Prop.1986/87:151

• Sida 19
•  Original

kollet i detta ärende som bilaga [. De av YFU framlagda lagförslagen bör fogas till protokollet som bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanscrna bör fogas som bilaga 3 till protokollet i detta ärende. Även dessa remissvar har sammanställts i en departements- promemoria (Ds Ju 1985z4) Remissyttranden över yttrandefiihetsutred— ningens betänkande (SOU 1983:7()) Värna yttrandefriheten.

Jag avser att nu ta upp frågan om ett förstärkt grundlagsskydd för yttrandefriheten. Jag kommer också att behandla vissa andra frågor som har samband med denna fråga. Först bland dessa frågor vill jag nämna ett förslag till ändring i TF sotn har en viss anknytning till de förslag som YFU har lagt fram men som har utretts särskilt. Det gäller en utvidgad tillämp- ning hos enskilda rättssubjekt av den princip om allmänna handlingars offentlighet som f.n. gäller hos myndigheter och andra offentligrättsliga organ.

1 april 1978 bemyndigade regeringen dåvarande chefen för kommunde- panementet att tillkalla en kommitté för att utreda frågor om kommunala företag m.m. Kommittén. som antog namnet kommunalföretagskommit- te'n (ledamöter: regeringsrådet Gustaf Petrén. ordförande. kommunalrådet Axel Gissle'n och riksdagsledamoten Stig Josefson). avlämnade i november 1983 sitt slutbetänkande (SOU 1983:61) Handlingsoffcntlighet utanför myndighetsomrädet.

Kommitténs sammanfattning av innehållet i betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 4. Kommitténs förslag till lag om ändring i TF. lag om allmänna handlingars offentlighet hos andra organ än myndigheter och lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100) m.fl. lagför- slag bör fogas till protokollet som bilaga 5.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan- serna bör fogas som bilaga 6 till protokollet i detta ärende.

En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inomjustitiede- partementet och finns tillgänglig i lagstiftningsärendet (Dnr 3500—83).

Regeringen beslutade är 1984 att överlämna betänkandet. såvitt angår frågan om tillämpning av offentlighetsprincipen hos privaträttsliga organ med kommunala förvaltningsuppgifter. till stat-kommunberedningen (C l983:()2). Beredningen har ijuni 1985 avgett betänkandet (Ds C 1985: 13) Kommunala företag. I betänkandet har beredningen lagt fram förslag i denna delfräga. Betänkandet har remissbehandlats och övervägs f.n. inom civildepartementet. Jag tar i det följande inte upp den frågan till särskild behandling utan begränsar mig i denna del till frågor som rör offentlighets- principen hos privata organ med statliga förvaltningsuppgifter.

Justitieombudsmanncn Holstad (JO) har i december 1984 tilljustitiede- partementet för kännedom överlämnat ett beslut som bl.a. rör skyddet för den som anskaffar uppgifter för offentliggörande i massmedierna. JO anser att det kan finnas skäl för statsmakterna att i lämpligt sammanhang över- väga om inte en författningsändring behövs. Svenska journalistförbundet har ijanuari 1985 kommit in med en skrivelse föranledd av JO-beslutet.

Datainspektionen har i maj 1984 kommit in med en skrivelse angående förhållandet mellan kreditupplysningslagen(197321173) och TF. Justitie- kanslern ("JKL Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt. Soliditet AB. AB

• Sida 20
•  Original

Svensk upplysningstjänst och Upplysningscentral UC AB har yttrat sig över skrivelsen. Yttrandena finns tillgängliga i det ärendet (Dnr 1335—84).

Slutligen bör nämnas att det till_iustitiedepartementet från enskilda per- soner och organisationer har kommit in ett stort antal olika skrivelser med anknytning till YFUzs förslag.

I fortsättningen redogör jag först kortfattat för gällande rätt och reform- arbetet (avsnitt 2). Därefter diskuterar jag behovet av ett förstärkt grund- lagsskydd för yttrandefriheten samt den principiella utformningen och omfattningen av ett sådant skydd. Jag diskuterar också vilken grundläg- gande lagteknisk lösning som bör väljas (avsnitt 3.1 och 3.2). Därefter presenterar jag mina överväganden och förslag under sex huvudrubriker med utgångspunkt i de grundläggande principerna inom det tryckfrihets- rättsliga systemet. nämligen — censurförbudet (avsnitt 3.3)

— etableringsfriheten (avsnitt 3.4") —— det speciella ansvarighetssystemet (avsnitt 3.5) — den särskilda regleringen av yttrandefrihetsbrotten (avsnitt 3.6) -— skyddet för meddelare m.fl. (avsnitt 3.7) — den särskilda rättegångsordningen (avsnitt 3.8).

Sist i den allmänna motiveringen tarjag upp frågan om handlingsoffent- lighet utanför myndighetsomrädet ( avsnitt 3.9 ).

2.2. Det rättsliga skyddet i vanlig lag för övriga uttrycksformer

Någon grundlagsreglering. som motsvarar den som finns i TF för tryckta skrifter. finns inte för övriga uttrycksformer. För vissa medier ges dock i vanlig lag ett skydd som påminner om det tryckfrihetsrättsliga. Detta gäller för radio- och TV—sändningar från Sveriges Radio-koncernen. lokala kabel- sändningar av radio- och TV—program och radiosändningar i närradion. Ett liknande regelsystem finns också för radio- och kassettidningar.

] 8 & radiolagen (_19661755. omtryckt 19721240) finns ett censurförbud som gäller rundradiosändningar och som motsvarar det i TF. På i stort sett samma sätt som i TF finns det regler om ensamansvar, en särskild regle- ring av yttrandefrihetsbrott. ett meddelarskydd och en särskild rättegångs- ordning. Bestämmelserna finns i radioansvarighetslagen (l966:756). i la- gen (1985: 1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar. lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio och lagen (1982:521) om ansvarig- het för radio- och kassettidningar (omtryckt 19851373). Dessa lagar bygger på TF:s regelsystem och hänvisari stor utsträckning till detta.

En viktig skillnad mellan denna radiorättsliga reglering och TF är att någon etableringsfrihet inte gäller. Enligt 5 & radiolagen krävs det i princip tillstånd för att sända radioprogram i rundradiosändning från sändare här i landet. Särskilda regler om sådant tillstånd finns i lagen (1985z677) om lokala kabelsändningar (omtryckt 1985: 1056). närradiolagen (1982z459). lagen (1981:508) om radiotidningar och lagen (1986:3) om rundradiosänd— ning av finländska televisionsprogram.

En reglering efter mönster från TF saknas för t. ex. filmer. videogram,

• Sida 25
•  Original

grammofonskivor och inspelade ljtidkassetter (bortsett från de nyss nämnda kassettidningarna). Om sådana upptagningar spelas tipp vid en allmän sammankomst finns det visserligen ett visst skydd utöver det som enligt RF gäller yttrandefriheten i: 'allmänhet. RF ger nämligen snävare ramar för begränsningar i mötesfrihcten. som omfattar också dessa situa- tioner. än för begränsningar i yttrandefriheten (2 kap. 14 & första stycket RF). Den närmare regleringen av mötesfriheten finns emellertid i lagen (1956:618) om allmänna sammankomster där det bl.a. föreskrivs om till- ståndsplikt för allmänna sammankomster på allmänna platser. För biograf- filmer och videogram som är avsedda för offentlig förevisniiig finns det vidare bestämmelser om förhandsgranskning i förordningen (1959:348) med särskilda bestämmelser om biografföreställningar m.m. ("biografför- ordningen).

Det finns inte heller något särskilt regelsystem som avser teaterföreställ- ningar. utställningar eller demonstrationer och liknande allmänna samman- komster utöver lagen om allmänna sammankomster. Allmänna bestämmel- ser. t.ex. i BrB. reglerar därför yttrandefriheten i dessa uttrycksformer.

2.3. Lagstiftningsarbetet på området

Uppdraget att utreda en utvidgning av det grundlagsskydd som finns för tryckta skrifter till att omfatta också yttranden i andra former gavs först till massmedieutredningen (MMU) som tillkallades år 1970. Utredningen av- lämnade ijuli 1975 sitt huvudbetänkande (SOU 1975:49) Massmediegrund— lag. Betänkandet innehöll förslag till en ny grundlag. massmediegrundla- gen, avsedd att ersätta TF. [ den nya grundlagen ingick bl. a. bestämmelser om yttrandefriheten i tryckta och vissa andra skrifter. i radio och TV och i film.

MMU:s betänkande remissbehandlades. En utförlig sammanställning av remissyttrandena upprättades inom justitiedepartementet och offentlig- gjordes särskilt ("Ds Ju 1976:2).

Tanken att ge ett grundlagsskydd av det slag som återfinns i TF också till andra medier än tryckta skrifter mottogs mycket positivt både av remissin- stanserna och i den allmänna debatten. MMU:s förslag utsattes emellertid för kritik i främst två hänseenden. Den första frågan gällde urvalet av medier som skulle omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Från ett par häll anfördes sålunda att radio och TV borde hållas utanför detta åtminsto- ne till dess resultatet av den då pågående radioutredningens arbete förelåg. Å andra sidan hävdade åtskilliga remissinstanser att grundlagsregler—ingen borde få ett avsevärt vidgat tillämpningsområde. Sådana medier som fono- gram. videogram. utställningar. teaterföreställningar och demonstrationer nämndes. Den andra punkten i förslaget som särskilt drabbades av kritik avsåg rättegångsordningen i yttrandefrihetsmål. Ett ston antal remissin- stanser ville inte godta MMU:s förslag att det skulle inrättas en för hela riket central yttrandefrihetsdomstol.

Kritiken mot MMU:s förslag ledde till att frågan om en mera genomgri- pande reform på detta område ansågs böra anstå. På grundval av förslaget genomfördes emellertid under år 1976 en omfattande partiell reform av TF.

IJ '.Il

• Sida 26
•  Original

Bl.a. utvidgades TF:s tillämpningsområde till att i princip avse också skrifter som har mångfaldigats genom stencilering. fotokopicring eller lik— nande förfarande. Vidare förstärktes skyddet för dem som anskaffar eller meddelar uppgifter för offentliggörande i tryckt skn'ft. De nya reglerna trädde i kraft den ljanuari 1978 (prop. 1975/76:204. KU 54. rskr. 394. KU 1976/77: 1. rskr. 2. SFS 1976:955).

Statsmakternas ställningstagande till MMU:s förslag innebar inte att planerna på en ny grundlag av TF:s typ men med vidare syftning skrin- lades. Enligt ett uttalande i propositionen med förslaget till partiell reform av TF (prop. 1975/76:204 s. 38) hade skälen för en sådan grundlag efter hand snarare vunnit i styrka. En proposition i ämnet borde emellertid föregås av ytterligare titredning i en parlamentariskt sammansatt kommit— té. Det var mot denna bakgrund som YFU tillsattes.

En av de frågor som har behandlats av YFU är frågan om åtgärder mot våldsskildringar i filmer och videogram. YFU har i sitt huvudbetänkande bl. a. föreslagit att förhandsgranskning av filmer och videogram i fortsätt- ningen skall ske i begränsad utsträckning. Utredningens förslag i denna del utsattes emellertid för betydande kritik. Då det ansågs angeläget att så snart som möjligt komma till rätta med vissa olägenheter som var förenade med de då gällande reglerna om ingripanden mot våldsskildringar i video- gram lade regeringen i november 1984 fram en proposition (prop. 1984/85:83) med förslag till en ändring av övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen. Därigenom blev det möjligt att införa bestämmelser om förhandsgranskning av videogram som skall visas offentligt. ] januari 1985 lade regeringen fram en proposition om åtgärder mot våldsskildringari videogram (prop. 1984/85: 116).

De föreslagna ändringarna antogs av riksdagen och trädde i kraft den ljanuari 1986 (KU 1985/86:11. rskr. 40. SFS l985:99()). De innebär i korthet att även videogram som visas offentligt skall vara förhandsgrans- kade. Undantag görs för vissa typer av visningar vid varumässor. utställ- ningar eller sportevenemang. Vidare har en möjlighet till frivillig gransk- ning av videogram som sprids på annat sätt än genom offentlig visning införts.

Vidare bemyndigade regeringen i maj 1985 statsrådet Göransson att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om åtgärder mot vålds- skildringar i inspelningar av rörliga bilder (dir. 198529). Bakgrunden till detta var att regeringen ansåg att de starkt delade meningar som hade kommit till uttryck i frågan om förhandsgranskning av filmer och video— gram kunde ses som ett uttryck för oro och osäkerhet inför den snabba framväxten av nya medier för spridning av program med rörliga bilder. Det ansågs därför angeläget att dessa frågor gavs en mer ingående belysning än som hittills skett. Utredningsarbetet kan beräknas pågå åtminstone till halvårsskiftet 1987.

I sammanhanget bör nämnas att föredragande statsrådet i den proposi- tion i vilken regeringen lade fram förslag till lag om lokala kabelsändningar anförde att det kunde bli nödvändigt att göra ändringar i den lagen efter förhållandevis kort tid. Ändringar kunde också aktualiseras i samband med beredningen av YFU:s betänkande Värna yttrandefriheten (prop.

• Sida 27
•  Original

1984/85: 199 s. 18 l). Uttalandet lämnades utan erinran av riksdagen (KU 1984/85z37 s. 7.jfr KU 1985/8627 5. 8 f).

I anslutning till att regeringen fattade beslut om propositionen bemyndi- gadcs statsrådet Göransson att lilllrälla en särskild utredare" för att företa en översyn av den radiorättsliga lagstiftningen (dir. 1985121). Utredaren. som arbetar under beteckningen radiolagsutredningen (U l985:05). avläm- nade i slutet av 1985 delbetänkandet (Ds U 1985112) Kabelsändningarna och videocensuren. Efter remissbehandling har betänkandet lagts till grund för prop. 1985/86: 109 om ändring i radiolagen m.m. Propositionen behandlas f.n. av riksdagen. Utredningen har nyligen fått tilläggsdirektiv (dir. 19863). Utredningsarbetet väntas pågå under hela år 1987.

Prop.1986/87:151

• Sida 29
•  Original

formen i sig sätter vissa gränser för den räckvidd som särskilda skydds- regler i grundlag för olika uttrycksformer rimligen kan få. Uppenbart är sålunda att det både såvitt gäller tryckta skrifter och i fråga om andra uttrycksformer måste krävas särskilda skäl för att i grundlag reglera förhål- landet mellan enskilda och inte som nu i princip ge skydd enbart gentemot ingrepp från det allmännas sida. Jag tar upp denna fråga i avsnitten 3.2.2 och 3.7.1.

Ytterligare en principiell ståndpunkt som jag vill redovisa nu är att det är viktigt att grundlagsskyddet ges en sådan utformning att reglerna blir tillräckligt klara för att inte vålla tillämpningsproblem för myndigheter och enskilda. Det har varit en strävan i reformarbetet på fri- och rättighetsom- rådet att skapa ett skydd som är så otvetydigt som möjligt och som kan tillämpas av alla de myndigheter och andra allmänna organ som har att se till att skyddet inte sätts åsido. Också de som vill utnyttja någon av de fri- och rättigheter som grundlagen reglerar skall veta vad de har att hålla sig till. Grundlagsregler som inte tydligt anger var gränserna för rättighets- skyddet går kan vålla mera skada än nytta. Myndigheter kan komma att gripa in även i fall där skyddet gäller. Enskilda kan avstå från att begagna en rättighet som de har för att vara säkra på att hålla sig inom dess gränser. I båda fallen har rättigheten blivit mer begränsad än nödvändigt.

Ställer man kravet att grundlagsreglerna till skydd för yttrandefriheten skall vara så klara som möjligt är det viktigt att man bedömer skyddsmöj- ligheterna för varje uttrycksform för sig. Jag anser därför att man måste anpassa skyddet till de olika förutsättningar som gäller för olika sätt att begagna yttrandefriheten. Ett så detaljerat grundlagsskydd som det TF ger kan bara skapas för uttrycksformer som har någorlunda likhet med tryckta skrifter. Vidare medför ett sådant krav på klarhet i regleringen att det kan vara svårt att åstadkomma en mycket långtgående samordning av grund- lagsreglerna i fråga om sådana olika uttrycksformer som skyddet bör omfatta eftersom den ena uttrycksformen skiljer sig från den andra. Dessa svårigheter blir större ju fler uttrycksformer man vill skydda.

3.2 Principerna för en förstärkning av grundlagsskyddet 3.2.1 Grundlagsskyddets omfattning i fråga om olika uttrycksformer Mitt förslag: Samma slags grundlagsskydd som bestämmelserna i TF

ger tryckta skrifter skall införas också för yttranden som framförs offentligt med hjälp av vissa andra medier. Skyddet skall omfatta radio- och TV-sändningar, visningar av filmer. videogram och lik- nande bildupptagningar. uppspelningar av grammofonskivor. ljud- kassetter och andra ljudupptagningar samt spridning av ljudupptag- ningar och upptagningar av rörliga bilder på annat sätt.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag men ger ett särskilt skydd också åt sceniska framställningar och utställningar

• Sida 30
•  Original

under förtttsättning att en ansvarig utgivare för föreställningen eller utställ- ningen har utsetts.

Remissinstanserna: YFU:s förslag har fått ett övervägande positivt mot— tagande av remissinstanser-na. Nästan alla håller med kommitten om att skyddet för yttrandefriheten bör förbättras. Åsikterna går isär om vilka uttrycksformer som bör få ett särskilt grundlagsskydd och hur detaljerat det bör vara för de olika uttrycksformerna.

En del remissinstanser anser att grundlagsskyddet inte bör omfatta yttranden i alla de medier som YFU har föreslagit skall skyddas. Andra menar att skyddet inte bör begränsas till vissa uttrycksformer utan omfatta offentliga yttranden i alla former.

Skälen för mitt förslag: Grundlagsskyddet för yttrandefriheten i RF omfattar alla uttrycksformer utom dem som skyddas av TF. Till skillnad mot TF som gäller endast skrifter som trycks och utges, dvs. lämnas ut för spridning. behandlas i RF på samma sätt både yttranden som görs offent- ligt och sådana som görs "privat". Grundlagsskyddet i RF är alltså enhet- ligt utan hänsyn till uttrycksformcn.

En tanke som YFU har diskuterat och som vissa remissinstanser har fört fram är att en förstärkning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten borde omfatta alla yttranden som görs offentligt. Vissa av de principer som ligger till grund för TF skulle göras tillämpliga på alla offentliga yttranden medan ett detaljerat system som i huvudsak svarar mot TF skulle införas endast för yttranden i vissa medier. Som jag ser det har YFU anfört bärande skäl mot en sådan lösning. Dessa kan sammanfattas så att behovet av en så omfattande reglering är litet eller obefintligt samtidigt som en sådan skulle leda till betydande praktiska svårigheter och oklarheter i fråga om skyd- dets omfattning. Till detta kommer att man med den antydda lösningen skulle få ett grundlagsskydd på tre "nivåer": en detaljerad reglering som den TF innefattar, nuvarande reglering i RF såvitt gäller "privata" yttran- den och en särskild reglering i fråga om de "offentliga" yttranden som inte ges ett skydd som motsvarar TF:s. Det säger sig självt att man med ett så invecklat regelsystem inte uppnår den klarhet i grundlagsregleringen som bör eftersträvas.

Jag delar därför uppfattningen hos YFU och det stora flertalet remissin- stanser att man inte bör skapa ett särskilt grundlagsskydd som omfattar alla offentliga yttranden.

Den inställning som jag sålunda har redovisat hindrar givetvis inte att det skydd som RF nu ger både ”offentliga" och "privata" yttranden byggs ut ytterligare som ett komplement till nya regler som utformas efter mönster av TF och som avser vissa uttrycksformer.

] ett system med skyddsregler på två nivåer är det en primär fråga vilka uttrycksformer som bör ges ett detaljerat skydd av ett sådant slag som de tryckta skrifterna redan har. YFU har föreslagit att ett enhetligt grund- lagsskydd efter mönster från bestämmelserna i TF skall införas för yttran- den som görs offentliga genom program i eter- eller trådsändningar. ljud- upptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sådana sceniska fram- ställningar och utställningar där man frivilligt har valt att utse en ansvarig utgivare för framställningen eller utställningen. I stort sett är remissinstan-

• Sida 31
•  Original

serna ense med YFU om att ett enhetligt regelsystem efter förebild från TF inte bör gälla för andra uttrycksformer än de nu angivna. De remissinstan- ser som är kritiska mot YFU:s förslag har främst invändningar mot att en eller flera av dessa uttrycksformer skall omfattas av skyddet. De vill med andra ord begränsa urvalet av medier ytterligare.

För min del villjag först säga att jag delar uppfattningen att Hillll inte bör skydda andra medier än de YFU har föreslagit, när man skapar ett grund- lagsskydd efter TF:s mönster. Det finns knappast några andra uttrycksfor- mer som är av betydelse i detta sammanhang och som låter sig inordnas i ett regelsystem av TF:s typ.

Till skillnad från en del remissinstanser kan jag inte se några principiella hinder mot att införa ett detaljerat grundlagsskydd för yttrandefriheten som efter mönster av TF skall gälla för andra medier än tryckta skrifter. Jag kan hålla med om att TF i praktiken har gett ett skydd också åt andra uttrycksformer. Däremot kan jag inte instämma i uppfattningen att andra medier inte bör ges ett uttryckligt skydd enbart av det skälet att detta inte kan bli fullt ut lika långtgående som det TF ger. Enligt min mening är erfarenheterna goda av den reglering som f.n. finns i fråga om yttrandefri- heten när det gäller radio och TV. Man bör därför kunna bygga vidare på denna reglering. om man vill ge andra medier ett särskilt skydd i grundlag. Om TF därvid inte ändras i syfte att anpassa reglerna där till vad som gäller de andra medierna. finns det enligt min mening inte något underlag för uppfattningen att TF:s skydd skulle uttunnas.

Bland de medier som YFU har föreslagit skall bli föremål för en särskild grttndlagsreglering intar eter- och trådsändningar till allmänheten i viss mån en särställning. Radio och TV har en fttnktion i vårt samhälle som har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen och deras genomslagskraft är otvivelaktigt jämförbar med och ibland t.o.m. överlägsen det tryckta ordets. Det är också dessa medier som redan i dag har ett särskilt skydd, låt vara att det är reglerat i vanlig lag och inte i grundlag. Jag anser övertygande skäl tala för att radio och TV bör omfattas av ett förstärkt grundlagsskydd. Jag är medveten om att radio och TV i ett betydelsefullt avseende skiljer sig från tryckta skrifter genom att det inte råder någon etableringsfrihet. Utan att vilja föregripa mina överväganden i den frågan ( avsnitt 3.4 ) vill jag konstatera att det inte heller enligt det förevarande förslaget förutsätts någon fullständig etableringsfrihet på radio- och TV—området men att detta inte rimligen bör få hindra att man ändå ger medierna ett så starkt grundlagsskydd som möjligt. Jag kommer i senare sammanhang tillbaka till den närmare avgränsningen av ett sådant skydd.

Det torde vara ovedersägligt att filmer och videogram inte i dag har samma betydelse för den fria åsiktsbildningen och det fria informationsflö- det som tryckta skrifter. radio och TV. För den konstnärliga och kulturella yttrandefriheten är de emellertid viktiga medier. Detsamma kan sägas om fonogrammcn. dvs. grammofonskivor. ljudkassetter och andra ljudupptag- ningar. Såväl filmer och videogram som fonogram liknar de tryckta skrif— terna i det att de innehåller framställningar vilkas innehåll är fixerat i så måtto att man kan ta del av det i efterhand sedan det har spritts offentligt. Jag delar därför YFU:s och nästan alla remissinstanscrs uppfattning att också dessa medier bör tas med i en ny grundlagsreglering av yttrandefri-

• Sida 32
•  Original

heten. Jag återkommer till frågan om censur av filmer och videogram ( avsnitt 3.3 och 3.6.2 ).

När det gäller sceniska framställningar och utställningar är jag däremot mera tveksam. YFU:s förslag har visserligen allmänt sett fått ett förhål- landevis gynnsamt mottagande under remissbehandlingen. Flera av de remissinstanser som företräder de aktuella medierna. t. ex. Svenska Riks- teatern och Konstnärernas Riksorganisation. anser emellertid att dessa inte alls bör omfattas av grundlagsskyddet. Jag har förståelse för detta. Man kan enligt min mening inte bortse från att dessa uttrycksformer i viktiga hänseenden skiljer sig från dem som jag har behandlat förut. De liknar t.ex. demonstrationer och allmänna sammankomster. som på goda grunder har lämnats utanför YFU:s förslag till en ny yttrandefrihetsgrund— lag. genom att det finns stort utrymme för spontana yttranden och improvi- sationer. Sceniska framställningar lika väl som utställningar kan ha olika innehåll vid olika tillfällen. Det finns i efterhand normalt ingen särskild dokumentation om vad som har förevarit. och det är inte rimligt att föreskriva en skyldighet att dokumentera teaterföreställningar och liknan- de samt utställningar på ett sätt som motsvarar den skyldighet som gälleri fråga om radio- och TV—sändningar.

Dessa svårigheter har också uppmärksammats av YFU. som har föresla- git ett frivilligt ensamansvar. Det betyder att bara de sceniska framställ- ningar och utställningar för vilka det har utsetts en utgivare faller in under det särskilda grundlagsskyddet. YFU har själv pekat på ett problem med en sådan ordning. nämligen att en meddelares ställning blir osäker. Det- samma kan sägas om andra medverkande. t. ex. författare. regissörer och skådespelare. För egen del vill jag också framhålla att det torde vara betydligt svårare att avgränsa vad som är sceniska framställningar och utställningar från andra företeelser än det är att avgöra vad som är tryckta skrifter. radio- eller TV—sändningar eller filmer. videogram eller fonogram.

Enligt min mening är det av skäl somjag nu har redovisat inte möjligt att åstadkomma en grundlagsreglcring som är så klar och otvetydig som krävs. Jag har därför kommit till slutsatsen att övervägande skäl talar mot YFU:s förslag i denna del.

Sammanfattningsvis förordarjag alltså att ett förstärkt grundlagsskydd efter förebild i TF införs för yttranden som görs offentliga genom radio- och TV—sändningar. visningar av filmer, videogram och andra bildupptag- ningar. uppspelningar av ljudupptagningar samt spridning av bild— och ljudupptagningar på annat sätt.

3.2.2 Yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda

Mitt förslag: Grundlagsförbudet mot åtgärder som hindrar yttranden skall även i fortsättningen gälla enbart mot det allmänna. Någon generell regel om förbud mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda införs alltså inte i grundlag. Inte heller införs regler som begränsar rätten till fackliga stridsåtgärder på massmedieområdet.

';) FJ

• Sida 33
•  Original

Utredningens förslag överensstämmer med mitt. _ Remissinstanserna: Alla de remissinstanser som uttalar sig i denna del är ense om att några nya grundlagsregler inte bör införas.

Skälen för mitt förslag: 1 ett samhälle som vårt är det en förutsättning för en fungerande tryckfrihet inte bara att det allmänna avhåller sig från att ingripa mot tryckta skrifter utan också att olika enskilda avstår från att hindra framställningen, utgivningen och spridningen av tryckta skrifter. Detsamma kan sägas om andra medier med likartad funktion. Åtgärder från enskildas sida kan ta sig uttryck i tvång av olika slag i avsikt att hindra någon från att utnyttja den yttrandefrihet som gäller. Det kan också vara fråga om olika typer av repressalier eller om åtgärder som tar sikte på material eller annat som är en förutsättning för att yttrandefriheten skall kunna utnyttjas. Det kan gälla sådant som att trycksvärta och papper inte levereras till en tidning eller att utsändningar av radio- och TV—program ställs in pågrund av en arbetskonflikt.

Eftersom åtgärder från enskildas sida i praktiken kan ha samma eller liknande betydelse för yttrande- och informationsfriheten i samhället som ingrepp från det allmänna är det naturligt att frågan har tagits upp om mani grundlagen bör reglera yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda och inte bara olika former av ingripanden av myndigheter och andra allmänna organ.

Denna frågeställning ärinte ny. Redan vid den nuvarande TF:s tillkomst diskuterades om inte grundlagens förbUd mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 & TF) borde utsträckas till att gälla också till skydd mot andra enskilda. 1944 års tryckfrihetssakkunniga, vilka lade fram det förslag som låg till grund för TF (SOU l947:60). ansåg uppenban att det kunde föreligga ett behov av regler till skydd mot åtgärder av enskilda. Kommittén framhöll att enskilda organisationer och sammanslutningar ibland intog en sådan ställning att de verksamt kunde hindra tryckning, utgivning eller spridning av en skrift vars innehåll ansågs misshagligt eller anstötligt. Det borde enligt kommitténs mening inte vara tillåtet för enskilda att hindra utövan- det av tryckfriheten. Även den principen borde komma till uttryck i grund- lagen (_SOU 1947260 5. 49).

Föredragande statsrådet uttalade i propositionen med förslag till TF stark tvekan om det lämpliga i att göra grundlagens förbud mot hindrande åtgärder tillämpligt också beträffande enskilda sammanslutningar och per- soner. Visserligen var det i och för sig riktigt att inte heller tvångsåtgärder från enskilda i syfte att undertrycka en misshaglig skrift i allmänhet borde få förekomma. Det uppstod emellertid stora svårigheter att i lag närmare ange i vilken omfattning sådana enskilda åtgärder skulle anses rättstridiga. I praktiken kunde det därför bli vanskligt att upprätthålla en klar och otvetydig gräns mellan å ena sidan förbjudna tvångsåtgärder och å andra sidan tillåten moralisk påverkan. T. ex. åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda sammanslutningar mot skandaltidningar. pornografiska skrifter o.d. kunde ibland anses mycket berättigade, även om de inte inskränkte sig till bara ogillande omdömen och uttalanden. Föredraganden ansåg det därför klokast att inte i TF ta upp bestämmelser rörande åtgärder av enskilda sammanslutningar eller personer; frågan om rättstridigheten i

• Sida 34
•  Original

sådana åtgärder borde bero av de rättsregler som gäller i övrigt (prop. l9481230 s. 87).

I riksdagen förordade konstitutionsutskottets majoritet kommitténs för- slag. medan minoriteten gick på propositionens linje (KU 1948130). Emel- lertid fattade riksdagen beslut i enlighet med minoritetens uppfattning (rskr. l949:l()l).

Frågan om yttrandefrihetsbegränsande åtgärder togs upp i direktiven till såväl MMU som YFU som en fråga som borde behandlas av kommit— téerna. Båda utredningarna kom emellertid fram till att förbudet mot hindrande åtgärder borde ha samma omfattning som f.n., dvs. avse bara myndigheter och andra allmänna organ. Vid remissbehandlingen av MMU:s förslag ansåg visserligen några remissinstanser att ett skydd mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda borde införas (Ds Ju 197612 s. 69 ff). De remissinstanser som har berört frågan med anledning av YFU:s huvudbetänkande delar emellenid samtliga YFU:s bedömning (Ds Ju l985z4 5.56 0.

För egen del vill jag först konstatera att de sakskäl som lagts till grund för TF:s nuvarande utformning i här aktuellt hänseende uppenbarligen fortfarande är av betydande styrka. Denna uppfattning har också stöd av MMU:s och YFU:s överväganden. som har vunnit bred anslutning bland remissinstanserna. Särskilt YFU:s utförliga argumentering i denna del måste anses mycket övertygande. något som det entydiga remissutfallet bekräftar.

Även om jag därmed har redovisat för min grundinställning i frågan vill jag utveckla min syn på saken något närmare. Först kan det finnas skäl att beröra en fråga som har diskuterats i den allmänna debatten och som gäller hur långt gående krav grundlagarna f. n. ställer på samhället när det gäller att aktivt verka för att yttrande- och informationsfriheterna fungerar.

I motsats till vad som ibland hävdas innebär den tryckfrihet och yttran- defrihet i övrigt som grundlagarna tillförsäkrar enskilda inte någon formell skyldighet för det allmänna att aktivt skapa förutsättningar för att frihe- terna kan utnyttjas. Man kan uttrycka saken så att det är fråga om enfrihet från ingripanden av det allmänna. inte någon rätt för enskilda att få samhäl- lets stöd för att kunna begagna sin frihet. Grundlagens regler om skydd för tryckfriheten och yttrandefriheten i övrigt ålägger därför inte samhället någon skyldighet att t. ex. se till att tidningar får trycksvärta och papper eller att arbetskonflikter inom televerket inte leder till att Sveriges Radios program inte kan sändas ut till allmänheten. Enligt min mening är det inte heller möjligt att införa någon uttrycklig sådan skyldighet för det allmänna. Motsvarande resonemang är tillämpligt i fråga om informationsfriheten som ju är yttrandefrihetens "spegelbild".

En väl fungerande tryckfrihet och yttrandefrihet i övrigt i samhället är emellertid ett så vitalt intresse i en demokrati att statsmakterna måste anses ha ett ansvar som i detta hänseende sträcker sig längre än de formella krav som grundlagarna ställer. Ett uttryck för detta ansvar är det stöd som stat och kommun ger till dagstidningar och olika tidskrifter, till bokutgivning och bokhandel och till film, teater och utställningar. Som jag ser det är stöd av detta slag i nuvarande läge mycket väsentligt för att en

• Sida 35
•  Original

betydande del av den åsiktsbildning och det informationsflt'ide som nu förekommer skall kunna fortgå.

Vidare finns det som YFU har redovisat ett flertal bestämmelser i BrB som ger ett direkt eller indirekt. skydd mot yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av enskilda.

Det skulle naturligtvis vara värdefullt, om man kunde gå ett steg längre i syfte att stärka yttrandefriheten genom att i grundlag förbjuda yttrandefri- hetsbegränsande åtgärder av enskilda. Betydande svårigheter möter emel- lertid om man försöker skapa ett sådant skydd. Som YFU har funnit är det tydligt att ett förbud mot hindrande åtgärder från enskilda måste ha en betydande räckvidd för att fylla sitt syfte att säkerställa åsiktsbildning och spridning av information. Man skulle t.ex. vara tvungen att införa en långtgående skyldighet för den ene enskilde att hjälpa den andre i dennes verksamhet. En utvidgad yttrandefrihctsrättslig lagstiftning skulle vidare med en sådan ordning innebära stora förändringar av de civilrättsliga regler som nu reglerar produktion. distribution och handel med skrifter. fono- gram, videogram och filmer. Regleringen skulle också komma att ingripa i sådana förhållanden som uthyrning av lokaler för masssmedier. anställ- ningsavtal förjournalister, tekniker. grafiker m.fl.

Samtidigt med att man kan förutse dessa vittgående effekter är det emellertid uppenbart att det i ganska stor utsträckning skulle vara oklart vilka åtgärder som skulle vara förbjudna och vilka som skulle vara tillåtna. Åtgärder av ideella föreningar och andra enskilda sammanslutningar mot skandaltidningar. pornografiska skrifter o.d. ter sig ju i dag inte mindre berättigade än vid TF:s tillkomst. snarare tvärtom. En grundlagsbestäm- melse kan nämligen inte gärna ges en utformning som i detta hänseende är mycket mera detaljerad än den allmänna regel som föreslogs av 1944 års tryckfrihetssakkunnjga.

Också när det gäller den mera begränsade fråga som YFU har tagit upp särskilt och som gäller arbetskonflikter som berör massmedieområdet skulle det krävas en alltför detaljerad reglering för att den skulle kunna rymmas i grundlag, om man i regleringen vill göra en rimlig avvägning mellan de motstående intressen som otvivelaktigt är för handen.

Mot tanken på en sådan reglering kan vidare anföras att den i realiteten skulle innebära en form av arbetsplikt för journalister och andra berörda yrkesgrupper i normala situationer. Jag har dessutom den uppfattningen att bestämmelser av detta slag skulle visa sig inte vara särskilt effektiva utan skulle kunna kringgås på olika sätt som är svåråtkomliga för lagstift- ning. För min del ärjag övertygad om att de problem som onekligen finns i första hand bör lösas på annat sätt än lagstiftningsvägen. Jag delar därför YFU:s uppfattning att det bästa är om parterna på massmedieområdet genom avtal kan ställa garantier för att opinionsbildningen och nyhetsför- medlingen åtminstone i viss utsträckning skall kunna fortgå också under fackliga konflikter. Det finns redan avtal av detta slag. och en utbyggd avtalsreglering bör vara den lösning som bäst gagnar alla berörda intres- sen.

Sammanfattningsvis kommerjag alltså till samma resultat som YFU och flertalet remissinstanser. nämligen att frågan om skydd för enskilda mot

'.Il

• Sida 36
•  Original

olika yttrandefrihetsbegränsande åtgärder av andra enskilda inte bör regle- ras i grundlag.

3.2.3 Grundlagsskyddet för den enskildes integritet

Mitt förslag: Liksom hittills skall det i grundlag — förutom bestäm- melser om ärekränkningsbrott — finnas bara ett indirekt skydd för den enskildes integritet på massmedieområdet. Detta skydd skall gälla i fråga om alla de medier som ges ett särskilt grundlagsskydd. Det skall alltså inte införas några grundlagsregler som ger enskilda rätt till genmälc eller beriktigande. lntc heller skall någon ny an- svarsbestämmelse som avser kränkning av privatlivets fred c. d. tas in i grundlag. Reglerna för väckande av allmänt åtal för ärekränk- ningsbrott ändras inte.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt förslag utom i det att åklagare enligt utredningen skall ha en vidare åtalsplikt för ärekränknings- brott än hittills. F.n. gäller att en åklagare får väcka allmänt åtal för ärekränkningsbrott endast om det av särskilda skäl finns påkallat ur allmän synpunkt. [ fortsättningen skulle det räcka med att åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Remissinstanserna: Remissutfallet är relativt splittrat. I fråga om rätt till genmälc eller beriktigande anser ungefär hälften av de remissinstanser som uttalar sig att någon lagstadgad skyldighet att ta in genmälen och berikti- ganden inte bör finnas. Den andra hälften anser att dessa frågor bör övervägas ytterligare och att någon form av lagreglering bör införas. Kam- marrätten i Jönköping föreslår sålunda att den ansvarige utgivaren åläggs att genom annonsutrymme låta publicera den enskildes genmälc och berik- tigande. Stockholms tingsrätt föreslår att domstolen på samma sätt som gäller för tryckta skrifter skall kunna förordna om att en dom helt eller delvis skall läsas upp i radio eller television.

Frågan om lagstiftning till skydd för den enskildes integritet berörs endast av ett fåtal remissinstanser. Också här är uppfattningarna ganska jämnt fördelade mellan dem som avstyrker och dem som förordar sådan lagstiftning. Radionämnden. Allmänhetens pressombudsman och Sveriges Television AB hör till den förra gruppen. medan svenska kyrkans central- styrelse och Sveriges domareförbund är för lagstiftning.

Remissutfallet är till övervägande del positivt såvitt avser förslaget till ändrade åtalsregler. Några remissinstanser vill dock gå längre än YFU, medan andra avstyrker utredningsförslaget. Förslaget tillstyrks av bl.a. JK, Svea hovrätt. JO, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Pres— sens opinionsnämnd. Svenska tidningsutgivareföreningen. Svenska jour- nalistförbundet, Sveriges författarförbund och Sveriges Television AB. Till de remissinstanser som avstyrker hör riksåklagaren (RÄ) och Allmän- hetens pressombudsman.

• Sida 37
•  Original

Bakgrunden till mitt förslag

Gällande regelsystmt

I våra grundlagar finns det ett flertal bestämmelser som avser skyddet för den enskildes integritet. Den mest generella bestämmelsen ingår i 1 kap. 2 % RF där det sägs att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen är inte rättsligt bindande utan ett målsättnings— stadgande (prop. l975/76:209 s. 13l).

] 2 kap. RF finns det däremot andra föreskrifter som har karaktären av bindande rättsregler och som skyddar enskildas integritet. Bland dessa tar vissa sikte på den kroppsliga integriteten genom skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp (4—6 så). Denna aspekt av den enskildes integritet skall emellertid inte vidare behandlas här. eftersom de föreskrifter som är av intresse i detta sammanhang är de som skyddar den "andliga" integriteten. privatlivet. ] vissa hänseenden skyddas den enskildes privatliv genom bestämmelser om skydd mot husrannsakan. intrång i förtrolig meddelelse. hemlig avlyssning och äsiktsregistrering (6 resp. 3 å). Vidare kan det näm- nas att yttrande- och informationsfriheterna får begränsas genom vanlig lag med hänsyn bl.a. till enskilds anseende (13 5. första stycket).

Likaså finns det i TF vissa bestämmelser som tar sikte på skyddet av den enskildes integritet. Vissa av dessa rör genmälen och beriktiganden. Med genmäle brukar man avse ett bemötande av uppgifter i sak och/eller vär- deomdömen. Avser ctt bemötande bara sakuppgifter. används det mindre omfattande begreppet beriktigande.

De bestämmelser i TF som rör genmälen och beriktiganden ger inte någon rätt för en enskild som anser sig utsatt för ett angrepp i en tryckt skrift att få göra ett genmäle eller ett beriktigande. De berör denna fråga bara på ett indirekt sätt. Enligt 1 kap. 4.5 andra stycket skall det vid bestämmande av påföljd för missbruk av tryckfriheten särskilt beaktas. om en rättelse som varit påkallad av en meddelad uppgift på lämpligt sätt har bringats till allmänhetens kännedom. I 1 kap. 9 s 2 ges möjlighet att i vanlig lag föreskriva om rättelse av oriktig eller missvisande uppgift i yrkesmässig kreditupplysningsverksamhet. Till denna kategori av före- skrifter kan räknas också 7 kap. 6 å andra stycket där det föreskrivs att en domstol, som fäller någon för ärekränkningsbrott i en periodisk skrift, på yrkande får bestämma att domen skall införas i skriften.

Som en bestämmelse till skydd för den enskildes integritet kan räknas också den i 2 kap. 2 5 första stycket TF intagna regeln om att rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bl.a. av hänsyn till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Offentlighets- och sekretesslagstiftningen skall dock inte redovisas närmare ijust detta sam- manhang. Detsamma gäller de undantag från meddelarfriheten som avser allmänna handlingar och tystnadsplikter (7 kap. 3 % första stycket 2 och 3 TF.jfr 7 kap. 5 & 2 och 3 TF). Jag återkommer till dessa i avsnitt 3.7.

Av större intresse här är däremot bestämmelserna i 7 kap. 4 å9— lf om ansvar för ärekränkningxbmtt. Enligt dessa bestämmelser skall som otillå- tet yttrandc i tryckt skrift anses förtal. förtal av avliden eller förolämpning enligt den närmare gärningsbeskrivning som är angiven och som i sak stämmer överens med motsvarande ansvarsbestämmelser i 5 kap. BrB.

• Sida 38
•  Original

Den som utpekar någon som brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning kan enligt 5 kap. ] & BrB dömas för förtal. Om han var skyldig att uttala sig eller om det eljest med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den. skall inte dömas till ansvar. Om brottet är grovt skall dömas för grovt förtal. Vid bedömandet av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om uppgiften genom sitt innehåll eller den omfattning i vilken den blivit spridd eller eljest var ägnad att medföra allvarlig skada (5 kap. 2 & BrB).

15 kap. 3 och 4 så BrB finns bestämmelser om brotten förolämpning och förtal av avliden.

[ processuellt hänseende gäller att mål om förtal eller annat ärekränk- ningsbrott som begåtts genom tryckt skrift i regel skall handläggas vid juryrättegång. Detsamma gäller om någon av de radiorättsliga ansvarig- hetslagarna är tillämplig på brottet. Andra ärekränkningsmål handläggs i vanlig brottmålsordning. Som huvudregel för båda kategorierna av mål gäller att åtal får väckas bara av målsäganden. Förtal och grovt förtal får åtalas av åklagare endast om målsäganden anger brottet till äta) och åtal av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt. Under samma förutsätt- ningar får—allmänt åtal väckas för förolämpning mot någon i eller för hans myndighetsutövning eller förolämpning mot någon med anspelning på hans ras. hudfärg. nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse (5. kap. 5 .a BrB).

De bestämmelser som jag nu har redogjort för kan tyckas vara ganska begränsade när det gäller skyddet för den enskildes integritet. De kan emellertid inte ses isolerade utan hänsyn måste också tas till de utomrätts- liga regler som gäller på det område där det i praktiken framför allt kan inträffa kränkningar av privatlivets fred.

Vad jag avser är i första hand Publicistklubbens. Svenska journalistför- bundets. Svenska tidningsutgivareföreningens och Sveriges Radios ge- mensamma pressetiska regler som ligger till grund för pressens självsane- rande verksamhet. Reglerna innehåller bestämmelser bl.a. om rättelse och genmäle samt om respekt för privatlivets helgd. Enligt reglerna skall felak- tig sakuppgift rättas när det är påkallat. Den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmälc. Rättelser och genmälen skall i lämplig form publiceras utan dröjsmål och på sådant sätt att de kan uppmärksammas av dem som har fått del av de ursprungliga uppgifterna. Vidare sägs det i reglerna bl.a. följande om den personliga integriteten: "Avstå från publicitet, som kan kränka privatlivets helgd. om inte ett oavvisligt allmänintresse kräver offentlig belysning. Överväg sär- skilt noga publicering av familjetvister och vårdnadsärenden med hänsyn till den skada som kan förorsakas de berörda.”

Ärenden som rör tillämpningen av de pressetiska reglerna handläggs av Allmänhetens pressombudsman och Pressens opinionsnämnd. Klandrande uttalanden av pressombudsmannen och opinionsnämnden skall enligt de pressetiska reglerna titan dröjsmål publiceras i den tidning dessa gäller.

De gällande arm/('n HIP/IHH reg'vringwi och de pro__qranzfi)'ramg som

• Sida 39
•  Original

utgår i koncernen Sveriges" Radio innehåller liknande regler om att pro- gramföretagen skall beriktiga felaktiga sakuppgifter när detär påkallat och att den som har befogat anspråk att bemöta ett påstående skall beredas tillfälle till genmälc. Begäran om beriktigande eller genmälc skall behand- las skyndsamt. Om en begäran om beriktigande bifalls. skall beriktigandet så snart det kan ske sändas i ett för publiken naturligt sammanhang. Bifalls begäran om genmälc. skall genmälct så snart det kan ske sändas i eller i anslutning till program av samma eller likartad karaktär som det anmärk- ningen avser. Den enskildes privatliv skall respekteras i programverksam- heten. om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat. De nu redovi- sade avtalsreglerna har stöd i 6 s'radiolagen.

Enligt 7 & radiolagen finns radionämnden för granskning av radiopro— gram från Sveriges Radios programföretag. Med stöd av samma paragraf har i avtalen tagits in en regel om att programföretagen på lämpligt sätt i program skall redogöra för beslut av radionämnden enligt vilket företaget har brutit mot 6 s radiolagens bestämmelser om saklighet och opartiskhet m.m. eller mot reglerna i avtalet med staten.

För nårradions del finns etiska regler antagna av Sveriges Närradioför- bund. Reglerna stämmer i stort sett överens med de pressetiska regler som tidigare har redovisats och hänvisar uttryckligen till dessa i fråga om sändningar av nyhetskaraktär.

Sveriges Närradioförbund har tillsatt Närradions etiska nämnd med uppgift att efterhandsgranska. övervaka och påverka efterlevnaden av de etiska reglerna. Nämndens utlåtande skall enligt reglerna återges i sänd- ning.

Tidigare urredningxfi'irslag

Som framgår av MMU:s huvudbetänkande (SOU 1975z49 s. l43 ff) har frågan om rätt till genmälc eller lmrikrigamlc varit aktuell i lagstiftnings- sammanhang ttnder lång tid. Också MMU skulle enligt sina direktiv ta upp den. I sitt huvudbetänkande anförde kommittén att en direkt reglering i grundlag av genmälesrätten i vidsträckt mening skulle erbjuda så stora lagtekniska och organisatoriska svårigheter att frågan åtminstone tills vida- re fick överlämnas till pressens självsanerande åtgärder. Inte heller ansåg MMU:s majoritet att någon grundlagsfäst rätt till beriktigande borde infö- ras på grund av gränsdragningsproblem och svårigheter att utforma ett förfarande i ärenden om beriktigande (SOLT 1975249 s. 158 ff). Ett utkast till en grundlagsregel i ämnet. som presenterades i betänkandet. lades fram som förslag i en ledamots reservation.

Remissutfallet på MMU:s förslag i denna del blev det att avvisandet av tanken på en grundlagsreglerad genmälesrätt fick allmän anslutning bland remissinstanserna. Däremot föreslog en majoritet bland de instanser. som yttrade sig i frågan om rätt till beriktigande, att bestämmelser hårom skulle tas in i grundlagen.

När det gäller skyddet för den enskildes integritet i andra hänseenden bör erinras om att integritetsskyddskommittén i betänkandet (SOU l980:8) Privatlivets fred diskuterade frågan om gällande rättsregler om

• Sida 40
•  Original

skydd för den enskilde mot missaktande yttranden skulle kompletteras med ett allmänt skydd mot intrång iprivatlivel. Kommittén var inte enig. Fyra ledamöter fann att den enskildes privatliv skyddas tillräckligt genom pressens egen självsanering inom den nuvarande organisationens ram. En femte ledamot ville bereda den enskilde skydd genom möjlighet till ekono- misk ersättning. Övriga tre ledamöter förordade lagstiftning i form av en ny ansvarsbestämmelse i 5 kap. BrB om kränkning av privatlivets fred med en korresponderande bestämmelse i 7 kap. 4 så TF.

Betänkandet remissbehandlades. Remissutfallet var splittrat. Regering- en överlämnade i februari 1981 betänkandet jämte remissyttrandena till YFU för att beaktas vid uppdragets fullgörande.

I detta sammanhang bör vidare nämnas att integritetsskyddskommittén i ett annat betänkande (SOU 1974:85) Fotografering och integritet lade fram förslag om införande av nya ansvarsbestämmelser i BrB om olovlig och otillbörlig fotografering. Förslaget remissbehandlades och fick då ett blan- dat mottagande. Det ledde inte till lagstiftning. varken i samband med att ett annat av förslagen i betänkandet genomfördes i form av lagen (1977:20) om ”TV-övervakning eller senare. Det skäl som anfördes var att de bestäm- melseri BrB som föreslagits borde prövas först när kommittén slutfört sitt arbete (_prop. 1975/76: 194 s. 6).

I fråga om ärekränkningsbronen kan först anmärkas att kommittén för lagstiftning om yttrande- och tryckfrihet i början av 1970-talet lade fram betänkandet (SOU 1972:88) Ärekränkning. 1 detta lades fram förslag om sådana ändringar i BrB och TF som skulle medföra att det straffbara området begränsades. Betänkandet remissbehandlades men har inte lett till lagstiftning.

Även reglerna om åtal vid ärekränkningsbrott har varit aktuella tidigare när det har gällt lagstiftning som rör integritetsskyddet, Tystnadsplikts- kommittén lade i betänkandet (SOU 1975: 102) Tystnadsplikt och yttrande- frihet fram förslag som senare utgjorde grund för sekretesslagens utform- ning. I samma betänkande förordade kommittén -— i anslutning till övervä- gandena om tystnadsplikt och meddelarfrihet — att allmänt åtal skulle vara huvudregel vid förtal och grovt förtal. En förutsättning skulle dock vara att målsäganden angivit brottet till åtal. Åklagaren skulle få underlåta åtal om sådant inte var påkallat från allmän synpunkt. Förslaget fick ett blandat mottagande när det remissbehandlades (se Ds Ju 1977:1 s. 79 ff) och ledde aldrig till lagstiftning (jfr Ds Ju 1977:1] Del 1 s. 186 f).

Skälen för mitt förslag: Den enskildes rätt till skydd för sitt privatliv är en av de mest fundamentala fri- och rättigheterna. Samhällets ansvar för skyddet för den enskildes integritet kommer därför till uttryck i RF bland de mål som ställs upp för det allmännas verksamhet. Någon rättsligt bindande grundlagsregel som ger ett allmänt integritetsskydd finns dock inte i Sverige därför att en sådan bestämmelse inte har kunnat ges en tillräckligt klar utformning. lntc heller i vanlig lag finns någon sådan generell regel. De rättsligt bindande regler i Sverige som skyddar den enskildes integritet tar följaktligen sikte på olika aspekter av integritets- skyddet. Jag har nyss redogjort för ett antal sådana bestämmelser, som finns i grundlagen och andra författningar. Andra exempel är datalagen

• Sida 41
•  Original

(1973:289). kreditupplysningslagen (1973zll73), inkassolagen (1974:182) och lagen (1978:8()O) om namn och bild i reklam.

Eftersom den enskildes rätt att bli lämnad i fred aldrig kan vara absolut i ett samhälle utgör integritetsskyddet i gällande lagstiftning resultatet av ofta besvärliga avvägningar mellan intressen som står mot varandra. Vad som i detta sammanhang närmast är aktuellt är att mot intresset att värna privatlivets fred väga intresset av fri debatt i samhälls- och kulturfrågor och offentlig granskning av dem som i en allmän eller enskild befattning övar inflytande. För denna debatt och bevakning spelar särskilt tid- ningspressen och radio och TV en huvudroll. Det är också på det området som konflikten mellan öppenhet i diskussionen och informationsflödet och integritetsskydd är som mest uttalad. Givetvis kan det också förekomma fall där det är antingen andra tryckta skrifter eller filmer. videogram eller fonogram som uppfattas som kränkande för privatlivets fred. Man mäste dock med YFU konstatera att det är de först nämnda medierna som det finns anledning att i första hand diskutera när man överväger grundlags— skyddet för den enskildes integritet.

De bestämmelser som gäller på integritetsskyddets område och som är aktuella här kan förefalla ganska begränsade till omfattningen, om man ser på förhållandena i andra jämförbara länder. Enligt min mening kan man emellertid inte bara ta hänsyn till de författningsbestämmelser som finns. utan man måste också beakta andra regler på detta område. I praktiken spelar dessa senare nämligen en lika stor — om inte större — roll än det formellt bindande regelsystemet när det gäller skyddet för den enskildes privatliv. Jag avser då inte bara de pressetiska reglerna utan också reglerna i avtalen mellan staten och Sveriges Radios programföretag. Den fråga man måste ställa sig är om dessa regler i dagens läge är tillräckliga eller om det behövs en förstärkning av det författningsreglerade skyddet för den enskildes integritet.

Redan vid TF:s tillkomst hänvisades till vad som var god publicistisk sed när man stannade för att inte införa någon grundlagsfäst rätt till genmäle eller beriktigande. Som framgår av MMU:s huvudbetänkande (SOU 1975:49 s. 15.2 f) avvisade riksdagen därefter olika förslag om lagstiftning i ämnet med hänvisning bl.a. till pressens självsanerande verksamhet. En- ligt MMU:s mening erbjöd denna verksamhet väl så goda praktiska möjlig- heter till ett gott resultat som en lagstiftning ("bet. s. 159). Bland remissin- stanserna var meningarna delade om den självsanerande verksamheten hos pressen är tillräcklig. Vid de grundlagsändringar angående tryckfrihe- ten som MMU:s förslag ledde till år 1976 fästes stort avseende vid pressens självsanerande verksamhet när det gällde meddelarfrihetens omfattning (prop. l975/76:204 s. 94 f).

Som YFU har anfört är det svårt att avgöra om standarden inom pres— sen. radio och TV har stigit eller sjunkit-Under det senaste decenniet såvitt gäller hänsynen till den enskilda människans integritet. För sådana bedöm- ningar finns inga tillförlitliga mätinstrument. Även om allvarliga integri- tetskränkningar har förekommit, kan man knappast hävda att läget är oroväckande. Att standarden i vårt land är högre än på många andra håll i världen tycks vara erkänt av alla. Jag har därför uppfattningen att det

• Sida 42
•  Original

också i fortsättningen finns goda skäl att förlita sig på massmediernas omdöme och ansvarskänsla i förening med de självsanerande instrument som redan existerar. Enligt min mening bör det krävas att det finns ett starkt behov av lagstiftning för att man skall överge den inställning som statsmakterna hittills har haft och som innebär att det primärt skall vara massmediernas egen sak att upprätthålla ett gott skydd för den enskildes privatliv.

Jag övergår nti till att ta upp de olika aspekter på skyddet för den enskildes integritet som YFU har behandlat.

Genmäly ut'/i beriktigande

Jag har redan nämnt att med genmäle avses ett bemötande av uppgifter i sak eller av värdeomdömen och med beriktigande rättelse av uppgifter i sak.

Som YFU har anfört gäller som en princip för all publicistisk verksam- het att sakuppgifternas vederhäftighet och argumenteringens hållbarhet noggrant skall prövas före offentliggörandet. På samma sätt torde det råda allmän enighet om att de pressetiska reglerna och radioavtalens föreskrif- ter om genmäle och beriktigande ger uttryck för vad som bör iakttas för det fall att någon som berörs av vad som har blivit offentliggjort, gör gällande att publicisten har brustit i sin prövningsskyldighet. Att företrädarna för den publicistiska verksamheten visar stor generositet mot önskemål om genmälen eller beriktiganden är av grundläggande betydelse för allmänhe- tens förtroende för verksamheten.

YFU har inte kunnat finna annat än att efterlevnaden av de pressetiska reglerna på detta område är god. Framställningar från allmänheten om genmälen eller rättelser behandlas generöst av press, radio och TV. Pres- sens opinionsnämnd fäller visserligen varje år ett antal avgöranden som innefattar klandrande uttalanden om underlåtenheter att tillmötesgå krav på genmäle eller beriktigande. Men antalet är så begränsat att det inte ger anledning till någon oro för denjournalistiska etikens allmänna nivå på det nu diskuterade området. Även om en del remissinstanser har haft invänd- ningar mot YFU:s bedömning. finns det enligt min mening inte underlag för att anse att situationen på detta område skulle vara sämre än tidigare.

En grundlags utformning bör dock i princip inte vara beroende av innehållet i och efterlevnaden av ett sådant regelsystem som de pressetiska reglerna utgör. Tanken på att i grundlagen införa bestämmelser som ger möjlighet att lagstifta om rätt till genmäle eller beriktigande kan därför inte avvisas bara med hänvisning till den självsanerande verksamhet hos pres- sen som förekommer f. n.

I fråga om radio- och TV-program från programföretagen inom Sveriges Radio gäller speciella garantier för saklighet och opartiskhet i form av regler om genmälc och beriktigande m.m.. vilka är betingade av program- bolagens ställning som ett s.k public-serviee-företag. Dessa regler får i allt väsentligt betraktas som tillräckliga. Jag anser därför i likhet med YFU att bolagen kan lämnas åt sidan i den fortsatta diskussionen om genmälc och beriktigande.

• Sida 43
•  Original

'l'ill förmån för bestämmelser om en skyldighet i första hand för pressen att offentliggöra genmälen och beriktiganden kan åberopas att skyddet mot förtal och annan ärekränkning inte är tillräckligt för att förhindra publici- tetsskador. Även omstridda uppgifter som inte innebär förtal kan skada. Publiciteten kan få vittgående negativa följder för den som uppgifterna rör utan att för den skull kunna anses vara "ägnad att utsätta denne för andras missaktning", vilket krävs för att straffansvar för förtal skall komma i fråga. Om uppgifterna enligt hans välgrundade uppfattning inte ger tillräck- lig information om bakomliggande förhållanden eller är oriktiga i sak. måste man hysa förståelse för att han upplever det som orättvist att lagstiftningen inte ger honom rätt att delge läsekretsen sin version av tnotiven för hans agerande eller de faktiska förhållandena. Jag anser det således i och för sig vara ett helt berättigat önskemål att — då missvisande eller felaktiga uppgifter har influtit i en tidning — ge den förfördelade en möjlighet att bemöta dessa. En rätt till genmälc eller beriktigande kan naturligtvis också ha ett värde vid sidan av integritetsskyddet. Även myn- digheter. företag och organisationer kan ha ett befogat anspråk på att kunna bemöta angrepp och rätta felaktiga sakuppgifter.

Det finns dock argument att anföra mot en sådan lagstiftning. I stort sett är det samma argument som anfördes vid TF:s tillkomst. "

Ett sådant skäl mot lagstiftning är att den inte går väl ihop med principen om utgivarens ensamansvar. Antingen får man göra avkall på'denna prin- cip och låta den enskilde själv ansvara för sitt inlägg. något som inte ter sig särskilt lämpligt. Eller också skall utgivaren ha bestämmanderätt även i fråga om inlägget. vilket starkt begränsar värdet av att lagfästa rätten till genmäle eller beriktigande.

Som både MMU och YFU funnit skulle det vidare möta mycket stora lagtekniska och organisatoriska svårigheter att införa denna typ av regler. Det är mycket svårt att ange förutsättningarna för en genmälesrätt på ett sådant sätt att bestämmelserna inte inbjuder till tvist. De etiska reglerna anger att den som har "ett befogat anspråk att bemöta ett påstående" skall beredas tillfälle till genmälc och att felaktig sakuppgift skall rättas ”när det är påkallat." Att överföra sådana bestämmelser till lag låter sig knappast göra utan att samtidigt införa bestämmelser om att ett utomstående organ skall avgöra när anspråk på genmälc resp. beriktigande är befogat. Någon annan lösning än att anordna ett domstolsförfarande för prövning av tvister är inte tänkbar. Den skulle i så fall innebära ett krångligt och tidsödande förfarande och i många fall förta effekten för den förfördelade därför att lång tid hinner för'flyta från det att en felaktig eller missvisande uppgift publiceras till tidpunkten för införande av genmälc eller beriktigande.

Svårigheterna skulle sannolikt inte vara lika stora i fråga om berikti- gande som i fråga om genmälc. Det är dock många gånger svårt att skilja mellan sakuppgifter och värderingar. Det kan t. ex. mycket väl förhålla sig så att en publicerad uppgift i och för sig är sann men kan te sig missvisande därför att andra fakta inte har redovisats samtidigt. En lagstadgad möjlig- het till rättelse ger inte någon hjälp i ett sådant fall. I praktiken skulle säkert svärlösta tvister uppstå även i dessa fall.

