Ds 2003:23
Validering m.m. - fortsatt utveckling av vuxnas lärande
1. Bakgrund
I ett samhälle där kunskap och kompetens värderas allt högre ökar kraven på den enskilde att i egenskap av medborgare, förälder, konsument, anställd eller företagare regelbundet förnyar och breddar sina kunskaper. De behov individen har följer sällan utbildningsväsendets indelning i skolformer, stadier, ämnen, kurser eller terminer. Samhällets insatser för det livslånga och livsvida lärandet behöver därför inriktas mot att den enskilde skall kunna få möjlighet till det lärande han eller hon behöver vid den tidpunkt, i de former, med den inriktning och på den nivå som krävs. Självfallet begränsas möjligheterna att tillgodose individernas behov av en rad praktiska omständigheter liksom av tillgången på resurser. Strukturellt kan emellertid fortfarande mycket göras för att förbättra individernas möjligheter till lärande. Riktlinjerna för utvecklingen av vuxenutbildningen lades fast av riksdagen i samband med behandlingen propositionen om Vuxnas lärande våren 2001 (prop. 2000/2001:72, bet. 2000/2001:UbU15, rskr. 2000/2001:229). Dessa ställningstaganden syftade till att lägga grunden för ett fortsatt förändringsarbete. En bärande tanke i 2001 års beslut var att individens behov och önskemål i långt högre grad än hittills borde prägla vuxenutbildningen.
I den nya förordningen (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning anpassas regelverket till den förändring av den kommunala vuxenutbildningen som propositionen förordade.
Ett andra tema i beslutet var behovet att skapa en infrastruktur för vuxnas lärande på kommunal eller regional nivå. Begreppet infrastruktur syftar på alla de åtgärder, inrättningar
Bakgrund Ds 2003:23
och system, som innebär möjligheter, förutsättningar och stöd för den enskildes lärande. Det handlar givetvis om tillgången på en pedagogisk och ämnesteoretisk ram med stor bredd. Det handlar också om tillgång till vägledning, validering av reell kompetens, biblioteksresurser och ekonomiskt stöd. Vidare handlar det om fungerande nätverk mellan kommunala och statliga myndigheter, som ser lärande och kompetensutveckling som verktyg t.ex. för att få människor tillbaka i sysselsättning. För att stödja utvecklingen av denna infrastruktur utgick under år 2002 statsbidrag till kommunerna om sammanlagt 350 miljoner kronor.
Förslagen i propositionen om vuxnas lärande byggde på dels förslag i Kunskapslyftskommitténs betänkande (SOU 2000:28 Kunskapsbygget 2000 – det livslånga lärandet), dels erfarenheter som vunnits under kunskapslyftet och som redovisats framför allt i Skolverkets rapporter. Ett syfte med kunskapslyftet, vid sidan av de sysselsättnings- och tillväxtpolitiska motiven, var att utveckla vuxenutbildningen. För att säkerställa det fortsatta förändringsarbetet som pågår beslutade riksdagen att ett riktat statsbidrag till vuxenutbildningen skulle utgå efter det att den särskilda satsningen avslutats. Statsbidraget motsvarar cirka 46 500 utbildningsplatser inom kommunal vuxenutbildning och cirka 7 000 platser inom folkhögskolan.
På grundval av förslag i propositionen om vuxnas lärande inleddes också en förändring av inriktningen av verksamheten vid dåvarande Statens skolor för vuxna i Norrköping och Härnösand. Verksamheten skulle successivt förskjutas från att anordna distansutbildning motsvarande gymnasial vuxenutbildning till att stödja utvecklingen av flexibelt lärande i kommunerna. Efter förslag i budgetpropositionen för 2002 fördes verksamheten samman med folkbildningsdelen av Distansutbildningsmyndigheten och den nya myndigheten Nationellt centrum för flexibelt lärande skapades den 1 januari 2002. I samband därmed vidgades myndighetens uppdrag vad gäller stöd till utveckling av flexibelt lärande.
Bakgrund
Under våren 2001 fattade riksdagen också beslut (prop. 2000/01:63, bet. 2000/01:UbU14rskr. 2000/01:197) om att försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning (KY) skulle övergå i reguljär verksamhet den 1 januari 2002. KY omfattar innevarande år ca 12 500 utbildningsplatser som anordnas i samarbete mellan kommuner, enskilda utbildningsanordnare, företag samt universitet och högskolor. En central uppgift för den nyskapade Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning, vid sidan om uppdraget att pröva ansökningar och besluta om statsbidrag till KY, är att vidareutveckla och säkerställa kvalitén i verksamheten.
Kring nyåret 2003 har dels Gymnasiekommittén 2000 överlämnat betänkandet (SOU 2002:120 Åtta vägar till kunskap), dels Skollagskommittén lämnat sitt betänkande (SOU 2002:121 Skollag för kvalitet och likvärdighet). I anslutning till det sistnämnda betänkandet överlämnade en arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet rapporten Stöd till vuxnas lärande (Ds 2002:66) med förslag till lagreglering av vuxenutbildningen. Betänkandena och rapporten remissbehandlas under första halvåret 2003 med inriktning på att förslag skall föreläggas riksdagen under 2004.
En förändring av utbildningen i svenska för invandrare, som syftar till en bättre anpassning till den enskildes behov och planer för vistelsen i Sverige, inleddes på grundval av riksdagens beslut om vuxnas lärande våren 2001. Sommaren 2002 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att pröva hur skolformen svenskundervisning för invandrare, sfi, kan förnyas och organiseras. Utredningen skall bedrivas i nära samråd och parallellt med översynen av mottagande av och introduktion för flyktingar (Dir. 2001:87). Båda utredningarna skall redovisa sina förslag senast den 1 september 2003.
När propositionen om vuxnas lärande lades fram våren 2001 pågick remissbehandlingen av utredningarna om vägledning (SOU 2001:45 Karriärvägledning.se.nu) och validering (SOU 2001:78 Validering av vuxnas kunskap och kompetens). Dessa frågor behandlades därför endast översiktligt i propositionen.
Bakgrund Ds 2003:23
Sedan remissbehandlingen avslutats har beredningsarbetet varit inriktat på att föra fram förslag till riksdagen i en särskild proposition. Beredningen har emellertid visat att väsentliga frågor inte kan behandlas fristående från arbetet med en ny skollag. Det finns också tydliga samband med de frågor som integrations- och sfi-utredningarna behandlar.
På grundval av förslag i propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4) inrättade regeringen en delegation med uppgift att stimulera regionalt samarbete mellan universitet eller högskolor och kommuner, landsting, länsstyrelser eller motsvarande organ. Delegationen förfogar över 50 miljoner kronor årligen under perioden 2002-2004, för att stimulera samarbete om högre utbildning som syftar till att skapa hållbar tillväxt i regionen och samtidigt främja rekryteringen till högskolan.
Delegationen skall: Stimulera regionalt samarbete kring högre utbildning, informera de berörda om möjligheterna att söka ekonomiskt stöd för regional samverkan, fördela medel till utvecklingsprojekt eller andra insatser för regional samverkan efter gemensam ansökan från universitet eller högskolor och kommuner, landsting, länsstyrelser eller motsvarande organ samt bidra till att sprida kunskap om och idéer från projekt och andra insatser som beviljats stöd.
På grundval av förslag i propositionen om Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) tillkallade regeringen också en delegation i syfte att på sikt åstadkomma ökad mångfald i högskolan och att minska snedrekryteringen till högre utbildning. Rekryteringsdelegationen förfogar över 40 miljoner kronor per år som under perioden 2002–2004 skall fördelas till universitet och högskolor och andra utbildningsanordnare för aktiva rekryteringsåtgärder. Ett krav är dock att en högskola är en aktiv samarbetspartner.
Rekryteringsdelegationen skall enligt riktlinjerna: Stödja universitet och högskolor i arbetet med aktiva insatser för att bredda rekryteringen till högre utbildning, stimulera till och pröva frågor om bidrag till utvecklings- och pilotprojekt avseende
Bakgrund
rekryteringsbefrämjande utbildningar, bland annat s.k. collegeutbildningar, stimulera till och pröva frågor om bidrag till samverkan mellan högskolan, gymnasieskolan, den kommunala vuxenutbildningen, folkbildningen samt grundskolan.
Regeringen har givit Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) i uppdrag att under år 2003 fördela 20 miljoner kronor till lokala lärcentra.
1.1. Utgångspunkter
Kunskapssamhället präglas av en snabb förändringstakt och ständigt ökande informationsflöden. Kunskapsintensiva verksamheter ställer krav på både bred och specialiserad kompetens. Sverige skall vara en konkurrenskraftig och framgångsrik ekonomi i ett europeiskt och globalt perspektiv. Landets konkurrenskraft skall bygga på kompetens och kvalitet och inte på att lönerna är lägre än i omvärlden. Det förutsätter att staten, kommunerna och parterna på arbetsmarknaden medverkar till att ge möjligheter för alla vuxna att delta i ett livslångt lärande.
Bristen på arbetskraft med rätt kompetens är tydlig inom vissa områden. Den demografiska utvecklingen under det närmaste decenniet kommer att förstärka den tendensen. Obalansen mellan tillgång och efterfrågan på olika segment av arbetsmarknaden, en sorts kompetensparadox, blir allt tydligare. Detta ställer krav såväl på arbetsgivarna som på utbildningssystemet liksom på individerna.
Obalansen har uppmärksammats inte minst inom de personalkrävande delarna av den offentliga sektorn vård, skola och äldreomsorg. Inom många hantverksyrken är medelåldern hög och bristen på unga yrkesutövare är påtaglig. Det gäller också anställda inom sektorer av arbetslivet där kunskapsinnehållet i produktionen förändras snabbt liksom den betydande grupp vuxna som fortfarande saknar gymnasiekompetens. Först nu, 40 år efter det att den snabba och kraftiga utbyggnaden av den högre utbildningen inleddes, börjar inom vissa yrkesområden antalet
Bakgrund Ds 2003:23
nyexaminerade från högskolan komma i nivå med antalet med motsvarande utbildning som går i pension.
Dessa förändringar av arbetsmarknaden kommer samtidigt som samhälls- och teknikutvecklingen i övrigt också ställer krav på ett kontinuerligt lärande. Av såväl arbetsmarknadspolitiska som demokratiska, fördelningspolitiska och tillväxtpolitiska skäl måste möjligheter till ett livslångt lärande bli en realitet för alla.
I takt med samhällsförändringarna blir behovet av möjligheter till kompetensutveckling i flexibla former allt större för allt fler vuxna. Att inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen tillhandahålla ett utbud av kurser är inte tillräckligt för att möta det behov av kunskapssökande och lärande som finns. Det behövs en infrastruktur för vuxnas lärande. Begreppet infrastruktur är i detta sammanhang en samlingsterm för alla de inrättningar, funktioner och nätverk som på ett eller annat sätt behövs för att alla vuxna skall ges möjlighet att delta i lärande. Det är inte minst viktigt att infrastrukturen bidrar till att skapa den flexibilitet, som är en förutsättning för att lärandet skall kunna ske vid den tidpunkt, i de former och med det innehåll som svarar mot den enskildes behov. Att kunna delta i ett lärande som är sammanvävt med yrkesarbete skall vara lika naturligt som heltids- eller deltidsstudier i traditionell klassrumsmiljö. Att det finns en väl fungerande kedja tillgänglig för den enskilde i form av vägledning, validering och stöd för flexibelt lärande är en annan funktion, som infrastrukturen syftar till att tillgodose.
Infrastrukturen varken kan eller bör se likadan ut i alla kommuner, utan måste formas av de lokala förutsättningarna och behoven. Det som skall vara gemensamt för landets alla kommuner är dels att den infrastruktur som utvecklas håller en hög kvalitet och dels att de som deltar i lärandet får goda kunskaper av hög kvalitet. Kvalitets- och kunskapskraven får aldrig komma i andra hand.
Möjligheten att i den egna kommunen förverkliga det flexibla lärandet varierar naturligtvis. Många gånger kan en regional samverkan vara förutsättningen för att uppnå den bredd och variationsrikedom som svarar mot medborgarnas behov av läran-
Bakgrund
de. I de geografiskt stora och glesbefolkade kommunerna i Norrlands inland krävs helt andra lösningar än i Mälardalen eller Skåne. Under år 2002 fördelade Skolverket sammanlagt 350 miljoner kronor till kommunerna för att stödja utveckling av en sådan infrastruktur. Det är viktigt att kommunerna även fortsättningsvis tar ansvar för en vidareutveckling av en infrastruktur som bygger på samverkan mellan en rad aktörer och som möjliggör och stödjer alla vuxnas lärande.
Denna departementsskrivelse behandlar ett antal frågor som är centrala för den fortsatta utvecklingen av vuxenutbildningen. Det har förflutit relativt lång tid sedan utredningarna lämnade sina betänkanden. Utvecklingen har delvis skapat andra förutsättningar än dem som gällde när utredningarna arbetade. Departementets slutsatser och bedömningar avviker på flera punkter från utredningarnas förslag. Några nya frågor förs därutöver in i sammanhanget. Syftet med denna skrivelse är därför att dels redovisa departementets bedömningar som en övergripande ledning för kommunernas fortsatta planering, dels ge möjlighet till en remissbehandling innan slutlig ställning tas till de frågor som kan avgöras innan beslut om en ny skollag och en reformerad gymnasieskola tagits.
De förslag och bedömningar som redovisas i det följande utgår i flera fall från lösningar som bygger på samverkan mellan många parter eller aktörer.
2. Validering
2.1. Validering av reell kompetens
Validering och prövning av reell kompetens är ingen ny företeelse. Vägen från lärling till gesäll och mästare liksom olika former av yrkesprov har funnits länge. Vid rekrytering till yrke eller antagning till utbildning fokuseras emellertid oftast på formell dokumentation av kunskaper. Bedömning av reell kompetens i syfte att åstadkomma kortare studiegångar förekommer mer sällan.
År 1996 formulerade utbildningsministrarna i OECDländerna en strategi för det livslånga lärandet med syftet att göra det till en verklighet för alla. Strategin innefattade bl.a. att skapa och förbättra instrument för validering av kunskap och kompetens.
I Europeiska kommissionens Memorandum om livslångt lärande som presenterades år 2000 diskuteras behovet av en övergripande strategi för ett genomförande av livslångt lärande. Två viktiga syften som anges är att främja ett aktivt medborgarskap och att främja anställbarhet. För att värna om rörligheten inom Europa behövs system och metoder för att erkänna utbildning och kompetens som accepteras av arbetsliv och institutioner i de olika länderna.
Inom den Europeiska unionen har därefter resolutioner och program antagits för att understödja utvecklingen och samarbetet inom området. EU:s utbildningsministrar har antagit ett
Validering Ds 2003:23
program för arbetet med ett antal mål på utbildningsområdet som skall vara uppfyllda senast år 2010, till nytta för medborgarna och unionen som helhet. Innehavare av utbildningsbevis, kunskaper och färdigheter som förvärvats i EU skall kunna få dem validerade i hela unionen för karriär och vidareutbildning. Européer i alla åldrar skall ha tillträde till livslångt lärande. Utvecklingen av system för erkännande och validering av kompetens på bl.a. yrkesutbildningsområdet skall bygga på transparens och ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna.
