Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att de nuvarande länsdomstolarna, dvs. länsrät- terna, länsskatterätterna och fastighetstaxeringsrätterna, bryts ut från läns- styrelserna och läggs samman till en ny fristående allmän förvaltnings- domstol i varje län. De utbrutna domstolarna föreslås få namnet länsrätt. Vidare föreslås att länsrätterna i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna. Det innebär bl. a. att domstolsverket blir central förvaltningsmyndighet också för länsrätterna. Domarkarriären utformas enligt förslaget efter mönster av domarkarriären i de allmänna domstolarna. Mellankommunala skatterätten bryts ut från riksskatteverket och samordnas i administrativt hänseende med länsrätten i Stockholms län. Det förberedelsearbete som återstår inriktas på att reformen skall genomföras den I juli 1979.

1 Riksdagen [977/78. I sam/. Nr 170

• Sida 2
•  Original

Prop. 1977/78: 170 2

Utdrag KOMMUNDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1978 -03- l 6

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Bohman, Ullsten, Romanus, Turesson, Gustavsson, Antonsson, Mogård, Dahlgren, Åsling, Söder, Troedsson, Mundebo. Krönmark, Burenstam Linder. Wikström. Johansson, Winén

Föredragande: statsrådet Antonsson

Proposition om fristående länsdomstolar

1. Inledning

Förvaltningsrättskipningen i första instans är av ålder i huvudsak förlagd till länsstyrelserna. Genom den partiella omorganisationen av den statliga länsförvaltningen som genomfördes den 1 juli 1971 delades länsstyrelsen in i tre avdelningar, en for-samhällsplanering, en för skatteförvaltning och en för allmän förvaltning och förvaltningsrättskipning. Till förvaltningsavdel- ningen är knutna tre länsdomstolar — länsrätt, länsskatterätt och fastighets- taxeringsrätt.

Länsdomstolarnas organisatoriska ställning har diskuterats alltsedan förar- betena till 1971 års reform. Redan då förordades från olika håll att dessa domstolar skulle i organisatoriskt avseende få en sådan fullt fristående ställning som utmärker domstolsväsendet i vårt land. Dessa reformkrav har återkommit med ökad styrka under de år som har gått sedan omorganisav tionen år 1971. På grund härav tillkallades i februari 1977 en kommitté (Kn 1977:01) med uppdrag att utreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m. m. Kommittén'. som har antagit namnet länsdom- stolskommittén, har i november 1977 avlämnat delbetänkandet (SOU 1977:80) Länsdomstolarna. I betänkandet föreslås att de nuvarande läns- domstolarna bryts ut från länsstyrelserna och läggs samman till en ny fristående förvaltningsdomstol i varje län. De utbrutna domstolarna föreslås få namnet länsrätt. Det föreslås vidare att länsrätterna i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna under domstolsverket som central lörvaltningsmyndighet. Betänkandet. som

* Statssekreteraren Fredrik Sterzel, ordf o'rande. riksdagsledamoten Inger Lindquist och länsrådet Maj-Britt Sandlund.

• Sida 3
•  Original

Prop. 1977/78: 170 . 3

utöver kommitténs överväganden och förslag innehåller bl. a. en redogörelse för nuvarande ordning, bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga ].

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av regeringsrätten, justitiekanslern (JK), domstolsverket, notarienämnden, statskontoret, riks- revisionsverket, riksskatteverket, statens personalnämnd, Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, samtliga kammarrätter och länsstyrelser, utredningen (Kn 1976:O3) om organisationen av länsstyrelsernas planerings- avdelningar och administrativa enheter m. m. (OPAL-utredningen), justitie- ombudsmannen Leif Ekberg (JO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Föreningen auktoriserade revisorer, Förvaltningsläns- rådens förening, Länsdomarföreningen, Sveriges advokatsamfund och Sveriges domareförbund. Yttrande har dessutom inkommit från Föreningen Sveriges taxeringsrevisorer.

Regeringsrätten och flera länsstyrelser har bifogat yttranden från lokala personalorganisationer. Kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall har bifogat yttranden från yngreföreningarna vid resp. kammarrätt. Länsstyrel- serna har vidare bifogat yttranden, länsstyrelsen i Kalmar län yttranden från Kalmar, Nybro, Oskarshamns, Vimmerby och Västerviks kommuner, länsstyrelsen i Kristianstads län yttrande från Hässleholms kommun samt länsstyrelsen i Malmöhus län yttranden från de lokala skattemyndigheterna i Helsingborgs, Lunds och Malmö fögderier.

En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till regeringsproto— kollet i detta ärende som bilaga 2.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för justitiedepartementet.

2. Föredraganden

2.1. Nuvarande förhållanden

Förvaltningsrättskipningen i vårt land har reformerats genomgripande under 1970-talet. Mest djupgående har förändringarna varit i de högre instanserna.

Statsmakterna fattade år 1971 beslut om en reform av förvaltningsrätt- skipningen i kammarrätten och regeringsrätten (prop 1971:30, KU 1971:30, rskr l971:222). Genom reformen, som trädde i kraft den ljanuari 1972, blev regeringsrättens huvuduppgift att sörja för prejudikatbildningen. Kammar- rätten sköts in som en instans före regeringsrätten i flertalet mål som kan gå till regeringsrätten. Före reformen fanns en kammarrätt med nio avdelningar. I dag finns fyra kammarrätter med tillhopa 23 avdelningar.

Förvaltningsrättskipningen i första instans har av ålder i huvudsak ankommit på länsstyrelserna. Den 1 juli 1971 organiserades länsstyrelserna om enligt riktlinjer som statsmakterna hade bestämt år 1970 ( prop. 1970: 103 ,

• Sida 4
•  Original

Prop. 1977/78: 170 4

SU 19702132, KU 197034, rskr 19702248 och 308). Länsstyrelserna delades ini tre avdelningar, en planeringsavdelning, en skatteavdelning och en förvalt- ningsavdelning. Till lörvaltningsavdelningen knöts två länsdomstolar, läns- rätten och länsskatterätten. Sedan den 1 juli 1975 finns också en fastighets- taxeringsrätt i varje län. Organisationen i Stockholms och Gotlands län avviker något från organisationen i övriga län. Bestämmelser om länsdom- stolarnas kompetensområden samt om domförhet, omröstning och leda- möter i domstolarna fmns i lagen (1971 :52)om skatterätt, fastighetstaxerings- rätt och länsrätt (jfr prop. l97l:l4, CU 197119. rskr l97lz52). Vid länsrätt handläggs enligt 4 & bl. a. körkortsmål, barnavårds- och nykterhetsvårdsmål, mål enligt 21 kap. föräldrabalken och mål om utvisning. Vid länsskatterätt handläggs bl. a. besvär över taxeringsnämnds beslut om inkomst- och förmögenhetstaxcring (3 å). Mål om fastighetstaxering handläggs vid fastig- hetstaxeringsrätt.

