RÅ 1993:79

Kammarrättsrådet Siegard var skiljaktig och anförde: Kemikalieinspektionen har i det överklagade beslutet fastställt avgift för bolaget för avgiftsåret 1989/90 enligt bestämmelserna i avgiftsförordningen, vilken trätt i kraft den 1 juli 1989. - Enligt 2 och 3 §§ nämnda förordning tas kemikalieavgifterna ut som årsavgift och produktavgift och fastställs med hänsyn till uppgifterna i produktregistret om den tillverkning eller import av kemiska produkter som skett kalenderåret före avgiftsåret. - Årsavgiften är enligt 4 § förordningen 5 000 kr, medan den särskilda produktavgiften är 400 kr för en produkt med en tillverkning eller import som understiger 1000 kg och 800 kr för en produkt med en tillverkning eller import som uppgår till eller överstiger 1000 kg. I årsavgiften ingår dock produktavgift för sammanlagt högst tre produkter. - Avgiften för bolaget, som har att erlägga avgift för endast en vara, uppgår - såsom också kemikalieinspektionen funnit - enligt de ovan angivna bestämmelserna till 5 000 kr. - Med hänsyn till bestämmelsen i 3 § förordningen, att avgifterna skall fastställas med hänsyn till uppgifterna i produktregistret om den tillverkning eller import av kemiska produkter som skett kalenderåret före avgiftsåret, uppkommer dock i detta fall frågan om retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen blir tillämpligt. I sistnämnda lagrum stadgas - såvitt nu är av intresse - att statlig avgift ej får uttagas i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den omständighet inträffade som utlöste avgiftsskyldigheten. - Som jag uppfattar systemet för uttagande av avgifterna fungerar det i princip på samma sätt som vid inkomsttaxering. Avgiften för verksamheten under - som i detta fall - kalenderåret 1988 (motsvarande beskattningsåret vid inkomsttaxering) tas ut under avgiftsåret 1989/90 (motsvarande taxeringsåret vid inkomsttaxering). Det första året ett företag blir registrerat för avgiftspliktiga produkter blir helt avgiftsfritt, medan företaget måste betala avgift även för ett avgiftsår, då det faktiskt helt upphört med import eller tillverkning av alla avgiftspliktiga produkter. Detta innebär också att ett företag som ett visst kalenderår bedriver verksamhet med vissa avgiftspliktiga produkter inte kan - om det på grund av höjning av kemikalieavgiften under nämnda år skulle finna att produktionen blir olönsam - omedelbart lägga ned verksamheten och undgå höjningen utan har att betala den förhöjda avgiften nästföljande avgiftsår. Företaget kan inte heller kompensera sig genom att ta ut ett högre pris av sina kunder på grund av den förhöjda avgiften, eftersom denna ju fastställs först efter utgången av det aktuella kalenderåret. - Det ovan sagda visar att den omständighet som utlöser avgiftsskyldigheten för visst avgiftsår är den under nästföregående kalenderår bedrivna verksamheten. 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen blir därför tillämplig, om förordningens bestämmelser i det enskilda fallet leder till ett högre avgiftsuttag än de bestämmelser som gällde under det kalenderår då den verksamhet bedrevs, för vilken avgift skall erläggas under avgiftsåret. I nu aktuellt fall har avgiften för avgiftssåret 1989/90 baserats på den under kalenderåret 1988 bedrivna verksamheten. Under 1988 gällde förordningen (1986:199) om avgifter för finansiering av kemikalieinspektionens verksamhet. Enligt den förordningen utgick ingen fast årsavgift utan endast produktavgift. Produktavgiften för en produkt var, enligt den fram till den 1 augusti 1988 gällande lydelsen av förordningen, 650 kr och - efter en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 1988 - 800 kr. - En tillämpning av bestämmelserna i 4 § i den förordning (1989:216) som trädde i kraft den 1 juli 1989 leder i detta fall till ett högre avgiftsuttag än om den äldre förordningens bestämmelser hade tillämpats och strider därmed mot bestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen. Bestämmelserna om beräkning av avgift i 4 § i förordningen 1989:216 hade därför inte bort tillämpas. - Det överklagade beslutet skall därför undanröjas och målet visas åter till kemikalieinspektionen för ny beräkning av avgiften.

I besvär vidhöll bolaget sitt yrkande att kemikalieavgiften för 1989/1990 skulle nedsättas.

Prövningstillstånd meddelades.