Det är ett problem ur såväl den enskildes som samhällets perspektiv om kompetens som förvärvats utanför det formella utbildningssystemet, genom utländsk yrkesutbildning, arbetslivserfarenhet och t.ex. värnpliktstjänst inte dokumenteras. Stora variationer mellan utbildningssystem och svårigheter att bedöma den faktiska kompetensen bidrar till att utlandsfödda har svårt att få arbete som motsvarar deras kunnande. Möjligheten till validering har därför särskild betydelse för invandrare som förvärvat sina kunskaper och färdigheter i andra länder liksom för alla, som har inhämtat kunskaper och färdigheter utanför det formella utbildningssystemet.
I den fortsatta diskussionen behandlas framför allt de generella utgångspunkterna för bedömning av reell kompetens. Den redan befintliga ordning som rör validering av utländska examina eller utländska utbildningar där Högskoleverket eller annan behörig myndighet gör bedömningarna berörs inte. Universitetens och högskolornas ansvar för att göra individuella bedömningar av reella kunskaper som sökande åberopar är förordningsreglerat från år 2003 och berörs därför inte heller. Frågor som rör insatser för att underlätta invandrares integration i det svenska samhället väntas, som tidigare nämnts, bli behandlade i integrations- och sfi-utredningarnas förslag.
Ds 2003:23 Validering
2.2. Validering – definition och syften
Förslag: Validering är en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering, dokumentation och erkännande av kunskaper och kompetens som en person besitter oberoende av hur de förvärvats.
2.2.1. Bakgrund
Utredaren framhåller i betänkandet Validering av utländsk yrkeskompetens (SOU 1998:165) att validering innebär dels att identifiera reell kompetens, dels att beskriva den på ett sådant sätt att beskrivningen kan accepteras av avnämarna, d.v.s. branscher och utbildningsanordnare. Valideringen utgörs av ett kompetensprov som enligt utredaren skall kunna genomgås oberoende av hur och var yrkeskompetensen uppnåtts. En meritportfölj med andra handlingar som stärker den sökandes meriter kan komplettera ett utfärdat kompetensbevis.
I Valideringsutredningens betänkande Validering av vuxnas kunskap och kompetens (SOU 2001:78) utgår utredaren från den definition som regeringen angivit i direktiven, d.v.s. att det är en strukturerad bedömning, värdering och erkännande av kunskaper och kompetens som förvärvats både i och utanför det formella utbildningsväsendet. Utredaren anser att det är viktigt att skilja begreppen prövning och validering åt. Prövning handlar om rätten att få betyg för viss kurs i gymnasieskolan eller den kommunala vuxenutbildningen, validering om att få befintlig kunskap bedömd och erkänd. Genomförd validering av kunskap och kompetens skall dokumenteras i ett kompetensbevis eller i ett intyg. Värdet av dokumentationen bör erkännas även inom utbildningsområdet.
Betänkandena från båda utredningarna har varit föremål för remissbehandling. Ett fåtal remissvar berör definitionen av begreppet validering. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning anser att begreppet validering skall användas i sammanhang som är att hänföra till inträde i yrkesområdet eller för yrkesutövning.
Validering Ds 2003:23
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) bedömer att det krävs ett omfattande arbete för att tydliggöra innehåll och metoder i validering, med tanke på att det av utredningen framgår att det råder osäkerhet om vad begreppet står för. Även Nationellt Centrum för flexibelt lärande (CFL), Länsarbetsnämnden i Skåne län och Riksförbundet för kommunal och statlig vuxenutbildning (Rvux) poängterar nödvändigheten av en enhetlig officiell definition av validering. Statens skolverk instämmer i utredarens definition av skillnaden mellan validering och prövning men vill markera att många kommuner i praktiken inte gjort någon åtskillnad mellan begreppen prövning och validering. De har i stället använt sig av prövningsmetoder för att utföra validering.
Landsorganisationen (LO) och arbetsgivarorganisationen ALMEGA efterlyser ytterligare utvecklingsarbete innan man fastställer utformningen av och innehållet i kompetensbevis. LO anser att själva synliggörandet av individens totala kompetens är den största poängen med validering. På så vis kan företagen nyttja den kompetens som finns för att öka sin effektivitet. Sveriges Verkstadsindustrier (VI) anser att individuella kompetensbevis är värdefulla både för företag och för individen, men att det är omöjligt att utforma nationellt giltiga yrkesbeskrivningar inom verkstadsindustrin med dess stora bredd av produkter och tillverkningsprocesser. Statens skolverk anser att det ur rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att klargöra vem som äger rätten att utfärda ett kompetensbevis. Ett kompetensbevis eller intyg bör vara transparent i förhållande till internationella dokument, t.ex. ”Euro-CV”. Företagarnas Riksorganisation (FR) ser en risk med att införandet av ett nytt kompetensbevis skapar ett parallellt system till de idag befintliga yrkesvalideringssystemen. Diskrimineringsombudsmannen (DO) anser att det finns en risk att det i praktiken endast blir invandrare som genomgår validering och använder sig av kompetensbevis för att söka arbete. Kompetensbevis kan i praktiken bli ett krav för att en invandrare över huvud taget skall anses som anställbar. Validering riskerar därför att bli diskriminerande i sig. Botkyrka
Ds 2003:23 Validering
kommun anser att kompetensbeviset måste få ett entydigt värde, nationellt erkännande och legitimitet och bör kompletteras med en meritportfölj. Göteborgs stad avstyrker förslaget att i dagsläget införa kompetensbevis då förutsättningarna är alltför oklara. Nässjö kommun anser att yrken ändras för fort för att kompetensbevis skall kunna hållas levande och att arbetet med utfärdande av kompetensbevis kommer att bli alltför omfattande och dyrbart.
2.2.2. Slutsatser
Validering bör handla om att bedöma en individs reella kompetens, oberoende av hur, var eller när den förvärvats: i det formella utbildningssystemet eller på annat sätt, inom Sverige eller utomlands, nyligen eller för länge sedan. Detta synsätt ansluter till hur begreppet vanligen används bl.a. i europeiska sammanhang av CEDEFOP, Europeiskt Centrum för Utveckling av Yrkesutbildning.
Genom validering kartläggs och dokumenteras de faktiska kunskaper och den kompetens en individ tillägnat sig genom ett formellt lärande, d.v.s. organiserad utbildning inom det offentliga utbildningsväsendet eller genom icke formellt lärande, d.v.s. utbildning organiserad vid sidan om det offentliga utbildningsväsendet eller genom informellt lärande, i arbetslivet eller i vardagen där lärandet ofta är en effekt som inte är planerad eller organiserad på något särskilt sätt.
Validering bör bli aktuell främst i tre sammanhang:
! som ett led i en pågående utbildning i syfte att klarlägga kunskapsnivån, anpassa innehållet i och/eller förkorta studietiden för den enskilde, ! i anslutning till vägledning för att definiera utgångsnivå för vidare studier samt
Validering Ds 2003:23
! för att dokumentera faktiska kunskaper och färdigheter inför ansökan om anställning eller i samband med personalutveckling på arbetsplatsen.
Det första fallet bör utgöra ett självklart inslag i varje individualiserad, pedagogisk verksamhet. Då läraren strävar efter att anknyta sin undervisning till den enskilde elevens kunskaper och erfarenheter, blir det en del av en process. Läraren kan göra professionella bedömningar av elevens faktiska kunskaper och låta eleven tillgodoräkna sig dessa. Inte minst inom vuxenpedagogiken har detta förhållningssätt traditionellt lyfts fram. Det är angeläget att betona att validering är en naturlig del i det flexibla lärandet.
Det andra fallet bör kunna ses som ett naturligt inslag i en vägledningsprocess när syftet är att ge den enskilde underlag för ställningstaganden om och planering av studier. Regelverket för statens ersättning till kommunerna i samband med kunskapslyftet syftade bl.a. till att stimulera ett aktivt arbete med validering som ett instrument i arbetet med att rekrytera och motivera deltagare till studier, och för att anpassa studierna till den enskildes förutsättningar och behov. Att få börja sina studier på rätt nivå är viktigt både för att undvika framtida misslyckanden och för att förhindra ”om-igen-utbildning”. Att få kunskaper, som förvärvats under yrkeslivet eller på andra informella vägar, dokumenterade och erkända av ”skolan” är i sig självförtroendeskapande och studiemotiverande. På arbetsplatser kan validering av de anställdas faktiska kompetens utgöra ett av flera underlag i samband med planering av personalutveckling.
I det tredje sammanhanget är validering en väg att undanröja svårigheter att komma in på arbetsmarknaden för dem som saknar formell och dokumenterad kompetens. Problemställningen har relevans för ett mycket stort antal personer som friställts eller hotar att friställas i samband med strukturförändringar på arbetsmarknaden. Den faktiska kompetensen har många av dem förvärvat långt efter skoltiden genom arbetserfarenhet, personalutbildning och självstudier och den har sällan dokumenterats.
Ds 2003:23 Validering
Motsvarande gäller för många av dem som kommer till Sverige som flyktingar eller invandrare. Härtill kommer att kunskaperna ofta förvärvats i en annan kultur och på ett annat språk. Validering av den enskildes faktiska kompetens kan ge den dokumentation som är en förutsättning för ett nytt arbete.
En erfarenhet från valideringsutredningens försöksverksamhet är att validering ibland uppfattats som en utbildning. Validering bör uppfattas som en naturlig del i en pedagogisk process, men däremot inte som en särskild utbildningsinsats. Det är viktigt att understryka, att validering uteslutande bör avse den process som syftar till att identifiera och beskriva de kunskaper och den kompetens den enskilde redan har. Denna uppfattning delas också av bl.a. Svenskt Näringsliv som framhåller att dokumentationen bör uttrycka vad den enskilde faktiskt kan, och inget annat. Valideringen bör alltså skiljas från de insatser som valideringen lägger grunden för, inte minst från den kompletterande utbildning som kan erfordras för att t.ex. erhålla en viss behörighet.
Också begreppen prövning och validering behöver hållas isär. Prövning inom utbildningssystemet innebär en bedömning av om en person utan att ha följt undervisningen uppfyller kraven för att få betyg på en eller flera kurser eller motsvarande. Prövning har alltså en kontrollerande funktion och syftar till betygsättning. Den utformas inte sällan som tester eller prov. Validering däremot, syftar till att undersöka vilka kunskaper och färdigheter den enskilde faktiskt har, utan krav på att ett antal på förhand givna kunskapsmål skall ha uppnåtts. Valideringen är sålunda utforskande till sin funktion.
Valideringen bör, utom då den sker som ett inslag i en pågående utbildning, syfta till att dokumentera en persons faktiska kunskaper och färdigheter på ett sätt som gör dem accepterade inom svensk utbildning och arbetsmarknad. Liksom bl.a. LO framhåller är synliggörandet av individens totala kompetens det viktigaste resultatet av en valideringsinsats. Det kan därför vara ändamålsenligt att vid dokumentationen använda begrepp och kategorier, som hämtas endera från utbildningsväsendets kurs-
Validering Ds 2003:23
planer eller från arbetslivets kompetensbevis (motsvarande). Valet bör i varje enskilt fall vara beroende av i vilket sammanhang som individen går igenom valideringen. Valideringens primära syfte bör, som framhållits ovan, dock aldrig vara att identifiera avvikelserna från en kursplan eller arbetslivets kompetensbevis. Den typ av standardiserade kompetensbevis som utredningarna föreslagit riskerar att få en sådan effekt. De är heller inte tilllämpbara generellt, något som bl.a. Sveriges Verkstadsindustrier påpekat. De riskerar att sakna relevans och aktualitet i förhållande till de mångskiftande yrkeskrav som finns och som utvecklas inom olika branscher och verksamhetsfält. Valideringen bör däremot, självfallet, kunna ligga till grund för vägledning och studieplanering för att komplettera utbildning t.ex. för att få en viss behörighet eller kompetens för viss yrkesverksamhet. I det fall som validering visar att individen har kunskaper motsvarande en hel kurs, kan den ge underlag för betygssättning.
2.3. Delat ansvar för validering
Förslag: Utbildningsväsendet och arbetslivet bör dela ansvaret för validering.
2.3.1. Bakgrund
Enligt utredningen Validering av utländsk yrkeskompetens skall utgångspunkten för valideringen av yrkeskompetensen vara nivån och målen i gymnasieskolans styrdokument för yrkesutbildning.
I utredningen Validering av vuxnas kunskap och kompetens framhålls att olika branscher/yrkesområden har vitt skilda krav på hur väldefinierad och hur pass enhetlig beskrivningen av yrkeskompetenser skall vara. Det måste vara arbetsmarknadsparterna inom respektive bransch som avgör detta. Validering skall kunna dokumenteras även i betyg t.ex. med utgångspunkt från vad som gäller enligt måldokumenten för det aktuella yr-
Ds 2003:23 Validering
kesprogrammet på gymnasiet. Den mer detaljerade beskrivningen av den enskildes hela kompetens – både i och utanför sin yrkesutövning – redovisas i meritportföljen.
Av remissvaren framgår att Riksrevisionsverket i likhet med Landsorganisationen (LO) anser att det är för tidigt att ta ställning till ett system för validering och att pilotprojektens praktiska omfattning är för liten för att ge tillräckligt underlag beträffande validering gentemot arbetslivet. Statens skolverk anser att validering bör beskrivas så att den utgör en del i lärprocessen och att kommunens utbildningsansvar också inkluderar ansvar för validering. Det är av avgörande betydelse att arbetsmarknadens parter erkänner värdet av ett kompetensbevis eller intyg. Sveriges Hantverksråd (SH) och VVS-branschens Yrkesnämnd (VVS-YN) vill uppmärksamma att det redan finns inarbetade värderingssystem och yrkesexamina inom arbetslivet. VVS-YN anser inte att det faller sig naturligt att överlåta ansvaret på kommunerna för system som parterna gemensamt har utvecklat och företagen har finansierat.
Fastighetsbranschens arbetsgivarorganisation (Fastigo) anser att ansvaret för validering skall vara en fråga för arbetsmarknaden, branschorganisationerna och företagen på den regionala och lokala arbetsmarknaden.
2.3.2. Slutsatser
För att dokumentationen av en validering skall ha legitimitet såväl på arbetsmarknaden som inom utbildningssystemet krävs ett nära samarbete mellan utbildningsväsendets företrädare, parterna på arbetsmarknaden och företrädare för branschorgan. Det torde däremot saknas förutsättningar att, som valideringsutredningen föreslagit, skapa ett enhetligt och organisatoriskt sammanhållet system för validering.