Ett annat argument. som YFU har berört men vars bärkraft kommittén funnit mera svårbedömd. är att en lagstadgad skyldighet att publicera

• Sida 44
•  Original

skulle få en negativ inverkan på pressens självsanerande verksamhet. Pressetiska överväganden skulle få stå tillbaka förjuridiska. Detta skulle i sin tur betyda att den pressetiska nivån sjönk i stället för att stiga och då skulle syftet med lagregleringen förfelas.

En samlad bedömning av skälen för och emot lagstiftning har gett mig uppfattningen att det inte nu finns tillräckliga motiv för att gå ifrån den uppfattning som rådde vid TF:s tillkomst och som också MMU och YFU har delat. nämligen att även i fortsättningen frågan om genmälc och berikti- gande bäst Iämpar sig för reglering inom ramen för pressens självsanerande verksamhet. Det bör därför i grundlagen finnas bara de mera indirekt verkande bestämmelser som avser hänsynstagande till rättelser vid be- stämning av påföljd för tryckfrihetsbrott (1 kap. 4 & andra stycket TF) och införande i periodiska skrifter av domar (7 kap. 6 & andra stycket TF). Jag förordar emellertid en viss utvidgning av grundlagsregleringen och föreslår att motsvarande bestämmelser skall gälla i fråga om de andra medier som enligt mitt förslag skall ges ett särskilt grundlagsskydd.

I mitt ställningstagande ligger att jag ser det som viktigt att pressens självsanerande verksamhet befästs och utvecklas så att man får en rimlig balans mellan de motstående intressena och så att man från pressens sida under ansvar brukar den frihet som härigenom ges. Jag förutsätter också att den självsanerande verksamhet som har börjat inom närradion kommer att leda till en situation på det området som är lika bra som på pressens område. Det är också önskvärt att ett motsvarande regelsystem skapas för den verksamhet med lokala kabelsändningar som nyligen har startat och för annan jämförbar verksamhet som kan komma till stånd i framtiden.

Skj'ddför privatlivets/fed 0. (1. Jag delar YFU:s uppfattning att gällande bestämmelser i 7 kap. 4 ä 9— 12 TF och 5 kap. l—4 åå BrB om ärekränkningsbrotten sakligt sett inte bör ändras i detta sammanhang.

YFU har också på grundval av integritetsskyddskommitténs slutbetän- kande och remissyttrandena över detta övervägt frågan om kriminalisering av kränkningar av privatlivets fred e. d. I likhet med kommitten och — som jag uppfattar remissutfallet — en stor majoritet bland remissinstanserna anser jag att man även här mera bör lita till de regler som gäller inom pressens självsanerande verksamhet och motsvarande regler på radio- och TV-området än på lagstiftning. Att inskränka den grundlagsskyddade tryckfriheten och yttrandefriheten i övrigt utan att det finns någon mera allmän uppslutning bakom detta är för min del otänkbart. Det är också svårt att göra den grannlaga avvägning mellan yttrandefrihets- och integri- tetsskyddsintressena som måste göras. om man skall utforma en ansvars- bestämmelse. inte heller ser jag det som lämpligt att utöka möjligheterna att få ersättning så som föreslagits av en ledamot i integritetsskyddskom- mlttén.

Ära/för ärekränkningshratt Även om man anser att det primärt är massmediernas egen sak att se till att den enskildes integritet har ett nöjaktigt skydd. kan man inte bortse från att

• Sida 45
•  Original

det inte så sällan händer att den enskilde utsätts för ett angrepp som han upplever som så kränkande att han vill ta till rättsliga atgärder. Nuvarande regler innebär att det då oftast blir hans egen sak att driva en process mot den som ansvarar för kränkningen. '

l syfte att — som YFU uttrycker det — "minska motlutet" för en mälsägande som anser sig förtalad har kommittén föreslagit att det inte längre skall krävas särskilda skäl för allmänt åtal för förtal och grovt förtal utan att det skall räcka att målsäganden har angett brott till åtal och att åtal är påkallat ur allmän synpunkt.

För egen del harjag svårt att bilda mig en klar uppfattning om vad denna ändring skulle innebära i praktiken. Som RÅ anfört torde det endast sällan vara påkallat av allmänna skäl att väcka åtal i de fall som det här gäller. Det är därför tvivelaktigt om ett borttagande av kravet på särskilda skäl skulle innebära någon markant ändring av ätalspraxis'. kvar står kravet på att åtal skall vara påkallat ur allmän synpunkt. vilket torde kunna åberopas för att underlåta åtal i flertalet fall. Även omjag har förståelse för de synpunkter som ligger bakom förslaget är det alltså somjag ser det alltför ovisst om det skulle medföra några påtagliga effekter. Det bör därför inte genomföras.

Vill man få till stånd en ordning enligt vilken allmänt åtal i större utsträckning än f.n. skall förekomma vid ärekränkningsbrott. torde änd- ringar av annat slag böra övervägas. För sådana ändringar finns emellertid knappast tillräckligt underlag i detta ärende. Jag anser mig därför inte behöva ta upp frågan vidare i detta sammanhang.

3.2.4 Yttrandefriheten och reklamen

Mitt förslag: Liksom hittills skall TF ge bara ett begränsat skydd för kommersiell reklam i tryckta skrifter. Samma skydd som nu finns i fråga om tryckta skrifter skall gälla beträffande de andra medier som omfattas av mitt förslag. Det skall dock vara möjligt att i vanlig lag meddela föreskrifter om förbud mot reklam i radio och TV.

Utredningens förslag: All reklam i de särskilt skyddade medierna skall falla under grundlagen. Möjlighet skall dock finnas att i vanlig lag meddela föreskrifter för näringsidkare om innehållet i och utformningen av yttran- den i näringsverksamhet. I fråga om radio- och TV— program överensstäm— mer utredningens förslag med mitt.

Remissinstanserna är genomgående positiva till YFU:s förslag i fråga om reklamen. Kritik n'ktas dock —— framför allt av de myndigheter och organi— sationer som tillämpar marknadsförings- och konkurrenslagstiftningen — mot utformningen och omfattningen av de undantag från grundlagsregle- ringen som föreslås av YFU. Några remissinstanser är dock kritiska till förslaget i dess helhet eller till möjligheterna att förbjuda reklam i radio- och TV-program.

Skälen för mitt förslag: En ofta omdiskuterad fråga är i vilken utsträck- ning olika ätgärder som riktar sig mot kommersiell reklam i tryckta skrifter

• Sida 46
•  Original

kan vidtas utan att det finns något uttryckligt stöd för det i TF. Enligt sina direktiv har YFU behandlat frågan om man i grundlag närmare bör reglera förhållandet mellan yttrandefriheten och reklamen. Frågan har givetvis betydelse inte bara för skyddet av tryckfriheten utan också för yttrandefri- heten i de andra uttrycksformer som nu föreslås få ett särskilt grundlags- skydd.

Eftersom frågan har speciell betydelse när det gäller tryckfriheten börjar jag med att behandla den delen. På det radiorättsliga området skiljer sig förhållandena från vad som gäller övriga massmedier genom att kommersi- ell reklam f.n. inte får förekomma i rundradiosändningar annat än i radio- tidningar. där det likväl finns vissa begränsningar i rätten att sända annons- material. Jag tar därför upp radio- och TV—området för sig. innanjag går in på de övriga uttrycksformer som enligt mitt förslag nu skall ges ett särskilt grundlagsskydd.

Tn't'kfriheten och reklamen

En diskussion om tryckfrihetsförordningens tillämplighet i fråga om kom- mersiell reklam måste ha som utgångspunkt bestämmelserna i TF om tryckfrihetens innebörd och syfte och om vilka ingripanden som är tillåtna vid missbruk av tryckfriheten.

Med tryckfrihet förstås enligt ] kap. ] & TF varje medborgares rätt att ge ut skrifter utan några av myndigheter eller andra allmänna organ i förväg lagda hinder. rätten att inte kunna åtalas på grund av skriftens innehåll annat än inför en laglig domstol och rätten att inte kunna straffas för innehållet i annat fall än då det strider mot tydlig lag. I överensstämmelse med dessa grunder för en allmän tryckfrihet och för att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning står det enligt samma paragraf varje medborgare fritt att — med iakttagande av bestämmelserna i TF — i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter. offentliggöra allmänna handling- ar och meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst.

Av 1 kap. 3 & TF framgår att ingen kan dömas till ansvar eller ersätt- ningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri i annat fall eller i annan ordning än TF föreskriver. På samma sätt begränsas möjligheten att konfiskcra en skrift eller ta den i beslag.

Frågan om den bestämmelsens räckvidd behandlades utförligt av l944 års tryckfrihetssakkunniga. De anförde (SOU 1947:60 s. 1190 att den i den dåvarande TF uttryckta principen att grundlagen ensam reglerade brottsligheten av en tryckt skrifts innehåll hade en begränsad räckvidd. Den gällde inte i fråga om varje förfarande. i vilket skriftens innehåll taget i bokstavlig mening ingick som ett led. Vissa brott. vid vilka en tryckt skrift hade kommit till användning. bedömdes omedelbart enligt bestämmelser i annan lag. I praktiken hade den uppdelning som skett mellan tryckfrihets- brott och brott som föll under vanlig lag vunnit viss stadga.

Förklaringen till att det måste anses naturligt och riktigt att omedelbart under straffbud i andra lagar än TF hänföra vissa förfaranden. som skedde genom eller med hjälp av yttranden eller meddelanden i en tryckt skrift låg i att dessa förfaranden är brottsliga i andra avseenden än som ett överskri-

• Sida 47
•  Original

dande av tryckfrihetens gränser. Tryckfrihetens innebörd och syfte måste vara avgörande. TF hade inte som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst krävde inte grundlagsskydd. Därför borde inte heller oredliga eller illojala yttranden och meddelanden krimina- liseras som tryckfrihetsbrott. De sakkunniga anförde vidare att den gräns- dragning som genom rättsutvecklingen kommit till stånd mellan tryckfri- hetsbrottcn och andra genom eller med hjälp av tryckta skrifter begångna brott uppenbarligen var ur praktisk synpunkt tillfredsställande.

I propositionen (19491230) med förslag till ny tryckfrihetsförordning m. m. anslöt sig föredragande statsrådet till de sakkunnigas mening. Han framhöll ts. 172) att de synpunkter som är bestämmande för begreppet tryckfrihetsbrott föranledde att dit räknades endast sådana brott som inne- bar missbruk av den yttrandefrihet TF avsåg att värna, under det att brott som inte var av den beskaffenheten borde kunna straffas omedelbart enligt vanlig lag. även om en framställning i en tryckt skrift ingick som ett led i det brottsliga förfarandet.

Den ståndpunkt som intogs under förarbetena till TF var alltså att räckvidden av bestämmelsen i 1 kap. 3 s är beroende av en tolkning av syftet med 'l'F sådant det har kommit till uttryck i främst ] kap. 1 s.

Grunduppfattningcn att TF inte fullt ut reglerar frågan om ansvar för framställningar i tryckt skrift har därefter knappast satts i fråga. Tvärtom har den kommit till uttryck i senare lagstiftningsärenden och rättspraxis (se t. ex. prop. 1973: 123 s. 39 och NJA 1 1961 s. 715 och 1979 s. 602).

l 1 kap. 9 & anges vissa uttryckliga undantag från förordningcns tillämp- ningsområde. Där föreskrivs bl.a. att utan hinder av TF gäller vad som föreskrivs i lag om förbud mot kommersiella annonser i den mån annon- serna används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaks- varor (jfr lagen 1978:763 med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker och lagen 1978:764 med vissa bestämmelser om marknads- föring av tobaksvaror).

Genom 7 kap. ?. & TF undantas annonser och därmed jämförbara medde- landen delvis från det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet.

Även om TF alltså innehåller några uttryckliga bestämmelser som bc- gränsar tillåmpningsområdet i fråga om reklam o.d. har förhållandet mel- lan TF och den kommersiella reklamen lämnats i huvudsak oreglerat. De andra begränsningarna i grundlagsskyddet följer av att TF som tidigare angetts inte syftar till annat än att skydda det centrala i tryckfriheten.

Innehållet i en tryckt skrift kan vara ett led i flera slag av brott utan att brotten utgör "missbruk av tryckfriheten eller medverkan däri" som det ståri 1 kap. 3 & TF. Ett exempel på detär bedrägeri genom en annons i en tidning. Sådana brott kan bestraffas enligt vanlig lag. De är — som det uttrycktes Linder förarbetena till TF — straffbara i andra avseenden än som ett överskridande av yttrandeft'ihetens gränser.

Utanför TF:s syfte faller att skydda näringsidkarcs ekonomiska intres- sen. Med den utgångspunkten anses stadgandet i 1 kap. 3 5 TF om TF:s straff- och processrättsliga exklusivitet inte hindra att reklam i viss ut- sträckning underkastas regler i vanlig lag. Allmän enighet råder om att

• Sida 48
•  Original

efterhandsingripanden mot framställningar som är av utpräglat kommersi- ell natur och har rent kommersiella förhållanden till föremål och som är otillbörliga mot konsumenter eller näringsidkare kan göras utanför TF:s ram. Det anses också möjligt att i vanlig lag föreskriva om informations- skyldighet såväl i reklam som i andra meddelanden om kommersiella förhållanden. Föreskrifter av detta slag finns i marknadsföringslagen (1975: 1418. jfr lagen 1975: 1 154 om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror) och konkurrenslagen (1982z729). Som sanktion används därvid i allmänhet inte straff utan vite som åläggs i det enskilda fallet. Det blir i så fall fråga om en reaktion som grundas på ett tidigare förfarande men som skall motverka ett upprepande eller undanröja en skadlig effekt av det tidigare förfarandet. .

På motsvarande sätt har det i lagen (1978:800) om namn och bild i reklam och i läkemedelsförordningen (1962z701) meddelats bestämmelser som reglerar marknadsföringen i bl.a. tryckta skrifter. ] lotterilagen (19821101 ]) förbjuds reklam för olovliga lotterier och utländska lotterier.

Det är däremot omdiskuterat i vad mån TF:s regler i övrigt — t.ex. om ensamansvar_ om ansvarsfrihet för meddelare och om rätt till anonymitet — är tillämpliga på kommersiell reklam i en tryckt skrift. Det kan också synas osäkert vilken betydelse förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder i 1 kap. 2 ;) TF har i fråga om möjligheterna att ingripa mot sådan reklam.

Förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen har tidigare diskuterats i åtskilliga lagstiftningsärenden efter TF:s tillkomst (se SOU 1983:70 s. 218—224). Det blev därför en viktig uppgift för MMU att utreda denna fråga. 1 betänkandet (SOU 1972:49) Tryckfriheten och reklamen lade kommittén fram förslag som var så formulerade att frågan om och i vilken mån reklam faller under TF skulle kunna bedömas med stöd av uttryckliga bestämmelser i grundlagen. Förslaget innebar att det skulle bli möjligt atti vanlig lag begränsa eller förbjuda reklam för alkoholdrycker och tobaks- varor. Vidare skulle TF uttryckligen tillåta vissa ingripanden enligt mark- nadsföringslagstiftningen.

Förslaget om möjlighet att införa förbud mot reklam för alkohol och tobak mottogs övervägande positivt av remissinstanserna. Bestämmelseri detta ämne infördes också i 1 kap. 9 & TF (prop. 1973: 123. KU 23. rskr. 229. KU 197412. rskr. 10. SFS 1974:67). Remissutfallet var däremot rela- tivt splittrat i fråga om förslaget i övrigt. och enligt prop. 1973: 123 (s. 42) borde man avvakta MMU:s fortsatta arbete.

MMU återkom i SOU 1975:49 till frågan om förhållandet mellan TF och reklamen. MMU föreslog att undantag skulle göras i grundlagen beträffan- de reklamen genom en uppräkning som medgav vissa slag av generella ingripanden mot kommersiell reklam. medan i övrigt grundlagen skulle gälla för denna. Dessutom föreslog MMU en allmän regel som skulle ange TF:s tillämpningsområdc genom en gränsdragning mellan brott som utgör missbruk av tryckfriheten och andra brott.

Remissutfallet var också denna gång splittrat. Förslaget utsattes för kritik i två principiellt motsatta riktningar. Instanser som företrädde kon- sumentintressen ansåg att reklamen borde ligga utanför grundlagsskyddet,

• Sida 49
•  Original

medan man från näringsidkarhåll hävdade att kommersiella annonser borde ha samma grundlagsskydd som andra framställningar.

YFU:s förslag bygger på samma principiella inställning som MMU:s. All reklam bör enligt utredningen falla under grundlagens bestämmelser. Sam- tidigt bör grundlagen öppna möjlighet för ingripanden med stöd av regler i vanlig lag mot vissa effekter av kommersiella yttranden.

YFU har följaktligen utformat sitt förslag så att man har låtit grundlags- reglerna omfatta även reklam men mcdgivit möjlighet att i lag meddela föreskrifter om innehållet i och utformningen av yttranden i näringsverk- samhet. om föreskrifterna-i har till ändamål att skydda konsumenters eller näringsidkares ekonomiska intressen. att skydda mot allvarlig fara för personlig säkerhet eller kroppslig hälsa eller att skydda enskilda individers nanm eller bild. 1 lag skall också få föreskrivas skyldighet för näringsidkare att rätta felaktiga eller vilseledande uppgifter som har lämnats i deras näringsverksamhet. om det sker i de angivna syftena.

YFU:s principiella lösning har i stort sett mottagits positivt under re- missbehandlingen. Flera remissinstanser har dock invändningar mot ut- formningen av undantagen och menar att dessa är alltför snävt utformade. Andra är kritiska mot förslaget i dess helhet.

För egen del vill jag anföra följande. Det kan naturligtvis ses som en brist att TF:s räckvidd inte framgår uttryckligen av grundlagen utan beror på en tolkning av dess syfte. Det skulle därför vara av värde om man kunde skapa den författningsmässiga klarhet om grundlagens tillämplighet på reklamen som har varit ett önske— mäl enligt direktiven till MMU och YFU.

En orsak till att det f.n. saknas sådana regler är de svårigheter som möter när man försöker sig på att utforma en hållbar rättslig reglering. Tre Utredningsförslag har lagts fram som alla tre har blivit kritiserade. Kritiken går i mycket ut på att man genom den detaljerade reglering som föreslås begränsar möjligheterna att med stöd av vanlig lag ingripa mot företeelser i den kommersiella reklamen som framstår som icke godtagbara men som inte berör det område som TF är avsedd att skydda. Denna kritik är värd att beakta.

Flera remissinstanser ifrågasätter sålunda om begreppet näringsidkare medger ingripanden mot samma personkrets som den nuvarande mark- nadsföringslagen. Några remissinstanser har invändningar mot att det inte kommer att finnas utrymme för en etisk bedömning av den kommersiella marknadsföringen. Marknadsdomstolen påpekar angelägenheten av att hinder inte kommer att finnas mot ingripande mot reklam som kan anses uppmana till brott. Näringsfrihetsombudsmannen kritiserar ett uttalande av YFU att ingripanden inte skall kunna göras för att skydda samhällseko- nomin. Han menar att det ofta är svårt att dra en skiljelinje mellan skydd för konsumenters eller näringsidkares ekonomiska intressen och skydd för samhällsekonomin. Han ifrågasätter om inte den föreslagna definitionen och utredningens förslag till gränsdragning skapar sådana och andra gräns- dragningsproblem som till sin omfattning väl motsvarar dagens. Vidare har flera remissinstanser invändningar mot begreppet "allvarlig fara för per- sonlig säkerhet och hälsa”.

• Sida 50
•  Original

Produktåterkallelsekommitte'n (H WST-3:06) har pekat på ett annat pro- blem. YFUzs förslag innebär att en näringsidkare kan tvingas att vara aktiv endast i fråga om skyldighet att rätta felaktiga och vilseledande uppgifter. Produktåterkallelsekommittén skall enligt sina direktiv lägga fram förslag som innebär ytterligare åligganden för näringsidkare.

De invändningar som remissinstanserna har gjort mot utformningen av förslagen visar att det är osäkert om de av YFU föreslagna undantagen täcker in de regler av detta slag som i dag finns i vanlig lag. Det behövs därför under alla förhållanden ytterligare överväganden innan förslagen kan antas.

Men även om dessa och likartade invändningar beaktas vid utformning- en av grundlagen finns en stor risk att man åstadkommer omotiverade låsningar. Om man i en uttrycklig reglering vill ha utrymme för en fortsatt rättsutveekling på det marknadsrättsliga området synes alternativet vara att man tvingas att göra så många undantag från grundlagsskyddet att detta kommer att framstå som enbart en formell konstruktion.

Det tycks nämligen vara ofrånkomligt att man med en utförlig men ändå inte heltäckande reglering av det slag YFU har förordat skapar nya oklar- heter om grundlagsskyddets omfattning. Då är det ju knappast något vunnet. Dessutom kvarstår t. ex. problemet att i praktiken skilja den kommersiella reklamen från sådan annonsering som bör åtnjuta grundla- gens skydd. nämligen den som skall påverka opinionsbildningen i samhäl- let e. (1.

En lösning efter de linjer som YFU har förordat kan vidare te sig mindre följdriktig så till vida att utredningen — till skillnad mot MMU i SOU 1975:49 — lämnar det oreglerat i vilken utsträckning sådana framställning- ar i tryckta skrifter. som utgör endast ett led i ett bedrägeri eller något annat liknande brott. faller in under TF:s tillämpningsområde. Man kom- mer därför ändå inte undan att bestämma TF:s tillåmpningsområde med utgångspunkt i grundlagens syfte. Ur principiell synvinkel blir det då svårt att motivera varförjust den kommersiella reklamen skall särbehandlas i detta sammanhang. Detta gäller särskilt mot den bakgrunden att de be- stämmelser i marknadslagstiftningen som TF skall ge utrymme för tar sikte på förfaranden som ibland kan sägas ligga nära vissa förmögenhetsbrott.

Med tiden har rättsläget såvitt avser TF:s förhållande till kommersiella framställningar fått en viss stadga och det kan sägas att det i fiera avseen- den har utbildats en vägledande praxis i fråga om vilka ingripanden som är möjliga att göra vid sidan av TF mot bl.a. otillbörliga marknadsföringsåt- gärder i tryckta skrifter. Frågan har också uppmärksammats i samband med det lagstiftningsarbete inom bl.a. det konsumenträttsliga området som har ägt rum de senaste årtiondena. Rättsläget i dag har därför åtmins- tone delvis blivit klarare än det var tidigare. Marknadsdomstolen och högsta domstolen har t. ex. i några uppmärksammade fall de senaste åren gjort fiera uttalanden som belyser denna fråga.

En samlad bedömning har inte övertygat mig om att det är sådana fördelar förenade med YFU:s förslag i denna del att det bör genomföras i sina huvudsakliga delar. Jag är därför inte beredd att förorda någon sådan ordning. Mitt ställningstagande innebär att problem som alltjämt kan lin-

• Sida 51
•  Original

nas på detta område får finna sin lösning i den rättstillämpning som bl.a. marknadsdomstolen svarar för.

Det jag nu har sagt utesluter inte att vissa ändringar i TF skulle kunna vara motiverade. nu eller i en framtid. även om man behåller den nuvaran- de principiella inställningen att TF bara delvis bör reglera förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen. Innan jag går in på frågan om några sådana ändringar bör göras i detta sammanhang villjag något beröra frågan om räckvidden av vissa bestämmelser i TF när det gäller kommersiell reklam. De bestämmelser jag avser rör ensamansvaret. meddelarskyddet och censurförbudet.

När det gäller frågan om vilken räckvidd TF:s olika bestämmelser har i fråga om kommersiell reklam anserjag att man inte kan dra den slutsatsen av de förut återgivna uttalandena i förarbetena till TF att denna reklam helt skulle falla utanför TF:s tillämpningsomri'tde. Dessa uttalanden tar sikte på de fall i vilka efterhandsingripanden är tillåtna och lämnar beträffande dessa ett utrymme för åtgärder mot den kommersiella reklamen. Mera bör inte läsas ut ur dem. Som har sagts av MMU och föredragande statsrådet i prop. 19781'79z2 med förslag till lag om namn och bild i reklam får TF tvärtom anses skydda reklamen i viss utsträckning.

Vad angår ensamansvaret gör sig enligt min mening inga större problem gällande i fråga om TF:s tillämplighet. Är det fråga om ett missbruk i kommersiell reklam av tryckfriheten i den mening som avses i 1 kap. 3 & TF. kan ett ingripande riktas bara mot den som bär det tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 och ll kap. TF. bortsett från de fall som avses i 7 kap. 2 och 3 åå TF.

Som ett utflöde av det tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret kan man se den bestämmanderätt som utgivaren av en periodisk skrift skall ha enligt 5 kap. 3 åTF. Enligt detta lagrum fåringet införas i den periodiska skriften mot hans vilja. Som framgår av rättspraxis gäller denna bestämmanderätt också i fråga om kommersiell reklam tmarknadsdomstolens beslut den 22 mars l974).

Denna ordning har satts i fråga när det gäller s.k. annonsvägran. dvs. vägran av utgivaren av en periodisk skrift att införa en (kommersiell) annons i skriften. YFU hävdar uppfattningen att intresset att kunna motar- beta annonsvägran bör stå tillbaka för intresset att utgivarens ensamansvar gäller utan begränsning. Utredningen hänvisar till att utgivaren inte rimli- gen kan få ställas till ansvar för yttranden som han inte kan stoppa.

Näringsfrihetsombudsmannen förordar däremot i sitt remissvar att det i TF införs en uttrycklig undantagsregel av innebörd att ett åläggande enligt konkurrenslagen att införa en kommersiell annons i en periodisk skrift skall kunna göras utan hinder av TF.

För egen del vill jag framhålla att det här är frågan om en av brytnings- punkterna mellan två mycket viktiga rättsområden. Det är uppenbarligen ett problem att annonsvägran nu inte kan angripas enligt konkurrenslag- stiftningen. Å andra sidan är det en av hörnpelarna i det tryckfrihetsrätts— liga systemet som skulle rubbas. om man skulle tillmötesgå näringsfrihcts- ombttdsmanncns önskemål om en undantagsregel för dessa fall. Enligt min mening har det inte visats på sådana olägenheter med nuvarande ordning

• Sida 52
•  Original

att man bör överväga en ändring av denna. Eftersom jag vet att pressens egna organisationer har uppmärksamheten riktad på denna fråga utgårjag från att fallen av annonsvägran kommer att vara klara undantagsfall även i fortsättningen. Skulle min förmodan visa sig felaktig och denna form av skadlig konkurrensbegränsning bli ett verkligt allvarligt problem. kan frå— gan emellertid behöva tas upp till förnyad diskussion.

Givetvis hindrar inte regeln i TF om utgivarens bestämmanderätt i fråga om innehållet i en periodisk skrift att någon annan åläggs att i en annons elleri form av ett annat meddelande om kommersiella förhållanden lämna viss information med stöd av konsumentskydds- eller konkurrensbegräns- ningslagstiftningen.

En annonsör intar vanligen ställning som meddelare i förhållande till en tryckt skrift där annonsen förs in. I den mån kommersiell reklam i en annons faller utanför det område där TF enligt ] kap. 3 & är exklusivt tillämplig kan annonsören bli föremål för ingripande enligt regler i vanlig lag. Någon meddelarfrihet föreligger alltså inte i det fallet.

En annan komponent i meddelarskyddet är det tryckfrihetsrättsliga ano- nymitetsskyddet. Enligt 3 kap. ] s TF är bl.a. en meddelare inte skyldig att låta sitt namn sättas ut på en skrift till vilken han har lämnat ett meddelande för publicering. Denna bestämmelse kan inte innebära något hinder mot att en annonsör åläggs att sätta ut sitt namn och sin adress i en kommersiell annons. Skyldighet att lämna information i tryckta skrifter anses nämligen vara förenlig med TF utanför det område där TF enligt ] kap. 3 & TF är exklusivt tillämplig. En sådan skyldighet kan inte gärna vara så begränsad att den omfattar bara andra uppgifter än sådana som identifierar annonsören. Skyldigheten skulleju i såfall bli illusorisk. efter- som man inte får veta vem som skulle ha lämnat den information skyldig— heten avser. Om någon bryter mot t.ex. en enligt lag vitessanktionerad skyldighet för näringsidkare att i sin marknadsföring ta in uppgifter om namn och adress i kommersiell reklam. bör vitet därför kunna dömas ut utan hinder av TF.

Även om en skyldighet att uppträda med namn och adress i kommer— siella annonser är förenlig med TF. är det därmed inte sagt att anonymi- tetsskyddet är satt helt ur spel för det fall att skyldigheten åsidosätts eller annonsören. i fall då en sådan skyldighet inte gäller. väljer att framträda anonymt. Den tystnadsplikt för dem som har tagit befattning med tillkoms- ten av tryckta skrifter m.m. som gäller enligt 3 kap. 3 & TF måste anses skydda också den som t. ex. har lämnat in en annons för publicering i en tidning. Tystnadsplikten är dock inte absolut. utan i de fall som anges i punkterna l—5 i paragrafen får uppgifter lämnas om annonsörcns identitet. Av intresse i detta sammanhang är främst punkt 5 enligt vilken rätten av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse kan besluta att uppgifterna får lämnas vid ett vittnesförhör eller ett förhör med en part under sanningsför- säkran därför att det är av synnerlig vikt. Anonymiteten viker alltså bara om det kan åberopas mycket starka skäl för det. Den tystnadsplikt som råder skall vidare beaktas. om en myndighet eftetforskar vem som har lämnat in annonsen (3 kap. 4 åTFl.

När det gäller eensurförbudet m.m. i ] kap. 2 & TF anserjag att man bör skilja mellan olika typer av situationer.

• Sida 53
•  Original

Någon allmän rätt för myndigheter att i förväg få granska en näringsid— kares tilltänkta annonsering torde inte kunna införas titan grundlagsänd— ring. En sådan ordning är från tryckfrihetssynpunkt inte godtagbar. efter— som det t.ex. i en annons kan finnas både sådan kommersiell reklam som delvis faller utanför grundlagsskyddet och sådana opinionspåverkande uttalanden som omfattas av TF.

En annan fråga är om det i förväg kan ställas krav på innehållet i något som skall tryckas. Föreskrifter i lag som innebär sådana krav är tillåtna. om de har stöd i TF. Ett exempel på detta är bestämmelserna om tryckfri— hetsbrotten. Ett annat är de ansvarsbestämmelser (t.ex. förbudet mot reklam för utländska lotterier) som — genom att de inte anses gälla miss- bruk av tryckfriheten enligt 1 kap. 3 s — faller utanför TF:s exklusiva tillämpningsområde och därför får anses ha stöd i grundlagen. Det anses vidare tillåtet att en myndighet förbjuder ett upprepande av viss kommersi- ell reklam därför att denna strider mot marknadsföringslagen. Denna typ av inskränkningar i tryckfriheten får anses utgöra sådana hindrande åtgär- der som avses i l kap. 2 & andra stycket TF. och de faller inte under censurförbudet i paragrafens första stycke.

Vissa typer av åtgärder ter sig mera tveksamma när man skall bedöma om de är förenliga med TF eller inte. Det gäller generella förbud mot kommersiell reklam för vissa varor. generella förbud mot kommersiell reklam i vissa slags tryckta skrifter. t. ex. periodiska skrifter. eller begräns- ning av reklamens volym i tryckta skrifter. För att undanröja sådan tvek- samhet har man gjort ett särskilt undantag i TF när det gäller alkohol och tobak. Enligt min mening bör man göra detsamma. om andra reklambe- gränsande åtgärder av denna art skulle aktualiseras.

Jag övergår så till frågan om TF — med den principiella inställning till frågan om regleringen av förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen som jag har redovisat — bör ändras i något mera begränsat avseende i enlighet med YFU:s förslag eller i övrigt.

När det gäller de förslag som YFU har lagt fram. anser jag att det f.n. inte finns ett så starkt behov av sådana undantag som förordats från det av TF skyddade området att någon ändring i detta hänseende bör göras i förevarande lagstiftningsärende.

Jag vill särskilt kommentera ett av förslagen. nämligen det som innebär att möjligheterna att i vanlig lag ingripa mot yttranden i näringsverksamhet i fråga om periodiska skrifter skall gälla endast sådana yttranden i närings- verksamhet som framställs i annons såvida de inte härrör från skriftens ägare eller utgivare. Syftet med bestämmelsen är att de periodiska skrif- terna. med tanke på den centrala betydelse de typiskt sett har för opinions- bildningen. bör omgärdas med ett särskilt starkt skydd mot ingripanden. Möjlighet skall enligt förslaget alltså inte finnas att ingripa mot reklam i redaktionell text. s. k. textreklam. annat än i tryckfrihetsrättslig ordning.

YFU har ansett att den omständigheten att det finns ett utvecklat system för självsanering på området bidrar till att en särreglering för de periodiska skrifterna kan införas. En följd blirju att den redaktionella texten i en periodisk skrift inte kan angripas annat än i tryckfi'ihctsrättslig ordning om skriftens ägare eller utgivare avhåller sig från att där göra reklam för egna produkter. däribland skriften i fråga.

• Sida 54
•  Original

Systemet för självsanering grundar sig på de regler utgivna av Pressens samarbetsnämnd som syftar till att förhindra att reklam förekommer i redaktionell text. Bakom reglerna står pressens huvudorganisationer samt Sveriges Radio. Övervakningen av att reglerna om textreklam följs ankom- mer på Textreklamkommitten. som är tillsatt av Pressens samarbets— nämnd.

Mitt förslag — att den ordning som nu gäller för förhållandet mellan reklam och tryckta skrifter skall bestå — innebär att det inte heller i fortsättningen kommer att vara reglerat i TF i vilken mätt ingripande kan ske enligt vanlig lag. främst marknat'lsföringslagen. med anledning av kom- mersiella yttranden i redaktionell text. Dvs. det är bttdskapets innebörd och syfte som även här är avgörande för i vilken omfattning ingripande kan ske utanför TF:s ram. I praktiken innebär mitt ställningstagande knappast någon försämring för den redaktionella textens ställning i periodiska skrifter. om manjämför med YFU:s förslag. För att ingripande skall kunna ske vid sidan av TF krävs enligt rådande rättsuppfattning att meddelandet lämnas i kommersiell verksamhet och i kommersiellt syfte och har rent kommersiella förhållanden till föremål (prop. l978/7912 s. 72). Att detta skulle kttnna anses vara fallet beträffande redaktionell text i en periodisk skrift -— om man bortser från det fall där ägaren eller utgivaren gör reklam för egna produkter —- bedömerjag som uteslutet i fråga om dem som följer de förut nämnda reglerna om textreklam.

Det har under remissbehandlingen av YFU:s förslag förts fram önske- mål om att ytterligare reklambegränsningar bör vara tillåtna enligt grundla- gen. Marknadsdomstolen har uttalat det angelägna i att hinder inte kom- mer att finnas mot ingripande mot reklam som kan anses uppmana till brott. Arbetarnas bildningsförbund och Unga örnars riksförbund anser att det skall gå att ingripa mot s. k. livsstilsreklam och olika former av köns- diskriminerande reklam.

Att uppmana till brott i en tryckt skrift kan vara ett tryckfrihetsbrott. Enligt nuvarande lydelse av 7 kap. 4 % 6 TF skall såsom otillåtet yttrande i tryckt skrift anses uppvigling. varigenom någon söker förleda till bl.a. brottslig gärning. Någon saklig ändring av denna reglering föreslås inte (utöver den som följer av att bestämmelsen har anpassats till den nya lydelsen av Brst bestämmelse om uppvigling. se specialmotiveringen till 7 kap. 4 $% TF]. Jag återkommer till frågan i avsnitt 3.6.l. Om det i andra fall är fråga om förfaranden som kan angripas enligt konsumentskyddslag- stiftningen eller konkurrenslagstiftningen tillåter TF givetvis sådana ingri- panden som jag har nämnt förut i detta avsnitt. Det finns härigenom ett utrymme för marknadsdomstolen att i sin rättstillämpning ange gränser för vad som får förekomma.

Frågan om s.k. livsstilsreklam och könsdiskriminerande reklam har behandlats av konsumentpolitiska kommitten i betänkandet (SOU 198532) Hushållning för välfärd. Den framtida konsumentpolitikens in- riktning.

I fräga om den könsdiskriminerande reklamen skiljer kommittén mellan kränkande reklam och schabloniserandc eller könsrollsbevarande reklam (bet. s. 101). Kommittén anser att den sehabloniserande reklamen torde

• Sida 55
•  Original

falla in ttnder begreppet åsiktsannonsering och anför med stöd av YFU:s resonemang i dessa delar (SOU 1983:7() s. 237 f) att lagstiftning som inskränker förekomsten av schabloniserande reklam torde vara utesluten. Däremot finner kommittén att det bedömt från konsumentpolitisk syn- punkt är angeläget att grundlagen ger möjlighet att genom vanlig lag ingripa mot könsdiskriminerande reklam som är kränkande. Denna uppfattning bör enligt kommittén beaktas i det fortsatta grundlagsarbetet.

I fråga om livsstilsreklamen föreslår kommitten inte någon lagstiftning. Enligt kommittén bör man emellertid bevaka livsstilsreklamens utveckling och skapa resurser för att åstadkomma en allsidig belysning av reklamen (SOU 198532 s. 1040.

Regeringen har på grundval av betänkandet beslutat en proposition med riktlinjer för den framtida konsumentpolitiken (prop. 1985/861121). l pro- positionen föreslogs att konsumentverket skall följa utvecklingen i fråga om bl.a. livsstilsreklam och den könsdiskriminerande reklamen. Konsu- mentverkets erfarenheter och bedömningar beträffande den sistnämnda typen av reklam skall redovisas till regeringen senast vid utgången av år 1988. I propositionen anfördes att verkets arbete kommer att ge underlag för överväganden om eventuella framtida åtgärder mot könsdiskrimineran- de reklam (s. 40). Riksdagen har godtagit propositionen i dessa delar (LU 1985/86z34. rskr. 292).

Med anledning av ställningstagandet i sistnämnda ärende finns det inte någon anledning för mig att i detta sammanhang ta upp denna fråga.

Reklam iradio och TV

I YFU:s uppdrag har inte ingått att ta ställning till frågan om och i vilken utsträckning reklam skall förbjudas i olika medier. Utredningen har bc- gränsat sig till att föreslå en grundlagsregel som möjliggör en reglering i vanlig lag beträffande de medier som i dag är underkastade restriktioner. dvs. cter- och trådsändningar. En ledamot har reserverat sig mot förslaget och anser att det inte skall finnas någon sådan regel.

Bland de relativt få remissinstanser som har berört frågan är uppfatt- ningarna ganska jämnt fördelade mellan dem som stöder utredningsförsla- get och dem som ansluter sig till reservanten.

En särskild utredare (U 1985203) har haft i uppdrag att bedöma vilka effekter reklam i företrädesvis TV kan förväntas få för ekonomin i andra medier och andra reklamintäktsberoende verksamheter samt för förhållan- dena i näringslivet. I direktiven till utredaren har betonats att det inte ingick i uppdraget att lägga fram förslag om införande i svensk radio- och "TV-verksamhet av kommersiell reklam mot vederlag då någon förändring av det grundläggande förhållningssättet inte har skett. Syftet med utred- ningen var att få fram ett fullständigare underlag om TV-reklamfrågan.

Utredaren har i betänkandet (Ds U 19862) Effekter av TV-reklam redovisat sina bedömningar. Betänkandet remissbehandlas f.n. Dessa frå— gor kommer därefter att övervägas ytterligare. I det läge som råder finns det inte anledning att gå ifrån YFU:s förslag (jfr KrU 1985/86z21 s. 15). Jag

l.!l U| ]

• Sida 56
•  Original

förordar därför en uttrycklig regel i grundlagen som gör det möjligt att i vanlig lag meddela föreskrifter om förbud mot reklam i radio och TV.

Radiolagen medger också att avtalen med programföretagen innehåller förbud mot program som bekostas av någon annan än programföretaget. s. k. sponsring (6 s'). 1 lagen om lokala kabelsändningar föreskrivs om bl. a. återkallelse av tillstånd till egensändningar om sponsrade program har förekommit (23 och 25 ss). Motsvarande bestämmelser finnsi 10 och 13 5.5 närradiolagen. YFU har inte nämnt denna fråga. Jag anser inte att någon ändring bör ske i detta avseende. Som villkor för sändningsrätt bör även i fortsättningen kunna uppställas förbud mot sponsring. Detta bör kunna ske med stöd av de grundlagsbestämmelser som tillåter villkor för radio och TV som sänds med stöd av tillstånd (se avsnitt 3.4).

1 lagen om radiotidningar finns bestämmelser om sändning av radiotid- ningar. En radiotidning är ett radioprogram som är avsett för synskadade. Radiotidningen har en eller flera dagstidningar som förlaga och återger helt eller delvis innehållet i förlagan. Som ett särskilt villkor gäller—att sändning av annonsmaterial får ske endast om ljudet är förvrängt eller innehållet kodat (4 ä').

Annonsmaterial är ett vidare begrepp än reklam genom att däri innefat- tas också platsannonser, familjeannonser m.m. Bestämmelsen i sin nuva- rande lydelse kommer därför inte att kunna stödjas på den grundlagsbe- stämmelse som jag nyss har föreslagit och som avses ge möjlighet att i vanlig lag meddela föreskrifter om reklam i radio och TV. Bestämmelsen i lagen om radiotidningar bör därför ändras så att kravet på kodning eller förvanskning i stället avser reklam. Jag återkommer till denna fråga i samband med följdlagstiftningen.

Reklam ijilnwr, videogram och fonogram

Vad jag har kommit fram till såvitt avser förhållandet mellan tryckfriheten och reklamen bör gälla också för de andra medier. med undantag för radio och TV som skall omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. För dessa medier skall ju i princip samma regler gälla som för tryckta skrifter. Detta innebär att det regelsystem som numera har utvecklats och som jag närma- re har redogjort för i det föregående såvitt gäller reklam i tryckta skrifter bör tillämpas också på reklam i de andra medierna. dvs. främst filmer och videogram där reklamju är vanlig.

Det sagda innebär att den som överväger ett ingripande mot t.ex. en framställning i en reklamfilm måste ta ställning till budskapets syfte. Om brottet innebär ett missbruk av den yttrandefrihet som TF avses värna. kan ingripande endast ske om det är fråga om ett yttrandefrihetsbrott (se avsnitt 3.6) och då endast i de former som TF medger. Om brottet inte är av den beskaffenheten. kan det leda till påföljd enligt vanlig lag trots att en bildupptagning ingår som ett led i det brottsliga förfarandet. Vidare får vad jag anfört om ensamansvar och meddelarskydd avseende även beträffande de övriga medierna.

Som jag längre fram skall redogöra för (avsnitt 3.3) anserjag att grundla- gen skall innehålla ett särskilt undantag från censurförbudet i fråga om

• Sida 57
•  Original

rörliga bilder som är avsedda att visas offentligt. Den möjlighet att i vanlig lag meddela föreskrifter om förhandsgranskning av rörliga bilder som jag anser skall finnas kommer således-att avse även visning av reklam i rörliga bilder. Jag kan emellertid i sammanhanget nämna att reklamfilm och reklamvideogram fr.o.m. den 1 januari 1986 är undantagna från förhands- granskning (SFS 19851990).

3.2.5 Den lagtekniska lösningen

Mitt förslag: TF behålls som grundlag för regleringen av tryckfrihe- ten. Samma grundlag skall också innehålla de särskilda grundlags- reglerna om de andra medier som skall få ett motsvarande grund- lagsskydd. dvs. radio och TV samt ljudupptagningar och upptag- ningar av rörliga bilder.

Utredningens förslag: Tryckta skrifter skall också i fortsättningen skyd— das av bestämmelserna i TF. Yttranden som har gjorts offentliga i de. andra medier som skall ges ett liknande grundlagsskydd skall skyddas genom bestämmelser i en ny yttrandefrihetsgrundlag efter mönster från TF.

Remissinstanserna: Frågan om den lagtekniska lösningen har tilldragit sig en förhållandevis stor uppmärksamhet bland remissinstanserna. Remissutfallet är splittrat. Det finns dock en viss övervikt för kommitténs förslag om att en ny yttrandefrihetsgrundlag skall finnas vid sidan av TF.

Skälen för mitt förslag: Frågan om den särskilda grundlagsregleringen av yttrandefriheten i vissa uttrycksformer skall ske i en eller två författningar pä konstitutionell nivå har ägnats betydande uppmärksamhet såväl av YFU som av remissinstanserna. Också jag anser att den har stor vikt.

Grundlagarna intar en särställning i beståndet av författningar, och det är naturligt att stor omsorg läggs ned på utformningen av det konstitutio- nella regelverket. 1 karaktären av grundlag ligger att författningen skall kunna bestå åtminstone i huvudsak under längre tid än andra lagar. Den utgör också en markering av regleringens betydelse och innebär att denna blir överordnad vanlig lagstiftning. något som bl.a. betyder att en före- skrift i vanlig lag skall sättas åsido av de offentliga organen. om föreskrif- ten strider mot grundlagsregleringen (11 kap. 14 & RF). 1 övrigt gäller att en grundlag rentjuridiskt-formellt inte i sig har annan bindande kraft i tillämp- ningen än en annan lag. Det som skiljer en grundlag från en annan författ- ning som beslutas av riksdagen är ju framför allt det särskilda förfarandet som gör att den inte kan ändras eller upphävas med ett enkelt riksdagsbe- slut.

YFU har i huvudbetänkandct diskuterat två lösningar: en ny, samman- hållen grundlag eller ett bibehållande av 'l'F med en parallell reglering i en yttrandefrihetsgrundlag för de "nya" uttrycksformerna. YFU har stannat för det sistnämnda alternativet men samtidigt uttalat sympatier för en lösning i det längre perspektivet med en enda. sammanhållen grundlag.

• Sida 58
•  Original

Remissutfallet kan sägas spegla den tvekan som sålunda har kommit till uttryck redan i utredningsbetänkandet.

Enligt min mening finns det nackdelar förenade med båda de lösningar som har presenterats av YFU. Som jag redan har anfört i mina allmänna utgångspunkter (avsnitt 3.1) anser jag att det egentligen bara är systema- tiska och lagtekniska skäl som talar för tanken att ersätta "TF med en ny grundlag. Som framgår av mina ställningstaganden i andra frågor som jag behandlar kommer i mitt förslag vissa viktiga avvikelser från det skydd TF nu ger att finnas beträffande de andra medier som skall ges ett särskilt grundlagsskydd. Förhandsgranskning skall vara möjlig i fråga om filmer och videogram avsedda för offentlig förevisning (_se avsnitt 3.3 och 3.6.2). Radio- och ”TV-sändningar till allmänheten kommer inte att omfattas av någon grundlagsskyddad etableringsfrihet (se avsnitt 3.4). Dessa förhållan- den talar emot att man försöker skapa en "enhetlig” reglering av alla de aktuella medierna. Jag anser därför att alternativet med en enda. samman- hållen ny grundlag inte bör väljas.

Å andra sidan ser jag fog för den kritik som har framförts mot YFU:s förslag. Redan det förhållandet att man skulle få två grundlagar med en nära nog parallell reglering kan inte undgå att ge ett egendomligt intryck. och en sådan ordning skulle nog vara ägnad att skapa viss förvirring inte bara från systematisk synpunkt utan också för rättstillämpningen. Det skall vidare uppenbarligen föreligga mycket starka skäl innan man inför ytterligare en grundlag.

För min del har jag därför kommit till slutsatsen att man bör välja en tredje lösning som har nämnts i ett remissyttrande och som delvis har framskymtat i andra. Den går ut på att man kompletterar TF med grund- lagsbestämmelser om de andra medier som bör ges ett särskilt grundlags- skydd. Med en sådan lösning undviker man de nackdelar som de andra alternativen har. Grundlagsregleringen av tryckfriheten kan behållas oför- ändrad i allt väsentligt. oeh tryckfrihetens särställning markeras. 1 en sådan lösning bör man kunna utnyttja den teknik som har använts i den särskilda regleringen av yttrandefriheten på radio— och TV-området och som bygger på hänvisningar till TF. Man slipper då två parallella regelsys- tem med åtföljande risk för olikheter i rättstillämpningen. Några beaktans- värda olägenheter med denna teknik har inte uppkommit. och den bör kunna fungera lika bra i en grundlag som i en vanlig lag.

En invändning som kan göras mot mitt förslag är att rubriken på grundla- gen blir oegentlig. eftersom den kommer att reglera också annat än tryck- friheten. Som har uttalats i flera remissyttranden framstår dock tryckfrihe- ten under överskådlig tid som det mest väsentliga. Vidare gäller att TF redan f. n. reglerar även bl.a. frågan om allmänna handlingars offentlighet. som visserligen har ett klart samband med tryckfriheten men som inte återspeglas i grundlagsrubriken. Det kan f.ö. hävdas att även den av YFU föreslagna beteckningen yttrandefrihetsgrundlag skulle vara oegentlig lik- som "massmediegrundlag". som MMU föreslog. Det torde förhålla sig så att ingen rubrik på en ny grundlag. oavsett vilken lösning som väljs, kan bli heltäckande. om den samtidigt skall bibehålla den pregnans som bör krä- vas när det gäller namnet påen grundlag. Till detta kommer att på samma

• Sida 59
•  Original

sätt som när det gäller regeringsformen starka historiska skäl talar för att behålla den hävdvunna rubriken. Jag förordar alltså den lagtekniska lösning somjag nu har skisserat.

3.3 Förbudet mot censur m.m. ! Mitt förslag: Förbudet i TF mot censur och sådana andra hindrande j åtgärder som inte har stöd i grundlagen utsträcks till att omfatta också de medier som nu skall ges ett särskilt grundlagsskydd. Från detta censurförbud görs ett undantag i fråga om offentliga förevis- ningar av rörliga bilder. Något motsvarande censurförbud införs däremot inte i RF. Inte heller skall det införas någon generell grund- lagsregel om att det allmänna skall iaktta neutralitet vid stöd till offentliga framställningar eller någon uttrycklig grundlagsregel om rätt att inneha tryckta skrifter och andra s. k. informationsbärare m.m.

Utredningens förslag: 1 fråga om de uttrycksformer som enligt utredning- en skall ha ett särskilt grundlagsskydd införs förbud mot censur och andra hindrande åtgärder från det allmännas sida. I fråga om filmer och video- gram görs ett undantag som delvis avviker från det i mitt förslag. Ett allmänt förbud införs i RF mot censur och andra hindrande åtgärder i fråga om ”offentliga" yttranden. Där skall också finnas bestämmelser om rätt att inneha informationsbärare m.m. för privatbruk samt om förbud för det allmänna att vid stödgivning till offentliga framställningar gynna eller miss- gynna någon på grund av dennes åskådning eller ställningstaganden.

Remissinstanserna: Remissutfallet är positivt i fråga om utredningsför- slaget om censurförbud m. m. Vissa instanser är dock kritiska mot undan- taget beträffande offentligt förevisade filmer och videogram. Övervägande kritisk är inställningen hos de remissinstanser som har uttalat sig om förslaget till grundlagsbestämmelser om rätt att inneha informationsbärare m.m. och om åsiktsneutralitet vid samhällelig stödgivning till offentliga framställningar.

Skälen för mitt förslag: En grundläggande princip för tryckfrihetslagstift- ningen i vårt land är att ingripanden mot tryckta skrifter får göras först sedan de har publicerats. För att denna princip skall upprätthållas är det nödvändigt att det finns spärrar mot olika former av åtgärder från det allmännas sida före publiceringen. Ett centralt inslag bland dessa spärrar är det förbud mot förhandsgranskning som sedan länge ingår i grundlags— regleringen av tryckfriheten. På radio- och "TV-området finns ett motsva- rande förbud i 8 & radiolagen. En bestämmelse med samma syfte återfinns också i 5 ä' lagen om allmänna sammankomster.

Bara på ett område finns det föreskrifter om att förhandsgranskning skall ske av framställningar som är avsedda att spridas bland allmänheten: enligt biografförordningen fär filmer och videogram inte förevisas offentligt. om de inte dessförinnan har godkänts av statens biografbyrå.

• Sida 60
•  Original

När jag nu skall ta ställning till de olika frägorna som gäller förbud mot censur m.m. behandlar jag dem för överskädlighetens skull under olika rubriker. Jag börjar med frågan om ett censurförbud för de medier som enligt mitt förslag skall ges ett särskilt grundlagsskydd. Sedan tar jag upp tanken på ett allmänt förbud i RF mot censur och andra hindrande åtgär- der. Till sist går jag in på förslaget till grundlagsregler om äsiktsneutralitet vid det allmännas stödverksamhet och om rätt att inneha informationsbä- rare m. m.

Två spörsmål som jag till skillnad mot YFU inte berör i detta samman- hang är frågan om ett förbud mot yttrandefrihetsbcgränsande åtgärder av enskilda och frågan om förbud mot tillständstvång beträffande allmänna sammankomster och demonstrationer. Den förra frågan harjag redan tagit upp i avsnitt 3.2.2 och den senare återkommerjag till i avsnitt 3.4.

Förbud nu)! censur m. m. ifråga om radio ut'/1 TV mm! Iij'- och bildupptugningar

I ett förstärkt grundlagsskydd för andra medier än tryckta skrifter bör ett censurförbud ingå som en central beståndsdel. Också andra hindrande åtgärder av det allmänna bör vara förbjudna. om de inte uttryckligen är tillåtna i grundlagen. Jag delar således YFU:s principiella inställning. vil- ken har ett brett stöd bland remissinstanserna.

Som framgått finns det f.n. bara ett område där förhandsgranskning är föreskriven. nämligen i fråga om filmer och videogram avsedda för offent- lig förevisning. Frågan är om censurförbudet bör förses med ett undantag för detta område och hur detta undantag i så fall bör vara utformat. Eftersom denna fråga är nära förknippad med utformningen av bestämmel— serna om efterhandsingripanden mot våldsskildringar m.m. skalljag ta upp båda dessa frågor när jag behandlar yttrandefrihetsbrotten (avsnitt 3.6.2). Som kommer att framgå där förordar jag nti inga mera grundläggande förändringar i det nuvarande regelsystemet. Det betyder att grundlagen skall tillåta bestämmelser i vanlig lag om nuvarande förhandsgranskning. Liksom f. n. bör i fråga om sådan lagstiftning gälla det som sägs i 2 kap. 12 sandra—femte styckena och 13 & RF om rättighetsbegränsande lagstift- ning. Det betyder bl. a. att det särskilda uppskovsförfarandc som regleras där kommer att vara tillämpligt. Vidare kommer de allmänna ramar som anges för begränsningar av yttrande- och informationsfriheterna att gälla.

Elf allmän! (:enmrl'örbud

YFU-:s förslag om'ett generellt förbud mot censur i fråga om de uttrycks- former som inte skall ges ett särskilt grundlagsskydd har vunnit ett tämli- gen utbrett stöd under remissbehandlingen. Delade meningar har yppats bara i fråga om förhandsgranskningen av filmer och videogram. Utform- ningen av ett sådant förbud har emellertid inte närmare diskuterats i YFU:s huvudbetänkande eller i remissyttrandena.

Ocksåjag delar naturligtvis uppfattningen att det skulle vara en förstärk- ning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten. om man inför ett allmänt

• Sida 61
•  Original

censurförbud i RF. Jag anser det emellertid tveksamt om utredningsförsla- get uppfyller de krav på tydlighet som bör ställas på en sådan grundlagsre- gel. En oklar regel med svårbeståmbar räckvidd kan vara till mera skada än nytta. .

En oklar punkt är om man. som utredningen har föreslagit. undantags— löst kan förbjuda sådana hindrande åtgärder från det allmännas sida som grundas på det kända eller förväntade innehållet i en framställning och som vidtas av myndigheter och andra allmänna organ. _lag kan erinra om att motsvarande grundlagsregel i TF inte är undantagslös. eftersom den tillåter sådana åtgärder som har stöd i TF. Man kan inte gärna ha ett längre gående förbud i RF. Eftersom denna grundlag inte uttryckligen anger vilka hinder som får ställas tipp i vanlig lag. är det inte möjligt att utforma en regel i RF på samma sätt som TF:s. Inte heller finns det underlag för att i detta ärende lägga fram förslag till en uttömmande reglering i RF som skulle ange vilka slags hindrande åtgärder lagstiftningen bör tillåta. Ett alternativ är då att rent allmänt tillåta sådana hindrande åtgärder som har stöd i lag. En regel av detta slag skulle emellertid inte få annan reell innebörd än bestämmelsen i 2 kap. 12 % RF om att begränsningar i yttran- defriheten skall lagregleras.

Till dessa problem med utformningen av ett förbttd i RF mot hindrande åtgärder kommer svårigheten att kunna överblicka vilka konsekvenser en sådan regel skulle få på alla de områden där den skulle vara tillämplig.

Riktigt lika stora problem är inte förenade med ett allmänt förbud i RF som enbart avser förhandsgrzmskning av yttranden. Men också här ger grundlagsregelns närmare utformning upphov till problem.

En fråga som inställer sig är hur den regel som YFU förordar förhåller sig till de bestämmelser som finns om granskning av brev och andra försändelser t.ex. från intagna i kriminalvårdsanstalter (25—27 5.5 lagen 19741203 om kriminalvård i anstalt). Samma frågeställning uppkommer naturligtvis också när det gäller motsvarande regel i TF. Eftersom det där främst är fråga om rätten att granska försändelser till medieföretag o.d. på de aktuella områdena, finns det större" möjligheter för myndigheterna att beakta grundlagens förbud mot förhandsgranskning än om det är fråga om en regel som tar sikte på alla möjliga slags offentliga framställningar.

En annan invändning som kan göras mot utredningsförslaget är att det gör skillnad mellan ”offentliga" yttranden och andra. Somjag har anfört i avsnitt 3.2.l ter sig en grundlagsreglering på tre "nivåer" (en efter mönster av TF. en för "offentliga" yttranden och en för "privata"! alltför kompli- cerad. Utredningen har som framgått själv i annat sammanhang gett ut- tryck för samma uppfattning. men dess förslag i den här delen innebärjust en sådan tredelning. Ett alternativ som då kan övervägas är ett allmänt grundlagsförbud mot förhandsgranskning som omfattar alla yttranden oav- sett om de är riktade till allmänheten eller inte. Därmed skulle man undgå det gränsdragningsproblem som otvivelaktigt skulle följa av en begräns- ning till yttranden som är avsedda att framföras "offentligen". Å andra sidan är det svårt att överblicka konsekvenserna av ett så vidsträckt förbud. Jag vill därför inte förorda en sådan lösning.

Det anförda leder mig till den uppfattningen att den ifrågasatta grund-

• Sida 62
•  Original

lagsregleringen av fiera skäl skulle bli mycket vansklig. och dess fördelar är uppenbarligen tämligen begränsade. Med hänsyn härtill anser jag mig inte kunna tillstyrka att det i RF införs en bestämmelse av det slag som YFU har föreslagit.

Ä.viklxnunlrulilt't vid samhällelig _vlt'idgivning

Jag har redan tidigare (avsnitt 3.2.2) framhållit betydelsen av att stat och kommun inte bara avhåller sig från ingrepp i yttrandefriheten utan också aktivt stöder olika medier. t.ex. dagspressen. bokutgivning. filmer och teater. Det är därvid ett starkt intresse att det allmänna vid sin stödgivning inte i praktiken hindrar vissa yttranden att nå offentligheten. därför att innehållet i yttrandena anses oacceptabelt av det ena eller andra skälet. Det är därför en viktig princip att det allmänna vid stöd till verksamhet för framförande av framställningar till offentligheten inte utformar stödet eller fördelar detta så att någon gynnas eller missgynnas på grund av sin åskåd- ning i politiskt. religiöst. kulturellt eller annat liknande hänseendc eller på grund av sina ställningstaganden i särskilda frågor. Det är denna princip som YFU vill se grundlagsfäst.

Remissyttrandena visar emellertid på en rad svårigheter när det gäller att omsätta denna princip till en undantagslös grundlagsregel. En majoritet av de remissinstanser som har tagit upp denna del av YFU:s förslag är kritiskt inställda.

Till en början ligger det uppenbarligen mycket nära till hands att anta att man från olika håll skulle söka kringgå ett så allmänt påbud om åsiktsneu- tralitet. För att undvika att stödja t.ex. rasistiska framställningar skulle man kanske i praktiken ställa upp olika kriterier för stödet som inte uttryckligen gäller innehållet men som får den effekt som grundlagsregeln skall hindra.

En grundlagsregel av det slag som YFU har föreslagit kommer dessutom lätt i motsatsförhållande till de grundlagsbestämmelser som finns i 1 kap. 2 5 RF och som anger olika mål för den samhälleliga verksamheten, såsom exempelvis att verka för demokratins idéer och tillförsäkra män och kvin— nor lika rättigheter. I den mån man från det allmännas sida vill ge ett särskilt stöd åt framställningar med denna målsättning kan ju stödet inte karaktäriseras som äsiktsneutralt. Det har varit en genomgående strävan i reformarbetet på fri- och rättighetsområdct att söka undvika grundlags- regler som stäri konflikt med varandra. Det system för kontroll av författ- ningars grundlagsenlighet som finns i vårt land är inte avpassat för att lösa den typ av konflikter som lätt uppstår om man har grundlagsregler som står i viss motsättning till varandra.

Enligt min mening ligger det vidare åtskilligt i argumentet att en grund- lagsregel om åsiktsneutralitet kan anses överflödig, eftersom det indirekt av RF och TF följer att principen gäller i all rimlig utsträckning. De regler i ämnet som finns i förordningen ( l98l :4()9) om statligt stöd till dagstidning- ar kan på goda grunder anses utgöra bara en bekräftelse på något som följer redan av TF.

