.205
Förorenaren är skyldig att kompensera för oundvikliga försämringar genom åtgärder för naturvård och landskapshantering (kompensationsåtgärder) eller genom att ersätta dem (ersättningsåtgärder). Det anges också när något ska anses kompenserat eller ersatt. Det handlar bland annat om att återställa de försämrade funktionerna i ekosystemet eller om att de ekosystemets försämrade funktioner kan produceras på ett likvärdigt sätt. När man bestämmer vilken typ av kompensations- eller ersättningsåtgärder som ska vidtas måste landskapsplaner och program beaktas.206
Ett ingrepp får inte tillåtas eller utföras om försämringarna varken kan undvikas, kompenseras eller ersättas inom en rimlig tidsperiod om en intresseavvägning innebär att naturvårdens och landskapsför-
203 13 § BNatSchG. 204 14 § (1) BNatSchG. 205 15 § (1) BNatSchG. 206 15 § (2) BNatSchG
valtningens intressen har företräde. Om ingreppet ändå tillåts eller utförs ska den som gör ingreppet utge ersättning i form av pengar.207
7.4.23. Jordbruk, skogsbruk och fiske ses inte som ingrepp förutsatt att målen för naturvård och landskapsförvaltning beaktas
Markanvändning vad avser jordbruk, skogsbruk och fiske ska inte ses som ett ingrepp, förutsatt att målen för naturvård och landskapsförvaltning beaktas. I den mån markanvändningen för jordbruk, skogsbruk och fiske uppfyller kraven som anges för näringarna i 5 § BNatSchG samt kraven enligt de lagar som specifikt reglerar respektive näring anses det normalt inte strida mot målen för naturvård och landskapshantering.208
Av 5 § BNatSchG framgår, för jordbrukets del, att ett antal principer för god yrkesmässig praxis ska iakttas särskilt, utöver de krav på jordbruket som följer av jordbrukslagstiftningen och den federala jordskyddslagen (das Bundes-Bodenschutzgesetz, BBodSchG). Bland annat ska odlingen anpassas till den specifika platsen och vara hållbar relativt markens bördighet, markens långsiktiga användbarhet måste garanteras och områdets naturliga karaktär (jord, vatten, flora, fauna) får inte försämras utöver vad som är nödvändigt för att uppnå en hållbar avkastning. Principerna innebär också att de beståndsdelar i landskapet som krävs för att länka samman biotoper ska bevaras och, om möjligt, ökas, att djurhållningen måste ha ett balanserat förhållande till produktionen av grödor och att skadliga miljöeffekter måste undvikas. De innebär också att gräsmark inte får plöjas i sluttningar med risk för erosion, på svämplan, på platser med höga grundvattennivåer eller i våtmarker. Slutligen erinras om att användningen av gödningsmedel och bekämpningsmedel måste ske i enlighet med jordbrukslagstiftningen.209
För skogsbrukets del innebär 5 § BNatSchG att målet måste vara att etablera naturliga skogar och att sköta dem på ett hållbart sätt utan kalavverkning. En tillräcklig andel av beståndet ska bestå av lokala skogsväxter.210
207 15 § (5) och (6) BNatSchG. 208 14 § (2) BNatSchG. 209 5 § (2) BNatSchG. 210 5 § (3) BNatSchG.
När ytvatten används för fiske följer av 5 § BNatSchG att vattnet, inklusive stränderna, ska bevaras och främjas som boplatser och livsmiljöer för inhemska djur- och växtarter. Att sätta ut icke-infödda djurarter i vattnen är normalt inte tillåtet. När det gäller fiskodling och dammförvaltning vid insjöfiske måste negativa effekter på inhemska djur- och växtarter begränsas och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå en hållbar avkastning.211
Inte heller ska återupptagandet av jordbruks-, skogsbruks- och fiske ses som ett ingrepp, förutsatt att avbrottet eller begränsningen varit tillfällig och berott på avtal till följd av deltagande i ett offentligt naturförvaltningsprogram och återupptagandet sker inom tio år efter det att begränsningen eller avbrottet har upphört eller om det berott på att man genomfört tidiga kompensationsåtgärder, men åtgärden sedan inte använts för kompensation.212
Jordbruk, skogsbruk och fiske är i princip helt undantagna från de allmänna förbuden för skydd av arter eftersom detta inte ses som ingrepp. När det gäller skyddet av arter213 är jordbruk, skogsbruk och fiske privilegierade näringar.214 Om verksamheten uppfyller kraven på god yrkesmässig praxis bryter den inte mot någon av fridlysningsbestämmelserna. Detta privilegium är dock begränsat vad beträffar de arter som anges i livsmiljödirektivets bilaga IV samt fåglar. Beträffande dessa arter gäller undantaget från fridlysningsreglerna endast om bevarandestatusen för den lokala populationen av en art inte försämras på grund av markanvändningen.215 Tillståndet för godkännande utfärdas av ”Skogsbrukskontoret”. När beslut fattas måste skogsägarens ekonomiska intressen och allmänhetens intressen vägas in.216
7.4.24. Godkännande av ingrepp
Om andra rättsliga bestämmelser kräver ett officiellt godkännande eller anmälan till en myndighet för att man ska få göra ingreppet (eller om ingreppet utförs av en myndighet) ska myndigheten som
211 5 § (4) BNatSchG. 212 14 § (3) BNatSchG. 213 44 § BNatSchG. 214 Huruvida detta kan behöva ändras som en följd av EU-domstolens avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen uppmärksammas av Köck (2021) Keine Erleichterungen im besonderen Artenschutz Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 4. März 2021, Rs. C-473/19 und C-474/19. Zeitschrift für Umweltrecht 2021, heft 5. 215 44 § BNatSchG. 216 LWaldG RP (Landeswaldgesetz Rheinland-Pfalz).
ska godkänna eller ta emot anmälan samtidigt fatta beslut om de åtgärder som är nödvändiga för att undvika, kompensera eller ersätta försämringar. Beslutet ska fattas i samråd med natur- eller landskapsvårdande myndighet såvida inte lagstiftningen (oaktat om det är federal lagstiftning eller lagstiftning på delstatsnivå) ställer krav på en mer omfattande form av deltagande av den naturvårdande myndigheten eller om det är den naturvårdandemyndigheten som själv beslutar.217
7.4.25. Tillstånd till ingrepp
Om ingreppet inte görs av en myndighet och om inte annan lagstiftning kräver godkännande eller anmälan, krävs tillstånd från den natur- eller landskapsvårdande myndigheten. Tillståndsansökan måste vara skriftlig. Tillstånd förutsätter att det är möjligt att undvika att naturen eller landskapet försämras, att det motiveras om man anser att försämring inte kan undvikas, att den som gör ingreppet kompenserar för oundvikliga försämringar eller ersätter dem. Ett ingrepp får inte tillåtas eller utföras om försämringarna varken kan undvikas, kompenseras eller ersättas inom en rimlig tidsperiod när intresseavvägningen ger att naturvårds- och landskapsintressen har företräde. Om ingreppet ändå tillåts eller utförs ska den som gör ingreppet utge ersättning i form av pengar.218
Det är den myndighet som ansvarar för naturvård och landskapsförvaltning som ska fatta de beslut som krävs.219 Det är den som ska göra ingreppet som ska förse myndigheten med det informationsunderlag som krävs för att bedöma ingreppet. Underlag ska ges in i den utsträckning som behövs beroende på vilken typ av ingrepp det är fråga om och hur omfattande störningen kan förväntas bli. Underlaget ska förutom ingreppets plats, tidpunkt och omfattning bland annat ange de planerade åtgärderna för att undvika, kompensera och ersätta försämring av natur och landskap. Myndigheten kan begära expertutlåtanden i den mån det är nödvändigt för att bedöma effekterna av ingreppet respektive kompensations- och ersättningsåtgärderna.220Prövningsmyndigheten kan kräva att en säkerhet ställs motsvarande
217 17 § (1) BNatSchG. 218 Jfr 15 § BNatSchG. 219 17 § (3) BNatSchG. 220 17 § (4) BNatSchG.
de förväntade kostnaderna för kompensations- eller ersättningsåtgärderna, om det är nödvändigt för att säkerställa att skyldigheterna uppfylls.221 Om ingreppet ska vara föremål för specifik miljöbedömning måste den lagstiftning som gäller sådana följas.222 Om ett ingrepp görs utan nödvändigt godkännande eller anmälan ska den behöriga myndigheten förbjuda ytterligare genomförande av ingreppet.223 Varje delstatsregering har rätt att besluta om detaljerna i hur tillståndsförfarandet ska gå till.224
7.4.26. Förbud vid ingrepp som har tillåtits
Förbudet mot att ta, inneha och bjuda ut exemplar av arter till försäljning gäller även om ett ingrepp har tillåtits i och med anmälan eller godkännande enligt annan lagstiftning eller i enlighet med ett tillstånd eller i enlighet med beslut som fattats för byggprojekt.
Om det handlar om en djurart som är listad i livsmiljödirektivets bilaga V eller en fågelart som listas i en tysk förordning som antagits med stöd av 54 § (1) punkt 2 BNatSchG, föreligger ett brott mot förbudet att döda och skada såvida det inte är en följd av ett ingrepp eller projekt som inte väsentligt ökat risken för att döda eller skada exemplar av den berörda arten och följden inte har kunnat undvikas genom att nödvändiga och professionellt erkända skyddsåtgärder har tillämpats.225
Förbudet att jaga och fånga vilda djur, skada dem eller döda dem eller någon av deras utvecklingsformer, gäller inte om det är oundvikligt, och sker inom ramen för en nödvändig åtgärd som syftar till att skydda djuren från att dödas eller skadas eller till att förhindra att den ekologiska funktionen hos deras avelsplatser eller viloplatser försämras.226 Förbudet att skada viloplatser eller avelsplatser gäller inte om den ekologiska funktionen hos häckningsplatser och viloplatser som påverkas av ingreppet eller projektet är fortsatt kontinuerlig, geografiskt sett.227
221 17 § (5) BNatSchG. 222 17 § (10) BNatSchG. 223 17 § (8) BNatSchG. 224 17 § (11) BNatSchG. 225 44 § (5) p. 1 BNatSchG. 226 44 § (5) p. 2 BNatSchG. 227 44 § (5) p. 3 BNatSchG.
Vid behov kan tidiga kompensationsåtgärder fastställas. Ovanstående gäller för vilda växter av de arter som anges i livsmiljödirektivets bilaga IV b. Om andra särskilt skyddade arter påverkas utgör åtgärder för att genomföra ett ingrepp eller projekt inte ett brott mot förbudet mot att plocka (ta), inneha och marknadsföra.228
7.4.27. Begreppet avsiktligt döda vad gäller fåglar
Sedan 2007 saknas det ett subjektivt rekvisit i BNatSchG vilket innebär att även oaktsamma överträdelser är förbjudna, liksom överträdelser där inte ens oaktsamhet föreligger. Den federala förvaltningsdomstolen har emellertid, enligt Möckel, nyanserat förbudet så att oundvikligt dödande av enskilda exemplar vid annars lagliga handlingar anses utgöra en del av en ”vardaglig risk” och de är därför inte i strid med förbudet mot dödande.229 Förbudet mot att avsiktligt döda fåglar överträds endast om det finns en signifikant ökning av risken för kollisionsinducerade förluster hos enskilda arter. Möckel menar att den federala förvaltningsdomstolens praxis inte strider mot EU-rätten så länge den inte legitimerar dödandet eftersom såväl kommissionen som EU-domstolen, enligt Möckel, har samma betraktelsesätt; om fåglar dödas utan avsikt på grund av vägtrafik (förutsatt att det inte finns någon ökning av risken för kollision230) så är det inte olagligt.
7.4.28. Förbudet att döda i samband med ingrepp
I Tyskland är artskyddet implementerat inom ramen för en bredare prövning som inte handlar endast om artskydd. Det kan handla om olika former av planbeslut eller om olika miljötillstånd.231 När det gäller till exempel vindkraft tillämpas artskyddsreglerna främst inom ramen för tillståndsansökningar när det gäller vindkraftverk på land medan när det gäller vindkraftverk till havs så handlar det om plantillstånd (?).
228 44 § (5) BNatSchG. 229 Möckel (2014) 35 Years of the Birds Directive in the Light of Court Practice of the European Court of Justice and the German Federal Administrative Court. Journal for European Environ-
mental & Planning Law (JEEPL) 2014, Volyme 11, issue 4, som hänvisar till BVerwG, 9 A 14.07,
para. 91; BVerwG, Natur und Recht (NuR) 2008, 633, para. 219; BVerwG, 9 A 4.13, para. 99. 230 Möckel (2014), a.a., som hänvisar till Eu-domstolens mål C-308/08 kommissionen mot
Spanien, p. 51 samt kommissionens vägledning (2007), s. 48.
231 Akerboom et al. (2019), a.a.
När det gäller innebörden av avsiktligt dödande har den högsta administrativa domstolen i Tyskland, Bundesverwaltungsgericht, uttryckligen motsatt sig en strikt, bokstavlig tolkning. Domstolen har konstaterat följande.232
Solche kollisionsbedingten Einzelverluste sind zwar nicht ”gewollt” im Sinne eines zielgerichteten ”dolus directus”, müssen aber – wenn sie trotz aller Vermeidungsmaßnahmen doch vorkommen – als unvermeidlich hingenommen werden. Wäre der Tatbestand des Tötungsverbots bereits bei der Kollision eines Einzelexemplars mit einem Kraftfahrzeug erfüllt, könnten Straßenbauvorhaben stets und ausschließlich nur noch im Wege einer Befreiung (§ 62 BNatSchG a.F.) oder in Anwendung von § 42 Abs. 5 bzw. § 43 Abs. 8 BNatSchG n.F. zugelassen werden. Damit würden diese nach dem artenschutzrechtlichen Regelungsgefüge als Ausnahmen konzipierten Vorschriften zum Regelfall. Ihren strengen Voraussetzungen würde eine Steuerungsfunktion zugewiesen, für die sie nach der Gesetzessystematik nicht gedacht sind und die sie nicht sachangemessen erfüllen können.
I vår översättning:
Sådana kollisionsrelaterade individuella förluster är inte ”önskade” i betydelsen av ett riktat dolus directus, men – om de inträffar trots alla undvikandeåtgärder – måste de accepteras som oundvikliga. Om brottet mot dödsförbudet redan fullgjordes när ett enda exemplar kolliderade med ett motorfordon, skulle vägbyggnadsprojekt alltid och exklusivt kunna godkännas endast genom undantag [författningshänvisning] eller med tillämpning av [författningshänvisning]. En sådan tolkning skulle innebära att dessa regler, som utformats som undantag i de rättsliga reglerna till skydd av arter, skulle bli normen. Deras strikta krav skulle tilldelas en styrfunktion för vilken de, enligt det rättsliga systemet, inte är avsedda att ha och som de inte på ett adekvat sätt kan uppfylla.
I tysk praxis tolkas ”döda” snarare som en märkbar ökning av risken för att döda. Att ett exemplar av en fågel eller annat djur antagligen kommer att dö är inte avgörande. Förbudet att döda i fågeldirektivets artikel 5 eller livsmiljödirektivets artikel 12 ska endast tillämpas om risken för att döda djuret, till exempel jämfört med att det dödas av trafik eller rovdjur, är märkbart ökad (genom den extra risken) av vindkraftverken.233
Tröskeln för när det är en märkbar ökning av risken för dödlighet bedöms enligt diverse kriterier och beror bland annat av lokala för-
232 Dom av den 9 juli 2008 – BVerwG 9 A 14.07. 233 För en redogörelse för principen, se t.ex. Bundesverwaltungsgericht beslut av den 8 mars 2018, 9 B 25.17. som gällde ett planeringsgodkännande enligt väglagen (Planfeststellung Straßenrecht).
hållanden och den berörda artens bevarandestatus. I praxis används, enligt Akerboom et al., ofta prövningskonceptet dödshotsindex (Morta-
litäts-Gefährdungs-Index).234 Det beaktar populationens biologiska
parametrar (till exempel naturliga reproduktion och dödlighet), exemplarens artspecifika ålder samt populationsstorlek) och bevarandeparametrar (till exempel status vad gäller hotbilder, förekomst, bevarandestatus eller nationellt ansvar).235
7.4.29. Relation till byggnadslagstiftning
I 18 § BNatSchG finns bestämmelser om relationen till byggnadslagstiftningen som i stort sett går ut på att vissa bestämmelser inte ska tillämpas om vissa planer eller program har tagits fram. Här regleras också att om det finns indikationer på att ett byggprojekt kan orsaka sådana betydande negativa effekter på arter eller livsmiljöer som det strikta skyddet reglerar så måste detta rapporteras. Ansvarig myndighet ska sedan i samråd med den myndighet som ansvarar för naturvård och landskapsförvaltning fatta beslut om vilka skyldigheter som föreligger med avseende på att förebygga eller ersätta skada.
7.4.30. Undantag
Myndigheterna kan tillåta undantag från förbuden i enskilda fall för en rad ändamål. Undantag kan emellertid endast tillåtas om det inte finns några rimliga alternativ och bevarandestatusen för en arts bestånd inte försämras, såvida inte artikel 16.1 i livsmiljödirektivet innehåller ytterligare krav. Artiklarna 16.3 i livsmiljödirektivet och 9.2 i fågeldirektivet måste följas.236 Det finns också särskilda bestämmelser om varg.237
234 Efter EU-domstolens avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen har det noterats att avgörandet kan komma att påverka konceptet, se Köck (2021) a.a. 235 Akerboom et al. (2019), a.a. 236 45 § BNatSchG. 237 45 a § (1) BNatSchG.
7.4.31. Övervakning
När det gäller övervakningen så är en allmän princip att både federationen och delstaterna, inom ramen för sina respektive ansvarsområden, övervakar natur och landskap. Övervakningen ska tjäna till en målinriktad och kontinuerlig beskrivning och utvärdering av naturens och landskapets tillstånd, dess förändringar, orsaker till förändringar samt konsekvenserna av förändringarna.
Övervakningen, som syftar till att skydda vilda djur- och växtarter238, ska särskilt omfatta
1. tillståndet för landskap, biotoper och arter för att uppfylla inter-
nationella rättsliga skyldigheter,
2. bevarandestatus för naturtyper och arter av gemenskapsintresse,
inklusive oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande av de djurarter som förtecknas i livsmiljödirektivets bilaga IV a, liksom de europeiska fågelarterna och deras livsmiljöer. Prioriterade naturtyper och prioriterade arter måste beaktas särskilt.
3. status för andra listade biotoptyper och andra biologiska egen-
skaper (se bilaga III till ramdirektivet om en marin strategi),
4. förekomst av invasiva arter.
De behöriga federala myndigheterna och delstatsmyndigheterna ska stödja varandra i övervakningen och bör samordna sina observationsåtgärder. Das Bundesamt für Naturschutz ska utföra federationens uppgifter i övervakningen såvida inte annat föreskrivs.239
Övervakningen ska ligga till grund för de mål om skydd, underhåll och utveckling som de federala myndigheterna och delstatsmyndigheter som ansvarar för naturvård och landskapsskydd ska ta fram (och följa) enligt 38 § BNatSchG. Den ska också användas i den initiala bedömningen av marina vatten enligt ramdirektivet om en marin strategi som bland annat ska inkludera de väsentliga egenskaperna och egenskaperna hos marina vatten och deras nuvarande tillstånd, de huvudsakliga påverkansfaktorerna (inklusive mänskliga handlingar) och deras effekter, på havsvattnets tillstånd samt en ekonomisk och
238 37 § BNatSchG. 239 6 § BNatSchG.
social analys av användningen av marina vatten och kostnaderna för deras försämring.240
Som exempel på delstatslagstiftning som relaterar till 6 § kan nämnas Naturschutzgesetz i241 Baden-Württemberg. I 8 § anges att Statens miljöbyrå Baden-Württemberg ansvarar för uppgifterna enligt § 6 BNatSchG samt att naturvårdsmyndigheterna är involverade i utförandet av de nämnda uppgifterna. Här finns också ett bemyndigade till Högsta naturvårdsmyndigheten (Die oberste Naturschutz-
behörde) att reglera detaljerna genom en förordning, bland annat om
de uppgifter som ska överföras och behandlingen av uppgifterna.
Die oberste Naturschutzbehörde ska rapportera om tillståndet och ut-
vecklingen av den biologiska mångfalden i staten (rapport om naturens tillstånd) till statens parlament under varje lagstiftningsperiod på grundval av utvalda indikatorer.
7.4.32. Egendomsrättsliga frågor och ersättning
Ägare och andra nyttjanderättshavare till mark måste tolerera naturvård och naturvårdsåtgärder baserade på bestämmelserna iBNatSchG, lagbestämmelser som har utfärdats eller fortsätter att gälla på grundval av denna lag eller naturvårdslagen i delstater, i den mån detta inte resulterar i användning av marken är orimligt nedsatt.242 Det framgår av konstitutionen att man är skyldig att tåla inskränkningar till följd av allmänna intressen. En inskränkning till följd av BNatSchG får inte gå utöver de inskränkningar som konstitutionen medger och innebära en orimlig börda för markägaren.243 Om inskränkningen innebär en orimlig börda finns viss möjlighet till ersättning enligt BNatSchG. Delstaterna har här bemyndigande244 att vara mer generösa i sin ersättning. Det kan till exempel handla om kompensation om varg skadar djur, trots vidtagna åtgärder med rovdjurssäkra stängsel etc. Huruvida ersättning för orimlig börda ska betalas avgörs från fall till fall.
Delstaterna har förköpsrätt på vissa fastigheter. Det gäller fastigheter som ligger i nationalparker, nationella naturmonument, naturreservat eller områden som tillfälligt skyddas som sådana, samt fastig-
240 45c § Wasserhaushaltsgesetz (vattenresurslagen). 241 Gesetz des Landes Baden-Württemberg zum Schutz der Natur und zur Pflege der Landschaft (Baden-Würtembergs naturskydds- och landskapsvårdslag). 242 65 § (1) BNatSchG. 243 68 § BNatSchG. 244 68 § BNatSchG.
heter på vilka det finns naturmonument eller föremål som tillfälligt skyddas som sådana eller fastigheter på vilka det finns ytvatten. Finns de listade särdragen endast på en del av fastigheten, omfattar förköpsrätten endast denna del. Ägaren kan dock kräva att förförsäljningen omfattar hela fastigheten om det är ekonomiskt orimligt att förvänta sig att hen behåller resten av i sin fastighet. Förköpsrätten får endast utövas om detta är nödvändigt av naturvårdsskäl och för landskapsunderhåll, inklusive fritidsändamål. Förköpsrätten omfattar inte försäljning till make, registrerad partner eller barn.245
7.4.33. Naturvårdskontrakt inom jordbruket 246
Målet med jordbruksmiljöåtgärder och naturvårdskontrakt är att nå uppsatta förbättringsmål vad gäller bevarandestatus för arter och livsmiljöer i jordbruket genom frivilligt samarbete med jordbrukare. Jordbrukarna kompenseras för alternativkostnaden, till exempel för den reducerade mängden gödningsmedel och pesticider eller för att skörda senare under säsongen. Om nedgången i biodiversitet verkligen ska stoppas måste emellertid mer pengar skjutas till för att skapa sådana kontrakt och jordbruksmiljöprogram.
Jordbruksmiljöåtgärder (die Agrarumweltmaßnahmen), eller för framtida perioder, jordbruksmiljöklimatåtgärder (die Agrarumwelt-
und Klimamaßnahmen,) är frivilliga åtgärder där jordbrukare åtar sig
att använda miljö- och naturvänliga jordbruksmetoder som går längre än vad lagen föreskriver.
Jordbruksmiljöåtgärder inkluderar flera typer av åtgärder som till exempel ekologisk odling, minskad användning av gödningsmedel och bekämpningsmedel, förvaltning av gräsmark i enlighet med bevarandemål, bevarandeavtal, bevarande av landskap och habitat, avsättningar av åkermark, miljö- och djurvänlig djurhållning samt främjande av föda upp lokala lantraser. Den här typen av åtgärder beskrivs ibland som ”ljusgröna” jordbruksmiljöåtgärder.
Det finns också ”mörkgröna” åtgärder och hit räknas till exempel miljövårdskontrakten. Dessa har en stark positiv inverkan när det gäller skydd och att främja biologisk mångfald. Det handlar till exempel om att lämna kantzoner utan odling, att göra om åkermark till
245 66 § (1) BNatSchG. 246 Informationen i det här avsnittet är hämtat från Das Bundesamt für Naturschutz. www.bfn.de/themen/landwirtschaft/agrarfoerderung.html (Hämtad 2021-01-04).
omfattande betesmarker och att bevara och vårda fruktträdgårdar och häckar. Emellertid utgör sådana åtgärder hittills endast en liten andel av den totala finansieringen som går till jordbruksmiljöåtgärder.
Vissa delstater i Tyskland erbjuder en framgångsbaserad finansiering. I stället för att erbjuda finansiering av vissa brukningsmetoder belönar systemet den faktiska förekomsten av vissa sällsynta eller hotade arter. Finansieringen baseras på att man kan identifiera och visa förekomsten av minst fyra karakteristiska arter (växter) från en regional lista.
Finansieringsvolymen för jordbruksmiljöåtgärder har minskat kontinuerligt sedan 2005. Området som finansieras som AUM uppgår till cirka 40 procent av jordbruksarealen i Tyskland. Trots denna omfattande finansiering är bevarandestatusen för livsmiljöerna i jordbrukslandskapet till övervägande del fortfarande dålig och i vissa fall har de till och med försämrats under senare år. För målinriktat främjande och skydd av biologisk mångfald i det odlade landskapet skulle det behövas en ökning av medlen, särskilt för att stärka och vidareutveckla de program som faktiskt har positiva effekter. Finansieringen har emellertid minskat. Hittills har dessutom försöken att utveckla ett incitamentsystem för att bättre främja och belöna naturvårdstjänster misslyckats.
7.4.34. Exempel på jordbrukslandskapsvård i Sachsen
Den tyska delstaten Sachsen har kombinerat förvaltningsplaner med miljöprogrammen för jordbruk för att stödja implementeringen av naturvårdsdirektiven. Bakgrunden är att intensifieringen av jordbruk konstaterats vara en viktig orsak till förlust av biologisk mångfald. Studier av tyska bevarandeområden indikerar en minskning av biomassa av flygande insekter med 78 procent under de senaste tre decennierna.247 Mellan 1998 och 2009 minskade cirka 34 procent av fågelarterna i Tyskland248 och mellan 2008 och 2017 minskade leddjurens biomassa på gräsmark med 68 procent.249 Dessutom har mängden av typiska gräsmarkfåglar som till exempel ängspiplärka (Anthus pra-
247 Lakner et al. (2020) Combining management plans and payment schemes for targeted grassland conservation within the Habitats Directive in Saxony, Eastern Germany Land use
policy, September 2020, Vol. 97 som hänvisar till Hallmann et al., (2017) More than 75 percent
decline over 27 years in total flying insect biomass in protected areas, PLoS One, 12 (2017). 248 Lakner et al. (2020), a.a. 249 Lakner et al. (2020), a.a.
tensis) minskat med 60 procent sedan 1990. Vilka jordbruksmetoder
som används kan vara avgörande för att stoppa arternas nedgång i de agrara ekosystemen. Det innebär i sin tur att bevarandet av den biologiska mångfalden på gräsmarker är starkt beroende av jordbruksmetoder och jordbrukarnas attityder till naturvård.250
I den tyska delstaten Sachsen är genomförandet av livsmiljödirektivet till stor del frivilligt för jordbrukare. Cirka 292 700 hektar (15,9 procent) av området är registrerat som särskilt bevarandeområde. I allmänhet används 2013 cirka 33 procent av gräsmarken och 42 procent av åkermarken i Sachsen med stöd från EU:s agrara miljöstödsprogram.251
Till skillnad från en del andra delstater har Sachsen inkluderat dokumentationsprocessen för arter och livsmiljöer och identifieringen av åtgärder för att upprätthålla gynnsam bevarandestatus i ett och samma steg, vilket resulterat i förvaltningsplaner för särskilda bevarandeområden. Delstatsregeringen i Sachsen har alltså utvecklat en strategi för de specifika förvaltningsplanerna och integrerat målen med miljöstödsprogramssystemet. De särskilda bevarandeområdena består av större områden (16 till 4 300 ha) och ligger i de flesta fall längs floder, med en längd mellan 5 och 124 km. I planerna identifieras livsmiljötyper på gräsmark enligt definitionen i bilaga 1 till livsmiljödirektivet inom de särskilda bevarandeområdena. De specifika förvaltningsplanerna anger respektive bevarandestatus för de särskilda bevarandeområdena, utvecklar specifika bevarandeåtgärder och kommunicerar med jordbrukare om implementering inom befintliga miljöstödsprogram.252
Lämpliga åtgärder för att bibehålla bevarandestatusen för en livsmiljötyp utvecklas av privata planeringskontor. Dessa kontaktar sedan berörda jordbrukare som ska genomföra åtgärderna och frågar dem, om de skulle vara villiga att ytterligare anpassa sin användning av gräsmarker med hänsyn till de åtgärder som föreskrivs i kartorna, till stor del på frivillig basis. Att jordbrukarna involveras i planeringsprocessen krävs enligt lag. Därför dokumenteras jordbruksmetoder som är relevanta för målen för det särskilda bevarandeområdet. Kritiska kommentarer dokumenteras och bönderna kan välja mellan att inte delta, en slags kompromissvariant (se nedan) och fullt engage-
250Ibid. 251Ibid. 252Ibid.
mang. I regionala arbetsgrupper kan även andra intressenter (till exempel andra företag eller miljöorganisationer) uttala sig om åtgärderna. Planerna utvecklas sedan av privata planeringskontor och godkänns och finansieras av delstaten.
Utöver de vanliga livsmiljötyperna måste förvaltningsplanen innehålla utvecklingsplatser, vilket är områden som för närvarande inte uppfyller kraven i livsmiljödirektivet men har potential att göra det om lämpliga bevarandeåtgärder vidtas. Dessa områden är en strategisk reserv som aktiveras om genomförandet inte är tillräckligt framgångsrikt i de identifierade särskilda bevarandeområdena och om det genomförs otillräckligt med åtgärder i Sachsen för att uppfylla EU:s mål.253 Resultaten sammanfattas i förvaltningsplanen som är ett juridiskt bindande dokumentet för myndigheter, dock inte för markanvändare. I övriga delstater är förvaltningsplanen juridiskt bindande också för markanvändare. De föreslagna bevarandeåtgärderna är utformade för respektive plats.254
Ett viktigt mål med förvaltningsplanerna är att bedöma och dokumentera jordbrukarnas vilja att anpassa sin gräsmarkanvändning samt att helt eller delvis genomföra förvaltningsplansåtgärderna. Detta framkommer under samrådsprocessen i samband med att förvaltningsplanen tas fram.255
7.4.35. Tyskland, delstaterna och några andra detaljer
Skillnad mellan delstaterna
De arter som skyddas genom naturvårdsdirektiven skyddas striktare i federal lag (se 44 och 45 §§ BNatSchG).
De nationellt skyddade arterna är mindre strikt skyddade. Kriterier för hur dessa pekas ut finns i 54 § BNatSchG. Det handlar bland annat om vilka arter som är särskilt hotade av mänskliga aktiviteter och en princip om högt nationellt ansvar för arterna.
Eftersom artskyddet till stor del bygger på EU-rätt måste regeringen försäkra sig om att artskyddet implementeras på delstatsnivå. Det framgår av konstitutionen hur stort utrymme delstaterna har för
253 Lakner et al. (2020), a.a. 254Ibid. 255Ibid.
egen lagstiftning. På artskyddsområdet får delstaterna inte avvika från den federala lagstiftningen annat än i strängare riktning.
Avsiktlighetsrekvisit saknas
Det saknas avsiktlighetsrekvisit i den tyska implementeringen. En orsak är att tysk förvaltningsrätt traditionellt inte hanterar uppsåtsbegreppet – det hör till den straffrättsliga sfären. I stället använder man sig av rekvisitet ”märkbart ökad risk”. I praxis används ofta prövningskonceptet ”dödshotsindex” (Mortalitäts-Gefährdungs-Index). Det innebär att förbudet aktualiseras om det finns en högre risk, till exempel genom att man placerar ett vindkraftverk nära en skog eller nära kända rovfågelbon. Kommissionen för diskussioner med Tyskland kring resonemanget med ”märkbart ökad risk” där Tyskland menar att tysk lag i själva verket är strängare än direktivet, just i och med att avsiktlighetsrekvisitet saknas. Lagen träffar allt dödande och fångande om aktiviteten innebär en ökad risk för det. Lagstiftningen gör inte skillnad mellan fåglar och djur som finns upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV, men i praxis görs ändå en viss skillnad. Även här tillämpas principen om ökad risk.
Prövning av artskydd
När det gäller aktiviteter som omfattas av miljötillstånd (till exempel vindkraft) eller plantillstånd (till exempel större väg) prövas artskyddsfrågor inom ramen för tillståndet och då i enlighet med principen om ökad risk.
När det gäller jordbruk, skogsbruk och fiske prövas inte artskyddet specifikt. Så länge detta är förenligt med naturen och landskapet, och håller sig inom ramen för god yrkesmässig praxis enligt 5 § BNatSchG, anses åtgärder inom näringarna inte utgöra ingrepp som behöver prövas. En gräns för det tillåtna följder emellertid av 44 § BNatSchG när det gäller arter som skyddas av naturvårdsdirektiven.
Påföljder
Det finns två typer av påföljder om man inte följer artskyddsbestämmelserna. En administrativ påföljd som innefattar en avgift (69 § BNatSchG) och en straffrättslig påföljd som innefattar fängelse i upp till fem år (71 och 71 a §§ BNatSchG).
Ansvariga myndigheter
Det är delstaterna som pekar ut de ansvariga myndigheterna. En del delstater har flera nivåer av myndigheter. Det saknas i princip federala regler om vilka myndigheter som ska ansvara för genomdrivandet, bortsett från när det handlar om CITES-reglerna, här finns regler om tullansvar, hantering av invasiva arter etc.
8. Rådighetsinskränkningar och ersättningsrätt – bakgrund
8.1. Utredningens uppdrag och genomförande
Ett av utredningens uppdrag är att analysera hur långtgående rådighetsinskränkningar nuvarande fridlysningsbestämmelser ger utrymme för. Vi har tolkat det uppdraget som att det handlar om att analysera dels vilket utrymme som det överhuvudtaget finns för rådighetsinskränkningar med stöd av fridlysningsbestämmelser, dels hur stort utrymme nu gällande fridlysningsbestämmelser faktiskt behöver eller snarare, kräver, om de skulle tillämpas fullt ut. En tydlig anvisning utredningsdirektiven är att rättssäkerheten för markägare och företag
ska stärkas, för att värna äganderätten. Vi ska också säkerställa att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till
ersättning. Det ska även säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den
utsträckning de har rätt till. För att nå det syftet ska vi ta ställning till
om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga.
I syfte att konkretisera begreppet äganderätt (vilket svårligen låter sig göras) och dess utrymme för hänsyn till artskyddet inleds avsnittet med en betraktelse av några olika perspektiv på ägande i relation till ekologiska värden. För att stärka äganderätten ska rättssäkerheten för markägare och företag stärkas. Rättssäkerhet är ytterligare ett begrepp som fordrar precisering och konkretisering.
När det gäller vilket utrymme som finns att inskränka egendomsrätten har vi valt att utgå från Europeiska konventionen för mänskliga rättigheter (EKMR) och däri särskilt första artikeln i första tilläggsprotokollet till konventionen (nedan refererar vi endast till EKMR men avser då även första tilläggsprotokollet) samt 2 kap. 15 § regeringsformen.
Vi ska också se över att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning. Så som vi uppfattar uppdraget handlar det alltså i ett första skede om att utreda när markägare har rätt till ersättning, så som reglerna är utformade i dag.
Härutöver ska vi utreda och ta ställning till om en ersättningsrätt bör införas och i så fall under vilka förutsättningar sådan ersättning bör lämnas när en fridlysningsbestämmelse medför att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom
berörd del av fastigheten avsevärt försvåras [våra kursiveringar]. Vid
behov ska vi också utreda och föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras. I samband med detta ska vi ta ställning till om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås.
I detta kapitel diskuterar och överväger vi de begrepp och problemformuleringar som följer av utredningsdirektiven. I kap. 10–13 redogör vi för våra förslag.
8.2. Perspektiv på egendom och ekologiska värden
Nedan redogörs för olika perspektiv på egendom och ekologiska värden. Det finns fler men dessa är de rättsekonomiska perspektiv vi bedömt som mest relevanta för utredningen (därmed inte sagt att vi anser att samtliga återspeglar en objektiv sanning, därav ordvalet;
perspektiv).
Egendom kontra ekologiska värden brukar i rättsekonomiska termer vanligen beskrivas ur två skilda huvudperspektiv.1
1. Att miljön skyddas kan betraktas som att staten gör intrång i den privata äganderätten. Intrånget äger då rum genom att rättsordningen begränsar en verksamhet, till exempel genom villkor i ett tillstånd eller genom att inrätta skydd av natur eller arter. Ett sätt att neutralisera intrånget är att staten erkänner inskränkningen i äganderätten genom att betala ut ersättning.
2. Ekologiska värden betraktas som ett allmänt intresse som varken uppmärksammas eller skyddas av rättssystemet och som därför ignoreras av marknaden. Ett sätt att lösa problemet är att internalisera miljökostnaden så att den beaktas av marknaden. Internali-
1 Stewart (2002) The Importance of Law and Economics for European Environmental Law.
sering kan åstadkommas till exempel genom förorenaren-betalarprincipen (PPP) eller användaren-betalarprincipen (UPP).
Oavsett vilket perspektiv man väljer att anta så illustrerar båda att frågan i grunden handlar om relationen ägande (vad som avses med begreppet ägande diskuteras nedan) och allmänna intressen; ägandets påverkan på allmänna intressen och de allmänna intressenas påverkan på ägandet. Nedan kommer vi därför att gå igenom några grundläggande teorier och aspekter kring detta.
8.2.1. Ägandet syftar till att främja välfärden
Äganderätten saknar legaldefinition och dess närmare innebörd hör i stor uträckning rättsfilosofin till. Som juridiskt begrepp är äganderätten trots detta en mycket central del av samhället och rättsordningen.2
Ägande, som rättslig konstruktion, kan beskrivas på flera olika sätt. Som ett utflöde ur det sociala dilemmat om allmänningens tragedi (se nedan) beskrivs äganderätten ofta som ett effektivt sätt att främja välfärd och den gemensamma nyttan för människor i samhället. I rättsfallet State v. Shack3, konstaterar New Jersey’s högsta domstol följande.
Property rights serve human values. They are recognized to that end and are limited by it. Title to real property cannot include dominion over the destiny of persons the owner permits to come upon the premises. Their well-being must remain the paramount concern of a system of law.
Ägande, som rättslig figur, kan alltså ses en konstruerad institution som primärt är motiverad av de fördelar som ägandet innebär för samhället. Fördelarna avser i första hand de gemensamma mänskliga värdena. Ägandets nytta för den enskilde individen anses, med det här betraktelsesättet, vara av sekundär betydelse. Synen på att ägandet (och här menas ett på något sätt definierat ägande till skillnad från fri tillgång, se om olika äganderegimer, nedan) främjar det allmännas bästa och att ett definierat ägande med tillhörande egendomsskydd härrör bland annat från utgångspunkten att ägda resurser blir bäst vårdade och omhändertagna, även till kollektivets bästa. Redan Aristoteles
2SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 155. 3 State v. Shack 277 A.2d 369, 372 (N.J. 1971). The Supreme Court of New Jersey.
lär ha konstaterat förekomsten av allmänningens tragedi genom yttrandet:
[what] is common to the greatest number has the least care bestowed on it.4
Skyddet för den privata, enskilda, äganderätten har dock en stark politisk laddning. Å ena sidan kan äganderätten uppfattas just som det bärande fundamentet i vårt ekonomiska system5, å andra sidan kan ett starkt skydd för äganderätten uppfattas som ett hinder mot angelägna politiska reformer av exempelvis fördelningspolitisk natur eller av hänsyn till miljön6. Diskussionen om människans påverkan på naturmiljön och sambandet mellan ägande och ekologiska värden är heller inte ny.
8.2.2. Fyra typer av äganderegimer
Ägande kan se ut på många olika sätt. Traditionellt anses det finnas fyra typer av äganderegimer:7 privat ägande, kollektivt (eller gemensamt) ägande, allmänt (eller statligt) ägande samt fria tillgångar. Ungefär samma uppdelning gjordes redan under 500-talet i Justiniani in-
stitutiones, en avdelning av ”Corpus juris civilis” som var avsedd som
en lärobok i rättsvetenskap, men som även sanktionerades som gällande lag;
For some things are, by the Law of Nature, common to all; some are public; some belong to corporate, or politic bodies; and some belong to no one. Most things are the property of individuals; and these acquired by each person in different ways, as will be seen hereafter. 8
Problemet med denna konventionella typ av indelning i egendomsregimer är att den kan vara svårapplicerad i många verkliga situationer.9
Privat ägande anses typiskt sett innebära att egendomen ägs av
individer eller företag som därmed innehar rätten att inom ramen för
4 Cole (2002); Pollution and Property Comparing Ownership Institutions for Environmental
Protection, kapitel 1, s. 2. Aristoteles uttalande: Aristotle 1941 §1262b34 5.
5 Se t.ex. Karlson (2020) Äganderättens betydelse ur ett samhällsperspektiv. Kungliga skogs- och
lantbruksakademins tidskrift, nr 5, 2020, s. 92 samt Black et al. (2013) A Dictionary of economics.
6 Se t.ex. Ljungman (1943). Om skada och olägenhet från grannfastighet. Ett bidrag till läran om
immissionernas rättsliga behandling. Diss. Stockholms högskola, s. 27.
7 Uppdelningen hämtad från Cole, a.a., kapitel 1. 8 I översättning till engelska av William Grapel (2008). 9 Se Cole a.a.
vad som är socialt accepterat använda, förfoga över, förbruka och exkludera andra från resurser. Andra, icke-ägare, har skyldigheten att avstå från att hindra ägaren från sin socialt acceptabla användning och har rättigheten att förvänta sig att endast socialt accepterat beteende kommer att äga rum.
Kollektivt ägande eller gemensamt ägande anses typiskt sett inne-
bära att ägarna tillsammans beslutar om arbetets och avkastningens fördelning. Ägarna har rätt att exkludera utomstående, men inte varandra. Utomstående har en skyldighet att tåla exkluderingen. Samägarna har såväl skyldigheter som rättigheter gentemot varandra. Ett problem med kollektiv ägande är att fördelarna inte alltid korresponderar direkt med nackdelarna för medlemmarna i kollektivet. Enskilda medlemmar kan tillskansa sig fördelar på kollektivets bekostnad, de kan bete sig som fripassagerare, så kallade free-riders.
Allmänt ägande eller statligt ägande är en speciell form av gemen-
samt ägande. Det anses förutsätta att alla medborgare äger något men att myndigheter kontrollerar egendomen samt förutsättningarna för tillträde och användning. Individerna har en skyldighet att iaktta de regler som satts upp av de kontrollerande myndigheterna. Myndigheterna har rätt att besluta om regler för tillträde och nyttjande.
En fri tillgång är en tillgång som många disponerar. Att det är en
fri tillgång anses innebära att ingen enskild kan exkludera de övriga, inte heller tillfaller residualrätten (rätten att förfoga över avkastning, skyldighet att ta hand om skulder), någon enskild. Luften, rinnande vatten, havet och stränderna har i många tider och i många länder legat utanför ägandet. Jämför Justiniani institutiones som anger att det är naturens lag att luften, det rinnande vattnet, havet och havets stränder är en gemensam tillgång för mänskligheten.10
8.2.3. Problem med fria tillgångar: free-riders och allmänningens tragedi
I strikta ordalag omfattas fria tillgångar inte av någon äganderegim. Fria tillgångar manifesterar frånvaron av äganderegimer. En fri tillgång som kan utnyttjas obegränsat utan att det påverkar övrigas nytta av tillgången medför inget ekonomiskt problem. Är tillgången begränsad finns emellertid en stor risk för free-riders (jämför till exempel
10 I översättning till engelska av William Grapel (2008), s. 50., till svenska av utredningen.
de globala förhandlingarna i klimatfrågan; de som lägger ned tid och pengar på att lösa problematiken får inte större nytta av sina ansträngningar än de som inte bryr sig om den och de som inte bryr sig om problematiken kan ändå dra nytta av andras ansträngningar).
Med ekonomiskt problem menas här hushållningsproblem. Är den fria tillgången begränsad så att en individs nyttjande av den inskränker möjligheterna till nyttjande för övriga i kollektivet uppkommer ett ekonomiskt problem, vanligen det som brukar benämnas ”allmänningens tragedi”.
Tankarna kring ”allmänningens tragedi” introducerades på 1800talet av den engelske nationalekonomen William Forster Lloyd11 och utvecklades senare av ekologen Garett Hardin.12 Lloyd noterade att boskapen som betade på allmänningarna var utmärglad medan det i de privata hagarna betade välmående boskap. Lloyd förklarade fenomenet med att ägarna till boskapen på allmänningarna hade ett kortsiktigt intresse av att öka storleken på sina hjordar. Om inte de egna korna betade i sig det sista gräset så skulle någon annans kor göra det. Utan restriktioner ökade snart antalet djur till den grad att marken inte förmådde föda dem. Allmänningarna var dömda till överbetning. Detta till skillnad från de privata markerna där boskapsuppfödaren väger behållningen av ytterligare ett djur mot det faktum att markens möjlighet att föda djuren minskar om den exploateras för hårt. Slutsatsen var alltså att privat ägande leder till god förvaltning och utveckling medan kollektivt ägande leder till kortsiktighet och försummelse.
8.2.4. Externaliteter – kostnader som inte inkluderas i priset
Den andra sidan av myntet är att själva hävdandet av privat ägande, eller, för att citera Ljungman,
vördnad inför den heliga äganderätten13
många gånger ses som problematisk inom miljörätten. Orsaken ligger i den inneboende konflikten mellan friheten att agera och skyl-
11 Lloyd (1833) Two Lectures on the Checks to Population. (W. F. Lloyd on the Checks to Population. Population and Development Review, vol. 6, no. 3, 1980, pp. 473–496. JSTOR, www.jstor.org/stable/1972412). 12 Hardin (1968) The Tragedy of the Commons. Science 13 Dec 1968: Vol. 162, Issue 3859, pp. 1243–1248 13 Ljungman, a.a., s. 27.
digheten att ta hänsyn till andra. Ljungman menar att det enligt allmänhetens uppfattning under 1800-talets första hälft stod klart att en fastighetsägare, som drev vilken som helst verksamhet på egen mark, i princip inte var ansvarig för skadliga återverkningar på grannens område; han utövade ju bara sin oinskränkta äganderätt.14
Dessa problem förstärks genom problem med externaliteter och
free-riders. Så är särskilt fallet om kostnader för miljöskydd inte
hamnar på dem som bidrar till problemen samtidigt som dessa ändå kan vara med och dra nytta av de miljöfördelar som andra skapar genom att bära kostnaderna (åter är klimatfrågan ett utmärkt om än mycket storskaligt exempel). Ett annat, mycket konkret, exempel är vatten. I jordbruksbygd kan flera aktörer bidra till att en å som rinner genom landskapet förorenas genom läckage av kväve, fosfor, bekämpningsmedel och slam. Den det drabbar, ekonomiskt, är den som finns längst nedströms eller den som blir föremål för en samlad tillståndsprövning av sitt jordbruk. Det är denne som får betala för att sanera efter vad flera gjort såvida han inte kan vända sig med regresstalan mot alla som finns uppströms. Bevissvårigheterna är därmed stora. Resultatet blir att ägarna till alla uppströms liggande jordbruksmarker som läckt kväve inte behöver vara med och bekosta rensningen av den igenvuxna recipienten, längst nedströms i systemet. Kostnaderna för rensningen i exemplet, som alltså drabbar någon annan, är typiska externaliteter. De uppströms ägarna i exemplet är typiska free-riders. Externaliteter förknippas med marknadsmisslyckanden eftersom de varor som produceras där externaliteter förekommer tenderar att bli för billiga; den som köper en vara betalar inte dess fulla pris.15
Något som också är viktigt i sammanhanget är att slutsatsen, att privat ägande leder till god förvaltning medan kollektivt ägande leder till kortsiktighet och försummelse, troligen är begränsad till när ägaren kan överblicka vinsterna av sin goda förvaltning. Om tidsperspektivet i förvaltningen blir så långt att ägaren själv inte kan dra nytta av återhållsamheten kommer ägaren (sannolikt) hellre välja att ta ut de kortsiktiga vinsterna framför att förvalta vinsterna för en osäker framtid. Problemställningen kan illustreras av utvecklingen inom skogsnäringen under senare delen av 1800-talet. Myndigheterna insåg då att skogarnas virkesresurser överexploaterades och att de
14 Ljungman; a.a., s. 27 ff. 15 Se till exempeltill exempel Bator (1958) The Anatomy of Market Failure, som definierar marknadsmisslyckande som att pris- och marknadsinstitutionerna, inom ett mer eller mindre idealt system, inte förmår bibehålla önskvärda aktiviteter samt förhindra oönskade aktiviteter.
åtgärder som gjordes för att säkra återväxten i landets skogar var otillräckliga.16 De så kallade rovavverkningarna, där skogen avverkades och sedan lämnades utan vidare åtgärder, kom att betecknas som vanvård av skog och drev fram 1903 års lagkrav på att enskilda markägare måste se till att ny skog växte upp efter avverkning17.
Såväl slutsatsen att privat ägande leder till god förvaltning som antagandena rörande tidsperspektiv kan givetvis ifrågasättas. Det är heller inte nödvändigt med definierat ägande för en fungerande förvaltning. En som kritiserat teorier om allmänningens tragedi är Ostrom som i sina studier fokuserat på konstruktioner av sociala institutioner där användningen av resursen ifråga inte leder till en oundviklig tragedi. Hennes forskning visar att lokalt skapade institutioner för skötsel och nyttjande av gemensamma resurser mycket väl kan fungera. Genom studierna har hon funnit att vissa förutsättningar, designprinciper, återkommer. Som exempel kan nämnas att grupperna är relativt små och homogena och de har under lång tid ackumulerat socialt kapital genom att bygga omfattande personliga nätverk. Ostrom visar, genom sina resultat, att varken Aristoteles eller Hardin har rätt i alla lägen.18
Alla innehar heller inte egendom för att tjäna pengar, en del njuter av själva innehavet. Logiken bygger i sådana fall måhända snarare på det mer generella det man äger vårdar man oavsett ekonomiska drivkrafter. Till exempel menar många skogsägare är den verkliga drivkraften är att kunna lämna över något bättre till nästa generation, till barn och barnbarn som ska ta över.
8.2.5. Knapphet i biologisk mångfald kan lösas med ägande i kombination med kravrätt
Om man ändå accepterar slutsatsen, att knapphet hos en fri tillgång kräver någon form av hushållning och kontroll finns olika lösningar. En sådan lösning anses vara enskilt ägande. Om rätten till den knappa tillgången kan delas upp så reduceras åtminstone konflikten.
Om den knappa resursen här är biologisk mångfald skulle alltså den äganderättsliga lösningen vara att dela upp ägandet till själva mång-
16 Skogsstyrelsen (2001) Skogspolitisk historia, avsnitt 3.2.1. 17 1 § lag angående vård af enskildes skogar 1903, Riksdagens skrifvelse N:o 136. 18 Se t.ex. Ostrom (1990) Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective
Action ([2019] Allmänningen som samhällsinstitution).
falden och de ekosystemtjänster som produceras – något som svårligen skulle låta sig göras bland det stora antalet fastighetsägare som finns, särskilt med tanke på att en stor del av resurserna rör på sig och inte rättar sig efter administrativa gränser.
För att ett definierat ägande ska kunna lösa problemet krävs att rättsordningen ger ägaren en kravrätt när skada uppkommer på egendomen eller om någon annan olovligen förfogar över den. Detta för att ägarens frihet (som kan variera i omfattning) att förfoga över sin egendom, inklusive residualrätten (rätten att förfoga över avkastning, skyldighet att ta hand om skulder), ska respekteras. Intrång kan då medföra påföljder som skadestånd, vite, återvinning eller straff vilket ger möjlighet att identifiera äganderätten negativt, det vill säga utifrån de sanktioner som inträder när ägandets gränser överskrids.19Det här konstaterandet äger bärighet på såväl diskussionen kring intrångsersättning som artvärdesförverkande i anledning av brott.
8.2.6. Förlusten av biologisk mångfald som externalitet
Det är också möjligt att vända på resonemanget. På grund av det långa tidsperspektivet när det gäller bevarandet av biologisk mångfald, är det rimligt att anta att faktorn ”bibehållandet av biologisk mångfald” inte får den ekonomiska betydelse den kanske borde ha. Om man i stället för att betrakta biologisk mångfald som en knapp tillgång (eftersom det inte är en tillgång som omsätts som en vara på marknaden) betraktar den som en långsiktig förutsättning för att kunna få ut omsättningsbara produkter från naturen kan i stället för-
lusten av biologisk mångfald betraktas som en externalitet. Om man
betraktar förlusten av biologisk mångfald som en sådan oönskad effekt som behöver minimeras är den traditionella rättsekonomiska lösningen att kostnaden för den oönskade effekten ska internaliseras i priset på den vara som omsätts. Ett alternativ är att den oönskade effekten kontrolleras av myndigheter, genom regler. Frågan som kvarstår är om kostnaden för den oönskade effekten ska utgöras av kostnaden för den oundvikliga förlusten eller kostnaden för att faktiskt undvika förlust – eller båda delarna. Detta är en diskussion som
19 Coase (1960) The Problem of Social Cost samt Kaplov och Shavell (1996) Property Rules: An Economic Analysis. Harvard Law Review Vol. 109, No. 4 (Feb., 1996), pp. 713–790 s. 715 ff.
vi kommer att återkomma till, i avsnitt 8.11 om statsstöd och förorenaren-betalar-principen/användaren-betalar-principen.
8.2.7. Den svårfångade äganderätten
”Äganderätt” är ett svårfångat begrepp och besvärligt som rättslig figur.20 Det är också politiskt laddat. Förståelsen av begreppet försvåras av att ”alla” vet vad det är, vad det innebär att ”äga” något, men de flesta har samtidigt svårt att beskriva vad det egentligen är på ett generellt plan.21 Trots att väsentliga delar av vårt samhällssystem bygger på ett grundantagande om privat äganderätt som ett givet och fast fenomen, finns emellertid ingen egentlig definition att gå till. Vi vet sedan gammalt hur det uppkommer; Magnus Erikssons landslag från 1350 (jordabalken kap. 1) inleds med upplysningen att fem äro laga fång till jord i Sveriges lag: arv, köp, byte, gåva och pant. Även begreppet urminnes hävd återfinns i Magnus Erikssons landslag. Efter en uppräkning av de laga fången fortsätter stadgandet
Lagligt stående, olagligt återgånge, ty at lagfånget är rät fånget, och allt olagligen fånget är som ofånget, tills urminnes hävd återkommer.22
Kompletterande formuleringar infördes nästan hundra år senare i Kristofers23 landslag 1 kap. JB från 1442
oc æ hwar som wrminnis hefd a komber, thet ær laghfangit, och thet maa engen qwælia Evar som urminnes hävd kommer på, det är lagfånget, och det må ingen kvälja24
Som påpekas av Millqvist är äganderätten som begrepp en tankekonstruktion – som därmed naturligtvis inte är betydelselös eller innehållslös.25 Det viktiga är att man medvetandegör hur konstruktionen
20 Eller, med Millqvists ord, som rättsligt fenomen. Millqvist (JUNO version 8) Sakrättens
grunder, s. 24.
21 Jämför kyrkofadern Augustinus av Hippo (år 354–430) som konstaterade detsamma om tiden: ”Vad är tid? Om ingen frågar mig så vet jag det, men om jag vill förklara för någon som frågar mig, så vet jag helt enkelt inte.” 221 kap. 1 § jordabalken i Magnus Erikssons landslag återgiven såsom i Almquist (1923) Det processuella förfarandet vid ägotvist, s. 175. 23 Kristofer av Bayern, kung av Danmark, Norge och Sverige (Christopher av Bayern, Christoffer III af Bayern). 241 kap. jordabalken i Kristofers landslag återgiven såsom i Andreasson (2008) På gränsen till
framtiden Möjligheter till koordinatbestämda fastighetsgränser. Diss., Lunds tekniska högskola,
s. 92 25 Millqvist, a.a., s. 24 ff.
ges innehåll och vilket innehåll man avser i olika sammanhang. Ett problem ligger i att ordens och begreppens betydelse skiljer sig beroende på om de används i dagligt tal eller om de används rättsligt, ekonomiskt eller politiskt. Ett annat problem ligger i att olika rättssystem har något olika attityder till fenomenet.26
När den engelske filosofen John Locke 1689–1690 publicerade
Two Treatises on Government tog han sin utgångspunkt i naturrätten
och människans nedärvda rättigheter. Ingen fick skada någon annan till liv, hälsa, frihet eller egendom. Locke intresserade sig för det som skulle bli ett centralt tema i en senare tids diskussioner om mänskliga rättigheter – frågan vilka rättigheter och skyldigheter medborgarna och regenterna (regeringarna) har gentemot varandra. När människorna överlämnar makten till en regent, sker det därför att denne ska respektera och säkra de naturligt (naturrättsligt) givna rättigheterna. En regent som inte uppfyller detta ”samhällskontrakt” måste avsättas. Folkets rättigheter är övergripande. Locke intresserade sig också för rätten till egendom. Han hävdade att människans rätt till frukterna av sitt eget arbete följer av rätten till den egna personen. Samtidigt menade han att äganderättens omfattning måste begränsas så att dess utövande inte inkräktar på någon annans rättigheter.27
Den nordiska attityden är funktionell och pragmatisk (går direkt på vad saken gäller då ett rättsligt problem rörande egendom ska lösas) medan de kontinentaleuropeiska och common law-systemet ofta inleder med att placera äganderätten. Skillnaderna i dessa avseenden är framför allt synliga inom sakrätten.28
Begreppets innehåll varierar också mellan olika rättsordningar och under olika tider. Trots svårigheterna att jämföra utgångspunkterna i olika rättssystemens används här ändå (eftersom definitionen inte kan anses särdeles kontroversiell29) en beskrivning som härrör från
26 Millqvist, a.a., s. 27. 27 Bring et al. (JUNO, version 6) Sverige och folkrätten s. 234. 28 Millqvist, a.a., s. 27. För en utförligare förklaring, se t.ex. Martinson (2014) The Scandinavian Approach to Property Law, Described through Six Common Legal Concepts. Juridica Inter-
national, 2014, Vol.22, pp. 16–26
29 Jfr Undén; Se Undén, Svensk sakrätt I, s. 64, ”Äganderätten är den starkaste av sakrätterna. Den innebär befogenhet att råda över en sak i skilda hänseenden, att förfoga över saken i dess totalitet inom de gränser som varje rättsordning utstakar, och med de inskränkningar som ägaren själv genom rättshandlingar med andra personer ålagt sig. [...] Det maximum av befogenheter över en sak, som en viss rättsordning medgiver, sammanfattas såsom äganderätt.” Notera att det i och för sig handlar om lös egendom, inte fast.
arbetet med att samordna de nationella civilrättsordningarna mellan EU:s medlemsländer.30
VIII.–1:202: Ownership
”Ownership” is the most comprehensive right a person, the ”owner”, can have over property, including the exclusive right, so far as consistent with applicable laws or rights granted by the owner, to use, enjoy, modify, destroy, dispose of and recover the property.
8.2.8. Exkluderingsfrihet, användarfrihet, avtalsfrihet, säkerhet
Definitionen av ownership kan också uttryckas som att äganderätten omfattar
- Exkluderingsfrihet; rätt att exkludera andra från att nyttja egendomen.
- Användarfrihet; rätt att fritt nyttja och besluta över egendomen efter eget gottfinnande, inklusive rätt till den avkastning som egendomen genererar.
- Avtalsfrihet – rätt att fritt överföra rättigheter, helt eller delvis, exempelvis genom köp eller hyra.
- Rätt till säkerhet – rätt till skydd mot stöld, intrång, skadegörelse, konfiskation, etc. och möjligheten att med rättssystemets hjälp få tillbaka det man äger om någon obehörigen tagit det i besittning.
Exkluderingsfriheten, användarfriheten, avtalsfriheten och rätten till säkerhet brukar anses vara en del av kärnan i västvärldens privatkapitalistiska samhällssystem – den privata äganderätten.31 Inom rättsvetenskapen är det avtalsfriheten, förfoganderätten (användarfriheten) och besittningsskyddet (rätten till säkerhet) som har ansetts vara centrala funktioner som är ömsesidigt beroende av varandra. Utan förfoganderätten har man inget att avtala om. Utan avtalsfrihet är förfogande-
30 Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law Draft Common Frame of Reference (DCFR):, Book VIII. Section 2: VIII.-1:202, s. 3995. www.law.kuleuven.be/personal/mstorme/european-private-law_en.pdf. 31 Millqvist a.a., s. 26.
rätten av mer begränsat värde. Och utan besittningsskydd kan ingen av de bägge andra äganderättsdimensionerna nyttjas till fullo.32
Som en följd av detta har en ägare också ett ekonomiskt ansvar för sin egendom, i såväl positivt som negativt hänseende. Denna så kallade residualrätt (rätt till intäkter, ansvar för kostnader) sammanfattar de ekonomiska konsekvenserna av ägandet. Ägandet är på så sätt förenat med ett ekonomiskt risktagande samt kräver finansiering.33
Genom avtalsfriheten kan egendom säljas och köpas varvid även residualrätten överlåts, genom hyres- eller arrendeavtal kan nyttjanderätt upplåtas (samtidigt som residualrätten delvis består). I ekonomisk litteratur betraktas friheten att sluta avtal ofta som en integrerad del av ägandet. Härvid anses avtalsfriheten även inkludera associationsfrihet. I den mån avtalsfrihet inte omfattas av ägandet benämns det i den ekonomiska litteraturen som ett ”snävt äganderättsbegrepp”.34
En variant är att utgå från besittningsskydd och förfogandefrihet (förfoganderätt). Besittningsskyddet avser styrkan i det skydd som ägaren enligt lagen åtnjuter mot att inte tvångsvis, genom intrång eller övertaganden, avhändas sin egendom. Förfogandefriheten syftar på den handlingsfrihet som ägaren har att i olika avseenden själv bestämma över det ägda. Förfogandefriheten består då i sin tur av tre slags delrättigheter: nyttjandefrihet (brukanderätt), transaktionsfrihet (transaktionsrätt) och jorddelningsfrihet (jorddelningsrätt). Transaktionsfrihet, sprungen ur avtalsfrihet, delas in i aspekterna överlåtelse och upplåtelse.35
Oavsett vilka delar man anser ska ingå, hur man benämner dessa ingående delar och hur man ordnar dem i förhållande till varandra och i vilket rättssystem man befinner sig, så är det lätt att konstatera att samtliga dessa delar sällan ingår helt ograverade. Exkluderingsfriheten är sällan absolut. Det finns många situationer då andras nyttjande av ens egendom inte kan exkluderas, ett exempel är den svenska allemansrätten. Användarfriheten är ofta begränsad. Man får inte köra hur man vill med sin egen bil eller båt och det är inte möjligt att bygga hur som helst på sin egen fastighet. Man måste följa reglerna bland annat i plan- och bygglagen och om man inte gör det kan man
32 Arbetsgruppen, KSLA:s äganderättsprojekt (2020) Äganderätten och de gröna näringarna
KSLAT nr 5-2020, s. 11.
33 Skogh och Lane (1993) Äganderätten i Sverige, s. 33 ff. 34 Skogh och Lane, a.a., s. 38 f. 35 Arbetsgruppen, KSLA:s äganderättsprojekt, a.a., s. 11.
föreläggas att riva det redan uppbyggda. Jordförvärvslag (1979:230), som gäller förvärv av lantbruksegendom som sker genom bland annat köp, byte eller gåva och som enligt 4 § fordrar tillstånd för förvärv av lantbruksegendom, är ett exempel på att inte heller avtalsfriheten är fullständig. Rätt till säkerhet är också begränsad i vissa avseenden. Till exempel kan någon (under vissa förutsättningar) göra ett godtrosförvärv av lös egendom och en fastighetsägare kan utan ersättning eller annat skydd behöva tåla en hel del slitage på sin fastighet som en följd av allemansrätten.36
8.2.9. Att äga naturresurser
Mycket av det vi anser oss äga är skapat av människan. Det gäller såväl materiella som immateriella ting, till exempel bilar, skålar, kläder och upphovsrätt till olika konstverk, musikstycket, etc. Vi har dock inte i grunden skapat naturen eller resurserna som finns i den – även om vi vid det här laget har påverkat planeten under ganska lång tid (om man undviker geologisk tideräkning) och även utvecklats parallellt med ett antal arter som i dag, i olika utsträckning och omfattning, är mer eller mindre beroende av människan och mänskliga verksamheter. Rätten till en naturresurs kan alltså inte hävdas på den grunden att någon har konstruerat, tillverkat eller ligger bakom själva idén, själva naturen. Bilden kompliceras dock av att till exempel brukad åkerjord är en resurs som människan faktiskt har skapat över tid, visserligen av något som fanns på platsen, men likväl. Åkerjorden är ”levande” och kan förstöras om den inte brukas eller om den planteras med skog – eller om den brukas på fel sätt. Det är också därför man ser till exempel bebyggelse av åkermark som ett oåterkalleligt ingrepp.37 Att brukandet av jorden innebär att äganderätt uppkommer är en syn som härrör från Locke (människans rätt till frukterna av sitt eget arbete följer av rätten till den egna personen, se ovan).
Till saken hör också att hela mänskligheten är beroende av naturresurser för att överleva. Den som av ett juridiskt system har tillerkänts eller tillerkänns möjligheten (eller rätten) att kunna påstå sig
36 Se t.ex. Åslund (2017) Gemensam användning av skog och mark, s. 47 f. och 66 ff. 37 Brukningsvärd jordbruksmark får enligt 3 kap. 4 § andra stycket miljöbalken tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk.
”äga” en naturresurs får således ett mycket stort ansvar på köpet. Ett ansvar som skulle kunna påstås följa av residualrätten; rätt till intäkter, ansvar för kostnader. I det här fallet kostnaderna för att förvalta naturresursen.
Emellertid har staten inte helt släppt detta ansvar för det gemensamma, trots att ägandet är privat. Särskilt gäller det de delar av de gemensamma resurserna som inte ingår i det privata ägandet. Och därmed återkommer de kolliderande intressena och problemen med externaliteter. Alternativet till fördelande av äganderätt, när det gäller att hantera oönskade effekten, externaliteter, är att införa regler.
Införandet av regler för att hantera oönskade externa effekter kan exemplifieras av ”den speciella fastighetsrätten” (som miljörätten till viss del anses vara en del av). Medan den ”allmänna fastighetsrätten” främst hanterar förhållandet mellan enskilda (fysiska och juridiska) personer, hanterar den speciella fastighetsrätten situationer där offentliga myndigheter ingriper i de enskildas skötsel och disposition över sina fastigheter.38
Avtalsfriheten begränsas inte endast av tvingande regler utan också av att myndigheterna i viss utsträckning kan bestämma över väsentliga förhållanden för de enskilda fastighetsägarna; huruvida nya fastigheter ska få bildas, huruvida fastigheter alls får bebyggas och hur ägarna får använda sina fastigheter. Vissa aktiviteter, till exempel byggande i vatten eller igångsättandet av en miljöfarlig industri kräver till och med tillstånd från staten.39 Jämför också domen från internationella domstolen i Fisheries case40 där det indikeras att stater har en skyldighet dels att fördela naturresurser på ett rättvist sätt, dels att förvalta resurserna för framtiden.
8.2.10. Rättsordningen definierar ägande och äganderätt kräver sammanhang
Mot bakgrund av att ägande inte innebär några absoluta rättigheter, är det ibland mer rättvisande att beskriva det som att det är den gällande rättsordningen som definierar ägandet och äganderätten.41 Det
38 Bengtsson, Bertil (JUNO) Speciell Fastighetsrätt, s. 15. 39Ibid. 40 United Kingdom v Norway, Judgments [1951] ICJ 3. 41 Utan att för den skull gå närmare in på frågan om existensen av en ”gällande rätt”, se t.ex. Glavå och Petrusson (2002) Illusionen om rätten. I Minneseminar for David Roland Doublet
1954–2000, s. 109–151.
är rättsordningen som ger ägaren avtalsfrihet, användarfrihet och erbjuder säkerhet; det är rättsordningen som begränsar dessa komponenter i olika utsträckning och av olika anledningar.
Tar man som utgångspunkt att rättsordningen utgörs av giltiga, bindande rättsregler finns det, baserat på dessa regler, ett givet innehåll i begreppet äganderätt som kan undersökas och fastställas för varje situation. Däremot blir det meningslöst att fastställa äganderätten ”i sig själv”, med bortseende från alla regelsammanhang. Äganderätten är en social konstruktion som ges ett innehåll av människor och som inte har någon egen existens bortom människorna.42
Det som följer av ovanstående är att ”äganderätten” egentligen inte betyder något utan ett sammanhang. Detta betyder också att äganderätten inte har en över tiden oföränderlig innebörd utan kan komma att ändras till sitt innehåll genom ny lagstiftning, något som också sker i stor utsträckning.
8.2.11. Ägandet följer av rättsordningen
Den slutsats som kan dras av ovanstående är att ägandet följer av rättsordningen, skyddas av rättsordningen och begränsas av rättsordningen. Jeremy Bentham uttryckte detta mycket klart:
Property and law are born together, and die together. Before laws were made there was no property; take away laws, and property ceases.43
Det innebär att det är rättsordningen som måste studeras för att kunna avgöra vad äganderätten innebär och ger för rättigheter i varje given situation och relation. Ett sätt att analysera innebörden av hur den specifika lagstiftningen är konstruerad är att använda något av de redovisade perspektiven och se till sagda lagstiftnings konsekvenser för de, för ”ägandet”, centrala delarna, till exempel användarfrihet, avtalsfrihet och rätt till säkerhet.
Om man vill avgöra huruvida ett visst ingripande från en myndighet är förenligt med skyddet för egendom, så sker det regelmässigt med utgångspunkt i rättsregler. I flertalet europeiska länder prövas ingripandet dels mot EKMR44, dels mot nationella regler om skydd för ägandet vilka många gånger återfinns i landets konstitu-
42 Millqvist, a.a., s. 24 ff. 43 Bentham; The Theory of Legislation, (1864, 1975), s. 69. 44 Närmare bestämt konventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1.
tion. I Sveriges finns regler i regeringsformen som är en av landets grundlagar.
En princip som genomsyrar de flesta rättsordningar, inklusive den svenska, är att äganderätten till mark, naturresurser och annan egendom är negativt bestämd. Det innebär att om det inte finns en rättsregel eller ett avtal som anger något annat så har ägaren rätt att utnyttja egendomen på det sätt denne önskar.45 Principen hindrar förvisso inte lagstiftaren att införa restriktioner men så länge det inte finns lagstiftning som hindrar en åtgärd så är den laglig.46
Så kallade negativa rättigheter anses vanligen ge individer just frihet från inskränkningar och förtryck – en skyddad sfär av personlig frihet. Till de klassiska negativa rättigheterna brukar räknas religionsfrihet, yttrandefrihet, äganderätt med mera. I de negativa rättigheterna ligger en föreställning om motsatsförhållande mellan individens intresse och statens. Rättigheterna är negativa på så sätt att staten ska avhålla sig från att ingripa i den privata sfären. Dessa friheter benämns även liberala rättigheter. De negativa rättigheternas samband med rättsstatsideologin har ansetts påtaglig genom att de följer den fria marknadens logik samt marknadens fördelande funktion när det gäller att maximera ekonomisk effektivitet. Att marknaden får en sådan fördelande funktion förutsätter emellertid att marknaden tilllåts reglera sig själv, utan statlig intervention eller andra fördelningspolitiska instrument. Rättigheternas uppgift blir då bland annat att skydda marknadens funktioner.47
Detta kan ses i ljuset av flertalet europeiska länder under 1800talet lät sig inspireras av de gamla romerska maximerna; Qui iure suo
utitur, neminem laedit [Den som håller sig inom gränserna för de
handlingsmöjligheter som inte medför straff-, vites-, eller skadeståndsrisk, blir icke straff-, vites-, eller skadeståndsskyldig] och Sic tuo utere,
ut alienum non laedas [Använd ditt område så att du inte skadar någon
annans]. Båda principerna rörde endast de involverade parternas intressen; rätten (att förorena) som ett utflöde av den interna suveräniteten (förfoganderätten över den egna marken) respektive den externa suveräniteten (rätten att som markägare att slippa påverkan
45 I klartext betyder det, med Westerlunds ord; ”Det som inte är förbjudet är tillåtet. Det som inte är lagt under lagliga restriktioner får göras obegränsat.” (Westerlund; (2004) Det svenska
miljörättsliga underskottet, s. 2). Webpublicerad 2004 på imir.
46 Michanek och Zetterberg (2004) Den svenska miljörätten, s. 43. 47 Gustafsson, (2005) Taking Social Rights Seriously (I). Tidsskrift for Rettsvitenskap, 118 (4/5), 439–490, s. 443.
i form av rök etc. från grannen). Det som låg utanför partsintressena hanterades inte.48
Qui iure-satsens komplement, Sic utere-satsen, kommer till ut-
tryck genom alla de regler som begränsar utrymmet för ägandet. I sammanhanget bör tilläggas att den romerska äganderätten, i vilken den historiska bakgrunden till många äganderättsliga frågor återfinns, uppvisar en rad karaktäristiska drag och komplicerade särdrag. Den romerska äganderätten brukar beskrivas som att den hade en absolut karaktär. Den var också absolut i den meningen att romarna inte erkände att flera kunde ha äganderätt till ett ting (jämför medeltidens feodalväsen som erkände underäganderätt till egendom49). Däremot gällde, trots den absoluta karaktären, vissa begränsningar i ägarens rätt att råda över egendomen av hänsyn till andra. Detta kom till uttryck just genom grannelagsrättsliga regler och regler om skydd av slavar. Man erkände också en rätt att överföra begränsade rättigheter till andra, till exempel i form av nyttjanderätter eller servitut.50
Ett område där inskränkningar i äganderätten förekom var, som nämndes ovan, just förhållandet mellan grannar. Den romerska rätten begränsade i vilken utsträckning en ägare vid nyttjandet av sin egendom kunde tillfoga sina grannar obehag. I ett känt Ulpianusfragment, som citerar juristen Aristo från kejsar Trajanus regeringstid (98–117 e Kr), finns ett antal uttalanden om de obehag som en osthandel (och då framför allt röken från denna) kunde medföra.51 Ägarna av den fastighet som var utsatt för en olägenhet kunde förbjuda den besvärande verksamheten och om den fortsatte kunde de påkalla pretorns hjälp.52
Äganderätten var alltså, redan på romartiden, kringskuren av de hänsyn som ansågs rimliga att en ägare visar när den nyttjar sin egendom. Frågan är då hur mycket hänsyn innehavaren av egendom ska behöva visa sin omgivning. När blir innebörden av dessa hänsyn att det i själva verket är ägaren som blir berövad sin egendom eller möjligheten att använda sin egendom? Det är i det ljuset egendomsskyddet ska ses. Det handlar om hur långt staten och lagstiftaren får
48 Ljungman a.a., s. 27 ff. 49 Tamm (1993) Romersk rätt och europeisk rättsutveckling, s. 78 som hänvisar till Iuul (1970)
Forelæsninger over Hovedlinier af den europæiske Rets Udvikling, s. 54.
50 Tamm, a.a., s. 78 f. 51 Tamm, a.a., s. 84 som citerar (och översätter) Ulpianus, ad edictum XVII (D.8.5.8.5. och 6). 52 Tamm, a.a., s. 85.
gå i att begränsa innehavare av egendom när det gäller att använda den och av vilka skäl detta får ske.
Det är just dessa begränsningar som regleras, till att börja med i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948 anger artikel 17 att
envar har rätt att äga egendom såväl ensam som i förening med andra. Ingen må godtyckligt berövas sin egendom.
I korthet handlar skyddet om ägande alltså om det spelrum som finns mellan situationen att ägaren till något får göra i princip vad denne vill med sin egendom inom ramen för de begränsningar i rätten som staten sätter upp och vilka begränsningar staten får sätta upp. Också i EKMR återfinns skyddet för egendom.
8.3. Utredningens utgångspunkter i analysen av egendomsskyddet
Som konstaterades ovan är äganderätten till mark, naturresurser och annan egendom negativt bestämd i Sverige vilket innebär att om det inte finns en rättsregel eller ett avtal som anger något annat så har ägaren rätt att utnyttja egendomen på det sätt denne önskar. Det bör också, redan här, tilläggas att just den situationen komplicerar förståelsen av uttrycket ”stärka äganderätten” eller ”värna äganderätten” vilka förekommer i utredningsdirektiven. Bland annat anges att översynen av artskyddsförordningen syftar till att värna och stärka den pri-
vata äganderätten till skogen och säkerställa ett rättssäkert, tydligt
och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid. Innebörden av en stärkt äganderätt handlar vid ett negativt bestämt egendomsskydd därför med nödvändighet om att minska eller försvaga de rättsregler som påverkar ägarens rätt att utnyttja sin egendom på det sätt denne önskar. I vårt uppdrag anges dessutom specifikt att äganderätten ska värnas genom att stärka rättssäkerheten – samtidigt som ett det ska säkerställas att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter.
Mot bakgrund av att äganderätten till mark, naturresurser och annan egendom är negativt bestämd kommer vi att utgå från vilket utrymme som finns för att reglera och begränsa förfoganderätten i regerings-
formen (svensk grundlag) och EKMR (svensk lag och internationell förpliktelse) när vi analyserar utrymmet för reglering av artskyddet. Innan vi går in på vilket utrymme som finns för rådighetsinskränkningar i EKMR respektive regeringsformen kommer rättssäkerhetsbegreppet att diskuteras. Detta eftersom det direkt ansluter till det som regleras i relevanta bestämmelser i såväl EKMR som regeringsformen, nämligen relationen mellan staten och den enskilde. Rättssäkerhet är något som förknippas med rättsstaten och anses många gånger vara en förutsättning för rättsstaten. Vi börjar därför kort med rättsstaten.
8.4. Rättsstaten
Rättsstatsbegreppet, som är ungefär lika omdebatterat och omskrivet som rättssäkerhetsbegreppet, har i stor utsträckning använts sedan 1800-talet, men rättsstatliga tankar kan enligt Derlén et al. spåras till antikens Grekland. Rättsstaten har också fått genomslag i konstitutionella dokument, men trots det är det inte alltid tydligt vad som avsetts med detta begrepp. En rättsstat kan också beskrivas som en stat där makten inte endast utövas genom lagarna, utan även under dem. Rättsstatlighet innefattar även vissa förväntningar på att staten ska sträva efter att upprätthålla särskilda rättsliga principer – såsom rättssäkerhet och likabehandling.53 Relativt det näraliggande angloamerikanska begreppet rule of law och det kontinentaleuropeiska begreppet Rechtsstaat, som båda kan jämföras med det svenska begreppet rättsstat, finns vissa nyansskillnader. Mycket handlar om vilken roll som domstolar och maktdelning har i respektive rättstradition. Skillnaderna kan ofta härledas till den historiska kontext som respektive begrepp vuxit fram ur. En ökad samsyn tycks ha uppkommit sedan Europarådssamarbetet tog fram en definition.54
Enligt denna definition består rättsstaten av sex huvudsakliga element:
- Legalitet, inklusive en transparent, ansvarig och demokratisk process för lagstiftande.
- Rättssäkerhet.
53 Derlén et al. (2020), Konstitutionell rätt, andra upplagan, s. 47. 54 Derlén et al., a.a., s. 48 som hänvisar till Europarådets Venedigkommission, CDL-AD (2011)003rev-e Report on the Rule of Law, antagen vid dess 86:e plenisession, mars 2011.
- Förbud mot godtycke.
- Tillgång till rättslig prövning framför självständiga och opartiska domstolar, inklusive rättsprövning av myndighetsbeslut.
- Respekt för mänskliga rättigheter.
- Ickediskriminering och likhet inför lagen.
Utifrån denna definition har rättsstatsbegreppet två aspekter. För det första måste alltså staten leva upp till vissa formella krav, det vill säga krav på hur staten agerar. I den första, formella, aspekten ligger att staten agerar på ett rättssäkert sätt, något som i sin tur bland annat förutsätter att lagstiftning offentliggörs; att lagstiftning tillämpas på ett konsekvent och förutsebart sätt; att lagstiftning inte tillämpas retroaktivt samt att enskilda har tillgång till rättslig prövning av opartiska domstolar. Här innefattas också ett krav på viss maktdelning, till exempel att rättsväsendet är självständigt och kan granska den offentliga maktens utövande. Den andra, materiella, aspekten innehåller vissa materiella krav, det vill säga krav på vad staten får göra. En totalitär stat som allvarligt kränker enskilda grundläggande rättigheter kan möjligen (om än sällan) utgöra en rättsstat i formell bemärkelse, men för att vara en materiell rättsstat måste det även finnas vissa begränsningar av vad staten får göra. Det materiella rättsstatsbegreppet kräver att staten i vart fall i viss utsträckning respekterar åtminstone vissa grundläggande fri- och rättigheter.55
Det är framför allt den första aspekten som är intressant för utredningens del. Staten måste agera på ett rättssäkert sätt som kan exemplifieras enligt ovan. Det blir emellertid alltför omfattande att analysera statens göranden i samtliga dessa delar. Vilket leder oss till just rättssäkerhetsbegreppet, vilket vi här, för enkelhets skull, låter inkludera de rättsstatliga elementen förbud mot godtycke, tillgång till
rättslig prövning inför självständiga och opartiska domstolar inklusive rättsprövning av myndighetsbeslut samt respekt för mänskliga rättigheter.
55 Derlén et al. (2020), a.a., s. 48 f.
8.4.1. Individen, staten och rättsordningen
56
Enligt utredningsdirektiven ska äganderätten värnas genom att stärka rättssäkerheten. Äganderätten utgår från individen och är, genom rättsordningen, negativt bestämt relativt staten.
Det anknyter till de fixpunkter som ofta återkommer i rättssäkerhetsdebatten, nämligen rätten (rättsordningen), staten (statsmakten) och individen (rättssubjektet).57 Dessa punkter ger i sin tur upphov till olika rättsliga relationer, nämligen förhållandet mellan
- statsmakten och rättsordningen, det vill säga regleringen av statens maktutövning och den reella maktfördelningens rättsprinciper vilken i svensk rätt återfinns i regeringsformens regler om normgivningsmakten,
- statsmakten och individen, det vill säga vilket skydd rättsordningen garanterar individen gentemot statliga åtgärder (för utredningens del återfinns den i det här avsnittet mest relevanta bestämmelsen i 2 kap. 15 § regeringsformen),
- rättsordningen och individen, det vill säga vilken säkerhet rätten ger mot missbruk eller godtycke i rättstillämpningen.58
Rättssäkerheten måste, om man vill ringa in vad som egentligen avses, därtill avgränsas mot två andra centrala begrepp: legalitetsprincipen respektive rättsskyddet. Rättssäkerhet, legalitet och rättsskydd uttrycker de olika rättsliga relationerna, ovan, men kan i praktiken uppfattas som att de stödjer och förstärker varandra.59
Legalitet betecknar förhållandet mellan statens maktutövning och rättsordningen. Rätten är den överordnade principen vid all makt-
utövning, det ska råda legalitet vilket återges igenom regeringsformens legalitetsprincip (1 kap. 1 § 3 stycket); den offentliga makten utövas under lagarna. Det måste alltså finnas lagstöd för att en myndighet eller domstol ska kunna ålägga någon medborgare något eller ingripa i dennes rättssfär. Legalitetsprincipen är dock ett mångtydigt
56 De avsnitt som handlar om rättssäkerhet och rättssäkerhetsgarantier bygger de teorier som utvecklats av Gustafsson (2002) Rättens polyvalens. Diss. Göteborgs universitet. 57 Gustafsson, a.a., s. 303. 58Ibid. 59Ibid, s. 304.
begrepp och består, som många andra principer i själva verket av ett flertal principer.60
Rättsskyddet reglerar individens skydd mot statsmakten, dess myn-
digheter och organisation. Här inträder rättsordningen till skydd för intressen som hotas av statlig maktutövning.61 Det innebär att statliga och offentliga myndigheter i sina beslut ska och bör iaktta legalitetsprincipen samt att rättsliga medel till skydd för individen bör och ska existera. Ett beslut ska alltså kunna bli föremål för förnyad prövning – varvid det också krävs s.k. rättstillgänglighet (access to
justice).62
En demokratisk politisk maktordning (kanske till och med en rättsstat?) bör också tillförsäkra individen säkerhet gentemot den rättsliga utövningen självt; det vill säga någon form av rättslig motvikt mellan rätten och individen. Här kommer rättssäkerheten in i bilden.
Legalitetsprincipen hänger nära samman med rättssäkerheten – till och med på det sättet att den kan sägas utgöra rättssäkerhetens fundament. Utan legalitet, ingen rättssäkerhet och heller inget rättsskydd.63
8.4.2. Rättssäkerhet, en princip på rättssystemets nivå
Rättssäkerhetsbegreppet kan analyseras ur ett antal perspektiv och beroende på utgångspunkt får begreppet skilda värdeladdningar och innebörd. En rättsteoretisk förståelse av rättssäkerheten innebär att se till hur principen är styrande för rättsreglernas inbördes systematik och att en viss uppfattning av rättssäkerheten ger upphov till rättssäkerhetsgarantier på rättsordningens nivå. Ett rättsfilosofiskt begrundande fördjupar analysen av rättssäkerhetens förankring i skilda värdemässiga sammanhang i rättssystemens nivå. På en samhällelig nivå har rättssäkerheten betydelse då den förmedlar viktiga värden mellan samhället och rätten samt representerar och skyddar vissa demokratiska och sociala värden, likhet inför lagen, rättsliga säkerhetsmekanismer för den enskilde osv. För rättsvetenskapen tjänar rättssäkerheten som ett bland flera övergripande tolkningsscheman vid tolkning och analys av legalitetsaspekter och andra relationer till mer övergripande
60 Gustafsson, a.a., s. 304 f. 61Ibid, s. 305 med hänvisning till Jareborg (1992) Straffrättsideologiska fragment, s. 80. 62Ibid med hänvisning bl.a. till Frändberg (1986) Rättsstatens organisation, s. 31 f. 63Ibid., s. 307 f.
rättsprinciper. För den praktiske rättsdogmatikern har rättssäkerheten ett viss juridiskt-tekniskt värde, bland annat genom krav på förutsebarhet, besvärsmöjligheter, preciserad lagtext osv.64 Det inneboende värdet i rättssäkerhetsbegreppet är alltså beroende av på vilken nivå och i vilket sammanhang man försöker förstå principen. Rättssäkerhet kan alltså karaktäriseras som en rättsprincip och befinner sig på rättssystemets nivå.65 Rättssäkerhet är alltså inte en regel på rättsordningens nivå. Rättssäkerhet är en princip av generell karaktär och omfattar mycket mer än ”klara och tydliga och förutsebara rättsliga normer”.66 Rättssäkerhet är därmed heller inte en egenskap hos rätten.67
8.4.3. Rättssäkerhetsgarantier – rättsregler på rättsordningens nivå
Rättssäkerhetsgarantier, däremot, är rättsregler på rättsordningens nivå som uppfyller och konkretiserar de värden som anses viktiga att skydda genom rättssäkerheten. En sådan förståelse av rättssäkerhetsbegreppet fordrar en uppdelning mellan rättssystem och rättsordning. I rättssystemet finns (rättsliga) principer. Principer som i rättsordningen kan komma till uttryck i (rätts-) regler. Flera av dessa principer (som skyddar olika värden) skyddas av rättssäkerhetsbegreppet. De regler som sedan konkretiserar skyddet, i rättsordningen, är rättssäkerhetsgarantierna, se figur 8.1.68
64 Gustafsson, a.a., s. 315. 65 I sammanhanget värd att nämna (kortfattat) är Ronald Dworkin och dennes distinktion mellan principer och regler: Rules are applicable in an all-or-nothing fashion. If the facts a rule stipulates are given, then either the rule is valid, in which case the answer it supplies must be accepted, or it is not, in which case it contributes nothing to the decision. (…) Even those [principles] which look most like rules do not set out legal consequences that follow automatically when the conditions provided are met (...) Principles have a dimension that rules do not – the dimension of weight or importance. When principles intersect (...) one who must resolve the conflict has to take into account the relative weight of each (...) Rules do not have this dimension. (Dworkin; Taking Rights Seriously (1978), s. 24 f.). 66 För att illustrera att rättssäkerhet inte endast är en fråga om rättens tydlighet och förutsebara egenskaper hänvisar Gustafsson (a.a., s. 312) till ett omstritt citat av Peczenik (Rätten
och förnuftet [1986], s. 31 f. och Vad är rätt? [1995], s. 97 f.): ”Tyska judar under Hitlers välde
kunde lätt förutse att de skulle komma att förföljas, men det vore absurt att kalla en sådan förutsebarhet för rättssäkerhet.” 67 Gustafsson, a.a., s. 315. 68Ibid., s. 316.
Figur 8.1 Precisering av rättssäkerhet som en rättsprincip och rättssäkerhetsgarantier som konkreta rättsregler
Källa: Gustafsson (2002), Rättens polyvalens, s. 316.
Således är det mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att analysera huruvida ett visst regelkomplex är rättssäkert eller inte. Rättssäkerhet är helt enkelt inte en egenskap som kan tillskrivas vissa regler i rättsordningen. Vissa regler i rättsordningen ger dock vissa rättssäkerhetsgarantier.
8.4.4. Rättssäkerhet är inte en egenskap i rättsordningen
Här kan RÅ 1999 ref. 76 användas i illustrerande syfte. Målet rörde Regeringens beslut angående upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1. Målet inleddes genom att BKAB, Sydkraft och PreussenElektra ansökte om rättsprövning av beslutet alternativt resning. Domstolens inledande anmärkning tydliggör just skillnaden mellan principer och regler.
En del av dessa invändningar grundas på vissa allmänna rättsprinciper som inte alls eller bara delvis har kommit till direkt uttryck i svensk lagstiftning men som anses ha vunnit hävd såväl inom nationell rätt som inom EKMRs och EG-rättens områden.69
69RÅ 1999 ref. 76. avsnitt 1.
Rättssystem
Rättsordning
Princip
Regel
Rättssäkerhet
Rättssäkerhets-
garantier
Sökandenas invändningar mot beslutet var i korthet följande.
- Avvecklingslagen uppfyller inte det krav på generalitet som följer av 11 kap. 8 § regeringsformen. Regeringens beslut innefattar en tillämpning av den bristfälliga lagen. Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen får domstolar och andra offentliga organ inte tillämpa en föreskrift om man finner att föreskriften står i strid med överordnad författning.
- Regeringens tillämpning av lagen är i strid med bestämmelserna i
2 kap. 18 § [nuvarande 2 kap. 15 §] regeringsformen.
- Avvecklingslagens ersättningsbestämmelser strider uppenbarligen mot 2 kap. 18 § [nuvarande 2 kap. 15 §] andra stycket regeringsformen samt mot artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till EKMR, bland annat eftersom full ersättning inte utgår vid en tillämpning av lagen.
- Avvecklingslagen uppfyller inte det krav på laglighet som följer av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till EKMR.
- Avvecklingslagens strider mot skyddet för näringsfriheten i
2 kap. 20 § [nuvarande 2 kap. 17 §] regeringsformen.
- Regeringens beslut och avvecklingslagen strider mot ett generellt förbud mot att ge författningar retroaktiv verkan.
- Beslutet har inte blivit tillräckligt berett bland annat eftersom det inte uppfyller de särskilda krav på en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som följer av EG-rätten.
- Regeringens tillämpning av avvecklingslagen uppfyller inte kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen samt strider mot diskrimineringsförbudet i artikel 14 i EKMR.
- Regeringens beslut strider mot proportionalitetsprincipen i 2 kap.
18 § [nuvarande 2 kap. 15 §] regeringsformen samt i Europadomstolens, EG-domstolens och Regeringsrättens praxis.
- Beslutet har inte motiverats i tillräcklig utsträckning.
- Beslutet är inte förenligt med etableringsfriheten enligt artiklarna 52 och 53 i EG-fördraget.
- Beslutet innefattar en indirekt diskriminering och en överträdelse av artikel 34 i EG-fördraget.
- Regeringsbeslutet är oförenligt med EG:s konkurrensregler eftersom det ger Vattenfall en oskälig konkurrensfördel – det stärker Vattenfalls redan dominerande ställning på den relevanta marknaden.
Flera av invändningarna, menar vi, kan sägas basera sig i en vidsträckt syn på hur lagstiftning och beslutsfattande bör eller ska gå till i en rättsstat. Det blir också tydligt att invändningarna vänder sig mot olika nivåer i rättssystemet (med stöd av regler i rättsordningen). De vänder sig dels mot den lagstiftande nivån, dels den rättstillämpande nivån (även om den råkar vara regeringen i detta fall). Invändningarna mot den rättstillämpande nivån kan delas in i formella invändningar (det har gått till på fel sätt när beslutet fattades) och materiella invändningar som riktar sig mot innehållet i beslutet.
Med den terminologi vi redogjorde för ovan innebär det att invändningarna mot den lagstiftande nivån handlar om legalitet. Det handlar om förhållandet mellan statens maktutövning och rättsordningen. Möjligheten för enskilda att inför domstol kunna göra dessa invändningar samt invända mot beslutets materiella innehåll är en följd av rättsskyddet.
Om vi sedan betraktar invändningarna som vänder sig mot lagligheten i själva beslutet handlar dessa till att börja med om att beslutsfattaren har fattat beslut med stöd av en lag som (enligt sökandena) inte uppfyller kraven på legalitet. De stödjer sig här mot regler som skyddar vissa värden (till exempel ägande, näringsfrihet, proportionalitet, likabehandling, opartiskhet förutsebarhet, tydlighet). Värden som ofta kommer till uttryck i principer hänförliga till vad som vanligen avses med rättssäkerhet. Reglerna ger därmed vissa rätt-
ssäkerhetsgarantier. Reglerna som ger uttryck för dessa rättssäkerhets-
garantier återfinns, förutom i regeringsformen och EKMR, bland annat i FEUF (dåvarande EG-fördraget) vilket, om reglerna är tillräckligt klara och tydliga, har direkt effekt och kan tillämpas direkt inför nationella myndigheter.
Det som tydliggörs är att reglerna som ger rättssäkerhetsgarantier framför allt hittas utanför den lagstiftning som målet egentligen handlar om (det vill säga den så kallade avvecklingslagen). Det visar med ytterligare tydlighet att olika grad av ”rättssäkerhet” inte är en
egenskap som kan tillskrivas en viss lagstiftning. Medan det är möjligt att analysera huruvida en lag tillkommit i enlighet med krav som ställs enligt de regler som ger uttryck för legalitetsprincipen, är det först i
tillämpningen som det är möjligt att undersöka huruvida de regler
som ger uttryck för rättssäkerhetsprincipen i form av rättssäkerhetsgarantier har tillämpats eller inte.
Därmed måste vårt uppdrag att stärka rättssäkerheten (för att värna äganderätten) tolkas om i vissa avseenden.
De principer vi ska se till är således de som skyddar (värnar) egendomsskyddet. De regler som skyddar egendom återfinns i EKMR och regeringsformen. Problemställningen innefattar därmed även legalitetsprincipen på ett direkt sätt eftersom det handlar om regler som reglerar förhållandet mellan statens maktutövning och rättsordningen. Dessa regler ligger emellertid utanför utredningens uppdrag att se över. Oaktat detta, tolkar vi uppdraget som att vi ska stärka vissa rättssäkerhetsgarantier (i syfte att värna äganderätten). De rättssäkerhetsgarantier som ska stärkas är de som knyter an till de regler som på olika sätt avgränsar det negativt bestämda egendomsskyddet. För att kunna stärka dessa rättssäkerhetsgarantier måste vi utreda hur dessa ter sig i dag, vad det är vi ska stärka. Det skulle fordra en mycket omfattande undersökning. Med hänsyn till utredningens tidsperspektiv och omfattning i övrigt väljer vi att inte gå vidare med det. I stället genomför vi vårt uppdrag genom att, i och med de förslag vi kommer att lägga rörande fridlysningsreglerna, den rådighetsinskränkning dessa kommer att medföra samt möjligheterna till ersättning, särskilt beakta befintliga rättssäkerhetsgarantier och hur de förhåller sig till de förslag vi lägger fram.
8.5. Utrymmet för rådighetsinskränkningar i EKMR
Utredningens bedömning: Artikel 1 i det första tilläggsproto-
kollet till EKMR70 anses, med avseende på egendomsskyddets omfattning, innehålla tre regler:
- Den första regeln fastlår principen att egendom ska respekteras.
- Den andra regeln uppställer villkor för att någon ska få berövas sin egendom.
- Den tredje regeln behandlar frågan om hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas.
Den regel som i första hand är aktuell, när det handlar om de inskränkningar en markägare kan få vidkännas till följd av artskyddet, är den tredje regeln.
Egendom får frånhändas ägaren och ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas under förutsättning att ingreppet är lagligt och sker i det allmännas intresse.
Relativt tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset och staten har tillerkänts ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen.
Inskränkningar kan emellertid vara så betungande för ägaren att deras förenlighet med artikel 1 kan ifrågasättas. Det ska då prövas om inskränkningen är proportionerlig. En avvägning görs då mellan det allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse. Om inskränkningen är oproportionerlig, strider den mot artikel 1.
Proportionaliteten ska prövas i tre led:
1. Ändamålsenlighet. Är det aktuella ingreppet ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet.
2. Nödvändighet. Om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ.
70 Konventionen och protokoll på svenska finns på: www.echr.coe.int/documents/ convention_swe.pdf.
3. Proportionalitet i strikt mening. Om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde.
8.5.1. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, EKMR (1950)
När det gäller tolkningen av bestämmelserna i EKMR är det värt att notera att dessa är allmänt formulerade och därför ofta bli föremål för skilda tolkningar. Allmänna principer för tolkning av internationella traktater finner man i artiklarna 31 och 32 i Wienkonventionen om traktaträtten71 och av artikel 31 framgår att det är ordalagen i traktaten som framför allt ska tillmätas betydelse, men orden ska läsas i sitt sammanhang och i ljuset av traktatbestämmelsernas syfte. Vad gäller tolkning av just EKMR framhåller Danelius att det är viktigt att se konventionen som en helhet; tolkning av en bestämmelse i konventionen måste göras på sådant sätt att det inte uppstår en konflikt med någon annan bestämmelse i konventionen. Konventionen som en helhet måste få en rimlig innebörd. Europadomstolen har också framhållit vikten av att de rättigheter som skyddas i konventionen tolkas så att de blir praktiskt betydelsefulla och effektiva.72
Förarbeten till traktater utgör endast en sekundär rättskälla73 och såvitt gäller EKMR stämmer detta med Europadomstolens praxis. Förarbetena till konventionen har visserligen publicerats och är således tillgängliga för den som vill studera dem, och det finns exempel på att de åberopats i Europadomstolens avgöranden74. Större betydelse har däremot de kommentarer (Explanatory Reports) som utarbetats till flertalet tilläggsprotokoll och som innehåller relativt tydliga anvisningar om tolkningen av olika artiklar i dessa protokoll.75Enligt Danelius finns det ett särskilt skäl att vara återhållsam med att bygga tolkningen på förarbetena, nämligen att Europadomstolen ofta framhållit att konventionen bör tolkas dynamiskt, det vill säga i ljuset
71 Wienkonventionen om traktaträtten, Wien den 23 maj 1969, SÖ 1975:1. 72 Danelius (JUNO, version 5) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 55. 73 Artikel 32 i Wienkonventionen om traktaträtten. 74 Vid avgörande av om artikel 1 i första tilläggsprotokollet skall anses ge en rätt till ersättning vid egendomsberövanden har Europadomstolen i viss utsträckning byggt på uttalanden under förarbetena. Se till exempeltill exempel James m.fl. och Lithgow m.fl., båda mot Förenade kungariket 75 Danelius, a.a., s. 55.
av samhällsutvecklingen och förändringar i rättsuppfattningen i konventionsstaterna. Det innebär att den tolkning av en konventionsbestämmelse som var den rätta när konventionen kom till kan förändras med tiden. Det är därför mindre angeläget att genom studium av förarbeten försöka fastställa hur konventionens upphovsmän för mer än ett halvt sekel sedan föreställde sig att den skulle tolkas i olika hänseenden.76
EKMR är avsedd att etablera en europeisk minimistandard, det vill säga en skyddsnivå som i princip är enhetlig för alla konventionsstater i den meningen att den inte får underskridas av någon stat. Ingenting hindrar däremot att en konventionsstat i vissa hänseenden tillämpar en högre standard än som krävs av konventionen. Kravet på en gemensam miniminivå förutsätter att konventionen tolkas så, att den får samma materiella innehåll för alla stater. De begrepp som förekommer i konventionen måste därför ges en autonom tolkning som är oberoende av vilken innebörd som ges åt motsvarande begrepp i de nationella rättssystemen.77
8.5.2. Allmänt om konventionen: subsidiaritet och ”margin of appreciation”
Konventionsstaterna har det primära ansvaret för att konventionsrättigheterna respekteras, medan Europadomstolen har till uppgift att övervaka konventionsstaternas handlingar och att korrigera eventuella brister. Härvid fästs också vikt vid den sedan länge tillämpade principen om staternas s.k. margin of appreciation, varmed förstås deras frihet att tillämpa konventionsreglerna på ett flexibelt sätt med beaktande av inhemska förhållanden och rättsliga traditioner men under övervakning av Europadomstolen som ska tillse att tillämpningen på det nationella planet inte berövar konventionsrättigheterna något av deras centrala innehåll.78
Konventionsstaterna tillerkänns också en margin of appreciation vid tillämpning av många allmänna och oprecisa begrepp som förekommer i konventionen. Omfattningen av denna margin of apprecia-
tion kan dock variera beroende på arten av det skyddade intresset.
Är det fråga om ett vitalt statsintresse, till exempel den nationella
76Ibid. 77 Danelius, a.a., s. 55 f. 78Ibid., s. 56.
säkerheten, får man anta att Europadomstolen är särskilt ovillig att underkänna det ställningstagande som gjorts på det nationella planet. En person får enligt artikel 1 i första tilläggsprotokollet till konventionen under vissa förutsättningar berövas sin egendom ”i det allmännas intresse”, se nedan. Frågan vad som är i det allmännas intresse hör till dem som de inhemska organen i princip är bäst lämpade att avgöra. Konventionsstaterna har alltså i detta hänseende ett betydande diskretionärt prövningsutrymme, och Europadomstolen är i motsvarande mån återhållsam i sin prövning av denna fråga.79 Just detta behandlas utförligare i avsnitt 4.4.5 om konventionens skydd för ägande.
8.5.3. Allmänt om konventionen: Proportionalitet
En viktig princip som enligt Europadomstolens rättspraxis ska anses genomsyra konventionen är den så kallade proportionalitetsprincipen. Många åtgärder som i och för sig är konventionsenliga kan godtas endast om de är proportionerliga, det vill säga om de står i rimlig relation till det intresse de är avsedda att tillgodose. Om en åtgärd är mer långtgående än som vad framstår som rimligt för ändamålet och därmed oproportionerlig kan den utgöra ett brott mot konventionen.80
8.5.4. Egendomsskyddet i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till EKMR
Många av bestämmelserna i konventionen är formulerade som förbud mot att göra ingrepp i den enskilda människans rättigheter. Den enskilda människan ska således ha en privat sfär där hon skyddas mot ingrepp från myndigheternas sida.81
Den primära skyldigheten för staten är alltså i dessa fall en negativ skyldighet: att inte handla på visst sätt. I vissa andra fall föreligger en positiv skyldighet som kan gå ut på att tillskapa lagregler som ger ett grundläggande skydd och att inrätta offentliga organ som ingriper mot förekommande övergrepp.82
79Ibid., s. 57. 80 Danelius, a.a., s. 57. 81Ibid., s. 58. 82Ibid., s. 58.
Under arbetet med EKMR visade det sig svårt att nå enighet om en bestämmelse till skydd för äganderätten. Någon sådan bestämmelse kom därför inte att ingå i själva konventionen men togs i stället in i det första tilläggsprotokollet till konventionen.83
Konventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1.1 lyder enligt följande.
Varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Ovanstående bestämmelser inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.
Begreppet egendom ska här ges en autonom och vidsträckt innebörd. Det omfattar inte bara fast och lös egendom av olika slag utan också begränsade sakrätter av ekonomiskt värde liksom fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövande av näringsverksamhet omfattas av skyddet.
8.5.5. Egendomsskyddets omfattning
Artikel 1 anses, med avseende på egendomsskyddets omfattning, innehålla tre regler:
- Den första regeln fastlår principen att egendom ska respekteras.
- Den andra regeln uppställer villkor för att någon ska få berövas sin egendom.
- Den tredje regeln behandlar frågan om hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas.84
Aktuell regel, när det handlar om de inskränkningar en markägare kan få vidkännas till följd av artskyddet, handlar enligt utredningens bedömning i första hand om den tredje regeln; hur ägarens rätt att utnyttja sin egendom får begränsas. Samtidigt bör påpekas att vad
83Ibid., s. 571. 84 Danelius, a.a., s. 578.
gäller den första regeln i artikel 1 första stycket, att envar ska ha rätt till respekt för sin egendom, så har denna bestämmelse, enligt Europadomstolens tolkning, en självständig betydelse utöver vad som i övrigt föreskrivs i artikel 1.
I fall där det inte är fråga om ett egendomsberövande enligt första stycket andra meningen (den andra regeln) och inte heller om en åtgärd för att reglera nyttjandet av egendom i det allmännas intresse enligt andra stycket (den tredje regeln) kan alltså ett ingrepp i äganderätten under vissa omständigheter strida mot den allmänna bestämmelsen i första stycket första meningen (den första regeln).85 Utredningens slutsats är därmed att även den självständiga betydelsen av respekt för egendom i den första regeln möjligen kan vara aktuell.
Vad gäller inskränkningar som omfattas av artikel 1 kan följande noteras ur Europadomstolens praxis.
Återkallandet av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksam-
het kan ofta ses som ett ingrepp i äganderätten, vars tillåtlighet ska bedömas enligt de kriterier som anges i artikel 1 till EKMR. Europadomstolen har bland annat ansett rätten att vara verksam som revisor86, att servera alkoholdrycker på restaurang87 och att exploatera en grustäkt88 falla under tillämpningsområdet för artikel 1 (därmed inte sagt att en kränkning faktiskt har ägt rum; allmänintresse, laglighet och proportionalitet måste också prövas).
När det gäller indragning av tillstånd av olika slag bör dock ett nyanserat synsätt anläggas. Ett tillstånd är vanligen inte ovillkorligt och obegränsat i fråga om giltighetstiden. Är det tydligt att villkoren inte längre är uppfyllda eller att tiden för tillståndet utlöpt, har tillståndshavaren inte något anspråk på att få behålla tillståndet, och om det av sådant skäl dras in eller inte förlängs, är detta inte ett ingrepp i tillståndshavarens äganderätt. En motsatt situation föreligger när tillståndet dras in trots att tillståndshavaren haft legitima förväntningar att få behålla tillståndet och att fortsätta utöva den verksamhet som avses med tillståndet.89
Som exempel på sådant som fallit utanför tillämpningsområdet i artikel 1 kan nämnas krav på att få tillbaka exproprierad egendom eftersom den inte använts för expropriationsändamålet, i fallet på
85Ibid., s. 607. 86Van Marle m.fl. mot Nederländerna (ECHR 1986-06-26). 87Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige (ECHR 1989-07-07). 88Fredin mot Sverige (ECHR 1991-02-18). 89 Danelius a.a., s. 572.
grund av att klagandena inte längre var ägare och inte hade en legitim förväntan att få tillbaka egendomen.90
I Bugajny m.fl. mot Polen hade gator byggts på mark som tillhörde sökandena utan att marken på något sätt exproprierats. Gatorna hade därtill byggts på sökandens bekostnad och sedan anslutits till det allmänna vägnätet utan att tillträdet till sökandens fastighet (på gatorna) eller gatornas användning kunde begränsas på något sätt av sökandena. Sökandena var därtill skyldiga att bära kostnaderna för vägarnas underhåll utan någon tidsbegränsning. Domstolen övervägde
för det första huruvida det allmännas åtgärder i praktiken reducerade
fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande.91 Så ansågs vara fallet här; en störning ansågs föreligga. För att störningen inte ska utgöra ett brott mot artikel 1 måste den vara i det allmännas intresse,
föreskrivas i lag samt vara just proportionerlig.
8.5.6. Tillåtna inskränkningar med hänsyn till allmänintresset
Att något faller under någon av reglerna och omfattas av egendomsskyddet betyder inte att en kränkning av konventionens rättigheter har skett.
Staterna har, enligt andra stycket, ett relativt stort utrymme att begränsa nyttjandet av egendom i enlighet med allmänintresset. Det kan till exempel handla om att begränsa skadliga verkningar av markanvändning. I Bugajny m.fl. mot Polen (punkten 62) ansåg Europadomstolen att ett legitimt allmänt intresse är att skydda den finansiella stabiliteteten i den kommunala budgeten.
Europadomstolen har upprepade gånger poängterat att nationella myndigheter i princip är bättre lämpade än en internationell domstol att avgöra vad som är ”i allmänhetens intresse”. Detta eftersom nationella myndigheter har direkta kunskaper om sitt samhälle och samhällets behov. Enligt Europadomstolen är det också i första hand upp till de nationella myndigheterna samt särskilt domstolarna att tolka och tillämpa den nationella lagstiftningen. De nationella myndigheterna och domstolarna har därmed en viss rörelsefrihet (margin
of appreciation), men Europadomstolen kan överpröva om natio-
90Kemp m.fl. mot Luxemburg (ECHR 2008-04-24). 91Bugajny m.fl. mot Polen, punkterna 58 och 59.
nerna utövat sitt bedömningsutrymme på ett rimligt och proportionerligt sätt (se nedan om proportionalitet).92
När det gäller inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egen-
dom (den tredje regeln, som alltså är aktuell för utredningens frågor)
förekommer sådana i stor utsträckning i syfte att tillgodose olika allmänna intressen. Inte minst gäller detta fast egendom, som ofta är underkastad inskränkningar i rätten att bebygga egendomen, rätten att utnyttja den för olika ändamål och ibland också rätten att överlåta den till en annan ägare. Sådana inskränkningar kan i många fall anses naturliga och normala, och de ger då inte anledning till problem i förhållande till artikel 1 i tilläggsprotokollet, i och med att andra stycket uttryckligen medger att en stat får genomföra sådan lagstiftning som den finner nödvändig för att reglera utnyttjandet av egendom i det allmännas intresse.93 Europadomstolen har i detta avseende anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och funnit att även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset i och med att staten tillerkänts ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga med hänsyn till övergripande intressen.94
Det finns ett antal fall från Europadomstolen där den prövar frågan om gränserna för egendomsskyddet.95Fredin mot Sverige, från 1994, som gällde bland annat huruvida beslut enligt naturvårdslagen (1964:822) om avveckling av en grustäkt på klagandenas fastighet stått i strid med klagandenas rättigheter enligt artikel 1 i första tillläggsprotokollet. Domstolen konstaterade först att indragningen av
klagandenas tillstånd till grustäkt inte var att anse som egendoms-
berövande i konventionens mening utan som en åtgärd med syfte att
reglera användningen av fastigheten. Åtgärden hade stöd i lag och
hade ett legitimt syfte, nämligen miljöskydd. Återkallelsen av tillståndet kunde inte anses oproportionell till syftet. Därför ansågs inte artikel 1 i första tilläggsprotokollet ha kränkts. I punkten 48 konstaterar Europadomstolen;
92 Danelius, a.a., s. 579. 93 Danelius, a.a., s. 595. 94 Danelius, a.a., s. 596 f. 95 Se till exempeltill exempel Sporrong-Lönnroth mot Sverige, Fredin mot Sverige och Mellacher
m.fl. mot Österrike (ECHR 1982-09-23, 1994-02-23 respektive 1989-12-19).
The applicants did not contest the legitimacy of the aim of the 1964 Act, that is the protection of nature. The Court recognises for its part that in today’s society the protection of the environment is an increasingly important consideration.
Notera att EKMR inte innefattar krav på att de allmänna intressena ska vara angelägna (jfr 2 kap. 15 § regeringsformen).
8.5.7. Inskränkningen måste vara proportionell
Förutsatt att ingreppet är lagligt och sker i det allmännas intresse får alltså egendom frånhändas en ägare (andra regeln) och det får göras inskränkningar i ägarens rätt att använda sin egendom (den tredje regeln). Emellertid kan inskränkningar vara så betungande för ägaren att deras förenlighet med artikel 1 kan ifrågasättas. Europadomstolen prövar då om inskränkningen är proportionerlig, vilket innebär att det görs en avvägning mellan det allmänna intresset och den enskilde ägarens intresse. Om inskränkningen är oproportionerlig, strider den mot artikel 1. Europadomstolen gör alltid en bedömning av proportionaliteten i det enskilda fallet.
Proportionalitet vid egendomsberövande (expropriation)
Proportionalitet innebär att det görs en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse. Om det är fråga om egendoms-
berövande (den andra regeln, som i och för sig inte är aktuell för ut-
redningens frågor) måste den genomföras på sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Vid avgörandet av om ingreppet är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker.
Något krav på att ersättning ska betalas för egendomen uppställs inte i artikelns text (utom indirekt beträffande utlandsägda tillgångar), men Europadomstolen har under hänvisning till proportionalitetsprincipen fastslagit att egendomsberövande (alltså något som faller under den andra regeln) utan ersättning endast undantagsvis kan anses konventionsenligt. Det är däremot inte säkert att proportionalitetsprincipen alltid kräver att ersättningen motsvarar fulla värdet av egendomen, och i vart fall får staten anses ha en margin of apprecia-
tion vid värdering av skadan och fastställande av ersättningsbelop-
pet.96 Det är alltså som ett led i ett proportionalitetsresonemang som Europadomstolen intagit ståndpunkten att ersättning för exproprierad
eller nationaliserad egendom normalt måste utgå och att egendoms-
berövandet i avsaknad av sådan ersättning inte kan anses proportionerligt.97 Det krävs dock att ekonomisk förlust för den enskilde har uppstått för att ersättning ska vara möjlig.
Proportionalitet vid inskränkning av förfoganderätten
Expropriation är emellertid inte det som i första hand är aktuellt när det gäller fridlysningsreglerna utan här aktualiseras frågan om pro-
portionalitet föreligger mellan det allmännas intresse och den enskil-
des intresse att med frihet förfoga över sina fastigheter eller om det allmännas störning innebär en oproportionerlig och alltför stor börda på den enskilde. Proportionalitetsprövningen ska omfatta en bedömning av nödvändigheten i att över huvud taget inskränka egendomsskyddet samt om ändamålet kan uppnås på ett mindre ingripande
sätt. Europadomstolen har, bland annat i Bugajny m.fl. mot Polen
(punkten 68), uttalat att de avtalsslutande staterna i fråga om markexploatering och stadsplanering bör ha ett stort utrymme för att genomföra sin politik.98
I Parkfastighetsmålet (NJA 2017 s. 753) påpekade Högsta domstolen att det synsätt som har utvecklats i svensk rätt över tid innebär att egendomsskyddet kräver en proportionalitetsbedömning i det enskilda fallet. Innebörden av senare praxis är att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.99 Högsta domstolen förklarar sedan proportionalitetsprincipens prövning i tre led100. Prövningen avser om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen, om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig pro-
96 Danelius, a.a., s. 58. 97Ibid., s. 581. 98 Se om målet i Danelius, a.a., s. 608. 99NJA 2017 s. 753, p. 22. 100 Med hänvisning till RÅ 1999 ref. 76 avsnitt 5.5.
portion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (proportionalitet i strikt mening).101 En sådan prövning överensstämmer väl med den proportionalitetsbedömning som tydliggjorts av Europadomstolen, bland annat i Bugajny m.fl. mot Polen.
8.5.8. Proportionalitet och ersättning
Europadomstolen har uttalat att vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. Ersättning ska lämnas om det med hänsyn till samtliga omständigheter inte framstår som rimligt att den enskilde själv får bära hela den ekonomiska börda som ingreppet orsakar. Någon rätt till full ersättning föreligger dock inte generellt enligt europarätten.102
Vid rådighetsinskränkning finns alltså inte samma garanti för ersättning enligt konventionen som vid egendomsberövande. Arten och omfattningen av inskränkningen blir avgörande. Det krävs dock att ekonomisk förlust för den enskilde har uppstått för att ersättning ska vara möjligt. Europadomstolen gör alltid en bedömning av proportionaliteten i det enskilda fallet. Europadomstolen har vid olika tillfällen haft anledning att pröva vad som kan anses utgöra ett allmänt intresse i konventionens mening. Den slutsats som kan dras från dessa fall är att Europadomstolen har tolkat begreppet tämligen extensivt. Särskilt när det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom har domstolen anlagt ett för den enskilde strängt synsätt och gett staterna ett betydande utrymme att bedöma vad som är rimligt med hänsyn till övergripande intressen. Värt att notera är att EKMR inte uppställer det extra krav på att de allmänna intressena ska vara angelägna som återfinns i 2 kap. 15 § regeringsformen. Vissa generella faktorer kan utläsas av Europadomstolens praxis. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränkningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legitima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten. Vid bestämmande av ersättningens storlek gäller proportionalitetsprincipen,
101NJA 2017 s. 753, p. 23. 102SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen s. 167 som i sin tur hänvisar till SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 62.
varför ersättning bör utgå om ingreppet anses oproportionerligt betungande för den enskilde.103
8.5.9. Stöd i lag, förutsebarhet och andra rättssäkerhetsgarantier
Artikel 1 i första tilläggsprotokollet till EKMR har även ansetts innefatta ett krav på att ett egendomsberövande måste ha stöd i lag för att inte strida mot konventionen. Kravet innebär dock inte bara att det någonstans ska finnas en bestämmelse som staten eller myndigheten kan stödja ingreppet på utan också att den inhemska lagen är tillgänglig och tillräckligt tydlig för att göra ingreppet i äganderätten förutsebart.104
Europadomstolen har, som redogjordes för ovan, i sin prövning av om en rådighetsinskränkning skett i strid med artikel 1 lagt betydande vikt vid den enskildes legitima förväntningar. Med legitima förväntningar avses vad den enskilde med fog haft att räkna med i en viss situation. Det är alltså fråga om ett krav på förutsebarhet i tilllämpningen. Bedömningen av vad som ska anses vara en legitim förväntning har ett direkt samband med hur tillgängliga och tydliga de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar är.105
Har den enskilde haft legitima förväntningar på att en viss verksamhet ska få fortgå oinskränkt är det allmännas möjligheter att inskränka verksamheten utan att kompensera den enskilde för de eventuella förluster rådighetsinskränkningen orsakar mindre än om han eller hon haft anledning att räkna med att verksamheten inte skulle kunna fortgå oinskränkt.106
8.5.10. Korta slutsatser om Europadomstolens praxis
Europadomstolens har tolkat omfattningen av egendomsskyddet och när en kränkning föreligger, bland annat i målet Sporrong och
Lönnroth mot Sverige med flera avgöranden. I Sporrong och Lönnroth mot Sverige rörde målet ett expropriationstillstånd och byggnadsför-
bud som under en lång följd av år hade gällt för klagandenas fastig-
103SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 168. 104RÅ 1999 ref. 76. 105SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 65. 106Ibid s. 66.
heter i centrala Stockholm. Expropriation kom aldrig till stånd, så det var därför inte fråga om något egendomsberövande. Byggnadsförbuden innefattade visserligen en inskränkning i rätten att utnyttja egendomen, men detsamma kunde inte sägas om expropriationstillstånden. Europadomstolen fann att de långvariga expropriationstillstånden och byggnadsförbuden tillsammans hade skapat en situation som innebar att en rimlig balans mellan det enskilda och det allmänna intresset inte hade vidmakthållits och att en alltför tung börda hade lagts på de enskilda fastighetsägarna. Domstolen beaktade också att systemet saknade flexibilitet på så sätt att klagandena inte kunde begära omprövning av expropriationstillstånden under de långa tidsperioder för vilka de utfärdats och inte heller erhålla skadestånd som gottgörelse för de olägenheter de utsatts för. Det förelåg således en brist på proportionalitet och därmed ett brott mot rätten till respekt för egendom.107
Frågan om det kan ske på ett mindre ingripande sätt för den enskilde kommer, om den ställs på sin spets, att handla om vem som ska bära kostnaden; huruvida vissa nyttigheter (eller skador) bör finansieras av allmänna medel eller betalas av dem som får nytta av dem (eller orsakar dem). Att kostnaden i vissa fall ska betalas av den som får nytta av det som kostnaden avser eller som orsakar den skada som intrånget syftar till att skydda mot kan inte i sig anses oproportionerligt. Frågan om huruvida något är oproportionerligt måste därför avgöras i det enskilda fallet.
Europadomstolen har slagit fast att egendomsberövande utan ersättning endast undantagsvis kan anses konventionsenligt. Emellertid kräver proportionalitetsprincipen inte nödvändigtvis alltid att ersättningen motsvarar fulla värdet av egendomen. I vart fall får staten anses ha ett visst bedömningsutrymme (margin of appreciation) såväl vid värdering av skadan och fastställande av ersättningsbeloppet.108
8.5.11. EKMR gäller som lag i Sverige
Sedan den 1 januari 1995, gäller EKMR som lag i Sverige. Sverige ratificerade konventionen redan den 4 februari 1952, men genom 1994 års lag klargörs konventionens ställning som rättskälla i svensk rätt. I för-
107 Danelius, a.a., s. 607. 108Ibid, s. 58.
arbetena till konventionslagen förutsätts svensk rätt i allmänhet stå i överenstämmelse med de krav som gäller enligt konventionen.109
Vad gäller förhållandet mellan egendomsskyddet enligt regeringsformen och EKMR uttalade regeringen i samband med konventionens inkorporering i svensk rätt att EKMR utgör ett grundläggande åtagande för Sverige när det gäller mänskliga fri- och rättigheter (se 2 kap. 19 § regeringsformen). Svensk lag skulle därför innehålla en principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom ska lämnas okränkt och att det var angeläget att skyddet skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än tidigare. Till skillnad från konventionen ansåg regeringen att bestämmelsen skulle innehålla en uttrycklig regel om att ersättning ska utgå vid ingrepp i enskild egendom. Regeln om egendomsskydd i regeringsformen utgör en precisering av det skydd av egendom som EKMR innehåller.110
8.5.12. Om rättigheter enligt konventionen kränks
För att en rättighet, vare sig den kommer ur regeringsformen eller från ett internationellt instrument, ska få en faktisk innebörd krävs att den återfinns i och skyddas av rättsordningen samt tillämpas. Detta kan ske både genom att rättigheten beaktas vid lagstiftningsarbete och annan normgivning som inte får stå i strid med grundläggande fri- och rättigheter. Även vid myndigheters och domstolars handläggning och myndighetsutövning ska rättigheterna beaktas.111
Enligt artikel 13 i EKMR ska var och en vars fri- och rättigheter enligt konventionen kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet, även i de fall kränkningen har förövats av någon under utövning av offentlig myndighet.
Innebörden är att det måste vara praktiskt möjligt för en enskild person att få sin sak prövad av en domstol eller domstolsliknande myndighet. En sådan prövning ska antingen innebära en överprövning av det beslut som medfört kränkningen eller en reparation av verkningarna genom skadestånd. Konventionens principiella utgångspunkt är alltså att överträdelser i första hand ska beivras på det natio-
109SOU 1993:40, Del A, Fri- och rättighetsfrågor – Regeringsformen, s. 25. 110SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 168 som hänvisar till prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighets-
frågor, s. 15.
111SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 170.
nella planet. Principen återspeglas i konventionen dels genom att Europadomstolen kan pröva ett klagomål först sedan de inhemska rättsmedlen uttömts, dels genom det materiella kravet i artikel 13, att den vars konventionsrättigheter kränkts skall ha ett effektivt rättsmedel inför inhemsk myndighet till sitt förfogande.112
Enligt 11 kap. 14 § regeringsformen får inte en domstol tillämpa en föreskrift som står i strid med en bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning. Denna så kallade lagprövning innebär att domstolar i det enskilda fallet kan åsidosätta en hierarkiskt underordnad föreskrift som inte står i överenstämmelse med till exempel egendomsskyddet i regeringsformen eller EKMR. Det finns emellertid olika former av inskränkningar i fri- eller rättigheter som inte kan prövas inom ramen för ett normalt domstolsförfarande. Bestämmelsen kan sakna överklagandemöjligheter eller på annat sätt begränsa den enskildes möjligheter till prövning.113
8.6. Fridlysningsreglerna och EKMR
Utredningens bedömning:
- Tillämpningen av artskyddsförordningen kan påverka fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande i sådan utsträckning att det reduceras.
- Artskyddets inskränkande effekter på fastighetsägares effektiva ägande har författningsstöd.
- På ett generellt plan är inskränkningen proportionerlig. Proportionalitetsbedömningen ska emellertid göras i det enskilda fallet.
8.6.1. Tidigare utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar
Den tidigare utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar lämnade inga författningsförslag utan ansåg bland annat att frågor som rör rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen
112 Danelius, a.a., s. 538. 113SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 171.
och rätt till ersättning vid sådana inskränkningar behövde utredas ytterligare.114
8.6.2. Utredningens överväganden
Nedan analyserar vi den svenska regleringen rörande inskränkningar i användningen av egendom i ljuset av EKMR. Frågan gäller huruvida de svenska reglerna kan anses förenliga med konventionen. Utgångspunkten för analysen är konventionens första tilläggsprotokoll, artikel 1. Det handlar då om att först bestämma
1. huruvida artikel 1 i första tilläggsprotokollet till EKMR (egendoms-
skyddet) aktualiseras, det vill säga om den svenska regleringen av artskyddet reducerar fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande,
2. om så är fallet; huruvida reduceringen av fastighetsägarnas effek-
tiva utövande av sitt ägande ligger i det allmännas intresse, och
3. om så är fallet; huruvida reduceringen av fastighetsägarnas effek-
tiva utövande av sitt ägande framgår av författning.
4. Slutligen ska, också i enlighet med vad Europadomstolen angett rörande hur prövningen av huruvida en kränkning föreligger ska göras, proportionaliteten av en sådan reducering (om den föreligger) diskuteras.
8.6.3. Fråga 1: Reducerar fridlysningsreglerna fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande?
Det framstår som tydligt för utredningen att ingripanden från det allmänna med anledning av artskyddet kan inskränka handlingsutrymmet för markägare eller nyttjanderättshavare. Det kan till exempel handla om att en verksamhetsutövare nekas att uppföra ett vindkraftverk, att en fastighetsägare inte får bygga som denne vill, att ett företag inte får bryta torv, att ett kraftbolag inte får dra fram en ledning till en industri eller att en markägare inte får bruka marken på det sätt denne vill.
114SOU 2013:59Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 155.
8.6.4. Fråga 2: Ligger reduceringen av fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande i det allmännas intresse?
Även ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kan accepteras i det allmänna intresset i och med att staten tillerkänts ett relativt stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig som rimliga. Att skyddet av biologisk mångfald är ett viktigt allmänt intresse är tydligt, inte minst mot bakgrund av Sveriges internationella åtaganden och EU-rättsliga förpliktelser samt de nationella miljökvalitetsmålen som har beslutats av riksdagen. Till detta kommer att Europadomstolen redan 1994, i Fredin mot Sverige, ansåg att skydd av miljö är hänsyn som blir viktigare och viktigare.
8.6.5. Fråga 3: Framgår reduceringen av fastighetsägarnas effektiva utövande av sitt ägande av författning?
En konsekvens av att myndigheter i allt större utsträckning börjat tillämpa befintliga regler är att de verksamheter, där genomförandeunderskottet varit som störst, upplever att situationen har förändrats.
Situationen kan illustreras av Treschow et al.115 som i ett Working
Paper (WP) drar slutsatsen att myndigheterna har utvecklat en till-
lämpning av artskyddsförordningen som saknar stöd i gängse rättskällor, som lagtext, förarbeten och praxis. Tillämpningen har, enligt WP:s slutsatser, etablerats i internt framtagna riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden, vilket inneburit att det runt år 2016 skett en omsvängning i tillämpningen av artskyddsförordningen som konsekvent är till nackdel för den enskilde skogsbrukaren.116
Enligt WP sammanfaller omsvängningen i tid med projektet Art-
skyddet i skogen som genomfördes av Naturvårdsverket och Skogs-
styrelsen tillsammans med länsstyrelserna under åren 2015–2016117, ett projekt som utmynnade i att Skogsstyrelsen och Naturvårds-
115 Treschow et al., Konflikterna i skogen – en analys av regelkonflikter och myndighetsagerande, Working Paper 2020:4 (Fastighetsvetenskap, Lunds universitet Lunds tekniska högskola). 116Ibid., sammanfattning. 117 Enligt WP går initiativet till projektet Artskyddet i skogen inte att finna i Skogsstyrelsens regleringsbrev utan projektet nämns först i 2016 års regleringsbrev när Skogsstyrelsen fick i uppdrag att redovisa resultatet av projektet. Initiativet till projektet verkar, enligt WP, härstamma ur förstudien av Mattisson och Thomasson (2014). Den studien genomfördes gemensamt av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket.
verket fastställde nya riktlinjer för handläggning av skogsbruksärenden som berör fridlysta arter skyddade genom 4 och 7 §§ i artskyddsförordningen och den nya tillämpningen ledde snart till stoppade avverkningar och domstolsprocesser.118
Om slutsatsen, att nuvarande tillämpning av artskyddsförordningen saknar rättsligt stöd, skulle det kunna innebära att nuvarande tillämpning av artskyddsförordningen inte är förenlig med EKMR:s förutsättningar för när det effektiva utövande av ägandet får inskränkas. Det finns därför anledning att närmare se till Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets riktlinjer och huruvida dessa återspeglar vad som framgår av författningen eller inte.
Vad som hände på vägen mot Riktlinjerna
Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket, Riktlinjerna119, innehåller myndigheternas gemensamma tolkningar och rekommendationer för handläggning av ärenden där skogsbruksåtgärder berör fridlysta arter och publicerades i juni 2016. Riktlinjerna har i olika sammanhang beskrivits som inledningen på en skärpning av regelverket från myndigheternas sida. Det som kan uppfattas som en omsvängning i myndigheternas praxis handlar i själva verket om en långsam genomförandeprocess mot tydligare och mer samordnad tillämpning av befintliga regler, vilket beskrivs i sammanfattning nedan.
Mot bakgrund av utredningens slutsatser rörande 2 kap. miljöbalkens tillämplighet och den fördröjning med vilken miljöbalkens hänsynsregler har börjat tillämpas på areella näringar, anser vi det nödvändigt att se till när olika författningar antogs och vilka händelser i övrigt som påverkade dessas genomförande som ägt rum, från det att biologisk mångfald blev en fråga fram till tiden för Riktlinjernas publicering, 2016.
Bernkonventionen, konventionen för skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö120, ratificerades av Sverige den 14 april 1983 och den trädde i kraft för Sverige den 1 oktober
118 Treschow et al., a.a., s. 10. 119 Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen (2016). Gemensamma riktlinjer för handläggning av art-
skyddsärenden i skogsbruket, 21 juni 2016.
120 För en utförligare beskrivning av Bernkonventionen, se avsnittet om den internationella regleringen av biologisk mångfald.
1983. I samband med det uppdrog regeringen åt Naturvårdsverket att vidta de åtgärder som erfordras för konventionens tillämpning i Sverige. Utredningen har inte kunnat se att implementeringen av Bernkonventionen medförde några omedelbara ändringar i naturvårdslagen121, naturvårdsförordningen122 eller Naturvårdsverkets föreskrifter under de närmast kommande åren i och med att nästa större lagändring gällande artskydd ägde rum 1991, när biotopskydd införs i 19 § naturvårdslagen. År 1994 trädde en ny bestämmelse som införts i 23 § naturvårdsförordningen i kraft. Bestämmelsen innebar att den som gör en avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen samtidigt ska anses ha anmält åtgärden för samråd enligt 20 § samma förordning. Genom att Sverige gick med i EU uppstod en skyldighet att genomföra de båda naturvårdsdirektiven, fågeldirektivet samt livsmiljödirektivet, såväl faktiskt (med avseende på resultat) som rättsligt (med avseende på rättsligt bindande regler som upprätthålls).123 En ny bestämmelse infördes i 19 b § naturvårdslagen som gav regeringen rätt att utse särskilda skydds- och bevarandeområden enligt direktiven. Utpekade områden förtecknades i bilaga 4 till naturvårdsförordningen genom en tilläggsförordning (1996:203) som trädde i kraft den 1 maj 1996. Året efter världsmiljökonferensen i Rio 1992 (i samband med vilken konventionen för biologisk mångfald, CBD antogs124), dvs. år 1993, bildades Forest Stewardship Council, FSC, i Kanada. Grundarna kom från många olika länder och ville med FSC skapa ett marknadsdrivet verktyg för att främja ett ansvarsfullt bruk av världens skogar.125 FSC kom till Sverige 1996, vilket medförde att markägarna fick ett ökat behov av information om hur de skulle göra för att uppfylla kraven enligt certifieringen, vad gäller hänsyn till naturvärden. Efter miljöbalkens ikraftträdande 1999 har det varit klart att balken ska tillämpas parallellt med skogsvårdslagen och att balken gäller i skogen. I propositionen 1997/98:90 om följdlagstiftning till miljöbalken konstateras också att miljöbalkens allmänna hänsynsregler ska iakttas av var och en samt att reglerna innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan be-
121 Naturvårdslag (1964:822). 122 Naturvårdsförordning (1976:484). 123 Se avsnittet om biologisk mångfald i EU och vilka skyldigheter som åligger medlemsstaterna när direktiv implementeras. 124 Se avsnittet om regleringen av biologisk mångfald på internationell nivå. 125 FSC Swe den: https://se.fsc.org/se-se/om-fsc/vr-historia.
faras att skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön kan uppkomma.126 Innebörden är att miljöbalken och andra lagar gäller parallellt och att något särskilt stadgande om detta inte behövs. Huvudregeln ska vara att miljöbalkens materiella krav utgör miniminivå. Det innebär att alla verksamheter som riskerar att medföra likartad negativ påverkan på hälsa, miljö och hushållning med naturresurser omfattas av de grundläggande materiella kraven i miljöbalken. Skillnad bör inte göras mellan verksamheter som enbart regleras i balken och verksamheter som även regleras i andra lagar.127
Genom SFS 1998:821 utökades Skogsvårdslagen (1979:429) med följande bestämmelse:
4 § Bestämmelser i denna lag eller med stöd av lagen meddelade föreskrifter ska inte tillämpas i den mån vad där sägs strider mot 7 kap. 11 § andra stycket miljöbalken eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 eller 8 kap. samma balk eller med stöd av annan lag.
Bestämmelsen i skogsvårdslagen trädde i kraft den 1 januari 1999, alltså samtidigt med miljöbalken samt de delar av 1998 års artskyddsförordning som inte redan trätt i kraft per den 1 juli 1998. Det finns således inte något begränsande i skogsvårdslagen utan miljöbalken ska tillämpas parallellt. Det som finns är en erinran om att skogsvårdslagens bestämmelser (eller lagens förskrifter) inte ska tillämpas i den mån den strider mot föreskrifter som meddelats med stöd av bland annat 7 eller 8 kap. miljöbalken.
I miljöbalkspropositionen är regeringen tydlig med att balkens tillämpningsområde framgår av dess bestämmelser och inte behöver regleras särskilt. Regeringen påpekar att det inte är ovanligt; att olika lagar gäller parallellt märks väl för den som vill bedriva näringsverksamhet eftersom en verksamhet alltid ska bedrivas med beaktande av bokföringsregler, skatteregler, arbetsrättsregler, särskilda regler för den aktuella verksamheten som till exempel kan innebära krav på tillstånd med hänsyn till hälsoskydd, olycksrisk och miljö och vissa kompetenskrav på utövaren.128
I 1998 års artskyddsförordning fanns en begränsning för tillämpningen av nationella fridlysningsregler vad avser pågående markanvändning i 1 e §. Förbud fick inte hindra att marken utnyttjades på ett ändamålsenligt sätt, om inte annat föreskrevs när förbud med-
126Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m., s. 143.
127
Ibid., s. 148.
128Ibid., s. 189.
delades. Begränsningen var alltså inte absolut. Begränsningen omfattade heller inte de arter som skyddas av EU:s naturvårdsdirektiv utan enbart nationellt fridlysta arter. Begränsningen togs bort i och med revideringen av artskyddsförordningen år 2007.
Skogsstyrelsen bestod fram till den 1 januari 2006 av tio fristående Skogsvårdsstyrelser samt en övergripande Skogsstyrelse. Dessa slogs därefter ihop till en sammanhållen myndighet: Skogsstyrelsen. Året efter organisationsförändringen försvann en betydande del av underlaget för myndighetens uppdragsverksamhet när regeringen beslutade att avveckla arbetsmarknadsåtgärden Gröna jobb. Skogsstyrelsens ekonomiska resurser minskade därigenom kraftigt. Bildandet av en myndighet och den minskade uppdragsvolymen medförde att Skogsstyrelsen fick ekonomiska problem.
År 2009 publiceras Naturvårdsverkets handbok för artskydd.129I handbokens avsnitt 3.1.1 om hänsynsregler för areella näringar framhåller Naturvårdsverket att det finns ett behov av att Skogsstyrelsens hänsynsregler och Jordbruksverkets föreskrifter tydligare kopplas till artskyddsförordningen130 och anpassas till dess regler, till exempel med tvingande krav och påföljder. I handboken kunde viss kritik mot Skogsstyrelsen utläsas (kritik riktades för övrig även mot Jordbruksverkets föreskrifter). Som exempel på förändringar att överväga angavs avverkningsförbud i vissa skogstyper under den period då hotade fågelarter häckar, skydd av vissa hotade arters boträd och området närmast omkring samt förbud mot tidig avslagning av vall i vissa områden.131
Skogsstyrelsen hade också fått omfattande kritik från Riksrevisionen för att inte ha följt regelverket för intern styrning och kontroll samt för brister i den ekonomiska redovisningen.132 År 2010 presenterade Statskontoret sin analys i en rapport.133 I rapporten konstaterar Statskontoret att det finns hög risk för resursbrist inom lagtillsynen hos Skogsstyrelsen, vilket kan leda till att tillsyn i fält och kontakten med ombud och skogsägare inte hinns med och att resurserna för handläggning och kontroll av avverkningsanmälningar blir otillräckliga. Den försämrade ekonomiska situationen hade påverkat vissa av Skogsstyrelsens myndighetsuppgifter, till exempel hade Skogs-
129 Naturvårdsverket (2009), Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser. 130Ibid. 131Ibid. 132 Statskontoret (2013) Myndighetsanalys av Skogsstyrelsen. 2010:13, s. 7. 133Ibid.
styrelsen nedprioriterat kontroller och fältbesök inom tillsynen. Även verksamheten med rådgivning och information hade minskat och var i hög grad beroende av EU-medel. Inom lagtillsynen fanns också risk för bristande rättssäkerhet och kvalitet i handläggningen på grund av att skogsvårdslagen och miljöbalken tillämpades på olika sätt. Bristande kompetens inom detta område utgjorde också en tillhörande risk.134 Det konstaterades att Skogsstyrelsen hade lokalkontor på 105 orter samt att närmare vart tionde kontor var bemannat med en person. Det noterades också att Skogsstyrelsen inte analyserat vilket mervärde det stora antalet kontor gav i förhållande till kostnaderna och att finansieringen av lokalkontoren utgör ett problem för Skogsstyrelsen.135 I rapportens slutkapitel sammanfattade Statskontoret vilka utmaningar man såg för Skogsstyrelsens framtida verksamhet. Statskontoret föreslog bland annat att Skogsstyrelsen, för att kunna styra verksamheten i riktning mot ökad enhetlighet, behövde följa upp vilka skillnader som fanns mellan distrikten eller regionerna när det gällde tillsynen, men även andra myndighetsuppgifter. Enligt rapporten borde myndigheten också analysera varför det fanns skillnader och vid behov vidta åtgärder för att komma tillrätta med olikheter som inte kunde förklaras av att exempelvis skogsbruket eller natur- och kulturmiljön skiljer sig åt i landet.136
Som en följd, bland annat av kritiken i Naturvårdsverkets handbok från 2009 om att inte beakta artskyddsförordningen, påbörjade Skogsstyrelsen år 2010 ett arbete med att uppdatera, komplettera och förtydliga föreskrifter och allmänna råd för 30 § skogsvårdslagen. Del 1 publicerades 2011 och avhandlade Allmänna frågor, Träd-
slagsblandning, Träd, trädsamlingar och döda träd, Hyggen, Skogsbilvägar och traktorvägar, Hänsynskrävande biotoper, Kulturmiljöer och kulturlämningar, Skyddszoner, Mark och vatten samt Återställande efter skada.137 Del 2 publicerades 2014.
År 2011 meddelade EU-domstolen dom i målet om den slova-
kiska brunbjörnen.
138
Domen kom att få stor betydelse i många EU-
länder, inklusive Sverige, eftersom den typ av klagorättsregler som var aktuella i målet (i princip anses endast sökanden/fastighetsägare
134Ibid., s. 67 f. 135Ibid., s. 9. 136Ibid., s. 105. 137 Skogsstyrelsens meddelande 2011:6. Översyn av föreskrifter och allmänna råd för 30 § SvL
– del 1.
138 Mål C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK mot Ministerstvo životného prostredia
Slovenskej republiky.
och beslutande myndighet var berörda parter) var vanligt förekommande i flera medlemsstaters administrativa processlagar, vilket uteslöt att till exempel miljöorganisationer kunde klaga på beslut som gick i gynnande riktning för den sökande, i alla fall om sökande och fastighetsägare är en och samma (beslutet anses då inte ha berört någon annan och ett gynnande beslut har ju inte gått sökanden emot). Enligt den slovakiska brunbjörnen ska nationell processrätt stå i överensstämmelse med såväl både Aarhuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten. Det innebär i sin tur att en miljöskyddsförening ska ges möjlighet att vid domstol väcka talan mot ett beslut som kan strida mot unionens miljölagstiftning. Domen tydliggjorde miljöorganisationers klagorätt enligt såväl Aarhuskonventionen som EU-rätten.
Mark- och miljööverdomstolen klargjorde genom MÖD 2012:47 (åkergrodan i Härryda) och MÖD 2012:48 (asfaltering av Varbergs flygplats) att miljöorganisationer kan överklaga tillsynsbeslut trots att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § miljöbalken. Domstolen pekade särskilt på Den slovakiska brunbjörnen och konstaterade att tillsynsbeslut, att inte ingripa, tveklöst är beslut som omfattas av Aarhuskonventionens artikel 9.3. Besluten har också en nära koppling till dispens från artskyddsförordningen och tillstånd enligt Natura 2000-reglerna, vilket båda är kategorier som täcks av 16 kap. 13 § miljöbalken och som dessutom omfattas av EU-rätten. Därmed finns inte bara en förpliktelse som följer av Aarhuskonventionen, utan även en materiell EU-rättslig skyldighet som den nationella domstolen ska säkerställa.139
Den 1 mars 2014 trädde föreskrifter om ändring i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7) till Skogsvårdslagen i kraft och enligt dessa ska hänsyn tas till naturvården, kulturmiljövården och rennäringen. Bland annat ska vid all avverkning buskar och enstaka träd, trädsamlingar och döda träd lämnas kvar, av hänsyn till arter, kulturmiljön och landskapsbilden.
År 2014 meddelade Högsta förvaltningsdomstolen dom i Änokmålet140 och konstaterade bland annat följande (noterna i punktlistan hänvisar till HFD:s referenser).
139 För vidare analys, se Darpö (2020) Om allmänhetens stöd och icke-beslut i skogen, JP
infonet den 23 november 2020, s. 6.
140HFD 2014 ref. 8.
- Det nationella miljömålet för skogsbruket är jämställt med produktionsmålet.141
- Skogen ska skötas så att den uthålligt ger god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.142
- Målparagrafen i 1 kap. 1 § miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. gäller också verksamheter enligt skogsvårdslagen.143
- Miljöbalken tillämpas parallellt med skogsvårdslagen men har företräde i vissa avseenden; det gäller miljöbalkens bestämmelser om biotopskyddsområden och föreskrifter meddelade enligt miljöbalken om områdesskydd eller skydd för djur- och växtarter.144
- Artikel 9.3 i Aarhuskonventionen är tillämplig på ett bredare spektrum av handlingar och försummelser och den lagstiftning som avses är inte begränsad till lagstiftning rörande rätten till information och deltagande eller till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är om bestämmelsen på något sätt är relaterad till miljön. Det krävs inte att det är fastslaget att det föreligger en lagstridighet, utan det räcker med ett påstående om förekomsten av en handling eller försummelse som strider mot nationell lagstiftning relaterad till miljön.145
- För att säkerställa tillgång till effektiva rättsmedel för allmänheten bör besluten anses angå miljöorganisationer i den mening som avses i 22 § förvaltningslagen; föreningen hade således haft rätt att överklaga besluten.
Härigenom stod det alltså klart att miljöorganisationer också enligt förvaltningslagen har rätt att klaga på beslut som rör bestämmelser som på något sätt är relaterade till miljön vid påstående om förekomsten av en handling eller försummelse som strider mot nationell lagstiftning relaterad till miljön. Sådana beslut angår miljöorganisationerna.146
141Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 31 och prop. 2007/08:108. En skogspolitik i takt
med tiden, s. 33.
1421 § skogsvårdslagen. 143Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m., s. 241 ff. 1444 § skogsvårdslagen. 145 Handbok till Aarhuskonventionen, s. 206 f. 146 För vidare analys, se Darpö (2014) Med lagstiftaren på åskådarplats. Om implementeringen av Århuskonventionen genom rättspraxis. InfoTorg Juridik-Rättsbanken 2014-03-05, s. 5.
Samma år, 2014, publicerades del 2 av de föreskrifter som Skogsstyrelsen börjat ta fram redan 2010 inom projektet för översyn av förskrifter och allmänna råd. Del 2 avhandlade Prioritering av hänsyn samt Växt- och djurarter. Skogsstyrelsen konstaterar bland annat följande.147
- Skogsstyrelsen har, enligt miljötillsynsförordningen, inte ansvar för tillsynen av artskyddsförordningen.
- Länsstyrelserna har ansvar för tillsynen av artskyddsförordningen.
- Skogsstyrelsen har, som sektorsmyndighet, ett ansvar att bidra till implementering och efterlevnad av naturvårdsdirektiven genom att arbeta fram generella föreskrifter, rådgivning och information.
- Skogsbruk kan enligt gällande kriterier i naturvårdsdirektiven inte ges dispens från reglerna.
- Redan i dagsläget arbetar Skogsstyrelsen med artskydd i skogen men kunskapen behöver fortsätta att utvecklas inom hela myndigheten.
- De nu beslutade föreskrifterna och den efterföljande implementeringen kommer att bidra på ett bra sätt för att höja denna kunskapsnivå därmed förbättra hänsynen till arter i skogen.
- Hänsynsreglerna enligt 30 § skogsvårdslagen gäller vid all skötsel av skog.
- Ett beslut med stöd av 30 § skogsvårdslagen kan inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
- Samrådsparagrafen i 12 kap. 6 § miljöbalken är generellt utformad och gäller alla verksamheter eller åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Samrådsparagrafen täcker därmed även fall som inte omfattas av 30 § skogsvårdslagen men blir tillämplig först vid en viss nivå (väsentligt ändra).
- En åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön måste anmälas enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
147 Skogsstyrelsens meddelande 2014:1 Översyn av föreskrifter och allmänna råd för 30 § SvL –
del 2, s. 43.
- Skogsstyrelsen har i föreskrifter pekat ut ett antal skogsbruksåtgärder som väsentligt kan ändra naturmiljön, till exempel avverkning i nyckelbiotoper.
- Var och en alltid är skyldig att följa miljöbalkens regler även om
Skogsstyrelsen inte har möjlighet att agera som tillsynsmyndighet enligt balken.
- Ett föreläggande eller förbud kan meddelas enligt miljöbalken även om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ett sådant beslut kan medföra rätt till ersättning.
- Att tillsynen av artskyddet i skogen är delad innebär risk att frågor hamnar mellan stolarna och skyddet för arter i skogen blir lidande. Det vore önskvärt att det togs ett samlat grepp om denna frågeställning.
I sitt remissvar ställde sig Naturvårdsverket positivt till att arbeta vidare med frågorna tillsammans med bland annat Skogsstyrelsen.
Samma år (2014) publicerade Skogsstyrelsen och Naturvårdverket, på initiativ av Skogsstyrelsen, en förstudie inför ett projekt om artskyddet i skogsbruket.148 Studien genomfördes med deltagande av Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen och fem länsstyrelser.
Förstudien identifierar oklarheter kring tillämpningen av artskyddsförordningen samt praktiska och organisatoriska problem kopplade till det. Förstudien identifierar ett antal problemområden och frågeställningar att utreda och besvara i en kommande huvudstudie gällande artskyddet i skogen:
- Tillsynsansvarets fördelning mellan olika myndigheter är otydligt.
- Förhållandet mellan olika författningar, vilket tolkningsutrymme som finns och hur de kan/ska tillämpas av tillsynsmyndigheten är otydligt.
- Möjligheten till ersättning för markägare kan bero på vilka regler som tillämpas.
- Verksamhetsutövarens eller markägarens ansvar när det gäller artskydd i skogen är otydligt.
148 Mattisson och Thomasson (2014). Förstudie Artskydd i skogen. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen Slutrapport 2014:7.
- Otillräckligt kunskapsunderlag för en rättssäker handläggning.
- Kunskapsnivån hos handläggarna på respektive myndighet, om regelverk, handläggningsrutiner samt grundläggande begrepp, är ojämn och otillräcklig.
- Ett systematiskt arbetssätt för artskyddsärenden i skogen saknas.
- Länsstyrelserna och Skogsstyrelsen har olika rutiner för hantering av 12:6-samråd.
- Verksamhetsutövare saknar tillgång till kunskapsunderlag.
År 2015 tog Högsta förvaltningsdomstolen åter ställning för rättsskyddsprincipen genom att tolka överklagandereglerna i ljuset av Aarhuskonventionen och principerna som växt fram i EU-domstolens praxis.149 Den här gången handlade det om licensjakt på varg. Trots att Naturvårdsverkets beslut om licensjakt inte var överklagbart enligt svensk lagstiftning kom HFD fram till att unionsrätten kräver att frågan om huruvida de klara och ovillkorligt formulerade förpliktelserna om det strikta artskyddet har uppfyllts på nationell nivå måste kunna prövas i domstol. Med hänvisning till såväl den
slovakiska brunbjörnen som Wadenzee-målet150 konstaterade HFD
att överklagandeförbudet stred emot unionsrätten varför Kammarrätten borde ha bortsett från bestämmelsen (enligt principerna om EU-rättens ändamålsenliga verkan, effet utile, och gemenskapsrättens företräde) när den prövade överklagandena. Målet gällde alltså själva beslutets överklagbarhet.151
Den 25 januari 2016 meddelade Mark- och miljööverdomstolen dom i ett mål som gällde tillstånd till befintlig och utökad täktverksamhet vid Klinthagentäkten i Gotlands kommun.152 I korthet innebar domen att ny praxis etablerades i och med att MÖD konstaterade att ifråga om verksamheter där syftet uppenbart är ett annat än att döda eller störa djurarter är det rimligt att det krävs en risk för påverkan på den skyddade artens bevarandestatus i området för att utlösa förbuden i 4 § 1 och 2 samt 8 och 9 §§artskyddsförordningen.
149HFD 2015 ref. 79. 150 Mål C-127/02. 151 För vidare läsning om och en analys av detta mål, se Darpö (2017) Klaga inte på vargen ..! Om överklagandeförbudet i jaktförordningen och EU-rätten – Rättsfallskommentar till HFD 2015 ref. 79. Europarättslig tidskrift (ERT) 2017 s. 111. 152 MÖD 2016:1.
I juni 2016 fastställde så Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen de gemensamma riktlinjer för handläggning av skogsbruksärenden som berör arter som är fridlysta enligt 4 och 7 §§artskyddsförordningen (2007:845). Riktlinjerna riktar sig till handläggare och konsulenter på länsstyrelserna och Skogsstyrelsen och syftar till att vara ett stöd i den dagliga handläggningen av ärenden samt i dialogen mellan myndigheterna. I riktlinjerna behandlas inte giltigheten av den svenska fridlysning i 6, 8 och 9 §§artskyddsförordningen (bilaga 2-arter) eftersom giltigheten av dessa bestämmelser har ansetts oklar vad gäller pågående markanvändning.
Huruvida förvaltningsmyndigheternas riktlinjer och allmänna råd går utöver lagstiftningens krav
Det som kan uppfattas som en omsvängning i myndigheternas praxis handlar i själva verket om en långsam genomförandeprocess rörande tillämpning av befintliga regler. Placeringen av utredningsansvar och bevisbörda (i den mån detta betraktas som en rådighetsinskränkning) har redan hanterats av utredningen och vår slutsats i den delen är att miljöbalkens utredningskrav och bevisbörda gäller och har gällt sedan miljöbalken infördes 1999. Den slutsatsen överensstämmer med såväl Skogsutredningens slutsats153 som Högsta förvaltningsdomstolens slutsats i HFD 2014 ref. 8.
När det gäller möjligheten att, i syfte att skydda arter, förelägga om längre gående åtgärder än vad som ryms inom pågående markanvändning utan att avsevärt försvåra denna innehåller inte miljöbalken någon sådan begränsning. Den begränsning som finns regleras i 30 § skogsvårdslagen. I 1998-års artskyddsförordning fanns en motsvarande bestämmelse, men den gällande endast nationellt fridlysta arter, alltså inte vilda fåglar eller arter som skyddas enligt EU:s livsmiljödirektiv. 1998 års regel var heller inte absolut.
Det har tagit tid för ansvariga myndigheter att få på plats genomförandet av de krav som kan och ska ställas enligt miljöbalken och artskyddsförordningen, bland annat på grund av begränsningar i resurser men också på grund av svårigheter med att arbeta fram praktiska riktlinjer för tillämpningen av regelverket samt att sprida kunskapen till alla som arbetar med frågorna inom myndigheterna. En
153SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 811.
annan anledning kan vara att praxisutvecklingen rörande artskyddsreglernas genomslag knappast existerade innan miljöorganisationer gavs möjlighet att klaga på för markägaren gynnande beslut.
Sammanfattningsvis kan vi inte se annat än artskyddets inskränkande effekter på fastighetsägares effektiva ägande har författningsstöd. Grunden finns i 8 kap. miljöbalken där bemyndigandet till regeringen återfinns. Med stöd av bemyndigandet har artskyddsförordningen antagits. Till detta kommer att flera av de inskränkande effekterna har sin grund i specifika regler i EU-direktiv som ställer klara, detaljerade och ovillkorliga materiella krav på medlemsstaternas lagstiftning samt att det sedan länge är klarlagt att direktivbestämmelser som är tillräckligt precisa och ovillkorliga ger upphov till rättigheter för enskilda som ska kunna prövas i nationell domstol.154
Det innebär också att principerna för statens maktutövning har följts samt att myndigheterna, genom antagandet av riktlinjerna för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket, har sökt motverka att reglerna tillämpas på olika sätt i olika delar av landet och på så sätt även sökt motverka att rättstillämpningen upplevs som godtycklig eller diskriminerande. Riktlinjer som utgår från bestämmelserna kan också bidra till förutsebarhet i tillämpningen.
8.6.6. Fråga 4: Proportionaliteten av en sådan reducering
Proportionaliteten ska avgöras i det enskilda fallet. En sådan proportionalitetsavvägning ska också, enligt miljöbalken, också alltid göras i det enskilda fallet när det handlar frågor som hanteras enligt miljöbalkens andra kapitel, i och med avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken som föreskriver att kraven i 2–5 §§ och 6 § första stycket gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Avvägningen omfattar alltså även kunskapskravet, dock inte bevisbördans placering som regleras i 2 kap. 1 § miljöbalken.
Mot bakgrund av den principiella utgångspunkten, att överträdelser i första hand ska beivras på det nationella planet, är det rättsliga medel man har till sitt förfogande, om man anser att ett beslut som fattas är oproportionerligt, att överklaga beslutet. Först sedan de inhemska rättsmedlen har uttömts kan Europadomstolen pröva ett klagomål.
154 Jfr Högsta förvaltningsdomstolen 2015 ref. 79.
8.6.7. Förenlighet med EKMR:s krav på ersättning
Något krav på att ersättning ska betalas för egendomen uppställs, som redogjorts för ovan, inte i artikelns text. Enligt Europadomstolen ska dock, i samband med proportionalitetsbedömningen, hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form.155 Bestämmande av ersättning faller alltså inom proportionalitetsprincipen, varför ersättning bör utgå om ingreppet anses oproportionerligt betungande för den enskilde.
8.7. Regleringen av egendomsskyddet i Sverige
Nedan går vi, i syfte att förklara det svenska egendomsskyddet, med ett visst historiskt anslag, igenom vilka olika typer av regler som begränsar ägandet med avseende på biologisk mångfald i allmänhet och fridlysningsregler i synnerhet. Orsaken till det historiska anslaget är att vi anser det vara av intresse att se om det finns någon synbar förändring över tid och i så fall hur den ser ut. Därefter övergår vi till att närmare analysera vad som följer av 2 kap. 15 § regeringsformen och då med avseende på artskyddsbestämmelserna. Avslutningsvis diskuteras rättssäkerhetsbegreppet och på vilket sätt rättssäkerheten kan stärkas i syfte att värna äganderätten.
Allmänt om det äganderättsliga skyddet i Sverige
Omkring 1350 tillkom Magnus Erikssons allmänna landslag. Landslagen adresserade på ett tydligt sätt individens rättigheter gentemot den politiska makten.156 Landslagens första balk, Konungabalken, stadgade bland annat att varje tillträdande svensk konung ska gå ed på att
styrka rättvisa och sanning och nedtrycka vrångvila, osanning och orätt
155SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 168. 156 Bring et al. (JUNO version 6) Sverige och folkrätten
, s. 233.
samt att
vara allmogen trygg och trogen, ingen fattig eller rik fördärva till liv eller lem, utan att han blivit förvunnen efter rikets lag, och ej av någon taga hans gods utan efter laga dom.157
Ett visst skydd, i alla fall för personlig frihet och egendom kan alltså utläsas.
I 1809 års regeringsform var skyddet för de medborgerliga rättigheterna svagt och följde av 16 §:
Konungen bör rätt och sanning styrka och befordra, vrångvila och orätt hindra och förbjuda, ingen fördärva eller fördärva låta, till liv, ära, personlig frihet och välfärd, utan han lagligen förvunnen och dömd är, och ingen avhända eller avhända låta något gods, löst eller fast, utan rannsakning och dom, i den ordning, Sveriges lag och laga stadgar föreskriva; ingens fred i dess hus störa eller störa låta; ingen från ort till annan förvisa; ingens samvete tvinga eller tvinga låta, utan skydda var och en vid en fri utövning av sin religion, så vitt han därigenom icke störer samhällets lugn eller allmän förargelse åstadkommer. Konungen låte en var bliva dömd av den domstol, varunder han rätteligen körer och lyder.
1809 års regeringsform innehöll alltså ingen rättighetskatalog och var, enligt Nergelius, anmärkningsvärt opåverkad av tidens liberala upplysningsströmningar. Det var alltså först den 1 januari 1975158 som Sverige fick en någorlunda utförlig rättighetskatalog med rättighetsregler som är bindande för lagstiftare och domstolar. Skyddet dessförinnan innebar dock ett betydligt starkare skydd för de medborgerliga rättigheter än vad som följde av 1809 års regeringsform. Detta berodde dels på att tryckfriheten varit grundlagsskyddad sedan 1766, dels på att myndigheter och lagstiftaren sedan lång tid, i praktiken, visat att de respekterade betydligt fler rättigheter än de som nämndes i 1809 års regeringsform.159
I 1909 års lagberednings förslag till ny jordabalk behandlades principiellt markäganderättens innebörd. Det uttalades bland annat att den rättsliga makt som jordäganderätten innebär inte är ovillkorlig, utan att den är given av rättsordningen och därmed underkastad den begränsning som rättsordningen kräver. Som exempel på begränsande regler nämndes politik- och näringslagstiftning, grannelagsrättsliga
157 Såsom återgivet i Nergelius (JUNO, version 1) De europeiska domstolarna och det svenska
äganderättsskyddet, s. 21.
158 Det datum nu gällande regeringsform trädde i kraft. 159 Nergelius, a.a., s. 21 f.
regler och den rätt som även annan än markägaren har, att beträda marken och där tillgodogöra sig vissa naturalster – det vill säga det som vi i dag benämner allemansrätten. Principen om att markäganderätten inte är ovillkorlig, utan är underkastad de begränsningar som rättsordningen uppställer, framkommer även i 1966 års proposition till ny jordabalk och har präglat allt lagstiftningsarbete därefter.160
En ledande tanke i svensk rätt är, enligt skogsutredningen, att all markanvändning står under offentlig kontroll. Staten och kommunerna har till uppgift att kontrollera hur marken används. Ett uttryck för det är plan- och bygglagens bestämmelse om kommunernas planmonopol samt regleringarna i fastighetsbildningslagen. Ett annat utmärkande drag för fastighetsrätten är syftet att skapa förutsättningar för en fastighetsanvändning som är effektiv ur samhällelig synpunkt.161
Fastighetsrätten utgör emellertid en central del av det marknadsekonomiska systemet, där det i rättsordningen bör skapas regler och institutioner som ger goda förutsättningar för den ekonomiska aktiviteten i samhället. En av fastighetsrättens funktioner är därför att klargöra vilka rättigheter som finns till en fastighet och förhållandet mellan olika rättigheter. En ordnad fastighetsindelning har även varit en hörnsten i den svenska ämbetsstaten och i byggandet av en stark och ordnad välfärdsstat, genom att man har kunnat använda marken som en effektiv produktionsfaktor och som en viktig inkomstkälla för staten via beskattningen. Den tidiga fastighetsregistreringen och Lantmäteriets verksamhet har haft en avgörande betydelse för att det finns klara och tydliga rättighetsförhållanden.162
Utöver detta präglas den fastighetsrättsliga lagstiftningen av de intresseavvägningar som ska göras mellan olika intressen. I dessa avvägningar är begreppen allmänna och enskilda intressen centrala.163
Det finns alltså en mycket omfattande reglering som innebär att markägaren inte fritt får förfoga över sin egendom. Mest framträdande är kanske plan- och bygglagen som tillsammans med miljöbalken anger vad som från samhället är den önskvärda markanvändningen och på olika sätt reglerar hur marken får nyttjas. Därtill finns bland annat fastighetsbildningslagen och jordförvärvslagen som be-
160SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 153 som i sin tur hänvisar till Åslund (2008) Allemansrätten och marknyttjande. Diss., Linköpings universitet, s. 85. 161SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 154. 162SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 154. 163Ibid., med hänvisning till Brännström (2017) Skogsbruk och renskötsel på samma mark. Diss., Umeå universitet, s. 44 f.
gränsar möjligheterna att fritt överlåta hela eller delar av en fastighet. Vid sidan av de lagar som anger hur avvägningar mellan enskilda och allmänna intressen ska gå till samt den reglering som har till avsikt att planera markanvändningen finns även instrument som tar sikte på förhållandet mellan konkurrerande enskilda intressen. Plan- och bygglagens regler om hänsyn till enskilda intressen, jordabalkens 3 kap. om rättsförhållandet mellan grannar och fastighetsbildningslagens bestämmelser om servitut är exempel på sådan lagstiftning. En markägare kan därför tvingas tåla att andra tillgodogör sig dennes mark eller hindrar en önskvärd markanvändning. Det kan till exempel nämnas att det i dag i Sverige finns ett nät av ledningsgator, med en total längd av cirka 450 000 kilometer och en yta av cirka 300 000 hektar, som till övervägande del är förlagda på enskildas marker med stöd av reglerna om ledningsrätt, utan att ägarna haft möjlighet att hindra detta.164
8.7.1. Egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen
Regeln om egendomsskydd i regeringsformen utgör en precisering av det skydd av egendom som EKMR innehåller.165
Av 2 kap. 15 § regeringsformen framgår bland annat att
Var och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.
164Ibid., s. 155 med hänvisning till Grusell & Miliander (2004) GIS-baserad identifiering av
artrika kraftledningsgator inom stamnätet. Rapport för Svenska Kraftnät, nr 1960900.
165Prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 15.
Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan.
Skyddet består alltså dels i att inskränkningar i markanvändningen endast får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen, dels i att sådana inskränkningar i vissa fall grundar rätt till ersättning. Ur naturvårdssynpunkt kan skyddet för egendom i 2 kap. 15 § sägas vara en fördelningsregel mellan det allmänna och den enskilde markägaren vad gäller kostnadsansvaret för att bevara biologisk mångfald.166
I första stycket ges skydd mot två typer av ingrepp. Dels skyddas mot åtgärder som innebär att det allmänna tar egendom från någon enskild genom s.k. expropriation eller något liknande ingrepp, dels skyddas mot inskränkningar i hur mark och byggnader används.
Med att tvingas avstå sin egendom avses att en förmögenhetsrätt med ekonomiskt värde såsom äganderätt, nyttjanderätt eller servitut överförs eller tas i anspråk utan samtycke. I detta ligger också ett krav på att värdet av det avtvingade kommer någon annan till godo, även om det är något oklart exakt hur ett sådant krav på förmögenhetsöverföring ska förstås i praktiken.167 Markägare kan helt tvingas avstå sin egendom för att bevara värdefulla naturområden. Detta kan ske som en konsekvens av att områdesskydd bildas, till exempel ett naturreservat. Om till exempel naturreservatsföreskrifter blir så långtgående att synnerlig olägenhet uppstår vid pågående markanvändning har markägaren rätt att få sin fastighet inlöst.168 I dessa fall har markägaren rätt till ersättning.
Den andra regeln gäller rådighetsinskränkningar och omfattar endast åtgärder som riktar sig mot fast egendom, det vill säga mark och byggnader. Det kan till exempel handla om byggnadsförbud eller beslut om naturreservat.169 Inskränkningar i rätten att använda marken kan många gånger vara tillräckligt för att skydda naturvärden. För rådighetsinskränkningar har markägaren rätt till ersättning om ”pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras”. För den naturvårdshänsyn som ryms under intrångstaket har markägaren själv ett ekonomiskt ansvar.170
166 Forsberg (2018) Landskapsplanering för naturvård och virkesproduktion – särskilt med koppling till ersättningsrätten. NMT 2018:1. 167 Bull och Sterzel (2019) Regeringsformen, s. 84 som hänvisar till NJA 1992 s. 337. 168 Se 7 kap5 och 6 §§miljöbalken samt 31 kap. 4 § och 31 kap. 8 §miljöbalken. 169 Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 84 som hänvisar till NJA 1996 s. 110, NJA 2004 s. 106 och NJA 2013 s. 350 samt RÅ 2001 ref. 72, HFD 2014 ref. 44 och HFD 2016 ref. 76. 170 Michanek et al. (2019) Landskapsplanering av skog – för biologisk mångfald och ett varierat
skogsbruk, Naturvårdsverkets rapport 6909, s. 44.
När det gäller gränsdragningen mellan vad som är expropriation eller liknande och vad som utgör rådighetsinskränkningar har definitionen av vad som utgör rådighetsinskränkningar främst skett genom hänvisningar till begreppets betydelse i plan-, naturvårds- och miljöskyddslagstiftning. Det som ska anses vara expropriation eller annat sådant förfogande är inte rådighetsinskränkningar. I de flesta fall är det inte svårt att avgöra vad som utgör expropriation eller annat sådant förfogade och vad som utgör rådighetsinskränkningar, men i något fall kan gränsdragningen vara mer otydlig. När det inte med full säkerhet går att säga om det rör sig om ett expropriationsliknande förfarande eller en rådighetsinskränkning talar mycket för att välja det alternativ som ger den enskilde ett bättre skydd mot ingrepp från det allmännas sida.171
8.7.2. Rådighetsinskränkningar vid angelägna allmänna intressen
Skyddet mot att tvingas avstå egendom och mot rådighetsinskränkningar i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen är inte absolut, utan kan ge vika då det krävs för angelägna allmänna intressen. I regeringsformen finns alltså en kvalificering av de allmänna intressena jämfört med EKMR genom att de enligt regeringsformen ska vara angelägna. Dessa allmänna intressen kan bland annat vara natur- och miljövårdsintressen.
Av propositionen om ändring av regeringsformen framgår att med angelägna allmänna intressen avses främst sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m.172 Av författningskommentaren framgår att samhällets behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål självfallet måste kunna tillgodoses.173
I 1994 års lagstiftningsärende konstaterade regeringen och Konstitutionsutskottet vid flera tillfällen att grundlagsskyddet för rådig-
171SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 43. 172Prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 16. 173Ibid., s. 48.
hetsinskränkningar inte skulle medföra någon ändring i gällande rätt på området och att befintlig lagstiftning därför stod i överensstämmelse med grundlagsbestämmelsen. Såväl kommittén som regeringen framhöll att det var inskränkningar genom byggnads- och markreglerande bestämmelser som avsågs omfattas av bestämmelsen.174
8.7.3. Proportionalitet
Om en författning ska införas som innebär att en rådighetsinskränkning sker måste det alltså grundas på att ett angeläget allmänt intresse ska tillgodoses. I att de allmänna intressena ska vara angelägna ligger att intressena ska vägas mot enskilda intressen enligt den s.k. proportionalitetsprincipen.175 Denna prövning omfattar tre moment som i princip motsvarar den proportionalitetsbedömning som beskrevs ovan rörande EKMR:
1. Kan den ifrågasatta åtgärden alls bidra till att nå de allmänna mål som den syftar till? Besvaras frågan nekande är åtgärden (naturligtvis) oproportionerlig och ingen ytterligare prövning krävs.
2. Finns det mindre ingripande alternativ som är lika, eller nästan lika, lämpade för ändamålet och som är realistiska ur kostnads- och effektivitetssynpunkt? Är svaret jakande är ingreppet oproportionerligt. Finns inte sådana alternativ görs till sist en mer allmän avvägning:
3. Proportionaliteten i strikt mening prövas. Det innebär en avvägning mellan de berörda intressena för att se om det råder en rimlig balans dem emellan.
Proportionalitetsprincipen har betydelse vid rättighetsbegränsande lagstiftning också på andra områden än just sådant som rör egendomsskyddet och anses vara en allmän rättsprincip som har betydelse
174SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 55 som hänvisar till Prop. 1993/94:117 s. 17 och 49 f. och bet. 1993/94:KU 24 s. 29. 175 Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 85 som hänvisar till RÅ 1999 ref. 76, NJA 2016 s. 868 och NJA 2018 s. 753.
när det allmänna vidtar åtgärder som är betungande för enskilda.176Vilka krav principen ställer i sådana situationer är dock något oklart.177
8.7.4. Författningstyp som kan begränsa egendomsskyddet
Bestämmelsen i regeringsformen saknar krav rörande vilken typ av regler som kan begränsa egendomsskyddet. Det finns alltså inte något krav ett krav på att begränsningar måste genomföras genom lag. Avsaknaden av en sådan bestämmelse innebär att det är reglerna i 8 kap. regeringsformen om normgivning som gäller för de föreskrifter som kan komma i fråga när begränsningar genomförs.178 Vi återkommer till dessa bestämmelser när det gäller huruvida fridlysningsreglerna ska meddelas genom lag eller förordning.
8.7.5. Full ersättning vid expropriation
Enligt andra stycket 2 kap. 15 § regeringsformen är den som blir föremål för ett ingrepp enligt första stycket berättigad till ersättning. För den som drabbas av expropriation eller liknande ska full ersättning för förlusten utgå. Detta är en nyhet som infördes vid grundlagsreformen 2010 och som delvis har tillkommit i förtydligande syfte. Många andra faktorer kan komma att påverka hur stor en ersättning bör vara för att anses som full. Inte minst kan svårigheter uppstå i att beräkna vad förlusten uppgår till. Hit hör frågor om hur värderingen ska göras och vilka typer av förluster som ska vara ersättningsgilla. Grundlagsbestämmelsen förutsätter att dessa frågor löses i vanlig lag.179
176 Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 85 HFD 2012 ref. 12 och HFD 2017 ref. 5. 177Ibid., med hänvisning till HFD 2015 ref. 16. Målet gällde huruvida en körkortshavare som, under tid då hans körkortsinnehav var förenat med villkor om alkolås, efter en höftledsoperation intagit narkotikaklassat läkemedel i enlighet med läkares ordination, skulle anses ha brukat narkotika på sätt som avses i körkortslagen. Av körkortslagen följer att ett beslut om villkor om alkolås ska undanröjas om körkortshavaren under villkorstiden brukar narkotika. Såsom regelverket kring alkolås har utformats finns enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inget utrymme för att i en situation som den förevarande underlåta att undanröja ett beslut om villkor om alkolås för körkortsinnehav. Om ett sådant beslut undanröjs ska körkortet återkallas. En ledamot i HFD var skiljaktig och ifrågasatte huruvida om ett sådant ingrepp är förenligt med proportionalitetsprincipen. 178Ibid. 179 Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 85 f.
8.7.6. Ersättning vid inskränkning i användningen av egendom
Ersättning utgår också till den som tvingats tåla inskränkningar i användningen av fast egendom om det avsevärt påverkar pågående markanvändning eller en betydande skada uppkommer. De praktiska fall som främst avses är när det av natur- eller miljöskäl införs begränsningar i hur mark får användas. I sådana fall kan inte ägaren använda sin egendom fullt ut, även om äganderätten består. Här gäller således inget krav på full ersättning, utan ersättning utgår enligt grunder som anges i lag.180
8.7.7. Ersättning är huvudregel enligt andra stycket
Huvudregeln enligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen är alltså att ersättning ska lämnas till den enskilde när det allmänna inskränker användningen av dennes mark eller byggnad.
I och med ändringen i regeringsformen 1994 konstaterade regeringen att grundlagsskyddet för rådighetsinskränkningar inte skulle medföra någon ändring i gällande rätt. I de fall där ersättning redan utgick enligt lag skulle ersättningsrätten beredas ett starkare skydd genom grundlagsbestämmelsen. I de fall där ersättning inte utgick, såsom vid ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde, vid uteblivet tillstånd till en ny verksamhet som grustäkt eller markavvattning, vid vägrad strandskyddsdispens eller – till tid och omfattning – mindre ingripande inskränkningar, skulle någon rätt till ersättning inte kunna grundas på grundlagsparagrafen.181
En ledande princip inom svensk rätt har varit att ersättning normalt inte utgår vid ingripanden som riktas mot verksamheter som innebär ett hot mot säkerhet, hälsa och miljö. Ersättningsregler saknas därför som regel i lagar som tillåter att tillstånd dras in eller att förbud eller restriktioner meddelas verksamheter av det slaget. Som skäl för denna princip har hävdats att när tillräckligt starka allmänna intressen motiverar ett ingrepp ska inga ekonomiska hänsyn hindra det allmänna från att vidta lämpliga åtgärder för att trygga säkerhet,
180Ibid., s. 86. 181SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 55 som hänvisar till prop. 1993/94:117 s. 17 och 49 f. och bet. 1993/94:KU 24 s. 29.
hälsa och miljö. Enligt kritikerna innebar 1994 års ändring, trots de tydliga förarbetsuttalandena, att denna princip kunde åsidosättas med stöd av grundlagsbestämmelsen.182
8.7.8. Vid vissa inskränkningar enligt tredje stycket gäller inte andra stycket och ersättning regleras i lag
Om huvudregeln i andra stycket är ersättning så gäller det motsatta emellertid enligt 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen när rådighetsinskränkningen sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.183 Det tredje stycket är helt nytt från 2010 års reform och innebär att rätten till ersättning på grund av inskränkningar av äganderätten som sker av bland annat miljöskyddskäl regleras helt i vanlig lag. Andra styckets regel om full ersättning gäller således inte på dessa områden.
Bestämmelsen tillkom för att tydliggöra något som ansetts gälla redan tidigare, men där ordalydelsen gav intryck av att det också på dessa områden fanns en rätt till full ersättning. Bestämmelsen kan sägas komplettera den begränsade ersättningsrätten vid rådighetsinskränkningar enligt andra stycket i de fall där det skulle kunna bli mycket kostsamt för det allmänna att bedriva en rimlig natur- och miljövårdspolitik.184
8.8. Vad som regleras i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen och vad som regleras i tredje
En fråga som starkt anknyter till hur omfattande inskränkningar i förfoganderätten som kan göras, samt i vilken mån ersättning bör eller ska utgå, är hur ansvaret för att bevara biologisk mångfald ska fördelas.
Att skyddet av arter kan begränsa markägare som vill utnyttja fastighetens ekonomiska möjligheter har tydliggjorts i praxis. Till exempel har Regeringsrätten vid rättsprövning upphävt regeringens beslut att anta en detaljplan för ett villaområde eftersom miljökonsekvensutredningen inte har beaktat exploateringens betydelse för den
182Ibid, med hänvisning till Bengtsson (1991) Ersättning vid offentliga ingrepp 2, s. 152 f. 183Ibid., s. 12. 184 Bull och Sterzel (2019) a.a., s. 86.
större vattensalamandern som förekom inom området.185 Mark- och miljödomstolen har av liknande skäl upphävt en detaljplan som medförde risk för den grönfläckiga paddan.186
I samtliga nämnda fall har det varit frågan om hinder för ändrad markanvändning. Här föreskrivs inte någon rätt till ersättning, varken i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen eller i 31 kap. miljöbalken. Pågående markanvändning är ett centralt begrepp för att ersättning ska utgå enligt nuvarande lagstiftning och vi återkommer till det begreppet. Huruvida det handlar om pågående markanvändning eller inte kan emellertid inte avgöras utifrån artskyddsbestämmelsernas karaktär. Om det handlar om pågående markanvändning eller inte måste karaktäriseras utifrån den åtgärd eller den verksamhet som man står i begrepp att vidta eller starta relativt vad man har gjort på platsen innan.
När det gäller att avgöra huruvida det handlar om andra eller tredje stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen saknar verksamhetens eller åtgärdens karaktär av pågående eller ändrad verksamhet betydelse. För att avgöra vilket stycke det handlar om måste man se av vilket skäl egendomsskyddet inskränks, i vilket intresse. Är syftet med inskränkningen miljöskyddsskäl eller naturvårdsskäl? Eller mer konkret, för utredningens syften; är fridlysningsreglerna att anse som miljöskyddsregler eller naturvårdsregler? Det är genom att svara på den frågan det avgörs om det finns skäl att fundera över om det är huvudregeln (ersättning om inskränkningen innebär avsevärt försvårande av pågående markanvändning) i andra stycket som ska tillämpas eller om man måste börja leta efter en tillämplig lag för att avgöra om ersättningsrätt över huvud taget föreligger (tredje stycket).
8.8.1. Frågan om markägare utan särskilt stöd i lag kan få ersättning
Frågan huruvida en domstol kan grunda rätten till ersättning enbart på grundlagsregeln om egendomsskydd, utan annat lagstöd, utvecklas och diskuteras av Bertil Bengtsson.187
185RÅ 2005 ref. 44. 186 MÖD 2014:4. 187 Framställningen i detta avsnitt grundar sig huvudsakligen på Bengtsson (2018) Om bombmurklor och egendomsskydd. Vänbok till Fredrik Wersäll. Bäcklund et al. (red.).
En vanlig uppfattning är att rättighetsregler i regeringsformen riktade sig till lagstiftaren och inte var avsedda att tillämpas direkt av domstolarna. I NJA 1989 s. 20 uttryckte emellertid HD en annan mening. En fastighetsreglering hade resulterat i att en partiell nyttjanderätt upphörde att gälla utan att ersättning utgick till nyttjanderättshavaren. Majoriteten ställde frågan om regleringen stod i överensstämmelse med den, efter fastighetsbildningslagen tillkomna, bestämmelsen om vederlag vid expropriation. Enligt grundlagsregeln skulle ersättning för förlusten utgå vid förfoganden av detta slag. I målet hade emellertid ersättningsfrågan inte aktualiserats, därför saknades anledning att lägga annan reglering än fastighetsbildningslagen till grund för avgörandet. Enligt Bengtsson lär resonemanget bygga på att, om frågan kommit upp, så kunde ersättning ha utgått enbart med stöd av grundlagsregeln. HD hade en liknande inställning i NJA 2007 s. 695, också ifråga om expropriation. På denna punkt var tolkningen av grundlagsregeln klar; överfördes tvångsvis äganderätt eller särskild rätt till annan måste ersättning utgå.188
I det så kallade bombmurklemålet189 hänvisar MÖD till rättsfallet NJA 2014 s. 332 genom att konstatera att Högsta domstolen sedermera slår fast att ersättningsrätt kan föreligga direkt enligt regeringsformen i ett sådant fall som angavs i 2 kap. 18 § regeringsformen (nuvarande 2 kap. 15 § regeringsformen) om ersättningsrätten inte är reglerad.190
8.8.2. Miljöskyddsskäl eller naturvårdsskäl
Vi behöver alltså, som en utgångspunkt, gå djupare i vad miljöskyddsskäl respektive naturvårdsskäl kan innebära. En skillnad som brukar anföras mellan de två typerna är att miljöskyddsregler syftar till att skydda omgivningen mot skadlig påverkan medan naturvårdsregler syftar till att skydda värden inom ett område.191 I takt med ökad kunskap om betydelsen av biologisk mångfald för resilienta ekosystem och klimatreglering minskar skillnaderna liksom motiven bakom
188 Bengtsson (2018), a.a., s. 108 f. 189 MÖD 2017:7. 190 Angående att HD:s uttalandet möjligen har mist sin betydelse, se Bengtsson (2018) a.a., s. 113. 191 Forsberg (2018) a.a. samt (2012) Skogen som livsmiljö – en rättsvetenskaplig studie om
skyddet för biologisk mångfald. Diss., Uppsala universitet, avsnitt 4.5.6.2.
att särskilja hälsoskydds- miljöskydds- och säkerhetsskäl från skäl att bevara naturen.192
Det renodlade fallet innebär att om en markägare skulle få ersättning för att inte förorena sin omgivning, så skulle det strida mot den internationellt erkända principen om att förorenaren betalar medan inskränkningar av naturvårdsskäl faller under huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen och är ersättningsgrundande. 193Det är uppenbart att det finns en gråskala mellan de två typerna av rådighetsinskränkningarna och att det inte är självklart var skiljelinjen går mellan miljöskydds- och naturvårdsskäl.194 Eftersom praxis pekar på att en rätt till ersättning kan grundas direkt på grundlagen så har avgränsningen betydelse.195
1994 års revidering av regeringsformen
Förarbetena till utformningen av bestämmelsen i regeringsformen kastar inte särskilt mycket ljus över frågan, de bidrar snarare till otydligheterna.196 Avsikten med regleringen var att endast de typer av rådighetsinskränkningar som redan var förenade med rätt till ersättning vid tiden för grundlagsrevisionen skulle fortsätta vara det.197Detta innebar att grundlagstexten och motiven kom att divergera på ett olyckligt sätt: enligt lagtexten ska ersättning utgå så snart en inskränkning av användning av mark eller byggnad medför avsevärt försvårande av pågående markanvändning eller skada som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Samtidigt betonade regeringen att någon ändring inte var avsedd i gällande rättsregler
192 Forsberg (2018) a.a. 193 Forsberg (2018) a.a. 194 Se till exempeltill exempel Bengtsson (2018) a.a., s. 110 f. och Michanek (1995) Markägare med rätt att döda? Miljörättslig tidskrift 1995:2 s. 155–184, som lyfter fram att det saknas vattentäta skott mellan de två typerna. Samma slutsats dras i SOU 2013:59. Ersättning vid
rådighetsinskränkningar, s. 57.
195NJA 1989 s. 20, Jfr SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 60. 196 En otydlighet som kanske kan förklaras dels av att regeringsformens regler inte är utformade för tillämpning i vanliga tvister, dels av att de ofta är resultatet av en politisk kompromiss där man stannat för en oklar formulering som berörda partier kunnat acceptera, dels att granskning av Lagrådet inte fordras vid ändring i regeringsformen (8 kap. 21 § regeringsformen). För ett resonemang kring detta, se Bengtsson (2018) a.a., s. 108. 197Prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 17.
på området.198 En omfattande diskussion utbröt därmed rörande konsekvenserna av denna diskrepans.199
Redan i samband med miljöbalkens införande (det vill säga ungefär 10 år innan tredje stycket infördes i 2 kap. 15 § regeringsformen), föreslog regeringen att miljöbalken skulle innehålla regler om ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen (12 kap. 6 § miljöbalken).200
Lagrådet tog, enligt Bengtsson, upp frågan om ersättningsrätt vid granskningen av förslaget till miljöbalk. Förslaget innehöll, som nämnts, regler om ersättning i vissa situationer där pågående markanvändning avsevärt försvårades, däremot inte vid ingrepp mot föroreningar eller annan miljöfarlig verksamhet. Här gällde den internationellt accepterade principen om att förorenaren ska betala – inte få betalt – för inskränkningar i sin verksamhet. Lagrådet utvecklade att denna ståndpunkt inte stämde med ordalydelsen i 2 kap. 18 § (nuvarande 15 §) andra stycket regeringsformen och framhöll att om man inte ändrade grundlagsregeln så fick man räkna med möjligheten att markägare och andra kunde komma att väcka talan om ersättning från det allmänna under direkt åberopande av det lagrummet. Med tanke på detta föreslog Lagrådet en regel om att miljödomstol skulle vara behörig att pröva en sådan talan. Enligt Lagrådet torde ersättning i sådana fall, i brist på grunder som angavs i lag, bestämmas genom tillämpning av miljöbalken analogt, varvid en allmän skälighetsbedömning skulle göras.201
Bengtsson konstaterar att Regeringen tydligen fann saken bekymmersam. 1994 års förstärkningar av egendomsskyddet byggde på en kompromiss vars grunder i så fall skulle rubbas. Efter att frågan diskuterats framhölls att det – trots grundlagsstadgandets otvetydiga formulering – rådde delade meningar om stadgandets innebörd. En entydig tolkningsprincip kunde inte tillämpas, därför var det inte möjligt att hävda strikt bokstavstolkning utan ett vidare perspektiv med ända-
198 Bengtsson (1994) En problematisk grundlagsändring. SvJT 1994 s. 920. 199 Se till exempeltill exempel Vängby (1996) Till frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. SvJT 1996, s. 892; Bengtsson (1996) Replik till frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. SvJT 1996 s. 898 och Michanek (1995) a.a., s. 155 ff. samt Nergelius (1997) Domstolarna, grundlagen och rättighetsskyddet – några reflektioner kring de senaste årens debatt och praxis. SvJT 1997 s. 426. Notera att innehållet i det som i dag är 2 kap. 15 § RF då återfanns i 2 kap. 18 § RF. 200Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 546 f. 201 Bengtsson (2018) a.a., s. 109 som hänvisar till prop. 1997/98:45. Milijöbalk. Del 2 s. 215 f.
målssynpunkter borde anläggas. Ändamålssynpunkter skulle inverka vid lagtolkningen och det framhölls att någon utvidgning av rätten till ersättning inte skett genom 2 kap. 18 § (nu 15 §) regeringsformen. De vidare perspektiven skulle alltså medföra en tolkning i strid med ordalydelsen. Några ytterligare ersättningsregler borde inte införas i miljöbalken. Riksdagen delade den uppfattningen.202
En utredning tillsattes för att överväga formuleringen av grundlagsregeln vid egendomsskydd203 men kom inte fram till något resultat i frågan (enligt Bengtsson närmast på grund av politiska motsättningar).
2010 års grundlagsreform
SOU 2008:25 hade större framgång och dess förslag genomfördes i 2010 års grundlagsreform. Lösningen blev att lägga till det tredje stycket.204
Vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.
I dessa fall gäller alltså inte något grundlagsskydd för rätten till ersättning. En sådan rätt kräver stöd i vanlig lag. Tillägget av tredje stycket 2010 riktade alltså in sig på reglernas syfte. Huvudregeln ska vara ersättning (enligt andra stycket) men om inskränkningarna skett av vissa uppräknade skäl finns ersättningsrätt endast efter anvisning i vanlig lag (tredje stycket).
För att vara berättigad till ersättning när inskränkningen skett av miljöskyddsskäl krävs alltså att det finns lagstiftning som grundar sådan rätt. Vidare förklarade regeringen att förslaget innebär att den detaljerade avgränsningen av det område där ersättning bör lämnas får göras i vanlig lag vilket innebär att vid stiftande av lag som medför rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det därför övervägas om en rätt till ersättning ska införas. Regeringen påpekade också att en grundläggande förutsättning bör vara att den enskilde är utan skuld till att ingripandet sker; ersättning bör således inte vara
202Ibid., s. 110 med hänvisning till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 558 ff. 203SOU 2001:19. Vissa grundlagsfrågor. 204 Bengtsson (2018) a.a., s. 110.
aktuell om inskränkningen sker med anledning av att verksamheten bedrivits i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor.205
Vid en första anblick förefaller tredje stycket klart och tydligt. Inskränkningar av miljöskyddskäl innebär endast rätt till ersättning om det följer av lag. Tittar man vidare i förarbetena blir det mer komplicerat. Grundlagsändringen avsåg sannolikt göra skillnad mellan naturvårdsregler och miljöskyddsregler. Av propositionen framgår bland annat följande.
Huvudregeln att rätt till ersättning föreligger när det allmänna inskränker användningen av mark- eller byggnad påverkas inte av förslaget. Rätt till ersättning föreligger således exempelvis vid inskränkningar till följd av beslut enligt miljöbalken om nationalparker, naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden. Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds – eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag. Denna undantagsregel omfattar t.ex. de bestämmelser i miljöbalken som tidigare fanns i hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.206
Bertil Bengtsson påpekade tidigt det problematiska med bestämmelsens utformning men konstaterar att en oklar grundlagsregel bör tolkas till förmån för den skyddade enskilde medborgaren, i detta fall markägaren – särskilt när motiven ger stöd för detta.207 Frågan är dock vad motiven ger stöd för. Reglerna om nationalparker och naturreservat med mera anförs endast som exempel, detsamma gäller hänvisningen till miljöskyddslagens regler.208 Frågan är också var gränsen går mellan när syftet med en restriktion är naturskydd eller miljöskydd.
Som konstateras av Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar: det går inte att komma ifrån att en tolkning av orden hälsoskydds- och miljöskyddsskäl som går ut på att till exempel inrättandet av ett vattenskyddsområde inte syftar till att skydda hälsa och miljö känns onaturlig.209 Utredningen om ersättning och rådighetsinskränkningar fortsätter med att konstatera att detsamma gäller miljöbalken. Samtliga bestämmelser i miljöbalken måste, mot bakgrund av 1 kap. 1 § miljöbalken, sägas syfta till att skydda miljön på ett eller annat sätt. I propositionen uttalas att med uttrycket skydd
205Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 168 f. 206Ibid. s. 169 f. 207 Bertil Bengtsson (2010) Nya ersättningsfrågor i fastighetsrätten. SvJT 2010 s. 726. 208 Bengtsson (2018) a.a., s. 111. 209 SOU 2013: 59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 57.
för människors hälsa och miljön avses i miljöbalken att allt som är av betydelse för miljöbalkens mål ska beaktas. Även sådant som att den biologiska mångfalden utarmas eller misshushållning med natur- och energiresurser liksom kulturresurser avses, då sådant är av direkt betydelse för miljön och i förlängningen även för människors hälsa.210
För utredningen har gränsdragningen betydelse eftersom vi enligt utredningsdirektiven ska säkerställa att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning. Det ska även säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. För att nå det syftet ska vi ta ställning till om ändringar i miljöbalkens
ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga. Det
ligger utanför vårt uppdrag att föreslå ändringar av grundlagsbestämmelsen. Dock omfattas vårt uppdrag av att säkerställa ett regelverk som är tydligt gentemot markägare om när man har rätt till ersättning.211 För att kunna avgöra om det med stöd av 2 kap. 15 § regeringsformen föreligger en rätt till ersättning som inte följer av 31 kap. miljöbalken (som vi i så fall ska föreslå ändringar i) måste vi
1. ta ställning till huruvida bestämmelsernas karaktär har betydelse
för att avgöra om det är andra eller tredje stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen som ska tillämpas, samt
2. om karaktären har betydelse; av vilken karaktär artskyddsbe-
stämmelserna är.
8.8.3. Betydelsen av bestämmelsernas karaktär
212
Att utreda 2 kap. 15 § regeringsformen är inte något som omfattas av utredningens uppdrag, icke desto mindre måste vi förhålla oss till utformningen på så sätt att vi måste tolka bestämmelsen för att avgöra ersättningsrättens omfattning.
Ett annat sätt att beskriva relationen mellan andra och tredje stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen är att en markägare i princip inte har bara rättigheter att använda sin egendom (andra stycket) utan även vissa förpliktelser som måste iakttas utan rätt till ersättning
210Ibid., s. 58 som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 206 och 214. 211 SOU 2013: 59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 59. 212 Den inledande delen av detta avsnitt baseras i hög utsträckning på Michanek (2016) Artskyddet, juridiken och politiken. Festskrift till Bertil Bengtsson 90 år, s. 397.
(tredje stycket) vilket normalt gäller när det allmännas restriktioner begränsar markäganderätten av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.213
Michanek lyfter fram att det finns en bred politisk konsensus om den biologiska mångfaldens avgörande betydelse för nuvarande och kommande generationer, inte minst som ett slags ”försäkring” för utvecklande av livsmedel och läkemedel och för att motverka översvämningar vid kommande klimatuppvärmning. Han menar att distinktionen mellan olika naturvård och miljöskydd i grundlagsregeln förefaller föråldrad. Den är heller inte internationellt allmängiltig.214Samtidigt är det en spridd uppfattning att verksamhetsutövare med flera utan ersättningsrätt bör få tåla miljökrav som syftar till att motverka förorening och liknande störningar, eftersom dessa kan nå omgivningen och utanför fastighetsgränsen. Det bör i sammanhanget noteras, vilket Michanek påpekar, att förorenaren-betalarprincipen gäller även inom en fastighet, alltså inte endast miljöpåverkan som sprids utanför fastigheten.215
Trots Bengtssons ovan refererade uttalande, att en oklar grundlagsregel bör tolkas till förmån för den skyddade enskilde medborgaren, särskilt när motiven ger stöd för detta,216 noteras att rättskällevärdet av förarbeten inom det konstitutionella området inte är helt klart.217 Det finns förvisso indikationer på att grundlagstolkning ska ske enligt samma metoder som tolkning av vanlig lagstiftning, vilket skulle indikera att betydande vikt bör ges åt förarbeten, samtidigt har det påpekats i litteraturen att grundlagsförarbetena ofta är knapphändiga.218
Fridlysningsreglerna i artskyddsförordningen är av mycket skiftande karaktär och att de regler som vi avser analysera här är bestämmelserna i 4–15 §§artskyddsförordningen. Dessa bestämmelser innefattar olika former av fridlysningsbestämmelser samt vissa undantag. Den slutsats vi tar med oss in i följande avsnitt är att det med stor sannolikhet finns beslut till följd av artskyddsbestämmelserna som bör kunna medföra rätt till ersättning med stöd av 2 kap. 15 § andra
213 Michanek (2016) a.a., s. 397. 214Ibid., med hänvisning till Michanek (1996) Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa stater. Med särskild inriktning på skydd för biologisk mångfald. Miljörättslig tidskrift 1996:1, s. 32 ff.
215
Ibid.
216 Bertil Bengtsson (2010) a.a., s. 726. 217 Derlén et al. (2020) a.a., s. 102. 218Ibid.
stycket regeringsformen. Det gäller beslut som i praktiken motsvarar ett områdesskydd, i den mån beslutet inskränker förfoganderätten på ett sätt som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning.
8.9. Ersättning 31 kap. 4 § miljöbalken
Regleringen i 31 kap. 4 § miljöbalken innebär att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras i vissa uppräknade fall. Det saknas helt hänvisning till artskyddsbestämmelserna men i punkten 7 ges en möjlighet till ersättning om beslutet gäller förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet.
I 31 kap. 5 § regleras situationen när beslut om områdesskydd förenas med krav på tillstånd för vissa aktiviteter och sådant tillstånd nekas eller förenas med villkor.
8.9.1. Bakgrund till 31 kap. 4 § miljöbalken
De ersättningsbestämmelser som återfinns i 31 kap. 4 § miljöbalken hade huvudsakligen sina motsvarigheter i naturvårdslagen och vattenlagen. Vid naturvårdslagens tillkomst utformades ersättningsbestämmelserna efter motsvarande regler i naturskyddslagen219, strandlagen220och byggnadslagen221 efter viss omarbetning. I motiven till naturvårdslagen uttalade departementschefen, angående de hänsyn som legat till grund för utformningen av dessa ersättningsregler, att det
torde för envar, jordägare eller inte, te sig självklart att man inte får hantera naturvärden hur som helst och att även andra än ägaren kan ha befogade anspråk på tillgång till sådana värden. Att jordägarna i gemen skulle ha ersättning för att visa rimliga hänsyn härvidlag är säkerligen helt främmande för den allmänna rättsuppfattningen. När naturvården påkallar mera långtgående inskränkningar i enstaka jordägares förfoganderätt, ligger det däremot annorlunda till. Ersättning bör då kunna utgå efter en rimlig avvägning mellan det allmännas och den enskilde jordägarens intressen.
219 Naturskyddslag (1952:688). 220 Strandlag (1952:382). 221 Byggnadslag (1947:385).
Från dessa allmänna utgångspunkter har jag låtit utarbeta ersättningsbestämmelserna i departementsförslaget.222
Vid naturvårdslagens tillkomst infördes ett kvalifikationskrav i bestämmelserna innebärande att ersättning endast utgick
om åtgärden innebar att ägaren kunde använda marken allenast på sätt som stod i uppenbart missförhållande till dess tidigare värde, eller eljest tillskyndade honom avsevärt men.
Ett resultat av 1972 års ändringar i naturvårdslagen var att detta krav byttes mot ett krav på att åtgärden skulle innebära att markanvändningen avsevärt försvåras. Senare tillkom preciseringen att det avsevärda försvårandet skulle relateras till berörd del av fastigheten.223Även vid naturvårdslagens tillkomst gällde principen om lagenlighet. Envar var skyldig att utan rätt till ersättning vidta de åtgärder som följde av den försiktighetsprincip som kom till uttryck i 1 § tredje stycket.224 Principen var dock vid naturvårdslagens tillkomst inte lika långtgående som i dag. Av vissa uttalanden som departementschefen gjorde i förutnämnda förarbeten kan man dra slutsatsen att skyldigheten att utan ersättning underkasta sig åtgärder vidtagna med stöd av 1 § tredje stycket gällde så länge de åtgärder som vidtogs inte var synnerligen ingripande för den enskilde.225
Ersättning utgick till exempel till en början om tillstånd vägrades eller förenades med nya villkor trots att åtgärderna vidtogs till uppfyllande av försiktighetsprincipen. Med tiden kom dock denna rätt till ersättning att luckras upp. Särskilt genom 1974 års lagstiftningsärende skärptes kraven på vad den enskilde utan någon rätt till ersättning måste tåla i form av ingripanden från det allmänna av naturvårdshänsyn.226
Departementschefen uttalade att det fick anses vara en allmänt accepterad uppfattning att den enskilde markägaren inte hade frihet att använda sin egendom på ett sätt som skulle vara till skada för andra människor och för samhället i dess helhet och att denna skärpning i det allmännas inställning borde komma till uttryck i naturvårdslagen. I överenstämmelse med detta synsätt föreslogs bland annat
222 NJA II 1965 s. 245. 22326 § naturvårdslagen (införd genom SFS 1991:641). 224SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar s. 76 f. 225 NJA II 1965 s. 248. 226Prop. 1974:166. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822)
och skogsvårdslagen (1948:237), m.m., s. 91.
en skärpning av den allmänna hänsynsregeln 1 § tredje stycket samt slopande av det i vissa lagrum (18, 20 och 21 §§) upptagna villkoret att ingripanden av naturvårdsskäl inte fick vara oskäligt betungande. Även enligt 1918 års vattenlag gällde från 1964 att någon ersättning inte utgick vid inskränkningar till skydd för ett grundvattenområde som inte gick utöver vad som följde av den allmänna hänsynsregeln i 2 kap. 63 § vattenlagen. Enligt denna hänsynsregel skulle den som ville vidta en åtgärd som kunde befaras menligt inverka på grundvattentillgången vidta de anordningar, tåla de begränsningar av verksamheten eller i övrigt vidta de försiktighetsmått, som skäligen föranledas av omständigheterna. Det var endast mindre ingripande inskränkningar som avsågs.227
Då bestämmelserna om vattenskyddsområde infördes i 1983 års vattenlag fann man att de inskränkningar som dessa bestämmelser kunde medföra var av samma art som de som kunde tillskapas genom förordnanden om naturreservat enligt naturvårdslagen och att man därför borde utforma ersättningsrätten vid förordnande om vattenskyddsområde på samma vis.228 Kravet på att inskränkningen måste avsevärt försvåra pågående markanvändning blev en förutsättning för att ersättning skulle utgå.229 Frågan om hänsynsreglernas räckvidd har alltså även tidigare varit avgörande för ersättningsrättens omfattning. I dag kan tillstånd vägras, återkallas eller förenas med nya villkor till uppfyllande av försiktighetsprincipen utan att någon ersättning lämnas.230
Motsvarande utveckling i synsättet fanns vad gäller skogsbruket. 1990 års skogspolitiska kommitté231 menar att skogslandskapet kan delas in i det till ytan helt dominerande vardagslandskapet där ansvar och kostnader för miljöhänsynen ska ligga på skogsbrukaren men att mer känsliga områden därutöver ska bevaras genom att stat, kommun och skogsbruk delar på ansvar och kostnader. I detta sammanhang poängterades att ju mer åtgärderna avsåg bevarande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer borde kostnadsansvaret ligga på skogsnäringen. Slutligen skulle de områden som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan skyddas;
227SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 76 f. som hänvisar till prop. 1981/82:130med förslag till ny vattenlag m.m., s. 137 f. 228Ibid., s. 77 med hänvisning till prop. 1981/82:130med förslag till ny vattenlag m.m., s. 138. 229Ibid., med hänvisning till prop. 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag m.m., s. 677. 230Ibid. 231SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet.
främst av staten genom områdesskydd. Detta eftersom det i dessa områden handlade om att säkerställa de känsliga områdena genom mer eller mindre fullständigt skydd.232
Regeringen233 föreslog i samband med miljöbalkens införande att miljöbalken ska innehålla regler om ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen samt att om ett sådant beslut innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras betalas ersättning för intrånget. Sådan reglering har också införts i 31 kap. 4 § miljöbalken.
8.9.2. När ersättning ska utgå enligt 31 kap. 4 § miljöbalken
I samband med miljöbalkens införande betonade riksdagen, när det gäller bevarandet av skyddsvärda naturområden m.m., vikten av att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan samhället och den enskilde.234 Riksdagen framhöll därtill tidigt att ökade kunskaper visar att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar235 och uttalade att en princip, användaren betalar-principen, bör utformas, parallell med den så kallade PPP-principen (Polluter Pays Principle).236 Även om en uttrycklig user pays prinicple inte infördes i miljöbalken antogs långtgående hänsynsregler som gäller för alla verksamheter, inklusive skogsbruket.237
Inte heller skulle miljöbalken innehålla regler som medger rätt till ersättning om avslag meddelas på ansökan om tillstånd till täktverk-
232Ibid, s. 139 f. 233 Prop 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 546 f. 234Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 549. 235 Ett exempel på när det kan bli så är situationen att länsstyrelsen överväger att inrätta ett naturreservat med föreskrifter som förbjuder avverkning av skog med värdefulla biotoper men medel saknas att ersätta markägare för att skogsråvaran på fastigheten inte får utnyttjas. Avsaknaden av medel innebär då att ett naturreservat inte kan bildas eller att föreskrifterna inte kan utformas så att biotoperna skyddas på det sätt som behövs från biologisk synpunkt; jfr principregeln som beskrevs ovan. (Exemplet formulerat av Michanek & Zetterberg (JUNO 2020) Den svenska miljörätten, s. 211.) 236 Bet. 1990/91:JoU30 s. 255. 237 Forsberg (2018) a.a., s. 90 f.
samhet.238 Ersättning för mindre skador och ersättning för intrång upp till den s.k. kvalifikationsgränsen ska inte betalas.239
8.10. Avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten
Utredningens slutsats: Det finns beslut som till följd av fridlys-
ningsbestämmelserna bör kunna medföra rätt till ersättning med stöd av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen. Det gäller beslut som i praktiken motsvarar ett områdesskydd, i den mån beslutet inskränker förfoganderätten på ett sätt som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att så är fallet måste tydliggöras och det lämpligaste sättet att tydliggöra detta är att med stöd av 2 kap. 15 § regeringsformen reglera situationen genom lag.
Bedömningen av huruvida det föreligger ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten måste göras i (minst) tre led.
1. Det måste konstateras att ett ingrepp sker i pågående markanvändning genom att pågående (laglig) markanvändning försvåras. Att följa lagen innebär inte ett försvårande.
2. Ingreppet måste medföra att markanvändningen försvåras avsevärt (det måste nå upp till kvalifikationströskeln).
3. Det avsevärda försvårandet ska föreligga inom berörd del av fastigheten.
Hela begreppet, avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten, används, förutom i regeringsformen, bland annat i 31 kap. 4 § miljöbalken men också i plan- och bygglagen.240 I samband med 1972 års ändring i naturvårdslagen diskuterades begreppet pågående markanvändning och det konstaterades att
238Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 546. 239 Notera att efter 1987 (genom bestämmelser i PBL) har principen annars varit att all skada skulle ersättas, även den del som låg under toleransgränsen, så snart man kom över tröskeln (toleransgränsen). Se Michanek (1993/1995) Svensk miljörätt, s. 86. 240 Se till exempel 14 kap. 6 § plan- och bygglagen om ersättning på grund av vägrat marklov.
begreppet skulle ges en relativt generös tillämpning. Markägare som genom föreskrifter eller beslut hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av pågående markanvändning bör få ersättning. Exakt var gränsen ska dras måste bestämmas från fall till fall beroende på vilken typ av markanvändning det är fråga om och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen. Vid bedömningen ska hänsyn tas till det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder så som den kommer till uttryck i relevant lagstiftning eller på annat sätt.241
8.10.1. Pågående markanvändning 242
En central fråga i sammanhanget är alltså hur begreppet pågående
markanvändning ska tolkas. Vägledning för vad som ska anses vara
en pågående markanvändning inom jordbruk, skogsbruk och i fråga om skyddsvärda byggnader finns i bostadsutskottets betänkande i 1987 års lagstiftningsärende om ny plan- och bygglag, när det gäller skogsbruket även i prop. 1990/91:3 och när det gäller jordbruket i miljöbalkspropositionen.243 Gemensamt är att i regel bedöms inte inskränkningar som medför en förlust på grund av förväntningar som en ändrad markanvändning.244 Det brukar uttryckas som att förväntningsvärden inte kompenseras. Att fastigheten inte kunnat användas på ett sätt som planerats grundar alltså inte rätt till ersättning. Samtidigt framhåller förarbetena att begreppet pågående markanvändning bör ges en relativt generös tillämpning; en markägare som hindras från att vidta en naturlig och normal rationalisering av pågående markanvändning bör få ersättning för detta.245
Ibland kan det dock uppstå vissa tolkningsproblem kring när en markanvändning ska anses vara påbörjad. Enligt 1972 års förarbeten skulle pågående markanvändning anses föreligga om en markägare enligt detaljplanebestämmelser, byggnadslov eller annat tillstånd av
241Prop. 1972:111. Kungl. Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med
mark och vatten, bil. 2 s. 333 f.
242 Detta avsnitt bygger till stor del på SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 51 f. 243 1986/87: BoU 1 s. 144 f.; Prop. 1990/91:3. Om skogsbruket i fjällnära skogar. s. 46 f.; och prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 552. 244Prop. 1972:111. Kungl. Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med
mark och vatten bil. 2 s. 329 f. och 338 och prop. 2009/2010:162 s. 72.
245Ibid., s. 334. Jfr prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 550.
myndighet får använda marken på annat sätt än tidigare och ändringen framstår som aktuell, dvs. att den inte ligger så långt fram i tiden att det är tveksamt om den ska komma att realiseras.246 Miljööverdomstolen har gjort bedömningen att det inte kan vara fråga om en pågående markanvändning när ett tillstånd inte har vunnit laga kraft.247
Bedömningen ska ske från fall till fall och med utgångspunkt i vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning av den pågående markanvändningen.248 Härvid bör bedömningen enligt Mark- och miljööverdomstolen utgå från den mest lukrativa användning som är möjlig inom ramen för begreppet pågående markanvändning.249
I rättsfallet NJA 2015 s. 323 framhöll Högsta domstolen bland annat att gränsen mellan pågående och ändrad markanvändning fick avgöras genom en bedömning av samtliga omständigheter i det särskilda fallet och vad som allmänt sett framstod som samma eller en annan verksamhet; man fick också väga in om verksamheterna skiljer sig i fråga om omloppstider och ibland även om en ny användning skulle få påtagligt annorlunda konsekvenser för miljön. Vidare framhöll HD att miljöbalkens regler ska tolkas i ljuset av reglerna om egendomsskydd i grundlagen och EKMR, att ingrepp i egendomen måste vara proportionerligt samt att den enskildes rätt till ersättning här skulle ha betydelse.
Om ett planerat förfarande är generellt tillståndspliktigt kan man i allmänhet utgå ifrån att det inte är fråga om en pågående markanvändning utan en ändring av tidigare markanvändning.250 Om det till exempel handlar om att utföra en tillståndspliktig anläggning för uppfödning av svin, lär man alltså i allmänhet kunna utgå från att det innebär en ändring i pågående markanvändning.251 I konsekvens härmed är det inte fråga om inskränkningar i en pågående markanvändning när en tillståndsansökan för en planerad verksamhet vägras.252Under alla förhållanden torde övergång till annan slags näringsverksamhet vara en ändring som inte kunde åberopas som grund för ersättning.
Att marklov enligt plan- och bygglagen krävs för till exempel trädfällning eller schaktning inom detaljplanelagt område har inte ansetts
246Ibid., s. 333. 247 MÖD 2004:82 248 Mark- och miljööverdomstolens dom av den 25 april 2014 i mål M 6093-13. 249Ibid. 250Prop. 1972:111. Kungl. Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med
mark och vatten, bil. 2 s. 333; 1986/87:BoU 1 s. 145 f.; prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 552.
251 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 §. 252Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 514.
avgörande för frågan om markanvändningen kan anses ändrad.253 För att ersättningsskyldigheten ska påverkas ska det tydligen vara fråga om sådana mera grundläggande tillstånd som är nödvändiga för att en verksamhet av den aktuella typen alls ska kunna bedrivas (jfr NJA 2015 s. 323).254
Bengtsson et al. menar dock att det å andra sidan stämmer väl med förarbetenas inställning till rationaliseringsåtgärder och att skogsplantering på jordbruksmark enligt miljöbalkens förarbeten inte är pågående markanvändning. Detta med hänsyn bland annat till de långa omloppstiderna inom skogsbruket, skillnaden mot jordbruk i fråga om användning av gödsel och bekämpningsmedel samt särskilt inverkan på landskapsbilden. Energiskogsodling har regeringen däremot, under hänvisning till den aktuella jordbrukspolitiken, till EU:s inställning och till den relativt korta omloppstiden, funnit övervägande skäl till att betrakta som jordbruk; förhindras sådan odling skulle det alltså utgöra ingrepp i pågående markanvändning.255
Att påbörja en husbehovstäkt till exempel av grus lär däremot utgöra ändrad markanvändning. Till stöd för detta kan åberopas att det för större täkter gäller anmälningsplikt (tidigare kunde tillståndsplikt införas) och att marken på detta vis används på ett helt nytt sätt med påtagliga konsekvenser för miljön. Däremot anses ett fortsatt uttag ur en redan öppnad täkt som pågående markanvändning, i varje fall om inte täkten utvidgas på ett sätt som kräver tillstånd. På liknande sätt torde man få bedöma torvtäkt respektive undersökningsarbete enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.256
8.10.2. Principen om lagenlighet
Oavsett om det handlar om 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen eller 31 kap. 4 § miljöbalken så begränsas pågående markanvänd-
ning till vad som får anses vara en laglig markanvändning. Utred-
ningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar menar att principen om lagenlig markanvändning är så grundläggande att man bör kunna tala om den som ett generellt krav.257 Vi instämmer i det.
253 BoU 1986/87:1 s. 145 f. 254 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken. 255 Ibid., med hänvisning till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 552 f. 256Ibid. 257SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 66, med hänvisning till uttalanden i prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 514 och prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 170.
Principen innebär, kortfattat, att en verksamhetsutövare är skyldig att utan någon ersättning underkasta sig rådighetsinskränkningar som vidtas med stöd av bestämmelser som gällde när verksamheten påbörjades. Detsamma gäller rådighetsinskränkningar som vidtas till följd av att villkoren i ett tillstånd inte följs. Det är svårare att bedöma om principen även kan tillämpas i fall då användningen av mark eller byggnad visserligen inte stred mot någon norm när den påbörjades, men en senare tillkommen reglering har medfört att verksamheten blivit olaglig.258
8.10.3. Principen om lagenlighet: hänsynsregler och artskydd
I förarbetena till miljöbalken259 framhölls att en underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast en begränsning av lagenlig användning av mark eller byggnad berättigar till ersättning. En verksamhetsutövare är ju skyldig att följa miljöbalkens hänsynsregler, oavsett om myndigheten ingriper med tillsyn eller inte.260 Tillsynsmyndigheter kan också ingripa direkt med stöd av hänsynsreglerna för att kräva rättelse och reglerna ska ligga till grund för villkor vid domstolars och andra myndigheters tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd.261
Eftersom en verksamhetsutövare är skyldig att iaktta hänsynsreglerna bör en myndighets meddelande föreläggande eller förbud som syftar till att reglerna ska följas inte innebära ett ingrepp i pågående markanvändning som medför att 31 kap. 4 § miljöbalken blir tillämplig; endast lagenlig användning kan berättiga till ersättning.262
Lagstiftaren kan knappast ha avsett att ersättningsrätt vid beslut enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken ska saknas så snart en begränsning eller ett förbud av en verksamhet behövs med hänvisning till 2 kap. miljöbalken. Det skulle innebära att ersättningsrätt med stöd av 31 kap. 4 § första stycket miljöbalken i princip är omöjlig.
Av domskälen i MÖD 2013:13 framgår bland annat följande.
258Ibid., s. 67. 259Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. 260 De s.k. hänsynsreglerna finns i 2 kap. miljöbalken och av 2 kap. 1 § följer att när frågor prövas om tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens och när sådana villkor prövas som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt denna balk är alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av detta kapitel iakttas. 261Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 551. 262 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken.
Mark- och miljööverdomstolen finner, i likhet med Naturvårdsverket, att artskyddsförordningen är att se som en precisering av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. En del i prövningen blir då att med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, bedöma hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. Genom att föreskriva villkor om försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan prövningen leda fram till att verksamheten inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna och att det därför inte blir aktuellt med dispensprövning. Vid tillståndsprövning enligt miljöbalken, där frågan om påverkan på skyddade arter aktualiseras måste alltså ställning tas till om det finns beaktansvärd risk för skada på fridlysta arter på sätt som anges i artskyddsförordningen och, om så är fallet, en prövning göras av om det är möjligt att föreskriva särskilda skyddsåtgärder, så att skada inte uppstår. För detta ändamål måste det finnas underlag som medger en tillräckligt säker bedömning av risken för påverkan på fridlysta arter.
Även om det uttryckligen står att artskyddsförordningen är att se som en precisering av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna så är den prövning som sedan förutskickas snarare en tillämpning av de allmänna hänsynsreglerna. Det MÖD gör är att med stöd i 2 kap. miljöbalken pröva vilka försiktighetsmått (till exempel enligt 3 §) som kan krävas. Det innebär att även rimlighetsavvägningen i 7 § borde aktualiseras. Ett problem, i den mån reglerna följer av naturvårdsdirektiven och ska följas, är att även om kraven inte kan ställas enligt 2 kap. 7 § miljöbalken så får verksamheten inte tillåtas ändå. Att tilllämpa 2 kap. 7 § miljöbalken skulle i princip betyda att ytterligare ett dispensskäl infördes och det är inte tillåtet eftersom direktivens dispensskäl är uttömmande.263 Det kan i sådana fall tänkas att ingreppet går utöver vad som kan fordras av allmän hänsyn på ett sådant sätt att ersättning aktualiseras, trots principen om lagenlighet.
Det är också tänkbart att resonera utifrån systematiken ovan, att man låter artskyddsregler endast omfatta det direkta skyddet av arter och artindivider medan de artskyddsregler som i praktiken är områdesskyddsregler också kallas för områdesskyddsregler som kan ge möjlighet till ersättning och som heller inte behöver omfattas av den praxis som handlar om artskyddet.
263 Se Darpö och Lindahl (2015) Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid prövningen av vindkraftverk – analys, del II, JP Miljönet den 8 oktober 2015.
Skogsvårdslagen och allmän hänsyn i miljöbalken
Det finns uttalanden i propositionen om följdlagstiftning till miljöbalken m.m. som kan tolkas som att skogsvårdslagstiftningen pekas ut som lex specialis i förhållande till de allmänt hållna reglerna i 2 kap. miljöbalken. Det måste här framhållas att lex specialis är en lagvalsregel som tillämpas i en enskild situation, när tillämpningen av två tillämpliga regler leder till oförenliga resultat. Det handlar inte om ett allmänt åsidosättande av en lagstiftning. Uttalandet måste ses i ljuset av att regeringen uttalat att föreskrifter som meddelas med stöd av skogsvårdslagen ska vara förenliga med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och att de ska främja uppfyllandet av miljöbalkens mål, sådant som detta kommer till uttryck i 1 kap. 1 § miljöbalken. Vidare har regeringen uttalat att, i den mån en fråga anses vara olämpligt reglerad i skogsvårdsförordningen eller Skogsstyrelsens föreskrifter, så ska reglerna naturligtvis ändras.; vid utfärdandet av nya eller ändrade föreskrifter i skogslagstiftningen ska dessutom beaktas hur frågan behandlas i miljöbalken.264 Lagstiftarens ambition var alltså att skogslagstiftningen skulle anpassas till miljöbalken. Så långt om hur regeringen menade att lagstiftaren skulle hantera situationen.
Uttalandena om lex specialis gjordes sedan regeringen övergått till att diskutera frågan om huruvida tillämpningen av enskilda bestämmelser i skogsvårdsförfattningarna, trots skogslagstiftningens anpassning, skulle kunna leda till andra resultat än tillämpningen av motsvarande bestämmelser i miljöbalken. I sådana fall föreligger en konflikt mellan bestämmelserna som måste lösas. Här menade regeringen att föreskrifter i skogsvårdslagstiftningen i vissa fall är mer detaljerade (alltså
lex specialis) än miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Som exempel
nämndes att miljöbalkens hänsynsregel om försiktighetsmått (2 kap. 3 §) därför endast blir tillämplig i de frågor som inte är särskilt reglerade i skogsvårdsförfattningarna.
När det kommer till det synsätt som etablerats i Mark- och miljööverdomstolens praxis, att artskyddsreglerna ska ses som en precisering av allmän hänsyn, bör 4 § skogsvårdslagen noteras. Av bestämmelsen följer att bestämmelser i skogsvårdslagen eller dess föreskrifter inte ska tillämpas i den mån det vad där sägs strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd 8 kap. miljöbalken. Det innebär att de allmänna hänsynsreglerna har preciserats. Eftersom fridlysningsreg-
264Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m., s. 240 f.
lerna utgår från arternas behov i det enskilda fallet är de i många fall mer preciserade än de generella hänsynsreglerna i skogsvårdslagstiftningen och således lex specialis i relation till skogsvårdslagstiftningen. Härtill kommer att det finns en uttrycklig lagvalsregel i skogsvårdslagen som blir tillämplig, nämligen 4 § som uttrycker att det är skogsvårdslagen som inte ska tillämpas om resultaten av bestämmelsernas tillämpning är oförenliga. Miljöbalkens hänsynsregler, som artskyddet kan ses som en precisering av, innefattas alltså i den lagstiftning som måste följas och som det inte ger rätt till ersättning att man följer.
8.10.4. Principen om lagenlighet: ny kunskap eller nya problem
I miljöbalkspropositionen diskuteras vidare att ingripanden ibland sker från det allmänna sedan ny kunskap eller nya problem har framkommit. Det konstateras härvid att hänsynsreglerna syftar till att möta även nyupptäckta hot: inte heller i dessa situationer har därför verksamhetsutövaren rätt till ersättning för att han tvingas följa gällande regler. Härvid menar man att kravet på laglig markanvändning snarare bör knytas till uttrycket ”avsevärt försvåras” vilket skulle betyda att en markanvändning aldrig kan anses försvårad så länge det allmännas beslut enbart går ut på att fastighetsägaren ska följa en hänsynsregel.265
Enligt propositionen gällde denna begränsning redan vid miljöbalkens införande och kunde utläsas bland annat av förarbetena till vattenlagen. I det förslag till ny vattenlag266 som remitterades till Lagrådet föreslogs att det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att ersättning vid vattenskyddsområden inte ska utgår för sådan begränsning i rätten att förfoga över fastighet som följer av aktsamhetsregeln i 19 kap. 1 § eller motsvarande bestämmelse i annan lag, exempelvis 5 § i den då gällande miljöskyddslagen. Lagrådet267 ansåg emellertid att en sådan bestämmelse var onödig: att ersättning inte ska utgå i sådana fall torde gälla utan att uttrycklig föreskrift meddelas om detta.268
Det sagda innebär att skulle man skärpa hänsynskraven på grund av ny kunskap om fridlysta arter eller därför att markanvändningen
265Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 551. 266Prop. 1981/82:130med förslag till ny vattenlag m.m., s. 249. 267Ibid., s. 362. 268Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 551.
ger upphov till nya problem bör inte heller detta leda till att det allmänna ska behöva utge ersättning.269
Eftersom hänsynsreglerna delvis går betydligt längre än motsvarande äldre regler i olika lagar (till exempel miljöskyddslagen och vattenlagen), skulle detta kunna påverka förutsättningarna för ersättning, trots att något sådant inte framgår klart av lagtexten, till exempel bedömningen av vad som utgör avsevärt försvårande av markanvändningen. Enligt Bengtsson et al. lär hänsynsreglerna få särskild betydelse vid sådana verksamheter och åtgärder som inte kräver tillstånd enligt miljöbalken. Detta eftersom tillståndets villkor ofta preciserar de miljökrav som ställs på en verksamhet, och i så fall får de allmänt hållna kraven på hänsyn inte samma betydelse. Skulle ett tidsbegränsat tillstånd inte förlängas, torde några ersättningskrav inte kunna framställas på grund av paragrafen, och inte heller när ett tillstånd återkallas eller omprövas enligt villkoren eller enligt reglerna i miljöbalken (se bland annat 24 kap. 3 och 5 §§). Återkallelsen eller omprövningen anses bygga på att verksamheten inte stämmer med gällande hänsynsregler och följaktligen inte längre är lagenlig, och då hjälper det inte att åberopa att beslutet hindrar pågående markanvändning.270
Hänsynsreglerna skulle också få betydelse när en verksamhet har tillstånd endast enligt annan lagstiftning än miljöbalken; i sådana fall lär man inte kunna utgå från att gällande miljökrav har prövats eller framgår av tillståndet. Något motsvarande skulle gälla beträffande bygglov enligt plan- och bygglagen, något som inte hindrar att miljökrav kan ställas enligt miljöbalken.271
8.10.5. Principen om lagenlighet och gränsen mellan krav på laglighet och lag som innebär ett ingripande
Frågan är då vad som ska gälla om nya bestämmelser innebär att en icke tillståndspliktig verksamhet måste anpassas för att inte bryta mot lagen, eller om de nya bestämmelserna medför beslut om återkallelse av tillstånd för en viss verksamhet eller att ytterligare eller ändrade villkor måste meddelas till befintliga tillstånd. Det framstår, enligt Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar, inte
269 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken. 270Ibid. 271Ibid.
som rimligt att, enbart med hänvisning till principen om lagenlighet, påstå att den enskilde i samtliga dessa fall ska behöva tåla inskränkningarna utan rätt till ersättning. En sådan vidsträckt tillämpning av principen skulle strida mot den huvudregel om rätt till ersättning då det allmänna inskränker användningen av mark och byggnad som, trots undantaget i tredje stycket, får anses följa av 2 kap. 15 § regeringsformen och allmänna rättsstatliga principer.
Om ny lag stiftas
Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar menar att
då ny lag stiftas, bör det inte gå att tillämpa principen om lagenlighet.
I stället bör det krävas av lagstiftaren att denne, utifrån huvudregeln om rätt till ersättning, gör en bedömning av om det är rimligt att den enskilde omgående och utan kompensation underkastar sig de skärpta kraven. Framstår det inte som rimligt får lagstiftaren överväga om de skärpta kraven bör förenas med till exempel övergångsbestämmelser, en dispensmöjlighet eller en rätt till ersättning. Ett visst undantag från ovanstående utgångspunkt har dock ansetts gälla i fråga om de allmänna hänsynsregler som återfinns i 2 kap. miljöbalken och annan miljörättslig lagstiftning, till exempel 6–7 §§strålskyddslagen, 1 § skogsvårdslagen och 2 § djurskyddslagen. I miljöbalkspropositionen konstaterade regeringen, med hänvisning till äldre förarbetsuttalanden, att principen om lagenlighet medför att någon rätt till ersättning inte finns då ingripanden sker med stöd av hänsynsreglerna. Eftersom hänsynsreglerna även syftar till att möta nyupptäckta hot har detta ansetts innebära att verksamhetsutövaren måste vidta åtgärder eller tåla rådighetsinskränkningar på grund av ny kunskap eller nyupptäckta risker utan kompensation.272
En omvärdering av risker, till exempel på grund av ändrade politiska ståndpunkter, kräver ny lagstiftning och i samband med det en prövning av rätten till ersättning på grund av de skärpta kraven. Nyupptäckta risker omfattas däremot av befintliga hänsynsregler och principen om lagenlighet medför därmed att verksamhetsutövaren är tvungen att tåla de skärpta kraven utan kompensation. En ytterligare situation av intresse är då detaljerade föreskrifter meddelas med
272SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 68 som hänvisar till prop. 1997/98:45.
Miljöbalk. Del 1 s. 551.
stöd av en generell lagbestämmelse. Så länge föreskrifterna endast innebär en precisering av de krav som uppställts genom lagbestämmelsen bör principen om lagenlighet kunna tillämpas. Ibland är dock lagbestämmelsen så allmän i sin ordalydelse att de föreskrifter som meddelas genom bemyndigandet medför rådighetsinskränkningar som verksamhetsutövaren svårligen kunnat räkna med. I de fall de nya kraven även går utöver vad som får anses följa av de allmänna hänsynsreglerna ter det sig rimligt att regeringen eller den myndighet som meddelar föreskrifterna får göra samma intresse- och skälighetsavvägningar som vid stiftandet av ny lag.273
Vi håller inte riktigt med om detta utan menar att en utgångspunkt här måste vara miljöbalkens uppbyggnad kring de två olika huvudtyperna av verksamheter som träffas av miljöbalkens krav; nämligen tillståndspliktiga verksamheter och icke tillståndspliktiga verksamheter. En verksamhet som omfattas av tillstånd har en viss trygghet mot framtida ingripanden, i alla fall så länge tillståndet gäller, och riskerar i princip endast ingripanden enligt reglerna i 24 kap. miljöbalken. Med tillräcklig framförhållning är sådana ingripanden också godtagbara ur ett EKMR-perspektiv.274 Den andra huvudtypen av verksamheter, som inte omfattas av tillstånd, har inte den trygghet som ett tillstånd ger och kan således få krav riktade mot sig allteftersom ny lagstiftning utvecklas. Gränsen här måste gå vid skyddet för egendom som ställs upp i regeringsformen; de nya reglerna får inte avsevärt försvåra pågående markanvändning (andra stycket) – såvida de inte inrättas av miljöskäl (tredje stycket).
Det som ställs emot varandra blir således vilka krav som kan riktas mot den pågående markanvändningen för att den ska kunna betraktas som laglig – och vilka av dessa lagkrav som innebär att ett pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Pågående markanvändning – igen
Vi börjar med att titta på själva begreppet pågående markanvändning igen, ur ett lite annat perspektiv än det som redogjordes för ovan. Det vill säga; nedan avser vi inte bestämma vad som är pågående mark-
användning ur ett ersättningsrättsligt perspektiv (det har vi redogjort
273Ibid. 274Se t.ex. Fredin mot Sverige.
för ovan) utan utifrån vilka regler i miljöbalken som kan träffa en verksamhet eller åtgärd som vidtas inom ramen för pågående markanvändning.
Begreppet pågående markanvändning härrör från naturresurslagen275 som kodifierade verksamhetsanknutna riktlinjerna i ”grundläggande hushållningsbestämmelser” och områdesanknutna riktlinjerna som ”särskilda hushållningsbestämmelser för vissa områden i landet”. Målet med naturresurslagen var att marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skulle användas så att en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjades.276
Naturresurslagens mål genomfördes främst vid prövning, till exempel när tyngre industrier prövades av regeringen, vid planläggning enligt plan- och bygglagen och vid beslut om tillstånd m.m. enligt vattenlagen, miljöskyddslagen eller väglagen.277 Syftet med lagen var att skapa en gemensam grund för att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut som rörde ändrad användning av mark- och vattenresurserna. I propositionen konstateras:
lagen är inte avsedd att utgöra grund för ingripande mot pågående användning av dessa resurser.278
Det handlar alltså om ett tämligen knapphändigt förarbetsuttalande. Såsom Michanek tidigt konstaterade skulle en lagsystematisk tolkning emellertid innebära ett beaktande av att det som uttrycks är en etablerad princip i plan- och marklagstiftning, till vilken naturresurslagen hör; vilket skulle tala för att förarbetsuttalandena följs.279 Principen härrör alltså från plan- och bygglagstiftningen, inte från miljölagstiftningen.
Naturresurslagen ekar ännu i dag i miljöbalken. Av 2 kap. 6 § andra stycket miljöbalken framgår att 3 och 4 kap. miljöbalken endast är tillämpligt i de fall som avser ändrad användning av mark- eller vattenområden. Begränsningen gäller bland annat vid prövning av frågor enligt 7 kap. lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., tillståndsprövning enligt 9 och 11 kap. miljöbalken (prövning av miljöfarlig
275 Lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. 276 1 kap. 1 § naturresurslagen (NRL). 277 1 kap. 2 § NRL. 278Prop. 1985/86:3med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m., s. 14 f. 279 Michanek (1993/1995) Svensk miljörätt, s. 34.
verksamhet och vattenverksamhet), regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. och vid samråd enligt 12 kap. 6 §.
Notera att begränsningen endast gäller tillämpningen av 3 och 4 kap. miljöbalken, det vill säga de kapitel som handlar just om hur konkurrensfrågor ska lösas i fråga om användning av mark- och vattenresurser. Av propositionen framgår att de bestämmelser i miljöbalken som anger när hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken får tillämpas även ska avse anmälningsärenden som gäller miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, liksom anmälningar för samråd beträffande verksamheter och åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, det vill säga samråd enligt 12 kap. 6 §.280 Enligt kommentaren är innebörden att hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap., endast får åberopas när det gäller ändrad markanvändning eller ändrad användning av vattenområden samt att det därmed inte går att kräva en omlokalisering med stöd av dessa kapitel när en verksamhet ska pågå utan någon förändring.281
Såväl begreppet pågående markanvändning som hushållningsreglerna i 3 och 4 kap. miljöbalken har sitt ursprung i naturresurslagen.282 När det handlar om hushållningsreglerna finns det alltså direkta skäl att beakta pågående markanvändning vid tillämpning av 2 kap. miljöbalken.
Av förarbetena till naturresurslagen framgår bland annat följande.
Lagens grundläggande syfte bör vara att främja en användning av naturresurserna som är förnuftig för samhället vid en allsidig, samlad bedömning, både i ett långsiktigt och i ett kortsiktigt perspektiv. Innebörden är att det skapas en gemensam grund för att avgöra konkurrensfrågor i samband med beslut som rör ändrad användning av mark- och vattenresurserna; lagen är inte avsedd att utgöra grund för ingripande mot pågående användning av dessa resurser.283
”Dessa regler” syftar på naturresurslagens hushållningsregler och av såväl 2 kap. 6 § andra stycket som av miljöbalkens förarbeten framgår det tydligt att miljöbalkens begränsning endast gäller tillämpningen av miljöbalkens hushållningsregler. Det innebär att så länge en markägare eller verksamhetsutövare använder fastigheten på samma sätt som tidigare så saknas stöd för att med stöd av hushållnings-
280Prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, m.m., s. 122. 281 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken, kommentaren till miljöbalken 2 kap. 6 §. 282Prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, m.m., s. 124 f. 283Prop. 1985/86:3med förslag till lag om hushållning med naturresurser m.m., s. 14 f.
bestämmelserna ingripa mot verksamheten. Det är dock fullt möjligt
att ingripa med stöd av övriga hänsynsregler i miljöbalken.
Gränsen mot egendomsrätten
Frågan är då när ett ingrepp innebär att skyddet för egendom kränks. Som påpekas av Bengtsson et al. får man här skilja mellan regler om bevarande av miljön (2 kap. 15 § regeringsformen andra stycket) och regler om miljöskydd (tredje stycket). Det är väsentligen i det senare fallet som miljöhänsyn klart tar över hänsyn till egendomsskyddet.284
Här måste vi återvända till regeringsformens andra och tredje stycken och skillnaden mellan miljöskyddsbestämmelser och naturvårdsbestämmelser enligt den generaliserande slutsats vi drog, ovan (varvid vi fortfarande uttrycker oss generaliserande).
I den mån reglerna är generella och träffar alla som ska vidta en åtgärd (också inom ramen för pågående verksamhet) eller påbörja en verksamhet eller som vidtar en åtgärd eller driver en verksamhet så har dessa, när det handlar om regler enligt miljöbalken, ansvar för att själva skaffa sig den kunskap de behöver för att kunna följa reglerna, vidta tillräckliga försiktighetsmått (i alla fall inom ramen för rimlig allmän hänsyn) och annat som kan krävas för att leva upp till att vara lagenliga.
Om det i stället är det allmänna som genom beslut om olika former av områdesskydd, som träffar ett visst område och som skyddar ett visst område mot alla åtgärder av visst slag och alltså inte handlar om att med stöd i hänsynsreglerna förelägga eller förbjuda en viss individualiserad verksamhet, då har det allmänna vidtagit naturskyddande åtgärder. Det saknar här betydelse om det allmänna beslutet i praktiken endast träffar en (1) verksamhet eller åtgärd.
8.10.6. Principen om lagenlighet: Straffregler och artskydd
En annan lagenlighet som också behöver hanteras är straffbestämmelserna. Av 29 kap. 2 b § p. 1 miljöbalken framgår bland annat att böter eller fängelse i högst två år är straffet för att med uppsåt eller av oaktsamhet bryta mot förbuden i 4 § artskyddsförordningen. I en mellandom av den 5 juni 2020 i mål M 3433-19 fann Vänersborgs
284 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 §.
tingsrätt, mark- och miljödomstolen, att staten inte var ersättningsskyldig i en situation där Skogsstyrelsen, med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken, förelagt om försiktighetsåtgärder vid avverkning. Restriktionerna som meddelades av Skogsstyrelsen grundade sig på de allmänna hänsynsreglerna och på vikten av att skydda tjäderns fortplantningsområden och viloplatser, vilka har ett skydd enligt artskyddsförordningen. Domstolen konstaterade dels att avverkningen var otillåten enligt artskyddsförordningen och de allmänna hänsynsreglerna, oberoende av beslutet om förbud, dels att verksamhetsutövaren är skyldig att följa hänsynsreglerna oavsett om myndigheten ingriper eller inte samt, med hänvisning till förarbetena285 att om en myndighet ingriper mot en fastighetsägare i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs, föreligger enligt förarbetena inte heller någon rätt till ersättning. Därutöver konstaterade domstolen att beslutet i egentlig mening endast definierar de försiktighetsmått som ska vidtas vid föryngringsavverkningen för att inte fastighetsägarna ska riskera att begå ett brott enligt 29 kap. miljöbalken samt att det inte kan ligga till grund för ersättning att en myndighet genom beslut meddelar vad som bör iakttas av fastighetsägaren för att denne ska undvika att begå ett brott. Målet prövas för närvarande i MÖD.
Det faktum att straffstadgandet i 29 kap. miljöbalken kopplar direkt till artskyddsförordningen innebär, ställt på sin spets, att det fordras en gränsdragning mellan situationen att ersättning bör utgå för att man ska ersättas för inskränkningen av sitt nyttjande och situationen att man måste avhålla sig från vissa handlingar för att undgå straffansvar. Problemet accentueras av att artskyddsförordningen anses precisera hänsynsreglerna. I sammanhanget kan nämnas att straffreglerna i 29 kap. miljöbalken normalt är inte direkt relaterade till överträdelse av hänsynsreglerna eftersom lagstiftaren ansåg att hänsynsreglerna var för oprecisa för att något sådant skulle kunna vara möjligt.286
285Prop. 1997/98:45. Miljöbalk., s. 551. 286Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 524.
8.10.7. Avsevärt försvårande
Kravet på att markanvändningen ska avsevärt försvåras innebär att det ska vara fråga om ett relativt kvalificerat ingrepp. Ersättning utgår alltså aldrig för bagatellartade ingrepp.287 Tanken är att man måste vara beredd att underkasta sig vissa inskränkningar av hänsyn till allmänna intressen utan att kunna kräva ersättning.288
Kvalifikationsgränsen bestäms inte uttryckligt i lagtexten, men behandlas i flera uttalanden i förarbetena.289
I NJA 1981 s 351 I och II uttalade Högsta domstolen att det avgörande är förhållandet till den ekonomiska bärkraften hos den enhet till vilken skadan relateras och att skadan mätt i absoluta tal inte får vara obetydlig. Betraktelsesättet ska vara relativt och omständigheterna i det särskilda fallet avgörande. Domstolen fann att gränsen i det fall som var uppe till prövning gick vid tio procent men att detta inte var någon generell gräns.
I 1987 års lagstiftningsärende om ny plan- och bygglag uttalade Lagrådet att en kvalifikationsgräns om tio procent inte kunde vara oförenlig med vad som tidigare hade ansetts godtagbart.290 Bostadsutskottet fann för sin del att en fastighetsägare endast skulle behöva tolerera ett intrång som var bagatellartat för honom, varför inte en fast procentsats kunde anges. En toleransgräns på 10 procent inom berörd del fick anses vara den högsta som i något fall skulle behöva accepteras, och detta om delen representerade ett i pengar litet belopp. Hade den ett högt värde, behövde fastighetsägaren tåla ett väsentligt mindre procenttal, och ett för ägaren i absoluta tal stort belopp kunde aldrig vara bagatellartat. Det innebar enligt utskottet att ersättningströskeln uttryckt i absoluta belopp låg högre för ett stort skogsbolag, där bestånden och avverkningsenheterna vanligen var större, än för en liten skogsägare. Liknande resonemang ansågs gälla för jordbrukets del. Bostadsutskottets uttalanden har återgivits i allmänmotiveringen till miljöbalken.291
Bengtsson et al. ställer sig här frågan om den allmänna regeln i 1 kap. 1 § miljöbalken bör påverka vad en fastighetsägare i dag får tolerera utan ersättning. Balken skulle i så fall redan härigenom inne-
287SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar. 288 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 §. 289SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar. 290Ibid. 291 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 §.
bära inte bara en ny syn på avräkningen utan också en viss förskjutning av kvalifikationsgränsen. Vidare borde, menar samma författare, de nya bestämmelserna i 2 kap. få betydelse också i detta sammanhang. En markägare anses berättigad att utnyttja marken bara så långt hänsynsreglerna medger. Ett sådant resonemang framträdde redan i äldre förarbeten. Där framhölls kraven på att hänsyn tas till naturvårdens intressen vid skogsbruket: man skulle till exempel vid slutavverkning lämna kvar träd eller trädridåer i anslutning till bebyggelse och vattendrag och på impediment, man fick anpassa hyggesgeometrin till landskapsformen, begränsa ytornas storlek vid slutavverkning och i möjligaste mån jämka hyggenas förläggning i tid och rum.292
För jordbrukets del hänvisade man på liknande sätt till den tidigare hänsynsregeln i 6 a § lagen om skötsel av jordbruksmark och de föreskrifter som meddelats på grundval av den paragrafen (jfr numera 12 kap. 8 § miljöbalken).293
Vidare frågar sig Bengtsson om det är möjligt att, i och med att de allmänna hänsynsreglerna tillkommit, med skärpta krav på verksamhetsutövaren, göra gällande att också gränsen för vad som utgör avsevärt försvårande av markanvändningen skulle ha förskjutits. I så fall, påpekar han, skulle förarbetsuttalandena vid tillkomsten av plan- och bygglagen inte ha samma betydelse som tidigare; och i alla händelser skulle tidigare rättspraxis, bland annat NJA 1981 s. 351 I och II, mista en väsentlig del av sin betydelse. emellertid, framhåller Bengtsson, tycks inte domstolarna helt dela denna uppfattning, samtidigt som man medger att hänsynsreglerna påverkar ersättningen. Han konkluderar med att rättsläget verkar oklart också i detta hänseende.294
8.10.8. Berörd del av fastigheten
Det förhållandet att kvalifikationsgränsen ska relateras till berörd del av fastigheten innebär att fastigheten delas in i mindre delar. För skogsbrukets del bör man kunna tala om en indelning i behandlingsenheter, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. För jordbrukets del innebär detta det åkerskifte eller den äng som framstår som en bruk-
292Ibid. 293Ibid. 294 Bengtsson et al. (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 §.
ningsmässigt avgränsad del. Beståndsindelningen får i detta sammanhang bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder.295
Kopplingen mellan intrång och berörd del av en fastighet infördes, enligt Michanek och Zetterberg, 1987. Frågan om markenhet hade inte preciserats i tidigare förarbeten, men två rättsfall tyder klart på att intrånget skulle relateras till den ekonomiska enheten eller, med ett annat ord, brukningsenheten.296 Det är normalt ett större område än den berörda delen.297
I och med att skadan ska relateras till berörd del av en fastighet kan ett intrång som i sig täcker en ganska liten yta ändå vara avsevärt, nämligen om den del av fastigheten som berörs också är liten. Miljöbalkspropositionen hänvisade, beträffande uttrycket ”berörd del” av en fastighet, till utskottets uttalande298 och att den enhet med vilken skadan ska jämföras i fråga om skogsbruket bör vara en behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt.299 Vad som utgör ett bestånd skulle därvid bedömas enligt normala fackmannamässiga grunder. I storskogsbruket kan detta, enligt propositionen, innebära att mindre områden med avvikande skogsbestånd förs till angränsande bestånd. Det blir då inte fråga om att göra en strikt biologisk indelning. Inte heller för jordbrukets vidkommande borde enligt utskottet (enligt vad som framgår av miljöbalkspropositionen) komma ifråga ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten. Med berörd del ska här i stället närmast avses det åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt avgränsad del.300
Att en markägare har anmält visst område till avverkning är alltså inte i sig avgörande. Uttalandena visar, enligt Michanek och Zetterberg att bedömningen ska vara objektiv.301
295SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 53 som hänvisar till 1986/87:BoU 1 s. 150 f. och BoU 1986/87:4 s. 23. 296 Michanek och Zetterberg (JUNO 4 upplagan) Den svenska miljörätten, s. 466 som hänvisar NJA 1981 s. 351 I, på s. 361 och s. 377. 297Ibid. 298 Bet. 1986/87:BoU1, s. 150. 299Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 555. 300Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 555 som hänvisar till Bet. 1986/87:BoU1, s. 151. 301 Michanek och Zetterberg, a.a., s. 466 som hänvisar till Bet. 1986/87:BoU1, s. 150 f. och prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 555.
8.10.9. Möjligheten till ersättningen relativt rätten till ersättning
Inledningsvis kan konstateras att i 31 kap. 4 § miljöbalken saknas regler om ersättning på grund av beslut som gäller fridlysningsbestämmelserna eller artskyddsförordningen. Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken kan emellertid en fastighetsägare eller verksamhetsutövare ha rätt till ersättning på grund av beslut som gäller förbud eller förelägganden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Det innebär i sin tur att om man fattar beslut enligt 12 kap. 6 § miljöbalken som innefattar en tillämpning av artskyddsförordningen så kan ersättning bli aktuellt, om det handlar om ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning.
Det innebär också att om samma beslut fattats enligt 26 kap. miljöbalken så saknas det ersättningsbestämmelser i 31 kap. 4 § miljöbalken. Situationen innebär, i alla fall i teorin, att samma inskränkning kan ge ersättning enligt miljöbalken i ett fall (om beslutet fattas enligt 12 kap. 6 § miljöbalken) men inte i ett annat (om beslutet fattas enligt 26 kap. miljöbalken), även om förutsättningarna i övrigt är identiska. Det kan enkelt konstateras att detta inte är förutsebart för den enskilde. Det bör förtydligas att det sagda gäller ersättning enligt miljöbalken. Sannolikt finns ett utrymme för ersättning med stöd av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen som följd av vissa beslut med stöd av artskyddsförordningen.
En förklaring till att läget är så oklart som det är kan, vilket framförs av Bengtsson, vara artskyddsbestämmelsernas historik. Som beskrivits i avsnittet om reglernas bakgrund, riktade sig artskyddsreglerna från början i princip endast mot privatpersoner och deras direkt avsiktliga/uppsåtliga beteende. Det kunde till exempel handla om förbud mot att plocka vissa blommor eller döda vissa djur. EUdomstolens praxis har emellertid tydliggjort att förbuden i naturvårdsdirektiven inte endast omfattar handlingar där det direkta syftet är döda, skada eller störa en art, utan även handlingar som får sådana konsekvenser, förutsatt att den som handlar är accepterar konsekvenserna (se avsnitten 5.5.9. och 5.6.8). Det följer dessutom av EUdomstolens praxis302 att jordbruk, skogsbruk och annan markanvändning inte kan undantas generellt från förbuden.
302 Se till exempel mål C-412/85 kommissionen mot Västtyskland, C-6/04 kommissionen mot Storbritannien och Irland samt C-441/17 kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen).
Eftersom EU-domstolen är suverän uttolkare av EU-rätten har synsättet, som sig bör, fått genomslag i Sverige. Därför tillämpar Mark- och miljööverdomstolen artskyddsförordningen på samma sätt. Sannolikheten för en negativ inverkan på arten har således varit avgörande för frågan om avsikt (medvetenhet) ska anses föreligga eller inte hos en verksamhetsutövare.303 Michanek beskriver det som att fridlysningen har kommit att fylla en funktion som skyddsnät, som komplement till områdesskydden. Det är då också ändamålsenligt att reglerna, såsom utvecklats i praxis inom EU och Sverige, inte endast gäller skydd mot plockning och insamling av privatpersoner utan även mot verksamheter av olika slag, eftersom skyddet annars blir otillräckligt.304 Någon förändring i ersättningsreglerna har emellertid inte gjorts.
Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar
Frågan togs upp av Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar305 men den framhöll att det var osäkert huruvida en bestämmelse om ersättning behövdes på området och lät frågan anstå till en mer allmän översyn av regelverket då det låg utanför deras uppdrag. Det problematiska låg i att avgöra om inskränkningarna till följd av artskyddsförordningen är att hänföra till 2 kap. 15 § andra eller tredje stycket regeringsformen.
I Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar finns emellertid två särskilda yttranden som föreslår att ersättningsbestämmelser ska införas för rådighetsinskränkningar enligt artskyddsförordningen. Det ena är författat av miljöjuristen Ulf Wickström och innebär följande.
En ersättningsbestämmelse bör införas i miljöbalken som ger rätt till ersättning vid förbud eller annan rådighetsinskränkning enligt artskyddsförordningen som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. I dag finns relativt omfattande möjligheter att skydda områden av bevarandeskäl, dels i form av rena områdesskydd som naturreservat eller biotopskyddsområden, men också när det gäller Natura 2000-områden där ett avslag på en tillståndsansökan utlöser en ersättningsrätt samt vid förbud och förelägganden efter en samrådsanmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Artskyddsförordningen möjliggör dock en rad förbud som
303 Michanek (2016) a.a., s. 388 som hänvisar till MÖD 2015:3 och MÖD 2016-01-25 M 11317-14. 304Ibid. 305SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar.
kan få omfattande konsekvenser. Normalt sett bör dessa förbud inte medföra så omfattande konsekvenser att pågående markanvändning avsevärt försvåras men det finns exempel på att myndigheter har övervägt att åberopa artskyddsförordningen i stället för att använda sig av de traditionella skyddsformerna. Syftet kan inte vara annat än att begränsa myndighetens kostnad för skyddet. Jag ser ingen principiell skillnad mellan en inskränkning enligt artskyddsförordningen eller andra ersättningsberättigade skyddsformer som inskränkningar enligt 7 kap. 27 § miljöbalken [Natura 2000] eller inom biotopskyddsområden. Det är även här frågan om rena bevarandeintressen. Det finns här behov av en ersättningsrätt när pågående markanvändning avsevärt försvåras. Denna ersättningsrätt bör inte begränsas till vissa fall utan gälla generellt. Ersättningsrätten bör anges som en ny punkt i 31 kap. 4 § första stycket miljöbalken.306
Det andra särskilda yttrandet är författat av f.d. hovrättslagmannen Ulf Bjällås och innebär följande.
Beträffande artskyddsförordningen menar jag att tillämpningen av den för den enskilde kan leda till ett intrång som i princip bör kunna motivera en ersättningsrätt. Det finns som jag ser det inte skäl att undanta artskyddsförordningen från de fall av ersättningsrätt som anges i 31 kap. 4 § miljöbalken.307
Den praxis som finns bekräftar i princip att området är oklart.
I det så kallade bombmurklemålet308 är det tveksamt huruvida domstolen alls gör någon skillnad mellan bevarandet av miljön genom restriktioner i markanvändningen och ingrepp i miljöns intresse.309I sammanhanget bör även de två domarna om tjäder respektive knärot nämnas. Tjäderdomen härrör från mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt (mål M 3433-19)310, medan ärendet om knärot kommer från mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt (mål M 6160-18)311.
Båda målen gäller ersättningstalan. I tjädermålet som gäller en fågel som skyddas enligt fågeldirektivet hade Skogsstyrelsen, med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken, förelagt om försiktighetsåtgärder vid avverk-
306 Särskilt yttrande av miljöjuristen Ulf Wickström, SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsin-
skränkningar, s. 163 f.
307 Särskilt yttrande av f.d. hovrättslagmannen Ulf Bjällås, SOU 2013:59. Ersättning vid rådig-
hetsinskränkningar, s. 175.
308 MÖD 2017:7. 309 Detta kritiseras av Forsberg som menar att Mark- och miljödomstolen synes likställa artskyddsförordningen med inskränkningar av miljöskyddsskäl och inte naturvårdsskäl, vilket hon menar i grunden är felaktigt och urholkar markägarens grundlagsskyddade rätt till ersättning, Forsberg (2018) a.a., s. 89, not 70. 310 Handläggs som mål M 7293-20 hos MÖD. 311 Handläggs i mål M 7824-20 hos MÖD.
ning. Mark- och miljödomstolen i Vänersborg meddelade mellandom i målet med mellandomstemat: Är staten ersättningsskyldig gentemot kärandena med stöd av 31 kap. 4 § punkten 7 miljöbalken med anledning av Skogsstyrelsens beslut?
I korthet konstaterade domstolen dels att avverkningen var otilllåten enligt artskyddsförordningen och de allmänna hänsynsreglerna oberoende av beslutet om förbud, dels att verksamhetsutövaren är skyldig att följa hänsynsreglerna oavsett om myndigheten ingriper eller inte samt att det inte kan ligga till grund för ersättning att en myndighet genom beslut meddelar vad som bör iakttas av fastighetsägaren för att denne ska undvika att begå ett brott. Yrkandet om ersättning avslogs.
I målet från mark- och miljödomstolen i Växjö handlade det om knärot, en art som är skyddad enligt 8 § artskyddsförordningen, det vill säga är nationellt fridlyst. Här handlade det heller inte om föreläggande om försiktighetsmått utan Skogsstyrelsen hade beslutat om ett förbud mot att avverka skog eller på annat sätt skada växtplats för orkidén knärot inom viss del av det område där avverkning planerades. Mark- och miljödomstolen konstaterade att det i förarbetena till miljöbalken anges att begreppet pågående markanvändning ska ges en generös tillämpning men att en verksamhetsutövare har att följa de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken samt även artskyddsförordningen, som är att se som en precisering av de allmänna hänsynsreglerna ifråga om skydd av arter även utan ett ingripande från myndigheterna.
Härefter gör domstolen en tolkning av bombmurkledomen312som innebär att 8 § artskyddsförordningen inte ska tillämpas på ett sätt som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras utan att markägaren har rätt till ersättning. Domstolen menade att den oklarhet som kan råda gällande förhållandet mellan de allmänna hänsynsreglerna, artskyddsförordningens bestämmelser, och rätten till ersättning i 31 kap. miljöbalken, med beaktande av det grundlagsstadgade egendomsskyddet, inte ska drabba den enskilde fastighetsägaren.
312 MÖD 2017:7.
Slutsatser
Vi menar att det tydligt finns beslut till följd av artskyddsbestämmelserna som bör kunna medföra rätt till ersättning med stöd av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen. Det gäller beslut som i praktiken motsvarar ett områdesskydd, i den mån beslutet inskränker förfoganderätten på ett sätt som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att så är fallet måste tydliggöras och det lämpligaste sättet att tydliggöra detta är att med stöd av 2 kap. 15 § regeringsformen reglera situationen genom lag. Hur den regleringen ska genomföras diskuterar vi i avsnittet om ersättningsmodell, se kap. 13.
8.11. Principen om att förorenaren betalar, snedvridande av konkurrens och otillåtet statligt stöd
Marknadsmekanismernas stora fördel anses vara att de, i idealtillståndet, förmår fördela resurser på ett effektivt sätt. Det är emellertid inte alltid som tillståndet är idealt. Om till exempel informationen som når köparna är ofullständig, om det föreligger externaliteter eller om det handlar om kollektiva tillgångar så kommer begrepp som marknadsmisslyckanden eller marknadsimperfektioner in i bilden (se avsnitt 8.2). Nedan resonerar vi kring några av rättssystemets sätt att hantera problematiken.
8.11.1. Principen om att förorenaren betalar
Principen om att förorenaren betalar är välkänd, och refereras ofta till. Det är emellertid viktigt att klargöra att principen inte handlar om att förorenaren till varje pris ska betala något, som ett slags straff, utan att det är en princip för att fördela kostnader. Inom till exempel miljöekonomin diskuteras den som en effektivitetsprincip för att just internalisera miljökostnader. Den utgör på så sätt en ekonomisk princip om kostnadsfördelning som korresponderar med ekonomins teorier om externaliteter.
Principen om att förorenaren betalar innebär att kostnaden för en miljöstörning ska bäras av den som är ansvarig för miljöstörningen,
och därmed för den kostnad som störningen orsakat. Det handlar alltså om att fördela kostnaden för en miljöskada som annars skulle bäras av det övriga samhället.
Principen lyftes först fram av OECD under 1970-talets början, i en serie rekommendationer. I korthet gick den ut på att förorenaren skulle bära kostnaden för att utföra de åtgärder som det allmänna beslutat i syfte att försäkra att miljön är i ett acceptabelt skick (acceptable state) samt att kostnaderna för åtgärderna ska reflekteras i priset på de varor eller tjänster som orsakat miljöeffekten genom att produceras eller konsumeras. Syftet med OECD:s policy var med andra ord att internalisera kostnaderna för att begränsa föroreningar, vidta skyddsåtgärder och för att återställa det som skadats samt att försäkra sig om att staterna inte störde internationell handel genom att subventionera miljökostnader.
Sedan dess har principens innebörd skiftat gradvis till att utgöra grunden både för att internalisera miljökostnaden och förhindra den och till att också bli ett reparativt instrument. Samtliga funktioner har tidvis kompletterat varandra och tidvis varit exklusiva.
Principen kan betraktas ur olika perspektiv; huvudsakligen används det miljöekonomiska och det miljörättsliga. Det som beskrivits ovan är den miljöekonomiska, där det just är en effektivitetsprincip för att internalisera miljökostnaden (så den kommer att reflekteras i priset på varan). Som miljörättslig princip hanteras den vanligen som en princip för att fördela kostnaden för prevention och för kompensation, när det handlar om miljöskador. Det miljörättsliga perspektivet omfattar, enligt Bugge313, tre ”huvudversioner” av principen:
- En princip för att fördela kostnaden för att motverka skadan och för att reducera föroreningen till en acceptabel nivå.
- En princip för full internalisering av miljökostnaden.
- En princip för att fördela ansvar för och kompensation för miljöskador.
Principen kan också, som nämndes ovan, även ur ett miljörättsligt perspektiv betraktas utifrån funktion och då som en funktion för
313 Bugge (2009) The polluter pays principle: dilemmas of justice in national and international contexts. I Ebbesson och Okowa (red) Environmental Law and Justice in Context.
ekonomisk integration, omfördelning, prevention eller för reparation.314
Eftersom tillämpningen av principen i stor utsträckning har lämnats åt den nationelle lagstiftaren så har valet av metoder (exempelvis skatt, avgifter, ansvarsregler) varierat mycket, liksom graden av implementering. Principens praktiska implikationer handlar alltså mycket om att fördela det ekonomiska ansvaret som har att göra med miljöskadlig verksamhet, användningen ekonomiska instrument och tilllämpningen av regler som relaterar till konkurrensfrågor och subventioner.
Att förorenaren ska betala kan också ses utifrån att det exkluderar andra från betalningsplikten: offret för föroreningen ska inte betala vare sig preventiva eller reparativa åtgärder, skattebetalarna (det vill säga statsbudgeten) ska inte betala vare sig prevention eller reparation, samhället i stort ska inte betala (vilket i princip innebär att det inte finns någon ”rätt” att förorena samt att förorenaren inte är berättigad till ersättning av staten om denne begränsas i sina möjligheter att förorena), naturen ska inte betala och framtida generationer ska inte betala.
Många frågor återstår dock; vem ska betala? Vem är förorenaren? Är det den som tillverkat varan eller den som använder varan? När ska betalning ske? Hur mycket ska betalas och för vad ska det betalas – och till vem? För gemenskapens del fångas principen om att förorenaren betalar bland annat upp i artikel 107, FEUF. Det är inte tillåtet att ge statligt stöd som hotar snedvrida konkurrensen. Innebörden är att samhället/staten inte ska betala, åtminstone inte som huvudregel.
Som nämndes ovan diskuterades principen om att användaren i riksdagen redan under tidigt 1990-tal, då det framhölls att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar, samt att principen om att användaren betalar bör utformas parallellt med principen om att förorenaren betalar.315 En uttrycklig user pays prinicple infördes dock inte i miljöbalken, i stället antogs långtgående hänsynsregler som gäller för alla verksamheter.316Enligt miljöbalkspropositionen berodde detta på att det skulle vara
314 Denna indelning görs till exempeltill exempel av de Sadeleer (2002) Environmental Principles
From Political Slogans to Legal Rules.
315 Bet. 1990/91:JoU30 s. 255. 316 Forsberg (2018) a.a., s. 90 f.
förenat med vissa problem att utforma en princip helt enligt den linjen. Detta eftersom huvudprinciperna för rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar numera anges i grundlag vilket innebär att utrymmet är snävt för en principiellt ändrad syn på ersättningsfrågorna. Vidare, menade regeringen, kan det hävdas att då alla har ansvar för att bevara biologisk mångfald så ska även det ekonomiska ansvaret delas av alla och med ett sådant synsätt fordras regler som innebär att samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl.317
Samma fråga som vad gäller såväl inskränkningar i förfoganderätten som ersättningsfrågan gör sig alltså gällande rörande hur förorenaren betalar/användaren betalar-principerna ska tolkas och förstås; hur ska ansvaret för att bevara biologisk mångfald fördelas mellan det allmänna och verksamheterna?
8.11.2. Otillåtet statligt stöd
EU:s konkurrenspolitik, som den kommer till uttryck i EU:s grundfördrag, omfattar också bestämmelser om statligt stöd (artiklarna 107 till 109 FEUF). Dessa har till huvudsakligt syfte att förhindra att konkurrensen förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion. Grundtanken är att statligt stöd inte får ge särskilda företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel. Statligt stöd får inte heller bygga upp hinder för tillträde till marknaden. Om konkurrensen på detta sätt snedvrids finns en risk att konsumenter får finna sig i högre priser, att det blir lägre kvalitet på varorna och även mindre innovation.318
Redan här ska nämnas att EU-rätten endast tar sikte på statliga åtgärder som gynnar företag, det vill säga aktörer som ägnar sig åt ekonomisk eller kommersiell verksamhet. I händelse av att den som till exempel får sin egendom exproprierad eller på annat sätt inskränks i sin förfoganderätt inte ägnar sig åt ekonomisk eller kommersiell verksamhet är därför såväl ersättningen som ersättningens storlek helt oproblematisk ur ett statsstödsrättsligt perspektiv.319 När det gäller företagsbegreppet så har EU-domstolen i flera domar avse-
317Prop. 1997/98:45. Miljöbalk, s. 449 f. 318 Bergström och Hettne (2014) Introduktion till EU-rätten, s. 222. 319 Lundberg och Indén (2011) Expropriationsersättning och EU:s statsstödsregler: ekonomiska begrepp i en juridisk kontext. Förvaltningsrättslig Tidskrift, 2011(1), pp. 113–130, s. 127.
ende statligt stöd hänvisat till innebörden av begreppet när det förekommer i FEUF:s övriga konkurrensregler. Enligt domstolens praxis omfattar begreppet ”företag” i det sammanhanget varje enhet som
bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och
oavsett hur den finansieras. Ekonomisk verksamhet utgörs i sin tur av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Det saknar betydelse om verksamheten skulle bedrivas utan vinstsyfte.320
Den centrala bestämmelsen rörande otillåtet statsstöd finns i artikel 107.1 och har följande lydelse.
Om inte annat föreskrivs i fördragen är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
För att det ska vara fråga om statligt stöd i den mening som avses i denna bestämmelse krävs alltså att stödet
1. ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel,
2. snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen,
3. gynnar vissa företag eller viss produktion, samt
4. påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Nedan går vi översiktligt igenom dessa kriterier.
8.11.3. Statligt stöd: statliga medel som utgör en fördel
För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd krävs inledningsvis att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. Med medlemsstat avses inte enbart staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. Stödet behöver inte lämnas direkt av en medlemsstat utan kan även ges genom privata eller offentliga organ som utsetts av staten. Även medel från offentligt ägda bolag kan vara statliga medel. För att kriteriet att stödet ska ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel ska vara uppfyllt krävs att det innebär en överföring av statliga medel. Med överföring avses
320SOU 2011:69. Olagligt statsstöd, s. 79.
inte enbart direkta överföringar av offentliga medel utan även exempelvis avståenden från krav. Exempel på åtgärder som ansetts som stöd är direkta bidrag, räntesubventioner, försäljning eller köp till särskilt förmånliga villkor, kapitaltillskott, avstående från fordringar och skattelättnader.321 Det är inte endast beviljandet av positiva ekonomiska fördelar som är relevanta utan även befrielse från ekonomiska bördor. Eftersom det endast är effekten av åtgärden på företaget som har betydelse är det irrelevant huruvida fördelen är obligatorisk för företaget på så sätt att den inte kunde undvika eller vägra den.
För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs även att den gynnar vissa företag eller viss produktion. Stödet ska medföra en fördel för mottagaren. I detta krav ligger dels att åtgärden ska innebära en
ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgärden ska vara selektiv.
När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel har EU-domstolen slagit fast att
För att kunna bedöma om en statlig åtgärd utgör stöd måste det således avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsvillkor.322
För att bestämma om ett företag har mottagit ett stöd behöver man alltså avgöra om företagets ekonomiska situation förbättrades till följd av ingripandet på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor. Åtgärdens exakta form är irrelevant när det gäller att fastställa om den ger företaget en ekonomisk fördel.
Begreppet statligt stöd omfattar alltså även åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har samma effekter.323Begreppet kostnader som normalt belastar ett företags budget omfattar bland annat sådana extra kostnader som företagen måste bära på grund av skyldigheter enligt lag eller andra föreskrifter eller avtal som är tillämpliga på en ekonomisk verksamhet.324 Av kommissionens tillkännagivande framgår att det endast är åtgärdens effekt på företaget som är relevant, och inte orsaken till eller syftet med det
321SOU 2011:69. Olagligt statsstöd, s. 76 ff. 322 Mål C-39/94 Syndicat français de l’Express international (SFEI) m.fl. p. 60, se även mål C-342/96 Spanien mot kommissionen, punkten 41. 323 Mål T-538/11 Belgien mot kommissionen, punkten 71. 324Ibid., p. 76 där Tribunalen, analogt, hänvisar till dom i mål 173/73 Italien mot kommissionen, punkten 33, mål C-251/97 Frankrike mot kommissionen, punkten 40 samt mål C-172/03, Heiser, punkten 38.
statliga ingripandet. Eftersom det endast är effekten av åtgärden på företaget som har betydelse är det irrelevant huruvida fördelen är obligatorisk för företaget på så sätt att det inte kunde undvika eller vägra den.325
Av tillkännagivandet framgår vidare att det sagda täcker alla situationer i vilka ekonomiska aktörer helt eller delvis befrias från de kostnader som är förbundna med deras ekonomiska verksamhet. Det framgår också att kostnader som uppstår till följd av lagstadgade skyldigheter som ålagts av staten i princip anses hänföra sig till de kostnader som är förbundna med den ekonomiska verksamheten. Det innebär att eventuell ersättning för dessa kostnader anses ge företaget en fördel.326 Som exempel anges en lagstadgad skyldighet rörande veterinära eller livsmedelssäkerhetsrelaterade kontroller och prover som införs för jordbruksproducenter.
Detta innebär, enligt tillkännagivandet, att det inte kan uteslutas att det handlar om en fördel bara för att förmånen inte går utöver att man ersätts för en kostnad som kommer sig av att man ålagts en lagstadgad skyldighet.327
Detsamma gäller befrielse från kostnader som företaget inte skulle ha haft om det inte hade funnits något incitament som härrör från den statliga åtgärden, eftersom det skulle ha strukturerat sina åtgärder på ett annorlunda sätt utan detta incitament. Förekomsten av en fördel kan heller inte uteslutas om en åtgärd kompenserar avgifter av en annan art som inte är kopplade till den åtgärden.328
Kommissionen är emellertid tydlig med att om det är fråga om en skyldighet för de nationella myndigheterna att ersätta skada som de har orsakat vissa företag eller utbetalning av ersättning för en expropriation så handlar det inte om en fördel: förekomsten av en fördel är i sådana fall utesluten.329 EU-domstolen har också uttalat att statliga stöd, som utgör åtgärder som vidtas av det allmänna för att gynna vissa företag eller vissa produkter, i rättsligt hänseende väsentligt skiljer sig från de skadestånd som de nationella myndigheterna kan
325 Kommissionen (2016). Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses
i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01) s. 15.
326Ibid., med hänvisning till C-126/01, GEMO SA, punkterna 28–31, om fri insamling och omhändertagande av avfall. 327Ibid., s. 15 f. (68) och (69).
328 Ibid., s. 16.
329Ibid., s. 17 (71).
ådömas att betala till enskilda som ersättning för en skada som myndigheterna i fråga orsakat dessa.330
För att förbudet mot statsstöd ska aktualiseras krävs inte bara att en viss åtgärd konstituerar ett statligt stöd, åtgärden måste dessutom vara selektiv på så sätt att den gynnar vissa företag eller viss produktion framför andra företag eller annan produktion. För att avgöra om en åtgärd är selektiv måste man inledningsvis fastställa en referenspunkt. Bedömningen om en åtgärd är selektiv ska göras med utgångspunkt från företag som befinner sig i motsvarande legala och faktiska situation. Precis som ifråga om stödbegreppet ska jämförelsen göras med företag i den egna medlemsstaten. För att en åtgärd ska utgöra ett statligt stöd ska fördelen endast gynna vissa företag eller viss produktion. Motsatsvis träffas inte åtgärder, som utan åtskillnad gynnar alla företag som är etablerade i medlemsstaten av förbudet.331
8.11.4. Påverkar handeln och snedvrider konkurrensen
För att en åtgärd ska utgöra otillåtet statligt stöd krävs också att åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Stödet ska slutligen påverka handeln mellan medlemsstaterna. Även om det finns en teoretisk skillnad mellan påverkan på konkurrensen respektive på handeln mellan medlemsstaterna, görs vid den praktiska tillämpningen ingen större skillnad mellan dessa två begrepp. EU-domstolen har uttalat att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen så ska denna handel anses påverkas av stödet. Det är således inte nödvändigt att det företag som tar emot stöd bedriver handel med andra medlemsstater.332
Det krävs inte att en medlemsstat har en önskan att stödja ett företag genom en viss åtgärd för att det ska kunna vara fråga om stöd enligt artikel 107.1. EU-domstolen har förklarat att syftet med artikeln är att förhindra att handeln mellan medlemsstaterna påverkas av förmåner som beviljats av de offentliga myndigheterna och som i olika former snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion. Artikel 107 tar sålunda ingen hänsyn till orsaken eller syftena med de aktuella åtgärderna,
330 De förenade målen 106-120/87 Asteris m.fl. 331 Lundberg och Indén (2011) a.a., s. 125. 332SOU 2011:69. Olagligt statsstöd, s. 79 f.
som en medlemsstat vidtar, utan definierar dem i förhållande till deras verkningar.333
8.12. Undantag från förbudet mot statsstöd
I FEUF artikel 107.2 och 107.3 anges ett antal situationer i vilka undantag från förbudet i FEUF artikel 107.1 kan vara motiverade. Beträffande undantagen i 107.3 har kommissionen såväl ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning av vilka typer av statligt stöd som ska anses tillåtna som ensam behörighet att förklara det förenligt med den inre marknaden.
8.12.1. Stöd som kommissionen godkänner
Enligt artikel 108.1 FEUF ska kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska alla stödprogram som förekommer i medlemsstaterna och lämna förslag till medlemsstaterna om lämpliga åtgärder. Hur det går till regleras i en särskild förordning.334
Förordningen inleds med ett antal definitioner i artikel 1, bland annat:
- stöd: varje åtgärd som uppfyller alla de kriterier som fastställs i artikel 107.1 i FEUF,
- stödordning: varje rättsakt på grundval av vilket individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs, samt varje rättsakt på grundval av vilket stöd, som inte är hänförbart till ett visst projekt, kan beviljas ett eller flera företag för obestämd tid och/eller med obestämt belopp,
- individuellt stöd: stöd som inte beviljas på grundval av en stödordning samt anmälningspliktiga utbetalningar av stöd på grundval av en stödordning,
333SOU 2011:69. Olagligt statsstöd, s. 80 som hänvisar till mål 173/73, Italien mot kommissionen. 334 Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
- nytt stöd: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd.
Nya stödordningar och nytt individuellt stöd ska anmälas till kommissionen.335 När nytt stöd anmälts ska kommissionen göra en preliminär granskning. Enligt förordningen ska granskningen färdigställas två månader efter mottagandet av en fullständig anmälan.336Den preliminära granskningen utmynnar i ett av fyra möjliga scenarier:
1. Beslut om att den anmälda åtgärden inte utgör ett stöd.337 Om kommissionen efter en preliminär granskning finner att den anmälda åtgärden inte utgör stöd ska den fastställa detta genom ett beslut.
2. Beslut om att inte göra invändningar.338 Om kommissionen finner att en anmäld åtgärd, i den mån den omfattas av artikel 107.1 i FEUF, inte föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden ska den besluta att åtgärden är förenlig med den inre marknaden.
3. Beslut om att inleda formellt granskningsförfarande.339 Om kommissionen finner att en anmäld åtgärd föranleder tveksamhet i fråga om dess förenlighet med den inre marknaden ska den besluta om att inleda ett förfarande enligt artikel 108.2 i FEUF.
4. Kommissionen fattar inget av ovanstående beslut inom 2 månader efter fullständig anmälan.340 Stödet anses då ha godkänts av kommissionen och får genomföras på följande villkor. Den berörda medlemsstaten ska anmäla till kommissionen att den avser genomföra åtgärderna. Därefter måste den vänta i 15 arbetsdagar, från kommissionens mottagande av anmälan, för att se om kommissionen reagerar och ändå fattar ett beslut enligt något av ovanstående alternativ.
För statsstöd som kommissionen måste godkänna enligt artikel 108 FEUF finns i de flesta fall riktlinjer/ramverk med information om
335Ibid., artikel 2. 336Ibid., artikel 4.5. 337Ibid., artikel 4.2. 338Ibid., artikel 4.3. 339Ibid., artikel 4.4. 340Ibid., artikel 4.5.
hur statsstöd inom ett visst område ska vara utformat för att det ska kunna godkännas av kommissionen. Sådana riktlinjer finns bland annat för stöd till miljöskydd och energi.