Beroende av den enskildes önskemål och planer finns det behov av att kunna använda begrepp och termer hämtade från antingen arbetslivet eller skolan när resultatet av en validering skall dokumenteras. Det ligger ett värde för den enskilde i att
Validering Ds 2003:23
båda dessa möjligheter finns. För den enskilde kan frågan om validering – som framgått av det föregående – bli aktuell i flera olika sammanhang. Den kommer in som ett led i en process som ytterst skall leda till fortsatt utbildning eller arbete. För en person med svensk utbildning och yrkesbakgrund sker det inte sällan i samband med frivilligt eller påtvingat byte av arbete, för den som är nyanländ till Sverige bör det vara en viktig del av introduktionen. Valideringen bör alltid utgå från individens egen bedömning av behov och önskemål om vad den skall användas till. Den kan därigenom lättare anpassas mot en utbildningsnivå eller ett yrkesområde än om utgångspunkten från början tas i skolans eller arbetslivets värderingssystem.
Den fortsatta utvecklingen av validering bör, i likhet med vad bl.a. Företagarnas Riksorganisation förordat, bygga vidare på det arbete som redan pågår. Ambitionen bör vara att existerande verksamheter skall vidareutvecklas och stödja varandra. Det saknas f.n. såväl förutsättningar att skapa ett enhetligt, för alla situationer användbart system, som behov av en sådan samordning. I stället bör de system som nu används vidareutvecklas mot transparens, överskådlighet och tydlighet när det gäller den dokumentation som lämnas till den som gått igenom valideringen. Ett nära samarbete mellan företrädare för utbildningsväsendet och för de organ inom arbetslivet som är eller bör vara engagerade i validering är betydelsefullt för att den önskade utvecklingen skall förverkligas, såväl på lokal som på nationell nivå. Den uppfattningen delas också av Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS), Fastigo, Statens skolverk med flera.
Inom ramen för det europeiska utbildningssamarbetet har en gemensam mall för meritförteckningar, ”European CV”, skapats, vilken är avsedd att ge en standardiserad överblick av en persons olika färdigheter och kunskaper. Den skall innefatta utbildning, arbetserfarenheter, föreningsliv, arbetsprover och annat som den enskilde anser vara av intresse för att beskriva sig själv. Den motsvarar den dokumentsamling som Valideringsutredningen kallar meritportfölj, alltså en sammanställning av samtliga handlingar som styrker den enskildes kompetens, meriter och kvalifikatio-
Ds 2003:23 Validering
ner. Dokumentationen av en validering bör regelmässigt utformas så att den kan infogas i en meritportfölj och anpassas till de krav som överenskommelsen om ”European CV” ställer.
2.4. Genomförande av validering
Förslag: Den enskildes möjligheter till validering bör säkerställas genom regional samverkan mellan utbildningshuvudmän, branscher och arbetsmarknadens parter. Valideringen genomförs där erforderlig kompetens finns och såvitt gäller yrkeskompetens i nära samarbete med arbetslivet.
2.4.1. Bakgrund
I betänkandet Validering av utländsk yrkeskompetens föreslår utredaren att ansvaret för valideringsverksamheten läggs på de regionala kompetensråden. Dessa skall ombesörja att vägledning tillhandahålls och att avtal med provanordnare sluts.
Utredningen Validering av vuxnas kunskap och kompetens anser att kommunen skall ges ansvar för all validering på lokal nivå, såväl för kompetensbevis som för betyg. Utredaren föreslår att en skyldighet för kommunerna att erbjuda validering fastläggs i lag och/eller förordning. Någon regional nivå för validering behövs inte enligt utredaren. De regionala kompetensråden har inte fått den starka ställning som tidigare kunde förväntas och har inte inrättas i alla län. Samarbete är emellertid viktigt genom t.ex. regionala överenskommelser men formen bedöms bäst på den lokala nivån och bör inte styras av staten.
Förslaget från den tidigare utredningen om de regionala kompetensrådens roll i sammanhanget vinner begränsat gehör bland remissinstanserna. Många uttalar sig inte alls om förslaget.
Vad gäller det senare betänkandet är nästan hälften av de svarande positiva till utredarens förslag. Dit hör Svenska Kommunförbundet, Järfälla kommun, Malmö stad, Statens skolverk, Högskoleverket, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning,
Validering Ds 2003:23
Länsarbetsnämnden i Stockholms län, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och NUTEK. Vikten av samverkan, både regionalt och med arbetsmarknadens parter samt gemensamma lokala centra för vägledning, validering etc. efterfrågas av många instanser, däribland Katrineholms och Botkyrka kommuner, Folkbildningsrådet (FBR) och i huvudsak även av Västra Götalandsregionen, Landsorganisationen (LO) och Svenska kommunalarbetareförbundet. AMS anser att det är en fördel med endast en huvudman och instämmer med utredaren i att det inte behövs någon särskild regional ansvarsnivå. Länsarbetsnämnden i Västernorrlands län anser att kommunerna bör ansvara för validering för betyg och Arbetsmarknadsverket bör ansvara för valideringen av yrkeskompetens
Bland de tveksamma och negativa återfinns resonemang om att ansvaret, främst på grund av rättssäkerheten, bör ligga på regional nivå samt att ansvaret beroende på syftet med valideringen bör ligga på olika aktörer. Transportfackens yrkes- och arbetsmiljönämnd (TYA), Verkstadsindustrins yrkesnämnd (VYN) och VVS-branschens yrkesnämnd (VVS-YN) befarar att kopplingen till arbetsplatserna kommer att bli för svag. LO betonar att det ställs höga krav på kommunerna så att deras ansvar för helheten inte uppfattas som en del av det reguljära skolväsendet.
Svenskt Näringsliv (SN) och Integrationsverket (IV) anser att branschernas respektive arbetslivets organisationer roll behöver betonas. SN anser att såväl kommunen som affärsdrivande företag är tänkbara som ansvariga. För redan anställda ter sig det kommunala ansvaret inte naturligt. Validering av yrkeskompetens bör kunna ske på den egna arbetsplatsen.
2.4.2. Slutsatser
Människor i hela landet har och kommer att ha behov av att genomgå validering. Inriktningen av de kunskaper och kompetenser som skall valideras kommer att spänna över de flesta delar av utbildningsväsendet och arbetsmarknaden. Det ligger därmed i sakens natur att erforderlig kompetens för att genom-
Ds 2003:23 Validering
föra en validering ofta måste sökas i en vidare region än hemkommunen, ibland i hela landet. Det handlar då inte bara om yrkes- eller ämnesmässig kompetens, utan även den metodiska kunskapen att utföra en validering.
Västa Götalands län har mot denna bakgrund bildat ett samarbetsorgan för validering med företrädare för kommunerna, högskolan, arbetsmarknadsverket, arbetsmarknadens parter och branschorganisationer i länet i syfte att utveckla och samordna valideringsverksamheten. Som associationsform planerar man att välja den ideella föreningen. Ansvaret för att praktiskt genomföra valideringen skall även fortsättningsvis ligga på de enskilda medlemmarna i föreningen; dvs. kommunernas skolor, högskolorna, branschorgan etc. Liknande samverkan pågår även i andra regioner.
Västra Götalands modell har visat på hur validering kan ske i samverkan på ett kostnadseffektivt sätt som gynnar alla parter. Den enskilda kommunen har, som nämnts, med få undantag resurser att erbjuda validering annat än inom ett begränsat antal områden. Även länet erbjuder i en del fall alltför begränsade möjligheter. Inom avgränsade områden är det rimligt att anta att validering kan erbjudas endast på en plats i landet.
Som redan antytts är det en rad olika utbildningsanordnare, branschorganisationer och företag som kan och bör komma i fråga för att praktiskt genomföra validering. Inte sällan fordras en samverkan mellan flera aktörer för att man skall kunna göra en adekvat bedömning. När det gäller validering av yrkeskompetens torde en medverkan från arbetslivet alltid vara nödvändig för att upprätthålla relevans och kvalitet.
Vid validering som initieras t.ex. av arbetsgivare eller arbetsförmedlingen handlar det ofta om såväl yrkesteknisk kompetens som kunskaper i vissa kärnämnen. Detta kan kräva samverkan mellan en utbildningsanordnare, ett branschinstitut och företag. Medverkan från det offentliga utbildningssystemet gör det möjligt att när så är aktuellt utfärda betyg.
Genom en bred samverkan av det slag som har etablerats i t.ex. Västra Götalands län skapas ett nätverk av berörda intres-
Validering Ds 2003:23
senter och aktörer. Detta ger förutsättningar för att snabbt och obyråkratiskt kunna koppla samman aktörer som har den kompetens som krävs för varje enskild validering. Det underlättar också för den enskilde att få kontakt med en institution, som kan erbjuda den önskade valideringen inom regionen eller, om så är nödvändigt, i en annan region. I kommunernas ansvar för att etablera en infrastruktur för det livslånga lärandet ingår att skapa dessa förutsättningar för den enskilde. Det handlar om att bygga nätverk, att skapa former och kanaler för samarbete och samverkan mellan kommunala förvaltningar, statliga myndigheter och arbetslivet inom och över kommungränser och regioner Det samarbete som behöver tillskapas bygger på att medaktörerna har en detaljerad kompetens på området och har möjlighet att fokusera på de uppgifter som krävs för att tillhandahålla validering. Det kräver en bred kompetens, möjlighet till nätverksbygge för rent faktiska insatser och ändamål inom ett vitt område.
De regionala kompetensrådens uppgift är bl.a. att analysera flaskhalsproblem, ge förslag på olika åtgärder, sprida information om förändringsprocesser och göra översiktliga bedömningar. De har oftast en sammansättning som inte helt tillgodoser de krav som ställs på ett organ vars uppgift är att samordna resurser för validering. Skillnaderna mellan rådens sätt att arbeta är också stora. De regionala kompetensråden är dock naturliga samarbetspartners i arbetet med validering och man bör inte utesluta att de i något fall skulle kunna fylla rollen som regional samordnare av valideringsarbetet.
Det är angeläget att efter riksdagsbeslut i författning ytterligare förtydliga möjligheterna att genomgå validering inom ramen för kommunal vuxenutbildning. En åtgärd för att lyfta fram möjligheterna till validering inom ramen för den kommunala vuxenutbildningen skulle vara att ändra namnet på den nuvarande orienteringskursen, så att det tydligt framgår att kursen, utan att den därmed ges ett förändrat innehåll, kan vara ett instrument för att genomföra validering.
Ds 2003:23 Validering
2.5. Statens roll
Förslag: Staten bör under ett övergångsskede ta ansvar för att främja utvecklingen av legitimitet, kvalitet och metoder. För dessa uppgifter bör en särskild delegation knytas till Nationellt Centrum för Flexibelt lärande och arbeta under en fyraårsperiod.
2.5.1. Bakgrund
Utredningen Validering av utländsk yrkeskompetens föreslår att ett centralt valideringsorgan inrättas med en styrelse och branschnämnder som skall arbeta fram mål, riktlinjer för samt utformning av kompetensprov inom resp. branschområde. Valideringsorganet skall inrymmas hos värdmyndigheten AMS.
Utredningen Validering av vuxnas kunskap och kompetens förordar en samverkansmodell i ett nationellt organ med deltagande intressenter med ansvar för validering i olika former.
Av remissvaren som inkommit anser en majoritet att det finns ett behov av samordning av valideringsverksamheten på nationell nivå. De flesta avstyrker inrättandet av en ny myndighet för den uppgiften.
Svenskt Näringsliv (SN) vill inte att en stor, offentlig hantering byggs upp utan förordar en mer flexibel organisation, där t.ex. privata utbildningsföretag och andra aktörer på marknaden kan vara en resurs. Validering är enligt SN framför allt en fråga för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Sveriges Verkstadsindustrier (VI), avstyrker helt och hållet betänkandets förslag om ett nationellt system för validering. Bland annat Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Stockholms läns landsting och Landstingsförbundet anser att en bredare analys krävs innan ett system formaliseras. Riksrevisionsverket liksom Företagarnas Riksorganisation, Stockholms Hantverksförening och Fastigo anser att betänkandet inte ger några övertygande motiv till att inrätta en ny myndighet. Landsorganisationen (LO) delar utredarens bedömning om ett sammanhållande organ, men anser att en kommitté är att föredra
Validering Ds 2003:23
i stället för en traditionell myndighet eftersom validering fortfarande befinner sig i ett utvecklingsskede. Av samma uppfattning är Göteborgs stad och Malmö stad. Bland dem som anser att valideringsfrågorna borde kunna integreras och inordnas inom redan befintlig myndighetsstruktur finns Malmö högskola, Lärarhögskolan i Stockholm, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Stockholms läns landsting, Region Skåne, Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet.
2.5.2. Slutsatser
Validering och valideringsliknande verksamheter har länge förekommit i Sverige och i andra länder under olika beteckningar. Nivåbestämning och yrkesprövning är ett par av dem som använts i Sverige. Som en självständig aktivitet har valideringen under senare år lyfts fram inom kunskapslyftet, i integrationspolitiska sammanhang, inom den högre utbildningen genom propositionen om Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) och inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin (den s.k. Lissabonprocessen). Den sistnämnda omständigheten skall ses mot bakgrund av att formell utbildning och s.k. reglerade yrken har en avsevärt större betydelse på arbetsmarknaden i flertalet av unionens andra medlemsländer än i Sverige.
Den dokumentation som valideringen leder fram till skall den enskilde kunna använda i olika sammanhang och under en längre tid. I många praktiska avseenden skulle den kunna jämföras med betyg. Den kan utgöra en viktig del av de merithandlingar som man presenterar t.ex. vid ansökan om arbete, i Sverige eller utomlands. Det är därför viktigt att dokumentationen har legitimitet inom utbildningsväsendet och på arbetsmarknaden. För att åstadkomma detta krävs att det finns en nationell enhetlighet i betydelsen att bedömningarna präglas av likvärdighet och konsekvens oberoende av var och av vem de genomförts.
I det föregående förordas att validering genomförs inom ramen för ett decentraliserat och differentierat system, som bygger på samverkan i regioner mellan ett stort antal berörda intressen-
Ds 2003:23 Validering
ter och aktörer. För att man skall uppnå den nödvändiga legitimiteten och likvärdigheten krävs insatser på nationell nivå. Det handlar om att utveckla gemensamma principer för kvalitetssäkring, en utveckling av standardiserade metoder samt – inte minst – om kompetensutveckling av den personal som skall genomföra valideringar.
Validering befinner sig i ett utvecklingsskede och förutsättningar saknas, som tidigare nämnts, för ett enhetligt och organisatoriskt sammanhållet system för validering. För t.ex. universitet och högskolor är validering av reell kompetens och bedömning av utländsk utbildning redan reglerad. Samarbete mellan företrädare för utbildningsväsendet och för de organ inom arbetslivet som är engagerade i validering är emellertid betydelsefullt för den fortsatta utvecklingen.
Mycket talar för att staten under en övergångsperiod bör ta ansvar för att främja utvecklingen av legitimitet och likvärdighet inom de delar av utbildningsväsendet och arbetslivet där validering ännu inte reglerats. En särskild delegation bör därför under en fyraårsperiod fullgöra denna uppgift. En sådan lösning stöds bl.a. av LO, Göteborgs stad och Malmö stad. Delegationen bör ha en operativ funktion och skall bedriva och stödja utvecklingsarbete inom området utanför högskoleväsendet. I delegationens uppgifter bör ingå att i samverkan med arbetslivet och utbildningssektorn utveckla tillämpningen av systemet med meritportfölj. En sådan utveckling bör framför allt leda till att sammanställningen av individens kompetens, meriter och andra kvalifikationer blir tydlig och allmänt accepterad av parterna på arbetsmarknaden. Delegationen bör vidare lämna förslag om vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att säkerställa valideringsverksamheten efter fyraårsperiodens slut. Erfarenheterna från delegationens arbete får visa om formell reglering av system för validering behövs.