Länsdomstolarna består av ordförande och nämndemän (5 $). 1 fastighets- taxeringsrätt ingår även värderingstekniska ledamöter. För samtliga dessa domstolar gäller att bl. a. vissa enklare mål kan avgöras av ordföranden ensam (6 5). Ordföranden skall enligt 7 & vara jurist. Han är tjänsteman hos länsstyrelsen och i regel chef för förvaltningsavdelningen, rättsenheten eller allmänna enheten. Domartjänsterna tillsätts av regeringen efter förslag av länsstyrelsen. Rättsenheten är kansli för länsskatterätten och fastighetstaxe- ringsrätten, medan allmänna enheten är kansli för länsrätten. Vid allmänna enheten handläggs också andra ärenden än sådana som skall prövas av länsrätten.

Lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt gäller också för mellankommunala skatterätten, vilken enligt 2 ä har sitt kansli i riksskatte- verket. Enligt 73.8 taxeringslagcn (19562623, omtryckt 1971:399, ändrad senast l977:lO74) prövar mellankommunala skatterätten bl. a. mål där den skattskyldige har förvärvskälla som i fråga om beskattningsort är att hänföra till mer än ett län. 1 mellankommunala skatterätten finns en eller flera ordförande vilka förordnas av regeringen för viss tid (7 & lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt). Uppdraget som ordförande fullgörs vid sidan av annan tjänst.

Det processuella förfarandet i länsdomstolarna och mellankommunala skatterätten regleras av förvaltningsprocesslagen (19711291, ändrad senast l977:lO34). Lagen gäller också för kammarrätterna och regeringsrätten.

I den dömande verksamheten intar de tre länsdomstolarna en självständig ställning i förhållande till länsstyrelsen. Detsamma gäller för mellankommu- nala skatterätten i förhållande till riksskatteverket. Denna självständiga ställning garanteras av 11 kap. 2 & regeringsformen. Enligt detta lagrum får ingen myndighet bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Länsdomstolarnas självständighet gentemot länsstyrelsen garanteras också av vissa föreskrifteri länsstyrelseinstruktionen(197 1 1460, omtryckt l976:892,

• Sida 5
•  Original

Prop. 1977/78:170 5

ändrad senast 1978:48). 1 bestämmelsen om arbetsordning (25 _ki) anges sålunda att de närmare föreskrifter som behövs för länsdomstolarnas verksamhet meddelas av chefen för förvaltningsavdelningen efter samråd med de övriga tjänstemän som är ordförande i domstolarna.

Frågan om fristående regionala förvaltningsdomstolar övervägdes redan vid tillkomsten av länsskatterätterna och länsrätterna. Innebörden av förslagen i prop. 19701103 och l97l:l4 var att domstolarna i administrativt hänseende skulle vara knutna till länsstyrelserna. Såväl statsutskottet (SU 1970: 132 s. 9) som civilutskottet (CU l97l:9 s. 11) uttalade att principiella skäl kunde anföras för fristående länsdomstolar. Utskotten ansåg dock att länsskatterätterna och länsrätterna enligt Kungl. Maj:ts förslag i praktiken skulle få en oberoende och jävsfri ställning. De ansåg därför att förslaget borde godtas men att det slutliga ställningstagandet till frågan om fristående länsdomstolar borde anstå. 1 reservationer till utskottsutlåtandena gjordes uttalanden till förmån för fristående domstolar. Lagrådet hade med anledning av remiss den 20 november 1970 av förslag till lag om skatterätt och länsrätt i första hand uttalat sig för helt fristående länsdomstolar. Lagrådet anförde även att det framstod som naturligt att de två länsdomstolarna, sedan de hade varit i verksamhet någon tid och länsrätternas kompetensområde hade vidgats, lades samman till en domstol.

Länsberedningen fann i betänkandet (SOU l974z84) Stat och kommun i samverkan inte skäl att föreslå någon ändring i fråga om länsdomstolarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna. Beredningen föreslog dock att domstolarna skulle läggas samman till en domstol. 1 ett särskilt yttrande till betänkandet uttalade fyra ledamöter, att det på förvaltningsrättskipningens område på sikt borde byggas upp en organisation som motsvarade organisa- tionen inom det allmänna domstolsväsendet. där också domstolarna i första instans är organisatoriskt fristående.

1 prop. 1975/ 76: 168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvalt- ningens uppgifter och organisation anförde föredraganden att övervägande skäl talade för att de tre länsdomstolarna lades samman till en domstol. innan beslut härom fattades, borde emellertid vissa organisatoriska frågor under- sökas. Enligt föredragandens mening fanns det inte anledning att låta utreda även frågan om en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna.

1 motionerna 1975/761664 och 877 hemställdes att riksdagen skulle uttala att länsdomstolarna i framtiden borde vara organisatoriskt fristående från länsstyrelserna. Den aviserade utredningen om länsdomstolarna borde enligt motionen 1975/76:2507 inriktas på att ge dessa domstolar ställning av fristående regionala förvaltningsdomstolar. [ motionen 1975/76:2509 hemställdes att riksdagen skulle begära en utredning om länsdomstolarnas utbrytning ur länsstyrelserna.

Konstitutionsutskottct (KU 1975/76:55) hemställde att motionerna skulle avslås. 1 en reservation anfördes att den utredning som hade aviserats i propositionen borde ges sådana direktiv att den kunde inrikta sitt arbete på att

• Sida 6
•  Original

Prop. 1977/78:170 6

länsdomstolarna skulle brytas ut ur länsstyrelserna och ges en organisatoriskt fristående ställning. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1975/ 76:370).