Regeringsrätten (1993-10-06, M. Sjöberg, Tottie, Holstad, Lindstam) yttrade: Enligt förordningen (1989:216) om kemikalieavgifter - utfärdad av regeringen med stöd av 18 § lagen om kemiska produkter - utgår sådana avgifter för att finansiera Kemikalieinspektionens verksamhet (1 §). Avgifterna, som tas ut som årsavgift och produktavgift, skall betalas årligen för tiden från och med den 1 juli till och med den 30 juni (avgiftsåret) av den som yrkesmässigt tillverkar eller importerar en sådan kemisk produkt som enligt vissa angivna bestämmelser skall vara anmäld till produktregistret (2 §). Kemikalieavgifterna fastställs med hänsyn till uppgifterna i produktregistret om den tillverkning eller import av kemiska produkter som skett kalenderåret före avgiftsåret (3 §). Betalning av avgifter sker efter debitering från Kemikalieinspektionen, som också uppbär och redovisar avgifterna (5 §). Om det finns särskilda skäl får inspektionen besluta att avgifter skall nedsättas eller efterskänkas (6 §).

Den nu återgivna förordningen trädde i kraft den 1 juli 1989. Den dessförinnan gällande förordningen (1986:199) om avgifter för finansiering av Kemikalieinspektionens verksamhet skilde sig från den nya i huvudsak på så sätt att avgift skulle betalas årligen, dvs. för kalenderår och inte för ett särskilt avgiftsår motsvarande det statliga budgetåret. Liksom nu var det tillverkningen eller importen föregående år som lades till grund vid bestämmandet av avgifter men avgift beräknades endast för varje tillverkad eller importerad produkt och utgick alltså ej även i form av en årsavgift.

För en importör, som i likhet med bolaget var avgiftsskyldig för endast en produkt, innebar den nya förordningen att avgiften höjdes från dessförinnan utgående 800 kr per år, utgörande produktavgiften för en produkt, till 5 000 kr, utgörande den nya fasta årsavgiften och i sig täckande produktavgifter för sammanlagt upp till tre produkter. Till den nya förordningen fogades den övergångsbestämmelsen att den äldre förordningen upphävdes genom den nya men att den upphävda förordningen dock fortfarande gällde i fråga om avgifter som hänförde sig till tiden före den 1 juli 1989.

Sedan Kemikalieinspektionen kommit in med yttranden i målet till Regeringsrätten är det numera klarlagt att inspektionen i enlighet med sina rutiner i skrivelse av den 6 februari 1990 först tillsänt bolaget ett förslag på debitering av kemikalieavgift för avgiftsåret den 1 juli 1989 - den 30 juni 1990, att bolaget i ett den 12 februari till inspektionen inkommet brev protesterat mot förslaget, samt att inspektionen den 7 mars 1990 i beslut med fullföljdshänvisning fastställt bolagets avgift till tidigare föreslagna 5 000 kr.

Sedan bolaget i skrivelse, som kom in till Kemikalieinspektionen den 20 mars 1990, upprepat sina protester och anhållit om nedsättning av avgiften meddelade inspektionen nytt beslut den 20 augusti 1990, varigenom inspektionen förklarade sig inte medge någon nedsättning av bolagets kemikalieavgift. I enlighet med meddelad fullföljdshänvisning överklagade bolaget detta beslut till Kammarrätten i Stockholm. Kemikalieinspektionen överlämnade bolagets överklagande till kammarrätten och bifogade ett eget yttrande, vari anfördes att beslutet den 20 augusti 1990 inte borde omprövas enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223). I den nu till Regeringsrätten överklagade domen ändrade kammarrätten inte inspektionens beslut.

Med hänsyn till att Kemikalieinspektionen meddelat två beslut angående bolagets avgift för avgiftsåret 1989/90 uppkommer först frågan vilket beslut som nu är föremål för Regeringsrättens prövning. Formellt har kammarrätten överprövat endast beslutet den 20 augusti 1990 om vägrad nedsättning av avgiften. Skulle Regeringsrätten göra motsvarande begränsade överprövning kvarstår - oavsett utgången av denna överprövning - beslutet den 7 mars 1990, innefattande ett lagakraftvunnet avgörande av kemikalieavgiften för samma avgiftsår och angripbart endast med extraordinära rättsmedel.