Bland arbetsuppgifterna bör olika insatser för att stärka och uppmuntra nätverksbygge och etablerandet av ändamålsenliga samarbetsformer för validering, utvecklingsinsatser, personalutveckling, rådgivning och uppföljning ha en framträdande roll. En
Validering Ds 2003:23
av de särskilt viktiga uppgifterna för delegationen bör vara att utforma och aktivt sprida information i samhället om vad validering är, i vilka sammanhang validering kan genomföras och på vilket sätt den kan vara till nytta för den enskilde. Betydelsen av detta kan inte underskattas sett mot bakgrund av att validering för många enskilda, företag, myndigheter och andra organisationer är ett nytt begrepp med en oklar innebörd och som tenderar att uppfattas på många olika sätt.
Delegationen bör inrättas som en myndighet som organisatoriskt knyts till en befintlig myndighet. Regeringen bör därför uppdra åt Nationellt Centrum för Flexibelt Lärande (CFL) att tillhandahålla kansliresurser för delegationen.
Delegationen bör sättas samman så att den rymmer såväl beställare som utförare av validering. Bland ledamöterna bör kunna finnas företrädare för exempelvis Arbetsmarknadsverket, Integrationsverket, Försäkringskassan, arbetsmarknadens parter, branschorgan samt Myndigheten för skolutveckling och Nationellt Centrum för Flexibelt Lärande.
2.6. Finansiering
Förslag: Kostnaden för validering som utgör ett led i t.ex. rehabilitering, en arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller integrationsinsatser bör finansieras av den ansvariga myndigheten.
Den enskilde kan på eget initiativ genomgå validering inom ramen för orienteringskurs i kommunal vuxenutbildning.
2.6.1. Bakgrund
Kostnaderna för ett nationellt organ har av Valideringsutredningen uppskattats till 10 miljoner kronor. Kostnaderna för validering har föreslagits ingå i det kommunala ansvaret. Validering för kompetensbevis bör anordnas inom ramen för orienteringskursen i kommunal vuxenutbildning. Personer över
Ds 2003:23 Validering
50 år skall få rätt att uppbära studiemedel för deltagande i validering. Arbetsförmedlingens rätt att bevilja aktivitetsstöd för arbetsmarknadsutbildning bör kompletteras med rätt att bevilja aktivitetsstöd för validering.
Kostnaderna för ett nationellt organ har inte kommenterats av några andra remissinstanser än av Statens skolverk och AMS som under utredningens gång framhållit att det inte finns några öronmärkta pengar för validering inom respektive organisationer.
Hälften av instanserna ställer sig positiva till att validering skall kunna ge rätt till studiemedel och närmare hälften har inte kommenterat frågan. Vad gäller aktivitetsstödet anser de flesta att det finns lite underlag för att kunna ta ställning. CSN ser inga hinder för att lämna studiemedel för valideringen men det skall inte utgå till personer över 50 års ålder. En validering kan leda fram till att man konstaterar att det behövs ytterligare utbildning – som man då inte kan få studiestöd för. Studiemedel bör därför ges enbart i form av bidrag upp till 55 års ålder.
2.6.2. Slutsatser
Validering är ett instrument som ligger i såväl den enskildes, arbetslivets och arbetsmarknadens som i utbildningssystemets intresse att använda. Initiativet till validering kan uppkomma i olika sammanhang och validering kan, vilket har berörts tidigare, praktiskt komma att genomföras under medverkan av en rad olika aktörer.
Under den försöksverksamhet som bedrivits av valideringsutredningen och senare av Statens skolverk har anslaget beräknats med utgångspunkt i en genomsnittskostnad på 15 000 kronor per validering. Bakom denna beräkning ligger en schablonmässig bedömning av den tid som en validering normalt bör omfatta, i genomsnitt ca två veckor. Det har förekommit valideringar under försöksverksamheten som tidsmässigt blivit avsevärt mycket mer omfattande. Att så har skett har ibland berott på att valide-
Validering Ds 2003:23
ringen i efterhand kommit att ersätta vad som borde ha övergått till en utbildningsinsats.
Ansvaret för finansieringen av dagens olika system med prövningar, yrkesprov, tester och certifieringar är delat mellan inblandade parter. Det kan anses vara rimligt att finansieringen av valideringstjänsterna även fortsättningsvis bör fördelas mellan berörda parter. Det innebär att kommunerna liksom idag bör fortsätta svara för kostnader som är förknippade med deltagande i kommunal vuxenutbildning och vägledning för enskilda. Som nämnts i annat sammanhang bör validering utgöra ett normalt och integrerat inslag i varje individualiserad, pedagogisk verksamhet när läraren anknyter sin undervisning till den enskilde elevens kunskaper och erfarenheter. På så sätt är validering ett naturligt inslag i en pågående undervisningsprocess inom ramen för en viss utbildning. När det är fråga om validering som genomförs som egen aktivitet utanför pågående studier, kan det redan idag ske inom ramen för en orienteringskurs i den kommunala vuxenutbildningens regi. En deltagare som har rätt till studiestöd kan uppbära sådant stöd under orienteringskursen. Dessa möjligheter bör bibehållas även fortsättningsvis. Som tidigare nämnts bör dock en förändring av beteckningen ”orienteringskurs” göras för att markera dess betydelse som en resurs vid genomförandet av validering.
Bland andra aktörer som bör ha intresse av att validering utförs finns Arbetsförmedlingen. Validering kan vara ett inslag i åtgärder som syftar till att matcha arbetssökande mot lediga jobb och att göra den enskilde anställningsbar, eller för att utröna faktisk kompetens för att avgöra eventuella behov av utbildningsinsatser. När arbetsförmedlingen bedömer validering vara en lämplig insats inom sitt ansvarsområde, kan det anses vara rimligt att Arbetsförmedlingen svarar för de kostnader som uppstår i samband med valideringen.
På motsvarande sätt kan kostnadsansvaret för åtgärder som initieras av försäkringskassa respektive socialtjänst betraktas. I dessa sammanhang kan validering vara ett led i rehabiliteringsinsatser.
Ds 2003:23 Validering
Validering kan också vara ett led i integrationsinsatser i samband med flyktingmottagandet och för andra invandrare och bör analogt med ovanstående resonemang få sin finansiering inom detta system.
Validering kan även vara ett led i en arbetsgivares planering av företagets egen kompetensförsörjning och kompetensutveckling. När validering syftar till att klargöra redan anställdas faktiska kompetens bör respektive arbetsgivare svara för de kostnader som uppkommer. Detta innebär att någon formell rättighet för individen att genomgå validering inte finns. Validering kan ske inom t.ex. kommunens ekonomiska ram för vuxenutbildning, som ett led i rehabilitering eller som ett led i ett företags kompetensutveckling.
Ansvaret för finansieringen av de regionala samarbetsformer som kan väntas uppstå bör delas mellan de samverkande parterna. Med tanke på att ett syfte med arbetet inom dessa samverkansorgan är att underlätta kompetensförsörjning och kompetensutveckling, bör de gemensamma åtagandena kunna uppfattas vara av påtaglig nytta för alla berörda. Den föreslagna delegationen bör ges i uppdrag att stödja uppbyggnaden av sådana samarbetsformer genom t.ex. tillfälliga utvecklingsbidrag, projektstöd eller liknande.
När det gäller den föreslagna delegationens arbete med de frågor som berörts i det föregående uppskattas kostnaderna till ca 15 miljoner kronor per år under en fyraårsperiod. Detta inkluderar kostnader för personal, lokaler och kringkostnader för den kanslifunktion som föreslagits samt medel för olika utvecklingsinsatser.
3. Vägledning
3.1. Utgångspunkter
I kunskapssamhället är val av utbildning och yrkesinriktning mer komplext och alternativen fler. Som en följd av de snabba förändringar som pågår i arbets- och samhällslivet ökar behoven av kvalificerad vägledning, inte minst för att motverka tendensen att kunskapsklyftorna ökar mellan individer och grupper i samhället. De förändringar och den mångfald som växer fram på arbets- och utbildningsmarknaden får konsekvenser för den enskilde. Valen är fler och viktigare, men även allt svårare både för ungdomar och vuxna. Den enskilde individen behöver utveckla en god självkännedom och en bred kunskap om omvärlden. Detta måste kombineras med strategier för att lära sig om och förhålla sig till en föränderlig omvärld. Beroende av målgrupp och organisation ser vägledningen olika ut, men syftet är detsamma, att stödja individen i att själv fatta avgörande beslut om studier och yrkesinriktning.
Olika individer har olika behov av stöd och vägledning. För dem som har en inriktning och målsättning klar räcker det ofta med ett samtal med en vägledare då man går igenom tänkbara utbildningsvägar för att nå målet och gör en plan för studiegången. För andra handlar det om en längre process vars syfte är att ge den studerande ett väl underbyggt beslutsunderlag. Individens behov, önskemål och förutsättningar skall vara styrande när det gäller val av studie- och yrkesinriktning.
Vägledning Ds 2003:23
Det är viktigt att studie- och yrkesvägledning är ett reguljärt inslag under barns och ungdomars skoltid. För elever i ungdomsskolan är det av särskild vikt att de erbjuds möjligheter att förvärva olika erfarenheter och upplevelser av utbildning och arbetsliv.
I grundskolan syftar vägledningen bl.a. till att förbereda eleverna för deras val av program i gymnasieskolan. Valet kompliceras idag av att man inte enbart väljer program, utan i många fall även skola. En förutsättning för att eleverna skall kunna utnyttja den stora frihet och de möjligheter till egna val som erbjuds är att de får en allsidig information om olika valmöjligheter och en god vägledning när de skall välja studieinriktning. Läraren, i sin roll som mentor och handledare, träffar dagligen eleverna och har därmed stor kunskap om deras förutsättningar och personliga önskemål. Därför har läraren särskilda förutsättningar att stödja eleverna inför deras val. I en väl fungerande vägledningsprocess har vägledare och lärare ett gemensamt ansvar för att eleverna förses med verktyg som ökar förutsättningarna för den enskilde eleven att göra självständiga och ansvarsfulla val. På så sätt kan eleven utveckla en handlingsstrategi inför framtiden genom att hon/han blir medveten om sina intressen och om vilka alternativ som finns.
Vägledningen i gymnasieskolan har en betydelsefull uppgift i att orientera eleverna om en föränderlig och kunskapsintensiv arbetsmarknad. Vägledning, information och annat stöd behövs även inför de successiva valen under studietiden, samt i samband med beslut om fortsatt utbildning eller yrkesverksamhet efter gymnasieskolan. För den enskilde finns det fler möjligheter efter avslutade gymnasiestudier. I budgetpropositionen för 2002 anförde regeringen att ”50 procent av en årskull skall ha börjat studera på högskolan vid 25 års ålder” vilket ställer ytterligare krav på vägledning. Inte minst måste eleverna inspireras och motiveras och få hjälp att bedöma sina egna möjligheter inför den fortsatta livsplaneringen. Eleven måste också ha en god bild av de möjligheter och den efterfrågan som finns på arbetsmarknaden och vilka utbildningskrav som gäller för att kunna fatta välgrun-
Ds 2003:23 Vägledning
dade beslut. Sådana beslut fattas som regel inte vid ett tillfälle utan är resultatet av en process som pågår under hela skoltiden.
Av läroplanerna för det offentliga skolväsendet framgår att skolan och därmed studie- och yrkesvägledningen för barn, ungdomar och vuxna är viktig för att stödja otraditionella och icke könsbundna utbildnings- och yrkesval samt för att motverka social snedrekrytering. Trots att jämställdhet har stått på dagordningen under lång tid kvarstår många skillnader i kvinnors och mäns val av utbildning och yrke. Detta är inte bara en spegling av nuvarande brist på jämställdhet i kvinnors och mäns villkor på arbetsmarknaden. Det är också ett resultat av samhällets normer och värderingar – om vad man som kvinna respektive man kan eller bör arbeta med – något som har återverkningar i den enskildes attityder och värderingar. Vägledning spelar en viktig roll för att påverka dessa attityder. Könsbundna utbildnings- och yrkesval är också negativa ur ett tillväxtperspektiv eftersom det hämmar flexibiliteten i arbetslivet. Globaliseringen medför ökade krav på anpassningsförmåga hos såväl individ som samhälle.
Arbetslivets utveckling innebär att även utbildningar behöver utvecklas och förändras. Det ställs också högre krav på personlig kompetens. Möjliga arbets- och yrkesalternativ efter en utbildning har blivit fler, samtidigt som en bestämd utbildning inte självklart leder till ett givet yrke. Den allt högre förändringstakten i arbetslivet och samhället i övrigt leder till ett ökat behov av kompetensutveckling och att allt fler får inrikta sig på att byta yrkesinriktning en eller flera gånger under sitt verksamma yrkesliv. I perspektivet av ett livslångt lärande ökar därmed behovet av en väl utbyggd vägledningsfunktion såväl inom utbildningsväsendet som för vuxna i arbetslivet.
Vägledning för vuxna kan bli aktuell i en rad olika situationer. I samband med arbetslöshet eller hot om arbetslöshet utgör vägledning ofta första steget mot en ny anställning. Vägen från försörjningsbidrag till en egen inkomst går ofta över vägledning och utbildning. Detsamma gäller vid rehabilitering efter sjukdom eller arbetsskada. Såväl i socialförvaltningens som försäkrings-
Vägledning Ds 2003:23
kassans insatser för att få tillbaka en person i arbete ingår vägledning som ett centralt inslag. Även arbetsförmedlingarna har vägledning. För vuxna med begränsade och ibland negativa erfarenheter av studier kan information, vägledning och motivation vara avgörande för att de skall ta steget till studier och lärande. Vägledning kan emellertid ha stor betydelse också som stöd för en mer långsiktig livs- eller karriärplanering för personer med en anställning.
Vuxenutbildningen har ett särskilt ansvar för att nå dem med kortast utbildning. Samtidigt skall vuxenutbildningen erbjuda möjlighet till behörighetskompletteringar inför högskolestudier samt vara ett alternativ för anställda och deras behov av kompetensutveckling. Detta innebär att behovet av och innehållet i vägledningen ser mycket olika ut för olika deltagare i vuxenutbildningen.
Vägledning i privat regi har under senare år utvecklats och ökat såväl inom utbildningsområdet som inom arbetsmarknaden. Inom utbildningsområdet erbjuds olika varianter med beteckningar som karriärvägledning, coachning eller liknande. I arbetslivet utvecklas det individuella utvecklingssamtalet mot något som liknar vägledning. Personalfunktionerna i större organisationer och företag arbetar med vägledningsinslag för att den enskilde skall kunna planera sin kompetensutveckling.