Länsstyrelsernas uppgifter och organisation har förändrats väsentligt under senare år. Det viktigaste ledet i utvecklingen har varit uppbyggnaden av planeringsavdelningarna. En kraftig förstärkning av skatteavdelningarna har också påbörjats som ett led i den allmänna effektivering av skatteadmi- nistrationen som statsmakterna har beslutat om. Jag har funnit det naturligt att även rikta uppmärksamheten mot förvaltningsavdelningarna och läns- domstolarna. Verksamheten där rör frågor som ofta har stor betydelse för de enskilda människorna. Det är, som också riksdagen har uttalat i olika sammanhang, en angelägen uppgift att vidta åtgärder för att stärka rättssä- kerheten och de enskilda människornas förtroende för myndigheternas saklighet och opartiskhet. Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallade jag därför i februari 1977 en kommitté, länsdomstolskommittén, med uppdrag att utreda frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning, målområde m.m. Kommittén har nu överlämnat delbetänkandet ( SOU 1977:80 ) Länsdomstolarna.

Länsdomstolskommittén föreslår att länsrätterna, länsskatterätterna och fastighetstaxeringsrätterna bryts ut från länsstyrelsen och läggs samman till en ny fristående förvaltningsdomstol i varje län med namnet länsrätt. De utbrutna länsrätterna skall i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Till stöd för förslaget åberopar kommittén i första hand principiella skäl. Kommittén anför emellertid också att den nuvarande organisationen visar svagheter som inte kan botas, om den organisatoriska anknytningen till länsstyrelserna behålls. Kommittén har inte funnit att en utbrytning av länsdomstolarna skulle medföra några avgörande praktiska olägenheter för länsstyrelserna. Kommittén föreslår också att mellankom- munala skatterätten bryts ut från riksskatteverket.

Kommitténs förslag har tillstyrkts av de allra flesta remissinstanserna däribland samtliga inom domstolsväsendets område, nämligen domstolsver- ket, regeringsrätten, två hovrätter och de fyra kammarrätterna. Förslaget tillstyrks också av bl. a. JK, JO, Sveriges advokatsamfund och riksskattever- ket. Av länsstyrelserna tillstyrker sjutton förslaget, medan fem avstyrker. Två länsstyrelser anser att definitiv ställning inte bör tas förrän efter ytterligare utredning. Tre av de länsstyrelser som tillstyrker förslaget förordar att närmare utredning av de organisatoriska frågorna avvaktas före ett principbeslut.

2.2. Principiella synpunkter på förslaget om fristående länsdomstolar

Kommittén anför att principiella synpunkter talar starkt för att länsdom- stolarna bryts ut från länsstyrelserna till fristående förvaltningsdomstolar.

• Sida 7
•  Original

Prop. 1977/78:170 7

Principen om domstolarnas självständighet är enligt kommittén grundläg- gande för uppbyggnaden av vårt domstolssystem. Genom 1971 års förvalt- ningsdomstolsreform lades grunden för en förvaltningsdomstolsorganisation efter mönster från de allmänna domstolarna. Den första domstolsinstansen, länsdomstolen, är emellertid, framhåller kommittén, inte integrerad i organisationen utan i administrativt hänseende inordnad i en förvaltnings- myndighet, länsstyrelsen. Detta medför bl. a. att domartjänsterna i läns- domstolarna tillsätts efter förslag av länsstyrelsen, att länsdomstolarnas resursbehov prövas tillsammans med behovet av resurser för länsstyrelsens verksamhet och att administrativa frågor som rör länsdomstolarna handläggs inom länsstyrelsen. Den administrativa anknytningen till länsstyrelserna är principiellt felaktig mot bakgrund av det synsätt som statsmakterna har anlagt i fråga om domstolarnas självständighet i den dömande verksamheten. Enligt kommittén skulle en utbrytning av länsdomstolarna ur länsstyrelserna innebära att strävandena att skilja förvaltning och rättskipning åt fullföljs. Kommittén ifrågasätter inte att länsdomstolarna förtjänar allmänhetens förtroende men betonar att deras organisatoriska ställning utgör en nackdel från denna synpunkt. Med hänsyn till de stora insatser som genom den s. k. RS-reformen görs för att effektivera skatteadministrationen i första instans är det enligt kommittén motiverat att förbättra även den andra instansen, dvs. skatterättskipningen inom länsdomstolarna.

Det stora flertalet remissinstanser tillstyrker, som nämnts förut, kommit- téns förslag. Dessa remissinstanser instämmer i allt väsentligt i vad kommittén från principiella synpunkter anför till stöd för förslaget. JK, som anser att kommitténs motiv är mycket starka, framhåller att det måste betraktas som självklart att länsdomstolarna skall brytas ut från länsstyrel- serna, om man vill ställa upp tillnärmelsevis samma krav på självständighet hos länsdomstolarna som hos de allmänna domstolarna. Att kommittén har anfört starka skäl för en utbrytning betonas också av bl. a. Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, kammarrätterna, flera länsstyrelser och Sveriges domareförbund. Sveriges advokatsamfund framhåller att den nuvarande anknytningen till länsstyrelserna strider mot principen om den dömande verksamhetens självständighet och oberoende. Riksskatteverket instämmer också i vad kommittén anför om att förvaltningsrättskipningen bör hållas isär från övrig förvaltning. Verket framhåller att en utbrytning är till fördel också för skatteavdelningarna, eftersom deras roll kommer att framstå klarare för allmänheten.

Kommitténs principiella motiv för en utbrytning godtas i huvudsak även av de remissinstanser — statskontoret och fem länsstyrelser — som i princip är positiva till förslaget men som anser att ett ställningstagande bör anstå i avvaktan på ytterligare utredning. Som motiv för denna uppfattning åberopar dessa remissinstanser främst att kommittén inte har närmare utrett de praktiska problem för länsstyrelserna, särskilt de allmänna enheterna, som en utbrytning kan medföra och att inte heller konsekvenserna i kostnadshän-

• Sida 8
•  Original

Prop. 1977/78: 170 8

seende har klarlagts. Länsstyrelsen i Jönköpings län, som tillhör dessa remissinstanser, är emellertid liksom de fem länsstyrelser som avstyrker kommitténs förslag kritisk mot en del av vad kommittén från principiell synpunkt anför till stöd för förslaget. Enligt länsstyrelsen påkallar principiella rättssäkerhetssynpunkter inte en utbrytning. Genom RS-reformen, som innebär att hela taxeringsförfarandet i första instans fast förankras i länsstyrelsen, får emellertid kommitténs rättssäkerhetsresonemang en större tyngd.