Kommissionens riktlinjer för statliga stöd till miljöskydd
Kommissionen har tagit fram riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi.341 Av dem framgår att kommissionen identifierat ett antal miljö- och energiåtgärder där statligt stöd på vissa villkor kan anses vara förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c i fördraget, nämligen:
- Stöd till företag som går längre än unionsnormerna eller höjer nivån på miljöskyddet i avsaknad av unionsnormer (inklusive stöd för inköp av nya transportfordon).
- Stöd för tidig anpassning till framtida unionsnormer.
- Stöd för miljöstudier.
- Stöd för sanering av förorenade områden.
- Stöd för energi från förnybara källor.
- Stöd för energieffektivitetsåtgärder, inklusive kraftvärme samt fjärrvärme och fjärrkyla.
- Stöd för resurseffektivitet, och särskilt för avfallshantering.
- Stöd för avskiljning, transport och lagring av koldioxid, inbegripet enskilda delar av kedjan för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS).
- Stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter.
- Stöd i form av sänkning av de avgifter som finansierar stödet för el från förnybara källor.
- Stöd för energiinfrastruktur.
- Stöd för åtgärder för att säkerställa tillräcklig produktionskapacitet.
- Stöd i form av utsläppsrätter.
- Stöd för omlokalisering av företag.
341 Kommissionen (2014) Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010 (2014/C 200/01).
Det anges i riktlinjerna att statligt stöd för miljöskyddsändamål ska anses vara förenligt med den inre marknaden om stödet, på grundval av de gemensamma bedömningsprinciper som anges i riktlinjerna, innebär ett större bidrag till unionens miljö- eller energimål utan att detta påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. De särskilda nackdelarna i stödområden kommer att beaktas. Av bedömningsprinicperna framgår att det vanligtvis ska bedömas om stödåtgärdens utformning garanterar
att stödets positiva effekt när det gäller att nå ett mål av gemensamt intresse är större än dess negativa effekter på handel och konkurrens.
Under rubriken Allmänna bestämmelser om förenlighet anges att
- det ska handla om bidrag till ett mål av gemensamt intresse,
- det ska finnas ett behov av statligt ingripande,
- den föreslagna stödåtgärden ska vara ett lämpligt policyinstrument med hänsyn till det berörda politiska målet,
- stödet är förenligt med den inre marknaden endast om det har en stimulanseffekt, det vill säga om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende genom att höja nivån på miljöskyddet,
- stödet ska vara proportionellt, vilket innebär att stödbeloppet per stödmottagare ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det eftersträvade miljöskydds- eller energimålet.
I anslutning till bestämmelsen om att stödet ska vara ett lämpligt policyinstrument framhålls det att efterlevnaden av principen om att förorenaren betalar genom miljölagstiftning i princip garanterar att marknadsmisslyckanden i samband med negativa externa effekter korrigeras. Det poängteras också att statligt stöd inte kan beviljas i den utsträckning stödmottagaren kan hållas ansvarig för föroreningen enligt befintlig unionslagstiftning eller nationell lagstiftning.
När det gäller stimulanseffekten, som alltså är ett nödvändigt kriterium för att stödet ska vara tillåtet framgår det av riktlinjerna att kommissionen anser att stöd som beviljas för anpassning till fram-
tida unionsnormer i princip har en stimulanseffekt, också när nor-
men redan har antagits men ännu inte trätt i kraft förutsatt att det stimulerar till att investeringen genomförs innan dess att normen träder i kraft. Kommissionen preciserar tidsaspekten till att stöd för anpassning till unionsnormer som redan antagits men ännu inte trätt
i kraft ska ha beviljats minst ett år innan unionsnormerna träder i kraftför att anses ha en stimulanseffekt. Omvänt innebär detta stöd för anpassning till tvingande EU-regler som trätt i kraft inte har en stimulanseffekt och stödet är därmed inte tillåtet.
Emellertid, menar kommissionen, kan stöd för investeringar som gör det möjligt för stödmottagarna att vidta åtgärder som går längre
än de tillämpliga unionsnormerna bidra på ett positivt sätt till miljö-
eller energimålet. Detta omfattar till exempel åtgärder för att förbättra vatten- och luftkvaliteten som går längre än de obligatoriska unionsnormerna. Sådana positiva bidrag föreligger också om det finns en obligatorisk nationell norm som antagits i avsaknad av unionsnormer.
8.12.2. Tillåtet statsstöd i vissa fall: gruppundantag och de minimis-stöd
Allt statsstöd är inte otillåtet. Vissa statsstöd får lämnas enligt villkoren i särskilda regelverk som kommissionen har beslutat.
Dessa omfattar den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER) med möjlighet att ge stödsektorsspecifika gruppundantagsförordningar för jordbruk, fiskeri och vattenbruksverksamhet, ett undantagsregelverk för ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och en förordning om ersättning för kollektivtrafik.
Det finns en förordning om gruppundantag för bland annat skogs- och jordbrukssektorn.342 Förordning ska tillämpas bland annat på följande kategorier av stöd:
- Stöd till mikroföretag samt små och medelstora företag som är verksamma inom jordbrukssektorn,
- Stöd för investeringar för bevarande av kultur- och naturarv på jordbruksföretag.
- Stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer inom jordbrukssektorn.
342 Kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av den 25 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
- Stöd till forskning och utveckling inom jordbruks- och skogsbrukssektorn.
- Stöd till förmån för skogsbruk.
Enligt förordningen ska stödordningar, individuellt stöd som beviljas enligt stödordningar och stöd för särskilda ändamål anses vara förenliga med den inre marknaden och undantas från anmälningsskyldigheten i fördraget under förutsättning att stödåtgärderna uppfyller samtliga villkor som anges förordningens kapitel I samt de särskilda villkor för den relevanta stödkategorin som anges i förordningens kapitel III.343 Av kapitel I följer bland annat villkor om vissa tröskelvärden,344 om stödets överblickbarhet,345 och att förordningen endast får tillämpas på stöd som har stimulanseffekt.346
Det finns också undantag för stöd av mindre betydelse (så kallat
de minimis-stöd). Bestämmelser om sådant stöd finns i de minimis-
förordningen.347 Förordning gäller för statligt stöd till företag och en förutsättning för att stödet ska omfattas av förordningen är att det totala stödet av mindre betydelse per medlemsstat till ett enda företag inte får överstiga 200 000 euro under en period av tre beskattningsår. Utöver det ska vissa villkor i förordningen uppfyllas. Ett antal sektorer är dock undantagna, bland annat vissa företag inom fiske- och vattenbrukssektorn, företag som är verksamma inom primärproduktion av jordbruksprodukter samt vissa företag som är verksamma inom sektorn för bearbetning och saluföring av jordbruksprodukter.
343 Artikel 3 kommissionens förordning (EU) nr 702/2014 av den 25 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 344Ibid., artikel 4. 345Ibid., artikel 5. 346Ibid., artikel 6. 347 Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.
8.13. Skogsutredningen om statsstöd
Skogsutredningen skriver följande om statsstöd.348
Frågan om ersättning för rådighetsinskränkning till följd av ett nekat tillstånd till avverkning av fjällnära skog utgör ett otillåtet statsstöd har analyserats både genom den advokatutredning som Skogsstyrelsen inhämtat och av Skogsstyrelsens verksjurister i samband med de rättsprocesser som avgjorts av Mark- och miljööverdomstolen i maj 2020. Frågan kom dock inte under domstolens prövning. Genom domarna slogs det fast att ersättning ska utgå med 125 procent av marknadsvärdesminskningen för rådighetsinskränkningen beräknat på samma sätt som för ett områdesskydd. Advokatutredningen ansåg inte att det var möjligt att dra någon generell slutsats om ersättning enligt expropriationslagens bestämmelser utgör en marknadsstörande åtgärd eller ett individuellt stöd till någon enskild näringsidkare i den mening som utgör statsstöd. Advokatbyråns utgångspunkt var att det inte är fråga om en vara eller tjänst som erbjuds marknaden eller lättnader i pålagor för viss vara eller varor och inte heller ett i förväg utpekat stöd till ett enskilt företag. Ett nekat avverkningstillstånd innebär i stället att det rör sig om en vara eller varuslag som över huvud taget inte kommer ut på marknaden och som därför inte konkurrerar eller kommer att konkurrera med andra varor. Ersättningen saknar enligt advokatbyrån därmed ett subjekt med en given koppling till marknaden. I advokatutredningen ansågs det inte gå att dra någon mer näraliggande slutsats om att det är fråga om en marknadsstörande åtgärd eller något individuellt stöd till någon enskild näringsidkare i den mening som utgör statsstöd. Alla aktörer på marknaden som omfattas av reglerna i 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen, även skogsnäringen, kan påräkna ersättning på samma grunder enligt det regelverket. Expropriationslagens regler om ersättning utöver marknadsvärdet gynnar därmed inte vissa angivna företag eller verksamheter. Det blir då inte fråga om specifikt statsstöd i den mening som avses i EU-fördraget; vilket fick advokatbyrån att dra slutsatsen att jämförelsen med statsstöd haltar. Skogsstyrelsen invände dock mot advokatbyråns utredning i denna del. Enligt Skogsstyrelsen kan den ersättningsrätt som utlöses vid tillståndsprövningen i stället ses som ett stödsystem inom ramen för den bransch som regleras i skogsvårdslagen och dessutom inom det specifika geografiska segment som omfattas av tillståndsplikten. Myndigheten ansåg därför att det troligtvis inte går att avfärda överkompensationen, som ersättning enligt expropriationslagens bestämmelser innebär, med ett generellt antagande om att ersättningsreglerna är desamma för alla
348 I detta avsnitt redovisas skogsutredningens (2020:73 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer
och naturvård i skogen, s. 899 ff.) överväganden kring statsstödregelverket samt bedömning av
hur nuvarande praxis förhåller sig till statsstödsregelverke. Avsnitten är i huvudsak återgivna som de står i skogsutredningen med vissa redaktionella ändringar. Skogsutredningens beskrivningar av statsstödsreglerna i fördraget har uteslutits. För referenser och källor hänvisas till skogsutredningens betänkande.
rådighetsinskränkningar. Skogsstyrelsen ansåg i stället att genom att ekonomin stärks för skogsföretag som äger en eller flera fastigheter med fjällnära skog kan detta hota att snedvrida konkurrensen mot företag som äger skog i andra regioner. Det kan också hota att snedvrida konkurrensen mot bolag som tillverkar eller säljer produkter som konkurrerar om samma kunder som produkter tillverkade av skogsråvara. Skogsstyrelsens ansåg i sin utredning att statligt finansiellt stöd, som förstärker ett företags allmänna finansiella ställning i förhållande till andra konkurrerande företag, i handeln inom gemenskapen ska anses påverka denna handel. Det saknas då skäl att, som advokatutredningen gjort, koppla stödet till en konkret produktion av varor. Skogsstyrelsen ansåg att det är troligt att kommissionen skulle anse att ersättning med mer än vad företaget skulle erhållit under normala marknadsvillkor utgör otillåtet statsstöd, förutsatt att övriga kriterier är uppfyllda. Myndighetens slutsats var därmed att stöd upp till 100 procent, av den skada som intrånget åsamkar markägaren, kan sägas vara detsamma som marknaden hade varit beredd att betala. Det är då en ersättning på marknadens villkor vilket inte gynnar vissa företag framför andra.349
[…]
På grund av att inställningen till om statligt stöd har förändrats till en mer tillåtande syn sedan finanskrisen 2008, finns det numera ett omfattande regelverk och riktlinjer som reglerar undantag från anmälningsplikten och genomförandeförbudet. Det finns undantag från dessa dels för stöd av mindre betydelse i den s.k. de minimisförordningen, dels genom en allmän gruppundantagsförordning. För statligt stöd till just skogsbruk finns särskilda gruppundantag för stöd som ges inom landsbygdsprogrammet.350 Den ersättning som aktualiseras vid tillämpning av 19 § skogsvårdslagen utgår i dagsläget inte inom ramen för något sådant program. Det finns inte heller någon möjlighet att endast med hänvisning till EU-rättsliga förpliktelser på naturvårdsområdet, till exempel de som kommer till uttryck genom naturvårdsdirektiven rättfärdiga ett statligt stöd. När det kommer till att bedöma punkten a) ovan [åtgärden är ett stöd] går det att konstatera att den ersättning som utgår efter ett beslut om nekat avverkningstillstånd utgör ett stöd eller en fördel i den mening som avses i artikel 107 i EUFförordningen, eftersom det rör sig om en ersättning som ligger 25 procent högre än den beräknade marknadsvärdesminskningen. Vidare utgår ersättning av statliga medel enligt punkten b) [stödet beviljas av staten och utges av allmänna medel]. Frågan är då om stödet c) gynnar vissa företag, d) snedvrider, eller hotar att snedvrida, konkurrensen och e) påverkar handeln mellan medlemsstater. Allmänna åtgärder som vid första anblicken gäller alla företag, men som begränsas av den offentliga förvaltningens befogenhet att göra en
349SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 899 f. 350 Enligt expert i utredningen handlar detta dock snarast om ersättning för att inte bedriva skogsbruk.
skönsmässig bedömning är selektiva. Detta är fallet när uppfyllandet av de givna kriterierna inte automatiskt ger rätt till åtgärden. Ersättningen enligt 19 § skogsvårdslagen utbetalas till en viss mottagare, de som ägnar sig åt skogsbruk i fjällnära skog, efter en enskild prövning. Det är inte alla markägare som omfattas av de särskilda bestämmelserna om fjällnära skog som har rätt till stöd, utan endast de som efter en särskild prövning inte kan medges avverkningstillstånd. Denna prövning innefattar ett stort mått av skönsmässig bedömning från myndighetens sida. Den enskilda prövningen innebär enligt EU-domstolens praxis att det i princip är möjligt att presumera att åtgärden är selektiv, eftersom det då rör sig om ett individuellt stöd och inte en stödordning. Det rör sig därmed om ett stöd som gynnar vissa företag, enligt punkten c). När det gäller frågan om detta individuella stöd hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar handel mellan medlemsstaterna måste vissa utgångspunkter anläggas. Skogen är råvarubas och förädlas för en global marknad. Att dessa produkter cirkulerar på EU:s inre marknaden är tveklöst. Många skogsbolag är vertikalt integrerade och äger den skog som de sedan processar. Det finns inte heller någon nämnvärd marknad för de enskilda annat än att sälja till den industrin, som i huvudsak exporterar sina produkter. En relativt stor andel av den produktiva skogsmarken ovan fjällnära gränsen kan komma att träffas av de bestämmelser som utlöser ersättningsrätt vilket innebär att det sammanlagt kan komma att utges ersättning för många miljarder kronor. I varje enskilt ärende utgår dock ersättning sällan med mer än någon miljon kronor, vilket får bedömas vara förhållandevis lågt sett till virkesmarknaden i stort. Detta särskilt mot bakgrund av att det endast är den förhöjda intrångsersättningen, de överskjutande 25 procenten av marknadsvärdesminskningen, som utgör något stöd i egentlig mening. Den del av ersättningen som utgår enligt sedvanliga skadeståndsrättsliga principer, upp till 100 procent, utgörs nämligen av den ersättning som marknaden annars skulle lämnat för virket. Den ersättningsmodell som tillämpas i dag uppfyller därmed knappast förutsättningarna för att påverka konkurrensen mellan företag och än mindre handeln mellan medlemsstaterna. Det rör sig om en lokal åtgärd i en viss region och även om det i vissa fall kan avse belopp som kan överstiga 2 miljoner kronor bedöms stödet inte har mer än en marginell påverkan på gränsöverskridande investeringar eller etableringar mot bakgrund av marknadens storlek i övrigt. Utredningens slutsats är därför att ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen utgör ett stöd som uppfyller kriterierna enligt punkterna a–c ovan. Det individuella stödet i varje enskilt fall bedöms dock inte ha tillräcklig påverkan på marknaden för att kunna konstatera att det hotar att snedvrida konkurrensen eller handeln mellan medlemsstater enligt punkter d och e. Det går därför inte att med säkerhet uttala att det rör sig om ett stöd som står i strid med statsstödsreglerna.351
351SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 899 f.
8.14. Några sammanfattande kommentarer
Var gränsen för ersättningsrätten går i dag är inte tydligt men det handlar om att förtydliga ansvarsfördelningen mellan det allmänna och verksamheter eller markägare vad gäller kostnaden för att bevara biologisk mångfald. Fördelningen av kostnaderna för en åtgärd mellan det allmänna och verksamhetsutövaren eller markägaren kan också ses som en parameter i proportionalitetsbedömningen. Om det i ett enskilt fall framstår som orimligt att den enskilde ska behöva bära kostnaderna för ett ingrepp påverkar det utfallet av proportionalitets-bedömningen till den enskildes fördel. I vissa fall kan frågan om ersättning dock sägas ha en självständig betydelse vid sidan av intresseavvägningen. Vid flera tillfällen har lagstiftaren uttryckt att utan en viss ersättningsfrihet skulle det allmänna ha svårt att hävda sina intressen och att skyddet av viktiga samhälleliga intressen inte får bli en fråga om ekonomi.352
Frågan om huruvida staten ska ersätta den enskilde som drabbas av en rådighetsinskränkning i ett visst fall påverkas även av EU- rättsliga regler, bland annat förbjuder reglerna om otillåtet statsstöd ett land att lämna ekonomisk kompensation till en enskild för förlust som beror på dennes anpassning till EU-rättsliga regler. I och med att flera av fridlysningsbestämmelserna grundar sig på just EU-rättsliga regler är det här en fråga som måste hanteras särskilt. I princip kan det innebära att lagstiftaren och tillämparen måste avvika från rådande principer för bedömningen av vad som i det enskilda fallet är skäligt att kräva av den enskilde utan kompensation.353
Att det i dag saknas en kopplad ersättningsrätt till artskyddsförordningen kan motiveras med att det endast är laglig markanvändning som kan betraktas som pågående markanvändning. Fridlysningsbestämmelserna anger lägsta nivån för laglig markanvändning och är därför inte ersättningsgrundande. Därtill kommer att avverkning i strid med artskyddsreglerna är förbjuden och betraktas som ett artskyddsbrott. Med ett sådant synsätt ska ersättning inte utgå. Mot ett sådant synsätt står att naturreservatsbildning och fridlysning i praktiken mycket väl kan etablera ett liknande skydd för arterna (i den mån det handlar om fridlysta arter som stannar på platsen under över-
352 Jfr SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 101 som hänvisar till prop. 1981/ 82:130 med förslag till ny vattenlag m.m., s. 116 och bet. 1990/91:JoU30 s. 255, NJA II 1973 s. 724. 353Ibid., s. 103.
skådlig framtid), men att endast det förstnämnda instrumentet genererar rätt till ersättning.354
Som framgick ovan anser vi att det finns ett utrymme för ersättning i 2 kap. 15 § regeringsformen andra stycket i den mån förelägganden och förbud med stöd av artskyddsförordningen i praktiken handlar om områdesskydd som avsevärt försvårar pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.
I de överväganden som vi har att göra i syfte att kodifiera det utrymme för ersättning som vi i nuläget tror finns behöver vi framför allt beakta följande (utan inbördes rangordning).
- Proportionalitetsprincipen.
- Kravet på förutsebarhet och den enskildes legitima förväntningar.
- Andra former av rättssäkerhetsgarantier.
- Principen om att förorenaren betalar och försiktighetsprincipen.
- Lagenlighetsprincipen.
- Kravet på viss kvalifikation på ingreppet.
- De EU-rättsliga reglerna om otillåtet statsstöd.
354 Jämför de slutsatser som dras av Forsberg (2018), a.a., s. 92.
9. Förebygga artskyddsbrott, bakgrund
9.1. Utredningens direktiv
I 2018 års regleringsbrev fick Jordbruksverket i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket bland annat redovisa ett förslag till genomförande av EU:s handlingsplan om artskyddsbrott. Jordbruksverket lämnade i sin redovisning av regeringsuppdraget ett flertal förslag till ändringar av Sveriges bestämmelser som kompletterar EU:s CITESförordning eller som annars rör handel med skyddade djur och växter. Myndighetens förslag avsåg bland annat att utreda om skadestånd till staten för artskyddsbrott bör införas, ett utökat krav på verksamhetstillstånd för handel med djur och växter, utökade befogenheter för Tullverket att agera vid inre gräns, ändrade sekretessbestämmelser, ett nytt nationellt register över de levande djur som anges i bilagorna A och B i EU:s CITES-förordning, förbud mot bland annat innehav av illegala exemplar samt ett förbud mot innehav av äggsamlingar.
De senaste åren har det skett en tydlig ökning av antalet artskyddsbrottsärenden. De fall av artskyddsbrott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från Sverige av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Utifrån de upptäckta fallen finns det enligt Jordbruksverket även tecken på inslag av internationell, organiserad brottslighet.1
Det finns ett behov av att se över de regler som gäller för bland annat handel med samt innehav och transport av hotade arter i Sverige i syfte att identifiera hur genomförandet av våra internationella förpliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt. Enligt utredningsdirektiven bör det utredas om artskyddslagstiftningen
1 Diemer och Mattisson (2016), Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott, Jordbruksverket 2016:02.
samt relevanta straffrättsliga bestämmelser och förverkanderegler etc. behöver ändras för att mer effektivt förebygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet. I syfte att förbättra förutsättningarna för brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete, kan det även behöva utredas om nuvarande organisationsformer och arbetssätt kan göras mer effektiva. Det ingår dock inte att utreda domstolarnas organisationsformer och arbetssätt.
Enligt utredningsdirektiven ska vi vid denna översyn överväga de förslag som Jordbruksverket har redovisat till regeringen; Förstärkta
åtgärder mot artskyddsbrott (2016)2 och Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott (2019)3.4
9.2. Artskyddsbrottslighet internationellt
Nedan kommer vi inledningsvis att gå igenom bakgrunden för olika typer av kriminaliseringar rörande artskydd, vad som är kriminaliserat samt hur myndigheterna arbetar med detta samt de olika typerna av regleringar som finns i 29 kap. miljöbalken (straffbestämmelser) respektive 30 kap. miljöbalken (miljösanktionsavgifter).
Ett särskilt utredningsuppdrag handlar om att utreda om det behövs bestämmelser om skadestånd vid brott mot skyddade arter. Vi tittar därför kort på vad som gäller ifråga om skadestånd i samband med brott. Mot bakgrund av att Jordbruksverket i sin rapport 2016 uttryckligen framhåller att frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter bör utredas med det finska systemet som förebild kommer vi redogöra för hur denna reglering utformats i Finland. Enligt såväl den finska naturvårdslagen som finska jaktlagen handlar det om en
förverkandepåföljd.5 Därav att vi redogör för såväl svenska som finska
förverkandebestämmelser. I sammanhanget tar vi även upp beslag, dels därför att det är något som föregår förverkandet, dels därför att det kan ge upphov till särskilda problem just vad gäller artskyddsbrott.
Avslutningsvis ger vi en bakgrund till behovet av att kriminalisera innehav av äggsamlingar samt gör en utblick mot Norge, Danmark och Finland för att se hur regleringen av äggsamlingar ser ut där.
2 Diemer och Mattisson, a.a. 3 Edström och Ljung (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, Jordbruksverket 2019:14. 4 Dir. 2020:58, s. 16. 5 Diemer och Mattisson, a.a., s. 22.
9.2.1. Global artskyddsbrottslighet
Artskyddsbrottslighet är ett allvarligt hot mot arters överlevnad.
I FN:s generalförsamling formuleras hotet enligt följande.
Illicit trafficking in wildlife contributes to the extinction of many species and damage to ecosystems and rural livelihoods, including those based on ecotourism, undermines good governance and the rule of law and, in some cases, threatens national stability and requires enhanced transnational and regional cooperation and coordination in response.6
Internationell handel med vilda arter kan å ena sidan ge kommersiella incitament för att bevara den biologiska mångfalden, men kan å andra sidan, om handeln inte är hållbar, utgöra ett hot. CITES-konventionen antogs just för att skydda vilda djur som är utsatta för internationell handel och säkerställa att internationell handel med CITESlistade arter är hållbar, laglig och spårbar.
Globalt anses mer än 38 7007 arter vara hotade i sina naturliga livsmiljöer av olaglig handel: cirka 5 950 djurarter och cirka 32 800 växtarter är listade inom CITES-konventionen. Redan 2008 konstaterade Brottsförebyggande rådet (BRÅ)8 att handel med hotade arter utgör det största hotet mot den biologiska mångfalden i världen, näst efter den pågående världsomfattande förstöringen av naturliga livsmiljöer. Djur och växter samlas in i naturen och säljs levande för sällskap och hobby eller används för att tillverka många olika slags produkter, som exempelvis souvenirer, lyxvaror eller traditionella asiatiska mediciner. Olaglig efterfrågan på växter och djur skapar incitament för korrupta metoder samtidigt som själva efterfrågan möjliggörs av korruption, vilket undergräver rättsstaten i de länder som är involverade. Handeln med arter och dess koppling till korruption, tjuvjakt och organiserad brottslighet har på senare år uppmärksammats allt mer på internationell politisk nivå, eftersom omfattningen har ökat och konsekvenserna blivit allt större.
Tankesmedjan Global Financial Integrity slog i en rapport från 2017 fast att den globala handeln med hotade arter är attraktiv för brottsliga aktörer genom att vinsterna är höga och risken för upp-
6 UNGA resolution A/RES/73/343 av den 16 september 2019 Tackling illicit trafficking in
wildlife resolution/adopted by the General Assembly, preambular.
7 CITES-konventionens bilagor omfattar ca 38 700 arter efter CoP 2018. 8 Hagstedt och Korsell (2008) Illegal handel med hotade djur- och växtarter BRÅ-rapport 2008:14.
täckt är låg.9 I samma rapport konstaterade Global Financial Integrity att den olagliga handeln med hotade arter omsätter värden motsvarande 5–23 miljarder amerikanska dollar årligen, vilket är i samma storleksordning som olaglig handel med vapen, och som i omfattning bara överträffas av drog- och människohandel.
Förutom att olaglig insamling av växter och djur kan hota arters existens i sina naturliga miljöer kan okontrollerade frakter mellan länder sprida smittsamma sjukdomar eller andra skadliga organismer. Därmed kan okontrollerad handel med arter utgöra ett hot både mot människors hälsa och den biologiska mångfalden i världen. Som exempel kan nämnas viruset som orsakar Covid-19, som misstänks ha spridits till människor via handel med kött från vilda djur.
Med internet har nya handelsvägar öppnats och specialintresserade kunder kan beställa vad de vill ha via världsomspännande digitala nätverk. Produkter tillverkade av vilda arter eller levande exemplar av reptiler, fåglar, stenkoraller, kaktusar, med mera kan beställas via Internet och skickas med snabb leverans mellan världens länder.
Ett varuslag där handeln omfattar mycket stora belopp är olagligt avverkat timmer, men därutöver handlas även med pälsar, reptilskinn, elfenben, noshörningshorn, klor, tänder, fjädrar och fågelägg. Därtill omfattar handeln produkter av djur och växter såsom traditionell asiatisk medicin, kosttillskott med mera.
9.2.2. CITES-konventionens genomförande i EU och Sverige
Samtliga medlemsstater inom EU är parter till CITES-konventionen, liksom EU. Konventionen är genomförd i EU via rådets förordning 338/97, som är den grundläggande implementeringen av konventionen, kommissionens förordning 865/2006 samt kommissionens genomförandeförordning 2019/1587 (se avsnitt 5.9).
Förordningar är direkt tillämpliga. Det innebär bland annat att rättsakten inte får genomföras i nationell lagstiftning (utöver vad som föreskrivs i själva förordningen). Därför hänvisar 3 § artskyddsförordningen i vissa avseenden till rådets förordning 338/97.
Jordbruksverket är administrativ och Naturvårdsverket vetenskaplig myndighet för CITES i Sverige. Havs- och vattenmyndigheten
9 Global Financial Integrity (2017) Transnational Crime and the developing world.
ska som vetenskaplig myndighet bistå Naturvårdsverket i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön.
9.2.3. EU:s handlingsplan mot artskyddsbrott
Kommissionen utfärdade 2007 en rekommendation om kontroll av efterlevnaden av EU:s CITES-regler.10 Uppföljning visade att det finns betydande skillnader mellan olika medlemsstaters genomförande och kontroll av efterlevnaden av dessa gemensamma regler.11 Detta har öppnat för att kriminella kan anpassa sina handelsvägar till länder där kontrollen är av mindre omfattning.
Ett sätt att garantera en mer homogen EU-täckande kontroll av efterlevnaden är ett gemensamt åtagande från EU och dess medlemsstater. EU-kommissionen presenterade 2016 en handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter, efter en resolution från Europaparlamentet 2014.12 Handlingsplanen är ett viktigt bidrag till EU:s arbete med att nå de mål som fastställts av FN i Agenda 2030 för hållbar utveckling 2015, särskilt delmålet 15:7, som innebär att världens länder ska
vidta omedelbara åtgärder för att stoppa tjuvjakt och olaglig handel med skyddade arter av flora och fauna och att angripa både tillgången och efterfrågan på illegala produkter av vilda djur och växter.13
Genom handlingsplanen mot artskyddsbrott visar EU att unionen är beredd att leva upp till internationella förväntningar och åtaganden och höja ambitionsnivån när det gäller åtgärder mot olaglig handel med vilda arter. Ytterligare ett syfte med att EU ökar insatserna mot artskyddsbrott är att de investeringar som gjorts för naturskydd i hela världen genom EU-utvecklingsstöd inte ska undergrävas av brottslig verksamhet.
10 EUT L 159, 20.6.2007, s. 45. 11 SWE (2016) 38: Analysis and Evidence in support of the EU Action Plan against Wildlife
Trafficking.
12 COM(2016)0087 final EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter, som antogs av parlamentet som Europaparlamentets resolution av den 24 november 2016 om EU:s
handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter (2016/2076(INI)).
13 Agenda 2030 mål 15.7: Stoppa tjuvjakt och illegal handel med skyddade arter.
9.3. Artskyddsbrott i Sverige
Artskyddsbrott är en brottsrubricering i 29 kap. 2 b § miljöbalken. I korthet handlar det om brott mot fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, brott mot förbudet mot import, export, transport och förvaring av djur och växter i samma förordning, samt brott mot EU:s CITES-regelverk eller om brott mot en föreskrift om förbud av utsättning av djur och växter i naturmiljö omfattas av begreppet. Vad gäller den subjektiva sidan fordras uppsåt eller oaktsamhet. Bestämmelsen till stora delar utformad som blankettstraffbud.
Artskyddsbrott är så kallade spaningsbrott. I motsats till andra typer av brott, till exempel rån, som anmäls av de drabbade, upptäcks spaningsbrott huvudsakligen genom aktiv spaning, tillsyn eller tips. Upptäcksfrekvensen och vilka typer av artskyddsbrott som upptäcks är därmed beroende av de ansträngningar samhället gör för att upptäcka brott.14
Nedan kommer vi att hantera:
- olaglig handel med CITES-listade arter,
- artskyddsbrott vad avser vilda fåglar enligt fågeldirektivet och arter som skyddas i livsmiljödirektivet,
- artskyddsbrott vad avser nationellt fridlysta arter,
- otillåten hantering av invasiva främmande arter,
- kriminalisering av innehav av fågelägg,
- kort om angränsande regelverk.
Vi kommer inte att utreda brott mot förbud av utsättning av djur och växter i naturmiljö, emellertid kan våra förslag påverka sådana bestämmelser.
14 Diemer och Mattisson, a.a., s. 3.
9.3.1. Jordbruksverkets åtgärdsförslag mot artskyddsbrottslighet
Jordbruksverket har på uppdrag av regeringen tagit fram två rapporter om artskyddsbrott där myndigheten föreslår åtgärder för att motverka illegal handel med hotade arter i Sverige.15 Rapporten från 2019 syftar till att redovisa ett samlat förslag med åtgärder som möjliggör genomförandet i Sverige av EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter. I rapporten vidareutvecklar och kompletterar Jordbruksverket förslagen i den tidigare rapporten från 2016.
9.3.2. Myndigheters insatser vad gäller illegal handel
Enligt Jordbruksverkets rapport har artskyddsbrott fortsatt låg prioritet inom berörda myndigheter, även om flera myndigheter på senare år förstärkt sina resurser. Exempelvis har Åklagarmyndigheten sedan år 2018 utökat gruppen miljöåklagare som utreder illegal jakt på skyddade arter från tre till fem åklagare.
Polismyndigheten har omorganiserats och det finns sedan 2016 en specialiserad grupp på nationella operativa avdelningen (NOA) som ansvarar för att utreda artskyddsbrott och kulturarvsbrott. Gruppen har även en resurs som bara jobbar med underrättelseverksamhet specialiserad på artskyddsbrott och grova jaktbrott.
I och med bildandet av NOA inom polismyndigheten har samarbetet mellan åklagare och polis förbättrats avsevärt. I dag anser man sig ha möjlighet att driva flera stora utredningar varje år vilket innebär en ändring från nulägesbeskrivningen år 2016. Polis och åklagarsidan har därmed ökat resurser och tid för detta arbete.16 Också Tullverket har under senare år satsat på artskyddsbrott med förstärkta resurser.17
Enligt Naturvårdsverkets kartläggning av resurserna på länsstyrelserna visar utvecklingen mot bredare kunskaper på länsstyrelserna och mindre personbunden hantering. Det är fler som jobbar med artskyddstillsyn, även om den sammanlagda arbetstiden inte har ökat. Länsstyrelsernas verksamhet är därmed något mindre sårbar i dag, genom att handläggningen fördelas på fler personer. Bland annat har
15 Diemer och Mattisson, a.a., samt Edström och Ljung, a.a. 16 Edström och Ljung, a.a., s. 27. 17Ibid.
länsstyrelserna arbetat mycket med att minska skillnaderna mellan behov av tillsyn och genomförd tillsyn. De ökade resurserna beror delvis på redovisningskrav till Naturvårdsverket och regeringen.18
Det kommer in drygt 2 000 ansökningar om CITES-intyg och CITES-tillstånd årligen till Jordbruksverket.19 Under perioden 2017– 2018 tog Jordbruksverket fram fyra nya e-tjänster för dessa ansökningar:
- CITES-intyg som gäller inom Sverige och andra EU-länder,
- CITES-tillstånd som behövs för import från land utanför EU,
- CITES-tillstånd för export eller återexport till land utanför EU, samt
- CITES-musikinstrumentpass för den som behöver resa utanför
EU med ett instrument som helt eller delvis består av CITESlistade djur- eller växtarter.
Arbete planeras för att gå vidare med arbetet med att ytterligare digitalisera handläggningen av CITES-ärenden (så kallad E-permitting).
Jordbruksverket har också kunnat se att kunskapsnivån har höjts generellt hos myndigheter, bland annat genom de utbildningsinsatser som skett.20
Samtidigt som insatser görs i Sverige så sker förändringar i omvärlden. Nya listningar av arter under CITES, framför allt listningar av trädarter som handlas med i industriell skala, har avsevärt ökat antalet ärenden. Detta är en utveckling som förväntas fortsätta, eftersom CITES-konventionen sannolikt kommer att lista fler arter som förekommer frekvent i handeln.21
Jordbruksverket framhåller i sin rapport att myndighetsgemensamt samarbete är beroende av att sådant arbete prioriteras inom respektive organisation. Den bild som aktörerna målar upp är att kunskapen finns om hur samarbetet och bildandet av samverkansgrupper ska kunna genomföras, men att tid och resurser inte räcker till. Samverkan handlar också om att samordna målbilder och insatser. Det handlar i grunden om att prioriteringarna mellan myndigheterna måste göras tillsammans. Jordbruksverket framhåller också att det är
18 Edström och Ljung, a.a., s. 27. 19 Jordbruksverket, e-post 2021-04-27: totalt 2 100 ärenden under år 2020. 20 Edström och Ljung, a.a., s. 27. 21Ibid.
en ständig utmaning att bibehålla och dessutom öka kunskapsnivån. Dels finns det ständigt nya kunskapsbehov, till exempel på grund av att nya arter listas inom CITES-konventionen och att nya administrativa rutiner införs, dels har det visat sig svårt att avsätta tid för utbildningar både från utbildande myndigheter och de myndigheter som ska utbildas. Ett exempel är domstolarnas kunskapsbehov. I dag handläggs inte dessa mål enbart av domare som arbetar på en mark- och miljödomstol, utan de olika formerna av artskyddsbrott handläggs av någon domare på den tingsrätt inom vars domkrets brottet är begånget, precis som alla andra brottmål. Detta medför behov av helt nya utbildningsinsatser.22
9.3.3. Olaglig handel med CITES-listade arter
Levande djur och växter importeras i stort antal till Sverige årligen, liksom produkter av arterna. Sverige är också transitland för levande exemplar och produkter som skickas vidare till andra länder. Viss export sker också från Sverige av både lagliga och olagliga exemplar av arter, till exempel lagliga produkter av licensjagad björn och illegalt insamlade växter och fågelägg.
Ett hundratal av de arter som är CITES-listade förekommer i naturen i Sverige. Som exempel kan nämnas apollofjäril och mnemosynefjäril (A), björn (A), lodjur (A), varg (A), håbrand (B), samtliga arter av orkidéer (minst B, några A), alla rovfåglar (A), ål (B), med flera. CITES-reglerna gäller även i de fall exemplar har åtkommits genom laglig jakt eller lagligt fiske.
Tullbeslag bekräftar att hälsokostpreparat och liknande produkter både importeras olagligt till och exporteras från Sverige samt att bland annat levande reptiler smugglas från tredje land eller förs in olovligt från andra EU-länder. Olovliga souvenirer i form av koraller eller produkter som mobilfodral, klockarmband eller plånböcker av reptilskinn påträffas när de tas in i landet av semesterresenärer som inte är insatta i regelverket.
Den olagliga handeln med hotade arter bedöms totalt sett vara omfattande i Sverige. När det gäller olaglig handel med hotade arter finns, enligt Edström och Ljung, en bild av att:23
22 Edström och Ljung, a.a., s. 28. 23 Edström och Ljung a.a., s. 25.
- Sverige är både ett import- och exportland för exotiska arter.
- Inhemska arter samlas in för försäljning inom EU och för export.
- Det finns starka misstankar om att insmugglade djur, framför allt reptiler, ”tvättas” inför försäljning genom att de påstås vara fångenskapsuppfödda i Sverige.
- I Sverige sker avel och försäljning av vissa B-listade CITES-arter med avelsmaterial som saknar laglig bakgrund eller inte har tillräcklig dokumentation, dvs. där det inte kan fastslås att avelsmaterialet har förvärvats lagligt inom EU eller importerats med erforderliga tillstånd. Försäljning sker både inom Sverige och resten av EU.
- I Sverige sker en mer eller mindre öppen handel med B-listade
CITES-arter utan tillräcklig dokumentation av laglig bakgrund för exemplar som har förvärvats i andra EU-länder med syftet att vidareförsäljas i Sverige.
- Det finns nätverk, det vill säga organiserad kriminalitet, som samarbetar för att genomföra dessa brott.
Enligt Jordbruksverkets rapport är det fortfarande inte möjligt att få en säker beskrivning av förekomsten av artskyddsbrott (inklusive olaglig handel med hotade arter av djur och växter) i Sverige i dag, eftersom artskyddsbrott måste upptäckas genom aktiva åtgärder som kontroll, tillsyn och spaning. Tillgänglig statistik riskerar därför att endast återspegla omfattningen av dessa aktiva åtgärder snarare än omfattningen av själva artskyddsbrotten.24
I rapporten framhålls vidare att myndigheternas samlade arbete ger ett kvalitativt underlag för att beskriva olika typer av artskyddsbrott i Sverige men att aktiva myndighetsåtgärder för att upptäcka artskyddsbrott inte är av det slag eller i en storleksordning som möjliggör någon typ av kvantitativ uppskattning då det saknas tillräckligt bra indata för att kunna dra några säkra slutsatser. Detta försvåras av att en stor del av såväl den lagliga som illegala handeln med CITES-listade och fridlysta arter pågår på internet i slutna grupper. Den illegala handeln upptäcks då inte via traditionell tillsyn och inte heller av allmänheten.25
24 Edström och Ljung, a.a., s. 26. 25 Edström och Ljung, a.a., s. 26.
9.3.4. Artskyddsbrott avseende vilda fåglar och arter i bilaga 1 till artskyddsförordningen
Fridlysningsreglerna i 4 och 7 §§artskyddsförordningen implementerar EU:s fågel- samt livsmiljödirektiv och gäller för alla vilda fåglar inom EU:s europeiska territorium samt de arter som framgår av i bilaga 1 till förordningen.
Fridlysningen av dessa arter innebär att det är förbjudet att samla in, förstöra, gräva upp växter, störa djur, samla ägg, etc. Enligt 23 § artskyddsförordningen är det också förbjudet att förvara eller transportera levande fåglar och levande arter som är markerade med N eller n i bilaga 1 till förordningen, med de undantag som framgår av 30 § artskyddsförordningen.
Dispens från förbuden i 4 och 7 §§ kan medges enligt 14 § artskyddsförordningen, under vissa speciella omständigheter, men det är det knappast möjligt för privatpersoner att förvärva sådana fridlysta arter lagligt. Levande exemplar av vilda fåglar och de arter som listas i bilaga 1 till förordningen ska alltså normalt inte förvaras hos privatpersoner och inte heller förekomma i avel, i transporter eller i handeln annat än för vetenskapliga syften.
Bestämmelser som reglerar handel med de fridlysta arter som framgår av bilaga 1 finns i 25 § artskyddsförordningen. Bestämmelsen omfattar fåglar av arter som förekommer naturligt inom EU:s europeiska territorium, både levande och döda, samt djur- och växtarter som har markerats med N eller n i bilaga 1 till förordningen.
Förbudet mot handel gäller också alla varor som härrör från sådana djur och växter samt andra varor där det i åtföljande dokument, på förpackning eller i märkning anges att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter eller där det finns någon annan omständighet som är ägnad att ge intrycket att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter. Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren och alla stadier i växternas biologiska cykel.
Undantag från förbudet mot handel finns i 30 § artskyddsförordningen. Förbudet i 25 § gäller därmed inte:
1. handel med djur och ägg, om det visas att djuret har fångats, dödats eller, i fråga om ägg, har samlats in, i enlighet med jaktlagen (1987:259), om inte annat följer av 33 § jaktförordningen (1987:905),
2. döda djur och ägg samt del eller vara av djur, om det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,
3. levande och döda växter, om det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,
4. levande växter och djur utom fåglar, om det visas att varken växten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt,
5. handel med döda djur som utgör ett naturligt led i en prepareringsverksamhet som bedrivs av den som har tillstånd för preparering enligt 35 §,
6. djur och växter av arter som omfattas av förbud mot kommersiella aktiviteter i rådets förordning (EG) nr 338/97,
7. förvar av och handel med fasan, rapphöna och gräsand,
8. döda exemplar av dalripa, rödhöna, klipphöna, ringduva, bläsgås, grågås, bläsand, kricka, stjärtand, skedand, brunand, vigg, bergand, ejder, sjöorre, fjällripa, tjäder, orre, sothöna, enkelbeckasin och morkulla, eller
9. försäljning m.m. av döda djur och växter och delar därav som bedrivs inbördes mellan sådana museer och andra institutioner som enligt 36 § har undantagits från kraven på tillstånd för viss prepareringsverksamhet.
Sammantaget konstaterar utredningen att för vilda fåglar och fridlysta arter som framgår av bilaga 1 till artskyddsförordningen regleras insamling i naturen, liksom transport, förvaring och handel. De förbjudna handlingarna är kriminaliserade genom 29 kap. 2 b § miljöbalken.
9.3.5. Artskyddsbrott avseende nationellt fridlysta arter i bilaga 2 till artskyddsförordningen
Arter som är nationellt fridlysta enligt 6, 8 och 9 §§artskyddsförordningen framgår av bilaga 2 till förordningen. Dessa arter är natio-
nellt fridlysta enbart inom Sverige. Förbudet innebär att det är för-
bjudet att döda, skada, fånga eller på annat sätt samla in exemplar, att ta bort eller skada ägg, rom, larver eller bon, plocka, gräva upp eller på annat sätt ta bort eller skada exemplar av växter, och att ta bort eller skada frön eller andra delar.
För de nationellt fridlysta arter som framgår av bilaga 2 till artskyddsförordningen finns inget förbud mot förvaring eller transport av exemplar, vare sig levande eller döda. Eftersom det är förbjudet att samla in arterna har lagstiftaren troligen utgått ifrån att det inte behövs förbud mot innehav och transport.
Det är emellertid känt hos tillsynsmyndigheter att det förekommer innehav av nationellt fridlysta arter som till exempel huggorm. Sådana exemplar kan i och för sig vara hämtade från naturen i något
annat land där huggorm förekommer och där insamling är laglig. Det kan också tänkas att det förekommer avel på djuren och att det förekommer handel, både inom Sverige och internationellt. Det är känt hos tillsynsmyndigheterna att bland annat orkidéer och reptiler som är nationellt fridlysta förekommer i handeln, både nationellt och internationellt.
Artskyddsförordningen förbjuder alltså insamling i naturen av nationellt fridlysta arter som framgår av bilaga 2 till förordningen, men det finns inga regler som förbjuder handel, förvaring eller transport av dessa arter. De förbjudna handlingarna är kriminaliserade genom 29 kap. 2 b § miljöbalken.
9.3.6. Otillåten hantering av invasiv främmande art
Vissa växter och djur hamnar ibland, medvetet eller av misstag, i en naturlig miljö där de normalt inte finns på grund av mänskliga handlingar. Framför allt djur kan utsättas för lidande av den påtvingade migrationen; de kanske inte är rustade för den nya miljöns klimat, eller så finns där ingen föda som djuret kan tillgodogöra sig. Andra arter kanske i stället mår utmärkt och klarar sig bra. Ytterligare en del arter klarar sig väldigt bra, särskilt om klimatet är lagom och det finns riklig tillgång på mat, samtidigt som artens naturliga fiender inte finns på plats. I en del fall leder de gynnsamma förhållandena till att dessa främmande arter blir invasiva. De förökar sig snabbt och konkurrerar ut naturligt förekommande arter. De främmande arterna kan i värsta fall också bära med sig smittsamma mikroorganismer som kan orsaka sjukdom hos både människor och andra djur. En välbekanta främmande art är den spanska skogssnigeln (mördarsniglar,) som kan tillgodogöra sig det mesta som växer som föda och saknar direkta fiender. Ett annat exempel är signalkräftan som kan bära och sprida kräftpest utan att själv drabbas, men som sprider smittan till vår inhemska flodkräfta.
Konsekvenserna av att införa nya arter kan bli mycket omfattande. Ett känt exempel är flodkräftan, som har minskat mycket kraftigt sedan början av 1900-talet, då kräftpesten fördes in via importerade varor och började spridas i Sveriges vattenområden. I dag bedöms kräftorna ha försvunnit från omkring 97 procent av de vattenområden där de tidigare fanns. Kräftpesten är inte den enda orsaken, kräftorna
påverkas också av föroreningar, vattenreglering, med mera, men verkningarna av kräftpesten har blivit mycket omfattande eftersom utplantering av signalkräftan vidmakthåller smittspridningen.26
Det är framför allt två faktorer som spelar roll för hur stor risk en främmande art innebär för den inhemska biologiska mångfalden. Dels invasionspotentialen, det vill säga förmågan att etablera sig, dels
ekologisk effekt – det vill säga. förmågan att påverka omgivningen så
att förutsättningarna för inhemska arter påverkas negativt. Ju större invasionspotential och ju större ekologisk effekt; desto större riskutfall.27 Artdatabankens klassificeringslista blev klar i januari 2019 och av de 1 033 klassade arterna bedömdes 877 vara främmande och 257 arter hamnade i de två högsta riskklasserna, High Imapct respektive Severe Impact. Ett stort antal arter kan alltså orsaka allvarlig skada på våra ekosystem.
Mest ingripande regler följer av en EU-förordning som trädde i kraft den 1 januari 2015, IAS-förordningen.28 Förordningen är tilllämplig på alla främmande arter som på grund av mänsklig aktivitet ändrat sitt naturliga utbredningsområde och som en följd påverkar den biologisk mångfalden i den nya miljön negativt.29 Enligt artikel 7 i förordningen får invasiva främmande arter av unionsbetydelse inte avsiktligt föras in på unionens territorium, inte släppas ut på marknaden, inte användas eller utbytas och inte heller tillåtas reproducera sig, växa eller odlas. De får heller inte släppas ut i miljön. Listor över vilka arter som omfattas av reglerna finns i en genomförandeförordning.30
EU:s IAS-förordning är direkt tillämplig i Sverige, men därutöver finns kompletterande nationella regler införda i en svensk förordning om invasiva främmande arter.31 Naturvårdsverket är ansvarig myn-
26 Naturvårdsverket (2009), Åtgärdsprogram för flodkräfta 2008–2013. 27 Det finns fem riskklasser; NK (no known impact), arterna sprider sig inte och har ingen känd effekt; LO (low impact), arter utan vare sig betydande invasionspotential eller betydande ekologisk effekt; PH (potentially high impact), hög ekologisk effekt i kombination med låg invasionspotential eller tvärt om; HI (high impact); arter med begränsad/måttlig spridningsförmåga i kombination med minst måttlig ekologisk effekt eller tvärt om; SE (severe impact), arter med stor eller potentiellt stor ekologisk effekt och som har potential att etablera sig över stora områden. 28 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter. IAS kommer av det engelska begreppet Invasive Alien Species. 29 IAS-förordningen, artikel 3 (2). 30 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1262 av den 25 juli 2019 om ändring av genomförandeförordning (EU) 2016/1141 för att uppdatera förteckningen över invasiva främmande arter av unionsbetydelse. 31 Förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter.
dighet i fråga om invasiva arter som lever på land medan Havs- och vattenmyndigheten har ansvaret i fråga om arter som lever i vatten. Länsstyrelsen ansvarar som huvudregel för utrotningsåtgärder mot alla EU-listade arter32 både vad gäller växter och djur, såväl landlevande som vattenlevande.33 Det är också länsstyrelsen som har ansvar för tillsynen.34 Även kommunerna, Naturvårdsverket, Havs- och Vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Tullverket, Skogsstyrelsen och Sametinget har olika roller att spela vad gäller att bekämpa invasiva arter. Även Svenska Jägareförbundet är inblandat när det gäller invasiva främmande ryggradsdjur som finns på EU:s lista.
Om en art finns upptagen på EU-listan35 får man som enskild inte handla i strid med IAS-förordningens artikel 7.1 a–h. Ansvaret gäller i alla typer av miljöer, både odlad miljö som till exempel produktionsmark för skogsbruk, jordbruk och trädgårdar, men också orörd naturmiljö. Inte heller får man handla i strid med artikel 7.1 a–h när det gäller exotiska husdjur, till exempel en gulörad vattensköldpadda.36
Förbuden är kriminaliserade genom 29 kap. 2 c § miljöbalken och enligt bestämmelsen är påföljden för att med uppsåt eller av grov oaktsamhet ha sådana arter, sälja dem, byta dem, transportera dem, använda dem, tillåta att de reproducerar sig, att odla dem eller släppa ut dem i miljön, böter eller fängelse i högst två år. Har man ett sällskapsdjur av en art som finns på EU-listan (och har man inte djuret för kommersiella ändamål) så får man behålla djuret tills det dör naturligt, förutsatt att djuret inte tillåts reproducera sig och att djuret hålls under säkra förhållanden så att det inte kan rymma.37 Kan man inte säkerställa att villkoren följs ska länsstyrelsen besluta att djuret ska avlivas eller hanteras på något annat sätt som förhindrar introduktion eller begränsar spridning. Om beslutet inte följs, får länsstyrelsen se till att det verkställs på ägarens bekostnad.38
32 30 § Förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter. 33 Naturvårdsverket har tillfälligt övertagit visst ansvar. 342 kap. 8 § miljötillsynsförordningen (Miljötillsynsförordning (2011:13). 35 Invasiva främmande arter på EU:s förteckning, som finns i Sverige: Gudaträd (Ailanthus
altissima), Jättebalsamin (Impatiens glandulifera), Jätteloka, (Heracleum mantegazzianum), Kabomba
(Cabomba caroliniana), Sidenört (Asclepias syriaca), Skunkkalla (Lysichiton americanus) Smal vattenpest (Elodea nuttallii), Storblommig ludwigia, (Ludwigia grandiflora), Tromsöloka (Heracleum persicum) Vattenhyacint (Eichhornia crassipes), Fjäderborstgräs (Pennisetum setaceum) och Röd jättegunnera (Gunnera tinctoria). 36 I Sverige förekommer gulbukig, rödörad och gulörad vattensköldpadda, sibirisk jordekorre och brun majna som förekommer som sällskapsdjur. 37 IAS-förordningen, artikel 31.1. 3848 § förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter.
För andra invasiva växtarter än de EU-listade finns ingen lagstadgad skyldighet att bekämpa, men Naturvårdverket rekommenderar att det görs ändå. På grund av den skada de invasiva främmande arterna kan orsaka rekommenderar Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten att man hjälper till med att begränsa spridningen samt med att rapportera. Flera arter håller på att utvärderas för att eventuellt tas upp på en nationell förteckning över invasiva främmande arter som kommer att omfattas av olika förbud. Exempel på sådana arter är blomsterlupin,39 parkslide och vresros samt mink och spansk skogssnigel (mördarsniglar).40
I samband med att det som förbjuds genom IAS-förordningen kriminaliserades i Sverige infördes också regler som bland annat innebär att ansvariga myndigheter ska kunna få tillgång till privat mark för att utföra bekämpningsåtgärder.41
9.3.7. Artskyddsbrott avseende fågelägg
Att samla på tomma (urblåsta) fågelägg har visat sig vara en hobby som kan hota överlevnaden i naturen för vissa fågelarter. Samlingar har påträffats som omfattar många tusen ägg, ibland hela kullar från samma fågelpar. Det finns ett antal uppmärksammade fall i Sverige där samlare samlat in ägg från vilda fåglar, haft omfattande samlingar av både fågelägg och fullvuxna fåglar och även handlat internationellt med fågelägg. Det mest omtalade fallet är det så kallade Stekenjokkmålet42. Det är kriminaliserat att handla med dessa ägg respektive att samla in dem i naturen (och att störa fåglarna i samband med insamling), dock inte att inneha äggen. De förbjudna handlingarna är
39 Blomsterlupin är för närvarande en av de snabbast expanderande invasiva främmande arterna, den finns från sydligaste Sverige till Lappland, se ArtDatabankens klassificeringslista. 40 Exempel på invasiva växt arter som inte finns på EU:s förteckning men som kan bli svåra att bekämpa och där det finns risk för spridning är: Parkslide (Fallopia japonica), Jätteslide (Rey-
noutria sachalinensis), Hybridslide (Reynoutria x bohemica), Blomsterlupin (Lupinus polyphyllos),
Sandlupin (Lupinus nootkatensis), Kanadensiskt gullris (Solidago canadensis), Höstgullris (Solidago gigantea), Vresros (Rosa rugosa), Robinia (Robinia pseudoacacia), Armeniskt björnbär (Rubus armeniacus), Parksallat (Lactuca macrophylla),Vit skunkkalla (Lysichiton camtschat-
censis) Mahonia (Mahonia aquifolium), Videkornell (Cornus sericea), Praktlysing (Lysimachia punctata), Sjögull (Nymphoides peltata) Sydfyrling/vattenkrassula (Crassula helmsii) och Vatten-
pest (Elodea canadensis). Bland djurarterna återfinns Mink (Neovison vison, Mustela vison), Silverruda (Carassius gibelio), Spansk skogssnigel (Arion vulgaris) och Svarthuvad snigel (Kry-
nickillus melanocephalus).
41 Se vidare om invasiva arter; Olsen Lundh och Gustafsson (2020) Kind of Blaw – juridiska improvisationer och rättsliga impressioner. I Festskrift till Rolf Dotevall. Karlsson Tuula et al. (red), s. 619 ff. 42 Hovrätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015.
kriminaliserade genom 29 kap. 2 b § miljöbalken samt genom jaktlagens bestämmelser om jaktbrott.
Situationen innebär mycket stora svårigheter och kostnader för tillsynsmyndigheterna när det gäller att bevisa varifrån olika ägg i en samling kommer ifrån samt när och av vem de har samlats in för att kunna styrka brott. Eftersom det finns starka skäl att få bort illegalt förvärvade ägg från marknaden (som alltså är illegal) kan kriminalisering av själva innehavet vara en lösning.
9.3.8. Regler om djurskydd och smittskydd angränsar till artskyddet
Djurskyddet har i vissa fall nära kopplingar till både artskydd och jaktregler, vilket beskrivs i förarbetena till djurskyddslagen.43 Smittskyddsreglerna gäller parallellt med annan lagstiftning och kan omfatta restriktioner för införsel till Sverige, som annars är tillåten enligt artskyddsförordningen och CITES. Reglerna gäller vid införsel av levande djur och hantering av animaliska biprodukter som skinn, ben, fjädrar, med mera.
EU:s nya förordning om djurhälsa, AHL-förordningen44, trädde i kraft den 21 april 2021, vilket medför följdändringar i svenska regler. Vi har inte haft möjlighet att bearbeta texterna i betänkandet enligt det nya regelverket, och hänvisar till Jordbruksverket för mer information.
9.3.9. Jaktbrott och jakthäleri
Bakom illegal handel med hotade djur och växter finns inte sällan tjuvjakt och jaktbrott. Illegal handel innebär således ofta indirekt att jaktbrott har skett (exempelvis illegalt jagat elfenben och noshörningshorn).45 När det gäller insamling av ägg hanteras det som ett jaktbrott, i och med att äggplockning faller in under jaktlagens (1987:259) jaktbegrepp. Ofta innebär det också ett artskyddsbrott eftersom man genom insamlingen också stör fågeln ifråga.
43Prop. 2017/18:147Ny djurskyddslag. 44 Europaparlamentets och rådets förordning 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”). 45 Jordbruksverkets rapport Rapport 2019:14, s. 26.
Enligt 43 § jaktlagen döms den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet olovligen jagar på i bestämmelsen uppräknade, otillåtna sätt, till böter eller fängelse i högst ett år. Som jaktbrott räknas också jakt efter djur som inte alls får jagas, jakt under otillåten tid, jakt utan licens eller annat tillstånd, jakt med otillåtet användande av motorfordon eller annan motordriven anordning, otillåten jakt med drivande hund, överträdelser av bestämmelserna om statens vilt och om tillåtna jaktmedel. Bestämmelsen omfattar även brott där oaktsamhet är tillräckligt för ansvar. Har fredat vilt dödats eller har motorfordon använts på ett otillåtet sätt eller har otillåtna jaktmedel använts är gärningen straffbar redan vid oaktsamhet som inte är grov.46
I 46 § regleras jakthäleri och grovt jakthäleri. Jakthäleri innebär att obehörigen ta befattning med vilt som man vet eller har skälig anledning anta har dödats eller åtkommits genom jaktbrott.
9.3.10. Fiskebrott
Fiskelagen (1993:787) gäller fiske, det vill säga verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk.47 Med fisk likställs vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur.48 Lagen innehåller bland annat regler om fiskets bedrivande, varvid hänsyn ska tas till naturvårdens intressen.49
Enligt föreskrifter om fiske gäller att fisk som fångas under tid när förbud mot fiske efter arten råder, eller som fångas med redskap eller metod som inte är tillåten för arten, eller inte håller för arten föreskrivet minimimått eller maximimått ska genast släppas ut i vattnet, vare sig den är levande eller död. Sådan fisk får inte heller föras in i landet, landas eller saluhållas här. Skyldigheten att återutsätta fångad fisk gäller också för en fiskare när arten omfattas av en fångstbegränsning gällande antalet tillåtna fiskar per dygn och fiskaren redan har fiskat upp det antal fiskar som är tillåtna.50
46 43 § jaktlag (1987:259) samt Wichmann, (JUNO) kommentaren till 43 § jaktlag (1987:259). 47 5 § fiskelag (1993:787). 48 4 § fiskelag (1993:787). 49 20 § fiskelag (1993:787). 50 Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön samt Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:37) om fiske i sötvattensområdena.
9.4. Regleringen av handel och kommersiella aktiviteter med hotade djur och växter
Närmare redogörelser för EU:s CITES-regelverk samt om regler för handel med levande fåglar och regler om handel som fodrar tillstånd beskrivs i avsnitt 5.9 samt 14.2–14.5.
9.4.1. Kommersiella aktiviteter med arter
Även om CITES-reglerna ligger utanför artskyddsförordningen kan vissa bestämmelser i förordningen ändå omfatta CITES-listade arter. Som exempel kan nämnas förbud mot förvaring eller transportering enligt 23 §, som även omfattar CITES-listade arter.
När det gäller förbud mot förvaring för försäljning enligt 25 § artskyddsförordningen är CITES-arter uttryckligen undantagna, eftersom handel med dessa regleras genom EU:s CITES-förordning. Enligt 26 § artskyddsförordningen krävs tillstånd för handel med levande exemplar av A- och B-listade arter som sker yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte. Vanligen är det zoobutiker som har denna typ av tillstånd, men även annan verksamhet kan omfattas. Enligt förordningen räcker det med att handel sker ”i förvärvssyfte” för att tillstånd kan krävas.
9.4.2. Förvaring, handel, transport, djurparker och hägn
Artskyddsförordningens regler om förvaring, handel och transport av växter och djur implementerar krav som följer av EU:s fågel- och livsmiljödirektiv. Därutöver kompletterar artskyddsförordningen också EU:s förordningar gällande CITES och handel med sälprodukter. När det gäller förvaring och transport av arter anknyter artskyddsförordningens regler till bestämmelser om djurskydd och smittskydd, men också jaktreglerna. Artskyddsförordningen innehåller också regler för anläggningar som håller djur för pälsproduktion. Särskilda regler finns även för djur som hålls i djurparker och liknande anläggningar.
Bestämmelserna om djurparker i artskyddsförordningen följer av EU:s zoodirektiv. Syftet med EU:s zoodirektiv är att skydda vilda djurarter och bevara den biologiska mångfalden samt att stärka djurparkernas roll när det gäller att bevara den biologiska mångfalden.
Regler för djurparker har därför införts i artskyddsförordningen för att säkerställa att svenska djurparker har ett tydligt bevarandesyfte.
Artskyddsförordningen definierar en djurpark som en permanent anläggning, som inte är en cirkus eller djuraffär, där levande djur av vilda arter förvaras i syfte att förevisas för allmänheten under minst sju dagar per år. Tillstånd enligt förordningen krävs dock inte om förevisningen sker i en verksamhet som huvudsakligen har ett annat syfte än att förevisa djur, omfattar högst sju arter och inte omfattar däggdjur. Tillstånd krävs inte heller för vissa akvarier.
En djurpark eller liknande anläggning får inte tas i bruk för offentlig förevisning av djur innan den har godkänts av länsstyrelsen, som prövar ärenden gällande både djurskydd och artskydd. Ett djurparkstillstånd enligt artskyddsförordningen ska inte meddelas innan tillståndet enligt djurskyddsförordningen är klart. Djurparker måste också ha hägntillstånd enligt 41 a § jaktförordningen (1987:905). Även prövning av hägntillstånd handläggs av länsstyrelsen.
Djurparkstillstånd enligt artskyddsförordningen ska säkerställa att djurparker deltar i en eller flera verksamheter beträffande de arter som finns i parken: forskning som främjar bevarandet av arterna, utbildning som ger relevanta kunskaper om bevarande av arterna, informationsutbyte om arternas bevarande samt, om det är lämpligt, uppfödning i fångenskap och återinförande av djur till ett liv i vilt tillstånd, med mera.
I dagsläget finns det cirka 30 djurparker i Sverige, där huvuddelen av djuren är exotiska arter av exempelvis apor, reptiler och rovdjur. Utöver dessa finns cirka 25 viltparker, som har djurparkstillstånd för förevisning av främst vilda hjortdjur i hägn, som älg, hjortar, mufflon, vildsvin och visent.
9.5. Allmänt om miljöstraffstadganden i 29 kap. miljöbalken
I miljötillsynsutredningens uppdrag ingick att ge förslag på redaktionella ändringar av 29 kap. miljöbalken för att öka kapitlets överskådlighet och straffbestämmelsernas tydlighet. Detta eftersom en straffbestämmelse måste uppfylla högt ställda krav på förutsebarhet och andra krav på rättssäkerhet. Den ska vara tydlig så att det är möjligt för enskilda att anpassa sitt beteende efter vad som är tillåtet.
Den måste också vara tillgänglig i den meningen att den ska vara lätt att hitta. Förslag som bidrar till att uppnå dessa syften kan anses öka kapitlets överskådlighet och straffbestämmelsernas tydlighet. Miljötillsynsutredningens överväganden begränsades till rent redaktionella ändringar med påpekande av att för att åstadkomma effektiva straffbestämmelser kan det krävas materiella ändringar, sådana överväganden låg emellertid utanför miljötillsynsutredningens uppdrag.51 I artskyddsutredningens uppdrag ligger att utreda om artskyddslagstiftningen samt relevanta straffrättsliga bestämmelser och förverkanderegler, etc. behöver ändras för att mer effektivt förebygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet.52
9.5.1. Krav på tydlighet med rekvisit i lagen
Enligt miljötillsynsutredningen är straffbestämmelserna i miljöbalken i många avseenden förhållandevis svårlästa och därför svåra att tolka och tillämpa. Flera av straffbestämmelserna får därtill sitt egentliga innehåll genom andra typer av beslut och föreskrifter. De utgörs i stor utsträckning av så kallade blankettstraffstadganden eller blan-
kettstraffbud.
Kort om blankettstraffstadganden och problemen med sådana
Ett blankettstraffbud innehåller inte en fullständig beskrivning av den gärning som kriminaliserats, utan säger att den ska dömas till straff som överträder ett förbud eller påbud som föreskrivits i ett visst sammanhang eller i ett visst lagrum.
Det är en lagstiftningsteknik som har fördelen av att vara flexibel men nackdelen av att vara otydlig, och att det är svårt att överblicka det straffbara området.53 Konstruktionens förenlighet med legalitetsprincipens s.k. obestämdhetsförbud, som innebär att ett straffbud måste vara i rimlig grad bestämt till sin utformning samt att straffbestämmelser måste vara begripliga och i tillräcklig grad tydliga, kan
51SOU 2017:63. Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 373. 52 Dir. 2020:58. 53 Se yttranden som rör blankettstraffbud framför allt i propositionerna prop. 2011/12:59. Straff
för överträdelser av EU-regler om kemikalier, s. 70 ff.; prop. 2011/12:109. Vissa åtgärder mot illegala vapen, s. 70 ff. och prop. 2012/13:96. Kulturmiljöns mångfald, s. 139 f.
därmed diskuteras.54 Blankettstraffbuden har emellertid, som princip, ansetts vara godtagbara och förenliga med legalitetsprincipen.55 Att det kan krävas efterforskningar från den enskilda personens sida innebär inte att en straffbestämmelse ska underkännas med hänvisning till legalitetsprincipen. Detta gäller även där det inte är alldeles enkelt att hitta aktuella textställen.56 Vad som däremot kan krävas är att det i straffbestämmelsen anges vilka EU-förordningar som innehåller de handlingsnormer som är straffsanktionerade.57
Lagrådet har diskuterat lagstiftningstekniken, bland annat i protokoll från sammanträdet den 1 december 2011. Härav framgår viss kritik mot hur straffbestämmelserna är utformade i miljöbalken, särskilt när dessa hänvisar till EU-förordningar i och med att sådana i sig omfattar ett stora och omfattande regelsystem. Lagrådet poängterade att nackdelarna med blankettstraffbud självfallet blir mer påtagliga ju fler bestämmelser som den särskilda kriminaliseringen av föreskrifter i förordningarna omfattar.58
Blankettstraffbud kan också komplicera uppsåtsbedömningen (ska uppsåt föreligga till den handling som föreskrivs i straffbudet eller till någon av de bakomliggande bestämmelserna).59 Uppsåtsfrågan kan i sin tur få effekter för försöksbrotten som fordrar s.k. överskjutande uppsåt. I praxis har det hanterats som att uppsåt ska föreligga till det som föreskrivs i straffbudet vilket innebär att en medvetenhet om att man överträder förbuden måste vara för handen för att uppsåt ska föreligga. För oaktsamhet räcker att man borde varit medveten om förbudet.60
Bristande tydlighet, bristande efterlevnad, bristande tillsyn
Straffbestämmelsernas bristande tydlighet bidrar enligt miljötillsynsutredningen i sin tur till en bristande kunskap om vad som är tillåtet och vad som är belagt med straff. Tydliga och lättillgängliga straff-
54 Se t.ex. NJA 2016 s. 680. Se även SOU 2020:13Att kriminalisera överträdelser av EU-för-
ordningar.
55NJA 2007 s. 227. 56NJA 2012 s. 105. 57Prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, m.m., s. 42, NJA 2016 s. 680. 58 Se prop. 2011/12:59. Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier, s. 70 ff. 59 Angående själva uppsåtsfrågan, se t.ex. Asp (2015) Håller den Victorska tesen? Om blankettstraffbud, normgivningsmakt och krav på uppsåtstäckning SvJT 2015 s. 370–382. https://svjt.se/svjt/2015/370 där Asp även diskuterar de lagrådsyttranden som ägnat frågan uppmärksamhet. 60 Se t.ex. NJA 2016 s. 746.
bestämmelser är av särskild betydelse på miljöstraffrättens område med hänsyn till det ansvar tillsynsmyndigheter har för att anmäla misstänkt brottslighet. Vidare ska tillsynsmyndigheterna ge råd och stöd och har en långtgående serviceskyldighet som innebär att de ska lämna information om bland annat de straffrättsliga följderna av brott mot miljöbalken. För att tillsynsmyndigheterna på ett bra sätt ska kunna uppfylla sin informationsskyldighet och för att verksamhetsutövaren ska kunna ta del av och förstå vilka regler som gäller krävs att de straffrättsliga reglerna är tydliga och lättillgängliga.
En straffrättslig reglering med särskilda brottsrubriceringar har därför, enligt miljötillsynsutredningen, bättre förutsättningar att verka avhållande.61 För en översikt rörande problem kring bemyndigande och begrepp se även kapitel 4.2 i miljöbalkskommitténs delbetänkande.62
Miljötillsynsutredningens koncept för 29 kap. miljöbalken
Mot bakgrund av begränsningarna i sina utredningsdirektiv lämnade miljötillsynsutredningen inte några författningsförslag men väl förslag på en ny statlig utredning, en miljöstraffrättsutredning, samt ett koncept som underlag för det kommande arbetet. Av konceptet framgår bland annat följande.
I största möjliga utsträckning bör man sträva efter att i lag beskriva de straffbara gärningarna bland annat för att göra det lättare för enskilda att kunna hitta och bedöma vad som är tillåtet respektive otillåtet handlande. Det straffbara området bör alltså i möjligaste mån gå att utläsa av straffbestämmelserna.63
I sammanhanget bör även erinras om generaladvokat Kokotts uttalande i sitt förslag till avgörande i Skydda skogen.64Förbud måste vara klart formulerade, särskilt när de är av straffrättslig natur. Således ankommer det på medlemsstaterna att vid införlivandet med nationell lagstiftning i tillräcklig mån precisera förbuden i artikel 5 a och b i fågelskyddsdirektivet. Därför krävs det att erforderliga be-
61SOU 2017:63. Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 377 f. 62SOU 2004:37. Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler. 63SOU 2017:63. Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 379 f. 64 Generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19,
Skydda skogen, p. 91.
stämmelser införs. Dessutom är det ofta nödvändigt att konkret ange vilka beteenden som är förbjudna och på vilka platser som det krävs särskild omsorg.
Regeringsformen och blankettstraffstadganden
Av 8 kap. 3 § regeringsformen framgår att riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter men att dessa inte får avse annan rättsverkan av brott än böter. Frågan är då huruvida blankettstraffbud kan hänvisa även till föreskrifter som meddelats av en förvaltningsmyndighet efter delegation av regeringen. I vissa lagstiftningsärenden godtogs tidigare även hänvisningar till föreskrifter som meddelats av en förvaltningsmyndighet efter delegation av regeringen.65 År 2005 fann HD66 att regeringsformen inte tillåter att fängelse döms ut om det är förvaltningsmyndigheter eller kommuner som genom normgivning fyllt ut blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan på ett sådant sätt att den gärning som straffbeläggs anges helt eller i det väsentliga i deras föreskrifter. I NJA 2007 s. 918 ansågs dock förverkande kunna ske på grund av ett blankettstraffstadgande när gärningen angetts i myndighetsföreskrifter. Grundlagsutredningen67 behandlade frågan och ansåg att regeringen men inte förvaltningsmyndigheter och kommuner ska kunna fylla ut innehållet i blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan.
Detta framgår också tydligt av 8 kap. 3 § 1 regeringsformen där det anges att bemyndigandet inte får avse rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Regeringen får alltså inte meddela bestämmelser om frihetsstraff eller förverkande av egendom. Enligt andra stycket får riksdagen dock föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter (till exempel fängelse) för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigande enligt första stycket.68 Att den straffbelagda gärningen finns i förordningstext utgår således inte något problem med tanke på regeringsformen.
65 Se b.la. prop. 1981/82:94. Om transport av farligt gods, s. 261. 66NJA 2005 s. 33. 67SOU 2008:125. En reformerad grundlag, s. 560 f. 68 Isberg m.fl. Grundlagarna (JUNO version 3A), kommentaren till 8 kap. 3 § regeringsformen.
9.5.2. Att sanktionera EU-förordningar
Enligt miljötillsynsutredningen har det i sammanhanget framförts tankar om att man inte bör utforma mer beskrivande straffbestämmelser i de situationer där den underliggande handlingsregeln finns i en EU-förordning.69 Vi tolkar det som att invändningen kommer sig av att en EU-förordning är direkt tillämplig. Vi instämmer dock i miljötillsynsutredningens bedömning att eftersom medlemsstaterna är skyldiga att se till att det finns bestämmelser som gör att en EUförordning kan tillämpas i praktiken och får ett effektivt genomslag samt anta regler om överträdelser av förordningen så innebär inte en straffrättslig bestämmelse som återger förordningens förbud en otilllåten implementering av förordningen.70 Det handlar i stället om en genomföranderegel.
Som exempel kan nämnas rådets CITES-förordning 338/97 artikel 16, som anger att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner åtminstone mot ett antal uppräknade överträdelser av bestämmelserna i förordningen. Handlingarna förbjuds alltså inte i artikel 16 utan på andra ställen i förordningen. Det artikel 16 gör är att fordra att medlemsstaterna ser till att det finns sanktioner på plats för dessa överträdelser.
Det innebär att även om förordningen är direkt tillämplig så saknas bestämmelser om hur sanktionerna ska se ut; det är medlemsstaterna som enligt förordningen ska föreskriva om dessa.
Orsaken till att det inte föreskrivs sanktioner direkt i förordningen kan sökas i artikel 83 Fördraget om Europeiska unionen (EUF) som uttryckligen begränsar kompetensen inom det straffrättsliga området till att gälla harmonisering medelst användande av direktiv som till sin natur innebär att EU överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet71. I direktiv kan alltså föreskrivas om att vissa sanktioner ska införas men det är medlemsstaterna som ska införa dem. Eftersom direktiven alltid ska genomföras i nationell rätt kommer således den nationelle domaren lägga nationell lagstiftning till grund för de fällande domar som meddelas.
69SOU 2017:63, Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 380. 70Ibid. 71 Se artikel 288 FEUF.
9.6. Miljösanktionsavgifter enligt 30 kap. MB
I 30 kap. miljöbalken regleras miljösanktionsavgifter. Det är en administrativ sanktionsavgift som tas ut vid överträdelser av vissa miljöregler. För att en miljösanktionsavgift ska kunna påföras vid en överträdelse krävs inte att en ekonomisk fördel har uppkommit på grund av överträdelsen, inte heller relateras miljösanktionsavgiften till den ekonomiska fördelens omfattning. Avgiftens syfte är således inte att vara vinsteliminerande, utan enbart styrande och på så sätt verka för att upprätthålla en hög standard i miljöpåverkande näringsverksamhet.72
Bestämmelserna kompletteras med förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. I förordningen har regeringen föreskrivit för vilka överträdelser sanktionsavgift ska utgå och med vilka belopp. Det är tillsynsmyndigheten som beslutar om miljösanktionsavgift men miljösanktionsavgiften tillfaller staten.
Tanken är att miljösanktionsavgifterna ska avse sanktion mot överträdelser med lågt straffvärde, medan överträdelser med högre straffvärde avses hanteras inom 29 kap. Det krävs varken uppsåt eller oaktsamhet för att miljösanktionsavgift ska kunna påföras (2 §). Miljösanktionsavgift och straff för samma gärning ska inte förekomma.
Enligt 1 kap. 5 § förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter ska, om ett vitesföreläggande har överträtts, miljösanktionsavgift inte tas ut för en överträdelse som omfattas av föreläggandet. Miljööverdomstolen har i MÖD 2007:41 konstaterat att den bestämmelsen ska tolkas så att en tillsynsmyndighet inte är förhindrad att först besluta om miljösanktionsavgift och sedan använda föreläggande för att i efterhand tvinga fram ett fullgörande.
9.7. Skadestånd i samband med brott
Enligt utredningens direktiv ska vi undersöka möjligheten att införa ett skadestånd vid artskyddsbrott. Syftet med ett sådant skadestånd skulle, enligt utredningens direktiv, dels vara att ersätta skadan av brottet, dels synliggöra samhällets ansträngningar för att bevara arter och naturområden och syfta till att ersätta skadan som i det enskilda fallet har uppstått på grund av den brottsliga gärningen.
72 Bengtsson (JUNO, Karnov), kommentaren till 30 kap. miljöbalken.
Nedan går vi därför, mycket översiktligt, igenom vad som i dag gäller för skadestånd i samband med brott. De skadeståndstyper som kan vara relevanta för utredningens del är ren förmögenhetsskada och sakskada. Av den anledningen går vi inte alls in på andra typer av skador.
Det finns till att börja med ett starkt samband mellan skadestånd och straff. Av 1 kap. 8 § brottsbalken följer att brott kan föranleda
andra rättsverkningar än påföljd, till exempel förverkande av egen-
dom, företagsbot samt medföra skadeståndsskyldighet. Bestämmelsen reglerar emellertid inte hur skadeståndsskyldighet i samband med brott ska hanteras. Skadestånd i anledning av brott regleras i skadeståndslagen (2001:732).
Om ett handlande är brottsligt medför det i princip skadeståndsskyldighet. Även om rättsläget inte är till alla delar klart, är det i stor utsträckning så att straff och skadestånd i allt väsentligt följer varandra där lagens uttryckssätt ger möjlighet därtill.73 Sambandet har också processuella verkningar: om ett skadeståndsanspråk stöds på att ett handlande är brottsligt kan det handläggas jämte åtalet i straffprocessen.74
Ren förmögenhetsskada ersätts, med mycket få undantag, endast i samband med brott. Av 2 kap. 2 § skadeståndslagen framgår att den som vållar ren förmögenhetsskada genom brott ska ersätta skadan. Ren förmögenhetsskada definieras i 1 kap. 2 § skadeståndslagen, där det stadgas att en ren förmögenhetsskada är en ekonomisk skada som inte står i samband med en person- eller sakskada.
Sakskada förutsätter inte brottslig handling för att skadestånd ska aktualiseras. Allt uppsåtligt handlande och all vårdslöshet, inklusive brottslig sådan, kan medföra skadeståndsskyldighet, vilket framgår av 2 kap. 1 § skadeståndslagen. Av 5 kap. 7 § 1 skadeståndslagen framgår att skadestånd med anledning av sakskada omfattar ersättning för bland annat sakens värde eller reparationskostnad och värdeminskning. När en sak har gått helt förlorad, har den skadelidande alltså rätt till full ersättning för sakens värde. Enligt motiven till skadeståndslagen ska värdet bestämmas enligt allmänt tillämpliga principer, exempelvis kan försäljnings- eller återanskaffningsvärdet läggas till grund för beräkningen.75 Sakens värde ska som huvudregel svara mot
73 Hellner och Radetzki; Skadeståndsrätt (JUNO Version 10), s. 82 f. 74 Hellner och Radetzki, a.a., s. 59. 75Prop. 1972:5. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till skadeståndslag m.m., s. 580.
återanskaffningskostnaden, det är också det vanligaste. Som ett alternativ till återanskaffningskostnaden kan skadeståndet beräknas med utgångspunkt i sakens försäljningsvärde.76
Frågan är då om skador på den biologiska mångfalden ska ses som sakskada eller ren förmögenhetsskada (eller ideell skada som inte ersätts) och hur skadan ska värderas. Är det värdet av det enskilda exemplar som skadats eller dödats (och hur ska då det beräknas; vad det kostar att föda upp en ny individ eller vad det kostar att köpa in en ny individ eller vad staten hade fått in på en försäljning av en sådan individ) eller är det hur mycket pengar som staten har lagt ned på att skydda en viss art delat på antalet artindivider eller den långsiktiga skadan på biologisk mångfald som förlusten av ett exemplar kan medföra? Eller är det något annat?
Ett belysande fall, både vad avser gränsdragning mellan ideell skada och ren förmögenhetsskada (samt, enligt justitierådet Linds tillägg till domskälen, gränsen mellan sakskada och ren förmögenhetsskada) samt frågan om ersättningens beräknande, är NJA 1995 s. 249, det så kallade järvfallet. Målet gällde åtal för grov olovlig jakt och grov olaga jakt. Enligt gärningsbeskrivningen hade den tilltalade jagat järv, som är fridlyst, på statens mark. Hen påstods ha fällt en järvhona med skjutvapen och vid ett annat tillfälle ha fällt en järvhona med yxa. Staten genom Länsstyrelsen i Norrbottens län yrkade i målet skadestånd med 50 000 kronor för envar av de dödade järvarna.
Statens grund för skadeståndsyrkandet byggde främst på följande.
- Sverige har, genom att vara part till ett flertal internationella konventioner, har åtagit sig att skydda utrotningshotade djur däribland järv.
- Järven är fridlyst i Sverige och får endast jagas genom så kallad skyddsjakt och förverkande av järv sker, oberoende av vem jakträtten tillkommer, i princip till staten.77
- Järven i Sverige löper risk att utrotas helt om skyddsbestämmelserna ej kan vidmakthållas.
- Staten har stora kostnader för att skydda järven:
76 Se till exemplet NJA 2015 s. 199, Gotlandstallarna. 77 Se nedan i avsnittet om förverkande enligt jaktlagstiftningen. Enligt 55 § jaktförordningen (1987:905) tillfaller förverkat vilt tillfaller jakträttshavaren, om jakten har skett med tillåtna jaktmedel och under tid då jakt efter viltet var tillåten.
– Staten betalar stora belopp för att ersätta ägarna till tamdjur
för skador orsakade av bland annat järv. – Staten bekostar inventeringar för att kunna följa järvstammens
utveckling. – Staten har kostnader för bevakning och tillsyn.
- Den kostnad som staten åtar sig för att bevara en järv måste anses vara ett uttryck för järvens naturvårdsvärde för staten.
- En vuxen järv representerar ett naturvårdsvärde på minst
200 000 kronor.
- Vid olovlig jakt kan jakträttsinnehavaren bli berättigad till ersättning enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer.
- Skadeståndet ersätter förlusten av möjligheterna att genom jakt tillgodogöra sig villebråd.
HD inledde med att konstatera att staten på offentligrättslig grund har att skydda och bevara järvstammen. Härefter noterar HD att skadan fick anses ligga på gränsen mellan ideell och ekonomisk skada.78Härvid landade HD i att, på samma sätt som när det gäller olovlig jakt av älg, beakta den skada som sker på villebrådsbeståndet av just
denna viltart. Men, konstaterade HD, eftersom järven är fridlyst har
den inte något ekonomiskt värde.
Sedan vände HD på perspektivet och ansåg det klarlagt att staten har stora kostnader för att bevara djurarten och att dessa kostnader delvis har blivit onyttiga genom att två järvar dödats och artens fortplantningsmöjligheter därmed försämrats.
Slutsatsen blev att ersättning vid olaga jakt på järv skulle utgå med
det dödade djurets avelsvärde. Skadeståndets storlek ska enligt HD
bestämmas genom en skälighetsuppskattning med statens kostnader för den fridlysta djurartens bevarande som utgångspunkt. HD fastställde hovrättens domslut som i sin tur fastställt tingsrättens.
Tingsrätten kom fram till att ersättning skulle utgå för järvarnas naturvårdsvärde och att detta rent allmänt bör innebära att ju sällsyntare djurart desto högre ersättning. Härefter konstaterade tingsrätten att någon egentlig utredning om förekomsten av järv inte förelåg men att järven, enligt Naturvårdsverket, torde tillhöra en av
78 Ideell skada ersätts inte, endast ekonomisk skada.
de sällsyntaste djurarterna i Sverige och i Europa. Tingsrätten fann att ersättningen för envar av de dödade järvarna skäligen skulle bestämmas till 20 000 kronor.
I målet med den skjutna järven kunde staten påvisa kostnader nedlagda på järvstammen som nu blivit onyttiga, vilket långtifrån alltid är möjligt beträffande de värden som kan skadas vid artskyddsbrott eller jaktbrott. En huvudregel inom skadeståndsrätten anses vara att bara skador som kan värderas i pengar efter en någorlunda objektiv måttstock kan ersättas. Vad detta närmare innebär kan förstås vara tveksamt.79
I hovrättsavgörandet RH 2000:94 som gällde ett grovt jaktbrott där en varg har förföljts och skjutits från skoter av en renägande same utgick ersättning för den dödade vargen. Hovrätten bestämde, med stöd av uttalandena i järvfallet, ersättningen för en dödad varg med utgångspunkt i det dödade djurets avelsvärde. Detta bestämdes i sin tur genom en skälighetsuppskattning med statens kostnader för den fridlysta djurartens bevarande som utgångspunkt.
Mora tingsrätt tillerkände till att börja med, i en dom från 200480som gällde en skjuten 30-årig björn, Untorparen, staten ersättning för kött- och trofévärde. Sedan diskuterades den av staten yrkade ersättningen för naturvårdsvärdet av Untorparen varvid Mora tingsrätt, med stöd av Järvfallet, kom fram till att naturvårdsvärdet inte är
av ekonomisk natur utan typiskt sett en ideell skada, nämligen för-
lusten av att inte kunna se Untorparen i naturen. Härutöver hade staten yrkat skadestånd för fördyring av det skandinaviska björnprojektet konstaterade tingsrätten att de radiomärkta björnarna inte var undantagna från skyddsjakten utan löpte samma risk som övriga björnar att bli fällda under jakten; därför förelåg inte någon adekvans mellan brotten mot jaktlagen och fördyringen av det skandinaviska björnprojektet. Tingsrätten menade att det var en slumpmässig följd av brotten att det var just den märkta björnen, Untorparen, som fälldes. Skadeståndsyrkandet lämnades därför utan bifall i den delen.81
79 Bengtsson (2014) Avtal om naturvård, SvJT 2014 s. 256. 80 Dom av den 28 april 2004 i mål B-407-03 81 Tingsrättens dom redovisas här för att åskådliggöra resonemanget; den överklagades till hovrätten som ändrade utgången och därefter till HD som återförvisade målet till hovrätten i vissa delar varefter hovrätten meddelade dom den 15 januari 2010 i mål B 2820-08. Frågorna handlade då helt om de straffrättsliga aspekterna.
9.8. Allmänt om rättsverkan av brott
Ovan nämndes 1 kap. 8 § brottsbalken som anger att brott kan föranleda andra rättsverkningar än påföljd, till exempel förverkande av egendom, företagsbot samt medföra skadeståndsskyldighet.
Skadeståndsskyldigheten regleras, som beskrevs ovan, i skadeståndslagen och inte heller i övrigt reglerar bestämmelsen det som den räknar upp. Den upplyser endast om att brott kan åtföljas av andra reaktioner än påföljd samt att sådana andra reaktioner därmed
inte är påföljder för brott.
Enligt 1 kap. 3 § brottsbalken (1962:700) menas med påföljd straffen böter och fängelse samt villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård. Av samma bestämmelse framgår att det endast är böter och fängelse som utgör straff.
Andra samhälleliga reaktioner till följd av ett brott är alltså olika slags rättsverkningar av brottet. Med annan rättsverkan av brott förstås i svensk rätt endast skadestånd, vilket är en civilrättslig sanktion (se ovan). Övriga former av rättsverkningar av brott benämns sär-
skild rättsverkan av brott.82
I motsats till brottspåföljder kan särskilda rättsverkningar påföras av annan myndighet än den domstol som dömer i brottmålet. Av särskilt intresse är att särskild rättsverkan, till exempel företagsbot, kan avse juridiska personer, vilka ju inte kan ådömas brottspåföljd, eftersom endast fysiska personer kan begå brott.83 Nedan kommer vi att fokusera på förverkande.
9.8.1. Förverkande
Redan på första sidan i betänkandet från Utredningen om utvidgat förverkande, m.m. konstateras följande:
Att ingen ska gå vinnande från sitt brottsliga handlande är en utgångspunkt som är på samma gång självklar som förpliktande. För att åstadkomma detta förfogar myndigheterna över flera olika verktyg. Ett av de främsta är förverkande av utbyte av brott och brottslig verksamhet.84
82 Ulväng (2016) Straffbegreppet. I SvJT 100 år. Festskrift. Strömberg et al. (red) s. 223. 83 Jareborg och Zila. Straffrättens påföljdslära (JUNO, version 5), s. 54. 84SOU 2015:67, För att brott inte ska löna sig, s. 1.
Förverkande är, med något enskilt undantag, en särskild rättsverkan av brott. Språkligt syftar termen förverkande på den förlust som uppstår för den som drabbas av åtgärden. Förverkandeförklaringen kallas därför ibland för konfiskation, av fiscus = statskassan.
Konfiskation innebär indragning av egendom till statskassan utan ersättning. Historiskt har konfiskation spelat en stor (och ofta, för den drabbade, en ruinerande) roll såsom straff. Förlusten motsvaras av ett förvärv för någon annan, i regel staten (vissa regler anger dock att det förverkade ska tillfalla någon annan än staten eller förstöras). Efter hand har termen ”konfiskation” ersatts av ”förverkande”, en term som, kanske tydligare än ”konfiskation”, leder tanken till att det finns goda skäl för att dra in egendomen.85
Eftersom förverkande inte är en brottspåföljd innebär en dom på förverkande inte att någon fälls till ansvar. Förverkande förutsätter dock, i de flesta fall, att ett brott har begåtts. Oftast drabbar förverkandet den som har begått brottet som gärningsman. Det kan emellertid också drabba någon annan än den som har begått brottet.
Den helt dominerande formen av förverkande är utbytesförver-
kande. Genom förverkandet neutraliseras ett brottsligt utbyte, dvs.
en brottslig förmögenhetsförändring, genom en förpliktelse att till staten utge viss egendom eller värdet av denna.86
Som en spegelbild av skadeståndets reparativa funktion inträder förverkandesanktionen för att försätta den som har tjänat på brottsligheten i samma situation som om brottet inte hade begåtts. Detta kan med ett samlingsnamn kallas för otillbörlighetsförverkande. Otillbörlighetsförverkande innebär vanligen förverkade av brottsligt mottagen ersättning för kostnader för brott. Ett sådant mottagande medför inte någon nettoförmögenhetsförändring men anses likväl otillbörligt.87
I andra situationer är det viktiga inte egendomens värde utan vad den har använts eller skulle kunna användas till varvid förverkandet användas i närmast individualpreventivt syfte, för att minska risken för att egendomen används för att begå brott i framtiden.
Sådant förverkande som tar sikte på egendomens egenskaper snarare än dess värde kan benämnas farlighetsförverkande. Inom kategorin farlighetsförverkande kan två typer av förverkande urskiljas, nämligen hjälpmedelsförverkande och förverkande av egendom som
85 Johansson et al. (JUNO su 16) Brottsbalken mm. Kommentaren till 36 kap. brottsbalken samt Jareborg och Zila (JUNO, version 5) Straffrättens påföljdslära, s. 54. 86 Almkvist (2014) Förverkande av egendom, s. 13. 87 Almkvist, a.a., s. 13.
på olika sätt har varit föremål för brott, så kallat brottsföremålsförverkande.88
Hjälpmedelsförverkande rör egendom som har använts, varit av-
sedd att användas eller skulle kunna användas som hjälpmedel vid brott. Regler om detta återfinns brottsbalken liksom på många håll inom specialstraffrätten (dit till exempel de miljörättsliga straffstadgandena och jaktlagens straffstadganden hör).89
Brottsföremålsförverkande förekommer i brottsbalken, men de
flesta och mest långtgående bestämmelserna om sådant förverkande finns inom specialstraffrätten. Förverkandeformen tar sikte på egendom som det är brottsligt att frambringa, använda sig av eller befatta sig med.90
Enligt Almkvist är den centrala distinktionen mellan otillbörlighetsförverkande och farlighetsförverkande att vid otillbörlighetsförverkande är det objektets förmögenhetsvärde som är det centrala och vid farlighetsförverkande avgör förverkandeobjektets egenskaper.91
Förverkande kan ske genom sakförverkande eller värdeförverkande. Sakförverkande innebär att ett föremål eller en rättighet förklaras förverkad. Ägaren eller rättighetshavaren berövas sin rätt och denna rätt tillfaller vanligtvis staten. Värdeförverkande innebär att det är värdet av viss egendom eller vissa förtjänster som förklaras förverkat. Ett beslut om värdeförverkande har formen av en förpliktelse för den berörde att betala det förverkade beloppet till staten.92
Om det är rätten till egendom som övergått till staten kan egendomen därefter förstöras eller säljas vidare. I den mån det inte finns andra regler om förfarandet, och frågan inte rör någon som är tilltalad för brott, tillämpas lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande med mera.
Bestämmelser om förverkande av egendom, företagsbot och annan särskild rättsverkan av brott finns i 36 kap. brottsbalken. Det finns också särskilda bestämmelser om förverkande utanför brottsbalken. Inte heller specialstraffrättsligt förverkande utgör en brottspåföljd utan är ofta en särskild rättsverkan av brott.
Nedan inleder vi med att redogöra mycket översiktligt för förverkande enligt brottsbalken och därefter för specialregleringen i miljö-
88Ibid., s. 14. 89Ibid. 90Ibid. 91Ibid., s. 25. 92 Johansson et al. (JUNO su 16) Brottsbalken m.m. Kommentaren till 36 kap. brottsbalken.
balken och i jaktlagstiftningen. Härefter kommer de finska reglerna om förverkande att hanteras.
9.8.2. Förverkande enligt brottsbalken
Brottsbalkens bestämmelser om förverkande av utbyte och hjälpmedel är tillämpliga på alla brott inom specialstraffrätten för vilka det är föreskrivet fängelse i mer än ett år, med undantag för utbyte av brott enligt skattebrottslagen. I de fall det är särskilt föreskrivet i de specialstraffrättsliga författningarna om förverkande, ska inte brottsbalkens bestämmelser tillämpas. I såväl miljöbalken som jaktlagstiftningen finns relevanta förverkandebestämmelser och av den anledningen kommer vi inte att gå djupare i brottsbalkens reglering.
Bestämmelser om vad som kan förverkas, vad som kan vara för-
verkandeobjekt, återfinns i 36 kap.1–4 §§brottsbalken. Vad som kan
vara ett förverkandeobjekt beror dels av objektets karaktär, dels av vilken objektets relation till någon form av brottslighet. Det måste också göras en skälighetsbedömning.
De grundläggande reglerna om utbytesförverkande och hjälpmedels-
förverkande i 36 kap.1 och 2 §§brottsbalken gäller även inom spe-
cialstraffrätten förutsatt att något annat inte är särskilt föreskrivet. En förutsättning är dock att det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än ett år.
9.8.3. Förverkande enligt 29 kap. miljöbalken
I 29 kap. miljöbalken finns, förutom straffbestämmelser, även balkens regler om förverkande. Bestämmelsen finns i 12 § och dess tilllämpningsområde har utökats sedan balkens ikraftträdande. Enligt bestämmelsen får egendom får förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.
Utbytesförverkande
Enligt 29 kap. 12 § första stycket 2 miljöbalken får utbytet av ett brott enligt flertalet bestämmelser i 29 kap. miljöbalken, däribland 2 b § (artskyddsbrott), förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.
Brottsföremålsförverkande
Enligt 29 kap. 12 § första stycket 1 miljöbalken får egendom förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt och egendomen har varit föremål för brott enligt flertalet bestämmelser i 29 kap. miljöbalken, däribland 2 b § (artskyddsbrott) och är till exempel ett djur, en växt eller en annan organism eller en produkt som utvunnits av ett djur eller en växt, en sådan genetisk resurs som avses i förordning (EU) nr 511/2014.
Hjälpmedelsförverkande
Också enligt 29 kap. 12 § första stycket 3 och 4 miljöbalken får egendom förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt och egendomen är ett fortskaffningsmedel eller annan egendom som har använts som hjälpmedel vid ett brott (till exempel artskyddsbrott enligt 2 b §), eller varit avsedd att användas som hjälpmedel vid ett sådant brott och brottet har fullbordats eller förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse. Hjälpmedel enligt bestämmelsen får förklaras förverkade endast om det behövs för att förebygga brott eller om det finns andra särskilda skäl. I stället för egendomen kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat.
Möjligheterna till förverkande omfattar även sådan egendom som, utan att den använts vid brottet, varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott, hjälpmedelsförverkande.
Som en följd av att grovt miljöbrott och grovt artskyddsbrott kriminaliserats på förberedelsestadiet är det också möjligt att förverka egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott av ifrågavarande slag. I samband med lagstiftningsärendet som omfattade
utökade sanktioner mot otillåtna avfallstransporter gjordes en större redaktionell översyn av bestämmelsen, den ändrades dock inte i sak.93
I Stekenjokk-målet94 fann tingsrätten, vad gäller de övriga ägg som tagits i beslag men som brott inte kunde styrkas för, att de kan komma till brottslig användning mot bakgrund av vad som framkommit i målet. Detta trots vad de tilltalade anfört om att donera äggen till ett museum. Åklagarens förverkandeyrkande skulle därför bifallas.
Detta kan jämföras med utgången i Vasa hovrätt (Finland) i de mål som löpte parallellt med Stekenjokk-målet och där domstolen förklarade alla samlingar förverkade (också hjälpmedelsförverkande) med följande mycket tydliga argument.
- Det finns en svart marknad för fåglar och fågelägg.
- Även de åtalspunkter som hovrätten ogillat har handlat om fågelägg samt om uppstoppade eller nedfrusna fåglar och dessa har haft ett klart samband med de åtalspunkter där åtalet bifallits.
- Det finns en risk för att exemplaren kan användas vid begåendet av nya brott, till exempel genom att fungera som vederlag vid byteshandel.
Även dessa fågelägg, uppstoppade och nedfrusna fåglar skulle därför förverkas till staten i enlighet med stadgandet om hjälpmedel vid brott. Därutöver dömdes varje äggs värde som representant för sin art förverkat vilket innebar 561 180 euro (som sedermera jämkades till 250 000 euro).95
9.8.4. Förverkande enligt jaktlagstiftning
Förverkande enligt 48 § jaktlagen (1987:259) respektive förverkande enligt 45 § fiskelagen (1993:787) är specialreglerade rättsverkningar av brott. Förverkande förutsätter att ett brott har begåtts.
93Prop. 2018/19:79 s. 29–30 och 42. 94 Hovrätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015. 95 Vasa hovrätts dom av den 1 juli 2016 (ärendenummer sekretessbelagt).
Brottsföremålsförverkande
Av 48 § jaktlagen framgår att om någon har begått jaktbrott eller jakthäleri, ska vilt som han eller hon kommit över genom brottet förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Vilt som förverkats tillfaller jakträttshavaren i de fall som föreskrivs av regeringen.
I 55 § jaktförordningen (1987:905) har det föreskrivits att förverkat vilt tillfaller jakträttshavaren, om jakten har skett med tillåtna jaktmedel och under tid då jakt efter viltet var tillåten. På så sätt skiljer sig förverkandet avsevärt från det förverkande enligt brottsbalken och har snarare en privaträttslig rättsverkan.
I stället för viltet kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Även annat utbyte av sådant brott ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. När det gäller tjuvade ägg har dessa emellertid inte varit tillåtna och kan således inte tillfalla jakträttshavaren.
Hjälpmedelsförverkande
Av 49 § jaktlagen följer vidare att jaktredskap, fortskaffningsmedel och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid jaktbrott eller jakthäleri får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse.
I stället för egendomen kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Möjligheten att förverka egendom och hjälpmedel gäller även vid jakthäleri samt försök eller förberedelse till grovt jaktbrott eller grovt jakthäleri. Även egendom som inte medförts eller använts vid brottet, exempelvis förvaringsutrustning, kan förverkas om den varit avsedd att användas. Ett fortskaffningsmedel kan förverkas även om det inte använts på ett otillåtet sätt vid själva jakten.
9.8.5. Förverkande enligt fiskelagstiftning
I mål om förverkande enligt fiskelag är befälhavaren på ett fiskefartyg som använts vid brott mot lagen behörig att, i fråga om egendom som ägs av någon annan, föra talan på ägarens vägnar.96
Brottsföremålsförverkande
Enligt 45 § fiskelagen ska, om det inte är uppenbart oskäligt, fisk som varit föremål för brott enligt fiskelagen förklaras förverkad. Regelverket omfattar även vattenlevande blötdjur och kräftdjur.
Otillbörlighetsförverkande
Även utbyte av brott mot fiskelagen ska förklaras förverkat. Vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett sådant brott eller värdet av det mottagna ska förklaras förverkat, om mottagandet utgör brott enligt fiskelagen och förverkandet inte är uppenbart oskäligt.97
Endast en del av ett parti fisk är föremål för brott
Om bara en del i ett parti fisk varit föremål för brott enligt fiskelagen, får hela partiet förklaras förverkat om det inte kan utredas hur stor del av partiet som omfattas av brottet.98
Hjälpmedelsförverkande
Fiskeredskap som använts eller medförts vid brott enligt denna lag ska förklaras förverkade, om det inte är oskäligt. Detsamma gäller fiskefartyg och andra hjälpmedel om det behövs för att förebygga brott. Dessutom får egendom förklaras förverkad, om egendomen har varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt denna lag och brottet har fullbordats eller förfarandet har utgjort ett straff-
96 46 § fiskelag (1993:787). 97 45 § fiskelag. 98 45 § fiskelag.
bart försök eller en straffbar förberedelse och förverkandet behövs för att förebygga brott.99
Värdeförverkande
I stället för fisken, redskapet eller den egendom som annars använts, medförts eller varit avsedd att användas som hjälpmedel, kan dess värde helt eller delvis förklaras förverkat. Kan bevisning om värdet inte alls eller endast med svårighet föras, får värdet uppskattas till ett belopp som är skäligt med hänsyn till omständigheterna.100
9.8.6. Vad som händer med förverkandeobjektet enligt fiskelagstiftningen
Fisk som tagits i beslag (se nedan,) och som uppenbarligen bör förklaras förverkad, ska omedelbart efter beslaget släppas ut i det vattenområde där den fångats, om den är levnadsduglig och det kan göras utan särskilda kostnader eller besvär.101
Om brottet innefattat intrång i enskild fiskerätt, tillfaller förverkad fisk eller dess värde fiskerättshavaren.102
9.8.7. Kort om företagsbot
Till skillnad från fysiska personer kan juridiska personer inte begå brott eller straffas för brott. Dock kan juridiska personer drabbas av olika sanktioner eller rättsverkningar som en följd av en fysisk persons brott, till exempel företagsbot, förverkande, skadestånd eller administrativa sanktionsavgifter.103
Företagsbot är, precis som förverkande, en särskild rättsverkan av brott. En förutsättning för åläggande av företagsbot är att ett brott ska ha begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Det måste alltså visas att ett brott är begånget för att en talan om företagsbot ska kunna föras. Brottet kan ha begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet men
99Ibid. 100Ibid. 101 47 § fiskelag. 102 48 § fiskelag. 103SOU 2016:82En översyn av lagstiftningen om företagsbot, s. 55.
det krävs inte att någon person lagförs för brottet eller ens identifieras.104
Företagsbot kan bli aktuellt när ett brott begåtts i näringsverksamhet, sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet eller annan verksamhet som drivs av ett företag om verksamheten är ägnad att leda till ekonomisk fördel för företaget. Med företag avses, enligt 36 kap. 7 § fjärde stycket brottsbalken, enskilda näringsidkare (fysiska personer) och juridiska personer.105
9.9. Beslag
En förverkandeförklaring har vanligen föregåtts av beslag. Enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken får föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller förverkat på grund av brott tas i beslag. Detsamma gäller föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken. Enligt 27 kap. 14 a § rättegångsbalken får beslag också tillgripas i fråga om föremål som kan antas vara förverkade enligt 36 kap. 3 § brottsbalken.
Grundförutsättningen är alltså att egendomen i fråga skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott, bevisbeslag eller är avhänt någon genom brott, återställandebeslag eller kan antas komma att bli förverkad på grund av brott, förverkandebeslag. Enligt Nordh är ytterligare en förutsättning, som inte framgår av lagtexten, att egendomen är tillgänglig. Det är alltså inte möjligt att använda beslag som ett instrument för att söka efter föremål. För det ändamålet finns i stället till exempel husrannsakan att tillgå. Beslag kan beslutas oberoende av vem som innehar föremålet eller handlingen, dvs. även hos annan än den misstänkte.106
Av 27 kap. 10 § rättegångsbalken framgår att beslagtagna föremål ska tas i förvar av den som har verkställt beslaget. Om det kan ske utan fara och annars är lämpligt får dock föremålet lämnas kvar i innehavarens besittning. Föremålet ska då förseglas eller märkas som beslagtaget om det inte framstår som obehövligt. Föremål som har tagits i beslag ska vårdas väl och hållas under noggrann tillsyn så att
104 Åklagarmyndigheten (2020) Företagsbot Handbok. 105SOU 2016:82En översyn av lagstiftningen om företagsbot. 106 Nordh (2019); Tvångsmedel, s. 91 f.
det inte byts ut eller förändras eller på annat sätt utsätts för missbruk.
Beslag ska, enligt 27 kap. 8 § rättegångsbalken, hävas omedelbart om åtal inte väcks eller det annars inte längre finns skäl för åtgärden. Det kan vara så att det inte längre är motiverat av utredningsskäl att ha egendom beslagtagen eller att förundersökningen läggs ned på grund av att brott inte kan styrkas. Många gånger kvarstår emellertid de skäl som har föranlett beslaget ända tills brottsmisstanken har prövats av domstol.
Enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken får den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verkställer häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning ta föremål som därvid påträffas i beslag.
Eftersom ett beslag normalt avser ett föremål som påträffas i samband med annan tvångsåtgärd är huvudregeln att den som med laga rätt utför tvångsåtgärden också får besluta om beslaget. Om föremål påträffas i annat fall får tas det i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. Vid fara i dröjsmål får åtgärden vidtagas av polisman även utan ett sådant beslut.
9.9.1. Beslag enligt arstskyddsförordningen
Av artskyddsförordningens 60 § följer att om det behövs av artskydds- eller djurskyddsskäl så får Statens jordbruksverk meddela föreskrifter om förvaring och skötsel av levande djur och växter som har beslagtagits vid misstanke om brott enligt 29 kap. miljöbalken eller som beslagtagits enligt smugglingslagen.107 Några sådana föreskrifter har dock inte meddelats av Jordbruksverket.
Den som tar ett djur eller en växt i beslag ska enligt 61 § underrätta Statens jordbruksverk och Naturvårdsverket om detta. Om beslaget gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten ska Havs- och vattenmyndigheten också underrättas. Om beslaget gäller levande djur eller växter ska underrättelsen ske utan dröjsmål.
Naturvårdsverket får enligt 62 §, i det enskilda fallet, besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras hos en djurpark som har tillstånd eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. I sam-
107 Lag (2000:1225) om straff för smuggling.
band med beslut om placering ska verket efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött. Notera att Naturvårdsverket inte har någon skyldighet att fatta ett sådant beslut.
Ett dött djur, en död växt eller en del av ett dött djur eller död växt som har förverkats får efter beslut av Naturvårdsverket överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbildning.
Det förverkade får även överlämnas till eller placeras hos någon annan för att användas i sådan verksamhet som bedöms vara till fördel för artskyddet. Innan Naturvårdsverket beslutar om placering eller överlämnande ska verket samråda med Naturhistoriska riksmuseet, om det inte är uppenbart att det förverkade inte är av intresse för forskning eller utbildning, och Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.
9.9.2. Beslag enligt jaktlagen
Av 47 § jaktlagen följer att om någon påträffas på bar gärning då han eller hon begår jaktbrott får vilt och sådan egendom som enligt 49 § kan antas bli förverkad, eller som kan antas ha betydelse för utredning om brottet tas i beslag av jakträttshavaren eller av någon som företräder honom eller henne. Samma befogenhet har särskilt förordnade jakttillsynsmän och behöriga tjänstemän vid Kustbevakningen och Tullverket. Beslag får ske även om den misstänkte inte grips. Av rättegångsbalkens regler (se ovan 27 kap. 4 §) följer att även polisman har rätt att göra beslag.
Om egendom har tagits i beslag, ska anmälan om detta skyndsamt göras till Polismyndigheten eller åklagaren. Den polisman eller åklagare som tar emot en sådan anmälan om beslag ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget. Det innebär alltså att den som tar emot anmälan ska pröva om förutsättningarna för ett beslag är uppfyllda.
En kustbevakningstjänsteman som tagit egendom i beslag ska anmäla beslaget till undersökningsledaren eller åklagaren.
För att undvika att vilt som har tagits i beslag förstörs, får djuret efter värdering säljas på lämpligt sätt.
9.9.3. Beslag enligt smugglingslagen
Enligt 22 § lag (2000:1225) om straff för smuggling, smugglingslagen, har en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen när det gäller brott enligt smugglingslagen och vissa andra brott samma befogenhet som en polisman enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag. Det är härvid endast utrednings- och förverkandebeslag som kan komma i fråga.108
En tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen eller en polisman får även i andra fall än som anges i 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag, om den skäligen kan antas bli förverkad på grund av brott enligt smugglingslagen eller vissa andra brott. Om beslag verkställs av någon annan än undersökningsledaren eller åklagaren och denne inte har beslutat om beslaget, ska anmälan skyndsamt göras till honom, varvid denne omedelbart ska pröva om beslaget ska bestå.
Enligt 23 § ska beslagtagen egendom förvaras av Tullverket, om inte annat är föreskrivet eller åklagaren bestämmer något annat. Vissa författningar innehåller dock särskilda bestämmelser om hur egendom ska förvaras. Finns sådana gäller de.
Av 24 § följer vidare att en myndighet, som har om hand egendom som har tagits i beslag för att den skäligen kan antas bli förverkad omedelbart får låta sälja den om den inte kan vårdas utan fara för att den förstörs, om vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller om det annars finns särskilda skäl.
Bestämmelsen reglerar alltså i vilka fall försäljning får ske av beslagtagen egendom trots att det inte finns något lagakraftvunnet beslut om förverkande. En sådan försäljning är en ingripande åtgärd som bör komma i fråga endast när en fortsatt förvaring av varan framstår som oförsvarlig. En försäljning får därför ske endast om det finns särskilda skäl. Försäljning får ske utan att något särskilt tillstånd lämnats till åtgärden. Av allmänna förvaltningsrättsliga regler får anses följa att myndigheten, om möjligt, ska ha lämnat ägaren tillfälle att yttra sig i frågan.109 Som exempel på varor som kan avses är livsmedel eller andra så kallade färskvaror. Kostnaderna bör också ställas i relation till bland annat varans värde och den tid som beslaget kan förväntas bestå. Särskilda skäl kan anses föreligga om beslaget omfattar typiskt säsongsbetonade varor.110
108 Åberg (JUNO) kommentaren till 22 § smugglingslagen, not 92. 109 Åberg, JUNO, kommentaren till 22 § smugglingslagen, not 96. 110 Åberg, JUNO, kommentaren till 22 § smugglingslagen, not 97, 98 och 99.
Sådan försäljning är problematisk när det handlar om att sälja arter som är B-listade enligt rådets CITES-förordning 338/97. Detta eftersom det är lagligt att handla med B-listade arter om man kan styrka laglig bakgrund. I det fall orsaken till beslaget är att ägaren inte har kunnat styrka laglig bakgrund, så innebär en försäljning av beslaget att exemplaret blir lagligt i den nye ägarens hand. På så sätt bidrar staten, genom att sälja exemplaret lagligt, till att legalisera olagliga exemplar.
Enligt 24 § får egendom i stället förstöras, om den inte kan säljas, om den kan befaras komma till brottslig användning, eller om den annars är olämplig för försäljning. Mot bakgrund av att användningen av exemplaret inte längre är brottslig sedan staten sålt det, kan inte denna bestämmelse användas annat än om man karaktäriserar det som annars olämpligt. Frågan är dock hur man ”förstör” ett levande djur, om det är fråga om det, och hur lämpligt det är. Om egendom som sålts eller förstörts sedan inte förverkas har ägaren eller annan rättsinnehavare rätt till ersättning.
Bestämmelsen i 24 § gäller endast om inget annat är föreskrivet i lag eller annan författning.
9.9.4. Beslag enligt fiskelagen
Om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt fiskelagen, får beslag göras av fisk, redskap, fiskefartyg eller andra föremål som
1. skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller
2. kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag.
Befogenheter att göra sådant beslag har fisketillsynsmän och sådana befattningshavare hos Kustbevakningen, Havs- och vattenmyndigheten eller länsstyrelsen som har uppgifter där det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om fiske.111 Om fisket kränker enskild fiskerätt får även den som innehar fiskerätten eller den som företräder honom eller henne göra beslaget.
Om egendom har tagits i beslag ska detta skyndsamt anmälas till Polismyndigheten eller åklagaren. Den polisman eller åklagare som
111 47 § fiskelag.
tar emot en sådan anmälan om beslag ska sedan vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget.
En kustbevakningstjänsteman som tagit egendom i beslag ska anmäla beslaget till undersökningsledaren eller åklagaren.
Om innehavaren av enskild fiskerätt eller den som företräder honom eller henne har tagit fisk i beslag, får dock fiskerättshavaren behålla fisken utan att anmäla det, om beslaget bara grundar sig på denna lag.
9.9.5. Beslag enligt kustbevakningslag
Kustbevakningen ges med stöd av 3 kap. 10 § kustbevakningslag (2019:32) samma rätt som Polismyndigheten att ta beslag med stöd av rättegångsbalken.
9.9.6. Övrigt om beslag av skyddade arter
När ett beslag utgörs av levande djur eller växter av skyddade arter är det viktigt att det hanteras på ett lämpligt sätt. I fråga om djur tillkommer också frågor om djurskydd. Dessutom kan främmande levande djur och växter som tas om hand utgöra ett hot mot den svenska floran och faunan genom att de kan föra med sig smittsamma sjukdomar och parasiter. Om främmande arter rymmer eller släpps ut i naturen kan de bli så kallade invasiva arter som riskerar att konkurrera ut inhemska arter.
9.10. Förverkandepåföljd i Finland
I propositionen som reviderade den finska naturvårdslagstiftningen konstaterade regeringen att enligt strafflagens allmänna principer kan det som vunnits genom brott alltid dömas förverkat till staten. Enligt den finska regeringen gällde de allmänna principerna emellertid inte föremålets värde, utan enbart föremålet, och därför skulle det stadgas särskilt om värdekonfiskation. Regeringen påpekade härvid att eftersom det kan vara svårt att fastställa värdet på fridlysta arter och då arternas kommersiella värde kan vara ringa, så behövs det, i överensstämmelse med den redan gällande lagen, stadgas om
att åtminstone det värde som en fridlyst växt eller ett fridlyst djur har som representant för sin art alltid ska dömas förverkat.112
Bestämmelsen infördes i 8 kap. 59 § naturvårdslag (1996/1096). Av denna följer dels att den som har gjort sig skyldig till vissa gärningar ska dömas att till staten förverka föremålet för brottet (brottsföremålsförverkande), dels att det värde som ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har som representant för sin art, dessutom ska dömas förverkat (värdeförverkande).
Det är Miljöministeriet som fastställer de riktgivande värden för fridlysta djur och växter som ska dömas förverkade.
Det framgår av bestämmelsen i naturvårdslagen att strafflagens 10 kap. 5 § om förverkande av föremålet för ett brott och en brottsprodukt inte ska tillämpas, eftersom särskilda bestämmelser om detta finns i naturvårdslagen.
I övrigt ska i huvudsak reglerna om förverkande i strafflagen gälla i tillämpliga delar. Förverkandebestämmelsen i 59 § är lex specialis i relation till strafflagen såtillvida att de allmänna straffrättsliga förverkandebestämmelserna i 10 kap. strafflagen också gäller förverkande enligt naturvårdslagen.113 Med detta avses att bestämmelserna om inskränkningar i förverkandet och konfiskation av värdet i 10 kap. 6 och 8 § inte ska tillämpas på föremålet för brottet, dvs. det fridlysta djuret eller den fridlysta växten. I övrigt är alla bestämmelserna i 10 kap. strafflagen tillämpliga.
9.10.1. Brott för vilka naturvårdslagens förverkandepåföljd kan utdömas (i Finland)
Enligt 8 kap. 59 § naturvårdslag ska förverkandebestämmelsen tilllämpas på gärning som anges i 58 §.
Alla de gärningar som avses i 58 § omfattas, det vill säga naturskyddsbrott (48 kap. 5 § strafflagen), grovt naturskyddsbrott (48 kap. 5 a § strafflagen) samt naturskyddsföreseelse (8 kap. 58 § naturskyddslagen). Enligt förarbetena till lagen beror bestämmelsens referens till strafflagen på att man vid den stora strafflagsrevideringen beslöt att flytta bestämmelserna om mer allvarliga miljöbrott till strafflagen,
112 RP 79/1996 rd. (Finland). Regeringens proposition med förslag till revidering av naturvårds-
lagstiftningen, s. 45.
113 RP 80/2000 rd, (Finland). Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till revidering
av lagstiftningen om förverkandepåföljder, s. 43–44.
medan de mindre allvarliga finns kvar som förseelse i naturvårdslagen.114 I och med att 59 § naturvårdslagen också gäller de naturskyddsbrott som anges i 58 § (och som regleras av strafflagen) regleras också redskaps- och värdeförverkande vid sådant brott enligt 59 §.
Ett motsvarande förverkande finns i strafflagen beträffande jaktbrott. Det är alltså inte naturvårdslagens förverkandebestämmelser som tillämpas vid jaktbrott utan det finns särskilda bestämmelser i strafflagen. Nedan redogör vi först för dessa tre grader av naturskyddsbrott, därefter för strafflagens konstruktion vad gäller jaktbrotten.
9.10.2. Naturskyddsbrott (i Finland)
Bestämmelser om naturskyddsbrott finns i 48 kap. 5 § i strafflagen. För brott döms bland annat den som obehörigen förstör eller skadar ett naturområde, ett djur, en växt eller något annat naturföremål som har skyddats, fredats eller belagts med åtgärdsbegränsning eller åtgärdsförbud enligt naturvårdslagen eller i bestämmelser som utfärdats med stöd av den.
Det är också straffbart att föra in i landet, föra ut ur landet, sälja eller köpa ett sådant föremål. Inte heller får man agera i strid med CITES-förordningen på ett antal angivna sätt. Straffet för naturskyddsbrott kan vara böter eller fängelse i högst två år.
För naturskyddsbrott döms också den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakar organismer som är naturligt förekommande i Antarktis skada samt den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet använder ett finskt fartyg till valfångst eller bryter mot importförbudet rörande valar och arktiska sälar på olika sätt.
Som naturskyddsbrott betraktas dock inte en gärning som med avseende på naturskyddet är av ringa betydelse. Försök till ett uppsåtligt brott är straffbart.
Bestämmelser om en lindrig gärningsform av brottet (naturskyddsförseelse), som också delvis är en självständig gärningstyp, finns i 58 § i naturvårdslagen. Straffet för naturskyddsförseelse kan vara böter. Naturskyddsförseelse är subsidiär till naturskyddsbrottet; den aktualiseras endast om gärningen inte ska bestraffas som naturskyddsbrott. Handlingar som kan utgöra naturskyddsförseelse är till exempel att
114 RP 79/1996 rp, (Finland). Regeringens proposition med förslag till revidering av natur-
vårdslagstiftningen, under § 58.
bryta mot stadganden eller bestämmelser som för att skydda naturen utfärdats i naturvårdslagen (det kan till exempel vara fridlysningsbestämmelser) eller att köpa eller ta emot något som erhållits genom brott mot ett sådant stadgande eller en sådan bestämmelse. Vidare omfattas viss handel och saluhållande, import och export i strid med CITES-förordningen.
Om inte gärningen ska bestraffas som naturskyddsbrott ska den dömas för naturskyddsförseelse som avsiktligt eller av oaktsamhet
- bryter mot stadganden eller bestämmelser som för att skydda naturen utfärdats i denna lag eller med stöd av den, eller som köper eller tar emot något som erhållits genom brott mot ett sådant stadgande eller en sådan bestämmelse,
- tar i besittning, överlåter, i kommersiellt syfte offentligt förevisar, säljer, håller till salu, erbjuder eller transporterar för försäljning, importerar eller exporterar ett djur eller en växt eller en del eller avledning därav i strid med 40 eller 45 § eller 49 § 2 och 4 mom., eller som
- importerar, exporterar eller genom finländskt område transiterar ett djur eller en växt eller en del eller avledning därav som avses i Europeiska gemenskapens i 44 § 1 mom. avsedda förordning, utan det tillstånd eller certifikat som krävs i nämnda förordning, eller som underlåter att uppfylla villkoren i detta tillstånd eller certifikat, eller
- från tredje land importerar eller till tredje land exporterar ett djur eller en växt eller en del eller avledning därav som avses i Europeiska gemenskapens i 44 § 1 mom. avsedda förordning, över ett annat än ett enligt denna lag godkänt gränsövergångsställe, eller underlåter att göra den i nämnda förordning avsedda importanmälan, eller
- köper, erbjuder sig att köpa, förvärvar för kommersiella ändamål, offentligt förevisar i kommersiellt syfte, använder i vinstsyfte, säljer, innehar för försäljning, saluför eller transporterar för försäljning ett sådant djur eller en sådan växt eller en del eller avledning därav som avses i bilaga A eller B till Europeiska gemenskapens i 44 § 1 mom. avsedda förordning i strid med artikel 8 i förordningen.
För naturskyddsförseelse döms också den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan laglig rätt förstör eller försämrar platser där individer av de djurarter som nämns i bilaga 4 a till habitatdirektivet förökar sig och rastar.
Som naturskyddsförseelse betraktas dock inte att slå läger i terrängen eller att stanna eller parkera ett motordrivet fordon i terrängen i omedelbar närhet av en väg i strid med ett förbud eller en begränsning som meddelats med stöd av 18 eller 24 §, om förbudet eller begränsningen inte klart och tydligt har märkts ut i terrängen.
Under 2000-talet har förundersökningsmyndigheterna årligen fått kännedom om i genomsnitt cirka 40 naturskyddsbrott och 30 fall av naturskyddsförseelse. De inhemska brotten har gällt till exempel skogsavverkning på föröknings- och rastplatser för flygekorrar, muddring på naturskyddsområden i strid med fridlysningsbestämmelserna, samlande av fridlysta växter och dödande av fredade djur (till exempel sångsvan, kungsörn, tornfalk, storskarv, vitkindad gås, skrattmås, silltrut) eller avlägsnande av bon.
Av de naturskyddsbrott som kommit till Tullens kännedom undersökte myndigheten under åren 2009–2013 i genomsnitt fem naturskyddsbrott och åtta fall av naturskyddsförseelse per år. De fall som Tullen får kännedom om handlar i typiska fall om tillståndspliktiga produkter av animaliskt eller vegetabiliskt ursprung som förts in i landet som postförsändelser eller hemkomstgåvor. Exempelvis har lädervaror av krokodil- eller elefantskinn, fridlysta prydnadsväxter samt döda individer och delar av individer av fridlysta djurarter förts in i landet.115
Grovt naturskyddsbrott infördes 2015 i 5 a § strafflagen.116 Straffskalan här är fängelse i minst fyra månader och högst fyra år. För att brottet ska anses grovt ska det genom brottet förorsakas allvarlig
fara eller skada för bevarandet av en art, ett naturområde eller något
annat naturföremål med beaktande av att den art som är föremål för
brottet är synnerligen sällsynt eller hotad eller att den fara eller skada
som vållas arten, naturområdet eller något annat naturföremål är lång-
varig eller omfattande. Det kan också handla om att en avsevärd
115 Regeringens proposition RP 55/2015 rd (Finland) Regeringens proposition till riksdagen med
förslag till lag om ändring av 48 kap. i strafflagen och till vissa lagar som har samband med den,
som i sin tur hänvisar till Ympäristörikoskatsaus vuodelta (2013), Suomen kansallinen ympäristö-
rikosseurantaryhmä 12.5.2014.
116 Se Regeringens proposition RP 55/2015 rd (Finland). Regeringens proposition till riksdagen
med förslag till lag om ändring av 48 kap. i strafflagen och till vissa lagar som har samband med den.
ekonomisk vinning eftersträvas, eller att brottet begås särskilt planmässigt.
För att betraktas som grovt ska brottet, bedömt som en helhet, vara grovt. Försök till uppsåtligt brott är straffbart.
Finska regeringen poängterar i propositionen att det är bevarandet av naturens mångfald som skyddas genom bestämmelsen och att allvarlig fara för bevarandet av en art, ett naturområde eller något annat naturföremål samtidigt innebär skada för naturens mångfald.
När det gäller vad som kan vara försvårande ansåg regeringen att vid bedömningen av faran eller skadan ska hänsyn kunna tas också till de riktgivande värden för fridlysta djur och växter som representanter för sin art som miljöministeriet fastställt med stöd av 59 § i naturvårdslagen. Om de organismer som är föremål för brottet har synnerligen stort värde som representanter för sin art indikerar detta vanligen att också den fara eller skada för artens överlevnad som avses i den föreslagna bestämmelsen ska betraktas som (synnerligen) allvarlig.117
Naturvårdslagens stadgande i 59 § innebär alltså att värdekonfiskation alltid måste dömas ut vid sidan av förverkandet av brottsobjekten och brottsredskapen då någon har gjort sig skyldig till naturskyddsbrott eller naturskyddsförseelse. Den finska värdekonfiskationsbestämmelsen bygger alltså på en speciell konstruktion, där
såväl föremålet som värdet förverkas till staten. Invändningar har gjorts
om att detta är en form av otillåten dubbelbestraffning. Vasa hovrätt resonerade kring invändningen enligt följande.118
Värdekonfiskationen har varit inskriven redan i den gamla naturvårdslagen och den har ansetts vara lagenlig i samband med beredningen av den nuvarande naturvårdslagen. Bestämmelsen har inte heller påverkats av Finlands tillträde i Europeiska unionen. Det bör noteras att stadgandena angående konfiskation av brottsredskap och -föremål är uppbyggda kring tanken att föremålet för brottet inte kan lämnas oförverkat, ifall man har i sin besittning något som enligt lagbestämmelserna kräver ett undantagstillstånd. Konfiskationsbestämmelserna har också ett nära samband med förhindrande av nya brott.
Naturvårdslagens bestämmelse om värdekonfiskation kan, menar hovrätten i Vasa, i stället likställas med en skadeståndsrättslig följd, fastän den till sin natur är straffrättslig. Svaranden är skyldig att er-
117Ibid. 118 Vasa hovrätts dom av den 1 juli 2016 (ärendenummer sekretessbelagt).
sätta staten och det allmänna den skada på naturen som hen har gjort. Syftet med värdekonfiskation är att effektivera följande av lagen och uppmärksamma de samhälleliga kostnaderna i samband med naturskyddsbrott.
Hovrätten konstaterar att värdekonfiskationen endast är tillämplig på brott som den tilltalade fälls för. Värdekonfiskationsbestämmelsen är absolut och det finns inga undantag stipulerade angående exempelvis ägg, som har plockats i utlandet eller gamla äggsamlingar. Bestämmelsen gör inte heller någon skillnad mellan tomma ägg och ägg med embryo i.119
9.10.3. Finska strafflagens möjlighet att jämka förverkandepåföljden
Strafflagens möjlighet att jämka förverkandepåföljden gäller även för värdekonfiskation enligt naturvårdslagen. Hovrätten i Vasa beaktade vid bedömningen av huruvida det finns skäl att jämka förverkandepåföljden att det varit fråga om ett uppsåtligt brott som har varat en lång tid och som allvarligt har kränkt naturskyddsvärden samt att verksamheten som en helhet har haft kommersiella drag.
Vidare, menade Hovrätten, måste värdekonfiskationen till sin verkan också jämställas med straff och den skulle i detta fall ha en ruinerande verkan. Med hänsyn till dessa omständigheter samt att samlingen som en helhet har förverkats till staten samt att den förmodligen kan användas i vetenskapligt syfte i framtiden föreligger det skäl att jämka det annars oskäliga slutresultatet (561 180 euro). Hovrätten jämkar därför värdekonfiskationen till 250 000 euro, vilket belopp skulle åläggas att ersätta staten.120
9.10.4. Riktgivande värden för djur och växter
I Finland finns tre förordningar med riktgivande värden på djur och växter. Miljöministeriets förordning om riktgivande värden på fridlysta djur och växter (9/2002), Jord- och skogsbruksministeriets förordning om riktgivande värden för levande vilt (241/2010) och Jord- och skogsbruksministeriets förordning om värdena för hotade
119Ibid. 120Ibid.
fiskar och fiskar på tillbakagång (614/2019). Värdena återspeglar bland annat arternas reproduktionsförmåga och kräsenhet med avseende på exempelvis livsmiljön, artens behov av skydd och stammens storlek. I det följande redogör vi för de riktgivande värdena för fridlysta djur och växter. Det lägsta fastställda värdet är för närvarande 17 euro (till exempel mullvad, lövsångare och bofink) och det högsta är 9 755 euro (saimensäl). Förutom för saimensäl har ett ganska högt värde fastställts för till exempel fjällräv och havsörn (7 400 euro), större skrikörn (6 728 euro), fjällgås och jaktfalk (6 391 euro), flodiller (5 382 euro) och kungsörn (4 877 euro).121
Riktgivande värde: fridlysta däggdjur och fåglar
Fridlysta däggdjur regleras 1 § och som exempel kan nämnas mullvad, Talpa europaea (17 euro), flodiller, Mustela lutreola (5 382 euro) och brun långörad fladdermus (långörad fladdermus), Plecotus auritus (101 euro).
I 2 § finns riktvärde för fridlysta fåglar, till exempel bofink, Fringilla
coelebs (17 euro), brun glada, Milvus migrans, (1 514 euro) och havs-
örn, Haliaeetus albicilla (7 400 euro).
Riktgivande värde: däggdjur och fåglar som inte är fridlysta
Det riktgivande värdet på däggdjur och fåglar som inte räknas upp i 1 § och 2 § och på vilt som nämns i 5 § jaktlagen (615/93) eller som inte är fridlysta enligt 5 § jaktlagen (dvs djur som inte är formellt fridlysta) bestäms enligt 3 § på basis av högsta värdet för en besläktad art i förteckningen. Ett utlåtande av den regionala miljöcentralen ska inhämtas om värdet.
Riktgivande värde: fridlysta kräldjur och groddjur
För fridlysta kräldjur regleras värdet i 4 §, det handlar om hassel snok,
Coronella austriaca, (2 523 euro), ormslå (kopparödla), Anguis fragilis
202 euro, skogsödla, Lacerta vivipara (17 euro) och vanlig snok, Natrix
121 Regeringens proposition RP 55/2015 rd (Finland) Regeringens proposition till riksdagen med
förslag till lag om ändring av 48 kap. i strafflagen och till vissa lagar som har samband med den.
natrix (252 euro) och i 5 § regleras värdet för fridlysta groddjur;
mindre vattenödla (m. vattensalamander) Triturus vulgaris (34 euro), padda, Bufo bufo (34 euro), större vattenödla (st. vattensalamander),
Triturus cristatus (420 euro) vanlig groda, Rana temporaria (17 euro)
och åkergroda, Rana arvalis (34 euro).
Riktgivande värde: fridlysta blötdjur och fjärilar
I 6 § återfinns fridlysta blötdjur; flodpärlmussla Margaritifera mar-
garitifera (589 euro) och tjockskalig målarmussla, Unio crassus
(50 euro) och i 7 § fjärilar, till exempel boknätfjäril (asknätfjäril), Hypo-
dryas maturna (Euphydryas maturna)(50 euro), apollofjäril, Parnassius apollo (841 euro) och blåvinge, Pseudophilotes baton (P. vicrama)
(1 682 euro).
Riktgivande värde: fridlysta skalbaggar och sländor
Fridlysta skalbaggar finns i 8 §; bredkantad dykare, Dytiscus latissimus (17 euro), cinnoberbagge, Cucujus cinnaberinus (1 682 euro), eremitbagge (läderbagge), Osmoderma eremita (1 682 euro) samt smalbandad flatdykare (bred paljettdykare), Graphoderus bilineatus (17 euro) och 9 § finns sedan fridlysa sländor; bred kärrtrollslända, Leucorr-
hinia caudalis(17 euro), citronfläckad kärrtrollslända, Leucorrhinia pectoralis, (17 euro), grön mosaikslända, Aeshna viridis (420 euro)och
pudrad kärrtrollslända, Leucorrhinia albifrons (17 euro).
Riktgivande värde: värdet på en unge som lämnat boet
I 10 § regleras att värdet på en unge som lämnat boet motsvarar det riktgivande värdet på en vuxen individ.
Riktgivande värde: ungar, ägg, larver och puppor
I övrigt motsvaras en vuxen individ hos däggdjuren av en eller flera ungar i boet, hos fåglarna av ägg i boet eller en eller flera ungar i boet och hos andra djur av ett eller flera ägg, en larv, en grupp larver eller en puppa.
I fråga om fjällvråk och pilgrimsfalk, är värdet på ett enstaka ägg eller en enstaka unge detsamma som det riktgivande värdet på en vuxen individ.
Riktgivande värde: växter
I fråga om fridlysta växter och mossor har det inte fastställts något värde på förhand, utan enligt 11 § i förordningen ska man vid påförande av förverkandepåföljd i fråga om dem inhämta utlåtande av närings-, trafik- och miljöcentralen.
9.10.5. Straff för jaktbrott enligt strafflagen
Enligt 48 a § kap. 1 § jaktlagen (615/1993) ska den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet obehörigen
- jagar med sådana fångstredskap eller fångstmetoder som är förbjudna enligt jaktlagen, eller i strid med den begränsning av användningen av motordrivna fortskaffningsmedel som föreskrivs i jaktlagen,
- jagar i strid med de bestämmelser om fredning av vilt, jaktförbud eller jaktbegränsning som gäller vilt eller kvot för vilt som finns i jaktlagen eller i strid med bestämmelser eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av den, eller utan jaktlicens, jaktlicens för hjortdjur eller dispens, eller (11.3.2011/232),
- bedriver jakt så att människor eller annans egendom utsätts för fara eller skadas eller bryter mot förbud eller begränsning som gäller jakt och som meddelats med hänsyn till allmän säkerhet,
dömas för jaktbrott till böter eller fängelse i högst två år.
9.10.6. Straff för grovt jaktbrott enligt strafflagen
Om vid jaktbrott
- brottet begås på ett synnerligen rått eller grymt sätt,
- brottet riktar sig mot en stor mängd vilt,
- eftersträvas avsevärd ekonomisk vinning,
- brottet begås särskilt planmässigt, eller
- en brunbjörn, en järv, ett lodjur, en skogsvildren, utter eller varg dödas eller skadas,
och brottet även bedömt som en helhet är grovt, ska, enligt 48 a kap. 1 a § strafflagen, gärningsmannen dömas för grovt jaktbrott till fängelse i minst fyra månader och högst fyra år.
9.10.7. Ersättning till jakträttshavaren enligt det riktgivande värdet
Om vilt har jagats utan jakträttshavarens tillstånd eller annars med kränkning av någon annans jakträtt under sådana förhållanden att någon annan haft rätt att jaga eller tillägna sig viltet, är den vars rätt har kränkts berättigad att enligt eget val få viltet eller dess värde, oberoende av om jakten även av någon annan orsak strider mot denna lag.
Viltets värde bestäms på grundval av det riktgivande värde för levande vilt som jord- och skogsbruksministeriet fastställt. Det är alltså samma värden som används här som används vid värdeförverkande enligt naturvårdslagen. I övrigt ska 10 kap. 1–4 och 6–11 § strafflagen (39/1889) iakttas i tillämpliga delar.
9.10.8. Jaktbrott när ingen har rätt att tillägna sig viltet
Om vilt har jagats i strid med bestämmelserna i jaktlagen eller i någon av dess förordningar, utan att någon annan har haft rätt att jaga eller tillägna sig viltet, döms viltet eller dess värde förverkat till staten.
Även i sådana fall ska viltets värde bestämmas på grundval av det riktgivande värde för levande vilt som jord- och skogsbruksministeriet fastställt. I övrigt ska 10 kap. 1–4 och 6–11 § strafflagen (39/1889) iakttas i tillämpliga delar.
9.11. Förbudet mot dubbelbestraffning eller dubbelprövning
Frågan om dubbelbestraffning har diskuterats mycket i Sverige.122I målet från hovrätten i Vasa123 invände försvaret, som nämnts ovan, att den finska värdekonfiskationen enligt naturvårdslagen var en form av otillåten dubbelbestraffning. Den finska hovrätten ansåg inte att så är fallet, men vi anser att det ändå lämpligt att i alla fall beröra innebörden av detta förbud.
Principen, ne bis in idem, inte två gånger i samma sak, kommer till uttryck i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet i Europakonventionen:
Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat
Motsvarande bestämmelse finns i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan), artikel 50. EKMR124 och EU-stadgan avser i princip samma sak men rättighetsstadgans bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.125I detta fall följer samtliga fall av kriminalisering av unionsrätten varför stadgan är tillämplig126. Eftersom EKMR och EU-stadgan är så lika kommer vi dock att hänvisas endast till EKMR.127
Vad innebär då dubbelbestraffning? Oavsett om det gäller jaktbrott eller artskyddsbrott så är det tveklöst fråga om en brottmålsrättegång. Det som är intressant är huruvida det finska värdeförverkandet enligt naturvårdslagen innebär att någon lagförs eller straffas på nytt. Samma brott är det om prövningen grundas på samma faktiska omständigheter.128 Till exempel var, när det gäller skatter, en oriktig uppgift i en skattedeklaration som kunde leda till både skattetillägg (som prövas i en process) och skattebrott (som prövas i en annan process) grundade på samma faktiska omständigheter. Detta
122 Se t.ex. NJA 2010 s. 168 I och II, NJA 2013 s. 502 och NJA 2013 s. 746. 123 Vasa hovrätts dom av den 1 juli 2016 (ärendenummer sekretessbelagt). 124 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. 125 EU-stadgan, artikel 51. 126 Se mål C-617/10, Åkerberg Fransson, p. 27. 127 Skillnaden som finns är att i EU-stadgan har bestämmelsen ett mer vidsträckt geografiskt tillämpningsområde än artikel 4 i tilläggsprotokollet. 128 Se Europadomstolens avgöranden i Ruotsalainen mot Finland ECHR 2009-06-16, Tsonev
mot Bulgarien ECHR 2012-10-16, Marguš mot Kroatien ECHR 2012-09-13 och Asadbeyli m.fl. mot Azerbajdzjan, (ECHR 2012-12-11) samt NJA 2010 s. 168 I och II.
innebär i sin tur att förfarandena avser samma brott och HD har konstaterat att förfarandena med skattetillägg och åtal för skattebrott utgör dubbelbestraffning, både enligt artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet och enligt artikel 50 i EU-stadgan.129
Förbudet handlar emellertid inte om att ett brott inte kan ha flera rättsverkningar, det handlar om att säkerställa att samma person inte kan komma att prövas för samma brott i två olika förfaranden. Av den anledningen är det mer rättvisande att kalla det för förbud mot
dubbelprövning.
9.12. Äggsamlingar
Av utredningsdirektiven följer att vi ska lämna ett förslag till förbud mot samlingar av fågelägg och föreslå hur ett sådant förbud kan genomföras. Ett sådant förbud finns alltså inte i dag. Det som vi redogör för nedan är dels vilka internationella och EU- rättsliga skyldigheter som Sverige har för att genomföra ett sådan förbud, dels vilka svenska regler som finns kring ägg i naturen i dag och som har tillämpats i de stora äggsamlarhärvor som har nystats upp under mer än ett halvsekel, trots att själva innehavet inte varit kriminaliserat. Vi inleder dock med en beskrivning av själva företeelsen, intresset för ägg, den vetenskapliga betydelsen av äggsamlingar samt den för artskyddet destruktiva företeelsen med äggsamlare och äggsamlingar. Detta för att ge en bild av problemet.
9.12.1. Kort om oologi, läran om ägg
Oologi, läran om ägg (särskilt fåglars ägg), kommer av grekiskans ωιον ’ägg’. En oolog kan vara en ornitolog som är specialiserad på ägg och som hör hemma inom den zoologiska vetenskapen. Till oologiska studier hör läran om hur och var fågelarter lägger ägg, typologier över äggens utseende, och beteenden omkring ruvning. En oolog kan också vara en fågeläggssamlare och därmed vara en utövare av en hobby som i många länder är förbjuden i lag. Det är den senare typen av oologer, äggsamlarna som har det som hobby, som i första hand är föremål för utredningen.
129NJA 2013 s. 502.
Det finns ett antal uppmärksammade fall i Sverige där samlare samlat in ägg från vilda fåglar, haft omfattande samlingar av både fågelägg och fullvuxna fåglar och även handlat internationellt med fågelägg. Det mest omtalade fallet är det så kallade Stekenjokk-målet.130
9.12.2. Vetenskapliga naturaliesamlingar
De vetenskapliga naturaliesamlingarnas historia går tillbaka till 1700talet och var inledningsvis en statussymbol för rika personer. Kring sekelskiftet 1800 började samlingarna visas upp för allmänheten. Få människor hade möjlighet att resa, så om man ville se ett exotiskt djur fick man gå till ett museum och titta på det. Det fanns också kataloger till försäljning där djuren fanns beskrivna, för de som ville fördjupa sig. Kring sekelskiftet 1900 uppstod de två inriktningar som än i dag finns kvar inom museivärlden: en del av samlingarna används till utställningar och en del bevaras för forskare.131
När det gäller insamling av vilda fåglars ägg har det gått från en respektabel vetenskaplig strävan, via att vara en hobby, till en olaglig verksamhet som utgör ett reellt hot mot arterna. Att äggsamling kan innebära ett hot mot arterna var man dock tidigt medveten om. I Westerlunds bok om skandinavisk oologi från 1867 framgår redan av förordet, att medan syftet med boken är ett försök att göra denna del av zoologin vetenskaplig, så har anmärkningen framförts att ett sådant arbete endast tjänar att uppamma äggplundrande pojkar, och sålunda orsaka fågelavelns utrotande eller förminskande.132
Det finns emellertid andra vetenskapliga skäl för äggsamlingar än endast att ”bringa oologien i system” 133. På Naturhistoriska riksmuseet finns en samling, miljöprovbanken, där vävnadsprover, fjädrar och ägg sparas för att kunna analyseras för att se om de innehåller miljögifter. Ägg sparas med både innehåll och skal. Det är mycket viktigt att samlingen kontinuerligt utökas med nya prover eftersom en obruten tidsserie med prover ger forskare möjlighet att se hur koncentrationen av olika miljögifter förändras hos olika arter. Det kommer också att dyka upp ämnen som i dag är okända, men som
130 Hovrätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015. 131 Jansson (2018); Fåglarna bakom kulisserna. I Fåglar i Stockholmstrakten, Vol. 47, nr 4, s. 40–45. 132 Westerlund (1867); Skandinavisk Oologi. Utbredning, bo och ägg af Sveriges och Norges foglar
jemte Ornitologisk Exkursions-Fauna, förordet.
133Ibid.
kan vara viktiga att kunna spåra bakåt i tiden. På så sätt kan man få en bild av när de kom in i näringskedjan och hur de påverkar organismerna som utsätts för dem. Ett välbekant exempel är DDT, som påverkade bland annat äggskalstjockleken hos vissa rovfåglar.134
Tidigt 1960-tal hade ett några ornitologer noterat nedgångar i rovfågelbestånden, särskilt vad gällde pilgrimsfalk och kungsörn. Derek Ratcliffe ledde den första brittiska British Trust for Ornithology
national Peregrine survey och fältarbetet avslöjade en miljökatastrof
eftersom ”the species was in the middle of a headlong crash in numbers, almost country-wide”. Derek Ratcliffe jämförde falkägg från historiska samlingar med nyare äggskalprover och kunde därigenom visa en minskning av skaltjockleken. Därtill visade han att persistenta bekämpningsmedel som dieldrin och DDT ackumulerades i rovfåglar och försvagade deras reproduktionspotential genom att äggskalen blev tunnare.135
DDT var en bidragande orsak till att havsörnen nästan dog ut i Sverige innan åtgärder vidtogs, till exempel vinterutfodring med griskött som inte hade de höga koncentrationer av DDT.136 Det var bland annat Ratcliffes arbete som så småningom ledde till förbudet mot användning av dieldrin i Storbritannien och DDT i Europeiska gemenskapen.137
9.13. Äggsamlare och äggsamlingar
Genom rättsfallen som de äggsamlarhärvor som nystats upp i Sverige sedan slutet 1960-talet resulterat i framträder en skissartad bild av de personer som samlar, deras samlingar, motiven för samlandet samt tillvägagångssättet och inte minst, hur man identifierar ägg och vilka utredningar som krävts av polis och åklagare.
134 Jansson, a.a., s. 40–45. 135 Birks & Birks (2006) Derek Almey Ratcliffe, B.Sc., Ph.D., D.Sc. (1929–2005). Journal of
Bryology, 28:1, 71–75, som hänvisar till Ratcliffe (1980, 1993) The Peregrine Falcon.
136 Jansson (2018), a.a., s. 40–45. 137 Birks & Birks, a.a.
9.13.1. Samlingarnas storlek, utformning och laglighet
I de svenska rättsfallen har vissa uppgifter om äggsamlingarnas storlek lämnats av innehavarna. Samlingarna har varierat mellan exempelvis omkring 1 500 ägg138, cirka 3 000 urblåsta fågelägg139 och 400 kullar140. Många samlingar har märkts upp med lappar och etiketter i lådorna där artens svenska och vetenskapliga namn angavs samt hur många ägg som var i kullen, var och vilket år kullen hittats. Ibland dokumenterades samlingarna även digitalt. Inte sällan är dokumentationen medvetet förskjuten i tiden och därmed kodad i olika steg för att det inte ska framstå som att äggen plockats i närtid.
I Stekenjokk-målet åskådliggjordes de internationella nätverken. Följande framgår av en norsk artikel.141 I juni 2009 gjordes en husrannsakan hos en skotsk godsägare och mångmiljardär, efter tips från engelska fågelskådare. I ett rum var väggarna var täckta av uppstoppade fåglar och från golv till tak stod flera stora hyllor med lådor. Sammanlagt 11 970 ägg hittades. I rummet fanns också ett register med folk från hela världen med samma intresse. Under processerna kom ett fotoalbum fram som innehöll mer än 500 bilder av ägg och bon. Flera av bilderna hade tagits i ett jaktfalksrevir på den svenska sidan av Borgafjäll. Det fanns också en papperskasse med ägg från Sverige. Den innehöll bland annat två kullar med ägg av tranor.142
Stekenjokk-målet hade även förgreningar in i Finland. En samling som bestod av ungefär 9 500 fågelägg samt ett flertal uppstoppade eller nedfrysta fåglar och djur beslagtogs av de finländska tullmyndigheterna efter tips från svenska polisen. Samlingen har, enligt vittnesmål, som helhet varit mycket noggrant och skickligt sammansatt. Samlingen grundade sig på vetenskapliga värden och kunde jämställas med samlingar som finns på museer. Äggen var noggrant dokumenterade med etiketter där detaljerade uppgifter om äggen framgick (fågelns vetenskapliga namn, namnet på svenska, äggets fyndplats, koordinaterna, klockslag för plockandet, äggets kläckningsgrad samt embryos utvecklingsstadium vid urblåsning).143
138NJA 1972 s. 502. 139 Hovrätten för nedre Norrlands dom av den 24 april 2015 i mål nr B 276-14, Stekenjokkmålet. 140 SvJT 1974 reg. S 1, Rättsfall från hovrätterna s. 9 ff. 141 Vasa hovrätts dom av den 1 juli 2016 (ärendenummer sekretessbelagt). 142 NRK (2016): Sjanseløs mot eggtyvene www.nrk.no/trondelag/xl/eggroverne-1.12933735, publicerad 8 maj 2016. 143 Vasa hovrätts dom av den 1 juli 2016 (ärendenummer sekretessbelagt).
9.13.2. Ägg har unika, identifierbara kännetecken
Ett ägg befinner sig i fågelns äggledare ungefär 24 timmar. I nära 20 av dessa timmar befinner det sig i den så kallade skalkörteln där det bland annat tillförs näringssalter och vatten. I skalkörteln anläggs också själva äggskalet vars huvudbeståndsdel är kalk. Här får även äggskalet sin eventuella bottenfärg inlagrad (ingen bottenfärg innebär vita ägg) av ett gallfärgämne och alldeles innan värpningen läggs ett ytligt slemlager av protein på som bildar en tunn hinna för att förhindra att bakterier tränger in till embryot via porerna i skalet.
Denna ythinna kan även innehålla pigmentfläckar av blodfärgämnen. Pigmentfläckar kan också finnas inlagrade på olika djup i kalkskalet, och ger då intryck av olika färgnyanser. Dessa pigment kommer från den övre delen av äggledaren och förs nedåt till skalkörteln där de avsätts i och på äggskalet. En fågelarts ägg produceras i honornas äggkörtlar, som under årmiljonernas lopp kommit att frambringa ägg av ett visst utseende – olika för varje art i utseende, form och storlek. Det går därför nästan alltid att identifiera ett ägg som tillhörigt en viss fågelart. Även om äggen hos en art liknar varandra så är de inte identiska. Varje hona skapar nämligen helt unika ägg eftersom honornas anatomi varierar individuellt. Men inte ens inom en och samma kull så är äggen helt identiska, de varierar lite i storlek och form och framför allt i pigmentering, om de har sådan. Ser man många äggkullar av viss art så kan de alltså ge ett enhetligt intryck, men vid närmare granskning upptäcks variationer. Om man hittar ett ägg med komplex pigmentering i form av fläckar och streck, så är det helt uteslutet att man kan hitta ett annat ägg med identiskt lika utseende. Befruktningen av ägget sker inne i fågeln. När ägget läggs finns inget embryo, utan det utvecklas när cellen delar sig. Ett rötägg är ett obefruktat ägg. Rötägg är ganska ovanligt i naturen och om ett ägg i naturen är obefruktat eller inte är mycket svårt att säga.144
144 Av åklagaren åberopat förhör med PE, ornitolog och docent i zoologi samt forskningschef vid Naturhistoriska riksmuseet, se Hovrätten för nedre Norrlands dom av den 24 april 2015 i mål nr B 276-14, Stekenjokk-målet.
9.14. Ägg i Bernkonventionen och fågeldirektivet
9.14.1. Äggsamlingar i Bernkonventionen
Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö (Convention on the Conservation of European
Wildlife and Natural Habitats), Bernkonventionen145 syftar till att
säkerställa bevarande av vilda flora- och faunaarter och deras livsmiljöer.
Av artikel 6 följer att varje part ska vidta lämpliga och nödvändiga lagstiftande och administrativa åtgärder för att säkerställa särskilt skydd av de arter av vilda djur som anges i konventionens bilaga II. Ifråga om dessa arter anges vidare att i synnerhet vissa uppräknade handlingar ska vara förbjudna, bland annat avsiktlig förstörelse eller insamling av ägg i naturen eller förvaring av dessa ägg, även i de fall de är urblåsta samt innehav av samt inrikeshandel med dessa djur i levande eller dött tillstånd, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje med lätthet igenkännlig del eller produkt av dem, i de fall då det kan bidra till att bestämmelserna i denna artikel får större verkan.146
Att notera är alltså att såväl insamling av ägg som förvaring av dessa ägg, även när de är urblåsta (det vill säga äggskal) ska förbjudas.
9.14.2. Äggsamlingar i fågeldirektivet
I det följande presenteras de bestämmelser i fågeldirektivet som har anknytning till äggsamlingar. Av artikel 1 punkten 2 framgår att direktivet ska gälla för fåglar samt för deras ägg, bon och livsmiljöer. Av artikel 5 framgår att det bland annat ska vara förbjudet att avsiktligt förstöra eller skada fåglars bon och ägg eller bortföra deras bon147samt att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma148.
Av artikel 6.1 framgår att medlemsstaterna som huvudregel ska förbjuda försäljning, transport för försäljning, förvaring för försälj-
145 Konventionen om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras naturliga miljö. Bern den 19 september 1979. SÖ 1983:30. 146 Bernkonventionen, artikel 6. 147 Fågeldirektivet artikel 5 b). 148 Fågeldirektivet artikel 5 c).
ning och salubjudande av samtliga fågelarter inom EU149. Förbudet ska gälla levande eller döda fåglar och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar. I artikel 6.2 finns ett obligatoriskt undantag från denna huvudregel med avseende på fågelarter som anges i direktivets bilaga III del A, under förutsättning att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats. I artikel 6.3 finns en möjlighet till undantag för arter som anges i bilaga III del B, också under förutsättning att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats.
9.15. Regler kring ägg i svensk rätt
Själva äggsamlandet (det vill säga att plocka och avlägsna äggen från naturen) är i dag kriminaliserat på olika sätt. Till att börja är det enligt 29 kap. 2 b § straffsanktionerat som artskyddsbrott både att ta bort eller skada ägg eller bo och att störa djur (vilket man sannolikt gör om man plockar ägg) i strid med artskyddsförordningen. Det är också straffsanktionerat enligt 43 § (jaktbrott) och 44 § (grovt jaktbrott) jaktlagen. Nedan diskuteras framför allt hur lagstiftningen som leder fram till dessa brott ser ut samt övrig lagstiftning som anknyter till samlandet.
9.15.1. Att plocka ägg från vilda fåglar räknas som jakt
Artskyddsförordningens 4 § innehåller ett förbud mot att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen.
Av andra stycket framgår att första stycket inte gäller jakt efter fåglar. I jaktlagen definieras vilka djur som omfattas och vad som menas med jakt. Med jakt avses att fånga eller döda vilt samt att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt.150 Med vilt avses vilda däggdjur och fåglar. Till vilt räknas också djur som hålls i hägn.151Vilt får hållas i ett vilthägn eller liknande anläggning endast efter tillstånd av länsstyrelsen.152
149 Dvs samtliga fågelarter som avses i fågeldirektivets artikel 1. 150 Att fånga eller bedöva djur för att undersöka dem eller märka dem räknas också som jakt. (Wichmann [JUNO] kommentaren till 2 § jaktlag). 151 Jfr RÅ 1977 s. 275. 152 41 a § jaktförordning (1987:905).
Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon153 samt att ta eller förstöra fåglars ägg.154 Enligt Naturvårdsverket ska all avsiktlig
jakt på däggdjur och fåglar regleras av jaktbestämmelserna, även ille-
gal jakt.155 Att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg räknas alltså som jakt och omfattas därmed av jaktlagstiftningen.
Det kan läsas som att insamling av ägg uteslutande omfattas av jaktbestämmelserna, främst eftersom insamling alltid, per definition, sker avsiktligt (även om förbudet enligt fågeldirektivets artikel 5 c ska omfatta även oavsiktligt insamlande).
Helt tomma ägg bör knappast förekomma i naturen, däremot kan rötägg förekomma. Även insamling av rötägg bör betraktas som jakt; dessa har också i ett mål om jaktbrott likställts med levande ägg enligt 3 § jaktlagen.156
Innebörden är att regleringen i 4 § punkten 3 artskyddsförordningen mycket sällan, om ens aldrig, är tillämplig vad gäller fågelägg. Undantaget i paragrafens sista stycke skulle i princip alltid gälla för fågelägg. Om det skulle finnas fall som inte kan anses omfattas av jaktlagen, finns artskyddsförordningens bestämmelse som en ytterligare rättslig begränsning av äggplockande.
9.15.2. Fågelägg och fågelbon är som huvudregel fredade enligt jaktlagstiftningen
Vissa arter får utan särskild begränsning jagas under föreskrivna jakttider (allmän jakt). För andra arter gäller att jakten styrs genom att ett visst antal djur får skjutas under jakttiden (licensjakt). Utöver den vanliga jakten kan det beslutas om jakt för att motverka skador av vilt eller för att hindra främmande viltarter från att etablera sig i landet (skyddsjakt). Jakt kan också tillåtas för vetenskapliga eller andra särskilda ändamål. Principiellt gäller att vanlig jakt tillåts i fråga om sådana viltarter som bedöms tåla den beskattning som jakten innebär. För att begränsa jakten, främst för att skydda djuren under deras föryngringstid, bestäms särskilda jakttider.157
153 Begreppet bon syftar på alla slags boplatser och vad därtill hör, t.ex. de dammbyggnader som hör till bävrarnas hyddor. (Wichmann, [JUNO], kommentaren till 2 § jaktlag). 154 2 § jaktlag (1987:259). 155 Naturvårdsverket (2009), Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser, s. 20–21. 156 Gävle tingsrätt i mål B 2744-14 (2019-02-09). 157 Wichmann, (JUNO), kommentaren till 3 § jaktlag.
Enligt 3 § jaktlagen är viltet är fredat och får jagas endast om detta följer av denna lag eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. När viltet är fredat, gäller fredningen också dess ägg och bon. Enligt 2 § jaktförordningen (1987:259) är jakt efter vilt tillåten under de tider av jaktåret som anges i förordningens bilaga 1. Under tillåten jakttid får dock inga ingrepp göras i eventuella bon. Deras ägg får inte heller tas eller förstöras.
9.15.3. Skyddsjakt på fågelägg
Det förekommer behov av skyddsjakt på vissa fåglar som även kan beröra fåglarnas bon och ägg. Enligt 23 a § jaktförordningen får beslut om jakt (inklusive ingrepp i fåglars bon eller förstörelse av fåglars ägg) som avses i 23 b, 24, 25 och 29 §§ meddelas om det inte finns någon annan lämplig lösning, och om det inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Sådan jakt får meddelas
- av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller av andra tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön,
- av hänsyn till flygsäkerheten,
- för att förhindra allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten eller annan egendom, eller
- för att skydda vilda djur eller växter eller bevara livsmiljöer för sådana djur eller växter.
I 26 § jaktförordningen anges att även enskilda jakträttshavare under vissa förutsättningar har möjlighet att bedriva jakt för att förebygga skador från vilt enligt vad som anges i bilaga 4 till jaktförordningen. Särskilt kan punkt 21 i bilaga 4 noteras som innebär att en jakträttshavare får avlägsna bo samt ägg eller ungar trots bestämmelserna om fredning om allvarlig skada eller olägenhet orsakas av att en fågel byggt bo i ett hus eller en gård.
Det framgår emellertid inte av undantaget i punkt 21 i bilaga 4 till jaktförordningen vad jakträttshavaren får göra med ägg, bon och ungar när dessa har avlägsnats.
Den som jagar med stöd av 26 § är skyldig att lämna de uppgifter om jakten som Naturvårdsverket föreskriver till länsstyrelsen. Länsstyrelsen är skyldig att årligen överlämna dessa uppgifter till Naturvårdsverket.
23 a § och 26 §jaktförordningen avser alltså rätt att göra ingrepp i fåglars bon och förstöra ägg. Det bör understrykas att dessa regler avser rätten att förstöra, inte plocka ägg. Att samla in ägg (plocka ägg) är emellertid tillåtet enligt 8 § och 32 §jaktförordningen. Bon får avlägsnas.
Även den som bor på en gård eller har en trädgård men saknar jakträtt får där döda, fånga och behålla vissa uppräknade djur, däribland vissa fåglar, vid vissa tider som framgår av punkterna 2–4 i bilaga 4 till jaktförordningen. Vid sådan jakt får ingrepp även göras i fåglars bon och fåglars ägg får förstöras.
9.15.4. Tillstånd att ta ägg på annans jaktmark i undersökningssyfte
Av 32 § jaktförordningen framgår att den som har Naturhistoriska riksmuseets uppdrag att ringmärka fåglar får för sådant ändamål fånga fåglar på annans jaktområde. Om ett fångstredskap kan komma att lämnas utan omedelbar tillsyn, ska jakträttshavaren underrättas innan redskapet sätts ut. Ringmärkningen får ske utan hinder av att fåglarna är fredade. För att i andra fall få fånga eller fälladjur eller ta fåglars ägg på någon annans jaktmark i syfte att märka eller undersöka djuren eller äggen fordras tillstånd av Naturvårdsverket. Den som har fått ett sådant tillstånd ska underrätta jakträttshavaren om sin verksamhet.
Det förekommer i dag en begränsad insamling av ägg för forskningsändamål, i första hand för analys av miljögifter. Insamlingen sker med stöd av tillstånd som Naturvårdsverket kan bevilja i enlighet med 31, 32 och 9 b §§jaktförordningen. Forskningen sker i regel inom ramen för projekt kopplade till universitet, högskolor eller ideell naturvårdsorganisation. Tillstånden är begränsade vad avser antal ägg och vilka arter som får bli föremål för insamlingen. Normalt ska äggen utan onödigt dröjsmål överföras till Naturhistoriska riksmuseet.
9.15.5. Jakt i vilthägn
Av 8 § jaktförordningen framgår att inom ett vilthägn som uppfyller de krav som Naturvårdsverket har föreskrivit får djur av den viltart som hägnet är avsett för jagas trots bestämmelserna om fredning. Dessutom anges att inom en anläggning för hållande av fåglar i fångenskap får ägg plockas, trots bestämmelserna om fredning.
9.15.6. Jaktbrott och jakthäleri gällande ägg
Den som tar eller förstör fågelägg i strid med bestämmelserna i jaktlagen (3 §, 31 § eller 32 §) eller jaktförordningen kan dömas för jaktbrott respektive grovt jaktbrott i enlighet med 43 och 44 §§jaktlagen. Gällande fågelägg finns det dock stora svårigheter med att bevisa att brott begåtts. Det är därför ovanligt att äggsamlare döms för jaktbrott. Något vanligare är att äggsamlare döms för jakthäleri i enlighet med 46 § jaktlagen för att de tagit befattning med ägg som bevisligen plockats från naturen vid dokumenterade tidpunkter.
9.15.7. Äggsamlande som artskyddsbrott
Straffbestämmelsen för överträdelser av regler om artskydd infördes 2007 i 29 kap. 2 b § miljöbalken med brottsrubriceringen artskyddsbrott.
Att samla ägg kan innebära artskyddsbrott i och med att 4 § artskyddsförordningen dels omfatta förbud mot att ta bort eller skada ägg, dels förbjuder störningar som påverkar fågelartens möjlighet till reproduktion eller utbredning. Det är sådan störning som förbjuds i 4 § artskyddsförordningen och som kan vara straffbar som artskyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken. En störning som sker sporadiskt och inte bedöms påverka artens bevarandestatus är alltså inte straffbar som artskyddsbrott enligt 29 kap 2 b § miljöbalken. För att kunna döma någon för artskyddsbrott måste det alltså visas antingen att denne har tagit ett ägg eller bo eller skadat detta eller orsakat störningar av fåglar på ett mer kvalificerat sätt.
9.15.8. Ägghantering enligt artskyddsförordningen
Det finns en rad andra bestämmelser i artskyddsförordningen som handlar om hantering av ägg.
Enligt 16 § artskyddsförordningen är det förbjudet att importera, exportera eller reexportera ägg med embryo av arter som lever vilt inom EU158 (undantaget djur som åtkommits lagligt med stöd av jaktlagen). Vidare förbjuder artskyddsförordningens 23 § förvaring och transport av fågelägg med embryo av samma arter. I 30 § görs dock undantag för ägg som har insamlats lagligt med stöd av jaktreglerna.
I 25 § finns ett direkt förbud som gäller ägg från arter som markerats med n eller N i artskyddsförordningens bilaga 1. Dessa ägg får inte förvaras för försäljning, inte heller bjudas ut till försäljning eller säljas, köpas eller bytas. Förbudet omfattar dessutom alla fåglar av arter som lever vilt inom EU:s europeiska territorium. För alla arter som omfattas av 25 § gäller förbudet samtliga levnadsstadier, där ägg ingår. Förbudet i artskyddsförordningen mot förvaring för försäljning omfattar alltså samtliga ägg från vilda fåglar, förutom i de fall äggen faller under något av undantagen i 30 § samma förordning. Undantaget gäller ägg som är insamlade i enlighet med jaktlagen om inte annat följer av jaktförordningens 33 §, eller på annat sätt visas vara lagligt.
I 26 § anges att det krävs tillstånd för att yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte bedriva handel med ägg med embryo av arter som lever vilt inom EU.
Formuleringen som återkommer i ett antal bestämmelser, ”ägg med embryo”, är otydlig och omfattar inte det som faktiskt är avsikten att lagstiftningen ska reglera all hantering av ägg med hänsyn till Sveriges skyldigheter enligt Bernkonventionen och Fågeldirektivet, det vill säga att lagstiftningen ska gälla även urblåsta ägg, alltså äggskal.
9.15.9. Övergivna bon och odugliga ägg
När det gäller ägg som är övergivna eller som av andra skäl inte kan kläcka en levande fågel kan följande noteras. Av 3 § jaktlagen följer ett förbud att ta viltets ägg. Till jakt räknas att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg. Orden fåglars ägg syftar på
158 Rätteligen inom EU:s europeiska territorium.
ägg som lagts av fågel. Någon hänvisning till äggets förmåga att kläcka en levande fågel görs inte. En tillämpning av 3 § jaktlagen enligt sin ordalydelse kan inte missförstås. Därför inkluderar bestämmelsen alla fågelägg i bon, där ägget är intakt och inte krossat, oavsett om ägget kan komma att kläcka en fågel eller inte.159
9.15.10. Ägg från fåglar som hålls i hägn
Fåglar som hålls i hägn eller andra anläggningar kan dels betecknas som vilt, om de tillhör arter som förekommer i vilda populationer någonstans i världen, dels som tamdjur (domesticerade djur), i de fall arten har hållits av människan under så lång tid att i princip all förökning kontrolleras av människan i syfte att gynna mänskliga behov.
I Sverige förekommer fåglar av både vilda arter och tamfåglar i hägn och anläggningar av olika slag. Nedan beskrivs översiktligt vilka olika typer av förvaring av levande fåglar som förekommer. För de verksamheter som måste ha hägntillstånd enligt 41 a § jaktförordningen gäller också undantaget enligt 8 § samma förordning, som innebär att det är lagligt att plocka ägg från de fåglar som hålls i hägnet.
Alla typer av hägn som förvarar levande djur måste också ha tillstånd enligt djurskyddsreglerna. Nedan beskrivs olika typer av fågelhägn som förekommer i Sverige.
Fjäderfä för produktionsändamål
Som fjäderfä räknas höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött- eller äggproduktion eller för utsättning.160 Vissa av dessa arter är domesticerade tamdjur för livsmedelsproduktion medan andra betecknas som vilt.
Den som håller fjäderfä, oavsett hur många, ska anmäla detta till Jordbruksverket. Kravet gäller även fjäderfän för personligt bruk, till exempel hobbyhöns, men undantag gäller för sällskapsfåglar som hålls utan kommersiellt syfte.161
159 Se domskälen i Gävle tingsrätts dom av den 9 februari 2018 i mål B 2746-14. 160 Statens jordbruksverks definition, exempelvis i Statens jordbruksverks föreskrifter om obligatorisk hälsoövervakning av fjäderfä (SJVFS 2010:58). 161 Jordbruksverkets webbplats: https://jordbruksverket.se/djur/lantbruksdjur/fjaderfan/registrering (2021-04-26).
De arter som måste anmälas är ankor, duvor, fasaner, gräsänder, gäss, höns av arten Gallus gallus (inklusive slaktkyckling), kalkoner, pärlhöns, rapphöns, strutsfåglar (Ratitae) och vaktlar. Dessa räknas inte som sällskapsfåglar.
Ägg från domesticerade arter kan likna vilda släktingars
Även arter som räknas som domesticerade tamdjur kan ha vilt levande släktingar i naturliga populationer. Tamhöns härstammar eventuellt från röd djungeltupp (Gallus gallus), förekommer vilt i fem olika underarter), som fortfarande lever i sydöstra Asien. Det är inte klarlagt när de första hönsen domesticerades, men de tidigaste fynden av tamhöns härstammar från Induskulturen (2500–2100 f.Kr). Fortfarande kan tamhöns få fertil avkomma med röd djungeltupp, vilket tyder på att den tama varianten trots domesticeringen har kvar grunddrag från den vilda formen.
Tamkalkonen (Gallopavo gallopavo) härstammar ursprungligen från Mexico men arten infördes till Europa redan på 1500-talet. Den vilda kalkon som förekommer i Nordamerika (Meleagris gallopavo) är samma art som tamkalkonen och efter utsättning förekommer bestånd i bland annat Tyskland och Tjeckien. Arten anges i EU Bird List som införd.
Sammantaget finns det risk för att ägg från fåglar som betecknas som fjäderfä och förvaras i hägn eller andra anläggningar för livsmedelsproduktion kan likna och även förväxlas med ägg från vilt levande fåglar av närbesläktade arter.
Vilt enligt jaktlagen , även prydnadsfåglar
Förvaring av fåglar av arter som räknas som vilt kräver hägntillstånd enligt 41 a § jaktförordningen. Struts, emu, vaktel, fasan, rapphöna, gräsand med flera arter förekommer vilt i naturen i livskraftiga populationer, om än inte alltid i svensk natur.
Struts hålls främst för köttproduktion medan fasan, rapphöna och gräsand föds upp och sätts ut i naturen för jaktändamål.
Vaktel (Coturnix coturnix) bör betecknas som vilt, eftersom den förekommer naturligt som flyttfågel i både Sverige och andra länder inom EU. Vaktel förekommer också i uppfödning för produktion av
kött och ägg, men då rör det sig vanligen om japansk vaktel (Coturnix
japonica), som har hållits som tamfågel i Asien i cirka 1 000 år.
Hägn för prydnadsfåglar som till exempel mandarinand, brudand, kungsfasan och svart svan ingår i denna kategori av anläggningar, eftersom arterna förekommer i vilt tillstånd i andra länder.
Hägn för rehabilitering av vilt
Även hägn för rehabilitering av vilt måste ha hägntillstånd enligt 41 a § jaktförordningen eftersom fåglarna hålls i förvar av människan under längre tid än 48 timmar.162 Enligt Naturvårdsverkets vägledning163 behövs dock inget tillstånd enligt 23 § artskyddsförordningen eftersom fåglarna förvaras under en begränsad tid och syftet är att de ska sättas ut igen.
Rehabiliteringshägn som har tillräckligt stora utrymmen kan ta emot alla arter av fåglar som förekommer vilt inom Sverige, alltså även stora fåglar som svanar och örnar. För att hålla sjöfåglar krävs att det finns en vattenanläggning.
Vanligen är rehabiliteringstiden för vilt begränsad till 3 månader, därefter ska djuren vara friska nog att släppas ut igen. Om det inte är sannolikt att detta kan uppnås inom 3 månader ska djuren avlivas direkt vid intagning. I enstaka fall kan fåglar hållas under längre tid, till exempel om det gäller flyttfåglar som inte kan släppas ut vintertid.
Hägn för forskning
Fåglar kan hållas i hägn för olika typer av forskning, men utredningen har inte tillgång till någon information om omfattningen i dagsläget. Enligt Naturvårdsverket finns det ett hägn för blåmesar, men det kan också förekomma att andra arter hålls i mer eller mindre tämligen tillfälliga hägn för forskningsändamål.
162 2 § Naturvårdsverkets föreskrifter och Allmänna råd om vilthägn och inhägnader för handelsträdgårdar m.m. för att förebygga skador av hare (NFS 2002:20). 163 Naturvårdsverket (2019), Vägledning om tillämpningen av 23 § och 25 § artskyddsförord-
ningen när det gäller förvaring m.m. av levande fåglar.
Hägn för stödutsättning av hotade arter
Uppfödning i hägn för utsättning i naturen, i syfte att förstärka populationer av hotade arter, förekommer på Nordens Ark och några andra djurparker i Sverige.
Arter som föds upp i hägn för stödutsättning i naturen är för närvarande berguv, vitryggig hackspett, vit stork och fjällgås.
Burfåglar som hålls för sällskap och hobby
Enligt 23 § artskyddsförordningen är det förbjudet att förvara och transportera levande fåglar av arter som förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium. Detta gäller även om fåglarna är fångenskapsuppfödda. Det är alltså inte tillåtet att hålla vilda fåglar av dessa arter i bur för sällskap och hobby i Sverige, till skillnad från vissa andra länder inom EU, där det är tillåtet att hålla fångenskapsuppfödda fåglar av vilda arter.
Flertalet exotiska fågelarter som hålls i privata hem för sällskap och hobby bör i juridisk mening betecknas som ”vilt”, eftersom de vanligen hör till arter som förekommer vilt i naturen någonstans i världen. Vissa arter, eller varianter av arterna, kan dock betecknas som domesticerade om de har hållits av människan under så lång tid att all avel har styrts för att passa mänskliga behov. Som exempel kan nämnas tamduva, som främst hålls för tävlingsflygning, men även kanariefågeln, där burfågelvarianten har fått ett eget vetenskapligt namn: Serinus canaria forma domestica. Även tamduvan (Columba
livia) har fått tillnamnet domestica, för att skilja den variant som hålls
av människan från vilda släktingar som lever fritt i naturen, i den ursprungliga formen av arten. Den ursprungliga formen av kanariefågel förekommer fortfarande i vilda populationer på Kanarieöarna, som faktiskt är en del av EU:s europeiska territorium (de makaronesiska öarna Kanarieöarna, Madeira och Azorerna).
9.15.11. Preskription
Av 35 kap. 1 § brottsbalken följer att jaktbrott preskriberas efter två år och artskyddsbrott efter fem år.
9.16. Kort utblick mot regleringen i tre andra nordiska länder rörande ägg
9.16.1. Äggsamlingar i Norge
I Norge fredades fåglars bon och ägg genom viltloven redan på 1960talet. Trots detta fortsatte samlandet. Mot slutet av 1980-talet hamnade saken i fokus sedan det stått klart att utländska samlare var i Norge och samlade ägg. I Tyskland och Danmark blev över 130 000 ägg beslagtagna i stora aktioner och flera tusen av dessa härrörde från norska fåglar. Beslagtagna kartor visade att samlarna hade mycket god kännedom om den norska naturen och om de mest sällsynta fåglarnas häckningsplatser.164 Viltloven kompletterades 2004 av en föreskrift som förbjöd innehav av äggsamlingar. I Norge är det i dag förbjudet att ha en äggsamling om man inte ansökt om att få ha den innan förbudet infördes.
Forskrift om innførsel, utførsel, besittelse mv. av truede arter av vill fauna og flora (CITES-forskriften) gäller bevarandet av arter som om-
fattas av CITES-konventionen och andra naturlig viltlevande arter som är eller kan bli hotade av utrotning till följd av handel (1 kap. 1 §). Föreskriften reglerar bland annat besittning och kommersiellt visande av vissa exemplar.
Av 2 kap. 8 § gäller att man endast får ha vissa exemplar i sin besittning om man kan framvisa ett CITES-ägarcertifikat som ställts ut av Miljødirektoratet. Ägarcertifikat för besittning av exemplar i bilaga 1, lista A kan utfärdas om sökaren visar att:
- ett eller flera av undantagen i 11 till 14 §§ är uppfyllda
- innehavet inte är till skada för artens bevarandestatus
- exemplaret är lovligt förvärvat och
- exemplaret inte ska utnyttjas kommersiellt.
För exemplar av vissa arter kan ägarcertifikat utfärdas när sökanden visar att besittningen inte är till skada för artens bevarandestatus och att exemplaret är lovligt förvärvat.
164 NRK (2016): Sjanseløs mot eggtyvene. www.nrk.no/trondelag/xl/eggroverne-1.12933735, publicerad 8 maj 2016.
Enligt 5 kap. 27 § ska exemplar eller produkter av vissa arter märkas. Det handlar bland annat om uppstoppade exemplar, skinn för uppstoppning, jakttroféer, fågelägg och noshörningshorn.
Ägg och äggsamlingar ska märkas med ägarcertifikatets nummer, med permanent markör. Enligt författningen utförs märkning i Norge av Miljødirektoratet eller den direktoratet bemyndigar.165
Enligt Miljødirektoratets hemsida går det till så att om man har en äggsamling som man vill registrera så gäller kraven endast ägg från A-listade arter och utvalda B-arter enligt CITES-förordningen. Äggen ska då märkas med vattenfast tusch och ett fotografi med varje ägg och nummer ska skickas till Miljødirektoratet för registrering. Därefter utfärdas ett ägarbevis för äggen.166
Av viltföreskriften167 (§ 7–5) framgår bland annat att det är förbjudet att överlåta ägg samt att det finns en registreringsplikt för ägg. Det är inte tillåtet att förvärva, motta, ge bort, sälja eller annonsera om fågelägg från vilda arter. Sådana ägg kan dock överlåtas till museiverksamhet eller för vetenskapliga ändamål. Fågelägg som är lovligt införskaffade, innan denna förskrift trädde i kraft, ska registreras i Fallviltbasen innan 31 december 2021.
Det är inte något totalförbud mot insamling i Norge. I Forskrift
om jakt- og fangsttider samt sanking av egg og dun for jaktsesongene fra og med 1. april 2017 til og med 31. mars 2022 framgår av 6 § att det är
det tillåtet för grunneier eller bruker (markägare eller användare, notera dock att enligt Fylkesmannen i Nordland så gäller det endast markägare168) att samla ägg av vissa arter i vissa områden. Det gäller framför allt olika måsfåglar, andfåglar och gäss. Föreskriften gäller även insamling av dun. Det kan dock vara svårt att skilja ägg som är lagliga att plocka från de som är skyddade. Statens naturoppsyn ger ut en broschyr som visar de olika äggen. Att samla ägg är en gammal tradition längs norska kusten och äggen samlas för att ätas.169
165 Forskrift om innførsel, utførsel, besittelse mv. av truede arter av vill fauna og flora 5 kap. 28 §. 166 Miljödirektoratets ”frågor och svar om CITES” www.miljodirektoratet.no/for-private/ handel-med-trua-arter-cites/sporsmal-og-svar-om-cites. 167 Forskrift om skadefelling, dødt vilt og bruk av vilt i oppdrett, forskning og dyrepark (viltforskriften), Hjemmel: Fastsatt av Miljødirektoratet 1. april 2020 med hjemmel i lov 29. mai 1981 nr. 38 om jakt og fangst av vilt (viltloven) § 7 jf. delegeringsvedtak 1. juli 1994 nr. 4322, § 26 nr. 4 og 5 jf. delegeringsvedtak 2. april 1982 nr. 592 nr. 3, § 26 nr. 8, § 49, § 49a og lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) § 18 første ledd jf. delegeringsvedtak 20. oktober 2015 nr. 1905 jf. delegeringsvedtak 9. oktober 2015 nr. 1178. 168 Fylkesmannens hemsida: www.fylkesmannen.no/Nordland/Miljo-og-klima/Verneomrader/ vis-hensyn-til-fuglene-som-hekker-i-stottvaret-naturreservat/ senast besökt den 14 november 2020. 169 Fröya nyheter, den 9 maj 2017; www.froya.no/nyheter/sanker-du-riktige-egg, senast besökt den 14 november 2020.
9.16.2. Äggsamlingar i Danmark
Bekendtgørelse om æg fra vilde fugle og registrering af ægsamlinger 170
omfattar enligt 1 § ägg från vilda fåglar, som naturligt förekommer i den danska naturen och ägg från andra vilda fåglar som omfattas av fågelskyddsdirektivet. Av 2 § följer att ägg från sådana fåglar inte får samlas in i naturen, inte heller får de förvaras eller på annat sätt besittas, mottagas, köpas, säljas, överföras, lånas ut, transporteras eller utställas, såvida inte det är tillåtet enligt annan lagstiftning.
Redan i andra stycket finns ett undantag, nämligen för insamling etc. av ägg från gräsand i konstgjorda kläckerier, ägg från skadade fasan-, gräsand- eller rapphönsreden för avel, och ägg från fasaner som har fångats i enlighet med ett särskilt tillstånd från Styrelsen for Miljøstyrelsen. Enligt tredje stycket åligger det den som innehar ägg från fångenskapsuppfödda fåglar av de arter som omfattas av 1 §, att kunna styrka att det inte är tal om ägg från vilda fåglar.
I 3 § stadgas att den som vid tidpunkten för ikraftträdandet av denna förordning lagligen hade en eller flera äggsamlingar med totalt 20 fågelägg eller mer (som omfattas av § 1, stycke. 1) så får hen, trots bestämmelserna i § 2, fortsätta lagra och äga dessa ägg. En förutsättning för detta är att den berörda personen senast den 1 februari 2002 har meddelat det totala innehavet för registrering hos Miljøstyrelsen i enlighet med bestämmelserna i § 9, och att anmälan har godkänts av Miljøstyrelsen. Om man vid tidpunkten för ikraftträdandet av denna förordning lagligen hade en eller flera äggsamlingar med totalt mindre än 20 ägg så har man, enligt 5 §, trots bestämmelserna i § 2 rätt att fortsätta förvara och äga dessa ägg utan anmälan.
Av 4 § följer att om det fanns flera lagliga äggsamlingar i samma hushåll så ska dessa ägg anses tillhöra en och samma samling vid bestämningen av huruvida äggen är registreringspliktiga enligt reglerna i § 3 och § 5. Den enskilda familjemedlemmen kan härefter bara förvara och äga sin del av samlingen förutsatt att den berörda personen senast den 1 februari 2002 har anmält äggen för registrering hos Miljøstyrelsen i enlighet med reglerna i § 9, och att anmälan har godkänts av Miljøstyrelsen.
När en person som lagligen äger ägg dör, kan arvingarna eller den som är ansvarig för dödsboet på arvingarnas vägnar lagligen äga äggen
170 BEK nr 936 af 27/06/2016.
medan dödsboet hanteras.171 Den som ärver äggen kan utan särskilt tillstånd sedan ha äggen i upp till 3 månader efter mottagandet. Innan dessa 3 månader löper ut måste emellertid en ansökan lämnas in till Miljøstyrelsen om tillstånd att fortsätta att äga äggen. Tillståndet är villkorat av att Styrelsen for Miljøstyrelsen finner det styrkt att äggen är lagligt åtkomna. Tillståndet kan förenas med villkor. Om inte detta sker måste äggen förstöras eller lagligt överföras till Miljøstyrelsen eller till ett museum enligt anvisningar från Miljøstyrelsen.
Undantag görs för kommunala, statliga och statliga erkända museer och forskningsinstitutioner samt kommunala, statligt erkända såväl som andra godkända eller anmälda självstyrande utbildningsinstitutioner som när förordningen trädde i kraft hade ägg i sin besittning. Dessa har rätt att fortsätta att inneha och förvara dessa ägg utan anmälan till Miljøstyrelsen. Nämnda museer har också rätt att ta emot, förvara och äga ägg som överförs till museet i enlighet med Miljøstyrelsen anvisningar när någon har dött. Det åligger alltid dessa museer och institutioner att bevisa att ägg, som dessa besitter, har förvärvats före ikraftträdandet av denna förordning eller förvärvats vid dödsfall.172
Det finns också möjlighet till dispens. Miljøstyrelsen får, med förbehåll för fågelskyddsdirektivet, i enskilda fall bevilja av dispens för att fortsätta lagra och inneha ägg som innehavaren kan bevisa var i hans besittning vid tidpunkten för förordningens ikraftträdande, vilket var den 1 juli 2016. Dispens kan beviljas med villkor, inklusive märkning och registrering av äggen.173
Det finns särskild blankett för anmälan (enligt § 3, § 4 och § 5, stycke 2), som ges ut av Miljøstyrelsen. Anmälan måste åtföljas av fotografier som möjliggör identifiering av de ägg som omfattas av anmälan. Anmälan ska innehålla information om var äggen förvaras. Anmälaren ska också bifoga den ytterligare information om som är nödvändig för identifiering och registrering av äggen i fråga. Anmälaren har också skyldighet att ge Miljøstyrelsen tillträde för inspektion av äggen. Vidare får Miljøstyrelsen förelägga innehavare av fågelägg att låta förse dessa med ett identifikationsnummer eller annan form för märkning enligt Miljøstyrelsen anvisningar. Miljøstyrelsen kan besluta att sådan märkning kan ersätta artbestämning av ägg.
171 Bekendtgørelse om æg fra vilde fugle og registrering af ægsamlinger § 6. 172Bekendtgørelse om æg fra vilde fugle og registrering af ægsamlinger § 7. 173Bekendtgørelse om æg fra vilde fugle og registrering af ægsamlinger § 8.
Miljøstyrelsen får också ställa som krav för godkännandet av en anmälan att anmälaren betalar nödvändiga utgifter för genomförandet av en registrering av ägg som kan ligga till grund för en senare identifiering av äggen, inklusive kostnader för bestämning av arten liksom kostnaderna för eventuell märkning. Kostnaderna måste stå i en rimlig proportion till samlingens kvalitet och storlek. Om det sker förändringar i den informationen som lämnats i samband med anmälan, inklusive ändring av förvaringsplats, måste anmälaren senast fyra veckor efter ändringen anmäla denna till Miljøstyrelsen.174
Bestämmelserna är straffsanktionerade. Om inte högre straff åläggs enligt annan lagstiftning, ska böter åläggas den som
1. bryter mot reglerna i § 2, stycke 1
2. har ägg som har anmälts till Miljøstyrelsen och som på begäran
av Miljøstyrelsen misslyckas med dela ytterligare information eller misslyckas med att ge Miljøstyrelsen tillträde för inspektion, eller
3. misslyckas med att meddela Miljøstyrelsen den information som
den är skyldig till att anmäla.
Straffet kan uppgå till fängelse i upp till 1 år om brottet begås avsiktligt eller av grov oaktsamhet, och om det vid tidpunkten för överträdelsen har orsakat betydande skador på de intressen som lagarna är avsedda att skydda eller framkallat fara för sådan skada, eller erhållit eller förväntat en ekonomisk fördel för personen själv eller andra. Företag etc. (juridiska personer) kan hållas straffrättsligt ansvariga enligt reglerna i strafflagen 5. kapitel.175
9.16.3. Äggsamlingar i Finland
Av 6 kap. 49 § 2 momentet naturvårdslagen följer att det är förbjudet
att inneha, transportera, sälja och byta samt saluföra och byteshandla
med individer av de djurarter som hör till bilaga IV (a) till livsmiljödirektivet förutom det vilt och de icke fredade djur som avses i 5 § jaktlagen. Förbudet gäller även växter och växtarter i bilaga IV (b) samt delar eller avledningar av dem. Detsamma gäller de fåglar som
174Bekendtgørelse om æg fra vilde fugle og registrering af ægsamlinger § 9. 175Bekendtgørelse om æg fra vilde fugle og registrering af ægsamlinger § 13.
nämns i artikel 1 i fågeldirektiv med de undantag som följer av artikel 6.2 och 6.3 i direktivet.
Det har i finsk rätt diskuterats huruvida dessa stadganden ska tillämpas även på fåglar som är nämnda i jaktlagen eller endast på de fåglar som är fridlysta enligt naturvårdslagen och även på delar eller produkter gjorda av dem. Äggplockning av jaktbara och icke-fredade arter är förbjudet i Finland enligt bestämmelserna i jaktlagen. Undantagstillstånd för plockning kan beviljas i vissa fall, dock inte enbart för syftet att ha ägg i en samling. Med beaktande av fågeldirektivets vida tillämpningsområde och ordalydelsen i bestämmelsen kom hovrätten i Vasa fram till att innehavsförbudet i 49 § även gäller ägg från fåglar som nämns i 5 § jaktlagen.176 Här finns alltså ett direkt förbud mot att inneha fågelägg, även om fåglarna nämns som jaktbara fåglar i 5 § jaktlagen. Utformningens förenlighet med legalitetsprincipen ifrågasattes dock av just Vasa hovrätt.177
Bestämmelsen innehåller endast ett förbud, inte någon kriminalisering. Den straffrättsliga regleringen återfinns i 58 § naturresurslagen som bland annat anger att, om gärningen inte ska bestraffas som naturskyddsbrott, ska den som avsiktligt eller av oaktsamhet tar i besittning ett djur eller en växt eller en del eller avledning därav i strid med 40 § eller 45 § eller 49 § 2 och 4 mom.
Vidare följer av 6 kap. 44 § naturvårdslagen, vad gäller internatio-
nell handel med hotade arter, så är innehav i kommersiellt syfte av
individer av de växt- och djurarter eller delar eller avledningar därav som avses i CITES-förordningen, att vad som stadgas i nämnda förordning gäller.
När det gäller vad som kan betraktas som kommersiell verksamhet vid bedömningen av tillståndsplikten i den finska naturvårdslagen (6 kap. 44 §, 45 § och 49 § samt CITES-förordningen artikel 8) har hovrätten i Vasa uttalat att bestämmelserna inte förutsätter någon viss typ av vederlag. I målet konstaterade domstolen att den tilltalade haft ägg som hör till CITES-förordningens tillämpningsområde i sin besittning, utan tillstånd eller intyg från myndigheterna, att verksamheten som helhet varit kommersiell samt att inget CITES-undantag var tillämpligt; därför hade hen gjort sig skyldig till naturskyddsbrott.178
176 Vasa hovrätts dom av den 1 juli 2016 (ärendenummer sekretessbelagt). 177 Vasa hovrätts dom av den 1 juli 2016 (ärendenummer sekretessbelagt). I det aktuella målet kunde den tilltalade ändå inte dömas för naturskyddsförseelse med hänvisning till legalitetsprincipen eftersom bestämmelsen innehöll oklara hänvisningar till jaktlagen. 178 Vasa hovrätts dom av den 1 juli 2016 (ärendenummer sekretessbelagt).
9.17. Tillsyn enligt miljöbalken
Tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de regler som riksdagen och regeringen har beslutat. Tillsynen utgör ett medel för att se till att demokratiskt fattade beslut genomförs på det sätt som statsmakterna har avsett. En fungerande tillsyn bidrar till att skapa förtroende för staten. Medborgare ska kunna lita på att de regler som beslutats också gäller i praktiken. Tillsynen påverkar dessutom direkt företagens förutsättningar eftersom de kan bli föremål för tillsyn och krav på rättelse.
Miljöbalken syftar till att främja en hållbar utveckling och tillsynen ska säkerställa balkens syfte. Miljötillsynen är därmed ett viktigt styrmedel som ska bidra till att miljökvalitetsmålen nås. Emellertid är den statliga förvaltningen i hög grad specialiserad, vilket bland annat innebär att myndigheter ska ha tydligt definierade och renodlade uppgifter inom specifika verksamhetsområden vilket även gäller de statliga miljötillsynsmyndigheterna. Myndigheterna har framför allt kunskap om sitt eget ansvarsområde enligt miljöbalken vilket för flera centrala myndigheter innebär ett begränsat ansvar enligt miljöbalken vilket gör miljötillsynsansvaret till en marginell fråga i förhållande till kärnverksamheten. Av miljötillsynsutredningen framgår tydligt att en styrning som är inriktad på den enskilda myndigheten kan bidra till oklara ansvarsförhållanden mellan de centrala myndigheterna, otydlighet och målkonflikter vilket i sin tur kan påverka länsstyrelsernas och kommunernas förutsättningar att bedriva en effektiv och enhetlig miljötillsyn.179
I miljöbalken finns övergripande bestämmelser om tillsyn (26 kap.), tillträde (27 kap.) och avgifter (28 kap.). Regeringen har beslutat om närmare bestämmelser om tillsyn och avgifter i bland annat miljötillsynsförordningen (2011:13), förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll, förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn samt förordningen (2013:69) om bekämpningsmedelsavgifter.
179SOU 2017:63. Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 202 f.
9.17.1. Tillsynsmyndigheten ska kontrollera att miljöbalken följs
Tillsynsmyndigheterna ska enligt 26 kap. 1 § miljöbalken kontrollera att miljöbalken och föreskrifter, domar och andra beslut som meddelats med stöd av balken samt EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde följs och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Tillsynsmyndighetenheten ska vidare genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses.
Av 26 kap. 3 § första stycket miljöbalken framgår att tillsynen utövas av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen, andra statliga myndigheter och kommunerna enligt föreskrifter som meddelas av regeringen. Regeringen har med stöd av bemyndigandet i 26 kap. 3 § första stycket miljöbalken meddelat miljötillsynsförordningen (2011:13). I förordningen fördelas ansvaret för tillsyn och tillsynsvägledning när det gäller tillämpning av miljöbalken och EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde.
9.17.2. Operativ tillsyn och tillsynsvägledning
Ett vanligt sätt att beskriva tillsyn är att skilja mellan operativ tillsyn och tillsynsvägledning. Operativ tillsyn regleras i 26 kap. 1 § miljöbalken där det framgår att tillsynen ska säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Härefter förklaras vad som avses med tillsyn, nämligen att tillsynsmyndigheten bland annat ska kontrollera att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs, vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse samt underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter.
Av miljötillsynsförordningen framgår att tillsynsvägledande myndigheter aktivt ska verka för samordning och samverkan i frågor om tillsynsvägledning och att tillsynsvägledande myndigheter på statlig central nivå inom sitt vägledningsområde särskilt ska ge stöd till länsstyrelsernas tillsynsvägledning till kommunerna.
Naturvårdsverket har ett allmänt vägledningsansvar i frågor som rör tillämpningen av 26 och 30 kap. miljöbalken, men har också ett direkt ansvar för tillsynsvägledning gällande artskyddsförordningen. Naturvårdsverket har, som tillsynsvägledande myndighet, i uppdrag att senast den 15 april varje år lämna en redovisning av hur tillsynen kan utvecklas och förbättras. Redovisningen sker enligt 1 kap. 28 § i miljötillsynsförordningen, och ska omfatta de brister i tillsynen som Naturvårdsverket identifierat och en beskrivning av hur de kan åtgärdas.
Länsstyrelserna har ett särskilt uppdrag för att ge tillsynsvägledning i länet. Det gäller även inom tillsynsområden där de själva inte har ansvar för den operativa tillsynen.
Även Jordbruksverket ska, såsom administrativ CITES-myndighet, ge stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Enligt artikel 13 i CITES-förordningen ska den administrativa myndigheten genomföra förordningen och kommunicera med kommissionen. Jordbruksverket saknar dock ansvar för tillsynsvägledning till andra myndigheter.
Det finns få bestämmelser som anger hur tillsynsmyndigheterna ska planera, prioritera och genomföra tillsynsverksamheten. Av myndighetsförordningen (2007:515) följer att en operativ tillsynsmyndighet ska bedriva tillsynsarbetet effektivt och att myndigheten ska utveckla personalens kompetens i tillsynsfrågor. Miljötillsynsförordningen innehåller krav på att tillsynsmyndigheterna ska göra en utredning om tillsynsbehovet för myndighetens hela ansvarsområde enligt miljöbalken, för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvarsområde samt med utgångspunkt i myndighetens tillsynsplan upprätta och regelbundet uppdatera ett tillsynsprogram. För vissa angivna miljöfarliga verksamheter finns därutöver krav på hur ofta tillsynsbesök ska genomföras och tidsramen för när uppföljning av upptäckta brister ska ske.
Tillsynsmyndigheten har i uppgift att anmäla överträdelser av miljölagstiftningen till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott.
9.17.3. Tillsynsmyndigheter ska samarbeta
Samtliga myndigheter ska genom samarbete sinsemellan och med andra ta vara på fördelar för staten som helhet. Det finns dessutom generella krav på samverkan som innebär att en myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 § förvaltningslagen). Regeln syftar till att effektivisera förvaltningen.
I miljöbalken finns en bestämmelse om skyldighet för tillsynsmyndigheterna att samarbeta med varandra och andra som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten (26 kap. 6 § miljöbalken). I miljötillsynsförordningen finns närmare bestämmelser om samverkan (17 §). Vissa av bestämmelserna innehåller inte direkta krav på att samverkan ska ske, men syftar till att främja samverkan genom att öka möjligheterna att åstadkomma en på förhand organiserad samverkan mellan tillsynsmyndigheter som har närliggande uppgifter eller relationer till närliggande tillsynsobjekt.
9.17.4. Tillsynsmyndighet får besluta om de förelägganden och förbud som behövs
En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att reglerna ska följas. Grunden för ett föreläggande eller förbud kan vara att ett visst beslut har överträtts i något avseende. Vad gäller sådana frågor som faller under miljöbalkens tillämpningsområde, men som inte har varit föremål för bedömning vid prövningen av en tillståndspliktig verksamhet, kan tillsynsmyndigheten däremot grunda beslut om föreläggande direkt på balkens regler. Detta gäller exempelvis vid åsidosättande av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Detsamma gäller verksamhet eller åtgärder som inte är prövningspliktiga. Tillsynsmyndigheten får inte tillgripa mer ingripande tvångsåtgärder än vad som krävs i det enskilda fallet för att åstadkomma att balkens regler följs.
Det kan innebära att det i vissa fall är tillräckligt att försöka åstadkomma rättelse genom råd i stället för att använda sig av en mer ingripande åtgärd som föreläggande om rättelse eller förbud. Ett föreläggande eller förbud kan förenas med vite. Vitet är ett hot om att betalningsansvar kan uppstå om inte den som föreläggandet riktas mot följer detta. En ansökan om utdömande av vite görs till mark- och miljödomstol. Under vissa förutsättningar kan tillståndsmyn-
digheter även återkalla tillstånd. Om ett föreläggande eller förbud inte följs ska Kronofogdemyndigheten efter ansökan av tillsynsmyndigheten verkställa beslutet.
9.17.5. Tillsyn gällande artskydd
Den operativa tillsynen i artskyddsfrågor bedrivs i huvudsak av länsstyrelserna, enligt 7 och 8 §§miljötillsynsförordningen. I de delar artskyddet hanteras inom samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken kan tillsynen vara överlåten till en kommun. När det gäller skogsbruksåtgärder är Skogsstyrelsen tillsynsmyndighet.
Försvarsinspektören för hälsa och miljöhar tillsyn över artskyddet inom Försvarsmaktens verksamhetsområden.
Ansvar för tillsynsvägledning har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. I arbete med tillsyn över 8 kap. miljöbalken kan det förekomma att ansvaret för tillsynen löper parallellt i förhållande till exempelvis 7, 9, 11, 12 och 14 kap. miljöbalken. Ett exempel är byggandet av en skogsbilsväg, och avverkning för denna, som ska anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Regleringen av tillsyn utgår vanligen från att det handlar om en verksamhet (tillsynsobjekt) eller att en åtgärd eller verksamhet omfattas av en viss lagstiftning. När det till exemplen handlar om artskyddet i skogen ansvarar Skogsstyrelsen för tillsyn enligt skogsvårdslagen medan länsstyrelsen ansvarar för tillsyn när det handlar om skyddet av arter. Skulle en skogsbruksåtgärd som omfattas av skogsvårdslagen (och därmed av Skogsstyrelsens tillsyn) väsentligt komma att ändra naturmiljön möjliggör 2 kap. 10 § miljötillsynsförordningen att Skogsstyrelsen tar över tillsynsansvaret från länsstyrelsen också vad gäller skyddet av arter. Om skogsbruksåtgärden inte når upp till kvalifikationskravet väsentligt ändra uppstår ingen konkurrens. Då har Skogsstyrelsen tillsyn över skogsbruksåtgärderna och länsstyrelsen över de skyddade arterna. Parallellt tillsynsansvar för tillsyn över artskyddsfrågor kan också finnas på samma sätt som beskrivits när det gäller tillsyn enligt 7 kap. miljöbalken. Om två eller flera myndigheter har tillsynsansvaret för ett tillsynsobjekt, får myndigheterna komma överens om hur ansvaret ska fördelas.
För en effektiv tillsyn behövs ett väl fungerande internt samarbete inom länsstyrelsen. Större djurparker och tropikhus intar en särställ-
ning genom att de omfattas av många olika lagstiftningar och har en komplex verksamhet. Det finns en stor kunskapsbrist om bestämmelserna hos både verksamhetsutövare och allmänhet. Länsstyrelsernas förebyggande tillsyn av artskyddet i form av informationsspridning har därför stor betydelse. Det ökar förståelsen för artskyddet och kan minska risken för artskyddsrelaterad brottslighet. Nationellt framtaget informationsmaterial ger förutsättningar för en mer likartad tillämpning av artskyddsbestämmelserna. De som berörs av tillsynen är företag av olika storlek och enskilda.
Avgift kan tas ut för tillsyn enligt 7 kap. 2–3 §§ förordning om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken.
Tillsyn av CITES-reglerna bedrivs främst av länsstyrelserna och Tullverket samt Polismyndigheten. Straffbestämmelser framgår av 29 kap. 2 b § miljöbalken samt av tullregler (smugglingslagen) vilka har företräde före 29 kap miljöbalken.
9.17.6. Styrning av statliga miljötillsynsmyndigheter
Tillsynen enligt miljöbalken är i huvudsak reglerad i miljöbalken och miljötillsynsförordningen. Styrningen av tillsynen enligt miljöbalken förmedlas dessutom av myndigheternas instruktion, regleringsbrev, andra regeringsbeslut och den löpande dialogen mellan Regeringskansliet och myndigheterna. Styrningen skiljer sig mellan olika delar av Regeringskansliet och olika myndigheter.
För vissa av de centrala myndigheterna, men inte alla, framgår exempelvis ansvaret för tillsynen enligt miljöbalken av respektive instruktion. Det kan vara formulerat som en hänvisning till aktuell paragraf i miljötillsynsförordningen, att myndigheten har ansvar för ett tillsynsområde som omfattas av balken eller genom en allmän formulering om ansvar för tillsynsvägledning eller tillsyn enligt miljöbalken. De centrala myndigheterna och länsstyrelserna får i huvudsak uppdrag i respektive regleringsbrev eller genom andra beslut när regeringen vill rikta myndighetens uppmärksamhet mot en viss fråga eller ett område.
När det gäller miljötillsynen har det genomförts uppdrag om till exempel tillsyn av vattenverksamhet, dammar och dammsäkerhet, kemikalier och förorenade områden. I myndigheternas regleringsbrev för år 2017 finns bland annat uppdrag när det gäller tillsyn av
förorenade områden, dammsäkerhet och vattenverksamhet. Generella uppdrag när det gäller tillsyn är inte lika vanligt men Naturvårdsverket har exempelvis haft i uppdrag att utveckla och föreslå en mer samlad uppföljning och utvärdering av tillsynen enligt miljöbalken. Under flera år har länsstyrelserna i sitt regleringsbrev haft i uppdrag att redovisa sitt arbete med miljötillsyn, tillsynsvägledning och arbetet inom Miljösamverkan Sverige.
9.18. Myndigheternas roller gällande artskyddsbrott
9.18.1. Jordbruksverket
Jordbruksverket är den administrativa myndighet som anges i CITESkonventionen och motsvarande EU-förordningar. Därmed har Jordbruksverket ett särskilt ansvar för genomförande av konventionen och en central roll inom CITES-relaterat arbete i Sverige. Genom sitt deltagande i CITES-möten inom EU och internationellt deltar den administrativa myndigheten löpande i diskussioner om trender, regelutformning och tolkning samt förmedlar kunskap från dessa möten till berörda inom Sverige.
Jordbruksverket beslutar bland annat om utfärdande av CITEStillstånd och intyg och CITES-relaterad rapportering till CITES-sekretariatet eller EU-kommissionen. Utöver handläggning av inkommande CITES-ärenden kan Jordbruksverket ge dispens från förbuden mot import, export, transport och förvaring av vissa arter enligt artskyddsförordningen (16, 17, 18 och 23 §§artskyddsförordningen).180
9.18.2. Naturvårdsverket
Naturvårdsverket är nationell vetenskaplig CITES-myndighet och deltar som sådan i arbetet inom EU och internationellt. Det främsta arbetet där består av att bedöma förekommande handels hållbarhet samt att bedöma listningsförslag och andra vetenskapliga dokument och frågeställningar. Naturvårdsverkets uppdrag inom artskyddet är också att vara vägledande och tillsynsvägledande. I Naturvårdsverkets arbete att förebygga artskyddsbrottslighet ingår att stödja länsstyrelserna i deras tillsynsarbete, att samverka med andra myndigheter,
180 Diemer och Mattisson (2016), Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott, s. 6.
att vid behov verka för förändringar i lagstiftningen och att genom att delta i mål och ärenden arbeta för en praxis i hur artskyddslagstiftningen ska tolkas och genomföras. Det övergripande målet för Naturvårdsverkets tillsynsvägledning är att den ska skapa förutsättningar för en likvärdig och effektiv tillsyn som bidrar till att säkerställa miljöbalkens syfte (Naturvårdsverkets plan för tillsynsvägledning 2013–2015).181
Naturvårdsverkets vägledning gällande artskydd framgår av två handböcker182 och kompletterande information på myndighetens webbplats.
9.18.3. Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är biträdande vetenskaplig CITES-myndighet i frågor som gäller artskydd i havs- och vattenmiljön, samt deltar i arbetet nationellt, inom EU och internationellt. Utöver CITES-frågor hanterar HaV andra frågor med koppling till artskyddsförordningen, till exempel undantagen om transport och hållande av vissa kräftarter enligt artskyddsförordningens 32 §. HaV:s arbete mot brott mot fiskelagen har anknytning till artskyddsbrottslighet då flera kommersiellt fiskade arter även omfattas av CITESkonventionen. Inom HaV:s ansvarsområde ligger tillsynsvägledning för fiske samt handelskontroll av förstahandsmottagare inklusive spårbarhet av vissa fiskeri- och vattenbruksprodukter.183
9.18.4. Naturhistoriska riksmuseet
Naturhistoriska riksmuseet har en viktig roll som vetenskaplig expertmyndighet, särskilt avseende artbestämning av djur, växter eller produkter av dem, i första hand som en resurs för polis, tull och länsstyrelser men även i viss utsträckning för allmänheten. Museet har också en viktig roll i att förmedla kunskap om artskydd till såväl allmänheten som berörda myndigheter, vilket görs bland annat genom utställningar, seminarier och museets webbsidor.184
181Ibid. 182 Naturvårdsverket (2009), Handbok för artskyddsförordningen, del 1 och 2. 183 Diemer och Mattisson, a.a., s. 7. 184Ibid.
9.18.5. Statens veterinärmedicinska anstalt, SVA
SVA biträder de verkställande myndigheterna i utredningsarbete med expertkunskap inom sitt verksamhetsområde. SVA är en veterinärmedicinsk expertmyndighet med det enda laboratoriet i landet där veterinära rättspatologiska undersökningar utförs.185
9.18.6. Tullverket
Tullverket kontrollerar varuflödet från länder utanför EU, benämnda
tredje land, för att upptäcka smuggling av varor, däribland arter som
omfattas av förbud i artskyddsförordningen eller som är CITESlistade. För varor som deklareras till Tullverket kontrolleras att de inte är förbjudna att importera eller exportera. I den arbetsuppgiften ingår kontroll och verifiering av CITES export- och importtillstånd. Tullverket utreder smugglingsbrott och har egna, så kallade tullåklagare. Om det rör sig om artskyddsbrottslighet ska alltid miljöåklagare kopplas in.186
9.18.7. Polismyndigheten
Polismyndighetens arbetsuppgifter avseende artskyddsbrott skiljer sig inte från deras uppdrag avseende annan brottslighet. Polisens uppgift är att upptäcka och utreda brott, samt att förebygga och förhindra nya brott. Polisen samverkar med andra brottsbekämpande myndigheter, nationellt och internationellt.187 Artskyddsbrott hanteras av en specialiserad enhet inom den nationella operativa avdelningen (NOA), tillsammans med kulturmiljöbrott.
9.18.8. Åklagarmyndigheten
De fyra nationella åklagarkamrarna handlägger samtliga brott, oavsett geografisk hemvist, inom sina respektive ansvarsområden. De kammare som ingår i Nationella avdelningen är: Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål, Riksenheten mot korruption, Riksenheten för
185Ibid. 186 Diemer och Mattisson, a.a., s. 5. 187Ibid.
säkerhetsmål och Riksenheten mot internationell och organiserad brottslighet.
Vid Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål (REMA), som inrättades den 1 januari 2009 handläggs ärenden om brott mot miljöbalken med tillhörande förordningar och föreskrifter, arbetsmiljöbrott och brott mot arbetsmiljölagen, brott mot lagen om åtgärder mot förorening från fartyg med tillhörande förordningar och föreskrifter, miljöbrottslighet som åtalas med stöd av annan primär lagstiftning som brottsbalken samt grova jaktbrott för de fredade rovdjuren. Riksenheten har kansliort i Malmö och bedriver verksamhet på fem ställen i landet: Malmö, Göteborg, Jönköping, Stockholm och Östersund. Varje arbetsställe har ett geografiskt ansvarsområde.188
Åklagare på REMA är förundersökningsledare i alla utredningar avseende artskyddsbrott och har ett nära samarbete med polisen. När förundersökningen är klar bedömer åklagaren om det finns tillräckliga bevis för att väcka åtal i domstol. Är det ett mindre allvarligt brott och den misstänkte erkänner, kan åklagaren själv utdöma böter, så kallat strafföreläggande. Om åtal väcks blir det rättegång i domstolen. Då är åklagarens uppgift att bevisa att den åtalade har begått brottet och kan dömas.189
9.18.9. Länsstyrelserna
Länsstyrelserna är prövnings- och tillsynsmyndighet för artskyddsförordningen och tillsynsmyndighet för CITES. En tillsynsmyndighet ska på eget initiativ eller efter anmälan se till att miljöbalken samt föreskrifter, domar och beslut följs. Som underlag för sin tillsyn ska länsstyrelserna ha en tillsynsplan som visar vilka resurser och vilken kompetens tillsynsmyndigheten har tillgång till och hur dessa ska användas. Underlag för tillsynsplaneringen är behovsutredning samt register över de verksamheter som behöver återkommande tillsyn. Länsstyrelserna har också ett uppdrag enligt 1 kap 17 § miljötillsynsförordningen (2011:13) att samordna tillsyn och verka för samarbete för att förebygga och effektivt hantera miljöbrott, s.k. miljöbrottssamverkan.190
188 REMA:s hemsida, www.aklagare.se/kontakt/aklagaromraden/nationella-aklagaravdelningen/ riksenheten-for-miljo--och-arbetsmiljomal/, senast besökt den 11 november 2020. 189 Diemer och Mattisson, a.a., s. 6. 190Ibid., s. 5.
9.18.10. Kustbevakningen
I Kustbevakningens arbetsuppgifter ingår bland annat att förebygga miljöbrott till sjöss genom miljöövervakning. Kustbevakningens operativa del av artskyddsarbetet består huvudsakligen av övervakning med hjälp av fartyg och flygplan i naturområden där skyddade arter finns. Därför ligger myndighetens fokus naturligt på att förhindra tagandet av arten snarare än att ingripa i senare led som till exempel vid försäljning. I arbetet med farligt gods och lastsäkring finns en möjlighet att upptäcka transport/smuggling av hotade arter. Kustbevakningen utför även fiskeriövervakning och -kontroll av såväl yrkes- som fritidsfiske till sjöss, exempelvis genom kontroll av fiskeredskap, dokumentation och förbudsområden. Med tanke på att det finns ett antal fridlysta eller CITES-listade fiskarter är även den delen av verksamheten relevant ur ett artskyddsbrottsperspektiv.191 I samband med fiske kan också bifångster av andra CITES-listade djur förekomma, exempelvis valar, sälar och fåglar.
9.19. Sanktioner gällande artskydd och angränsande regler
9.19.1. Sanktioner enligt miljöbalken
Miljöbalkens straffbestämmelser har förts in som ett särskilt kapitel, 29 kap. miljöbalken. Straffbestämmelserna har sorterats så att miljöbrottet (1 §) kommer först, och följs av bestämmelser som rör skydd av områden (2–2 a §§), artskydd (2 b §) otillåten hantering av en invasiv främmande art döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av grov oaktsam (2 c §) och brott mot kemikalielagstiftningen (3, 3 a och 3 b §). Därefter följer olika typer av brott mot samhällets miljökontroll (4–6 §§) och brottet nedskräpning (7–7 a §§). Straffbestämmelserna avslutas med två straffkataloger med punkter som inte har egna brottsbeteckningar (8–9 §§). I den sista bestämmelsen placeras gärningar som har ett lägre straffvärde men där miljösanktionsavgift inte bedömts som en tillräcklig eller lämplig sanktion. I 30 kap. finns bestämmelser om miljösanktionsavgift.
191 Diemer och Mattisson, a.a., s. 6.
Totalt anmäldes 4 524 brott mot miljöbalken under 2019 enligt preliminära uppgifter från BRÅ. Ungefär 40 procent av dessa gällde nedskräpning (29 kap. 7 § miljöbalken). Kommunerna (antal svar på frågan var 209) uppger att de sammanlagt anmält cirka 750 brott mot miljöbalken under 2019. Totalt togs cirka 3 300 beslut om miljösanktionsavgifter under 2019. Av dessa beslut svarade kommunerna för cirka 3 000 beslut. Huvuddelen av överträdelserna gällde liksom tidigare år överträdelse av förordningen om fluorerade växthusgaser genom att vara försenad med att lämna in en rapport.
9.19.2. Artskyddsbrott
I 73 § artskyddsförordningen finns en hänvisning till 29 kap. miljöbalken vad gäller bestämmelser om straff och förverkande.
För artskyddsbrott, som kan leda till böter eller fängelse i högst två år, kan enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken dömas den som med uppsåt eller av oaktsamhet
1. dödar, skadar, fångar eller stör djur, tar bort eller skadar ägg, rom
eller bo, skadar eller förstör djurs fortplantningsområde eller viloplats i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 1 §,
2. tar bort, skadar eller tar frö eller annan del av en växt i strid med
en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 2 §.
3. sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med en före-
skrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 1 och andra stycket,
4. transporterar eller på annat sätt förflyttar, importerar, exporterar,
förvarar, förevisar, preparerar, använder i vinstsyfte, förvärvar, säljer, hyr ut, byter eller byter ut, erbjuder sig att köpa, saluför eller innehar för försäljning djur, växt, ägg, rom, frö eller bo, eller del eller produkt därav, eller annan vara,
a) i strid med artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i CITES-förordningen, eller
b) i strid med en föreskrift om förbud eller tillstånd som reger-
ingen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket, eller
5. bryter mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda
fallet har beslutats med stöd av
a) artikel 8.3 eller 9.2 jämförd med artikel 11.3 CITES-förord-
ningen, eller
b) en föreskrift som avses i 4 b.
Är brottet grovt, döms för grovt artskyddsbrott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år; vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte. För försök eller förberedelse till grovt artskyddsbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Straffbeläggningen ingår som en del i genomförandet av rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet.
Vid sidan av artskyddsförordningens bestämmelser tillämpas även, som beskrivits ovan, bestämmelser i jaktlagstiftningen och lagstiftning till skydd för fiske och vattenbruk med mera. Det bör i sammanhanget noteras att grovt jaktbrott och grovt artskyddsbrott har samma straffskala.
Länsstyrelserna är tillsynsmyndigheter för artskyddet i Sverige, både vad gäller CITES-frågor och tillsyn av fridlysta arter. Tullverket utför gränskontroller av importer från tredje land och Polismyndigheten arbetar för att förebygga och upptäcka artskyddsbrott.
9.19.3. Invasiva arter
29 kap. 2 c § miljöbalken reglerar brottet otillåten hantering av en invasiv främmande art vilket kan ge böter eller fängelse i högst två år för den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet hanterar en invasiv främmande art på något sätt som beskrivs i artikel 7.1 a–h i förordning (EU) nr 1143/2014, och därigenom bryter mot förordningen eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 3 och andra stycket. Vid grov oaktsamhet ska det dömas till ansvar endast om gärningen har medfört skada på eller olägenhet för människors hälsa eller miljön eller risk för sådan skada eller olägenhet. Till ansvar döms dock inte om hanteringen är tillåten enligt barlastvattenlagen (2009:1165) eller föreskrifter som har med-
delats i anslutning till den lagen. EU:s förordning om invasiva arter är direkt tillämplig i Sverige.
Under 2019 har den första rapporteringen av invasiva främmande arter (Invasive Alien Species), IAS, enligt EU-förordningen utförts. Rapporteringen kommer att upprepas var sjätte år. Samhällsekonomiska analyser av högriskarter beställdes som en grund för kommande nationell förteckning av invasiva främmande arter.
I januari 2019 utfärdades en ny nationell förordning om invasiva främmande arter. Samtidigt gjordes vissa förändringar i miljötillsynsförordningen. I förordningarna utpekas de svenska ansvariga myndigheterna för de olika åtgärderna som regleras i EU-förordningen.
9.19.4. Miljösanktionsavgift
Regeringen har, med stöd av 30 kap. 1 § miljöbalken, meddelat föreskrifter om miljösanktionsavgifter. En miljösanktionsavgift är en administrativ avgift som kompletterar straffreglerna. En viktig skillnad mot straffreglerna är att för miljösanktionsavgift förutsätts inte att överträdelsen ska ha orsakat en miljöeffekt eller risk för sådan, inte heller krävs att överträdelsen skett med uppsåt eller oaktsamhet. Det räcker att en överträdelse har skett. Ansvaret är strikt. Genom en undantagsregel kan dock personliga förhållanden i någon mån beaktas. En avgift behöver inte utdömas om det vore oskäligt, med hänsyn till vissa omständigheter som anges i lagtexten, såsom vid sjukdom i vissa fall, eller när överträdelsen berott på en omständighet som inte kunnat eller borde ha förutsetts eller som den avgiftsskyldige inte kunnat påverka. I förordningens andra kapitel finns bestämmelser om miljösanktionsavgifter relaterade till artskyddet.
Miljösanktionsavgift ska betalas bland annat för överträdelser av artskyddsförordningens regler (44 §) om att anmäla en förevisning av fåglar och andra djur till länsstyrelsen trots att det finns en föreskrift om att en sådan anmälan ska göras och för att inte i tid ge in en sådan förteckning som enligt 3 § Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2009:10) om artskydd ska föras i enlighet med ett verksamhetstillstånd till länsstyrelsen.
En miljösanktionsavgift är att betrakta som straff i Europakonventionens mening. Det innebär att utformningen av miljösanktionsavgiften måste uppfylla de allmänna krav som ställs i artikel 6 i
EKMR (se avsnitt 4.4.11). Det innebär också att andra hänsyn som framgår av konventionen måste tas. I artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen stadgas exempelvis att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd. Artikeln innebär alltså ett dubbelprövningsförbud.
9.19.5. Jaktbrott och jakthäleri
I 43 jaktlagen (1987:259) finns bestämmelsen om jaktbrott. Som jaktbrott räknas även jakt efter djur som inte alls får jagas, jakt under otillåten tid, jakt utan licens eller annat tillstånd, jakt med otillåtet användande av motorfordon eller annan motordriven anordning, otillåten jakt med drivande hund, överträdelser av bestämmelserna om statens vilt och om tillåtna jaktmedel. Har fredat vilt dödats eller har motorfordon använts på ett otillåtet sätt eller har otillåtna jaktmedel använts är gärningen straffbar redan vid oaktsamhet som inte är grov.
Vid bedömandet av om ett jaktbrott är grovt ska särskilt beaktas om det avsåg ett hotat, sällsynt eller annars särskilt skyddsvärt vilt, om det har utförts vanemässigt eller i större omfattning, om det utförts med otillåten hjälp av ett motordrivet fortskaffningsmedel eller någon annan motordriven anordning eller om det utförts med en särskilt plågsam jaktmetod. Särskilt plågsamma jaktmetoder kan till exempel vara otillåtna fällor som orsakar viltet svåra lidanden, eller användningen av gift som medför ett utdraget lidande. Som exempel kan nämnas att falkenering inte är en tillåten jaktmetod i Sverige.
I 45 § jaktlagen beskrivs ett antal gärningar som vid uppsåt eller grov oaktsamhet kan generera böter. Det handlar om förbudet att ofreda vilt; om hundhållning och om jakt som sker på samfälligheter; om underlåtenhet att göra anmälan om vilt som fälls, statens vilt och viltolyckor; om att viltet inte får utsättas för onödigt lidande och att säkerheten för människor och egendom inte får äventyras (vid de allvarligare brotten djurplågeri, allmänfarlig vårdslöshet och framkallande av fara för annan tillämpas i stället brottsbalken); om underlåtenhet att söka efter skadskjutet vilt och att underrätta jaktgrannen om vilt som gått in på hans område; om regler om tillgång till hund för eftersök, nattjaktsförbud samt om transport och förvaring av
skjutvapen i motordrivna fortskaffningsmedel samt om förbud att med vapen som kan användas för jakt ta väg över annans jaktmark och om utplantering av vilt, hållande av vilt i hägn, kunskapsprov och avgifter. Uppsåtligt skrämmande och lockande av vilt kan också ge böter. För samtliga i 45 § uppräknade överträdelser gäller ett ringaundantag; bagatellförseelser är undantagna från straff.
Straffskalan för jakthäleri är böter eller fängelse i högst ett år och för grovt jakthäleri lägst sex månader och högst fyra år. Bestämmelsen är subsidiär till miljöbalken på så sätt att om gärningen är belagd med straff i miljöbalken så ska inte dömas till ansvar enligt 46 §.
9.19.6. Brott mot skogsvårdslagen
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett antal av bestämmelserna i skogsvårdslagen kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Det som kriminaliseras genom bestämmelsen är ett antal bestämmelser i skogsvårdslagen, till exempel att använda främmande trädarter som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog, att bryta mot bestämmelsen om att avverkning på produktiv skogsmark ska vara ändamålsenlig för återväxt av ny skog eller främja skogens utveckling. I ringa fall döms inte till ansvar.
9.19.7. Brott mot fiskelagen
De straffrättsliga bestämmelserna om fiske återfinns i 37–42 §§fiskelagen (1993:787). Såväl skeppare som besättningsmän på ett fiskefartyg kan dömas till ansvar för överträdelser av fiskelagen. Kriminaliseringen omfattar bland annat fiske utan myndighets tillstånd och fiske i strid med vad som gäller i fredningszoner i 37 §. Straffskalan för normalbrotten av de flesta fiskebrott är böter eller fängelse i högst ett år. Dessutom finns bestämmelser om fiske med redskap som inte uppfyller kraven, hindrande av fiskekontroll, brott mot regler om ilandtagning av fisk och förvaring av redskap. För brott mot de flesta föreskrifter gäller bötesstraff.
fångst av betydande värde eller fångst ur särskilt skyddsvärda bestånd. Den som i Sveriges ekonomiska zon begår brott enligt 37 eller 40 §§ döms till böter. Bestämmelsen är en följd av att Sverige ratificerat havsrättskonventionen. Enligt artikel 73 i havsrättskonven-
tionen får kuststaternas straffpåföljder för överträdelser av föreskrifter om fisket i den ekonomiska zonen inte omfatta fängelse om inte berörda stater överenskommer om annat. Enligt har avsikten med det särskilda straffstadgandet för den ekonomiska zonen endast varit att uppfylla konventionens krav, inte att ändra gärningarnas straffvärde.
I 41 § andra stycket återfinns påföljden normerade böter, vilket infördes år 1984 för att skärpa påföljden för otillåtet trålfiske. Påföljden gäller för allt otillåtet fiske och bristande uppgiftslämnande i näringsverksamhet som innefattar användningen av fartyg med motor. Påföljden gäller brott enligt 37 eller 40 §§ om gärningen avser verksamhet som innefattar användning av fiskefartyg försett med motor och påföljden bestäms till böter. Då ska böterna bestämmas till ett krontal som motsvarar lägst tio och högst femhundra gånger antalet kilowatt i motorerna på fiskefartyget. Minsta bötesbelopp är ettusen kronor.
9.19.8. Brottsbekämpande myndigheter och domstolar
Polismyndighetens arbetsuppgifter i fråga om miljöbrottslighet skiljer sig inte från deras uppdrag när det gäller annan brottslighet. Polisens uppgift är att upptäcka och utreda brott samt förebygga och förhindra nya brott. I den polisorganisation som infördes 2015 har den nationella operativa avdelningen (NOA) ett övergripande ansvar för den brottsbekämpande verksamheten och mandat att besluta om insatser och resursförstärkning i hela landet. Avdelningen ansvarar dessutom för ett begränsat antal specifika brottstyper, däribland artskyddsbrott.
De sju polisregionerna har ett helhetsansvar för den operativa polisverksamheten. Ansvaret omfattar bland annat ingripandeverksamhet, brottsförebyggande verksamhet, utredningsverksamhet och service. Polisregionerna är indelade i polisområden, som i sin tur är geografiskt indelade i lokalpolisområden. I samtliga polisregioner finns utredningsgrupper på regional nivå som hanterar miljöbrott tillsammans med arbetsmiljöbrott och i vissa regioner även tillsammans med andra specialstraffrättsliga brott. Vilka misstankar de ska arbeta med styrs ytterst av polisens prioriteringar. Detsamma gäller tillgången till underrättelseverksamheten och andra funktioner inom myndigheten.
Polismyndighetens insatser mot miljöbrottslighet har förbättrats avsevärt sedan miljöbalken infördes 1999. Polisens omorganisation 2015 innebar att de tidigare små och sårbara grupperna som utrett miljöbrott i respektive polismyndighet samlades i mer effektiva och mindre sårbara regionala utredningsenheter.
Utvecklingen av polisiära arbetsmetoder bedrivs vid den nationella operativa avdelningen (NOA) vid dess enheter samt vid sju utvecklingscentra, ett i varje region. Dessa ska bland annat kravställa utbildningar och arbeta med metodfrågor. Utvecklingscentrum Nord som är placerat i Umeå ansvarar för miljöbrott.
9.19.9. Nationell operativ enhet för miljö- och arbetsmiljömål inom Åklagarmyndigheten
År 2009 inrättades en särskild nationell operativ enhet för miljö- och arbetsmiljömål inom Åklagarmyndigheten, Riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål (REMA). Vid enheten handläggs bland annat ärenden om brott mot miljöbalken. REMA är tillsammans med Riksenheten mot korruption de enda enheter inom Åklagarmyndigheten som är specialiserade genom att handlägga specifika brottsområden. På REMA arbetar för närvarande 2 seniora åklagare (benämns ofta miljöåklagare) som är stationerade i Malmö, Göteborg, Jönköping, Stockholm och Östersund. Enhetschefen och enhetskansliet är lokaliserat i Malmö. Där finns också Utvecklingscentrum Malmö som bland annat ansvarar för miljöbrotten. Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum finns på tre platser i landet – Stockholm, Göteborg och Malmö. Deras uppgift är att bedriva metod- och rättsutveckling inom olika brottsområden och svara för den samlade kunskapen inom sina ansvarsområden. Rättslig uppföljning och tillsyn bedrivs också här.
Artskyddsrelaterade ärenden hanteras av alla miljöåklagare. Ärendena lottas ut med hänsyn till platsen där de begåtts. De grova jaktbrott på skyddade arter (varg, järv, björn, lo och kungsörn) som hanteras av REMA fördelas för närvarande på fem utsedda åklagare i landet, med geografisk spridning.
9.19.10. Övriga miljöbrottsbekämpande myndigheter
Tullverket kontrollerar varuflödet från länder utanför EU för att upptäcka smuggling av varor. Det kontrolleras att varor som deklareras till myndigheten inte är förbjudna att importera eller exportera. Varje år stoppar Tullverket stora mängder miljöfarligt avfall. Tullverket utreder smugglingsbrott och har egna så kallade tullåklagare. Om det rör sig om ett miljöbrott ska alltid en miljöåklagare kopplas in.
Kustbevakningen har bland annat till uppgift att förebygga miljöbrott till sjöss genom miljöövervakning. Myndigheten kan exempelvis bedriva övervakning med hjälp av fartyg och flygplan i naturområden där skyddade arter finns. I arbetet med farligt gods och lastsäkring finns en möjlighet att upptäcka smuggling av skyddade arter. Kustbevakningen utför även fiskeriövervakning och fiskerikontroll av yrkes- och fritidsfiske till sjöss.
Även andra myndigheter kommer i kontakt med miljöbrottslighet. Här kan nämnas räddningstjänst och brandkår, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten samt olika expertmyndigheter som Naturhistoriska riksmuseet och Statens veterinärmedicinska anstalt. Miljöbrottmål hanteras av de allmänna domstolarna.
9.19.11. Miljöbrottssamverkan
En av de viktigaste framgångsfaktorerna för att förebygga, upptäcka och kunna lagföra brott mot miljöbalken är en effektiv samverkan mellan tillsynsmyndigheter, Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten. Ett effektivt rättsväsende förutsätter samverkan både inom rättsväsendet och med aktörer utanför rättsväsendet. Brottsamverkan på miljöområdet syftar till att förebygga och beivra brott mot miljöbalken (miljöbrottsamverkan).
Miljöbrottssamverkan sker på lokal, regional och nationell nivå, där den lokala nivån representeras av kommunerna, som dock inte ansvarar för någon tillsyn enligt artskyddsreglerna. Tillsynsmyndigheter och polisen samverkar i enskilda ärenden. Det kan vara fråga om vilka bedömningar som behöver göras eller vilka åtgärder som behöver vidtas i samband med att misstänkt miljöbrottslighet har upptäckts. Det kan också handla om behov av kompetens i enskilda ärenden eller assistans vid inspektioner. Både polis och tillsynsmyndighet tar initiativ till sådan samverkan.
Länsstyrelserna har ett särskilt ansvar för att samverkan mellan de brottsutredande myndigheterna och tillsynsmyndigheter verkligen kommer till stånd. Samverkan fungerar olika över landet men vanligen kallar länsstyrelserna en regional samverkansgrupp med representanter från tillsynsmyndigheter, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. I samverkansgruppen diskuterar man gemensamma frågor och delar viss information. I vissa fall anordnas även gemensamma utbildningar för tillsynsmyndigheterna. Miljöbrottssamverkan finns i dag i flera län.
Det finns ett fåtal nationella samverkansorgan där inte bara polis och åklagare ingår, utan även tillsynsmyndigheter och andra berörda myndigheter. Ett exempel finns på området gränsöverskridande olagliga avfallstransporter. Här är behovet av ett fungerande samarbete mellan tullen, polisen, åklagare och tillsynsmyndigheten särskilt framträdande. Det är ofta fråga om brådskande insatser när sådana transporter upptäcks i anslutning till ombordkörning på färja, utskeppning av containrar eller annan gränspassage. Det är ofta en mycket komplicerade fråga, vad som är att anse som avfall och vilken avfallsklassificering som gäller, och den styr i sin tur möjligheten för ett straffrättsligt ingripande. Det finns därför ett behov av att länsstyrelsen skyndsamt kan bistå med en sådan bedömning.
Under ledning av Naturvårdsverket har en arbetsgrupp med representanter från Åklagarmyndigheten, Polismyndigheten, Tullverket och länsstyrelserna tagit fram en nationell vägledning om ansvarsfördelningen vid hanteringen av illegala gränsöverskridande avfallstransporter som finns tillgänglig på Naturvårdsverkets hemsida. Naturvårdsverket har också startat ett samverkansforum för gränsöverskridande avfallstransporter. Forumet är webbaserat och öppet endast för myndigheter. I forumet ges möjlighet att utbyta erfarenheter och information, diskutera olika frågor, ge synpunkter på framtagna vägledningar, hämta och läsa samlade dokument med mera. Syfte är att stödja samarbetet mellan myndigheter. Det har även påbörjats en dialog om utvidgad miljöbrottssamverkan på nationell nivå, främst avseende det brottsförebyggande perspektivet, men även avseende utredningsverksamheten.
9.19.12. Nationell samverkan om artskyddsbrottslighet
En fast grupp för myndighetssamverkan, den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA), startades 2016 under ledning av Jordbruksverket. I denna samverkansgrupp ingår ett antal berörda myndigheter, däribland Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket, Kustbevakningen samt representanter för länsstyrelserna. Den operativa gruppen har möten två gånger per år och kan sammankallas vid behov. På mötena diskuteras både samverkansfrågor och specifika ärenden.
Det sker också annan nationell samverkan. Här kan nämnas Världsnaturfondens initiativ till en samverkansgrupp för flora- och faunakriminalitet där olika myndigheter är representerade.
Naturvårdsverket är ansvarig för tillsynsvägledning gällande artskydd och arrangerar en årlig artskyddskonferens för länsstyrelsernas handläggare, där även andra berörda myndigheter brukar delta.
9.19.13. Allmänna domstolar i brottmål
När det gäller åtal eller särskild talan om företagsbot efter artskyddsbrott så handläggs inte detta av mark- och miljödomstolen utan av tingsrätt, precis som andra brottsmål. Under åren 2016, 2017 och 2018 väcktes det 73,80 respektive 97 åtal rörande miljöbrott per år vid de allmänna domstolarna enligt statistik om registrerade mål i denna målkategori. Det förefaller endast vara miljöbrott som registreras i VERA om det beror på att alla mål enligt 29 kap. registreras in här oavsett karaktär registreras in här eller det är den enda möjliga posten att registrera på vet vi inte.
År 2008 gjorde BRÅ en förstudie om den illegala handeln med hotade djur- och växtarter. Inom ramen för studien studerades olika domar rörande artskyddsrelaterade brott. Enligt BRÅ aktualiserades därmed ett problem som bidrar till att brott begås, nämligen svårigheterna att tolka och förstå lagstiftningen. BRÅ visar att utöver dem som dömts och som varit helt omedvetna om att det finns regler kring handeln med vissa arter, döms också personer som försökt ta reda på vad som gäller men som missuppfattat eller till och med fått fel besked från myndighetspersoner. Intervjupersoner bekräftar pro-
blemet med att ta reda på vilka regler som gäller, särskilt då flera olika myndigheter är inblandade.192
Situationen uppmärksammas också av Jordbruksverket som pekar på domstolarnas kunskapsbehov. Eftersom målen inte handläggs endast av domare som arbetar på mark- och miljödomstol finns, enligt Jordbruksverket, behov av helt nya utbildningsinsatser.193
192 Hagstedt och Korsell, a.a. 193 Edström och Ljung, a.a., s. 28.
10. Förslag kunskapskrav och utredningsansvar
10.1. Utredningens direktiv
Enligt utredningsdirektiven ska vi analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd.
10.2. Kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken gäller alla
Utredningens bedömning:Miljöbalkens 2 kap., inklusive kun-
skapskravet och beviskravet, gäller alla i den mån en åtgärd inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Hur kraven ska tillgodoses i olika verksamheter utvecklas lämpligen i olika vägledningar.
Utredningens uppgift är att analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens utredningsansvar i frågor om artskydd.
I denna del lägger vi således inte ett förslag om förändring utan vi redogör endast för vad som redan i dag följer av lagstiftningen. Vår bedömning utgör endast ett sådant klarläggande som vi ska göra enligt utredningsdirektiven och innebär således inte någon förändring av rättsläget. Under arbetets gång har dock ett antal förslag lyfts om hur och på vilket sätt miljöbalkens utredningsansvar skulle kunna anpassas, framför allt när det handlar om verksamheter eller åtgärder inom de areella näringarna och när verksamhetsutövaren (eller den som vidtar en åtgärd) är en enskild.
Utredningens överväganden har resulterat i att vi ser ett behov av att förtydliga det som redan i dag gäller enligt 2 kap. miljöbalken. Vi ser emellertid inte något skäl att föreslå ändringar i miljöbalken. Det finns redan i dag utrymme att differentiera kunskapskravet inom ramen för miljöbalkens bestämmelser.
10.2.1. Alla typer av åtgärder omfattas av utredningsansvaret
Vår utgångspunkt i detta är uttalandena i miljöbalkspropositionen, som innebär att reglerna i 2 kap. miljöbalken är bindande för var och en, oavsett om det handlar om sådant som man gör i det dagliga livet eller inom ramen för en näringsverksamhet.
1
Det framgår vidare av miljöbalkspropositionen att alla typer av åtgärder som kan få betydelse för de intressen balken avser att skydda omfattas av utredningsansvaret, och att det i vissa fall inte är endast själva åtgärden eller verksamheten som kan få konsekvenser för människors hälsa och miljön, utan också en anläggning i sig. I propositionen exemplifieras det med att en väg, oavsett trafiken på den, kan ha betydelse för till exempel landskapsbilden, tillgängligheten till naturen eller vissa arters livsmiljö. Det är tydligt att reglerna gäller för alla, oavsett om någon myndighet har föreskrivit särskilda krav eller inte. Det som faller utanför bestämmelsernas tillämpningsområde är åtgärder som är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.
Vad gäller åtgärder eller verksamheter inom de areella näringarna omfattas alltså även dessa av miljöbalken, ofta parallellt med annan lagstiftning.
2
Detta tydliggörs till exempel i de gemensamma riktlin-
jerna för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket som Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har tagit fram.
3
Miljöbalken gäller
alltså parallellt medskogsvårdslagen.
Frågan är hur 2 kap. miljöbalken ska förhålla sig till 30 § skogsvårdslagen med tillhörande föreskrifter. Det finns nämligen propositionsuttalanden som tyder på att 30 § skogsvårdslagen ska ses som
lex specialis i förhållande till 2 kap. miljöbalken. Lex specialis är en all-
män lagvalsprincip som innebär att detaljerade föreskrifter går före allmänna.
1Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 210 ff. 21 kap. 3 § miljöbalken. 3 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2016) Gemensamma riktlinjer för handläggning av art-
skyddsärenden i skogsbruket 21 juni 2016 Version 1.1 2016-07-05.
Av propositionen
4
som behandlar följdlagstiftning till miljöbalken
m.m. framgår att miljöbalkens målparagraf, allmänna hänsynsregler och miljökvalitetsnormer utfärdade med stöd av miljöbalken är tilllämpliga på skogsmark och skogsbruk, det vill säga inom skogsvårdslagens tillämpningsområde.
5
Därav följer, enligt propositionen, att
föreskrifter som meddelas med stöd av skogsvårdslagen ska vara förenliga med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och att de ska främja uppfyllandet av miljöbalkens mål, sådant som detta kommer till uttryck i 1 kap. 1 § miljöbalken. Regeringen påpekar vidare att i den mån en fråga får anses vara olämpligt reglerad i skogsvårdsförordningen eller Skogsstyrelsens föreskrifter ska reglerna naturligtvis ändras samt att förskrifterna givetvis ska medverka till att miljömålet för skogsbruket uppnås. Vid utfärdandet av nya eller ändrade föreskrifter ska dessutom beaktas hur frågan behandlas i miljöbalken.
Det finns dock situationer där skogsvårdslagen eller skogsvårdsförordningen eller annan föreskrift inte ändrats på så sätt. Det kan då inträffa att två bestämmelser är tillämpliga på samma fråga men leder till olika resultat. Bestämmelserna är alltså oförenliga. En bedömning då måste göras av vilken bestämmelse som ska tillämpas. Det är i sådana situationer som frågan om lex specialis aktualiseras.
6
Lagvalsregeln säger då att en mer detaljerad föreskrift ska gå före en allmän föreskrift. Enligt propositionen innebär principen, i förevarande fall, att de detaljerade föreskrifterna om miljöhänsyn i skogsvårdsförfattningarna ska tillämpas före miljöbalkens allmänna hänsynsregler.
7
Innebörden blir att en tillsynsmyndighet inte, med stöd
av miljöbalkens allmänna hänsynsregler, får meddela förelägganden om bredden på skyddszoner med träd och buskar som lämnas kvar mot vattendrag, eftersom bestämmelser om sådana skyddszoner finns i Skogsstyrelsens föreskrifter. Vidare innebär, enligt propositionen, lagvalsprövningen att miljöbalkens hänsynsregler endast kan läggas till grund för ingripanden om en fråga om miljöhänsyn är oreglerad i skogsvårdsförfattningarna. Miljöbalkens hänsynsregel om försiktighetsmått (2 kap. 3 §) blir således tillämplig i de frågor som inte är särskilt reglerade i skogsvårdsförfattningarna. Detsamma gäller i princip lokaliseringsregeln (2 kap. 6 §). Ifråga om denna regel finns det dock naturliga begränsningar i samband med skogsbruk. Möjligheten
4Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. 5Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 240 f. 6Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 241. 7Ibid.
till alternativ lokalisering är naturligtvis av betydelse vid bedömningen av om en plats kan godtas.
8
Andra hänsynsregler i miljöbalken
kommer, enligt propositionen, att gälla så gott som utan inskränkning, eftersom inga eller endast få föreskrifter på området finns i skogsvårdsförfattningarna. Enligt propositionen gäller detta till exempel kravet på kunskap och produktvalsprincipen. Av propositionen följer vidare att någon begränsning av möjligheten att ställa krav inte bör gälla i fråga om föreläggande och förbud i samband med anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
9
Även vid en tillämpning av
principen om lex specialis är således, enligt propositionen, bestämmelsen om kravet på kunskap tillämplig.
Om tillämpligheten av hänsynsreglerna i övrigt kan följande noteras. När det kommer till det synsätt som etablerats i Mark- och miljööverdomstolens praxis, att artskyddsreglerna ska ses som en precisering av allmän hänsyn, bör även 4 § skogsvårdslagen noteras. Av bestämmelsen följer att bestämmelser i skogsvårdslagen eller dess föreskrifter inte ska tillämpas i den mån det vad där sägs strider mot föreskrifter som har meddelats med stöd 8 kap. miljöbalken. Det innebär att de allmänna hänsynsreglerna har preciserats på ett sätt som möjligen skulle innebära att de är än mer precisa (eftersom de utgår från arternas artspecifika behov) än de generella hänsynsreglerna i skogsvårdslagstiftningen. Framför allt innebär det att det finns en lagvalsregel i skogsvårdslagen som uttrycker att det är skogsvårdslagen som inte ska tillämpas om resultaten av bestämmelsernas tillämpning är oförenliga.
Det innebär att reglerna i 2 kap. miljöbalken omfattar såväl miljöfarliga verksamheter som vattenverksamheter, liksom allt annat som kan få betydelse för de intressen som miljöbalken avser att skydda. Att 2 kap. miljöbalken är tillämplig bör innebära att även 2 kap. 7 § miljöbalken ska tillämpas, såväl ifråga om kunskapskravet som i övrigt, när artskyddsbestämmelserna tillämpas. Vad tillämpningen av 2 kap. 7 § miljöbalken kan leda till, när det är fråga om de fridlysningsregler som följer av naturvårdsdirektiven, är emellertid en annan fråga.
Vi
återkommer till den frågan i samband med förslagen om fridlysningsregler. Miljöbalkens hänsynsregler ska alltså tillämpas fullt ut även
8Ibid. med hänvisning till prop. 1997/98:45, del 1, s. 219. 9Prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m. s. 242. 10 Se t.ex. Darpö och Lindahl (2015). Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid prövningen av vindkraftverk – analys, del II. JP Miljönet den 8 oktober 2015.
ifråga om areella näringar, åtminstone såvitt avser bestämmelserna om artskydd.
10.2.2. Innebörden av bevisbörderegeln: 2 kap. 1 § miljöbalken
Av 2 kap. 1 § miljöbalken följer att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldiga att visa att de förpliktelser som följer av 2 kap. iakttas. Det gäller ifråga om tillåtlighetsprövning, tillståndsprövning, vid godkännande och dispens, villkor som inte avser ersättning samt vid tillsyn enligt miljöbalken. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.
Första stycket ger uttryck för en princip som delvis framträtt redan innan miljöbalken: den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska visa att hänsynsreglerna enligt kapitlet iakttas.
11
Det anses naturligt att den utövar en verksamhet
är den som bäst kan klargöra hur denna bedrivits eller ska bedrivas och därför också får komma med utredning i frågan, om det blir diskussion om huruvida verksamheten ska tillåtas. Bevisbördan är generell, både när det gäller verksamhetens tillåtlighet och vid tillsyn av verksamheter, oavsett om de behöver tillståndsprövas eller inte. Bevisregeln gäller samtliga skyldigheter enligt andra kapitlet.
12
10.2.3. Vilken kunskap krävs enligt 2 kap. 2 § miljöbalken
Av miljöbalkspropositionen framgår att en hänvisning i balken till skyddet för människors hälsa och miljön innebär att 1 kap. 1 § miljöbalken ska beaktas i alla de delar som är relevanta i sammanhanget.
13
En sådan hänvisning finns i 2 kap. 2 § miljöbalken i och med att bestämmelsen anger att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön. Bestämmelsen syftar på den kunskap som behövs vid den praktiska tillämpningen av balken.
För att avgöra hur mycket kunskap som behövs finns det alltså
11 Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §. 12 Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §. 13Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 7. 14 Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22.
skäl att se till 1 kap. 1 § miljöbalken i alla relevanta delar. Det uttrycks också tydligt i propositionen att med risker för hälsa och miljö avses i bestämmelsen, liksom i balken i övrigt, risker beträffande allt som omfattas av miljöbalkens mål.
15
Bevarande av biolo-
gisk mångfald och resurshushållning är, enligt propositionen, utan tvivel av betydelse för skyddet av miljön.
16
Regeringen framhåller i förarbetena till miljöbalken att det alltid är den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.
17
Var och en som bedriver eller avser
bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs om åtgärdens effekter på den omgivande miljön.
Bestämmelsen i 2 kap. 2 § stadgar att nödvändig kunskap måste föreligga redan innan verksamheten påbörjas eller åtgärden vidtas. Den innebär alltså ett krav på adekvat planering och förberedelse av den som tänker vidta en åtgärd. Kravet innebär vidare en skyldighet för verksamhetsutövaren att fortlöpande hålla sig informerad om verksamheten eller åtgärden och dess inverkan på människors hälsa och miljön.
18
Enligt regeringen understryker kunskapsregeln vikten av att i förväg överväga konsekvenserna för miljön av ett visst handlande. Den menar att ett framgångsrikt miljöarbete förutsätter att var och en av oss tar ansvar för miljön och att sådant ansvar i sin tur förutsätter kunskap om miljön och hur vi påverkar den.
19
Det räcker alltså inte
att en verksamhetsutövare vet och förstår vad denne avser göra; hen måste också kunna redogöra för miljökonsekvenserna av sitt handlande, i det här fallet hur en åtgärd/verksamhet påverkar fridlysta, rödlistade eller regionalt prioriterade arter.
Erforderlig kunskap vad gäller artskyddet omfattar därmed hur de arter som förekommer i området påverkas av verksamheten eller åtgärden samt vilka försiktighetsmått som krävs för att minimera den negativa påverkan på människors hälsa och miljön. Det är den som planerar en verksamhet eller att vidta en åtgärd som bäst vet vad den avser göra. Då är det också denne som måste fundera över hur omgivningen kommer att påverkas av den åtgärden. Man kan emellertid
15Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211. 16Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 7 f. 17Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211. 18 Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22. 19Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 212.
anta att beviskravet kan variera i olika sammanhang; exempelvis när miljöriskerna är mycket påtagliga kan det fordras en fullständig utredning om vidtagna eller avsedda försiktighetsmått, medan man i mindre allvarliga fall kan nöja sig med en viss sannolikhet för detta.
20
De flesta verksamheter inom areella näringar kräver någon form av planering som utgår från platsens geografi och fysiska miljö. Det är också rimligt att anta att en verksamhetsutövare eller markägare har en sådan planering och därmed överblick över områdets förutsättningar. Med ledning av vilken naturtyp som finns i ett område, kombinerat med uppgifter om markens brukningshistorik eller hävd, förekomst av strukturer som död ved, bergbranter, raviner eller liknande i skogsmark, är det möjligt att dra i varje fall preliminära slutsatser om vilka arter som är sannolika att finna inom området.
I odlingslandskapet förutsätter inkomststöd och ersättningar enligt EU:s gemensamma jordbrukspolitik att brukade marker karteras efter typ av mark och skötsel, så kallade block. En markägare är skyldig att kontrollera att informationen om blocken är korrekt, och att den uppdateras löpande när det sker förändringar i det brukade landskapet. Strukturer som är av betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet, exempelvis diken eller stenmurar, kan ibland ingå i blocken, men kan också utgöra så kallade tvärvillkorselement, som också ska kartläggas. Sammantaget innebär detta att det bör finnas tillgång till tydligt underlag gällande marker och strukturer som kan vara av betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet.
Enligt kraven i de skogliga certifieringarna ska det finnas skogsbruksplaner (PEFC) eller skötselplaner (FSC) som underlag för alla skogliga åtgärder som omfattas av certifieringen. Därmed ska alla certifierade markägare och verksamhetsutövare ha tillgång till ett skogligt planeringsunderlag som kan utgöra underlag för bedömning av åtgärders påverkan på fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter. Eftersom all planering av åtgärder i skogen baseras på bestånd bör sådana underlag finnas även hos icke certifierade markägare. Det finns heller inte något som hindrar att verksamhetsutövare och markägare, utöver befintliga underlag, hämtar kompletterande information från myndigheter. För både odlingslandskapet och skogen finns det generella råd och målbilder framtagna för olika naturtyper och deras betydelse för arter och biologisk mångfald. Denna kunskap
20 Bengtsson et al. Miljöbalken (JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 2 kap. 1 §. Se även prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 210.
kan tillämpas direkt av markägare och verksamhetsutövare utifrån den dokumentation som finns om deras markinnehav. De livsmiljöunderlag som utredningen föreslår ska givetvis utgöra ytterligare ett underlag för bedömning av vilken påverkan en planerad åtgärd kan medföra för artskyddet.
Eftersom artskyddet utgår från artens behov måste ett kunskapsunderlag också omfatta information om när, vid vilken tid, fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan befinna sig inom verksamhetens/åtgärdens påverkansområde. Den aktuella arten kanske endast finns på platsen under en viss period under en planeringsprocess som sträcker sig över många år. Sådan kunskap är viktig eftersom det då kan vara möjligt att bedriva verksamheten/vidta åtgärden utan att berörda arter påverkas.
Information om specifika arter och deras ekologi finns bland annat i Artfakta hos SLU Artdatabanken, samt i de åtgärdsprogram som har tagits fram för cirka 200 hotade arter och vissa naturmiljöer.
Sammantaget bedömer utredningen att flertalet markägare/verksamhetsutövare redan i dag bör ha tillgång till information som kan ge en preliminär bild av var fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan förekomma. Med utgångspunkt från denna kunskap ska markägaren/verksamhetsutövaren söka kompletterande information som specifika artförekomster och delge denna information till myndigheter i samband med en anmälan eller tillståndsansökan.
10.2.4. Särskilt om kunskap i skogen
Redan i samband med avregleringen av skogsbruket 1993 betonades vikten av ökad kunskap hos skogsägare och andra aktörer. I propositionen underströks också att varje skogsägare bör ha en åtgärdsplan för sin fastighet.
21
Även om det poängterades att också myndigheter
behöver ha tillgång till relevant data om naturvärden för att kunna tillämpa befintliga styrmedel, ansågs det i första hand vara ett ansvar för varje skogsägare att skaffa sig tillräcklig kunskap för att kunna möta den nya skogspolitiken och det skärpta miljömålet.
Behovet av kunskapsuppbyggande noterades i samband med konstaterandet av en utveckling mot att allt fler skogsägare saknar en naturlig förankring i lantbruket, då skogsfastigheter i ökad utsträck-
21Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 37–38.
ning förvärvas i kapitalplaceringssyfte eller genom arv. Utan ökade kunskaper hos skogsägarna bedömdes det inte som möjligt att nå de föreslagna målen.
22
10.2.5. Särskilt om kunskap i odlingslandskapet
Grundläggande bestämmelser om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket finns i 2 kap. miljöbalken, förordningen om miljöhänsyn i jordbruket
23
samt i Jordbruksverkets föreskrifter
24
. Enligt föreskrifterna får brukningsvägar, åkerrenar och hägnadsrester inte skadas, ändras eller tas bort, inte heller träd och buskar som är präglade av jordbruksmarkens skötsel eller som är viktiga för den biologiska mångfalden. Vidare får nyodling eller kultivering i betesmark inte ske om natur- eller kulturvärden kan skadas av åtgärden, inte heller får material i form av sten eller massor placeras på betesmark. Ett antal olika biotoper och strukturer i odlingslandskapet omfattas också av generellt biotopskydd enligt 7 kap. 11 § miljöbalken, vilka framgår av förordningen om områdesskydd
25
.
Sammantaget innebär dessa bestämmelser att en markägare, för att kunna följa gällande regler och för att uppfylla kraven enligt jordbruksstöden, redan bör ha god kännedom om var dessa strukturer och miljöer förekommer i odlingslandskapet.
Preliminära bedömningar av var fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter kan förekomma i odlingslandskapet bör till stor del kunna göras utifrån befintligt kunskapsunderlag. Det finns dock arter vars förekomster inte är så lätt förutsägbara. Det kan exempelvis gälla vilka miljöer som är nödvändiga för insekter och vilda pollinatörer under olika skeden av deras livscykel, men också var fåglar kan tänkas häcka i odlade grödor eller vall. Här krävs mer specialiserade bedömningar där rådgivning har stor betydelse, exempelvis art- och naturtypsinformation som Jordbruksverket har tagit fram, men också artfynd och annan kunskap som finns hos myndigheter eller ideella organisationer.
22Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik. s. 39 och 82. 23 Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket. 24 Statens jordbruksverks föreskrifter om hänsyn till natur- och kulturvärden i jordbruket (SJVFS 2020:2). 25 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
10.2.6. Vem som ska ha kunskapen
Kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken träffar alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd. Det är alltså verksamhetsutövaren eller den som avser vidta en åtgärd som har ansvaret för att skaffa sig kunskap.
Det framhålls av Skogsutredningen att det är vanligt förekommande, särskilt bland mindre skogsägare, att rätten att avverka överlåts till en annan aktör, vanligtvis ett skogsbolag eller en skogsägarförening. Skogsutredningen resonerar kring vem som då ska anses som verksamhetsutövare huvudsakligen enligt följande.
26
Avverkningsrätten är en nyttjanderätt enligt 7 kap. 3 § jordabalken. Den innebär att skogsägaren är skyldig att hålla träden reserverade för skogsbolagets (nyttjanderättsinnehavarens) räkning under den tid som anges i kontraktet, dock längst fem år (7 kap. 5 § jordabalken) Sådana nyttjanderätter tillåter avverkning utan markägarens medgivande (NJA 2009 s. 570) och överlåtelserna är sakrättsligt skyddade redan genom avtalet (NJA 1979 s. 451). Så länge ett träd inte har avverkats utgör det tillbehör till fast egendom, se 2 kap. 1 § jordabalken. Ett träd som huggs ned får därigenom karaktären av lös egendom. Skogsbolagen köper således en nyttjanderätt till att avverka träd. Äganderätten till träden övergår först när träden avverkats och därmed blir lös egendom. Som nämnts ovan åligger kunskapskravet i miljöbalken verksamhetsutövaren. En verksamhetsutövare är den som har de faktiska och rättsliga möjligheterna att vidta åtgärder mot störningar och olägenheter. Vad gäller det offentligrättsliga kravet på kunskap i miljöbalken utgör det ett krav som ska vara uppfyllt innan en åtgärd vidtas. Markägaren är den som har det författningsreglerade kravet att lämna in en avverkningsanmälan. Det innebär att den hänsynsredovisning som ska göras enligt skogsvårdslagen åligger markägaren. Markägaren äger fortfarande marken och de träd som avverkningsanmälan omfattar. Det gäller även om markägaren genom avtal överlåtit ansvaret att lämna in en avverkningsanmälan genom ett ombud eller ingått avtal om avverkningsrätt. Som Skogsutredningen har redogjort för är den hänsyn som anges i anmälan inte bindande för markägaren. Hur avverkningen utförs och vilken hänsyn som tas i praktiken bör därför i många fall vara helt beroende av kunskaperna hos den som utför avverkningen och efterföljande föryngringsåtgärder, som markberedning och plantering. I det läge när avverkningen faktiskt utförs kan det hävdas att markägaren förlorat den faktiska och rättsliga rådigheten över själva avverkningen av träden och därmed inte bör ses som verksamhetsutövare. Mark- och miljööverdomstolen har i ett flertal avgörande anfört att vem som
26SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. s. 776 ff. Resten av detta avsnitt är hämtat från skogsutredningens betänkande. För referenser se skogsutredningens betänkande.
är verksamhetsutövare ofta måste avgöras utifrån förhållanden i det enskilda fallet. Domstolen har i ett avgörande (MÖD 2010:23) bedömt att verksamhetsutövaransvaret ålegat den som har varit ansvarig att anmäla en viss verksamhet till tillsynsmyndigheten trots att uppdraget att utföra verksamheten till viss del överlämnats på uppdrag till annan aktör. Domstolen la i detta fall viss vikt vid att uppdragstagaren var utbytbar. I ett annat avgörande (MÖD 2005:64) har Mark- och miljööverdomstolen ansett att ett bolag var verksamhetsutövare då bolaget enligt avtal på uppdrag ställt i ordning en plats och ansvarade för underhåll samt för att erforderliga lov och tillstånd fanns för den verksamhet som bedrevs på platsen. Dessa uttalanden har dock gjorts i andra avseende än just kunskapskravet. Någon omfattande praxis på detta område i fråga om skogsbruk har Skogsutredningen inte kunnat hitta. Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande (Mark- och miljööverdomstolens dom 2016-06-16 i mål nr M 425-16) prövat om ett bolag som förvärvat en avverkningsrätt av en fastighetsägare och som därefter på beställning från fastighetsägaren planterat granplantor kunde anses utgöra verksamhetsutövare enligt miljöbalken. Länsstyrelsen hade förelagt bolaget att ta bort de granplantor som planterats då planteringen hade utförts i ett naturreservat i strid med reservatsföreskrifter. Mark- och miljööverdomstolen bedömde att bolaget inte kunde anses utgöra en verksamhetsutövare. Avgränsningen av området hade inför avverkningen utförts av fastighetsägaren, dennes konsult och representanter från grannmarkens ägare. Uppdraget till bolaget gällde således en av beställaren redan utpekad plats. Enligt domstolen kunde därför bolaget inte anses ha något bestämmande inflytande över var planteringen skulle ske. Bolaget hade agerat på fastighetsägarens uppdrag i enlighet med uppdraget. Såsom uppdraget var utformat hade bolaget inte heller haft någon anledning att själv utreda eller ifrågasätta fastighetsgränserna och avgränsningen av planteringsområdet. Markägaren har alltid den faktiska och rättsliga möjligheten att innan en avverkning utförs påverka hur den ska utföras. Utgången i nyss nämnda avgörande talar således för att en markägare som avser att avverka skog på sin fastighet som huvudregel bör kunna anses utgöra verksamhetsutövare enligt miljöbalken. I vilken utsträckning en markägare i praktiken har möjlighet att påverka beror i stor utsträckning på markägarens egen kompetens i att bedöma åtgärdens påverkan på naturvärden. Det kan krävas en särskild kompetens för att kunna bedöma om ett område har särskild betydelse för biologisk mångfald eller inte. Det kan inte heller uteslutas att det i vissa fall kan finnas flera aktörer som utför delar av en skogsbruksåtgärd och som i dessa delar kan anses utgöra verksamhetsutövare i miljöbalkens mening. Skogsutredningen har inte kunnat hitta några avgöranden som behandlar hur en sådan situation ska hanteras i fråga om skogsbruksåtgärder. I två hovrättsavgöranden (RH 2013:43 och RH 2007:8) har domstolarna prövat vem som i straffrättsligt hänseende kan hållas ansvarigt för underlåtelse att lämna in en avverkningsanmälan innan avverkning. Skyldigheten regleras i skogsvårdslagen och den åligger uttryckligen markägaren. Skogsutredningen bedömer därför inte att utgången i dessa avgöranden har någon avgörande betydelse vid bedömning av begreppet verksamhetsutövare enligt miljöbalken.
Artskyddsutredningen instämmer i den analys som gjorts av Skogsutredningen beträffande att det är markägaren som är verksamhetsutövare, oaktat om markägaren anlitar någon annan för att utföra själva arbetet i skogen. Detsamma bör gälla inom jordbruket, exempelvis om lantbrukare anlitar maskinstationer för åtgärder som att plöja, så, skörda eller rensa diken.
10.2.7. Vilken information behövs?
Information på olika nivåer behövs för att en verksamhetsutövare ska kunna uppfylla kunskapskraven. Ansvaret för att ta fram informationen kan översiktligt sammanfattas på följande sätt:
Tabell 10.1 Information som behövs för att uppfylla kunskapskravet
Ansvar för att ta fram och tillgängliggöra sådan information
Typ av information Exempel
Ansvar
Regelverk Lagar, förordningar, föreskrifter Stat och myndigheter Fakta om arter och livsmiljöer
Ekosystemtjänster, landskapsperspektiv, systematiska inventeringar, basfakta om arter: ekologi, utbredning, namn och släktskap samt kännetecken
Stat och myndigheter, universitet, högskolor och forskningsinstitutioner
Vägledning Rådgivning, riktlinjer, beskrivning av faktorer som kan gynna respektive skada arter och livsmiljöer eller andra faktorer i naturlandskapet
Stat och myndigheter
Statusbedömning av arter och livsmiljöer
Miljöövervakning, rödlistan, rapportering enligt EU-direktiv: fågel-, livsmiljö-, vatten- och havsdirektiven
Stat och myndigheter
Naturgeografisk information om specifika platser
Förekomst av naturtyper, arter, strukturer och ekologiska funktioner, landskapsinformation
Markägare, verksamhetsutövare, ideella organisationer, allmänheten, stat och myndigheter på ett övergripande plan, universitet, högskolor och forskningsinstitutioner
Information om hur en planerad verksamhet kan påverka naturmiljön på en specifik plats
Markägare, verksamhetsutövare
Sammantaget betyder ovanstående att markägare och verksamhetsutövare inte har ansvar för att ta fram övergripande information om arters ekologi eller funktioner i landskapet. Däremot har dessa aktörer ansvar för att ta fram den naturgeografiska information, i vid bemärkelse, som behövs för att konsekvenserna av en verksamhet eller åtgärd ska kunna bedömas utifrån den övergripande information som staten och olika myndigheter tillhandahåller. Saknas grundläggande information faller även det på den som vill vidta en åtgärd eller påbörja en verksamhet att ta fram denna. Det ankommer också på verksamhetsutövaren eller markägaren att känna till regelverket och ha tillräcklig kunskap om ett geografiskt område för att kunna bedöma om en planerad åtgärd kan komma att påverka naturmiljön på ett sådant sätt att det behövs en anmälan eller prövning enligt miljöbalken.
Utredningen konstaterar alltså att staten har ett övergripande ansvar för att ta fram kunskap om natur och biologisk mångfald, samt att samordna och tillgängliggöra denna kunskap, så länge en markägare eller verksamhetsutövare inte gör anspråk på att utföra någon åtgärd som riskerar att påverka naturen. Ansvaret att ta fram kunskap faller på markägaren eller verksamhetsutövaren först då denne avser att bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd som kan komma att påverka naturmiljön.
10.2.8. Kunskapskrav utgår från effekten och ska vara rimliga
Regeringen framhåller i miljöbalkspropositionen att det rimligen måste variera med verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning hur långt skyldigheten att skaffa kunskap bör sträcka sig.
27
Enligt pro-
positionen beror kraven som kan ställas bland annat på verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Vid bedömningen av vilken kunskap som kan anses motiverad att inhämta måste beaktas graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för miljöbalkens mål. Det är dock alltid den eventuella effekten av en verksamhet eller åtgärd, och inte vem som vidtar åtgärden eller utövar verksamheten som ska vara avgörande för vilken kunskap som behövs.
27Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 211.
I det dagliga livet begränsar sig kraven för gemene man till att skaffa sig sådan information som förmedlas genom produktinformation och liknande lättillgänglig information på varor eller förpackningar. För yrkesmässig verksamhet kan det däremot ställas krav på att skaffa kunskap inom och utom landet och att, om tidigare erfarenhet saknas, göra egna undersökningar.
28
Därtill omfattas kunskapskravet av rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § miljöbalken. En utgångspunkt för bedömningen är att de krav ska ställas som behövs för att miljöbalkens mål ska uppnås. En central del av tillämpningen av denna bestämmelse är sedan att bedöma proportionerna mellan nyttan av det man gör och kostnaderna för att göra det. Detta innebär att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värderas i de olika fallen.
Vad gäller vikten att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse. Även graden av känslighet i det område där påverkan sker och graden av känslighet hos dem som utsätts för störning ska beaktas.
Kun-
skapskravet kan på så sätt sägas vara differentierat beroende på
- risken för störning från aktuell verksamhet/åtgärd,
- hur stor effekten riskerar bli beroende på störningens art,
- hur stor effekten riskerar bli beroende på vilka arter som riskerar att drabbas.
Det finns utrymme för att ställa högre krav på enskilda vid yrkesmässig verksamhet.
10.2.9. Olika sätt att ta fram kunskapen
Det är alltså verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska presentera ett underlag som innebär att åtgärdens/verksamhetens påverkan på miljön kan bedömas och i möjligaste mån motverkas. Frågan är då hur verksamhetsutövaren skaffar sig denna kunskap.
28 Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken, not 22. 29 Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § miljöbalken, not 53.
Det finns mycket information om biologisk mångfald i Sverige, men informationen kan vara spridd mellan olika myndigheter och aktörer. Det kan därmed vara svårt att få överblick över den information som finns, och som inte alltid är så lätt att tolka.
Naturinventeringar utförs av många olika aktörer: projektörer, konsulter, branschföretag inom skogsnäringen, kommuner, länsstyrelser, centrala myndigheter, ideella organisationer, privatpersoner, grund- och högskolor mer mera. Eftersom metoderna kan skilja sig mycket åt kan det vara svårt att jämföra resultaten och underlagen är inte alltid kvalitetssäkrade. Det finns en nationell standard för hur en naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald ska genomföras.
Syftet med standarden är i första hand att ensa metoder för
framtagande av underlag inför exploatering och fysisk planering, men metoden kan även användas i andra sammanhang som exempelvis naturvårdsplanering. Denna metod kan vara användbar som utgångspunkt för inventering och bedömning av naturvärden i ett större perspektiv, till exempel på landskapsnivå eller för det totala markinnehavet hos en större markägare. Viktigt är dock att utgå från vilken kunskap som behövs i det enskilda fallet då inventeringar enligt SIS inte alltid kan hantera detta.
Naturinventeringar utförs också av olika konsultföretag, både större aktörer och mer specialiserade företag. Skogsstyrelsen utför naturvärdesinventeringar som betaltjänst om en markägare önskar det. Även Sveaskog med flera större aktörer inom skogsbruket har tagit fram rutiner för naturvärdesbedömningar. Det kan också finnas andra metoder som används inom en bransch, exempelvis har Vattenfall tagit fram en metod för bland annat fågelinventeringar i samband med vindkraftsetablering.
10.2.10. Skogsutredningens bedömning och förslag
Utredningen konstaterar att Skogsutredningen, som lämnade sitt betänkande
31
den 30 november 2020, har gjort en noggrann genomgång
av kunskapskravet enligt skogsvårdslagen och miljöbalken. Artskyddsutredningen instämmer i den bedömning som Skogsutredningen har gjort av ansvarsfördelningen mellan stat och verksamhetsutövare lik-
30 SIS (Swedish Standards Institute). Svensk standard SS 199000:2014: Naturvärdesinventering
avseende biologisk mångfald (NVI) – Genomförande, naturvärdesbedömning och redovisning.
31SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen.
som att kunskapskravet gäller även för åtgärder inom pågående markanvändning. Skogsutredningens bedömning lyder enligt följande.
Skogsägare har ett ansvar för kunskap både enligt skogsvårdslagen och miljöbalken. Det är i många fall svårt att skilja på när respektive lags kunskapskrav ska tillämpas av myndigheter. Det finns behov av att förtydliga vilket krav på kunskap som finns för markägaren.32
Skogsutredningens slutsats innebär att reglerna i miljöbalken riktar sig till den som är verksamhetsutövare och därmed till den som är ansvarig för att vidta åtgärder för att hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Artskyddsutredningen instämmer i slutsatsen att det är viktigt att tydliggöra att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet har ett ansvar, enligt 2 kap. miljöbalken, att ha eller skaffa sig tillräcklig kunskap.
10.2.11. Sammanfattande slutsats
Det är verksamhetsutövarens eller den som vidtar en åtgärds ansvar att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, inklusive underlag, i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen.
Mycket information om biologisk mångfald finns framtagen och tillgänglig hos myndigheter. Här kan ett samråd tjäna till att samrådande myndighet(er) tillhandahåller sådana offentliga uppgifter. Även uppgifter om inventeringar och kunskapsunderlag med tidigare genomförda bedömningar som finns tillgängliga bör på förfrågan tillhandahållas. Myndigheterna ska även vid behov hjälpa verksamhetsutövaren/den som ska vidta en åtgärd med förtydligande om vad som krävs för att ett kunskapsunderlag ska vara tillräckligt i ett enskilt ärende. Detta följer av myndigheternas serviceskyldighet. 33 När det sedan kommer till hur den egna verksamheten påverkar miljön, är det verksamhetsutövaren/den som vidtar åtgärden som har att bekosta undersökningar och underlag för att utröna detta.
Sammantaget innebär våra slutsatser att vi instämmer i Skogsutredningens analys och bedömning av kunskapskravets placering. Hur omfattande utredningar och artinventeringar som kunskapskravet
32SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 805. 33Prop. 2017/18:243. Vattenmiljö och vattenkraft. s. 83.
kommer att generera beror av omständigheterna i det enskilda fallet. Här menar vi att de livsmiljöunderlag som vi föreslår (se kap. 11) kan utgöra ett bra underlag för att bedöma utredningsbehovet. Visar underlaget att det är sannolikt att vissa arter förekommer kommer kraven att ställas högre. Ett sätt för verksamhetsutövaren/den som ska vidta åtgärden att minska utredningskostnaden kan då vara att utgå från att arten ifråga finns där och redan utifrån vad som framgår av livsmiljöunderlaget vidta försiktighetsmått. Det är i slutänden den ansvariga myndigheten som måste bedöma om underlaget är tillräckligt för att kunna ligga till grund för ett beslut och att det beslutet inte fattas i strid med fridlysningsbestämmelserna.
De förslag som Skogsutredningen har lagt i anledning av detta handlar om förtydliganden i skogsvårdslagen, vilken ligger utanför ramarna för denna utredning. Förslagen inverkar emellertid inte heller på vårt utredningsuppdrag. Skogsutredningens förslag om att en underrättelse till Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning inte längre ska utgöra en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, och att markägaren själv ska bedöma om åtgärden omfattas av samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller inte, bedömer vi kan vara ett bra sätt att tydliggöra skillnaden mellan de båda lagstiftningarna.
10.3. Förslag: Utred SLU Artdatabankens roll och finansiering
Utredningens förslag: Statskontoret får i uppdrag att utreda
SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mångfald, i syfte att formellt förtydliga verksamhetens uppdrag samt föreslå en långsiktig finansiering av verksamheten.
Kunskapsunderlag och webbtjänster som tillhandahålls av SLU Artdatabanken har en avgörande roll för många myndigheters dagliga verksamhet och ärendehandläggning. Bland tjänsterna kan nämnas Artportalen, Artfakta, Analysportalen, Dyntaxa, SKUD (Svensk kulturväxtdatabas) den svenska rödlistan samt det svenska artprojektet, där böckerna i serien Nationalnyckeln ingår.
Webbtjänsten Artportalen är en databas för observationer av växter, djur och svampar i Sverige, där vem som helst kan rapportera in fynd eller söka bland databasens alla fyndnoteringar. Fram till och med 2019 hade 74 miljoner fynd registrerats i Artportalen
34
, och an-
talet ökar ständigt när nya fynd rapporteras. Fynden som registreras i Artportalen härrör till 3,5 procent från offentlig verksamhet, medan övriga 96,5 procent rapporteras in av allmänheten.
35
Genom denna
så kallade citizen science, medborgarforskning, kan information om naturen registreras i en omfattning som aldrig skulle kunna bekostas med offentliga medel.
Artportalen används i mycket stor utsträckning som underlag för ärendehandläggning och planering av myndigheter som kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket, med flera, men också av kommersiella aktörer som exempelvis konsultföretag. I Artportalen kan dessa aktörer, och allmänheten, söka fram artfynd inom större eller mindre områden samt läsa närmare information om varje enskilt fynd.
Under 2019 var antalet unika användare i Artportalen 680 000, varav 200 000 återvändande användare.
36
400 handläggare hos läns-
styrelserna och 211 handläggare hos Skogsstyrelsen har tillgång till verktyget via en särskilt utvecklad tjänst för offentlig verksamhet. Totalt hämtade länsstyrelserna ut fynd från Artportalen 18 miljoner gånger under 2020 och Skogsstyrelsen 500 000 gånger. Kommuner har direkt åtkomst till Artportalen och enskilda uttag registreras inte, men ett hundratal kommuner har behörighet att se även skyddade artuppgifter. I genomsnitt får Artportalen cirka 500 förfrågningar per år från konsultföretag med begäran om uttag av skyddade artuppgifter ur databasen.
37
SLU Artdatabanken finansieras till 70 procent genom statliga anslag och till övriga 30 procent genom uppdrag, bidrag och övriga intäkter. Naturvårdsverket står ensamt för cirka 16 procent av intäkterna genom de uppdrag och bidrag som myndigheten lämnar till verksamheten.
38
34 SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8. 35 SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26. 36 SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8. 37 SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26. 38 SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 13.
Inför 2019 stod SLU Artdatabanken inför stora budgetnedskärningar på grund av minskad extern finansiering.
39
Som en följd av de
minskade intäkterna varslades personal och avgifter infördes för bland annat behörighet till åtkomst till skyddsklassade data. Endast tre länsstyrelser valde att betala avgiften, vilket medförde att övriga länsstyrelser stängdes av från tjänsten. Avstängningen av behörighet till skyddsklassade data berörde fler än 100 handläggare hos länsstyrelserna. Skogsstyrelsen avböjde att betala avgiften och även där stängdes alla behörigheter till skyddsklassade arter av för hundratals handläggare. Drygt 100 kommuner hade behörighet innan avgiften infördes, cirka 60 procent avböjde att betala avgiften och stängdes därmed av från tjänsten.