Ett antal väsentliga frågor som rör studie- och yrkesvägledare bereds för närvarande.
Skollagskommittén har i sitt betänkande Skollag för kvalitet och likvärdighet (SOU 2002:121) föreslagit reglering av tjänster för rektor, lärare och skolläkare. För övrig personal föreslås ingen reglering, utan huvudmannen bestämmer själv vilken personal och kompetens som behövs för att målen och de föreskrifter som gäller för verksamheten skall kunna uppfyllas. Kommitténs betänkande skall remissbehandlas under våren 2003.
Inom Utbildningsdepartementet pågår en översyn av vissa examensfrågor i högskolan. I denna översyn ingår att ange principer för vilka yrkesexamina som skall finnas och hur omfattning och mål bör formuleras i examensbeskrivningen.
Ds 2003:23 Vägledning
Uppdraget skall slutligt redovisas den 1 december 2003. Frågor avseende reglering av behörighet för vägledare och utbildning för vägledare måste därför behandlas vid ett senare tillfälle.
Utredningen om vägledning berör i sitt betänkande Karriärvägledning.se.nu (SOU 2001:45) bl.a. dessa frågor, som det för närvarande inte är möjligt att ta ställning till. Det gäller dels utredarens förslag att kravet för att få anställas som karriärvägledare i det offentliga skolväsendet skall vara avlagd yrkesexamen som karriärvägledare, dels förslaget att nuvarande yrkesexamen för studie- och yrkesvägledare omorganiseras och förlängs med 20 poäng till att omfatta 140 poäng.
I betänkandet Karriärvägledning.se.nu lämnas ett antal förslag som har en stark koppling till vuxna och deras behov. Dessa frågor behandlas i detta betänkande.
3.1.1. Vägledning i ett europeiskt perspektiv
I Europeiska kommissionens Memorandum om livslångt lärande, som presenterades i november 2000, är ett av nyckelbudskapen ”nytänkande inom studie och yrkesvägledningen”. Målsättningen är att alla skall tillförsäkras tillgång till högkvalitativ information och vägledning om utbildningsmöjligheter i hela Europa och under hela livet. Kommissionen har sammanställt synpunkter som framkommit med anledning av detta Memorandum och presenterat resultaten i ett ”Meddelande från kommissionen” november 2001. I Meddelandet konstateras bl.a. att ett främjande av livslångt lärande kräver en öppen dialog mellan vägledningssystemet och arbetsmarknadens aktörer. Vägledningstjänsterna bör vara tillgängliga för alla och präglas av tydlighet, opartiskhet och hög kvalitet. Vägledningen måste också vara flexibel och anpassningsbar till det individuella lärandets växlande behov. Satsningar på Internet ses som en ingång till vägledningstjänsterna. EU-kommissionen har byggt upp ett nätverk för att sprida information till ungdomar och vuxna om möjligheter till studier och praktik i Europa. Under 2002 har en europeisk vägledningsportal med detta syfte inrättats. I Sverige
Vägledning Ds 2003:23
utgör Internationella programkontoret för utbildningsområdet kontaktpunkt för nätverket.
3.2. Samordning – samarbete – samsyn
Förslag: Kommunerna bör sträva efter att samla vägledningsresurserna för vuxna i kommunen, oavsett huvudman, i syfte att öka tillgängligheten och därmed nå ett flexibelt resursutnyttjande (kommunal plattform).
3.2.1. Bakgrund
I betänkandet Karriärvägledning.se.nu föreslås att en lag stiftas som reglerar kommunernas främjande av samordning av karriärvägledning och garanterar individen rätt till avgiftsfri vägledning. Utredaren föreslår också att en sammanhållen organisation skapas – ett nationellt centrum för karriärvägledning – med särskild inriktning på internationella frågor. Vidare föreslår utredaren att en organisatorisk enhet – en kommunal plattform – skapas där så bedöms lämpligt. Denna plattform bör utgöra den organisatoriska hemvisten för kommunens offentligt anställda karriärvägledare och vara oberoende och neutral i förhållande till arbetsgivare, arbetsliv och utbildningsanordnare.
Betänkandet har remissbehandlats. Den föreslagna lagstiftningen gällande kommuners främjande av karriärvägledning och att den skall vara avgiftsfri får stöd av knappt hälften av remissinstanserna, bl.a. Glesbygdsverket, Integrationsverket, Folkbildningsrådet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, Lärarförbundet, Lärarnas Riksförbund och flera kommuner. Argumenten för att stödja förslaget är främst att en lag skulle kunna garantera en nationell norm för god vägledning. Funktionshindrade anses t.ex. få en bättre chans till god vägledning. Skolverket instämmer i princip i förslaget till avgiftsfri vägledning, men anser att lagen enbart bör omfatta personer över 20 år eftersom elever i grund- och gymnasieskolan
Ds 2003:23 Vägledning
redan har tillgång till författningsreglerad vägledning. De få instanser som ställer sig negativa, bl.a. Svenska Kommunförbundet och Göteborgs stad, anser att en lag inte främjar den flexibilitet som behövs för anpassning till konjunkturer och de olika förutsättningar som råder i kommunerna.
Även förslaget om nationell samordning och ett nationellt centrum med särskild inriktning på internationella frågor får stöd av knappt hälften av remissinstanserna. De som är positiva till förslaget, bl.a. Folkbildningsrådet, Centrala studiestödsnämnden, Malmö högskola, Lärarhögskolan i Stockholm, Arbetsmarknadsstyrelsen, Länsarbetsnämnden i Västerbotten och flera kommuner, argumenterar för att ett sådant centrum ger möjligheter att skapa nätverk. Några instanser, bl.a. Internationella programkontoret, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Stockholms stad, anser det viktigt med samordning, men avvisar förslaget om ett fysiskt nationellt centrum. De anser i stället att uppgifterna bör läggas ut på befintlig myndighetsstruktur.
Förslaget om en kommunal plattform stöds av knappt hälften av remissinstanserna, samtidigt som man betonar att det skall ske på frivillig basis. De instanser som är positiva, bl.a. Arbetsmarknadsstyrelsen, Folkbildningsrådet, Glesbygdsverket, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, Ungdomsstyrelsen, Malmö högskola, Lärarhögskolan i Stockholm, Umeå universitet. Landstinget Halland, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation och Svenska Folkhögskolans Lärarförbund och flera kommuner, ser möjligheter till ett utvecklat samarbete och ökad kompetens samt anser att förslaget skulle leda till både tidsbesparingar och en kvalitetshöjning. Svenska Kommunförbundet är positiv till kommunala plattformar under förutsättning att det är frivilligt att skapa sådana. Det fåtal instanser som är negativa, bl.a. Högskoleverket, Arbetslivsinstitutet, Länsarbetsnämnden Dalarna och några få kommuner, anser att en plattform är en lösning för vuxna men inte för elever i grund- eller gymnasieskola. Samtidigt uttrycks en oro för att vägledarna skall försvinna från skolan.
Vägledning Ds 2003:23
3.2.2. Slutsatser
Nationella mål och riktlinjer för studie- och yrkesvägledning finns i läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolformerna. Av läroplanerna framgår att studie- och yrkesvägledningen är en gemensam angelägenhet för skolans olika befattningshavare.
Utredaren konstaterar att de mål som finns i läroplanerna är tillräckliga för att god vägledning skall kunna bedrivas och att målen tydligt anger de uppdrag olika myndigheter och befattningshavare har. Vidare konstaterar utredaren att det behövs en tydligare överensstämmelse och samband mellan de mål som läroplanerna beskriver, den verksamhetsplanering som sker och den verksamhet som bedrivs. Behovet av en främjandelag är därför inte entydigt. Om man väljer att införa en främjandelag av den karaktär som utredaren föreslår kan en sådan inte behandlas fristående från Skollagskommitténs förslag. Det är därför inte möjligt att nu ta ställning till utredarens förslag om en främjandelag om vägledning. Däremot är det av stor vikt att utveckla instrument för att följa upp och utvärdera vägledningsverksamheten för att kvalitetssäkra och utveckla denna.
I Skolverkets uppgifter ingår enligt instruktionen (SFS 2002:1160) bl.a. att genom utbildningsinspektion granska kvaliteten samt följa upp och utvärdera verksamheten inom skolväsendet, vilket även innefattar studie- och yrkesvägledning. Av instruktionen (2002:1161) för Myndigheten för skolutveckling framgår bl.a. att myndigheten skall stödja kommuner och andra huvudmän i deras utveckling av verksamheten så att nationellt fastställda mål uppnås samt svara för generella utvecklingsinsatser främst inom nationellt prioriterade områden. Inom ramen för Internationella programkontorets verksamhetsområde finns ett Resurscentrum för vägledning. Av EUkommissionens direktiv framgår att uppgiften för Resurscentrum är att främja livslång utveckling av färdigheter och kompetens samt stödja förnyelse av vägledning i detta syfte.
Behovet av nationell samordning av vägledningsfrågor är sålunda väl tillgodosett genom de uppdrag som dessa myndigheter
Ds 2003:23 Vägledning
redan har. Det finns därför inga skäl att inrätta ett nationellt centrum för karriärvägledning enligt utredarens förslag.
Det är viktigt att studie- och yrkesvägledning är ett reguljärt inslag under barns och ungdomars skoltid. Betydelsen av väl fungerande vägledning beskrivs i Skolverkets utvärderingar och kvalitetsgranskningar. Skolverket pekar där bl.a. på behovet av att studie- och yrkesorienteringen utvecklas till en kontinuerlig process under hela skoltiden.
Under kunskapslyftsperioden inleddes en utveckling mot samverkan mellan olika aktörer i syfte att erbjuda en samlad ingång till information och vägledning. Kunskapslyftets tydliga koppling till sysselsättningspolitiken bidrog till att överbrygga det avstånd som av tradition funnits mellan Arbetsmarknadsverkets och skolans vägledare. Samarbetet ledde i många kommuner till att statliga och kommunala resurser för vägledning för vuxna samlades i gemensamma lokaler, lätt tillgängliga för allmänheten. Exempel finns på att även försäkringskassa, socialtjänst och Centrala studiestödsnämnden medverkar i samarbetet. På ett antal orter fungerar samarbetet mycket väl, vilket har underlättat för den enskilde att få tillgång till kvalificerad vägledning. Denna utveckling innebär också ett bättre utnyttjande av samhällets resurser och kompetenser. För vuxna är det viktigt med en ingång som erbjuder allt från information om yrken och utbildningar till personlig vägledning och validering som underlag för individuella studie- och handlingsplaner. För elever i grund- och gymnasieskolan är det viktigt att de har tillgång till vägledning i sin skolmiljö. Med hänsyn till lokala förhållanden – i t.ex. små kommuner – måste det ändå vara möjligt för kommuner, som finner det lämpligt, att knyta även gymnasieskolans vägledningsresurs till en gemensam plattform.
Det finns också exempel på att samarbetet vidgats till att söka upp och motivera vuxna att söka sig till studier varvid fackliga organisationer, handikapporganisationer och folkbildningen ibland medverkat. I några kommuner har detta skett och sker inom ramen för ett lärcentrum.
Vägledning Ds 2003:23
Det är av stort värde att olika befattningshavare samverkar utan begränsning av huvudmannaskap och formella ansvarsområden så att den enskilde individen skall kunna få ett beslutsunderlag som utgår från ett helhetsperspektiv. Värdet av stärkt lokalt samarbete kring vägledning och rekrytering av deltagare i vuxenutbildning är tydligt. Kommunernas ansvar för att bygga upp en infrastruktur för livslångt lärande bör innefatta att vägledningsresurserna för vuxna i kommunen, oavsett huvudman, samlas i syfte att öka tillgängligheten och därmed nå ett flexibelt resursutnyttjande (kommunal plattform). I kommunens strategi bör ingå en övergripande plan för verksamheten utifrån lokala förutsättningar.
Många goda exempel visar att det är fullt möjligt med samverkan inom ramen för statens nuvarande regelverk. Det kan ändå finnas regler och bestämmelser som försvårar en sådan önskvärd utveckling.
Statskontoret har därför haft i uppdrag att kartlägga vilka hinder och problem som hänger samman med kommunernas ansvar för vuxnas lärande och att analysera förutsättningarna för livslångt lärande inom vuxenutbildningen. I uppdraget ingick bl.a. att analysera regelverk och deras tillämpning avseende uppsökande verksamhet och studievägledning. Uppdraget,
Kommunernas ansvar för vuxnas lärande (2003:10), redovisades den 3 mars 2003. Av Statskontorets redovisning framgår t.ex. att flera kommuner har byggt upp lärcentrum dit vuxnas lärande knutits. Statskontoret har bl.a. funnit att samverkan mellan statliga myndigheter bromsas av gällande sektorsuppdelning och att faktisk samverkan är svag mellan kommunerna och andra aktörer som stat, arbetsgivare och arbetstagarorganisationer. Vidare konstaterar Statskontoret att sambanden är svaga mellan kommunernas insatser för vuxnas lärande och den planering och kompetensutveckling som sker på regional nivå. Slutligen påpekas att de olika systemen för försörjningsstöd till vuxenstuderande upplevs som begränsade och ibland irrationella av såväl kommuner som berörda myndigheter.
Ds 2003:23 Vägledning
Skolverket bör ges ett särskilt uppdrag att granska och utvärdera hur vägledningen i det offentliga skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna genomförs och organiseras i kommunerna.
3.3. Internetbaserat informationssystem – IT-portal
Förslag: Ett nationellt IT-stöd för enskilda, lärare och vägledare med information om utbildning och yrken skall utvecklas.
3.3.1. Bakgrund
Utredaren föreslår i betänkandet Karriärvägledning.se.nu att ett gemensamt IT-system – en IT-portal – utvecklas i samarbete mellan berörda nationella aktörer.
Av remissvaren framgår att mer än hälften av instanserna, bl.a. Skolverket, Handikappombudsmannen, Statens institut för särskilt utbildningsstöd, Folkbildningsrådet, Ungdomsstyrelsen Landstingsförbundet, Svenska Kommunförbundet, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation och flertalet kommuner, är positiva till förslaget om ett IT-baserat system för vägledning. Många anser att det skulle vara ett bra komplement och stöd i arbetet med vägledning. Internationella programkontoret ställer sig i princip bakom förslaget, men anser bl.a. att ambitionsnivån är för hög när det gäller storlek och kostnad. De instanser som ställer sig tveksamma, bl.a. Stockholms universitet, Högskoleverket och Arbetsmarknadsstyrelsen, framför att det inte finns några kostnadsberäkningar på detta system och att systemet troligen skulle bli stort, komplext och dyrt samt att förslaget bör utredas ytterligare med motivering till kostnaderna.
Vägledning Ds 2003:23
3.3.2. Pågående utvecklingsarbete
Skolverket arbetar inom ramen för ett regeringsuppdrag med ”mjuk infrastruktur” inom utbildningsområdet. Med mjuk infrastruktur avses ”konsensus kring nyttjande av olika standarder för att märka, strukturera, designa, lagra och tillgängliggöra information”. Arbetet sker i nära samverkan med andra myndigheter och organisationer inom området.