Länsstyrelserna i Östergötlands, Västmanlands och Västerbottens län anser att länsdomstolarna redan nu intar en självständig ställning. Länssty- relsen i Östergötlands län anser inte att rättssäkerheten är eftersatt i den nuvarande organisationen och har inte kunnat konstatera att allmänheten saknar förtroende för länsdomstolarna. Kommittén har enligt länsstyrelsen i Malmöhus län inte visat att anknytningen till länsstyrelsen har påverkat allmänhetens förtroende för länsdomstolarnas dömande verksamhet. Den bristande tilltro till länsdomstolarna som allmänheten ibland visar beror inte så mycket på domstolarnas organisatoriska ställning som på deras bristande personalresurser, anför länsstyrelsen i Västmanlands län. Det ligger i sakens natur att den som har fått vänta lång tid på att få sitt skattemål prövat tvivlar på domstolens kapacitet. Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Västerbottens län.

Hov rätten för Västra Sverige framhåller att en fördel med förslaget om en utbrytning av länsdomstolarna är att det innebär att det särskilda förfarandet vid tillsättning av domanjänster upphör. Enligt länsstyrelsen i Kristianstads län torde det vara unikt i svenskt domstolsväsende att en politiskt samman- satt lekmannastyrelse har inflytande på tillsättning av domartjänster. Även med den nuvarande organisationen kan man låta en särskild tjänsteförslags- nämnd lämna förslag vid tillsättning av domartjänster, framhåller länssty- relsen iJönköpings län. Enligt länsstyrelsen i Malmöhus län är det positivt att företrädare för allmänheten får medverka när domartjänster skall tillsättas. Länsstyrelsen i Östergötlands län anför liknande synpunkter. Också länssty- relserna i Västmanlands och Västerbottens län anser att det nuvarande tillsättningsförfarandet är lämpligt.

För egen del vill jag anföra följande. Länsdomstolarnas rättskipande verksamhet har ofta stor betydelse för de enskilda människorna. Det är därför angeläget att länsdomstolarna arbetar i former som medger största möjliga rättssäkerhet och skapar största möjliga förtroende hos allmänheten. De principiella motiven för fristående länsdom- stolar hänger enligt min mening samman med den allmänna syn på rättssäkerheten som ligger till grund för uppbyggnaden av vån domstolssys- tem.

Av grundläggande betydelse för rättssäkerheten är att domstolar och domare intar en självständig ställning. Genom 1971 års förvaltningsrättsre- form och länsstyrelserefonnen samma år skapades en förvaltningsdomstols-

• Sida 9
•  Original

Prop. 1977/78:170 . 9

organisation efter de allmänna domstolarnas mönster. I fråga om första instansen togs emellertid inte steget fullt ut. De nya länsdomstolarna fogades in i länsstyrelserna i stället för att som tingsrätterna bli fullt fristående domstolar. Redan under förarbetet på reformerna framfördes önskemål, bl. a. av lagrådet, om att den nya organisationen även i fråga om första instans skulle utformas efter samma principer som gäller för de allmänna domstolarna.

Det är enligt min mening både naturligt och angeläget att 1971 års reformer i fråga om förvaltningsrättskipningen fullföljs genom att även första instansen anpassas till de principer som gäller för domstolsväsendet i allmänhet. Som min allmänna grundsyn vill jag, innan jag går närmare in på de olika delfrågorna. ange att de principer som ligger till grund för domstolsväsendets uppbyggnad i vårt land bör gälla även i fråga om länsdomstolarna i den mån inte avgörande praktiska skäl talar för avvikelser. Eftersom dessa principer har utformats i allmän enighet och med de enskildas rättssäkerhet för ögonen, är det enligt min mening avvikelser som skall motiveras och inte tillämpning av den normala ordningen. Jag kan också konstatera att min principiella syn delas av det alldeles övervägande antalet remissinstanser, däribland samtliga inom domstolsväsendets område, JK. JO, Sveriges advokatsamfund. riksskatteverket och det stora flertalet läns- styrelser.

Kommittén anser att länsdomstolarnas administrativa anknytning till länsstyrelserna är principiellt felaktig mot bakgrund av det synsätt som statsmakterna har anlagt i fråga om domstolarnas självständighet. Kommit- téns uppfattning biträds eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. En del remissinstanser framhåller emellertid att länsdomstolarna redan intar en självständig ställning varför principiella invändningar inte kan riktas mot deras organisatoriska anknytning till länsstyrelserna. För egen del vill jag betona att erfarenheterna inte ger annat vid handen än att länsdomstolarna också i praktiken intar en självständig ställning i den dömande verksamhe- ten. Från principiell synpunkt framstår emellertid enligt min mening länsdomstolarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna som olämplig särskilt mot bakgrund av de värderingar som ligger till grund för uppbyggnaden av domstolsorganisationen i övrigt. En utbrytning av läns- domstolarna från länsstyrelserna skulle ytterligare markera länsdomstolarnas självständighet och integritet. Som kommittén påpekar har det under senare år förelegat en strävan att så långt som möjligt skilja förvaltning och rättskipning åt. En ordning med fristående länsdomstolar skulle innebära att denna reformlinje fullföljs.