Utredningen konstaterar att Artportalen fyller en mycket viktig funktion som kunskapsunderlag för flertalet av Sveriges myndigheter som arbetar med miljö, natur och biologisk mångfald, liksom för många företag. Motsvarande tjänst finns visserligen hos SBDI, som inkluderar Artportalens fynddatabas, men denna tjänst bedömer utredningen vara mer svåranvänd än Artportalen, eftersom all text är på engelska och tjänsten främst vänder sig till forskare.
Artskyddsutredningen har undersökt i vilken mån landets kommuner har egna system för noteringar av artfynd, något som blev ganska vanligt i början av 1990-talet. De samlade svaren tyder på att de allra flesta av landets kommuner har slutat använda egna system och i stället använder Artportalen.
Utredningen konstaterar att om Sverige ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden gällande biologisk mångfald, och arbeta aktivt med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, är det en grundläggande förutsättning att information om arter och biologisk mångfald finns tillgänglig som stöd för myndigheters och företags verksamheter. En situation där tillgängligheten till fakta om arter och artfynd kan komma att stängas av för många myndigheter ökar risken för att viktig information inte kommer att vägas in vid planering och ärendehandläggning.
Utredningen bedömer sammantaget att Artportalen i nuläget är den viktigaste och mest lättillgängliga källan till kunskap om artfynd för markägare, verksamhetsutövare, allmänhet och myndigheter. Det är därför av stor vikt att Artportalens verktyg även fortsatt är tillgängliga som underlag för planering och ärendehandläggning. Utred-
39 SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8 och 12.
ningen föreslår därmed att Statskontoret får i uppdrag att utreda SLU Artdatabankens huvudmannaskap, formella myndighetsroll och funktion som kunskapscentrum för arter och biologisk mångfald. Syftet ska vara att föreslå lösningar på hur verksamheten kan få en tydlig roll och en långsiktigt stabil finansiering.
10.4. Förslag: Nationell bristanalys av vilken kunskap om biologisk mångfald som behöver kompletteras
Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag av reger-
ingen att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas.
Analysen ska ligga till grund för prioriteringar av riktade inventerings- eller övervakningsinsatser i syfte att ta fram underlag som behövs för arbetet med att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen samt uppfylla Sveriges internationella åtaganden gällande biologisk mångfald.
I Sverige har många framsynta insatser gjorts för att bygga upp kunskap till stöd för arbetet med biologisk mångfald, exempelvis genom tidigare inventeringar av våtmarker, sumpskogar och nyckelbiotoper i skogslandskapet, ängs- och betesmarker, genom miljöövervakning, NILS (Nationell inventering av landskapet, NILS), svensk fågeltaxering, basinventering av Natura 2000 och skyddade områden, med mera. Artskyddsutredningen konstaterar dock att det saknas objektiva rikstäckande inventeringar för andra specifika artgrupper än fåglar, exempelvis insekter, svampar, lavar och mossor. Detta påpekas också som en brist av LRF i deras rapport om miljömålet Levande
skogar
40
.
Artskyddsutredningen konstaterar att styrkan med nationellt täckande kunskapsinhämtning, som utförs systematiskt med en på förhand utarbetad vetenskaplig metod, är att resultaten är jämförbara och kvalitetssäkrade, ger överblick och tjänar som ett pålitligt beslutsunderlag för myndigheter och andra aktörer.
40 LRF (2020), Levande skogar – skogliga miljöer för en hållbar framtid, s. 17.
Utredningen konstaterar vidare att det finns brister i vår kunskap om vissa livsmiljöers och artgruppers förekomst och/eller ekologiska behov
41
. Kunskapsläget kan exempelvis begränsas av att vissa arter är svåra att hitta eller artbestämma, eller av att arterna inte har varit föremål för intresse från professionella eller ideella artexperter. Särskilt allvarlig är bristen på kunskap i de fall det gäller fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter. Enligt utredningen behövs en analys av inom vilka artgrupper eller livsmiljöer kunskapsläget är bristfälligt, och vilka sakområden som är viktigast att komplettera. Syftet med en sådan analys är att tydliggöra eventuella kunskapsbrister som kan motverka att Sverige når miljömålen eller lever upp till internationella åtaganden. När det är klarlagt var kunskapsluckorna finns kan inventeringsinsatser riktas till de sakområden där det finns störst behov av mer kunskap.
10.5. Förslag: Information om fridlysta arter
Utredningens förslag: Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i
samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Artdatabanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter enligt följande:
- Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s fågeldirektiv och som förekommer i Sverige
- Vilka arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv och som förekommer i Sverige
- Vilka arter som är nationellt fridlysta i Sverige
- Bevarandestatus för de fridlysta arterna enligt SLU Artdatabankens rödlista 2020
- Skäl för fridlysning för respektive art
- Översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot
- Information om jakt: hänvisning till jaktlagens inledande paragrafer
41 Naturvårdsverket (2020): Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv, s. 13.
- Information om fiske: hänvisning till information om fredning av fisk, vattenlevande kräftdjur och blötdjur enligt fiskebestämmelserna.
Informationen ska finnas lätt tillgänglig på Naturvårdsverkets webbplats. Webbplatserna för Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska ha tydliga hänvisningar till Naturvårdsverkets information.
Informationen om vilka arter som är fridlysta i Sverige är utspridd i olika dokument och digitala medier hos flera olika myndigheter. Det saknas tydlig, samlad information om vilka arter som omfattas av formellt skydd, varför arterna är fridlysta och vilka ekologiska behov arterna har. För att markägare och andra verksamhetsutövare ska kunna ta hänsyn till fridlysta arter och deras behov och arbeta proaktivt med att förebygga påverkan på dessa arter behöver det finnas lätt tillgänglig, samlad information om arterna och deras behov.
Arter i artskyddsförordningens bilaga 1
Som det ser ut i dag framgår alla arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv av artskyddsförordningens bilaga 1, där de arter som omfattas av fridlysningsreglerna i vår svenska artskyddsförordning är markerade med ”N”. Myskoxe och järv omfattas inte av EU:s livsmiljödirektivs bilaga IV, men ingår i bilaga 1 till artskyddsförordningen med markeringen ”n”, eftersom arterna kräver noggrant skydd enligt en nationell svensk bedömning eller till följd av internationella åtaganden, i detta fall genom att båda arterna omfattas av Bernkonventionen.
Alla fåglar som omfattas av bilagorna I–III till fågeldirektivet framgår också av bilaga 1 till artskyddsförordningen.
Generellt gäller att arter som omfattas av livsmiljödirektivet, men enligt svensk lag fredas genom fiskebestämmelserna, inte framgår av artskyddsförordningens bilaga 1. Det gäller fiskar och vattenlevande arter av kräftdjur och blötdjur, som i stället fredas.
Några arter av fiskar samt vattenlevande arter av kräftdjur och blötdjur som omfattas av livsmiljödirektivet framgår inte av artskyddsförordningen utan skyddas i stället av fiskelagstiftningen, se nedan.
Sirlig skivsnäcka och tjockskalig målarmussla är dubbelt fredade genom dels genom 4 § artskyddsförordningen, dels genom 2 kap. 5 § förordning fiskeförordningen. Vissa fiskar är enbart fredade genom fiskereglerna, se nedan.
Enligt EU:s fågeldirektiv är alla arter av vilda fåglar fredade om de förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium, vilket inkluderar det geografiska Europa samt de makaronesiska öarna Madeira, Azorerna och Kanarieöarna. Fågeldirektivets artikel 1 ska enligt EUkommissionen tillämpas med stöd av artlistan EU Bird List
42
som
Kommissionen tar fram i samverkan med medlemsstaterna. Listan omfattar arter som har en stabil population, arter som förekommer tillfälligt, arter som har försvunnit sedan 1950 samt arter som har införts av människan. Enligt Kommissionen ska artikel 1 i fågeldirektivet tillämpas för arter som har en stabil population, men också för tillfälligt förekommande arter. Fågeldirektivet ska inte tillämpas för införda arter.
En komplett lista över fågelarter som omfattas av EU:s fågeldirektiv och som förekommer i Sverige framgår inte någonstans i svensk författning och finns heller inte publicerad av någon myndighet, däremot av ideella organisationer. Sammantaget bedöms cirka 250 arter häcka regelbundet i landet. Flertalet av dessa framgår av bilaga 1 till artskyddsförordningen, där de är markerade med ”S”. Listan i bilagan har dock inte reviderats sedan artskyddsförordningen togs fram 2007 och situationen gällande vilka arter som häckar regelbundet kan ha ändrats. Bilaga 1 till artskyddsförordningen redovisar heller inte vilka arter som kan förekomma mer eller mindre tillfälligt och utgör alltså inte en komplett lista över de fågelarter som förekommer vilt i Sverige och som därmed ska omfattas av artikel 1 i fågeldirektivet.
SLU Artdatabanken har en lista över alla fågelarter som förekommer vilt i Sverige, men den är inte publicerad. BirdLife Sverige har en uppdaterad artlista på sin webbplats.
43
42 EU-kommissionen, EU Bird List (endast tillgänglig digitalt): https://ec.europa.eu/environment/nature/conservation/wildbirds/eu_species/index_en.htm .43 BirdLife Sverige, Sveriges fågeltaxa, lista över fåglar som förekommer i Sverige: https://birdlife.se/ rk/sveriges-fageltaxa.
Fiskelagstiftningen omfattar också fridlysta och fredade arter
Några arter av fiskar samt vattenlevande arter av kräftdjur och blötdjur som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv återfinns inte i artskyddsförordningens bilagor, utan skyddas i stället av fiskelagstiftningen. Det gäller flodpärlmussla, samt fiskarterna asp, majfisk, staksill samt nissöga som är fredade genom fiskeförordningen.
44
Fiskarterna flod-
nejonöga, bäcknejonöga, havsnejonöga omfattas av EU:s livsmiljödirektiv och förekommer i Sverige men de svenska populationerna är undantagna och omfattas därmed inte av direktivet. Blötdjursarterna sirlig skivsnäcka och tjockskalig målarmussla är dubbelt fredade genom dels genom 4 § artskyddsförordningen, dels genom 2 kap. 5 § förordning fiskeförordningen. Fisken mal är också fredad genom 2 kap. 5 § fiskeförordningen, men omfattas inte av livsmiljödirektivet.
Enligt Havs- och vattenmyndighetens (Fiskeriverkets) föreskrifter
45
är det förbjudet att fiska skärkniv, havsnejonöga, pigghaj, små-
fläckig rödhaj, brugd, sillhaj (håbrand), slätrocka, knaggrocka, majfisk, staksill, blåfenad tonfisk och ål. Dessa arter är alltså fredade enligt fiskebestämmelserna.
Jaktlagstiftningen fredar däggdjur och fåglar
Med vilt avses vilda däggdjur och fåglar, enligt 2 § jaktlagen. Enligt 3 § jaktlagen är allt vilt fredat och får jagas endast om detta följer av jaktlagen eller av föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Arter som inte omfattas av bestämmelser om laglig jakt är alltså fredade.
Vissa arter av vilt kan vara fredat enligt både jaktlagen och 4 § artskyddsförordningen, till exempel gäller detta för alla arter av fåglar som förekommer vilt i Sverige (cirka 250 arter). Dessutom är ett stort antal däggdjur fredade/fridlysta enligt båda regelverken: alla arter av valar som kan förekomma i Sverige (cirka 17 arter), alla arter av fladdermöss (19 arter), brunbjörn, lo, fjällräv, järv, utter, varg, vikare (säl), myskoxe samt buskmus och hasselmus.
442 kap. 5 § förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 45 3 kap. 1 § Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön.
I de fall det finns laglig jakt på vilt gäller jaktreglerna. I de fall det inte finns laglig jakt på en art av vilt gäller fredning enligt jaktlagen och fridlysning enligt artskyddsförordningen parallellt. Vid illegal jakt ska jaktreglerna tillämpas.
Fridlysta arter – information om skäl för skydd, ekologi och behov av hänsyn
I artskyddsförordningens båda bilagor listas flertalet fridlysta arter, men där finns inga uppgifter om skälen till att arterna behöver skydd, vilka ekologiska behov arterna har, i vilka naturmiljöer de förekommer, vilka hänsyn som kan behövas, med mera.
Båda bilagorna till artskyddsförordningen är uppställda i systematisk ordning, det vill säga eftersläktskap. Arterna i bilaga 1 är sorterade i bokstavsordning efter det vetenskapliga namnet, vilket inte är så lätt att hitta i om man söker efter det svenska namnet. I denna bilaga dominerar dessutom arter som inte förekommer i Sverige, vilket gör att det är lätt att missa de arter som omfattas av fridlysning enlig 4 och 7 §§. Bilaga 2 är lättare att orientera sig i, eftersom arterna är sorterade efter det svenska namnet. Båda bilagorna till artskyddsförordningen bör kunna göras enklare att läsa och söka i.
Information hos SLU Artdatabanken: Artportalen, Artfakta
Ekologisk information om många arter finns i SLU Artdatabankens databas Artfakta.
46
Databasen omfattar främst rödlistade arter och
innehåller därmed inte komplett information om alla arter som förekommer i Sverige, men databasen uppdateras löpande genom att ny information tillförs. Det är lätt att söka på det svenska namnet, men är också möjligt att göra filtrerade sökningar på olika teman. Det är oklart om det går att få fram kompletta listor över alla fridlysta arter genom sökning i Artfakta. Sökningar kan också kompliceras av att Artfakta har med underarter, varianter och hybrider som inte framgår av artskyddsförordningens bilagor, men som ändå kan omfattas av fridlysningen.
SLU Artdatabanken har lanserat begreppet naturvårdsarter som en samlingsterm för arter som bör uppmärksammas i verksamheter
46 SLU Artdatabanken: https://artfakta.se/artbestamning.
som påverkar naturmiljön.
47
Begreppet omfattar både fridlysta arter,
typiska arter, rödlistade arter, ansvarsarter, signalarter och nyckelarter. Många av dessa är sådana arter som indikerar gynnsam bevarandestatus för utpekade naturtyper enligt EU:s livsmiljödirektiv.
SLU Artdatabanken tillhandahåller också webbplatsen Artportalen, som är en databas för observationer av Sveriges växter, djur och svampar. Webbplatsen drivs av SLU Artdatabanken på uppdrag av Naturvårdsverket och är ett viktigt verktyg för såväl professionella aktörer som för intresserade privatpersoner.
Vem som helst kan rapportera artfynd till Artportalen och söka bland databasens observationer. Rapportörerna finns runt om i landet och består till största delen av privatpersoner, men också av professionella tjänstemän, forskare och andra som i tjänsten genererar fynduppgifter om olika arter. Även om vem som helst kan söka i Artportalen kan vissa känsliga uppgifter skyddas från åtkomst för alla utom de som har särskilt behörighet.
Naturvårdsverkets information
Naturvårdsverket har bra generell information om fridlysta arter, men mer utvecklad ekologisk information finns bara för vissa utvalda arter.
48
Det finns ingen regionalt anpassad information och den
information som finns är ganska kortfattad. För mer information om växter hänvisar Naturvårdsverket till Den virtuella floran, som administreras av Naturhistoriska riksmuseet.
49
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har tillsammans med SLU Artdatabanken tagit fram mycket omfattande och bra information i rapportform om cirka 200 rödlistade arter genom så kallade åtgärdsprogram för hotade arter (ÅGP).
50
Vissa av de arter
som omfattas av åtgärdsprogram är fridlysta, men inte alla. Några av programmen omfattar hela naturtyper och berör därmed större grupper av arter. Samtliga åtgärdsprogram finns listade i ett dokument på Naturvårdsverkets webb.
51
Informationen i åtgärdsprogram-
47 SLU Artdatabanken: www.artdatabanken.se/publikationer/bestall-publikationer/ naturvardsarter .48 Naturvårdsverket: www.naturvardsverket.se/Var-natur/Djur-och-vaxter/Fridlysta-arter. 49 Naturhistoriska riksmuseet: http://linnaeus.nrm.se/flora. 50 SLU Artdatabanken : www.artdatabanken.se/arter-och-natur/naturvard/atgardsprogram. 51 Naturvårdsverket : www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/miljoarbete-isverige/naturvard/atgardsprogram-hotade-arter-20191114.pdf.
men finns inte tillgänglig i sökbar form förutom via textsökning i respektive dokument.
Skogsstyrelsens information om biologisk mångfald
Skogsstyrelsen har mycket information om naturvärden och miljöhänsyn på sin webbplats.
52
Här finns bland annat branschens mål-
bilder för god miljöhänsyn gällande ett antal olika teman som till exempel kantzoner mot våtmarker, träd och buskar med naturvärden, hänsynskrävande biotoper, med mera.
53
Skogsstyrelsen har tagit fram en lista över cirka 70 fågelarter som ska prioriteras när ärenden granskas enligt 30 § skogsvårdslagen.
54
På
uppdrag av Skogsstyrelsen har SLU Artdatabanken sammanställt kunskapsunderlag om ett antal fågelarter i form av Vägledning för hänsyn
till fåglar, även kallade artvisa vägledningar som finns tillgängliga via
Skogsstyrelsens webbplats.
55
Det bör dock påpekas att dessa artvisa
vägledningar bygger på bedömningar av arternas bevarandestatus på regional nivå och att vägledningarna alltså inte kan tillämpas för landet som helhet.
Ytterligare information om arter och naturtyper i skogsmiljöer finns i form av signalarter
56
och nyckelbiotoper
57
. Skogsstyrelsens inventeringar av sumpskogar och nyckelbiotoper redovisas i kartverktyget Skogens pärlor.
58
52 Skogsstyrelsen : www.skogsstyrelsen.se. 53 Skogsstyrelsen : www.skogsstyrelsen.se/mer-om-skog/malbilder-for-god-miljohansyn. 54 Skogsstyrelsen, prioriterade fågelart er: www.skogsstyrelsen.se/globalassets/lag-ochtillsyn/artskydd/fridlysta-och-prioriterade-arter/prioriterade-fagelarter-bilaga-4.pdf.55 Skogsstyrelsen, artvisa vägledningar : www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/artskydd. 56 Skogsstyrelsen, signalart er: www.skogsstyrelsen.se/miljo-och-klimat/biologiskmangfald/signalarter. 57 Skogsstyrelsen, nyckelbiotope r: www.skogsstyrelsen.se/miljo-och-klimat/biologiskmangfald/nyckelbiotoper. 58 Skogsstyrelsen, Skogens pärlo r: www.skogsstyrelsen.se/sjalvservice/karttjanster/skogensparlor.
Havs- och vattenmyndighetens ansvar för åtgärdsprogram
Myndigheten ansvarar för ett antal åtgärdsprogram för hotade arter som lever i vatten, till exempel flodnejonöga och flodpärlmussla (som dock inte är fridlysta enligt artskyddsförordningen).
59
Jordbruksverkets information om biologisk mångfald
Jordbruksverket har på sin webbplats övergripande information om biologisk mångfald i odlingslandskapet, inklusive regler och råd om hur man gynnar den biologiska mångfalden.
60
Myndigheten har under
lång tid tagit fram ett stort antal faktabroschyrer om naturmiljöer som har betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet.
Länsstyrelsernas regionala artlistor
I många län har länsstyrelsen och Skogsstyrelsens distrikt gemensamt tagit fram regionala artlistor över både fridlysta och rödlistade arter som förekommer i länet. Listorna är dock inte alltid offentliga och får betraktas som verktyg i myndigheternas löpande arbete.
10.6. Förslag: Ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande naturmiljöer
Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att i sam-
verkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land, inklusive vad som kan skada arter som är beroende av livsmiljöerna samt vilken skötsel eller vilka åtgärder som kan behövas för att gynna sådana livsmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.
Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten.
59 Havs- och vattenmyndigheten, åtgärdsprogram för hotade arter: www.havochvatten.se/download/18.7bb4ad22156f6eab61641854/1473238022741/havsatgardsprogram-och-kunskapsuppbyggande-program-hotade-arter.pdf .60 Jordbruksverkets webbplats: https://jordbruksverket.se/vaxter/odling/biologiskmangfald/natur--och-kulturmiljoer#h-Reglerochradomhurdugynnardenbiologiskamangfalden.
Utredningen bedömer att det är viktigt att information som behövs för att arbeta proaktivt med biologisk mångfald inom areella näringar och andra verksamheter tas fram ur ett användarperspektiv, så att den blir praktiskt tillämpbar. Ett sätt kan vara att ta fram råd och riktlinjerför olika naturmiljöer och branscher i syfte att gynna biologisk mångfald.
I Riksrevisionens rapport Skyddet av värdefull skog från 2018 dras slutsatsen att det finns behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för uppfyllande av miljömålen
61
:
Det finns ett behov av att tydliggöra innebörden av det så kallade sektorsansvaret i termer av statens respektive markägares ansvar för uppfyllande av miljömålen.
Skogssektorn arbetar i samverkan med branschföreträdare och andra intressenter för skogsbruk med att ta fram målbilder för god miljöhänsyn är exempel på sådana råd och riktlinjer, liksom de publikationer Jordbruksverket har tagit fram om skötsel och biologisk mångfald i olika naturtyper i odlingslandskapet (se nedan).
Utredningen konstaterar att ett mer proaktivt arbetssätt skulle kunna ge mycket positiva effekter för att bevara biologisk mångfald i naturlandskapet, samtidigt som verksamhet kan bedrivas. Arbetet med råd och riktlinjer för hänsynskrävande biotoper bör kunna vara ett viktigt verktyg för proaktivt arbete med bevarande av biologisk mångfald. Om åtgärder utformas för att gynna till exempel fridlysta eller rödlistade arter kan mycket vinnas utan att verksamheter behöver försvåras. Generella riktlinjer kan arbetas fram för att till exempel skydda vissa viktiga strukturer i naturmiljön. Det är också viktigt att ta fram exempel på hur hänsyn kan planeras in i olika miljöer och för olika verksamheter. Sammantaget bör den biologiska mångfalden i stort kunna gynnas avsevärt av att råd och riktlinjer utformas för vissa naturtyper och paraplyarter. Om dessa kan gynnas genom att hänsyn planeras in som förebyggande åtgärder kan ett stort antal andra arter komma att inkluderas i de positiva effekterna.
61 Riksrevisionen (2018), Skyddet av värdefull skog, s. 6 (RiR 2018:17).
Skogssektorns arbete med målbilder för hänsynskrävande biotoper
Skogssektorn har arbetat fram målbilder
62
för olika typer av hänsyn
i skogen, dessa kan ligga till grund för en utveckling av sådant kunskapsunderlag som omfattas av utredningens förslag:
- Miljöhänsyn
- Friluftsliv och rekreation
- Hänsynskrävande biotoper.
Skogssektorns målbildsdokument för hänsynskrävande biotoper i skogsmark kan läsas som en sammanhållen rapport eller skrivas ut som separata faktablad. Faktabladen beskriver huvudkaraktärerna för de olika biotoperna, målbilder för god hänsyn inom skogsbruket, naturvärden, beskrivningar och definitioner. De biotoper som beskrivs är:
- Äldre sandtallskog
- Äldre skog på uddar/öar/holmar på myr, i sjö och vattendrag
- Äldre hänglavsrik skog
- Äldre hällmarkskog
- Naturskogsrester-barrskog
- Bergbranter och rasbranter
- Lodytor
- Raviner och klyftor
- Blockmarker
- Örtrika bestånd på kalkrika marker
- Sumpskog/dråg med naturskogskaraktär
- Strand-/svämskogar med naturskogskaraktär
- Källpåverkad mark och källor
- Örtrika områden längs dråg, bäckar, åar och andra vattendrag
62 Skogsstyrelsen, skogssektorns målbilder för god miljöhänsyn: www.skogsstyrelsen.se/merom-skog/malbilder-for-god-miljohansyn.
- Kärr och småvatten
- Äldre skogsbete
- Hassellundar
- Tidigare åkerholmar som ingår i skogsmark
- Brynmiljöer i anslutning till öppen jordbruksmark
- Igenvuxna hagar och lövängar
- Yngre brandfält
- Träd och buskar med naturvärden.
På uppdrag av Skogsstyrelsen har SLU Artdatabanken tagit fram artvisa vägledningar
63
för ett stort antal fågelarter, underlag som används
i myndighetens löpande arbete. I dessa vägledningar beskrivs kortfattat artens ekologiska krav, utbredning och regionala skillnader, om arten har signalvärde för skyddsvärda skogsmiljöer, vilka faktorer som missgynnar eller hotar arten samt allmänna behov av hänsyn. För arter som omfattas av dessa vägledningar bör det vara möjligt att koppla ihop de befintliga vägledningarna med beskrivningar av hänsynskrävande biotoper. Därefter bör arbetet utvecklas för att täcka in hänsynskrävande biotoper i naturlandskapet i stort, med areella näringar som målgrupp.
Jordbruksverkets underlag om skötsel av biotoper för biologisk mångfald i odlingslandskapet
Jordbruksverket har på sin webbplats övergripande information om biologisk mångfald i odlingslandskapet, inklusive regler och råd om hur man gynnar den biologiska mångfalden. Myndigheten har under lång tid tagit fram ett stort antal faktabroschyrer om naturmiljöer som har betydelse för biologisk mångfald i odlingslandskapet. Vissa är dock endast tillgängliga som papperspublikationer. Några exempel är:
- Skogsbetesmarker, 2013
- Hamling och lövtäkt, 2001
63 Skogsstyrelsen, vägledningar för hänsyn till fåglar: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/ artskydd.
- Fäbodskog och fäbodbruk, 1997
- Restaurering av betesmarker och ängar, 2006
- Naturbetesmarker
- Bete och betesdjur
- Småskalig naturvårdsbränning – för flora och fauna
- Gynna brynen och få nyttor tillbaka, 2018
- Buskar och träd behövs på slätten
- Skötsel av äldre hamlade träd
- Gynna mångfalden vid vatten
- Träd i odlingslandskapet, 1994
- Insekter i odlingslandskapet, 1998
- Faktablad om fjärilar i odlingslandskapet, 2016
- Faktablad om fåglar i odlingslandskapet, 2019.
Jordbruksverket har också tagit fram appar med information om vanliga fjärilar, fåglar och insekter som är nyttiga i odlingslandskapet.
Apparna kan laddas ner i mobilen och ger i realtid lättillgänglig information om arters ekologiska behov och vilka hot som finns, men ger också om konkreta skötselåtgärder som kan vidtas för att gynna arterna.
Sammantaget bedömer utredningen att arbetet med att ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande natur bör utvecklas och samordnas, så att informationen blir lätt tillgänglig och praktiskt tillämpbar i olika verksamheter. Naturvårdsverket samt Havs- och vattenmyndigheten bör därmed få i uppdrag att samordna och utveckla sådana underlag.
64 Jordbruksverket: https://jordbruksverket.se/e-tjanster-databaser-och-appar/appar.
10.7. Förslag: Sammanställ positiva och negativa åtgärder
Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att i sam-
råd med berörda myndigheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.
Naturvårdsverket får också i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade. Sammanställningen ska även omfatta en kvalitativ och kvantitativ analys av effekterna.
Utredningen har informerats om att det saknas sammanställningar av de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter, men också motsvarande sammanställningar vad gäller negativ påverkan.
65
Utredningen bedömer att det är av betydelse för ett proaktivt arbetssätt för att gynna biologisk mångfald att kartlägga både positiva och negativa åtgärder som kan påverka utvecklingen. Naturvårdsverket bör därmed få i uppdrag att göra sådana sammanställningar.
10.8. Förslag: Tydlig information om olika skyddsformer och begrepp
Utredningens förslag: Naturvårdsverket får i uppdrag att ta fram
och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med flera begrepp som gäller biologisk mångfald, innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt.
För allmänheten, men även för professionella aktörer, kan det vara oklart vilka skillnaderna är mellan olika begrepp som rör artskyddet: fridlysning, fredning, rödlistning, CITES-listning, naturvårdsarter, paraplyarter, med mera. Begreppet hotade arter används också ofta
65 Naturvårdsverket PM 2021-02-24.
vardagligt utan närmare beskrivning eller koppling till eventuella regelverk. Det förekommer att begrepp blandas mer eller mindre oavsiktligt i ett och samma resonemang och att de används felaktigt. Utredningen konstaterar att exempelvis begreppet naturvårdsarter används i olika sammanhang som en sammanfattande benämning på fridlysta arter, rödlistade arter samt signalarter enligt Skogsstyrelsens inventeringsmetoder för biologisk mångfald i skog.
Utredningen bedömer sammantaget att det behövs kompletterande information på Naturvårdsverkets webbplats som tydligt och samlat beskriver vad de olika begreppen innebär och vad som skiljer dem åt.
11. Förslag på nytt 8 kap. miljöbalken
11.1. Arbetets utförande
Enligt utredningsdirektiven ska översynen syfta till att värna och stärka den privata äganderätten samt säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid. Som beskrevs i föregående kapitel ska utredaren också analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd – hänsyn behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning. Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när markägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EU-rätten och med andra internationella åtaganden.
1
I kapitlet om kunskapskrav och ut-
redningsansvar klargjorde vi det grundläggande utredningsansvaret och lämnade förslag på hur statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag ifråga om artskydd ska förtydligas. I denna del går vi vidare i det uppdraget och kopplar ihop det ansvaret med de hänsyn som behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning, samt med de krav på förebyggande strategi som följer av naturvårdsdirektiven.
2
Vidare hanterar vi i denna del själva artskyddet och hur det ska säkerställas i ett tydligt och lättillgängligt regelverk som är förenligt med EU-rätten och andra internationella åtaganden samt bidrar till bevarandet av biologisk mångfald över tid. Av utredningsdirektiven framgår att artskyddet ska vara rättssäkert. Regelverket ska värna
1 Dir. 2020:58, s. 7 och 14. 2 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 77.
äganderätten genom att bidra till en ökad förutsebarhet och en tilllämpning som innebär att lika fall behandlas lika.
3
Exakt vad som
avses med rättssäkerhetsbegreppet kan inte utläsas ur utredningsdirektiven men vi har tolkat det som att det snarare handlar om vissa rättssäkerhetsgarantier, se avsnitt 8.4.2.–8.4.4. Att undersöka alla tänkbara rättssäkerhetsgarantier som är av betydelse för förslagen och analysera olika utfall beträffande våra förslag låter sig inte göras inom ramen för utredningen. Därför har vi valt att tolka utredningsdirektiven tämligen fritt i detta avseende. I det följande utgår vi från vad som framkommit vid utredningens expertgruppsmöten såvitt avser olika aspekter som kan förstås och analyseras i termer av rättssäkerhet. Vi uppfattar att det är följande egenskaper som efterfrågas i det regelsystem som föreslås.
- Artskyddsreglerna ska förmå ge arterna nödvändigt skydd för att
Sverige ska kunna uppfylla såväl nationella mål som internationella och EU-rättsliga förpliktelser.
- I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersättning.
- Tillämpningen av reglerna får inte innebära att oproportionerliga krav ställs på verksamhetsutövare.
- De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och andra verksamhetsutövare) ska i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning; lika fall ska behandlas lika, olika fall ska behandlas olika.
- Det ska finnas möjlighet att överklaga beslut som fattas och som rör handlingar eller underlåtenheter i strid med bestämmelser som relaterar till miljön samt beslut som berör individuella rättigheter.
Ett inneboende problem är svårigheten att reglera ett komplext system med förutsebar lagstiftning. Naturen är ett komplext system som innehåller många återkopplingar, tidsfördröjningar, icke-linjära mönster och till viss del slumpmässiga element medan de rättsliga reglerna
3 Dir. 2020:58, s. 1.
måste formuleras för att möta allmänna krav på rättssäkerhet och förutsebarhet.
4
Systemen behöver på något sätt göras kompatibla.
5
Av Agenda 2030-propositionen framgår att hållbar utveckling ska vägleda all politik fram till 2030 och att Sverige ska driva på genomförandet av Agenda 2030 såväl nationellt som internationellt samt att genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför.
Att förvaltningen måste äga rum inom ramen för de planetära gränsvärdena innebär därför med nödvändighet att en ekosystembaserad adaptiv förvaltning också inkluderar klimatfrågan och innebär att förvaltningen av biologisk mångfald och användningen av ekosystemtjänster också ska utgöra en del av strategin för att anpassa sig till de negativa effekterna av klimatförändringen. Härvid är det viktigt att beakta att sådana anpassningsåtgärder till negativa följder av klimatförändringen kan ha såväl positiv som negativ inverkan på biodiversiteten men att det är möjligt att välja instrument som ökar de positiva effekterna samtidigt som de negativa minskar, och att dessa väljs.
Denna utredning har delvis sin bakgrund i prop. 2013/14:141En
svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster.
8
Proposi-
tionen är i sin tur av betydelse inte bara för arbetet med att uppnå flera av de svenska miljökvalitetsmålen och generationsmålet men också för de internationella mål som kallas Aichimålen, det vill säga målen i den strategiska plan för biologisk mångfald 2011–2020 som har antagits inom konventionen för biologisk mångfald.
Även målen i EU:s strategi för biologisk mångfald till 2020 var av relevans för propositionen.
9
Eftersom utredningen syftar till att se
över det svenska regelverket och ta fram förslag som är förenligt med
4 Forsberg (2012). Skogen som livsmiljö En rättsvetenskaplig studie om skyddet för biologisk mång-
fald. Diss., Uppsala universitet, s. 72 f.
5 Forsberg (2012) a.a., s. 73. Detta eftersom naturen endast reagerar på påverkan – inte på att regler föreskriver något. Om detta reaktörs- och aktörsperspektiv, se Westerlund (2004).
Miljörättsliga grundfrågor 2.0, s. 33 ff.
6Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030. 7 Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2009). Connecting Biodiversity and
Climate Change Mitigation and Adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41., s. 12.
8 Av prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, s. 80 framgår att syftet med uppdraget bör vara att efter en allmän översyn av bestämmelserna på området föreslå dels en lättöverskådlig och samlad artskyddslagstiftning, dels enskilda bestämmelser som på ett bättre sätt än i dag tillvaratar nationella och internationella skyddsintressen samtidigt som de är väl avpassade för deras praktiska tillämpning. 9Prop. 2013/14:141. En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster, s. 1.
EU-rätten och internationella åtaganden bör det vara självklart att det är den arbetsmetod som har preciserats genom Malawiprinciperna inom den globala konventionen om biologisk mångfald (CBD) som ska vara vägledande för utredningsarbetet. Centrala funktioner är, enligt Malawiprincpierna, just adaptiv förvaltning. Utredningen bör därför, metodmässigt, ta sin utgångspunkt i ekosystemansatsen och behovet av en adaptiv förvaltning.
11.1.1. Malawiprinciperna i svensk tappning
Av Naturvårdsverkets rapport
10
framgår att ekosystemansatsen som
arbetsmetod kan fungera som en översiktlig checklista, som genom att precisera frågeställningen bland annat pekar ut berörda aktörer samt pekar på ekosystemens kapacitet att leverera varor och tjänster samtidigt som den betonar betydelsen av delaktighet.
11
Ekosystem-
ansatsen beskrivs med tolv vägledande principer, de s.k. Malawiprinciperna, som syftar till att göra tillämpningen av ekosystemansatsen enklare:
12
Naturvårdsverket har sammanfattat principerna under sex
rubriker. Dessa behandlas kortfattat var för sig, nedan.
Rubrik 1. Gemensamma mål och delaktighet
Rubrik 1 sammanfattar Malawiprinciperna 1, 2 och 12 och betonar betydelsen av delaktighet vid målformulering och förvaltning. Samhällets samlade intressen bör bestämma förvaltningens mål. Detta betyder att alla relevanta sektorer, vetenskapliga discipliner och övriga intressenter (t.ex. ursprungsbefolkningar och lokalsamhällen) ska vara delaktiga i besluten. Förvaltningen bör ligga på lägsta lämpliga nivå och engagera alla intressegrupper för att kunna balansera lokala och allmänna intressen.
13
10 Naturvårdsverkets rapport 5782 (2007). Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart
nyttjande av naturresurser.
11 Naturvårdsverket, a.a., s. 14. 12 Naturvårdsverket, a.a. 13 Naturvårdsverket, a.a., s. 15.
Rubrik 2. Naturens kapacitet att producera varor och tjänster sätter gränser
Rubrik 2 sammanfattar Malawiprinciperna 5, 6 och 10 och betonar vikten av att bibehålla ekosystemens förmåga att producera ekosystemtjänster samt att försiktighetsprincipen bör tillämpas. Bevarande av ekosystemens struktur och funktion bör vara ett prioriterat mål, eftersom ett fungerande ekosystem har en förmåga att klara av förändringar bättre. Ett fungerande ekosystem har även god kapacitet att producera varor och tjänster. En utarmning av ekosystemen kan leda till ökad sårbarhet. Därför måste ekosystemen förvaltas inom ramen för dess kapacitet att producera varor och tjänster. Förvaltningen bör alltså även tillämpa försiktighetsprincipen. Ekosystemansatsen bör tillämpas för att uppnå en balans mellan bevarande och nyttjande av resurser.
14
Rubrik 3. Kunskap är en källa till framgång
Rubrik 3 omfattar Malawiprinciperna 11 och 12 och handlar om vikten av att alla typer av kunskaper bör tydliggöras i processen. Ekosystemansatsen bör beakta alla typer av relevant information från alla berörda sektorer, inklusive vetenskaplig kunskap från olika discipliner, och lokal kunskap.
15
Rubrik 4. Att göra eller inte göra – men det kostar
Rubrik 4 omfattar Malawiprincip 4 och betonar vikten av att förstå ekosystemens värden ur ett ekonomiskt perspektiv. Det är grundläggande att förstå ekosystemens värde ur ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen bör bland annat reducera subventioner som leder till utarmning av biologisk mångfald, samt skapa incitament som främjar biologisk mångfald och hållbart nyttjande.
16
14 Naturvårdsverket, a.a., s. 16. 15 Naturvårdsverket, a.a., s. 17. 16 Naturvårdsverket, a.a., s. 18.
Rubrik 5. Avgränsningar i tid och rum
Rubrik 5 sammanfattar Malawiprincip 3, 7 och 8 och handlar om hur avgränsningar, i såväl tid som rum, bör göras. Ekosystemansatsen bör tillämpas på lämplig skala, både när det gäller geografiska avgränsningar och tidsmässiga aspekter. Målen för förvaltningen bör vara långsiktiga, eftersom effekter av förvaltning ibland inte märks förrän efter lång tid. Även effekter, verkliga eller tänkbara, på andra ekosystem av förvaltning bör beaktas.
17
Rubrik 6. Flexibilitet i förvaltningen
Rubrik 6 beskriver Malawiprincip 9 och handlar om att förvaltningen bör vara adaptiv. Förvaltningen måste acceptera att förändringar sker och därför bör förvaltningen vara dynamisk och anpassas efter uppföljning och utvärdering för att bättre nå målen. Även mål och syften kan förändras över tid.
18
11.1.2. Adaptiv förvaltning och ofullständig kunskap
Ekosystemansatsen förutsätter adaptiv förvaltning för att ta hänsyn till komplexiteten och dynamiken i ekosystemen, men också till att vår kunskap om hur ekosystemen fungerar inte är fullständig. Det innebär också en insikt om att även om vetenskapliga överväganden bör ligga till grund för bevarandeinsatsen så är det inte säkert att vetenskapen alltid kan ge svar.
19
Således måste den ofullständiga kunska-
pen återspeglas i naturvården och mer allmänt i miljölagstiftningen. Vetenskapen måste också informera lagstiftaren och beslutsfattare om hur vetenskaplig (ofullständig) kunskap bäst införlivas i beslutsprocesser. Det är också viktigt att skilja närvaron av olika vetenskap-
liga bedömningar (som i och för sig kan variera men ändå vara veten-
17 Naturvårdsverket, a.a., s. 19. 18Ibid. 19 Balias (2018). The appropriate assessment under the European habitats directive: Interplay between science, law, and policy. Journal of International Wildlife Law and Policy, 2 October 2018, Vol. 21(4), pp. 281–306 som hänvisar till W.E. Wagner (2003). The Bad Science Fiction: Reclaiming the Debate over the Role of Science. Public Health and Environmental Regulation, 66 L. & Contemp. Probs. 63, 64.
skapligt baserade) från värdebaserade bedömningar.
20
Detta för att veta
vilken typ av bedömning som bör göras i ett visst avseende; utfallet av tillämpningen av vissa regler ska bero av en vetenskaplig bedömning medan andra regler förutsätter att en avvägning ska göras mellan vissa värden.
Med adaptiv förvaltning menas, mycket kortfattat, att åtgärderna (förvaltningen) planeras, följs upp och justeras kontinuerligt och på ett kunskapsuppbyggande sätt; det handlar om att fånga upp, försöka förstå och förändra i en medveten och lärande process som ständigt upprepas. Ekosystemansatsen pekar även på att åtgärderna (förvaltningen) ska genomföras på den lägsta lämpliga nivån för att skapa engagemang och delaktighet, inte bara när det gäller att formulera mål, utan även när det gäller genomförandet. Ekosystemansatsen betonar även vikten av försiktighetsprincipen.
21
11.1.3. Erkännandet av att ekosystemen är dynamiska
Karaktäristiskt för teorier om adaptiv förvaltning är erkännandet av att ekosystemen är dynamiska och att förändring därmed är oundviklig. Adaptiv förvaltning beskrivs därför ofta som en lärandeprocess där förvaltningsåtgärder har karaktären av hypoteser att testa, för att sedan utvärdera, jämföra med målformuleringar och vid behov ompröva.
22
Det krävs alltså hela tiden en utvärdering av huruvida de
uppsatta målen har nåtts eller inte samt vid behov en omformulering av hypoteserna eller förvaltningsmålen.
Utvärderingen anses utgöra grunden för införskaffandet av den kunskap om ekosystemen som är nödvändig för förvaltningen. När utvärderingen har skett måste den nya kunskapen inkorporeras i framtida beslutsfattande. Därmed uppkommer en adaptiv förvaltningscykel som något förenklat kan beskrivas som att man med den preliminära kunskapen som grund formulerar mål, vidtar åtgärder för att nå detta
20 Balias (2018). The appropriate assessment under the European habitats directive: Interplay between science, law, and policy. Journal of International Wildlife Law and Policy, 2 October 2018, Vol. 21(4), pp. 281–306. 21 Naturvårdsverkets rapport 5782 (2007). Ekosystemansatsen – en väg mot bevarande och hållbart
nyttjande av naturresurser. s. 11.
22 Christiernsson (2011). Rättens förhållande till komplexa och dynamiska ekosystem En studie om
rättsliga förutsättningar för adaptiv och ekosystembaserad reglering och planering för bevarandet av biologisk mångfald vid jakt. Diss., Luleå tekniska universitet. s. 58.
mål, observerar systematiskt, utvärderar om åtgärderna har lett mot målet, och med den nya kunskapen formuleras vid behov nya mål.
11.1.4. Åtgärder för biologisk mångfald som metod för ekosystembaserad anpassning
Ekosystembaserad anpassning innebär att man använder förvaltningen av ekosystemen som ett instrument för att vidta anpassningsåtgärder. Sådan ekosystembaserad anpassning kan tillämpas på regional, nationell och lokal nivå, både på projekt- och programnivå och på kort eller lång sikt. Ekosystembaserad anpassning som direkt anknyter till biodiversitet inkluderar bland annat:
- hållbar vattenförvaltning där avrinningsområden, akviferer, svämplan och tillhörande vegetation kan bidra till att reglera översvämningar,
- katastrofriskreducering där återställande av kustnära livsmiljöer kan vara en effektiv åtgärd mot stormfloder och kusterosion,
- hållbar förvaltning av gräsmarker och landområden för att jordbruksmarkers försörjning av ekosystemtjänster
- etablering av jordbrukssystem där användningen av inhemska specifika grödor och boskapsorter, bibehållandet av genetisk mångfald av grödor och boskap samt bevarandet av olika jordbrukslandskap kan trygga livsmedelsförsörjningen, och
- att etablera och förvalta skyddade områden för att säkerställa fortsatt leverans av ekosystemtjänster för ökad resiliens vad gäller klimatförändringar.
För att säkerställa att ekosystembaserade anpassningsaktiviteter ger de sociala, ekonomiska, kulturella och biologiska mångfaldsfördelar som de kan ge är det viktigt att beaktas samtliga fördelar vid planering, design, genomförande, övervakning och utvärdering. Avvägningar och synergier behöver därför identifieras och undersöks noggrant och här betonas vikten av deltagande av alla berörda intressenter vid be-
23 Christiernsson. a.a., s. 58 f.
slut om hur åtgärder ska vidtas och genomföras.
24
Omvänt blir det
också viktigt att överväga just vilka synergier åtgärder för biologisk mångfald kan medföra vad gäller andra ekosystemtjänster, till exempel anpassning i klimathänseende.
11.1.5. Adaptiva funktioner; relationen mellan systemets komponenter
Det centrala för funktionerna i ett adaptivt styrsystem är relationen mellan de olika komponenterna i systemet – i det här fallet relationen mellan naturen med de biologiska system som ska skyddas och det rättsliga systemet.
25
Teorier kring adaptiv förvaltning ger sällan konkreta och systematiska förslag på hur rättssystem bör utformas. Emellertid finns det rättsvetenskapliga forskare som dragit generella slutsatser och några av dessa redovisas nedan.
a) Rätten bör utformas för att hantera den ofullständiga kunskapen.
Förvaltningsbeslut ska kunna fattas även när effekten på ekosystemet inte med säkerhet kan fastställas i förväg. Detta innebär att resultatet utvärderas i efterhand och att besluten om nödvändigt justeras.
26
b) Om det finns risk för irreversibla skador på den biologiska mång-
falden bör angreppssättet kombineras med funktioner som säkerställer att gränser för hållbarhet inte överskrids.
24 Secretariat of the Convention on Biological Diversity (2009). Connecting Biodiversity and Climate Change Mitigation and Adaptation: Report of the Second Ad Hoc Technical Expert Group on Biodiversity and Climate Change. Montreal, Technical Series No. 41., s. 45. 25 Flera forskare har skrivit om adaptiv förvaltning som förvaltningsmodell ur miljörättsligt perspektiv (se t.ex. Westerlund (1997) En hållbar rättsordning; (2003) Miljörättsliga grundfrågor
2.0; (2010) ”Rätt och riktig vetenskap” i Nordisk miljörättslig tidskrift 2010:1; Gipperth (1999) Miljökvalitetsnormer: En rättsvetenskaplig studie i reglerteknik för operationalisering av miljömål; Dalhammar (2008) Miljömålen och miljöbalken – Möjligheter till rättsligt genomdrivande av miljökvalitetsmål); Ebbesson (2010) ”The rule of law in governance of complex socio-eco-
logical changes” Global Environmental Change 20(3):414–422 och Bohman (2017) Trans-
boundary Law for Social-Ecological Resilience?: A Study on Eutrophication in the Baltic Sea Area.
Även ur ett naturvetenskapligt perspektiv finns mycket skrivet men för utredningens syften är det just kopplingen natur-juridik som är intressant. I framställningen rörande centrala funktioner för adaptiv förvaltning tas utgångspunkt i Christiernssons och Forsbergs akademiska avhandlingar rörande adaptiv förvaltning eftersom dessa handlar om just art- och habitatskydd (med fokus på jakt respektive skog). 26 Christiernsson (2011). Rättens förhållande till komplexa och dynamiska ekosystem En studie om
rättsliga förutsättningar för adaptiv och ekosystembaserad reglering och planering för bevarandet av biologisk mångfald vid jakt. Diss., Luleå tekniska universitet. s. 63 f.
c) Om icke skyddsvärda arter omfattas av skyddssystemet och en
hög skyddsnivå finns risk för låg acceptans av reglerna.
27
d) Rätten bör möjliggöra ett brett deltagande och decentralisera be-
slutsfattandet till lokal nivå. Lägre nivåer ökar emellertid risken för bristande holistisk syn. En sådan utformning bör därför kombineras med funktioner som minimerar riskerna för brist på holistisk syn i förvaltningen
28
t.ex.
i. genom att låta nivån för beslutsfattande variera med artens
utbredningsområden eller ii. se till att rätten innehåller funktioner som säkerställer ett holi-
stiskt perspektiv även om beslutsfattandet har decentraliserats.
29
e) För ökad legitimitet kan lagstiftningen ställa krav på viss delta-
gandeprocess som i. dels säkerställer att intressenterna är delaktiga i beslutsproces-
ser (t.ex. vad avser listning eller utformning av förvaltningsplaner), ii. dels att dessa får en ökad kunskap om regleringen.
30
f) Rätten bör möjliggöra adaptivitet genom att tillåta viss experi-
mentell förvaltning (för inlärning) och samtidigt säkerställa en tillämpning av försiktighetsprinicpen som minimerar riskerna för irreversibla skador. Detta kan ske genom att man vid experimentell förvaltning kräver mer beslutsunderlag eller större säkerhetsmarginaler.
31
g) Återkoppling kan ses som kärnan i ett adaptivt förvaltningssystem.
Det innebär bl.a. att
27 Christiernsson. a.a., s. 336. 28 Risker med lokal förvaltning kan bl.a. vara att det från det lokala perspektivet kan vara svårt att se större ekosystemsamband, strukturer och andra ekologiska värden samt att t.ex. viltarter som ska skyddas kan ge upphov till lokala skador och konflikter i lokalbefolkningen. Se Christiernsson. a.a., s. 60 f. 29 Christiernsson. a.a., s. 62. 30 Christiernsson. a.a., s. 336. 31 Christiernsson. a.a., s. 63 f. 32 Se prinicp 4 i Addis Abeba-principerna (COP 7 decisions VII/12 annex II, Addis Ababa principles and Guidelines on the Sustainable Use of Biodiversity).
i. Miljöövervakningsfunktioner måste kopplas till den adaptiva
regleringen eller planeringen.
33
ii. Rätten behöver innehålla funktioner för att återkoppla kun-
skap om effekter i naturen till styrsystemet för att vid behov anpassa rättsläget.
34
h) Rätten behöver innehålla funktioner som minimerar risken för
konflikter med enskildas rättssäkerhet när förvaltningen görs mer adaptiv.
35
Detta innebär bl.a. att
i. Vid rättslig operationalisering av miljömål behöver målet kon-
kretiseras så att tydliga handlingsregler kan utkristalliseras.
36
ii. Det måste klart och tydligt framgå av bestämmelse eller beslut
att omfattningen av vad man måste avstå från att göra eller vilken åtgärd man ska vidta kan förändras, t.ex. vid ny ekologisk kunskap. Förändringen kan avse tidsperspektivet, den rumsliga skalan eller något annat som fastställts rättsligt.
37
iii. Ett angreppssätt som ger upphov till lägre risk för konflikter
med förutsebarhet (men också sämre förutsättningar för adaptivitet) är att fastställa vad som ska gälla för kortare tidsperioder men utan möjlighet att ändra förutsättningar under den fastställda tiden.
38
iv. Ett alternativ för att åstadkomma precisering kan vara rättsligt
bindande förvaltningsplaner som beaktar såväl de särskilda behoven för varje art i kombination med de specifika intressena beroende på vilken typ av exploateringsintresse som är aktuell i olika områden.
39
33 Christiernsson. a.a., s. 336. 34 Christiernsson a.a., s. 95. 35 Christiernsson a.a., s. 64. 36 Forsberg, a.a. s. 81. 37 Christiernsson. a.a., s. 334. 38Ibid. 39 Christiernsson. a.a., s. 336.
11.2. Grundläggande kriterier i utredningens arbete
I arbetet med att ta fram förslag på fridlysningsbestämmelser samt regler för hur dessa ska tillämpas har vi, mot bakgrund av ovanstående, satt upp vissa kriterier för vad våra förslag ska svara mot. Dessa grundläggande kriterier är således ovan angivna rättssäkerhetsgarantier jämte kravet på adaptivitet. Bitvis är kriterierna överlappande, men vi redovisar dem ändå självständigt, för tydlighets skull.
- Effektivt artskydd: Reglerna ska förmå ge nödvändigt skydd för fridlysta arter, så att Sverige ska kunna uppfylla såväl nationella mål som internationella och EU-rättsliga förpliktelser.
- Proportionalitet: Tillämpningen av reglerna får inte innebära att oproportionerliga krav ställs på verksamhetsutövare.
- Tillgång till rättsmedel: Det ska finnas rättsliga medel för att överklaga de beslut som fattas.
- Skydd för egendom: I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersättning.
- Förutsebarhet: De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och andra verksamhetsutövare) ska i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning; lika fall ska behandlas lika, olika fall ska behandlas olika.
- Adaptivitet: Systemet måste kunna anpassas vid ny kunskap eller nya förutsättningar i övrigt.
Ett annat sätt att angripa problematiken hade varit att göra avvägningar mellan dessa kriterier, men vi uppfattar inte att avvägningar i egentlig mening är möjliga; det effektiva artskyddet ska tillgodoses och för de aktörer som berörs måste regelsystemet garantera vissa grundläggande funktioner, till exempel förutsebarhet och proportionalitet. Vår ambition med nedanstående förslag är alltså att så lång som möjligt tillgodose samtliga dessa kriterier.
Vår utgångspunkt i det följande är att de, för egendomsskyddet inskränkande, effekter som följer av artskyddet inte innebär en otilllåten kränkning av egendomsskyddet i vare sig EKMR eller regeringsformen. En proportionalitetsavvägning ska dock alltid göras i det
enskilda fallet. Enligt Europadomstolen ska dock, i samband med proportionalitetsbedömningen, hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning i någon form. Viktigast för att en ersättningsrätt ska föreligga vid rådighetsinskränkningar är att den som anser sig vara ersättningsberättigad kan sägas ha legitima förväntningar att få fortsätta att bedriva verksamheten.
Nedan inleder vi med allmänna utgångspunkter och en kortfattad sammanfattning av varje kriterium och hur vi ser på det. Därefter redogör vi för våra förslag.
11.3. Allmänna utgångspunkter
11.3.1. Effektivt artskydd
Varför det behövs ett skydd av biologisk mångfald och ett skydd av arter i form av fridlysningsbestämmelser finns närmare beskrivet i bakgrundsdelarna. I bakgrundsdelarna beskrivs också de internationella och EU-rättsliga åtaganden som Sverige ska leva upp till.
Effektivitetsbegreppet i utredningsdirektiven kan problematiseras. Om vi utgår från en ekonomiskt effektiv allokering går en sådan ut på att maximera samhällets nettofördelar. En nettofördel definieras härvid som att nyttan överskrider kostnaderna. Ekonomisk effektivitet anses föreligga när marginalnyttan för den senast producerade enheten är lika med marginalkostnaden.
40
En sådan definition av effek-
tivitet kräver mycket information och är därför förenad med stora osäkerheter, just med avseende på informationsunderlaget. Ur moraliskt perspektiv kan man ha invändningar mot en sådan effektivitetsdefinition; till exempel kan mycket allvarliga hälso- eller miljöeffekter som endast påverkar ett fåtal människor respektive naturmiljöer tänkas godtas om de totalt sett uppvägs av de positiva effekterna.
41
Kostnadseffektivitet innebär att man i stället specificerar ett policymål (till exempel gynnsam bevarandestatus för en viss art) och att man därefter etablerar ett system som försäkrar att det policymålet nås. Kostnadseffektiviteten påverkar endast det andra steget, valet av
40 Härvid bortses från lösningar där optimum ligger på ”ingen användning” eller ”fullständig användning”. 41 Tietenberg (2002) The Tradable Permits Approach to Protecting the Commons: What Have We
Learned? s. 3. De etiska problem som kan tänkas uppkomma liknar de som även andra nytto-
maiximerande filosofier har att hantera, se till exempel Rawls kritik av utilitarismen i Rawls (1971), En teori om rättvisa.
instrument för att nå det uppsatta målet. Kostnadseffektivitetskriteriet ger alltså ingen vägledning när det gäller att sätta ett lämpligt policymål. Kostnadseffektiviteten blir relevant när det gäller att välja sätt och medel för att möta det satta policymålet. Kortfattat innebär kostnadseffektivitetskriteriet att den bästa allokeringen är den som gör att målet nås till minsta möjliga kostnad. Om målet samtidigt råkar vara ekonomiskt effektiv så kommer den kostnadseffektiva allokeringen också att vara effektiv. Det finns dock inget i kostnadseffektivitetskriteriet som garanterar ett sådant resultat.
42
Vi har inte utgått från att det är ekonomisk effektivitet som ska uppnås (eftersom det skulle kunna innebära att Sverige åsidosätter EU-rättsliga och internationella åtaganden förutsatt att förtjänsten är tillräckligt god) utan har läst utredningsdirektiven som att de snarare handlar om kostnadseffektivitet då ett visst mål ska nås (Sverige ska leva upp till sina EU-rättsliga och internationella åtaganden). Enligt utredningsdirektiven har vi emellertid även fått en anvisning om vilket medel som ska användas för att nå det målet, nämligen fridlysningsbestämmelserna. Som vi tolkar utredningsdirektiven handlar vårt utrymme för att använda kostnadseffektivitetskriteriet i översynen därmed endast om att hitta en lämplig avvägning i hur fridlysningsbestämmelserna utformas. Slutsatsen blir att vi måste utgå från att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser samt nationellt uppsatta mål. Förutsatt att fridlysningsreglerna kan säkerställa att så sker, ska vi välja den utformning av reglerna som är mest
fungerande och rättssäker. Vad som är mest fungerande tolkar vi handlar
om möjligheten att genomdriva dem (tillsyn och kontroll). Innebörden av rättssäkerhetsbegreppet har vi diskuterat i avsnitt 8.4.2.–8.4.4 och där dragit slutsatsen att det måste handla om att befintliga rättssäkerhetsgarantier är tillämpliga ifråga om de regler vi föreslår.
I avsnittet om EU:s naturvårdsdirektiv framgår vad som krävs generellt för att leva upp direktivens krav. Det är här viktigt att skilja mellan det resultat som direktiven föreskriver ska uppnås och de metoder för att uppnå resultatet som direktiven föreskriver ska användas (till exempel Natura 2000 och förbudsreglerna) samt den valfrihet som medlemsstaternas nationella myndigheter har i övrigt när det gäller att bestämma form och tillvägagångssätt för genomföran-
42 Tietenberg (1980) Transferable discharge permits and the control of stationary source air pollu-
tion: a survey and synthesis, s. 395.
det.
Medlemsstaterna måste använda föreskrivna metoder (de är
nödvändiga villkor för ett korrekt genomförande av direktivet) men att endast använda dem kanske inte räcker för att nå det resultat som ska nås; de föreskrivna metoderna är då inte tillräckliga för ett korrekt genomförande.
I avsnittet om tolkning av naturvårdsdirektivens förbudsregler fokuseras på tolkningen av förbudsbestämmelser i artiklarna 5 (fågeldirektivet) och 12 (livsmiljödirektivet). I avsnittet om Sverige och skyddet av biologisk mångfald redovisas de internationella åtaganden som Sverige har gjort rörande biologisk mångfald, hur dessa i vissa avseenden genomförs genom de svenska miljömålen samt att de svenska miljömålen som kopplar till biologisk mångfald inte nås.
Att miljöbalken ska användas som redskap för att nå de svenska miljömålen är inte något nytt, utan framgår redan av miljöbalkspropositionen, där regeringen förklarar att miljöbalken medför förbättrade förutsättningar att använda lagstiftningen som instrument för att styra mot av riksdagen fastställda miljömål.
44
Utredningsdirektiven
pekar också på att bevarandet av den biologiska mångfalden är ett viktigt allmänt intresse, vilket återspeglas bland annat i miljöbalkens portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om.
45
Av utredningsdirektiven framgår vidare att art-
skyddsförordningen (som är antagen med stöd av 8 kap. miljöbalken) är en viktig del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och för att bevara den biologiska mångfalden samt att det därför är viktigt att artskyddsförordningen är utformad på ett sätt som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över tid.
46
I detta avsnitt använder vi generellt följande begrepp gällande arter:
- Fridlyst: skyddad enligt lag.
- Hotad: rödlistad i någon av kategorierna sårbar (VU), starkt hotad
(EN) eller akut hotad (CR).
- Regionalt prioriterad: arter utvalda i samverkan mellan länsstyrelsen och Skogsstyrelsen.
43 FEUF artikel 288. 44Prop. 1997/98:45. Miljöbalk, s. 162. 45 Dir. 2020 :58, s. 5. 46 Dir. 2020 :58, s. 6.
11.3.2. Skyddet av arter i 8 kap. miljöbalken
Redan i miljöbalkens portalparagraf anges att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling, samt att en sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde, och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Det föreskrivs alltså ett ansvar för människan att förvalta naturen väl, och härigenom speglas den så kallade förvaltartanken. Bengtsson pekar på att utgångspunkten är att naturen som sådan har ett värde och att människan, samtidigt som naturen brukas, ska förvalta den väl, vilket bland annat framgår av att biologisk mångfald nämns särskilt.
47
Den föreslagna utformningen av 8 kap. miljöbalken ska alltså ses i ljuset av miljöbalkens portalparagraf, som anses spegla idén att det genom lagstiftning är möjligt att driva samhällsutvecklingen i en bestämd riktning. Av miljöbalkspropositionen framgår att miljöbalken är avsedd att användas som verktyg för att nå miljömålen, och att miljömålen ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling i 1 kap. 1 § innebär.
48
En precisering för
det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv är att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer.
Genom att införa en inledande bestämmelse i 8 kap. miljöbalken, avser vi framför allt att tydliggöra, att syftet med de åtgärder som vidtas enligt kapitlet är att uppfylla miljöbalkens mål om hållbar utveckling, preciserat som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Mot bakgrund av det tolkningsimperativ som portalparagrafen innebär bör preciseringen utgöra målsättningen för vad som kan anses vara ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd. Kopplingen mellan portalparagrafen, miljömålen och de förslagna ändringarna i 8 kap. miljöbalken diskuteras mer utförligt i avsnittet om den målsättning som utredningen föreslår ska införas i 8 kap. 1 § miljöbalken.
Själva resursen, som i det här fallet är resursen biologisk mångfald, förvaltas inte av en utpekad aktör. Mark förvaltas av den som äger marken eller innehavare av annan rätt till marken. Arterna som finns på, i och över marken rör sig fritt och bryr sig varken om fastighetsgränser eller administrativa gränser. Ansvaret för att inte
47 Bengtsson (JUNO upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 27. 48 Den koppling som finns mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljökvalitet och regelverket i miljöbalken återfinns genom begreppet hållbar utveckling.
göra något i strid med de regler som skyddar arterna gäller alla, oavsett om man är markägare eller inte. Det åligger emellertid även en markägare, verksamhetsutövare eller innehavare av särskild rätt att inte göra något som är i strid med de regler som skyddar arterna. Syftet med att införa inledande målbestämmelse i 8 kap. miljöbalken är att i artskyddssammanhang synliggöra det förvaltaransvar som följer av miljöbalkens portalparagraf. Ansvar för skyddet av arter har alla som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet som kan inverka på den biologiska mångfalden, i och med att miljöbalken ska tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras
49
.
I många situationer måste utövare och myndigheter bedöma om och på vilket sätt en verksamhet eller åtgärd får utföras med hänsyn till bestämmelserna om artskydd. Då tillämpas den typ av regler som formulerar de egentliga kraven, det vill säga de fridlysningsregler som vi föreslår i 8 kap. miljöbalken. Dessa ska, enligt etablerad praxis tilllämpas inom ramen för allmän hänsyn. I de allmänna hänsynsreglerna anges grundkraven för alla slags verksamheter och åtgärder. Funktioner hos reglerna kan emellertid variera.
Bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken är handlingsregler som anger vilket skydd som ska ges arterna. Flera av fridlysningsreglerna bygger på de bestämmelser som följer av naturvårdsdirektiven. Enligt kommissionen är god information och vägledning från behöriga myndigheter ett lämpligt sätt att genomföra dessa bestämmelser.
50
På så sätt
skulle det kunna uttryckas att fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. i första hand vänder sig till myndigheter som utövar tillsyn och meddelar tillstånd. Det är därmed dessa myndigheter som genom att utöva tillsyn och meddela tillstånd med villkor ska försäkra sig om att det som är förbjudet enligt reglerna inte händer. De handlingsregler som tydligt riktar sig till var och en som agerar på ett sätt som kan påverka arterna är snarare de som framgår av 29 kap. miljöbalken.
Först i andra hand utgör fridlysningsreglerna handlingsdirektiv till var och en. Detta eftersom var och en måste kunna planera och utföra åtgärder eller bedriva verksamheter på ett sätt som accepteras av den myndighet som tillämpar reglerna, i samband med tillsyn, prövning och annan kontroll. Reglerna styr också domstolars och andra myndigheters bedömning av miljöpåverkande verksamhet, till exem-
49 1 kap. 1 § andra stycket 3 miljöbalken. 50 Kommissionen (2007): Guidance document on the strict protection of animal species of Com-
munity interest under the ’Habitats’ Directive 92/43/EEC, s. 37.
pel vid tillståndsprövning. Om mark- och miljödomstolen anser att ett tillstånd får ges fastställer den, med utgångspunkt från bland annat hänsynsreglerna, villkor för verksamheten. Villkoren ska därför ses som en överförd precisering av hänsynsreglerna (inklusive artskyddsreglerna) i ett enskilt fall.
Reglerna styr också direkt och indirekt tillsynen av miljöpåverkande verksamheter. Myndigheter ska kontrollera att hänsynsreglerna följs. Om en verksamhet har tillstånd, ska i stället kontrolleras att tillståndsvillkoren följs och dessa är, som sagt, en precisering av hänsynsreglerna. Hänsynsreglerna har normalt ett indirekt samband med regler om straff och liknande sanktioner, på det sättet att det är olagligt att bryta mot tillståndsvillkor (som alltså är en precisering av hänsynsreglerna).
51
Kopplingen till försiktighetsprincipen är tydlig. Ännu tydligare blir den kopplingen när bevisbördan vad gäller risker läggs på den som vill utöva en riskabel verksamhet eller vidta en sådan åtgärd. För att slippa ett krav (som bedöms vara skäligt) måste alltså verksamhetsutövaren/den som ska vidta en åtgärd visa att vissa risker inte föreligger eller, vilket är mer långtgående, att verksamheten eller åtgärden uppfyller de lagliga kraven i alla dess delar. Denna senare bevisregel gäller normalt vid tillämpning av miljöbalkens allmänna hänsynsregler och följer av 2 kap. 1 § miljöbalken.
52
När tillämpningen av en regel bygger på en objektiv bedömning bortses från den enskilde utövarens (subjektiva) omständigheter. Bedömningen av bästa möjliga teknik i 2 kap. 3 § miljöbalken är objektiv. Utgångspunkten är här vilka kostnader som ett typiskt, välskött företag i branschen klarar, alltså inte ekonomin hos det företag som prövas. Å ena sidan betyder detta att ett företag med sämre ekonomi än det typiska inte kommer undan med att kravet är så dyrt att verksamheten i praktiken kanske måste stänga. Å andra sidan ska inte ett företag tvingas att använda en dyrare och effektivare teknik än den branschtypiska, även om man faktiskt skulle ha råd med det.
Genom att det är myndigheter som står för de kontrollerande funktionerna får myndigheterna ett tolkningsföreträde. Det måste vara myndigheterna som avgör om de (måhända diffusa) krav som följer av hänsynsreglerna efterlevs eller inte. Den som inte är nöjd
51 Michanek och Zetterberg (JUNO upplaga 4). Den svenska miljörätten, s. 42 ff. (om kravreglers funktioner). 52 Michanek och Zetterberg. a.a., s. 44 (om kravreglers funktioner). 53 Michanek och Zetterberg. a.a., s. 45 (om kravreglers funktioner).
med hur en myndighet har tolkat dessa regler, vilket till exempel kommer till uttryck genom föreläggande om försiktighetsmått eller villkor i ett tillstånd, kan överklaga beslutet genom vilket myndighetens tolkning kommer till uttryck.
Sammanfattningsvis avser vi, genom förslaget, att koppla ihop det förvaltaransvar som uttrycks i 1 kap. 1 § miljöbalken med 8 kap. miljöbalken. Syftet är att förtydliga att när artskyddsbestämmelserna tolkas, inom ramen för och som en precisering av reglerna om allmän hänsyn i miljöbalken, så ska de åtgärder som vidtas (oaktat om det handlar om verksamhetsutövares försiktighetsmått eller myndigheters tillsynsåtgärder eller andra åtgärder eller underlåtenheter som kan följa av att artskyddsbestämmelserna tillämpas) bland annat syfta till att genomföra portalparagrafens förvaltaransvar och att uppfylla miljöbalkens mål om hållbar utveckling, preciserat som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Begreppet syftar inte till att förändra ansvarsfördelningen mellan myndigheter och verksamhetsutövare när det handlar om biologisk mångfald.
Arterna
Av utredningsdirektiven framgår att vi ska se över artskyddsförordningen för att säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter.
54
Det finns inte någon avgränsning rörande vilka
arter som avses, varför vi uppfattar att utredningsdirektiven avser samtliga arter som i sitt naturliga utbredningsområde förekommer i Sverige. Vi vill påpeka att det i det här avsnittet om arter handlar om överväganden och resonemang för att hitta utgångspunkter och målsättningar, inte om att formulera skarpa förslag.
För de arter som specificeras i fågeldirektivet och livsmiljödirektivet finns ett EU-rättsligt bindande krav på skydd. För övriga arter måste vi se till hur nationella mål eller övriga internationella förpliktelser är utformade.
Relevanta arter att utgå ifrån, och som ska nå och bevara gynnsam bevarandestatus är, med stöd av resonemanget ovan, dels de arter som omfattas av livsmiljödirektivet respektive fågeldirektivet, dels övriga naturligt förekommande arter knutna till det svenska natur- och kulturlandskapet. Utöver de arter och livsmiljöer som skyddas
54 Dir. 2020:58, s. 6.
av EU:s direktiv bör målsättningen därmed även omfatta de arter som är nationellt fridlysta samt rödlistade arter som betecknas som hotade, vilket innebär arter som ingår i kategorierna sårbar (VU), starkt hotad (EN) samt akut hotad (CR).
Tidigt i utredningsarbetet kom vi, genom arbetet tillsammans med expertgruppen, fram till att rödlistan inte bör vara direktkopplad till olika fridlysningsbestämmelser och vi vill poängtera att det heller inte är vad som menas här. Dock menar vi att rödlistan kan utgöra ett underlag, bland andra, vid inhämtningen av kunskap rörande arternas tillstånd. Särskilt mot bakgrund av att utredningsdirektiven lyfter att bestämmelserna ska vara utformade utifrån skyddsbehovet.
Många länsstyrelser har tillsammans med Skogsstyrelsen tagit fram artlistor över sådana fridlysta eller rödlistade arter som bör prioriteras regionalt. Utredningen anser att även dessa regionala listor utgör ett viktigt underlag i tillämpningen av 8 kap.
Därmed kan de artgrupper som våra förslag främst bör fokusera på sammanfattas som:
- Fridlysta arter (enligt naturvårdsdirektiven eller nationell fridlysning)
- Hotade arter (enligt rödlistans kategorier sårbar, starkt hotad eller akut hotad)
- Regionalt prioriterade arter (enligt Skogsstyrelsens och länsstyrelsens listor)
Sammantaget ska 8 kap. miljöbalken tillämpas med målsättningen att uppnå en balans där alla naturligt förekommande arter i landet bevaras i livskraftiga populationer. Det innebär att det långsiktiga målet ska vara att antalet rödlistade arter ska minska successivt samt att inga nya arter ska behöva bli rödlistade. Miljöbalkens artskyddsregler blir då ett mycket viktigt verktyg för att Sverige ska uppnå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv.
Vi är fullt medvetna om att det i ett längre tidsperspektiv, inom något eller några sekler, sannolikt är omöjligt att bevara alla de arter som finns i dag. Naturen är komplex och föränderlig och arter kan i framtiden påverkas av faktorer som vi nu inte känner till. Därtill påverkar arterna varandra kontinuerligt, på sätt som inte alltid är tyd-
55 Dir. 2020:58, s. 8.
ligt förutsägbara. Inom överskådlig tid måste dock miljömålen vara styrande för samhällets planering och utveckling.
Skyddsbehovet
EU:s naturvårdsdirektiv
Av utredningsdirektiven framgår att vi med de regler vi föreslår ska säkerställa ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, som också är förenligt med Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Bestämmelserna ska vara utformade utifrån skyddsbehovet. För att kunna utforma ett regelsystem som svarar mot utredningsdirektiven är således arternas skyddsbehov centralt.
56
Vilka arters skyddsbehov som ska
omfattas måste bestämmas, liksom hur stort skyddsbehovet är. En rimlig utgångspunkt är att skydda de arter som Sverige åtagit sig att skydda enligt olika konventioner samt de som följer av EU:s naturvårdsdirektiv och de svenska miljömålen.
Sveriges miljökvalitetsmål
När det gäller Sveriges miljömål är det framför allt Ett rikt växt- och
djurliv, Ett rikt odlingslandskap, Levande skogar, Hav i balans och Myllrande våtmarker som är relevanta. Därmed inte sagt att övriga
miljömål inte spelar in. I bakgrundsavsnittet om Sverige tas dessa upp. Vad gäller Ett rikt växt- och djurliv är målet inte uppnått och bedömningen är att målet inte kommer att nås med befintliga och beslutade styrmedel.
57
Bedömning av bevarandestatus för de arter och naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv görs vart sjätte år. Resultatet som redovisades till EU i april 2019 och publicerades i en svensk rapport 2020
, visade att 80 procent av Sveriges naturtyper och 60 procent
av arterna inte har gynnsam bevarandestatus. Förlusten av biologisk mångfald har inte bromsats upp. Förekomsten av främmande arter fortsätter att öka.
Rapporteringen enligt artikel 12 i EU:s fågeldirektiv är en ren tillståndsbeskrivning som saknar bedömningar av bevarandestatus, men
56 Dir. 2020:58, s. 8. 57 Naturvårdsverket (2019). Underlagsrapport till den fördjupade utvärderingen av miljömålen. 58 Naturvårdsverket (2020). Sveriges arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv.
rapporteringen visar att det på lång sikt syns en generell utarmning av fågelbestånden i Sverige.
59
Sveriges rapportering under 2019 enligt livsmiljödirektivets artikel 17 visar att behovet av insatser för att förbättra bevarandestatusen för våra gräsmarker är stort. Ett rikt odlingslandskap har en positiv påverkan på flera av de globala hålbarhetsmålen inom Agenda 2030 men odlingslandskapets minskande biologiska mångfald försvårar möjligheten att nå hållbarhetsmålen.
60
Mot bakgrund av ovanstående konstaterar utredningen att det, för att nå de resultat som direktiven föreskriver, finns ett omfattande skyddsbehov utöver de metoder som följer direkt av direktiven. Det kan till exempel handla om att utöka det skydd som följer av direktivet till att i Sverige omfatta fler arter än vad som framgår av direktivet, eller genom att skydda de arter som framgår av direktivet på sätt som är striktare än direktivet föreskriver. Det kan också innebära att helt andra tillvägagångssätt än de som anvisas i direktivet behövs för att åstadkomma tillräckligt skydd, till exempel incitamentsbaserade system.
Det innebär att de förslag på fridlysningsbestämmelser som vi lägger fram måste ge utrymme för att skydda de arter som behöver skydd, samt utgå från deras skyddsbehov. När det sedan gäller frågan om hur skyddsbehovet relaterar till de EU-rättsliga förpliktelserna, eller om förslagen omfattar sådant som ligger utanför direktivens tillämpningsområde, kommer vi att hantera den frågan allteftersom den blir relevant. Detta i syfte att kunna avgöra om det kan vara nödvändigt med anmälan till kommissionen enligt artikel 193 FEUF.
Vi är fullt medvetna om att det i ett längre tidsperspektiv, inom något eller några sekler, sannolikt är omöjligt att bevara alla de arter som finns i dag. Naturen är komplex och föränderlig och arter kan i framtiden påverkas av faktorer som vi nu inte känner till. Därtill påverkar arterna varandra kontinuerligt, på sätt som inte alltid är tydligt förutsägbara.
59 SLU Artdatabanken (2020). Article 12 National Summary Factsheet – Sweden. Naturvårdsverket (2020). Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2020 – Med fokus
på statliga insatser. Rapport 6919, s. 396. Positiva trender har emellertid, vad gäller skogsfåg-
larnas diversitet och förekomst på nationell skala, påvisats i Sverige vilket har sammanfallit med strukturella förändringar i skogen som kan ha varit till nytta för fåglar vilket antyder ett orsakssamband med förändringar i skogsbruksmetoder. Förändringarna kan alternativt relateras till pågående klimatförändringar. (Ram et al. [2017] What drives current population trends in forest birds – forest quantity, quality or climate? A large-scale analysis from northern Europe?
Forest Ecology and Management 385(2017) 177–188, s. 183).
60 Naturvårdsverket. a.a., s. 326.
Syftet med de lagar som stiftas i dag måste, i ett längre tidsperspektiv, vara att bevara de naturliga processerna i arternas livsmiljöer, och att artförändringar sker i ett naturligt tempo som inte påskyndas av mänsklig verksamhet. Detta långsiktiga mål för skyddet av arter, i kombination med övriga delar av miljö- och naturvården, kan sammanfattas i begreppet ekologisk integritet, som innebär att ekosystemens naturliga komponenter och processer är intakta, utan någon betydande påverkan från människan. Ekologisk integritet innebär inte ett statiskt tillstånd, utan inkluderar naturliga förändringar.
61
11.3.3. Proportionalitet och skydd för egendom
Utredningens utgångspunkt: Egendomsskyddet i 2 kap. 15 §
regeringsformen, läst i ljuset av EKMR, innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse. Proportionalitetsprincipen ska tillämpas i det enskilda fallet. Endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av Europakonventionen är det, enligt Högsta domstolen, möjligt att frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse. Det betyder att det faktiska utrymmet för en sådan avvikelse är ytterst begränsat. En art-för-art-metod ska användas och genomförandeåtgärder ska alltid övervägas i ljuset av det avsedda syftet, berörd art och omständigheterna i det enskilda fallet. Genomförandet ska vara flexibelt och proportionerligt. Artens bevarandestatus ska vara av särskild betydelse i proportionalitetsbedömningen som ska ske med respekt för bestämmelsernas syfte, att säkerställa den biologiska mångfalden samt att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
Proportionalitetsprincipen i EKMR respektive svensk rätt beskrivs översiktligt i avsnittet om EU-rättslig bakgrund. Proportionalitetsprincipen anses vara en allmän rättsprincip som har betydelse när det
61 Moberg och Simonsen (2011). Vad är resiliens? En introduktion till forskning om social-
ekologiska system.
allmänna vidtar åtgärder som är betungande för enskilda.
62
Vilka krav
principen ställer i sådana situationer är dock något oklart.
63
Proportionalitetsprövningen anses omfattar tre moment:
1. Kan den ifrågasatta åtgärden alls bidra till att nå de allmänna mål som den syftar till? Besvaras frågan nekande är åtgärden (naturligtvis) oproportionerlig och ingen ytterligare prövning krävs.
2. Finns det mindre ingripande alternativ som är lika lämpade för ändamålet och som är mer realistiska ur kostnads- eller effektivitetssynpunkt? Är svaret jakande är ingreppet oproportionerligt och det andra alternativet ska användas. Finns inte sådana alternativ görs till sist en mer allmän avvägning:
3. Proportionaliteten i strikt mening prövas. Det innebär en avvägning mellan de berörda intressena i det enskilda fallet.
De intressen som bär upp artskyddet måste i avvägningen tillmätas mycket stor vikt. Proportionalitetsprincipen ska ses som en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av artskyddsbestämmelserna inte är orimligt med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Proportionalitetsprincipen ska inte uppfattas som en generell utvidgning av möjligheterna att inte behöva följa bestämmelserna eller som en utökad möjlighet till dispens. Det sagda gäller oavsett om artskyddsbestämmelserna följer av EU-förpliktelser eller inte.
Proportionalitet ifråga om EU-förpliktelser
I rättsfallet NJA 2014 s. 79 prövades frågan om i vilken mån en svensk domstol kan frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse med stöd av Europakonventionen (proportionalitetsprincipen). Målet handlade om skyldigheten att överlämna ut-
62 Bull och Sterzel (2019). Regeringsformen (JUNO version 4), s. 85 som hänvisar till HFD 2012 ref. 12 och HFD 2017 ref 5. 63 Bull och Sterzel (2019), a.a., s. 85 som hänvisar till HFD 2015 ref. 16. Målet gällde huruvida en körkortshavare som, under tid då hans körkortsinnehav var förenat med villkor om alkolås, efter en höftledsoperation intagit narkotikaklassat läkemedel i enlighet med läkares ordination, skulle anses ha brukat narkotika på sätt som avses i körkortslagen. Av körkortslagen följer att ett beslut om villkor om alkolås ska undanröjas om körkortshavaren under villkorstiden brukar narkotika. Såsom regelverket kring alkolås har utformats finns enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inget utrymme för att i en situation som den förevarande underlåta att undanröja ett beslut om villkor om alkolås för körkortsinnehav. Om ett sådant beslut undanröjs ska körkortet återkallas. En ledamot i HFD var skiljaktig och ifrågasatte huruvida om ett sådant ingrepp är förenligt med proportionalitetsprincipen.
släppsrätter enligt utsläppshandelslagen
64
som implementerar EU:s
utsläppshandelsdirektiv
65
. Enligt såväl svensk lag som direktivet ska en verksamhetsutövare för varje anläggning senast den 30 april till kontoföringsmyndigheten överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under närmast föregående kalenderår. Sanktionen för att inte överlämna utsläppsrätter i tid, vilket också följer av direktivet, är 40 euro per ton koldioxid som släpps ut från en anläggning och som verksamhetsutövaren inte överlämnat utsläppsrätter för. I det här fallet hade bolagen ifråga utsläppsrätter på sina konton den 30 april 2007 som motsvarade de faktiska utsläppen under år 2006 och de hade för avsikt att överlämna utsläppsrätterna. Detta skedde emellertid inte, vilket beroende på en brist i företagets administrativa rutiner på lägre nivå; de systemtekniska åtgärder som krävdes för att formellt överlämna utsläppsrätterna utfördes av misstag inte. Bolagen yrkade bland annat att avgiften skulle jämkas eftersom avgift om nästan 20 miljoner kronor inte står i rimlig proportion till överträdelsen och därmed strider mot proportionalitetsprincipen. Sedan Högsta domstolen vänt sig till EU-domstolen och frågat bland annat om avgiftsbeloppet i fråga kan justeras av nationell domstol med stöd av proportionalitetsprincipen, konstaterade EU-domstolen att avgiftsbeloppet inte kan justeras med stöd av proportionalitetsprincipen. Mot bakgrund av principen om unionsrättens företräde drog HD slutsatsen att svenska domstolar och myndigheter därmed är förhindrade att tolka en bestämmelse som har beslutats på EU-nivå på ett sätt som ändrar dess innehåll eller effekt och att de är bundna av EU-domstolens tolkning av EU-rätten. Samtidigt, framhöll HD, har Sverige en folkrättslig förpliktelse och ett eget ansvar för att tillse att rättigheterna enligt Europakonventionen inte kränks i det enskilda fallet. Eftersom EU-domstolens prövning, enligt HD, måste anses inbegripa proportionalitetsprincipen också i Europadomstolens mening kan en svensk domstol frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av Europakonventionen. Det betyder att det faktiska utrymmet för en sådan avvikelse är ytterst begränsat.
64 Lag (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. 65 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.
I sin vägledning om tolkning av det strikta artskyddet i livsmiljödirektivets artikel 12 har kommissionen understrukit att en art-förartmetod måste användas och att medlemsstaterna därför alltid ska överväga sina genomförandeåtgärder i ljuset av det avsedda syftet, berörd art och omständigheterna i det enskilda fallet. I genomförandet, som ska vara flexibelt och proportionerligt, ska artens bevarandestatus, enligt kommissionen, vara av särskild betydelse. Flexibilitet och proportionalitet ska emellertid inte, påpekar kommissionen, missuppfattas som ett koncept som reducerar medlemsstaternas förpliktelser att agera på ett effektivt sätt utan som ett sätt att skapa utrymme för myndigheterna att anpassa sitt genomförande till de specifika omständigheterna i det enskilda fallet (i termer av bevarandestuts men också sociala, ekonomiska och kulturella omständigheter). Genomförandet av ett flexibelt och proportionerligt tillvägagångssätt fordrar att medlemsstaterna agerar inom en tydlig ram med samordnade och effektiva åtgärder som tillämpas på ett koherent sätt och med tillräckliga garantier. Koherens, förklarar kommissionen, betyder i det här sammanhanget att flexibilitet och proportionalitet inte kan tillämpas endast när det förefaller passande (till exempel endast när undantag beviljas) utan måste tillämpas på nödvändiga åtgärder i det strikta skyddssystemet så att genomförandet på ett övergripande plan ligger i linje med direktivets mål och syften. Kommissionen lyfter här fram att enligt domstolen utgör artiklarna 12, 13 och 16 i livsmiljödirektivet en sammanhängande samling bestämmelser som har till syfte att säkerställa skyddet av de berörda arternas bestånd.
Till-
ämpningen av flexibilitet och proportionalitet måste alltså ske med respekt för direktivets mål och syfte, det vill säga att säkerställa den biologiska mångfalden och att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
67
66 Kommissionens vägledning (2007) hänvisar här till mål C-6/04, kommissionen mot Förenade
konungariket Storbritannien och Nordirland, punkten 112.
67 Kommissionens vägledning (2007), s. 20 samt Kommissionens utkast till vägledning (2019)
Guidance document on the strict protection of species of Community interest under the Habitats Directive Draft version November 2019, s. 7.
Proportionalitet ifråga om nationella regler
Det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.
I rättsfallet NJA 2018 s. 753 (det så kallade Parkfastighetsmålet), där det var fråga om tvångsvis marköverföring enligt fastighetsbildningslagen (1970:988) konstaterade Högsta domstolen att egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen innebär att det måste göras en prövning i det enskilda fallet av proportionaliteten mellan allmänintresset av ett tvångsförfogande och den enskildes egendomsintresse.
I MÖD 2020:2 I och II, som gällde dispens från det generella förbudet att vidta vissa åtgärder inom strandskyddsområde, diskuterar Mark- och miljööverdomstolen intresseprövningen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken som gäller vid områdesskydd. Domstolen tog här utgångspunkt i 7 kap. 25 § miljöbalken som anger att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den syftar till att uttrycka en proportionalitetsprincip.
68
Mark- och miljööverdomstolen hänvisar bland
annat till Parkfastighetsmålet men konstaterar att regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen primärt riktar sig till lagstiftaren, som vid införandet av gällande strandskyddsbestämmelser också har gjort en tämligen ingående avvägning mellan allmänintresset av att upprätthålla strandskyddet och motstående enskilda intressen. Enligt Mark- och miljödomstolen måste emellertid, även med den utgångspunkten, praxisutvecklingen ifråga om egendomsskyddet få genomslag även vid prövningen av förutsättningarna för dispens från strandskyddet. Även om det, enligt Mark- och miljödomstolen, innebär att andra omständigheter än de särskilda strandskyddsskälen måste kunna beaktas som skäl för dispens så måste utgångspunkten för proportionalitetsbedömningen dock fortfarande vara att det allmänna intresset av att bevara allemansrättslig tillgång till strandområden för friluftsliv och områden med goda livsvillkor för djur- och växtliv är mycket starkt. Mark- och miljödomstolen framhåller härvid att den
68 Mark- och miljööverdomstolen hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 320 ff.
allemansrättsliga tillgången till naturen, precis som egendomsskyddet, är grundlagsfäst i 2 kap. 15 § regeringsformen.
Det sagda ska också ses i ljuset av Högsta domstolens dom av den 29 december 2020 i mål nr T 6460-19 som gällde tillstånd i efterhand till vattenverksamhet (brygganläggning) enligt 11 kap. miljöbalken. Högsta domstolen konstaterade här att uppräkningen av dispensgrunder vad gäller strandskyddet är avsedd att vara uttömmande men att dispensprövningen också innefattar en mer övergripande intresseavvägning. Enligt Högsta domstolen är det emellertid tydligt att de intressen som bär upp strandskyddet måste tillmätas mycket stor vikt. Högsta domstolen noterar också att även ett område som för tillfället är av begränsat intresse kan bli betydelsefullt i framtiden samt att även om en dispens inte förefaller skada syftet med strandskyddet utesluter inte det att enskilda dispenser sammantaget kan ge en betydande negativ inverkan.
69
Proportionalitetsprincipen ska, en-
ligt Högsta domstolen, ses som en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet; däremot kan den inte uppfattas som en mer generell utvidgning av möjligheterna till dispens. För att fylla sin funktion måste prövningen enligt 25 § avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet
70
De allmänna hänsynsreglerna är generella och gäller alla. Enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska en avvägning göras som även omfattar kunskapskravet och kravet på underlag. Mot bakgrund av de hänsyn som kan tas enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är det alltså möjligt att tala om ett i någon mån differentierat kunskapskrav. Av bestämmelsens ordalydelse framgår emellertid att verksamhetsutövarens bevisbörda enligt 2 kap. 1 § miljöbalken inte kan bli föremål för någon rimlighetsavvägning
En utgångspunkt för bedömningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är att de krav som behövs för att miljöbalkens mål ska uppnås ska ställas. Sedan ska proportionerna mellan nyttan av ett försiktighetsmått och kostnaderna för att vidta det bedömas. Endast om kostna-
69 Högsta domstolen hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 320 ff. 70 Högsta domstolen hänvisar till prop. 1997/87:45. Miljöbalk. Del 1 s. 320 ff. och del 2 s. 97.
derna bedöms vara orimligt stora i förhållande till nyttan med åtgärden eller försiktighetsmåttet kan det bli aktuellt att avstå från att föreskriva ett sådant krav. Detta innebär att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas – vad som bedöms vara orimligt stora kostnader i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värderas i de olika fallen. Vad gäller vikten av att förebygga eller begränsa miljöpåverkan har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse. Även graden av känslighet i det område där påverkan sker och graden av känslighet hos dem som utsätts för störning ska beaktas. Vid bedömningen av vilken nytta en åtgärd medför från miljö- och hälsoskyddssynpunkt är de miljömål som fastställs av särskild betydelse. En avvägning måste dessutom alltid göras med hänsyn till vad som får anses vara vedertaget godtagbart beteende. Kraven får inte vara orimliga med avseende på den olägenhet och det intrång i den personliga valfriheten som de föranleder. Av betydelse för vad som kan anses vara ett orimligt krav är också om det är fråga om näringsverksamhet eller en åtgärd som vidtas i det dagliga livet. Det kan aldrig komma i fråga att jämka kraven så att den skadenivå som anges i 2 kap. 9 § första stycket miljöbalken överskrids. Om de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå en godtagbar skyddsnivå medför orimliga kostnader, bör verksamheten inte tillåtas. Det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att en åtgärd är orimlig.
71
Skillnaden mellan avvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken och den allmänna proportionalitetsprincipen är att enligt 7 § så är det vissa uppräknade bestämmelser som ska vara föremål för avvägning och avvägningen ska göras mellan nyttan av ett försiktighetsmått och kostnaden för det medan den allmänna proportionalitetsavvägningen ska omfatta samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Agenda 2030
Härtill ska regeringens mål beaktas om att Sverige ska genomföra Agenda 2030 i alla tre dimensionerna (ekonomiskt, socialt och miljömässigt) genom en samstämmig nationell och internationell politik
71 Kruse (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § miljöbalken, not 53.
som fäster avseende vid samtliga tre dimensionerna.
72
Enligt SCB:s
uppföljning av delmål 15.2, som visar aspekter för att fortsätta kunna nyttja skogens resurser långsiktigt, visar uppföljningen av miljöhänsyn ett ökande antal företeelser som har fått stor negativ påverkan på hänsynskrävande biotoper i samband med föryngringsavverkning och efterföljande föryngringsarbete. Det framgår också att det i samband med olika skogliga åtgärder som röjning, gallring och föryngringsavverkning är viktigt att ta hänsyn till den biologiska mångfalden, kulturmiljön och friluftslivet. Det framhålls vidare att miljöhänsyn ska tas vid alla åtgärder i skogsbruket och att tillämpningen av miljöhänsyn har stor betydelse för den biologiska mångfalden och är ett viktigt komplement då god miljöhänsyn för flera arter är en förutsättning för att de ska kunna fortleva i beståndet efter avverkning.
Enligt SCB följs de aspekter som rör mål 14 om hav och marina resurser och mål 15 om ekosystem och biologisk mångfald upp inom det svenska miljömålssystemet.
74
Ersättningsregler
I den mån grundlagsstadgade rättigheter begränsas ska det finnas möjligheter till grundlagsstadgad ersättning. Ersättningsbestämmelserna kan, enligt Europadomstolen, ha betydelse för huruvida en inskränkning i egendomsskyddet anses proportionerligt. Omvänt kan det uttryckas som att ett annars oproportionerligt ingripande kan göras proportionerligt genom att ersättning utgår.
11.3.4. Förutsebarhet och adaptivitet
De som berörs av reglerna (myndigheter, företag och enskilda) måste i rimlig utsträckning kunna förutse reglernas tillämpning. Förutsebarhet är ett frekvent förekommande begrepp och anses vara eftersträvansvärt i rättssäkerhetssammanhang. Förutsebarhet lyfts ofta som en viktig del av rättssäkerhetsbegreppet och kan syfta på olika aspekter.
72Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030. 73 SCB. Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige Statistisk lägesbild 2019, s. 110 f. 74 SCB. a.a., s. 18.
Det kan handla om att skydda den enskilde mot olika typer av oförutsebara och betungande normer som tillämpas på omständigheter som inträffade vid en tidpunkt då normerna varken var tillämpliga eller förutsebara. Ett sådant syfte kan uppnås genom förbud mot retroaktivitet, genom krav på förutsebarhet eller genom skydd för berättigade förväntningar. Trots att syftet är likartat utgår dessa perspektiv, enligt Lebeck, från tre olika kriterier för att avgöra huruvida legalitetsprincipen har kränkts.
75
Förutsebarhet kan också handla om rättssubjektens (det vill säga dem som träffas av och de som ska följa lagstiftningen) möjlighet att se hur befintliga regler faktiskt kommer att tillämpas, i den rättsliga praktiken. Häri finns en önskan om att rättsreglerna ska vara tillgängliga, förståeliga, användarvänliga och ge entydiga svar; allmänheten och deras juridiska ombud ska kunna förutse utfallet i domstol.
En sådan förutsebarhet bygger till stor del på föreställningen
om att man kan fastställa gällande rätt genom en värderingsfri och neutral tolkningsverksamhet. Gustafsson förklarar i det avseendet gäl-
lande rätt som att den inte är något förrän den används av någon;
fram till dess är gällande rätt ett överlagrat tillstånd.
77
Här anses pre-
judikat öka förutsebarheten eftersom prejudikat leder till att rättstillämpningen blir enhetlig och mer likformig; rättskipningen vinner i klarhet samtidigt som man gör vinster genom att bedömningen av rättsliga frågor underlättas.
78
Lebeck konstaterar också att det finns
betydande svårigheter i att kodifiera en regel mot bristande förutsebarhet eller vissa tolkningsmetoder, eftersom sådana bestämmelser själva måste vara föremål för tolkning.
79
Emellertid, fortsätter Lebeck,
har förarbeten spelat en central roll i svensk rätt. Förarbeten kan ha väsentlig betydelse vad avser domstolarnas tolkningspraxis och därmed också för förutsebarheten hos materiella bestämmelser.
80
Intresset av förutsebarhet betonas ofta inom ramen för förmögenhetsrätten där förutsebarhet syftar till att säkerställa partsautonomi, entreprenörskap och ekonomisk effektivitet. Förutsebarhet är viktig för att personer med trygghet ska kunna avgöra om, när och på vilka villkor de ska ingå avtal med andra. Enligt Ramberg förekommer till
75 Se t.ex. Lebeck. (2018) Legalitetsprincipen i förvaltningsrätten, s. 66 f. 76 Ramberg (2017) Prejudikat som rättskälla i förmögenhetsrätten, s. 62. 77 Gustafsson (2011), Dissens, s. 72 f. Jfr Glavå och Petrusson (2002) Illusionen om rätten. I Minneseminar for David Roland Doublet 1954–2000, s. 109–151. 78SOU 1986:1. Översyn av rättegångsbalken, s. 25 och s. 49. 79 Lebeck. a.a., s. 30. 80 Lebeck. a.a., s. 32.
och med påståenden om att marknadsaktörer inte är intresserade av reglernas materiella innehåll, utan endast efterfrågar klara och tydliga regler som de kan anpassa sig till och planera efter. Det är, påpekar Ramberg, en annan form av förutsebarhet än den som vanligtvis diskuteras av jurister. En sådan förväntningsförutsebarhet tar sikte på reglernas materiella innehåll.
81
Ur det perspektivet är det emeller-
tid i princip omöjligt att åstadkomma total förutsebarhet eftersom rätten är genomsyrad av osäkerhet. Rättsregler är generellt skrivna men ska tillämpas i specifika situationer; det kommer alltid att finnas ett mått av osäkerhet om innehållet i rätten och därför kommer vi aldrig att uppnå total förutsebarhet även om vi strävar efter det.
Det centrala för funktionerna i ett adaptivt styrsystem är relationen mellan de olika komponenterna i systemet – i det här fallet relationen mellan naturen med de biologiska system som ska skyddas och det rättsliga systemet.
Vissa adaptiva funktioner kommer vi att använda i konsekvensanalysen som ett sätt att få en fingervisning om huruvida det system vi förslår förmår omfatta dessa funktioner. Det handlar kortfattat om att:
1. genomföra det skydd som följer av naturvårdsdirektiven, Sveriges
internationella åtaganden och nationella mål,
2. arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen
sätter gränsen,
3. kunskap krävs om arternas behov av skydd och behov av livsmiljö,
4. nuvarande regleringsmodeller och måluppfyllnad,
5. på vilket sätt olika verksamheter påverkar olika arter,
6. överväga kostnader och vem som ska bära dessa kostnader,
7. möjlighet att avgränsa skyddsåtgärder i tid och rum samt möjlig-
heten att utvärdera skyddsåtgärderna och göra en återkoppling så att dessa inte är mer ingripande än nödvändigt (proportionalitet och förutsebarhet),
8. möjlighet att differentiera skydd så arter inte omfattas av en högre
skyddsnivå än vad som behövs för att nå målet,
81 Ramberg. a.a., s. 62 f. 82 Ramberg. a.a., s. 63.
9. flexibilitet så att överflödiga försiktighetsmått kan upphöra medan
otillräckliga försiktighetsmått kan skärpas, 10. överväga olika modeller för skydd/åtgärder och vad som bör vara
utgångspunkten i det enskilda fallet, 11. överväga hur berörda kan involveras i beslutsfattandet i syfte att
överföra kunskap mellan aktörer samt öka beslutens legitimitet.
Ovanstående är alltså något vi avser använda som utgångspunkt när våra förslag analyseras med avseende på adaptiva funktioner och inte ett förslag i sig.
11.3.5. Tillgång till rättsmedel
Det ska finnas möjlighet att överklaga de beslut som fattas rörande bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken (och de rättsakter som antagits med stöd av kapitlet). Enligt artikel 19.1 FEU ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dessutom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel, och som föreskriver att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln.
Artikel 47 i stadgan motsvarar artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen och behandlar rätten till en rättvis rättegång respektive rätten till ett effektivt rättsmedel. Ett effektivt rättsligt skydd är nära kopplat till EU-domstolens enhetliga tolkning av unionsrätten och möjligheten till, ibland även kravet att, de nationella domstolarna ska begära förhandsavgörande av EU-domstolen enligt artikel 267 i FEUF. Artikel 19.1 i FEU och artikel 47 i stadgan är förvisso endast tilllämpliga på unionsrättens område.
Sverige är också part till Aarhuskonventionen som i artikel 9 behandlar tillgång till rättslig prövning. EU-domstolen har förklarat att det ankommer på nationella domstolar att i den utsträckning det är möjligt tolka den nationella rätten i enlighet med de mål som ställts upp i Aarhuskonventionen, för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionens miljölagstiftning.
Vikten av och innebörden av rätten till tillgång till rättsmedel enligt FEU, stadgan och Aarhuskonventionen, såsom den uttolkats av EU-domstolen, beskrivs i den EU-rättsliga bakgrunden.
11.4. Nytt 8 kap. miljöbalken i sammanfattning
Utredningens övergripande förslag (se nedan om varje del separat): En inledande målbestämmelse ska införas i 8 kap. miljö-
balken. I bestämmelserna ska målet med bestämmelserna i 8 kap. regleras. Bestämmelserna ska vara inriktade på att med utgångspunkt i arternas skyddsbehov bidra till en god förvaltning av de naturligt förekommande arter som är knutna till respektive miljötyp. För att avgöra arternas skyddsbehov ska såväl Sveriges EUrättsliga och internationella åtaganden som Sveriges nationella miljömål beaktas samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.
Statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd ska genomföras genom att nuvarande status för arterna, mål samt åtgärder för att nå målen, ska dokumenteras i livsmiljöunderlag som på länsnivå ska uppdateras minst vart femte år. Livsmiljöunderlagen ska bland annat baseras på mål för hänsynskrävande biotoper, landskapsplanering och samrådsförfaranden.
11.5. Förslag: Målsättning i 8 kap. 1 § miljöbalken
Utredningens förslag: Bestämmelser om artskydd ska införas i
8 kap. miljöbalken. I bestämmelserna ska målet med tillämpningen av kapitlet regleras.
Målet, i ett längre tidsperspektiv, måste vara att bevara de naturliga processerna i miljön, och att artförändringar sker i ett naturligt tempo som inte hotas av mänsklig verksamhet. Detta långsiktiga mål, i kombination med övriga delar av miljö- och naturvården, kan sammanfattas i begreppet ekologisk integritet, som innebär att ekosystemens naturliga komponenter och processer är intakta, utan någon betydande försämring genom påverkan från människan. Ekologisk integritet innebär inte ett statiskt tillstånd, utan inkluderar naturliga förändringar. Mänsklig verksamhet ska be-
drivas med anpassning och hänsyn, så att denna verksamhet inte medför något långsiktigt hot mot de naturliga processerna.
Målet i 8 kap. 1 § ska precisera 1 kap. 1 § miljöbalken på så sätt att det korresponderar med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv.
För att avgöra arternas skyddsbehov ska såväl Sveriges EUrättsliga och internationella åtaganden som Sveriges nationella miljömål beaktas, samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.
11.5.1. Ett tydligt mål för skyddet av arter i 8 kap. miljöbalken
Skyddet av arter bör koppla till ett tydligt mål som ska framgå av 8 kap. 1 § miljöbalken.
83
Målet ska svara mot preciseringarna av det
nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv, vilket bland annat innebär att bevarandestatusen för i Sverige naturligt förekommande naturtyper och arter är gynnsam och för hotade arter har statusen förbättrats, samt att tillräcklig genetisk variation är bibehållen inom och mellan populationer. Mycket förenklat kan målet sammanfattas som att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer, vilket inkluderar tillräcklig genetisk variation.
Alla syftar här på att även de mest krävande arterna i en viss miljö
ska bevaras, även specialiserade arter, med förbehåll för att den naturliga ut utvecklingen påverkar artsammansättningen över tid.
Naturligt förekommande arter kräver att alla våra olika natur- och
kulturbetingade miljöer måste bevaras genom skydd, skötsel och återskapande i tillräcklig omfattning.
Livskraftiga populationer innebär detsamma som gynnsam beva-
randestatus för en art, det vill säga summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer. En arts bevarandestatus anses gynnsam när
- uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö,
83 Om behovet av tydliga mål; se Michanek et al. (2019) Landskapsplanering av skog – för biologisk
mångfald och ett varierat skogsbruk, Naturvårdsverkets rapport 6909, sammanfattningen, s. 9.
- artens naturliga eller hävdbetingade utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och
- det finns och sannolikt kommer att fortsätta att finnas en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.
Det är till viss del en planerings- och skötselfråga att säkerställa dessa miljöers tillräckliga omfattning i tid och rum. Härvid ska särskilt beaktas att ansvariga myndigheter ansvarar för att se till att förbuden enligt direktiven och nationella bestämmelser inte överträds. Detta fordrar en fungerande tillsyn.
Enligt de senaste årens utvärderingar av miljökvalitetsmålen finns det flera anledningar till att målen som berör biologisk mångfald inte nås. Exempel på anledningar är bristen på livsmiljöer, fragmenteringen av livsmiljöer och bristande spridningsvägar i landskapet, vilket bland annat försvårar för hotade arter att återetablera sig efter en störning. Stora insatser görs av samhället för att bevara naturmiljöer och hotade arter, exempelvis genom formellt områdesskydd, åtgärdsprogram för hotade arter, restaureringsinsatser, stöd för anläggande av våtmarker, länsvisa handlingsplaner för grön infrastruktur, med mera, men än har detta inte varit tillräckligt för att vända negativa trender. Det finns med andra ord ett behov av att, utöver vad som redan görs i dag, fortsätta skydda befintliga värden, restaurera och återskapa nya livsmiljöer liksom att etablera spridningsvägar i landskapet. För detta behövs kunskap om var naturvårdsinsatser behövs liksom en landskapsansats vid förvaltning av arter och livsmiljöer. Således behövs strategisk landskapsplanering för att nå miljömålen.
Vi påstår därmed inte att det skulle vara ett tillräckligt medel för att nå målet.
11.5.2. Hur målsättningen i 8 kap. 1 § miljöbalken ska användas
Målet i 8 kap. 1 § miljöbalken ska precisera miljöbalkens portalparagraf, 1 kap. 1 §, genom att korrespondera med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och djurliv (att alla naturligt före-
84 Michanek et al. a.a., s. 17. För fullständiga referenser och källor, se rapporten.
kommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer). Miljöbalkens inledande paragraf anses spegla idén att det genom lagstiftning är möjligt att driva samhällsutvecklingen i en bestämd riktning. Här handlar det om att främja en hållbar utveckling så att nu levande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Lagstiftning ska givetvis inte ses som det enda hjälpmedlet i denna process, utan utgör ett av flera instrument som ska styra utvecklingen i önskad riktning. Detsamma gäller tillsyn, förvaltning, planering, med mera.
Lagrådet anförde i sitt yttrande beträffande portalparagrafen att bestämmelserna i miljöbalken är avsedda att vara ett av flera hjälpmedel för att styra utvecklingen på området. Lagstiftning kan endast ge den rättsliga grundvalen för reformarbetet, men bidrar därigenom verksamt till att förutsättningar skapas för att genomföra vad som eftersträvas i miljöhänseende. Lagrådet anger som en möjlighet att det inledande stadgandet utformas på det sättet, att vad som sägs om tryggandet av en hållbar utveckling inte endast anges som ett mål med miljöbalken, utan som ett mål för samhällets samlade ansträngningar på miljöområdet. Miljöbalken kan bidra till och främja den utveckling som eftersträvas, men den kan inte ensam trygga en sådan utveckling.
85
Av portalparagrafen framgår vidare att naturen ska skyddas inte bara som livsmiljö för människan, utan också för att den anses ha ett eget värde. Detta tydliggörs genom det förvaltaransvar som stadgas i första stycket och som innebär att de som lever nu inte får uppträda på ett sätt som skadar miljön och utarmar naturresurserna, utan varje generation anses ha ett ansvar för att förvalta arvet inför kommande generationer.
86
Vid sidan av miljöbalkens mål finns de av riksdagen beslutade nationella miljömålen.
87
Av miljöbalkspropositionen framgår att miljö-
balken är avsedd att användas som verktyg för att nå miljömålen och att miljömålen ska tjäna som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling i 1 kap. 1 § innebär.
88
Genom begreppet
hållbar utveckling finns alltså en koppling mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljökvalitet och regelverket i miljöbalken. I takt med att miljökvalitetsmålen fått en alltmer konkret
85Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1 s. 166. 86 Jämför det av riksdagen fastställda generationsmålet: Det övergripande målet för miljöpoliti-
ken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.
87 Se t.ex. prop. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. 88 Den koppling som finns mellan myndigheternas arbete med att uppnå en viss angiven miljökvalitet och regelverket i miljöbalken återfinns genom begreppet hållbar utveckling.
inriktning, har hållbarhetsbegreppet och därmed miljökvalitetsmålen också fått en tydligare inriktning i det enskilda fallet och domstolarna har i ett antal fall också hänvisat till tolkningen av hållbarhetsbegreppet.
89
I portalparagrafens andra stycket anges bland annat att miljöbalken ska tillämpas så att den biologiska mångfalden bevaras. I begreppet innefattas såväl mångfald av ekosystem som mellan och inom arter. Markanvändning och samhällsbyggande måste enligt propositionen utformas på ett sätt som är förenligt med ett ekologiskt hållbart samhälle och samtidigt slå vakt om den materiella välfärden också för kommande generationer. I detta sägs ligga att ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga ska bevaras och värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas. Planeringen måste kombineras med skyddsåtgärder och ibland måste även med restaurering eller andra åtgärder som innebär någon form av biologisk kompensation vidtas. Portalparagrafens andra stycke kan därmed sägas innebära en viss precisering i fråga om hur begreppet hållbar utveckling i första stycket ska tolkas.
Genom att ange en målsättning för arbetet med artskyddet i 8 kap. miljöbalken som direkt anknyter till miljökvalitetsmålen ges en anvisning om hur hållbarhetsbegreppet i 1 kap. 1 § miljöbalken ska tolkas när det gäller artskyddsbestämmelserna. Målsättningen i den föreslagna bestämmelsen i 8 kap. 1 § miljöbalken syftar således till att precisera 1 kap. 1 § miljöbalken i andra stycket vad avser hur begreppet hållbar utveckling i första stycket ska tolkas för artskyddets del.
11.5.3. Målsättning: alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer
Flera internationella överenskommelser har slutits om mål och åtgärder för att bevara biologisk mångfald. I 1992 års konvention om biologisk mångfald (CBD) beslutade parterna att stoppa förlusten av
biologisk mångfald och att ekosystemen senast 2020 ska vara resilienta
och fortsätta att erbjuda väsentliga ekosystemtjänster (se avsnittet om den internationella bakgrunden).
Vid 10:e partsmötet för konventionen, i Nagoya, Japan, 2010 antogs de så kallade Aichimålen, där det femte innebär att förlusten av alla naturliga livsmiljöer åtminstone ska halveras och om möjligt
89 Några tidiga exempel är MÖD 2005:66 och MÖD 2010:38 och MÖD 2006:53. 90 Bengtsson et al. Miljöbalken(JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 1 kap. 1 § miljöbalken.
hindras nästan helt (close to zero), samt att degradering och fragmentering ska minska väsentligt senast 2020.
91
Det är vetenskapligt belagt att den biologiska mångfalden minskar kraftigt globalt.
92
Nätverk av biotoper i landskapet vidmakthålls
och utvecklas av olika naturliga processer och störningsregimer, och av människan genom hävd eller naturvårdande skötsel. Detta fokus på arter i sitt ekologiska sammanhang speglar också en lång nordisk tradition, där kunskapen om vår flora och fauna jämfört med många andra länder är ovanligt god. Givet jämförelsevis goda kunskaper om samband mellan arter, livsmiljöer och processer för svenska miljöer, menar Angelstam et al. att det är möjligt att planera för bevarande av biologisk mångfald genom att studera hur livsmiljöer är fördelade i landskapet.
93
När det gäller att tolka miljömålen finns det, enligt Angelstam et al., tre centrala ord och uttryck: alla, naturligt förekommande och
livskraftiga populationer.
Alla
Ordet alla relaterar till att inte bara arter som är generalister, och som har små krav på livsmiljöns kvalitet eller storlek, ska finnas i våra landskap. Tvärtom tolkas skogs- och miljöpolitiken därför som att även specialiserade arter, som ofta har stora krav på arealen livsmiljö och dess kvaliteter, ska bevaras, det vill säga en noll-vision för förlust av biologisk mångfald. Begreppet naturliga betingelser i 1993 års skogspolitik talar samma språk. Detta kopplar till begreppet paraplyart, det vill säga att vi ska bevara de mest krävande arterna i en viss miljö. På detta sätt är sannolikheten stor att även mindre specialiserade och arealkrävande arter följer med på köpet. Fältstudier för både land- och vattenlevande djur bekräftar att detta är ett rimligt betraktelsesätt.
94
91 COP 10 Decision X/2. Strategic Plan for Biodiversity 2011–2020. www.cbd.int/decision/cop/?id=12268. 92 Michanek et al. a.a., s. 16 f. För fullständiga referenser och källor, se rapporten. 93 Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en
uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogs-
styrelsens rapport 2010:4, s. 8. 94 Angelstam et al. a.a., s. 9 som hänvisar till Oberge och Angelstam (2004). Usefulness of the umbrella species concept as a conservation tool. Conservation Biology 18(1): 76–85 samt Roberge och Angelstam (2006). Indicator species among resident forest birds – a crossregional evaluation in northern Europe, Biological Conservation 130: 134–147.
Det finns viss vägledning om vilka arter som är i fokus i preciseringarna av de olika miljömålen. Där framgår exempelvis av Levande
skogar att naturligt förekommande arter knutna till skogslandskapet
ska ha gynnsam bevarandestatus och tillräcklig genetisk variation inom och mellan populationer. Vidare ska hotade arter ha återhämtat sig och deras livsmiljöer ska ha återställts i värdefulla skogar. För de arter som specificeras i livsmiljödirektivet finns därtill det EU-rättsliga kravet på skydd. Typiskt sett fordras till exempel äldre skogar, stora mängder död ved, kontinuitet, konnektivitet, våtmarker och variation av substrat och habitat.
95
Miljömålet Ett rikt odlingslandskap beskrivs enligt följande:
Odlingslandskapet ska vara öppet och variationsrikt med betydande inslag av hävdade naturbetesmarker och slåtterängar, småbiotoper och vattenmiljöer, bland annat som en del i en grön infrastruktur och erbjuder livsmiljöer och spridningsvägar för vilda växt- och djurarter. Hotade arter och naturmiljöer har återhämtat sig. Biologiska värden och kulturmiljövärden i odlingslandskapet som uppkommit genom långvarig traditionsenlig skötsel är bevarade eller förbättrade.
Med stöd av resonemanget ovan finner utredningen att relevanta arter att utgå ifrån och som ska nå och bevara gynnsam bevarandestatus är naturligt förekommande arter knutna till natur- och kulturlandskapet, med särskilt fokus på fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter.
Naturligt förekommande
Begreppet naturligt förekommande har med begreppet representativitet att göra. Det handlar då om två saker. Dels om att Sverige är ett avlångt land med många olika naturgeografiska och kulturgeografiska regioner. Dessa regioner omfattar en lång rad livsmiljöer med olika artuppsättningar.
Våra arter har genom naturligt urval anpassat sig till olika naturliga processer i ekosystemen (exempelvis brand och översvämning) och i det förindustriella kulturlandskapet, och till olika typer av traditionella sätt att bruka naturen (exempelvis bete och hamling). Om processerna försvinner eller minskar kraftigt i omfattning, då minskar så småningom även livsmiljöernas utbredning. Som en följd av
95 Michanek et al. a.a., s. 21.
minskat livsutrymme minskar gradvis arternas individantal, och därigenom den genetiska mångfalden, och till sist minskar antalet arter.
För att anpassa människans verksamhet i syfte att bevara arterna krävs detaljerade kunskaper om olika miljöers ekologi och landskapets historiska utveckling i olika delar av landet. Det finns en lång historia bakom dagens tillstånd för den biologiska mångfalden i Sverige.
Här är det viktigt att notera att skillnaderna är stora mellan olika regioner i landet. I söder har vi brukat landskapet med hög intensitet under mycket lång tid, medan landets norra delar har en betydligt kortare historia av intensiv användning. Förhållandena förändras också i och med ett skiftande klimat. Att bevara naturligt förekommande arter kräver att alla våra olika natur- och kulturbetingade miljöer måste bevaras genom skydd, skötsel och återskapande i tillräcklig omfattning.
96
Vi går här inte in på huruvida målsättningen är realistisk eller inte. Det handlar just om en målsättning och om ett sätt att, vad gäller artskyddet, precisera den ambitiösa målsättning som redan framgår av miljöbalkens portalparagraf.
Livskraftiga populationer
Livskraftiga populationer eller stammar handlar kortsiktigt om popu-
lationsekologi, och långsiktigt om populationsgenetik. Kombinerat med alla och naturligt förekommande så innebär detta att man måste betrakta både tid och rum. En population består av en samling individer som finns i ett område vid en viss tidpunkt. Grupper av individer kan bilda så kallade metapopulationer, som sammantaget tillhör artens totala utbredning. Småvuxna arter behöver i regel mindre arealer än stora arter för att finnas i livskraftiga populationer. Livskraftighet är kopplat till att en population ska finnas kvar under lång tid.
För att kunna svara på frågan om hur mycket livsmiljö som behövs på lång sikt för naturligt förekommande arter, bör man försöka uppskatta hur mycket livsmiljö som de mest krävande arterna behöver på lång sikt för varje naturtyp i varje naturgeografisk region. Eftersom många egenskaper i en naturtyp är dynamiska, måste man betrakta hela landskaps dynamik under lång tid. Detta innebär att
96 Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en
uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer.
Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 9.
vissa arters livsmiljöer för all framtid kommer att kunna finnas endast i vissa områden, exempelvis fuktiga bergbranter, medan andra kommer att kunna flytta runt i landskapet över tiden (exempelvis hålträd). Det är en planerings- och skötselfråga att säkerställa dessa livsmiljöers tillräckliga omfattning i tid och rum. Bevarande av biologisk mångfald är en komplex fråga som kräver nytänkande hos alla inblandade aktörer.
97
Geografiska skillnader i berggrund, jordmån, klimat, nederbörd, med mera påverkar förutsättningarna för alla arter. Större områden med likartade förhållanden brukar delas in i biogeografiska regioner, som bygger på både biologiska och geologiska faktorer i landskapet. I Sverige har vi fem olika sådana regioner: alpin, boreal, kontinental, marin östersjö- och marin atlantisk region.
Övervakningen av arter och naturtyper som omfattas av EU:s livsmiljödirektiv delas upp efter de biogeografiska regionerna. Bedömning av bevarandestatus utvärderas i varje enskild region. Indelningen i regioner gör det enklare att identifiera gemensamma prioriteringar inom EU och koordinera insatser inom samma region för att bättre kunna bevara arter och naturtyper som lever under liknande naturliga förhållande.
97 Angelstam et al. a.a., s. 9 f.
Figur 11.1 Karta över län och biogeografiska regioner i Sverige
Arter och naturtyper i livsmiljödirektivet – bevarandestatus i Sverige 2013. SLU Artdatabanken.
Ambitionsnivåer och funktionella nätverk av naturmiljöer som behöver bevaras och återskapas långsiktigt
Biologisk mångfald kan bevaras med olika höga ambitionsnivåer
98
beroende på hur man tolkar nationella och internationella riktlinjer, eller frivilliga överenskommelser som skogscertifiering.
98 Angelstam et al. a.a., s. 11 som hänvisar till Angelstam et al. (2004). Targets for boreal forest biodiversity conservation – a rationale for macroecological research and adaptive management.
Ecological Bulletins 51: 487–509.
Enligt Angelstam et al. har fokus under de senaste 20 åren 1990– 2010 i praktiken varit att bevara förekomster av arter på kort sikt genom avsättningar av små skogsbestånd, frivilligt eller formellt. Det långsiktiga målet att bevara alla naturligt förekommande arter i livskraftiga populationer enligt svensk skogs- och miljöpolitik innebär dock en mycket högre ambitionsnivå. Uppföljning av den detaljhänsyn som har tagits hittills, i kombination med naturvårdande skötsel och skydd av nyckelbiotoper, visar att detta inte är tillräckligt för att vända de negativa trenderna för biologisk mångfald i skogen. Det behövs även en strategi och plan för hur avsättningar för skydd, både formella och frivilliga, i kombination med generell hänsyn och naturvårdande skötsel, ska utformas i ett helt landskap så att funktionella nätverk av skogsmiljöer bevaras och återskapas långsiktigt. Därför behöver biotoper och fungerande nätverk bevaras och återskapas.
99
Flera centrala riktlinjer om biologisk mångfald handlar även om vatten. Att tänka och planera för avrinningsområden blir då ett naturligt sätt att betrakta hela landskap. Genom antagandet av EU:s ramdirektiv för vatten
100
har ett rättsligt ramverk för en avrinningsom-
rådesbaserad vattenförvaltning skapats i EU.
Flera EU-direktiv understryker behovet av att ekologiska samband ska vidmakthållas. Begreppet gynnsam bevarandestatus är här centralt. Detta kopplar till begreppet ekologisk integritet. Den högsta tänkbara ambitionsnivån handlar om resiliens, det vill säga ett systems förmåga att repa sig efter storskaliga störningar.
101
99 Angelstam et al. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en
uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer.
Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 11. 100 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättandet av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (ramdirektivet för vatten). 101 Angelstam et al. a.a., s. 11 som hänvisar till Olsson (2003). Efter Johannesburg – utmaningar
för forskarsamhället. Miljövårdsberedningen rapport 2003:1.
Figur 11.2 Olika ambitionsnivåer för bevarande av biologisk mångfald
Illustration av att det finns olika ambitionsnivåer för bevarande av biologisk mångfald (arter, livsmiljöer och processer). Begreppet resiliens omfattar enligt många även samhällssystemet i sig
Källa: Angelstam et al. (2010). Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 11.
För att bedöma tillstånd och trender för olika dimensioner av biologisk mångfald (exempelvis arter, livsmiljöer och processer) är det nödvändigt att jämföra dagens tillstånd med mätbara mål för biologisk mångfald, vilka bygger på de riktlinjer som samhället kommit överens om i demokratisk ordning (exempelvis den svenska skogs- och miljöpolitiken).
102
När det gäller ambitionsnivån livskraftiga popu-
lationer så är det en central fråga om det finns tillräckliga kunskaper
för att bedöma hur stor mängd livsmiljö som behövs i en region. Det finns här en klar parallell till begreppet kritisk belastningsgräns
103
(critical load), som handlar om hur mycket nedfall av kväve och svavel som ekosystem tål. När det gäller biologisk mångfald handlar det i stället om critical loss. Helt enkelt: hur stora arealer av olika livsmiljöer behövs och hur mycket kan sådana miljöer påverkas innan de
102 Angelstam et al. a.a., s. 12 som hänvisar till Villard och Jonsson (2009). Putting conservation target science to work. I Villard och Jonsson (red), Setting conservation targets for managed
forest landscapes. Cambridge University Press, Cambridge, s. 393–401.
103 Angelstam et al. a.a., s. 12 som hänvisar till Nilsson, och Grennfelt (1988) Critical loads of sulphur and nitrogen. Nordic Council of Ministers 15.
förlorar sitt värde, och hur skiljer sig detta referensvärde åt mellan olika ambitionsnivåer för att bevara biologisk mångfald?
104
Många arter har till exempel svårt att hävda sig i det traditionella trakthyggesbruket, som i dag är den dominerande brukningsmetoden i svenska skogar, varför ökningen av alternativa metoder anses som en viktig åtgärd för att nå miljömålen. Även om en ökning har skett av hård död ved råder det fortfarande brist på död ved av lämplig kvalitet, liksom av gammal skog med bibehållen skoglig kontinuitet. Trots bristen på dessa skogar avverkas de fortfarande.
Be-
hovet av att se över befintliga brukningsformer uppmärksammades av miljömålsutredningen
106
men behovet av alternativa brukningsformer
hade noterats redan i samband med skogsbrukets avreglering 1993.
Artdatabankens referensarealer för vad som är gynnsam bevarandestatus för gräsmarker i odlingslandskapet omfattar cirka 1,2 miljoner hektar. Enligt Sveriges senaste rapportering till EU finns det i dag drygt 347 000 hektar naturliga gräsmarker av de naturtyper som omfattas av livsmiljödirektivet. Det innebär att ytterligare mer än 870 000 hektar naturliga gräsmarker behöver restaureras och/eller återskapas för att naturtyperna ska få gynnsam bevarandestatus.
Det är ett mål som är mycket svårt, till och med omöjligt, att nå då markanvändningen i Sverige har förändrats påtagligt under lång tid. Före detta biologiskt artrika gräsmarker har omvandlats till brukad åker, bebyggd mark eller skog, där skogen i sig kan ha stor betydelse för biologisk mångfald, vilket gör det svårt att återställa gräsmarker i den omfattning som behövs.
Ett mål behöver därför vara att hejda minskningen av arter och värdefulla livsmiljöer i odlingslandskapet och att på sikt öka livsmiljöernas kvalitet och areal i landskapet. Det innebär bland annat att skapa och förbättra livsmiljöer och spridningsvägar för odlingslandskapets arter, att skötselinsatser anpassas till olika arters behov, att de biologiskt mest värdefulla områdena och landskapen identifieras och bevaras, samt att styrmedel blir mer miljöeffektiva för att nå dessa mål. Dessutom måste det även fortsatt finnas en vilja i samhället att bevara odlingslandskapet och dess biologiska mångfald. Bevarandet
104 Angelstam et al. a.a., s. 12. 105 Michanek et al. a.a., s. 17. För fullständiga referenser och källor, se rapporten. 106 Naturvårdsverket (2017); Miljömålen, Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål
2017, Rapport 6749, s. 200. Ett av etappmålen för biologisk mångfald är ett varierat skogsbruk.
107Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 40 f. 108 Naturvårdsverket 2020, Sveriges arter och naturtyper i EU:s art– och habitatdirektiv.
av biologisk mångfald ska kunna gå att förena med en rationell och lönsam jordbruksdrift, eftersom fortsatt jordbruk är det enskilt viktigaste verktyget för att långsiktigt kunna bevara natur- och kulturvärdena.
I det fortsatta naturvårdsarbetet behövs därför en kunskapsbaserad helhetssyn på landskapet som inkluderar både produktions- och naturvårdsaspekter för att det ska vara möjligt att nå miljömålen.
11.6. Förslag: Tillämpningsområde för 8 kap. miljöbalken
Utredningens förslag: Bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken ska
tillämpas i Sverige och i Sveriges ekonomiska zon.
I fråga om jakt efter fåglar och däggdjur, även illegal jakt, finns bestämmelser med motsvarande innebörd i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905). 8 kap. miljöbalken gäller inte heller fiske.
I fråga om fiske finns bestämmelser med motsvarande innebörd i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen.
11.6.1. Artskyddet i Sveriges ekonomiska zon
I utredningens direktiv anges att regeringen har uppmärksammat att en bestämmelse motsvarande 7 kap. 32 § miljöbalken saknas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför livsmiljödirektivet och fågeldirektivet.
Av EU-domstolens praxis följer att EU:s medlemsstater är skyldiga att genomföra livsmiljödirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion.
109
Såvitt gäller Natura 2000-områden (skyddsområden som ska avsättas enligt naturvårdsdirektiven) har skyldigheten genomförts genom 7 kap. 32 § miljöbalken som anger att miljöbalkens bestämmelser om Natura 2000-områden ska tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon. Regeringen har uppmärksammat att motsvarande bestämmelse sak-
109 Mål C-6/04, kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, punkterna 117–119.
nas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför dessa direktiv samt att bemyndigandena i 8 kap.1–2 §§miljöbalken avser föreskrifter om förbud inom landet, alltså inte även i exklusiv ekonomisk zon.
110
Således behöver 8 kap. kompletteras med ett bemyndi-
gande avseende föreskrifter om förbud även i Sveriges exklusiva ekonomiska zon.
Utredningens förslag innebär ändringar i miljöbalken och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. I miljöbalken införs en bestämmelse i 8 kap. som motsvarar den i 7 kap. 32 § miljöbalken. Bestämmelsen innebär att de bestämmelser som implementerar livsmiljödirektivet och fågeldirektivet ska vara tillämpliga inom den ekonomiska zonen. I lagen om Sveriges ekonomiska zon införs bestämmelser som tydliggör vilka bestämmelser som ska tillämpas i den ekonomiska zonen.
Exklusiv ekonomisk zon och havsrättskonventionen
Sveriges sjöterritorium omfattar dels så kallat inre vatten, dels det så kallade territorialhavet. Inre vatten omfattar vattenområden på land och i havet innanför riksgränsen och de så kallade baslinjerna. Baslinjen är normal eller rät. Den normala baslinjen utgörs av lågvattenlinjen utmed kusten sådan den angivits i av kuststaten officiellt erkända storskaliga sjökort.
111
Den räta baslinjen används i områden
där kustlinjen är mycket oregelbunden och djupt inskuren eller där öar ligger utmed kusten. Den enklaste modellen av rät baslinje är att då dra ett streck mellan lämpliga punkter.
112
Sveriges ekonomiska zon utgör inte en del av Sveriges territorium, utan är ett område inom vilket Sverige har den jurisdiktion som följer av Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS – United
Nations Convention on Law of the Sea). Innebörden av detta är att
medan Sverige har suveränitet över sitt sjöterritorium (inre vatten och territorialhav) eller luftrum (luftrummet över sjöterritoriet och så kan Sverige endast lagstifta i den ekonomiska zonen i sådana frå-
110 Dir 2020:58, s. 8. 111 Artikel 5, FN:s havsrättskonvention. 112 Artikel 7, FN:s havsrättskonvention.
gor och i den utsträckning som havsrättskonventionen medger.
113
Det är också i konventionen som det fastställs hur gränserna för den ekonomiska zonen ska dras.
114
Medan territorialhavet får sträcka sig endast 12 nautiska mil från baslinjen får bredden på den ekonomiska zonen uppgå till, men inte överstiga 200 nautiska mil från baslinjen.
115
Sveriges tillämpning av dessa bestämmelser i havsrättskonventionen följer av lag om Sveriges ekonomiska zon, och enligt denna omfattar Sveriges ekonomiska zon de områden utanför sjöterritoriet som framgår av bilaga 4 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner.
116
I bilagan redovisas geografiska koor-
dinater för den ekonomiska zonens yttre avgränsningslinjer. Zonen består av fyra åtskilda områden längs Västkusten, i Östersjön, i Bottenhavet och i Bottenviken vars yttre avgränsningslinjer utgörs av fyra heldragna linjer. Genom att Sverige omges av begränsade havsområden gäller som huvudregel mittlinjeprincipen i förhållande till Sveriges grannländer.
117
För området mot Bornholm finns dock
ett särskilt avgränsningsavtal med Danmark. Ett särskilt avtal mellan Sverige och Finland reglerar avgränsningen mellan länderna i fråga om vissa avsnitt i Ålands hav.
När det gäller jurisdiktionen över naturresurser och jurisdiktion att lagstifta om miljön i den exklusiva ekonomiska zonen följer bland annat följande av havsrättskonventionen. Kuststaten har suveräna rättigheter att utforska och utnyttja, bevara och förvalta naturresurser, levande eller icke-levande. Detsamma gäller vattnet ovanför havsbotten och havsbotten och dess underliggande berggrund och med avseende på andra aktiviteter för ekonomiskt utnyttjande och utforskning av zonen, såsom produktion av energi från vattnet, strömmar och vindar. Kuststaten har också jurisdiktion, bland annat med avseende på marin vetenskaplig forskning och skydd och bevarande
113 En utförlig beskrivning av kuststaters rättigheter i den ekonomiska zonen enligt havsrättskonventionen finns i regeringens proposition, prop. 1995/96:140. Sveriges ratifikation av Förenta
havsrättskonventionen av den 10 december 1982 och avtalet av den 28 juli 1994 om tillämpningen av konventionens del XI. s. 70–79, och prop. 1997/98:90. Följdlagstiftning till miljöbalken m.m.
s. 233–235. 114 SÖ 2000:1, Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994. Finns även på svenska här: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/PDF/ ?uri=CELEX: 21998A0623 (01). 115 Artiklarna 3 och 57, FN:s havsrättskonvention. 116 1 § Lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. 117 Jfr Artikel 15, FN:s havsrättskonvention.
av den marina miljön.
118
Vid utövandet av sina rättigheter och skyl-
digheter i den exklusiva ekonomiska zonen ska kuststaten ta vederbörlig hänsyn till andra staters rättigheter och skyldigheter.
119
Enligt konventionen ska kuststaten fastställa den tillåtna fångstmängden av de levande tillgångarna i sin ekonomiska zon samt, med beaktande av bästa tillgängliga vetenskapliga fakta, säkerställa att de levande tillgångarnas fortbestånd i den ekonomiska zonen inte äventyras genom överexploatering.
120
Den ska härvid främja målet om ett
optimalt nyttjande av de levande tillgångarna i den ekonomiska zonen.
Andra staters medborgare, som fiskar i den ekonomiska zonen, ska rätta sig efter beståndsbevarande åtgärder samt övriga villkor och bestämmelser i kuststatens lagar och andra författningar.
122
Det finns
härutöver särskilda bestämmelser om hur kuststaterna ska hantera bestånd som förekommer inom två eller flera kuststaters ekonomiska zon eller utanför zonen samt för långvandrande arter.
En
kuststat eller internationell organisation har behörighet att i förekommande fall utfärda längre gående förbud, begränsningar eller regleringar av nyttjandet av havsdäggdjur än vad som föreskrivs i havsrättskonventionens avsnitt om exklusiv ekonomisk zon. Stater ska samarbeta i syfte att bevara havsdäggdjuren, och i fråga om valar ska de särskilt inom ramen för behöriga internationella organisationer arbeta för deras bevarande, förvaltning och utforskning.
124
Ytterligare
regler finns om ansvar för förvaltning av så kallade anadroma bestånd (arter som lever i saltvatten och förökar sig i sötvatten, exempelvis havsöring) och katadroma arter (lever i sötvatten men förökar sig i saltvatten, exempelvis ål) medan konventionens regler om ekonomisk zon inte är tillämplig på så kallade sedentära arter (fastsittande arter, exempelvis koraller).
125
I Sverige finns det inga sedentära arter
som omfattas av bilaga IV i livsmiljödirektivet och som lever i havet.
Bland annat i syfte att genomföra havsrättskonventionens möjligheter att införa regler till skydd för Sveriges kuster inrättade Sverige en ekonomisk zon från och med den 1 januari 1993. Enligt propositionen skulle införandet av en svensk ekonomisk zon innebära en
118 Artikel 56.1 FN:s havsrättskonvention. 119 Artikel 56.2 FN:s havsrättskonvention. 120 Artikel 61, FN:s havsrättskonvention. 121 Artikel 62, FN:s havsrättskonvention. 122 Artikel 62.4, FN:s havsrättskonvention 123 Artiklarna 63 och 64, FN:s havsrättskonvention. 124 Artikel 65, FN:s havsrättskonvention. 125 Artiklarna 66–68, FN:s havsrättskonvention.
förstärkning av Sveriges möjligheter att i överensstämmelse med folkrätten, genom lagstiftning, reglera förhållandena i de omgivande haven, också utanför den svenska territorialgränsen.
126
Bestämmel-
serna i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon är alltså grundade på den rätt som havsrättskonventionen ger kuststater. I lagen finns bestämmelser om vad som gäller i den ekonomiska zonen och bestämmelser som gör vissa angivna bestämmelser i andra svenska lagar tillämpliga i zonen. Det innebär också att lag om Sveriges ekonomiska zon inte får reglera annat än sådant som medges i havsrättskonventionens bestämmelser. Vissa bestämmelser i miljöbalken har gjorts tillämpliga genom 2, 3 och 6 §§ i lagen om Sveriges ekonomiska zon.
Av 2 § lag om Sveriges ekonomiska zon följer att om man bedriver vissa typer av verksamhet, nämligen att utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar, uppföra eller använda konstgjorda öar eller om man i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar, så ska bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken iakttas. Av samma bestämmelse framgår också att även andra som färdas i den ekonomiska zonen eller som bedriver verksamhet där ska vidta sådana åtgärder som är nödvändiga för att undvika skador på den marina miljön. Enligt 2 § andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön.
Lagens 3 § hänvisar till andra bestämmelser om skydd för den marina miljön, nämligen till reglerna om
- geologisk lagring av koldioxid i 1 kap. 2 § och 4 kap. 9 §miljöbalken,
- särskilda skyddade naturområden i 7 kap.27–30 och 32 §§miljöbalken,
- allvarliga miljöskador i 10 kap. 18 a § miljöbalken,
- dumpning i 15 kap.27–29 §§miljöbalken,
- föroreningar från fartyg i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, och
- hantering och kontroll av fartygs barlastvatten och sediment från sådant vatten i barlastvattenlagen (2009:1165).
126Prop. 1992/93:54. Om en svensk ekonomisk zon, s. 1.
Av 6 § lag om Sveriges ekonomiska zon följer bland annat att vid prövning av tillstånd ska 2–4 kap. och 5 kap.3–5 och 18 §§miljöbalken tillämpas.
Den EU-rättsliga bakgrunden
Utformningen av livsmiljödirektivet och fågeldirektivet skiljer sig något åt vad gäller direktivens geografiska tillämpningsområden. Av artikel 2 i livsmiljödirektivet framgår att syftet med direktivet är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. I artikel 1 i fågeldirektivet anges bland annat att direktivet behandlar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas och att direktivet inte ska gälla för Grönland.
EU-domstolen skriver i mål C-6/04, Europeiska kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, att EUkommissionen har gjort gällande att Förenade kungariket begränsat tillämpningen av de bestämmelser genom vilka livsmiljödirektivet införlivats i nationell rätt till att endast gälla på det nationella territoriet och på denna medlemsstats territorialvatten. Kommissionen har anfört att medlemsstaterna, inom deras exklusiva ekonomiska zon, ska iaktta gemenskapsrätten på de områden där de utövar sina suveräna rättigheter och att detta direktiv således är tillämpligt även bortom territorialvattnen. Det är ostridigt mellan parterna att Förenade kungariket utövar suveräna rättigheter inom sin exklusiva ekonomiska zon och på kontinentalsockeln och att livsmiljödirektivet således är tillämpligt bortom medlemsstaternas territorialvatten. Härav följer att detta direktiv ska genomföras inom nämnda exklusiva ekonomiska zon.
127
127 Europeiska kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, mål C-6/04, EU:C:2005:626, punkt 115 och 117.
Genomförande av naturvårdsdirektiven i svensk ekonomisk zon
Miljöbalken är som huvudregel endast tillämplig på svenskt territorium och inte i utanför detta.
128
Det finns emellertid bestämmelser
som utsträcker miljöbalkens tillämpningsområde, till exempel framgår det av 1 kap. 2 § miljöbalken att ytterligare bestämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen finns i 7 kap. 32 §, 10 kap. 18 a § och 15 kap. 27 §miljöbalken samt i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.
Bestämmelsen i 7 kap. 32 § innebär att balkens bestämmelser om Natura 2000-områden ska tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon.
Baserat på EU-domstolens resonemang om gemenskapsrättens geografiska tillämpning och utformningen av artikel 2 i livsmiljödirektivet respektive artikel 1 i fågeldirektivet bedömer utredningen att Sverige bör säkerställa och tydliggöra att båda direktiven genomförs i svensk ekonomisk zon.
Utredningens förslag innebär inte en ökad samordning mellan å ena sidan prövningen enligt artskyddsförordningen och å andra sidan lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Författningsförslagen påverkar inte heller i övrigt tillämpningen av den lagen.
11.6.2. Jakt – och fiskelagstiftningen
I jaktlagen definieras vilka djur som omfattas och vad som menas med jakt. Med jakt avses att fånga eller döda vilt samt att i sådant syfte
söka efter, spåra eller förfölja vilt
129
. Med vilt avses vilda däggdjur och fåglar. Till vilt räknas också djur som hålls i hägn.
130
Vilt får hållas i
ett vilthägn eller liknande anläggning endast efter tillstånd av länsstyrelsen.
131
Enligt Naturvårdsverket regleras all avsiktlig jakt på dägg-
djur och fåglar av jaktbestämmelserna, även illegal jakt.
132
Fiskelagen anger att med fiske avses verksamhet som syftar till att fånga eller döda fritt levande fisk.
133
I fiskelagens mening gäller
128 Se prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 11 och prop. 2007/08:154. Miljöskyddet i Sveriges
ekonomiska zon, s. 8 f.
129 Att fånga eller bedöva djur för att undersöka dem eller märka dem räknas också som jakt. (Wichmann, (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 § jaktlag [1987:259]). 130 Jfr RÅ 1977 s. 275. 131 41 a § jaktförordning (1987:905). 132 Naturvårdsverket (2009). Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispen-
ser. Handbok 2009:2, s. 20–21.
133 5 § fiskelag (1993:787).
vad som sägs om fisk även vattenlevande blötdjur och vattenlevande kräftdjur
134
. I fiskeförordningen
135
anges att det är förbjudet att fiska
mal, flodpärlmussla och sådana arter av fisk, vattenlevande kräftdjur och vattenlevande blötdjur som i bilaga 1 till artskyddsförordningen har markerats med N. Här regleras också vilka fiskemetoder som inte får användas, med särreglering för de arter som i artskyddsförordningens bilaga 1 har markerats med N eller F. Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägledning för allt fiske (genom att vi föreslår nya bilagor kommer följdändringar att fordras här).
Precis som enligt gällande lagstiftning omfattas alltså avsiktligt dödande eller fångande av fåglar eller däggdjur eller insamlande av fågelägg av jakt- och fiskelagstiftningen, när avsikten med handlingen också är just det, medan situationen, att den förbjudna handlingen är en accepterad konsekvens av handlingen omfattas av fridlysningsreglerna i 8 kap.
11.7. Planering som verktyg
Nedan redogör vi för ett antal exempel på uttryck för behov av, en vilja till eller för en faktisk planeringsambition i syfte att genomföra skydd för arterna och deras livsmiljöer, som förekommer i olika policydokument, rättsliga dokument, riktlinjer eller strategier. Redogörelsen är inte uttömmande utan ska ses som exemplifierande.
11.7.1. Agenda 2030
Av Agenda 2030-propositionen
136
framgår att hållbar utveckling ska
vägleda all politik fram till 2030 och att Sverige ska driva på genomförandet av Agenda 2030 såväl nationellt som internationellt samt att genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför. Utgångspunkten är, enligt regeringen, att Agenda 2030 genomförs inom ordinarie strukturer för styrning och organisering samt genom att integrera och använda agendan som ett verktyg i de ordinarie processerna för hur politik utformas och genomförs. Delega-
134 4 § fiskelag (1993:787). 135 Förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. 136Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030.
tionens analys visar att de riksdagsbundna målen utgör en del av den nationella implementeringen av agendans delmål och därmed är viktiga utgångspunkter för Sveriges genomförande av agendan.
Av SCB:s rapport Genomförandet av Agenda 2030 i Sverige – Sta-
tistisk lägesbild 2019 framgår att Sverige alltjämt har flera utmaningar
att hantera innan de riksdagsbundna miljömålen nås. Även om de riksdagsbundna miljömålen ser olika ut och har tagits fram i olika sammanhang konstaterar regeringen sammantaget att arbetet med att genomföra miljömålen är avgörande även för genomförandet av den ekologiska dimensionen av Agenda 2030.
137
I propositionen framhålls
också en sammanhållen och effektiv statlig styrning som något väsentligt i syfte att underlätta agendans genomförande utifrån ett kommunalt och regionalt helhetsperspektiv.
138
11.7.2. EU-kommissionen om behov av planering
För att uppfylla Nagoyabeslutets mål har EU-parlamentet antagit en strategi för biologisk mångfald i EU fram till 2020 (se avsnittet om EU-rättslig bakgrund). I punkt 75 uppmanas medlemsstaterna att
… anta och genomföra skogsbruksplaner, där hänsyn tas till lämpliga samråd med allmänheten, inklusive effektiva åtgärder för bevarande och återhämning av skyddade arter och livsmiljöer och relaterade ekosystemtjänster.139
Av kommissionens vägledning rörande artikel 12 i livsmiljödirektivet framgår att artskyddet handlar om direkt påverkan på själva arten och (vad gäller djurarter) deras ägg, häckningsplatser och viloplatser. Dessutom framgår att reglerna är av förebyggande karaktär och fordrar att medlemsstaterna undviker och förhindrar ett antal situationer som kan påverka en art negativt. 140
Enligt kommissionen är en lösning att införa ett förebyggande system med instrument som kan vägleda skogsbruket så att en kontinuerlig ekologisk funktion upprätthålls och konflikter med artskyddet kan undvikas.
141
Kommissionen ser ett sådant system som
137Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030 s. 12 och 19. 138Prop. 2019/20:188. Sveriges genomförande av Agenda 2030 s. 26. 139 Michanek et al. (2019) Landskapsplanering av skog – för biologisk mångfald och ett varierat
skogsbruk, Naturvårdsverkets rapport 6909, s. 16 f. För fullständiga referenser och källor, se
rapporten. 140 Kommissionens vägledning (2007), s. 13. 141 Kommissionens vägledning (2007), s. 47.
mer eller mindre nödvändigt, mot bakgrund av att utrymmet för dispens är litet. Att utrymmet för dispens är så litet innebär, enligt kommissionen, att flera av förbuden i direktiven kan betraktas som absoluta för till exempel skogsbrukets del. Kommissionens pragmatiska tolkning av reglerna innebär att skyddet inte nödvändigtvis omfattar alla livsmiljöer utan bara en tillräcklig mängd. Så länge en kontinuerlig ekologisk funktion hos livsmiljön upprätthålls, det vill säga möjligheten för arten att fortplanta sig och söka skydd och vila i landskapet, så t aktiveras inte förbudet.
142
Kommissionen förslag bygger
på en proaktiv modell där hänsyn tas till landskapets värden som helhet och inte enbart till enskilda artindivider och livsmiljöer. Som exempel på instrument för att åstadkomma en förebyggande modell anger kommissionen planering.
143
11.7.3. EU-domstolen om sammanhängande och samordnade konkreta och specifika skyddsåtgärder av förebyggande karaktär
EU-domstolen har vid flera tillfällen förklarat att medlemsstaterna, för att följa artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, inte enbart ska införa ett heltäckande regelverk, utan även att de ska vidta konkreta och
specifika skyddsåtgärder. Enligt domstolen innebär (och förutsätter)
ett strikt skyddssystem även ett krav på att sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär vidtas. Ett sådant strikt skyddssystem ska således göra det möjligt att på ett effektivt sätt förhindra att exemplar av skyddade arter skadas på de sätt som anges i artikel 12.1 a–c.
144
För att målen med livmiljödirektivet ska förverk-
ligas krävs det, enligt domstolen, att behöriga myndigheter har möjlighet att förebygga verksamhet som skulle kunna vara skadlig för de arter som skyddas i detta direktiv. Det är härvidlag oviktigt huruvida den aktuella åtgärden har till syfte att döda eller störa dessa arter.
I en prövningssituation, menar domstolen, ankommer det således på den nationella domstolen att pröva huruvida till exempel skogsbruksåtgärder grundar sig på en förebyggande strategi, som tar i be-
142 Kommissionens vägledning (2007), s. 40. 143 Kommissionens vägledning (2007), s. 47. 144 C‑88/19, Alianța pentru combaterea abuzurilor, punkt 23 (där domstolen hänvisar till C‑441/17
Białowieżaskogen, punkt 231 och där angiven rättspraxis samt mål C‑674/17 Tapiola, punkt 27 och
de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 75. 145 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 76.
aktande behovet att bevara de berörda arterna, och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.
146
Utredningen konstaterar här att sådan prövning förutsätter att det finns en sådan förebyggande strategi som beaktat såväl behovet av att bevara berörda arter samt huruvida åtgärderna kan genomföras utan att åsidosätta förbuden i artikel 12.1. a–c, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag.
11.7.4. Landskapskonventionen om kartläggningsbehov
Parterna till landskapskonventionen, däribland Sverige, har förbundit sig att genomföra en landskapspolitik där landskapens värden och särdrag kartläggs och värderas i aktiv samverkan med berörda parter.
147
I landskapskonventionens artikel 1f definieras landskapsplanering som just kraftfulla framtidsinriktade åtgärder för att förbättra, återställa eller skapa landskap. Tanken är att parterna till konventionen ska sätta mål för landskapskvalitet och för att genomföra landskapspolitiken ska instrument inrättas som syftar till att ”skydda, förvalta och/eller planera landskapet”.
148
11.7.5. Planering i odlingslandskapet
Av Jordbruksverkets rapport 2019:1
149
framgår att hela natur- och
kulturmiljövårdsarbetet i odlingslandskapet måste samordnas bättre, så att det finns en gemensam långsiktig syn på vilka insatser som behövs, var de behövs samt hur styrmedel bör utformas, differentieras och fördelas för att ge bäst miljöeffekt lokalt och nationellt och som också har acceptans hos lantbrukarna. Med en gemensam plan för arbetssätt, mål och insatser som näringen, politiken och natur- och kulturmiljövården kan enas om, är det möjligt att nå längre med
146 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 77. 147 Europeisk landskapskonvention, SÖ 2011:5, artiklarna 5 och 6. 148 Artikel 6 d) och e) ELK. 149 Wallander et al. Plan för odlingslandskapets biologiska mångfald Ett samverkansprojekt inom
Miljömålsrådet. Jordbruksverket rapport 2019:1.
att bevara odlingslandskapets biologiska mångfald. Utgångspunkten för bevarandearbetet i odlingslandskapet är att mycket behöver bevaras genom skötsel. Om resurserna är mindre än behoven så måste prioriteringar göras. I dag görs prioriteringar utifrån befintlig kunskap och befintliga resurser, både på nationell och på regional nivå. Det kan dock behövas tydligare principer för hur prioriteringar ska göras på nationell och regional nivå.
150
11.7.6. Kunskapsunderlag – behov och ansvar
Vi menar att det finns skäl att ta fasta på den förebyggande karaktären i planering, dels i syfte att förhindra att situationer som kan påverka en fridlysta art negativt överhuvudtaget uppstår, dels i syfte att uppmuntra ett beteende som påverkar arterna positivt. Det ska alltså inte endast handla om vad som är förbjudet att göra, utan inriktningen bör vara positiv och klargöra vad man bör göra för att nå de uppsatta målen. Detta bör vara en del av statens ansvar när det handlar om att tillhandahålla nödvändigt underlag ifråga om artskydd. Mot bakgrund av de särskilda förutsättningar som gäller pågående markanvändning, det vill säga att verksamheten bedrivs utan skydd av ett lagakraftvunnet tillstånd, och utifrån nödvändigheten att anmäla varje åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön finns det, för att kunna skapa en viss förutsebarhet, behov av sådant underlag.
För att planering av artskydd ska få avsedd effekt måste den omfatta ett större landskapsavsnitt, där olika naturmiljöer förekommer i betydande arealer. Bara i den skalan kan olika former av verksamheter och markanvändning balanseras mot varandra för att undvika negativ påverkan på fridlysta och hotade arter. Vi menar därför att det inom ramen för statens ansvar ifråga om att tillhandahålla nödvändigt underlag ska tas fram ett sådant livsmiljöunderlag (se nedan avsnitt 11.8).
Utgångspunkten för att sätt in arterna i ett landskapsperspektiv bör vara arternas skyddsbehov och livsmiljöernas ekologiska funktion, samt hur art och livsmiljö påverkas av den handling som ska bedömas. Viktigt är också att informationen kring detta är vetenskapligt grundad, dels för att skyddet ska bli kostnadseffektivt, dels för att
150 Wallander et al. a.a., s. 11.
motverka restriktioner som är oproportionerligt hårda för den enskilde fastighetsägaren. Förutsättningarna för adekvat information antas öka om de enskilda markägarna eller verksamhetsutövarna aktivt deltar i planeringen.
151
Den vetenskapliga utgångspunkten innebär
att det å ena sidan måste finnas en högre acceptans av negativ påverkan på arter som har gynnsam bevarandestatus, jämfört med sällsynta och hotade arter, men också att vissa metoder eller tekniker kan behöva totalförbjudas i vissa miljöer i de fall metoden eller tekniken uppenbart skadar ett ekosystem.
Med långsiktigt arbete, planering och samråd bör det vara möjligt att anpassa mänsklig verksamhet i tillräcklig utsträckning för att arterna ska kunna skyddas, samtidigt om den mänskliga verksamheten bedrivs. Det som krävs är i korthet:
- Kännedom om var i landskapet naturvärden finns och var det finns potential att återskapa värden.
- Kunskap om vilka faktorer som är viktiga för att dessa naturvärden ska bestå eller återupprättas.
- Kunskap om förekommande arters behov i olika miljöer
- Kunskap om hur olika åtgärder/verksamheter påverkar miljöer och förekommande arter.
- Kunskap om vilka möjligheter det finns att minimera påverkan på förekommande miljöer och arter och ändå bedriva den önskade verksamheten/vidta den planerade åtgärden.
- Att den kunskap som tas fram av olika aktörer förmedlas mellan myndigheter/markägare/verksamhetsutövare.
- Att samrådet, i de fall flera verksamheter/åtgärder bedöms påverka ett och samma område, även omfattar de övriga och deras planer i nära framtid för att kunna ta hänsyn till kumulativa effekter.
- Att myndigheter/markägare/verksamhetsutövare i och med samrådet tillsammans gör nödvändiga prioriteringar där utgångspunkten förvisso måste vara arternas behov men där andra (exploaterings-)intressen kan beaktas. I vilken utsträckning de kan beaktas beror på vilken störning de skapar, vilka skyddsåtgärder som kan vidtas samt vilken eller vilka arter och vilken naturtyp det handlar
151 Jfr Michanek et al. a.a., s. 21 f.
om. Om det är fråga om strikt artskydd måste artskyddet prioriteras.
11.7.7. Exempel på genomförande i praktiken
I kapitlet om kunskapskrav och utredningsansvar har vi redogjort för hur ansvarsfördelningen avseende kunskap ser ut mellan det allmänna och verksamhetsutövare som påverkar arterna samt hur det, enligt vårt förslag, bör förtydligas. Nedan inleder vi med exempel på befintliga metoder och förvaltningsmodeller när det gäller att ta fram underlag, och därmed en översikt över vilka underlag som kan finnas tillgängliga för genomförandet av artskyddet. Därefter diskuterar vi rikstäckande insamling av data, riktlinjer för hänsynskrävande naturmiljöer samt åtgärdsprogram för hotade arter. Syftet med dessa avsnitt är att visa att det redan finns metodik för sammanställande av kunskap och färdiga underlag som kan användas i samband med framtagandet av de livsmiljöunderlag vi föreslår nedan (avsnitt 11.8).
Vattenförvaltning
Genom antagandet av EU:s ramdirektiv för vatten skapades ett rättsligt ramverk för en avrinningsområdesbaserad vattenförvaltning i EU, med det övergripande syftet att uppnå en god status i alla vattenförekomster i medlemsstaternas inlandsvatten, övergångsvatten, kustvatten och grundvatten senast år 2015.
Centralt för genomförandet av vattendirektivet är förvaltningsplanerna för avrinningsdistrikten samt de tillhörande åtgärdsprogrammen. Planerna är ett resultat av en planeringsprocess (en planeringscykel) som bland annat innefattar karakterisering av vattenförekomster, bedömning av miljöstatus, fastställandet av kvalitetskrav och framtagande av åtgärdsprogram. Övervakning och utvärdering ska ge den information som behövs för att knyta ihop planeringscyklerna med varandra. Åtgärdsprogrammen syftar till att hantera konstaterad påverkan och möjliggöra att avrinningsområdet eller vattenförekomsten uppnår en god status.
En viktig del i den adaptiva förvaltningstanken är alltså upprättandet av förvaltningsplaner för avrinningsdistrikten. En förvaltningsplan ska, enligt direktivets artikel 13, bland annat innehålla:
- En allmän beskrivning av avrinningsdistriktets karakteristika.
- En sammanfattning av betydande påverkan och effekter på ytvattnets och grundvattnets status, orsakade av mänsklig verksamhet.
- En sammanfattning av registret över skyddade områden.
- En förteckning över miljömål som fastställts för de olika vattendragen.
- En sammanfattning av de åtgärdsprogram som antagits.
- Förklaringar till varför satta mål inte uppnås.
Allmänheten måste ges möjlighet att inkomma med synpunkter innan en slutlig version av förvaltningsplanen antas.
En viktig del av förvaltningsplanerna är åtgärdsprogrammen enligt vattendirektivets artikel 11. Dessa är helt centrala vilket tydliggörs genom att direktivets artikel 4 som anger att det är genom åtgärdsprogrammen som direktivets miljökvalitetskrav ska nås. Att fastställa och genomföra åtgärdsprogram för avrinningsdistrikten är ett krav enligt ramdirektivet för vatten och en del av den adaptiva förvaltningen.
Nationell plan
Enligt 11 kap. 27 § miljöbalken ska den som bedriver (det vill säga verksamhetsutövaren) en tillståndspliktig vattenverksamhet för produktion av vattenkraftsel se till att verksamheten har moderna miljövillkor. Enligt 11 kap. 28 § miljöbalken ska det finnas en nationell plan för dessa prövningar som anger en nationell helhetssyn. Den nationella helhetssynen innebär att verksamheterna ska förses med moderna miljövillkor på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och för nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Den nationella planen ska beslutas av regeringen. Huvudfokus när det gäller vattenmiljönytta är att uppnå det bästa resultatet i fråga om kvaliteten på vattenmiljön samt Natura 2000- och artskyddsbestämmelserna.
152 Havs– och vattenmyndigheten (2020), Utkast till vägledning om samverkan inför prövning
enligt den nationella planen (remiss) 2020-08-28, Diarienr 2247–2020, s. 10.
Enligt 42 a § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter ska emellertid länsstyrelserna samverka kring det underlag som behövs för effektiva prövningar enligt den nationella planen. Samverkan ska ske med verksamhetsutövarna i god tid före det att de lämnar in sina ansökningar om prövning till domstolen. Samverkan ska även ske med berörda kommuner, myndigheter och intresseorganisationer. Verksamhetsutövarna ska lämna in sin ansökan till mark- och miljödomstolen senast det datum som anges i bilagan till förordningen om vattenverksamheter.
153
Det är länsstyrelserna, som har lokalkännedom och som har samlat kunskapsunderlag om avrinningsområdena, som är ansvariga för att samverkan genomförs.
154
Vad som är lämplig mötesform i olika
skeden av samverkan får länsstyrelsen avgöra från fall till fall.
Syf-
tet med samverkan är främst att verksamheterna, vid de senare prövningarna i domstol, ska kunna förses med moderna miljövillkor som innebär ”största möjliga nytta för vattenmiljön och en effektiv tillgång till vattenkraftsel”.
156
Utgångspunkten för samverkan är att myn-
digheter bidrar med det underlagsmaterial som redan finns framtaget.
Länsstyrelsernas ansvar bör enligt Havs- och vattenmyndigheten bland annat innebära att de bidrar med sådant befintligt kunskapsunderlag som finns hos länsstyrelsen och som kan bli aktuellt i samband med omprövningarna, identifierar var det finns kunskapsluckor och bidrar med beskrivning och analys av vilka miljöanpassningar som länsstyrelsen anser behövs inom avrinningsområdet i stort för att uppnå största möjliga vattenmiljönytta samtidigt som en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel bibehålls.
158
Varje område som omfattas av samverkan behöver en bakgrundsbeskrivning av olika intressen eller värden som finns i vattenmiljön och som berörs av de planerade omprövningarna för moderna miljövillkor. Bakgrundsbeskrivningen innebär att befintligt underlagsmaterial sammanställs (sammanfattningsvis) och redovisas, gärna i form av kartor. Viss information kring naturvärden, vattenkraftverk och dammanläggningar kan dock omfattas av sekretess och länsstyrelsen måste därför göra en bedömning av vilken information som
153 Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 9. 154 Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 5 ff. 155 Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 9. 156 Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 10. 157 Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 11. 158 Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 5 ff.
kan publiceras offentligt. I samband med bakgrundsbeskrivningen kan även brister eller avsaknad av underlag beskrivas och hur detta underlag skulle kunna tas fram. Bakgrundsbeskrivningen ska inte redovisa förslag på miljöanpassningar utan den ska fungera som en gemensam utgångspunkt för det fortsatta arbetet.
159
Bakgrundsbeskrivningen
bör, bland annat redovisa skyddade områden (exempelvis Natura 2000, nationalparker, naturreservat), fridlysta arter enligt artskyddsförordningen och de områden de är beroende av för att upprätthålla livskraftiga populationer, övriga vattenmiljövärden, exempelvis rödlistade arter eller lokalt svaga bestånd, kulturmiljövärden och andra allmänna intressen som kan beröras av eventuella miljöanpassningar.
160
Nytt underlag som kommer fram under samverkan och som kan ha betydelse för kartläggning, statusklassificering, normsättning och åtgärdsprogram ska tas om hand av vattenmyndigheterna. Detta för att eventuella ändringar, så långt möjligt, ska kunna genomföras innan de enskilda verksamhetsutövarna lämnar in sina ansökningar till domstol.
Åtgärdsprogram för hotade arter
SLU Artdatabanken har på uppdrag av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten identifierat cirka 200 arter och flera naturtyper, som har behov av riktade insatser, och där särskilda åtgärdsprogram har tagits fram som kunskapsunderlag för åtgärder.
En del av de utvalda arterna, till exempel sydlig kärrsnäppa, läderbagge, brunkulla och havsnejonöga, är så kallade paraplyarter. Genom att förvalta landskapet så att det blir funktionellt för dessa arter, kan en stor del av den övriga biologiska mångfalden bevaras, utan exakt kunskap om alla arters förekomst och ekologi. Genom att fokusera på vissa specifika arters ekologiska behov kan förvaltning av områden utformas, även om kunskap om markhistoria och störningsregimer inte är fullständig.
Åtgärdsprogrammen beskriver arternas och naturtypernas ekologiska krav och vad som kan medföra hot. Varje underlag utgör därmed en samlad kunskapskälla för just den arten eller naturtypen.
159 Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 20 f. 160Ibid. 161 Havs- och vattenmyndigheten, a.a., s. 5 ff.
Viltförvaltning
162
I Sverige har vi en regionaliserad viltförvaltning med flera ansvariga myndigheter. Naturvårdsverket är nationell jakt- och viltmyndighet och ansvarar för att de nationella målen nås. Arbetet utgår ifrån Strategi för svensk viltförvaltning. Det är Naturvårdsverkets ansvar att:
- besluta om föreskrifter för bland annat jakt, inventering och ersättning för skador som orsakats av vilt
- fastställa miniminivåer för antalet rovdjur
- ta fram nationella förvaltningsplaner för olika viltarter
- fastställa inventeringsresultat för rovdjur
- följa länsstyrelsernas arbete på regional nivå
- fördela medel till länsstyrelserna för rovdjursinventering, akutverksamhet, informationsinsatser och viltskador
- ge vägledning och information
- fördela medel till viltforskning och ta fram kunskapsunderlag
- hantera jägarregistret
- fatta beslut om till exempel typgodkännande av fångstredskap, forskningsjakt och skyddsjakt efter säl.
Länsstyrelserna har det regionala ansvaret inom viltförvaltningen. Länsstyrelserna ansvarar för inventering, som ofta genomförs i samarbete med jägare och andra naturintresserade. Det finns en viltförvaltningsdelegation i varje län som fattar övergripande beslut om viltförvaltningen i länet. Länsstyrelsernas viltförvaltningsdelegationer beslutar om förslag till länets minimininivåer för stora rovdjur. Viltförvaltningsdelegationen fattar beslut om övergripande riktlinjer för:
- viltförvaltning i länet
- skötsel av älgstammen samt hjort och vildsvin (om dessa finns)
- licensjakt och skyddsjakt inom länet
- bidrag och ersättning för viltskador.
162 Naturvårdsverkets webbplats: www.naturvardsverket.se/Miljoarbete-i-samhallet/Miljo arbete-i-Sverige/Viltforvaltning/ (2021-04-30).
Sveriges viltstammar är en resurs till nytta och glädje för många människor, men som också orsakar skador på landsbygdens näringar och kan orsaka trafikolyckor. Grundregeln är att skador som orsakas av vilt ska förebyggas genom jakt. Detta gäller framför allt de arter som man normalt får jaga, till exempel klövvilt. Om skadorna orsakas av arter som man normalt inte får jaga, till exempel trana, varg eller säl, arbetar man i stället i första hand med att förebygga skador.
Nationell strategi för formellt skydd av skog
2017 års version av Nationell strategi för formellt skydd av skog
163
är
en del av Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens redovisning av regeringsuppdraget Värdefulla skogar och innebär en revidering av den befintliga strategin från 2005. Med formellt skydd menas naturreservat, biotopskyddsområde och naturvårdsavtal.
Den reviderade nationella strategin syftar till att nå ett kostnadseffektivt formellt skydd av skog, och preciserar i första hand ett ändamålsenligt formellt skydd för skogsbiologiska värdekärnor
164
, även
om det finns andra motiv för skyddet finns, som till exempel den tätortsnära naturens betydelse för friluftslivet. Strategin ska bidra till uppfyllandet av relevanta internationella och nationella mål.
165
Stra-
tegins huvudinriktning på kort sikt är att prioritera bevarandeåtgärder för befintliga skogsbiologiska värdekärnor framför utvecklingsmark. Det är mer kostnadseffektivt att bevara befintliga värdekärnor än att tillåta avverkning för att senare återskapa värdefulla områden. Det senare bedöms som mer kostsamt, tidskrävande och även osäkert. En övergripande strävan är att skyddet ska inkludera områden av särskild betydelse för biologisk mångfald och att skogar med höga naturvärden skyddas från avverkning.
166
Strategin har en värdebaserad ansats. När det gäller områden som berörs av åtgärder som är förbjudna enligt artskyddsförordningen omfattas de bara av strategin om området uppfyller grundkravet, det vill säga att det är en skogsbiologisk värdekärna.
167
Om området upp-
163 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017) Nationell strategi för formellt skydd av skog. 164 Med skogsbiologisk värdekärna menas i rapporten ett sammanhängande skogsområde som
bedöms ha en stor betydelse för fauna och flora och eller för en prioriterad skogstyp.
165 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017), a.a., s. 13. 166 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017), a.a., s. 14 som hänvisar till regeringens beslut M2014/593/Nm. Etappmål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. 167 Se Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2016) Gemensamma riktlinjer för handläggning av
artskyddsärenden.
fyller grundkravet så är frågan om formellt skydd en prioriteringsfråga som hanteras enligt prioriteringsmodellen.
168
Utöver den nationella strategin för formellt skydd av skog har samtliga länsstyrelser utarbetat regionala planer för länens strategiska arbete med områdesskydd av skog. I samband med en enkät genomförd av Riksrevisionen meddelade dock länsstyrelserna att de ibland gör avsteg från den strategiska planen för områdesskydd, oftast därför att de behöver hantera akuta hot mot naturvärden som framför allt uppstår till följd av avverkningsanmälningar.
169
Länsvisa strategier för formell skydd av skog
De länsvisa strategierna för formellt skydd av skog syftar till att på länsnivå nå ett kostnadseffektivt formellt skydd av skog och därigenom bidra till måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Levande sko-
gar. Strategierna preciserar i första hand ett ändamålsenligt arbetssätt
med formellt skydd för skogsbiologiska värdekärnor, men utgör också ett kunskapsunderlag för länens arbete med grön infrastruktur. Dokumenten ska fungera som underlag för planering och prioritering av åtgärder i jord-, skogs- och vattenbruket för hållbar förvaltning av mark och vatten. De ska bland annat kunna bidra med underlag för prioritering av såväl formellt skydd som frivilliga avsättningar i skogsbruket.
170
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen bedömer
det som effektivt att regelbunden översyn av de länsvisa strategierna ska göras som en integrerad arbetsinsats med regionala handlingsplaner för grön infrastruktur.
171
Riksrevisionen skickade i december 2017 ut ett frågeformulär med nio frågor till länsstyrelserna om deras arbete med områdesskydd av skog. Samtliga länsstyrelser uppgav att de i samband med att den nationella strategin togs fram år 2006 utarbetade regionala strategier för formellt skydd av skog för sina respektive län. Exempel på hur länsstyrelserna beskriver de länsvisa strategierna är att de senare bygger på länets kunskap om värdefull natur och värdetrakter, att de fångar upp miljöer som regionen i fråga har särskilt bevarandeansvar
168 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017) a.a., s. 17. 169 RiR 2018:17, a.a., s. 3. 170 Skogsstyrelsen och länsstyrelsen Västra Götalands län (2019) Strategi för formellt skydd av
skog i Västra Götalands län.
171 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017) Nationell strategi för formellt skydd av skog, s. 17.
för, samt att de syftar till att implementera den nationella strategin utifrån de förutsättningar som råder i det aktuella länet med avseende på prioriterade skogstyper, värdetrakter, arealmål och urval av områden för formellt skydd. De regionala strategierna togs ofta fram i samarbete med Skogsstyrelsen, men samarbete skedde också över länsgränser, till exempel genom att bilda regionala arbetsgrupper för strategiarbetet.
172
Knappt hälften av länsstyrelserna uppger att de relativt ofta gör avsteg från sin prioriteringsplan. Lika många anger att de frångår sin prioriteringsplan relativt sällan. Två länsstyrelser anger att de frångått planen i åtta respektive fem fall. Den främsta anledningen till att omprioriteringar görs är att länsstyrelserna behöver hantera akuta hot mot naturvärden som framför allt uppstår till följd av avverkningsanmälningar. Några länsstyrelser anger att arbetet med områdesskydd i första hand är händelsestyrt och att ärenden oftast initieras vid exempelvis avverkningsanmälningar, medan de egeninitierade ärendena är relativt få. Eftersom akut hotbild mot ett utpekat värdefullt
område omnämns som grund för prioritering i strategin upplever läns-
styrelserna inte att arbetssättet nödvändigtvis avviker från strategins prioriteringar.
En synpunkt som framförs är att det finns en ryckighet i tillgången till markåtkomstmedel. Enligt en länsstyrelse som även behöver ta hänsyn till markåtkomst inom ramen för regeringsuppdraget om skydd av tätortsnära natur är den fastställda länsramen i underkant. Det finns också exempel på hur länsstyrelser strävar efter att arbeta långsiktigt, exempelvis genom att ta fram femåriga handlingsplaner med fokus på vissa typer av områden eller genom att ha en bank av färdigutredda reservatsförslag så att det går att snabbt öka takten i arbetet när det finns utrymme i budgeten.
173
Behovet av ökad kunskap och inventering framhålls av vissa länsstyrelser, eftersom värdefulla miljöer med tidigare oregistrerade nyckelbiotoper inte fångats upp vid Skogsstyrelsens tidigare inventeringar och nu anmäls för avverkning.
174
172 RiR 2018:17 a.a., s. 3. 173 RiR 2018:17, a.a., s. 5 f. 174 RiR 2018:17, a.a., s. 14.
Ekologiska landskapsplaner och frivilliga avsättningar i skogsmark
De stora skogsbolagen har under en längre tid arbetat med ekologiska landskapsplaner för större landskapsavsnitt. Grundtanken i dessa är att få en god miljöhänsyn på landskapsnivå. Stor- och mellanskogsbruket tar i betydande utsträckning ansvar för värdefulla områden på sina innehav inom ramen för näringens sektorsansvar och certifieringen. Många av dessa områden utgör frivilliga avsättningar. En god dialog mellan myndigheter och markägare anses, enligt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, vara av särskilt stor betydelse för brukningsenheter med stor andel eller areal värdekärna. De större skogsägarna har redovisat sina frivilliga avsättningar med vissa data, vilket skapar ett bättre underlag att prioritera formellt skydd utifrån. Utvecklad samverkan kring bevarande av värdefulla skogar på statens marker bedöms, enligt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, vara en viktig del i arbetet med de länsvisa strategierna.
175
I svaren på Riksrevisionens frågeformulär 2017
176
uttryckte mer
än hälften av länsstyrelserna att de beaktar frivilliga avsättningar i enlighet med nationella strategin för formellt skydd av skog, samt att markägares önskan om att frivilligt avsätta skog kan påverka om ett område prioriteras för formellt skydd. Vissa länsstyrelser uttrycker en farhåga för långsiktigheten i de frivilliga avsättningarna och som exempel anges att frivilliga avsättningar i närheten av ett reservat upphävts till följd av att markägaren ändrat sin planering. Eftersom bolags planering kan ändras över tid menar en länsstyrelse att det krävs ett naturreservat eller särskilt avtal för att säkra ett långsiktigt skydd. Frånsett de stora skogsbolagens avsättningar är kännedomen hos länsstyrelserna ofta låg om var mindre markägares frivilliga avsättningar är belägna geografiskt vilket enligt några länsstyrelser är en orsak till att det är svårt att beakta frivilliga avsättningar. Endast tre länsstyrelser uppger att de i någon mån dokumenterar frivilliga avsättningar. Det finns, enligt svaren, ett behov av nationellt GISskikt där det tydligt framgår att markägaren skyddar ett område frivilligt. En markägare som hellre vill avsätta ett område frivilligt och långsiktigt ska enligt strategin få göra detta, även om ett ärende för formellt skydd har inletts. Avsättningen ska i detta fall dokumenteras
175 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017), a.a., s. 20. 176 RiR 2018:17, a.a.
och markägaren informeras om miljöbalkens bestämmelser i 12 kap. 6 §, vilket innebär att samråd måste ske med ansvarig tillsynsmyndighet om åtgärder planeras som väsentligen kan skada naturmiljön. En länsstyrelse överväger att införa en sorts rådgivningskvitton till markägare som vill avsätta bestånd frivilligt.
177
Grön infrastruktur
Se avsnitt 6.6.16 i Bakgrund Sverige.
11.7.8. Utredningens slutsats: Landskapsperspektiv behövs i beslutsunderlag för fridlysta arter
De beslut som fattas i dag, bland annat som en följd av samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, saknar många gånger det beslutsunderlag om landskapsekologiska förhållanden som skulle behövas för att göra en fullgod bedömning av åtgärdens påverkan sett i ett landskapsperspektiv. Regelverket skapar ett ad-hoc-system, där först till kvarn först får mala. Så länge det finns en tillräcklig mängd livsmiljö kvar i landskapet, exempelvis efter en avverkning av gammal skog, aktiveras inte förbuden i artskyddsförordningen. Avverkning av ytterligare skog kanske inte heller aktualiserar förbuden, förrän slutligen bara en sista rest av gammal skog finns kvar. Med andra ord aktualiseras förbuden först när tröskeln är nådd, och den areal livsmiljö som finns kvar inte får minskas ytterligare. För den enskilde markägaren kan systemet upplevas som oförutsebart och orättvist, när grannen tidigare har fått avverka men den egna avverkningen förbjuds just på grund av att alla andra har hunnit före. Även ur naturvårdsbiologiskt perspektiv är systemet otillfredsställande då myndigheterna, vid en pragmatisk tolkning av reglerna, inte kan tillämpa artskyddsreglerna med mindre än att tröskelvärdet överskrids. Det kan resultera i att de områden som i ett landskapsperspektiv skulle vara mest optimala att bevara är de första som avverkas.
178
Den natio-
nella strategin för formellt skydd av skog har därför en värdebaserad ansats som syftar till att nå ett ändamålsenligt skydd i första hand
177 RiR 2018:17, a.a., s. 3 f. 178 Wallander et al. Plan för odlingslandskapets biologiska mångfald Ett samverkansprojekt inom
Miljömålsrådet. Jordbruksverket rapport 2019:1, s. 41.
för skogsbiologiska värdekärnor, för att i möjligaste mån prioritera de mest skyddsvärda skogarna
179
.
Enligt Michanek et al. är planering ett instrument med möjlighet att åstadkomma strategiska beslut av hela landskapets förvaltning, samt att man genom planering på ett tidigt stadium kan göra prioriteringar som minskar risken för konflikter mellan produktionsintressen och skyddsintressen.
180
Detsamma lyfts i Naturvårdsverkets
årliga översyn av Sveriges nationella miljömål 2020, där det framhålls att en effektiv naturvård bygger på kännedom om var i landskapet det finns områden som har eller inte har förutsättningar att få rik biologisk mångfald.
181
Enligt rapporten om landskapsplanering gäller tesen att planering minskar risken för konflikter, särskilt vid tillämpningen av förbuden i artskyddsförordningen. En plan får på så sätt en proaktiv funktion där fastighetsägare och andra tidigt får information om vilka restriktioner som sannolikhet kommer att gälla. Planen skapar förutsebarhet och därmed trygghet för markägare, samtidigt som det ger bättre förutsättningar för långsiktigt hållbart markutnyttjande och artbevarande.
182
Utredningen konstaterar sammantaget att det finns olika typer av kunskapsunderlag om landskap och biologisk mångfald, som i kombination med data om geologi, historisk markanvändning, marktäckedata, miljöövervakning, fågeltaxering, specifika artfynd, med mera, bör kunna utgöra en bas för bedömning av ärenden gällande fridlysta arter. Utredningen konstaterar också att merparten av dessa kunskapsunderlag finns sammanställda i länsstyrelsernas handlingsplaner för grön infrastruktur, inklusive bristanalyser av spridningssamband, etc.
Dessa handlingsplaner för grön infrastruktur bör dock kunna utvecklas ytterligare med information om identifierade livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter, antingen befintliga förekomster eller områden som har potential att vara livsmiljöer för sådana arter. Utredningen bedömer därmed att kunskapsunderlag om livsmiljöer för fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter ska tas fram specifikt, och infogas i länsstyrelsernas fortsatta arbete med biologisk mångfald i ett landskapsperspektiv.
179 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2017), a.a. 180 Michanek et al. (2019) a.a., s. 22. 181 Naturvårdsverket rapport 6919 Miljömålen – Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljö-
mål 2020 – Med fokus på statliga insatser, s. 290 f.
182 Michanek et al. a.a., s. 22.
11.8. Livsmiljöunderlag
11.8.1. Förslag: Varje länsstyrelse ska ta fram och besluta om livsmiljöunderlag för länet
Utredningens förslag: Bestämmelser ska införas i artskyddsför-
ordningen om att varje länsstyrelse senast den 31 december 2027 ska ha beslutat om ett livsmiljöunderlag för länet.
Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag ska genomföras, med stöd i det underlag som finns angående grön infrastruktur.
Syftet med livsmiljöunderlagen är att bidra med ett planerings- och beslutsunderlag så att åtgärder eller verksamheter inte vidtas eller kommer till stånd i strid med förbuden i 8 kap. miljöbalken. Därigenom kan förutsättningar skapas för att uppnå kontinuerlig ekologisk funktion för samtliga fridlysta arter. Härvid ska hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag. Livsmiljöunderlagen ska också kunna utgöra ett stöd vid ingående av naturvårdsavtal.
Utgångspunkten i livsmiljöunderlagen ska vara arterna. Underlagen ska fokusera på att behålla de naturliga processerna som arterna behöver i miljön. Kontinuerlig ekologisk funktion blir därmed ett nyckelbegrepp. Klaras den kontinuerliga ekologiska funktionen kommer också förutsättningar för arternas existens att finnas. Samtidigt måste det strikta skydd som följer av livsmiljödirektivet upprätthållas liksom det skydd som följer av fågeldirektivet och de nationella fridlysningsreglerna. Förbudsbestämmelserna som följer av dessa direktiv ska enligt våra förslag implementeras i 8 kap. miljöbalken. I och med att underlagen ska stötta tillämpningen av 8 kap. miljöbalken så måste de i beskrivning och analys utgå från det skydd som följer av naturvårdsdirektivens och de nationella fridlysningsreglernas förbudsbestämmelser. Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att fridlysningsreglerna kompletteras av andra bestämmelser med möjlighet att hantera specifika behov, till exempel inrättande av biotopskydd med mera. I den mån det finns tillgänglig information ska livsmiljöunderlagen också omfatta arter som är hotade enligt rödlistan eller regionalt prioriterade.
Livsmiljöunderlagen syftar till en proaktiv tillämpning av fridlysningsbestämmelserna, och till att få en bättre överblick, vad gäller såväl arter och livsmiljöer som aktiviteter som kan utgöra ett hot mot arterna, samt hur hotet kan undanröjas eller minimeras.
Det
handlar om:
- behovet att bevara de berörda arterna,
- vilka åtgärder som äger rum och kan förutses äga rum i ett område,
- om åtgärderna kan utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet,
- ekonomiska, sociala och kulturella behov samt regionala och lokala särdrag.
Biologisk mångfald ingår i handlingsplanerna för grön infrastruktur i respektive län och länsstyrelserna har, genom sitt tillsynsansvar, kompetens och erfarenhet ifråga om att tillämpa artskyddet. Därmed anser vi att länsstyrelserna är den lämpligaste myndigheten för att genomföra detta. Fördelen är att man kan utgå från befintliga gränser, rutiner, former för myndighetssamverkan och befintliga kunskapsunderlag.
Mot bakgrund av behovet av kompetens och erfarenhet har vi övervägt att Skogsstyrelsen ska ansvara för sådant kunskapsunderlag för skogliga verksamheter där Skogsstyrelsen har tillsynsansvar över artskyddet enligt 2 kap. 10 § miljötillsynsförordningen. Skogsstyrelsens ansvar för tillsynen omfattar bland annat avverkning, hyggesbehandling, beståndsanläggning, beståndsvård, uttag av skogsbränsle, skogsbilvägar, skogsgödsling och andra skogsbruksåtgärder, i den mån verksamheterna och åtgärderna är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av skogsvårdslagen. Skogsstyrelsens tillsynsansvar beror alltså av vilken slags åtgärd som vidtas samt huruvida åtgärden omfattas av skogsvårdslagen (som Skogsstyrelsen har tillsynsansvar för) eller inte. Det betyder också att om en åtgärd som påverkar en art äger rum i skogen men utan att vara en skogsbruksåtgärd så omfattas inte artskyddet av Skogsstyrelsens tillsynsansvar, detsamma gäller om skogsbruksåtgärden inte kan anses väsentligt ändra naturmiljön. Vi har föreslagit en ändring i miljötillsynsförordningen som ytter-
183 Jämför EU-domstolens syn på vad medlemsstaterna ska åstadkomma beträffande skydd, se de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, p. 77.
ligare preciserar Skogsstyrelsens tillsynsansvar vad gäller arter som skyddas av 8 kap. när dessa påverkas av en åtgärd som utgör en skogsbruksåtgärd och omfattas av skogsvårdslagen.
Även om vi tror att det i och för sig skulle fungera väl att ge Skogsstyrelsen ansvar för kunskapsunderlaget i skogen, särskilt som Skogsstyrelsen är väl förtrogen med bland annat skogsbruksplaner, blir det utredningsspecifika problemet att Skogsstyrelsens tillsynsansvar utgår från skogsvårdslagen och skogsvårdslagen undantas uttryckligen från utredningens översyn enligt utredningsdirektiven.
184
Till det kom-
mer att själva skyddet, fridlysningsreglerna som ska tillämpas i det enskilda fallet, i första hand är inriktat på artindivider (med vissa modifieringar) medan det som ska ske genom myndighetens försorg snarare är inriktat på att utifrån kunskap om landskapet förutse var arterna finns, hur dessa kan skyddas och hur skyddet kan stärkas för artpopulationerna. Myndighetens arbete skulle med ett sådant betraktelsesätt snarast kunna beskrivas som att det syftar till att överbrygga det glapp som annars kan uppstå mellan Natura 2000-skyddet och fridlysningsreglerna. Om ansvaret att ta fram livsmiljöunderlag ska fördelas mellan länsstyrelsen och Skogsstyrelsen (med de begränsningar utredningen har), måste avgränsningar göras mellan skog och annan mark och vatten samt mellan vilka åtgärder som omfattas. Det måste vara möjligt att med tämligen stor exakthet avgöra huruvida man är i skogen eller inte. En lösning skulle kunna vara att hänvisa till mark som omfattas av skogsvårdslagen (1979:429).
185
Emellertid kvarstår
problemet, att underlagen i sådant fall inte utgår från arternas behov utan från myndigheternas olika ansvarsområden och den administrativa indelningen och att problem uppstår vad gäller arter som vistas både i skogen och på annan mark (eller i vattnet).
Mot bakgrund av ovanstående, och med utgångspunkten att det är arternas behov som ska vara styrande för utredningens förslag
186
,
mynnar övervägandena ut i att det ska vara länsstyrelsen som ansvarar för livsmiljöunderlagen. Skogsstyrelsens kompetens och erfarenhet får komma länsstyrelsen till del genom det samrådsförfarande som föreslås. Genom samråd och samverkan mellan myndigheterna ska det också säkerställas att livsmiljöunderlaget uppfyller de krav på en förebyggande strategi som nämnts ovan. Förslaget föranleder inte
184 Dir. 2020:58, s. 7. 185 Jfr 7 § Förordning (1998:904) om anmälan för samråd. 186 Dir. 2020:58, s. 8.
någon ändring i förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion eftersom vi menar att ansvaret för att ta fram livsmiljöunderlaget ryms inom 3 § punkten 9.
Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag ska genomföras, med stöd i det underlag som finns angående grön infrastruktur.
11.8.2. Förslag: Livsmiljöunderlagens omfattning
Utredningens förslag:
Införa bemyndigande i miljöbalken om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får reglera livsmiljöunderlagens omfattning vad avser arter och livsmiljöer.
Utredningens förslag:
Av artskyddsförordningen ska framgå att livsmiljöunderlagen ska omfatta alla arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljöbalken, hotade enligt rödlistan eller regionalt prioriterade, samt deras livsmiljöer.
Livsmiljöunderlagen ska omfatta arter som är fridlysta enligt våra förslag i 8 kap. miljöbalken, men också arter som är hotade (det vill säga rödlistade i någon av kategorierna sårbar, starkt hotad eller akut hotad) eller regionalt prioriterade, samt deras livsmiljöer.
Vi har övervägt att låta underlagen omfatta alla arter som förekommer i Sverige i sitt naturliga utbredningsområde. Syfte med så omfattande underlag hade varit att ge länsstyrelserna omfattande frihet att själv prioritera i sitt arbete och möjlighet att tillgodose lokala behov. Grundtanken med sådan omfattning var att det är arternas behov som ska styra förvaltningen, inte nödvändigtvis att en art omfattas av fridlysning. Detta för att kunna gå längre i förvaltningen och vid behov kunna vara mer ambitiös än fridlysningsreglerna anger.
Emellertid har vi utifrån de diskussioner som förts med utredningens experter dragit slutsatsen att det i princip är ogörligt med en sådan omfattning. Farhågan är att regleringen därmed, i stället för att skapa frihet för en ändamålsenlig (skydda arterna) förvaltning, skulle skapa en ohållbar arbetsbörda för aktuella myndigheter. Där-
till kommer farhågor om svårigheten att överblicka underlagens räckvidd, för såväl myndigheter som verksamhetsutövare och markägare. Vi väljer därför att begränsa livsmiljöunderlagens omfattning till att endast avse arter som är fridlysta enligt vad vi föreslår i 8 kap. miljöbalken, hotade eller regionalt prioriterade, i den mån det finns tillgängligt underlag som beskriver situationen för dessa.
Ytterligare överväganden rörande underlagens omfattning och rättsverkan som gjorts under arbetets gång men som vi inte gått vidare med redovisas i konsekvensbeskrivningen.
11.8.3. Förslag: Livsmiljöunderlagens övergripande innehåll och framtagande
Utredningens förslag: I artskyddsförordningen ska det införas en
bestämmelse som anger vad ett livsmiljöunderlag ska innehålla.
Livsmiljöunderlaget ska innehålla en sammanfattande redogörelse för de av länsstyrelsen kända förhållandena med avseende på artskyddet och de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arternas behov i länet. Det ska också innehålla en redogörelse för vilka befintliga verksamheter som man vet utgör ett hot mot dessa arter inom länet samt hur dessa påverkar arterna.
Ett livsmiljöunderlag ska också analysera brister i landskapet och identifiera de förstärkningsåtgärder som behövs i form av ny- eller återskapade strukturer och livsmiljöer. Behov av tillkommande områdesskydd ska analyseras av berörda myndigheter och tillföras underlaget, även vid uppdateringar. I livsmiljöunderlaget ska det också finnas en redogörelse för vilka brister som föreligger i kunskapsunderlaget.
Livsmiljöunderlaget ska utformas på det sätt som är lämpligt med hänsyn till förhållandena i olika delar av landskapen inom länet. Livsmiljöunderlaget för länet ska innehålla den information som anges i artskyddsförordningens bilaga 8 och vara färdig senast den 31 december 2027. Underlaget ska därefter revideras minst vart femte år.
11.8.4. Förslag: Livmiljöunderlagens beståndsdelar
Utredningens förslag: Livsmiljöunderlagen bör, i syfte att kunna
ligga till grund för en adaptiv förvaltning, innehålla följande delar:
1. Beskrivning av länet som grundar sig på aktuell information om
länets naturmiljö och artförekomster. Även information om
områden utanför länet måste beaktas. Informationen kan avse mark- och vattenförhållanden, andel lövträd/barrträd, skogsbeståndens ålder, klimat, förändringar (trender), fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter och deras livsmiljöer (fortplantningsområden, viloplatser med mera), rekreationsvärden och andra ekosystemtjänster, kulturella värden, exploateringsintressen (bebyggelse, vägar med mera) och eventuell renskötsel. Information kan till exempel sökas i underlag som sammanställts till länsstyrelsernas handlingsplaner för grön infrastruktur. Information som är relevant för artskyddet finns också i det underlag som länsstyrelsen tar fram i samband med samverkan inför prövningen enligt den nationella planen för prövning av elproducerande vattenkraftsel i syfte att förse verksamheterna med moderna miljövillkor. Underlag kan också finnas i länsstyrelsernas åtgärdsprogram och förvaltningsplaner i vattenförvaltningen. Generell information om arters trender finns i Sveriges rapportering till EU enligt fågel- och livsmiljödirektiven, i miljömålsuppföljningen och i miljöövervakningen. Viktiga brister i kunskapsunderlaget ska anges, liksom vilka möjligheter det finns att åtgärda dessa brister.
2. Analys utifrån bakgrundsbeskrivningen. Nästa steg är att genomföra en analys av beskrivningen. Bland annat ingår att analysera var i landskapet det finns goda förutsättningar att finna fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter samt var det finns brister i landskapet och behov av restaurering. Även en regional bristanalys ska göras. Av analysen bör framgå vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör hot mot de fridlysta arterna och vilka försiktighetsmått som behöver vidtas för att minimera eller helt undanröja hotet.
Ett underlag ska utarbetas för respektive län utifrån den information som tagits fram. För att kunna beakta förändringar och ny kunskap ska ett befintligt underlag revideras senast efter fem år.
Det handlar framför allt om strategisk och till viss del taktisk planer-
ing.
Det är enligt Angelstam et al. viktigt att analysresultat från
planeringen når den operativa nivån i ett användbart format.
188
Varje länsstyrelse måste alltså, i samband med att den tar fram och utvärderar aktuell information om programområdets naturmiljöer och artförekomster, också ta fram konkreta regionala riktlinjer som svarar mot artprogrammets mål om att uppnå kontinuerlig ekologisk funktion för samtliga fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter, samt förebygga att åtgärder eller verksamheter planeras eller utförs på ett sätt som åsidosätter förbuden i fridlysningsbestämmelserna, varvid hänsyn ska tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag.
Vilka arter är naturligt förekommande i länet? Vilka arter är i behov av bevarandeåtgärder? Vilka är dessa bevarandeåtgärder? Mot vad behöver arterna skyddas? All denna kunskap finns inte för närvarande och kommer heller inte att kunna tas fram under de första perioderna. Livsmiljöunderlagen ska dock ge en så god ögonblicksbild som möjligt av den kunskap som finns. Det är viktigt att understryka att det handlar om befintlig kunskap om livsmiljöer och att ansvaret att sammanställa och analysera den i ett livsmiljöunderlag inte innebär en skyldighet att avhjälpa ett ofullständigt underlag. Det är fortfarande verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som har ansvar för att ta fram det underlag som behövs och som måste kunna redogöra för hur den egna verksamheten kan komma att påverka arterna och vilka försiktighetsmått som kan vidtas. Livsmiljöunderlaget ska förvisso tjäna som en grund och utgångspunkt och ju mer fullständigt ett livsmiljöunderlag är, desto lindrigare blir utredningskravet för verksamhetsutövaren eller den som ska vidta åtgärden.
187 Michanek et al. (2019) a.a., s. 48. Jämför Angelstam et al. (2010) Landskapsansats för beva-
rande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer. Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 8, som hänvisar till
Angelstam, et al. (2003) Two-dimensional gap analysis: a tool for efficient conservation planning and biodiversity policy implementation. Ambio 33(8): 527–534. I Skogsstyrelsens rapport diskuteras även operativ planering men det har vi uteslutit här. 188 Angelstam et al. (2010), Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en
uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, och om behovet av samverkan mellan aktörer.
Skogsstyrelsens rapport 2010:4, s. 8, som hänvisar till Borgström et al. (2006), Scale mismatches in management of urban landscapes. Ecology and Society 11 (2): 16. [online] URL: www.ecology and society.org/vol11/iss2/art16.
Oavsett livsmiljöunderlagets utformning och grad av fullständighet har fortfarande verksamhetsutövaren det fulla utredningsansvaret för den påverkan som härrör från den egna verksamheten eller åtgärden och dess miljöpåverkan.
11.8.5. Förslag: Samrådsförfarande vid beslut om att anta livsmiljöunderlag
Det ska införas en bestämmelse i artskyddsförordningen som anger att ett beslut om livsmiljöunderlag alltid ska föregås av ett samråd med vissa myndigheter, kommuner och berörda
Det ska införas en bestämmelse i miljöbedömningsförordningen om att livsmiljöunderlag inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 3 § första stycket miljöbalken.
Av 6 kap. 3 § miljöbalken följer att en myndighet eller kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning ska göra en strategisk miljöbedömning, om genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Nu har vi valt att kalla det föreslagna instrumentet för ett underlag (livsmiljöunderlag) men det är viktigt att betona att begreppet plan eller program i sig inte är ett kriterium för när en strategisk miljöbedömning måste göras. Det omarbetade 6 kap. miljöbalken som trädde i kraft den 1 januari 2018 syftade till bland annat till att anpassa terminologin till Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/ EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SEA-direktivet).
189
Planer och program definieras inte
i direktivet. Även om orden inte är synonyma, behandlar kraven i direktivet planer och program varför det saknas anledning att göra någon distinktion mellan dem. Det avgörande är huruvida ett dokument uppfyller kriterierna; de ska utarbetas eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå samt krävas enligt lagar och andra författningar.
190
189Prop. 2016/17:200. Miljöbedömningar, till exempel s. 71. 190Guidance on the implementation of Directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of
certain plans and programmes on the environment (Kommissionens vägledning), s. 5.
Begreppet myndighet har getts en vidsträckt innebörd i EUdomstolens praxis. Det kan definieras som ett organ som – oavsett sin rättsliga form och den geografiska omfattningen av sina befogenheter (nationella, regionala eller lokala) – i enlighet med en av staten antagen rättsakt har fått i uppdrag att utöva offentlig serviceverksamhet under statens tillsyn och som med anledning härav har särskilda befogenheter utöver dem som följer av de rättsregler som gäller i förhållandet mellan enskilda. Att en plan utarbetats eller antagits av myndighet omfattar även att planen eller programmet har utarbetats av en fysisk eller juridisk person som arbetar för en myndighet.
I vårt förslag är det tveklöst fråga om en myndighet som
ska fatta beslut om livsmiljöunderlaget.
Vad gäller begreppet krävs så har kriteriet hanterats av EU-domstolen. I mål C-567/10 drog domstolen slutsatsen att planer och program ska anses krävas när antagandet av den aktuella planen eller programmet regleras i nationella lagar och andra nationella författningar och det i lagarna och författningarna fastställs, dels vilken myndighet som är behörig att anta planen eller programmet, dels förfarandet för planen eller programmets utarbetande. Enligt domstolen går det inte att godta en tolkning som innebär att planer och program utesluts från tillämpningsområdet enbart av det skälet att det inte finns någon skyldighet att anta rättsakten.
192
Vårt förslag inne-
bär såväl en skyldighet att anta livsmiljöunderlag som ett fastställande av vilken myndighet som är behörig att anta underlaget och ett förfarande för programmets utarbetande.
Av 6 kap. 3 § miljöbalken framgår vidare att bestämmelserna om miljöbedömning endast är tillämpliga på de planer och program vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I 6 kap. 4 § finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att vissa slag av planer och program ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Sådana föreskrifter har meddelats i 2–4 §§ miljöbedömningsförordningen
193
. Enligt 2 § miljöbedömningsförordningen ska en sådan betydande påverkan bland annat antas i fråga om verksamheter och åtgärder som kräver tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken (Natura 2000-tillstånd) eller omfattas av ett åtgärdspro-
191 Mål C-188/89, A. Foster m.fl. mot British Gas plc. 192 Mål C-567/10, Inter-Environnement Bruxelles, p. 28. 193 Miljöbedömningsförordning (2017:966).
gram enligt 5 kap. 8 § miljöbalken eller en avfallsplan, havsplan eller plan för moderna miljövillkor.
Om en plan eller ett program inte finns med bland de som ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan måste myndigheten undersöka om genomförandet av planen eller underlaget kan antas medföra betydande miljöpåverkan i varje enskilt fall.
I 5 § miljöbedömningsförordningen anges vilka utgångspunkter som ska gälla vid identifieringen av de omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Det handlar bland annat om i vilken utsträckning planen, programmet eller ändringen anger förutsättningar för verksamheter eller åtgärder när det gäller lokalisering, typ av verksamhet, storlek eller driftsförhållanden eller genom att fördela resurser och har betydelse för de miljöeffekter som genomförandet av andra planer eller program medför, för möjligheterna att följa miljölagstiftningen, för miljöproblem som är relevanta för planen, programmet eller ändringen, för de sannolika miljöeffekternas och det påverkade områdets utmärkande egenskaper, det påverkade områdets betydelse och sårbarhet på grund av intensiv markanvändning, överskridna miljökvalitetsnormer, dess kulturvärden eller andra utmärkande egenskaper i naturen, och påverkan på områden eller natur som har erkänd skyddsstatus nationellt, inom Europeiska unionen eller internationellt.
195
I praxis, när det gäller
detaljplaner, har förekomster av fridlysta arter i flera fall varit avgörande för bedömningen av betydande miljöpåverkan.
196
I och med
att kommunen i en detaljplan reglerar hur mark och vatten ska användas, hur bebyggelsen ska se ut och även kan reglera exploatering mer i detalj (var nya byggnader får placeras, hur höga de får vara, hur långt det ska vara mellan hus och tomtgräns etc.) och då detaljplanen dessutom blir bindande för kommande bygglovsprövningar på så sätt att enskilda får en rätt att utnyttja planen, som heller inte får ändras under genomförandetiden, anger detaljplanen i hög grad förutsättningar för verksamheter eller åtgärder, framför allt när det gäller lokalisering, tillåten verksamhet och storlek. Lokaliseringen kan innebära påverkan på de intressen som skyddas av 8 kap. Planering av var bostäder och industrier får placeras får konsekvenser för miljöbelastningen som dessa ger upphov till.
1946 kap. 5 § miljöbalken. 195 5 § miljöbedömningsförordningen. 196 Se till exempel RÅ 2005 ref. 44, MÖD i dom av den 22 januari 2014 i mål nr P2823-13 och MÖD i dom av den 27 oktober 2016 i mål nr P 6782-15.
Vårt förslag om livsmiljöunderlag innebär förvisso ett underlag som kan sägas påverka förutsättningarna för vilken typ av verksamhet som kan bedrivas, driftsförhållanden för denna etc., det kan också sägas påverka möjligheterna att följa miljölagstiftningen. Dock inte på så sätt att livsmiljöunderlaget i sig är det som reglerar förutsättningar. Livsmiljöunderlaget beskriver förutsättningar. Livsmiljöunderlaget innehåller en analys av den kunskap som finns om livsmiljöns egenskaper och sårbarhet och utmärkande egenskaper i naturen. Underlaget i sig medför inte någon påverkan på områden eller natur som har erkänd skyddsstatus. I stället ska livsmiljöunderlaget tjäna som just underlag för att kunna göra en relevant bedömning av förutsättningarna för de verksamheter eller åtgärder (eller planer eller program) som kan få en sådan påverkan. Vad som framgår av underlaget kan i förlängningen innebära begränsningar av vilka åtgärder som kan tilllåtas. Det kan också innebära ett synliggörande av att vissa försiktighetsmått kan komma behövas. Ett syfte med underlagen är ju just att också ge så stor förutsebarhet som möjligt till exempel rörande huruvida artskyddsdispens kan behövas eller inte. Ändå utgör livsmiljöunderlaget endast just ett kunskapsunderlag. Det låter sig inte göras att klarlägga underlagets miljöpåverkan eftersom det inte går att förutse vilka verksamheter eller åtgärder som kommer att vidtas eftersom underlaget inte, som till exempel en detaljplan, har någon direkt styrande effekt. De miljöbedömningar som ska göras, ska göras i samband med tillståndsprövningar, anmälningar, tillsyn och dispensprövningar och härvid ska livsmiljöunderlaget ingå i bedömningsunderlaget tillsammans med det underlag som verksamhetsutövaren tar fram. Det är viktigt att framhålla att livsmiljöunderlaget inte på något sätt ersätter den individuella prövningen eller tillsynen där de konkreta förutsättningarna för den enskilda verksamheten eller åtgärden bestäms.
Vår slutsats blir därför att en strategisk miljöbedömning inte ska göras, helt enkelt eftersom det inte finns någon miljöpåverkan att bedöma. Det som går förlorat är samrådsförfarandet som följer med en strategisk miljöbedömning. Av skäl som vi redogjort för ovan i avsnittet om planering som verktyg är samrådsförfarandet i det här sammanhanget ett mycket viktigt instrument. Därför föreslår vi att beslutet om livsmiljöunderlag ska föregås av ett samråd, trots att en fullständig strategisk miljöbedömning inte ska göras.
Det är till att börja med viktigt att såväl kunskapen som analysen i livsmiljöunderlaget är vetenskapligt grundad. Den vetenskapliga grunden är viktigt av flera skäl. Det handlar till att börja med om att medverka till ett kostnadseffektivt skydd av arterna på så sätt att restriktioner som är oproportionerligt hårda för den enskilde fastighetsägaren motverkas. Ett vetenskapligt beslutsunderlag har också framhållits av EU-domstolen i flera mål rörande naturvårdsdirektiven.
197
För att så långt möjligt, och i rimlig utsträckning, säkerställa
vetenskapligheten i underlagen ska därför samråd ske med SLU Artdatabanken.
Förutsättningarna för såväl ett adekvat informationsunderlag som en accepterad analys antas också öka om de enskilda markägarna eller verksamhetsutövarna aktivt deltar i planeringen. Artfynd, artdata och lokal kunskap om fortplantningsområden, viloplatser och livsmiljöer är viktig information. I grunden vilar ansvaret för att ta fram sådan information på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd (se kapitlet om kunskapskrav och utredningsansvar) men ju mer sådan information som kan tas in i underlaget, desto mer adekvat och tillförlitligt blir det. Möjligheten att utgå från ett utvecklat och tillförlitligt livsmiljöunderlag ökar förutsebarheten för verksamhetsutövare och minskar deras framtida kostnader i framtagande av underlag för prövning eller vid anmälningar. Vi ser dock ingen möjlighet att föreskriva någon form av skyldighet för markägare eller verksamhetsutövare att förse länsstyrelsen med denna kunskap i ett tidigare skede (i samband med att en åtgärd ska vidtas eller verksamhet påbörjas föreligger dock denna skyldighet), utan enskilda sakägares deltagande i samrådet måste bygga på frivillighet. Länsstyrelsen har därför endast en skyldighet att ge tillfälle till samråd med organisationer och enskilda som har ett väsentligt intresse av underlaget. Väsentligt intresse har den som avser bedriva en verksamhet eller kan komma att vidta en åtgärd. Det innebär att enskilda som anser att det allmänna intresset av att bevara biologisk mångfald är väsentligt bör kanalisera detta intresse genom en sådan miljöorganisation som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken. Sådana organisationer ska alltid anses ha ett väsentligt intresse av livsmiljö-
197 Se t.ex. Mål C-127/02 Waddenzee, mål C-258/11 Sweetman (Lough Corrib), mål C-418/14
kommissionen mot Irland, mål C-97/17 Rilabergen, mål C-461/17 Holohan och mål C-674/17 Tapiola.
underlagen Tillfälle till samråd ges lämpligast genom att samrådet kungörs.
Beslut om livsmiljöunderlag får inte överklagas
Av 19 kap. 1 § miljöbalken följer att förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Ovan har vi föreslagit att beslut om livsmiljöunderlag ska fattas av länsstyrelsen. Förvaltningslagens och miljöbalkens regler om klagorätt innebär att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om beslutet har gått honom eller henne emot.
Livsmiljöunderlagen tillkommer förvisso genom ett förvaltningsbeslut men även om det i planen anges vilka hot som finns mot arterna och hur dessa hot kan hanteras kan det inte sägas att de har någon form av rättsverkan, inte heller kan de antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.
198
Underlaget är heller inte hand-
lingsdirigerande för enskilda. Det handlar om beslutsunderlag. Livsmiljöunderlaget ersätter inte den individuella prövningen eller tillsynen varigenom beslut som kan antas påverka någons situation kan uppkomma. Om någon i samband med ett sådant beslut som ska fattas med livsmiljöunderlaget som grund anser att det som framgår av underlaget är felaktigt finns det inte något som hindrar denne att ta fram ett eget underlag som visar det. Det blir då upp till prövnings- eller tillsynsmyndigheten att avgöra huruvida livsmiljöunderlaget bygger på felaktiga eller bristfälliga antaganden.
Sammanfattningsvis saknas anledning att tillåta att livsmiljöunderlag överklagas.
11.8.6. Förslag: Information som ska framgå av livsmiljöunderlagen
Utredningens förslag: I artskyddsförordningens bilaga 8 ska den
information som ska framgå av livsmiljöunderlagen listas.
19841 § förvaltningslagen (2017:900).
Den information som ska framgå av livsmiljöunderlaget för ett län ska framgå av artskyddsförordningens bilaga 8. Den ska bland annat innehålla följande.
1. En allmän beskrivning av länet ur artskyddsperspektiv. Det inkluderar vilka typer av livsmiljöer som finns i länet; en kartläggning där arter, områden, strukturer och funktioner, historisk markanvändning, med mera som är av särskild betydelse för den biologiska mångfalden och typer av värden lokaliseras.
2. En beskrivning av för arterna gynnsamma förhållanden, för de olika livsmiljötyper som är av betydelse för de arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljöbalken, hotade enligt rödlistan eller regionalt prioriterade. En beskrivning av vilka naturligt förekommande arter som förväntas finnas och som ska bevaras i livskraftiga populationer i dessa livsmiljöer, gällande fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arter.
3. En beskrivning av vilka fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter som är naturligt förekommande i länet.
4. Vilka fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter som är i behov av aktiva bevarandeåtgärder. En översiktlig beskrivning av respektive arts ekologi, vad arten behöver för att överleva samt vad som kan utgöra hot med mera.
5. En karta där viktiga livsmiljöer för arter i behov av bevarandeåtgärder har markerats.
6. En karta där redan skyddade områden markeras. Kartan ska åtföljas av en beskrivning av eventuella föreskrifter som följer med skyddet samt hur dessa påverkar för området relevanta arter.
7. Redovisning av vilka naturmiljöer som behöver restaureras eller återskapas.
8. En karta där områden som är i behov av skydd har markerats med angivande av vilken typ av områdesskydd som är aktuellt. Här ska även de överväganden som gjorts om varför skyddet behövs anges samt hur sannolikt länsstyrelsen bedömer det vara att skyddet verkligen kan komma till stånd. Eventuella föreskrifter som är tänka att följa med skyddet ska anges samt hur dessa påverkar för området relevanta arter.
9. En tydlig redovisning av brister i kunskapsunderlaget. 10. En referenslista över vilka faktaunderlag som ligger till grund för underlaget. En sammanfattning av den information som har lämnats till allmänheten, de samråd som har genomförts och hur samråden har redovisats. 11. När ett livsmiljöunderlag är reviderat ska det dessutom innehålla: – en sammanfattning av alla förändringar och revideringar som har gjorts sedan den föregående versionen, – En sammanställning av resultatet av övervakningen av oavsiktligt dödade eller oavsiktligt fångade arter samt information om resultatet av de forsknings- eller bevarandeåtgärder som vidtagits för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. – Analys av vilka förstärkningsåtgärder som behövs, exempelvis i form av restaurering eller nyanläggning av miljöer för att förstärka ekologiska samband/konnektivitet i landskapet, eller för att tillskapa mer yta av livsmiljöer som har försvunnit eller degenererat. Detta ska ses som en objektiv kartläggning som är nödvändig för att myndigheterna ska kunna bedriva ett proaktivt arbete för att bevara och återställa biologisk mångfald i syfte att nå miljömålet ett rikt växt- och djurliv.
I sammanhanget bör det påpekas att vissa bon, häckningsplatser, växtplatser, etc. även fortsättningsvis måste sekretessbeläggas och endast kunna komma att lämnas ut i samband att behov av detta konstaterats i ett enskilt ärende.
11.8.7. Förslag: Uppföljning av livsmiljöunderlagen
Utredningens förslag: Uppföljningen av livsmiljöunderlagen ska
bidra till en målinriktad och kontinuerlig beskrivning och utvärdering av naturens och landskapets tillstånd, dess förändringar, orsaker till förändringar samt konsekvenserna av förändringarna ska minst omfatta
- tillståndet för landskap, biotoper och arter för att uppfylla internationella rättsliga skyldigheter,
- bevarandestatus för naturtyper och arter av gemenskapsintresse,
- oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande av de djurarter som förtecknas i livsmiljödirektivets bilaga IV a, liksom de europeiska fågelarterna och deras livsmiljöer. Prioriterade naturtyper och prioriterade arter måste beaktas särskilt.
- status för andra listade biotoptyper och andra biologiska egenskaper (se bilaga III till ramdirektivet om en marin strategi), förekomst av invasiva arter.
Länsstyrelsen ska härvid använda sig av befintlig övervakning och insamling av kunskap.
Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande eller oavsiktlig fångst förutsätter att våra övriga förslag om detta genomförs. Övrig övervakning bedömer vi kan ske inom ramen för etablerade system.
Ett livsmiljöunderlag måste, för att säkerställa syftet att skydda arter samtidigt som hänsyn tas till ekonomiska, sociala och kulturella behov samt till regionala och lokala särdrag, vara adaptivt. Adaptiviteten innebär att reglerna som styr programförfarandet måste innehålla återkopplingsfunktioner.
199
Återkopplingsfunktioner ställer i sin tur krav på att det finns ett fungerande övervaknings- och rapporteringssystem som ger en så rättvisande bild av situationen som möjligt. Krav på återkopplingsfunktioner finns i naturvårdsdirektiven, bland annat genom rappor-
199 Se t.ex. Forsberg (2012) Skogen som livsmiljö – en rättsvetenskaplig studie om skyddet för
biologisk mångfald. Diss., Uppsala universitet, s. 71 och 233 samt Naturvårdsverket (2009). Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser. Handbok 2009:2, s. 17.
teringsskyldigheten gentemot kommissionen.
200
I livsmiljödirektivets
artikel 12.4 finns även ett krav på att medlemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i livsmiljödirektivets bilaga 4 a. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska medlemsstaterna sedan vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.
Enligt 65 § artskyddsförordningen ska Naturvårdsverket, med biträde av Naturhistoriska riksmuseet, se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av sådana djurarter. I samma bestämmelse förskrivs också att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, inom sina ansvarsområden, ska ta initiativ till att de forsknings- eller bevarandeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna.
Det finns således en bestämmelse om att det ska finnas ett system för rapportering. Emellertid saknas bestämmelser om den övervak-
ning som kan leda till att det finns något att rapportera in. Bristen
har uppmärksammats av kommissionen genom en formell underrättelse den 3 juli 2020.
201
I syfte att hantera bristen och se till att det
finns ett övergripande system för rapportering har vi föreslagit förändringar i såväl 8 kap. miljöbalken som artskyddsförordningen (se avsnitt 12.20). I det följande utgår vi från att ett sådant övergripande system för övervakning och rapportering kommer att finnas på plats. Övrig övervakning bedömer vi kan ske inom ramen för etablerade system.
11.8.8. Förslag: Justeringsintervall – 5-åriga cykler
Utredningens förslag: Livsmiljöunderlagen ska ses över och vid
behov revideras vart femte år.
Uppdrag till länsstyrelserna att se över och eventuellt revidera livsmiljöunderlagen ska läggas in regleringsbrevet inför det verksamhetsår då revideringen ska påbörjas och vid behov tilldelas särskilda riktade resurstillskott.
200 Se artikel 11 och 17 i livsmiljödirektivet och artikel 12 i fågeldirektivet. 201 Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr. N2020/01882.
Vi föreslår fem års intervall för översyn och vid behov revidering av livsmiljöunderlag.
Det är lämpligt att eventuell revidering av livsmiljöunderlag följer cyklerna för Sveriges rapportering till EU-kommissionen enligt fågel- och livsmiljödirektivet, samt revideringen av den svenska rödlistan. Rödlistan kan eventuellt komma att samordnas med EU-rapporteringen i sexåriga intervall, det är i så fall lämpligt att även livsmiljöunderlagen följer samma cykel med något års fördröjning, så att rapporteringarna och rödlistan kan ligga till grund för revideringen av underlagen. Uppföljningen av de svenska miljömålen ska också användas som underlag för översyn och eventuell revidering av livsmiljöunderlagen liksom den information som tillkommit genom uppföljnings- och övervakningsmekanismerna, som bland annat ska stödjas på Sveriges återkommande rapportering till EU enligt naturvårdsdirektiven.
11.9. Förslag: Livsmiljöunderlagets funktion
Utredningens förslag: Livsmiljöunderlaget ska utgöra en del av
beslutsunderlaget i ärenden som involverar bedömningar enligt 8 kap. miljöbalken. Underlaget kan också användas som stöd och utgångspunkt i samband med överenskommelser om naturvårdsavtal och vid inrättande av biotopskydd för att bevara livsmiljöer för fridlysta arter.
Det ska vara obligatoriskt med ett livsmiljöunderlag för varje län. Livsmiljöunderlagen ska sedan användas som beslutsunderlag i samband med att kommuner eller myndigheter fattar andra beslut (planbeslut, tillsynsbeslut, tillståndsbeslut med mera) där artskyddsreglerna i 8 kap. miljöbalken ska tillämpas. Livsmiljöunderlaget ska alltså vara ett strategiskt planeringsdokument för att genomföra artskyddet och utgöra underlag för myndigheters och kommuners vidare överväganden och handlanden vid tillämpning av artskyddsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Det ska också kunna användas som underlag för överenskommelser om naturvårdsavtal.
Ett huvudproblem för artskyddet i areella näringar, såsom vi har fått det beskrivet för oss, har varit att befintlig lagstiftning inte tillämpas fullt ut i alla sektorer. Ett annat problem som har lyfts genom-
gående är hur svårt och kostsamt det är för ägare av små fastigheter att skaffa sig tillräcklig kunskap om arterna och deras livsmiljöer.
Det hela illustreras väl av Skogsstyrelsens och Naturvårdverkets förstudie om artskyddet i skogsbruket från 2014.
202
Förstudien identi-
fierar oklarheter kring tillämpningen av artskyddsförordningen samt praktiska och organisatoriska problem kopplade till det gällande artskyddet i skogen. Oklarheterna handlade bland annat om tillsynsansvarets fördelning mellan olika myndigheter, tolkningen och tilllämpningen av olika författningar, otillräckligt kunskapsunderlag för att kunna handlägga ärendena samt att verksamhetsutövare saknar tillgång till kunskapsunderlag. I juni 2016 fastställde Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen de gemensamma riktlinjer för handläggning av skogsbruksärenden som berör arter som är fridlysta enligt 4 och 7 §§ artskyddsförordningen. Riktlinjerna syftar till att vara ett stöd för handläggare och konsulenter på länsstyrelserna och Skogsstyrelsen i den dagliga handläggningen av ärenden samt i dialogen mellan myndigheterna.
När det gäller jordbruket är problembilden än mer komplex. Inom jordbruket handlar mycket om att naturtyper som är resultatet av äldre tiders hävd försvinner när brukningsformerna ändras. Frågan är vem som ska, vill och kan sköta hävdberoendemiljöer i odlingslandskapet på ett sätt som bidrar till arternas och deras livmiljöeras bevarande. Till exempel krävs det mycket stora arealer slåttermark för att nå gynnsam bevarandestatus för naturtyperna slåttermarker.
År 2016 fanns endast cirka 9 000 hektar slåttermark kvar, att
jämföra med de 526 000 hektar som fanns 1927.
204
Enligt Sveriges
rapportering 2014 av bevarandestatus för arter och naturtyper enligt livsmiljödirektivet angavs referensvärdet för slåttermarker till cirka 79 000 hektar, vilket alltså skulle vara ett mått på hur stora arealer som minst behöver återskapas för att naturtypen ska anses ha uppnått gynnsam bevarandestatus
205
. För att återskapa tillräckliga arealer skulle det behövas miljöersättningar på mycket stora belopp årligen bara för att sköta slåttermarkerna (därtill kommer kostnaderna för att
202 Mattisson och Thomasson (2014). Förstudie Artskydd i skogen. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen Slutrapport 2014:7. 203 Artdatabankens beräkningar i Sveriges rapportering enligt artikel 17 i art- och habitatdirektivet. 204 Wallander et al. Plan för odlingslandskapets biologiska mångfald Ett samverkansprojekt inom
Miljömålsrådet. Jordbruksverket rapport 2019:1, s. 38.
205 SLU Artdatabanken (2014). Arter och naturtyper i habitatdirektivet – bevarandestatus i
Sverige 2013.
restaurera dem). Det grundläggande skälet är att slåtterängar inte fyller någon funktion inom jordbruksproduktionen i dag. Hävdade naturbetesmarker och slåtterängar är naturtyper som har minskat under lång tid. Dessa problem kan inte hanteras endast genom fridlysningsregler. Oavsett vilket policyinstrument som sedermera används (miljöstöd, avtal, områdesskydd) menar vi att kunskap om landskapet ur ett artperspektiv måste gynna möjligheterna att få till stånd en effektiv användning av instrumentet, oaktat vilket som väljs.
Innehållet i underlagen kan alltså användas som en utgångspunkt för vilken slags ytterligare kunskap som behövs för att klargöra risker för påverkan som kan följa av olika verksamheter. Det gäller även för verksamheter som tillståndsprövas enligt balken. Underlaget är också tänkt att utgöra underlag i samband med framtagande av naturvårdsavtal. Underlaget ska ses som ett led i att staten skapar förutsättningar för den enskilde (verksamhetsutövaren eller markägaren) att förstå verksamhetens eller fastigheten som en del i ett större sammanhang. Det ska ge en, relativt, enkel och god bild av vilka arter som kan förmodas finnas i området och vilka av dessa arter som är i behov av bevarandeåtgärder. Det ska därtill kunna utläsas mot vad arterna behöver skyddas och vilka bevarandeåtgärder som kan vara aktuella.
En eftersträvad konsekvens av livsmiljöunderlagen är att bidra till förutsebarhet och tydlighet i vad som kan komma att förväntas av den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet i området. Det finns redan i dag ett antal kunskapsportaler och dokument där just kunskap finns om såväl arter som livsmiljöer, men för många är det ändå oklart vilken information som kan hittas var samt vilka slutsatser som ska dras av den.
Underlaget ska utgöra den samlade utgångspunkten för den kunskap om landskapet och om arterna som finns hos myndigheterna samt innefatta en analys av kunskapen med avseende på hot mot arterna respektive arternas behov av bevarandeåtgärder. Livsmiljöunderlagen kan därmed utgöra ett bra stöd för de verksamhetsutövare som annars har ett mycket långtgående ansvarar för kunskapsunderlaget. Genom livsmiljöunderlaget finns en grund och något att utgå från. Det är samtidigt viktigt att poängtera att det är verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som ska ha kunskap om sin åtgärd, hur den påverkar omgivande miljö och vad som kan göras för att begränsa denna påverkan. Det ska fortfarande, i första hand,
vara ett ansvar för varje markägare eller verksamhetsutövare att skaffa sig de kunskaper som behövs. Ju mer utvecklade livsmiljöunderlag, desto tydligare blir det vilka utredningar verksamhetsutövaren behöver göra och desto mindre resurser behöver denne lägga på att avgränsa kunskapsunderlaget till att avse relevanta parametrar. Livsmiljöunderlagen kan därmed ses som ett led i statens ansvar för att grundläggande rådgivning kommer till stånd.
206
11.10. Förslag: Viss påverkan på fridlysta arter ändrar naturmiljön väsentligt
Utredningens förslag: Den som avser vidta en åtgärd som inte
kräver tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken eller dispens från fridlysningsregler men som kan antas påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer i strid med fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. miljöbalken ska anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
En anmälan ska innehålla en redovisning av på vilket sätt åtgärden kan komma att påverka fridlysta arter samt en redovisning av de åtgärder som planeras för att försäkra sig om att åtgärden inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Redovisningarna ska ta utgångspunkt i aktuellt livsmiljöunderlag.
Skogsutredningen
207
har föreslagit att bestämmelsen i 6 § första stycket
förordningen om anmälan för samråd ska upphävas. Det skulle innebära att en underrättelse till Skogsstyrelsen om avverkning, uttag av skogsbränsle eller skyddsdikning därmed inte längre ska anses utgöra en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Markägaren kommer själv att behöva bedöma om åtgärden behöver anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller inte. Skogsstyrelsen bör, enligt Skogsutredningen, i samråd med Naturvårdsverket ta fram en vägledning och allmänna råd om när samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska ske för åtgärder i skog.
208
Om man direkt ser att en dispens
behövs är det dispens som ska sökas.
206 Jämför prop. 1992/03:226. Om en ny skogspolitik, s. 39. 207SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. 208SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 806.
Av 12 kap. 6 § andra stycket miljöbalken följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att det inom landet eller en del av landet alltid ska göras en anmälan för samråd i fråga om särskilda slag av verksamheter eller åtgärder som kan medföra skada på naturmiljön.
Att påverka en fridlysta art på ett sätt som är i strid med 8 kap. miljöbalken måste i sig anses innebära att naturmiljön påverkas väsentligt. Det i sin tur innebär att en åtgärd som påverkar en fridlyst art i strid med fridlysningsreglerna ska anses påverka naturmiljön väsentligt.
11.10.1. Anmälan för samråd: innehåll
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om vilka uppgifter en anmälan ska innehålla.
Av 8 § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd framgår att anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska vara skriftlig och åtföljas av en karta, samt innehålla en beskrivning av den planerade verksamheten eller åtgärden. En anmälan ska även, i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet, innehålla en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. miljöbalken. Anmälan för samråd ska vidare innehålla uppgifter om fastighetsägare och nyttjanderättshavare som berörs av verksamheten eller åtgärden.
Vårt förslag innebär att det av anmälan ska framgå att anmälan måste innehålla en redogörelse för åtgärdens förutsedda påverkan på fridlysta arter, en redovisning av vilka försiktighetsmått som planeras samt effekterna av dessa. Därtill ska det framgå på vilket sätt livsmiljöunderlaget har beaktats i samband med att underlaget för anmälan togs fram.
11.11. Förslag: Bemyndigande och uppdrag rörande föreskrifter för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken
Utredningens förslag: Inför ett bemyndigande för Naturvårds-
verket och Skogsstyrelsen att meddela föreskrifter som närmare reglerar förutsättningarna för allmänhetens deltagande i samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
I 12 kap. 6 § miljöbalken finns i dag bemyndiganden för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om när och för vad en anmälan ska göras och vad en sådan anmälan ska innehålla. Det saknas emellertid bemyndigande för att meddela föreskrifter för hur förfarandet i samband med en anmälan ska gå till. Det är vad detta bemyndigande syftar till att åstadkomma. Vi har också föreslagit att det i förordningen ska ges bemyndigande till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att ta fram sådana föreskrifter.
11.12. Förslag: Tydliggör ideella miljöorganisationers klagorätt
Utredningens förslag: Inför en ändring i 16 kap. 13 § miljöbalken
som tydliggör att överklagbara beslut som fattats med stöd av 8 kap. miljöbalken eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. får överklagas av de ideella föreningar eller andra juridiska personer som anges i bestämmelsen.
En översyn bör göras av klagorättsregler i såväl miljöbalken som i de andra lagar som kan bli aktuella i fråga om tillgången till effektiva rättsmedel, såväl enligt vad som följer av Aarhuskonventionen som av EU-rätten
Klagorätten på beslut enligt miljöbalken regleras i 16 kap. miljöbalken. Bestämmelsen är begränsad till en viss typ av beslut och motsvarar därmed inte de krav som ställs enligt EU-rätten och Aarhuskonventionen. Emellertid har svenska domstolar med hänvisning till internationella förpliktelser och EU-rätten vidgat klagorätten till att
avse också annan lagstiftning och andra beslutskategorier än vad som följer av de uttryckliga reglerna.
209
Sverige har implementerat Aarhuskonventionens artikel 9 (tillgång till rättslig prövning) främst genom 16 kap. 13 § miljöbalken som ger vissa miljöorganisationer klagorätt med avseende på beslut eller domar om tillstånd, godkännanden och dispenser samt en begränsad kategori av tillsynsbeslut. I 16 kap. 14 § miljöbalken anges att motsvarande ideella friluftsföreningar kan överklaga beslut som gäller strandskydd. Bestämmelsen är emellertid begränsad till en viss typ av beslut och kan inte påstås motsvara de krav som ställs enligt EU-rätten och Aarhuskonventionen. Emellertid har svenska domstolar med hänvisning till internationella förpliktelser och EU-rätten vidgat klagorätten till att avse också annan lagstiftning och andra beslutskategorier än vad som följer av de uttryckliga reglerna.
210
Sammanfattningsvis kan om praxisutvecklingen i svenska domstolar konstateras att artikel 9.3 i Aarhuskonventionen ska tillämpas på alla slags miljöbeslut och allmänheten ska erbjudas effektiva rättsmedel för att kunna få dem överprövade, vilket innebär att artikel 9.3 kan tillämpas direkt i en situation som är reglerat enbart genom nationella regler.
211
Miljöorganisationer kan överklaga tillsynsbeslut trots
att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § MB
212
och ett
beslut att inte vidta några åtgärder är ett överklagbart beslut.
Det
innebär att även passivitet, det vill säga ställningstagandet som det innebär att inte vidta någon åtgärd utgör överklagbara tillsynsbeslut enligt artikel 9.3 i Aarhuskonventionen.
214
Vi konstaterar att det finns
ett behov av att se över såväl bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken som de förvaltningsrättsliga klagorättsregler som anknyter eller borde anknyta till bestämmelsen för att ge Aarhuskonventionen samma genomslag i författning som den har getts i den Aarhuskonforma praxis som utvecklat sig, framför allt i Mark- och miljööverdomstolen.
209 Darpö (2020) Om allmänhetens stöd och icke-beslut i skogen. JP infonet den 23 november 2020, s. 1. 210Ibid. 211HFD 2014 ref. 8. 212 MÖD 2012:47 (Åkergrodan i Härryda) och MÖD 2012:48 (asfaltering av Varbergs flygplats). 213 MÖD:s dom av den 11 oktober 2017 i mål nr M 7306-17. 214 MÖD:s dom av den 28 oktober 2020 i M 13871-19. 215 Jämför Högsta förvaltningsdomstolens vägledande avgörande i HFD 2020 ref. 12 som analyseras av Darpö (2021) Konsulenten, tjädern och knäroten Om Skogsstyrelsens handläggning av artskyddsärenden, Förvaltningsrättslig tidskrift 2021:1. Enligt Darpö har avgörandet fått ett omedelbart genomslag bland förvaltningsdomstolarna; se Kammarrätten i Göteborgs dom 2020-10-19;
Emellertid följer inte en översyn av 16 kap. 13 § miljöbalken i våra utredningsdirektivet och det fordras ett betydligt större grepp än att endast se till behovet för artskyddet eller behovet av ändring i endast 16 kap. 13 § miljöbalken. Den ändring vi föreslår är emellertid begränsad till att avse 8 kap. miljöbalken, just i anledning av våra utredningsdirektiv enligt vilka vi ska säkerställa ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd. Klagorättsreglerna är centrala i det avseendet. Vi vill emellertid förorda att en mer fullständig översyn görs rörande tillgången till effektiva rättsmedel, såväl enligt vad som följer av Aarhuskonventionen som av EU-rätten.
11.13. Förslag: Öka myndigheternas anslag för tillsyn av artskydd
Utredningens förslag: Eftersom tillsynen gällande artskyddet är
en viktig del i bevarandearbetet och en nödvändig del för att genomföra Sveriges internationella åtaganden behöver tillsynen stärkas och genomföras enligt tillsynsmyndigheternas behovsutredningar. Myndigheterna måste därför ges ökade och riktade anslag för tillsyn av artskyddet.
Enligt miljötillsynsförordningen är länsstyrelserna tillsynsmyndigheter för det artskydd som gäller enligt 8 kap.1–4 §§miljöbalken
216
.
Skogsstyrelsen har dock tillsynsansvaret i den mån verksamheter och åtgärder i skogsbruket är sådana som avses i 12 kap. 6 § miljöbalken och omfattas av skogsvårdslagen.
217
Länsstyrelserna är skyldiga att ta fram behovsutredningar för tillsynen i respektive län enligt miljötillsynsförordningen.
218
Med be-
hovsutredningen som grund ska länsstyrelserna för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt miljöbalken.
219
Dessutom stadgar förordningen
att tillsynsmyndigheten ska bedriva effektivt tillsynsarbete och att
5705-20 (NSF/Nora./. Skogsstyrelsen) och Kammarrätten i Sundsvalls beslut 2020-10-13; 2222-20 (NSF/Jämtland-Härjedalen./. Skogsstyrelsen om Stor-Mullberget i Härjedalen) där HFD heller ej meddelade prövningstillstånd (HFD 2020-11-20; 6177-20). 216 2 kap. 8 § punkt 8 miljötillsynsförordningen (2011:13). 217 2 kap. 10 § punkt 2 miljötillsynsförordningen (2011:13). 2181 kap. 6 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 2191 kap. 8 § miljötillsynsförordningen (2011:13).
personalens kompetens i tillsynsfrågor ska utvecklas
220
. Slutligen ska tillsynsmyndigheten i den samlade tillsynsplanen beskriva hur myndigheten har avvägt fördelningen av resurser inom och mellan olika ansvarsområden enligt miljöbalken och hur resurserna har anpassats efter det tillsynsbehov som finns. Av Naturvårdsverkets rapportering av länsstyrelsernas samlade miljöbalkstillsyn under 2019 framgår att länsstyrelserna sammantaget under verksamhetsåret i genomsnitt avsatt drygt fyra årsarbetskrafter för tillsyn av skydd för djur- och växtarter, av totalt cirka 252 årsarbetskrafter för den samlade miljöbalkstillsynen. För vattenverksamhet avsattes under samma år 73 och för miljöfarlig verksamhet 71 årsarbetskrafter samt 31 för tillsyn av förorenade områden och miljöriskområden. 25 årsarbetskrafter redovisades för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
221
Länsstyrelsernas tillsyn gällande artskydd
utgjorde alltså under verksamhetsåret 2019 knappt 2 procent av den samlade miljöbalkstillsynen. Det bör observeras att länsstyrelsernas tillsyn av djur- och växtarter omfattar all tillsyn enligt artskyddsförordningen, vilket utöver tillsyn av fridlysta arter inkluderar tillsyn av djurparker, handel och preparering.
Enligt Naturvårdsverkets rapport uppgav hälften av länsstyrelserna att tillsynen inom skyddade områden minskade under 2019, på grund av minskade resurser. Även den planerade tillsynen för skydd av djur- och växtarter minskade, också av resursbrist.
222
Tillsynen
inom miljöfarlig verksamhet ökade dock och sexton länsstyrelser angav att störst andel av anslaget för tillsyn gått till miljöskydd. Gotlands län var det enda som lade större delen av anslaget, 51 procent, på naturvård.
223
Regeringen ökade anslaget för länsstyrelsernas miljötillsyn 2019 och den sammanlagda redovisade tiden för tillsyn har ökat med nästan 20 årsarbetskrafter under 2018 och 2019.
224
Artskyddstillsynen,
eller tillsyn av djur- och växtarter, nämns dock inte i redovisningen.
Utredningen konstaterar att tillsynen gällande artskyddet är en viktig del i bevarandearbetet, som komplement till förebyggande åtgärd samt artskyddsförordningens regler om fridlysning samt dis-
2201 kap. 9 § miljötillsynsförordningen (2011:13). 221 Naturvårdsverket (2020) Uppföljning av kommuners och länsstyrelsers tillsyn enligt miljö-
balken. NV-09197-19, s. 24.
222 Naturvårdsverket a.a., s. 19. 223 Naturvårdsverket a.a., s. 22. 224 Budgetproposition 2020/21, utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, s. 15.
pens- och tillståndsprövning. Det har framförts till utredningen under arbetets gång att tillsyn av artskydd ofta prioriteras ned till förmån för annan miljöbalkstillsyn. Utredningen anser att tillsyn gällande artskydd är en nödvändig del i arbetet med att genomföra Sveriges internationella åtaganden gällande naturvårdsdirektiven samt i det kontinuerliga arbetet med att uppnå miljömålen. Utredningen anser därför att tillsynen inom artskyddet behöver stärkas och genomföras enligt tillsynsmyndigheternas behovsutredningar. Utredningen föreslår därmed att länsstyrelserna får förstärkta resurser för artskyddstillsyn med motsvarande en halv (0,5) årsarbetskraft per län.
11.14. Separera fridlysningsregler och straffrättsliga regler
De krav på tydlighet och exakthet som måste ställas på strafflagstiftning gör att det inte är lämpligt att genom blankettstraffbud föreskriva om straff för överträdelse av bestämmelser som är meddelade i syfte att ange förutsättningar för verksamheter eller åtgärder, tillsyn och tillståndsgivning.
Nya bestämmelser om straff ska därför införas i 29 kap. miljöbalken, bestämmelser som saknar sådan hänvisning till de nya bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken som i dag finns till artskyddsförordningen. Förslag på bestämmelser som kriminaliserar det förbjudna området finns i kapitlet som handlar om att förebygga artskyddsbrott (kapitel 14).
Att separera bestämmelserna på ett sådant sätt möjliggör ett genomförande av EU-kommissionens rekommendation, att tillämpa ett förebyggande förhållningssätt vid genomförandet av artskyddet samtidigt som detta åtföljs av ett rättsligt ramverk med tvingande regler som motsvarar det artskydd som regleras i direktiven och som säkerställer att ansvariga myndigheter ingriper effektivt om överträdelser sker. Det gör det också möjligt att ställa de högre krav på förvaltningen av biologisk mångfald som är nödvändig för att Sverige dels ska nå sina nationella målsättningar, dels leva upp till internationella och EU-rättsliga åtaganden utan att kriminalisera varje handling som inte strävar mot det målet. Av 8 kap. miljöbalken kommer således de regler som styr förvaltningen, det vill säga anger hänsyn som enskilda ska visa men som också styr myndigheters beslutsfattande, att
framgå medan den yttersta gränsen för vad som är acceptabelt beteende, det vill säga vad som är kriminaliserat, framgår av 29 kap. miljöbalken. I våra förslag fokuserar vi på de regler i 8 kap. miljöbalken som ska bidra till att undvika och förhindra situationer som kan påverka en skyddad art negativt samtidigt som de kan skapa förutsättningar för konstruktiva dialoger gällande miljöförbättrande åtgärder.
Strävan ska vara att nå de mål som anges i 8 kap. 1 § miljöbalken. Eftersom det handlar om processer i föränderliga miljöer där såväl naturen som kunskapen förändras kommer medlen för att nå målen ständigt att behöva justeras.
12. Förslag om nya fridlysningsregler
12.1. Uppdraget
Av utredningsdirektiven framgår bland annat följande.
1
Fridlysnings-
bestämmelserna har central betydelse i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och bör på ett effektivt sätt bidra till att bevara arter och bestånd av arter över tid. Lagstiftningen måste vara rättssäker och tydlig och tillämpningen ska innebära att lika fall behandlas lika och bestämmelserna ska vara systematiskt utformade. Berörda myndigheter bör tidigt i processen involvera markägare och vara tydliga i sin kommunikation. Inskränkningar i pågående markanvändning och planerade verksamheter bör begränsas till vad som är nödvändigt för ett effektivt artskydd.
12.2. Nya fridlysningsbestämmelser införs i 8 kap. miljöbalken
Fridlysningsreglerna är handlingsdirigerande regler som ska följas av alla men också ligga till grund för prövning i enskilda situationer och vars efterlevnad kan kontrolleras av tillsynsmyndigheter. Genom fridlysningsreglerna ska framför allt förbuden i livsmiljödirektivet
2
(arti-
kel 12) och fågeldirektivet
3
(artikel 5) genomföras. Därtill ska fridlys-
ningsreglerna omfatta arter som behöver ett nationellt skydd. De nationella fridlysningsreglerna ska också omfatta arter som Sverige har åtagit sig att skydda enligt andra internationella överenskommelser, exempelvis Bernkonventionen.
1 Dir. 2020:58, s. 6. 2 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar.
Av livsmiljödirektivets artikel 23.2 framgår att när en medlemsstat genomför och antar de bestämmelser som är nödvändiga för att följa livsmiljödirektivet, ska reglerna innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs.
Att döda eller fånga däggdjur, fåglar eller fiskar, när döda eller fånga också är vad man avser att göra, är handlingar som omfattas av jakt- och fiskelagstiftningen och som regleras genom den lagstiftningen. Jakt- och fiskelagstiftningen omfattar även bestämmelser för olaga jakt och fiske.
Vi menar att relativt omfattande justeringar behöver göras i såväl fridlysningsregler som dispensregler för att:
- korrekt implementera direktiven,
- kodifiera svensk rättspraxis i den mån den är förenlig med direktiven i enlighet med den tolkning vi gjort,
- tydliggöra vilka aktiviteter som omfattas av det förbjudna området respektive vilka som inte gör det.
Därför finns det skäl att skriva om bestämmelserna i grunden och i stället reglera fridlysningen genom flera, separata, bestämmelser. Vi anser också att dessa nya bestämmelser ska genomföras i lag.
Det som regleras i 8 kap. miljöbalken är förbud. Förbud som ska beaktas av myndigheter i deras beslutsfattande och som också bör vara handlingsdirigerande för enskilda på så sätt att de preciserar vad som följer av allmän hänsyn och anger vad som är tillåtet och inte tillåtet. Att bryta mot en bestämmelse i 8 kap. är inte straffbart. För att det ska vara straffbart fordras att det finns en bestämmelse som gör det straffbart. Vad som är straffbart regleras bland annat i 29 kap. miljöbalken, jakt- och fiskelagstiftningen och i brottsbalken.
12.2.1. Nuvarande bemyndigande i 8 kap. 1 § miljöbalken
Nu gällande 8 kap. 1 § miljöbalken ger bemyndigande att utfärda regler till skydd för hotade djurarter utöver vad som framgår av jakt- och fiskelagstiftningen. Bestämmelsen förändrades år 2001 för att bättre stämma med naturvårdsdirektiven. Enligt första stycket får föreskrifter meddelas till skydd för vilt levande djur eller deras ägg, rom eller bon under förutsättning att det finns risk för att arten av
någon orsak kan komma att försvinna eller att den riskerar att utsättas för plundring. Finns det risk för plundring är det i sig ett skäl för utfärdande av föreskrifter, oavsett om det finns fara att arten försvinner eller inte.
4
Föreskrifter kan också ges till skydd för en djur-
art om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden. Inte heller då spelar det någon roll om djurarten är hotad i Sverige. Ett förbud mot dödande eller fångande får inte gälla vissa nödsituationer.
Bestämmelsens första stycke talar allmänt om vilt levande djur och skulle därför kunna åberopas till stöd för föreskrifter till skydd för vilken djurart som helst, om förutsättningarna som anges är för handen. Enligt vad som erinras i andra stycket gäller emellertid särskilda bestämmelser om att döda och fånga djur när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske. Reglerna om skyddet för dessa arter i andra situationer finns i 4 § artskyddsförordningen
5
som i huvudsak antagits
med stöd av reglerna i 8 kap miljöbalken.
Artskyddsförordningen syftar bland annat till att implementera livsmiljödirektivet och fågeldirektivet samt att reglera det skydd som följer av det nationella artskyddet. Vissa undantag finns från förbuden i artskyddsförordningen och länsstyrelserna kan ge dispens under vissa förutsättningar (se nuvarande 14 och 15 §§ artskyddsförordningen).
12.2.2. Nuvarande bemyndigande i 8 kap. 2 § miljöbalken
I nu gällande 8 kap. 2 § miljöbalken finns grunden för bestämmelser i om skydd för hotade växtarter. Bemyndigandet här omfattar föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet ta bort, skada eller ta frö eller andra delar från vilt levande växter. Sådana föreskrifter får meddelas, om det finns risk för att en vilt levande växtart kan komma att försvinna eller utsättas för plundring eller om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd av en sådan art. En växtart ska alltså, för att föreskrifter ska få meddelas, riskera att, på grund av mänskliga aktiviteter eller andra orsaker, försvinna från Sverige. Föreskrifter får också meddelas om en växtart riskerar att utsättas för plundring och då spelar det ingen roll om den riskerar att bli utrotad eller inte.
4 Bengtsson et al. (JUNO, NJ, version 19) Miljöbalken, kommentaren till 8 kap. 1 §. 5 Artskyddsförordning (2007:845).
Bestämmelsen kan också tillämpas om Sverige är internationellt förpliktat att skydda en växtart. Också reglerna om fridlysning av växtarter finns i artskyddsförordningen, efter samma mönster som då det gäller djurarter (se kommentaren till 8 kap. 1 § miljöbalken). Förbud gäller enligt artskyddsförordningen mot att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra vissa växter i deras naturliga utbredningsområde i naturen samt ta bort eller skada frön eller andra delar; beträffande vissa andra växtarter är förbudet annorlunda utformat, som att gräva eller dra upp exemplar med rötterna och att plocka eller annars insamla exemplar för kommersiella ändamål (se 7–9 §§ artskyddsförordningen). En del undantag förekommer rörande vissa angivna arter, och länsstyrelsen kan ge dispens i enskilda fall under motsvarande förutsättningar beträffande djurarter (se 14 och 15 §§ artskyddsförordningen).
Som konstateras i kommentaren till miljöbalken förekommer utrotningshotade växter ofta inom begränsade geografiska områden, och ett områdesskydd kan då te sig lämpligt, i första hand enligt reglerna om naturreservat eller biotopskyddsområde. Skydd av arten kan då användas för att komplettera områdesskyddet. När den hotade arten är spridd över många områden blir det emellertid nödvändigt att tillgripa fridlysning som skydd, via en föreskrift enligt 8 kap. 2 § miljöbalken. Fridlysning kan gälla över hela landet eller en del av landet, i så fall vanligen inom ett helt län.
6
Åtgärder som kan innebära hot mot växtarter är bland annat blomplockning, brytande av kvistar och borttagande av plantor. Bestämmelsen omfattar också borttagande av växter i samband med exploateringsföretag liksom genom pågående markanvändning.
7
Fridlysning
enligt artskyddsförordningen kan därmed träffa fastighetsägaren lika hårt som exempelvis inskränkningar i markanvändningen i ett naturreservat.
8
Det har under utredningens arbete tydliggjorts att konse-
kvenserna av artskyddsförordningens förbud gällande fridlysta arter i praktiken kan begränsa markanvändningen på ett sätt som liknar ett områdesskydd.
6 Bengtsson et al., a.a., kommentaren till 8 kap. 2 § miljöbalken. 7 Se t.ex. Klinthagendomen, MÖD 2016:1. 8 Bengtsson et al., a.a., kommentaren till 8 kap. 2 § miljöbalken.
12.2.3. Regeringsformen om att meddela regler i lag
I 8 kap. 2 § regeringsformen regleras kompetensen att besluta offentligrättsliga normer. Enligt bestämmelsen ska regler som avser enskildas frihet och egendom och sådana föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag.
Utanför kravet på lagform faller neutrala föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna.
9
Med ingrepp åsyftas sådana
åtgärder från normgivarens sida som allmänt anses innebära inskränkningar i enskildas dittillsvarande handlingsfrihet, möjligheter att förfoga över egendom etc.
10
När det gäller artskyddets effekter kan det
mycket väl innebära att det allmänna inskränker användningen av enskildas egendom.
Vi menar att detta talar för att föreskrifter som gäller artskyddet bör meddelas genom lag, på samma sätt som föreskrifter som gäller områdesskydd. Även om det finns en möjlighet för riksdagen att med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området så menar vi att mycket talar för att lagstiftning är en lämplig författningsform.
12.2.4. Praxis och behov av förarbeten
Sedan artskyddsförordningen trädde i kraft den 1 januari 2008 har praxis utvecklats dels ifråga om räckvidd (i alla fall jämfört med den ursprungliga versionen från 1998), dels vad gäller innebörden av såväl begreppet avsiktligt som vissa andra uttryck i bestämmelsen, dels genom EU-domstolens praxisbildning, dels genom mark- och miljööverdomstolens avgöranden. Även om utredningens förslag skulle kodifiera denna praxis i ett nytt utkast till förordningstext ser vi att det finns ett behov av förarbeten till bestämmelserna om skydd av arter (oavsett om skyddets ursprung är EU-rättsliga krav eller nationella skyddsbehov) som antas med stöd av 8 kap. miljöbalken.
9 Isberg et al. Grundlagarna (JUNO version 3A) kommentar till 8 kap. 2 § regeringsformen. 10 Isberg et al. a.a., som hänvisar till prop. 1973:90 s. 210.
12.2.5. Fågeldirektivets implementering
I rättsfall rörande artskydd har det gjorts gällande att eftersom fågeldirektivet inte omfattar ett strikt skydd av fortplantningsområden och viloplatser på samma sätt som art- och habitatdirektivet så omfattar bemyndigandet i 8 kap. miljöbalken inte ett sådant skydd. Detta eftersom 8 kap. 1 § miljöbalken bemyndigar regeringen att meddela ytterligare föreskrifter till skydd för djur och växter, bland annat om
det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden om skydd
av en sådan art. Argumentet går ut på att eftersom det strikta skyddet av fortplantningsområden och viloplatser inte krävs enligt fågeldirektivet så har regeringen gått utöver sitt bemyndigande. Domstolarna har emellertid inte godtagit den invändningen utan ansett att fågeldirektivets krav på generellt skydd kan ge stöd för en sådan reglering. Detta särskilt eftersom medlemsstaterna har en skyldighet att även utanför Natura 2000-områden sträva efter att undvika försämring av livsmiljöer (fågeldirektivets art. 4.4).
11
Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att bestämmelsen i 4 § artskyddsförordningen har beslutats med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 1 § miljöbalken och utgör en del av ett generellt system för skydd av naturligt förekommande fågelarter (se artikel 5 i fågeldirektivet). Det innebär att invändningar om att regeringen skulle ha överskridit sin befogenhet när artskyddsförordningen antogs, eller att Skogsstyrelsen inte skulle få tillämpa förordningen i fråga, inte medför att beslut som fattats med stöd av 4 § artskyddsförordningen har ändrats eller upphävts.
12
Ur EU-rättsligt perspektiv är längre gående skyddsåtgärder förenligt med såväl fördraget
13
som fågeldirektivet. I dom av den 4 mars
2021 i de förenade målen C-473/19 och C-474/10, Skydda skogen erinrar EU-domstolen också om att enligt artikel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i detta direktiv.
14
11 Se t.ex. Växjö tingsrätt, mark- och miljödomstolens domskäl i Mark- och miljööverdomstolens avgörande av den 20 december 2018 i mål M 10104-17. 12 Mark- och miljööverdomstolens dom av den 9 december 2020 i mål M 9839-19. 13 FEUF artikel 192. 14 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, p. 47 där domstolen hänvisar till C-2/10, Azienda Agro-Zootecnica Franchini och Eolica di Altamura, punkt 49.
12.2.6. Slutsats
Vi menar att fridlysningsreglernas ingripande natur, deras komplexitet och behovet av förarbeten gör att det sammantaget finns skäl att lyfta dessa regler från förordningsnivå till lagstiftningsnivå, det vill säga från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken.
12.3. Nya bestämmelser som genomför fågeldirektivets artikel 5 och livsmiljödirektivets artikel 12
Utredningens förslag: I 8 kap. miljöbalken ska det införas regler
som genomför fågeldirektivets artikel 5. Dessa ska delas upp så att det tydligt framgår vad de olika leden i fågeldirektivets artikel 5 innebär för svenska förhållanden.
I 8 kap. miljöbalken ska det också införas regler som genomför livsmiljödirektivets artikel 12. Också dessa ska delas upp så att det tydligt framgår vad de olika leden i direktivets artikel 12 innebär för svenska förhållanden.
Av utredningsdirektiven framgår bland annat att nuvarande artskydd har kritiserats för att inte i tillräcklig grad vara tillämpbart, effektivt och rättssäkert och att det finns ett behov av att se över artskyddsförordningen och särskilt dess bestämmelser om fridlysning för att förbättra legitimiteten för lagstiftningen. Vidare framgår att ett huvudsakligt syfte med översynen är att säkerställa att bestämmelserna bidrar till ett effektivt artskydd och att bestämmelserna är utformade utifrån skyddsbehovet och är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden.
Det som talar för en förändring av 4 § artskyddsförordningen är framför allt att de båda direktiven skiljer sig åt i sådan grad att det finns skäl att införa bestämmelser som synliggör dessa skillnader. När det gäller de nationella fridlysningsreglerna är argumenten för att ta bort befintliga bestämmelser desamma. Bestämmelsernas ändamålsenlighet behöver ses över.
Vi vill också framhålla den framställan Naturvårdsverket gjorde till miljödepartementet som 2010 gällande ändringar i artskyddsförordningen. Förslag 3 i framställan innebar att förordningstexten för fåglar skulle anpassas till fågeldirektivet på så sätt att fåglarna skulle
lyftas ur artskyddsförordningens 4 § och att en ny paragraf 4 a § artskyddsförordningen skulle införas med motivering enligt nedan.
Artskyddsförordningen tillämpas inte fullt ut i dag. När det sker kan till exempel de areella näringarna få stora problem om de utan ersättning tvingas avstå från att till exempel avverka en skog för att inte skada fåglars viloplatser och fortplantningsområden. Eftersom bestämmelsen gäller alla fåglar samt alla fåglars viloplatser och fortplantningsområden blir regeln i praktiken orimlig. Förslaget innebär en lättnad för de areella näringarna gällande artskyddet. Det innebär att det skydd Sverige måste ha enligt fågeldirektivet finns kvar, och det extra skydd för fåglar som Sverige lagt till utöver det som står i fågeldirektivet tas bort från den svenska lagstiftningen. Detta extra skydd har i de flesta fall inte genomdrivits än, dels på grund av okunskap, dels på grund av de omfattande konsekvenser det skulle få för framför allt de areella näringarna. Då Naturvårdsverket nu tagit fram en handbok tydliggörs artskyddsförordningens regler och det blir svårt att inte genomdriva dem om de finns kvar i artskyddsförordningen. Förslaget innebär också att fåglarna mister ett skydd av sina viloplatser och fortplantningsområden då de inte är där, ett skydd som till största delen ännu inte genomdrivits. Dessa platser har genom 4 § 2 punkten artskyddsförordningen ett skydd under den period de används av fåglar. För vissa arter som är starkt knutna till en särskild plats, såsom skogsfåglar som är beroende av sina spelplatser, försvinner det skydd som nu gäller året runt. Artikel 3 i fågeldirektivet föreskriver att tillräckligt stora och varierade habitat för alla fågelarter måste bevaras eller skapas. Detta krav har ingen direkt motsvarighet i svensk lagstiftning, men har en koppling till bestämmelserna i 4 § punkt 4 artskyddsförordningen. Om fåglarna inte längre omfattas av denna paragraf behöver skyddet av till exempel spelplatser i stället regleras tydligare i 30 § skogsvårdslagen, med möjligheter till sanktioner om inte reglerna följs.15
Naturvårdsverket föreslog, mot bakgrund av ovanstående motivering, följande lydelse med avseende på skyddet för fåglar.
4 a § I fråga om samtliga naturligt förekommande vilda fåglar är det förbjudet att
1. avsiktligt fånga eller döda fåglar,
2. avsiktligt störa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod,
3. avsiktligt förstöra eller skada fåglars bon eller ägg eller bortföra deras bon. Förbudet gäller alla levnadsstadier hos fåglarna.
15 Naturvårdsverket (2010). Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845) Dnr 104-1326-10 Nv.
LRF har inkommit till utredningen med ett förslag, som ligger mycket nära fågeldirektivet i utformning, enligt följande.
16
4 a § I fråga om vilda fåglar är det förbjudet att
1. avsiktligt fånga eller döda fåglar,
2. avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon.
3. samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.
4. avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå en gynnsam bevarande-status för populationen inom den biogeografiska regionen. I fråga om jakt finns även bestämmelser i jaktlagen (1987:259) och jaktförordningen (1987:905).
Utredningen finner båda förslagen relevanta att utgå från. Samtidigt ska EU-domstolens uttalande i dom i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 framhållas, där Domstolen erinrade om att enligt artikel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i fågeldirektivet.
17
I kommissionens vägledning
från 2007 rörande livsmiljödirektivet understryker också kommissionen att EU-domstolens praxis rörande fågeldirektivet är av vikt givet likheterna mellan direktiven.
18
Det är svårt att i fågeldirektivet urskilja och tolka exakt vilket skydd som minst föreskrivs och på vilket sätt detta skydd skulle vara lägre än det skydd som föreskrivs i livsmiljödirektivet. Domstolen förklarade i Skydda skogen att fågeldirektivets tillämpningsområde omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium.
19
Härtill kommer att livsmiljödirektivet utgår från referensvärden som kopplar till gynnsam bevarandestatus. Så är inte fallet med fågel-
16 Fröberg (2020), Artskyddsutredningen – förslag till författningsändringar, Promemoria 2020-12-10. 17 De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 47 där Domstolen hänvisar till C-2/10 Azienda Agro-Zootecnica Franchini och Eolica di Altamura, punkt 49. 18 Kommissionens vägledning (2007), s. 51, uttalandena här gäller undantagen enligt de båda direktiven. 19 De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 42, där EU-domstolen hänvisar till mål 252/85 kommissionen/Frankrike, punkt 15. Darpö påpekar att EU-domstolens svar på den första frågan inte går att tolka längre än att det här ställs ett krav på att vi har ett effektivt system med konkreta och specifika skyddsåtgärder för att säkerställa att förbudet i fågeldirektivets artikel 5 respekteras, särskilt med inriktning på fåglarnas häcknings- och rastplatser. Förbudet ska dessutom tillämpas utan några begränsningar i tiden. Utöver detta uttalar sig EU-domstolen inte närmare om vad ett sådant skyddssystem ska innehålla. (Darpö (2021), Soppa eller soppar i skogen? Om EU-rätten och artskyddet i skogsbruket – Del 1, Info-
torg/Rättsbanken 2021-04-13).
direktivet. Fågelpopulationer kan variera mycket från år till år. Uppföljning och rapportering av fågelpopulationers status måste därför göras genom att jämföra trender på kort och lång sikt. Begreppet gynnsam bevarandestatus är därför inte ett användbart begrepp vad gäller fåglar.
Vi anser, sammanfattningsvis, att det finns skäl att skilja på bestämmelserna. Främst av tydlighetsskäl och för att det ska vara lätt att orientera sig i vilken fridlysningsbestämmelse som svarar mot vilken artikel i direktiven. En sådan uppdelning syftar bland annat till att underlätta en direktivskonform tolkning för det fall EU-domstolen utvecklar praxis på ett sätt som gör att sådan måste tillgripas. Uppdelningen innebär däremot inte alltid att innehållet skiljer sig åt.
12.4. Skyddet ska gälla inom arternas naturliga utbredningsområden
Naturvårdsverket har i sin framställan till miljödepartementet påpekat att uttrycket vilt levande djur- eller växtarter används i alla fridlysningsparagraferna 4–9 §§ artskyddsförordningen, utom i 7 §. I 7 § finns inte uttrycket vilt levande, i stället står det i deras naturliga ut-
bredningsområde i naturen, vilket inte används i de andra paragra-
ferna. Orden vilt levande finns inte med i livsmiljödirektivets artiklar 12 och 13, vare sig för djur eller växter. I direktivet används i deras
naturliga utbredningsområde i naturen. Livsmiljödirektivets artikel 2
föreskriver dock att syftet är att bevara vilda djur och växter. I fågeldirektivet finns inte ordet vilda i artikeln 5, men i artikel 1 talas det om
naturligt förekommande fågelarter.
20
Utredningen ser inte något skäl att avvika från direktivens skrivning i aktuellt hänseende och kommer därför att använda formuleringen inom deras naturliga utbredningsområde. Med stöd av EU-domstolens bedömning
21
anser vi dock att omfattningen av skyddet inte
ska begränsas till att arterna måste förekomma i naturen. Enligt domen kan direktivets skydd omfatta arter även när de vistas i miljöer som har skapats av människan. Därmed anser utredningen att reglerna i 8 kap. miljöbalken ska omfatta djur och växter inom deras naturliga
20 Naturvårdsverket (2010). Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845) Dnr 104-1326-10 Nv. 21 EU-domstolen mål C 88/19 Alianța pentru combaterea abuzurilor.
utbredningsområde men att en arts naturliga utbredningsområde kan innefatta sådana miljöer som skapats av människan.
12.5. Allmänt om fågeldirektivets artikel 5
Med vissa undantag (artiklarna 7 och 9) följer det av artikel 5 i fågeldirektivet att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter i EU
22
,
där särskilt följande ska förbjudas:
23
a) Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod
som används.
b) Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra
deras bon.
c) Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är
tomma.
d) Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings- och
uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv.
e) Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.
Fågeldirektivet innebär ett generellt skydd för alla fåglar som förekommer naturligt inom EU. Enligt artikel 5 behövs ett system för skydd av samtliga de fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas och enligt ordalydelsen saknar det betydelse huruvida arterna är förtecknade i bilaga 1.
24
Förbuden i artikel 5 kan inte begränsas till de fåglar
som är förtecknade i bilaga 1 till direktivet eller är hotade på någon nivå. Artikel 5 i fågeldirektivet ska därmed, enligt EU-domstolen, tolkas så, att den utgör hinder för en nationell praxis, enligt vilken förbuden i bestämmelsen endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå
22 Samtliga de fågelarter som avses i artikel 1, nämligen samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas (dock ej på Grönland). 23 Fågeldirektivet, artikel 5. 24 Arterna i bilaga 1 kräver dock särskilda skyddsåtgärder enligt artikel 4.1.
eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.
25
EU-domsto-
len har även tidigare ansett det oförenligt med artikel 5 i fågeldirektivet att vissa fågelarter utesluts från skyddet
26
eller att skyddet be-
gränsas till arter som tillhör det nationella beståndet.
27
EU-domstolen har även tillämpat bestämmelsen på arter som är vanligt förekommande i Sverige och som inte omfattas av bilaga 1: gråkråka, (Corvus corone cornix), stare (Sturnus vulgaris), koltrast (Turdus merula),
28
gråhäger (Ardea cinerea) och storskarv (Phalacro-
corax carbo)
29
samt på olika finkarter
30
. Medlemsstaterna är alltså, enligt artiklarna 1 och 5 i fågeldirektivet, skyldiga att anta ett system för skydd
av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlems-
staternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas.
EU-domstolen förklarade i Skydda skogen att fågeldirektivets tilllämpningsområde omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium samt att medlemsstaterna, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av samtliga av dessa fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.
Dess-
utom, påpekade EU-domstolen, åläggs medlemsstaterna i fågeldirektivets artikel 3 generella skyldigheter avseende skydd, bevarande och återställande av tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för, i likhet med vad som gäller enligt artikel 5 i samma direktiv, samtliga fågelarter som avses i artikel 1 i direktivet, det vill säga samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas.
32
Frågan om avgränsningen av fågel-
direktivets tillämpningsområde är, enligt EU-domstolen, kopplad till betydelsen av ett heltäckande och effektivt skydd i hela unionen för fåglar som är naturligt förekommande i vilt tillstånd där, oberoende av var
25 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 45. 26 Mål 247/85, dom av den 8 juli 1987, kommissionen mot Belgien, punkterna 21 och 22 samt mål 252/85, dom av den 27 april 1988, kommissionen mot Frankrike, punkterna 10 och 11. 27 Mål 252/85, dom av den 27 april 1988, kommissionen mot Frankrike, punkt 15; mål C-507/04, dom av den 12 juli 2007, kommissionen mot Österrike, punkterna 102 och 103 samt C-192/11, dom av den 26 januari 2012, kommissionen mot Polen (ej publicerad), punkt 25. 28 Mål C‑507/04, dom av den 12 juli 2007, kommissionen mot Österrike, punkten 332f f. Se även förslag till avgörande i mål C‑507/04, punkterna 119 och 120 samt 141 och 142. 29 C-192/11, dom av den 26 januari 2012, kommissionen mot Polen (ej publicerad), punkt 63. 30 C‑557/15, dom av den 21 juni 2018, kommissionen mot Malta. 31 De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 40, där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till C-44/95 Royal Society for the Protection of Birds, punkt 3. 32 De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 41.
deras häcknings- eller rastplatser är belägna [vår kursivering] och obero-
ende av nationell lagstiftning som reglerar skyddet för sådana fåglar utifrån begreppet nationellt arv.
33
EU-domstolen konstaterar också att artikel 4 i fågeldirektivet innehåller ett förstärkt och riktat system för skydd, vilket innefattar specifika skyldigheter avseende bland annat de fågelarter som räknas upp i bilaga I till direktivet. Dessa skyldigheter avser vidtagandet av speciella bevarandeåtgärder för dessa fågelarters livsmiljöer i syfte att säkerställa deras överlevnad och fortplantning inom det område där de förekommer. Medlemsstaterna ska som särskilda skyddsområden i första hand klassificera sådana områden som vad gäller antal och storlek är mest lämpade för bevarandet av de arter som är förtecknade i bilaga I till fågeldirektivet, med hänsyn till arternas behov av skydd inom det geografiska havs- och landområde som omfattas av direktivet. Vid tillämpningen av artikel 5 i fågeldirektivet saknar det emellertid betydelse huruvida de berörda fågelarterna ingår i bilaga I till direktivet, huruvida de är hotade på någon nivå eller huruvida de har en långsiktigt vikande populationstrend. Artikel 5 i fågeldirektivet utgör därmed hinder för en nationell praxis, enligt vilken förbuden i bestämmelsen endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.
34
AG Kokott går i sitt förslag till avgörande noga igenom de olika leden i såväl fågeldirektivets artikel 5 som i livsmiljödirektivets artikel 12.
Hon förklarar därtill att domstolen i målet har att behandla
frågor som rör artskyddet, vilka den redan har stött på i liknande form i samband med områdesskyddet men att detta rör artskyddet och att artskyddet enligt den tolkning som EU-domstolen har gjort kan kräva mycket långtgående begränsningar av mänsklig verksamhet. Det föreligger därför, menar generaladvokaten, ett berättigat intresse av att undvika oproportionerliga begränsningar samt att förevarande mål erbjuder en välkommen möjlighet att undersöka dessa motsättningar närmare.
36
Trots detta tydliga ställningstagande från generaladvokaten svarar inte EU-domstolen på frågorna eftersom Sverige, genom 4 § artskydds-
33 De förenade målen de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 42, där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till mål 252/85 kommissionen/Frankrike, punkt 15. 34 De förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 43–45. 35 Generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen. 36Ibid, punkterna 1–5.
förordningen, genomfört förbuden i artikel 12.1 livsmiljödirektivet så att de även omfattar fåglar. Frågorna från den hänskjutande svenska domstolen var emellertid ställda på ett sådant sätt att EU-domstolen kunde ha besvarat frågorna för såväl livsmiljödirektivet som fågeldirektivet, enligt samma struktur som generaladvokaten.
Frågan som ställts av den hänskjutande domstolen löd: Ska begreppen
avsiktligt döda/störa/förstöra i artikel 5 a–d i [fågeldirektivet] och i arti-
kel 12.1 a–c i [livsmiljödirektivet] tolkas på så sätt att de utesluter en nationell praxis som innebär att, för det fall syftet med åtgärden uppenbart är ett annat än att döda eller störa arter (till exempel skogsbruksåtgärder eller markexploatering), så måste det finnas en risk för att arternas bevarandestatus påverkas negativt genom åtgärden för att förbuden ska aktualiseras?
Frågan inbegriper alltså om det är möjligt att ha en sådan tolkning i nationell praxis, dels med hänsyn till fågeldirektivet, dels med hänsyn till livsmiljödirektivet. Det är fråga om en begäran av förhandsavgörande och EU-domstolen tolkar EU-rätt, inte nationell rätt. EU-domstolen har gång på gång påpekat att den inte är överordnad de nationella domstolarna, utan att den är en specialistinstans med syfte att hjälpa dem. EU-domstolen har markerat att den inte ska uttala sig om nationell rätt, utan enbart tolka unionsrätten eller uttala sig om dess giltighet. Den nationella domstolen ska sedan tilllämpa förhandsavgörandet i det nationella målet och ta ställning till bevisfrågor och sådana rättsfrågor som regleras av den nationella rätten.
37
De nationella domstolarna formulerar emellanåt sina frågor
på ett sätt som inte tar vederbörlig hänsyn till denna kompetensfördelning. Ibland frågas till exempel huruvida en viss nationell lag är förenlig med EU-rätten (eller, som i förevarande fall, viss praxis). Enligt fast rättspraxis från EU-domstolen krävs att den nationella domstolen klargör den faktiska och rättsliga bakgrunden till de frågor som ställs, eller att den åtminstone förklarar de faktiska omständigheter som ligger till grund för dessa frågor, eftersom det är nödvändigt att komma fram till en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen.
38
EU-domstolen svarar alltså
på den ställda frågan och lägger därmed den tolkning av nationell rätt som innefattas i frågan till grund för sin tolkning av EU-rätten.
37 Bergström och Hettne, Introduktion till EU-rätten (2014), s. 378. Författarna hänvisar till Hettne, och Öberg (2003), Domstolarna i Europeiska unionens konstitution, s. 28 f. 38 Bergström och Hettne, a.a., s. 380. Författarna hänvisar bl.a. till de förenade målen C-320/90–C-322/90 Telemarsicabruzzo m.fl., punkt 6 och mål C-67/96 Albany, punkt 39.
Det är sedan upp till den nationella domstolen att avgöra huruvida det är möjligt att tolka nationell rätt direktivskonformt eller inte. Det är här viktigt att framhålla att den nationella domstol som har begärt förhandsavgörande är bunden av EU-domstolens svar. Det är alltså inte fråga om något rådgivande yttrande, utan om ett bindande besked. Det utgör till och med ett fördragsbrott, om en nationell domstol inte rättar sig efter ett förhandsavgörande. Ett tolkningsbesked från EU-domstolen är även att betrakta som ett prejudikat som ska följas i framtida mål.
39
För det fall direktiven skulle ha tolkats på olika sätt i sagda hänseende (som generaladvokat Kokott delvis kom fram till) hade det alltså funnits ett utrymme för svenska myndigheter och domstolar att tolka 4 § artskyddsförordningen på ett sätt vad gäller fåglar (i princip i enlighet med den praxis som följde MÖD 2016:1) men på ett striktare sätt vad gäller arter i livsmiljödirektivets bilaga IV. Som tidigare konstaterats valde emellertid Domstolen att inte göra någon egen tolkning av begreppen avsiktligt döda/störa/förstöra i artikel 5 a–d i fågeldirektivet, trots att frågan avsåg även detta. Det är emellertid möjligt att EU-domstolen inte uppfattade frågorna på det sättet.
40
Domstolen hänvisar heller inte alls till generaladvokatens förslag till avgörande i den här delen (jämför med hänvisningen till generaladvokatens påpekande när det gällde tillämpningsområdet för artikel 5
). Det betyder i sin tur att stöd för tolkningen inte kan hämtas
i förslaget. Som redogjordes för i avsnittet om EU-rätt är det EU-domstolens dom som är bindande. Generaladvokatens förslag får betydelse som förklarande text när EU-domstolen hänvisar till det. Här har ingen hänvisning skett.
Det vi har att utgå ifrån är således fågeldirektivets ordalydelse, och EU-domstolens tidigare tolkningar av avsiktlighetsbegreppet, vilka indikerar att de båda naturvårdsdirektiven ska tolkas på liknande sätt, i alla fall i det avseendet. Den slutsats vi drar av detta är att det, för att inte riskera fördragsbrott, är viktigt att vi i våra förslag ligger så nära
39 Bergström och Hettne, a.a., s. 380 f. 40 Se Darpö a.a., som noterar att mark- och miljödomstolen i Vänersborg och EU-domstolen verkar tala förbi varandra i några viktiga avseenden. 41 De förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, punkten 44 som hänvisar till generaladvokatens påpekande i punkten 44 i förslaget till avgörande: ”Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 44 i sitt förslag till avgörande saknar det vid tillämpningen av artikel 5 i fågeldirektivet betydelse huruvida de berörda fågelarterna ingår i bilaga I till direktivet, huruvida de är hotade på någon nivå eller huruvida de har en långsiktigt vikande populationstrend.”
direktivens ordalydelse som möjligt med beaktande av de tolkningar som gjorts i praxis.
12.6. Implementering av fågeldirektivets artikel 5 a–c
Nedan ger vi förslag på hur implementering av förbuden i fågeldirektivets artikel 5 a–c bör göras. Vi inleder med att ange de sammanfattande resonemangen kring de olika förbuden i artikel 5 a–c i rutor, eventuellt med några förtydligande ord under rutan, för att därefter gå in på diskussioner kring det som är gemensamt för samtliga led, a–c, nämligen avsiktlighetsrekvisitet och hur det ska tolkas. I sammanhanget bör även direktivets artikel 13 noteras som anger att genomförandet av åtgärder i enlighet med fågeldirektivet inte får leda till en försämring av den nuvarande situationen beträffande bevarandet av någon av de fågelarter som avses i artikel 1.
12.6.1. Förslag: Förbud att avsiktligt fånga eller döda exemplar av fåglar
Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jaktlag-
stiftningen är det förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd i Europa.
Avsiktlighetsrekvisitet ska tolkas så att det är förbjudet att genomföra åtgärder och verksamheter med det accepterade resultatet att en eller flera fågelindivider dödas eller infångas, trots att detta inte är syftet med åtgärden.
12.6.2. Förslag: Förbud att avsiktligt förstöra eller skada fåglars ägg och bon
Utredningens förslag: Det är förbjudet att avsiktligt, eller genom
att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller skada exemplar av fåglars ägg och bon.
Avsiktlighetsrekvisitet ska tolkas så att det är förbjudet att genomföra åtgärder och verksamheter med det accepterade resultatet att ett eller flera fågelägg eller fågelbon förstörs eller skadas, trots att detta inte är syftet.
12.6.3. Om avsiktlighetsbegreppet
Förbuden i artikel 12.1 livsmiljödirektivet och artikel 5 fågeldirektivet är mycket snarlika till sin lydelse. Inget av förbuden, bortsett från förbudet att störa i artikel 5 d fågeldirektivet, nämner bevarandestatus eller direktivens syfte. Det finns därför inget i lydelsen av artikel 5 a–c som ger stöd för att påverkan på en fågelarts bevarandestatus (som för övrigt inte omnämns i fågeldirektivet) får krävas för att förbuden ska tillämpas.
Även om EU-domstolen i de förenade målen C-473 och 474/19
Skydda skogen varken hänvisar till kommissionens yttrande eller för-
slaget till avgörande från AG Kokott, kan det ändå noteras att generaladvokaten och kommissionen är eniga i sin tolkning av tidigare EUdomstolspraxis på området. I sammanhanget bör åter framhållas att generaladvokatens förslag till avgörande inte utgör någon form av dom och därför inte har ett motsvarande värde som rättskälla. Endast i den mån domstolen i den efterföljande domen direkt hänvisar till generaladvokatens argumentation eller det klart framgår av domen att denna följer generaladvokatens argument och synpunkter, har förslaget till avgörande direkt rättskällevärde. Samtidigt bör det också noteras att förslaget har betydelse på så sätt att det många gånger innehåller en djupare argumentation som belyser alla aspekter av målet, analyserar domstolens rättspraxis på området i detalj, redogör för synpunkter i litteraturen, ger skäl för och emot en viss lösning, analyserar domens praktiska konsekvenser etc.
42
42 Hettne och Otken Eriksson (2011) EU-rättslig metod, s. 117.
Enligt Kokott förutsätter förbuden mot dödande och förstörelse enligt artikel 5 a och b i fågeldirektivet, mot bakgrund av tillämpningsområdet för artikel 5, inte att det föreligger någon risk för att den aktuella åtgärden påverkar de aktuella djurarternas bevarandestatus negativt. Inte heller utesluter en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten en tillämpning av dessa förbud.
43
Detta motsvarar vad kommis-
sionen anfört i sitt yttrande i samma mål
44
; att artikel 5 i fågeldirek-
tivet omfattar samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas.
45
Härtill kommer att förbuden i artikel 5 fågeldirektivet måste
läsas i förhållande till undantagen i artikel 9. Visserligen utgör fågelartens bevarandestatus inte ett villkor för undantag enligt artikel 9 men av skäl 10 till direktivet följer att undantag endast får beviljas om det säkerställs att beståndet av arten bibehålls på en tillfredställande nivå. Detta har också uttalats av EU-domstolen; undantag från artikel 9 i direktivet kan endast beviljas om det säkerställs att populationen av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå.
46
AG Kokott och kommissionen är alltså överens om att förbuden mot dödande och förstörelse enligt artikel 5 a och b i fågeldirektivet inte förutsätter att det föreligger någon risk att den aktuella åtgärden påverkar de aktuella djurarternas bevarandestatus negativt. Inte heller utesluter en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten en tilllämpning av dessa förbud.
47
Kokotts och kommissionens tolkning
stöder sig på såväl direktivets ordalydelse som praxis från EU-domstolen. Tolkningen bör därmed kunna läggas till grund för vårt förslag om fridlysningsregel.
