RÅ 2008:6

J.S. begärde hos Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond att få ta del av den ansökan och de handlingar som hängde samman med f.d. statsministern Göran Perssons bidrag ur fonden. I brev daterat den 30 mars 2007 nekade stiftelsen honom detta med hänvisning till att stiftelsen inte omfattades av offentlighetsprincipen. Stiftelsen anförde vidare att det inte fanns någon i lag reglerad rätt att överklaga stiftelsens beslut.

J.S. överklagade stiftelsens beslut och yrkade dels att Regeringsrätten skulle fastställa att stiftelsen utgjorde ett sådant offentligrättsligt organ som omfattades av bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet, dels att stiftelsen skulle åläggas att lämna ut de begärda handlingarna till honom. Till stöd för sin talan anförde han bl.a. följande. Enligt förarbetena till regeringsformen avses med myndighet de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Någon legaldefinition av begreppet myndighet finns således inte varför prövningen av denna fråga får ske enligt den praxis som har utvecklats på området och enligt vad som i övrigt rimligtvis får anses utgöra ett organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. I RÅ 84 2:101 lades vid prövningen särskild vikt vid främst funktionella aspekter av verksamheten. I RÅ 79 2:11 lades särskild vikt vid rent organisatoriska aspekter. I RÅ 1968 ref. 42 och RÅ 81 2:23 har de allmänna försäkringskassorna ansetts utgöra myndigheter. Sammanfattningsvis kan sägas att myndighetsbegreppet bör innefatta offentligrättsliga organ som har bildats genom lag, annan författning eller beslut av riksdagen, regeringen eller någon myndighet som lyder under dessa; organ vars verksamhetsform och/eller uppgifter regleras i lag eller annan författning; organ som bedriver verksamhet som disponerar allmänna medel samt organ vars ledamöter eller företrädare utses av riksdagen, regeringen eller myndigheter som lyder under dessa. - Det kan konstateras att stiftelsen såvitt avser verksamhetsform och uppgifter organisatoriskt sorterar under riksdagen och står under tillsyn av Riksrevisionen. Stiftelsen förvaltar och disponerar allmänna medel av icke oansenlig storlek och är inrättad enligt beslut av riksdagen. Det står klart att stiftelsen är ett offentligrättsligt organ som är att jämställa med myndighet i den mening som avses i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Motivet för rätten att utbekomma allmänna handlingar vilar på principen om medborgarnas berättigade krav på insyn i hur allmänna medel förvaltas och disponeras.

Regeringsrätten (2008-03-18, Billum, Nord, Brickman, Knutsson, Ståhl) yttrade: Skälen för Regeringsrättens avgörande. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, har en enskild rätt att ta del av allmänna handlingar till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Av 2 kap. 3 § TF följer att en handling är allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. Enligt 2 kap. 15 § TF och 15 kap. 7 § sekretesslagen (1980:100) har en enskild rätt att överklaga beslut av en myndighet genom vilket myndigheten har avslagit den enskildes begäran att få ta del av en handling.

Regeringsrätten har först att ta ställning till om stiftelsen har fattat ett sådant beslut som kan överklagas med stöd av 2 kap. 15 § TF och 15 kap. 7 § sekretesslagen. Så är fallet om stiftelsen kan jämställas med en myndighet vid tillämpning av TF:s bestämmelser.

Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond bildades genom ett riksdagsbeslut den 2 december 1964. Riksdagen fastställde också stadgar för stiftelsen. Stadgarna finns publicerade i riksdagens författningssamling (RFS 1988:1). Av stadgarna framgår att stiftelsen förvaltar de medel som genom riksdagens beslut den 11 april 1962 angående dispositionen av viss del av överskotten från Riksbankens rörelse avsatts till stiftelsen, samt de medel som härefter har överlämnats till stiftelsen av överskotten från Riksbankens rörelse. I stadgarna anges vidare att tillskott till stiftelsens medel också kan ske i form av donation från enskild. Stiftelsen leds av en styrelse, bestående av tolv ledamöter, vilka enligt stadgarna väljs av riksdagen. Sex av ledamöterna ska vara företrädare för riksdagen. Stiftelsens medel förvaltas av styrelsen. Arvoden till stiftelsens styrelseledamöter bestäms av föreskrifter i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ. Enligt stadgarna ska stiftelsen vidare lämna årsredovisning till riksdagen. Årsredovisningen ska granskas av Riksrevisionen enligt 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Enligt 8 kap. 16 § riksdagsordningen får riksdagen meddela närmare föreskrifter för riksdagens organ. Enligt tilläggsbestämmelsen 8.16.1 fastställer riksdagen stadgar för Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond och väljer ledamöter i stiftelsens styrelse i enlighet med stiftelsens stadgar. I samma bestämmelse anges också att stiftelsen årligen ska lämna en redogörelse för sin verksamhet till riksdagen.

Av ovanstående redogörelse framgår att stiftelsen har en stark anknytning till riksdagen och att riksdagen genom att välja styrelsen och fastställa stadgarna har ett avgörande inflytande över verksamheten. Detta innebär dock inte att stiftelsen kan jämställas med en myndighet vid tillämpningen av TF:s bestämmelser om rätt att ta del av allmänna handlingar. Med myndighet i grundlagarnas mening förstås endast sådana organ som kan anses tillhöra den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Utanför myndighetsbegreppet faller rättssubjekt som är organiserade i privaträttsliga former. Detta gäller även om en förvaltningsuppgift har överlämnats till ett sådant rättssubjekt (se prop. 1973:90 s. 233 och prop. 1975/76:160 s. 133-135 samt jfr även prop. 1986/87:151 s. 147). Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond kan, trots dess särskilda anknytning till riksdagen, inte anses jämställd med en myndighet och omfattas därmed inte av tillämpningsområdet för 2 kap. TF. Stiftelsen finns inte heller med bland de organ för vilka det i 1 kap. 8 § sekretesslagen särskilt föreskrivs att TF:s regler om handlingsoffentlighet ska gälla. Stiftelsens beslut är följaktligen inte överklagbart. J.S:s överklagande ska därför avvisas.