En oklarhet som ligger i YFU:s förslag är vad som avses med stöd i detta

• Sida 63
•  Original

sammanhang. Motiven tyder på att det är ekonomiskt stöd i form av bidrag. krediter osv. som åsyftas. Begreppet stöd får emellertid anses omfatta också sådant som att det allmänna ställer lokaler till förfogande på förmånliga villkor eller att man på andra sätt underlättar för framställning- ar att nå offentligheten. För min del anserjag det riktigt att en princip om åsiktsneutralitet skall omfatta stödverksamhet i denna vidsträckta bemär- kelse. Samtidigt innebär dock detta att tillämpningsomrädct för en grund- lagsregel i ämnet blir så obestämt att man kommer i konflikt med principen att grundlagsregleringen skall vara klar och otvetydig.

Sammantaget anserjag att invändningarna mot YFU:s förslag i denna del är så betydande att detta inte bör genomföras. Jag vill dock understry- ka att detta ställningstagande inte på något sätt rubbar den neutralitetsprin- cip som är nedlagd i såväl TF som RF och som har kommit till författnings- mässigt uttryck i bestämmelserna om presstödet.

Rätt (III inne/tu irl/"(mnationsbiz'rarc m. m.

Även om det inte uttryckligen är föreskrivet i TF får det anses följa av grundlagsbestämmelserna om tryckfn'hcten att rätten att inneha tryckta skrifter inte får begränsas annat än av ordnings- och säkerhetsskäl på sådana institutioner som t. ex. sjukhus. militärförläggningar och kriminal- vårdsanstalter. Utsträcks det särskilda grundlagsskyddet för tryckta skrifter till att omfatta också andra medier kommer motsvarande princip att gälla för dem. I fråga om dessa medier kommer detsamma att bli fallet med sådan apparatur som är nödvändig för att ta del av innehållet i radio- och TV-sändningar och i ljud- och bildupptagningar. Det är alltså inte möjligt att utan grundlagsändring förbjuda innehav av radio- och TV- apparater. bandspelare och liknande teknisk utrustning annat än i de undantagsfall somjag nyss berörde.

YFU har föreslagit att den princip som alltså redan kan anses ligga i det utvidgade grundlagsskyddet skall komma till uttryck i en ny bestämmelse i RF. som också skall avse andra yttranden till allmänheten än dem som omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. Förslaget går ut på att var och en gentemot det allmänna skall vara tillförsäkrad rätt att för privat bruk inneha tryckta skrifter. mottagare för eter- eller trådsändningar, ljudupp- tagningar. upptagningar av rörliga bilder och apparatur för inspelning eller återgivning av sådana upptagningar samt andra föremål avsedda att ta emot eller återge yttranden riktade till allmänheten. Ett relativt fåtal re- missinstanser har behandlat detta förslag. men en majoritet bland dessa ställer sig avvisande till det. De anser att en generell författningsreglering av rätten att inneha informationsbärare m. m. är både onödig och vilsele- dande.

Också för min del anser jag att YFU:s förslag ger upphov till en rad invändningar. Som jag redan har berört följer ett betydande skydd redan indirekt av TF på dess utvidgade tillämpningsområde enligt mitt förslag. Det väsentliga i YFU:s förslag får därför anses tillgodosett utan någon uttrycklig grundlagsregel. Som vissa remissinstanser har anfört skulle den bestämmelse YFU har förordat kunna läsas motsättningsvis så att det

• Sida 64
•  Original

skulle vara tillåtet eller rent av godtagbart att t.ex. begränsa rätten att inneha dessa för annat än "privat bruk" eller rätten att ha utrustning som används för att ta emot och lagra yttranden som inte riktar sig till allmänhe- ten. Jag har därför gjort den bedömningen att fördelarna hos den föreslag- na grundlagsrcgeln inte uppväger de nackdelarna. Förslaget avstyrks där- för.

3.4 Etableringsfriheten m.m.

Mitt förslag: Etableringsfriheten grundlagsfästs för de medier som skall omfattas av det nya grundlagsskyddet. Undantag görs dock för radio och TV. Vissa regler skall finnas i grundlagen som rör utform- ningen av koncessionssystem för radio och TV och som skall stärka yttrandefriheten i dessa. Något förbud införs inte i grundlag mot tillståndskrav i fråga om möten och demonstrationer.

Utredningens förslag överensstämmer i princip med mitt när det gäller att grundlagsfästa etableringsfrihetcn i fråga om de uttrycksformer som skall få ett särskilt grundlagsskydd. Undantag från etableringsfrihetcn skall dock gälla bara för etersändningar. I fråga om trädsändningar föreslås alltså en sändningsfrihet. men denna fär begränsas genom vanlig lag om det sker för att främja allmänhetens tillgång till sändningar av dagshändelser eller för att möjliggöra ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som är ensidigt inriktat på våldsframställningar eller pornografiska skildringar. I RF tas in föreskrifter som innebär att tillstånd inte får krävas för att få anordna demonstrationer och allmänna sammankomster.

Remissinstanserna: Utredningens förslag har fått ett blandat mottagande. Även om yttrandena är övervägande positiva finns invändningar i flera frågor. Vissa remissinstanser uttalar sig till förmån för en friare etable- ringsrätt i fråga om etersändningar. Andra förordar ett koncessionssystem även för trädsändningar. Också när det gäller nya regler i RF till skydd för mötes- och demonstrationsfriheten förekommer olika meningar.

Skälen för mitt förslag: TF garanterar varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätten att framställa och sprida tryckta skrifter (4 kap. l ä resp. 6 kap. l ål. l fråga om det tryckta ordet räder med andra ord etableringsfrihet. Den har inte alltid varit självklar.

Från första början ställdes boktryckarkonsten under kontroll av överhe- ten. Kontrollen har i vårt land efter hand givits upp. En av de sista kvarlevorna kan sägas ha försvunnit i och med att skyldigheten att till länsstyrelsen anmäla inrättandet av ett boktryckeri avskaffades vid 1976 års partiella revision av TF.

Etableringsfriheten utgör nu sedan länge en hörnsten i skyddet för tryckfriheten. Den innebär tillsammans med förbudet mot censur att det allmänna inte kan hindra ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning sotn förmedlas genom tryckta skrifter.

Rätten att driva verksamhet för att sprida åsikter och information genom

• Sida 65
•  Original

andra medier än tryckta skrifter har också ett visst skydd i grundlag genom regler i RF ("se avsnitt 2.l). Utöver dessa regler innehåller lagstiftningen inte några särskilda garantier för friheten för svenska medborgare och svenska juridiska personer att driva verksamhet som går ut på att sprida åsikter och information till offentligheten genom andra medier än tryckta skrifter. På ett undantag när finns å andra sidan inte heller några regler om tillständstvång. Undantaget avser radioprogram enligt radiolagen ("5 & m.fl. lagrum som paragrafen hänvisar till). Också på ett annat. närbesläk- tat område finns föreskrifter om krav på tillstånd för att få meddela sig med allmänheten. Jag tänker då på allmänna sammankomster på allmän plats (3 %$ lagen om allmänna sammankomster).

YFU föreslår att var och en skall i grundlag tillförsäkras rätt gentemot det allmänna att framställa och importera ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder samt att sprida sådana upptagningar bland allmänheten. Samma rätt skall gälla i fråga om trådsändare. mottagare för eter- eller trådsändning samt apparatur för inspelning eller återgivning av ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder. Var och en skall vidare tillförsäkras rätt gentemot det allmänna att bedriva verksamhet för offentligt framförande av sceniska framställningar. trådsändningar till all- mänheten. offentlig visning av filmer och videogram. offentlig uppspelning av ljudupptagningar samt utställningar. Också i fråga om rätten att anordna möten och demonstrationer föreslås att grundlagsskyddet skall stärkas genom att det inte längre skall vara möjligt att kräva tillstånd för allmänna sammankomster.

Av mina ställningstaganden i avsnitt 3.2.l följer att jag inte har anledning att här gå närmare in på frågan om etableringsfrihet när det gäller sceniska framställningar och utställningar i vidare mån än dessa berörs av frågan om ett Stärkt grundlagsskydd för möten och demonstrationer.

Närjag nu skall redogöra för mina överväganden i anslutning till YFU:s förslag behandlar jag först ljud- och bildupptagningar och därefter radio och TV. Avslutningsvis tar jag upp skyddet för möten och demonstratio- ner.

Ljud- och bildupplagningar

I likhet med YFU och remissinstanserna anser jag att det särskilda grund- lagSSkydd. som efter mönster av TF bör gälla för filmer. videogram och fonogram. bör innefatta också en etableringsfrihet. Produktionen av fil- mer, videogram och fonogram sker på ett sätt som i det här sammanhanget kan sägas nära överensstämma med framställningen av tryckta skrifter. Några skillnader som kan motivera att dessa medier inte skulle omfattas av en grundlagsfäst etableringsfrihet kan inte anses finnas. Det är självklart av värde från yttrandefrihetssynpunkt att det införs en rätt att framställa och sprida ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder. En motsvaran- de etableringsfrihet bör finnas i fråga om offentlig visning av rörliga bilder och offentlig uppspelning av ljudupptagningar.

Till skillnad från YFU anser jag att det inte bör anges särskilt i grundlagstexten att etableringsfriheten omfattar också rätten att importera

• Sida 66
•  Original

ljud— och bildupptagningar och viss apparatur. Några bestämmelser i TF Prop. 1986/87: 151 som uttryckligen ger en motsvarande rätt på tryckfrihetens område finns inte. Det måste emellertid anses följa av det skydd TF ger att det allmänna inte får hindra framställning och spridning av tryckta skrifter genom att

t. ex. förbjuda import av sådana skrifter eller av tryckeriutrustning. Det är därför enligt min mening onödigt att beträffande de andra medier som ges ett särskilt grundlagsskydd införa regler om en sådan rätt. Sådana regler skulle dessutom kunna välla den missuppfattningen att någon motsvarande rätt inte finns på tryckfrihetens område.

Radio "('/1 Il

Som jag har nämnt i avsnitt 3.2.) skiljer sig villkoren för yttrandefriheten i fråga om radio och TV från vad som gäller för övriga uttrycksformer genom att det inte råder någon etableringsfrihet beträffande sändningar till allmänheten. Huvudregeln är att regeringen bestämmer vem som har rätt att sända radioprogram i rtindrat'liosändning från sändare här i landet (5 s radiolagen. 2 & lagen om radiotidningar och l & lagen om rundradiosänd- ning av finländska televisionsprogram). ] andra fall ger en förvaltnings- myndighet tillstånd till rundradiosändningar (3 & lagen om lokala kabelsändningar och 2 & närradiolagen).

Det koncessionssystem som sålunda gäller har sin grund i nödvändighe- len av att fördela utrymmet för sändningar i etern. Samtidigt har det funnits en önskan att låta den centrala radio- och TV-verksamheten hand- has av ett enda företag i allmänhetens tjänst (prop. l966: 149 s. 29). Denna önskan torde också vara orsaken till att reglerna i radiolagcn har gjorts tillämpliga även på sändningar av radioprogram till allmänheten genom träd. De ändringar i radiolagen som gjordes är 1978 för att möjliggöra att radio- och TV-verksamheten i Sverige skulle kunna bedrivas av fyra pro- gramföretag inom Sveriges Radio-koncernen har inte rubbat detta grund- läggande förhällande (jfr prop. l977.-"78:91 s. 162). Även i fråga om andra sändningar än sådana som kan räknas till den centrala radio- och TV-verk- samheten gäller koncessionssystemet. När det angår etersändningar har funnits behovet av att fördela tillgängligt utrymme. Bakom kravet på tillstånd för lokala kabelsändningar ligger bedömningen att ett sådant sy- stem ger bättre förutsättningar för en vid yttrandefrihet (prop. l984i'85: 199 s. 28").

När man vill införa ett grundlagsskydd för vissa medier, vilket skall utformas efter mönster av TF. måste det finnas mycket starka skäl för att man skall göra avsteg från de grundläggande principerna i det tryckfrihets- rättsliga regelsystemet. En av dessa grundläggande principer är etable- ringsfrihetcn. och det är därför viktigt att noga överväga om man bör ha kvar det koncessionssystem i fråga om radio- och "IV-sändningar som nu gäller. Eftersom förutsättningarna i praktiken är ganska olika för eter- och trådsändningar. börjar jag med att diskutera vad som bör gälla etersändiiingarna för att sedan ta tipp trådsändniiigarna.

Som YFU konstaterar är en oinskränkt etableringsfrihet för etcrsändningar en omöjlighet pågrund av att utrymmet i etern är begrän- 66

• Sida 67
•  Original

sat. Någon form av etableringskontroll är därför enligt min mening ofrån- komlig. oavsett om det gäller etersändningar som avser hela landet eller bara delar av detta. Den remisskritik som förekommer mot YFU:s förslag om ett undantag från etableringsfrihetcn beträffande etersändningarna jä- var inte denna uppfattning eftersom kritiken är principiell. Den går huvud- sakligen ut på att de regler som skyddar nyhetsförmedlares och opinions- bildares verksamhet i massiiiedieförctagen bör balanseras av en etabler- ingsfrihet som ger konkurrerande röster möjlighet att göra sig hörda.

Som jag närmare skall gå in på närjag behandlar trådsändningarna anser jag emellertid att man inte bör fästa överdriven vikt vid motsatsförhållan- det mellan etableringsfrihet och koncessionssystem. Någon mera djupgå- ende kritik i sak av det sätt på vilket etermediet har tagits i bruk i vårt land har inte heller kommit fram i lagstiftningsärendet. För min del anserjag det därför inte befogat att avvika från det som YFU har föreslagit på denna punkt.

Jag ansltiter mig alltså till ståndpunkten att de nya grundlagsreglerna bör tillåta ett system med krav på koncession för etersändningar. I enlighet med en under remissbehandlingen framförd synpunkt bör dock detta un— dantag frän etableringsfrihetcn framgå av en uttrycklig bestämmelse i lagtexten, och inte — som utredningen har föreslagit — endast av att etersändningarna har utelämnats vid uppräkningen av de uttrycksformer som omfattas av etableringsfriheten.

YFU har inte föreslagit några särskilda grundlagsregler som ställer krav på htir ett koncessionssystem för etersändningarna skall vara utformat. Eftersom jag anser det viktigt att yttrandefriheten ges ett sa starkt grtind- lagsskydd som möjligt. kommer jag strax att behandla frågan om sådana regler.

Hittills har etersändningarna varit den mest betydelsefulla formen för sändning av radio och TV. Vid sidan av dem förekommer emellertid också trådbundna sändningar. Den tekniken utvecklas nti snabbt. Till skillnad från vad som kanske kan anses ha gällt tidigare är det därför numera inte titan vidare naturligt att behandla trådsändningarna på samma sätt som etersändningarna.

Som YFU har påpekat består frågan om etableringsfrihet för trådsänd- ningar i realiteten av två delfrågor. Den första rör rätten att anlägga ett ledningsnät för sådana sändningar. Den andra avser rätten att bedriva verksamhet för sändning i ett nät.

Den som vill anlägga ett trådnät mäste beakta åtskilliga förhållanden för att ktinna genomföra företaget. Han kan behöva tillgång till annans mark. enskild eller allmän. Hänsyn till bebyggelseplanering. försvarssynpunkter. den allmänna samfärdseln osv. kan också behövas. Förutsättningarna för anläggandet av ett ledningsnät kan följaktligen vara beroende av regler i olika lagar. t. ex. jordabalken och byggnadslagstiftningen. Men något sär— skilt tillstäiid att anlägga ett trådnät behövs inte. I den bemärkelsen råder alltsä etableringsfrihet redan i dag. Någon grundlagsregel till skydd för denna etableringsfrihet har inte föreslagits av YFU. Inte heller massmedie- kommitten. som senare behandlat samma fråga i betänkandet (SOU 1984:65) Via satellit och kabel. har föreslagit någon särskild lagstiftning

• Sida 68
•  Original

om rätten att anlägga trådnät. Jag ser mig nu inte ha anledning att vidare gå in på det ämnet.

Dagens teknik och säkerligen än mer morgondagens ger starkt ökade möjligheter att sända på tråd. Samma tekniska skäl mot en sändningsfrihct i trådmediet föreligger därmed inte som i fråga om etersändningarna. YFU har mot bakgrund av detta förhållande föreslagit att varje svensk medbor- gare eller svensk juridisk person gentemot det allmänna skall vara berätti- gad att bedriva verksamhet för sändning till allmänheten av ljud. bilder eller text genom träd. Sändningsfriheten är dock inte utan undantag. Den får enligt förslaget begränsas genom föreskrifter i vanlig lag. om dessa syftar till att främja allmänhetens tillgång till sändningar av dagshändclser eller att möjliggöra ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som är ensidigt inriktat på våldsframställningar eller pornografiska skildringar. Dessa begränsningar i sändningsfriheten skall vara tillåtna för att säkra Sveriges Radios möjligheter att fullgöra sin funktion som public—service- företag. dels genom att tillåta regler som förhindrar att Sveriges Radios programföretag genom avtal mellan andra parter utestängs från att sända vissa evenemang av dagsltändelse-karaktär. dels genom att tillåta regler som garanterar att koncernens rikstäckande programutbud förmedlas ock- så via tråd. Begränsningarna skall också möjliggöra att den som har begag- nat sändningsfriheten till att distribuera ett ensidigt utbud av våldsskildringar och pornografi fråntas sin rätt att sända.

Bland remissinstanserna råder delade meningar beträffande YFU:s för- slag om sändningsfrihet i fråga om trådmediet. I flera av yttrandena fram- hålls att frågan inte borde bedömas innan resultatet av massmediekommit- tens vid tiden för remissbehandlingen pågående utredning förelåg. [ övrigt är åsikterna ungefär jämnt fördelade mellan dem som är för och dem som är emot ett koncessionssystem för trådsändningarna.

Massmediekommittén har numera slutfört sitt uppdrag genom att avge det nyss nämnda betänkandet Via satellit och kabel. På grundval av betän- kandet har regeringen lagt fram prop. 1984/85: 199 om radio- och TV-sänd— ningar i kabelnät. I propositionen föreslogs att lokala kabelsändningar i princip skulle kräva tillstånd. Riksdagen godtog denna princip när den beslutade lagen om lokala kabelsändningar (KU 1984/85137 s. I3. rskr. 398). Regleringen där bygger på massmediekommitténs förslag. I proposi- tionen anslöt sig föredragande statsrådet i allt väsentligt till kommitténs argumentering för ett koncessionssystem (prop. 1984/85: 199 s. 28).

I en sammanfattande bedömning framhöll kommittén att det skulle kom- ma att kttnna uppstå trängsel också i kabelnäten även om dessa byggdes ut. Skillnaden i förhållande till det utrymme som kan användas för etersänd- ning skulle inte komma att bli så stor att den kunde anföras som skäl för sändningsfrihet i trådsändning.

Kommittén ansåg vidare bl.a. att en fri sändningsrätt gentemot det allmänna skulle ge nätägaren en monopolställning som i praktiken kunde begränsa yttrandefriheten och yttrandemöjlighetcrna avsevärt. Med ett koncessionssystem kunde nätägarfunktionen skiljas från ansvaret för den lokala programsättningen. Därmed kunde man undvika att operatören skaffar sig en monopolställning utan möjlighet för andra att påverka utbu-

• Sida 69
•  Original

det av program. Behovet av en rationell och effektiv organist-ttion av kabelsändningsverksamheten talade enligt kommittén också för att endast ett fåtal aktörer skttlle vara verksamma inom varje nät.

Föredragande statsrådet framhöll härutöver bl. a. att garantier behövde skapas föratt kabelnäten skttlle bli tillgängliga för sådan verksamhet som inte i första hand kttnde bedrivas med lönsamhetsmäl. På så sätt skapades förutsättningar att den ökade sändningskapaciteten verkligen skulle kom— ma att leda till förbättrade yttrandemöjligheter.

Konstitutionsutskottet pekade på ett annat skäl för att ha koncessions- system. nämligen behovet att kunna ställa ttpp vissa villkor för sändnings- rätt i syfte att skapa garantier för att Sveriges Radios sändningar och de s. k. egensändningarna nådde ut till alla som var anslutna till kabelnäten. Utskottet hänvisade vidare till vad kulturutskottet yttrat om vikten av att de vidgade möjligheterna till programutbud i radio och TV sågs i ett större sammanhang. eftersom dessa medier hade en mycket stor genomslags— kraft.

För egen del finner jag det till en början uppenbart att det i fråga om trådsändningar finns helt andra både principiella och praktiska förutsätt— ningar för etableringsfrihet än när det gäller etersändningar. Samtidigt måste man givetvis även i detta ärende beakta de skäl som har föranlett statsmakterna att helt nyligen besluta om ett koncessionssystem för träd- sändningar. De nya grundlagsreglerna om yttrandefriheten bör därför med— ge att ett krav på tillstånd för trädsändningar upprätthålls genom vanlig lag.

Det behöver inte betyda att de koncessionsregler som gäller nu skall förbli oförändrade. I prop. 1985/86: 109 föreslås bl.a. att tillstånd inte skall krävas för trådsändningar som inte riktar sig till bostäder utan bara till andra lokaler, Också andra ändringar i koncessionssystemet kan behöva göras. En grundlagsreglering i ämnet bör inte hindra att sådana frågor prövas i den ordning som gäller för stiftande av annan lag än grundlag.

Om man. som jag förordar. tttformar grundlagsregleringen av radio- och TV-sändningat' till allmänheten så att det blir möjligt att också i fortsätt- ningen kräva tillstånd för både eter- och trådsändningar. är det viktigt att man försöker att i grttndlagen ge vissa garantier för att ett koncessionssy- stem inte innebär alltför stora ingrepp i möjligheterna att använda trådme- diet som massmedium. Där bör därför ställas upp vissa grundläggande krav på utformningen av koncessionssystem på radio- och TV-området. De gäller vem som får besluta om tillstånd och återkallelse av ett sådant och förfarandet vid återkallelse. De krav som bör ställas innebär i vissa avseenden att nuvarande regler i vanlig lag behöver ändras i syfte att förstärka skyddet för yttrandefriheten.

När det gäller tillståndsfrågor som gäller rätt att sända i hela landet eller stora delar av detta är det svårt att se något lämpligt alternativ till att ge regeringen beslutanderätten i första instans. Eftersom regeringen handlar under ansvar inför riksdagen bör en sådan ordning även i fortsättningen kunna behållas. Genomförs ett förslag som nyligen lagts fram i departe- mentspromemorian (Ds Ju l986:3) Europakonventionen och rätten till domstolsprövning. komtner regeringens beslut i sådana ärenden att kunna överprövas av domstol. I övrigt bör tillståndsprövningen ligga på antingen

• Sida 70
•  Original

en domstol eller en sådan nämnd som kan jämställas med domstol. nämli- gen en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordft'irande skall vara eller ha varit ordinarie domare (jfr 2 kap. 9 s RF).

Vidare bör i grundlagen anges att tillstånd får återkallas på grund av missbruk av yttrandefriheten bara i den ordning som gäller för tryckfrihets- mål. Detta krav bör dock inte gälla vid återkallelse som grundas på att ett förbud mot reklam har överskridits e. (1. (jfr avsnitt 3.7.4). Jag kommer att beröra den frågan även i specialntotiveringen ( lb kap. 2 så).

Det som nu har sagts om återkallelse av tillstånd gäller också andra ingripanden av samma karaktär som riktar sig mot rätten att sända.

Vad jag nu har förordat innebäri viss män att man grundlagsfäster några viktiga grunddrag i det ansvarssystem som riksdagen lade fast när den antog lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar (KU 1985/8627). Mitt förslag innebär alltså också att systemet med krav på tillstånd för trådsändningar ges möjlighet att bestå. Som jag förut har antytt anser jag emellertid att man inte bör fästa överdriven vikt vid skillnaden mellan etableringsfrihet och koncessionssystem när det gäller trådsändningarna. Det nttmera gällande regelverket grundas främst på nödvändigheten att åstadkomma en praktisk ordning som ger möjlighet för även andra än nätägarna att sända. På ett sätt som närmast liknar det som gäller för närradion öppnar systemet i princip möjlighet för vem som helst att begag- na ett trådnåt för att förmedla sändningar till allmänheten. Tillståndsreg- lerna är inte avsedda att bära upp någon ensamrätt för ett enda företag att bedriva de lokala trådsändningarna. Samtidigt innehåller regleringen vikti- ga garantier för yttrandefriheten. ] enlighet med vad konstitutionsutskottet uttalade vid lagstiftningens tillkomst ligger reglerna om lokala kabelsänd- ningar ntt i linje med YFU:s förslag till lösning av de aktuella frågorna (KU l985/8617 s. 9"). Jag ser därför inte någon större saklig motsättning mellan mitt förslag och YFU:s.

Vad jag nu har sagt uteslttter inte att den närmare utformningen av lagen om lokala kabelsändningar och den därtill knutna ansvarighetslagen kan behöva ses över. Som riksdagen har uttalat bör lagstiftningen ses som en tillfällig lösning i avvaktan på att beredningen av YFU:s förslag skall avslutas. För min del anserjag att det skulle vara värdefullt. om man först får en viss tids erfarenhet av denna lagstiftning. som bara har varit i kraft en kort tid. innan man överväger ändringar i den. Jag vill därför att man väntar med att ta ställning till behovet av sådana ändringar till beredningen av frågan om följdlagstiftning till de nya grundlagsreglerna.

Även i andra avseenden bör man enligt min mening överväga att i grundlag närmare reglera förutsättningarna för koncessionssystem på detta område.

Det system vi nu har i fråga om radio och TV i vårt land innebär att rikstäckande sändningsvcrksamhet f.n. bedrivs endast av företagen inom Sveriges Radio-koncernen. Det sker med stöd av tillstånd enligt radiola- gen. Företagen utövar i enlighet med avtal med staten en självständig verksamhet i allmänhetens tjänst. Sändningar med mera begränsad räck- vidd bedrivs av sammanslutningar och andra enskilda efter tillstånd enligt lagen om lokala kabelsändningar, närradiolagen eller lagen om radiotidningar.

• Sida 71
•  Original

Såväl de lokala kabelsändningarna'som närradion omfattas enligt mitt förslag av ett stärkt skydd för yttrandefriheten. Det sker genom grundlags— fästandet av principerna om censurförbud. speciellt ansvarssystem, sär- skild reglering av yttrandefrihetsbrotten, skydd för meddelare m.fl. och särskild rättegångsordning. Endast i fråga om etableringsfriheten görs ett undantag från de principer som skall gälla för övriga medier. Någon ytterli- gare reglering i grundlag av de lokala kabelsändningarna och närradion är inte påkallad.

För radiotidningarnas del förordarjag att nuvarande ordning grundlags- fästs. Det innebär i stort sett att TF:s skydd för förlagan till en radiotidning utsträcks till att omfatta också den radiosända versionen. Också här är det bara etableringsfrihetcn som avviker från de tryckfrihetsrättsliga princi- perna. lnte heller för radiotidningarna finns det någon anledning att ha andra grundlagsregler än de jag redan har berört.

När det gäller den rikstäckande verksamheten för radio- och TV-sänd- ningar finns det däremot enligt min mening skäl för en närmare uppmärk- samhet. Den ordning för verksamheten på detta område som har vuxit fram i värt land har byggt på att endast Sveriges Radios programföretag skall ha en riksomfattande sändningsrätt. Grundlagen bör vara neutral i frågan om denna ordning skall bibehållas för framtiden eller ej. En särställ- ning av den art som Sveriges Radio har kräver emellertid uppenbart särskilda regler. Grundlagcn bör följaktligen ge utrymme för sådana.

Sveriges Radio-koncernens ställning som enda programföretag med en rikstäckande verksamhet balanseras av bestämmelser i radiolagen om att rätten till rundradiosändningar skall utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall räda i rundradion (6 9" första stycket radiolagen'). Radiolagen ålägger vidare företagen att i programverksamheten hävda det demokratiska statsskick- ets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (6 å andra stycket). För program- företagen gäller i övrigt vad som föreskrivs i avtal mellan regeringen och företaget om bl. a. skyldighet att på begäran av myndighet sända medde- lande till allmänheten. skydd för enskilds privatliv och skyldighet att sända beriktigande och genmälc (6 & tredje stycket radiolagcn).

Det har vidare ansetts att en möjlighet måste finnas att genom ett från Sveriges Radio-koncernen fristående organ få prövat om ett visst program överensstämmer med de grundläggande krav som gäller för programverk- samheten. Enligt 7 .S radiolagcn har radionämnden en sådan uppgift. Ra- dionämndens granskning sker först efter det att ett program har sänts.

Den verksamhet som bedrivs av Sveriges Radio-koncernen skall vara självständig. Ett publicistiskt oberoende i förhållande till staten såväl som andra maklcentra är grundläggande för tanken på en programverksamhet i allmänhetens tjänst. Censurförbudct i 8 s radiolagen kompletteras därför med en föreskrift om att programföretagen ensamma avgör vilka program som skall förekomma i rundradiosändningar som de anordnar (5 s andra stycket radiolagen).

Det nu befintliga systemet för eter- och trädmediets användning som rikstäckande massmedium som jag nu har översiktligt beskrivit bygger

7]

• Sida 72
•  Original

alltså på att företagen inom Sveriges Radiovkoncernen har tillagts vissa rättigheter och skyldigheter. lnom deras ram skall företagen verka som organ i allmänhetens tjänst. Som jag nyss har anfört bör grundlagen lämna utrymme för en sådan organisation av radio- och TV-verksamheten även i framtiden. Liknande bedömningar gjordes i samband med radiolagens tillkomst är l966 (prop. l9661l49 s. 27.jfr SOU l975149 s. 86).

Det bör därför slås fast att det är tillåtet att genom lag upprätthålla en rätt för ett enda eller några företag att bedriva sådan verksamhet för eter- och trädsändningar som omfattar hela landet och att staten får träffa avtal med ett sådant företag om utövandet av sändningsrätten.

Vidare bör en grundlagsmässig förankring ges åt vissa delar av det nu rådande systemet. dvs. förutom censurförbudet främst rätten för ett pro- gramföretag att inom ramen för de villkor som gäller enligt lag eller avtal ensamt avgöra vilka program som skall förekomma i de rundradiosänd- ningar som företaget anordnar. Radionämndcns existens och ställning hör också till de inslag i systemet som bör komma till uttryck i grundlagen.

Som redan bör ha framgått innebär de reglerjag förordar inte att grund- lagen slår fast att en nationell radio- och "TV-verksamhet skall vara organi- serad enligt de principer som gäller nu. Men grundlagen bör klart och tydligt tillåta ett system av den arten. Och den bör säkerställa det publicis- tiska oberoen'dc och den självständighet som är kärnan i den ställning som ett radio- och TV-företag i allmänhetens tjänst bör ha.

M ören och dwmmxtrurioner

Bland de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. l & RF ingår mötes— friheten och demonstrationsfriheten. Dessa friheter får enligt 2 kap. 14 g" RF begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet. till ordning och säker- het vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken eller för att motverka farsot. De allmänna villkor för begränsningar i de grundläggande fri- och rättigheterna som anges i 2 kap. 12.6 RF gäller också. Dessa innebär bl. a. att en sådan begränsning i princip skall ske genom lag.

Närmare regler om mötesfriheten och demonstrationsfriheten finns i lagen om allmänna sammankomster. Enligt huvudregeln i 3 s i den lagen får en allmän sammankomst inte hållas på allmän plats utan tillstånd av polismyndigheten. Tillstånd till en allmän sammankomst får vägras endast om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning.

Om det är påkallat av hänsyn till krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden eller farsot. kan regeringen enligt 2 & förordna att allmänna sammankomster inte får hållas inom ett visst län eller del av länet. Regeringen kan överlåta denna befogenhet till länsstyrelsen.

Polismyndigheten får enligt 10.51 lagen om allmänna sammankomster inställa eller upplösa en allmän sammankomst. om den hålls i strid med ett förbud enligt 2 s mot allmänna sammankomster eller ett beslut att den inte får äga rum. Rätt att upplösa en sammankomst föreligger också. om den orsakar svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande och andra

• Sida 73
•  Original

åtgärder har visat sig otillräckliga för att återställa ordningen eller skydda de närvarande.

YFU anser att kravet på tillstånd för att anordna en sammankomst eller en demonstration är otillfredsställande från principiell synpunkt. Blotta möjligheten att på förhand förbjuda en sammankomst eller en demonstra- tion kan inbjuda till en tvivelaktig tillämpning. Utredningen föreslår därför att tillständsreglerna avskaffas. Intresset av allmän ordning och säkerhet bör enligt utredningen i stället kunna tillgodoses genom regler om anmäl- ningsskyldighet och rätt för myndigheterna att ge föreskrifter i ordningsfrå- gor. t. ex. tilldelning av tid och plats för olika sammankomster. Vad gäller rätten för myndigheterna att upplösa allmänna sammankomster eller de- monstrationer är det enligt utredningen uppenbart att om sådana hålls under krig etc. i strid med ett förbud måste de kunna upplösas. Överträ- delser av ordningsföreskrifter för en sammankomst eller demonstration bör däremot inte utgöra grund för upplösning. Att anmälningsplikten har försttmmats bör ej heller vara en tillräcklig grund för upplösning. ] övrigt har utredningen dragit den slutsatsen att lagen om allmänna sammankoms- ter i stort innebär en rimlig avvägning. YFU förordar att bestämmelser i RF utformas i enlighet med det sagda.

Remissutfallet i fråga om det som YFU har föreslagit beträffande de- monstrationer och allmänna sammankomster är oenhetligt. Några remiss- instanser har tillstyrkt förslaget eller föreslagit ytterligare förstärkningar av skyddet för mötes- och demonstrationsfriheterna. Andra har avstyrkt för- slaget eller ställt sig tveksamma till det. särskilt när det gäller förslaget att avskaffa tillständstvånget.

Parallellt med att YFU har lagt fram sitt grundlagsförslag har reglerna om allmänna sammankomster setts över av ordningsstadgeutredningen. Utredningen hari sitt slutbetänkande (SOU 198504") Ordningslag föresla- git bl.a. en ny lag om allmänna sammankomster och offentliga tillställning- ar. Den är avsedd att ersätta de regler om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar som nu finns i lagen om allmänna sammankomster och allmänna ordningsstadgan (l956:6l7). Regleringen av allmänna sam- mankomster och offentliga tillställningar skall enligt förslaget i allt väsent— ligt överensstämma med vad som gäller i dag. Detta innebär bl.a. att tillståndskravet skall behållas för sammankomster på allmän plats.

Enligt ordningsstadgeutredningens mening ger ett anmälningsförfarande kombinerat med möjligheter att utfärda ordningsföreskrifter inte tillräck- liga garantier för att allmänna sammankomster skall kunna hållas på allmän plats utan fara för ordning och säkerhet. De nu gällande bestämmelserna innebär däremot att polismyndigheten har en viss möjlighet att sätta "kraft bakom orden". om en överenskommelse med en sökande om t. ex. tid eller plats för sammankomsten inte kan uppnås. Polismyndigheten kan då vägra att ge tillstånd till sammankomsten eller upplösa den om den ändock kommer till stånd. Utredningen anser att man inte kan bortse från att polisens befogenheter i inte ringa grad har bidragit till att mötes- och demonstrationsfriheterna har kunnat utövas på ett i huvudsak smidigt och friktionsfritt sätt. Bestämmelser som omöjliggör en tillståndsprövning kan därför enligt utredningen snarare befaras motverka yttrandefrihetens och mötesfrihetens intressen (SOU 1985:24 s. 349 f).

• Sida 74
•  Original

Ordningsstadgeutredningens betänkande har remissbehandlats. Försla- get övervägs f.n. i rcgeringskansliet.

För min del ser jag ett betydande värde i YFU:s förslag i syfte att förebygga ett tvivelaktigt handhavande av myndigheternas befogenheter gentemot medborgare som vill utöva sin frihet att ordna och delta i demon— strationer och sammankomster. Den faktiska innebörden av vad som re— dan gäller torde emellenid i själva verket inte ligga långt från vad YFU har föreslagit. Utredningen anser själv att föreskrifter i ordningsfrågor kan behövas för att tillgodose allmän ordning och säkerhet vid demonstrationer och sammankomster. Under remissbehandlingen har påpekats att sådana ordningsregler måste kttnna avse t.ex. tid och plats för en demonstration. Den reella innebörden av en sådan reglering ligger i praktiken mycket nära en ordning med krav på tillstånd.

Någon kritik av den hittillsvarande tillämpningen av de regler som nu gäller i fråga om demonstrationer och allmänna sammankomster har inte kommit fram i lagstiftningsärendet. Det finns goda skäl som talar för den nuvarande ordningen med krav på tillstånd — skäl som inte kan avfärdas utan vidare. De kommer att prövas ytterligare vid den fortsatta beredning- en av ärendet om en översyn av allmänna ordningsstadgan och angrän— sande författningar på grundval av ordningsstadgeutredningens betänkan- de. Frågan huruvida tillståndskravet skall upprätthållas i vanlig lag bör prövas i det sammanhanget. 1 det här ärendet vill jag endast göra det ställningstagandet att jag anser att övervägande skäl talar mot att man i grundlag inför ett förbud mot krav på tillstånd för demonstrationer och allmänna sammankomster.

Inte heller bör enligt min mening utredningens övriga förslag om änd- ringar av de materiella reglerna i RF om mötes- och demonstrationsfrihe- ten genomföras. De begränsningar i fräga om inskränkningsändamålen som framgår av 2 kap. 14 & RF får anses tillräckliga. Den närmare regle- ringen inom dessa ramar bör liksom hittills göras i vanlig lag.

YFU har pekat på att den möjlighet som finns för regeringen och länssty- relserna att förbjuda sammankomster och demonstrationer inte har annat stöd i RF än punkt 6 i övergångsbestämmelserna. Utredningen har därför föreslagit en komplettering av föreskrifterna i RF som skall ge ett sådant stöd. Jag kan i huvudsak ställa mig bakom förslaget.

Däremot behövs inte här någon möjlighet att begränsa dessa friheter genom föreskrifter om förhandsgranskning av filmer och videogram som skall visas offentligt. I den mån sådan förevisning sker vid en allmän sammankomst kommer enligt mitt förslag TF att vara tillämplig och inte RF. Den bestämmelse i övergångsbestämmelserna till 1976 års ändringari RF (SFS l976187l) som nu ger stöd åt sådana begränsningar kan därför upphävas.

• Sida 75
•  Original

3.5. Det speciella ansvarighetssystemet

Mitt förslag: Systemet med ensamansvar för en utgivare på radio- och TV-området skrivs in i grundlag. Ett motsvarande ensamansvar införs också för de övriga uttrycksformer som omfattas av grund- lagsförslaget. Ansvaret skall i första hand ligga på en särskilt utsedd utgivare. I andra hand skall den ansvara som bedriver verksamhe- ten. Denne skall också utse utgivaren. I fråga om ljudupptagningar skall ansvaret dock inte tvunget ligga på en utgivare annat än om detta är särskilt föreskrivet i lag. Det skadeståndsrättsliga ansvaret utformas efter mönster av det som gäller i fråga om tryckta skrifter.

Utredningens förslag ('n-'erensstämmer i princip med mitt. Dock skall det vara obligatoriskt att utse en utgivare även i fråga om ljudupptagningar.

Remissinstanserna: YFU:s förslag har i sina huvuddrag mottagits posi- tivt av remissinstanserna. En viss tveksamhet framkommer emellertid i fråga om vissa nya medier. t. ex. telefaksimil.

Skälen för mitt förslag: Det speciella ansvarighetssystemet är ett av de bärande inslagen i 'l'F. '

Principen att en person ensam skall stå det straffrättsliga ansvaret för innehållet i en tryckt skrift motiveras i främsta rummet av att hot om straff för medverkan till tryckfrihetsbrott skulle kunna verka hämmande på yttrandefriheten. De som är verksamma vid tillkomsten av tryckta skrifter kan befaras dra sig för att lämna sin medverkan till skrifter som kan ådra dem straff. Det kan särskilt gälla skrifter med ett samhällskritiskt innehåll.

Ensamansvaret medför å andra sidan också att beivrande av tryckfri- hetsbrott underlättas. Ett ingripande behöver i allmänhet inte föregås av några tidsödande utredningar om vem som i en given situation är den ansvarige.

Med ensamansvaret sammanhänger TF:s regler om ansvarsfrihet för meddelare och anonymitetsskydd för medverkande. Regelsystemet syftar till att säkerställa att nyhetsmaterial och upplysningar när offentligheten även i de fall då innehållet är känsligt eller åsikterna obekväma.

Det speciella ansvarighetssystem som har utvecklats i fråga om tryckta skrifter har sedan år 1966 efterbildats genom lagstiftning för de olika formerna av radio- och TV-sändningar. Ett principiellt ensamansvar gäller nu enligt radioansvarighetslagen. lagen om ansvarighet för närradio. lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar och lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar. Enligt min mening är det närmast självklart att ett sådant ensamansvar på radio- och 'l'V—området nu bör bli föremål för grundlagsreglering.

För övriga medier råder inte något undantag från allmänna regler om straffrättsligt ansvar. Om ett straffbart yttrande förmedlas genom en ljud- upptagning eller en upptagning av rörliga bilder. är alltså den av de med- verkande ansvarig som gärningsman som enligt gängse föreställningssätt och språkbruk naturligen kan anses sta närmast brottet. Ingenting uteslu- ter att flera är gärningsmän. De som inte är gärningsmän kan straffas för sin delaktighet enligt reglerna om ansvar för medverkande.

• Sida 76
•  Original

Det kan hävdas att den särskilda ansvarighetsordningcn och de med den förbundna reglerna om meddelarskydd och rätt till anonymitet inte bör gälla för andra uttrycksformer än dem som är viktigast för nyhetsförmed- lingcn och opinionsbildningen. dvs. pressen samt radio och TV. En utvidg- ning av reglernas tillämplighet utöver dessa medier kan tänkas leda till att hela systemet sätts i fråga också på de områden där det nu gäller. Frågan har ställts i vad mån pressens och uppgiftslämnares omdöme när det gäller att hantera ömtåligt material har sin motsvarighet inom andra medier.

Å andra sidan kan sägas att framställningar med ett känsligt eller obe- kvämt innehåll bör skyddas även om de framförs i ett medium som till största delen används på ett sätt som gör att skyddet inte behöver tas i anspråk. Man kan som YFU påpekar inte heller bortse från möjligheten att tekniska och ekonomiska förändringar styr över nyhetsflödet från ett me- dium till ett annat. Inte heller bör man glömma att behandlingen av känslig information sker under straffrättsligt ansvar.

Jag fäster stor vikt vid de skäl som kan anföras för ett ensamansvar. Det kan också framhållas att ensamansvaret enligt TF gäller inte bara i fråga om periodiska skrifter utan också andra tryckta skrifter somju ofta inte har samma betydelse för nyhetsförmedling och opinionsbildning som tid- ningspressen. Det finns alltså enligt min mening goda skäl att införa ett sådant ansvar för de uttrycksformer där det nu saknas men kan genomfö— ras på ett ändamålsenligt sätt.

Möjligheterna att utforma ett ensamansvar beror som YFU framhåller främst på om den ansvarige kan på förhand kontrollera dc yttranden som framförs. Förutsättningarna för det är uppenbarligen bäst i sådana fall där yttrandena sprids i tekniskt fixerad form. Som framgår av avsnitt 3.2.1 anserjag att det speciella ansvarighetssystemet bör reserveras för sådana uttrycksformer. Jag behandlar nu de olika uttrycksformerna i tur och ordning. Sist berörjag det skadeståndsrättsliga ansvaret.

Filmer och videogram

Offentlig visning av filmer och videogram spelar f. n. en underordnad roll som nyhetsmedium. Detsamma gäller annan direkt spridning av bildupp- tagningar till enskilda. Framställningsformerna rymmer dock en möjlighet till nyhetsförmedling. Den kan visa sig både nödvändig och effektiv. Redan nu har bildupptagningarna uppenbarligen betydelse för opinionsbildningen i mera vidsträckt bemärkelse. Som konstnärlig uttrycksform har filmerna och videogrammen särskilt stor betydelse.

I fråga om filmer och videogram är möjligheterna att genomföra ett särskilt ansvarighetssystem goda. Innehållet är tekniskt fixerat. Den an- svarige har därför goda möjligheter att överblicka vad som offentliggörs. Det kan utan större svårighet klargöras för utomstående vem som bär ansvaret för framställningen.

Det speciella ansvarighetssystemet skulle givetvis även i fråga om filmer och videogram tjäna till att undanröja hinder för upplysningar som kan vara värda att befordra till offentligheten som nyheter. Men även en annan fördel står att vinna. Jag tänker på möjligheterna att komma till rätta med vissa avarter inom framställningsformerna.

• Sida 77
•  Original

l avsnitt 3.3 harjag nämnt frågan om förhandsgranskning av filmer och videogram. Mitt förslag i ämnet redovisas närmare i avsnitt 3.6.2. Den nu gällande ordningen att filmer och videogram inte får förevisas offentligt titan godkännande av statens biografbyrå rttbbas inte av vad "jag där före- slär. Grundlagen skall alltså tillåta att biografcensuren fortsätter.

Möjligheterna att motverka extrema våldsskildringar och pornografi skall också förbättras enligt vad jag föreslår i detta ärende. Jag syftar på förslagen om straff för offentliggörande av vissa sådana skildringar i still- bilder och rörliga bilder. De inskränkningar i yttrandefriheten som alltså skall få förekomma bl.a. i fråga om filmer och videogram är avsedda att ge möjligheter att stävja spekulation i extrema våldsskildringar och pornogra- fiska framställningar med våldsinslag.

Behovet av medel mot en sådan spekulation har tilltagit i takt med att videotekniken slagit igenom som ett sätt att sprida bildframställningar till hemmen. Missförhållandena på området — främst bestående i att barn och ungdom alltför lätt kom åt videogram med grova våldsskildringar —— ledde till att videovåldslagen infördes år 198]. År 1985 beslutades vissa skärp- ningar i lagen (prop. 1984/85: [ lo. KU 1985/86111. rskr. 40. SFS 1985z989).

! det sammanhanget berörde jag frågan om ansvarig utgivare för filmer och videogram. Jag ansåg att frågan krävde noggranna överväganden som inte lämpligen borde göras i det begränsade ärende som var aktuellt då. I stället avsåg jag att återkomma till frågan i samband med behandlingen av YFU:s huvudbetänkande i dess helhet.

Närjag nu på nytt tar upp frågan om att införa det speciella ansvarighets- systemet för filmer och videogram kan jag först konstatera att YFU:s förslag i den delen har fått ett gynnsamt mottagande av remissinstanserna. Många tillstyrker förslaget eller lämnar det uttryckligen utan erinran. Någ- ra framför meningar som går ut på att åtal i producent-. importörs- eller distributionsledet förmodligen är effektivare som medel mot brottsliga våldsskildringar än att ställa den enskilde videogramuthyraren till svars.

[ samband med 1985 års ändringar i videovåldslagen nämnde jag de farhågor för missbruk med bulvaner m.m.. som företrädare för video- branschen fört fram. Om ensamansvaret införs i sammanhang med att TF:s system efterbildas mera fullständigt i fråga om filmer och videogram. anser jag dock att det bör gå att komma till rätta med dessa olägenheter. Det förslag till ansvarighetsregler som YFU har lagt fram bygger i likhet med TF bl. a. på att utgivaren skall ha ett bestämmande inflytande över fram- ställningens innehåll och offentliggörande. Saknar han det eller är han utsedd för skens skull. faller ansvaret för framställningens innehåll på den som har ansvaret för att utse utgivaren. Kan det inte fastställas vem det är. ansvarar den som offentligen återger framställningen eller sprider denna på annat sätt. Ett genomförande av det speciella ansvarighetssystemet i enlig- het med YFU:s förslag bör alltså kunna leda till en väl fungerande ansva— righetsordning.

För ett införande av ensamansvar för filmer och videogram talar också det sätt på vilket framställningar i dessa medier vanligen kommer till. En upptagning av rörliga bilder som är avsedd för spridning bland allmänheten är i regel en produkt av många medverkandes insatser. Under sådana

• Sida 78
•  Original

förhållanden är det inte alltid självklart vem eller vilka som enligt allmänna straffrättsliga regler skall anses som ansvariga för brottet. Om detta i stället är klart på förhand. underlättas ingripanden mot framställningar som överskrider yttrandefrihetens gränser. Ställningen som utgivare kan därtill såvitt gäller det stora flertalet videogram stärka den utseddes känsla av ansvar för produkten. så att han avstår från att offentliggöra framställ- ningar som saknar annat syfte än att exploatera våldsskildringarna och pornografin.

Enligt YFU:s förslag skall utgivaren utses av den som driver verksamhe- ten. Verksamhet för utgivande av ljud- och bildupptagningar torde i de allra fiesta fall bedrivas i ordnade associationsrättsliga former. Ansvaret för att en utgivare utses ligger alltså på det företag som producerar fram— ställningen. I fråga om importerade framställningar ligger ansvaret på den som här i riket lämnar ut upptagningen för spridning eller offentlig åter- givning. dvs. normalt importören.

De regler som har föreslagits av YFU leder alltså till att ansvaret för innehållet i upptagningar av rörliga bilder fästs så högt som möjligt i spridningskedjan. Detta bör bidra till att möjligheterna att ingripa mot spridning av filmer och videogram med extrema våldsskildringar förbätt- ras.

Möjligheterna att genomföra ett ensamansvar för filmer och videogram är goda. Skälen för en sådan ordning är enligt min mening starka. Därför är min uppfattning att det straffrättsliga ansvaret för framställningar som offentliggörs genom filmer och videogram hör bäras av en ensam. på förhand bestämd person. Det mest ändamålsenliga sättet att uppnå detta är att föreskriva att varje upptagning av detta slag skall ha en särskild utgiva- re. Jag förordar därför ett sådant system. där ansvaret i andra hand bör ligga på den som driver verksamheten och i tredje hand på spridaren.

"Utgivaren bör vara densamme. oavsett i vilken form en film eller ett videogram hålls allmänheten till handa — genom offentlig visning. sprid- ning av exemplar genom försäljning eller uthyrning eller på annat sätt. En förutsättning för att utgivaren skall ha ett sådant ansvar bör vara att hans identitet anges antingen i själva filmen eller videogrammet (_t. ex. på samma sätt som en översättares namn anges) eller — i fråga om exemplar som sprids till allmänheten — påen etikett ellerjämförbart sätt på exemplaren av upptagningen.

För utgivarens behörighet bör gälla samma krav som i fråga om utgivare av periodiska skrifter och radio— och TV-program.

Ljua'upplagningar Inte heller ljudupptagningar. dvs. bandinspelningar, grammofonskivor och liknande. spelar i dag någon stor roll som nyhetsmedium. Men på samma sätt som bildupptagningarna är de av väsentlig betydelse för opinionsbild- ningen i vidare bemärkelse. samtidigt som de rymmer en möjlighet för nyheter att nå offentligheten på nya vägar. Jag kan i det sammanhanget erinra om de s.k. kassettidningarna. dvs. ljudupptagningar med samma eller likartat innehåll som periodiska skrifter. Vidare har ljudupptagningar- na stor betydelse som konstnärlig uttrycksform.

• Sida 79
•  Original

Samma skäl som beträffande bildupptagningarna talar för att man skall införa ensamansvarighct för framställningar i ljudupptagningar. Även i fråga om ljudupptagningarna finns goda möjligheter att genomföra ett ensamansvar. Upptagningarna offentliggörs i tekniskt fixerat skick och innehållet kan kontrolleras av den ansvarige. Det kan dock övervägas att av praktiska skäl avvika något från vad som föreslagits i fråga om bildupp- tagningarna.

Ett ensamansvar som bygger på att en utgivare utses för med sig vissa administrativa bestyr. En utgivare skall utses och hans namn skall göras tillgängligt för allmänheten. En stor del av ljudupptagningarna innehäller musik. som mycket sällan kan ge anledning till ingripanden i yttrandefri- hetsrättslig ordning. Med tanke pä det framstår en skyldighet att för varje upptagning utse och tillkännage en utgivare som en föga meningsfull bc- lastning.

l fraga om tryckta skrifter föreligger skyldighet att utse en utgivare endast för den periodiska pressen. Andra tryckta skrifter behöver inte ha någon utgivare. För dem ansvarari stället författaren. om han har givit sig till känna. Har skriften utgivits anonymt. ansvarar normalt förläggaren. I andra hand ansvarar i så fall tryckaren eller utspridaren för innehållet. Bortsett från vad som gäller om antologier svarar utgivaren, dvs. i dessa sammanhang den som tillhandahållit skriften för tryckning och utgivning. för innehållet i en icke periodisk skrift endast om författaren var avliden när skriften utgavs.

Ifråga om ljudupptagningar skulle en lämplig ordning kunna vara att den som medverkar som t.ex. vokalist själv här det straffrättsliga ansvaret för vad han framföri en ljudupptagning. om hans identitet anges i upptagning- en eller på exemplaren av denna. Har en särskild utgivare utsetts och finns uppgift om vem som är ansvarig utgivare i upptagningen eller på exempla- ren av denna. bör dock utgivaren bära första-handsansvaret i stället för övriga medverkande under förutsättning att han liksom särskilt utsedd utgivare i andra fall inte är utsedd för skens skull c. d. och att han uppfyller de behörighetsvillktw som bör gälla. I annat fall bör den ansvara i vilkens verksamhet utgivningen sker. Det kan innebära att en företrädare för ett skivbolag blir ansvarig. ] sista hand bör ansvaret falla på den som sprider upptagningen.

Den ordning somjag nu har skisserat skulle i viss mån motsvara den som enligt 4 å andra stycket radioansvarighetslagen gäller för vissa direktsänd- ningar hos Sveriges Radios programföretag. Det skulle alltså vara möjligt för den som bedriver verksamheten att bestämma om ett särskilt utgivar- ansvar skall gälla eller om var och en som medverkar i upptagningen skall bära ansvaret för yttrandefrihetsbrott som han begär genom att vara sa att säga upphovsman i den delen. En skillnad mellan ljudupptagningarna och radio- och TV-programmen skulle dock vara att i det förra fallet den medverkande skulle ha ansvaret i de fall nägon särskild utgivare inte har detta. medan det i det senare är programmets utgivare som är ansvarig. om ansvaret inte i särskild ordning har överförts på de medverkande.

Med den av mig angivna ordningen i fråga om ansvaret för ljudupptag- ningar kan man uppnå den fördelen att utgivarsystemet kan ant-ändas i de

• Sida 80
•  Original

fall där detta är motiverat. medan man slipper det onödiga kränglct med att utse och ange utgivare i det stora flertalet fall där det i praktiken aldrig kan bli aktuellt med något särskilt ansvar. Jag vill dock understryka att mitt förslag innebär ett undantagslöst inordnande av ljudupptagningarna under det detaljerade grundlagsskydd för yttrandefriheten som jag föreslår i detta ärende. Den ansvarige är alltid utpekad på förhand och en ljudupptagning omfattas alltid av grundlagsskyddet. Förslaget skiljer sig därför på avgö— rande punkter från den valfrihet som YFU föreslagit för utställningarnas och de sceniska framställningarnas del och som jag ställt mig avvisande till i det föregående.

En speciell fråga är vilka medverkande som bör komma i fråga som ansvariga. Man kan urskilja olika kategorier av medverkande. Vissa är upphovsmän i den mening detta begrepp har i t.ex. 7 kap. 3 få TF. Det avser där författare. illustratörer. fotografer och andra därmed jämförbara personer (prop. l975!76:2()4 s. 130). I fråga om ljudupptagningar är det författare och tonsättare som står i förgrunden. ] praktiken är det förfat- tarna som det är aktuellt att ställa till ansvar.

En annan kategori medverkande är vad som kan kallas utövande konst- närer. dvs. de som i egenskap av sång- och musikartister. uppläsare osv. återger upphovsmannens framställning genom att framträda i upptagning- en.

De två nu angivna kategorierna bör enligt min mening bära det yttrande- frihetsrättsliga ansvaret för upptagningar utan särskilt utsedd utgivare. En förutsättning för deras ansvar bör dock vara att de är att anse som gär- ningsmän enligt allmänna regler. Vidare bör de inte vara anonyma. dvs. deras identitet skall anges i upptagningen eller på exemplar av denna. Givetvis bör ljudupptagningen också ha offentliggjorts med deras sam- tycke.

Ansvaret för yttranden av anonyma medverkande av nu angivet slag bör vila på den som därefter står i tur i ansvarskedjan. dvs. den som bedriver verksamheten i fråga. t. ex. en företrädare för ett skivbolag.

Övriga kategorier av medverkande till att en ljudupptagning får ett visst innehäll — producenter. inspelningspersonal. tillverkare av exemplar m.fl. — bör däremot inte komma i fråga för något yttrandefrihctsrättsligt ansvar i första hand.

Den ordning med ett frivilligt utgivaransvar som jag således förordar kan emellertid i vissa fall vara mindre lämplig. Jag tänker då på t. ex. sådana kassettidningar som inte har bara en enda periodisk skrift som förlaga. Enligt lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar skall en kasset- tidning som innehåller en sammanställning av material ur flera periodiska skrifter under vissa förutsättningar ha en särskild utgivare. En sådan reglering kan visa sig lämplig också i andra fall. Jag föreslår därför att grundlagen skall ge möjlighet att i vanlig lag föreskriva om ett obligatoriskt utgivaransvar.

I fråga om kassettidningar med bara en periodisk skrift som förlaga bör — som YFU föreslår — ansvarigheten regleras direkt i grundlag och med samma sakliga innehåll som f. n. Det betyder att de bör jämställas med en tidningsbilaga eller en löpsedel. Om det blir vanligare än i dag att böcker

• Sida 81
•  Original

kommer ut också i form av ljudupptagningar. kan en motsvarande regle- ring tänkas bli aktuell för andra än periodiska skrifter som trycks.

Liksom i fråga om filmer och videogram bör det vara en förutsättning för att utgivaren skall anses ansvarig att hans identitet anges antingen i själva upptagningen eller på de exemplar som sprids till allmänheten. Vidare bör han givetvis uppfylla de sedvanliga behörighetsvillkoren m.m.

Radio och TV samt alu/ra sändningar till allmänheten

Som jag förut har nämnt gäller i dag ensamansvar för sådana radio- och 'l'V-sändningar som är 'tillständspliktiga därför att de riktas till allmänhe- ten. Den ordningen har växt fram med början för de rikstäckande sänd- ningarna. Den har senare införts också för de mera begränsade eter- och trådsändningarna. Ansvarighetsordningcn har byggts upp efter mönster av TF. Vissa undantagsregler för direktsändningar saknar dock förebild i TF.

YFU föreslår att varje program i eter- eller trädsändning skall ha en utgivare. Utgivaren skall bära ansvaret för yttrandefrihetsbrott i program- met. Undantag för direktsändningar skall kunna föreskrivas i vanlig lag.

Förslaget innebär att de radio- och TV-sändningar som nu sker under ensamansvar skall göra det också i fortsättningen. Enligt den begrepps- bildning som ligger till grund för utredningens förslag innebär det emeller- tid ocksä att sådana nya medier som text-TV. tcledata och telefaksimil läggs under ensamansvar för en utgivare.

Förslaget att ensamansvaret på radio- och TV—området till allmänheten skall grundlagsfästas svarar mot en tanke som länge har varit aktuell. Radio och TV har numera en sådan betydelse för samhällslivet att det yttrandefrihetsrättsliga skyddet för dessa medier har allmänt ansetts böra ges samma styrka som det som gäller för tryckta skrifter.

Det speciella ansvarighetssystemet är i dag en väl fungerande ordning på det radiorättsliga området. Inga skäl talar för något annat än att det bör bestå. Förslaget att ge huvuddragen av ansvarighetsordningen ett fäste i grundlag bör därför genomföras.

Liksom f.n. bör gälla att vissa sändningar inte omfattas av ett krav i grundlag pä att utgivare skall finnas. Jag tänker dä t. ex. på satellitsänd- ningar och vidaresändningar från satelliter i fast trafik (Blå lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar) och av 'l'V- program från Finland (3 s" lagen [98613 om rundradiosändning av finländska televisionspro- gram). Sådana sändningar bör undantas från det speciella ansvarighetssy- stemet och över huvud taget från huvudparten av de grundlagsregler som enligt mitt förslag skall gälla för eter- och tradsändningar.

Ansvarighetsordningen är något olika utformad i de olika radiorättsliga ansvarighetslagarna. Enligt radioansvarighetslagcn skall varje radiopro- gram ha en utgivare med uppgift att förebygga yttrandefrihetsbrott. Enligt lagen om ansvarighet för närradio skall utgivaren utses för hela program- verksamheten. Lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar ger möj- lighet att utse en utgivare för ett kabelsändarföretags hela programverk- samhct eller för en viss kanal. Lagen om ansvarighet för radio- och kasset- tidningar innehällcr olika regler om utgivarskapct för sådana radiotidningar

• Sida 82
•  Original

som är versioner av en enda förlaga och för radiotidningar som innehåller en sammanställning av material ur mer än en förlaga. För en förlagetrogen radiotidning ansvarar den som är utgivare för den periodiska skrift som utgör förlagan. För en sammanställning ur flera förlagor skall en särskild utgivare utses.

De radiorättsliga ansvarighetslagarna — utom radioansvarighetslagen -— innehåller vidare regler om ställföreträdare för utgivaren. Sådana regler finns även i TF.

Det förslag till grundlagsreglering av det särskilda ansvarighetssystemet som Y l—"U har lagt fram lämnar utrymme för de lösningar som har valts för de olika typerna av eter- och trådsändningar till allmänheten. vilkas yttran- defrihetsrättsliga villkor nu framgår av de skilda radiorättsliga ansvarig- hetslagarna. YFU anser att skillnaderna gäller detaljer som inte behöver regleras i grundlag. YFU föreslär dock att reglerna om utgivaransvaret för förlagetrogna radiotidningar skall regleras direkt i grundlagen med samma sakliga innebörd som i dag.