Accepterade konsekvenser av en handling anses vara avsiktliga
När det gäller handlingar som har ett helt annat syfte än det förbjudna, men där den förbjudna handlingen ändå accepteras, går kommissionens och generaladvokatens tolkningar isär i Skydda skogen
48
. EU-domstolen
hänvisar heller inte till någon av dem.
43 Se förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19. 44 Kommissionens yttrande till EU-domstolen i mål C-473/19, ingivet den 8 oktober 2019, registreringsnummer 1129971, punkterna 7–9. 45 Kommissionen hänvisar här till mål C-252/85 kommissionen mot Frankrike, punkten 10. 46 Mål C-60/05, WWF Italia m.fl. punkten 32 där EU-domstolen hänvisar till C-182/02, Ligue
pour la protection des oiseaux m.fl., punkt 17.
47 Förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19, punkten 90. 48 De förenade målen C-473/19 och C-474/19.
EU-domstolen har dock redan, i domen beträffande Białowieżaskogen, kommit fram till att skadade, döda eller döende träd inte fick avverkas, eftersom sådana åtgärder hade utpekats som ett potentiellt hot mot vissa särskilt skyddade fågelarter i en förvaltningsplan över det aktuella skyddsområdet.
49
Domstolen kvalificerade således denna
åtgärd som avsiktlig förstörelse eller skada av bon och ägg
50
och som
avsiktlig störning, särskilt under häcknings- och uppfödningsperioden
.
Det rörde sig förvisso inte om avsiktligt (med syfte att)
dödande eller fångande, men det handlade just om tolkningen av avsiktlighetsrekvisitet. EU-domstolens utgångspunkt i målet var således att begreppet avsikt i fågeldirektivets artikel 5 inte ska tolkas restriktivt utan även omfatta accepterade konsekvenser. Det kan därför anses motiverat att överföra den tolkning av detta begrepp som gjorts i samband med de nästan identiska förbuden i artikel 12.1 i livsmiljödirektivet på artikel 5 i fågeldirektivet.
53
Avsiktlighetsbegreppet ska inte tolkas restriktivt
Sammantaget drar vi samma slutsats som generaladvokaten gjorde, på basis av EU-domstolens praxis: EU-domstolens utgångspunkt är att begreppet avsikt i fågeldirektivets artikel 5 inte ska tolkas restriktivt. Det saknas därmed stöd för att låta risk för påverkan på bevarandestatus (eller på artens populationsnivå) utgöra ett krav för tillämpning av förbuden.
För att förbuden ska aktualiseras i de här fallen förutsätts alltså inte någon risk för att en arts population ska påverkas negativt, inte heller utesluter det faktum att artens population befinner sig på en gynnsam nivå att förbuden tillämpas. När det gäller sådant avsiktligt dödande (eller fångande) av fåglar då syftet med handlingen också är att döda (eller fånga) regleras detta i jaktlagstiftningen.
49 Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkterna 253 och 254. 50 Fågeldirektivet, artikel 5 b. 51 Fågeldirektivet, artikel 5 d. 52 Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkten 259. 53 Jämför också EU-domstolens uttalanden i mål C‑217/19 kommissionen mot Republiken
Finland, p. 84, att även om varje direktivs särdrag beaktas vid tolkningen, så kan tolkningen
av de båda direktiven inte kan anses skilja sig åt, eftersom denna tolkning, inom ramen för deras särdrag, omfattar liknande överväganden som bland annat rör deras respektive skyddssystem. Målet rörde dock möjligheterna att tillämpa undantag.
Gränsen mellan avsiktlighet och oaktsamhet
Även om förbudet avser exemplar måste det finnas utrymme för olyckor. Om man använder bästa möjliga teknik, inklusive bästa möjliga kunskap, är man aktsam och låter bli att ta oacceptabla risker ska agerandet inte anses vara avsiktligt. Situationen kan jämföras med att köra på vilt. Trots att man håller alla hastighetsgränser, kör försiktigt och håller uppsikt så kan det plötsligt komma fram ett djur som man inte hinner stanna för. Hårdrar man situationen kan det sägas att man tagit en medveten risk, redan genom att sätta sig i bilen, ändå ser vi att det finns grader av risktagande. Att köra på vilt sedan man vidtagit alla försiktighetsmått skulle antagligen inte ens anses oaktsamt, än mindre avsiktligt. Som redovisats ovan är EU-domstolens utgångspunkt att begreppet avsikt inte ska tolkas restriktivt.
I olika språkversioner använder EU-domstolen följande begrepp, i den Spanska uttern:
54
godtagit risken, accepted the possibility accepté la possibilité accepteret muligheden aceptaba la posibilidad Das Tatbestandsmerkmal der Absichtlichkeit in Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie kann nur verwirklicht sein, wenn nachgewiesen ist, dass der Handelnde den Fang oder die Tötung eines Exemplars einer geschützten Tierart gewollt oder zumindest in Kauf genommen hat.
I den svenska versionen handlar det om att godta risken, i den engelska om att acceptera möjligheten, liksom i den franska, danska och spanska. I den tyska språkversionen handlar det om att acceptera fångande eller dödande, det vill säga konsekvensen av handlingen. I sitt förslag till avgörande i mål C-6/04 påpekade generaladvokaten att EU-domstolen (i Caretta caretta) tycks tolka begreppet avsiktligt som ett med-
vetet accepterande av konsekvenserna.
55
När ska det accepterade (medvetna) risktagandet innebära att man anses handla uppsåtligt? När innebär det accepterade (medvetna) risktagandet endast att man är oaktsam? Det finns skäl att titta närmare på begreppen eftersom i princip all aktivitet i praktiken innebär ett visst mått av accepterade risker och ibland även konsekvenser som i teorin inte accepteras. Att EU-domstolen anser att avsikt-
54 Mål C‑221/04 Spanska uttern. 55 Förslag till avgörande i mål C-6/04, kommissionen mot Storbritannien, punkten 118.
lighetsrekvisitet ska tolkas extensivt tolkar vi som att den menar att det i vart fall ska omfatta såväl avsiktsuppsåt och insiktsuppsåt. Såsom EU-domstolen formulerat sig är det rimligt att tro att även det som i svensk rätt benämns likgiltighetsuppsåt omfattas. Det finns emellertid inte något som talar för att EU-domstolen menar att oaktsamhet ska inkluderas i ett extensivt avsiktlighetsrekvisit.
Jämförelsen med trafik kan dras ännu längre; det finns en nollvision för döda (och nu menar vi människor) i trafiken men för att nå det målet hade det i princip varit nödvändigt att förbjuda trafik. Det är inte ens tillåtet att bete sig oaktsamt i trafiken. Ändå är det fullt möjligt att påstå att man, bara genom att sätta sig bakom ratten i bil, accepterar risken för att döda eller själv bli dödad. Ett sådant accepterande av risk varken kan eller bör likställas med avsiktligt handlande, inte ens med oaktsamhet. Det kan i sammanhanget nämnas att det inte finns någon legaldefinition av oaktsamhet. Ett uttryck som ibland används som alternativ till oaktsamhet är att gärningspersonen
inte insåg men hade skälig anledning antaga
56
.
Oaktsamhet, i straffrättslig mening, innebär en avvikelse från önskvärt handlande, en avvikelse från önskvärd aktsamhet. Domstolarnas oaktsamhetsbedömning innebär att det först måste fastställas vilka anspråk på aktsamhet som kan ställas på området ifråga. Man försöker formulera önskvärd aktsamhet. Oaktsamhet i straffrättslig mening innebär ett risktagande som gör att det funnits goda skäl att avstå från handlingen; det måste alltså handla om ett en inte alltför obetydlig avvikelse från önskvärt handlande. När önskvärd aktsamhet formulerats ska det göras en bedömning av huruvida det hade kunnat begäras just av den individuelle gärningspersonen att hen, i den aktuella situationen, iakttog erforderlig aktsamhet. Det kan också vara oaktsamt att försätta sig i en situation som förutsätter egenskaper som man saknar.
Genom Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2004 s. 176 slog Högsta domstolen fast att det, för att likgiltighetsuppsåt ska anses föreligga, krävs en prövning i två led där det är en kognitiv in-
ställning som prövas i det första ledet medan det är gärningspersonens attityd som prövas i det andra ledet. Gärningspersonen ska ha insett
risken för att en viss omständighet förelegat, därtill ska denne varit likgiltig till förverkligandet av förekomsten av omständigheten. En-
56 Se t.ex. 9 kap. 7 § brottsbalken om häleriförseelse. 57 Ågren et al. (2018). Straffansvar. JUNO version 10, s. 97 ff.
bart likgiltighet för risken är således inte tillräckligt, det måste också ha funnits en insikt om risken. För att ett sådant uppsåt ska föreligga i förhållande till en effekt krävs alltså, enligt Högsta domstolen att gärningspersonen insett risken för effekten samt att han varit likgiltig, inte till risken för att gärningen skulle medföra en viss effekt, utan till förverkligandet av effekten. Avgörande är att förverkligandet av effekten vid gärningstillfället inte utgjorde ett för gärningspersonen relevant skäl för att avstå från gärningen. Gärningspersonen har inte varit likgiltig om han handlat i förlitan på att effekten inte skulle förverkligas. Likgiltigheten ligger således inte däri att gärningspersonen handlat trots insikten om risken, utan den utgör en attityd i förhållande till riskens förverkligande.
58
Högsta domstolen har sedan gått
vidare på inslagen linje och försökte sedermera, i NJA 2016 s. 763 (den s.k. Mopedmannen) skapa en beslutsstruktur som säkrare ska leda till att domstolarna resonerar på ett riktigt sätt vid bedömningen av uppsåtsfrågor i de fall det inte rör sig om avsiktsuppsåt eller insiktsuppsåt.
Högsta domstolen lyfter då fram betydelsen av den subjektivt uppfattade sannolikheten för att den straffbelagda effekten inträffar på grund av den handling som gärningspersonen står i begrepp att utföra eller för att den i straffbestämmelsen angivna straffbelagda om-
ständigheten (gärningsomständigheten) föreligger.
59
Borgeke pekar på
Högsta domstolens resonemang att det ter sig befogat att säga att den som tror att en effekt ska inträda, och ändå utför handlingen, i allmänhet är åtminstone likgiltig till effekten. Och att man normalt sett inte kan konstateras vara likgiltig till effekten om man utför handlingen i tron att den inte ska inträda.
60
Viktigt att påpeka är att våra överväganden i detta avsnitt inte har bäring på de kriminaliserade handlingarna i 29 kap. miljöbalken. Vi diskuterar inte alls det straffrättsliga ansvaret. Medan bestämmelserna som kriminaliserar gärningen (i 29 kap.) riktar sig mot var och en och därmed förutsätter att åklagaren visar relevant subjektivt rekvisit för fällande dom, så riktar sig EU-domstolen, mot medlemsstaterna. Här finns anledning att återvända till resonemanget i målet om den spanska uttern (mål C-221/04). Domstolen erinrar här om att den har fastställt att en medlemsstat underlåter att uppfylla sina skyldig-
58NJA 2004 s. 176 i tolkning av Ågren et al. a.a., s. 94 ff. 59 Borgeke (2017), Slutreplik till Suzanne Wennberg om likgiltighetsuppsåtet, SvJT 2017 s. 441 ff. 60Ibid.
heter enligt direktivet då den inte har vidtagit alla nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra dels att den berörda djurarten avsiktligt störs eller att deras parningsplatser skadas eller förstörs.
61
För att kravet på avsiktlighet ska anses uppfyllt krävs att personen i fråga har velat fånga eller döda ett exemplar av en skyddad djurart, eller åtminstone godtagit risken/accepterat möjligheten för en sådan fångst eller ett sådant dödande/accepterat sådan fångst eller dödande (det vill säga konsekvensen).
62
Det är alltså medlemsstaten som i slutänden har skyldigheten att förbjuda de (avsiktliga) handlingar som ska förbjudas enligt direktivet. Vilket i sin tur innebär att det är upp till medlemsstaterna att inte tillåta sådana handlingar som inte får tillåtas genom att acceptera dem. Myndigheter är en del av staten vilket innebär att inte heller tillsyns- eller prövningsmyndigheter ska tillåta de förbjudna handlingarna. Det är alltså medlemsstaten eller myndigheterna som måste förvissa sig om att inte acceptera vissa konsekvenser av de åtgärder eller verksamheter som tillåts.
I syfte att hitta ett rimligt sätt att genomföra denna skyldighet måste vi först analysera innebörden av avsiktlighet, eller uppsåt, ur ett svenskt perspektiv och då ligger straffrätten närmast till hands eftersom det är där begreppet används. Att vända sig till hur nationell straffrätt hanterar frågan bör i det här sammanhanget vara förenligt med EU-rätten så länge det är fråga om en sådan icke-restriktiv tolkning av avsiktlighetsbegreppet som EU-domstolen slagit fast ska göras. Särskilt med tanke på att det handlar om ett direktiv där skyldigheten att förbjuda avsiktliga handlingar är riktad till medlemsstaterna som emellertid själva får bestämma den form och det tillvägagångssätt som överensstämmer med de egna rättstraditionerna ska användas,
63
förutsatt att de innebär att de former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan med hänsyn till dess syfte väljs.
64
Instruktionen till medlemsstaterna är kort
och gott att avsiktliga handlingar ska förbjudas samt att begreppet
avsikt ska inte tolkas restriktivt. Att använda straffrättens synssätt
(eftersom handlingen också ska kriminaliseras enligt miljöbrotts-
61 Mål C-221/04, p. 70 där domstolen hänvisar till mål C-103/00, kommissionen mot Grekland (Caretta caretta), punkterna 36 och 39, samt generaladvokaten Légers förslag till avgörande i detta mål, punkt 57. 62 Mål C-221/04, p. 71. 63 Schütze, R. (2012), European Constitutional Law, s. 323. 64 Mål C-48/75 Royer, punkten 73.
direktivet
65
) när rekvisiten diskuteras är rimligen det mest lämpliga
tillvägagångssättet. Viktigt att framhålla är att det trots detta handlar om fridlysningsbestämmelserna som ska tillämpas av tillsyns- eller prövningsmyndigheter, även om vi utgår från vad som följer av ett straffrättsligt resonemang.
När bestämmelserna i 29 kap. miljöbalken är situationen en annan. Där gäller den straffrättsliga logiken helt och fullt.
Vikten av försikthetsprincipen och allmän hänsyn
Även om man inser att det alltid föreligger en risk för att fåglar dör eller störs (eller att bon eller ägg förstörs) av den handling man avser vidta (eller som myndighet tillåter) men samtidigt vidtar försiktighetsmått (eller föreskriver om försiktighetsmått) till den grad att man därigenom faktiskt tror det är möjligt att undvika effekten så är man inte likgiltig till riskens förverkligande. Då har man inte dödat eller stört med avsikt om risken trots allt skulle förverkligas. Det är viktigt att det förtydligas, just i syfte att främja att försiktighetsmått vidtas i så stor utsträckning att den som ska vidta en åtgärd kan förvissa sig och prövnings- eller tillsynsmyndigheten om att effekten inte kommer att förverkligas.
I grund och botten handlar det om att tillämpa försiktighetsprincipen och om att försiktighetsmått och preventiva åtgärder måste vidtas i en sådan utsträckning att man kan förlita sig på att konsekven-
sen rimligen inte kommer att inträffa (först då har man inte accepterat
konsekvensens förverkligande). Här menar vi att man kan finna ledning i miljöbalkens andra kapitel och reglerna om allmän hänsyn. Visar man allmän hänsyn och vidtar hänsynsmått i enlighet med dessa så är man försiktigt. Tillämpar prövnings- eller tillsynsmyndigheten 2 kap. miljöbalken fullt ut, då har den inte accepterat dödandet eller fångandet eller att en störning sker som en följd av verksamheten eller åtgärden.
Vidtar man då inte försiktighetsmått i enlighet med bästa möjliga teknik och i enlighet med den kunskap som finns om påverkan på arter etc. (vilket kan innebära att åtgärden inte alls kan vidtas eller verksamheten inte alls kan bedrivas på den platsen eller vid den tiden)
65 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser artikel 3. F jämfört med bilaga A.
har man förlikat sig med att konsekvensen kan förverkligas (det behöver alltså inte handla om en säkerställd påverkan) och alltså accepterat konsekvensen.
66
Om myndigheten inte föreskriver tillräckliga
tillståndsvillkor eller beslutar om tillräckliga försiktighetsmått eller förbud när den känner till förekomsten av arter, då har den accepterat konsekvensen.
Syftet med ett sådant här resonemang är inte att ge utrymme för ett visst (lågt) antal dödade eller störda eller förstörda exemplar utan just om att definiera gränsen för avsiktlighet samt att poängtera vikten av försiktighetsmått (vilket inkluderar att i vissa situationer och på vissa platser avstå från att vidta åtgärden eller bedriva en verksamhet). Utan tillräckliga försiktighetsmått måste man anses ha förlikat sig med riskens förverkligande och därmed med konsekvensen. Om man ska använda en straffrättslig begreppsapparat; det vore inte rimligt att i ett administrativt avsiktlighetsbegrepp tolka in sådan grov oaktsamhet som inte ryms i ett straffrättsligt uppsåtsbegrepp.
12.6.4. Förslag: Förbud att samla ägg
Utredningens förslag: Det är förbjudet att samla in ägg från fåg-
lar som förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium. Vad gäller rötägg kan dessa, enligt 3 § jaktlagen, likställas med levande ägg.
Enligt artikel 5 c i fågeldirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga vilda fågelarter, där det särskilt ska förbjudas att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.
67
Av den svenska jaktlagen framgår att det räknas som jakt att göra ingrepp i bon och att ta eller förstöra fåglars ägg, och när viltet är fredat gäller fredningen också dess ägg och bon.
68
Jaktlagens regler
innebär dock att det inte är förbjudet att insamla ägg under den tid det är lagligt att bedriva jakt på de arter som anges i jaktförordningen.
66 Jämför resonemanget kring likgiltighet av Ågren et al. Straffansvar (JUNO version 10), s. 94 ff. 67 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, artikel 5 c. 68 2 och 3 §§ jaktlag (1987:259).
I jaktförordningen finns flera bestämmelser som berör hantering av ägg på olika sätt och där tillstånd krävs:
- Äggplockning inom anläggning för hållande av fåglar i fångenskap, 8 § 3 st. jaktförordningen.
- Förstöra ägg vid skyddsjakt enligt 23 a § 2 st. jaktförordningen.
- Förstöra ägg vid skyddsjakt enligt 26 § 2 st. jaktförordningen.
- Hantering av ägg för forskningsändamål i enlighet med tillstånd enligt 31 § 1 p. jaktförordningen.
- Med stöd av tillstånd ta fågelägg i syfte att märka eller undersöka äggen, 32 § 2 st. jaktförordningen.
- Hantering av ägg som uppkommer i vilthägn enligt 41 a § jaktförordningen.
Enligt Naturvårdsverket ska all avsiktlig jakt på däggdjur och fåglar regleras av jaktbestämmelserna, även illegal jakt.
69
Att göra ingrepp i
viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg räknas alltså som jakt, enligt jaktlagen. Det kan läsas som att insamling av fågelägg uteslutande bör omfattas av jaktbestämmelserna, främst eftersom insamling alltid, per definition, sker avsiktligt, även om förbudet enligt fågeldirektivet ska omfatta även oavsiktligt insamlande. Enligt Naturvårdsverket bör alltså insamling av ägg alltid bedömas som jakt och illegal insamling ska därmed regleras av jaktbestämmelserna.
70
Innebörden är att re-
gleringen i 4 § punkten 3 artskyddsförordningen därmed inte är tilllämplig, utan hänvisningen till jaktlagen i paragrafens sista stycke skulle alltid gälla för fågelägg.
12.6.5. Förslag: Förbud att inneha av fågelägg
Utredningens förslag: Det är förbjudet att inneha fågelägg. Förut-
satt att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas medges vissa undantag från förbudet. Förbudet gäller exemplar och därmed också från första ägget. Naturhistoriska riksmuseet ska vara undantaget från förbudet.
69 Naturvårdsverket, Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser, s. 20–21. 70Ibid.
Detsamma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av Naturvårdsverket. Naturvårdsverket ska föra register över beviljade tillstånd och innehavaren av tillstånd ska dokumentera de egna samlingarna.
I fråga om jakt finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den.
Utredningen föreslår att innehav av fågelägg ska vara förbjudet. Förbudet omfattar alla fågelägg från alla fågelarter. Det innebär att även trasiga ägg omfattas av förbudet liksom ägg med konstnärlig utsmyckning. Förbudet gäller exemplar och därmed också från första ägget. Naturhistoriska riksmuseet ska vara undantaget från förbudet. Detsamma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av Naturvårdsverket. Naturvårdsverket ska föra register över beviljade tillstånd och innehavaren av tillstånd ska dokumentera de egna samlingarna. I syfte att dels undandra befintliga äggsamlingar från (den olagliga) marknaden, dels för att i möjligaste mån tillvarata det vetenskapliga värde som kan finnas i samlingarna, har vi föreslagit att det ska vara möjligt att under en amnestitid lämna in äggen till en myndighet utan att riskera rättsliga konsekvenser. Det finns inget som hindrar att den myndigheten sedan fördelar inkomna ägg mellan de institutioner som har fått tillstånd, så länge det dokumenteras. Detta eftersom Naturhistoriska riksmuseet inte kommer att kunna härbärgera alla de samlingar som finns spridda i landets museer och då samlingarna, av säkerhetsskäl, inte bör finnas endast på en enda plats (eftersom det förekommit att samlingar förstörs).
Förbudet ska omfatta alla fågelägg
Utredningen föreslår att det ska vara förbjudet att inneha fågelägg oavsett art såvida man inte har tillstånd till det. Det finns flera anledningar till ett så omfattande förbud, vilka kommer att beskrivas närmare i det följande. Utredningen har övervägt att begränsa förbudet med undantag, för att minska påverkan på de aktiviteter som är acceptabla ur artskyddsperspektiv.
På grund av den överhängande risken för missbruk av undantag, och utnyttjande av svagheter i ett regelverk med undantag, samt de enorma kostnader tillsynen av ett sådant förbud skulle medföra, finner
utredningen att det inte går att motivera några generella undantag för ägg från vissa fågelarter eller för vissa aktiviteter.
Allemansrätten medger inte att fågelägg samlas in, det finns inte heller skäl att tillåta ett innehav av vissa ägg eller ett visst antal ägg. Skadan av att inte få inneha mindre kvantiteter ägg från vanliga fåglar framstår som obetydlig jämfört med ett enkelt, förutsebart och effektivt artskydd. Som kommer att beskrivas nedan kommer det att vara nödvändigt med undantag för sådan insamling som sker med tillstånd. Därmed inte sagt att tillstånd att samla in alltid ska innebära att det är lovligt att behålla ägg. Ett förbud mot innehav ska därför införas. Ett sådant förbud genomför fågeldirektivets artikel 5 av vilken framgår att det ska vara förbjudet att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma. Förbudet i fågeldirektivet omfattar alla arter som förekommer naturligt i EU och enligt fågeldirektivets artikel 14 får medlemsstaterna får införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i detta direktiv. Detsamma gäller i miljöbrottsdirektivet.
71
Även Bernkonventionen föreskriver att parterna
ska införa förbud att samla in och förvara ägg, även om de är tomma.
Syftet med det strängare förbudet är inte att förbjuda innehav av ägg som är lagligt producerade (till exempel vanliga hönsägg).
Förbudet ska omfatta ägg från alla fågelarter
Med hänsyn till att fågeldirektivet omfattar samtliga arter (artikel 1), att det av artikel 5 framgår att medlemsstaterna ska förbjuda såväl insamling av fågelägg i naturen som att behålla dessa, även om de är tomma samt till Bernkonventionens skrivningar i artikel 6 (förbud att samla in och förvara ägg, även om de är tomma) skulle ett skydd för ägg från endast vissa skyddsvärda arter öppna upp för såväl gränsdragnings- som tolkningsproblem. Härtill kommer den förväxlingsrisk med medföljande utredningsproblem, som diskuterades ovan. Det väcker också frågor kring hur och i vilken ordning det ska avgöras vilka arter som ska omfattas, något som lär ändra sig över tid. En sådan begränsning skulle alltså i stor utsträckning komplicera såväl lagstiftning som tillsyn som den enskildes möjligheter att hålla sig informerad om förbudets omfattning.
71 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser (Miljöbrottsdirektivet), skälen (12).
Inget generellt undantag för trasiga ägg
Utredningen har övervägt att undanta trasiga ägg, enligt en specifik definition, från förbudet. Ett sådant förbud för begränsat innehav av trasiga ägg kan vara motiverat för att inte kriminalisera att enskilda, till exempel barn, plockar upp enstaka kläckta ägg i naturen och lägger i hyllan.
Det finns emellertid uppgifter från flera håll att även trasiga ägg är av intresse för vissa samlare. Delar av ägg kan limmas ihop igen och användas i samlingar. Vid smuggling eller transport av ägg skulle ett undantag kunna utnyttjas av en kurir, som vid eventuell kontroll kan krossa äggen för att sedan hävda att de trasiga skalen inte omfattas av något förbud. Utredningen bedömer därför att det är olämpligt att generellt undanta trasiga ägg från förbudet såvida det inte uppenbart gäller skal från ägg som producerats inom livsmedelsindustrin. Ett begränsat undantag föreslås dock, se nedan.
Ägg som insamlats till följd av bestämmelser i jaktförordningen
Enligt 3 § jaktlagen är viltet fredat, och fredningen gäller även ägg och bon. I jaktförordningen finns emellertid flera bestämmelser som berör hantering av ägg, antingen genom undantag från fredningen eller krav på tillstånd. Följande regler i jaktförordningen berör fågelägg:
- Äggplockning inom anläggning för hållande av fåglar i fångenskap,
8 § jaktförordningen (i vilthägn enligt 41 a § jaktförordningen).
- Förstöra ägg vid skyddsjakt enligt 23 a § 2 st. jaktförordningen.
- Förstöra ägg vid skyddsjakt enligt 26 § 2 st. jaktförordningen.
- Hantering av ägg för forskningsändamål i enlighet med tillstånd enligt 31 § 1 p. jaktförordningen.
- Med stöd av tillstånd ta fågelägg i syfte att märka eller undersöka äggen, 32 § 2 st. jaktförordningen.
Vad gäller rötägg kan dessa likställas med levande ägg enligt 3 § jaktlagen. Dessa är således också olagliga att ta och ska omfattas av förbudet att inneha.
72
Det är viktigt att observera skillnaden mellan att
72 Gävle tingsrätt i mål B 2744-14 (2019-02-09).
plocka eller samla ägg och att inneha dem. Vissa ägg är enligt jaktlagstiftningen tillåtna att plocka eller samla in, det medför inte, per automatik, att det sedan är tillåtet att inneha dem. I vissa fall ska de förstöras efter insamling. I andra fall omfattar tillståndet att äggen hanteras på visst sätt.
Äggplockning inom anläggning för hållande av fåglar
Enligt 8 § jaktförordningen får ägg plockas, trots bestämmelserna om fredning, inom en anläggning för hållande av fåglar i fångenskap. Djur som förekommer vilt någonstans i världen och hålls i hägn räknas fortfarande som vilt
73
och vilt får hållas i ett vilthägn eller liknande
anläggning endast efter tillstånd av länsstyrelsen.
74
Sådana hägn före-
kommer för exempelvis gräsänder och fasaner, men även i form av rehabiliteringshägn för skadade eller sjuka vilda fåglar i hägn för vilda fåglar kan det tänkas uppkomma ägg, alltså även från sällsynta arter.
Utredningen konstaterar inledningsvis att det inte är lämpligt att helt undanta den här typen av anläggningar från förbudet. Om ägg, även om de skulle härröra från tillståndsgivna vilthägn, är undantagna från förbudet, skulle det innebära att till exempel ägg från berguvar i hägn är lagliga att inneha. Dessa kan sedan lämna anläggningen och komma ut på marknaden. I de flesta fall torde det dock inte finnas godtagbara skäl att behålla ägg från vilda fåglar som hålls i hägn. Undantagen bör alltså begränsas, så att det endast medger plockning för legitima syften.
Legitima skäl att omhänderta ägg från fåglar i hägn kan vara att på konstgjord väg kläcka fram fågelungar i artbevarande syfte, eller i för fortsatt uppfödning i hägn av rapphöna, fasan eller gräsand eller för att äggen behöver sparas för forskning. Om ägg ska sparas långsiktigt krävs dispens för detta enligt fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken.
73 Jfr RÅ 1977 s. 275. 74 41 a § jaktförordning (1987:905).
Ägg som förstörs vid skyddsjakt
Det förefaller också saknas skäl att låta den som förstör ägg vid skyddsjakt inneha äggen. Om förstörda ägg av någon anledning behöver avlägsnas, bör undantaget begränsas till det som är nödvändigt och inte medge att skyddsjakten skapar en möjlighet att inneha ägg.
Ägg som samlats med stöd av tillstånd till jakt för forsknings- och utbildningsändamål
I 31 § jaktförordningen finns en möjlighet för Naturvårdsverket att meddela tillstånd till jakt om det behövs för forsknings- eller utbildningsändamål, för återinplantering eller återinförande av en art eller för den uppfödning som krävs för detta. Bestämmelsen används exempelvis för att samla in rötägg för att undersöka förekomst av miljögifter. Utredningens förslag ska inte hindra sådan tillståndsgiven verksamhet. I den mån ägg samlas in ska dessa dock snarast möjligt överföras till institutionen som bedriver den angivna verksamheten. Förfarandet regleras lämpligen i tillståndet.
Tillstånd att ta fågelägg i syfte att märka eller undersöka äggen
Förutsättningarna att kontrollera att ägg samlats in med stöd av 32 § andra stycket jaktförordningen bedöms vara goda, eftersom sådan insamling är tillståndspliktig.
Jaktlagstiftningen och förbudet att inneha ägg
För att underlätta tillsynsmyndighetens, polisens och åklagarens arbete och inte skapa bevissvårigheter, är det viktigt att ett innehavsförbud har så få undantag som möjligt, och att sådant innehav som ändå tilllåts enligt undantagen, på ett enkelt sätt kan kontrolleras.
För insamling av ägg från fåglar i hägn ska därför samma begränsning gälla som motsvarar undantaget i miljöbalkens bestämmelse. För tydlighets skull föreslår vi därför att motsvarande förbud ska införas i jaktlagstiftningen genom att en begränsning införs i 8 § jaktförordningen
Eftersom det saknas skäl att behålla fågelägg som härrör från skyddsjakt enligt 26 § jaktförordningen ska det föreskrivas att dessa ska destrueras om inte annat har meddelats i särskilt beslut.
Det är i övrigt inte nödvändigt att införa några begränsande bestämmelser i jaktlagstiftningen eftersom den inte reglerar innehav av ägg, utan endast insamling eller plockning. Det innebär alltså att det kan vara fullt lagligt enligt jaktlagstiftningen att plocka eller samla in ägg men olagligt och till och med straffbart enligt miljöbalken att inneha dem såvida man inte har ett tillstånd till detta.
Inget undantag för lagliga privata samlingar
Utredningen har övervägt att det kan förekomma och sannolikt förekommer äggsamlingar som samlats in lagligt. För att kunna behålla dessa så skulle man kunna kräva att bevis för att insamlingen skett lagligt alternativt fordra att det visas att samlingen erhållits innan ett visst datum. Frågan är också hur man ska hantera att ägg köpts eller plockats lagligt i ett land där det finns lagliga äggsamlingar. Ska sådana ägg kunna tas med till Sverige och i så fall på vilket sätt? Argument mot detta är att det är i princip helt omöjligt att utreda om ägg samlats enligt exempelvis tysk, italiensk eller amerikansk jaktlag. Det är ett reellt problem eftersom äggsamlingar ofta omfattar ägg från andra länder. Mot bakgrund av att ett syfte med förslaget är att i möjligaste mån minska mängden oproportionerligt dyra utredningar ser vi inte något skäl till att tillåta ett sådant undantag.
Innehavet av ett ägg kan också uppstå lagenligt på andra sätt, till exempel enligt 32 § 2 stycket. jaktförordningen (men då i enlighet med tillstånd från Naturvårdsverket). Mot detta kan ställas att alla fåglar är fridlysta under häckningsperioden samt att de undantag som ges i jaktlagstiftningen inte bör ge möjlighet till äggsamlande. Om samlandet av ägg tillåts under laglig jakt skapar det utrymme för bortförklaringar vilket bör undvikas. För att kunna undanta lagliga sam-
lingar måste vidare definieras vad som avses med laglig.
För samlingar som visas publikt på museer eller liknande kan det finnas ett pedagogiskt intresse av att samlingen fortsatt kan visas.
Alla ägg kan inte identifieras från fotografier och det kan föreligga risk för förväxling av vissa arters ägg med andra. Sammantaget gör detta att utredningen bedömer att det inte är möjligt att förbjuda
innehav av endast vissa arters ägg. Av samma skäl saknas det anledning att begränsa förbudet till fågelarter som förekommer inom Europa eller göra undantag för ägg som plockats lagligt i andra länder. Nedan redogör vi dock för övervägandena kring några av de alternativ till undantag samt till möjligheten att registrera som vi ändå sett.
Inte möjligt att registrera lagliga samlingar
I fråga om möjligheten att registrera en samling, kan det finnas skäl att göra skillnad på sådana samlingar som redan visas publikt eller ingår i forskning, särskilt på museer, och samlingar som är privata. I det här avsnittet diskuterar vi de privata samlingarna.
Utredningen erfar att äggsamlingar har ett högt värde för vissa samlare. Utredningen har mot bakgrund av detta utrett möjligheten att registrera befintliga samlingar och möjliggöra att dessa kan behållas till dess nuvarande ägare går ur tiden eller inte vill ha samlingen kvar. En sådan ordning löser dock inte de problem med registrering och tillsyn som utredningen identifierat. Utredningen anser därför inte att det är en lämplig lösning.
En registrering av äggsamlingar skulle kräva åtgärder och medföra kostnader i flera led.
- Dokumentation av samlingen.
- Införande av dokumentationen i ett för ändamålet inrättat register.
- Tillsyn över samlingarna.
Att dokumentera ägg är en resurskrävande process med omfattande utredningar av åldern på äggen, intyg och liknande. Enligt vad som framgår av de ärenden som prövats i domstol har det framkommit att feldateringar förekommer för att påskina att äggen har plockats långt tillbaka i tiden. Vid en registrering av befintliga samlingar skulle sådana frågor behöva redas ut om inte felaktigheter skulle kunna accepteras i registret. Eftersom innehav av vissa ägg skulle kunna påvisa tidigare brottsliga handlingar kan ägare medvetet vilja undanhålla vissa ägg från en registrering.
Tillsynen av de befintliga samlingarna skulle behöva vara mycket omfattande för att säkerställa att ägg inte tillförs eller lämnar samlingen. Eftersom ägg skulle kunna bytas ut räcker det inte med att
räkna äggen i samlingen utan äggen måste även identifieras. Problematiken kan illustreras med ett exempel. En av de fällda äggsamlarna i Stekenjokk-målet hade 2 200 ägg.
75
Om det vid en inspektion i
genomsnitt skulle ta 30 sekunder att identifiera varje ägg utifrån den tidigare registreringen skulle en inspektion ta cirka 18 timmar. Stickprovskontroller skulle enligt utredningens bedömning lämna stora möjligheter att dölja förändringar i samlingen.
Att införa ett nytt register är förknippat med stora kostnader. Jordbruksverket har i en konsekvensanalys bedömt att införandet av en e-tjänst för registrering av CITES-listade exemplar skulle kosta cirka 0,51 miljon kronor i uppbyggnadsskedet och därefter cirka 2,5– 2,7 miljoner kronor årligen i förvaltning (2019 års kostnadsläge).
Förutsatt att det inte finns så många större äggsamlingar blir ett register mycket dyrt per äggsamling. Om registret ska finansieras av innehavare av samlingar, blir registeravgiften sannolikt mycket hög. Eftersom privata samlingar är av mycket begränsat allmänt intresse framstår enligt utredningens bedömning inte en statlig finansiering av registret som rimlig. Utredningen bedömer därför att det inte är rimligt att införa ett register för befintliga äggsamlingar.
Förbudet omfattar innehav av exemplar av ägg, från första ägget
Av fågeldirektivets artikel 5 framgår att det bland annat ska vara förbjudet att avsiktligt förstöra eller skada fåglars bon och ägg, eller bortföra deras bon
77
, samt att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa,
även om de är tomma
78
. Förbudet handlar om exemplar av ägg
, vilket
talar för att det inte ska vara tillåtet att behålla ens ett (1) plockat ägg.
Mot synsättet att förbudet mot innehav gäller varje exemplar av ägg talar en mer allmän proportionalitet för att det skulle kunna vara tillåtet att ha samlingar med i storleksordningen 5–10 ägg av vanliga arter, för att inte kriminalisera handlingar som i sig inte är problematiska för fågellivet. Problemen med en sådan lösning blir emellertid ungefär desamma som för övriga former av undantag; det måste i så
75 Hovrätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015. 76 Jordbruksverket 2019 Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, bilaga 1. 77 Fågeldirektivet artikel 5 b). 78 Fågeldirektivet artikel 5 c). 79 Se generaladvokatens förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474(19,
Skydda skogen.
fall finnas detaljerad information och dokumentation om att äggen är lagligt åtkomna.
Sammantaget ser vi inte att det skulle finnas något värde i att ange en gräns vad gäller antal. Innehav ska vara förbjudet från första ägget.
Vetenskapliga samlingar och samlingar för forsknings- eller undervisningsändamål
När det gäller vetenskapliga samlingar talar det mesta för att dessa ska få finnas kvar. Många äggsamlingar har ett stort vetenskapligt värde. Sådana äggsamlingar måste finnas kvar och komma vetenskapen till nytta. Frågan är om detta kan lösas genom att lagstiftningen endast förbjuder privata äggsamlingar eller om det ska vara ett totalt förbud men med undantag för vetenskapliga samlingar.
Naturhistoriska riksmuseet kan direkt pekas ut som en sådan institution som ska vara undantagen från förbudet att inneha ägg.
Frågan är vilka ytterligare museer eller institutioner som bör tillåtas inneha ägg och som härvid kan kontrollera samlingarna på ett sådant sätt att de inte används som samling för att ”tvätta” olagliga ägg som kommer utifrån. Utifrån svårigheten att definiera vad som är en vetenskaplig samling och i syfte att förhindra att privatpersoner kallar sin samling för vetenskaplig genom att öppna ett privat museum eller starta ett forskningsföretag anser vi att ett sådant undantag är omöjligt att definiera.
I stället ska institutioner för forskning och undervisning ha möjlighet att behålla sina samlingar genom att söka tillstånd för innehav av äggsamling. Sådant tillstånd ska kunna sökas hos Naturvårdsverket som innan myndigheten lämnar tillstånd har att kontrollera huruvida detta är en institution för forskning eller undervisning, att samlingen är laglig, att det finns ett behov av den (vetenskapligt eller utbildningsmässigt) och huruvida institutionen ifråga kan anses ha förmåga att i tillräcklig mån kontrollera sina samlingar. Det är rimligt att lägga ansvaret hos Naturvårdsverket eftersom det rör sig om relativt få ärenden och för att få en likvärdig tillämpning över landet. För att dra nytta av länsstyrelsernas potentiella lokalkännedom ska berörd länsstyrelse få möjlighet att yttra sig över ansökan innan den beviljas. Utredningen föreslår även att Naturhistoriska riksmuseet ska få möjlighet att yttra sig. Att museet och länsstyrelsen yttrar sig är således inte ett krav för tillstånd, men de ska ha haft möjlighet att göra det.
Detta för att kunna uttala sig om samlingens beskaffenhet och värde liksom om institutionens trovärdighet. Naturhistoriska riksmuseet får därmed också kännedom om alla ansökningar och på så sätt en överblick av de samlingar som finns i Sverige.
Bevisbördan för att kraven uppfylls ska ligga på den som söker tillstånd och beviskravet bör variera med omständigheterna. Exempelvis ska det fordras mindre utredning om äggens laglighet om ansökan kommer från ett etablerat universitet eller museum än om ansökan kommer från ett helt okänt litet privat museum.
12.6.6. Förslag: Befintliga äggsamlingar kan överlämnas
Utredningens förslag: Befintliga äggsamlingar ska under en över-
gångsperiod och även sedan förbudet trätt i kraft kunna överlämnas till myndighet.
Naturvårdsverket får i uppdrag att, i samråd med Naturhistoriska riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Statens jordbruksverk, upprätta föreskrifter för vad som ska gälla vid sådant överlämnande.
Det är oklart hur många äggsamlingar som finns i Sverige eftersom de flesta av dem hålls dolda. Utredningen erfar dock att det rör sig om cirka 200 samlingar med sammanlagt 150 000 ägg som finns i privat ägo.
80
Utredningen kommer att utgå från dessa siffror i kom-
mande beräkningar trots att siffrorna inte kan beläggas, eftersom det är den bästa uppskattning utredningen funnit. Utöver detta finns samlingar på mindre museer, högskolor och skolor. Det kan också antas att det förekommer att privatpersoner har enstaka eller ett fåtal ägg hemma som hittats i skogen eller på den egna tomten.
Utredningen har övervägt en amnestitid på sex eller tolv månader då det ska finnas möjlighet att lämna ägg till Naturhistoriska riksmuseet. På grund av samlingarnas omfattning och behovet av att information om amnestin når samtliga berörda bedömer utredningen att det är lämpligt att införa tolv månaders amnesti för fågelägg. Efter amnestitiden ska samtliga äggsamlingar i privat ägo vara olagliga och kunna tas i beslag vid husrannsakan. Sådana beslag hanteras av polis
80 Samtal med Thomas Birkö och Jan-Erik Hägerroth den 19 oktober 2020.
och åklagare på samma sätt som i dag och kan lämnas vidare till Naturhistoriska riksmuseet om de exempelvis har ett vetenskapligt värde.
Inför och under amnestin behövs en tydlig informationsinsats riktad såväl till allmänheten som till de som i dagsläget innehar fågelägg.
Det finns en risk att delar av samlingar avyttras utomlands när förbudets inträde närmar sig i tid. Ett sådant avyttrande är olagligt även enligt dagens regler.
Också efter amnestitidens slut ska ägg kunna lämnas in enligt de föreskrifter som Naturvårdsverket får i uppdrag att upprätta i samråd med Naturhistoriska riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Statens jordbruksverk. Det kan exempelvis handla om samlingar som hittas i dödsbon.
Själva insamlingen bör, för att avstånden inte ska bli alltför stora för den enskilde som vill lämna in sina ägg, ske i polisens regi. Därefter ska äggen lämnas till Naturhistoriska riksmuseet. Utredningen anser att Naturhistoriska riksmuseet är den mest lämpade aktören att kunna tillvarata det vetenskapliga värde som kan finnas i samlingarna. Syftet med att amnestin är dubbelt; dels handlar det om att avlägsna ägg från marknaden, dels handlar det om att bevara befintliga samlingars vetenskapliga värde. På Naturhistoriska riksmuseet finns redan stora äggsamlingar och museet har experter som kan bedöma hur intressanta olika samlingar är. Det finns en god överblick av vilka arter som finns representerade i äggsamlingarna, samt var och när äggen har samlats in. Denna kunskap kan underlätta i urvalet av ägg för miljögiftsanalyser med mera.
De ägg som Naturhistoriska riksmuseet bedömer som ointressanta ur forsknings-, dokumentations- eller visningssynpunkt ska destrueras.
Hur överlämningen ska gå till och huruvida det räcker att uppgifter om äggsamlingen skickas från polisen till Naturhistoriska riksmuseet för att det ska kunna fatta beslut om destruktion utan att äggen de facto transporteras dit beslutas lämpligast i samråd mellan polisen och Naturhistoriska riksmuseet.
Som argument för totalförbud utan möjlighet till undantag för privatpersoner har det framförts att om ersättning ges för inlämnade ägg som är lagligen åtkomna så finns det inte längre så starka skäl att försöka behålla dem. Ersättning skulle alltså främja syftet att samtliga vetenskapligt intressanta samlingar lämnas in. Mot detta talar emellertid samtliga argument som talade mot undantag för ”lagliga ägg”, framför allt att en sådan utredning skulle vara extremt resurs-
krävande. Därtill kommer svårigheten att beräkna ett värde eftersom äggen saknar värde i och med att de inte får säljas. Att då ändå åsätta dem ett värde innebär i praktiken ett berättigande av privata samlingar som inte överensstämmer med logiken bakom själva förbudet. En äggsamling har endast ett vetenskapligt värde och det endast om finns på institution för forskning eller undervisning.
12.6.7. Förslag: Undantag för innehav av vissa ägg
Utredningens förslag: Förutsatt att innehavet framstår som obe-
tydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas omfattar förbudet inte
1. ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar,
duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion,
2. enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad
häckning,
3. konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som
avses i p. 1,
4. ägg som innehas av Naturhistoriska riksmuseet eller av institu-
tion för undervisnings- eller forskningsändamål som har beviljats tillstånd.
En förutsättning för samtliga undantag är att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. Om ett innehav inte skulle framstå som obetydligt med hänsyn till intresset som är avsett att skyddas är det aldrig tillåtet, inte heller med stöd av undantagen. Intresset som ska skyddas är dubbelt. Det handlar till att börja med om den skyddade arten. Är det en art med stort skyddsbehov är utrymmet för undantag i princip obefintligt. Ett annat, väsentligt intresse i sammanhanget, är att undandra ägg från marknaden; utan marknad – ingen insamling. Undantagen behöver ses även i ljuset av det intresset.
Ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion ska vara undantagna från förbudet. Syftet med undantaget är att det givetvis inte ska vara förbjudet att ha ett paket ägg i kylen eller, om man bedriver uppfödning av vissa fåglar, använda äggen som kläckägg. I den mån ägg tas fram särskilt för läkemedelsindustrin och inte tas av livsmedelsproducerade ägg ska inte heller sådana ägg omfattas.
De undantag som gäller för uppräknad produktion omfattar även ägg från produktionen men som används för andra ändamål, till exempel för äggoljetempera. Det torde inte utgöra ett problem eftersom produktion av äggoljetempera inte innebär ett innehav av ägg från andra ägg än livsmedelsägg då det oftast är äggpulver (samma som bagerier använder) som ingår i produktionen.
Undantaget för konstnärligt utsmyckade ägg gäller endast för sådana fåglar som räknats upp för bland annat livsmedelsproduktion. Syftet är att inte förbjuda traditionellt utsmyckande av ägg, till exempel påskägg, och att det också är tillåtet att spara dessa ägg från år till år. Om ägg från skyddsvärda arter börjar utsmyckas saknar det inte längre betydelse med hänsyn till intresset som ska skyddas; sådant konstnärligt utsmyckande är alltså inte tillåtet.
Undantag görs också för enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning. Med enstaka menas enstaka. Det får inte vara fråga om en samling. Fler än ett ägg utgör en samling. Syftet med undantaget är att det inte ska omfattas av förbudet att ta hem och titta på till exempel ett övergivet fiskmåsägg eller skatägg. Detsamma gäller skalrester. Sådant kan också ske i utbildningssyfte, till exempel på skolor. Fler än just enstaka är emellertid inte tillåtet. I och med det begränsande villkoret, att innehavet måste framstå som obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas, kan det heller inte handla om ett enstaka ägg eller äggskal från till en skyddsvärd art, till exempel havsörn. Sådant ägg eller äggskalsrester får aldrig innehas, just på grund av villkoret.
Naturhistoriska riksmuseet ska vara undantaget från förbudet. Detsamma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av Naturvårdsverket. Förbudet kan komma att innebära att samlingar som innehas av vetenskapliga institutioner kom-
mer att gallras och destrueras vilket inte är en avsedd konsekvens. Därför finns en möjlighet för institutioner för forskning och undervisning att söka tillstånd för innehav.
12.6.8. Förslag: Förbud att avsiktligt störa vilda fåglar
Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jaktlag-
stiftningen är det förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa vilda fåglar i deras naturliga utbredningsområde, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att bibehålla populationen på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.
Störningen ska inte anses sakna betydelse om
- den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär en störning, ensam eller tillsammans med andra störningar, påverkar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter omedelbart vid häckningen eller uppfödningen,
- den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär en störning, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner,
- den handling (verksamhet eller åtgärd) som innebär att en störning, ensam eller tillsammans med andra störningar, medför att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i det aktuella närområdet,
- påverkan på den lokala populationen innebär att populationen på regional eller nationell nivå påverkas negativt, till exempel genom att artens nationella utbredningsområde förändras.
När det gäller vilka krav på försiktighet som kan ställas på en åtgärd eller verksamhet som inte syftar till att skrämma fåglar för att dessa ska anses sakna betydelse ska hänsynsreglerna i miljöbalkens 2 kap. tillämpas.
Enligt artikel 5 d i fågeldirektivet gäller förbudet mot att avsiktligt störa fågelarter, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod. Avsiktlighetsrekvisitet måste även här anses uppfyllt när det är visat att den handlande har velat störa eller åtminstone accepterat att det är en sannolik konsekvens av handlandet.
Emellertid gäller förbudet enligt artikel 5 d fågeldirektivet endast i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Det saknas ett uttryckligt angivet syfte i direktivet. Av skälen (8) framgår emellertid att det, för att det ska vara möjligt att uppnå gemenskapens mål vad beträffar en förbättring av levnadsvillkoren och en hållbar utveckling, är nödvändigt att bevara de fågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas europeiska territorium. Av direktivets artikel 1 följer vidare att direktivet behand-
lar bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer inom
medlemsstaternas europeiska territorium på vilket fördraget tillämpas. Av artikel 2 framgår sedan vilket resultat som ska nås samt vad medlemsstaterna ska göra för att nå resultatet. Resultatet som ska nås genom direktivet är att bibehålla populationen av de fågelarter som
avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå. Enligt artikel 2 ska medlemsstaterna, för att nå
detta resultat vidta de åtgärder som är nödvändiga, med beaktande av
ekonomiska krav och rekreationsbehov.
För att ta ställning till vad som behöver göras måste man alltså först avgöra vilken populationsnivå som svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav. Därefter måste man avgöra vilka åtgärder som ska vidtas och härvid också beakta ekonomiska krav och rekreationsbehov. Såsom vi läser artikel 2 är ekonomiska krav och rekreationsbehov alltså inte relevanta vid fastställande av populationsnivå (där ska ekologiska, vetenskapliga och kulturella krav beaktas). När det handlar om vilka åtgärder som ska vidtas kommer dock ekonomiska krav och rekreationsbehov in i bilden. Vi går igenom dessa olika delar i det följande
Generellt om artikel 5 och de fåglar som omfattas
Innebörden av artikel 5 är, enligt EU-domstolen, att den ålägger medlemsstaterna att vidta nödvändiga åtgärder för att införa ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter som avses i direktivets artikel 1. Enligt artikel 5 b och d i fågeldirektivet medför detta system bland annat ett förbud mot att avsiktligt förstöra eller skada dessa fågelarters bon och ägg eller bortföra deras bon eller att avsiktligt störa dem, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet.
81
Enligt EU-domstolen kräver således artikel 5 i fågeldirektivet
att medlemsstaterna antar ett heltäckande och effektivt regelverk, genom att, i likhet med vad som föreskrivs i artikel 12 i livsmiljödirek-
tivet [vår kursivering] genomföra konkreta och specifika skyddsåt-
gärder som gör det möjligt att säkerställa att ovannämnda förbud respekteras, vilka främst syftar till att skydda häcknings- och rastplatserna för de fåglar som omfattas av fågeldirektivet. Dessa förbud ska dessutom, enligt EU-domstolen, tillämpas utan några begränsningar i tiden.
82
Det som åsyftas med den föreslagna bestämmelsen rörande fåglar är alltså det skydd mot störningar som fåglar behöver under häcknings- och uppfödningsperioden och i andra områden än särskilt avsatta skyddsområden (Natura 2000). Viktigt här är att det är samtliga
fågelarter som förekommer naturligt inom medlemsstaternas euro-
peiska territorium på vilket fördraget tillämpas som ska omfattas.
Population på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov
Alla fågelarter (som omfattas av artikel 1) ska bevaras eller återupprättas på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Frågan är vad en sådan nivå innebär.
EU:s medlemsländer ska vart sjätte år redovisa en bedömning av status för alla naturligt förekommande fågelarter, i linje med artikel 12 fågeldirektivet. Handledningen för hur rapporteringen ska gå till kan ge en uppfattning om vilka aspekter som ska bedömas. När
81 Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowieżaskogen), punkten 251. 82Ibid., punkten 252 där Domstolen hänvisar till mål C-M507/04 kommissionen/Österrike, punkterna 103, C-192/11 kommissionen/Polen (ej publicerad), punkt 25 samt mål 252/85 kom-
missionen/Frankrike, punkten 9.
det gäller fågelarternas status är det framför allt trender avseende populationernas storlek och utbredningsområden som bedöms. Det görs dels en långsiktig bedömning för åren från 1980 och framåt (mot bakgrund av fågeldirektivets tillkomst 1979), dels en kortsiktig bedömning som avser de senaste 12 åren. Någon specifik statusbedömning för de olika medlemsländerna görs inte. Däremot görs en samlad bedömning för hela EU. Detta väcker frågan om den geografiska nivå som bedömningar om bevarandestatus för fåglar ska relatera till. Enligt artikel 16 livsmiljödirektivet ska överväganden vad gäller undantag relateras till bevarandestatus hos bestånden av de be-
rörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Indelningen i biogeografiska regioner tillämpas inte för fågeldirektivet. Det görs heller inga statusbedömningar relaterade till biografiska regioner i anslutning till rapporteringen enligt artikel 12. Att statusbedömningar relaterar till EU i sin helhet, med hänvisning till utfallet i rapporteringen enligt artikel 12, innebär att bedömningarna relateras till ett geografiskt område som är betydligt större än de biogeografiska regioner som gäller för livsmiljödirektivet.
Ur det perspektivet och för fågelarter torde den nationella nivån vara den mest relevanta. Det är på denna nivå som det finns data av bäst kvalitet för att analysera förändringar och status. Utifrån detta kan sedan en bedömning göras för biogeografiska regioner och på EU-nivå. I en sådan bedömning ska även lokala förekomster och regional status för arten beaktas i förhållande till den nationella nivån. Arten ska kunna finnas kvar inom hela sitt naturliga utbredningsområde.
Bedömning av om arten är på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov
Till grund för såväl rapporteringen enligt artikel 12 som för den svenska rödlistan ligger i stora drag samma underlag från bland annat Svensk Fågeltaxering. Båda bedömningarna beaktar i huvudsak likartade typer av kriterier vad avser trender i populationers storlek och utbredning. Till skillnad från bedömningarna av status i rapporteringen enligt artikel 12 fågeldirektivet ska emellertid rödlistan mer specifikt bedöma riskerna för utdöende inom det nationella territoriet för de olika arterna – eftersom det är den nationella, svenska, rödlistan det handlar om här.
Rödlistan utgör alltså inte i sig något slags prioriteringslista. Däremot kan den utgöra ett beslutsunderlag när prioriteringar ska göras och bidra med kunskap när uppsatta miljömål utvärderas.
Genom att hantera hotade (rödlistade i någon av kategorierna sårbar, starkt hotad och akut hotad) fågelarter som arter med en populationsnivå under den som ska bibehållas (eller återupprättas) skulle man därför kunna erhålla både transparens och tydlighet i bedömningarna. För en fågelart som är hotad, enligt rödlistan, kan medlemsstaten inte anses ha uppfyllt åtaganden som följer av artikel 2 fågeldirektivet om att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla populationen av den berörda arten på en nivå som svarar
särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att
återupprätta populationen på denna nivå.
Frågan är om och när arter som för närvarande inte är rödlistade kan anses ha populationer som ligger under den populationsnivå som ska bibehållas (eller återupprättas). För att kunna bedöma dels vilken populationsnivå som ska bibehållas (eller återupprättas) för arten ifråga, dels huruvida detta görs eller inte, behöver hänsyn tas såväl till variationer i arters numerär och utbredning som ett ständigt föränderligt kunskapsläge. Här tydliggörs en av rödlistans svagheter; den utgår bland annat från populationers minskningstakt samt speglar sannolikheten för att arten ska dö ut. Följden är att populationsminskningar som sker långsamt inte alltid uppfyller kriterierna för rödlistning. Sånglärkan är ett tydligt exempel. Arten har minskat i antal individer med ungefär 75 procent under 40 år
83
. Minskningstakten har emellertid avtagit, och kanske till och med vänt till en svag ökning. Därmed plockades arten år 2020 bort från den svenska rödlistan. Med tanke på att sånglärkans populationsnivå 2020 är en fjärdedel av den population som fanns på 1970-talet, ligger det nära till hands att påstå att den uppfyller vad som fågeldirektivet åsyftar med
ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. För att Sverige ska upp-
fylla fågeldirektivets krav måste antagligen sånglärkans population snarare återupprättas än bibehållas på nuvarande nivå. Detta gäller alltså även om populationen faktiskt skulle vara på väg att stabilisera sig på nuvarande låga nivå. Härvid måste emellertid också beaktas att en stabilisering på en lägre nivå mycket väl kan vara tillfyllest om det för arten ifråga har funnits mycket stora populationer. En stabiliser-
83 Svensk Fågeltaxering, webbplats: Alla trender för en art, www.fageltaxering.lu.se/resultat/ trender/allatrendertillsammans#Trippel8 (2021-03-11).
ing på lägre nivå skulle i så fall kunna innebära att artens överlevnad på lång sikt är säkerställd. En bedömning måste alltid göras i det enskilda fallet.
Det finns en kategori arter som av olika skäl är särskilt skydds-
värda, även om de inte är rödlistade. Sådana arter bör kunna iden-
tifieras i regionala bedömningar. Generellt bör även arter med små populationer placeras i denna kategori, så att de kan få vederbörligt skydd på de platser där de förekommer. Vid sidan av snabb minskningstakt är små populationer eller små utbredningsområden de viktigaste kriterierna för rödlistning.
Oavsett vilken ansats man bestämmer sig för kommer några arter att vara svårplacerade. Det handlar om arter vars populationsnivåer för närvarande inte befinner sig under den nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov – men som kanske skulle göra det om det inte vore för olika typer av insatser. Om sådana arter därtill finns upptagna i fågeldirektivets bilaga 1 (vilket är fallet för till exempel tjäder, orre och storlom) ska medlemsstaterna, även utanför de skyddsområden som ska avsättas enligt direktivet, sträva efter att undvika förorening och försämring av livsmiljöer.
84
Det är därför viktigt att utgå från arterna och hur en tänkt åtgärd kan påverka just den arten.
Här menar vi att livsmiljöunderlagen kan utgöra ett bra underlag att utgå från. Det gäller först och främst den som ska vidta en åtgärd och som behöver ta reda på i vilken mån åtgärden stör arten ifråga och på vilket sätt störningen kan undvikas. Även en beslutande myndighet bör kunna finna stöd i programmet när den i beslutet också måste beakta kumulativa effekter och i vilken utsträckning försiktighetsmått kan göra åtgärden tillåtlig. I den mån livsmiljöunderlagen inte är fullständiga vilar ansvaret på verksamhetsutövaren att undersöka förekomsten av arter samt utreda hur den egna verksamheten eller åtgärden kommer att påverka arterna.
Slutsatsen blir att det är svårt att säkert uttala sig om huruvida en art faktiskt är på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Det viktiga är emellertid att avgöra när den inte är det, vilket innebär att åtgärder för att återupprätta arten på en sådan nivå behöver vidtas. I annat fall ska arten i vart fall bibehållas på nivån. Det är när man avgör vilka åtgärder som är nödvän-
84 Sista meningen i artikel 4(4) fågeldirektivet.
diga för att göra detta som ekonomiska krav och rekreationsbehov får beaktas.
Störningarna och kvalifikationströskeln
Vissa störningar måste accepteras. Det som är tillåten jakt kan till exempel inte anses vara en störning enligt fridlysningsreglerna.
Modifieringar av förbudet följer också i samband med verksamheter, åtgärder eller projekt som inte syftar till att störa men som accepterar att så sker. Här behöver en avvägning göras mellan orsaken till störningen å ena sidan och vilken art det är fråga om och dennas känslighet å andra. Det måste anses omfattas av kunskapskravet att bedöma huruvida en planerad verksamhet eller åtgärd kan komma att innebära en otillåten störning. Enligt fågeldirektivets artikel 5 d är störningarna inte förbjudna om de saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet. Syftet med direktivet är att bibehålla populationen av samtliga naturligt förekommande fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.
En störning är förbjuden i den mån den inte saknar betydelse. Konstruktionen med dubbla negationer (”saknar” respektive ”inte”) är inte optimal. Emellertid skulle innebörden förändras om man vände det till att en störning är förbjuden om den ”har betydelse”. Det fordras mer av en störning för den ska ha betydelse än för att den inte ska sakna betydelse. Därför behöver konstruktionen se ut så.
För att kunna avgöra om en störning saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet måste utgångspunkten vara vilken påverkan som blir följden av störningen. Vilka arter berörs? Är de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade? Hur känsliga är de för störning? Vad störs de av? Är platsen där åtgärden, verksamheten eller projektet ska äga rum en viktig livsmiljö för en art så att störningen påverkar populationen?
Innan själva störningen prövas behöver det därför fastställas i vilken grad aktuell population av aktuell art behöver skyddas för att kunna uppnå syftet med direktivet (med avseende på just den arten – fågeldirektivet innebär ett generellt skydd för alla arter i Europa).
Härefter måste störningens inverkan på arten bedömas. En störning kan i sin allvarligaste form utgöra en habitatförstöring som inne-
bär att en arts populationsnivå inte kan bibehållas eller återupprättas på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Det kan därmed vara svårt att dra gränsen mellan vad som är en störning av fåglar som individer och vad som innebär att fåglars livsmiljöer förstörs eller försämras. Att förstöra eller försämra en livsmiljö innebär ju i de flesta fall samtidigt en form av störning.
85
Om störningen härrör från att mark används för jordbruk eller skogsbruk eller för andra verksamheter, till exempel olika former av miljöfarliga verksamheter, vattenverksamhet, vägar, järnvägar, ledningsgator eller för byggande av byggnad eller anläggning måste först
störningens betydelse för arten värderas. Om det finns möjlighet att
vidta försiktighetsmått som innebär att störningen inte blir kvalificerad ska sådana vidtas.
Kvalifikationströskeln, att störningen inte saknar betydelse för populationens förmåga att återhämta sig till samma nivå som innan störningen ägde rum, gäller för alla arter.
En störning ska inte anses sakna betydelse om
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, påverkar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter omedelbart vid häckningen eller uppfödningen eller
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i närområdet
85 Jämför EU-domstolens slutsatser i Mål C-441/17 av den 17 april 2018, kommissionen mot Polen (Białowie
ż
askogen) p. 259. Domstolen fann att genomförandet av ett beslut om avverkning
av träd som koloniserats av granbarkborren och om avlägsnande av träd som utgör en fara för den allmänna säkerheten och som utgör en brandrisk, i alla åldersklasser i skogsbestånden i skogsdistrikten Białowie
ż
a, Browsk och Hajnówka,, ofrånkomligen skulle leda till att häcknings-
och rastplatserna för dessa fågelarter skadades eller förstördes och att det heller inte sågs till
förbudet mot att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra deras bon eller att avsiktligt störa dem, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod, verkligen efterlevs
[våra kursiveringar].
- påverkan på den lokala populationen eller på den kontinuerliga ekologiska funktionen i området innebär att populationen på nationell nivå påverkas negativt, till exempel genom att utbredningsområdet förändras.
De första två punkterna riktar in sig på hotade eller regionalt prioriterade fågelarter. De två sista punkterna riktar in sig på alla arter. Genom de två sista punkterna bör även det extra skydd för bilaga 1- arternas livsmiljöer som föreskrivs i fågeldirektivets artikel 4.4 sista meningen, och enligt vilken medlemsländerna ska sträva efter att undvika förorening och försämring av dessa fåglars livsmiljöer, gälla också utanför skyddade områden. I sammanhanget kan det noteras att för vissa arter är deras begränsade övervintringsområden minst lika viktiga, till exempel Hoburgs bank och Midsjöbankarna för alfågel.
Bedömningen måste utgå från den lokala populationen. Om störningen saknar betydelse för den lokala populationen behöver bedömningen inte göras för någon annan nivå. Vad som är en lokal population måste avgöras art för art utifrån artens förutsättningar och de naturgeografiska förutsättningarna i området. På samma sätt måste vad som är ett närområde bedömas i relation till arten.
Att bedömningen ska utgå från den lokala populationen ger en tydlig vägledning om att en störning inte får vara så allvarlig att den kontinuerliga ekologiska funktionen sätts ur spel inom ett geografiskt avgränsat område. Om störningen kan anses vara acceptabel i relation till artens lokala och regionala status behövs ingen bedömning på den nationella nivån göras.
Om en arts nationella utbredningsområde minskas, genom att en lokal population försvinner, ska detta bedömas som en negativ påverkan på populationen, även om antalet individer som berörs är få i förhållande till den samlade nationella populationen.
Stöd i livsmiljöunderlagen
Oundvikligen går resonemanget mot att det enklaste och mest effektiva sättet att uppnå ett effektivt och förutsebart artskydd, särskilt vad gäller verksamheter eller åtgärder som är störande för fåglar, är att på ett generellt plan dra slutsatser om hur exempelvis olika verksamheter kan bedrivas i områden som med stor sannolikhet hyser eller
kan hysa vissa arter, i stället för att i varje enskilt fall och på varje enskild plats kräva grundliga kunskapsunderlag och bedömningar av arters förekomst och populationsnivå.
Vårt förslag om livsmiljöunderlag syftar till att åstadkomma ett underlag för att göra sådana bedömningar. Vilka arter som man vet finns eller antar kan finnas eller borde kunna finnas i landskapet ska framgå av livsmiljöunderlagen. Av livsmiljöunderlagen ska också framgå vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör störningar och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja störningen. Hur mycket som framgår kommer givetvis att variera med hur mycket information som finns för området.
För areella näringar med oförändrade brukningsmetoder men där återkommande brukningsåtgärder förekommer (till exempel skörd, slåtter, föryngringsavverkning eller gallring), skulle effekterna på fåglar till exempel kunna grupperas följande sätt:
- Triviala arter (till exempel talgoxar): Generell miljöhänsyn är tillräcklig för att tillgodose behoven för att inte störa arterna på ett sätt som är av väsentlig betydelse för bibehållande eller återupprättande av en gynnsam bevarandestatus för populationen inom artens naturliga utbredningsområde.
- Arter som är starkt knutna till en specifik miljö (till exempel sånglärka, tjäder, tretåig hackspett och storspov). En artvis bedömning måste göras för aktuellt område. Störningar kan accepteras om det handlar om en stark population och det bedöms finnas förutsättningar för arten att nyttja områdets ekologiska funktioner trots störningen, till exempel genom att det finns närliggande områden med motsvarande kvaliteter som inte redan nyttjas. Detta förutsätter kunskap även om omgivande områden samt en möjlighet att garantera att en tillräckligt stor del av dessa bevaras. Det förutsätter i sin tur att kvaliteterna finns. Garantier för att kvaliteterna finns kvar kan finnas genom att denna tillräckligt stora del omfattas av någon form av formellt skydd, till exempel ett naturvårdsavtal som löper på tillräckligt lång tid. Här ska emellertid noteras att det sannolikt också är möjligt att bedriva verksamhet, under förutsättning att den anpassas så att exempelvis viktiga delområden eller speciella trädarter undantas från påverkan. Om det inte finns närliggande områden med kvaliteter, eller om det finns,
men skydd som garanterar den fortsatta ekologiska funktionen för de aktuella biotoperna saknas, måste formella krav på försiktighetsmått med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken ställas i den aktuella verksamheten.
- Särskilt hänsynskrävande arter (till exempel vitryggig hackspett, sydlig kärrsnäppa, örnar och berguv). Här måste individ- och platsspecifika kartläggningar och bedömningar göras eftersom även störningar av artindivider kan ha betydelse för direktivets måluppfyllelse.
Nödvändiga åtgärder med beaktande av ekonomiska krav
Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att bibehålla eller återupprätta populationsnivåerna för fåglar. Vårt förslag på bestämmelser som ska genomföra artikel 5 i fågeldirektivet är, i den här delen, begränsade till fridlysningsbestämmelsen (och motsvarande straffstadgande i 29 kap. miljöbalken). Det är emellertid viktigt att framhålla att en sådan fridlysningsbestämmelse endast kan utgöra en del av den implementering som fordras.
De åtgärder som fordras enligt fågeldirektivets artikel 2 är inte heller begränsade till vad som anges i artikel 5. Enligt artikel 3 ska medlemsstaterna, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, mot bakgrund av kravet i artikel 2, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att skydda, bevara och återställa tillräckligt varierande och stora livsmiljöer för samtliga de fågelarter som avses i artikel 1. Det ska i första hand (det behöver alltså inte begränsa sig till dessa åtgärder) handla om att avsätta skyddade områden, att i enlighet med livsmiljöernas ekologiska funktion vidta underhålls- och skötselåtgärder inom och utanför de skyddade områdena samt om att återställa förstörda biotoper och om att skapa nya biotoper.
Artikel 3 omfattar alltså, precis som artikel 2, alla naturligt förekommande arter (enligt artikel 1). Livsmiljöerna anses alltså viktiga för alla fåglar, inte endast fåglar i bilaga 1. Det sagda leder till att alla arter ska skyddas (om än inte på exakt samma sätt), liksom deras livsmiljöer, även om det handlar om vanliga arter. Sker en försämring av tidigare funktionella livsmiljöer, till exempel genom att störande aktiviteter äger rum där eller genom kumulativa effekter från olika former av påverkan, kan arten snabbt tappa i individantal eller utbredning
av populationen. Olika arter är dock olika känsliga för störningar och har därtill olika möjlighet att vid störning obehindrat flytta till ett närbeläget område som har bibehållen ekologisk funktion.
Vilka åtgärder som är nödvändiga ska dock beaktas i ljuset av ekonomiska krav och rekreationsbehov. Exakt vad det innebär är inte på något sätt solklart, men det får förmodas att det handlar om att någon form av rimlighetsavvägning får äga rum, liknande den som ska äga rum enligt 2 kap. 7 § miljöbalken (vi påstår alltså inte att en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska göras här).
Utrymmet, att medge en avvägning när det gäller störning av fåglar, kommer sig av att störningen måste vara av viss karaktär (inte sakna betydelse för att nå fågeldirektivets syfte) för att anses vara en störning i kombination med direktivets skrivning att alla nödvändiga åtgärder som behövs ska vidtas för att nå det syftet, dock med beaktande av ekonomiska krav. Det sagda innebär att avvägningen i det här fallet inte innebär tillskapandet av en ny dispensregel utan avvägningen ska göras som ett led i att avgöra huruvida störningen alltjämt
är att anse som förbjuden, efter det att försiktighetsmått har vidtagits.
En avvägning måste göras i det enskilda fallet. Det innebär i sin tur att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader för skyddet i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värderas i de olika fallen. Såväl påverkans karaktär som omfattning av har betydelse, liksom graden av känslighet hos den påverkade arten. En avvägning måste dessutom alltid göras med hänsyn till vad som får anses vara vedertaget godtagbart beteende. Om det skulle fordras orimliga försiktighetsmått för att undvika en oacceptabel skada kan det innebära att verksamheten eller åtgärden inte kan tillåtas.
86
Avvägningen, som
alltså endast kan göras beträffande förbudet att störa fåglar, är därmed mycket lik den som görs enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.
86 Jämför Kruse, (JUNO, Karnov), kommentaren till 2 kap. 7 § miljöbalken, not 53.
12.7. Implementering av livsmiljödirektivets artikel 12 a–c
12.7.1. Förslag: Förbud att avsiktligt fånga eller döda exemplar av vilda djur, fridlysta enligt livsmiljödirektivets bilaga IV a
Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jakt- och
fiskelagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, inom deras naturliga utbredningsområde, avsiktligt fånga eller döda exemplar av arter som listas i livsmiljödirektivets bilaga IV a.
12.7.2. Förslag: Förbud att avsiktligt störa exemplar av vilda djur, fridlysta enligt livsmiljödirektivets bilaga IV a
Utredningens förslag: Med de undantag som följer av jakt- och
fiskelagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa vilda djur som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a i deras naturliga utbredningsområde, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder.
12.7.3. Förslag: Förbud att avsiktligt samla in eller förstöra ägg eller rom
Utredningens förslag: Det är förbjudet att från i livsmiljödirek-
tivets bilaga IV a angivna arter avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller samla in exemplar av ägg eller rom i djurens naturliga utbredningsområde.
12.7.4. Förslag: Förbud att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser för djurarter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a
Utredningens förslag: Det är förbjudet att försämra eller förstöra
fortplantningsområden eller viloplatser för djurarter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a.
12.7.5. Om avsiktlighetsbegreppet i artikel 12 a–c i livsmiljödirektivet
Enligt livsmiljödirektivets artikel 12.1 a är det förbjudet att avsiktligt fånga eller döda exemplar av arter som förtecknats i livsmiljödirektivets bilaga IV a. Förbudet gäller i arternas naturliga utbredningsområde och oavsett hur detta görs. Avsiktlighetsrekvisitet är detsamma som gäller för fåglar. Förbudet gäller exemplar, det vill säga artindivider. Förbudet förutsätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud. Artikel 12.1 b förbjuder avsiktligt störande av dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Hänvisning till direktivets syfte saknas (jämför fågeldirektivets artikel 5 d. Enligt artikel 12. 1 c är det förbjudet att avsiktlig förstöra eller att samla in ägg i naturen.
EU-domstolen konstaterar i Skydda skogen att ett krav på att det ska finnas en risk för att den berörda artens bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet ska vara tillämpliga, skulle kunna leda till ett kringgående av den prövning som är föreskriven i artikel 16 i direktivet. Det skulle i sin tur medföra att de dispenser och stränga villkor som är kopplade till den artikeln berövades sin ändamålsenliga verkan. En sådan tolkning kan, enligt Domstolen, inte anses vara förenlig med försiktighetsprincipen och principen om förebyggande åtgärder och med det förstärkta skyddet för djurarter och ägg enligt artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet. Enligt EU-domstolen utgör således både lydelsen och bestämmelsens sammanhang hinder för att kräva att det ska finnas en risk för att den berörda djurartens bevarandestatus påverkas negativt för att förbuden ska vara tillämpliga på en åtgärd såsom skogsbruk eller
markexploatering. Denna tolkning bekräftas, enligt Domstolen, även av de mål som eftersträvas med livsmiljödirektivet.
87
I Skydda skogen lägger EU-domstolen stor vikt vid det sammanhang som förbuden i artikel 12 förekommer i och vid hur förbuden står i förhållande till undantagen. EU-domstolen konstaterar också att prövningen av vilken påverkan som avverkningen har på en arts bevarandestatus är relevant vid tillämpningen av de undantag som får göras med stöd av artikel 16 i livsmiljödirektivet.
Vid en prövning för undantag, alltså en dispensprövning, ska det även prövas om åtgärden är nödvändig och om det finns alternativa åtgärder som gör det möjligt att uppnå det syfte som åberopats till stöd för undantaget. Att förutsätta att det ska finnas en risk för att bevarandestatusen påverkas negativt för att omfattas av förbudet skulle därmed kunna leda till ett kringgående av dispensprövningen vilket i sin tur, enligt EU-domstolen, skulle medföra att artikel 16 berövas sin ändamålsenliga verkan.
88
Avsiktlighetsrekvisitet är alltså uppfyllt när det är visat att den handlande har velat göra det som är förbjudet eller åtminstone godtagit den förbjudna handlingen som en konsekvens. Arternas bevarandestatus eller risk för påverkan på denna inverkar inte på förbudsområdet i något av fallen utan har enbart betydelse i samband med prövning av undantag i artikel 16. Det är alltså inte möjligt att undanta åtgärder eller verksamheter som innebär ett accepterat dödande från förbudsområdet på den grunden att arten har gynnsam bevarandestatus eller att artens bevarandestatus inte kommer att påverkas.
12.7.6. Betydelsen av systematisk övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande
Riskbedömningen ska, enligt kommissionens utkast till vägledning, huvudsakligen baseras på de uppgifter som samlats in om oavsiktliga fångster och oavsiktligt dödande samt på bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap och teknik. Med utgångspunkt i denna riskbedömning ska sedan försiktighetsåtgärder utformas som möjliggör att orsakssambandet mellan aktuell åtgärd och förlust av artindivider (genom fångande eller dödande eller genom att förstöra eller samla in ägg)
87 De förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen, p. 60–62. 88Ibid., p. 58–60.
minskas till ett minimum. Genom försiktighetsåtgärderna ska det också säkerställas att berörd arts bevarandestatus inte påverkas negativt.
89
Enligt kommissionen bör dödande av enstaka exemplar av strikt skyddade arter som inträffar trots omfattande skyddsåtgärder betraktas som tillfälliga och icke-avsiktliga, så länge det är oundvikligt och inte har någon bevarandeeffekt på den skyddade arten. Under sådana förhållanden bör, enligt kommissionen, beviljade tillstånd inte ses som brott mot artikel 12 eller kräva undantag enligt artikel 16 i livsmiljödirektivet.
90
Systematisk övervakning av oavsiktligt dödande är
emellertid, enligt kommissionen, ett ofrånkomligt villkor för ett sådant betraktelsesätt – annars är det omöjligt att utvärdera huruvida skyddsåtgärderna faktiskt har effekt eller om de behöver stärkas.
91
12.7.7. Nödvändiga konkreta och förebyggande åtgärder
Av domskälen i EU-domstolens dom i Caretta caretta följer att bristen på nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra aktiviteter i strid med förbuden i artikel 12 var av betydelse för målets utgång (Greklands bristande implementering).
92
I Skydda skogen erinrar
EU-domstolen om Caretta caretta och att EU-domstolen som avsiktlig störning har kvalificerat sådant handlande som att köra moped på en strand på vilken den skyddade havssköldpaddan har byggt bon, trots varningar om förekomsten av sådana bon, eller att låta trampbåtar och småbåtar förekomma inom sådana stränders havsområde. En medlemsstat underlåter således att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 b i livsmiljödirektivet om den inte har vidtagit alla nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra att den berörda djurarten avsiktligt störs under parningsperioden.
93
Direktivets förbud riktar sig alltså till medlemsstaterna och fordrar att medlemsstaterna dels ska inrätta rättsliga förbud, dels ska vidta
nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra aktiviteter i strid med förbuden. Det tydliggörs också av kommissionens vägledning från
89 Jfr kommissionens utkast till vägledning (2019) Guidance document on the strict protection
of species of Community interest under the Habitats Directive Draft version November 2019,
s. 24. 90Ibid. 91Ibid. 92 Mål C-103/00 Caretta caretta, p. 39. 93 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, p. 52 där domstolen för ett liknande resonemang hänvisar till C-221/04 kommissionen/Spanien, punkt 70 och där angiven rättspraxis.
2007, som framhåller att en effektiv tillämpning av artikel 12 innebär att, såväl en rättslig ram för sammanhängande och samordnade åtgärder upprättas, som att man faktiskt tillämpar och upprätthåller bestämmelserna.
94
Det innebär i sin tur, enligt kommissionen, att det
kan fordras förebyggande åtgärder som bygger på att medlemsstaten
förutser de hot och risker som en art kan möta. När det gäller pågående
aktiviteter menar kommissionen att olika former av planeringsinstrument, förhandsgodkännande, uppförandekoder och konkret information eller vägledning är tänkbara åtgärdsalternativ. Åtgärderna ska också, enligt kommissionen, bidra till att definiera lämpliga nivåer av övervakning samt hur dessa ska finansieras. Det rättsliga ramverket ska dessutom, enligt kommissionen, vara i linje med livsmiljödirektivets artikel 2.3, genom att ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella aspekter.
95
I Skydda skogen påpekar EU-domstolen att det således ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida skogsbruksåtgärder, såsom de som är aktuella i de nationella målen, grundar sig på en förebyggande strategi som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.
96
Enligt kommissionens utkast till ny vägledning (2019) framhålls god information och vägledning från behöriga myndigheter som ett lämpligt sätt att implementera bestämmelsen i artikel 12.1a).
Kom-
missionen exemplifierar med att myndigheterna kan utveckla tekniska specifikationer, till exempel när, med avseende på tid på året, vissa aktiviteter kan göras samt att myndigheterna kan ge rekommendationer om hur vissa aktiviteter bör göras för att i möjligaste mån minska risken för att döda eller fånga de skyddade djuren.
EU-
domstolen erinrar om att det, för att medlemsstaterna ska följa artikel 12.1 a–c, inte enbart krävs att de inför ett heltäckande regelverk, utan även att de vidtar konkreta och specifika skyddsåtgärder. Ett strikt skyddssystem förutsätter på motsvarande sätt att förebyggande
94 Kommissionens vägledning (2007), s. 26 som hänvisar till Caretta caretta. 95Ibid., s. 33. 96 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77. 97 Kommissionens utkast till vägledning (2019) a.a., s. 21.
98 Ibid. s. 22.
åtgärder som är sammanhängande och samordnade vidtas. Ett strikt skyddssystem ska således göra det möjligt att på ett effektivt sätt förhindra att skyddade arter skadas på de sätt som anges i denna bestämmelse.
99
Enligt Domstolen krävs det nämligen, för att målen
med livmiljödirektivet ska förverkligas, att behöriga myndigheter har möjlighet att förebygga verksamhet som skulle kunna vara skadlig för de arter som skyddas i livsmiljödirektivet. Det är härvidlag oviktigt huruvida den aktuella åtgärden har till syfte att döda eller störa dessa arter.
Enligt EU-domstolen måste det i det enskilda fallet prövas huruvida det sätt som en skogsavverkning ska utföras på utgör sådant förebyggande och hållbart skogsbruk som är förenligt med bevarandekraven i livsmiljödirektivet.
100
Det ska härvid prövas huruvida skogs-
bruksåtgärderna grundar sig på en förebyggande strategi som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.
101
12.7.8. Försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser
Enligt livsmiljödirektivets artikel 12.1 d är det, enligt den svenska språkversionen, förbjudet att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser för arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. Direktivets bestämmelse saknar avsiktlighetsrekvisit.
Artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet avser alltså ett strikt skydd som föreskriver ett förbud mot att skada eller förstöra parningsplatser
eller rastplatser.
102
EU-domstolen poängterar i Skydda skogen att ett
strikt skyddssystem ska användas som måttstock. Den poängterar vidare att, i motsats till vad som gäller för de handlingar som avses i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, har unionslagstiftaren valt att inte inskränka förbudet i artikel 12.1 d i direktivet till avsiktliga hand-
99 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 75 där Domstolen för ett liknande resonemang hänvisar till mål C-88/18 Alianța pentru combaterea abuzurilor, punkt 23 och där angiven rättspraxis. 100 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 70. 101Ibid., punkten 77. 102Ibid., punkten 81.
lingar utan unionslagstiftaren har, enligt domstolen, visat sin vilja att ge parningsplatser och rastplatser ett förstärkt skydd mot handlingar som förstör eller försämrar dem.
103
EU-domstolen hänvisar här till tidi-
gare avgöranden och att det strikta skydd som föreskrivs i artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet är tillämpligt oberoende av det antal
exemplar av den berörda arten som förekommer inom det berörda området.
104
Genomförandet av det skyddssystem som föreskrivs i arti-
kel 12.1 d i direktivet är inte beroende av antalet exemplar av den berörda arten och EU-domstolen delar därför generaladvokatens bedömning att genomförandet av detta skyddssystem inte heller kan vara underkastat kravet att artens bevarandestatus ska riskera att försämras.
105
Generaladvokaten konstaterade i sammanhanget att det,
enligt bestämmelsens ordalydelse inte är avgörande huruvida påverkan rör en populations bevarandestatus samt att det, för att det förbud som föreskrivs i artikel 12 d ska aktualiseras, således inte krävs att bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten riskerar att försämras på grund av handlingen i fråga. Inte heller påverkas förbudet av att den berörda artens bevarandestatus är gynnsam.
Begreppet skada ersätts med försämra
Naturvårdsverket har i en framställan till miljödepartementet framhållit behovet av att ändra lydelsen i nuvarande 4 § p. 4 artskyddsförordningen så att det i stället för skada ska ordet försämra användas. Som skäl har det anfört att det är svårt för myndigheter och enskilda att förstå att även gradvisa försämringar ingår i ordet skada och att lagstiftningen därför inte blir förutsägbar och rättvisande. Om gradvisa försämringar inte vägs in i tolkningen av ordet skada kan det få en negativ effekt för de arter som är fridlysta enligt 4 §.
107
Enligt den svenska språkversionen av livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna, enligt artikel 12. 1 d, införa förbud mot att skada eller
förstöra parningsplatser eller rastplatser. I relation till den svenska
103Ibid., punkten 82 där Domstolen hänvisar till mål C-477/19 Magistrat der Stadt Wien (Europeisk hamster), punkt 27 och där angiven rättspraxis. 104 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 83 där Domstolen hänvisar till mål C-441/17 kommissionen/Polen (Białowieżaskogen), punkten 237. 105 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 84. 106 Förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkterna 53 och 55. 107 Naturvårdsverket (2010), Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845) Dnr 104-1326-10 Nv.
språkversionen av direktivet stämmer således ordvalen i artskyddsförordningen. Enligt EU-domstolen är alla språkversioner av ett direktiv lika autentiska vid lingvistisk tolkning. Det innebär, enligt domstolen, att om det finns viktiga nyansskillnader mellan de olika språkversionerna äger samtliga fortfarande giltighet men den texttrogna tolkningen måste kompletteras med andra tolkningsmetoder.
108
In-
ledningsvis är det därför lämpligt att se till hur bestämmelsen utformats i andra språkversioner. I engelsk, finsk, fransk, tysk respektive dansk språkversion förbjuder artikeln 12.1 d i direktivet följande.
Deterioration or destruction heikentäminen ja hävittäminen109la détérioration ou la destruction Beschädigung oder Vernichtung beskadigelse eller ødelæggelse
Medan de franska och finska språkversionerna ansluter till den engelska, ansluter alltså den danska och tyska till den svenska. Kommissionen har emellertid utvecklat betydelsen av deterioration i sin vägledning från 2007. Av vägledningen framgår att begreppet deterioration kan definieras som fysisk försämring som påverkar en parningsplats eller en viloplats. Till skillnad från destruction kan en sådan försämring också äga rum långsamt så att platsens funktionalitet gradvis minskar. Kommissionen kontrasterar alltså deterioration mot destruction. 110
Vi menar att det är fullt möjligt att på samma sätt kontrastera
förstöra mot skada, eftersom skada mycket väl kan rymma en sådan
tolkning av begreppet; en skada måste inte visa sig direkt utan kan uppkomma gradvis så att platsens funktionalitet gradvis minskar. I sin vägledning från 2007 uppmärksammar också kommissionen att det skiljer sig mellan olika språkversioner när det gäller deterioration. Enligt kommissionen motsvarar de tyska, danska, nederländska och svenska versionerna av artikel 12.1 d ordet skada snarare än försäm-
108 Se mål T-374/04, Tyskland mot kommissionen, punkterna 96, 97 och 100 samt förenade målen C-6/90 och C-9/90 Andrea Francovich och Danila Bonifaci m.fl. mot Italienska republiken. I målet CILFIT framhöll domstolen att de olika språkversionerna alla är lika autentiska och att tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse innefattar en jämförelse mellan språkversionerna men också att unionsrätten använder en egen terminologi och att juridiska begrepp inte nödvändigtvis har samma betydelse inom unionsrätten som i en nationell rättsordning. (Mål 283/81 Srl
CILFIT punkterna 18 och 19).
109 Vad gäller den finska språkversionen betyder heikentäminen försvagande eller försämrande beroende på sammanhanget. Mejlkontakt (22 januari 2021) med finska svenskspråkiga förvaltningsrättsdomare har gett oss följande en översättning till svenska av den finskspråkiga versionen av artikel 12.1. d). försämrande och förstörande av föröknings- eller rastplatser. 110 Kommissionens vägledning (2007), s. 46.
ring. Kommissionen erinrar härvid om att EU-domstolen vid tidigare
tillfällen har betonat behovet av enhetlig tillämpning och att man inte endast kan beakta en språkversion, isolerat; sådana bestämmelser måste tolkas på grundval av författarens faktiska avsikt och det eftersträvade syftet mot bakgrund av alla språkversioner.
111
Mot den
bakgrunden menar vi att det av tydlighetsskäl kan finnas fog för att ersätta skada med försämra, särskilt då en sådan förändring inte ändrar betydelsen, förutsatt att kommissionens tolkning tillämpats även vad avser skada.
Begreppet parningsplatser ersätts med fortplantningsområden Utredningen anser att begreppet parningsplatser, som används i den svenska språkversionen av livsmiljödirektivets artikel 12, ska ersättas med det bredare begreppet fortplantningsområden i det svenska regelverket.
EU-kommissionen gör en tolkning av begreppet fortplantnings-
områden i sin vägledning från 2007.
II.3.4.b) Fastställande av ”platser för fortplantning och vila” (52) Även om artikel 12(1)(d) uttryckligen talar om skydd för ”parningsplatser” och ”rastplatser” för arter som finns listade i bilaga 4(a), så ger varken artikel 12(1)(d) eller artikel 1 i direktivet några specifika definitioner. (53) Utgående från syftena med direktivet kan man emellertid anse att fortplantningsplatser och viloplatser kräver strikt skydd därför att de är centrala för djurens livscykel och är väldigt viktiga delar av en arts kompletta livsmiljö, eftersom de krävs för artens fortlevnad. Skyddet av dessa platser är direkt kopplat till artens bevarandestatus. Bestämmelsen i artikel 12(1)(d) bör därför uppfattas som syftande till att skydda den ekologiska funktionaliteten hos fortplantningsområden och viloplatser. Artikel 12(1)(d) säkerställer alltså att sådana områden inte skadas eller förstörs av mänsklig verksamhet, så att de kan fortsätta att erbjuda det som krävs för en viss djurart när den ska vila sig eller fortplanta sig med framgång. (54) Därav följer enligt artikel 12(1)(d) att sådana fortplantningsområden och viloplatser också måste skyddas när de inte används, om det finns en rimlig sannolikhet för att arten i fråga kommer att fortsätta att använda dessa platser. Om exempelvis en viss grotta används varje år av ett antal fladdermöss för deras vinterdvala (därför att arten brukar återvända till samma vinterviste varje år), så bör funktionen hos denna grotta som övervintringsplats skyddas också under sommaren, så att fladdermössen kan använda den på nytt till vintern. Om å andra sidan en viss grotta bara används vid enstaka tillfällen för fortplantning eller vila så är det mycket sannolikt att platsen inte är berättigad att klassificeras som fortplantnings- eller viloplats.
111 Kommissionens vägledning (2007), s. 46 som hänvisar till mål 29/69, p. 3 och mål 30/77, punkten 14.
(55) Det är svårt att fastlägga generella kriterier för fortplantningsplatser och viloplatser, eftersom arterna i bilaga 4(a) hör till många olika släkten med många olika livsförlopp. Det går inte att ge en strikt definition av ”fortplantningsområde” eller ”viloplats” som skulle passa för alla släkten. Varje tolkning av uttrycken ”fortplantningsområde” och ”viloplats” måste därför ta hänsyn till denna spridning och avspegla varierande förhärskande förhållanden. Följande generella definitioner syftar till att ge vägledning som medger artspecifika definitioner i form av enskilda akter för varje enskild art som är upptagen i bilaga 4(a) till direktivet. Definitionerna bygger på antagandet att platserna i fråga kan hittas och avgränsas på rimligt sätt. De är avsedda att fungera som checklistor över element som bör beaktas när man upprättar akter för de enskilda arterna; de olika elementen behöver med andra ord inte vara aktuella för alla arter (t.ex. har Canis lupus inget tydligt definierbart fortplantningsområde). Här kan man ange kunskapsluckor för enskilda arter. Den kunskap vi äger i dag om Caretta caretta låter oss bara bestämma fortplantningsområden (nämligen stränderna) med viss noggrannhet, vi har fortfarande inte kunskap om deras viloplatser (i marina områden). Med ökad kunskap och fortsatt forskning kan dock även viloplatser komma att kunna avgränsas i framtiden. (56) De båda definitionerna nedan är uppdelade på var sitt avsnitt, även om de i praktiken ofta hänger samman och överlappar och därmed skulle kunna diskuteras tillsammans. (57) Fortplantningsområden: en definition Här definieras som fortplantning: parning, födsel av ungar (inklusive äggläggning) eller produktion av avkomma där reproduktionen är asexuell. Ett fortplantningsområde definieras här som ett område som behövs för parning och födsel, och begreppet täcker även omgivningen kring boet eller födselplatsen, i de fall där avkomman är beroende av denna. För vissa arter omfattar fortplantningsområdet även tillhörande strukturer som behövs för revirhävdande och försvar. För arter som reproducerar sig asexuellt definieras fortplantningsområdet som det område som behövs för att producera avkomma. Fortplantningsområden som används regelbundet, flera gånger om året eller varje år, måste skyddas även de tider när de inte används. (58) Fortplantningsområden kan sålunda innefatta områden som krävs för:
1. parningslek;
2. parning;
3. bobygge eller val av plats för äggläggning eller födsel;
4. födsel eller äggläggning eller produktion av avkomma om reproduktionen sker asexuellt;
5. inkubation och kläckning av ägg;
6. uppfödning av ungar som är beroende av platsen.
Utredningen bedömer att begreppet fortplantningsområde är bredare än parningsplatser, och bättre beskriver omfattningen av de miljöer som djur kan behöva för sin fortplantning. Utredningen konstaterar
också att begreppet används i Kommissionens tolkning och vägledning och föreslår därmed att detta ord ska användas i det svenska regelverket.
Begreppet rastplatser ersätts med viloplatser
I direktivets svenska språkversion omfattar skyddet rastplatser. I befintlig bestämmelse i artskyddsförordningen har det emellertid genomförts som viloplatser vilket ligger närmare vad som i kommissionens vägledning från 2007 är avsett att skyddas. Av vägledningen framgår:
(59) Viloplatser: en definition. Viloplatser definieras här som områden som behövs för att vidmakthålla ett djur eller en djurgrupp när djuret/ djuren inte är aktiva. För arter som har ett stadium då de sitter fast på ett underlag är viloplatsen detta underlag. Viloplatser omfattar sådana strukturer som djuren skapat för att utnyttja som viloplatser. Viloplatser som används regelbundet, flera gånger om året eller varje år, måste skyddas även de tider när de inte används. (60) Viloplatser som är viktiga för överlevnaden kan innefatta en eller flera strukturer och miljösärdrag som behövs för:
1. temperaturreglering, t.ex. för Lacerta agilis;
2. vila, sömn eller återhämtning, t.ex. bon för Nyctalus leisleri;
3. gömsle, skydd eller tillflykt, t.ex. jordgångar för Macrothele calpeiana;
4. vinterdvala, t.ex. bohålor för Muscardinus avellanarius.
Vi ser ingen anledning att frångå begreppet som etablerats i artskyddsförordningen, trots att det avviker från den svenska språkversionen av direktivet. Viloplatser ska således användas i den svenska regleringen som genomför direktivet.
Stöd i livsmiljöunderlag
Vår tolkning är att, för verksamheter eller åtgärder som inte syftar till det förbjudna, kan det lämnas till myndigheterna att bedöma vilka verksamheter eller åtgärder som kan komma till stånd vid förekomst av exemplar av arter som är skyddade enligt livsmiljödirektivet, samt vilka försiktighetsmått som i så fall måste vidtas. I första hand är det länsstyrelserna som vid framtagandet av livsmiljöunderlag på ett allmänt plan ska specificera vilka åtgärder eller verksamheter som på ett generellt plan kan anses utgöra ett hot mot de artexemplar eller
ägg som finns eller, mot bakgrund av de livsmiljöer som beskrivs, kan finnas i området samt om och i så fall hur sådana verksamheter bör bedrivas för att undvika det som är förbjudet. Då länsstyrelserna är självständiga myndigheter finns här en risk för skillnader i bedömningen mellan olika länsstyrelser. Vad som i ett län bedöms vara ett hot kanske inte bedöms vara ett hot i ett annat län. Här tror vi att samråden inför underlagens framtagande kan fylla en funktion.
Specifikationerna kan sedan ligga till grund för de enskilda myndighetsbeslut som senare fattas.
112
Mot bakgrund av den information
och det kunskapsunderlag som verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd kommer med i samband med tillståndsansökan eller anmälan (eller den information som på annat sätt framkommer i ärendet), kan ytterligare försiktighetsmått behöva ställas.
Trots förekomsten av livsmiljöunderlag är det alltid verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som, enligt 2 kap. miljöbalken, ska visa att åtgärden eller verksamheten kan vidtas eller bedrivas utan risk för oacceptabel påverkan på arten. Livsmiljöunderlagen ska här utgöra ett stöd både för verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd och för prövnings- eller tillsynsmyndigheten. Det är först genom att specifikationerna som anges i livsmiljöunderlaget föreskrivs som försiktighetsmått i ett beslut eller som villkor i ett tillstånd som de blir rättsligt bindande.
En kontinuerlig ekologisk funktion måste kunna upprätthållas, vid sidan av mänskliga aktiviteter. Det innebär att mänskliga aktiviteter inte får resultera i förlust av livsmiljöer som de fridlysta arterna behöver för att kunna bibehålla eller återupprätta en gynnsam bevarandestatus.
Detta behöver inte innebära ett totalförbud mot åtgärder, verksamheter eller projekt i sådana livsmiljöer. Om det kan säkerställas att artens behov kan tillgodoses, trots en åtgärd, verksamhet eller projekt, är detta möjligt att genomföra. Det handlar om att säkerställa den långsiktiga överlevnaden av skyddade arter genom att säkerställa kontinuerlig tillgång av en mosaik av livsmiljöer, där artens behov av ekosystemtjänster kan tillgodoses trots förlust av enskilda livsmiljöer (för fortplantning och vila).
112 Jfr kommissionens utkast till vägledning (2019) Guidance document on the strict protection
of species of Community interest under the Habitats Directive Draft version November 2019,
s. 22, (2–44).
För att kunna uppfylla detta krav måste kunskaper byggas upp och tillgängliggöras om arternas krav på livsmiljöer, samt om var i landskapet livsmiljöer finns som uppfyller de skyddade arternas krav. Ur resultatet av en sådan kartläggning kommer det att framträda en bild, där vissa arters livsmiljökrav sammanfaller med många andra arters, vilket möjliggör en förenkling och schablonisering av avgränsningen av livsmiljöer som kräver särskild hänsyn, med avseende på skyddet av arter vars livsmiljökrav är specifika, och där förlust av habitat är av betydelse för deras bevarandestatus. För att göra korrekta bedömningar av inverkan av en åtgärd på skyddade arter fordras kunskaper, förutom om arternas miljökrav och habitatförekomster, om det slag av påverkan som aktuell åtgärd medför och berörda arters känslighet för sådan påverkan. Här tydliggörs vikten av att bygga upp, uppdatera och ge tillgång till kunskap om skyddade arters miljökrav och om förekomst av miljöer som uppfyller dessa krav.
Mot denna bakgrund tecknar sig ett behov av ett omfattande kunskapsunderlag för att möjliggöra de bedömningar som måste göras i förhållande till artskyddet i enskilda fall och som rör olika former av exploatering och markanvändning. Vår avsikt med förslaget om livsmiljöunderlag, i kombination med de förslag vi lagt rörande fördelningen av kunskapsansvaret, är att åstadkomma det ovan beskrivna, nödvändiga, kunskapsunderlaget. Genom livsmiljöunderlagen blir det möjligt för myndigheterna att få tillgång till det strategiska underlag som är nödvändigt för att kunna vidta sådana nödvändiga konkreta och förebyggande åtgärder som domstolen diskuterar i Skydda skogen.
Verksamheters eller åtgärders upphörande
En försämring av en livsmiljö kan bero på ändrad eller upphörd hävd, exempelvis till följd av nedlagt jordbruk, ändrade jordbruksmetoder eller att en täkt upphör med sin verksamhet. En ordning där någon tvingas fortsätta en verksamhet för att inte riskera bryta mot ett fridlysningsförbud skulle vara orimlig. Emellertid kan en sådan förändring betraktas som en sådan påverkan som fordrar 12:6-samråd, såvida den inte har förutsetts redan i och med att tillstånd gavs till verksamheten. Om förändringen är av den karaktären att den ska anses vara en åtgärd och om åtgärden faller in under vad som ska an-
113 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77.
mälas enligt 12 kap. 6 § miljöbalken måste avgöras från fall till fall. Att ta vissa betesmarker eller åkrar ur produktion (det vill säga inte lägga ner hela jordbruket) kan vara en åtgärd som ska anmälas till 12:6-samråd. Enligt 6 § samrådsförordningen
114
ska den som enligt
gällande bestämmelser har underrättat länsstyrelsen om att jordbruksmark ska tas ur jordbruksproduktion, anses ha gjort anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken beträffande sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
För verksamheter som omfattas av tillstånd (till exempel täkter) kan artskyddsfrågan vid upphörande hanteras i en efterbehandlingsplan.
12.8. Förslag: Ny bestämmelse om förbud att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra vissa växter
Utredningens förslag: Förbud att avsiktligt plocka, samla in, skära
av, dra upp med rötterna eller förstöra exemplar av växter i livsmiljödirektivets bilaga IV b i deras naturliga utbredningsområde.
Förbudet gäller alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b.
Bestämmelsen är i det närmaste identisk med nuvarande 7 § i artskyddsförordningen. En skillnad är dock att vi i det nya förslaget anger att samtliga arter som omfattas av livsmiljödirektivets IV b ska omfattas och inte endast ett antal utpekade arter i bilagan till artskyddsförordningen. Med förslaget breddas fridlysningen till att omfatta förekomster av samtliga arter i direktivet. Det innebär att fridlysningen gäller automatiskt i de fall tidigare okända artförekomster påträffas i Sverige. Förslaget genomför livsmiljödirektivets artikel 13.1a.
114 Förordning (1998:904) om anmälan för samråd.
12.9. Bemyndiganden i 8 kap. miljöbalken
12.9.1. Förslag: Bemyndiganden gällande artlistor och fridlysning i en del av landet
Utredningens förslag: Regeringen ska få bemyndigande att före-
skriva vilka arter som fridlysningsreglerna ska gälla för. Regeringen ska också få möjlighet att meddela sådana föreskrifter för en del av landet om det finns särskilda skäl, dock ej för mindre område än ett län.
Regeringen bemyndigas att meddela de artlistor som behövs för genomförandet av fridlysningsreglerna
Utredningen har funnit att det finns ett behov av att se över artlistorna både i bilaga 1 och 2 till artskyddsförordningen. I bilaga 1 finns de arter som Sverige ska skydda enligt fågeldirektivet och livsmiljödirektivet. I bilaga 2 finns den nationella fridlysningen inklusive vissa arter som Sverige åtagit sig att skydda enligt Bernkonventionen. Svensk lagstiftningsteknik tillåter i dagsläget i normalfallet inte hänvisningar i bestämmelser på lagnivå till direktivsbilagor (dessa ska implementeras) eller till förordningar (det vill säga en lägre föreskriftsnivå). Utredningen anser inte att det är lämpligt att föreskriva listorna med arter på lagnivå eftersom det ändrade förhållanden i naturen och ändrade överordnade regler uppstår emellanåt. Det kan handla om att det i en specifik situation visar sig nödvändigt att skydda arter som inte är skyddade enligt övriga fridlysningsregler, att störningar eller hot uppkommer som övriga regler inte omfattar eller att det tillkommer eller försvinner arter från naturvårdsdirektivens bilagor. Utredningen föreslår därför en konstruktion där listorna över vilka arter som ska omfattas av fridlysning föreskrivs av regeringen trots att bestämmelserna om fridlysning, förbud och dispenser införs i miljöbalken. En bestämmelse i artskyddsförordningen kommer att ange vilken bilaga som ska användas vid tillämpningen av respektive bestämmelse i miljöbalken.
Utredningen föreslår följande bilagor till artskyddsförordningen.
- Bilaga 1 – Bilaga I till fågeldirektivet
- Bilaga 2 – Bilagorna II och III till fågeldirektivet
- Bilaga 3 – Bilaga II till livsmiljödirektivet
- Bilaga 4 – Bilaga IV a till livsmiljödirektivet
- Bilaga 5 – Bilaga IV b till livsmiljödirektivet
- Bilaga 6 – Bilaga V till livsmiljödirektivet.
Vad gäller bilaga 2 till artskyddsförordningen, som omfattar nationellt fridlysta arter, har utredningen inte haft möjlighet att inom den tidsram som stått till förfogande se över vilka arter som ska finnas på den. Vi lämnar den alltså i befintligt skick, men ser ett stort behov av att den ses över, för att bästa effekt av de nya regler som utredningen föreslår ska nås. Utredningen konstaterar att vissa bestämmelser om undantag (dispensskälen för nationellt fridlysta arter) också kan vara i behov av en översyn. Bilaga 2 föreslås byta beteckning till bilaga 7.
Fridlysning i en del av landet
I den nuvarande nationella fridlysningen finns det exempel på arter som fridlysts för en mycket liten del av landet. I avsnittet om förslaget om ny grund för beslut om biotopskyddsområde redogör vi för att ett sådant (biotopskyddsområde) kan vara en bättre lösning för förekomster som är mycket begränsade. Det kan dock finnas behov av fridlysning för vissa arter endast i delar av landet. För att fridlysningen ska vara verkningsfull och fungera som fridlysning bedömer vi att ett sådant område inte ska vara mindre än ett län.
Det måste alltså övervägas vad fridlysningen ska reglera och om fridlysning är det mest ändamålsenliga skyddet för den arten. Det skydd som avses åstadkommas med fridlysning, men som i praktiken endast behövs för en eller ett fåtal förekomster, kan och bör, om det är lämpligt, i stället tillgodoses genom områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, alternativt kvarstå för hela landet, som ett komplement till områdesskyddet, för det fall det finns chans att arten kan sprida sig till nya områden.
12.9.2. Förslag: Bemyndigande att anta generella föreskrifter för vissa verksamheter
Utredningens förslag: För att skydda arter eller deras livsmiljöer
på sätt som följer av 8 kap. miljöbalken får regeringen, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar, eller andra försiktighetsmått eller föreskrifter om övervakning av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande som ska gälla för vissa verksamhets- eller åtgärdstyper i syfte att genomföra de föreslagna fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Sådana föreskrifter får också meddelas för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.
Allmänna föreskrifter får meddelas för fåglar i fågeldirektivets bilaga I samt de arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. När det gäller föreskrifter om övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande får föreskrifterna avse arter som omfattas av livsmiljödirektivets IV a.
Utredningens förslag: Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Havs-
och vattenmyndigheten och Skogsstyrelsen ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga.
Bemyndigandet att anta föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått syftar till att ge möjlighet att ställa de enhetliga krav som kan behövas i vissa områden avseende fåglar som anges i bilaga I till fågeldirektivet eller arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. Fördelen är att sådana föreskrifter träffar alla åtgärder och verksamheter, oavsett huruvida de är tillstånds- eller anmälningspliktiga. Sådana föreskrifter kan till exempel ge möjlighet att implementera tvingande EU-krav. Det ska också vara möjligt att härigenom meddela föreskrifter som innebär skyldighet att övervaka och rapportera oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande såvitt avser arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a.
Det har tydliggjorts för utredningen att den situation som följer av att fridlysningsreglerna ska tillämpas inom ramen för allmän hänsyn upplevs som oförutsebar. På samma sätt som prövningsmyndigheterna kan sägas uttolka och precisera innebörden av allmän hänsyn i det enskilda fallet, genom att i tillstånd föreskriva om villkor, ges
här en motsvarande möjlighet på en generell nivå. Att sådana föreskrifter ges tar emellertid inte bort nödvändigheten av att pröva eller utöva tillsyn i det enskilda fallet, men det skapar förutsebarhet och en lika tillämpning av hänsynsreglerna på ett generellt plan.
Såväl kommissionens vägledning som EU-domstolens dom i Skydda
skogen är mycket tydliga med att medlemsstaternas regler för imple-
mentering av livsmiljödirektivet ska vara av förebyggande karaktär och att detta i sin tur fordrar att medlemsstaterna undviker och förhindrar ett antal situationer som kan påverka en art negativt. Enligt kommissionen är en lösning att införa ett förebyggande system med instrument som kan vägleda till exempel skogsbruket så att en kontinuerlig ekologisk funktion upprätthålls och konflikter med artskyddet kan undvikas.
När är det aktuellt med generella föreskrifter
Generella föreskrifter bör kunna komma i fråga i de fall där verksamheter eller åtgärder är av likartade slag och där påverkan på arterna är väl dokumenterad.
115
En föreskrift gäller då som ett generellt minimi-
krav och hindrar inte en tillsyns- eller tillståndsmyndighet att skärpa kraven i det enskilda fallet. Avgörande i ett enskilt fall är alltid tolkningen av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.
Det kan också vara aktuellt med generella föreskrifter när det gäller övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande vilket är ett krav enligt livsmiljödirektivets artikel 12.
Vem får meddela särskilda föreskrifter
Det bör vara förbehållet regeringen att meddela sådana föreskrifter. Regeringen föreslås inte få delegera vidare till myndigheter. Att medge delegation till myndigheter skulle innebära att myndigheternas tolkningar av hänsynsreglerna skulle kunna omvandlas till författningstext (bindande föreskrifter). En sådan tolkning skulle inte kunna överklagas, vilket är möjligt när beslut om försiktighetsmått eller villkor föreskrivs i det enskilda fallet.
115 Jfr propositionsuttalanden i prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 342 om föreskrifter enligt 9 kap. 5 § miljöbalken.
Uppdrag att lämna förslag
Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga. Härvid kan de råd och riktlinjer för hänsynskrävande naturmiljöer som vi föreslagit ska tas fram (se avsnitt 10.6) användas som stöd i arbetet.
Ökad förutsebarhet
Möjligheten för regeringen att meddela generella föreskrifter innebär alltså en möjlighet att öka förutsebarheten rörande vilka krav som behöver ställas, framför allt när det gäller verksamheter eller åtgärder som inte tillståndsprövas och därmed förses med villkor. Sådana föreskrifter förutses minska arbetet och tidsåtgången samt öka förutsebarheten, till exempel i samband med 12:6-samråd. Genom övergripande generella föreskrifter bör det också vara möjligt att bättre utnyttja befintliga resurser. Om man vet vilka försiktighetsmått som behöver ställas när naturen har en viss karaktär (som till exempel starkt indikerar förekomsten av en viss art) framstår det som onödigt att lägga resurser på att visa förekomst/icke förekomst och därefter utforma individuella villkor i varje enskilt fall.
Även om fördelarna med den individuella prövningen går förlorade, är det ibland mer effektivt att i alla fall vissa minimikrav fastställs generellt, direkt i en författning (normalt i förordning från regeringen eller föreskrifter från myndighet).
116
Medan de generella före-
skrifterna tar sikte på de väsentliga grundkraven ska den individuella prövningen eller tillsynen beakta lokala behov. I den individuella prövningen eller tillsynen kan det då visa sig att de krav som följer av de förskrifterna är tillräckliga eller att ytterligare försiktighetsmått behöver ställas.
116 Zetterberg och Michanek (JUNO 4 upplagan). Den svenska miljörätten, s. 285.
Verksamheter med tillstånd
I den mån föreskrifterna träffar en verksamhet bör de ha giltighet framför beslut av individuell karaktär (eftersom föreskrifter utgör en författning) vilket ska framgå av 24 kap. 1 § miljöbalken. Det innebär med andra ord att den föreskrift som är strängare än ett beslut av individuell karaktär ska gälla. En föreskrift bryter därmed ett tillstånds rättskraft.
Som en konsekvens av detta bör det i det enskilda fallet vara möjligt för en tillståndsgiven verksamhet att få dispens från föreskriften. Alternativt kan föreskrivas att föreskriften endast ska gälla nya verksamheter som prövas. Detta ska regleras i den förordning som genomför föreskriften. Om situationen inte regleras på något av dessa sätt i föreskriften bör andra former av övergångsregler övervägas.
I vissa fall är det emellertid, för att önskvärd effekt ska uppnås, nödvändigt med föreskrifter som har giltighet framför beslut av individuell karaktär. Så kan vara fallet till exempel ifråga om sådan övervakning av arter som listas i livsmiljödirektivets bilaga IV a och där det följer av EU-rättsliga förpliktelser att övervakning och rapportering ska ske.
I sådana fall måste föreskrifterna utarbetas med stor omsorg och med hänsyn till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av sådana föreskrifter ska samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. Det bör också här övervägas om och i så fall vilka möjligheter till dispens från föreskrifterna som bör finnas. En lösning kan vara att regeringen låter länsstyrelserna besluta om dispenser.
117
Föreskrifter kodifierar allmän hänsyn
Föreskrifterna ska utformas inom ramen för vad som kan betraktas som en kodifiering av allmän hänsyn och ska därför inte, i sig, betraktas som att de inskränker pågående markanvändning på ett sätt som går utöver vad som redan följer av lag (se mer om detta i de avsnitt som behandlar ersättningsregler).
117 Jfr prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 314 om motsvarande föreskrifter enligt 9 kap. 5 § miljöbalken.
Stöd i livsmiljöunderlag
Livsmiljöunderlagen ska innehålla en analys av vilka typer av verksamheter som på olika sätt utgör hot mot de fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arterna och vilka försiktighetsmått som skulle kunna vidtas för att minimera eller helt undanröja hotet. Det gör att livsmiljöunderlagen kan utgöra ett bra underlag.
12.10. Befintliga bestämmelser om undantag från fridlysning
12.10.1. Förslag: Bestämmelserna om undantag förblir i stort sett oförändrade
Utredningens förslag: Innehållet i bestämmelserna om undantag
förblir i stort sett oförändrade
Utredningen bedömer att reglerna om nationell fridlysning i nuläget fyller en fortsatt funktion och att de därmed inte ska ändras. Bestämmelserna flyttas till 8 kap. miljöbalken och anpassas något efter den placeringen.
Vi föreslår också att bestämmelserna om generella undantag från fridlysningsbestämmelserna ska vara i stort sett oförändrade till sitt innehåll. Bestämmelserna utreds var för sig i kommande avsnitt.
12.10.2. Undantag från fridlysning gällande vissa groddjur
I artskyddsförordningen har det, sedan förordningen tillkom, funnits ett begränsat och strikt angivet generellt undantag från fridlysningsbestämmelserna för några arter av groddjur.
Trots att åkergrodan finns upptagen på livsmiljödirektivets bilaga IV a diskuterar vi undantaget här och inte i samband med livsmiljödirektivet. Artikel 16 i livsmiljödirektivet tillåter vissa undantag förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Undantag kan enligt punkten d ges för forsknings- och utbildningsändamål.
Eftersom det kan vara svårt för allmänheten att se skillnad på åkergroda och vanlig groda skulle det medföra problem om undantaget för studier av groddjur inte omfattade åkergroda. Allmänheten riskerar att begå brott av misstag om arten inte identifieras rätt, alternativt kan en uteslutning av åkergroda från undantaget leda till att färre vågar använda undantaget och studera utvecklingen till groda.
Utredningen anser att dessa undantag ska kvarstå med vissa justeringar i paragrafens lydelse. Utredningen har också sett ett behov av att se över det faktum att undantaget omfattar åkergroda som omfattas av livsmiljödirektivet.
Grunden för undantagen i artskyddsförordningen var ett bemyndigande för Naturvårdsverket i 1 f § i gamla artskyddsförordningen (1998:179) att föreskriva om generella undantag.
Utredningen bedömer att det är av pedagogiskt värde att det finns möjlighet för barn att studera utvecklingen för våra vanligaste groddjur från rom till vattenlevande larvstadium och vuxet, landlevande stadium. Sådana studier ska dock givetvis endast omfatta ett fåtal individer av groddjuren, för att undvika negativ påverkan på de naturliga populationerna i ett område. Rom eller larver som tas in för studier måste också vårdas med den absoluta målsättningen att djuren ska må bra och växa för att slutligen återföras till sin naturliga miljö.
Utredningen bedömer därmed att undantaget kan kvarstå till sin innebörd, men konstaterar också att lagtexten behöver justeras. I den nuvarande paragrafen finns i punkt 1 en skrivning om äggets eller lar-
vens utveckling till djur. Eftersom ett djur är ett djur även under sta-
dier som ägg och larv är texten inte helt korrekt och ska därför ändras.
Åkergrodan
Undantaget i 11 § omfattar också åkergroda, som är fridlyst enligt nuvarande 4 § och märkt N i bilaga 1 till artskyddsförordningen, då den kräver strikt skydd enligt habitatdirektivet. Åkergrodan är liksom den vanliga grodan inte rödlistad, utan är vanligt förekommande och har en gynnsam bevarandestatus. SLU Artdatabanken, som har förordat undantaget, bedömer att undantaget inte påverkar artens bevarandestatus negativt.
Generellt undantag för viss begränsad insamling av åkergroda har gällt sedan artskyddsförordningen infördes och före 2007 fanns undan-
taget i Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd. Skälet till undantaget är att undvika att människor begår lagbrott av misstag på grund av att det är svårt att skilja på vanlig groda och åkergroda, som dessutom ofta finns i samma områden. Undantaget finns för att lagstiftningen ska vara rimlig, att ändå skapa förståelse för fridlysningen samt för att underlätta insamling i liten omfattning för utbildningsändamål.
Undantaget måste, vad gäller åkergrodan, rapporteras till Europeiska kommissionen i enlighet med bestämmelserna i livsmiljödirektivet artikel 16.2.
12.10.3. Undantag från fridlysning för vissa insekter och mossor
Utredningens förslag: Några arter av mossa läggs till i bestäm-
melsen.
I 13 § nuvarande artskyddsförordningen finns ett begränsat och strikt reglerat generellt undantag för att samla in enstaka exemplar av vissa arter, om det har betydelse för dokumentering av arten och den berörda populationens fortbestånd inte påverkas negativt. Utredningen föreslår att bestämmelsen i huvudsak flyttas till 8 kap. miljöbalken. Bestämmelsens syfte är att möjliggöra identifiering av de berörda insekterna och mossorna, eftersom dessa inte med säkerhet kan artbestämmas i fält. Om det i samband med inventering görs oväntade fynd som inte omfattas av en dispens kan inventeraren begå brott om ett exemplar tas hem för artbestämning. En inventerare kan inte alltid förutse vilka arter som är möjliga att påträffa vid en undersökning, och som därmed bör ingå i en dispensansökan inför fältinventeringar.
Utredningen föreslår ett villkor om att det ska krävas forsknings- eller utbildningsändamål för att undantaget ska gälla. Därmed skärps villkoren ytterligare för de redan strikt reglerade undantagen.
Det antal exemplar som samlas in enligt det generella undantaget i 13 § bör kunna rapporteras till EU eftersom samtliga fynd ska rapporteras såväl till länsstyrelsen som till SLU Artdatabanken. SLU Artdatabanken har förordat att undantaget behålls och bedömer att det inte kommer att påverka arternas bevarandestatus negativt.
De insekter som omfattas av bestämmelsen är upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV a. Av artikel 12 i direktivet framgår bland annat
att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a, med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs. Förbudet ska gälla alla levnadsstadier hos djuren. Artikel 16 i livsmiljödirektivet tillåter vissa undantag förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Undantag kan enligt punkten d ges för forsknings- och utbildningsändamål.
Det strikt reglerade undantagets olika villkor innebär att insamlingen inte, enligt utredningens bedömning, innebär någon risk för arternas fortbestånd.
De berörda arterna, enligt vilken nuvarande bestämmelse de skyddas och deras rödlistestatus framgår av tabellen nedan.
Tabell 12.1 Fridlysta arter som omfattas av undantag enligt 13 §
artskyddsförordningen (2007:845)
Artnamn Fridlyst § Rödlista 2020
Bred gulbrämad dykare (numera bredkantad dykare)
4 Livskraftig (LC)
Bred kärrtrollslända
4 Livskraftig (LC)
Bred paljettdykare
4 Livskraftig (LC)
Brun gräsfjäril
4 Nära hotad (NT)
Citronfläckad kärrtrollslända
4 Livskraftig (LC)
Grön mosaiktrollslända
4 Livskraftig (LC)
Pudrad kärrtrollslända
4 Livskraftig (LC)
Skogsrör
7 Livskraftig (LC)
Norskoxel
8 Starkt hotad (EN)
Styvnate
8 Sårbar (VU)
Grön sköldmossa
8 Sårbar (VU)
Hårklomossa
8 Livskraftig (LC)
Käppkrokmossa
8 Livskraftig (LC)
Långskaftad svanmossa
8 Sårbar (VU)
Nordisk klipptuss
8 Livskraftig (LC)
Pyramidmossa
8 Nationellt utdöd (RE)
Flera av arterna (bred gulbrämad dykare, bred paljettdykare, citronfläckad kärrtrollslända, skogsrör, grön sköldmossa, hårklomossa, käppkrokmossa, långskaftad svanmossa och nordisk klipptuss) är även markerade med B och omfattas därmed av Natura 2000-bestämmelserna i 7 kap27–29 §§miljöbalken. För dessa kan åtgärder som exempelvis insamling kräva tillstånd i Natura 2000-områden. Undantaget i 13 § medger inte undantag från Natura 2000-bestämmelserna.
Det finns ytterligare mossor som också uppfyller kriterierna för bestämmelsen, det vill säga de kan inte artbestämmas med säkerhet i fält. Artdatabanken har föreslagit att ytterligare arter ska omfattas av undantaget. Utredningen föreslår att följande arter läggs till i bestämmelsen av detta skäl:
Tabell 12.2 Arter som tillförs i bestämmelse om undantag
Artnamn Fridlyst § Rödlista 2020
Gotländsk hättemossa
8 § Akut hotad (CR)
Vedtrådmossa
8 § Akut hotad (CR)
Mikroskapania
8 § Starkt hotad (EN)
Barkkvastmossa
8 § Starkt hotad (EN)
Utredningen konstaterar att pyramidmossa är nationellt utdöd och bedömer därmed att arten inte längre bör vara fridlyst i Sverige. SLU Artdatabanken har tillstyrkt att fridlysningen ska upphöra för arten.
12.10.4. Undantag från nationell fridlysning gällande tovsippa tas bort
Utredningens förslag: Undantaget för tovsippa tas bort medan
undantaget för mistel kvarstår.
I artskyddsförordningen har det funnits undantag för vissa åtgärder gällande mistel och tovsippa. Utredningen föreslår att bestämmelsen flyttas till 8 kap. miljöbalken tillsammans med övriga bestämmelser samt ändringar i sak.
Utredningen konstaterar att misteln har en livskraftig population i landet och att den ökar, åtminstone i området runt Mälardalen. Misteln är en parasiterande växt som trivs i större lövträd. Den kan
skada och ibland även döda träd om den tar över. Det finns skäl att ha ett undantag för mistel för att kunna vårda värdträden. Därmed bedömer utredningen att det inte finns skäl att ändra undantaget i för mistel.
Utredningen föreslår att undantaget för tovsippa tas bort. Tovsippan behöver ljusa och varma växtplatser och hotas främst av igenväxning, eventuellt i viss mån även av genetisk förorening från kommersiellt odlade exemplar. Från att ha bedömts vara livskraftig (LC) har arten i de nationella rödlistorna 2005, 2010 och 2015 bedömts som nära hotad (NT) men enligt den senaste listan från 2020 bedöms arten återigen vara livskraftig (LC). Arten är lättodlad och det finns risk för att vilda exemplar grävs upp för att planteras i trädgårdar. Det har inte framkommit skäl som motiverar att det ska finnas en särskild reglering gällande tovsippa. Särskilda regleringar kan göra regelsystemet otydligt och svåröverskådligt och ska därför undvikas.
12.11. Nya bestämmelser om dispens från artskyddet
12.11.1. Förslag: Dispens avseende arter som omfattas av bilaga IV i livsmiljödirektivet
Utredningens förslag: Förutsatt att det inte finns någon annan
lämplig lösning och att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får dispens från förbuden ges av följande anledningar:
a) För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.
b) För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog,
fiske, vatten och andra typer av egendom.
c) Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande
orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.
d) För forsknings- och utbildningsändamål, för återutsättning
och återintroduktion av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.
e) För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och
i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga IV i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.
Beviljad dispens får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken.
Vid beslut om dispens ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken ska vidtas för att kompensera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksamheten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompensationsåtgärder innefattas.
I den mån artens bevarandestatus ska bedömas ska detta göras på den berörda biogeografiska regionnivån, och i den mån det är möjligt på en gränsöverskridande nivå.
I enlighet med direktivens lydelse och EU-domstolens avgörande i
Skydda skogen är det först i samband med undantag, det vill säga dis-
penser, som en arts bevarandestatus har betydelse. I mål C‑674/17,
Tapiola, redogör EU-domstolen tämligen noggrant för de villkor
som ska vara uppfyllda för att ge dispens enligt livsmiljödirektivet samt vilka skäl som måste föreligga. En stor del av nedanstående överväganden grundar sig på EU-domstolens ställningstaganden i det målet.
En dispens måste prövas i tre steg. Dessa steg innebär att
1. visa att ett eller flera av dispensskälen som anges i dispensbestäm-
melsen föreligger,
2. visa att det inte finns någon annan lämplig lösning, samt
3. visa att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam
bevarandestatus hos bestånden av berörda arter i deras naturliga utbredningsområde eller, om det gäller fåglar, att de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå.
Det är alltså inte meningsfullt att börja undersöka möjligheten att upprätthålla gynnsam bevarandestatus eller huruvida det finns andra lösningar såvida inte något av dispensskälen har kunnat konstateras.
118
Direktivets angivna förutsättningar är uttömmande
Undantag från förbuden i livsmiljödirektivet förutsätter ett undantagsbeslut (det som i Sverige kallas dispensbeslut). Undantaget innebär att medlemsstaterna kan underlåta att uppfylla de skyldigheter som ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet medför. Villkor för att få underlåta att uppfylla dessa skyldigheter är att
1. det inte finns någon annan lämplig lösning och
2. att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam be-
varandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.
119
Dessa villkor rör samtliga de fall som innebär att dispens kan ges. Domstolen betonar samtidigt att de fall som räknas upp i livsmiljödirektivets artikel 16.1 på ett klart och uttömmande sätt anger på vilka villkor medlemsstaterna får göra undantag (meddela dispens) och att detta utgör ett undantag från det skyddssystem som föreskrivs i direktivet. Undantagen ska tolkas restriktivt och det är den myndighet som fattat beslutet som ska förvissa sig om att de nödvändiga förutsättningarna föreligger för varje undantag.
120
Målet ska inte kunna nås med annan lämplig lösning
Dispens kan inte beviljas om det mål som eftersträvas med dispensen kan uppnås genom en annan lämplig lösning. En dispens kan alltså endast medges om det inte finns någon alternativ åtgärd som gör det möjligt att uppnå det eftersträvade målet på ett lämpligt sätt, sam-
118 Livsmiljödirektivet, artikel 16 samt kommissionens vägledning (2007), s. 54. För en utförligare beskrivning av hur prövningen enligt artikel 16 ska gå till, se mål C-674/17, Tapiola, punkten 30 ff. 119 Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 28. 120Ibid., punkterna 29 och 30 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till C-6/04
kommissionen/Förenade kungariket, punkten 111, C-508/04 kommissionen/Österrike, punk-
terna 110 och 128 samt, analogt till mål C-60/05 WWF Italia m.fl., punkt 34.
tidigt som de förbud som föreskrivs i fridlysningsreglerna iakttas.
Om dispens medges ska det motiveras varför det saknas andra lämpliga lösningar för att nå det mål som åberopas som stöd för dispensen. Medlemsstaterna är dessutom skyldiga att lämna en noggrann och tillräcklig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar som gör det möjligt att nå de mål som åberopas till stöd för det aktuella undantaget.
122
Den myndighet som meddelar dispens
ska alltså, med hänsyn till de mest tillförlitliga och relevanta vetenskapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet, fastställa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att uppnå det eftersträvade målet med iakttagande av fridlysningsförbuden.
123
Dispens får inte försvåra upprätthållandet av gynnsam bevarandestatus
För att kunna ge dispens måste det säkerställas att en dispens inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Detta är ett nödvändigt villkor som måste vara uppfyllt för att kunna bevilja dispens.
125
Enligt livsmiljödirektivet ska bevarandestatusen an-
ses gynnsam när,
- uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö,
- artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och,
- det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.
121Ibid., punkten 47. 122Ibid., punkten 49 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till mål C-342/05,
kommissionen/Finland, punkt 31.
123Ibid., punkten 51. 124Ibid., punkten 54. 125Ibid., punkten 55 där Domstolen, för ett liknande resonemang, hänvisar till C-508/04 kom-
missionen/Österrike, punkt 115.
En dispens måste alltså grundas på kriterier som fastställts för att säkerställa bevarandet på lång sikt av populationsdynamiken och populationsstabiliteten (utvecklingen och den sociala stabiliteten)
126
hos
den berörda arten.
127
Vid beviljande av dispens måste därför myndig-
heten som beviljar dispensen
- fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna och,
- fastställa den geografiska och demografiska inverkan som de planerade undantagen kan ha på denna bevarandestatus.
Dispensers geografiska och demografiska inverkan på artens bevarandestatus
Vid beviljandet av en dispens ankommer de på myndigheten att i ett första skede fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna, bland annat på nationell nivå eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan. I ett andra skede ska myndigheten fastställa den geografiska och demografiska inverkan som den sökta dispensen kan ha på denna bevarandestatus.
128
Som huvudregel är det nödvändigt att bedöma vilken inverkan en dispens får på ett lokalt bestånd för att kunna bedöma vilken inverkan en dispens får för bevarandestatusen för hela det aktuella beståndet. Konsekvenserna av en dispens kommer vanligtvis att bli mest påtagliga i det lokala område som omfattas av dispensen. Bevarandestatusen hos ett bestånd på nationell eller biogeografisk nivå påverkas dessutom av de sammanlagda konsekvenserna av de olika dispenser som påverkar lokalområdena.
129
Det kan inte godtas att det vid
denna bedömning ska tas hänsyn till den del av det berörda beståndets naturliga utbredningsområde som omfattar vissa delar av ett
126 I den svenska språkversionen står det utvecklingen och den sociala stabiliteten. Vad domstolen menar med utvecklingen och den sociala stabiliteten framgår inte. Engelsk språkversion benämner det som dynamics and social stability, dansk udvikling og sociale stabilitet, fransk la dynamique
et de la stabilité sociale och tysk Populationsdynamik und -stabilität. Med ledning av den tyska
språkversionen är det troligen populationsdynamik och populationsstabilitet som avses. 127 Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 57. 128Ibid., punkten 58. 129Ibid., punkten 59.
territorium i tredje land som inte är skyldigt att strikt skydda de arter som är av unionsintresse.
130
En dispens kan således inte beviljas utan att en bedömning har gjorts av bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som den planerade dispensen kan ha på bevarandestatusen för den aktuella arten på lokal nivå och på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan.
131
För svenskt vidkommande är det intressant
att notera att Norge är part till Bernkonventionen medan Ryssland, som var aktuellt i Tapiola-målet
132
däremot inte är part till Bernkon-
ventionen.
Om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga vetenskapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om dispens försvårar upprätthållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art, får dispens inte meddelas. Det följer av försiktighetsprincipen.
133
Enligt domstolens praxis är det emellertid möjligt att bevilja dispens även i fall då bevarandestatusen inte är gynnsam. Sådana undantag kan emellertid endast beviljas i särskilda fall och ett sådant beviljande ska bedömas mot bakgrund av försiktighetsprincipen.
EU-domstolen har fastställt att det är möjligt att bevilja sådana undantag (dispenser) i särskilda fall, när det vederbörligen har konstaterats att detta inte kan förvärra den ogynnsamma bevarandestatusen hos de aktuella bestånden eller förhindra återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos dessa.
135
Det handlar alltså om en
form av försämringsförbud samt att återställandet av en gynnsam bevarandestatus inte heller får förhindras. Vidare har EU-domstolen uttalat att det inte kan uteslutas att dödandet av ett begränsat antal
130Ibid., punkten 60. 131Ibid., punkten 61. 132 Generaladvokaten konstaterar i sitt förslag till avgörande att även om viltcentralen inte har preciserat räckvidden för det naturliga utbredningsområdet för det aktuella vargbeståndet, framgår det av de upplysningar som Naturskyddsföreningen Tapiola har lämnat att det naturliga utbredningsområdet omfattar vissa delar av Finland och Ryssland (förslag till avgörande i mål C-674/17, punkten 84). 133 Mål C‑674/17, Tapiola, punkten 66. 134 Mål C‑217/19, kommissionen mot Republiken Finland, punkten 84 där Domstolen hänvisar till mål C-674/17, Tapiola, punkterna 68 och 69 samt där angiven rättspraxis. 135Ibid., punkten 68 som hänvisar till mål C‑342/05 kommissionen mot Finland, punkt 29.
individer inte påverkar det eftersträvade syftet i direktivet, nämligen att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus i dess naturliga utbredningsområde. Ett sådant undantag skulle således sakna effekt för den berörda arten.
136
Domstolen understryker emellertid att beviljandet
av sådana undantag i särskilda fall även ska bedömas mot bakgrund av försiktighetsprincipen.
137
Vad som utgör ett särskilt fall framgår inte.
Dispenser får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot artförvaltningens mål
Dispenser som beviljas får, enligt EU-domstolen, inte sammantaget medföra verkningar som strider mot de mål som eftersträvas genom livsmiljödirektivet.
138
Enligt artikel 2.1 i livsmiljödirektivet är syftet
med direktivet att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden
genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Enligt artikel 2.2 och 2.3 i livsmiljödirektivet syftar de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av intresse för Europeiska unionen. Sådana åtgärder ska även ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.
139
Syftet med direktivet, att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter menar vi, för svenskt vidkommande, kan anses återspeglas i det föreslagna målet med artförvaltningen i 8 kap. 1 § miljöbalken; att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Det innebär i sin tur att beviljade dispenser inte sammantaget får medföra verkningar som strider mot syftet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken.
Genom uttalandet breddas perspektivet. En dispens får inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. En dispens får heller inte sammantaget (sett ur ett vidare perspektiv än endast gynnsam bevarandestatus) medföra verkningar som strider mot syftet med artförvaltningen.
136Ibid., punkten 68 som hänvisar till mål C-342/05 kommissionen mot Finland, punkt 29. 137Ibid., punkten 69. 138Ibid., punkten 38. 139Ibid., punkten 25.
Syftet med dispensen
I vart och ett av de undantag som föreskrivs i a–d i direktivets artikel 16 anges ett syfte med undantaget. Det är dessa som i miljöbalkens dispensbestämmelse blir till dispensskäl.
För dispens ska syftet vara
a) att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer,
b) att undvika allvarlig skada,
c) hänsyn till allmän hälsa och säkerhet eller allmänintresset och
enligt
d) att beakta forsknings- och utbildningsändamål, återinplantering
och återinförsel av arter.
För punkten e anges inte målet eller syftet med undantag i bestämmelsen.
140
I punkten e finns emellertid ytterligare villkor som ska
uppfyllas för att det ska vara möjligt att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av bilaga IV-arterna.
141
Det är där-
med inte möjligt att betrakta punkten e som en allmänrättslig grund för dispens; enligt EU-domstolen skulle det medföra att det strikta skyddssystemet förlorade sin ändamålsenliga verkan. Det innebär i sin tur att punkten endast kan utgöra grund för dispens i de fall då övriga punkter inte är relevanta.
142
Det som dispensen söks för måste vara ägnat att nå målet med dispensen
De mål som åberopas till stöd för ett undantag ska således anges på ett klart, tydligt och underbyggt sätt i dispensbeslutet. Ett undantag (dispens) med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet får nämligen endast beviljas i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart definierade krav och motsvara specifika situationer.
143
Det måste alltså
klargöras och motiveras att de dispenser som beviljas är ägnade att
140Ibid., punkten 34. 141Ibid., punkten 35. 142Ibid., punkterna 36 och 37. 143Ibid., punkten 41 där Domstolen hänvisar, analogt, till mål C-60/05 WWF Italia m.fl. punkten 34, och mål C-164/09 kommissionen/Italien, ej publicerad, punkten 25.
nå det syfte som de påstås kunna nå. I det sammanhanget är det upp till den beslutande myndigheten att, grundat på rigorösa vetenskapliga uppgifter, underbygga påståendet att det som dispens beviljas för att göra kommer att få den effekt som påstås.
144
Det kan här noteras att begreppet insamling ska anses omfatta både fångst och dödande av individer som tillhör de berörda arterna. Det medför att denna bestämmelse i princip kan utgöra grund för att bevilja ett undantag som bland annat tillåter dödande av individer som nämns i direktivets bilaga IV, förutsatt att villkoren är uppfyllda.
145
12.11.2. Förslag: Dispens avseende fåglar
Utredningens förslag: Förutsatt att det inte finns någon annan
lämplig lösning och att beståndet av de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå får dispens från förbuden ges av följande anledningar:
a) Av hänsyn till människors hälsa och säkerhet.
b) Av hänsyn till flygsäkerheten.
c) För att förhindra allvarlig skada på gröda, boskap, skog, fiske
och vatten.
d) För att skydda flora och fauna.
e) För forsknings- och utbildningsändamål, för återutsättning och
återintroduktion och för den uppfödning av en djurart eller den artificiella förökning av en växtart som krävs för detta.
f) För att under strängt kontrollerade förhållanden och på selektiv
grund tillåta fångst, hållande i fångenskap eller annan förnuftig användning av vissa fåglar i litet antal.
En beviljad dispens får inte sammantaget medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken.
Vid beslut om dispens ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken ska vidtas för att kompen-
144Ibid., punkterna 45 och 46. 145Ibid., punkten 32.
sera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksamheten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompensationsåtgärder innefattas.
Dispens avseende fåglar
Enligt fågeldirektivet är undantag tillåtet endast om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning och endast av de listade skälen. Därför har vi heller inte föreslagit något skäl utöver de som listas i direktivet. Vidare anges i fågeldirektivets artikel 9 att det i undantagen ska det anges
- vilka arter som berörs av undantagen,
- vilka medel, arrangemang eller metoder som tillåts vid fångst eller dödande,
- villkoren vad gäller risker samt för vilka tider och områden dessa undantag får tillåtas,
- vilken myndighet som har befogenhet att förklara att de föreskrivna villkoren är uppfyllda och att besluta om vilka medel, arrangemang och metoder som får användas, inom vilka gränser och av vem samt den kontroll som kommer att ske.
Dispensgrunden allt överskuggande samhällsintresse saknas
Direktivet innehåller alltså inte dispensgrunden allt överskuggande
samhällsintresse och Enligt Lindahl och Darpö verkar EU-domstolen
också ha stängt möjligheten att använda sig av dispensgrunden om tvingande allt överskuggande allmänintressen i dessa situationer. Enligt författarna har domstolen också framhållit vikten av att undantagsreglerna är ordagrant återspeglade i den nationella lagstiftningen när det gäller sådan lagstiftning där förvaltningen av det gemensamma arvet är överlämnat till medlemsstaterna inom deras territorier; det räcker då inte med en ordning där det överlämnas till administrationen att se till att tillämpningen av oklara regler håller sig innanför ramarna
för direktivkraven. En sådan ordning ger inte tillräcklig klarhet och precision för att möta de krav som ställs enligt rättssäkerhetsprincipen.
146
Eftersom dispensgrunden saknas i direktivet saknas skäl för att den ska finnas med i förslaget till dispensskäl.
Uppgifter som styrker att föreskrivna villkor föreligger ska bygga på väl etablerade vetenskapliga rön
EU-domstolen har vidare framhållit att sådana undantagsbestämmelser, som de som föreskrivs i artikel 9 i fågeldirektivet, ska tolkas restriktivt, att den myndighet som har fattat beslutet har bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag, och att medlemsstaterna ska säkerställa att varje åtgärd som påverkar skyddade arter endast tillåts i beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade, och som hänvisar till skäl, villkor och krav som anges i nämnda artikel.
147
Domstolen är också mycket tydlig med att uppgif-
ter som styrker att de kriterier är uppfyllda för att det ska vara möjligt att medge undantag (det vill säga dispens) ska bygga på väl etablerade vetenskapliga rön.
148
Myndigheterna ska alltså ha tillgång till de
mest tillförlitliga och relevanta rönen när de beviljar tillstånd.
149
146 Darpö och Lindahl (2015) Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid pröv-
ningen av vindkraftverk – analys, del II, JP Miljönet den 8 oktober 2015 där de hänvisar till
C-192/11 Kommissionen mot Polen. Domen finns endast på franska och polska, men enligt författarna, som haft hjälp att översätta domen framgår bland annat följande. Domstolen konstaterar i den avgörande passagen att de undantag som finns i den polska lagen – däribland den om tungt vägande tungt vägande skäl av social eller ekonomisk karaktär – inte är bland dem som anges uttömmande i artikel 9.1 i fågeldirektivet (p. 39). Därefter poängterar domstolen att kravet på att undantagsreglerna är ordagrant återspeglade i den nationella lagstiftningen är särskilt viktigt när det gäller sådan lagstiftning där förvaltningen av det gemensamma arvet är överlämnat till medlemsstaterna inom deras territorier. Det räcker heller inte med en ordning där det överlämnas till administrationen att se till att tillämpningen av oklara regler håller sig innanför ramarna för direktivkraven, då detta inte kan ge tillräcklig klarhet och precision för att möta de krav som ställs enligt rättssäkerhetsprincipen (här hänvisade CJEU till C 507/04 punkten 137 och däri angiven rättspraxis). En sådan ordning skulle även riskera att vilseleda de administrativa myndigheterna om hur direktivkraven ska genomföras (punkterna 56–58). 147 Mål C-217/19, kommissionen mot Republiken Finland (vårjakt på handjur av fågelarten ejder) punkten 66 som för ett liknande resonemang hänvisar till C-60/05, WWF Italia m.fl., punkten 34. 148Ibid., punkten 70 som för ett liknande resonemang hänvisar till C-344/03 kommissionen mot
Republiken Finland, punkt 54 och där angiven rättspraxis.
149 Mål C‑217/19, kommissionen mot Republiken Finland (vårjakt på handjur av fågelarten ejder).
Dispens förutsätter att de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå
Artikel 9 nämner inte gynnsam bevarandestatus som förutsättning för undantag (vilket är en förutsättning för undantag enligt livsmiljödirektivets artikel 12). EU-domstolen har emellertid slagit fast att undantag enligt artikel 9 i fågeldirektivet endast kan genomföras om det säkerställs att beståndet av de berörda arterna bibehålls på en
tillfredsställande nivå.
150
EU-domstolen har förvisso inte tydliggjort
exakt vad denna nivå innebär men utvecklar ändå ett resonemang kring huruvida det kan visas att denna nivå bibehålls i det finska överträdelseärendet om vårjakt på handjur av fågelarten ejder.
Republiken Finland grundade sin talan (som gick ut på att nivån kunde bibehållas) på fem arbeten varav EU-domstolen konstaterade att Finland inte med framgång kunde åberopa fyra av dem för att visa att den myndighet som beviljade de omtvistade tillstånden förfogade över väl etablerade vetenskapliga rön som gjorde det möjligt att anse att populationen av den berörda arten bibehölls på en tillfredsstäl-
lande nivå. Detta eftersom det bland annat handlade om studier som
publicerats sju år innan det aktuella beslutet, en studie som publicerats efter beslutet samt då den vägledning som möjligen kunde anses vara aktuell anger att aktuell art är en av de arter vars bevarandestatus är ogynnsam.
152
Emellertid hade Finland tillgång finländska röda
listan som upprättades året innan de första besluten och avsåg en
aktuell analys av fågelarter på dess territorium. Ejder klassificerades i kategorin nära hotad. Härefter konstaterade Domstolen den omständigheten att populationen av en berörd art tenderar att sjunka i sig inte räcker för att visa att denna population har en otillfredsställande bevarandestatus. Men, fortsätter Domstolen, när det inte finns några andra omständigheter som tyder på att situationen av andra skäl ändå ska anses vara gynnsam, innebär denna omständighet att populationen inte kan anses bibehållas på en tillfredsställande nivå.
Domstolen noterar i Ejder-målet att när det gäller livsmiljödirektivet så är det möjligt att bevilja undantag även i fall då bevarandestatusen inte är gynnsam, men att sådana undantag endast kan beviljas i särskilda fall och att ett sådant beviljande även ska bedömas
150Ibid., punkten 67. 151Ibid., punkten 84. 152Ibid., punkterna 71–76. 153Ibid., punkterna 77–83.
mot bakgrund av försiktighetsprincipen.
154
Direktiven ska i detta av-
seende inte anses skilja sig.
155
Förpliktelser att rapportera undantag till kommissionen
Bestämmelserna om dispens från fågel- och livsmiljödirektiven ska enligt utredningens förslag införas i 8 kap. miljöbalken. Notera att för det fall man meddelar dispens med stöd av ovanstående grunder uppkommer förpliktelser om att rapportera till kommissionen.
Enligt fågeldirektivets artikel 9.3 och 9.4 ska medlemsstaterna varje år lämna en rapport till kommissionen om genomförandet undantagsreglerna. På grundval av den information som finns tillgänglig för kommissionen och särskilt den information medlemsstaterna lämnar i dessa rapporter ska kommissionen alltid säkerställa att följderna av undantagen inte är oförenliga med fågeldirektivet och vidta lämpliga åtgärder i detta syfte
Medlemsstaterna ska vartannat år rapportera till EU-kommissionen de undantag som har gjorts i enlighet med artikel 1 till livsmiljödirektivet
156
. Undantag enligt direktivens regler sker i Sverige i form av dispenser från fridlysningsreglerna eller beslut om jakt eller fiske enligt jakt- och fiskebestämmelserna. Rapportering ska göras till EUkommissionen i systemet HABIDES (Habitats and Birds Directive
Derogation System).
12.11.3. Förslag: Dispens avseende nationellt fridlysta arter
I den nu gällande 15 § artskyddsförordning (2007:845) finns bestämmelser om dispens från fridlysningsbestämmelserna gällande nationellt fridlysta arter. Utredningen föreslår att bestämmelsen utformas, vad avser dispensmyndighet och vissa grundläggande förutsättningar, på samma sätt som dispenserna från fridlysningsbestämmelserna som följer av naturvårdsdirektiven. Det som skiljer från naturvårdsdirektivsdispenserna är att det för dispens från de nationella bestämmelserna inte fordras några egentliga dispensskäl. Förutsättningarna för dispens är att det inte finns någon annan lämplig lösning och dis-
154Ibid., punkten 84 där Domstolen hänvisar till mål C-674/17 Tapiola, punkterna 68 och 69 samt där angiven rättspraxis. 155Ibid., punkten 84. 156 Artikel 16, punkt 2, livsmiljödirektivet.
pensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.
12.12. Förslag: Kompensationsåtgärder ska alltid övervägas vid dispens från fridlysningsbestämmelserna
Utredningens förslag: I 8 kap. miljöbalken ska det införas ett krav
på att kompensationsåtgärder alltid ska övervägas vid beslut om dispens från fridlysningsbestämmelserna.
12.12.1. Utredningens överväganden
Inledningsvis vill vi klarlägga att grunden för diskussionen om kompensationsåtgärder är att det har medgetts en dispens från fridlysningsreglerna. För att en dispens från fridlysningsreglerna ska vara aktuell måste ett förbud eller motsvarande ha utlösts, med stöd av fridlysningsreglerna. Försiktighetsmått (skyddsåtgärder) kan innebära att förbuden i fridlysningsreglerna inte utlöses. Om de inte löses ut finns det inte något att meddela dispens ifrån och utan en dispens är kompensationsåtgärder inte aktuellt på grund av en dispens.
Av 16 kap. 9 § första stycket miljöbalken framgår att det finns en möjlighet att förena beslut beträffande tillstånd eller dispens med villkor om att den som gynnas av beslutet ska vidta vissa åtgärder för att motverka eller kompensera den skada eller det intrång som den tillåtna verksamheten kan innebära för miljöns del. Det kan till exempel gälla särskilda åtgärder för att bevara miljön på området eller särskilda åtgärder för kompensation av förlorade miljövärden.
Av miljöbalkspropositionen framgår att möjligheten att föreskriva om kompensationsåtgärder alltid finns, när tillstånd eller dispens meddelas för en åtgärd. Miljöbalkens generella bestämmelse ger en möjlighet men innehåller inte något krav (vilket är fallet enligt 7 kap. 29 § miljöbalken) på att kompensationsåtgärder ska föreskrivas. Vidare omfattar den endast tillstånd och dispenser.
157
Med stöd av
paragrafen kan den som drar nytta av ett tillstånds- eller dispensbeslut åläggas att utföra eller bekosta undersökningar av det område
157Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 315.
som påverkas av verksamheten, åtgärder för att bevara detta område eller åtgärder för att gottgöra det intrång som verksamheten medför. Vid bedömningen av om villkor ska meddelas med stöd av paragrafen har det betydelse hur allvarligt intrång som verksamheten medför samt vilken nytta som åtgärder enligt paragrafen medför.
158
Det
handlar alltså om att väga tillståndshavarens fördel av beslutet mot den uppkomna skadan. Enligt Bengtsson et al. innebär det inte att tillståndshavarens hela vinst ska gå åt till kompensationsåtgärder; hur avvägningen närmare ska ske får bedömas från fall till fall.
159
12.12.2. Kompensation enligt 7 kap. miljöbalken
Kompensation föreskrivs också enligt 7 kap. 7 § fjärde stycket miljöbalken beträffande dispens från naturreservat och enligt 7 kap. 29 a § i fråga om tillstånd till verksamhet eller liknande när det gäller Natura 2000-områden. I dessa fall är kompensationen obligatorisk. Enligt 7 kap. 29 § ska intrånget kompenseras helt.
12.12.3. Skadelindringshierarkin
Skadelindringshierarkin betonas särskilt när det handlar om förstörelse av områden med höga naturvärden eller ekosystemtjänster av stor social eller ekonomisk betydelse.
160
Skadelindringshierarkin inne-
bär att alla rimliga åtgärder för att undvika och minimera påverkan från en exploatering ska vidtas innan behovet av kompensation fastställs.
Skadelindringshierarkin bör, enligt utredningen om ekologisk kompensation användas i alla ärenden där ekologisk kompensation är aktuell.
161
Det innebär att
1. skador i första hand ska undvikas
2. i andra hand minimeras och avhjälpas
3. i sista hand kompenseras.
158Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 209. 159 Bengtsson et al. Miljöbalken(JUNO, NJ, version 19), kommentaren till 16 kap. 9 §. 160 Naturvårdsverket (2016). Ekologisk kompensation En vägledning om kompensation vid
förlust av naturvärden. Handbok 2016:1, s. 20.
161 SOU 2017:34 Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk
mångfald och ekosystemtjänster, samtidigt som behovet av markexploatering tillgodoses, s. 136.
12.12.4. Kompensationsåtgärder till följd av artskyddsdispenser
Av kommissionens vägledning framgår vilken roll som kompensationsåtgärder har när det handlar om avvikelser från livsmiljödirektivets artikel 12.1 d), det vill säga att försämra eller förstöra viloplatser för arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV.
Kompensationsåtgärder är oberoende av den aktivitet som orsakar själva försämringen eller förstörandet av häckningsplatsen eller viloplatsen och avsedda att kompensera för de specifika negativa effekterna på en art. I allmänhet handlar det, enligt kommissionen, om att:
- kompensera negativa effekter av aktiviteten givet de särskilda omständigheterna (på populationsnivå),
- det ska finnas goda chanser till framgång,
- basera kompensationsåtgärderna på best practice,
- garantera arternas utsikter att nå gynnsam bevarandestatus
- kompensationsåtgärderna ska ha fått effekt redan innan och senast när försämringen eller förstörandet äger rum.
Kompensationsåtgärder kan alltså få en beslutad dispens att framstå som legitim ur artskyddshänseende men kompensationsåtgärder kan
aldrig användas för att motivera en dispens eller när det gäller att upp-
fylla förutsättningarna för att meddela en dispens.
163
En dispensansökan ska prövas i tre steg. Kompensationsåtgärder blir aktuell först om samtliga förutsättningar föreligger för att ge dispens. Det är centralt att möjligheten att vidta kompensationsåtgärder inte påverkar prövningen.
164
I SOU 2017:34 görs bedömningen att gällande krav om ekologisk kompensation i miljöbalkens 16 kapitel behöver förtydligas, så att det blir obligatoriskt att bedöma behovet av ekologisk kompensation vid tillståndsprövning och vid dispensprövning för ingrepp i skyddade områden.
165
I betänkandet föreslogs att tillägg skulle göras i 9 § med
följande lydelse.
162 Kommissionens vägledning om livsmiljödirektivet (2007), s. 63. 163Ibid. 164 Jfr Moksnes et al., (2016). Ekologisk restaurering och kompensation av ålgräs i Sverige – Eko-
logisk, juridisk och ekonomisk bakgrund. Havs- och vattenmyndighetens rapport 2016:8, s. 12.
165SOU 2017:34, Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk
mångfald och ekosystemtjänster, samtidigt som behovet av markexploatering tillgodoses, s. 269.
Vid beslut om tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens ska en bedömning göras av om särskilda åtgärder ska vidtas för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför.
En sådan förändring har hittills inte skett. Vi anser emellertid att det är viktigt att redan i bestämmelsen om dispens från förbudet att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser erinra om att överväga huruvida det finns skäl att vidta kompensationsåtgärder. Handlar det om känsliga biotoper och habitat finns sannolikt skäl för kompensation. Om omfattningen på skadan är mycket liten kan kompensationskostnaden däremot bli oproportionerligt stor på grund av kostnaden för undersökningar och övervakning.
12.12.5. Underlag för att bedöma krav på kompensation
För att prövningsmyndigheten ska kunna göra en bedömning av om krav på kompensation är motiverade behövs information om omfattningen på den skada som kvarstår efter att lokalisering valts, anpassningar gjorts och planerade skyddsåtgärder vidtagits. Skadan bör i ansökan beskrivas på ett sådant sätt att det blir tydligt vilka ekologiska funktioner, kvaliteter och samband som påverkas. Om verksamheten eller åtgärden ska vara föremål för en specifik miljöbedömning, där en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) är ett krav, görs detta i MKB:n, innan en verksamhet påbörjas. I de fall då MKB inte är ett krav ska ändå påverkan på habitatet ingå i underlaget för prövningen. Beskrivningen bör då inkludera en grundlig kartläggning av området som kan komma att påverkas av projektet. Även områden i anslutning till verksamhetsområdet bör inkluderas, om det löper risk att bli påverkat. Kartläggning bör utföras under en period som anpassas efter områdets ekologiska funktion för arter, exempelvis när en hänsynskrävande växt har hög biomassa (och därmed är som mest utvecklad och bäst synlig) eller när flyttfåglar använder aktuella marker som rastplats.
166
Av underlaget bör framgå vilka överväganden som påverkat valet av plats av kompensationsåtgärderna. Här bör även frågor angående åtkomst till de fastigheter som är aktuella för kompensationsåtgärder behandlas. Kompensationsutredningen bör även redogöra för eventuell negativ påverkan på allmänna och enskilda intressen vid
166Ibid., s. 137.
genomförande av planerade kompensationsåtgärder och åtgärder för att begränsa denna påverkan. Det är i sammanhanget viktigt att beakta naturliga variationer.
167
En kompensationsyta kan behöva vara större än den yta som ska kompenseras (givet samma kvalitet) för att kompensera för tillfälliga förluster av ekosystemtjänster. Om kompensationen bedöms ha små möjligheter att lyckas, om kompensationsområdet ligger långt från skadeområdet, eller om sannolikheten är stor för naturlig kolonisering av kompensationsområdet kan omfattningen av kompensationen behöva öka. Om kompensationen blir försenad kan omfattningen av kompensationen behöva ökas. Om restaureringen utförs innan skadan sker (och konstateras fungera fullt ut) kan ett kompensationsförhållande på 1:1 vara tillräckligt.
168
Kompensationen bör utföras med vetenskapligt utprövade metoder för aktuella förhållanden. Metoden bör tydligt beskrivas. Det kan vara aktuellt att vald metod först ska godkändas av prövnings- respektive tillsynsmyndigheten. Om projektet under dess genomförande kan komma att påverka kompensationen negativt, bör kompensationen skjutas upp till efter att projektet är klart, men ske så snart som möjligt därefter. Då kan det vara aktuellt att öka omfattningen av kompensationen för att kompensera för tillfälliga förluster av ekosystemtjänster.
169
Kompensationen ska övervakas och utvärderas under viss tid. Vilken period som väljs bestäms från fall till fall. Eventuella referensområden används för att kunna ta hänsyn till eventuella naturliga förändringar och fluktuationer i habitatets egenskaper.
170
167Ibid., s. 137 f. 168Ibid., s. 138. 169Ibid., s. 138 f. 170Ibid., s. 139.
12.13. Förslag: Dispens från fridlysning söks hos tillsyns- eller prövningsmyndigheten
Utredningens förslag: Av dispensbestämmelsen ska framgå att
dispens från fridlysningsreglerna söks hos den myndighet som utövar tillsyn över områden samt djur och växter enligt miljötillsynsförordningen. Det innebär i praktiken länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen.
Uppkommer dispensfrågan inom ramen för ett tillståndsärende enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken ska frågan prövas där.
Om den uppkommer inom ramen för en 12:6-anmälan ska frågan prövas i samband med den, alltså samtidigt med anmälan.
12.13.1. Dispensfrågan i samband med tillståndsprövning
Enligt 14 § artskyddsförordningen är det länsstyrelsen som i det enskilda fallet får ge dispens från fridlysningsförbuden. Att det är länsstyrelsen som enligt artskyddsförordningen prövar dispenser har tidigare gjort att det uppkommit situationer där det sker en tillståndsprövning vid mark- och miljödomstol samtidigt som länsstyrelsen prövar artskyddsdispensen avseende samma verksamhet.
Redan i rättsfallet MÖD 2013:13 kom Mark- och miljööverdomstolen fram till att artskyddsförordningen är att se som en precisering av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. I MÖD 2014:47 konstaterade Mark- och miljööverdomstolen att en del i prövningen då blir att, med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, bedöma hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. Genom att föreskriva villkor, försiktighetsmått och skyddsåtgärder kan prövningen leda fram till att verksamheten inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna, och att det därför inte blir aktuellt med dispensprövning. Utgången av prövningen kan emellertid också bli att verksamheten, trots planerade försiktighetsmått, bedöms strida mot fridlysningsbestämmelserna. Om förutsättningar för dispens då inte finns är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig. I rättsfallet MÖD 2014:48 underströk Mark- och miljödomstolen att det inte är en lämplig ordning att prövningen av artskyddsfrågorna sker separat från frågan om tillstånd.
Om sökanden inte har yrkat på dispens inom ramen för ett tillståndsmål och det därmed saknas underlag för tillståndsmyndigheten för att pröva dispensfrågan och tillståndsmyndigheten överväger att neka tillstånd på grund av fridlysningsbestämmelserna bör myndigheten eller domstolen göra klart för sökanden att kompletteringar behövs. Det måste då också göras klart för sökanden i vilket avseende som kompletteringar kan behövas.
171
Om sökanden då, av någon
anledning, inte önskar få dispensfrågan prövad kan denne också meddela detta varvid dispensfrågan alltså inte heller ska prövas. Det innebär sannolikt att tillståndsansökan ska avslås (inte avvisas, trots att underlag saknas i dipsensdelen) eftersom en verksamhet som inte kan bedrivas utan att hamna i strid med en fridlysningsbestämmelse och som inte kan beviljas dispens (oaktat anledningen), inte heller uppfyller kraven på lokalisering i miljöbalkens andra kapitel.
12.13.2. Dispensfrågan i anmälningsärenden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eller vid tillsyn
När en anmälan görs enligt 12 kap. 6 § miljöbalken kan myndigheten reagera på och ta ställning till huruvida den åtgärd som anmälts kan genomföras enligt anmälan, om det behövs några villkor eller om åtgärden ska förbjudas. Detsamma gäller vid tillsyn enligt 26 kap. 9 § miljöbalken.
Vid beslut om förelägganden eller förbud med hänvisning till artskyddet finns det möjlighet att ansöka om dispens från fridlysningsbestämmelserna. Beslutet om föreläggande eller förbud ger uttryck för myndighetens tolkning av fridlysningsreglernas innebörd för vilken hänsyn som måste tas relativt det som skyddas av fridlysningsreglerna och om dispens måste sökas. Fridlysningsreglerna gäller hela tiden, även om något beslut med stöd av dem inte fattats (förbuden är till och med straffsanktionerade enligt 29 kap. miljöbalken). En meddelad dispens innebär en dispens från en fridlysningsregel. Om dispens medges gäller därför inte längre den del av förbudet som avser det skydd som följer av den fridlysningsregeln som dispens medges för.
171 Se t.ex. NJA 2009 s. 321 samt Mark- och miljööverdomstolens dom av den 3 mars 2015 i mål nr M 5853-14 som rörde Natura 2000-tillstånd.
Den som ska vidta en åtgärd som fordrar dispens eller påbörja en verksamhet som fordrar dispens ska alltså söka dispens och bör göra detta självmant, utan att invänta myndighets uppmaning att göra det.
Om man vidtar en handling i strid med en fridlysningsregel som också är kriminaliserad enligt 29 kap., men har dispens för att göra så, har man inte agerat i strid med förbudet och kan heller inte bli straffad för det. Förbudet följer av fridlysningsbestämmelserna.
Anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken
Det har tydliggjorts för oss, i såväl utredningsdirektiven som i kontakter med berörda, att det upplevs som ett rörigt och svårgenomskådligt system att det är olika myndigheter som fattar beslut om förbud respektive beslut om dispens. Vårt förslag går därför ut på att besluten ska fattas av samma myndighet och i möjligaste mån vid samma tillfälle och i samma beslut. De tillsynsmyndigheter som är aktuella enligt miljötillsynsförordningen är länsstyrelsen och Skogsstyrelsen.
Mot bakgrund av att en verksamhetsutövare sannolikt vill få till stånd den åtgärd som anmäls är det rimligt att utgå från att denne också vill ha dispensfrågan prövad om en dispens skulle visa sig nödvändig. Såvitt vi kan se, saknas praktiska skäl att dela upp besluten i förbudsbeslut och dispensbeslut. Det frågan gäller, i praktiken, är huruvida anmäld åtgärd får vidtas och om så är fallet, med vilka försiktighetsmått. Däremot kan det finnas teoretiska skäl, men dessa bör kunna hanteras inom ramen för handläggningen.
Rimligen kan det klargöras i ett och samma beslut där såväl de krav som följer av fridlysningsbestämmelserna som det eventuella behovet av och i så fall möjligheten till dispens hanteras (jämför med hur en ren dispensansökan hanteras). Den frågan anmälaren vill ha svar på är ju helt enkelt om verksamheten får bedrivas eller åtgärden vidtas och, om så är fallet, vilka villkor som ska gälla för verksamheten. Om den inte får vidtas därför att fridlysningsbestämmelserna innebär att den är förbjuden är det sannolikt så att sökanden vill ha dispensfrågan prövad. Vi förutsätter här att den som lämnar in en 12:6-anmälan tror att anmäld åtgärd kan komma till stånd utan hinder av fridlysningsbestämmelserna. Om anmälaren redan vet att dispens behövs, ska en fullständig dispensansökan lämnas in.
För att förenkla för den enskilde ska emellertid den myndighet som mottar en 12:6-anmälan som omfattar fridlysningsfrågor, betrakta ansökan som att den innefattar en dispensansökan (såvida anmälaren inte anger något annat) för det fall myndigheten kommer fram till att ett förbud ska meddelas. Om anmälaren av någon anledning inte önskar att dispensfrågan prövas kan denne tydliggöra det i anmälan. Om anmälaren har uttryckt att en dispensprövning inte ska ske och myndigheten finner att åtgärden ska förbjudas, ska 12:6-samrådet avslutas med beslut om förbud samt upplysning om att hela eller delar av den anmälda åtgärden inte får utföras utan dispens.
En 12:6-anmälan kan alltså, i detta avseende, betraktas som en anmälan inklusive en ansökan om dispens från fridlysningsreglerna, för det fall det behövs. Att pröva huruvida en åtgärd eller verksamhet omfattas av ett fridlysningsförbud är ett nödvändigt led för att kunna fatta beslut om huruvida dispens behövs eller inte. Omfattningen av förbudet måste också klargöras för att kunna meddela en dispens. Förbudet följer direkt av lag (fridlysningsreglerna) men synliggörs genom myndighetens försorg.
172
Om det är Skogsstyrelsen som i sam-
band med en anmälan om samråd tillämpar fridlysningsreglerna kan den alltså komma fram till att en åtgärd är förbjuden eller att den är tillåten förutsatt att vissa försiktighetsmått vidtas. Om den kommer fram till att åtgärden är förbjuden bör Skogsstyrelsen överväga om det finns dispensskäl (steg 1 i dispensprövningen) som kan innebära att åtgärden kan tillåtas. Saknas dispensskäl ska Skogsstyrelsen, tillsammans med beslutet om förbud ange att dispens från fridlysningsreglerna inte kan medges för ansökt åtgärd.
Om Skogsstyrelsen här kommer fram till att det finns dispensskäl ska sökanden föreläggas att ge in en fullständig dispensansökan. Om dispens från fridlysningsbestämmelserna sedermera ges ska kopia av det beslutet alltid skickas till Naturvårdsverket, dels för att det, i egenskap av företrädare för allmänna intressen, ska ha möjlighet att överklaga en dispens, dels för att kunna rapportera in dispenser till kommissionen.
Eftersom samtliga beslut här fattas enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken överklagas beslut till mark- och miljödomstol. Vad gäller klagorätten regleras den i 16 kap. miljöbalken.
172 Jämför avsnitt 11.3.4, att gällande rätt inte är något förrän den används av någon; fram till dess är gällande rätt ett överlagrat tillstånd.
Tillsyn enligt 26 kap. miljöbalken
I samband med tillsyn enligt miljöbalken är situationen något annorlunda. I sådana fall har verksamhetsutövaren inte anmält sin åtgärd och heller inte sökt om dispens. Det kan till och med vara så att tillsynen utmynnar i ett straffrättsligt förfarande.
173
Här menar vi att
det saknas skäl att inta den, för verksamhetsutövaren, välvilliga inställningen att denne ska förmodas vilja ha en dispensansökan prövad. Här kan tillsynsmyndigheten dock förelägga om att dispens måste sökas. Vad gäller tillsyn enligt 26 kap. miljöbalken föreslår vi således inte några förändringar i hur ärendena ska hanteras relativt i dag.
12.13.3 Förslag: Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ska tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för dispensprövning.
Utredningens förslag: Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ska
ges i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för dispensprövning.
I och med att fler myndigheter ska få pröva ansökningar om dispens från fridlysningsbestämmelserna är det viktigt att det sker på ett enhetligt sätt. Till exempel måste kumulativa effekter vägas in för det fall flera dispenser övervägs avseende samma art eller samma område. I sådana fall bör det till exempel uppmärksammas och hanteras så att beviljade dispenser inte får verkningar som strider mot målet enligt 8 kap. 1 § miljöbalken.
173 Jfr 26 kap. 2 § miljöbalken som anger att tillsynsmyndigheten ska anmäla överträdelser av bestämmelser i balken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av balken till Polismyndigheten eller Åklagarmyndigheten, om det finns misstanke om brott.
12.14. Förslag: Översyn av nationellt fridlysta arter enligt nya kriterier
Utredningens förslag: Regeringen ska göra en översyn av de arter
som ska vara nationellt fridlysta, och som i dag framgår av artlistorna i bilaga 2 till artskyddsförordningen. Det kan bland annat innebära att arter som förekommer i livsmiljödirektivets bilaga II men som endast listas i artskyddsförordningens bilaga 2 kan behöva byta bilaga. Arbetet bör genomföras i samverkan med Naturvårdsverket och SLU Artdatabanken.
Följande kriterier föreslås ligga till grund för urval av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta:
a) Arten är eller riskerar att bli hotad i hela eller delar av sitt ut-
bredningsområde i Sverige. Med hotad avses att arten är rödlistad i någon av kategorierna sårbar (VU), starkt hotad (EN) eller akut hotad (CR). Hotet utgörs helt eller delvis av att arten är eller kan komma att bli utsatt för plockning, uppgrävning, dödande eller infångande på grund av sitt attraktiva utseende, sin nyttighet, sitt samlarvärde, sitt kommersiella värde eller av någon annan orsak som hotar artens fortbestånd i landet.
b) Arten är inte hotad, men utsatt för eller riskerar att utsättas
för omfattande plockning, uppgrävning, dödande eller infångande, vilket medför att arten riskerar bli hårt decimerad regionalt.
c) Fridlysning av arten krävs för att uppfylla Sveriges interna-
tionella åtaganden om skydd för arten.
d) Arten är föremål för viss insamling och är svår att skilja från
en art som uppfyller något av kriterierna ovan. Det finns risk för att den art som uppfyller kriterierna förväxlas med en annan art och därmed utsätts för insamling som ökar risken för negativ påverkan på arten. Detta kan i vissa fall motivera att en art som är utsatt för viss insamling, men inte är i direkt behov av fridlysning, fridlyses.
e) Om en art är uppdelad i flera underarter, men endast en av
dessa uppfyller något av kriterierna ovan, kan arten som helhet fridlystas om det finns risk för att den hotade underarten förväxlas med övriga underarter.
f) Om en fridlyst art hybridiserar med en annan art, som inte är
fridlyst, ska hybriden omfattas av samma skydd som det fridlysta föräldraexemplaret.
Utredningen konstaterar att det har framförts från många håll att listan över arter som är fridlysta, och som framgår av bilaga 2 till artskyddsförordningen, behöver ses över. Listan har tidigare reviderats 1999, i samband med att miljöbalken och den första artskyddsförordningen trädde i kraft, samt 2007, i samband med den förra översynen av artskyddsförordningen.
Den svenska fridlysningen av arter är mycket gammal, mer än 100 år, och förutsättningarna i samhället och naturmiljön har ändrats under den period som regelverket har funnits. När hotet mot arterna i början av 1900-talet främst utgjordes av insamling är hotet i dag främst kopplat till förlust av livsmiljöer och ändrade ekologiska förutsättningar för arterna. Fortfarande är dock insamling eller plockning ett högst aktuellt hot mot vissa arter, som därmed bör ha ett fortsatt skydd för varje exemplar. Motiven till insamling har dock i viss mån ändrats över tid och det finns skäl att se över vilka arter som kan vara hotade av detta.
Det framgår inte av vare sig den nuvarande artskyddsförordningen eller tidigare fridlysningsregler vilka hot som ligger till grund för fridlysning av de arter som i nuläget omfattas av bilaga 2 till förordningen. Vissa arter är sannolikt fridlysta på grund av hot från plockning och insamling, men skälen till andra arters fridlysning framgår inte tydligt av de underlag som utredningen har haft tillgång till. Utredningen har låtit göra en sammanställning över samtliga arter som förekommer i Sverige och som är fridlysta eller fredade enligt internationella åtaganden samt nationella regler för fridlysning, fiske och jakt. Denna lista omfattar därmed alla däggdjur som är fredade enligt jaktbestämmelserna, alla fåglar som omfattas av fågeldirektivet och jaktbestämmelserna, alla fiskar, blötdjur och vattenlevande kräftdjur som omfattas av livsmiljödirektivet och fiskebestämmelserna, alla övriga arter som omfattas av livsmiljödirektivet, Bernkonventionen och CITES-konventionen samt alla nationellt fridlysta arter. Resultatet visar att många nationellt fridlysta arter sannolikt är skyddade för att de omfattas av Bernkonventionen, vilket exempelvis är fallet för samtliga arter av grodor och reptiler som inte omfattas av EU:s livsmiljödirektiv. Dessa
arter är alltså troligen fridlysta till följd av internationella åtaganden, vilket är ett av de kriterier som föreslås av utredningen.
Utredningen konstaterar att Naturvårdsverket 2010 tog fram förslag till kriterier för arter som bör vara fridlysta enligt nationella svenska regler.
174
Utredningen bedömer att Naturvårdsverkets för-
slag är relevanta, tydliga och funktionella att tillämpa vid en översyn av fridlysta arter som syftar till att bevara de nationellt förekommande arter som är i behov av skydd. Utredningen föreslår dock några mindre justeringar och tillägg till Naturvårdsverkets tidigare förslag.
I samband med en översyn bör vissa formella frågor klargöras, exempelvis hur regelverket ska påverka varianter av arter i form av hybrider och underarter. Utredningen anser att en hybrid mellan en fridlyst art och en icke fridlyst art ska omfattas av samma skydd som det fridlysta föräldraexemplaret. I de fall en underart behöver fridlystas kan det övervägas om arten som helhet behöver samma skydd.
12.14.1. Förslag: Skäl för nationell fridlysning ska framgå av bilagorna till artskyddsförordningen
Utredningens förslag: I artskyddsförordningens bilagor ska för
varje art framgå vilka kriterier som ligger till grund för nationella beslut om att arten ska vara fridlyst.
Utredningen konstaterar att det saknas samlad dokumentation av skälen till att de arter som omfattas av bilaga 2 till artskyddsförordningen är fridlysta. I vissa fall är det allmänt känt, exempelvis att blåsippa och orkidéer är attraktiva för plockning, men i andra fall är det oklart vad som är motivet till fridlysningen. I dessa fall kan motiven eventuellt framgå av äldre beslut från länsstyrelserna eller Naturvårdsverket, men utredningen har konstaterat att även i sådana beslut kan motivet till fridlysningen saknas. Utredningen har inte avsatt tid för genomgång av samtliga dessa äldre beslut, men ser inte heller att det är nödvändigt.
Vid en översyn av bilaga 2 bör utgångspunkten vara att anpassa listan över nationellt fridlysta arter till dagens situation och skydds-
174 Naturvårdsverket. (2010) Förslag om ändringar i artskyddsförordningen (2007:845) Dnr 104-1326-10 Nv.
behov. Skälen till att en art ska vara fridlyst ska så införas i bilagan till artskyddsförordningen.
12.14.2. Förslag: Omfattning av nationell fridlysning
Utredningen förslag: Fridlysning ska normalt omfatta en arts
förekomster i landet som helhet, men om det finns starka skäl kan fridlysningen begränsas till ett eller flera län. Fridlysning ska inte införas för mindre områden än ett län.
Fridlysning som i praktiken är begränsad till en eller ett fåtal förekomster bör, om det är lämpligt, ombildas till områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, men kan kvarstå som ett komplement till områdesskyddet, i det fall arten troligen kan komma att sprida sig till nya områden.
För arter med specifika krav på livsmiljön är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste därutöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekologiska funktioner som utgör grunden för arternas existens.
Fridlysning enligt nationella regler för enskilda exemplar av växter ska inte gälla inom hemfridszon.
Utredningen föreslår att nationella regler om fridlysning för exemplar av växter inte ska gälla inom hemfridszon. Med hemfridszon avses den yta runt ett bostadshus där allemansrätten inte gäller.
175
Hemfridszonen överensstämmer vanligen med det som kallas tomt, där tomten är en tydligt avgränsad, privat del, som ibland kan överensstämma med fastighetsgränsen, men också kan utgöra en mindre del av en större fastighet.
Enligt Naturvårdsverkets vägledning gäller fridlysningsreglerna även på en privat tomt.
176
Reglerna gäller dock vilt levande exemplar
och inte exempelvis odlade växter.
Utredningen konstaterar att de fridlysta växter som normalt kan förekomma på privat tomtmark inom hemfridszonen i många fall finns att köpa som odlade exemplar. Därmed kan arterna knappast
175 Naturvårdsverkets webbplats: www.naturvardsverket.se/Stod-i-miljoarbetet/Vagledningar/ Skyddad-natur/Strandskydd/Tomtplatsavgransning-vid-strandskyddsdispens/ (2021-04-20). 176 Naturvårdsverkets webbplats: www.naturvardsverket.se/Var-natur/Allemansratten/Dethar-galler/Plocka-blommor-bar-svamp/ (2021-04-25).
sägs vara utsatta för hot inom tomtmark, snarare motsatsen, genom att odlade exemplar planteras ut och sprider sig. Uppgrävning i naturen för att flytta exemplar till tomtmark är redan förbjudet, eftersom detta kan utgöra hot mot fridlysta arter.
Frågan om vilka regler som gäller för fridlysta växter inom tomtmark är en återkommande fråga för myndigheter. Utredningen bedömer att det inte är rimligt att det ska krävas dispens för att exempelvis bygga en altan i anslutning till ett bostadshus, i synnerhet inte om eventuella exemplar av exempelvis blåsippa eller gullviva i själva verket har spritts från planterade exemplar. Utredningen bedömer att verksamheter som bedrivs inom privata tomter sannolikt inte utgör något hot mot nationellt fridlysta växter, och föreslår därmed att fridlysningsreglerna inte ska gälla för exemplar av sådana växter inom privat tomt.
Utredningen bedömer att fridlysningsreglerna för djur inte ska omfattas av något undantag inom privat tomt, förutom de undantag som redan är införda i bestämmelserna. Det ska också understrykas att undantaget inom hemfridszon som utredningen föreslår inte omfattar arter som är fridlysta enligt EU:s fågel- eller livsmiljödirektiv.
12.14.3. Förslag: Skydd för livsmiljöer för vissa arter fridlysta enligt nationella bestämmelser
Utredningens förslag: Skyddet av de arter som markerats med R
i artskyddsförordningens bilaga 7 ska också omfatta arternas livsmiljöer.
För arter med specifika krav på miljön är det främsta hotet förändringar som innebär att livsmiljön inte längre är duglig för arten. Det kan gälla ändringar i luftfuktighet, brist på död ved i ett visst stadium av nedbrytning, brist på ljus, brist på hävd, med mera. För dessa arter är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste därutöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekologiska funktioner som utgör grunden för arternas existens.
Enligt nuvarande nationella regler i 6, 8 och 9 §§artskyddsförordningen finns inget skydd för arternas livsmiljöer, utan bara för de enskilda exemplaren. Även om regelverket alltså inte ger något ut-
talat skydd för arternas livsmiljöer har ett visst sådant skydd ändå tillämpats enligt praxis.
177
Eftersom arter knappast kan överleva i naturliga bestånd utan sina livsmiljöer anser utredningen att det ska finnas ett generellt skydd för fridlysta arters livsmiljöer, alltså även för arter som är fridlysta enligt svenska regler.
12.15. Förslag: Inför bestämmelse om proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken
Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse om all-
män proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken som innebär att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Proportionalitetsavvägningen ska göras i alla beslut som fattas med stöd av 8 kap. miljöbalken eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel. Denna proportionalitetsavvägning innebär ingen annan avvägning än den som nu sker med stöd av 7 kap 25 § miljöbalken.
Syftet med bestämmelsen är alltså inte att förändra innebörden i fridlysningsreglerna. Syftet är heller inte att införa en ytterligare dispensgrund. Det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. miljöbalken eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet inte är orimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
12.15.1. Utredningens överväganden
Den kortfattade bakgrunden till bestämmelsen är utformningen av egendomsskyddet i regeringsformen och Europakonventionens första tilläggsprotokoll och den praxis som utvecklats vad gäller proportionalitetsbedömningar som ett utflöde av egendomsskyddet (för en längre redogörelse om proportionalitetsprincipen som den har utvecklat sig, se kap. 8). Innebörden är att en proportionalitetsbedömning alltid ska ingå, som ett moment vid prövningen i det enskilda fallet, när ett beslut med stöd av bestämmelserna i det föreslagna 8 kap.
177 Naturvårdsverket2009: Handbok för artskyddsförordningen, del 1, s. 27–29.
miljöbalken innebär en inskränkning i enskilds rätt. Det alltså inte är fråga om en annan eller mer omfattande proportionalitetsavvägning än den som normalt görs enligt 7 kap. 25 § miljöbalken, till exempel i samband med ärenden om bildande av naturreservat.
Viktigt att framhålla är att syftet med bestämmelsen inte är att förändra innebörden i fridlysningsreglerna utan att det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. miljöbalken eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet inte är orimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Prövningen måste avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Vilken vikt olika omständigheter ska tillmätas får även det avgöras i det enskilda fallet. Det är härvid viktigt att också beakta de kumulativa effekter på de skyddade arterna som olika utfall i avvägningen kan ge upphov till, även på sikt, framför allt vad gäller artskyddets syfte.
178
Utredningen vill framhålla att proportionalitetsavvägningen ska göras mot syftet med artskyddet så som det kommer till uttryck, dels i föreslagen 8 kap. 1 § miljöbalken, dels i bestämmelsen som tillämpas i det enskilda fallet. Här kan viss skillnad behöva göras mellan bestämmelser som syftar till att genomföra ett nationell beslutat skydd och bestämmelser som syftar till att genomföra EU-rättsliga eller internationella förpliktelser. Skillnaden ligger i vilken avvägning som är (rättsligt) möjlig att göra, vilken avvägning som kan göras. Därmed inte sagt att en skillnad faktiskt bör göras i tillämpningen.
Av Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2014 s. 79 framgår att det är möjligt att frångå vad som följer av EU-domstolens tolkning av en EU-bestämmelse endast om tillämpningen i det enskilda fallet annars skulle utgöra en allvarlig och otvetydig kränkning av Europakonventionen. Något exempel på när så skulle vara fallet anges inte av Högsta domstolen. Dock anses någon sådan allvarlig och otvetydig kränkning inte föreligga i det mål som Högsta domstolen uttalar detta i. Det utrymme som Högsta domstolen härigenom läm-
178 Jämför Miljööverdomstolens resonemang i MÖD 2006:53 som gällde frågan tillstånd att anlägga ett enskilt avlopp. Domstolen slog fast bland annat att prövningen skulle ske utifrån principen att lika fall ska behandlas lika och att det innebar att man måste ta hänsyn till vad som skulle bli resultatet av en generell tillståndsgivning till liknande avloppsanläggningar med utsläpp till Östersjön. Enligt Miljööverdomstolen skulle prövningen utgå från de tänkta sammanlagda utsläppen från samtliga fastigheter som då skulle bli aktuella. Mot den bakgrunden, och med hänvisning till att det fanns brister i den valda typen av avloppsanläggning, bedömde domstolen att tillstånd inte skulle lämnas. Domstolen hänvisade bland annat till att detta skulle försvåra möjligheten att nå det nationella miljökvalitetsmålet ”Ingen övergödning”. Miljööverdomstolen resonerade alltså utifrån en framtida tänkt bördefördelning på principiell grund där även framtida kumulativa effekter togs i beaktande.
nar uppfattar vi vara en ventil, avsedd att tillämpas just vid allvarliga
och otvetydiga kränkningar av konventionsrättigheter. Som redo-
gjordes för i avsnittet om EU-domstolen är den tolkning av unionsrätten som EU-domstolen gör är bindande för nationella domstolar som har att ta ställning till tolkningen av bestämmelsen. Kravet på att en kränkning ska vara allvarlig och otvetydig är således ett mycket högt ställt krav.
Proportionalitetsavvägningen ska alltid göras i ljuset av det avsedda syftet med artskyddsförvaltningen som det framgår av föreslagen 8 kap. 1 § miljöbalken, berörd art och omständigheterna i det enskilda fallet.
12.15.2. Proportionalitetsavvägningen
Proportionalitetsavvägningen kommer främst att aktualiseras ifråga om nekade dispenser från förbuden (jämför tillämpningen av strandskyddsdispens och prövningen enligt 7 kap. 25 § miljöbalken). Detta eftersom en proportionalitetsprincip gäller vid samtliga slag av intrång i äganderätten (se avsnitt 8.5.7 om proportionalitet och artikel 1 i Europakonventionens första tilläggsprotokoll). Det handlar om en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet dock utan att innebära en generell utvidgning av möjligheterna till dispens.
179
12.16. Förslag: Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade eller fångade djur
Utredningens förslag: I 8 kap. miljöbalken ska det införas regler
om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig i rimlig utsträckning övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur av sådan art som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet, och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden.
179 Jämför Högsta domstolens dom av den 29 december 2020 i mål nr T 6460-19 där domstolen hänvisar här till prop. 1997/87:45 del 1 s. 320 ff. och del 2 s. 97.
12.16.1. Bakgrund
När det gäller oavsiktligt dödande regleras det i artikel 12.4 att medlemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a). Mot bakgrund av den insamlade informationen ska medlemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Kommissionen betonar att artikel 12.4 kan vara av betydelse för att definiera krav på både ett ”strikt skyddssystem” och ett ”lämpligt övervakningssystem”.
Ett system för strikt skydd kan också innebära övervakning av oavsiktlig fångst och dödande av arter (för övervakning enligt artikel 12.4). I detta sammanhang kan de strikta skyddsåtgärderna i slutänden behöva inkludera de bevarandeåtgärder som krävs för att kompensera den negativa effekten av tillfällig fångst och dödande. Som exempel på tillämpningen av artikel 12.4 nämner kommissionen övervakning av bifångst av val i fiskesektorn samt de tekniska åtgärder som vidtagits för att undvika bifångst. Som ytterligare exempel nämner kommissionen övervakning av fladdermusdöd vid vindkraftverk och trafikdödade djur.
180
Enligt 65 § artskyddsförordningen ska Naturvårdsverket med biträde av Naturhistoriska riksmuseet se till att det finns ett nationellt
system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande
av de djurarter som i bilaga 1 till artskyddförordningen har markerats med N.
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har haft i uppgift att inom sina ansvarsområden ta initiativ till att de forsknings- eller bevarandeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Det saknas en bestämmelse om inrättande av system för övervakning.
Naturvårdsverket har inte tagit fram något system för rapportering. Orsaken anges vara att Naturvårdsverket inte har kunnat styra hur andra myndigheter dokumenterar uppgifter på ett sätt som möjliggör ett rationellt nationellt system för sådan rapportering.
180 Kommissionens vägledning (2007), s. 49.
Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvarig för tillsyn och tillsynsvägledning för allt fiske, och har i dag viss övervakning av bifångster.
Förutom i artskyddsförordningen finns regler kring rapportering i jaktförordningen. Bestämmelserna innebär att om vilt av vissa arter
181
som omhändertas, påträffas dött eller dödas när sådant djur är fredat, tillfaller det staten.
182
Den som har påträffat ett dött djur av en sådan
uppräknad art eller har omhändertagit eller vid annat än tillåten jakt har dödat ett sådant djur ska som huvudregel snarast möjligt anmäla händelsen till Polismyndigheten, oberoende av vem djuret tillfaller. Får en markägare veta att ett sådant djur har omhändertagits eller påträffats på hans eller hennes marker, är markägaren skyldig att förvissa sig om att en anmälan har gjorts eller själv göra en anmälan. En arrendator och en jakträttshavare har samma skyldighet.
183
En anmä-
lan ska innehålla uppgifter om var och när djuret har dödats, omhändertagits eller påträffats.
184
När Polismyndigheten har tagit emot en
anmälan ska den se till att djuret tas om hand.
185
12.16.2. Överträdelseärende om tumlare
EU-kommissionen lämnade en formell underrättelse till Sverige den 3 juli 2020
186
där man anser att Sverige har underlåtit att uppfylla sina
skyldigheter enligt artikel 6.2 och 12.4 i direktiv 92/43/EEG vad gäller skydd av marina däggdjur (tumlare) från fiskeverksamhet i Sverige. Sverige svarade på den formella underrättelsen den 2 oktober 2020.
Kommissionen anser i den formella underrättelsen att Sverige bland annat inte har införlivat artikel 12.4 i art- och habitatdirektivet på ett korrekt sätt.
187
Regeringen har i svaret till kommissionen instämt i
kommissionens bedömning såvitt gäller införlivandet av artikel 12.4 och angett följande:
181 Björn, varg, järv, lo, myskoxe, fjällräv, utter, valar, fiskgjuse, bivråk, tornuggla, hökuggla, berguv, fjälluggla, lappuggla, slaguggla, rördrom, lunnefågel, salskrake, svarthalsad dopping, skärfläcka, gråspett, vitryggig hackspett, mellanspett, kungsfiskare, blåkråka, härfågel, sommargylling, fjällgås, skräntärna, svarttärna, storkar, örnar, glador, falkar och kärrhökar samt älg eller hjort när det är fredat. 18233 § jaktförordningen (1987:905). 183 36 § (jaktförordningen (1987:905). 18437 § jaktförordningen (1987:905). 18538 § jaktförordningen (1987:905). 186 Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr N2020/01882. 187 se särskilt styckena 69–71.
Kommissionen anger att enligt den information kommissionen har tillgång till har artikel 12.4 i direktivet införlivats genom 65 § artskyddsförordningen (2007:845). Eftersom det inte finns något klart och tydligt krav på införande av ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av arter som förtecknas i bilaga 4 a till habitatdirektivet anser kommissionen att artikel 12.4 i direktivet inte har införlivats på ett korrekt sätt. Genomförande av artikel 12.4 har skett bl.a. genom 65 § artskyddsförordningen (2007:845). Skyldigheten i artikel 12.4 att införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande har genomförts i 65 § första stycket genom att det föreskrivs att ett rapporteringssystem ska inrättas. Artikel 12.4 har förutom genom 65 § artskyddsförordningen genomförts genom bl.a. 33, 36, 37 och 38 §§jaktförordningen (1987:905), i vilka regleras det vilt som tillfaller staten, bl.a. valar. Regleringen innebär att den som har påträffat dött sådant djur eller har omhändertagit eller dödat ett sådant djur vid annat än tillåten jakt ska anmäla detta till Polisen. Polisen ska se till att djuret tas om hand. Den som underlåter att anmäla upphittat vilt döms till böter. Det är riktigt, som kommissionen anför, att begreppet övervakning innefattar mer än passiv rapportering. Regeringen avser att omedelbart påbörja ett arbete för att förbättra genomförandet av artikel 12.4. Regeringen bedömer att förslag till förbättrat införlivande av artikel 12.4 kan redovisas till kommissionen före utgången av 2021.
EU-kommissionen skriver i den formella underrättelsen under rubriken ”Sveriges underlåtenhet att inrätta ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande” följande.
Enligt artikel 12.4 ska det genom övervakning säkerställas att uppgifter om oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande samlas in, och mot bakgrund av övervakningsresultaten ska medlemsstaterna fastställa om det behövs forsknings- eller bevarandeåtgärder för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Systematisk övervakning och insamling av uppgifter om oavsiktliga fångster är därför en nödvändig förutsättning för upprättandet och genomförandet av förebyggande åtgärder för att förhindra sådana negativa följder och för att säkerställa en hög skyddsnivå för den strikt skyddade arten. Såsom domstolen har påpekat kräver inrättandet av ett system för skydd av arter i enlighet med habitatdirektivet inte enbart att åtgärder vidtas, utan även – och framför allt – att de faktiskt genomförs. Inrättandet och det faktiska genomförandet av den övervakning av bifångster som föreskrivs i artikel 12.4 ska framför allt styras av behovet av att fastställa om det, på grundval av uppgifter om frekvens och intensitet av bifångst, kommer att krävas bevarandeåtgärder för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte har någon betydande negativ påverkan på den berörda arten. En faktisk övervakning gör det
således möjligt att ge skyldigheterna full verkan, i enlighet med artikel 12.4 andra meningen. Kommissionen anser därför att varje system för övervakning av fångst och dödande måste ge en tillfredsställande uppskattning av omfattningen av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av skyddade arter, med en hög grad av tillförlitlighet. Det måste omfatta alla de fisken där bifångster är kända eller misstänks förekomma, och ett stort antal fartyg måste ingå i provurvalet för att kunna ge resultat med tillräcklig statistisk styrka för att möjliggöra en tillförlitlig bedömning av hur arters bevarandestatus påverkas.
EU-kommissionen noterar vidare att Sverige inte har haft ett system för övervakning av oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande och fokuserar i ärendet på bifångst av tumlare.
12.16.3. Kunskapskravet och ansvar för övervakning
Enligt 2 kap. 2 § miljöbalken ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Kunskapskravet innebär bland annat en skyldighet för verksamhetsutövaren att fortlöpande hålla sig informerad om verksamheten eller åtgärden och dess inverkan på människors hälsa och miljön. Kunskapskravet gäller även vid den löpande driften av en verksamhet, eller då en åtgärd genomförs.
188
Av 26 kap. 19 § miljöbalken följer att den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön fortlöpande ska planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Vidare ska den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Den ska också lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontrollen.
Att övervaka i vilken utsträckning en åtgärd eller verksamhet oavsiktligt dödar eller fångar djur är nödvändigt för att kunna utvärdera
188 Kruse (JUNO, Karnov) Kommentaren till 2 kap. 2 § miljöbalken.
vidtagna försiktighetsmått samt förebygga eller motverka sådana verkningar. Övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande ska därför kopplas till kunskapskravet i 2 kap. 2 § miljöbalken, som en del i vad en verksamhetsutövare eller markägare behöver känna till och kontrollera i sin verksamhet.
Eftersom kraven på övervakning måste anses följa av 2 kap. 2 § miljöbalken ska även 2 kap. 7 § miljöbalken tillämpas så att en rimlighetsavvägning görs. Vilka krav som kan ställas på övervakning skiljer sig alltså åt med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för artförvaltningens mål ska härvid också beaktas. Övervakning och rapportering bör också ses som en nödvändig del i adaptiv förvaltning av fridlysta arter, där data från övervakningen ska ligga till grund för hänsynsåtgärder, skötsel och andra anpassningar som behövs för att arterna ska bibehålla eller återuppnå en god bevarandestatus. Därför är det viktigt att myndigheterna som ansvarar för förvaltningen har rättsliga möjligheter att ställa krav på att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet övervakar oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande.
12.16.4. Djurarter som ska övervakas framgår av bilaga IV a till livsmiljödirektivet
Av de djurarter som omfattas av bilaga IV a finns eller kan 63 arter förekomma i Sverige. I tabellen nedan anges också om det finns åtgärdsprogram för hotade arter (ÅGP) för arten.
Tabell 12.3 Livsmiljödirektivets bilaga IV a – arter som finns
eller kan förekomma tillfälligt i Sverige
Arter för vilka medlemsstaterna ska införa ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande
Artgrupp Svenskt artnamn Vetenskapligt namn ÅGP finns för arten
blötdjur
tjockskalig målarmussla
Unio crassus
ÅGP
blötdjur sirlig skivsnäcka Anisus vorticulus fladdermöss
barbastell
Barbastella barbastellus ÅGP
fladdermöss Bechsteins fladdermus Myotis bechsteinii fladdermöss
brunlångöra
Plecotus auritus
fladdermöss dammfladdermus Myotis dasycneme fladdermöss
dvärgpipistrell
Pipistrellus pygmaeus
fladdermöss fransfladdermus Myotis nattereri fladdermöss
grålångöra
Plecotus austriacus
fladdermöss gråskimlig fladdermus Vespertilio murinus fladdermöss
mindre brunfladdermus
Nyctalus leisleri
fladdermöss mustaschfladdermus Myotis mystacinus fladdermöss
nordfladdermus
Eptesicus nilssonii
fladdermöss nymffladdermus Myotis alcathoe fladdermöss
större brunfladdermus
Nyctalus noctula
fladdermöss större musöra Myotis myotis fladdermöss sydfladdermus Eptesicus serotinus fladdermöss sydpipistrell Pipistrellus pipistrellus fladdermöss tajgafladdermus Myotis brandtii fladdermöss trollpipistrell Pipistrellus nathusii fladdermöss vattenfladdermus Myotis daubentonii gnagare buskmus Sicista betulina gnagare hasselmus Muscardinus avellanarius groddjur gölgroda Pelophylax lessonae ÅGP groddjur klockgroda Bombina bombina ÅGP (avslutat) groddjur långbensgroda Rana dalmatina ÅGP groddjur lökgroda Pelobates fuscus ÅGP groddjur lövgroda Hyla arborea ÅGP (avslutat) groddjur åkergroda Rana arvalis groddjur strandpadda Epidalea calamita ÅGP groddjur större vattensalamander Triturus cristatus ÅGP (avslutat) groddjur grönfläckig padda Bufotes viridis ÅGP insekter apollofjäril Parnassius apollo insekter asknätfjäril Euphydryas maturna ÅGP insekter mnemosynefjäril Parnassius mnemosyne ÅGP insekter läderbagge Osmoderma eremita ÅGP
Artgrupp Svenskt artnamn Vetenskapligt namn ÅGP finns för arten
reptiler hasselsnok Coronella austriaca reptiler sandödla Lacerta agilis ÅGP rovdjur brunbjörn Ursus arctos rovdjur fjällräv Vulpes lagopus ÅGP rovdjur lo Lynx lynx rovdjur utter Lutra lutra ÅGP rovdjur varg Canis lupus sälar vikare Pusa hispida valar blåval Balaenoptera musculus valar grindval Globicephala melas valar halvspäckhuggare Pseudorca crassidens valar kaskelot Physeter macrocephalus valar knölval Megaptera novaeangliae valar nordlig näbbval Hyperoodon ampullatus valar Rissos delfin Grampus griseus valar sadeldelfin Delphinus delphis valar sillval Balaenoptera physalus valar småhuvudval Ziphius cavirostris valar Sowerbys näbbval Mesoplodon bidens valar späckhuggare Orcinus orca valar strimmig delfin Stenella coeruleoalba valar vikval Balaenoptera acutorostrata valar vitnos Lagenorhynchus albirostris valar vitsiding Lagenorhynchus acutus valar vitval Delphinapterus leucas valar öresvin Tursiops truncatus valar tumlare Phocoena phocoena ÅGP
Källa: SLU Artdatabanken.
12.16.5. Om oavsiktligt dödande av berörda arter
Oavsiktligt dödande kan betecknas som oförutsedda, oönskade händelser där övervakning ger kunskapsunderlag för försiktighetsmått, hänsynsåtgärder och proaktiv förvaltning som kan användas för att förebygga framtida dödande. För att kunna förebygga framtida oavsiktligt dödande måste först förekomsten av oavsiktligt dödande studeras genom att arterna övervakas och resultaten redovisas.
För arter som har tämligen stationära populationer bör det vara ganska lätt att bedöma vilka typer av oavsiktligt dödande som kan
förekomma och avgöra om övervakning är motiverad och i så fall i vilken utsträckning och på vilket sätt. I sådana fall är artens individer mer eller mindre stationära men de kan påverkas av rörliga verksamheter som exempelvis bilar eller tåg från närbelägna vägar/järnvägar eller verksamheter som tillkommer på platser där arten finns. Stationära artgrupper är främst fjärilar och läderbagge, groddjur, blötdjur (även om larverna kan vara rörliga i ett skede) hassel- och buskmus, hasselsnok samt sandödla.
Bland de mest utpräglat stationära arterna kan nämnas musslor, när dessa har etablerat sig på en plats. Musslornas larver kan dock betecknas som rörliga, genom att de under en period lever som parasiter på gälar till fiskar. Ett av de främsta hoten mot musslornas spridning till nya miljöer är därmed vandringshinder i vattendrag, som medför att fisk inte kan passera och sprida larverna. Det krävs också att rätt fiskart finns tillgänglig, exempelvis finns en handfull olika möjliga värdfiskar för tjockskalig målarmussla, bland annat elritsa, sarv, storspigg, stensimpa och abborre.
Vuxna musslor är alltså helt bundna till sin befintliga miljö. De enskilda individerna kan bli mycket gamla, upp emot 70 år för tjockskalig målarmussla, vilket innebär att arten kan finnas kvar på en plats långt efter att de ekologiska förutsättningarna för artens fortsatta existens har försvunnit (så kallat utdöendeskuld). De vuxna individerna hotas främst av rensningar av vattendrag då individerna grävs upp. De kan även hotas av torrläggning, övergödning av vattnet, syrebrist, utsläpp av föroreningar eller igenslamning av bottnar. Även avverkning av träd i strandzonen kan påverka negativt
189
.
Även läderbagge är ytterst stationär och förekommer främst i enstaka ihåliga träd. Larverna lever inne i träden och även vuxna individer håller sig helst på eller i närheten av lämpliga träd. Forskning har visat att skalbaggarna i många fall troligen aldrig lämnar trädet de kläcktes i och det är sällsynt att en individ flyger längre bort från kläckningsträdet än 500 meter. Eftersom de vuxna individerna inte gärna förflyttar sig längre sträckor är arten svårspridd, vilket är en av orsakerna till att den är sällsynt. Individerna kan alltså förväntas hålla sig på eller nära runt lämpliga träd, vilket minskar risken för att de oavsiktlig löper risk att dödas av till exempel biltrafik eller olika typer av verksamheter. Största hotet mot arten är brist på lämpliga träd
189 Naturvårdsverket (2006), Åtgärdsprogram för bevarande av tjockskalig målarmussla, s. 6.
eller att träd där arten lever avverkas.
190
Eftersom arten endast lever
i mulm (trämjöl) i grova, ihåliga lövträd bör det vara möjligt att identifiera tänkbara värdträd, som även utan förekomst av läderbagge bör betraktas som värdefulla för den biologiska mångfalden. Nuvarande lokaler utgörs ofta av trädbärande slåtter- och betesmarker, alléer, parker och gamla fruktodlingar.
191
Valar och fladdermöss bedöms i högre grad vara migrerande. För dessa djur kan eventuell påverkan inte i samma grad knytas till specifika lokala förutsättningar. Här kan det i stället handla om att djuren söker sig till miljöer där de kan utsättas för risker, eller att de hamnar där av misstag. Valar och sälar hotas främst av oavsiktlig fångst i samband med fiske.
Även om rovdjur kan ha revir där de uppehåller sig är dessa områden så stora att det inte går att förutsäga var djuren kan befinna sig, såvida man inte GPS-märker djuren. Varg och lodjur kan vintertid söka sig till plogade vägar och järnvägsspår, när snödjupet gör det energikrävande att ta sig fram i den omgivande terrängen. Samtidigt utsätter sig då djuren för risken att bli påkörda av fordon. Det händer att andra djur, till exempel renar och älgar, söker sig till plogade områden av samma skäl. Om dessa blir påkörda kan rovdjur lockas dit för att äta av kadavren, och därmed i sin tur riskera påkörning. Utter är ett annat exempel på djur som i ökande grad dödas av trafik.
Övervakning av djur utmed järnvägsspår är svårt, främst i norra Sverige, där vinterns mörker och snö kan medföra att en lokförare inte ens noterar om tåget kör på ett djur. I de fall en påkörning noteras är det kanske inte möjligt att med säkerhet säga vilket slags djur det var. I glesbefolkade trakter med långa avstånd är det sällan möjligt att kontrollera eller eftersöka ett tågdödat djur. Ett snabbgående eller tungt lastat tåg har lång bromssträcka, upp till ett par kilometer, och det är inte alltid möjligt att med exakthet bestämma platsen för en kollision med ett djur. Eventuella kadaver kan snabbt bli översnöade, uppätna eller dras in i skogen av andra rovdjur. Det är alltså inte säkert att ett kadaver kan återfinnas.
Det är känt att fladdermöss kan dödas av vindkraftverk, där de söker efter insekter. För att kunna övervaka hur många djur som dödas, och vilka arter de tillhör, krävs dock i det närmaste kontinuerlig övervakning med hund varje dygn, eftersom en död fladdermus
190 Naturvårdsverket (2014), Åtgärdsprogram för läderbagge, 2014–2018. 191 SLU Artdatabanken, Artfakta: läderbagge, 2021-04-07.
är svår att hitta i naturmark och kroppen sannolikt inte ligger kvar mer än något eller några dygn. Det är svårt att se hur sådan övervakning kan ske. Ljudscanning av fladdermusläten med inspelande ultraljudsdetektorer, så kallade autoboxar, kan förmodligen påvisa vilka arter som vistas i området, men det säger inte så mycket om hur ofta individer dödas. Sett över en längre period om ett antal år kan troligen sådana undersökningar ändå påvisa om arterna i området ökar eller minskar.
Groddjur får betecknas som tämligen stationära, men de förflyttar sig ändå några hundratal meter i terrängen varje år mellan övervintringsplatser, vattensamlingar för lek och äggläggning samt födosöksområden sommartid. Riskerna vid dessa förflyttningar är främst kopplade till fordonstrafik, i de fall djurens måste passera över vägar under sina säsongsvandringar. Vissa av groddjuren väljer ibland att etablera sig i grustäkter, där det finns vattensamlingar. Här kan de vuxna djuren dödas av fordonskörning medan rom och larver kan dödas om en tillfällig vattensamling dräneras bort. Vuxna djur övervintrar nedgrävda, och om täkten utökas vintertid kan djur i dvala dödas. På samma sätt kan sandödla påverkas i eller i närheten av sand- och grustäkter.
Hasselsnok är stationär och största risken är troligen att den kan bli misstagen för en huggorm och ihjälslagen.
Hassel- och buskmus hotas främst av röjningar av lövbuskar i betesmark och skog, men också av att livsmiljöerna försvinner genom exploatering. Oavsiktligt dödande sker antagligen främst genom tamkatter och hundar i områden där mössen finns.
12.16.6. Fåglar
Utredningen noterar att någon bestämmelse som motsvarar livsmiljödirektivets artikel 12.4 inte finns i fågeldirektivet. Emellertid har kommissionen tagit fram en handlingsplan som vänder sig till Europaparlamentet och rådet för att minska oavsiktliga fångster av havsfåglar i fiskeredskap.
192
De EU-rättsliga dokument som utredningen
tagit del av, och som i någon mån handlar om övervakning av fåglar, riktar sig emellertid inte till medlemsstaterna, eller också ryms de
192 Meddelande från kommissionen till europaparlamentet och rådet, Handlingsplan för att minska oavsiktliga fångster av havsfåglar i fiskeredskap /* COM/2012/0665 final *.
inom fiskelagstiftningen. Därmed faller detta utanför vad vi kan utreda och lägga förslag om.
193
12.16.7. Förslag: Myndigheter får förelägga eller meddela villkor om övervakning eller rapportering
Utredningens förslag: Det ska införas regler om skyldighet att i
rimlig utsträckning övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur av sådan art som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet samt om att markägare, befälhavare med flera ska vara skyldiga att anmäla om de hittar döda eller fångade djur av sådana arter. Det är ytterst myndigheterna som ska erinra om detta ansvar genom förelägganden och villkor.
Som redovisats ovan kan fridlysta arter hotas av olika former av oavsiktligt dödande. Beroende på art och verksamhet ser möjligheterna att övervaka sådant dödande mycket olika ut. Här måste en avvägning göras i varje enskilt fall rörande vilka övervakningsmöjligheter som finns, och vilka som är rimliga att använda. Myndigheten ansvarar här för att den som söker tillstånd, eller som blir föremål för tillsyn, medvetandegörs om övervakningsansvaret. Myndigheten ska också försäkra sig om att verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, har förmåga att i rimlig utsträckning övervaka oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande. Myndigheten får härvid, i samband med tillståndsprövning, föreskriva om villkor eller, i samband med tillsyn eller efter anmälan, förelägga om sådan övervakning samt inrapportering av övervakningens resultat.
193 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017D0848 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52012DC0665 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017R1004 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1241.
12.16.8. Förslag: Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket ska ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande
Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten och Natur-
vårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande.
Utredningen konstaterar att det kommer att behövas vägledning angående hur övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande ska gå till. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket ska därför få i uppdrag att i samverkan ta fram sådan vägledning, som ska omfatta både land- och vattenmiljöer.
Utredningen bedömer att båda myndigheterna behöver resursförstärkning motsvarande en halv årsarbetskraft vardera som en tidsbegränsad insats för att ta fram vägledningen.
12.16.9. Förslag: MKB ska innehålla förslag på övervakningssystem
Utredningens förslag: Det ska införas en bestämmelse som an-
ger att om verksamheten kan innebära ett oavsiktligt dödande eller fångade av arter så ska miljökonsekvensbeskrivningen innehålla förslag på hur detta ska övervakas. Bedömer man själv, som verksamhetsutövare (eller vidtagare av åtgärd) att förmåga att övervaka oavsiktligt dödande eller fångande helt saknas ska det anges och förklaras.
Mot bakgrund av livsmiljödirektivets krav på övervakningssystem måste kunskapsunderlaget även omfatta hur man som aktör (verksamhetsutövare eller den som avser vidta en åtgärd) avser övervaka oavsiktligt dödande och oavsiktlig fångst rörande de arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a. I och med den regionala variationen måste även själva övervakningssystemet vara flexibelt och variera med de regionala och lokala förutsättningarna. Möjligheten att övervaka och lämpliga metoder för övervakning varierar på motsvarande
sätt med ungefär samma variabler. Bedömer man själv, som verksamhetsutövare (eller vidtagare av åtgärd) att förmåga att övervaka oavsiktligt dödande eller fångande helt saknas ska det anges och förklaras.
Redan i dag följer av 6 kap. 35 § miljöbalken att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser (p. 4) samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna (p. 5). Häri innefattas bland annat åtgärdens eller verksamhetens inverkan på arter som omfattas av fridlysningsbestämmelserna samt vilka åtgärder som planeras för att avhjälpa otillåten inverkan.
12.17. Förslag: Utred artskyddets tillämpning i jordbruket och havs- och vattenmiljöer
Utredningens förslag: Jordbruksverket ska få i uppdrag att ut-
reda frågan om artskyddets tillämpning inom jordbruket.
Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att utreda frågan om artskyddets tillämpning i havs- och vattenmiljöer.
Havs- och vattenmyndigheten
Utredningen konstaterar att det inte ingår i vårt uppdrag att närmare utreda tillämpningen av skyddet för fredade och hotade arter och deras livsmiljöer i vattenområden, eftersom regelverket för fiske inte ska omfattas av vårt arbete. Vi konstaterar också att frågan om skydd och bevarande av arter och livsmiljöer i vatten är komplex och involverar omfattande regelverk, bland annat EU:s gemensamma fiskepolitik. Utredningen bedömer dock att frågan om artskydd och skydd för arters livsmiljöer i vattenområden bör utredas vidare, och föreslår att Havs- och vattenmyndigheten får ett sådant uppdrag.
Utredningen konstaterar också att enligt instruktionen för Havs- och vattenmyndigheten ska myndigheten särskilt inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor
om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav.
194
Havs- och vatten-
myndigheten har dock inget informationsansvar för geografisk information för vare sig livsmiljöer och biotoper i vatten eller för arters utbredning i vattenområden, förutom vad gäller fiskförekomster.
195
Jordbruksverket
Utredningen konstaterar att det inte har varit möjligt att inom ramen för vårt arbete klargöra på vilket sätt skydd av hotade arter och deras livsmiljöer kan tillämpas fullt ut inom jordbruket. Vi konstaterar att frågan är mycket komplex och involverar omfattande regelverk, bland annat EU:s gemensamma jordbrukspolitik CAP. Utredningen bedömer dock att frågan om artskydd och skydd för arters livsmiljöer i odlingslandskap och jordbruk bör utredas vidare, och föreslår att Jordbruksverket får ett sådant uppdrag.
12.18. Förslag: Utred föreskrifter om att luftledningar för el ska säkras mot risker för fågellivet
Utredningens förslag: Regeringen ska utreda att införa före-
skrifter om att luftledningar för el-överföring ska säkras mot risker för fågellivet från kollisioner med linor och elolyckor
Luftledningar för kraftöverföring kan utgöra risker för fåglar, vilket uppmärksammas i en resolution till konventionen om skydd av flyttande vilda djur (CMS). Även Bernkonventionen uppmärksammar luftledningar som en risk för fågellivet. Riskerna är dels att fåglar kan flyga på linor och skada sig, dels att fåglar kan orsaka kortslutning om de kommer åt strömförande delar av anläggningen. Riskerna för påflygning är störst för större kraftledningar medan riskerna för kortslutning är störst i lokalnät.
Vi menar att det finns skäl att införa en föreskrift med det innehåll vi föreslår, men anser att förslaget behöver utredas ytterligare.
1945 § förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 1953 kap.30–31 §§ förordning (2010:1770) om geografisk information.
Kollisioner med ledningar
Riskerna för kollision med luftledningar är störst för större fåglar som inte har så god manövreringsförmåga, exempelvis svanar, gäss, storkar, tranor och hönsfåglar. Rovfåglar har god manövreringsförmåga och bra syn och har därmed lättare att undvika kollisioner med ledningar. Småfåglar kan också kollidera med ledningar, men det sker troligen i förhållandevis liten omfattning. Risken för kollisionsolyckor är högre i områden där många fåglar vistas, exempelvis vid kustområden, våtmarker, större vattendrag och bergsryggar. Likaså är riskerna större i områden där fåglar rastar eller flyger mellan födosöksområden och övernattningsområden samt områden där många flyttande fåglar passerar.
Kollisioner kan undvikas genom exempelvis att man vid planering av nya ledningar tar hänsyn till fågellivet och undviker att tillskapa risker, men också genom att den geometriska placeringen av linorna kan minska risken för påflygning. Det finns också olika typer av så kallade fågelavvisare, som kan placeras på ledningar för att öka ledningarnas synlighet för fåglar.
El-död
El-överföring genom kortslutning kan ske om stora fåglar kommer åt flera strömförande luftlinor samtidigt vid en kollision. Kortslutning kan också inträffa när en fågel sätter sig på en stolpe eller ledning intill strömförande delar av anläggningen, där kroppen eller till och med en avföringsstråle kan orsaka strömöverföring. Det kan finnas risk för markbränder om en brinnande fågel faller ner från en ledning eller stolpe. Det finns också risk att anläggningen skadas. Riskerna för kortslutning gäller både för kraftledningar och för kontaktledningar över tåg. Enligt CMS-resolutionen är riskerna för el-överföring störst i fråga om så kallade medium-voltage-ledningar, men även kontaktledningar över järnvägar kan utgöra en risk. I svenska anläggningar motsvarar medium-voltage-ledningar ledningar i lokala nät, vilket innebär storleksordningen 40 kV och mindre. Det påpekas i resolutionen att det finns tekniska lösningar för att minska riskerna och i ett separat dokument finns samlat olika typer av åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna.
Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) och Ringmärkningscentralen vid Naturhistoriska riksmuseet i Stockholm gör gällande att strömgenomgång orsakar mer än 40 procent av den kända dödligheten hos flera svenska ugglearter.
Trafikverket beskriver i en rapport att fåglar står för cirka 7 procent av de tågstörande felen, i bekräftade fall. Troligen finns det utöver detta ett mörkertal där störningar orsakas av fåglar utan att det kan bekräftas. Trafikverket planerar förbättringar för att minska problemet med skador i kontaktledningar som uppstår på grund av fåglar och har tagit fram en rapport som beskriver problemen och olika tekniska lösningar.
Tyskland har infört följande bestämmelse i sin federala naturvårdslag (5 kap. 41 § BNat SchG). Länderna får inte avvika från den federala lagen, utom där det anges att de får ha strängare regler.
Vid nyanläggning ska stolpar och teknisk utrustning för medium-voltlinor säkras så att fåglar skyddas mot elstötar. Även existerande stolpar ska säkras (senast 2012-12-31) om de kan utgöra en hög risk för fåglar. Gäller inte för kontaktledningar vid tåg.
12.18.1. Utredningens överväganden
Utredningen noterar att Sverige har mer än 500 000 km kraftledningar. Eftersom forskning visar att riskerna för fågellivet inte är försumbara, vad gäller kollisioner med ledningar eller el-död vid kontakt med strömförande delar av anläggningar, bedömer utredningen att det finns skäl att minska riskerna för fågellivet. Utredningen konstaterar vidare att kraftledningar och kontaktledningar för tåg som är utformade för att vara säkra för fåglar även ger säkrare el-leveranser och minskar riskerna för störningar i samhällsviktiga funktioner.
Utredningen bedömer att det vore önskvärt att införa en bestämmelse liknande den som finns i Tyskland, i syfte att påskynda en övergång till säkrare anläggningar i nät som ägs av olika aktörer. Vi konstaterar dock att utformningen av en sådan bestämmelse behöver utredas vidare, med hänsyn till att det kan behövas ändringar i regler som gäller koncessionsprövningar i ellagen (1997:857). Det kan dels behövas en koppling mellan ellagen och 8 kap. miljöbalken, men det kan också vara så att det finns annan författning än artskyddsförordningen som lämpar sig bättre för regleringen.
Utredningen har inte haft möjlighet att utreda detta men föreslår att regeringen gör så inom ramen för det bemyndigande vi föreslagit gällande generella föreskrifter.
12.19. Förslag: En bestämmelse införs som gör det möjligt att upphäva gamla fridlysningsbeslut
Utredningens förslag: En bestämmelse införs som ger myndig-
heter rätt att upphäva gamla beslut om fridlysning.
Under närmare 100 år var fridlysningsbesluten uppdelade i ett antal olika regionala och nationella beslut. Först när den nuvarande artskyddsförordningen trädde i kraft 2008 samlades alla beslut i en lag, där alla nationellt eller regionalt fridlysta arter fördes in i bilaga 2 till förordningen.
Flera länsstyrelser har meddelat att det förekommer äldre regionala fridlysningsbeslut som inte harmonierar med den nuvarande artskyddsförordningens bilaga 2. Dessa gamla föreskrifter kan inte upphävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvunnit i samband med att äldre lagar har upphävts. Det bör därför införas ett begränsat bemyndigande som gör det möjligt för länsstyrelserna att upphäva äldre, inaktuella beslut.
När naturvårdslagen beslutades 1964 infördes en övergångsbestämmelse i 45 § som innebar att fridlysningsbeslut som tagits med stöd av äldre lagar skulle anses vara beslutade enligt motsvarande bestämmelser i den nya lagen. Därmed skulle alla beslut om fridlysning som fattas med stöd av 1909 eller 1952 års lagar betraktas som gällande med stöd av motsvarande bestämmelser i naturvårdslagen.
I lag (1998:811) om införande av miljöbalken meddelas i 3 § att om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till bestämmelser som har ersatts genom bestämmelser i miljöbalken eller i införandelagen, ska i stället de nya bestämmelserna tillämpas. Enligt 4 § samma lag ska föreskrifter som gäller vid miljöbalkens ikraftträdande anses vara meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i balken, om de har meddelats med stöd av bestämmelser i en lag som anges i 2 § eller motsvarande bestämmelser i en äldre lag. Naturvårdslagen är en av de lagar som ersätts av miljöbalken och som listas i 2 § lagen om införande av miljöbalken. Beslut om fridlysning som har
tagits av länsstyrelser, med stöd antingen av naturvårdslagen eller miljöbalken, gäller alltså fortfarande med stöd av miljöbalken, i den mån de inte har upphävts.
Den nuvarande artskyddsförordningen (2007:845) trädde i kraft den 1 januari 2008, då den äldre artskyddsförordningen (1998:179) upphörde att gälla. I den nya förordningen finns övergångsbestämmelser vad gäller äldre föreskrifter som omfattas av övergångsbestämmelser till miljöbalken. Regeringen har inte heller beslutat om upphävande av tidigare föreskrifter.
Eftersom det inte längre finns något bemyndigande för länsstyrelserna kan äldre föreskrifter, som beslutats av dessa myndigheter, inte upphävas. Utredningen konstaterar därmed att det behöver införas en bestämmelse, så att myndigheter får rätt att upphäva fridlysningsbeslut som inte längre är aktuella.
12.20. Förslag: Nytt skäl för beslut om biotopskydd införs i förordningen om områdesskydd
Utredningens förslag: Livsmiljöer som behövs för att bevara
fridlysta arter, både arter som omfattas av EU:s naturvårdsdirektiv och nationellt fridlysta arter, ska kunna skyddas genom att en ny grund införs för inrättande av biotopskydd. Ett sådant biotopskyddsområde ska omfatta minst 5 hektar och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som området avser att bevara.
12.20.1. Nuvarande regelverk för biotopskydd
Biotopskyddsområde är en form av områdesskydd som kan användas för att skydda små mark- och vattenområden, biotoper, som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter, eller som annars är särskilt skyddsvärda. Syftet med skyddet är att långsiktigt bevara och utveckla naturmiljöer som har särskilt stora värden för biologisk mångfald. Värdena kan till exempel utgöras av strukturer och funktioner som är viktiga för sällsynta djur- eller växtarter, eller områden som utgör tillflyktsorter,
restbiotoper och spridningskorridorer i ett i övrigt ensartat eller fragmenterat landskap.
Enligt 7 kap. 11 § miljöbalken får regeringen, i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda, meddela föreskrifter om
1. att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet
eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden, och
2. att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att
ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde. Ett sådant beslut ska gälla omedelbart, även om det överklagas.
Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns särskilda skäl får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet. En fråga om dispens ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer, om dispensen avser ett område enligt första stycket 1, och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet.
Det finns alltså två typer av biotopskyddsområden. Den ena typen omfattar ett antal lätt igenkännliga biotoper som är generellt skyddade i hela landet, oavsett var de finns och utan att det krävs särskilda beslut för varje område. För dessa generellt skyddade biotoper betalas ingen ersättning till markägaren. Den andra typen av biotopskydd kan införas för särskilt utpekade områden genom beslut i enskilda fall av länsstyrelsen, kommunen eller Skogsstyrelsen. För biotopskydd som inrättas genom beslut i ett enskilt fall utgår ersättning till markägaren. I denna utredning är det den senare skyddsformen som avses, det vill säga områden som kan skyddas genom beslut i enskilda fall.
Vad som kan skyddas som biotopskyddsområde regleras i förordningen om områdesskydd
196
och, när det gäller skogsmark, i Skogs-
styrelsens allmänna råd om områdesskydd. I Skogsstyrelsens allmänna råd definieras 19 olika skogstyper som kan skyddas med beslut om biotopskyddsområde. Biotopskydd i skog ska enligt den nationella strategin för formellt skydd av skog
197
användas för:
196 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 197 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 2017: Nationell strategi för formellt skydd av skog.
- skydd av områden som normalt inte överstiger 20 hektar och som uppfyller biotopskyddskriterierna,
- områden som inte kräver skötselplan för förvaltningen.
Till skillnad från naturreservat innehåller ett beslut om biotopskyddsområde inte några särskilda föreskrifter som begränsar användningen av området. I stället anges i 7 kap. 11 § andra stycket det väsentliga skyddet för biotopskyddsområden. Man får inte inom området bedriva verksamhet eller vidta åtgärder som kan skada naturmiljön. I allmänhet gäller detta arbetsföretag av olika slag. Skogsstyrelsens allmänna råd till bestämmelsen anger allmänna exempel; grävning, dikning, schaktning, utfyllning med eller tippning av avfall eller överskottsmassor samt anordnande av upplag. Exempel på skogsbruksåtgärder som enligt de allmänna råden kan skada naturmiljön är föryngringsavverkning, gallring, röjning, plockhuggning, selektiv avverkning av de äldsta träden, upparbetning av vindfällda träd, avverkning av hamlade träd, uttag av bränd eller död ved, markberedning, plantering, sådd, byggande av skogsbilväg, körning med maskiner, gödsling, kalkning, dikning och dikesrensning.
198
Om det finns särskilda skäl, får
Skogsstyrelsen bevilja dispens från förbudet i det enskilda fallet.
Lagstiftningen reglerar inte specifikt hur avgränsningen av ett biotopskyddsområde ska göras. Enligt Skogsstyrelsens nuvarande riktlinjer ska biotopskydd i skogsmark inte omfatta några skyddszoner utan enbart en tydligt avgränsad biotop enligt de definierade områdestyper som framgår av förordningen för områdesskydd. Även Naturvårdsverkets vägledning om biotopskydd framhåller att biotopskyddsområden vanligen inte ska omfatta skyddszoner.
199
Trots att ett biotopskyddsområde geografiskt begränsas till den skyddsvärda biotopen och inte innefattar någon skyddszon ska hänsyn, enligt bland annat 2 kap. 6 § och 3 kap. 6 §miljöbalken, tas till områdets naturvärden, även vid åtgärder som vidtas utanför området, om dessa kan påverka naturvärdena. Bestämmelser till områdets skydd kan ges också med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken vilket innebär att ordningsföreskrifter för allmänheten kan föreskrivas. Det intrång i brukandet på fastigheten som ett biotopskyddsområde, enligt
198SOU 2020:73, s. 188 som hänvisar till SKSFS 2013:1, Allmänna råd till verksamhet eller åtgärder som kan skada naturmiljön. 199 Naturvårdsverket (2012), Biotopskyddsområden, Handbok 2012:1, s. 55 och 59.
7 kap. 11 § första stycket andra punkten, medför ger markägaren rätt till ersättning enligt 31 kap. miljöbalken.
200
12.20.2. Statistik om biotopskydd
Utredningen konstaterar att Skogsstyrelsen, länsstyrelserna och kommuner sammanlagt har inrättat 8 744 biotopskyddsområden under perioden 1994–2020.
Utredningen har inte haft tillgång till uppgifter om ersättning för beslut som meddelats av länsstyrelser eller kommuner. Eftersom dessa är fåtaliga i sammanhanget, mindre än 2 procent av samtliga biotopskydd, bedöms bristerna i underlaget vara försumbara.
Utredningen vill understryka att ersättningen som betalas för intrången kan variera stort beroende på vilket marknadsvärde den aktuella biotopen representerar. Värdet kan bland annat variera med naturtyp och vilken del av landet som berörs.
Beslut om biotopskydd i skogsmark
Skogsstyrelsen och kommuner får inrätta biotopskydd för sådana områden i skogsmark som anges i bilaga 2 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera Skogliga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 19 biotoper som anges i bilagan.
Skogsstyrelsen har under perioden 1994–2020 inrättat 8 615 skogliga biotopskyddsområden, som framgår både av Skogsstyrelsens kartverktyg Skogens pärlor och av Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur. Dessa omfattar sammanlagt drygt 32 000 hektar land, varav drygt 31 000 hektar produktiv skogsmark. Medelstorleken för dessa skogliga biotopskyddsområden är cirka 3,7 hektar.
201
Genomsnittlig
areal för Skogsstyrelsens biotopskydd är 3,8 hektar, och genomsnittlig ersättning är 83 300 kronor/hektar, där ersättningen motsvarar 125 procent av marknadsvärdet på intrånget.
202
200SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 188. 201SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 189 som hänvisar till Skogsstyrelsen, Biotopskydd och naturvårdsavtal 2019, Statistisk meddelande, JO1402 SM 2001, 2020-03-24. 202 Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag 2021-04-05.
Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur anger att 16 så kallade övriga biotopskydd har inrättats av kommuner under perioden 2013–2020. Arealuppgifterna för dessa skyddade områden tyder på att även 13 av dessa områden har skyddats främst för skogliga värden, eftersom merparten av den skyddade arealen anges vara produktiv skogsmark.
Genomsnittlig areal för de biotopskydd som förvaltas av kommuner är 4,6 hektar. Utredningen har inte haft tillgång till några uppgifter om ersättning för dessa kommunala biotopskydd.
Beslut om övriga biotopskydd
För odlingslandskapet saknas sammanfattande data om alla biotopskydd, främst på grund av att många värdefulla biotoper i odlingslandskapet omfattas av generellt biotopskydd för åkerholmar, odlingsrösen, småvatten, med mera. Eftersom skyddet är generellt saknas beslut i de enskilda fallen, och därmed finns ingen lätt tillgänglig statistik över antalet objekt och deras storlek eller sammanlagda areal.
Länsstyrelser eller kommuner får inrätta biotopskydd för sådana övriga områden som anges i bilaga 3 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken med mera Dessa övriga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 16 olika biotoper som anges i bilagan.
Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur anger att 129 övriga biotopskydd har inrättats, varav 16 av kommuner och 113 av länsstyrelser. Dessa övriga biotopskyddsområden har till viss del inrättats i odlingslandskapet och utgör den informationskälla som är tillgänglig vad gäller nationell statistik för denna typ av biotopskydd.
Vi har redan konstaterat att kommunernas beslut främst omfattar skogsmark, därmed bör dessa ha inrättats med hänvisning till bilaga 2 i förordningen om områdesskydd. Även när det gäller länsstyrelsernas beslut utgörs dock 48 biotopskydd till mer än hälften av produktiv skogsmark, vilket innebär att även bilaga 3 i förordningen om områdesskydd delvis används för skydd av skog.
Sammantaget omfattar dessa övriga biotopskydd 362 hektar, varav 64 hektar utgörs av vattenområden. Jämfört med biotopskydd i skogsmark omfattar alltså denna typ av biotopskydd endast en mindre del. Genomsnittlig areal för samtliga övriga biotopskydd är 2,6 hek-
tar. Utredningen har inte haft tillgång till några uppgifter om ersättning för dessa biotopskydd.
Tabell 12.4 Anslag och kostnader för formellt områdesskydd 2015–2020
Kommunernas egna kostnader ingår inte, inte heller vissa länsstyrelsers arbete med skydd av tätortsnära natur
Inrättande av formellt områdesskydd, kostnad i tusental kr (antal beslut inom parentes)
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Naturvårdsverket, anslag för skydd av värdefull natur (1:14, tidigare 1:16) 955 391 1 343 500 1 268 000 1 418 000 978 000 870 700 1 680 700 Naturvårdsverket, intrångsersättning till markägare
805 600
(422)
1 167 08
7 (451)
1 096 83
7 (432)
1 241 61
9 (389)
822 627
(340)
694 396
(313)
Naturvårdsverket, bidrag till kommuner för skydd
5 618
(3)
36 023
(12)
19 422
(10)
16 982
(7)
9 721
(6)
33 794
(10)
Naturvårdsverket, övriga biotopskydd, statliga
(0)
119
(1)
1 880
(2) (0)
149
(2)
593
(2)
Naturvårdsverket, naturvårdsavtal
8 932
(43)
6 683
(29)
1 442
(16)
6 343
(15)
432
(12)
1 036
(8)
Skogsstyrelsen, kostnader för intrångsersättning och civilrättsliga avtal (1:2) 196 000 286 000 262 867 391 200 301 200 193 400 193 400 Skogsstyrelsen, biotopskydd
102 745
(170)
192 756
(257)
182 248
(240)
287 798
(304)
163 126
(181)
114 044
(123)
Skogsstyrelsen, naturvårdsavtal
29 141
(179)
36 288
(173)
28 205
(130)
30 014
(120)
9 113
(42)
10 451
(45)
Källor: Naturvårdsverkets årsredovisning 2016 (s. 77), 2018 (s. 88), 2019 (s. 68, 161) och 2020 (s. 70, 166), regleringsbrev 2021 samt utdrag ur kartverktyget Skyddad natur gällande beslutsdatum för övriga biotopskydd 2021-03-09. Kompletterande statistik via e-post 2021-04-15. Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag 2021-04-05, samt regleringsbrev för åren 2015–2021.
12.20.3. Utredningens överväganden
För arter med specifika krav på miljön är det främsta hotet mer sällan insamling eller plockning, utan förändringar som innebär att livsmiljön inte längre är duglig för arten. Det kan gälla ändringar i luftfuktighet, brist på död ved i ett visst stadium av nedbrytning, brist på ljus eller hävd, med mera. För dessa arter är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste därutöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekologiska funktioner som utgör grunden för arternas existens.
Utredningen konstaterar att nuvarande områdesskydd som kan inrättas med stöd av 7 kap. miljöbalken givetvis leder till skydd av arters livsmiljöer, men utredningen konstaterar också att dessa skyddsformer inte primärt är avsedda för skydd av mindre artförekomster. Den form av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken som ligger närmast till hands att använda för mindre naturområden är biotopskydd, men det nuvarande regelverket tillåter endast skydd av vissa specifikt angivna biotoper/naturtyper. Med undantag för strand- eller vattenmiljöer som hyser bestånd av hotade eller nära hotade arter, eller som har en väsentlig betydelse för hotade eller missgynnade arters fortlevnad, saknas i dag möjlighet att bilda biotopskydd i områden där skälet för skydd främst är förekomsten av fridlysta arter.
Utredningen bedömer att det bör vara möjligt att utgå från befintliga regelverk för områdesskydd och med vissa justeringar anpassa dessa även för skydd av specifika, mindre artförekomster. De skyddsformer som bedöms vara särskilt lämpliga är biotopskydd samt naturvårdsavtal, där naturvårdsavtal är civilrättsliga avtal enligt 7 kap. 3 § jordabalken. Biotopskydd kan inrättas för mindre naturområden som inte kräver skötselplaner, och i skogsmark skyddas vanligen enbart den värdefulla ytan utan skyddszoner eller utvecklingsmark. Naturvårdsavtal är alltid tidsbegränsade och brukar i skogsmark tillämpas lite friare så att även skyddszoner och utvecklingsmark kan ingå tillsammans med den yta som primärt ska skyddas.
Det generella biotopskyddet enligt 7 kap. 11 § miljöbalken, som gäller för de områden som framgår av bilaga 1 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., bedöms inte vara användbart som skydd för fridlysta arter, eftersom denna skyddsform kräver att de områden som ska skyddas generellt kan definieras på ett entydigt sätt. Eftersom det inte är möjligt att med tillräcklig tydlighet beskriva hur ett område som hyser fridlysta arter kan se ut, bedömer utredningen att ett generellt biotopskydd inte är lämpligt som skyddsform.
Utredningen bedömer att tidsbegränsade naturvårdsavtal är den skyddsform som är lämpligast för skydd av områden som med rimlig säkerhet kommer att vara av betydelse för fridlysta arter under en begränsad tid. I de fall ett områdes betydelse för en fridlyst art sannolikt kommer att vara bestående under lång tid kan i stället områdesskydd i form av biotopskydd införas.
Utredningen konstaterar att det kan vara svårt att avgränsa den exakta yta som krävs för att ett antal exemplar av fridlysta arter ska kunna bevaras på lång sikt. Därmed anser utredningen att det även för biotopskydd, i de fall skyddet specifikt avser fridlysta arters livsmiljöer, ska vara möjligt att inkludera sådana skyddszoner och utvecklingsmark som behövs för att säkra artens fortbestånd i det skyddade området. Många arter är beroende av stabila förhållanden, som exempelvis hög luftfuktighet. I kanter mot öppen mark eller andra naturtyper kan det uppstå zoner där naturtypen upplevs som orörd, men där känsliga arter ändå inte kan leva. Vissa arter gynnas av kantzoner, som generellt är ljusare och torrare än sluten skog. Om syftet däremot är att bevara stabila förhållanden för särskilt identifierade arter i sluten skog, bör områden med troliga kanteffekter läggas till som skyddszoner, utöver den faktiska yta som ska bevaras. Den teoretiska andelen kantzoner beror på formen av en yta, där ett cirkelrunt område ger mest andel kärnområde i förhållande till kantzonerna. Ett område format som en långsmal rektangel ger däremot förhållandevis mycket kantzoner i förhållande till ett inre kärnområde.
Forskning på kanteffekter i skog visar att förhållandena kan påverkas så långt in i skogen som 150 meter från kanten mot en öppen yta, men att graden av påverkan varierar beroende på vilka arter som studeras.
203
Andra exempel på forskning om kanteffekter i skog visar
på mätbara effekter cirka 50 meter in i skogen.
204
För att uppnå stabila förhållanden kan det alltså behövas en skyddszon för att den centrala delen av ett område ska bibehålla vissa ekologiska funktioner, som exempelvis hög luftfuktighet. Utredningen bedömer därmed att ett biotopskyddsområde som inrättas för skydd av fridlysta arter ska vara minst 5 hektar stort för att ge tillräckligt goda förutsättningar för att arterna ska finnas kvar långsiktigt.
Som räkneexempel kan vi föreställa oss att en art behöver en viss skoglig livsmiljö med stabila ekologiska förhållanden, exempelvis stabilt hög luftfuktighet. Artens livsmiljö riskerar att påverkas nega-
203 Crockatt (2012). Are there edge effects on forest fungi and if so do they matter? Fungal
Biology Reviews 26(s. 2–3):94–101.
204 Moen och Jonsson (2003) Edge Effects on Liverworts and Lichens in Forest Patches in a Mosaic of Boreal Forest and Wetland Conservation Biology, p. 380–388. 205 Jämför Skogsutredningens konstaterande att en önskvärd förändring i 7 kap. 11 § miljöbalken är möjlighet att i biotopskyddsområden inkludera även en viss areal utöver den skyddsvärda miljön eftersom det avsevärt skulle förbättra funktionaliteten i skyddsformen samt att en sådan förändring skulle även öka markägares förståelse för biotopskyddsområdets avgränsning (SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 615).
tivt av ändrade förhållanden, som exempelvis ökad solinstrålning, ökad exponering för vind, eller liknande. För att med god säkerhet skydda ett område där artens ekologiska förhållanden kan vara fortsatt stabila krävs en skyddszon mot omgivande marker. I denna skyddszon kan förändringar accepteras, utan att det ska påverka arten negativt, men kärnområdet ska inte förändras märkbart.
I diagrammet nedan åskådliggörs förenklat hur stor areal som behöver skyddas totalt, inklusive skyddszoner, för att ett tillräckligt stort kärnområde ska kunna ha fortsatt stabila ekologiska förhållanden. X-axeln anger den önskvärda storleken på en intakt livsmiljö, Y-axeln hur stort ett område totalt behöver vara för att man ska uppnå intakta skogliga förhållanden på den önskade arealen. Den undre linjen, med fyrkantssymboler, motsvarar en kanteffekt på 30 m, den övre linjen med punkter 50 m. För att skydda 1 hektar behövs 2,35 respektive 3,56 hektar yta, inklusive skyddszoner, och för att skydda 2 hektar behövs 3,79 respektive 5,29 ha. Modellen utgår från cirkelytor, i verkligheten är det naturligtvis mer komplicerat. Arters förekomster påverkas av många faktorer förutom av graden av exponering för sol och vind, exempelvis tillgång på substrat, storleken på arternas hemområde, populationsstorlek, etc. Exemplet visar ändå att det inte räcker med att bevara den fysiska plats där arten befinner sig för tillfället, utan tillräckliga skyddszoner behövs för att även de ekologiska funktionerna på platsen ska bevaras.
Figur 12.1 Areal inklusive skyddszoner som behövs för att skydda livsmiljön för en art
Exempel räknat på cirkeldiameter samt 30 resp. 50 meters skyddszon runt ett kärnområde
Källa: SLU Artdatabanken 2021-04-07.
Utredningen bedömer alltså att ett sådant biotopskyddsområde som inrättas för skydd av fridlysta arter ska vara minst 5 hektar stort för att ge tillräckligt goda förutsättningar för att arterna ska finnas kvar långsiktigt. Med en bedömning att eventuella kanteffekter når cirka 30 meter in skulle ett skyddat kärnområde om cirka 3 hektar då kunna ha mer långsiktigt stabila förhållanden. Med bedömning att kanteffekterna når cirka 50 meter in skulle kärnområdet omfatta 2 hektar.
Biotopskyddsområden är avsedda som ett långsiktigt skydd för överskådlig framtid, men i situationer där det inte längre är motiverat att låta skyddet kvarstå är det möjligt att upphäva skyddet av den myndighet som har fattat det ursprungliga beslutet.
Större områden med kända värden och skogliga värdekärnor bör liksom tidigare skyddas enligt nationella och regionala strategier för långsiktigt områdesskydd och därmed avsättas som nationalpark eller naturreservat.
0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 9,00 10,00 11,00
0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00
Are al ink lus iv e ka n tz on er som
b eh ö ve r sky d d as (h a)
Livsmiljöns storlek (ha)
30 m 50 m
13. Förslag om ersättningsmodell
13.1. Utredningens uppdrag och genomförande
Vad gäller frågan om ersättning vid rådighetsinskränkningar omfattar vårt uppdrag att ta ställning till om en rätt till ersättning bör införas i de fall pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras samt säkerställa att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning, utreda och vid behov föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras.
13.1.1. Skogsutredningen
Skogsutredningen konstaterar att biologisk mångfald bevaras bland annat genom att tillräckliga arealer av de naturligt förekommande arternas livsmiljö säkerställs vilket i normalfallet förutsätter ett permanent skydd, särskilt beträffande arter som har höga krav på sin livsmiljö. Skogsutredningen konstaterar vidare att det finns ett behov av att även kunna avsätta områden på kortare sikt vilket innebär att det behövs ett tidsbegränsat områdesskydd för förekomst av skyddsvärda arter som under en kortare tid förekommer i skog, som i sig saknar höga naturvärden. I dag saknas möjlighet att med formellt områdesskydd, vid sidan av naturvårdsavtal, avsätta området för naturvård under en begränsad tid för ett specifikt ändamål. Skydd av enskilda arter, eller exemplar av arter kan, enligt skogsutredningen, kräva att enskilda platser där en sällsynt art etablerats skyddas. Om det rör sig om en skyddsvärd art som etablerats på en plats där förutsättningarna är osäkra kan det finnas goda skäl till att avsätta denna plats för naturvård under en begränsad tid. Om arten stannar kvar på platsen och bedöms kunna överleva där efter ett antal år finns då skäl att bevara livsmiljön mer långsiktigt. Detta bör, enligt skogsutredningen, kunna ske genom ett tidsbegränsat områdesskydd som under en begränsad
tid ger möjlighet att besluta om föreskrifter för ett område för att därefter eventuellt övergå till ett permanent skydd. Skogsutredningen menar därför att denna fråga bör utredas inom Artskyddsutredningen eftersom behovet och utformningen av ett tidsbegränsat områdesskydd är nära förknippat med de övriga frågor som Artskyddsutredningen har att bedöma.
1
I och med att våra förslag innebär att problematiken
som beskrivs ovan hanteras, framför allt genom naturvårdsavtal eller genom möjligheten att inrätta biotopskydd för arters livsmiljöer, har vi valt att inte gå vidare med Skogsutredningens förslag om tidsbegränsat områdesskydd. Anledningen till det utvecklas i konsekvensbeskrivningen, tillsammans med övriga alternativ som vi inte går vidare med.
13.1.2. De skogspolitiska målen
Biologisk mångfald bevaras, som Skogsutredningen konstaterade, bland annat genom att säkerställa tillräckliga arealer. Bland annat. Något som lyfts och poängterats vid ett flertal tillfällen under utredningen är de skogspolitiska målen; att skogen ska ge hög och värdefull virkesproduktion och att skogens miljövärden ska bevaras och utvecklas. Målen anses lika viktiga och ska gå att förena. De sammanfattas ofta under devisen frihet under ansvar.
2
Om man, mycket kort, ser till förarbetshistoriken sedan tidigt 1990-tal framträder följande. 1990 års skogspolitiska kommitté
ut-
talade bland annat följande rörande principer och förutsättningar för ett nationellt miljömål i skogen. Kommittén pekar på möjligheten att till exempel skapa skog med gamla träd genom avsättningar till reservat men poängterade att, enligt kommitténs mening, var ett bättre beaktande av de krav som ställs för biologisk mångfald över hela den skogsbrukade arealen en effektivare naturvård. Kommittén pekade härvid på möjligheten att på ett genomtänkt sätt använda olika skogsskötselmetoder för att öka variationen i skogen, förvisso i kombination med avsättningar till reservat och avsättningar från skogägamas sida. Kommittén ansåg till exempel att trakthyggesbruk är en skogsskötselmetod som passar väl i den boreala barrskogen där frekventa kraftiga störningar alltid förekommit men att metoder som innebär
1SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 613 ff. 2 Se t.ex. Skogsstyrelsen; www.skogsstyrelsen.se/aga-skog/du-och-din-skog/frihet-under-ansvar. 3SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet.
att man undviker kalhuggning kan vara speciellt intressanta inom områden som i en naturskog skulle präglas av långa skogliga kontinuiteter. Slutsatsen i den delen blev att avsättningen av reservat i statens regi måste därför ökas men att skogsägaren har ett ansvar för att med hänsyn till förutsättningarna söka gynna eller åtminstone bibehålla diversiteten och den biologiska mångfalden vid skogens brukande.
4
Med hänvisning till Världskommissionen för miljö och utvecklings rapport, Vår gemensamma framtid, lyftes att det är en felsyn att påstå att ekonomiska och ekologiska hänsyn nödvändigtvis skulle stå i motsättning till varandra. Produktionen måste integreras med hushållning med naturresurserna. Ansvaret för miljön måste läggas på de företag, organ och enskilda människor vars verksamheter skadar den samtidigt som myndigheterna ansvar för utvecklingen; alla måste göras ansvariga för en på lång sikt ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling. En politik som skyddar skogen ger bättre förutsättningar på lång sikt att utveckla skogsnäringen.
5
Efter att ha granskat olika alternativ med olika former och arealstorlekar av avsättningar med formellt skydd kom kommittén fram till att det rimligaste alternativet för miljöskydd i skogen var att kom-
binera avsättningar av reservat med ett bruk av den övriga arealen
med sikte på hög produktion och god miljövård, eftersom det inte borde leda till några speciella problem vad gäller allemansrättsligt eller mångsidigt bruk och nyttjande av skogen. Alternativet befanns lämpligast för att faktiskt kunna bedriva skogsbruk och för att kunna utnyttja skogsmarksarealen för att uppnå en hög produktion samtidigt som den biologiska mångfalden i skogsekosystemen bevaras. Slutsatsen blev de jämställda målen som lika stor vikt ska läggas vid: produktionsmålet och miljömålet.
6
Kommittén delade härefter, beträffande skogsnäringens ansvar kontra statens ansvar för naturvårdsåtgärderna i skogen mellan näringen och staten, in skogsmarken efter behovet av hänsyn till miljön. Det handlade om vardagslandskapet (normal skogsmark) med normalt hänsynstagande till mera känsliga områden där det i högre grad
4SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet, s. 121. 5Ibid., s. 125. 1990 års skogspolitiska kommitté konstaterade härvid att många av de frågor och slutsatser Brundtlandkommissionen tar upp genomsyrat de beslut som den svenska riksdagen har tagit om miljöfrågor och angav som exempel på detta proposition 1987/88:85 Miljö-
politiken inför 1990-talet behandlad i jordbruksutskottets betänkande 1987/881Jou23 med
samma namn. Aktuellast var proposition 1990/91:90 En god livsmiljö som behandlades i jordbruksutskottets betänkande l990/91:JOU30 Miljöpolitiken. 6SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet, s. 130.
handlar om bevarande och till naturreservat som handlar om säkerställande.
7
Inom vardagslandskapet, som är det till ytan helt domine-
rande, bör ansvar och kostnader i huvudsak ligga på näringsutövaren som nyttjar naturen i sin verksamhet. För de mest bevarandevärda objekten, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, krävs ett mer eller mindre fullständigt skydd. Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten. Ju mer åtgärderna avser bevarande av livskraftiga populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen. Vid åtgärder som i huvudsak avser att främja rekreation och friluftsliv bör ansvaret åligga kommunen.
Det var också den innebörd som Jordbruksutskottet läste in. Enligt Jordbruksutskottet ska skogsbruket ska bedrivas effektivt och ansvarsfullt så att det ger en uthålligt god avkastning och så att skogsmarkens naturgivna produktionsförmåga bevaras samt att den biologiska mångfalden och den genetiska variationen i skogen ska bevaras.
Skogsägaren gavs förvisso större frihet i valet av skogsbruksåtgärder men får samtidigt ett större ansvar för att naturvårdsintressena tillgodoses vilket kräver goda kunskaper om skogens ekologi. Utskottet förutsatte att näringen skulle ta det ekonomiska huvudansvaret för skogsvården. Utskottet tillstyrkte regeringens förslag att slopa röjnings- och gallringsskyldigheten liksom skyldigheten att avverka mogen skog. Tvånget att upprätta skogsbruksplan slopades men skogsägaren skulle i avverkningsanmälan redovisa sin hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och det föreslogs att en miljökonsekvensbeskrivning skulle krävas vid införande av nya skogsbruksmetoder och skogsodlingsmaterial. Det konstaterades vidare att den nya skogspolitiken kräver stora insatser, inte minst vidareutbildning av dem som är verksamma i praktiskt skogsbruk samt vikten av rådgivningsinsatser, vilka i ökad utsträckning skulle finansieras av skogsägaren.
10
Departementschefen var i 1992/93 års proposition också
mycket tydlig med att erinra om att riksdagen, i 1991 års miljöpolitiska beslut, bl.a. slog fast att förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden bör bli ett normalt inslag i verksamheten och i princip inte förutsätta statliga bidrag.
11
7Ibid., s. 131. 8Ibid., s. 139. 9 Jordbruksutskottets betänkande 1992/93:JOU15. En ny skogspolitik. 10Ibid. 11Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 44.
13.1.3. Uppdragets genomförande
Den ovan beskrivna ansvars- och kostnadsfördelningen har i nu gällande rätt lösts genom att staten vid områdesskydd som inrättas för de mest skyddsvärda objekten betalar markägaren ersättning och gör det på ett, enligt vad vi har uppfattat, relativt konfliktfritt sätt. När det gäller det hänsyn till arterna och fridlysningsreglerna har situationen blivit mer komplicerad.
Nuvarande artskydd har kritiserats för att inte i tillräcklig grad vara tillämpbart, effektivt och rättssäkert. Rättsfall om artskydd i skogsbruket anses ha skapat osäkerhet. Ett syfte med översynen är, enligt utredningsdirektiven, att förbättra legitimiteten för lagstiftningen. Det framgår av direktiven att äganderätten behöver värnas och rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Det innefattar att säkerställa att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till [vår kursivering].
12
Det är viktigt att berörda myndigheter tidigt i en ärendeprocess involverar markägare och är tydliga i sin kommunikation och för en dialog med berörda aktörer. Verksamhetsutövare, inklusive fastighetsägare och andra rättighetsinnehavare, ska kunna förutse hur långtgående rådighetsinskränkningar som bestämmelserna kan medföra och under vilka förutsättningar det finns rätt till ersättning. Inskränkningar i skogsbruket och annan pågående markanvändning, samt i planerade verksamheter, bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd.
13
Vad som är nödvändigt för att uppnå ett artskydd som svarar mot arternas behov och Sveriges internationella åtaganden har redovisats i föregående kapitel. När det gäller rätten till ersättning har vi, i utformningen av våra förslag, satt in utredningsdirektiven i den kontext som ges av skogspolitikens två mål och de riktlinjer om kostnadsansvar som drogs upp i samband med att de fattades. Det ger som utgångspunkt att i den mån myndigheter, vid en tillämpning av fridlysningsreglerna, drar slutsatsen att det handlar om så känsliga arter med så stort behov av helt intakta livsmiljöer att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan och som därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd, så ska områdesskydd inrättas. För
12 Dir. 2020:58, s. 5. 13 Dir. 2020:58, s. 6.
ett sådant skydd ska ansvaret och kostnaderna främst ligga på staten och ersättningsrätt följer således enligt vad som gäller för områdesskydd.
När det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna i övrigt, i vardagslandskapet, är vår slutsats att de skogspolitiska målen pekar på att samexistens mellan arter och mänsklig verksamhet är förutsatt, möjlig och önskvärd. De innebär frihet under ansvar där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden är ett normalt inslag i verksamheten och som förutsätter ett stort mått av kunskap.
Vår utgångspunkt är alltså i första hand inte att söka efter nya möjligheter till områdesskydd (vi har heller inte uppfattat våra utredningsdirektiv som primärt inriktade på just områdesskydd) utan att med utgångspunkt i ett effektivt artskydd bidra till att skogspolitikens två mål kan nås. Vi påstår därmed inte att områdesskydd inte behövs, för det gör det. Det vi vill tydliggöra är att vår utgångspunkt är att mänskliga aktiviteter och andra arter måste kunna samexistera.
En utgångspunkt blir därmed också att kostnaderna för ett sådant skydd främst ska ligga på verksamhetsutövaren (såvida det inte handlar om de mest skyddsvärda objekten där det i praktiken kan komma att handla om områdesskydd).
13.2. Befintlig ersättningsrätt i 31 kap. 4 § 7 miljöbalken
Av 31 kap. 4 § miljöbalken följer av punkten 7 i nuvarande lydelse att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller förelägganden eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket som rör viss verksamhet. Det finns ingen punkt som direkt hänvisar till bestämmelser om artskydd.
Vi har tidigare redogjort översiktligt för ersättningsreglerna i 31 kap. 4 § miljöbalken samt för de kriterier som ska vara uppfyllda för att ersättning enligt den bestämmelsen ska aktualiseras. Det måste handla
14 Vi vill i sammanhanget hänvisa till t.ex. Hannertz och Simonsson (2020), Skogens biologiska
mångfald – om arter, miljöarbete och statistik, s. 78 som menar att den sparade hänsynen, de
frivilliga avsättningarna samt den gröna infrastrukturen i improduktiva marker, kantzoner mot vatten och trädbärande kulturmarker, borde ge flertalet arter förutsättningar att leva vidare i det brukade landskapet.
om avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Även om vi inser att det finns ett allmänt behov av klargörande av dessa kriterier (till exempel rörande vad som egentligen avses med berörd del av fastigheten), kommer vi inte att ytterligare analysera rekvisiten i sig eftersom utredningen är begränsad till artskyddet. En djupare analys, i syfte att avgränsa och identifiera dessas innebörd, skulle antagligen, direkt eller indirekt, komma att innebära en översyn av samtliga befintliga ersättningsbestämmelser i 31 kap. 4 § miljöbalken och det ligger utanför utredningens uppdrag. Av detta skäl kommer vi inte att gå in närmare på innebörden annat än om det är av direkt betydelse för våra förslag.
13.3. Avsevärt försvårande av pågående laglig markanvändning inom berörd del av fastigheten
Inverkan på den pågående markanvändningen ska bestämmas endast med hänsyn till den berörda delen av fastigheten, inte till fastigheten i dess helhet. Enligt Bengtsson tillkom regeln som en politisk kompromiss och den innebär en fördel för markägaren då även ett mindre intrång kan komma över kvalifikationsgränsen (avsevärt försvårat) om man hänför intrånget bara till de omedelbart berörda området. Regeln infördes 1994 i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen och finns nu även i 31 kap. 4 § miljöbalken.
15
Formuleringen berörd del innebär att även om ett intrång endast berör en liten del av fastigheten så kan intrånget ändå vara av betydelse eftersom det är inverkan på bruket just av detta område, till exempel ett skogsbestånd eller ett åkerskifte som ska bedömas, inte på fastigheten i övrigt.
16
Därtill kommer att hänsyn ska tas också till
andra beslut som begränsat markanvändningen inom en tioårsperiod, till exempel enligt andra bestämmelser i plan- och bygglagen eller miljöbalken. Det som ska avgöras är om den sammanlagda effekten avsevärt försvårar markanvändningen, det är den ackumulerade skadan som är relevant. Enligt Bengtsson har de förts över till miljöbalken från äldre lagstiftning, fast de inte stämmer särskilt väl med balkens syfte. Det krävs dock konkreta beslut enligt vissa paragrafer för att skadan ska ackumuleras. Att markägaren redan fått inskränka
15 Bengtsson. (JUNO upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 251 som hänvisar till Bostadsutskottets betänkande 1986/87:1 s. 147 ff., prop. 1997/98:45 I s. 554 ff. 16 Bengtsson. a.a., s. 252.
verksamheten enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. eller andra bestämmelser som inte berättigar till ersättning, till exempel strandskyddsreglerna, tar man däremot inte hänsyn till.
17
Enligt Bengtsson är motivuttalandena ganska oklara, och lär delvis vara föråldrade, i vart fall beträffande ingrepp enligt miljöbalken. Dels bör, menar Bengtsson, hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken rimligen medföra att till exempel en lantbrukare eller skogsägare redan utan ett beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken är skyldig att utöva lantbruket eller skogsbruket på ett miljövänligt sätt. Vad ska då krävas för att hans markanvändning ska vara avsevärt försvårad genom beslutet?
18
13.3.1. Markanvändning kan inte anses försvårad av att man följer lagen
Markanvändning kan till att börja med inte anses försvårad av att man följer lagen. Det måste således handla om markanvändning som är tillåten enligt miljöbalken och annan lagstiftning.
Bengtsson hänvisar i sammanhanget till ett rättsfall från 2002 angående en äldre hänsynsregel i vattenlagen (19 kap. 1 §) där länsstyrelsen hade meddelat föreskrifter om skydd för vattentillgångar vilket medförde att markägaren inte kunde förfoga fritt över området. Miljööverdomstolen fann att inskränkningarna inte gick längre än vad som motsvarade skälig aktsamhet beträffande vattentäkter enligt vattenlagens hänsynsregel. Markägaren ansågs därför vara skyldig att tåla inskränkningarna utan ersättning, och föreskriftsbesluten kunde inte anses ha medfört att pågående markanvändning avsevärt försvårades. Troligen skulle, enligt Bengtsson, ersättningsfrågan ha bedömts på samma sätt enligt nuvarande regler.
19
Oavsett om det handlar om 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen eller 31 kap. 4 § miljöbalken så begränsas alltså pågående mark-
användning till vad som får anses vara en laglig markanvändning. Att
principen om lagenlighet är central kan utläsas redan ur 1972 års proposition om ändringar i naturvårdslagen som innebar att ersättningsrätten begränsades i syfte att motverka markspekulation och opå-
17Ibid, s. 253. 18Ibid, s. 252. 19 Bengtsson. a.a., s. 252 som hänvisar till Miljödomar 2/2002 s. 8 där även åberopades bl.a. Lagrådets uttalande i prop. 1981/82:130 med förslag till ny vattenlag m.m. s. 362.
kallad markvärdestegring.
20
Vid bedömningen av vad som utgjorde
pågående markanvändning skulle, enligt regeringen, hänsyn tas till det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder så som den kommer till uttryck i relevant lagstiftning eller på annat sätt [vår kursivering].
21
Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar menar att principen om lagenlig markanvändning är så grundläggande att man bör kunna tala om den som ett generellt krav.
22
Vi instämmer i detta.
I begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning finns alltså ett inneboende krav på lagenlighet vilket i förarbetena till miljöbalken
framhölls som en underförstådd och självklar begränsning.
Hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken har, enligt Bengtsson et al., väsentlig betydelse i sammanhanget och innebär att en verksamhetsutövare är skyldig att iaktta hänsynsreglerna. Om en myndighet meddelar föreläggande eller förbud för att hänsynsreglerna ska följas, till exempel ett föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, bör detta inte innebära ett ingrepp i pågående markanvändning som medför att ersättningsbestämmelsen i 31 kap. 4 § miljöbalken blir tillämplig.
24
Endast lagenlig användning kan berättiga till ersättning, om den lagenliga användningen inskränks genom föreläggande eller andra beslut. Skulle hänsynskraven skärpas på grund av ny kunskap, eller därför att markanvändningen ger upphov till nya problem, bör inte heller detta leda till att det allmänna ska behöva utge ersättning. Krav som ställs för att följa allmän hänsyn kan alltså inte berättiga till ersättning.
Detta påverkar förutsättningarna för ersättning i och med bedömningen av vad som utgör avsevärt försvårande av markanvändningen.
För att anses försvårande måste kraven gå utöver allmän
hänsyn. För att anses vara avsevärt försvårande måste inskränkningen vara större än så. Det betyder också att vid tillämpningen av 31 kap. 4 § 7 miljöbalken (som relaterar till 12 kap. 6 § miljöbalken) måste det i varje enskild situation avgöras när tillämpningen av artskyddsreg-
20Prop. 1972:111. Kungl. Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med
mark och vatten, s. 2.
21Ibid., bil. 2 s. 333 f. 22SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 66, under hänvisning till uttalanden i prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 514 och prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 170. 23Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. 24 Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken, kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken. 25Ibid.
lerna går utöver de krav som hade kunnat ställas efter en avvägning enligt 2 kap. 7 §.
Av en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi,
Skydda lagom,
26
framgår att, med den tolkning av regeringsformens
ersättningsregler som Skogsstyrelsen tillämpar i dag, har myndigheten små möjligheter att ställa relevanta krav på markägarna. Enligt rapporten är skärpta generella krav om hänsyn (av typen ”minst x meter breda skyddszoner längs alla vattendrag” eller ”minst y m
hän-
synsträd per hektar slutavverkning”) en ineffektiv och onödigt kostsam metod att förbättra naturanpassningen och att strävan i stället bör vara att variera hänsynen efter lokala förhållanden. För att optimera anpassningen krävs, enligt rapporten, att Skogsstyrelsen ges utökade resurser att, i dialog med markägaren, avgöra vilka hänsyn som bör tas på varje fastighet eller vid varje enskild avverkning.
Logiken kräver emellertid också att beslut om försiktighetsmått fattas i det enskilda ärendet vilket inte alltid sker i dag.
Föreskrifterna skulle kunna betraktas som sådan hänsyn som anger laglig markanvändning, särskilt då skyddszoner mot vatten kan betraktas som miljöskyddshänsyn som därmed inte alls är ersättningsgrundande. Om man betraktar åtgärden på så sätt blir den inte kostsam för staten eftersom ersättning då inte ska utgå och den blir därmed inte heller ineffektiv; till exempel skulle den med automatik bidra till att skapa spridningskorridorer i landskapet.
Om lagenlighetsprincipen aktualiseras i samband med pågående verksamhet behöver man avgöra när en verksamhet ska anses vara påbörjad samt vilka senare instiftade lagar man är skyldig att följa inom ramen för en pågående verksamhet. En sådan analys leder ofrånkomligen tillbaka till 2 kap. 15 § regeringsformen eftersom det är just den bestämmelsen som avgör huruvida en sådan lagstiftning är möjlig eller inte samt i vilken mån och under vilka förutsättningar ersättning ska utgå. Möjlig är den enligt första stycket som föreskriver att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Artskyddsintresset är ett sådant intresse. Av 8 kap. 2 § regeringsformen följer vidare att om föreskrifter avser
26 Nilsson (2018); Skydda lagom – en ESO-rapport om miljömålet Levande skogar, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2018:4, Finansdepartementet. 27Ibid., s. 119.
ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, så ska de meddelas genom lag.
Om det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten följer, av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen, att den som fått vidkännas inskränkningen är berättigad till ersättning. Om inskränkningen sker av miljöskyddsskäl gäller dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.
13.4. Ersättningsrätten i dag
13.4.1. Ersättning enligt 31 kap. miljöbalken
Vi ska också utreda och vid behov föreslå hur ersättning bör beräknas och finansieras. Nedan redogör vi översiktligt för hur ersättning beräknas enligt 31 kap. miljöbalken.
Sammanfattningsvis innebär nuvarande reglering av intrångsersättning att ägaren behåller fastigheten, med det intrång som sker på grund av beslutet, samtidigt som intrångsersättning utgår enligt expropriationslagen på samma vis som om en del av fastigheten exproprieras. Det innebär att intrånget ersätts med 125 procent, även avseende den del som en markägare generellt ska tåla inom ramen för allmän hänsyn.
13.4.2 4 kap. 1 § expropriationslagen
När det gäller ersättning för rådighetsinskränkningar enligt miljöbalken är det expropriationslagens regler om expropriation av nyttjanderätt och servitut som ska tillämpas.
28
Den centrala ersättnings-
regeln i expropriationslagens ersättningssystem finns i 4 kap. 1 § expropriationslagen. Av detta stycke följer att ersättningen ska delas upp på olika delposter. Vid expropriation av en hel fastighet handlar det om löseskilling. Det är inte relevant för vad vi diskuterar här. Exproprieras en del av en fastighet, ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen samt ersättning för
övrigt skada som uppkommer för ägaren genom expropriationen.
Ersättning för övrig skada benämns ofta som annan ersättning.
Ersättningen för en fastighet när det gäller intrångsersättning ska motsvara minskningen av marknadsvärdet. Annan ersättning ska i princip svara mot den restskada, det vill säga förmögenhetsminskning, som inte har blivit kompenserad genom intrångsersättningen, detta för att uppfylla den grundläggande principen att ersättningen normalt ska medföra en oförändrad förmögenhetsställning.
29
Med marknadsvärde menas det mest sannolika priset vid en försäljning av fastigheten på den allmänna marknaden. Marknadsvärdet är således en tankekonstruktion som inte är detsamma som priset. Priset är ett belopp som faktiskt har betalats, eller kommer att betalas, för fastigheten vid en specifik överlåtelse på den allmänna marknaden, det är kopplat till en verklig överenskommelse mellan två parter. Marknadsvärdet uttrycker vad som sannolikt skulle betalas vid en viss tidpunkt med alla förhållanden normaliserade.
30
Intrång genom delexpropriation kan förekomma i många olika former. Den vanligaste arten av fastighetsintrång är den som uppstår vid utbyggnad av infrastruktur av olika slag, såsom ledningar, vägar och järnvägar. Vid expropriation av en del av en fastighet ska, enligt paragrafens andra mening intrångsersättning betalas. Denna ersättning ska svara mot den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Marknadsvärdet före och efter expropriationen ska därmed i princip beräknas, vilket bör ske enligt de riktlinjer som gäller för beräkningen av löseskillingen vid expropriation av en hel fastighet. Om det exproprierade området utgör endast en ringa del av fastigheten, kan det vara svårt att påvisa någon skillnad i marknadsvärde mellan den odelade fastigheten och restfastigheten. I sådana fall kan ersättning bestämmas exempelvis till ett visst belopp per kvadratmeter. Marknadsvärdeminskningen bestäms då genom så kallad direktuppskattning, det vill säga genom en direkt bedömning av värdeminskningen utan att bestämma marknadsvärdet före respektive efter expropriationen.
31
När det gäller intrång på jord- och skogsbruksfastigheter finns, enligt Dahlsjö et al., ett flertal så kallade normer och schablonmetoder utarbetade, som bygger på olika former av direktuppskattningar.
29 Dahlsjö et al. (JUNO version 3A). Expropriationslagen, kommentaren till 4 kap. 1 § expropriationslagen. 30Ibid. 31Ibid.
Gemensamt för dessa metoder är att den direktuppskattning som görs i första hand är inriktad på att bestämma intrångets inverkan på den berörda fastighetsägarens avkastningsvärde. En årlig skada uppskattas, varefter denna nuvärdeberäknas så att minskningen i avkastningsvärdet kan bestämmas. Med ledning av inverkan på avkastningsvärdet görs sedan en bedömning av minskningen i marknadsvärdet, vilket betalas som intrångsersättning, varefter eventuell överskjutande del av avkastningsvärdeminskningen kompenseras genom annan ersättning.
Det kan också finnas avtal mellan olika partsintressen om hur
normerna ska tillämpas.
33
2010 års lagändring: 25 procents påslag
Regeln tillkom 2010
34
och innebär att utöver delposterna ovan ska
ytterligare intrångsersättning betalas med 25 procent av marknadsvärdeminskningen. Det handlar alltså om en schabloniserad förhöjd ersättning om 25 procent som beräknas på marknadsvärdeminskningen. Påslaget är inte villkorat av omständigheterna i det enskilda fallet och det finns därför inte något utrymme för den som exproprierar att argumentera för att påslaget i ett visst fall inte ska betalas. I 4 kap. 1 § andra stycket andra meningen expropriationslagen finns dock ett undantag för expropriation enligt 2 kap. 7 § expropriationslagen (som gäller expropriation för att försätta eller hålla fastighet i tillfredsställande skick när grov vanvård föreligger eller kan befaras uppkomma). I det fallet ska något påslag aldrig betalas.
35
Av 4 kap. 1 § andra stycket expropriationslagen följer att det 25procentiga påslaget är en del av intrångsersättningen. Ersättning för skada i övrigt (annan ersättning) berörs inte. Något påslag ska alltså inte göras på den posten. Av propositionen framgår vidare att det 25-procentiga påslaget inte ska minska utrymmet för att få ersättning för övrig skada, utan ersättningsposten är fristående i förhållande till löseskilling och intrångsersättning.
36
Bakgrunden till förslaget var, enligt propositionen, att ersättning med endast fastighetens marknadsvärde eller marknadsvärdeminsk-
32Ibid. 33Ibid. 34Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation. 35Ibid., s. 93. 36Ibid., s. 94.
ning inte är en tillräcklig kompensation med hänsyn till expropriationens ingripande konsekvenser. Det procentuella påslaget är avsett att ge fastighetsägaren ersättning som motsvarar det så kallade individuella värdet. Med begreppet individuellt värde avses det pris till vilket fastighetsägaren är beredd att frivilligt sälja fastigheten utan hot om expropriation. Regeringen ansåg härvid att fastighetsägarens ställning i ersättningshänseende borde stärkas då såväl skyddet för äganderätten som de samhällsförändringar som har skett sedan expropriationslagens tillkomst talar för en stärkt ställning. Ett sätt att stärka fastighetsägarens ställning skulle, enligt regeringen, ha kunnat vara att genom en uttrycklig reglering införa en rätt till ersättning för de affektionsvärden och liknande som kan finnas. Det skulle dock innebära ett avsteg från gällande principer om att rätt till ersättning föreligger under förutsättning att det har uppstått en ekonomisk skada eftersom ersättning inte i något fall betalas för affektionsvärden.
Eftersom expropriationsersättningen bestäms utifrån det pris som fastigheten sannolikt skulle ha betingat vid en försäljning på den allmänna marknaden utan något hot om expropriation, bestäms ersättningen med utgångspunkt i vad andra skulle vara beredda att betala för fastigheten. Det beaktas härvid inte att fastighetsägaren själv inte har tagit något initiativ till försäljning eller i vart fall inte genomför den frivilligt. När fastighetens värde ska bestämmas är det, enligt regeringens uppfattning, rimligt att också ta hänsyn till vilket belopp ägaren frivilligt skulle vara beredd att sälja sin fastighet för. Emellertid, konstaterade regeringen, går det knappast att objektivt bedöma vilka värden som fastighetsägaren i det enskilda fallet tillmäter vikt, då det kan vara fråga om affektionsvärden eller andra värden i form av en stark koppling till fastigheten.
38
Ett påslag bör där-
för betalas utan någon prövning i varje enskilt fall. Enligt regeringen bör den höjda ersättningsnivån närmast kunna betraktas som kompensation för en ekonomisk skada och därför visar den sig genom en höjning av löseskillingen respektive intrångsersättningen.
39
37Ibid., s. 66 som hänvisar till prop. 1971:122. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om
ändring i lagen (1917:189) om expropriation, m.m., s. 192.
38Ibid., s. 66. 39Ibid.:162, s. 67.
2010 års lagändring: toleransavdraget slopas
Hela skadan ska alltså ersättas så snart kvalifikationsgränsen är överskriden, det vill säga när pågående markanvändning anses avsevärt försvårad på området i fråga.
Det tidigare toleransavdraget, som avskaffades 2010, innebar att marknadsvärdet inte ersattes fullt ut. Det gjordes först ett så kallat
toleransavdrag ifrån detta. Det belopp som drogs bort motsvarade
den rådighetsinskränkning som markägaren under alla förhållanden skulle vara skyldig att tåla, skyldig att tolerera. När miljöbalken infördes ansåg departementschefen att rätten till ersättning vid till exempel bildandet av ett områdesskydd borde minskas med det belopp som fastighetsägaren var skyldig att tåla, bland annat för att komma tillrätta med oskäliga tröskeleffekter (se exempel av Bengtsson, nedan) som kan medföra att vissa markägare får ersättning och andra inte för samma intrång. Ersättningen skulle därför, enligt dåvarande 31 kap. 6 § miljöbalken, minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning.
40
Toleransavdraget upp-
gick i praxis, med vissa undantag, till fem procent av fastigheternas värde i deras ”oskadade” skick.
41
Toleransavdraget fungerade alltså som en slags självrisk som alla fick bära. Avdraget omprövades drygt tio år senare, då bestämmelsen slopades. Motiven till att inte beräkna ett toleransavdrag förefaller i mindre grad ha utgått från något principiellt ställningstagande utan snarast motiverats av praktiska skäl. Skälen som anfördes var bland annat att det skulle underlätta arbetet med områdesskydd med endast obetydliga kostnader för staten som följd.
42
Sedan avdraget togs bort kan det, särskilt i kombination med 25procentsregeln, i slutänden bli en mycket stor skillnad beroende på om man hamnar över eller under toleransnivån, även om ingångsvärdena ligger mycket nära varandra.
43
Vad tröskeln kan innebära
exemplifieras av Bengtsson enligt följande.
Om man anser att ett avsevärt intrång i det aktuella fallet motsvarar en skada som överstiger 50 000 kronor och markägaren genom ett reservatbeslut (till exempel en föreskrift om att dennes skog bara får gallras och inte kalavverkas) gått miste om en inkomst om 49 900 kro-
40SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 196. 41Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 61. 42SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 196. 43Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 62.
nor, får hen alltså ingen ersättning alls. Men uppgår förlusten till 50 100 kronor får markägaren 125 procent av full ersättning, det vill säga 62 625 kronor.
44
Regeringen framhöll, i samband med regelns borttagande, bland annat att ett upphävande av toleransavdraget skulle innebära en förenkling av ersättningsregleringen i stort, vilket skulle bidra till att öka förutsägbarheten i ersättningsbestämningarna. Regeringen ansåg att intresset av att tillförsäkra fastighetsägare full kompensation när den skadliga inverkan är av ersättningsgill omfattning väger tyngre än skälen för att göra toleransavdrag.
45
13.4.3. Förtida överenskommelse
När det gäller ersättningar för områdesskydd som inrättas med stöd av 7 kap. miljöbalken finns det, enligt 34 § områdesskyddsförordningen, en skyldighet för myndigheterna att ingå förhandling med markägare och, om möjligt, teckna en överenskommelse om ersättning.
46
På så sätt kan ersättningen regleras i en frivillig överenskom-
melse.
47
Förhandlingarna om ersättning sköts för naturreservatens
del av Naturvårdsverket och länsstyrelserna genom upphandlade konsulter och för de skogliga biotopskydden av Skogsstyrelsen. Om ingen överenskommelse om ersättning träffas har en sakägare, enligt 31 kap. 13 § miljöbalken, ett år på sig, från det att beslutet om områdesskydd vinner laga kraft, att väcka talan i mark- och miljödomstol för att få rätten till ersättning fastställd. Görs inte detta har rätten till ersättning gått förlorad.
Innan en myndighet fattar beslut om områdesskydd kan den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen, enligt 31 kap. 12 § miljöbalken, föreläggas att anmäla sitt anspråk och inom viss tid ange hur mycket ersättning som begärs. Görs inte detta inom föreskriven tid kan rätten till ersättning gå förlorad. Denna möjlighet, som även skulle innebära att sakägaren måste bekosta en värdering av fastigheten, används dock ytterst sällan av länsstyrelserna och Skogsstyrelsen.