En del av den mjuka infrastrukturen handlar om information om utbildningar. Tillsamman med bl.a. Arbetsmarknadsstyrelsen och Högskoleverket, som redan utvecklat en struktur för information om högskoleutbildningar, har Skolverket påbörjat ett arbete med att utveckla en informationsstruktur som gäller alla typer av utbildningar. Målet är att kunna ge en heltäckande bild av utbudet av utbildningar. Detta förutsätter ett automatiserat inhämtande av information, vilket möjliggörs genom en standardiserad märkning av data.
Skolverket har också analyserat behovet av en nationell ITportal för utbildningsområdet, byggt upp ett fungerande kontaktnät med relevanta aktörer och samlat värdefull kompetens. Utifrån detta har en modell för en nationell portal med utbildningsinformation tagits fram. Den avser att vända sig till alla som söker information om utbildning eller befinner sig i en valsituation såväl som till professionella vägledare. En så bred tjänst ställer stora krav på utformandet i form av design, navigation och språk.
Modellen visar hur en heltäckande IT-portal kan vara uppbyggd med särskild betoning på några områden. Den ger en möjlighet att på olika sätt söka information om utbildningar från grundskola till universitet. Den erbjuder också ett verktyg i form av ett webbaserat valstöd, där den enskilde kan få stöd att formulera sina intressen, strukturera information och skapa en handlingsplan. Vidare innehåller modellen en beskrivning och illustration över det svenska utbildningssystemet samt övrig relevant information för den som står inför ett studieval.
För vägledare finns en egen webbplats som är tänkt att fungera som mötesplats och kompetensbank. Den innehåller
Ds 2003:23 Vägledning
styrdokument, diskussionsforum, forskning och utveckling, kalendarium etc. Här kan vägledare dela material, utbyta erfarenheter och finna aktuell information.
3.3.3. Slutsatser
Utvecklingen inom IT-området innebär nya möjligheter för individen att själv skaffa och hantera information. För att möta det ökande behovet av information om utbildning och utvecklingsmöjligheter som grund för personliga ställningstaganden bör ett nationellt system för utbildningsinformation utvecklas. Modern teknik gör det möjligt att skapa nya mötesplatser mellan individ och vägledningsinformation. Ett viktigt verktyg i individers valprocess är olika typer av nätbaserat valstöd. Andra stödtjänster i form av t.ex. nätbaserat ansökningsförfaranden till gymnasieskola och vuxenutbildning kan också vara aktuella.
Flera myndigheter – Statens skolverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, Högskoleverket och Centrala studiestödsnämnden – är stora aktörer som alla erbjuder utbudsbaserad utbildningsinformation som det finns skäl att samordna. Andra viktiga aktörer inom ramen för en sådan samordning är Nationellt resurscentrum för vägledning inom Internationella programkontoret, Nationellt Centrum för flexibelt lärande, Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning och Folkhögskolornas informationstjänst. För att åstadkomma en önskvärd samordning krävs att det är enkelt att samla in, bearbeta, presentera och distribuera informationen. För detta behövs metoder som inte låser fast information utan gör den tillgänglig för de nya tjänster som kontinuerligt utvecklas.
Det är viktigt att genom nationell samordning skapa en överblick och kvalitetssäkring av det informations- och vägledningsmaterial som finns tillgängligt.
Att inrätta en nationellt samordnad informationstjänst om utbildning – en IT-portal – i linje med vägledningsutredningens förslag är ett sätt att möta individers behov av adekvat information. Ökad tillgänglighet och flexibilitet, ett uttalat individuellt
Vägledning Ds 2003:23
perspektiv då det gäller lärande samt krav på ökad mobilitet inom EU-samarbetet ställer delvis nya krav på vägledningsfunktionerna. Tillgänglig och adekvat information och möjlighet till självservice, som underlag för personliga ställningstaganden, är viktiga verktyg för att samhällets utbildningsresurser skall nyttjas optimalt. Det är dock viktigt att betona att en sådan IT-portal inte kan ersätta personlig kontakt med en vägledare.
Behovet av samlad information om utbildningsvägar och arbetsmarknad är stort och växande. En möjlighet att möta detta behov är att genom nationell samordning utveckla ett Internetbaserat informationssystem – en IT-portal – av god kvalitet. Ett sådant system bör innehålla heltäckande och tillförlitlig information med inriktning mot utbildningsområdet. Informationstjänsten bör vara såväl neutral och oberoende som enkel och hanterbar för både den enskilde och den professionelle vägledaren. IT-portalen bör därmed kunna utgöra ett viktigt verktyg inför de val som ungdomar och vuxna ställs inför när det gäller lärande och kompetensutveckling.
Det är viktigt att fullfölja det utvecklingsarbete som skett inom Skolverket för att utveckla ett nationellt IT-stöd med information om utbildning och yrken. Utvecklingsarbetet beräknas av Skolverket att kosta sammanlagt 10 miljoner kronor. Därefter beräknas driftkostnaderna årligen uppgå till 2,5 miljoner kronor.
4. Flexibelt lärande
4.1. Bakgrund
Riksdagens beslut våren 2001 med anledning av propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/01:72, bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:229) innefattade en strategi för utvecklingen av vuxenutbildningen. I denna ingår att ändamålsenliga lärmiljöer samt undervisning, handledning och nätbaserad utbildning skall tillhandahållas i en omfattning som så långt möjligt svarar mot alla vuxnas varierande behov av och förutsättningar för lärande. Även i propositionen Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) som riksdagen (bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98) tog ställning till i december 2001 betonas vikten av ett flexibelt lärande. Ett resultat av propositionen är inrättandet av Myndigheten för Sveriges nätuniversitet, som skall stödja och främja högskolornas distansutbildning. I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (prop. 2001/02:4), som riksdagen godkände (bet. 2001/02:Nu4, rskr. 2001/02:118) i december 2001, fastslogs att likvärdig tillgång till utbildning och kompetensutveckling är avgörande för de lokala arbetsmarknadsregionernas möjligheter att uppnå målet och för att de skall fungera väl utifrån ett hållbart tillväxtperspektiv. Tillgången till arbetskraft med rätt kompetens kommer att vara av avgörande betydelse för att såväl näringslivet som den offentliga förvaltningen skall kunna utvecklas och bidra till den regionala utvecklingen.
Flexibelt lärande Ds 2003:23
I EU-kommissionens Memorandum om livslångt lärande från år 2000, är ett av de sex områden som lyfts fram att utarbeta effektiva metoder för undervisning och inlärning samt skapa miljöer för ett livslångt och livsvitt lärande. Ett annat område som lyfts fram är att möjligheter till livslångt lärande måste tillhandahållas så nära de lärande som möjligt, i deras egna lokala samhällen och med stöd av IT-baserade hjälpmedel när det är lämpligt.
4.2. Ett flexibelt lärande
Det flexibla lärandet är ett ofta använt samlingsbegrepp. Inte sällan avses distansutbildning, men begreppet har en vidare innebörd än så. Flexibiliteten skall relateras till individen och ha som syfte att underlätta för individen att delta i lärande. Detta innebär att flexibelt lärande spänner över en rad områden. Två av dessa är tid och rum, vilket innebär att det skall vara möjligt att delta i lärande när och där det är bäst för individen. I praktiken innebär detta bl.a. kontinuerlig intagning till olika utbildningar, kursstarter under hela året, olika former för lärandet såsom distansundervisning exempelvis via Internet, studieverkstäder och klassrumsundervisning, men även möjlighet att studera i hemmet, på en arbetsplats eller vid ett lär- eller studiecentrum.
Ett annat område är pedagogiken. Utgångspunkten skall vara att möta individen där han eller hon befinner sig. Ett sådant förhållningssätt förutsätter att lärandet organiseras så att det finns utrymme för olika pedagogiska varianter. Människor lär sig på olika sätt och under olika betingelser. För en del är klassrumsundervisning det optimala och för andra är ett individrelaterat lärande att föredra. Det viktiga är att individen får det stöd för sitt lärande som han eller hon behöver och önskar. Det är inte alltid möjligt att tillgodose detta inom ramen för den kommunala utbildningsorganisationen i egen regi. Det är då en mångfald av anordnare kan bidra till en infrastruktur som gynnar individens möjligheter till lärande. Detta förutsätter att anordnarna kompletterar varandra när det gäller arbetssätt och innehåll.
Ds 2003:23 Flexibelt lärande
Individualisering bygger också på att både innehållet och studietakten organiseras och anpassas så att alla individer får största möjliga utbyte av sitt lärande. Detta pågår på många håll redan idag.
En möjlighet som kan användas för att t.ex. avkorta studietiden är validering, dvs. att läraren gör en bedömning av vilka faktiska kunskaper som den studerande redan har. Det är viktigt att skilja på validering och vad som brukar benämnas prövning. En prövning sker alltid från utgångspunkten att eleven prövas mot i förväg bestämda mål, t.ex. kursplanemål, och att läraren sedan avgör, oftast efter ett test, om den studerande har nått de målen. Validering innebär däremot att läraren identifierar de kunskaper och kompetenser som individen har. En förutsättning för validering är, att de som är verksamma inom det formella utbildningssystemet erkänner det som brukar kallas för informellt lärande i betydligt större utsträckning än vad som sker idag. Det väsentliga är vilka kunskaper som individerna har och inte var eller hur de har tillägnat sig dem
Ett flexibelt lärande kräver samverkan mellan olika huvudmän – stat och kommun – samt samverkan mellan och med parterna på arbetsmarknaden. Regeringen har avsatt totalt 150 miljoner kronor för åren 2002–2004 för att öka samverkan mellan kommuner och högskolor. Arbetet bedrivs inom ramen för samverkansdelegationen. Rekryteringsdelegationen vars uppgift är att bredda rekryteringen till högskolan har under motsvarande tid 120 miljoner kronor till sitt förfogande. Ett konkret exempel på delegationens uppgifter är att stödja de collegeutbildningar som bygger på samverkan mellan kommuner och högskolor. Collegeutbildningar finns idag i ett antal kommuner.
4.3. Lärcentrum och studiecentrum
Det livslånga och livsvida lärandet innebär att det formella utbildningssystemet inte ensamt förväntas stå för anpassningen till den föränderliga ekonomin samt arbetsmarknadens och individernas varierande behov. Samhällets stöd för det livslånga
Flexibelt lärande Ds 2003:23
lärandet utgörs bl.a. av ungdomsskolan, vuxenutbildningen och högskoleutbildningen. Andra väsentliga utbildnings- och lärandetillfällen är arbetsmarknadsutbildning, kompetensutveckling och personalutbildning på arbetsplatser, kvalificerad yrkesutbildning, folkhögskolor och studieförbund etc. Olika lärmiljöer måste ses som delar i en helhet. I många kommuner finns redan idag någon form av organiserad samverkan mellan dessa delar. Ofta är det ett lärcentrum som i någon mening har en övergripande ställning eller utgör ett nav för samverkan.
Glesbygdsverket har nyligen på regeringens uppdrag färdigställt en kartläggning av lärcentra i Sverige 2001. Den visar att år 2001 fanns 225 lärcentra i 134 kommuner. Ca 45 000 personer studerade antingen på hel- eller deltid på lärcentra. Av dessa studerade nästan 11 500 på högskolenivå.
Innebörden av termen lärcentrum är inte entydig. Parallellt förkommer t.ex. termen studiecentrum. Gemensamt är att de betecknar en lokal där vuxna som bedriver studier på distans kan få tillgång till elektronisk kommunikation, en studieplats, referensbibliotek och kontakt med andra studerande. Ofta finns möjlighet till studiehandledning under vissa tider. I en del kommuner knyts en rad andra funktioner till ett lärcentrum såsom vägledning, uppsökande verksamhet och hela eller delar av den kommunala vuxenutbildningen.
Begreppet lärcentrum bör förbehållas en inrättning som förutom en mötesplats och studieplatser, elektronisk kommunikation och ett referensbibliotek också regelbundet erbjuder studiehandledning. Vilka övriga funktioner som knyts till ett lärcentrum avgörs och måste även framledes avgöras av förhållandena i kommunen. När så är lämpligt bör ett lärcentrum också kunna ges förutsättningar att verka som förmedlare av utbildning och som motor i den regionala utvecklingen.
Många arbetsgivare uppger att bristen på arbetskraft med rätt kompetens och otillräckliga möjligheter till kompetenshöjning är bland de största hindren för att etablera och utveckla verksamhet utanför storstadsområdena. Samtidigt är arbetslösheten ofta hög i dessa områden. Ett lärcentrum kan i sådana sammanhang med-
Ds 2003:23 Flexibelt lärande
verka i behovsanalyser och framtagning av efterfrågad utbildning och även aktivt verka för att rekrytera studerande.
Termen studiecentrum bör användas för en inrättning med mer begränsade resurser och uppgifter t.ex. inom ett större företag eller knuten till en biblioteksfilial eller skola på en mindre ort.
Lärcentra och studiecentra spelar en stor roll för att öka tillgängligheten till vuxenutbildning och att göra högskoleutbildning tillgänglig i kommuner som ligger långt från universitets- och högskoleorterna. På ett flertal orter förekommer ett väl utvecklat samarbete mellan kommuner och högskolor. Regeringen har också anvisat särskilda medel för att stimulera och stärka samarbetet mellan kommuner/lärcentra och universitet och högskolor.
Lärcentra kan utgöra basen för en uppsökande verksamhet som stimulerar personer från studieovana miljöer att utveckla sin kompetens. Tröskeln att gå vidare till högre studier är mindre påtaglig i miljön på ett lärcentrum än om de fortsatta studierna skulle förutsätta resor eller flyttning till en högskoleort. Ett lärcentrum kan därmed utgöra en länk mellan vuxenutbildning och högskolestudier. Detta gäller inte minst orter som har en stor andel lågutbildade och där det kan vara svårt att rekrytera till högre studier. Lärcentra och mindre studiecentra kan ha en avgörande betydelse för enskilda människors möjligheter att förverkliga det lärande de önskar.
Lär- och studiecentra har alltså stor betydelse för att det flexibla lärandet skall kunna förverkligas. De är emellertid alltid beroende av att samverka med en eller flera utbildningsanordnare, som svarar för undervisning, handledning och kunskapskontroll. Ett lärcentrums möjligheter att stödja en enskild studerandes lärande är helt beroende av att det finns utbildningsanordnare som med olika metoder kan erbjuda stöd till flexibelt lärande. Nätuniversitetet har tillkommit bl.a. för att samordna universitetens och högskolornas utbud av IT-stödda distansutbildningar. Genom Nätuniversitet och tillgången till
Flexibelt lärande Ds 2003:23
lär- och studiecentra förbättras tillgängligheten till högre utbildning väsentligt
Riksdagen beslutade under år 2001 – med anledning av förslag i propositionen om vuxnas lärande och i budgetpropositionen för 2002 - att Statens skolor för vuxna i Härnösand och Norrköping successivt skulle omvandlas till en institution med uppgift att främja utvecklingen av det flexibla lärandet. Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) startade sin verksamhet den 1 januari 2002.