Jag finner förslaget i detta avseende i huvudsak väl avvägt. Det väsent- liga är att principen om ett ensamansvar grundlagsfästs. Jag anser dock att grundlagsregleringen av utgivarsystemet bör vara något mera utförlig än i utredningsförslaget. Mindre skillnader i utformningen. som kan vara be- tingade av praktiska behov. bör kunna framgå av vanlig lag. Jag återkom- mer till dessa frågor i samband med följdlagstiftningen.

Något som däremot bör klargöras på ett annat sätt än vad YFU har gjort är att regler om ställföreträdare för utgivare får ges i vanlig lag. YFU:s förslag utgår från att sådana regler skall kunna ges. men detta har inte kommit till klart uttryck i den föreslagna grundlagstexten. Jag anser att reglerna bör ges en tydligare avfattning.

Som jag nyss nämnde leder YFU:s förslag till att ett ensamansvar införs också för vissa nya typer av sändningar. Enligt YFU gäller det närmast text-TV. tcledata och telefaksimil.

De nu nämnda medierna är nya företeelser som ännu inte kan sägas ha funnit några slutliga användningsformer eller tekniska lösningar. För en närmare beskrivning av dem får jag hänvisa till YFU:s betänkande (SOU l983z70 s. 120 ff).

Sändningar i de nya framställningsformer som jag nu talar om kan ske till allmänheten via etern eller genom tråd. Medierna kan tänkas få betydelse för nyhctsförmedlingen och opinionsbildningen. Det finns därför goda skäl att låta det speciella ansvarighetssystemet gälla för dem.

Bland remissinstanserna har en viss tveksamhet kommit till uttryck i fråga om förutsättningarna för att grundlagsreglera de nya mediernas vill- kor. JO menar att det är nödvändigt att avvakta utvecklingen på det tekniska området. TT pekar särskilt på de svårigheter som kan vara för- enade med ett ensamansvar för tcledata. I extremfallet med mycket stora databaser med information från många uppgiftslämnare blir svårigheterna att överblicka innehållet nästan oöverstigliga. Som alternativ till ett obliga- toriskt ensamansvar pekar TT på möjligheten att delegera ansvaret till varje uppgiftslämnare. En liknande synpunkt har framförts av televerket.

För egen del finner jag möjligheterna att genomföra det speciella ansva-

• Sida 83
•  Original

righetssystemet goda när det gäller text-TV och tclefaksimil. [ fråga om dessa medier kan också behovet av ett yttrandefrihetsrättsligt skydd fram- träda särskilt påtagligt. Text—TV används redan nu som ett komplement till vanlig TV och hör när så sker följa samma principer i fråga om ansvarighet. Text-TV som fungerar som tcledata bör följa samma regler som detta medium i övrigt. Beträffande telefaksitnil i form av förlagetrogna versioner aven periodisk skrift bör gälla detsamma som i fråga om motsvarande slag av radio- och kassettidningar.

När det gäller tcledata — eller med en kanske vanligare term "Videotex" — är det inte lika lätt att ta ställning för ett ensamansvar. Teledata kan antas komma att till stor del användas för att ge allmänheten tillgång till uppgifter som normalt är utan större intresse från yttrandefrihetssynpunkt. Jag tänker nu på sådant som tidtabeller. prisuppgifter och adresser. ] den mån uppgifter i tcledata sprids från mycket stora databaser kan man vidare komma till en gräns där det inte längre är rimligt att låta ansvaret bäras av en person ensam. Det kan sägas även med hänsyn tagen till att en utgivare i praktiken ofta är hänvisad att i ganska betydande utsträckning förlita sig på medarbetares kunskaper och omdöme när det gäller att undvika lagbrott i en publicistisk verksamhet. Särskilt betänkligt framstår ett ensamansvar för databaser där också utomstående får föra in uppgifter. Också när det gäller behovet av att i efterhand kunna ta del av vad som har förmedlats möter vissa svårigheter i fråga om tcledata. Skyldighet att för efterhands- granskning bevara inaktuellt material i en databas. vars innehåll förnyas med korta intervall. kan medföra kostnader som påtagligt försvårar verk- samheten.

Sammantagna gör de förhållanden som jag nu har pekat på att jag inte finner förslaget att genomföra det speciella ansvarighetssystemtet för tele- data självklart. Samtidigt måste erkännas att önskemålet att skapa goda förutsättningar för nyhetsförmedling och opinionsbildning är angeläget även i fråga om teledata.

En utväg skulle som TT har pekat på kunna vara att låta ansvaret för vad som förmedlas från en databas vila på den som har lämnat uppgiften för spridning från basen. Men detta skulle leda till att en databas kunde ha ett stort antal utgivare. ] själva verket har man i så fall avlägsnat sig från ensamansvaret i så hög grad att det är oegentligt att tala om ett sådant ansvar.

En annan lösning skulle kunna vara att göra ensamansvaret för databas- lagrad information som är tillgänglig för allmänheten frivilligt. En sådan utväg har förordats av massmediekommittén (SOU 1984165 5. 424).

Enligt massmediekommittén kan information med en opinionsbildande roll i viss mån komma att spridas till allmänheten från databaser. Den övervägande delen av vad som förmedlas på sådant sätt kan dock väntas bli av annat slag. Obligatoriska regler om ensamansvar skulle därför inne- bära att onödiga krav ställdes på ägarna av de databaser som framför allt förmedlar från yttrandefrihetssynpunkt okontroversiell information.

En invändning som kan riktas mot förslaget om ett frivilligt ensamansvar är att det gör meddelarskyddet mindre verkningsfullt. Den som sitter inne med känsliga upplysningar kan tänkas dra sig för att meddela dem för

• Sida 84
•  Original

publicering om han först måste kontrollera att förutsättningarna för med- delarskydd är uppfyllda beträffande mediet. Man kan inte heller bortse från risken att en meddelare felaktigt förlitar sig på att ensamansvar gäller i fråga om en viss teledatabas. Sådana misstag kan undergräva hela tcledata- teknikens ställning som nyhctsmedium och kanal för förmedling av obe- kväma eller känsliga upplysningar.

Mina överväganden om ensamansvaret för tcledata har lett till den slutsatsen att osäkerheten om hur tcledata i framtiden kommer att använ- das är så stor att man nu inte i grundlag bör låsa fast något visst ansvars- system. Jag föreslår därför att detta medium lämnas utanför grundlagsreg- leringen. Eftersom mediet f.n. knappast har någon betydelse från informa- tionsfrihets- och opinionsbildningssynpunkt kan detta inte anses äventyr- ligt av hänsyn till yttrandefrihetens intresse. Skulle det visa sig att tcleda— tas betydelse i detta hänseende kommer att öka — exempelvis på det sättet att man genom detta medium kommer att förmedla innehållet i tidningar —— maste emellertid frågan övervägas på nytt. Det finns då möjlighet att till en början reglera ansvaret för yttranden i sådana datasystem i vanlig lag.

Skadestånd

Det speciella ansvarighetssystemet enligt 'I'F och radiolagstiftningen gäller inte bara i fråga om straff. Också möjligheterna att få skadestånd för rättskränkningar som skett genom yttranden i press. radio och TV är begränsade på så sätt att anspråk inte kan riktas mot någon annan medver- kande än den som är straffrättsligt ansvarig. Vid sidan om honom ansvarar emellertid också den som driver utgivnings- eller sändningsverksamheten för skadeståndet.

Enligt YFU:s förslag skall dessa principer grundlagsfästas för alla ytt- randcformer som omfattas av det nya grundlagsskyddet. Jag kan ansluta mig till YFU:s ståndpunkt såvitt gäller de medier som enligt mitt förslag skall falla under grundlagens skydd.

3.6. Yttrandefrihetsbrotten

Mitt förslag: [ grundlagen skall regleras i vilka fall ingripande får ske mot missbruk av yttrandefriheten i de medier som skall omfattas av det särskilda skyddet. Däremot skall TF inte uttryckligen ange grän- sen för exklusivitetsprincipens tillämpningsområde. De gärningar som i dag är straffbara som tryckfrihetsbrott skall vara straffbara - som yttrandefrihetsbrott i samma omfattning i de andra medierna. Kravet på dubbel täckning skall gälla även för brott i dessa medier. Uppdelningen av tryckfrihetsbrottcn i otillåtna yttranden och otillåtna offentliggöranden skall upphöra.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.

• Sida 85
•  Original

Remissinstanserna: Remissutfallet är i stort sett positivt. Flertalet av de remissinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker YFU:s förslag eller lämnar det uttryckligen utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Somjag nämnde inledningsvis är ett av inslagen i skyddet för tryckfriheten att ingripanden på grund av missbruk av tryckfri- heten får ske bara om tryckfrihetsbrott föreligger. Jag nämnde då också att det finns två olika slags tryckfrihetsbrott: otillåtet yttrande (7 kap. 4 & TF) och otillåtet offentliggörande (7 kap. 5 & TF). I ett otillåtet yttrande är det tankcinnehället som är lagstridigt. medan det brottsliga i ett otillåtet offent- liggörande ligget—i publiceringen av något som skall hållas hemligt.

För att någon skall kunna fällas till ansvar för tryckfrihetsbrott"krävs att gärningen är straffbar också enligt vanlig lag. dvs. i praktiken BrB. Genom detta krav på s. k. dubbel täckning uppnås den värdefulla effekten att det straftbara området inte kan utvidgas utan grundlagsändring men däremot inskränkas redan genom en ändring i vanlig lag. Kravet att gärningen skall vara straffbar även enligt vanlig lag har dock fått en något annorlunda utformning beträffande brottet otillåtet yttrande än beträffande otillåtet ofl'entliggt'irande.

Vilka gärningar som kan bestraffas som otillåtet yttrande framgår av de detaljerade brottsbeskrivningarna i 7 kap. 4 s TF. den s.k. brottskatalo- gen. l TF beskrivs här fullständigt de olika brotten. l 7 kap. 5 s saknas däremot motsvarande detaljerade brottsbeskrivningar. Vad som skall anses som otillåtet offentliggörande bestäms därför i stor utsträckning av regler i vanlig lag. Jag återkommer till brottet otillåtet offentliggörande i avsnitt 3.6.5.

[ brottskatalogcn uppräknas under tolv punkter ett antal brott som skall anses som otillåtet yttrande. Det är fråga om högförräderi, krigsanstiftan och andra sådana brott mot staten samt uppvigling. hot mot eller missakt- ning för folkgrupp. ärekränkning och barnpornografibrott. Rekvisiten för brotten är angivna efter förebild i motsvarande beskrivningari BrB.

Jag har också redan nämnt att det på det radiorättsliga området finns ett skydd liknande det som gäller för tryckta skrifter. nämligen för radio- och TV-sändningar från Sveriges Radio—koncernen. för lokala kabelsändning- ar. för närradion samt för radio- (och kassett-) tidningar. För samtliga dessa former av eter- eller trådsåndningar finns särskilda ansvarighetslagar i vilka det sägs att missbruk av yttrandefriheten i program medför ansvar och skadeståndsskyldighet endast när gärningen innefattar yttrandefrihets- brott. Med yttrantlefrihetsbrott avses framställning eller offentliggörande som enligt 7 kap. 4 eller 5 :$ TF skulle ha varit att anse sotn tryckfrihets- brott om gärningen begåtts genom tryckt skrift (se 2 å radioansvarighetsla- gen. 2 35 lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar. ] 5 lagen om ansvarigth för närradio samt 2 och lo ss lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar).

I likhet med YFU och en här enhällig remissopinion anserjag att princi- pen bör vara att straff— och skadeståndsrättsliga sanktioner på grund av missbruk av yttrandefriheten i medier som skall omfattas av det utvidgade grundlagsskyddet i fortsättningen endast skall få tillgripas inom samma ram som gäller för tryckta skrifter. Härigenom uppnås en angelägen för-

• Sida 86
•  Original

stärkning av skyddet för yttrandefriheten. Visserligen innebär det i dagslä- get i sak inga föri'tndringar såvitt gäller de medier som omfattas av de särskilda ansvarighetslagar jag just redogjort för. Genom att bestämmel- serna i fortsättningen kommer att vara av grundlags karaktär blir dock skyddet väsentligt starkare. eftersom det inte går att utan grundlagsändring utvidga det straffbara området. Regelsystemet utsträcks också så att filmer och videogram samt ljudupptagningar kommer att omfattas av det. Detta innebär att ingripanden på straff- eller skadeståndsrättslig grund mot fram- ställningar i dessa medier i fortsättningen kan ske endast om det är fråga om ett yttrandcfrihetsbrott.

Jag har i avsnittet om yttrandefriheten och reklamen (avsnitt 3.2.4) redan diskuterat frågan om TF:s räckvidd. Som jag berörde där innebär YFU :s förslag generellt sett att grundlagens räckvidd även i fortsättningen skall avgöras med ledning av grundlagens syfte. Förslaget bygger alltså på den nuvarande ordningen att räckvidden av det skydd som TF ger mot ingripanden med stöd av bestämmelser i vanlig lag inte uttryckligen fram- går av TF (jfr avsnitt 2. l). Det innebär att ingripanden även i fortsättningen kan ske enligt vanlig lag för brott begångna i de grundlagsskyddade me- dierna. om brottet inte berör yttrandefriheten. t.ex. om bedrägeri begås med hjälp av en framställning i tryckt skrift. YFU:s förslag har på denna punkt kritiserats av ett par remissinstanser.

För min del kan jag instämma i dessa remissinstansers uppfattning att det skulle vara värdefullt om man kunde ge uttryck åt avgränsningen av TF:s exklusivitetsprincip genom en särskild regel i grundlagen. Men som föredragande statsrådet framhöll i 1948 års proposition om TF är det knappast möjligt. MMU föreslog en regel av innebörd att det utan hinder av grundlagen skulle gälla vad som var föreskrivet i lag för det fall att framställningen i ett grundlagsskyddat medium begagnades endast som ett led i ett förfarande som var straffbart i annat hänseende än som ett överskridande av tryckfrihetens gränser. Förslaget kritiserades och ledde inte till lagstiftning. Man kan invända mot det att det inte gick sa mycket längre i tydlighet än den ordning som nu gäller. Jag finner -— i likhet med YFU och. somjag uppfattar det. det alldeles övervägande antalet remissin- stanser — att man måste godta att grundlagsskyddets räckvidd även i fortsättningen bestäms med ledning av grundlagens syfte.

Beträffande de medier som jag föreslår skall omfattas av det särskilda skyddet uppkommer inte några andra gränsdragningsproblem än de som redan är kända på det tryckfrihetsrättsliga området. De nya mediernas karaktär möjliggör inte några andra slag av brottsliga framställningar än sådana som kan förekomma i tryck. Jag återkommer dock strax till frågan om våldsskildringar i rörliga bilder. [ de nu angivna fallen kan alltså inga särskilda svårigheter följa av att TF:s princip om en särskild. exklusivt tillämplig brottskatalog skall gälla. Brottsbeteckningen bör vara yttrande- frihetsbrott för denna brottskategori.

Som kommer att framgå av avsnitt 3.6.5 förordar jag att de tryckfrihets- brott som innefattar otillåtna offentliggöranden i fortsättningen i ökad utsträckning skall regleras mera utförligt i TF än f. n. Med hänsyn härtill är det inte längre lika motiverat att skilja mellan de två kategorierna av

• Sida 87
•  Original

tryckfrihetsbrott. Jag föreslår därför att denna uppdelning av brotten av- skaffas och att termen tryckfrihetsbrott används för att beteckna båda dessa brott.

I frågan om vilka gärningar som skall kunna bestraffas som.,tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott har YFU haft att väsentligen utgå från gällande rättsläge. Det var endast på två punkter som YFU skulle ta upp denna fråga särskilt. Den ena gällde ingripanden mot väldsframställningar och pornografi. Den andra gällde brottet hets mot folkgrupp. YFU:s förslag i dessa delar tar jag tipp i särskilda avsnitt i det följande ("avsnitt 3.6.2— 3.6.4). I fråga om otillåtet offentliggörande har jag redan nämnt att jag behandlar den brottstypen i avsnitt 3.6.5. I övrigt har varken YFU eller — med några få undantag — remissinstanserna några förslag till ändringar av brottskatalogen. lnte hellerjag vill förorda nägra sådana ändringar. Beträf— fande viss anpassning till ändrad lydelse av BrB hänvisas till specialmoti- veringen till 7 kap. 4 & TF.

Mitt förslag: Kravet på förhandsgranskning av filmer och videogram som skall visas offentligt — med rätt för statens biografbyrä att förbjuda visning —— skall finnas kvar för alla ålderskategorier. För filmer och videogram som sprids på annat sätt skall ingripande kunna ske i efterhand om utgivaren gjort sig skyldig till olaga vålds- skildring som skall vara ett särskilt yttrandefrihetsbrott. Härigenom förbjuds sådana våldsskildringar i filmer och videogram som i dag är förbjudna enligt lagen (I98l:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag. Nuvarande möjligheter behälls att inskränka rätten till lokala kabelsändningar. om det i en TV-kanal vid upprepade tillfällen förekommit våldsskildringar eller om kana- len varit ensidigt inriktad på sådana skildringar.

Utredningens förslag: Den nuvarande tilmcensuren skall omvandlas när det gäller offentlig visning för vuxna. Förhandsgranskningen skall finnas kvar men inte längre vara förenad med någon möjlighet för biografbyrän att förbjuda visning av en film eller ett videogram för vuxna. Biograf'byråns uppgift blir att avge ett utlåtande i frågan om en framställning innefattar olaga våldsskildring. Byråns utlåtande skall inte vara bindande för domsto- larna vare sig byrån anser att en framställning innefattar olaga väldsskild- ring eller inte. Frågan om ett brott har begåtts genom visningen skall i båda fallen kunna prövas i efterhand av domstol i yttrandefrihctsrättslig ord- ning. När det gäller offentlig visning för barn skall grundlagen medge att den bindande förhandsgranskningen behålls och utsträcks till att gälla också uthyrning och försäljning. Förhandsgranskningen skall fä omfatta filmer och videogram för barn och ungdom upp till 18 år.

Remissinstanserna: Remissutfallet är mycket splittrat i frågan om för- handsgranskning för vuxna skall förekomma och om förhandsgranskning-

• Sida 88
•  Original

en i så fall skall vara bindande eller rådgivande. Även i frågan om höjning av åldersgränsen för barncensuren till 18 år är meningarna delade.

Flera remissinstanser. som i och för sig önskar censurens avskaffande, anser att det nuvarande systemet är bättre än det som har föreslagits. I frågan om förhandsgranskning över huvud taget skall finnas av filmer avsedda att visas för vuxna är meningarna delade. De remissinstanser som företräder barn och ungdom. de fiesta kvinnoorganisationerna liksom de kyrkliga organisationerna anser att förhandsgranskningen skall finnas kvar och utsträckas till att också omfatta uthyrning och försäljning. Däremot anser film- och videobranschens företrädare. de flesta kulturföreträdarna och flertalet av de juridiska instanserna att tiden nu är mogen att avskaffa filmcensuren för vuxna. Också biografbyrån har den uppfattningen.

Den nya l8-årsgränsen är de flesta remissinstanserna kritiska till. Skol- övcrstyrelsen. biografbyrån. statens filmgranskningsräd och statens barn— filmnämnd är dock positiva.

Bakgrunden till mitt förslag: Möjligheter att ingripa mot våldsskildringar har sedan länge förelegat främst genom reglerna om filmcensuren i biograf? förordningen. Där föreskrivs bl. a. att filmer inte får godkännas för offent- lig visning. om deras förevist'tnde ”på grund av det sätt. varpå händelserna skildras. och det sammanhang. vari de förekomma. kan verka förråande eller skadligt upphetsande eller förleda till brott".

Filmcensuren är omdebatterad. vilket inte är förvånande. 1 ett öppet samhälle väcker varje censurmöjlighct självfallet betänkligheter; i Sverige saknas också censurregler på andra områden. Frågan om filmcensurens avskaffande har därför utretts flera gånger och varit föremål för övervä- ganden i olika sammanhang.

Filtncensurutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1969: 14) Filmen — censur och ansvar att filmcensuren skullc avskaffas för vuxna men behållas för filmer som visas offentligt för barn under 15 år. Utred- ningens förslag remissbehandlades men ledde endast till åtgärder när det gällde vissa frågor om barncensurens organisation (prop. 1972:1 bil. 10. KrU 18. rskr. 210).

Förslaget överlämnades i övriga delar till MMU. I sitt huvudbetänkande föreslog den utredningen som jag tidigare redovisat en samlad grundlag för yttrandefriheten i tryckt skrift. radio. TV och film. Utredningen tog emel- lertid inte ställning i sakfrågan om filmcensur skulle finnas eller inte.

] direktiven till YFU anförde departementschefcn att det borde ankom- ma på den kommittén att överväga om det föreligger tillräckliga skäl att behålla någon form av vuxencensur på filmens område. Att viss barncen- sur behövs ansågs ganska klart.

Tidigare var det filmen som vid sidan av televisionen var det medium som dominerade i fråga om visning av rörliga bilder. Under åren kring 1980 etablerades i takt med att det blev allt vanligare med videobandspelare i hemmen en verksamhet med uthyrning av videogram för privat bruk. Eftersom reglerna om förhandsgranskning i biografförordningen då endast gällde offentlig visning av biograffilm och det vid den tiden inte heller gällde några andra regler för videouthyrningen. började det till allmänheten spridas våldsskildringar av ett slag som tidigare i praktiken inte varit tillgängliga i Sverige på grund av reglerna om förhandsgranskning.

• Sida 89
•  Original

Utbudet av sådana videogram med skildringar av grovt väld av olika slag kom att tilldra sig stor uppmärksamhet. Diskussionerna om Videotekni- kens utveckling har sedan dess i stor utsträckning kommit att handla om hur denna leder till en spridning bland allmänheten av väldsskildringar. framför allt om problemet att barn och ungdomar relativt lätt kan komma att se videogram med sådant innehåll. Missförhällandena på detta område ledde till att riksdagen antog lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag. den s. k. videoväldslagen (omtryckt 198(x:18). 1 lagen straffbeläggs yrkesmässig spridning av vissa extrema våldsskildringar. När videoväldslagen beslutades pågick fortfarande YFU:s utret'lningsz-trbete. Det betonades därför i lagstiftningsärendet att lagen var ett provisorium i avvaktan på resultatet av YFU:s överväganden (KU MXU/81:28 s. 331.

Frågan om filmeensuren och väldsskildringarna i filmer och videogram är utförligt behandlad i YFU:s huvudbetänkande (s. 273—284). Den har också tilldragit sig mycket stor uppmärksamhet under remissbehandlingen av betänkandet. thöver remissvar frän dem som av departementet anmo- dats eller beretts tillfälle att yttra sig har ett stort antal yttranden kommit in fri-in olika organisationer m. m. Vidare har det förekommit opinionsyttring- ar i form av namninsamlingar. uppvaktningar m. m. Merparten av dessa gär ut på att YFU:s förslag för att komma till rätta med de extrema våldsskildringar som förekommer i videogram är otillräckliga och att för- handsgranskningen bör omfatta även filmer och videogram som sprids på annat sätt än genom offentlig visning. Videoväldslagen — som ju endast medger ingripande i efterhand — är enligt dessa åsiktsyttringar inte tillräck- ligt effektiv mot skildringarna. Kritiken avser också den tidigare olika behandlingen av film och videogram i granskningshänseende.

I syfte att så snart som möjligt förbättra möjligheterna att ingripa mot våldsskildringar i videogram har riksdagen ttnder år 1985 på förslag av regeringen beslutat dels en ändring i RF (prop. 1984/85183. KU 20. rskr. 117. KU 1985/86: 1. rskr. 1. SFS 1985:862). dels ändringar i videoväldsla- gen och biograff'örordningen (prop. 1984/851116. KU 1985/86111. rskr. 40. SFS 19852989—991 ). Ändringarna. som delvis har utformats mot bakgrund av YFU:s förslag. har trätt i kraft den ljanuari 1986. De innebär främst följande.

RF tillåter numera förhandsgranskning av säväl filmer som videogram som skall förevisas offentligt. 1 biografförordningen jämställs film och videogram. Kriterierna i l ä videoväldslagen har skärpts för vad som skall anses vara otillätna våldsskildringar så att rekvisiten närmare stämmer överens med den praxis biografbyrän tillämpar vid förhandsgranskningen. Efter ändringen gäller att filmer och videogram med skildringar av sexuellt väld eller tvång eller närgångna eller utdragna skildringar av grovt våld mot människor eller djur inte i yrkesmässig förvärvsverksamhet eller annars i förvi'trvssyfte fär spridas genom saluhällning eller annat tillhandahållande eller genom visning. om inte spridandet är försvarligt med hänsyn till framställningens syfte och sammanhang samt omständigheterna i övrigt.

Däremot är bestämmelserna i 2 s" oförändrade. De innebär därför fortfa- rande att filmer och videogram med ingående skildringar av verklighetstro-

• Sida 90
•  Original

gen karaktär som äterger våld eller hot om våld mot människor eller djur inte i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte fär lämnas ut till barn under femton är eller spelas upp vid en särskilt anordnad visning när något sådant barn är närvarande.

Andra ändringar avser ansvarssystemet. lnte endast detaljister utan också grossister och andra leverantörer har uttryckligen gjorts straffrätts- ligt ansvariga som gärningsmän för spridningen av filmer och videogram med våldsinslag. En ny bestämmelse innebär att en detaljist undgär ansvar om han hyr ut en film eller ett videogram som har försetts med ett intyg om att innehållet motsvarar ett exemplar som godkänts av statens biografbyrä. Den regeln skall ses i samband med en annan föreskrift som anger att filmer och videogram som har godkänts av biografbyrän är undantagna frän videovåldslagens tillämpning. Avsikten med den angivna ändringen är bl.a. att underlätta möjligheterna till frivillig förhandsgranskning. Vidare bör nämnas en annan ny bestämmelse som innebär att allmänt åtal för brott mot videoväldslagen fär väckas endast efter medgivande av statens bio- grafbyrä. Tanken bakom denna regel är att man skall få en mer enhetlig praxis och kunna spara resurser. En av olägenheterna med videoväldsla- gen har ansetts vara att vid varje ingripande polis. åklagare och domstolar mäste göra en egen bedömning av videogrammet.

Som jag redan har nämnt (avsnitt 2.3) har också en särskild utredare tillkallats för att utreda frågor om åtgärder mot våldsskildringar i inspel- ningar av rörliga bilder. Utredaren har antagit namnet våldsskildringsut- redningen.

"Utredaren skall kartlägga hur utvecklingen av nya medier för att återge inspelningar av rörliga bilder påverkar risken för att framför allt barn och ungdomar utsätts för skadeverkningar genom våldsskildringar i sådana inspelningar. Utredaren skall vidare bedöma om utvecklingen kan väntas leda till att det behövs nya eller ändrade regler för att motverka sädana skador. Utredaren skall i så fall avge förslag till lämpliga regler. Alternati- vet med förhandsgranskning av alla filmer och videogram skall belysas ingående. Utredaren skall vidare behandla vissa frågor rörande barncen— suren samt se över biografförordningen med tillhörande författningar i tekniskt hänseende.

Utredningsarbetet pågår. Utredaren räknar med att bli klar med sitt arbeteunder den senare delen av är 1987.

Slutligen vill jag här nämna att det i lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar finns föreskrifter om att sändningsrätten i lokala kabelnät kan inskränkas. om det i en TV-kanal vid upprepade tillfällen har förekom- mit program med skildringar av det slag som avses i videovåldslagens extremväldsparagraf eller om en TV-kanal har varit ensidigt inriktad på våldsskildringar. Beslut härom meddelas i ett förfarande som i princip överensstämmer med den tryckfrihetsrättsliga processordningen.

De nu redovisade möjligheterna att ingripa mot våldsskildringar har det gemensamt att de avser rörliga bilder i olika medier. 1 övrigt saknas det bestämmelser som särskilt tar sikte på just våldsskildringar, även om bestämmelserna i BrB om barnpornografibrott (16 kap. 10 3 Ö). otillåtet förfarande med pornografisk bild (16 kap. 11 å) och förledande av ungdom

• Sida 91
•  Original

(16 kap. 12 9") kan vara tillämpliga också på vissa former av sådana fram- ställningar.

Skälen för mitt förslag: Möjligheter att ingripa mot våldsskildringar som sprids till allmänheten finns i huvudsak enbart i fråga om framställningar i olika former av rörliga bilder. För filmer och videogram gäller f.n. fiera principiellt olika system. Ett innebär att filmer och videogram som skall visas offentligt granskas på förhand av en myndighet. medan möjligheterna att ingripa straffrättsligt i efterhand är små. På filmer och videogram som sprids till allmänheten på annat sätt tillämpas i stället videtwäldslagens ansvarsbestämmelser. som alltså avser straffrättsliga ingripanden i efter- hand.

Sprids filmer och videogram till allmänheten i form av 'l'V-program finns det ytterligare regelsystem för vissa typer av sändningar.

När man skall i grundlag skapa en så enhetlig reglering av yttrandefrihe- ten i olika medier som möjligt. är det flera frågor av principiell natur som inställer sig. Skall man ha kvar särskilda möjligheter att ingripa mot vålds- skildringar i rörliga bilder? Är den nuvarande uppdelningen av möjligheter- na att ingripa mot våldsskildringar på olika system lämplig? Skall man ge avkall på principen att offentliga framställningar inte får underkastas en granskning på förhand?

Behovet av restriktioner ifråga om våldsxki/dringar

När man skall diskutera vilka möjligheter som bör finnas att ingripa mot våldsskildringar som sprids till allmänheten. är den grundläggande frågan vilket behovet är av sådana ingripanden. Utgångspunkten mäste vara att det skall finnas ett starkt behov av att samhället motverkar framställningar av detta slag för att man över huvud taget skall begränsa yttrandefriheten i detta syfte.

Nuvarande lagstiftning om ingripanden mot våldsskildringar i rörliga bilder har motiverats med den risk för allvarliga skadeverkningar som sådana framställningar kan medföra. Jag är ense med YFU om att det är detta skäl som kan läggas till grund för lagstiftning i ämnet. Forskning om effekten på åskådaren av film- och TV-seende har bedrivits länge och har främst varit inriktad på om dessa medier bidrar till att skapa aggressiva attityder och beteenden. Det är främst barn och ungdomar som har stude- rats.

De teorier som oftast framförs av vissa forskare går ut på att filmer med aggressivt innehåll har i huvudsak tre slags effekter. De kan för det första verka mönsterbildande genom att åskådarna imiterar beteenden och hand- lingsmönstcr i filmerna. Beteenden kan gälla nya sätt att slåss eller nya vapen. handlingsmönstren kan gälla nya situationer då det är berättigat och naturligt att ta till väld. För det andra kan filmerna ha en utlösande effekt på så sätt att aggressioner som ligger latenta i åskådarna ger upphov till våldshandlingar då åskådarna t. ex. provoceras i anslutning till filmförevis- ningen. Den tredje sortens effekt är en mera långsiktig avtrubbning som innebär att den åskådare som har sett många våldsinriktade filmer så

• Sida 92
•  Original

småningom blir likgiltig för våld i omvärlden och för andra människors lidanden.

De vetenskapliga resultaten är säkrast när det gäller kortsiktiga påverk- ningar som har studerats i laboratorieexperimcnt. Vid sådana undersök- ningar kvarstår emellertid alltid en stor osäkerhet om i vilken grad resulta- ten kan generaliseras och tillämpas på situationer i det verkliga livet.

Undersökningar som syftar till att studera påverkningar i verkliga livet brottas å andra sidan med svåra metodproblem. något som blir särskilt märkbart vid studier som sträcker sig över längre tidsperioder. Det blir svårt att hålla olika påverkande faktorer under kontroll och därigenom att uttala sig med säkerhet om orsak och verkan.

På senare tid har forskningen ntindrc intresserat sig för de isolerade effekterna av våldsfilmer än för dessa filmers roll i en ungdomlig motkultur som i övrigt innehåller avståndstagande från vuxenvärldens värderingar, trots mot skolan. avvikande klädsel. utseende och musiksmak och ibland kriminalitet och missbruk. Det är alltså inte våldsfilmernas individualpsy- kologiska verkningar som i första hand är av intresse. titan deras funktion i en fortgående "utstraffning" ur det etablerade samhället.

Med dessa l'örutsi'ittningar är det givet att uppfattningarna går starkt isär om vad forskningsresultaten egentligen bevisar om effekterna av våldsin- nehåll i filmer. TV och videogram. De som hävdar att egentligen ingenting är bevisat om att aggressivitet i film skttlle leda till aggressivitet eller våld i verkligheten — eller t.o.m. att verkningarna till en del skulle vara rakt motsatta — åberopar bl. a. metodiska svagheter eller bristande generaliser- barhet i de enskilda undersökningarna. De som hävdar motsatt ståndpunkt pekar på att liertalet undersökningar som publicerats har visat positiva samband mellan medieaggressivitet och verklig aggressivitet.

Själv vill jag peka på att filmer och numera också videogram i andra sammanhang utgör erkänt starka påverkningsmedel. t. ex. i fråga om kläd- moden. musik och vissa yttre attityder i övrigt. Även om det kanske inte föreligger fttll vetenskaplig bevisning i fråga om deras förmåga att påverka när det gäller aggression. våld och skrämsel. måste det ligga mycket nära till hands att anta att de åtminstone för vissa grupper eller individer har betydelsefulla verkningar även i dessa hänseenden. Denna påverkan måste i så fall förutsättas äga rum i ett samspel mellan mediet. den enskilde åskådaren och hans omgivning. som antagligen är alltför komplicerat för att helt kunna fångas med de metoder som är tillgängliga för forskarna.

Filmer och videogram kan alltså sällan antas vara den enda orsaken till beteenden som t. ex. råa gängslagsmål eller övergrepp mot okända perso- ner. Ä andra sidan bör man inte underskatta betydelsen av filmerna och videogrammen i den process som lett fram till eller utlöst sådana beteen- den.

Sammantaget anser jag att det finns starka skäl för att staten inte av- händer sig möjligheten att inskrida mot spridningen till allmänheten av upptagningar av rörliga bilder som. på det sätt jag nu angivit. kan ha en skadlig inverkan på åskådarna. Det finns därför alltjämt behov av möjlig- heter att kunna ingripa mot våldsskildringar i dessa medier. Däremot saknas det lika starka skäl när det gäller sådana uttrycksformer som

• Sida 93
•  Original

tryckta skrifter och radio. Jag återkommer dock i nästa avsnitt om porno- grafin.

Det finns emellertid självfallet anledning att varna för uppfattningen att man enbart med hjälp av restriktiva ingripanden mot filmer och videogram skulle kttnna komma till rätta med problem som har sin grttnd bl.a. i utslagningsmekanismer i samhället och där filmerna och videogrammen endast utgör en del i ett komplicerat sammanhang. För mig står det klart att generella åtgärder mot väldsbrottsligheten bör vara en av huvudpunk- terna i samhällets kriminalpolitik. Jag vill här hänvisa till regeringens skrivelse l986i87:2| om åtgärder mot vålds- och egendomsbrott.

Fur/nerna_l'ör ingripa/iden mot t'(ilu'sskildrittgar

Eftersom jag således anser att det bör finnas särskilda möjligheter att ingripa mot våldsskildringar i rörliga bilder som sprids till allmänheten. skall jag nu gå in på frågan om vilka former sadana ingripanden bör ha. Framför allt gäller det möjligheterna till förhandsgranskning visavi utrym- met för straffrättsliga ingripanden i efterhand. Man kan här tänka sig tre huvudalternativ: enbart förhandsgranskning. enbart efterhandsingripan- den eller en kombination av bäda metoderna. Man katt också ha olika alternativ för olika spridningsformer för rörliga bilder.

Nuvarande reglering innebär som framgått i praktiken enbart förhands- granskning i fräga om offentlig visning av filmer och videogram. Annan yrkesmässig spridning av filmer och videogram kan leda till efterhandsin- gripanden på straffrättslig väg. TV-program är i praktiken undantagna från båda dessa former av ingripanden och följer i stället den radiorättsliga regleringen.

Jag börjar med att diskutera frågan om det bör finnas någon form av _fiir/tuttdsgrutisk/ting uv rörliga bilder i syfte att motverka spridningen av våldsskildringar till allmänheten.

Viktiga principiella invändningar katt resas mot att rörliga bilder skall underkastas en granskning på förhand. Det krävs därför enligt min mening mycket starka skäl för att vi skall ha kvar censur i någon form. Jag vill dock framhålla att censurfrågan inte kommer i ett väsentligt nytt läge bara därför att regleringen av yttrandefriheten i vissa bildmedicr skall ske mera utförligt i grundlag än f.n. Enligt min mening är det de sakliga skälen för och emot förhz'tnt'lsgranskning som skall vägas mot varandra. Den naturliga utgångspunkten är därvid att undersöka om skälen för ett sådant system är tillräckligt starka för att man skall överbrygga de principiella invändningar- na mot detta.

När det gäller 'l'V-program anscr jag att det inte finns anledning att gå ifrån nuvarande ordning att förhandsgranskning inte skall förekomma. Denna ståndpunkt har jag redan tagit i avsnitt 3.3. ] specialmotiveringen berör jag frågan om gränsdragningen mellan TV-program och offentlig visning av filtner och videogram.

Frågan om förhandsgranskning av filmer och videogram som sprids på annat sätt än genom offentlig visning utreds som jag tidigare nämnt av våldsskildringsutredningen. I väntan på resultatet av det arbetet. som inte

• Sida 94
•  Original

kan föreligga i sådan tid att det kan beaktas i förevarande lagstiftningsären- de. anserjag mig inte ha underlag för att nu föresla någon grundlagsregel som tillåter annan censur än den som avser offentlig förevisning. Skulle på grundval av resultatet av väldsskildringsutrcdningens arbete det ställnings- tagandet göras att förhandsgranskning skall omfatta mer än f. n. kommer det vid denna bedömning att krävas ett nytt förslag till grundlagsändring. Eftersom Utredningsarbetet beräknas vara klart först under hösten 1987. är det uteslutet att ett eventuellt sådant förslag skall kunna föreläggas riksda- gen för ett första grundlagsstiftningsbeslut under innevarande mandatpe- riod i sådan tid som krävs enligt huvudregeln i 8 kap. l5 & RF. nämligen tio månader före 1988 års allmänna val. Detta behöver dock inte innebära att lagändringar på grundval av utredningens arbete försenas i tre år. eftersom det finns en möjlighet för konstitutionsutskottet att medge undantag från tiomånadersregeln så att grundlagsförslag i ämnet skall kunna läggas fram av regeringen våren l988 för riksdagsbeslut före och efter 1988 års val.

l likhet med YFU och de allra flesta remissinstanserna anserjag det helt klart att det bör finnas en förhandsgranskning av filmer och videogram avsedda för offentlig förevisning för barn. De principiella bctänkligheterna mot censur gör sig inte särskilt starkt gällande här. samtidigt som det måste anses mycket angeläget att skydda barn mot psykiska skador av olämpliga filmer. Frågan om vilka åldersgränser som skall gälla ingår bland de frågor som våldsskildringsutredningen skall överväga. I avvaktan på resultatet av detta arbete anser jag att de nuvarande åldersgränserna bör finnas kvar. Detta betyder att grundlagen i vart fall bör tillåta förhandsgranskning av filmer och videogram för barn under 15 är.

Utredningens förslag om rådgivande förhandsgranskning av filmer och videogram avsedda för offentlig visning för vuxna har utsatts för mycket kritik. Förslaget innebär att förhandsgranskning även i fortsättningen alltid skall ske. Skillnaden är att biografbyråns utlåtande i dag är bindande medan det enligt förslaget skulle vara endast rådgivande; ingripande skall dock kunna ske i efterhand. Jag instämmer i den kritik som riktats mot förslaget i denna del. Det skulle vara olämpligt och både för allmänheten och berörda företag innebära en närmast förvirrande ordning. om en film som av en statlig myndighet förklarats inte innefatta olaga våldsskildring ändå skulle fällas för detta brott av en domstol. Vidare kan domstolen fria en film som biografbyrån har ansett brottslig. Rätten för det allmänna att i förväg ta del av en meningsyttring avsedd att spridas till allmänheten med hjälp av film finns kvar även i utredningens förslag. låt vara att den principiellt framstår som mindre ingripande enligt detta. I praktiken torde det dock inte föreligga någon större skillnad mellan de båda formerna. Man kan heller inte helt bortse från risken att biografbyräns utlåtande att en film innehåller olaga våldsskildring kommer att användas som argument vid marknadsföring av filmen eller videogrammct. De skadeeffekter som för- handsgranskningen har till syfte att motverka kan då hinna uppstå innan ett ingripande har kunnat komma till stånd.

Av dessa skäl är jag inte beredd att förorda YFU:s förslag om rådgivan- de förhandsgranskning.

Frågan är då om man skall välja att helt avskaffa förhandsgranskningen

9-4

• Sida 95
•  Original

för vuxna eller om den skall finnas kvari sin nuvarande form. Meningarnai denna fråga är delade hos remissinstanserna. Min ståndpunkt i frågan är följande.

Intresset av att kunna ingripa effektivt mot våldsskildringar i rörliga bilder har inte minskat. och den nuvarande granskningen anses av många som mera verkningsfull än möjligheterna att ingripa i efterhand. Det är denna uppfattning som ligger till grund för tanken på en förhandsgransk- ning av alla filmer och videogram som sprids till allmänheten. Regeringen har gett våldsskildringsutredningen i uppdrag att utreda bl.a. ett alternativ med en sådan generell granskning. Det skulle då vara inkonsekvent och dessutom i strid med en kraftig opinion att nu avskaffa förhandsgransk— ningen av filmer och videogram som skall visas offentligt för vuxna. Även om den nuvarande ordningen kan ge upphov till principiella betänkligheter kan det knappast pa allvar hävdas att den utgör en fara för yttrandefriheten i vårt land.

Jag anser därför sammanfattningsvis att den obligatoriska förhands— granskningen av filmer och videogram som är avsedd för offentlig förevis- ning skall kunna finnas kvar. Ställning fär senare tas till vilka grundlagsän- dringar som våldsskildringsutredningens arbete kan motivera. Förhands- granskningen skall kunna vara förenad med en möjlighet att helt eller delvis förbjttda visningar av den granskade produkten.

För min del finner jag att den lösning som jag således förordar sakligt sett ligger ganska nära YFU:s förslag. Som jag redan har varit inne på bör man inte övervärdera skillnaderna mellan den rådgivande förhandsgransk— ningen i det förslaget och den nuvarande förhandsgranskningen. Båda regleringarna är avsedda att motverka spridning av grova våldsskildringar som inte syftar till något annat än ekonomisk vinning genom spekulation i scnsationslystnad (SOU f983z70 s. 279).

Jag övergår nu till att behandla möjligheterna till effe,r/f(IIldö'fllyl'fplllldt'll mot våldsskildringar.

Videoväldslagen har helt nyligen fått sin nuvarande utformning. bl.a. mot bakgrund av förslag av YFU. Jag anser därför att det inte nu finns anledning att i sak göra några andra grundläggande förändringar i regelsys- temet på detta område än de som följer av att det skall införas ett grund- lagsskydd efter mönster av TF. Våldsskildringsutrcdningens arbete kan framdeles medföra att frågan får tas upp på nytt.

För filmer och videogram som skall spridas till vuxna på annat sätt än genom offentlig förevisning bör således nu gällande regelsystem i stort sett bestå. I dag är det spridningen som är kriminaliserad, i fortsättningen bör det dock — eftersom den ansvarige utgivaren skall bära ansvaret — vara innehållet. (Jag återkommer i avsnitt 3.8 till frågan om rättegången i mål om sådant ansvar.)

När videovåldslagen infördes diskuterades om man skulle göra en sär- skild lag eller om bestämmelserna skulle tas in i BrB. Med hänsyn till lagstiftningens provisoriska karaktär infördes en särskild lag. I viss ut— sträckning blir den ordning jag nu förordar också ett provisorium i väntan på resultatet av väldsskifdringsutredningens arbete. Jag anser ändå att bestämmelserna nu bör tas in i BrB. Övriga bestämmelser i TF:s brottska-

• Sida 96
•  Original

talog har sin motsvarighet i BrB. Det är då en klar fördel att alla bestäm— melserna i vanlig lag finns samlade där. Brottet olaga våldsskildring bör därför bli ett särskilt brott i l6 kap. BrB. Beskrivningen av vilka våldsskildringar som skall vara otillåtna bör vara densamma som i l & videovåldslagen.

Liksom i fråga om andra yttrandefrihetsbrott bör principen om dubbel täckning gälla. ] fråga om vad som skall anses vara yttrandefrihetsbrott är det min avsikt att de nya grundlagsbestämmelserna för bl.a. filmer och videogram skall hänvisa till 7 kap. 4 och 5 så TF. För att olaga våldsskild- ring skall vara ett yttrandefrihetsbrott krävs härutöver att videovåldsla- gens extremvåldsparagraf får en motsvarighet bland de nya yttrandefri- hetsbrotten i TF. Ansvaret också för detta yttrandefrihetsbrott bör åvila den ansvarige utgivaren av filmen eller videogrammet.

Detta skulle kunna tänkas innebära att den ansvarige utgivaren kan ställas till svars för en skildring som påstås innefatta olaga våldsskildring trots att filmen godkänts av biografbyrån. Biografbyrån kan ju t.ex. ha ansett att en våldsskildring bör få finnas kvar därför att den är konstnärligt motiverad. medan domstolen i en yttrandefrihetsprocess kan komma till motsatt uppfattning. Nuvarande ordning innebär att det gäller ett undantag från videovåldslagens tillämplighet för motsvarande situation. Däremot saknas det sådana undantag frän tillämpligheten av de ansvarsbestäm- melscr som nu finns i BrB och som också kan tänkas utgöra grund för förbud mot offentlig visning t.ex. därför att en framställning strider mot lag. låt vara att dessa situationer saknar nämnvärd praktisk betydelse.

Det kan diskuteras om man bör ha kvar det nuvarande undantaget i videovåldslagen. En viktig skillnad mellan mitt förslag och videovåldsla- gen är att åklagaruppgiften centraliseras till JK och inte längre skall ligga på landets alla äklagarmyndigheter. Genom detta kan man få en enhetlig bedömning. och risken minskar för åtal för brott mot cxtremvåldsförbudet i den situationen att biografbyrån har godkänt innehållet i framställningen för offentlig visning för vuxna. Jag anser likväl att man bör behålla ett undantag från straffansvaret för denna situation. Det förhållandet att den som avser att visa en film offentligt skall kunna förlita sig på bedömningen hos biografbyrän i frågan om en upptagning innefattade olaga våldsskild- ring eller ej var ju en av de starkare invändningarna mot den rådgivande förhandsgranskningen. Det vore otillfredsställande att behöva räkna med en möjlighet att en domstol fäller en film som biografbyrån har godkänt för visning. Något praktiskt behov av en motsvarande regel i fråga om andra yttrandefrihetsbrott kan inte anses föreligga.

Även bestämmelsen i 2 & videovålt'lslagen om förbud att sprida vissa våldsskildringar till burn under 15 är bör tas in i 16 kap. BrB. samtidigt som det i grundlagen bör öppnas möjlighet att begränsa rätten att sprida filmer och videogram med sådant innehåll. Liksom f. n. bör uthyrning och försäljning av filmer och videogram av detta slag vara förbjuden. om den sker i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärssyfte. ] den nuvarande bestämmelsen finns också intaget ett förbud att spela upp denna typ av filmer och videogram vid särskilt anordnade visningar där barn är närva- rande. När lagen infördes angavs i propositionen att man härigenom avsåg

• Sida 97
•  Original

att träffa bl.a. offentlig förevisning av videogram (prop. 1980/81 : 176 s. 15). Videogratn omfattades då inte av biografförordningens bestämmel- ser. Dä detta numera är fallet har detta skäl för denna del av bestämmelsen fallit bort. Vidare avsågs särskilt anordnade visningar i slutna sällskap under förutsättning att visningen skedde i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssvfte. Visningari pauser på diskotek eller andra dansstäl- len nämndes i motiven. Sådana slutna tillställningar som drivs i förvärvs- svfte torde i praktiken inte vara särskilt vanliga. I allmänhet är sådana tillställningar allmänna sammankomster eller offentliga tillställningar och omfattas då av biografförordningens bestämmmelser. För att få visa ett videogram på ett diskotek dit allmänheten har tillträde krävs alltså att videogrammet är förhandsgranskat. Detsamma gäller visningar på ung- domsgårdar m.m. Jag anser att man kan avvara denna del av bestämmel- sen då behovet av den i de fall den hade störst praktisk betydelse numera är tillgodosett på annat sätt.

()cksä från straffbarheten för brott mot förbudet i videovåldslagen att sprida filmer och videogram till barn gäller ett undantag som avser filmer som har godkänts av biografbyrån för offentlig visning. [ likhet med vadjag anförde nyss om "vuxenväldet" anserjag att undantaget bör få en motsva- righet iden nya regleringen. Också de regler som nu finns om möjligheten att undgå ansvar för det fall att det finns ett intyg om biografbyråns godkännande av en barnfilm böri sak överföras till en kommande lagstift- ning.

Övriga undantag från ansvarsbestämmelserna i videoväldslagen bör kunna undvaras. Ett av dessa avser filmer och videogram som visas vid biografföreställningar. Detta undantag infördes för att den som offentligt visar en inte godkänd film inte skulle kunna straffas både enligt videovålds- lagen och biografförordningen (prop. l980/8lzl76 s. 16). Med den nya ordningen kommer det normalt att vara olika personer som har det straff- rättsliga ansvaret i de båda fallen. Om en film eller ett videogram med extrema våldsskildringar visas offentligt utan att först ha granskats. kom- mer i första hand den ansvarige utgivaren eller — vilket kanske är det praktiska fallet — den som svarari hans ställe enligt ansvarighetskedjan att straffas för innehållet. medan den som ordnar förevisningen straffas enligt biografförordningcn därför att han visar en icke godkänd film. Jag anser därför att detta undantag inte längre är motiverat. Skulle det inträffa att det är samma personer som skall ansvara enligt de båda regelsystemen får situationen bedömas enligt allmänna principer.

Vidare undantas i videoväldslagen sändningar av TV-program som sänds av något av programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen eller av ett lokalt kabelsändarföretag. YFU har föreslagit att brottet olaga våldsskildring skall omfatta inte bara filmer och videogram utan även TV-program oavsett om de sänds via etern eller tråd.

1 dag gäller ett allmänt censttrförbud för TV-sändningar. Enligt ett för- slag som f. n. behandlas av riksdagen skall dock vissa trådsändningar för offentlig förevisning av filmer och videogram vara undantagna från censur- förbudet. Dessa skall förhandsgranskas enligt biografförordningcn (prop. 1985/86: 109). Reglerna för programverksamheten hos företagen inom Sve—

• Sida 98
•  Original

riges Radio-koncernen är en spärr mot TV—sändningar som innehåller extremvåldsinslag (jfr prop. 1977/78:91 s. l94). Någon möjlighet att ingripa mot ett program på grund av att det innehåller våldsinslag finns dock inte annat än inom ramen för radionämndens verksamhet. Som yttersta sank- tion kan avtalet med staten omprövas. För lokala kabel—TV-sändningar kan sändningsrätten begränsas. om det i en 'l'V-kanal vid upprepade tillfäl- len har förekommit program med skildringar av det slag som avses i videovåldslagens extremvåldsparagraf eller om en kanal har varit ensidigt inriktad på våldsskildringar.

När nu i princip samma regler skall gälla för tryckta skrifter. eter- och trådsändningar samt filmer och videogram anser jag att möjligheterna till ingripande bör vara desamma för alla medierna, eftersom det inte finns någon saklig anledning att TV-program skall vara undantagna från extrem- våldsbestämmelsen. Jag förordar alltså att brottet olaga våldsskildring skall avse även TV-program. Undantaget för dessa i videovåldslagen bör då inte få någon motsvarighet i den nya lagstiftningen.

Jag har redan förordat att den bestämmelse i videovåldslagen som avser möjligheterna för grossister att utfärda intyg om att innehållet i en film eller ett videogram avsedd för barn stämmer överens med en granskad kopia skall få en motsvarighet i brottsbalken. Med ett system med ansvarig utgivare är det inte motiverat att behålla dessa möjligheter såvitt gäller film för vuxna.

lfrågavarande bestämmelser i videovåldslagen blir alltså överflödiga. Detsamma gäller den nyligen införda bestämmelsen om krav på biograf- byråns medgivande till åtal. då detär JK som skall väcka åtal i fortsättning- en. Den särskilda förverkandebestämmelsen bör få en motsvarighet i grundlagen genom föreskrifter om konfiskation.

Sammanfattningsvis innebär detta att videoväldslagen kan upphävas.

Mitt förslag: Det förbud som i dag finns mot skildringar av sexuellt våld och tvång i filmer och videogram utvidgas till att omfatta alla bilder med sådant innehåll. Nuvarande möjligheter behålls att in- skränka rätten till lokala kabelsändningar om det i en TV-kanal vid upprepade tillfällen förekommit skildringar av sexuellt våld eller tvång eller om kanalen varit ensidigt inriktad på sändningar av pornografiska bilder.

Utredningens bedömning: Utredningen anser att några nya. särskilda lagstiftningsåtgärder mot pornografiska alster inte bör komma i fråga.

Remissinstanserna: Frågan har berörts i mycket begränsad omfattning. Några remissinstanser anser dock att även spridning av pornografiska stillbilder bör vara kriminaliserad.

Bakgrunden till mitt förslag: Tidigare fanns en bestämmelse i 16 kap. ll & BrB om sårande av tukt och sedlighet. Enligt bestämmelsen gällde ett

• Sida 99
•  Original

allmänt förbud mot att framställa. saltthålla. förevisa eller på annat sätt sprida skrifter eller bilder som ansågs såra tttkt och sedlighet. En motsva- rande bestämmelse fanns i 7 kap. 4 é'l'F.

De sexualliberala strömningar som växte fram under 1960—talet ledde dock till att synen på sexual— och samlevnadsfrägor markant förändrades. Den allmänna debatten i dessa frågor korn att präglas av allt större öppen- het. Detta avspeglade sig i att lagstiftning och framför allt rättspraxis gick i riktning mot en större tolerans inom detta område.

Mot den bakgrunden framstod straffbudet om sårande av lukt och sed- lighet som föråldrat och otidsenligt. År 1965 tillkallades därför en kommit- te' med uppgift att se över bl.a. den straflbestämmelsen. I kommittedirekti- ven uttalades särskilt att översynen borde företas med utgångspunkt från en i princip obegränsad yttrande- och tryckfrihet.

I sitt slutbetänkande (SOU 1969138) Yttrandefrihetens gränser föreslog kommitten en ny lydelse av stadgandet i 16 kap. 11 & BrB. Förslaget innebar ett allmänt förbud mot att publicera eller sprida framställningar som var så grovt sedlighetssärande eller uppenbart förräande att de kränkte den allmänna känslan för anständighet. Denna bestämmelse kom- pletterades med ett förbud mot att offentligen utställa. förevisa eller sprida sediighetssårande framställningar. Motsvarande ändringar föreslogs i TF.

Under det påföljande lagstiftningsarbetet ansåg emellertid dåvarande departementschefen att utgångspunkten borde vara att den enskilde i vi- daste möjliga omfattning själv borde få bestämma vilka framställningar i skrift, bild och andra medier han ville ta del av. Mot den bakgrunden fann han det inte befogat att behålla ens en sådan yttersta gräns för yttrandefri- heten i dessa frågor som kommitten hade förordat. Straffbestämmelsen om sårande av tukt och sedlighet med dess motsvarighet i TF upphävdes därför helt. Däremot ansågs att vissa begränsningar när det gällde själva spridningsrätten borde behållas. lngen borde påtvingas pornografiska framställningar mot sin uttalade önskan (prop. 1970: 125 s. 68 ff). Med den motiveringen infördes det s.k. skyltningsförbudet (16 kap. 11 % BrB och 6 kap. 2 s" första stycket 1 TF). De nya bestämmelserna trädde i kraft i början av år 1971.

Skyltningsförbudet innebär att det är förbjudet att på eller vid allmän plats genom skyltning eller annat liknande förfarande förevisa pornogra- fiska bilder på ett Sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt samt att med posten sända eller på annat sätt tillställa någon pornografiska bilder utan föregående beställning. Brottet benämns otillåtet förfarande med porno- grafisk bild.

Efter dessa ändringar var rätten att publicera pornografi praktiskt taget obegränsad. De restriktioner som fanns avsåg spridandet. dels genom skyltningsförbudet. dels genom bestämmelserna om förledande av ungdom i 16 kap. 12 % BrB och 6 kap. Es" första stycket 2 TF. Enligt det först nämnda lagrummet är det belagt med straff att bland barn eller ungdom sprida skrift eller bild som genom sitt innehåll kan verka förråande eller annars medföra allvarlig fara för de ungas sedliga fostran. Såvitt är känt har bestämmelsen knappast kommit att tillämpas i praktiken.

Det fanns nog inte många som vid denna tid räknade med att pornografin

• Sida 100
•  Original

skulle utvecklas så som den sedan gjorde. både vad gäller omfattning och former.

Försäljningen av pornografiska tidskrifter ökade kraftigt för att nå en toppnotering just är 1971. Även om marknaden sedan dess har krympt något — bl. a. till följd av frivilliga överenskommelser inom t. ex. dagligva- ruhandeln och bojkottaktioner — är omfattningen fortfarande mycket bety- dande. Man beräknar att det år 1984 såldes ca 13.6 miljoner s. k. herrtid- ningar i landet och i den siffran är varken utländska sådana herrtidningar eller rena pornografimagasin inkluderade. Läsarna är många — enligt bran- schens egna undersökningar räknar man med i genomsnitt 2.5 läsare per inköpt exemplar.

l takt med att utbudet av pornografika ökade kunde även iakttas att framställningarna blev allt grövre. De sexuella skildringarna blev succes- sivt mer utmanande och avancerade — ofta med inslag av våld. tvång. sadism o.d.

Denna utveckling ledde till att frågan om att på nytt införa ett förbttd mot framför allt grövre former av pornografi tilldrog sig ett allt starkare intres- se. Vid åtskilliga tillfällen under det senaste decenniet har således porno- grafifrägorna varit föremål för diskussion i riksdagen och i den allmänna debatten. Särskilt uppmärksammmat blev att barn i allt större utsträckning framställdes i pornografiska bilder.

Frågan om att utvidga det straffbara området beträffande pornografiska framställningar togs också särskilt tipp av den dåvarande chefen förjusti- ticdepartcmentet i direktiven till YFU. Departementschefen framhöll där— vid att den utveckling som hade skett på pornografiomrädet med bl.a. bilder av barn i sexuella situationer visade att en viss försiktig utvidgning av det straffbara området kunde vara motiverad också vad gällde framställ— ningar i andra medier än film. t.ex. tryckta skrifter och videogram. Det framhölls vidare att kommittén under en första utredningsetapp lämpligen borde överväga om en straffbestämmelse rörande bl.a. pornografi borde införas.

1 september 1978 avgav kommittén delbetänkandet (Ds Ju 1978z8) Barn- pornografi som innnehöll förslag till en straffbestämmelse om barnporno- grafibrott i 16 kap. 10 a & BrB med en motsvarighet i 7 kap. 4 :$ 12 TF. Förslaget ledde till lagstiftning som trädde i kraft den 1 januari 1980 (prop. 19787'79: 179. KU 33. rskr. 317. KU 1979./80: l. rskr. 2. SFS l979:375.9361.

Enligt BrB-bestämmelsen kan den som skildrar barn i pornografisk bild med uppsåt att bilden sprids eller som sprider en sådan bild av barn dömas för barnpornografibrott om inte gärningen med hänsyn till omständigheter- na är försvarlig.

Som framgått anser YFU i sitt huvudbetänkande att några lagstiftnings- åtgärder mot pornografiska alster inte bör komma i fråga utöver de gällan- de begränsningarna och vad utredningen föreslär i fråga om våldsskildring- arna i rörliga bilder.

Frågan har uppmärksammats i mycket ringa grad av remissinstanserna. Majoriteten i Svenska kommunförbundets styrelse samt Sveriges frikyr- koräd m.fl.. Husmodersförbundet Hem och Samhälle. Sveriges social- demokratiska kvinnoförbund. Kooperativa konsumentgillesförbundet och

1 00

• Sida 101
•  Original

Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU) hävdar dock att även sprid- ning av pornografiska stillbilder börvara kriminaliserad.

Efter remissbehandlingen av YFU:s betänkande har emellertid frågan om ett vidgat förbud mot pornografi kommit att tilldra sig stor uppmärk- samhet.

Som exempel kan nämnas att de politiska kvinnoförbunden i Stockholm har gått ut med ett gemensamt krav på förbud mot våldspornografi. I mars 1985 har Folkaktionen mot pornografi bildats som en partipolitiskt och religiöst obunden sammanslutning som vill samla organisationer och en- skilda med den gemensamma målsättningen att bekämpa pornografin. Vidare har RFSU aktivt engagerat sig i arbetet på ett förbud mot pornogra- fi som förbundet menar är kvinnodiskriminerande och avhumaniserande och utgör ett hot mot jämställda kärleks- och sexualrelationer mellan människor. Även den s.k. ide'grupp. som tillsattes av statsrådet Anita Gradin är 1983 och som antog namnet Arbetsgruppen om mansrollen. tar i sin publikation Mannen i förändring avstånd från pornografin och uttalar sig för att väldspornografi kriminaliseras.

De politiska kvinnoförbunden och andra sammanslutningar av kvinnor men även andra organisationer som t. ex. RFSU framhåller med skärpa hur pornografin på ett djupt kränkande sätt skildrar kvinnor som viljelösa objekt utan eget värde och på så sätt vidmakthåller ett kvinnoförakt som försvårar strävandena att främjajämsti'illdheten mellan könen i samhället.