44 Bengtsson (JUNO upplaga 12) Speciell fastighetsrätt, s. 254. 45Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 61. 4634 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. 47 Enligt 31 kap. 12 § andra stycket miljöbalken blir en sådan överenskommelse gällande även mot en förvärvare av fastigheten. 48SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 190.
Rätt till ersättning följer på ett beslut om till exempel områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken som innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Ofta nås emellertid överenskommelser om ersättning i de allra flesta fall innan myndigheten beslutat om områdesskydd. Arbetssättet innebär i praktiken att ersättningsfrågan enligt 31 kap. miljöbalken avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit. Genom att reglera ersättningen i förtid i en överenskommelse med fastighetsägaren skapar myndigheten på så sätt acceptans för det efterföljande reservatsbeslutet. Problem kan uppstå om något inträffar som förhindrar det efterföljande beslutet om områdesskydd, som är det beslut som formellt ger rätt till ersättning. Detta kan till exempel inträffa om ett ägarbyte hinner genomföras innan beslutet om områdesskydd vinner laga kraft och den nya markägaren motsätter sig att områdesskydd bildas. En överenskommelse om ersättning som träffas innan ett beslut om områdesskydd vinner laga kraft är inte sakrättsligt skyddad om avtalet skrivits in i fastighetsregistret som en belastning på fastigheten och som ny ägare ska informeras om innan köp, vilket normalt sker.
49
Det är för att förhindra att ny
ägare kräver samma ersättning som nyss betalats ut. Innan utbetalning av ersättning sker ska länsstyrelsen också, med hänvisning till 31 kap. 2 § miljöbalken, samt 6 kap.1 och 2 §§expropriationslagen, göra en egen bedömning av säkerheten för de borgenärer som innehar panträtt i fastigheten den dag överenskommelse undertecknas. Om länsstyrelsen finner det nödvändigt ska medgivande från borgenärer inhämtas.
Vid bildande av naturreservat erbjuder sig i regel Naturvårdsverket att svara för fastighetsägarens kostnader för att anlita ett ombud för förhandling om ersättning och i förekommande fall granskning av ersättningsutredning. Naturvårdsverkets kostnad för sådana ombud uppgår till cirka 3,5 miljoner kronor per år. Motsvarande arbetssätt tillämpas inte av Skogsstyrelsen vad gäller att stå för kostnaden för markägarens ombud vid bildande av biotopskyddsområden. Däremot erbjuder Skogsstyrelsen berörda fastighetsägare att på myndighetens bekostnad, upp till en i förväg bestämd kostnad, anlita en extern konsult att granska värderingen.
50
49Ibid. 50Ibid., s. 191.
13.4.4. Ersättningsmark
Ett alternativ till ersättning enligt miljöbalken vid bildande av naturreservat är att markägaren i vissa fall erbjuds annan mark som ersättningsmark. Det är viktigt att poängtera att det handlar om att markägaren kan erbjudas detta; det kan aldrig krävas att staten ställer upp med i en förhandling om ersättning eftersom möjligheten att få ersättningsmark inte stöds av lag. Ersättningsmark kan erbjudas i samband med 34 § – förhandlingar
51
i de län där det allmänna har lämplig
(oftast) statligt ägd mark finns att erbjuda. Enligt uppgift från länsstyrelsen är detta mycket sällsynt i Götaland men möjligheterna är större i norra Sverige.
Innebörden är att staten förvärvar reservatsmarken av fastighetsägaren och samtidigt överlåter annan mark till denne genom bytesavtal eller fastighetsreglering. Om markens värde skiljer sig åt kan markbytet ske med mellanlikvid. Ersättningsmarken kan vara mark i statlig ägo eller privat mark som staten köpt för att använda som ersättningsmark.
52
Fram till år 2010 hade Naturvårdsverket möjlighet att förvärva ersättningsmark från Sveaskog, som hade i uppdrag att vara Naturvårdsverket behjälplig. Sveaskogs uppdrag upphörde dock 2010, och därefter har Naturvårdsverket i enstaka fall köpt fastigheter med syftet att erbjuda dessa som ersättningsmark.
53
Vid markbyte aktualiseras inget extra påslag om 25 procent utöver markvärdet. Trots detta kan markbyte vara ett attraktivt alternativ för fastighetsägare beroende på bland annat den lokala fastighetsmarknaden eller skattemässiga fördelar i förhållande till ersättning i pengar samt i de fall brukningsarealens storlek (med tillgång till avverkningsbara bestånd) avgör vilka möjligheter skogsägaren har att försörja sig på sitt skogsbrukande.
54
5134 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. I bestämmelsen anges att uppgörelse ska sökas i ärenden enligt 7 kap. miljöbalken. 52SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 200. 53Ibid. 54Ibid.
13.4.5. Toleranströskel – avsevärt försvårande
Även om en rådighetsinskränkning är av sådan art att den grundar rätt till ersättning (det vill säga går utöver vad som följer av allmän hänsyn) säger nuvarande fördelningsregel att markägaren måste tåla ett visst intrång i pågående markanvändning utan ersättning, närmare bestämt det intrång som ligger under toleranströskeln (”avsevärt försvårande”). Det är omöjligt att bestämma tröskelnivån generellt utan förhållandena i enskilda fallet avgör.
55
Vissa generella hållpunkter har emellertid utvecklats i förarbeten
och praxis, nämligen följande.
- Markägaren får tåla restriktioner som motsvarar högst 10 procent av marknadsvärdet inom berörd del av fastigheten (berörd del bestäms utefter fackmannamässiga grunder, såsom ett skogsbestånd med viss avverkningsålder).
- Restriktionerna får dock aldrig i absoluta tal innebära ett avsevärt försvårande. En restriktion som i absoluta tal kostade 300 000 kronor, cirka 4,5 procent av virkesvärdet inom den berörda delen, har bedömts vara sådan att markägaren skulle behöva tåla den utan ersättning.
57
I ett annat fall uppskattades motsvarande kostnad till
199 000 kronor, cirka 3 procent av virkesvärdet, vilket var en kostnad som markägaren ansågs få tåla utan ersättning.
58
Vid bedömningen av intrånget i ”absoluta tal” tillämpar Skogsstyrelsen i praktiken ett slags stege som innebär att ju högre ekonomiskt värde på skogsråvaran i det enskilda fallet, desto lägre procentsats, till exempel 5 procent eller 2 procent.
59
Enligt Michanek et al. har denna
stege inte godtagits som gällande rätt i något prejudicerande avgörande.
60
55 Michanek et al. a.a., s. 44 f. 56 Främst Bostadsutskottets betänkande 1986/87:1 om en ny plan- och bygglag m.m. (prop. 1985/86: 1med förslag till ny plan- och bygglag och prop. 1984/85:207om
försöksverksamhet med förenklade regler om byggnadslov m.m. i vissa kommuner).
57 Kammarrätten i Göteborg i dom av den 31 mars 2009 i mål 5238-075238-07. 58 Kammarrätten i Jönköping i dom av den 28 mars 2011 i mål nr 2928-10. 59 Se. Skogsstyrelsen (2019) Skogsstyrelsens tillämpning av toleransnivå vid olika nettovärden
på skogsobjektet, powerpointbild, www.skogsstyrelsen.se/globalassets/lag-och-tillsyn/-
skogsvardslagen/intrangsbegransningskurvan.pdf. 60 Michanek et al. a.a., s. 45.
Av rapporten Skydda lagom,
61
framgår att nivån på den tolerans-
tröskel som tillämpas i dag är orimligt låg samtidigt som det är orimligt att utgå från att den genomsnittlige markägaren eller entreprenören har möjlighet att på egen hand bedöma vilka hänsyn och vilken anpassning som ur ett mera storskaligt landskapsperspektiv är lämpligast på den egna fastigheten eller i samband med den aktuella slutavverkningen. Enligt rapporten är det är viktigt att nationella och regionala prioriteringar får genomslag i de hänsyn som tas.
62
Det är i
sammanhanget viktigt att erinra om kunskapskravet. Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska, emellertid, enligt regleringen i miljöbalken skaffa sig den kunskap som behövs.
63
Det som, enligt Skogsstyrelsen, kan utläsas av ovan nämnda domar är att värdet av det högsta intrång som ska behöva tolereras vid tillämpningen av 30 § skogsvårdslagen ligger någonstans i intervallet 199 000–300 000 kronor. Toleransnivån beräknas därmed på olika sätt beroende på om nettovärdet är mindre än 250 000 kronor, mellan 250 000 kronor och 2 miljoner kronor eller över 2 miljoner kronor.
13.5. Bör en rätt till ersättning införas gällande artskyddet?
Det har framförts till utredningen att rätten till ersättning i själva verket är en politisk fråga som handlar om vem ska stå kostnaderna för att bevara biologisk mångfald: markägaren eller det allmänna. Emellertid ska det poängteras att rätten till ersättning enligt 2 kap. 15 § är en rättslig fråga och det är ur det perspektivet vi kommer att ta oss an frågan. Utredningsdirektiven är tydliga med att vi ska utreda om inskränkningar i förfoganderätten kan innebära avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten och om detta i så fall ska berättiga till ersättning.
61 Nilsson. (2018) a.a. 62Ibid., s. 119. 632 kap. 2 § miljöbalken. 64 Skogsstyrelsens webbplats: www.skogsstyrelsen.se/lag-och-tillsyn/skogsvardslagen/miljohansyn-som-maste-tas/ (2021-03-03).
I miljöbalkspropositionen uttrycker regeringen att
[D]å alla har ansvar för att bevara biologisk mångfald etc. så skall även det ekonomiska ansvaret delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl.65
Med ett sådant synsätt fordras regler som innebär att samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl. För en generös ersättningsrätt talar också att en markägares incitament för bevarande av arter kan öka om det finns möjlighet att få ersättning för detta, liksom acceptansen för ett strikt artskydd.
Mot ett system med generös ersättning talar den miljörättsliga principen om att förorenaren betalar, polluter pays principle, eller, i det här fallet kanske snarare att användaren av en resurs betalar, user pays
principle. Innebörden är i princip densamma, det vill säga att den som
orsakar en kostnad för samhället också ska stå för ersättningen. Ett ersättningssystem får heller inte komma i konflikt med EU:s bestämmelser om otillåtna statliga stöd. Därtill kommer att samhället har begränsade resurser att betala ersättning för att skydda naturmiljö och arter. Ur det perspektivet kan en generös ersättningsrätt resultera i att allt som skulle behöva skyddas inte kan skyddas därför att staten inte har råd och att Sverige därmed inte kan uppfylla sina förpliktelser enligt EU-rätten. En konsekvens av detta är att statens resurser räcker längre ju lägre ersättning som utgår i varje enskilt fall. Det talar för att en ersättningsrätt inte ska vara odelat generös, utan begränsas till vad som är rimligt i en avvägning mellan statens och individens ansvar (jämför med principen om frihet under ansvar).
Skyddet av den biologiska mångfalden ska inte begränsa pågående markanvändning mer än vad som är nödvändigt. Samtidigt måste skyddet vara så omfattande som är nödvändigt för att bromsa förlusterna av biologisk mångfald. Om markanvändning kan bedrivas genom anpassning och hänsyn till biologisk mångfald ska möjligheten till ersättning vara ytterst begränsad. På så sätt kan en begränsad ersättningsrätt, i bästa fall, bidra till att driva fram ett brukande med metoder som i sig är hållbara, också ur ett biologiskt mångfaldsperspektiv.
65Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 550.
13.5.1 2 kap. 15 § regeringsformen
Det finns skäl att inledningsvis kort se till uppbyggnad och innehåll i 2 kap. 15 § regeringsformen. Bestämmelsen består av fyra stycken.
Det första stycket slår fast rätten att ha sin egendom tryggad mot
vissa ingrepp och anger en allmän ram för vilka sådana ingrepp som är tillåtna.
Det andra stycket innehåller regler om rätt till ersättning vid de
former av ingrepp som avses i första stycket.
Det tredje stycket inskränker inledningsvis rätten till ersättning
enligt andra stycket i de fall inskränkningen sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. Härefter ges ändå en möjlighet för lagstiftaren att ge en sådan rätt; den ska då regleras i lag.
Det fjärde stycket innebär ett allmänt förbehåll i egendomsrätten
för allemansrätten. Allemansrätten betraktas här som en inskränkning i egendomsrätten som måste tålas utan att ersättning ges.
Första stycket reglerar sålunda när inskränkningar är tillåtna och följande stycken i vilken mån ersättningsrätt föreligger.
13.5.2. Rådighetsinskränkningar i 2 kap. 15 § regeringsformen
Av utredningsdirektiven framgår att vi ska ta ställning till hur långtgående rådighetsinskränkningar som artskyddsbestämmelserna bör kunna ge utrymme för. Tillämpningen av artskyddsbestämmelserna kan få rådighetsinskränkande konsekvenser.
Av 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen följer bland annat att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Av propositionen framgår att kriteriet, att tillgodose angelägna allmänna intressen, ska vara uppfyllt för att ingrepp genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget ska få ske men att den närmare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen inte är möjligt att i detalj beskriva.
66
Det som i första
hand åsyftas, poängteras dock, är sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och
66Prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 48.
skydda områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekreation och friluftsliv. Det framhålls att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egendomsskyddet enligt Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna, EKMR.
67
Artskyddet är sålunda ett
allmänt intresse och något som det är möjligt att göra en inskränkning i egendomsskyddet för att tillgodose.
När det gäller hur långtgående rådighetsinskränkningar som fridlysningsreglerna bör kunna ge utrymme för måste det observeras att fridlysningsreglerna som implementerar det EU-rättsliga artskyddet följer av naturvårdsdirektiven och därmed av EU-rättsliga förpliktelser. Som konstaterades i resonemanget kring att införa en bestämmelse som begränsar tillämpningen av 2 kap. 7 § miljöbalken medges inga undantag utöver dem som följer just av direktivens undantagsbestämmelser och som i Sverige implementeras genom möjligheterna till dispens från fridlysningsbestämmelserna. Någon EU-rättslig begränsning gäller inte för de nationella fridlysningsreglerna, varför frågan skulle kunna vara berättigad ifråga om dessa. Emellertid menar vi att reglerna, för tydlighets skull bör hanteras i liknande ordning. Det innebär att om fler dispensmöjligheter eller andra dispensgrunder bör införas för nationellt fridlysta arter så bör det göras som just dispensgrunder.
13.5.3. Ersättningsrätt föreligger primärt enligt andra stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen
Enligt EKMR finns det omfattande möjligheter för det allmänna att lagstifta på ett sätt som kan anses inskränkande för den enskilde, utan att det innebär en rätt till ersättning.
Vilken rätt som egentligen följer av 2 kap. 15 § regeringsformen är svårare att utreda, till stor del beroende på bestämmelsens uppbyggnad vilken, i ljuset av bestämmelsens förarbeten, i viss utsträckning är svårförenlig med de miljörättsliga principer och ställningstaganden som kommer till uttryck i miljöbalken och förarbetena till balken. Det kan emellertid enkelt konstateras att det är andra respektive tredje stycket som reglerar i vilken mån ersättningsrätt föreligger för inskränkningar som gjorts enligt första stycket.
67Ibid.
Det finns det inneboende problem i grundlagsstadgandet i 2 kap. 15 § regeringsformen som i sin tur ger upphov till svårförenliga ståndpunkter i diskussionen. Detta eftersom 2 kap. 15 § i andra och tredje stycket tycks göra en uppdelning mellan naturvårdsåtgärder och miljöskyddsåtgärder som var möjlig vid den tidpunkt när regleringen var tydligt uppdelad i naturvårdslagstiftning respektive miljövårdslagstiftning, men som i princip inte kan låta sig göras i dagsläget, mot bakgrund av hur miljöbalkens mål är utformade samt den kunskap som finns om hur systemen hänger samman och påverkar varandra. Det ligger inte inom utredningens uppdrag att utreda eller föreslå ändringar av 2 kap. 15 § regeringsformen.
I betänkandet Ersättning vid rådighetsinskränkningar – vilka fall
omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas?
68
analyseras de båda styckena med slutsatsen att det är
svårt att närmare avgränsa det område som omfattas av tredje stycket. I betänkandet argumenteras sedan för att gränsdragningen, förutom i lagstiftningssammanhang, endast bör få aktualitet i den praktiska tillämpningen då fråga uppkommer om det i ett enskilt fall går att grunda en rätt till ersättning direkt på grundlagsbestämmelsen:
Det går inte att komma ifrån att en tolkning av orden hälsoskydds- och miljöskyddsskäl som går ut på att till exempel inrättandet av ett vattenskyddsområde inte syftar till att skydda hälsa och miljö känns onaturlig.70 Detsamma gäller miljöbalken där samtliga bestämmelser, mot bakgrund av 1 kap. 1 § miljöbalken, måste sägas syfta till att skydda miljön på ett eller annat sätt. I miljöbalkspropositionen uttalas att med uttrycket skydd för människors hälsa och miljön avses i miljöbalken att allt som är av betydelse för miljöbalkens mål ska beaktas. Även sådant som att den biologiska mångfalden utarmas eller misshushållning med natur- och energiresurser liksom kulturresurser avses, då sådant är av direkt betydelse för miljön och i förlängningen även för människors hälsa. Att tolka begreppen på ett annat sätt för grundlagens vidkommande skulle till exempel innebära att undantaget i tredje stycket omfattar 7 kap. 20 § (miljöskyddsområde) men inte 7 kap. 5 § (naturreservat). En dylik avgränsning går svårligen att förena med ordalydelsen.71 Att en rådighetsinskränkning omfattas av undantaget i tredje stycket innebär dock inte att en ersättningsrätt därmed är utesluten. Regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen får tvärtom anses bygga på förutsättningen
68SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar. 69 Vi har använt citatformatering för att markera att texten inte är vår utan är hämtat från SOU 2013:59, emellertid bör noteras att det inte är fråga om ett citat utan texten utgör en ihopklippt sammanfattning. För utförliga referenser hänvisas till SOU 2013:59. Ersättning vid
rådighetsinskränkningar.
70
Ibid. s. 57 som hänvisar till prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 170. 71Ibid., s. 57 f.
att det är en huvudregel att ersättning ska utgå när det allmänna inskränker den enskildes möjligheter att använda sin egendom. Stöd för detta finns såväl i förarbetsuttalanden avseende egendomsskyddet som i allmänna rättsstatliga principer. Grundlagen hindrar inte att en sådan rätt framgår av lag. Gränsdragningen bör, förutom i lagstiftningssammanhang, i den praktiska tillämpningen endast få aktualitet då fråga uppkommer om det i ett enskilt fall går att grunda en rätt till ersättning direkt på grundlagsbestämmelsen.72
I rättsfallet MÖD 2017:7 (Bombmurkledomen) gjorde Mark- och miljööverdomstolen vissa överväganden med bärighet på frågan om huruvida artskyddet omfattas av andra eller tredje stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen. Domstolen konstaterade här att utgångspunkten i lagstiftningen är att markägaren har rådighet över sin fastighet men att det av 2 kap. 15 § regeringsformen framgår att den enskildes egendom inte är ovillkorligt skyddad. Inskränkningar kan göras för att tillgodose angelägna allmänna intressen, varav miljöskydd är ett. Domstolen konstaterade vidare att även EKMR ger utrymme för rådighetsinskränkningar av miljöskäl. Härefter framhöll domstolen att vid samtliga slag av äganderättsintrång gäller emellertid en proportionalitetsprincip som innebär att nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste balanseras mot det men den enskilde lider av intrånget och att staten, vid tillämpningen av denna princip, ges en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal. 73 Domstolen drog härav slutsatsen att fastighetsägare alltså får tåla vissa inskränkningar av rådigheten över sin fastighet för att tillgodose allmänna intressen men att en proportionalitetsavvägning måste göras när det allmännas intresse kolliderar med ett enskilt intresse. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade sedan att det finns en viss ersättningsrätt enligt 31 kap. 4 § miljöbalken men att några motsvarande ersättningsregler inte finns vad avser inskränkningar som skett med stöd av artskyddsförordningen. Härefter behandlar domstolen tredje stycket i 2 kap. 15 § regeringsformen och noterar att det i samband med styckets införande uttalades att det finns situationer där det inte framstår som rimligt att den enskilde ensam får bära hela den ekonomiska bördan vid rådighetsinskränkningar som sker av bland annat miljöskäl.
74
Mark-
och miljööverdomstolens konstaterar att det alltså inte finns någon ovillkorlig ersättningsrätt vid inskränkningar av pågående markanvänd-
72Ibid., s. 59 som hänvisar till prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 168. 73MÖD 2017:7 som i skälen hänvisar till prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag, s. 165. 74 MÖD 21017:7 som hänvisar till prop.2009/10:80, s. 169 samt NJA 2014 s. 332.
ning av miljöskäl och att miljölagstiftningen innehåller tämligen långtgående möjligheter till inskränkningar av pågående markanvändning av miljöskäl. Domstolen hänvisar härvid till förarbetena till 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen där det anges:
Vid stiftande av lag som medför rätt för det allmänna att inskränka användningen av mark eller byggnad av hälso-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl får det (därför) övervägas om en rätt till ersättning bör införas.75
Utgångspunkten synes, enligt Mark- och miljödomstolen, vara att mer betydande inskränkningar av pågående markanvändning ska leda till ersättningsrätt, när behovet av miljöskydd föranleds av omständigheter som den enskilde markägaren inte råder över. Härefter nämnde domstolen rättsfallet NJA 2014 s. 332 och att ersättningsrätt kan föreligga direkt enligt 2 kap. 15 § regeringsformen om ersättningsrätten inte är reglerad. 76
Mark- och miljööverdomstolen framhåller Högsta domstolen uttalande i målet att inskränkningar av bland annat miljöskäl som regel inte ger rätt till ersättning, men att ersättning kan utgå direkt enligt regeringsformen, utan uttryckligt lagstöd, om inskränkningen beror på omständigheter som ligger utanför den enskildes kontroll och drabbar denne särskilt hårt. Det förutsätter dock att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller att en betydande skada uppkommer för markägaren. Vidare konstaterade Mark- och miljööverdomstolen att tillämpningen av artskyddsförordningen kan få mycket ingripande konsekvenser för den enskilde men att den ändå saknar såväl en uttrycklig proportionalitetsreglering som ersättningsregler knutna till regleringen.
77
Det synes som om Mark- och miljööver-
domstolen helt utgår från att artskyddsbestämmelserna omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen. Också utredningsdirektiven utgår, såvitt vi kan se, från uppfattningen att artskyddet omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen, och tar härvid stöd i såväl SOU 2013:59
78
som MÖD 2017:7.
Frågan, huruvida det handlar om andra eller tredje stycket, är grundläggande för huruvida ersättningsrätt föreligger eller inte. För inskränkningar som faller under andra stycket föreligger en grundlagsskyddad
75MÖD 2017:7 som i skälen hänvisar till prop. 2009/10:80, s. 169 f. 76 Hur stor betydelse rättsfallet kan tillmätas är diskutabelt då omständigheterna kring och bakgrunden till den aktuella ersättningsfrågan var speciella (se t.ex. Jermsten; Regeringsformen (1974:152) 2 kap. 15 §, Lexino 2021-01-01). 77MÖD 2017:7 med hänvisning till NJA 2014 s. 332. 78SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar.
rätt till ersättning, vilket det inte gör för inskränkningar som omfattas av tredje stycket. Om det inte redan föreligger en grundlagsstadgad rätt ska vi överväga huruvida en rätt bör införas. Om det redan föreligger en grundlagsstadgad rätt ska vi överväga huruvida den bör utvidgas. Vi menar att det är möjligt eftersom andra stycket reglerar den grundläggande rätten till ersättning. I vilken mån det är möjligt att gå utöver den diskuterar vi nedan, för det fall vi kommer fram till att rätten föreligger och bör utvidgas.
I bakgrundsavsnittet om ersättning drog vi, framför allt med stöd av förarbetena till tredje stycket och Bengtssons konstaterande att en oklar grundlagsregel bör tolkas till förmån för den skyddade enskilde medborgaren, i detta fall markägaren – särskilt när motiven ger stöd för detta,
79
slutsatsen artskyddsbestämmelserna innebär en
sådan typ av inskränkning att rätt till ersättning föreligger med stöd av 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen förutsatt att förfoganderätten inskränks på ett sätt som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att Mark- och miljööverdomstolen synes ha likställt artskyddsförordningen med inskränkningar av miljöskyddsskäl och inte naturvårdsskäl har vi svårt att utläsa skälen för och vi kan heller inte se att ett vägledande avgörande från Mark- och miljööverdomstolen skulle väga tyngre än förarbetsuttalandena.
80
Att så är fallet måste tydliggöras och det lämpligaste sättet att tydliggöra detta är att med stöd av 2 kap. 15 § regeringsformen reglera situationen genom lag (jämför 8 kap.1 och 2 §§regeringsformen). Med det sagt kvarstår gråskalan och svårigheten att skilja mellan kategorierna i andra och stycket; det är uppenbart att det inte finns någon skarp skiljelinje mellan miljöskydds- och naturvårdsskäl.
81
Be-
roende på syfte, effekt och ur vilket perspektiv man betraktar en given situation som ska hanteras av en viss bestämmelse och som innebär en inskränkning, kan det vara svårt att avgöra huruvida inskränkningen gjorts av miljöskydds- eller naturvårdsskäl. Det förtar emeller-
79 Bengtsson (2010) Nya ersättningsfrågor i fastighetsrätten, SvJT 2010 s. 726. 80 Se Forsbergs kritik av Mark- och miljööverdomstolens tolkning i det avseendet, att det i grunden är felaktigt och urholkar markägarens grundlagsskyddade rätt till ersättning (Forsberg (2018). Landskapsplanering för naturvård och virkesproduktion – särskilt med koppling till ersättningsrätten. Nordisk miljörättslig tidskrift 2018:1, not 70). 81 Se t.ex. Bengtsson. (2018) Om bombmurklor och egendomsskydd. I Bäcklund, Eka, Rolén, Säfwe (Eds.), Vänbok till Fredrik Wersäll, s. 110 f. och Michanek (1995) Markägare med rätt att döda? Miljörättslig tidskrift 1995:2 s. 155–184, som lyfter fram att det saknas vattentäta skott mellan de två typerna. Samma slutsats dras i och för sig i SOU 2013:59. Ersättning vid rådig-
hetsinskränkningar, s. 57.
tid inte slutsatsen att artskyddet, som sådant, måste anses vara inrättat av naturvårdsskäl.
13.6. Rådighetsinskränkning till följd av artskyddet – allmänt
Det kan först konstateras att konstruktionen av artskyddsbestämmelserna i dag (det vill säga artskyddsförordningen) skiljer sig något från de bestämmelser i 7 kap. miljöbalken som i dag ger rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 §. De bestämmelser i 7 kap. miljöbalken som kan ge rätt till ersättning är beslut som gäller
1. föreskrifter enligt 7 kap. 3 § om åtgärder och inskränkningar som
rör nationalparker,
2. föreskrifter enligt 7 kap. 5, 6 eller 9 § om åtgärder och inskränk-
ningar som rör naturreservat och kulturreservat,
3. en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket som har förenats med
särskilda villkor eller en vägran att ge en dispens enligt 7 kap. 11 § andra stycket, om dispensen avser ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första stycket 1,
4. bildande av ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § första
stycket 2,
5. föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar
som rör vattenskyddsområden,
6. skydd för särskilda områden enligt 7 kap. 28 a–29 b §§.
Med undantag för biotoper i punkten 3, ovan, måste ett beslut fattas för att en inskränkning ska ske. Det generella biotopskyddet har det gemensamt med fridlysningsreglerna; det fordras inget beslut för att det som kan innebära en rådighetsinskränkning ska gälla. Artskyddet följer direkt av författning. I artskyddsförordningen finns alltså inte möjlighet för det allmänna att, utöver vad som redan framgår av lagstiftningen, inskränka användningen av mark eller byggnad. Vad som är förbjudet att göra framgår direkt av artskyddsförordningen och fordrar inte att det först fattas ett beslut.
Inte heller några av våra förslag till fridlysningsregler i 8 kap. miljöbalken medför någon sådan rätt att ytterligare inskränka markan-
vändningen. Den inskränkning som fridlysningsreglerna kan medföra följer således direkt av lagstiftningen. I flera fall preciserar dock myndigheter innebörden av lagen i det enskilda fallet. Detta kan göras i ett dispens-, tillstånds- eller tillsynsbeslut. Skyddet för arterna hade emellertid gällt även om något beslut inte hade fattats. När det gäller de i 31 kap. 4 § miljöbalken uppräknade bestämmelserna som syftar på bestämmelser i 7 kap. miljöbalken inträder ersättningsrätten i samband med att ett beslut fattas som inskränker förfoganderätten (utom just vad gäller det allmänna biotopskyddet där rätten inträder vid dispens med särskilda villkor eller nekad dispens). När det gäller artskyddsförordningen är det alltså lagstiftningen som kan sägas inskränka förfoganderätten. Det innebär, om ersättning ska utgå, att det inte finns någon given tidpunkt att knyta ersättningen till (jämför värdetidpunkt
82
).
Dock finns det situationer när det fattas beslut som innebär att något förbjuds och där det inte kan ges någon dispens. I och med att artskyddet gäller generellt och det finns en möjlighet att få dispens kan ett förbud behöva motiveras utifrån artskyddsförordningens särskilda bestämmelser i det enskilda fallet. För sådana fall finns också en möjlighet till ersättning enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken, förutsatt att beslutet i grunden är fattat efter ett samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Bestämmelsens utformning är emellertid, i alla fall till sin lydelse, generösare än så, då den inte endast omfattar förbud utan även förelägganden. Vi diskuterar punkten i avsnittet nedan.
13.7. Ersättning som följd av 12:6-samråd
Enligt 12 kap. 6 § miljöbalken får myndigheten förelägga den anmälningsskyldige att vidta åtgärder för att begränsa eller motverka skada på naturmiljön eller i sista hand förbjuda verksamheten. Om ett sådant beslut innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras, kan ersättning utgå enligt punkten 7 i 31 kap. 4 § miljöbalken. I 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken erinras om att bestämmelser om rätt till ersättning vid ett sådant föreläggande eller förbud finns i 31 kap. miljöbalken.
82 I rättsfallet NJA 2010 s. 255 tydliggörs att värderingen av den ersättning som en markägare har rätt till på grund av föreskrifter om åtgärder och inskränkningar som rör naturreservat genomgående ska hänföras till den dag då beslutet om föreskrifter vinner laga kraft.
Bestämmelsen innebär en viss utvidgning av ersättningsmöjligheten i förhållande till den motsvarande regeln i 26 § naturvårdslagen, som föreskrev ersättning enbart vid förbud.
83
Bengtsson et al.
ställer sig dock frågan om utvidgningen får särskilt stor betydelse, eftersom förelägganden av det aktuella slaget ofta torde grundas på hänsynsreglerna i 2 kap., och då skyldighet att följa dem kan inte grunda rätt till ersättning. Att vägra ersättning kan, menar Bengtsson et al., ibland tyckas strängt mot den enskilde, men det skulle stämma med huvudprincipen att miljöskyddande åtgärder över huvud taget inte ersätts av det allmänna. Bengtsson et al. noterar här att vid förbud enligt 12 kap. 6 § finns en möjlighet till ersättning också i samband med förelägganden (alltså inte endast vid förbud), men vad som ersätts är i så fall endast sådana inskränkningar som går längre än vad hänsynskravet påkallar.
84
Krav på att iaktta lagstadgad hänsyn utan ersättning är inte något nytt. I sammanhanget kan nämnas att enligt propositionen från 1990/91 hade skogsbrukets utövare kritiserats för att inte ta hänsyn till de konkurrerande markanvändningsintressen som ryms inom ramen för ett rationellt skogsbruk och enligt samma proposition hade jordbruksutskottet våren 1989 förklarat sig dela den uppfattning som framförts i flera motioner i riksdagen, att det på sina håll brister åtskilligt i efterlevnaden av reglerna om naturvårdshänsyn i jordbruket. Enligt jordbruksutskottet var det inte reglerna som var för krångligt utformade utan det gällde snarare att utveckla kunskapen hos skogsägare och skogshuggare om de biologiska och ekologiska förhållanden som utgör grunden för hänsynsreglerna.
85
Enligt Bengtsson et al. lär myndigheterna till en början, sedan miljöbalken infördes, ha varit återhållsamma med att åberopa hänsynsreglerna till stöd för att markanvändningen skulle inskränkas ersättningsfritt. I MÖD 2008:3 och MÖD 2008:4 har domstolen, också enligt Bengtsson et al., visserligen uttalat att miljöbalken inte ändrat tidigare ersättningsregel men har samtidigt angett att en verksamhetsutövare utan att kunna ställa krav på ersättning har att beakta hänsynsreglerna.
86
83 Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken, kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 557. 84Ibid. 85Prop. 1990/91:3. Om skogsbruket i fjällnära skogar s. 26 som refererar till jordbruksutskottet. 86 Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken, kommentaren till 31 kap. 4 § miljöbalken.
Skogsutredningen noterar att det av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 3 § miljöbalken bland annat följer att alla som vidtar eller avser att vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, samt att, vid yrkesmässig verksamhet, ska bästa möjliga teknik användas i samma syfte. Skogsutredningen pekar också på avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken och att det av den bestämmelsen följer att bland annat kraven i 3 § endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem samt att det vid den bedömningen ska tas särskild hänsyn till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder.
87
Skogsutredningens slutsats är att rätten till ersättning därmed förefaller vara att de hänsyn som krävs enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ger rätt till ersättning om kraven är orimliga att uppfylla inom ramen för pågående markanvändning. De konstaterar också att de allmänna hänsynsreglerna i viss mån har specificerats genom de föreskrifter
88
som Skogsstyrelsen meddelat relaterade till begreppet avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Detta begrepp sammanfaller inte nödvändigtvis med de krav som ska anses vara rimliga att uppfylla enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.
89
13.8. Förslag: Ny ersättningsbestämmelse i 31 kap. miljöbalken
Utredningens förslag: Om rådighetsinskränkningen är en följd
av ett beslut om att dispens inte kan medges från fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. miljöbalken ska ersättning utges i den mån inskränkningen utgör ett avsevärt försvårande av pågående (laglig) markanvändning. En bestämmelse om det ska införas som en ny punkt i 31 kap. 4 § miljöbalken.
En rimlig tolkning av den rättsliga gränsen för vad som är pågående laglig markanvändning enligt hänsynsreglerna är att låta 2 kap. 7 § miljöbalken utgöra gränsen.
87SOU 2020:73, s. 209. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. 88 Föreskrifter om ändring i Skogsstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SKSFS 2011:7) till Skogsvårdslagen (SKSFS 2013:2). 89SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 209.
Om de försiktighetsmått som krävs för att en åtgärd ska vara förenlig med fridlysningsbestämmelserna innebär att åtgärden genom val av metod och bästa tillgängliga teknik ändå kan komma till stånd ska utgångspunkten vara att det handlar om rimlig hänsyn vid en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken.
På samma sätt ska, om tillämpningen av artskyddsreglerna i praktiken innebär ett förbud mot verksamheten (inte en viss metod), utgångspunkten vara att försiktighetsmåtten anses gå utöver gränsen för rimlig hänsyn
13.8.1. Rimlighetsavvägningen i andra kapitlet
Det är inte självklart hur en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken ska göras. Utredningen har uppfattat att denna osäkerhet upplevs som problematisk av aktörerna eftersom det är svårt att förutse huruvida en rätt till ersättning föreligger eller inte. I sammanhanget noterar vi att utredningsdirektiven anger att lagstiftningen måste vara tydlig för såväl enskilda som myndigheter och att tillämpningen ska innebära att lika fall behandlas lika.
90
Emellertid ligger det i en avvägningsregels natur att det måste vara fråga om en avvägning i det enskilda fallet och att det därför är omständigheterna i det enskilda fallet som blir avgörande. Enligt propositionen har olägenhetens karaktär, såsom farlighet och omfattning, betydelse vad gäller angelägenhetsgraden av att förebygga eller begränsa miljöpåverkan. Dessutom är graden av känslighet i det område där påverkan sker och känsligheten hos dem som utsätts för störningen faktorer som ska beaktas. Särskilda krav kan, enligt propositionen, ställas till exempel i ett redan mycket belastat område eller ett område som innehåller en mycket sällsynt växt- eller djurart. Vidare är det till exempel mer angeläget att begränsa buller vid bostäder än i ett industriområde.
91
Om det finns sällsynta växter eller djur i ett
område är alltså gränsen för vad som är rimligt annorlunda än om det inte gör det.
Likabehandlingsprincipen går ut på att lika fall ska behandlas lika och olika fall behandlas olika. Eftersom så många olika faktorer spelar in när det handlar om artskyddet är det rimligt att tänka sig att prin-
90 Dir 2020:58, s. 6. 91Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 25.
cipen, när den tillämpas i artskyddssammanhang, mer kommer att handla om de olika fallen än om de lika fallen. Det är häri rättssäkerhetsgarantierna ligger; att man inte tillämpar en regel utan att beakta hur hela situationen i det enskilda fallet ser ut.
Bedömningen av vad som är ekonomiskt orimligt betungande vid krav på försiktighetsmått ska, enligt Naturvårdsverkets vägledning för 2 kap. 7 § miljöbalken, utgå från branschförhållanden och inte från den enskilda verksamhetsutövarens betalningsförmåga.
92
Medan de krav som ställs med stöd av 2 kap. miljöbalken kan vara mer långtgående än vad som är lönsamt från enbart företagsekonomiska utgångspunkter
93
bör åtgärden inte, i jämförelse med de krav
som ställs på branschen i övrigt, bli så betungande för företaget att det allvarligt försämrar företagets möjlighet att konkurrera. Det är bolaget som har att visa att de förpliktelser som följer av miljöbalken iakttas, det är alltså verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska visa att kostnaderna för att anpassa en åtgärd inte är miljömässigt motiverade eller att den anpassning som krävs är orimligt betungande.
94
Kraven på rimliga försiktighetsmått bör emellertid
inte sättas lägre än att allt ska göras som är meningsfullt för att miljöbalkens mål ska uppnås. Det innebär att en rimlighetsavvägning inte får medföra att resultatet av den strider mot de mål som sätts upp i 1 kap. 1 § miljöbalken. Vidare skiljer sig bedömningen av vad som är rimligt eller orimligt beroende på om det är en privatperson eller näringsverksamhet som ska vidta en åtgärd (se avsnittet om kunskapskrav).
95
Utgångspunkter i pågående markanvändning
När man diskuterar inskränkning i pågående markanvändning är det därför viktigt att reflektera över vad som ska vara utgångspunkten. Det handlar i grunden om vilka krav som, ur ett miljöbalksperspektiv, är rimliga att ställa. Utgångspunkten kan vara kalavverkning, där i princip allt virke tas ut vid samma tidpunkt, eller så kan den vara
92 Naturvårdsverkets vägledning för 2 kap. 7 § miljöbalken (www.naturvardsverket.se/Stod-imiljoarbetet/Vagledningar/Hansynsreglerna--kapitel-2-miljobalken/7-Rimlighetsavvagning/, senast besökt den 9 februari 2021) som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 232 samt MÖD 2014:15. 93Ibid., som hänvisar till bl.a. MÖD 2009:17 och MÖD 2014:42. 94Ibid., som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 24 f. 95Ibid., som hänvisar till prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1. s. 232.
andra former av skogsbruk där virke tas ut, men med andra metoder. Vad som är rimligt måste avgöras i det enskilda fallet utifrån rådande omständigheter.
Myndigheternas inskränkande beslut handlar långt ifrån alltid om att helt stoppa verksamhet utan oftare om beslut om villkor för den pågående markanvändningen. Det kan till exempel vara att skogsbruket kan behöva anpassa verksamheten till att det häckar och spelar tjädrar i skogen. Exempel på anpassningsåtgärder kan vara att välja avverkningstidpunkt, lämna vissa hänsynsytor etc. För jordbruket kan det handla om att inte sprida bekämpningsmedel överallt utan undanta vissa områden på åkern i närheten av där det finns värdefulla växter (som till exempel kan vara värdväxt för en hotad fjäril) finns som inte överlever växtskyddsmedel. Det är alltså inte görligt att på förhand ange exakt hur en rimlighetsavvägning ska falla ut, i så fall hade det inte varit en avvägning i det enskilda fallet. Det är i sammanhanget viktigt att påpeka att bedömningen är beroende av att ett så fullständigt och korrekt underlag som möjligt om eventuella skyddade eller hänsynskrävande arter och livsmiljöer har getts in av verksamhetsutövaren i samband med en anmälan eller ansökan.
Olika arter kräver mycket olika hänsyn. Viss hänsyn är fullt rimlig utan ersättning (den utgör inte ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning) men den bör vara precis och anpassad till respektive art och inte vara generell. Viss annan hänsyn blir orimlig (den utgör ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning) och då utlöses ersättningsrätten. Även om det är svårt att bestämt ange när krav på hänsyn är så orimliga att de utgör ett avsevärt försvårande ser vi en möjlighet att ange vissa principiella utgångspunkter för rimlighetsavvägningen när det gäller de fridlysningsregler som vi har föreslagit i 8 kap. miljöbalken. I syfte att tydliggöra att vissa försiktighetsmått är fullt rimliga, utifrån det allmännas syn på lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder (jämför skogspolitikens jämställda mål), föreslår vi att avvägningen i artskyddssammanhang ska utgå från följande principiella förhållningssätt.
Så länge försiktighetsmåtten för att följa fridlysningsbestämmelserna handlar om att man vidtar försiktighetsmått genom att använda bästa tillgängliga teknik, metod och kunskap så handlar det, som utgångspunkt, om rimlig hänsyn. För de areella näringarnas del är begreppet ”bästa tillgängliga teknik” inte helt lämpligt. Detta eftersom det skulle kunna argumenteras för att det är åtgärderna som kräver
bästa tillgängliga teknik, inte verksamheten som sådan. Bästa tillgängliga teknik är emellertid endast en del av det som ska användas (och då av yrkesmässig verksamhet) enligt 2 kap. 3 § miljöbalken.
Av bestämmelsen följer bland annat att skada och olägenhet för miljön ska förebyggas, hindras eller motverkas genom behövliga försiktighetsmått, varvid dock förutsätts att de inte är orimliga (se 2 kap. 7 §). Det gäller såväl yrkesmässig verksamhet som annan verksamhet. Med skada och olägenheter för miljön avses bland annat utarmande av värdefulla natur- och kulturmiljöer eller den biologiska mångfalden.
96
Miljöbalkens målsättning ska hela tiden påverka tillämp-
ningen (jfr 1 kap. 1 § andra stycket). Hur mycket man kan begära av en verksamhetsutövare beror delvis på de geografiska förhållandena, särskilt omgivningens känslighet (det saknar här betydelse om verksamheten bedrivs i näringssyfte eller om det är fråga om ideell eller offentlig verksamhet). Försiktighetsmått av flera olika slag kan bli aktuella, inte endast tekniska åtgärder, utan även metodval och begränsningar av verksamheten samt inhämtande av eller spridande av information.
97
Att endast låta åtgärderna omfattas av kraven i 3 § i
allmänhet och på bästa möjliga teknik i synnerhet, men inte verksamheten är en alltför snäv avgränsning av bestämmelsens tillämpningsområde.
De allmänna hänsynsreglerna, inklusive 3 §, träffar verksamheten och när det gäller de åtgärder som anmäls så innebär en anmälan av just dessa åtgärder att man begär en slags förhandstillsyn av just dessa. Det hindrar inte att hela verksamheten som sådan kan tillsynas, särskilt som det inte handlar om tillståndsgiven verksamhet som bedrivs i skydd av ett tillstånd.
Det finns således inte något som hindrar att krav ställs på själva verksamheten. Det kan till exempel handla om krav på mer naturvårdsanpassade metoder. Kan verksamheten fortsatt bedrivas över tid och därvid, genom vissa försiktighetsmått, följa föreslagna fridlysningsregler så ligger det normalt inom ramen för allmän hänsyn. Här är kunskapen en viktig faktor. Inte endast för att 2 kap. 2 § miljöbalken ställer krav på att verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd ska ha nödvändig kunskap, utan också för att många kunniga markägare kan både bruka skog och ha naturvärden kvar, vilket är en kvalifikationsnivå att sträva mot. Det kan inte anses orimligt.
96 Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalkenkommentaren till 2 kap. 3 §. 97Ibid.
Gränsen för orimlighet går när kraven på försiktighetsmått blir så betungande för företaget att det allvarligt försämrar företagets möjlighet att konkurrera. Var gränsens läggs för laglig markanvändning har givetvis betydelse för möjligheten att få ersättning efter som ersättning aldrig kan utgå för att man följer lagen. Våra överväganden kring hur långt allmän hänsyn sträcker sig är inte heller några nya tankar. I sina överväganden rörande Skogsnäringens ansvar kontra statens, presenterade 1990 års skogspolitiska kommitté
98
följande (vi återger
som citat i och med de många hänvisningar som kommittén gör).
Arbetsgruppen för naturvårdshänsyn har i promemorian (Ds 1991:87) Naturvårdshänsyn i de areella näringarna i fråga om sektorsprincipen hänvisat till jordbruksutskottets uttalande att skogs- och jordbrukare är skyldiga att ta skälig naturvårdshänsyn utan att ersättning utgår.99 Det grundläggande sektorsansvaret för de skogliga naturresurserna ligger på skogsägarna/skogsbrukarna. Detta innebär att skogsägarna ansvarar för och bekostar de naturvårdande åtgärder som normalt bör ingå i verksamheten. Det ställs ökade krav på att alla sektorer skall åstadkomma en bättre anpassning till de ekologiska systemen. För skogsbrukets del innebär det både ett ökat miljöansvar och en tyngdpunktsförskjutning i naturvården mot att bevara en rik flora och fauna och att värna biologisk mångfald. Detta innebär behov av att utveckla och tilllämpa skötselmetoder som utgår från de naturgivna förutsättningarna. Skyddet av biotoper är också en viktig förutsättning för att kunna behålla den biologiska mångfalden. Sektorsansvaret ställer krav på grundläggande kunskaper om ekologi och naturvård hos den som har det primära ansvaret, dvs. markägaren. Det får i övrigt anses ingå i Skogsägarens sektorsansvar att engagera den sakkunskap som behövs för att kunna tillgodose naturvårdshänsynen.100 Figur 7.1 avser att illustrera det relativa ansvaret för naturvårdsåtgärderna i skogen mellan näringen och staten. Den delar in skogsmarken efter behovet av hänsyn till miljön alltifrån vardagslandskapet (normal skogsmark) med normalt hänsynstagande till mera känsliga områden där det i högre grad handlar om bevarande och till naturreservat som handlar om säkerställande.
(… 101 )
Inom vardagslandskapet som är det till ytan helt dominerande bör enligt jordbruksutskottets uttalande ansvar och kostnader i huvudsak ligga på näringsutövaren som nyttjar naturen i sin verksamhet. För de mest bevarandevärda objekten, som omfattar naturtyper och innehåller arter som är så känsliga att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig på-
98SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet. 99Ibid., s. 138. 100Ibid. 101 Här finns en figur i betänkandet som vi inte återger.
verkan, krävs ett mer eller mindre fullständigt skydd med stöd av naturvårdslagen (NR i figuren). Ansvaret och kostnaderna på denna nivå ligger främst på staten. För området däremellan i figuren bör ansvar och kostnader i högre grad delas mellan skogsbruket, stat och kommun. Ju mer åtgärderna avser bevarande av livskraftig [sic!] populationer av växter och djur, desto mer bör kostnadsansvaret ligga på näringen.102
I den 1992/93-års proposition underströk också departementschefen att bevarandet av arter bör vara en angelägenhet för skogssektorn och inte ses som en separat naturvårdsfråga. 103 Han erinrade också om att riksdagen i 1991 års miljöpolitiska beslut bland annat slog fast att förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden bör bli ett normalt inslag i verksamheten och i princip inte förutsätta statliga bidrag.
Innan det konstateras att ens ett försvårande av pågående markanvändning föreligger måste därmed alternativa brukningsmetoder beaktas, brukningsmetoder som kan vidtas utan att pågående markanvändning anses avsevärt försvåras. Möjligheterna utanför vad som skulle kunna betecknas som konventionella metoder, när det gäller skötselmetoder i jord- och skogsbruk är många och kunniga markägare kan både bruka skog och ha naturvärden kvar, vilket bör vara något att sträva mot.
Avvägning i det enskilda fallet
Innebörden är att vad som är lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder ska innefatta överväganden rörande vilka alternativa brukningsmetoder som kan vidtas utan att gå utöver vad som är rimligt enligt 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken. Allmängiltiga eller vanliga bruknings- och rationaliseringsmetoder är inte alltid lämpliga och det finns ofta möjligheter att välja en skötselmetod i jord- eller skogsbruk som möjliggör brukande med bibehållna naturvärden och samtidigt nå produktionsmålen.
Med det sagt finns givetvis situationer där det av olika skäl är svårt eller omöjligt att använda alternativa metoder och då är det viktigt att lyfta vikten av att avvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken måste
102SOU 1992:76. Skogspolitiken inför 2000-talet, s. 139 f. 103Prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik, s. 41. 104Ibid., s. 44.
göras i det enskilda fallet och med beaktande av de förutsättningar som föreligger där. Krav på alternativa brukningsmetoder skulle kunna kräva stora insatser för lantbruket, till exempel i form av andra maskiner än de man har i dag eller att lantbrukaren behöver tillägna sig ny odlingskunskap. Många företag är så specialiserade att det är omständigt att ens göra smärre justeringar vilket också innebär att det snabbt kan komma upp i stora belopp för att möta krav på ändrade skötselmetoder. Andra anpassningar som fordrar betydligt mindre insatser är till exempel att inte vanemässigt spruta en extra gång i vissa områden. Att tillämpa förebyggande växtskyddsmetoder för att minska behovet av växtskyddsmedel är också görligt (ett krav enligt EU:s direktiv om hållbar användning av bekämpningsmedel
105
).
När det gäller möjligheten att använda andra metoder i skogsbruket kan det till exempel vara svårt att på vissa marker åstadkomma självföryngring eller reproduktion då det kan vara svårt för andra trädslag än gran att växa i skuggan av kvarlämnat skärmtak. Även av naturvårdsskäl är det relevant med återbeskogning av lämpligt trädslag.
När det gäller att till exempel senarelägga sin vallskörd för att inte hota skyddsvärda arter bör det som en utgångspunkt betraktas som ett rimligt försiktighetsmått. Dock måste typen av vallskörd beaktas liksom vilken art som riskerar att skadas. Huruvida det går över gränsen för vad som är att betrakta som rimlig hänsyn beror alltså på omständigheterna i det enskilda fallet. Det är också fullt tänkbart att dispensskäl kan föreligga, återigen beroende på valltyp och vilken art som riskerar att skadas. Om man anser att en senareläggning av vallskörden är att gå utöver rimlighetskraven i allmän hänsyn får dispens från fridlysningsbestämmelserna sökas och en nekad dispens kan då läggas till grund för ersättningsanspråk förutsatt att intrånget innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. En sådan dispens måste alltid prövas skyndsamt. Eftersom skadan av senarelagd vallskörd uppstår redan några dagar efter att proteinnivåerna i gräset är som högst, kan ett dispensförfarande som tar mer än någon dag, skapa problem. Sämsta tänkbara utfall är att dispens beslutas, men försent, det vill säga efter gräsets bäst före datum, eftersom det skulle innebära en förstörd skörd samtidigt som man inte får ersätt-
105 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG av den 21 oktober 2009 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel.
ning (eftersom man fått dispens). Den lösning vi ser på just det problemet är att sådana dispenser ska prövas skyndsamt.
Vad vi angett om utgångspunkter ska ses som just utgångspunkter. En avvägning måste alltid göras i det enskilda fallet utifrån de specifika förutsättningarna vad avser vilka metoder som är möjliga på den aktuella platsen. Det bör dock erinras om att det ankommer på verksamhetsutövaren att visa att en åtgärd är orimlig.
106
En avvägning enligt 2:7 får inte innebära att fridlysningsreglerna inte kan följas
Prövningen av en åtgärd ska göras med beaktande av planerade försiktighetsmått och med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser. Leder prövningen fram till att verksamheten inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna lägger inte dessa hinder i vägen. Om prövningen i stället leder fram till att verksamheten, trots rimliga försiktighetsmått, kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna blir en dispensprövning aktuell. Saknas då förutsättningar för dispens innebär det, enligt Mark- och miljööverdomstolens praxis, att åtgärden eller verksamheten är olämpligt lokaliserad och därmed inte tillåtlig enligt hänsynsbestämmelserna i 2 kap. miljöbalken.
En avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken är inte aktuell, i praktiken. När det gäller pågående markanvändning får bestämmelsen emellertid en teoretisk betydelse för att avgöra huruvida verksamheten ligger inom ramen för vad som är laglig markanvändning. Det är härvid viktigt att påpeka att relevanta bestämmelser i 2 kap. miljöbalken faktiskt ska tillämpas innan avvägningen enligt 2 kap. 7 § görs. 2 kap. 3 § miljöbalken genomför såväl försiktighetsprincipen som preventionsprincipen samt, såvitt gäller yrkesmässig verksamhet, bästa möjliga teknik. Dessa regler handlar just om allmän hänsyn och det handlar om att anpassa metod och teknik efter naturförhållandena eller efter särskilt känsliga arter eller natur. Artskyddsbestämmelserna är just en precisering av allmän hänsyn.
107
För att kunna underlåta att
ta den hänsyn som fordras måste verksamhetsutövaren visa att kostnaderna inte är miljömässigt motiverade eller att åtgärden är orimligt
106Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 233. 107 Jämför prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 206 och prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sank-
tionssystem, m.m., s. 127 ff.
betungande på ett sådant sätt att det allvarligt försämrar företagets möjlighet att konkurrera.
108
Utgångspunkterna igen
Som utgångspunkt menar vi att en åtgärd (eller nödvändigheten att avstå åtgärden) ska anses orimligt betungande om tillämpningen av artskyddsreglerna innebär att vissa utpekade geografiska områden måste skyddas på ett sätt som innebär att verksamheten inte alls kan tillåtas (att en viss åtgärd inte kan tillåtas kan mycket väl ligga inom rimlighetens gräns). Då handlar det i praktiken om ett slags områdesskydd och då ska utgångspunkten i avvägningen enligt 2 kap. 7 § vara att kraven går utöver vad som är rimligt. Det handlar alltså om situationer där det inte hjälper att vara försiktig och ta hänsyn genom att tillämpa bästa möjliga teknik, metod och kunskap; verksamheten kan ändå inte bedrivas på den platsen (jämför 2 kap. 6 § miljöbalken). Utgångspunkten i avvägningen ska då vara att försiktighetsmåtten anses gå utöver gränsen för rimlig hänsyn.
Med utgångspunkt menas just utgångspunkt. Det kan finnas situationer där hänsynsåtgärderna kan anses orimligt betungande eller omotiverade trots att det inte handlar om något som motsvarar ett områdesskydd. Exakt var gränsen går för när försiktighetsmått kan godtas, även efter en avvägning enligt 2 kap. 7 §, och när de blir orimliga, måste avgöras i det enskilda fallet med stöd av samtliga omständigheter som ska beaktas i rimlighetsavvägningen. Det är värt att upprepa att avvägningen endast har en teoretisk betydelse i ersättningsfrågan och då endast för att avgöra var gränsen går för laglig markanvändning. Avvägningen får inte medföra att en verksamhet eller åtgärd kommer till stånd i strid med fridlysningsreglerna.
13.8.2. Avsevärt försvårande
Även om en rådighetsinskränkning är av sådan typ att den grundar rätt till ersättning säger regeln i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen att markägaren måste tåla ett visst intrång i pågående markanvändning utan ersättning, närmare bestämt det intrång som ligger under toleranströskeln (avsevärt försvårande). Det är också här omöj-
108Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2, s. 24 f.
ligt att bestämma tröskelnivån generellt utan förhållandena i enskilda fallet avgör.
109
Att toleranströskeln måste nås innebär att det inte
räcker att inskränkningen går utöver vad som kan krävas enligt 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken för att ersättningsrätt ska föreligga. Det krävs också att inskränkningen innebär ett avsevärt försvårande och således når upp till toleranströskeln.
Frågan är då vad som ska till ytterligare för att utgöra ett avsevärt försvårande om ett förbud mot verksamhet har meddelats? Eller innebär ett förbud att det är tillräckligt försvårat för att ersättning ska utgå? Mot bakgrund av de höga krav som ställs enligt andra kapitlet miljöbalken kan det i vissa fall bli så att gränserna mellan rekvisiten sammanfaller på så sätt att om inskränkningen går utöver vad som är rimlig hänsyn så utgör den också ett avsevärt försvårande.
Vad det innebär i det enskilda fallet måste avgöras i det enskilda fallet. I den mån rättstillämparen lägger sig vinn om att markanvändning aldrig kan anses försvårad för att man följer lagstiftningen anser vi att det är nödvändigt att ersättning utgår redan man passerat gränsen för vad som är rimlig/orimlig hänsyn. I vissa fall kan det alltså vara så att gränsen för rimlig hänsyn och avsevärt försvårande sammanfaller.
13.8.3. Ersättningen knyts till dispens som har förenats med särskilda villkor eller beslut att neka dispens
Eftersom utredningens föreslagna fridlysningsbestämmelser utgörs av bestämmelser som ska följas, oavsett huruvida en myndighet fattat beslut med stöd av dem eller inte, behöver det definieras en tidpunkt när ersättningsrätt kan uppkomma. Det beslut som ersättningsrätten ska knytas till är en nekad artskyddsdispens för åtgärder eller verksamhet inom ramen för pågående markanvändning (eller en dispens som har förenats med särskilda villkor). Förvisso skulle det kunna tyckas onödigt att man, för att komma ifråga för ersättning, måste ansöka om dispens när det i många fall är i princip omöjligt att få, men vi menar att det är nödvändigt att det finns ett beslut i grunden. För att lösa den situationen har vi föreslagit att myndigheten ex officio ska pröva dispensfrågan i samband med en anmälan enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
109 Michanek et al. a.a., s. 44 f.
Tidsaspekten
Vi har övervägt behovet av tidsbegränsade beslut om försiktighetsmått eller förbud (som dispens inte medges från). Detta för att det inte ska vara möjligt att begära (och få) ersättning för att avstå från viss påverkan och året efter göra en ny anmälan plus dispensansökan där åtgärden (kanske på grund av förändrade förhållanden i naturen eller med viss modifikation av försiktighetsmåtten så att åtgärden inte längre kommer i konflikt med förbud) varmed den inskränkning som ersättning utgetts för inte längre föreligger – och därmed heller inte behovet av inskränkningen. Vi har därför övervägt att införa ett tidsbegränsat beslut till grund för nekade dispenser för att dessa sedan ska kunna ligga till grund för ersättningsanspråk samt att, i den mån övriga förutsättningar för ersättning föreligger, reglera så att ersättning endast kan utgå för denna tid. Efter att ha försökt lösa en sådan konstruktion i olika versioner har vi slutligen kommit fram till att det inte är möjligt. Detta eftersom ett beslut om förbud eller försiktighetsmått endast är en uttolkning av vad som hela tiden gäller enligt fridlysingsbestämmelserna. Även om ett beslut skulle begränsas i tid så gäller ju fridlysningsbestämmelserna oavsett att tiden i beslutet går ut. På samma sätt avser en dispens inte dispens från ett beslut om förbud eller försiktighetsmått utan dispens från fridlysningsreglerna. Vi har försökt att, genom olika rättsliga konstruktioner, ändå pressa in de olika formerna av beslut i en tidsram men landar i slutsatsen att det inte är en funktionell lösning.
Det viktiga, som det framgår av utredningsdirektiven, är att ersättning inte ska kunna betalas ut två gånger för samma inskränkning. Den situationen löser vi genom en bestämmelse om att omfattningen av dispensbeslut som legat till grund för att ersättning faktiskt betalas ut ska antecknas i fastighetsregistret.
13.8.4. Beslut till följd av 26 kap. 9 § miljöbalken omfattas inte
Beslut om förbud eller föreläggande kan också fattas i samband med tillsyn enligt 26 kap. 9 § miljöbalken. Sådana beslut ska inte omfattas av ersättningsrätten eftersom de normalt fattats till följd av att markägare eller verksamhetsutövare inte har agerat i enlighet med miljöbalkens regler. Ersättning ska endast utgå i de fall man anmält åt-
gärden på föreskrivet sätt samt uppfyller kraven på kunskap, allmän hänsyn etc. eller om man har sökt dispens på föreskrivet sätt (innan åtgärden vidtas eller verksamheten påbörjas). Det sammanhänger också logiskt med att utan anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken prövas inte heller frågan om dispens från fridlysningsbestämmelserna tillsammans med beslutet om förbud.
Om däremot en nekad dispens är en följd av en självständig dispensansökan för en verksamhet eller åtgärd som man avser vidta kan ersättning alltså utgå på de villkor som bestämmelsen föreskriver.
13.8.5. Skogsutredningen och 25-procentsregeln
Utredningens ställningstagande: Vi ställer oss bakom Skogsut-
redningens förslag att uppdra åt Naturvårdsverket att analysera vilka effekter höjningen av intrångsersättningen med 25 procent av marknadsvärdet fått bland annat för myndigheternas naturvårdsarbete och för markägare, samt vilka konsekvenser skattefri ersättning motsvarande 100 procent av skadan skulle medföra och utgår från att en sådan utredning även ska omfatta den ersättningsbestämmelse som vi föreslår.
Enligt propositionen från införandet av den så kallade 25-procentsregeln ska påslaget närmast betraktas som kompensation för en ekonomisk skada och ersätta affektionsvärden eller andra värden i form av en stark koppling till fastigheten.
110
Vi har svårt att se varför
sådana värden ska ersättas när det inte är frågan om expropriation utan om att fastighetsägaren faktiskt behåller marken och i flertalet fall fortfarande kan använda den, om än inte på exakt det sätt fastighetsägaren önskade. Åter igen; utgångspunkten för ersättningsbestämmelserna är att markägaren genom ersättningen ska försättas i samma situation som om expropriationen eller delexpropriationen inte ägt rum. Rätt till ersättning för ideella skador är ytterst begränsad i skadeståndssammanhang och förbehållen speciella situationer. Det är också, vilket påpekas i särskilt yttrande till betänkandet om nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, något diffust vilka olägenheter det individuella värdet ska täcka in, men det förefaller vara fråga om
110Prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation s. 66.
just affektionsvärden, obehag av psykisk natur och så kallade frustrationsskador samt möjligen även skador till följd av expropriationsförfarandet (utlägg, tidsförluster). Olägenheter av detta slag står inte i något direkt samband med fastighetens marknadsvärde varför det ter sig märkligt att de ska ersättas i den posten och med ett schablonmässigt påslag. Frågan är också om sådana intrång som det är fråga om i artskyddssammanhang utgör så speciella situationer att de, med avsteg från vad som normalt gäller i skadeståndsammanhang (även om det sedan 2010 års förändring av expropriationslagen är normalt i expropriationssammanhang), ska utlösa ersättning för ideella skador.
Emellertid kan, vilket har påpekats av Skogsutredningen i SOU 2020:73, ett system där skattefri ersättning utgår med utgångspunkt i den fulla marknadsvärdesminskningen, det vill säga 100 procent i stället för dagens 125 procent, bli lättare att motivera för den enskilde och medför inte oväntade skatteeffekter samtidigt som statens naturvårdsanslag, vid bibehållen nivå, kan användas till större naturvårdsnytta. Det görs då inte heller någon skillnad i hur mycket ersättning som den enskilde får i handen om fastigheten är nyligen köpt till marknadspris, eller om den gått i arv i generationer.
112
Vi ställer oss
bakom Skogsutredningens förslag att uppdra åt Naturvårdsverket att analysera vilka effekter höjningen av intrångsersättningen med 25 procent utöver marknadsvärdet har fått, samt vilka konsekvenser skattefri ersättning motsvarande 100 procent av skadan skulle medföra.
13.8.6. Förslag: Ersättning utgår inte för allmän hänsyn
Utredningens förslag: Ersättning blir aktuell först vid nekad art-
skyddsdispens och utgår endast för den del med vilken försiktighetsmåttet eller förbudet går utöver allmän hänsyn.
Det artskyddsutredningen har att överväga är ersättning för det intrång i förfoganderätten som tillämpningen av fridlysningsbestämmelserna i den föreslagna ändringen i 8 kap. miljöbalken kan medföra. Även om expropriationsreglerna ska tillämpas vid ersättningens bestämmande menar vi att det är viktigt att framhålla att det här inte
111 Anders Dahlsjö. Särskilt yttrande. SOU 2008:99. Nya ersättningsbestämmelser i expropria-
tionslagen, m.m., s. 431 ff.
112SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 1061.
handlar om verklig expropriation utan om begränsningar i förfoganderätten. Fastighetsägaren behåller sin mark och kan använda den på många olika sätt, så länge det inte strider mot lagstiftningen. Så länge försiktighetsmåtten är rimliga, det vill säga inom ramen för allmän hänsyn har en ersättningsgill inskränkning av egendomsrätten inte ägt rum. Det handlar då om att bedriva en verksamhet i enlighet med gällande lagstiftning.
Den ersättning som vi, enligt övervägandena ovan, har kommit fram till bör utgå, är ersättning i de fall lagstiftningen ställer krav som innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Ett sådant avsevärt försvårande bör anses föreligga redan när en dispens har förenats med särskilda villkor eller om dispens inte kan ges och detta går utöver vad som kan anses rimligt enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Utgångspunkten för ersättningsbestämmelserna är att markägaren genom ersättningen ska försättas i samma situation som om expropriationen eller delexpropriationen inte ägt rum, det vill säga ersättningen har en reparativ funktion.
Tidigare fanns ett schablonmässigt toleransavdrag. Ett sådant avdrag har fördelen av att ge en indikation om vad allmän hänsyn innebär, i ekonomiska termer.
113
Argumentet för att slopa toleransavdraget
var att intresset av att tillförsäkra fastighetsägare full kompensation vägde tyngre än skälen för att göra toleransavdrag. Syftet var, enligt regeringen, att stärka äganderätten. Sådan full kompensation blir emellertid någonting annat än att försätta den skadelidande i samma situation som om skadan inte skett. Vi menar att det kan ifrågasättas på vilket sätt äganderätten skulle stärkas genom att någon som iakttar i princip lika mycket hänsyn som grannen, men hamnar precis under vad som anses orimligt, inte ersätts alls, medan den som hamnar precis över orimlighetsgränsen får ersättning även för den del som innebär att hen följer lagen.
Sammanfattningsvis menar vi att situationen bäst hanteras genom att ersättning endast ska utgå för den skada man lider. Det skapar förutsebarhet, minskar orättvisorna och ökar förutsättningen för att lika fall verkligen behandlas lika. Att en markägare tar det ansvar som förutsattes i samband med den nya skogspolitik som infördes 1994, genom att använda sin mark på ett lagenligt sätt och med hänsyn till miljön, bör inte straffa sig bara för att de arter som fanns på marken bara fordrade nästan lika mycket hänsyn som arterna på grannfastig-
113 Se prop. 2009/10:162. Ersättning vid expropriation, s. 60.
heten. På så sätt är en, relativt vad som stadgas i grundlagen, utökad ersättningsrätt som endast omfattar verklig skada ett steg mot utredningsdirektivens anvisningar om att värna äganderätten genom att stärka rättssäkerheten för markägare och företag. I den mån ersättning är aktuell måste det alltså bestämmas vilka försiktighetsmått som hade varit rimliga att vidta och hur stor förlusten blir, jämfört med situationen om avvägningen enligt 2 kap. 7 § miljöbalken återspeglat sig i försiktighetsmåtten. Någon toleransnivå därutöver ska däremot inte vara aktuell.
13.9. Förslag: Inskrivning av nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning
Utredningens förslag: Beslut om nekad dispens som lett till er-
sättning bör offentliggöras genom att en anteckning om detta i fastighetsregistrets inskrivningsdel.
Ett beslut om nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning ska, för att säkerställa att ersättning inte kan lämnas flera gånger för samma rådighetsinskränkning
114
, vara gällande även mot
förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastigheten. Ett sådant beslut påverkar sannolikt också en framtida köpare av fastigheten. Beslut om nekad dispens som lett till ersättning bör därför offentliggöras genom att en anteckning om detta görs i fastighetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jordabalken som behandlar övriga belastningar för fastigheten. Genom en sådan anteckning försätts en förvärvare i vetskap om de restriktioner som gäller på fastigheten samt får upplysning om att ersättning redan utgetts för dessa.
Den myndighet som ingår överenskommelse om ersättning som grundar sig på en nekad dispens eller dispens med villkor ska därför anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistret. Kammarkollegiet ska göra detsamma för det fall en domstol meddelar bifall till ersättning i mål enligt 31 kap. 13 § miljöbalken med stöd av den nya punkten 8 i 31 kap. 4 §.
114 Dir. 2020:58, s. 11.
För att göra en sådan anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel krävs enligt 19 kap. 29 § jordabalken stöd i lag eller författning. Enligt vårt förslag regleras skyldigheten i artskyddsförordningen vilket enligt vår bedömning är tillräckligt.
13.10. Naturvårdsavtal
Utredningens slutsats: Skyddsformen naturvårdsavtal kan redan
i dag kan användas av länsstyrelse, kommun och Skogsstyrelsen för att skydda områden där fridlysta arter förekommer, inklusive sådana skyddszoner eller utvecklingsmark som kan behövas för att arten ska kunna leva kvar under den period som avtalet omfattar. Naturvårdsavtal kan användas för naturvård. Det kan inte användas i situationer när det som ska göras redan följer av lag. Staten ska inte betala ersättning för att man följer lagen, det gäller även för avtal.
Naturvårdsavtal är en flexibel skyddsform som vi menar bör användas i större utsträckning än hittills för skydd av biologisk mångfald när 8 kapitlets syften kan främjas genom skötsel.
Naturvårdsavtal bör skrivas in i fastighetsregistret för att följa fastigheten och inte den lagfarne ägaren.
Naturvårdsavtal beskrivs översiktligt i avsnitt 6.4.2. och utförligt i Skogsutredningen betänkande 2020:73.
115
Därför gör vi i stort sett
endast en sammanfattning i detta avsnitt och hänvisar i övrigt till Skogsutredningen samt de riktlinjer som Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har tagit fram.
116
I den mån referenser saknas är det Skogsutred-
ningens avsnitt om naturvårdsavtal som utgör källa.
Vid sidan av de områdesskydd som regleras i miljöbalken har myndigheter och kommuner möjlighet att teckna frivilligt ingångna avtal med en markägare i syfte att värna allmänna intressen (närmare bestämt naturvården
117
), till exempel biologisk mångfald. Naturvårds-
avtal kan kortfattat beskrivas som överenskommelser mellan fastighetsägare och det allmänna om att fastighetsägaren, mot viss ersättning, avstår från visst bruk av ett område (till exempel skogsavverkning), åtar
115SOU 2020:73Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 219–232. 116 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, 2013: Naturvårdsavtal, riktlinjer för tillämpning. 1177 kap. 3 § jordabalken (1970:994).
sig visst bruk eller skötsel samt eventuellt tolererar att vissa naturvårdande åtgärder vidtas på området, Naturvårdsavtal för statens räkning tecknas av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket, det senare i regel via länsstyrelserna. Ett naturvårdsavtal tecknas i regel för att produktiv skogsmark i väsentlig utsträckning ska användas för annat ändamål än virkesproduktion.
Naturvårdsavtal är en flexibel skyddsform som kan anpassas efter vilka naturmiljöer och ägoslag som ska omfattas, avtalstidens längd och tidpunkt för betalning av ersättning (vid ett eller flera tillfällen).
Naturvårdsavtal är civilrättsliga avtal. Av 7 kap. 3 § jordabalken framgår att det som omfattas av ett naturvårdsavtal anses som en nyttjanderätt. Om en sådan rätt är inskriven i fastighetsregistret, enligt 7 kap. 10 § jordabalken, anses den vara känd av en ny ägare till fastigheten och kan då också åberopas mot denne. Om det i ett avtal tas in andra överenskommelser än sådana som enligt jordabalken anses kunna ingå i ett naturvårdsavtal (sådant fastighetsägaren förbundit sig att tåla eller tillåta) kan man inte räkna med att dessa överenskommelser gäller mot en ny ägare.
Naturvårdsavtal kan användas för
- områden där markägaren är villig att ta en större del av naturvårdsansvaret själv
- områden där även skyddszoner krävs för att bevara naturvärdena
- områden där även viss mängd utvecklingsmark är lämplig att inkludera för att utveckla naturvärdena
- områden med höga sociala värden inom framför allt privatskogsbruket
- områden med förekomst av art som omfattas av åtgärdsprogram
- områden med skötselbehov där markägaren har möjlighet att göra egna insatser.
Ersättningsreglerna i miljöbalken gäller inte vid beräkning av ersättning för naturvårdsavtal. Jordabalken innehåller inte heller några regler om rättslig prövning av ersättning för naturvårdsavtal. Någon lagstadgad rätt till ersättning finns alltså inte, vilket innebär att ett naturvårdsavtal kan upprättas utan ersättning, om parterna är överens om
detta. Det normala är dock att naturvårdsavtal inkluderar ersättning till markägaren.
Syftet med naturvårdsavtal är alltså att bevara och/eller förstärka biologiska naturvärden, som ett komplement till områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Naturvårdsavtal ska enligt nuvarande riktlinjer inte tecknas och ersättning inte utbetalas för sådant som omfattas av lagstadgade krav, det vill säga omfattas av hänsynsreglerna i skogsvårdslagen, miljöbalken eller annan lagstiftning, eller är tillståndspliktigt.
118
Ersättning enligt vår föreslagna bestämmelse ska, precis som är fallet enligt befintliga regler, inte utbetalas för att följa lagen, det vill säga ersättning följer inte av att följa rimlig allmän hänsyn. Sådana åtgärder som följer av lag kan heller inte ersättas inom ramen för naturvårdsavtal. Utrymmet för avtal omfattar därmed den skötsel, de anpassningar, de åtgärder, de ekosystemtjänster som är möjligt för det allmänna att betala ut ersättning för, utan att ersätta någon för att göra vad hen är skyldig att göra enligt lag.
Mer konkret omfattar utrymmet för avtal dels sådant som omfattas av ersättningsbestämmelserna (alltså sådant som innebär ett avsevärt försvårande av pågående laglig markanvändning), dels sådant som går utöver de skyldigheter som följer av balken i övrigt. Naturvårdsavtal kan därtill tecknas för olika perioder och innehålla mer specifika åtgärder eller försiktighetsmått som krävs för kortare perioder, kanske i syfte att förbättra ett område ur artskyddshänseende. Det måste dock alltid handla om naturvård för att omfattas av jordabalkens reglering i 7 kap. 3 § d.
Åren 2010–2016 drevs forskningsprojektet Smart hänsyn i samarbete mellan Sveriges Lantbruksuniversitet (SLU), Umeå universitet och skogsnäringens forskningsorgan Skogforsk. Projektet resulterade bland annat i en samling konkreta tips om hur hänsynen bör utformas för att ge störst nytta från naturvårdssynpunkt.
119
En central
slutsats i projektet är att möjligheterna att ta effektiva hänsyn är starkt kopplade till kunskapen om vilka värden som finns i de aktuella miljöerna. Sådan kunskap ska, mot bakgrund av hur kunskapskravet är utformat i andra kapitlet miljöbalken, inhämtas av den som ska vidta en åtgärd.
118 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2013) a.a., s. 12. 119 www.slu.se/institutioner/ekologi/forskning2/smart-hansyn1/ (senast besökt den 27 februari 2021).
Här menar vi att livsmiljöunderlaget kan utgöra ett bra stöd i arbetet med att överväga vilken nytta bevarad skog i ett visst område kan bidra med och vilka värden, utöver de som skyddas strikt i lag, som finns i området. Livsmiljöunderlagen skulle här kunna användas för att identifiera vilket skydd, vilken naturvård, vilka återställandeåtgärder och vilken utveckling som skulle vara önskvärd men som inte omfattas av de skyldigheter som följer av fridlysningsreglerna. Det kan alltså handla om skog som i princip saknar höga naturvärden men som av andra skäl bör bevaras i någon form, exempelvis för att den är strategiskt belägen ur ett landskapsperspektiv och genom anpassad skötsel kan förbättra konnektiviteten mellan andra, mer värdefulla områden.
Enligt nuvarande riktlinjer för upprättande av naturvårdsavtal kan avtalen omfatta även mer trivial natur, om det behövs av sociala skäl eller om det behövs som skyddszon eller utvecklingsmark för den biologiska mångfalden i området.
120
Med stöd i de av utredningen föreslagna livsmiljöunderlagen kan staten, inom ramen för ett naturvårdsavtal, betala ersättning för skydd och naturvård utöver de skyldigheter markägaren annars har.
Av Naturvårdsverkets rapport
121
framgår att acceptansen bland
skogsägarna varit hög för det så kallade Nya Komet. Emellertid bidrog Nya Komet inte till kostnadseffektivitet, för vilket en förklaring angavs vara att det nationella programmet implementerades parallellt med tidigare konventionella bevarandeinstrument, vilket innebar en policyblandning som i sin tur skapade en incitamentsstruktur som inte uppmuntrade skogsägare att proaktivt lämna in bud till Kometprogrammet. En viktig faktor var, enligt rapporten, ändringen i expropriationslagen från 2010 som höjde intrångsersättningen till 125 procent av marknadsvärdet vid bildande av naturreservat eller biotopskyddsområde vilket hade en starkt negativ effekt på intresset från skogsägarnas sida att delta i Komet. Syftet med våra förslag där förhandling kring annars tämligen osäkra prognoser vad gäller ersättning är att åstadkomma en förändring av incitamentsstrukturen till förmån för naturvårdsavtal.
122
I svaren på Riksrevisionens frågor om arbetet med områdesskydd av skog, som skickades till länsstyrelserna i december 2017, fram-
120 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen (2013) a.a., s. 14. 121 Michanek et al. a.a. 122 Michanek et al. a.a., s. 57 f. med hänvisning till Riksrevisionens rapport (2018) Skyddet av
värdefull skog, rapport RIR 2018:17.
håller länsstyrelserna genomgående att markägarnas intresse för att teckna naturvårdsavtal är litet. Den primära orsaken är, enligt länsstyrelserna, att den aktuella ersättningen är betydligt lägre än intrångsersättningen för naturreservat. Om markägare ges möjlighet att välja mellan att teckna ett naturvårdsavtal eller att få intrångsersättning för ett naturreservat, så väljer de i slutändan det senare. Bland svaren finns även exempel på att markägare i sina ansökningar inom ramen för Nya Komet föredrar naturreservat. Emellertid framhålls nyttan med samtalen kring naturvårdsavtal, eftersom det finns ett värde i att kunna diskutera alternativa lösningar med markägarna. Det framgår också av svaren att bristande erfarenhet av naturvårdsavtal såväl hos handläggare på länsstyrelser som hos markägare kan påverka användningen av skyddsformen. Fyra länsstyrelser menar att naturvårdsavtal inte är en långsiktig och ändamålsenlig lösning samtidigt som det framhålls att naturvårdsavtal kan vara ett bra alternativ för framför allt skötselkrävande naturområden. Som exempel nämns kalkbarrskog och lövträdsrika områden, som kan gynnas av ett fortsatt brukande. En länsstyrelse framhåller att naturvårdsavtal lämpar sig väl för länets mosaikförekomst av trädbärande betesmarker och andra värdefulla lövträdområden i anslutning till kulturmark. En annan synpunkt är att naturvårdsavtal är en bra metod för att skydda sandlevande arter i täktområden. En länsstyrelse för diskussioner med skogsbolag och det kyrkliga stiftet om att använda naturvårdsavtal för kantzoner vid naturreservat, bland annat för stormsäkring.
123
Antalet beslut om naturreservat hos länsstyrelserna under den senaste femårsperioden fram till 2017 är genomgående flera gånger så många som antalet ingångna naturvårdsavtal. Det finns inget geografiskt mönster, utan antalet tecknade naturvårdsavtal är generellt relativt lågt. Dock finns en tydlig skillnad i att samtliga länsstyrelser i försökslänen för Kometprogrammet har tecknat fler naturvårdsavtal än övriga län. I ett fall har en länsstyrelse tecknat fler naturvårdsavtal under försöksperioden, 56 stycken, än antalet beslutade naturreservat som motsvarade 16 stycken, varav 7 var utökade reservat.
124
En samlad bild är att Skogsstyrelsen tecknar den största delen av de nya naturvårdsavtalen i mån av resurser och att detta sker på skogs-
123 Riksrevisionens rapport (2018). a.a., s. 6. 124 Riksrevisionens rapport (2018). Skyddet av värdefull skog, Bilaga 1. Sammanställning av länsstyrelsernas svar på Riksrevisionens frågor om arbetet med skydd av skog, s. 6 f.
mark. Om det handlar om större och dyrare områden så tecknar länsstyrelsen ofta avtal i de fall Skogsstyrelsens medel inte räcker till.
Utredningen anser att den stora fördelen med naturvårdsavtal, när det gäller att genomföra fridlysningsreglerna och erbjuda ersättning när artskyddet fordrar anpassning som går utöver rimlig hänsyn, är att själva ingåendet av avtal ger möjlighet till diskussion med markägaren om hur marken ändå kan brukas. Det gynnar på så sätt såväl markägare som skyddet för arter. Därtill finns en möjlighet till ersättning för sådana mervärden för naturvården som inte skulle ersättas (och antagligen inte heller komma till stånd) om markägaren endast fokuserade på ersättning med stöd av artskyddsreglerna. Eftersom det handlar om avtal menar vi att även olika typer av framgångsbaserade klausuler skulle kunna användas. Om det framgår av livsmiljöunderlaget att det i områden finns potential för att arter skulle kunna återetablera sig där skulle avtalet kunna innebära ersättning för förbättringar och i slutänden för den faktiska förekomsten av vissa arter. Om man kan identifiera och visa förekomsten av ett visst antal av angivna karakteristiska arter som anges i livsmiljöunderlaget under ett visst antal år så utgår ersättning med en, i avtalet bestämd, summa. Detta om kvaliteterna i omgivande livsmiljö visar att det är sannolikt att arterna kommer att finnas kvar (innebörden av detta måste givetvis specificeras i avtalet). Möjligen skulle man här kunna söka ledning i de belopp som ska fastställas för varje artindivid som representant för sin art.
126
Viktigt är att hela tiden utgå från vilken
typ av värden det handlar om. Det kan finnas situationer när arternas skyddsbehov gör att avtal inte alls är lämpligt. Då bör i stället biotopskydd för skydd av art övervägas.
13.11. Ersättningsmodell
Enligt utredningens förslag ska en planerad åtgärd i första hand anpassas enligt reglerna för allmän hänsyn så att dess påverkan på fridlysta arter minimeras. Anpassning ska göras genom att bästa möjliga teknik används och genom att de begränsningar eller försiktighetsmått som kan ställas ställs. När en åtgärd eller verksamhet planeras måste utgångspunkten alltid vara att åtgärden inte ska medföra någon
125Ibid., s. 15. 126 Jämför det tyska systemet i vissa delstater, se avsnittet om Tyskland.
skada eller försämring för fridlysta arter. Sådan allmän hänsyn som alla har skyldighet att iaktta enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska inte berättiga till någon ersättning från staten, så länge det är rimligt att uppfylla kraven (jämför 2 kap. 7 § miljöbalken). Om de krav som behöver ställas dessutom innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning finns en ersättningsrätt enligt vårt förslag om detta.
Oaktat huruvida de krav som behöver ställas går utöver 2 kap. 7 § miljöbalken eller inte bör myndigheten, med stöd i livsmiljöunderlaget, överväga om det finns ytterligare åtgärder som skulle vara önskvärda i området. Det som bör övervägas är framför allt andra ekosystemtjänster än de som är möjliga att fordra med stöd miljöbalkens bestämmelser men som det finns behov av. Det handlar alltså om andra värden än artskydd som kan falla in under vad som avses med ”naturvård”. Eftersom ersättning inte ska utges för sådant som följer av allmän hänsyn (inte heller genom avtal) måste man också här överväga i vilken utsträckning som dessa behov eller önskemål går utöver vad som kan fordras genom tillämpning av miljöbalken.
Till exempel (utan inbördes viktning av betydelsen) kan det handla om:
- kolinlagring,
- skyddszoner,
- utvecklingsmark,
- art som omfattas av åtgärdsprogram där vissa åtgärder går utöver allmän hänsyn som är rimlig,
- områden med skötselbehov.
Det ska alltså handla om nyttor för naturvården som ligger utöver de krav som kan ställas enligt miljöbalken efter en avvägning enligt 2 kap. 7 §. Om sådana nyttor finns eller om det krävs försiktighetsmått eller förbud mot åtgärder som går utöver allmän hänsyn efter avvägning bör myndigheten, enligt den föreslagna bestämmelsen som motsvarar 34 § i områdesskyddsförordningen, försöka nå en överenskommelse och då sträva efter att upprätta ett naturvårdsavtal. Ett sådant avtal kan då inkludera samtliga de nyttor som det allmänna ser i området samt, i förekommande fall, ersättning för de försiktighetsmått (inklusive förbud) som går utöver rimlig allmän hänsyn.
Om Skogsstyrelsen eller länsstyrelsen anser att det är lämpligare finns, genom vårt förslag om inrättande av biotopskydd, möjlighet att inrätta biotopskydd för fridlysta arter. Ett sådant biotopskyddsområde ska omfatta minst 5 hektar mark, för att i rimlig utsträckning säkra områdets betydelse för de arter som ska skyddas. I och med den befintliga regeln i 34 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ska en myndighet i sådana fall alltid försöka nå en överenskommelse med sakägare som gör anspråk på ersättning. Situationen kan också vara den att en del av området lämpar sig för naturvårdsavtal samtidigt som ett biotopskydd behövs i en annan del. Det finns då inget som hindrar att naturvårdsavtal kombineras med biotopskydd.
Om ett naturvårdsavtal inte kan nås och myndigheten inte ser anledning att bilda ett biotopskyddsområde ska överenskommelsen inrikta sig på att avse den ersättning som regleras genom vårt förslag i 31 kap. 4 § miljöbalken. Viktigt att notera här är att om ett beslut om föreläggande eller förbud av hänsyn till artskyddet innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning ska ersättning utgå endast för den del som överstiger allmän hänsyn och det måste finnas ett beslut om vägrad dispens eller dispens med villkor i botten.
I värderingen måste allmän hänsyn beaktas så att ersättning inte utges för det som anses motsvara allmän hänsyn. Det gäller såväl naturvårdsavtal som överenskommelse om ersättning. Enligt 2 kap. miljöbalken ankommer det på verksamhetsutövaren att visa att ett beslut om hänsyn till artskyddet går utöver vad som motsvarar allmän hänsyn.
Arbetssättet som tillämpas vid områdesskydd, som i praktiken innebär att ersättningsfrågan avgörs innan ersättningsrätten formellt uppkommit, det vill säga att ersättningen regleras i en förtida överenskommelse med fastighetsägaren, har visat sig skapa acceptans för det efterföljande beslutet och vi menar att det är ett arbetssätt som bör eftersträvas även här. Situationen kompliceras dock av tidsaspekten. Vi vill här åter peka på de möjligheter som kan ges genom livsmiljöunderlagen; redan långt innan ett beslut enligt 12 kap. 6 § miljöbalken blir aktuellt kan det förutses och förhandlingar kring naturvårdsavtal eller endast ersättning för det eventuella intrånget kan inledas.
13.12. Förslag: Skyldighet att söka träffa uppgörelse om ersättning
Utredningens förslag: En bestämmelse införs som innebär att
om sakägare gör anspråk på ersättning ska myndigheten, på statens vägnar, söka träffa uppgörelse med sakägare.
Av 34 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. framgår att i ärenden enligt 7 kap. miljöbalken ska länsstyrelsen å statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet. Samma skyldighet har Skogsstyrelsen i ärenden som rör biotopskyddsområden enligt 6 § områdesskyddsförordningen.
Syftet med vårt förslag är att nekad dispens (eller dispens med särskilda villkor) som utgör ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten ska kopplas till möjlig-
heten att träffa överenskommelse om ersättning på samma sätt som
enligt 34 § områdesskyddsförordningen (1998:1252). Därmed införs en möjlighet att, liksom vid till exempel reservatsbildning, enligt 7 kap. miljöbalken att värdera och träffa överenskommelse enligt 34 § områdesskyddsförordningen om ersättning, innan eller i samband med beslutet. Det innebär inte att en nekad dispens innebär en rätt till ersättning utan att det kan innebära det, förutsatt att pågående markanvändning avsevärt försvårats inom berörd del av fastigheten.
Utgångspunkten ska vara att söka träffa en uppgörelse om någon form av naturvårdsavtal som båda parter är nöjda med. Om inte det går ska parterna söka enas om en ersättning som båda parter kan acceptera. Om myndigheten finner det lämpligt kan den bilda ett biotopskyddsområde varvid befintliga ersättningsregler rörande sådant i 31 kap. 4 § blir tillämpliga.
När myndigheten söker träffa en uppgörelse ska alltså utgångspunkten vara att försöka hitta ett lämpligt avtal. Mot bakgrund av att endast den del som går utöver rimlig allmän hänsyn (och som kan anses utgöra ett allvarligt försvårande av pågående markanvändning) kan ersättas kan ett naturvårdsavtal vara en mer attraktiv och förutsebar lösning för alla parter. I och med förhandlingsmöjligheten kan andra ersättningsformer än pengar också diskuteras, till exempel ersättningsmark. Fördelen med ett avtal är att det då finns möjlighet att
vidga perspektivet till att inte endast ersätta den skada som lidits och som berättigar till ersättning enligt 31 kap. 4 §. Avtalet kan omfatta även andra naturvårdande värden eller ekosystemtjänster än de som skyddas av fridlysningsbestämmelserna. Ett område som skyddas genom naturvårdsavtal kan också behöva vård eller förbättring av livsmiljöer för djur, fåglar och växter på ett sätt som går utöver vad som följer av miljöbalken. Möjlighet finns alltså att avtala om positiva skötselåtgärder. Tanken är att markägaren ska kunna få del av den samhälleliga ekonomiska nytta som natur med hög biodiversitet för med sig. Dessa värden har staten möjlighet att ingå avtal om och för markägaren erbjuds en möjlighet att skydda mer än man är absolut skyldig att skydda, men som det också är möjligt att förutse en viss ersättning för. Det är emellertid viktigt att framhålla och upprätthålla principen om ingen ersättning, inte heller enligt naturvårdsavtal, ska betalas för att göra vad som följer av lag.
Livsmiljöunderlagen bör beskriva olika områdens potential för utvecklings- och bevarandearbete och var det kan finnas eller skapas olika nyttor. Om myndigheten anser att det finns skäl för det kan ett biotopskyddsområde inrättas med syfte att skydda vissa arters livsmiljöer, enligt vårt förslag om denna typ av biotopskydd. Då ska ersättning utgå i enlighet med vad som gäller för biotopskydd.
Om myndigheten inte finner det lämpligt att bilda ett biotopskyddsområde och parterna inte kan enas, vare sig om naturvårdsavtal eller om ersättning, återstår för markägaren att stämma staten i enlighet med reglerna i 31 kap. miljöbalken. Det ska, i enlighet med nu gällande bestämmelse i 31 kap. 13 § miljöbalken göras inom ett år från det att beslutet om nekad dispens vann laga kraft.
13.13. Förslag: Rättegångskostnader
Utredningens förslag: I samband med ersättningstalan mot staten
ska det allmänna som huvudregel ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader.
Den enskildes rätt att få sina rättegångskostnader i samband med ersättningstalan mot staten ersatta av staten upplevs inte som definitiv på samma sätt som för den enskilde i expropriationsmål eller vattenmål.
Vid expropriation är huvudregeln att sökanden (den exproprierande) ska svara för samtliga kostnader som uppkommit i ärendet om tillstånd till expropriation, i målet vid mark- och miljödomstolen och i ärendet om expropriationsersättningens fördelning, allt i den mån ej annat följer av 18 kap. 6 eller 8 § rättegångsbalken (vårdslös processföring) (7 kap. 1 § expropriationslagen). I mål där en enskild markägare stämt staten med yrkande om intrångsersättning eller inlösen enligt 31 kap. 4 § miljöbalken, och även om fastighetsägaren förlorar målet mot staten, gäller att mark- och miljödomstolen kan förordna att staten ska ersätta fastighetsägaren för dennes rättegångskostnader eller att fastighetsägaren och staten ska svara för sina respektive rättegångskostnader, om fastighetsägaren haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen (25 kap. 6 § miljöbalken). Någon uttrycklig rätt att få sina egna rättegångskostnader ersatta av staten i första instans oavsett utgång har alltså inte den enskilde i dessa fall.
Det har därför framförts att Artskyddsutredningen bör utreda om det finns anledning att ändra reglerna om rättegångskostnader vad avser stämningsmål enligt 31 kap. 13 § miljöbalken (talan om ersättningsrätt med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalken), så att de motsvarar bestämmelserna om den exproprierande/sökandes skyldighet att ersätta motpartens (den enskildes) rättegångskostnader i expropriationsmål/vattenmål. Anledningen till att förslaget kommit upp är att det finns vissa problem för aktörer eller enskilda som inte har stora ekonomiska resurser då ett förlorat tvistemål kan ge stora kostnader för en enskild. Det kan leda till att man avstår från att hävda sin rätt till ersättning och att tillfällen då reglerna skulle kunna prövas i domstol uteblir.
Bestämmelsen i 25 kap. 6 § miljöbalken innehåller alltså en särskild bestämmelse om rättegångskostnader som avviker från vad som följer av 18 kap. rättegångsbalken, som annars är tillämpligt i stämningsmålen. Modifikationen gäller huvudregeln i 18 kap. 1 § rättegångsbalken som innebär att rättegångskostnaderna ska bäras av den tappande parten. Bestämmelsen avser endast kostnaderna vid mark- och miljödomstolen. I högre rätt gäller alltså rättegångsbalkens bestämmelser fullt ut.
Innebörden är att rättegångskostnaderna för fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastighet kan ersättas trots att talan ogillats i mark- och miljödomstolen. Domstolen kan då, trots att
käranden är tappande part, förordna att motparten ska ersätta kärandens rättegångskostnader eller att vardera parten ska svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen. Detta förutsätter att käranden haft skälig anledning att få sin sak prövad i domstol.
Även om regeln i allmänhet tillämpas så att käranden får sina kostnader ersatta så finns det, genom formuleringen kan ett utrymme för domstolen att låta huvudregeln i rättegångsbalken gälla. Regeln är fakultativ. Därtill har domstolen ytterligare ett val; att förordna om att svarandeparten ska ersätta käranden för rättegångskostnader eller förordna om att vardera parten ska stå sin egen kostnad.
Utifrån bestämmelsens formulering finns, som framförts, en risk för att den som anser sig berättigad till ersättning och där en överenskommelse inte har kunnat nås, undviker att väcka talan av rädsla för att få stå sina rättegångskostnader. Eftersom det handlar om att få en rätt som följer av regeringsformen prövad och då rättspraxis redan tillämpar bestämmelsen så menar vi att kan ska bytas till ska. Förutsatt att käranden har haft skälig anledning att få sin sak prövad, ska den som väcker talan om ersättning alltid tillerkännas ersättning för de rättegångskostnader som skäligen varit påkallade för tillvaratagande av partens rätt (jfr 18 kap. 8 § rättegångsbalken). Det som tas bort genom förslaget är möjligheten att i stället förordna att vardera parten ska bära sina egna kostnader.
Skulle käranden sakna skälig anledning att få sin talan prövad är bestämmelsen inte tillämplig och huvudregeln i rättegångsbalken blir tillämplig, på samma sätt som i dag. Om en part har handlat så att 18 kap. 6 § rättegångsbalken blir tillämpliga ska inte den modifierande regeln i 25 kap. miljöbalken gälla. En självklarhet i sammanhanget är att domstolen fortfarande har att pröva det belopp som yrkas för det fall motparten inte kan vitsorda det som skäligt. Det är endast de rättegångskostnader som skäligen varit påkallade för tillvaratagande av parts rätt som ersätts. Det finns härvid inte någon skyldighet för den som företräder det allmänna att vitsorda yrkad ersättning. En sådan språklig ändring som den föreslagna bör inte leda till någon ändring av praxis. Det enda som sker är att praxis kodifieras.
När domstol har prövat rätten till ersättning står staten regelmässigt för rättegångskostnaderna. I praktiken finns alltså redan denna ordning varför någon skillnad gentemot i dag inte kan förutses.
14. Förslag som syftar till att förebygga artskyddsbrott
14.1. Allmänna utgångspunkter för övervägandena
Vårt andra uppdrag är att förbättra förutsättningarna för arbetet för att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet. Detta eftersom arbetet för att förebygga och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet är en viktig del i arbetet för att bevara hotade arter.
1
Utredningens ambition är att så långt möjligt skapa självständiga brottsbeskrivningar. En svårighet med detta, som gäller för i princip samtliga artskyddsbrott, ligger i att flertalet bestämmelser som kriminaliserar olika handlingar måste kopplas till uppräkningar av olika djur- och växtarter. Dessa uppräkningar eller listor är ofta så långa att de inte lämpar sig att föras upp på lagnivå.
2
För artskyddsbestäm-
melsernas del är det förmodligen omöjligt att helt undvika straffbestämmelser av blankettstraffbudskaraktär; vilka arter som avses kommer i många fall att anges på annat ställe. Därför är det, mot bakgrund av 8 kap. 3 § regeringsformen, viktigt att kontrollera att de handlingar som straffbeläggs enligt 29 kap. miljöbalken regleras av riksdagen och endast fylls ut av regeringen, inte av statliga förvaltningsmyndigheter eller kommuner. Vi menar också att det finns behov av att dela upp de olika artskyddsbrotten, vilka nu samtliga regleras i en bestämmelse (29 kap. 2 b § miljöbalken), i flera bestämmelser. Detta eftersom de straffbelagda gärningar som i dag samlas under brottsrubriceringen artskyddsbrott är av mycket olika karaktär.
Jordbruksverket har på uppdrag av regeringen tagit fram två rapporter om artskyddsbrottslighet, där myndigheten föreslår åtgärder
1 Dir. 2020:58, s. 15. 2 Se överväganden kring detta i SOU 2004:37Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler, Delbetänkande av Miljöbalkskommittén.
för att motverka olaglig handel med hotade arter i Sverige.
Enligt
direktiven ska utredningen särskilt överväga om och hur dessa förslag bör genomföras.
4
Utredningen föreslår nu, med utgångspunkt i Jordbruksverkets rapporter, men också i andra förslag som har framkommit under arbetets gång, att ett antal åtgärder ska genomföras för att stärka Sveriges arbete med att motverka artskyddsbrott, både nationellt och internationellt. Härutöver har vi, som en följd av att utredningen även omfattar fridlysningsbestämmelserna, också lagt förslag gällande brottslighet som rör fridlysta arter.
14.2. Bestämmelser som relaterar till artskyddsbrotten
I bakgrundsavsnitten redogörs på ett mer allmänt plan för såväl CITES-konventionen som rådets CITES-förordning 338/97. Artskyddsförordningens fridlysningsregler, såväl de som följer av naturvårdsdirektiven som de nationella, har vi redogjort för i avsnittet om bakgrund Sverige. Vi har också lagt förslag på nya fridlysningsregler, som ska placeras i 8 kap. miljöbalken. Vi inleder här med en kort redogörelse för de delar av internationell rätt och svensk rätt som har direkt betydelse för våra förslag och som vi inte redogjort för innan. I övrigt hänvisas till vad som framgår av tidigare kapitel.
14.2.1. CITES-konventionen
Syftet med CITES-konventionen
5
är att inga arter från den vilda
faunan eller floran blir föremål för en ohållbar exploatering på grund av internationell handel. Handeln ska vara laglig, hållbar och spårbar. Parterna ska inte tillåta handel med exemplar av arter som finns upptagna i någon av bilagorna, såvida det inte sker i enlighet med bestämmelserna i konventionen.
6
Arter som omfattas av konventionen listas i tre olika bilagor. Bilaga I omfattar de arter som är mest hotade och där handel endast
3 Jordbruksverket (2016) Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott, rapport 2016:02 samt Jordbruksverket (2019) Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, rapport 2019:14. 4 Se tabell över samtliga förslag i Jordbruksverkets rapporter sist i detta kapitel. 5 CITES-konventionen, Konvention för reglering av handel med vissa utrotningshotade vilda djur och växter. Washington den 3 mars 1973. SÖ 1974:41. 6 CITES-konventionen, artikel II. 4.
är tillåten under exceptionella omständigheter. Handel är tillåten med arter på bilaga II, men den kontrolleras noga. Arter på bilaga III är listade för att ett land inom konventionen har bett om hjälp att kontrollera handeln. Information om alla listade CITES-arter finns i webbverktyget Species+, som tillhandahålls av UNEP i samverkan med CITES-sekretariatet.
7
Åtgärderna som parterna ska vidta ska bland annat innefatta att handel i strid med konventionen straffbeläggs.
8
CITES-konventio-
nen omfattar den internationella handeln. Det innebär att inhemsk handel faller utanför konventionens tillämpningsområde. Konventionens parter är dock inte förhindrade att införa bestämmelser som reglerar handel inom den inhemska marknaden, vilket EU har gjort.
CITES-konventionen är i dag implementerad inom hela EU, främst genom rådets förordning 338/97
9
, som är den grundläggande CITES-
förordningen inom EU. Därtill finns även kommissionens förordning 865/2006
10
, kommissionens genomförandeförordning 2019/1587
11
om förbud mot införsel till unionen av vissa CITES-arter samt kommissionens genomförandeförordning 792/2012
12
om regler för ut-
formning av tillstånd, intyg och andra dokument. De tre senare regelverken inom EU redovisas inte närmare här. Kommissionen har tagit fram en vägledning för hur regelverket gällande CITES ska tolkas.
13
7 UNEP/CITES, webbplats: https://speciesplus.net. 8 CITES-konventionen, artikel VIII 1. (a). 9 Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 10 Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 11 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1587 av den 24 september 2019 om förbud mot införsel till unionen av exemplar av vissa arter av vilda djur och växter i enlighet med rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av vilda växter genom kontroll av handeln med dem. 12 Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 792/2012 av den 23 augusti 2012 om regler för utformning av tillstånd, intyg och andra dokument som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem och om ändring av kommissionens förordning (EG) nr 865/2006. 13 EU-kommissionen (2020), Reference Guide A practical tool to support implementation of
the Wildlife Trade Regulations of the European Union.
Sammanfattningsvis handlar det alltså om:
- Rådets CITES-förordning 338/97 (grundregler).
- Kommissionens CITES-förordning 865/2006 (tillämpning av grundregler).
- Kommissionens genomförandeförordning 2019/1587 (förbud mot införsel av vissa arter).
14.2.2. Rådets CITES-förordning 338/97
Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar internationell handel kommersiella aktiviteter mellan EU:s medlemsstater samt inom en medlemsstat. Förordningens syfte är att skydda arter av vilda djur och växter och säkerställa deras bevarande genom kontroll av handeln med dem.
14
Förordningen är direkt tillämplig i alla medlemsstaterna
och ska inte implementeras utöver vad som anges om implementering i förordningen. Vissa nödvändiga genomförandebestämmelser ska införlivas i den nationella lagstiftningen och kompletteras med nationell lagstiftning om frågor som fortfarande omfattas av varje medlemslands suveränitet, till exempel påföljder. Varje medlemsland i EU har dessutom lagstiftning som avser biologisk mångfald och bevarandet av arter, bestämmelser om djurs och växters hälsa och välfärd, samt tullbestämmelser. Förordningens arter listas på ett liknande sätt som i CITES-konventionen, i bilagor efter graden av skyddsvärde. Rådets CITES-förordning 338/97 har dock en bilaga mer än konventionen.
- I bilaga A listas alla de arter som är mycket hotade och som inte alls får förekomma i kommersiell handel,
- I bilaga B listas arter som riskerar att bli utrotningshotade om handeln inte är strikt reglerad,
- I bilaga C listas arter där ursprungslandet begärt att de ska listas för att göra det möjligt att kontrollera exporten.
- Arter som inte tagits upp i någon av bilagorna A–C, men som importeras till EU i sådan omfattning att övervakning därför anses befogad, återfinns i bilaga D.
14 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 1.
Internationell handel
Bestämmelserna om import och export återfinns i rådets CITESförordning 338/97 artiklarna 4 respektive 5. Med import avses införsel från ett land utanför unionen, och med export avses utförsel från ett EU-land till ett land utanför unionen. För internationell handel med arter upptagna i bilaga A och B krävs både import- och exporttillstånd.
Förutsättningarna för införsel till gemenskapen av exemplar av arter som upptagits i bilaga A regleras i artikel 4. Bland annat måste nödvändiga kontroller ha genomförts och en administrativ myndighet i medlemsstaten måste ha utfärdat importtillstånd som innan införseln ska visas upp tillsammans med ett exporttillstånd vid det tullkontor vid gränsen där införseln ska göras. Importtillstånd får endast utfärdas om det inte strider mot de restriktioner som fastställts och om ett antal villkor är uppfyllda. Bland annat får införsel till unionen inte försämra artens bevarandestatus eller minska utbredningsområdet för den berörda populationen. Införseln får bara ske för vissa ändamål som inte hotar den berörda artens överlevnad. Sökanden måste kunna förete skriftlig bevisning för att exemplaren har förvärvats i enlighet med lagstiftningen om skyddet av den berörda arten. Myndigheten måste också övertyga sig om att exemplaret inte kommer att användas för huvudsakligen kommersiella ändamål. I bestämmelsen regleras också vad som gäller för införsel till unionen vad gäller arter i bilaga B, bilaga C och bilaga D. För vissa arter på bilaga A och B från vissa ursprungsländer råder dock importförbud. Enligt artikel 4.6. i rådets CITES-förordning 338/97 kan kommissionen fastställa restriktioner för införsel av en viss art från ett eller flera ursprungsländer till EU. De arter eller produkter som omfattas av importförbuden återfinns i bilagan till kommissionens förordning 2019/1587. Nya importförbud ska offentliggöras var tredje månad i Europeiska gemenskapens officiella tidning (EUT).
15
Kommissio-
nen har också antagit förordning 865/2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets CITES-förordning 338/97. Här regleras bland annat detaljerade villkor och kriterier för behandlingen av ansökningar om tillstånd och intyg och för utfärdande, giltighet och användning av sådana handlingar, vad som ska gälla för behandlingen av exemplar av djurarter som är födda och uppvuxna i fångenskap och
15 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 4.6 d.
för exemplar av växtarter som har förökats artificiellt, så att undantagen som gäller för dessa exemplar tillämpas på ett enhetligt sätt.
För Sveriges del är det Statens jordbruksverk som är den administrativa myndigheten och Naturvårdsverket som är den vetenskapliga myndigheten som anges i CITES-konventionen, i rådets CITESförordning 338/97 och i kommissionens förordning 865/2006. Havs- och vattenmyndigheten ska som vetenskaplig myndighet bistå Naturvårdsverket i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön. Om Naturvårdsverket och Naturhistoriska riksmuseet kommer överens om det, får museet biträda verket som vetenskaplig myndighet.
Statens jordbruksverk får meddela närmare föreskrifter för verkställigheten av artskyddsförordningen, rådets CITES-förordning 338/97 och kommissionens CITES-förordning 865/2006.
17
Handeln på EU:s inre marknad
Bestämmelserna om den interna handeln återfinns huvudsakligen i rådets CITES-förordning 338/97 artikel 8. Här nämns inte begreppet
handel utan begreppet kommersiella aktiviteter som omfattar
- att köpa,
- att erbjuda sig att köpa,
- att förvärva för kommersiella ändamål,
- att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa,
- att använda i vinstsyfte,
- att försälja,
- att inneha för försäljning,
- att saluföra eller
- att för försäljning transportera.
All handel (används av oss synonymt med kommersiell aktivitet) med arter upptagna i bilaga A är förbjuden.
18
Av artikel 8.3 och 8.4 i
rådets CITES-förordning 338/97 följer vissa undantag från handels-
1668 § artskyddsförordningen (2007:845). 1767 § artskyddsförordningen (2007:845). 18 Rådets CITES-förordning 338/97 artikel 8.1.
förbudet i artikel 8.1. Huvudregeln vid undantag är att ett särskilt intyg utfärdas av den behöriga administrativa myndigheten, ett så kallat
CITES-intyg. Kommissionen kan också fastställa allmänna undantag
från handelsförbudet.
19
I de fall ett allmänt undantag är tillämpligt
krävs inte CITES-intyg för att handel med exemplaret ska vara tilllåten.
Undantag från handelsförbudet får endast medges om den
sökande på ett tillfredställande sätt har visat för den administrativa myndigheten att förutsättningarna för att bevilja undantag är uppfyllda.
Handelsförbudet gäller också för arter upptagna i bilaga B, om
de inte bevisligen har legalt ursprung.
22
CITES-intyg
Ett CITES-intyg är endast giltigt inom EU och kan till exempel utfärdas om arten har importerats i enlighet med rådets CITES-förordning 338/97, eller om djuret eller växten har sitt ursprung i en medlemsstat och tagits ur sin naturliga miljö enligt gällande lagstiftning.
Det är även möjligt att beviljas CITES-intyg om exemplaret
importerats eller förvärvats innan arten upptagits på bilaga I till CITES-konventionen, respektive bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97, och regelverken därmed blev tillämpliga på arten i fråga.
24
All sådan information finns tillgänglig i webbverktyg Species+.
25
Antikundantaget
I kommissionens CITES-förordning 865/2006, artikel 62, har kommissionen fastställt ett allmänt undantag från kravet på intyg för handel inom EU. Undantaget kallas allmänt för antikundantaget, och gäller för exemplar som medlemsstaten i fråga har kunnat försäkra sig om att de bearbetades före den 3 mars 1947. I rådets CITES-förordning 338/97 artikel 2 w definieras bearbetade exemplar som exem-
19 Rådets CITES-förordning 338/97 artikel 8.4. 20 Rådets CITES-förordning 338/97 artikel 8.4 och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2017/1915 artikel 62. 21 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1587, artikel 59. 22 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.5. 23 Se kommissionens genomförandeförordning (EU) 2019/1587, bilaga IV samt CITES-förordningen, artikel 8.3 c, g och h. 24 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.3 a). 25 UNEP/CITES, webbplats Species+: https://speciesplus.net/ (2021-04-25).
plar vilkas obearbetade naturliga utseende på ett påtagligt sätt har förändrats för att utgöra smycken, prydnads-, konst- eller nyttoföremål, eller musikinstrument. Sådana exemplar kan emellertid bara anses som bearbetade exemplar om de utan tvekan hör till någon av de nämnda kategorierna och kan användas utan att skulpteras, bearbetas eller förändras ytterligare. Det handlar alltså om ett fyra villkor som ska vara uppfyllda.
26
1. Exemplaret har på ett påtagligt sätt förändrats från sitt naturliga utseende,
2. exemplaret ska tillhöra någon av kategorierna smycken, musik-
instrument, prydnads-, konst- eller nyttoföremål,
3. exemplaret kan användas utan att skulpteras, bearbetas eller för-
ändras ytterligare, och
4. den administrativa myndigheten har försäkrat sig om att produk-
ten har förvärvats innan den 3 mars 1947 (det vill säga 50 år innan rådets CITES-förordning 338/97 trädde i kraft).
EU-kommissionen har utarbetat riktlinjer
27
för hur antikundantaget
kan tolkas, särskilt vad avser begreppet bearbetat exemplar, dessutom finns en Reference guide
28
till hela regelverket gällande CITES. Rek-
visitet förvärv avser allt besittningstagande för personligt innehav och omfattar förvärv som skett genom arv, gåva eller genom att ha tagits i besittning efter att djuret har dödats. Det behöver inte vara den nuvarande ägaren av exemplaret som förvärvat exemplaret för minst femtio år sedan.
29
Enligt kommissionens riktlinjer får be-
arbetade exemplar i allmänhet inte omarbetas, och måste behålla sitt
ursprungliga bearbetade skick efter den 3 mars 1947, oberoende av det aktuella materialets ålder. Det är emellertid orealistiskt, påpekar kommissionen, att förvänta sig att föremål överlever flera århundraden i ursprungligt skick, och därför tillåts legitima kommersiella verksamheter för renovering av antikviteter. Renoveringen får inte ändra exemplarets ursprungliga ändamål. Omarbetning av CITESlistat material som görs efter den 3 mars 1947 innebär att föremålet
26 Se till exempel mål C-154/02 Nilsson, punkten 29. 27 Kommissionen (2017) Riktlinjer för bearbetade exemplar enligt EU:s förordningar om handel
med vilda djur och växter (Tillkännagivande 2017/C 154/07).
28 EU-kommissionen (2020) Reference Guide A practical tool to support implementation of
the Wildlife Trade Regulations of the European Union.
29 Mål C-154/02 Nilsson, punkterna 41–44.
inte längre omfattas av undantaget. Kommissionen tar som exempel att exemplar av Dalbergia nigra (äkta palisander, riopalisander), såsom golvskivor eller paneler, omarbetas till gitarrkropp för nya gitarrer. Detta skulle inte anses vara renovering. Definitionen utesluter också användning av två skadade föremål för att tillverka ett felfritt föremål. Om exempelvis två skadade teskrin plockas ner i delar och ett nytt teskrin därefter tillverkas av de oskadade delarna, skulle definitionens villkor inte vara uppfyllda.
30
Mål C-154/02 rörde bland annat frågan om det krävs en bedömning av myndigheten för att undantaget ska vara tillämpligt. Målet gällde ett åtal rörande att Jan Nilsson, enligt åklagaren, med uppsåt eller av oaktsamhet olovligen hade köpt monterade döda exemplar av två sparvhökar, två lärkfalkar, två blåa kärrhökar, en slaguggla, fyra kattugglor, en duvhök, två tornfalkar, en fjälluggla, en hökuggla, en jorduggla, en tornuggla, en brun kärrhök, fyra ormvråkar, en hornuggla, en trana, en kungsörn och en havsörn, trots att dessa arter upptagits i bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97, samt att han med uppsåt eller av oaktsamhet olovligen köpt en monterad brunbjörn trots att denna art upptagits i bilaga A till förordning nr 338/97. Den svenska domstolen som ställde frågorna till EU-domstolen ansåg att det fanns skäl att påstå att de aktuella djuren inte skulle anses vara bearbetade i den mening som avses i förordningen. Den svenska domstolen menade också att det inte var uppenbart huruvida det kan anses utgöra förvärv i förordningens mening att få exemplaren i gåva eller arv eller genom att döda ett djur och sedan ta det i besittning. Vidare undrade den svenska domstolen också över huruvida undantagen i artikel 32 i förordning nr 1808/2001 även innefattar den bedömning som enligt artikel 2 w i rådets CITES-förordning nr 338/97 ska göras av den administrativa myndigheten.
EU-domstolen konstaterade först att sådana djur som anges i bilaga A till den nämnda förordningen, men som är uppstoppade, kan kvalificeras som bearbetade exemplar, i den mening som avses i dessa bestämmelser. Därefter konstaterade den att det utgör ett förvärv att få exemplar i gåva eller arv eller genom att döda ett djur och sedan ta det i besittning. Det krävs inte heller att den som förvärvat exemplaren för minst femtio år sedan är den nuvarande innehavaren. När det gäller den sista frågan framhöll EU-domstolen att även om
30 Kommissionen (2017) Riktlinjer för bearbetade exemplar enligt EU:s förordningar om handel
med vilda djur och växter (Tillkännagivande 2017/C 154/07), avsnitt 4.1–4.3.
CITES-intyg inte är nödvändigt när antikundantaget är tillämpligt så får undantag från handelsförbudet i artikel 8.1 i rådets CITESförordning 338/97 endast medges när den sökande på ett tillfredställande sätt har visat för den administrativa myndigheten att villkoren är uppfyllda. Domstolen besvarade frågan på så sätt att den administrativa myndigheten ska försäkra sig om att villkoren i rådets CITESförordning 338/97 artikel 2 w är uppfyllda även i fall CITES-intyg inte är nödvändigt.
Förverkade exemplar och beslag enligt CITES
När ett exemplar har förklarats förverkat, ska det anförtros en behörig myndighet i den medlemsstat som har genomfört förverkandet. Den behöriga myndigheten ska, efter samråd med en vetenskaplig myndighet i samma medlemsstat, placera ut eller överlämna exemplaret under sådana förhållanden som den anser lämpliga och förenliga med syftet för och bestämmelserna i konventionen och denna förordning. När ett levande exemplar har införts till gemenskapen kan den behöriga myndigheten, också efter samråd med vetenskaplig myndighet samt efter samråd med det exporterande landet, återsända exemplaret till detta land på bekostnad av den person som dömts för införseln.
31
Om ett levande exemplar av en bilaga A-, B- eller C-art anländer till platsen för införsel till gemenskapen och erforderligt gällande tillstånd eller intyg saknas, ska exemplaret tas i beslag. Det får då förklaras förverkat. Om mottagaren inte vill kännas vid exemplaret kan de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som är ansvarig för införselplatsen, om det är lämpligt, vägra att ta emot försändelsen och kräva att transportören återsänder exemplaret till avsändningsorten.
32
14.3. Naturvårdsdirektiven och timmerförordningen
Fågeldirektivets och livsmiljödirektivets primära syften är inte att kontrollera handeln med hotade djur och växter, men direktiven innehåller bestämmelser som handlar om handel med djur och växter.
31 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 16. 32Ibid.
Enligt fågeldirektivets artikel 6 ska medlemsstaterna bland annat förbjuda försäljning och förvaring för försäljning, samt salubjudande av döda fåglar och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar. För de djurarter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a ska medlemsstaterna bland annat förbjuda försäljning och byte av exemplar som insamlats i naturen. För växtarterna i livsmiljödirektivets bilaga IV b kan medlemsstaterna reglera bland annat försäljning och utbjudande till försäljning. Naturvådsdirektiven genomför också bland annat Bernkonventionen inom EU.
I timmerförordningen
33
finns bestämmelser om handel med olag-
ligt avverkat virke samt produkter av sådant virke inom EU. Timmerförordningen omfattar alla trädarter och således inte enbart särskilt skyddsvärda arter. Förordningen fastställer skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på den inre marknaden för första gången, liksom skyldigheterna för handlare.
34
Timmerförordningens artikel 3 reglerar status för timmer och trävaror som omfattas av FLEGT
35
och CITES
36
och artikel 4 reglerar
verksamhetsutövarnas skyldigheter.
14.4. Förbud, sanktioner eller straffrättsliga sanktioner
Artikel 16 i rådets CITES-förordning 338/97 anger att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner åtminstone mot ett antal uppräknade överträdelser av bestämmelserna i förordningen. Åtgärderna ska anpassas efter överträdelsens art och svårhetsgrad. Åtgärderna ska även omfatta bestämmelser om beslag, och om det är lämpligt, även bestämmelser om förverkande.
37
Åt-
minstone mot följande överträdelser ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner:
33 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden, timmerförordningen. 34 Timmerförordningen, artikel 1. 35 Handlingsplanen för skogslagstiftningens efterlevnad samt förvaltning av och handel med skog: Timmer som används i trävaror som förtecknas i bilagorna II och III till förordning (EG) nr 2173/2005 och som härrör från partnerländer som förtecknas i bilaga I till den förordningen samt är förenliga med den förordningen och dess tillämpningsföreskrifter ska anses vara lagligt avverkat enligt Timmerförordningen. 36 Timmer från arter som förtecknas i bilaga A, B eller C till CITES-förordningen, och som uppfyller kraven i den förordningen och dess tillämpningsföreskrifter, ska anses vara lagligt avverkat enligt Timmerförordningen. 37 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 16.2.
- Införsel till gemenskapen eller export eller reexport från gemenskapen av exemplar utan vederbörligt tillstånd eller intyg, eller med ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat, ogiltigt eller ändrat utan godkännande från den ansvariga myndigheten.
- Åsidosättande av de villkor som föreskrivs i ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning.
- Lämnande av en osann förklaring eller avsiktligt lämnande av en oriktig uppgift för att erhålla ett tillstånd eller ett intyg.
- Användande av ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat eller ogiltigt, eller som har ändrats utan godkännande, för att erhålla ett inom gemenskapen utfärdat tillstånd eller intyg eller för varje annat officiellt syfte som har samband med denna förordning.
- Underlåtenhet att anmäla import eller avgivande av en osann importanmälan.
- Transport av levande exemplar som inte tillräckligt har förberetts så att riskerna för skador, sjukdom eller grym behandling minimeras.
- Användandet av exemplar av arter som upptagits i bilaga A för andra ändamål än de som anges i det godkännande som lämnades vid utfärdandet av importtillståndet eller senare.
- Handel med artificiellt förökade växter i strid mot de bestämmelser som antagits i enlighet med förordningens artikel 7.1 b.
- Transport av exemplar till eller från gemenskapen och transitering av exemplar via gemenskapen utan vederbörligt tillstånd eller intyg utfärdat i enlighet med bestämmelserna i denna förordning och, vid export eller reexport från ett tredje land som är konventionspart, i enlighet med bestämmelserna i konventionen, eller utan tillfredsställande bevis på att det finns ett sådant tillstånd eller intyg.
- Köp, anbud om köp, förvärv för kommersiella ändamål, användning för kommersiella ändamål, förevisande för allmänheten i kommersiellt syfte, försäljning, innehav för försäljning, saluförande och transport i försäljningssyfte av exemplar i strid med förordningens artikel 8.
- Användandet av ett tillstånd eller intyg för ett annat exemplar än det för vilket det har utfärdats.
- Förfalskning eller ändring av ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning.
- Underlåtenhet att informera om avslag på ansökningar om införsel till gemenskapen, export och reexport, i enlighet med förordningens artikel 6.3.
Av rådets CITES-förordning 338/97 följer emellertid ingen skyldighet för medlemsstaterna att införa straffrättsliga sanktioner (artikel 16 nämner endast sanktioner). Naturvårdsdirektiven föreskriver endast att medlemsstaterna ska förbjuda en rad handlingar, det nämns inget om sanktioner.
14.4.1. Miljöbrottsdirektivet: Effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder
Straffrättsliga sanktioner ska, enligt miljöbrottsdirektivet
38
, föreskrivas
för vissa gärningar. Medlemsstaterna ska säkerställa att vissa handlingar utgör straffbara gärningar när de är olagliga och begås uppsåtligen eller åtminstone av grov vårdslöshet.
39
Olagliga gärningar enligt miljöbrottsdirektivet
I miljöbrottsdirektivet avses med olagliga handlingar varje handling som innebär överträdelse bland annat av den EU-lagstiftning som är förtecknad i direktivets bilaga A eller nationell lag eller nationellt myndighetsbeslut som ger verkan åt den gemenskapslagstiftning som omfattas.
40
I bilaga A listas bland annat fågeldirektivet, livsmiljödirek-
tivet och rådets CITES-förordning 338/97.
38 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser. Direktivet benämns allmänt som just miljö-
brottsdirektivet (se till exempel Justitiedepartementet (2007) Fakta-PM om EU-förslag 2006/07: FPM64: KOM (2007) 51 slutlig) vilket kan vara vilseledande för tanken eftersom det omfattar
så mycket mer än det som i 29 kap. miljöbalken har brottsrubriceringen miljöbrott. Eftersom det är en inarbetad benämning på direktivet fortsätter vi ändå använda den. 39 Miljöbrottsdirektivet, artikel 3. 40 Miljöbrottsdirektivet, artikel 2 a.
Straffbara gärningar enligt miljöbrottsdirektivet
Det ska säkerställas att det utgör en straffbar gärning:
- Att uppsåtligen eller åtminstone av grov oaktsamhet döda, förstöra, inneha eller samla in exemplar av skyddade vilda djur eller växter. Undantag får göras för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exemplar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus.
- Att uppsåtligen eller åtminstone av grov oaktsamhet handla med exemplar av skyddade vilda djur eller växter eller delar av sådana eller produkter som framställts av dem. Också här får undantag göras för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exemplar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus.
- Att uppsåtligen eller åtminstone av grov oaktsamhet, genom någon form av handling orsaka en betydande försämring av en livsmiljö inom ett skyddsområde (det vill säga ett Natura 2000-område).
Brotten ska beläggas med effektiva, proportionella och avskräckande straffrättsliga påföljder.
42
Miljöbrottsdirektivet hindrar inte medlems-
staterna att vidta strängare åtgärder än vad som föreskrivs, så länge de är förenliga med EU-fördraget.
43
Medlemsstaterna ska säkerställa
att anstiftan av och medhjälp till uppsåtliga handlingar utgör en straffbar gärning.
44
Skyddade vilda djur och växter enligt miljöbrottsdirektivet
Med skyddade vilda djur och växter menas i miljöbrottsdirektivet de djur och växter som förtecknas i livsmiljödirektivets bilaga IV, fågeldirektivets bilaga I, regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i fågeldirektivets bilaga I samt de djur och växter som förtecknas i bilagorna A eller B till CITES-förordningen.
45
41 Miljöbrottsdirektivet, artikel 3 f och g samt skälen 7, 8 och 9. 42 Miljöbrottsdirektivet, artikel 5. 43 Miljöbrottsdirektivet, skälen 12. 44 Miljöbrottsdirektivet, artikel 4. 45 Miljöbrottsdirektivet, artikel 2 b.
14.5. Konvention, förordning eller direktiv
Enligt FEUF
46
äger förordningar allmän giltighet och är till alla delar
bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat.
47
Ett medlems-
land behöver därmed inte, och får inte heller (såvida det inte är särskilt stadgat i förordningen), transformera eller inkorporera en förordning i nationell rätt. Trots detta är det nödvändigt att införliva och implementera vissa genomförandebestämmelser i nationell lagstiftning. Av rådets CITES-förordning 338/97 framgår det emellertid uttryckligen att bestämmelserna inte påverkar medlemsstaternas möjligheter att vidta eller upprätthålla strängare åtgärder i enlighet med fördraget, särskilt gäller det beträffande innehav av exemplar av de arter som omfattas av förordningen.
48
Här skiljer sig alltså förordningar och direktiv. Enligt fördraget
49
ska ett direktiv genomföras i nationell lagstiftning. Ett direktiv ska genomföras på ett sätt som är rättsligt bindande (och som inte kan ifrågasättas som sådant) och som är så specifikt, precist och tydligt som är nödvändigt för att uppfylla kraven på rättssäkerhet.
50
Form
och tillvägagångssätt för genomförandet är upp till nationella myndigheter så länge det resultat som klart och tydligt formulerats i direktiven uppnås.
51
Medlemsstaterna har dock en förpliktelse att välja de
former och tillvägagångssätt som är bäst lämpade för att säkerställa direktivens ändamålsenliga verkan.
52
Nationell lagstiftning behöver
också kompletteras med straffrättsliga bestämmelser eftersom sådana ligger under medlemsstaternas kompetens. I vilka fall förbud eller sanktioner som medlemsstaterna ska föreskriva behöver vara straffrättsliga framgår av miljöbrottsdirektivet.
53
Sammantaget betyder detta att det är viktigt att noga överväga om vi genom våra förslag genomför något som redan är reglerat genom förordningen, och i så fall om förslagen är ett föreskrivet genomförande av förordningen, om de går längre på ett godtagbart sätt, eller om de ligger helt utanför vad som regleras av förordningen, eller om
46 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF. 47 FEUF, artikel 288. 48 Rådets CITES-förordning 338/97, skälen (3) samt artikel 11. 49 Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, FEUF. 50 Se t.ex. C-6/04, kommissionen mot Förenade kungariket Storbritannien, punkten 27. 51 FEUF artikel 288 (3), se också Mål C-494/01 kommissionen mot Irland. 52 Mål C-48/75 Royer, punkterna 73 och 75. 53 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser, artikel 3.
förslagen handlar om att genomföra ett direktiv, och i så fall om de gör detta på ett godtagbart sätt.
14.6. Nationella regler
14.6.1. Regleringen i 29 kap. miljöbalken
I 29 kap. 2 b § miljöbalken regleras artskyddsbrott. Vad som utgör artskyddsbrott beskrivs i bestämmelsens fem punkter. Reglerna är utformade som blankettstraffbud. Vid sidan av artskyddsförordningens bestämmelser tillämpas även bestämmelser i jaktlagstiftningen och lagstiftning till skydd för fiske och vattenbruk med mera. Grovt jaktbrott och grovt artskyddsbrott har samma straffskala. Enligt 29 kap. 11 § miljöbalken gäller lagen (2000:1225) om smuggling (smugglingslagen) före 29 kap. 2 b § på så sätt att först om ansvar inte kan dömas ut enligt smugglingslagen döms till ansvar enligt 29 kap. Det kan här noteras att för straffbarhet enligt smugglingslagen krävs i fall av oaktsamhet att oaktsamheten är grov. Bestämmelserna i 29 kap. 2 b § är subsidiära i förhållande till miljöbrott enligt 1 §.
Punkterna 1 och 2
De två första punkterna gäller fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen. För artskyddsbrott döms den som dödar, skadar, fångar eller stör djur, tar bort eller skadar ägg, rom eller bo, skadar eller förstör djurs fortplantningsområde eller viloplats i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 1 § eller som tar bort, skadar eller tar frö eller annan del av en växt i strid med en föreskrift om förbud som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 2 §. Det handlar i praktiken om förbuden i 4–9 §§artskyddsförordningen, med undantag för vad som har tilllåtits enligt 10–15 §§ i samma förordning.
Punkten 3
Den tredje punkten gäller situationen att någon sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön i strid med bestämmelse som har meddelats med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 1 och andra stycket miljö-
balken. Bestämmelsen ska ses mot bakgrund av förordningen om invasiva arter
54
som trädde i kraft den 1 januari 2015. Förordningen
innehåller bestämmelser för att förebygga, minimera och mildra invasiva främmande arters negativa effekter på biologisk mångfald inom EU. Förordningens tillämpningsområde framgår av artikel 2 och kortfattat kan sägas att förordningen inte är tillämplig på arter som ändrar sitt naturliga utbredningsområde utan mänsklig aktivitet, till följd av förändrade ekologiska villkor och klimatförändring.
Förordningen är heller inte tillämplig på invasiva främmande arter som omfattas av andra EU-lagstiftningars tillämpningsområde. Detta för att förordningen inte ska överlappa andra lagstiftningar. Det finns flera EU-lagstiftningar som bidrar respektive syftar till att skydda unionen mot invasiva främmande arter, bland annat över 40 rättsakter med bestämmelser om djursjukdomar. Förordningen är därför inte tillämplig på patogener som orsakar djursjukdomar. Av samma skäl undantas genetiskt modifierade organismer från förordningens tillämpningsområde liksom vissa skadegörare och arter som används inom vattenbruk samt mikroorganismer som tillverkas eller importeras för att användas i växtskyddsmedel som redan är godkända eller som håller på att bedömas enligt förordning (EG) nr 1107/2009. Inte heller omfattas mikroorganismer som tillverkas eller importeras för att användas i biocidprodukter som redan är godkända eller som håller på att bedömas enligt förordning (EU) nr 528/2012.
55
Förordningen om invasiva arter ställer krav på att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om vilka sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av förordningen. Därutöver ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att bestämmelserna tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. De får bland annat innefatta böter, beslagtagande av invasiva främmande arter av unionsbetydelse och omedelbart tillfälligt upphävande eller återkallande av ett tillstånd som utfärdats i enlighet med artikel 8.
56
I 8 kap. miljöbalken bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om förbud mot eller särskilda villkor för att sätta ut exemplar av djur- eller växtarter i naturmiljön för att skydda vilt levande djur- eller växtarter eller
54 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva arter (IAS-förordningen). 55Prop. 2017/18:211. Invasiva främmande arter, s. 14. 56Prop. 2017/18:21. Invasiva främmande arter, s. 19.
naturmiljön. Med detta avses även utplantering. I vissa andra författningar, bland annat inom fiske- och jaktlagstiftningen, finns också bestämmelser om utsättning. Miljöbalkens bestämmelse om utsättning ska då inte tillämpas.
57
Enligt propositionen om invasiva arter tycks
bemyndigandet aldrig ha använts. I vart fall är inga gällande författningar meddelade med stöd av bemyndigandet.
58
Inte heller vi har
kunnat finna några sådana.
Punkterna 4 och 5
Genom punkten 4 kriminaliseras att vidta en rad handlingar, till exempel att transportera eller på annat sätt förflytta, importera eller exportera eller förvara djur, växt, ägg, rom, frö eller bo, eller del eller produkt därav, eller annan vara, i strid med artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i rådets CITES-förordning 338/97eller med en föreskrift om förbud eller tillstånd som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket, eller bryta mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av artikel 8.3 eller 9.2 jämförd med artikel 11.3 i rådets CITES-förordning 338/97, eller en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket. Det är endast regeringens föreskrifter som är straffsanktionerade. När det gäller föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. 4 § är det endast sådana som avser förbud och tillstånd som omfattas av straffbestämmelsen.
Straffbestämmelserna i 29 kap. 2 b § är subsidiära i förhållande till bestämmelserna om miljöbrott i 29 kap. 1 §. Det betyder att man i första hand ska pröva om ansvar ska dömas ut för miljöbrott. Först om det är inte är möjligt, ska gärningen prövas enligt bestämmelserna om artskyddsbrott.
Bestämmelserna behandlas i allmänmotiveringens avsnitt 7.3. Nedan går vi igenom vad som härigenom kriminaliseras.
57Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 2 s. 105. 58Prop. 2017/18:211. Invasiva främmande arter, s. 31. 59Prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, s. 144.
Uppräknade handlingar i strid med artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i rådets CITES- förordning 338/97
De handlingar som räknas upp i punkten 4, att transportera eller på annat sätt förflytta, importera eller exportera, förvara, förevisa, preparera, använda i vinstsyfte, förvärva, sälja, hyra ut, byta eller byta ut, erbjuda sig att köpa, saluföra eller inneha för försäljning är straffbelagda såvitt avser djur, växt, rom, ägg, frö eller bo eller del eller produkt därav eller annan vara om handlingarna som räknas upp är i strid med artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i rådets CITES-förordning 338/97.
De uppräknade artiklarna förbjuder följande handlingar beträffande exemplar av arter som upptagits i rådets CITES-förordning 338/97 bilaga A som innehåller de allra mest hotade arterna och för vilka all internationell handel är förbjuden
60
:
- att köpa,
- att erbjuda sig att köpa,
- att förvärva för kommersiella ändamål,
- att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa,
- att använda i vinstsyfte och att försälja,
- att inneha för försäljning,
- att saluföra, eller
- att för försäljning transportera.
I sammanhanget ska det noteras att begreppet exemplar är omfattande. Enligt rådets CITES-förordning 338/97 artikel 2 t avses med exemplar:
Varje levande eller dött djur eller levande eller död växt av de arter som upptagits i bilagorna A–D, eller varje del eller derivat därav, som ingår i andra varor eller inte, och varje annan vara beträffande vilken det av medföljande dokument, förpackningen, märkningen eller etiketten eller av någon annan omständighet framstår som att det är fråga om delar eller derivat av djur eller växter av dessa arter, utom om dessa delar eller produkter särskilt har undantagits från tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning eller bestämmelserna i den bilaga där den berörda arten har upptagits genom en hänvisning till detta i de berörda bilagorna.
60 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.1.
Samma förbud ska tillämpas på exemplar av de arter som upptagits i bilaga B, utom då den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten har övertygats om att exemplaren har förvärvats i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter. Om de har sitt ursprung utanför gemenskapen ska den behöriga myndigheten, för undantag, har övertygats om att de har införts i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter.
Bilaga B innehåller en förteckning över arter som är starkt hotade på europeisk nivå. Förteckningen tar även upp arter som inte bör föras in i unionen som levande exemplar med risk för att hamna i den naturliga miljön, eftersom de innebär ett hot mot inhemska djur och växter.
Uttrycket annan vara i punkten 4 avser att täcka förfaranden som innebär att varan framstår som om den utgör en del eller produkt av en skyddad art.
När det gäller bilaga A-arter ska varje förflyttning inom gemenskapen av ett levande exemplar från den plats som anges på importtillståndet, eller i något intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning, föregås av ett godkännande från en administrativ myndighet i den medlemsstat där exemplaret befinner sig. I andra fall av förflyttning ska den person som ansvarar för förflyttningen vid behov kunna förete bevis på exemplarets lagliga ursprung.
62
Punkten 4
kriminaliserar förflyttning eller transport etc. som sker utan sådana intyg eller bevis.
Uppräknade handlingar i strid med föreskrift om förbud eller tillstånd som regeringen har meddelat med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket miljöbalken
Artskyddsförordningen omfattar ett stort antal bestämmelser som är antagna med stöd av dessa bestämmelser. I 8 kap. 4 § första stycket finns tre punkter för vilka bemyndigandet gäller och det är här andra punkten som är relevant, nämligen införsel, utförsel, transport, förvaring, preparering och förevisning av eller handel med djur, växter eller ägg, rom, bon eller andra produkter som har utvunnits av djur eller växter. Djur och växter som omfattas av fågeldirektivet, livs-
61 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 8.5. 62 Rådets CITES-förordning 338/97, artikel 9.1.
miljödirektivets bilaga IV eller har betecknats med n i artskyddsförordningens bilaga 1.
Utöver vad som gäller enligt rådets CITES-förordning 338/97 är följande förbjudet beträffande fåglar som omfattas av fågeldirektivet och arter som finns i livmiljödirektivets bilaga IV eller arter som markerats med n i artskyddsförordningens bilaga 1.
- Att importera, exportera eller reexportera levande djur eller ägg med embryo eller levande växter (16 §). Statens jordbruksverk får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från förbudet (32 §). Djur som åtkommits i enlighet med en bestämmelse i jaktlagen (1987:259) omfattas inte av förbudet (16 § andra stycket).
- Att förvara eller transportera levande fåglar och fågelägg med embryo, levande djur och växter (23 §). Statens jordbruksverk får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från förbudet (32 §).
- Att förvara för försäljning eller bjuda ut till försäljning, sälja, köpa eller byta levande eller döda fåglar, djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur och växter. Detsamma gäller varor som härrör från sådana djur och växter eller andra varor där det i åtföljande dokument, på förpackning eller i märkning anges att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter eller där det finns någon annan omständighet som är ägnad att ge intrycket att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter. Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren och alla stadier i växternas biologiska cykel (25 §). Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från förbudet. Innan Naturvårdsverket gör det i fråga om fåglar i fågeldirektivets bilaga 3 del 2, ska verket samråda med Europeiska kommissionen.
63
Havs- och vattenmyndigheten får meddela föreskrifter
om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från förbudet om det gäller sådana djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur eller växter som lever i eller härrör från hav eller vatten.
64
För dessa arter krävs tillstånd för att yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte bedriva handel med levande djur eller växter eller ägg med
63 32 § andra stycket artskyddsförordningen (2007:845). 64 32 § tredje stycket artskyddsförordningen (2007:845).
embryo, även om handeln avser något som är undantaget från förbudet.
65
Det finns en rad undantag. Förbudet att förvara eller transportera gäller inte:
66
- djur och fågelägg, om det visas att exemplaret har tagits från naturen i enlighet med bestämmelser i jaktlagen (1987:259),
- växter och djur utom fåglar, om det visas att varken växten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt,
- växter och djur, om det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,
- vid transitering i enlighet med rådets CITES-förordning 338/97,
- tillfällig förvaring i samband med omhändertagande för vård och behandling på grund av sjukdom eller skada, eller
- fasan, rapphöna och gräsand.
Förbudet att förvara för försäljning eller bjuda ut till försäljning, sälja, köpa eller byta levande eller döda djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur och växter, varor eller där man på grund av förpackningen e. dyl. får intryck att varan härrör från sådant djur gäller inte:
- handel med djur och ägg, om det visas att djuret har fångats, dödats eller, i fråga om ägg, har samlats in, i enlighet med jaktlagen (1987:259), om inte annat följer av 33 § jaktförordningen (1987:905),
- döda djur och ägg samt del eller vara av djur eller levande eller döda växter, om det visas att exemplaret har tagits från naturen på ett lagligt sätt före den 1 januari 1999,
- levande växter och djur utom fåglar, om det visas att varken växten eller djuret eller dess föräldrageneration har levt vilt,
- handel med döda djur som utgör ett naturligt led i en prepareringsverksamhet som bedrivs av den som har tillstånd för preparering,
- djur och växter av arter som omfattas av förbud mot kommersiella aktiviteter i rådets CITES-förordning 338/97,
6526 § artskyddsförordningen (2007:845). 6628 § artskyddsförordningen (2007:845).
- förvar av och handel med fasan, rapphöna och gräsand,
- döda exemplar av dalripa, rödhöna, klipphöna, ringduva, bläsgås, grågås, bläsand, kricka, stjärtand, skedand, brunand, vigg, bergand, ejder, sjöorre, fjällripa, tjäder, orre, sothöna, enkelbeckasin och morkulla, eller
- försäljning m.m. av döda djur och växter och delar därav som bedrivs inbördes mellan sådana museer och andra institutioner som har undantagits från kraven på tillstånd för viss prepareringsverksamhet.
Levande djur eller växter eller ägg med embryo i rådets CITES-förordning 338/97 bilaga A eller B
Tillstånd att yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte bedriva handel med levande djur eller växter eller ägg med embryo krävs också när det gäller levande djur och växter av arter som anges i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97. Också här gäller kravet på tillstånd även om handeln avser något som är undantaget från förbudet.
Kravet på tillstånd gäller inte handel med odlade växter,
fasan, rapphöna och gräsand.
68
Frågor om tillstånd prövas av läns-
styrelsen efter ansökan. Tillståndet ska vara personligt och får endast ges till den som är lämplig att bedriva verksamheten. Vid tillståndsprövningen ska särskilt beaktas om den sökande dömts för brott mot någon författning av vikt för art- eller djurskyddet, och om den sökande innehar en lämplig lokal för verksamheten.
69
Pälsskinn och pälsskinnsprodukter av sälungar
Det är förbjudet att yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte importera oberedda eller beredda pälsskinn och pälsskinnsprodukter av ungar av grönlandssäl (Pagophilus groenlandicus) eller klappmyts (Cystophora cristata).
70
Statens jordbruksverk får i det enskilda fallet
ge dispens från förbudet, om den som ansöker om dispens kan visa
6726 § artskyddsförordningen (2007:845). 6831 § artskyddsförordningen (2007:845). 6946 § artskyddsförordningen (2007:845). 7017 § artskyddsförordningen (2007:845).
att skinnet kommer från sälar som fångats eller dödats av inuiter vid traditionell säljakt.
71
Regler om handel med sälprodukter finns även i den svenska lagen och förordningen om handel med sälprodukter.
72
Levande eller okokta sötvattenskräftor
Det är förbjudet att till Sverige föra in levande eller okokta sötvattenskräftor av arter inom familjerna Astacidae, Cambaridae och
Parastacidae; dessa arter av sötvattenskräfta är det också förbjudet
att förvara eller att transportera levande eller okokta.
73
Förbudet att
förvara eller transportera gäller inte flodkräftor (Astacus astacus) som fångats eller odlats i Sverige, eller signalkräftor (Pacifastacus lenius-
culus) som i samband med fiske och efterföljande transport till kok-
ningsanläggning eller för destruktion hålls i sluten förvaring, och inom ett hanteringsområde för signalkräfta enligt förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter eller i enlighet med vad Havs- och vattenmyndigheten föreskrivit.
74
Statens jordbruksverk
får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från förbudet att föra in levande och okokta sötvattenskräftor. När det gäller förbudet att förvara eller transportera levande eller okokta kräftor får Havs- och vattenmyndigheten meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens.
75
Beteckningen varghybrid
När en hund bjuds ut till försäljning eller annan överlåtelse är det förbjudet att använda beteckningen varghybrid eller på annat sätt ange att hunden har särskilt nära släktskap med en varg eller har rovdjursliknande beteende eller utseende.
76
Naturvårdsverket får med-
7134 § artskyddsförordningen (2007:845). 72 Lag (2011:1070) om handel med sälprodukter samt förordning (2010:1491) om handel med sälprodukter. 7318 och 24 §§artskyddsförordningen. 7429 § artskyddsförordningen (2007:845). 7532 och 33 §§artskyddsförordningen (2007:845). 7627 § artskyddsförordningen (2007:845).
dela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet besluta om dispens från förbudet.
77
Förbud mot preparering
Det är förbjudet att utan tillstånd yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte preparera hela eller delar av fåglar, vilda däggdjur, djur eller växter på livsmiljödirektivets bilaga IV, arter markerade med n i artskyddsförordningens bilaga 1 samt djur och växter som anges i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97.
78
Förbudet gäller
inte preparering av enstaka fjädrar, enstaka skelettdelar, horn eller odlade växter. Tillståndskravet gäller inte verksamhet som bedrivs vid statliga museer och statliga forskningsinstitutioner. Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om undantag från tillståndskravet för verksamhet som bedrivs vid andra institutioner.
79
Frågor om till-
stånd prövas av länsstyrelsen efter ansökan. Tillståndet ska vara personligt och får endast ges till den som är lämplig att bedriva verksamheten.
80
Anläggningar för hållande av djur för pälsproduktion
En anläggning för djur som hålls i fångenskap för pälsproduktion ska vara inhägnad med stängsel och i övrigt vara utformad och hållas i sådant skick att djur som hålls inom anläggningen inte kan rymma.
81
Ett stängsel ska vara utfört och utformat på visst sätt, liksom dess grindar och portar.
82
I anläggningen ska det finnas en viss mängd
fällor för fångst av djur som kommit lösa i hägnet. Fällorna ska hållas gillrade och i ett sådant skick och under sådan tillsyn att fångst kan ske kontinuerligt.
83
77 32 § andra stycket artskyddsförordningen (2007:845). 7835 § artskyddsförordningen (2007:845). 7936 § artskyddsförordningen (2007:845). 8046 § artskyddsförordningen (2007:845). 8137 § artskyddsförordningen (2007:845). 8238 § artskyddsförordningen (2007:845). 8339 § artskyddsförordningen (2007:845).
Djurparker och annan förevisning av djur
Det är förbjudet att utan tillstånd förevisa djur av vilda arter i en djurpark.
84
Frågor om tillstånd prövas av länsstyrelsen efter ansökan.
Tillståndet ska avse en viss fysisk eller juridisk person. Vid tillståndsprövningen ska särskilt beaktas om den sökande dömts för brott mot någon författning av vikt för art- eller djurskyddet, och om den sökande innehar en lämplig lokal för verksamheten. Om den sökande är en juridisk person gäller detta den juridiska personens styrelseledamöter och verkställande direktör.
85
Bestämmelser om förbud mot att flytta runt och i samband med det förevisa djur finns i djurskyddsförordningen. När en djurpark stängs helt eller delvis ska de berörda djuren behandlas eller avlägsnas på ett sätt som är förenligt med bevarandet av den biologiska mångfalden.
86
En tillståndspliktig djurpark som bedrivs utan till-
stånd ska stängas för allmänheten.
87
Om förevisningen omfattar högst
sju arter i ett för varje art lämpligt antal exemplar och förevisningen sker i en verksamhet vars huvudsakliga syfte är annat än förevisning av djur och förevisningen inte omfattar däggdjur behövs det inte något tillstånd. Tillstånd behövs inte heller om förevisningen avser akvarier med en volym som är mindre än 1 000 liter per akvarium och som omfattar högst tre akvarier med fiskar och blötdjur eller någon av dessa djurgrupper.
88
Vidare är det förbjudet att utan anmä-
lan till länsstyrelsen, för allmänheten, mot betalning, förevisa fåglar och ägg med embryo, levande däggdjur av arter som lever vilt i Sverige, levande djur som finns på livsmiljödirektivets bilaga IV eller har betecknats med n i artskyddsförordningens bilaga 1 samt levande djur av arter som anges i bilaga A eller B till rådets CITES- förordning 338/97. En anmälan ska göras senast fyra veckor innan förevisningen påbörjas.
89
Naturvårdsverket får i det enskilda fallet ge dis-
pens från kravet på tillstånd om dispensen inte motverkar skyddet av vilda djurarter och bevarandet av den biologiska mångfalden. En dispens får endast avse anläggningar där det inte förevisas ett betydande antal djur eller arter. Gäller det djur som lever i hav eller vatten
8440 § artskyddsförordningen (2007:845). 8547 § artskyddsförordningen (2007:845). 8641 § artskyddsförordningen (2007:845). 8742 § artskyddsförordningen (2007:845). 8843 § artskyddsförordningen (2007:845). 8944 § artskyddsförordningen (2007:845).
ska Naturvårdsverket samråda med Havs- och vattenmyndigheten innan den beslutar om dispens.
90
Beslag och förverkande
Om det behövs av artskydds- eller djurskyddsskäl får Statens jordbruksverk meddela föreskrifter om förvaring och skötsel av levande djur och växter som har beslagtagits vid misstanke om brott enligt 29 kap. miljöbalken eller som med tillämpning av denna förordning eller rådets CITES-förordning 338/97 beslagtagits enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Innan Jordbruksverket meddelar sådana föreskrifter ska verket höra Naturvårdsverket, Tullverket, Polismyndigheten och, om föreskriften gäller djur eller växter som lever i hav eller vatten, Havs- och vattenmyndigheten.
91
Den som tar ett djur eller en växt i beslag enligt miljöbalken eller smugglingslagen ska underrätta Statens jordbruksverk och Naturvårdsverket om detta. Havs- och vattenmyndigheten ska också underrättas, om beslaget gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten. Om beslaget gäller levande djur eller växter ska underrättelsen ske utan dröjsmål.
92
Naturvårdsverket får i det enskilda fallet
besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras hos den som har tillstånd eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. I samband med beslut om placering ska verket efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött.
93
Ett dött djur, en död växt eller en del av ett dött
djur eller död växt som har förverkats får efter beslut av Naturvårdsverket överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbildning. Det förverkade får även överlämnas till eller placeras hos någon annan för att användas i sådan verksamhet som bedöms vara till fördel för artskyddet. Innan Naturvårdsverket beslutar om placering eller överlämnande ska verket samråda med Naturhistoriska riksmuseet, om det inte är uppenbart att det förverkade inte är av intresse för forskning eller utbildning, och
9045 § artskyddsförordningen (2007:845). 9160 § artskyddsförordningen (2007:845). 9261 § artskyddsförordningen (2007:845). 9362 § artskyddsförordningen (2007:845).
Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.
94
Artbestämning
Statens jordbruksverk ska, i den omfattning det behövs, utse artbestämmare för att biträda vid tillämpning av gällande artskyddslagstiftning. En artbestämmare ska ha mycket goda artkunskaper och får inte ha sådana ekonomiska intressen i handel med, eller förevisning eller preparering av djur eller växter, att artbestämmarens objektivitet kan ifrågasättas. Innan Jordbruksverket utser en artbestämmare ska verket samråda med Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Naturhistoriska riksmuseet.
95
Om artbestämmare
utses efter en ansökan, ska Statens jordbruksverk besluta i ärendet inom tre månader efter det att en fullständig ansökan kom in till verket. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas. En sådan förlängning får inte göras mer än en gång i ärendet. Förlängningen får inte avse mer än en månad utöver de ursprungliga tre månaderna. Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut. Bestämmelser om att ett mottagningsbevis ska skickas till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in och om innehållet i ett sådant bevis finns i 8 § lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden.
96
Statens jordbruksverk ska efter samråd med Tullverket med-
dela närmare föreskrifter för artbestämningen i samband med import och export.
97
Bryta mot villkor eller bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av artikel 8.3 eller 9.2 jämförd med artikel 11.3 i rådets CITES-förordning 338/97
Av CITES-konventionens artikel 11.3. följer att varje tillstånd eller intyg som utfärdas av en myndighet i enlighet med rådets CITESförordning 338/97 kan innehålla villkor och krav som myndigheten föreskriver för att garantera efterlevnaden av förordningens bestäm-
9462 § artskyddsförordningen (2007:845). 9563 § artskyddsförordningen (2007:845). 9663 a § artskyddsförordningen (2007:845). 9764 § artskyddsförordningen (2007:845).
melser. Av artikel 8.3 följer att undantag från förbuden i enskilda fall kan medges under förutsättning att ett intyg om detta utfärdas av den administrativa myndigheten i den medlemsstat där exemplaren finns om vissa förutsättningar är uppfyllda. 29 kap. 2 b § första stycket 5 a miljöbalken gäller alltså sådana villkor eller krav som har föreskrivits i ett sådant intyg. Av artikel 9.2 följer under vilka förutsättningar ett sådant godkännande kan ges, som måste föregå varje förflyttning inom gemenskapen av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga A, från den plats som anges på importtillståndet eller i något intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning. Bestämmelsen avser även sådant godkännande och de villkor eller bestämmelser som meddelats i ett sådant.
Bryta mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av 8 kap. 4 § första stycket 2 och andra stycket
Som redogjorts för ovan finns det ett antal situationer där myndigheter får besluta i det enskilda fallet. Det kan handla om olika undantag, dispenser eller tillstånd. 29 kap. 2 b § första stycket 5 b miljöbalken kriminaliserar att bryta mot villkor eller bestämmelser som har beslutats i sådana fall.
14.6.2. Grovt brott
Brott som bedöms som grovt rubriceras grovt artskyddsbrott. Uppräkningen av omständigheter som kan göra brottet grovt är en exemplifiering och är inte avsedd att vara uttömmande. När det handlar om särskilt hotade arter, till exempel sådana som är upptagna på A-listan till rådets CITES-förordning 338/97, kan det räcka med förlust av ett enda djur- eller växtexemplar för att skadan ska vara mycket stor. En skyddsvärd art kan vara sådan som tidigare varit hotad eller sällsynt eller en art som minskat i antal och vars långsiktiga överlevnad därför riskeras. Att brottsligheten har karaktären av yrkesmässighet talar för att den bör anses som grov.
98
98Prop. 2005/06:182. Miljöbalkens sanktionssystem, s. 144.
14.6.3. Försök och förberedelse till grovt artskyddsbrott
För försök och förberedelse till grovt artskyddsbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Straffbeläggningen ingår som en del i genomförandet av rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. Eftersom bland annat grovt miljöbrott, grovt artskyddsbrott och de grova fallen av jaktbrott och jakthäleri inte sällan begås inom ramen för, eller i vart fall inte är främmande för, en kriminell organisation, i den mening detta begrepp har enligt rambeslutet, ansågs det finnas anledning att kriminalisera dessa brott redan på förberedelsestadiet.
99
14.6.4. Smugglingslagen
Smugglingslagen
100
innehåller bestämmelser om ansvar m.m. för gär-
ningar som rör införsel till eller utförsel från landet av varor.
Vad
införsel och utförsel innebär regleras i 2 § första stycket där det anges att en vara ska anses ha förts in till eller ut från landet när den har förts över gränsen för svenskt territorium. Viktigt att notera är att Tullverket endast har begränsade befogenheter mot länder inom EU vilka framgår av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.
För straffansvar enligt smugglingslagen krävs åtminstone grov oaktsamhet.
102
Enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken räcker oaktsamhet.
Enligt 1 § smugglingslagen ska, om det i lag eller annan författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, i stället bestämmelserna i den författningen gälla om inget annat är föreskrivet.
Enligt 29 kap. 11 § andra stycket miljöbalken ska det inte dömas till ansvar enligt balken om det kan dömas till ansvar för gärningen enligt smugglingslagen. Bestämmelserna om förhållandet mellan smugglingslagen och miljöbalken innebär således att ansvar i första hand ska dömas ut enligt smugglingslagen. I de situationer där det inte går att döma till ansvar enligt smugglingslagen och rekvisiten i miljöbalken är uppfyllda kan straff dömas ut enligt bestämmelserna i miljöbalken. Det
99Ds 2010:25. Genomförande av rådes rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet, s. 43 f. 100 Lag (2000:1225) om straff för smuggling. 101 1 § smugglingslagen. 102 3 och 7 § smugglingslagen.
kan därför aldrig bli fråga om straff enligt både miljöbalken och smugglingslagen.
103
Behovet av att kunna döma enligt båda lagstiftningarna finns eftersom det finns delar i smugglingslagen som saknas i miljöbalken. Som exempel kan nämnas att grova fall av vissa gärningar inte alltid har en särskild brottsrubricering med en egen straffskala i miljöbalken, straffskalorna skiljer sig i vissa fall åt, försöksbrott är kriminaliserat i smugglingslagen. Miljöbalken och smugglingslagen kompletterar varandra.
104
Kopplingen mellan miljöbalken och smugglingslagen påverkar också möjligheterna att ta föremål i beslag. Beslag i samband med brott enligt miljöbalken görs med stöd av bestämmelserna i rättegångsbalken. Enligt 27 kap. 1 § rättegångsbalken kan föremål som skäligen kan antas ha betydelse för utredning om brott tas i beslag. Enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken görs sådana beslag av polis eller åklagare. Om olagligt exemplar påträffas kan beslag således göras med stöd av dessa bestämmelser. I dessa fall ska även 27 kap. 10 § rättegångsbalken tilllämpas. Det innebär att ett beslagtaget föremål ska tas i förvar av den som verkställt beslaget, det vill säga polisen eller åklagaren. Enligt 22 § smugglingslagen har Tullverket och Kustbevakningen samma möjlighet som en polis att ta föremål i beslag i fråga om brott enligt smugglingslagen. Beslagtagen egendom ska som huvudregel förvaras av Tullverket. Det är således avgörande för Tullverkets och Kustbevakningens möjlighet att ta föremål i beslag att det finns misstanke om brott enligt smugglingslagen och inte enbart enligt miljöbalken.
105
14.6.5. Oförtullade levande djur och växter
Enligt 19 § artskyddsförordningen ska oförtullade levande djur som omhändertagits, därför att de omfattas av importförbud (och omfattas av fågeldirektivet, livsmiljödirektivets artikel IV eller är markerade med n i artskyddsförordningens bilaga 1) förvaras i en anläggning som är godtagbar från djurskyddssynpunkt och som är utformad och hålls i sådant skick att djuret inte kan rymma. Oförtullade växter som omhändertagits av samma skäl ska förvaras på en plats som är lämplig för växten och som är inrättad så att frö eller sporer inte kan
103Prop. 2018/19:79. Ändamålsenliga sanktioner mot otillåtna avfallstransporter, s. 28. 104Ibid., s. 28. 105Ibid., s. 29.
spridas. Det viktiga här är alltså att förhindra spridning. När sådana oförtullade levande djur och växter har omhändertagits, ska Tullverket utan dröjsmål underrätta Statens jordbruksverk, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
106
I artskyddsförordningen finns
också bestämmelser om vid vilka tullkontor som import, export och reexport får ske samt om till vilket land som återutförsel får ske.
14.6.6. Lag om handel med timmer och trävaror
I lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror finns bestämmelser som kompletterar timmerförordningen och de EU-förordningar som antagits med stöd av den. Av lagen följer bland annat vilken kontroll som ska utövas av den behöriga myndigheten och vilken rätt denna myndighet har i utövandet av sin kontroll. Utöver vad som följer av timmerförordningen får den behöriga myndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att följa bland annat relevanta EU-förordningar. Polismyndigheten ska på begäran av den behöriga myndigheten lämna den hjälp som behövs för att utöva kontrollen eller verkställa ett beslut, om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polismans särskilda befogenheter behöver användas, eller det annars finns synnerliga skäl.
Av förordning (2014:1010) om handel med timmer och trävaror följer att Skogsstyrelsen ska utföra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt relevanta EU-förordningar och enligt lagen om handel med timmer och trävaror. Skogsstyrelsen får också meddela verkställighetsföreskrifter till EU-förordningarna och till lagen om handel med timmer och trävaror.
I lagen om handel med timmer och trävaror finns även ett straffstadgande som innebär att till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förbudet att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden, om avverkningen skett i strid med bestämmelser i avverkningslandet i fråga om tillstånd eller godkännande, anmälan eller underrättelse till en myndighet eller föreskriven tidsfrist efter sådan anmälan eller underrättelse, villkor i ett
10620 § artskyddsförordningen (2007:845). 10721 och 22 §§artskyddsförordningen (2007:845).
tillstånd eller i ett beslut om godkännande, områdesskydd till skydd för särskilda miljöer eller arter, eller tillstånd eller förbud när det gäller export. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.
Bestämmelsen är subsidiär till brottsbalken och miljöbalken på så sätt att om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt brottsbalken eller enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken, får inte dömas till ansvar enligt bestämmelsen. Timmer och trävaror som varit föremål för brott eller värdet därav samt utbyte av ett sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.
14.6.7. Föreskrifter meddelade av myndigheter
För tydlighets skull redogörs för de föreskrifter som meddelats av myndigheter beträffande handel. Det bör observeras att kriminaliseringen genom blankettstraffbudet i 8 kap. 2 b § endast omfattar föreskrifter meddelade av regeringen, således inte nedanstående.
Jordbruksverkets föreskrifter om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd
Med stöd av bland annat 5, 12, 29, 33 och 37 §§artskyddsförordningen (1998:179) har Jordbruksverket meddelat SJVFS 1999:89 Statens jordbruksverks föreskrifter om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd; beslutade den 25 augusti 1999. Föreskrifterna har ändrats genom SJVFS 2009:71. I föreskrifterna regleras vad som avses med import och export och vid vilka tullkontor som import, export och reexport får ske vid. De reglerar vidare när artbestämning av vilda arter av djur och växter som omfattas av artskyddsförordningen och rådets CITESförordning 338/97, samt delar och produkter av dessa, ska ske, samt var och av vem det ska utföras och vad den ska omfatta, dels vid import, dels vid export och reexport. I bestämmelserna finns också reglerat om vad som ska gälla om beslag för levande djur och växter som beslagtagits vid misstanke om brott mot 29 kap. miljöbalken eller som vid tillämpning av artskyddsförordningen (2007:845) eller rådets CITES-förordning 338/97 beslagtagits enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling, och som inte återutförs, vart dessa ska föras och vilka krav (inklusive krav på skötsel och hållande) som ska ställas på
dessa räddningsinstitut (rescue center) eller förvaringsplatser. Vidare regleras avgifter för ansökan om import-, export- och reexporttillstånd (liksom avgift för ansökan om undantag från bestämmelserna) samt att varje ansökan endast får avse en sändning och omfatta högst sju arter. Timtaxa, tillägg för obekväm arbetstid och restidsavgift för artbestämning vid import, export och reexport debiteras enligt Statens jordbruksverks beslut om avgifter för gränskontroll som meddelats med stöd av Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2007:65) om avgifter vid veterinärt arbete som innebär myndighetsutövning inom Jordbruksverkets ansvarsområde. Om en särskild utredning eller inspektion, förutom artbestämning, behöver göras för att en ansökan ska kunna prövas, ska sökanden betala avgift för utredningen eller inspektionen.
Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd
Med stöd av bland annat 36 och 54 §§artskyddsförordningen (2007:845) har Naturvårdsverket meddelat föreskrifter om artskydd NFS 2009:10 som anger vilka uppgifter om arter av vilda djur och växter som verksamhetsutövare för handel, preparering och förevisning årligen ska redovisa till länsstyrelsen. Föreskrifterna anger också vilka institutioner som är undantagna från kravet på verksamhetstillstånd samt vilka avgifter som ska tas ut för prövning och tillsyn.
Den som har tillstånd enligt 46 eller 47 §§artskyddsförordningen ska årligen sända en kopia till länsstyrelsen av den förteckning som under föregående kalenderår förts i enlighet med verksamhetstillståndet och redovisa bland annat art (svenskt och vetenskapligt namn), ursprung (infångad i naturen eller uppfödd i fångenskap), datum när exemplaret inkom till respektive lämnades ut från verksamheten, namn, adress och telefonnummer avseende leverantör/ säljare/inlämnare och köpare/mottagare enligt villkor i tillståndet, eventuell märkning om arten finns uppräknad i 33 § första stycket jaktförordningen (1987:905), rådets CITES-förordning 338/97 eller bilaga 1 till artskyddsförordningen (2007:845). Vissa institutioner är undantagna från kravet på tillstånd för preparering i 35 § artskyddsförordningen och dessa förtecknas i föreskrifternas bilaga. Institutioner med undantag ska föra en förteckning över de djur, växter och delar av djur eller växter som prepareras och omfattas av tillståndskravet i 35 § artskyddsförord-
ningen (2007:845). Institutioner med undantag enligt 5 § artskyddsförordningen ska årligen redovisa de åtgärder som omfattas av förbudet i 25 § artskyddsförordningen (2007:845), men som är undantagna från förbudet enligt 30 § 5 punkten samma förordning, det vill säga handel som ett naturligt led i prepareringsverksamhet, till länsstyrelsen.
Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter
Av Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:36) om fiske i Skagerrak, Kattegatt och Östersjön följer av 1 kap. 8 § att fisk av viss art som fångas under tid när förbud mot fiske efter arten råder, fångas med redskap eller metod som inte är tillåten för arten, eller inte håller för arten föreskrivet minimimått eller maximimått, genast ska släppas ut i vattnet, vare sig den är levande eller död. Det följer också att sådan fisk inte heller får föras in i landet, landas eller saluhållas här. Det sagda gäller dock inte vid fångster av arter som omfattas av landningsskyldigheten enligt EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
Motsvarande föreskrifter (FIFS 2004:37) gäller för fiske i sötvattensområden, med krav på återutsättning av fisk som fångas när förbud mot fiske efter arten råder (4 §) samt angivande av vilka arter som det är förbjudet att fiska (8 §).
Havs- och vattenmyndigheten har också föreskrifter om hantering av signalkräfta (HVMFS 2019:21).
14.7. Förslag: Inför förbud mot handel, transport etc. för nationellt fridlysta djurarter
Utredningens förslag: Det ska vara förbjudet att utan tillstånd
importera, exportera, sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara exemplar av levande eller döda djur av nationellt fridlysta arter.
Förbudet ska gälla djurens alla levnadsstadier, inklusive ägg eller rom, samt döda exemplar, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje igenkännlig del
108
eller produkt av dem.
Döda exemplar som lagligen har insamlats innan arten blev fridlyst i Sverige ska vara undantagna förbudet mot förvaring.
108 Artikel 6 e, Bernkonventionen (SÖ 1983:30).
Utredningen föreslår att det ska vara förbjudet att utan tillstånd importera, exportera, sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara levande eller döda exemplar av nationellt fridlysta djurarter som är fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen, och som framgår av förordningens bilaga 2. Förbudet ska omfatta arternas alla levnadsstadier, inklusive ägg och rom, samt döda exemplar, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje med lätthet igenkännlig del eller produkt av dem.
Vi konstaterar att det i nuläget redan är förbjudet att samla in dessa arter i naturen, men om arterna blivit illegalt insamlade finns det inga förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Vi bedömer att detta är en brist i regelverket som bör åtgärdas, så att all hantering av arterna ska vara förbjuden, förutom inom ramen för de generella undantag som framgår av artskyddsförordningen samt i de fall länsstyrelsen har medgett dispens.
Utredningen är införstådd med att samma arter kan förekomma i andra EU-länder, där de eventuellt är lagliga att insamla. Eftersom det är svårt att skilja exemplar med olika ursprung från varandra, kan kommersiell efterfrågan på exemplar, svenska eller från andra länder, ändå totalt sett medverka till en negativ påverkan på de nationella populationerna. En huvudprincip inom EU är att om en vara är lagligen satt på marknaden inom ett medlemsland så ska den vara fritt rörlig.
Av de totalt 19 arter som är fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen omfattas 11 även av Bernkonventionen, som Sverige blev part till 1983. Väddnätfjäril finns upptagen i konventionens bilaga 2, och därmed ska arten omfattas av särskilt skydd enligt artikel 6. Skyddet ska bland annat omfatta innehav samt inrikes handel med exemplar i levande eller dött tillstånd, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje med lätthet igenkännlig del eller produkt av dem (artikel 6 e).
Samtliga reptiler och groddjur som är fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen omfattas av Bernkonventionens bilaga III och varje part ska därmed vidta lämpliga och nödvändiga lagstiftande och administrativa åtgärder för att säkerställa skydd av arterna (artikel 7, punkten 3). Åtgärderna ska omfatta reglering, om så är lämpligt, av försäljning, saluhållande, transport för försäljning eller utbjudande för försäljning av levande eller döda djur.
Vi föreslår i förslag 12.14 att en översyn ska göras av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Översynen påverkar det aktuella förslaget om förbud mot handel, med mera, så till vida att omfattningen av de fridlysta arterna kan komma att ändras så att fridlysningen kan komma att omfatta andra arter än de nuvarande.
Fridlysningen enligt 6 § artskyddsförordningen omfattar i nuläget 19 arter: de fem reptiler och fyra arter av groddjur som inte omfattas av EU:s livsmiljödirektiv, en spindelart samt nio arter av insekter:
6 § I fråga om sådana vilt levande kräldjur, groddjur och ryggradslösa djur som anges i bilaga 2 till denna förordning är det förbjudet att i den omfattning som framgår av bilagan
1. döda, skada, fånga eller på annat sätt samla in exemplar, och
2. ta bort eller skada ägg, rom, larver eller bon.
Det är känt hos tillsynsmyndigheterna att levande reptiler som är fridlysta förekommer i handeln, både nationellt och internationellt. Handel förekommer också med döda exemplar av insekter. Om ett djur som är fridlyst enligt bilaga 2 till artskyddsförordningen har samlats in illegalt och avlägsnats från sin naturliga miljö är det mycket svårt för tillsynsmyndigheten att bevisa att exemplaret är olovligt åtkommet från naturen. Det finns i dag ingen kartläggning av vilka fridlysta arter som förekommer i andra EU-länder eller om det är tillåtet att handla med arterna i dessa länder. I vissa EU-länder är det dock tillåtet att hålla djur av vilda arter för sällskap och hobby, under förutsättning att djuren är fångenskapsuppfödda. Ett belysande exempel kan vara att en huggorm som fötts i fångenskap i ett annat EU-land inte är olaglig att förvara i Sverige, eftersom det bara är insamlingen inom landets gränser som är förbjuden.
Den tillsyn som bedrivs gällande handel, transport och förvaring av nationellt fridlysta arter bedöms främst vara avgränsad till sökning efter annonser på internet. I samband med kontroller enligt trafikregler, djurskyddsregler med mera kan det också vara möjligt att upptäcka olovliga exemplar av fridlysta arter. Länsstyrelsernas naturbevakare bedriver tillsyn ute i naturen i skyddade områden. Viss bevakning av fridlysta arter sker också med hjälp av ideella krafter som exempelvis bevakar känsliga fågelbon under häckningstid eller kontrollerar kända växtplatser, så kallat floraväkteri.
Ett exempel på liknande förbud som utredningen föreslår är 45 § i Finlands naturvårdslag (undantaget i den finska 44 § avser CITES-listade arter, som omfattas av andra regler med motsvarande innebörd)
:
45 § Handel med fridlysta arter
Det är förbjudet att utan tillstånd av närings-, trafik- och miljöcentralen importera, exportera, sälja, byta, saluföra eller byteshandla med individer eller delar eller avledningar av fridlysta växt- eller djurarter som inte hör till dem som avses i 44 §.
Sammantaget bedömer utredningen att det inte är tillräckligt med ett förbud mot att samla in exemplar i naturen för att skydda arternas existens. Det måste också finnas regler som förbjuder hantering av exemplar efter att de har avlägsnats från sin naturliga miljö. För att ett förbud enligt utredningens förslag ska få full effekt anser utredningen att det ska omfatta alla levnadsstadier hos djuren, inklusive ägg och rom, samt även döda exemplar och delar av exemplar. Det senare är inte minst viktigt, eftersom vissa fridlysta insekter kan vara attraktiva handelsobjekt i dött skick, exempelvis fjärilar eller skalbaggar. Delar av djur, exempelvis fjärilsvingar, kan förekomma som handelsvara, varför förbudet även bör omfatta delar.
Förslaget innebär att regler införs som ger ett utökat skydd för fridlysta djurarter i naturen och ett stöd för tillsyn. Eftersom det redan finns förbud mot insamling av arterna i naturen bedöms konsekvenserna för allmänheten, företag och andra aktörer vara försumbara. Döda exemplar som har insamlats lagligt ska generellt vara undantagna förbudet mot förvaring, och när det gäller statliga museer, universitet och högskolor ska de även vara undantagna förbudet mot transport, men övriga förbud ska gälla.
Utredningen konstaterar att det är mer komplext att reglera handel med de växter som är fridlysta enligt 8 och 9 §§artskyddsförordningen, eftersom ett antal av dessa arter odlas och är vanligt förekommande inom trädgårdshandeln. Som exempel kan nämnas gullviva, blåsippa, liljekonvalj och flera arter av orkidéer som förekommer vilt i naturen. På grund av svårigheten i att reda ut hur ett förbud kan utformas, och med hänvisning till den översyn som utredningen föreslår ska göras av de nationellt fridlysta arterna, avstår utredningen från att lägga något förslag om förbud gällande handel med nationellt fridlysta växter. Utredningen föreslår dock att frågan utreds närmare (se
109 Finland, naturvårdslag 20.12.1996/1096: www.finlex.fi.
förslag 14.12), och anser att målet med en sådan utredning ska vara att förbjuda motsvarande åtgärder för nationellt fridlysta växter som här föreslås för djur.
EU-rättsliga överväganden i anledning av förslaget behandlas i konsekvensbeskrivningen, avsnitt 16.4.5.
14.7.1. Förslag: Undantag från förbud mot förvaring, transport etc. av vissa nationellt fridlysta djurarter
Utredningens förslag: Vårt föreslagna förbud mot förvaring av
nationellt fridlysta djurarter ska inte omfatta döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 1999 eller som har insamlats enligt beslut om dispens.
Vårt föreslagna förbud mot förvaring av nordlig blombock och nyckelpigespindel ska inte omfatta döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 2008 eller som har insamlats enligt beslut om dispens.
Vårt föreslagna förbud mot att skicka, förvara eller, transportera djurarter fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen ska inte omfatta döda exemplar som har insamlats lagligt och ingår i dokumenterade samlingar hos statliga museer, universitet och högskolor.
Utredningen konstaterar att det i samlingar kan finnas döda exemplar av djur som är lagligt insamlade i Sverige innan arterna blev fridlysta. Det kan också förekomma döda exemplar som har insamlats lagligt enligt beslut om dispens från fridlysningsreglerna. Det är därmed lämpligt att införa undantag för förvaring av sådana exemplar, eftersom dessa samlingar inte bedöms utgöra något hot mot arternas nuvarande populationer i naturen.
Av de sammanlagt nitton djurarter som i nuläget är fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen har sjutton varit fridlysta i hela landet åtminstone sedan 1999 (däribland eksavknäppare, som kan förbises eftersom den har olika namn i olika regelverk
110
). Arterna nordlig
blombock och nyckelpigespindel fridlystes först när artskyddsförordningen reviderades 2007. Ett generellt undantag bör därmed gälla
110 Arten namnges olika 1999 respektive 2007: I Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 1999:12) om ändring i föreskrifter (NFS 1999:7) anges arten som Reitterelater dubius (knäppare), medan den i bilaga 2 till artskyddsförordningen (2007:845) namnges som eksavknäppare (Brachygonus
dubius).
för döda exemplar av arter fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen som är lagligt insamlade före den 1 januari 1999, medan tidsgränsen för undantag gällande arterna nordlig blombock och nyckelpigespindel ska vara den 1 januari 2008. Ett generellt undantag ska även införas för döda exemplar som har insamlats enligt beslut om dispens från fridlysningsreglerna.
Statliga museer samt universitet och högskolor ska vara undantagna även förbudet mot transporter av döda exemplar som är lagligt insamlade, antingen före den tidpunkt då arten fridlystes eller enligt beslut om dispens. I de fall det finns skäl att transportera exemplar från andra samlingar får dessa förflyttningar hanteras via ett dispensförfarande.
14.8. Bedömning: Undantag från förbud mot förvaring för försäljning av vissa fåglar
Utredningens bedömning: Ingen ändring i sak.
Av 30 § 8 p. artskyddsförordningen framgår att förbudet i 25 § inte gäller döda exemplar av dalripa, rödhöna, klipphöna, ringduva, bläsgås, grågås, bläsand, kricka, stjärtand, skedand, brunand, vigg, bergand, ejder, sjöorre, fjällripa, tjäder, orre, sothöna, enkelbeckasin och morkulla. Fasan, gräsand och rapphöna är såväl levande som döda undantagna från förbudet enligt 30 § 7 p. artskyddsförordningen.
Det är generellt förbjudet i Sverige att förvara eller transportera levande exemplar av fåglar av alla arter som förekommer vilt inom EU, inklusive dalripa, rödhöna, klipphöna och ringduva. Förvaring eller transport av levande exemplar kräver dispens enligt 32 § artskyddsförordningen. Undantag gäller enligt 28 § artskyddsförordningen för fasan, rapphöna och gräsand, samt för övriga vilda arter som har tagits lagligt från naturen enligt jaktreglerna, och för exemplar där individerna har tagits lagligt från naturen före 1 januari 1999.
I den svenska språkversionen av artikel 6 punkt 2 i fågeldirektivet framgår att verksamheterna försäljning, transport för försäljning, förvaring för försäljning och salubjudande av levande eller döda fåglar och av lätt igenkännbara delar eller derivat av sådana fåglar inte får förbjudas med avseende på dalripa (nominatras), fasan, gräsand, klipphöna, rapphöna, ringduva och rödhöna, under förutsättning att fåg-
larna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats. I åtminstone de franska, tyska och danska språkversionerna anges att aktiviteterna inte är förbjudna, förutsatt att fåglarna på ett lagligt sätt har dödats eller fångats eller på annat lagligt sätt förvärvats.
Utredningens tolkning av de två första styckena i artikel 6 är att medan artikel 6.1 innebär en skyldighet att förbjuda vissa aktiviteter avseende vissa arter, så inskränker artikel 6.2 den skyldigheten. Artikel 6.2 innebär därmed inte en skyldighet att tillåta vissa verksamheter.
Utredningen erfar att det finns flera skäl att låta bestämmelsen vara oförändrad och att det därmed även fortsättningsvis ska vara förbjudet att transportera för försäljning, förvara för försäljning eller bjuda ut levande exemplar av klipphöna, dalripa, ringduva och rödhöna för försäljning i Sverige. Klipphöna och rödhöna är arter som inte finns i Sverige utan endast i södra Europa. Vid varje hantering av levande fåglar finns en risk att de kommer ut i naturen där de kan orsaka skador eller tränga ut arter som finns naturligt i landet. Vad gäller dalripa och ringduva är det arter som förekommer naturligt i Sverige. Tillförsel av uppfödda exemplar kan medföra att främmande gener etableras samt öka risken att vilda populationer utsätts för ökat tryck av insamlande och fångst. Det är mycket resurskrävande och inte alltid möjligt för en tillsynsmyndighet att avgöra om ett exemplar är viltfångat eller uppfött, vilket gör det svårt att bedöma om exemplaret har laglig bakgrund.
Eftersom fågeldirektivet är ett minimidirektiv har Sverige rätt att gå längre än vad direktiven kräver, så länge det inte medför hinder mot andra delar av EU:s regelverk. Utredningen föreslår därmed att bestämmelsens innehåll inte ska ändras, den ska dock i överensstämmelse med utredningens övriga förslag flyttas till 8 kap. miljöbalken.
14.9. Förslag: Krav att ägg ska innehålla embryo tas bort
Utredningens förslag: Ta bort krav på att ägg ska innehålla embryo.
I 16, 23, 26 och 44 §§artskyddsförordningen anges i respektive uppräkning att paragrafen gäller levande fåglar och ägg (fågelägg) med embryo av arter som lever vilt inom Europeiska unionens europeiska
territorium. Skrivningen om ”ägg med embryo” är otydlig och kan bli föremål för diskussioner i domstolarna. Den återspeglar inte fullt ut det som är avsikten att lagstiftningen ska reglera, både enligt Bernkonventionen och fågeldirektivet, nämligen att lagstiftningen ska gälla även urblåsta ägg, det vill säga äggskal.
Av artikel 6 punkten d i Bernkonventionen följer att avsiktlig förstörelse eller insamling av ägg i naturen eller förvaring av dessa ägg, även i de fall då de är utblåsta, ska vara förbjudet. På liknande sätt följer av artikel 5 punkt c i fågeldirektivet att det ska vara förbjudet att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är tomma.
Utredningen har inte funnit några bärande skäl till att bestämmelserna utformats med krav på att ägg ska innehålla embryo. Utredningen föreslår därför att kravet tas bort i de bestämmelser som utredningen föreslår i 8 kap. miljöbalken. Förslaget väntas inte medföra andra konsekvenser än att bestämmelsen blir lättare att tolka.
14.10. Förslag: Undantag för preparering av horn begränsas till arter som lever vilt i Sverige
Utredningens förslag: Ett förtydligande införs angående vilka
arters horn som omfattas.
I 35 § 2 st artskyddsförordningen anges att förbudet mot preparering som finns i första stycket inte gäller preparering av enstaka fjädrar, enstaka skelettdelar, horn eller odlade växter.
Naturvårdsverket har uttryckt önskemål om att de djur med horn som lever vilt i Sverige och som omfattas av jaktbestämmelserna ska vara de som omfattas av undantaget. Preparering av andra horn ska inte omfattas av undantaget från förbudet att utan tillstånd yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte utföra preparering av vissa djur eller delar av djur. Arterna som ska omfattas av undantaget är dovhjort, kronhjort, rådjur, älg och mufflonfår.
14.11. Bedömning: Bestämmelsen om varghybrider lämnas oförändrad
I 27 § artskyddsförordningen anges att när en hund bjuds ut till försäljning eller annan överlåtelse är det förbjudet att använda beteckningen varghybrid eller på annat sätt ange att hunden har särskilt nära släktskap med en varg eller har rovdjursliknande beteende eller utseende.
Utredningen har övervägt om liknande regler bör gälla för kattdjur. Utredningen bedömer att hybrider mellan vilda kattdjur och tamkatter inte medför samma problematik som varghybrider. Utredningen ser inte att beteckningen vildkatthybrid skulle riskera att öka intresset för handel, eftersom en vildkatt oftast är svårhanterlig som sällskapsdjur. Utredningen konstaterar att det sannolikt inte finns risk för spridning av gener från exotiska vilda kattdjur till vilda lodjur i Sverige. Utredningen föreslår därför ingen ändring i paragrafen.
I 5 § Jordbruksverkets föreskrift L80 anges att det inte är tillåtet att hålla, förmedla eller sälja apor, rovdjur, rovfåglar, hybrider mellan tamhund och vilda hunddjur eller hybrider mellan tamkatt och vilda kattdjur för sällskap och hobby. Detsamma gäller för korsningar mellan sådana hybrider och vild art. Tam-iller och grävling får dock hållas, förmedlas eller säljas för sällskap och hobby.
111
I 3 § Jordbruksverkets föreskrift L80 anges att med hybrid menas en avkomma i första t.o.m. fjärde generationen efter korsning mellan vild art och tamhund eller tamkatt. Utredningen noterar att reglerna gällande hybrider mellan tamhund och vilda hunddjur och hybrider mellan tamkatt och vilda kattdjur inte skiljer sig åt i föreskriften. Vad gäller katter finns det flera kattraser där tidiga generationer utgör hybrider med vilda kattdjur, bland andra bengal och savannah. År 2019 togs ett exemplar av det afrikanska kattdjuret serval i beslag i Sverige.
112
Avkomman från en korsning mellan en serval och en tam-
katt blir ursprunget till så kallade savannahkatter.
111 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby (SJVFS 2019:15), saknr L80. 112 Polismyndigheten, ärendenr. 5000-K1140166-19.
14.12. Förslag: Utred förbud mot handel, transport etc. för nationellt fridlysta växter
Utredningens förslag: En utredning ska göras av hur ett förbud
kan utformas mot att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara samt importera och exportera växtarter som omfattas av nuvarande 8 och 9 §§artskyddsförordningen.
Utredningen ska även omfatta de andra fridlysta växtarter som kan komma att bli aktuella för ett sådant förbud, i samband med att en översyn görs av bilaga 2 till artskyddsförordningen.
Utredningen har föreslagit att det ska vara förbjudet att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara samt importera och exportera djurarter som är fridlysta enligt 6 § artskyddsförordningen (bilaga 2). Förbudet ska omfatta alla djurens levnadsstadier, inklusive ägg och rom, samt även döda exemplar.
Utredningen bedömer att det är en brist i regelverket att det inte är förbjudet att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara samt importera och exportera nationellt fridlysta växter. Vi konstaterar att ett motsvarande förbud som för nationellt fridlysta djurarter skulle behöva införas även för de växter som är fridlysta enligt nationella regler i nuvarande 8 och 9 §§artskyddsförordningen. Eftersom ett antal av de aktuella växterna är allmänt förekommande i kommersiell odling, och lätt tillgängliga i handeln, måste dock ett eventuellt förbud utformas med hänsyn till detta, samt anpassas till den översyn som utredningen föreslår ska göras av bilaga 2 till artskyddsförordningen.
I nuläget är ett begränsat antal växter fridlysta enligt 9 § artskyddsförordningen i hela eller delar av landet.
9 § I fråga om sådana vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger som anges i bilaga 2 till denna förordning är det förbjudet att i den omfattning som framgår av bilagan
1. gräva eller dra upp exemplar av växter med rötterna, och
2. plocka eller på annat sätt samla in exemplar av växter för försäljning eller andra kommersiella ändamål.
De växter som omfattas av 9 § är blåsippa, gullviva, gulsippa, liljekonvalj, smörboll, storrams, tibast samt alla arter lummerväxter. Flertalet av dessa är dessutom fridlysta enligt 8 § i hela eller delar av landet,
vilket innebär att fridlysningsbestämmelserna i vissa fall är överlappande. Som exempel kan nämnas att blåsippa är fridlyst enligt 8 § artskyddsförordningen i Hallands, Skåne, Stockholms och Västerbottens län, dessutom i ett antal kommuner samt på vissa enskilda fastigheter. Därutöver är blåsippa fridlyst enligt 9 § i hela landet och har alltså ett dubblerat skydd i de län, kommuner och fastigheter som omfattas av artens fridlysning enligt 8 §.
För de arter som enbart är fridlysta enligt 9 § gäller alltså att det är tillåtet att plocka exemplar för husbehov, men inte för försäljning. Tillsynsmyndigheter har dock konstaterat att det är mycket svårt att bevisa exemplarens ursprung när en art bjuds ut till försäljning. Förbudet i 9 § gäller plockning eller insamling till försäljning, inte själva försäljningen. Om en växt som är fridlyst enligt bilaga 2 till artskyddsförordningen har samlats in illegalt och avlägsnats från sin naturliga miljö är det i stort sett omöjligt för tillsynsmyndigheten att bevisa att exemplaret är olovligt åtkommet från naturen.
I dagsläget konstaterar utredningen att en enkel sökning på internet visar att flertalet arter som är fridlysta enligt 9 § artskyddsförordningen finns att köpa inom Sverige, både som plantor och som fröer. Lummerväxter verkar dock vara svåra att odla, och utredningen har inte sett att dessa förekommer som plant- eller annat förökningsmaterial i handeln i Sverige. Även vissa växter som är fridlysta enligt 8 § artskyddsförordningen förekommer i kommersiell handel, exempelvis olika arter av svenska orkidéer. Införda plantor eller frön från utländskt plant- och frömaterial kan komma att påverka fridlysta arters populationer i naturen, genom att exemplar med annan genetisk bakgrund kan korsas med naturligt växande exemplar. Som alltid vid internationella transporter finns också risk för att skadeorganismer förs in tillsammans med plantmaterial.
Utredningen föreslår sammantaget att ett förbud mot att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara samt importera och exportera nationellt fridlysta växter ska utredas i samband med att en översyn görs av arter som är nationellt fridlysta enligt 6, 8 och 9 §§artskyddsförordningen.
14.13. Förslag till förslag till förändringar i 29 kap. miljöbalken
Utredningens förslag: 29 kap. 2 b § miljöbalken ska ersättas och
delas upp. Nya rubriceringar ska införas så att det i möjligaste mån framgår vilka gärningar som är kriminaliserade och för vad man döms.
14.13.1. Förbjudet, olagligt eller kriminellt
Det finns inledningsvis anledning att närmare se till de begrepp som används. Fågeldirektivet och livsmiljödirektivet använder begreppen
förbjuda. Det är ett antal gärningar som ska förbjudas. Miljöbrotts-
direktivet förpliktigar medlemsstaterna att säkerställa att vissa handlingar utgör straffbara gärningar när de är olagliga. Olaglig definieras som varje handling som innebär överträdelse av ett antal uppräknade direktiv samt de nationella regler som genomför dessa direktiv. Begreppet olaglig handling tycks således omfatta något fler handlingar än vad som omfattas av begreppet förbjudna handlingar vilka i sin tur är fler än de straffbara handlingarna. Brottsbalken förklarar det mycket enkelt.
Brott är en gärning som är beskriven i denna balk eller i annan lag eller författning och för vilken straff som sägs nedan är föreskrivet.113
Om en gärning finns beskriven i en författning och straff stadgas för den är det alltså fråga om ett brott. Straff kan vara böter och fängelse. 114 Det betyder omvänt att om en gärning beskrivs som förbjuden, men följden av att bryta mot förbudet inte innebär att författningen hotar med böter eller fängelse, så är det inget brott. Man bryter kanske mot ett förbud men man begår inget brott. Att kriminalisera en gärningstyp är alltså att genom lagstiftning belägga den med straff.
115
Det som just har beskrivits är bakgrunden till varför det inte räcker med ett förbud i till exempel artskyddsförordningen eller CITESkonventionen för att överträdelser av förbudet ska vara kriminellt,
1131 kap. 1 § brottsbalken. 1141 kap. 3 § brottsbalken. 115 Lernestedt (2003) Kriminalisering, problem och prinicper. Diss. Stockholms universitet, s. 15.
straffbart. För straffbarhet måste förbudet beläggas med straff (böter eller fängelse) genom lagstiftning. Därutöver kan det finnas en rad andra rättsverkningar av brottet (som endast är ett brott om straff, det vill säga böter eller fängelse föreskrivs för det). Det kan också vara så att lagstiftaren menar att det räcker med förbudet och att sanktioner inte behövs – förbudet kan då användas av till exempel tillsynsmyndigheter eller tillståndsmyndigheter i samband med just tillsyns- och tillståndsärenden och omsättas i förelägganden eller tillståndsvillkor. I andra fall föreskriver lagstiftaren att en avgift ska betalas om förbudet inte efterlevs. Eftersom det inte rörs sig om böter eller fängelse handlar det därmed inte om ett brott i brottsbalkens mening.
Det ovan sagda bör inte blandas samman med Europadomstolens syn på vad som utgör brott enligt Europakonventionen mening. Domstolens autonoma tolkning av begreppen i konventionen utgår givetvis inte från den svenska brottsbalken. Den autonoma tolkningen av
brott och straffrättsligt förfarande sker i dessa sammanhang med ut-
gångspunkt i de tre så kallade Engelkriterierna.
116
Kriterierna är alter-
nativa, det räcker att ett kriterium är uppfyllt. Det första kriteriet är klassificeringen av tillämplig lag i nationell rätt (till exempel straffrättslig, civilrättslig, eller förvaltningsrättslig). Klassificeras det som ett brott i nationell rätt är det oftast att anse som straffrättsligt enligt konventionen. Det andra kriteriet ser till förseelsens natur och bestämmelsens syfte (avskräckande och bestraffande syfte anses indikera straffrättsligkaraktär). Det tredje kriteriet rör sanktionens natur och stränghet. I det kriminaliserande skede vi befinner oss i här, kan vi konstatera att vi, genom att karaktärisera den förseelse vi straffsanktionerar som brott och den sanktion som diskuteras som straff så handlar det om brott och om ett straffrättsligt förfarande, också i Europakonventionens mening.
14.13.2. Grund för kriminalisering
Vi har här fokuserat på de bestämmelser i direktiven som reglerar den direkta fridlysningen, det vill säga artikel 5 i fågeldirektivet och artikel 12 i livsmiljödirektivet.
116 Europadomstolen formulerade dessa i fallet Engel m.fl. mot Nederländerna (ECHR 1976-06-08).
Av fågeldirektivets artikel 5 framgår att särskilt följande ska förbjudas.
a) Att avsiktligt döda eller fånga sådana fåglar oavsett vilken metod
som används.
b) Att avsiktligt förstöra eller skada deras bon och ägg eller bortföra
deras bon.
c) Att samla in fågelägg i naturen och behålla dessa, även om de är
tomma.
d) Att avsiktligt störa dessa fåglar, särskilt under deras häcknings-
och uppfödningsperiod, i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att uppnå syftet med detta direktiv.
e) Att förvara fåglar av sådana arter som inte får jagas eller fångas.
Av fågeldirektivet framgår inte att förbudet behöver omfattas av kriminalisering, det vill säga att det ska vara straffsanktionerat att bryta mot det. Det framgår emellertid av miljöbrottsdirektivet.
Av livsmiljödirektivets artikel 12 framgår att medlemsstaterna ska införa förbud mot att:
a) avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oav-
sett hur detta görs,
b) avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, upp-
födnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
c) avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
d) skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.
Vidare ska medlemsstaterna, för samma arter, förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av livsmiljödirektivet (det vill säga 10 juni 1994 för de första tolv medlemsstaterna eller den dag då de andra medlemsstaterna ansluter sig till EU).
14.14. Förslag: Fridlysningsbrott
Utredningens förslag:29 kap. 2 b § miljöbalken ska ersättas och
delas upp i nya paragrafer. Nya rubriceringar ska införas så att det i möjligaste mån framgår vilka gärningar som är kriminaliserade och för vad man döms. Det handlar, vad gäller fridlysningsreglerna, om fridlysningsbrott. För sådant döms den som
1. med uppsåt eller av oaktsamhet, inom deras naturliga utbred-
ningsområde, fångar eller dödar exemplar av arter som listas i föreslagna bilaga 4 till artskyddsförordningen (livsmiljödirektivets bilaga IV a) eller är nationellt fridlysta eller exemplar av vilda fåglar som förekommer inom EU:s europeiska territorium,
2. med uppsåt eller av oaktsamhet förstör eller skadar fåglars ägg
eller bon inom arternas naturliga utbredningsområde,
3. uppsåtligen eller av oaktsamhet innehar ägg från fåglar som
inte genom hela produktionen varit avsett som livsmedel eller för industriell verksamhet, utan att ha tillstånd till det,
4. med uppsåt eller av oaktsamhet förstör eller samlar in ägg av
djurarter som listas i föreslagna bilaga 4 till artskyddsförordningen (livsmiljödirektivets bilaga IV a eller är nationellt fridlysta),
5. med uppsåt eller av oaktsamhet försämrar eller förstör repro-
duktionsområden eller viloplatser för arter listade i föreslagna bilaga 4 till artskyddsförordningen (livsmiljödirektivets bilaga IV a),
6. med uppsåt eller av oaktsamhet plockar, samlar in eller förstör
växter som listas i förslagna bilaga 5 till artskyddsförordningen (livsmiljödirektivets bilaga IV b eller är nationellt fridlysta),
7. med uppsåt eller av oaktsamhet försämrar eller förstör livs-
miljöer för arter listade i föreslagna bilaga 7 till artskyddsförordningen.
Om gärning enligt punkterna 1–7, ovan, är en följd av en åtgärd eller verksamhet som vidtagits eller bedrivits i enlighet med ett tillstånd eller i enlighet med försiktighetsmått som meddelats av
en myndighet eller efter godkännande eller dispens av en myndighet eller gäller art eller handling som är föremål för generellt undantag enligt 8 kap. miljöbalken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken ska inte dömas till ansvar enligt denna bestämmelse.
Är brottet grovt, döms för grovt fridlysningsbrott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grovt fridlysningsbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jakt- eller fiskelagstiftningen.
14.14.1. Om uppsåt och oaktsamhet
I 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken anges att en gärning, om inte annat är särskilt föreskrivet, ska anses som brott endast då den begås uppsåtligen. Det innebär att om det i ett straffstadgande inte anges något särskilt subjektivt krav, så ska man utgå från att brottet kräver uppsåt. 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken omfattar även specialstraffrätten. För att kunna dömas för oaktsamhet krävs att detta har kriminaliserats särskilt.
117
Gällande rätt gör en åtskillnad mellan tre
uppsåtsformer; avsiktsuppsåt, insiktsuppsåt och likgiltighetsuppsåt.
Om en gärning utförs med ett visst syfte föreligger avsiktsuppsåt. Betoningen ligger på den attityd gärningspersonen ger uttryck för. Avsiktsuppsåt kan endast föreligga i relation till ett visst tillstånd, en effekt. Effekten ska vara avsikten med eller målet för gärningen. Den som avlossar ett skott mot en person för att åstadkomma dennes död har avsiktuppsåt i förhållande till döden, oberoende av om han eller hon drivs av hat till personen eller ytterst av en önskan att få ärva honom eller henne. Kravet på avsiktuppsåt innefattar ett krav på en viss viljeinriktning hos gärningspersonen. Härutöver behöver gär-
117 Ågren et al. (2018), Straffansvar (JUNO version 10), s. 92.
ningspersonen inte ha någon särskild insikt eller vetskap om det han eller hon eftersträvar.
118
Insiktsuppsåt föreligger när gärningspersonen känner till omstän-
digheten i fråga eller i vart fall har uppfattat den som praktiskt taget säker (praktisk visshet). Medan avsiktsuppsåtet tar sikte på gärningspersonens attityd, bygger insiktsuppsåtet på en kognitiv inställning, den har med förståelse att göra. Till exempel uppfyller tjuven, som är praktiskt taget säker på att den tillgripna saken tillhör någon annan, kravet på insiktsuppsåt i förhållande till rekvisitet ”vad annan tillhör”. Insiktsuppsåt kan föreligga till såväl gärningsrekvisit och effekter som övriga omständigheter.
119
Likgiltighetsuppsåt utgör den nedre gränsen för vad som räknas
som uppsåt. Tidigare gick den nedre gränsen vid det eventuella uppsåtet, men rättsläget har kommit att ändras genom Högsta domstolens avgörande i rättsfallet NJA 2004 s. 176. För att likgiltighetsuppsåt ska föreligga krävs en prövning i två led där det är en kognitiv inställning som prövas i det första ledet medan det är gärningspersonens attityd som prövas i det andra ledet:
1. dels ska gärningspersonen insett risken för att en viss omstän-
dighet förelegat,
2. dels ska denne varit likgiltig till förverkligandet av förekomsten
av omständigheten.
Likgiltighet enbart till en risk är således inte tillräckligt. I relation till exempelvis bestämmelsen om mened i 15 kap. 1 § brottsbalken föreligger likgiltighetsuppsåt om gärningspersonen insett risken för att han eller hon talat osanning under laga ed och därtill varit var likgiltig till det faktum att uppgiften som lämnades var oriktig. Avseende det kognitiva momentet ställs således inte samma krav som vid insiktsuppsåt. Riskmedvetenhet är tillräckligt, det krävs inte praktisk visshet. Likgiltighetsuppsåt kan föreligga till såväl gärningsrekvisit och effekter som övriga omständigheter.
120
Enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken omfattas såväl uppsåtligt som oaktsamma gärningar. Mot bakgrund av att naturvårdsdirektivens förbudsområde endast omfattar avsiktliga gärningar såvitt avser dödande och
118 Ibid., s. 94. 119Ibid. 120Ibid., s. 94 f.
fångande och då de tre uppsåtsformerna, enligt vår mening, omfattar vad EU-domstolen tolkar in i avsiktsbegreppet har vi som utgångspunkt inte sett något skäl till att behålla kriminaliseringen av oaktsamhet annat än när det gäller försämra eller förstöra reproduktionsområden eller viloplatser för arter listade i föreslagna bilaga 4 till artskyddsförordningen (livsmiljödirektivets bilaga IV a) menar vi att det finns skäl att låta kriminaliseringen omfatta även oaktsamhet. Detta eftersom förbudet i direktivet omfattar all försämring eller förstöring.
Emellertid måste det beaktas att det i bestämmelsen finns en hänvisning till bilagor samt att det är ett stort antal arter som listas i dessa. Mot bakgrund av hur Högsta domstolen har betraktat det subjektiva ansvaret när det är fråga om liknande straffbestämmelser menar vi att det finns skäl att även fortsatt föreskriva ansvar för oaktsamma gärningar. Detta eftersom det för straffrättsligt ansvar krävs att gärningspersonens uppsåt eller oaktsamhet omfattar till exempel att föremålet för brottet utgör farligt avfall
121
eller ett fridlyst exem-
plar och således omfattas av förbud. Vi anser därmed att det för straffansvar ska räcka med oaktsamhet rörande huruvida det handlar om ett fridlyst exemplar eller inte.
14.14.2. Tillstånd, förelägganden, dispenser och godkännanden
I Skydda skogen anmärker EU-domstolen på att den vägledning som används av Skogsstyrelsen, för att ange vilka försiktighetsmått som ska vidtas, inte är bindande för skogsägaren, samt att det inte föreskrivs något straffrättsligt ansvar för det fall att försiktighetsmåtten i vägledningen inte iakttas. Om ett beslut har fattats av en myndighet, och innehåller ett föreläggande om försiktighetsmått, ska den som föreläggandet riktar sig till kunna följa det utan att riskera straffansvar. Det gäller oavsett vad beslutet har för form förutsatt att det handlar om ett beslut som avser den åtgärd eller den verksamhet som kan påverka fridlysta arter och förutsatt att myndigheten har prövat åtgärden eller verksamhetens påverkan på de fridlysta arterna.
Har någon sådan prövning inte skett måste verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd själv avgöra vad som är tillåtet och inte tillåtet. Det straffrättsliga ansvaret gäller fullt ut. Så är fallet om
121 Jfr NJA 2016 s. 746 där den tilltalade bedömdes ha varit oaktsam i förhållande till att vissa varor utgjorde farligt avfall och omfattades av ett exportförbud.
en myndighet till exempel underlåter att fatta beslut till följd av en anmälan enligt 12 kap. 6 §, vilket är fullt möjligt i och med bestämmelsens konstruktion innebär att om en myndighet inte medgett något annat så får verksamhet eller åtgärd påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan har gjorts.
Den som inte följer ett meddelat försiktighetsmått eller villkor, och vidtar en handling som resulterar i det förbjudna, är givetvis inte skyddad av beslutet eller tillståndet.
14.14.3. Straffskalan samt försök och förberedelse
Utredningen anser att straffskalan även fortsättningsvis ska vara den som redan nu gäller för artskyddsbrott respektive grovt artskyddsbrott. För försök eller förberedelse till grovt fridlysningsbrott döms även fortsättningsvis till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
14.14.4. Särskilt om kriminalisering av innehav av ägg
Vi har övervägt att liksom i Danmark och Norge endast förbjuda innehav av ägg från vilda fåglar som samlas in i naturen. Dock har vi kommit fram till att ett totalförbud är mest lämpligt, framför allt för att inte göra brottsutredningarna onödigt tunga och svåra och för att inte i onödan försvåra bevismöjligheterna och lagföring av brott. Det är också svårt att bevisa respektive kontrollera laglig insamling.
Totalförbud underlättar också vad avser brottets subjektiva delar. För oaktsamhetsbrott kan det annars uppstå bevissvårigheter i två led, dels om det råder tveksamhet gällande vilken fågelart ägget kommer från (det vill säga om det är en förbjuden art eller en tillåten art), dels om den misstänkte/tilltalade påstår att denne inte förstod att ägget kom från en förbjuden fågelart eller att det inte var insamlat i naturen. Ett totalt förbud innebär också att risken minskas väsentligt för att nya ägg samlas in och blir föremål för handel. Det har också fördelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv, då allmänheten inte kan förväntas besitta detaljkunskaper på området.
Det stora problemet är, kortfattat, att det inte syns på äggen hur, när och av vem de har samlats. Att utreda om en äggsamling är laglig är extremt resurskrävande och ibland omöjligt (se Stekenjokk-
målet
122
). Utredningen uppfattar det som mycket tydligt att verk-
ställighetsmyndigheter efterlyser ett förbud som är enkelt att följa upp, eftersom arbetsinsatsen för att lagföra äggsamlingar de senaste åren har visat sig vara mycket stor. Alla ägg som varit föremål för brottsutredning har behövt artbestämmas och tidsbestämmas avseende när de togs från naturen eller förvärvades. Ett totalförbud skulle innebära att man kommer bort från ändlösa utredningar av åldern på de ägg som beslagtagits, att som led i att bevisa ett äggs ålder eller ursprung behöva föra bevisning kring förfalskade intyg, urkundsförfalskning och liknande.
Utredningen inser, trots ovanstående argument för totalförbud, att gamla äggsamlingar, med ägg som har samlats in på laglig väg för längesedan, kan komma att utgöra problem vid ett totalförbud. Dessa problem hade kunnat lösas genom att lägga bevisbördan på innehavaren av samlingen, men i straffrättsliga sammanhang är det en grundläggande princip att det är åklagaren som har bevisbördan. Detta framgår inte av rättegångsbalken eller annan lag, men gäller som en allmän princip.
Åklagarens bevisbörda hänger samman med oskyldighetspresumtionen, som innebär att den som är misstänkt för ett brott ska betraktas som oskyldig till dess tillräcklig bevisning presenterats om dennes skuld. Oskyldighetspresumtionen framgår av artikel 11.1 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna, av Europakonventionens artikel 6.2, av EU:s direktiv om oskyldighetspresumtionen
samt av artikel 48.1 i EU-stadgan. Åklagarens bevisbörda motiveras ytterst med straffrättens ingripande och klandrande karaktär.
Det är förvisso möjligt att identifiera enskilda fågelägg utifrån att fläckar på skalet är unika för varje ägg. I exempelvis Stekenjokkmålet
125
kunde ägg från foton på bon på fjället identifieras i äggsam-
lingarna. Det är dock en mycket resurskrävande process. I det nyss nämnda målet tog artbestämningen drygt 4 000 timmar, varav övervägande delen ideellt. Sammantaget kostade rättsprocessen uppskattningsvis 10 miljoner kronor inklusive analyskostnader och arbete.
122 Hovrätten för nedre Norrlands dom av den 24 april 2015 i mål nr B 276-14. 123 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/343 av den 9 mars 2016 om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden. 124 Holmgård (JUNO version 1) Bevisning i brottmål, s. 82. 125 Hovrätten för nedre Norrlands dom av den 24 april 2015 i mål nr B 276-14. 126 PM från Thomas Birkö och Jan-Erik Hägerroth 10 november 2020.
Från det straffbara området undantas emellertid vissa gärningar. Vi har i formuleringen av de gärningar som uttryckligen ska undantas utgått från ringaundantaget i 29 kap. 11 § miljöbalken. Att vi har gjort så beror på att det endast är gärningar, som enligt vår bedömning i och för sig skulle falla in under ringaundantaget, som bör vara undantagna. Av tydlighetsskäl anser vi dock att det finns behov av att uttryckligen undanta dessa. Precis som är fallet enligt 29 kap. 11 § kan en gärning endast undantas om den är att anse som ringa, det vill säga om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. I detta fall betyder det till exempel att målade påskägg från höns faller in under ringaundantaget, liksom enstaka upplockade trasiga äggskal från vanligt förekommande arter. I den mån det av olika skäl ändå skulle te sig orimligt att i en viss situation utreda eller väcka åtal för innehav bör ringaundantaget i 29 kap. 11 § kunna fungera som en slags säkerhetsventil.
14.14.5. Undantag från förbudet att inneha ägg
Utredningens förslag: Följande innehav ska undantas från för-
budet, förutsatt att innehavet framstår som obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas.
1. Ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion.
2. Enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning.
3. Konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som avses i p. 1.
En gärning är enligt 29 kap. 11 § miljöbalken att anse som ringa om den framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen. Det intresse som ska skyddas i fråga om förbudet mot fågelägg är artskyddsintresset. Syf-
tet med bestämmelsen är att stoppa efterfrågan på ägg från vilda fåglar. Vi har övervägt att låta ringaundantaget omfatta de situationer som är nödvändiga att undanta, men har kommit fram till att det behöver regleras för att tydliggöra att det är i mycket begränsade fall som straffansvar inte föreligger.
Utredningen bedömer att vissa specifika situationer ska undantas i och med att de utgör ringa gärningar, förutsatt att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. I det följande redogör utredningen för de situationer där undantag är relevant.
- Ägg från fåglar inom livsmedelsproduktion, även om det är flera ägg och således en samling, måste undantas så länge det inte finns en betydande risk för att förväxling med ägg från vilda fåglar kan uppstå. De fåglar det handlar om är sådana som faller inom begreppet fjäderfä, nämligen höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion. Det ska också omfatta ägg som används inom läkemedelsindustrin. Undantaget omfattar även kläckägg för sådan produktion. Med betydande risk avses att äggen är mycket lika ägg från vilda fåglar och förvaras på ett sådant sätt att det inte är uppenbart att det handlar om livsmedel eller härrör från ägg som varit avsedda som livsmedel.
- Ett enstaka rötägg och trasiga skal som hittats efter avslutad häckning ska i normalfallet omfattas av undantaget. Här ska dock erinras om att fågeldirektivet föreskriver att förbudet ska omfatta även tomma ägg. Typexemplet för undantag är barn som hittar skalrester av till exempel måsägg och tar med hem. I den mån brottsbekämpande myndigheter har att avgöra huruvida en art ska betraktas som allmänt förekommande eller inte, kan den föreslagna listan med värden för värdeförverkande i samband med artskyddsbrott ge vägledning. Det är mycket viktigt att understryka att undantaget inte innebär att samlingar av trasiga eller halvtrasiga ägg kan tillåtas. Fler än ett ägg utgör här en samling. Oavsett om det handlar om ett rötägg eller om skalskärvor så måste fortfarande handlingen, utöver det som här beskrivs, framstå som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom
straffbestämmelsen. Det är här viktigt att beakta att ett syfte också är att stoppa efterfrågan på ägg – även efterfrågan på trasiga ägg.
- Konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från arter som avses i första punkten, till exempel hönsägg. I många delar av världen finns det traditioner som innefattar utsmyckning av eller med äggskal. Även i Sverige förekommer traditionen att måla urblåsta ägg, särskilt vid påsk. Äggen som används kan främst antas komma från uppfödda tamfåglar, exempelvis struts eller höns. Därför får sådana ägg endast härröra från de arter som räknas upp i punkten 1 och som föds upp, hålls och avses användas på det sätt som anges där. Det kan dock inte uteslutas att det förekommer konstnärliga kreationer med ägg från vilda fåglar. Äggen kan utsmyckas genom målning, karvning av mönster i skalen eller på andra sätt. I vissa fall kan de smyckade äggen ha ett betydande ekonomiskt värde eller affektionsvärde. Med hänvisning till resonemanget kring förväxlingsrisk ser utredningen ingen möjlighet att generellt undanta konstnärliga ägg. Det finns en överhängande risk att ett sådant undantag skulle uppmuntra utsmyckning av ägg från sällsynta arter. Det finns emellertid ingen anledning att förbjuda innehav av ägg som uppenbart kommer från ägg från livsmedelsproduktion, till exempel urblåsta hönsägg i påskriset eller andra ägg som är brukligt att måla. I den mån det handlar om innehav av till exempel målade hönsägg är det uppenbart att gärningen framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom bestämmelsen. Om det handlar om ett utsmyckat havsörnsägg blir bedömningen givetvis en annan.
Undantagen samt vad som inte undantas diskuteras mer utförligt i avsnittet om förbud mot innehav av ägg, se avsnitten 12.6.5.–12.6.7.
14.14.6. Relationen mellan 29 kap. miljöbalken och jakt- och fiskelagstiftning
Av såväl jakt- som fiskelagstiftningen framgår att det, utöver bestämmelserna i dessa lagar, finns föreskrifter i andra författningar som gäller skyddet och vården av de arter som omfattas. Det innebär i sin tur att jakt- och fiskelagstiftningen inte ska ses som en särreglering vars tillämpningsområde innebär ett undantag från artskyddsregler-
nas tillämpningsområde.
127
Ett rimligare sätt att betrakta lagstiftningar-
nas relationer är, enligt vår mening vilken motiveras nedan, att betrakta jakt- och fiskelagstiftningen som lex specialis i relation till miljöbalken och dess föreskrifter. Det betyder också att bestämmelserna i 29 kap. miljöbalken kan ses som subsidiära i förhållande till jakt- och fiskelagstiftningarna. Det betyder emellertid inte att jakt- och fiskelagstiftningarna utesluter tillämpning av miljöbalken.
Brott mot skyddade arter
Enligt Jordbruksverkets rapport bör alla brott mot skyddade arter som påverkar arternas fortlevnad ingå i miljöbalkens straffbestämmelser som artskyddsbrott. Det uppges vara ett problem att straffbestämmelserna i stor utsträckning finns i jaktlagen och fiskelagen, som är lagstiftningar som i första hand har andra syften, och som ska reglera tillåten jakt och fiske på arter.
128
Bemyndigandet i 8 kap. 1 § miljöbalken
När det gäller turordningen mellan 29 kap. miljöbalken, jakt- och fiskelagstiftningen ser det ut som följer. I 8 kap. 1 § första stycket miljöbalken finns bemyndigandet som ligger till grund för artskyddsförordningen. Av andra stycket följer att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske.
När miljöbalken infördes inarbetades ett särskilt kapitel om skydd för djur- och växtarter som omfattade dels naturvårdslagens särskilda artskyddsbestämmelser beträffande vilda djur och växter, dels de materiella bestämmelserna i lagen (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter. Under våren 1997 hade regeringen lämnat ett förslag
129
till riksdagen om ändring
av den sistnämnda lagens straff-, tillsyns- och förverkandebestämmelser. Förslaget föranleddes av att EU:s miljöministrar i december 1996 beslutade om en ny förordning, nämligen rådets CITES-förordning 338/97, som trädde i kraft den 1 juni 1997. Sedan riksdagen god-
127 1 § jaktlag (1987:259) respektive 3 § fiskelag (1993:787). 128 Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, förslag 9a. 129Prop. 1996/97:75. Skydd av hotade arter samt aktionsplaner för biologisk mångfald.
tagit regeringens förslag i den nyssnämnda propositionen trädde ändringarna i den svenska lagstiftningen på området, jämte ändringar i bland annat naturvårdslagen och jaktlagen, i kraft den 1 juni 1997.
130
Bland annat genom ändringarna i jaktlagen framgick det nu tydligare att naturvårdsdirektivens bestämmelser hade genomförts i landet. Således ändrades 4 § jaktlagen så att viltet ska vårdas även i syfte att bevara de fågelarter som inte tillhör landets viltbestånd, utan endast tillfälligt förekommer i landet. I 5 och 9 §§jaktlagen gjordes vidare ett tillägg som förtydligar att skadeförebyggande åtgärder som kan leda till störningar eller resultera i avlivning endast får vidtas om det inte finns någon annan tillfredsställande lösning. Detta ledde också till ändringar i förordningen (1994:2027) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter för att förstärka artskyddet, bland annat genom reglering av handel med och förevisning av vilda djur och växter.
131
Vid utarbetandet av miljöbalkens
regler om artskydd beaktas dessa författningsändringar.
132
Regeringen konstaterade också att det specifika skyddet för djur och växtarter delvis finns i naturvårdslagen (14 och 14 a §§), delvis i lagen om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter, samt att artskyddsregleringen också omfattar bland annat regler om förbud och begränsning av jakt och fiske i jaktlagen respektive fiskelagen med underliggande författningar, och att vissa regler i skogsvårdslagen också har betydelse för artskyddet särskilt sedan miljömålet likställts med den lagens produktionsmål.
133
I specialmotiveringen i miljöbalkspropositionen förklaras andra stycket (att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske) enligt följande. Enligt jaktlagen (1987:259) gäller ett materiellt förbud mot att döda eller fånga vilt, varvid med vilt avses olika arter av vilda däggdjur eller fåglar. I 3 § jaktlagen sägs således att viltet är fredat och att det får fångas eller dödas, det vill säga jagas enligt jaktlagens terminologi, endast om det följer av den lagen eller av föreskrifter eller beslut som meddelas med stöd av lagen. Enligt samma paragraf gäller fredningen också viltets ägg och bon. Jaktlagen innehåller även bestämmelser om bland annat viltvård i syfte att bevara de viltarter som tillhör landets viltbestånd. När det gäller jaktlagen
130 Bet. 1997/97:JoU15 och 22 samt rskr. 1996/97:239 och 240. 131 SFS 1997:217. 132Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 312 f. 133Ibid., s. 309.
erinras om de ändringar som trädde i kraft den 1 juli 1997 genom SFS 1997:343 och som bidrar till att fågeldirektivet samt livsmiljödirektivet genomförts tydligare i landet.
Regeringen konstaterande att genom 8 kap. 1 § miljöbalken, och genom det skydd som fredningen enligt 3 § jaktlagen innebär, ges alltså den ytterst artrika mängden av kräldjur, groddjur, insekter och andra ryggradslösa djur samt arter av däggdjur och fåglar ett mångsidigt artskydd. Miljöbalkens paragraf ger också möjlighet att meddela förbud att ta bort eller skada fiskars rom. Genom att 1993 års fiskelag, som är tillämplig på fiskar, vattenlevande blötdjur eller vattenlevande kräftdjur, numera innehåller vidgade möjligheter till naturvårdshänsyn har den svenska artskyddsregleringen allmänt sett stärkts under senare år, i strävan att bevara den biologiska mångfalden.
Ovanstående uttalanden i regeringens specialmotivering ger närmast intryck av att föreskrifterna, som 8 kap. 1 § i miljöbalken ger bemyndigande att införa, syftar till att komplettera jakt- och fiskelagstiftningen, så att alla djurarter som omfattas av naturvårdsdirektiven får det skydd som följer av jakt- och fiskelagstiftningen, och att samtliga djurarter omfattas av hela det skydd som föreskrivs i naturvårdsdirektiven. Slutsatsen stärks av att Bengtsson et al. förefaller ha dragit samma slutsats, detta i och med deras uttalande i kommentaren om att
För dessa djurarter behövs därför inga föreskrifter enligt MB:s paragraf.135
Med dessa djurarter syftar författarna på vilda däggdjur och fåglar. Dessa djurarter ansågs redan reglerade genom jaktlagstiftningen. Detsamma syntes gälla fiskar, vattenlevande blötdjur eller vattenlevande fiskdjur. 8 kap. 1 § miljöbalken syftade till att ge regeringen möjlighet att reglera resten av djurarterna som skulle skyddas enligt naturvårdsdirektiven och där skyddet inte redan implementerats. Syftet var inte att särreglera fiske och jakt.
134Ibid., del 2, s. 103. 135 Bengtsson et al. (JUNO version 19), Miljöbalken, kommentaren till 8 kap. 1 §.
Straffrättsliga bestämmelser
Varken 8 kap. miljöbalken eller artskyddsförordningen innehåller straffstadganden. Samtliga sådana finns i 29 kap. miljöbalken. Av 29 kap. 11 § andra stycket miljöbalken följer emellertid en begränsning som innebär att man inte ska döma till ansvar enligt 29 kap. om gärningen är belagd med samma eller strängare straff i brottsbalken. Relationen till lagen (2000:1225) om straff för smuggling regleras också: om gärningen är straffbar både enligt detta kapitel och enligt lagen om straff för smuggling, men ansvar inte kan dömas ut enligt den lagen, döms till ansvar enligt detta kapitel.
När det gäller 29 kapitlets relation till jaktlagen och jaktbrotten respektive fiske och fiskebrott finns inte något sådant klargörande i 29 kap. miljöbalken.
Relationen mellan första punkten i 29 kap. 2 b § miljöbalken och jakt- och fiskelagstiftningen
Första punkten i 29 kap. 2 b § miljöbalken avser handlingar i strid med en föreskrift eller förbud som meddelats med stöd av 8 kap 1 § miljöbalken. Eftersom 8 kap. 1 § andra stycket miljöbalken erinrar om att särskilda bestämmelser gäller om att döda eller fånga vilt levande djur av viss art, när åtgärden är att hänföra till jakt eller fiske, har det ansetts innebära att om det handlar om brott som är att hänföra till jaktlagstiftningen så ska straff dömas enligt jaktlagstiftningen och inte enligt miljöbalken. Detta är inte uttryckt i 29 kap. miljöbalken, inte heller i jakt- eller fiskelagstiftningen. Det kan ge upphov till tvekan om dels vilket regelverk som ska tillämpas, dels innebörden av att en gärning inte är straffbar enligt ett regelverk.
136
Utgångspunkt: genomföra skyldigheter enligt EU-rätten
Utgångspunkten vid miljöbalkens införande, att jakt- och fiskelagstiftningen implementerade naturvårdsdirektiven för de arter som omfattas av jakt- och fiskelagstiftningen, medan föreskrifter med stöd av 8 kap. 1 § miljöbalken huvudsakligen behövdes för att genomföra
136 Jämför Lagrådets påpekanden rörande relationen mellan smugglingslagen och miljöbalken, 2005/06:182 s. 108 och prop. 2011/12:59 s. 73.
skyddet för övriga arter, måste i dag ses i ett annat ljus. Medan fokus vid miljöbalkens införande låg på vilka arter som omfattas av respektive lagstiftning, samt vilket skydd som framgår av denna, har fokus, allt sedan EU-domstolens avgörande i Caretta caretta
137
som med-
delades den 30 januari 2002, i många avseenden inriktats mot att bedöma en handlings avsiktlighet på ett sätt som starkt påminner om straffrättens syn på olika uppsåtsformer. Mot bakgrund av att insikten om vad en handling kan leda till (eller bristande insikter härom) inte alls var föremål för diskussion eller ens den minsta uppmärksamhet när bestämmelserna infördes, är det inte möjligt att nu dra slutsatser om hur lagarna bör förhålla sig till varandra, med utgångspunkt i den handlandes syfte (vilket enligt såväl jaktlagen som fiskelagen ska utgöra utgångspunkt för om något ska innebära jakt
respektive fiske
139
).
Utgångspunkten måste i stället vara att Sveriges förpliktelser enligt EU-rätten ska genomföras. Sverige valde, i och med miljöbalkens införande, att införa naturvårdsdirektiven genom jakt- och fiskelagstiftningen och sedan komplettera denna lagstiftning med bestämmelser i balken eller med bemyndiganden i balken.
Syftet är att genomföra naturvårdsdirektiven, inte att göra olika undantag för jakt- och fiske med hänsyn till den handlandes syfte.
När det gäller de straffrättsliga bestämmelserna måste även miljöbrottsdirektivet beaktas. Av detta följer en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att det utgör en straffbar gärning att uppsåtligen eller åtminstone av grov oaktsamhet döda, förstöra, inneha eller samla in exemplar av skyddade vilda djur eller växter.
140
Att det finns överlappningar mellan jakt- och fiskelagstiftningen och artskyddsförordningen är tydligt. Samtidigt bör det noteras att påståendet i 8 kap. 1 § miljöbalken, att det finns skyddsbestämmelser med motsvarande innebörd i jakt- och fiskelagstiftningen, inte med säkerhet stämmer fullt ut. Det finns antagligen luckor också. I de fall som sådana motsvarande bestämmelser saknas, bör artskyddsförordningen tillämpas, eftersom alla myndigheter är skyldiga att tillämpa EU-rätten korrekt.
141
137 Mål C-103/00 kommissionen mo Grekland. 138 2 § jaktlag (1987:259). 139 5 § fiskelag (1993:787). 140 Miljöbrottsdirektivet, artikel 3 f och g samt skälen 7, 8 och 9. 141 Lindahl (JUNO, Lexino), kommentaren till 8 kap. 1 § miljöbalken.
Jakt- och fiskelagstiftning utgör inte undantag
Att jakt- och fiskelagstiftningen inte är att se som undantagna från den generella tillämpningen av regler som följer av 8 kap. miljöbalken, och inte heller som en särreglering som ska undantas från artskyddsreglernas tillämpningsområde, tydliggörs dessutom i såväl jaktlagen som fiskelagen.
142
I den inledande bestämmelsen anges att jaktlagen gäller viltvården, rätten till jakt och jaktens bedrivande inom svenskt territorium samt frågor som har samband därmed men att föreskrifter i andra författningar i fråga om skyddet och vården av viltet gäller utöver bestämmelserna jaktlagen. Av propositionen framgår att den grundläggande principen är att allt villebråd är fridlyst om inte jakt uttryckligen medges i jaktförfattningarna vilket innebär att förskrifterna om jakttider är av stor betydelse från viltvårdssynpunkt. Emellertid, fortsätter regeringen, finns de för viltvården grundläggande bestämmelserna i lagstiftningen om naturvård och miljöskydd och av särskilt stor betydelse är bestämmelserna om hänsyn till naturvårdsintressena i naturvårdslagen med följdförfattningar samt i skogsvårdslagstiftningen och lagstiftningen om skötsel av jordbruksmark.
143
I dagsläget
är det främst miljöbalken, områdesskyddsförordningen och artskyddsförordningen som avses. Av stor betydelse är också skogsvårdslagen och de författningar som har meddelats med stöd av den lagen.
144
Det är således inte möjligt att se det som att jaktlagen inskränker tillämpligheten av 8 kap. miljöbalken, inte heller 29 kap. miljöbalken. Det betyder också att 29 kap. miljöbalken är tillämplig också ifråga om jakt men att gärningen ska lagföras enligt jaktlagen om straffansvar föreskrivs i jaktlagen.
Om det inte kan dömas till ansvar enligt jakt- eller fiskelagstiftningen ska miljöbalken tillämpas
Om en gärning, på grund av sitt syfte i och för sig anses innebära jakt, men gärningen inte är straffbar enligt jaktlagen, ska miljöbalken tillämpas. Detsamma gäller fiskelagen. I praktiken handlar det om tilllämpning av lex specialis-principen. Miljöbalkens bestämmelser i 8 och
142 1 § jaktlag (1987:259) respektive 3 § fiskelag (1993:787). 143Prop. 1986/87:58 om jaktlag m.m. s. 20. 144 Wichmann, (JUNO, Karnov), kommentaren till jaktlag 1 §.
29 kap. gäller alltså såväl jakt som fiske, men om det är möjligt att döma till ansvar enligt bestämmelser i jaktlagen eller fiskelagen så utgör dessa specialbestämmelser i relation till balken och ska alltså tillämpas före miljöbalken. Om det inte kan dömas till ansvar enligt jakt- eller fiskelagstiftningen blir miljöbalken tillämplig.
Utredningen menar sammanfattningsvis att det finns skäl att i lagtext tydliggöra relationen mellan jaktlagens bestämmelser om jaktbrott och 29 kap. miljöbalken som ska föreskriva att jakt- eller fiskelagstiftningen ska tillämpas i första hand. Om det inte är möjligt att döma enligt den lagstiftningen ska i stället miljöbalken tillämpas. Genom den här konstruktionen påverkar förslaget heller inte tillämpningen av jakt – eller fiskelagstiftningen. Det kan heller aldrig bli fråga om straff enligt både miljöbalken och jaktlagen. Inte heller ska sådant som uttryckligen tillåts enligt jakt- eller fiskelagstiftning kunna straffas enligt miljöbalken.
14.15. Förslag: Olovlig utsättning av art
Utredningens förslag: För olovlig utsättning av art döms till böter
eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet sätter ut ett djur eller en växt i naturmiljön.
Är brottet grovt, döms för grov olovlig utsättning av art till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov olovlig utsättning av art döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jakt- eller fiskelagstiftningen.
14.16. Förslag: CITES-brott
Utredningens förslag: Införa brottsrubriceringen CITES-brott
för de brott som relaterar till överträdelser av de straffsanktionerade förbuden i CITES – förordningen. För CITES-brott döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet
- för in exemplar av art till gemenskapen eller som exporterar eller reexporterar exemplar av art från gemenskapen utan vederbörligt tillstånd eller intyg som fordras enligt rådets CITESförordning 338/97, eller med ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat, ogiltigt eller ändrat utan godkännande från den myndighet som utpekats som ansvarig myndighet,
- åsidosätter något av de villkor som föreskrivs i ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med rådets CITES-förordning 338/97,
- lämnar osann förklaring eller oriktig uppgift för att erhålla ett tillstånd eller ett intyg som fordras enligt rådets CITES-förordning 338/97,
- använder ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat eller ogiltigt, eller som har ändrats utan godkännande, för att erhålla ett inom gemenskapen utfärdat tillstånd eller intyg eller för varje annat officiellt syfte som har samband med rådets CITES-förordning 338/97,
- underlåter att anmäla import i enlighet med rådets CITESförordning 338/97 eller avger en osann importanmälan,
- transporterar levande exemplar av art som omfattas av rådets
CITES-förordning 338/97 som inte tillräckligt har förberetts så att riskerna för skador, sjukdom eller grym behandling minimeras,
- använder exemplar av arter som upptagits i bilaga A till rådets
CITES-förordning 338/97 för andra ändamål än de som anges i det godkännande som lämnades vid utfärdandet av importtillståndet eller senare,
- handlar med artificiellt förökade växter i strid mot de bestämmelser som antagits i enlighet med artikel 7.1 b i rådets CITESförordning 338/97,
- transporterar exemplar av art till eller från gemenskapen och transitering av exemplar av art via gemenskapen utan vederbörligt tillstånd eller intyg utfärdat i enlighet med bestämmelserna i rådets CITES-förordning 338/97 och, vid export eller reexport från ett tredje land som är part till CITES-konventionen, i enlighet med bestämmelserna i CITES-konventionen, eller utan tillfredsställande bevis på att det finns ett sådant tillstånd eller intyg,
- köper, avger anbud om köp, förvärvar för kommersiella ändamål, använder för kommersiella ändamål, förevisar för allmänheten i kommersiellt syfte, säljer, innehar för försäljning, saluförande och transport i försäljningssyfte av exemplar i strid med artikel 8 i rådets CITES-förordning 338/97,
- använder ett tillstånd eller intyg för ett annat exemplar av arten än det för vilket det har utfärdats,
- förfalskar eller ändrar ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med rådets CITES-förordning 338/97,
- underlåter att informera om avslag på ansökningar om införsel till gemenskapen, export och reexport, i enlighet med artikel 6.3 i rådets CITES-förordning 338/97 eller som
- på annat sätt handlar i strid med de bestämmelser som räknas upp i artikel 16.1 i rådets CITES-förordning 338/97.
Är brottet grovt, döms för grovt CITES-brott till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grovt CITES-brott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jakt- eller fiskelagstiftningen.
Vad gäller genomförandet av straffrättsliga bestämmelser från EUrätten, se ovan avsnitt 9.5.2 samt 14.4 och 14.5.
Artikel 16 i CITES-förordningen
145
utgör en lista över handlingar
som medlemsstaterna ska sanktionera. Listan i artikel 16 i EU:s förordning är alltså inte utformad som förbud, utan som en instruktion till medlemsländerna (som ska följas) att sanktionera de överträdelser som anges.
Sanktioner som EU:s medlemsländer ska införa enligt artikel 16 i rådets CITES-förordning 338/97
1. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner åtminstone mot följande överträdelser av bestämmelserna i denna förordning:
a) Införsel till gemenskapen eller export eller reexport från gemenskapen av exemplar utan vederbörligt tillstånd eller intyg, eller med ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat, ogiltigt eller ändrat utan godkännande från den ansvariga myndigheten.
b) Åsidosättande av de villkor som föreskrivs i ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning.
c) Lämnande av en osann förklaring eller avsiktligt lämnande av en oriktig uppgift för att erhålla ett tillstånd eller ett intyg.
d) Användande av ett tillstånd eller intyg som är felaktigt, förfalskat eller ogiltigt, eller som har ändrats utan godkännande, för att erhålla ett inom gemenskapen utfärdat tillstånd eller intyg eller för varje annat officiellt syfte som har samband med denna förordning.
e) Underlåtenhet att anmäla import eller avgivande av en osann importanmälan.
f) Transport av levande exemplar som inte tillräckligt har förberetts så att riskerna för skador, sjukdom eller grym behandling minimeras.
g) Användandet av exemplar av arter som upptagits i bilaga A för andra ändamål än de som anges i det godkännande som lämnades vid utfärdandet av importtillståndet eller senare.
h) Handel med artificiellt förökade växter i strid mot de bestämmelser som antagits i enlighet med artikel 7.1 b.
i) Transport av exemplar till eller från gemenskapen och transitering av exemplar via gemenskapen utan vederbörligt tillstånd eller intyg utfärdat i enlighet med bestämmelserna i denna förordning och, vid
145 Rådets CITES-förordning 338/97.
export eller reexport från ett tredje land som är konventionspart, i enlighet med bestämmelserna i konventionen, eller utan tillfredsställande bevis på att det finns ett sådant tillstånd eller intyg.
j) Köp, anbud om köp, förvärv för kommersiella ändamål, användning för kommersiella ändamål, förevisande för allmänheten i kommersiellt syfte, försäljning, innehav för försäljning, saluförande och transport i försäljningssyfte av exemplar i strid med artikel 8.
k) Användandet av ett tillstånd eller intyg för ett annat exemplar än det för vilket det har utfärdats.
l) Förfalskning eller ändring av ett tillstånd eller intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning.
m) Underlåtenhet att informera om avslag på ansökningar om införsel till gemenskapen, export och reexport, i enlighet med artikel 6.3.
2. De åtgärder som anges i punkt 1 skall anpassas efter överträdelsens art och svårhetsgrad och omfattar bestämmelser om beslag av och, när så är lämpligt, förverkande av exemplar.
Utredningen noterar att befintlig bestämmelse (29 kap. 2 b § 4 a miljöbalken) som sanktionerar överträdelserna i CITES-förordningen har utformats som blankettstraffbud som pekar på bestämmelserna i artikel 8.1, 8.5 eller 9.1 i rådets CITES-förordning 338/97 samt (enligt 29 kap. 2 b § 5 a) bryter mot ett villkor eller en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av artikel 8.3 eller 9.2 jämförd med artikel 11.3 i rådets CITES-förordning 338/97.
Enligt artikel 8.1 är det förbjudet att köpa, att erbjuda sig att köpa, att förvärva för kommersiella ändamål, att för kommersiella ändamål för allmänheten förevisa, att använda i vinstsyfte och att försälja, att inneha för försäljning, att saluföra eller att för försäljning transportera exemplar av de arter som upptagits i bilaga A.
Av artikel 8.5 följer att de förbud som anges i punkt 1 också ska tillämpas på exemplar av de arter som upptagits i bilaga B, utom då den behöriga myndigheten i den berörda medlemsstaten har övertygats om att exemplaren har förvärvats och, om de har sitt ursprung utanför gemenskapen, att de har införts i enlighet med gällande lagstiftning för bevarande av vilda djur och växter.
Av artikel 9.1 följer att varje förflyttning inom gemenskapen av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga A från den plats som anges på importtillståndet eller i något intyg som utfärdats i enlighet med denna förordning, måste föregås av ett godkännande från en administrativ myndighet i den medlemsstat där exemplaret befinner sig. I andra fall av förflyttning ska den person som ansvarar
för förflyttningen vid behov kunna förete bevis på exemplarets lagliga ursprung.
Av artikel 9.2 följer att ett sådant godkännande
a) kan bara ges om den behöriga vetenskapliga myndigheten i medlemsstaten, eller, när förflyttningen görs till en annan medlemsstat, den behöriga vetenskapliga myndigheten i denna stat, har försäkrat sig om att den förvaringsplats som avses för ett levande exemplar på bestämmelseorten är lämpligt utrustat så att exemplaret kan skyddas och vårdas på ett riktigt sätt,
b) måste bekräftas genom utfärdandet av ett intyg, och
c) skall, när det är tillämpligt, omedelbart översändas till en administrativ myndighet i den medlemsstat där exemplaret skall placeras.
Av artikel 8.3 följer att
[i] enlighet med kraven i annan gemenskapslagstiftning kan undantag från de förbud som anges i punkt 1 i enskilda fall medges under förutsättning att ett intyg om detta utfärdas av den administrativa myndigheten i den medlemsstat där exemplaren finns då exemplaren a. har förvärvats i eller införts till gemenskapen innan bestämmelserna om de arter som finns upptagna i bilaga I till konventionen, i bilaga C 1 till förordning (EEG) nr 3626/82 eller i bilaga A till denna förordning, blev tillämpliga på exemplaren ifråga, eller b. är bearbetade exemplar som förvärvats för mer än femtio år sedan, eller c. har införts i gemenskapen i enlighet med bestämmelserna i denna förordning och är avsedda att användas på ett sätt som inte hotar artens överlevnad, eller d. är av en djurart och är exemplar som fötts och fötts upp i fångenskap eller är av en växtart och är exemplar som förökats artificiellt, eller en del eller ett derivat av ett sådant djur eller en sådan växt, eller e. är nödvändiga, under exceptionella omständigheter, för den vetenskapliga utvecklingen eller för viktiga biomedicinska ändamål, med hänsyn tagen till bestämmelserna i direktiv 86/609/EEG av den 24 november 1986 om tillämpning av medlemsstaternas lagar och bestämmelser om skydd av djur som används för experimentella och andra vetenskapliga syften ( 1 ), när det är visat att den ifrågavarande arten är den enda som är lämplig för detta syfte och det inte finns exemplar av denna art som fötts eller fötts upp i fångenskap, eller f. som är avsedda för avel eller förökning och på så sätt kan bidra till att bevara de berörda arterna, eller g. som är avsedda för forskning eller undervisning som syftar till att skydda eller bevara arten, eller h. har sitt ursprung i en medlemsstat och har tagits ur sin naturliga miljö i enlighet med gällande lagstiftning i den medlemsstaten.
Av artikel 11.3, som artikel 8.3 eller 9.2 ska jämföras med, följer slutligen att varje tillstånd eller intyg som utfärdas av en myndighet i enlighet med denna förordning kan innehålla villkor och krav som myndigheten föreskriver för att garantera efterlevnaden av förordningens bestämmelser. När sådana villkor eller krav ska framgå av utformningen av tillstånd och intyg ska medlemsstaterna informera kommissionen om detta.
Redan av redogörelsen i sig framgår att det fordras en hel del analys för att komma fram till vad som utgör en straffbar gärning. Av propositionen om miljöbalkens sanktionssystem framgår att orsaken bakom nuvarande formulering är att svenska straffbestämmelser behövs för att kunna sanktionera brott mot förordningen. Samtidigt noteras att förordningarnas handlingsregler inte får göras om eller tas in i den svenska lagtexten. Detta, menar regeringen, gör det svårt att utforma självständiga brottsbeskrivningar för de straffbara gärningarna. Samtidigt framhåller regeringen att det ställs höga krav på tydlighet och förutsägbarhet för att rättssäkerhets- och legalitetsprinciper ska upprätthållas. Regeringen menar att det, för att åstadkomma en acceptabel nivå av tydlighet och avgränsning, samtidigt som det inte är möjligt att konstruera självständiga brottsbeskrivningar i alla situationer, är lämpligt att de blankettstraffbud som hänvisar till förordningar anger de artiklar där de handlingsregler finns som är avsedda att omfattas av straffbudet.
146
Utredningen konstaterar att bestämmelsen i sin nuvarande lydelse möjligen är tydlig, men den är inte möjlig att begripa. För att avgöra om Sverige sanktionerat alla handlingar som ska sanktioneras behöver man först se till de regler som den hänvisar till, det vill säga till olika handlingsregler i rådets CITES-förordning 338/97. Därefter måste det konstateras att just de handlingsreglerna täcker kraven på sanktioner som framgår av förordningens artikel 16.1. Artikel 16.1 hänvisar nämligen inte i sin tur till konventionens artiklar utan beskriver de handlingar som medlemsstaterna ska införa sanktioner för. För den som vill försäkra sig om att följa lagen (eller som vill utröna om någon gjort sig skyldig till något) är det alltså betydligt enklare att vända sig direkt till artikel 16.1. Emellertid ger den bestämmelsen inte svar på vad som faktiskt är kriminaliserat i Sverige. För det behövs 29 kap. miljöbalken och ovan beskrivna hänvisningar mellan artiklarna. Vi menar att även om grunden för kriminalisering finns i en
146Prop. 2005/06:182Miljöbalkens sanktionssystem, s. 41.
EU-förordning, som inte får genomföras om den inte anger annat, så anges det tydligt i artikel 16 vad medlemsstaterna åtminstone ska kriminalisera.
Artikel 16 utgör i sig inte någon handlingsregel utan riktar sig till medlemsstaterna. Ett betydligt enklare och tydligare sätt att genomföra artikel 16.1 är att faktiskt återge vad som ska vara kriminaliserat i bestämmelsen. Om artikel 16.1 i framtiden skulle ändras föreslår vi ett sista tillägg, som gör att eventuella ändringar kan omfattas, utan att svensk lag omedelbart behöver ändras, även om vi menar att det är att rekommendera, av tydlighetsskäl. Syftet med vårt förslag i den här delen är således inte att förändra rättsläget, utan att göra det möjligt att utläsa vad som är straffbart som en följd av rådets CITESförordning 338/97, samt garantera att Sverige infört samtliga de sanktioner som ska införas.
14.17. Förslag: Otillåten handel med fridlyst art respektive nationellt fridlyst art
Utredningens förslag: Två nya brottsrubriceringar ska införas:
otillåten handel med fridlyst art respektive otillåten handel med nationellt fridlyst art. Den ena bestämmelsen ska omfatta det som tidigare framgick av 29 kap. 2 b § 4 b och 5 b, med vissa redaktionella ändringar till följd av våra förslag på ändringar i 16, 23 och 25 §§artskyddsförordningen.
Det som kriminaliseras och rubriceras som otillåten handel med fridlyst art är följande.
Beträffande vilda fåglar och arter i föreslagna bilagorna 4 och 5 (livmiljödirektivets bilaga IV) samt myskoxe och järv (arter som markerats med n i artskyddsförordningens nuvarande bilaga 1) är det förbjudet att:
- Importera, exportera eller reexportera levande djur eller ägg eller levande växter. Djur som åtkommits i enlighet med en bestämmelse i jaktlagen (1987:259) omfattas inte av förbudet.
- Att förvara eller transportera levande fåglar och fågelägg, levande djur och växter.
- Att förvara för försäljning eller bjuda ut till försäljning, sälja, köpa eller byta levande eller döda fåglar, djur, växter, ägg, fröer, sporer och delar av djur och växter. Detsamma gäller delar eller varor som härrör från sådana djur och växter eller andra varor där det i åtföljande dokument, på förpackning eller i märkning anges att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter eller där det finns någon annan omständighet som är ägnad att ge intrycket att varan utgör del av eller härrör från sådana djur eller växter. Förbudet gäller alla levnadsstadier hos djuren och alla stadier i växternas biologiska cykel.
Den andra bestämmelsen är helt ny och ska kriminalisera att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara exemplar samt importera och exportera sådana exemplar av djurarter som framgår av föreslagna bilaga 7 till artskyddsförordningen.
Bestämmelsen som rör de nationellt fridlysta arterna
- ska gälla djurens alla levnadsstadier, inklusive ägg eller rom, samt döda exemplar, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje igenkännlig del eller produkt av dem,
- ska inte gälla förvaring av döda exemplar som har insamlats lagligt före den 1 januari 1999 eller som har insamlats enligt beslut om dispens,
- ska inte gälla förvaring av döda exemplar av nordlig blombock och nyckelpigespindel som har insamlats lagligt före den 1 januari 2008 eller som har insamlats enligt beslut om dispens,
- ska inte heller gälla att skicka, förvara eller transportera exemplar av djurarter som framgår av våra förslag på bilaga 7 till artskyddsförordningen som är döda och har insamlats lagligt och ingår i dokumenterade samlingar hos Statliga museer, universitet och högskolor.
Är brottet grovt, döms för grov otillåten handel med skyddad art till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det har avsett en särskilt hotad, sällsynt eller annars skyddsvärd art, eller om det har utgjort led i en brottslighet som utförts systematiskt och under lång tid, i stor omfattning eller i vinstsyfte.
För försök eller förberedelse till grov otillåten handel med fridlyst art döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller enligt jakt- eller fiskelagstiftningen.
Den första bestämmelsen innebär ingen förändring utöver ändrad brottsrubricering. Det nya förslaget är en kriminalisering av det förbud mot handel av vissa nationellt fridlysta arter som vi föreslår.
Det är redan i dag förbjudet att i naturen samla in artexemplar som omfattas av förslaget. Problemet är att om arterna väl blivit insamlade finns det inga förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Genom förslaget ovan, (se 14.7), har vi föreslagit att all hantering av arterna ska vara förbjuden, förutom den som sker inom ramen för de generella undantag som framgår av artskyddsförordningen eller om länsstyrelsen har medgett dispens. Fridlysningen enligt 6 § artskyddsförordningen omfattar i nuläget 19 arter: de fem reptiler och fyra arter av groddjur som inte omfattas av EU:s livsmiljödirektiv, en spindelart samt nio arter av insekter.
Vi föreslår i förslag 12.14 att en översyn ska göras av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Översynen påverkar det aktuella förslaget om förbud mot handel, med mera, så till vida att omfattningen av de fridlysta arterna kan komma att ändras så att fridlysningen kan komma att omfatta andra arter än de nuvarande.
14.18. Förslag: Ny punkt i 29 kap. 8 § miljöbalken
Utredningens förslag: En ny punkt ska införas i den så kallade
straffkatalogen i 29 kap. 8 § miljöbalken, som innebär straffansvar för den som bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått till skydd för fridlysta arter som regeringen har meddelat med stöd av vårt föreslagna bemyndigande i 8 kap. 8 § miljöbalken.
I Skydda skogen
147
anmärkte EU-domstolen på att den vägledning
som används av Skogsstyrelsen för att ange vilka försiktighetsmått som ska vidtas inte bindande för skogsägaren, samt att det inte före-
147 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.
skrivs något straffrättsligt ansvar för det fall att försiktighetsmåtten i vägledningen inte iakttas.
Genom vårt bemyndigande att anta föreskrifter ges en möjlighet för regeringen att anta sådana försiktighetsmått som föreskrifter, alternativt att delegera till myndighet att göra det. Den ändring i 29 kap. miljöbalken vi nu föreslår innebär att det i straffkatalogen i 8 § också föreskrivs ett straffrättsligt ansvar att följa föreskrifter som meddelats med stöd av vårt föreslagna bemyndigande i 8 kap. 8 § miljöbalken.
14.19. Förslag: Förverkande av CITES-listade exemplar
Utredningens förslag: I 29 kap. miljöbalken ska det införas en
bestämmelse om att förverkande får beslutas i fråga om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning.
Innehav av CITES-listade exemplar är inte olagligt enligt gällande regelverk. Enligt våra kontakter med bland annat polis och åklagare är detta ett betydande problem som innebär att polis och åklagare inte på ett effektivt sätt kan ta sig an flora- och faunakriminaliteten i landet. Vi har övervägt såväl att förbjuda innehav av CITES-listade arter som att införa förverkanderegler uppbyggda på motsvarande sätt som lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi (förverkandelagen), vilken har som syfte att stoppa fortsatt spridning. Vi har emellertid kommit fram till att båda dessa alternativ kommer att innebära konsekvenser som är oproportionerliga, med hänsyn till att det förekommer en stor andel lagliga exemplar, där ägarna inte har någon möjlighet att visa lagligheten. Dessa båda alternativ beskrivs i konsekvensbeskrivningen, bland de förslag vi inte går vidare med (se avsnitt 16.12.1 samt 16.12.2).
Vårt förslag på lösning är att i 29 kap. miljöbalken tydliggöra att CITES-listade arter kan förverkas även utan samband med brott, och på så sätt säkerställa att de tas bort från marknaden, där de utgör en risk för brottslig verksamhet. Målet med förslaget är således inte att straffbelägga innehav av CITES-arter, utan att synliggöra förverkandemöjligheten, för att undvika att exemplaren saluförs eller säljs eller
på annat kommer ut på marknaden, och därmed att framtida brott begås.
14.19.1. Förverkande enligt 36 kap. 3 § 1 brottsbalken
Förverkande är en särskild rättsverkan av brott (se mer utförligt om förverkande i bakgrundsavsnittet om artskyddsbrott, avsnitt 9.8). Det finns två huvudtyper av förverkande, sakförverkande eller värdeförverkande. Sakförverkande innebär att ägaren eller rättighetshavaren förlorar sin rätt till egendomen. Värdeförverkande innebär att förverkandeförklaringen avser värdet av viss egendom, och vid värdeförverkande förpliktas den enskilde att till staten betala det belopp som har förklarats förverkat.
En bestämmelse som är intressant här är 36 kap. 3 § 1 brottsbalken. För förverkande enligt denna bestämmelse fordras inte att något brott har ägt rum. Förverkande får beslutas i fråga om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning. Det räcker alltså att det kan komma till användning på något sätt, men inte nödvändigtvis som hjälpmedel för brott. Värdeförverkande förekommer inte. Bestämmelsen innefattar inte heller någon relation mellan objektet och ett brott, eftersom bestämmelserna inte förutsätter brott. Det handlar endast om objektets egenskaper och omständigheterna i övrigt, till exempel. i vilket sammanhang objektet påträffades.
148
Som exempel kan nämnas rättsfallet NJA 2014 s. 14, där Högsta domstolen hade att pröva frågan om förverkande enligt 36 kap. 3 § 1 rörande ett minneskort till en mobiltelefon och en hårddisk till en dator. Såväl minneskortet som hårddisken innehöll barnpornografiska bilder. Bakgrunden var följande. En förundersökning hade inletts mot K.S. med anledning av misstanke om barnpornografibrott. Åklagaren beslutade att beslagta ett minneskort (sd-kort) till en mobiltelefon, en hårddisk till en dator samt ett så kallat USB-minne. Lagringsmedlen innehöll barnpornografiska bilder. Enligt K.S. rör det sig bland annat om en film som hon spelade in för att dokumentera ett avvikande sexualiserat beteende hos sina två barn och som fick henne att göra en polisanmälan om misstänkta sexuella övergrepp.
148 Johansson et al. (JUNO version 17), Brottsbalken su 17, kommentaren till 36 kap. 3 § brottsbalken.
Sedan förundersökningen mot K.S. hade lagts ned därför att gärningen med hänsyn till omständigheterna ansågs vara försvarlig, beslutade åklagaren att de i beslag tagna föremålen skulle förverkas med stöd av 36 kap. 3 § 1 Brottsbalken. K.S. anmälde missnöje med beslutet såvitt avsåg förverkandet av minneskortet och hårddisken. Högsta domstolen kom tämligen snabbt till slutsatsen att en barnpornografisk bild, till sin karaktär, är av sådant slag att den kan komma till brottslig användning, men att omständigheterna kring de aktuella bilderna var sådana att detta inte kunde befaras. Förverkande kunde alltså inte ske med stöd av brottsbalkens bestämmelser. Föremålen förverkas emellertid med stöd av lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi (förverkandelagen).
149
Enligt kommentaren åsyftas alla slag av brott, alltså även brott enligt specialstraffrätten.
150
Det uppställs heller inte något krav på att
den befarade brottsligheten är av allvarlig art. Det finns inte något krav på att den befarade brottsliga användningen ska avse brott i brottsbalken. Bestämmelsen är alltså generellt tillämplig.
151
14.19.2. Beslag enligt 27 kap. 14 a § rättegångsbalken
Föremål som kan antas vara förverkade enligt 36 kap. 3 § brottsbalken kan tas i beslag enligt den särskilda regeln i 27 kap. 14 a § rättegångsbalken. Av bestämmelsen följer att om föremål skäligen kan antas vara förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken, får det tas i beslag. Det innebär att beslag enligt denna paragraf inte förutsätter att förundersökning inleds. Bestämmelserna om beslag i 27 kap. rättegångsbalken om beslag ska ändå äga motsvarande tillämpning. Detta innebär, enligt Fitger et al., för det första att det föremål det gäller måste vara tillgängligt för beslag. En husrannsakan för eftersökande av föremålet är alltså inte tillåten, men ett föremål kan givetvis bli tillgängligt för beslag just genom en husrannsakan. Oftast torde föremål av det slag som avses med paragrafen påträffas av polismän i samband med sådana åtgärder som sker utan något samband med en förundersökning.
152
149NJA 2014 s. 14. 150 Johansson et al. a.a., kommentaren till 36 kap. 3 § brottsbalken. 151 Almkvist (JUNO version 1) Förverkande av egendom, s. 127. 152 Fitger et al. (JUNO version 89) Rättegångsbalken m.m. kommentaren till 27 kap. 14 a § rättegångsbalken.
14.19.3. Ny bestämmelse i 29 kap. miljöbalken
De grundläggande bestämmelserna i 36 kap. brottsbalken, om förverkande av utbyte av och hjälpmedel vid brott, är tillämpliga inte bara på brottsbalkens område utan även för brott i annan lag, för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Trots att bestämmelsen enligt 36 kap. brottsbalken alltså redan är tillämplig ifråga om artskyddsbrott, och därmed också ifråga om CITES-listade exemplar som påträffas av Polismyndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen, finner vi, mot bakgrund av den problembeskrivning som presenterats för oss, skäl att tydliggöra och anpassa en sådan bestämmelse i 29 kap. miljöbalken, med 36 kap. 3 § 1 brottsbalken som förebild.
Vårt förslag innebär att, ifråga om arter som finns upptagna i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97, får förverkande beslutas i fråga om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning.
Kan befaras komma till brottslig användning
Det är situationen i sin helhet som är relevant. Handlar det om föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning? Viktigt här är den framtidsinriktade ansatsen, alltså ifall exemplaret kan befaras komma till brottslig användning. Det räcker inte med misstanke om att den kommit dit, där den hittats, genom brott (som till exempel är fallet med Galapagosleguanen som med stor sannolikhet måste ha varit föremål för brott för att hamna i Sverige). Om man tror att exemplaret kan komma till brottslig användning måste man också kontrollera att det håller i båda de två led som behöver bedömas.
1. Kan föremålets särskilda beskaffenhet leda till att det kan befaras komma till brottslig användning?
2. Talar omständigheterna i övrigt för att det kan befaras komma till brottslig användning.
Befaras komma till brottslig användning på grund av sin särskilda beskaffenhet
Den särskilda beskaffenheten är att exemplaret är CITES-listat.
Befaras komma till brottslig användning på grund av omständigheterna i övrigt
Det räcker emellertid inte att exemplaret är CITES-listat. Därtill måste omständigheterna i övrigt också tala för att exemplaret kan befaras komma till brottslig användning. Finns det en märkbar risk för försäljning eller annat ekonomiskt utbyte? Gör sammanhanget det troligt att så är fallet? Handlar det om ett stort antal exemplar som uppenbart är ämnade för försäljning, bedrivs en omfattande avel, hålls djuren på ett sätt som tyder på att de är till försäljning?
Här kan man beakta exemplarets ekonomiska värde på den legala marknaden respektive den illegala marknaden, liksom hur vanligt förekommande arten är i internationell handel (CITES handelsdatabasen) eller EU-handel. Hur vanligt är det att arten hålls som sällskapsdjur utan att ägaren är samlare? Det innebär också att det kan förekomma fall där ett enstaka föremål av visst slag inte talar för att exemplaret kan komma till brottslig användning, men där så är fallet med en samling av föremålen.
Alla rekvisiten måste föreligga
Det räcker alltså inte att träffa på ett exemplar av en art som är listat i rådets CITES-förordning 338/97 bilaga A eller B och som därmed är av sådan särskild beskaffenhet som fordras. Bestämmelsens räckvidd begränsas genom att föremålet ska vara något som på grund av
omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig använd-
ning (till exempel bli föremål för någon av de kriminaliserade hand-
lingarna eller användas som betalning för något annat som är illegalt att handla med). Det finns emellertid inte något krav på att den brottslighet som kan befaras ska vara av allvarlig art.
Exempel på frågor att överväga vid ställningstagande till om det kan befaras att exemplaren kan komma till brottslig användning.
- Har arten exporterats legalt till eller importerats av Sverige eller annat EU-land?
- Hur vanligt förekommande är arten i naturen?
- Hur lätt är det att avla respektive odla arten?
- Har exemplaret samlarvärde, till exempel på grund av att det är en speciell färgvariant eller form?
- När upptäcktes arten/underarten/varieteten?
- När blev arten CITES-listad?
- Handlar det om exemplar tagna från naturen, odlade eller avlade i fångenskap eller på plantage?
- Finns det en märkbar risk eller vilja till kommersialisering? Gör sammanhanget det troligt att så är fallet (stort antal av exemplar uppenbart ämnat för försäljning, omfattande avel m.m.)?
14.20. Förslag: Artvärdesförverkande
Utredningens förslag: Det ska göras ett tillägg bland förverkande-
reglerna i miljöbalken, jaktlagen, fiskelagen och smugglingslagen om att utöver brottsföremålsförverkande så ska det värde som ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.
Jordbruksverket har, utöver förslagen till ändringar i lagstiftningen som rör handel med hotade arter, föreslagit ändringar för att förebygga och bekämpa artskyddsbrott, bland annat att frågan om att införa en skyldighet att betala skadestånd till det allmänna vid artskyddsbrott borde utredas. Utredningen har därför fått i uppdrag att utreda frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter med förebild i det system som finns i Finland.
Syftet med ett sådant skadestånd skulle, enligt utredningens direktiv, dels vara att ersätta skadan av brottet, dels synliggöra samhällets ansträngningar för att bevara arter och naturområden. Skadeståndet ska alltså syfta till att ersätta skadan som i det enskilda fallet har uppstått på grund av den brottsliga gärningen, men skadeståndsbeloppet kan behöva bestämmas utifrån schabloner eller skälighetsuppskattningar, men av rimlighetsskäl kunna avvika. Det framhålls i utredningens direktiv att det är viktigt att särskilja ett sådant skadeståndsansvar från en skyldighet att, oberoende av skadan i det enskilda fallet, betala ett fast belopp till det allmänna på grund av en brottslig gärning, vilket i praktiken närmast skulle vara att jämställa med penningböter.
153
Enligt ett avgörande från Vasa hovrätt
154
kan den finska natur-
vårdslagens bestämmelse om värdekonfiskation likställas med en skadeståndsrättslig följd, fastän den till sin natur är straffrättslig på så sätt att svaranden är skyldig att ersätta staten och det allmänna för den skada på naturen som hen har gjort. Enligt Vasa hovrätt är syftet med värdekonfiskation bland annat att uppmärksamma de samhälleliga kostnaderna i samband med naturskyddsbrott.
Utredningen har övervägt konstruktionen med skadestånd. När det gäller artskyddet är det emellertid, som beskrevs i avsnittet om skadestånd, svårt att avgöra huruvida det handlar om förmögenhetsskada, sakskada eller ideell skada. Därtill kommer att det som skadas (exemplaret av det djur eller växt) sällan ägs av någon (jakträttsinnehavaren har dock viss rätt i ett djur, för det fall det vid någon tid omfattas av laglig jakt) och själva skadan uppkommer oftast på något annat (på den art exemplaret tillhör, på en annan art som är beroende av aktuell art eller på ett områdes kontinuerliga ekologiska funktion). Det är också svårt att avgöra huruvida adekvat kausalitet mellan handling och skada föreligger. Är det en art som handel är förbjuden med saknas därtill ekonomiskt värde på en legal marknad. En möjlighet att föra skadeståndstalan för naturvärdesförlusten finns redan i dag (se järvfallet NJA 1995 s. 249 med flera rättsfall som refereras i avsnitt 9.7). Det vi skulle kunna tillföra, utan att göra mer ingripande förändringar i skadeståndsrätten (vilket vi inte uppfattar är möjligt inom ramen för våra utredningsdirektiv), är att föreslå en lista med schablonbelopp.
153 Dir. 2020:58. 154 Dom av den 1 juli
2016.
En talan om skadestånd är i grunden att betrakta som ett dispositivt tvistemål, även om den förs i samband med brottmålet, och det i vissa fall kan vara svårt att direkt visa på den adekvata kausaliteten mellan ett artskyddsbrott och en faktisk skada, även om man med schabloner slipper visa värdet av skadan.
Relativt den civilrättsliga konstruktionen med att föra talan om skadestånd tror vi att den straffrättsliga konstruktion som finns i Finland är mer förutsebar, och att den därmed också har en större preventiv effekt. Som redovisades i bakgrundskapitlet handlar den finska konstruktionen om värdeförverkande.
Vi har också övervägt att liknande avgifter skulle kunna påföras den som bryter mot artskyddsreglerna genom att använda en standardiserad avgift, eller utforma systemet som en typ av miljösanktionsavgift. Oavsett hur avgiften benämns riskerar det att uppstå problem rörande dubbelprövningsförbudet. Av det skälet har vi valt att inte närmare utreda alternativet med miljösanktionsavgifter.
Vi menar att ett värdeförverkande är en lämplig konstruktion, då systemet blir lättöverskådligt och förutsebart. Det finns också möjlighet att bygga in en proportionalitetsaspekt i regleringen så att det är möjligt att avvika från beloppen om dessa sammantaget blir orimliga.
Den gängse karaktäriseringen av otillbörlighetsförverkande såsom utbytesförverkande, är att det fungerar som andra sidan av myntet, relativt skadestånd. Medan skadestånd har en reparativ funktion med avseende på den drabbade, avser ett utbytesförverkande försätta den som har tjänat på brottsligheten i samma situation som om brottet inte hade begåtts. Problemet med ett utbytesförverkande är, när det gäller artskyddsbrott, att på samma sätt som det är svårt att hantera värdet av förlusten inom skadeståndsrätten, så är det svårt, för att inte säga omöjligt, att försätta den som tjänat på brottet i samma ekonomiska situation som innan brottet.
Oavsett hur man ser på frågan om förlust respektive vinning, och oavsett vilken vinning den enskilde upplever sig ha av brottet, så är det lätt att konstatera att den vinningen är otillbörlig. Vid otillbörlighetsförverkande är det objektets förmögenhetsvärde som är det centrala och om det värde som ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har som representant för sin art räknas ut, så handlar det om ett förmögenhetsvärde. Det handlar alltså om ett artvärdesförverkande.
En ny bestämmelse om artvärdesförverkande behöver därför införas i de lagar som på något sätt kriminaliserar handlingar som
relaterar till artskyddet. Innebörden blir att flera förverkandegrunder alltid ska kunna tillämpas i samband med brott som berör artskyddet. Det handlar för det första om utbytesförverkande och brotts-
föremålsförverkande, som kan ske enligt befintliga bestämmelser. För
det fall till exempel jaktlagen är tillämplig kan brottsföremålsförverkandet ske enligt jaktlagen. För det andra handlar det om ett art-
värdeförverkande av det värde som ett fridlyst djur eller en fridlyst växt
har, som representant för sin art, och som antagligen närmast kan karaktäriseras som en ytterligare version av otillbörlighetsförverkande, alltså något annat än utbytesförverkande.
14.20.1. Artvärdesförverkande som en form av otillbörlighetsförverkande
Artvärdesförverkande enligt vårt förslag ska ses som en egen variant av otillbörlighetsförverkande. Artvärdesförverkande ska därför utgå jämte utbytesförverkande, i den mån detta ska ske enligt gällande lagstiftning. Förverkanderegler utgår inte från den skada som brottet orsakat, utan från vinningen av brottet. Det är vinningen som ska neutraliseras. Ur det perspektivet kan det ses som att vinningen av till exempel en skjuten björn, en uppgrävd växt eller ett plockat ägg är själva trofén, bytet i sig självt. Sådana konkreta värden neutraliseras genom utbytesförverkandet. Artvärdesförverkandet syftar till att neutralisera den vinning som gjorts, på bekostnad av alla som arbetar med arternas bevarande.
14.20.2. Förslag: Artvärdesförverkande i miljöbalken
Utredningens förslag: Ny bestämmelse i 29 kap. miljöbalken om
att utöver brottsföremålsförverkande så ska det värde som ett fridlyst artexemplar har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.
Artvärdet ska alltid förverkas. Den som gjort sig skyldig till fridlysningsbrott, CITES-brott eller otillåten handel med fridlyst art ska alltid dömas att till staten förverka det artvärde som en fridlyst växt eller ett fridlyst djur har som representant för sin art. Regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fastställa värden för fridlysta djur och växter.
14.20.3. Förslag: Artvärdesförverkande i jaktlagen
Utredningens förslag: I jaktlagen ska införas en förverkande-
regel som innebär att utöver brottsföremålsföreverkande så ska det värde som ett fridlyst artexemplar har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.
Vårt förslag påverkar inte befintliga förverkanderegler i jaktlagen. Den enda förändringen är att om någon begått jaktbrott eller jakthäleribrott, där exemplar av fridlysta djur eller ägg är inblandade, ska dessutom viltets artvärde förklaras förverkat. Viltets artvärde ska bestämmas med utgångspunkt i det värde fridlysta djur och växter har som representant för sin art.
14.20.4. Förslag: Artvärdesförverkande i fiskelagen
Utredningens förslag: I fiskelagen ska införas en förverkande-
regel som innebär att utöver brottsföremålsföreverkande så ska det värde som ett fridlyst artexemplar har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.
Vårt förslag påverkar inte befintliga förverkanderegler i fiskelagen
155
.
Den enda förändringen är att om någon begått fiskebrott där fridlysta artexemplar är inblandade ska dessutom exemplarens artvärde förklaras förverkat. Artvärde ska bestämmas med utgångspunkt i det värde för fridlysta djur och växter har som representant för sin art.
155 Fiskelag (1993:787).
14.20.5. Förslag: Artvärdesförverkande i smugglingslagen
Utredningens förslag: I smugglingslagen ska införas en förver-
kanderegel som innebär att, utöver brottsföremålsföreverkande, så ska det värde som ett fridlyst artexemplar har som representant för sin art alltid förklaras förverkat.
Vårt förslag påverkar inte befintliga förverkanderegler i smugglingslagen. Den enda förändringen är att om någon begått brott enligt smugglingslagen där fridlysta artexemplar är inblandade ska dessutom exemplarens artvärde förklaras förverkat. Artvärde ska bestämmas med utgångspunkt i det värde för fridlysta djur och växter har som representant för sin art.
14.20.6. Förslag: Förordning om djur och växters värden som representant för sin art
Utredningens förslag: En förordning ska införas där värden för
fridlysta arter anges.
Naturvårdsverket får i uppdrag att i samarbete med SLU Artdatabanken, Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket ta fram en lista över de värden som ska gälla för samtliga fridlysta djur och växter.
Utredningen har sett över möjligheten att inom ramen för utredningen ta fram en lista med de värden som ska gälla för fridlysta djur och växter med Finlands förordningar om värden som förlaga. I det arbetet har vi funnit att den formel som används för att beräkna värdena i Finland innehåller variabler som i viss mån baseras på värderingar, bedömningar och antaganden som inte självklart bör överföras direkt till svenska förhållanden. Utredningen finner därför att det bör utredas närmare exakt vilka värden som ska gälla i Sverige och hur dessa ska tas fram.
Den finska formeln
Finland har tagit fram listor med värden för alla fridlysta djur och växter, för jaktbart vilt och vissa fiskar.
156
Värdena på listorna räknas
fram med hjälp av en formel (Väisänens formel) som justeras beroende på djurslag. Den grundläggande formeln är: värdet (A) = (U × S / K) × 200 €. Variablerna står för följande:
- U = index för oförnybarhet som baseras på djurets vikt. Tanken är att ju större djuret är desto mindre är förökningstakten. Antagandet baseras på forskning. Vikten omvandlas till ett index i en logaritmisk skala. (Det bör finnas med i den fortsatta diskussionen att små däggdjur kan ha långsam förökningstakt, exempelvis fladdermöss.)
- S = index för utrotningshot i landet som baseras på rödlistan. De akut hotade (CR) får indexvärdet 20, starkt hotade (EN) får 15, sårbara (VU) får 10, nära hotade (NT) får 5 och livskraftiga (LC) får indexvärdet 1. Värdet kan också ökas beroende på om arten har ett extra värde som inte redan behandlats. Exempelvis om en stor del av den europeiska populationen häckar i Finland eller om djuret har ett stort estetiskt värde.
- K = index för stammens storlek i landet som i fåglarnas fall baseras på antalet häckande par, se tabell nedan.
Tabell 14.1 Index för stammens storlek – fåglar
K Häckande par
1–100
101–1 000
4 1 001–10 000 5 10 001–100 000 10 100 001–1 000 000 20 1 000 001–
156 Miljöministeriets förordning om riktgivande värden på fridlysta djur och växter (9/2002), Jord- och skogsbruksministeriets förordning om riktgivande värden för levande vilt (241/2010), Jord- och skogsbruksministeriets förordning om värdena för hotade fiskar och fiskar på tillbakagång (614/2019).
I avsnitt 9.10.4 finns flera exempel på vilka värden formeln lett till för olika fridlysta djur. Bland de jaktbara arterna har flertalet åsatts ett riktgivande värde på 100 euro medan det högsta värdet som en individuell brunbjörn kan ha är 15 500 euro
157
I listan för fridlysta
arter återfinns flera fåglar med ett åsatt värde på 17 euro, medan havsörnar och fjällrävar ur fjällbeståndet åsatts det högsta värdet på 7 400 euro, undantaget den endemiska arten saimenvikare med värdet 9 755 euro. Några värden för växter har inte beslutats utan för dessa ska ett utlåtande inhämtas från den regionala miljöcentralen.
År 2019 infördes riktgivande värden för hotade fiskar och fiskar på tillbakagång. Vid framtagandet av de nya värdena användes Väisänens formel med modifikationer så att den också tog hänsyn till bland annat fiskens sexuella mognadsålder i år, ökat behov av skydd relaterat till bestämmelserna i fiskeriförordningen (1360/2015) och vattenområdenas betydelse.
159
Utredningen erfar att det i Finland finns planer på att se över listan över riktgivande värden för fridlysta arter.
Uppdrag till Naturvårdsverket att ta fram en lista
Vi anser att det är viktigt att en lista med artvärden för fridlysta djur och växter tas fram för att underlätta myndigheters och andras arbete med värdering av dessa arter. En sådan lista bör utformas på en vetenskaplig grund med hänsyn till nationella och kulturella särdrag. Listans värden kan baseras på en formel, som i Finland, eller på annat sätt avspegla arternas värde. Vid framtagandet av riktvärden för arterna behöver överväganden göras av vilken noggrannhet som behövs och vad värdena ska representera. Det kan finnas andra sätt att bedöma arternas förnybarhet. Naturvårdsverket får därför i uppdrag att i samarbete med SLU Artdatabanken, Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket ta fram en lista över de värden som ska gälla för samtliga fridlysta djur och växter.
157 Jord- och skogsbruksministeriets förordning om riktgivande värden för levande vilt (241/2010). 158 Miljöministeriets förordning om riktgivande värden på fridlysta djur och växter (9/2002). 159 Koljonen, M-L., et al. 2019. Talouskalojen arvojen määrittäminen ja ehdotus laittomasti pyydettyjen kalojen korvausarvoiksi. Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 61/2019. Luonnonvarakeskus. Helsinki. 43 s. [Relevanta delar av artikeln översatta av utredningen genom
google translate varefter viss kontroll gjorts med finsktalande personer].
Ytterligare användningsområden för listan
Listan med värden för värdeförverkande kan även tjäna som ledning i de olika sammanhang som myndigheter och domstolar ska bedöma hur allvarlig skada som förlust av exemplar av en viss art innebär, till exempel vid avgörande av ringafallen enligt 29 kap. 11 § miljöbalken eller huruvida ett artskyddsbrott ska betraktas som grovt.
14.20.7. Motsvarighet till artvärdesförverkande för invasiva arter
Vi har övervägt att den som gjort sig skyldig till brottet otillåten hantering av invasiv främmande art ska dömas att till staten förverka det värde som artexemplaret av den främmande arten representerar. Värdet för den invasiva främmande artens exemplar skulle i så fall ha beräknats med motsatt utgångspunkt, det vill säga vilken kostnad exemplaret för med sig, en kostnad som i sin tur skap beräknas i vilken skada förekomsten av exemplaret representerar.
Här behöver det utredas närmare hur ett sådant förverkande ska gå till; huruvida det ska handla om att ersätta markägaren för de skador som en invasiv art har orsakat på skogs- eller jordbruksproduktion eller för statens kostnader med att försöka utrota eller begränsa den främmande invasiva arten. Frågan är också huruvida ett utsläppande av en främmande invasiv art i någons produktion skulle till kunna ge upphov till skadeståndsanspråk från den som drabbas av angreppet. Fokus i utredningen har legat på skydd av arter ur ett fridlysningsperspektiv. Att utreda artvärdesförverkande rörande invasiva arter låter sig inte göras inom ramen för denna utredning, särskilt inte eftersom man skulle behöva tänka från motsatt perspektiv, särskilt när det gäller hur artvärdet ska räknas ut. Vi menar ändå att det kan finnas anledning att utreda frågan vidare. Dock lägger vi inte något förslag om det.
14.21. Förslag: Krav på tillstånd för handel som sker i större omfattning eller i förvärvssyfte
Utredningens förslag:Artskyddsförordningens regler i 26 §, om
krav på tillstånd för handel som sker i förvärvssyfte, ska ändras så att tillståndskravet omfattar handel som sker i större omfattning eller i förvärvssyfte.
Begreppet yrkesmässigt tas bort, eftersom yrkesmässig verksamhet förutsätts ske i förvärvssyfte. Yrkesmässig verksamhet bedöms därmed omfattas av begreppet i förvärvssyfte.
Utredningens överväganden
Det nuvarande kravet på tillstånd för handel omfattar levande exemplar av alla arter som skyddas enligt EU:s fågel- och livsmiljödirektiv. Eftersom det är förbjudet att handla med sådana arter, både levande, döda och produkter av arterna (25 § artskyddsförordningen), kan kravet på tillstånd för handel endast omfatta sådana exemplar som är undantagna från förbudet mot handel (30 § artskyddsförordningen). Tillstånd krävs även när det gäller handel med levande CITES-listade djur- och växtarter.
Syftet med nuvarande bestämmelse i 26 § artskyddsförordningen är inte att förbjuda handel, utan att tillsynsmyndigheten (länsstyrelsen
160
) ska ha möjlighet att kontrollera verksamheter som är så
pass omfattande att det kan ha betydelse för artskyddet. Tillståndsprocessen medför att länsstyrelsen gör tillsyn i samband med prövningen, att en lämplighetsprövning görs av sökande samt att verksamheten årligen måste redovisa
161
de exemplar som omsätts inom ramen
för tillståndet.