CFL disponerar medel för stöd till utveckling av det flexibla lärandet inom folkbildningen och i kommunerna. CFL har också regeringens uppdrag att efter samråd med Myndigheten för skolutveckling fördela totalt 20 miljoner kronor i utvecklingsbidrag till kommuner med särskilda behov av medel till investeringskostnader för att utveckla lokala lärcentra.
Det är viktigt att stärka verksamheterna vid lärcentra och säkerställa verksamheternas kvalitet. CFL bör därför ges i uppdrag att i samverkan med Högskoleverket och Skolverket utarbeta riktlinjer och kvalitetskriterier för lärcentra.
5. Eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan
5.1. Behov av förändring och utveckling
Regeringen har vid flera tillfällen berört frågan om utveckling av de eftergymnasiala yrkesutbildningarna utanför högskolan, bl.a. i
Utbildning för kunskap och jämlikhet – regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola, skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:88, bet. 2002/03:UbU3, rskr. 2002/03:108) våren 2002. Den kvalificerade yrkesutbildningen (KY) tillfördes det reguljära utbildningssystemet den 1 januari 2002 och en yrkeshögskoleexamen har tillkommit inom högskolan. Tillkomsten av den kvalificerade yrkesutbildningen och yrkeshögskoleexamen förbättrade förutsättningarna att tillgodose behovet av eftergymnasial yrkesutbildning avsevärt. Det finns emellertid också ett behov av utbildningsalternativ vid sidan av dessa utbildningsformer, vilket har påtalats i olika sammanhang, senast i
Gymnasiekommitténs betänkande Åtta vägar till kunskap (SOU2002:120), som f.n. remissbehandlas. Behovet av utveckling av yrkesutbildningar som bygger på gymnasieskolans yrkesförberedande program berörs också i betänkandet.
De ökade kompetenskraven i arbetslivet kommer att göra att fler människor har behov av kortare påbyggnadsutbildningar som bygger vidare på en avslutad gymnasieutbildning, men har en inriktning eller omfattning som inte är av högskolekaraktär eller passar som kvalificerad yrkesutbildning. Behovet av utveckling och förändring av de kortare yrkesutbildningarna utanför
Eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan Ds 2003:23
högskolan och den kvalificerade yrkesutbildningen är därför stort.
5.2. Utveckling av påbyggnadsutbildningarna (PU) och avveckling av rätten till interkommunal ersättning
Förslag: Staten bör ta över ansvaret från kommunerna för finansiering av viss påbyggnadsutbildning. Systemet med en reglerad rätt till interkommunal ersättning för riksrekryterande påbyggnadsutbildningar bör avvecklas. Vissa hittillsvarande påbyggnadsutbildningar bör kunna utvecklas och efter prövning anordnas som KY.
5.2.1. Bakgrund
Påbyggnadsutbildningarna finansieras f.n. av kommunerna eftersom det riktade statsbidraget endast får användas till utbildning på grundskole- och gymnasienivå. Historiskt svarade staten fram till 1990-talets början för lärarlönekostnaden för utbildningar inom gymnasieskolan och kommunal vuxenutbildning, som senare kom att anordnas som PU. Det nuvarande regelverket för finansiering av påbyggnadsutbildningarna infördes 1999 varvid en föråldrad struktur avvecklades. Systemet infördes som en reaktion mot att kommunerna blivit alltmer avvisande till att betala interkommunal ersättning för platser i påbyggnadsutbildning, även om behovet av utbildningarna var stort. Förändringen innebar att Statens skolverk fördelar ca 8 500 utbildningsplatser med rätt till interkommunal ersättning efter ansökan från kommunerna. Detta medförde en förnyelse av utbildningsutbudet, men utbildningarnas kvalitet och relevans varierar starkt.
Systemet med interkommunal ersättning har emellertid inte fungerat tillfredsställande. Enskilda kan söka och antas till riksrekryterande påbyggnadsutbildningar, som är förbundna med rätt till interkommunal ersättning, utan att hemkommunen kan
Ds 2003:23 Eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan
påverka de kostnader som uppstår. Platskostnaden bestäms ensidigt av anordnarkommunen och varierar från ca 30 000 kronor till ca 300 000 kronor per läsår. Genomsnittskostnaden är knappt 100 000 kronor per år. Närmare två tredjedelar av deltagarna i utbildningarna kommer från andra kommuner än anordnarkommunen.
Många kommuner har fått höga och oförutsägbara krav på ersättning för elever som deltagit i utbildning i annan kommun. I en liten kommun kan ett par deltagare i påbyggnadsutbildning medföra en så stor belastning på budgeten för vuxenutbildning, att övrig verksamhet måste begränsas starkt.
Problemet har påtalats såväl av enskilda kommuner som av Svenska kommunförbundet. Statens skolverk har berört frågan i sin kartläggning av påbyggnadsutbildningarna under 2002 och förordat en ändring av systemet. Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning har på regeringens uppdrag analyserat i vilken omfattning påbyggnadsutbildningar skulle kunna omvandlas till kvalificerad yrkesutbildning.
5.2.2. Slutsatser
Den nuvarande ordningen för interkommunal ersättning för påbyggnadsutbildningar medför så stora olägenheter, att den bör avvecklas. Det bör ske i och med utgången av år 2004.
Såväl Skolverkets som KY-myndighetens kartläggningar visar att utbudet av PU är heterogent, samtidigt som det står klart att det finns ett betydande antal PU som svarar mot nationellt angelägna utbildningsbehov i samhället. En begränsning av rätten till interkommunal ersättning kan emellertid medföra svårigheter för en del kommuner att fortsätta att anordna PU. Nära två tredjedelar av de studerande har, som nämnts, annan hemkommun än den anordnande kommunen och benägenheten att frivilligt betala interkommunal ersättning är erfarenhetsvis begränsad. Man bör därför pröva om sådana påbyggnadsutbildningar som kan bedömas vara av nationellt intresse att driva vidare kan övergå till andra utbildningsformer med statlig finansiering.
Eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan Ds 2003:23
Enligt den kartläggning som KY-myndigheten har genomfört skulle ett 50-tal påbyggnadsutbildningar, med begränsade insatser från huvudmannen, kunna utvecklas så att de skulle kunna komma ifråga för en prövning inom KY-systemet. Myndigheten har vidare bedömt att ytterligare drygt 300 påbyggnadsutbildningar efter mer omfattande förändringar skulle kunna prövas som kvalificerade yrkesutbildningar. Ett tiotal utbildningar därutöver bedömdes av KY-myndigheten ha en sådan karaktär att de snarast borde kunna utvecklas för att svara mot kraven för yrkeshögskoleutbildning inom högskolan.
I det fall rätten till interkommunal ersättning avskaffas bör man räkna med att huvudmännen för ett betydande antal av de utbildningar, som nu anordnas som PU, satsar på att utveckla dem för att kunna komma i fråga i första hand som KY. För den fortsatta planeringen är det rimligt att räkna med att det utöver de nämnda 50 utbildningarna skulle finnas intresse av att i samarbete med arbetslivet utveckla åtminstone ytterligare 20 procent av övriga PU, så att de svarar mot KY-myndighetens kvalitetskrav.
Genom att ställa ytterligare medel till KY-myndighetens förfogande skulle man kunna skapa ett ekonomiskt utrymme för myndigheten att i förekommande fall godkänna och besluta om statsbidrag till nya utbildningar vilka utvecklats från PU. På så sätt skulle staten ta över finansieringen av vissa påbyggnadsutbildningar från kommunerna. Detta kan ske genom att medel som nu beräknas under Utgiftsområde 25, anslaget Allmänna bidrag till kommuner, fr.o.m. budgetåret 2005 tas upp under Utgiftsområde 16, anslaget 25:18 Bidrag till kvalificerad yrkesutbildning, med ett belopp som motsvarar kostnaderna för de 120 utbildningar som kan beräknas övergå till staten, uppskattningsvis 250 miljoner kronor.
För att en utbildning skall godkännas och få statsbidrag som KY ställs emellertid en rad villkor av kvalitativ art, som påbyggnadsutbildningar f.n. normalt inte uppfyller. Samma kvalitativa krav som myndigheten ställer på övriga sökande för att godkänna en utbildning som kvalificerad yrkesutbildning skall självfallet
Ds 2003:23 Eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan
tillämpas även på en tidigare påbyggnadsutbildning. Någon automatisk omvandling till KY kan således aldrig komma ifråga. Mot denna bakgrund är det rimligt att det finns ett finansiellt utrymme för huvudmännen att i mån av intresse utveckla sina utbildningar så att de skall kunna prövas och i förekommande fall anordnas inom ramen för t.ex. kvalificerad yrkesutbildning fr.o.m. 2005.
Myndigheten för kvalificerad yrkesutbildning bör under åren 2005–2007 kunna tilldelas en särskild ekonomisk ram som beloppsmässigt motsvarar de medel som förts över från Utgiftsområde 25. Inom denna ram prövas nya ansökningar om statsbidrag för utbildningar som utvecklats från påbyggnadsutbildningar med rätt till interkommunal ersättning.
Budgetkonsekvenserna av förändringen bör kunna tas upp i vårpropositionen 2004 och medel beräknas i budgetpropositionen för 2005. Det faktiska utfallet av omvandlingen av PU till KY-utbildningar bör följas upp efter ett par år och de berörda anslagen justeras i den mån det är motiverat.
I den mån kommuner önskar att en påbyggnadsutbildning i stället utvecklas i riktning mot yrkeshögskoleutbildning måste frågan aktualiseras i dialog med en högskola.
Många påbyggnadsutbildningar vilka inte blir aktuella att utveckla och överföra till andra utbildningsformer bör drivas vidare av de nuvarande huvudmännen. Utbildningar som tillgodoser en lokal eller regional efterfrågan har även fortsättningsvis en viktig roll att spela. För den enskilde och för det omgivande arbetslivet är tillgången till kortare yrkesutbildning efter gymnasieskolan mycket värdefull. Den ekonomiska säkerhet för anordnaren som hittills har skapats av den garanterade interkommunala ersättningen bör kunna vinnas genom ett utvidgat regionalt samarbete mellan kommuner. Utbildningsbehov av mer utpräglad gymnasial karaktär bör kunna tillgodoses inom gymnasieskolan eller den gymnasiala vuxenutbildningen.
Inom ramen för systemet med garanterad interkommunal ersättning har utbildningarna i någon mån kvalitetssäkrats genom att Skolverket prövat att de har ett nationellt intresse. Man bör
Eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan Ds 2003:23
överväga om kommunerna bör erbjudas att kvalitetssäkra verksamheten genom att Skolverket får ett uppdrag att på begäran av kommunen granska kursplanerna för PU. En sådan ordning skulle kunna fungera som ett stöd för såväl de anordnande kommunerna som för de studerande. Vid sidan av påbyggnadsutbildningar med lokalt fastställda kursplaner finns det ett litet antal utbildningar med nationellt fastställda kursplaner. Det är fyra behörighetsgivande utbildningar, nämligen elinstallation, ambulansförare, bussförare och trafiklärare, samt därutöver teknikerutbildningen. Dessa utbildningar, liksom en del av de lokalt utformade påbyggnadsutbildningarna, representerar en kategori yrkesutbildningar som bygger på gymnasieskolan, men som är av väsentligt annan karaktär än utbildningarna inom högskolan eller kvalificerad yrkesutbildning. De tillgodoser emellertid utbildningsbehov av ett nationellt intresse. Som en konsekvens av att systemet med statligt reglerad interkommunal ersättning för PU avvecklas år 2005, bör staten överta kostnadsansvaret även för dessa utbildningar. Under tiden fram till dess bör en översyn göras som klarlägger hur denna övergång skall genomföras.
5.3. Förnyelse av systemen för vissa eftergymnasiala yrkesutbildningar
Förslag: Behovet av ett system för yrkesutbildning som bygger på gymnasieskola men som organisatoriskt befinner sig utanför högskolan och KY bör övervägas. Regelverket för kompletterande utbildningar bör ses över i syfte att även kunna omfatta en lärlingsutbildning till hantverksyrken för vuxna.
5.3.1. Bakgrund
Efterfrågan är ofta betydligt större än tillgången på utbildade personer inom olika yrken som kräver någon form av specifik kompetens av typ yrkeskunnande, behörighet eller licens. De
Ds 2003:23 Eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan
tidigare nämnda påbyggnadsutbildningar som har av Statens skolverk fastställda, nationella kursplaner är exempel på utbildningar som ger en sådan behörighet. Dessa utbildningar, liksom en del av de lokalt utformade påbyggnadsutbildningarna, representerar en kategori yrkesutbildningar som bygger på gymnasieskolan, men som är av väsentligt annan karaktär än utbildningarna inom högskolan eller kvalificerad yrkesutbildning. Detsamma gäller de kompletterande utbildningar som bedrivs av enskilda huvudmän inom ett brett område omfattandes allt ifrån konst och dans till ekonomi och teknik. Utbildningar inriktade mot hantverksyrken som kräver flera år av praktisk färdighetsträning efter gymnasieutbildning såsom guldsmed, sadelmakare, möbeltapetserare och många andra, har emellertid inget utrymme inom ramen för befintliga regelsystem. Utbildningsbehovet är stort och tillgodoses huvudsakligen genom lärlingsutbildning, men flertalet hantverkare saknar ekonomiska möjligheter att ta emot en lärling. Nyrekryteringen till hantverksyrken har under många år varit liten på grund av bristande utbildningsmöjligheter, vilket har medverkat till en sned åldersfördelning bland de yrkesverksamma.
Det finns också ett stort utbud av och en stor efterfrågan på yrkesutbildning på en marknad där intresserade är villiga att betala. Det är ett tecken på att det finns yrkesutbildningsbehov som inte tillgodoses genom något alternativ inom samhällets yrkesutbildningssystem.
5.3.2. Slutsatser
Det har, som påpekas bl.a. i gymnasiekommitténs betänkande, blivit allt svårare att göra bedömningar av det framtida kompetensbehovet. Enligt arbetslivsforskningen talar det mesta för att den framtida gymnasiala yrkesutbildningen snarare bör förbereda eleverna för ett yrkesområde än för ett speciellt yrke. En för tidig yrkesspecialisering tenderar att motverka sitt syfte. Det talar för att behovet av flexibilitet i systemet för yrkesutbildning kommer att bli allt större. Höjda krav på kompetens inom vissa
Eftergymnasiala yrkesutbildningar utanför högskolan Ds 2003:23
delar av arbetsmarknaden kommer att behöva tillgodoses genom annan yrkesutbildning som bygger på gymnasieskola men som organisatoriskt befinner sig utanför högskolan och KY.
Utvecklingen av en gemensam arbetsmarknad inom den europeiska gemenskapen gör det nödvändigt att följa förändringar och utvecklingstendenser som kan påverka den svenska yrkesutbildningen. Det är viktigt att möjligheterna att arbeta i övriga EU-länder inom ramen för de direktiv som finns beaktas i de system och utbildningar som finns och utvecklas i Sverige.