I riksdagen togs frågan om samhällets syn på pornografin upp när jag besvarade en interpellation den 12 april 1985. Jag uttalade i det samman- hanget bl. a. att det enligt min uppfattning förekom yttringar av pornografi som klart överskred gränsen för vad som rimligen kunde accepteras av samhället. Jag försäkrade även att frågan skulle ägnas stor uppmärksamhet under den fortsatta beredningen av yttrandefrihetsutredningens betänkan- de (prot. 1984/851117 s. 241.

Skälen för mitt förslag: En allmän princip inom strafflagstiftningen är att ett beteende inte bör förbjudas genom straffsanktioneradc lagbestäm- melser. om det inte kan påvisas eller framstår som övervägande sannolikt att beteendet i fråga kan ge skadeverkningar för det allmänna eller någon enskild. Denna princip har givetvis särskild bärkraft på TF:s område. Här är särskild varsamhet påkallad. YFU har uttryckt sin inställning så att begränsningar av yttrandefriheten inte är godtagbara. om de har till enda syfte att värna om en viss attityd. moraluppfattning eller etisk norm hur allmänt spridd och hur allvarligt upplevd denna än är. Detta synsätt leder till att man måste acceptera att produkter som av många uppfattas som t.ex. anstötliga eller smaklösa fritt kan framställas och spridas bland allmänheten.

Beträffande eventuella skadeeffekter av pornografiska stillbilder ger forskningen ännu mindre underlag än i fråga om rörliga bilder (se avsnitt 3.6.2). För det första är den s.k. påverkansforskningen när det gäller pornografiska framställningar mycket sparsam. Dessutom torde det vara svårt att vetenskapligt belägga att det finns ett samband mellan konsum- tion av pornografi och t.ex. benägenhet att tillgripa sexuellt våld. Än större blir naturligtvis svårigheterna att kartlägga vilka psykiska effekter pornografiska framställningar kan ha på betraktaren.

• Sida 102
•  Original

Å andra sidan måste man utgå från att negativa återverkningar kan uppstå till följd av att många personer tar del av pornografiska framställ- ningar på samma sätt som människors värderingar rent allmänt kan påver- kas av massmedierna. Enligt min mening är den kanske allvarligaste faran med pornografiutbudet att framför allt ungdomen kan få en vrängbild av sexuallivet. kärleken och förhållandet mellan könen. Därtill kommer att åtskilliga yttringar av den pornografi som publiceras i dag av stora delar av befolkningen uppfattas som kränkningar av både kvinnor och män.

För egen del står jag fast vid den uppfattning jag gav uttryck för i interpellationsdebatten år 1985. Inte minst på grund av vad som under den senaste tiden har förekommit i den allmänna debatten anser jag att det finns all anledning att utgå från att min uppfattning är väl förankrad i en bred allmän opinion. Jag kan i detta sammanhang också nämna att jag sammanträffat med företrädare för dels de politiska kvinnoförbunden i Stockholm. dels Folkaktionen mot pornografi.

Man måste dock ställa frågan om i vilken utsträckning strafflagstiftning är ett lämpligt och verksamt medel mot den människokränkande pornogra- lin. Enligt min mening är svaret på frågan inte utan vidare givet. För det första står det klart att opinionsbildning och folkrörelsearbete är vida viktigare än lagstiftning. För det andra kan man inte bortse från att en svärtillämpad lagstiftning — som man lätt riskerar att få på ett område som detta — t.o.m. kan få negativa effekter. Därmed ärinte sagt att lagstiftning hclt skall undvikas utan bara att den måste utnyttjas med urskillning och i medvetande om dess olägenheter och begränsade effekter.

Som jag tidigare har framhållit förekommer cmellenid nu pornografiska skildringar som klart går över gränsen för vad som rimligen kan accepteras och mot vilka även lagstiftning bör tillgripas, trots den tvekan man allmänt sett kan hysa mot den formen av åtgärd. Vad jag tänker på är sådana framställningar i bild där sexuella motiv kombineras med våldshandlingar eller inslag av sadistiska beteenden. t.ex. avbildningar av sexuella över- grepp. tortyrscener eller liknande tvångssituationer. I denna typ av bilder skildras regelmässigt den avbildade kvinnan på ett grovt kränkande och mänskligt nedvärderande sätt.

Att sådana skildringar också måste vara ägnade att negativt påverka framför allt kanske uppväxande pojkars men även vuxna mäns syn på och värdering av kvinnan måste anses uppenbart. Samhällets strävanden att på olika sätt främja jämställdhet mellan könen motverkas av att dessa alster fritt kan spridas. Som jag har framhållit i regeringsskrivelsen (1986/87:21) om åtgärder mot vålds- och egendomsbrott är det angeläget att med all kraft motverka utbredningen av en kultur där våld uppfattas som ett mer eller mindre naturligt inslag. Det finns enligt min mening inga rimliga skäl att — vad gällerjust sådana produkter — behålla den nu rådande synnerli- gen generösa friheten att publicera pornografiska bilder. I likhet med de remissinstanser som har kritiserat YFU:s ställningstagande att inte införa någon ytterligare inskränkning beträffande pornografiska stillbilder anser jag att det är av särskild vikt att man ställer tipp en straffsanktionerad gräns även för sådana alster. Jag vill gärna i detta sammanhang säga att jag tillmäter de politiska kvinnoorganisationernas eniga inställning i denna

• Sida 103
•  Original

fråga en mycket stor betydelse. En sådan gräns gäller ju redan för skild— ringar av sexuellt våld och tvång m.m. i filmer och videogram. En begräns- ning av yttrandefriheten av detta slag anses således tillåten enligt 2 kap. 13 s första stycket RF. .

I fråga om den närmare utformningen av ett straffsanktionerat sprid- ningsförbud av pornografiska stillbilder villjag anföra följande."

Skildringar i rörliga bilder uppfattas i regel som mera påtagliga och suggestiva än när ett motiv med motsvarande innehåll återges i en stillbild. Man bör därför inte gå längre i kriminaliseringen av här berörda pornogra- fiska skildringar i stillbilder än vad som gäller för sexuella skildringar enligt det extremvåldsförbud somjag har behandlat i föregående avsnitt. Å andra sidan bör ett sådant straffbud när det gäller stillbilder heller inte göras mera begränsat än vad som nu gäller för filmer och videogram. Om det för straffbarhet ställs upp alltför höga krav. finns nämligen anledning befara att ett förbud framstår som tämligen verkningslöst. Det ter sig också från tillämpningssynpunkt rationellt att dra gränsen för det straffbara området på ett så likartat sätt som möjligt i båda de här aktuella avseendena. låt vara att det för tillämpningen av en straffbestämmelse i ämnet kan få betydelse om fråga är om rörliga bilder eller stillbilder.

Med hänvisning till det sagda förordarjag således att det i BrB införs en straffbestämmelse som kriminaliserar framställning och spridning av skild— ringar av sexuellt våld eller tvång i bilder som inte ingår i filmer eller videogram. Bestämmelsen bör lämpligen samordnas med det av mig föror- dade straffbudet om olaga våldsskildring i 16 kap. BrB och ges en motsva- righet i 7 kap. 4 lå TF. Bestämmelserna bör utformas så att skildringar av sexuellt våld eller tvång i alla typer av bilder kan bestraffas. om skildringen är avsedd att spridas. Likaså bör det vara möjligt att särskilt bestraffa också själva spridningen av sådana skildringar (jfr 16 kap. 10 a åBrB). om dessa faller utanför det grundlagsreglerade området.

Den lösning jag förordat medför att gränsen för den totalförbjudna pornografin blir snävare än enligt det s. k. skyltningsförbudeti 16 kap. 11 s BrB. Enligt den straffbestämmelsen är det som jag redan nämnt straffbe- lagt att på eller vid allmän plats förevisa pornografisk bild på ett sätt som är ägnat att väcka allmän anstöt. Härunder faller även "mjukare" pornogra- fiska framställningar. såsom t. ex. vissa sådana bilder som brukar förekom- ma i de s. k. herrtidningarna. Jag vill i det sammanhanget erinra om att också skyltningsförbudets utformning och tillämpning tidigare har blivit föremål för kritik. Jag har övervägt frågan om ändringar även i den straff- bestämmelsen kan vara påkallade. Efter samråd med bl.a. företrädare för detaljhandelsbranschen harjag dock funnit att de självsanerande åtgärder som numera företagits på omrädet har fått sådan praktisk betydelse att tanken på en skärpning av straffbestämmelsen åtminstone inte för närva- rande bör aktualiseras. Jag tar därför inte upp den saken i detta ärende.

Avslutningsvis kan nämnas att den föreslagna grundlagsregleringen inte hindrar att man behåller nuvarande möjligheter att inskränka sändningsrät- ten i lokala kabelsändningar. om en kanal har innehållit pornografiska skildringar.

• Sida 104
•  Original

3.6.4 Hets mot folkgrupp m. m.

Mitt förslag: I syfte att förhindra verksamhet av rasistiska organisa— tioner skall ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp skärpas. Det skall sålunda inte längre krävas att ett uttalande görs offentligt eller sprids bland allmänheten för att det skall kunna vara straffbart. Enligt förslaget är det tillräckligt att yttrandet sprids t.ex. inom en organisation. Något särskilt undantag för yttranden som kan anses försvarliga av hänsyn till yttrandefriheten eller omständigheterna i övrigt införs inte. Något direkt förbud mot rasistiska organisationer som sådana skall inte heller införas.

___—___J

YFU:s förslag: Beskrivningen av brottet hets mot folkgrupp preciseras genom att ett yttrande för att vara straffbart skall vara grundat på ras e. d. i stället för som nu (HU/)("!!! på detta. Den nya brottsbeskrivningen skall förenas med en föreskrift om prövning av försvarlighcten i yttranden som uttrycker missaktning för en folkgrupp eller någon annan liknande grupp av personer.

Remissinstanserna: YFU-:s förslag har fått ett blandat mottagande. Fler- talet remissinstanser är i princip positiva. Dock finns det även bland dessa kritiska synpunkter på försvarlighetsrekvisitets utformning.

Diskrimineringsutredningens förslag: Bildande av eller deltagande i orga- nisationer vilkas verksamhet främjar eller uppmanar till förföljelse på etnisk grund skall kriminaliseras.

Rcmissinstanserna: Många är positiva till diskrimineringsutredningens förslag och åberopar då i allmänhet att Sverige enligt FN:s rasdiskrimine- ringskonvention måste lagstifta i frågan. Något färre är negativa och hänvi- sar till vikten att värna föreningsfriheten. (En sammanställning av remiss- svaren finns i prop. 1985/86:98 om invandrarpolitiken, bil. 12. s. 296.)

Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 16 kap. 8 å BrB skall den som offent- ligen eller eljest i ett uttalande eller annat meddelande som sprids bland allmänheten hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg. nationalitet eller etniskt ursprung eller trosbekännelse dömas för hets marfb/kgrupp. Straf- fet är fängelse i högst två år eller. om brottet är ringa. böter. Brottet hets mot folkgrupp ingår också i TF:s brottskatalog (7 kap. 4 s 8). Sin nuvaran- de lydelse fick bestämmelsen år 1982 (prop. 1981/82158. KU 24. rskr. 221. .luU 41. rskr. 222. KU 1982/83: ]. rskr. 1).

En allmän straffbestämmelse om hets mot folkgrupp tillkom år 1948. Bestämmelsen överfördes sedermera till BrB. Som framgår av det följande är paragrafens senare historia sammankopplad med Sveriges tillträde år 1971 till den konvention som FN:s generalförsamling antog är 1965. om avskaffande av alla former av rasdiskriminering. Enligt artikel 4 b i kon- ventionen förbinder sig konventionsstaterna att förbjuda organisationer som främjar och uppmuntrar till rasdiskriminering samt att förklara delta- gande i sådana organisationer som en brottslig handling.

lnför Sveriges tillträde till FN:s rasdiskriminen'ngskonvention gjordes en grundlig genomgång av vilka lagändringar som krävdes för att den

• Sida 105
•  Original

svenska lagstiftningen skulle stå i överensstämmelse med de krav konven- tionen ställde. Utredningen angående förbud mot rasdiskriminering kon- staterade sålunda att möjligheter att förbjuda organisationer som främjade rasdiskrimincring saknades i svensk rätt. Utredningen fann vidare att förhållandena i Sverige inte motiverade kriminalisering redan av bildande eller deltagande i sådana sammanslutningar (SOU 1968:68 s. 62).

I det lagstiftningsärende som föregick Sveriges ratificering av rasdiskri- mineringskonventionen föreslogs inte heller något organisationsförbud. Föredragande statsrådet hänvisade till en början till att det enligt artikel 2 punkt 1 d i konventionen krävs lagstiftning mot rasdiskriminering som utövas av personer, grupper eller organisationer endast i den mån de faktiska förhållandena i vederbörande stat är sådana att de påkallar lag- stiftning. Enligt föredraganden innebar detta att. även om vissa föreskrifter i konventionen inte hade ftill täckning i svensk rätt. en ratificering inte krävde lagstiftning på samtliga dessa punkter (prop. 1970:87 s. 60). När det gällde rasistiska föreningar pekades påatt främjande av eller uppvigling till straffbar rasdiskriminering kunde beivras med stöd av BrB:s regler om medverkan och bestämmelsen om uppvigling: den effekt man ville nä med ett uttryckligt förbud kunde man i viss utsträckning vinna genom de förslag om bl.a. utvidgat straffansvar för hets mot folkgrupp som samtidigt lades fram. Föredraganden ansåg därför inte att något starkt behov av kriminali- sering då förelåg i Sverige (prop. s. 64).

Någon annan mening framfördes inte heller under riksdagsbehandlingen (1LU1970:41).

Rasdiskrimineringskonventionen fick betydelse också för utformningen av fri- och rättighetsskyddet i RF. Det ena av de två fall där det är tillåtet att i vanlig lag begränsa föreningsfriheten gäller nämligen sådana samman- slutningar vilkas verksamhet innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller visst etniskt ursprung (2 kap. 14 å andra stycket RF). Detta undantag från grundlagsskyddet för föreningsfriheten motivera- des med hänvisning till FN-konvcntionen. Det kan noteras att JK i grund- lagstiftningsärendet hade satt i fråga om det var nödvändigt att göra ett undantag för rasistiska föreningar. Enligt JK tvingade nämligen lagstift- ningen om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering eventuella för- eningar med rasistiskt program till passivitet. JK menade därför att kon- ventionens krav på organisationsförbud i praktiken kunde anses i allt väsentligt uppfyllt (prop. l975/76:2()9 s. 235). Föredragande statsrådet förklarade att han var närmast benägen att instämma med JK men ansåg att man borde undvika att utforma grundlagen så att det kunde hävdas att denna lägger hinder i vägen för ett fullständigt uppfyllande av Sveriges konventionsåtaganden (prop. s. 113). Uttalandet berördes inte vid riks- dagsbehandlingen (KU 1975/76:56).

Den möjlighet till lagstiftning som RF sålunda ger har inte utnyttjats. Den svenska ståndpunkten har föranlett kritik i den särskilda FN—kom- mitte' som övervakar tillämpningen av konventionen. Tonen har successivt skärpts i de rapporter rasdiskrimineringskommittén avgett till generalför- samlingen. Från att år 1979 ha noterat att den svenska synpunkten föran- ledde olika kommentarer inom kommittén. har i 1981 års rapport framhål-

Prop.]986/871151

• Sida 106
•  Original

lits att ledamöter har uttryckt oro över att svensk lag inte helt täckte konventionens krav vad gällde organisationer med rasistiskt syfte och att man hoppades att Sverige skulle ändra lagen. År 1983 erinrades om att Sverige var bundet av konventionen att förklara organisationer som främ- jade rasdiskriminering olagliga.

] mars i år avlämnade Sverige sin periodiska rapport till FN-kommittén. I samband därmed uttalade enskilda ledamöter av kommittén att de inte delade Sveriges uppfattning i fråga om innebörden av konventionsbestäm- melsen om införande av ett organisationsförbud. Man förklarade att artikel 4 b i konventionen är en tvingande regel som inte lämnar något utrymme för konventionsstaterna att pröva behovet av lagstiftning. Kommittén har ännu inte avgett någon rapport till generalförsamlingen efter den svenska rapporteringen.

År 1981 avgav diskrimineringsutrcdningen betänkandet (SOU 1981:38) Om hets mot folkgrupp. Utredningen ansåg att reglerna om hets mot folkgrupp i BrB och TF gav tillräckligt skydd mot rasistiska organisationer eftersom deras medlemmar straffas. om de för ut organisationernas bud— Skap. Det förelåg enligt betänkandet (s. 76) inte något behov av förbud.

Däremot förordade diskritnincringsutredningcn i betänkandet att an- svarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp borde ändras så att även så- dana kollektiv av folkgrupper som exempelvis invandrare eller utlänningar skulle skyddas av den. 1 praxis hade det nämligen visat sig att bestämmel- serna inte ansetts tillämpliga på yttranden som uttrycket hot mot eller missaktning för invandrare i allmänhet. Vid remissbehandling av betän- kandet hävdade YFU att rekvisitet "missaktning", som vid lagändringen är 1970 hade ersatt "förtal eller smädelse". var alltför vidsträckt. YFU menade att lagtexten vid en strikt tolkning inte garanterade något utrymme för saklig kritik och föreslog att "missaktning" skulle bytas ut mot "för- akt". l prop. 1981/82:58 tog föredragande statsrådet fasta på YFU:s för- 51ag. Vid riksdagsbehandlingen ansåg emellertid riksdagen att frågan borde bli föremål för ytterligare överväganden inom YFU (KU 1981/82124 s. 5 f och .luU 41 s. 6 f). Detta gavs regeringen till känna (rskr. 1981/822221 och en).

Sedan regeringen överlämnat frågan till YFU har utredningen i sitt slutbetänkande på nytt behandlat utformningen av ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp.

Enligt YFU är kärnfrågan hur man skall förhindra att någon etnisk grupp blir behandlad och betraktad som mindervärdig i förhållande till andra grupper utan att man samtidigt inkräktar på det vidsträckta utrymme som behövs för en allsidig debatt. Utredningen framhåller som sin uppfattning att endast sådana omdömen som syftar till att förringa en etnisk grupps människovärde eller att motarbeta dess jämställdhet med andra grupper och som grundas på ras. hudfärg. nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse bör omfattas av kriminaliseringen. Utredningen anser att lösningen är att införa en försvarlighetsprövning. En sådan behövs emel- lertid bara vid yttrande som innefattar missakming för en grupp som skyddas av kriminaliseringen; att hota en folkgrupp kan nämligen aldrig vara försvarligt.

• Sida 107
•  Original

YFU anser vidare att det för straflbarheten nödvändiga santbandet mellan hotet eller missaktningen och det för gruppen särskiljande draget bör uttryckas tydligare. Utredningen föreslär därför att uttrycket "med anspelning på" ersätts med "som är grundat på".

Även diskrimineringsutredningen har på nytt tagit upp utformningen av de bestämmelser som skall hindra rasism. I sitt slutbetänkande (SOU 1984155) 1 rätt riktning redovisar utredningen en annan uppfattning än tidigare i frågan om förbud mot organisationer som främjar etnisk diskrimi- nering. l slutbetänkandet föreslås nämligen att ett sådant förbud införs.

Huvudskälet för ett förbud är enligt diskrimineringsutredningen vårt konventionsätagande och de allt kraftigare anmärkningar som FN-kommit- ten riktat mot Sverige och som kan ha effekt pä vär allmänna trovärdighet i internationella sammanhang. Utredningen pekar ocksä på att föreningar som genom närradiosändningar upprepade gånger har gjort sig skyldiga till hets mot folkgrupp inte har kunnat fråntas :-.in rätt att sända i närradion. Föreningsbildningen är enligt utredningen en förutsättning för förmåner exempelvis i samband med kommunala lokalupplätclser (SOU 1984z55 s. 189).

Skälen för mitt förslag: Som redan framgått finns det ett samband mellan ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp och frågan om ett förbud mot rasistiska organisationer. Jag tar därför upp båda ämnena till en gemensam behandling. Eftersom den senare frågans lösning är beroende av den förra börjarjag med brottet hets mot folkgrupp. Jag vill redan här anmäla attjag i dessa frågor har samrått särskilt med statsrådet G. Andersson.

[lets marfblkgrupp

I likhet med YFU anserjag att det är en svår och grannlaga avvägning som måste göras mellan å ena sidan etniska gruppers behov av skydd mot nedsättande omdömen och yttranden och å andra sidan utrymmet för den allmänna debatten och däri möjligheterna att anföra kritik. Det är också så att invandrarfientlig verksamhet inte förebyggs bäst genom straffbestäm- melser utan genom information. upplysning och den fria opinionsbildning- en. Därför är det viktigt att de straffbestämmelser som trots allt är nödvän- diga inte är utformade så att de blir ett hinder för den upplysning. informa- tion och sakliga debatt som behövs för att skapa kunskap om och förståel— se för invandrarnas förhällanden och för att motverka rasism. De positiva attityder som man strävar efter kan skapas genom öppen debatt eller annat meningsutbyte inom ramen för bl.a. den fackliga verksamheten eller i föreningslivet. Folkrörelserna spelar självfallet en viktig roll i detta sam- manhang. Genom straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp begränsas otvivelaktigt den medborgerliga yttrandefriheten. Frågan om hur bestäm— melsen skall vara utformad måste ses mot denna bakgrund.

Det har under frågans behandling inte framkommit att yttrandefriheten är inskränkt på ett oacceptabelt sätt genom straffbestämmelsens nuvaran- de utformning. Antalet väckta åtal på området har varit ytterligt begränsat. Stockholms tingsrätt, som har prövat en del av de mål som faktiskt före- kommit, har i sitt remissvar över YFU:s förslag ansett att nägra tolknings—

• Sida 108
•  Original

problem av det slag utredningen har antytt inte har uppkommit i de mål tingsrätten har avgjort. Detta styrker mig i min uppfattning att den nuva- rande bestämmelsen i och för sig ger tillräckliga garantier för att saklig kritik på detta område kan framföras straffritt.

Mot intresset av en fri samhällsdebatt står intresset av att värna om enskilda människors och gruppers integritet och värdighet. Det har med den växande andelen invandrare blivit alltmer betydelsefullt att samhället med kraft markerar sitt avståndstagande mot försök att sprida föreställ- ningar om vissa folkgruppers mindervärdighet. Jag är därför inte beredd att föreslå en begränsning av det straffbara området så att enskilda folkgrup- per erhäller vad som skulle kunna uppfattas som ett sämre skydd än de har idag. Inte heller finnerjag det lämpligt att i övrigt justera lagtexten på det sätt YFU har föreslagit_

Däremot anserjag att det finns anledning att ta upp frågan om en ändring av bestämmelsen från en annan utgångspunkt.

Som jag redan har nämnt tillkom bestämmelsen är 1948. Den skärptes i samband med att SVerige tillträdde rasdiskrimineringskonventionen och därefter är 1982. då den kom att omfatta även kollektiv av invandrare. Av dessa ändringar har endast den som skedde år 1970 gällt det rekvisit i bestämmelsen som nu anger att ett yttrande skall ha gjorts offentligen eller annars i ett uttalande eller meddelande som har spritts till allmänheten för att det skall vara straffbart.

Förc år 1970 måste hotet eller förtalet ha skett offentligen. vari får anses ligga att det skulle direkt rikta sig till allmänheten elleri övrigt till en större krets. Utvidgningen skedde för att även olika former av propagandakam- panjer som skedde i det fördolda genom upprepade uttalanden skulle vara straffbara. Meddelandet behöver alltså sedan dess inte på ett direkt sätt vända sig till allmänheten. Det är tillräckligt om det sprids bland allmänhe- ten. Detta kan ske exempelvis genom upprepade uttalanden i privata samtal ("prop. 1970:87 s. 62 f).

Det krävs emellertid för straffbarhet att gärningsmannens uppsåt omfat- tar spridning bland en obestämd krets. Straff skall alltså inte inträda. om hans uppsåt varit inriktat påen krets av bekanta eller exempelvis medlem- mar i en organisation. även om denna krets har varit vidsträckt. Med uttrycket sprider uttalande avses såväl att göra ett uttalande som att sprida vad man hört av annan. Stadgandet omfattar inte bara muntlig och skriftlig framställning utan även t.ex. ätbörder eller framställning i bild som inte kan anses som skrift.

Praxis beträffande hets mot folkgrupp är sparsam. Enligt en kartläggning som diskrimineringsutredningen har gjort (Ds A 1.984:7 s. 108) meddelades åtta fällande domar under drygt tio år. Utredningen har också framfört kritik mot tillämpningen av lagrummet. Den ansåg att polis och åklagare i alltför hög grad skrev av ärendena i stället för att väcka åtal.

I det regeringsförslag om invandrarpolitiken som presenterades för riks- dagen i mars 1986 harjag visserligen förklarat attjag har svårt att se att det finns fog för någon mer allvarlig kritik av rättsväsendets handläggning av ärendena rörande etnisk diskriminering (prop. 1985/86:98 s. 113). Proposi- tionen har antagits av riksdagen (SfU l985/86:20. rskr. 301 ). Detta hindrar

• Sida 109
•  Original

emellertid inte att det kan finnas anledning att i detta sammanhang över- väga om det straffbara omrädet bör ändras med hänsyn till att det mäste anses vara ett starkt samhälleligt intresse att med all kraft motverka rasistiska organisationer.

Den nuvarande utformningen av bestämmelsen om hets mot folkgrupp begränsar i praktiken kraftigt möjligheterna till utåtriktad verksamhet från rasistiska organisationer. En ändring av bestämmelsen vad gäller offent- lighetsrekvisitet skulle kunna innebära ytterligare ett steg i skärpande riktning och på liknande sätt lägga hinderi vägen också för intern verksam- het. Enligt min mening är det angeläget att ändra spridningsrekvisitet i detta syfte sa att det utrymme. som nu finns för här avsedda organisationer att verka. i praktiken försvinner.

Det är dock uppenbart att kriminaliseringen inte bör gå sä långt att den omfattar yttranden inom den helt privata sfären. Det bör t. ex. fortfarande vara straffritt att till en nära anhörig uttrycka en i och för sig förgriplig äsikt. Något annat skulle komma att innebära en alltför långtgående in- skränkning av yttrandefriheten och dessutom vara omöjligt att övervaka på ett någorlunda rimligt sätt.

Utanför denna privata sfär bör det dock enligt min mening vara otillåtet att sprida yttranden som ttttrycker hot eller missaktning mot folkgrupp på grund av ras c. d. Detta kan bli fallet. om kravet på att uttalandet måste ske offentligt eller spridas till allmänheten tas bort. Ocksä spridning av rasis- tiska och liknande uttalanden inom en förening skulle härigenom bli straff- har.

En sådan ändring som jag nu har diskuterat är motiverad också av andra skäl.

Diskrimineringsutredningen har pekat på att det förekommit att rasistisk (nazistisk) propaganda har spritts på en skola men att förundersökningen har lagts ned. eftersom gärningsmannen inte ansågs ha haft för avsikt att sprida skriften utanför skolan (SOU 198138 5. 42 f). Enligt utredningen skulle detta visa på en bristande överensstämmelse mellan rättstillämp- ningcn och intentionerna med lagstiftningen. Statens invandrarverk har mot den bakgrunden framhållit att eventuella oklarheter med offentlighets- rckvisitet hör undanröjas. om Sverige skall kunna hävda att lagstiftningen uppfyller FN-konventionens krav.

Det anförda visar att gränsdragningen mellan vad som är och vad som inte är att bedöma som straffbar spridning bland allmänheten kan ge upphov till problem. Det är inte helt lätt att säga när en avgränsad sluten krets övergar till att bli en större obegränsad krets som kan anses represen- tera allmänheten. Dessa tveksamheter bör elimineras.

Sammanfattningsvis anser jag att man helt bör slopa kravet på att ett uttalande måste ske offentligt eller spridas bland allmänheten. Det skall räcka att uttalandet sprids. Samhället skulle därigenom slå fast att uttalan- den som uttrycker rasförakt är oacceptabla så snart de förekommer utan- för den rent privata sfären.

Ett liknande "rent” spridningsrekvisit finns redan i bestämmelserna om barnpornografibrott (7 kap. 4 s 12 TF och 16 kap. 10 a & BrB). Paragra- fen. som trädde i kraft den 1 januari 1980. straflbelägger den som skildrar

• Sida 110
•  Original

barn i pornografisk bild med uppsåt att bilden sprids eller som sprider sådan bild av barn. Av förarbetena framgår att det för att bilden skall anses spridd krävs något mera än att bilden gjorts tillgänglig för endast ett fåtal personer (prop. 1978579: 179 s. 59 ff och 621. De förslag rörande tryckfri- hets- och yttrandefrihctsbrotten som jag lägger fram i detta lagstiftnings- ärendc innebär ingen förändring i detta avseende.

Det straffbara området i bestämmelsen i 16 kap. 8 & BrB om hets mot folkgrupp kommer i konsekvens med det sagda att omfatta även uttalanden eller meddelanden som når ut till en grupp av personer. som utgör mer än ett fåtal. utan att man kan säga att det sker offentligt eller bland allmänhe- ten.

Någon motsvarande ändring av bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 7 kap. 4 s 8 TF behövs inte. eftersom något spridningsrekvisit över huvud taget inte ingår i den bestämmelsen (jfr 1 kap. 6 & TF).

Avslutningsvis bör i detta sammanhang nämnas att några organisationer som har yttrat sig över YFU:s förslag anser att även missaktning på grund av kön skall vara kriminaliserat enligt BrB-bestämmelsen. Syftet med en sådan ändring skulle vara att komma till rätta med vissa pornografiska skildringar som av kvinnor upplevs som kränkande. Jag förordar i avsnitt 3.6.3 att pornografiska skildringar skall kriminaliseras i ökad utsträckning. Syftet med den föreslagna ändringen i bestämmelsen om hets mot folk- grupp får i väsentliga delar anses tillgodosett på det sättet. Att härutöver införa en allmän kriminalisering av uttryck för missaktning på grund av kön i den nu aktuella paragrafen bedömerjag som alltför vanskligt. Gräns- dragningsproblemen skulle bli ytterligt svårbemästrade och bestämmelsen skulle förlora sin inriktning på minoritetsskydd.

Jag vill i detta sammanhang också nämna attjag inte i detta ärende går in på det förslag om ändring i bestämmelserna om hets mot folkgrupp som har lagts fram av utredningen om homosexuellas situation i samhället i betän- kandet (SOU 1984:63) Homosexuella och samhället. Betänkandet i fråga är efter remissbehandling föremål för beredning inom regeringskansliet.

Förbud mot rasistiskt: organisatirmer

Jag förordar alltså att ansvarsbestämmelsen om hets mot folkgrupp skärps på det sätt som angetts. Frågan är då om en sådan skärpning av strafflag- stiftningen undanröjer de tvivel som har yppats om att Sverige uppfyller sina åtaganden enligt rasdiskrimineringskonventionen eller om det behövs ytterligare åtgärder. Det som i så fall i första hand är aktuellt att diskutera är om det i svensk lagstiftning skall införas ett uttryckligt förbud mot bildande av eller deltagande i rasistiska organisationer.

Jag vill först understryka att organisationer som främjar rasdiskrimine- ring givetvis saknar allt berättigande. Det är viktigt att samhället tydligare markerar sitt avståndstagande från sådana organisationer. Sä sker genom den ändringjag nyss har föreslagit. Vidare skulle det. som diskriminerings- utredningen har föreslagit. kunna ske genom en bestämmelse som generellt gör det straffbart att över huvud taget verka i en organisation som ägnar sig

• Sida 111
•  Original

åt förföljelse av folkgrupper pä etnisk grund. Jag är emellertid inte beredd att föreslå någon sådan bestämmelse. Skälen till detta är följande.

Visserligen förekommer det emellanåt rasistiska aktiviteter i mer eller mindre organiserad form och det finns anledning att noga följa utveckling— en pä omrädet. Men även om man beaktar de enstaka oroande händelser som förekommit på senare tid. kan man konstatera att det knappast finns några mera betydande sammanslutningar med rasförföljelse på program— met. De öppet rasistiska organisationerna har mycket liten anslutning. och de är inbördes splittrade och utan inllytande. Varhelst de uppträder möts de av starka reaktioner av avsky från omgivningen. något som f.ö. torde vara betydligt viktigare och mer effektivt än lagstiftning.

Genom den ändring i reglerna om hets mot folkgrupp i BrB som jag likväl förordar kommer emellertid också rättsväsendets möjligheter att ingripa mot dem som söker sprida ett rasistiskt budskap att förbättras avsevärt. I praktiken torde härigenom det utrymme komma att f("irsvinna som har funnits för organisationer av här aktuellt slag att agera. Redan denna reglering är alltså tillräcklig för att tvinga dessa organisationer till total passivitet. Därmed skulle det inte heller finnas något egentligt behov av att tillföra lagstiftningen även ett direkt org:-misationsförbud.

Härutöver finns det emellertid särskilda skäl som starkt talar emot att ett sådant förbud införs. Själva förbudet skulle ge organisationerna en ökad uppmärksamhet. något som inte är önskvärt. Ingripandena mot dem kan av grupperna själva upplevas som ett spänningsmoment och ge allmänhe— ten en överdriven föreställning om deras betydelse. Ett formellt förbud skulle vidare kunna uppmuntra organisationerna till underjordisk verksam- het vilket i sin tur leder till att verksamheten blir farligare och svårare att kontrollera. Svårigheterna att tillämpa en förbudsregel av detta slag kan även föra med sig att en organisation efter ett rättsligt förfarande ofönjänt kommer att uppfattas som godkänd av samhället. Erfarenheter från andra länder som har en förbudsreglering visar också att den är föga verknings- full. Till detta kommer de principiella aspekterna mot en lagstiftning som tar omedelbart sikte på en begränsning av föreningsfriheten.

Med den lagändring jag här har föreslagit anser jag vidare att det står klart att det inte kan göras gällande att lagstiftningen på området ej skulle motsvara våra åtaganden enligt FN:s rasdiskrimineringskonvention. Varje främjande eller uppmuntrande av rasdiskriminering kommerju i fortsätt- ningen praktiskt sett att vara förbjudet.

] sammanhanget vill jag också nämna att närradiolagen nyligen har ändrats så att sändningstillständ kan återkallas interimistiskt redan efter en fällande men inte lagakraftvunnen dom. om den som har sändningstillstånd gjort sig skyldig till exempelvis hets mot folkgrupp. Det innebär att ett av de skäl diskrimineringsutredningen har anfört för en kriminalisering inte längre har bärkraft. Ett annat skäl som utredningen förebär är att myndig- heter skulle vara tvingade att lämna förmåner även till organisationer som bedriver rasistisk verksamhet. Som JK framhållit i sitt remissvar med anledning av diskrimineringsutredningens betänkande förefaller utredning- en ha missbedömt möjligheterna att underlåta att ge sådana organisationer kommunala förmåner vid exempelvis lokalupplåtelscr. Om man på goda

• Sida 112
•  Original

grunder misstänker rasistisk verksamhet måste det redan nu anses klart att man inte är tvungen att ge utrymme ät sådana förmåner.

Mitt förslag: Detaljerade brottsbeskrivningar införs i TF såvitt avser otillåtet offentliggörande av uppgifter rörande förhållanden vilkas röjande skulle enligt lag innefatta brott mot rikets säkerhet. Om landet är i krig eller omedelbar krigsfara skall dock nuvarande ordning gälla. En begränsning skall vidare göras såvitt gäller möjlig- heterna att straffbelägga publicering av allmänna handlingar som är hemliga.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag. Nå- got undantag för krigsförhällanden skall dock inte göras i fråga om brotten mot rikets säkerhet. lnte heller skall det göras någon begränsning i fråga om möjligheterna att kriminalisera publicering av allmänna handlingar.

Remissinstanserna är genomgående positiva till YFU:s förslag. Alla re- missinstanser som uttalar sig i frågan tillstyrker sålunda förslaget eller lämnar det utan erinran.

Skälen för mitt förslag: Som nämnts tidigare är principen om dubbel täckning inte helt genomförd beträffande brottet otillåtet offentliggörande. ] praktiken bestäms vad som skall anses som otillåtet offentliggörande av regleri vanlig lag: BrB och sekretesslagen. TF begränsar dock möjligheter- na till inskränkningar i tryckfriheten genom att det skall vara fråga om antingen brott mot rikets säkerhet eller sckretessbrott. Inom dessa ramar kan det straffbara området vidgas redan genom en ändring i BrB eller sekretesslagen. Någon grundlagsändring är således inte nödvändig.

l motiven till TF anfördes som skäl för den olika behandlingen av de båda brotten de olägenheter som skulle uppstå — särskilt under krigsför- hållanden — om regleringen i T'F i alltför hög grad var bunden vid detaljfor- muleringar. Bestämmelsen i 7 kap. 5 & TF gavs därför en något allmännare formulering. Härigenom kan jämkningar i de motsvarande allmänna be- stämmelserna. omedelbart bli tillämpliga även på tryckfrihetens område (prop. l9481230 s. 102).

MMU ansåg att denna uppdelning från principiell synpunkt knappast var motiverad redan med hänsyn till att vissa brott kunde utgöra såväl otillåtet yttrande som otillåtet offentliggörande (t.ex. landsförräderi) och att gräns- dragningen mellan de olika momenten i brotten saknade avgörande bety- delse. Vad angick önskemålet att vid krigsförhållanden kunna utvidga räckvidden av vad som enligt TF skulle straffas som otillåtet offentliggö- rande framhöll MMU att som yttrandefrihetsbrott enligt MMU:s förslag — liksom enligt TF — skulle anses bl.a. obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Härigenom straffbelades pub- licering av uppgifter rörande vissa angivna förhållanden av betydelse för försvaret under förutsättning att uppgifterna rörde förhållanden av hemlig

• Sida 113
•  Original

natur. 1 sistnämnda hänseende skulle det bli av betydelse vilka bestämmel- ser som vid krigsförhållanden gällde rörande tystnadsplikt och sekretess. MMU ansåg att grundlagen i förevarande hänseende inte borde göra någon principiell skillnad mellan otillåtet yttrande ocn otillåtet offentliggörande. Alla _vttrandefrihetsbrotten borde sålunda i grundlagen anges med sina rekvisit (SOU 1975:49 s. 235).

1 den proposition med förslag till grundlagsändringar angående tryckfri- heten som förelades riksdagen med anledning av bl.a. MMU:s förslag (prop. 1975/761204) anförde föredragande statsrådet att MMU:s förslag att i fortsättningen inte skilja mellan sådana brott som utgjorde otillåtet yttran- de och sådana som innebar otillåtet offentliggörande hade goda skäl för sig. liksom tanken att i grundlag namnge och beskriva de brott mot rikets säkerhet som innefattade otillåtet offentliggörande. Det fanns emellertid inte då tillräcklig anledning att göra den ganska omfattande omarbetning av 7 kap. TF som förslagets genomförande skulle påkalla (s. 170 f).

1 direktiven till YFU anförde föredragande statsrådet att det var uppen- bart att den begränsning av handlingsfrihetcn i fråga om allmän lag som skulle bli en följd av MMU:s förslag skulle innebära en förstärkning av yttrandefrihetsskyddet såvitt gällde de brott som betraktades som otillåtet offentliggörande. YFU borde därför på denna punkt arbeta efter de prin- ciper som hade förordats av MMU.

YFU har i sitt förslag följt MMU:s uppläggning. Någon uppdelning mellan vad som skall anses som otillåtet yttrande och vad som skall anses som otillåtet offentliggörande görs inte. De brott mot rikets säkerhet som kan komma i fråga arbetas in i brottskatalogen. Jag anser i likhet med remissinstanserna att den förstärkning av grundlagsskyddet för yttrande- friheten som det innebär att i grundlagen ange rekvisiten för de brott mot rikets säkerhet. som i dag bestraffas som otillåtet offentliggörande. är angelägen. Efter en sådan förändring skulle det straffbara området för dessa brott inte kunna vidgas utan grundlagsändring.

Å andra sidan kan man inte blunda för att de skäl. som vid TF:s tillkomst anfördes för att grundlagen för krigsförhållanden inte alltför mycket bör binda utformningen av regleringen. alltjämt har betydande styrka.

För min del anserjag att man skulle kunna nå en rimlig avvägning mellan de starka intressen som här bryts mot varandra. om man låter den ordning som f.n. gäller generellt bara tillämpas när landet är i krig eller omedelbar krigsfara (jfr 13 kap. 7 & RF). För andra situationer bör YFU:s förslag genomföras.

Lagtckniskt bör mitt förslag utformas på följande sätt. Brottskatalogen i 7 kap. 4 & TF bör utvidgas med brotten spioneri. obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Vidare bör brottsbe- skrivningarna där för brotten landsförräderi eller landssvck kompletteras så att de omfattar även de moment som kan vara otillåtet offentliggörande. l 7 kap. 5 %$ bör som tryckfrihetsbrott anges också andra brott mot rikets säkerhet. som innefattar otillåtet offentliggörande och som enligt lag utgör straffbar gärning när riket är i krig eller omedelbar krigsfara.

1 punkt 2 i 7 kap. 5 & TF anges som otillåtet offentliggörande uppsåtligt offentliggörande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar. Av

• Sida 114
•  Original

regeln om ensamansvar följer att det endast är den som bär det tryckfri- hetsrättsliga ansvaret enligt TF —- t. ex. tidningens ansvarige utgivare eller bokens icke anonyma författare — som kan drabbas av ansvar för otillåten publicering av en hemlig handling. Denna punkt blir därmed tillämplig bara i det fall att denne själv har en skyldighet att inte lämna ut handlingen. Han måste alltså ha fått tillgång till den i egenskap av offentlig funktionär (] kap. o & sekretesslagen). Har han fått del av den på något annat sätt. t. ex. av misstag eller på grund av att någon annan har handlat brottsligt, kan han inte straffas. Det beror emellertid inte på grundlagsregelns formu- lering utan på avfattningen av den nuvarande regeln i 2() kap. 3 åå BrB enligt vilken bara den kan bestraffas som röjer uppgifter han är pliktig att hemlighålla enligt lag eller annan författning m.m. Eftersom bestämmel- serna i 7 kap. 5 & ger utrymme för en mera omfattande kriminalisering än i dag genom en ändring i vanlig lag kan kravet på dubbel täckning ej sägas vara fullt ut uppfyllt.

Jag kan inte finna att en sådan skärpning kan vara motiverad annat än för krigsförhållamlen. Den speeialregel som jag nyss har förordat bör vara tillräcklig för dessa situationer. För andra fall bör bestämmelsen ändras så att det där anges vilka fall det kan vara fråga om. Bestämmelsen bör således omfatta dem som har fått tillgång till handlingen i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt (jfr 2 kap. 12 %% fjärde stycket 1 och 8 kap. 7 5 första stycket 1 RF). dvs. de offentliga funktionärerna. Med offentliga funktionärer bör här jämställas de som är verksamma hos de enskilda organ där offentlighetsprincipen enligt lag (1 kap. 8 & sekretesslagen) är tillämplig (se vidare avsnitt 3.9).

Det kan nämnas i sammanhanget att det fallet att den tryckfrihetsrätts- ligt ansvarige har fått tillgång till en hemlig allmän handling med förbehåll att inte publicera den (14 kap. 9 och IO åå sekretesslagen) eller efter förordnande av domstol med samma verkan (5 kap. 4 å RB) täcks av kvalificerade tystnadsplikter enligt punkt 3 (punkt 2 i mitt förslag) i 7 kap. 5 äTF och 16 kap. sekretesslagen (jfr prop. 1975/76:204 s. 171 f).

Som jag kommer att redogöra närmare för i avsnitt 3.7.4 föreslår YFU att de tystnadsplikter som bryter igenom meddelarfriheten. de s.k. kvalifi- cerade tystnadsplikterna. fullständigt skall anges i ett särskilt kapitel i grundlagen. Dessa bestämmelser återfinns i dag i 16 kap. sekretesslagen. YFU har i linje med detta också föreslagit att den bestämmelse om otillåtet offentliggörande som rör röjande av en uppgift vilken omfattas av de kvalificerade tystnadsplikterna (p. 3 i 7 kap. 5 å TF) inte längre skall hänvisa till vanlig lag (sekretesslagen) utan i stället till dessa bestämmelser i grundlagen. Härigenom kommer även denna del av bestämmelsen att omfattas av kravet på dubbel täckning. Som framgår av avsnitt 3.7.4 anser jag det emellertid inte möjligt att ange undantagen från meddelarfriheten i grundlag. Detta får till följd att hänvisningen avseende de kvalificerade tystnadsplikterna även i fortsättningen får ske till vanlig lag. dvs. 16 kap. sekretesslagen.

• Sida 115
•  Original

3.7. Meddelarskyddet m.m.

3.7.1 Meddelarskyddet för offentliga funktionärer och andra m. m.

Mitt förslag: Samma meddelarskydd som i dag gäller enligt TF skall gälla i fräga om de medier som nu skall ges ett särskilt grundlags— skydd. Nägon annan utvidgning av meddelarskyddcts omfattning görs inte. vilket betyder att detta skydd liksom hittills kommer att gä längre inom den offentliga rättens område än utanför detta. dvs. i förhållandet mellan enskilda.

Utredningens förslag skiljer sig frän mitt i följande delar. Meddelarfrihe- ten utvidgas när det gäller förhållandet mellan enskilda. Den skall sålunda gälla när en tystnadsplikt åvilar nägon i en enskild befattning eller på grund av något annat åtagande. t. ex. avtal. Vissa undantag från denna utvidgade meddelarfrihet skall anges i grundlag. Bl.a. skall meddelarfriheten inte avse enskildas yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur. Den utvidgade meddelarfriheten kompletteras med ett förbud för personer i ledande ställning inom företag och organisationer att efterforska den som har lämnat uppgifter med stöd av sin meddelarfrihet.

Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot att meddelarskyddet enligt TF utvidgas till de medier som skall få ett särskilt grundlagsskydd. Remissutfallet i fråga om meddelarskydd utanför den offentliga rättens område är splittrat. Den största gruppen av remissinstanser stöder YFU:s förslag och anser att det bör genomföras nu. En nästan lika stor grupp är kritisk till förslaget i sak och anser att reglerna om meddelarfrihet inte skall utvidgas när det gäller förhållandet mellan enskilda. En tredje grupp bland remissinstanserna stöder förslaget i princip men anser att frägorna bör övervägas ytterligare innan man tar slutlig ställning.

Bakgrunden till mitt förslag: Med meddelarskydd brukar man avse det komplex av regleri TF (och radiolagstiftningcn) som skall skydda den som medverkar vid tilll.._;msten av en tryckt skrift (eller ett radio- eller TV-pro- gram) genom att lämna uppgifter för offentliggörande. Skyddet åstadkoms genom bestämmelser om meddelarfrihet och anonymitetsskydd.

Maddelmfri/tcten är ett viktigt inslag i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Den innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publi- cering i tryckt skrift. radio eller TV.

Meddelarfriheten har utvecklats ur en av de principer på vilka tryckfri- hctslagstiftningen vilar — principen att bara en person har det straff— och skadestt'indsrättsliga ansvaret för en tryckt skrift. De nu gällande bestäm- melserna om detta ensamansvar gär i sina huvuddrag tillbaka på 1812 års tryckfrihetsförordning och fick sin nuvarande utformning i samband med den reform av TF som riksdagen beslöt är 1976.

Enligt 1 kap. l %& tredje stycket TF har var och en rätt att lämna medde- lande i vilket ämne som helst för publicering i tryckta skrifter. Meddelan- det skall lämnas till skriftens författare. till någon annan upphovsman till

• Sida 116
•  Original

en framställning i skriften. till dennas utgivare. till skriftens redaktion (om det finns en sådan) eller till en nyhetsbyra. Bestämmelsen innebär att uppgiftslämnaren går fri från ansvar och skadeståndsskyldighet. även om meddelandet normalt skulle vara straffbart som brott mot en tystnadsplikt. Undantag från denna huvudregel gäller bara i den mån sådana är angivna i TF.

Vidare har enligt 1 kap. l ä fjärde stycket TF var och en rätt att anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att antingen själv offentliggöra detn i tryckt skrift eller lämna meddelande som avses i paragrafens tredje stycke. Också undantag från detta .rkyddjör anskaffare av uppgifter för publicering skall ha stöd i TF.

l 1 kap. 3 & TF föreskrivs att ingen får tilltalas eller dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet för medverkan till missbruk av tryckfriheten i någon annan ordning eller i något annat fall än TF bestämmer.

Bestämmelser om undantag från principerna om meddelarfrihet och skydd för anskaffare finns i 7 kap. 3 s'TF. l tre. fall får meddelare dömas till straff eller skadestånd (jfr 11 kap. 1 & tredje stycket TF). Det är sålunda inte tillåtet att lämna ett meddelande. om uppgiftslämnaren därigenom gör sig skyldig till något av de allvarliga brott. mot rikets säkerhet som räknas upp. t. ex. spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift. Vidare är det inte tillåtet att uppsåtligen lämna ut en allmän handling som omfattas av sekretess. Slutligen är det inte tillåtet att uppsåtligen åsido- sätta sin tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. Den "särskilda lag" som avses är 16 kap. sekretesslagen. Där anges de s.k. kvalificerade tystnadsplikterna genom hänvisningar främst till bestämmelser i lagens 2— 9 och 12 kap. men också till vissa andra lagar. Dessa tystnadsplikter för främst offentliga funktionärer har alltså försteg framför principen om med- delarfrihet.

Samma undantag från meddelarfriheten som nu har angetts gäller också för den som — utan att ha det tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 kap. TF— medverkar till en framställning som är avsedd att införas i en tryckt skrift genom att vara författare. annan upphovsman eller utgivare.

För anskaffare av uppgifter för publicering gäller samma undantag från skyddet som i fråga om meddelare m.fl. som begår något av de särskilt uppräknade brotten mot rikets säkerhet.

l sak samma reglering av meddelarfriheten och skyddet för anskaffare gäller enligt 5 & andra stycket radioansvarighetslagcn och motsvarande lagrum i den övriga radiolagstiftningen.

1 de fall då undantagsregleringen i 7 kap. 3 s TF är tillämplig kan ingri- pande alltså ske säväl mot en meddelare som mot den som bär det tryckfri- hetsrättsliga ansvaret för själva publiceringen enligt 8 kap. TF.

Viktiga komplement för att förverkliga de syften som bär upp meddelar- friheten är reglerna i 3 kap. 'l'F om anonymitem—skyddet. Motsvarande regler finns i radiolagstiftningen. Jag nämner dock inte dem i den fortsatta redogörelsen.

Anonymitetsskyddet består av flera komponenter. En är rätten till ano- nymitet som innebär att bl. a. författare. meddelare samt utgivare av icke periodiska skrifter inte är skyldiga att låta sina namn sättas ut på skriften (3 kap. 1 äTF').

• Sida 117
•  Original

Ett centralt moment i anonymitetsskyddet utgör vidare bestämmelserna i 3 kap. 3 & TF om tystnadsplikt för dern som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt skrift eller med framställning som har varit avsedd att införas i tryckt skrift och för dem som har varit verksamma vid t. ex. bokförlag och nyhetsbyräer. Dessa får enligt huvud- regeln inte röja vem som är författare. meddelare eller utgivare av en icke periodisk skrift.

En annan väsentlig del i anonymitetsskyddet är ejir'rji)rskningsfi'irbudt't i 3 kap. 4 & TF. Detta innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska författaren till en framställning som har införts eller varit avsedd att införas i en tryckt skrift. den som har gett ut eller avsett att ge ut tryckt skrift eller den som lämnat ett meddelande för publicering. Författaren. mcddelaren eller utgivaren får dock efterforskas då detta behövs för åtal eller annat ingripande som är tillåtet enligt TF. Vid sådan efterforskning skall den förut nämnda tystnadsplikten beaktas.

Allt-'ddelars/tyddet_li'ir (went/igt)jimkrirmärvr

Som offentliga funktionärer brukar man beteckna dels de anställda hos myndigheterna. dels sådana andra personer som deltar i en myndighets verksamhet på grund av uppdrag. tjänsteplikt eller annan liknande grund.

För denna kategori av personer kan meddelarskyddet sägas gälla fullt ut. De kan utsättas för sanktioner för att de har lämnat ett meddelande för publicering enligt 1 kap. l & tredje stycket TF bara i de fall och i den ordning TF anvisar. 1 de undantagsfall som anges i 7 kap. 3 & TF kan de dömas till straffeller skadestånd i ett tryckfrihetsmål. Däremot kan de inte utsättas för andra sanktioner, t.ex. disciplinära påföljder. eftersom en sådan påföljd inte kan åläggas i ett (ryckfrihetsmål.

Eftersom begränsningar i offentliga funktionärers yttrandefrihet anses kunna ske endast genom föreskrifter som i princip skall ha formen av lag (2 kap. 12 & RF) är det inte aktuellt att för denna personkategori behandla frågan om sanktioner för brott mot tystnadsplikter som uppkommer genom avtal eller på liknande civilrättslig grund. Det är alltså alltid här fråga om en offentligrättslig tystnadsplikt som har ålagts av det allmänna.

Mc(Idelarskycldelför andra än om'/ttligajimkrionärer

För dem som inte är offentliga funktionärer anses det delvis oklart i vilken utsträckning de har ett lika omfattande meddelarskydd som de offentliga funktionärerna. Så mycket är säkert att rätten till anonymitet och tystnads- plikten för tidningspersonal m.fl. gäller också till förmån för dem. Också förbudet för myndigheter och andra allmänna organ att efterforska vem som är t. ex. meddelare skyddar dem som inte är offentliga funktionärer. Vidare har vissa tystnadsplikter för enskilda tagits med bland de tyst- nadsplikter som i 16 kap. sekretesslagen ges företräde framför principen om meddelarfrihet. Dessa tystnadsplikter skiljer sig i princip inte från de tystnadsplikter som åvilar offentliga funktionärer, eftersom de är lagstad- gade och straffsanktionerade. Härav bör slutsatsen kunna dras att andra

• Sida 118
•  Original

jämförbara tystnadsplikter inte "bryter igenom" meddelarfriheten (se SOU l983:70 s. I59).

Som YFU anmärker är rättsläget mer eller mindre oklart beträffande andra typer av tystnadsplikter.

När det först gäller sådana lagstadgade tystnadsplikter som inte är straffsanktionerade har YFU framhållit att det får anses ovisst om de har företräde framför meddelarfriheten eller inte. Utredningen kommer dock efter en diskussion fram till uppfattningen att varje lagstadgad tystnads— plikt som inte är straffsanktionerad torde fä anses vika för meddelarfrihe- ten (SOU 198370 s. 159— lbl ). Jag kan ansluta mig till denna uppfattning. som inte har kritiserats av remissinstanserna. Också dessa tystnadsplikter är ålagda genom ett ensidigt beslut av det allmänna. Det är alltså fråga om ett förhållande mellan det allmänna och en enskild. även om dessa tyst- nadsplikter ibland främst kan anses skydda enskilda intressen. Härigenom skiljer de sig dock inte från andra offentligrättsliga tystnadsplikter.

[ fråga om en tystnadsplikt kan man dock ifrågasätta YFU:s resone- mang. Jag avser då den tystnadsplikt som en domstol kan besluta enligt Zl .5 lagen (l9762580) om medbestämmande i arbetslivet. Tystnadsplikt enligt denna paragraf skall i första hand förhandlas fram mellan arbetsgi- var- och arbetstagarsidan. Kan någon enighet om tystnadsplikten inte näs vid förhandlingen. kan ena parten väcka talan vid domstol om tystnads- plikt. Enligt min mening bör man se denna situation som ett fall av avtalsreglcrad tystnadsplikt. låt vara att det här är domstolen som bestäm- mer avtalets innehäll vid oenighet mellan parterna. Denna tystnadsplikt bör därförjämställas med andra tystnadsplikter i avtalsförhållanden mellan enskilda (jfr prop. 1975176le5 bil. l s. 508).

När det så gäller dessa avtalade tystnadsplikter har YFU kommit till den slutsatsen att de sannolikt bryter igenom meddelarfriheten (SOU 1983z70 s. 161—163). Utredningen pekar bl.a. på ett rättsfall (arbetsdomstolens dom 196l127) och uttalanden vid tillkomsten av lagen om medbestämman- de i arbetslivet ("se nyss angivna ställe i prop. 1975/76:105).

Å andra sidan kan det sägas att 1 kap. 3 & TF inte uttryckligen gör någon skillnad mellan skadestånd på grund av brott och skadestånd i avtalsförhål— landen. Enligt förarbetena (SOU l947160 s. 212) avser lagrummet inte talan om skadestånd på annan grund än missbruk av yttrandefriheten. Skadestånd på grund av gärningar som inte betraktas som missbruk av tryckfriheten torde därför falla utanför det område som regleras av TF. Hur man skall betrakta brott mot avtalade tystnadsplikter i detta samman- hang tycks däremot ha lämnats öppet (jfr SOU l947:60 s. l74'). Det har hävdats att man då bör tolka 1 kap. 3 ä TF efter ordalagen så att skade- stånd på grund av avtalsbrott inte får dömas ut (Hans—Gunnar Axberger. Tryckfrihetens gränser s. 324).

YFU-:s uppfattning har emellertid inte mött några invändningar under remissbehandlingen. och själv är jag benägen att instämmai utredningens slutsats. Enligt min mening kan man resonera på följande sätt. Eftersom reglerna om meddelarfriheten inte ger någon närmare ledning. bör man undersöka vad reglerna om ansvar för dem som bär det tryckfrihetsrätts- liga ansvaret enligt 8 kap. TF innebär för det fallet att någon bryter mot en

llS

• Sida 119
•  Original

avtalad tystnadsplikt genom att publicera uppgifter i en bok som han själv står som författare till.

Som utgångspunkt för en sådan undersökning bör tas 1 kap. 3 & TF. Är det fråga om ett missbruk av tryckfriheten i det angivna fallet. torde skadestånd inte kunna dömas ut på kontraktsrättslig grund. Är det däremot inte ett sådant missbruk, kan skadestånd åläggas på grund av att fallet ligger utanför det område där TF är exklusivt tillämplig. Liksom i fråga om reklamen (se avsnitt 3.2.4) bör man här tolka begreppet "missbruk av tryckfriheten" utifrån syftet med denna frihet. Man kan då konstatera att TF inte anses kunna ge handlingsregler för enskilda till skydd för tryckfri- hetens utövning motsvarande dem som gäller för myndigheterna (SOU 1947:ö(1 s. 49). TF bygger alltså på principen att tryckfriheten skyddas bara gentemot det allmänna. Ur TF kan därför inte utläsas att grundlagen skulle hindra en enskild från att genom avtal med en annan enskild inskrän- ka sin rätt att yttra sig i tryckt skrift så som han kan begränsa sin frihet att yttra sig i andra former. Som det heter i förarbetena till TF (prop. 19481230 s. 91) är principen att yttrandefriheten bör vara av samma utsträckning vare sig det är fråga om en framställning i tryckt skrift eller på annat sätt. Av det anförda kan anses följa att det inte utgör ett missbruk av tryckfrihe- ten i TF:s mening när någon bryter mot en avtalad tystnadsplikt genom att yttra sig i tryckt skrift.

Det skulle vara inkonsekvent och stridande mot TF:s utformning i övrigt om skadeståndspåföljd för brott mot en avtalad tystnadsplikt skulle kunna tillgripas mot den som står som författare till en tryckt skrift men vara principiellt utesluten. om samma person lämnar uppgifter för publicering i en skrift för vilken någon annan har det tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 kap. TF.

Det resonemang som jag nu har fört styrker uppfattningen att övervä- gande skäl talar för att avtalade tystnadsplikter generellt bryter meddelar- friheten.

Skälen för mitt förslag: Jag har i ett föregående avsnitt (3.5) behandlat frågan om ensamansvar i fråga om de medier som skall ges ett särskilt grundlagsskydd. Liksom YFU och remissinstanserna anser jag att detta ensamansvar bör kompletteras med grundlagsregler om meddelarfrihet och anonymitetsskydd för den som medverkar vid tillkomsten av en fram- ställning i dessa medier. En reglering av meddelarskyddet efter mönster av TF:s nuvarande bestämmelser ter sig här som en följdriktig konsekvens av grundlagens utvidgade tillämpningsområde.

YFU har emellertid inte stannat vid denna utvidgning utan förordat en utökning av meddelarskyddet så att detta skall gälla mera generellt i förhållandet mellan enskilda. Denna del av utredningens förslag är mera omstritt. ochjag vill nu ta upp det till en ingående diskussion.

Ett karaktäristiskt inslag i den svenska rättsordningen är offentlighets- principen. Denna har länge varit nästan unik för vårt land men har på senare år fått tillämpning också i ett t1erta1 andra stater. Genom den insyn offentlighetsprincipen ger främjas rättssäkerhet och effektivitet hos myn- digheterna och skapas underlag för medborgarnas deltagande i folkstyret. Offentlighetsprincipen har av tradition varit tillämplig på myndighetsområ-

• Sida 120
•  Original

det. dvs. hos domstolar och andra myndigheter och hos riksdagen och andra beslutande politiska församlingar. Från början var det den statliga verksamheten som underkastadcs denna insyn. vilket framstår som natur- ligt med tanke på att det då framför allt var där som makt utövades. Med den utveckling som skedde på det kommunala omrädet ansågs det för snart 50 år sedan angeläget att slå fast att principen gällde också inom den kommunala sektorn.

Under den tid som har gått därefter har olika enskilda företag och organisationer fått sådan ökad betydelse i Sverige att det ter sig följdriktigt att också dessas verksamhet läggs under den insyn från medborgarnas sida som kännetecknar vårt styrelseskick. Som YFU framhåller kan enskilda företag träffa avgöranden som får ingripande följder för medborgarna. Besluten kan vara av väsentlig betydelse för enskildas liv och hälsa. för miljön och för det ekonomiska livet i orter eller regioner eller kanske i hela landet. Flyttningar och nedläggningar av produktionen kan få effekter som måste kunna granskas. Även intresseorganisationerna har fått en allt star- kare ställning. De har numera uppgifter som är förgrenade till stora delar av samhällslivet. Beslut av dessa organisationer kan ha verkningarjämför- bara med dem som meddelas av myndigheter och företag.