Strävan att skilja förvaltning och rättskipning åt hänger samman med bl. a. att förvaltningsmyndigheterna har att i olika hänseenden företräda det allmännas intressen och att det vid förvaltningsrättskipningen gäller att avgöra frågor om enskildas rätt mot det allmänna. Länsdomstolarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelserna innebär från denna synpunkt

• Sida 10
•  Original

Prop. 1977/78: 170 10

olägenheter särskilt med hänsyn till att tjänstemän vid länsstyrelsernas skatteavdelningar har att inför länsskatterätterna företräda det allmännas intresse i skattemål. När det gäller körkortsmålen är det "tjänstemän vid allmänna enheten. som också utgör kansli åt länsrätten, som avgör om t. ex. en dom i ett trafrkmål skall föranleda att den dömdes lämplighet som körkortsinnehavare prövas av länsrätten. Den tillsyn över kommunernas verksamhet på socialvårdsområdet som ankommer på länsstyrelsen fullgörs också av tjänstemän på allmänna enheten, medan länsrätten har att pröva frågor om bl. a. ingripanden mot enskilda med stöd av socialvårdslagstift— ningen. Även om länsdomstolarna i förhållande till länsstyrelsen intar en självständig ställning i den dömande verksamheten kan det bl. a. på grund av de förhållanden som jag nu har redovisat inte uteslutas att den enskilde får uppfattningen att domstolsprövningen inte sker helt obundet. Kommittén har funnit att länsdomstolarnas ställning i förhållande till länsstyrelsen lätt missuppfattas av allmänheten, vilket också har vitsordats av flera remissin- stanser. Riksskatteverket anför att det måste anses principiellt olämpligt att den enskildes motpart i taxeringsmål administreras av samma myndighet som den domstol som skall döma i målet.

Liksom kommittén och i princip samtliga remissinstanser anser jag att mycket stor vikt måste tillmätas allmänhetens förtroende för förvaltnings- rättskipningen i första instans. Betydelsen av att de enskilda människornas förtroende för myndigheterna stärks har, som kommittén påpekar, vunnit ökad uppmärksamhet under senare tid. Det är givetvis omöjligt att göra säkra uttalanden om hur länsdomstolarna idag uppfattas av enskilda rättssökande. Det är min övertygelse att i varje fall den stora allmänheten hyser fullt förtroende för domstolarna. Problemet kan emellertid inte avfärdas med detta konstaterande, som med hänsyn till vår allmänna syn på rättsväsendet får uppfattas som närmast en självklarhet. Redan riskerna för brister i medborgarnas förtroende för domstolarna måste uppmärksammas, och påpekanden idetta hänseende måste övervägas noga. Det är ofrånkomligt att det nuvarande organisatoriska sambandet mellan skatteförvaltning och skattedömande kan leda till missförstånd på sina håll. Stor vikt måste enligt min mening fästas vid att tjänstemän vid länsdomstolarna har framhållit för kommittén att sådana missuppfattningar förekommer och att ett flertal remissinstanser. däribland riksskatteverket och flera länsstyrelser, betonar att en utbrytning av länsdomstolarna är ägnad att stärka medborgarnas förtro- ende för domstolarna. Det är enligt min uppfattning angeläget att alla åtgärder vidtas som kan effektivt hindra uppkomsten av föreställningar om risk för bristande objektivitet i förvaltningsrättskipningen. För allmänhetens tilltro till länsdomstolarna är det självfallet också av stor betydelse att dessa har sådana personalresurser att rättskipningens kvalitet kan upprätthållas och målen avgöras inom rimlig tid. Jag återkommer till dessa frågor i följande avsnitt.

Riksdagen har är 1975 beslutat om riktlinjer för en ändrad skatteadmini-

• Sida 11
•  Original

Prop. 1977/78:170 ll

stration m. m. i syfte att åstadkomma en förbättring av taxeringsförfarandet i första instans. den s.k. RS-reformen (prop. 1975187, SkU 1975131, rskr 19752229). Reformen innebär bl. a. att alla deklarationer skall granskas och föredras inför taxeringsnämnderna av tjänstemän vid länsstyrelse eller lokal skattemyndighet. RS-reformen föranleder betydande personalökningar. Jag delar kommitténs uppfattning att det är angeläget att RS-rcformen kombi- neras med en förstärkning av länsdomstolarnas ställning och att särskild uppmärksamhet ägnas möjligheterna till reformer som stärker medborgarnas förtroende för skatterättskipningen. RS-reformen medför enligt min mening att betänkligheterna mot att den fiskala verksamheten och skatterättskip- ningen båda är knutna till länsstyrelserna stärks.

[ detta sammanhang vill jag också erinra om det nyligen framlagda förslaget om distriktsindelning, arbets- och personalorganisation m. m. inom exekutionsväsendet ( prop. 1977/78: 129 ). En viktig innebörd av förslaget äratt skatteindrivningen effektiveras. Då statsmakterna gör betydande satsningar på förbättrad skattekontroll och effektivare skatteindrivning, är det enligt min mening både naturligt och angeläget att åtgärder även vidtas för att stärka skatterättskipningcn och därmed tillgodose medborgarnas anspråk på ett fullgott rättsskydd.

Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för bl. a. de allmänna domstolarna, regeringsrätten och kammarrätterna men inte för länsdomsto- larna. När domstolsverket inrättades, skapades särskilda garantier för att intrång inte skulle ske i domstolarnas rättskipande verksamhet genom styrning från den centrala myndigheten (prop. 19741149, JuU 197521, rskr 197521). Administrativa frågor handläggs av domstolsverket eller av dom- stolarna själva. Tillsättning av domartjänster sker efter förslag av en särskild tjänsteförslagsnämnd som har inrättats främst för detta ändamål. Tillsättning av domartjänster vid länsdomstolarna sker däremot efter förslag av länssty- relsernas styrelser. Administrativa frågor i övrigt handläggs av länsstyrel- serna i stället för av domstolarna själva. Vid budgetbehandling m. m. prövas länsdomstolarnas behov gemensamt med det behov som föreligger för de rena länsstyrelseuppgifterna. inom domstolsväsendet i övrigt förekommer inte någon liknande avvägning på myndighetsnivå.

Enligt min mening är en ordning som innebär att domarna i länsdomsto- larna tillsätts efter förslag av länsstyrelsernas styrelser olämplig från princi- piell synpunkt. Styrelserna saknar erfarenhet av dömande verksamhet och de får inte heller befatta sig med sådan verksamhet. Även om chefen för skatteavdelningen enligt taxeringslagen har en självständig ställning, har styrelsen ytterst ledningen och ansvaret för skatteavdelningens verksamhet. Länsdomstolarnas anknytning till länsstyrelserna innebär att domarna vid sidan av de dömande uppgifterna har arbetsuppgifter inom förvaltningsav- delningarna. Vid tillsättningsförfarandet måste därför i viss utsträckning hänsyn tas även till andra egenskaper än lämplighet som domare. De synpunkter som jag nu har redovisat leder enligt min mening till den

• Sida 12
•  Original

Prop. 1977/78:170 12

bestämda slutsatsen att förfarandet vid tillsättning av domare vid länsdom- stolarna bör vara utformat på samma sätt som förfarandet vid tillsättning av domartjänster i allmänhet.