Tidigare har handel med levande exotiska djur för sällskap och hobby främst skett via zoo-butiker, men i takt med den ökade digitaliseringen sker alltmer sådan handel via internet. Zoo-butiker har vanligen tillstånd för handel enligt artskyddförordningen, eftersom verksamheten är yrkesmässig, medan det är oklart i vilken omfattning internet-handeln har eller behöver ha tillstånd.
1607 och 8 §§miljötillsynsförordningen (2011:13). 16151–53 §§artskyddsförordningen (2007:845).
Handel förekommer också med levande CITES-listade växter, exempelvis kaktusar och orkidéer. Eftersom odlade (artificiellt förökade) växter är undantagna kravet på tillstånd för handel (31 § artskyddsförordningen) syftar det följande resonemanget endast på vilda exemplar. Handel med vilda exemplar av CITES-listade växter förekommer sannolikt, men det är inte klarlagt i vilken omfattning detta sker. Exempel finns dock på illegal import av vildsamlade kaktusar från Sydamerika. Det är också möjligt att det förekommer handel med vilda orkidéer.
Det är känt hos nationella myndigheter att det under benämning hobbyverksamhet bedrivs omfattande handel med CITES-listade arter inom landet, verksamheter som i dagsläget inte är möjliga att kontrollera. Försäljning sker ofta direkt från uppfödare eller handlare som saknar försäljningslokaler, och kommuniceras via annonser, slutna fora, Facebook-grupper mer mera på internet eller vid mässor. För CITES-listade arter som köps och säljs inom EU krävs aktivt sökande på internet eller vid mässor för att upptäcka verksamheten. Sker försäljning i slutna grupper på internet kan det krävas regelrätt underrättelsearbete för att myndigheterna ska kunna skaffa kunskap om verksamhetens existens. Aktörens fysiska placering framgår inte nödvändigtvis vilket försvårar tillsynen. Problemet är särskilt påtagligt för verksamheter som är omfattande avseende antal djur eller djurens värde då sådana verksamheter kan ha flera skäl att undvika myndighetstillsyn (skatt, djurskydd) samtidigt som de är av stort intresse för tillsyn.
162
Sammantaget konstaterar utredningen, vilket kan bekräftas av myndigheterna som ingår i den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA), att det förekommer omfattande handel inom landet med levande CITES-listade arter som exempelvis reptiler, pilgiftsgrodor och papegojor. Handeln är till stora delar okontrollerad, vilket dels medför en rad risker, bland annat för artskyddsbrottslighet, ekonomisk brottslighet och för att djur utsätts för lidande.
Vad gäller hur omfattningen av handel ska bedömas måste det avgöras från fall till fall. En rimlig avvägning kan vara att även handel med enstaka exemplar kan omfattas av krav på tillstånd, om handeln gäller art som inbringar mycket höga belopp för enskilda exemplar vid försäljning. Exempel på sådana arter är vissa stora, sällsynta
162 Statens jordbruksverk (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, s. 17–18.
papegojarter, som kan betinga priser i storleksordningen 50 000– 100 000 kronor per exemplar. Det är också rimligt att handel ska omfattas av tillståndsplikt om den sker i större omfattning än vad som ingår i en hobby. I de fall exemplar köps in enbart för att säljas vidare kan slutsatsen vara att sådan handel sker i förvärvssyfte och inte främst med den egna hobbyn som syfte.
Det krävs inget tillstånd enligt nuvarande 26 § artskyddsförordningen för yrkesmässig handel med odlade växter, enligt undantaget i 31 § förordningen. Utredningen ser ingen anledning att ändra på detta, men föreslår att begreppet odlade i 31 § ändras till artificiellt förökade, för att ordvalet bättre ska stämma överens med CITES-reglerna och intentionen.
Eftersom både fågeldirektivet och livsmiljödirektivet är minimidirektiv, har Sverige rätt att gå längre än vad direktiven kräver, så länge det inte medför hinder mot andra delar av EU:s regelverk. Utredningen bedömer att Sveriges krav på tillstånd för den som bedriver handel i större omfattning eller annars i förvärvssyfte, enligt 26 § artskyddsförordningen, inte strider mot andra delar av EU:s regelverk och att kravet är nödvändigt för att tillsynsmyndigheten ska kunna kontrollera den lagliga handel som sker i större omfattning eller i förvärvssyfte (jämför analysen i avsnitt 16.4.5).
Utredningen bedömer att det är nödvändigt, med hänsyn till det skydd som behövs för de arter som omfattas av 26 § artskyddsförordningen, att även handel som sker i större omfattning ska omfattas av krav på tillstånd, tillsammans med handel som sker i förvärvssyfte. Eftersom verksamhet som är yrkesmässig rimligen måste bedrivas i förvärvssyfte föreslår utredningen att begreppet yrkesmässig utgår från bestämmelsen, eftersom det ändå omfattas av begreppet i förvärvssyfte.
Genom tillstånd kan förutsättningar ges för tillsyn i privata bostäder
Naturvårdsverket har i ett utkast till vägledning för 26 § artskyddsförordningen beskrivit vilka konsekvenser det kan få om tillståndskravet utökas till att omfatta verksamheter som eventuellt kan bedrivas i privata bostäder.
163
I denna vägledning konstaterar Naturvårdver-
163 Naturvårdsverkets vägledning om tillämpningen av 26 § artskyddsförordningen (2007:845) om handel med levande hotade växter och djur som sker yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte, remissversion 2020-02-28, dnr NV-05976-19.
ket att länsstyrelsen vid tillståndsprövningen ska bedöma om den sökande har en lokal som är lämplig för verksamheten. En viktig omständighet att väga in i den bedömningen är att länsstyrelsen ska ha möjlighet att göra tillsynsbesök i verksamheten. Det följer av 26 kap. 1 § andra stycket miljöbalken att länsstyrelsen i sin tillsyn, på eget initiativ eller efter anmälan, i nödvändig utsträckning bland annat ska kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt tillstånd som har meddelats med stöd av bland annat artskyddsförordningen. För att kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter har länsstyrelsen rätt att få tillträde till fastigheter och byggnader för att kunna kontrollera att tillstånd och villkor följs.
När det gäller privata bostäder finns dock en inskränkning i denna tillträdesrätt. Enligt 28 kap. 6 § andra stycket miljöbalken får tillträde till bostäder endast ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Det innebär att tillsyn av artskyddsreglerna inte i sig självt ger länsstyrelsen mandat att få tillträde till en privat bostad, eftersom artskyddet har ett annat syfte än att skydda människors hälsa. Undantag skulle kunna föreligga för viss typ av verksamhet som avser hållande av arter, om det samtidigt med artskyddstillsynen ska bedrivas tillsyn som avser risk för olägenheter för människors hälsa. Exempel på detta kan vara förvaring av giftormar i en privatbostad. Det finns där risk för olägenhet för människors hälsa om ormarna hålls på ett olämpligt sätt och kan rymma. Det skulle i andra fall kunna vara fråga om lukt- eller ljudstörningar. Tillsyn av hälsoskydd enligt 9 kap. miljöbalken är dock ett kommunalt ansvar som inte länsstyrelsen kan åberopa. Samordning av tillsynen kan dock ske. Tillsynsmyndigheter ska enligt 1 kap. 17 § första stycket miljötillsynsförordningen (2011:13) samordna tillsynen om det är ändamålsenligt och möjligt.
Mark- och miljödomstolen har i en dom gjort bedömningen att det är i princip uteslutet att bedriva tillsyn av tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen i en bostad med stöd av miljöbalkens tillträdesregler.
164
Tillstånd ska därför som huvudregel inte ges om den
föreslagna lokalen för tillståndet är del av sökandens eller annan persons bostad. I vissa fall bedömer Naturvårdsverket att det kan vara möjligt att meddela tillstånd även för verksamhet som bedrivs i en bostad, under förutsättning att verksamheten bedrivs i en i tillståndet särskilt angiven del av bostaden. Denna del ska vara avskild från övriga
164 Mark- och miljödomstolen i Vänersborg, dom den 13 december 2011, mål nr M 2858-10.
bostaden och får inte användas för bostadsändamål. Vid tillsyn måste länsstyrelsen kunna nå denna avskilda del utan att passera något bostadsutrymme. Om sådan avskildhet har varit en förutsättning för att tillstånd har meddelats, men avskiljningen inte upprätthålls, innebär detta att verksamhetsutövaren inte har följt tillståndet. I ett sådant fall kan det finnas laglig grund för att återkalla tillståndet.
Ett alternativ kan vara att länsstyrelsen i tillståndet föreskriver som villkor att tillståndsinnehavaren har en skyldighet att ge tillsynsmyndigheten tillträde för tillsyn och kontroll av verksamheten. Det ska inte innebära att tillsynsmyndighet kan tvinga sig in i någons hem, men att nekat tillträde ska vara en laglig grund för att återkalla tillståndet eftersom ett villkor inte följs.
Utredningen bedömer sammantaget att det är rimligt att fler verksamheter prövas för tillstånd, även om det kan medföra ökad arbetsbörda för myndigheter och enskilda. En striktare tolkning av reglerna kan motiveras genom att syftet är att förbättra samhällets kontroll av en ökande handel med hotade arter.
14.22. Förslag: Ändringar i artskyddsförordningens definitioner
Utredningens förslag: Definitionerna av art- och habitatdirek-
tivet och fågeldirektivet tas bort.
Begreppet odlade växter byts ut mot artificiellt förökade växter med hänvisning till definitionen i EU:s CITES-förordning 865/ 2006, artikel 56.
Art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet
I artskyddsförordningen definieras art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Eftersom dessa begrepp används endast i bilagan föreslår utredningen att de tas bort.
Odlade/artificiellt förökade växter
I 31 § artskyddsförordningen finns ett undantag från tillståndskravet i 26 § som gäller odlade växter, fasan, rapphöna och gräsand. Tillståndskravet gäller handel med vissa levande djur och växter. Syftet med undantaget från 26 § är att befria exempelvis handelsträdgårdar från krav på tillstånd när handeln gäller odlade växter. Utredningen konstaterar att det kan råda osäkerhet angående definitionen av odlade växter och att det kan medföra brister i skyddet av vissa arter.
Även i 35 § artskyddsförordningen används begreppet odlade växter. I det fallet gäller det att odlade växter är undantagna från förbudet att preparera vissa växter yrkesmässigt utan tillstånd.
I EU:s CITES-förordning 338/97 används begreppet artificiellt
förökade växter. Enligt förordningen finns undantag för handel med
vissa artificiellt förökade arter och hybrider.
165
En definition av arti-
ficiellt förökade växter finns i kommissionens CITES-förordning 865/2006, artikel 56
166
:
Artikel 56 Artificiellt förökade exemplar av växtarter
1. Ett exemplar av en växtart skall anses vara artificiellt förökat endast om den berörda medlemsstatens behöriga administrativa myndighet i samråd med en vetenskaplig myndighet är övertygad om att följande kriterier är uppfyllda:
a) Exemplaret är, eller härrör från, växter som är uppodlade från frön, sticklingar, delningar, kallusvävnad eller annan växtvävnad, sporer eller annat förökningsmaterial under kontrollerade förhållanden.
b) Det odlade föräldramaterialet har anskaffats och bibehålls i enlighet med definitionen i artikel 1.4a.
c) Skötselmetoden ger långsiktig garanti för att det odlade föräldrabeståndet kan bibehållas.
d) Vad beträffar inympade växter, har både rotstocken och ympkvisten förökats artificiellt i enlighet med leden a och b. För tillämpningen av led a ska med kontrollerade förhållanden avses en icke-naturlig miljö som är kraftigt styrd av människan, vilket kan, men inte är begränsat till att, innefatta jordbearbetning, gödsling, ogräsbekämpning, bevattning eller plantskolebehandling såsom plantering i kruka, i trädgårdssängar och väderskydd. För agarträproducerande taxa, som produceras genom frön, sticklingar, ympning, luftavläggning, delningar, kallusvävnad eller annan växtvävnad, sporer eller annat förökningsmaterial, ska med under kontrollerade förhållanden avses en trädplan-
165 Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem, artikel 7. 166 Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.
tering, inbegripet annan icke-naturlig miljö, som är styrd av människan i syfte att framställa växter eller växtdelar och växtprodukter.
2. Virke och andra delar eller produkter från träd odlade i enartsbestånd ska anses vara artificiellt förökade i enlighet med punkt 1.
3. Träd från agarträproducerande taxa som odlats i odlingar såsom
a) trädgårdar (privata och/eller gemensamma trädgårdar),
b) statliga, privata eller gemensamma planteringar, antingen med en art eller med flera arter, ska anses vara artificiellt förökade i enlighet med punkt 1.
Enligt artikel 62 till kommissionens CITES-förordning 865/2006 är artificiellt förökade växter undantagna från förbuden i artikel 8.1 i rådets CITES-förordning 338/97 och inget intyg ska krävas för handel med sådana exemplar.
Utredningen föreslår att begreppet odlade växter ersätts med arti-
ficiellt förökade växter i artskyddsförordningen och de föreslagna
bestämmelserna i 8 kap. miljöbalken, för att de svenska reglerna bättre ska överensstämma med översättningen av EU:s regler. I 2 § ska en hänvisning införas till den utförliga definitionen i kommissionens CITES-förordning 865/2006, artikel 56.
14.23. Förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska vara vetenskaplig CITES-myndighet
Utredningens förslag: Havs- och vattenmyndigheten ska vara
vetenskaplig CITES-myndighet för frågor som gäller vattenlevande arter.
Enligt 68 § artskyddsförordningen är Naturvårdsverket vetenskaplig myndighet för regelverket enligt CITES-konventionen, medan Havs- och vattenmyndigheten ska bistå Naturvårdsverket i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön.
Systemet med en ordinarie och en biträdande vetenskaplig myndighet skapar otydlighet både internationellt och nationellt, inom Sverige och inom myndigheterna. I praktiken förväntas Havs- och vattenmyndigheten redan i nuläget agera som vetenskaplig myndighet i fråga om vattenlevande arter. Myndigheten företräder Sverige i internationella sammanhang som biträdande vetenskaplig CITESmyndighet för frågor kopplade till vattenlevande arter, i EU:s Scientific
Review Group för CITES-frågor och dess arbetsgrupper (WG Corals
och WG Mako sharks), Standing Commitee och partsmöten där akva-
tiska arter diskuteras. Det är också Hav- och vattenmyndigheten som i praktiken ansvarar för prövningar av så kallade non detrimental
findings (icke-skadlighetsrekvisit) i samband med ansökningar om
utfärdande av importtillstånd för vattenlevande exemplar som till exempel ål, kaviar, koraller och hajar, även om det formella beslutet i dagsläget förväntas tas av Naturvårdsverket. Det sistnämnda är en administrativ rutin som endast skapar merarbete och adderar till handläggningstiden.
Mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten finns utvecklade rutiner för samverkan och samstämmig uppfattning om vad som ska avses med vattenlevande arter. Samma ansvarsfördelning finns exempelvis i Förordning om invasiva främmande arter (SFS 2018:1939), där Naturvårdsverket är ansvarig myndighet i fråga om arter som lever på land och Havs- och Vattenmyndighet är ansvarig myndighet i fråga om arter som lever i vatten.
Utredningen bedömer sammantaget att Havs- och vattenmyndigheten ska vara vetenskaplig myndighet enligt CITES för frågor som gäller vattenlevande arter, medan Naturvårdsverket ska vara vetenskaplig myndighet enligt CITES för övriga frågor. Utredningen konstaterar att en sådan ändring bör göras för att formalisera en ordning som redan föreligger i praktiken.
14.24. Förslag: Tullverket får ökad befogenhet gällande CITES-arter vid Sveriges inre gräns
Utredningens förslag: I 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets be-
fogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska en ny punkt införas som gäller arter som omfattas av konventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES).
Som en följd av detta behöver också ändringar göras i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur med mera.
Jordbruksverket och Naturvårdsverket bemyndigas att meddela föreskrifter som anger vilka arter som ska omfattas av Tullverkets befogenheter.
Naturvårdsverket ska få bemyndigande enligt förordning (1994:1830) om införsel av levande djur med mera att meddela föreskrifter om hur kontrollen ska genomföras vid införsel av fridlysta djur.
14.24.1. Tullverkets kontroller vid yttre och inre gräns
EU:s tullunion bildades 1968 och syftar till att harmonisera tullar på varor från länder utanför EU samt bidra till att skydda människor, djur och miljö i EU. I praktiken innebär tullunionen att tullmyndigheterna i de 27 EU-länderna arbetar som en enda myndighet. Tullkontroller vid EU:s yttre gränser ska skydda djur och miljö genom att motverka olaglig handel med hotade arter och förebygga spridningen av växt- och djursjukdomar. Inom EU är huvudprincipen fri rörlighet.
Både Tullverket och Polismyndigheten har dock möjlighet att göra vissa kontroller även vid inre gräns, det vill säga vid Sveriges gräns mot andra EU-länder. Förenklat kan ansvarsfördelningen beskrivas som att Tullverket övervakar varuflödet medan Polismyndigheten övervakar personer.
Det sker ett flöde av levande exemplar av CITES-listade växter och djur samt produkter av sådana till Sverige från andra EU-länder. Sannolikt sker även utförsel från Sverige till EU-länder på motsvarande sätt. Det är sannolikt att många sådana transporter sker utan att alla krav på tillstånd eller styrkande av laglig bakgrund är uppfyllda. Utredningen bedömer därmed att det finns behov av att ge Tullverket ökade befogenheter till kontroller vid inre gräns av CITES-listade och fridlysta arter.
14.24.2. Sammanfattning av dagens regelverk för import av djur och växter
CITES-exemplar från tredje land
Import, export och reexport av CITES-listade exemplar från tredje land regleras av rådets CITES-förordning 338/97 och inte av den svenska artskyddsförordningen. I 21 § artskyddsförordningen finns dock en regel som innebär att CITES-listade exemplar endast får
importeras, exporteras eller reexporteras vid vissa utpekade tullkontor. Vilka tullkontor som är godkända framgår av Jordbruksverkets webbplats.
167
Tullverket berörs även bland annat av bestämmelserna
i 22 (varor som inte får importeras), 60 (beslag), 62 (förverkande) och 64 (artbestämning) §§ artskyddsförordningen.
Varor som passerar gräns mot tredje land kontrolleras av Tullverket med stöd av ett antal olika lagar, däribland tullagen
168
och
smugglingslagen
169
. Dessa kontroller omfattar bland annat levande exemplar och varor som omfattas av CITES-reglerna men också levande exemplar av fåglar och fridlysta arter enligt 16 § artskyddsförordningen.
Regler för förflyttning av CITES-exemplar inom EU
In- och utförsel av CITES-exemplar mellan olika medlemsländer inom EU regleras, när det gäller kommersiella aktiviteter, via CITES-intyg för A-listade arter och för B-listade arter genom att ägaren alltid måste kunna styrka att exemplaret är lagligt förvärvat och har laglig bakgrund.
Varje förflyttning inom EU av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97, från den plats som anges på importtillståndet eller i något intyg som utfärdats i enlighet med förordningen, måste föregås av ett godkännande från en administrativ CITES-myndighet i den medlemsstat där exemplaret befinner sig.
170
Ett sådant godkännande måste bekräftas genom
utfärdande av ett intyg från Jordbruksverket, i de fall ett sådant exemplar ska föras ut från Sverige. När ett A-listat exemplar ska föras in till Sverige från ett annat EU-land ska den administrativa CITESmyndigheten i det landet utfärda ett sådant intyg.
171
I andra fall av förflyttning av levande A-listade exemplar ska den person som ansvarar för förflyttningen vid behov kunna förete bevis
167 Jordbruksverkets webbplats, information om godkända tullkontor vid import m.m.: https://djur.jordbruksverket.se/amnesomraden/handelmarknad/hotadeartercites/djurochdju rprodukter/importochexportmellaneuochandralander/godkandatullkontor.4.7caa00cc126738 ac4e880002355.html. 168 Tullag (2016:253). 169 Lag (2000:1225) om straff för smuggling. 170 Artikel 9, punkt 1, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 171 Artikel 9, punkt 2 b, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.
på exemplarets lagliga ursprung. Detta innebär att vid förflyttning över inre gräns av A-listade exemplar som inte har något CITESintyg utfärdat av Jordbruksverket, eller motsvarande myndighet i ett annat EU-land, måste alltid lagligt ursprung kunna styrkas och uppvisas vid kontroll.
För B-listade CITES-arter, både levande och döda samt produkter av sådana arter, gäller att kommersiella aktiviteter endast är tilllåtna om laglig bakgrund kan styrkas. Det finns dock inga krav på dokumentation eller intyg för förflyttning av B-listade arter, inte heller för innehav av exemplar som inte ska användas kommersiellt.
När ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga B förflyttats inom gemenskapen, kan innehavaren av exemplaret lämna det ifrån sig endast om den tilltänkta mottagaren har informerats på ett riktigt sätt om vilken förvaring, utrustning och skötsel som krävs för rätt vård av exemplaret.
172
Regler för förflyttningar till och från Norge och Schweiz
Även om Norge och Schweiz inte tillhör EU, omfattas de av Schengensamarbetet, som innebär att de inre gränskontrollerna har avskaffats gentemot övriga Schengenländer. Dock gäller fortfarande att det krävs import- respektive exporttillstånd eller reexportintyg samt tulldeklaration för handel med CITES-listade arter till och från Norge och Schweiz.
Inregränslagen
När det gäller Tullverkets befogenheter at utföra kontroller av varor som förs in från annat EU-land finns bestämmelser i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom EU, den så kallade inregränslagen. Lagens 3 § anger vilka varor som lagen är tillämplig på, det vill säga vilka varor som får kontrolleras. Varorna återfinns i den så kallade varukatalogen eller listan. Här återfinns bland annat punkterna 10 och 11:
[. . .]
172 Artikel 9, punkt 4, rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem.
10. nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler, 11. andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,
[. . .]
Den som för in eller ut en sådan vara som anges i 3 § inregränslagen, till exempel reptiler, mellan ett annat EU-land och Sverige ska enligt inregränslagen anmäla varan till Tullverkets närmaste tullkontor.
173
Inregränslagen omfattar alltså inte uttalat CITES-listade och fridlysta arter, utom i de fall sådana arter omfattas av varukatalogen i 3 §. Den tidigare Inregränslagsutredningen
174
konstaterade 2006 att nu-
varande inregränslag begränsar Tullverkets befogenhet att kontrollera varor till de som specifikt räknas upp i 3 §.
Eftersom varor som omfattas av CITES-regler inte omnämns i inregränslagen saknar alltså Tullverket befogenhet att kontrollera dessa, utom i de fall varorna granskas av andra skäl som anges i lagen. Av samma skäl kan Tullverket inte kontrollera varor som kan omfattas av svenska fridlysningsregler.
Inregränslagsutredningen framhåller att vissa andra medlemsstater i EU har valt att inte specifikt ange vilka varor som kan utsättas för kontroller vid inre gräns.
175
I stället anges att kontrollerna ska rym-
mas inom den av EU tillåtna ramen för kontroll. Inregränslagsutredningen anser dock att den svenska modellen är att föredra, och att tydlig och klar reglering i lagen ger de bästa förutsättningarna för att EU-rätten ska följas.
Tullverket kan också göra kontroller vid inre gräns enligt andra regelverk, som till exempel lag (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Vidare har Tullverket befogenhet att utföra vissa kontroller inne i landet enligt lag (1998:506) om punktskattekontroller av transporter med mera av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK), bland
173 4 § Lag (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. 174SOU 2006:9Kontroll av varor vid inre gräns. 175SOU 2006:9Kontroll av varor vid inre gräns, avsnitt 8.1.4.
annat vid punktskattekontroller på väg, i postförsändelser och på lager där punktskattepliktiga varor kan förvaras.
Regler för in- och utförsel av fridlysta växter till Sverige
Det är förbjudet att förvara eller transportera levande växter som är markerade med N eller n i bilaga 1 till artskyddsförordningens bilaga 1.
176
För växter som är fridlysta enligt bilaga 2 till förordningen
finns inga motsvarande förbud mot förvaring eller transport.
Regler om smittskydd
Många av de regler som begränsar införseln av djur och växter till Sverige är smittskyddsregler. Jordbruksverket har tidigare reglerat bland annat vad som krävs vid import av olika djurslag och antal djur genom föreskrifterna SJVFS 1996:24
177
och SJVFS 2011:49
178
. I före-
skriften SJVFS 2019:15
179
finns bland annat regler om hantering av
vildfångade djur.
EU:s nya förordning om djurhälsa, AHL-förordningen
180
, trädde
i kraft den 21 april 2021, vilket medför följdändringar i svenska regler. Vi har inte haft möjlighet att bearbeta texterna i betänkandet enligt det nya regelverket, och hänvisar till Jordbruksverket för mer information.
EU:s inre marknad
Tullverkets möjligheter att agera vid inre gräns regleras på EU-nivå och har sin grund i den inre marknaden. EU:s inre marknad definieras i artikel 26 FEUF. Här föreskrivs att unionen ska besluta om åt-
17623 § artskyddsförordningen (2007:845). 177 10 § Jordbruksverkets föreskrifter (2008:46) om införsel av djur, sperma, ägg och embryon (om ändring i tidigare föreskrifter SVJFS 1996:24), saknr J 11. 178 Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 2011:49) om införsel av sällskapsdjur och hund- och kattsperma samt hundar, katter och illrar avsedda för handel (SJVFS 2014:47) saknr J 13. 179 Statens jordbruksverks föreskrifter och allmänna råd om villkor för hållande, uppfödning och försäljning m.m. av djur avsedda för sällskap och hobby (SJVFS 2019:15) saknr L 80. 180 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”).
gärder i syfte att upprätta och upprätthålla en inre marknad som ska omfatta
ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs.
Grunden för tullunionen finns sedan i artikel 28 FEUF. Gemensam tullagstiftning finns framför allt i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (unionstullkodexen). Härutöver finns bestämmelser som kompletterar unionstullkodexen. Tillämpningsföreskrifter till kodexen finns i tullagen (2000:1281) och tullförordningen (2000:1306) samt i lagen (1994:1548) och förordningen (1994:1606) om vissa tullförfaranden med ekonomisk verkan, med mera.
Nationella begränsningar får dock, enligt artikel 36 FEUF, finnas under vissa förutsättningar. Sålunda krävs att kontrollen har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, och dit räknas bland annat hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
Samhällsintresset får inte kunna tillgodoses på annat, neutralt sätt och kontrollen måste vara proportionell i förhållande till det hinder det innebär för den fria rörligheten. Dessutom gäller att om det skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler finns det inte längre någon möjlighet att nationellt föreskriva om kontroller.
181
Inregränslagen, som diskuterades ovan, innehåller just bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (EUland).
Det handlar alltså om den gränskontroll som är godtagbar
trots tullunion. Lagen gäller både vid införsel från och utförsel till ett EU-land. För vissa av de uppräknade varorna finns restriktioner för
181Prop. 1995/96:166Tullens befogenheter vid den inre gränsen, s. 27. Se även SOU 2006:9
Kontroll av varor vid inre gräns, avsnitt 8.1.4.
182 1 § Lag (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land inom EU.
både in- och utförsel, för andra gäller restriktioner antingen vid införsel eller utförsel.
Det vanligaste är att punkterna grundas på artikel 36 FEUF. Punkten 10 grundas dock på erhållna undantag i medlemskapsförhandlingarna och punkten 11 på andra skäl. När det gäller att skydda väsentliga säkerhetsintressen, eller nödvändiga åtgärder för att förhindra att smittsamma djursjukdomar kommer in i landet, finns unionsrättsligt grundad rätt att vidta åtgärder.
Sverige fick vid medlemskapsförhandlingarna rätt att behålla vissa nationella bestämmelser gällande reptiler, hundar och katter samt nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk.
183
Förslag på fler varor i listan, bland annat CITES-varor
Enligt propositionen om Tullens befogenheter vid den inre gränsen ansåg vissa remissinstanser att ytterligare varukategorier borde läggas till. Det hade föreslagits att listan i 3 § inregränslagen bland annat borde utökas med varor som omfattas av handeln med utrotningshotade djur och växter.
184
Regeringen ansåg vid den tiden (1995/96)
inte att varor som omfattas av konventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES) borde tas med i den föreslagna lagen. Bakgrunden till detta ställningstagande var bland annat följande.
Det förekommer en omfattande internationell handel med vilda djur och växter. För att kunna avskaffa CITES-kontrollerna vid de inre gränserna antog rådet år 1982 förordningen (EEG) nr 3626/82 om tillämpning inom gemenskapen av CITES. Enligt förordningen införs bland annat en för EU-länderna gemensam kontrollgräns avseende CITES vid EU-ländernas185 gränser mot tredje land. Förordningen ifråga är numera upphävd och ersatt av CITES-förordningen. Vidare har EU reglerat handel och transporter inom EU i fågeldirektivet samt livsmiljödirektivet. Direktivsbestämmelserna innebär bland annat en skyldighet för medlemsstaterna att reglera handel och transport inom EU av hotade europeiska arter av vilda djur och växter. EU:s gränskontroll av CITES-reglerade varor vid unionens gräns mot tredje land har utsatts för både internationell och intern kritik för bristande effektivitet. Sommaren 1995 kom EU:s miljöministrar överens (gemensam ståndpunkt) om en rådsförordning om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kon-
183Prop. 1995/96:166Tullens befogenheter vid den inre gränsen, s. 51. 184Ibid., s. 52. 185 Regeringen omtalade vid denna tid rätteligen ”EG” som var den korrekta benämningen vid tiden, men vi använder EU genomgående.
troll av handeln med dem. Inom Miljödepartementet utarbetas för närvarande en departementspromemoria som skall handla om nödvändig anpassning av den nyssnämnda lagen till EU:s nya CITES-förordning. Regeringen kan i nuläget inte uttala sig om det framtida behovet av att särskilt kontrollera de transporter av vilda djur och växter som sker över gräns mot annat EU-land. Om det visar sig att behov finns av en förstärkning av kontrollen i detta avseende avser regeringen att återkomma även i denna fråga.186
14.24.3. Utredningens samlade överväganden
Bestämmelser som reglerar Tullverkets övervakning av införsel av djur och produkter till landet finns i förordningen (1994:1830) om införsel 187 av levande djur med mera. Förordningen syftar till att
- förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare spridning här,
- förhindra en utsättning av utländska djurarter som är skadlig för landets fauna,
- tillgodose djurskyddsintresset.
188
I artskyddshänseende syftar förordningen alltså endast till att förhindra en spridning av invasiva arter
Införsel av djur eller varor från land utanför EU
Införsel av djur eller varor från land utanför Europeiska unionen får endast ske på de platser som Jordbruksverket föreskriver.
189
Vid in-
försel av levande djur från land utanför EU får djuren inte lastas ur utan medgivande av en officiell veterinär.
190
Om gods måste lastas ur
på annan plats eller på annat sätt ska Tullverket eller Polismyndigheten begära besked hos en officiell veterinär om vilka åtgärder som ska vidtas i avvaktan på Jordbruksverkets beslut om vad man ska göra med godset. Om det är nödvändigt ska veterinären besikta platsen.
191
186Prop. 1995/96:166Tullens befogenheter vid den inre gränsen, s. 53 f. 187 Sådan förflyttning av djur från Finland eller Norge som föranleds av renskötseln och sker enligt internationella överenskommelser räknas inte som införsel. 1881 § förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. 1896 § förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. 1907 § förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. 1918 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.
Införsel av djur och produkter av djur från land inom EU
Vid införsel från land inom EU får en transport stoppas under färd till destinationsorten om
1. det finns särskild anledning att misstänka förekomst av smittsam
sjukdom,
2. det finns anledning att misstänka att djuret eller djurprodukten
på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur,
3. medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt,
eller
4. de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda.
Det är Tullverket som ska övervaka att införsel sker
193
enligt denna
förordning och de föreskrifter som meddelats med stöd av denna förordning samt enligt EU:s förordning om förflyttning av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte.
194
Det är också Tullverket som ska ut-
föra de uppgifter som en medlemsstat har enligt 33.1 i EU-förordningen och som en behörig myndighet har enligt artiklarna 33.2 och 34.1. och som en tullmyndighet har EU:s förordning om att säkerställa tillämpningen av livsmedels- och foderlagstiftningen och av bestämmelser om djurs hälsa och djurskydd, växtskydd och växtskyddsmedel.
195
För att kunna utföra kontroller i enlighet med de nya syften som vi har föreslagit med förordningen ska ytterligare punkter införas, nämligen
- Punkt 5, att det finns anledning att misstänka transport för kommersiella ändamål av arter listade i CITES-förordningens bilaga A och B samt
- Punkt 6, att det finns anledning att misstänka transport av fridlysta arter.
Jordbruksverket får enligt 3 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd
1929 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. 19310 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. 194 Förordning (EU) nr 576/2013. 195 Förordning (EU) 2017/625.
och om andra villkor för införsel av djur, produkter av djur, sjukdomsalstrande organismer, hö, halm och annat material som används vid hantering av djur liksom om införselförbud för att hindra spridning av smittsamma djursjukdomar. Jordbruksverket får också meddela föreskrifter om registreringsskyldighet för den som för in djur och djurprodukter i landet. Innan Jordbruksverket fattar beslut om tillstånd att föra in djur för utplantering ska verket höra Havs- och vattenmyndigheten om ärendet gäller fisk, fiskrom, blötdjur, kräftdjur och andra akvatiska djurslag eller ägg från sådana djurslag, och Naturvårdsverket, om ärendet gäller andra djurslag eller ägg än akvatiska djur, där amfibier inkluderas i Naturvårdsverkets ansvarsområde.
Under rubriken införselkontroll anges i 5 § att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om hur kontrollen ska genomföras vid införsel av djur och varor. Sådana föreskrifter finns i Jordbruksverket smittskyddsregler SJVFS 1996:24
196
.
Jordbruksverket bör alltså med stöd av de regler vi föreslår utfärda sådana föreskrifter även för CITES-arter. Befintligt bemyndigande bedömer vi som tillräckligt vad avser CITES-arter. Vad gäller fridlysta djurarter i punkten 6 ska Naturvårdsverket ges motsvarande bemyndigande i förordning (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.
I förordning (1996:702) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom EU finns närmare föreskrifter om överföring till Tullverket av bokningsuppgifter från transportföretag samt hantering av dessa uppgifter inom verket.
Enligt 8 § får Tullverket meddela närmare föreskrifter om anmälningsskyldigheten enligt 4 § inregränslagen. Av den bestämmelsen följer bland annat att den som för in en vara från ett annat EUland till Sverige ska anmäla varan till Tullverket om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller ett villkor för införsel som inte är uppfyllt eller om varan förs in med stöd av ett tillstånd som meddelats på grund av en oriktig uppgift eller en utelämnad föreskriven uppgift. Enligt vår bedömning fordras ingen ändring här i anledning av våra förslag.
196 Jordbruksverkets föreskrifter (2008:46) om införsel av djur, sperma, ägg och embryon (om ändring i tidigare föreskrifter SVJFS 1996:24), saknr J 11.
14.25. Förslag: Skogsstyrelsen tar över tillsyn över CITES-listade träslag
Utredningens förslag: Skogsstyrelsen ska ta över ansvaret för
den tillsyn gällande timmer och produkter tillverkade av CITESlistade träslag som i dag åligger länsstyrelserna.
Skogsstyrelsen ansvarar i dag för tillsyn av handel med timmer och produkter tillverkade av trä inom ramen för EU:s timmerförordning
197
samt den svenska timmerlagen
198
och timmerförordningen
.
Syftet med detta regelverk är att motverka handel inom EU med olagligt avverkat virke och trävaror från sådant virke. Reglerna omfattar skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på den inre marknaden för första gången.
Utredningen konstaterar att Skogsstyrelsen bedriver den nuvarande tillsynen systematiskt och riskbaserat enligt genomtänkta rutiner. Sammanlagt 1,5 årsarbetskraft är avsatta för tillsynen under 2021.
200
När det gäller timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade ligger ansvaret för tillsynen på länsstyrelserna enligt miljötillsynsförordningen
201
. Utredningen känner dock inte till att länsstyrelserna bedriver någon systematisk riktad tillsyn avseende kommersiella aktiviteter med CITES-listat timmer och trävaror. En svårighet med all tillsyn gällande trävaror är att identifiera olika träslag. Här bedöms Skogsstyrelsen ha bättre kompetens än länsstyrelserna i att skilja olika träslag från varandra, både i form av timmer och i bearbetade produkter. Skogsstyrelsen har också fungerande rutiner för kontroller och provtagning i syfte att identifiera trävaror. Skogsstyrelsens tillsyn inriktas dock främst på kontroller vid import, medan länsstyrelsens ansvar vad gäller CITES-listade träslag omfattar alla former av kommersiella aktiviteter. Länsstyrelsen tillsynsansvar kan därmed omfatta även annonsering, försäljning,
197 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 995/2010 av den 20 oktober 2010 om fastställande av skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på marknaden. 198 Lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror. 199 Förordning (2014:1010) om handel med timmer och trävaror. 200 Skogsstyrelsen (2021), Samlad tillsynsplan 2021, s. 21–22. 201 2 kap. 7 § punkterna 4 och 5 miljötillsynsförordning (2011:13).
etc. inom landet, men även andra verksamheter där CITES-listade träslag används i kommersiellt syfte.
Utredningen bedömer att det innebär en samordning och effektivisering av tillsynen gällande timmer och träprodukter att överlåta länsstyrelsernas tillsyn av CITES-listade träslag till Skogsstyrelsen. Skogsstyrelsen ska för detta utökade ansvarsområde få resursförstärkning motsvarande en halv årsarbetskraft i löpande verksamhet.
14.26. Förslag: Inför möjlighet för myndigheter att sekretessbelägga vissa personuppgifter
Utredningens förslag: En bestämmelse införs som medger sek-
retess för namn, adress och andra kontaktuppgifter som finns i ett ärende om importtillstånd för jakttroféer av arter som omfattas av skydd enligt CITES-förordningen.
Jordbruksverket hanterar bland annat frågor om import av jakttroféer. Troféerna kan tas in till Sverige om de har införskaffats på laglig väg och uppfyller alla krav från både ursprungs- och mottagarland. Vissa troféer kan dock vara stöldbegärliga, till exempel om de innehåller elfenben eller noshörningshorn. Vid några tillfällen har Jordbruksverket fått begäran om att lämna ut handlingar som innehåller namn och adress till privatpersoner som har fått importtillstånd för att ta in jakttroféer. Jordbruksverket har inte kunnat neka utlämning av allmän handling i dessa fall, vilket medför en ökad risk för att dessa personer utsätts för stölder.
Enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen
202
finns det
möjlighet att skydda uppgifter om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs. SLU Artdatabanken har i dag krav på behörighet för användare som kan se skyddsklassade data om artfynd. När uppgifter förekommer hos andra myndigheter kan dessa ha svårt att neka till att lämna ut uppgifterna.
203
Utredningen bedömer att det är motiverat ur artskyddssynpunkt att utöka möjligheten att skydda personuppgifter i ärenden om import-
202 20 kap. 1 § lag (2009:400 om offentlighet och sekretess. 203 Se dom 2011-11-25 från Kammarrätten i Jönköping Mål nr 3641-11.
tillstånd. Stölder av dessa föremål kan bidra till ökad handel på den illegala marknaden och i förlängningen till ökad efterfrågan på djurdelar från skyddade arter. Sekretessen bör vara stark och en skadeprövning ska göras om uppgifterna begärs ut. Uppgifterna ska dock kunna lämnas till andra myndigheter om sekretessen bibehålls.
14.27. Förslag: Ansvar för nationell kunskapsförsörjning om artskydd
Utredningens förslag: Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyn-
digheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska få i uppdrag i regleringsbrev att i samverkan ansvara för kunskapsförsörjning om artskydd till övriga berörda myndigheter.
Naturvårdsverkets uppdrag bör omfatta kunskapsuppbyggnad hos länsstyrelserna gällande fridlysningsfrågor, i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt Skogsstyrelsen.
Jordbruksverkets uppdrag bör omfatta kunskapsuppbyggnad om CITES, utom tillsynsfrågor, till övriga berörda myndigheter, med stöd av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
Det finns brister i kunskapsförsörjning och vägledning till svenska myndigheter i arbetet mot artskyddsbrottslighet Tillsynsmyndigheter och nationella myndigheter har svårt att upprätthålla kompetensen hos personal, särskilt vid byte av handläggare. Det finns stort behov att tillhandahålla samlad kunskap, löpande utbildningar och fortbildning för alla berörda myndigheter.
Naturvårdsverket har enligt sin instruktion ansvar för central tillsynsvägledning
204
till länsstyrelserna, som är tillsynsmyndigheter
för biologisk mångfald enligt 8 kap. miljöbalken
205
. Länsstyrelserna ansvarar också för tillsyn av CITES enligt EU:s förordningar 338/97 och 865/2006.
206
Jordbruksverket har inget tillsynsvägledande ansvar enligt myndighetens instruktion, men ansvarar som administrativ CITES-myndighet för handläggningen av merparten av CITES-ärenden i Sverige. Jordbruksverket är därmed den myndighet som har bäst kunskap om
204 3 § Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket. 205 2 kap. 8 § punkt 8 miljötillsynsförordningen (2011:13). 206 2 kap. 7 § punkterna 4 och 5 miljötillsynsförordningen (2011:13).
tillämpningen av CITES-regelverket inom EU och i Sverige, vad gäller frågor om import, export, re-export och handel.
Naturvårdsverket bör få ansvar för att i samverkan med Jordbruksverket, Havs- och vattenmyndigheten och Skogsstyrelsen samt övriga berörda myndigheter ansvara för kunskapsförsörjning om tillsyn gällande artskydd, både fridlysning och CITES, hos länsstyrelserna.
Jordbruksverket bör få ansvar för att i samråd med Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och övriga berörda myndigheter ansvara för kunskapsuppbyggnad om CITES-frågor hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen.
Utredningen bedömer att Naturvårdsverkets och Jordbruksverkets uppdrag är så pass omfattande att båda myndigheterna bör få förstärkta resurser med en årsarbetskraft vardera, för att löpande bedriva kunskapsuppbyggande verksamhet hos alla berörda myndigheter gällande artskydd. Havs- och vattenmyndigheten bör få förstärkta resurser med en halv årsarbetskraft. Skogsstyrelsen bedöms kunna utföra detta uppdrag med de resurser som utredningen har föreslagit i övrigt.
Utredningen vill också understryka att andra gemensamma resurser kan bidra till ett kunskapsuppbyggande arbete, exempelvis möjligheten att ta fram kunskapsunderlag inom ramen för Miljösamverkan Sverige. Sådana projekt kan dock inte ligga till grund för det sammanhållna arbetet, men kan bidra med specifika underlag.
14.28. Förslag: Naturvårdsverket får utökad befogenhet att besluta om beslagtagna levande exemplar
Utredningens förslag: Naturvårdsverket ska, efter begäran från
Polismyndigheten, Tullverket eller Kustbevakningen, i det enskilda fallet få besluta att beslagtagna och förverkade djur och växter kan avlivas eller destrueras under vissa förutsättningar, där samtliga kriterier måste vara uppfyllda:
- att det inte finns någon annan lämplig lösning,
- att inte exemplaret ifråga är en individ som är särskilt viktig att bevara.
14.28.1. Problembeskrivning
Länsstyrelsen är tillsynsmyndighet för artskyddsförordningen, men har inget lagstöd för att ta djur, växter eller produkter i beslag. Om det finns misstanke om artskyddsbrott kan sådana beslag i stället göras av Polismyndigheten med stöd av 27 kap. 4 § rättegångsbalken (1942:740). Tullverket får ta levande exemplar i beslag med stöd av smugglingslagen
207
och Kustbevakningen ges med stöd av 3 kap.
10 § kustbevakningslag (2019:32) samma rätt som Polismyndigheten att ta beslag med stöd av rättegångsbalken.
Exemplar som har tagits i beslag måste placeras någonstans i väntan på att utredning/förundersökning slutförs, i väntan på frikännande eller fällande dom. Den myndighet som har fattat beslut om beslag ansvarar också för förvaring av beslaget under utredningstiden. Om brottsutredningen slutar i en fällande dom kan exemplaret förklaras förverkat. I och med ett beslut om förverkande tar staten över äganderätten och ska besluta vad som ska hända med djuret eller växten.
Tullverket kan alltså ta beslag med stöd av smugglingslagen. Enligt 24 § smugglingslagen får en myndighet, som har hand om egendom som har tagits i beslag för att den skäligen kan antas bli förverkad, antingen sälja eller låta förstöra exemplaret när vissa villkor är uppfyllda.
Artskyddsförordningen medger inte samma agerande som 24 § smugglingslagen, vilket innebär att beslut om slutlig placering, försäljning eller förstöring bara kan göras efter att ett exemplar har förklarats förverkat. Polismyndigheten har därmed inte möjlighet att låta sälja eller förstöra ett exemplar som tagits i beslag med stöd av artskyddsförordningen innan det har förklarats förverkat. Det innebär att ett exemplar som tagits i beslag kan behöva förvaras under lång tid medan utredning pågår. Förvaringen kan därmed komma att belasta Polismyndigheten med mycket höga kostnader.
Egendom som har tagits i beslag av Kustbevakningen ska enligt 3 kap. 11 § kustbevakningslag (2019:32) förvaras av myndigheten själv, om inget annat är föreskrivet eller åklagaren bestämmer något annat.
Placering av levande djur görs vanligen i ett så kallat rescue center som har godkända lokaler, kompetent personal och avtal med myndigheterna. Avtalen innebär att den myndighet som gjort beslaget
207 Lag (2000:1225) om straff för smuggling.
betalar en löpande avgift så länge djuren är inhysta i anläggningen. Eftersom utredningar om artskyddsbrott kan pågå under lång tid kan förvar och skötsel av levande djur bli väldigt dyrt för staten. För närvarande finns det bara ett rescue center i Sverige som kan användas för placering av beslagtagna levande djur. Anläggningen har dock begränsat med utrymme och kan inte ta hand om exempelvis större däggdjur. I vissa fall har även andra utrymmen behövts, som då måste hyras in utöver det gällande avtalet med rescue center. Eftersom det bara finns ett rescue center kan beslagtagna djur behöva transporteras långa sträckor från beslagsplatsen.
Levande exemplar av djur och växter som tas i beslag kan inte placeras var som helst, eftersom det ofta saknas tillförlitliga uppgifter om härkomsten. Det innebär att exemplarens status vad gäller smittskydd är osäker. Eftersom det finns misstanke om brott kan det inte uteslutas att exemplaren kan vara olagligt infångade/insamlade i naturen och/eller insmugglade. Om det inte med säkerhet kan styrkas att exemplaren kommer från en kontrollerad miljö, finns det risk att de bär på parasiter eller mikroorganismer som kan sprida sjukdomar till människor och djur, men också till växter och i slutänden spridas i naturen.
Det förekommer att beslagtagna djur inte kan placeras i någon lämplig anläggning och att de i stället får hållas kvar hos den person som är föremål för utredningen, vilket inte heller är någon lämplig lösning. På motsvarande sätt kan det vara olämpligt att placera beslagtagna levande växter i till exempel botaniska anläggningar, eftersom det finns risk för spridning av skadeorganismer till exemplaren som redan finns i anläggningen.
Om utredningen av ett misstänkt artskyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken resulterar i att ett exemplar förklaras förverkat, ska Naturvårdsverket besluta om placering, men slutlig placering av förverkade levande exemplar får bara göras i anläggningar som är avsedda för forskning eller liknande. Möjligheten att placera exemplar är därmed starkt begränsad, särskilt om ingen anläggning är intresserad av att ta emot exemplaret. Avlivning eller destruktion ingår i dagsläget inte i de möjliga alternativ som Naturvårdsverket har att besluta om. Det innebär att om ingen anläggning vill ha exemplaret finns ingen mottagare för Naturvårdsverket att besluta om.
Det har förekommit ärenden där Naturvårdsverket inte har lyckats hitta någon anläggning som har varit beredd att ta emot ett levande
exemplar som förverkats efter artskyddsbrott. Naturvårdsverket har då i något fall beslutat att avstå från att placera exemplaret, varvid ansvaret faller tillbaka på staten som, genom den myndighet som har beslutat om förverkandet, övertar äganderätten till förverkad egendom. Denna myndighet får därefter besluta om vad som ska hända med exemplaret, med stöd av lagen om förfarande med förverkad egendom och hittegods
208
, som ger något vidare ramar än de regler
som styr Naturvårdsverket. Med stöd av den lagen kan myndigheten besluta att sälja exemplaret (4 §), eller, om det inte är lämpligt, att förstöra det (6 §). Det är emellertid inte klargjort om ”förstöra” även kan avse avlivning av levande djur.
Både smugglingslagen och rådets CITES-förordning 338/97 medger att förverkade exemplar av listade arter som upptagits i bilagorna B–D, och som har förverkats med stöd av förordningen, får säljas av myndigheterna. Sådan försäljning medför dock legalisering av illegala exemplar, och kan medföra introduktion på den öppna marknaden av arter som aldrig har exporterat lagligt från ursprungsländerna. Om sådana exemplar används för kommersiell avel utan ursprungslandets godkännande kan verksamheten stå i strid med Nagoyaprotokollet och ABS-förordningen.
Enligt vad utredningen erfar förekommer det att ansvariga myndigheter avstår från att ta levande exemplar i beslag, även om det är befogat enligt regelverken, på grund av svårigheterna med att hantera exemplaren under utredningstiden.
14.28.2. Beslag och förverkande enligt miljöbalken och djurskyddslagen
Beslag av levande djur och växter eller produkter med stöd av miljöbalken
Om misstanke om artskyddsbrott övergår i en fällande dom enligt 29 kap. 2 b miljöbalken kan beslagtagna exemplar av djur eller växter förklaras förverkade. Förverkad egendom tillfaller staten och hanteras som beskrivs nedan.
208 Lag (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.
Beslag av levande djur med stöd av djurskyddslagen
Länsstyrelserna kan omhänderta levande djur med stöd av 9 kap.5– 7 §§djurskyddslagen (2018:1192) om djuren utsätts för lidande. Djur som är väl omhändertagna kan därmed inte tas i beslag med stöd av djurskyddsreglerna, även om djuren är fridlysta eller CITES-listade och saknar laglig bakgrund. Möjligen skulle det kunna anses vara ett lidande att förvara djur som är vildfångade, men denna fråga är inte klarlagd.
I Sverige är det förbjudet enligt Jordbruksverkets föreskrifter att hålla vildfångade ryggradsdjur (med undantag för fiskar) för sällskap och hobby. Skälet till att det är förbjudet i Sverige är främst att vildfångade djur har behov för sitt välbefinnande som de flesta privatpersoner inte kan tillgodose.
14.28.3. Nuvarande regler i artskyddsförordningen
Enligt 62 § artskyddsförordningen får Naturvårdsverket i det enskilda fallet besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras på en djurpark med tillstånd, eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. Redan i samband med att ett sådant beslut om placering fattas, ska Naturvårdsverket bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött. Detta ska ske efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet. Ett dött djur, en död växt eller en del av ett dött djur eller död växt som har förverkats får, efter beslut av Naturvårdsverket, överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbildning. Det förverkade får även överlämnas till eller placeras hos någon annan för att användas i sådan verksamhet som bedöms vara till fördel för artskyddet. Innan Naturvårdsverket beslutar om placering eller överlämnande ska verket samråda med Naturhistoriska riksmuseet, om det inte är uppenbart att det förverkade inte är av intresse för forskning eller utbildning, och Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.
Om utredningen av ett misstänkt artskyddsbrott enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken resulterar i att ett exemplar förklaras förverkat, ska Naturvårdsverket besluta om placering, men slutlig placering av förverkade levande exemplar får bara göras i anläggningar som är av-
sedda för forskning eller liknande. Möjligheten att placera exemplar är därmed starkt begränsad, särskilt om ingen anläggning är intresserad av att ta emot exemplaret. Avlivning eller destruktion ingår i dagsläget inte i de möjliga alternativ som Naturvårdsverket har att besluta om.
14.28.4. Alternativ vid förverkande av levande exemplar enligt CITES-konventionen
Inom CITES-konventionen beskrivs i artikel VIII, punkterna 1 b och 4, vilka åtgärder parterna ska vidta gällande konfiskerade levande exemplar. Lämpliga handlingsalternativ för hanteringen av förverkade exemplar beskrivs utförligt i riktlinjer som framgår av annex I till konventionens resolution Conf. 17.8
209
:
- Återsändande till ursprungslandet, under förutsättning att det mottagande landet är fullt införstådda med riktlinjerna för hantering av beslag.
- Utsättning i naturen, under förutsättning att ett antal krav är uppfyllda, som exempelvis att artens bevarandestatus gynnas av en utsättning, att exemplaret har förutsättningar att klara av ett liv i det vilda och inte kan sprida parasiter eller sjukdomar till den vilda populationen, samt att exemplaret inte kan medföra oönskad genetisk påverkan på den vilda populationen.
- Fortsatt fångenskap eller förvaring i en anläggning, antingen i ursprungslandet, i det exporterande landet (om annat än ursprungslandet), i landet som gjort beslaget eller i ett land som har anläggningar speciellt avpassade för arten. Exemplaret kan också säljas, under vissa förutsättningar.
- Avlivning enligt lagstiftning för god djurvälfärd eller destruktion av växter.
Enligt riktlinjerna för CITES-konventionen ska beslut om hantering av beslagtagna levande djur syfta till att uppnå tre mål:
209 Resolution Conf. 17.8, Disposal of illegally traded and confiscated specimens of CITESlisted species.
- Maximera bevarandevärdet av exemplaret utan att äventyra hälsa, naturligt beteende eller bevarandestatus hos vilda eller fångenskapsuppfödda populationer av arten.
- Motverka olaglig handel med arten.
- Erbjuda en lösning med god djurvälfärd, oavsett om detta innebär att placera exemplaret i livslång fångenskap, att återföra exemplaret till artens naturliga miljö eller genom avlivning.
Återsändande till ursprungslandet av förverkade exemplar
Levande exemplar av djur och växter kan bära på parasiter eller sjukdomsalstrande mikroorganismer som kan utgöra en risk både för människors hälsa och för den biologiska mångfalden i naturen. Ett djur eller en växt som har fraktats olagligt till Sverige kan därmed inte självklart skickas tillbaka till ursprungs- eller exportlandet och återutsättas. Frakt av levande exemplar med okänd smittstatus är inte lämplig, eftersom all kontakt med och hantering av exemplaren innebär en potentiell smittrisk. Det är inte alltid känt varifrån exemplaret kommer och även om det är känt är det inte självklart att det finns någon mottagare som är villig att ta ansvaret för ett exemplar som ska återsändas. Enligt CITES-konventionen ska sådana exemplar återsändas på det exporterande landets bekostnad, men om exemplaret har flyttats olagligt är det ofta oklart vem som ska bära kostnaden för återtransport. Återsändande är sammanfattningsvis något som endast i undantagsfall är motiverat eller möjligt att genomföra i praktiken.
Regler för utsättning av prydnads- och trädgårdsväxter i naturen i Sverige
Utsättning av växter i naturen regleras vad gäller yrkesmässig hantering via bland annat Jordbruksverkets föreskrifter
210
och EU:s regel-
verk för yrkesmässig handel med bland annat trädgårds- och prydnadsväxter. Syftet med reglerna är främst att garantera kvaliteten för
210 SJVFS 2020:11 Statens jordbruksverks föreskrifter om saluföring m.m. av förökningsmaterial av prydnadsväxter samt av annat föröknings- och plantmaterial av grönsaker än utsäde.
köpare samt att hindra spridning av växtskadegörande organismer. Dessa regelverk gäller dock inte för privatpersoner.
Växter som är invasiva och kan orsaka skada i miljön kan omfattas av förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter). I naturområden som är skyddade enligt 7 kap. miljöbalken kan särskilda regler gälla för utplantering av växter genom de föreskrifter som ingår i beslutet för varje skyddat område.
Utplantering och sådd av genmodifierade grödor omfattas också av särskilda regelverk.
Regler för utsättning av djur i naturen i Sverige
Av skäl som har nämnts ovan är det olämpligt att släppa ut djur med oklar smittstatus i naturen, eftersom det kan leda till att sjukdomar sprids till människor eller i naturen. Det förekommer också genetisk variation hos populationer inom Sverige och i andra länder. Vid ett frisläppande bör det därför säkerställas att exemplaret inte kan medföra oönskad genetisk påverkan på vilda artfränder.
I Sverige är det förbjudet att sätta ut vilt (däggdjur och fåglar) i frihet, enligt jaktförordningen,
211
utom när Naturvårdsverket har be-
viljat undantag. Det gäller alla arter av vilt, från mufflonfår och dovhjort till stenhöns och steglitser men också exotiska arter som papegojor, amerikanska ekorrar och tvättbjörnar. När det gäller invasiva arter finns särskild lagstiftning
212
.
Utsättning av fisk, blötdjur och vattenlevande kräftdjur regleras i fiskelagstiftningen. Enligt 28 § fiskelagen (1993:787) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela krav på särskilt tillstånd och om villkor i övrigt för att fisk ska få sättas ut, flyttas eller odlas. Fisk får inte utan tillstånd av länsstyrelsen sättas ut eller flyttas från ett vattenområde till ett annat enligt 16 § förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Tillstånd får inte ges för sådana fiskarter eller fiskstammar som är olämpliga med hänsyn till vattenområdets särart. Ett annat skäl för prövning är att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar och parasiter.
211 Jaktförordning (1987:905) 41 §. 212 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter samt förordning om invasiva arter (SFS 2018:1939).
Reptiler, groddjur och ryggradslösa djur som inte förekommer naturligt i Sverige får inte sättas ut i naturen av smittskydds- och djurskyddsskäl. Exotiska djur kan bära på smittor som riskerar att skada både människor och andra organismer om de sprids i naturen. Exempel på detta är ranavirus och chytridsvamp som numera finns inom EU och Sverige, och som utgör ett hot mot vilda populationer av groddjur.
213
Innan ett djur kan släppas ut i naturen är det nödvändigt att bedöma om djuret har förutsättningar att klara sig på egen hand. Ett djur som är uppfött i fångenskap saknar många gånger både den kunskap och fysiska förmåga som krävs för ett liv i vilt tillstånd. Djur som har fötts upp av människan kan sakna viktiga naturliga beteenden som de normalt får av sina föräldrar. Att släppa ut ett djur som inte har förutsättningar att klara sig på egen hand innebär att döma djuret till stort lidande och en säker död.
Enligt djurskyddslagen
214
är det förbjudet att överge tamdjur. Att
släppa ut fångenskapsuppfödda djur innebär i formell mening detsamma som att överge tamdjur, vilket alltså inte är tillåtet av djurskyddsskäl.
Sammanfattningsvis är återutsättning av djur i naturen, i Sverige eller i export- eller ursprungslandet, bara möjligt i undantagsfall, och i situationer där återutsättning har ett tydligt bevarandevärde för arten. Detta på grund av de stora risker en utsättning medför av både djurskydds- och smittskyddsskäl.
Placering av djur i djurpark eller liknande anläggning
Naturvårdsverket får besluta om placering av djur som har förverkats efter artskyddsbrott när det gäller djur som är A-listade enligt rådets CITES-förordning 338/97
215
och alla djur där laglig bakgrund
inte kan styrkas.
216
Placering kan göras i en djurpark eller någon annan
lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål, vanligen efter förfrågan bland svenska djurparker som tillhör
213 Statens Veterinärmedicinska Anstalt, www.sva.se/vilda-djur/groddjur. 214 8 § djurskyddslag (2018:1192). 215 Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 21662 § artskyddsförordningen (2007:845).
Svenska Djurparksföreningen eller internationella anläggningar inom EAZA (European Association of Zoos and Aquaria).
Förverkade djur som är A-listade enligt rådets CITES-förordning 338/97 får inte säljas, eftersom myndigheterna alltid måste vara övertygade om att djuret placeras i en anläggning som har förutsättningar för att ta hand om djuret på ett fullgott sätt samt att djuret, eller dess avkomma, inte används i ny handel.
Djur som är B-listade enligt rådets CITES-förordning 338/97, och där laglig bakgrund kan styrkas, får säljas av den myndighet som gjort beslaget, efter att djuret har förklarats förverkat.
I samband med beslut om eventuell placering i djurpark måste myndigheterna också överväga djurets bakgrund och möjligheter att få ett fullgott liv i fångenskap. För ett vildfångat djur kan det innebära ett stort lidande att leva i fångenskap, även om skötseln är bästa möjliga. I sådana fall kan avlivning ändå vara ett etiskt alternativ.
Försäljning
Tullverket och Kustbevakningen får sälja exemplar som har tagits i beslag med stöd av 24 § smugglingslagen
217
, men de begränsningar
som gäller för handel enligt artskyddsförordningen eller EU:s CITESförordningar gäller fortfarande.
Enligt artikel 8 i rådets CITES-förordning 338/97 får en behörig myndighet sälja exemplar som omfattas av bilagorna B–D och som har förverkats med stöd av förordningen, under förutsättning att exemplaren inte på detta sätt direkt återställs till den fysiska eller juridiska person från vilken de förklarades förverkade, eller som deltog i överträdelsen. Dessa exemplar får då behandlas som om de hade förvärvats lagligen.
Enligt CITES-konventionens resolution Conf. 17.8 behöver försäljning av förverkade exemplar i vissa fall inte vara olämplig eller motverka oönskad handel. Som exempel anges att arten redan kan finnas tillgänglig i kommersiella kvantiteter, så att ytterligare försäljning saknar betydelse. Förutsättningen att personer som olagligen handlar med CITES-arter ska förhindras att köpa exemplaren är dock i princip omöjligt att kontrollera och därmed uppfylla. Risken med försäljning är också att oönskad handel stimuleras.
217 Lag (2000:1225) om straff för smuggling.
För några år sedan inträffade en händelse som kan belysa problemen med hur försäljning av förverkade exemplar kan ”tvätta” olagliga exemplar så att de blir lagliga. Forskare upptäckte en ny art av pilgiftsgroda i ett sydamerikanskt land. Efter bara några månader hade exemplar av arten smugglats ut från ursprungslandet och fanns till försäljning inom EU. Exemplaren som bjöds ut till försäljning i ett annat EU-land togs i beslag, förverkades och såldes sedan av den myndighet som gjort beslaget. Därmed fanns arten att köpa lagligt, trots att ursprungslandet aldrig gett tillstånd till export av djuren.
Avlivning eller destruktion
Om ett beslagtaget exemplar av djur eller växt vare sig kan återsändas till ursprungslandet, placeras ut i naturen, placeras i någon lämplig anläggning eller säljas, återstår bara avlivning eller destruktion. Detta kan även vara det alternativ som bäst uppfyller kraven för god djurvälfärd för djur som är vildfångade, om alternativet är livslång fångenskap.
14.28.5. Kostnader för förvaring av beslagtagna exemplar
De myndigheter som får ta levande djur och växter i beslag måste alltså själva bekosta förvaring av alla exemplar medan brottsutredning pågår. Eftersom artskyddsbrott kan vara tidsödande att utreda kan kostnaderna för exemplarens förvaring bli omfattande.
Polismyndigheten
Polismyndigheten har ingen samlad statistik över vilka kostnader förvaring av levande djur som tagits i beslag har medfört, men utredningen har fått ta del av den information som finns tillgänglig för perioden 2016–2020. Som exempel kan nämnas att förvaring av en serval (Leptailurus serval, ett afrikanskt kattdjur) under cirka 2 månader kostade omkring 90 000 kronor, medan sex månaders förvaring av ett antal ökenvaraner kostade cirka 30 000 kronor. En steglits förvarades under ett drygt år, kostnaden för detta har inte noterats, men med en uppskattad minsta dygnskostnad om cirka 100 kronor motsvarar det cirka 40 000 kronor.
Tullverket
Tullverket har inte någon samlad statistik över kostnader för förvaring av levande exemplar av växter och djur som har tagits i beslag med stöd av smugglingslagen. Utredningen har dock fått ta del av den information som finns tillgänglig för perioden 2009–2020. Tullverket har under denna period tagit drygt 600 exemplar av växter i beslag: kaktusar (186), orkidéer (315) och övriga växter (105). Motsvarande siffra för djur är 12, samtliga reptiler. 51 exemplar av växter har förstörts, övriga har placerats i botaniska trädgårdar. En reptil har avlivats och placerats i Naturhistoriska riksmuseet, en reptil har placerats hos en privatperson. Övriga reptiler har avlivats. Kostnader finns bara angivna för beslag av en reptil, där slutsumman blev cirka 50 000–60 000 kronor efter förvaring i ett år och tio månader. Beslut om avlivning togs först ett drygt år efter beslut om förverkande.
Kustbevakningen
Kustbevakningen har ingen samlad statistik över beslag av levande djur och växter. Till utredningen har myndigheten meddelat att det sannolikt inte har skett några beslag under det senaste decenniet.
14.28.6. Utredningens samlade överväganden
Sammantaget bedömer utredningen att Naturvårdsverkets befogenheter att besluta om hantering av beslagtagna eller förverkade levande djur och växter ska utökas med möjligheten att avliva eller destruera exemplar. Eftersom beslut om beslag kan komma att hävas, i de fall utredningen inte leder till förverkande, måste en rätt till ersättning införas, i de fall exemplar destrueras redan under beslagstiden. Vad gäller förslagets förhållande till egendomsskyddet, se avsnitt 16.7.4.
14.29. Bedömning: Prövning och tillsyn av djurparker bör koncentreras till färre länsstyrelser
Utredningens bedömning: Länsstyrelserna bör utnyttja möjlig-
heten att koncentrera prövning och tillsyn av djurparker enligt artskyddsförordningen till några utvalda län, för att effektivisera handläggningen samt öka likvärdigheten i bedömningar och villkor.
I en rapport från Miljösamverkan Sverige 2013 beskrivs att länsstyrelsernas prövning och tillsyn av djurparker behöver förbättras genom samverkan och koncentration till ett fåtal länsstyrelser.
218
Målet för en sådan koncentration skulle vara likriktning, liknande villkor och liknande tillsynsprocess.
Svenska Djurparksföreningen har framfört till utredningen att djurparkerna upplever stora skillnader mellan länsstyrelserna i prövning och tillsyn. Föreningen framför också att handläggare ofta byts ut, vilket gör det svårt att upprätthålla hög kompetens hos myndigheterna.
Utredningen bedömer att en koncentration till ett fåtal länsstyrelser skulle kunna bidra till mer ensad prövning och tillsyn av djurparker enligt artskyddsreglerna. Regelverket är komplicerat och att samtliga ärenden samlas i färre organisationer skulle underlätta upprätthållandet av kompetens och kontinuitet i handläggningen.
Utredningen konstaterar att länsstyrelserna har möjlighet att överlåta djurparksprövning och -tillsyn till en annan länsstyrelse.
14.30. Förslag: 49 § i artskyddsförordningen ändras för att undvika dubbelprövning med djurskyddsreglerna
Utredningens förslag: Reglerna om djurparkstillstånd i artskydds-
förordningen renodlas till att endast behandla parkens uppfyllnad av kravet att bidra till bevarandet av den biologiska mångfalden. De punkter som prövas enligt djurskyddsreglerna ska tas bort från artskyddsförordningen.
218 Miljösamverkan Sverige (2013), Artskydd och vägledning. Förstudie kring tillsynsvägledning
m.m., s. 9.
Enligt 49 § artskyddsförordningen får ett djurparkstillstånd endast ges till en anläggning som har godkänts för offentlig förevisning enligt djurskyddsförordningen.
219
Det innebär att en djurpark genom-
går omfattande prövning enligt djurskyddsbestämmelserna, innan en prövning enligt artskyddsförordningen blir aktuell. Djurskyddsbestämmelserna reglerar bland annat att personal har lämplig utbildning och erfarenhet, att det finns veterinär och zoolog som ska hantera bland annat smittskyddsfrågor, skötsel, hantering, foder och miljöberikning och allt som har med djurens välbefinnande att göra. Dessa regler implementerar delar av EU:s djurparksdirektiv
, som
också genomförs via regler i artskyddsförordningen. I tabellen nedan redovisas artiklarna i djurparksdirektivet och var de är implementerade i artskyddsförordningen respektive djurskyddsreglerna.
Enligt 49 § punkterna 3–7 artskyddsförordningen ska länsstyrelsen också pröva frågor som har med djurens välbefinnande att göra inom ramen för artskyddet, exempelvis skötsel, miljö och smittskyddsfrågor.
Prövning av djurparker görs av länsstyrelserna, både vad gäller djurskyddet och artskyddet. Enligt båda prövningarna ska frågor om djurens miljö, skötsel och smittskyddsfrågor granskas. Vanligen samordnas både prövning och tillsyn av djurparker internt inom länsstyrelsen, så att både djurskydds- och artskyddshandläggare deltar.
Krav som ställs enligt EU:s djurparksdirektiv, och som inte hanteras enligt djurskyddsreglerna, är hur djurparkerna uppfyller kravet i djurparksdirektivet så att de ska bidra till bevarandet av den biologiska mångfalden. Enligt direktivet måste djurparker ha ett tydligt naturvårdssyfte, utbildningssyfte och samarbete med andra naturvårdsorganisationer och myndigheter. I artskyddsförordningen är det punkterna 1 och 2 i 49 § artskyddsförordningen som ska säkerställa att kraven enligt direktivet uppfylls. Punkterna 3–6 i 49 § är också införda med stöd av direktivet, men dessa punkter är också implementerade i djurskyddsreglerna. Samma regler i direktivet är alltså implementerat två gånger i svensk lagstiftning.
Utredningen bedömer att det inte finns något skäl till att samma prövning ska göras två gånger enligt olika regelverk. Att ta bort den dubbelreglering som i dag förekommer i djurparksprövningen innebär att resurser frigörs, beslut och villkor gentemot verksamhetsut-
219 3 kap. 6 § djurskyddsförordning (2019:66). 220 Rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker.
övaren blir tydligare och tillsynsarbetet för länsstyrelsens artskyddshandläggare förenklas. Utredningen föreslår därmed att punkterna 3–6 i 49 § artskyddsförordningen ska tas bort.
Tabell 14.2 Sveriges implementering av zoo-direktivet
(Rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker)
EU:s zoodirektiv
Innehåll Artskyddsförordningen (Naturvårdsverket)
Djurskyddsbestämmelser (Jordbruksverket)
Artikel 1 Mål: att skydda vilda djurarter och bevara den biologiska mångfalden samt stärka djurparkers roll i att bevara den biologiska mångfalden Artikel 2 Definition av ”djurpark” 2 § punkt 9 1 kap. 4 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29) Artikel 2 Verksamheter som inte definieras som djurparker
43 §: undantag från krav på tillstånd 45 §: dispens från krav på tillstånd
1 kap. 46 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29): dispens från bestämmelserna i föreskriften
Artikel 3 strecksats 1
Krav på djurparker: forskning
49 § punkt 1
Artikel 3 strecksats 2
Krav på djurparker: information till allmänheten
49 § punkt 2
Artikel 3 strecksats 3
Krav på djurparker: bra djurhållning, hög standard på skötsel, kurativ vård samt näringstillförsel
49 § punkt 3, 4 och 5 Djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29) i sin helhet
Artikel 3 strecksats 4
Krav på djurparker: förhindra rymningar och ohyra
49 § punkt 6
1 kap. 22 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29)
(saknas) 49 § punkt 7: förhindra spridning av smittsamma sjukdomar
1 kap. 43 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29) samt andra regler om smittspridning
Artikel 3 strecksats 5
Krav på djurparker: förteckning över djuren
51 och 52 §§ 1 kap. 10 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29)
Artikel 4 punkt 1
Tillståndsprövning: tillstånd krävs
40 §: förbud mot att utan tillstånd förevisa djur av vilda arter i en djurpark
3 kap. 6 § djurskyddsförordningen (2019:66)
Artikel 4 punkt 2
Tillståndsprövning: tillstånd ska finnas innan nya djurparker öppnas för allmänheten
40 §: förbud mot att utan tillstånd förevisa djur av vilda arter i en djurpark
3 kap. 6 § djurskyddsförordningen (2019:66)
Tillståndsprövning: lämplighetsprövning av ansvarig
46 §: personligt tillstånd, lämplighet
221
, lämplig
lokal
1 kap. 8 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29)
Tillståndsprövning 47 §: Länsstyrelsen prövar, avser fysisk eller juridisk person
1 kap. 6 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29)
221 Formuleringarna i artskyddsförordningen resp. SJVFS är inte helt identiska, SJVFS täcker inte in att den som ansvarar för hela verksamheten ska vara lämplig, endast den som är ansvarig för djurhållningen.
EU:s zoodirektiv
Innehåll Artskyddsförordningen (Naturvårdsverket)
Djurskyddsbestämmelser (Jordbruksverket)
Tillståndsprövning
47a §: beslut inom 6 månader
Tillståndsprövning 48 §: lokal ska anges, villkor kan ställas
1 kap. 6 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29)
Tillståndsprövning 49 §: godkännande enl. djurskydd krävs
3 kap. 6 § djurskyddsförordningen (2019:66)
Tillståndsprövning 49a §: återinförande i naturen
Artikel 4 punkt 3
Tillsyn 59 §: regelbunden inspektion
(ej utrett)
Artikel 4 punkt 4
Tillståndsprövning: Inspektion inför tillståndsprövning
50 §: Länsstyrelsen ska bedöma om villkor kan uppfyllas
1 kap. 7 § djurskyddsföreskrift L108 (SJVFS 2019:29)
Artikel 4 punkt 5
Om en djurpark inte har något tillstånd ska den stängas
42 §: stängs för allmänheten
3 kap. 6 § djurskyddsförordningen (2019:66)
Artikel 5 De krav som ställs i artikel 4 ska inte gälla om MS kan visa att direktivets syfte och krav enligt artikel 3 är uppfyllda på motsvarande sätt.
(ej tillämpligt i Sverige) (ej tillämpligt i Sverige)
Artikel 6 När en djurpark stängs ska djuren behandlas på ett sätt som är förenligt med den biologiska mångfalden
41 §
Artikel 7 Behörig myndighet ska utses i varje medlemsstat
(utredningen har inte påträffat något beslut)
(utredningen har inte påträffat något beslut)
Artikel 8
Påföljder: ska vara effektiva, proportionella och avskräckande
55 § och 57 § om återkallelse av tillstånd, straffbestämmelser finns i 29 kap. miljöbalken
(ej utrett)
Artikel 9 Genomförande: senast 9 april 2002 Artikel 10 Ikraftträdande Artikel 11
Direktivet riktar sig till medlemsstaterna
EU:s zoodirektiv
Innehåll Artskyddsförordningen (Naturvårdsverket)
Djurskyddsbestämmelser (Jordbruksverket)
14.31. Förslag: Ansvar för artskydd införs i instruktion för Jordbruksverket och Naturvårdsverket
Utredningens förslag: Ansvaret för artskydd skrivs in i Natur-
vårdsverkets och Jordbruksverkets instruktioner.
14.31.1. Problembeskrivning
Samverkan på nationell nivå gällande artskydd sker i dag främst inom den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA), där alla berörda myndigheter ingår. Jordbruksverket administrerar gruppen, som därutöver omfattar Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Naturhistoriska riksmuseet, Polismyndigheten/NOA, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/REMA samt representanter för länsstyrelserna. Myndigheternas olika roller inom artskyddet beskrivs i Jordbruksverkets rapporter om artskyddsbrottslighet från 2016 och 2019.
Utredningen konstaterar att artskyddet ingår som en befintlig arbetsuppgift i samtliga berörda myndigheters verksamheter, men också att det varierar i vilken mån myndigheterna prioriterar samverkan gällande artskyddsbrottslighet. Detta medför emellanåt att övriga myndigheters arbetsuppgifter gällande artskydd försvåras, när andra myndigheter inte medverkar i tillräcklig utsträckning.
Artskyddet är oftast en liten del av verksamheten för de svenska myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet, även för de huvudsakligen ansvariga myndigheterna Jordbruksverket, Naturvårdsverket samt Havs- och vattenmyndigheten. Detta bedöms vara en av orsakerna till att verksamheten är lågt prioriterad hos vissa myndigheter. För att säkerställa att arbetet med artskydd utförs effektivt och statens resurser nyttjas på bästa sätt måste myndigheterna arbeta, samverka och prioritera utifrån tydliga uppdrag och en gemensam, nationell ambitionsnivå och riskanalys.
När det gäller Tullverket, Kustbevakningen och Åklagarmyndigheten bedömer utredningen att deras verksamhet är så övergripande att det inte är motiverat att särskilt skriva in artskyddet i respektive instruktion. Detsamma gäller för Polismyndigheten, som dessutom redan har en utpekad enhet inom den nationella operativa avdelningen med ansvar för artskyddsbrottslighet. I Havs- och vattenmyndig-
hetens instruktion finns artskyddet redan inskrivet, liksom det i vidare bemärkelse ingår i länsstyrelsernas och Naturhistoriska riksmuseets instruktioner. Vad gäller Jordbruksverket och Naturvårdsverket, som båda har centrala roller för artskyddet i Sverige, nämns dock inte artskyddet i instruktionerna, trots att dessa är ganska detaljerade. Med tanke på myndigheternas betydelse för artskyddet föreslår utredningen därför att Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets instruktioner kompletteras med ett förtydligande om myndigheternas uppdrag gällande artskydd.
14.31.2. Jordbruksverkets instruktion
Jordbruksverket är svensk administrativ myndighet enligt CITESkonventionen, rådets förordning (EG) nr 338/97 och kommissionens förordning (EG) nr 865/2006, och har därmed ett uttalat ansvar för genomförandet av regelverk kopplade till handel med hotade arter. Myndigheten hanterar alla import-, export och reexporttillstånd för handel till och från Sverige med CITES-listade arter och prövar alla ansökningar om CITES-tillstånd för handel med enskilda A-listade exemplar. Jordbruksverket får också, som enda myndighet i Sverige, meddela föreskrifter för verkställighet av EU:s båda CITESförordningar 338/97 och 865/2006, men också för verkställighet av artskyddsförordningen i stort. Hittills har myndigheten inte utnyttjat möjligheten att utfärda föreskrifter för att stärka arbetet mot artskyddsbrott i Sverige.
De av Jordbruksverkets uppgifter som kan kopplas till artskydd enligt myndighetens instruktion
222
är allmänt hållna, främst att myn-
digheten ska arbeta för en hållbar utveckling (1 §), bidra till att säkerställa en god folkhälsa genom att förebygga spridning av och bekämpa smittor hos djur i enlighet med vad som framgår av svenska författningar och EU-bestämmelser, säkerställa ett gott djurskydd, förebygga spridning av och bekämpa växtskadegörare (3 §), samt verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling (4 §).
Utredningen konstaterar att Jordbruksverket har en central roll i arbetet mot illegal handel med hotade arter i Sverige, men ändå sak-
222 Förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
nas hänvisning till detta uppdrag i myndighetens instruktion, och myndigheten har inte tillämpat sitt omfattande bemyndigande för att driva artskyddsarbetet framåt. För att förtydliga myndighetens viktiga roll för artskyddet i Sverige föreslår utredningen att en ny punkt 4 läggs till i 4 § i Jordbruksverkets instruktion, där det framgår att myndigheten ska verka för skydd av arter, nationellt och internationellt, gällande handel med vilda arter av växter och djur.
14.31.3. Naturvårdsverkets instruktion
Naturvårdsverket är enligt sin instruktion förvaltningsmyndighet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade område, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Myndigheten har en central roll i miljöarbetet och ska vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.
223
Enligt instruktionen ska Naturvårdsverket inom sitt ansvarsområde särskilt ansvara för en rad uppgifter som kan kopplas till artskyddet, som exempelvis central tillsynsvägledning (3 § punkt 1), samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete (3 § punkt 2), utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjning (3 § punkt 7), göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter allmänheten och andra berörda (3 § punkt 11), med mera. Vidare ska Naturvårdsverket delta i det arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och internationellt (4 §). Tillsyns- och föreskriftrådet inom Naturvårdsverket ska bland annat identifiera behov av samsyn och samverkan och vid behov ta initiativ till ökad samsyn och samverkan.
Naturvårdsverket är svensk vetenskapliga myndighet enligt CITESkonventionen, rådets förordning (EG) nr 338/97 och kommissionens förordning (EG) nr 865/2006, vilket framgår av 68 §. Havs- och vattenmyndigheten ska som vetenskaplig myndighet bistå Naturvårdsverket i frågor som gäller artskydd i havs- eller vattenmiljön.
Utredningen konstaterar att Naturvårdsverket har en central roll som nationell myndighet med ansvar för både fridlysningsfrågor och den vetenskapliga sidan av handel med hotade arter. För att förtydliga myndighetens centrala roll för artskyddet i Sverige föreslår ut-
2231 § förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
redningen att två nya punkter läggs till i instruktionens 4 §, där det framgår att Naturvårdsverket ska:
- 23. inom sitt ansvarsområde ansvara för skydd av naturtyper och arter i terrestra miljöer,
- 24. verka för skydd av arter, nationellt och internationellt gällande handel med vilda växter och djur.
14.31.4. Havs- och vattenmyndigheten
Enligt instruktionen är Havs- och vattenmyndigheten förvaltningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav (1 §) och myndigheten ska inom sitt ansvarsområde vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken och verka för en hållbar förvaltning av fiskeresurserna (2 §).
224
Myndigheten är biträdande vetenskaplig myndighet för CITESfrågor i Sverige, enligt 68 § artskyddsförordningen, samt ansvarar för bestämmelser om fredning av vattenlevande arter enligt EU:s livsmiljödirektiv och andra internationella åtaganden gällande artskyddet.
Hav- och vattenmyndighetens instruktion anger i 5 §, punkten 7, att myndigheten särskild ska ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i sjöar, vattendrag och hav inom sitt ansvarsområde. Därmed anser utredningen att myndighetens ansvar för artskyddet framgår tydligt av instruktionen och att ytterligare förtydligande inte behövs.
14.31.5. Tullverket
Tullverket har inte något uttalat uppdrag att arbeta med miljö- eller artskyddsfrågor i sin instruktion. Myndigheten ska övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs (2 §), förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor (3 §) samt delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (4 §).
225
224 Förordning (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten. 225 Förordning (2016:1332) med instruktion för Tullverket.
Utredningen konstaterar att Tullverkets instruktion är övergripande och genom verksamhetens karaktär omfattar många olika specifika varuflöden. Artskyddet ingår som en del i de uppgifter Tullverket ska utföra, men utredningen bedömer att det inte är rimligt att särskilt ange ansvaret för artskyddet, bland många andra frågor som myndigheten hanterar. Utredningen föreslår därmed ingen ändring av Tullverkets instruktion.
14.31.6. Polismyndigheten/NOA
Miljö- och artskyddsfrågor nämns inte specifikt i Polismyndighetens instruktion, som är övergripande till sin karaktär.
226
Utredningen konstaterar dock att artskyddsbrott ingår som en specifik del av verksamheten vid Polismyndighetens nationella operativa avdelning (NOA). Utredningen föreslår därmed ingen ändring av Polismyndighetens instruktion.
14.31.7. Kustbevakningen
Kustbevakningen har enligt sin instruktion som främsta uppgift att bedriva sjöövervakning och utföra räddningstjänst till sjöss.
227
Utredningen konstaterar att artskyddet ingår som en del i Kustbevakningens verksamhet. Myndighetens instruktion är dock övergripande och genom att verksamheten omfattar så många olika specifika delar är det inte rimligt att särskilt ange ansvaret för artskyddet. Utredningen föreslår därmed ingen ändring av Kustbevakningens instruktion.
14.31.8. Åklagarmyndigheten/REMA
Åklagarmyndigheten ska enligt sin instruktion se till att personer som begår brott blir föremål för brottsutredning och lagföring, arbeta för att begränsa vinsterna av brott och brottslig verksamhet, tillämpa ett jämställdhetsperspektiv i utförandet av sina uppgifter, och delta i
226 Förordning (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten. 227 Förordning /2019:84) med instruktion för Kustbevakningen.
det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten (2 §).
228
Utredningen konstaterar att artskyddsbrottslighet ingår som en del i Åklagarmyndighetens verksamhet. Myndighetens instruktion är dock övergripande och genom att verksamheten omfattar så många olika specifika delar är det inte rimligt att särskilt ange ansvaret för artskyddet. Utredningen föreslår därmed ingen ändring av Åklagarmyndighetens instruktion.
14.31.9. Länsstyrelserna
Länsstyrelserna ska enligt sin gemensamma instruktion verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås (6 §). Av instruktionen framgår också att länsstyrelsen har uppgifter i fråga om naturvård samt miljö- och hälsoskydd (3 § punkten 9).
229
Utredningen konstaterar att artskyddet ingår som en del i naturvården, och bedömer därmed att det inte behövs något ytterligare förtydligande av länsstyrelsernas ansvar för artskyddet i instruktionen.
14.31.10. Naturhistoriska riksmuseet
Naturhistoriska riksmuseet är både Sveriges största museum och en statlig myndighet. Museet har till uppgift att främja intresset för och kunskapen och forskningen om universums, jordens och livets uppbyggnad och utveckling, biologisk mångfald, människans biologi samt miljö och landskap (1 §). Myndigheten ska särskilt bistå andra myndigheter i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde (2 § punkt 5) och verka för ökad kunskap grundad på forskning och samverkan med andra, exempelvis universitet och högskolor, och förmedla kunskap inom sitt verksamhetsområde (2 § punkt 6).
Utredningen konstaterar att biologisk mångfald redan är en central del av museets verksamhet, och anser därmed att det inte behövs något ytterligare förtydligande i instruktionen.
228 Förordning (2015:743) med instruktion för Åklagarmyndigheten. 229 Förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion. 230 Förordning (2007:1176) med instruktion för Naturhistoriska riksmuseet.
14.32. Förslag: Djurparksdjur får endast säljas till andra djurparker
Utredningens förslag: En ny bestämmelse införs om förbud mot
att sälja djur från djurparker till privatpersoner. Länsstyrelsen ska kunna medge dispens för sådan försäljning i vissa fall.
Utredningen konstaterar att det har förekommit att levande eller döda djurparksdjur säljs, skänks eller lånas ut till privatpersoner. Det kan vara problematiskt ur flera perspektiv, bland annat vad gäller:
- smittskydd, eftersom djuren kan bära med sig smitta både från och till djurparken,
- djurskydd, bland annat eftersom privatpersoner enligt djurskyddsreglerna inte får hålla apor eller rovdjur,
- CITES-reglerna, exempelvis måste levande A-listade djur förvaras i en godkänd anläggning och får inte flyttas utan tillstånd, samt
- bevarandeperspektiv, då handel med exotiska djur underhåller en efterfrågan på dessa djur, exempelvis försäljning av tigerskinn från avlivade djurparksdjur.
Utredningen föreslår att en bestämmelse införs som begränsar djurparkers möjlighet att sälja eller på annat sätt överlämna levande eller döda djur till andra än djurparker med tillstånd. Länsstyrelsen ska i det enskilda fallen kunna bevilja dispens om det finns särskilda skäl.
14.33. Förslag: Samla information om regler för handel med monterade djur
Utredningens förslag: Naturvårdsverket och Jordbruksverket
ska få i uppdrag att gemensamt utforma och samla tydlig, lättbegriplig och sökbar information om vilka regler som gäller för monterade fåglar, däggdjur inklusive jakttroféer, samt övriga preparerade djur som exempelvis reptiler, fiskar och insekter, så att befintliga regelverk tydliggörs.
Uppdraget bör även omfatta tydlig information om hur monterade djur bör hanteras när de ska kasseras.
Jordbruksverkets uppdrag bör inkludera en översyn och rättelse av myndighetens e-tjänst om ansökan om CITES-intyg, gällande krav på dokumentation från sökanden för kommersiella aktiviteter med monterade fåglar.
Problem med befintlig lagstiftning
Utredningen konstaterar att Jordbruksverkets förslag att se över och förtydliga lagstiftningen gällande handel med monterade (uppstoppade) vilda fåglar är omfattande och inte innehåller några närmare beskrivningar av vad som är problematiskt med den nuvarande lagstiftningen.
231
Att utreda detta har inte varit möjligt inom den tids-
ram som stått till förfogande för nuvarande utredning. Utredningen föreslår därför att de berörda myndigheterna Jordbruksverket och Naturvårdsverket ges ett uppdrag i respektive regleringsbrev att gemensamt samla tydlig, lättbegriplig och sökbar information om vilka regler som gäller för monterade fåglar, däggdjur och övriga preparerade djur, inklusive jakttroféer, så att befintligt regelverk tydliggörs. Uppdraget bör även omfatta tydlig information om hur monterade djur ska hanteras när de ska kasseras.
Jordbruksverkets uppdrag bör inkludera en rättelse av myndighetens e-tjänst om ansökan om CITES-intyg för kommersiella aktiviteter med monterade fåglar, där krav på intyg från Naturvårdsverket om överlåtelse av fåglar endast gäller arter som tillfaller staten (även kallat statens vilt). E-tjänsten innehåller ett fel som innebär att alla som söker CITES-intyg för kommersiella aktiviteter med en
231 Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, 9 e.
monterad fågel uppmanas att först skaffa ett intyg om överlåtelse av statens vilt från Naturvårdsverket. Eftersom Naturvårdsverket endast kan utfärda sådana intyg om överlåtelse för arter som faktiskt ska tillfalla staten, tvingas många personer kontakta myndigheten i onödan, när deras ansökan inte gäller en fågel av en art som tillfaller staten. Tjänsten innehåller även brister gällande vilken dokumentation som krävs av sökanden, varför den bör ses över även i den delen.
Utredningen ser inga möjligheter att inom ramen för denna utredning se över och föreslå förändringar i det nuvarande regelverket gällande monterade djur utöver de eventuella frågor som kan omfattas av andra delar av utredningen.
Eftersom prepareringen är en form av konservering finns det uppstoppade djur bevarade sedan mycket lång tid tillbaka. Djuren har tjänat som prydnader men också som studieobjekt vid forskning och utbildning. Det är främst däggdjur och fåglar som har bevarats på detta sätt, men även insekter, reptiler och fiskar förekommer som preparerade föremål. Äldre monterade djur kan ha preparerats med hälsovådliga ämnen som DDT och arsenik och ska därför alltid hanteras försiktigt. Syftet med att använda giftiga ämnen vid preparering är främst att förhindra angrepp av insekter och skadedjur som äter päls, fjädrar, skinn, etc.
Regelverken har ändrats under tidens gång och vissa bestämmelser ska bara tillämpas för relativt nytillverkade föremål. Vid bedömning av vilka regler som gäller för uppstoppade djur är det alltså centralt att veta när djuret avlivades och när prepareringen gjordes. Ibland har gamla föremål restaurerats för att se fräschare ut men det förekommer också att nyligen avlivade djur prepareras för att se äldre ut.
Monterade djur förekommer emellanåt i annonser för försäljning, i vissa fall olagligt. Det kan nog antas att olaglig annonsering sker av okunskap, men eftersom monterade djur kan vara eftertraktade och inbringa ganska stora summor är det också troligt att det förekommer annonsering och försäljning, trots att parterna känner till att det kan vara olagligt. Det är dock inte helt lätt för exempelvis en privatperson, försäljare av begagnade varor eller förmedlare av sådana försäljningar, att ta reda på om ett monterat djur är lagligt att handla med eller ej. Lagligheten och hur djuret kan hanteras påverkas av en mängd faktorer såsom bland annat innehåll av hälsovådliga och miljö-
farliga ämnen, smittskydd, nationella och internationella regler om skydd av arter och rätten till djuret.
Sammantaget konstaterar utredningen att regelverket är svåröverskådligt, och bedömer därmed att berörda myndigheter ska få i uppdrag att sammanställa information på ett lättillgängligt och överskådligt sätt.
14.34. Förslag: Ta fram handlingsplan gällande artskydd och artskyddsbrottslighet
Utredningens förslag: De myndigheter som ingår i den natio-
nella operativa gruppen för artskydd (NOGA): Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten/NOA, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/ REMA samt representanter för länsstyrelserna, ska i regleringsbrev få i uppdrag att ta fram en gemensam handlingsplan med syfte att bedöma risker, utvärdera, förankra och fastställa nationella prioriteringar gällande artskydd och artskyddsbrottslighet.
Uppdraget ska administreras och samordnas av Jordbruksverket i samråd med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.
Handlingsplanen ska avse en period om tre år med genomförande från och med verksamhetsåret 2023. Handlingsplanen ska därefter revideras löpande med tre års mellanrum.
Förslaget ingår i Jordbruksverkets rapport från 2019, där också ett förslag ingår att samla alla berörda myndigheter till en permanent grupp med tydligt uppdrag, mandat och finansiering.
232
Utredningen bedömer att det finns ett stort behov av att samordna och effektivisera myndigheternas arbete med artskydd och artskyddsbrottslighet. Därmed bör alla berörda myndigheter få i uppdrag att ta fram en gemensam handlingsplan för arbetet under tre år framåt, från och med verksamhetsåret 2023. Handlingsplanen ska därefter revideras löpande med tre års mellanrum.
Utredningen konstaterar att de myndigheter som i dag samverkar under beteckningen NOGA (nationella operativa gruppen för art-
232 Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott.
skydd) har olika uppdrag, där artskyddet vanligen är en liten del. NOGA-gruppen administreras av Jordbruksverket, därutöver ingår Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten/ NOA, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/REMA samt representanter från länsstyrelserna. Även om Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har tydliga uppdrag gällande artskyddet, så har Polismyndigheten, Tullverket, Åklagarmyndigheten och Kustbevakningen andra uppdrag som innebär att de inte alltid kan prioritera artskyddet. Att de hanterar artskyddsfrågor inom ramen för sina respektive uppdrag innebär inte att de förutsättningslöst kan avsätta resurser för framåtsyftande planering.
Handlingsplanen bör medföra att myndigheternas arbete med artskyddet i Sverige struktureras och får ett tydligare mål. Arbetet med att ta fram en handlingsplan kommer i sig att stärka samverkan mellan myndigheterna och ge en plattform för att effektivisera myndigheternas insatser gällande artskydd. En handlingsplan ska också kunna ligga till grund för myndigheternas budgetäskanden under de verksamhetsår som planen omfattar.
14.35. Förslag: Jordbruksverket ska ta fram en genomförandeplan för registrering av CITES-djur
Utredningens förslag: Jordbruksverket får i uppdrag att i samråd
med de myndigheter som ingår i den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA) ta fram ett konkret förslag och genomförandeplan för införande av ett nationellt register för levande exemplar av A- och B-listade djur. I uppdraget ska ingå att
- beskriva metoder för individuell märkning,
- analysera konsekvenserna av att planen genomförs, inklusive kostnader och möjlig finansiering,
- analysera om alla djurslag ska registreras eller bara vissa och
- beskriva vad som händer med ett djur när ägaren dör.
Växter bör inte omfattas av krav på registrering eftersom det inte är praktiskt möjligt att märka enskilda exemplar.
Utredningen konstaterar att det finns starka skäl att införa ett svenskt register för A- och B-listade CITES-djur, men också att ett register skulle innebära stora kostnader för staten, både i uppbyggnadsskedet och den påföljande löpande registervården. Utredningen bedömer dock att ett register skulle vara av så stort värde för förebyggande av artskyddsbrottslighet i Sverige, och indirekt även i andra länder, att förslaget bör tas ett steg närmare förverkligande. Utredningen bedömer att Jordbruksverket är den enda lämpliga myndigheten för uppdraget, med hänsyn till att det är Sveriges administrativa CITES-myndighet. Därmed bör Jordbruksverket bör få i uppdrag att ta fram ett konkret förslag som regeringen kan ta ställning till.
Jordbruksverket beskriver i sina rapporter om artskyddsbrottslighet hur tillsynen i Sverige försvåras av att enskilda CITES-listade exemplar som förekommer i handeln inte kan identifieras med säkerhet. Därmed är det ofta omöjligt för tillsynsmyndigheten att avgöra om exemplaret är lagligt eller inte.
CITES-konventionen förutsätter att konventionens parter kan spåra den lagliga bakgrunden för alla exemplar som förekommer i handeln. Den som säljer ett A- eller B-listat exemplar ska alltid kunna visa att djuret eller växten har lagligt ursprung. Detta gör att exempelvis en djurägare måste kunna redovisa export- och importtillstånd eller dokumentation från flera generationers fångenskapsuppfödning: var djuret är fött, vilket föräldramaterial som använts och var avelsmaterialet kommer ifrån.
EU har de senaste åren inom ramen för EU:s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter betonat vikten av att det finns dokumentation som styrker laglig bakgrund för de exemplar som finns inom EU.
233
Eftersom EU är en stor marknad blir det sär-
skilt viktigt att man kan följa individerna i samband med handel, oavsett var de är lokaliserade inom EU. Den inre marknaden gör att om ett CITES A- eller B-listat djur eller en växt smugglas till EU och sedan används för avel/förökning, eller säljs till ett annat EU-land, kan bakgrunden ofta inte styrkas.
Flera medlemsstater inom EU har i dag krav på registrering av CITES A- och B-listade djur. De argument som talar för införandet av ett nationellt och samordnat register är:
233 Jordbruksverket (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott, avsnitt 3.3.2.
- effektivare tillsyn och handläggning
- underlättad handel med lagliga djur
- kvalitetssäkring av märkningskrav
- kontinuitet i registerhantering.
Redan i dag måste alla zoobutiker redovisa varje CITES-listat exemplar som hanteras i verksamheten. Förteckningen ska finnas tillgänglig för myndighetskontroll i samband med tillsynsbesök, och en fullständig lista över alla exemplar som har kommit in till verksamheten och alla som har lämnat den ska skickas till länsstyrelsen varje år.
För att ett register ska få avsedd verkan måste det kombineras med märkning av de registrerade exemplaren, så att det är möjligt att identifiera varje enskild individ. Märkningen är nödvändig för att det ska vara möjligt att bedriva tillsyn och kontrollera de uppgifter som lämnas av djurhållaren. I praktiken är det bara möjligt att märka djur, inte växter, men inte heller alla djur kan märkas med de metoder som finns tillgängliga i dagsläget. Vissa arter är för små eller för känsliga för märkning med ringar eller chip, som exempelvis pilgiftsgrodor (B-listade enligt rådets CITES-förordning 338/97). Fotografering kan användas för vissa djurslag, till exempel sköldpaddor. Tekniken utvecklas dock snabbt och nya metoder kan bli tillgängliga framöver, exempelvis mindre chip eller förbättrade DNA-analyser. Vilka märkningsmetoder som är möjliga och lämpliga att använda för olika djurslag måste alltså uppdateras löpande för att hålla jämna steg med teknikutvecklingen och för att motverka fusk. I samband med att ett register utreds närmare måste alltså även möjliga märkningsmetoder kartläggas.
Det som talar emot ett register är den administrativa börda det kommer att medföra för ansvariga myndigheter, men också för olika verksamheter och privatpersoner, samt i vilken mån det är möjligt att individmärka exemplar. Jordbruksverket redovisar i sin rapport 2019 en konsekvensanalys av vad införandet av ett register skulle kunna innebära i form av kostnader i tid och resurser för myndigheter och djurhållare. Analysen är dock översiktlig och en fördjupad analys bör göras i samband med att ett konkret förslag till register tas fram. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket får i uppdrag att ta fram en konkret plan före genomförandet av ett sådant register. Ut-
redningen bedömer att en halv årsarbetskraft behövs som resursförstärkning för att Jordbruksverket ska kunna genomföra uppdraget.
14.36. Förslag: Säkerställ resurser för internationell medverkan gällande CITES
Utredningens förslag: Jordbruksverket, Naturvårdsverket och
Havs- och vattenmyndigheten får i uppdrag att för Sveriges räkning aktivt delta i det internationella arbetet gällande CITESkonventionen, både inom EU och globalt. Detta ska ske genom deltagande i arbetsgrupper och kommittéer samt gemensamma insatser koordinerade av Europol/Interpol samt Internationella och/eller EU-utredningsgrupper.
I uppdraget ingår att ta fram rutiner för att effektivisera de nationella myndigheternas samverkan.
Myndigheterna ska också samverka med SIDA för att stärka stödet till insatsområden som är viktiga för artskyddet internationellt.
För att Sverige ska kunna medverka aktivt i internationella sammanhang föreslår utredningen att en halv årsarbetskraft ska öronmärkas för internationellt CITES-arbete på vardera Jordbruksverket och Naturvårdsverket, utöver befintliga resurser.
Polismyndigheten och Tullverket föreslås få förstärkta resurser med en halv årsarbetskraft vardera för arbete med artskyddsbrottslighet, internationell samverkan samt ökad samverkan nationellt. Tullverkets resursförstärkning ska även bidra med intern kunskapsförsörjning samt effektivisering av rutiner.
Sveriges arbete med artskydd och tillsyn för att motverka artskyddsbrott behöver stärkas genom en mer aktiv medverkan i olika internationella sammanhang som gäller CITES-konventionen, EU-kommissionens arbete med artskydd och artskyddsbrottslighet, polissamarbeten inom Interpol och Europol, tillsynssamverkan inom IMPEL, med mera. Om Sverige inte prioriterar medverkan i det internationella arbetet finns inte heller någon möjlighet att påverka detta arbete.
De myndigheter som främst bör medverka i det internationella samarbetet om artskydd är Jordbruksverket, som är administrativ CITES-myndighet i Sverige, Naturvårdsverket och Havs- och vatten-
myndigheten som vetenskapliga CITES-myndigheter samt Polismyndigheten och Tullverket. Utredningen föreslår en förstärkning av resurserna för detta på Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket och Jordbruksverket samt på några av de andra berörda nationella myndigheterna. Polismyndigheten föreslås få en halv årsarbetskraft för spaning och internationell medverkan gällande artskyddsbrottslighet. Tullverket föreslås få en halv årsarbetskraft för samverkan med övriga myndigheter, medverkan i internationella sammanhang gällande artskydd samt utveckling av intern kunskapsförsörjning och effektivisering av rutiner.
Det är centralt att Sveriges medverkan internationellt omsätts nationellt så att den kunskap som inhämtas kommer andra nationella och regionala myndigheter till del. Svensk medverkan måste alltså vara dubbelriktad – Sverige ska verka för att tillföra kunskap och påverka i internationella processer, men också nyttiggöra internationell kunskap i konkret verksamhet på hemmaplan.
14.37. Förslag: Regler om pälsproduktion i 37–39 §§ artskyddsförordningen upphävs och flyttas
Utredningens förslag: Bestämmelserna som gäller pälsproduk-
tion upphävs i artskyddsförordningen och hanteras i jaktförordningen och på föreskriftsnivå.
Bestämmelserna i 37–39 §§artskyddsförordningen avser anläggningar för hållande av djur för pälsproduktion. De beskriver hur sådana djur ska hållas instängda. I 38 § meddelas detaljerade bestämmelser för hur stängsel ska utformas. Utredningen bedömer att bestämmelserna inte i första hand berör artskyddet och att de därför med fördel kan placeras i annan lagstiftning. De djur som främst berörs av bestämmelserna är mink. Eftersom mink är en art som förekommer vilt i Nordamerika ska minkarna därmed betraktas som vilda djur i jaktlagens mening
Andra regler om hägn för vilda djur finns i 41 a § jaktförordningen. Liknande föreskrifter och allmänna råd om hägns utformning, materialval, användning av nät och tråd, avstånd mellan trådar i nätstängsel, med mera, finns i Naturvårdsverkets föreskrifter och
allmänna råd om vilthägn och inhägnader för handelsträdgårdar m.m. för att förebygga skador av hare (NFS 2002:20).
Utredningen föreslår att artskyddsförordningens 37 § upphävs, då den innefattas i 41 a § 3 st. jaktförordningen, där det anges att vilt i vilthägn eller liknande anläggning ska hållas betryggande instängt i enlighet med föreskrifter som meddelas av Naturvårdsverket. Utredningen föreslår vidare att 38 § artskyddsförordningen upphävs och att kompletterande föreskrifter vid behov meddelas av Naturvårdsverket. I 42 § jaktförordningen finns bemyndigande för Naturvårdsverket att meddela nödvändiga föreskrifter. Även 39 § föreslås upphävas och införas som en ny paragraf i jaktförordningen. Vi bedömer att den föreslagna bestämmelsen inte påverkar tillämpningen av jaktlagstiftningen i enlighet med den begränsning som utredningens direktiv medför.
14.38. Tabell över Jordbruksverkets förslag och utredningens förslag
Tabell 14.3 Tabell över Jordbruksverkets förslag och utredningens förslag
Mål i EU.s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter
SJV-nr 2016 SJV-nr
2019
Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019 (eller 2016, i de fall förslagen inte återkom 2019)
Hänvisning till avsnitt i utredningen eller åtgärd
Mål 2.2 punkt 15
4.2.1 4.2.4 5.2.1 5.2.2
1 Regeringen bör tydliggöra myndigheternas uppdrag med avseende på arbetet mot illegal handel med vilda djur och växter i respektive myndighets instruktion
Förslag 14.31
Mål 2.2 punkt 15 och 18
4.2.2 2 Den nationella operativa gruppen för
artskyddssamverkan (NOGA) bör bli permanent och ges ett tydligare uppdrag, mandat och basfinansiering
Förslag 14.34
Mål 2.2 punkt 15 2a NOGA ska årligen ta fram en
myndighetsgemensam basfinansiering
Förslag 14.34
Mål 2.1 punkt 12 Mål 2.2 punkt 15
2b NOGA ska regelbundet bedöma risker,
utvärdera, förändra och fastställa nationella prioriteringar
Förslag 14.34
Mål 2.2 punkt 15 2c NOGA ska initiera nya projekt på nationell
nivå
Förslag 14.34
Mål 2.2 punkt 18
4.2.3 3 Myndigheter som arbetar regionalt bör
utveckla anpassade samverkansformer på regional nivå mellan berörda myndigheter
Myndighets ansvar
Mål i EU.s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter
SJV-nr 2016 SJV-nr
2019
Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019 (eller 2016, i de fall förslagen inte återkom 2019)
Hänvisning till avsnitt i utredningen eller åtgärd
Mål 1.1 Mål 1.3 Mål 3.2
4.2.5 4.2.6 4.2.8
4 (20) Information till allmänheten om regelverk
m.m. avseende illegal handel med hotade arter bör samordnas mellan Naturvårdsverket och Jordbruksverket. Projekt kan t.ex. bedrivas inom ramen för Miljösamverkan Sverige (MSS).
Myndighets ansvar
Mål 1.1 Mål 1.3 punkt 6 o 7 Mål 3.2
4.2.5 4.2.6 4.2.8
5 (20) De utpekade CITES-myndigheterna bör
informera och samarbeta med intresseorganisationer i syfte att motverka illegal handel med hotade arter och främja hållbar handel.
Myndighets ansvar
Mål 1.1 Mål 1.3 punkt 6 o 7 Mål 3.2
4.2.5 4.2.6 4.2.8
6 (20) De utpekade CITES-myndigheterna bör
samarbeta med bland annat resebranschen för att sprida information till turister, samt ta fram informationsmaterial för placering på exempelvis Swedavias flygplatser.
Myndighets ansvar
Mål 1.2 Mål 2.1 punkt 13
4.2.14 7 Resurser bör säkerställas så att Sverige
kan bidra till internationell regelutformning genom ett aktivt deltagande i arbetsgrupper och kommittéer.
Förslag 14.36
Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 8 Införliva i svensk lagstiftning de krav i
CITES-konventionen som i dag inte är införlivade i EU-förordningarna, t.ex. förbud mot innehav av illegala exemplar.
Förslag 14.19 Se även avsnitt 16.12.1 16.12.2 och 16.12.13
Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
9 Genomför en översyn av nuvarande lagstiftning. Nedan har SJV listat de delar i lagstiftningen som bedöms angelägna att ses över.
Aktuell översyn av artskyddsförordningen
Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 9a Utred ifall brott mot hotade arter bör
samordnas under miljöbalken.
Förslag 14.13-19
Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.2 9b Utred om skadestånd till staten för
artskyddsbrott bör införas.
Förslag 14.20
Mål 1.1 Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 9c Inför förbud i artskyddsförordningen mot
innehav av äggsamlingar.
Förslag 14.14
Mål 1.1 Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 9d Inför förbud i artskyddsförordningen mot
import, export, reexport, förvaring, handel och transport av fågelägg av arter som lever vilt inom EU:s europeiska territorium.
Förslag 14.9
Mål 1.1 Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 9e Se över och förtydliga lagstiftningen
gällande handel med monterade (uppstoppade) vilda fåglar.
Förslag 14.33
Mål i EU.s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter
SJV-nr 2016 SJV-nr
2019
Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019 (eller 2016, i de fall förslagen inte återkom 2019)
Hänvisning till avsnitt i utredningen eller åtgärd
Mål 1.1 Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 9f Utred om det verksamhetstillstånd som
i dag krävs för att handla med levande djur och växter tagna från naturen även bör täcka handel med vissa föremål och produkter.
Förslag 14.21
Mål 1.1 Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 9g Inför sekretessbestämmelser som gör det
möjligt att i samband med ärendehandläggning och beslut sekretessbelägga vissa uppgifter som finns hos myndigheter, exempelvis uppgifter om arters geografiska lokalisering samt personuppgifter till ägare av elfenben, jakttroféer, etc.
Förslag 14.26 Se även avsnitt 16.12.12
Mål 1.1 Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 9h Inför förbud mot innehav, transport, m.m.
av djur som har tagits eller exporterats illegalt från tredje land samt möjlighet att ta olagliga exemplar i beslag. Detta är även en konsekvens av åtgärdsförslag 8.
Förslag 14.19 Se även avsnitt 16.12.1 16.12.2 och 16.12.13
Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
4.3.4 9i Utreda ifall Tullverket ska ges ökade
möjligheter att agera vid inre gräns.
Förslag 14.24
Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 19 Mål 3.4
9j Åtgärda påträffade fel i den svenska
översättningen av (EG) nr 338/97 av den 6 december 1996.
Åtgärdat
Mål 2.1 Mål 2.2 punkt 15
4.3.1 10 Utred möjligheten att upprätta ett
nationellt register över CITES A- och - B-listade levande djur, alternativt vissa CITES A- och B-listade levande djur.
Förslag 14.35
Mål 2.1
4.3.1 10a Utökade märkningskrav som omfattar alla
arter som ingår i ovan nämnda register (och som går att märka).
Förslag 14.35
Mål 2.2 punkt 17 o 18 Mål 2.3
4.2.4 4.2.7
11 Utred lämplig organisation för ett förstärkt kompetensstöd till myndigheter och övriga intressenter.
Förslag 14.27
Mål 2.2 punkt 17 o 18 Mål 2.3
4.2.4 4.2.7
12 Identifiera och erbjuda utbildning till specifika yrkeskategorier som kan bidra till en effektivare tillsyn.
Förslag 14.27
Mål 2.1 punkt 13 Mål 2.2 punkt 17 o 18 Mål 2.3
4.2.14 13 (23) Aktivt deltagande i utbildningar,
seminarier m.m. på internationell nivå.
Förslag 14.36
Mål i EU.s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter
SJV-nr 2016 SJV-nr
2019
Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019 (eller 2016, i de fall förslagen inte återkom 2019)
Hänvisning till avsnitt i utredningen eller åtgärd
Mål 2.2 punkt 17 o 18 Mål 2.3
4.2.7 14 Initiera och stödja nätverk inom
yrkesgrupper, myndigheter och regioner för utbyte av praktiska erfarenheter och avstämning, t.ex. genom att utvärdera möjligheten att utnyttja och öka tillgängligheten i befintliga virtuella samarbetsytor som Sharepoint.
Förslag 14.27
Mål 2.1 punkt 12 Mål 2.2 punkt 15
4.2.7 4.3.5
15 CITES-myndigheterna bör förbättra kunskapsbasen om kontroller, utredningar, lagföring och rättsliga förfaranden när det gäller illegal handel med hotade arter.
Se avsnitt 16.12.4
Mål 2.1 punkt 12 Mål 2.2 punkt 16
4.2.7 4.3.5
16 Koordinera statistikframtagande vad gäller beslag, omhändertaganden, förverkanden och liknande från berörda CITES-myndigheter.
Se avsnitt 16.12.4
Mål 2.1 punkt 12 Mål 2.2 punkt 16
4.2.7 4.3.5
17 CITES-myndigheterna bör initiera ett utvecklingsprojekt med syftet att ta fram anpassade metoder för uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärders effekter inom CITES-området
Förslag 14.34
Mål 2.1 punkt 13 Mål 2.4
4.2.14 18 Deltagande i gemensamma insatser
koordinerade av Europol/Interpol samt Internationella och/eller EU-utredningsgrupper (kräver ofta nationell samverkan för att delta).
Förslag 14.36
Mål 2.2 punkt 16
4.3.4 19 Länsstyrelserna bör, för sitt arbete med
tillsyn och tillståndsgivning, få information om företagsbot utdömda för miljöbrott. Detta skulle kunna åtgärdas med ett register enligt SOU 2016:82 En översyn av lagstiftningen om företagsbot.
Se avsnitt 16.12.8
4.2.5 4.2.6 4.2.8
20 (4,
5, 6)
World Wildlife Day – samarbete för att bättre nå ut nationellt och uppmärksamma problematiken under en och samma dag.
Se avsnitt 16.12.3
Mål 2.2 punkt 15
4.2.7 21 Utvärdera befintliga digitala samarbets-
ytor och utred behovet av eventuella kompletteringar för att bygga upp en gemensam kunskapsbank och stärkt informationsutbyte.
Förslag 14.27
Mål 1.4 Mål 2.4 Mål 3.1 Mål 3.2
22 Finansiellt stöd ges till insatsområden som är särskilt angelägna för Sverige, i syfte att säkerställa ökad kapacitet att arbeta med artskydd globalt.
Förslag 14.34 och 14.36 Se även avsnitt 16.12.7
Mål 1.2 Mål 1.4 Mål 2.4 Mål 3.1 Mål 3.2
4.2.14 23 (13) De utpekade CITES-myndigheterna bör
förstärka samverkan med SIDA i utbildningssyfte (internationellt stöd).
Förslag 14.34 och 14.36 Se även avsnitt 16.12.7
4.2.9 4.3.4
Rutiner för hantering av beslagtagna
levande djur och växter
Myndighets ansvar
Mål i EU.s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter
SJV-nr 2016 SJV-nr
2019
Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019 (eller 2016, i de fall förslagen inte återkom 2019)
Hänvisning till avsnitt i utredningen eller åtgärd
4.2.9 Rutiner för artbestämning Myndighets ansvar 4.2.10 Krav på fysisk kontroll av samtliga CITES-
exemplar som ska importeras eller exporteras från/till tredje land bör ersättas med ett mål, t.ex. kontroll av 50 % av alla sändningar som uppges innehålla CITES eller annat som omfattas av artskyddsförordningen. Även transitfrakt bör kontrolleras. Postpaket som är lågvärdesförsändelser behöver i dagsläget inte klareras – ev. är en ändring på gång.
Se avsnitt 16.12.6
4.2.11 Polismyndigheten, ny organisation. Det
måste vara tydligt inom myndigheten att det brottsförebyggande och brottsupptäckande arbetet även avseende artskyddsbrott är polisens ansvar och uppgift.
Myndighets ansvar
4.2.12 4.2.13
Åklagarmyndigheten. Rutiner behöver
skapas som säkerställer att alla artskyddsbrott hanteras av miljöåklagare. Samordning bör säkerställa att miljöåklagare bedömer ärenden på ett liknande sätt.
Se avsnitt 16.12.10
4.2.13 4.2.12
Domstolar. För att säkerställa han-
teringen av artskyddsbrott föreslås att domstolsväsendet överväger om artskyddsbrott (och andra miljöbrott) ska behandlas av domare utbildade på miljöbalken.
Se avsnitt 16.12.9
5.2.1 4.2.5
(1) Länsstyrelserna behöver förstärka
tillsynen av artskydd
Förslag 11.13
Mål 1.1 Mål 2.1 punkt 10
5.2.1 (1) Tillsyn på Internet Förslag 11.13
Mål 1.1 Mål 2.1 punkt 10
5.2.1 (1) Tillsyn över auktionsfirmor och on-line-
auktioner på Internet
Förslag 11.13
Mål 1.1 Mål 2.1 punkt 10
5.2.1 (1) Tillsyn i naturen Förslag 11.13
5.2.1 (1) Koncentration av tillsyn till färre
länsstyrelser
Förslag 11.13
Mål 2.2
5.2.2 (1) Tillsynsvägledning, ambitionsnivån
behöver höjas för att möta länsstyrelsernas behov
Förslag 14.27
5.2.3 (1) Djurparker och tropikanläggningar.
Prövning och tillsyn ställer stora krav på länsstyrelserna, stora och komplexa anläggningar.
Se avsnitt 14.29
4.3.3 Snabbare process vid ansökan om CITES-
intyg
Myndighets ansvar
4.3.4 Utöka handlingsutrymmet vid placering
av förverkade djur och växter.
Förslag 14.28
Mål i EU.s handlingsplan mot olaglig handel med vilda djur och växter
SJV-nr 2016 SJV-nr
2019
Åtgärdsförslag enligt SJV:s rapport 2019 (eller 2016, i de fall förslagen inte återkom 2019)
Hänvisning till avsnitt i utredningen eller åtgärd
4.3.4 (9g) Vissa fridlysta och/eller hotade arter är
mer utsatta för artskyddsbrott i naturen än andra på grund av deras kommersiella värde eller annat. Sekretessen för hotade arter är inte tillräcklig och bör ses över.
Se avsnitt 16.12.12
4.3.4 (9g) Brott i naturen som innebär insamling av
till exempel fågelägg är både ett artskyddsbrott och ett jaktbrott. Jaktlagstiftningen och artskyddslagstiftningen behöver stödja varandra och ses som delar i samhällets arbete med förvaltning av naturresurser och vård av biologisk mångfald. Detsamma gäller övrig lagstiftning som berör artskyddet, dvs fiske-, timmer- och FLEGT-lagstiftning.
Ej övervägt, se kommittédirektiv
15. Konsekvensbeskrivning, fridlysning
15.1. Konsekvensbeskrivningens två kapitel
Innevarande kapitel och nästa innehåller konsekvensbeskrivningar uppdelade mellan utredningens två huvudsakliga uppdrag. Den inledande delen av det här kapitlet är dock gemensamt för de båda konsekvensbeskrivningskapitlen.
15.1.1. Konsekvensbeskrivningens innehåll
Vad en konsekvensutredning ska innehålla framgår av 6 § förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vi kommer i konsekvensutredningen att huvudsakligen följa det upplägg som följer av bestämmelsen ifråga för varje deluppdrag.
Ett betänkande som innehåller förslag till nya eller förändrade regler ska innehålla bedömningar av förslagens konsekvenser. Dessa ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Konsekvensbeskrivningen ska innehålla en beskrivning av de problem som ska åtgärdas med förslagen, vilka alternativa lösningar som finns samt vilka effekter som kan uppstå om förslagen inte genomförs. Vidare ska beskrivningen bland annat innehålla uppgifter om vilka som berörs av regleringen, vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför samt en bedömning av om regleringen överensstämmer med EU-rätten.
Av utredningsdirektiven följer vidare att vi ska beskriva konsekvenserna av våra förslag ur ett miljömässigt, statsfinansiellt, samhällsekonomiskt, socialt och företagsmässigt perspektiv samt att det är angeläget att de åtgärder som föreslås utformas så att syftet med
regelverket om artskydd uppnås. Samtidigt ska hänsyn tas till totalförsvaret och dess långsiktiga behov av ändamålsenliga anläggningar, som till exempel övnings- och skjutfält, och de administrativa och andra kostnader som åtgärderna medför för företag bli så små som möjligt. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för miljön och för människors hälsa och säkerhet. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska vi föreslå finansiering.
Nollalternativ och effekter respektive konsekvenser framgår i flera avseenden redan av bakgrundskapitlen och av våra överväganden i förslagskapitlen. De här två kapitlen ska därför ses som en komplettering till och i vissa avseenden en sammanfattning av vad som framgår av tidigare kapitel.
I dessa båda kapitel har vi avslutningsvis samlat de förslag vi valt att inte gå vidare med inom respektive uppdrag. De överväganden som ligger till grund för beslutet att inte gå vidare framgår där. Att vi valt att inte gå vidare med dem betyder inte nödvändigtvis att vi anser att förslagen är ointressanta. Att vi inte gått vidare med dem kan bero på att vi inte haft möjlighet att utreda dem tillräckligt, att de inte omfattas av utredningsdirektiven eller att vi anser att de faktiska effekterna av det vi föreslår, förutsatt att det genomförs, bör utvärderas först, innan man vidtar ytterligare eller andra åtgärder. Flera förslag har vi därför rubricerat just så; förslag som kan vara intressanta i framtiden.
15.1.2. Rättsliga effekter och konsekvenser
En holistisk brasklapp är nödvändig. Det är ofrånkomligt så att helheten är större än summan av delarna och att ingenting kan beskrivas på ett rättvisande sätt om det beskrivs enskilt och utan kontext. Innebörden är att den sammantagna rättsliga effekten av våra förslag skiljer sig från summan av effekterna av de enskilda förslagen när dessa betraktas oberoende av varandra. Detta beror i sin tur på att effekterna av enskilda förslag mycket väl kan utfalla olika beroende på om andra förslag genomförs eller inte. Dessutom förutsätter vissa förslag att även andra förslag genomförs. Det är i princip omöjligt att analysera och konsekvensutreda samtliga kombinationer och varianter.
Att enbart redovisa effekter och konsekvenser av utredningens samlade förslag skulle emellertid innebära att viktig information utelämnas om vad de enskilda förslagen innebär och om hur förslagen samspelar med varandra och vilka effekterna och konsekvenserna blir om vissa förslag inte genomförs. Vi har därför haft ambitionen att analysera såväl effekter som konsekvenser, förslag för förslag, men också som den helhet som förslagen skrivits fram som. Osäkerheterna i konsekvensutredningen blir därmed stora. Redan effekten kommer att bero av huruvida samtliga förslag blir verklighet eller inte. Effekten kommer också att bero av hur de ändringar vi föreslår i lagstiftningen faktiskt kommer att tillämpas. Eftersom det således föreligger osäkerheter redan vad avser effekterna i de enskilda förslagen blir osäkerheten större om man betraktar dem tillsammans. Konsekvenserna, som alltså ligger ytterligare ett steg bort, blir därmed än mer osäkra.
Med begreppet effekt avser vi främst den förändring vi vill uppnå med ett förslag. Med begreppet konsekvens avses följderna av effekten och som innebär en påverkan (positiv eller negativ eller neutral) utöver de effekter som vi avser att förslaget ska leda till. Ibland är det svårt att skilja mellan effekter och konsekvenser – och det saknar egentligen betydelse för konsekvensbeskrivningen om något är en effekt eller konsekvens, annat än som ett sätt att organisera tanken – antagligen har vi därtill använt begreppen på ett inkonsekvent sätt. Det fanns dock en ursprunglig tanke med de båda begreppen.
På det övergripande planet måste vi alltså först utvärdera och analysera hur sannolikt det är att effekten blir den som avses med våra förslag, för sig eller tillsammans med övriga förslag. Ett inneboende problem, vilket är typiskt för i princip all lagstiftning som rör naturliga system, är svårigheten att reglera ett komplext och dynamiskt system med förutsebar lagstiftning. I detta inneboende problem ryms även svårigheten att förutse effekterna och konsekvenserna av den lagstiftning som syftar till att reglera påverkan på sådana dynamiska system. Sambanden i naturen är ofta icke-linjära vilket innebär att alla effekter etc. varken kan förutses eller räknas ut i förväg med någon större träffsäkerhet.
1
1 Se t.ex. Gipperth (1999). Miljökvalitetsnormer, En rättsvetenskaplig studie i regelteknik för opera-
tionalisering av miljömål. Diss. Uppsala universitet; Christensen (2000) Rätt och kretslopp – Studier om förutsättningar för rättslig kontroll av naturresursflöden, tillämpade på fosfor. Diss.
Uppsala universitet och Westerlund (2017) Miljörättsliga mikroteser, NMT 2017:2.
Det beskrivna får betydelse för konsekvensanalysen eftersom såväl effekterna som konsekvenserna av utredningens förslag därmed blir osäkra i flera steg, liksom den efterföljande analysen. I vissa fall har vi stannat vid att beskriva förväntade effekter kvalitativt. Om det är relevant, meningsfullt och görligt har vi försökt uppskatta effekternas storleksordning. Eftersom vi strävar efter att vara helt öppna med de osäkerheter vi ser är vi emellertid försiktiga med kvantifierade effekter och konsekvenser. Genom att ange bestämda siffror riskerar man att skapa en känsla av exakthet som döljer den faktiska och oundvikliga osäkerheten.
15.1.3. Övergripande om utredningens uppdrag
Utredningsdirektiven innebär i stort att vi har i uppdrag att se över artskyddet, det vill säga skyddet av arter. Vårt uppdrag i det ena huvudsakliga uppdraget är också avgränsat såtillvida att det inte inkluderar en översyn av vissa lagar och heller inte får påverka tillämpningen av dessa lagar. Det är emellertid nödvändigt att påpeka att varken det resultat som föreskrivs i naturvårdsdirektiven, de svenska miljömålen eller de förpliktelser som Sverige åtagit sig inom ramen för olika internationella avtal med målet att bibehålla och återställa en biologisk mångfald kan nås endast genom åtgärder som sorterar under benämningen artskydd.
Vid sidan av miljöbalken och fridlysningsreglerna finns många andra regler och styrmedel som påverkar möjligheterna att skydda arter och främja en biologisk mångfald i allmänhet och skyddsvärda eller fridlysta arter i synnerhet. Bara själva bestämmandet av vilket skydd av arter som är viktigt hade fordrat en utredning i sig. Vad är det som gör att vissa arter anses skyddsvärda men inte andra? Frågan omfattas av utredningsdirektiven genom översynen av artskyddsförordningen i allmänhet och översynen av artskyddsförordningens bilagor i synnerhet, men vi mäktade inte med den hela den uppgiften. I den delen har vi därför föreslagit kriterier som kan ligga till grund för vilka arter som ska fridlysas men inte föreslagit några arter. Det uppdraget lämnas till regeringen att göra utifrån de kriterier vi har tagit fram. Kriterierna utgår från hotbilder och skyddsbehov men går inte djupare i den grundläggande premiss som lett till att det är hotbilder och skyddsbehov som beskrivs som avgörande i kriterierna.
Premissen utgår i sin tur från en annan premiss, som tycks vara att lagstiftaren ska ingripa först när något är på väg att gå fel, i stället för att utgå från vad som behövs för att nå balans, hållbarhet och i slutänden målet om biologisk mångfald. Vi har dock, utifrån utredningsdirektivens utformning i övrigt, tolkat vårt uppdrag att se över art-
skyddet innebära att vi ska utreda de fridlysningsregler som framgår
av gällande direktiv, miljöbalk och artskyddsförordning samt de förpliktelser som Sverige har åtagit sig genom att ingå internationella avtal.
Det är viktigt att framhålla att fridlysningsreglerna är ett styrmedel, och att det behövs flera olika styrmedel och typer av åtgärder för att nå målen om biologisk mångfald. Det vi har haft att utreda är alltså endast en liten del av vad som krävs för att nå målet. Vi måste därför, i analysen av våra förslag, utgå från att existerande instrument (till exempel områdesskydd) och lagar (till exempel miljöbalken, skogsvårdslagen och jaktlagen) kommer att fortsätta existera. Huruvida dessa andra instrument behöver ses över eller förändras i andra avseenden, eller om de bör användas på ett annat sätt än i dag, ligger utanför syftet med utredningen. Detsamma gäller jakt- och fiskeregler.
Det innebär att vi i vår analys av effekter respektive konsekvenser endast beaktar inverkan av våra förslag. Som utgångspunkt beaktar vi inte effekter eller konsekvenser för artskyddet, eller de aktörer som påverkas, som kan uppkomma genom andra styrmedel eller frivilliga åtaganden, till exempel frivilliga certifieringar, eller annan lagstiftning.
15.1.4. Uppdelningen i två huvuduppdrag
Utredningen har enligt utredningsdirektiven två huvudsakliga uppdrag. Det första handlar om fridlysningsreglerna: vem som behöver följa dem och när, vem som har ansvar för att de följs och vem som ska bekosta att de följs. Det andra handlar om att förbättra förutsättningarna för arbetet för att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet. Vi har därutöver fått i uppdrag att se över gällande artskyddsförordning. De begränsningar vi har fått är utformade beroende på uppdrag. I detta och i följande kapitel redovisar vi konsekvenserna av våra förslag. Vi har delat upp dem i två kapitel efter de två huvudsakliga uppdragen. Det är en uppdelning som i vissa avseenden är svårförklarad, vilket tydliggörs när förslagens effekter och konsekvenser ska analyseras.
Artskyddsbrott inkluderar att handla i strid med fridlysningsreglerna. Kriminaliseringen av fridlysningsreglerna har därför hanterats inom ramen för uppdraget att upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottlighet. Samtidigt skulle tillsyn och tillstånds- eller dispensgivning kunna betraktas som brottsförebyggande åtgärder. Detsamma gäller tydliggörandet av information kring vilka arter som är fridlysta, vad fridlysningen innebär och tillgängliggörande av kunskap om livsmiljöer och förekomst av arter. Problemet att fördela utredningens uppdrag mellan de huvudsakliga uppdragen (vilket får konsekvenser för vilka andra lagstiftningar våra förslag får påverka) kan illustreras av vårt uttryckliga uppdrag att utreda möjligheten att kriminalisera innehav av ägg. Förbud att inneha ägg följer av fridlysningsreglerna. Enligt uppdraget som omfattar fridlysningsreglerna får vi inte ge förslag som påverkar tillämpningen av jaktlagstiftningen. Den begränsningen följer inte av uppdraget att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottlighet.
Uppdraget att utreda kriminalisering av ägginnehav har getts inom ramen för det senare uppdraget, men för att kunna utreda och ge förslag på en sådan kriminalisering måste avstamp tas i fridlysningsreglerna. Själva plockandet av ägg är emellertid något som räknas som jakt och regleras av jaktreglerna. I övervägandena har vi navigerat mellan dessa skillnader som förbud genom fridlysning och kriminalisering innebär, såväl vad gäller ägg som andra frågor om fridlysning och frågor som rör kommersiella aktiviteter. I det andra utredningsuppdraget bör det noteras att flera av utredningsuppdragen har handlat om att reglera kommersiell hantering av skyddade arter. Grundläggande för sådan hantering är att den ska vara laglig, hållbar och spårbar. Kommersiell hantering behöver alltså inte vara olaglig. Ändå har samtliga utredningsuppdrag som rör kommersiella aktiviteter kommit att ges och hanteras under rubriken artskyddsrelaterad brottslighet. På samma sätt som vad gäller fridlysningsreglerna, kan tydlighet och information ses som brottsförebyggande åtgärder.
Samtliga våra förslag kan i slutänden alltså anses syfta till att förhindra brott, utreda brott eller lagföra artskyddrelaterad brottslighet. I förevarande och följande kapitel försöker vi emellertid följa den uppdelning i huvudsakliga uppdrag som givits.
När det gäller översynen av gällande artskyddsförordning har vi delat upp förslagen mellan de två konsekvensbeskrivningskapitlen utifrån var vi anser att de passar bäst.
15.1.5. Nollalternativet
Effekterna av att någon reglering inte kommer till stånd brukar kallas för nollalternativet. Nollalternativet är alltså såväl effekter som konsekvenser av att en aktivitet – i det här fallet ny reglering – inte vidtas. Att inte reglera eller att inte vidta en handling innebär inte nödvändigtvis att tillvaron förblir exakt som det är nu, utan handlar snarare om att man beskriver det kommande scenario som är troligt i frånvaro av regleringen.
Enligt 6 § 2 förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning ska en konsekvensutredning därtill innehålla en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå, och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd. Enligt Tillväxtverkets handledning för konsekvensutredning är nollalternativet den situation som uppstår om ingen ytterligare åt-
gärd vidtas. Vi tolkar det som ingen ytterligare lagstiftningsåtgärd inom nationell rätt, eftersom såväl EU-domstolen som Mark- och miljö-
överdomstolen rimligen kommer att fortsätta påverka utvecklingen av artskyddet och således kunna påstås vidta åtgärder. Vår definition av nollalternativet är således den situation som kan förväntas uppstå om ingen ytterligare lagstiftningsåtgärd vidtas i Sverige som en följd av våra förslag.
15.1.6. Allmänt om översynen av artskyddsförordningen
Ett stort antal paragrafer har i utredningens förslag flyttats från artskyddsförordningen till miljöbalken. Vissa språkliga justeringar har gjorts både vid överflyttning och i de bestämmelser eller delar av bestämmelser som föreslås vara kvar i artskyddsförordningen. Även följdhänvisningar har ändrats. I den mån förändringarna förväntas få några konsekvenser har vi angett dessa. I övrigt bedömer vi att ändringarna inte innebär några ändringar i sak och har därför uteslutit dem från konsekvensbeskrivningen.
15.1.7. Avgränsningar för konsekvensbeskrivningen
Det finns områden specificerade i 15 § kommittéförordningen
där
utredningen gör bedömningen att förslagen inte medför några direkta eller indirekta konsekvenser. För dessa områden kommer inte någon mer utförlig konsekvensanalys att göras. De områden som inte beskrivs innefattar konsekvenser för
- det kommunala självstyret,
- jämställdheten mellan kvinnor och män, och
- möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
15.2. Övergripande syfte
Syftet med vår översyn i denna del är enligt utredningsdirektiven
att värna och stärka den privata äganderätten till skogen och säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid. Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när markägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EUrätten och med andra internationella åtaganden.3
Det som ska åstadkommas är alltså ett regelverk som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över
tid. En förutsättning för att nå detta syfte är att en tillräcklig mängd och kvalitet av arternas livsmiljöer bevaras över tid. 4
En central del i arbetet har legat i att utreda och ta ställning till
om en ersättningsrätt bör införas och i så fall under vilka förutsättningar sådan ersättning bör lämnas när en fridlysningsbestämmelse medför
att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.
De fullständiga utredningsdirektiven finns i bilaga 1.
2 Kommittéförordning (1998:1474) 3 Dir. 2020:58, Översyn av artskyddsförordningen, s. 7. 4Ibid., s. 6. 5Ibid., s. 14.
15.2.1. Nollalternativet
Nollalternativet innebär att den praxis som hittills utvecklats med stöd av befintliga regler måste beaktas samtidigt som det måste förutsättas att det är senare praxis som gäller. Det innebär till exempel att det inte är Mark- och miljööverdomstolens gamla tolkning i Klinthagenmålet (MÖD 2016:1) som ska anses vägledande utan den senare tolkningen i mål M 7168-19 (dom av den 26 februari 2021) tillsammans med EU-domstolens dom i Skydda skogen
6
I avgörande av den 26 februari 2021 i mål M 7168-19, det vill säga ungefär en vecka innan EU-domstolen meddelade sitt avgörande i
Skydda skogen
7
, ifrågasatte Mark- och miljööverdomstolen, med hän-
visning redan till generaladvokatens förslag till avgörande, att det fanns skäl att ifrågasätta om rättstillämpningen i 2016 års avgörande i alla nu relevanta delar var förenlig med livsmiljödirektivet. Generaladvokatens yttrande stod sig sedermera i dessa delar och EU-domstolen klargjorde i dom av den 4 mars 2021 att livsmiljödirektivets
Artikel 12.1 a–c utgör hinder [vår kursivering] för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse, för det fall mänsklig verksamhet såsom skogsbruksåtgärder eller markexploatering uppenbart har ett annat syfte än att döda eller störa djurarter, endast är tillämpliga om det finns en risk för att berörda arters bevarandestatus påverkas negativt. Skyddet enligt denna bestämmelse har inte upphör att gälla för arter som har uppnått gynnsam bevarandestatus.8
Vidare klargjorde domstolen att artikel 12.1 d i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att
den utgör hinder [vår kursivering] för en nationell praxis som innebär att om kontinuerlig ekologisk funktionalitet i den berörda artens livsmiljö i ett enskilt område – trots försiktighetsåtgärder – direkt eller indirekt går förlorad genom skada, förstörelse eller försämring, orsakad av den aktuella åtgärden separat eller i kombination med andra åtgärder, så aktualiseras förbudet i den bestämmelsen först om den berörda artens bevarandestatus riskerar att försämras.9
När det gäller fåglar uttalade sig EU-domstolen inte angående hur förbuden i fågeldirektivets artikel 5 ska tolkas, eftersom det i förbuden som föreskrivs i den svenska artskyddsförordningens 4 kap.
6 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen. 7Ibid. 8Ibid, domstolens beslutsrad 2. 9Ibid, domstolens beslutsrad 3.
mot avsiktlig fångst, störning och dödande av djurarter samt avsiktlig förstörelse och insamling av ägg, inte görs någon åtskillnad mellan de arter som omfattas av livsmiljödirektivet och de arter som omfattas av fågeldirektivet. EU-domstolen erinrade om att enligt artikel 14 i fågeldirektivet får medlemsstaterna införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i fågeldirektivet och inskränkte prövningen till artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, eftersom den svenska artskyddsförordningen (2007:845) är utformad så, att förbuden i nämnda bestämmelse i livsmiljödirektivet även innefattar fåglar.
Dock
uttalade sig EU-domstolen om själva tillämpligheten av fågeldirektivets artikel 5 och konstaterade att artikel 5 i fågeldirektivet ska tolkas så, att
den utgör hinder [vår kursivering] för en nationell praxis enligt vilken förbuden i denna bestämmelse endast omfattar sådana arter som är förtecknade i bilaga I till detta direktiv eller som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.
Rätt till ersättning på grund av beslut meddelade med stöd av miljöbalken regleras i 31 kap. 4 § miljöbalken. Det finns dock ingen lagstadgad rätt till ersättning på grund av beslut som gäller fridlysningsbestämmelserna eller artskyddsförordningen. Enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken kan fastighetsägaren ha rätt till ersättning på grund av beslut som gäller förbud eller förelägganden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Det har Mark- och miljööverdomstolen noterat i ett mål om försiktighetsåtgärder till skydd för fortplantningsområden för tjäder vid avverkning (Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M 10104-17). Ersättningsfrågan prövades inte i målet.
11
Utgångspunkten för att beskriva nollalternativet till våra förslag i den här delen kan därför på ett översiktligt plan beskrivas enligt följande.
- Artskyddsförordningens bestämmelser består, oförändrade, och ska tillämpas i enlighet med den praxis som utvecklats. Artskyddsförordningens ordalydelse föreskriver ett strikt, likalydande skydd för artindivider beträffande såväl arter som skyddas enligt livsmiljödirektivets bilaga IV som alla fågelarter som förekommer vilt inom EU:s europeiska territorium. När det gäller skyddet för fåglar är det oklart, om man i svensk praxis kommer att anse att
10Ibid, punkterna 46–48. 11 Dir. 2020:58, s. 10 f.
det finns utrymme för att utveckla en tolkning av artskyddsförordningen som avviker från hur man kommer att tolka bestämmelserna när det gäller arterna som skyddas av livsmiljödirektivets bilaga IV, eller inte.
- EU-domstolens dom i Skydda skogen
12
får därmed effekter för
den praxis som utvecklats på så sätt att artskyddsförordningen ska tolkas i enlighet med de principer som EU-domstolen uttalat.
- Ersättningsrätten följer av dagens reglering, det vill säga det finns en möjlighet enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken att grunda ersättningsanspråk på åtgärder som vidtagits enligt 12 kap. 6 kap. miljöbalken. Sannolikt finns också en möjlighet att framställa ersättningsanspråk direkt med stöd av 2 kap. 15 § regeringsformen. Hur stort utrymmet är för sådana ersättningsanspråk är emellertid oklart. Att det är möjligt att framställa ersättningsanspråk är heller inte detsamma som att ersättning utgår. För att ersättningsrätt ska föreligga måste det, förutom att finnas grund för ersättningskravet, handla om avsevärt försvårade av pågående markanvändning inom berörd del av fastighet, vilket innefattar att verksamheten eller åtgärden måste bedrivas på ett lagligt sätt. Det innebär att inskränkningen måste nå över en viss kvalifikationsgräns för att vara ersättningsberättigande.
15.3. Berörda verksamheter och aktörer
Artskyddet berör samhället på många olika sätt och olika mycket. Utredningen skiljer i huvudsak på påverkan för följande grupper:
- Areella näringar
13
eller pågående verksamheter
– Skogsbruk – Jordbruk – Rennäring – Vattenbruk – Fiske.
12 De förenade målen C-473/19 och C-474/19. 13 Boverkets webb: www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/planering/oversiktsplan/ oversiktsplanen/op-modell/mark--och-vattenanvandning/areell-naring. (2021-03-27).
- Exploateringar eller icke-pågående verksamheter
– Infrastruktur (exempelvis vägar, järnvägar och kraftledningar) – Miljöfarlig verksamhet – Vattenverksamhet – Planläggning och genomförande av ny bebyggelse.
- Myndigheter.
15.3.1. Skogsbruket
Den produktiva skogsmarken ägs till 48 procent av enskilda, privata ägare vilket är fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktiebolag, däribland enskilda firmor. Privatägda aktiebolag äger 24 procent av den produktiva skogsmarken och 13 procent ägs av statsägda aktiebolag som Sveaskog AB, AB Göta kanalbolag och Akademiska Hus AB. Övriga privata ägare, som till exempel Svenska kyrkan, stiftelser, ekonomiska och ideella föreningar, bysamfälligheter, allmänningar och besparingsskogar äger 6 procent av den produktiva skogen. Staten äger genom till exempel Fastighetsverket, Fortifikationsverket, Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 7 procent och de sista 2 procenten ägs av övriga allmänna ägare som till exempel kommuner och landsting. De enskilda privata skogsägarna består av närmare 320 000 personer. Dessa enskilda privata skogsägare äger tillsammans cirka 225 000 brukningsenheter. Av dessa är 67 procent närboägda, 26 procent utboägda och 7 procent delvis utboägda. Med utboägd avses en fastighet där ägaren bor i en annan kommun än den där brukningsenheten finns. En närboägd fastighet innebär att ägaren bor i samma kommun som brukningsenheten. Medelstorleken på en skogsfastighet är 49 hektar. Antal utländska skogsägare (fysiska personer) år 2017 var 7 290.
14
Skogsägande kan delas in på olika sätt. Skogsstyrelsen redovisar följande ägarklasser:
- Staten (ex. Naturvårdsverket, Fortifikationsverket, Statens Fastighetsverk)
- Statsägda aktiebolag (ex. Sveaskog)
14SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 85 f.
- Övriga allmänna ägare (ex. Svenska kyrkan)
- Privatägda aktiebolag
- Enskilda ägare (ex. enskild firma, handelsbolag)
- Övriga privata ägare (ex. delägare som inte har enskild firma)
- Okänd.
15.3.2. Jordbruket
År 2020 fanns det totalt 58 791 jordbruksföretag som har verksamhet inom jordbruk, husdjursskötsel eller trädgårdsodling. Under 2020 brukade knappt 55 900 företag åkermark och drygt 33 400 företag hade betesmark. Flest företag, drygt 12 800, brukar 5–10 hektar åkermark och drygt 6 700 företag brukar över 100 hektar åkermark. Av åkermarken brukas 60 procent av åkermarken av de 12 procent av företagen med över 100 hektar åkermark. Ungefär 23 procent av företagen återfinns i gruppen som brukar 5,1–10 hektar. Dessa företag brukar knappt 4 procent av åkermarken.
15
15.3.3. Fisket
Antalet fartyg i den svenska fiskeflottan till havs var 1 079 fartyg den 31 december 2019. Av dessa var 933 under 12 meter långa. Utredningen har inte lyckats få fram uppgifter om hur många företag dessa fartyg motsvarar. Cirka 860 fartyg var aktiva, dvs. de registrerade fiskedagar under året. Fartygen landade cirka 170 000 ton fisk med mera till ett värde av cirka 865 miljoner kronor.
16
Yrkesfisket i havet sysselsatte år 2019 cirka 1 400 personer motsvarande cirka 730 heltidstjänster.
17
Även i de stora insjöarna bedrivs fiske. Totalt fanns 174 yrkesfiskare (licenshavare) och 274 fartyg inom insjöfisket 2018 vilka landade 1 560 ton fisk till ett värde av 133 miljoner kronor. Totalt sysselsattes motsvarande 170 heltidstjänster inom insjöfisket.
18
15 Jordbruksverkets officiella statistik. Jordbruksmarkens användning 2020. 16 Sveriges officiella statistik, Det yrkesmässiga fisket i havet 2019, JO55 SM 2001. 17 Havs- och vattenmyndighetens statistik. 18 Enhol Blomqvist och Swahnberg (2020) Ekonomisk och strukturell data rörande svenskt in-
sjöfiske. Jordbruksverkets rapport 2020:19.
Havs- och vattenmyndigheten utfärdar tillstånd för ålfiske, men enbart till personer som tidigare har haft tillstånd. Antalet tillstånd minskar därmed gradvis. Enligt Havs- och vattenmyndigheten finns det för närvarande 122 personliga ålfisketillstånd, men inga nya utfärdas alltså.
19
Enligt länsstyrelserna har 116 aktörer tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen att handla med levande ål (uppgifter saknas för Gotlands och Dalarnas län).
20
15.3.4. Infrastruktur
Utredningens förslag kan komma att påverka förutsättningarna för ny infrastruktur, såsom vägar, järnvägar och kraftledningar. De berörda är främst myndigheter som Trafikverket och Svenska kraftnät samt övriga ägare av kraftledningar.
Vägar och järnvägar
Det svenska vägnätet består av:
- 98 500 km statliga vägar
- 42 800 km kommunala vägar och gator
- 75 100 km enskilda vägar med statsbidrag
- 394 100 km enskilda vägar utan statsbidrag
- 2 800 km statliga cykelvägar
- 18 900 km kommunala cykelvägar
- 1 100 km enskilda cykelvägar
- Broar och tunnlar för väg
- Ett fyrtiotal vägfärjeleder.
19 Havs- och vattenmyndigheten, svar på förfrågan 2021-03-30. 20 Naturvårdsverkets förfrågan till länsstyrelserna 2021-03-22, svar från alla länsstyrelser utom Gotlands och Dalarnas län.
Sveriges järnvägsnät är drygt 15 600 spårkilometer. Av detta förvaltar Trafikverket infrastrukturen för cirka 14 200 spårkilometer. Den allra största delen, omkring 80 procent, är elektrifierad järnväg.
Trafikverket arbetar i dagsläget med omkring 670 projekt av olika omfattning. Dessa berör i cirka 430 fall vägar, i cirka 180 fall järnvägar, i cirka 120 fall cykelvägar och cirka 5 fall sjöfart. Svårighetsgraden för artskyddet behöver inte heller vara kopplat till storleken av projektet. Ett exempel är gång- och cykelvägar. Dessa planeras ofta i oexploaterade miljöer vilket innebär att i regioner med högt bebyggelsetryck tenderar gång- och cykelvägar att lokaliseras till områden med höga naturvärden. Komplexiteten gällande skyddet av vissa arter kan här bli krävande på samma sätt som i stora projekt.
Kraftledningar
Det svenska elnätet består av över 55 000 mil ledningar
21
som kan
delas in i tre nivåer: transmissionsnät, regionnät och lokalnät. Transmissionsnätet ägs av Svenska kraftnät. Ledningar inom transmissionsnätet kräver nätkoncession för linje enligt ellagen. Även regionnätet består främst av ledningar som kräver nätkoncession för linje, det vill säga varje enskild ledning genomgår en prövning enligt ellagen. De tre största regionnäten ägs av Vattenfall Eldistribution AB, Eon Elnät Sverige AB och Ellevio AB, vilka tillsammans står för cirka 97,2 procent av överförd energi. Tillsammans med Skellefteå Kraft Elnät AB står de för cirka 99,7 procent av all överförd energi. Lokalnätet består främst av ledningar som byggs inom nätkoncession för område. För dessa krävs ingen prövning av den enskilda ledningen enligt ellagen, däremot andra prövningar enligt miljöbalken, såsom dispenser, 12:6 samråd, Natura 2000 tillstånd, etc. Under 2019 fanns det 150 elnätsföretag som ägde och drev lokalnät i Sverige. Eon Elnät Sverige AB, Ellevio AB och Vattenfall Eldistribution AB ägde mer än hälften av alla elledningar i lokalnäten under 2019.
22
I vissa kommuner finns helägda kommunala bolag som äger och driver lokalnäten.
21 Svenska Kraftnät (2014), Elnät i fysisk planering. 22 Wallnerström et al. (2020) Leveranssäkerhet i Sveriges elnät 2019, rapport R2020:08.
15.3.5. Miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter
Förslagen i betänkandet kan påverka förutsättningarna för nyetablering av vissa miljöfarliga verksamheter, särskilt sådan verksamhet som under drift kan påverka vissa arter eller som förläggs på platser som är känsliga ur artskyddssynpunkt. Miljöfarliga verksamheter prövas eller tillsynas såsom A-, B-, C- och U-verksamheter av kommuner, länsstyrelser och mark- och miljödomstolar. Här innefattas till exempel stora industrier, täkter, vindkraftverk och små avloppsanläggningar.
Exploatörers skyldigheter att undersöka och vidta åtgärder för fridlysta arter vid nyanläggning har utvecklats och drivits på till följd av allt fler domslut och praxis inom området. Därtill finns ett tydligt tillsynsuppdrag och ansvar hos myndigheter (kommuner och länsstyrelser) att följa upp exploateringar och etableringar av verksamheter i områden med hög bevarandestatus av arter.
Prövning av ny verksamhet inkluderar bedömning av påverkan på artskyddet. Problem kan uppstå om arter flyttar in i verksamhet som redan omfattas av tillstånd, exempelvis om berguvar börja häcka i bergtäkter.
Vattenverksamheter kan påverka fridlysta arter, exempelvis kan fridlysta musslor och snäckor påverkas av rensning av befintliga dammar eller liknande.
15.3.6. Kommuner
Utredningens förslag berör kommuner i egenskap av fastighetsägare och utövare av viss tillsyn samt i arbetet med planläggning av mark och vatten då fridlysningsbestämmelserna kan aktualiseras.
15.3.7. Prövande och tillsynande myndigheter
Förslagen i betänkandet berör ett antal myndigheter som har uppdrag gällande prövning och tillsyn av verksamheter eller som besitter särskild kunskap. Dessa är främst Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, länsstyrelserna, SLU (Artdatabanken) och Naturhistoriska riksmuseet.
15.4. Ett nytt 8 kap. miljöbalken
I det här avsnittet hanterar vi, i den mån det är görligt att avgränsa så snävt, endast effekter och konsekvenser av den nya utformningen av 8 kap. miljöbalken, fridlysningsbestämmelsernas placering (lag, förordning eller föreskrift) och bemyndigandenas utformning.
En bestämmelse som operationaliserar miljöbalkens portalparagraf avseende artskyddet föreslår vi bör inleda kapitlet som handlar om artskydd. Det får direkta praktiska effekter, såtillvida att en omnumrering av hela kapitel 8 måste till. Om förslagen inte antas behöver inte 8 kap. numreras om.
En förändring gällande fridlysningsreglerna som vi föreslår innebär att bestämmelserna kommer att finnas på lagnivå i stället för i förordning. Det primära syftet med att genomföra fridlysningsbestämmelserna på lagnivå är att normgivningen ska ske i den författningsform som är lämpligast, att tillgodose behovet av förarbeten samt undanröja osäkerheter vad gäller normgivningskompetensen.
Sedan artskyddsförordningen trädde i kraft 2008 har praxis utvecklats dels ifråga om räckvidd, dels vad gäller innebörden av olika begrepp och uttryck i bestämmelsen, till exempel avsiktsbegreppet som fått sitt innehåll främst genom EU-domstolens praxisbildning. Graden av upplevda ingrepp, särskilt vad gäller friheten att förfoga över enskildas egendom, har ökat i och med praxisbildningen. Det har också framförts tvivel beträffande huruvida regeringen agerat inom givet bemyndigande i antagandet av vissa av artskyddförordningens bestämmelser. Reglernas ingripande natur, deras komplexitet och behovet av förarbeten gör att det sammantaget finns skäl att lyfta dessa regler från förordningsnivå till lagstiftningsnivå. Vi har därför föreslagit att föreskrifter som gäller artskyddet ska meddelas genom lag, i enlighet med 8 kap. 2 § regeringsformen som reglerar kompetensen att besluta offentligrättsliga normer. Enligt bestämmelsen meddelas föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, genom lag.
Syftet med att välja normgivning genom lag är också att få till stånd förarbeten, vilket syftar till att skapa tydlighet och att utgöra ett stöd i tolkningen. Genom att meddela bestämmelserna genom lag undanröjs även tveksamheter kring bemyndigandenas räckvidd i 8 kap. miljöbalken. Samtliga dessa effekter (att ingripande föreskrif-
ter meddelas i lag, att tveksamheten kring bemyndigandenas räckvidd undanröjs och att det ges en möjlighet till förarbeten som skapar ökad tydlighet) kan uppnås genom att välja lagstiftningsnivån.
Bestämmelserna i 8 kap. 1 och 2 §§ har upphävts, men bemyndigande att peka ut vilka arter som ska omfattas av fridlysning i 8 kap. miljöbalken kvarstår och finns enligt vårt förslag i 8 kap. 20 §
15.4.1. Konsekvenser av förslagen om normgivningsnivåer
Enligt vår bedömning kommer regleringen i här redovisade avseenden inte att få några effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Inte heller kommer förslagen att få effekter för kommuner eller regioner eller innebära några förändringar av kommunala befogenheter eller skyldigheter respektive grunderna för kommunernas eller regionernas organisation eller verksamhetsformer. Vi bedömer inte att några särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraftträdande. Inte heller kan vi se att det finns något behov av speciella informationsinsatser i den här delen.
Förändringen skapar tydlighet och bidrar genom att skapa förarbeten till stöd i tolkningen. Genom att meddela bestämmelserna genom lag undanröjs även tveksamheter kring bemyndigandenas räckvidd i 8 kap. miljöbalken. Att regeringen bemyndigas fatta beslut om vilka arter som ska omfattas av olika skydd (i praktiken; vilken bilaga till artskyddsförordningen som ska omfatta vilken art) innebär en möjlighet att anpassa regleringen efter en eventuellt förändrad EUrätt.
15.4.2. Målsättning och tillämpningsområde för 8 kap. miljöbalken
Vår avsikt med att införa en målsättningsparagraf i 8 kap. är att koppla ihop förvaltaransvaret som uttrycks i 1 kap. 1 § miljöbalken med de regler som vi föreslår i 8 kap. miljöbalken, och förtydliga miljöbalkens tolkningsimperativ med avseende på artskyddet. Det handlar om att precisera miljöbalkens portalparagraf vad avser artskyddet. Våra förslag syftar inte till att förändra ansvarsfördelningen mellan myn-
digheter och verksamhetsutövare när det handlar om ansvaret för biologisk mångfald.
Syftet med att införa bestämmelsen är att tydliggöra att miljöbalkens artskyddsregler ska användas som verktyg för att Sverige ska uppnå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv. Förutom balkens portalparagraf finns portalparagrafer också i 6 kap. 1 § och 13 kap. 1 § i balken. Det är således inte någon ny företeelse med portalparagrafer i enskilda kapitel. Att miljöbalken är tänkt att medföra förbättrade förutsättningar för att använda lagstiftningen som instrument, när det gäller att styra mot av riksdagen fastställda miljömål, framgår redan av miljöbalkspropositionen.
23
Mot bakgrund av att utrednings-
direktiven pekar på att bevarandet av den biologiska mångfalden är ett viktigt allmänt intresse, vilket återspeglas bland annat i miljöbalkens portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om, menar vi att det finns skäl att precisera hur 1 kap. 1 § miljöbalken ska tillämpas i frågor som anknyter till 8 kap. miljöbalken. Preciseringen innebär att målet för 8 kap. miljöbalken korresponderar med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett
rikt växt- och djurliv.
24
Av utredningsdirektiven framgår vidare att artskyddsförordningen (som är antagen med stöd av 8 kap. miljöbalken) är en viktig del i arbetet för att nå miljömålen och för att bevara den biologiska mångfalden, samt att det därför är viktigt att artskyddsförordningen är utformad på ett sätt som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över tid.
25
I och med att vi har lyft
flertalet regler som berör skyddet för arter till 8 kap. miljöbalken tolkar vi utredningsdirektiven som att de även kan gälla 8 kap. miljöbalken. Genom preciseringen i den föreslagna bestämmelsen tydliggörs syftet med regelverket, samtidigt som ett förtydligat tolkningsimperativ införs, vilket vi bedömer som positivt för möjligheten att nå miljömålen.
23Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. Del 1, s. 162. 24 Dir. 2020:58 s. 5. 25Ibid., s. 6.
15.4.3. Konsekvenser av att regleringen inte kommer till stånd
Att flytta fridlysningsbestämmelserna till 8 kap. miljöbalken, och på så sätt skapa förarbeten till bestämmelserna, är mycket viktigt för att skapa förståelse för artskyddet och dess syfte. Många som ska tilllämpa bestämmelserna är varken jurister eller ekologer, utan det kan handla om kommunala tjänstemän och politiker som sällan arbetar med miljöbalken, till exempel i samband med PBL-frågor. Även bland dem som är vana vid att tillämpa miljöbalken varierar förutsättningarna mycket. En konsekvens av att inte lyfta bestämmelserna från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken skulle alltså vara att förarbeten även fortsättningsvis kommer att saknas, vilket i sin tur kan leda till att tillämpningen av artskyddsreglerna kommer att uppfattas som rättsosäker, på så sätt att den är oförutsebar. Förarbeten har traditionellt spelat en central roll i svensk rätt, och har haft väsentlig betydelse vad avser domstolarnas tolkningspraxis och därmed också för förutsebarheten hos materiella bestämmelser.
15.5. Kunskap, utredning och livsmiljöunderlag
Av utredningsdirektiven framgår att vi ska analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, varvid hänsyn behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning.
Skogsutredningen
26
har i sitt betänkande kommit fram till att det
kunskapskrav som regleras i miljöbalken också åligger en ägare av produktiv skogsmark. Kunskapskravet innebär att denne har en skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Kravet gäller i den utsträckning det kan anses rimligt.
27
Vår analys, som syftade till att klarlägga statens respektive verksamhetsutövares eller fastighetsägares utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, ledde fram till slutsatsen att utredningsansvaret följer av miljöbalkens andra kapitel och gäller inom såväl pågående
26SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. 27Ibid., s. 1086.
som icke- pågående markanvändning, i vart fall när det gäller frågor om artskydd. Vi lägger alltså inte något förslag vad avser placeringen av kunskaps- eller utredningsansvar (utredningsdirektiven omfattade heller inte det), utan analyserar endast det rättsläge som är i dag och som förblir oförändrat.
Emellertid ser vi skäl att föreslå åtgärder, i form av olika uppdrag, som förtydligar statens ansvar i vissa delar. Effekter och konsekvenser av dessa uppdrag redovisas samlat, i en egen undergrupp av förslag.
15.5.1. Utredningens bedömning av kunskaps- och utredningskrav
Det är verksamhetsutövaren, eller den som vidtar en åtgärd, som har ansvar för att ta fram den kunskap och det underlag som behövs, inklusive underlag i frågor som rör miljöförhållanden och frågor om verksamhetens eller åtgärdens betydelse för olika enskilda och allmänna intressen. I vart fall när det gäller frågor om artskydd omfattar detta ansvar, fullt ut, såväl pågående som icke-pågående markanvändning.
Den avsedda effekten med klarläggandet är att befintlig lagstiftning ska tillämpas. Det kan emellertid få konsekvenser som det finns skäl att beskriva. Berörda aktörer är
- Enskilda markägare
- Verksamhetsutövare
- Skogsstyrelsen
- Länsstyrelsen
- Naturvårdsverket.
Konsekvenser för verksamhetsutövare, företag och markägare
Vår tolkning av kunskapskravet och bevisbördans placering innebär att var och en som vill vidta en åtgärd, eller bedriva en verksamhet på sin mark, måste se till att hen har en viss nivå på sin kunskap eller köper sig kunskapen. Att ta fram kunskap, oavsett om man gör det själv eller anlitar någon annan, innebär kostnader. Kravet på kunskap varierar dock och det ska göras en avvägning utifrån verksamhetens
art och omfattning, och dess förväntade påverkan på miljön, för att avgöra omfattningen av kunskapskravet. Det görs också viss skillnad beroende på om det handlar om yrkesmässig verksamhet eller inte.
Av miljöbalkspropositionen framgår att det naturligtvis är av största vikt att var och en vidtar åtgärder för att minska miljöpåverkan, men att ett åläggande att vidta allt som är i och för sig tekniskt möjligt anses för långtgående för att i alla situationer kunna läggas på gemene man. Därav följer att regeringen föreslog att kravet på att bästa möjliga teknik ska tillämpas endast bör gälla yrkesmässig verksamhet.
28
Regeringen poängterar dock att krav som innebär en till-
lämpning av bästa möjliga teknik naturligtvis kan komma i fråga även för annan verksamhet, om det behövs i enlighet med vad som följer av första styckets första mening (alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön), om det inte kan anses orimligt enligt 7 §.
Eftersom kunskapskravet ska anpassas efter kunskapsbehovet, och bestämmelsen därtill omfattas av rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 §, kan vi inte se att miljöbalkens krav, att den som vill vidta en åtgärd som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet faktiskt besitter eller skaffar sig tillräcklig kunskap för att kunna vidta åtgärden ifråga, skulle kunna leda till oproportionerliga konsekvenser för enskilda. Många som äger en jordbruks/skogsbruksfastighet får sin försörjning från helt annat håll, vilket av experter har lyfts som en faktor som bör beaktas vad gäller huruvida det är fråga om yrkesmässig verksamhet.
Vi konstaterar här att miljöbalken inte definierar yrkesmässig verksamhet. Även om kravet på bästa möjliga teknik endast gäller yrkesmässig verksamhet, så gäller reglerna i övrigt även icke yrkesmässig verksamhet. Vad gäller kunskapskravets omfattning är det i första hand verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön som är avgörande för hur omfattande kunskapskrav som kan ställas.
Den kostnaden är i dag en självklar del av såväl ansökan om att få starta en verksamhet eller vidta en åtgärd, som av verksamheten i sig (eftersom kunskapskravet består även under verksamhetens bedri-
28Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. del 1 s. 216. 29Ibid., del 2 s. 16.
vande). Kostnaden för utredningsansvaret återspeglas även i förordning (1998:949) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Förordningen innehåller bestämmelser om avgifter som ska betalas för sådana kostnader som mark- och miljödomstolar och statliga förvaltningsmyndigheter har i fråga om prövning och tillsyn enligt miljöbalken, eller enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till miljöbalken eller EU-förordningar inom miljöbalkens tillämpningsområde. För verksamhetsutövare, när det handlar om verksamheter som prövas, innebär vår analys och klarläggande sannolikt inte några konsekvenser.
Även om kostnaden är en självklar del för icke-pågående markanvändning kan en konsekvens av tolkningen, när det gäller pågående markanvändning, bli att den upplevs innebära en förändring. Detta eftersom de krav på utredning som följer av miljöbalken tidigare inte alltid har genomdrivits av myndigheter i praktiken.
Till exempel framgår av en enkät till handläggare på länsstyrelser och Skogsstyrelsens distrikt, utförd av Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket hösten 2019, att regelverket om artskydd inte har tilllämpats konsekvent i alla delar av landet, och ibland inte alls
30
. Om gällande regelverk (inklusive bestämmelserna om utredningsansvar) börjar tillämpas fullt ut kan detta uppfattas som en skärpning av reglerna, relativt nuvarande situation, trots att det inte är det.
31
Som exempel på brister i nuvarande praktik kan avverkningsanmälan för skogsbruk nämnas. I denna ska det anges vilka hänsynskrävande biotoper och arter som finns och vilken hänsyn som verksamhetsutövaren avser att vidta i form av exempelvis skyddszoner eller annat. Emellertid motsvarar blanketten, såsom den för närvarande är utformad, inte allt som rimligen bör krävas för att kunskapskravet ska anses vara uppfyllt. I många anmälningsärenden är det sparsamt med information och det handlar inte sällan om standardiserade uppgifter som inte ger tillräckligt underlag för bedömning i ett enskilt fall.
Konsekvensen av nuvarande situation, där befintliga regler inte tillämpas fullt ut, är att det i praktiken har blivit en förskjutning av vem som faktiskt tar ansvar för att utreda en åtgärds påverkan på
30 Naturvårdsverket (2020) Rapport från utvärdering av riktlinjer för handläggning av artskydds-
ärenden i skogsbruket från 2016. PM 2020-02-24. Dnr NV-03667-17.
31 En tydlig bild av hur det kan upplevas att befintliga regler börjar tillämpas ges i Treschow et al. (2020) Konflikterna i skogen – en analys av regelkonflikter och myndighetsagerande.
LTH Working Paper 2020:4.
naturmiljön. Resultatet har blivit att en alltför stor utredningsbörda har hamnat på myndigheter, i första hand Skogsstyrelsen. En sådan förskjutning är inte i enlighet med bestämmelserna i miljöbalkens andra kapitel. Att förskjutningen återställs, och utredningsansvaret kommer att följa befintlig lagstiftning, kan dock, som nämnts, upplevas som att en ny börda läggs på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd. Det bör i sammanhanget påpekas att enskilda markägare eller verksamhetsutövare inom jordbruket har möjlighet att få rådgivning inom ramen för landsbygdsprogrammet. Den kostnadsfria rådgivningen är då riktad till vissa aktörer inom en viss målgrupp men varierar mellan länen.
32
När det gäller skogsbruk ställs
krav på kunskapsunderlag om biologisk mångfald för de verksamheter som är certifierade.
Av 6 kap. 35 § miljöbalken följer att en miljökonsekvensbeskrivning bland annat ska innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, i sig eller till följd av yttre händelser, samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att förebygga, hindra, motverka eller avhjälpa de negativa miljöeffekterna. Det innebär att de försiktighetsmått man avser vidta för att följa artskyddsreglerna ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen, liksom uppgifter om rådande förhållanden med avseende på förekomsten av arter, satt i relation till vad som framgår av det livsmiljöunderlag som vi föreslagit (avsnitt 11.8), samt vilka ytterligare undersökningar om artförekomster som gjorts med anledning av underlaget.
Vi har föreslagit att det ska införas en motsvarande bestämmelse i 8 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd. Enligt förslaget ska det framgå av förordningen att en anmälan ska innehålla en redovisning av huruvida åtgärden kan komma att påverka fridlysta arter, samt en redovisning av de åtgärder som planeras för att försäkra sig om att åtgärden inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Redovisningarna ska ta utgångspunkt i aktuellt livsmiljöunderlag.
Bestämmelsen tydliggör befintligt ansvar. Som en följd av detta måste verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd i ett tidigt skede beakta verksamhetens eller åtgärdens betydelse för artskyddet och härvid börja sina undersökningar genom att granska den information som framgår av livsmiljöunderlaget. Genom att frågorna lyfts
32 För mer information se greppa.nu. Rådgivning 2021–2022 (greppa.nu).
i underlaget blir de också tydliggjorda för de myndigheter som i det enskilda fallet ska ta ställning till om åtgärder för att förebygga eller hindra sådant som är förbjudet är tillräckligt, eller om en verksamhet eller åtgärd ska förbjudas, eller om ytterligare försiktighetsmått behöver beslutas. Sammantaget kommer underlag som innehåller beskrivningar med stöd i livsmiljöunderlaget att ge bättre underlag för mer välgrundade och konsekventa beslut, vilket i sin tur kommer att öka kunskapen och kompetensen hos alla som berörs, liksom förutsebarheten i besluten. Det bör också förkorta handläggningstider om det är tydligt från början, och inte behöver föreläggas om att det ska ges in. Mot bakgrund av att en verksamhetsutövare, eller den som ska vidta en åtgärd, redan enligt befintlig lagstiftning ska ta fram ett tillräckligt kunskapsunderlag, innebär förslaget inga ökade administrativa kostnader för verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd, relativt nolläget, möjligen en något minskad kostnad eftersom det är tydligt från början vad som ska ingå.
Konsekvenser för myndigheter
Myndigheter bedöms inte få några ökade kostnader i och med tydliggörandet. En förväntad effekt är att myndigheterna ska få bättre beslutsunderlag i inkommande ärenden när det gäller artskydd.
I förordningen (1998:904) om anmälan av samråd har vi föreslagit att det ska införas en bestämmelse om att den som avser vidta en åtgärd som inte är tillstånds- eller dispenspliktigt, som kan påverka fridlysta arter eller deras livsmiljöer, ska anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Syftet är att tydliggöra tillämpningsområdet för miljöbalken och 8 kap. så att en prövning av vilka försiktighetsmått som kan behövas också alltid görs när det handlar om påverkan på de fridlysta arterna.
Vi bedömer att det inte kommer att ha några direkta konsekvenser, eftersom en motsvarande anmälan görs redan i dag, om än i form av att den som underrättat Skogsstyrelsen om avverkning ska anses ha gjort anmälan för samråd för åtgärden enligt 12 kap. 6 §.
15.5.2. Statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd
Vi har föreslagit att
1. Statskontoret ska utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering,
2. Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas,
3. Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt SLU Artdatabanken ta fram tydlig och samlad information om samtliga fridlysta arter,
4. Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land,
5. Havs- och vattenmyndigheten ska få i uppdrag att i samverkan med övriga berörda myndigheter ta fram motsvarande råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer i vatten.
6. Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.
7. Naturvårdsverket ska få i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade.
8. Naturvårdsverket ska få i uppdrag att ta fram och på sin webbplats göra tillgänglig tydlig, samlad information om vad fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med flera begrepp som gäller biologisk mångfald innebär och vad som skiljer de olika begreppen åt.
9. Att varje länsstyrelse senast den 31 december 2027 ska besluta om att anta ett livsmiljöunderlag för länet samt att underlaget därefter ska revideras minst vart femte år. Livsmiljöunderlagen ska omfatta alla arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljöbalken, hotade samt regionalt prioriterade arter och deras livsmiljöer. Livsmiljöunderlag ska bland annat innehålla: – En sammanfattande redogörelse för förhållandena med avseende på artskyddet och de fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arternas behov inom ett län. – En redogörelse för vilka befintliga verksamheter som man vet utgör ett hot mot dessa arter inom ett län samt hur dessa påverkar arterna. – En analys av brister i landskapet, vad gäller fridlysta, hotade och regionalt prioriterade arters behov av livsmiljöer. – Identifiering av de förstärkningsåtgärder som behövs i form av ny- eller återskapade strukturer och livsmiljöer.
Livsmiljöunderlaget ska utgöra en del av beslutsunderlaget i ärenden som involverar bedömningar enligt 8 kap. miljöbalken. Underlaget kan också användas som stöd och utgångspunkt i samband med överenskommelser om naturvårdsavtal.
Förslagens effekt relativt befintlig tillgängliggjord information
Utredningen konstaterar att ett omfattande arbete pågår med att samla digital information från offentlig förvaltning i en portal, Sveriges dataportal. Portalen är under utveckling av Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och syftar till att samordna och tillgängliggöra datamängder som tillhandahålls av offentliga och privata organisationer. Utredningen konstaterar dock att denna portal främst tillhandahåller metadata och länkar till dataset som kan laddas ner för bearbetning av professionella aktörer. Sveriges dataportal bedöms därmed inte i nuläget vara ett lämpligt format för den samlade information om arter och natur som utredningen föreslår.
Ytterligare ett projekt pågår, som syftar till en sammanslagning av de befintliga webbtjänsterna Biodiversity Atlas Sweden (BAS)
och Swedish Life Watch (SLW) till ett nytt verktyg kallat Swedish Biodiversity Data Infrastructure (SBDI). Syftet med den nya tjänsten är att tillhandahålla data och analysverktyg för forskning om biodiversitet och ekosystem. Denna infrastruktur vänder sig alltså inte specifikt till markägare, verksamhetsutövare eller allmänhet, utan främst till forskare.
Enligt lag (2010:1767) och förordning (2010:1770) om geografisk information beskrivs ansvarsfördelningen för myndigheter som arbetar med sådan information. Lantmäteriet ska samordna den svenska infrastrukturen för tillgång till och utbyte av geografisk miljöinformation, medan Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, med flera har utpekat ansvar för vissa sådan information, enligt förordningen. Dessa myndigheter har alltså redan ett utpekat informationsansvar för viss digital informationshantering gällande geografiska områden och biologisk mångfald.
Webbtjänsten Artportalen, som tillhandahålls av SLU Artdatabanken, är en databas för observationer av växter, djur och svampar i Sverige, där vem som helst kan rapportera in fynd eller söka bland databasens alla fyndnoteringar. Fram till och med 2019 hade 74 miljoner fynd registrerats, och antalet ökar ständigt när nya fynd rapporteras. Fynden som registreras i Artportalen härrör till 3,5 procent från offentlig verksamhet, medan övriga 96,5 procent rapporteras in av allmänheten.
33
Genom denna så kallade citizen science, medbor-
garforskning, kan information om naturen registreras i en omfattning som aldrig skulle kunna bekostas med offentliga medel. Samtidigt innebär Artportalens öppna karaktär att fynduppgifterna måste bedömas i varje enskilt fall, och vid behov kontrolleras med SLU Artdatabanken samt med uppgiftslämnaren.
Artportalen används i mycket stor utsträckning som underlag för ärendehandläggning och planering av myndigheter som kommuner, länsstyrelser, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Trafikverket, med flera, men också av kommersiella aktörer som exempelvis konsultföretag. I Artportalen kan dessa aktörer, och allmänheten, söka fram artfynd inom större eller mindre områden samt läsa närmare information om varje enskilt fynd.
Under 2019 var antalet unika användare i Artportalen 680 000, varav 200 000 återvändande användare.
34
400 handläggare hos läns-
33 SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26. 34 SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 8.
styrelserna och 211 handläggare hos Skogsstyrelsen har tillgång till verktyget via en särskilt utvecklad tjänst för offentlig verksamhet. Totalt hämtade länsstyrelserna ut fynd från Artportalen 18 miljoner gånger under 2020 och Skogsstyrelsen 500 000 gånger. Kommuner har direkt åtkomst till Artportalen och enskilda uttag registreras inte, men ett hundratal kommuner har behörighet att se även skyddade artuppgifter. I genomsnitt får Artportalen cirka 500 förfrågningar per år från konsultföretag med begäran om uttag av skyddade artuppgifter ur databasen.
35
SLU Artdatabanken finansieras till 70 procent genom statliga anslag och till övriga 30 procent genom uppdrag, bidrag och övriga intäkter. Naturvårdsverket står ensamt för cirka 16 procent av intäkterna genom de uppdrag och bidrag som myndigheten lämnar till verksamheten.
36
Inför 2019 stod SLU Artdatabanken inför stora budgetnedskärningar på grund av minskad extern finansiering.
37
Som en följd av de
minskade intäkterna varslades personal och avgifter infördes för bland annat behörighet till åtkomst till skyddsklassade data. Endast tre länsstyrelser valde att betala avgiften, vilket medförde att övriga länsstyrelser stängdes av från tjänsten. Avstängningen av behörighet till skyddsklassade data berörde fler än 100 handläggare hos länsstyrelserna. Skogsstyrelsen avböjde att betala avgiften och även där stängdes alla behörigheter till skyddsklassade arter av för hundratals handläggare. Drygt 100 kommuner hade behörighet innan avgiften infördes, cirka 60 procent avböjde att betala avgiften och stängdes därmed av från tjänsten.
Utredningen konstaterar att om Sverige ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden gällande biologisk mångfald, och arbeta aktivt med att nå de nationella miljökvalitetsmålen, är det en grundläggande förutsättning att information om arter och biologisk mångfald finns tillgänglig som stöd för myndigheters och företagsverksamheter. En situation där tillgängligheten till fakta om arter och artfynd kan komma att stängas av för många myndigheter ökar risken för att viktig information inte kommer att vägas in vid planering och ärendehandläggning.
35 SLU Artdatabanken e-post 2021-03-26. 36 SLU Artdatabankens verksamhetsberättelse 2019, s. 13. 37Ibid., s. 8 och 12.
Utredningen bedömer sammantaget att Artportalen i nuläget är den viktigaste och mest lättillgängliga källan till kunskap om artfynd för markägare, verksamhetsutövare, allmänhet och myndigheter. Det är därför av stor vikt att Artportalens verktyg även fortsatt är tillgängliga som underlag för planering och ärendehandläggning.
Effekten av vårt förslag är möjligheten att enkelt söka den information som finns tillgänglig och veta var man ska söka den.
Förslagens konsekvenser för berörda myndigheter
Förslaget att utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering innebär i sig varken några rättsliga effekter eller konsekvenser utöver kostnaderna för Statskontoret att genomföra utredningen.
När det gäller arbetet med att samla och presentera information om fridlysta och fredade arter bedömer vi att det kommer att innebära ett tämligen omfattande arbete, som kräver extra resurser för att ta fram information och sedan uppdatera den löpande. Utredningen har gjort ett förberedande arbete genom att sammanställa sökbara artlistor över samtliga arter som är skyddade enligt EU:s fågel- och livsmiljödirektiv, Bernkonventionen, artskyddsförordningen samt jakt- och fiskeregler, med information om CITES-listning i de fall detta är aktuellt. Utredningens artlistor kommer att överlämnas till Naturvårdsverket i samband med att utredningen avslutas, för vidare bearbetning och eventuell spridning. Eftersom Havs- och vattenmyndigheten endast har ett fåtal akvatiska arter att beskriva bedöms myndighetens insats kunna genomföras med befintliga resurser. SLU Artdatabanken behöver medverka, vilket kan ske via Naturvårdsverkets avtal med kunskapscentret.
Den ytterligare information som verksamhetsutövare eller markägare behöver om det utredningsansvar som åvilar dem förutsätter vi att tillsyns- och tillståndsmyndigheter ger i samband med tillsyn eller prövning.
Förslagets konsekvenser för verksamhetsutövare och markägare
Om tillgänglig information saknas kommer det i många fall innebära att markägaren behöver anlita någon för att utföra en beskrivning av naturmiljön. Därtill kommer att, enligt Skogsutredningen, medför
god kännedom om höga naturvärden på den egna fastigheten att dessa kan bevaras i större utsträckning, genom hänsyn vid avverkning. Det medför också att markägaren i större utsträckning frivilligt avsätter områden med höga naturvärden för naturvård.
38
Att det
finns möjligheter att på ett relativt enkelt sätt få del av den samlade information som redan finns innebär att fokus kan läggas på konsekvenserna av den egna verksamheten, och därigenom kan bättre underlag tas fram till en lägre kostnad än om var och en behöver ta fram även den övergripande informationen.
En farhåga som lyfts är att tillgängliggjord information har en tendens att ses som sanning, varför det är viktigt att sådan är tillförlitlig och korrekt. Ett generellt problem är också att det ofta kan vara svårt att skilja mellan vad som uttrycks som objektiv fakta och vad som är ett resultat av bedömningar.
Att beskrivningar till sin natur är normativa är varken nytt eller märkligt. Det är därför, menar vi, viktigt att vara medveten om det och att den myndighet eller den enskilde som använder information är medveten om att det som beskrivs är just tillgänglig information vid en given tidpunkt. I samband med en anmälan eller prövning är det verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd som ska ta fram underlag. I den mån denne anser att tillgängliggjord information är undermålig eller felaktig kan fokus läggas på att visa att situationen är en annan. Vår slutsats är att även ur detta perspektiv måste det underlätta att på ett enklare sätt kunna ta del av den information, normativ eller ej, som myndigheter har att tillgå och som kommer att användas i ärendet.
Det är tveklöst så att kunskapskravet kan vara både betungande och kostsamt. Att kunskapskravet åvilar verksamhetsutövaren, eller den som ska vidta en åtgärd, följer emellertid redan av nu gällande lagstiftning, det är inte en följd av utredningens förslag. Information bedöms endast vara till fördel för verksamhetsutövare och markägare i samband med att de fullgör sitt utredningsansvar. Utredningen bedömer dock att det inte är möjligt att kvantifiera vare sig effekter eller konsekvenser i detta avseende.
38SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. s. 1096.
Effekter av livsmiljöunderlagen
En eftersträvad effekt är förutsebarhet och tydlighet genom kunskap om landskapet. I vår europeiska utblick visade det sig att såväl Finland som Tyskland arbetar med olika former av planer och program för att samla information om landskapen ur artperspektiv.
Till de centrala metoderna i Finlands artskyddsarbete hör skydd av förekomstplatser och vård av dessa. En viktig del av det finska arbetet för skydd av arter är att samla och studera förekomstplatserna, så att förekomsterna ska kunna beaktas i planeringen av markanvändningen. Det har därför utarbetats handlingsprogram för artskydd med tanke på styrningen av arbetet.
Den tyska landskapsplaneringen handlar i korthet om att peka på styrkor och svagheter i landskapet och om att dra slutsatser om vad som behöver göras. Det är ett bra och fungerande sätt att tillgängliggöra information och mål som måste beaktas i samband med annan planering av markanvändningen. Genom att den tyska formen av landskapsplanering kombinerar information och mål från den sektoriella miljöplaneringen skapas en informationsbas, som sedan kan användas för olika former av fysisk planering, men också när man tar fram miljökonsekvensbedömningar, livsmiljödirektivsplaner, etc. I de flesta tyska stater resulterar landskapsplaneringen inte i obligatoriska åtgärder, men genom att innehålla information som såväl allmänhet som beslutsfattare har tillgång till bidrar landskapsplaneringen till att integrera miljöhänsyn och förenlighet med miljöregler i beslutsfattandet.
39
De positiva effekter som landskapsplaneringsinstrumentet har bidragit med i Tyskland och Finland menar vi kan uppnås med livsmiljöunderlagen. Det handlar i grunden om att förse såväl myndigheter som enskilda med information, vilket i sin tur gör alla processer och beslut mer förutsebara för alla som är berörda.
39 von Haaren och Vollheyde (2019) Landscape planning in Germany: Not loved by all, but badly needed International Review for Spatial Planning and Sustainable Development, Vol. 7(4), pp. 148–166.
Arbetet med framtagande, uppföljning och revidering av livsmiljöunderlag
Enligt vårt förslag ska varje länsstyrelse ta fram och besluta om ett livsmiljöunderlag för det egna länet. Arbetet som ska göras är att sammanställa befintlig kunskap, analysera den och hålla ett samråd, varefter den kunskap som erhållits genom samrådet ska analyseras och föras in i programmet. Därtill ska livsmiljöunderlagen följas upp samt justeras vart femte år. För hantering av informations- och kartmaterial bedömer utredningen att befintliga system för digital karthantering och webb hos länsstyrelserna är tillräckliga.
Naturvårdsverket ska få i uppdrag att inleda arbetet genom att i samverkan med länsstyrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag ska genomföras, med stöd i det underlag som finns angående grön infrastruktur. Utredningen bedömer att det krävs förstärkta resurser med en årsarbetskraft för att ta fram riktlinjerna.
Konsekvenser av livsmiljöunderlag gällande fridlysta arter
I många situationer blir det upp till myndigheterna att bedöma vilka verksamheter eller vilka åtgärder som kan komma till stånd vid förekomst av arter som är fridlysta. Det blir i slutänden också prövnings- och tillsynsmyndigheter som har att bedöma vilka försiktighetsmått som är nödvändiga för att en verksamhet eller åtgärd ska kunna vidtas utan att aktualisera fridlysningsbestämmelserna. Livsmiljöunderlagen ska på ett generellt plan beskriva sådana åtgärder eller verksamheter som kan utgöra hot mot fridlysta arter. Underlagen ska också beskriva om, och i så fall hur, sådana verksamheter eller åtgärder bör bedrivas för att undvika förbjuden påverkan på sådana arter. Därmed kan livsmiljöunderlagen dels ligga till grund för framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningar som underlag till olika ansökningar, dels för de enskilda myndighetsbeslut som senare fattas.
Sådana beslutsunderlag behövs för såväl tillsyn som tillståndsprövning. En konsekvens av livsmiljöunderlagen är att nödvändiga kunskaper om arterna och dessas krav på livsmiljöer byggs upp och tillgängliggörs genom livsmiljöunderlagen, liksom kunskapen om var i landskapet livsmiljöer finns som uppfyller de fridlysta arternas krav. Livsmiljöunderlagen kommer på så sätt att utgöra en grundläggande
del av det omfattande kunskapsunderlag som behövs och som rör olika former av exploatering och markanvändning.
Genom livsmiljöunderlagen blir det möjligt för myndigheterna att få tillgång till det strategiska planeringsinstrument
40
som är nöd-
vändigt för att kunna vidta sådana nödvändiga konkreta och förebyggande åtgärder som EU-domstolen diskuterar i Skydda skogen.
På så sätt är en konsekvens av livsmiljöunderlagen att de bidrar till att säkerställa att Sverige lever upp till de EU-rättsliga åtaganden som följer av naturvårdsdirektiven.
För den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet blir konsekvensen av livsmiljöunderlagen att det finns ett tillgängligt underlag med fokus på artförvaltning att utgå från när den egna verksamhetens eller åtgärdens påverkan på arterna ska beskrivas. Förslaget väntas inte innebära några ökade kostnader för företag. I vissa fall kan företagen spara in på resurser för undersökningar om informationen redan sammanställts i livsmiljöunderlagen.
Hur information som innefattar bedömningar hanteras av myndigheter har, enligt vad utredningen erfar, upplevts som problematiskt av markägare och verksamhetsutövare. Särskilt gäller det i fall då en verksamhetsutövares eller markägares egen inventering eller bedömning skiljer sig från de uppgifter myndigheten har tillgång till. I och med att informationen tillgängliggörs får verksamhetsutövare tillgång till de delar som inte är sekretessbelagda. Genom att livsmiljöunderlagen beslutas efter samråd finns också en möjlighet till insyn och påverkan i och med samrådet. Härigenom kan också en markägares eller verksamhetsutövares egen inventering bidra till livsmiljöunderlaget.
15.5.3. Sammanfattade konsekvenser av förslagen rörande kunskap, utredning samt livsmiljöunderlag
Berörda aktörer är:
- Naturvårdsverket
- Havs- och vattenmyndigheten
40 EU-kommissionen (2007) Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen
i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer, s. 33.
41 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77.
- Skogsstyrelsen
- Länsstyrelserna
- Jordbruksverket
- SLU Artdatabanken
- Naturhistoriska riksmuseet
- Myndigheter (inklusive universitet och högskolor) som använder data
- Aktörer som använder data.
Även om vi ser en risk för ett ökat antal överklaganden genom förslaget om att tydliggöra klagorätten (se under Övriga förslag), så menar vi att upprättandet av livsmiljöunderlag kommer att motverka ett sådant scenario. Förutsättningarna för den som ska starta en verksamhet eller vidta en åtgärd att ta fram ett bra underlag, med bäring på ett specifikt område, ökar genom livsmiljöunderlagen. Genom samråden ökar förutsättningarna att få med även den information som kommer från miljöorganisationer i underlaget. Därigenom ökar också förutsättningarna för att ställa relevanta krav på försiktighetsmått, eller föreskriva om tillräckliga villor, vilket minskar risken för att till exempel en miljöorganisation överklagar beslutet när det väl fattas.
Enligt vår bedömning kommer regleringen i här redovisade avseenden inte att få några negativa konsekvenser av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Inte heller kommer förslagen att få effekter för kommuner eller regioner eller innebära några förändringar av kommunala befogenheter eller skyldigheter, respektive grunderna för kommunernas eller regionernas organisation eller verksamhetsformer.
När det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraftträdande är det viktigt att de är anpassade efter vid vilken tidpunkt livsmiljöunderlagen ska vara framtagna. I övrigt är vår bedömning att särskilda hänsyn inte behöver tas när det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraftträdande. Inte heller kan vi se att det finns något behov av speciella informationsinsatser i den här delen.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Bättre kunskapsunderlag i ansökningar och anmälningar kommer att ge bättre beslutsunderlag för myndigheter och därmed öka möjligheterna att uppnå miljömålen. Tillgängliga beskrivningar av naturmiljön bidrar till ett bättre underlag även i de delar där ansvaret för utredningen ligger på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd.
Hittills har inte alla myndigheter i alla delar av landet ställt de krav som följer av miljöbalkens andra kapitel i tillräcklig utsträckning. Detta har medfört att verksamheters påverkan på miljön inte har kunnat bedömas korrekt i det enskilda fallet. Möjligheterna att nå miljömålen ökar om kunskapskravet börjar tillämpas så som det är avsett enligt förarbetena till miljöbalken.
En trolig konsekvens av vår analys och vårt klarläggande av statens respektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utredningsansvar är att bestämmelserna faktiskt börjar tillämpas. Eftersom miljöbalken ska användas som redskap för att nå de svenska miljömålen bör tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser öka möjligheterna att nå miljömålen.
42
Därtill bör en mer konsekvent tillämpning
av regelverket för artskydd bidra till att Sverige uppfyller internationella åtaganden inom området, exempelvis kraven i EU:s fågel- och livsmiljödirektiv samt konventionen om biologisk mångfald.
Möjligheterna att nå miljömålen bedöms också öka med livsmiljöunderlag som stöd för både myndigheter, företag och andra verksamhetsutövare.
Konsekvenser för företag och verksamheter
Det finns förvisso redan i dag ett antal kunskapsportaler och dokument med information om såväl arter som livsmiljöer, men för många är det ändå oklart vilken information som kan hittas var samt vilka slutsatser som ska dras av den. Det är den stora vinsten med ett livsmiljöunderlag; myndigheternas befintliga kunskap är samlad och
analyserad ur artskyddsperspektiv. Därtill har det samråtts kring in-
formationen, även med berörda markägare och verksamhetsutövare som, om de vill, kan bidra till underlaget med de utredningar som
42Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 162.
ligger inom deras ansvarsområde men som normalt inte tas fram förrän i samband med tillståndsansökan eller anmälan.
När det sedan är dags för att anmäla åtgärden eller ansöka om tillstånd kan livsmiljöunderlagen utgöra ett bra stöd och en utgångspunkt för de verksamhetsutövare som annars ansvarar fullt ut för kunskapsunderlaget. Livsmiljöunderlaget ger på så sätt en grund och något att utgå från när verksamhetsutövaren/den som vidtar en åtgärd, utifrån sin kunskap om den egna verksamheten/åtgärden ska ta fram kunskap om hur den egna aktiviteten påverkar omgivande miljö, och vad som kan göras för att begränsa denna påverkan. Genom livsmiljöunderlagen skapas en länk mellan myndigheternas kunskaper (som också ska tillgängliggöras) och det utredningsansvar som åligger en verksamhetsutövare eller den som ska vidta en åtgärd.
Det har även här framförts farhågor av experter i utredningen. Dessa handlar till exempel om marknadsvärdeseffekter på fastigheter till följd av att beslut fattas i linje med livmiljöunderlagen. Detta eftersom det kan bli så att mäklarbranschen kommer att använda dem som underlag vid värderingar av jord- och skogsfastigheter, och den som vill köpa en jord- eller skogsbruksfastighet kommer att påverkas av hur möjligheterna ser ut att kunna bruka den. Betalningsviljan kommer sannolikt att variera med dessa möjligheter, eftersom syftet med att äga skog är att kunna bedriva verksamhet. Kan man inte vara säker på att det är möjligt avstår många köpare.
Vi menar inte att farhågorna utan vidare kan avfärdas, men har svårt att se att ett eventuellt förändrat marknadsvärde är konsekvenser av vårt förslag. Att verksamheter måste anpassas efter förekomster av arter och arternas behov är något som gäller redan enligt nu gällande lagstiftning. De krav som härvid ställs, och kan ställas på verksamheter och åtgärder, följer av lagstiftningen som i sin tur, till stor del, bygger på naturvårdsdirektiven. För att inte riskera att vidta åtgärder eller bedriva verksamhet i strid med artskyddet krävs kunskap om vilka arter som finns i ett område, och om hur den egna verksamheten eller åtgärden kan påverka arterna. Det kunskapsunderlaget åligger det, vilket diskuterats ovan, verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd att ta fram.
Om det helt saknas prövningsunderlag kan åtgärden eller verksamheten inte tillåtas. Kunskap om artförekomster och de egna åtgärdernas inverkan på dessa är således en förutsättning för att kunna bedriva verksamhet eller vidta en åtgärd.
Vi menar att det är viktigt att beakta, att det som påverkar marknadsvärdet, i det ovan beskrivna scenariot, inte är förekomsten av kunskap om artbeståndet utan den reglering som begränsar möjligheten att bedriva vilken verksamhet eller vidta de åtgärder man vill. Det är också fullt möjligt att vända på resonemanget, och se det som en möjlighet att inte behöva betala dyrt för mark som det sedan visar sig inte vara möjligt att bruka på det sätt man förväntat sig.
Frågan är om vårt förslag kan få liknande negativa konsekvenser för verksamhetsutövare som nyckelbiotopsinventeringen ansågs leda till. Vårt förslag om livsmiljöunderlag omfattar förvisso en analys av befintlig kunskap, vilket skulle kunna ses som en bedömning av landskapet på liknande sätt. Emellertid är inte syftet att analysen ska resultera i att mark eller områden klassificeras på olika sätt. Vi har heller inte introducerat en begreppsapparat som anknyter till olika certifieringssystem. Därför förutser vi inte heller den typ av konsekvenser som nyckelbiotopsinventeringen ledde till.
Konsekvenser för kommunerna
Även kommuner bör ha samma nytta som verksamhetsutövare av att det finns tillgängliggjord information och livsmiljöunderlag. Länsstyrelserna bör, i och för sig, så tidigt som möjligt i granskningsprocessen av både översikts- och detaljplaner, informera kommunen om vilka artskyddsuppgifter som finns, eventuellt behöver kompletteras samt om planens genomförande kan kräva dispens eller hellre, leda till ändring av planen i samrådsskedet (i stället för när den antagits) men redan innan granskningsprocessen påbörjas kommer kommuner att ha tillgång till livsmiljöunderlagen, som ger en bild av myndigheternas kunskapsläge och vad som ytterligare kan behövas.
Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Om verksamhetsutövare får bättre kunskapsunderlag minskar risken för att artskyddsbrott begås av oaktsamhet, till exempel att fortplantningsområden eller viloplatser förstörs för arter som skyddas enligt EU:s livsmiljödirektiv. Också genom livsmiljöunderlagen skapas ett bättre kunskapsunderlag, vilket bidrar till att minska risken
för att artskyddsbrott begås. Förbättrat kunskapsunderlag kan därmed ses som en brottsförebyggande åtgärd.
Offentligfinansiella effekter kunskaps- och utredningsansvar
Förslaget att utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering bedömer vi kommer att kräva en halv (0,5) årsarbetskraft hos Statskontoret.
Genomförandet av Naturvårdsverkets uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer göra en analys av vilka data gällande biologisk mångfald i Sverige som behöver kompletteras, därför att kunskap saknas bedömer vi kommer att fordra en halv (0,5) årsarbetskraft på Naturvårdsverket för själva analysen. Samrådande myndigheter bedöms kunna genomföra detta med befintliga resurser.
Resursåtgången för uppbyggnad av informationen om fridlysta arter bedömer vi uppgå till sammanlagt en halv (0,5) årsarbetskraft som belastar Naturvårdsverket. Därutöver bedöms Naturvårdsverket behöva köpa uppdragstjänster av SLU Artdatabanken motsvarande en halv (0,5) årsarbetskraft.
Vår bedömning är att en (1) årsarbetskraft per länsstyrelse behövs för framtagandet av livsmiljöunderlagen, uppföljning samt revideringar. För hantering av informations- och kartmaterial bedömer utredningen att befintliga system för digital karthantering och webb hos länsstyrelserna är tillräckliga.
Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndighetens uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter ta fram råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land och i vatten bedöms fordra resurser motsvarande en (1) årsarbetskraft vardera för Havs- och vattenmyndigheten respektive Naturvårdsverket. Uppdraget bedöms kunna genomföras på ett år.
Naturvårdsverkets uppdrag att i samråd med berörda myndigheter sammanställa information om de positiva åtgärder som görs för hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade bedöms behöva en halv (0,5) årsarbetskraft.
Naturvårdsverkets uppdrag att i samråd med berörda myndigheter och andra aktörer sammanställa information om effekter från olika verksamheter och åtgärder på hänsynskrävande naturmiljöer och arter som är fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade bedömer vi kommer att kräva en (1) årsarbetskraft.
Naturvårdsverkets uppdrag att sammanställa information om begrepp som fridlysning, rödlistning, CITES-listning, med mera, bedöms kunna utföras med befintliga resurser. Naturvårdsverkets uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna ta fram riktlinjer för hur arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag ska genomföras bedöms kräva en (1) årsarbetskraft under ett inledande år. Arbetet ska genomföras med stöd i det underlag som finns angående grön infrastruktur.
Totalt bedöms alltså utredningens förslag som handlar om ansvar för kunskap och utredning fordra sex (6) årsarbetskrafter för begränsad tid och 21 årsarbetskrafter löpande för länsstyrelsernas arbete med livsmiljöunderlagen.
Tabell 15.1 Sammanställning av kostnader för berörda statliga myndigheter
gällande förslag om kunskaps- och utredningsansvar
Alla kostnader i kronor eller årsarbetskrafter
Myndighet Resursbehov
(årsarbetskrafter, åa)
Annan kostnad (tusen kronor)
Årlig kostnad löpande arbete (åa)
Utgifts-
område i
statens budget
Länsstyrelserna
Uo 1
Ta fram livsmiljöunderlag
21 5:1
Statskontoret
Uo 2
Utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering
0,5
1:1
Naturvårdsverket
Uo 20
Analys av bristande kunskap
0,5
1:3
Information om fridlysta arter
0,5
500
1:3
Råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land
1
1:3
Sammanställa positiva effekter
0,5
1:3
Sammanställa effekter av verksamheter och åtgärder
1
1:3
Ta fram riktlinjer för arbete med livsmiljöunderlag
1
1:3
Havs- och vattenmyndigheten
Uo 20
Råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land och i vatten
1
1:11
Summa
6
500
21
Samhällsekonomiska konsekvenser
Bättre kunskapsunderlag bidrar till möjligheterna att nå miljömålen och uppfylla Sveriges internationella åtaganden när det gäller fridlysta arter. Kostnaderna för verksamhetsutövare och den som vill vidta en åtgärd bedöms minska i och med att det finns ett tillgängliggjort kunskapsunderlag att utgå ifrån när kunskapsunderlag beträffande den egna verksamhetens påverkan ska tas fram. En oro som framhållits av ett par av utredningens experter är att om den tillgängliggjorda informationen är felaktig, så kommer det antagligen att innebära begränsade möjligheter för markägaren att bruka marken, eller kostnader för att ta fram eget underlag i syfte att visa att myndigheternas är felaktigt.
Här menar vi att såväl livsmiljöunderlagen i sig som samrådsförfarandet kan bidra till delaktighet för den enskilde markägaren eller verksamhetsutövaren. Genom att delta i samrådet, och till exempel ge in en uppdaterad skogsbruksplan, inklusive naturvärdesinventering, kan markägarens kunskap om marken beaktas i ett tidigt skede och således påverka utformningen av livsmiljöunderlagen. Livsmiljöunderlagen i sig ger i anmälans- eller ansökningsskedet information om hur myndigheternas kunskapsläge ser ut, vilken ytterligare kunskap som krävs av verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd samt, för det fall denne skulle ha information som avviker från vad som framgår av livsmiljöunderlaget, en indikation på vad som kan krävas för att motbevisa det som står i livsmiljöunderlaget. Diskrepanser i uppfattningen, till exempel om artförekomst, synliggörs alltså tidigare och skapar bättre möjligheter till planering och förutsebarhet.
Om verksamhetsutövare, markägare och andra får bättre kunskapsunderlag minskar dessutom risken för att artskyddsbrott begås av oaktsamhet. Dessa positiva effekter uppväger enligt utredningen de kostnader som kommer att belasta myndigheterna. Kostnaderna för den verksamhetsutövare som är skyldig att ta fram beslutsunderlag kommer därtill sannolikt att minska eftersom grundläggande förutsättningar och en grundläggande analys utifrån ett artskyddsperspektiv redan finns genom ett livsmiljöunderlag.
Prövningsmyndigheter och tillsynsmyndigheter kommer att ha nytta av livsmiljöunderlagen i form av ett överblickbart beslutsunderlag med sammanställd kunskap att utgå från i de enskilda besluten.
Livsmiljöunderlag förutsätts dessutom minska mängden överklaganden, vilket innebär minskade kostnader för samhället i form av domstolsprocesser.
Möjligheterna att nå miljömålen bedöms också öka, liksom möjligheterna för Sverige att leva upp till sina EU-rättsliga skyldigheter enligt naturvårdsdirektiven. Dessa positiva effekter av livsmiljöunderlagen uppväger enligt utredningen de kostnader som kommer att belasta det offentliga och som enligt vad vi redovisat förväntas uppgå till 21 årsarbetskrafter för löpande arbete.
Konsekvenser av att våra förslag inte kommer till stånd
Om förslagen som handlar om tillgängliggörande av information inte genomförs kommer markägare själva att fullt ut behöva stå för kostnaderna för den utredning som krävs för att kunna fullgöra de krav som bland annat skogsvårdslagen och miljöbalken kräver, och som den rådande skogspolitiken förutsätter finns för all skogsmark.
Det kommer i många fall innebära att markägaren behöver anlita någon för att utföra en beskrivning av naturmiljön.
Det kommer också att bli svårt att arbeta för en funktionell och kostnadseffektiv naturvård i landskapet, byggd på konnektivitet, vilket i sin tur riskerar innebära att en större areal skogsmark behöver avsättas för naturvård för att nå målen om bevarande av biologisk mångfald.
43
Utan livsmiljöunderlag måste en verksamhetsutövare eller
den som ska vidta en åtgärd att lägga mer resurser på att ta fram underlag i samband med att en verksamhet ska påbörjas eller en åtgärd ska vidtas. Med livsmiljöunderlag finns ett samrått underlag och en analys i artskyddshänseende att utgå från.
Livsmiljöunderlaget bidrar också till viss förutsebarhet för verksamhetsutövare på så sätt att denne, genom programmet, kan få en viss överblick, som i sig kan leda till vissa slutsatser om vad som är möjligt att göra i ett visst område, och vilka försiktighetsmått som kan komma att fordras, en förutsebarhet som i dag saknas. Skulle verksamhetsutövaren ha kunskap om artförekomster som avviker från vad som anges i livsmiljöunderlaget, vet denne om detta redan innan anmälan eller ansökan ges in, och kan därmed se till att det
43SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 1096.
egna underlaget håller så pass god kvalitet att det visar att livsmiljöunderlaget är bristfälligt i dessa avseenden.
15.6. Förslag som handlar om fridlysning
Nedan går vi igenom de effekter och konsekvenser vi ser av de förslag på fridlysningsbestämmelser som vi har föreslagit, relativt befintliga fridlysningsregler. Det är här viktigt att notera att nollalternativet är 4 § artskyddsförordningen, samtidigt som praxis, vad gäller befintliga regler, i vissa avseenden behöver ändras, se dom i Mark- och miljööverdomstolens mål M 7168-19 (dom av den 26 februari 2021). Att artskyddsbestämmelserna ska tillämpas är alltså varken en effekt eller konsekvens av våra förslag. Det har legat inom utredningens uppdrag att vid behov föreslå nya regler. Vi har också föreslagit nya regler, men i sak innebär de inte någon större förändring. I de fridlysningsregler som har sin grund i naturvårdsdirektiven tydliggörs den skillnad som finns mellan direktiven, medan de nationella fridlysningsbestämmelserna har överförts från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken mer eller mindre oförändrade.
15.6.1. Bestämmelserna delas upp efter vilket direktiv de härrör från
Den primära effekten av att dela upp fridlysningsbestämmelserna i olika lagrum, beroende på vilket direktiv de genomför, blir att det blir enklare och tydligare att avgöra vilken bestämmelse i vilket direktiv som bestämmelsen syftar till att genomföra. I respektive artikel (artikel 5 i fågeldirektivet och artikel 12 i livsmiljödirektivet) följer emellertid förbuden av olika led, och i varje led anges huruvida förbudet omfattar avsiktliga handlingar, eller om förbudet på något sätt anknyter till direktivets syfte, och i så fall på vilket sätt. Också detta skiljer sig mellan direktiven, vilket är ytterligare ett skäl för att dela upp de svenska bestämmelserna i olika lagrum.
Vi har även delat upp fridlysningsbestämmelserna som syftar till att implementera naturvårdsdirektivens förbudsartiklar, så att varje led i artikel 5 respektive artikel 12 motsvarar ett lagrum i 8 kap. miljöbalken. Syftet med uppdelningen är att åstadkomma tydlighet, och det är också den effekt vi förutser. En ytterligare effekt är att i den
mån EU:s praxis utvecklas genom EU-domstolens arbete så blir det tydligare och lättare att avgöra vilken bestämmelse som behöver tolkas, och i vilken utsträckning den behöver tolkas i ljuset av praxis. Utredningen ser inga nackdelar med en sådan uppdelning, däremot många fördelar.
15.6.2. Fridlysningsreglerna som härrör från fågeldirektivet
Fridlysningsreglerna finns i dag i gällande 4 kap. artskyddsförordningen. Utredningens förslag avviker från nuvarande reglering endast på så sätt att vissa förtydliganden görs (till exempel vad avser förbudet att samla ägg), samt att det uttryckliga förbudet mot att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser tas bort.
I Skydda skogen bekräftar EU-domstolen tidigare uttalanden om att fågeldirektivet gäller alla fåglar. Artikel 5 i fågeldirektivet utgör därmed hinder för en nationell praxis som innebär att förbuden i praktiken endast omfattar sådana arter som är förtecknade i fågeldirektivets bilaga I, som är hotade på någon nivå eller som har en långsiktigt vikande populationstrend.
44
Våra förslag ligger mycket nära direktivstextens ordalydelse men med viss modifiering av avsiktlighetsrekvisitet för att tydliggöra att det som avses inte endast är direkt avsiktliga handlingar. Vi har, i samband med avsnittet som innehåller förslagen, redogjort för hur vi anser att EU-rätten ska tolkas med avseende på skyddet för fåglar, särskilt vad avser omfattningen av förbudet att störa fåglar och hur detta relaterar till skyddet av fåglarnas livsmiljöer. I anslutning till direktivstextens avsiktligt har gjorts ett tillägg, eller genom att accep-
tera en sådan konsekvens av sitt handlande. Tillägget syftar till att tyd-
liggöra EU-domstolens tolkning av avsiktlighetsbegreppet som kommit till uttryck i dess praxis, främst rörande livsmiljödirektivet. Mot bakgrund av EU-domstolens uttalanden i Białowieska, och att direktiven i övrigt har tolkats på snarlikt sätt, har vi inte funnit stöd för att det skulle tolkas på något annat sätt vad gäller fåglar. Att då endast ha ordet avsiktligt i förbudstexten ger att förbuden endast avser jakt, och jakt regleras i jaktlagstiftningen, vilket riskerar innebära en tillämpning i strid med EU-rätten. Eftersom bestämmelserna i 8 kap. främst operationaliseras genom myndigheters försorg och det är märk-
44 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 45.
ligt att, vad gäller myndigheter, diskutera i termer av avsiktlighet har vi övervägt att helt slopa ett subjektivt rekvisit, på samma sätt som har gjorts i den tyska lagstiftningen. Subjektiva rekvisit är ju egentligen endast relevanta i strafflagstiftningen och finns också i 29 kap. Förslaget om att helt ta bort ett sådant rekvisit har dock mötts av mycket kritik då det ansetts avvika för mycket från direktiven varför vi nu i stället föreslår en skrivning som nära ansluter till direktiven, i ljuset av EU-domstolens praxis.
De omedelbara konsekvenserna av våra förslag är antagligen ganska små, eftersom den större effekten följer redan av EU-domstolens avgörande i Skydda skogen och tidigare praxis. Förslagens verkliga effekt handlar om tydlighet genom att bestämmelserna just förtydligas och kommer att finnas i 8 kap. miljöbalken, vilket innebär en möjlighet till förarbetsuttalanden rörande tolkningen av bestämmelserna. Ökad tydlighet är således den främsta konsekvensen av detta förslag.
En befarad konsekvens som har lyfts är ett sänkt skydd för fåglars livsmiljöer, eftersom vi genom förslaget tar bort den bestämmelse som finns i gällande 4 § punkten 4 artskyddsförordningen vad gäller fåglar. Om konsekvensen blir verklighet beror emellertid av hur förbudet mot att störa fåglar kommer att tolkas. En störning är inte förbjuden om den saknar betydelse för fågeldirektivets syfte. Enligt vår tolkning ska en störning inte anses sakna sådan betydelse om
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, påverkar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter omedelbart vid häckningen eller uppfödningen,
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner,
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i närområdet, eller påverkan på den lokala populationen eller på den kontinuerliga ekologiska funktionen i området innebär att populationen på regional eller nationell nivå påverkas negativt, till exempel genom att utbredningsområdet förändras.
Med en sådan tolkning kan vi inte se att skyddet för fåglar försämras nämnvärt relativt hur det ser ut i dag. Dock kan det differentieras så att det blir något svagare för vanliga arter som inte störs så lätt, på
ett sätt som möjliggör verksamhet i närheten av mindre känsliga arter. Vi bedömer också att vårt förslag är förenligt med det krav på skydd som följer av EU-rätten.
Dispens från fridlysningsreglerna som avser fåglar
Vi har föreslagit en dispensregel avseende fåglar som mer eller mindre helt anknyter till direktivets utformning av undantag i ljuset av EUdomstolens praxis.
Möjligheten att ge dispens från förbud som gäller fåglar framgår i nuläget av 14 § artskyddsförordningen. Den stora skillnaden mot dagens reglering av dispens från fridlysningsbestämmelserna, vad gäller fåglar, är att det inte längre är möjligt att få dispens för tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse.
Detta begrepp finns med som dispensgrund enligt livsmiljödirektivet, och har exempelvis tillämpats i samband med dispensprövning för större infrastrukturprojekt av riksintresse. Ett nytt dispensskäl som införs är hänsyn till flygsäkerheten (vilket tidigare sannolikt omfattades av det allmänna begreppet säkerhet alternativt allt överskug-
gande allmänintresse). Enligt nuvarande lydelse av artskyddsförord-
ningen är en förutsättning för dispens att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Den förutsättningen föreslår vi ska tas bort och ersättas med förutsättningen att beviljade dispenser sammantaget inte får medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken
45
. Avsedd effekt är att fågeldirektivets undantagsbestämmelse genomförs i svensk rätt.
Vilka konsekvenserna blir av att ett dispensskäl tas bort, tillsammans med en av förutsättningarna för att kunna bevilja dispens, är svårt att överblicka, särskilt som situationen också påverkas av att själva fridlysningsbestämmelsen också har ändrats. Konsekvenserna av den ändrade dispensbestämmelsen måste analyseras i ljuset av den nya fridlysningsbestämmelsen.
45 Vilket bygger på en skrivning i kommissionens vägledning (2007) och som förvisso gäller livsmiljödirektivet. 46 I rättsfallet MÖD 2015:3 ifrågasattes huruvida det var möjligt att tillämpa dispensgrunden ifråga när det handlade om fåglar eftersom dispensskälet saknas i fågeldirektivet. Mot bakgrund av hur dispensbestämmelsen utformats i direktivet i relation till vad dispensen avsåg kom domstolen fram till att dispensskälet kunde prövas.
Konsekvenser för fågelarterna och verksamheter som kan påverka fåglarna
Att skyddet för fåglarnas livsmiljöer tas bort från fridlysningsbestämmelsens ordalydelse kan få som konsekvens att skyddet för fåglar försämras. Emellertid har vi utformat förbudet mot att störa på ett sådant sätt att störningar omfattas om störningen motverkar syftet med skyddet. Härigenom kompenseras i viss mån den försämring av skyddet för fåglars livsmiljöer som utredningens förslag riskerar att medföra genom att särskilja bestämmelserna beroende på från vilket av naturvårdsdirektiven de härrör.
Samtidigt har vi när det gäller fåglar tagit bort dispensgrunden ett
allt överskuggande allmänintresse, men menar att förslaget, när det gäller
att störa fåglar, ger en möjlighet att göra ett slags rimlighetsavvägning när det gäller just störningar (och endast störningar). Formuleringen anknyter till fågeldirektivets förbud mot störning, som begränsas av att störningen inte får sakna betydelse för att uppnå syftet med direktivet för att vara förbjuden, samtidigt som medlemsstaterna, i valet av åtgärder för att nå syftet, får beakta även ekonomiska krav.
Vår bedömning är att åtminstone sådana verksamheter eller åtgärder som hade medgetts dispens enligt den borttagna dispensgrunden antagligen kan komma att möjliggöras efter en sådan avvägning när det gäller själva förbudsområdet (förutsatt att detta gäller just störning). Det bör i sammanhanget åter poängteras att en rimlighetsavvägning mycket väl kan leda till att de åtgärder som krävs för att uppnå det skydd som faktiskt fordras anses orimliga och att verksamheten därmed är olämpligt lokaliserad.
Det vi beskriver som ett något differentierat skydd kan också beskrivas som ett något försvagat skydd för mindre känsliga arter.
15.6.3. Fridlysningsreglerna som härrör från livsmiljödirektivet
Fridlysningsbestämmelser vad gäller djurarter finns i gällande 4 § artskyddsförordningen och i gällande 7 § artskyddsförordningen, vad gäller växter. Våra förslag i den här delen förändrar i princip ingenting. Förslaget är i stort identiskt med vad som redan följer av 4 § artskyddsförordningen. De effekter och konsekvenser som följer av EUdomstolens dom i Skydda skogen föreligger således redan vid tillämpningen av 4 kap. artskyddsförordningen. Den rättsliga effekten av
våra förslag blir i huvudsak att bestämmelserna kommer att finnas i 8 kap. miljöbalken, vilket innebär en möjlighet till förarbetsuttalanden rörande tolkningen av bestämmelserna. Som en konsekvens av detta följer en ökad tydlighet. Förslaget innebär således inte ett försämrat skydd för arterna, och enligt vår bedömning är förslagen förenliga med det krav på skydd som följer av EU-rätten.
I vårt förslag har ordet skada ersatts med försämra. Effekten är att texten ligger närmare den betydelse som avses i livsmiljödirektivet enligt kommissionens tolkning. I kommissionens vägledning påpekas att uttryckssättet ”skada eller förstöra” bör tolkas som att även en gradvis försämring bör beaktas. Det kan vara så att en försämring inte omedelbart leder till förlust av ett fortplantningsområde eller viloplats, men får till följd att platsens funktion successivt förlorar i kvalitet.
47
Någon förändring i sak är alltså inte avsedd med utredningens
ändringsförslag, givet att nuvarande formulering tolkas i enlighet med kommissionens vägledning. Av Mark- och miljööverdomstolens praxis framgår också att begreppet skada har tolkats innefatta en gradvis försämring.
48
Att ordet byts ut i förtydligande syfte innebär således
inte någon förändring i sak, vilket i sin tur innebär att förslaget rimligen inte har några märkbara konsekvenser, vare sig för arterna eller berörda verksamheter.
Dispens från fridlysningsregler som avser livsmiljödirektivets bilaga IV-arter
Vårt förslag ligger mycket nära nuvarande dispensbestämmelse i 14 § artskyddsförordningen. Dispensskälen följer emellertid ordalydelsen i livsmiljödirektivet. Våra tolkningar av de olika dispensskälen, och på vilken nivå gynnsam bevarandestatus ska bedömas, är gjorda utifrån EU-domstolens praxis.
Effekten av förslaget är att ordalydelsen i den svenska författningstexten närmar sig direktivets utformning.
47 EU-kommissionen. (2007), a.a., s. 46. 48 Se till exempel Mark- och miljööverdomstolens avgörande av den 3 februari 2016 i mål M 2114-15.
15.6.4. Nationellt fridlysta arter
Vi föreslår i princip inga förändringar vad gäller de nationella fridlysningarna. Bestämmelserna flyttas dock från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken. Konsekvenserna av detta förutsätts bli desamma som av att flytta fridlysningsbestämmelserna som följer av EU:s naturvårdsdirektiv.
Undantag för nationellt fridlysta växter inom hemfridszon
Utredningen föreslår att nationella regler om fridlysning av växter inte ska gälla inom hemfridszon. Med hemfridszon avses den yta runt ett bostadshus där allemansrätten inte gäller. Hemfridszonen är alltså en privat del, som ibland kan överensstämma med fastighetsgränsen, men också kan utgöra en mindre del av en större fastighet. Undantaget ska inte gälla för djur, förutom om dessa särskilt anges i författning, exempelvis undantag för huggorm på tomt. Undantaget för nationellt fridlysta arter gäller inte för arter som är fridlysta enligt EU:s fågel- eller livsmiljödirektiv.
Dispens från de nationella fridlysningsreglerna
Utredningen föreslår att möjligheterna till dispens från de nationella fridlysningsbestämmelserna ska kvarstå, med vissa redaktionella ändringar. Dispensregeln flyttas dock från artskyddsförordningen till 8 kap. miljöbalken. Ingen ändring i sak är avsedd och förslaget bedöms därför inte få några nämnvärda konsekvenser.
15.6.5. Regeringen bestämmer artskyddsförordningens listor
Vi har föreslagit att bemyndigandena i 8 kap.1 och 2 §§miljöbalken ska finnas kvar, men flyttas inom kapitlet. Detta för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer vid behov ska kunna anta och utforma artskyddsförordningens bilagor med fridlysta djur och växter som anger omfattningen av fridlysningen. Bemyndigandena har slagits ihop och vi föreslår en något annorlunda utformning.
Plundring i befintligt bemyndigande har ersatts av insamling, vil-
ket är ett bredare begrepp än det hittillsvarande ordet plundring. Med
begreppet insamling markeras att arter kan behöva fridlysas även på grund av förhållandevis begränsad insamling, om ett förbud krävs för att arten ska kunna leva kvar långsiktigt. Det kan exempelvis vara aktuellt för vissa dagfjärilar, där insamling av även ett mindre antal exemplar ändå kan påverka lokala populationer negativt, särskilt om insamling sker många år i följd på samma plats.
I den mån plockning används menar vi att det begreppet är inkluderat i insamling. Insamling omfattar därmed såväl plockning som plundring.
Översyn av kriterier för nationell fridlysning
Vi har föreslagit att regeringen ska göra en översyn över de nationellt fridlysta arterna och föreslagit att ett antal kriterier ska ligga till grund för urval av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Kriterierna förtydligar hur bemyndigandena i 8 kap. 1 och 2 §§ ska tilllämpas. Väsentligt är att det framgår på vilka grunder nationella fridlysta arter har valts ut. Effekterna av kriterierna är att grunderna för fridlysning blir tydligare, vilket i sin tur förväntas medföra att skyddet utformas på ett mer träffsäkert sätt och tydliggör varför arter skyddas samt vad skyddet syftar till. Förtydligande av vilka kriterier som ligger till grund för urval av arter som ska vara fridlysta förväntas öka acceptansen för skyddet, och därmed stärka regelefterlevnaden. Effekten av detta bör bli att arternas fortsatta existens gynnas.
En följd av utredningens förslag är att antalet nationellt fridlysta arter kan komma att ändras vid en översyn – arter kan försvinna från listan, men det är också troligt att nya arter tillkommer. I och med att även arternas livsmiljöer ska kunna skyddas kommer förekomst av fridlysta arter i ett område att leda till diskussioner om vilka försiktighetsmått som kan behövas, i de fall verksamheter eller åtgärder planeras i området.
Förbud att förstöra livsmiljöer för nationellt fridlysta växte
Vi har också föreslagit att regeringen beträffande vissa nationellt fridlysta växter ska kunna låta fridlysningen omfatta förbud att försämra eller förstöra livsmiljöer för sådana vilt levande växter. Vi har emellertid inte föreslagit något sådant skydd i artskyddsförordningens listor,
vilket i sin tur innebär att förslaget i den delen rimligen inte har några märkbara konsekvenser i direkt närtid. Regeringen kan emellertid använda sig av möjligheten vid översynen av de nationellt fridlysta arterna.
Den eftersträvade effekten med att utöka bemyndigandet till att även omfatta föreskrifter om förbud att inom landet eller del av landet försämra eller förstöra livsmiljöer för sådana vilt levande växter, handlar om att få till stånd ett långsiktigt skydd för arten, utöver skyddet för de enskilda exemplaren. Eftersom individerna inte kan existera utan en omgivande livsmiljö kan fridlysningen för arten, om syftet är att arten ska bevaras långsiktigt som en del av naturmiljön, inte nå avsedd verkan annat än genom att artens närmaste livsmiljö också är skyddad. Fridlysning i form av skydd för enskilda exemplar kan vara tillräckligt för att bevara arter som enbart hotas av insamling, och inte av förändringar i den omgivande miljön, men för de flesta hotade arter krävs att basala ekologiska funktioner finns kvar för att den ska kunna leva kvar långsiktigt. Exempel på sådana ekologiska funktioner är stabil luftfuktighet, tillräcklig svalka eller värme, tillräcklig skuggning eller ljusinflöde, eller olika former av hävd som bete, slåtter eller liknande.
Konsekvensen av att skyddet för fridlysta arter utökas, från att enbart gälla enskilda exemplar till att även omfatta den omgivande naturmiljön, blir att vissa åtgärder eller verksamheter inte kommer att vara tillåtna i dessa livsmiljöer. Utredningen bedömer dock att merparten av de markområden som kan behöva skyddas på så sätt kommer att bli relativt små.
Behovet av skydd för nationellt fridlysta arters livsmiljöer kan inte bedömas fullt ut i dagsläget, eftersom detta är beroende av vilka arter som kommer att vara fridlysta efter att en översyn har gjorts av artlistorna. Det innebär också att det är svårt att överblicka vilka konsekvenser det kommer att få. Konsekvenserna av översynen bör också bedömas som en helhet. Samtidigt som vissa arters livsmiljöer fridlyses kommer kanske andra arter att upphöra att vara fridlysta. Dispensmöjligheterna ser också helt annorlunda ut beträffande nationell fridlysning än när det gäller arterna som följer av naturvårdsdirektiven.
Fridlysningens omfattning
Förslaget går ut på att tydliggöra att huvudregeln ska vara landet som helhet men att det, om det finns starka skäl, ska vara möjligt att begränsa fridlysningen till ett eller flera län, samt att fridlysning inte ska införas för mindre områden än ett län. Om fridlysningen i praktiken är begränsad till en eller ett fåtal förekomster kan, om det är lämpligt, fridlysningen ombildas till områdesskydd. Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, alternativt kvarstå som ett komplement till områdesskydd, ifall arten kan komma att sprida sig till nya områden. Det vi vill tydliggöra är att om områdesskydd är lämpligast, ska områdesskydd användas.
För arter med specifika krav på livsmiljön är det inte tillräckligt att ha regler som skyddar de enskilda exemplaren, det måste därutöver finnas möjlighet att skydda livsmiljöerna som helhet och de ekologiska funktioner som utgör grunden för arternas existens. Om förutsättningar då inte föreligger för områdesskydd kan möjligheten att även fridlysa livsmiljön användas.
Nya bilagor i artskyddsförordningen
Enligt vårt förslag ska de arter som är fridlysta enligt 8 kap. miljöbalken, eller med stöd av bemyndigande i 8 kap. miljöbalken, framgå av bilagor till artskyddsförordningen. Så är fallet redan i dag. Emellertid anser vi att bilagorna ska bli fler och att grunden för fridlysningen ska styra i vilken bilaga en art återfinns enligt följande.
1. Prioriterade fågelarter enligt fågeldirektivets bilaga I
2. Fågelarter uppdelade enligt fågeldirektivets bilagor II och III
3. Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga II
4. Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a
5. Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b
6. Arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga V
7. Arter som är fridlysta enligt svenska regler.
Effekten som eftersträvas är tydlighet. Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser utöver den avsedda effekten.
15.6.6. Dispens från samtliga fridlysningsregler söks hos den myndighet som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförordningen
Enligt gällande 14 § artskyddsförordningen får länsstyrelsen i det enskilda fallet ge dispens från fridlysningsbestämmelserna. För att underlätta för den enskilde föreslår vi att det i stället ska vara den myndighet som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförordningen som prövar dispensfrågan. Det innebär i praktiken att om det handlar om åtgärder eller verksamheter som omfattas av skogsvårdslagen så är det hos Skogsvårdsstyrelsen som dispens ska sökas och i annat fall hos länsstyrelsen. Antalet dispensansökningar hos länsstyrelserna bör minska i antal, i och med att fler dispenser kan prövas i samband med beslut om förelägganden eller förbud. Konsekvensen av förslaget bör därför bli en minskad arbetsbelastning för länsstyrelsen men en något ökad för Skogsstyrelsen.
Dispens inom ramen för en tillståndsansökan
Redan i rättsfallet MÖD 2013:13 kom Mark- och miljööverdomstolen fram till att artskyddsförordningen är att se som en precisering av vad som kan följa av de allmänna hänsynsreglerna när det gäller skydd av arter. I MÖD 2014:47 konstaterade Mark- och miljööverdomstolen att en del i prövningen då blir att, med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen, bedöma hur de skyddade arterna påverkas av den planerade verksamheten. I rättsfallet MÖD 2014:48 underströk Mark- och miljööverdomstolen att det inte är en lämplig ordning att prövningen av artskyddsfrågorna sker separat från frågan om tillstånd. Effekten av vårt förslag, när det gäller verksamheter som tillståndsprövas, är således endast en kodifiering av etablerad praxis. Sannolikt kommer förslaget därför inte att få några konsekvenser.
Dispens inom ramen för anmälningar
Vårt förslag innebär att samma myndighet som meddelar ett förbud med stöd av fridlysningsreglerna i artskyddsförordningen också ska pröva om det finns möjlighet att meddela dispens från fridlysnings-
reglerna. Bestämmelsen utgår från att den som anmält en åtgärd vill få genomföra den, oaktat den rättsliga formen för medgivandet. En effekt av förslaget är att förfarandet blir enklare för den som är berörd. Den som ska vidta en åtgärd behöver inte vända sig till flera myndigheter, utan det räcker med en myndighetskontakt. En konsekvens av det bör också vara att myndigheten och den berörde i ett tidigt skede kan resonera kring vilka försiktighetsmått som måste vidtas och hur dessa kan vidtas.
Genom att samtliga aspekter blir föremål för bedömning av samma myndighet kan diskussioner föras på ett tidigt stadium, vilket i sin tur kan göra att framtida rättsprocesser undviks. Vi tror också att denna utökade möjlighet till resonemang mellan verksamhetsutövaren och myndigheten ökar förutsättningarna för att ingå naturvårdsavtal. Livsmiljöunderlagen är tänkta att utgöra ett stöd och underlag för diskussionen.
Förslaget innebär alltså att även Skogsstyrelsen kommer att pröva dispenser från fridlysningsreglerna. Konsekvensen blir att en del av de dispensprövningar som tidigare gjordes av länsstyrelsen nu kommer att göras av Skogsstyrelsen. Att dispensen ska prövas inom ramen för en 12:6-anmälan förutses inte skapa något märkbart merarbete, då det i ett första steg endast är fråga om att avgöra huruvida dispensskäl föreligger eller inte. Dispensskäl kan troligen endast förekomma i ytterst få fall, när det gäller areella näringar. Först om myndigheten finner att dispensskäl föreligger ska verksamhetsutövaren föreläggas att inkomma med fullständigt prövningsunderlag, med förslag på kompensationsåtgärder, etc.
Kostnaden för samhället blir antagligen konstant, men kommer att bäras av olika myndigheter, vad gäller dispensprövningen. De övriga förslag som utredningen föreslår innebär dock en utökad förhandlingsbörda för Skogsstyrelsen, genom att det troligen blir fler ärenden som kräver mer kontakt med verksamhetsutövaren. För verksamhetsutövare blir det en förenklad situation, genom att det endast är en myndighet som denne behöver ha kontakt med.
Utredningens förslag: Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket ska ges i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för dispensprövning
Skogsstyrelsen har ingen erfarenhet av att pröva dispenser enligt fridlysningsreglerna och behöver därmed stöd och vägledning.
Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen gemensamt får i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna ta fram vägledning för hur prövning av dispenser gällande fridlysningsbestämmelserna ska göras.
Vägledning om hur dispensprövning ska göras finns sedan tidigare i Naturvårdsverkets handbok för artskydd.
49
Befintligt underlag
behöver dock anpassas efter de ändringar som görs i regelverken samt Skogsstyrelsens arbetssätt. Utredningen bedömer sammantaget att uppdraget med att ta fram en ny vägledning kan genomföras med befintliga resurser, även om detta kan rymmas inom den extra årsarbetskraft som Skogsstyrelsen föreslås få för de nya arbetsuppgifter som följer av utredningens förslag.
15.6.7. Kompensationsåtgärder
Oavsett vilken art dispensbeslutet gäller har vi föreslagit att om dispens meddelas, så ska en bedömning alltid göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken ska vidtas för att kompensera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksamheten medför. I dispensbeslutet ska ett motiverat beslut rörande kompensationsåtgärder innefattas.
Krav på kompensation kan och bör ställas redan enligt befintlig lagstiftning. Skillnaden mot dagens reglering är att det tydliggörs i lagtexten att planerade kompensationsåtgärder ska redovisas och bedömas i samband med dispenser från fridlysningsreglerna. Med de nya reglerna blir det tydligare. Fokus ligger på att ersätta förlust av biologisk mångfald och ekosystemtjänster med samma eller snarlika ekologiska värden. En konsekvens blir att för den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet som fordrar en dispensansökan kommer alltså ytterligare utredning att fordras. Kompensationsåtgärder är oberoende av den aktivitet som orsakar själva försämringen
49 Naturvårdsverket (2009), Handbok för artskyddsförordningen Del 1 – fridlysning och dispenser.
eller förstörandet av häckningsplatsen eller viloplatsen, och avsedda att kompensera för de specifika negativa effekterna på en art.
Kompensationsåtgärder får inte ersätta eller på något sätt marginalisera något av de nödvändiga stegen för att pröva om undantag (dispens) kan medges.
50
Kompensationsåtgärder blir aktuella först om
samtliga förutsättningar föreligger för att ge dispens. Det innebär också att saknas skäl att ge in nödvändigt underlag för att pröva dispensfrågan innan myndigheten funnit att det finns särskilda skäl.
Kostnader för kompensationsåtgärder i beslutsunderlaget
Frågan om kompensation blir endast aktuell i de fall dispensskäl kan ges. Eftersom dispenser ska prövas restriktivt är det sannolikt ett mindre antal fall där underlag för kompensationsåtgärder behövs. Om frågan om dispens tas upp av en myndighet i samband med en anmälan enligt 12 kap. 6 § eller inom ramen för en tillståndsprocess, och myndigheten ser att dispensskäl kan föreligga, bör myndigheten förelägga om att ge in en fullständig dispensansökan, vilket inkluderar underlag för kompensationsåtgärder. Om myndigheten direkt kan konstatera att dispensskäl inte föreligger saknas anledning att ge in sådant underlag, eftersom en dispensansökan kan avslås redan på den grunden. Vi kan inte förutse i vilka sammanhang dispensskäl kommer att anses föreligga (eftersom det är något som måste utvecklas i praxis, troligen med stöd i förhandsbesked från EU-domstolen), och vilka krav på kompensationsåtgärder som då kommer att ställas. I stället får vi utgå från beviljade dispenser.
Exempel på åtgärder som har beviljats dispens enligt 14 § artskyddsförordningen är infrastrukturprojekt av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken samt forskning eller utbildning, men också ombyggnad av privatbostäder där det har funnits fladdermöss.
Frågan är då vilken administrativ kostnad det innebär för dessa verksamheter att ta fram underlag som behövs inför kompensation. Antagligen varierar detta med vilken kompetens som finns inom företaget, eller hos den som ska vidta en åtgärd. Vi utgår här från att kompetensen inte finns, så att konsult måste anlitas, samt att den interna kostnaden skulle motsvara konsultkostnaden för det fall kompentensen finns inom verksamheten.
50 Kommissionen (2007), a.a., s. 63.
Enligt information från experter i utredningen är det ett fåtal konsultföretag som är verksamma inom sakområdet ekologisk kompensation. Det innebär att tillgången till sakkunskap kan vara begränsad och timpriset därmed blir högt.
Trafikverket har på utredningens förfrågan gjort en uppskattning av vad en utredning av planerade kompensationsåtgärder kan kosta. Uppskattningen varierar mellan cirka 80 000 kronor/10 hektar till 1 miljon kronor/10 hektar. Kostnaderna kan bland annat påverkas av om den aktuella arten är en generalist (inte så specifika miljökrav) eller specialist (mycket specifika miljökrav), om miljön är störningsbetingad eller i en sen utvecklingssuccession, om det finns kända metoder som kan tillämpas eller ej, med flera variabler.
Enligt ett konsultföretag
51
som har erfarenhet av kompensations-
utredningar kan kostnaderna för en teoretisk utredning av påverkan på en enda art i stadsmiljö, exempelvis större vattensalamander, uppskattas enligt följande:
Tabell 15.2 Exempel på schablonkostnader för kompensationsutredningar
Exempel utredning i stadsmiljö Schablonkostnad
Inledande inventering 50 000 kronor Process (var, när, hur, vem, varför, etc.) 50 000 kronor Hitta ny plats: inventering, m.m. 50 000 kronor
Fåglar kräver enligt konsultföretaget mer komplexa utredningar, eventuellt revirkarteringar, etc. En mycket grov och förenklad uppskattning är alltså, enligt företaget, att en sådan utredning minst kostar omkring 150 000 kronor att ta fram via ett konsultföretag.
Kostnader för kompensationsåtgärder
För de verksamheter som beviljas dispens ska kompensationsåtgärder vidtas. Det innebär också en kostnad, utöver själva utredningen. Vi utgår i det nedanstående från de verksamhetstyper som hittills beviljats dispenser, det vill säga samma verksamheter eller åtgärder som behöver ta fram underlag. Kostnaderna för kompensationsåtgärder kan variera stort, beroende på vilken skada eller försämring som ska
51 Ekologigruppen AB, telefonsamtal 2021-04-28.
kompenseras. En mycket begränsad form av kompensation kan vara att flytta en planta av en fridlyst växt till en ny plats. Mer omfattande kompensationsåtgärder, exempelvis i samband med större infrastrukturprojekt, kan bli mycket kostnadskrävande. Som exempel kan nämnas byggande av viltpassager och ekodukter eller tillskapande av helt nya livsmiljöer för fridlysta arter. Utredningen konstaterar att det är mycket svårt att förutsäga vilken typ av verksamheter som kan komma att beviljas dispens, och kan därmed inte ge något tydligt besked om eventuella kostnader för kompensation, utöver de generella exempel vi redan har nämnt. I sammanhanget kan den föreslagna proportionalitetsbestämmelsen aktualiseras.
Konsekvenser för myndigheter
Förslaget innebär att kompensationsåtgärder ska övervägas om en dispens ges. Det görs i relativt stor utsträckning redan med befintlig lagstiftning. Vårt förslag innebär ett tydliggörande av att möjligheten ska användas och vi ser inte att vårt förslag kommer att öka arbetsbördan i nämnvärd utsträckning.
Kravet på kompensationsåtgärder och konsekvenser för biologisk mångfald och samhället
Att värdera nyttan av kompensationsåtgärder i ekonomiska termer förutsätter en värdering av det naturkapital som annars hade förlorats. Vi har inte haft möjlighet att göra en så resurskrävande datainsamling som hade fordrats. Resultatet hade ändå inte blivit tillförlitligt eftersom underlaget är osäkert vad gäller såväl själva dispensansökningarna som utfallet av dessa.
Utredningen konstaterar att skälen till att arter är fridlysta är att de på något sätt behöver ett förstärkt skydd från samhällets sida. Eftersom arterna inte kan existera utan sina livsmiljöer innebär en förlust av livsmiljöareal alltid en negativ påverkan på arten, i större eller mindre utsträckning. I den mån en sådan påverkan ändå kan accepteras är det möjligt att ge dispens, men kompensation ska också alltid övervägas för att i möjligaste mån minska eller helt motverka eventuella negativa konsekvenser. Syftet med kompensation är att minska risken för ”de små stegens tyranni”, att många mindre försämringar
kan accepteras var för sig, men sammantaget leder till kumulativa effekter som kan bli förödande för arterna. Varje kompensation som bidrar till att motverka försämringar, eller i bästa fall i någon grad förbättra situationen, är en stor vinst för samhället
Ur ett miljörättsligt perspektiv kan kompensationsåtgärder ses som ett led i att genomföra principerna om att den som påverkar miljön också ska betala för eller reparera de skador som orsakas eller till och med som ett uttryck för såväl preventionsprincipen som försiktighetsprincipen. Det miljörättsliga perspektivet kan sedan översättas till ekonomiska termer rörande marknadsimperfektioner och externaliteter (se avsnitt 8.2).
Med ett sådant synsätt är kompensationsåtgärder en metod (men inte den enda) för att internalisera sådana externa kostnader som bortfallande ekosystemtjänster som en försämring eller ett förstörande av livsmiljöer leder till. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv innebär kompensationsåtgärder att de samhällskostnader som en dispens innebär prissätts på marknaden och synliggörs. Omvänt innebär en dispens utan kompensationsåtgärder att samhället (som i slutänden står miljökostnaden) subventionerar åtgärden med ett värde motsvarande värdet på det naturkapital som gått förlorat.
52
Med ett
sådant synsätt innebär kompensationsåtgärder att miljökostnaden internaliseras genom att samhället kompenseras för den skada som annars skulle uppstå, och att samhället på så sätt hålls skadelöst.
15.6.8. Inskrivning av nekad dispens
Bestämmelsen innebär att, för det fall en talan om ersättning som förts med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalken har bifallits som en följd av nekad dispens eller dispens med villkor enligt 8 kap.21–23 §§miljöbalken ska det antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel och vara gällande även mot förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt på så sätt att denne inte kan föra talan om ersättning för sådana åtgärder som omfattas av dispensbeslutet.
Syftet är primärt att säkerställa att ett beslut om nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning inte ska kunna ligga till grund för ytterligare anspråk på ersättning vad gäller en och samma rådighetsinskränkning. Beslutet ska därför även vara gällande mot
52SOU 2017:34. Ekologisk kompensation, s. 368.
förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastigheten. Det är också den förväntade effekten av bestämmelsen, att ersättning inte ska komma att betalas ut fler gånger.
Sannolikt påverkar beslutet också en framtida köpare av fastigheten och därför bör det offentliggöras. Offentliggörandet sker genom en anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jordabalken. Genom anteckningen kan en förvärvare få kännedom om de restriktioner som gäller på fastigheten, samt få upplysning om att ersättning redan utgetts för dessa. Arbetsinsatsen, att anmäla för att anteckning ska göras respektive göra anteckningen i fastighetsregistret, förutses bli försumbar för myndigheterna.
15.6.9. Övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade eller fångade djur
Oavsiktligt dödande kan betecknas som oförutsedda, oönskade händelser där övervakning ger kunskapsunderlag för försiktighetsmått, hänsynsåtgärder och proaktiv förvaltning som kan användas för att förebygga framtida dödande.
För att kunna förebygga framtida oavsiktligt dödande måste först förekomsten av oavsiktligt dödande studeras genom att arterna övervakas och resultaten redovisas.
Enligt livsmiljödirektivets artikel 12.4 ska medlemsstaterna införa ett system för övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av de djurarter som finns förtecknade i bilaga IV a. Mot bakgrund av den insamlade informationen ska medlemsstaterna vidta de ytterligare forsknings- eller bevarandeåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Brist på system för övervakning i Sverige har uppmärksammats av kommissionen genom en formell underrättelse den 3 juli 2020.
53
Enligt 65 kap. artskyddsförordningen ska Naturvårdsverket, med biträde av Naturhistoriska riksmuseet, se till att det finns ett nationellt system för rapportering av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande av sådana djurarter. I samma bestämmelse förskrivs också att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, inom sina
53 Överträdelsenummer 2020/4037, KOM:s ref. C (2020) 4393 final, dnr N2020/01882.
ansvarsområden, ska ta initiativ till att de forsknings- eller bevarandeåtgärder vidtas som behövs för att säkerställa att oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande inte får betydande negativa följder för de berörda arterna. Emellertid saknas bestämmelser om övervakning. Våra förslag om system för övervakning syftar till att åtgärda den påpekade bristen.
Förslag om skyldighet att övervaka och rapportera
Vi har också föreslagit att det ska införas en allmän regel om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att i
rimlig utsträckning rapportera oavsiktligt dödade eller fångande djur
av arter som listas i bilaga IV a till livsmiljödirektivet och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden. Vilka krav som kan ställas på övervakning beror bland annat på verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Graden av sannolikhet för att en verksamhet eller åtgärd ska få konsekvenser för artförvaltningens mål ska också beaktas. För att avgöra vilka verksamheter eller åtgärder som kommer att behöva övervaka och rapportera oavsiktligt dödande behöver man utgå från de arter som, enligt direktivet, ska vara föremål för sådan övervakning och rapportering, samt i vilken mån det är möjligt att övervaka dessa.
Den avsedda effekten är att ge de myndigheter som utövar tillsyn eller prövar tillstånd en rättslig grund för att i samband med beslut som innefattar bedömningar av artskyddsfrågor som rör djurarter som listas i bilaga IV a i livsmiljödirektivet, kunna försäkra sig om att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet visat att denne har förmågan att övervaka oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande samt rapportera detta.
Genom förelägganden eller tillståndsvillkor ska det tydliggöras att oavsiktligt dödade eller fångade djur av dessa djurarter i rimlig utsträckning ska övervakas och rapporteras in till tillsynsmyndigheten. Redan i dag följer det av 26 kap. 19 § miljöbalken att den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras påverka miljön genom egna undersökningar eller på annat sätt ska hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön.
Vi har också föreslagit att det i miljöbedömningsförordningen ska införas en bestämmelse som innebär att om verksamheten kan
innebära ett oavsiktligt dödande eller fångade av arter så ska miljökonsekvensbeskrivningen innehålla förslag på hur detta ska övervakas. Bedömer man själv, som verksamhetsutövare (eller vidtagare av åtgärd), att förmåga att övervaka oavsiktligt dödande eller fångande helt saknas ska det anges och förklaras.
Frågan om övervakning kommer på så sätt att aktualiseras och övervägas i samband med framtagande av miljökonsekvensbeskrivningar. Det innebär också att myndigheterna som ska föreskriva om försiktighetsmått får underlag för att göra detta. Effekterna av förslaget bör bli flera. Till att börja med ges en grund för myndigheterna att ställa krav på övervakning och rapportering. Det utgör i sin tur grunden för att medlemsstaterna i EU ska kunna upprätta ett generellt system för övervakning och rapportering, vilket är en skyldighet som följer av livsmiljödirektivets artikel 12.4, något som i sin tur innebär att Sverige kan undgå ett överträdelseförfarande. Härtill kommer att sådan övervakning och rapportering kan ge kunskaper om vilka försiktighetsmått som är effektiva och vilka som inte är det. Att övervaka i vilken utsträckning en åtgärd eller verksamhet oavsiktligt dödar eller fångar djur är nödvändigt för att kunna utvärdera vidtagna försiktighetsmått, samt förebygga eller motverka sådana verkningar. Det bör kunna leda till dels att bättre skyddsmetoder eller skyddstekniker utvecklas, dels att ineffektiva försiktighetsmått inte föreskrivs. På sikt kommer det också att ge underlag för att myndigheter ska kunna vidta de ytterligare bevarandeåtgärder som behövs och bidra till kunskaps- och teknikutveckling när det gäller att undvika sådant dödande. Sammantaget leder det således till ett mer effektivt artskydd.
När det gäller konsekvenser för verksamheter är det svårt att avgöra för vilka verksamheter det är rimligt och möjligt att ställa sådana krav. Hur stora krav som faktiskt kan ställas beror också av framtida kunskaps- och teknikutveckling med mera. De exempel vi ger här är endast just exempel på arter och verksamhet där vi förutser att övervakning, med befintliga kunskaper, skulle kunna aktualiseras. Vi vill verkligen poängtera den exemplifierande karaktären.
- Väg- och tågtrafik: groddjur, utter, varg, björn, lodjur (fjärilar, läderbagge, fladdermöss?).
- Rensningar av vattendrag eller dammar: målarmussla, groddjur.
- Avverkning: läderbagge, buskmus, hasselmus, mnemosynefjäril, asknätfjäril, fladdermöss.
- Vindkraftverk: fladdermöss (fjärilar?).
- Täkter: groddjur, sandödla, apollofjäril, hasselsnok.
- Jordbruk: groddjur, apollofjäril, buskmus, hasselmus, fladdermöss.
- Fiske: vikare, valar.
Det som ges genom förslaget är en rättslig grund för att ställa krav så snart dessa anses rimliga att ställa. Givetvis kommer detta att innebära kostnader för de verksamheter som kraven riktas mot, både vad gäller att ta fram underlag i miljökonsekvensbeskrivningen och att faktiskt övervaka.
Hur stora kostnaderna kommer att bli är mycket svårt att förutse. Emellertid får det förutsättas att kraven på övervakning blir just rimliga, givet att de kommer att bli föremål för avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Eftersom krav på sådan övervakning ställs enligt 8 kap. kan även tillämpning av den föreslagna proportionalitetsbestämmelsen aktualiseras.
Myndigheter och kommuner ansvarar för att den som söker tillstånd eller den som blir föremål för tillsyn medvetandegörs om övervakningsansvaret. Myndigheten eller kommunen ska också försäkra sig om att verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd har förmåga att i rimlig utsträckning övervaka oavsiktligt dödande eller oavsiktlig fångst. Detta kommer att innebära ett visst merarbete för myndigheter och kommuner. Givet att det ska ske inom ramen för befintlig tillståndsprövning och befintlig tillsyn kommer myndigheternas kostnader antagligen endast att öka initialt, i samband med eventuella informations- eller utbildningsinsatser rörande vilka metoder eller tekniker det finns för sådan övervakning, beroende på verksamhet. Vi bedömer detta kan ske inom ramen för befintliga resurser.
Myndigheterna kommer att behöva vägledning för att kunna tilllämpa de nya reglerna. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket föreslås därför få i uppdrag att i samverkan ta fram sådan vägledning, som ska omfatta både land- och vattenmiljöer.
Dödade eller fångade djur som hittas
Med förebild i reglerna i jaktlagstiftningen om vilt som tillfaller staten har vi föreslagit att den som påträffar ett dödat eller fångat djur som finns upptaget i den nya bilaga 4 till artskyddsförordningen (det vill säga omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a) snarast möjligt måste anmäla detta. Bestämmelsen gäller markägare, rättighetshavare, verksamhetsutövare, befälhavare eller redare. Bestämmelsen innebär inte en skyldighet att gå ut och leta. Syftet med bestämmelsen är att uppmärksamma betydelsen av att övervaka och kontrollera, samt att få en möjlighet till inrapportering av dödande som kanske missas när det sker. Bestämmelsen finns där som en påminnelse att vara uppmärksam på dessa djur och det är också den effekt som förutses av den. Den förväntas inte ha några konsekvenser i form av kostnader för någon.
Den EU-rättsliga förpliktelsen
Det framgår av nuvarande 65 § artskyddsförordningen att ett system för sådan rapportering ska införas, vilket dock inte har skett. Att utredningen nu föreslår en reglering av detta innebär att Sverige implementerar artikel 12 punkt 4 i livsmiljödirektivet. De förslag som handlar om detta bedömer vi således vara såväl förenliga med EU-rätten som nödvändiga för att uppfylla Sveriges förpliktelser enligt livsmiljödirektivet.
15.6.10. Bemyndigande att meddela generella föreskrifter
Det bemyndigande som vi inför syftar till att kunna meddela föreskrifter som gäller vissa åtgärder eller vissa verksamheter.
Effekten av att möjliggöra generella föreskrifter, som träffar alla verksamheter av ett visst slag i en viss situation, och som föreskriver ett visst försiktighetsmått, är dels adaptivitet, dels förutsebarhet.
Adaptivitet genom att bemyndigandet ger utrymme för regeringen att genomföra sådana generella regler som anses nödvändiga för att genomföra fridlysningsbestämmelserna eller genomföra EU-rättsliga krav, förutsebarhet genom att sådana försiktighetsmått som ska
gälla alla verksamheter eller alla åtgärder av visst slag kan tydliggöras genom föreskrifter.
Genom möjligheten att anta sådana föreskrifter skapas också förutsättningar att, i den utsträckning det anses lämpligt, göra vissa av de riktlinjer som i dag används i olika sammanhang rättsligt bindande.
I bemyndigandet ges även möjlighet för regeringen att före-
skriva vad som ska gälla för vissa verksamheter rörande övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande.
Konsekvenser för myndigheter
Konsekvensen av att sådana föreskrifter meddelas förväntas bli att myndigheternas arbetsbörda minskar, eftersom det som regleras genom föreskrifter inte behöver hanteras i samtliga prövningar.
Vi har föreslagit att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska ges i uppdrag att till regeringen lämna förslag beträffande inom vilka områden som generella föreskrifter kan och bör komma i fråga, samt hur dessa bör se ut. Att lägga sådana förslag bör kunna genomföras inom ramen för befintliga resurser.
Konsekvenser för verksamheter
En följdändring måste göras i 24 kap. 1 § miljöbalken, så att det framgår att även föreskrifter enligt detta nya bemyndigande i 8 kap. miljöbalken bryter ett tillstånds rättskraft. Det är en avsedd effekt eftersom föreskrifterna bör ha giltighet framför beslut av individuell karaktär. Noggranna överväganden bör dock föregå sådana föreskrifter.
Härvid måste beaktas att tillståndsprocesser många gånger innebär stora kostnader och krav på utredningar. Att tillståndets rättskraft kan brytas riskerar att skapa osäkerheter för företag. För mindre företag kan denna osäkerhet upplevas som mycket ingripande. Många anmälningspliktiga verksamhetsutövare väljer i dag att söka tillstånd just för att skydda sig mot ändrade förutsättningar och krav på nya utredningar och anpassningar.
54 Jfr EU-domstolens uttalanden i de förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkterna 73–77.
Av denna anledning bör föreskrifter som bryter tillstånds rättskraft endast förekomma i undantagsfall, när det rör sig om mycket känsliga miljöer eller arter och där effekterna för verksamhetsutövarna kan förutses och framför allt kontrolleras. Det kan också behövas när det handlar om krav som följer av EU-rätten och som måste genomföras. I fall där det är en avsedd eller nödvändigt följd att föreskrifterna bryter rättskraften måste föreskrifterna utarbetas med stor omsorg och med hänsyn till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av sådana föreskrifter ska samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. Det bör också övervägas om, och i så fall vilka, möjligheter till dispens från föreskrifterna som bör finnas.
Att kunna meddela föreskrifter utan att dessa inverkar på rättskraftiga tillstånd kan hanteras i föreskriften. Det kan till exempel anges att den, såvitt avser verksamheter som tillståndsprövas, endast ska gälla nya verksamheter eller när verksamheter omprövas. Det är också möjligt att föreskriva en möjlighet för tillståndsgivna verksamheter att få dispens från föreskriften. Detta ska regleras i den förordning som föreskriften antas genom. Härvid bör det beaktas att en prövning av dispenser kan blir tids- och resurskrävande. Om situationen inte regleras på något av dessa sätt i föreskriften bör andra former av övergångsregler övervägas.
En effekt av möjligheten att meddela föreskrifter för att genomföra fridlysningsbestämmelserna är möjligheten att arbeta med både generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. De generella föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grundkraven, medan man i den individuella prövningen tar hänsyn till lokala eller regionala behov.
En konsekvens blir emellertid att möjligheten för sakägare att få sina intressen prövade i det enskilda fallet minskar något. Vi tror dock att en sådan, möjligen negativ konsekvens, vägs upp av den förutsebarhet som ges. När det handlar om åtgärder eller verksamheter inom liknande områden och med likartade funktioner, och väl kända effekter för vissa arter, saknas i princip anledning att lägga tid och resurser på att ta reda på om dessa arter faktiskt finns i området.
Genom att följa föreskrifterna kan verksamhetsutövaren eller den som ska vida en åtgärd ändå ta höjd för arter som, med hänsyn till platsens egenskaper, förväntas finns där. En annan konsekvens vi förutser är ett bättre utnyttjande av befintliga resurser inom miljö-
vårdsarbetet. När föreskrifterna väl finns på plats minskar arbetet i de enskilda fallen. Föreskrifterna kan ses som ett sätt att genom författning ge uttryck för tolkningen av allmän hänsyn, också med beaktandet av deras precisering genom fridlysningsbestämmelserna.
Förslaget att regeringen ska utreda de lagtekniska förutsättningarna för ny bestämmelse om anpassning av nya eller ombyggda luftledningar för el-överföring
Vi anser inte att det är görligt att kvantifiera konsekvenserna, vare sig positiva (skyddet av fåglar, vinster till följd av minskade skador) eller negativa (kostnader för att inrätta skyddet), i denna del, eftersom såväl effekter som konsekvenser till stor del beror av i vilken takt nya ledningar byggs och gamla ledningar byggs om. Därtill går förslaget ut på att regeringen ska utreda de lagtekniska förutsättningarna att införa det, framför allt vad gäller huruvida det är möjligt relativt de regler som styr anläggandet av elledningar.
15.6.11. Möjlighet att upphäva gamla beslut om fridlysning
Flera länsstyrelser har meddelat att det förekommer äldre regionala fridlysningsbeslut som inte harmoniserar med den nuvarande artskyddsförordningens bilaga 2. Dessa gamla föreskrifter kan inte upphävas, eftersom länsstyrelsernas rätt att fatta beslut har försvunnit i samband med att äldre lagar har upphävts. För att göra det möjligt för länsstyrelserna att upphäva äldre, inaktuella beslut har vi föreslagit att en bestämmelse ska införas i artskyddsförordningen som ger länsstyrelserna bemyndigande att upphäva gamla beslut om fridlysning. Vi ser inga kostnader förknippade med förslaget. Fördelar är att kunna upphäva obsoleta föreskrifter som kan hindra verksamheter och åtgärder utan någon egentlig nytta för artskyddet. Det bör också medföra fördelar ur ett acceptansperspektiv; att fridlysningsregler som saknar betydelse inte hindrar verksamheter eller åtgärder.
15.6.12. Proportionalitetsbestämmelse i 8 kap. miljöbalken
Vi har föreslagit att det ska införas en bestämmelse om allmän proportionalitetsavvägning i 8 kap. miljöbalken, som innebär att en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Proportionalitetsavvägningen ska göras i alla beslut som fattas med stöd av 8 kap. miljöbalken, eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel.
Syftet med bestämmelsen är inte att förändra innebörden i fridlysningsreglerna, utan att det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. miljöbalken, eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet, inte är orimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Den avsedda effekten med bestämmelsen är att det ska finnas ett slags säkerhetsventil om tillämpningen av artskyddsreglerna, av någon anledning, skulle innebära något som är just helt oproportionerligt. Det handlar om att implementera den
proportionalitetsprincip som Europadomstolen har uttryckt ska till-
lämpas och som även kommit till uttryck i senare avgöranden från såväl Högsta domstolen som Mark- och miljööverdomstolen. Principen får inte utgöra ett ytterligare dispensskäl som kan motivera undantag, utan ska ses som en ventil som ska förhindra oproportionerliga beslut där samtliga omständigheter vägs in. Medan effekterna därmed inte förutses bli märkbara när det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna, förutser vi en något större effekt när det gäller skyldigheten att vidta kompensationsåtgärder, eller när det handlar om skyldigheten att övervaka och rapportera oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande.
En avsedd, allmän, effekt är stärkta rättssäkerhetsgarantier. Vi tror emellertid inte att förslaget kommer att ha några märkbara konsekvenser i praktiken, vare sig för artskyddet eller för någon aktör, eftersom domstolar vanligen gör en sådan proportionalitetsavvägning i sin bedömning, även utan direkt uppmaning i lag.
15.6.13. Sammanfattade konsekvenser av fridlysningsförslagen
Enligt vår bedömning kommer förslagen inte att få några effekter för kommuner eller regioner, eller innebära några förändringar av kommunala befogenheter eller skyldigheter respektive grunderna för kommunernas eller regionernas organisation eller verksamhetsformer.
Konsekvenser för enskilda, verksamheter och företag
Enligt vår bedömning kan regleringen i här redovisade avseenden få konsekvenser av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Påverkan handlar framför allt om tidsåtgång och administrativa kostnader, men också om åtgärder för att tillgodose skyddet, övervaka eller genomföra kompensationsåtgärder.
Vi bedömer att ett stort antal företag inom olika typer av branscher kan komma att beröras, direkt eller indirekt. Det handlar till exempel om verksamheter inom de areella näringarna skogsbruk och jordbruk, skogsvarubranschen, vindkraftsbolag, kraftnätsbolag, företag inom olika täktverksamheter samt en mängd andra företag som påverkar naturmiljön, exempelvis byggbolag och turistnäringen. De fridlysningsregler som vi föreslår skiljer sig emellertid inte nämnvärt från de som gäller i dag. Kravet på att ta fram kunskap och information om påverkan på naturmiljön från en planerad verksamhet ändras inte genom utredningens förslag, däremot har vi förtydligat det ansvar som finns enligt gällande regelverk.
Förslaget att fridlysning av nationellt fridlysta växter inte ska gälla inom hemfridszon innebär en lättnad för enskilda, eftersom bestämmelserna i nuläget gäller även inom hemfridszon. Eftersom ett antal av de växter som är nationellt fridlysta finns att köpa i trädgårdshandeln är det knappast meningsfullt att låta fridlysningen för växter kvarstå inom hemfridszon, där vildväxande exemplar kan blandas med planterade.
Skogsnäringen
Markägare kan behöva lägga mer resurser och tid på att ta fram kunskapsunderlag om naturmiljön inför planering av åtgärder som kan medföra väsentlig påverkan på naturmiljön, och som därmed ska anmälas till Skogsstyrelsen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Inte för att kraven på att göra detta har tillkommit genom våra förslag, men eftersom våra förslag tydliggör det.
Sannolikt har de flesta skogsägare redan skogsbruksplaner (därmed inte sagt att samtliga är aktuella), eller liknande underlag på beståndsnivå, som kan ligga till grund för bedömning av vilka områden som kan hysa fridlysta, hotade eller regionalt prioriterade arter. Certifierade markägare ska redan ha sådant översiktligt underlag, som en grund för certifieringen. Sannolikt har även de flesta icke-certifierade markägare någon motsvarande form av kartläggning av sitt skogsinnehav. Genom att granska befintliga planeringsunderlag för skogsbruket i ljuset av livsmiljöunderlaget bör det vara möjligt att identifiera områden där fördjupad information om växt- och djurlivet kan behöva tas fram.
År 2019 var antalet skogsägare i landet 316 691 (fysiska personer). Eftersom flera personer kan vara delägare i samma brukningsenhet kan det vara rimligt att i stället ange hur många brukningsenheter Sveriges skogsmark är indelad i.
Tabell 15.3 Antal brukningsenheter skogsmark i Sverige 2019
Kategori ägare Antal 2019
Staten (ex Fortifikationsverket, Statens Fastighetsverk, Naturvårdsverket)
Statliga aktiebolag (ex Sveaskog)
Övriga allmänna ägare (ex kommuner)
Privatägda aktiebolag
2 631
Enskilda ägare
227 563
Övriga privata ägare
2 110
Okänd
Samtliga brukningsenheter skogsmark i Sverige år 2019
233 359
Källa: Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag 2021-04-04.
Entreprenörer som utför åtgärder i skogen kan behöva lägga tid på fördjupad utbildning om naturmiljöer, växt- och djurliv, för att kunna utföra arbetsuppgifter på ett sådant sätt att verksamheten inte riske-
rar att utlösa fridlysningsbestämmelserna, eller innebära att en verksamhet eller åtgärd förbjuds på grund av att kunskapskravet i 2 kap. miljöbalken inte är uppfyllt. Om förbud (med åtföljande nekad dispens) meddelas på grund av att kunskapskravet inte är uppfyllt, kan det inte påstås att det är fråga om en inskränkning i pågående laglig markanvändning, vilket innebär att ett sådant förbud heller aldrig kan innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Utbildning är alltså mycket viktigt och innebär kostnader.
Eftersom förslagen påverkar verksamheter som tillhandahåller råvaror behöver konsekvenserna beaktas i flera led.
Antalet virkesuppköpare var i landet som helhet 261 aktörer år 2019. Eftersom certifierade företag redan i dag måste försäkra sig om att det virke som köps in inte strider mot certifieringen, bör utredningens förslag inte medföra några utökade kostnader.
Trävaruhandel, massaindustrin och andra branscher som processar och förädlar virke bedöms inte påverkas av de föreslagna förändringarna i någon större utsträckning. Flertalet av företagen är sannolikt certifierade, eftersom marknaden i både Sverige och EU efterfrågar detta, vilket innebär att de ska försäkra sig om att virke som köps in inte strider mot certifieringen. Virke som är uppköpt i Sverige ska redan vara granskat enligt virkesuppköparnas certifieringar, vilket innebär att förädlingsindustrins granskningar inte bör påverkas i någon större utsträckning.
Det kan bli kostnadskrävande för små skogsföretag att anlita konsulter eller liknande, i de fall fördjupat kunskapsunderlag måste tas fram om ett skogsområde. Den kostnaden föreligger dock redan med befintlig reglering. I den mån bestämmelserna inte tillämpats kommer en förändring emellertid att upplevas. Frågan är dock om en eventuell förändring i tillämpningen ska ses som en följd av våra förslag, eller av den ökade medvetenheten som Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskydds-
ärenden i skogsbruket (2016) har medfört, eller av EU-domstolens
dom i Skydda skogen
55
.
55 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.
Vindkraftsbolag
Planering och etablering av vindkraftverk omgärdas redan i dag av omfattande krav på kunskapsunderlag inför tillståndsprövningar. Utredningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av vindkraft, utöver dagens situation.
Utredningens förslag om krav på övervakning och rapportering av oavsiktligt dödade djur som är fridlysta enligt EU:s fågel- och livsmiljödirektiv kan medföra ökade kostnader för vindkraftsbolagen. Enligt uppgift förekommer viss sådan övervakning i dag, men utredningen har inte kunnat få fram något underlag angående detta.
Kraftnätsbolag
Planering och etablering av nya kraftledningar kräver redan i dag omfattande utredningar och kunskapsunderlag inför tillståndsprövning och samråd med myndigheter. Utredningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av kraftledningar, utöver dagens situation.
Utredningen har föreslagit att regeringen ska utreda vidare om det är lagtekniskt möjligt att genomföra anpassningar för att minimera elanläggningars påverkan på fågellivet, både vad gäller risk för att fåglar flyger på ledningar samt risk för elolyckor. Här kan företagen få ökade kostnader, men utredningen konstaterar samtidigt att anpassningar för fågellivet kommer att öka driftsäkerheten i anläggningarna. Utredningen bedömer att de kostnader som uppstår vid sådana anpassningar uppvägs av att riskerna för leveransstörningar eller skador på anläggningarna samtidigt minskar. Därmed bedöms anpassningarna sammantaget inte utgöra någon ekonomisk belastning för ledningsbolagen.
Samhället som helhet bedöms vinna på att kraftledningar anpassas för högre fågelsäkerhet, dels genom att färre fåglar löper risk att dö i ledningsrelaterade olyckor, dels genom att riskerna för leveransstörningar i ledningsnätet minskar. Som exempel kan nämnas Trafikverkets rapport att cirka 7 procent av störningarna i tågtrafiken uppstår till följd av olyckor med fåglar och elförande ledningar.
Täktverksamhet
Planering och etablering av nya täkter kräver redan i dag omfattande utredningar och kunskapsunderlag inför tillståndsprövning och samråd med myndigheter, oavsett vilken typ av täkt det gäller. Exempel på täkter som kan beröras är grus-, berg- och torvtäkter. Utredningens förslag bedöms inte medföra några ökade kostnader för planering och etablering av täkter, utöver dagens situation.
Utredningens förslag om övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande av djur enligt EU:s livsmiljödirektiv kan medföra ökade krav på att företag utvecklar rutiner för sådan övervakning och rapportering. Vilka administrativa kostnader detta kan föra med sig är också svårt att förutse.
Regleringen och Sveriges skyldigheter i EU
En bedömning ska göras av huruvida regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
För att genomföra naturvårdsdirektiven krävs inte enbart att ett heltäckande regelverk införs, utan också att konkreta och specifika förebyggande åtgärder, som är sammanhängande och samordnade, måste vidtas. De förslag vi lämnat syftar till att skydda arter genom att, med stöd i den kunskap som finns, tillsammans med den kunskap som tillförs av den som ska vidta en åtgärd eller påbörja en verksamhet, främst utmynna i försiktighetsmått, till exempel i form av anpassningar i tid och rum (det vill säga inte genom att totalt förbjuda verksamheter, utan genom att anpassa dem). Är det omöjligt att bedriva verksamhet utan att påverka arterna på ett otillåtet sätt, och om myndigheten bedömer att det kommer att vara omöjligt inom överskådlig framtid, och om det i övrigt är lämpligt, kan ett biotopskyddsområde bildas, till skydd för artens livsmiljö. I den ersättningsstrategi som vi föreslår ligger att de anpassningar som krävs i första hand ska komma till stånd genom att verksamhetsutövaren ska följa de allmänna hänsynsreglerna, och i andra hand genom naturvårdsavtal. För att en sådan strategi ska kunna skydda arterna, på ett sätt som gör att Sverige uppfyller sina EU-rättsliga förpliktelser, måste det finnas tydliga och straffsanktionerade regler i grunden, som kan tilllämpas om avtal inte ingås eller inte följs.
Det har förts fram till utredningen att de förslag som utredningen lägger bör ligga på den miniminivå som direktiven föreskriver. Argumenten för detta är att det skulle skapa lika förutsättningar inom unionen, samtidigt som direktivens grundnivåer bör vara tillräckliga för att klara biologisk mångfald. Det har också framförts att de ekonomiska konsekvenserna av ett annat synsätt riskerar att bli orimliga, samt att artskyddsföreningens nuvarande utformning innebär en så kallad överimplementering i och med att den svenska artskyddsförordningen tar fasta på de båda direktivens respektive striktaste delar och går längre än EU-direktiven i förbudet att störa fåglars fortplantningsområden eller viloplatser (enligt fågeldirektivet enbart fågelbon och ägg).
Utredningen vill här tydliggöra följande om begreppet ”överimplementering” (eller gold-plating, som är det internationella begreppet och som används synonymt i svenskan). Begreppet har diskuterats inom det svenska näringslivet och innebörden är att när företag i Sverige upplever att svenska departement och myndigheter väljer att gå utöver vad som krävs för att korrekt och i tid genomföra EUlagstiftning så kallas det allmänt för gold-plating, överimplementering. Överimplementering anses ge upphov till kostnader, regelkrångel och konkurrensnackdelar på den inre marknaden för svenska företag som hade kunnat undvikas.
Enligt Näringslivets regelnämnd och Regelrådet omfattar den vidaste tolkningen av begreppet överimplementering sju olika åtgärder som svenska politiker och tjänstemän har att ta ställning till när de bestämmer hur EU-lagstiftning ska implementeras i Sverige. Dessa sju åtgärder är att:
56
- Lägga till regelkrav utöver det som krävs i det aktuella direktivet.
- Utvidga tillämpningsområdet.
- Låta bli att utnyttja möjligheter till undantag eller att inte fullt ut utnyttja undantag.
- Behålla svenska nationella regelkrav som är mer omfattande än vad som krävs av det aktuella direktivet.
- Använda genomförande av ett direktiv för att införa regelkrav som egentligen faller utanför direktivets räckvidd.
56 Atthoff och Wallgren (2012), Att tydliggöra gold-plating – ett bättre genomförande av EU-
rätt, s. 28.
- Genomföra direktivets krav tidigare än det datum som anges i direktivet.
- Använda strängare sanktioner eller andra efterlevnadsmekanismer än vad som är nödvändigt för att genomföra lagstiftningen på ett korrekt sätt.
Det finns olika meningar om huruvida alla nämnda åtgärder bör omfattas av begreppet överimplementering. Näringslivsexperterna är dock överens om att regeringen bör ha som princip att de här åtgärderna som huvudregel ska undvikas och menar att i de fall ansvariga politiker och tjänstemän likväl anser att det är motiverat av olika anledningar att vidta någon eller några av dessa åtgärder, bör de redogöra för skälen och effekterna av åtgärderna i ett offentligt dokument.
57
Överimplementering är alltså ett begrepp som tillkommit som samlingsnamn för en implementering som näringslivet anser är alltför långtgående. Begreppet beskriver inte att någon form av felaktig implementering ur ett EU-rättsligt perspektiv föreligger. Detta hänger samman med att såväl livsmiljödirektivet som fågeldirektivet är antagna med stöd av FEUF, artikel 192 (eller dess tidigare motsvarighet) och att de därmed är minimidirektiv. Åtgärder som beslutats med stöd av artikel 192 är av så kallad minimikaraktär. De utgör en minsta standard för miljöskyddet. Åtgärderna som antagits enligt artikel 192 ska heller inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Införandet är dock villkorat av att reglerna måste vara förenliga med fördraget (det vill säga de får exempelvis inte innebära ”åtgärder med motsvarande verkan”
) och de måste anmälas till kommissionen. Artikel 192 medger
endast strängare skyddsåtgärder; inte andra åtgärder än de som avses i den sekundärrättsliga akten. Rättsakter som antagits med artikel 192 som grund har alltså antagits till skydd för miljön, och alla medlemsstater måste implementera ett miljöskydd som når upp till minst denna nivå. Direktiv som antas med artikel 192 som grund benämns ofta som miljöskyddsdirektiv eller minimidirektiv.
57 Atthoff och Wallgren (2012), a.a., s. 28. 58 ”Åtgärder med motsvarande verkan” är alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna. (Mål 8/74 Dassonville punkten 5.) FEUF artikel 34 kan sägas ge uttryck för en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande avseende varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. FEUF artikel 36 medger undantag enligt vissa förutsättningar.
De krav naturvårdsdirektiven ställer är höga, och det bör i sammanhanget poängteras att Sverige i dagsläget inte lever upp till direktivens miniminivå. I rättsligt hänseende har Sverige inte nått upp till kraven, dels beroende på hur praxis har utvecklat sig (se till exempel praxisutvecklingen efter den så kallade Klinthagendomen
59
, vilken i
och för sig har ändrat riktning under innevarande år genom domen i Klinthagen II
60
), dels beroende på bristande tillämpning av de svenska
reglerna inom vissa verksamhetsområden. Av EU-domstolens dom i Caretta caretta
61
framgår att det inte räcker med en korrekt genom-
förd rättslig situation. Rättsliga regler måste åtföljas av konkreta åtgärder. I det fallet var vissa störningar, som konstaterats utgöra en fara för sköldpaddor, förbjudna och skyltar som upplyste om att där fanns sköldpaddsbon (äggläggningsgropar) hade satts upp. De förbjudna handlingarna (mopedtrafik på stranden, förekomsten av trampbåtar och småbåtar) ägde likväl rum. Grekiska regeringen förklarade detta med att det var särskilt svårt att säkerställa tillsynen. EU-domstolen biföll dock kommissionens talan om fördragsbrott, sedan domstolen konstaterat att Grekland inte vidtagit nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra de förbjudna handlingarna.
62
I detta fall
fanns alltså nationella regler på plats, men förbuden och skyddet för arten fullföljdes inte i praktiken.
Också i Skydda skogen
63
påpekar EU-domstolen att det ankom-
mer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida skogsbruksåtgärder, såsom de som är aktuella i de nationella målen, grundar sig på en förebyggande strategi, som tar i beaktande behovet att bevara de berörda arterna, och huruvida åtgärderna planerats och kommer att utföras på ett sätt som inte åsidosätter förbuden i artikel 12.1 a–c i livsmiljödirektivet, med hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag i enlighet med vad som framgår av artikel 2.3 i samma direktiv.
64
Det åligger alltså myn-
digheter och domstolar att faktiskt genomföra fridlysningsbestämmelserna för att direktiven ska anses implementerade.
Det faktiska genomförandet, för att uppnå målet för regelverket i naturvårdsdirektiven, är svårt att mäta eller bedöma på grund av
59 MÖD 2016:1. 60 Se Mark- och miljööverdomstolens dom av den 26 februari 2021 i mål nr M 7168-19. 61 Mål C-103/00 Caretta caretta. 62 Mål C-103/00 Caretta caretta. Punkterna 34–39. 63 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen. 64 De förenade målen C-473/19 och C-474/19, Skydda skogen, punkten 77.
många osäkra faktorer. Först och främst behöver en nivå identifieras, där det är möjligt att påstå att ett land lever upp till direktivens krav, därefter behöver landets status i detta avseende klarläggas. Skulle det bekräftas att målen har uppnåtts, bör åtgärderna och övervakningen fortsätta (jämför ovan om livsmiljödirektivet), eftersom en god bevarandestatus (vad gäller livsmiljödirektivet) inte innebär att man kan underlåta att vidta åtgärder för att bevara den. Skulle det visa sig att landet inte klarar av att nå en form av miniminivå, där målet kan anses vara uppnått, måste ytterligare åtgärder vidtas, och sådana kan då behövas vad avser båda instrumenten, nämligen områdesskydd och artskydd. Frågan är om det ens kan fastställas att eventuella brister endast kan tillskrivas ett regleringsinstrument (i det här fallet fridlysningsreglerna). Bedömningen av utfallet på den praktiska sidan försvåras också av att direktiven föreskriver resultat på EU- nivå. Det skulle då handla om att utröna hur stor del av ansvaret för att uppnå målen som ska ligga på det enskilda medlemslandet, och vad som skulle vara nödvändigt att fordra av Sverige.
När det gäller frågan om direktivens mål uppnås måste alltså analysen handla om att utvärdera huruvida de åtgärder Sverige bidrar med är tillräckliga för att nå den del av resultatet på EU-nivå som rimligen kan ligga på Sveriges ansvar att bidra med. Sveriges ansvar kan i det här avseendet inte bedömas med utgångspunkt i landyta eller befolkningsmängd, eller någon annan administrativt bestämd uppgift, utan med utgångspunkt i vilka livsmiljötyper och vilka arter vi har i Sverige, samt i vilken mån dessa är av betydelse för EU i stort.