Företag och organisationer avgör till skillnad mot myndigheterna i stor utsträckning själva vad som skall komma till allmän kännedom. Det finns visserligen en del regler i bolagsv och föreningslagstiftningen om att vissa handlingar skall registreras hos myndigheterna och där vara offentliga. Företagen är också i stor utsträckning skyldiga att lämna uppgifter till myndigheterna för olika ändamål — uppgifter. som i den mån de ej skyddas av sekretess. står under allmänhetens insyn. Möjligheterna till insyn är dock avsevärt mindre i enskilda företag och organisationer än i statliga och kommunala myndigheter.

Under senare är har det också i den allmänna debatten rests krav på en vidsträckt offentlighet också inom näringslivet och organisationsväsendct. Den ofta långt drivna sekretessen inom företagen har särskilt ijournalist- kretsar framhållits som en avgörande nackdel, därför att den inte ger den möjlighet till insyn i och kritik av de privata maktkoneentrationerna som borde finnas med hänsyn till dessas betydelse för medborgarna. Det är mot denna bakgrund som YFU har diskuterat en utvidgning av offentlighets- principens tillämpningsomräde till andra än myndigheter och vissa andra allmänna organ. Det kan här också nämnas att frågor om allmänhetens möjligheter till insyn och inflytande i bl.a. det privata näringslivet behand— las t.ex. i regeringens direktiv till folkstyrelsckommittén (Ju 1984:05) och maktutredningen (Ju l985:02).

Den svenska offentlighetsprineipen förverkligas pä tlera olika sätt. Ett centralt inslag är grundsatsen om allmänna handlingars offentlighet. Denna grundsats är tillämplig bara på myndigheter och några få därmedjämställda allmänna organ. Framför allt på det område där det allmänna bedriver verksamhet i form av aktiebolag. stiftelser och andra privaträttsliga sub- jekt kan det te sig naturligt att samma handlingsoffentlighet skall råda som på det traditionella myndighetsområdet. Jag kommer i avsnitt 3.9 att lägga fram förslag om en sådan utvidgning av principen om allmänna handlingars

• Sida 121
•  Original

offentlighet. Som framgår där är det emellertid redan på det område som ligger närmast myndighetsområdet mycket svårt att nå särskilt långt med en utökad handlingsoffentlighet. Problemen är ändå större, om man skulle överväga att införa denna princip-generellt inom enskilda företag och organisationer.

För att skapa en ökad insyn utanför myndighetsområdct har YFU tagit fasta på en annan beståndsdel i Offentlighetsprincipen. nämligen meddelar- friheten. Genom cn utvidgad meddelarfrihet anser utredningen att man kan få betydande vinster i form av riktigare information och därmed en bättre underbyggd debatt i frågor som rör företag. organisationer och andra sammanslutningar.

För egen del vill jag först ansluta mig till uppfattningen att det är synnerligen önskvärt att Offentlighetsprincipen ges ett så stort tillämp- ningsområde som möjligt. I detta ligger att jag anser att det skulle vara en betydelsefull förstärkning av denna princip. om meddelarskyddet i TF kan utvidgas utanför det område där det gäller i dag.

Å andra sidan går det inte att bortse från att ett stort antal remissinstan- ser har haft invändningar mot YFU:s förslag. Vissa av dessa remissinstan- ser är i sak emot den föreslagna utvidgningen av meddelarfriheten. medan andra anser att utredningsförslaget inte är tillräckligt väl underbyggt.

Själv har jag den grundläggande åsikten att en sådan utvidgning av meddelarfriheten somjag anser önskvärd inte bör genomföras utan att man har tillräckligt underlag för att kunna säga att de vinster som görs är större än de nackdelar som kan följa av en reform på detta område.

När det gäller vinsterna kan jag instämma i att man skulle skapa förut— sättningar för ett riktigare informationsflöde och därigenom en bättre un- derbyggd debatt i frågor som rör det enskilda näringslivet. organisations- väsendet och andra sektorer utanför myndighetsområdct.

Som framgått av min redogörelse för bakgrunden till mitt förslag är det emellertid så att meddelarskyddet till en del redan gäller på det område som jag diskuterar här. Rätten till anonymitet gäller fullt ut också för den som lämnar uppgifter från ett enskilt företag eller annat rättssubjekt. Den tystnadsplikt som är föreskriven skyddar kanske rent av bättre en medde- lare utanför myndighetsområdct eftersom det är troligt att undantagen från tystnadsplikten är mindre aktuella där. Efterforskningsförbudet för myn- digheter och allmänna organ är också här verksamt. låt vara att det i praktiken torde vara andra än myndigheter och därmed jämställda organ som kan ha intresse av att ta reda på vem som har lämnat ut uppgifter.

Det kan visserligen sägas att det skydd, som sålunda redan finns och som skall få tillämpning i fråga om fler medier än f. n.. bara är en del av meddelarskyddet. Anonymitetsskyddets betydelse skall dock inte under- skattas. och det kan hävdas att detta är den viktigaste komponenten i TF:s skydd för nyhetskällorna (_prop. 1975/76:204 s. 95). YFU:s förslag innebär därför snarare en förstärkning av skyddet för meddelare utanför myndig- hetsområdct än en genomgripande nyordning. Man får för den skull inte underskatta värdet av också en begränsad utökning av meddelarskyddet. Varje utvidgning av detta skydd är som sagt angelägen.

Det måste emellertid framhållas att meddelarfriheten som en bestånds-

• Sida 122
•  Original

del i offentlighetsprincipen inte har samma betydelse som en utökning av handlingsoffentlighetens tillämpningsområde. Meddelarfriheten fungerar närmast som ett slags säkerhetsventil som mjukar upp den stelhet i regle— ringen av offentlighet och sekretess. som följer av att regleringen är utfor- mad med tanke på normala fall men utan hänsyn till att det i andra fall kan linnas ett särskilt intresse av att uppgifter lämnas ut (jfr prop. 1979/802 Del A s. It)—4 D. Meddelarfriheten skapar härigenom ett visst utrymme för information men endast på meddelarens villkor. Det ligger i hans hand att avgöra om en uppgift bör lämnas ut eller inte. Detta gäller givetvis lika mycket utanför myndighetsområdct som inom detta.

De vinster som är förenade med ett utökat meddelarskydd skall somjag sagt förut ställas mot de problem som en sådan utvidgning kan vålla. Som jag ser det är det inte så mycket principiella svårigheter som avgränsnings- och tillämpningsproblem som YFU:s förslag ger upphov till.

En första svårighet som möter när man överväger en utökning av med- delarskyddet utanför myndighetsområdet är att avgränsa tillämpningsom- rådet på ett lämpligt sätt. Av motiven att döma tar utredningens förslag främst sikte på de stora maktkoncentrationerna och på att medge insyn i dessa. Som det har utformats skulle det emellertid fä verkningar långt härutöver. Rätten att lämna publiceringsmeddelanden skall således enligt utredningens förslag gälla generellt i förhållandet mellan enskilda. Någon begränsning till de subjekt som utredningen närmast har haft i åtanke har inte gjorts. Tvärtom skulle meddelarfriheten komma att gälla även i de mycket små företagen med kanske bara ett fåtal anställda. Vidare omfattas alla föreningar. t. ex. politiska. fackliga. kulturella och idrottsliga. av för- slaget. Men verkningarna skulle inte upphöra härmed utan sträcker sig än längre. Meddelatfriheten skulle i princip gälla t.o.m. i den rent privata sfären, (. ex. i familjekretsen eller i grannförhällandcn. Enligt min mening för en sådan utvidgning av meddelarfriheten för långt.

Redan det som jag nu har sagt antyder vidden av de konsekvenser som ett genomförande av utredningens förslag kan få. Jag har därför övervägt om man på något annat sätt än utredningens kunde avgränsa kretsen av enskilda så att regleringen endast kom att omfatta den egentliga målgrup- pen — de stora maktcentra. Jag har emellertid funnit att det på det underlag som nu föreligger inte är möjligt att på ett lämpligt sätt lösa de avgräns- ningsproblem som uppkommer. om man vill inskränka regleringen till någon viss utpekad grupp av enskilda.

Även om man trots dessa redovisade svårigheter skulle lyckas finna en lämplig avgränsning av meddelarfriheten utanför myndighetsomrädet. finns det andra avgränsnings- och tillämpningsproblem.

Utredningen har som jag nämnt föreslagit att den utökade meddelarfri- heten skall kompletteras av ett efterforskningsförbud. Den som intar en ledande ställning i ett företag eller en sammanslutning skall inte få efter— forska källan till en uppgift. som har offentliggjorts eller varit avsedd att publiceras. om uppgiften rör företaget eller sammanslutningen eller någon som är verksam eller utövar inflytande där. Ett sådant förbud är ett givet komplement till en utökad meddelarfrihet.

Att i praktiken avgränsa den krets som kan anses inta en ledande

• Sida 123
•  Original

ställning i ett företag eller en organisation är inte helt lätt. Det skttlle därför vara svårt för de personer som kan tänkas vara skyldiga att iaktta förbudet att veta om de får forska efter en meddelares identitet eller inte. Hänill kommer att man knappast kan gardera sig mot olika möjligheter att kringgå ett sådant efterforskningsförbud. Det skulle vara svårt att komma åt olika '"bulvansituationer". En direktör i ett företag från vilket uppgifter läckt ut skulle bl. a. kunna anlita en utomstående för att anställa undersökningar. Man kan också tänka sig att en kollega till direktören i ett närstående företag med gemensamma intressen av att vissa uppgifter inte når allmän- heten skulle kunna göra efterforskningen.

Det torde vidare vara förenat med betydande svårigheter att bedöma omfattningen av det föreslagna efterforskningsförbudet i ett annat avseen- de. Det skulle ofta vara svårt att. som YFU:s förslag förutsätter. avgöra om en uppgift rör företaget eller sammanslutningen eller någon som är verksam eller tttövar inllytantle där eller om det är en sådan uppgift angående rent personliga förhållanden eller relationer som skulle hållas utanför det föreslagna efterforskningsförbudet.

Om jag återgår till meddelarfriheten enligt YFU:s förslag. vill jag peka på att det kan innebära problem att urskilja de fall då någon har åsidosatt en avtalad tystnadsplikt och därigenom lämnat ut yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur. Vederbörande skallju då enligt utredning- ens förslag kunna bli föremål för rättsliga sanktioner. eftersom dessa tystnadsplikter skall ha företräde framför meddelatfrihcten. Efterforsk- ningar skulle däremot inte få ske om den uppgift som lämnats enbart framstår som obekväm för företagaren eller för någon annan person med anknytning till företaget. Också här kan uppenbarligen tillämpningspro- blem förutses.

Ytterligare en invändning mot att genomföra utredningens förslag är att tillräckligt underlag för att bedöma behovet av bl.a. undantag från medde- larfriheten till skydd för andra än företag inte föreligger i ärendet.

Man katt också mot YFU:s förslag rikta den invändningen att värdet av en meddelarfrihet som inte omfattar yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur är begränsad.

Det kan också uppstå svårigheter när det gäller att bedöma vilka åtgär— der som en arbetsgivare får vidta mot en anställd. Det måste vara svårare utanför myndighetsområdct att bedöma tillåtligheten av sådana åtgärder. eftersom det där inte finns samma välutvecklade regelsystem för anställ- ningsft'.irhållandena som på myndighetsområdct.

På den privata arbetsmarknaden saknas också det sanktionssystem som gäller inom den offentliga sektorn t.ex. genom straflbestämmelserna i 20 kap. BrB för brott i myndighetsutövningen och reglerna om diseiplinpå- följder i lagen ( l97oz600) om offentlig anställning. Vidare finns möjligheten att hos olika tillsynsorgan som JK och JO påtala och få prövade åtgärder som en överordnad vidtagit mot en meddelare och som kan misstänkas ha ett obehörigt syfte. Möjligheterna att ingripa mot den privata arbetsgivare som överträtt det föreslagna meddelarskyddet och vidtagit en repressiv åtgärd måste anses vara betydligt mindre väl utvecklade.

Som YFU har utformat sitt förslag bygger detta på att man i grundlag

• Sida 124
•  Original

närmare reglerar vilka tystnadsplikter som skall ha företräde framför med- delarfriheten. Som kommer att framgå av ett senare avsnitt (3.7.4) lägger jag inte fram något sådant förslag. Det är då svårt att finna en lämplig lagteknisk utformning av regler om en utökad meddelarfrihet.

De nu berörda svårigheterna att ge en utökad meddelarfrihet en lämplig utformning är kanske var för sig inte avgörande. Sammantagna gör de dock att det i betydande grad måste sättas i fråga. om en reglering nu kan åstadkommas som tillgodoser de krav på klarhet som bör vara uppfyllda och som särskilt på meddelarskyddets område är av stor vikt.

När regleringen av den nuvarande meddelarfriheten har utformats. har det ansetts önskvärt att regelsystemet uppfyller kravet att regleringen skall vara enkel. otvetydig och lättillämpad. Detta är nämligen av intresse både för den som avser att lämna en uppgift t.ex. till en journalist och för den som överväger att efterforska en meddelare. Klarhet i gränsdragningen har således ansetts främja både informationsfriheten och sekretesskyddet (prop. l975/7b:2()4 5.102. jfr prop. 1979./8022 Del A s. 109). När man överväger utformningen av ett meddelarskydd utanför det offentligrättsliga området har dessa krav samma giltighet. Det är således viktigt att reglerna är sådana att den enskilde i varje särskilt fall utan större svårighet kan avgöra om meddelarfrihet föreligger eller inte. Det kan knappast sägas att utredningens förslag uppfyller de krav som bör ställas i detta hänseende. Inte heller finns det tillräckligt underlag för att åstadkomma någon annan reglering. som kan anses vara tillfredsställande från denna synpunkt.

Härtill kommer att ett genomförande av utredningsförslaget skulle föra med sig ett behov av en invecklad rättegångsordning (jfr SOU l983:70 s. 204 f. 319 f). som skulle strida mot önskemålet om en snabb handlägg- ning av mål på detta område. Detta utgör i sig ett tungt vägande skäl mot förslaget om en vidgad meddelarfrihet utanför myndighetsområdct.

Sammanfattningsvis vill jag anföra följande. I likhet med utredningen och åtskilliga remissinstanser finnerjag att övertygande skäl i och för sig kan anföras för tanken att utvidga meddelarfriheten utanför myndighets- området. Vid närmare övervägande av möjligheterna att genomföra en sådan utvidgning har jag emellenid funnit att det föreligger avgörande invändningar mot att man nu genomför förslaget. Vidare har jag bedömt det inte vara möjligt att på grundval av materialet i detta lagstiftnings- ärende lägga fram något annat förslag för riksdagen som tillgodoser de krav som bör ställas på en reglering på detta område. Jag anser därför att frågan om en vidgad meddelarfrihet utanför myndighetsområdct inte kan få någon lösning i detta sammanhang. Det kan i stället vara lämpligt att ta upp den på nytt t. ex. i samband med maktutredningens arbete.

Mitt förslag: Den principiella frihet från ansvar. som nu gäller med- delare och vissa andra medverkande vid tryckta skriftcrs och radio- och TV-programs tillkomst och som skall gälla också de andra uttrycksformer som ges ett särskilt grundlagsskydd i TF, begränsas genom undantag som avser bl.a. vissa brott mot rikets säkerhet. Undantaget skall omfatta både offentliga funktionärer och andra personer.

• Sida 125
•  Original

Utredningens förslag stämmer överens med mitt utom så till vida som den nuvarande möjligheten att ingripa mot andra än offentliga funktionärer som lämnar försvarshemligheter för publicering i tryckt skrift elleri radio- eller 'l'V-program föreslås slopad. :.

Remissinstanserna har gett förslaget att vidga nuvarande meddelarfrihet ett blandat mottagande.

Skälen till mitt förslag: 1 föregående avsnitt harjag redogjort för medde- larskyddet. Som framgår där är det inte tillåtet att lämna ett meddelande om uppgiftslämnaren därigenom gör sig skyldig till något av de allvarliga brott mot rikets säkerhet som räknas upp. t.ex. spioneri eller grov obe- hörig befattning med hemlig uppgift. Samma undantag från meddelarfrihe- ten som nu har angetts gäller också för den som — utan att ha det tryckfrihetsrättsliga ansvaret enligt 8 kap. TF— medverkar till en fram- ställning som är avsedd att införas i en tryckt skrift genom att vara författare. annan upphovsman eller utgivare. Motsvarande undantag från meddelarfriheten gäller enligt 5 å andra stycket radioansvarighetslagen.

Enligt mitt förslag skall meddelarfrihet och frihet från ansvar för med- verkan till yttrandefrihetsbrott gälla i fråga om alla de uttrycksformer som ges ett särskilt grundlagsskydd i TF. Det betyder en utvidgning av det straffria omrädet till att avse också andra medier än tryckta skrifter och radio- och TV-program. Samma begränsningar av dessa friheter bör då gälla oavsett vilket medium det är fråga om. bl. a. det undantag som avser brott mot rikets säkerhet.

För möjligheten att ingripa mot en meddelare. som har gjort sig skyldig till ett brott mot rikets säkerhet, saknar det i princip betydelse om vederbö- rande är en offentlig funktionär eller inte. Denna ordning har gällt sedan 1965 och infördes på förslag av straffrättskommittén som utarbetade för- slaget till en ny brottsbalk. Enligt TF:s ursprungliga lydelse kunde åtal väckas bara mot offentliga funktionärer för sådant meddelande av upp- gifter som innebar brott mot rikets säkerhet eller brott mot någon lagstad- gad tystnadsplikt. Såvitt gällde brott mot rikets säkerhet ansågs detta emellertid inte tillfredsställande och en begränsning av meddelarfriheten genomfördes. Straffrättskommitténs motiv härför var att "de värden. som i en för riket kritisk situation äventyrades genom en sådan handling. vore så stora att det icke kunde anses tillfredsställande att värdet av anonymi- tetsskyddet skulle våga över. så att ansvaret uteslutande lades på den ansvarige utgivaren av den tryckta skriften eller att ansvar över huvud icke kunde utkrävas" (SOU l953zl4 s. 469 jfr prop. 1964zl33 s. 8 och KU 1964: B 5. 6).

Det kan inte gärna råda några delade meningar om vikten av att kunna förebygga och beivra allvarliga brott mot rikets säkerhet som spioneri och grov olovlig befattning med hemlig uppgift. Vad som skulle kunna diskute— ras är om det räcker att kunna ingripa mot den som bär det yttrandefrihets- rättsliga ansvaret för publiceringen som sådan. om denna innefattar ett otillåtet offentliggörande eller ett otillåtet yttrande i en tryckt skrift eller i något av de andra särskilt skyddade medierna. Varken YFU eller remissin- stanserna föreslår emellertid att man helt skall avskaffa det undantag från meddelarfriheten m.m. som gäller allvarliga brott mot rikets säkerhet.

• Sida 126
•  Original

Olika uppfattningar har däremot framkommit om vilken personkrets detta undantag bör avse.

YFU har för sin del gjort bedömningen att det räcker med att kunna ingripa mot sådana meddelare och andra medverkande som är offentliga funktionärer (eller som kan jämställas med sådana) när de begår ett av de angivna brotten mot rikets säkerhet. Bland remissinstanserna är uppfatt- ningarna delade i denna fråga.

Som jag ser det ligger det ett mycket betydande värde i att TF inte föreskriver några särskilda begränsningar i tryckfriheten under krig eller krigsfara (bortsett från att en periodisk skrift kan få utgivningsförbud. jfr också avsnitt 3.6.5). Skall man kunna upprätthålla denna principiella in- ställning är det nödvändigt att TF ger tillräckliga möjligheter till ingripan- den under sådana förhållanden. Jag har stor förståelse för YFU:s befogade strävan att avskaffa en inskränkning i meddelarfriheten som kan te sig långtgående. Jag har emellertid svårt att komma ifrån att YFU:s bedöm- ning. även om denna kan anses vara motiverad med tanke på normala förhållanden. ter sig mindre välgrundad om man ser till ett läge där landet är i krig eller krigsfara. Risk finns i sådan situation att personer försöker utnyttja den frihet TF ger för att straffritt kunna lämna ut viktiga. hemliga uppgifter i andra syften än dem som TF är avsedd att tillgodose. Denna synpunkt ökar i betydelse när TF ges ett utvidgat tillämpningsområde.

En svårighet som är förenad med YFU:s förslag är att man inte kan låta alla som inte är offentliga funktionärer få meddelarfrihet vid de här disku- terade gärningarna. YFU har också fört fram tanken att vissa enskilda bör jämställas med offentliga funktionärer i detta sammanhang. YFU har pekat på enskilda som får del av hemliga uppgifter med förbehåll enligt sekretess- lagen eller som omfattas av sekretessregleringen i lagen (1971: 1078") om försvarsupptinningar. För min del anser jag att också andra kategorier enskilda i så fall skulle få jämställas med offentliga funktionärer. t.ex. väktare. lokalvårdare och andra utomstående som i sin tjänstgöring har tillträde till arbetplatser där hemliga handlingar förvaras samt anställda inom privata företag som tillverkar militär materiel eller som annars har viktiga uppgifter inom totalförsvaret. Det torde därvid vara mycket svårt att finna någon lämplig avgränsning av personkretsen.

Ett skäl för YFU:s ställningstagandc synes ha varit uppfattningen att straffproeessuella tvångsmedel. t.ex. husrannsakan och beslag. inte bör kunna tillgripas mot massmedieredaktioner för att spåra hemlig informa- tion som otnfattas av TF:s anonymitetsskydd då otillåtna meddelanden har lämnats för publicering.

Konflikten mellan anonymitetsrätten och de straffproeessuella tvångs- medlen undanröjs emellertid inte med den av utredningen föreslagna ord- ningen. Som YFU själv anmärker skulle denju även fortsättningsvis kunna aktualiseras vid utredning om t.ex. en offentlig funktionärs brott mot tystnadsplikt genom meddelande för publicering.

Enligt min mening skulle man därför bara i viss utsträckning nå den av YFU önskade effekten att stärka TF:s anonymitetsskydd genom en be- gränsning av den personkrets som kan komma i fråga för ansvarstalan mot meddelare för brott mot rikets säkerhet. Det problem som utan tvekan

• Sida 127
•  Original

ligger i konflikten mellan anonymitetsskyddet och de straffproeessuella tvångsmedlen får i stället angripas på annat sätt. Tvängsmedelskommitten hari betänkandet (SOU 1984:54) Tvångsmedel — anonymitet — integritet föreslagit bestämmelser som skall stärka anonymitetsskyddet vid använd- ningen av processuella tvångsmedel. Betänkandet har remissbehandlats och förslagen övervägs f.n. i regeringskansliet. Frågan om hur" konflikten kan lösas bör därför behandlas i samband med den vidare beredningen av detta betänkande.

Jag förordar sammanfattningsvis att den nuvarande meddelarfrihetsreg- leringcn utvidgas till att omfatta också de nya medier som ges ett särskilt grundlagsskydd och att man därvid behåller det undantag som nu gäller vid brott mot rikets säkerhet för både offentliga funktionärer och andra perso- ner.

Det som jag har sagt nu gäller också i fråga om rätten att anskaffa uppgifter för publicering och den begränsning i denna rätt som gäller vid brott mot rikets säkerhet (1 kap. 1 & fjärde stycket och 7 kap. 3 (i andra stycket TF samt 5 5 andra stycket radioansvarighetslagen).

Mitt förslag: Samma undantag som i dag gäller från principen om meddelarfrihet i fråga om uppsåtligt utlämnande av allmänna hand- lingar skall finnas beträffande nya medier som ges ett grundlags- skydd i TF. Det skall därför även i fortsättningen vara straffbart att uppsåtligen lämna ut eller tillhandahålla en hemlig handling för publicering även om denna innehåller uppgifter som inte omfattas av [_en s.k. kvalificerad tystnadsplikt.

Utredningens förslag överensstämmer med mitt. Remissinstanserna har endast i några fall berört förslaget närmare. Åsik- terna går därvid isär om det befogade i förslaget.

Skälen för min bedömning: Jag har nyss redogjort för meddelarfriheten. Förutom för vissa allvarliga brott mot rikets säkerhet görs undantag från principen om meddelarfrihet i fråga om uppsåtligt utlämnande av en allmän handling. som omfattas av sekretess. eller tillhandahållande av en sådan handling i strid med ett förbehåll som en myndighet har ställt upp vid handlingens utlämnande (7 kap. 3 5 första stycket 2 TF). Det är heller inte tillåtet att uppsåtligt åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som räknas upp i 16 kap. sekretesslagen — de kvalificerade tystnadsplikterna (7 kap. 3 & första stycket 3). Motsvarande reglering finns i 5 & andra stycket radioan— svarighetslagen. Innebörden av regleringen är att uppgifter som omfattas av sekretess aldrig uppsåtligen får lämnas ut i form av en allmän handling men ibland får lämnas ut på annat sätt. vanligen då muntligen.

Den som överträder dessa bestämmelser kan dömas "enligt vad i lag är stadgat". dvs. för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 & brottsbalken.

Man kan fråga sig om den skillnad som ibland alltså finns mellan att

• Sida 128
•  Original

lämna ut en hemlig. allmän handling och att lämna samma uppgifter på annat sätt är sakligt motiverad. Jag kan erinra om att ett av syftena med den genomgripande revidering som låg bakom den nya sekretesslagstift- ningen just var att åstadkomma en enhetlig reglering av handlingsoffent- ligheten och tystnadspliktsregleringcn. Den tidigare skillnaden mellan brottet otillåtet utlämnande av allmän handling och brott mot tystnadsplikt har också undanröjts i den "vanliga" lagstiftningen.

YFU har i enlighet med sina direktiv prövat om ett enhetligt sekretess- begrcpp skulle kunna införas också i fråga om de regler som avser medde- larfriheten. Utredningen har emellertid funnit att den nuvarande ordningen inte bör frångås. Endast få remissinstanser har satt denna bedömning i fråga.

För egen del vill jag erinra om att meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avväg- ningar mellan insyns— och sekretessintr'essen. Detta innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara starkare än det sekretessintrcsse som har föranlett en sekretessregcl. Det kan vidare förhålla sig så att en regel om skydd t. ex. för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindrar insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter. (')ffentlighetsprinci- pen skulle inte förverkligas fullt ut om de offentliga funktionärerna i situationer av det nämnda slaget hindrades från att bidra med uppgifter till den allmänna debatten. Reglerna om meddelarfrihet är bl.a. avsedda att motverka sådana icke önskvärda resultat av sekretessregleringen. Man kan som YFU uttrycka saken så att meddelarfriheten utgör en "säkerhets- ventil".

I detta synsätt ligger att meddelarfriheten får ses som ett undantag från vad som gäller normalt i fråga om offentlighet och sekretess. Härav följer att de undantagsregler som bestämmelserna om meddelarfrihet utgör mäs- te utformas rned viss försiktighet så att ambitionerna att stärka yttrandefri- heten inte får motsatt effekt genom att utsätta systemet för alltför stora påfrestningar.

För den offentliga debatten och de möjligheter till kontroll och insyn i myndigheternas verksamhet. som meddelarfrihetsreglerna avser att garan- tera. är det knappast nödvändigt att tillåta publicering av hemliga handling- ar. Förbudet mot sådan publicering kan tvärtom ses som en garanti för att publicisten inte av vårdslöshet eller bekvämlighet avslöjar mer av hemligt material än vad som är nödvändigt för förverkligandet av de syften somjag nyss nämnde. Det kan inte heller anses att nuvarande ordning har lett till att uppgifter har lämnats för publicering i massmedierna i allför begränsad omfattning.

När en tystnadsplikt viker för grundsatsen om frihet att lämna medde- landen för publicering offras som framgått ett intresse för ett annat. t. ex. hänsynen till den personliga integriteten. Det skulle ofta i sådana fall utsätta den enskilde för en starkare kränkning av integriteten om inte bara uppgifter om honom lämnas ut utan också den hemliga handling där uppgif- terna finns återges i massmedierna.

Främst av dessa skäl föreslår jag inte någon ändring av den nuvarande ordningen.

• Sida 129
•  Original

Mitt förslag: Det särskilda lagstiftningsförfarande för rättighetsbe- gränsande lagstiftning som i dag gäller enligt 2 kap. 12 E'. RF görs tillämpligt också när ett förslag att begränsa meddelarfriheten ge- nom ett tillägg till de kvalificerade tystnadsplikterna behandlas av riksdagen. Det betyder att en minoritet i riksdagen som består av tio ledamöter kan få förslaget vilande i tolv månader. om inte det finns en fem sjättedels majoritet som röstar för att förslaget antas omedel- bart. Någon saklig förskjutning görs inte av gränsen mellan de tystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten och öv- riga tystnadsplikter.

Utredningens förslag: 1 grundlagen skall ställas upp hinder mot att med- delarfriheten inskränks genom 'anlig lag. För att en tystnadsplikt skall bryta igenom meddelarfriheten beträffande något visst slag av uppgifter skall krävas att detta är uttryckligen medgivet i grundlagen. Detta uppnås genom att de fall där sådana kvalificerade tystnadsplikter skall få förekom- ma avgränsas genom detaljerade grundlagsregler. Avgränsningen stämmer till stora delar överens med gällande rättsläge. Bl.a. på skatteområdet. på hälso- och sjukvårdsområdet och inom socialtjänsten skall meddelarfrihe- ten dock få ett större utrymme än f. n.

Remissinstansernas åsikter är delade. Många är positiva till att området för de kvalificerade tystnadsplikterna skall anges i grundlagen. En del av dessa instanser anser dock att lagstiftningen genom den föreslagna lösning- en blir alltför detaljerad och svåröverskådlig. De förordar i stället att principerna för gränsdragningen kring de kvalificerade tystnadsplikterna anges i grundlag medan reglerna i detalj anges i vanlig lag. Andra remissin- stanser avstyrker förslaget helt eftersom det bedöms vara för komplicerat. En majoritet bland de remissinstanser som har uttalat sig i den delen är kritiska mot den föreslagna utvidgningen av meddelarfriheten när det gäller skatteärenden samt hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Skälen för mitt förslag: Bland de tre undantagen från meddelarfriheten har genom åren det som avser vissa tystnadsplikter orsakat mest diskus- sion och intresse. Vid TF:s tillkomst löstes frågan så att lagstadgade tystnadsplikter för offentliga funktionärer gavs försteg framför meddelar- friheten. Efter förslag av MMU valdes vid 1976 års ändringar av TF en annan lösning: de tystnadsplikter — för offentliga funktionärer och andra — som anges i en särskild lag har företräde. Den särskilda lagen är 16 kap. sekretesslagen där ett antal tystnadspliktsbestämmelser räknas upp. främst bestämmelser i 2—12 kap. sekretesslagen. men också några före- skrifter som gäller andra än offentliga funktionärer. Avsikten med denna reglering är att den bättre än den tidigare skall ge riksdagen en möjlighet att i praktiken direkt ta ställning till om en tystnadsplikt skall bryta igenom meddelarfriheten eller inte.

Samtidigt uttalade föredragande statsrådet sympati för tanken att TF borde dra upp särskilda ramar för de fall då tystnadsplikter får ges företrä- de framför meddelarfriheten (prop. l975/76:204 s. 103 f). Den frågan skulle

• Sida 130
•  Original

utredas av YFU på grundval av den utformning som 16 kap. sekretessla- gen skulle få.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny sekretesslag förutsatte riksdagen att YFU skulle göra en noggrann genomgång av de enskilda sekretessbestämmelsernas förhållande till meddelarfriheten (KU 1979/80:37 s. 19).

När det gäller förhållandet mellan meddelarfriheten och tystnadsplik- terna är det alltså två olika men sammanhängande frågor som aktualiseras. Den ena är om man i grundlag på något sätt kan begränsa möjligheterna att i vanlig lag inskränka meddelarfriheten när man där anger vilka tystnads— plikter som skall ha försteg framför principen om meddelarfrihet. Den andra frågan är om det finns skäl att göra en annan avvägning än den nuvarande mellan det område där meddelarfrihet råder och det där tyst- nadsplikterna har företräde. Man kan uttrycka saken så att den förra frågan gäller utformningen av grundlagsreglerna och den senare den mate- riella utformningen av de regler som nu finns samlade i 16 kap. sekretessla- gen. Mellan frågorna finns det sambandet att ändrade grundlagsregler givetvis kan påverka regleringen i vanlig lag. Eftersom det ändå rör sig om två olika frågor behandlarjag dem var för sig. och jag börjar med den mera övergripande.

Grimdlagsrcglcringen (ti-'_R'irhållandc! mellan meddelarfriheten och f_vsIrmdspliktcrnu

Frågan om en lämplig utformning av grundlagsreglerna om vilka tystnads— plikter som skall bryta igenom meddelarfriheten har visat sig vara svårlöst. En mängd olika lösningar har under årens lopp presenterats. Jag kan erinra om att det vid 1976 års ändringar av TF förelåg flera alternativ (prop. 1975/761204 s. 99—104"). Av dessa valdes det som innebar att man i vanlig lag särskilt anger i vilka fall tystnadsplikter har företräde framför medde- larfriheten. Enligt min mening finns det ingen anledning att gå ifrån den principiella lösning som då valdes. Det betyder att jag i likhet med YFU avvisar tanken på att reglera frågan helt i grundlag.

Skall man mera utförligt än f.n. i grundlagen reglera området för de kvalificerade tystnadsplikterna blir det alltså fråga om att åstadkomma ramar för den vanliga lagstiftningen på detta område.

En möjlighet är då den som JK pekade på i 1976 års lagstiftningsärende och som innebär att man i grundlagen anger de principer enligt vilka gränsen mellan meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikter och andra sådana skall dras i vanlig lag. Tanken är att man på detta område skulle få en grundlagsreglering som motsvarar uppräkningen av de s.k. sekretessgrun- dernai 2 kap. 2 s TF (jfr prop. 1975/76: 204 s. 54).

YFU har inte tagit fasta på detta förslag. och inte hellerjag vill ansluta mig till det. Om man tar 2 kap. 2 .ETF som förebild. uppnår man inte någon skyddseffekt i praktiken. Att hitta några andra ramar av liknande slag gär knappast. Om man inte gör några större förändringar avgränsen mellan de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna och de andra, vilket inte är aktuellt här. kan man inte ange några sådana principer som att tystnads-

• Sida 131
•  Original

pliktcrna alltid skall ha företräde när uppgifter har lämnats i förtroendesi- tuationer. medan de alltid skall vika om det är fråga om uppgifter i ärenden av myndighetsutövning mot enskilda.

En tredje möjlighet är då att grundlagen — efter viss förebildi reglering- en av tryckfrihetsbrotten — mer eller mindre självständigt anger de fall då tystnadsplikter ”tar över" meddelarfriheten. En sådan lösning har YFU förordat.

Den lösning som utredningen har stannat för innebär att inskränkningar i meddelarfriheten aldrig skall få gå längre än vad som uttryckligen är medgivet i grundlagen. Detta vill utredningen i princip uppnå genom en förteckning som beskriver de undantagssituationer då meddelarfriheten får vika för de kvalificerade tystnadsplikterna. Beskrivningen äri flertalet fall så detaljerad att den nära överensstämmer med de bestämmelser i sekre- tesslagen och andra lagar i vilka tystnadsplikter föreskrivs. Några tyst- nadsplikter. främst sådana som gäller skydd för enskilda intressen. ges dock en mera sammanfattande beskrivning i grundlagstexten och förutsät- ter en utfyllnad i vanlig lag.

YFU har så långt det är möjligt försökt att uppnå den s. k. principen om dubbel täckning. Förutsättningen för att en tystnadsplikt skall ha företräde framför meddelarfriheten skall således vara att detta är föreskrivet både i grundlag och i vanlig lag. Härigenom har utredningen velat vinna den fördelen att en tystnadsplikt kan upphävas eller inskränkas genom en ändring av den grundläggande tystnadspliktsbestämmelsen. Däremot kan någon ny kvalificerad tystnadsplikt. som inte ryms inom grundlagens ra- mar. inte införas utan ändring av själva grundlagen. Utredningen anser visserligen att de föreslagna grundlagsbestämmelserna blir ganska omfat- tande och inte särskilt lättförståeliga. Med hänsyn till det stora värdet av en grundlagsreglering av meddelarfriheten menar dock YFU att man utan avgörande nackdelar bör kunna välja den av utredningen förordade lös- ningen.

YFU:s förslag har fått ett blandat mottagande. För egen del vill jag först än en gång understryka det stora värde som meddelarfriheten i vårt land har för den fria debatten och den offentliga granskningen av myndigheternas verksamhet. För att meddelarfriheten skall tillgodose sitt syfte krävs att regleringen av den är enkel. otvetydig och lättillämpad. Detta underströks också av föredragandcn i 1976 års lagstiftningsärende (prop. l975;'76:204 s. 102). Att sådana grundläggande krav uppfylls är nämligen av intresse både före den som avser att lämna en uppgift. t. ex. till en journalist. för en myndighet som överväger att efter- forska en meddelare och för den som lämnar upplysningar till annan i förlitan på ett undantagslöst sekretesskydd. Klarhet i gränsdragningen främjar således både informationsfriheten och sekretesskyddet. Också i förarbetena till sekretesslagen framhölls att värdet av en reglering i hög grad blir beroende av hur bestämmelserna utformas. Om regleringen görs så klar att den knappast ger upphov till några tolkningssvårigheter. kom- mer t. ex. benägenheten att utnyttja den sannolikt att bli större än om den är så utformad att en tilltänkt meddelare aldrig med säkerhet kan förutse om hans meddelande kommer att vara straffritt eller inte (prop. 1979/8012 Del A 5. 108").

• Sida 132
•  Original

Jag kan till fullo instämma i dessa synpunkter. De krav som jag nu nämnt måste givetvis också ställas när man överväger att genom en grundlagsreg- lering styra utformningen i vanlig lag av gränsdragningen mellan de kvalif- cerade tystnadsplikterna och de andra. Jag vill erinra om mina uttalanden i avsnitt 3.1 om att det har varit en strävan i reformarbetet på fri— och rättighetsområdet att skapa ett skydd som är så otvetydigt som möjligt och som kan tillämpas av alla de myndigheter och andra allmänna organ som har att se till att skyddet inte sätts åsido. Också de som vill utnyttja någon av de fri- och rättigheter som grundlagen reglerar skall veta vad de har att hålla sig till. Man måste på en grundlagsreglering på detta område ställa upp särskilt stränga krav på klarhet och lättillgänglighet.

Enligt min och många remissinstansers mening uppfyller inte YFU:s förslag de krav som således måste ställas. Det kan hävdas att redan den nuvarande regleringen av förhållandet mellan meddelarfriheten och tyst- nadsplikterna är tämligen svårtillgänglig. Med den av utredningen förorda- de ordningen skulle regleringen bli än mer komplicerad. Bestämmelserna måste som YFU själv i viss mån har erkänt betecknas som mycket svårtill- gängliga även för den som behärskar nuvarande bestämmelser. En sådan lagstiftningsteknik inger så starka betänkligheter attjag anser övervägande skäl tala mot att man genomför utredningens förslag. Jag kan i samman- hanget hänvisa till att en snarliknande. men likväl mindre invecklad lös- ning avvisades vid sekretesslagens tillkomst (prop. 1979/8022 Del A s. 109).

Jag konstaterar alltså att det inte synes vara en framkomlig väg att genom vad som kan kallas en materiell metod styra innehållet i den vanliga lag som skall ange undantagen från meddelarfriheten på tystnadspliktsom- rådet. Mot bakgrund av det reformarbete som har bedrivits på fri- och rättighetsområdet kan det då finnas anledning att överväga om man kan förstärka grundlagsregleringens skyddsverkan genom bestämmelser om ett särskilt. s. k. kvalificerat förfarande. som skall iakttas när meddelarfrihe- ten skall inskränkas. Ett sådant förfarande har ansetts vara en väsentlig förstärkning av RF:s rättighetsskydd (prop. 1978/79: 195 s. 35).

Under remissbehandlingen av kommitténs förslag har det också pekats på denna metod att stärka skyddet för meddelarfriheten. Bl.a. JO har föreslagit att förfarandereglerna i 2 kap. 12 & RF görs tillämpliga vid en ifrågasatt ändring av bestämmelserna om de kvalificerade tystnadsplik- terna i 16 kap. sekretesslagen. En sådan lösning har den fördelen att den inte är behäftad med samma lagtekniska komplikationer som de alternativ jag förut har diskuterat.

Bestämmelserna i 2 kap. 12 s'tredje stycket RF innebär att ett förslag till lag som angår begränsning av vissa grundläggande fri- och rättigheter, bl.a. yttrandefriheten. på begäran av lägst tio riksdagsledamöter skall vila hos riksdagen i minst tolv månader innan det får antas. Undantag görs dock för det fallet att ett förslag vid omröstning i riksdagens kammare får stöd av minst fem sjättedelar av de röstande. 1 så fall är förslaget omedel- bart antaget.

Jag har i ett annat sammanhang (_prop. 1984/85:83 s. 4 f) anmält att en ändring av dessa regler övervägs av folkstyrelsekommitte'n (Ju 1984:05).

l—J

• Sida 133
•  Original

Det är dock därvid fråga om enjustering av tidsfristen och inte någon mera genomgripande förändring.

Tanken bakom detta särskilda beslutsförfarande är att man kan få ett uppskov med det slutliga ställningstagandet i riksdagen. Man får då bl.a. tid att noggrannare behandla den föreslagna rättighetsbegränsningen. Det skapas också ett större utrymme för den allmänna debatten i frågan. Det finns dock en möjlighet att få till stånd ett snabbt avgörande utan att man för den skull släpper kravet på en skyddseffekt. Garantin ligger här i att beslutet i sådana fall måste fattas med mycket stor majoritet. Förfarandet enligt 2 kap. 12 & RF tillgodoser alltså i betydande mån samma syften som reglerna om grundlagstiftning i 8 kap. 15. & RF. [ praktiken når man en skyddseffekt som inte är så mycket sämre än den som en fullständig grundlagsreglering av förhållandet mellan meddelarfriheten och tystnads- plikterna skulle ge.

Tystnadspliktsregler. som ju begränsar yttrandefriheten. omfattas inte f.n. av det särskilda förfarandet i RF i den mån de avser offentliga funktio- närcrcch tillgodoser sekretessgrunderna i 2 kap. 2 & TF (2 kap. 12 åfjärdc stycket RF). Detta hänger samman med det s.k. bihangsproblemet (jfr prop. 1978/79zl95 s. 36 f). Detta aktualiseras t.ex. i det fallet att en rättighetsbegränsning måste företas vid en reform som i övrigt inte har något med rättighetsskyddet att göra. Det kan t.ex. gälla en social eller ekonomisk reform som kräver en tystnadsplikt för de offentliga funktionä- rer som skall administrera reformen. Skulle en föreskrift om tystnadsplikt vara underkastad det särskilda lagstiftningsfötfarandct skulle detta kunna påverka genomförandet av hela reformen. Då en sådan ordning inte kunde godtas undantogs bl. a. lagstiftning angående tystnadsplikter från förfaran- det när detta infördes. Inte heller lagregler om vilka tystnadsplikter som har företräde framför meddelarfriheten omfattas av det särskilda förfaran- det (at. prop. s. 62). Detta beror på att TF och inte RF reglerar normgiv- ningen i fråga om meddelarfriheten (jfr 2 kap. 1 å andra stycket och 8 kap. 1 äRF).

Enligt min mening kan det nu inte komma i fråga att rubba grundvalarna för rättighetsskyddet i RF. Det bör därför inte göras någon ändring i det förhållandet att flertalet tystnadspliktsföreskrifter inte omfattas av det särskilda lagstiftningsförfarandet. Detta ställningstagande hindrar emeller- tid inte att de särskilda förfarandereglerna för rättighetsbegränsande lag- stiftning kan göras tillämpliga också på regleringen i vanlig lag av medde- larskyddet. Som JO har påpekat finns det nämligen ingenting som hindrar att man särskiljer frågan. huruvida en tystnadsplikt skall vara av kvalifi- cerat slag. från frågan huruvida en tystnadsplikt över huvud taget skall införas. Det särskilda förfarandet kan med andra ord tillämpas vid en ifrågasatt ändring av de bestämmelser som är intagna i 16 kap. sekretessla- gen. fastän vanliga regler för lagstiftningen gäller vid ändring av de materi- ella sekretessbestämmelserna i övrigt. Att frågan. om en tystnadsplikt skall vara kvalificerad eller ej. i ett lagstiftningsärende kan frikopplas från frågan om en tystnadsplikt över huvud taget skall införas eller ändras har för övrigt erkänts redan tidigare (prop. l975/76:204 s. 103).

Fördelen med denna ordning är att meddelarfriheten får ett starkare

• Sida 134
•  Original

skydd än f. n. Genom att det särskilda lagstiftningsförfarandet är tillämpligt förebygger man att meddelarfriheten begränsas på grund av tillfälliga opi- nioner eller dagshändclser. Om inte en kvalificerad riksdagsmajoritet ger sitt stöd åt ett förslag att låta en tystnadsplikt bryta igenom meddelarfrihe— ten. kan en minoritet åstadkomma att förslaget får vila i ett år. Under denna tid ges rådrum för ytterligare överväganden om det önskvärda i den föreslagna begränsningen av meddelarfriheten.

Det särskilda lagstiftningsförfarandc. som jag alltså förordar för förslag till vanlig lag som begränsar meddelarfriheten i förhållande till en tystnads- plikt. bör regleras exklusivt i 'fF. Regleringen kan göras enklare än förebil- den i 2 kap. 12 & RF.

Att den särskilda regleringen inte är avsedd att tillämpas vid lagstiftning som berör vanliga materiella bestämmelser om tystnadsplikt har jag tidiga- re sagt. Detta kommer också att framgå av att undantaget i 2 kap. 12 så fjärde stycket 1 RF lämnas orubbat.

Någon tvekan om huruvida det särskilda lagstiftningsförfarandet skall tillämpas då det är fråga om en ändring av bestämmelser som rör meddelar- friheten kommer inte att behöva uppstå. Tillämpningsområdet bör därför bestämmas så att det omfattar bara förslag till lag som begränsar meddelar- friheten och inte förslag som innebär att en inskränkning tas bort. Någon särskild prövning av konstitutionsutskottet. motsvarande den som kan ske enligt 2 kap. 12 & femte stycket RF. torde inte heller behövas. eftersom det inte gärna kan råda någon oklarhet i fråga om förslagets konsekvenser för meddelarfriheten.

Enligt de nuvarande bestämmelserna i 8 kap. 18% RF bör lagrådets yttrande bl. a. inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfrihe- ten och lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar. Gällande regler om inskränkningar i meddelarfriheten omfattas emellertid inte av RFzs regler om grundläggande fri- och rättigheter och därmed heller inte av föreskrifterna i 8 kap. 18 s RF om lagrådets hörande. Någon anledning att ändra denna ordning anserjag inte finnas med det av mig nu framlagda förslaget (jfr SOU 1983170 5. 137).

Sekretess/again gränsdragning mel/un kvalificerade tystnadsplikter och andra

Vid tillkomsten av sekretesslagen ägnades stor uppmärksamhet åt den avvägning som borde göras mellan intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn när meddelarfrihetens omfattning bestämdes. Ett flertal olika faktorer skulle beaktas enligt föredragande statsrådet (prop. l979/8():2 Del A s. 111 f). t. ex. om en uppgift lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänförde sig till ett ärende om myndighetsutövning. 1 det förra fallet borde meddelarfrihet normalt vara utesluten. När det gällde uppgifter av det senare slaget borde däremot meddelarfrihet ofta föreligga.

Vid behandlingen i riksdagen av förslaget till ny sekretesslag godtogs i allt väsentligt vad som anförts i propositionen. Konstitutionsutskottet uttalade därvid (KU 1979/80:37 s. 19) bl.a. att utskottets grundläggande

• Sida 135
•  Original

inställning var att meddelarfriheten skall sträcka sig så långt det är möjligt. Utskottet ställde sig därför inte främmande till att det kunde finnas utrym- me för en ytterligare utvidgning av meddelarfriheten i förhållande till propositioncns förslag. Utskottet kunde emellertid inte bortse från risken att den meddelarfrihet som föreslagits i propositionen i vissa fall kunde sträcka sig för långt i förhållande till i första hand den enskildes berättigade integritetskrav. Utskottet förutsatt' att YFU skulle komma att göra en noggrann genomgång av de enskilda sekretessbestämmclsernas förhållan- de till meddelarfriheten. Riksdagen lämnade dessa uttalanden utan erinran.

YFU har numera gjort en sådan genomgång som riksdagen förutsatte. Utredningen har i stort sett godtagit den nuvarande omfattningen av un— dantagen frän meddelarfriheten på tystnadspliktsomrädet. Utredningens analys har emellertid lett fram till en del ändringsft'irslag. Dessa innebär bl.a. följande.

På skatteområdet föreslås att meddelarfriheten skall få större utrymme än f.n. I och för sig sekretessbelagda uppgifter skall få lämnas ut för publicering. om det står klart att röjandet kan ske utan fara för att någon part utsätts för men. Vid förvaltningsdomstolarna skall meddelarfriheten gälla om det inte kan antas att ett röjande av en uppgift innebär fara för att någon part utsätts för men.

I sådana förvaltningsärendcn på hälso- och sjukvårdens och socialtjän- stens områdc som gäller omhändertagande eller vård utan samtycke före- slås meddelarfrihet fä räda, om det inte finns anledning att anta att fara för att någon enskild utsätts för men skall uppkomma om en uppgift röjs. I mål och ärenden hos domstolar och vissa domstolsliknande nämnder skall meddelarfriheten därutöver gälla beträffande uppgifter om enskildas per— sonliga förhållanden utan något särskilt förbehåll för fall där skada kan befaras.

YFU föreslär ocksä'att meddelarfriheten för den som under särskilt beslutad tystnadsplikt får del av hemliga uppgifter under rättegång eller förundersökning i brottmål eller på grund av särskilt utlämnandebeslut i förening med förbehåll utvidgas så att den får motsvarande omfattning som för offentliga funktionärer.

Vidare föreslår YFU en del ytterligare smärre ändringar som jag inte närmare redovisar här. När det gäller utredningens ändringsförslag nöjer jag mig här med att hänvisa till huvudbetänkandet s. 137— 154.

Flertalet av de remissinstanser som har uttalat sig i dessa frågor är kritiska till den föreslagna utvidgningen av området för meddelarfrihet när det gäller skatteärenden samt hälso— och sjukvården och socialtjänsten. Denna kritik drabbar också förslaget att samma inskränkningari meddelar- friheten som gäller för offentliga funktionärer skall gälla också för den som åläggs särskild tystnadsplikt under rättegång m.m. eller genom särskilt förbehåll. En återkommande invändning är att utredningsförslaget inte tillräckligt beaktar hänsynen till den enskildes personliga integritet.

De särskilda sekretessbestämmelser somjag har tagit upp i det föregåen— de är exempel på sådana fall där tungt vägande skäl kan anföras såväl för intresset av offentlig insyn som för intresset att skydda uppgifter av hänsyn till enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. YFU har föga

• Sida 136
•  Original

överraskande utifrån utgångspunkten att vidast möjliga yttrandefrihet bör råda stannat för bedömningen att insynsintressena skall ges företräde. Remisskritiken har å sin sida visat att hänsynen till skyddet av den enskil- des förhållanden väger tungt.

Som jag inledningsvis nämnde gjordes ingående överväganden om gränsdragningen kring de kvalificerade tystnadsplikterna i samband med sekretesslagens tillkomst. Även med beaktande av de argument som YFU anfört för att en viss utvidgning av meddelarfriheten skulle vara tänkbar. harjag på grund av den tämligen omfattande remisskritiken mot förslaget inte blivit övertygad om att man nu bör göra någon ändring av gränsdrag- ningen mellan de meddelarfrihetsbrytande tystnadsplikterna och de andra. På en punkt, där nuvarande reglering framstår som inkonsekvent och som gäller den enskilda hälso- och sjukvårdspersonalen. är jag dock beredd att tillstyrka utredningens förslag. Jag återkommer till detta i specialmotive- ringen till den ändring i 16 kap. sekretesslagen som jag föreslår.

3.8. Rättegången

Mitt förslag: De huvudregler för rättegången som gäller enligt TF skrivs in i grundlag för alla de medier som skall omfattas av det nya grundlagsskyddet. ] samma utsträckning som nu skall juryn pröva också vissa bcvisfrågor som kan förekomma i en process. Reglerna om valen av jurymän ändras inte. vilket innebär att det inte införs en ordning med proportionellt val av juryledamöter. Det skall alltjämt vara möjligt att i lag ge allmänna åklagare befogenhet att besluta om beslag av tryckta skrifter m.m.

Utredningens förslag: Den rättegångsordning som gäller för tryckfrihets- mål skall skrivas in ] grundlag också för övriga uttrycksformer som omfat- tas av grundlagsskyddet. l mål om ansvar skall frågan huruvida ett yttran- de i en av de grundlagsskyddade uttrycksformerna är brottsligt alltså kunna prövas av en jury. Bevisfrågor skall i större utsträckning än f.n. avgöras enbart av rätten. De frågor som skall prövas enbart av rätten skall vara avgjorda genom lagakraftägande beslut innan juryn tar ställning till om ett brott har förövats. Ett system med proportionella val av jurymän införs. Möjligheten enligt TF att genom vanlig lag överlämna åt andra åklagare än JK att besluta om användning av tvångsmedel slopas.

Remissinstanserna: Remissutfallet är ganska splittrat. Några remissin- stanser är kritiska tilljurysystemet och önskar inte se det utsträckt till fler områden. Den handläggningsordning som kommittén har föreslagit möter viss kritik. Flera remissinstanser uppfattar den som alltför komplicerad och utdragen.

Kritiska synpunkter förekommer också i några andra hänseenden. bl. a. ifråga om sättet att väljajurymän och regleringen av tvångsmedelsanvänd- ningen i tryckfrihets— och yttrandefrihetsmål.

Skälen för mitt förslag: Grundläggande för mina överväganden om en

• Sida 137
•  Original

förstärkning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten är att det skydd TFi dag ger det tryckta ordet bör utsträckas till också andra jämförbara ut- trycksformer. En viktig beståndsdel i TF:s regelsystem är den särskilda rättegångsordning som gäller för tryckfrihetsmål och som skall tillämpas också i mål om yttrandefrihetsbrott enligt de radiorättsliga ansvarighetsla- garna. Jag vill här nämna att frågan om man bör bibehålla särskilda forum- regler för bl.a. tryckfrihetsmål f.n. övervägs av rättegångsutredningen (Ju 19771061. Även om det framdeles kan finnas skäl att förutsättningslöst pröva frågan om koncentrationen av de nu aktuella målen. serjag i det här sammanhanget ingen anledning att andra den nuvarande ordningen i fråga om tryckfrihetsmålen.

Jag anser att det utvidgade grundlagsskyddet bör bygga på samma prin- ciper som den nuvarande processrättsliga regleringen. En fördel med att införa den tryckfrihetsrättsliga rättegångsordningen för de medier som nu skall ges ett särskilt grundlagsskydd år att bedömningen av om en vålds- skildring i en film eller ett videogram innefattar det nya yttrandefrihets- brottet i princip kommer att göras av endast en domstol. nämligen tryckfri- hetsdomstoleit i utgivarens hemlän. Den nuvarande ordningen där motsva— rande bedömning ankommer på domstolarna för de orter där en film eller ett videogram t. ex. har hyrts ut. har kritiserats eftersom bedömningen kan bli olika hos skilda domstolar.

Mot denna bakgrund kan jag i detta avsnitt nöja mig med att behandla de punkter som det finns anledning att ta upp särskilt. Eftersom själva jury- systemet i viss mån har satts i fråga vill jag dock först gå in på denna centrala del av rättegångsordningen.

.Iurysystt'met

Juryinstitutionen infördes i den svenska tryckfrihetsprocesscn år 1815. Motiven för det kan ha varit blandade. Juryinstitutionen har emellertid kommit att bli ett bestående inslag i det skydd för yttrandefriheten som upprätthålls genom TF.

I sin nuvarande utformning bärs jurysystemet upp av önskemålet att så långt som möjligt tillgodose yttrandefrihetens intressen. Juryn uppfattas som en folklig garanti för tryckfriheten. i främsta rummet den politiska yttrandefriheten (jfr prop. 1948z230 s. 97). Sammajurysystem finns i rätte- gångsordningen på det radiorättsliga området.

Den särskilda rättegångsordningen med jury saknar motsvarighet på annat håll i den svenska rättsordningen. Med hänsyn till juryrättegångens speciella karaktär är det i och för sig inte förvånande att det tid efter annan har förts fram förslag attjuryprövningen skall ersättas med andra process- former. MMU föreslog i sitt huvudbetänkande att alla yttrandefrihetsmål skulle koncentreras till en enda för hela riket gemensam yttrandefrihets- domstol. knuten till Stockholms tingsrätt. Den domstolen skulle döma utan medverkan avjury.

Vid remissbehandlingen av MMU:s förslag var meningarna i hög grad delade i fråga om förändringen av rättegångsordningen. Kritiken ledde till att den delen av förslaget inte genomfördes.

• Sida 138
•  Original

l direktiven till YFU framhölls att det är av synnerlig vikt att det allmänna lekmannainflytandct får spela en avgörande roll när det gäller att bedöma om ett yttrande överskrider gränsen för vad som är tillåtet. En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete borde vara att ett särskilt rättegångssystem skulle gälla. åtminstone för alla de viktigare mediernas del. Den nuvarande instruktionen i 1 kap. 4 & TF borde självfallet också i fortsättningen utgöra den principiella grundvalen för avgöranden i yttran- defrihetsmiil.

YFU berörde i sitt debattbctänkande (SOU 1979:49 s. 88 m diskussio- nen om jurysystemet. Kommittén anförde att det är av yttersta värde att det organ som skall bedöma brottsligheten av ett yttrande som innefattar kritik mot statsmakterna eller någon av deras företrädare står fritt från styrning av det allmänna. Efter att ha diskuterat betydelsen av prejudikat- bildning på det yttrandefrihctsrättsliga omrädet kom utredningen till den slutsatsen att juryn borde behållas och om möjligt medverka vid prövning- en av alla mål om yttrandefrihetsbrott oavsett vilket medium som använts.

Remissutfallet visade att meningarna var delade i fråga om bibehållande av jurysystemct men att YFU:s uppfattning hade stöd bland fler remissin— stanser än uppfattningen att yttrandefrihetsmål borde prövas i annan ord- ning. l sitt huvudbetänkande har YFU därefter huvudsakligen uppehållit sig vid möjligheterna att inft'irajuryprövning i fråga om medier där den inte förekommer i dag och vid frågan om i vilken utsträckning juryn bör medverka i processen.

Även under remissbehandlingen av YFU:s huvudbetänkande har kri- tiska synpunkter på jurysystemet framförts av flera instanser. Kritiken gäller främst svårigheten att förutse utgången av en rättegång med jury— prövning. Svårigheten hänger samman bl. a. med att jurysystemet endast i mycket begränsad utsträckning leder till prejudikatbildning. Vidare ges enligt kritiken bristande rättsligt skydd för målsäganden i tryckfrihetsmål.

För min del villjag inte bortse från den kritiken. Möjligheterna att stärka skyddet för målsägandena vid olika slags brott är allmänt sett något som bör ägnas stor uppmärksamhet i lagstiftningsarbetet. Detta gäller naturligt- vis även i fråga om rättskränkningar genom yttranden i massmedier.

När det gäller juryinstitutionen har dock enligt min mening de bärande skälen kvar sin fulla styrka. särskilt med tanke på orostider. I likhet med YFU anserjag därför att lekmannainslaget i de domstolar som skall döma i yttrandefrihetsrättsliga mål i princip bör utgöras av en jury. Det är knap- past möjligt att begränsa juryns medverkan till enbart mål med någon form av politisk anknytning. Även t.ex. förtalsmål där målsäganden har väckt åtal kanju vara av sådant slag attjuryprövning är starkt motiverad. Frågan är därför i första hand om den för tryckta skrifter avpassade rättegångsfor- men kan tas som mönster också för prövningen av andra yttrandefrihets- rättsliga mål. Jag återkommer strax till frågan om vilket område jurypröv- ningen bör omfatta i sådana mål.

I mål om ansvar för innehållet i en tryckt skrift uppkommer i praktiken aldrig frågor om lydelsen av det yttrande som påstås vara brottsligt. Den tryckta skriften är ett självklart bevis. Detta är bakgrunden till att juryns uppgift har kunnat i huvudsak renodlas till en prövning av yttrandets laglighet.

• Sida 139
•  Original

Den normala formen för lekmannamedverkan i prövningen av bl.a. bevisfrägor är enligt den svenska rättegångsordningen att nämndemän deltar i domstolarnas avgöranden. Nämndemännen tar ställning var för sig tillsammans med yrkesdomare och är skyldiga att redovisa skälen för sina ställningstaganden.

Juryns ställning är en annan. Dess överläggning sker utan medverkan av yrkesdomare. Utslaget skall inte motiveras. Det är kollektivt och ano- nymt.

Som jag förut har berört är juryprövningen ägnad att vara ett särskilt värn för yttrandefriheten. Som företrädare för en allmänt medborgerlig uppfattning har juryn ansetts vara mera skickad än en domstol för den svåra och grannlaga uppgiften att avgöra var gränsen skall dras mellan befogad kritik och straffvärda yttranden (prop. [948230 s. 96 f). Ett så- dant avgörande skcr genom ett beslut om tillämpningen av ett lagbild. [ mål om ansvar för förtal kan det förutsätta att juryn tar ställning också till viss bevisning. Detsamma gäller f. n. i mål om ansvar för meddelare och an- skaffare. Men normalt kanjuryns beslut fattas helt utan att juryn behöver göra någon bevisvärdering.