Några av de synpunkter som jag har anfört beträffande tillsättningsförfa- randet är tillämpliga också när det gäller frågor om budget och resurstilldel- ning i övrigt. Det finns visserligen lika litet på denna punkt som beträffande tiIlsättningsförfarandet fog för antagandet att länsstyrelserna skulle sakna vilja eller förmåga att göra en objektiv och samvetsgrann prövning. Jag delar emellertid kommitténs uppfattning att det är angeläget att få till stånd en ordning som innebär att länsdomstolarnas resursbehov redan före bered- ningen i regeringskansliet kan bedömas och vägas mot övriga förvaltnings- domstolars behov.

Av vad jag nu har anfört framgår att jag i likhet med kommittén och de flesta remissinstanserna finner att starka principiella skäl talar för en organisation med fristående länsdomstolar som integreras med förvaltnings- domstolwrganisationen i övrigt. De synpunkter som jag har redovisat i det föregående kan inte tillgodoses om den nuvarande anknytningen till länsstyrelserna behålls. Än mindre kan det hävdas att det finns några principiella skäl som motiverar att den nuvarande ordningen behålls.

2.3. Praktiska synpunkter på förslaget om fristående länsdomstolar

Kommitténs förslag innebär, som framgår av det föregående, i korthet följande. Länsdomstolarna bryts ut från länsstyrelserna och läggs samman till en ny fristående förvaltningsdomstol i varje län. De nya förvaltningsdom- stolarna samordnas i administrativt hänseende med regeringsrätten och kammarrätterna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Utöver de principiella motiv för förslaget som har redovisats i föregående avsnitt åberopar kommittén också praktiska skäl. En utgångspunkt för kommitténs resonemang i denna del är länsdomstolarnas stora balanser av icke avgjorda mål. Under de snart sju år som den nuvarande länsdomstols- organisationen har fungerat har länsdomstolarna arbetat under ökande svårigheter. Detta har kommit till uttryck bl. a. i att det sammanlagda antalet inneliggande oavgjorda mål har ökat från drygt 100 000 mål i början av 1970- talet till drygt 190000 mål den 1 juli 1977.

Balansökningen hänför sig nästan helt till de tre senaste åren. Måltillström- ningen har inte ökat i tillnärmelsevis motsvarande omfattning. Kommittén har mot bakgrund härav funnit att en ökande mältillströmning inte kan ses som en avgörande orsak till ökningen av målbalanserna. Eftersom ökningen nästan helt hänför sig till de senaste tre åren, kan enligt kommitténs mening inte heller 1971 års reform med övergång till domstolsmässiga former ses som orsak till den negativa utvecklingen. Kommittén, som ingående har studerat den nuvarande länsdomstolsorganisationen och utvecklingen under den tid som organisationen har fungerat, har funnit att viktiga orsaker har varit bl. a.

• Sida 13
•  Original

Prop. 1977/78:170 13

1975 års fastighetstaxering och otillräcklig resurstilldelning. Kommittén konstaterar emellertid att dessa faktorer inte ger en uttömmande förklaring till utvecklingen. Även svagheter i själva organisationen har enligt kommit- téns uppfattning bidragit. Kommittén har funnit att förhållandena växlar kraftigt mellan domstolarna i de olika länen. Detta gäller i fråga om personalsammansättning, organisationens styrka i förhållande till måltill- strömningen m.m. Enstaka personalförändringar, vakanser och liknande omständigheter har kunnat få mycket kraftiga genomslag i arbetsresultaten. Det står enligt kommittén klart att länsdomstolarna i mycket liten utsträck- ning kan få hjälp av personal vid länsstyrelsen i besvärliga arbetslägen.

Kommittén konstaterar att utredningen ger bilden av en sårbar och oenhetlig organisation, som brister i fråga om samordning, planering och överblick. Detta är enligt kommitténs mening en oundviklig följd av uppdelningen på 24 enheter utan inbördes organisatoriskt samband. Utred- ningen ger enligt kommitténs uppfattning vid handen att länsdomstolsorga- nisationen måste reformeras och förstärkas.

Kommittén påpekar att de starka variationer som förekommer mellan länen visar inte bara att systemet brister i effektivitet. Enligt kommitténs uppfattning har variationerna också en klar rättssäkerhetsaspekt. Den rättsvård som erbjuds allmänheten växlar från län till län på ett sätt som enligt kommitténs mening inte kan anses godtagbart.

Kommitténs slutsatser när det gäller skälen till balansökningen har godtagits av flertalet remissinstanser. En del remissinstanser har emellertid gjort vissa invändningar. Sålunda påpekas från några håll att 1971 års förvaltningsrättsreform har påverkat arbetet i domstolarna genom att reformen har medfört noggrannare prövning och utförligare beslutsmotive- ringar med längre handläggningstider som följd. Att de stora balansökning- arna har inträffat först de senaste åren förklaras med att det har dröjt några år innan 1971 års reform har fått genomslag i arbetet. Ett par remissinstanser har vidare framhållit att länsskatterätterna sedan år 1972 i åtskilliga mål även har haft att besluta om skattetillägg och förseningsavgift. Detta har inneburit ett merarbete. som endast i begränsad utsträckning återspeglas i statistiken. Flertalet länsstyrelser åberopar bristande resurstilldelning som en huvud- orsak till de ökade målbalanserna.

Det kan enligt min mening inte bortses från att 1971 års reform kan ha bidragit till ökningen av balanserna vid länsdomstolarna. Det ligger i sakens natur att den noggrannare prövningen, det ökade antalet muntliga förhand- lingar och de utförligare beslutsmotiveringarna inverkar på handläggnings- tiderna och därmed också på målavverkningen. Att frågorna om skattetillägg och förseningsavgifter också har inneburit ett merarbete framstår som klart. Mot detta måste emellertid enligt min mening vägas att länsdomstolsorga- nisationen sedan starten år l97l har förstärkts med bl. a. en domanjänst och 43 andra juristtjänster. Därtill kommer det totalbelopp om 4 milj. kr. som anvisades i samband med 1975 års fastighetstaxering. Förstärkningarna har

• Sida 14
•  Original

Prop. 1977/78:170 14

inte medfört en ökad målavverkning. Enligt min mening framstår det som klart att särskilda åtgärder måste vidtas, om målbalanserna skall kunna nedbringas.