Vi bedömer att genom förslagen om livsmiljöunderlag, förtydligade fridlysningsregler och en förtydligad kriminalisering, så kan våra förslag bidra till att Sveriges fullgör sina skyldigheter enligt naturvårdsdirektiven. De svenska, nationella fridlysningsreglerna innebär att de svenska fridlysningsreglerna omfattar fler arter än vad som följer av EU:s naturvårdsdirektiv. Regler om fridlysning har funnits i Sverige sedan 1909. Flertalet fridlysta arter är fridlysta för att Sverige ska kunna leva upp till sina åtaganden enligt bland annat Bernkonventionen och konventionen om biologisk mångfald. Utredningens förslag innebär inte någon omedelbar förändring i fridlysningens omfattning. Dock har vi föreslagit att regeringen ska se över vilka arter som ska omfattas av den nationella fridlysningen och med vilka kriterier detta ska avgöras. Vi föreslår således inte några nya regler
som kan anses går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Bestämmelser om dispens från fågel- och livsmiljödirektiven ska enligt utredningens förslag införas i 8 kap. miljöbalken. Enligt fågeldirektivets artikel 9.3 och 9.4 ska medlemsstaterna varje år lämna en rapport till kommissionen om genomförandet av undantagsreglerna. Medlemsstaterna ska vartannat år rapportera till EU-kommissionen de undantag som har gjorts i enlighet med artikel 1 till livsmiljödirektivet
65
. Undantag enligt direktivens regler sker i Sverige i form av dispenser från fridlysningsreglerna, eller beslut om jakt eller fiske enligt jakt- och fiskebestämmelserna. Rapportering ska göras till EUkommissionen i systemet HABIDES (Habitats and Birds Directive
Derogation System). Systemet finns redan och våra förslag innebär
inte några konsekvenser för rapporteringen.
Effekt för möjligheten att efterleva EU rättsliga skyldigheter
För genomförandet av EU-direktiv i nationell lagstiftning är det inte tillräckligt att det utvecklat sig en praxis som är förenlig med direktivet. EU-rättsliga krav måste också genomföras i nationell lagstiftning på ett sätt som är rättslig bindande. Omvänt räcker inte bindande lagstiftning, den måste också tillämpas. En effekt av vårt förslag är att de krav som följer av EU-rätten tydliggörs i svensk lagstiftning. Enligt vår bedömning genomför gällande artskyddsförordning de rättsliga krav som följer av direktiven (så när som på innehav av ägg och alltför generösa möjligheter till dispens för fåglar) på ett ur EU-rättsligt perspektiv tillräckligt sätt, förutsätt att praxis inrättar sig efter EU-domstolens dom i Skydda skogen
66
. Det som, i korthet, följer av EU-domstolens dom, är krav på ett rättsligt bindande system för artskyddet, ett fullgott kunskapsunderlag vid beslutsfattandet samt transparens och möjligheter för den berörda allmänheten att komma till tals.
67
De effekter som följer av våra förslag måste ses i ljuset av
detta.
65 Artikel 16, punkt 2, rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter. 66 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen. 67 Se analys av Darpö (2021) Soppa eller soppar i skogen ...? Om EU-rätten och artskyddet i skogsbruket – Del 1. Infotorg/Rättsbanken 2021-04-13.
För verksamheter som prövas finns redan ett uttryckligt krav på underlag, genom att 6 kap. miljöbalken klargör vad som ska finnas i en miljökonsekvensbeskrivning. Genom att införa uttryckliga krav på kunskap och underlag, för bedömningar av åtgärder som innefattar påverkan på skyddade arter i anmälningar enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, tydliggörs kravet på kunskap. Som ett stöd för verksamhetsutövaren eller markägaren i att ta fram relevant underlag samt som stöd för myndigheterna som sedan ska pröva åtgärderna
68
har vi
föreslagit att livsmiljöunderlag ska tas fram och beslutas.
Samtidigt åstadkommer vi, genom att dela upp bestämmelserna så de följer naturvårdsdirektivens bestämmelser och anknyter till respektive direktiv, en mer nyanserad reglering. Det skapar också bättre förutsättningar för att tolka bestämmelserna i ljuset av EU-rättslig praxis, såväl befintlig som framtida.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Eftersom vårt förslag rörande fridlysningsregler som härrör från naturvårdsdirektiven inte innebär några rättsliga effekter relativt nuvarande bestämmelse kommer det sannolikt heller inte att få några konsekvenser. Möjligen har skyddet för vissa fåglar försämrats något. Sammantaget tror vi dock att tydliggörandet av såväl fridlysningsregler som kunskapskrav, i kombination med livsmiljöunderlag och myndigheters ansvar att försäkra sig om att åtgärder eller verksamheter inte kommer till stånd i strid med fridlysningsreglerna bidrar till att stärka förutsättningarna för att nå miljömålet Ett rikt växt- och
djurliv. Våra förslag är inte tillräckliga för att nå målet, men det ligger
heller inte inom våra utredningsdirektiv att lägga sådana förslag.
Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Det är viktigt att fridlysningsreglerna är tydliga så att de kan följas. Fokus i den här delen av utredningsuppdraget har emellertid legat på att skapa tydliga regler som kan ligga till grund för myndigheters beslut ifråga om tillsyn och tillstånd.
68 Jfr EU-domstolens uttalande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen, punkten 67.
Genom att undvika konstruktionen med blankettstraffbud saknas anledning att betrakta fridlysningsreglerna ur straffrättsligt perspektiv. De bör i stället betraktas som en precisering av 2 kap. miljöbalkens bestämmelser om allmän hänsyn. Generellt bidrar emellertid tydlighet till att öka den enskildes möjligheter att rätta sig efter lagar och andra regler, något som i sig kan ha en viss brottsförebyggande effekt.
Genom vårt bemyndigande att anta föreskrifter ges en möjlighet för regeringen att anta försiktighetsmått som föreskrifter, alternativt att delegera till myndighet att göra det. Det finns också möjlighet för regeringen att föreskriva om åtgärder för att övervaka och rapportera.
Offentligfinansiella effekter av fridlysningsförslag
Utredningen bedömer att Havs- och vattenmyndigheterna och Naturvårdsverket behöver resursförstärkning med en halv (0,5) årsarbetskraft vardera som en tidsbegränsad insats för att ta fram en vägledning om de nya reglerna för oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande.
Tabell 15.4 Utredningens förslag gällande myndigheternas resurser
Myndighet Resursbehov,
tillfälliga uppdrag (årsarbetskrafter, åa)
Annan
kostnad
(tusen
kronor)
Årlig kostnad, löpande
arbete
(åa)
Utgifts-
område i
statens budget
Naturvårdsverket
Uo 20
Ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst m m.
0,5
Havs- och vattenmyndigheten
Uo 20
Ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst m.m.
0,5
Utred tillämpning av artskyddet i havs- och vattenmiljöer
1
Jordbruksverket
Uo 23
Utred tillämpning av artskyddet i jordbruk
1
Myndighet Resursbehov,
tillfälliga
uppdrag (årsarbetskrafter, åa)
Annan kostnad
(tusen kronor)
Årlig kostnad,
löpande
arbete
(åa)
Utgiftsområde i
statens budget
Skogsstyrelsen
Uo 23
Ökad arbetsbelastning vid 12:6samråd, dispensprövning artskydd, förhandlingar om ersättning, m.m.
22
Central samordning av nya och utökade arbetsuppgifter gällande artskydd
1
Summa
3
23
Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket och Skogsstyrelsen ska lämna förslag på vissa åtgärder eller vissa verksamheter där det kan behövas generella föreskrifter för att skydda naturmiljön. Myndigheterna kommer att behöva vissa resurser för att ta fram sådana förslag. Om föreskrifter tas fram minskar dock arbetsbördan i den löpande verksamheten, genom att bedömningar av verksamheternas påverkan på naturmiljön inte behöver göras i varje enskilt fall.
Skogsstyrelsen kommer att handlägga ärenden gällande dispens från fridlysningsbestämmelserna. Det stora flertalet kommer att handla om en förenklad prövning som endast består i att bedöma huruvida dispensskäl föreligger. Utredningen föreslår dock att Skogsstyrelsen ska få utökade resurser för att hantera det nya ärendeslaget. Sammantaget föreslår utredningen (1) en tjänst per distrikt, vilket totalt sett innebär 22 tjänster, samt en centralt samordnande tjänst, där resurserna syftar till att hantera dispensansökningar och ett ökat antal ärenden gällande naturvårdsavtal och biotopskydd.
När det gäller övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande bedömer utredningen att detta kan ske inom ramen för myndigheternas befintliga resurser.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Konsekvenserna av att kompensationsåtgärder alltid ska övervägas när en dispens kan medges, är att samhället kompenseras för den skada som uppstår genom dispensen så att samhället hålls skadelöst vid givna dispenser. Förslaget om övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande kommer att medföra kostnader för verksamhetsutövare, som behöver ta fram underlag för sådan övervakning, samt kostnader för att genomföra själva övervakningen. Kostnader för rapportering förutses bli försumbara. Emellertid är Sverige är skyldigt att ha ett system för övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande enligt livsmiljödirektivet. I dagsläget har EUkommissionen inlett ett överträdelseärende gällande sådan övervakning och rapportering angående tumlare. Sverige måste nu upprätta ett tydligt regelverk för att undvika att det aktuella överträdelseärendet, eller kommande sådana, resulterar i mycket höga böter till EU. Ansvaret för kunskap och utredning har tydliggjorts och genom våra förslag också innebörden av fridlysningsreglerna samt skyldigheten att övervaka oavsiktlig fångst och dödande. Sammantaget kan detta leda till att ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid säkerställs. Vi vill här understryka betydelsen av kunskap och övervakning av oavsiktligt dödande och fångande (som i sin tur bidrar till kunskapsunderlaget) för att kunna åstadkomma just ett effektivt skydd.
Konsekvenser av att regleringen inte kommer till stånd
Gällande fridlysningsbestämmelser uppfyller, enligt vår bedömning, de krav EU-rätten ställer, förutsatt att de tillämpas (med undantag för att förbud mot ägginnehav saknas och att dispensmöjligheten vad avser fåglar är för omfattande). Konsekvensen av att våra föreslagna förändringar inte kommer till stånd blir att den möjlighet att nyansera skyddet som följer av att reglerna delats upp uteblir. Om förslagen rörande övervakning och rapportering av oavsiktligt dödande inte kommer till stånd uppfyller Sverige inte sina förpliktelser enligt livsmiljödirektivet. Om förslagen rörarande livsmiljöunderlag inte kommer till stånd kommer verksamhetsutövare/markägare att behöva täcka in även den kunskap som skulle kunna ges genom under-
lagen. Det minskar också möjligheterna för myndigheter att överblicka artskyddssituationen, vilket innebär att de måste ställa högre krav på markägares/verksamhetsutövares underlag i samband med att de ska förvissa sig om att åtgärder eller verksamheter som medges inte strider mot fridlysningsbestämmelserna. Överhuvudtaget minskar det myndigheternas möjligheter att försäkra sig om att verksamheter eller åtgärder inte kommer till stånd i strid med fridlysningsreglerna. Det leder i sin tur till att färre åtgärder eller verksamheter kommer att kunna tillåtas vilket inte kan sägas innebära ett effektivt artskydd.
Om de föreslagna reglerna om var och hur man ansöker om dispens inte kommer till stånd kvarstår situationen att det är länsstyrelsen som ska pröva dispenser (förutsatt att frågan inte kommer upp i en tillståndsprövning), vilket innebär att för åtgärder i skogen aktualiseras två beslutsmyndigheter för det fall man även vill ansöka om dispens.
Om förslaget om ny övergångsregel som gör det möjligt för länsstyrelserna att upphäva gamla regionala fridlysningsbeslut inte kommer till stånd kommer dessa inaktuella fridlysningar att finnas kvar. Dessa harmonierar inte med nuvarande lagstiftning vilket kan resultera i rättsliga situationer som är svåra att lösa.
15.7. Förslag rörande relationen artskydd och inskränkningar i förfoganderätten
Relativt dagens reglering innebär våra förslag i huvudsak följande. Den möjlighet som finns redan i dag, att lägga beslut som fattats i anledning av en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken till grund för ersättningsanspråk enligt 31 kap. 4 § 7 miljöbalken, kommer att finnas kvar.
Genom våra förslag införs en möjlighet att skydda arters livsmiljöer med biotopskydd, och en möjlighet att få ersättning vid nekad dispens från fridlysningsreglerna, i den mån skyddet utgör en inskränkning av pågående markanvändning. Det vi föreslår är:
- En ny grund för biotopskydd (om artens livsmiljö måste skyddas mot i princip all påverkan och skyddsbehovet är långvarigt). Om skyddet innebär ett allvarligt försvårande av pågående markan-
vändning inom berörd del av fastigheten kan ersättning utgå enligt 31 kap. 4 § 3 miljöbalken.
- En ny grund för ersättning genom att införa en ny punkt i 31 kap.
4 § miljöbalken, som ger rätt till ersättning om ett beslut med stöd av fridlysningsbestämmelserna innebär en inskränkning i pågående markanvändning.
Den effekt som primärt eftersträvas med förslagen är en markanvändning, som visar sådan hänsyn till arterna, att mänsklig verksamhet och arter ska kunna i samma marker. I den mån arterna fordrar hänsyn som går utöver vad som får anses vara rimlig hänsyn bör en strävan vara att ingå naturvårdsavtal.
15.7.1. Ny punkt i 31 kap. 4 § miljöbalken
Rätt till ersättning på grund av beslut meddelade med stöd av miljöbalken regleras i 31 kap. 4 § miljöbalken. Det finns dock ingen lagstadgad rätt till ersättning på grund av beslut som gäller fridlysningsbestämmelserna eller artskyddsförordningen.
69
I vårt uppdrag har
ingått att överväga en rätt till ersättning i de fall sådana rådighetsinskränkningar är nödvändiga och innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras.
70
Vi har kommit
fram till att en sådan rätt bör införas.
Eftersom fridlysningsbestämmelser, på samma sätt som miljöbalkens hänsynsregler, är bestämmelser som ska följas, oavsett huruvida en myndighet fattat beslut med stöd av dem eller inte, behöver det definieras en tidpunkt när ersättningsrätt kan uppkomma, om en tillämpning av reglerna skulle innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.
Av utredningsdirektiven framgår också att det måste säkerställas att ersättning inte kan lämnas flera gånger för samma rådighetsinskränkning. Det framhålls som viktigt att en eventuell rätt till ersättning är enhetligt utformad, oavsett vad som utgör grund för fridlysning. Detta eftersom skillnader i dessa delar skulle kunna framstå som slumpmässiga, orättvisa och stötande.
71
69 Dir. 2020:58, s. 10. 70 Dir. 2020:58, s. 6. 71Ibid., s. 11.
Vi har kommit fram till att den tidpunkt och det beslut som ersättningsrätten ska knytas till, är ett beslut om nekad artskyddsdispens (eller beslut om dispens med särskilda villkor). En alternativ tidpunkt hade kunnat vara beslut om föreläggande eller förbud, men eftersom det då skulle vara möjligt för en verksamhetsutövare att, i alla fall teoretiskt, erhålla ersättning med stöd av beslutet, för att sedan söka och eventuellt få dispens för just det man redan erhållit ersättning för, är det olämpligt.
I syfte att införa en enhetligt utformad ersättningsrätt har vi föreslagit att en ny punkt ska införas i 31 kap. 4 § miljöbalken. Punkten innebär att om en dispens från fridlysningsreglerna har nekats (eller förenats med särskilda villkor) ska ersättning utges om det innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten.
Ersättning ska dock endast utgå för den del som intrånget överstiger vad som är rimligt enligt allmän hänsyn. Det är en viktig princip som följer av allmänna skadeståndsrättsliga principer.
Rättsliga effekter av vårt förslag att införa en ny punkt i 31 kap. 4 § miljöbalken
Allmän hänsyn följer av lag, och för att anses vara ett avsevärt för-
svårande av pågående markanvändning måste förbudet eller försik-
tighetsmåtten innebära en inskränkning som med viss marginal (”avsevärt”) går utöver vad som följer av lag, och som därmed innebär ett försvårande. Det räcker alltså inte med ett beslut om nekad dispens. Det måste därtill handla om att inskränkningen dels går utöver vad som fordras att man gör enligt lag (endast laglig markanvändning kan betraktas som pågående markanvändning), dels innebär ett avsevärt försvårande. I och med att pågående markanvändning förutsätter pågående laglig markanvändning förutsätts också att kunskapskravet efterlevs. Det innebär i sin tur att om skälet till att en åtgärd inte tillåts är ett bristfälligt underlag så är inte kunskapskravet uppfyllt – och således innebär inte heller förbudet ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att följa gällande lagstiftning ger som huvudregel inte rätt till ersättning.
Logiken i vårt förslag följer av ersättningsrättens förhållande till hänsynsreglerna. Enligt Bengtsson et al. innebär bestämmelsen i 31 kap. 4 § 7 miljöbalken förvisso en viss utvidgning av ersättnings-
möjligheten, i förhållande till motsvarande regel i 26 § naturvårdslagen, eftersom naturvårdslagen föreskrev ersättning enbart vid förbud, men frågan är om utvidgningen fått så särskilt stor betydelse; förelägganden grundas ofta på hänsynsreglerna i 2 kap. och en skyldighet att följa hänsynsreglerna kan inte grunda rätt till ersättning.
Uttalandet i miljöbalkskommentaren synliggör den problematik som lyfts i utredningsdirektiven. Bestämmelsen ger sken av en ersättningsrätt som i praktiken ser annorlunda ut.
Den rättsliga effekten av vårt förslag blir således att vi följer befintlig ersättningslogik, och ansluter oss till den miljörättsliga synen på hur allmän hänsyn ska betraktas. Vi föreslår att en ersättningsgrund som hänvisar till 8 kap. miljöbalken ska införas, men är samtidigt tydliga med dess begränsningar. Det bör understrykas att miljöbalkens hänsynsregler gäller, och ska tillämpas parallellt med skogsvårdslagen.
Konsekvenser för verksamheter
Den rättsliga effekten av förslaget blir framför allt att befintlig ersättningsrätt tydliggörs. Förutsatt att principen om lagenlighet upprätthålls menar vi dock att man i tolkningen av vad som utgör ett avsevärt försvårande bör kunna sänka tröskeln för avsevärt försvårande på så sätt att om det handlar om ett totalförbud så bör det föreligga en stark presumtion för att det handlar om ett avsevärt försvårande, även om det endast innebär vad som skulle kunna karaktäriseras som rimlig allmän hänsyn. Härvid innebär vårt förslag på hur bestämmelsen som införs ska tolkas att befintlig ersättningsrätt utvidgas något.
Konsekvensen av vårt förslag, för verksamhetsutövare, är alltså att ersättningsrätten utvidgas, dels genom att inte begränsa ersättningsrätten till 12 kap. 6 § miljöbalken, dels genom att inte fordra att pågående markanvändning nödvändigtvis ska försvåras utöver vad som följer av rimlig allmän hänsyn för att anses ha försvårats avsevärt.
Att det är myndigheten som tolkar vad allmän hänsyn innebär är en nödvändighet som följer av rättstillämpningen, med en möjlighet att överklaga beslut som man är berörd av och som har gått en emot. Anser man att en inskränkning innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten, utan att få gehör för det, återstår det att stämma staten. En tydlig sådan möj-
72 Bengtsson et al., (JUNO, version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 §.
lighet har införts genom den nya punkten i 31 kap. 4 § miljöbalken. Tillräckliga rättssäkerhetsgarantier för att uppfylla kraven i Europakonventionen och regeringsformen, vad gäller möjligheten till rättvis prövning av någons civila rättigheter, måste anses föreligga, dels genom möjligheten att överklaga förelägganden och förbud samt nekad dispens, dels genom möjligheten att stämma för att kunna få ersättning och dessutom, i princip, utan att riskera rättegångskostnader utöver de egna (rörande detta, se nedan om processuella frågor och ändringen i 25 kap. 6 § miljöbalken).
Sammantaget menar vi att förslaget innebär att det är tydligt gentemot markägare att den rätten till ersättning som finns för avsevärt försvårande av pågående markanvändning, ifråga om begränsningar till följd av fridlysningsreglerna, är mycket begränsad, samtidigt som rättssäkerhetsgarantier finns genom rätten att överklaga och driva stämningsmål utan reell risk för att behöva ersätta motpartens rättegångskostnader, förutsatt att man haft skälig anledning att väcka talan.
Kostnad för ersättningar enligt den nya bestämmelsen i 31 kap. 4 §
En förutsättning för ersättning är att beslutet innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten. Förutsatt att principen om lagenlighet tillämpas fullt ut har vi föreslagit att i den mån inskränkningen till följd av fridlysningsreglerna överstiger rimlig allmän hänsyn så ska ett avsevärt försvårande anses föreligga. En utgångspunkt ska härvid vara att rimlig allmän hänsyn överskrids när förbud inrättas, inte när det föreläggs om försiktighetsmått. Vi ser många svårigheter i att beräkna vad detta kommer att innebära i form av kostnader för det allmänna. För att få en maximalkostnad skulle vi kunna utgå från samtliga beslut som fattats med stöd av 12 kap. 6 § miljöbalken gällande artskydd.
Skogsstyrelsen har redovisat följande statistik över ärenden gällande artskydd under perioden 2016–2020.
Tabell 15.5 Skogsstyrelsens beslut gällande artskydd 2016–2020,
antal ärenden
Uppgifter om beslut 2016 omfattar endast perioden juni–december
Typ av ärende
2016 2017 2018 2019 2020 Totalt
antal ärenden
Avverkningsanmälningar enligt 14 kap. skogsvårdslagen 62 110 67 584 72 279 70 343 63 973
336 289
Beslut gällande artskydd, totalt
84 194 151 82 108
a) Enligt 30 kap. SVL
71 178 121 67 76
b) Enligt 12:6 MB
13 16 30 15 32
Förbud enligt 12:6 MB för hela eller delar av det anmälda området
0 3 30 14 31
Källa: Skogsstyrelsen.
Tabell 15.6 Skogsstyrelsens ärenden gällande artskydd 2016–2020, arealer
Uppgifter om beslut 2016 omfattar endast perioden juni–december
Arealer
2016 2017 2018 2019 2020 Summa
Avverkningsanmälningar enligt 14 kap. skogsvårdslagen, antal ärenden 62 110 67 584 72 279 70 343 63 973
336 289
Avverkningsanmälningar enligt 14 kap. skogsvårdslagen, total areal i landet, hektar 236 481 256 879 290 473 262 532 252 670
1 062 554
Beslut enligt 12:6 MB, total areal i anmälningar, hektar 0 21,2 222,2 89,1 109,8
442,3
Förbud enligt 12:6 MB, faktisk areal, hektar *)
0 18,9 153,5 26,6 96,6
295,6
Förbud enligt 12:6 MB, procent av total anmäld areal 0 % <0,01 % 0,05 % 0,01 % 0,04 %
0,03 %
Källa: Skogsstyrelsen 2020-09-25 samt 2021-04-07. *) Siffrorna är överskattade, eftersom den faktiska areal som omfattas av förbud inte alltid anges i besluten. I sådana fall har hela den anmälda arealen angetts.
Emellertid har fridlysningsbestämmelserna hittills tillämpats i enlighet med den praxis som följt av Klinthagendomen
73
, vilket antagligen
innebär att färre ärenden har lett till ersättningsanspråk än vad som kommer att bli fallet efter EU-domstolens klargörande i Skydda
skogen
. Mot bakgrund av att vi samtidigt angett tydliga utgångspunkter för vad som ska anses utgöra rimlig hänsyn efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, kan det emellertid också antas att den totala summan ersättning som faktiskt ska utbetalas inte nödvändigtvis ökar för det allmänna.
15.7.2. Ny grund för att inrätta biotopskydd
Vi föreslår också att ett nytt skydd inrättas. I den mån det handlar om förbud som följer av att det saknas möjlighet att vidta försiktighetsmått som gör åtgärden eller verksamheten tillåtlig, bör myndigheten som meddelar förbudet överväga om skyddsbehovet bättre tillgodoses genom att inrätta ett biotopskydd. För att kunna göra detta till skydd för arter har vi föreslagit att de livsmiljöer som behövs för att bevara fridlysta arter ska kunna skyddas biotopskydd. Genom förslaget införs en ny grund för inrättande av områdesskydd.
Förslaget innebär att de mark- och vattenområden som behövs för att bevara livsmiljöer för fridlysta arter ska kunna bevaras som biotopskydd.
Utredningen föreslår att sådana biotopskyddsområden ska omfatta minst 5 hektar, vilket syftar till att öka chansen för att områdets ekologiska funktioner bevaras utan alltför stor påverkan från omgivande marker. En mindre yta får förhållandevis stora kanteffekter mot omgivningen, vilket riskerar att påverka de ekologiska funktionerna, exempelvis genom ändrad luftfuktighet, så att syftet med ett skydd motverkas. För att syftet med ett sådant skydd ska uppfyllas ska även skyddszoner kunna inkluderas, så att den identifierade livsmiljön i områdets centrum kan bevaras med så intakta ekologiska funktioner som möjligt.
Utredningen bedömer att dessa skyddszoner är nödvändiga för att uppnå syftet med skyddet. Att enbart skydda kärnområden, utan
73 MÖD 2016:1. 74 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.
skyddszoner, riskerar att bli meningslöst, om det avsedda skyddsområdet förändras genom kanteffekter mot omgivande mark.
Om ett sådant biotopskydd inrättas har markägaren rätt till ersättning i den mån det innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten, enligt bestämmelsen i 31 kap. 4 § 3 miljöbalken.
Skogsstyrelsen har till och med 2020 inrättat 8 615 biotopskydd i skogsmark, där den genomsnittliga storleken är 3,8 hektar och kostnaden för intrångsersättning i genomsnitt cirka 86 500 kronor/ hektar.
Under åren 2015–2020 har Skogsstyrelsen i genomsnitt bildat 212 biotopskyddsområden per år. Om antalet inrättade biotopskyddsområden ökar med 10 procent på grund av utredningens förslag skulle detta, med utgångspunkt i genomsnittlig storlek och kostnad för intrångsersättning under samma period, ge ökade kostnader för Skogsstyrelsen om totalt cirka 9,2 miljoner kronor. Summan är baserad på att ett genomsnittligt nytt biotopskydd, som inrättas med stöd av artskyddet, blir 5 hektar stort i stället för 3,8, och att drygt 21 sådana inrättas årligen, utöver de som hittills har inrättas enligt nuvarande regler. Skogsstyrelsens anslag för intrångsersättningar och naturvårdsavtal har under perioden 2015–2020 varit i genomsnitt cirka 272 miljoner kronor per år. Mot bakgrund av de hittillsvarande årliga anslagen skulle de ökade kostnaderna, enligt utredningens förslag om biotopskydd, motsvara cirka 3,4 procent av Skogsstyrelsens anslag för ersättningar. På motsvarande sätt skulle en ökning av det årliga antalet inrättade biotopskydd med 20 procent motsvara knappt 7 procent av Skogsstyrelsens anslag.
Om skyddet av en fridlyst art innebär att markanvändningen begränsas i ett större område ska i stället inrättandet av ett naturreservat övervägas. Områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken ersätts enligt gällande regelverk.
Offentligfinansiella effekter
Utredningen bedömer att antalet ärenden gällande inrättande av biotopskyddsområden kan komma att öka, om de regelförändringar vi föreslår genomförs. Eftersom det är troligt att antalet ärenden som berör fridlysningsbestämmelserna kommer att öka mest inom skogs-
bruket, behöver Skogsstyrelsen ha kapacitet att hantera en ökad ärendemängd. Utredningen föreslår därför att Skogsstyrelsen ska få förstärkta resurser i form av en årsarbetskraft per distrikt, samt en på central nivå, enligt vad som har redovisats ovan (se tabell 15.4)
De myndigheter som har bemyndigande att inrätta formellt områdesskydd för natur, eller ingå naturvårdsavtal, är Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, länsstyrelserna och kommunerna. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får i dag öronmärkta pengar för detta via sina årliga anslag, se tabell 15.7. Naturvårdsverket har möjlighet att använda sitt anslag till att ge bidrag till kommuner som vill inrätta områdesskydd, därmed bekostas delvis även kommunalt områdesskydd via statliga medel.
Under de senaste åren har merparten av Naturvårdsverkets anslag använts till intrångsersättning för områdesskydd i form av naturreservat, där processen genomförs av länsstyrelserna. Länsstyrelserna kan även inrätta biotopskydd med ersättning via Naturvårdsverkets anslag för skydd av värdefull natur, men endast ett fåtal sådana inrättas årligen. Länsstyrelserna kan också, via Naturvårdsverkets anslag, teckna naturvårdsavtal, men endast ett mindre antal naturvårdsavtal sluts årligen. Skogsstyrelsen har inte bemyndigande att inrätta naturreservat, men kan bilda biotopskyddsområden och naturvårdsavtal i skogsmark.
Utredningen konstaterar att myndigheternas anslag för intrångsersättning till markägare har varierat under de senaste åren. När anslagen har minskat har det fått till följd att myndigheterna inte har haft samma möjligheter att betala ersättning för intrång i pågående markanvändning. Med högre anslag finns givetvis bättre möjligheter för myndigheterna att inrätta och betala intrångsersättning för formellt områdesskydd eller ersättning för naturvårdsavtal.
Under 2018 fick Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen ökade anslag med totalt 250 miljoner kronor för att kunna erbjuda områdesskydd till markägare med nyckelbiotopsrika fastigheter. Under 2019 minskades anslagen med drygt 500 miljoner kronor, en förändring med 30 procent, för att minska med ytterligare till 2020. Därefter har anslagen ökat kraftigt till 2021, då anslagen har nått sitt högsta värde hittills.
Utredningen bedömer att anslagen till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen för ersättning till markägare sammanlagt är tillräckliga för
att hantera även en ökad ärendemängd. En förutsättning är dock att anslagen under de kommande åren håller en hög nivå.
Tabell 15.7 Anslag och kostnader för formellt områdesskydd 2015–2020
Kommunernas egna kostnader ingår inte, inte heller vissa länsstyrelser arbete med skydd av tätortsnära natur
Inrättande av formellt områdesskydd, kostnad i tusental kr (antal beslut inom parentes)
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Naturvårdsverket, anslag för skydd av värdefull natur (1:14, tidigare 1:16) 955 391 1 343 500 1 268 000 1 418 000 978 000 870 700 1 680 700 Naturvårdsverket, intrångsersättning till markägare
805 600
(422)
1 167 087
(451)
1 096 83
7 (432)
1 241 61
9 (389)
822 627
(340)
694 396
(313)
Naturvårdsverket, bidrag till kommuner för skydd
5 618
(3)
36 023
(12)
19 422
(10)
16 982
(7)
9 721
(6)
33 794
(10)
Naturvårdsverket, övriga biotopskydd
(0)
119
(1)
1 880
(2) (0)
149
(2)
593
(2)
Naturvårdsverket, naturvårdsavtal
8 932
(43)
6 683
(29)
1 442
(16)
6 343
(15)
432 (12)
1 036
(8)
Skogsstyrelsen, kostnader för intrångsersättning och civilrättsliga avtal (1:2) 196 000 286 000 262 867 391 200 301 200 193 400 193 400 Skogsstyrelsen, biotopskydd
102 745
(170)
192 756
(257)
182 248
(240)
287 798
(304)
163 126
(181)
114 044
(123)
Skogsstyrelsen, naturvårdsavtal
29 141
(179)
36 288
(173)
28 205
(130)
30 014
(120)
9 113
(42)
10 451
(45)
Källor: Naturvårdsverkets årsredovisning 2016 (s 77), 2018 (s. 88), 2019 (s. 68, 161) och 2020 (s. 70, 166), regleringsbrev 2021 samt utdrag ur kartverktyget Skyddad natur gällande beslutsdatum för övriga biotopskydd 2021-03-09. Kompletterande statistik via e-post 2021-04-15. Skogsstyrelsens statistikdatabas, utdrag 2021-04-05, samt regleringsbrev för åren 2015–2021.
Utredningen konstaterar att Skogsstyrelsen, länsstyrelserna och kommuner sammanlagt har inrättat 8 744 biotopskyddsområden under perioden 1994–2020.
Utredningen har inte haft tillgång till uppgifter om ersättning för beslut som meddelats av länsstyrelser eller kommuner. Eftersom dessa är fåtaliga i sammanhanget, mindre än 2 procent av samtliga biotopskydd, bedöms bristerna i underlaget vara försumbara.
Utredningen vill understryka att ersättningen som betalas för intrången kan variera stort beroende på vilket marknadsvärde den aktu-
ella biotopen representerar. Värdet kan bland annat variera med naturtyp och vilken del av landet som berörs.
Beslut om biotopskydd i skogsmark
Skogsstyrelsen och kommuner får inrätta biotopskydd för sådana områden i skogsmark som anges i bilaga 2 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Skogliga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 19 biotoper som anges i bilagan.
Skogsstyrelsen har under perioden 1994–2020 inrättat 8 615 skogliga biotopskyddsområden, som framgår både av Skogsstyrelsens kartverktyg Skogens pärlor och av Naturvårdsverkets kartverktyg Skyd-
dad natur. Genomsnittlig areal för Skogsstyrelsens biotopskydd är
3,8 hektar, och genomsnittlig ersättning är 86 500 kronor/hektar, där ersättningen motsvarar 125 procent av marknadsvärdet på intrånget.
Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur anger att 16 så kallade
övriga biotopskydd har inrättats av kommuner under perioden 2013–
2020. Arealuppgifterna för dessa skyddade områden tyder på att även 13 av dessa områden har skyddats främst för skogliga värden, eftersom merparten av den skyddade arealen anges vara produktiv skogsmark. Genomsnittlig areal för de biotopskydd som förvaltas av kommuner är 4,6 hektar. Utredningen har inte haft tillgång till några uppgifter om ersättning för dessa kommunala biotopskydd.
Beslut om övriga biotopskydd
Länsstyrelser eller kommuner får inrätta biotopskydd för sådana övriga områden som anges i bilaga 3 till förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Dessa övriga biotopskydd får inte inrättas för andra naturtyper än de 16 olika biotoper som anges i bilagan.
Naturvårdsverkets kartverktyg Skyddad natur anger att 129 övriga biotopskydd har inrättats, varav 16 av kommuner och 113 av länsstyrelser. Vi har redan konstaterat att kommunernas beslut främst omfattar skogsmark, därmed bör dessa ha inrättats med hänvisning till bilaga 2 i förordningen om områdesskydd. Även när det gäller
länsstyrelsernas beslut utgörs dock 48 biotopskydd till mer än hälften av produktiv skogsmark, vilket innebär att även bilaga 3 i förordningen om områdesskydd delvis används för skydd av skog.
Genomsnittlig areal för samtliga övriga biotopskydd är 2,6 hektar. Utredningen har inte haft tillgång till några samlade uppgifter om ersättning för dessa biotopskydd.
Konsekvenser för verksamheter
Om det är aktuellt att bilda ett biotopskyddsområde ska länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen, enligt 34 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning. Det finns en lagstadgad rätt till ersättning enligt 31 kap. 4 § miljöbalken.
När markägaren och myndigheten är överens om att ett biotopskydd ska inrättas har markägaren alltså rätt till ersättning med 125 procent av marknadsvärdet för det berörda området. Därmed undantas området från annan verksamhet och får i stället naturvård som ändamål för överskådlig framtid. Inom ett biotopskyddsområde får man inte bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan skada naturmiljön. Om det finns särskilda skäl får dispens från förbudet ges i det enskilda fallet. En fråga om dispens ska prövas av den myndighet som regeringen bestämmer, om dispensen avser ett område enligt 7 kap. 11 § första stycket 1 miljöbalken, och i andra fall av den myndighet eller kommun som har bildat biotopskyddsområdet.
Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har utvärderat hur markägare upplever genomförandet av formellt skydd på deras fastigheter. Majoriteten av markägarna är nöjda med myndigheternas information, agerande samt med den ekonomiska ersättningen vid inrättandet av formellt skydd.
75
Nackdelen för en verksamhet med att ett biotopskydd inrättas är att området inte, utan dispens, får användas inom överskådlig framtid. Fördelen är att ersättning utgår med 125 procent.
75Prop. 2019/20:1 Budgetproposition för 2020, utgiftsområde 20, s. 63.
15.7.3. Sammanfattade effekter och konsekvenser av förslag om ersättningsmodell
Först några ord om arbetets utgångspunkter och syften i den här delen (att analysera förslagens rättsliga effekter mot). Vi har under arbetets gång vid ett flertal tillfällen medvetandegjorts om skogspolitikens två mål. Vi har därför funnit anledning att gå tillbaka till de överväganden som gjordes i anledning, och som en följd av, 1990 års skogspolitiska beslut. Våra slutsatser är i korthet följande.
I den mån myndigheter, vid en tillämpning av fridlysningsreglerna, drar slutsatsen att det handlar om så känsliga arter, med så stort behov av helt intakta livsmiljöer, att de inte tål annat än en ringa grad av mänsklig påverkan, och som därför kräver ett mer eller mindre fullständigt skydd, så ska områdesskydd inrättas. För det ändamålet har vi föreslagit ett biotopskydd som kan inrättas till skydd för arter. För ett sådant skydd ska ansvaret och kostnaderna främst ligga på staten, och ersättningsrätt följer således enligt vad som gäller för områdesskydd.
När det gäller tillämpningen av fridlysningsreglerna i övrigt, i vardagslandskapet, är vår slutsats att samexistens mellan arter och mänsklig verksamhet både är möjlig och önskvärd, samt att det också är utgångspunkten för de skogspolitiska målen. Frihet under ansvar, där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden bör, enligt regeringen, bli ett normalt inslag i verksamheten, som i princip inte förutsätter statliga bidrag, men ett stort mått av kunskap.
76
Syftet
med våra förslag är alltså i första hand inte att bidra till att tillräckliga arealer säkerställs genom områdesskydd (främst eftersom vi inte uppfattat våra utredningsdirektiv som inriktade på just områdesskydd), utan att bidra till att skogspolitikens två mål kan nås, genom att tillämpa principen om frihet under ansvar. Vi påstår därmed inte att områdesskydd inte skulle behövas. Det vi vill tydliggöra är att det är samexistensen mellan människan och andra arter, i områden som inte är så känsliga att de fordrar områdesskydd, som varit vårt fokus. En utgångspunkt blir därmed också att kostnaderna för ett sådant skydd främst (inte alltid till fullo) ska ligga på verksamhetsutövaren, såvida det inte handlar om de mest skyddsvärda objekten, där områdesskydd bör användas, och där har vi föreslagit att biotopskydd ska kunna inrättas.
76 Jfr prop. 1992/93:226. Om en ny skogspolitik.
Den rättsliga, handlingsdirigerande, effekten
Det vi vill åstadkomma med vårt förslag är ett system som tillgodoser det skydd arterna behöver, samtidigt som det ska vara möjligt att nå det resultatet genom att anpassa olika verksamheter på ett sådant sätt att mänsklig verksamhet och arter kan samexistera.
Den som är bäst skickad, men också skyldig, att ta fram underlag och förslag på hur detta kan göras är markägaren eller verksamhetsutövaren, men denne måste ha grundläggande och sammanställda kunskaper om naturen och landskapet att utgå från. Här kommer de föreslagna livsmiljöunderlagen in i bilden. De kan ge ett sådant stöd. Med stöd i dessa ska allmänna hänsynsregler följas. Härvid är fridlysningsreglerna att se som en precisering av allmän hänsyn. Det är myndigheterna som i sin tillsyn och tillsynsprövning uttolkar och ser till att hänsynsreglerna följs.
Vad som, i praktiken, är allmän hänsyn måste alltså avgöras i det enskilda fallet, och om det handlar om en åtgärd som ska anmälas för samråd, så kommer frågan i slutänden att avgöras av den myndighet som tar emot samrådsanmälan. Sådan allmän hänsyn måste tas av den enskilde och häri ingår att anpassa verksamheter eller åtgärder så att fridlysningsreglerna inte överträds. I normalfallet bör det alltså inte handla om att upphöra med en verksamhet, utan om att anpassa den.
Det är verksamhetsutövaren eller den som vidtar en åtgärd som ska komma med förslag på hur det kan göras, men myndigheten ska avgöra om det är tillräckligt. Vad som är tillräckligt kan mycket väl rymmas inom ramen för vad som är allmän hänsyn, och i sådana fall saknas helt grund för att framställa ersättningsanspråk.
Emellertid kan det i diskussionen mellan myndighet och verksamhetsutövaren, eller den som ska vidta en åtgärd, visa sig att det finns åtgärder att vidta som skulle främja arterna och deras livsmiljöer, men som verksamhetsutövaren inte är skyldig att vidta.
Här finns ett utrymme för att ingå naturvårdsavtal. I den mån den hänsyn som måste tas för att följa fridlysningsreglerna ligger över gränsen för vad som är rimlig hänsyn, efter en teoretisk avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, finns ytterligare skäl att försöka komma överens om ett naturvårdsavtal, om inte annat i syfte att undvika en rättslig process och kunna använda pengarna för att skydda fler värden än endast den fridlysta arten.
Om en tillämpning av fridlysningsbestämmelserna resulterar i bedömningen att det behövs ett förbud för överskådlig framtid, bör myndigheten överväga att besluta om att inrätta biotopskydd. Om förutsättningar för att bilda biotopskydd finns, innebär det att det handlar om så känsliga arter eller så känslig miljö att kostnadsansvaret har gått över på staten, vilket också konkretiseras genom att det finns en rätt till ersättning för sådana områdesskydd, förutsatt att det innebär ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning.
Om biotopskydd inte är lämpligt och något naturvårdsavtal heller inte kan förhandlas fram, och parterna inte kan komma överens om huruvida den hänsyn som krävs går utöver vad som är rimligt, eller inte kan komma överens om vad överskjutande hänsyn är värd, så återstår för den som vill framställa ersättningsanspråk att stämma det allmänna.
Stämningsansökan ska i sådana fall lämnas in inom ett år från det att ett beslut om nekad dispens från fridlysningsbestämmelserna fattades. Om ersättning utgår ska det endast utgå för den del som överstiger avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Att ersättningen i sådana fall är så pass begränsad i omfattning, vad avser ersättningsgrundande intrång, bör få effekten att ett avtal, där parterna själva förfogar över såväl avtalsvillkoren i form av åtgärder/vinster för naturmiljön respektive ekonomisk ersättning/kostnader som för vilken tid det ska gälla, är betydligt mer attraktivt än en domstolsprocess med oviss utgång.
Naturvårdsavtal
En förväntad och avsedd effekt av våra förslag är att användningen av naturvårdsavtal ska öka.
Om det sluts ett naturvårdsavtal blir ersättningen föremål för förhandling i det enskilda fallet. Naturvårdsavtal som har inrättats av Skogsstyrelsen har hittills generellt ersatts med lägre belopp än biotopskydd. Detta är en följd av att biotopskydd har ersatts med 125 procent av marknadsvärdet, medan ersättningen för naturvårdsavtal beräknas från fall till fall. Sammantaget har Skogsstyrelsen till och med år 2020 slutit 5 454 naturvårdsavtal omfattande 34 089 hektar produktiv skogsmark, med en genomsnittlig ersättning om 15 500 kronor/hektar. Om även improduktiv skogsmark ska inräknas omfattar
arealen som ingår i avtal drygt 39 000 hektar, och den genomsnittliga ersättningen är 13 500 kronor/hektar. Naturvårdsavtal har därmed i genomsnitt ersatts med ett värde per hektar som motsvarar de lägsta taxeringsvärdena för skogsmark i landet.
77
Enligt Statistiska centralbyrån har det genomsnittliga taxeringsvärdet för produktiv skogsmark ökat från cirka 10 000 kronor/hektar år 2000 till cirka 31 000 kronor/hektar år 2015. Om taxeringsvärdet ska motsvara 75 procent av marknadsvärdet har alltså detta ökat från cirka 13 000 kronor/hektar till cirka 41 000 kronor/hektar. Värdet på skogsfastigheter har därmed ökat betydligt under perioden, men det är stora prisskillnader mellan olika delar av landet. År 2015 låg det genomsnittliga taxeringsvärdet för produktiv skogsmark på 10 000–20 000 kronor/hektar i Norrbottens och Västerbottens län, kusttrakterna undantagna, där värdenivån var högre. I södra tredjedelen av Sverige ligger priserna på skogsmark mycket högre, i genomsnitt mer än 50 000 kronor/hektar, med högst nivå i Skåne där taxeringsvärdet kan vara över 90 000 kronor/hektar.
78
Skogsstyrelsens statistik redovisar att myndigheten under perioden 1994 till och med år 2020 har inrättat 8 615 biotopskyddsområden i skogsmark, omfattande 31 354 hektar produktiv skogsmark, till en intrångskostnad för staten om 2 714 miljoner kronor. Ersättningen för den produktiva skogsmarken motsvarar 86 500 kronor/ hektar. Det innebär i sin tur att skogliga biotopskydd i genomsnitt har ersatts med ett värde per hektar som motsvarar de högsta taxeringsvärdena i landet för skogsmark. I dessa biotopskydd ingår därtill en mindre andel improduktiv skogsmark, totalt 1 224 hektar. Sammantaget, om både produktiv och improduktiv skogsmark inräknas, har ett hektar skogligt biotopskydd kostat staten i genomsnitt 83 300 kronor.
Sammantaget har det kostat staten cirka 70 000 kronor mer per hektar att inrätta biotopskydd än att sluta naturvårdsavtal. Att inrätta biotopskydd är således mycket dyrt. Tanken i vår ersättningsmodell är dock att biotopskydd endast ska användas när myndigheten anser det lämpligt och det bör vara i fall där skyddet behöver vara omfattande och bestå under lång tid. I första hand ska myndigheterna sträva efter att ingå naturvårdsavtal, som kan vara mer flexibla
77 Skogsstyrelsens webbplats: www.skogsstyrelsen.se/statistik/statistik-efter-amne/ biotopskydd-och-naturvardsavtal/ (2021-03-08). 78 Statistiska centralbyrån, SCB (2019) Markanvändningen i Sverige, s. 53.
i tid och rum, och inkludera skötselplan för hävdberoende arters livsmiljöer. Målet bör vara att arter och mänsklig aktivitet ska kunna samexistera genom att verksamheter och åtgärder visar tillräcklig hänsyn.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Fridlysningsbestämmelserna kan aldrig bli föremål för förhandling. De gäller hela tiden och gäller alla. Våra förslag i den här delen kommer därför att stärka möjligheterna nå miljömålet Ett rikt växt- och
djurliv.
Konsekvenser för verksamheter
Enligt rapporten Skogens biologiska mångfald - om arter, miljöarbete
och statistik har skogssektorn frivilligt avstått från avverkning (för-
utom naturvårdande skötsel) på 1,2 miljoner hektar frivilliga avsättningar och 426 000 hektar hänsynsytor. Det innebär totalt cirka 1,6 miljoner hektar. Frivilliga avsättningar är en del av sektorsansvaret, men kan också betraktas som en kostnad eftersom det innebär ett intäktsbortfall.
80
Den hänsyn som tas innebär också sänkta pre-
stationer vid drivningen (avverkning och uttransport av virket) och högre kostnader för planering och inventering. En beräkning av de intäkter skogssektorn frivilligt avstått från kan jämföras med vad en formell inlösen av motsvarande skog skulle kosta för staten.
81
Det finns många sätt att räkna på kostnaderna. På kort sikt innebär frivilliga avsättningar att betydande virkesmängder faller bort, eftersom de avsatta områdena ofta är gamla och har höga virkesförråd. Samtidigt finns de på i genomsnitt mindre bördiga marker och har mer besvärliga avverkningsförhållanden, vilket gör att de långsiktiga kostnaderna kanske inte motsvarar deras andel av den produktiva skogsmarken.
82
Det ska också poängteras att frivilliga avsättningar
är ett krav för flertalet certifierade markägare, där certifieringen i sig
79 Bland annat detta framhålls i en debattartikel i Svenska Dagbladet den 24 april 2021, Kullgren et al., Miljömålen bör styra så att skogsbruket anpassas för långsiktig produktion inom ekosystemens ramar, Svenska Dagbladet, 2021-04-24. 80 Hannertz och Simonsson (2020) a.a., s. 76. 81Ibid. 82Ibid.
innebär att virket ska kunna avsättas till ett högre pris. Den förlust av inkomst som frivilliga avsättningar medför ska alltså kompenseras av ett högre pris vid försäljningen av avverkat virke från övrigt certifierat markinnehav.
Frågan är dock vad våra förslag innebär relativt dagens situation. Förslagen innebär ett tydliggörande av att ersättningsrätten är mycket begränsad, när det gäller försiktighetsmått och hänsyn till arterna för att följa fridlysningsreglerna.
Om ett förbud indikerar att biotopskydd är lämpligare, har vi föreslagit en möjlighet att inrätta sådana av hänsyn till arterna. Det innebär att i de fall fridlysningsreglerna i praktiken innebär ett områdesskydd, och då det finns förutsättningar att inrätta ett sådant, så finns nu också rättsliga förutsättningar att göra det. Om biotopskyddsområde inrättas har markägaren rätt till ersättning enligt vad som följer av 31 kap. 4 § miljöbalken.
Om myndigheterna inte anser det lämpligt med biotopskydd, men det i praktiken handlar om ett förbud mot verksamheten, ska utgångspunkten vara att det innebär en inskränkning som går utöver rimlig allmän hänsyn, vilket i sin tur ska anses innebära ett avsevärt försvårande av pågående markanvändning, som bör grunda rätt till ersättning enligt den föreslagna punkten i 31 kap. 4 §.
Ersättningsrätten har således utökats i och med våra förslag.
Offentligfinansiella effekter
En problembild som tydliggjorts för utredningen hänger samman med vilken myndighet som gör vad, vilken myndighet som får göra vad. Det gäller allt från vem som har möjlighet att förbjuda åtgärder i områden som borde skyddas som naturreservat (till exempel genom att fatta beslut om interimistiskt naturreservat enligt 7 kap. 24 § miljöbalken), till vem som får bilda biotopskyddsområden och hur stora dessa kan vara. När ska ett ärende avslutas på en myndighet, och när ska en annan myndighet ta över? När får den ta över? Till exempel tvingas länsstyrelserna i dag många gånger att prioritera akuta ärenden
i stället för att prioritera det planerade, strategiska områdesskyddsarbetet. De så kallade akutärendena uppstår genom att Skogsstyrel-
83 Se Riksrevisionens rapport (2018). Skyddet av värdefull skog, Bilaga 1. Sammanställning av länsstyrelsernas svar på Riksrevisionens frågor om arbetet med skydd av skog, s. 3.
sen, utan föregående beslut enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, lämnar över avverkningsärenden till länsstyrelsen för att bilda områdesskydd.
Dessa ärenden uppkommer eftersom Skogsstyrelsen endast får fatta beslut om biotopskydd för vissa utpekade miljöer, och de får inte inrätta naturreservat. Om de arter som behöver skyddas inte kan bevaras genom ett naturvårdsavtal återstår för Skogsstyrelsen att lämna över ärendet till länsstyrelsen, som har andra möjligheter att inrätta områdesskydd. Länsstyrelsen kan då, för områden som är särskilt viktiga för biologisk mångfald, och ingår i länets strategiska plan för områdesskydd, fatta beslut om ett intermistiskt naturreservat enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, för att förhindra att avverkning genomförs enligt den avverkningsanmälan som inlämnades till Skogsstyrelsen. Detta är nödvändigt i situationer när anmälningsärendet hos Skogsstyrelsen inte har avslutats med ett förbud mot avverkning och området behöver skyddas mot ett akut hot om avverkning. Enligt 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ska myndigheterna prioritera skyddsarbetet för området när ett interimistiskt beslut har meddelats. Länsstyrelsen måste prioritera de akuta ärenden som kommer in, men samtidigt förskjuts tidplanen för länsstyrelsens planerade områdesskyddsarbete. Naturreservatsärendena som kan inledas mer planerat gentemot berörda sakägare skulle kunna handläggas på kortare tid, men får prioriteras ned av dessa akuta ärenden.
Effekten av att ge Skogsstyrelsen, länsstyrelser och kommuner möjlighet att inrätta biotopskyddsområden om minst 5 hektar, till skydd för arter, innebär att Skogsstyrelsen inte behöver lämna över den här typen av ärenden till länsstyrelserna. Som en konsekvens kommer länsstyrelsernas handläggningstider för naturreservatsärenden att minska, i och med att de kan ägna sig åt det planerade områdesskyddsarbetet, utan att tvingas prioritera akuta ärenden i samma utsträckning som nu. Det är svårt att kvantifiera den positiva effekten. Det är också svårt att förutse i vilken mån de resonemang kring handläggningen som vi har fört ovan kommer att påverka handläggningen och samspelet mellan myndigheterna.
Vi förutser dock att våra förslag, som omfattar livsmiljöunderlag, fördelning av ansvar för kunskapsunderlag, samt en modell för hur fridlysningsreglerna ska kunna få genomslag även inom areella näringar, skapar förutsättningar för en förutsebar ärendeprocess.
En del av problembilden som rör myndigheternas handläggning och samordning, eller brist på samordning, bottnar i själva verket i ersättningsreglerna och vilken myndighet som tillämpar hänsynsreglerna respektive prövar dispensfrågor, och i vilken mån det är möjligt att förhandla, eller om man är direkt hänvisad till att stämma staten. Problemen accentueras av att det inte alltid råder samsyn kring hur regler ska tolkas, beroende på om man rör sig inom miljöbalkens logik eller skogsvårdslagens logik.
Utredningen bedömer att antalet ärenden gällande inrättande av biotopskyddsområden kan komma att öka, om de regelförändringar vi föreslår genomförs. Eftersom det är troligt att antalet ärenden som berör fridlysningsbestämmelserna kommer att öka mest inom skogsbruket, behöver Skogsstyrelsen ha kapacitet att hantera en ökad ärendemängd. Skogsstyrelsen kan därmed komma att behöva ökade resurser för handläggning av ärenden gällande områdesskydd och avtal.
I och med Skogsstyrelsens möjlighet att överväga biotopskydd och de ökade incitamenten för naturvårdsavtal kommer sannolikt kostnaderna att fördela sig annorlunda. Kostnaden per ytenhet är förvisso inte lika stora vid naturvårdsavtal som vid områdesskydd, men en förväntad effekt är fler naturvårdsavtal än nu.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Frågan är då hur den utökade ersättningsrätten kommer att påverka samhällsekonomin. Som vi har visat ovan bedömer vi att kostnaderna för det allmänna inte nödvändigtvis kommer att öka. Utredningen kan inte se att föreslagen ersättningsmodell öppnar för missbruk. Ersättning förutsätter att marken skyddas på något sätt. Om markägare, som en följd av utredningens förslag, väljer att i högre utsträckning än tidigare anmäla skogsmark för avverkning, enbart för att få ut ersättningen, så kan detta betraktas som en form av frivilligt områdesskydd. Det innebär intäkter på biologisk-mångfald-kontot.
Utrymmet för ersättning är begränsat, eftersom det inte kan utgå någon ersättning för sådant som ryms inom rimlig allmän hänsyn. Ersättning enligt vårt förslag kan endast utgå för begränsningar som går utöver allmän hänsyn, och där dispens inte kan ges från fridlysningsbestämmelserna.
Ersättning kan också utgå enligt ett naturvårdsavtal, för en begränsad tid, eller i form av ersättning för biotopskydd för överskådlig framtid. Förlusten för samhället, i de fall verksamheten gäller slutavverkning inom skogsbruket, ligger i att träden inte avverkas och att staten går miste om de skatter som följer av lönekostnader och förädling av virket. Vinsten för samhället ligger i att fridlysta arter och deras livsmiljöer bevaras, vilket bidrar till att uppfylla Sveriges internationella åtaganden, men också till att de svenska miljökvalitetsmålen uppfylls.
En aspekt som lyfts av expert i utredningen är att förslaget riskerar innebära minskade incitament att utveckla naturvärden. Utan en mer generös ersättningsrätt uppstår en risk med att sköta skogen på ett sådant sätt att naturvärden uppstår eller utvecklas, vilket kan leda till mindre sådan skogsskötsel.
Den effekt vi vill uppnå med förslaget är emellertid, förutom att lägga ett förslag om ersättning som håller sig inom ramen för utredningsdirektiven (ersättning markägare har rätt till vid avsevärt försvårande av pågående markanvändning och inte i strid med EU:s statsstödsregler), att i större utsträckning styra från en situation där skog antingen brukas eller skyddas, mot en situation där skogsbruk kan bedrivas med hänsyn till arterna. Ett tydliggörande av såväl kravet på laglig markanvändning som vad som måste anses följa av det när fridlysningsbestämmelserna ses som en precisering av hänsynsreglerna, bör, enligt vår bedömning, snarare än att leda till minskade incitament, leda till ökade incitament för att anpassa sina metoder efter de fridlysta arternas behov och därmed inte hamna i en allt eller ingetsituation.
84
Skulle en markägare ha skött skogen på ett sådant sätt att
stora naturvärden utvecklats och känsliga arter etablerat sig, föreligger sannolikt skäl att inrätta biotopskydd. Om sådana förutsättningar inte föreligger talar mycket för att det kan finnas skäl att ingå ett naturvårdsavtal. Risken för den befarade konsekvensen är, menar vi, därmed låg.
84 Se t.ex. debattartikel av Jonsson et al., Ökad mångfald krävs även i brukad skog, Svenska
Dagbladet, 2021-03-26.
Effekterna om någon reglering inte kommer till stånd
Den tydligaste effekten är att det alltjämt kommer att vara osäkert huruvida ersättning kommer att utgå. Det finns redan i dag en möjlighet att grunda en ersättningstalan efter anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken på 31 kap. 4 § miljöbalken, men i övrigt är möjligheten att framställa ersättningsanspråk mycket begränsad.
Nollalternativet är alltså att inte införa någon lagstadgad rätt till ersättning, samt att inte heller införa ny grund för biotopskydd. För att kunna stödja sig på den grundlagsstadgade rätten skulle man då få stämma staten med stöd av 31 kap. 4 § 7 miljöbalken, alternativt med stöd direkt av regeringsformen. Rätt till ersättning enligt nämnda lagrum begränsas av att det måste handla om laglig pågående markanvändning. Därtill måste det handla om ett avsevärt försvårande inom berörd del av fastigheten.
15.8. Ersättningsförslaget och otillåtet statligt stöd
En begränsning i vår möjlighet att införa ersättningsrätt, som följer av utredningsdirektiven, ligger i att de regler vi eventuellt föreslår måste vara förenliga med EU:s statsstödsregler samt övrig EU-rätt. Statsstödsreglerna följer direkt av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF). Därutöver finns direktiv som reglerar vem som ska betala för åtgärder som syftar till att förebygga skada på miljön, till exempel miljöansvarsdirektivet.
85
Hur statsstödsreglerna
är utformade och vad de innebär har redovisats utförligt i avsnitt 8.11. Nedan inriktar sig analysen på huruvida vårt förslag är förenligt med dessa regler. Även om resonemanget skulle kunna ha bäring även på andra ersättningsbestämmelser i miljöbalken vill vi poängtera att vi inte har sett till dem i vår analys. Vår analys avser således endast vårt förslag och bör inte ges en vidare giltighet än så.
Grundtanken med statsstödsreglerna är att statligt stöd inte får ge särskilda företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel eller bygger upp hinder för tillträde till marknaden.
Statsstödsreglerna tar sikte på statliga åtgärder som gynnar företag, det vill säga aktörer som ägnar sig åt ekonomisk eller kommersiell
85 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (miljöansvarsdirektivet). 86 Bergström och Hettne (2014) Introduktion till EU-rätten, s. 222.
verksamhet.
87
När det gäller företagsbegreppet så har EU-domstolen
i flera domar avseende statligt stöd hänvisat till innebörden av begreppet när det förekommer i FEUF:s övriga konkurrensregler. Enligt domstolens praxis omfattar begreppet företag i det sammanhanget
varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rätts-
liga form och oavsett hur den finansieras. Ekonomisk verksamhet utgörs i sin tur av all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad. Det saknar betydelse om verksamheten skulle bedrivas utan vinstsyfte.
88
Den centrala bestämmelsen rörande otillåtet statsstöd finns i artikel 107.1 och har följande lydelse.
Om inte annat föreskrivs i fördragen är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
För att det ska vara fråga om otillåtet statligt stöd, i den mening som avses i denna bestämmelse, krävs alltså att stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel (utgör ett statligt stöd), gynnar vissa företag eller viss produktion (selektivitetskriteriet), samt påverkar handeln mellan medlemsstaterna (samhandelskriteriet), samt snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen (konkurrenskriteriet). Det handlar alltså om fyra kumulativa rekvisit som ska vara för handen för att det ska utgöra ett otillåtet statsstöd.
Vi använder genomgående begreppet företag men vill erinra om att det handlar om det konkurrensrättsliga företagsbegreppet, så som det används av EU-domstolen, inte om vad som i dagligt tal uppfattas som företag. Det handlar alltså om varje enhet som, med eller
utan vinststyfte, erbjuder varor eller tjänster på en viss marknad, oav-
sett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras.
87 Lundberg och Indén (2011) Expropriationsersättning och EU:s statsstödsregler: ekonomiska begrepp i en juridisk kontext. Förvaltningsrättslig Tidskrift, 2011(1), s. 113–130, s. 127. 88SOU 2011:69. Olagligt statsstöd, s. 79.
15.8.1. Ersättning med stöd av föreslagen bestämmelse i 31 kap. 4 § miljöbalken
För att vara ett statligt stöd, tillåtet eller otillåtet, ska det handla om en överföring av statliga medel till en mottagare. Här avses inte endast staten på central nivå utan även regionala och lokala offentliga organ. Intrångsersättning ges av statliga eller allmänna medel. Det räcker emellertid inte för att konstatera att det handlar om en överföring av statliga medel för att konstatera att det är fråga om stöd (tillåtet eller otillåtet). Vi nöjer oss här med att konstatera att det är fråga om statliga medel som överförs. Det är helt uppenbart. För att en åtgärd ska innebära statligt stöd krävs därutöver att åtgärden gynnar vissa företag eller viss produktion. Stödet ska medföra en fördel för mottagaren. I detta krav ligger dels att åtgärden ska innebära en
ekonomisk fördel för mottagaren, dels att åtgärden ska vara selektiv.
När det gäller frågan om en åtgärd innebär en ekonomisk fördel har EU-domstolen slagit fast att det, för att kunna bedöma om en statlig åtgärd utgör stöd, måste avgöras om det mottagande företaget får ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsvillkor.
89
För att bestämma om ett företag har mottagit ett
stöd behöver man alltså avgöra om företagets ekonomiska situation förbättrades till följd av ingripandet på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor.
90
Begreppet statligt
stöd omfattar även åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har samma effekter.
91
För att det ska röra sig om en fördel krävs alltså att företagets ekonomiska situation förbättrades till följd av ingripandet på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor genom att det ersätts för kostnader som anses sammanhänga med den ekonomiska verksamhet företaget bedriver.
92
Motsatsvis är ersätt-
89 Mål C-39/94 Syndicat français de l’Express international (SFEI) m.fl. p. 60, se även mål C-342/96 Spanien mot kommissionen, punkten 41. 90 Mål C-39/94 SFEI, punkterna 61 och 62. 91 Mål T-538/11 Belgien mot kommissionen, punkten 71. 92 I mål C-126/01 GEMO (punkterna 30–33) uttalade EU-domstolen bland annat följande. Insamling och destruktion av djurkadaver och slaktavfall är i förevarande fall är en tjänst som tillhandahålls uppfödare och slakterier gratis. Domstolen konstaterar att kostnaden för destruktion av djurkadaver och slaktavfall ska anses som en kostnad som sammanhänger med den ekonomiska verksamhet som uppfödare och slakterier bedriver. Den verksamhet som utvecklats
ning för kostnader som har orsakats av staten, utan att de sammanhänger med den ekonomiska verksamhet som företaget bedriver, inte ett stöd. Kommissionen är tydlig med att om det handlar om nationella myndigheters skyldighet att ersätta skada som de har orsakat vissa företag, eller om det gäller utbetalning av ersättning för en expropriation, så handlar det inte om en fördel. Förekomsten av en fördel är i sådana fall utesluten.
93
Den ersättning som vi har föreslagit ska utgå med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalken härrör från det allmänna och betalas ut i form av statliga medel. Huruvida den föreslagna intrångsersättningen innebär en fördel eller inte är en mer komplicerad fråga.
Vi konstaterar här att försiktighetsmått som syftar till att följa fridlysningsbestämmelserna hänger nära samman med den ekonomiska verksamhet som bedrivs inom areella näringar. Ersättningen utgår emellertid som en följd av 2 kap. 15 § regeringsformen andra stycket, i syfte att kompensera för den skada ett ingripande med stöd av fridlysningsreglerna har orsakat på pågående markanvändning. Syftet med utbetalningen är alltså att ersätta skada. Som nämndes ovan kan nationella myndigheters skyldighet att ersätta skada som de har orsakat vissa företag inte anses vara en fördel.
Frågan är var gränsen går mellan ersättning för åtgärder som hänger nära samman med den ekonomiska verksamhet som bedrivs inom areella näringar, och skada som orsakats av det allmänna. Det bör i sammanhanget nämnas att betraktelsen måste göras utifrån ett EUrättsligt perspektiv, att en rättighet eller skyldighet framgår av svensk grundlag saknar här betydelse. Mot bakgrund av att de bestämmelser vi föreslår implementerar EU-direktiv bör frågan ägnas extra uppmärksamhet.
Vår slutsats här blir dock mer eller mindre densamma som den som analysen av 2 kap. 15 § regeringsformen i ljuset av 2 kap. miljöbalken leder till. Så länge det handlar om att vidta försiktighetsmått eller välja bästa möjliga teknik, eller en kunskapsbaserad metod som innebär att fridlysningsreglerna kan iakttas, så handlar det om försiktighetsmått som ligger inom ramen för vad som kan fordras av ett
av dessa företag ger upphov till oanvändbara produkter och rester som dessutom är skadliga för miljön. Destruktion av dessa produkter och rester ankommer på de produktionsansvariga. En åtgärd från offentliga myndigheters sida i syfte att befria uppfödare och slakterier från denna ekonomiska börda framstår som en ekonomisk förmån som kan snedvrida konkurrensen. 93 Kommissionen (2016). Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses
i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01), s. 17 (71)
samt de förenade målen 106-120/87 Asteris m.fl.
företag, och som hänger nära samman med företagets ekonomiska verksamhet.
Handlar det om ett totalförbud mot verksamhet, eller så ingripande förelägganden att beslutet till sin funktion är att likna vid ett områdesskydd, så har det allmänna ingripit på ett sådant sätt att det att enskilda företag orsakats en skada. En sådan skada är det tillåtet att ersätta. Därmed, bedömer vi, kan ersättning vid försiktighetsmått eller förbud som går utöver de krav som kan ställas vid en sådan avvägning antagligen godtas, också utifrån ett statsstödsrättsligt perspektiv, i vart fall i situationer då resultatet av försiktighetsmåtten eller förbudet i praktiken innebär att ett områdesskydd inrättas (det vill säga innebär ett förbud). Ersättning som endast avser den del som går utöver rimliga krav enligt hänsynsreglerna, med de utgångspunkter som vi har föreslagit för att avgöra var gränsen för rimlig allmän hänsyn går, utgör således inte ett ens ett stöd, eftersom överföringen av allmänna medel inte utgör en fördel för företaget. För att denna analys ska äga giltighet fordras att man anlägger de utgångspunkter som vi har förespråkat vad gäller gränsen för rimlig hänsyn. Om gränsen börjar sättas lägre, och ersättning utges även för åtgärder som hänger nära samman med den ekonomiska verksamheten, är det med största sannolikhet fråga om ett statligt stöd. Det förutsätter också att ersättning endast utgår för den del som överstiger allmän hänsyn. När det kommer till ersättningsbeloppet måste alltså ett avdrag göras för vad som anses vara rimlig hänsyn i det enskilda fallet.
Emellertid ersätts svenska markägare enligt nuvarande lagstiftning med belopp som överstiger den skadan. I SOU 2013:59 utesluts inte att en sådan fördel skulle kunna vara att en verksamhetsutövare erhåller ersättning för 125 procent av en marks minskade marknadsvärde till följd av en rådighetsinskränkning.
94
Skogsutredningen drog
slutsatsen att det är de överskjutande 25 procenten av marknadsvärdesminskningen som utgör stöd, i egentlig mening, eftersom den del av ersättningen som utgår enligt sedvanliga skadeståndsrättsliga principer, upp till 100 procent, utgörs av den ersättning som marknaden annars skulle lämnat för virket.
95
Vi menar att det är svårt att bortse från att den ekonomiska situationen förbättras till följd av ingripandet, på ett sätt som avviker från vad som hade skett under normala marknadsvillkor, i och med att
94SOU 2013:59Ersättning vid rådighetsinskränkningar. 95SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 899 ff.
ersättningen är 25 procent högre än den ersatta förlusten. Vi delar därmed Skogsutredningens slutsats, vad gäller att det bör uppdras åt Naturvårdsverket att analysera vilka effekter höjningen av intrångsersättningen med 25 procent av marknadsvärdet fått, samt vill tilllägga att den utredningen även bör omfatta den ersättning vi föreslår.
När det gäller olika typer av undantag (gruppundantag och de minimis-stöd) är stimulanskriteriet en viktig aspekt, det vill säga om stödet förmår stödmottagaren att ändra sitt beteende genom att höja nivån på miljöskyddet. Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar (Ersättningsutredningen) drog slutsatsen att stimulanseffektskriteriet inte är uppfyllt vid ersättning till en verksamhet för att kompensera för kostnader som uppkommit till följd av de krav som ställs med stöd av tvingande EU-regler.
96
Vi instämmer i
den slutsatsen. Emellertid menade Ersättningsutredningen att det inte kan uteslutas att en ersättningsrätt kopplad till vidtagande av vissa åtgärder, till uppfyllande av förpliktelser som följer av EU-rätten, skulle strida mot artikel 107.1 i EUF-fördraget.
97
Tillämpningen av stimulanskriteriet är endast relevant i samband med undantag. Eftersom vår slutsats är att ersättning för den del av intrånget i pågående markanvändning som överstiger vad som fordras enligt rimlig allmän hänsyn (uttolkat som att det då ska handla om förbud att bedriva verksamhet på ett sätt som i praktiken innebär ett områdesskydd) inte utgör ett statligt stöd, är det inte relevant att tillämpa undantagsbestämmelser. Att stimulanskriteriet inte är uppfyllt saknar därmed betydelse.
15.8.2. Statsstödsreglerna och naturvårdsavtal
I och med att ersättning inom ramen för ett naturvårdsavtal inte ska omfatta mer än den lagstadgade ersättningen, vad gäller ersättning för intrång i pågående markanvändning till följd av fridlysningsreglerna, och i övrigt syftar till att få markägare att ändra sitt beteende och därigenom höja nivån på miljöskyddet, ser vi inte att naturvårdsavtalen skulle utgöra ett problem ur statsstödsperspektiv. Den som förhandlar fram ett naturvårdsavtal för det allmännas räkning måste dock noga beakta vad som ändå skulle ha gjorts för att efterleva even-
96SOU 2013:59Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 71 f. 97Ibid.
tuella certifieringskrav, eftersom ersättning kan vara ett otillåtet statsstöd om den utbetalas för sådana åtgärder som ändå skulle ha vidtagits av markägaren.
Emellertid är tanken med naturvårdsavtalen att lyfta det som finns i ett område och som på olika sätt kan främjas genom avtal och som annars inte hade vårdats. Denna naturvård kan man betala ersättning för, eftersom det går utöver de hänsyn som markägaren är skyldig att vidta. Detta synsätt bör heller inte komma i konflikt med statsstödsreglerna, eftersom det är ersättning för miljöinsats som annars inte hade ägt rum.
15.9. Ersättningsförslaget och övrig EU-lagstiftning
Enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi
98
garanterar efterlevnaden av principen om att förorenaren
betalar att marknadsmisslyckanden i samband med negativa externa effekter korrigeras (se om marknadsmisslyckanden och externaliteter i avsnitt 8.2). Det poängteras också i riktlinjerna att statligt stöd inte kan beviljas i den utsträckning stödmottagaren kan hållas ansvarig för föroreningen enligt befintlig unionslagstiftning eller nationell lagstiftning. Av FEUF artikel 191 följer uttryckligen att unionens miljöpolitik ska bygga på principen om att förorenaren ska betala, försiktighetsprincipen samt på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas och att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan. Dessa principer återspeglas tydligt i miljöansvarsdirektivet
,
som inför en ram för miljöansvar som syftar till att förebygga och avhjälpa skador på naturresurser.
100
Enligt skälen till miljöansvarsdirektivet är det en grundläggande princip att en verksamhetsutövare, vars verksamhet har orsakat en miljöskada eller ett överhängande hot om en sådan skada, ska ha ett ekonomiskt ersättningsansvar. Syftet är att motivera verksamhetsutövare att vidta åtgärder och utveckla metoder för att minimera risken för miljöskador, och därigenom risken för ersättningsansvar.
Syftet med att reglera förorenaren-betalar-principens reparativa funk-
98 Kommissionen (2014) Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi för 2014–2010 (2014/C 200/01). 99 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. 100Ibid., artikel 1. 101Ibid., skälen (2).
tion i direktivet är således, enligt skälen, att driva fram förorenarenbetalar-principens preventiva funktion. Av skälen framgår vidare att syftet med direktivet är att fastställa gemensamma rambestämmelser för att såväl förebygga som avhjälpa miljöskador till rimlig kostnad för samhället.
102
Miljöansvarsdirektivet omfattar alltså även förebyg-
gande åtgärder. Direktivet ska, när det gäller skador på skyddade arter och skyddade naturliga livsmiljöer, tillämpas när skadorna orsakas av yrkesverksamheter, samt om överhängande hot om sådana skador uppkommer på grund av någon av dessa verksamheter, när verksamhetsutövaren har begått ett fel eller en försummelse. Avgränsningen för tillämpningen är således yrkesverksamhet.
103
Yrkesverksamhet defi-
nieras som all verksamhet som bedrivs i samband med en ekonomisk verksamhet, en affär eller ett företag, oavsett om den är privat eller offentlig eller om den drivs i vinstgivande eller icke vinstgivande syfte.
Sammanfattningsvis kan sägas att även om tillämpningsområdet är brett så är tröskeln för tillämpning, det vill säga betydande negativa effekter, relativt hög. Men även om tröskeln är hög så innebär direktivet att ansvaret för kostnaderna för åtgärder som är nödvändiga för att förebygga eller avhjälpa skada inte ska bäras av staten. Mot bakgrund av den höga tröskeln i miljöansvarsdirektivet menar vi att vår tolkning av hänsynsreglerna och den möjlighet till ersättning som vi föreslår, inte strider mot miljöansvarsdirektivets principer och bestämmelser.
15.10. Övriga förslag
Här beskriver vi effekter och konsekvenser av förslag som är helt självständiga och inte behöver inordnas i någon grupp. Enligt vår bedömning kan alltså samtliga förslag nedan fungera självständigt.
102Ibid., skälen (3). 103Ibid., artikel 3.1.b). 104Ibid., artikel 2.7.
15.10.1. Utreda artskyddets tillämpning i jordbruket och i havs- och vattenmiljöer
Utredningen konstaterar att det inte har ingått i vårt uppdrag att närmare utreda tillämpningen av skyddet för fredade och hotade arter och deras livsmiljöer i vattenområden, eftersom regelverket för fiske inte ska omfattas av vårt arbete. Inte heller har det varit möjligt att inom ramen för vårt arbete klargöra på vilket sätt skydd av hotade arter och deras livsmiljöer kan tillämpas fullt ut inom jordbruket. Utredningen föreslår därför att artskyddets tillämpning i jordbruket och i havs- och vattenmiljöer utreds vidare. Ett sådant utredningsuppdrag bedöms endast få konsekvenser för de berörda myndigheterna. För att genomföra uppdraget bedöms Jordbruksverket samt Havs- och vattenmyndigheten behöva ett tillskott motsvarande en (1) årsarbetskraft vardera.
15.10.2 8 kap. miljöbalken blir tillämpligt i Sveriges
ekonomiska zon
Regeringen har uppmärksammat att en bestämmelse motsvarande 7 kap. 32 § miljöbalken saknas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför livsmiljödirektivet och fågeldirektivet. Av EUdomstolens praxis framgår att EU:s medlemsstater är skyldiga att genomföra livsmiljödirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion. För att Sverige ska leva upp till de EU-rättsliga skyldigheterna som följer av EU-domstolens praxis har vi föreslagit ändringar i 8 kap. miljöbalken och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Bestämmelsen i miljöbalken innebär att de bestämmelser som implementerar livsmiljödirektivet och fågeldirektivet ska vara tillämpliga inom den ekonomiska zonen. I lagen om Sveriges ekonomiska zon införs bestämmelser som tydliggör vilka bestämmelser i miljöbalken som ska tillämpas i den ekonomiska zonen.
Den rättsliga effekten blir att Sverige uppfyller sina EU-rättsliga förpliktelser. Eftersom möjligheten att tillämpa reglerna som avser skydda arterna utökas, innebär förslaget en viss ökad möjlighet att, med just dessa reglers hjälp, nå miljömålen. Vi kan varken se några samhällsekonomiska eller offentligfinansiella konsekvenser av förslaget. Om förslaget inte genomförs så uppfyller Sverige inte sina för-
pliktelser och kan därmed hotas av ett överträdelseförfarande, vilket i förlängningen också kan resultera i böter.
15.10.3. Processuella frågor
Även om det inte uttryckligen ligger inom utredningsdirektiven att ta ställning till processuella regler så menar vi att samtliga processuella regler som hör samman med begreppet rättvis rättegång och tillträde till rättsliga medel ligger inom utredningsdirektiven. Detta eftersom det tydligt framgår av utredningsdirektiven att vi bland annat ska [våra kursiveringar]:
- värna äganderätten genom att stärka rättssäkerheten,
- se över fridlysningsbestämmelserna i syfte att säkerställa att de bidrar till ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, samt är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden.
Utredningsdirektiven pekar alltså på rättssäkerhetsaspekten ur två perspektiv; det gäller dels skyddet för egendom, dels skyddet av arterna.
Så som vi uttolkat rättssäkerhetsbegreppet handlar det i själva verket om att tillgodose olika rättssäkerhetsgarantier och att vårt uppdrag i den delen handlar om att särskilt beakta befintliga rättssäkerhetsgarantier och hur de förhåller sig till de förslag vi lägger fram. I den mån rättssäkerhetsgarantierna kan stärkas ska vi göra det.
Att kunna få sina anspråk, när staten kan anses inskränka förfoganderätten över ens egendom, prövade inför domstol, utan att det är oöverkomligt kostsamt, är en sådan rättssäkerhetsgaranti (jämför Europakonventionens artiklar 6 och 13 om rätten till en rättvis rättegång respektive rätten till ett effektivt rättsmedel). Vi anser därför att det ligger inom utredningens direktiv att överväga såväl bestämmelsen om rättegångskostnader i 25 kap. 6 § miljöbalken som övriga processuella frågor som skulle kunna bidra till stärkta rättssäkerhetsgarantier för den enskilde.
Rättsstatsprincipen, som den kommer till uttryck i EU-rätten, omfattar ett verksamt rättsligt skydd av rättigheter som följer av unionsrätten, vilket återspeglas i artikel 19.1 i EU-fördraget. Artikeln föreskriver att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till över-
klagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.
När medlemsstaterna genomför EU-lagstiftning är de dessutom bundna av artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som rör rätten till ett effektivt rättsmedel. I första stycket föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har
kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i denna artikel.
Unionsrätten ställer alltså vissa krav på medlemsstaternas processrättsliga bestämmelser,
105
trots att unionen inte har någon gene-
rell lagstiftningskompetens på området.
106
Om enskilda inte kan göra
EU-rättsliga anspråk gällande inför nationella domstolar och myndigheter så faller rättigheterna bort. Det ankommer därmed på varje medlemsstat att se till att den enskildes rätt inte bortfaller.
I sin rättspraxis bekräftar EU-domstolen att icke-statliga miljöorganisationer spelar en central roll för att säkerställa att skyldigheterna enligt EU:s miljölagstiftning efterlevs. EU-domstolen har när det gäller miljöskydd även slagit fast att miljöorganisationer kan ha rättigheter enligt EU-rättslig miljölagstiftning, rättigheter som kan kränkas.
107
Situationen tydliggörs än mer genom Aarhuskonventionen som såväl Sverige som EU är parter till.
108
Eftersom vårt uppdrag omfat-
tar att säkerställa att fridlysningsreglerna bidrar till ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, samt är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden anser vi att det ligger inom utredningens direktiv att se över att möjligheterna för miljöorganisationer att föra talan mot beslut underlåtelser etc. som följer av en tillämpning av 8 kap. miljöbalken också i författningstext är i enlighet med de grundläggande krav som följer av EU-rätten.
15.10.4. Ändring i 25 kap. 6 § miljöbalken
Det har under utredningsarbetet framförts att vi, i samband med att vi ser över ersättningsbestämmelserna, bör utreda om det finns anledning att ändra reglerna, så att de motsvarar bestämmelserna om den exproprierande/sökandes skyldighet att ersätta motpartens (den
105 Se mål C-201/02 Delena Wells mot Secretary of State for Transport, punkten 67. 106 Se t.ex. Darpö (2012) EU-rätten och den processuella autonomin på miljöområdet – Om det svenska systemet med tillåtlighetsförklaringar och mötet med europarätten. NMT 2012:2. 107 Se Mål C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz (Trianel), punkten 46. 108 SÖ 2005:28.
enskildes) rättegångskostnader i expropriationsmål. I sådana mål är huvudprincipen att den exproprierande svarar för såväl sina egna som motpartens (eller motparternas) kostnader i ärendet om tillstånd till expropriation samt i ärendet om expropriationsersättningens fördelning.
Anledningen till att förslaget kommit upp är att det uppges finnas problem för aktörer eller enskilda som inte har stora ekonomiska resurser, då ett förlorat tvistemål kan ge stora kostnader för en enskild, vilket kan leda till att man avstår från att hävda sin rätt till ersättning, och att tillfällen då reglerna skulle kunna prövas i domstol uteblir. Vi vill i sammanhanget påpeka att vi inte betvivlar uppgiften om att detta upplevs som ett problem, men vill samtidigt peka på att 25 kap. 6 § miljöbalken i och för sig är en fakultativ regel, men att bestämmelsen ändå tillämpas i så stor utsträckning att det är möjligt att påstå att den alltid tillämpas, förutsatt att den som väckt talan haft skälig anledning att få sin sak prövad. Mot bakgrund av att det som efterfrågas som en rättssäkerhetsgaranti är vad som följer av etablerad praxis, har vi inte sett något skäl till att inte ändra bestämmelsen så att ordalydelsen överensstämmer med praxis.
Vi har därför föreslagit en ändring i 25 kap. 6 § miljöbalken så att domstolen ska förordna att motparten (det allmänna) ska ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader, om denne haft skälig anledning att få sin sak prövad.
Vi har också, av samma skäl, övervägt att myndigheterna, i stället för att söka ingå överenskommelser med markägaren, i samband med beslut om föreläggande (eller i samband med beslut om nekad dispens) ska fatta ett beslut om ersättning som det sedan är möjligt att överklaga. Vi har övervägt det, men valt att inte gå vidare med det, se nedan.
Rättsliga effekter
Den rättsliga effekten är att den regel i 25 kap. 6 § miljöbalken som i dag är fakultativ, och som domstolen får tillämpa i stället för huvudregeln i 18 kap. rättegångsbalken, enligt vårt förslag blir obligatorisk. Förutsättningen (det vill säga begränsningen) för regelns tillämplighet kvarstår dock; den ska endast tillämpas om den part som för talan
109 7 kap. 1 § Expropriationslag (1972:719).
har haft skälig anledning att få sin sak prövad. Det är i praktiken så det ser ut i dag. I praktiken blir det alltså ingen märkbar rättslig effekt.
Effekter och konsekvenser för verksamheter och markägare
Den effekt som åstadkoms genom ändringen är att det utrymme som finns för generösare tillämpning i fråga om rättegångskostnader för sakägare blir tydligt, vilket i sig kan ge en processuell trygghet, som gör att en markägare eller innehavare av särskild rätt faktiskt vågar föra talan och därmed tillvarata sin rätt.
Effekter och konsekvenser för det allmänna
En effekt av bestämmelsen redan i dess nuvarande utformning är incitament att ingå överenskommelser. Vi menar att det allmänna, i samband med att det söker ingå överenskommelse med sakägaren enligt vår föreslagna bestämmelse i artskyddsförordningen, också bör överväga fördelen i att hellre använda pengarna i naturvårdande syfte, genom naturvårdsavtal, än till att betala rättegångskostnader.
I den mån markägare börjar processa i domstol i större utsträckning än i dag kommer emellertid kostnaderna att stiga för det allmänna. Dels i form av kostnader för att ersätta de kostnader som varit skäligen påkallade för tillvaratagande av mot partens rätt
, dels
i form av kostnaden för processer i mark- och miljödomstol. Den samlade förväntade effekten av förslagen är att antalet överenskommelser ska öka. I och med att ersättningsrätten tydliggörs genom våra förslag förutser vi att antalet stämningsmål inte kommer att öka som en följd av ändringen.
15.10.5. Ändring vad gäller organisationers klagorätt
Vi har föreslagit att det ska införas en ändring i 16 kap. 13 miljöbalken, som tydliggör att överklagbara beslut som fattats med stöd av 8 kap. miljöbalken, eller med stöd av föreskrifter som meddelats med hjälp av 8 kap., får överklagas av de ideella föreningar eller andra juridiska personer som anges i bestämmelsen.
110 Jfr 18 kap. 8 § rättegångsbalk (1942:740).
Den åsyftade effekten är att bättre genomföra vad som följer av såväl EU-rättens bestämmelser och principer som av Aarhuskonventionen vad gäller möjligheten att klaga på vissa beslut som berör miljön. Genom den föreslagna ändringen nås förvisso inte ett fullgott genomförande (framför allt eftersom såväl Aarhus-som EU-rättsliga aspekter kan aktualiseras i annat än mål och ärenden enligt miljöbalken) men genom förslaget kodifieras den praxis som framför allt Mark- och miljööverdomstolen etablerat vad gäller beslut (eller underlåtenheter) som berör artskyddsreglerna.
Konsekvenser av detta skulle kunna vara en ökad mängd överklaganden. En konsekvens av överklaganden är en förlängd handläggningstid. Om överklagandena därtill handlar om frågor som bör bli föremål för förhandsavgörande i EU-domstolen ökar handläggningstiden ytterligare. All sådan fördröjning kostar. Tidsfördröjningen kan i sig medföra kostnader för planerad verksamhet som blir stillastående. Därtill kommer kostnader för processföring. En ytterligare konsekvens som lyfts av en expert till utredningen är minskad legitimitet för myndigheters beslut. Sammantaget finns därför skäl att hålla nere antalet överklaganden så mycket som möjligt. Emellertid varken kan eller bör det åstadkommas genom att minska möjligheten att överklaga eller minska kretsen klagoberättigade.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Att garantera en omfattande tillgång till effektiva rättsmedel är ett effektivt sätt att ge regler genomslag. Enligt EU-domstolens fasta praxis ska nationella regler säkerställa en omfattande rätt till rättslig prövning när det gäller rättigheter enligt EU-rättslig miljölagstiftning.
Att möjligheten att överklaga sannolikt har stor betydelse
för praxisutvecklingen, och därmed också för EU-rättens effektiva genomdrivande, kan illustreras av utvecklingen av artskyddsbestämmelsernas tillämpning i skogen.
Den slutsats vi drog av historiken kring hur Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket växte fram, är att det tog tid för ansvariga myndigheter att i sina verksamheter genomföra de krav som kan och ska ställas enligt miljöbalken och artskyddsförordningen. Tidsutdräkten kan
111 Se t.ex. mål C-263/08, Djurgården, punkten 45.
förklaras med begränsade myndighetsresurser och svårigheter med att arbeta fram praktiska riktlinjer och att sprida kunskapen till alla som arbetar med frågorna inom myndigheterna. Det framstår dock som mycket tydligt att praxisutvecklingen rörande artskyddsreglernas genomslag knappast existerade innan icke-statliga miljöorganisationer gavs en reell möjlighet att klaga på för markägaren gynnande beslut. Icke-statliga miljöorganisationers möjlighet att klaga är således av stor betydelse för praxisbildningen. Detta gäller även på EU-nivå, vilket synliggörs av att flera av de mål där domstolen tolkat naturvårdsdirektiven, efter en begäran om förhandsavgörande, emanerar ur nationella mål som drivits av miljöorganisationer. Sett i ett större perspektiv är miljöorganisationers klagorätt därmed en viktig del i att garantera ett effektivt rättsligt skydd. Genom att tillförsäkras en nationell klagorätt i kombination med nationella domstolars möjlighet (i sista instans, skyldighet) att begära förhandsbesked, innebär klagorätten också att miljöorganisationer får tillgång till EU-domstolen, som kan tvinga medlemsstaterna att rätta sig efter de skyldigheter som följer av EU-rätten, vilket i sin tur kan göra att EU-rättens nationella genomförande förbättras. På så sätt innebär det att miljöorganisationers klagorätt är viktig, dels för att genomföra EU:s miljölagstiftning, dels för att den kan leda till ett ökat miljöskydd.
En tydlig och utvecklad klagorätt för icke-statliga miljöorganisationer bidrar således tydligt till möjligheten att nå miljömålen.
Konsekvenser för verksamheter
Inom areella näringar befaras att den utvidgade klagorätten för utomstående innebära en, för markägaren, reducerad beslutsförhet över sin egendom och sitt brukande; den snabba rättsbildning som sker i domstolarna innebär en osäkerhet som gäller även normala driftsåtgärder.
113
Experter i utredningen har framfört att antalet överklagan-
den lär öka, vilket ökar osäkerheten för verksamhetsutövare. Det har uttryckts oro för att enskilda företagare, framför allt på landsbygd, riskerar att drabbas hårt när olika grupper som säger sig företräda miljöintressen, utan kostnad, kan dra verksamheter eller planerade
112 Bogojevic (2013), CJEU, can you hear me? Access to justice in environmental matters,
Europarättslig tidskrift, Vol. 16 (3), s. 728.
113 Arbetsgruppen, KSLA:s äganderättsprojekt (2020) Äganderätten och de gröna näringarna
KSLAT nr 5-2020, s. 60.
åtgärder inför domstol på ett sätt som aldrig kan ha varit avsikten med konventionen. Den enskilde kan därigenom tvingas vänta i flera år på att få genomföra det som redan godkänts av myndigheter, och dessutom tvingas betala för advokater och processer.
Vi kan emellertid inte se att problemet ligger i möjligheten att överklaga. Att klagorätten tydliggörs bör innebära att osäkerheten minskar, särskilt mot bakgrund av införandet av livsmiljöunderlag där miljöorganisationer kan bidra med sin kunskap redan i samrådet. Tillsammans med det ökade stöd i handläggningen som finns genom Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma riktlinjer (2016), i kombination med praxis, menar vi att antalet överklaganden sannolikt kommer att minska.
Konsekvenser av att den föreslagna regleringen inte kommer till stånd
Mot bakgrund av praxisbildningen i Mark- och miljööverdomstolen, som strävar efter en Aarhuskonform tolkning, tror vi inte att de rättsligt praktiska konsekvenserna av vårt förslag kan antas bli särskilt stora. Emellertid tjänar alla parter som berörs på att det finns en tydlighet i lagstiftningen och att lagstiftningen överensstämmer med den praxis som utbildats. Att lagstiftaren förhållit sig passiv till rättsutvecklingen beskrivs innebära att tolkningen av vad åtagandet enligt Aarhuskonventionen innebär för allmänhetens och miljöorganisationers klagorätt varierar mellan en klart avgränsad klagorätt till en i det närmaste gränslös klagorätt för var och en.
114
Vi tolkar det
som ett uttryck för frustration över att bestämmelsens ordalydelse inte ger särskilt mycket vägledning i hur domstolar, som tolkar bestämmelserna i enlighet med EU-domstolens praxis, i själva verket ser på klagorätten. En konsekvens av att inte kodifiera praxis i den utsträckning vi föreslår tycks således vara att klagorättens legitimitet undergrävs.
114Ibid.
15.10.6. Ökade och riktade anslag för tillsyn av artskydd gällande fridlysning
Efter den senaste kunskapssammanställningen gällande bevarandestatus för naturtyper och arter i EU:s livsmiljödirektiv, visar en bristanalys att det krävs en utökad miljöövervakning för vissa av arterna och naturtyperna i direktivet. Preliminära beräkningar i förstudien visar att det skulle krävas cirka 25 miljoner kronor per år för att nå upp till Naturvårdsverkets mål om rapportering enligt direktivets artikel 17.
115
Det kan dock behövas en vidare analys för att specifikt under-
söka behoven för artskyddsförordningen, samt för övriga arter som inte omfattas av art- och habitatdirektivet.
116
De tillsynsuppföljningar inom artskydd som Naturvårdsverket gjort sedan år 2005 har visat att tillsynen inom artskydd ligger på en låg nivå på alla länsstyrelser. Naturvårdsverket har emellertid bedömt att länsstyrelsernas arbete med artskydd har förbättrats och fortsätter att förbättras, men från en låg nivå. Enligt Naturvårdsverkets tillsynsredovisning för år 2016 ingår artskydd ofta i länsstyrelsernas behovsutredning, men inte alltid. I vilken grad tillsynen utförs enligt tillsynsplanen varierar från mindre än 25 procent till mer än 75 procent. De redovisade resurserna för artskyddstillsyn är mycket begränsade. Sammanlagt hade länsstyrelserna 2,5 årsarbetskrafter för denna typ av tillsyn. Antalet årsarbetskrafter varierar mellan 0 och 0,4 per länsstyrelse.
Eftersom tillsynen gällande artskyddet är en viktig del i bevarandearbetet och en nödvändig del för att genomföra Sveriges internationella åtaganden behöver tillsynen stärkas och genomföras enligt tillsynsmyndigheternas behovsutredningar.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Med ökad tillsyn bedömer vi att förutsättningarna för att nå miljömålen ökar avsevärt.
115 Naturvårdsverket dnr NV-04414-20. 116 Naturvårdsverket PM 2021-02-24.
Offentligfinansiella effekter
Tillsyn gällande artskydd utgör i dag en begränsad del av länsstyrelsernas totala miljötillsyn. För att stärka länsstyrelsernas resurser inom artskyddstillsynen måste extra resurser skjutas till, som öronmärks för artskyddstillsyn. Utredningen bedömer att det minst behövs i genomsnitt en halv (0,5) årsarbetskraft per länsstyrelse, utöver befintliga resurser för artskyddstillsyn.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Ökad tillsyn bedöms förbättra regelefterlevnaden, vilket ökar samhällets möjligheter att uppnå miljömålen och uppfylla Sveriges internationella åtaganden inom artskyddet. Det kommer att medföra vissa kostnader för administration men vi bedömer att nettoresultatet blir positivt.
Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Länsstyrelsernas tillsyn inom artskyddet är i dag begränsad, vilket får till följd att myndigheterna inte har kännedom om ifall regelöverträdelser sker, och i så fall i vilken utsträckning. Ökad tillsyn bedöms förbättra regelefterlevnaden och bidra till ökade möjligheter för myndigheterna att förebygga brott, både avsiktliga och oavsiktliga. Därmed bedöms utredningens förslag syfta till ökat brottsförebyggande arbete, som ska bidra till minskad brottslighet.
Konsekvenser av att den föreslagna regleringen inte kommer till stånd
Om dagens situation blir bestående minskar möjligheterna för samhället att uppnå miljökvalitetsmålen. Det finns risk för att Sverige inte lever upp till internationella åtaganden vad gäller artskyddet, vilket kan leda till att EU-kommissionen inleder överträdelseärenden, som i sin tur kan leda till mycket omfattande böter för Sverige.
15.11. Systemets adaptivitet
I inledningen till kapitel 8 har vi listat ett antal adaptiva funktioner. Vår tanke var att använda dessa som ett sätt att få en fingervisning om huruvida det system vi förslår förmår omfatta dessa funktioner. I detta avsnitt avser vi göra den analysen.
15.11.1. Genomföra det skydd som följer av naturvårdsdirektiven, Sveriges internationella åtaganden och nationella mål
Genom våra förslag genomför vi de krav som ställs i naturvårdsdirektivens bestämmelser som avser direkta förbud, det vill säga artikel 5 i fågeldirektivet respektive artikel 12 i livsmiljödirektivet. I den mån utredningsdirektiven medger har vi beaktat de skyldigheter som följer av relevanta konventioner som Sverige är part till. Våra förslag bidrar till att genomföra Sveriges miljömål. Varken när det gäller naturvårdsdirektiven, Sveriges internationella åtaganden eller nationella mål är våra förslag tillräckliga för att skyddet ska kunna anses genomfört i ett större perspektiv.
Arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen sätter gränsen
Det skydd vi genomför är framför allt det skydd som kan nås genom fridlysning. Som en del av det skyddet har vi emellertid också föreslagit områdesskydd i form av nytt skäl (skydd för arters livsmiljöer) för biotopskydd. För att genomföra fridlysningsreglerna och inrätta biotopskydd behövs krävs kunskap om arterna och deras behov. Den kunskap som finns i dag har tagits fram genom forskning, genom myndigheters kartläggning, genom ideella insatser samt genom verksamhetsutövares underlag i samband med olika ansökningar. Våra förslag som rör kunskap bidrar till att kunna utgå från arternas behov av skydd och livsmiljö i den enskilda situationen.
Överväga kostnader och vem som ska bära dessa kostnader
Frågan om vem som ska bära kostnaden för skyddet av arter regleras rättsligt, i vissa avseenden, till exempel genom FEUF (till exempel genom artikel 107 om otillåtet statsstöd och genom artikel 191.2 som föreskriver att unionens miljöpolitik ska bygga på principen om att förorenaren ska betala), miljöansvarsdirektivet (som reglerar förorenaren-betalar-principens reparativa funktion i syfte att driva fram förorenaren-betalar-principens preventiva funktion), andra kapitlet miljöbalken samt i 2 kap. 15 § regeringsformen. Utrymmet för att fatta det politiska beslutet om vem som ska bära kostnaderna är alltså begränsat.
Mot bakgrund av den grundlagsstadgade rätten till ersättning enligt 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen har vi kommit fram till att ersättning bör utgå. I våra förslag har vi utsträckt den rätten, utöver grundlagskravet, dels på grund av principen om den enskildes legitima förväntningar, dels och framför allt på grund av att vi vill skapa incitament för att bevara biologisk mångfald på ett sätt som innebär att verksamheter och arter kan samexistera. Det vi avser skapa förutsättningar för är naturvårdsavtal som innebär att verksamhet kan fortsätta bedrivas men i en form som är förenlig med målet om bevarande biologisk mångfald i allmänhet och fridlysningsreglerna i synnerhet. Genom avtalen kan myndigheternas kunskap också föras in i verksamheterna, till exempel i form av villkor om skötsel i avtalen. Vi har dragit slutsatsen att vi har hållit vårt förslag om ersättning inom de snäva ramar som ges av statsstödsreglerna.
Lämpliga skyddsåtgärder
När det gäller ett regelverk rörande skyddsåtgärder är det bland annat viktigt att avgränsa skyddsåtgärder i tid och rum och att utvärdera skyddsåtgärderna och göra en återkoppling så att dessa inte är mer ingripande än nödvändigt (proportionalitet och förutsebarhet). Det ger själva grunden för återkopplingsfunktionen, som i sig är en förutsättning för adaptivitet. Det bör finnas möjlighet att överväga olika modeller för skydd/åtgärder och vad som bör vara utgångspunkten i det enskilda fallet.
Våra förslag ger möjlighet till sådana avvägningar vad gäller tid och rum: I den mån skyddet bedöms vara nödvändigt för överskådlig
framtid bör biotopskydd övervägas (såvida området inte är prioriterat för ett annat områdesskydd). För kortare tider kan naturvårdsavtal användas. I de flesta fallen behöver antagligen inte något formellt skydd inrättas, eftersom tillräckliga skyddsåtgärder kommer att kunna vidtas, eller lämpliga metoder att väljas, inom ramen för allmän hänsyn. Då är det tillräckligt med förelägganden om försiktighetsmått. Systemet medger alltså att man överväger olika modeller för skydd och åtgärder i det enskilda fallet. Genom att regeringen har bemyndigats att införa såväl fridlysningsregler som generella föreskrifter finns utrymme för flexibilitet också på regelnivå. Tillsammans skapar detta just en möjlighet att differentiera skyddet och en flexibilitet i såväl omfattning som i tid och rum.
Vad gäller återkopplingsfunktionen är det viktigt att den genomförs och att den rapportering som sker genom olika rapporteringssystem tas om hand och analyseras. Analysen måste sedan användas för att utvärdera och anpassa de åtgärder som vidtas. Livsmiljöunderlagen kan här användas som ett dokument där information samlas och analyseras med avseende på arterna.
Överväga hur berörda kan involveras i beslutsfattandet i syfte att överföra kunskap mellan aktörer samt öka beslutens legitimitet.
När det gäller verksamheter som omfattas av krav på specifik miljöbedömning blir samrådet ett naturligt tillfälle för såväl delaktighet som kunskapsöverföring. Vi tror emellertid att alla former av underlag, även livsmiljöunderlag, kan bidra till kunskapsöverföring. Verksamhetsutövare bidrar med kunskap om den egna verksamheten och hur olika verksamheter och åtgärder påverkar arter och vilka försiktighetsmått som kan vidtas. Att samråd ska ske innan beslut om livsmiljöunderlag bör öka möjligheterna till kunskapsinhämtning från såväl markägare som miljöorganisationer och därmed bidra till legitimiteten i de beslut som sedermera tar stöd i livsmiljöunderlagen.
Möjligheten att överklaga bidrar till såväl kunskap som rättsutveckling och ökar i förlängningen beslutens legitimitet. Vi har lämnat förslag som, beträffande artskyddet, i viss utsträckning kodifierar den praxis som etablerats i Mark- och miljööverdomstolen.
Genom bemyndigandet till Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen att utfärda förskrifter som reglerarar hur samråd som omfattar arter
som skyddas enligt 8 kap. miljöbalken ska genomföras, med avseende på kommunikation med markägare, hörande med andra myndigheter och den berörda allmänheten, inklusive miljöorganisationer, skapas ytterligare grund för delaktighet. Vi bedömer att båda myndigheterna behöver förstärkta resurser med en halv (0,5) årsarbetskraft vardera för detta.
15.12. Samlade offentligfinansiella konsekvenser och samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt
Av 14 § Kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Av bestämmelsen följer således att det här ska handla om beräkningar, det vill säga om siffror. Konsekvenserna måste kvantifieras. Av samma bestämmelse följer att om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Här är det alltså tillräckligt med en redovisande beskrivning. Vidare ska vi, när det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, föreslå en finansiering. Ovan har vi beskrivit de konsekvenser vi ser i ord.
Nedan redovisas en samlad bild av kostnaderna för de förslag vi lagt rörande ansvaret för kunskap, artförvaltning, fridlysning och ersättningsfrågor. Flertalet poster är omöjliga att kvantifiera.
Tabell 15.8 Utredningens förslag gällande myndigheternas resurser samlat
gällande kunskapsansvar, fridlysning och ersättning
Myndighet Resursbehov,
tillfälliga uppdrag (årsarbetskrafter, åa)
Annan
kostnad
(tusen
kronor)
Årlig kostnad, löpande
arbete
(åa)
Utgifts-
område i
statens budget
Länsstyrelserna
Uo 1
Ta fram livsmiljöunderlag
21
5:1
Statskontoret
Uo 2
Utreda SLU Artdatabankens roll och finansiering
0,5
1:1
Naturvårdsverket
Uo 20
Analys av bristande kunskap
0,5
1:3
Information om fridlysta arter
0,5 500
1:3
Råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land
1
1:3
Sammanställa positiva effekter
0,5
1:3
Sammanställa effekter av verksamheter och åtgärder
1
1:3
Ta fram riktlinjer för arbete med livsmiljöunderlag
1
1:3
Uppdrag att ta fram föreskrifter för allmänhetens deltagande vid anmälan enligt 12:6 miljöbalken
0,5
1:3
Ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst m.m.
0,5
1:3
Havs- och vattenmyndigheten
Uo 20
Råd och riktlinjer för hänsynskrävande livsmiljöer på land och i vatten
1
1:11
Ta fram vägledning gällande övervakning och rapportering av oavsiktlig fångst m.m.
0,5
1:11
Utred tillämpning av artskyddet i havs- och vattenmiljöer
1
1:11
Jordbruksverket
Uo 23
Utred tillämpning av artskyddet i jordbruk
1
1:8
Myndighet Resursbehov,
tillfälliga uppdrag (årsarbetskrafter, åa)
Annan
kostnad
(tusen
kronor)
Årlig kostnad, löpande
arbete
(åa)
Utgifts-
område i
statens budget
Skogsstyrelsen
Uo 23
Uppdrag att ta fram föreskrifter för allmänhetens deltagande vid anmälan enligt 12:6 miljöbalken
0,5
1:1
Ökad arbetsbelastning vid 12:6samråd, dispensprövning artskydd, förhandlingar om ersättning, m.m.
22
1:1
Central samordning av nya och utökade arbetsuppgifter gällande artskydd
1
1:1
Summa
10 500 44
Tabell 15.9 Sammanställning av kostnader av utredningens förslag
gällande kunskapsansvar, fridlysning och ersättning för berörda statliga myndigheter
Alla kostnader i tusen kronor
Myndighet
Initiala kostnader
Årlig ökad
kostnad
Utgiftsområde i statens budget
Länsstyrelserna
21 000
Uo 1
Statskontoret
500
Uo 2
Naturvårdsverket
5 500
Uo 20
Havs- och vattenmyndigheten
2 500
Uo 20
Jordbruksverket
1 000
Uo 23
Skogsstyrelsen
500
23 000
Uo 23
Summa
10 000
44 000
15.12.1. Samlade samhällsekonomiska effekter
När det gäller samhällsekonomiska effekter blir de samlade konsekvenserna än mer svårkvantifierade, särskilt i monetära termer.
Nedan redovisas en samlad bild av de samhällsekonomiska kostnaderna som vi ser för de förslag vi lagt rörande ansvaret för kunskap, artförvaltning, fridlysning och ersättningsfrågor.
Samhällsekonomiska vinster
Vi bedömer det som mer eller mindre ogörligt att kvantifiera de samhällsekonomiska vinsterna. Besparingarna till följd av att undvika att överträdelseförfaranden inleds mot Sverige får dock betraktas som stora. I övrigt bör beaktas vad som beskrivits ovan, om ökad förutsägbarhet vad gäller tillståndsprövning och tillsyn, ökade möjligheter att nå miljömålet Ett rikt växt- och djurliv och ökade förutsättningar för ett avvägt, effektivt skydd av arterna. Vi bedömer det som gynnsamt för samhällsekonomin i stort om det går att skapa förutsättningar för att verksamheter kan fortgå, men med iakttagande av för arterna tillräcklig hänsyn, inom samma områden som det finns fridlysta arter. Vi menar att våra förslag leder i riktning mot en sådan ordning.
Samhällsekonomiska kostnader
Med den kunskap vi har i dag bedöms produktionspotentialen och det ekonomiska utfallet vara till fördel för trakthyggesbruket, men fler jämförande studier behövs dock för att kunna beskriva dessa skillnader.
117
En av utredningens experter har framfört att svensk
skogsmark är för näringsfattig för att plockhuggning ska vara ett ekonomiskt alternativ till trakthyggesbruk. Utredningen konstaterar att även alternativa skogsbruksmetoder sannolikt kan ge god avkastning, om syftet är produktion av kvalitetstimmer. Det kan finnas andra skäl än artskyddet (som beståndets läge, markfuktighet, lutning, med mera) som gör att det är möjligt och ibland lämpligare med en planerad plockhuggning eller annan adaptiv förvaltning av skogen. Det finns olika alternativ när det gäller att sköta skog, och det kan vara lönsamt på sikt att inte kalavverka. Det är, återigen, förutsättningarna i det enskilda fallet som avgör.
Påverkan på jordbruket är svårare att bedöma. Det finns redan i dag miljöstöd och föreskrifter om hänsyn. Det som påverkas av våra förslag är sannolikt främst åtgärder som berör fåglar som häckar i vall och odlad åker. Enligt en expert i utredningen är påverkan från utredningens förslag sannolikt liten när det gäller odling av spannmålsgrödor eller oljeväxter, eftersom skörden sker när fåglar redan har
117 Skogsstyrelsens webbplats: Skogsstyrelsen – Hyggesfritt skogsbruk (senast besökt den 11 april 2021).
avslutat sin häckning. Vårbruk, det vill säga plöjning och sådd av åkermark på våren, kan komma i konflikt med markhäckande arter som vissa vadarfåglar, exempelvis tofsvipa.
Problemet är dock större i vallodlingar, där en tidig skörd kan komma i konflikt med markhäckande fåglar som sånglärka, storspov, kornknarr, med mera. En försenad vallskörd ger sämre näringsvärde och kvalitet (lägre proteinhalt) på gräset, vilket ökar behovet av tillskott från kraftfoder till djuren. Det kan även medföra att brukaren inte får ut så många skördar som planerat, om förstaskörden måste stå kvar en månad extra. Ofta tas tre eller fyra vallskördar på samma fält, vilket behövs för att få tillräckligt med foder till djuren.
Beräkningsprogram visar att datum för optimal skörd av vall (förhållande tillväxt/proteininnehåll) kan variera stort från år till år, beroende på vädret. Kostnaden för att skörda vid fel tidpunkt kan variera mellan 20 och 180 kronor/hektar och dag som skörden förskjuts. För en gård som levererar cirka 400 ton mjölk per år räknades läglighetskostnaden fram till 720 kronor för var dags försening i första skörden, 280 kronor i andra och 170 kronor för var dags försening i tredje skörden.
118
En ansökan om dispens rörande jordbruksåtgärder
måste prövas skyndsamt, om prövningen ska få någon reell betydelse. Samtidigt innebär de befintliga beräkningsmodellerna att ersättning bör kunna beräknas med hög tillförlitlighet.
Kostnaderna för verksamhetsutövare som ansöker om tillstånd för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet bedöms inte öka som en följd av något av våra förslag.
Kostnaderna vid dispensansökningar för sökande bedöms bli högre, i och med kravet på att underlag för kompensationsåtgärder ska finnas med. Det kan också innebära en ökad kostnad om dispensgivande myndigheter föreskriver att kompensationsåtgärder ska vidtas i en större utsträckning än vad som görs i dag. Eftersom utredningen har föreslagit att en första bedömning ska göras av möjligheten att bevilja dispens, innan underlag gällande kompensationsåtgärder begärs in, bedöms ändå antalet ärenden där utredningskostnader kan bli aktuella vara begränsat.
118 Spörndly (2011) Kvalitet eller kvantitet i vallskörden. Jordbruksaktuellt 2011-04-07.
15.13. Konsekvenser för totalförsvaret
Totalförsvaret och dess långsiktiga behov av ändamålsenliga anläggningar, till exempel övnings- och skjutfält bedöms kunna påverkas av artskyddsbestämmelserna. Dock bedömer vi att våra förslag inte innebär någon påverkan utöver den som följer av nu gällande bestämmelser.
15.14. Särskilda hänsyn vad gäller tidpunkt för ikraftträdande
Utredningen bedömer att de förslag som vi för fram, som gäller uppdrag eller kräver extra resurser, kan behöva förberedas av berörda myndigheter, exempelvis genom rekrytering av personal. Utredningen bedömer att det kan behövas ett halvårs framförhållning för myndigheternas planering inför genomförandet av ett uppdrag eller införande av nya arbetsuppgifter.
Vi bedömer i övrigt inte att några särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för bestämmelsernas ikraftträdande. Flertalet av våra förslag kodifierar praxis.
15.15. Alternativa förslag som vi övervägt men inte går vidare med
Vi har under utredningens gång funnit olika lösningar på problemen som vi har resonerat kring, lösningar som vi av olika skäl valt att inte gå vidare med. Nedan beskriver vi de alternativ som varit föremål för överväganden, men som vi av olika anledningar inte lägger fram som förslag. Härvid har utredningsdirektiven givetvis haft betydelse. Bland annat följer det av dessa, att det regelverk vi föreslår ska vara förenligt med EU-rätten och med andra internationella åtaganden, samt att det inte ingår i uppdraget att göra en översyn av jakt- eller fiskelagstiftningen. Det ingår inte heller i uppdraget att göra en översyn av skogsvårdslagstiftningen.
119
Ytterligare begränsningar finns, vi upp-
märksammar dessa när det är relevant.
119 Dir. 2020:58, s. 7.
15.15.1. Övervägt förslag: Alternativa tolkningar av kunskapskravet
Två alternativa tolkningar av miljöbalkens kunskapskrav har lyfts under arbetet. De alternativa tolkningarna går ut på att
- enskilda skulle vara undantagna från miljöbalkens kunskaps- och bevisbördekrav på så sätt att utredningsansvaret i större utsträckning vilar på myndigheterna, samt att
- pågående markanvändning skulle vara undantagen från miljöbalkens kunskaps- och bevisbördekrav, eller i vart fall att det i tilllämpningen ska göras skillnad på tillståndspliktig verksamhet och pågående markanvändning.
Enligt vad vi redovisat i samband med att vi analyserade statens respektive verksamhetsutövarens, inklusive fastighetsägarens, utredningsansvar i frågor om artskydd, ryms sådana tolkningar inte inom nuvarande lagstiftning. Då det inte omfattas av utredningens uppdrag att överväga några ändringar i 2 kap. miljöbalken, utan endast att analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar, kommer vi inte att gå vidare med dessa alternativ.
15.15.2. Övervägt förslag: Fynddata om arter måste kvalitetssäkras
Utredningen ser inte att det inom ramen för detta uppdrag är möjligt att ta fram riktlinjer för hur rapportering av artfynd ska göras på ett objektivt och rättssäkert sätt, och väljer därmed att inte utreda detta förslag ytterligare. Vissa kontroller görs redan i dag, vilket närmare beskrivs nedan.
Utredningen konstaterar att kvaliteten på artobservationer kan variera stort beroende på en rad olika faktorer. Exempelvis finns det ibland risk för att arter felbestäms, att uppgifter är för gamla för att vara relevanta eller att den geografiska informationen är fel, eller för diffus för att ligga till grund för bedömningar. Myndigheters handläggare är vanligen väl införstådda med att uppgifter om artfynd alltid måste värderas i förhållande till dessa och andra faktorer som kan
påverka tillförlitligheten. Det är därför viktigt att den som ska granska artuppgifter har kännedom om metadata för observationen.
Inventeringar av arter och naturmiljöer sker i dag på olika sätt beroende på om det är myndigheter som genomför undersökningar eller om det är observationer som registreras av privatpersoner. Vanligen följer inventeringar som genomförs av myndigheter eller företag inför exploateringsprojekt den nuvarande svenska standarden för naturvärdesinventeringar.
120
Standarden ska säkerställa att inventer-
ingar i möjligaste mån utförs på samma sätt och därmed blir jämförbara och kan ligga till grund för statistik. Det är vanligt att artobservationer som görs i samband med sådana inventeringar ska registreras i Artportalen som en del av uppdraget. Utredningen anser att sådana artnoteringar, som görs inom ramen för professionella uppdrag, normalt bör ha en hög grad av trovärdighet.
Skogsstyrelsens inventeringar av sumpskog och nyckelbiotoper har genomförts efter att myndigheten först har tagit fram en metodik, som sedan har tillämpats på samma sätt i alla områden som berörs. Dessa inventeringar bedöms också ha en mycket hög grad av trovärdighet, eftersom de har genomförts systematiskt enligt en på förhand utformad metodik.
Länsstyrelserna har efter metodutveckling av Naturvårdsverket genomfört översiktliga inventeringar av ängs- och hagmarker samt våtmarker, vilka också har genomförts med samma metodik över hela landet. Även dessa inventeringar bedöms ha en mycket hög grad av trovärdighet, eftersom de har genomförts systematiskt enligt en på förhand utformat metodik.
Artobservationer som registreras i Artportalen hos SLU Artdatabanken kan ha varierande kvalitet, beroende på en mängd olika faktorer. Styrkan i Artportalen ligger i att den är öppen för registreringar av vem som helst, vilket ger många fler observationer än vad som skulle genereras av enbart myndigheters inventeringar. Samtidigt är öppenheten systemets svaghet, genom att de fynd som registreras kan variera i kvalitet och trovärdighet. När det gäller fynd av ovanligare eller svårbestämda arter kan SLU Artdatabanken begära att beläggexemplar kan uppvisas, eller att artfyndet kan bekräftas av ytterligare någon sakkunnig person innan uppgiften accepteras och publiceras i databasen. Utredningen bedömer också att det är troligt att en viss
120 SIS, svensk standard SS 199000:2014 Naturvärdesinventering avseende biologisk mångfald (NVI) – genomförande, naturvärdesbedömning och redovisning.
granskning sker genom att engagerade och kunniga privatpersoner granskar uppgifter som andra personer registrerar. Utredningen erfar att det finns inslag av konkurrens bland dem som registrerar fynd i Artportalen, vilket bedöms vara till fördel när det gäller kvalitetsgranskning av rapporterade fynd.
Utredningen konstaterar slutligen att mer omfattande kvalitetssäkring av alla artdata som tas fram kräver en separat utredning. Därmed väljer vi att inte gå vidare med detta förslag.
15.15.3. Övervägt förslag: Markägares rätt att ta del av sekretessbelagd information om arter på dennes mark
Ett alternativ som utredning tidigare har övervägt är att en markägare ska ha rätt att få information om de artfynd gällande fridlysta arter som finns på dennes mark, även om den är sekretessbelagd. Sekretessbelagda uppgifter skulle då lämnas ut med förbehåll att de inte får spridas. Utredningen bedömer att markägare redan i dag har juridisk möjlighet att begära ut sekretessbelagd information om artfynd på dennes mark. Därmed anser vi att detta förslag inte ska tas med i den fortsatta utredningen.
Utredningen konstaterar att myndigheter har flera verktyg för att förhindra att känsliga artuppgifter hamnar i orätta händer. Enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen
121
gäller sekretess för
uppgift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs.
Sekretessen hindrar dock inte att en enskild, eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet.
En sådan handling eller ett sådant material får dock inte läm-
nas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt, och det kan
121 20 kap. 1 § lag (2009:400 om offentlighet och sekretess. 12210 kap 3 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess.
ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna.
I brottsbalken finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt lagen om offentlighet och sekretess genom att röja eller utnyttja uppgifter, och för den som bryter mot förbehåll som har gjorts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift.
124
20 kap. omfattar tjänstefel med mera vid myn-
dighetsutövning och 3 § gäller röjande av sekretessbelagda uppgifter. Det innebär att en tjänsteman som röjer någon uppgift, som denne är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning, eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller utnyttjar denne olovligen sådan hemlighet, dömes, om ej gärningen eljest är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år. Den som av oaktsamhet begår gärning som avses i första stycket, dömes till böter. I ringa fall ska dock ej dömas till ansvar.
Utredningen konstaterar vidare att artuppgifter som rapporteras till den digitala fynddatabasen Artportalen hos SLU Artdatabanken kan skyddsklassas av Artdatabanken. Skyddsklassningen innebär att vissa särskilt känsliga fynduppgifter kan döljas för obehöriga granskare, eller att fynduppgifter på olika sätt kan ”diffuseras” för att inte ange exakt lokalisering för ett artfynd. Som exempel kan positionen för ett fynd anges som ett ekonomiskt kartblad. Artfyndets läge framgår då bara av att det finns ett fynd någonstans inom en yta om 5 × 5 km. Graden av diffusering kan styras av Artdatabanken, som också väljer vilka arter som ska skyddsklassas. För att få tillgång till exakta fynduppgifter i Artportalen krävs att Artdatabanken meddelar särskild behörighet, som alltid är knuten till en fysisk person. Många myndighetshandläggare har sådan behörighet, vilket är nödvändigt för att de ska kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Det krävs en ansökan till SLU Artdatabanken och en prövning för att någon ska få utökad behörighet och kunna se även de känsligaste uppgifterna.
12314 kap. 2 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess. 124Brottsbalken (1962:700).
SLU Artdatabanken meddelar att det är förhållandevis få arter som omfattas av skyddsklassning och att det främst gäller fynd av rovfågelhäckningar.
Behöver det bli lättare att få fram artuppgifter?
Utredningen konstaterar att det har framförts från olika aktörer att det är svårt att få fram information om var arter finns, främst genom att det krävs behörighet till Artportalen för att kunna ta del av samtliga uppgifter i databasen.
En möjlig väg att göra artfynd tillgängliga för markägare skulle kunna vara att gå via Skogsstyrelsens Mina sidor där myndigheten via Artsök (länsstyrelsernas sökverktyg) kan tillhandahålla information om kända artförekomster på en fastighet. Man kan tänka sig att markägaren får information om att det finns fynd av sekretessklassade arter, och att man i ett särskilt steg kan logga in för att få tillgång till sekretessbelagda artfynd, samt att man i samband med inloggningen får godkänna en sekretessförbindelse. Loggar man inte in har man inte fullgjort utredningsansvaret.
Är sekretess ett skydd eller en risk?
Dilemmat med sekretessens vara eller icke vara för artobservationer kan sammanfattas på följande sätt:
- Om man inte vet var arterna finns kan man inte ta hänsyn till dem.
Utan kunskap om var arterna finns blir också de övergripande bedömningarna av arters populationsstatus i landet mer osäkra.
- Om kunskap om känsliga artfynd sprids öppet kan det finnas risk för att kunskapen utnyttjas för illegala syften, exempelvis illegal jakt, illegal äggplockning eller illegal insamling av växter. Det finns också risk för att exemplar förstörs medvetet för att inte komplicera en planerad verksamhet.
- Den som hittar en känslig art vill inte alltid dela med sig av kunskapen, ibland av egoistiska skäl (i vissa kretsar kan det medföra status att känna till fyndplatser för sällsynta arter), men ibland också för att det finns risk att exemplaren skadas om fynden blir kända. Vissa uppgiftslämnare avstår från att rapportera in särskilt
känsliga fynduppgifter om de inte är helt säkra på att uppgifterna hanteras med sträng sekretess. Det förekommer därmed att fynd inte rapporteras in utan i stället hanteras informellt. Kunskapen finns då enbart hos vissa enskilda personer och fynden är inte registrerade någonstans hos myndigheterna. Därmed finns risk för att arten skadas av misstag, beroende på kunskapsbrist.
- Det har förekommit att känsliga artuppgifter har begärts ut som offentlig handling och även lämnats ut efter domstolsbeslut.
Sammantaget bedömer utredningen att frågan om sekretess inte ska tas med i det fortsatta arbetet.
15.15.4. Övervägt förslag: Ett mer omfattande artförvaltningssystem
Utredningen har övervägt att föreslå ett mycket omfattande artförvaltningssystem, där artförvaltningsprogram skulle tas fram inom olika distrikt, som skulle omfatta ett antal län vardera. Underlaget skulle då ha omfattat, i vårt inledande förslag alla djur och växter, i ett reviderat förslag alla fridlysta, hotade och regionalt prioriterade djur och växter, men i ett förslag även de verksamheter som planerades inom distriktet. För den som skulle vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet skulle det vara frivilligt att anmäla sig till programmet. Underlaget skulle efter upprättandet vara bindande för kommuner och myndigheter med vilket avsågs att det skulle följas i efterföljande prövningar och vid tillsyn.
Detta arbetssätt skulle ha krävt en kraftigt ökad resurstilldelning. Det hade gällt dels själva arbetet med att ta fram livsmiljöunderlag, strategiska miljöbedömningar och processer med överklagade beslut, dels själva genomförandelen, relativt olika verksamheter och aktörer, med informationsinsatser men också, befarat, med långdragna överklagandeprocesser rörande det följande beslutet.
En klar risk med ett alltför omfattande och komplicerat system är att arbetet går i stå och att det i stället blir helt verkningslöst. Det fanns också en hel del svårlösta problem kring programmens rättskraft och hur dessa skulle förhålla sig till senare tillståndsprövning, vad som skulle räknas som normgivning, vad som skulle anses vara beslut i det enskilda fallet och i vilken mån olika delar och beslut,
mot bakgrund av befarade långdragna överklagandeprocesser, skulle vara överklagbara.
Vi övervägde att omarbeta den ursprungliga idén till att endast omfatta verksamheter eller åtgärder som inte tillståndsprövas enligt miljöbalken (det vill säga utesluta framför allt miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet). Detta eftersom det för dessa finns en relativt välfungerande tillståndsprövning som hanterar artskyddsfrågorna. Vidare övervägde vi att exkludera jordbruket. Detta på grund av den komplexa problembilden och att det för jordbrukets del inte i samma utsträckning handlar om att anpassa åtgärder, utan minst lika ofta om aktiva åtgärder. Emellertid blev det mycket svårt att formulera en sådan avgränsning med utgångspunkt i arternas skyddsbehov. Tanken med artförvaltningsprogrammen var att skapa ett beslutsunderlag som utgick från arterna och deras livsmiljö, och analysera verksamheternas eller åtgärdernas påverkan på denna, samt att skapa en omfattande förutsebarhet och möjlighet till planering. Att då i stället låta programmens omfattning utgå från olika verksamhetstyper eller åtgärder hade fordrat ett helt annat angreppssätt.
På samma sätt övervägde vi att låta miljötillsynsförordningen styra vilken myndighet som skulle utgöra artförvaltningsmyndighet men hamnade i samma problem eftersom miljötillsynsförordningens logik bygger på att dela upp tillsynsobjekten, och enligt vilken lagstiftning tillsyn sker, mellan myndigheterna. Det innebär i sin tur, med nödvändighet, parallella tillsynsmyndigheter när det ena tillsynsobjektet (arter) dels rör sig mellan olika miljöer, dels påverkas av en rad olika tillsynsobjekt (till exempel miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, skogsbruk och jordbruk, men också en rad åtgärder som inte med enkelhet kan sorteras in under dessa verksamheter), verksamheter vilka i sin tur kan befinna sig i olika miljöer och på olika platser. I syfte att inte skapa ett alltför komplext och svåröverskådligt system valde vi därför att helt enkelt stanna vid den absolut mest grundläggande delen med hela idén, vilken också svarar väl mot vårt uppdrag att klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd, nämligen att sammanställa kunskap om tillgångar och brister i landskapet med utgångspunkt från de fridlysta arterna i ett dokument som alla berörda har möjlighet att bidra till, genom ett samrådsförfarande.
Det betyder att vi också avstår från att lägga ett övervägt förslag om att dela in Sveriges land- och vattenområden i artförvaltnings-
distrikt, där en länsstyrelse i varje artförvaltningsdistrikt ska ansvara för utformningen av artskyddsförvaltningen inom ramen för sitt tillsynsansvar i distriktet. Orsaken till att vi övervägde sådana distrikt var att ett enskilt län på sikt kan vara en för liten geografisk yta för bedömning av olika livsmiljöers och därmed arters förekomst. Vi övervägde också att samordna artförvaltningen med vattenförvaltningens distrikt, men dessa följer inte länsgränserna, vilket sannolikt är opraktiskt när det gäller artskyddet. En alternativ indelning som vi också övervägde var att man skulle följa de fem naturliga biogeografiska regionerna alpin, boreal, kontinental samt de marina regionerna Östersjön och Atlanten, men den boreala regionen är så stor att den skulle behöva delas för att få hanterliga administrativa enheter. Dessutom följer inte heller de biogeografiska regionerna länsgränserna. Ett annat alternativ vi såg var att följa viltförvaltningens indelning, det vill säga länsstyrelser som är indelade i tre områden: norra, mellersta och södra förvaltningsområdet, men vi kom fram till att det skulle bli för stora områden för att vara praktiskt. Övervägandena landade i att låta länsstyrelserna, som har vana vid att hantera artskyddsfrågor i olika miljöer, få ansvaret för denna sammanställning och analys av befintlig kunskap hos myndigheter vilken kompletteras av vad som tillkommer genom samrådsförfarandet.
Emellertid vill vi framhålla att det är viktigt att vidare undersöka och utreda möjligheterna att ta ett mer kraftfullt proaktivt grepp om artskyddsfrågorna och då göra det i ett större perspektiv. Det har, i och med försöken att konstruera och utreda det förvaltningssystem vi nu väljer att inte föreslå, tydliggjorts att frågan om skyddet av biologisk mångfald måste hanteras i ett större perspektiv, utan att delas upp i fridlysningsregler, områdesskydd, olika samhällssektorer eller verksamhetssektorer. Utgångspunkten för ett effektivt artskydd måste vara arterna och arternas behov, och dessa måste betraktas utifrån samhället som helhet för att undvika den så kallade först-till-kvarnprincipen.
Att inte ta detta större grepp, samtidigt som artskyddet upprätthålls (vilket är nödvändigt, om inte annat på grund av de skyldigheter Sverige har internationellrättsligt och EU-rättsligt), innebär att det inte är den eller de mest miljöanpassade eller mest hållbara eller mest samhällsviktiga verksamheterna eller åtgärderna som får komma till stånd, utan den som anmäler eller ansöker först om att få utföra en åtgärd. Det innebär inte effektivt artskydd. Det blir mycket svårt (i
princip omöjligt) att åstadkomma ett ändamålsenligt regelverk som kan hantera ett effektivt artskydd, med rimlig arbetsfördelning mellan myndigheter, när det redan på förhand är avgjort vilket instrument och vilken lagstiftning som ska användas, nämligen skydd för arter i allmänhet och fridlysningsinstrumentet i synnerhet, med stöd av miljöbalken och nu gällande artskyddsförordning. Härigenom utesluts viktiga instrument som planering och ekonomiska styrmedel i ett större perspektiv som skulle behöva analyseras, oaktat vilken lagstiftning som träffar arten. Ett betydligt större helhetsgrepp måste alltså till, ett grepp som omfattar plan- och bygglag, skogsvårdslagstiftning, jaktlagstiftning, fiskelagstiftning, skattelagstiftning och möjligen också fastighetslagstiftning. Det är ett helhetsgrepp som vi inte förmår ta, givet våra utredningsdirektiv och den tid vi har till vårt förfogande.
15.15.5. Övervägt förslag: Ökad samordning mellan myndigheter
Av utredningsdirektiven framgår att det bör utredas om det är lämpligt att i ökad utsträckning samordna prövningen av fridlysningsbestämmelserna med prövningen enligt miljöbalken i övrigt, och prövning enligt annan lagstiftning som rör verksamheter, åtgärder eller planer som typiskt sett kan komma att påverka skyddade arter. Om en ökad samordning mellan prövningarna är lämplig, behöver en bedömning göras av om författningsändringar är nödvändiga eller om redan gällande lagstiftning medger en sådan ökad samordning. Det behöver även bedömas om en ökad samordning kan uppnås på annat sätt än genom författningsreglering, till exempel genom gemensamma riktlinjer om handläggningen av artskyddsfrågor, vägledningar för prövningsmyndigheterna eller på annat sätt.
Den ökade samordningen mellan prövningen enligt artskyddsförordningen och prövningen av underrättelser om avverkning och om andra skogsbruksåtgärder enligt skogsvårdslagen som Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har kommit överens om, är ett tydligt exempel på hur samordningen i vissa fall kan öka inom ramen för befintlig lagstiftning. Riktlinjerna tar sin utgångspunkt i att Skogsstyrelsen och länsstyrelsen har ett gemensamt ansvar för hur art-
skyddet tillgodoses vid skogsbruksåtgärder och att myndigheterna därför ska vara överens i sin bedömning.
125
Det ingår inte att utreda eller lämna författningsförslag som medför ökad samordning mellan å ena sidan prövningen enligt artskyddsförordningen och å andra sidan lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), minerallagen (1991:45) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Eventuella författningsförslag får inte heller i övrigt påverka tillämpningen av dessa lagar. Detsamma gäller för jakt- och fiskelagstiftningen. Med hänsyn till att plan- och bygglagen inte innefattar en prövning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, ingår det inte heller att utreda en samlad prövning av artskyddsförordningen och plan- och bygglagen.
Utredningen har under sitt arbete inte kunnat identifiera något behov av sådan samordning som ligger utanför de områden som ingår enligt utredningsdirektiven. Härtill kommer att Skogsutredningen föreslagit att 6 § förordning (1998:904) om anmälan för samråd ska upphöra, vilket, om förslaget går igenom, innebär att en avverkningsanmälan inte längre betraktas som en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
De tveksamheter som finns gäller framför allt att myndigheterna kan välja att fatta beslut under olika lagstiftningar, och att det kan få olika konsekvenser, bland annat med avseende på möjligheterna till ersättning.
126
Det förekommer också att det meddelas olika former
av råd, utan stöd i lagstiftning, där överklagandemöjligheterna är oklara; ett råd är ju inte ett beslut, även om ett beslut rätteligen skulle ha fattats i situationen.
Det har också framkommit att det upplevs som besvärligt, både från myndighetshåll och verksamhetsutövarhåll, att en myndighet har kontakten med verksamhetsutövaren och diskuterar vilka försiktighetsmått och förbud som kan vara aktuella, och att eventuella dispenser sedan ska beslutas av en annan myndighet. Den problematiken har vi hanterat genom förslaget att det ska vara samma myndighet som fattar beslutet om eventuella föreläggande eller förbud, som också fattar beslutet om att bevilja eller neka dispens från fridlysningsreglerna. I övrigt har vi dragit slutsatsen att viss del av den upplevda problematiken härrör från en sammanblandning av hänsynsregler
125 Dir. 2020:58, s. 12, med hänvisning till Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket. 126 Se om situationen i skogen, i Darpö (2021) Konsulenten, tjädern och knäroten Om Skogsstyrelsens handläggning av artskyddsärenden, Förvaltningsrättslig tidskrift 2021:1.
(30 § skogsvårdslagen respektive 2 kap. miljöbalken) och hur dessa ska tillämpas. Den problematiken har emellertid inte med samordning mellan myndigheter att göra.
Sammanfattningsvis ser vi inte att det finns något kvarstående samordningsbehov inom de områden som vi har möjlighet att utreda. Annorlunda hade varit fallet om det gällt de lagar som inte ingår i uppdraget.
15.15.6. Övervägt förslag: Förtydliganden i 6 kap. 35 § miljöbalken
Vi har övervägt att det ska förtydligas i 6 kap. 35 § miljöbalken att de åtgärder som planeras för att försäkra sig om att verksamheten eller åtgärden inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen i en specifik miljöbedömning och bedömas i tillståndsprövningen. Vårt förslag gick ut på att det i miljöbedömningsförordningen skulle införas en bestämmelse om att miljökonsekvensbeskrivningen, om det är relevant, bland annat ska innehålla uppgifter om rådande förhållanden med avseende på förekomsten av arter såsom de framgår av livsmiljöunderlaget, och vilka ytterligare undersökningar om artförekomster som gjorts i anledning av underlaget.
Av 6 kap. 35 § miljöbalken följer vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla. Vi föreslog att en ny punkt 7 skulle införas (befintliga punkter 7 och 8 blir således 8 och 9), som anger att en MKB också ska innehålla uppgifter om de åtgärder som planeras för att verksamheten eller åtgärden inte ska riskera att överträda de förbud som följer av fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken, om sådana uppgifter är relevanta med hänsyn till verksamhetens art och omfattning. Härvid skulle även miljöbedömningsförordningen kompletteras med en 18 a § som skulle ange att miljökonsekvensbeskrivningens innehåll enligt 6 kap. 35 § 7 p. miljöbalken, om det är relevant, ska avse uppgifter om rådande förhållanden, med avseende på förekomsten av arter såsom de framgår av livsmiljöunderlaget, samt vilka ytterligare undersökningar om artförekomster som gjorts i anledning av vad som framgår av underlaget. Därutöver ska det finnas en identifiering, beskrivning och bedömning av de effekter för arterna som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra, samt uppgifter om de åtgärder som planeras för att se till att verksamheten eller åtgär-
den inte riskerar att överträda de förbud som följer av fridlysningsbestämmelserna.
Skälen för att vi menade att ändringen skulle göras är att naturvårdsdirektiven utgör bindande EU-rätt och innebär krav på Sverige att säkerställa att verksamheter inte tillåts bedrivas i strid med förbudsbestämmelserna. Enligt etablerad praxis ska artskyddsfrågorna i tillståndsprocessen bedömas som en precisering av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken.
Emellertid är utredningens uppfattning, vilken har stärkts under utredningsarbetet, att artskyddsfrågan också hanteras på det sättet. Att i det läget kodifiera och tydliggöra skulle då riskera att det inte längre ses som självklart att artskyddet ska bedömas inom ramen för miljöbedömningen, så som bestämmelserna är utformade i dag. Av den anledningen går vi inte vidare med förslaget.
15.15.7. Övervägt förslag: En myndighet ska hantera alla artskyddsfrågor
Förutom problemet att en myndighet har kontakten med verksamhetsutövaren och diskuterar vilka försiktighetsmått och förbud som kan vara aktuella, och att eventuella dispenser sedan ska beslutas av en annan myndighet, har också andra problem rörande att flera myndigheter hanterar artskyddet lyfts till utredningen. Ett problem som lyfts är att Skogsstyrelsens tolkning av reglerna av naturliga skäl utgår från skogsvårdslagen, samtidigt som länsstyrelsens tolkningar utgår från miljöbalken, vilket resulterar i tolkningar av artskyddets innebörd som inte stämmer överens. Problemet accentueras av att beslut överprövas i olika instanser, beroende på om besluten tas enligt skogsvårdslagen eller miljöbalken. Verksamhetsutövare har också upplevt det som problematiskt att behöva vända sig till två olika myndigheter när det gäller artskyddet. Särskilt problematiskt upplevs risken för olika slutsatser beroende på om det är Skogsstyrelsen eller länsstyrelsen som beslutar. Det är i vissa fall också svårt för verksamhetsutövaren att veta vilken myndighet denne ska vända sig till, och vad som avgör vilken myndighet som är den rätta. Brist på förtroende framhålls också som en viktig faktor. Bristen uppges uppkomma som en följd av att lika fall behandlas olika beroende på var i landet man befinner sig, vilket i sin tur antagligen har en delförklaring i att Skogsstyrelsen är en samlad myndighet med 22 distrikt, som ska
samarbeta med 21 fristående länsstyrelser som ibland ger motstridiga anvisningar.
Att endast en myndighet ska hantera artskyddet har pekats på som rimlig lösning. En lösning, som föreslagits av en expert i utredningen, är att låta den myndighet som vi i ett tidigare skede av utredningen benämnde som artskyddsmyndighet (det vill säga, inte en egen myndighet, utan en utpekad länsstyrelse i sin roll som artskyddsmyndighet) besluta i alla frågor som rör artskyddet. Det skulle, anfördes det, ge en ur artskyddsperspektiv mer överskådlig situation, särskilt eftersom vissa arter kan röra sig över båda skogsmark och andra ägoslag och naturtyper.
Ett annat förslag som lyfts fram av experter, är att det ska finnas en tillsynsmyndighet i skogen och att det ska vara Skogsstyrelsen. Såvitt vi kunnat se är det i och för sig ett bra förslag då det skulle innebära ett underlättande i att veta vilken myndighetskontakt som den som arbetar i skogen ska ta. Det är också ett förslag vi så långt möjligt försökt genomföra genom att tydliggöra omfattningen av Skogsstyrelsens tillsynsansvar vad gäller det som skyddas enligt 8 kap. miljöbalken och genom att låta Skogsstyrelsen vara den myndighet som prövar dispensfrågor när det gäller skoglig verksamhet. Emellertid har vi inte kunnat gå så långt att vi föreslår Skogsstyrelsen som enda myndighet som ansvarar för tillsynen i skogen. Detta eftersom Skogsstyrelsens tillsynsuppdrag i grunden gäller vad som omfattas av skogsvårdslagen. Det kan finnas åtgärder som vidtas i skogsmark som inte omfattas av den lagen som påverkar artskyddet. Därtill kommer att arter rör sig mellan mark som omfattas av skogsvårdslagen och annan mark. Att ta bort länsstyrelsens parallella tillsynsansvar skulle innebära en stor risk för såväl artförekomster som åtgärder eller verksamheter som geografiska områden ramlar mellan stolarna. Det blir för omfattande att inom ramen för denna utredning utreda alla sådana konsekvenser, varför vi inte går längre med detta förslag än vad vi gör. Länsstyrelsen och Skogsstyrelsen får alltså behålla detta parallella tillsynsansvar, men Skogsstyrelsens ansvar i skogen, även för artskyddsfrågorna, tydliggörs.
Det har också framförts förslag från experter om att slå ihop Skogsstyrelsen med Naturvårdsverket, och olika skogsstyrelsedistrikt med länsstyrelserna. Under utredningen har framgått att det, förutom specialistkunskapen om skogen och skogsbrukets frågor (och en ökande kunskap och erfarenhet om artskyddet) finns ett visst uppbyggt för-
troendekapital mellan Skogsstyrelsen och skogsbruket och att det finns ett egenvärde i att bygga vidare på det, medan länsstyrelserna har en gedigen kunskap och erfarenhet ifråga om själva artskyddet och framför allt erfarenhet av att arbeta med frågorna. Nyttan med att kombinera dessa kompetenser och erfarenheter, samt nödvändigheten av ett större grepp om frågorna, gör att vi menar att det är ett mycket intressant förslag. Med tanke på de avgränsningar som utredningsdirektiven sätter upp beträffande skogsvårdslagen (utredningsdirektiven är tydliga med att det inte ingår i uppdraget att göra en översyn av skogsvårdslagstiftningen) ser vi dock inte att det ligger inom ramen för vad vi ens kan utreda, än mindre lämna förslag om.
Såsom våra förslag utvecklat sig innebär de alltså att både Skogsstyrelsens och länsstyrelsens tillsynsansvar kvarstår ifråga om artskyddsfrågor.
Problemet med olika tolkningar menar vi kan hanteras genom att det tydliggörs att artskyddsfrågor och fridlysningsregler ska hanteras enligt miljöbalkens logik. Ett sådant tydliggörande har redan gjorts genom Skogsutredningens
127
förslag att en avverkningsanmä-
lan inte ska anses innebära en anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, genom vårt förslag om förtydligande om när en sådan anmälan krävs samt genom riktlinjer och vägledningar. Utvecklingen, vad gäller tillsyn i skogen, sedan Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma riktlinjer togs fram 2016, visar tydligt att riktlinjer är ett verksamt instrument.
128
Vi har också föreslagit att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, tillsammans med länsstyrelserna, ska ges i uppdrag att ta fram vägledning vad gäller dispenser från fridlysningsreglerna. Därtill kommer att livsmiljöunderlagen kan utgöra ett stöd i arbetet, liksom att sökandens underlag vid en 12:6-anmälan ska stämmas av med livsmiljöunderlaget rörande förekommande arter eller livsmiljöer. Vi menar att möjligheten för länsstyrelsen (i egenskap av tillsynsmyndighet eller länsstyrelse) att ingripa tillsynsvägen när det gäller artskyddet behöver kvarstå och går därför inte vidare med något av förslagen.
127SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen. 128 Jämför utredningsdirektiven, Dir. 2020:58, s. 12, med hänvisning till Naturvårdsverkets och Skogsstyrelsens gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket.
15.15.8. Övervägt förslag: Förändrade fridlysningsregler enligt generaladvokatens förslag
Generaladvokatens förslag till avgörande i Skydda skogen
129
skulle ha
inneburit en annan utgångspunkt vad gäller skyddet av fåglar sett i relation till skyddet av arter som finns upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV. I ljuset av AG Kokotts förslag till avgörande såg vi ett tämligen omfattande utrymme att förändra och nyansera skyddet varför vi i det skedet lämnade förslag enligt följande.
Alternativt förslag till förbud att avsiktligt fånga eller döda fåglar som vi inte går vidare med
Utredningens alternativa förslag: Med de undantag som följer av
jaktlagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt fånga eller döda exem-
plar av fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd i Europa.
Om dödandet eller fångandet av enstaka exemplar är det accepterade resultatet av
- att marken används för jordbruk eller skogsbruk,
- annan användning av en fastighet,
- byggande,
- användning av en byggnad eller anordning, eller av
- miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet.
ska åtgärden eller verksamheten inte vara förbjuden om det gäller exemplar av en art som har gynnsam bevarandestatus och verksamheten eller åtgärden inte inverkar märkbart på artens bevarandestatus.
Inte heller ska åtgärden eller verksamheten vara förbjuden om det gäller mer än enstaka exemplar av en art som har gynnsam bevarandestatus, förutsatt att bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap och teknik (efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken) har använts för att minimera antalet dödade fåglar och det har säkerställts att berörd arts bevarandestatus inte påverkas negativt.
129 Förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.
I den mån artens bevarandestatus ska bedömas ska detta göras på den berörda biogeografiska regionnivån, och i den mån det är möjligt på en gränsöverskridande nivå.
Alternativt förslag till förbud att avsiktligt förstöra eller skada fåglars ägg och bon som vi inte går vidare med
Utredningens alternativa förslag: Med de undantag som följer av
jaktlagstiftningen är det förbjudet att avsiktligt förstöra eller skada
exemplar av fåglars ägg och bon.
Om förstörandet eller skadandet av enstaka exemplar är det accepterade resultatet av
- att marken används för jordbruk eller skogsbruk,
- annan användning av en fastighet,
- byggande,
- användning av en byggnad eller anordning, eller av
- miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet.
ska åtgärden eller verksamheten inte vara förbjuden om det gäller exemplar av en art som har gynnsam bevarandestatus och verksamheten eller åtgärden inte inverkar märkbart på artens bevarandestatus.
Inte heller ska åtgärden eller verksamheten vara förbjuden om
fler än endast enstaka exemplar förstörs eller skadas och det gäller
en art som har gynnsam bevarandestatus, förutsatt att bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap och teknik (efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken) har använts för att minimera antalet förstörda eller skadade ägg och bon och det har säkerställts att berörd arts bevarandestatus inte påverkas negativt.
I den mån artens bevarandestatus ska bedömas ska detta göras på den berörda biogeografiska regionnivån, och i den mån det är möjligt på en gränsöverskridande nivå.
Utredningens överväganden
Utgångspunkten för dessa förslag var AG Kokotts tolkning.
130
För-
budet mot avsiktligt dödande (eller fångande) då syftet med handlingen också är att döda (eller fånga) gäller, enligt direktivet, exem-
plar av fåglar. I svensk rätt regleras detta i jaktlagstiftningen. För att
förbuden ska gälla i de här fallen förutsätts inte någon risk att bevarandestatus ska påverkas negativt, inte heller utesluter en gynnsam bevarandestatus att förbuden tillämpas.
Situationen är emellertid en annan när det är fråga om fångande eller dödande som inte är avsett, utan som blir en oönskad men accepterad följd av en åtgärd eller verksamhet (accepterat dödande). Detsamma gäller oönskad men accepterad förstörelse eller skada på fåglars ägg och bon (accepterad skada). Enligt AG Kokotts förslag till avgörande innebär fågeldirektivets bestämmelser ett generellt system för skydd av samtliga fågelarter som omfattas av direktivet. Det innebär att det inte finns något ovillkorligt skydd för varje enskild fågel. Förbudet gäller accepterade handlingar
131
, men endast i
den utsträckning som det, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, är nödvändigt för att bibehålla eller återupprätta dessa arter, i den meningen som avses i artikel 2, på en nivå som särskilt svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov (så kan vara fallet om det till exempel handlar om sällsynta och starkt hotade arter, eller om det handlar om område som utsetts för att skydda arterna). I detta sammanhang har artens bevarandestatus en viss betydelse.
132
Den slutsats vi drog av detta, vad gäller accepterat dödande, är att om det gäller exemplar av en art som har gynnsam bevarandestatus, som inte är hotad och om verksamheten eller åtgärden inte inverkar märkbart på artens bevarandestatus, så ska åtgärden eller verksamheten inte vara förbjuden, även om den innebär att enstaka exemplar dödas. Inte heller ska åtgärden eller verksamheten vara förbjuden om fler än endast enstaka exemplar dödas och det gäller en art som har gynnsam bevarandestatus och arten inte är hotad, förutsatt att bästa tillgängliga vetenskapliga kunskap och teknik (efter en avvägning
130Förslag till avgörande i de förenade målen C-473 och 474/19 Skydda skogen. 131 Som samlingsbeteckning för accepterat fångande, accepterat dödande och accepterad skada används i detta avsnitt accepterade handlingar. 132 Vår sammanfattning av AG Kokotts tolkning i hennes förslag till avgörande i de förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.
enligt 2 kap. 7 § miljöbalken) har använts för att minimera antalet dödade djur och det har säkerställts att berörd arts bevarandestatus inte påverkas negativt. Detsamma gäller för att skada eller förstöra fåglars bon. Krav på försiktighetsmått fordras, enligt denna tolkning, alltså i den mån det är rimligt att ställa sådana för att nå syftet att, med beaktande av ekonomiska krav och rekreationsbehov, bibehålla eller återupprätta fågelarter på en nivå som särskilt svarar mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. Beroende på hur situationen ser ut för arten och vilka kostnader det medför för en verksamhetsutövare, kan det handla om att i den mån det är möjligt undvika vissa jordbruks- och skogsbruksåtgärder eller kraftledningsarbeten under häckningstid; till exempel kan särskilda bestämmelser om tider under vilka de träd som fåglar bygger bon och ruvar i inte får fällas införas i livsmiljöunderlagen.
De krav som ska ställas ska utgå från bästa möjliga kunskap eller teknik, beroende på vad som är tillämpligt i det enskilda fallet. En avvägning ska dock göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Om det finns goda skäl som utesluter att åtgärderna utförs vid annan tidpunkt så får visst dödande eller förstörande av fågelbon accepteras utan att omfattas av förbudet. Det kan till exempel handla om att gröda behöver slås eller skördas vid en viss tidpunkt.
Det förutsätter dock att det är fråga om arter med god bevarandestatus, samt att denna bevarandestatus inte riskerar att försämras som en följd av åtgärderna. Om det handlar om
- en art som inte har god bevarandestatus eller är sällsynt, eller
- en åtgärd eller verksamhet som leder till att exemplar dödas eller fångas inom ett område som utsetts för att skydda bland annat den art som riskerar att dödas eller fångas, eller
- en åtgärd eller verksamhet riskerar att försämra artens bevarandestatus på nationell nivå.
ska åtgärden, handlingen eller verksamheten vara förbjuden såvida inte försiktighetsmått kan vidtas som säkerställer att artens bevarandestatus inte påverkas negativt.
Mot bakgrund av att utredningsdirektiven tydligt anger att de förslag vi lägger ska vara förenliga med EU-rätten ser vi inte längre dessa förslag som möjliga. Vi ser det som det enda rimliga att låta lagstiftningen ligga så nära direktivstexten som möjligt, det möjliggör i vart
fall alltid en direktivskonform tolkning för det fall senare praxis enligt EU-domstolen skulle gå i någon ny riktning.
15.15.9. Övervägt förslag: Kodifiera praxis genom ändring i 2 kap. 7 § miljöbalken
Alla är skyldiga att följa fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Det har tydliggjorts i praxis att artskyddsförordningen är att se som en precisering av vad som följer av de allmänna hänsynsreglerna.
133
En
prövning av fridlysningsreglerna görs därmed genom att de allmänna hänsynsreglerna tillämpas. Prövningen kan leda fram till att verksamheten inte kommer i konflikt med fridlysningsbestämmelserna och att det därför inte blir aktuellt med dispensprövning, men självfallet kan utgången också bli att verksamheten trots planerade försiktighetsmått bedöms strida mot fridlysningsbestämmelserna. Om förutsättningar för dispens då inte finns är verksamheten olämpligt lokaliserad och inte tillåtlig.
Emellertid föreskriver 2 kap. 7 § miljöbalken att kraven i 2 kap. 2–5 §§ och 6 § första stycket endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. En avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken blir i detta läge problematisk, givet möjligheterna till undantag i naturvårdsdirektiven. Om en verksamhet eller åtgärd är förbjuden enligt en fridlysningsbestämmelse är förutsättningen för att den ska kunna bedrivas att någon av dispensgrunderna är tillämplig. Det innebär att en avvägning enligt 2 kap. 7 § inte kan göras. Däremot kan förutsättningar för dispens prövas. Dispensskälen är emellertid uttömmande.
134
Om dispens heller inte kan meddelas, kan
beslutet mynna ut i att platsen är olämplig (enligt 2 kap. 6 § miljöbalken) eller att verksamheten eller åtgärden måste förbjudas. Detta är vad som framgår av etablerad praxis.
135
Vi har dock noterat att kombinationen av att fridlysningsreglerna ska ses som en precisering av de allmänna hänsynsreglerna, vilket kan mynna ut i ett avslag enligt 2 kap. 6 § (dålig lokalisering), och att 2 kap. 7 § miljöbalken föreskriver att kraven enligt 2 kap. 2–5 §§ och 6 §§ första stycket endast gäller i den utsträckning det inte kan anses orim-
133 Se t.ex. MÖD 2013:13. 134 Se Darpö och Lindahl; (2015) Vindkraft, fåglar och brister i höjden. Om artskyddet vid prövningen av vindkraftverk – analys, del II. JP Miljönet den 8 oktober 2015. 135 Se till exempel MÖD 2013:13 Holmsjöåsen, MÖD 2014:47 Vindkraft Bottorp, MÖD 2014:48
Boge Vindbruk och MÖD 2015:3 Örndalen.
ligt att uppfylla dem, innebär att det kan uppfattas som att 2 kap. 7 § medger en sådan avvägning. Vi vill dock framhålla att även om man skulle göra en avvägning enligt 2 kap. 7 §, så kan det inte resultera i att det skulle anses orimligt att följa en förbudsbestämmelse. I syfte att kodifiera etablerad praxis och tydliggöra begränsningarna i 2 kap. 7 § övervägde vi att införa ett tredje stycke i 2 kap. 7 § miljöbalken som innebär att en avvägning enligt första stycket inte får innebära att 8 kap. miljöbalken inte kan följas. Bestämmelsen skulle, enligt vårt förslag, åtföljas av ett motsvarande förtydligande i 8 kap. miljöbalken.
Eftersom det handlar om förbudsregler som gäller alla, och då en avvägning därmed aldrig kan bli aktuell på ett sätt som gör att man hamnar i strid med förbuden, har vi emellertid dragit slutsatsen att en sådan bestämmelse är överflödig. En avvägning enligt 2 kap. 7 § skulle redan i dag leda till att fridlysningsbestämmelsen måste upprätthållas. Om de försiktighetsmått som fordras för att följa fridlysningsbestämmelsen är orimligt kostsamma, och dispens inte kan medges, då återstår att förbjuda verksamheten eller åtgärden.
En myndighet eller en kommun får helt enkelt inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska sådan påverkan, innebär en sådan otillåten påverkan, såvida dispens inte kan medges. Det gäller och tillämpas redan i dag. Vi avstår från att lägga förslag i frågan då det antagligen snarare skulle skapa oklarheter i stället för det avsedda tydliggörandet.
15.15.10. Övervägt förslag: Beslut om föreläggande
eller förbud ska vara tidsbestämda
Vi har övervägt att föreslå att beslut som fattas som en följd av anmälningar om samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, samt beslut till följd av tillsyn enligt 26 kap. 9 § miljöbalken, och som avser försiktighetsmått eller förbud meddelade med stöd av 8 kap. miljöbalken, ska vara tidsbestämda.
Den effekt som förslaget syftade till att åstadkomma, är en sådan avgränsning i tid som innebär att ersättning endast kan utgå för den tidsperioden, vilket i sin tur innebär ett hinder mot att någon ska kunna söka ersättning flera gånger för samma inskränkning. En konsekvens av att ett beslut om tidsaspekten måste fattas, hade varit att tidsaspekten måste övervägas. Vi menar dock att tidsaspekten alltid måste övervägas; handlar det då om långtgående inskränkningar som
behövs för långa tidsperioder kan det finnas skäl att i stället överväga den nya typ av biotopskydd som vi har föreslagit.
Om verksamhet är möjlig att bedriva, om än med anpassade metoder och med vidtagande av försiktighetsmått, bör biotopskydd inte vara aktuellt. Om besluten endast kommer att gälla för korta tider, är en konsekvens av förslaget att nya beslut kan komma att behöva fattas med ganska täta intervall.
En negativ konsekvens av tidsbegränsade beslut om förbud eller förelägganden hade blivit en bristande förutsebarhet. Om ett beslut endast gäller en viss tid, förblir det oklart vad som händer därefter. Det är emellertid möjligt att se det ur motsatt perspektiv, att förbudet gäller endast viss tid och att det efter denna tid är möjligt att återkomma med en anmälan. En positiv konsekvens är att verksamhetsutövaren får ett tydligt och i tid begränsat besked om vad som är tillåtet respektive inte tillåtet. Problemet med en sådan syn är att beslutet inte innebär något annat än en myndighets uttolkning av fridlysningsbestämmelsernas innebörd i det konkreta fallet. Det faktiska förbudet att vidta vissa åtgärder följer inte av beslutet, utan av fridlysningsreglerna och, framför allt, av de straffsanktionerade handlingsdirigerande reglerna i 29 kap. miljöbalken. På samma sätt är en dispens aldrig en dispens från ett beslut om förbud, utan ett beslut om dispens handlar om dispens från fridlysningsreglerna. Även om det skulle regleras i tid så skulle möjligheten kvarstå att inkomma med en ny dispensansökan dagen efter det första beslutet i dispensfrågan meddelats. Sammantaget har förslaget inneburit fler problem relaterade till rättslig logik än vad det förmått lösa. Därför går vi inte vidare med det.
15.15.11. Övervägt förslag: Ersättning ska inte utgå för
försiktighetsmått inom certifieringssystem
Det har av experter i utredningen lyfts som problematiskt att en markägare både får behålla ett merpris på all sin skog genom certifiering och samtidigt kan få ersättning för att inte avverka delar av skogen, på grund av hänsyn som ändå ska tas enligt certifieringen.
De flesta skogsbolag och företag i förädlingsbranschen, liksom även många privata markägare, har en certifiering som de frivilligt åtagit sig att följa. Det finns i nuläget två olika certifieringar i Sverige: FSC (Forest Stewardship Council) samt PEFC (Programme for the
Endorsement of Forest Certification). Sammanlagt certifierar dessa båda system cirka 22 procent av landets alla markägare, fördelat på drygt 27 000 markägare hos FSC
136
och cirka 48 000 hos PEFC
.
Många aktörer är dessutom certifierade enligt båda systemen. Den certifierade arealen omfattar drygt 63 procent av den totala arealen produktiv skogsmark i landet.
Privata markägare som har valt att inte ansluta sig till något certifieringssystem kan få problem med att få avsättning för avverkat virke, eftersom i stort sett samtliga uppköpande aktörer är certifierade.
I villkoren för FSC-certifieringen ingår numera bland annat följande riktlinjer för arter som ska bevaras:
138
- Bevarandeåtgärder som genomförs för rödlistade arter ska anpassas till arternas ekologiska krav och hotkategori.
- Hänsyn ska tas till utpekade arter i artskyddsförordningen.
- Hänsyn ska tas till utpekade, revirhävdande fågelarter med små populationsstorlekar, samt rovfåglar som är prioriterade fågelarter enligt skogsvårdslagen. Här ska Skogsstyrelsens vägledningar för hänsyn till fåglar tillämpas.
Certifieringssystemen, i första hand FSC har, enligt en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi,
139
betytt mycket för
att etablera en ny standard för miljöhänsyn i skogen. I samma rapport konstateras dock att certifieringar inte kan ersätta en sammanhängande nationell miljömålspolitik, bland annat därför att systemen är frivilliga och därför aldrig kommer att bli heltäckande.
Det lyfts också i rapporten att certifieringar, för att kunna fungera, måste baseras på ett enhetligt och därför tämligen fyrkantigt regelverk som är någorlunda enkelt att tolka, medan det som behövs för att certifieringssystemen ska vara funktionella är att kraven varierar efter lokala förutsättningar. I detta avseende lider certifieringssystemen av samma brister som generellt utformade lagregler. Ett annat problem med FSC är, enligt rapporten, att organisationen är partssammansatt, med möjlighet för parterna att blockera varandra,
136 FSC Sverige, certifikatstyper och areal 2017-12-31. 137 Svenska PEFC, aktuell statistik 2020-10-21: https://pefc.se .138 Hämtat från FSC® Sverige: Faktablad Skogsbruksstandard 2020. 139 Nilsson (2018) Skydda lagom – en ESO-rapport om miljömålet Levande skogar. Rapport 2018:4, Finansdepartementet. 140 Nilsson (2018) a.a., s. 121.
vilket gör det svårt att löpande uppdatera regelverk utifrån ny kunskap och nya erfarenheter.
141
Det är alltså inte möjligt att utgå från att certifieringssystemen tillgodoser det artskydd som följer av nuvarande artskyddsförordning. Statens, genom myndigheternas, kontroll av att reglerna efterlevs är nödvändig, oaktat certifieringssystemet. En fråga som dock uppkommer är hur ersättningsfrågan ska hanteras när krav på hänsyn till utpekade arter i fridlysningsbestämmelserna redan ingår i certifieringen och genererar en merbetalning för virket. Mot det kan invändas att merpriset betalas för den skog man avverkar, men att både ersättning och merpris inte betalas för skog som man inte får avverka. Det är överhuvudtaget tveksamt om ett frivilligt åtagande ska få sådana rättsliga konsekvenser som här är aktuellt.
Härtill kommer att lagstiftningen inte bör missgynna skogsägare som genom certifieringssystemen har tagit visst ansvar. Om certifieringen skulle påverka ersättningen i negativ riktning skulle det innebära att skogsägare som inte tar något ansvar har företräde till ersättning och därmed gynnas. Mot bakgrund av att ersättning endast ska utgå till den del där krav på försiktighetsmått eller förbud överstiger vad som är rimligt efter en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken bör eventuella problem till följd av det ansvar som följer av certifieringen inte bli särdeles stort. Frågan om ersättning skulle dock kunna aktualiseras i samband med förhandlingar kring naturvårdsavtal, men här får förutsättas att den som förhandlar för det allmännas räkning kan beakta eventuella problem kring detta på ett adekvat sätt.
15.15.12. Övervägt förslag: Ersättning ska utgå redan vid
försvårande av pågående markanvändning
Den ersättningsrätt som följer av regeringsformen är att utge ersättning för avsevärt försvårande av pågående markanvändning. Vi har emellertid, enligt utredningsdirektiven, möjlighet att överväga i vilken mån en ersättningsrätt bör införas, vilket vi tolkar som att vi är fria att gå utöver den ersättningsrätt som kan härledas direkt ur regeringsformen. Regeringsformen utgör ju en lägsta, grundlagsstadgad, rätt till ersättning i vissa situationer. Ett skäl för att göra detta är den osäker-
141Ibid., s. 121.
het som avvägningsregeln i 2 kap. 7 § miljöbalken med nödvändighet för med sig, eftersom den ska tillämpas i det enskilda fallet.
Ett annat skäl är att vi tror att det gynnar arterna och arternas livsmiljöer om vissa ekonomiska incitament kan byggas in i systemet. Det är dock viktigt att incitamenten också presenteras som just incitament och inte som rättigheter. En annan viktig aspekt att beakta är att ersättningssystemet inte på något sätt får riskera att de fungerande frivilliga avtal och miljöstöd som finns inom jordbruk och skogsbruk äventyras. Sammantaget gjorde detta att vi övervägde att föreslå, att om pågående verksamhet väl är laglig (det vill säga uppfyller kraven på rimlig hänsyn, vilket till exempel innebär att en lämplig brukningsmetod ska väljas), så ska inskränkningar i markanvändningen därutöver anses innebära att markanvändningen blir avsevärt försvårad. Det skulle, i ljuset av de utgångspunkter vi förslagit för att avgöra vad som är rimlig hänsyn, innebära att det som i princip endast är förbud mot en viss verksamhet (inte förbud mot en metod) skulle kunna ersättas.
142
Förslaget har inom expertgruppen mötts av stor oro, då förslagen inte får riskera att konkurrera med det befintliga, strategiska arbetet med områdesskydd. Oron speglar risken för att de anslag som kan komma att avsättas för att tillgodose behovet av nytt skydd, enligt utredningens förslag, går ut över befintliga anslag för områdesskydd och intrångsersättningar. Därigenom skulle den tidigare ordningen med prioriterade områden (såsom formell strategi för skydd av skog) komma att urholkas. Det har också uttryckts oro över att systemet blir komplicerat och svårt att förstå eftersom det finns en inneboende problematik i att sammanföra gränsen för rimlig hänsyn i 2 kap. 7 § miljöbalken och begreppet avsevärt försvårande av pågående mark-
användning. Detta mot bakgrund av de skilda funktionerna med re-
spektive bestämmelse och hur begreppet pågående markanvändning hittills har tolkats, beroende på om det är skogsvårdslagen eller miljöbalken som tillämpas. Det skulle antagligen bli mycket förvirrande för såväl enskilda som myndigheter med en ordning där mer naturvårdshänsyn synes kunna krävas enligt skogsvårdslagen än enligt miljöbalken. Sammantaget finner vi att det inte är lämpligt att i författning medge ersättning utöver den rätt som följer av 2 kap. 15 § regeringsformen. Vi går därför inte vidare med det förslaget.
142 Jämför Bengtsson et al. (JUNO version 19) Miljöbalken. Kommentaren till 31 kap. 4 § punkten 7.
15.15.13. Övervägt förslag: Förändringar i de processuella
reglerna i 31 kap. miljöbalken
31 kap. 13 § miljöbalken innebär att om en överenskommelse inte träffats om ersättning enligt 4 eller 11 § eller om inlösen enligt 8 § ska den som vill göra anspråk på ersättning eller kräva inlösen väcka talan hos mark- och miljödomstolen mot den som är skyldig att betala ersättning eller att lösa in fastigheten. Sådan talan ska väckas inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har vunnit laga kraft, vid påföljd att rätten till ersättning eller inlösen annars går förlorad.
Enligt samma bestämmelse är en förutsättning att rätten till talan inte gått förlorad enligt 12 §, av vilken följer att innan en myndighet fattar ett beslut som kan leda till ersättning enligt 4, 5, 10 eller 11 §, får myndigheten förelägga den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen att inom viss tid, minst två månader, anmäla sitt anspråk och ange sina yrkanden, vid påföljd att rätten till talan annars förloras.
Enligt 34 § 1 st förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ska länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen i ärenden enligt 7 kap. söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen. Talan om ersättning kan dock föras även om några förhandlingar inte har förekommit. Enligt 36 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. företräds staten i domstolen av Kammarkollegiet. Vi har föreslagit att en motsvarande bestämmelse om att söka träffa uppgörelse ska införas vad gäller artskyddsbestämmelserna.
Av miljöbalkspropositionen följer att ettårsfristen kan efterges av den ersättningsskyldige, till exempel om det behövs för fortsatta förhandlingar. Det är dock viktigt att notera att preklusion inträder även om ersättningsfrågan diskuteras. Om sådana förhandlingar drar ut på tiden bör därför den enskilde väcka talan vid domstol.
143
Om
den enskilde inte kan acceptera föreslagen överenskommelse bör också beslutet som ligger till grund för ersättningsanspråket överklagas.
Det har framstått som tydligt för oss att det som är avgörande för ett fungerande ersättningssystem är att staten försöker komma överens med markägaren om en ersättning innan eller i samband med beslutet som kan berättiga till ersättning. En sådan ordning är vad vi har föreslagit, dels genom en bestämmelse som motsvarar 34 § i om-
143Prop. 1997/98:45. Miljöbalk., s. 327 Del 2.
rådesskyddsförordningen, dels genom att anvisa en ersättningshierarki där naturvårdsavtal ska vara det som man i första hand försöker få till stånd. Kan parterna ändå inte komma överens bör markägaren kunna stämma staten. Ersättningsprocessen handläggs då som ett dispositivt tvistemål, vilket innebär att käranden har rätt till rättegångskostnader för ombud och liknande, i enlighet med bestämmelserna i 25 kap. miljöbalken. Under processens gång tas ofta nya värderingar och bevisning fram, vilket ibland leder till förlikning.
Alternativ som vi inte går vidare med: Beslut om ersättning tillsammans med dispensbeslutet
Av utredningsdirektiven framgår att det behöver utredas om beslut om ersättning kan fattas samtidigt som myndigheten fattar det rådighetsinskränkande beslutet, i syfte att förenkla för berörda markägare.
144
Tanken är att en markägare inte ska behöva stämma staten
samt att det bör vara enkelt och obyråkratiskt att göra sin rätt till ersättning gällande. Som ytterligare argument för en sådan ordning har det framförts att det bästa vore om behörig myndighet lämnade ett förslag till ersättning redan i beslutet som innebär ett intrång, så att markägaren kan acceptera eller välja att överklaga det ersättningsgrundande beslutet. En sådan regel skulle, enligt förespråkarna, innebära att ersättning ska utgå automatiskt, utan att den skadelidande ska tvingas processa och stämma staten. Det har också framhållits att en process är tids-, kunskaps- och resurskrävande, vilket gör att inte alla drabbade sakägare har möjlighet eller kunskap att driva en ersättningsprocess. Bara det att talan ska väckas mot staten uppfattas många gånger som omständligt och oklart för den enskilde. Vi har övervägt förslaget men kommit fram till att det finns en rad andra aspekter som också måste vägas in. En aspekt är att målet bör vara att undvika processer och att markägare och det allmänna ska ingå överenskommelser. De ska helst inte behöva processa i domstol. Om en ordning med ersättningsbeslut infördes skulle det allmännas incitament att förhandla och ingå överenskommelser i princip försvinna helt. Myndigheten skulle då ges möjlighet att bestämma ersättningsbeloppet, utan att riskera att bli stämd. Den markägare som inte är nöjd måste fortfarande gå till domstol för att få ett sådant belopp
144 Dir. 2020:58, s. 11.
ändrat. Det överklagade målet skulle sannolikt komma att få starka dispositiva inslag, det vill säga ge stora möjligheter för parterna att komma överens om målets utgång. Risken blir därmed mycket stor att den förhandling för att nå en överenskommelse, som med dagens ordning ska föras i anslutning till beslutet, och som man har ett år på sig för att träffa (31 kap. 13 § miljöbalken), flyttas till domstolen. Följden blir därmed att i stället för att försöka komma överens utan rättslig process så blir domstolen, bokstavligt talat, en förhandlingslokal.
En ordning där ersättningsbeslut fattas som sedan kan överklagas skulle därmed avvika på mycket grundläggande sätt från hela den logik som 31 kap. miljöbalken bygger på. Logiken bygger på att man ska försöka komma överens om skadans och därmed ersättningens storlek, och om man inte kan det så bör det leda till en talan om ersättningsanspråk där parternas ståndpunkter prövas av en opartisk domstol. Att överlåta till en myndighet att fatta ett beslut om belopp som sedan ska överklagas är inte förenligt med en sådan logik. Vi kan heller inte se att det skulle förenkla förfarandet att skilja på ersättningslogiken beroende på om det gäller områdesskydd eller artskydd.
Vi avser därför inte gå vidare med alternativet att ersättningsbeslutet ska fattas samtidigt som beslutet om förbud eller nekad dispens och sedan vara möjligt att överklaga. Kan parterna inte komma överens kan markägaren stämma staten. Möjligheten att stämma staten och därmed få saken prövad i en process som parterna helt disponerar över ser vi emellertid som en nödvändig rättssäkerhetsgaranti. Genom att ändra reglerna i 25 kap. miljöbalken gör vi det dessutom tryggare för den som väcker talan genom att domstolen (förutsatt att käranden inte saknat anledning att väcka talan) ska förordna att det allmänna ska ersätta käranden för sina skäliga rättegångskostnader, även om denne är tappande part.
Alternativ som vi inte går vidare med: Utsträck preklusionsfristen i 31 kap. 13 § miljöbalken till 3 år
Förslaget har lyfts med argumentet att när det gäller skogsägare så är det i många fall fråga om enskilda och för dessa kan ett år möjligen vara för kort tid. Med samma argument har det föreslagits att preklusionstiden bör utsträckas till i vart fall tre år. Det har också förts fram tankar kring att det bör införas en möjlighet att bortse från
preklusionsfristen om fastighetsägaren har haft ett godtagbart skäl för att inte ha väckt talan inom den föreskrivna tiden.
Mot bakgrund av våra förslag kring strävandena att komma överens blir antagligen preklusionsfrågan väldigt sällan aktuell. Om parterna kommer överens behövs ingen domstolsprocess. Mot bakgrund av att förhandlingar förs redan innan beslut fattats skulle en treårig preklusionsfrist innebära stora risktaganden; fastigheten kanske hinner säljas och eventuella artförekomster kan ändras.
Konsekvens av att inte gå vidare med de processrättsliga alternativen
Konsekvensen av att inte gå vidare med ovan redovisade processrättsliga alternativ är att processreglerna när det gäller stämningsmål om intrångsersättning är oförändrade (bortsett från bestämmelsen om rättegångskostnader i 25 kap. 6 § som ändras i sin lydelse men inte i sak).
15.16. Alternativ som vi inte går vidare med men som bedöms vara intressanta för framtiden
15.16.1. Övervägt förslag: Fondsystem för ersättning och tidsbegränsade områdesskydd
Vad gäller tidsbegränsade områdesskydd och fondlösning har vi funnit det problematiskt att skapa en fungerande rättslig konstruktion som inte riskerar att resultera i konflikter med befintliga incitamentsstrukturer, och då framför allt med naturvårdsavtalen. Naturvårdsavtal har, genom vad som framförts av utredningens expertgrupp, framstått som ett välfungerande och flexibelt instrument med bred acceptans. Vi har därför funnit det mycket viktigt att stärka användningen av naturvårdsavtal samt utveckla hur sådana kan användas. Idén om en ersättningsmodell där naturvårdsavtal lyfts som det alternativ som först ska övervägas ska ses i det ljuset.
Sammantaget har vi gjort bedömningen att varken tidsbegränsade områdesskydd eller fondsystem bör genomföras i nuläget eftersom båda systemen, på olika sätt och i olika utsträckning, skulle kunna medföra en risk för att minska incitamenten för såväl det allmänna
som verksamhetsutövare eller markägare att ingå naturvårdsavtal. Tidsbegränsade områdesskydd hade antagligen också inneburit en kraftig ökning av länsstyrelsens administrativa arbete med uppföljning av befintliga skyddade områden. Risken finns att tidsbegränsningen hade gett de senaste skyddade områdena en högre prioritering, vilket inte gagnar artskyddet, eftersom de resurser som kan användas till en översyn av ålderdomliga (eller obefintliga) föreskrifter och skötselplaner i gamla reservatsbeslut kan ge mer nytta för det konkreta artskyddet som följer av de EU-direktiven, som inte fanns när många naturreservat ursprungligen beslutades.
Vi anser att båda alternativen förvisso är intressanta, men vi vill inte i nuläget föreslå att de bör utredas vidare. Innan något av förslagen om fondlösning eller tidsbegränsat områdesskydd utreds vidare behöver det också utvärderas huruvida naturvårdsavtalen kan fylla den funktion som vi tror att de kan. Vi lämnar därför inte några förslag alls i dessa frågor. Inte heller föreslår vi en fortsatt utredning dem.
Överväganden rörande att ersättning ska finansieras med fond som byggs upp av företagarna själva
Markägare har enligt 2 kap. 15 § regeringsformen rätt till ersättning om pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. För att nå både miljömålen och Sveriges internationella åtaganden gällande artskydd måste såväl arter som deras livsmiljöer skyddas i betydligt större utsträckning än i dag. Samtidigt saknar stat och kommun ofta tillräckliga resurser för att täcka kostnaderna för intrångsersättning.
145
Ett alternativ kan vara att branscher som typiskt
sett påverkar viktiga livsmiljöer (eller andra naturvärden) tar ett kollektivt ansvar för livsmiljöerna. Enskilda verksamhetsutövare betalar då avgifter till en fond vid vissa tillfällen, till exempel vid avverkning av skog. Medel från fonden används sedan för att betala ersättning när viktiga naturmiljöer måste skyddas och restriktioner medför att pågående markanvändning försvåras.
146
Fördelen med en sådan lös-
ning är att den kan utformas på ett sätt som innebär att ersättning kan betalas ut mer generöst än annars, eftersom statsstödsreglerna inte blir tillämpliga om branschen står för finansieringen. Om bran-
145 Michanek (2016) Artskyddet, juridiken och politiken. I Festskrift till Bertil Bengtsson 90 år, s. 396 f. 146Ibid.
schen själv fick möjlighet att avgöra vad som är rimligt att fordra av den enskilde, rörande vilka hänsyn som ska generera ersättning, tror vi också att en större samsyn rörande vad artskydd innebär, och vad som ska krävas för att vara ersättningsberättigad, skulle växa fram.
Vi anser alltså att en samfinansierad fond är ett mycket intressant alternativ. Dock har det under utredningens arbete framkommit att det helt saknas stöd från markägarhåll för att gå vidare med ett sådant förslag. Vi menar också att det system vi föreslagit, med livsmiljöunderlag och en ersättningsrätt som bygger på användningen av naturvårdsavtal, kan ge de planeringsfördelar och möjlighet till förutsebarhet som ett avgifts-fondsystem erbjuder. Den utformning av ersättningsrätten som vi föreslår är enligt vår bedömning förenlig med statsstödsreglerna, liksom användningen av naturvårdsavtal. En stor fördel som finns med naturvårdsavtalen är att dessa inte är en ny företeelse, utan det finns erfarenhet bland såväl myndigheter som markägare kring hur sådana förhandlas fram. Vi har övervägt att ge Statskontoret i uppdrag att utreda en fondlösning, men kommit fram till att en tydlig önskan om ett sådant system måste komma från berörda markägare innan resurser läggs på att utreda det.
Tidsbegränsat områdesskydd
Skogsutredningen har föreslagit att Artskyddsutredningen bör ges i uppdrag att utreda behovet av ett tidsbegränsat områdesskydd som kan ta hänsyn till en skyddsvärds arts varaktighet i ett område som inte av andra skäl bör beredas permanent områdesskydd.
147
Bakgrun-
den till Skogsutredningens förslag om utredning är följande.
Biologisk mångfald bevaras bland annat genom att tillräckliga arealer av de naturligt förekommande arternas livsmiljö säkerställs. Detta förutsätter i normalfallet ett permanent skydd, särskilt beträffande arter som har höga krav på sin livsmiljö. Skogsutredningen har emellertid konstaterat att det finns ett behov av att även kunna avsätta områden för skydd på kortare sikt. Vid förekomst av skyddsvärda arter som under en kortare tid förekommer i skog, som i sig saknar höga naturvärden, behövs ett tidsbegränsat områdesskydd.148 Skogsbruksåtgärder har förbjudits i naturvärdesmässigt trivial skog, på grund av att området utgör fortplantningsområde för fridlysta fåglar. Om ett sådant område bedöms skyddsvärt endast under ett begränsat
147SOU 2020:73. Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen, s. 613. 148Ibid., s. 613 f.
antal år, saknas i dag möjlighet att med formellt områdesskydd, vid sidan av naturvårdsavtal, avsätta området för naturvård under en begränsad tid för ett specifikt ändamål. Ett sådant tidsbegränsat områdesskydd finns i dag i Finland och är där begränsat till 10 år varefter området övergår till ett permanent skydd om skyddsbehovet kvarstår. Det är angeläget att en bortre tidsgräns sätts och att området i annat fall är bättre lämpat för ett mer permanent skydd. Skydd av enskilda arter, eller exemplar av arter, kan kräva att enskilda platser där en sällsynt art etablerats skyddas. Om det rör sig om en skyddsvärd art som etablerats på en plats där förutsättningarna är osäkra kan det finnas goda skäl till att avsätta denna plats för naturvård under en begränsad tid. Om arten stannar kvar på platsen och bedöms kunna överleva där efter ett antal år finns då skäl att bevara livsmiljön mer långsiktigt. Detta bör kunna ske genom ett tidsbegränsat områdesskydd som under en viss tid ger möjlighet att besluta om föreskrifter för ett område för att därefter eventuellt övergå till ett permanent skydd.149
Mot bakgrund av våra överväganden som leder fram till förslaget om en ersättningsmodell ser vi att den flexibilitet som bör finnas, och som skulle vara avsikten med ett tidsbegränsat områdesskydd, i högre grad och på ett enklare sätt kan åstadkommas med naturvårdsavtal. Sådana kan, om det anses lämpligt, löpa på 5–10 år och fylla samma funktion som avsetts med tidsbegränsade områdesskydd. Som framhållits tidigare är fördelen med naturvårdsavtal att de är mycket flexibla och helt och hållet kan utformas utifrån förutsättningarna på platsen samt omfatta mer än det som måste skyddas enligt lag, vilket man också kan avtala om ersättning för.
15.16.2. Övervägt förslag: Förslag på avvägningsregler som rör nationell fridlysning
Av de så kallade Klinthagen-slutsatserna följer att det, ifråga om verksamheter där syftet uppenbart är ett annat än att göra det som är förbjudet, krävs en risk för påverkan på den fridlysta artens bevarandestatus i området för att utlösa förbuden. Ett alternativ har varit att kodifiera dessa för de nationellt fridlysta arterna. För fridlysningarna som genomför naturvårdsdirektivet har en sådan lösning omöjliggjorts av EU-domstolens uttalanden i Skydda skogen. 150 Emellertid är de nationella fridlysningsreglerna uppbyggda på samma sätt som de som implementerar naturvårdsdirektiven, med förbud och möjlighet
149Ibid., s. 614. 150 De förenade målen C-473/19 och C-474/19 Skydda skogen.
till dispens, där en förutsättning för dispens är att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. När det gäller de nationella fridlysningarna kompliceras situationen också av att de saknar avsiktsrekvisit. Det innebär att det saknas behov av att göra en distinktion mellan ett extensivt avsiktsrekvisit, och oaktsamhet.
Utredningen har övervägt möjligheten att kodifiera MÖD 2017:7 (bombmurklan), vilket i princip skulle innebära att om en bestämmelse om nationell fridlysning leder till att pågående markanvändning avsevärt försvåras ska dispens medges (vi bortser i detta sammanhang från domstolens övriga ställningstaganden, till exempel beträffande möjligheterna till ersättning). Domen kan därmed påstås införa en ny grund för dispens från förbud gällande nationellt fridlysta arter. Vi har valt att inte gå vidare med förslaget, just eftersom det, som sagt, i praktiken innebär ett förslag om att införa en ny dispensgrund. För de arter som skyddas enligt naturvårdsdirektiven är det inte möjligt, då direktiven uttömmande anger dispensgrunderna. För de svenska fridlysningarna måste det bedömas för vilka arter en sådan dispensgrund skulle kunna införas. Det kan inte göras utan att först se resultatet av den översyn vi föreslagit att regeringen ska göra. Beroende på vad regeringen kommer fram till i översynen kan det emellertid finnas skäl att se över dispensskälen vid nationell fridlysning, särskilt vad gäller arter som till exempel endast hotas av plockning.
15.16.3. Övervägt förslag: Krav på obligatorisk skogsbruksplan med naturvärdesbedömning
Utredningen har av utredningens experter uppmärksammats på att många frågor gällande kunskapskravet inom skogsbruket skulle kunna lösas om det infördes ett obligatoriskt krav i skogsvårdslagen på att alla skogsägare måste upprätta en skogsbruksplan, inklusive naturvärdesbedömning. Sådana planer skulle kunna upprättas fristående, och därmed skulle inte informationen vara beroende av andra myndigheters anslagsnivåer.
Utredningen konstaterar dock att våra direktiv inte ger utrymme för att lägga ett sådant förslag, mot bakgrund av att utredningsdirektiven inte innefattar en översyn av skogsvårdslagen. Dock menar vi att våra förslag närmar sig en sådan lösning, genom att det står markägaren fritt att upprätta en skogsbruksplan, inklusive naturvärdesbedömning, och
bidra med den i och med samrådet kring livsmiljöunderlagen. Det handlar egentligen endast om att tidigarelägga genomförandet av det kunskapskrav som åvilar den som vill vidta en åtgärd, och därigenom möjliggöra att kunskapen samlas i ett tidigt skede.
15.17. Utredningsbehov som uppenbarats under utredningen
Utredningsdirektiven har sina begränsningar. Nedan redovisas områden där vi, utöver vad vi redovisat ovan, ser ett stort behov av att utredas av framtida utredningar.
15.17.1 2 kap. 15 § regeringsformen
Sedan grundlagsregelns tillkomst har både lagstiftare och domstolar haft vissa problem med regelns förhållande till framför allt miljölagstiftningen. Under utredningen har vi, i likhet med många före oss, försökt tolka bestämmelsen, såväl enligt dess bokstav som i ljuset av förarbeten, praxis och doktrin men tvingats konstatera att det är en mycket svår uppgift.
I samband med revideringen 1994 klargjordes i förarbetena att endast de typer av rådighetsinskränkningar som redan var förenade med rätt till ersättning vid tiden för grundlagsrevisionen skulle fortsätta vara det.
151
I propositionen betonade regeringen att någon änd-
ring inte var avsedd i gällande rättsregler på området.
152
Redan här
utbröt en omfattande rättsvetenskaplig diskussion, rörande konsekvenserna av denna diskrepans, framför allt rörande kvalifikationsgränsen för ersättning.
153
I samband med miljöbalkens införande (det
vill säga ungefär 10 år innan tredje stycket infördes i 2 kap. 15 § regeringsformen), föreslog regeringen att miljöbalken skulle innehålla regler om ersättning vid beslut om nationalpark, naturreservat, kultur-
151Prop. 1993/94:117. Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor. s. 17. 152 Bengtsson (1994) En problematisk grundlagsändring. SvJT 1994 s. 920. 153 Se t.ex. Vängby (1996) Till frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformenSvJT 1996 s. 892; Bengtsson (1996) Replik till frågan om 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. SvJT 1996 s. 898; Michanek (1995) Markägare – med rätt att döda? Miljörättslig tidskrift 1995:2, s. 155 ff. samt Nergelius (1997) Domstolarna, grundlagen och rättighetsskyddet – några reflektioner kring de senaste årens debatt och praxis. SvJT 1997 s. 426. Notera att innehållet i det som i dag är 2 kap. 15 § RF då återfanns i 2 kap. 18 § RF.
reservat, biotopskyddsområde, vattenskyddsområde samt föreläggande och förbud enligt den så kallade samrådsparagrafen (12 kap. 6 § miljöbalken).
154
Bland annat utvecklade Lagrådet att ståndpunkten, att
principen om att förorenaren ska betala, som i sin tur innebär att förorenaren därmed inte ska få betalt för inskränkningar i sin verksamhet, inte stämde med ordalydelsen i 2 kap. 18 § (nuvarande 15 §) andra stycket regeringsformen.
155
Genom 2010 års grundlagsreform tillkom det tredje stycket.
För de fall som där räknas upp gäller alltså inte något grundlagsskydd för rätten till ersättning. En sådan rätt kräver stöd i vanlig lag. Regeringen påpekade att ersättning inte bör vara aktuell om inskränkningen sker med anledning av att verksamheten bedrivits i strid med lagar eller andra föreskrifter eller tillståndsvillkor.
157
Vid en första anblick förefaller tredje stycket klart och tydligt. Inskränkningar av miljöskyddskäl innebär endast rätt till ersättning om det följer av lag. Dessa fall gäller alltså inget grundlagsskydd för rätten till ersättning; den kräver stöd i vanlig lag. Problemet är att uttrycket miljöskydd inte är tydligt. Såväl åtgärder mot miljöfarlig verksamhet men också regler om bevarandet av miljön kan betecknas som ett miljöskydd, exempelvis regler om naturreservat, kulturreservat och biotopskydd. I miljöbalkspropositionen uttrycker regeringen att då alla har ansvar för att bevara biologisk mångfald etc. så ska även det ekonomiska ansvaret delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare för intrång som grundas på miljöskäl.
158
Det ska samtidigt sägas att 2 kap. 15 § tredje stycket
regeringsformen inte fanns vid denna tid. Men osäkerheten kvarstår: vad är miljöskäl och hur mycket omfattar det?
Genom det föreslagna tredje stycket klargörs dock att när det gäller rätten till ersättning vid ingripanden som sker av hälsoskydds-, miljöskydds – eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av vanlig lag.
154Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. del 1, s. 546 f. 155 Bengtsson (2018) Om bombmurklor och egendomsskydd. I Vänbok till Fredrik Wersäll. Bäcklund et al. (red), s. 109 som hänvisar till Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. del 2 s. 215 f. 156Ibid., s. 110. 157Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag. s. 168 f. 158Prop. 1997/98:45. Miljöbalk. s. 550. 159Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag. s. 169 f.
Sannolikt avsågs alltså att göra skillnad mellan naturvårdsregler och miljöskyddsregler.
160
Bertil Bengtsson påpekade tidigt det problematiska med bestämmelsens utformning, men konstaterar att en oklar grundlagsregel bör tolkas till förmån för den skyddade enskilde medborgaren, i detta fall markägaren – särskilt när motiven ger stöd för detta.
161
Frågan är
dock vad motiven ger stöd för. Reglerna om nationalparker och naturreservat med mera anförs endast som exempel, detsamma gäller hänvisningen till miljöskyddslagens regler.
162
Frågan är var gränsen går
mellan när syftet med en restriktion är naturskydd eller miljöskydd. Dessvärre bidrar bestämmelsens förarbeten snarast till otydligheterna.
163
En ännu större fråga är om det är relevant att upprätthålla gränsen.
Det är uppenbart att det finns en gråskala mellan de två typerna av rådighetsinskränkningar, och att det är inte finns någon skarp skiljelinje mellan miljöskydds- och naturvårdsskäl.
164
I takt med ökad kun-
skap om betydelsen av biologisk mångfald för resilienta ekosystem och klimatreglering minskar skillnaderna mellan dessa kategorier.
165
Natur-
vårdsbiologisk forskning visar att förutsättningarna för att nå miljömålen ökar om naturresurser förvaltas ur ett landskapsperspektiv med koppling till relevanta åtgärder på beståndsnivå. Även inom miljöpolitiken lyfts sambandet fram mellan landskapsperspektivet och ett hållbart nyttjande av naturens resurser.
166
Härtill kommer att det
finns en bred politisk konsensus om den biologiska mångfaldens avgörande betydelse för nuvarande och kommande generationer, inte
160 Forsberg (2018) Landskapsplanering för naturvård och virkesproduktion – särskilt med koppling till ersättningsrätten” i NMT 2018:1 samt (2012), Skogen som livsmiljö – en rättsvetenskaplig
studie om skyddet för biologisk mångfald. Diss. Uppsala universitet, avsnitt 4.5.6.2.
161 Bertil Bengtsson (2010) Nya ersättningsfrågor i fastighetsrätten. SvJT 2010 s. 726. 162 Bengtsson (2018) a.a., s. 111. 163 En otydlighet som kanske kan förklaras dels av att regeringsformens regler inte är utformade för tillämpning i vanliga tvister, dels av att de ofta är resultatet av en politisk kompromiss där man stannat för en oklar formulering som berörda partier kunnat acceptera, dels att granskning av Lagrådet inte fordras vid ändring i regeringsformen (8 kap. 21 § regeringsformen). För ett resonemang kring detta, se Bengtsson (2018) a.a., s. 108. 164 Se t.ex. Bengtsson (2018) a.a., s. 110 f. och Michanek (1995) Markägare med rätt att döda?
Miljörättslig tidskrift 1995:2, s. 155–184 samt SOU 2013:59. Ersättning vid rådighetsinskränkningar, s. 57.
165 Forsberg (2018) Landskapsplanering för naturvård och virkesproduktion – särskilt med koppling till ersättningsrätten. NMT 2018:1. 166Ibid., med hänvisning till Saunders m.fl. (1991), Biological Consequences of Ecosystem Fragmentation: A Review. Conservation Biology, vol. 5, s. 18–32, s. 27, Sandström m.fl. (2015),
Tillstånd och trender för arter och deras livsmiljöer – rödlistade arter i Sverige 2015, Artdatabanken
Rapporterar 17, Artdatabanken, SLU, Uppsala, s. 31 och Angelstam m.fl. (2010) Landskapsansats
för bevarande av skoglig biologisk mångfald – en uppföljning av 1997 års regionala bristanalys, om behovet av samverkan mellan aktörer, Skogsstyrelsen rapport 4/2010.
minst som ett slags försäkring för utvecklande av livsmedel och läkemedel och för att motverka översvämningar vid kommande klimatuppvärmning. Distinktionen mellan olika miljöskäl är heller inte internationellt allmängiltig.
167
Många verksamhetsutövare (framför allt ifråga om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet) får, utan ersättningsrätt och med stöd i förorenaren-betalar-principen, tåla miljökrav som syftar till att motverka förorening och störning, eftersom dessa kan nå omgivningen utanför fastighetsgränsen. Det bör i sammanhanget noteras, vilket Michanek påpekar, att förorenaren-betalar-principen gäller även
inom en fastighet. Den gäller alltså inte endast miljöpåverkan som sprids
utanför fastigheten. Härtill kommer att även fysiska ingrepp i naturen kan inverka negativt på ekosystemet i omgivningen. Den otydliga regleringen i 2 kap. 15 § regeringsformen innebär därmed att den som avhåller sig från en betydande negativ inverkan på ett ekosystem kan få ersättning från det allmänna för att göra det, medan en annan verksamhet kan behöva bära kostnaden för att minimera en kanske betydligt lindrigare påverkan.
168
Icke desto mindre finns en grundlagstadgad rätt till ersättning i den mån det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Såvida inte inskränkningen sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl.
Vilket leder fram till ytterligare tolkningssvårigheter. Hur ska relationen mellan andra och tredje stycket tolkas? Är tredje stycket endast inskränkande så att förutsättningarna i andra stycket måste föreligga för ersättning (avsevärt försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten) eller ger uttrycket gäller
dock vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning lagstiftaren frihet
att utforma förutsättningarna?
Mot bakgrund av ovanstående menar vi att det finns ett stort behov av att se över grundlagsregeln. Att regeln är tydlig är viktigt, särskilt med tanke på att bestämmelsen behandlar mycket grundläg-
167 Michanek (2016) Artskyddet, juridiken och politiken. I Festskrift till Bertil Bengtsson 90 år, s. 397 där han hänvisar till sin tidigare artikel; (1996) Principer för ersättning vid rådighetsinskränkningar i vissa stater. Med särskild inriktning på skydd för biologisk mångfald. Miljörättslig
tidskrift 1996:1, s. 32 ff.
168 Michanek (2016) a.a., s. 397.
gande rättigheter för enskilda och att den därför kan betraktas som en regel som upprätthåller viktiga rättssäkerhetsgarantier. Det ligger emellertid inom ramen för den här utredningen att göra en sådan översyn.
15.17.2 16 kap. 13 § miljöbalken
Artikel 9.3 i Aarhuskonventionen ska, enligt praxis, tillämpas på alla slags miljöbeslut, och allmänheten ska erbjudas effektiva rättsmedel för att kunna få beslut överprövade, vilket innebär att artikel 9.3 kan tillämpas direkt i en situation som är reglerad enbart genom nationella regler.
169
Miljöorganisationer kan överklaga tillsynsbeslut trots
att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § miljöbalken
170
,
och ett beslut att inte vidta några åtgärder är ett överklagbart beslut.
171
Det innebär att även passivitet, det vill säga ställningstagandet som det innebär att inte vidta någon åtgärd, utgör överklagbara tillsynsbeslut enligt artikel 9.3 i Aarhuskonventionen.
172
I förvaltningsdom-
stolarna, dit till exempel vissa beslut enligt skogsvårdslagen och jaktlagstiftningen överklagas, har emellertid Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i rättsfallet HFD 2020 ref. 12 skapat en annorlunda situation.
Vi konstaterar att det finns ett behov av att se över såväl bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken som de förvaltningsrättsliga klagorättsregler som anknyter till, eller borde anknyta till, bestämmelsen för att ge Aarhuskonventionen samma genomslag i författningstexten som den har getts i den praxis som utvecklat sig, framför allt i Mark- och miljööverdomstolen.
174
Emellertid följer inte en översyn av 16 kap. 13 § miljöbalken med anknytande bestämmelser av våra utredningsdirektiv. Inte heller kan vi se över hur Aarhuskonform tillämpningen är vad gäller övrig spe-
169HFD 2014 ref. 8. 170 MÖD 2012:47 (Åkergrodan i Härryda) och MÖD 2012:48 (asfaltering av Varbergs flygplats). 171 MÖD:s dom av den 11 oktober 2017 i mål nr M 7306-17. 172 MÖD:s dom av den 28 oktober 2020 i M 13871-19. 173 För en analys av situationen som skapats, se Darpö (2021); Konsulenten, tjädern och knäroten Om Skogsstyrelsens handläggning av artskyddsärenden, Förvaltningsrättslig tidskrift 2021:1. 174 Jämför Högsta förvaltningsdomstolens vägledande avgörande i HFD 2020 ref. 12 som analyseras av Darpö; (2021) a.a. Enligt Darpö har avgörandet fått ett omedelbart genomslag bland förvaltningsdomstolarna; se Kammarrätten i Göteborgs dom 2020-10-19; 5705-20 (NSF/ Nora ./. Skogsstyrelsen) och Kammarrätten i Sundsvalls beslut 2020-10-13; 2222-20 (NSF/ Jämtland-Härjedalen ./. Skogsstyrelsen om Stor-Mullberget i Härjedalen) där HFD heller ej meddelade prövningstillstånd (HFD 2020-11-20; 6177-20).
ciallagstiftning som berörs (till exempel skogsvårdslagstiftningen, jaktlagstiftningen, fiskelagstiftningen). För att anpassa innehållet i svenska klagorättsregler till Aarhuskonventionen och den praxis som utvecklats i EU-domstolen fordras ett betydligt större grepp än vi kan ta inom ramen för våra utredningsdirektiv. Vi vill emellertid förorda att en mer fullständig översyn faktiskt görs rörande tillgången till effektiva rättsmedel, såväl enligt vad som följer av Aarhuskonventionen som av EU-rätten.
16. Konsekvensbeskrivning, förebygga artskyddsrelaterad brottslighet m.m.
16.1. Det övergripande syftet med utredningens andra uppdrag
Utredningen har fått i uppdrag att förbättra förutsättningarna för arbetet med att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet.
Det våra förslag syftar till är främst att tydliggöra de skyldigheter som följer av EU-lagstiftningen, samt göra det lättare att direkt ur författningstexten utläsa vad som faktiskt är förbjudet. Många förslag handlar om brottsförebyggande eller brottsbekämpande myndigheters befogenheter och möjligheter att effektivt genomdriva lagstiftningen och lagföra överträdelser, det handlar därmed också om tillsynsansvar. Vi menar att tillsammans innebär förslagen ökad tydlighet samt ökade möjligheter för tillsyn och kontroll samt lagföring av de brott som begås. Sammantaget bör det leda till en ökad regelefterlevnad, vilket i sin tur innebär betydande förbättringar i skyddet av arter, och ökade möjligheter att nå miljömålen som relaterar till biologisk mångfald. Eftersom den effekten är målet med de flesta förslagen har det inte noterats under varje förslag.
16.1.1. Artskyddsbrott kan få konsekvenser enligt Nagoya-protokollet och EU:s ABS-förordning
Utredningen har uppmärksammats på att artskyddsbrottslighet kan ha inverkan på tillämpningen av Nagoya-protokollet, som är ett tillläggsprotokoll till konventionen om biologisk mångfald (CBD).
EU har implementerat protokollet genom ABS-förordningen
och
kommissionens genomförandeförordning 2015/1866
3
och i Sverige
gäller därtill förordning (2016:858) om användningen av genetiska resurser och traditionell kunskap om sådana resurser. Bestämmelserna syftar till att reglera nyttan som uppstår vid nyttjande av genetiska resurser genom att skapa en större rättssäkerhet för både det land som tillhandahåller resurserna och användare av dessa.
Viss handel med CITES-listade arter kan komma i konflikt med regelverket enligt Nagoya-protokollet. Ett exempel kan vara om CITES-listade arter fraktas illegalt från ursprungslandet, beslagtas av myndigheter inom EU och säljs som beslagtaget gods. Därigenom legaliseras exemplaren inom EU, men förökning av djur eller växter i kommersiellt syfte kan då ändå komma att ses som utnyttjande av genetiska resurser utan ursprungslandets tillstånd.
Utredningen har inte haft möjlighet att närmare granska denna fråga, och vill uppmärksamma att ytterligare utredning kan behövas.
16.1.2. Nya regler om djurhälsa är inte inarbetade
EU:s nya förordning om djurhälsa, AHL-förordningen
4
, trädde i kraft
den 21 april 2021, vilket medför följdändringar i svenska regler. Utredningen har inte haft möjlighet att bearbeta texterna i betänkandet enligt det nya regelverket, och hänvisar till Jordbruksverket för mer information.
1 Konventionen om biologisk mångfald (SÖ 1993:77). 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen. 3 Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/1866 av den 13 oktober 2015 om närmare föreskrifter för genomförandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 vad gäller registret över samlingar, övervakning av användarnas efterlevnad och bästa praxis. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/429 av den 9 mars 2016 om överförbara djursjukdomar och om ändring och upphävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”).
16.2. Allmänt om förslagens konsekvenser
Vi har i stor utsträckning beskrivit de problem som ska åtgärdas med förslagen, alternativa lösningar samt eventuella effekter om förslagen inte genomförs i avsnittet om förslag kring artskyddsbrottslighet med mera. Vi redogör ändå, kortfattat och sammanfattningsvis, för såväl problem som nollalternativ i anslutning till varje förslag. Detta eftersom problembeskrivningarna i stor utsträckning illustrerar nollalternativet.
Utredningen konstaterar att de delar av förslagen som handlar om brottslighet har en tydlig koppling till genus då majoriteten av de brott som begås på området begås av män. Förslagen om kriminalisering kommer därmed att beröra män mer än kvinnor. Vi kan emellertid inte se att förslagen påverkar jämställdheten mellan kvinnor och män på ett sådant sätt att det finns skäl att beröra konsekvenserna av detta s i denna beskrivning.
16.3. Nya förbud i 8 kap. miljöbalken
Nya förbud som föreslås omfattar förbud mot innehav av ägg samt förbud mot handel med mera med nationellt fridlysta djurarter.
Vi redovisar konsekvenserna av dessa förslag i avsnittet om nya kriminaliseringar.
16.3.1. Uppdrag att utreda utformning av ett förbud mot kommersiella aktiviteter med nationellt fridlysta växter
Problembeskrivning och nollalternativ
I nuläget förekommer omfattande handel med vissa växter som är nationellt fridlysta enligt 8 och 9 §§artskyddsförordningen, exempelvis blåsippa, gullviva och liljekonvalj, men även arter av orkidéer som växer vilt i Sverige finns att köpa kommersiellt. Merparten av denna handel avser artificiellt förökade exemplar (odlade), men sannolikt förekommer även handel med vilda exemplar. Vid något tillfälle måste också vildväxande exemplar ha insamlats för att starta den odling som sker i dag.
Utredningen konstaterar att ett förbud mot handel, transport, etc. med vilda exemplar av nationellt fridlysta växter skulle ge ett säkrare skydd för arterna i naturen. Om den föreslagna utredningen inte kommer till stånd kan ett sådant förbud inte införas.
Oreglerad handel med fridlysta växter kan leda till illegal insamling som påverkar växternas populationer i naturen. Vi har föreslagit att förslaget ska utredas i samband med att regeringen ser över de arter som är nationellt fridlysta enligt nuvarande 6, 8 och 9 §§artskyddsförordningen.
Konsekvenser för myndigheter
Förslaget bör utredas i samband med att regeringen ser över de arter som är nationellt fridlysta enligt nuvarande 6, 8 och 9 §§artskyddsförordningen.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Utredningen konstaterar att ett förbud mot handel, transport, etc. med vilda exemplar av nationellt fridlysta växter skulle ge ett säkrare skydd för arterna i naturen.
16.4. Nya kriminaliseringar i 29 kap. miljöbalken
Under denna rubrik kommer vi att hantera följande förslag:
- Kriminalisera innehav av fågelägg.
- Kriminalisera att handla med samt exportera eller importera nationellt fridlysta arter.
- Bestämmelsen om artskyddsbrott delas upp i flera nya rubriceringar.
- Genomför sanktioner som fordras enligt CITES-förordningen.
- Straffansvar införs för brott mot generella föreskrifter (enligt föreslagna 29 kap. 8 § miljöbalken).
16.4.1. Översiktlig problembeskrivning och nollalternativet
De senaste åren har det skett en tydlig ökning av antalet artskyddsbrottsärenden. De fall av artskyddsbrott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från Sverige av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Utifrån de upptäckta fallen finns det även tecken på inslag av internationell, organiserad brottslighet. Det finns ett antal uppmärksammade fall i Sverige där samlare har plockat ägg från vilda fåglar, haft omfattande samlingar av både fågelägg och levande fåglar och även handlat internationellt med fågelägg. Det mest omtalade fallet är det så kallade Stekenjokk-målet
5
.
Att förebygga och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet är en viktig del i arbetet för att bevara hotade arter.
6
En marknad utgörs av
specialiserade samlare. Det handlar ofta om arter som inte är avsedda som till exempel sällskapsdjur. Samlarmarknaden omfattar även monterade djur och delar eller produkter av dem.
7
Enligt miljöbrottsdirektivet
8
ska medlemsstaterna säkerställa att
vissa handlingar utgör straffbara gärningar när de är olagliga och begås uppsåtligen, eller åtminstone av grov vårdslöshet.
9
Med olagliga
handlingar avses varje handling som innebär överträdelse av viss EU-
lagstiftning, eller nationell rätt som ger verkan åt den gemenskapslagstiftning som omfattas.
10
Gemenskapslagstiftning som omfattas
är bland annat fågeldirektivet, livsmiljödirektivet och rådets CITESförordning 338/97. Enligt miljöbrottsdirektivet ska det bland annat säkerställas att det utgör en straffbar gärning att uppsåtligen, eller åtminstone av grov oaktsamhet, döda, förstöra, inneha eller samla in exemplar av skyddade vilda djur eller växter. Med skyddade vilda djur
och växter menas i miljöbrottsdirektivet de djur och växter som för-
tecknas i livsmiljödirektivets bilaga IV, fågeldirektivets bilaga I, regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i fågeldirektivets
5 Hovrätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015. 6 Dir, 2020:58, s. 15. 7 Hagstedt och Korsell (2008) Illegal handel med hotade djur- och växtarter En förstudie. BRÅ Rapport 2008:14, s. 37 f. 8 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/99/EG av den 19 november 2008 om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser. Direktivet benämns allmänt som just miljöbrotts-
direktivet vilket kan vara vilseledande för tanken eftersom det omfattar så mycket mer än det
som i 29 kap. miljöbalken har brottsrubriceringen miljöbrott (1 §). Eftersom det är en inarbetad benämning på direktivet fortsätter vi ändå använda den. 9 Miljöbrottsdirektivet, artikel 3. 10Ibid., artikel 2 a.
bilaga I samt de djur och växter som förtecknas i bilagorna A eller B till rådets CITES-förordning 338/97.
11
Undantag får göras för fall då
handlingen avser en försumbar mängd sådana exemplar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus. Det ska också säkerställas att det utgör en straffbar gärning att uppsåtligen, eller åtminstone av grov oaktsamhet, handla med exemplar av skyddade vilda djur eller växter, eller delar av sådana, eller produkter som framställts av dem. Också här får undantag göras för fall då handlingen avser en försumbar mängd sådana exemplar och har en försumbar inverkan på artens bevarandestatus.
12
Brotten ska beläggas med effektiva, proportio-
nella och avskräckande straffrättsliga påföljder.
13
Miljöbrottsdirekti-
vet hindrar inte medlemsstaterna att vidta strängare åtgärder än vad som föreskrivs, så länge de är förenliga med EU-fördraget.
14
Medlems-
staterna ska också säkerställa att anstiftan av och medhjälp till uppsåtliga handlingar utgör en straffbar gärning.
15
I Sverige genomförs direk-
tivet huvudsakligen genom 29 kap. miljöbalken. Viss annan reglering finns också till exempel i jakt- och fiskelagstiftningen och i tullagstiftningen.
Nollalternativet är att inte göra något, vilket i korthet skulle innebära att problemen kvarstår.
16.4.2. Uppdelningen av 29 kap. 2 b § miljöbalken
Utredningen har föreslagit att 29 kap. 2 b § miljöbalken ska delas upp, och att karaktären av blankettstraffbud ska arbetas bort i den mån det går. Utredningens förslag innebär (bortsett från de nya kriminaliseringarna gällande fågelägg och nationell fridlysning) inga förändringar i sak.
Artskyddsbrott är så kallade spaningsbrott. Spaningsbrott upptäcks huvudsakligen genom aktiv spaning, tillsyn eller tips. Upptäcksfrekvensen och vilka typer av artskyddsbrott som upptäcks är därmed beroende av de ansträngningar samhället gör för att upptäcka brotten.
16
Miljötillsynsutredningen konstaterar att det finns en stor kun-
11Ibid., artikel 2 b. 12Ibid., artikel 3 f. och g samt skälen 7, 8 och 9. 13Ibid., artikel 5. 14Ibid., skälen 12. 15Ibid., artikel 4. 16 Edström och Ljung (2019), Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott. Jordbruksverkets rapport 2019:14, s. 14.
skapsbrist om artskyddsbestämmelserna hos både verksamhetsutövare och allmänhet, och att länsstyrelsernas förebyggande tillsyn av artskyddet i form av informationsspridning därför har stor betydelse. Det ökar förståelsen för artskyddet och kan minska risken för artskyddsbrott.
17
Konsekvenser för enskilda och företag
Förslaget innebär ingen förändring i sak mot vad som gäller nu, och har därför inga direkta konsekvenser för enskilda och företag. Det bör dock minska risken att enskilda eller företag begår brott.
Konsekvenser för myndigheter, det brottsförebyggande arbetet och samhällsekonomin
Utredningen bedömer att förslaget förtydligar det kriminaliserade området och kan bidra till ökad förståelse av vad som inte är tillåtet. Det gäller såväl allmänhet som rättsvårdande och tillsynande myndigheter. Artskyddsbrotten förväntas i och med detta bli lättare att utreda och kan därför ge myndigheterna resurser till annat. Belastningen på de rättsvårdande myndigheterna i stort förväntas inte ändras. För att förslaget ska få verklig effekt krävs emellertid att myndigheterna har resurser att utreda de aktuella brotten.
16.4.3. Särskilt om att straffansvar införs för brott mot generella föreskrifter
Eftersom utredningen inte föreslår några generella föreskrifter bedöms förslaget i nuläget inte få några konsekvenser.
17SOU 2017:63, Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet, s. 122 f.
16.4.4. Särskilt om kriminalisering av förbudet att inneha fågelägg
Förslaget om förbud mot innehav av fågelägg berör främst de som i dag innehar fågelägg. Detsamma gäller givetvis att innehavet kriminaliseras och det är kriminaliseringen som sannolikt kommer att få störst betydelse. Samlingar av fågelägg finns hos privatpersoner, i skolor, hos hembygdsföreningar, på små och stora museer och forskningsinstitutioner. Utredningen föreslår att en del av dessa institutionssamlingar ska få finnas kvar hos institutionen efter ansökan om tillstånd. För dessa innehavare, specifikt vissa skolor, museer och forskningsinstitutioner med bra kontroll över samlingarna, innebär förslaget en mindre administrativ kostnad om man önskar ha samlingen kvar. Den som inte söker eller beviljas tillstånd för sin samling måste avstå från samlingen. Utredningen föreslår att dessa samlingar bedöms och eventuellt tas om hand av Naturhistoriska riksmuseet om de har ett värde för forskning, utbildning eller annat.
Vi har också föreslagit att Naturvårdsverket ska föra register över tillståndsgivna äggsamlingar i Sverige. Samtliga tillståndsgivna samlingar ska dokumenteras av innehavaren och kontrolleras regelbundet, så att ägg varken försvinner eller tillkommer i respektive samling.
Naturvårdsverket ska få i uppdrag att ta fram föreskrifter gällande omhändertagande och hantering av fågelägg. Naturvårdsverket ska även få i uppdrag att tillsammans med Naturhistoriska riksmuseet genomföra en informationskampanj om förbudet och övergångsperioden.
Övervägda alternativ inom ramen för kriminaliseringen
Förslaget omfattar alla ägg, vilket är ett ingripande förbud. Vi har övervägt att avgränsa det som i till exempel Danmark, där förbudet gäller ägg från vilda fåglar som naturligt förekommer i den danska naturen, och ägg från andra vilda fåglar som omfattas av fågelskyddsdirektivet. Vi har kommit fram till att en sådan avgränsning inte är lämplig, dels med hänsyn till att fågeldirektivet omfattar samtliga arter (artikel 1) samt till Bernkonventionens skrivningar i artikel 6, dels med hänsyn till den förväxlingsrisk, med medföljande utredningsproblem, som föreligger i dag. Det är också betydligt lättare att kommunicera ett sådant förbud med allmänheten.
Utredningen har övervägt att undanta trasiga ägg, enligt en specifik definition, från förbudet. Mot bakgrund av att även trasiga ägg är av intresse för vissa samlare har vi bedömt att det är olämpligt att generellt undanta trasiga ägg från förbudet, såvida det inte uppenbart gäller skal från ägg som producerats inom livsmedelsindustrin. Undantag bör dock göras för enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning, och som är obetydliga för det syfte som bestämmelsen skyddar. Vidare har vi undantagit vissa utsmyckade ägg. Det handlar om målade urblåsta (påsk-)ägg, ägg med karvade mönster i skalen och liknande. I vissa fall kan de smyckade äggen ha ett betydande ekonomiskt värde eller affektionsvärde. Med hänvisning till resonemanget kring förväxlingsrisk ser utredningen ingen möjlighet att generellt undanta konstnärliga ägg. Det finns en överhängande risk att ett sådant undantag skulle uppmuntra utsmyckning av ägg från sällsynta arter. Det finns emellertid ingen anledning att förbjuda innehav av ägg som uppenbart kommer från ägg från livsmedelsproduktion, därmed inte heller utsmyckade ägg från sådan produktion. Såväl enstaka trasiga ägg från vanliga fåglar som plockats efter avslutad häckning, som dekorerade ägg från vanliga fåglar och samlingar av ägg som härrör från fåglar inom livsmedelsproduktion, ska undantas från förbudet
Är kriminalisering nödvändigt?
Varför kriminalisera innehav av ägg? Det är ett uttryckligt uppdrag i utredningsdirektiven, vilket innebär att det enda rimliga alternativet till kriminalisering är nollalternativet. Eftersom det handlar om kriminalisering bör utgångspunkten vara att ställa sig frågan om det är rimligt att använda sig av ett så kraftfullt medel.
Vilken effekt är det som samhället önskar uppnå, och vad är som gör att den inte kan uppnås med mindre ingripande medel än kriminalisering? Själva grundproblemet har beskrivits ovan, varför vi här vänder på perspektivet och utgår från valet av åtgärd, kriminaliseringen. Ett beslut att kriminalisera en bestämd gärning måste alltid (för att kriminaliseringsbeslutet ska vara rationellt) kunna motiveras med hänvisning till ett antal goda skäl. Kriminaliseringen ska vara nödvändig för att skydda ett visst preciserat rättsligt intresse, som är
tillräckligt viktigt för att berättiga användningen av straffrättsliga medel.
18
Intresset som avses skyddas är fåglarnas förmåga till reproduktion. Intresset är odiskutabelt tillräckligt viktigt, frågan är dock om kriminalisering av att inneha ägg är nödvändig (vi återkommer till den frågan nedan). Ett kriminaliseringsbeslut förutsätter emellertid också att det är möjligt att med tillräcklig precision på förhand bestämma, att en viss typ av gärning är skadlig eller farlig för det intresse som man vill skydda. Denna typ av gärning ska alltså vara sådan som erfarenhetsmässigt skadar intresset, eller utgör en allvarlig risk för att det skadas.
19
Detta ska ses i ljuset av att straffrätten, så som
den utformats i dag i Sverige, bygger på vissa grundantaganden.
Att
gärningstypen är så preciserad och definierad, att det är möjligt att åstadkomma en ökad styrning av handlandet, bygger på antagandet att straffrättssystemet påverkar så att oönskade tillstånd kan undvikas eller önskade tillstånd kan frambringas. Ett sådant tillstånd eller resultat kan uppkomma hos såväl människa som natur, djur och ting.
21
Straffrättssystemets uteslutande påverkansobjekt är människor.
Straffrätten riktar sig uteslutande mot människor, inte mot natur, djur eller ting.
23
Vidare utgår man ifrån att människor kan påverkas,
och besitter sådana förmågor att de är i någon utsträckning låter sig påverkas av straffhot. De reagerar och agerar normalt sett, åtminstone i någon mening och utsträckning, rationellt.
24
Just detta agerande
är vad som orsakar straffrättsligt relevanta förändringar i verkligheten. Antagandet kan ställas i relation till den något annorlunda skrivningen att människor orsakar effekter vilket är det vanligaste tillvägagångssättet när en brottsbeskrivning formuleras; den som orsakar
18 Träskman (2009) Miljöstraffrätten, s. 17. 19Ibid. 20 Lernestedt (2003), Kriminalisering Problem och Principer. Diss. Stockholms universitet, s. 111 ff. Här redogörs för fyra av de fem grundantaganden som Lernestedt redogör för. Det femte grundantagandet rör behovet av själva straffsystemet vilket vi inte ser någon mening med att diskutera här. 21 Lernestedt (2003), a.a., s. 111. 22 Jfr Westerlunds indelning i reaktör och aktör, där miljön betraktas som den reaktör som påverkas direkt av naturens egna lagar, medan människan är aktör med förmåga att tänka, planera och handla (se t.ex. Westerlund; GML En generisk miljölag, (2009), s. 29). 23 Historien uppvisar emellertid många exempel på ett annorlunda synsätt; se t.ex. 2 Mosebok 21:28 där ansvaret läggs på djuret och inte på dess ägare: Om en oxe stångar någon till döds, man eller kvinna, så skall oxen stenas, och köttet må icke ätas; men oxens ägare vara fri ifrån straff. Ett annat exempel kommer från år 2008, då ett dussin getter frigavs från ett häkte i Kinshasa. Getterna stod åtalade för att ha låtit sig handlas med illegalt, men friades (BBC:s hemsida; http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/7607460.stm besökt den 18 april 2021). 24 Lernestedt (2003), a.a., s. 112.
effekten X … Detta på grund av omöjligheten att beskriva alla till-
vägagångssätt för att åstadkomma en viss effekt. Det förändrar emellertid inte att brottsbeskrivningen egentligen avser att täcka in samtliga handlingar som leder till effekten.
25
I detta fall är det långsiktiga önskade resultatet som ska frambringas att människor låter fåglar häcka i fred och kläcka ut sin avkomma i naturen. Vid första anblick synes åter befintlig reglering, att kriminalisera insamlandet, bäst styra mot det önskade resultatet, till skillnad från att förbjuda innehav av ägg, lagda av sedan länge döda fåglar. Enligt vad utredningen erfar, genom kontakter med brottsutredare och åklagare, är emellertid förutsättningarna för att undgå straffansvar för den gärning som i dag är kriminaliserad, och som träffar det verkligt oönskade beteendet, stora.
26
Om vi låter utgångspunkten vara just att fåglar ska få häcka och kläcka ut sin avkomma ifred, så kan det konstateras att kriminalisering av handlingen insamling inte varit tillräcklig för att skydda fåglarna. Det leder till att det blir intressant att se till vad som leder till själva insamlandet. Om syftet med insamlingen varit att tillaga äggen på särskilda restauranger hade det varit nödvändigt att vända blicken mot dessa. Nu är syftet med insamlingen att förse äggsamlingar med fler ägg. Att ta ett ägg kan utgöra jaktbrott. Att överlåta ett sådant ägg kan utgöra jakthäleri. Om man betalar för, det genom jaktbrott åtkomna, ägget med ägg som redan finns i en samling blir samlingsägget ett hjälpmedel vid brott. Det genom jaktbrott och jakthäleri åtkomna ägget blir brottsföremål. Genom att blanda ägg som i och för sig åtkommits på ett lagligt sätt (men som kan användas som betalning för ägg som åtkommits genom brott) med ägg som varit föremål för jaktbrott och jakthäleri (sannolikt också för artskyddsbrott, eftersom det är svårt att ta äggen utan att störa fåglarna vid deras häckning) förvandlas själva äggsamlingarna till hjälpmedel, som också kan fungera som skydd mot att lagföras. Detta på grund av de stora utredningskostnaderna för att myndigheterna ska kunna avgöra huruvida just ett visst ägg varit föremål för brott eller inte.
Äggen är i sig aldrig ”lagliga” eller ”olagliga” (jämför ovan om vem som kan handla på ett sätt som orsakar den oönskade effekten), det är handlingen genom vilken äggen plockats från sina föräldrars bon som är brottslig. Det är sättet på vilket man använder äggen som kan
25Ibid. 26 Träskman (2009), a.a., s. 17 ff.
göra det till ett brottshjälpmedel. Den grundläggande handlingen som leder till att äggen avlägsnas från fågelbon (eller som leder till att hela bon plockas bort) är, med detta synsätt, inte själva plockandet. Om man formulerar handlingsrekvisit med utgångspunkt i Den
som orsakar effekten X … kan det skrivas som Den som orsakar att ägg plockas ur fågelföräldrars bon eller att hela fågelbon tas från naturen. Den som orsakar det är i och för sig den som plockar ägget eller
tar boet, men det är mer sanningsenligt att påstå att den som verkligen orsakar det är den som köper eller får ägget till sin samling, och som genom att infoga ägget som varit föremål för brott i samlingen i princip gör det omöjligt att utreda och bevisa det primära brottet, att plocka ägget.
Mot bakgrund av det förda resonemang menar vi att det är möjligt att med tillräcklig precision bestämma vilken typ av gärning som är skadlig eller farlig för det intresse man vill skydda; det är själva existensen av äggsamlingar. Det är äggsamlingarna, i sig, som erfarenhetsmässigt skadar förökningsmöjligheterna för de häckande fåglar som drabbas, och som i förlängningen utgör en allvarlig risk för fågelarter där varje häckning kan vara en förutsättning för populationens överlevnad. Utan äggsamlingar inget ägg- eller bosamlande. Den effekten synes svår att nå utan kriminalisering, eftersom innehavet av ägg dels är själva orsaken till det icke önskvärda beteendet, dels utgör brottshjälpmedel (genom att man byter ägg och genom samlingarna ”tvättar” ägg). Samtidigt bidrar samlingarna till att försvåra brottsutredningar.
Emellertid räcker det inte med att en viss gärningstyp (i det här fallet innehav av äggsamling) är skadlig eller farlig för intresset, utan den ska också vara klandervärd. Ett centralt budskap i straffrätten är att straffsystemet finns till för förmedling av ett institutionaliserat
klander.
27
Det kan, med rätta, ifrågasättas om innehav av äggsamling
är en gärning som verkligen kan klandras. I grunden anser vi inte att det är det, särskilt inte mot bakgrund av äggsamlingars vetenskapliga betydelse och möjligheten för forskare att till exempel se hur koncentrationen av olika miljögifter förändras hos olika arter, vilket i sin tur ger möjligheter till slutsatser om när olika ämnen kommer in i näringskedjan, och hur de påverkar organismerna som utsätts för dem.
28
Det finns också vackra konstnärliga samlingar med målade
27 Träskman (2009), a.a., s. 18. 28 Jansson (2018) Fåglarna bakom kulisserna. Fåglar i Stockholmstrakten, Vol. 47, nr 4, s. 40–45.
och utskurna ägg. Vidare kan man fråga sig hur en kriminalisering av att inneha ägg förhåller sig till det allmänna rättsmedvetandet, vilket inte sällan anförs som grund för straffrättsändringar.
29
Innan vi reso-
nerar vidare kring hur det allmänna rättsmedvetandet ställer sig till frågan, eller utreder detta, konstaterar vi att det är av mindre betydelse i det här fallet. Detta eftersom vi inte har möjlighet att undersöka hur det ser ut, samtidigt som vi försäkrar oss om att de som i så fall ger uttryck för ett allmänt rättsmedvetande har ett fullgott underlag för att bilda sig en uppfattning, och har sakliga skäl för uppfattningen.
30
Till saken hör också att lagen tänks påverka rätts-
medvetandet, och när det gäller lagens påverkan på det allmänna rättsmedvetandet är det inte av avgörande betydelse att exakt kunna fastslå det allmänna rättsmedvetandet.
31
På så sätt är kriminalisering
kanske till och med den lämpligaste åtgärden; det framstår i dag inte som tillräckligt klandervärt i det allmänna rättsmedvetandet för att avhålla sig från att samla på ägg som åtkommits genom brottslig verksamhet. Det kan bero på okunskap, det kan också bero på att man förminskar sin delaktighet i den brottslighet genom vilken ett ägg har åtkommits, just eftersom innehavet i dag inte är kriminaliserat. Genom att kriminalisera innehavet riktas lagstiftarens uppmärksamhet mot det grundläggande problemet, och möjligheterna att lagföra det som redan i dag är kriminaliserat ökar därmed också. Vår slutsats är alltså att kriminalisering är nödvändigt, trots dess ingripande natur, och att en effekt av detta är att handlingen som ligger till grund för och orsakar skadan också blir straffbar.
Konsekvenser för enskilda
Den privatperson som har en stor samling av fågelägg kommer att påverkas starkt emotionellt av att tvingas lämna ifrån sig sin samling. Eftersom fågelägg redan enligt gällande regler inte får säljas, konstaterar utredningen att befintliga äggsamlingar emellertid inte har något legalt värde. Någon ersättning lämnas därför inte för inlämnade äggsamlingar. Att något saknar ekonomiskt värde behöver inte betyda att det saknar affektionsvärde.
29 Lernestedt (2003) a.a., s. 88 som hänvisar till Victor (1995), Politik och straffsystem – ett drama i utveckling. I Victor (red) Varning för straff. Om vådan av den nyttiga straffrätten, s. 76 f. 30Ibid. 31Ibid, s. 89.
Det finns en överhängande risk att de som innehar stora äggsamlingar, eller är aktiva samlare, inte överlämnar sina samlingar frivilligt, och att ett förfarande med en amnesti kommer att ses som en form av konfiskation. Utredningen bedömer inledningsvis att mycket få privatpersoner i Sverige, som har äggsamlingar, på ett tillförlitligt sätt kan bevisa lagligheten av hela eller stora delar av sin samling. Att innehav av lagligt åtkomna ägg kriminaliseras måste därför ses som ingripande för den enskilde. Det finns därför skäl att göra en noggrann utvärdering av om detta ingrepp är skäligt och proportionerligt (jämför den prövning som ska göras enligt Europakonventionen när det allmänna kränker egendomsskyddet i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonvention).
Av 2 kap. 15 § regeringsformen (1975:152) framgår bland annat att vars och ens egendom är tryggad, genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation, eller något annat sådant förfogande, eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
Förbudet mot innehav av fågelägg föranleds av den betydande inverkan på artskyddet som äggsamlingar har, och som också ligger till grund för att det anses nödvändigt att kriminalisera innehav. Ingreppet i egendomssfären motiveras därför av ett beaktansvärt samhälleligt intresse, nämligen skyddet av biologisk mångfald i allmänhet och häckande fåglar i synnerhet. Det är således en legitim inskränkning. Kriminaliseringen, som får anses utgöra det verkliga påtryckningsmedlet att lämna äggen ifrån sig, sker genom lag (8 kap. miljöbalken), vilket också förutsätts enligt 8 kap. 2 § regeringsformen när det gäller föreskrifter avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.
Härutöver ska en proportionalitetsbedömning göras. I målet om den så kallade Parkfastigheten förklarar Högsta domstolen proportionalitetsprincipens prövning i tre led.
32
Prövningen avser om det
aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga, mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen, om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar
32 Med hänvisning till RÅ 1999 ref. 76 avsnitt 5.5.
den enskilde (proportionalitet i strikt mening).
33
En sådan prövning
överensstämmer väl med den proportionalitetsbedömning som tydliggjorts av Europadomstolen, bland annat i Bugajny m.fl. mot Polen
34
.
Förbudet mot innehav av ägg innebär att det inte längre enbart blir förbjudet att plocka ägg i naturen och att handla med ägg, utan även att inneha dem, vilket innebär att lagstiftningen blir mer heltäckande. Att bevisa plockning av ägg och handel med ägg har visat sig vara mycket resurskrävande och i många fall svårt, vilket utreds närmare i förslagskapitlet. Utredningen bedömer därför att förbudet
är ändamålsenligt. Med hänvisning till den utredning kring möjlig-
heten att införa ett register över befintliga äggsamlingar, och möjliggöra att behålla dem, som utredningen har gjort, bedömer utredningen att det inte finns något likvärdigt, men mindre ingripande, alternativ. Det är således nödvändigt. Utredningen bedömer att den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde. Artskyddet väger, enligt utredningens mening, tyngre än det ideella värde som samlingen har för den enskilde och den enskildes intresse av att behålla fågelägg, även om de har åtkommits på laglig väg. Totalförbudet bedöms därför vara proportionerligt och därmed acceptabelt, trots inskränkningarna i egendomsskyddet som det kan innebära för enskilda.
Konsekvenser för Naturhistoriska riksmuseet
Naturhistoriska riksmuseet ska, enligt utredningens förslag, bedöma de samlingar som lämnas in till myndigheterna, och ta hand om de samlingar som har ett värde för forskning, undervisning, utställning eller annat. Det är mycket svårt att bedöma hur många fågelägg som museet kommer att behöva bedöma och eventuellt ta om hand. Enligt de uppskattningar utredningen har tagit del av kan det finnas cirka 150 000 ägg hos omkring 200 privatpersoner i landet. Utöver det finns samlingar hos många skolor och små museer, men utredningen har inte tillgång till någon uppskattning av hur många sådana samlingar som kan förekomma
Naturhistoriska riksmuseet har i dagsläget cirka 112 000 fågelägg i sin samling, vilka förvaras i 100 skåp. Utredningen bedömer att museet
33NJA 2017 s. 753, p. 23. 34 Mål nr 22531/05, dom den 6 november 2007.
behöver förstärkta resurser för att hantera de fågelägg som lämnas in, samt för att bistå övriga myndigheter i deras arbete med äggsamlingarna. Arbetet beräknas kunna utföras med en extra heltidstjänst under det år som amnestin pågår och därefter ytterligare ett år. Därefter beräknas det löpande arbetet vid museet kunna utföras med ordinarie resurser. Utöver arbetskraft behöver museet extra medel för förvaring av inlämnade ägg, särskilt under amnestiperioden och men även därefter.
Museet kommer att behöva avsätta tid för att i samverkan med Naturvårdsverket ta fram information om de nya reglerna. Detta bedöms rymmas inom ramen för befintliga och i övrigt tillförda extra resurser.
Konsekvenser för Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Polismyndigheten
Naturvårdsverket kommer att behöva handlägga ärenden gällande ansökningar om tillstånd från mindre museer och institutioner att behålla äggsamlingar. Om antalet ansökningar ska baseras på de uppskattningar som utredningen har haft tillgång till kan antalet ärenden uppgå till cirka 20 per län. Det finns dock en möjlighet att samlingarna inte är jämnt fördelade i landet, vissa län kan därmed komma att få en större andel ärenden än andra. Tidsåtgången för Naturvårdsverkets handläggning är till största delen beroende av samlingarnas omfång.
Naturvårdsverket kommer att behöva avsätta tid för att i samverkan med Naturhistoriska riksmuseet ta fram information om de nya reglerna. Detta bedöms rymmas inom ramen för befintliga resurser. Om informationen ska göras tillgänglig i tryckt form kommer myndigheten att behöva avsätta medel för tryckkostnader. Detta bedöms rymmas inom ramen för befintliga resurser för information om artskydd.
Polismyndigheten behöver under den ett år långa amnestitiden ta emot de fågelägg som allmänheten lämnar in, samt förvara dessa tills de kan bedömas och eventuellt flyttas till Naturhistoriska riksmuseets förvaringsplats. Även efter amnestitiden kan ägg komma att lämnas in, men det bedöms endast vara i mindre omfattning. Utredningen bedömer att hanteringen av fågeläggen ryms inom ramen för Polismyndighetens befintliga resurser.
Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter
När förbudet är genomfört förväntas det ha en positiv inverkan på möjligheten för myndigheter att lagföra personer som har plockat och innehar fågelägg. I och med att innehavet av fågelägg blir förbjudet krävs det inte lika mycket utredning för att bevisa att brott har begåtts. Utredningen bedömer att detta kan medföra att myndigheternas möjligheter att utreda brott ökar, då befintliga resurser räcker till mer. Den amnestiperiod som utredningen föreslagit förväntas leda till att många kan undvika att dömas för brott.
En förhoppning är att majoriteten av befolkningen kommer att avstå från att samla ägg, när det blir tydligt förbjudet. I de fall någon ändå väljer att samla ökar risken för upptäckt, samtidigt som myndigheternas tillsyn och utredningar underlättas av tydliga regler.
Polismyndigheten kan komma att få fler anmälningar om olagliga samlingar, när det blir känt att privat innehav av äggsamlingar har blivit förbjudet. Utredningen av sådana ärenden kan vara mycket resurskrävande för myndigheten. Syftet med utredningens förslag är dock att underlätta tillsyns- och brottsbekämpande myndigheters arbete, och en eventuell extra ärendebelastning bör vara begränsad till de första åren efter att ett förbud har införts. Utredningen bedömer därmed att eventuell ärendehantering bör rymmas inom ramen för befintliga resurser.
Samlandet kommer sannolikt att minska då det blir svårare att få nytillskott till samlingar. Detta är också syftet med utredningens förslag. Genom att inte bara handel med ägg utan även innehav av äggsamlingar blir förbjudet förtydligas regelverket, vilket minskar risken för att enskilda ska begå brott av oaktsamhet.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Äggsamlande utgör ett reellt hot mot vissa fågelarter, särskilt sällsynta arter som lägger få ägg och/eller få kullar. Polisutredningar under senare tid har visat att vissa samlare har plockat samtliga kullar ägg från samma fågelpar under flera år. När samlandet tar sig sådana uttryck är det akut risk för att det utsatta fågelparet aldrig får möjlighet att föröka sig och att arten efter några år försvinner helt från området.
Målet med förslaget är att minska incitamenten att plocka fågelägg i naturen. Förslaget bidrar därför till att skydda fåglar vars ägg annars plockas, och därmed till att värna den biologiska mångfalden och nå miljömålen.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Förslaget väntas inte ha några samhällsekonomiska konsekvenser utöver att berörda myndigheter kan behöva tillskott av resurser under en övergångsperiod.
Offentligfinansiella effekter
Naturhistoriska riksmuseet kommer att behöva extra resurser under två år efter att ett förbud har införts. Resurser som behövs är dels personal för att ta emot, bedöma och registrera äggsamlingar, dels utrymme för förvaring av ägg som ska sparas. Kostnaderna för att utreda och lagföra brott kan komma att öka under de första åren efter att ett förbud har införts, men förväntas därefter minska.
Naturvårdsverket kommer att behöva extra resurser under ett år för att ta fram föreskrifter och genomföra en informationskampanj, samt ge stöd och vägledning till andra myndigheter.
16.4.5. Särskilt om förslag rörande nationellt fridlysta djurarter
Problembild och nollalternativ
Utredningen föreslår att det, utan tillstånd från den myndighet som regeringen bestämmer, ska vara förbjudet att importera, exportera, sälja, byta, saluföra, transportera eller förvara exemplar av djurarter som är nationellt fridlysta. Förbudet ska omfatta arternas alla levnadsstadier, inklusive ägg och rom, samt även döda exemplar. Vi konstaterar att det redan i dag är förbjudet enligt 6 § artskyddsförordningen att i naturen samla in artexemplar som omfattas av förslaget. Enligt utredningens förslag flyttas förbudet till 8 kap. miljöbalken.
Om arterna väl blivit insamlade, trots fridlysningen, finns det i dag inget förbud mot fortsatt hantering som exempelvis handel, byte, transport eller förvaring. Genom förslaget blir all hantering av
arterna förbjuden. De generella undantag som framgår av artskyddsförordningen ska gälla även här.
Utredningen har föreslagit att en översyn ska göras av vilka arter som ska vara nationellt fridlysta. Översynen påverkar det aktuella förslaget om förbud mot handel och liknande så till vida, att omfattningen av de fridlysta arterna kan komma att ändras, så att fridlysningen kan komma att omfatta andra arter än de nuvarande.
Utredningen konstaterar att det i samlingar kan finnas döda exemplar av djur som är lagligt insamlade i Sverige innan arterna blev fridlysta. Det kan också förekomma döda exemplar som har insamlats lagligt enligt beslut om dispens från fridlysningsreglerna. Det är därmed lämpligt att införa ett undantag för förvaring av sådana exemplar, eftersom dessa samlingar inte bedöms utgöra något hot mot arternas nuvarande populationer i naturen.
Utredningen är införstådd med att samma arter kan förekomma i andra länder, där de eventuellt är lagliga att insamla. Eftersom det är svårt att skilja exemplar med olika ursprung från varandra, kan kommersiell efterfrågan på exemplar, svenska eller från andra länder, ändå totalt sett medverka till en negativ påverkan på de nationella populationerna. Utredningen anser därmed att det finns skäl att låta förbudet även omfatta import och export av fridlysta arter.
Förslagets effekter
Den primära effekten av förslaget är att fridlysta djurarter ges ett utökat skydd. I och med att handel, transport med mera förbjuds ger de föreslagna reglerna också ett stöd för myndigheterna i sin tillsyn samt rättslig grund för ingripande. Döda exemplar som har insamlats lagligt ska generellt vara undantagna förbudet mot förvaring, och när det gäller statliga museer, universitet och högskolor ska dessa även vara undantagna förbudet mot transport, men övriga förbud ska gälla. Museer och högskolor bedöms inte påverkas av förbudet mot förvaring, eftersom den insamling som har skett för forskning bör ha skett lagligt, med stöd av dispensbeslut från länsstyrelserna, och därmed ska vara undantagen från förbudet.
Sammantaget bedöms förslaget innebära att regler införs som ger ett utökat skydd för fridlysta djurarter i naturen och ett stöd för myndigheternas tillsyn. Eftersom det redan finns förbud mot insam-
ling av arterna i naturen bedöms konsekvenserna för allmänheten, företag och andra aktörer vara försumbara.
Vi har också föreslagit att motsvarande förbud ska utredas beträffande växter.
Konsekvenser för enskilda, företag och andra aktörer
Eftersom det redan finns förbud mot insamling av arterna i naturen bedöms konsekvenserna för allmänheten, företag och andra aktörer vara försumbara.
Konsekvenser för myndigheter
Den myndighet som regeringen bestämmer kan komma att få några ansökningar om tillstånd, och länsstyrelserna något fler tillsynsärenden, men sannolikt kommer det inte att röra sig om något större antal. Handläggningen bedöms rymmas inom befintliga resurser.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Bestämmelsen ökar möjligheterna för myndigheter att ingripa till skydd för fridlysta djur. Vår bedömning är att det bidrar till att öka förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och
djurliv. Det handlar om ett litet antal arter och ett oklart antal fall,
men vi bedömer att även signalvärdet är av betydelse.
Brottsförebyggande konsekvenser
Förslaget bidrar till att förebygga brott då det blir möjligt att ingripa även utan misstanke om att den som till exempel transporterar ett exemplar också har fångat det i naturen.
EU-rättsliga konsekvenser, överväganden rörande förbudet att sälja/köpa/byta
En av EU:s grundläggande principer
35
är rätten till fri rörlighet för
varor med ursprung i medlemsstaterna, och för varor som kommer från tredjeländer och som är i fri omsättning i medlemsstaterna. Det betyder att en huggorm, som fötts i fångenskap i ett annat EU-land inte är olaglig att förvara i Sverige, eftersom det bara är insamlingen inom nationens gränser som är förbjuden. Eftersom det kan vara lagligt, både att samla in och att handla med dessa djur, i något EUland, kan de föreslagna förbuden komma att påverka den fria rörligheten i unionen. Varor har av EU-domstolen definierats som pro-
dukter som kan värderas i pengar och som därmed kan vara föremål för kommersiella transaktioner.
36
Enligt exemplet ovan är en huggorm
alltså att betrakta som en vara. Av artikel 34 i FEUF framgår att kvantitativa importrestriktioner, samt åtgärder med motsvarande verkan, ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna.
37
För att över huvud
taget hamna i artikel 34 måste det emellertid först konstateras att varken rådets CITES-förordning 338/97 eller livsmiljödirektivet, och inte heller rättsakterna tillsammans, fullständigt och uttömmande har reglerat området.
Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar import och export av exemplar av hotade arter till och från EU. För import till EU krävs tillstånd utfärdat av en myndighet i EU-landet eller en importanmälan. För export från EU krävs exporttillstånd eller reexportintyg som utfärdats av en myndighet i det EU-land där exemplaren finns. Kategorier av arter beskrivs i bilagorna A–D i förordningen. Ingen av de djurarter som är aktuella i vårt förslag finns upptagna på dessa bilagor. Också förflyttning av ett levande exemplar av en art som upptagits i bilaga B och C är i förordningen föremål för regler om certifiering och lämplig förvaring och omsorg, och bilaga D omfattar andra fall av transitering av levande djur, hela skinn och växtprodukter. Inte heller här omfattas de djurarter som vårt förslag avser. Av förordningen framgår därtill explicit att ytterligare restriktioner kan införas, samt att EU-länderna kan ha egna hårdare regler. Så här
35 FEUF, artikel 28. 36 Mål 7/68 Europeiska kommissionen mot Italien. 37 Jfr Mål C-67/97, Ditlev Bluhme där EU-domstolen konstaterade att nationell lagstiftning om förbud att på en ö som Läsö hålla andra bin än bin av rasen Apis mellifera mellifera (brunt Läsö-bi) utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion i den mening som avses i fördraget (punkten 23).
långt möter således vårt förslag inte något hinder i rådets CITESförordning 338/97.
För arter förtecknade i livsmiljödirektivets bilaga IV a ska medlemsstaterna förbjuda förvaring, transport och försäljning eller byte samt utbjudande till försäljning eller byte av exemplar som insamlats i naturen, med undantag av sådana som samlats på lagligt sätt före genomförandet av detta direktiv. Ingen av de arter som omfattas av vårt förslag finns upptagen i livsmiljödirektivets bilaga IV a. Livsmiljödirektivet omfattar således inte dessa arter.
Frågan är då huruvida förslaget är förenligt med fördraget (FEUF). I artikel 36 behandlas de undantagsförhållanden som trots förbudet i artikel 34 kan åberopas till stöd för diskriminerande nationella regler, det vill säga sådana som behandlar importerade varor annorlunda än motsvarande inhemska varor. Nu är det inte fallet här. Det handlar inte om diskriminerande nationella regler, utan om regler som behandlar exempelvis alla huggormar (varor) lika, oavsett ursprung. De får inte säljas, transporteras säljas, köpas, transporteras, skickas, förvaras, etc. oavsett ursprung. Eftersom det är frågan om icke-diskriminerande, men likväl handelshindrande, regler blir i stället doktrinen om tvingande hänsyn relevant.
Utgångspunkten är att en vara som är lagligt satt på marknaden i ett medlemsland i princip inte får vägras tillträde till andra medlemsstaters marknader, det följer av principen om ömsesidigt erkännande.
För att legitimera icke-diskriminerande likabehandlande, men samhandelshindrande åtgärder, vilka annars skulle anses otillåtna, kan undantag medges som en följd av tvingande hänsyn. Dessa undantag har skapats genom praxis och omfattar en rad olika hänsyn, bland annat biologisk mångfald.
39
I sammanhanget är EU-domstolens avgörande i mål Mål C-67/97,
Ditlev Bluhme, intressant för resonemanget. Domstolen ansåg till
att börja med att åtgärder för att bevara en inhemsk djurpopulation som uppvisar särskiljande drag bidrar till att bevara biologisk mångfald genom att säkerställa denna populations fortbestånd. Sådana åtgärder syftar därvid till att skydda djurs hälsa och liv och kan grundas på artikel 36 i fördraget.
40
Därefter konstaterade den att vad avser
detta bevarande av den biologiska mångfalden saknar det betydelse
38 Mål 120/78 Cassis de Dijon. 39 Mål C-67/97, Ditlev Bluhme. 40Ibid., punkten 33.
att den population som skyddas utgör en egen underart, en distinkt ras inom en viss art eller endast en lokal stam, eftersom det rör sig om en population med egna särdrag som skiljer den från andra och som därför anses skyddsvärd, antingen för att skydda den från ett eventuellt mer eller mindre påtagligt utrotningshot, eller, även i fall då inget sådant hot föreligger, på grund av att det finns ett vetenskapligt eller annat intresse av att bevara en ren population inom ett visst område.
41
Domstolen konstaterade sedan att det också måste
undersökas huruvida bestämmelserna är nödvändiga och proportionerliga med hänsyn till skyddsföremålet eller om det är möjligt att uppnå samma resultat genom mindre restriktiva åtgärder.
42
De av oss föreslagna åtgärderna syftar till att skydda de nationellt fridlysta arterna mot ett mer eller mindre påtagligt hot. Metoden som används är densamma som används såväl i rådets CITES-förordning 338/97 som i livsmiljödirektivet, och som därmed redan förekommer i gemenskapsrätten.
43
Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att förslaget är förenligt med FEUF.
Att vi föreslår regler som rör just gärningar som anknyter till försäljning och transport, således samma åtgärder men med strängare tilllämpning avseende vilka arter som omfattas av livsmiljödirektivet, skulle emellertid kunna läsas som att vi föreslår regler som genomför direktivet, men på ett sätt som går utöver miniminivån. Detsamma gäller rådets CITES-förordning 338/97. Förordningen medger explicit strängare tillämpning. Livsmiljödirektivet är ett så kallat minimidirektiv, vilket innebär att det inte hindrar någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Införandet är dock villkorat av att reglerna måste vara förenliga med fördraget (de får till exempel inte innebära ”åtgärder med motsvarande verkan”
44
) och de måste
anmälas till kommissionen. Artikel 192 medger endast strängare skydds-
41 Mål C-67/97, Ditlev Bluhme, punkten 34. 42Ibid., punkten 35. 43 Jfr EU-domstolens resonemang i Mål C-67/97, Ditlev Bluhme, punkten 36. 44 ”Åtgärder med motsvarande verkan” är alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt är ägnade att påverka handeln mellan medlemsstaterna (mål 8/74 Dassonville punkten 5.) FEUF artikel 34 kan sägas ge uttryck för en skyldighet för medlemsstaterna att iaktta icke-diskrimineringsprincipen och principen om ömsesidigt erkännande avseende varor som lagligen tillverkas och saluförs i andra medlemsstater. FEUF artikel 36 medger undantag enligt vissa förutsättningar.
åtgärder; inte andra åtgärder än de som avses i den sekundärrättsliga akten.
Vi menar sammanfattningsvis att om man betraktar de åtgärder vi föreslår som sådana strängare åtgärder som medges i såväl rådets CITES-förordning 338/97 som genom att livsmiljödirektivet är av minimikaraktär, är dessa också, enligt resonemanget ovan, förenliga med fördraget. I så fall måste det emellertid anmälas till kommissionen enligt artikel 193 FEUF.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Kostnaderna i form av fler tillsyns- och dispensärenden hos länsstyrelserna bedömer vi som försumbara, särskilt i relation till nyttan av de ökade möjligheterna att lagföra olagligt fångande i naturen. Att förbudet också kriminaliseras ger ett starkt signalvärde, vilket vi bedömer motverkar det första brottet, som är själva infångandet. Sammantaget bedöms förslaget innebära en samhällsekonomisk nytta.
16.5. Åtgärdsförslag som rör särskild rättsverkan av brott
16.5.1. Förslag: Underlätta förverkande av CITES-listade djur och växter
Problembeskrivning och nollalternativ
CITES-reglerna syftar till att all handel med hotade arter ska vara laglig, hållbar och spårbar. Därmed är regelverket utformat för att främst reglera handeln. Innehav av exemplar som inte används i kommersiella sammanhang är alltså inte reglerat i dag. Enligt våra kontakter med polis och åklagare är detta ett betydande problem, som innebär att polis och åklagare inte på ett effektivt sätt kan ta sig an flora- och faunakriminaliteten i landet.
Vårt förslag är att i 29 kap. miljöbalken och i smugglingslagen tydliggöra att CITES-listade arter kan förverkas även utan samband med brott, och på så sätt säkerställa att de tas bort från marknaden, där de utgör en risk för brottslig verksamhet. Målet med förslaget är
således inte att straffbelägga innehav av CITES-arter, utan att synliggöra förverkandemöjligheten för att undvika att exemplaren saluförs eller säljs, eller på annat sätts på marknaden, och därmed att framtida brott begås.
Om förslaget inte genomförs kvarstår dagens situation, då 36 kap. 3 § 1 brottsbalken ändå kan tillämpas. Förslaget är därför endast tydliggörande och bedöms få små konsekvenser.
Konsekvenser för företag
För företag som bedriver laglig handel med CITES-listade arter bedöms det vara positivt att den illegala handeln hindras och förutsättningarna därmed blir lika för alla säljare. Omkring 75 företag, i första hand zoo-butiker och verksamheter där somliga ingår i koncerner eller är franchisetagare, har tillstånd för handel med djur enligt 26 § artskyddsförordningen.
16.5.2. Förslag: Artvärdesförverkande i samband med artskyddsbrott
Ett tillägg ska göras i 29 kap. miljöbalken om att, utöver brottsföremålsförverkande, ska det värde ett exemplar av ett fridlyst djur eller en fridlyst växt har, som representant för sin art, förklaras förverkat i samband med brottsmål. Konsekvenser för fisket, jakten, jordbruket och skogsbruket med mera
Artvärdesförverkande kan endast ske när en person döms för brott som involverar arter. Förslaget berör därför inte lagligt fiske, jakt, jordbruk, skogsbruk eller andra verksamheter som sådana, utan endast i de fall de utövas på ett sätt som innebär att brott begås mot fridlysningsbestämmelserna.
Konsekvenser för myndigheter
I den mån det meddelas fällande domar i mål om artskyddsbrott och jaktbrott får staten intäkter i form av artvärdeförverkandet, som är avsedd som kompensation för de kostnader staten har för skydd av de arter som genom brottet dödats. I fall där många exemplar berörs,
exempelvis samlingar av fågelägg eller insamling av levande växter, kan det röra sig om betydande belopp.
Naturvårdsverket får i uppdrag att tillsammans med SLU Artdatabanken, Havs- och vattenmyndigheten samt Jordbruksverket att ta fram en lista över artvärden för samtliga fridlysta arter. Listan kan dock inte göras komplett innan listan över de nationellt fridlysta arterna har reviderats. Naturvårdsverket bedöms behöva extra resurser med en halv (0,5) årsarbetskraft för arbetet med att ta fram listor över artvärden, med mera. Medverkan från SLU Artdatabanken belastar Naturvårdsverket som kostnad för ett beställt uppdrag. Medverkan från Havs- och vattenmyndigheten samt Jordbruksverket bedöms kunna utföras med befintliga resurser.
Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet,
Förslaget innebär, i de fall det handlar om ett flertal eller mycket värdefulla djurarter, en kännbar konsekvens för de som döms för artskyddsbrott. Detta bör i viss mån påverka benägenheten att begå brott.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Genom att införa artvärdesförverkande blir det tydligt för samhället som helhet att exemplar av vilda växter och djur har ett värde. Att synliggöra det värdet är normförstärkande och bör leda till att respekten för naturen ökar.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Syftet med förslaget är att minska artskyddsbrotten och i viss mån kompensera staten i den mån de sker. När färre artskyddsbrott begås gynnas den biologiska mångfalden och möjligheten att nå miljömålen ökar.
16.6. Åtgärdsförslag för effektivare genomförande, tillsyn, lagföring och kontroll av befintliga bestämmelser
16.6.1. Förslag: Utökat krav på tillstånd för handel enligt 26 § artskyddsförordningen
Problembeskrivning och nollalternativ
Det är känt bland svenska myndigheter att omfattande handel med levande CITES-listade djur sker via internet, inom slutna hobbygrupper samt vid mässor och liknande arrangemang. I dag är det inte tydligt var gränsen går för när handel behöver tillståndsprövas, vilket skapar otydlighet för alla aktörer. Om utredningens förslag inte genomförs kan den okontrollerade handeln fortgå som tidigare, vilket leder till oreglerad konkurrens för de verksamheter som har tillstånd för handel, samt i värsta fall till smuggling och lidande för de djur som omsätts.
Syftet med förslaget är främst att öka kontrollen av den försäljning som sker av levande CITES-listade djurarter i Sverige under andra former än via traditionella zoo-butiker. Enligt den nuvarande bestämmelsen i 26 § artskyddsförordningen krävs tillstånd för handel med levande fåglar som förekommer vilt inom EU samt levande exemplar av arter som är fridlysta enligt EU:s livsmiljödirektiv. Utredningen konstaterar att det dock främst är handeln med CITESlistade arter som behöver ytterligare reglering.
Handeln med CITES-listade, levande, vildsamlade växter är sannolikt begränsad, utredningen känner i alla fall inte till att det finns någon sådan verksamhet som har tillstånd för handel. Om det förekommer sådan handel, som alltså bedrivs yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte, utan tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen, är den olaglig enligt gällande regelverk och ska åtalsanmälas.
Eftersom handeln med odlade (artificiellt förökade) CITES-listade växter är undantagen från kravet på tillstånd, enligt 31 § artskyddsförordningen, så lämnas växterna utanför konsekvensanalysen.
Konsekvenser för enskilda
Vissa verksamheter som i dag bedrivs under benämningen hobby kommer att omfattas av krav på tillstånd. Denna nya grupp av verksamhetsutövare kommer att behöva ansöka om tillstånd, vilket är förenat med en kostnad i tid och pengar för den enskilde samt kostnader för den myndighetstillsyn som behövs.
Verksamheter som utan tillstånd bedriver handel med CITESlistade djur är inte alltid kända av myndigheterna, och det är svårt att bedöma hur många aktörer det kan röra sig om i dagsläget. En försiktig uppskattning är att det kan finnas 5–10 aktörer per län, alltså mer än 200 i landet som helhet. Länsstyrelserna har dock i remissvar till Naturvårdsverket bedömt att antalet kan vara betydligt högre.
Ansökan om tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen söks via en e-tjänst hos länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs. En avgift tas ut för länsstyrelsens prövning av ansökan, för närvarande 870 kronor. Avgiftens storlek regleras genom 8 § Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2009:10. Enligt 9 § ska avgift betalas med 500 kronor för varje hel timmes handläggningstid för den fortsatta tillsynen av verksamheten.
Det är sannolikt att vissa av de verksamheter som träffas av de föreslagna förändringarna i 26 § artskyddsförordningen bedrivs i privata hem. Enligt 28 kap. 6 § andra stycket miljöbalken får myndigheters tillträde till bostäder endast ske i den utsträckning det behövs för att förebygga eller undanröja olägenheter för människors hälsa. Det innebär att tillsyn enligt artskyddsreglerna inte i sig självt ger länsstyrelsen mandat att få tillträde till en privat bostad.
Mark- och miljödomstolen har i en dom gjort bedömningen att det är i princip uteslutet att bedriva tillsyn av tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen i en bostad med stöd av miljöbalkens tillträdesregler. Tillstånd ska därför som huvudregel inte ges om den föreslagna lokalen för tillståndet är del av sökandens eller annan persons bostad. I vissa fall bedömer Naturvårdsverket att det kan vara möjligt att meddela tillstånd även för verksamhet som bedrivs i en bostad, under förutsättning att verksamheten bedrivs i en i tillståndet särskilt angiven del av bostaden. Denna del ska vara avskild från övriga bostaden och får inte användas för bostadsändamål. Vid tillsyn måste länsstyrelsen kunna nå denna avskilda del utan att passera något bostadsutrymme. Om sådan avskildhet har varit en förutsättning för
att tillstånd har meddelats, men avskiljningen inte upprätthålls, innebär detta att verksamhetsutövaren inte har följt tillståndet. I ett sådant fall kan det finnas laglig grund för att återkalla tillståndet.
Ett alternativ kan vara att länsstyrelsen i tillståndet föreskriver som villkor att tillståndsinnehavaren har en skyldighet att ge tillsynsmyndigheten tillträde för tillsyn och kontroll av verksamheten. Det ska inte innebära att tillsynsmyndighet kan tvinga sig in i någons hem, men att nekat tillträde ska vara en laglig grund för att återkalla tillståndet.
Konsekvenser för företag
Fler verksamhetsutövare måste ansöka om tillstånd, vilket är förenat med en kostnad i tid och pengar för den enskilde. De företag som sedan tidigare bedriver yrkesmässig handel med sådana levande växter och djur som omfattas av regelverket ska redan i dag ha tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen. Om sådan verksamhet bedrivs yrkesmässigt utan tillstånd är den olaglig enligt gällande bestämmelser och ska åtalsanmälas.
Zoobutikernas verksamhet beträffande handel med CITES-arter är i dag alltid tillståndsprövad, medan den handel som sker via internet och hobbyföreningar mera sällan har tillstånd. I Sverige finns i dagsläget 75 zoobutiker som har tillstånd för handel med levande CITES-djur. För butikernas del kommer en utökning av krav på tillstånd för handel, till sådant som i dag betraktas som hobbyverksamhet, att jämna ut villkoren för verksamheterna och ge en mer likställd konkurrenssituation.
För de som bedriver verksamhet i större omfattning utan tillstånd innebär utredningens förslag att de behöver söka tillstånd eller upphöra med verksamheten. Eftersom den delen av marknaden i dag är oreglerad är det osäkert hur många aktörer det finns och hur de arbetar. Att söka tillstånd innebär en administrativ kostnad för aktörerna, i form av en prövningsavgift samt den tid det tar.
Ändringen omfattar endast de som handlar med vissa djur och växter i större omfattning, och som inte redan tidigare omfattats av tillståndskravet på grund av yrkesmässighet eller förvärvssyfte. Förslaget kan leda till viss ökad administration för de berörda personerna om de vill fortsätta med sin verksamhet. För den som driver företag som redan har eller skaffar sig tillstånd kan förslaget leda till
bättre konkurrensförhållanden då fler aktörer kommer att omfattas av samma krav.
Ansökan om tillstånd enligt 26 § artskyddsförordningen söks via en e-tjänst hos länsstyrelsen i det län där verksamheten bedrivs. En avgift tas ut för länsstyrelsens prövning av ansökan, för närvarande 870 kronor. Avgiftens storlek regleras genom 8 § Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2009:10. Enligt 9 § ska avgift betalas med 500 kronor för varje hel timmes handläggningstid för den fortsatta tillsynen av verksamheten.
Konsekvenser för myndigheter
Förslaget påverkar främst länsstyrelserna, som är prövnings- och tillsynsmyndighet gällande 26 § artskyddsförordningen. Det utökade kravet på tillstånd kan innebära ett antal nya ansökningar varje år. Det förväntas bli något lättare för myndigheterna att utöva tillsyn då verksamheterna i större utsträckning kräver tillstånd. De nya verksamheter som tillkommer kommer sannolikt i viss utsträckning att utföras i privata bostäder, vilket blir en försvårande omständighet vid tillsyn.
Verksamheter som bedriver handel utan tillstånd är inte alltid kända av myndigheterna, och det är svårt att bedöma hur många aktörer det kan röra sig om i dagsläget. En försiktig uppskattning är att det kan finnas 5–10 aktörer per län, alltså mer än 200 i landet som helhet. Länsstyrelserna har dock i remissvar till Naturvårdsverket bedömt att antalet kan vara betydligt högre.
Det ökade resursbehovet för länsstyrelsernas tillsyn kan beräknas genom schablonsiffror enligt en rapport från Miljösamverkan Sverige.
Där anges intervallet för tillsynsbesök i handelsverksamhet enligt 26 § artskyddsförordningen till minst en gång per fem år, med bedömd tidsåtgång fyra timmar per besök. Till detta kommer en årlig granskning av verksamhetsrapporter som omfattar en timme per verksamhet. Avrundat uppåt skulle den ökade arbetsbördan för tillsynen komma att omfatta cirka två timmar per verksamhet och år. Om det ökade resursbehovet omfattar 5–10 verksamheter per län ökar alltså tillsynsbehovet med 10–20 timmar per år och län.
45 Länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Jordbruksverket samt Havs- och vattenmyndigheten: (Miljösamverkan Sverige) Modell för behovsutredning. 2019-06-28.
För prövning av tillståndsansökningar finns inga motsvarande schablonsiffror, men en bedömning kan göras enligt erfarenheter från handläggning av tillstånd. Ett tillstånd omprövas vanligen efter fem år. Om tidsåtgången för prövning av ett ärende bedöms vara cirka 5 timmar skulle det årliga resursbehovet vara cirka 1 timme per verksamhet.
Sammantaget skulle det ökade resursbehovet för prövning och tillsyn kunna omfatta cirka 3 timmar per verksamhet och år. Enligt Naturvårdsverkets bedömning att 5–10 nya verksamheter kan tillkomma per län, skulle det medföra ett ökat resursbehov på 15–30 timmar per år och län.
Utredningen föreslår att länsstyrelserna får förstärkta och öronmärkta resurser för artskyddstillsyn motsvarande en halv årsarbetskraft per län för hantering av utredningens samlade förslag.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Förslaget får positiva samhällsekonomiska effekter då samma villkor ställs för handel via internet och hobbyföreningar, i den mån sådan handel sker i större omfattning eller annars i förvärvssyfte, som för den handel som bedrivs yrkesmässigt i fysiska butiker. Det innebär en ökad tydlighet, förutsebarhet och trygghet för handlare och kunder samt ökad likabehandling av verksamhetsutövare.
Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter
Aktörer som bedriver handel med CITES-arter, men som inte söker tillstånd eller bryter mot villkor i tillståndet, kan komma att medföra fler tillsynsärenden hos länsstyrelser, polis och domstol. Dessa ärenden bedöms till största delen kunna hanteras inom ramen för nuvarande verksamhet. Utredningen föreslår dock att Polismyndigheten/ NOA får utökade resurser med motsvarande en halv årsarbetskraft inom verksamhetsområdet spaning samt internationell samverkan.
16.6.2. Förslag: Tullverket får befogenhet att vid inre gräns kontrollera vissa arter
Problembeskrivning och nollalternativ
Ekonomisk välfärd och globalisering leder till ökad handel. En ökad ekonomisk välfärd ger möjligheter till lyxkonsumtion och ökad turism. Helt nya marknader har öppnat sig för handel med djur och växter. En ökad globalisering gör att trender och konsumtionsmönster som från början varit nationella får en alltmer internationell karaktär och sprider sig fortare än förut. Ett exempel är den asiatiska läkekonstens ökade popularitet som har medfört en vidgning av marknaden utanför Asien. Det har bidragit till att jakten på och handeln med de arter som används i preparaten blivit alltmer omfattande. Det är främst två faktorer som har underlättat för den illegala handeln. Den första är att internationella unioner öppnat gränserna för frihandel mellan länder. Sverige gick med i EU år 1995 och lyder sedan dess under ett regelverk som minimerar den inre kontrollen mellan EU-länder. En konsekvens är begränsningen av Tullverkets befogenhet mot annat EU-land (se avsnitt 14.24). I gengäld ska kontrollen mot EU:s yttre gränser ha ökat. Skyddet är dock inte starkare än den svagaste länken och det finns indikationer på att detta är något som utnyttjas av smugglare.
46
När väl arterna har kommit innanför gränsen till EU kan varorna transporteras och distribueras till andra länder på ett sätt som inte var möjligt tidigare. Samtidigt har uppluckrade gränser bidragit till ett ökat samarbete mellan länder när det gäller att hindra olika typer av organiserad brottslighet. Den illegala handeln med hotade arter är en internationell angelägenhet som ofta bedrivs i organiserad form. Den andra faktorn som underlättar den internationella illegala handeln är den ökade användningen av internet. Den gör att det finns ökade möjligheter att skapa kontakter med nya marknader och att generera och upprätthålla en efterfrågan. Internet ger också upphov till helt nya möjligheter för gärningspersoner från olika världsdelar att tillhandahålla arter och att bedriva olika former av beställningsverksamhet.
47
Handel inom EU är reglerad i rådets CITES-förordning 338/97. Flera handlingar ska, enligt såväl rådets CITES-förordning 338/97
46 Hagstedt och Korsell (2008) a.a., s. 11 f. 47Ibid.
som miljöbrottsdirektivet, kriminaliseras. I Sverige har detta skett genom 29 kap. 2 b § första stycket 4 a miljöbalken som kriminaliserar CITES-förbuden (vilka framgår av rådets CITES-förordning 338/97). EU:s tullunion innebär i praktiken att tullmyndigheterna i de 27 EU-länderna arbetar som en enda myndighet. Tullkontroller vid EU:s yttre gränser ska skydda djur och miljö genom att motverka olaglig handel med hotade arter och förebygga spridningen av växt- och djursjukdomar. Inom EU är huvudprincipen fri rörlighet.
För vissa varor finns restriktioner, trots att varorna införts från ett land inom EU. De varor som omfattas framgår av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen). I de fall en vara omfattas av inregränslagen kan ansvar enligt smugglingslagen aktualiseras. Av 3 § inregränslagen framgår att nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler omfattas. Detsamma gäller andra djur och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att till exempel erforderliga dokument saknas.
Den tidigare Inregränslagsutredningen
48
konstaterade 2006 att
nuvarande inregränslag begränsar Tullverkets befogenhet att kontrollera varor till de som specifikt räknas upp i 3 §. Eftersom varor som omfattas av CITES-regler inte omnämns i inregränslagen saknar alltså Tullverket befogenhet att kontrollera dessa, utom i de fall varorna granskas av andra skäl som anges i lagen.
Konsekvenser för enskilda
Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för enskilda, utöver de kontroller som redan utförs av Tullverket. Riktade kontroller kan dock komma att utföras enligt riskbaserade bedömningar, exempelvis i samband med kända mässor i andra EU-länder, där handel sker med CITES-listade arter.
48SOU 2006:9. Kontroll av varor vid inre gräns.
Konsekvenser för företag
Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för företag eller verksamheter, utöver de kontroller som redan utförs av Tullverket. Riktade kontroller kan dock komma att utföras enligt riskbaserade bedömningar.
Konsekvenser för myndigheter
Tullverket saknar i dag lagstöd för att bedriva aktiva kontroller vid inre gräns av arter som är fridlysta enligt EU:s naturvårdsdirektiv samt CITES-arter. Om ett sådant stöd införs enligt utredningens förslag innebär det ett ökat ansvar för Tullverket, som kan komma att behöva förstärkta resurser.
Utredningen föreslår att Tullverket på central nivå tillförs en årsarbetskraft för nationell och internationell samverkan gällande artskydd.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Förslaget bedöms inte få några samhällsekonomiska konsekvenser utöver att myndigheternas tillsyn underlättas, vilket kan förväntas ge en normförstärkande effekt. Artskyddet förstärks genom förslaget, vilket ökar Sveriges möjligheter att nå de nationella miljömålen samt uppfylla internationella åtaganden.
Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter
Med ökade möjligheter till kontroll vid inre gräns bedöms regelefterlevnaden öka.
EU-rättsliga konsekvenser
Utredningen erfar att det nu finns behov av att särskilt kontrollera de transporter av vilda djur och växter som sker över gräns mot annat EU-land. Frågan är om de harmoniserade reglerna i rådets CITES-
förordning 338/97 (som emellertid medger medlemsstaterna att införa strängare regler) innebär en harmonisering av Tullverkets befogenheter för kontroll.
När det gäller förflyttning inom gemenskapen av levande exemplar i bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97, från den plats som anges på importtillståndet måste, enligt artikel 9, förflyttningen föregås av ett godkännande från en administrativ myndighet i den medlemsstat där exemplaret befinner sig. I andra fall av förflyttning ska den person som ansvarar för förflyttningen vid behov kunna förete bevis på exemplarets lagliga ursprung. När ett levande bilaga B-exemplar förflyttats inom gemenskapen, kan innehavaren av exemplaret lämna det ifrån sig endast om den tilltänkta mottagaren har informerats på ett riktigt sätt om vilken förvaring, utrustning och skötsel som krävs för rätt vård av exemplaret. Enligt artikel 14 ska de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i denna förordning. Medlemsstaterna ska därtill, enligt artikel 16, vidta nödvändiga åtgärder för att ålägga sanktioner mot bland annat transport i försäljningssyfte enligt artikel 8.
49
Om det skyddsvärda ändamålet blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler finns inte någon möjlighet att nationellt föreskriva om kontroller. Om även tullkontroll omfattas följer alltså befogenheten av förordningen. Rådets CITES-förordning 338/97 reglerar i detta område vad som är förbjudet respektive vad medlemsstaterna ska sanktionera/kriminalisera. Dock regleras inte möjligheter för en nationell tullmyndighet att agera. Enlig vår tolkning innebär det att möjligheterna för nationell tullmyndighet att ingripa, i just det fall som avses, inte är reglerat genom rådets CITES-förordning 338/97.
50
Det gör att huvudregeln enligt fördraget, fri rör-
lighet, gäller, och tullkontroll vid inre gräns kan fordra undantag enligt artikel 36.
Vi kan inte se annat än att en sådan reglering, det vill säga kontroll av CITES-arter vid inre gräns, är förenlig med artikel 36 FEUF. Kontrollen har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse, nämligen att bevara växter och djur. Det handlar inte om ett medel för godtycklig diskriminering och det innefattar heller inte en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Motsvarande skydd kan inte
49 Rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 50 Jfr det Vallonska avfallsmålet (C-2/90) där EU-domstolen visade på ”hålen” i det annars ganska finmaskiga nät som harmoniseringen på avfallsområdet utgör.
tillgodoses på annat, neutralt sätt och kontrollen är proportionell i förhållande till det hinder den innebär för den fria rörligheten.
Att ge tullmyndigheten befogenhet att ingripa vid misstanke om att det är CITES-arter som transporteras utan erforderliga dokument, och att det kan handla om transport i försäljningssyfte, innebär därmed inte någon otillåten lagstiftning där det redan finns harmoniserade regler. Ett införande av en sådan ny punkt, som gäller arter som omfattas av konventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade djur och växter (CITES), kan således göras på grundval av undantaget i artikel 36 i FEUF. Även om det finns harmoniserade regler på området så berörs inte dessa i det specifika fallet, varför vi inte kan se att kommissionen måste underrättas om de planerade bestämmelserna och skälen för att införa dem. Notera dock att Inregränslagsutredningen
51
kommer till en annan slutsats,
och menar att kontrollsystemet inom EU är uppbyggt på tillståndskrav och ansvariga kontrollmyndigheter, som är Jordbruksverket och Naturvårdsverket i Sverige. Inregränslagsutredningen menar därmed att nämnda område är harmoniserat inom EU, och att något utrymme för att företa kontroller vid inre gräns därför inte finns.
Enligt anmälningsdirektivet för varor och it-tjänster (2015/1535) ska myndigheter som tar fram nya nationella tekniska föreskrifter för varor, eller ändrar i befintliga, anmäla detta till EU-kommissionen. Enligt direktivets artikel 1 f definieras tekniska specifikationer bland annat som tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, samt medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder import, saluföring eller användning av en produkt. Förbuden som reglerar handel med CITESlistade arter återfinns emellertid direkt i rådets CITES-förordning 338/97 och följer inte av befogenheten att ingripa. Det är alltså inte fråga om någon sådan teknisk föreskrift som avses i direktivet, i och med att förbudet mot saluföring följer redan av rådets CITESförordning 338/97.
51SOU 2006:9. Kontroll av varor vid inre gräns, s. 230 ff.
16.6.3. Förslag: Skogsstyrelsen tar över tillsyn över timmer och produkter tillverkade av CITES-listade träslag
Problembeskrivning och nollalternativ
Skogsstyrelsen ansvarar i dag för tillsyn av handel med timmer och produkter tillverkade av trä inom ramen för EU:s timmerförordning samt den svenska timmerlagen och timmerförordningen. Syftet med detta regelverk är att motverka handel inom EU med olagligt avverkat virke och trävaror från sådant virke. Reglerna omfattar skyldigheter för verksamhetsutövare som släpper ut timmer och trävaror på den inre marknaden för första gången.
Utredningen konstaterar att Skogsstyrelsen bedriver den nuvarande tillsynen systematiskt och riskbaserat enligt genomtänkta rutiner. Sammanlagt 1,5 årsarbetskraft är avsatta för tillsynen under 2021.
När det gäller timmer och produkter tillverkade av träslag som är CITES-listade ligger ansvaret för tillsynen på länsstyrelserna, enligt miljötillsynsförordningen. Utredningen känner dock inte till att länsstyrelserna bedriver någon systematisk riktad tillsyn avseende kommersiella aktiviteter med CITES-listat timmer och trävaror.
En svårighet med all tillsyn gällande trävaror är att identifiera olika träslag. Här bedöms Skogsstyrelsen ha bättre kompetens än länsstyrelserna i att skilja olika träslag från varandra, både i form av timmer och i bearbetade produkter. Skogsstyrelsen har också fungerande rutiner för kontroller och provtagning i syfte att identifiera trävaror. Skogsstyrelsens tillsyn inriktas dock främst på kontroller vid import, medan länsstyrelsens ansvar vad gäller CITES-listade träslag omfattar alla former av kommersiella aktiviteter. Länsstyrelsen tillsynsansvar kan därmed omfatta även annonsering, försäljning, etc. inom landet, men även andra verksamheter där CITES-listade träslag används i kommersiellt syfte.
Konsekvenser för företag
Tillsyn av CITES-listade trävaror kan komma att utföras i högre grad än tidigare.
Konsekvenser för myndigheter
Utredningen bedömer att det innebär en samordning och effektivisering av tillsynen gällande timmer och träprodukter att överlåta länsstyrelsernas tillsyn av CITES-listade träslag till Skogsstyrelsen. Eftersom länsstyrelsernas tillsyn har varit begränsad bedöms dessa inte påverkas i någon högre utsträckning av förslaget.