Det nu anförda pekar på att avsikten med jurymedverkan inte i första hand har varit att juryn skall ägna sig åt bevisprövning. Juryrättegången har gestaltats utifrån andra motiv. Frågan om den kan införas på nya områden bör prövas från den utgångspunkten.

YFU anser att den principiellt riktiga lösningen skulle vara attjuryn fick delta i prövningen av alla yttrandefrihetsmål oavsett i vilken form yttran- dena har fällts. Men det finns enligt kommittén också skäl mot att gejuryn en så vidsträckt uppgift. 1 mål där bcvisfrågor spelar en stor roll kan jurysystemet inte införas utan komplikationer.

Enligt YFU är en rimlig avvägning mellan önskemålet om ett så vid- sträckt område för juryprövningen som möjligt och intresset av en prak- tiskt hanterbar processordning att använda juryn vid prövning av mål där ansvarighetsfrågan som regel är klar på förhand. Därigenom faller normalt sett behovet av bevisning i den delen bort. Utredningen föreslår att det skall vara juryns uppgift att delta i prövningen av yttrandefrihetsmål som rör framställningar i tryckt skrift. radio. TV. teledata och liknande överfö- ringar. film. videogram och fonogram samt sådana teaterföreställningar och utställningar som har en utgivare. Förslaget innebär att juryrättegån- gen skall vara tillämplig i fråga om alla de uttrycksformer som enligt YGL skall åtnjuta ett detaljerat yttrandefrihetsrättsligt skydd i grundlag.

Som YFU själv har påpekat kan det dock hävdas att inslaget av bevis- prövning även med den avgränsningen blir för stort. Juryprocessen förut- sätter i sin nuvarande form att de yttranden som skall bedömas är så väl dokumenterade att några bevissvårigheter inte uppkommer. Det är fallet i fråga om yttranden i tryckta skrifter. radio och TV. film. videogram och fonogram. Jag har redan i avsnitt 3.2.1 pekat på att motsvarande krav inte kan uppfyllas i fråga om sceniska framställningar och utställningar. I enlighet med mitt förslag där bör de lämnas utanför området förjurypröv- ning.

Såvitt gäller radio och TV ärjurysystemet redan genomfört i vanlig lag.

• Sida 140
•  Original

Det saknas anledning att nu sätta den ordningen i fråga. Enligt min mening är det i stället en självklar angelägenhet att befästa den i grundlag. Den form av trådsändningar till allmänheten som utgörs av tcledata bör dock lämnas utanför det utvidgade grundlagsskyddet i enlighet med vad jag har sagt i avsnitt 3.5. Även YFU har här uttalat tvekan om möjligheterna till juryprt'ivning.

Också i fråga om ljudupptagningarna och upptagningarna av rörliga bilder finns starka skäl att införa det speciella skydd för yttrandefriheten som ligger ijuryrättegången. En sådan ordning stöter inte heller på några större praktiska hinder.

På grund av det nu anförda föreslår jag att mål om ansvar, skadestånd och konfiskation på grund av yttranden i radio. TV. film. videogram och fonogram enligt grundlag skall prövas i yttrandefrihetsrättslig ordning i en rättegång med tillgång tilljury.

Uppdelning av rättegången

Med det tillämpningsområde som juryrättcgången skulle få enligt YFU:s förslag är det oundvikligt att behovet av bevisning skulle öka ijämförelse med vad som förekommer i tryckfrihetsprocessen. För att undvika de olägenheter som kan anses förenade med det föreslår YFU att frågorna om vad som har yttrats och — när den frågan undantagsvis kan uppkomma —— om den tilltalade är ansvarig för yttrandet skall bedömas av rätten. Den prövningen skall vara slutförd genom ett lagakraftägande beslut innan juryn underställs frågan om yttrandets laglighet.

Kommitténs förslag innebär att den yttrandefrihetsrättsliga processen delas i två skeden.

Under det första skall frågan om vad som har yttrats och om den tilltalade är ansvarig för yttrandet avgöras. Den prövningen ankommer på rätten ensam. Dess avgörande skall kunna överklagas till hovrätten. men inte längre.

När de frågor som skall prövas enbart av rätten är rättskraftigt avgjorda inträder det andra skedet. Då skall yttrandets laglighet prövas av juryn. Därefter vidtar rättens handläggning på samma sätt som enligt TF. Det betyder att ett friande juryutslag skall leda till en frikännande dom medan ett fällande utslag skall överprövas av rätten.

Förutom de ändringar i den nuvarande tryckfrihetsprocessen somjag nu har beskrivit föreslår YFU ett särskilt förfarande för mål om meddelar- skydd utanför den offentliga rätten. Som en konsekvens av mina ställ— ningstaganden i avsnitt 3.7.1 i fråga om meddelarskyddet för andra än offentliga funktionärer saknar jag dock anledning att här gå in närmare på detta förslag.

Den uppdelning av processen som YFU har föreslagit hänger samman med kommitténs förslag om yttrandefrihetsrättsligt skydd för uttrycksfor- mer där yttrandena inte alltid framträder i tekniskt fixerat skick. Den har mött ganska omfattande kritik. På de skäl som jag har anfört i avsnitt 3.2.1 har jag för min del stannat för att inte lägga fram något sådant förslag. De komplikationer som skulle följa för den yttrandefrihetsrättsliga processen

• Sida 141
•  Original

har varit en viktig bidragande orsak till det. Med den omfattning som grundlagsreglerna får enligt mitt förslag faller det huvudsakliga behovet av en uppdelning av rättegången bort. Den nuvarande ordningen att rätten ensam prövar vem som bär det tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret bör dock behållas.

Mitt förslag innebär därför att de principer som nu gäller för prövningen av tryckfrihetsmäl sträcks ut till att gälla även ljudupptagningar och upp- tagningar av rörliga bilder. Det innebär också att principerna skrivs in i grundlag för sådana upptagningar samt för radio. TV och andra sådana överföringar (utom teledata).

Val at'jun'män m. m.

Enligt 12 kap. 4 & TF utses jurymän genom val för en tid av fyra kalen- derår. Jurymänncn väljs av landstinget eller. om det inom länet finns någon kommun som inte tillhör landstingskommunen. av landstinget och kom- munfullmäktige i den eller de fristående kommunerna. För varje län skall utses 24jurymän. fördelade på två grupper. Den första gruppen skall bestå av lojurymän. den andra av åtta. Jurymänncn i den andra gruppen skall vara eller ha varit nämndemän vid allmän underrätt (12 kap. 3 %$").

Tilljurymän skall enligt 12 kap. 5 & TF utses myndiga svenska medbor- gare. som är bosatta inom länet. De bör enligt lagrummet vara kända för omdömesgillhet. självständighet och rättrådighet. I paragrafen föreskrivs också att skilda samhällsgrupper och meningsriktningar samt olika delar av länet bör vara företrädda bland jurymännen.

YFU har föreslagit en regel om proportionella val av jurymän på samma sätt som redan nu gäller för val av nämndemän enligt 4 kap. 7 årättegångs- balken. Den fördel som står att vinna är enligt kommittén att företrädare för en majoritet av väljarna inte kan driva fram att jurymannakären består av enbart egna sympatisörer. YFU har själv anfört viss tveksamhet beträf- fande sitt förslag (jfr SOU 1983z70 s. 205").

Jag vill för egen del först erinra om att den nuvarande regeln i 12 kap. 5 & TF sävitt nu är av intresse har gällt alltsedan TF trädde i kraft. l lagförsla- get i prop. 1948z230 fanns dock inte med någon regel om att skilda me- ningsriktningar borde vara företrädda.

l motiven till sitt förslag anförde föredragande statsrådet (prop 1948z230 s. 99) bl. a. att de farhågor som hade framförts i lagstiftningsärendet för att valen skulle medföra att juryns avgöranden präglades av politiska syn- punkter inte utgjorde ett tillräckligt skäl mot den föreslagna ordningen för juryns bildande. "Yttrandefrihetens vidmakthållande är icke en partipoli- tisk fräga. Det är ett gemensamt intresse för alla partier. som erkänna de demokratiska grundsatser på vilka vårt samhälle är byggt" uttalade före- draganden. Någon avsevärd risk att partipolitisk trängsynthet skulle kom- ma att göra sig gällande i rättskipningen förelåg knappast enligt hans mening. "En viktig garanti för rättssäkerheten låg i så fall däri att juryn enligt förslaget inte kunde åstadkomma en fällande dom annat än om domstolen biträdde dess mening. Självklart var även att en majoritet inom landsting eller stadsfullmäktige inte hade rätt att missbruka sin ställning

• Sida 142
•  Original

och ge jurymannakären en helt ensidig sammansättning. ] förslaget hade uttryckligen angetts att skilda samhällsgrupper och olika delar av länet skulle vara företrädda bland jurymännen. Föredraganden ansåg det inte vara riktigt att, såsom i något yttrande ifrågasatts. föreskriva proportionell valmetod.

Under riksdagens behandling av propositionen uttalade konstitutionsut- skottet med anledning av en motion att proportionella val väl skulle ha det värdet att ensidiga val förhindrades. Emellertid skulle den proportionella valmetoden kunna medföra att jurymännen på ett icke önskvärt sätt be- traktade som sin uppgift att inom juryn företräda vissa väljargrupper. Utskottet hänvisade också till att nämndemän dä utsågs genom majoritets- val. Utskottet ansäg att valet av jurymän i enlighet med propositionen borde ske genom majoritetsval men att det i lagtexten borde komma till uttryck att bland jurymännen olika mcningsriktningar borde vara före— träddalKU 194830 s. 35).

Jag kan alltså konstatera att den nu gällande lydelsen av 12 kap. 5 ä'”? avses hindra det som YFU vill förebygga med regler om proportionella jurymannaval. Ändamålet med utredningens förslag bör sålunda vara till- godosett redan nu. Den föreslagna ordningen är enligt YFU:s egen mening inte heller idealisk. och remissutfallet visar att det inte är något mera påtagligt att vinna med vad kommitten har föreslagit i denna del.

Visserligen kan den övergång till proportionella valregler som har ge- nomförts i fråga om nämndemän i allmänna domstolar (prop. 1975/76:64. JuU 18, rskr. 124. SFS 1975: 1288) ses som ett skäl att genomföra samma ordning när det gällerjurymännen. Men den ordning som nu gälleri fråga om jurymannavalen saknar inte förtjänster vid en jämförelse med det proportionella valsättet. Föreskriften att skilda samhällsgrupper och me- ningsriktningar samt olika delar av länet bör vara företrädda bland jury- männen ger grund för att angripa ett ensidigt valresultat genom kommunal- besvär. ] enlighet med vad KU anförde vid TF:s tillkomst är det inte självklart att ett proportionellt valsätt är bättre ägnat att förebygga en icke önskvärd politisering av jurymannarollen än den ordning som gäller nu. Vad som emellertid framför allt synes vara av avgörande betydelse för frågans bedömning är att det inte har gjorts gällande att den nuvarande regleringen vid något enda tillfälle har gett upphov till missbruk eller andra olägenheter under den långa tid som den har tillämpats.

Jag anser därför att övervägande skäl talar för att behålla nuvarande valsätt i fråga omjurymän.

Behörig/teten att t'arajurymtm

Som YFU har föreslagit bör reglerna om juryns sammansättning ändras så att jurymännen i den andra gruppen skall vara eller ha varit nämndemän vid allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol. Med den ordningen blir inte som nu bara tingsrätternas utan även hovrättcrnas och de allmän- na förvaltningsdomstolarnas nämndemän behöriga att vara jurymän i and- ra gruppen. Jag anser alltså i likhet med utredningen att alla nämndemän

• Sida 143
•  Original

bör varajämställda i detta avseende. En sådan ordning är motiverad även av hänsyn till beredskapen för krig och krigsfara.

Jag vill i detta sammanhang ta upp också en annan fråga som har aktualiserats med tanke på beredskapen för krig. Jag syftar på ett förslag om rätten att frånträda ctt _iurymannauppdrag som har lagts fram i en promemoria (Ds Ju 198318) med titeln De offentliga organens verksamhet vid krig eller krigsfara. 2 Domstolar. Bakgrunden till det förslaget är följande.

I 4 kap. rättegångsbalken finns bl.a. regler om val av nämndemän. För valbarhet föreskrivs i 6 & bl.a. en övre åldersgräns på 70 år. Enligt 6 s" tredje stycket äl vidare den som har avgått som nämndeman ej skyldig att åter inträda förrän efter sex år. Enligt 8 & första stycket får den som har fyllt 60 år avgå ur nämnden.

De regler som nu har nämnts kan sättas ur tillämpning genom regerings- föreskrifter med stöd av lagen (1957: 132) med särskilda bestämmelser angående domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. (sär- skilda rättegångslagen). ! promemorian föreslås att den ordningen skall förbli oförändrad i sak i en ny beredskapslagstiftning. lnom regeringskans- liet pågår f. n. arbetet på en sådan lagstiftning.

Bestämmelserna i särskilda rättegångslagen är inte tillämpliga på jury- män. Enligt vad som uttalas i promemorian behövs särskilda åtgärder för att det inte skall bli svårt att upprätthålla lekmannainflytandct i tryckfri- hetsmål eller mål om yttrandefrihetsbrott m.m. under beredskap och i krig. Bl. a. borde den rätt som nu enligt 12 kap. 6 åTF finns för enjuryman att avsäga sig sitt uppdrag av åldersskäl när han har fyllt 60 år skäras av. Det skulle stämma överens med vad som redan gäller i fråga om nämnde- mannauppdrag. Även andra åtgärder kunde enligt promemorian behöva vidtas. l promemorian uttalades att frågan vilka särskilda anordningar som var mest ändamålsenliga lämpligen borde utredas av YFU.

YFU:s betänkande innehåller inte något annat förslag som syftar särskilt till att säkra möjligheterna att upprätthålla rättegångsordningen för tryck- frihets- och yttrandefrihctsmål under beredskap och i krig än det förut nämnda om en vidgning av behörigheten att vara jurymän i den grupp som skall ha erfarenhet av nämndemannauppdrag. Det finns dock inget hinder att nu ta upp den fråga som har berörts i promemorian.

Promemorian har remissbehandlats. Frågan om rätten att frånträdajury- mannauppdrag av åldersskäl har dock inte föranlett några särskilda utta- landen av remissinstanserna.

För min del anserjag att det är angeläget att såvitt möjligt säkerställa att juryinstitutionen kan verka på det sätt som är avsett även under beredskap och i krig och därav föranledda utomordentliga förhållanden. Jag föreslår därför att TF skall medge att det i vanlig lag föreskrivs undantag från rätten att avsäga sig jurymannaskap efter 60 års ålder för fall när riket befinner sig i krig eller krigsfara eller eljest i sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket har befunnit sig.

• Sida 144
•  Original

Tillsyn och åra)

Nuvarande ordning för tillsynen över tryckta skrifter har vissa grunddrag som är av stort värde för tryckfriheten. Dessa grunddrag är systemet med ett centralt tillsynsorgan och en diskretionär prövningsrätt i fråga om ingripanden mot tryckfrihetsbrott i stället för övervakning genom den vanliga polis- och åklagarorganisationen (prop. 1975/76:2()4 s. 123). Sam- ma grunddrag återfinns i den radiorättsliga ansvarighetsregleringen. Enligt min mening är värdet av detta system sådant att det inte bör komma i fråga att lägga om det i något mera väsentligt hänseende. Tvärtom är det angelä- get att motsvarande system skall gälla också för de medier som skall ges ett särskilt grundlagsskydd men som i dag står utanför denna särreglering på det tryckfrihets- och radiorättsliga området.

YFU föreslår att JK också i fortsättningen skall vara ensam åklagare i tryckfrihets— och yttrandefrihetsmäl. Den skyldighet att "vaka över" tryckfrihetens gränser som nu åvilar honom enligt 9 kap. l ä TF skall dock tas bort enligt förslaget. Någon särskild organisation för JK:s tillsyn före- slås ej.

De remissinstanser som berör frågorna har skiftande meningar. Allmän- hetens pressombudsman ansluter sig till förslaget att JK skall vara åklagare i yttrandefrihetsmål. medan Stockholms tingsrätt anser att åklagaruppgif— ten i stället borde anförtros åt RÅ. Bland det fåtal instanser som uttalar sig i frågan finns en viss övervikt för förslaget att ta bort tillsynsplikten.

För min del finner jag inte orsak att gå ifrån den nuvarande ordningen med JK som åklagare i tryckfrihetsmål och mål om ansvar inom radiorät- ten. Det är då naturligt att även uppgiften att vara åklagare i övriga yttrandefrihetsmål läggs på JK. Jag biträder alltså YFU:s förslag såvitt gäller de medier som omfattas av det särskilda grundlagsskyddet i mitt förslag.

Däremot anser jag att det saknas anledning att upphäva föreskriften i 9 kap. l ä TF om JK:s övervakning på tryckfrihetens område. Föreskrif- ten kan närmast ses som en s.k. portalparagraf som inleder de bestämmel- ser som ger tillsynsfunktionen dess egentliga innehåll. Någon motsvarighet till föreskriften är enligt min mening dock knappast befogad för de andra uttrycksformer som nu bör ges ett förstärkt grundlagsskydd. På det radio- rättsliga omrädet finns inte heller någon sådan nu.

Tvångsmede/

] 10 kap. TF finns bestämmelser om särskilda tvångsmedel i tryckfrihets- mål. Bl. a finns i 1 % regler om beslag som kan tillgripas för att säkerställa kommande konfiskation (som motsvarar förverkande enligt BrB). I 14 å föreskrivs om beslag i syfte att säkra bevisning. Det är JK som beslutar om beslag i båda fallen. men TF ger möjlighet att i vanlig lag föreskriva att allmän åklagare får besluta interimistiskt. Denna möjlighet har emellertid inte utnyttjats hittills.

YFU föreslår att möjligheterna att förordna om konfiskation och beslag enligt TF skall bestå. Möjligheten att enligt 10 kap. 14 & TF ta tryckta

• Sida 145
•  Original

skrifter i beslag för att säkra bevisning skall dock begränsas till tio exem- plar. Vidare föreslår utredningen att bestämmelsen i 10 kap. 2 & TF. som gör det möjligt att i vanlig lag föreskriva att även allmän åklagare får förordna om beslag. upphävs. _

När det gäller övriga framställningsformer föreslår YFU regler om be- slag och konfiskation endast för ljud- och bildupptagningar. Beslag i syfte att säkra bevisning föreslås få läggas endast på ett exemplar av upptagning- en.

I fråga om andra medier torde det enligt utredningen vara svårt att skilja ut sådana föremål som endast kan användas för spridning av det brottsliga yttrandet. "Utredningen bedömer också behovet av konfiskation för att motverka fortsatt spridning som litet.

Regleringen av tvångsmedlen berörs endast av några få remissinstanser. RÅ och Stockholms tingsrätt anser att möjligheten att i lag föreskriva att även allmän åklagare äger förordna om beslag bör få finnas kvar. Förening- en Folket i Bild/Kulturfront är positiv till att endast tio exemplar av en tryckt skrift skall kunna tas i beslag i bevissäkringssyfte.

För min del finnerjag YFU:s förslag i fråga om tvängsmedlen i huvudsak väl avvägda. På två punkter ärjag emellertid tveksam.

De allmänna åklagarna har f.n. inte getts befogenhet att förordna om beslag enligt TF. Några mera betydande olägenheter har knappast visat sig vara förenade med denna ordning. Å andra sidan kan behovet av att kunna fatta beslut utan dröjsmål öka när reglerna görs tillämpliga också på ljud- upptagningar och upptagningar av rörliga bilder. Jag anser att övertygande skäl inte har anförts för en ändring av nuvarande reglering på denna punkt. Motsvarande bestämmelser bör gälla också för de nämnda upptagnin— garna. Jag har emellertid inte för närvarande för avsikt att föreslå att man skall utnyttja möjligheten att genom vanlig lag ge allmänna åklagare befo- genheter på området.

När det gäller beslag i bevissäkringssyfte i fråga om tryckta skrifter är givetvis utgångspunkten att inte fier exemplar än som är oundgängligen nödvändigt får tas i beslag. Det får anses vara innebörden av gällande rätt (jfr prop. 1975/76:204 s. 183). Mot den bakgrunden framstår YFU:s gräns på tio exemplar som alltför hög i praktiskt taget alla fall. Någon nämnvärd skyddseffekt ger därför inte förslaget. Tvärtom kan det inge föreställning- en att så många som tio exemplar kan få tas i beslag. även om bara ett mindre antal är strängt taget nödvändigt från bevissynpunkt. Ett genomfö- rande av YFU:s förslag kan därför få en effekt som är motsatt den åsyf- tade. Ä andra sidan kan det tänkas att YFU:s förslag om att ett enda exemplar av en film e.d. eller ljudupptagning får tas i beslag i bevissäk- ringssyfte är alltför begränsat. Jag vill därför inte tillstyrka utredningsför- slaget i denna del.

Sammanfattningsvis anserjag att YFU:s förslag bör genomföras utom så till vida att möjligheten att genom vanlig lag överlämna beslutanderätten i beslagsfrägor behålls och får avse också fonogram samt filmer. videogram m.m. Vidare bör det inte i lagtexten anges något visst antal exemplar som beslag i bevissäkringssyfte får omfatta.

• Sida 146
•  Original

3.9 Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdct Mitt förslag: Principen om allmänna handlingars offentlighet ges en mer vidsträckt tillämplighet utanför myndighetsområdct. Den skall tillämpas hos vissa aktiebolag. föreningar. stiftelser och andra en- skilda organ. Utmärkande för denna grupp av organ är att de på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myn- dighetsutövning eller liknande. Det är i princip bara i denna verk- samhet offentlighet skall vara huvudregel. Utvidgningen av offent- lighetsprincipens tillämpningsområde görs genom tillägg till sekre- tesslagen. Bl.a. skall bestämmelserna i 2 kap. TF om allmänna handlingars offentlighet härigenom bli tillämpliga på handlingar hos dessa enskilda organ. Någon särskild grundlagsregel om detta införs dock inte.

Kommunalföretagskommitténs förslag stämmer överens med mitt utom i följande hänseenden. ()ft'cntIighetspt'incipen skall gälla hos delvis andra enskilda organ än enligt mitt förslag. Handlingsoffentligheten skall hos de berörda organen regleras genom en särskild lag. medan begränsningar i offentligheten hos organen skall regleras i sekretesslagen på samma sätt som i fråga om myndigheterna. l TF skall införas en hänvisning till denna reglering i vanlig lag.

Remissinstanserna: Förslaget att utvidga Offentlighetsprincipen till en- skilda organ med statliga myndighetsutövande förvaltningsuppgifter har fått ett i huvudsak positivt mottagande. Däremot har ett relativt stort antal remissinstanser en kritisk inställning till urvalet av de organ som föreslås omfattade av regleringen. Många av dessa organ avstyrker sålunda försla— get såvitt det berör dem själva.

Bakgrunden till mitt förslag: Principen om handlingsoffentlighet. dvs. att de handlingar som förvaras hos statliga och kommunala myndigheter är allmänt tillgängliga. är ett karaktäristiskt inslag i den offentliga rätten i vårt land. De grundläggande bestämmelserna återfinns i 2 kap. TF. som fick helt ny lydelse år 1976 ("prop. 1975/76: 160. KU 54, 1976/77: 1, SFS 1976:954). Föreskrifter som begränsar handlingsoffentligheten finns i sek- retesslagcn.

Principen om handlingsoffentlighet ingår som en beståndsdel i den mera allmänna grundsats om en fri insyn i det allmännas angelägenheter som betecknas Offentlighetsprincipen och som kommer till uttryck också ge- nom grundlagsregler om offentliga funktionärers yttrande- och meddelar- frihet och om offentlighet vid domstolsförhandlingar. Ofta använder man dock uttrycket Offentlighetsprincipen i mera snäv bemärkelse just för principen om handlingsoffentlighet, eftersom denna av ålder har varit det centrala inslaget i den lagstiftning som skall förverkliga allmänhetens insyn i myndigheternas verksamhet.

Principen om allmänna handlingars offentlighet omfattar emellertid inte alla organ som i någon form utövar verksamhet för det allmänna. En handling är enligt TF allmän endast om den förvaras hos en myndighet

• Sida 147
•  Original

eller därmed jämställda beslutande församlingar. t.ex. riksdagen och kom- munfullmäktige (se 2 kap. 5 €). Med myndighet avses enligt förarbetena (prop. 1975176: 160 s. 134) organ inom den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. ()m en förvz-iltningsuppgift har överlämnats till ett bolag eller till en förening, samfällighet. stiftelse eller enskild individ. vilket kan ske med stöd av 11 kap. es RF. faller detta organ utanför tillämpningsområdet för 2 kap. TF. Detta gäller även om organet anför- trotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Regeln att principen om handlingsoffentlighet gäller endast hos myndig- heter är dock inte undantagslös. Sekretesslagen innehåller nämligen i 1 kap. 8 & en bestämmelse enligt vilket denna princip — låt vara i mycket begränsad omfattning — gjorts tillämplig också utanför den offentligrätts- liga organisationen. Enligt den paragrafen skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos notarius publicus och. såvitt avser verksamhet för officiell provning av fordon. AB Svensk Bilprovning. Dessa organ skall vidare vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Att reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess har gjorts tillämpliga beträffande dessa organ hänger samman med att Offentlighetsprincipen tidigare varit tillämplig på dem och att man inte önskade inskränka principens tillämp- ningsområde i samband med att 2 kap. TF fick ny lydelse (prop. 1977/78:38 s. 41 och prop. 1979/802 Del A s. 125).

Undantagen från regeln att principen om allmänna handlingars offent- lighet endast gäller inom myndighetsområdct är alltså få. Frågan om en utvidgning av tillämpningsområdet har emellertid diskuterats flera gånger.

Bl.a. vid TF:s tillkomst pekades på svårigheter att genom allmänna bestämmelser reglera offentlighetsprincipens tillämplighet på privata rätts- subjekts handlingar. Övervägande skäl ansågs då tala för att denna fråga liksom dittills borde regleras utanför grundlagens ram (SOU 1947:60 s. 71 f).

1 det förslag till nya grundlagsregler om allmänna handlingars offent- lighet som offentlighetskommittén lade fram är 1966 föreslogs att med myndigheter i detta sammanhang skulle jämställas enskilda organ såvitt deras årgärder kunde överprövas av en myndighet (SOU 1966:60 s. 133). Förslaget ledde inte till lagstiftning. utan en ny utredning — offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén - tillsattes. Enligt denna kommitté var det vanskligt att överblicka konsekvenserna av en regel om handlings- offentlighet hos enskilda organ vilkas verksamhet var offentligrättsligt reglerad. Någon motsvarighet till den förra kommitténs förslag förordades därför inte (SOU 1975:22 s. 141). Kommittén tänkte sig dock möjligheten av en framtida utvidgning, något som krävde en särskild utredning (bet. s. 132"). Under remissbehandlingen av kommitténs förslag vann denna tanke anslutning av flera remissinstanser.

1 prop. 1975/76: 160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet tog föredragande statsrådet fasta på kommitténs tankegång och ansåg det också för sin del befogat att överväga en utvidg- ning av offentlighetsprineipens tillämpningsområde. Överflyttningen av en förvaltningsuppgift från ett myndighetsorgan till annat organ. t.ex. ett

• Sida 148
•  Original

privaträttsligt subjekt. borde inte automatiskt få den verkan att handlings- offentligheten i motsvarande mån begränsas. Enligt föredraganden låg det särskilt nära till hands att behålla insynen i fråga om handlingar som rör myndighetsutövning även sedan denna har tillagts ett enskilt subjekt. l—"rägan rymde emellertid enligt föredraganden komplikationer som inte utan särskild utredning kunde överblickas och bemästras. En särskild kommitté borde därför tillkallas för uppgiften (prop. 1975/76:160 s. 74). Föredragandens uttalanden i denna del mötte inte någon erinran under riksdagsbehandlingen (KL? 1975/76:48 och 1976/77zl). Utredningsuppdra- get lämnades till kommunalföretagskommittén som har behandlat frågan i betänkandet Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet.

Skälen för mitt förslag: Handlingsoffentlighcten har till syfte att utgöra en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen och i folk- styret. 1 ett samhälle som vårt där den offentliga makten utgår från folket är det givetvis nödvändigt att allmänheten kan få en sådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underlag för en fri åsiktsbildning och ett fritt informationsflöde. För denna insyn är rätten att ta del av allmänna handlingar av stor betydelse. De allmänna handlingarnas bety- delse som informationskälla har otvivelaktigt ökat allteftersom stat och kommun i växande omfattning påtagit sig ansvaret för skilda uppgifter i samhällsgcmenskapens intresse. Offentlighetsprincipens tillämpningsom- råde har härigenom kommit att växa.

Det kan med fog hävdas att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. I takt med att den offentliga förvaltningen har kommit att få delvis nya mål. och i högre grad än tidigare inriktas på bl. a. planering och produktion, har emellertid förvaltningsuppgifter i allt större utsträckning kommit att läggas på organ som står utanför det traditionella myndighets- området. I en inte obetydlig omfattning har man härvid valt att för den offentliga verksamheten använda associationsrättsliga former. Denna llt- veekling kan sägas gå i motsatt riktning mot den faktiska utvidgning av offentlighetsprineipens tillämpningsområde som jag berörde nyss.

Att staten eller en kommun driver verksamhet i privaträttslig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssubjekt kan ha många olika orsaker. Valet av den privaträttsliga formen för offentlig verksamhet kan t. ex. ha motiverats av att verksamheten skall bedrivas i organiserat och permanent samarbete med utomstående intressenter. Skä- let kan också vara att det är fråga om affärsverksamhet eller annan ekono- misk självbärande verksamhet som inte lämpligen kan ombesörjas av en myndighet. En snabbare beslutsprocess och det skydd mot insyn och inblandning utifrån som de privaträttsliga verksamhetsformerna ger kan vara tänkbara motiv till att en förvaltningsuppgift har förts över till ett enskilt rättssubjekt.

När sådana enskilda organ har fått uppdrag av staten att ombesörja förvaltningsuppgifter kan det synas vara ett naturligt krav att allmänhetens insyn i verksamheten skall vara densamma som om uppgiften handlagts av en myndighet. Ett av skälen till att en uppgift lagts på ett enskilt organ kan emellertid som nämnts ibland vara just att man velat undvika den offent-

• Sida 149
•  Original

lighet som gäller så snart det är fråga om en myndighets verksamhet. Det föreligger alltså en konllikt mellan den olfcntlighetsprincip som bör råda inom den offentliga sektorn och den relativa slutenhet som kännetecknar privz-iträttens juridiska personer.

De praktiska och principiella problem som denna motsättning innebär bör få sin lösning som resultat av en avvägning mellan insynsintrcsset och de intressen som står mot detta. Någon sådan avvägning har emellertid knappast gjorts hittills annat än i enstaka fall. Nuvarande rättslåge är därför inte resultatet av några överväganden av systematisk natur utan beror i varje fall till betydande del på slumpen. En sådan ordning kan inte anses tillfredsställande.

Den naturliga utgångspunkten. när man överväger vilket tillämpnings- område offentlighetsprincipen bör ha utanför myndighetssektorn. kan med hänsyn till principens syfte synas vara att denna bör gälla i allmänna angelägenheter. oavsett om dessa handhas av myndigheter eller enskilda. Vill man förverkliga denna grundsats stöter man emellertid på många och svårlösta problem.

Ett sådant är att avgöra när en angelägenhet som handhas av ett enskilt organ skall anses vara allmän till sin karaktär. Det rättsliga begrepp som det i så fall skulle ligga närmast till hands att utgå från är förvaltningsupp- gifter. som enligt RF kan anförtros åt enskilda. Begreppet förvaltningsupp- gift är emellertid inte så klart avgränsat att det är möjligt att använda det som grund för att ange offentlighetsprineipens tillämpningsområde. Jag anser nämligen att ett ofrånkomligt krav när det gäller att utvidga detta område är att det av lagstiftningen tillräckligt klart skall framgå i vilken utsträckning handlingar som förvaras hos andra än myndigheter är offent- liga.

En annan metod att skilja ut allmänna angelägenheter är den som offent- lighetskommittén använde och som byggde på förhållandet att beslut i verksamheten hos det enskilda organet kan överprövas av en myndighet. Remissbehandlingen av förslaget visade emellertid att inte heller detta är en framkomlig väg.

Som jag ser det går det inte att genom en generell formel tillräckligt klart skilja ut vilka angelägenheter hos enskilda organ som är ”allmänna" och vilka som inte är det. lnte ens om man använder ett såpass etablerat och ofta begagnat begrepp som myndighetstitövning för att åtminstone fånga de i detta sammanhang mest centrala förvaltningsuppgifterna uppnår man den tydlighet i avgränsningen som måste eftersträvas. Någon generell regel som med utgångspunkt i offentlighetsprincipens syfte anger hos vilka enskilda organ denna princip är tillämplig är alltså inte möjlig. Med den angivna utgångspunkten blir man därför hänvisad till att från fall till fall avgöra om ett visst enskilt organ skall tillämpa Offentlighetsprincipen eller inte.

Även bortsett från denna avgränsningsfråga finns det problem förenade med en ordning enligt vilken vissa enskilda organs handlingar blir tillgäng- liga för allmänheten. Offentligheten förutsätter erfarenhetsmässigt särskil- da administrativa rutiner och för också oundvikligen med sig vissa ökade kostnader. Att införa en ordning som innebär sådana konsekvenser för ett

• Sida 150
•  Original

enskilt rättssubjekt bör inte övervägas utan att man fåren offentlighet som har någon praktisk betydelse. Det kan t. ex. vara fråga om ett enskilt organ som endast i mycket liten omfattning har fått i uppgift att sköta en offentlig angelägenhet. medan verksamheten till den alldeles övervägande delen är rent privat. Det skulle då te sig oproportionerligt och föga rationellt att belasta ett sådant organ med kostnader för en offentlighet av ringa praktisk betydelse för någon del av verksamheten.

Det kan vidare finnas sådana fall då det visserligen kan åberopas princi- piella goda skäl att göra ett visst enskilt rättssubjekts handlingar offentliga. men där det skulle vara nödvändigt att genom sekretessregler kraftigt begränsa eller rent av i praktiken helt upphäva insynen. Detta skulle av lätt insedda skäl behöva bli fallet t.ex. i sådana enskilda organ där staten driver affärsverksamhet i konkurrens med andra privata företag. Det kan också vara svårt att hos ett enskilt organ hålla isär sådan verksamhet där offentlighet bör råda från annan verksamhet så att insynsrätten kan funge- ra i praktiken.

Vidare kan förhållandena vara olika inom skilda sektorer. Som jag nämnt inledningsvis behandlarjag inte det kommunala området här. men även på den statliga sektorn varierar förhållandena mellan företag som bedriver affärsverksamhet. handhar kulturella uppgifter eller utövar of- fentlig makt mot enskilda. Ägarförhållandena e. d. kan också vara i hög grad olika. Det ter sig mera näraliggande med handlingsoffentlighet hos enskilda organ som helt ägs eller drivs av staten än hos sådana där det statliga inslaget bara är ett bland en rad andra.

Ett skäl mot att nu införa offentlighet hos ett enskilt organ kan vara att organets verksamhet ses över och att det därför är ovisst om offentlighets- principen bör gälla där också i ett längre perspektiv. En utvidgad offent— lighet kan knappast komma i fråga. om man inte kan förutse att den skall bestå under överskådlig tid.

Ytterligare ett problem som man måste beakta år att det på myndighets- området finns en mängd regler som bildar den rättsliga bakgrunden till offentlighetsprineipens tillämpning och som oftast saknar motsvarighet hos enskilda organ. Jag tänker på sådana offentligrättsliga regler som föreskrifter om arkivvård. bestämmelser om förfarandet vid ärendehand- läggning. föreskrifter om straff- och disciplinrättsligt ansvar samt regler om tillsyn genom JO och JK. Enligt min mening måste man tveka inför tanken att bygga upp motsvarande regelsystem för enskilda rättssubjekt.

De överväganden som jag nu har redovisat har lett mig till samma slutsats som kommunalföretagskommitte'n: en utvidgning av offentlighets- prineipens tillämpning utanför myndighetsområdct bör inriktas på de organ som det framstår som mest angeläget att reglera från offentlighetssyn- punkt, nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Somjag förut har konstaterat bör frågan om vilka organ som skall omfattas av en sådan utvidgning avgöras efter en prövning av de specifika förhållan- den som råder på varje särskilt område. Jag vill redan här påpeka att en sådan utvidgning av offentlighetsprineipen inte i sig innebär att det allmän- na ikläds några nya förpliktelser i fråga om arkivvård. De frågor som utvidgningen aktualiserar i fråga om arkivläggning, gallring och arkivvård

• Sida 151
•  Original

över huvud taget bör inte tas upp här utan behandlas fristående från detta lagstiftningsärende. Jag har i denna del samrått med statsrådet Göransson.

Kommittén har närmast av tidsskäl inte haft möjlighet att gå vidare men uttalar att det inte finns skäl att begränsa införandet av offentlighetsprinei- pen till enbart myndighetsutövningsområdet. För min del harjag angett att min grundinställning är att offentlighet så långt möjligt bör råda i allmänna angelägenheter. Med hänsyn till de stora svårigheter som är förenade med att utvidga offentlighetsprineipen utanför myndighetsområdct villjag emel- lertid avvakta erfarenheterna av de förslag jag lägger fram i det följande innan jag är beredd att överväga någon längre gående utvidgning.

Jag skall nu gå in något närmare på vilka enskilda organ beträffande vilka jag anser man nu kan överväga att göra offentlighetsprineipen till- lämplig. De organ som jag tar upp kan indelas i ett antal huvudgrupper efter karaktären av den myndighetsutt'ivning som har anförtrotts dem. Jag behandlar dem under skilda rubriker i det följande. Sist i detta avsnitt berörjag den lagtekniska utformningen av mina förslag. Jag har beträffan- de de olika organen samrått med de statsråd till vilkas ansvarsområde resp. organ hör.

Obligatorisk kontroll genom teknisk provning ('. d.

Obligatorisk kontroll ("ett begrepp som enligt SFS 1985: 1105 har ersatt den tidigare officiella provningen) utförs vid riksprovplatser och auktoriserade provplatser. Förutom tre statliga myndigheter, som är riksprovplatser och där offentlighetsprineipen således redan gäller i dag. finns det fyra aktiebo- lag i vilka staten har ett bestämmande inflytande och som i egenskap av riksprovplats svarar för obligatorisk kontroll. Uppgiften att fatta beslut om en produkt skall godkännas för ett visst ändamål eller inte innefattar utan tvekan myndighetsutövning (prop. 19741162 s. 17). Hos ett av de bolag som svarar för sådan provning — AB Svensk Bilprovning — gäller somjag tidigare nämnt offentlighetsprineipen redan nu. I fråga om de tre övriga bolag som är riksprovplatser anser jag i likhet med kommitten att AB Statens anläggningsprovning och Apoteksbolaget AB bör omfattas av of- fentlighetsprineipen. Några bärande skäl som talar emot detta ställningsta- gande har inte framkommit under remissbehandlingen. och de berörda bolagen har inte heller själva haft något att erinra mot detta. När det däremot gäller SEMKO. Svenska Elektriska Materielkontrollanstalten. som är riksprovplats för elektriskt material. anser jag att det bolaget tills vidare bör lämnas utanför ett förslag om ökad offentlighet. SEMKO:s verksamhet är föremål för översyn (jfr Ds I 1986: 1). Frågan om offentlig- hetsprineipen bör utvidgas till att omfatta även SEMKO bör därför t. v. få anstå i avvaktan på resultatet av översynen.

De auktoriserade provplatser som kan utses enligt lagen (1985: 1105) om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m. har inte myndighetsut- övningsuppgifter och bör därför inte omfattas av offentlighetsprincipen.

Viss likhet med den provning som nu har berörts har den besiktning och tillsyn som Kungl. Svenska Aeroklubben (KSAK) utför av segelflygplan med stöd av bestämmelser i luftfartslagen (1957z297. omtryckt 1986: 166)

• Sida 152
•  Original

m.fl. författningar. På samma sätt som den obligatoriska kontrollen vid riksprovplatser i princip bör omfattas av offentlighet bör offentlighet gälla också i besiktnings- och tillsynsärenden hos KSAK.

PrOp.1986/87:151

• Sida 159
•  Original

6 kap.

3 _S Ändringen innebär att bötesskalan enligt första stycket justeras på samma sätt som i 5 kap. 14 ä.

7 kap.

I .5 I enlighet med vad som har sagts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.1) har uppdelningen av tryckfrihetsbrotten i otillåtna yttranden och otillåtna offentliggört'tnden slopats. Av praktiska skäl anges tryckfrihets- brotten dock fortfarande i två paragrafer (4 och 5 åå). av vilka den senare avser enbart sådana brott som tidigare betecknades otillåtna offentliggö- randen. Kravet att gärningarna skall vara straffbara enligt vanlig lag fram- går nu redan av 1 &.

3.6

1 första stycket 1 har ordningsföljden mellan brotten ändrats så att den blir densamma som i den nya lydelsen av 4 &. Motiven till det nya tredje stycket finns i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.7.4.

4 5

I brottskamlogen har arbetats in de brott mot rikets säkerhet som f.n. utgör otillåtet offentliggörande enligt 7 kap. 5 så 1. Skälen för denna änd- ring redovisas i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.6.5. De brott som avses är Spioncri. obehörig befattning med hemlig uppgift och vårdslöshet med hemlig uppgift. Vidare har brottsbeskrivningarna för brotten landsför- räderi och landssvek kompletterats så att de omfattar även de moment som kan vara otillåtet offentliggörande.

Några av brottsbeskrivningarna har anpassats till den nya lydelse vissa ansvarsbestämmelser i BrB erhållit i samband med lagstiftningen om disci- plinförseelser av krigsmän m.m. (prop. 1985/8619. JuU 24, rskr. 213, SFS 1986:645). Det gäller brotten landsförräderi. landssvck. ryktesspridning till fara för rikets säkerhet och uppvigling.

Vissa redaktionella ändringar har gjorts beträffande brotten hets mot folkgrupp och förtal.

I brottskatalogen har också tagits in det nya brottet olaga våldsskildring i den del det avser bilder i tryckta skrifter. Jag har utförligt redogjort för denna ändring i avsnitt 3.6.3.

De olika brottens ordningsföljd har också modifierats.

555

Ändringarna har behandlats i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.6.5. Uttrycket "därmed jämförbart förhållande" syftar på de personer som i

• Sida 160
•  Original

sekretesslagen behandlas som offentliga funktionärer därför att de organ där de är verksamma därjämställs med myndigheter.

600118 #$).

Ändringarna är av redaktionell natur.

12 kap.

3 m'h 6 så Beträffande dessa ändringar hänvisas till den allmänna motiveringen. av- snitt 3.8.

Andra avdelningen 15 kap.

Kapitlet är det första i den nya avdelning av TF som föreslås behandla andra offentliga framställningar än tryckta skrifter. I detta kapitel finns bestämmelser som motsvarar 1 och 3 kap TF.

] ä'

Första stycket anger de medier som omfattas av det nya grundlagsskyddet. Som gemensam beteckning på dessa används i enlighet med YFU:s förslag termen offentliga framställningar (jfr 5 li).

I överensstämmelse med vad YFU har föreslagit används beteckningar- na eter- och trådsändning för sådana sändningar som i dagligt tal avses med radio och TV. Departementsförslaget överensstämmer vidare med YFU:s förslag så till vida att nya medier som text-TV och telefaksimil blir hänför- liga under eter- och trådsändningar (jfr den allmänna motiveringen. avsnitt 3.5). 1 den mån telefaksimil används för förlagetrogen distribution av periodiska skrifter. blir framställningsformen hänförlig under 1 kap. 7 & andra stycket TF. 1 andra fall där tekniken används som massmedium blir sändningarna att anse som offentliga framställningar enligt 5.5 i detta kapitel. Av 5 & följer också att telcdata inte omfattas av det nya grund- lagsskyddet.

Grundlagen innehåller inte någon definition av begreppen etersändning och trådsändning (jfr SOU 1983:70 s. 294). Vad som avses med etersänd- ning är det som i radiolagen f.n. benämns radiosändning. dvs. "ljud, bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser äro lägre än 3000 gigahertz och vilka utbreda sig i rymden utan särskilt anordnad ledare". Termen etersändning har valts därför att radiosändning i det allmänna språkbruket har kommit att beteck- na endast den traditionella ('ljud-)radion. till skillnad från TV. Användning- en av termen utesluter inte att radiolagens beskrivning av vad som avses med radiosändning jämkas något som ett resultat av pågående utrednings- arbete i ämnet (jfr avsnitt 2.3).

Med trådsändning menas detsamma som avses med samma term i radio-

• Sida 161
•  Original

lagen: "ljud. bild eller annat meddelande som sänds med hjälp av elektro- magnetiska vågor vilka äro bundna vid särskilt anordnad ledare". Att endast sådan användning av trädmedier som kan anses som massmedial faller under grundlagsreglerna framgår av 5 &.

YFU har i sitt grundlagsförslag begagnat termerna ljudupptagning och upptagning av rörliga bilder. Den av utredningen föreslagna lagtexten anger dock inte närmare vad som avses med dessa uttryck. Enligt utred- ningens motiveringar åsyftas med "ljudupptagning" grammofonskivor och ljudkassetter och med "upptagning av rörliga bilder" filmer. videokasset- ter och videoskivor. Departementsförslaget är inte avsett att avvika från vad YFU har föreslagit. Emellertid används genomgående termen film i stället för begreppet upptagningar av rörliga bilder. "Film" är ett kortare och enklare uttryck än "upptagningar av rörliga bilder” och därför bättre lämpat för användning i lagtext. I tredje stycket anges därför att det som sägs om film i TF avser även andra upptagningar av rörliga bilder.

I andra stycket anges det nya grundlagsskyddets syfte genom en hänvis- ning till tryckfriheten. vars ändamål i 1 kap. l å andra stycket förklaras vara "säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplys- ning".

25

Friheten att anskaffa och lämna meddelanden för publicering i de skyd- dade medierna är densamma som när det gäller tryckta skrifter. Lagtexten har avfattats som en hänvisning till motsvarande regleri ] kap. De perso- nertill vilka den som vill lämna ett publiceringsmeddelande kan vända sig skall följaktligen svara mot beskrivningen i 1 kap. [ ä tredje stycket. Till skillnad från program i eter- och trädsändningar torde filmer och ljudupp- tagningar sällan produceras vid något som kan betecknas som en redak- tion. Det innebär att den krets till vilken meddelanden kan lämnas för publicering i sådana framställningar blir mera begränsad. I denna del överensstämmer departementsförslaget med YFU:s förslag.

] detta sammanhang finns anledning att beröra ett beslut av JO den 14 december l984 med anledning av klagomål från Svenska journalistför- bundet m.fl. (dnr 759—1984 och 1029—1984). JO har pekat på ett par punkter där de nu gällande reglerna om friheten att anskaffa uppgifter och underrättelser för publicering kan anses lämna utrymme för ovisshet.

Den fråga som JO främst har aktualiserat gäller huruvida straff får dömas ut om någon har fotograferat ett objekt som skyddats från sådan avbildning genom ett förbud enligt lagen (l940:358) med vissa bestämmel- ser till skydd för försvaret m.m. (skyddslagen) och fotograferingen har skett i publiceringssyfte men utan att fotografen har gjort sig skyldig till ett brott som avses i 7 kap. 3 & andra stycket TF. [ 7 kap. 3 & andra stycket avses vissa grova brott mot rikets säkerhet när de begås genom anskaffan- de av uppgifter för publicering. ] sådana fall får enligt lagrummet straff dömas ut i överensstämmelse med vanlig lag. I de andra fallen beror möjligheten att inskn'da med straff på om TF i övrigt medger det. I 1 kap. 9 så 3 TF förklaras att vad i lag är stadgat om ansvar och ersättningsskyldig-

• Sida 162
•  Original

het som avser det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats gäller utan hinder av TF:s regler i övrigt.

JO har fäst uppmärksamheten på att fotografering inte i sig är någonting olagligt och att ett brott i de diskuterade fallen kommer till stånd först genom att den fotograferande bryter mot ett förbud enligt skyddslagen. Straffet gäller med andra ord inte enbart det sätt på vilket det som är avsett för publicering anskaffas utan har också ett samband med att anskaffandet gäller en viss typ av uppgifter. Detta skulle enligt JO kunna ges den betydelsen att straffinte kan komma i fråga.

JO har dock också konstaterat att mycket talar för att det enligt 1 kap. 9 s 3 TF är möjligt att döma till straffi de diskuterade fallen men att ett bindande avgörande av den frågan kan meddelas endast av allmän dom- stol. För min del är jag benägen att instämma i det av JO;s två tolkningsal- ternativ som innebär att det är fråga om ett sådant fall som avses i 1 kap. 9 5 3 TF. vilket ocksä förefaller ge den sakligt sett rimligaste lösningen. Givetvis fär förevarande paragraf anses ha samma innebörd. Tillräcklig anledning saknas därför att nu ta upp reglerna om friheten att anskaffa uppgifter och underrättelser för publicering till förnyat övervägande i lagstiftningssammanhang. Det kan tilläggas att skyddslagen f. n. ses över av utredningen (Fö 1982:03) om tillträdesskydd.

39"

Paragrafens första stycke innehåller förbudet mot censur och andra hind- rande åtgärder i fråga om de skyddade medierna. Det har utformats efter förebild av 1 kap. 2 få.

Andra stycket öppnar den möjlighet till lagstiftning om förhandsgransk- ning som jag har förordat i avsnitt 3.6.2 i fråga om offentlig förevisning av filmer och videogram. Det ges härigenom utrymme för förhandsgranskning enligt biografförordningen. Såsom har framhållits i den allmänna motive- ringen skall lagstiftning om Sådan granskning vara underkastad reglerna i 2 kap. 12 & andra—femte styckena och 13 & RF. Med offentlig förevisning avses i förevarande paragraf sådana förevisningar som riktar sig till en öppen krets, såsom är fallet framför allt vid offentliga tillställningar eller allmänna sammankomster (jfr prop. 1984/851116 s. 14).

Om en offentlig förevisning av en film eller ett videogram c. d. sker med hjälp av en eter- eller trådsändning är andra stycket tillämpligt under förutsättning att det inte är fråga om ett program som sänds till en större allmänhet utan att det huvudsakliga syftet är att det skall spridas just i form av offentlig förevisning. Det betyder att rundradiosändningar enligt den terminologi som har föredragits i prop. 1985/86: 109 om ändringar i radiola- gen m.m. och som har tillstyrkts i KU l986/87:6 inte omfattas av undanta- get från censurförbudet. Inte heller faller under andra stycket program i sändningar från satelliter i fast trafik annat än om de är avsedda att nå allmänhetenjust genom offentlig förevisning. Trådsändningar till bostäder enligt 5 5 andra stycket eller 5 a åradiolagen i den avsedda nya lydelsen av dessa paragrafer eller enligt lagen om lokala kabelsändningar faller likaså

• Sida 163
•  Original

utanför tillämpningsområdet för andra stycket._ Riksdagens beslut med anledning av prop. 1985/86: l09 väntas inom kort.

Den närmare avgränsningen av området för förhandsgranskning får ske i vanlig lag inom det utrymme som denna paragraf lämnar.

4.5

Genom hänvisningarna till 1 kap. 3 och 4 ss kommer den tryckfrihetsrätts- liga exklusivitetsregeln och instruktionen för prövningen av tryckfrihets- mål och annan tillämpning av TF att gälla också i fråga om de medier som skyddas av reglerna i andra avdelningen. Detsamma gäller föreskriften i ] kap. 4 å andra stycket TF om att hänsyn vid påföljdsbestämning skall tas till rättelse av oriktiga uppgifter (jfr avsnitt 3.2.3).

Som ett komplement till motsvarigheten till 1 kap. 4 5 första stycket TFi YFU:s förslag förordade utredningen. att en bestämmelse skulle införas i YGL och 'l'F om att samma förhållningssätt som den nuvarande instruktio— nen ger anvisning om skall iakttas i vanliga brottmål där gärningsmannen har handlat i syfte att tillgodose dessa grundlagars ändamål. Avsikten med bestämmelsen var att ge de rättstillämpande organen ett uttryckligt stöd för att i sådana mål beakta yttrandefrihets- och informationsintressena. Det ansågs betydelsefullt inte minst när det gäller demonstrationer och sammankomster liksom i fråga om teaterföreställningar och utställningar som saknar utgivare ("SOU l983z70 s. l97).

Förslaget mottogs relativt positivt av remissinstanserna och tillstyrktes av de flesta av dem som tog upp frågan. Bl.a. RÅ var dock negativ. RÅ menade att ett påbud i grundlag om att ett specifikt intresse generellt skall beaktas i alla brottmål oberoende av eljest tillämpliga stadganden borde underkastas mer noggranna överväganden. Vidare ansåg RÅ att det var ovisst om bestämmelsen var tänkt som en straffrihetsgrund eller straffmät- ningsregel. Slutligen anförde han att det ur legalitetssynpunkt fanns skäl att motsätta sig denna typ av regler.

Med hänsyn till bl. a. vad RÄ anfört föreslås inte att instruktionen skall utvidgas till att omfatta även övriga brottmål. Domstolarna har ju alltid möjlighet att vid straffmätningen ta hänsyn till att den tilltalade i sitt handlande har styrts av angelägna motstående intressen. Brottsbalken innehåller f.ö. också en särskild bestämmelse som ger möjlighet att ådöma lindrigare straff än vad som stadgats för brottet, om det finns synnerliga skäl till detta (33 kap. 4 5). I sammanhanget kan nämnas att högsta domsto- len i en dom (NJA 1985 s. 893) som gällde brott mot upphovsrättslagen begånget i en tryckt skrift behandlat fallet att ett yttrandefrihets- och informationsintresse står mot ett upphovsrättsligt intresse.

5 # Paragrafen anger vad som avses när grundlagen talar om offentliga fram- ställningar,jfr l &.

Första stycket klargör vid vilken tidpunkt en framställning skall anses

• Sida 164
•  Original

vara offentlig. Därefter är den en offentlig framställning. Stycket motsva- rar 1 kap. 6 s.

Offentliggörandet har betydelse framför allt som utgångspunkt för det allmännas möjligheter att ingripa mot en framställning. Innan offentliggö- rande har skett får det allmänna inte vidta några åtgärder mot en framställ- ning i andra fall än som avses i 3 &. Förslaget överensstämmer i sak med vad YFU har föreslagit (jfr SOU l983270 s. ll, 293).

Andra stycket anger vad som avses med program i eter- och trådsänd- ningar. Genom definitionen fastläggs för det första att allt innehåll i en sändning omfattas av grundlagens skydd, dvs. även s. k. enkla meddelan- den. som enligt den nu gällande radiolagstiftningen till största delen faller utanför skyddsreglerna (l & radiolagen och l & radioansvarighetslagen. jfr SOU 198370 s. 294).

Vidare framgår av andra stycket att grundlagsskyddet för program avser endast sådana sändningar som riktas till allmänheten och som är avsedda att tas emot av denna med tekniska hjälpmedel. Genom denna beskrivning särskiljs de sändningar som omfattas av grundlagsskyddet från andra på två sätt.

Det första är att sändningarna skall riktas till allmänheten. Därmed menas att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet är givetvis rundradiosändning genom etern. En sådan sändning kan tas emot av alla som skaffar sig en mottagare. På ett i princip likartat sätt riktas trådsända radio- och TV-program till allmänheten. I båda fallen är det den som sänder som svarar för den huvudsakliga aktiviteten. Mottagaren var- ken kan eller behöver påverka sändningen. Hans medverkan begränsas till att koppla på mottagarapparaten och välja kanal.

Denna egenskap skiljer de typiska rundradiosändningarna från vissa andra tillämpningar av tekniken för eter- och trådsändningar som på senare år har fått allt större aktualitet. Med den snabba utvecklingen på datatekni- kens område och bättre tcletekniska hjälpmedel har nya sätt att förmedla information blivit möjliga. Som nämnts i den allmänna motiveringen (3.5) kan sådant som tidtabeller. prisuppgifter och adresser antas komma i fråga för spridning genom sändningar från databaser i s.k. teledata. En sådan teknik kan dock i princip användas för att förmedla meddelanden av vilket innehåll som helst. Sändningar av det nu berörda slaget skiljer sig från de typiska rundradiosändningarna genom att den som önskar ta del av sänd— ningen själv tar kontakt med sändaren och begär en viss information. Han har på så sätt en möjlighet att påverka sändningen genom att välja bland olika meddelanden som samtidigt är tillgängliga för honom hos samma källa. Det kan inte sägas att en sändning som på detta sätt styrs av mottagaren riktas till allmänheten på samma sätt som en rundradiosänd- ning. Den faller därför utanför grundlagens tillämpningsområde.

Det andra kännetecknet på sändningar som omfattas av grundlagsskyd— det är att de är avsedda att tas emot av allmänheten med tekniska hjälpme- del. Härigenom särskiljs de skyddade sändningarna från andra som också kan begagna eter- eller trädsändningsteknik men inte. har sådan karaktär av massmedium att de behöver skyddas av ett detaljerat grundlagssystem

• Sida 165
•  Original

med utgivaransvar. Här åsyftas t.ex. användning av högtalaranläggningar på estrader och idrottsarenor och användning av "TV-monitorer för att en estraddebatt eller ett scenframträdande skall kunna följas av en publik också utanför det rum där framträdandet äger rum. I sådana sammanhang kan tekniken för eter- och trådsändningar komma till användning utan att mottagaren själv behöver begagna något tekniskt hjälpmedel för att kunna uppfatta vad som sänds. Av lagtexten framgår att sändningar som inte är avsedda att tas emot av var och en med egna tekniska hjälpmedel faller utanför tillämpningsområdet för det nya grundlagsskyddet. Det kan gälla t. ex. överföringar av sportevenemang till särskilda visningslokaler på en annan ort.

De framställningsformer som närmast berörs av gränsdragningen mellan grundlagsskyddade sändningar och sådana som faller utanför skyddet är som YFU har anfört text-TV. tcledata och telefaksimil.

Det sätt på vilket text-TV används. som ett komplement till vanlig TV. svarar mot villkoren för grundlagsskydd enligt denna paragraf. ] enlighet med vad som har anförts i den allmänna motiveringen följer denna fram- ställningsform alltså principerna för grundlagsskydd i TF.

Som nyss har antytts är användningen av tcledata olik de typiska rundra- diosändningarna när det gäller mottagarnas medverkan. Sändningar i den framställningsformen faller därför utanför grundlagens skyddssystem. Det- ta gäller också när text-TV fungerar som teledata (se avsnitt 3.5).

Vad gäller telefaksimil kan den tekniken tänkas komma till användning på skilda sätt. I den mån det blir fråga om distribution av förlagetrogna versioner av periodiska skrifter faller framställningsformen under 1 kap. 7 å andra stycket TF. I andra fall får med ledning av förevarande paragraf avgöras om en användning av tekniken utgör en eter- eller trådsändning som riktas till allmänheten och därmed skall behandlas enligt TF.

Den frågan kan uppkomma också när det gäller andra spridningssätt. Det är inte något nytt. Också de nuvarande reglerna om tryckta skrifter kan ge upphov till vissa tolkningsfrågor. De kan t. ex. gälla huruvida olika tekniska framställningssätt skall anses som tryckning. Det ligger i sakens natur att sådana frågor inte alltid kan besvaras helt entydigt genom lagstift— ning utan måste överlämnas för avgörande i rättstillämpningen. När det nu gäller de nya tekniska möjligheterna att begagna eter- och trådsändningar för olika slags kommunikation bör frågorna om deras ställning i yttrande- frihetsrättsligt avseende kunna bemästras med ledning av den regel som här föreslås.

Självfallet kan den tekniska utvecklingen komma att orsaka nya frågor. Det kan då uppstå behov av att justera lagstiftningen. Detta synsätt har i den allmänna motiveringen anlagts på teledatamediet. Givetvis kan också den översyn av den radiorättsliga lagstiftningen som har uppdragits åt radiolagsutredningen (se avsnitt 2.3) ge anledning tilljämkningar av grund- lagsregleringen i fråga om eter- och trådsändningar.

65

I första stycket undantas etersändningar från satelliter i princip från de nya grundlagsreglernas tillämpningsområde (jfr avsnitt 3.5). Undantaget omfat-

• Sida 166
•  Original

tar även direkt vidarespn'dning av satellitsändningar genom eter eller tråd. Regleringen stämmer överens med vad som nu gäller enligt lagstiftningen om lokala kabelsändningar. Grunden för undantaget är att ett system med utgivare som råder över vad som sänds och ansvarar för innehållet inte kan upprätthållas i fråga om satellitsändningar ("se avsnitt 3.5). Vidare får i vanlig lag föreskrivas om motsvarande undantag t. ex. beträffande sådana sändningar som i dag sker enligt lagen om rundradiosändningar av lin- ländska televisionsprogram. Den vidareutsändning av utländska radio- och TV-program som f. n. sker inom Sveriges Radios verksamhet skall givetvis också i fortsättningen falla under det särskilda skyddet.

Den nu berörda begränsningen behöver inte nödvändigtvis gälla svenska sändningar som förmedlas hit via satellit. Inget hindrar att man i fråga om sådana sändningar genom vanlig lag föreskriver ett skydd som motsvarar det i TF.

I ett avseende skall dock de nya grundlagsreglerna gälla även för de sändningar som åsyftas i paragrafen. Det gäller skyddet för meddelare m. fl. Av 23 kap. 2 % framgår att samma regler skall gälla i detta avseende som för tryckta skrifter.

I 1 & andra stycket radioansvarighetslagen undantas program och delar av program. som består i direktsändningar av en dagshändelse eller av en sådan gudstjänst eller offentlig tillställning som anordnas av annan än programföretaget. från tillämpningen av huvuddelen av den yttrandefri- hetsrättsliga särregleringen i lagen. Undantaget innebär att yttranden som förmedlas genom sådana sändningar skall bedömas enligt allmänna regler om straff och i vanlig rättegång. I fråga om skadestånd gäller dessutom vissa särskilda regler.