[ likhet med kommittén och flera av länsstyrelserna anserjag emellertid att en otillräcklig resurstilldelning. måltillströmningen, 197] års reform eller 1975 års fastighetstaxering inte ger en uttömmande förklaring till den negativa utvecklingen. Liksom kommittén och flera remissinstanser - bl. a. kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall, riksrevisionsverket och flera länsstyrelser — frnnerjag klan bestyrkt att även svagheter i själva organisa- tionen i form av bristande samordning, planering och överblick har bidragit till de ökade målbalanserna. Det sy nes också, som kommittén har framhållit, ofrånkomligt att sådana nackdelar följer av en uppdelning på 24 mindre enheter utan inbördes organisatoriskt samband. Jag vill i detta sammanhang särskilt framhålla att det givetvis kan vara naturligt för den enskilda länsstyrelsen att se målbalanserna som väsentligen ett resurstilldelningspro- blem. Bilden förändras emellertid om man ställer" samman uppgifter om samtliga länsdomstolar. Som kommittén har påpekat framträder då på en rad väsentliga punkter kraftiga variationer mellan länen som saknar motsva- righet inom rättskipningen i övrigt. Det gäller i fråga om personalsamman- sättningen, organisationens styrka i förhållande till måltillströmningen. den genomsnittliga målavverkningen och flera liknande förhållanden. Mot denna bakgrund framstår det för mig som tydligt att problemen inte kan lösas enbart genom ökad resurstilldelning utan att också själva organisationen måste förstärkas. I detta förhållande serjag liksom kommittén ett huvudskäl för en reform.

Kommittén menar att svagheterna i den nuvarande organisationen inte kan botas, om anknytningen till länsstyrelserna behålls, och föreslår därför att länsdomstolarna bryts ut och att de i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna. Förvaltningsdomstolsorganisa- tionen kommer därmed att motsvara den organisation som redan gäller för de allmänna domstolarna. Kommittén anför att förslaget ger möjlighet till samordning och överblick både mellan de olika domstolsinstanserna och mellan länsdomstolarna inbördes. Detta kan inte åstadkommas om anknyt- ningen till länsstyrelserna behålls. Förslaget ger förutsättningar för en bättre personalplanering, rekrytering och personalpolitik i allmänhet, anför kommittén. Genom att länsdomstolarna får en ställning i förhållande till kammarrätterna som motsvarar tingsrätternas i förhållande till hovrätterna kan behovet av personalförstärkningar tillgodoses bättre än f. n. Kommittén anför att det vidare blir möjligt att bygga upp en domarkarriär som motsvarar domarbanan i de allmänna domstolarna. I stället för den nuvarande slutna domarkarriären vid länsdomstolarna får man enligt kommittén en värdefull växeltjänstgöring mellan de tre domstolsinstanserna. En sådan tjänstgöring utgör en garanti för en god domarutbildning och därmed för hög kvalitet i dömandet. Reformen skulle medföra fördelar också för regeringsrätten och

• Sida 15
•  Original

Prop. 1977/78:170 15

kammarrätterna, framhåller kommittén. Regeringsrättens föredragandeorga- nisation skulle bättre än f. n. fogas in i en enhetlig domarkarriär. Kammar- rättsdomarna skulle få ett värdefullt tillskott till sin domarutbildning genom fiskalstjänstgöring vid länsdomstolarna.

Kommittén anser att en utbrytning av länsdomstolarna inte skulle medföra några avgörande praktiska olägenheter för länsstyrelserna. En utbrytning innebär att endast vissa delar av den allmänna enheten kommer att återstå av den nuvarande förvaltningsavdelningen. Kommittén föreslår att man för samman förvaltningsavdelningens återstående uppgifter med andra myndig- hetsuppgifter av väsentligen juridisk natur som f. n. handläggs på olika håll inom länsstyrelsen. Om myndighetsuppgifterna koncentreras på detta sätt, förs också länsstyrelsens juridiska kunnande samman. Den nuvarande organisationen lider enligt kommittén av den svagheten att juristuppgifterna är utspridda på olika håll inom länsstyrelsen. En koncentration skulle innebära en förstärkning. Kommittén framhåller att en sådan förstärkning är angelägen och understryker särskilt vikten av attlänsstyrelserna får tillgång till kvalificerade jurister. Den skisserade lösningen skulle medföra fördelar från rekryteringssynpunkt, eftersom den skulle ge juristerna ett vidsträckt arbetsfält. Länsstyrelsen bör genom sina omfattande och skiftande arbets- uppgifter ha förutsättningar att attrahera goda förvaltningsjurister, om en ändamålsenlig organisation skapas. Enligt kommitténs uppfattning skulle också en viss växeltjänstgöring mellan förvaltningsdomstolarna och länssty- relserna vara till ömsesidig nytta. I fråga om det närmare genomförandet av principlösningen ställer kommittén upp två alternativ. En möjlighet är att man inrättar en friståendejuridisk enhet eller avdelning. En annan tänkbar lösning är att den samlade juristfunktionen förläggs till planeringsavdel- ningen. Kommittén föreslår att det uppdras åt utredningen (Kn l976:03)om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter m. m. (OPAL-utredningen) att överväga de båda alternativa lösning- arna.

Enligt min mening står det klart att den nuvarande utvecklingen med ökande målbalanser och längre handläggningstider i länsdomstolarna inte kan få fortsätta. Det är uppenbart att åtgärder måste vidtas för att successivt minska balansema och höja standarden på den rättsvård som erbjuds allmänheten till en godtagbar nivå i alla län. Det är också, som jag har framhållit i det föregående, en angelägen uppgift att vidta åtgärder för att stärka rättssäkerheten och de enskilda människornas förtroende för myndig- heternas saklighet och opartiskhet.

Som framgår av det föregående instämmer de allra flesta remissinstanserna i vad kommittén från principiell synpunkt anför till stöd för förslaget om fristående länsdomstolar. Också när'det gäller de' praktiska eller organisato- riska motiven för en sådan reform är remissutfallet i huvudsak positivt. En del remissinstanser anför dock kritiska synpunkter.