Utredningen bedömer att Skogsstyrelsen för detta utökade ansvarsområde behöver få resursförstärkning motsvarande en halv årsarbetskraft i löpande verksamhet.
Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter
Ökad tillsyn bör leda till bättre regelefterlevnad.
16.6.4. Förslag: Inför möjlighet till sekretess för vissa personuppgifter
Problembeskrivning och nollalternativ
Jordbruksverket hanterar bland annat frågor om import av jakttroféer. Troféerna kan tas in till Sverige om de har införskaffats på laglig väg och uppfyller alla krav från både ursprungs- och mottagarland. Vissa troféer kan dock vara stöldbegärliga, till exempel om de innehåller elfenben eller noshörningshorn. Vid några tillfällen har Jordbruksverket fått begäran om att lämna ut handlingar som innehåller namn och adress till privatpersoner som har fått importtillstånd för att ta in jakttroféer. Jordbruksverket har inte kunnat neka utlämning av allmän handling i dessa fall, vilket medför en ökad risk för att dessa troféer blir stulna och hamnar på marknaden.
Konsekvenser för enskilda
Enskilda personer som kan inneha stöldbegärlig egendom kommer att få utökad säkerhet för sina personuppgifter.
Konsekvenser för företag, myndigheter och för det brottsförebyggande arbetet
Förslaget om möjlighet för myndigheter att sekretessbelägga vissa personuppgifter i samband med ärenden om importtillstånd för jakttroféer förväntas inte medföra några ytterligare kostnader för myndigheterna. Förslaget syftar till att göra det svårare att begå brott. Förslaget bedöms inte påverka företag eller annan ekonomisk verksamhet eller påverka möjligheterna att nå miljömålen. Förslaget bedöms inte heller stå i strid med EU-rätten.
16.7. Åtgärdsförslag för att tillgängliggöra information och tydliggöra myndigheters ansvar, m.m.
- Ansvar för artskydd förtydligas i myndighetsinstruktionerna för
Jordbruksverket och Naturvårdsverket.
- Naturvårdsverket samt Jordbruksverket får i uppdrag att i samverkan med Havs- och vattenmyndigheten samt Skogsstyrelsen ansvara för nationell kunskapsförsörjning om artskydd.
- Uppdrag till Naturvårdsverket och Jordbruksverket att samla information om monterade djur.
- Naturvårdsverket får befogenhet att besluta om avlivning eller destruktion av beslagtagna och förverkade exemplar av CITESlistade arter.
- Uppdrag till alla myndigheter som ingår i den nationella operativa gruppen för artskydd, Jordbruksverket, Naturvårdsverket, med flera, att ta fram en gemensam handlingsplan med risker och prioriteringar gällande artskyddsbrottslighet.
- Uppdrag till Jordbruksverket att ta fram plan för införandet av ett register för A- och B-listade CITES-djur.
16.7.1. Översiktlig problembeskrivning och nollalternativet
Regelverket kring handel med arter syftar till att handeln ska vara laglig, hållbar och spårbar. Om inte både säljare och köpare försäkrar sig om att en vara eller ett levande exemplar säljs i enlighet med reglerna finns alltid risk för att ett artskyddsbrott begås. Den illegala handeln utgör ett hot mot både biologisk mångfald och mot den lagliga handeln.
Handeln omfattar ett stort antal arter av både växter och djur, både levande och döda eller i form av delar och preparat. Det finns olika marknader för hotade arter. En marknad består av sällskapsdjur som ormar, skorpioner, sköldpaddor, fiskar och fåglar av olika slag.
En annan marknad består av traditionell medicin, naturläkemedel och hälsokostpreparat som innehåller delar av djur och växter som mals ner.
53
Ytterligare en marknad utgörs av souvenirer, tillverkade
av hotade arter, som köps på resor utomlands. Med ökad välfärd finns också en allt större marknad inom ramen för konsumtion av exklusiva varor. Exempel på lyxvaror är produkter som är tillverkade av hotade träslag. Det kan handla om möbler och ramar eller om skaften på målarpenslar och musikinstrument.
54
Motiven bakom artskyddsbrotten varierar. Det finns ekonomiska motiv, men det handlar också om hobby, nöje, status, prestige, tradition och kultur. Gärningspersonerna kan vara organiserade aktörer, småskaliga aktörer, aktörer som sällan begår brott och aktörer som är helt omedvetna om att de begår brott.
55
16.7.2. Förslag: Ansvar för artskydd förtydligas i myndighetsinstruktioner
Artskyddet är oftast en liten del av verksamheten för de svenska myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet, även för de huvudsakligen ansvariga myndigheterna Jordbruksverket och Naturvårdsverket. Med tanke på myndigheternas betydelse för artskyddet föreslår utredningen att Jordbruksverkets och Naturvårdsverkets instruktioner kompletteras med ett förtydligande om myndigheternas uppdrag gällande artskydd och artskyddsbrottslighet. Förslaget bedöms bara
52 Hagstedt och Korsell (2008) a.a., s. 34. 53Ibid., s. 35. 54Ibid., s. 37 f. 55Ibid., s. 45.
få den konsekvensen att de båda myndigheternas ansvar för artskydd och artskyddsbrottslighet förtydligas och blir synligt i instruktionerna.
Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för enskilda, företag, samhällsekonomin i stort eller för det brottsförebyggande arbetet.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Genom att myndigheternas ansvar för artskyddet förtydligas i instruktionerna kan det leda till att området prioriteras högre inom myndigheternas verksamhet, vilket i sin tur kan öka möjligheterna att nå miljömålen.
16.7.3. Förslag: Uppdrag om att ansvara för kunskapsförsörjning
Problembeskrivning och nollalternativ
Det finns brister i kunskapsförsörjning och vägledning till svenska myndigheter i arbetet mot artskyddsbrottslighet. Tillsynsmyndigheter och nationella myndigheter har svårt att upprätthålla kompetensen hos personal, särskilt vid byte av handläggare. Det finns stort behov att tillhandahålla samlad kunskap, löpande utbildningar och fortbildning för alla berörda myndigheter.
Om utredningens förslag inte genomförs kommer dagens situation att kvarstå, med brister i kunskapsunderlag och kompetens. De nuvarande bristerna kan leda till att myndigheter bedriver tillsyn på olika sätt och inte alltid tillämpar regelverket likartat.
Konsekvenser för enskilda
Förslaget syftar främst till att tillhandahålla kunskap och stärka kompetensen hos myndigheter, men detta bör kunna ge ökad likabehandling för enskilda i kontakter med myndigheter gällande artskydd. I övrigt bedöms förslaget inte få några konsekvenser för enskilda.
Konsekvenser för företag
Förslaget syftar främst till att tillhandahålla kunskap och stärka kompetensen hos myndigheter, men detta bör kunna ge ökad likabehandling för företagare i kontakter med myndigheter gällande artskydd. I övrigt bedöms förslaget inte få några konsekvenser för verksamheter eller företag.
Konsekvenser för myndigheter
Naturvårdsverket och Jordbruksverket kommer att behöva lägga mer resurser än hittills på detta arbete. Myndigheterna behöver gemensamt ta fram en plan för kunskapsförsörjning och därefter ta fram utbildningar och genomföra dessa. Övriga berörda myndigheter behöver avsätta tid för att medverka inom sina respektive ansvarsområden, samt för deltagande i utbildningar. Skriftliga kunskapsunderlag kommer att behöva uppdateras regelbundet och utbildningar bör anordnas återkommande.
Utredningen bedömer att Naturvårdsverkets och Jordbruksverkets uppdrag är så omfattande att båda myndigheterna bör få förstärkta resurser med en halv årsarbetskraft vardera i den löpande verksamheten. Havs- och vattenmyndigheten bör också få förstärkta resurser med en halv årsarbetskraft. Skogsstyrelsen bedöms kunna utföra detta uppdrag med de resurser som utredningen har föreslagit i övrigt, som innebär förstärkning med en årsarbetskraft på central nivå.
Utredningen vill uppmärksamma att det även finns gemensamma myndighetsresurser som kan utnyttjas, exempelvis kan projekt gällande kunskapsunderlag bedrivas inom ramen för Miljösamverkan Sverige. Sådana projekt kan dock inte ligga till grund för det sammanhållna arbetet, men kan bidra med specifika underlag.
Länsstyrelsernas och andra berörda myndigheters arbete med artskydd kommer att underlättas genom att kunskap tillgängliggörs och handläggare får bättre stöd för prövning och tillsyn.
Samhällsekonomiska effekter
Myndigheternas arbete effektiviseras, vilket gör att statens medel utnyttjas bättre. Samtidigt så underlättas olika kommersiella verksamheter, genom att myndigheternas tillsyn blir mer ensad och regelverket tydliggörs och tillgängliggörs.
Konsekvenser för möjligheten att nå miljömålen
Bra kunskapsförsörjning ökar kvaliteten i alla led i artskyddsarbetet. Myndigheternas arbete effektiviseras vilket bör leda till att mer arbete utförs på kortare tid.
Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter
Utbildningar samt förbättrat och tillgängliggjort kunskapsunderlag ger ökat stöd för myndigheternas arbete, men underlättar också för verksamhetsutövare. När det blir lätt att göra rätt, bör det medföra att artskyddsbrott som begås av okunskap minskar. Förbättrad tillsyn bör öka risken för upptäckt och därmed verka normgivande.
16.7.4. Förslag: Naturvårdsverket får utökad befogenhet att besluta vid beslag och förverkande av CITES-exemplar
Problembeskrivning och nollalternativ
Naturvårdsverket får i dag, enligt 62 § artskyddsförordningen, i det enskilda fallet, besluta att levande exemplar av djur eller växter som har förverkats får placeras hos den som har tillstånd enligt 40 §, eller på någon annan lämplig anläggning för naturvårds-, forsknings- eller utbildningsändamål. I samband med beslut om placering ska verket efter samråd med Naturhistoriska riksmuseet bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött.
Naturvårdsverket har alltså inte bemyndigande att besluta om avlivning eller destruktion av levande exemplar som har förverkats. I de fall myndigheten inte hittar någon anläggning där ett exemplar kan placeras, finns inget sätt att hantera exemplaret. Det har före-
kommit att Naturvårdsverket har valt att inte fatta beslut om placering, i sådana fall går ansvaret tillbaka till den myndighet som tagit exemplaret i beslag. Denna kan då be Naturvårdsverket att skriva en rekommendation om avlivning eller destruktion, som sedan den beslagtagande myndigheten får verkställa. Ansvaret kan alltså bollas fram och tillbaka mellan olika myndigheter, samtidigt som förvaringen av exemplaret bekostas löpande, med höga kostnader för det offentliga som följd.
Det kan förekomma situationer när ett levande exemplar som har tagits i beslag kan komma att förvaras under mycket lång tid, i väntan på avgörande i ärendet. Utredningen konstaterar att det kan finns skäl att besluta om avlivning eller destruktion redan innan ärendet har avgjorts. Skälen för detta beskrivs utförligt i utredningens förslag. Därmed föreslår utredningen att Naturvårdsverket ska få bemyndigande att besluta om avlivning eller destruktion, under vissa omständigheter som anges i förslaget.
Om utredningens förslag inte genomförs kommer dagens situation att kvarstå, med följd att förvarstiden av levande exemplar som tas i beslag kan bli onödigt utdragen, liksom att ansvaret kan komma att bollas mellan olika myndigheter. För de levande djur som tas i beslag kan en sådan utdragen period av förvar orsaka stort lidande, särskilt om det gäller vildfångade djur. För myndigheter innebär långdragna ärenden med levande exemplar i förvar höga kostnader, som i vissa fall begränsar tillsynen, genom att man undviker att ta beslag i möjligaste mån.
Konsekvenser för enskilda
Personer som blir föremål för brottsutredningar där exemplar av CITES-listade arter tas i beslag, kan få sin egendom destruerad innan utredningen har avgjorts.
Vi har föreslagit att bestämmelsen kompletteras med en möjlighet för den enskilde att få ersättning om beslutet senare visar sig ha varit ogrundat. Rätten till ersättning bör knytas till den omständigheten att ett förverkande slutligen inte äger rum.
När det gäller förslagets förhållande till egendomsskyddet som följer av 2 kap. 15 § regeringsformen kan det noteras att bestämmelserna om skydd för egendom i regeringsformen inte har ansetts
hindra straffrättsliga regler om förverkande (se NJA 2007 s. 918) som hänvisar till SOU 1993:40 s. 47). Inte heller anses de hindra de beslut som tas för att säkerställa ett förverkande, såsom beslag och hantering av beslagtagen egendom, eller andra åtgärder med beslagtagen egendom. Skydd för egendom finns också i artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. I andra stycket anges att bestämmelserna i första stycket inte inskränker en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse, eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor, eller av böter och viten. Europadomstolen har i flera rättsfall behandlat beslag och förverkande som åtgärder syftande till att kontrollera användningen av egendom.
56
Den föreslagna möjligheten, att
under vissa omständigheter avliva eller destruera egendom, har ett nära samband med frågor om beslag och förverkande. Det är därför naturligt att anta att situationen ska bedömas utifrån det rättighetsskydd som följer av andra stycket i första tilläggsprotokollets artikel 1 till Europakonventionen. Möjligheten att införa en ordning med avlivning eller destruktion innan förverkandefrågan prövats ska då anses vara i enlighet med konventionens bestämmelser, om åtgärden bedöms nödvändig i det allmännas intresse. En proportionalitetsbedömning måste emellertid alltid göras. Staterna har dock tillerkänts ett relativt stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som ter sig rimliga med hänsyn till allmänna intressen. Vid avgörandet om ingripandet är proportionerligt ska hänsyn tas till om den enskilde tillerkänns ersättning och i övrigt till de omständigheter under vilka ingreppet sker.
Det grundläggande skälet för förslaget om att införa en möjlighet att besluta om avlivning eller destruktion, innan ett beslut i förverkandefrågan fattats, grundar sig i intresset av att inte onödigtvis fördyra processen och av att se till att myndigheterna ska kunna använda sina resurser på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, på smittskyddsskäl och även på djurskyddsskäl. Det finns ett uttalat allmänintresse av att myndigheter inte ska behöva förvara och bekosta förvaring av växter och djur när det redan från början står klart att förvaringskostnaderna kommer att överstiga det beslagtagnas värde. När man bedömer om åtgärden kan anses proportionerlig bör man ha i åtanke att det i samband med att exemplaren tas i beslag görs en första be-
56 Se t.ex. Handyside mot Förenade kungariket och Yildirim mot Italien.
dömning av sannolikheten av att exemplaren slutligen förverkas. Det får därför antas att antalet fall där slutresultatet inte blir ett förverkande blir förhållandevis få.
Vidare måste beaktas att det införs en lagreglerad rätt till ersättning, för det fall beslutet om avlivning eller destruktion visat sig vara ogrundat, samt att den som drabbats av beslaget har möjlighet att få såväl beslaget som ersättningen prövad av domstol. Sammantaget gör vi bedömningen att den föreslagna möjligheten till avlivning eller destruktion av ett exemplar som tagits i beslag i förverkandesyfte, innan förverkandefrågan prövats slutligt, är förenlig med Europakonventionens och regeringsformens bestämmelser om skyddet för äganderätten.
Konsekvenser för företag
Förslaget bedöms inte få några konsekvenser för företag och lagliga kommersiella verksamheter.
Konsekvenser för myndigheter
Förslaget väntas inte medföra några konsekvenser av betydelse för Naturvårdsverket, utan innebär främst ett förtydligande av ansvaret för beslut om vad som ska hända med beslagtagna och förverkade exemplar av CITES-listade eller andra arter.
Kostnaderna som Polismyndigheten, Kustbevakningen och Tullverket har i nuläget för förvaring av beslagtagna levande djur kan bli mycket höga i enskilda fall, och under de senaste åren har förvaring av enstaka enskilda djur kostat tiotusentals kronor. Förvar av levande växter har också förekommit.
Myndigheternas kostnader för förvaring av levande exemplar under beslagstiden väntas minska till följd av utredningens förslag. Utredningens förslag kan dock också leda till att myndigheterna i ökande grad väljer att ta levande exemplar i beslag i sådana ärenden som tidigare lämnats utan åtgärd, på grund av det svårhanterliga läget vad gäller förvar av beslag. Sammantaget bedöms förslaget dock underlätta samtliga berörda myndigheternas arbete.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Förslaget bedöms inte få några samhällsekonomiska konsekvenser utöver att myndigheternas tillsyn underlättas, vilket kan förväntas ge en normförstärkande effekt.
Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter
Förslaget kan medföra att myndigheter väljer att ta misstänkt illegala exemplar i beslag i högre utsträckning än hittills. Detta bedöms gagna regelefterlevnaden och öka graden av tillsyn i ärenden som annars hade prioriterats bort, eftersom beslag med tillhörande förvaring har varit svårt och dyrt för myndigheterna att hantera.
Övriga konsekvenser
Det finns anledning att reflektera över vad illegal verksamhet med hotade växter och djur kan medföra, utöver påverkan på de vilda populationerna. När det gäller levande djur kan dessa ha fångats i naturen, vilket innebär att djuren har levt fritt och inte är vana vid att vara instängda. För djur som fåglar eller däggdjur kan detta vara oerhört stressande, vilket i sig innebär ett svårt lidande för djuren. När sådana djur påträffas instängda är det ett brott som har begåtts av människor. Den som har fångat djuren har berövat dem rätten att leva i sin ursprungliga miljö, och därmed berövat dem rätten till sitt eget liv. Transporter av illegalt infångade djur kan också vara mycket grymma, med hundratals reptiler instängda i en resväska, eller exotiska fåglar som fraktas instoppade i papprör. Illegal verksamhet med hotade djur har alltså en stark koppling till djurskyddet.
När det gäller vildfångade djur och insamlade växter finns det risk för att de bär med sig sjukdomar, parasiter, svampsporer eller liknande, som kan orsaka skada i naturen eller utgöra en risk för människors hälsa.
Djur eller växter som har förökats artificiellt i fångenskap eller odling vet inte om något annat liv än det i fångenskap, de utsätts alltså inte för samma stress över att vara instängda, men kan ändå påverkas negativt av transporter och byte av miljö. De kan också ha för-
varats under bristfälliga förhållanden under sin uppväxttid. Individer som förökats artificiellt kan också medföra sjukdomar som riskerar att spridas till nya miljöer om de förflyttas.
Av säkerhetsskäl, med tillämpningen av försiktighetsprincipen, både vad avser risk för spridning av sjukdomar i naturen, men också vad avser risk för människors hälsa, är det inte alltid möjligt att bevara levande djur eller växter som har oklar smittstatus och oklar bakgrund. Om de inte kan placeras i någon lämplig anläggning måste avlivning av djur eller destruktion av växter kunna vara ett alternativ. Syftet är att skydda samhället från risker som är svåröverskådliga.
16.7.5. Förslag: Utredningsuppdrag om att förtydliga information om regler för monterade djur
Problembeskrivning och konsekvenser för enskilda
Många privatpersoner har uppstoppade (monterade) djur i sin ägo. En försiktig uppskattning är att det rör sig om tusentals sådana. I samband med arv eller liknande kan frågor uppstå om det är lagligt att sälja montaget. Regelverket är i dag svåröverskådligt, och det kommer att underlätta för enskilda om tydlig information finns tillgänglig.
Konsekvenser för myndigheter
Naturvårdsverket och Jordbruksverket behöver i en särskild insats samla den befintliga informationen om vilka regler som gäller, och göra den överskådlig och tillgänglig. Utredningen bedömer att detta arbete kan göras inom ramen för befintlig verksamhet. Utredningen konstaterar att sådan information kommer att underlätta både dessa och andra myndigheters arbete.
Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet och företag
Information är, generellt sett, en viktig del av arbetet för att förebygga artskyddsbrott. Förslaget kan bidra till att minska de mer oavsiktliga artskyddsbrotten genom att kunskapen om vad som får och inte får göras blir mer lättillgänglig. Detta kan särskilt underlätta för
företag som hanterar eller kommer i kontakt med monterade djur, såsom försäljare eller förmedlare av försäljningar av sådana produkter.
16.7.6. Förslag: Uppdrag om en gemensam handlingsplan för prioriteringar gällande artskyddsbrottslighet
Problembeskrivning och nollalternativ
De myndigheter som i dag samverkar under beteckningen NOGA (nationella operativa gruppen för artskydd) har olika uppdrag, där artskyddet vanligen är en liten del. NOGA-gruppen administreras av Jordbruksverket, därutöver ingår Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Polismyndigheten/NOA, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyndigheten/REMA samt representanter från länsstyrelserna. Även om Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har tydliga uppdrag gällande artskyddet, så har Polismyndigheten, Tullverket, Åklagarmyndigheten och Kustbevakningen andra uppdrag som innebär att de inte alltid kan prioritera artskyddet. Att de hanterar artskyddsfrågor inom ramen för sina respektive uppdrag innebär inte att de förutsättningslöst kan avsätta resurser för framåtsyftande planering.
En gemensam handlingsplan bör medföra att myndigheternas arbete med artskyddet i Sverige struktureras och får ett tydligare mål. Arbetet med att ta fram en handlingsplan kommer i sig att stärka samverkan mellan myndigheterna och ge en plattform för att effektivisera myndigheternas insatser gällande artskydd.
Om förslaget inte genomförs kommer dagens situation att bestå, med bristande samordning och ad hoc-insatser, som inte är tillräckligt bestående för att driva det gemensamma arbetet framåt.
Konsekvenser för myndigheter
Alla berörda myndigheter måste avsätta tid för att ta fram planen samt under kommande år avsätta tid för genomförande av planen. Uppdraget bedöms dock kunna utföras inom ramen för de resursförstärkningar som utredningen föreslår för kunskapsuppbyggnad och nationell samverkan.
Myndigheterna har delvis olika behov utifrån sina verksamheter, vilket inte alltid kan tillgodoses fullt ut inom ramen för nuvarande myndighetssamverkan. En myndighetsgemensam handlingsplan, med utgångspunkt i riskanalyser, kommer att underlätta myndigheternas samverkan och ge underlag för prioriteringar inom artskyddssamverkan.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Ökad och riktad samverkan effektiviserar myndigheternas arbete och ger mer samhällsnytta för pengarna.
Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande
Ökad och riktad samverkan effektiviserar myndigheternas arbete och ger mer samhällsnytta för pengarna. Det bör också leda till förbättrad tillsyn, ökad regelefterlevnad och minskad artskyddsbrottslighet.
16.7.7. Förslag: Utredningsuppdrag om register för A- och B-listade CITES-djur
Problembeskrivning och nollalternativ
Jordbruksverket har i sin rapport om artskyddsbrottslighet 2019 föreslagit att ett register inrättas för CITES A- och B-listade levande djur.
57
Jordbruksverket beskriver hur tillsynen i Sverige försvåras av
att enskilda CITES-listade exemplar som förekommer i handeln inte kan identifieras med säkerhet. Därmed är det ofta omöjligt för tillsynsmyndigheten att avgöra om exemplaret är lagligt eller inte.
CITES-konventionen förutsätter att konventionens parter kan spåra den lagliga bakgrunden för alla exemplar som förekommer i handeln. Den som säljer ett A- eller B-listat exemplar ska alltid kunna visa att djuret eller växten har lagligt ursprung.
Den analys som Jordbruksverket har gjort i sin rapport, av vad ett register skulle innebära, är översiktlig, och en fördjupad analys bör
57 Edström och Ljung (2019) a.a.
göras i samband med att ett konkret förslag till register tas fram. Utredningen föreslår därför att Jordbruksverket får i uppdrag att ta fram en konkret plan för genomförandet av ett sådant register.
Om frågan om ett register inte utreds kommer registret inte att genomföras. Utan register kvarstår dagens situation, där CITESlistade exemplar inte kan identifieras med säkerhet, vilket i vissa fall kan göra det omöjligt att skilja mellan lagliga och olagliga exemplar.
Konsekvenser för myndigheter
Förslaget bedöms kräva en avgränsad resursförstärkning om en halv extra årsarbetskraft hos Jordbruksverket. För övriga berörda myndigheter väntas insatsen vara begränsad och kunna utföras inom ramen för ordinarie uppdrag.
16.8. Åtgärdsförslag som rör internationella åtaganden m.m.
16.8.1. Förslag: Resurser för internationell samverkan om artskyddsbrottslighet
Problembeskrivning och nollalternativet
Sveriges arbete med artskydd och tillsyn för att motverka artskyddsbrott behöver stärkas genom en mer aktiv medverkan i olika internationella sammanhang som gäller CITES-konventionen, EU-kommissionens arbete med artskydd och artskyddsbrottslighet, polissamarbeten inom Interpol och Europol, tillsynssamverkan inom IMPEL, med mera.
Artskyddsbrottsligheten är internationell, och påverkar arter (och människor, till exempel genom smittspridning) globalt. Brottslighetens karaktär kan därmed sägas vara av utpräglat internationell karaktär, vilket i sin tur innebär att det internationella arbetet och det nationella arbetet bör ses som en integrerad helhet med stark koppling till varandra. Det internationella arbetet är också viktigt, bland annat då det bidrar till underrättelsemöjligheter, inhämtning av kunskap och nätverksbyggande. Internationella operationer genomförs bland annat genom olika projekt av Interpol.
Om Sverige inte prioriterar medverkan i det internationella arbetet finns inte heller någon möjlighet att påverka detta arbete.
Konsekvenser för myndigheter
De svenska myndigheter som arbetar med artskydd behöver få resurser för att delta i internationell samverkan. Utredningen föreslår att Jordbruksverket, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och Polismyndigheten får förstärkta resurser med en halv årsarbetskraft vardera, som uttalat ska användas för nationell och internationell samverkan.
Utredningen föreslår i förslaget om att Tullverket ska få utökade befogenheter att kontrollera vid inre gräns att myndigheten ska få förstärkta resurser med en årsarbetskraft i löpande verksamhet. Vi bedömer att denna resurs även ska omfatta medverkan i internationell samverkan gällande artskydd, medverka till utveckling av intern kunskapsförsörjning, effektivisering av rutiner och arbeta med underrättelseverksamhet.
Samhällsekonomiska konsekvenser
Ökad regelefterlevnad minskar trycket på hotade vilda växter och djur, minskar brottsliga verksamheters intäkter från illegal handel samt ger en mer rättvis situation för de företag och verksamheter som bedriver laglig, hållbar och spårbar handel med vilda växter och djur.
Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och rättsvårdande myndigheter
Förslaget bedöms ha stor betydelse för det brottsförebyggande arbetet nationellt.
16.8.2. Förslag: Havs- och vattenmyndigheten blir vetenskaplig CITES-myndighet för vattenlevande arter
Havs- och vattenmyndigheten är i dag biträdande vetenskaplig CITESmyndighet, som ska bistå Naturvårdsverket i dess roll som huvudsaklig vetenskaplig CITES-myndighet enligt 68 § artskyddsförordningen. Havs- och vattenmyndigheten utför dock i praktiken uppgifter som motsvarar en vetenskaplig CITES-myndighet, som exempelvis deltagande i internationella arbetsgrupper. I nuläget innebär ansvarsfördelningen en del dubbelarbete, där Havs- och vattenmyndigheten genomför åtgärder i praktiken, medan inkommande ärenden och beslut går via Naturvårdsverket.
Utredningen anser att Havs- och vattenmyndigheten ska vara likvärdig vetenskaplig CITES-myndighet, tillsammans med Naturvårdsverket, där Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för CITES-frågor som gäller vattenlevande arter och Naturvårdsverket ansvarar för övriga vetenskapliga CITES-frågor. För Havs- och vattenmyndighetenens del innebär det en tydligare roll i internationella sammanhang, men också ett förtydligat uppdrag för myndigheten nationellt. Förslaget bedöms i övrigt inte ge några konsekvenser, eftersom arbetet i praktiken redan är organiserat på detta sätt mellan myndigheterna.
16.9. Åtgärdsförslag som avser övriga bestämmelser i artskyddsförordningen
16.9.1. Problembeskrivning och nollalternativ
Utredningen har föreslagit ett flertal justeringar i artskyddsförordningen, både som en följd av förslaget om nya regleringar i 8 kap. miljöbalken men också som en del av den allmänna översynen av artskyddsförordningen. Nedan beskrivs eventuella förväntade konsekvenser av de förslag som inte beskrivits i avsnittet om ny reglering av fridlysningen.
16.9.2. Förslag: 49 § Prövning av djurparker
Problembeskrivning samt konsekvenser för företag, myndigheter och EU-rätten
Utredningen har föreslagit att de delar av 49 § artskyddsförordningen som innebär en dubbelreglering med djurskyddsreglerna ska tas bort. Länsstyrelsernas prövning enligt artskyddsbestämmelserna kommer att bli mindre omfattande, eftersom det räcker med den prövning som ändå görs enligt djurskyddsreglerna. Frågorna om djurskydd och artskydd prövas av olika handläggare hos länsstyrelserna och genom samordning har dubbelarbetet även tidigare kunnat minimeras. Justeringen av 49 § innebär därför ingen stor förändring i sak, vare sig för länsstyrelserna eller de berörda djurparkerna, men medför ändå en förenkling.
Djurparkernas tillståndsprövning kommer att förenklas när det gäller artskyddet.
Ändringen medför ingen ändring i sak i Sveriges implementering av EU:s djurparksdirektiv.
16.9.3. Förslag: Djurparksdjur får endast säljas till andra djurparker
Problembeskrivning och nollalternativ
Utredningen konstaterar att det har förekommit att levande eller döda djurparksdjur säljs, skänks eller lånas ut till privatpersoner. Det kan vara problematiskt ur flera perspektiv, bland annat vad gäller:
- smittskydd, eftersom djuren kan bära med sig smitta både från och till djurparken,
- djurskydd, bland annat eftersom privatpersoner enligt djurskyddsreglerna inte får hålla apor eller rovdjur,
- CITES-reglerna, exempelvis måste levande A-listade djur förvaras i en godkänd anläggning och får inte flyttas utan tillstånd, samt
- bevarandeperspektiv, då handel det med exotiska djur underhåller en efterfrågan på dessa djur, exempelvis försäljning av tigerskinn från avlivade djurparksdjur.
Utredningen föreslår en ny regel, som innebär att djurparker bara ska kunna sälja djur till andra godkända anläggningar. Länsstyrelsen ska kunna ge dispens i enskilda fall.
Om förslaget inte genomförs finns det risk för att djur även i fortsättningen säljs eller på annat sätt överlåts från djurparker till privatpersoner, med de risker detta kan medföra.
Konsekvenser för företag
Utredningen bedömer att förslaget inte bör få några negativa konsekvenser för djurparker, eftersom det i normalfallet inte ska förekomma att djur säljs, lånas ut eller överlåts till privatpersoner. I de fall djurparker tidigare har haft ekonomisk vinning av sådan verksamhet bedömer utredningen ändå, med tanke på vilka risker hanteringen kan medföra, att ett förbud är befogat.
16.10. Samlade effekter och konsekvenser av utredningens förslag
16.10.1. Samlade offentligfinansiella konsekvenser
Om utredningen samlade förslag gällande artskyddsbrottslighet genomförs kommer myndigheternas behov av ökade resurser att belasta statens budget med kostnader motsvarande 7 årsarbetskrafter i tidssatta uppdrag, 15,5 årsarbetskrafter i löpande verksamhet samt 0,5 miljoner kronor i upphandlade uppdrag.
Tabell 16.1 Offentligfinansiella kostnader gällande samtliga förslag
om artskyddsbrottslighet
Myndighet Resursbehov tidsbegränsade
insatser (års-
arbetskrafter, åa)
Annan
kostnad
(tusen
kronor)
Årlig kostnad löpande arbete (åa)
Utgifts-
område i
statens budget
Länsstyrelserna
Uo 1
Tillsyn gällande artskydd: 0,5 åa per län, inkl. frågor om fågelägg, utökat krav på tillstånd enl. 26 § artskyddsförordn., med mera
10,5 5:1
Tullverket
Uo 3
Internationell och nationell samverkan, intern vägledning om kontroller vid inre gräns samt underrättelseverksamhet
1 1:2
Polismyndigheten/NOA
Uo 4
Internationell och nationell samverkan samt underrättelseverksamhet
0,5 1:1
Naturhistoriska riksmuseet
Uo 17
Hantering av fågelägg enligt förbud mot äggsamlingar, inkl. informationskampanj
1 åa under två år
1:4
Naturvårdsverket
Uo 20
Förbud mot äggsamlingar med åtföljande uppdrag
1 åa under ett år
Befintliga resurser 1:3
Internationell och nationell samverkan
0,5 1:3
Kunskapsförsörjning artskydd
0,5 1:3
Ta fram artvärden för förverkande
0,5 åa under ett år
1:3
Uppdrag till SLU Artdatabanken att ta fram artvärden för förverkande
500
1:3
Förvaring av äggsamlingar
500
Havs- och vattenmyndigheten
Uo 20
Internationell och nationell samverkan
0,5 1:11
Kunskapsförsörjning artskydd
0,5 1:11
Myndighet Resursbehov tidsbegränsade
insatser (årsarbetskrafter, åa)
Annan
kostnad
(tusen
kronor)
Årlig kostnad löpande arbete (åa)
Utgifts-
område i
statens budget
Jordbruksverket
Uo 23
Internationell och nationell samverkan
0,5 1:8
Kunskapsförsörjning artskydd
0,5 1:8
Plan för genomförande av register för A- och B-listade CITES-exemplar
0,5 åa under ett år
1:8
Skogsstyrelsen
Uo 23
Tillsyn CITES-listat timmer
0,5 1:1
Summa (åa/tusen kr/åa)
4 1 000 15,5
Tabell 16.2 Sammanställning av kostnader av utredningens förslag
för berörda statliga myndigheter
Alla kostnader i tusen kronor
Myndighet
Initiala kostnader
Årlig ökad
kostnad
Utgifts-område i statens budget
Länsstyrelserna
10 500
Uo 1
Tullverket
1 000
Uo 3
Polismyndigheten/NOA
500
Uo 4
Naturhistoriska riksmuseet
2 500
Uo 17
Naturvårdsverket
2 000
1 000
Uo 20
Havs- och vattenmyndigheten
1 000
Uo 20
Skogsstyrelsen
500
Uo 23
Jordbruksverket
500
1 000
Uo 23
Summa
5 000
15 500
16.10.2. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Artskyddsbrott är komplexa. Bakom varje artskyddsbrott finns i de allra flesta fall ett jaktbrott, eller ytterligare ett artskyddsbrott, genom att djuret eller växten har fångats, dödats eller grävts upp. Djuret eller växten kan sedan hanteras på ett sätt som innebär att en annan gärningsperson gör sig skyldig till jakthäleri eller häleri. Transpor-
teras exemplaret över gränsen mellan olika länder är det fråga om smugglingsbrott. Hanteringen är illegal i alla led. Exemplaren eller produkterna säljs emellertid ofta inom ramen för lagliga strukturer, eftersom det är på den legala marknaden som den bredare efterfrågan finns, och därmed större vinster. Slutanvändaren är normalt vanliga, laglydiga privatpersoner, som köpt bantningspiller, en jacka eller ett husdjur. Ofta har den illegala verksamheten kontakter med den legala ekonomin för att kunna ”tvätta” eller förädla olagliga exemplar, eller genom att förfalska intyg som behövs för laglig handel.
58
Känneteck-
nande för artskyddsbrotten är att de kan betraktas som offerlösa, vilket bland annat medför ett stort mörkertal och liten upptäcktsrisk. Artskyddsbrott räknas som spaningsbrott och kräver aktiva insatser för att upptäckas och utredas, vilket i sin tur fordrar att brott misstänks. Emellertid saknas ofta sådant incitament eftersom brotten ofta begås i legala strukturer.
59
Flera av våra förslag handlar om utökade möjligheter för tillsynsmyndigheter och brottsbekämpande myndigheter att ingripa. Vår bedömning är att det kan bidra till att den artskyddsrelaterade brottsligheten minskar på sikt. Fler ingripanden kan också bidra till att öka medvetenheten hos allmänheten om vad som faktiskt utgör ett brott och varför det är ett brott.
Ett problem som bidrar till att artskyddsrelaterade brott begås är svårigheterna att tolka och förstå lagstiftningen. Det finns tilltalade som varit helt omedvetna om att det alls finns regler kring handeln med vissa arter, men också personer som försökt ta reda på vad som gäller, men som missuppfattat bestämmelserna, eller till och med fått fel besked från myndighetspersoner. Problemet finns även inom och mellan ansvariga myndigheter och inom polisväsendet. Det förekommer att myndigheterna ger olika svar, eller att handläggning dröjt på grund av att myndigheten inte vetat hur ett ärende ska hanteras.
Befintlig bestämmelse i 29 kap. 2 b § miljöbalken är svårgenomtränglig. Nivån på svårigheten kan illustreras genom Högsta domstolens uttalande i NJA 2016 s. 680:
58 Hagstedt och Korsell (2008) a.a., s. 15. 59Ibid., s. 15 f. 60Ibid., s. 57.
När de ord som formar författningstexten inte ger texten ett begripligt innehåll i den del som ett åtal avser, och det inte heller på något annat sätt av författningen framgår att den aktuella handlingen är straffbelagd, skulle en fällande dom strida mot det i legalitetsprincipen ingående kravet på att straffbestämmelser ska vara i tillräcklig grad tydliga för att kunna ligga till grund för utkrävande av ansvar.61
Illustrativt är även ett intervjucitat från BRÅ:s rapport om illegal handel med hotade djur- och växtarter:
Normalt sett i svensk rätt är det så att om jag klipper till dig så kan jag inte komma till domstolen och säga att ”nä men herre gud det hade jag ingen aning om att jag inte fick slå henne”, men om man kommer till domstolen och säger jag fattar ingenting om [artskyddslagstiftningen], nej säger domstolen då, det fattar inte vi heller så därför är det ju oaktsamt.62
Flera av våra förslag handlar om att förtydliga och klargöra det kriminaliserade området. Vi har också försökt att i möjligaste mån arbeta bort blankettstraffkaraktären i brottsbeskrivningarna.
Våra förslag till författningstext i 29 kap. innehåller i flertalet fall inte några nya kriminaliseringar. Syftet med våra förslag är att bidra till tydlighet. En tydligare lagstiftning bör bidra till en ökad medvetenhet och ökade möjligheter att lagföra överträdelser. Det kan i sin tur lyfta den allmänna kunskapen om vad som utgör brottslig gärning och varför det utgör en brottslig gärning, och kan i slutänden medföra att de artskyddsrelaterade brotten kan minska och i bästa fall upphöra. När det gäller handel med skyddade arter handlar mycket om marknaden. Om marknaden försvinner saknas anledning att begå brotten. De förslag som inriktar sig på att förhindra, minska eller stoppa efterfrågan på exemplar av skyddade arter är därmed väsentliga.
Sammantaget tror vi att våra förslag kan bidra i stor utsträckning till att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet.
61NJA 2016 s. 680 p. 17. 62 Hagstedt och Korsell (2008) a.a., s. 58.
16.10.3. Konsekvenser av att regleringen inte kommer till stånd
Utredningens förslag syftar till att motverka artskyddsbrott, stärka konkurrenskraften för laglig, hållbar och spårbar handel samt bevara biologisk mångfald som skyddas enligt nationella och internationella regler.
I de fall utredningens förslag inte genomförs kvarstår dagens situation, med de problem som vi har beskrivit i bakgrund, förslag och konsekvensbeskrivningar. Det finns också risk för att problem med exempelvis illegal insamling i naturen och illegal handel med hotade arter kan komma att öka om inte regelverk och tillsyn skärps.
16.11. Konsekvensbeskrivning övriga förslag gällande ändringar i artskyddsförordningen
16.11.1. Förslag: Undantag i 11 § från fridlysningsbestämmelser gäller även åkergroda
Problembeskrivning och nollalternativ
Åkergrodan omfattas sedan tidigare av undantaget i 11 § artskyddsförordningen. Arten är dock skyddad enligt EU:s livsmiljödirektiv och kräver strikt skydd enligt direktivets artikel 12, vilket innebär att generella undantag i princip inte får medges.
Eftersom arten är vanlig i Sverige och lätt att förväxla med arten vanlig groda, som är fridlyst enligt nationella regler, skulle allmänheten riskera att begå brott av misstag genom att utnyttja undantaget i 11 § för vanlig groda. Utredningen bedömer därmed att även åkergroda ska omfattas av undantaget.
Åkergrodan är, liksom den vanliga grodan, inte rödlistad, utan är vanligt förekommande och har en gynnsam bevarandestatus. SLU Artdatabanken, som har förordat undantaget, bedömer att undantaget inte påverkar artens bevarandestatus negativt.
EU-rättsliga konsekvenser
Undantaget för åkergroda måste rapporteras till EU-kommissionen i enlighet med bestämmelserna i livsmiljödirektivet artikel 16.2.
16.11.2. Förslag: 37–39 §§ artskyddsförordningen upphävs och en ny 41 b § införs i jaktförordningen
Problembeskrivning och nollalternativ
Bestämmelserna berör inte i första hand artskyddet, utan gäller djur som hålls i hägn för pälsproduktion. Andra regler om hägn för vilda djur finns i 41 § a § jaktförordningen (1987:905) samt i Naturvårdsverkets föreskrifter om vilthägn (NFS 2002:20). Naturvårdsverket har bemyndigande enligt 42 § jaktförordningen att meddela nödvändiga föreskrifter gällande hägn, exempelvis motsvarande innehållet i 38 § artskyddsförordningen. Utredningen bedömer därmed att reglerna passar bättre i jaktlagstiftningen än i artskyddsförordningen.
Utredningen föreslår att paragraferna upphävs i artskyddsförordningen och att en ny paragraf motsvarande 39 § införs i jaktförordningen.
Konsekvenser för företag och myndigheter
Ändringarna i regelverket bedöms inte påverka företag som håller pälsdjur. Enligt uppgift är det bara mink som förekommer i sådan uppfödning i Sverige i dag.
Naturvårdsverket kan behöva utfärda föreskrifter med motsvarande innehåll som 38 § artskyddsförordningen. Utredningen bedömer att detta kan göras med befintliga resurser.
16.12. Förslag gällande artskyddsbrottslighet som vi inte går vidare med
16.12.1. Övervägt förslag: Förbjud innehav av illegala exemplar av CITES-listade växter och djur
Förslag som utredningen inte går vidare med: Inför förbud mot
innehav av levande exemplar av kräldjur och fåglar som omfattas av A- och B-listorna till rådets CITES-förordning 338/97, i de fall exemplaren saknar giltiga handlingar som styrker laglig bakgrund och exemplaren har införts till Sverige efter den 1 januari 1995 (Sveriges inträde i EU).
Utredningens överväganden
En kriminalisering av innehav skulle, på samma sätt som utredningen redogjort för beträffande äggsamlingar, innebär en lättnad i utredningshänseende och ge utökade möjligheter till beslag av illegala exemplar i samband med tillsyn. Konsekvenserna för enskilda personer, vars innehav skulle träffas av förbudet, blir emellertid mer omfattande än när det gäller äggsamlingar.
För att tillsynsmyndigheten ska kunna ha tillräckligt stöd för att betrakta ett exemplar som illegalt måste en rad frågor kunna besvaras.
1. Finns det dokumentation som styrker att exemplaret är lagligt åtkommet? Om dokumentation saknas ligger ansvaret i nuläget på tillsynsmyndigheten att bedöma om det finns misstanke om brott.
2. Artbestämning. Regelverket bygger på att ett exemplar kan artbestämmas, eftersom förbud och begränsningar utfärdas för varje enskild art, eller i vissa fall underarter. I många fall kan det vara svårt för en icke-expert att göra en säker artbestämning, och experter kan behöva anlitas för kontroll.
3. Geografiskt ursprung. Regelverket kan variera beroende på exemplarets geografiska ursprung. För vilda exemplar kan detta numera göras med DNA-analys, där man i vissa fall kan avgöra vilken region i världen ett exemplar kommer ifrån, även för äldre material. För exemplar som är uppfödda i fångenskap eller artificiellt odlade bör
ursprunget kunna styrkas med dokumentation från en godkänd anläggning.
4. Åldersbestämning. Regelverket kan variera beroende på när arten blev CITES-listad, men också på exemplarets ålder. Det finns undantag från förbuden i regelverket för vissa föremål som tillverkats av produkter från en CITES-listad art, om bearbetningen har gjorts före den 3 mars 1947.
5. Sammantagen bedömning. Det är många gånger svårt att avgöra om ett exemplar är lagligt eller ej om det saknas tillförlitlig dokumentation. I vissa fall är det dock möjligt att utesluta laglig bakgrund, exempelvis om levande exemplar av djur påträffas som aldrig har exporterats lagligt från ursprungslandet. Passivt ägande är dock inte grund för beslag, enligt nuvarande regelverk. Det är också lagligt att skänka bort exemplar, om det sker helt utan krav på ersättning eller motprestation.
Utredningen konstaterar att en kriminalisering av innehav av exemplar av växter och djur som misstänks vara illegala skulle innebära utredningsproblem och stora kostnader för utredningar, eftersom det också finns lagliga exemplar.
Att vända bevisbördan, så att laglighet ska visas av ägaren, bedömer utredningen inte är rimlig, utom i de fall exemplar är aktuella för försäljning eller andra kommersiella aktiviteter. Sådana kommersiella aktiviteter är redan reglerade i regelverket, och kräver att exemplaren har laglig bakgrund och vid behov även giltiga CITES-intyg. En omvänd bevisbörda för innehav skulle drabba enskilda hårt och utan urskiljning. Äldre produkter av CITES-listade arter finns sannolikt i många hem, till exempel smycken eller prydnader av elfenben, pälsar, monterade fåglar eller andra djur, dekorationer med fjärilsvingar, väskor i krokodilskinn, skor av ormskinn, döda koraller, etc. Det är också känt att det fortfarande finns levande djur som importerats lagligt under bland annat 1970-talet, exempelvis vissa långlivade stora papegojor och sköldpaddor. Vissa produkter av CITES-listade arter har tillverkats och sålts i stort antal, till exempel handväskor av krokodilskinn, och troligen saknas dokumentation om ålder och laglig bakgrund i de flesta fall. Enbart innehav bör därför inte kriminaliseras.
När det gäller levande djur och växter av arter som aldrig har exporterats lagligt från ursprungslandet kan det finnas skäl att över-
väga förbud mot innehav, eftersom individerna aldrig kan ha samlats lagligt från naturen. Därmed skulle heller inte avkomma från sådana individer kunna bli laglig. Saken problematiseras dock av att det är lagligt, enligt såväl CITES-konventionen som EU:s CITES-förordningar, för myndigheter att sälja vissa exemplar som förklarats förverkade i brottsmål. I Sverige har dock myndigheterna under många år valt att inte sälja exemplar som har tagits i beslag, även om det skulle vara tillåtet enligt CITES-reglerna. Försäljning av beslagtagna exemplar tillämpas dock i vissa andra EU-länder. Det innebär att arter som förverkats efter smuggling kan säljas på den öppna marknaden och att dessa därefter betraktas som helt lagliga. Även avkomman från sådana levande exemplar blir därmed lagliga. Därmed kan brott och smuggling öppna för laglig handel, genom att beslagtagna exemplar blir lagliga när de passerar via myndigheter. På detta sätt kan alltså CITES-listade arter göras tillgängliga för laglig handel och hobby i länder som aldrig har fått tillstånd från ursprungsländerna att importera arterna. Sådan handel kan komma i konflikt med Nagoyaprotokollet och EU:s ABS-förordning, se avsnitt 16.12.1.
Sammantaget bedömer utredningen att det i nuläget inte är lämpligt att föreslå ett totalt förbud för innehav av illegala exemplar av CITES-listade arter. Utredningens främsta skäl till att inte gå vidare med förslaget är att det sannolikt finns ett mycket stort antal exemplar och föremål i privat ägo, och att ett förbud skulle drabba alla dessa på ett urskillningslöst sätt.
16.12.2. Övervägt förslag: Möjlighet att förverka exemplar som är listade på CITES-förordningens bilaga A eller B
Förslag som utredningen inte går vidare med: Ett exemplar av en
art får förklaras förverkat om det finns upptaget på A-eller B-listan till rådets CITES-förordning 338/97 om exemplaret saknar giltiga handlingar som styrker laglig bakgrund. Förverkande får underlåtas om förverkandet är oskäligt.
Utredningens överväganden
Mot bakgrund av de överväganden som legat till grund för lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi (förverkandelagen), och att problembilden inte är helt olik den vi här har att hantera, redogörs här översiktligt för förverkandelagen och de överväganden som legat till grund för den.
63
Av propositionen till förverkandelagen framgår att ett syfte är att förhindra fortsatt spridning och därför bör utgångspunkten vara att all barnpornografi som påträffas ska kunna tas i beslag, och att det i princip inte bör förekomma att den ska behöva lämnas ut till någon, exempelvis ägaren.
64
Regeringens övervägande bottnar i att barn-
pornografi inte under några omständigheter förtjänar rättsskydd.
65
Inte heller fordrar illegala CITES-exemplar under några omständigheter rättsskydd. Det föranleder i sin tur en reglering som innebär att det alltid ska finnas lagstöd för att ta föremålen i beslag och förhindra fortsatt spridning. Förverkande ska kunna ske oavsett omständigheterna, exempelvis om någon hittar exemplar och överlämnar dessa till polisen utan att förundersökning är inledd.
66
Utgångspunkten för vårt resonemang i detta avsnitt är att om Polismyndigheten, Kustbevakningen eller Tullverket påträffar exemplar som är listade i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97, så ska dessa kunna förverkas. Grunden för ett förverkande skulle här vara att förhindra framtida handel med sådana exemplar. Emellertid skulle det, av samma skäl som vi angett vad gäller kriminalisering av innehav, vara oskäligt att beslagta samtliga exemplar som påträffas, av flera skäl. En aspekt att överväga är skyddet för egendom enligt Europakonventionen, men även utan att gå in i det regelverket finns skäl att reflektera över proportionaliteten i att utan misstanke om brott kunna förverka egendom, enbart med stöd i att det handlar om exemplar listade i rådets CITES-förordnings (338/97) bilagor A eller B.
Emellertid brister jämförelsen mellan barnpornografibrott och brott mot CITES-reglerna på en avgörande punkt. Det saknas helt situationer där barnpornografi fordrar rättsskydd. Syftet med CITES-
63Prop. 1997/98:43, Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsom-
råden – barnpornografifrågan m.m., s. 100 f.
64Prop. 1997/98:43, s. 100. 65Prop. 1997/98:43. Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsom-
råden – barnpornografifrågan m.m., s. 100.
66 Jfr Ibid., s. 100 f.
reglerna är att få till stånd en laglig och kontrollerad marknad. Lagliga exemplar finns alltså. Det måste alltså vägas in i bilden att det sannolikt finns ett mycket stort antal exemplar av levande CITESlistade arter i landet, därtill även ett mycket stort antal produkter av CITES-listade arter. Av dessa är det inte orimligt att tro att många har införskaffats i god tro, kanske för länge sedan, det kan också handla om ärvda föremål. Långlivade djur och växter kan i vissa fall ha införskaffats innan nuvarande regelverk trädde i kraft, exempelvis stora papegojor, sköldpaddor eller kaktusar, som har förvarats i privata hem under decennier. När det gäller lagligt införskaffade äldre exemplar eller föremål, eller ärvda sådana, är det inte troligt att ägaren har tillgång till dokumentation som kan styrka laglig bakgrund.
Föremål som tillverkats av arter som numera är CITES-listade är mycket vanligt förekommande i privata hem. Exempel kan vara äldre läderprodukter av reptilskinn i form av handväskor, plånböcker, skor, skärp, etc., eller äldre pälsar av arter där handeln numera är strikt reglerad, det kan även gälla detaljer av päls på äldre kappors kragar, etc. Vanligt förekommande är också äldre bruksföremål av elfenben, exempelvis smycken, knivskaft, schackspel, käppkryckor, sytillbehör, etc., men också döda stenkoraller som kan ha plockats hem från semesterresor.
67
Även om det kan finnas äldre levande exemplar av CITES-listade arter som har införskaffats innan regelverket infördes, är sannolikt det stora flertalet levande djur och växter som finns i dagsläget införskaffade efter konventionens införande. B-listade arter är fullt lagliga att handla med, förutsatt att laglig bakgrund alltid kan styrkas. I de fall sådan dokumentation saknas är det ändå lagligt att inneha exemplar och att skänka bort dem, om det sker utan krav på motprestation. Vanligt förekommande B-listade djur är exempelvis olika arter av papegojor, reptiler som boa- och pytonormar, pilgiftsgrodor, men också levande stenkoraller som hålls i saltvattensakvarier.
67 Jämför Svea hovrätts dom av den 1 juli 2015 i mål B 2550-15 där en person hade försökt föra in 3 920 gram koraller av sorten stenkorall (samt snäckor och musslor som inte omfattades av åtalet) från Kuba utan att anmäla godsets till tullbehandling. Personen uppgav att korallerna samlats från stränder där hen med sällskap hade solat och att de togs med till Sverige som minnen för att ha i hemmet, i exempelvis krukor. Eftersom korallerna var slitna och trasiga samt då människor gick och bilar körde över dem på stranden, hade de ingen tanke på att det eventuellt kunde vara olagligt att ta med dem hem. Att det handlade om nästan 4 kg har enligt hovrättens mening medfört en utökad skyldighet för personen att ta reda på vilka regler som gäller för införsel av de aktuella föremålen till Sverige och hovrätten fann att personen har förfarit grovt oaktsamt genom att inte skaffa sig kännedom om det införselförbud som gäller för stenkoraller och dömde därför för olovlig införsel.
Redan mot bakgrund av ovanstående anser vi att det skulle vara oproportionerligt att införa en förverkandelagstiftning som medger att ett exemplar förverkas redan på den grunden att arten finns upptaget i en bilaga till CITES-konventionen. Samma slutsats gör sig gällande även om det endast skulle röra arter som är upptagna på bilaga A till rådets CITES-förordning 338/97. Vi går därför inte vidare och undersöker förslagets förenlighet med Europakonventionen. Samtidigt vill vi erinra om att 36 kap. 3 § 1 brottsbalken är möjlig att tilllämpa även inom specialstraffrätten. Vi föreslår också att en motsvarighet till den bestämmelsen införs i 29 kap. miljöbalken.
16.12.3. Övervägt förslag: Information till allmänheten
Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket har
i sina rapporter om artskyddsbrottslighet föreslagit flera satsningar som rör information till allmänheten, intresseorganisationer och företag.
Utredningens övervägande
Information är ett sätt att förebygga den artskyddsbrottslighet som begås av okunskap. Den kan även bidra till att allmänheten uppmärksammar artskyddsbrott och kan anmäla dessa till myndigheterna. Ett exempel är länsstyrelsernas kampanj Öppet öga, som syftar till att uppmärksamma allmänheten på artskyddsbrott i naturen och ge en väg in för anmälningar och tips. För att nå ut till allmänheten krävs aktiva åtgärder samt god kännedom om olika målgrupper och olika former av informationsmedier.
Jordbruksverket har det nationella ansvaret för information om CITES och Naturvårdsverket om övrig information avseende artskydd. Information till verksamhetsutövare och enskilda är en del av länsstyrelsernas arbete med miljöbalken.
Det finns behov av ökad samverkan mellan myndigheterna och bransch-, hobby- och naturvårdsorganisationer för ökad informationsspridning i förebyggande syfte. Samverkan behövs också med resebranschen för att sprida information till resenärer som reser till och från Sverige.
World Wildlife Day har sedan ett par år etablerat sig som en viktig
kanal för att uppmärksamma artskyddsbrott och illegal handel. Genom att samordna informationsinsatser under en och samma dag kan ett större genomslag nås – i alla fall gentemot en ofta svårfångad målgrupp som allmänheten.
Utredningen konstaterar att ett antal av våra övriga förslag siktar på omfattande informationssatsningar, och väljer därmed att inte gå vidare med detta förslag.
16.12.4. Övervägt förslag: Koordinera forskning samt insamling av statistik om artskyddsbrottslighet
Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket ska
i samråd med Naturvårdsverket och övriga myndigheter inom den nationella operativa gruppen för artskydd koordinera insamling och uppföljning av statistik om artskyddsbrottslighet gällande CITES. Naturvårdsverket ska i samråd med övriga myndigheter inom den nationella operativa gruppen för artskydd koordinera insamling och uppföljning av statistik om artskyddsbrottslighet gällande arter som är fridlysta enligt fågeldirektivet, livsmiljödirektivet samt nationell fridlysning. Alla myndigheter som är representerade inom den nationella operativa gruppen för artskydd ska inom den egna organisationen, och i samråd med övriga berörda myndigheter, formulera och föreslå forskningsprojekt som kan bidra till att klargöra svårigheter och vägar framåt i arbetet med att bekämpa artskyddsbrottslighet.
Utredningens överväganden
Behovet av tillförlitlig statistik baserad på validerade data blir allt tydligare när CITES-arbetet blir allt mer målstyrt. Exempelvis ska etappmålen för mål 15.7 inom Agenda 2030 vara mät- och uppföljningsbara, realistiska, tidsatta och tydligt formulerade. I praktiken innebär det att möjligheten att avgöra om utvecklingen går i rätt riktning hänger på om de data som registreras är tillförlitliga och mäter rätt aspekter. Statistikens kvalitet är beroende av kvaliteten på indata.
Utöver att statistik behövs för styrning och uppföljning av det nationella artskyddsarbetet ska Sverige redovisa vissa data om artskydd och artskyddsbrott till EU. Detta arbete är inte koordinerat
mellan myndigheterna i dag, vilket gör att data saknas och/eller är mycket tidsödande att ta fram. Sammanställning av data försvåras av att flera myndigheter kan vara inblandade i ett och samma ärende, som då har varsitt diarienummer, till exempel import: Jordbruksverket, prövning: länsstyrelsen, tillsyn: länsstyrelsen, brottsutredning: Polismyndigheten samt Åklagarmyndigheten. Om alla myndigheter enbart redovisar ärenden i form av sifferstatistik kan samma ärende i värsta fall redovisas fyra gånger. Bättre rutiner för samordning mellan myndigheterna skulle behövas för att göra det möjligt att följa ett ärende från start till slut och undvika dubbelregistrering i statistiken.
Det finns också behov av att samla in helt ny kunskap genom forskning eller andra fördjupade studier om artskyddsbrottslighet.
Med undantag för Naturhistoriska riksmuseet bedriver de myndigheter som arbetar med artskyddsfrågor ingen egen forskning inom området. Myndigheterna har dock i viss mån i uppdrag att stödja forskning eller fördela medel till forskning. Den forskning som respektive myndighet har möjlighet att påverka är dock vanligen begränsad till det egna verksamhetsområdet. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har det bredaste uppdraget inom miljöområdet gällande forskning.
Utredningen bedömer att förslaget bör kunna genomföras inom ramen för befintlig verksamhet hos respektive myndighet och/eller inom ramen för befintlig myndighetssamverkan. Om utredningens förslag om en nationell handlingsplan för artskyddssamverkan realiseras bör identifiering av tänkbara forskningsområden kunna ingå som en del. Därmed anser utredningen att det inte behövs något särskilt uppdrag för detta.
16.12.5. Övervägt förslag: Rutiner för hantering av beslag av levande djur och växter samt artbestämning
Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket har
föreslagit att myndigheten tillsammans med Naturvårdsverket och tillsyns- och brottsbekämpande myndigheter bör ta fram standardiserade rutiner för att underlätta artbestämning. Det föreslås även framtagande av standardiserade rutiner och beslutsprocesser som inbegriper placering och destruktion eller avlivning, samt även att utreda nya placeringslokaliteter för att underlätta hanteringen av beslag-
tagna levande djur eller växter och om möjligt minska kostnaderna för hållandet.
Utredningens överväganden
Enligt 67 § artskyddsförordningen får Statens jordbruksverk meddela närmare föreskrifter för verkställigheten av denna förordning, rådets förordning (EG) nr 338/97 och kommissionens förordning (EG) nr 865/2006. Myndigheten har med stöd av denna paragraf meddelat föreskrifter gällande artbestämning vid import, export, reexport samt beslag av levande djur och växter.
68
Utredningen konstaterar att Jordbruksverket alltså redan har bemyndigande att arbeta fram rutiner för artbestämning och även ta fram föreskrifter för detta, samt även rutiner för placering och destruktion eller avlivning av beslagtagna levande djur eller växter. Det bör därmed vara Jordbruksverkets ansvar att ta fram sådana rutiner i samverkan med övriga berörda myndigheter. Därmed behövs inget särskilt uppdrag för detta. Utredningen vill dock understryka att framtagandet av nämnda rutiner är mycket viktigt för arbetet och därför behöver genomföras.
16.12.6. Övervägt förslag: Kontroll av CITES-exemplar vid import/export
Förslag som utredningen inte går vidare med: Krav på Tullverket
att göra fysiska kontroller i samtliga fall vid import av CITES-exemplar bör ersättas med ett mål, till exempel 50 procent av alla sändningar som uppges innehålla exemplar av arter som omfattas av CITES eller andra delar av artskyddsförordningen.
Utredningens överväganden
EU:s nya förordning om djurhälsa, AHL-förordningen, trädde i kraft den 21 april 2021, vilket medför följdändringar i svenska regler. Utredningen har inte haft möjlighet att bearbeta texterna i betänkan-
68 Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:89) om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd (SJVFS 2009:71) Saknr J 15.
det enligt det nya regelverket, och hänvisar till Jordbruksverket för mer information.
Enligt Jordbruksverkets föreskrift för artbestämning av CITESexemplar
69
ska Tullverket kontrollera och artbestämma exemplar av
vilda arter av djur och växter, samt delar och produkter av dessa, vid varje importtillfälle. På samma sätt ska artbestämning av exemplar av vilda arter av djur och växter som omfattas av artskyddsförordningen, samt delar och produkter av dessa, ske vid export och reexport.
70
Import, export och reexport av levande exemplar och varor får bara ske vid vissa utpekade tullkontor, och artbestämning ska ske vid det aktuella tullkontoret. I fråga om levande djur och växter kan dock artbestämning ske i samband med karantänsförvaring. Vid artbestämning ska kontrolleras att varan svarar mot uppgifterna i de dokument som medföljer exemplaret eller varan.
Det framgår av Jordbruksverkets rapport 2016
71
att Tullverket i
praktiken sällan gör fysiska kontroller av CITES-exemplar i samband med import och export, av resursskäl. Vid transit av exemplar och varor som endast ska passera Sverige görs inga kontroller alls av Tullverket.
Jordbruksverket framför i sin rapport att det inte är realistiskt att kräva fysiska kontroller av varje exemplar. Vissa kontroller behöver ändå utföras i brottsförebyggande och brottsbekämpande syfte. Jordbruksverkets slutsats är att kravet i föreskriften bör ersättas med ett mål för kontroller av en viss andel av de CITES-exemplar och varor som importeras, exporteras respektive reexporteras. Riskanalyser för olika kombinationer av arter, varor och länder bör ligga till grund för vilka kontroller som ska prioriteras.
Tullverket har sedan ett antal år slutat att systematisk kontrollera alla som kommer in till Sverige och alla varor som kommer hit. I stället inriktas arbetet på att kontrollera personer och varor som kommer från områden som bedöms vara riskområden för illegal införsel av varor. Detta sätt att arbeta finns nu internationellt och stöds av WWF och TRAFFIC.
Tullverket har 2016 begärt att Jordbruksverket ska ändra i föreskriften SJVFS 1999:89. Jordbruksverket har meddelat att ändringen
69 4 § Jordbruksverkets föreskrift (SJVFS 2009:71) om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd, saknr J 15. 70 5 § Jordbruksverkets föreskrift (SJVFS 2009:71). 71 Diemer och Mattisson (2016) Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott. Jordbruksverket 2016:02.
har fördröjts av brist på juristresurser men att uppdraget finns med i verksamhetsplaneringen.
Frågan om import regleras i Jordbruksverkets föreskrift, Jordbruksverket bör därmed ha ansvaret för att ändra i föreskriften enligt förslaget i deras egen rapport. Utredningen konstaterar att genomförandet av förslaget är påbörjat och lämnar därför inget förslag om detta.
16.12.7. Övervägt förslag: Finansiellt stöd ges till internationella insatsområden som är särskilt angelägna
Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket ska
i samråd med övriga myndigheter i den nationella operativa gruppen för artskydd (NOGA) sammanställa de internationella insatsområden som är särskilt angelägna för Sverige. Sammanställningen ska uppdateras årligen och ligga till grund för beslut om prioritering av insatser och ekonomiskt stöd till andra länder.
Utredningens övervägande
Sverige kan bidra till att stärka arbetet mot illegal handel med vilda djur och växter, både internationellt och nationellt, genom att ge finansiellt stöd till gemensamma internationella satsningar. Sådana satsningar kan till exempel omfatta framtagande av kunskapsunderlag som hjälp till myndigheter i alla länder som är anslutna till CITESkonventionen. Alla länder som har anslutit sig till konventionen har inte samma resurser och Sveriges bidrag kan få stor betydelse för det internationella samarbetet.
Utredningen föreslår resursförstärkningar till de myndigheter som arbetar med artskyddsbrottslighet i internationella sammanhang, och anser därmed att förslaget delvis är tillgodosett. Utredningen går därmed inte vidare med detta förslag.
Utredningen bedömer att detta bör rymmas inom ramen för myndigheternas ordinarie verksamhet och planeras i samverkan med internationella biståndsorgan, exempelvis SIDA. Om utredningen förslag om att en handlingsplan ska tas fram för myndigheternas artskyddsarbete kan internationell samverkan ingå som en punkt att prioritera.
16.12.8. Övervägt förslag: Registrera beslut om företagsbot för att underlätta myndigheternas tillsyn
Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket
beskriver i sina båda rapporter om artskyddsbrott, 2016 respektive 2019, att länsstyrelserna inte får information om företagsbot som utdömts i ärenden gällande artskyddsbrott, vilket försvårar myndigheternas tillsyn.
Utredningens överväganden
Företagsbot är inte en brottspåföljd, utan en särskild rättsverkan av brott, en ekonomisk sanktion med straffande effekt som kan utdömas vid brott i näringsverksamhet. Bakgrunden till instrumentet företagsbot är att straff och påföljder endast kan utdömas mot fysiska personer, ett företag kan därmed inte åtalas för brott. Vid företagsbot finns inget krav på att en enskild gärningsman åtalas eller ens identifieras.
Företagsbot kan bli aktuellt när ett brott begåtts i näringsverksamhet, offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet eller annan verksamhet som drivs av ett företag, om verksamheten är ägnad att leda till ekonomisk fördel för företaget. Med företag avses, enligt 36 kap. 7 § fjärde stycket brottsbalken, enskilda näringsidkare och juridiska personer.
Uppgifter om företagsbot framgår inte av belastningsregistret och meddelas inte heller vid begäran om utdrag ur belastningsregistret. I samband med prövning av vissa tillstånd enligt artskyddsförordningen
72
ska länsstyrelsen bedöma om den ansvariga personen
är lämplig att bedriva verksamheten. Detta görs vanligen genom ett utdrag ur belastningsregistret, men dessa uppgifter rör bara den enskilda person som förfrågan gäller. I belastningsregistret framgår alltså inte om en person har koppling till ett företag som har dömts till företagsbot för artskyddsbrott.
Den tidigare utredningen En översyn av lagstiftningen om före-
tagsbot
undersökte 2016 förutsättningarna för och behovet av ett
register över domar och beslut om företagsbot. Slutsatsen i denna
7246 § artskyddsförordningen. 73SOU 2016:82En översyn av lagstiftningen om företagsbot, avsnitt 13.3 Behovet av att registrera domar och beslut med ålägganden om företagsbot.
utredning blev att behovet av att kunna registrera domar och straffförelägganden med företagsbot inte är så stort att det motiverar upprättandet av ett register avseende ålagd företagsbot. Detta trots att skälig hänsyn ska tas till om en näringsidkare tidigare har ålagts att betala företagsbot när storleken av en företagsbot bestäms, enligt 36 kap. 9 § brottsbalken.
74
Företagsbotsutredningen konstaterade också att en registerföring av ålagda företagsböter i någon mån skulle kunna underlätta myndigheters arbete med tillstånds- och lämplighetsprövning med mera, men menade att värdet av sådan registrering inte bör överskattas. En ålagd företagsbot behöver inte vara en omständighet som talar för att en tillståndsansökan bör avslås. Vidare menade företagsbotsutredningen att avsaknaden av ett register inte heller innebär att myndigheter är förhindrade att åberopa kända domar och strafförelägganden, när det finns behov av det.
75
Den påpekade i sammanhanget att en
verksamhet kan överföras från en juridisk person till en annan på en rad olika sätt (vilket även en enskild näringsidkare kan), vilket får till följd att ett register över ålagda företagsböter inte heller skulle ge heltäckande och korrekt information.
76
Artskyddsutredningen konstaterar att länsstyrelserna behöver få kännedom om när en företagsbot har utdömts för artskyddsbrott för att kunna bedöma lämpligheten hos en person som ansöker om tillstånd enligt artskyddsförordningen. Utredningen bedömer dock att det är mindre troligt att det går att förverkliga förslaget om att registrera strafförelägganden med företagsbot, särskilt med tanke på att det så nyss utretts i en utredning som bland annat hade som specifikt uppdrag att utreda just det.
Lämpligheten hos en sökande fysisk eller juridisk person ska bedömas i samband med ansökningar om tillstånd enligt 26 § (handel), 35 § (preparering) och 40 § (djurpark) artskyddsförordningen. Med tanke på att dessa ansökningar inte är många och att omprövning vanligen sker med fem års mellanrum, bör länsstyrelserna kunna begära information om företagsbot i samband med varje enskild ansökan.
Enligt Åklagarmyndighetens handbok finns en möjlighet att söka fram gamla ärenden i Cåbra på organisationsnummer.
77
En lösning
74SOU 2016:82En översyn av lagstiftningen om företagsbot. 75Ibid., s. 288. 76Ibid. 77 Åklagarmyndigheten (2020) Företagsbot Handbok, s. 23.
kan således vara att länsstyrelsen vänder sig till Åklagarmyndigheten med en förfrågan om aktuell verksamhet.
Förfrågan med organisationsnummer kan ställas till den tingsrätt där den juridiska eller fysiska personen har sin verksamhet. Det är lämpligt att Naturvårdsverket i sin vägledning till länsstyrelserna informerar om möjligheten att på detta sätt få den information som behövs för ärenden gällande tillståndsprövningar enligt miljöbalken.
16.12.9. Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål ska handläggas av tingsrätt vid mark- och miljödomstol
Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket
föreslår i sin rapport 2016 att det bör övervägas om artskyddsbrott (och andra miljöbrott) ska behandlas av domare utbildade på miljöbalken. Det är, enligt Jordbruksverket, önskvärt att alla Sveriges domare successivt får en fördjupad utbildning i miljöbalken, eller att brott mot miljöbalken endast hanteras av de tingsrätter som är samlokaliserade med en Mark- och miljödomstol, det vill säga domstolar där det redan i dag finns domare utbildade på miljöbalken.
Utredningens övervägande
Det ingår inte i utredningens direktiv att utreda domstolarnas organisationsformer och arbetssätt.
Enligt statistik från domstolsverket
78
avgjordes 73 miljöbrott
79
år 2016, 80 miljöbrott år 2017 och 97 miljöbrott år 2019. Fördelat på landets 48 tingsrätter ger det i snitt ungefär 2 mål per år. Det har självklart effekter för möjligheten att hålla kompetensen uppe. Att i stället koncentrera målen skulle, i alla fall statistiskt sett, ge fler mål per domstol och därmed ökad erfarenhet av måltypen.
Vi tror emellertid att det är bra om målen sprids på mer än en domstol, framför allt för att trygga diversiteten i dömandet, som sedan kan ligga till grund för praxisbildningen i överinstanserna.
Av utredningsdirektiven framgår att vi ska utreda om det behövs ändringar i lagstiftningen i syfte att bättre förebygga och bekämpa
78 Domstolsverkets statistisk, SIV. 79 Statistiken förs på rubriken ”miljöbrott” och det saknas uppgifter om övriga brott i 29 kap. miljöbalken varför vi antar att även artskyddsbrott mm är inkluderade här.
artskyddsrelaterad brottslighet, och lämna de författningsförslag och förslag på övriga åtgärder som bedöms nödvändiga. Den i princip enda avgränsningen är alltså att det ska handla om att bekämpa artskyddsrelaterad brottlighet. Av det följer att det inte ligger inom utredningens direktiv att vidare utreda lämpligheten av att lägga samtliga mål enligt 29 kap. miljöbalken på de fem tingsrätter som är mark- och miljödomstolar, men vi anser att det är något som bör övervägas. Vi anser också att jaktbrotten och brott enligt fiskelagstiftningen som berör artskyddet ska omfattas. Skälet för det är dels att allt som rör artskyddsfrågor bör handläggas på dessa domstolar, dels att samma gärning i många fall kan utgöra såväl artskyddsbrott som jaktbrott.
Utredningen erfar att det finns ett behov av att samla artskyddsbrottsligheten på ett mindre antal av landets tingsrätter. Utredningen finner dock att en särreglering av artskyddsbrotten jämfört med andra brott enligt miljöbalken och relaterade brott inte är lämpligt i nuläget. Det vore förtjänstfullt att artskyddsbrott hanteras av färre domstolar, men en översyn av frågan bör göras i anslutning till en fullständig översyn av den processuella hanteringen av alla brott enligt miljöbalken och annan relaterad lagstiftning.
16.12.10. Övervägt förslag: Artskyddsbrottsmål bör handläggas
av miljöåklagare
Förslag som utredningen inte går vidare med: Av Jordbruksver-
kets förslag (2016) framgår bland annat att rutiner behöver skapas som säkerställer att alla artskyddsbrott hanteras av miljöåklagare samt att samordning bör säkerställa att miljöåklagare bedömer ärenden på ett liknande sätt.
Utredningens övervägande
Utredningen bedömer att Åklagarmyndigheten/REMA:s handläggning av artskyddsrelaterade ärenden innebär att en sådan samordning redan har skett, genom att åklagare på REMA är förundersökningsledare i alla utredningar avseende artskyddsbrott. Därmed behövs inget särskilt uppdrag för detta.
16.12.11. Övervägt förslag: Ansvar för information om
biologisk mångfald i Naturvårdsverkets instruktion
Förslag som utredningen inte går vidare med: Naturvårdsverkets
ansvar för information om biologisk mångfald ska skrivas in i myndighetens instruktion.
Utredningens övervägande
Utredningen konstaterar att staten i dag tar fram en mängd data och information om miljön, naturen och biologisk mångfald via olika myndigheter. Ansvaret för insamling och analys av data framgår av instruktionerna för dessa myndigheter, däribland Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk och Boverket.
Sedan 2010 finns en lag som stadgar att det ska finnas en infrastruktur med ett sammanhängande system för tillgång till och utbyte av geografisk information som har elektronisk form, och som är användbar för verksamheter och åtgärder som kan påverka människors hälsa eller miljön (geografisk miljöinformation).
80
Den geografiska
miljöinformationen ska i fråga om platser eller geografiska områden avse bland annat biogeografiska regioner, livsmiljöer och naturtyper samt arters utbredning. I den omfattning som anges i föreskrifter till lagen ska myndigheter, kommuner med flera medverka i det sammanhängande systemet för geografisk miljöinformation genom att hålla sådan information och informationshanteringstjänster tillgängliga för andra som medverkar i eller använder systemet (informationsansvar).
Enligt den förordning
81
som är kopplad till lagen har Naturvårds-
verket, Havs- och vattenmyndigheten och Skogsstyrelsen informationsansvar för biogeografiska regioner. För geografiska områden som kännetecknas av särskilda ekologiska förhållanden, processer, strukturer och livsstödjande funktioner och som är fysiska livsmiljöer för organismer som lever där ska informationsansvar fullgöras av (30 §):
80 Lag (2010:1767) om geografisk miljöinformation. 81 Förordning (2010:1770) om geografisk information.
1. Naturvårdsverket i fråga om nationella inventeringar av våtmarker, naturtyper i och utanför skyddade områden samt naturtyper i särskilt utpekade skyddsvärda områden,
2. Skogsstyrelsen i fråga om nationella inventeringar av skogsbiotoper med höga naturvärden, och
3. Statens jordbruksverk i fråga om den nationella inventeringen av ängs- och betesmark.
För geografisk fördelning i rutnät, regioner, administrativa enheter eller andra analytiska enheter av djur- och växtarters förekomst ska informationsansvar fullgöras av (31 §)
1. Havs- och vattenmyndigheten i fråga om nationella sammanställningar av fiskförekomster, och
2. Naturvårdsverket i fråga om nationella sammanställningar av artförekomster.
Enligt sin instruktion
82
är Naturvårdsverkets förvaltningsmyndighet
på miljöområdet i frågor som rör bland annat biologisk mångfald (1 §). Myndigheten ska också inom sitt ansvarsområde särskilt utveckla, följa upp och samordna arbetet med miljöinformationsförsörjningen och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen (3 § p. 7) samt göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänheten och andra berörda (3 § p.11).
Sammantaget bedömer utredningen att det tydligt framgår av gällande lag och förordning, samt av Naturvårdsverkets instruktion, att myndigheten redan har ett utpekat informationsansvar för biologisk mångfald, inklusive nationella inventeringar gällande naturtyper och artförekomster i och utanför skyddade områden. I och med utredningens förslag nr 14.31, gällande instruktionen, blir Naturvårdsverkets ansvar för artskydd än mer tydligt. Därmed går utredningen inte vidare med detta förslag.
82 Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.
16.12.12. Övervägt förslag: Inför sekretessbestämmelser
för vissa artuppgifter
Förslag som utredningen inte går vidare med: Utredningen har
övervägt ett förslag som avser den sekretess som kan behövas för att skydda geografiska uppgifter om fynd av känsliga arter som kan bli utsatta för artskyddsbrott i sin naturliga livsmiljö. (Förslag om sekretess för personuppgifter i vissa ärenden gällande jakttroféer med mera hanteras på annan plats i betänkandet.)
Utredningens övervägande
Utredningen bedömer att det redan finns juridiska verktyg för att sekretessbelägga känsliga uppgifter om arters geografiska läge i naturen och går därför inte vidare med förslaget.
Utredningen konstaterar att myndigheter har flera verktyg för att förhindra att känsliga artuppgifter hamnar i orätta händer. Enligt 20 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen
83
gäller sekretess för upp-
gift om en djur- eller växtart som är i behov av skydd och som det finns ett intresse av att bevara i ett livskraftigt bestånd, om det kan antas att ett sådant bevarande av arten inom landet eller del av landet motverkas om uppgiften röjs.
Sekretessen hindrar dock inte att en enskild, eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet.
84
En sådan handling eller ett sådant material får dock inte
lämnas ut till parten i den utsträckning det, av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse, är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller, i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt, och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom, eller ett beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess någon begränsning i en parts rätt enligt rättegångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande i ett
8320 kap. 1 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess. 8410 kap. 3 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess.
mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna.
I brottsbalken finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt lagen om offentlighet och sekretess genom att röja eller utnyttja uppgifter, och för den som bryter mot förbehåll som har gjorts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift.
Utredningen konstaterar vidare att artuppgifter som rapporteras till den digitala fynddatabasen Artportalen hos SLU Artdatabanken kan skyddsklassas av Artdatabanken. Skyddsklassningen innebär att vissa särskilt känsliga fynduppgifter kan döljas för obehöriga granskare, eller att fynduppgifter på olika sätt kan diffuseras för att inte ange exakt lokalisering för ett artfynd. Som exempel kan positionen för ett fynd anges som ett ekonomiskt kartblad. Artfyndets läge framgår då bara av att det finns ett fynd någonstans inom en yta om 5 × 5 km.
Graden av diffusering kan styras av Artdatabanken, som också väljer vilka arter som ska skyddsklassas. För att få tillgång till exakta fynduppgifter i Artportalen krävs att Artdatabanken meddelar särskild behörighet som alltid är knuten till en fysisk person. Artansvarig på länsstyrelserna har möjlighet att dela ut individuella behörigheter internt på länsstyrelserna.
16.12.13. Övervägt förslag: Utred CITES-konventionens
implementering i särskild ordning
Förslag som utredningen inte går vidare med: Vi har överväg att
låta Jordbruksverket få i uppdrag att, i samverkan med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, utreda CITES-konventionens implementering i EU och Sverige. Utredningen skulle identifiera eventuella brister i implementeringen och föreslå sådana ändringar och kompletteringar som behövs för att konventionen och dess resolutioner ska vara fullt implementerade i Sverige. En sådan utredning skulle inkludera de kompetenser som behövs för att utföra analysen.
8514 kap. 2 § lag (2009:400) om offentlighet och sekretess.
Utredningens övervägande
EU och Sverige har hittills valt att inte genomföra samtliga begränsningar som är möjliga enligt CITES-konventionen, vilket Jordbruksverket i sin rapport om artskyddsbrottslighet 2019 har påpekat som en brist.
86
Utredningen har låtit David Langlet, professor i miljörätt,
utföra en analys av CITES-konventionens implementering i EU och Sverige, inklusive de resolutioner och beslut som har utfärdats under konventionen. David Langlet bedömer dock i sin redovisning av uppdraget att en sådan analys inte låter sig göras inom ramen för uppdraget. Efter att ha granskat samtliga resolutioner och beslut under konventionen slår David Langlet fast att den ämnesmässiga spännvidden är så omfattande att det krävs en brett sammansatt, ämnesöverskridande arbetsgrupp för att tolka dem, innefattande såväl samhällsvetenskapliga som naturvetenskapliga kompetenser och personer med praktisk erfarenhet av att handlägga ärenden enligt CITESsystemet.
Utredningen konstaterar därmed att det inte är möjligt att inom ramen för vårt uppdrag föreslå några ändringar av nuvarande regelverk med stöd av den analys som David Langlet har utfört.
Utredningen har övervägt att ge Jordbruksverket, som administrativ CITES-myndighet i Sverige, i uppdrag att utföra och samordna en bred analys av implementeringen av CITES-konventionen, inklusive de resolutioner och beslut som har utfärdats inom konventionen och utföra uppdraget i samverkan med Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, som är vetenskaplig respektive biträdande vetenskaplig CITES-myndighet i Sverige, samt inkludera de kompetenser som behövs för att utföra analysen. Emellertid finns anledning att tro att det här förslaget i alltför hög grad belastar de utpekade myndigheterna på så sätt att annat viktigare arbete tar skada. I nuläget bedömer vi det som viktigare att resurser läggs på det faktiska genomförandet av redan implementerade skyldigheter. Därtill kommer att vi har lagt ett förslag som syftar till att genomföra en av de resolutioner som pekats i Jordbruksverkets underlag. Utredningen väljer därmed att inte gå vidare med detta förslag.
86 Edström och Ljung (2019) a.a.
16.12.14. Övervägt förslag: Registrering av verksamheter
som förökar CITES-djur och -växter
Förslag som utredningen inte går vidare med: Jordbruksverket
skulle få bemyndigande att utfärda föreskrifter om registrering av vissa verksamheter i Sverige som förökar CITES-listade växt- och djurarter.
Utredningens övervägande
Utredningen konstaterar att sådana anläggningar som förökar CITESarter i större omfattning eller i förvärvssyfte omfattas av vårt förslag om utökat krav på tillstånd för handel enligt 26 § artskyddsförordningen. Under förutsättning att den föreslagna ändringen genomförs kommer länsstyrelserna att genom tillståndsprövning och tillsyn få kännedom om sådana anläggningar i respektive län. Utredningen bedömer att det är tillräckligt att länsstyrelserna känner till vilka anläggningar som förökar CITES-arter, och går därmed inte vidare med förslaget att Jordbruksverket ska kunna registrera sådana verksamheter.
Som exempel på verksamheter som förökar CITES-arter kan nämnas uppfödning för försäljning av pilgiftsgrodor, odling av levande stenkoraller till saltvattensakvarier, uppfödning av stora papegojor och uppfödning av reptiler.
Utifrån ett överslag av antalet intresserade inom olika hobbies finns troligen ett par tusen uppfödare av CITES-arter i landet, men omfattningen av verksamheten antas kunna variera från ett fåtal avkommor per år till flera hundra. Antalet aktörer uppskattas i grova drag av utredningen till cirka 500 uppfödare av pilgiftsgrodor och 1 000 uppfödare av reptiler. Uppgifterna är osäkra eftersom de är baserade på antalet följare i olika intressegrupper på sociala medier, men de ger ändå en uppfattning om vilken storleksordning som kan vara aktuell. Antalet uppfödare av stora papegojor är troligen begränsat till några tiotal, medan det sannolikt finns många fler uppfödare av medelstora och mindre papegojfåglar, troligen ett antal hundra. När det gäller avkommor från burfåglar som hålls i vanliga bostäder rör det sig troligen endast om ett fåtal ungar per år och anläggning. Pilgiftsgrodor kan i vissa fall få ett stort antal avkommor per år uppemot ett hundratal. Levande stenkoraller är förhållandevis lätta att dela och föröka i
saltvattensakvarier, och en moderkorall kan då ge upphov till ett antal så kallade fraggar (eng. fragments). Förökning av stenkoraller bedöms dock vara begränsad till en relativt liten grupp specialintresserade aktörer, eventuellt omkring 100.
17. Författningskommentar
17.1. Förslaget om lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
1 kap.
2§
Bestämmelsen kompletteras med upplysning om att ytterligare bestämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen också finns i 8 kap. miljöbalken (1998:808). Här ska beaktas att bestämmelser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.
8 kap.
1 §
Paragrafen är ny. Första stycket anger målet med bestämmelserna till skydd av arter i 8 kap. miljöbalken (1998:808). Bestämmelsen preciserar miljöbalkens portalparagraf, 1 kap. 1 §, genom att korrespondera med preciseringarna för det nationella miljömålet Ett rikt växt- och
djurliv (att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraf-
tiga populationer) så att detta också utgör målet med skyddet för biologisk mångfald så som det kommer till uttryck i bestämmelserna om skydd av arter.
Genom att ange en målsättning för arbetet med artskyddet i 8 kap. miljöbalken som direkt anknyter till miljökvalitetsmålen ges en anvisning om hur hållbarhetsbegreppet i 1 kap. 1 § miljöbalken ska tolkas när det gäller artskyddsbestämmelserna. Det är en långsiktig målsättning som det endast är möjligt att arbeta för, men som knappast är möjlig att nå i praktiken. Syftet med ett sådant mål är att peka på
det viktiga i processen och att medlen för att nå dit kan variera med tid och kunskap. Att förändringar sker bland arterna är ofrånkomligt, målet måste dock vara att mänsklig verksamhet inte ska hota de naturliga processerna.
I målsättningen ligger också att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Målsättningen omfattar även arbetet med att begränsa inverkan av invasiva arter eftersom förekomsten av sådana kan hota andra arters livskraftiga populationer. I målsättningen ligger också att, i den mån sådan insamling av svenska genetiska resurser och traditionell kunskap som skulle basera sig på Nagoya-protokollet eller EU:s ABS-förordning
1
träffas av bestäm-
melser i 8 kap. miljöbalken, eller av bestämmelser som antagits med stöd av 8 kap. miljöbalken, så ska de tillämpas så att inte målsättningen motverkas.
Begreppet livskraftiga populationer är valt då det får anses vara vidare än gynnsam bevarandestatus som definieras i livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter). Orsaken till att detta bredare begrepp är att gynnsam bevarandestatus inte används i fågeldirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar) och heller inte rapporteras på samma sätt som arter vilka skyddas enligt livsmiljödirektivet. Livsmiljödirektivet utgår från referensvärden som kopplar till gynnsam bevarandestatus, men så är inte fallet med fågeldirektivet. Fågelpopulationer kan variera mycket från år till år och uppföljning och rapportering av fågelpopulationers status måste därför göras genom att jämföra trender på kort och lång sikt. Begreppet gynnsam bevarandestatus är därför inte användbart vad gäller fåglar. Målsättningen i 8 kap. ska emellertid omfatta samtliga växt- och djurarter som omfattas av miljökvalitetsmålet. Därför används begreppet livskraftig population. Överväganden finns i avsnitt 11.5.
1 EU-förordning 511/2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen.
2 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att 8 kap. miljöbalk (1998:808) och de bestämmelser som antas med stöd av kapitlet ska vara tilllämpliga inom den ekonomiska zonen. Den nya bestämmelsen innebär att det också införs följdändringar i miljöbalken och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, i bestämmelsen som tydliggör vilka bestämmelser som ska tillämpas i den ekonomiska zonen.
I andra stycket erinras om att bestämmelser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. I tredje stycket erinras om att det ifråga om jakt efter vilda däggdjur och fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) samt föreskrifter som meddelats med stöd av den samt att det ifråga om fiske finns bestämmelser i fiskelagen (1993:787) eller föreskrifter antagna med stöd av den. Detta eftersom avsiktligt fångande eller dödande av fåglar och däggdjur samt insamlande av fågelägg regleras av jakt- och fiskelagstiftningen.
Överväganden finns i avsnitt 11.6.
7 och 8 §§
Båda paragraferna är nya. 7 § reglerar att varje länsstyrelse senast ett visst datum ska besluta om att anta livsmiljöunderlag för länet.
Ett beslut om att anta ett livsmiljöunderlag får inte överklagas. Livsmiljöunderlagen tillkommer förvisso genom förvaltningsbeslut, och även om det i planen anges vilka hot som finns mot arterna och hur dessa hot kan hanteras kan det inte sägas att de har någon form av rättsverkan, inte heller kan de antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.
2
De är heller inte handlingsdirigerande för enskilda.
Det handlar om beslutsunderlag. Livsmiljöunderlaget ersätter inte den individuella prövningen eller tillsynen varigenom beslut som kan antas påverka någons situation kan uppkomma. De har heller ingen bestämmande inverkan över det beslut som ska fattas. Om någon, i samband med ett sådant beslut som ska fattas med livsmiljöunderlaget som grund, anser att det som framgår av underlaget är felaktigt, finns det inte något som hindrar denne att ta fram ett eget utredningsmaterial som också blir en del av prövningsunderlaget. Det blir då upp till prövnings- eller tillsynsmyndigheten att avgöra huruvida livsmiljö-
241 § förvaltningslagen (2017:900).
underlaget bygger på felaktiga eller bristfälliga antaganden eller om det kan läggas till grund för beslutet. Eftersom beslutet inte påverkar någons situation på ett inte obetydligt sätt och heller inte är handlingsdirigerande saknas anledning att tillåta att beslut om livsmiljöunderlag överklagas.
Överväganden finns i avsnitt 11.8. Regeringen får enligt 8 § meddela föreskrifter om framtagande av livsmiljöunderlag samt om deras innehåll. Detta berörs i kommentaren till artskyddsförordningen.
9 §
Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 a i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och anger att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av fågelarter som förekommer naturligt i vilt tillstånd i Europa.
I andra stycket anges att ifråga om jakt efter vilda fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. Med jakt avses, enligt 2 § jaktlagen, att fånga eller döda vilt och att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt. Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.
Avsiktsrekvisitet
Avsiktsrekvisitet ska tolkas extensivt, vilket innebär att det är förbjudet att genomföra åtgärder och verksamheter som, trots att detta inte är syftet med verksamheten eller åtgärden, ändå får det accepterade resultatet att en eller flera artindivider drabbas av det som är förbjudet. Oavsett verksamhet eller åtgärd, oaktat hur försiktig man är, är det ofrånkomligt med olyckor eller att det förbjudna sker till följd av viss oaktsamhet. Olyckor träffas inte av förbudet. Inte heller oaktsamhet. Precis som inom straffrätten kan det emellertid uppstå svårigheter att dra gränser mellan oaktsamhet mot den extensiva avsiktlighet (jämför straffrättens avsiktsuppsåts-, insiktsuppsåts- respektive likgiltighetsuppsåtsbegrepp) som är förbjuden. Även om handlingar syftar
till något annat än att till exempel döda, så är handlingen i vart fall förbjuden om den förbjudna konsekvensen genom handlingen accepteras.
Om tillstånds- eller tillsynsmyndigheten försäkrar sig om att bästa möjliga teknik och kunskap (till exempel beträffande platsval) används för att minimera antalet dödade eller fångade fåglar kan det inte påstås att det är en accepterad konsekvens. För att omfattas av förbudet räcker det alltså inte att det föreligger en risk för att fåglar dör eller störs (eller att bon eller ägg förstörs) som en konsekvens av den handling man avser vidta. Om man vidtar försiktighetsmått, visar hänsyn, väljer en lämplig plats och därmed försöker undvika konsekvensen är man inte likgiltig till riskens förverkligande. Om man inte är likgiltig till riskens förverkligande så har man inte heller accepterat konsekvensen.
Försiktighetsmått måste alltså vidtas i så stor utsträckning att den myndighet som prövar eller tillsynar en åtgärd eller verksamhet kan förlita sig på att effekten sannolikt inte kommer att förverkligas (vilket i och för sig kan innebära att man på vissa platser och i vissa situationer måste förbjuda åtgärden eller inte tillåta verksamheten). Skulle ett exemplar bli dödat, trots dessa försiktighetsmått, kan det inte anses vara avsiktligt, eftersom man inte accepterat konsekvensen. Det kan då handla om en ren olycka men kanske också om viss oaktsamhet. Att acceptera olyckor och viss oaktsamhet handlar alltså inte om att ge utrymme för ett visst (lågt) antal dödade eller fångade exemplar utan om att poängtera vikten av försiktighet och prevention.
I praktiken är det myndigheter som i sin tillsyns- eller prövningsverksamhet ska förvissa sig om att försiktighetsmåtten är tillräckliga för att konsekvenserna inte ska anses accepterade. På samma sätt som hänsynsreglerna ska följas av alla men uttolkas av myndigheterna i samband med prövning och tillsyn, ska alla och envar ska följa fridlysningsbestämmelserna men i praktiken uttolkas de av myndigheterna. Konstruktionen med att inse konsekvenser av ”sitt” handlande behöver alltså läsas även som att det avser myndighetens handlande i tillsyns- eller tillståndssituationen.
Överväganden om avsiktsrekvisitet finns i avsnitt 12.6.3.
10 §
Paragrafen är ny men har en motsvarighet i gällande 4 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 b i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller skada exemplar av fåglars ägg och bon. Avsiktsrekvisitet ska tolkas på samma sätt som i 9 §, se ovan.
I andra stycket anges att ifråga om jakt efter vilda fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. Med jakt avses, enligt 2 § jaktlagen, att fånga eller döda vilt och att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt. Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.
11 §
Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 c i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och innebär att det är förbjudet att samla in fågelägg i naturen, även om de är tomma.
I bestämmelsen avses med begreppet samla in även att plocka. I andra stycket anges att ifråga om jakt efter vilda fåglar finns bestämmelser i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter antagna med stöd av den. Med jakt avses, enligt 2 § jaktlagen, att fånga eller döda vilt och att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt. Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg.
Bestämmelsens första stycke saknar, i likhet med artikel 5 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar, avsiktsrekvisit. Avsiktlig insamling av fågelägg, där syftet också är att samla ägg, omfattas av jaktbestämmelserna.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.
12 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen genomför artikel 5 c i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och innebär att det är förbjudet att inneha ägg från fåglar (jämför begreppet ”behålla” i fågeldirektivet).
Förbudet omfattar alla fågelägg från alla fågelarter och motiveras av att insamling av ägg kan utgöra hot mot fåglarnas populationer. Förbudet gäller exemplar och därmed från första ägget. Vissa undantag gäller dock.
En förutsättning för samtliga undantag är att innehavet framstår obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas. Om ett innehav inte skulle framstå som obetydligt med hänsyn till intresset som är avsett att skyddas är det aldrig tillåtet, inte heller med stöd av undantagen. Intresset som ska skyddas är dubbelt. Det handlar till att börja med om den skyddade arten. Är det en art med stort skyddsbehov är utrymmet för undantag i princip obefintligt. Ett annat, väsentligt intresse i sammanhanget är att undandra ägg från marknaden; utan marknad – ingen insamling. Undantagen behöver ses även i ljuset av det intresset.
Undantag i punkten 1. Ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor,
änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion ska vara undantagna från förbudet. Syftet med undantaget är att det givetvis inte ska vara förbjudet att ha ett paket ägg i kylen eller, om man bedriver uppfödning av vissa fåglar, använda äggen som kläckägg. I den mån ägg tas fram särskilt för läkemedelsindustrin, och inte tas av livsmedelsproducerade ägg, ska inte heller sådana ägg omfattas. De undantag som gäller för uppräknad produktion omfattar även ägg från produktionen men som används för andra ändamål, till exempel för äggoljetempera. Det torde inte utgöra ett problem eftersom produktion av äggoljetempera inte innebär ett innehav av ägg från andra ägg än livsmedelsägg då det oftast är äggpulver (samma som bagerier använder) som ingår i produktionen.
Undantag i punkten 2: Här görs undantag för enstaka rötägg och
trasiga skal som plockats efter avslutad häckning. Med enstaka menas enstaka. Det får inte vara fråga om en samling. Fler än ett ägg utgör
en samling. Syftet med undantaget är att det inte ska omfattas av förbudet att ta hem och titta på till exempel ett övergivet fiskmåsägg eller skatägg. Detsamma gäller skalrester. Sådant kan också ske i utbildningssyfte, till exempel på skolor. Fler än just enstaka är emellertid inte tillåtet. I och med det begränsande villkoret, att innehavet måste framstå som obetydligt med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas, kan det heller inte handla om ett enstaka ägg eller äggskal från till en skyddsvärd art, till exempel havsörn. Sådant ägg eller äggskalsrester får aldrig innehas, just på grund av villkoret.
Undantag i punkten 3. Undantaget för konstnärligt utsmyckade
ägg gäller endast för sådana fåglar som räknats upp för bland annat livsmedelsproduktion. Syftet är att inte förbjuda traditionellt utsmyckande av ägg, till exempel påskägg, och att det också är tillåtet att spara dessa ägg från år till år. Om ägg från skyddsvärda arter börjar utsmyckas saknar det inte längre betydelse med hänsyn till intresset som ska skyddas; sådant konstnärligt utsmyckande är alltså inte tilllåtet.
Undantag i punkten 4. Naturhistoriska riksmuseet ska vara undan-
taget från förbudet. Detsamma gäller institutioner för forskning och undervisning som har beviljats tillstånd av Naturvårdsverket. Förbudet kan komma att innebära att samlingar som innehas av vetenskapliga institutioner kommer att gallras och destrueras, vilket inte är en avsedd konsekvens. Därför finns en möjlighet för institutioner för forskning och undervisning att söka tillstånd för innehav enligt regler som meddelas med stöd av bemyndigandet i 12 a §.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.5, 12.6.7 och avsnitt 14.14.5.
12 a §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär ett bemyndigande för den myndighet regeringen bestämmer att lämna tillstånd till institutioner för forskning och undervisning att inneha fågelägg samt meddela föreskrifter för institutionernas innehav av fågelägg. Sådana föreskrifter har meddelats i 14 § artskyddsförordningen.
Regeringen får också meddela föreskrifter om vilket myndighet som får ta emot fågelägg som inte får innehas. Sådana föreskrifter har meddelats i 15 § artskyddsförordningen.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för sådant mottagande som avses i andra stycket. Föreskrifter om vidaredelegering har meddelats i 15 § artskyddsförordningen.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.6.
13 §
Paragrafen är ny men har en motsvarighet i gällande 4 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 5 d i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa vilda fåglar, särskilt under deras häcknings- och uppfödningsperiod. Förbudet gäller endast i den mån dessa störningar inte saknar betydelse för att bibehålla populationen på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå.
Avsiktsrekvisitet ska tolkas på samma sätt som i 9 §. Förbudet innebär att störningen är förbjudna i den mån störningarna inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet, som är att bibehålla populationen av relevanta fågelarter på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller för att återupprätta populationerna av dessa arter till denna nivå.
Den dubbla negationen, inte sakna, är en nödvändig följd av att det som omfattas av förbudsområdet är störningar som inte saknar betydelse. Att något inte saknar betydelse är inte detsamma som att något har betydelse. Att något har betydelse innebär just att det ska,
ha, betydelse; har den här störningen betydelse för att uppnå direk-
tivets syfte? Här ställs frågan från motsatt utgångspunkt: saknar störningen betydelse för att uppnå direktivets syfte? Om störningen saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet, är den nämligen inte förbjuden. Och om störningen inte saknar betydelse för att uppnå syftet med direktivet, är den förbjuden.
Vad som anses vara en förbjuden störning varierar därför med vilken art det handlar om. Störningen ska inte sakna betydelse för arten, den måste nå kvalifikationströskeln, för att vara förbjuden.
En störning i sin allvarligaste form kan emellertid utgöra eller utgöras av en habitatförstöring. En störning som också innebär en habitatförstöring innebär att en arts populationsnivå inte kan bibehållas eller återupprättas på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov. I och med att en störning kan utgöra eller utgöras av en habitatförstöring kan det vara svårt att dra gränsen mellan vad som är en störning av en fågelart som individer och vad som innebär att fåglars livsmiljöer förstörs eller försämras. Att förstöra eller försämra en livsmiljö innebär i de flesta fall samtidigt en form av störning. När det gäller sådant som vid första påseende kan kategoriseras som att förstöra eller försämra livsmiljö måste man alltså ställa sig frågan om denna förstörelse eller försämring samtidigt utgör en störning. Om så är fallet eller inte beror i stor utsträckning på vilken art det handlar om.
Om åtgärden eller verksamheten saknar betydelse för att bibe-
hålla populationen av de fågelarter som avses i artikel 1 på en nivå som svarar särskilt mot ekologiska, vetenskapliga och kulturella behov, eller att återupprätta populationen av dessa arter till denna nivå är den inte
förbjuden. Här behöver en avvägning göras mellan orsaken till störningen å ena sidan och vilken art det är fråga om och dennas känslighet å andra. Det måste anses omfattas av kunskapskravet att bedöma huruvida en planerad verksamhet eller åtgärd kan komma att innebära en otillåten störning.
Om störningen härrör från att mark används för jordbruk eller skogsbruk, eller för andra verksamheter, till exempel olika former av miljöfarliga verksamheter, vattenverksamhet, vägar, järnvägar, ledningsgator eller för byggande av byggnad eller anläggning, måste först stör-
ningens betydelse för arten värderas. Om det finns möjlighet att vidta
försiktighetsmått som innebär att störningen inte blir kvalificerad ska sådana vidtas.
Kvalifikationströskeln, att störningen inte saknar betydelse för populationens förmåga att återhämta sig till samma nivå som innan störningen ägde rum, gäller för alla fågelarter.
En störning ska inte anses sakna betydelse om
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, påverkar hotade eller regionalt prioriterade fågelarter omedelbart vid häckningen eller uppfödningen eller
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att viktiga livsmiljöer för hotade eller regionalt prioriterade fågelarter försvinner
- störningen, ensam eller tillsammans med andra störningar, innebär att kontinuerlig ekologisk funktion inte kan upprätthållas för arten i närområdet
- påverkan på den lokala populationen eller på den kontinuerliga ekologiska funktionen i området innebär att populationen på nationell nivå påverkas negativt, till exempel genom att utbredningsområdet förändras.
De första två punkterna riktar in sig på hotade eller regionalt prioriterade fågelarter. De två sista punkterna riktar in sig på alla arter.
Bedömningen måste utgå från den lokala populationen. Om störningen saknar betydelse för den lokala populationen behöver bedömningen inte göras för någon annan nivå. Vad som är en lokal population måste avgöras art för art utifrån artens förutsättningar och de naturgeografiska förutsättningarna i området. På samma sätt måste vad som är ett närområde bedömas i relation till arten.
Att bedömningen ska utgå från den lokala populationen ger en tydlig vägledning om att en störning inte får vara så allvarlig att den kontinuerliga ekologiska funktionen sätts ur spel inom ett geografiskt avgränsat område. En negativ påverkan på populationen kan uppkomma genom att en lokal population försvinner, även om det antal individer som den lokala populationen utgör är litet i förhållande till den nationella populationen.
För areella näringar med oförändrade brukningsmetoder, men där återkommande brukningsåtgärder förekommer (till exempel skörd, slåtter, föryngringsavverkning eller gallring), skulle effekterna på fåglar till exempel kunna grupperas följande sätt:
- Triviala arter (till exempel talgoxar): Generell miljöhänsyn är tillräcklig för att tillgodose behoven för att inte störa arterna på ett sätt som är av väsentlig betydelse för bibehållande eller återupprättande av en gynnsam bevarandestatus för populationen inom artens naturliga utbredningsområde.
- Arter som är starkt knutna till en specifik miljö (till exempel sånglärka, tjäder, tretåig hackspett och storspov). En artvis bedöm-
ning måste göras för aktuellt område. Störningar kan accepteras om det handlar om en stark population och det bedöms finnas förutsättningar för arten att nyttja områdets ekologiska funktioner trots störningen, till exempel genom att det finns närliggande områden med motsvarande kvaliteter som inte redan nyttjas. Detta förutsätter kunskap även om omgivande områden samt en möjlighet att garantera att en tillräckligt stor del av dessa bevaras. Det förutsätter i sin tur att kvaliteterna finns. Garantier för att kvaliteterna finns kvar kan finnas genom att denna tillräckligt stora del omfattas av någon form av formellt skydd, till exempel ett naturvårdsavtal som löper på tillräckligt lång tid. Här ska emellertid noteras att det sannolikt också är möjligt att bedriva verksamhet, under förutsättning att den anpassas så att exempelvis viktiga delområden eller speciella trädarter undantas från påverkan. Om det inte finns närliggande områden med kvaliteter, eller om det finns, men skydd som garanterar den fortsatta ekologiska funktionen för de aktuella biotoperna saknas, måste formella krav på försiktighetsmått ställas i den aktuella verksamheten.
- Särskilt hänsynskrävande arter (till exempel vitryggig hackspett, sydlig kärrsnäppa, örnar och berguv). Här måste individ- och platsspecifika kartläggningar och bedömningar göras eftersom även störningar av artindivider kan ha betydelse för direktivets måluppfyllelse.
Som ett led i att avgöra huruvida störningen alltjämt är att anse som
förbjuden, efter det att försiktighetsmått har vidtagits ska en avvägning
göras i det enskilda fallet. Det innebär i sin tur att det är förhållandena i det enskilda fallet som avgör vilka krav som kan ställas. Vad som bedöms vara orimligt stora kostnader för skyddet i ett fall kan betraktas som skäliga krav i ett annat, beroende på hur behoven av det aktuella försiktighetsmåttet värderas i de olika fallen.
Såväl påverkans karaktär som omfattning av har betydelse, liksom graden av känslighet hos den påverkade arten. En avvägning måste dessutom alltid göras med hänsyn till vad som får anses vara vedertaget godtagbart beteende. Avvägningen, som alltså endast kan göras beträffande förbudet att störa fåglar, är därmed mycket lik den som görs enligt 2 kap. 7 § miljöbalken (1998:808). Mycket viktigt i sammanhanget är att om det skulle fordras orimliga försiktighetsmått
för att undvika en oacceptabel skada kan det innebära att verksamheten eller åtgärden inte kan tillåtas.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.8.
14 §
Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 12 a i livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt, eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, fånga eller döda exemplar av djur som finns upptagna i artskyddsförordningens bilaga 4 (vilket är de djur som finns upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV a).
Förbudet gäller exemplar i arternas naturliga utbredningsområde och oavsett hur detta görs. Avsiktsrekvisitet ska tolkas på samma sätt som i 9 §. Förbudet förutsätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud. Det är alltså inte möjligt att undanta åtgärder eller verksamheter som innebär ett accepterat dödande från förbudsområdet på den grunden att arten har gynnsam bevarandestatus eller att artens bevarandestatus inte kommer att påverkas.
Att enstaka exemplar (det handlar alltså inte om ett undantag för ett visst lägsta antal) av strikt skyddade arter dödas, trots omfattande skyddsåtgärder, ska betraktas som icke-avsiktligt, så länge det är oundvikligt och inte har någon bevarandeeffekt på den skyddade arten. Under sådana förhållanden bör dispens inte krävas. En förutsättning för det är emellertid att en systematisk övervakning äger rum, annars är det omöjligt att utvärdera huruvida skyddsåtgärderna faktiskt har effekt eller om de behöver stärkas.
Överväganden finns i avsnitt 12.7. I livsmiljödirektivet används begreppet i deras naturliga utbrednings-
område. Begreppet införs i miljöbalkens (1998:808) bestämmelser då
det saknas skäl att avvika från direktivens skrivning i aktuellt hänseende. Att förbudet gäller i djurens naturliga utbredningsområde innebär emellertid inte att skyddet begränsas till att arterna måste förekomma i naturen (se EU-domstolens dom i mål C-88/19 Alianta
pentru combaterea abuzurilor). Direktivets skydd omfattar arter även
när de vistas i miljöer som har skapats av människan. En arts naturliga utbredningsområde kan alltså innefatta sådana miljöer som skapats av människan.
Överväganden finns i avsnitt 12.4.
14 a §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 5 § i artskyddsförordningen (2007:845) och reglerar fångst och dödande av vissa djur med metoder som inte är selektiva. Någon förändring i sak är inte avsedd.
14 b §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 6 § artskyddsförordningen (2007:845) och förbjuder vissa åtgärder för kräldjur, groddjur, ryggradslösa djur samt järv och myskoxe i den omfattning som regeringen bestämmer.
14 c §
Paragrafen är ny men motsvarar gällande 10 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen innebär att huggorm får fångas och dödas under vissa omständigheter. Med tomtmark avses den privata tomt som utgör hemfridszon runt ett bostadshus, och som inte omfattas av allemansrätten.
15 §
Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 12 b i livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, störa arter som finns upptagna i artskyddsförordningens bilaga 4 (vilket är de djur som finns upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV a), särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder. Förbudet gäller exemplar, det
vill säga artindivider. Avsiktsrekvisitet ska tolkas på samma sätt som i 9 §. Begreppet ”i deras naturliga utbredningsområde” ska tolkas på samma sätt som i 14 §. Förbudet förutsätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud. Det är alltså inte möjligt att undanta åtgärder eller verksamheter som innebär ett accepterat dödande från förbudsområdet på den grunden att arten har gynnsam bevarandestatus eller att artens bevarandestatus inte kommer att påverkas. Förbudet gäller alltid, men särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder.
Överväganden finns i avsnitt 12.7.
16 §
Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 12 c i livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt eller genom att acceptera en sådan konsekvens av sitt handlande, förstöra eller samla in ägg från arter som finns upptagna i artskyddsförordningens nya bilaga 4 (vilket är de djur som finns upptagna i livsmiljödirektivets bilaga IV a). Förbudet gäller exemplar. Avsiktsrekvisitet på samma sätt som i 9 §. Begreppet ”i deras naturliga utbredningsområde” ska tolkas på samma sätt som i 14 §. Förbudet förutsätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud.
Överväganden finns i avsnitt 12.7.
16 a §
Paragrafen är ny men motsvarar nu gällande 11 § artskyddsförordningen (2007:845). Redaktionella ändringar har gjorts i punkten b, någon ändring i sak är inte avsedd. Ett tillägg om att undantaget i fråga om åkergroda endast gäller om insamlingen behövs för forsknings- eller utbildningsändamål har gjorts. Syftet med tillägget är att bestämmelsens utformning bättre ska motsvara vad som avses i livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter).
17 §
Paragrafen är ny, men har en motsvarighet i gällande 4 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen genomför artikel 12 d i livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att försämra eller förstöra reproduktionsområden eller viloplatser för djurarter som omfattas av artskyddsförordningens nya bilaga 4 (livsmiljödirektivets bilaga IV a). Avsiktsrekvisit saknas, vilket innebär att det handlar om ett strikt skydd. Det innebär att reproduktionsplatser och viloplatser har ett förstärkt skydd mot handlingar som förstör eller försämrar dem. Det strikta skyddet är tillämpligt oberoende av det antal exemplar av den berörda arten som förekommer inom det berörda området. Artens bevarandestatus saknar betydelse; det krävs således inte att bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten riskerar att försämras på grund av handlingen i fråga. Inte heller påverkas förbudet av att den berörda artens bevarandestatus är gynnsam. Också här är det viktigt att poängtera att bestämmelsen främst vänder sig till myndigheter som ska tillämpa den i tillståndsprövningar och vid tillsyn. Den enskildes straffrättsliga ansvar regleras i 29 kap. och avser där uppsåtliga eller oaktsamma handlingar.
Redaktionella ändringar har gjorts relativt nu gällande 4 § artskyddsförordningen. I artskyddsförordningen används, liksom i direktivets svenska språkversion, ordet skada. Ordet skada har, för att bättre motsvara vad som avses i bestämmelsen (så som den bland annat uttolkas i kommissionens vägledning) bytts ut mot försämring. Detsamma gäller begreppet parningsplatser, som ska ersättas med det bredare begreppet fortplantningsområden. Fortplantningsområde beskriver bättre omfattningen av de miljöer som djur kan behöva för sin fortplantning och ska därför användas. Syftet med ändringen är att begreppet inte ska riskera att utesluta platser som ska omfattas av skydd och handlingseffekter som är förbjudna från bestämmelsens tillämpningsområde. Begreppet viloplats är redan etablerat i artskyddsförordningen och motsvarar, trots att det avviker från den svenska språkversionen av direktivet, bättre vad som enligt intentionen ska skyddas. Begreppet ”i deras naturliga utbredningsområde” ska tolkas på samma sätt som i 14 §.
Överväganden finns i avsnitt 12.7.8.
17 a §
Paragrafen är ny. Innebörden är att den som vidtar en åtgärd eller bedriver en verksamhet är skyldig att i rimlig utsträckning övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödade av djur som finns upptagen i den nya bilaga 4 artskyddsförordningen (2007:845) (bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, livsmiljödirektivet) och som dött eller fångats som en följd av verksamheten eller åtgärden.
För verksamheter som prövas enligt 9 eller 11 kap. ska skyldigheten regleras i tillståndet. En sådan skyldighet är nödvändig för att det ska kunna betraktas som oavsiktligt att enstaka exemplar av strikt skyddade arter dödas, trots omfattande skyddsåtgärder. Annars är det omöjligt att utvärdera huruvida skyddsåtgärderna faktiskt har effekt eller om de behöver stärkas (se ovan under 14 §).
Övriga verksamheter eller åtgärder ska i rimlig utsträckning övervaka oavsiktligt dödade eller fångade djur.
Hur rapporteringsskyldigheten ska fullgöras regleras i 65 och 65 b §§artskyddsförordningen (2007:845).
Överväganden finns i avsnitt 12.7.6 och 12.16.
17 b §
Paragrafen är ny, och innebär att den som påträffar ett dödat eller fångat djur som finns upptaget i den nya bilaga 4 till artskyddsförordningen (2007:845) (bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) snarast möjligt måste anmäla detta.
Får en markägare veta att ett djur som avses i 14 § har fångats eller påträffats dött på dennes mark är markägaren skyldig att förvissa sig om att en anmälan har gjorts eller själv göra en sådan anmälan. En rättighetshavare eller verksamhetsutövare har samma skyldighet.
Detsamma gäller en befälhavare eller redare beträffande djur som påträffas på fartyg som denne ansvarar för enligt sjölagen (1994:1009) eller föreskrifter antagna med stöd av den lagen.
Givetvis innebär bestämmelsen inte en skyldighet att gå ut och leta efter döda djur. Syftet är att uppmärksamma betydelsen av att övervaka och kontrollera samt få en möjlighet till inrapportering av dödande
som kanske missas när det sker. Som exempel kan nämnas djur som dödas av tåg och där tågföraren av någon anledning inte uppmärksammar händelsen (kanske på grund av mörker och snöstorm). Skulle då till exempel en markägare hitta djuret är det bra om det blir inrapporterat. Skyldigheten är heller inte sanktionerad. Den finns där som en påminnelse att vara uppmärksam på dessa djur.
Närmare bestämmelser om detta finns i 65, 65 c och 65 f §§ artskyddsförordning (2007:845).
Djur för vilka det föreskrivs anmälningsskyldighet enligt 25 § jaktlagen (1987:259) ska anmälas i enlighet med vad som där anges.
Överväganden finns i avsnitt 12.7.6, 12.7.8., 12.18 och 12.20.
18 §
Paragrafen är ny men har en motsvarighet i gällande 7 § artskyddsförordningen (2007:845) Bestämmelsen genomför artikel 13.1 a livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och innebär att det är förbjudet att avsiktligt plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra växter i artskyddsförordningens nya bilaga 5 (livsmiljödirektivets bilaga IV b) i deras naturliga utbredningsområde.
Förbudet gäller alla stadier i den biologiska cykeln hos de växter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b. Förbudet gäller exemplar och avsiktsrekvisitet är uppfyllt när det är visat att den handlande har velat plocka, samla in, skära av, dra upp med rötterna eller förstöra eller åtminstone godtagit konsekvensen. Förbudet förutsätter inte att artens bevarandestatus påverkas och gynnsam bevarandestatus utesluter inte förbud.
Bestämmelsen är i det närmaste identisk med nuvarande 7 § i artskyddsförordningen. En skillnad är att samtliga växtarter som omfattas av livsmiljödirektivets IV b tas upp i bilagan till artskyddsförordningen och inte endast vissa utpekade arter. Detta för att helt och hållet genomföra direktivet rättsligt. Med förslaget breddas fridlysningen till att omfatta förekomster av samtliga växtarter som omfattas av direktivet. Det innebär att fridlysningen gäller automatiskt i de fall tidigare okända artförekomster påträffas i Sverige. Begreppet ”i deras naturliga utbredningsområde” ska tolkas på samma sätt som i 14 §.
Överväganden finns i avsnitt 12.8.
18 a §
Paragrafen är ny men har en motsvarighet i gällande 8 § artskyddsförordningen (2007:845). Syftet med bestämmelsen är att förtydliga innebörden av fridlysningen för de vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger (så kallade nationella arter vilka framgår av artskyddsförordningens nya bilaga 7) som regeringen meddelar föreskrifter för enligt 20 § p. 1–4.
I och med att regeringen meddelar föreskrifter om fridlysning av arterna ska den också meddela i vilken omfattning det är förbjudet att
1. plocka, gräva upp eller på annat sätt ta bort eller skada exemplar
av växterna,
2. ta bort eller skada frön eller andra delar, eller
3. förstöra eller försämra livsmiljöer.
Punkten 3 innebär ett tillägg som ger möjlighet för regeringen att föreskriva att vissa arters livsmiljöer ska skyddas mot förstöring och försämring. Sådana växter markeras med R i artskyddsförordningens bilaga 7.
Överväganden finns i avsnitt 12.14.3. I bestämmelsen har också införts ett undantag för växter inom hemfridszon. Med hävdad hemfridszon avses den yta runt ett bostadshus där allemansrätten inte gäller. Den kan ibland kan överensstämma med fastighetsgränsen, men också kan utgöra en mindre del av en större fastighet. Notera att nationellt fridlysta djur inte omfattas av här föreskrivet undantag inom hemfridszon. Bestämmelsen gäller endast växter. Undantag beträffande djur inom hemfridszon kan emellertid följa av andra bestämmelser.
Överväganden finns i avsnitt 12.14.2.
18 b §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 9 § artskyddsförordningen (2007:845). Syftet med bestämmelsen är att förbjuda insamling av nationellt fridlysta vilt levande kärlväxter, mossor, lavar, svampar och alger för försäljning eller andra kommersiella ändamål.
18 c §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 12 § artskyddsförordningen (2007:845). Innebörden är att markägaren och den som har nyttjanderätt till marken under vissa förutsättningar får skörda exemplar av mistel för försäljning. I gällande 12 § artskyddsförordningen finns ett andra stycket gällande tovsippa som nu tas bort.
Överväganden finns i avsnitt 12.10.4.
19 §
Paragrafen är ny, men motsvarar de delar av gällande 13 § artskyddsförordningen (2007:845) som omfattar regler för fridlysta arter. Tredje till femte punkten i gällande bestämmelse i artskyddsförordningen har inte överförts till 19 §. I stället införs ett bemyndigande för regeringen att meddela sådana bestämmelser. Bestämmelsen gäller undantag för viss hantering av fridlysta växtarter. När det gäller arterna som omfattas har gotländsk hättemossa, vedtrådmossa, mikroskapania och barkkvastmossa har lagts till och pyramidmossa har tagits bort. Bred gulbrämad dykare har bytt namn till bredkantad dykare.
Överväganden finns i avsnitt 12.10.3.
20 §
Paragrafen är ny. Bemyndigandet motsvarar till stor del befintliga bemyndiganden i 8 kap.1 och 2 §§miljöbalken (1998:808). Dessa bemyndiganden måste finnas kvar eftersom vilka djur- och växtarter som ska fridlysas ska framgå av bilagor till artskyddsförordningen och således föreskrivas av regeringen. Även om bestämmelsen i princip motsvarar de befintliga bemyndigandena är förutsättningarna för i vilka situationer regeringen får utfärda sådana föreskrifter förtydligade och preciserade. Det är viktigt att regeringen vid behov kan anta (och upphäva) nya föreskrifter. Vilka djur som omfattas tydliggörs 4 § artskyddsförordningen som anger vilka bilagor som ska tillämpas för vilka bestämmelser.
Överväganden finns i avsnitt 12.9.1.
20 a §
Paragrafen är ny. När det gäller bemyndigandet att meddela bestämmelser om fridlysning som endast gäller del av landet måste det övervägas vad fridlysningen avser reglera och om fridlysning är det mest ändamålsenliga skyddet för den arten. Det skydd som avses åstadkommas med fridlysning men som i praktiken endast behövs en eller ett fåtal förekomster kan och bör, om det är lämpligt, i stället tillgodoses genom områdesskydd.
Fridlysningen för arten kan i sådant fall upphöra, alternativt kvarstå för hela landet som ett komplement till områdesskyddet, för det fall det är finns chans att arten kan sprida sig till nya områden.
Överväganden finns i avsnitt 12.9.1.
20 b §
Paragrafen är ny, och innebär ett bemyndigande för regeringen att anta föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som syftar till att ge möjlighet att ställa de enhetliga krav som kan behövas i vissa områden eller för vissa verksamheter avseende fåglar som återfinns i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet) samt arter som omfattas av bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet). Vilka djur som omfattas tydliggörs 4 § artskyddsförordningen som anger vilka bilagor som ska tillämpas för vilka bestämmelser.
Sådana föreskrifter kan till exempel implementera tvingande EUkrav. Bemyndigandet ger också möjlighet att meddela föreskrifter som innebär en skyldighet att övervaka och rapportera oavsiktlig fångst eller oavsiktligt dödande såvitt avser arter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV a.
I den mån föreskrifterna träffar en verksamhet har de giltighet framför beslut av individuell karaktär vilket framgår av 24 kap. 1 § miljöbalken (1998:808). En föreskrift bryter därmed ett tillstånds rättskraft. Det är något som noga måste beaktas i utformningen av föreskrifter. I normalfallet bör sådana föreskrifter som kan träffa tillståndsgiven verksamhet endast gälla nya verksamheter. Detta ska regleras i den förordning som genomför föreskriften. Om situationen
inte regleras på detta sätt i föreskriften bör andra former av övergångsregler övervägas.
I vissa fall är det emellertid, för att önskvärd effekt ska uppnås, nödvändigt med föreskrifter som har giltighet framför beslut av individuell karaktär. Så kan vara fallet till exempel ifråga om sådan övervakning av arter som listas i bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och där det följer av EU-rättsliga förpliktelser att övervakning och rapportering ska ske.
I sådana fall måste föreskrifterna utarbetas med stor omsorg och med hänsyn till berättigade rättssäkerhetskrav. Vid utformningen av sådana föreskrifter ska samråd ske med de branschorganisationer och övriga intresseorgan som berörs. Det bör också övervägas om och i så fall vilka möjligheter till dispens från föreskrifterna som bör finnas. En lösning kan vara att låta länsstyrelserna besluta om dispenser.
Överväganden finns i avsnitt 12.9.2.
21 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen genomför artikel 9 i EU:s fågeldirektiv (Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG) och anger under vilka förutsättningar det är möjligt att ge dispens för fridlysningsreglerna vad avser fåglar.
Om en dispens inte har samband med en prövning enligt 9 eller 11 kap. miljöbalk (1998:808) ska dispensansökan ges in till den myndighet som har tillsynsansvar för fridlysningsreglerna enligt miljöprövningsförordningen (2011:13). Det innebär att Länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen prövar dispensansökningar som saknar samband med tillståndsbeslut enligt 9 eller 11 kap. Om en dispens från fridlysningsreglerna ska prövas i samband med prövning ska prövningsmyndigheten pröva dispensen.
Dispens förutsätter ett dispensbeslut. En dispens ska prövas i tre steg som handlar om att
1. visa att ett eller flera av dispensskälen som räknas upp i bestäm-
melsen föreligger,
2. visa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att nå syftet
med skälet som åberopas, samt
3. visa att dispensen inte försvårar att beståndet av de berörda arterna
bibehålls på en tillfredsställande nivå.
Det är alltså inte meningsfullt att börja undersöka möjligheten att bibehålla beståndet på en tillfredsställande nivå eller huruvida det finns andra lösningar såvida inte något av dispensskälen har kunnat konstateras. Dispens är tillåtet endast av de skäl som listas i direktivet. Dispensbestämmelsen ska tolkas restriktivt. Den myndighet som fattar beslutet har bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag. Varje åtgärd som påverkar skyddade arter får endast tillåtas i beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade och som hänvisar till skäl, villkor och krav som anges i bestämmelsen. Uppgifter som styrker att de villkor föreligger som krävs för att medge undantag, ska bygga på väl etablerade vetenskapliga rön. Myndigheterna ska alltså ha tillgång till de mest tillförlitliga och relevanta rönen när de beviljar tillstånd. Dispens förutsätter att de berörda arterna bibehålls på en tillfredsställande nivå och att det inte finns någon annan lämplig lösning.
En beviljad dispens får heller inte sammantaget medföra verkningar som strider mot målet med artförvaltningen enligt 8 kap. 1 § miljöbalken (1998:808). Syftet med bestämmelsen är att bredda perspektivet. Innebörden är att en dispens inte sammantaget (sett ur ett vidare perspektiv än endast bibehålla populationsnivån på viss nivå) medföra verkningar som strider mot syftet med artförvaltningen.
Överväganden finns i avsnitt 12.11.2 och 12.13.
22 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen genomför artikel 16 i livsmiljödirektivet (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och anger under vilka förutsättningar det är möjligt att ge dispens från fridlysningsreglerna som gäller arterna vars skydd följer av livsmiljödirektivets bilaga IV.
På samma sätt som vid dispenser enligt 21 § (fåglar) är det den myndighet som utövar tillsyn enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) som prövar dispensen om den saknar samband med en tillståndsprövning enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken (1998:808) och annars pröv-
ningsmyndigheten. Dispens förutsätter ett dispensbeslut. En dispens ska prövas i tre steg som handlar om att
1. visa att ett eller flera av dispensskälen som räknas upp i bestäm-
melsen föreligger,
2. visa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att nå syftet
med skälet som åberopas, samt
3. visa att dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam
bevarandestatus hos bestånden av berörda arter i deras naturliga utbredningsområde.
Det är alltså inte meningsfullt att börja undersöka möjligheten att upprätthålla gynnsam bevarandestatus, eller huruvida det finns andra lösningar, såvida inte något av skälen har kunnat konstateras.
Det syfte som åberopas till stöd för ett undantag ska anges på ett klart, tydligt och underbyggt sätt i dispensbeslutet. En dispens får endast beviljas i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart definierade krav och motsvara specifika situationer. Det måste alltså klargöras och motiveras att de dispenser som beviljas är ägnade att nå det syfte som de påstås kunna nå. Det är upp till den beslutande myndigheten att, grundat på rigorösa vetenskapliga uppgifter, underbygga påståendet att det som dispens beviljas för att göra också kommer att få den effekt som påstås.
Dispens får endast meddelas om det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Bestämmelsen ska tolkas restriktivt och det är den myndighet som fattat beslutet som ska förvissa sig om att de nödvändiga förutsättningarna föreligger för varje undantag. Dispens kan inte beviljas om det mål som eftersträvas med dispensen (dispensskälet) kan uppnås genom en annan lämplig lösning. Om dispens medges ska det motiveras varför det saknas andra lämpliga lösningar för att nå det mål som åberopas som stöd för dispensen. En noggrann och tillräcklig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar måste också finnas. Det är den myndighet som meddelar dispensen som, med stöd av de mest tillförlitliga och relevanta vetenskapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet, ska fastställa att det inte finns någon annan lämplig
lösning för att uppnå det eftersträvade målet med iakttagande av fridlysningsförbuden.
För att kunna ge dispens måste det säkerställas att en dispens inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Detta är ett nödvändigt villkor som måste vara uppfyllt för att kunna bevilja dispens.
Vid beviljande av dispens måste därför myndigheten som beviljar dispensen fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna och, fastställa den geografiska och demografiska inverkan som de planerade undantagen kan ha på denna bevarandestatus.
Som huvudregel är det nödvändigt att bedöma vilken inverkan en dispens får på ett lokalt bestånd för att kunna bedöma vilken inverkan en dispens får för bevarandestatusen för hela det aktuella beståndet. Konsekvenserna av en dispens kommer vanligtvis att bli mest påtagliga i det lokala område som omfattas av dispensen. Bevarandestatusen hos ett bestånd på nationell eller biogeografisk nivå påverkas dessutom av de sammanlagda konsekvenserna av de olika dispenser som påverkar lokalområdena. En dispens kan således inte beviljas utan att en bedömning har gjorts av bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som den planerade dispensen kan ha på bevarandestatusen för den aktuella arten på lokal nivå och på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan.
Om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga vetenskapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om dispens försvårar upprätthållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art, får dispens inte meddelas. Det följer av försiktighetsprincipen.
En dispens får inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. En dispens får heller inte sammantaget (sett ur ett vidare perspektiv än endast gynnsam bevarandestatus) medföra verkningar som strider mot syftet med (livsmiljödirektivet), se om innebörden av detta i kommentaren till 21 §.
Överväganden finns i 12.11 och 12.13.
När det gäller kompensationsåtgärder gäller samma för livsmiljödirektivsarterna som för fåglar, se 21 §.
Överväganden finns i avsnitt 12.12.
23 §
Paragrafen är ny, men motsvarar i princip gällande 15 § artskyddsförordningen (2007:845) och gäller dispens från de nationella fridlysningsbestämmelserna. Bestämmelsen är, vad avser dispensmyndighet och vissa grundläggande förutsättningar, nu utformad på samma sätt som dispenserna från fridlysningsbestämmelserna som följer av naturvårdsdirektiven (se kommentaren till 21 och 22 §§). Det som skiljer från naturvårdsdirektivsdispenserna är att det för dispens inte fordras några egentliga dispensskäl. Förutsättningarna för dispens är att det inte finns någon annan lämplig lösning och dispensen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde.
Överväganden finns i avsnitt 12.13.
23 a §
Paragrafen är ny, och reglerar vad som är gemensamt för samtliga dispensprövningar enligt 21–23 §§. Av bestämmelsen följer att vid beslut om att meddela dispens enligt 21–23 §§ ska en bedömning alltid göras av om särskilda åtgärder enligt 16 kap. 9 § miljöbalken (1998:808) ska vidtas för att kompensera den försämring eller förstörelse som åtgärden eller verksamheten medför.
Det är i sammanhanget mycket viktigt att framhålla att kompensationsåtgärder aldrig kan användas för att motivera en dispens, eller för att uppfylla förutsättningarna för att meddela en dispens. Kompensationsåtgärder blir aktuell först om samtliga förutsättningar föreligger för att ge dispens och ett dispensbeslut är för handen. Det är helt centralt att möjligheten att vidta kompensationsåtgärder inte på något sätt påverkar dispensprövningen. Kompensationsåtgärder ska vara oberoende av den aktivitet som orsakar själva försämringen eller förstörandet kompensera för de specifika negativa effekterna på en art. Kompensationen ska övervakas och utvärderas under viss tid. Vilken period som väljs bestäms från fall till fall.
För att prövningsmyndigheten ska kunna göra en bedömning av om krav på kompensation är motiverade behövs information om omfattningen på den skada som kvarstår efter att lokalisering valts, anpassningar gjorts och planerade skyddsåtgärder vidtagits.
Om miljökonsekvensbeskrivning är ett krav görs detta i miljökonsekvensbeskrivningen. Om miljökonsekvensbeskrivning inte är ett krav bör beskrivningen av åtgärdens eller verksamhetens omgivningspåverkan inkludera en grundlig kartläggning av skadeområdet som kan komma att påverkas av projektet. Även områden i anslutning till skadeområdet som löper risk att bli påverkat bör inkluderas. Kartläggning bör utföras under en period som anpassas efter skyddsobjektets egenskaper (exempel när skyddsvärd växt har hög biomassa eller när flyttfåglar använder aktuella marker som rastplats).
Överväganden finns i avsnitt 12.12. Av bestämmelsens andra stycket följer att om frågan om dispens enligt 21–23 §§ aktualiseras i samband med en anmälan enligt 12 kap. 6 § ska dispensfrågan prövas inom ramen för anmälningsärendet. Myndigheten som anmälan har gjorts till ska då ex officio pröva dispensen tillsammans med anmälan. Lämpligen inleds då med att pröva huruvida dispensskäl föreligger (såvida det inte handlar om nationell fridlysning). Om dispensskäl saknas kan inte dispens ges och beslut om nekad dispens kan meddelas tillsammans med 12:6-beslutet. Det är först om myndigheten gör bedömningen att ett dispensskäl kan vara för handen som sökanden bör föreläggas att ge in underlag för dispensprövning, inklusive det underlag som behövs för att kunna föreskriva om kompensationsåtgärder. Om det är uppenbart att det kommer att saknas förutsättningar att i framtiden få vidta några åtgärder i området och förutsättningarna i övrigt talar för det bör myndigheten överväga ett permanent skydd (till exempel det biotopskydd vi föreslår, avsnitt 12.20).
Överväganden finns i avsnitt 12.13.2.
24 §
Paragrafen är ny, men motsvarar till innehållet gällande 16 § artskyddsförordningen (2007:845). Det som skiljer är att förbudet som tidigare omfattade ”ägg med embryo” nu omfattar ”ägg” och att bestämmelsen, stället för att hänvisa till arter som i bilaga 1 till artskyddsförord-
ningen har markerats med n., direkt anger att den omfattar myskoxe och järv.
Överväganden rörande ”ägg med embryo” finns i avsnitt 14.9.
24 a
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 23 § artskyddsförordningen (2007:845). Begreppet ”med embryo” har bytts ut till ”ägg”. Överväganden rörande ”ägg med embryo” finns i avsnitt 14.9
24 b
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 25 § artskyddsförordningen (2007:845). Begreppet ”varor” har kompletterats med att bestämmelsen även ska gälla delar som härrör från sådana djur och växter som omfattas av bestämmelsen.
24 c §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 26 § artskyddsförordningen (2007:845). Första stycket kompletteras med att krav på tillstånd ska gälla för verksamhet som bedrivs i större omfattning eller annars i förvärvssyfte. Syftet med ändringen är att bestämmelsen ska omfatta såväl verksamhet som är omfattande men inte nödvändigtvis bedrivs i förvärvssyfte som verksamhet som är begränsad men kan gälla stora belopp. Bestämmelsen innehåller även ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om vad som ska gälla för tillstånd enligt paragrafen. Sådana föreskrifter finns i 46 § artskyddsförordningen.
Överväganden rörande ”ägg med embryo” finns i avsnitt 14.9.
25 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär förbud för handel med nationellt fridlysta djur. Förbjudet omfattar att sälja, köpa, byta, saluföra, transportera, skicka eller förvara exemplar samt importera och exportera sådana exemplar av djurarter som framgår av bilaga 7 till artskydds-
förordningen, det vill säga de nationellt fridlysta arterna. Förbudet gäller djurens alla levnadsstadier, inklusive ägg eller rom. Det gäller också döda exemplar, vilket innefattar monterade och skinnlagda djur samt varje igenkännlig del eller produkt av djuren.
Döda exemplar som lagligen har insamlats innan arten blev fridlyst i Sverige ska vara undantagna förbudet mot förvaring, se 27 §. Länsstyrelsen ska också, i det enskilda fallet kunna ge tillstånd till handel, trots förbuden, om det gäller mellan djurparker med tillstånd, se 46 a § artskyddsförordningen.
Överväganden finns i avsnitt 14.7.
26 §
Paragrafen är ny, men motsvarar i princip gällande 28 § artskyddsförordningen (2007:845). Skillnaden är att gällande undantag i bestämmelsen inte längre ska omfatta fågelägg.
27 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen gäller undantag för sådana exemplar av djur som insamlats lagligt innan de fridlystes vilket betyder före den 1 januari 1999 respektive den 1 januari 2008. Det är även tillåtet att förvara och transportera döda exemplar som har insamlats lagligt och ingår i dokumenterade samlingar hos statliga och regionala museer, universitet och högskolor.
Överväganden finns i avsnitt 14.7.1.
28 §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 30 § artskyddsförordningen (2007:845). I bestämmelsen regleras situationer där förbudet i 24 b § inte gäller. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för undantag för tillståndskrav för statliga museer och statliga forskningsinstitutioner och verksamhet vid andra institutioner. Sådana föreskrifter finns i 36 och 46 §§artskyddsförordningen.
29 § Paragrafen är ny, men motsvarar 31 § artskyddsförordningen (2007:845). Begreppet ”odlade växter” byts ut mot ”artificiellt förökade växter”.
I rådets CITES-förordning 338/97 används begreppet artificiellt för-
ökade växter. Av CITES-förordning 2865/2006, artikel 56 framgår att
ett exemplar av en växtart skall anses vara artificiellt förökat endast om den berörda medlemsstatens behöriga administrativa myndighet i samråd med en vetenskaplig myndighet är övertygad om att följande kriterier är uppfyllda:
a) Exemplaret är, eller härrör från, växter som är uppodlade från frön, sticklingar, delningar, kallusvävnad eller annan växtvävnad, sporer eller annat förökningsmaterial under kontrollerade förhållanden.
b) Det odlade föräldramaterialet har anskaffats och bibehålls i enlighet med definitionen i artikel 1.4a.
c) Skötselmetoden ger långsiktig garanti för att det odlade föräldrabeståndet kan bibehållas.
d) Vad beträffar inympade växter, har både rotstocken och ympkvisten förökats artificiellt i enlighet med leden a och b. För tillämpningen av led a ska med kontrollerade förhållanden avses en icke-naturlig miljö som är kraftigt styrd av människan, vilket kan, men inte är begränsat till att, innefatta jordbearbetning, gödsling, ogräsbekämpning, bevattning eller plantskolebehandling såsom plantering i kruka, i trädgårdssängar och väderskydd. För agarträproducerande taxa, som produceras genom frön, sticklingar, ympning, luftavläggning, delningar, kallusvävnad eller annan växtvävnad, sporer eller annat förökningsmaterial, ska med under kontrollerade förhållanden avses en trädplantering, inbegripet annan icke-naturlig miljö, som är styrd av människan i syfte att framställa växter eller växtdelar och växtprodukter.
2. Virke och andra delar eller produkter från träd odlade i enartsbestånd ska anses vara artificiellt förökade i enlighet med punkt 1.
3. Träd från agarträproducerande taxa som odlats i odlingar såsom
a) trädgårdar (privata och/eller gemensamma trädgårdar),
b) statliga, privata eller gemensamma planteringar, antingen med en art eller med flera arter, ska anses vara artificiellt förökade i enlighet med punkt 1.
Överväganden finns i avsnitt 14.22.
30 §
Paragrafen är ny men motsvarar gällande 35 § artskyddsförordningen (2007:845). I andra stycket byts begreppet ”odlade växter” ut mot ”artificiellt förökade växter” (se kommentaren till 29 §). För
horn specificeras att tillstånd inte krävs för yrkesmässig preparering av horn från dovhjort, kronhjort, rådjur, älg och mufflonfår som är de hornbärande arter som lever vilt i Sverige. Renhorn omfattas inte av tillståndsplikt eftersom renen räknas som tamdjur. ”Yrkesmässigt” har tagits bort då det får anses ingå i ”förvärvssyfte”; någon ändring i sak är inte avsedd genom att ta bort ”yrkesmässigt”. I bestämmelsen har införts ett bemyndigande som anger att regeringen eller en myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag vad gäller tillståndskravet för statliga museer och statliga forskningsinstitutioner och verksamhet vid andra institutioner. Sådana föreskrifter finns i 36 och 46 §§artskyddsförordningen.
Överväganden finns i avsnitt 14.10.
31 §
Paragrafen är ny men motsvarar gällande 40, 41 och 42 §§artskyddsförordningen (2007:845). Genom bestämmelsen införs ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om vad som ska gälla för tillstånd enligt paragrafen. Sådana förskrifter finns i 47–49, 50– 53, 55, 57 och 59 §§artskyddsförordningen.
31 a §
Paragrafen är ny. Levande eller döda djur från djurparker får säljas eller på annat sätt överlämnas endast till djurparker med tillstånd. Länsstyrelsen får enligt 49 b § artskyddsförordningen meddela dispens i ett enskilt fall om det finns särskilda skäl.
Överväganden finns i avsnitt 14.32.
32 §
Paragrafen är ny men motsvarar gällande 44 § artskyddsförordningen (2007:845). Begreppet ”med embryo” tas bort för att förtydliga vad som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar.
Överväganden rörande ”ägg med embryo” finns i avsnitt 14.9.
33 §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 17 och 34 §§artskyddsförordningen (2007:845). Genom bestämmelsen införs ett bemyndigande för den myndighet regeringen bestämmer att i det enskilda fallet meddela dispens under vissa omständigheter. Av 34 § artskyddsförordningen framgår att Statens jordbruksverk i det enskilda fallet får ge dispens från förbudet om den som ansöker om dispens kan visa att skinnet kommer från sälar som fångats eller dödats av inuiter vid traditionell säljakt.
Notera att handel med sälprodukter i princip är helt förbjuden inom EU, vilket regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1007/2009 av den 16 september 2009 om handel med sälprodukter. Enligt förordningen är det endast tillåtet att saluföra sälprodukter på gemenskapsmarknaden om produkterna härrör från den traditionella jakt som inuitsamhällena och andra ursprungsbefolkningar bedriver, och som bidrar till deras självhushållning.
34 §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 18 och 24 §§artskyddsförordningen (2007:845).
35 §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 29 § artskyddsförordningen (2007:845). Bestämmelsen har omarbetats redaktionellt. Ingen ändring i sak är avsedd.
36 §
Paragrafen är ny, men motsvarar gällande 27 § artskyddsförordningen (2007:845).
37 §
Paragrafen är ny, och innehåller en rad bemyndiganden för regeringen som i sin tur ligger till grund för regeringens vidaredelegation i 32 § artskyddsförordningen vilken till stor del motsvarar gällande 32 § artskyddsförordningen (se kommentar nedan).
37 a §
Paragrafen är ny. Den innehåller ett bemyndigande för regeringen att meddela att en myndighet i det enskilda fallet får besluta att levande exemplar av djur eller växter som har tagits i beslag eller förverkats får avlivas eller destrueras om det inte finns någon annan lämplig lösning, och exemplaret ifråga inte är en individ som är särskilt viktig att bevara.
En annan lämplig lösning kan exempelvis saknas om djuret eller växten inte kan återutsättas eller placeras i djurpark på grund av smittskyddsskäl eller att det inte finns någon lämplig anläggning som kan ta emot exemplaret. Även djurskyddsskäl eller en orimligt hög kostnad för förvaring av djuret eller växten kan motivera avlivning eller destruktion.
Bestämmelsen ger också en rätt till ersättning för artexemplar som avlivats eller destruerats och sedan inte förverkas.
Överväganden finns i avsnitt 14.28.
38 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att en proportionalitetsavvägning alltid ska göras i samband med beslut som fattas med stöd av 8 kap. miljöbalken (1998:808) eller med stöd av föreskrifter som meddelats med stöd av kapitlet och som innebär en inskränkning i en enskilds rätt att använda mark eller vatten. Proportionalitetsavvägningen innebär att inskränkningen inte får gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Avvägningen kommer främst att aktualiseras ifråga om nekade dispenser från förbudet (jämför tillämpningen av 7 kap. 25 § miljöbalken). Detta eftersom proportionalitetsprincipen är central vid samtliga slag av intrång i äganderätten.
Viktigt att framhålla är att syftet med bestämmelsen inte är att förändra innebörden i fridlysningsreglerna utan att det ska handla om en slutlig kontroll av att ett beslut med stöd av 8 kap. miljöbalken eller föreskrifter som fattats med stöd av kapitlet inte är orimligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Prövningen måste avse samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Vilken vikt olika omständigheter ska tillmätas får även det avgöras i det enskilda fallet. Det är härvid viktigt att också beakta de kumulativa effekter på de skyddade arterna som olika utfall i avvägningen kan ge upphov till, även på sikt, framför allt vad gäller artskyddets syfte.
Det handlar om en slutlig kontroll av att en nekad dispens inte är orimlig med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet dock utan att innebära en generell utvidgning av möjligheterna till dispens.
Överväganden finns i avsnitt 12.15.
39 §
Paragrafen byter beteckning från 7 §. Bestämmelsen förtydligas genom att det anges att det endast är beslut som gäller förbud eller särskilda villkor i enskilda fall som ska gälla omedelbart, även om de överklagas. Beslut om tillstånd eller dispenser ska således inte gälla omedelbart. Någon ändring i sak är inte avsedd då miljöbalkspropositionen (prop. 1997/87:45) anger att bestämmelsen syftade till att åstadkomma just att föreskrifter eller individuella förvaltningsbeslut som meddelas om till exempel förbud eller särskilda villkor avseende vissa åtgärder tillämpas även om de har överklagats.
3
40 §
Paragrafen är ny. Naturvårdsverket får, för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen, överklaga beslut om dispens från artskyddsreglerna enligt 21–23 §§. Meddelande om beslut om beviljade dispenser ska skickas till Naturvårdsverket enligt 16 a § artskyddsförordningen (2007:845).
Överväganden finns i avsnitt 12.13.2.
3Prop. 1997/98:45 del 2 s. 106.
12 kap.
6 b §
Bestämmelsen är ny och innebär ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur samråd enligt 6 § ska gå till vad gäller arter som omfattas av fridlysning enligt 8 kap. miljöbalken (1998:808). Sådana föreskrifter finns i 8 a § förordningen (1998:904) om anmälan för samråd där det anges att Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter som närmare reglerar förutsättningarna för allmänhetens deltagande i samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalk (1998:808).
16 kap.
13 §
Paragrafen är ändrad på så sätt att beslut som gäller 8 kap. miljöbalken uttryckligen ska omfattas av miljöorganisationers klagorätt enligt bestämmelsen. Genom ändringen kodifieras delvis Aarhuskonventionen på sätt som utvecklats i praxis, framför allt i Mark- och miljööverdomstolen.
Den ändring vi föreslår är begränsad till att avse 8 kap. miljöbalken men det bör noteras att miljöorganisationer i enlighet med praxis, kan överklaga tillsynsbeslut trots att denna beslutskategori inte nämns i 16 kap. 13 § MB och att ett beslut att inte vidta några åtgärder är ett överklagbart beslut. Det innebär att även passivitet, det vill säga ställningstagandet som det innebär att inte vidta någon åtgärd utgör överklagbara tillsynsbeslut enligt artikel 9.3 i Aarhuskonventionen.
Överväganden finns i avsnitt 11.12.
24 kap
1 §
En hänvisning till 8 kap. 23 § miljöbalken har lagts till då föreskrifter som meddelas med stöd av den bestämmelsen har konsekvenser för tillstånds rättskraft.
Överväganden finns i avsnitt 12.9.2.
25 kap.
6 §
Bestämmelsen ändras så att domstolen i stället för att kunna välja mellan att tillämpa huvudregeln i 18 kap. rättegångsbalken (1942:740) om att tappande part ska ersätta motparten för rättegångskostnader eller regeln i 25 kap. 6 § miljöbalken (1998:808), domstolen kan förordna, så ska domstolen förordna att motparten ska stå kostnaden, även om den som stämt tappat målet. Möjligheten för domstolen att också välja huruvida motparten ska stå hela kostnaden eller att vardera parten skall svara för sina kostnader vid mark- och miljödomstolen tas bort. En förutsättning för att domstolen ska förordna att motparten ska ersätta fastighetsägaren eller innehavaren av särskild rätt för rättegångskostnader, även om mål enligt 31 kap. 13 § har ogillats, och talan har väckts av fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till fastigheten angående ersättning eller inlösen är att den som väckt talan haft skälig anledning att få sin talan prövad av mark- och miljödomstolen.
Rättegångskostnader ska enligt bestämmelserna i rättegångsbalken endast utgå för rättegångskostnader som skäligen varit påkallade för tillvaratagande av partens rätt. Det innebär att domstolen har att pröva det belopp som yrkas för det fall motparten inte kan vitsorda det som skäligt. Om en part har handlat så att 18 kap. 6 § rättegångsbalken blir tillämpliga ska inte den modifierande regeln i 25 kap. miljöbalken gälla.
Överväganden finns i avsnitt 13.13.
29 kap.
2 b §
Bestämmelsen är ny och reglerar fridlysningsbrott. För ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Den tidigare konstruktionen med blankettstraffbud har så långt möjligt undvikits och det finns inte någon koppling till bestämmelserna i 8 kap. förutom vad gäller att utläsa vilka arter som omfattas av bestämmelser. Förutom fåglar så är det är sådana växt- och djurarter som regeringen har meddelat ska vara fridlysta med stöd av 8 kap. 20 §, det vill säga växt- och djurarter som listas i bilagorna 4, 5 och 7 i artskyddsförordning (2007:845). Följande gärningar är kriminaliserade genom bestämmelsen:
1. Att fånga eller döda exemplar av vilda fåglar eller djur som omfattas av artskyddförordningens nya bilagor 4 eller 7 (bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet) eller nationellt fridlysta arter).
2. Att samla in, förstöra eller skada exemplar av vilda fåglars ägg eller bon eller bortföra deras bon.
3. Att störa vilda fåglar på ett sätt som har en påverkan på den lokala populationen.
4. Att stör djur som omfattas av artskyddsförordningens nya bilaga 4 (livsmiljödirektivets bilaga IV a), särskilt under deras förökning-, övervintrings- och flyttningsperioder,
5. Att förstöra eller samla in ägg av djur som omfattas av artskyddförordningens nya bilagor 4 eller 7 (livsmiljödirektivets bilaga IV a eller nationellt fridlysta arter).
6. Att försämra eller förstöra fortplantningsområden eller viloplatser för djur som omfattas av artskyddsförordningens nya bilaga 4 (livsmiljödirektivets bilaga IV a),
7. Att plocka, samla in eller förstöra växter som omfattas av artskyddsförordningens nya bilagor 5 eller 7 (växter som omfattas av livsmiljödirektivets bilaga IV b eller nationell fridlysning), eller
8. Att försämra eller förstöra livsmiljöer för arter som omfattas av artskyddsförordningens nya bilaga 7 (nationell fridlysning).
Det finns ett antal situationer där ansvar inte ska dömas ut. Det gäller om gärningen har vidtagits i enlighet med ett tillstånd, ett beslut om försiktighetsmått, en meddelad dispens eller om man har ett undantag som meddelats med stöd av 8 kap. eller föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. Samtliga fridlysningsbrott omfattas av bestämmelsen om ringaundantag i 11 § vilket betyder att det inte ska dömas till ansvar om gärningen framstår som obetydlig med hänsyn till det intresse som är avsett att skyddas genom straffbestämmelsen.
Viktigt att notera är att om gärning omfattas av eller har vidtagits i enlighet med ett tillstånd, undantag, beslut om försiktighetsmått eller en meddelad dispens från fridlysningsreglerna eller föreskrifter meddelade med stöd av 8 kap. ska inte dömas till ansvar. Inte heller
ska det dömas till ansvar om det är gärningar som är tillåtna enligt jaktlag (1987:259) eller fiskelag (1993:787).
Överväganden finns i avsnitt 14.14.
2 d §
Paragrafen är ny men motsvarar gällande bestämmelse i 2 b § p. 3. En ny brottsrubricering har införts, ”olovlig utsättning av art”.
2 e §
Paragrafen är ny men motsvarar i huvudsak gällande bestämmelse i 2 b § p. 4.a och 5.a. En ny brottsrubricering har införts, ”CITESbrott”. De handlingar som framgår av artikel 16 i rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem utgör en lista över sådant som medlemsstaterna ska sanktionera. Listan i artikel 16 i EU:s förordning är alltså inte utformad som förbud, utan som en instruktion till medlemsländerna (som ska följas) att sanktionera de överträdelser som anges. Det sätt på vilket nuvarande förbud är utformat gör att det är svårt att tillgodogöra sig förbudens omfattning. I bestämmelsen har därför listan med de handlingar som ska vara kriminaliserade tagits in.
För ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet. Av artikel 2 t rådets förordning (EG) 338/97 framgår vad som menas med exemplar och det handlar om:
[V]arje levande eller dött djur eller levande eller död växt av de arter som upptagits i bilagorna A–D [till förordningen], eller varje del eller derivat därav, som ingår i andra varor eller inte, och varje annan vara beträffande vilken det av medföljande dokument, förpackningen, märkningen eller etiketten eller av någon annan omständighet framgår att det är fråga om delar eller derivat av djur eller växter av dessa arter, utom om dessa delar eller produkter särskilt har undantagits från tillämpningen av bestämmelserna i denna förordning eller bestämmelserna i den bilaga där den berörda arten har upptagits genom en hänvisning till detta i de berörda bilagorna. Som exemplar betraktas ett exemplar av en art som upptagits i bilagorna A-D om exemplaret är ett djur eller en växt eller utgör en del av eller ett derivat av ett djur eller en växt och vars åtminstone ena ”förälder” tillhör en art som upptagits i bilagorna. Om ”föräldrarna” upptagits i olika bilagor, eller om bara den ena arten upptagits i en bilaga,
skall bestämmelserna i den mest restriktiva bilagan tillämpas. När det är fråga om hybridväxter skall, om den ena ”föräldern” upptagits i bilaga A, bestämmelserna i den mest restriktiva bilagan tillämpas endast om detta särskilt angivits vid artnamnet i bilagan.
Överväganden finns i avsnitt 14.16.
2 f § samt 2 h–2 l §§
Paragraferna är nya, men motsvarar i huvudsak gällande bestämmelser i 2 b § p. 4 och 5. Brottsrubriceringarna är nya; ”otillåten handel med fridlyst art” (överväganden finns i avsnitt 14.17.), ”otillåten import av pälsskinn”, ”olovlig hantering av kräftor”, ”otillåten saluföring av varghybrid”, ”otillåten preparering” samt ”otillåtet förevisande av djur”.
2 g §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen kriminaliserar det nya förbudet i 8 kap. 25 § miljöbalken (1998:808), som gäller handel med nationellt fridlysta djurarter. Brottsrubriceringen är ”otillåten handel med nationellt fridlyst art”.
Överväganden finns i avsnitt 14.17.
2 m §
Paragrafen är ny, och kriminaliserar det nya förbudet i 8 kap. rörande innehav av ägg. Samma undantag som gäller för förbudet gäller straffstadgandet, vilket innebär att, förutsatt att innehavet av ägg framstår som obetydligt med hänsyn till de intressen som avses att skyddas och innehavet framstår som försvarligt döms inte till ansvar för innehav som omfattar
1. ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor,
fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion,
2. enstaka rötägg och trasiga skal som plockats efter avslutad häckning.
3. konstnärligt utsmyckade ägg som härrör från exemplar som avses
i p.1.
Överväganden finns i avsnitt 14.14.4.
8 §
Ett nytt stycke införs som innebär en kriminalisering av brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av 8 kap. 23 §.
Överväganden finns i avsnitt 14.18.
11 §
De nya bestämmelserna som införts ska omfattas av ringaundantaget och behöver därför tas upp i 11 §.
12 §
Det ska vara möjligt att förverka även vid brott som döms enligt de nya bestämmelserna som införts. Hänvisningar till de nya bestämmelserna införs därför i punkten 1.
En ny punkt 5. införs som förtydligar den möjlighet som redan finns enligt 36 kap. 3 § brottsbalken och som innebär att det ska vara möjligt att förverka föremål som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning.
Den särskilda beskaffenheten innebär här att en art finns upptagen i bilaga A eller B till rådets CITES-förordning 338/97. Om det kan befaras att föremålet kommer till brottslig användning (till exempel som otillåten handelsvara, som betalningsmedel för andra otilllåtna handlingsmedel) kan det förverkas. För att bedöma risken, om det kan befaras att det kommer till brottslig användning, måste man se till situationen i sin helhet. Det räcker alltså inte att exemplaret är CITES-listat. Därtill måste omständigheterna i övrigt också tala för att exemplaret kan befaras komma till brottslig användning. Finns det en märkbar risk för försäljning eller annat ekonomiskt utbyte?
Gör sammanhanget det troligt att så är fallet? Handlar det om ett stort antal exemplar som uppenbart är ämnade för försäljning, bedrivs en omfattande avel, hålls djuren på ett sätt som tyder på att de är till försäljning?
Överväganden finns i 14.19.3.
12 c §
Bestämmelsen är ny och inför artvärdesförverkande. Artvärdesförverkande är en typ av otillbörlighetsförverkande och ska ske jämte utbytesförverkande. Det ska alltså alltid ske. Artvärdesförverkandet syftar till att neutralisera den vinning, faktisk eller upplevd, som gjorts, på bekostnad av alla som arbetar med arternas bevarande. Den som gjort sig skyldig till fridlysningsbrott, CITES-brott eller otilllåten handel med fridlyst art ska alltid dömas att till staten förverka det artvärde som en fridlyst växt eller ett fridlyst djur har som representant för sin art. Om beloppen sammantaget skulle blir orimliga kan dessa jämkas i och med skälighetsbedömningen. Jämkning bör emellertid inte komma ifråga förrän beloppen börjar bli verkligt oskäliga. Som exempel på när beloppen blir oskäliga kan ett finskt mål om äggsamlingar (som rörde omkring 9 000 ägg) nämnas där förverkandesumman blev 561 180 euro vilket domstolen sedermera jämkade till 250 000 euro.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fastställa värden för fridlysta djur och växter.
Bemyndigandet till regeringen är brett. Inledningsvis ska artvärdesförverkandet dock en endast omfatta arter som finns i Sverige (när det gäller CITES-brott omfattas således endast svenska CITESarter). Bemyndigandet ger möjlighet för regeringen att omfatta fler arter i framtiden. Vilket värde som ska förverkas för vilken art framgår av regeringens fastställda värden.
Överväganden finns i avsnitt 14.20.
31 kap.
4 §
I paragrafen införs en ny punkt 8. Bestämmelsen föreskriver att en fastighetsägare (eller, enligt 3 §, innehavare av särskild rätt) har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller en dispens enligt 8 kap. 21– 23 §§ som har förenats med särskilda villkor eller en nekad dispens.
En nekad dispens eller dispens med villkor är alltså inte en tillräcklig förutsättning för ersättning. Det fordras också att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras som en följd av beslutet.
I begreppet pågående markanvändning ligger att det ska vara fråga om pågående laglig markanvändning. Så länge försvårandet av markanvändningen endast består i att följa lagstiftningen (inklusive hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (1998:808) som fridlysningsreglerna ska ses som en precisering av) kan något försvårande i lagens mening inte anses vara för handen. Att följa lagen kan inte anses vara försvårande. Alla är skyldiga att följa fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken liksom de fridlysningsregler som antagits med stöd av balken. Det har tydliggjorts i praxis att artskyddsförordningen är att se som en precisering av vad som följer av de allmänna hänsynsreglerna. Vid en tillämpning av miljöbalkens hänsynsregler ska en avvägning enligt 2 kap. 7 § miljöbalken normalt göras, men för artskyddets del kan den avvägningen aldrig innebära att en åtgärd som strider mot artskyddet kan komma till stånd, med mindre än att dispens meddelas. Fridlysningsreglerna kan inte åsidosättas med stöd av 2 kap. 7 § miljöbalken. Om rimliga försiktighetsmått inte leder till att verksamheten eller åtgärden kan tillåtas och förutsättningar för dispens inte föreligger måste verksamheten eller åtgärden förbjudas.
Det får till följd att de krav som ställs kan gå utöver vad som följer av andra kapitlet miljöbalken efter en teoretisk tillämpning av 2 kap. 7 §. Det innebär att markanvändningen begränsas utöver vad som följer av lag. För sådan begränsning ska ersättning kunna utgå om den innebär ett avsevärt försvårande. Nivån för vad som är rimlig hänsyn enligt andra kapitlet miljöbalken är hög. Ett beslut som innebär förbud mot att åtgärder får komma till stånd och där dispens inte kan ges, ska som utgångspunkt anses gå utöver vad som är rimlig
hänsyn. Att en åtgärd kan komma till stånd med en annan metod innebär i det här sammanhanget inte ett förbud.
Det måste anses ligga inom ramen för de krav som kan ställas med stöd av de allmänna hänsynsreglerna, att en lämplig metod ska användas. Lämpligheten av en metod måste avgöras med hänsyn till terräng, typ av växtlighet med mera men också med hänsyn till områdets känslighet och vilka arter som finns i det. Om till exempel avverkning med en viss metod inte kan tillåtas, utgör det inte ett förbud om avverkning med annan metod kan tillåtas. I sådana fall kan åtgärden (avverkning) fortfarande komma till stånd, men med en annan, för artskyddet i det specifika fallet bättre, metod. Detta ska vara en utgångspunkt.
Det kan dock finnas fall där verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd kan visa att sådan hänsyn går utöver vad som är rimligt i det enskilda fallet vilket då skulle innebära att förbud att vidta en åtgärd med en viss metod är att jämställa med att åtgärden som sådan förbjuds. Så kan vara fallet om det endast finns en metod som är möjlig att genomföra åtgärden med och den metoden enligt beslutet inte får användas. Då handlar det i praktiken om ett förbud mot åtgärder och då har gränsen för vad som är rimlig hänsyn överskridits.
Med en sådan tillämpning av laglighetskravet blir det emellertid orimligt att därutöver ställa krav på att försvårandet ska kvalificera sig som ”avsevärt”. Därför ska ett försvårande av pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten anses vara avsevärt om det handlar om ett totalt förbud mot åtgärder, även om det är oklart huruvida inskränkningen går utöver vad som är laglig användning i sådan mån att den kvalificerar sig som avsevärd. Att i praktiken inte behöva nå över tröskeln avsevärt försvårande innebär en utvidgning av ersättningsrätten som förutsätter att principen om laglighet och därmed andra kapitlet miljöbalken tillämpas fullt ut så att krav verkligen ställs på att bästa möjliga kunskap, teknik och metod används i det enskilda fallet. I detta ligger att om ett förbud (med åtföljande nekad dispens) meddelas på grund av att beslutsunderlaget varit undermåligt och en åtgärd eller verksamhet därför inte kunnat tillåtas, så har verksamhetsutövaren inte levt upp till de krav som ställs enligt 2 kap. miljöbalken och pågående markanvändning kan inte anses avsevärt försvårad, trots förbudet.
Viktigt att notera här är att om ersättning ska utgå så ska ersättningsbeloppet motsvara ersättning för endast den del som går utöver rimlig allmän hänsyn. I värderingen måste alltså vad som bör rymmas inom allmän hänsyn beaktas och beräknas så att ersättning inte utges för den delen. En sådan värdering måste göras utifrån vad som borde utgöra rimlig hänsyn i det enskilda fallet och bör därför inte bygga på en tillämpning av schablonbelopp.
Överväganden finns i avsnitt 13.8.
Övergångsbestämmelser
Lagen om ändringar i miljöbalken föreslås träda i kraft den 1 juli 2022.
I 29 kap. 2 m § förslås kriminalisering av innehav av ägg, något som inte tidigare varit kriminaliserat. För att de som innehar ägg ska få möjlighet att hantera detta innehav utan risk för att lagföras för innehavet ska olagligt innehav som upphör senast den 30 juni 2023 inte medföra straffansvar.
Det är endast institutioner för forskning eller undervisning som därefter lagligt kan inneha äggsamlingar och då genom att lämna in en ansökan om tillstånd för att inneha äggsamlingar. För sådana institutioner är det tillräckligt att en ansökan har getts in före den 30 juni 2023 för att undgå straffansvar. Efter den 30 juni 2023 måste emellertid tillstånd sökas och beviljas innan ett ägginnehav påbörjas.
Bestämmelser om sådana tillstånd finns i 14 § artskyddsförordningen (2007:845). Naturvårdsverket får meddela tillstånd för innehav av fågelägg till institutioner för forskning och undervisning. Sådant tillstånd får meddelas om den som söker tillståndet bedöms kunna kontrollera och dokumentera sitt innehav och ha behov av ägg i undervisnings- eller forskningssyfte. Innan tillstånd meddelas ska Naturvårdsverket ge länsstyrelsen och Naturhistoriska riksmuseet möjlighet att yttra sig över ansökan. Naturvårdsverket ska föra register över vilka tillstånd som meddelas.
Den som har en samling med ägg som är noggrant dokumenterad och kan ha ett värde för vetenskapen har möjlighet att lämna in den. Hur sådan inlämning ska gå till regleras i 15 § artskyddsförordningen (2007:845). Fågelägg får överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet i enlighet med vad Naturvårdsverket, i samråd med Naturhistoriska
riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Statens jordbruksverk, har bestämt med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 12 a § miljöbalken (1998:808).
Om man överlämnar ägg i enlighet med dessa bestämmelser innebär det att innehavet inte medför straffansvar. Det befriar emellertid inte från straffansvar rörande straffbara handlingar som kan ha föregått innehavet.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.6.
17.2. Förslaget om ändring i jaktlag (1987:259)
3 §
I paragrafen flyttas och ändras andra meningen i första stycket så att bestämmelsen får ett nytt andra stycke. Tredje stycket kvarstår. Syftet med ändringen är att förtydliga att ägg eller bon med ägg från fåglar inte får samlas in i naturen, såvida det inte är tillåtet enligt någon bestämmelse i jaktlagen (1987:259) eller föreskrifter meddelade med stöd av jaktlagen. Bestämmelser om när det är tillåtet att samla in ägg finns exempelvis i vissa bestämmelser om skyddsjakt. Det bör poängteras att det är skillnad mellan att samla in ägg och att inneha ägg.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.4.
48 §
Paragrafens tredje stycke är nytt. Bestämmelsen reglerar att viltets artvärde ska förklaras förverkat. Bestämmelsen påverkar inte befintliga förverkanderegler i jaktlagen (1987:259). Innebörden är att om någon begått jaktbrott eller jakthäleribrott, där exemplar av fridlysta djur eller ägg är inblandade, ska alltid viltets artvärde förklaras förverkat, oavsett förverkanden i övrigt. Viltets artvärde ska bestämmas med utgångspunkt i det värde fridlysta djur och växter har som representant för sin art. Sådant artvärde framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken (1998:808).
Överväganden finns i avsnitt 14.20.
17.3. Förslaget om ändring i fiskelag (1993:787)
45 §
Paragrafen tillförs ett nytt stycke efter sjunde stycket som innebär att om brottet avser art som regleras i 8 kap. miljöbalken (1998:808), ska alltid artexemplarets artvärde förklaras förverkat. Bestämmelsen påverkar inte befintliga förverkanderegler i fiskelagen (1993:787). Innebörden är att om någon begått brott enligt fiskelagen, där exemplar av fridlysta djur eller deras ägg eller rom är inblandade, ska alltid djurens artvärde förklaras förverkat, oavsett förverkanden i övrigt. Artvärdet ska bestämmas med utgångspunkt i det värde fridlysta djur och växter har som representant för sin art. Sådant artvärde framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken.
Överväganden finns i avsnitt 14.20.
17.4. Förslaget om ändring i lag (2014:1009) om handel med timmer och trävaror
9 §
Med anledning av utredningens förslag att dela upp gällande 29 kap. 2 b § miljöbalken (1998:808) i flera paragrafer ändras bestämmelsens hänvisning till 29 kap. 2 b § till att avse 29 kap. miljöbalken. I övrigt avses ingen förändring i sak.
17.5. Förslaget om ändring i lag (2000:1225) om straff för smuggling
16 §
Tredje stycket är nytt. Det genomför utredningens förslag om artvärdesförverkande vid smugglingsbrott. Bestämmelsen innebär att om brottet avser art som regleras i 8 kap. miljöbalken (1998:808), ska alltid artexemplarets artvärde förklaras förverkat. Bestämmelsen påverkar inte befintliga förverkanderegler i lag (2000:1225) om straff för smuggling. Innebörden är att om någon begått brott enligt smugglingslagen, där exemplar av fridlysta växter, djur eller deras ägg eller rom som omfattas av 8 kap. miljöbalken är inblandade, ska alltid art-
värdet förklaras förverkat, oavsett förverkanden i övrigt. Artvärde ska bestämmas med utgångspunkt i det värde fridlysta djur och växter har som representant för sin art. Sådant artvärde framgår av föreskrifter meddelade med stöd av 29 kap. 12 c § miljöbalken.
Överväganden finns i avsnitt 14.20.
17.6. Förslaget om ändring i offentlighets- och sekretesslag (2009:400)
20 kap.
2 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen syftar till att hindra att jakttroféer av arter som omfattas av rådets CITES-förordning 338/97, vilka inte är tillåtna att sälja, kommer ut på marknaden genom att de stjäls från den importerat dem.
Syftet är alltså att undanhålla skyddade arter från marknaden och därmed skydda arterna från ytterligare efterfrågan och exploatering. Sekretessen ska vara stark. Intresset för uppgifterna hos andra aktörer bedöms vara begränsat. Sekretessen ska emellertid inte hindra utbyte av information mellan myndigheter i de fall myndigheterna har behov av sådant utbyte.
Överväganden finns i avsnitt 14.26.
17.7. Förslaget om ändring i lag (1996:701) om Tullverkets befogenhet vid Sveriges inre gräns mot ett annat land inom EU
3 §
En ny punkt införs efter elfte punkten. Bestämmelsen innebär att lagen blir tillämplig även på exemplar som omfattas av rådets CITESförordning 338/97 om det finns anledning att misstänka att exemplaret är föremål för olaglig transport för försäljning eller utgör ett olagligt innehav av en art som regleras i 8 kap. miljöbalken (1998:808).
Överväganden finns i avsnitt 14.24.
17.8. Förslaget om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon
3 §
En ny punkt införs som informerar om att bestämmelser om skydd av arter finns i 8 kap. miljöbalken (1998:808).
Överväganden finns i avsnitt 11.6.1.
17.9. Förslaget om ändring i artskyddsförordningen
1 §
Bestämmelsen uppdateras med hänsyn till de förändringar som föreslås.
2 §
Punkterna 1 och 2 i paragrafen tas bort. Skälet till förändringen är att dessa begrepp inte behöver definieras i förordningen då de i stället föreslås skrivas ut där de behövs i bilagorna till förordningen.
4 §
Paragrafen är ny till sitt innehåll. I bestämmelsen anges vilken bilaga som ska tillämpas i vilken bestämmelse i 8 kap. miljöbalken (1998:808).
13 §
Paragrafens två första punkter har flyttats till miljöbalken (1998:808) där ett bemyndigande finns för att meddela bestämmelserna i punkterna 3–5, som byter beteckning.
14 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att Naturvårdsverket bemyndigas att meddela tillstånd för innehav av fågelägg till institutioner för forskning och undervisning. Det är viktigt att säkerställa att dessa institutioner har möjlighet att över tid kontrollera sina samlingar så att ägg varken tillkommer eller försvinner på sätt utan tillstånd. Det är också viktigt att äggsamlingar även fortsättningsvis kan finnas på flera platser i landet för att inte riskera att samlingarna förstörs i enskilda händelser.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.6.
15 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att Naturhistoriska riksmuseet ska kunna ta emot fågelägg som lämnas in av enskilda eller institutioner som inte själva kan få tillstånd till innehav. De ska också kunna ta emot ägg från fysiska eller juridiska personer som har en äggsamling och vill lämna in den innan innehav blir kriminaliserat eller som vill lämna samlingar som hittats, till exempel i döds- eller konkursbon.
Naturvårdsverket ska ta fram föreskrifter om hur inlämningen ska gå till i samråd med Naturhistoriska riksmuseet, länsstyrelserna, Polismyndigheten och Statens jordbruksverk. Naturhistoriska riksmuseet avgör vilka fågelägg som har ett vetenskapligt eller annat värde och därför bör infogas i museets samlingar.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.6.
16 §
Paragrafen är ny. I bestämmelsen regleras att om en myndighet (i praktiken länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen) meddelar föreläggande eller förbud enligt 12 kap. 6 § fjärde stycket miljöbalken (1998:808) med stöd av bestämmelser i 8 kap. eller föreskrifter som meddelats med stöd av samma kapitel så ska myndigheten samtidigt och ex
officio pröva om det finns dispensskäl. Om dispensskäl saknas ska
myndigheten meddela beslut om nekad dispens samtidigt med beslutet om föreläggande eller förbud. Om myndigheten finner att dispensskäl kan föreligga ska den förlägga den anmälningsskyldige,
att inkomma med det underlag som behövs för att pröva dispensansökan.
Överväganden finns i avsnitt 12.13
16 a §
Paragrafen är ny. Meddelande om beslut om beviljade dispenser ska skickas till Naturvårdsverket eftersom verket ska rapportera in dispenser som meddelats med stöd av bestämmelserna som genomför naturvårdsdirektiven till kommissionen. Härtill finns anledning att meddela Naturvårdsverket om beviljade dispenser eftersom verket, för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen, enligt 8 kap. 40 § får överklaga beslut om dispens från artskyddsreglerna som meddelats med stöd av 8 kap. 21–23 §§.
Överväganden finns i avsnitt 12.13.2.
29, 34, 36, 40, 43, 44, 45, 47, 47 a, 48, 50, 51, 53, 55, 56, 57 och 59 §§
De delar av bestämmelserna som gäller förbud, undantag och dispens har flyttats till 8 kap. miljöbalken (1998:808). I övrigt har bestämmelserna anpassats och hänvisningar har uppdaterats. Ingen ändring i sak är avsedd.
32 §
Uppdateringar har gjorts av bestämmelsens hänvisningar, ingen ändring i sak är avsedd i den delen. Andra stycket har kompletterats med en ny bestämmelse om att Naturvårdsverket ska samråda med Havsoch vattenmyndigheten innan verket meddelar föreskrifter eller beslutar om dispens enligt andra stycket ifråga om arter som lever i vatten under hela eller delar av sin livscykel. När frågan gäller arter som är upptagna i bilaga III del 2 till Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar ska verket samråda med Europeiska kommissionen.
46 §
I fråga om 46 § har en delegation till länsstyrelsen införts att föra register över tillstånd för sådan handel med djur som omfattas av tillståndsplikt enligt den föreslagna 8 kap. 24 c § i miljöbalken (1998:808) eller tillstånd för preparering enligt den föreslagna 8 kap. 30 § miljöbalken. Hänvisningar i paragrafen har också uppdaterats.
49 §
Punkterna 3–7 i bestämmelsen tas bort. Dessa punkter har inneburit en dubbelreglering gentemot de djurskyddsregler som också gäller för djurparker och därför inneburit dubbel administration.
62 §
Bestämmelsen har omarbetats och i vissa avseenden kompletterats.
Naturvårdsverket får möjlighet att ta beslut om avlivning av djur eller destruering av växter i enlighet med 8 kap. 37 a § miljöbalken. Om ett beslagtaget djur eller växt avlivas eller destrueras och sedan inte förverkas kan exemplarets ägare ansöka om ersättning för exemplaret hos Åklagarmyndigheten.
Levande exemplar av djur och växter som tas i beslag kan inte placeras var som helst, eftersom det ofta saknas tillförlitliga uppgifter om härkomsten. Det innebär att exemplarens status vad gäller smittskydd är osäker. Eftersom det finns misstanke om brott kan det inte uteslutas att exemplaren kan vara olagligt infångade insamlade i naturen eller insmugglade. Om det inte med säkerhet kan styrkas att exemplaren kommer från en kontrollerad miljö, finns det risk att de bär på parasiter eller mikroorganismer som kan sprida sjukdomar till människor och djur, men också till växter och i slutänden spridas i naturen.
Samråd ska i alla ärenden ske med Naturhistoriska riksmuseet för att bestämma hur exemplaret ska hanteras sedan det dött, och Havs- och vattenmyndigheten, om beslutet gäller ett djur eller en växt som lever i hav eller vatten.
Genom punktlistan blir det tydligt vilka som kan få ta emot förverkade djur och växter.
Stycket om att döda exemplar får överlämnas till Naturhistoriska riksmuseet eller någon annan institution för forskning eller utbildning kvarstår oförändrat.
Överväganden finns i avsnitt 14.28
63 a §
Endast en redaktionell ändring har gjorts.
65 §
I första stycket har hänvisningen ändrats, men ingen ändring i sak är avsedd utan bestämmelsen ska även fortsättningsvis omfatta arterna i bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, i enlighet med artikel 12.4 i samma direktiv.
Efter första stycket införs ett nytt andra stycke som innebär att övervakningen som ska ligga till grund för vad som rapporteras i systemet ska ske inom ramen för verksamhetsutövares egenkontroll enligt 26 kap. 19 § miljöbalken (1998:808) och enligt 8 kap.17 a och 17 b §§miljöbalken. Det är alltså den enskilde verksamhetsutövaren som i rimlig utsträckning ska övervaka den oavsiktliga fångst och det oavsiktliga dödande som eventuellt sker på grund av verksamheten.
Överväganden finns i avsnitt 12.16.
65 a–g §
Paragraferna är nya. Bestämmelserna inför ett system för anmälan och rapportering av oavsiktlig fångst och dödande samt föreskriftsrätt gällande detta. Syftet är att bidra till uppfyllandet av de krav som EU ställer på att Sverige ska ha ett system för övervakning av oavsiktlig fångst och oavsiktligt dödande.
Överväganden finns i avsnitt 12.16.
68 §
Syftet med omarbetningen av bestämmelsen är att Havs- och vattenmyndigheten ska bli självständig vetenskaplig CITES-myndighet för vattenlevande arter. Tidigare har myndigheten bistått Naturvårdsverket i deras uppgift. Myndigheterna ska dock samverka i frågor där det behövs.
Överväganden finns i avsnitt 14.23.
74 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innehåller ett bemyndigande till länsstyrelserna att besluta om livsmiljöunderlag för länet. Bestämmelsen anger den dag det första livsmiljöunderlaget för länet senast ska antas.
Överväganden finns i avsnitt 11.8.1.
75 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innehåller information om vad ett livsmiljöunderlag ska innehålla.
Överväganden finns i avsnitt 11.8.
76 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen anger att beslut om att anta livsmiljöunderlag inte får överklagas.
77 §
Paragrafen är ny. Beslutet om att anta ett livsmiljöunderlag ska föregås av ett samråd. Vissa myndigheter räknas upp som obligatoriska samrådsmyndigheter. Länsstyrelsen ska därtill ge tillfälle till samråd med organisationer och enskilda som har ett väsentligt intresse av underlaget.
Tillfälle till samråd ges lämpligast genom kungörelsedelgivning. Det är alltså inte ett krav att genom direktkontakt upplysa alla som
omfattas av bestämmelsens punkt 2 om att samråd ska äga rum. I grunden vilar ansvaret för att ta fram information om artförekomster på verksamhetsutövaren eller den som ska vidta en åtgärd men ju mer sådan information som kan tas in i underlaget, desto mer adekvat och tillförlitligt blir det.
Möjligheten att utgå från ett utvecklat och tillförlitligt livsmiljöunderlag ökar förutsebarheten för verksamhetsutövare och minskar deras framtida kostnader i framtagande av underlag för prövning eller vid anmälningar. Det föreligger emellertid inte någon skyldighet för markägare eller verksamhetsutövare att förse prövnings- eller tillsynsmyndigheten med denna kunskap i ett tidigare skede än i samband med att en åtgärd ska vidtas eller verksamhet påbörjas. Deltagande i samrådet för andra än de myndigheter som anges i punkten 1 bygger därför på frivillighet. Rätt att delta har emellertid endast den som har ett väsentligt intresse.
I normalfallet bör man anses ha ett väsentligt intresse om man inom kommande femårsperiod avser bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kan bli föremål för beslut där livsmiljöunderlaget används som underlag. Ett allmänt intresse av planering, markanvändning etc. är inte ett väsentligt intresse, inte heller endast det faktum att man äger en fastighet i länet. Inte heller bör den som anser sig allmänt berörd, till exempel genom det allmänna intresset av att bevara biologisk mångfald, anses ha ett väsentligt intresse. Ett sådant intresse bör kanaliseras genom en sådan miljöorganisation som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken för att få delta i samrådet. Miljöorganisationer som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken ska alltid anses ha ett sådant väsentligt intresse.
Överväganden finns i avsnitt 11.8.5.
78 §
Paragrafen är ny. Den medför att länsstyrelser får möjlighet att upphäva beslut om fridlysning som fattats av länsstyrelsen enligt äldre lagstiftning.
Överväganden finns i 12.19.
79 §
Paragrafen är ny. Den motsvarar 34 § förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.
Vid nekad dispens (eller dispens med särskilda villkor) ska länsstyrelsen eller Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning.
Utgångspunkten ska vara att söka träffa en uppgörelse om någon form av naturvårdsavtal som båda parter är nöjda med. Om inte det går ska parterna söka enas om en ersättning som båda parter kan acceptera. Om myndigheten finner det lämpligt kan den bilda ett biotopskyddsområde, varvid befintliga ersättningsregler rörande sådant i 31 kap 4 § blir tillämpliga. Mot bakgrund av att endast den del som går utöver rimlig allmän hänsyn (och som kan anses utgöra ett allvarligt försvårande av pågående markanvändning) kan ersättas, kan ett naturvårdsavtal vara en mer attraktiv och förutsebar lösning för alla parter.
I och med förhandlingsmöjligheten kan andra ersättningsformer än pengar också diskuteras, till exempel ersättningsmark. Avtalet kan omfatta även andra naturvårdande värden eller ekosystemtjänster än de som skyddas av fridlysningsbestämmelserna. Ett område som skyddas genom naturvårdsavtal kan också behöva vård eller förbättring av livsmiljöer för djur, fåglar och växter på ett sätt som går utöver vad som följer av miljöbalken.
Möjlighet finns alltså att avtala om positiva skötselåtgärder. Ingen ersättning, inte heller enligt naturvårdsavtal, ska emellertid betalas för att göra vad som följer av lag. Olika områdens potential för utvecklings- och bevarandearbete och var det kan vara möjligt att skapa olika nyttor kan framgå av livsmiljöunderlagen. Om myndigheten anser att det finns skäl för det kan ett biotopskyddsområde inrättas med syfte att skydda vissa arters livsmiljöer. Då ska ersättning utgå i enlighet med vad som gäller för biotopskydd.
Om myndigheten inte finner det lämpligt att bilda ett biotopskyddsområde och parterna inte kan enas, vare sig om naturvårdsavtal eller om ersättning, återstår för markägaren att stämma staten i enlighet med reglerna i 31 kap. miljöbalken. Det ska, i enlighet med 31 kap. 13 § miljöbalken göras inom ett år från det att beslutet om nekad dispens vann laga kraft.
Överväganden finns i 12.13
80 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att Kammarkollegiet ansvarar för att företräda staten i mål om ersättning enligt 31 kap. 4 § 8 miljöbalken (1998:808).
81 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att på ansökan av den myndighet som ingått sådan uppgörelse som avses i 79 § artskyddsförordning (2007:845) eller, för det fall en talan om ersättning som förts med stöd av 31 kap. 4 § miljöbalk (1998:808) har bifallits, ska det beslut om nekad dispens eller dispens med villkor enligt 8 kap. 21–23 §§ miljöbalk (1998:808) som ligger till grund för ersättningsrätten, antecknas i fastighetsregistrets inskrivningsdel och vara gällande även mot förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt på så sätt att denne inte kan föra talan om ersättning för sådana åtgärder som omfattas av dispensbeslutet.
Syftet är primärt att säkerställa att ett beslut om nekad dispens eller dispens med villkor som lett till ersättning inte ska kunna ligga till grund för ytterligare anspråk på ersättning vad gäller en och samma rådighetsinskränkning. Beslutet ska därför även vara gällande mot förvärvare av fastigheten eller innehavare av särskild rätt i fastigheten. Sannolikt påverkar beslutet också en framtida köpare av fastigheten och därför bör det offentliggöras. Offentliggörandet ser en anteckning i fastighetsregistrets inskrivningsdel, med stöd av 19 kap. 29 § jordabalken. Genom anteckningen kan en förvärvare få kännedom om de restriktioner som gäller på fastigheten samt få upplysning om att ersättning redan utgetts för dessa.
Det är den myndighet som ingår överenskommelse om ersättning som grundar sig på en sådan nekad dispens eller dispens med villkor som ska anmäla detta till inskrivningsmyndigheten för anteckning i fastighetsregistret.
För det fall en domstol meddelar bifall till ersättning i mål enligt 31 kap. 13 § miljöbalken med stöd av den nya punkten 8 i 31 kap. 4 § är det Kammarkollegiet som ska göra detta.
Överväganden finns i avsnitt 13.9.
82 §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen tydliggör vilken myndighet som ska ha ansvar för prövning och tillsyn av artskyddsfrågor inom Sveriges ekonomiska zon.
Bilagor
Bilagorna har uppdaterats med hänsyn till förändringar i direktivens bilagor, delats upp och tillförts viss information. Genom att dela upp bilagorna har de flesta bokstavsmarkeringar av arter kunnat tas bort och det har blivit tydligare vilka arter som omfattas av respektive bestämmelse. Bilagorna omfattar samtliga arter som finns upptagna i bilagorna till respektive direktiv, och fördelar sig enligt följande.
- Bilaga 1 – Bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv
2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet), med hänvisningar till övriga bilagor för berörda arter.
- Bilaga 2 – Bilagorna II och III till fågeldirektivet, med hänvisningar till övriga bilagor för berörda arter. – I bilagan finns arterna fördelade på separata listor för a och b.
- Bilaga 3 – Bilaga II till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj
1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet). – I bilagan finns arterna fördelade på separata listor för a (djur)
och b (växter).
- Bilaga 4 – Bilaga IV a till livsmiljödirektivet.
– I bilagan finns arterna fördelade på separata listor för olika
typer av djur.
- Bilaga 5 – Bilaga IV b till livsmiljödirektivet.
– I bilagan finns arterna fördelade på separata listor för olika
typer av växter.
- Bilaga 6 – Bilaga V till livsmiljödirektivet.
- Bilaga 7 – Nationellt fridlysta arter.
- Bilaga 8 – Information som ska framgå av livsmiljöunderlag.
I bilagorna som omfattar fåglar anges inte särskilt vilka arter som förekommer i Sverige, eftersom det är mycket svårt att avgöra med säkerhet. Eftersom alla fåglar som upptas i bilagorna omfattas av bestämmelserna är det inte nödvändigt att särskilt ange vilka arter som förekommer i Sverige. Arter som omfattas av nationella bestämmelser gällande jakt och försäljning framgår av de olika bilagorna. I den mån jakt på fåglar är tillåten framgår detta av jaktförordningen (1987:905).
För de arter som omfattas av livsmiljödirektivet anges vilka som bedöms förekomma i Sverige. Markeringen är en bedömning som syftar till att underlägga läsningen av bilagan, men påverkar inte bestämmelsernas omfattning.
17.10. Förslaget om ändring i jaktförordningen (1987:905)
8 §
I andra stycket införs en begränsning. Enligt nu gällande lydelse får ägg plockas inom en anläggning för hållande av fåglar i fångenskap, trots bestämmelserna om fredning. Begränsningen som införs innebär att ägg endast får samlas in om de härrör från sådana fåglar som är undantagna från förbudet mot innehav av ägg enligt 8 kap. 12 § andra stycken miljöbalk (1998:808). Förbudet omfattar inte ägg från höns, kalkoner, pärlhöns, ankor, änder, gäss, vaktlar, duvor, fasaner, rapphöns och strutsfåglar (Ratitae) som föds upp eller hålls i fångenskap för avel, kött eller äggproduktion och som genom hela produktionen varit avsedda som livsmedel, för livsmedelsproduktion, för läkemedelsindustrin eller som kläckägg för sådan produktion.
Om ett tillstånd till hägn innehåller villkor om i vilken mån ägg får samlas in i hägnet ska villkoren gälla.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.5.
10 a, 15 d, 20, 20 a, 21, 31, 58 och 58 a §§
Hänvisningar till artskyddsförordningens bilagor har ändrats. Ingen ändring i sak är avsedd.
26 §
Ett nytt stycke införs efter andra stycket. Bestämmelsen innebär att fågelägg som härrör från skyddsjakt enligt första och andra stycket ska förstöras om inte annat har meddelats i beslut om skyddsjakt.
Överväganden finns i avsnitt 12.6.5.
41 b §
Paragrafen är ny men motsvarar bestämmelsen i nuvarande 39 § artskyddsförordningen. Den föreslås här eftersom på grund av närheten till andra bestämmelser om hägn. Övriga bestämmelser om hägn för pälsproduktion som finns i artskyddsförordningen föreslås upphävas eller regleras på annat sätt.
17.11. Förslaget om ändring i förordningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen
2 kap.
1, 5, 6 och 22 §§
Hänvisningar till artskyddsförordningens bilagor har ändrats. Ingen ändring i sak är avsedd.
17.12. Förslaget om ändring i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.
1 §
I paragrafen införs en fjärde punkt som innebär att syftet med förordningen även ska vara att förhindra otillåten handel med arter som omfattas av rådets CITES-förordning 338/97 samt att tillgodose skydd för fridlysta arter.
Överväganden finns i avsnitt 14.24.
3 a och 5 a §§
Paragraferna är nya. De innehåller bemyndiganden för Naturvårdsverket att meddela vissa föreskrifter.
Överväganden finns i avsnitt 14.24.
9 §
Femte och sjätte punkterna är nya. Bestämmelsen innebär att en transport får stoppas för att kontroller ska kunna utföras om det finns anledning att misstänka transport för kommersiella ändamål av arter listade i rådets CITES-förordning 338/97 i vissa fall, eller om det finns anledning att misstänka olaglig transport av arter listade i rådets förordning 338/97, eller det finns anledning att misstänka transport av fridlysta arter.
Överväganden finns i avsnitt 14.24.
17.13. Förslaget om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd
8 c §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att en ny grund för bildande av biotopskydd införs. Dessa biotopskydd, som kan bildas för att skydda fridlysta arter, ska vara minst fem hektar och inkludera den skyddszon och utvecklingsmark som behövs för att livsmiljön ska bibehålla sin ekologiska funktion för de fridlysta arter som området avser att bevara. I bilaga 2 och 3 läggs en områdestyp till. Denna markeras med A för att urskilja den och möjliggöra kravet om en minsta storlek för skyddet. Biotopskydden ska omfatta mark- och vattenområden som behövs för att bevara livsmiljöer för arter som skyddas enligt 8 kap. miljöbalk (1998:808) eller föreskrifter som meddelats med stöd av samma kapitel.
Överväganden finns i avsnitt 12.20.
17.14. Förslaget om ändring i förordningen (1998:904) om anmälan för samråd
6 §
Sista stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att den som avser vidta en åtgärd som inte kräver tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken (1998:808) men som kan antas påverka fridlysta arter enligt 8 kap. miljöbalken eller deras livsmiljöer ska anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.
Överväganden finns i 11.10
8 §
Efter andra stycket införs ett nytt stycke som reglerar vad en anmälan som avser åtgärd som påverkar arter som avses i 8 kap. 20 § miljöbalken (1998:808) ska innehålla.
Överväganden finns i 11.11
8 a §
Paragrafen är ny. Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen får meddela föreskrifter som närmare reglerar förutsättningarna för allmänhetens deltagande i samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (1998:808).
Överväganden finns i avsnitt 11.11.
17.15. Förslaget om ändring i miljöbedömningsförordningen (2017:966)
4 b §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen anger att ett livsmiljöunderlag enligt 8 kap. 5 § miljöbalken (1998:808) inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 3 § första stycket miljöbalken. Syftet med bestämmelsen är att länsstyrelsen inte ska behöva undersöka om ett genomförande av varje enskilt livmiljöunderlag ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.
Överväganden finns i avsnitt 11.8.5.
19 §
I paragrafen införs en ny femte punkt med innebörden att miljökonsekvensbeskrivningen även ska innehålla uppgifter om de åtgärder som planeras för att övervaka oavsiktligt dödande eller oavsiktlig fångst av vilda djur som finns upptagna i nya bilaga 4 till artskyddsförordningen (2007:845) (bilaga IV a till rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, livsmiljödirektivet) som verksamheten eller åtgärden riskerar att medföra. Uppgifterna behöver finnas med om det är relevant med hänsyn till verksamhetens art och omfattning
Mot bakgrund av livsmiljödirektivets krav på övervakningssystem måste kunskapsunderlaget även omfatta hur aktörer (verksamhetsutövare eller den som avser vidta en åtgärd) avser övervaka oavsiktligt dödande och oavsiktlig fångst rörande de arter som omfattas av artskyddsförordningens bilaga 4 (livsmiljödirektivets bilaga IV a).
Övervakningssystemet måste vara flexibelt och variera med de regionala och lokala förutsättningarna. Förutsättningarna att övervaka varierar bland annat med verksamhetstyp, verksamhetens lokalisering samt vilka arter som riskerar att drabbas. Möjligheten att övervaka och lämpliga metoder för övervakning varierar på motsvarande sätt med ungefär samma variabler.
Bedömer man själv, som verksamhetsutövare (eller som den som avser vidta en åtgärd) att det helt saknas möjlighet att övervaka oavsiktligt dödande eller fångande ska det anges och förklaras. Vad gäller åtgärder som förhindrar eller minimerar oavsiktligt dödande eller fångande så ska även dessa redovisas som en del av miljökonsekvensbeskrivningen. Det följer av gällande 6 kap. 35 § 5 miljöbalk (1998:808).
Överväganden finns i avsnitt 12.16.9.
17.16. Förslaget om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13)
2 kap.
7 §
I fjärde punkten införs en begränsning som innebär att ansvaret för tillsyn över kommersiella aktiviteter med timmer- och trävaror som avser en trädart som finns upptagen i rådets CITES-förordning 338/97 ska flyttas till Skogsstyrelsen.
Överväganden finns i avsnitt 14.25.
8 §
Punkten 8 i bestämmelsen som preciserar länsstyrelsens ansvar för tillsynen beträffande skydd för biologisk mångfald ändras så att den omfattar hela 8 kap. miljöbalken med föreslagna förändringar. Eftersom 8 kap. 5 § miljöbalken (1998:808) innehåller en upplysning om att det i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 511/2014 av den 16 april 2014 om åtgärder för användarnas efterlevnad i Nagoyaprotokollet om tillträde till och rimlig och rättvis fördelning av vinster från utnyttjande av genetiska resurser i unionen finns bestämmelser om skyldigheter för den som använder en genetisk resurs eller en traditionell kunskap som rör en sådan resurs, ska emellertid inte den bestämmelsen omfattas.
10 §
En ny femte punkt införs som innebär att ansvaret för tillsyn över kommersiella aktiviteter med timmer- och trävaror som avser en trädart som finns upptagen i rådets CITES-förordning 338/97 ska flyttas till Skogsstyrelsen.
Överväganden finns i avsnitt 14.25.
17.17. Förslaget om ändring i förordning (2007:667) om allvarliga miljöskador
4 §
Här har endast följdändringar gjorts för att hänvisningar ska göras till rätt bilaga i artskyddsförordningen. Ingen ändring i sak är avsedd.
17.18. Förslaget om ändring i förordning (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk
4 §
En punkt 4 införs som anger att verket ska verka för skydd av vilda djur- och växtarter i nationell och internationell handel.
Överväganden finns i avsnitt 14.31.
17.19. Förslaget om ändring i förordning (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen
2 §
En punkt 8 införs som anger att verket ska pröva frågor gällande dispens från fridlysningsbestämmelserna i 8 kap. miljöbalken i samband med sådana ärenden som handläggs inom ramen för myndighetens lagstadgade uppdrag.
Överväganden rörande att pröva dispens finns i avsnitt 12.11.
17.20. Förslaget om ändring i förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket
4 §
En punkt 23 införs som innebär att Naturvårdsverket inom sitt ansvarsområde ska ansvara för skydd av naturtyper och arter samt andra frågor om biologisk mångfald i landmiljöer samt en punkt 24 som innebär att verket ska verka för skydd av vilda djur- och växtarter i nationell och internationell handel.
Överväganden finns i avsnitt 14.31.
17.21. Förslaget om förordning om värden för fridlysta djur och växter
Förordningen är ny. I det förslag utredningen lämnar saknas de fridlysta djuren, växterna och deras värden. Skälet är att utredningen inte har haft möjlighet att ta fram sådana listor. Ett förslag om detta har därför lämnats till regeringen. Förordningsförslaget innehåller de övriga bestämmelser som behövs.
Överväganden finns i avsnitt 14.20.6.
Särskilda yttranden
Som redogjordes för i inledningen har arbetet med att formulera betänkandet och däri ingående förslag pågått under hela utredningstiden. En del förslag har därför kommit att modifieras sedan yttrandena skrevs.
Särskilt yttrande av expert Tove Andersson
De för vindkraftsbranschen mest centrala delarna gäller reglerna om tillståndsprövning, varför yttrandet avgränsas till några av dessa huvudpunkter. Inledningsvis ska noteras att utredningen haft ett ambitiöst anslag och processat en imponerande mängd materia under kort tid. Utredningens förslag har emellertid också ändrats i omfattande utsträckning vid flera tillfällen och slutligt författningsförslag presenterats för expertgruppen två dagar före angiven tid för inlämnande av detta yttrande. Något utrymme för djupare analys eller möjlighet till helhetsgrepp har således inte erhållits. Utredningen borde såsom arbetet utvecklats bedrivits under längre tid, vilket jag också hemställt om.
Med ovan sagt är det mycket positivt att Fågeldirektivets och Livsmiljödirektivets olika förbudsregler föreslås implementeras i separata bestämmelser. Denna uppdelning lovordas, då Sverige med förslaget får en mer bokstavstrogen implementering av direktiven. Däremot har inför slututskicket ”avsiktligt”, med avvikelse från vad som stadgas i direktiven, tagits bort från författningsförslaget. Detta kan inte motiveras och avstyrks. Vad den svenska straffrätten reglerar om uppsåt och oaktsamhet kan inte ersätta ramarna för när de EU-rättsliga förbuden alls blir gällande. Varför ordet ”exemplar” används i berörda delar gällande fåglar är vidare oklart, då detta inte används i Fågeldirektivet. Ang. Livsmiljödirektivet har ”skada parningsplatser
eller rastplatser” ersatts med ”försämra fortplantningsområden eller viloplatser”. Utgångspunkten bör i samtliga delar vara att använda text som är så lik direktiven som möjligt, inte minst för att underlätta tolkningar i ljuset av EU-rätten. Utredningens tolkningar av EU-rätten delas inte i alla avseenden. Med den nu föreslagna författningstexten förutses emellertid – givet att ffa. ordet ”avsiktligt” läggs tillbaka där så följer av direktiven – det inte finnas några hinder mot att tillämpa Fågeldirektivet utifrån vad det de facto anger samt utifrån var tids gällande EU-rättspraxis.
Livsmiljöunderlag resp. övervakning oavsiktligt dödande
Förslaget om reglering om Livsmiljöunderlag, som ska beslutas om av länsstyrelsen, har presenterats i sent skede och även det ändrats i väsentliga avseenden under arbetets gång. Förslaget kan inte heller i dess slututförande godtas, då det får anses gå utöver vad EU-rätten kräver samt i nuvarande utformning varken kan anses rättssäkert eller bidra till legitimitet för lagstiftningen, tvärtom. Livsmiljöunderlaget föreslås bl.a. innehålla en redogörelse för vilka befintliga verksamheter som ”man” vet utgör eller kommer att utgöra ett hot mot fridlysta arter inom länet samt hur dessa påverkar arterna. Besluten av länsstyrelsen kan inte överklagas, ska ingå som beslutsunderlag vid prövningar enligt 8 kap. miljöbalken samt utgöra strategiska planeringsdokument. Förslaget avstyrks i samtliga delar. Motsvarande gäller förslaget om skyldighet att övervaka och till tillsynsmyndigheten rapportera oavsiktligt dödande av vissa arter som dött som en följd av verksamheten. Inte heller detta möter rättssäkerhetens grundläggande moment. Nu tycks syftet inte vara att detta ska träffa fåglar. Bemyndigandet gällande föreskrifter har dock ingen begränsning i detta avseende och det hade oavsett varit önskvärt att det tydliggjorts att det är arter enligt bilaga IV a till Livsmiljödirektivet som avses. Även med sådant förtydligande kvarstår dock den egentliga frågan om EU-rätten verkligen kan anses kräva det föreslagna förfarandet med i tillstånd villkorsreglerad övervakning samt beskrivning i MKB. Frågan hade behövt utredas grundligt och kan på nuvarande underlag inte tillstyrkas.
En ny reglering föreslås om att regeringen ges bemyndigande att utfärda föreskrifter som ska gälla för vissa verksamhets- eller åtgärdstyper i syfte att genomföra fridlysningsreglerna i 8 kap. miljöbalken. Sådan reglering avses bryta ett tillstånds rättskraft, vilket i sig är radikalt. Denna del har inte konsekvensutretts i tillräcklig utsträckning, oaktat att tanken synes vara att förordningsvis reglera att detta endast ska gälla framåt i tiden för nya verksamheter som prövas. Därtill finns vederbörlig reglering i dagsläget om möjlighet till omprövning enligt 24 kap. 5 § 6 p. miljöbalken om förhållandena i omgivningen har ändrats väsentligt. Varken behov eller rättssäkerhet kan således i dagsläget motivera presenterat förslag. I sammanhanget får även noteras att föreslagna målsättningsparagrafen i 8 kap. 1 § miljöbalken är så långtgående att frågan är vilken mänsklig miljöpåverkande verksamhet som alls kan tillåtas om bestämmelserna ska tolkas i ljuset av denna.
Kraftledningar och artskydd
Den nya bestämmelse som föreslås om att när luftledningar (oaktat spänningsnivå) för elöverföring nyanläggs eller byggs om ska linornas geometri och utformning av stolpar anpassas för att minimera riskerna för fågellivet kan inte anses vara av karaktären att lämpa sig för reglering i artskyddslagstiftning. Detta därtill utan samordning med krav ang. bl.a. el- och flygsäkerhet.
Särskilt yttrande av expert Helena Andreason
Utredningen har bedrivit sitt arbete mycket ambitiöst, i hög hastighet och därmed har tiden för expertgruppen att analysera och reflektera över förslagen varit begränsad. Det har försvårat mina möjligheter att representera de enskilda i jord- och skogsbruket i förväntad utsträckning.
I en demokrati är transparens och delaktighet grundläggande i lagstiftningsprocessen. Denna omfattande utredning har krävt mer tid än vad som har ställts till förfogande och jag måste därför vara mycket kritisk till det forcerade tempot och den minskade möjligheten till eftertanke.
Utredningen har föreslagit ett detaljstyrt regelverk för att skydda arter, utan ökad förutsebarhet eller rättssäkerhet för den enskilde. Den enskilde får i stället bära den tyngsta bördan för att Sverige ska kunna leva upp till EU:s krav på skydd av arter. EU kräver inte denna fördelning, men utredningens förslag gör det möjligt för staten att även fortsättningsvis komma billigt undan.
Kunskapskravet
Utredningens analys av rådande kunskapskrav innebär att den som bedriver pågående markanvändning ska hålla samma nivå av kunskap och utredning kring arter som om denne bedriver en tillståndspliktig verksamhet.
De allmänna hänsynsreglerna gäller alla, men inte i lika stor utsträckning. Det finns en tydlig distinktion mellan tillståndspliktig och icke-tillståndspliktig verksamhet då samhället kräver mer precision och hänsyn av den som bedriver verksamheter med högre risker för miljö och hälsa. Regeringen har graderat dessa verksamheter genom miljöprövningsförordningen, vilken inte omfattar pågående markanvändning. Tillsammans med det faktum att svensk grundlag värnar pågående markanvändning lyfter utredningen in ett helt nytt synsätt som inte har stöd i svensk rättsordning. EU kräver inte detta synsätt. Utredningen lägger tyngsta bördan på den enskilde jord- och skogsbrukaren i stället för att värna äganderätten och stärka äganderätten till skogen.
Livsmiljöunderlag
Eventuella underlag om artförekomster och bedömningar om vilka åtgärder som typiskt sett är förbjudna måste utgå från EU-direktivens miniminivå och utformas så att intrången kan begränsas så mycket som möjligt. Utredningens förslag till en naturvårdande förvaltning genom livsmiljöunderlag saknar uppdragsgivare och leder till ökad förväntan på markägare och ökad byråkrati. Det får inga önskvärda effekter för den enskilde.
Fridlysning
Utredningen föreslår en separat reglering av skyddet för fåglar, men väljer att gå längre än vad EU kräver gällande avsiktlighetsrekvisit och klassar skador på livsmiljöer som störningar. Detta kan få mycket allvarliga konsekvenser för jord- och skogsbruk där åtgärder i regel sker under våren. Störningar ges därutöver utökad betydelse om de rör hotade eller regionalt prioriterade fåglar. Att en art är hotad eller regionalt prioriterad betyder inte att störningen påverkar möjligheten att bevara arten på en tillfredställande nivå.
Jag är därtill mycket kritisk till förslaget om föreskrifter om generella försiktighetsmått. Föreskrifter som dessutom ska kunna bryta rättskraften hos lagakraftvunna tillstånd. Förslagets effekter kräver mycket goda skäl då det innebär införande av en retroaktiv lagstiftning, som i grunden står i strid med rättsordningen. Jag anser inte att sådana skäl finns. Utredningen ska stärka rättssäkerheten och äganderätten till skogen.
Ersättning
Min ståndpunkt är att när skyddet av arter innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras ska ersättning utgå och huvudsakligen genom att det allmänna bekostar ett områdesskydd.
När utredningen har lämnat sin syn på vad den enskilde först måste visa i allmän hänsyn, blir utrymmet för att ersättning ska falla ut vid en nekad dispens mycket litet, vilket utredningen också konstaterar i sin konsekvensanalys. Utredningens väg till områdesskydd
är lång och därtill har utredningen återinfört ”toleransavdraget”. En förändring som sannolikt kräver en ändring av grundlagen.
Konsekvensbeskrivning
Utredningens konsekvensanalys kan inte anses fullgod för de areella näringarna och hur begränsningar av dem kan komma att påverka samhället i stort. Skogens råvara öppnar t.ex. vägen till fossilfrihet och det svenska jordbruket binder kol. Det finns med andra ord klimatmässiga konsekvenser att beakta.
En konsekvens av att skydda en art kan dessutom utgöra ett hot för andra arter. Om exempelvis förbudet att störa fåglar anses omfatta skador på fåglars livsmiljöer, minskar möjligheterna till tidig vallskörd. Lantbruk med lammproduktion är beroende av sådan eftersom får, för sin överlevnad, kräver ett betydligt spädare grovfoder än andra lantbruksdjur. Får är erkänt exemplariska betesdjur som håller landskapet öppet, med låg klimat- och miljöpåverkan, och möjliggör upprätthållande av vissa arters gynnsamma bevarandestatus. Ingen tidig vallskörd – inga får i landskapet.
Vem som ska bära kostnaderna för artskydd är, som utredningen konstaterar, i slutänden en politisk fråga och jag anser att kommittédirektivet bett om ett annat svar än vad utredningen har presenterat. Jag hade önskat att EU-domstolens strikta syn på livsmiljödirektivets krav lett till lösningsorienterade förslag som möjliggör ett livskraftigt jord- och skogsbruk. Jag hävdar fortsatt och bestämt att EU gett Sverige utrymme till detta.
Särskilt yttrande av expert Daniel Bengtsson
BirdLife Sverige är en ideell naturvårdsorganisation med stort intresse för artskydd. Vår expertis rör i första hand fåglar, men kan inte sägas vara begränsad enbart till denna organismgrupp. Vi ser fåglar som representanter för de ekosystem som både de och vi människor ingår i. Eftersom fåglar är förhållandevis lätta att studera jämfört med många andra djur finns en relativt stor kunskap om deras förekomst och behov för att överleva i sina respektive livsmiljöer, vilket gör att de ofta fungerar som goda miljöindikatorer. Livskraftiga fågelpopulationer kan kopplas till en god miljöstatus.
Undertecknad har varit en av tre representanter för den ideella naturvården i Artskyddsutredningens expertgrupp. Det har varit ett spännande och givande arbete och jag vill passa på att framföra en stor eloge till utredningens väl utförda arbete, inte minst exemplifierat av den öppenhet och lyhördhet som bidragit till mitt positiva helhetsintryck av deltagandet. Expertgruppens funktion har främst varit att agera ”bollplank” till utredningen – en uppgift som nu, såvitt jag förstår, i princip upphör när utredningen går in i slutfasen av sammanställning. Jag sammanfattar i och med detta yttrande mina slutsatser om vad som, i mina ögon, är mest avgörande för vad som i slutändan kommer ut av utredningen. Jag utelämnar därvid i stort detaljsynpunkter, då jag redan delgivit de flesta av dessa som kommentarer i tidigare inskickade dokument. Ytterligare synpunkter på de slutgiltiga förslagen som utredningen lägger fram får vänta till den officiella remissomgången, om det blir någon sådan.
Utredningens uppdrag
Utredningen har haft en svår uppgift, dels för att de angivna regeringsdirektiven inte gav möjlighet till ändringar i lagstiftningen gällande jakt, fiske och skogsvård – något som i princip är helt nödvändigt för att uppfylla utredningsdirektivets huvudsyfte om ett effektivt artskydd. Utredningen har, som jag uppfattar det, gjort sitt yttersta för att navigera mellan i vissa fall fundamentalt motstående intressen. Ingen av experterna lär vara nöjd med alla förslag, men från naturvårdens sida har det funnits en acceptans även för förslag som vi inte uppskattar, eftersom vi uppfattar att utredningen som helhet är ett steg i rätt riktning mot ett framtida samhälle där Sverige
tar det ansvar för natur och miljö som vårt EU-medlemskap faktiskt innebär.
Betänkligheter
En av mina tveksamheter gäller de författningsförslag som innebär att utredningen i den nya versionen av artskyddsförordningen föreslår en tydligare uppdelning mellan fågeldirektivet och livsmiljödirektivet. Detta skulle kunna uppfattas/tolkas som en försvagning av skyddet för fåglarnas livsmiljöer. Det är emellertid omöjligt att verkställa ett effektivt artskydd utan att detta omfattar arternas livsmiljöer, och det är givetvis så som lagstiftningen måste tolkas – inte minst utifrån den vägledande domen från EU-domstolen i de förenade målen C-473/19 och 474/19 Skydda skogen (2021-03-04). Jag utgår därmed ifrån att förslagen sammantaget ska syfta till att Sverige levererar ett skydd för fåglar som kan stoppa den negativa utvecklingen för biologisk mångfald i exempelvis jord- och skogsbruksmiljöer.
Ett annat område som orsakat huvudbry är kunskapsunderlag och vilka krav som olika aktörer ska uppfylla. Som exempel kan nämnas att nyckelbiotopsinventeringen i stora delar är avslutad, men utan att något nytt system har ersatt denna. Frågan är hur vi på sikt ska kunna uppnå en trovärdig kunskapsnivå som leder till korrekta beslut om vilka områden som ska skyddas samt när, var och hur olika åtgärder/ verksamheter kan utföras?
Förutom grundläggande inventeringar krävs ett omfattande system av miljöövervakning. Först när vi nått en hög nivå av analyserade data om hur miljön förändras kan vi dra några egentliga slutsatser om huruvida artskyddet verkligen är effektivt. Såväl inventeringar som miljöövervakning är direkt relaterade till ekonomiska resurser och i det sammanhanget kan vi inte nog understryka vikten av att artskyddsarbetet prioriteras långsiktigt på ett sätt som gör att berörda myndigheter kan ”investera” inom dessa områden. Detsamma gäller givetvis även områdesskydd och ersättningsfrågor.
Tveksamt/bristande engagemang
Avslutningsvis kan jag inte låta bli att reagera över den totala bristen på intresse från jord-/skogsbruks- och markägarkollektiven att försöka leva upp till ett eget ansvar för den negativa påverkan som exploaterande åtgärder/verksamheter har på naturvärden. Det handlar ju om vårt gemensamma samhällsansvar och naturarv som vi ska lämna till kommande generationer! Utredningens förslag om någon form av fondlösning för att skapa starkare (ekonomiska) incitament för enskilda mark-/skogsägare att gynna biologisk mångfald möttes av uppenbar kallsinnighet och tydliggörande att det enbart ska vara upp till staten att finansiera ett lagstadgat och vederbörligt skydd för naturvärden. Återigen kvarstår jag med frågan om vad som hände med den andra delen av devisen ”frihet under ansvar”.
Särskilt yttrande av expert Linda Eriksson
Utredningens direktiv lyfter att dagens implementering av artskyddet under längre tid har kritiserats för att inte vara effektivt och rättssäkert. Det är också tydligt i direktivet att äganderätten behöver värnas samt rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Inskränkningar i pågående markanvändning bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd.
Utredarens förslag medför, om de genomförs, vare sig en effektivisering eller att äganderätten stärks. I stället innebär förslagen en radikal förändring av dagens skogspolitik och ett stort steg från bort från de jämställda målen för produktion och miljö samtidigt som äganderätten urholkas. Förslagen innebär även att den bärande principen att skogsbruk ska bedrivas med frihet under ansvar ersätts med detaljregleringar, samt att ett oproportionerligt kostnadsansvar förs över på markägaren. Incitamenten för en enskild markägare att skapa och bevara naturvärden riskerar att helt försvinna.
Att implementera livsmiljö- och fågeldirektivet samt justera de inhemska fridlysningsreglerna hade kunnat ske på ett effektivare och enklare sätt, med mindre byråkrati och med respekt för den svenska landsbygden och de som lever och verkar där. Min uppfattning är att det måste stå fullständigt klart att när samhället av olika skäl, oavsett vilket regelverk som åberopas, inför restriktioner i ägande och brukande skall det medföra rätt till ersättning för markägaren så snart pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Utredningen har arbetat under stor tidspress och expertgruppen fick författningsförslagen strax innan detta yttrande skulle lämnas vilket har försämrat förutsättningarna för expertgruppen att bidra till arbetet.
Miljöbalkens hänsynsregler
Brukningsåtgärder inom jord- och skogsbruket kan förvisso tolkas in i vad som kan bli föremål för bedömning enligt de allmänna hänsynsreglerna. Här begränsas dock tillämpningen av grundlagens egendomsskydd. All lagstiftning ska tolkas och tillämpas i enlighet med grundlagen. De allmänna hänsynsreglerna är därutöver en ramlagstiftning som även begränsas av speciallagstiftningen i Skogsvårdslagen. Skogsbruk är en pågående verksamhet som inte är föremål för vare
sig tillståndsprövning eller anmälningsplikt enligt 9 kap. MB. Eftersom skogsbruk och dess brukningsmetoder är accepterade och till och med förutsatta i gällande lagstiftning, är verksamheten i ett miljöbalksperspektiv mer att likna vid en redan tillståndsgiven verksamhet. Ett tillstånd är enligt miljöbalken förenat med rättskraft för att verksamhetsutövaren ska vara trygg i att investeringar står sig. Samma behov av trygghet finns inom skogsbruket. En omloppstid i skogen är 60–120 år, vilket innebär att det många gånger är två generationers investeringar, slit och omsorg som utredningen vill sätta under lupp utifrån MB:s allmänna hänsynsregler den dagen det är dags att få någon intäkt från detta. Ingen verksamhetsutövare skulle acceptera sådana premisser för sin verksamhet.
Lösningen är inte att öka fragmentiseringen av synen på skogsbruket utan att förstärka förutsägbarheten. Det kan åstadkommas genom att antingen helt ta bort 12:6 MB eller att exkludera skogsbruket från dess tillämpningsområde. Därmed blir skogsvårdslagen den lagstiftning som är primärt tillämplig på skogsbruket och Skogsstyrelsen blir ensam tillsynsmyndighet. 7 och 8 kap. MB har fortsatt företräde med regler om områdesskydd och artskydd.
Artförvaltning
De areella näringarna ska enligt utredaren styras genom en planmässig förvaltning med den starkt kritiserade vattenförvaltningen som förebild. Instrumentet för denna artförvaltning ska vara Livsmiljöunderlag som ska beslutas av Länsstyrelsen och regleras i lag. Ett sådant underlag skulle få ett avgörande inflytande på hur landets viktigaste naturtillgång, skogen, ska förvaltas. Syftet anges vara att styra mot ett naturligt tillstånd där mänsklig verksamhet inte gör sig gällande.
Jag är starkt kritisk till det uppgivna syftet, eftersom det innebär ett mål att Sverige i princip ska avstå från att bruka skogen på ett ändamålsenligt sätt. Det är ett paradigmskifte i skogspolitiken som i princip sätter skogsvårdslagen ur spel och som det inte finns politiskt stöd för. Vidare är jag särskilt kritisk till att Länsstyrelsen i Livsmiljöunderlaget ska rita ut områden i behov av skydd på en karta utan krav på att det ska finnas budgeterade medel i motsvarande omfattning. Detta går helt på tvären mot förslagen i Skogsutredningen.
Det saknas stöd i utredningsdirektivet för detta förslag och det är heller inget som EU-direktiven kräver.
Fridlysning
EU ställer krav på medlemsstaterna att strikt skydda arter som anges i livsmiljödirektivet, varför de 2 direktiven måste införas separat och på miniminivå om vi ska kunna nyttja våra naturresurser. Utredningens förslag innebär fortsatt en överimplementering. Jag avstyrker förslaget om ett generellt bemyndigande att meddela föreskrifter om försiktighetsmått, som även ska ha företräde framför befintliga tillstånd. Förslaget strider mot rättsordningen och är inte genomförbart då det skulle medföra en total rättsosäkerhet, förlust av rättskraft och förutsebarhet.
Ersättningsrätt
Utredningens förslag är otydligt och flyttar gränsen för intrång på ett sätt som skapar en orimlig förskjutning av ansvarsfördelningen mellan markägare och samhälle för det artskydd som utredningen anser är önskvärt. Det framgår tydligt i konsekvensbeskrivningen där kostnaderna för ersättningar till enskilda inte kommer att höjas med utredningens förslag. Det är rimligt att restriktioner kan läggas på skogsbruket utan rätt till ersättning så långt pågående markanvändning enligt 30 § tredje stycket skogsvårdslagen inte avsevärt försvåras. Går rådighetsinskränkningarna längre ska markägaren ha rätt till ersättning. Ersättningen bör hanteras genom rättsordningens redan etablerade former av områdesskydd eller frivilliga avtal.
Särskilt yttrande av expert Anders Grahn
En stor del av konflikten om artskyddsförordningen har sin upprinnelse i myndigheters omtolkningar av befintlig lagstiftning, vilket förorsakat rättsosäkerhet för markägare. Utredningsdirektiven fångar upp detta väl genom att till utredaren uppdra att se över förordningen för att säkerställa att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning, att rättssäkerheten ska stärkas och hänsyn tas till särskilda förutsättningar vid pågående och icke-pågående markanvändning.
Min samlade bedömning av utredningens förslag är att de eftersträvade effekterna för markägarna inte kommer att uppnås.
Skydd för pågående markanvändning
Utredningen konstaterar att ersättning för pågående markanvändning är begränsat till vad som får anses vara laglig markanvändning. För att en markanvändning ska anses olaglig måste det finnas att tydligt och detaljerat författningsstöd. Allmänna och oprecisa hänsynsregler uppfyller inte dessa krav. Därtill måste de ha trätt i kraft innan den pågående markanvändningen påbörjades. Detta har även konstaterats i Lagrådets yttrande avseende föreningsfriheten där Lagrådet underkände synsättet att endast ett lagenligt nyttjande av föreningsfriheten skyddas. Den syn som framkommer i utredningsförslag strider mot rättsordningens syn på retroaktiv lagstiftning, förutsebarhet och legitima förväntningsvärden.
Förändrade kunskapskrav
Utredningen anser att kunskapskravet i kap. 2. Miljöbalken gäller alla i samma utsträckning. Det stämmer inte. MB begränsas av grundlagen och av speciallagstiftning. Tanken med MB 2 kap. var inte heller att den skulle medföra rätt för myndigheter att fritt välja vilka krav de vill ställa i varje situation. Förslagen innebär i praktiken ett betydande utökat ansvar för markägarna och en betydande försämring i förutsebarheten om hur och när man får bruka sin mark. Regelförändringarna kan därmed innebära ett stort mått av rättsosäkerhet för markägarna, särskilt som det införs olika ersättningsregler vid art-
skydd och områdesskydd. Resultatet av utredningens resonemang blir en omvänd bevisbörda där det inte är det allmänna som ska bevisa att det finns ett angeläget allmänt intresse som motiverar en rådighetsinskränkning utan i stället blir det markägaren som ska bevisa att det inte föreligger ett sådant. Likaså förskjuts kostnaden från det allmänna till den enskilde.
Begränsningar av vilka inskränkningar som ska ersättas
Utredningen föreslår att ersättning endast ska utgå för den del med vilken försiktighetsmåttet eller förbudet går utöver allmän hänsyn. I detta ingår även tillämpandet av bästa möjliga teknik. I praktiken är detta ett införande av en ny tröskel för att ersättning ska kunna utbetalas och begränsning av storleken på ersättningar. Principen om full ersättning frångås vilket är orimligt eftersom varje intrång i pågående markanvändning har en inverkan på intäkten från den åtgärd som planeras.
Bevisbördan för att visa på om dessa begränsningar är rimliga eller inte faller på markägaren. Denne ska enas med ansvarig myndighet om vad som är rimligt. Tolkningsutrymmet för vad som ska anses rimlig hänsyn och bästa möjlig teknik är enormt vilket lär försvåra möjligheterna att nå en överenskommelse. Då återstår endast för markägaren att väcka talan för att få en ersättning.
Nya otydliga skydd och planeringsunderlag
Utredningen gör två kraftiga avvikelser från rådande EU lagstiftning genom att ta bort ordet ”avsiktlig” gällande störande eller dödande av fåglar samt ändrat ”skada parnings- och rastplatser” till ”försämra”. Borttagande av ”avsiktlig” kan komma innebära att även oavsiktliga handlingar omfattas vilket inte kan motiveras av direktivet och skapar stor oförutsägbarhet för markägare. Ändringen av ”försämra” till ”skada” kommer skapa nya tolkningsproblem om hur en verksamhet ska bedömas samt är en tydlig avvikelse från Livsmiljödirektivets ordalydelse.
Utredningen föreslår även införande av ett biotopskyddsområde som ska omfatta minst 5 hektar och inkludera skyddszon samt utvecklingsmark. Det leder till ett schablonskydd där skyddet inte
utgår från det faktiska skyddsbehovet. Att även inkludera skyddszon och utvecklingsmark öppnar upp för rättsosäkerhet eftersom det i slutändan kommer vara ansvarig myndighets tolkning som avgör hur stora dessa ska vara.
Utredningen föreslår att livsmiljöunderlag ska tas fram och utgöra ett planerings- och beslutsunderlag. Detta kommer få en direkt effekt på möjligheterna att bruka marken eftersom ansvarig myndighet svårligen kan ignorera den information som framkommer i underlagen. Detta skapar en problematik jämförbar med nyckelbiotoperna. Livsmiljöunderlagen föreslås även att i hög utsträckning baseras på existerande kunskap, bland annat de regionala planerna för grön infrastruktur. Många av dessa underlag har tagits fram utan gedigna samråd med berörda markägare och innehåller således felaktigheter. Det finns därmed risk för en legitimering av dessa felaktigheter vilket försätter markägare i en försämrad position för att kunna ändra dessa. I praktiken innebär det även att den faktiska rättsverkan för ickebindande underlag stärks. Problematiken stärks av att livsmiljöunderlagen inte kan överklagas.
Sammantaget riskerar detta leda till en situation där det råder oklarhet om vilka kunskaper markägare förväntas besitta, kostnadsbördan för kunskapsinhämtning och ersättningar förskjuts till den enskilde och konflikter om storleken på ersättningen för inskränkningar i pågående markanvändning riskerar leda till att markägaren blir tvungen att stämma staten för att få en ersättning. Därmed är vi tillbaka i den situation som utredningen var utsedd att lösa.
Utredningen har getts mycket snäva tidsramar för att hantera ett komplext ämnesområde. Mer tid hade behövts för att fullt ut kunna analysera utredningens förslag, dess konsekvenser för markägare och därmed även fullgöra uppdraget som utsedd expert i utredning.
Särskilt yttrande av expert Emelie Nilsson
Artskyddsförordningen utgör tillsammans med områdesskydd de viktigaste verktygen för att skydda Sveriges biologiska mångfald. Hittills har artskyddet utanför skyddade områden varit svagt och tillämpningen av lagen otillräcklig. Vid tillståndsärenden för miljöfarlig verksamhet har tagits viss arthänsyn men för den stora arealen i Sverige med pågående markanvändning har arthänsynen och tilllämpningen av lagen varit mycket bristfällig. För att artskyddet ska fungera och vi ska lyckas bevara arterna måste det stärkas. Jag ser därför positivt på att utredningens direktiv om att ”säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter”. Utredningen levererar förslag som jag bedömer sammantaget skulle stärka artskyddet, i synnerhet när det gäller artskyddsbrottslighet och handel, men jag har några kommentarer.
WWF ser mycket positivt på att en översyn av listan över nationellt fridlysta arter föreslås samt en kartläggning av vilka behov av skydd dessa arter har. Den tidigare listan är upprättad utifrån otydliga kriterier och behöver uppdateras utifrån dagens skyddsbehov. Det måste vara rätt arter som får ett särskilt skydd i artskyddsförordningen. I dagsläget är skyddet för nationellt fridlysta arter svagare än för arter i livsmiljödirektivet trots att de kan vara minst lika skyddsvärda. Jag tycker därför att Sverige ska utnyttja möjligheten att lägga till svenska arter som får ett lika starkt skydd som arterna i EU-direktivet och att det ska ingå i Naturvårdsverkets utredningsuppdrag. 14 § om skydd av nationellt fridlysta djur bör inte begränsas till enbart kräldjur, groddjur och ryggradslösa djur utan bör omfatta vilt levande arter.
Utredningen ger förslag på förändring av fågelskyddet och jag bedömer att den nivå som utredningen har valt att lägga sig på stämmer med fågeldirektivets minimikrav. Jag stödjer dock inte utredningens förslag eftersom jag befarar att skyddet blir för svagt för särskilt skyddsvärda fågelarter. Fågeldirektivet bör ses i ljuset av den tid då det upprättades då hot av livsmiljöer inte var lika uttalat som nu. I dagsläget ser jag dock ingen anledning till att särskilt skyddsvärda arter av fåglar inte ska ges livsmiljöskydd på samma sätt som arter i livsmiljödirektivet. Fåglarnas skydd mot störning kan ge ett visst skydd av fåglarnas häckningsmiljöer men särskilt skyddsvärda fågelarter är i fortsatt behov av skydd av livsmiljöer utanför häckningstid.
Jag välkomnar även förslaget om ett livsmiljöunderlag i enlighet med EU-kommissionens rekommendation om ett förebyggande system. Om skyddet för fåglar försämras i artskyddslagstiftningen framöver finns skäl att arbeta extra med särskilt skyddsvärda fåglars livsmiljöer i underlagen. Jag hade dock föredragit ett bindande artprogram med flexibilitet för verksamhetsutövare att välja att ingå i eller inte. I utredningens förslag ska nationellt fridlysta arter, EUdirektivsarter, hotade arter och regionalt prioriterade arter omfattas av livsmiljöunderlagen. Jag förslår att även arter som är kategoriserade som ”Nära hotade” NT enligt rödlistan ska ingå för att bättre stämma med målet för livsmiljöunderlagen. En viktig princip som jag anser ska vara styrande är att nationellt fridlysta arter hanteras likvärdigt med arter skyddade enligt EU-direktiv. Livsmiljöunderlaget kan bli ett viktigt komplement till arbetet med grön infrastruktur för bättre landskapsplanering och proaktivt naturvårdsarbete. Jag hade dock gärna sett fler förslag som kan bidra till konkreta åtgärder till exempel att stärka arbetet med åtgärdsprogram för hotade arter.
Det har förekommit situationer där vissa markägare fått stora inskränkningar i sitt brukande till följd av artskyddsregler utan att de har givits någon ekonomisk kompensation. Jag anser att det är oproportionerligt och välkomnar därför förslaget om ersättning när brukare får betydande inskränkningar i brukandet. Det stärker både acceptansen för regelverket och regelefterlevnaden, vilket borde stärka artskyddet. Utredningens förslag om att bygga ersättningen på ett beslut om nekad dispens från fridlysningsbestämmelserna är emellertid komplicerat och riskerar att bli byråkratiskt, administrativt kostsamt och otydligt. Jag anser också att en fondlösning bör utredas som komplement. Det kan fungera genom att brukare betalar en avgift till en gemensam fond som kan finansiera markägare som drabbas oproportionerligt av artskyddreglerna. Tanken är att hänsyn till arterna som går utöver allmän hänsyn ska innebära ersättningsmöjlighet. Det är viktigt att nivån för vad som är allmän hänsyn definieras och sätts på en tillräckligt hög nivå. I den avvägningen är det viktigt att ta hänsyn till sektorsansvaret inom skogen. Om tröskeln för ersättning blir för låg riskerar det att bli mycket kostsamt för staten och skattebetalare för att följa ett regelverk som krävs enligt lagen eller sektorsansvaret. Det kan också leda till att resurser för andra naturvårdsåtgärder prioriteras ner eller komma i konflikt med EU:s statsstödsregler. Jag anser också att utredningen borde ha hanterat risken
för ersättningsanspråk utan att någon åtgärd i realiteten planeras, vilket är ett reellt problem vid en del avverkningsanmälningar i fjällnära skog.
Utredningen har fokuserat på skogliga miljöer och till viss del jordbruksmark men jag anser att havs- och vattenmiljöer berörs otillräckligt i utredningen och speciellt undervattensmiljöer och dess förvaltning av arter. Fredning från fiske är inte tillräckligt för att skydda fisk och blötdjur. De arter som pekas ut i livsmiljödirektivet bör ingå i artskyddsförordningen så att de får livsmiljöskydd. Trots att det finns många hotade arter bland fiskar och blötdjur finns inga upptagna på den nationella fridlysningslistan. Vattenlevande organismer bör vara ett särskilt fokus när regeringen gör en översyn av listan på nationellt fridlysta arter.
Många av förslagen skulle innebära ett steg framåt för artskyddet men det behövs en större översyn av artskyddet och livsmiljöskyddet i Sverige för att säkerställa arternas överlevnad i livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Begränsande i detta direktiv har varit att varken Skogsvårdslagen, jaktlagen eller fiskelagen får ses över. Det är också relevant att framöver se över intrångströskeln det vill säga berörd del av fastigheten.
Särskilt yttrande av expert Malin Pettersson
Utredningen har arbetat under hård tidspress, vilket har försämrat förutsättningarna för expertgruppen att bidra till arbetet. Enligt utredningsdirektiven ska utredningens förslag värna äganderätten. Förslagen om ersättning går i motsatt riktning och en orimlig börda för Sveriges åtaganden om artskydd läggs på enskilda. I detta yttrande lyfter jag mycket kortfattat de delar i utredningens förslag som jag bedömer i störst utsträckning avviker från utredningsdirektiven.
Fridlysning
Förslaget att dela på reglerna från fågeldirektivet och livmiljödirektivet är positivt och enligt min uppfattning helt nödvändigt. För att nå ett effektivt artskydd och samtidigt möjliggöra nyttjande av naturresurser bör de långtgående EU-kraven implementeras i enlighet med deras miniminivå. Utredningens förslag om en mer långtgående tolkning av begreppet störning av fåglar är inte nödvändig enligt EUdirektivet och skulle kunna innebära mycket stora inskränkningar för skogsbruket.
Tillämpningen av laglighetsprincipen
Utredningen menar att ersättning endast är aktuell för den del av ett intrång som går utöver de allmänna hänsynsreglerna, och hänvisar till laglighetsprincipen. Jag ifrågasätter Utredningens tvärsäkra uppfattning om laglighetsprincipen (se avsnitt 14.1). De allmänna hänsynsreglerna är alltför allmänt hållna för att avgöra vad som är olaglig markanvändning. Det blir därmed även fortsättningsvis praxis som kommer att avgöra var gränsen går för när ersättningsrätt föreligger. Jag välkomnar förslaget till ersättningsbestämmelse i MB 31 kap. 4 § första st. 8, men har svårt att se hur den ska kunna tillämpas vid sidan av laglighetsprincipen så som den uttolkas av utredningen.
Även förslaget att bemyndiga regeringen att, efter förslag från myndigheterna, meddela föreskrifter om förbud och försiktighetsmått som ska gälla för vissa verksamhets- eller åtgärdstyper öppnar för en godtycklig och osäker tillämpning av laglighetsprincipen. Förslaget leder till en osäkerhet om huruvida viss verksamhet får bedri-
vas i framtiden genom att det öppnar för svårförutsedda tolkningar av hur långtgående och detaljerade inskränkningar i skogsbruket som 8 kap. MB eller direktiven kan medföra (som dessutom närmast hör hemma i skogsvårdslagstiftningen). Sådan osäkerhet riskerar att försämra möjligheterna både inom produktion och naturvård. Grundlagsskyddet ska vara vägledande för hur underliggande bestämmelser utformas och sedermera tillämpas.
Enligt utredningsdirektivet ska utredningen bland annat säkerställa att det är tydligt för markägare när de har rätt till ersättning. Det förslag i ersättningsfrågan som utredningen presenterar (t.ex. vad gäller avräkning/toleransavdrag i stället för tröskel) innebär ingen ökad tydlighet om ersättningen och försämrar markägares möjligheter att få ersättning jämfört med nuvarande tillämpning.
Livsmiljöunderlag
Utredningen föreslår att regler om livsmiljöunderlag ska införas i miljöbalken. Målen för underlagen är att ekosystemens naturliga processer är intakta utan betydande påverkan från människan och att alla naturligt förekommande arter ska bevaras i livskraftiga populationer. Att göra miljökvalitetsmålen till lag vore olämpligt och ett sådant planeringsdokument med utgångspunkt i enskilda arters behov skulle få långtgående konsekvenser för all samhällsplanering och mänskliga verksamheter. Det finns goda skäl att arbeta med ett landskapsperspektiv när det gäller naturvård, men jag anser inte att lagstiftning är rätt väg att gå. Utredningen menar att underlaget inte får någon rättsverkan, inte får betydande påverkan på någons situation och inte är handlingsdirigerande för enskilda, och därför inte ska vara möjliga att överklaga. Jag ser det tvärtom som sannolikt att underlaget både får rättsverkan och påverkar enskildas situation. Utredningens förslag om livsmiljöunderlag motiveras med att det krävs proaktivitet och landskapsplanering för att motsvara de krav EU-rätten kräver. Det krävs inte ett sådant förfarande för att klara de krav som EU-rätten ställer och förslaget om livsmiljöunderlag ligger utanför både artskyddet och utredningsdirektivet.
Konsekvenserna av förslagen underskattas av utredningen
Utredningens beskrivning av konsekvenser av förslagen beaktar inte de ökade kostnader som kommer drabba verksamhetsutövare och inte heller den minskade tillgången till skogsråvara som förslagen riskerar leda till. Detta är konsekvenser både för skogsägare och för Sveriges möjligheter att övergå till en fossilfri ekonomi och möjligheten att behålla en konkurrenskraftig basindustri.
I Sverige har vi ett spritt ägande av skogen och en politik som utgår från frihet under ansvar. Incitamentsstrukturen får betydelse för vilken typ av skogsskötsel som bedrivs. Ett läge där det upplevs som en risk att ha många och ovanliga arter på sin fastighet gynnar inte naturvärden och biologisk mångfald. Det är olyckligt att ytterligare förstärka situationen att det straffar sig att sköta skogen på ett sätt så naturvärden utvecklas.
Mina förslag för en fungerande artskyddslagstiftning:
- Implementera bestämmelserna i enlighet med direktiven (som utredningen föreslår i lagtexten, men utredningens förslag till tolkning av tex störning av fåglar innebär mer långtgående krav).
- Återinför tidigare skrivning i 1 e § 1998-års artskyddsförordning, dvs att fridlysning inte får medföra hinder mot att marken nyttjas på ett ändamålsenligt sätt om inte annat föreskrivs, åtminstone vad gäller de nationellt skyddade arterna.
- Låt ersättning utgå genom områdesskydd eller andra överenskommelser med ersättning på samma nivå när pågående markanvändning avsevärt försvåras.
- Gör Skogsstyrelsen till tillsynsmyndighet enligt MB 8 kap. för mark som omfattas av Skogsvårdslagen (som Utredningen också föreslår).
Kommittédirektiv 2020:58
Översyn av artskyddsförordningen
Beslut vid regeringssammanträde den 20 maj 2020
Sammanfattning
En särskild utredare ska se över artskyddsförordningen och ta ställning till om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås.
Översynen ska säkerställa ett regelverk som effektivt och rättssäkert kan skydda hotade arter och är tydligt gentemot markägare om när man har rätt till ersättning. För att värna äganderätten ska rättssäkerheten för markägare och företag stärkas. Det ska även säkerställas att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till. Översynen ska inkludera en analys av hur långtgående rådighetsinskränkningar som kan accepteras. Inskränkningar i skogsbruket och annan pågående markanvändning bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd. I de fall sådana rådighetsinskränkningar är nödvändiga och innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras ska utredaren överväga en rätt till ersättning.
Regelverket ska bl.a. värna äganderätten genom att bidra till en ökad förutsebarhet och en tillämpning som innebär att lika fall behandlas lika, samtidigt som det främjar bevarandet av den biologiska mångfalden över tid.
Utredaren ska bl.a.
- se över artskyddsförordningen för att säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter och att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning,
- ta ställning till om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås,
- se över fridlysningsbestämmelserna och ta ställning till hur långtgående rådighetsinskränkningar de bör kunna ge utrymme för och om en rätt till ersättning bör införas i de fall pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras,
- utreda och vid behov föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras,
- analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd,
- se över de svenska bestämmelserna om handel med samt innehav och transport av hotade arter,
- föreslå ett förbud mot äggsamlingar och utreda om det behövs särskilda bestämmelser om skadestånd vid brott mot skyddade arter, samt andra ändringar i lagstiftningen i syfte att bättre förebygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet, och
- lämna de författningsförslag och eventuella förslag på övriga åtgärder som bedöms nödvändiga.
Uppdraget ska redovisas senast den 14 maj 2021.
Bakgrunden till uppdraget
Artskyddet i svensk miljörätt
Särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter är samlade i 8 kap. miljöbalken. Kapitlet innehåller i huvudsak bemyndiganden att meddela föreskrifter om förbud och andra restriktioner för att
skydda vilt levande djur- och växtarter. Utöver bestämmelserna i 8 kap. finns miljöbalkens bestämmelser om artskydd i huvudsak i 29 kap., som innehåller bestämmelser om straff och förverkande vid överträdelser av artskyddsbestämmelser.
I förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter finns vidare bestämmelser om miljösanktionsavgift för överträdelser av vissa bestämmelser i artskyddsförordningen (2007:845).
De materiella bestämmelserna om artskydd återfinns huvudsakligen i artskyddsförordningen. Artskyddsförordningen innehåller bl.a. fridlysningsbestämmelser som innebär förbud att på olika sätt skada eller störa vilda djur- och växtarter, bestämmelser om kontroll och begränsning av handel med djur- och växtarter, bestämmelser om djurhållning för pälsproduktion samt bestämmelser om djurparker och förevisning av djur.
EU-lagstiftningen påverkar i dag i högsta grad de svenska bestämmelserna på artskyddsområdet. Bestämmelserna i artskyddsförordningen utgör till stor del ett genomförande av EU:s bestämmelser om artskydd i art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet (rådets direktiv 92/43/EG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter respektive Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar). De två direktivens syfte är framför allt att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, vilda djur och vilda växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget. Det finns mindre skillnader mellan artskyddsbestämmelserna i de båda direktiven även om huvuddragen är gemensamma. De fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen som genomför direktiven återspeglar inte dessa skillnader, vilket innebär att samma bestämmelser tillämpas för fåglar och för övriga djur som ska skyddas enligt EU-rätten. Dessa fridlysningsbestämmelser har framför allt stora likheter med motsvarande reglering i art- och habitatdirektivet.
På EU-nivå finns det även artskyddsregler i den s.k. Cites-förordningen (rådets förordning [EG] nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem). Det finns även EU-bestämmelser om genomförandet av Cites-förordningen (kommissionens förordning [EG] nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpningen av rådets förordning [EG] nr 338/97 om skyddet av arter av
vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem). Citesförordningen, som är direkt tillämplig i Sverige och som genomför Cites-konventionen (konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter) inom EU, innehåller en omfattande reglering av handeln med vilda djur och växter. Artskyddsförordningens bestämmelser om sådan handel kompletterar Cites-förordningen och genomför även regler om handel i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Vidare genomförs det s.k. zoodirektivet (rådets direktiv 1999/22/EG av den 29 mars 1999 om hållande av vilda djur i djurparker) genom artskyddsförordningens bestämmelser om djurparker.
Utöver de miljörättsliga bestämmelser om artskydd som finns i miljöbalken, artskyddsförordningen och Cites-förordningen finns även regler som rör artskydd i jakt- respektive fiskelagstiftningen. I fråga om jakt, fångst och dödande av fåglar och däggdjur respektive fiske gäller bestämmelser med motsvarande innebörd i jakt- respektive fiskelagstiftningen, i stället för fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen. För överträdelser av bestämmelser i jakt- respektive fiskelagstiftningen, gäller jakt- respektive fiskelagstiftningens straffbestämmelser i stället för de i miljöbalken. De aktuella bestämmelserna om skydd av hotade arter har till stor del sitt ursprung i de EU-rättsliga förpliktelser som följer av art- och habitatdirektivet samt fågeldirektivet. Frågan om vilket regelverk som är tillämpligt i Sverige avgörs i dag av såväl syftet med åtgärden som vilken art och typ av åtgärd det är fråga om.
Bortsett från de begränsningar av artskyddsförordningens tilllämpning som gäller för jakt och fiske, är artskyddsförordningen generellt tillämplig. Det innebär att reglerna i artskyddsförordningen kan påverka verksamheter och åtgärder som regleras i olika sektorslagstiftningar, exempelvis skogsvårdslagstiftningen, smittskyddslagstiftningen och regelverket om införsel av djur och växter samt plan- och bygglagstiftningen.
Sverige är part i ett stort antal internationella överenskommelser som reglerar skyddet av och handeln med hotade arter. På global nivå regleras artskyddet främst genom FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD), FN:s konvention om skydd av flyttande vilda djur (Bonn-konventionen) och Cites-konventionen. Inom ramen för CBD har internationella mål för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (Aichimålen) antagits, varav Aichimål 12 avser skyddet av arter.
Det finns även ett antal regionala överenskommelser med stor betydelse för artskyddet. Bland dessa kan nämnas Europarådets konvention om skyddet av europeiska arter av djur och växter och deras naturliga livsmiljöer (Bernkonventionen) och Avtalet om skydd av flyttande arter av vattenfåglar, deras livsmiljöer och flyttvägar (AEWA). Dessa internationella överenskommelser genomförs till stor del primärt genom EU-rätten.
Miljökvalitetsmål för att bevara biologisk mångfald och hotade arter
Bevarandet av den biologiska mångfalden är ett viktigt allmänt intresse. I Sverige återspeglas detta bl.a. i miljöbalkens portalparagraf och i flera av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om. Skyddet av växt- och djurarter är av avgörande betydelse för arbetet för att bevara den biologiska mångfalden. Sju av de nationella miljökvalitetsmålen avser bevarandet av den biologiska mångfalden, se propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141); levande sjöar och vattendrag, hav i balans samt levande kust och skärgård, myllrande våtmarker, levande skogar, ett rikt odlingslandskap, storslagen fjällmiljö och ett rikt växt- och djurliv. Särskilt det sistnämnda målet rör bevarandet av djur- och växtarter.
I Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 bedömdes miljökvalitetsmålet ett rikt växt- och djurliv inte kunna nås 2020 med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder. Vidare bedömdes utvecklingen vara negativ. Många arter och naturtyper riskerar att försvinna och ekosystem att utarmas. Även för andra miljökvalitetsmål krävs ytterligare åtgärder för att nå målen (Naturvårdsverket 2019, Fördjupad utvärdering av miljömålen).
Uppdraget att se över artskyddsförordningen
Nuvarande artskydd har kritiserats för att inte i tillräcklig grad vara tillämpbart, effektivt och rättssäkert. Rättsfall om artskydd i skogsbruket har skapat osäkerhet. Det finns ett behov av att se över artskyddsförordningen och särskilt dess bestämmelser om fridlysning för att förbättra legitimiteten för lagstiftningen.
Äganderätten behöver värnas och rättssäkerheten för markägare och verksamhetsutövare stärkas. Det innefattar att säkerställa att markägare får ekonomisk kompensation för inskränkningar i ägande- och nyttjanderätten i den utsträckning de har rätt till.
Artskyddsförordningen har central betydelse för att bevara hotade växt- och djurarter. Förordningen är också en viktig del i arbetet för att nå miljökvalitetsmålen och för att bevara den biologiska mångfalden. Det är viktigt att artskyddsförordningen är utformad på ett sätt som innebär att reglerna och deras tillämpning på ett effektivt sätt bidrar till att uppnå syftet med regelverket: att bevara arter och bestånd av arter över tid. En förutsättning för att nå detta syfte är också att en tillräcklig mängd och kvalitet av arternas livsmiljöer bevaras över tid.
Lagstiftningen måste också vara rättssäker och tydlig för såväl enskilda som myndigheter och tillämpningen ska innebära att lika fall behandlas lika. Det är viktigt att berörda myndigheter tidigt i processen involverar markägare och är tydliga i sin kommunikation och för en dialog med berörda aktörer. Verksamhetsutövare, inklusive fastighetsägare och andra rättighetsinnehavare, ska kunna förutse hur långtgående rådighetsinskränkningar som bestämmelserna kan medföra och under vilka förutsättningar det finns rätt till ersättning. Inskränkningar i skogsbruket och annan pågående markanvändning, samt i planerade verksamheter, bör begränsas till vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt artskydd. I de fall sådana rådighetsinskränkningar är nödvändiga och innebär att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, bör en rätt till ersättning övervägas. Det förhållandet att fridlysningsbestämmelserna kan innebära begränsningar för enskilda samt att överträdelser av bestämmelserna är straffsanktionerade, medför höga krav i fråga om tydlighet och rättssäkerhet. Det innebär bl.a. att bestämmelser om artskydd i såväl artskyddsförordningen som i annan lagstiftning ska vara systematiskt utformade.
Det har i flera sammanhang påpekats att det finns ett behov av att se över artskyddslagstiftningen (se t.ex. prop. 2013/14:141). Vidare har Naturvårdsverket i sin fördjupade utvärdering av miljömålen 2019 föreslagit en översyn av artskyddsförordningen och angränsande regelverk i syfte att förbättra tillämpningen av artskyddet för att säkerställa att lagstiftningen är tillämpbar, effektiv och rättssäker. Detta har även påtalats i en gemensam skrivelse av Naturvårdsverket
och Skogsstyrelsen (Miljödepartementet, ärende M2016/01731/Nm). Vidare har bl.a. Statens jordbruksverk lämnat specifika förslag till lagstiftningsändringar (Jordbruksverkets rapporter 2016, Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott och 2019, Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott). Dessutom har riksdagen tillkännagett för regeringen att en översyn av artskyddsförordningen bör göras för att säkerställa att den är tillämpbar, effektiv och rättssäker (miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2017/18:MJU17, rskr. 2017/18:215).
Sammanfattningsvis finns det skäl att se över artskyddsförordningen och ta ställning till om ändringar i relevanta delar av miljöbalkens ersättningsregler eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås. Översynen syftar till att värna och stärka den privata äganderätten till skogen och säkerställa ett rättssäkert, tydligt och lättillgängligt regelverk som innebär ett effektivt artskydd och därigenom bidrar till bevarandet av den biologiska mångfalden över tid. Lagstiftningen ska vara tydlig i fråga om när markägare har rätt till ersättning. Regelverket ska vara förenligt med EUrätten och med andra internationella åtaganden.
Det ingår inte i uppdraget att göra en översyn av jakt- eller fiskelagstiftningen. Det ingår inte heller i uppdraget att göra en översyn av skogsvårdslagstiftningen.
Fridlysningsbestämmelserna behöver ses över
Fridlysning av arter, dvs. förbud att på olika sätt skada eller störa vilda djur- och växtarter, regleras i dag i 4–9 §§artskyddsförordningen. Av respektive fridlysningsbestämmelse framgår vilka förbud den omfattar. Bestämmelser om undantag och dispens från fridlysningsförbuden regleras i 10–15 §§. Fridlysningsbestämmelserna omfattar dels vilda fåglar, dels de andra djur- och växtarter som förtecknats i bilaga 1 eller bilaga 2 till artskyddsförordningen. Arter i bilaga 1 är skyddade till följd av EU-rättsliga regleringar eller andra internationella åtaganden. För arter i bilaga 2 är skyddet i stället grundat på nationella bedömningar. I artskyddsförordningen anges vissa undantag från förbuden i fridlysningsbestämmelserna och vidare får länsstyrelsen i enskilda fall ge dispens från dessa förbud. Förbuden i fridlysningsbestämmelserna gäller för såväl markägare som andra och är
straffsanktionerade genom bestämmelsen om artskyddsbrott i 29 kap. 2 b § miljöbalken.
Domstolarna har meddelat ett relativt stort antal avgöranden som har betydelse för tolkningen av fridlysningsbestämmelserna. Vissa av avgörandena innebär att rättsläget inte tydligt framgår av bestämmelsernas ordalydelse. Som exempel kan nämnas att Mark- och miljööverdomstolen i MÖD 2016:1 uttalade att när syftet uppenbart är ett annat än att döda eller störa djurarter är det rimligt att det krävs en risk för påverkan på den skyddade artens bevarandestatus i området för att utlösa förbuden i 4 § 1 och 2 artskyddsförordningen, dvs. att fridlysningsbestämmelsen i sådana situationer inte ska tilllämpas som ett individskydd. Domstolen har vidare, i MÖD 2017:7 (det s.k. bombmurklemålet), uttalat att en proportionalitetsbedömning av förbudet i 8 § artskyddsförordningen ska göras inom ramen för ett dispensförfarande, trots avsaknad av uttryckligt författningsstöd. I sammanhanget kan även nämnas Vänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, begäran om förhandsavgörande i EU-domstolens mål C-473/19. Domstolens frågor rör tolkningen av förbuden i art- och habitatdirektivets och fågeldirektivets bestämmelser om artskydd.
Av EU-domstolens praxis följer att EU:s medlemsstater är skyldiga att genomföra art- och habitatdirektivet även inom sina exklusiva ekonomiska zoner i den utsträckning medlemsstaterna har jurisdiktion (dom Europeiska kommissionen mot Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, i mål C-6/04, EU:C:2005:626, punkt 117–119). Såvitt gäller Natura 2000-områden enligt art- och habitatdirektivet respektive fågeldirektivet har skyldigheten genomförts genom 7 kap. 32 § miljöbalken. Regeringen har uppmärksammat att motsvarande bestämmelse saknas för de svenska bestämmelser om artskydd som genomför dessa direktiv och att bemyndigandena i 8 kap.1–2 §§miljöbalken avser föreskrifter om förbud inom landet.
Fridlysningsbestämmelserna i artskyddsförordningen, med tillhörande regler om undantag och dispens, bör därför ses över. Det huvudsakliga syftet med översynen är att säkerställa att bestämmelserna bidrar till ett effektivt artskydd och att bestämmelserna är utformade utifrån skyddsbehovet och är förenliga med Sveriges EUrättsliga åtaganden. Fridlysningsbestämmelserna omfattar ett stort antal djur- och växtarter och kan innebära begränsningar för enskilda. Vidare är överträdelser av bestämmelserna straffsanktione-
rade. Dessa förhållanden medför höga krav i fråga om tydlighet och rättssäkerhet.
Hur långtgående rådighetsinskränkningar bör fridlysningsbestämmelserna kunna medföra?
När det allmänna inskränker någons användning av mark eller byggnad på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten, har denna enligt huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen en grundlagsskyddad rätt till ersättning. Som undantag från denna huvudregel anges i tredje stycket att vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning.
Förbuden i fridlysningsbestämmelserna kan innebära inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (rådighetsinskränkningar). Det finns ingen lagstadgad rätt till ersättning som följer direkt av förbuden i fridlysningsbestämmelserna.
En översyn av sådan lagstiftning som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälso-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl har tidigare genomförts av Utredningen om ersättning vid rådighetsinskränkningar och redovisats i betänkandet Ersättning vid rådighetsinskränkningar – vilka fall omfattas av 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen och när ska ersättning lämnas? (SOU 2013:59). Utredningen lämnade inga författningsförslag utan ansåg i stället bl.a. att frågor som rör rådighetsinskränkningar med stöd av artskyddsförordningen och rätt till ersättning vid sådana inskränkningar behövde utredas ytterligare. Därför ansåg utredningen att det var nödvändigt att först klargöra vilka rådighetsinskränkningar som kunde vidtas med stöd av fridlysningsbestämmelserna för att kunna besvara frågan om huruvida en ersättningsrätt borde införas.
Mark- och miljööverdomstolen har i MÖD 2017:7 prövat frågan om hur långtgående rådighetsinskränkningar som de nationella fridlysningsbestämmelserna kan innebära. Domstolen konstaterade att det inte finns några ersättningsregler knutna till regleringen och att lagstiftningen inte heller ger någon tydlig lösning för hur den intresseavvägning mellan allmänna och enskilda intressen som aktualiseras
ska göras. Enligt domstolen ska den prövande myndigheten, om den finner att förbudet i 8 § artskyddsförordningen i ett enskilt fall medför att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras, medge dispens från förbudet i 8 §, trots att det saknas uttryckligt författningsstöd.
I fråga om de fridlysningsbestämmelser som genomför EU:s artskydd har följande betydelse för hur långtgående rådighetsinskränkningar de behöver kunna medföra. För undantag (inklusive dispenser) från förbuden i art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet krävs enligt båda direktiven att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget görs av någon av de anledningar som anges i respektive direktiv. För undantag enligt art- och habitatdirektivet krävs dessutom att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av den berörda arten i dess naturliga utbredningsområde.
Det finns därför ett behov av att utreda hur långtgående rådighetsinskränkningar som fridlysningsbestämmelserna – inbegripet reglerna om undantag och dispens från förbuden i dessa bestämmelser – bör kunna medföra. Detta innefattar ett behov av att analysera och klarlägga hur långtgående skydd som EU-rätten kräver.
I det sammanhanget behöver hänsyn tas till Sveriges EU-rättsliga åtaganden. Bedömningen ska inkludera hur långtgående rådighetsinskränkningen bör vara för de nationellt skyddade arterna.
Bör en rätt till ersättning införas?
Rätt till ersättning på grund av beslut meddelade med stöd av miljöbalken regleras i 31 kap. 4 § miljöbalken. Det finns dock ingen lagstadgad rätt till ersättning på grund av beslut som gäller fridlysningsbestämmelserna eller artskyddsförordningen.
Fridlysningsbestämmelserna tillämpas i större utsträckning nu än tidigare i skogsbruket. Detta har lett till att antalet beslut om förbud eller försiktighetsåtgärder fattade av Skogsstyrelsen till skydd för fridlysta arter har ökat. Frågor om artskydd kan under vissa omständigheter, t.ex. med anledning av en s.k. avverkningsanmälan till Skogsstyrelsen, prövas inom ramen för en anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken kan fastighetsägaren
ha rätt till ersättning på grund av beslut som gäller förbud eller förelägganden enligt 12 kap. 6 § miljöbalken. Det har
Mark- och miljööverdomstolen noterat i ett mål om försiktighetsåtgärder till skydd för fortplantningsområden för tjäder vid avverkning (Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M 10104-17). Ersättningsfrågan prövades inte i målet. Just nu prövas i domstol frågan om ett förbud eller föreläggande enligt 12 kap. 6 § miljöbalken till skydd för en fridlyst art kan medföra rätt till ersättning, till skillnad från ett motsvarande förbud eller föreläggande enligt artskyddsförordningen (Mark- och miljööverdomstolens mål nr M 7888-19).
Med utgångspunkt i en bedömning av hur långtgående rådighetsinskränkningar som fridlysningsbestämmelserna kan respektive bör kunna medföra behöver det utredas om en rätt till ersättning kan och bör införas vid rådighetsinskränkningar som innebär att pågående markanvändning på berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Om en ersättningsrätt föreslås, behöver det också utredas under vilka förutsättningar och med vilka begränsningar en sådan ersättning bör lämnas. Det behöver även utredas om beslut om ersättning kan fattas samtidigt som myndigheten fattar det rådighetsinskränkande beslutet i syfte att förenkla för berörda markägare.
Frågan om ersättningsrätt rymmer frågan om hur ersättningen ska beräknas. I det sammanhanget behöver det tas hänsyn till att rådighetsinskränkningar till skydd för arter kan vara av både tillfällig och mer bestående karaktär. Ersättningsfrågan rymmer vidare dels frågan om hur ersättningen bör finansieras, dels frågan om hur det kan säkerställas att ersättning inte kan lämnas flera gånger för samma rådighetsinskränkning. Vidare omfattas frågan om huruvida EU:s statsstödsregler hindrar eller begränsar möjligheterna att kompensera enskilda för rådighetsinskränkningar, särskilt sådana som följer av en tillämpning av de EU-baserade fridlysningsbestämmelserna.
För fridlysningsbestämmelser som medger lika långtgående rådighetsinskränkningar, är det mycket viktigt att en eventuell rätt till ersättning är enhetligt utformad. För enskilda skulle skillnader i dessa delar kunna framstå som slumpmässiga, orättvisa och stötande.
Prövningen av fridlysningsbestämmelserna i förhållande till annan prövning
Vid prövning av verksamheter är det viktigt att det råder så stor förutsebarhet och enhetlighet som möjligt. I syfte att undvika sinsemellan motsägande avgöranden och av effektivitetsskäl är det därför viktigt att de frågor som rör en och samma verksamhet, så långt som möjligt och lämpligt, hanteras och bedöms vid ett och samma tillfälle. Om en planerad verksamhet eller åtgärd medför en otillåten påverkan på en skyddad art, kan det medföra att verksamheten eller åtgärden inte kan genomföras som planerat. Om möjligt bör därför påverkan på skyddade arter bedömas i ett tidigt skede. Den rättspraxis (se bl.a. MÖD 2013:13) som har utvecklats för prövning enligt miljöbalken och som innebär att det som en del i prövningen av de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap. miljöbalken ingår att – med tillämpning av relevanta fridlysningsbestämmelser i artskyddsförordningen – bedöma hur skyddade arter påverkas av den planerade verksamheten, utgör ett viktigt bidrag för att nå målsättningarna.
I flera andra lagstiftningar finns bestämmelser om att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövning enligt den lagstiftningen, t.ex. i ellagen (1997:857) och lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Vid prövning av en ansökan om nätkoncession för linje enligt ellagen (1997:857) ska 2 kap. miljöbalken tillämpas, vilket enligt den praxis som utvecklats i viss utsträckning innefattar prövning av frågor om artskydd (bl.a. Mark- och miljööverdomstolens domar den 7 juni 2018 i mål M 7934-17, den 11 september 2019 i mål M 4874-18 och den 12 december 2019 i mål M 1769-18).
I exempelvis plan- och bygglagen (2010:900) finns däremot inga bestämmelser om att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas vid prövning enligt den lagstiftningen. Som Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat, ger en detaljplan i sig därför inte rätt att vidta åtgärder som strider mot bestämmelserna om artskydd, utan en prövning av artskyddet kan komma att krävas, trots att en plan antagits (Mark- och miljööverdomstolens dom den 3 februari 2016 i mål M 2114-15).
Det bör utredas om det är lämpligt att i ökad utsträckning samordna prövningen av fridlysningsbestämmelserna med prövningen enligt miljöbalken i övrigt och prövning enligt annan lagstiftning som rör verksamheter, åtgärder eller planer som typiskt sett kan
komma att påverka skyddade arter. Om en ökad samordning mellan prövningarna är lämplig, behöver en bedömning göras av om författningsändringar är nödvändiga eller om redan gällande lagstiftning medger en sådan ökad samordning. Det behöver även bedömas om en ökad samordning kan uppnås på annat sätt än genom författningsreglering, t.ex. genom gemensamma riktlinjer om handläggningen av artskyddsfrågor, vägledningar för prövningsmyndigheterna eller på annat sätt.
Den ökade samordningen mellan prövningen enligt artskyddsförordningen och prövningen av underrättelser om avverkning och om andra skogsbruksåtgärder enligt skogsvårdslagen som Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen har kommit överens om (Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen 2016, Gemensamma riktlinjer för handläggning av artskyddsärenden i skogsbruket), är ett tydligt exempel på hur samordningen i vissa fall kan öka inom ramen för befintlig lagstiftning. Riktlinjerna tar sin utgångspunkt i att Skogsstyrelsen och länsstyrelsen har ett gemensamt ansvar för hur artskyddet tillgodoses vid skogsbruksåtgärder och att myndigheterna därför ska vara överens i sin bedömning.
Det ingår inte att utreda eller lämna författningsförslag som medför en ökad samordning mellan å ena sidan prövningen enligt artskyddsförordningen och å andra sidan lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, väglagen (1971:948), minerallagen (1991:45) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Eventuella författningsförslag får inte heller i övrigt påverka tillämpningen av dessa lagar. Detsamma gäller för jakt- och fiskelagstiftningen.
Med hänsyn till att plan- och bygglagen inte innefattar en prövning av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, ingår det inte heller att utreda en samlad prövning av artskyddsförordningen och plan- och bygglagen.
Närmare om uppdraget
Utredaren ska därför
- se över artskyddsförordningen för att säkerställa att regelverket effektivt och rättssäkert kan skydda arter och att lagstiftningen är tydlig gentemot markägare om när dessa har rätt till ersättning,
- ta ställning till om ändringar i miljöbalkens ersättningsbestämmelser eller andra delar av balken är nödvändiga för att översynens syfte ska kunna nås,
- överväga hur bestämmelser om artskydd i skilda regelverk kan ges en bättre och mer enhetlig utformning och hur gränsdragningen dem emellan kan göras tydligare,
- analysera och klarlägga statens respektive verksamhetsutövarens inklusive fastighetsägarens utredningsansvar när det gäller frågor om artskydd, och då särskilt klargöra statens ansvar att tillhandahålla nödvändigt underlag i frågor om artskydd – hänsyn behöver tas till de särskilda förutsättningar som finns vid pågående och icke-pågående markanvändning,
- se över fridlysningsbestämmelserna i syfte att säkerställa att de bidrar till ett effektivt, välfungerande och rättssäkert artskydd, samt är förenliga med Sveriges EU-rättsliga åtaganden,
- analysera och klarlägga hur långtgående skydd som EU-rätten kräver,
- övergripande redovisa hur art- och habitatdirektivets respektive fågeldirektivets bestämmelser om skydd av arter genomförts i några andra av EU:s medlemsstater, däribland Finland, samt jämföra med det svenska genomförandet,
- analysera hur långtgående rådighetsinskränkningar nuvarande fridlysningsbestämmelser ger utrymme för,
- analysera och ta ställning till hur långtgående rådighetsinskränkningar som fridlysningsbestämmelserna bör kunna ge utrymme för,
- utreda och ta ställning till om en ersättningsrätt bör införas och i så fall under vilka förutsättningar sådan ersättning bör lämnas när en fridlysningsbestämmelse medför att rådigheten över marken inskränks på ett sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras,
- utreda och vid behov föreslå hur sådan ersättning bör beräknas och finansieras,
- analysera hur sådan ersättning som lämnas till ekonomiska aktörer förhåller sig till statsstödsregelverket,
- utreda om det är lämpligt att i ökad utsträckning samordna prövningen av fridlysningsbestämmelserna med annan prövning enligt miljöbalken och enligt annan lagstiftning, och
- lämna de författningsförslag och eventuella förslag på övriga åtgärder som bedöms nödvändiga.
Uppdraget att förbättra förutsättningarna för arbetet för att förebygga, upptäcka och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet
De senaste åren har det skett en tydlig ökning av antalet artskyddsbrottsärenden (Jordbruksverket 2016, Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott). De fall av artskyddsbrott som upptäckts visar att det förekommer smuggling till och från Sverige av hotade arter och att svenska arter fångas, samlas in och handlas med i en tidigare okänd omfattning. Utifrån de upptäckta fallen finns det enligt Jordbruksverket även tecken på inslag av internationell, organiserad brottslighet.
Det finns ett antal uppmärksammade fall i Sverige där samlare samlat in ägg från vilda fåglar, haft omfattande samlingar av både fågelägg och fullvuxna fåglar och även handlat internationellt med fågelägg. Det mest omtalade fallet är det s.k. Stekenjokk-målet (Hovrätten för Nedre Norrlands dom i mål B 276-14 den 24 april 2015).
Arbetet för att förebygga och lagföra artskyddsrelaterad brottslighet är en viktig del i arbetet för att bevara hotade arter.
Handel med samt innehav och transport av hotade arter
Hotade djur och växter är föremål för omfattande insamling och den illegala handeln med produkter av hotade arter är utbredd. Detta hotar många arters överlevnad. Handeln regleras av såväl regler i Cites-konventionen som i de EU-förordningar som genomför konventionen. Det finns ytterligare regler om handel i artskyddsförordningen.
I 2018 års regleringsbrev fick Jordbruksverket i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket bl.a. redovisa ett förslag till genomförande av EU:s handlingsplan om artskyddsbrott. Jordbruksverket lämnade i sin redovisning av regeringsuppdraget ett flertal förslag till ändringar av Sveriges bestämmelser som kompletterar EU:s Cites-
förordning eller som annars rör handel med skyddade djur och växter (Jordbruksverket 2019, Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott). Myndighetens förslag avsåg bl.a. att utreda om skadestånd till staten för artskyddsbrott bör införas, ett utökat krav på verksamhetstillstånd för handel med djur och växter, utökade befogenheter för Tullverket att agera vid inre gräns, ändrade sekretessbestämmelser, ett nytt nationellt register över de levande djur som anges i bilagorna A och B i EU:s Cites-förordning, förbud mot bl.a. innehav av illegala exemplar samt ett förbud mot innehav av äggsamlingar. I detta sammanhang bör nämnas att även organisationer har pekat på behovet av att komplettera fridlysningsbestämmelsernas förbud mot att samla in ägg med ett förbud mot att inneha äggsamlingar (Miljödepartementet, ärende nr M2018/01532/Nm, skrivelse från Sveriges Ornitologiska Förening och Kungsörn Sverige).
Det finns ett behov av att se över de regler som gäller för bl.a. handel med samt innehav och transport av hotade arter i Sverige i syfte att identifiera hur genomförandet av våra internationella förpliktelser på området kan stramas upp och göras mer effektivt. Vid en sådan översyn bör de förslag som Jordbruksverket har redovisat till regeringen övervägas (Jordbruksverkets rapporter 2016, Förstärkta åtgärder mot artskyddsbrott och 2019, Förslag på åtgärder för ett stärkt arbete mot artskyddsbrott).
Skadestånd vid artskyddsrelaterad brottslighet och några straffrättsliga frågor
Av Jordbruksverkets rapporter framgår att det de senaste åren har synts en tydlig ökning av artskyddsbrottsärenden. Utöver förslagen till ändringar i lagstiftningen som rör handel med hotade arter, har myndigheten även föreslagit ändringar för att förebygga och bekämpa artskyddsbrott. Myndigheten har bl.a. föreslagit att frågan om att införa en skyldighet att betala skadestånd till det allmänna vid artskyddsbrott borde utredas. Enligt myndigheten bör utredningen omfatta frågan om fasta skadeståndsbelopp för olika arter med förebild i det system som finns i Finland. Syftet med ett sådant skadestånd skulle enligt myndigheten dels vara att ersätta skadan av brottet, dels synliggöra samhällets ansträngningar för att bevara arter och naturområden.
Mot bakgrund av bl.a. Jordbruksverkets rapporter, bör det utredas om artskyddslagstiftningen samt relevanta straffrättsliga bestämmelser och förverkanderegler etc. behöver ändras för att mer effektivt förebygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet. I syfte att förbättra förutsättningarna för brottsförebyggande och brottsbekämpande arbete, kan det även behöva utredas om nuvarande organisationsformer och arbetssätt kan göras mer effektiva. Det ingår dock inte att utreda domstolarnas organisationsformer och arbetssätt.
Det finns också ett behov av att ta ställning till om det behövs bestämmelser om skadestånd till det allmänna vid artskyddsrelaterad brottslighet. Det bör framhållas att ett sådant skadestånd ska syfta till att ersätta skadan som i det enskilda fallet har uppstått på grund av den brottsliga gärningen men att skadeståndsbeloppet kan behöva bestämmas utifrån schabloner eller skälighetsuppskattningar. I det enskilda fallet kan skadeståndsbeloppet av rimlighetsskäl behöva avvika från sådana fastställda schabloner. Det är viktigt att särskilja ett sådant skadeståndsansvar från en skyldighet att oberoende av skadan i det enskilda fallet betala ett fast belopp till det allmänna på grund av en brottslig gärning, vilket i praktiken närmast skulle vara att jämställa med penningböter.
Närmare om uppdraget
Utredaren ska därför
- se över de svenska regler som gäller för handel med samt innehav och transport av hotade arter och särskilt utreda om och hur de förslag som Jordbruksverket har lämnat bör genomföras,
- lämna ett förslag till förbud mot samlingar av fågelägg och föreslå hur ett sådant förbud kan genomföras,
- utreda om det behövs bestämmelser om skadestånd vid brott mot skyddade arter och andra ändringar i lagstiftningen i syfte att bättre förebygga och bekämpa artskyddsrelaterad brottslighet, och
- lämna de författningsförslag och förslag på övriga åtgärder som bedöms nödvändiga.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska beskriva konsekvenserna av sina förslag ur ett miljömässigt, statsfinansiellt, samhällsekonomiskt, socialt och företagsmässigt perspektiv. Det är angeläget att de åtgärder som föreslås utformas så att syftet med regelverket om artskydd uppnås, samtidigt som hänsyn tas till totalförsvaret och dess långsiktiga behov av ändamålsenliga anläggningar, som t.ex. övnings- och skjutfält, och de administrativa och andra kostnader som åtgärderna medför för företag blir så små som möjligt. Förslagens konsekvenser ska redovisas enligt kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Beskrivningen av de miljömässiga aspekterna ska utgå från relevanta nationella miljömål och omfatta konsekvenserna för miljön och för människors hälsa och säkerhet. Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. Inom ramen för konsekvensanalysen ska alternativa modeller och instrument övervägas som säkerställer att de arter som skyddas enligt artskyddsförordningen bevaras samtidigt som pågående markanvändning inte avsevärt försvåras. En översiktlig redovisning och motivering ska göras av vilka förslag som har övervägts men avfärdats. Vid eventuella statsfinansiella effekter ska utredaren föreslå finansiering.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska i sitt arbete ha kontakt med berörda myndigheter och andra berörda aktörer. Utredaren ska hålla sig underrättad om det arbete som Skogsutredningen (M 2019:02) utför.
Uppdraget ska redovisas senast den 14 maj 2021.
(Miljödepartementet)
Lagar, förordningar och föreskrifter om artskydd i Sverige – historik
Tabell 1 Lagar, förordningar och föreskrifter om artskydd
i Sverige – historik
(Regler om jakt och fiske ingår inte)
Årtal Namn på författning
1909 Lag ang. naturminnesmärkens fredande; gifven Stockholms slott d. 25 juni 1909 1911 Reglemente den 22 december 2011 (nr 156 s.1) 1952 Naturskyddslag (1952:688) 1952 Kungörelse nr 821 med närmare bestämmelser om naturskyddslagen 1964 Naturvårdslag (1964:822) 1964 Naturvårdskungörelse (1964:825) till naturvårdslagen (1964:822), föregående kungörelse (1952:821) upphävs 1974 Naturvårdskungörelse (1974:1028), föregående naturvårdskungörelse (1964:825) upphävs. 1975 Förordning (1975:542) om tillämpning av konventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med utrotningshotade vilda djur och växter (CITES-konventionen) 1976 Naturvårdsförordning (1976:484), upphävd 1999-01-01 1982 Naturvårdsverkets kungörelse om fridlysning av slätsnok och sandödla (SNFS 1982:6) NV:11 1985 Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om fridlysning av vissa djurarter (SNFS 1985:4) – kräldjur 1992 Naturvårdsverkets kungörelse med föreskrifter om fridlysning av vissa växtarter (SNFS 1992:3) – orkidéer, samtliga arter 1994 Lag (1994:1818) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter (CITES inom EU) 1994 Förordning (1994:2027) om åtgärder beträffande djur och växter som tillhör skyddade arter (CITES inom EU) 1998 Miljöbalken (1998:808) 1998 Artskyddsförordning (1998:179)
Årtal Namn på författning
1999 Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd (NFS 1999:7) – artlista i bilaga 1 saknas 1999 Naturvårdsverkets föreskrifter om ändring i föreskrifter (NFS 1999:7) om artskydd (NFS 1999:12) – artlista i bilaga 1 1999 Statens jordbruksverks föreskrifter om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd (SJVFS 2009:71), saknr J 15 2005 Naturvårdsverkets föreskrifter om ändring i föreskrifterna (1999:7) om artskydd (NFS 2005:12) 2007 Artskyddsförordning (2007:845) 2009 Naturvårdsverkets föreskrifter om artskydd (NFS 2009:10) 2009 Föreskrifter om ändring i Statens jordbruksverks föreskrifter (SJVFS 1999:89) om handel och andra åtgärder med exemplar av vilt levande djur- och växtarter som behöver skydd (SJVFS 2009:71 saknr J 15) 2011 Lag (2011:1070) om handel med sälprodukter 2011 Förordning (2010:1491) om handel med sälprodukter