Sedan Kemikalieinspektionen meddelat beslutet den 7 mars 1990 om avgiftens storlek hade det ålegat inspektionen att i anledning av bolagets därefter inkomna begäran om nedsättning av avgiften ompröva sitt beslut enligt 27 § förvaltningslagen. Med stöd av den bestämmelsen hade inspektionen kunnat ändra sitt första beslut till fördel för bolaget. När inspektionen ej fann skäl att till någon del bifalla bolagets begäran om nedsättning hade inspektionen bort enligt 25 § förvaltningslagen överlämna bolagets skrivelse såsom ett överklagande till kammarrätten av beslutet den 7 mars 1990. Något lagligt stöd för att meddela ett särskilt beslut om avslag på bolagets begäran om nedsättning av den redan fastställda avgiften har inte förelegat. Eftersom bolagets skrivelse kommit in till inspektionen inom den tid som gällde för överklagande av beslutet den 7 mars 1990 och då den omständigheten att inspektionen förfarit felaktigt inte bör betaga bolaget möjligheten att få den verkställda debiteringen prövad, finner Regeringsrätten skäl att nu överpröva inspektionens båda beslut angående bolagets avgift för det aktuella avgiftsåret. Detta bör ske genom att bolagets framställning till Regeringsrätten tas upp som en ansökan om resning såvitt gäller inspektionens beslut den 7 mars 1990 och i övrigt som ett överklagande av kammarrättens dom.

Den fråga som aktualiseras är den om Kemikalieinspektionen förfarit riktigt när myndigheten debiterat bolaget förhöjd avgift enligt den nya förordningen, trots att denna trätt i kraft först på första dagen av det nya avgiftsåret. Avgörande är i första hand till vilken tid den debiterade avgiften enligt den tidigare återgivna övergångsbestämmelsen "hänför sig". I detta hänseende lämnar varken den äldre eller den nya förordningen något klart besked. Naturligt är då att vid tolkningen av övergångsbestämmelsen beakta det s.k. retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen, dvs. den bestämmelse som säger att skatt eller statlig avgift ej får uttagas i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten.

Kemikalieinspektionen har i yttrande till Regeringsrätten gjort gällande att retroaktivitetsförbudet beaktats på så sätt att den som före ingången av år 1989 upphört med tillverkning eller import av berörda produkter helt befriades från avgift och att den som under första halvåret 1989 upphört därmed endast debiterades produktavgift motsvarande vad den avgiftsskyldige skulle ha debiterats enligt den äldre förordningen. Företag som i likhet med bolaget fortsatte med verksamheten efter den 1 juli 1989 debiterades däremot avgifter enligt den nya förordningen, om de inte beviljades nedsättning på grund av låga tillverknings- eller importvärden.

Att endast den skall anses berörd av retroaktivitetsförbudet som helt upphört med avgiftspliktig verksamhet, innan den nya förordningen trädde i kraft, förutsätter att den omständighet som i regeringsformens mening utlöser avgiftsskyldigheten inträffar tidigast när avgiftsåret börjar löpa. För att den berörda övergångsbestämmelsen inte skall vara tillämplig förutsätts på motsvarande vis att de under avgiftsåret debiterade avgifterna "hänför sig" till samma år.

Eftersom avgifterna är avsedda att finansiera inspektionens löpande verksamhet kan en sådan ståndpunkt möjligen försvaras från ett mycket snävt myndighetsperspektiv. Sett från den avgiftsskyldiges sida är det emellertid klart att det är tillverkningen eller importen under det närmast föregående kalenderåret som ligger till grund för debiteringen och som i realiteten utlöser avgiftsskyldigheten. Förhållandet är i sak detsamma som vid inkomstbeskattningen, nämligen att inkomsten ett visst år tas till beskattning under det följande taxeringsåret. På inkomstbeskattningens område är det helt klart att retroaktivitetsförbudet innebär att en ny eller förhöjd skatt, med vissa i regeringsformen särskilt angivna undantag, inte får tas ut på inkomster som uppburits innan den nya skattebestämmelsen trädde i kraft. På motsvarande sätt bör en förhöjning av kemikalieavgifterna inte få träffa den tillverkning eller import som ägt rum innan den beslutade förhöjningen trädde i kraft.

Mot bakgrund av det sagda måste den till den nya avgiftsförordningen knutna övergångsbestämmelsen så förstås att den äldre förordningen fortfarande gäller i fråga om avgifter som hänför sig till tillverkning eller import före den 1 juli 1989. Kemikalieinspektionens beslut att debitera bolaget avgift enligt den nya förordningen för importen under år 1988 är således inte lagligen grundat.

Inspektionens beslut i ärendet skall därför upphävas och frågan om bolagets avgiftsskyldighet prövas på nytt av inspektionen.

Regeringsrätten beviljar resning i det ärende där Kemikalieinspektionen meddelat beslut den 7 mars 1990 samt upphäver i anledning av överklagandet inspektionens beslut den 20 april 1990 och kammarrättens dom.

Regeringsrätten överlämnar frågan om debitering av kemikalieavgiften till inspektionen för handläggning i enlighet med det anförda.

Föredraget 1993-09-08, föredragande Lundgren,

målnummer 76-1992