YFU:s förslag innehåller inte något undantag från det yttrandefrihets- rättsliga systemet för direktsändningar av den nu avsedda typen. Å andra sidan har YFU inte i sitt betänkande diskuterat frågan om att avvika från den ordning som nu råder enligt radioansvarighetslagen. Enligt andra stycket behålls i sak gällande rätt på denna punkt.

Många trådnät är mycket små. De kan finnas i ett bostadsområde. på ett hotell etc. Deras betydelse som medium för nyhetsförmedling och opini- onsbildning är begränsad. Det bör därför inte krävas att sändningar i sådana nät alltid skall ha en utgivare. Frågan hur omfattande ett nät får vara innan dess betydelse som massmedium påkallar skydd av TF:s regler lämpar sig dock i vart fall f.n. inte för lösning genom grundlag. I tredje stycket medges därför att vanlig lag undantar trådsändningar som inte är avsedda för någon större allmänhet från TF:s tillämpningsområde.

755

Det undantag från TF:s tillämpningsområde som enligt 1 kap. 8 & gäller i fråga om upphovsrätten utvidgas genom hänvisningen i första stycket till att omfatta också de medier som skyddas av de nya grundlagsreglerna. Det innebär t.ex. att intrång i upphovsrätt kan bestraffas även om det sker genom publicering i en offentlig framställning enligt andra avdelningen i TF.

• Sida 167
•  Original

YFU har pekat på att upphovsmannens förfoganderätt kan vålla kompli- kationer i förhållande till TF, främst från informationssynpunkt (SOU 1983:7() s. 188). Med hänvisning till en pågående rättegång som gällde denna fråga har dock YFU avstått från att lägga fram något förslag i ämnet. Den rättegång YFU åsyftat har avslutats genom den dom av högsta dom- stolen som omnämnts under 4 &. Den fråga som YFU har berört gäller upphovsrätten snarare än tryckfriheten. Denna fråga får därför övervägas i annat lämpligt sammanhang. Det kan nämnas att den f. n. är föremål för behandling i riksdagen med anledning av två motioner (1985/86:L 245 och L 254).

Första stycket innebär vidare att reglerna i 1 kap. 9 & om alkohol- och tobaksreklam, om begränsningar i friheten att bedriva yrkesmässig kredit— upplysningsverksamhet och om straff och skadestånd för brottsliga sätt att anskaffa uppgifter och underrättelser för publicering skall tillämpas även på de medier som omfattas av det utvidgade grundlagsskyddet.

Förbud mot reklam råder i dag i fråga om radio och TV. Andra stycket medger att ett sådant förbud upprätthålls också i framtiden enligt vad som har anförts i avsnitt 3.2.4. Bemyndigandet innebär en rätt inte bara att förbjuda reklam utan även att närmare reglera under vilka former reklam kan få förekomma. Med reklam avses inte bara kommersiell reklam utan också t. ex. åsiktsannonsering.

Under denna paragraf finns anledning att beröra en fråga som har an- knytning till medgivandet i 1 kap. 9 & 2 TF att utan hinder av TF i vanlig lag föreskriva om förbud mot vissa offentliggöranden i yrkesmässig kredit- upplysningsvcrksamhet. Frågan har aktualiserats genom en skrivelse den 15 maj 1984 från datainspektionen (dnr 1335—84).

Det är enligt 3 & andra stycket kreditupplysningslagen tillåtet att bedriva kreditupplysningsverksamhet utan tillstånd om det sker genom offentlig- görande av kreditupplysning i tryckt skrift eller annan skrift som avses i 1 kap. 5 & tryckfrihetsförordningen. Datalagen är inte tillämplig på regist- rering av juridiska personer. ldatainspektionens skrivelse pekas på att det till följd av dessa bestämmelser är möjligt att utan något tillstånd bedriva kreditupplysningsverksamhet genom att databehandla upplysningar om juridiska personer och sprida upplysningarna i form av en fotokopierad utskrift av dataregistrets innehåll. om denna har försetts med sådana uppgifter om mångfaldigandet att den enligt 1 kap. 5 & TF skalljämställas med en tryckt skrift.

Datainspektionens skrivelse har remissbehandlats. Av de remissinstan- ser som har yttrat sig har JK inte funnit någon anledning till ändring av de nu gällande reglerna som fick sin utformning år 1981 (prop. 1980/81:10 s. 71 f). Jag delar denna bedömning.

8.5

Genom denna paragraf blir anonymitetsskyddet i 3 kap. tillämpligt också på författare och andra upphovsmän. på meddelare och på dem som framträder såvitt gäller sådana radio- och TV-program och bild- och ljud- upptagningar som faller under TF:s nya tillämpningsområde.

• Sida 168
•  Original

16 kap.

Kapitlet motsvarar både 4 och 6 kap.

[55

I första stycket fastslås etableringsfrihetcns princip för film. videogram och ljudupptagningar. Etableringsfriheten innefattar rätt att framställa så- dana produkter och att sprida dem på vad sätt som helst. t.ex. genom att filmer visas offentligt inför publik eller att ljudupptagningar spelas upp under motsvarande förhållanden. En erinran görs i andra meningen om föreskrifterna i 15 kap. 3 & om förhandsgranskning av filmer. videogram o.d.

Friheten att t.ex. sprida en film eller en ljudupptagning genom att sända den som ett program i radio eller TV är beroende av reglerna om tillstånd till eter- och trådsändningar. Detta följer av andra stycket. Grunderna för detta lagrum har redovisats i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.4.

Enligt andra stycket är det möjligt att i vanlig lag närmare ange de villkor som skall gälla. Sådana villkor bör inte få ges vilken innebörd som helst. Att närmare ange vilka slags villkor som får ställas upp är knappast möjligt i grundlagen. För att inte ge större möjligheter än f. n. att på detta sätt begränsa yttrandefriheten föreskrivs emellertid att reglerna om inskränk- ningar i yttrande— och informationsfriheterna i 2 kap. 12 och 13 5.5 RF skall vara tillämpliga i fråga om normgivning som sker med stöd av andra stycket i denna paragraf.

25

Grunderna för denna paragraf har redovisats i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.4. Regeln att frågor som gäller missbruk av yttrandefriheten skall prövas av domstol under medverkan avjury tar sikte på andra ingripanden än straff och andra sådana rättsverkningar av yttrandefrihetsbrott som enligt 22 kap. skall behandlas i yttrandefrihetsmål. dvs. med tillgång till jury. Vad som avses i denna paragraf är t.ex. återkallelse av tillstånd till lokala kabelsändningar och förbud mot fortsatt vidaresändning av pro- gramkanaler från satellit i sådana sändningar. Jag återkommer i samband med följdlagstiftningen till frågan i vad mån den här föreslagna regeln påkallar ändringar i andra lagar. t. ex. i fråga om sändningar i närradio. Såvitt gäller sändningar som bedrivs av programföretag som stöder sig på tillstånd eller avtal med staten innebär den omprövning av förutsättningar- na för verksamheten som görs vid förnyelse av sändningstillståndet eller avtalet inte ett sådant ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten som skall föranleda prövning ijuryrättegång enligt andra meningen. I stället finns den möjlighet att få en prövning till stånd som avses i första meningen.

Att frågor om överträdelser av regler om reklam inte skall prövas i juryrättegäng har framgått av den allmänna motiveringen, avsnitt 3.2.4. Samma ståndpunkt intogs av riksdagen när lagen om ansvarighet för lokala

• Sida 169
•  Original

kabelsändningar beslutades. Enligt den tanke som då lades till grund för riksdagens ställningstagande rör det sig här visserligen om sändningarnas innehåll. men några yttrandefrihetsrättsliga frågor i egentlig mening som motiverar enjuryprövning blir ej aktuella.

39"

Första stycket öppnar möjlighet för ett koncessionssystem av det slag som nu gäller i fråga om programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen. Lagtexten ger stöd för ett system med fiera tillståndshavare än dem som nu finns. Den medger också att tillstånd avser endast delar av landet. ] stycket tillåts också uttryckligen att staten träffar avtal med tillständshavare om villkor för sändningsverksamheten. Det gäller både vid sådana begränsade koncessionssystem som avses i styckets första mening och i övrigt. 1 den mån sådana avtal innebär inskränkningar i yttrandefriheten bör de nämli- gen ha stöd i lag (jfr prop. 1977/78:91 s. 230). Beträffande sådan lag gäller detsamma som i fråga om annan lag om villkor vid sändningstillstånd (l å andra stycket). Härav följer att reglerna i 2 kap. 12 och 13 55 RF är tillämpliga.

1 andra stycket fastslås programföretagcns självständighet i fråga om programverksamheten. Därigenom säkerställs det publicistiska oberoen- de, vars grundläggande betydelse berörts i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4). Programföretagens rätt att utan påverkningar från utomståen- de avgöra vilka program som skall sändas utesluter — såsom också har påpekats i den allmänna motiveringen — självfallet inte att allmänna regler om programverksamhetens utformning fastställs genom lag eller avtal (jfr också 18 kap. 2 å andra stycket).

4.3

Första stycket innebär att de förfaranden som enligt 6 kap. 25 första stycket får bestraffas utan hinder av TF kan vara brottsliga också om de begås i något av de medier som omfattas av det nya grundlagsskyddet i andra avdelningen. På motsvarande sätt blir undantaget från spridningsrät- ten i den paragrafens andra stycke tillämpligt på kartor m. rn. som återges i t. ex. en film.

Andra stycket innehåller ett medgivande till att i vanlig lag straffbelägga yrkesmässig spridning av våldsskildringar till barn under 15 år. Denna regel har berörts i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.6.2.

5 #

Genom hänvisningen till bestämmelsen i 4 kap. ges möjlighet att i vanlig lag föreskriva om bl. a. pliktexemplar av offentliga framställningar. Vidare är förbudet i 6 kap. mot s.k. transportförbud m.m. tillämpligt också i fråga om dessa medier.

• Sida 170
•  Original

6 ä' Paragrafen motsvarar 4 kap. 2 &. Syftet med bestämmelsen är att underlät- ta utkrävande av det subsidiära ansvaret för yttrandefrihetsbrott i fram- ställningen enligt 19 kap. Det är den som bedriver verksamheten för framställning av filmer c. (1. eller ljudupptagningar som avses. inte annan som har hand enbart om den tekniska produktionen.

Regeln är undantagslös och saknar alltså motsvarighet till regeln i 4 kap. 2 5 i fråga om tillfälliglietstryck. Närmare föreskrifter om hur uppgiften skall lämnas får meddelas genom vanlig lag.

75

Paragrafen motsvarar 4 kap. 5 åoch 6 kap. 3 &. Straffansvaret för underlå- tenhet att ange ursprungsuppgifter enligt 6 & har dock lagts på den som har låtit framställa en film eller en ljudupptagning utan att uppgifterna har blivit angivna.

17 kap.

Bestämmelserna i kapitlet har motsvarigheter i 5 kap.

1.5

Beträffande grunderna för första stycket hänvisas till den allmänna motive- ringen, avsnitt 3.5.

Utgivaren skall utses av den som bedriver verksamheten. Det kan knap- past antas vålla några svårigheter att avgöra vem som är skyldig att utse utgivaren. ] fråga om eter- och trådsändningar kan det antas så gott som undantagslöst stå klart vem som bedriver verksamheten. Detsamma kan sägas om filmer och ljudupptagningar. Att närmare regler om utseende av utgivare kan ges i vanlig lag framgår av 3 &.

Kraven för behörighet att vara utgivare är enligt andra stycket desamma som för periodiska skrifter. Andra stycket tillägger också utgivaren för sådana offentliga framställningar som avses i andra avdelningen samma befogenheter som utgivaren för en periodisk skrift.

Enligt tredje stycket skall uppgift om vem som är utgivare vara tillgäng- lig för allmänheten. Närmare bestämmelser om detta får enligt 3 å medde- las i vanlig lag.

25

I fråga om denna paragraf hänvisas till den allmänna motiveringen. avsnitt 3.5.

• Sida 171
•  Original

3$l

Paragrafen tillåter att det i vanlig lag föreskrivs om hur utgivare skall utses m.m. ] andra meningen klargörs att utgivare av radio- och 'fV-program kan utses både för varje program och för hela eller delar av programverk- samheten. Vilken ordning som skall gälla bestäms i vanlig lag.

4 ä' Paragrafen saknar motsvarighet i YFU:s förslag. Den svarar närmast mot 5 kap. 9 €.

55

Första stycket motsvarar första ledet av 5 kap. 12 %$. Andra ansvarsbe- stämmelser av det slag som återfinns i övriga delar av den paragrafen får meddelas i lag. eftersom de sanktionerar regleri sådan lag.

18 kap.

Kapitlet motsvarar 7 kap.

1.5

[ paragrafens första stycke anges vad som skall anses som yttrandefrihets- brott genom en hänvisning till motsvarande bestämmelser i 7 kap. Termen yttrandefrihetsbrott svarar mot tryckfrihetsbrott. Även för yttrandefrihets- brotten gäller ett krav på dubbel täckning.

] fråga om brottet olaga våldsskildring har brottskatalogen i 7 kap. 4 & kompletterats med de moment som är straffbara endast såvitt gäller rörliga bilder. dvs. de extrema våldsskildringarna. Dessa har behandlats i den allmänna motiveringen avsnitt 3.6.2.

Andra och tredje styckena innehåller hänvisningar till 7 kap. 2 och 3 åå. Dessa innebär att vissa brott genom annonser o.d. faller utanför yttrande- frihetsbrotten och att samma undantag från ensamansvaret skall gälla för offentliga framställningar som för tryckta skrifter.

.? ()(-h 3 5.6

Bestämmelserna motsvarar 7 kap. 6 och 7 åå.

] 7 kap. 65 andra stycket finns en bestämmelse som på grund av hänvisningen i denna paragraf ger domstol möjlighet att förordna att en fällande dom för ärekränkningsbrott skall sändas i radio eller TV. Efter- som det ofta skulle vara alltför betungande för sändarföretaget att återge hela domen kan domstolen begränsa åläggandet till att gälla ett samman- drag av domen. Eftersom det inte kan anses lämpligt att sändarföretaget skall göra ett sådant sammandrag är det rätten som själv skall göra detta.

Det som föreskrivs i 7 kap. 6 & kan ses som en inskränkning i utgivarens

• Sida 172
•  Original

rätt att ensam bestämma över innehållet i en periodisk skrift utan att det har kommit till något särskilt uttryck i lagtexten. På samma sätt innebär skyldigheten att offentliggöra en fällande dom i radio eller TV en begräns- ning i utgivarens bestämmanderätt. Den kan på motsvarande sätt betraktas som en begränsning av den självständighet som enligt 16 kap. 3 Ö skall tillkomma programföretag. Liksom när det gäller de tryckta skrifterna har det dock ansetts obehövligt att i lagtexten särskilt nämna detta förhållande.

Enligt bestämmelsen i 3 & andra stycket andra meningen skall ett beslut om konfiskering medföra att alla föremål som kan användas "uteslutande för mångfaldigande" görs obrukbara för fortsatt mångfaldigande. 1 7 kap. 7 åt andra stycket finns en exemplifiering på de föremål som där avses: "formar, stenar. stereotyper. plåtar och andra dylika uteslutande för tryckningen av skriften använda materialier". I fråga om filmer och ljud- upptagningar motsvaras detta av t. ex. matriser och s.k. masterband. Däremot omfattas inte t. ex. inspelningsapparater. eftersom dessa kan användas även i andra sammanhang.

Av lagtexten framgår att färdiga exemplar av den film eller ljudupptag- ning som konfiskationsbeslutet gäller och som är avsedda för spridning skall förstöras. Såvitt gäller de föremål som är till enbart för att mångfal- diga framställningen är det däremot tillräckligt att de behandlas så att de inte kan användas för att framställa ytterligare exemplar av upptagningen. Det öppnar en möjlighet att använda föremålen. om det brottsliga avsnittet elimineras. t.ex. vid kopiering från ett masterband. En film eller en ljud- upptagning som mångfaldigas och sprids efter en sådan åtgärd är att anse som en ny offentlig framställning.

19 kap.

Kapitlet motsvarar 8 kap.

1.5

Första stycket innehåller regler om vem som i första hand ansvarar för yttrandefrihetsbrott i en offentlig framställning. Det är enligt första stycket utgivaren (eller dennes ställföreträdare, om han har inträtt i utgivarens ställe). [ fråga om direktsända radio och TV-program kan enligt andra stycket det i lag föreskrivas en ordning som motsvarar 4 & andra stycket radioansvarighetslagen.

] tredje stycket finns föreskrifter om första-handsansvaret i fråga om ljudupptagningar som saknar utgivare. Ansvaret vilar på upphovsmannen till det som framförs och på den som framträder i upptagningen. En förutsättning för att de skall vara ansvariga är att de är att betrakta som gärningsmän i allmänt straffrättslig mening. Den som enligt straffrättsliga principer skulle vara att bedöma som anstiftare eller medhjälpare är alltså inte ansvarig enligt detta lagrum. Genom att ange ensamansvaret på detta sätt utesluter grundlagen t. ex. en ackompanjerande orkester från ansvarig- heten. när det brottsliga består i en sångtext för vilken författaren och sångaren blir ansvariga. En annan förutsättning är att upphovsmannen och

• Sida 173
•  Original

t.ex. den utövande konstnären namnges i upptagningen. Det bör anses tillräckligt för att ansvarighcten skall inträda att deras namn anges på en etikett på upptagningen eller på något jämförligt sätt. 1 övrigt hänvisas till den allmänna motiveringen. avsnitt 3.5.

75

&

Paragrafen innehåller regler om det ansvar i andra hand som åvilar den som bedriver verksamhet i fråga om offentliga framställningar som skall ha utgivare.

Om en utgivare utses för skens skull i fråga om en ljudupptagning eller uppgift om hans namn inte hålls tillgänglig eller han inte kan påträffas under en rättegång bör samma regler gälla som i motsvarande fall i fråga om övriga uttrycksformer. Detsamma gäller om en utgivare har utsetts men han inte längre var behörig när framställningen offentliggjordes eller hans uppdrag hade upphört. Ansvaret bör alltså falla på den som har utsett utgivaren. Att låta upphovsmannen eller den utövande konstnären bära ansvaret skulle inte vara rimligt. eftersom de kan ha medverkat till utgåvan i förlitan på att ansvaret skulle falla på utgivaren. Inte heller bör i de i 2 och 4 angivna fallen ansvaret läggas på den som sprider ljudupptagning— en. eftersom denne bör kunna ta fasta på uppgiften att en utgivare har utsetts. För det fall att utgivarens namn inte har tillkännagivits enligt 17 kap. 1 & tredje stycket kunde övervägas att låta ansvaret falla på spri- daren. Emellertid kan i detta fall upphovsmannen och den som framträderi upptagningen ha gått med på att låta sina namn framgå av upptagningen. Då kan spridaren förledas att tro att ansvaret faller på dem. trots att det enligt vad jag nyss har anfört inte rimligen bör göra det. Följaktligen bör ansvaret falla på den som har utsett en utgivare även i det fallet att utgivarens namn inte har angivits. Det finns inte anledning att befara att tlet i praktiken vanligen skulle möta några hinder att under en rättegång nå fram till ett klarläggande av frågan om vem som bär ansvaret i en situation av det slag som nu har berörts. Andra stycket har utformats i enlighet med det anförda.

I tredje stycket finns bestämmelser om ställföreträdare som motsvarar första styckets regler om utgivare.

3 #

Paragrafen innehåller regler om andrahandsansvaret för ljudupptagningar för vilka någon utgivare inte har utsetts. Om den eller de som i första hand skulle bära ansvaret enligt 1 & tredje stycket. dvs. upphovsmannen och den utövande konstnären, inte kan göras ansvariga därför att deras identi- tet inte framgår av upptagningen eller de hade avlidit innan framställningen lämnades ut för spridning, skall ansvaret i stället falla på den som har låtit framställa upptagningen. dvs. den som driver den verksamhet i vilken

utgivningen sker. Andrahandsansvaret inträder också på samma sätt som i fråga om framställningar för vilka en utgivare skolat ansvara. om första-

• Sida 174
•  Original

handsansvaret inte kan utkrävas därför att den ansvarige inte är bosatt i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.

4.5

Paragrafen motsvarar 8 kap. 4 och 9 ås". Enligt reglerna om ansvarigth för ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder faller dock aldrig an- svaret på framställaren. om denne är en annan än den som bedriver verksamheten för spridning av upptagningen till allmänheten. Ansvaret faller följaktligen alltid direkt på spridaren. om en ljudupptagning utan vare sig känd utgivare eller ansvarig upphovsman eller utövande konstnär sprids till allmänheten. Detsamma gäller om en film har spritts utan att ansvaret kan utkrävas av utgivaren eller den som ansvarat för utseende av utgivare. Det ansvar som enligt 8 kap. 3 & kan utkrävas av en tryckare har alltså inte någon motsvarighet här. Jag ser inte detta som någon olägenhet. Det som från effektivitetssynptrnkt är viktigt i detta sammanhang torde vara att man kan vända sig mot den som sprider upptagningar med ett straffbart innehåll.

555

Reglerna i 8 kap. 11 och 12 åå kan tillämpas också i fråga om de uttrycks- former som nu får sitt detaljerade grundlagsskydd.

20 kap.

Kapitlet motsvarar både 9 och 10 kap.

lå

Reglerna i 9 kap. om åtal skall tillämpas också på de nya uttrycksformer som förs in under TF. Den skyldighet att vaka över att tryckfrihetens gränser inte överskrids som i 9 kap. l & åläggs justitiekanslern har dock inte någon motsvarighet i fråga om den yttrandefrihet som skall skyddas av de nya reglerna. Den tid inom vilken åtal skall vara väckt i mål om ansvar för program i eter- eller trådsändning är liksom f. n. sex månader.

När det gäller övriga offentliga framställningar är preskriptionstiden i enlighet med YFU:s förslag ett år. Det är samma tid som enligt 9 kap. 3 &" gäller för tryckta skrifter som inte är periodiska. Efter den tiden skall det alltså stå klart att en viss framställning kan spridas utan risk för äta] eller andra ingripanden.

I fråga om olaga våldsskildring är dock en särreglering påkallad. Med en så förhållandevis kort tid för åtalspreskription som ett år kan det inte uteslutas att filmer med sådant innehåll offentliggörs under former som väcker föga uppmärksamhet och att spridning i större skala vidtar först när straff inte längre kan ådömas. För att detta skall motverkas har preskrip- tionstiden för olaga våldsskildring i film gjorts längre än för andra yttrande- frihetsbrott, nämligen densamma som i allmänhet gäller för brott med den

• Sida 175
•  Original

aktuella straffskalan. Detta kommer till uttryck genom att det i paragrafen anges att preskriptionstiden bestäms i vanlig lag. Därmed kommer BrB:s regler att gälla. vilket innebär att preskriptionstiden blir två år. Under den tiden är det alltså möjligt att ingripa med åtal. Hänvisningen till allmän lag avses vidare innebära att även BrB:s regler om preskription av förverkan— detalan blir tillämpliga. vilket bl. a. innebär att. om till följd av åtalspres- kription åtal ej kan väckas. konfiskation likväl kan beslutas på talan som delgivits inom fem år från brottet (36 kap. 9 sBrB).

De medel som TF alltså ställer till förfogande för att motverka spekula- tiva våldsskildringar och pornografi i film bör härigenom kunna bli effekti- va. Undcr en tid av två är bör rimligen de filmer som inte kan tolereras ha hunnit uppmärksammas och föranleda ingripanden enligt TF: skulle så undantagsvis inte ha skett kan i vart fall filmerna konfiskeras inom fem år. l den mån spridningen av kopior fortsätter efter ett beslut om konfiskation är det straffbart enligt 16 kap. 7 & tredje stycket. Det bör också hållas i minnet att den som driver utgivningsverksamheten inte kan undgå ansva- ret för innehållet i filmen genom att utse en bulvan som utgivare (19 kap. 2 5). Det är ändock inte möjligt att helt bortse från risken att den nu föreslagna regleringen kan kringgås. Utvecklingen på området bör därför även i fortsättningen följas uppmärksamt. Om det visar sig erforderligt. bör möjligheterna att ingripa mot olaga våldsskildringar kunna övervägas på nytt i samband med behandlingen av det förslag som är att vänta från våldsskildringsutredningen. Med hänsyn bl.a. härtill har som framgått paragrafen avfattats på det sättet att en eventuell ändring av preskriptions— tiden kan göras utan grundlagsändring.

2 s' 1 första hand hänvisas till den allmänna motiveringen. avsnitt 3.8. Reglerna i denna paragraf om beslag berör endast ljudupptagningar och upptagning- ar av rörliga bilder. inte eter- och trådsändningar. Upptagningar hos sän- darföretag kan alltså inte bli föremål för tvångsmedel enligt detta kapitel. om de inte är avsedda för spridning på annat sätt än genom sändning.

Paragrafen hänvisari ston sett till 10 kap. 1 andra och tredje styckena görs dock vissa nödvändiga modifikationer i reglerna om tryckta skrifter. I andra stycket nämns inte beslag av band. eftersom den termen används beträffande tryckta skrifter i 10 kap. 6 & och där givetvis avser något som inte kan förekomma i fråga om ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder. Även termen nummer. som används i 10 kap. 6 5 är mindre lämplig att använda här. eftersom dess huvudsakliga betydelseområdc torde ha avseende endast på tryckta skrifter. I stället används här termerna skivor och rullar. vilka givetvis i första hand syftar på grammofonskivor och filmrullar men som också torde kunna anses som adekvata beteckning- ar på ett antal andra bärare av ljud- och bildupptagningar. t.ex. videoski- vor och fonogramrullar.

Tredje stycket motsvarar 10 kap. 8 .5 andra stycket.

• Sida 176
•  Original

21 kap. ! #

Paragrafen motsvarar 11 kap. 1 & första stycket första meningen och tredje stycket.

vt

.. .

Paragrafen motsvarar 1 1 kap. 1 &” första stycket andra meningen och 2 5.

3.6

Paragrafen motsvarar 11 kap. 1 & första stycket tredje meningen.

4.5

Uppsåtspresumtionen enligt hänvisningen i 11 kap. 1 5 andra stycket till 8 kap. lZs och de återstående reglerna om skadestånd i 11 kap. kan tillämpas i fråga om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i fram- ställningar som omfattas av det nya grundlagsskyddet. Paragrafen hänvisar därför till dessa.

22 kap.

Kapitlet motsvarar 12 kap. och hänvisar helt till detta.

Som beteckning svarande mot tryckfrihetsmäl används som i YFU:s förslag uttrycket yttrandefrihetsmål.

Departementsförslaget skiljer sig från YFU:s förslag i så måtto att ytt- randefrihctsmål skall tas ttpp av tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelsen har sitt säte. Enligt YFU:s förslag (SOU 1983:70 s. 25) skulle yttrandefri- hetsmäl tas upp av någon av tingsrätterna inom det län där framställningen offentliggjordes eller där brottet annars förövades. Någon saklig skillnad i förhållande till regeln i 12 kap. l % TF torde inte vara åsyftad med YFU:s förslag. Regleringen blir enklare om samma kompetensregler väljs i de två avdelningar som TF nu skall innehålla.

23 kap. I och 2 555

l paragraferna, som motsvarar 13 kap. 1—5 så. finns bestämmelser om de nya grundlagsreglernas tillämplighet på utländska framställningar.

] l & behandlas de filmer e.d. och ljudupptagningar som framställs utomlands och som offentliggörs här i landet. Dessa upptagningarjämställs i princip med inhemska framställningar. De uppgifter och det ansvar som för svenska upptagningar ligger på den som bedriver den verksamhet vari offentliggörandet sker ligger i fråga om de importerade upptagningarna i stället på den som här lämnar ut framställningen för spridning. dvs. på importören.

• Sida 177
•  Original

1 andra stycket av 1 s" modifieras denna huvudregel om likställdhet sa till vida att friheten att meddela och anskaffa uppgifter och rätten till anonymi- tet i fråga om dessa utländska upptagningar får samma omfattning som enligt motsvarande bestämmelseri 13 kap.

1 2 & finns föreskrifter om andra utländska offentliga framställningar än dem som avses i 1 ä. Det är alltså fråga om dels filmer e. d. och ljudupptag- ningar som framställs utomlands men som inte offentliggörs här. dels program i eter- eller trådsändning från sändare utomlands. t.ex. i direkt- sändning från satellit (jfr 15 kap. 6 5 första stycket). Beträffande dessa upptagningar och program bör det särskilda svenska yttrandefrihctsrätts- liga regelsystemet inte tillämpas annat än såvitt gäller meddelar- och an- skaffarfrihet och anonymitetsrätt. Motsvarande regler gäller i dag i fråga om skrifter som tryckts utomlands och som inte ges ut här i landet ( 13 kap. 5 :$ TF) och i fråga om utländska radioprogram (1 å andra stycket radio- ansvarighetslagen).

24 kap.

Av kapitlets enda paragraf följer att reglerna i 14 kap. skall tillämpas också i fråga om de medier som omfattas av det nya grundlagsskyddet.

Övergångsbestämmelser

De nya bestämmelserna i TF föreslås träda i kraft den 1 januari 1989, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år när förslagen kan bli slutligt antagna av riksdagen.

När det gäller behovet av övergångsbestämmelser får det anses givet att de nya grundlagsreglerna skall tillämpas på sådana program i eter- eller trådsändning som sänds efter ikraftträdandet. ] fråga om filmer. videogram o.d. och ljudupptagningar skall på motsvarande sätt de nya reglerna tilläm- pas på sådana upptagningar som offentliggörs efter samma tidpunkt.

Vad som kan vålla tvekan är om framställningar som har gjorts offentliga före den 1 januari 1989 också skall falla under det nya grundlagsskyddet, helt eller delvis.

Såvitt gäller program i eter- eller trådsändning finns det knappast anled- ning att låta de nya grundlagsbestämmelserna vara tillämpliga; i stället kan nuvarande reglering gälla, eftersom den i sak ligger mycket nära den nya ordningen. 1 punkt 2 i övergångsbestämmelserna föreskrivs därför att gamla radio— och TV-program inte omfattas av den nya grundlagsreglering- en. Det betyder visserligen att ett reprisprogram kan omfattas av andra regler än det först sända. Några olägenheter av detta bör dock inte uppstå. I samband med följdlagstiftningen får övervägas hur de nu angivna princi- perna skall komma till uttryck i regleringen av övergången till ny lagstift- ning om ansvarigheten på det radiorättsliga omrädet.

Svårare är att avgöra hur man skall behandla "gamla" filmer, videogram o.d. och ljudupptagningar. En nära till hands liggande lösning skulle vara att på samma sätt som i fråga om eter- och trädsändningarna förklara att

• Sida 178
•  Original

äldre regler fortfarande skall tillämpas på framställningar som har gjorts offentliga före de nya grundlagsreglernas ikraftträdande. Det skulle inne- bära att brott som begåtts genom framställningar i äldre upptagningar fortfarande skulle kunna beivras enligt allmänna regler om straff och skadestånd. Det skulle också innebära att det nu gällande förbudet mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag även i fortsättningen skulle tillämpas på äldre sådana upptagningar. Spridningen av filmer och andra upptagningar fortsätter emellertid Linder lång tid. Följaktligen skulle det länge komma att finnas såväl ljudupptagningar som filmer. videogram och andra upptagningar av rörliga bilder som faller under olika regelsys- tem.

Den nu diskuterade lösningen är inte fullt tillfredsställande. låt vara att de olägenheter som den skulle välla i huvudsak torde vara begränsade till frågan om ansvaret för spridning av filmer och videogram med väldinslag. Om en upptagning saknar uppgift om när den har framställts. skulle det inte utan vidare vara klart vilka regler som gäller om den. Och svårigheter- na att uppnå en enhetlig bedömning enligt videovåldslagen av en viss våldsskildring skulle bestå. Det kan också te sig mindre tillfredsställande att inte de nya reglerna omjuryrättegäng m.m. får gälla även äldre upptag- ningar.

Tanken att låta äldre regler gälla i fråga om filmer o.d. samt ljudupptag- ningar. om de har offentliggjorts före de nya grundlagsreglernas ikraftträ- dande. möter alltså betänkligheter. Dessa får anses vara så starka att den diskuterade lösningen inte bör väljas. om någon annan godtagbar möjlighet erbjuder sig.

Den andra utväg som står till buds är att göra de nya grundlagsreglerna tillämpliga på äldre upptagningar. En sådan ordning kan visserligen inte innebära att en utgivare får bära ansvaret. Någon sådan harju inte utsetts enligt TF:s nya regler. och den bristen kan knappast botas i efterhand. Men ansvaret för innehållet i upptagningarna bör kunna bäras av dem som både är ansvariga enligt de nuvarande reglerna och har ett ansvar enligt de nya bestämmelserna i 'l'F. En ordning enligt vilken TF skall tillämpas på filmer, videogram m.m. och ljudupptagningar. även om de har offentlig— gjorts redan före ikraftträdandet. får emellertid inte öppna någon ny möj— lighet att utdöma straff för innehållet i äldre upptagningar (2 kap. 10 & RF. jfr 5 & lagen 1964: 163 om införande av brottsbalken).

De brott som tas upp som yttrandefrihetsbrott i TF:s brottskatalog i dess föreslagna lydelse är straffbara också enligt nu gällande rätt. De kan begås genom framställningar i filmer och videogram m.m. liksom i ljudupptag- ningar. Såväl upphovsmän som utövande konstnärer kan i princip vara straffbara som gärningsmän i fråga om brott som utförts på sådant sätt. med undantag för olaga våldsskildring. Både den som har lämnat ut upptagningen för spridning och den som säljer eller på annat sätt sprider den i detaljistledet kan göras ansvarig. Ett likadant ansvar som det. som de nu nämnda kategorierna alltså kan bära för ett brott som består i en framställning i en ljud- eller bildupptagning. kan utkrävas också enligt de nya reglerna i TF.

Beträffande brottet olaga våldsskildring föreliggeri förhållande till övri- ga yttrandefrihetsbrott enligt TF:s föreslagna lydelse den skillnaden att i

• Sida 179
•  Original

dag endast spridningen är kriminaliserad. Själva skildringen av vissa former av våld och handlingar med sexuell innebörd är inte straffbar. Såvitt gäller de rekvisit som avser skildringarnas innehåll är förutsättning- arna för straffbarhet dock desamma som enligt de nu gällande reglerna i videovåldslagen. En annan skillnad är att ansvaret för yttrandefrihetsbrot- tet olaga våldsskildring enligt de nya bestämmelserna i första hand vilar på utgivaren. i andra hand på den som har låtit framställa eller importera upptagningen och i sista hand på den som sprider den. Det ansvar som f.n. kan tttkrävas enligt videovåldslagen för detta slags framställningar avser spridningen. Det vilar på samma personer som enligt de nya grundlagsreg- lerna kan bära ett subsidiärt ansvar för yttrandefrihetsbrottet. dvs. på dem som lämnar ut framställningarna för spridning och på importörer och detaljister.

Som förut har anförts kan något ensamansvar för en särskilt utsedd utgivare inte komma i fråga för olaga våldsskildring i äldre filmer och andra upptagningar av rörliga bilder. Däremot får det subsidiära ansvaret enligt de nya reglerna i TF i sak anses överensstämma med det ansvar som åvilar spridare på olika nivåer enligt videovåldslagen. De personer som kan straffas enligt videovåldslagen bör alltså efter de nya grundlagsreglernas ikraftträdande i stället kunna göras ansvariga för olaga våldsskildring enligt de nya reglerna utan hinder av att dessa kriminaliserar själva skildringen och inte spridningen. Vid bedömningen av brottets straffvärde i det särskil- da fallet bör självfallet utan hinder av en sådan konstruktion hänsyn kunna tas till vilket slags spridning som gärningsmannen har gjort sig skyldig till och de omständigheter som i övrigt föreligger på den subjektiva och objektiva sidan.

l enlighet med det nu anförda står det klart att de nya reglerna i TF om ansvarighet för offentliga framställningar i princip bör kunna tillämpas också på filmer och ljudupptagningar som har gjorts offentliga redan före den 1 januari 1989. Detta bör dock inte ske fullt ut. Om man utan några begränsningar skulle tillämpa den ordning som enligt de nya reglerna föreskrivs för det fall att utgivare saknas. skulle detta nämligen innebära att särskilt de nu befintliga straffrättsliga spärrarna mot spridning av bild- upptagningar som innehåller grova våldsskildringar luekrades upp ganska avsevärt i detaljistledet. Ansvar för spridning av en äldre upptagning med sådant innehåll skulleju enligt de nya ansvarsreglerna inte kunna utkrävas av någon annan än den som bedrivit den verksamhet i vilken filmen framställts eller. såvitt gäller alster framställda i utlandet. lämnats ut för spridning ( 17 kap. 1 s 17 kap. 2 & och 23 kap. l ä). om det av upptagningen framgår vent denne är. Därtill kommer att det kan finnas en viss risk för svårigheter i tillämpningen av en sådan ordning. eftersom de ursprungs- uppgifter som kan finnas på äldre upptagningar inte har kommit till med tanke på att uppfylla de krav som den nya ordningen innebär. Vid införan- det av de nya reglerna bör därför i fråga om äldre filmer och videogram det avsteget göras från huvudprineiperna att den som sprider framställningen. vare sig det är i grossist- eller detaljistledet. skall kunna straffas om framställningen innehåller olaga våldsskildring.

För sådan spridning av videogram med väldinslag som har ägt rum före

• Sida 180
•  Original

ikraftträdandet och som varit straffbar enligt videovåldslagen bör den lagen och inte de nya reglerna tillämpas. Detta kan inte anses komma i konflikt med de principer som har kommit till uttryck i 2 kap. 10 & RF eller grundtankarna bakom 5 15 andra stycket lagen om införande av brottsbal- ken. Den nya regleringen blir nämligen närmast en lagteknisk omgestalt- ning av ansvarigheten och inte ett uttryck för en ändrad mening i fråga om våldsskildringarnas straffvärde. Inte heller i övrigt kan den här föreslagna övergångsordningen komma i konflikt med de angivna principerna.

Den övergångsordning som jag i enlighet härmed föreslår bör gälla inte bara för filmer och videogram med våldsinslag utan även för andra brott som kan begås genom filmer. videogram o.d. och ljudupptagningar.

Även i fortsättningen gäller att den som sprider en äldre film som har godkänts av statens biografbyrå för visning vid biografföreställning eller enligt 5 & videovåldslagen för spridning på annat sätt inte kan straffas för olaga våldsskildring. Det följer av de nya 10 b och 10 c åå i 16 kap. brottsbalken.

1 övrigt bör de nya reglerna kunna tillämpas på äldre upptagningar med de undantag som betingas av vad som sägs i det följande. Frågorna be- handlas i huvudsak i samma ordningsföljd som i 15—24 kap. TF.

Upphovsmän och meddelare samt de som har framträtt i en offentlig framställning skall enligt 15 kap. 8 & ha rätt att förbli anonyma. Någon sådan rätt tillkommer dem inte på grund av nu gällande lag. Det är inte godtagbart att i efterhand t. ex. ålägga dem som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av ljud- eller bildupptagningar eller i nyhets- förmedlande verksamhet enligt vad som sägs i 3 kap. 3 & en straffsanktio- nerad tystnadsplikt till skydd för anonymitetsrätten. Reglerna om denna bör därför inte gälla i fråga om äldre upptagningar.

Den ansvarsfrihet som enligt grundlagsreglerna tillkommer dem som har anskaffat eller meddelat uppgifter för publicering bör däremot kunna få gälla även om uppgifterna har offentliggjorts eller varit avsedda för offentliggörande genom en äldre framställning. En sådan ordning innebär visserligen att möjligheterna att beivra äldre gärningar går förlorade. Men den konsekvensen torde i praktiken inte ha någon större betydelse. En viktig fördel med en sådan ordning är att regleringen blir enklare, om de nya föreskrifterna får gälla utan inskränkningar i detta hänseende. Den är vidare bäst förenlig med det system med begränsning av ansvarigheten till vissa särskilt utpekade personer som nu föreslås.

Enligt 16 kap. 6 lå skall filmer och ljudupptagningar förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa dem samt om när och var det har skett. Den som låter framställa en film eller en ljudupptagning och åsido- sätter vad som föreskrivs i 6 & skall enligt 7 s*; i samma kapitel dömas till straff. Också den som sprider en upptagning som saknar en föreskriven uppgift eller som spridaren veterligt utvisar en oriktig sådan uppgift skall straffas. Dessa regler saknar såvitt gäller de avsedda uttrycksformerna motsvarigheter i gällande rätt. De kan därför inte göras tillämpliga på äldre filmer och ljudupptagningar.

Det innebär att den som sprider filmer och ljudupptagningar inte sällan i sin verksamhet kan få att ta befattning med upptagningar som saknar sådana uppgifter om ursprunget som är föreskrivna i de nya grundlagsreg- lerna. I ett sådant fall bör detaljisten vara berättigad att utgå från att

• Sida 181
•  Original

upptagningen har offentliggjorts före den 1 januari 1989. om inte något annat framgår eller kan anses allmänt veterligt. Det skulle betyda att han är fri från det ansvar som föreskrivs i 16 kap. 7 & för spridning av upptagning- ar som saknar korrekt ursprungsmi-irkning men enligt vad förut har sagts bär det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret för innehållet.

Eftersom den straffrättsliga ansvarigheten för innehållet i äldre filmer inte helt följer de nya reglerna bör vissa särskilda bestämmelser införas också i fråga om skadestånd.

Som jag förut har berört kan enligt nu gällande regler straffrättsligt ansvar göras gällande mot dem som, utan att själva vara gärningsmän i fråga om ett brott som innefattas i framställningen. i olika led medverkar i spridningen av en film eller en ljudupptagning med ett brottsligt innehåll. När det gäller äldre upptagningar torde ofta preskription ha inträtt i fråga om ansvarstalan mot dem som i första hand kan antas vara att anse som gärningsmän. dvs. upphovsmän. utövande konstnärer och andra som stått resultatet av inspelningsarbetet särskilt nära. De nu gällande reglerna kan å andra sidan knappast anses med säkerhet utesluta straff för spridning av upptagningen som sker efter sådan preskription.

Enligt de nu gällande reglerna i videovåldslagen är spridning av filmer och videogram med vissa kvalificerade våldsskildringar kriminaliserad. Eftersom det är spridningen som är straffbelagd begås ett nytt brott vid varje spridningstillfälle. När nu de nya reglerna skall tillämpas på äldre upptagningar som innehåller våldsskildringar av kvalificerat slag innebär det att i fortsättningen själva skildringen i filan eller videogrammet är det som straffhotet avser. Den har inte utgjort något brott förut. Följaktligen har inte heller någon preskriptionstid löpt i fråga om framställningens innehåll. För att de äldre filmer och videogram som innehåller framställ- ningar som nu blir kriminaliserade som olaga våldsskildring skall kunna fogas in i det nya regelsystemet krävs alltså att en utgångspunkt för preskriptionstiden fastställs.

Det nu anförda visar att den yttrandefrihetsrättsliga ansvarighet som enligt de nya reglerna kommer att vila på dem som sprider äldre filmer. videogram o.d. samt äldre ljudupptagningar måste begränsas i tiden ge- nom en preskriptionsregel. Eftersom upptagningarna redan är i omlopp framstår den dag då den nya regleringen börjar gälla som den naturliga utgångspunkten för preskriptionstiden. Jag har i specialmotiveringen till 20 kap. 1 få berört den särskilda reglering som föreslås i fråga om preskription av ansvars- och konfiskationstalan när det gäller filmer som innefattar olaga våldsskildring.

Äldre regler bör fortsätta att gälla beträffande mål där talan redan har väckts när de nya grundlagsreglerna träder i kraft. Det gäller i fråga om ansvarigheten såväl som rättegången. Om den nya lagen skulle ha lett till frihet från straff eller lindrigare straff för den tilltalade skall dock principen i 5 5 andra stycket andra meningen lagen (1964:l63) om införande av brottsbalken gälla.

Väcks talan för äldre brott först efter det att de nya grundlagsreglerna har trätt i kraft bör däremot de nya reglerna tillämpas. Detta betyder bl. a. att JK skall överta de förundersökningar som pågår vid ikraftträdandet och pröva åtalsfrågan i stället för den allmänne åklagaren.

Prop.]986/871151

• Sida 182
•  Original

Frågan om hur våldsskildringar i filmer och videogram skall behandlas har berörts tidigare. Det fallet kan naturligtvis tänkas förekomma att lagföring skall ske för att en film med otillåtna våldinslag har spritts både före och efter ikraftträdandet. 1 ett sådant fall måste talan föras om ansvar för brott mot videovåldslagen. såvitt gäller spridningen före ikraftträdan- det. och för olaga våldskildring i fråga om den spridning som förekommit därefter. Självfallet bör åtalen i så fall handläggas i samma rättegång: se nuvarande regler i [ bä lagen (l949:164) med vissa bestämmelser om rättegången i tryckfrihetsmål.

Enligt 23 kap. l & vilar skyldigheten att utse utgivare i fråga om importe— rade framställningar på den som här i riket lämnar ut upptagningen för spridning. Lika litet som när det gäller äldre inhemska upptagningar kan emellertid en regel om skyldighet att utse utgivare tillämpas på utländska upptagningar som redan har importerats och lämnats ut för spridning här i landet när de nya reglerna träder i kraft. Därför kan inte 23 kap. l & första stycket andra meningen göras tillämplig på äldre upptagningar.

Punkt 3 i övergångsbestämmelserna har utformats i enlighet med det anförda.

5.2 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

2 kap. 1 så

Den nya lydelsen av andra stycket innebär att friheten att yttra sig i de medier som omfattas av det nya detaljerade grundlagsskyddet undantas från RF:s regelsystem på samma sätt som tryckfriheten. Att vissa regler i 2 kap. RF ändock skall tillämpas framgår av 7 kap. 3 & tredje stycket. 15 kap. 3 & andra stycket samt 16 kap. l å andra stycket och 3 & första stycket TF.

[255

Tredje meningen i första stycket ger ett uttryckligt stöd i RF för de möjligheter som finns att genom författning av lägre valör än lag förordna om inskränkningar i mötes- och demonstrationsfriheterna (jfr avsnitt 3.4 under rubriken Möten och demonstrationer).

14.5

Första stycket har delats upp i två meningar med anledning av ändringen i 12 &. Det betyder att mötes- och demonstrationsfriheterna alltjämt kan begränsas av lagregler om krav på tillstånd som grundas på t. ex. hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen.

Det har gjorts gällande att uttrycket "vid sammankomsten eller demon- strationen" gör att det inte är möjligt att begränsa mötes- och demonstra- tionsfriheterna på grund av bullerstörningar som inträder som en följd av en sammankomst men inte drabbar dem som deltar i sammankomsten utan

• Sida 183
•  Original

endast andra som vistas i närheten (JO 1983/84 s. 85 och SOU [985124 5. 290). Uttrycket "vid sammankomsten eller demonstrationen" måste dock anses ge ett vidare utrymme för begränsningar av dessa friheter. Inte bara ordningen och säkerheten bland just de personer som deltar i samman- komsten utan också ordnings- och säkerhetsproblem som samtidigt upp- står i sammankomstens omedelbara omgivning och är en direkt följd av sammankomsten bör kunna ligga till grund för begränsningar av mötes- och demonstrationsfriheterna (jfrjustitiedepartementets PM dnr 1862—85. remitterad tillsammans med SOU l985:24).

5.3 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken

16 kap. 8 55

Ändringen har behandlats i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.6.4.

[Obs

I denna paragraf har tagits in de nya bestämmelser som generellt förbjuder bilder med våldsskildringar av sexuell karaktär. dvs. i första hand den s.k. våldspornografin. Bestämmelserna kompletterar det förbud mot extrema våldsskildringar i rörliga bilder som f.n. finns i en särskild lag. den s.k. videovåldslagen.

Bestämmelserna har behandlats i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.6.2 och 3.6.3.

I princip alla slags bilder som visar sexuellt våld eller tvång omfattas av förbudet oberoende av om det är fråga om stillbilder eller rörliga bilder. Hit hör dels bilder i tryckta skrifter. fotografier. teckningar o.d.. dels film- bilder. videogram och bilder som förmedlas med hjälp av TV-teknik.

] fråga om vilka skildringar som skall omfattas av förbudet såvitt avser rörliga bilder hänvisas till förarbetena till videovåldslagen och ändringarna iden (prop. 1980/81: 176, KU 28. prop. 1984/85: 1 16).

Vad som i de tidigare förarbetena sägs om sexuellt våld och tvång i rörliga bilder har avseende även på skildringar av sådant våld och tvång i stillbilder. Alla sexuella skildringari bild som innehåller våld i någon form avses således komma att träffas av förbudet. Det ställs inte något krav på att det skall framgå av bilden att våldet kan återföras till en människa: även våld som härrör från djur eller tekniska anordningar o.d. förekommer också. Något krav på att våldet skall vara grovt e.d. gäller inte heller. Klart är dock att det beträffande stillbilder i praktiken måste vara fråga om våld av någorlunda kvalificerat slag för att det skall kunna konstateras att bilden faller under straffbestämmelsen.

Förutom våld omfattas sexuella situationer som innehåller tvångsme- ment. Hit räknas främst skildringar av sadistiska beteenden eller likartade förfaranden som är ägnade att uppfattas så att någon mot sin vilja blir utsatt för kränkande eller nedvärderande behandling. Det förekommer inte sällan att modellen har avbildats på ett sätt som av betraktaren är avsett att

• Sida 184
•  Original

uppfattas så att den betvingande eller förnedrande behandlingen är njut- bar. Även sådana situationer skall naturligtvis omfattas av bestämmelsen, om brottsrekvisiten i övrigt är uppfyllda.

Försvarlighetsrekvisitet har utformats på samma sätt som i bestämmel- sen om barnpornografi. I fråga om innebörden av begreppet hänvisas till prop. 1984/85:116 s. 19 och där gjorda hänvisningar.

Undantaget i tredje stycket för filmer och videogram som har godkänts av biografbyrån har behandlats i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.6.2. En motsvarande bestämmelse finns i dag i videoväldslagen (jfr prop. 1984/85:116 s. 22 ff).

IO (' 5

I denna paragraf har förbudet att sprida filmer och videogram till den som är under 15 år tagits in. Bestämmelserna har behandlats i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.6.2.

Undantaget för filmer och videogram som har godkänts av biografbyrån och möjligheten för distributören att förse filmerna och videogrammen med intyg om sådant godkännande har överförts från videovåldslagen (se prop. 1985/86:116 s. 22 ff).

5.4 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)

En utvidgning av principen om handlingsoffentlighet till vissa organ utan- för myndighetsområdet medför — som jag har anfört i den allmänna moti- veringen (avsnitt 3.9) — ett behov av vissa kompletteringar av reglerna i sekretesslagen. Behovet av nya sekretessregler blir dock förhållandevis begränsat. De organ som skall tillämpa offentlighetsprineipen men som inte nu är myndigheter jämställs vid tillämpningen av sekretesslagen med dessa. Sekretessen hos de enskilda organen bör nämligen som jag har framhållit vara densamma som hos myndigheter med motsvarande verk- samhet. Några tillägg till sekretesslagen behövs över huvud taget inte i vissa fall. Så t.ex. kommer sekretessen i 7 kap. 11 & med bestämmelser om sekretess i myndigheternas personaladministrativa verksamhet också att täcka behovet av sekretess hos andra organ som har statligt reglerade tjänster.

Svenska institutet har begärt att bestämmelserna i 9 kap. 5 % om sekre- tess för bl.a. uppgifter om studiestöd skall utvidgas till att omfatta även uppgifter om stipendier eller andra bidrag. Institutet har framhållit att dess stipendieärenden ofta innehåller uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden vilka kan vara i behov av skydd. Detta skulle inte minst gälla uppgifter som rör utländska sökande.

Det bör emellertid inte komma i fråga att generellt införa sekretess för uppgifter i stipendieärenden. Någon sådan sekretess för dessa uppgifter gäller inte i dag på myndighetsomrädet och bör heller inte gälla med hänsyn till att insynsintressena gör sig starkt gällande i ärenden om fördel- ning av statliga medel.

Som institutet har anfört kan det emellertid ibland finnas anledning att

• Sida 185
•  Original

anta att utlänningar som söker och erhåller stipendier för vistelse i Sverige blir föremål för ett politiskt betingat intresse bland andra grupper av utlänningar här. Det erinras om bestämmelsen i 7 kap. 14 &. enligt vilken sekretess gäller för uppgift som rör utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men i vissa situationer. Denna s.k. utlänningssekretess är inte inskränkt till något visst verksamhetsområde utan gäller inom hela den offentliga förvaltningen. Sekretessen i 7 kap. 14 å. som således skulle komma att gälla också hos Svenska institutet. får anses väl täcka det behov av skydd som kan föreligga för uppgifter i sådana fall som institutet har pekat på.

Behovet av nya sekretessregler inskränker sig därför till en komplette- ring av bestämmelserna i 8 kap. 7 & för att skydda uppgifteri stödverksam- het.

Någon ändring av det område där meddelarfriheten i dag har försteg framför tystnadsplikterna har departementsförslaget i denna del inte an- setts ge anledning till. Det kan dock anmärkas att undantaget i 16 kap. 1 & sekretesslagen från meddelarfriheten såvitt gäller 8 kap. 7é samma lag kommer att avse också sådana uppgifter i stödverksamhet som nu föreslås bli skyddade av sekretessen enligt den paragrafen. Som framgår under 16 kap. l & förordas dock en viss utvidgning av undantagen från meddelar- friheten såvitt gäller uppgifter som lämnas av anmälare m.fl. inom den enskilda hälso- och sjukvården. Vidare föreslås en följdändring till den föreslagna nya lydelsen av TF.

] kap. 8 5? och bilagan till lagen

Dessa bestämmelser har berörts i den allmänna motiveringen. avsnitt 3.9.

Området för den utvidgade handlingsoffentligheten bestäms i huvudsak genom en uppräkning av de organ som skall omfattas av de nya reglerna. Denna uppräkning görs i en bilaga som anknyts till 1 kap. 8 5. I bilagan anges också den verksamhet hos organet i vilken TF:s regler om rätt att ta del av allmänna handlingar skall gälla. Där hänvisas också i förekommande fall till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet. Notarius publicus och AB Svensk Bilprovning. vilkas verksamhet redan i dag helt eller delvis omfattas av handlingsoffentligheten nämns inte längre i 1 kap. 8 (i utan i bilagan.

Genom den lagtekniska konstruktion som har valts kommer formellt samtliga bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen att bli tillämpliga även hos de organ som räknas upp i bilagan men som inte är myndigheter. Vissa bestämmelser i kapitlet är dock sådana att de inte kan tillämpas på andra organ än myndigheter. Det kan t. ex. inte bli fråga om att tillämpa delega- tionsreglerna i 15 kap. 1 och 2 åå på sådana organ. Det finns också andra exempel på sådana bestämmelser. t.ex. de i 15 kap. 65 första stycket angivna reglerna om att endast vissa myndigheter skall pröva frågan om utlämnande av allmän handling (jfr 2 kap. 14 & TF och 7 åsekretessförord- ningen 1980:657).

• Sida 186
•  Original

Att den lagtekniska konstruktionen således kommer att innefatta en något för vid hänsyftning på bestämmelserna i 15 kap. bör inte vålla några problem i den praktiska tillämpningen. Notarius publicus och Svensk Bilprovning AB harju såvitt känt utan problem kunnat tillämpa de nuva- rande reglerna i 1 kap. 8 å som är i sak desamma som de nu föreslagna. Alternativet. att tynga lagtexten med en uttrycklig hänvisning till tillämp- liga lagrum i 15 kap.. är därför inte behövligt för att uppnå erforderlig klarhet om vad som avses.

8 kap. 7 5

18 kap. 7 å regleras för närvarande sekretessen dels i kommunala myndig- heters tillsyns- och stödverksamhet med avseende på näringslivet. dels i AB Svensk Bilprovnings obligatoriska kontrollverksamhet. Paragrafen har sin motsvarighet på det statliga myndighetsområdct i 8 kap. 6 å.

Enligt avsnitt 3.9 skall även sådan obligatorisk kontroll m.m. som utförs av andra än myndigheter och AB Svensk Bilprovning omfattas av hand- lingsoffentligheten. Den sekretess som f.n. gäller enligt 8 kap. 7 å kommer då även utan något tillägg att gälla också hos AB Statens Anläggnings- provning, Apoteksbolaget AB och Kungl. Svenska Aeroklubben. Vidare föreligger motsvarande behov av sekretess i sådan stödverksamhet med avseende på näringslivet som handhas av regleringsföreningarna på jord- brukets och fiskets områden. Behovet av sekretess i denna stödverksam- het har tillgodosetts genom ett tillägg till förevarande paragraf.

[6 kap. I .5 Ingressen

Hänvisningarna till TF har ändrats i konsekvens med de föreslagna grund- lagsändringarna.

Förhållandet mellan ingressen och vissa delar av punkt 3 i paragrafen är tämligen komplicerat. I ingressen erinras om att vissa undantag från med- delarfriheten m.m. anges direkt i 7 kap. 3 och 5 åå TF. medan de s.k. kvalificerade tystnadsplikterna räknas upp i 16 kap. 1 å sekretesslagen. Svårigheterna är särskilt stora när det gäller att i regleringen klargöra vilka uppgifter av betydelse för rikets säkerhet som inte får röjas. Bland de brott som avses i 7 kap. 3 och 5 åå TF återfinns bl.a. spioneri (19 kap. 5 och 6 åå BrB) och grov obehörig befattning med hemlig uppgift (19 kap. 8 å BrB) och i 7 kap. 5 å ocksä obehörig befattning med hemlig uppgift (19 kap. 7å BrB). vårdslöshet med hemlig uppgift (19 kap. 9å BrB) samt landsförräderi och landssvek (22 kap. 1 å). Dessa ansvarsbestämmelser kan betraktas som en form av tystnadspliktsföreskrifter (jfr prop. 1979/80:2 del A 5. 369). De omfattar delvis samma uppgifter som är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 och 2 åå (utrikes- resp. försvarssekretess) och 5 kap. 1 å sekretesslagen (förundersökningssekretess). Den som läser punkt 3 i 16 kap. 1 å återfinner emellertid där bara 2 kap. 1 å och 5 kap. 1 å — och den senare paragrafen enbart i den del den sekretessbeläggcr

• Sida 187
•  Original

uppgifter om viss särskild sorts tvångsmedelsanvändning. Läsaren kan då förledas att tro att det är tillåtet att lämna ut uppgifter som omfattas av försvarssekretessen och huvuddelen av förundersökningssekretessen fast- än meddelarfriheten här är inskränkt genom de undantag som anges direkt i TF. Det har också visat sig att den nuvarande utformningen av bestäm- melserna har lett till missuppfattningar om meddelarfrihetens omfattning. Eftersom det är angeläget att regleringen på detta område är så tydlig som möjligt (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 1081. bör det undersökas om inte en mera klargörande utformning av bestämmelserna kan åstadkommas. bl.a. på grundval av den utförligare regleringen i TF i fråga om brotten mot rikets säkerhet som nu föreslås. Detta är emellertid en fråga som behöver övervägas ytterligare och den får därför tas upp i annat sammanhang.

Punkt 2

Med anledning av det utvidgade grundlagsskyddet för andra medier än tryckta skrifter har i punkt 2 hänvisningarna till tystnadsplikterna enligt radiolagstiftningen ersatts av en hänvisning till 15 kap. 8 åTF.

Punkt 8

1 punkt 8 har 6 a å lagen ( 1980: 1 1 ) om tillsyn över hälso- och sjukvårdsper- sonalen m.fl. lagts till uppräkningen av de tystnadsplikter som har försteg framför meddelarfriheten. Härigenom blir skyddet för uppgifter som läm- nats av anmälare m.fl. detsamma inom allmän och enskild hälso- och sjukvård. Motsvarande bestämmelser i sekretesslagen. 7 kap. 6 å. åter- finns nämligen i punkt 3. Något skäl för nuvarande sakliga skillnad mellan de två sektorerna kan inte anses föreligga.

Ikraftträdande m. m.

Ändringarna i sekretesslagen kan i och för sig träda i kraft innan de här föreslagna grundlagsändringarna gör det. Med tanke främst på att det är lämpligt att de organ som enligt förslaget nu skall börja tillämpa offentlig- hetsprineipen bör få viss tid att förbereda detta, föreslås att även detta lagförslag skall trädai kraft den 1 januari 1989. .

Några särskilda övergångsbestämmelser finns inte. Handlingar som för- varas hos de organ som anges i bilagan och hör till däri angiven verksamhet blir i och med ikraftträdandet att anse som allmänna handlingar. Någon skyldighet att registrera sådana handlingar föreligger inte. Bestämmelsen i 15 kap. 1 å tar sikte enbart på handlingar som kommer in till*elle-rmupprättas hos organet efter lagens ikraftträdande. Eftersom de enskilda organen inte tidigare har haft en laglig skyldighet att registrera sina handlingar eller hålla dessa ordnade pä visst sätt. kan svårigheter ibland föreligga att identifiera efterfrågade handlingar. Av 2 kap. 12 å TF följer emellertid att skyldighet att tillhandahålla handling på stället inte föreligger. om betydande hinder härför möter. Under en övergångstid kan organen ha anledning att hänvisa

• Sida 188
•  Original

till denna bestämmelse om betydande praktiska svårigheter skulle förelig- Prop. 1986/87: 151 ga att få fram icke registrerade handlingar.

5.5 Förslaget till lag om upphävande av lagen (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag

Som har framgått av den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.2) har de bestämmelser i videovåldslagen som fortfarande skall gälla förts över till BrB. Att videovåldslagen fortfarande skall vara tillämplig i fråga om gär- ningar som har begåtts före ikraftträdandet har berörts i specialmotivering— en till övergångsbestämmelserna till TF (5.1.1.