De ökande kompetenskraven i arbetslivet kommer med all sannolikhet att medföra ett ökat behov av yrkesutbildningar på olika nivåer, med varierande längd och uppläggning. Det är därför angeläget att arbetet med frågor som rör förutsättningarna för sådana utbildningar som inte har en självklar hemvist inom den kommunala vuxenutbildningen på gymnasienivå, inom den kvalificerade yrkesutbildningen eller inom högskolor och universitet, fortsätter.
I likhet med vad gymnasiekommittén föreslår, bör behovet av ett system för yrkesutbildning utanför högskolan och den kvalificerade yrkesutbildningen, med olika specialiseringsgrad och längd, övervägas. Ett sådant system bör kunna utformas så att nuvarande påbyggnadsutbildningar med nationellt fastställda kursplaner kan inrymmas, liksom andra utbildningar av motsvarande karaktär. Översynen skall inte syfta till att statens ekonomiska åtagande skall utvidgas. Åtgärder som syftar till att säkerställa kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet för deltagarna bör däremot kunna övervägas.
Det är av såväl utbildningspolitiska som kultur- och arbetsmarknadspolitiska skäl angeläget att även skapa ett ramverk, som kan stödja återväxten inom hantverksyrkena. Det är därför viktigt att lärlingsutbildning till hantverksyrken för vuxna kan utvecklas. Därvid skall också beaktas hur de svenska yrkesutbildningarna förhåller sig till den europeiska arbetsmarknaden. Syftet bör då vara att underlätta möjligheterna att arbeta i övriga EU-länder med beaktande av direktiven 99/42/EEG.
Ett förslag till utformning av ett sådant system bör utarbetas.
6. Certifiering av utbildningsanordnare
6.1. Utgångspunkter
I propositionen om vuxnas lärande (prop. 2000/2001:72, bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:229) pekar regeringen ut ett antal viktiga utvecklingsområden för vuxnas lärande. Ett av dessa är att den enskildes önskemål i hög grad måste vara styrande för samhällets insatser. En innehållsmässig och pedagogisk bredd i möjligheterna att erbjuda stöd för vuxnas lärande skall eftersträvas. Denna utveckling inleddes under kunskapslyftsperioden bl.a. genom att den kommunala vuxenutbildningen i egen regi har kompletterats med utbildning som anordnats av andra utbildningsanordnare. Nya aktörer har engagerats. Detta har bidragit till breddning och förnyelse av utbildningen såväl innehållsligt som pedagogiskt. Den stora volymökning som var en väsentlig del av kunskapslyftet hade sannolikt inte kunnat förverkligas utan medverkan av ett stort antal utbildningsanordnare vid sidan av kommunernas egen utbildningsorganisation. Samtidigt har de spänningar som kan finnas dels mellan kommunernas utbildning i egen regi och dem som anordnar utbildning på entreprenad, dels mellan de enskilda anordnarna tydliggjorts.
Certifiering av utbildningsanordnare Ds 2003:23
6.2. Utbildning på entreprenad och uppdragsutbildning
Kommuner och landsting har möjlighet att låta andra utföra uppgifter som kommunen är ansvarig för enligt kommunallagens 3 kap. 16 §. Kommuner låter andra med stöd av lagen utföra tjänster såsom snöröjning, sophämtning, vattenförsörjning och lokaltrafik. Lagen gör det även möjligt att uppdra åt någon annan att utföra äldreomsorg och utbildning. Kommunen får däremot inte låta andra utföra myndighetsutövning om det inte finns stöd för detta i annan författning.
Upphandling av utbildning är ett relativt nytt inslag i utbildningsväsendet. När det gäller gymnasieskolan kan kommunen genom entreprenadlagen (1993:802) sluta avtal med annan utbildningsanordnare om att bedriva undervisning. Rätten inskränker sig dock till karaktärsämnen med en yrkesinriktad eller en estetisk profil. Entreprenadlagen innebär även att kommunen har möjlighet att överlåta den myndighetsutövning som hör till uppgiften, t.ex. utfärdande av betyg till en annan utbildningsanordnare.
När det gäller vuxenutbildningen regleras möjligheten för kommunen att uppdra åt annan att anordna utbildning i skollagen (1985:1100). De paragrafer som är aktuella är för,
! kommunal vuxenutbildning, 11 kap. 6 § , ! vuxenutbildning för utvecklingsstörda, 12 kap. 9§ och ! svenskundervisning för invandrare (sfi) 13 kap. 9 §
Sfi var ett av de första större utbildningsåtaganden som upphandlades. Möjligheten att upphandla utbildning har inneburit att utbildningsföretag har etablerats och att de traditionella folkbildningsorganisationerna har vidgat sina verksamheter för att möta kommunens behov. Genom kunskapslyftet har denna utveckling ytterligare stimulerats.
Kommunen har enligt lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning rätt att i vissa fall ”mot särskild ersättning från annan än enskild, för dennes räkning anordna utbildning för personer som
Ds 2003:23 Certifiering av utbildningsanordnare
uppdragsgivaren utser.” Kommunen får anordna sådan utbildning som i fråga om art och nivå motsvarar den verksamhet som kommunen får bedriva inom det offentliga skolväsendet. Den verksamhet som kommunen bedriver i egen regi kan därmed både ökas genom uppdragsutbildning och minskas genom entreprenader.
Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling anger villkoren för prövning av anbud och anbudsgivare. Bl.a. föreskrivs att en upphandlande enhet skall anta antingen det anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga eller det anbud som har lägst anbudspris. Vidare anges att hänsyn skall tas till samtliga omständigheter inklusive kvalitet. I förfrågningsunderlaget skall den upphandlande enheten ange vad som tillmäts betydelse.
Vid upphandling av utbildning är det särskilt betydelsefullt att kunna precisera kvalitetskraven eftersom det annars kan finnas risk att köparen väljer det billigaste och inte det kvalitetsmässigt bästa alternativet. Detta är viktigt för att inte riskera skadestånd vid en rättslig prövning av upphandlingen. Oftast hänvisas därför till centrala och lokala måldokument i förfrågningsunderlaget. Kompetens, personal, lokaler och utrustning är som regel delar av de allmänna kraven.
6.3. Myndighetsutövning
Kommunen har det övergripande ansvaret för att tillhandahålla vuxenutbildning. Detta innebär att kommunen ansvarar för omfattningen av den vuxenutbildning som bedrivs. Ansvaret inkluderar också myndighetsutövning som t.ex. antagning och utfärdande av betyg.
Ett av målen med regeringens satsning på vuxenutbildning, kunskapslyftet, var att öka flexibiliteten i vuxenutbildningen. Genom att anlita olika utbildningsanordnare har många kommuner ökat utbudet i vuxenutbildningen och därigenom i högre grad anpassat utbildningen efter individens behov. I flera kommuner har man valt att införa s.k. ”beställar-utförar” organisationer i vuxenutbildningen. Detta innebär att kommu-
Certifiering av utbildningsanordnare Ds 2003:23
nen har inrättat en organisation som beställer och upphandlar utbildning och en annan del som utför utbildningen. I många fall deltar därmed den utförande organisationen i ett upphandlingsförfarande på samma villkor som andra utbildningsanordnare.
När denna upphandling avgjorts ankommer det på rektorn för den kommunala vuxenutbildningen att utöva tillsyn över den upphandlade verksamheten och att utfärda betyg. Detta har i vissa fall inneburit en situation där en rektor i den kommunala vuxenutbildningen har det övergripande ansvaret och därmed myndighetsutövningen för en utbildning som de i ett anbudsförfarande ”förlorat” till en annan anordnare. Detta har upplevts som djupt otillfredsställande för båda parter.
I kommuner som har ett stort antal utbildningsanordnare med olika inriktning kan det vara svårt för en rektor att upprätthålla tillsyn och därmed säkra kvaliteten.
I detta sammanhang accentueras frågan om ansvar för myndighetsutövning, främst rätten att utfärda betyg. Det blir därmed aktuellt att diskutera huruvida rätten att utfärda betyg kan eller bör inkluderas i kommunernas upphandling av utbildning. Enligt entreprenadlagen kan kommunen endast överlåta myndighetsutövning i samband med upphandling av gymnasieskolans utbildningar. För vuxenutbildning kan kommunen visserligen uppdra åt annan att genomföra utbildningen men kvarstår som ansvarig för myndighetsutövningen.
Möjligheten att utfärda betyg har utvecklats till en central fråga när det gäller förhållandet mellan kommun och enskilda utbildningsanordnare. Befogenhet att utfärda betyg har f.n. kommunernas och landstingens kommunala vuxenutbildning, Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) och Liber Hermods AB. Det sistnämnda företaget har denna rätt sedan mitten av 1950-talet i kraft av ett flera gånger förnyat regeringsbeslut. Lernia AB och andra enskilda anordnare har påtalat inkonsekvensen i att endast en privat anordnare givits en unik rätt att utfärda betyg. Lernia har i detta sammanhang hemställt hos regeringen att få motsvarande rätt.
Ds 2003:23 Certifiering av utbildningsanordnare
För utbildning som upphandlas av andra än kommunen, t.ex. Länsarbetsnämnden och Försäkringskassan, finns inte möjligheten att utfärda betyg om inte kommunen eller någon annan med rätt att utfärda betyg tar på sig ansvaret för utbildningen. Eftersom kommunen också har möjlighet att bedriva uppdragsutbildning kan kommunen lämna anbud på samma sätt som andra utbildningsanordnare när t.ex. länsarbetsnämnderna upphandlar utbildning. Kommunen får i detta avseende en konkurrensfördel gentemot de andra utbildningsanordnarna eftersom endast kommunen har rätt att utfärda betyg. Detta har också påtalats av Lernia och andra utbildningsanordnare.
Den nuvarande ordningen med endast ett utbildningsföretag med rätt att utfärda betyg kan inte behållas eftersom detta leder till en snedvriden konkurrens.
Inom den kommunala utbildningsverksamheten har rektor klart definierade ansvarsområden, bl.a. antagningsfrågor och utfärdande av betyg. Antagningsfrågorna bör kvarstå som ett övergripande kommunalt ansvar. Idag finns det ingen rätt för vuxna att delta i vuxenutbildningen utan antagningen följer en viss prioriteringsordning. Även rättsäkerhetsskäl talar för detta. Utfärdandet av betyg skulle däremot under vissa förutsättningar kunna överlåtas.
Den första frågan som måste besvaras är vad som skall överlåtas till enskild i samband med upphandling. Här kan tre alternativ urskiljas. Myndighetsutövning, dvs. rätten att utfärda betyg, skulle kunna överlåtas:
! för en enskild utbildning eller kurs vid ett specifikt tillfälle, ! för en eller flera definierade utbildningar eller ! till en utbildningsanordnare som får en generell rätt att utfärda betyg för den verksamhet han bedriver.
I de två första alternativen kan kommunen ställa upp tydliga kriterier för vad som gäller vid upphandlingen. Kommunen kan definiera vilken typ av utbildning de upphandlar och i detalj pre-
Certifiering av utbildningsanordnare Ds 2003:23
cisera kraven på utbildningsanordnaren. Kommunens tillsyn över utbildningen blir överskådlig och tydlig. För utbildningsanordnaren innebär det första alternativet korta upphandlingar och därmed snävt tidsbegränsat ansvar.
I det tredje alternativet krävs det en större insats från kommunen eftersom all verksamhet hos utbildningsanordnaren blir föremål för tillsyn för att garantera den nationella likvärdigheten.
Nästa frågeställning är om rätten att utfärda betyg skall vara enbart en lokal rätt eller om den även skall gälla nationellt. Det är vanligt att kommuner och regioner samverkar med varandra om sin vuxenutbildning. Detta innebär ett breddat utbildningsutbud och ökad möjlighet till flexibilitet. Det är dock svårt att överblicka vilka konsekvenser som kan uppstå. Ett exempel är om en kommun ger betygsrätt till en utbildningsanordnare. Skall den då också gälla utbildning i andra kommuner eller t.o.m. upphandlade av t.ex. Länsarbetsnämnden eller Försäkringskassan? Ett annat exempel är om en utbildningsanordnare har godkänts i en kommun för en viss utbildning skall då denna rätt kunna gälla utanför kommunen och kanske även resten av landet?
6.4. Tillsyn och kvalitet
I det föregående har möjligheterna för kommunen att vid upphandling av utbildning lämna över viss myndighetsutövning diskuterats. Eftersom kommunen har det övergripande ansvaret för vuxenutbildningen, bl.a. dimensioneringen, måste kommunen även ha det ekonomiska ansvaret. Kommunen ansvarar även för att utbildningen håller rätt kvalitet.
Staten har, genom Statens skolverk ett övergripande ansvar för att all utbildning bedrivs i enlighet med gällande regelverk. Statens skolverk har sedan den 1 mars 2003 delats upp i två myndigheter, en granskande myndighet, Skolverket, och en utvecklande myndighet, Myndigheten för skolutveckling. Detta är ett led i regeringens ambition att säkra och utveckla kvaliteten i hela utbildningssystemet. De kvalitetsredovisningar som alla kommuner är skyldiga att upprätta ges en ökad betydelse. De
Ds 2003:23 Certifiering av utbildningsanordnare
omfattar i dagsläget all utbildningsverksamhet som kommunen bedriver och ansvarar för. Skolverket har inga praktiska möjligheter att specifikt granska utbildningar på entreprenad eller de entreprenörer kommunen har upphandlat. Skolverket kan däremot påtala brister hos kommunens totala verksamhet.
Det är följaktligen kommunens ansvar att genomföra tillsyn av entreprenörerna. Det är av vikt att den instans som har ekonomiska ansvaret för verksamheten också är den instans som utövar tillsynen.
Ett alternativ är att staten har ansvaret för att godkänna enskilda utbildningsanordnare. Detta förfarande används när det gäller beslut om godkännande av fristående gymnasieskolor. Till skillnad från barnomsorg och skola, som är en rättighet för hela åldersgruppen, avgörs emellertid omfattningen av den kommunala vuxenutbildningen av varje enskild kommun. Avvägningen av omfattning och kostnader för vuxenutbildningen kan inte överlåtas till enskilda anordnare. När det gäller den kommunala vuxenutbildningens omfattning måste ansvaret odelat falla på kommunen.
6.5. Slutsatser
Frågan om rätten att utfärda betyg är förknippad med ett antal möjligheter och ett antal svårigheter. För sådan utbildning som upphandlats av kommunen föreligger i princip inga stora skillnader. Det är ofta den enskilda läraren som sätter betyget medan rektorn för den kommunala vuxenutbildningen utfärdar betyget. De krav som idag föreligger när det gäller tillsyn och utvärdering kommer sannolikt att förändras om viss myndighetsutövning följer en entreprenad.
För sådan utbildning som genomförts av en privat anordnare på uppdrag av t.ex. Länsarbetsnämnden eller Försäkringskassan kan rätten att utfärda betyg innebära positiva effekter för deltagarna. Dessa deltagare får idag inget betyg såvida inte det enskilda utbildningsföretaget samarbetar med en huvudman som
Certifiering av utbildningsanordnare Ds 2003:23
har rätt att utfärda betyg. För de deltagare som inte erhållit något betyg kan fortsatta studier försvåras.
En översyn bör därför göras av alternativa modeller för myndighetsutövning i ett entreprenadsystem.