Flera remissinstanser förklarar att också praktiska skäl talar för förslaget

• Sida 16
•  Original

Prop. 1977/78: 170 16

om fristående länsdomstolar. Jag delar kommitténs och så gott som samtliga remissinstansers mening att en bättre samordning och planering i administrativt hänseende av länsdomstolarnas verksamhet behövs. Kommittén och flera remissinstanser anser att en sådan samordning och planering inte kan åstadkommas inom den nuvarande organisationens ram. Däremot skulle de nuvarande problemen kunna bemästras om länsdomsto- larna i enlighet med kommitténs förslag fördes in i en förvaltningsdomstols- organisation som också omfattade regeringsrätten och kammarrätterna. Kammarrätten i Sundsvall framhåller att förslaget innebär att en samlad bedömning av länsdomstolarnas behov kan ske i domstolsverket. Några länsstyrelser anser att de brister som kommittén har påtalat också skulle kunna lösas inom den nuvarande organisationens ram. En lösning skulle kunna vara att ge länsstyrelsernas organisationsnämnd större resurser och därmed bättre möjligheter att ge länsdomstolarna service. För egen del kan jag inte finna att de svagheter i den nuvarande organisationen som har påvisats kan elimineras utan att länsdomstolarnas administrativa anknytning till länsstyrelserna upphör. Givetvis kan vissa förbättringar åstadkommas även inom ramen för nuvarande ordning, men själva grunden till svagheterna ligger just i uppdelningen på 24 mindre enheter utan inbördes samband. Endast en upplösning av det administrativa sambandet mellan länsdomsto- larna och länsstyrelserna och en samordning av länsdomstolarna med kammarrätterna och regeringsrätten under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet kan ge en fullt ändamålsenlig organisation.

Remissinstanserna har inte haft något att invända mot kommitténs uttalanden om värdet av att det inom förvaltningsdomstolarna byggs upp en domarkarriär som i likhet med domarbanan i de allmänna domstolarna ger möjlighet till tjänstgöring i alla tre domstolsinstanserna. Även. jag ansluter mig till kommitténs bedömning. För mig framstår det som helt klart att möjligheterna att bygga upp en sådan domarkarriär är begränsade om den nuvarande organisationsformen behålls. [ den organisation som kommittén föreslår utgör däremot en gemensam domarkarriär ett naturligt för att inte Säga ofrånkomligt led.

Som en ytterligare fördel med förslaget åberopar kommittén att det ger bättre möjligheter än den nuvarande organisationen att tillgodose länsdom- stolarnas behov av tillfällig arbetskraftsförstärkning. Åtskilliga remissin- stanser delar kommitténs uppfattning. Några länsstyrelser ger emellertid uttryck för motsatt uppfattning. Länsstyrelsen i Östergötlands län erinrar om att det inom skatteavdelningen och rättsenheten sammanlagt finns en stor personalstyrka som har kunskap om skattelagstiftningen. Detta medför att verksamheten blir mindre sårbar. För egen del anser jag det väsentligt att kommitténs förslag ger möjlighet till samordning och överblick både mellan de olika domstolsinstanserna och mellan länsdomstolarna inbördes. Förslaget ger därmed förutsättningar för en bättre personalplanering. Möjlig- heterna att tillgodose länsdomstolarnas behov av tillfällig arbetskraftsför-

• Sida 17
•  Original

Prop. 1977/78: l70 17

stärkning kan därför väntas bli goda, särskilt när det gäller personal med juridisk utbildning. Med anledning av vad länsstyrelsen i Östergötlands län har anfört vill jag framhålla att en ordning som innebär att personal med täta mellanrum växlar tjänstgöring mellan skattedomstol och skatteavdelning är ägnad att minska allmänhetens tilltro till domstolens objektivitet och oberoende.

När det gäller möjligheterna att tillgodose personalens utbildningsbehov vill jag först erinra om värdet från utbildningssynpunkt av en sådan växeltjänstgöring mellan olika domstolsinstanser som jag tidigare har talat om. Vad gäller denjuridiskt utbildade personalen råder det enligt min mening knappast något tvivel om att domstolsverket och kammarrätterna har bättre förutsättningar att erbjuda personalen i länsdomstolarna den utbildning som behövs än vad som kan vara möjligt inom den nuvarande organisationen. Även i fråga om annan personal utgår jag från att utbildningsmöjligheterna blir goda, om kommitténs förslag genomförs.

Några remissinstanser betonar liksom kommittén värdet av växeltjänstgö- ring mellan länsdomstol och länsstyrelse. Jag instämmer i den bedömningen och vill för egen del tillägga att värdet av tjänstgöring i länsstyrelse ökar, om kommitténs förslag om en koncentration av de juridiskt betonade uppgif- terna till en särskild enhet eller avdelning genomförs.

Några remissinstanser tar upp frågor som gäller de nya länsdomstolarnas lokaler. Jag återkommer till denna fråga i ett följande avsnitt och vill i detta ' sammanhang endast anmärka att de praktiska problem som kan uppkomma i fråga om lokalerna inte bör få påverka ställningstagandet till kommitténs förslag.

Enligt kommitténs mening kommer de fristående länsdomstolarna att utgöra bärkraftiga enheter, även om det nuvarande målområdet inte utökas. Frågan om ytterligare målgrupper bör föras över till länsdomstol kan därför inte påverka ställningstagandet i principfrågan. Av den anledningen har kommittén avstått från att i delbetänkandet gå in på målområdesfrågan. Några remissinstanser biträder uttryckligen kommitténs mening. Länssty- relsen i Kopparbergs län anser emellertid att frågan om målområdet har stor betydelse för både länsstyrelsen och dess personal. lnnan klarhet har vunnits i fråga om målområdets omfattning är det därför enligt länsstyrelsen förhastat att tillstyrka kommitténs förslag. För egen del ansluterjag mig till kommit- téns bedömning att länsdomstolarna blir bärkraftiga enheter även med nuvarande målområde. Eftersom dessutom det framtida målområdet är beroende av pågående lagstiftningsarbete på flera områden, vars tidsprogram inte kan säkert överblickas i dag, finns det enligt min mening inte skäl att uppskjuta ett ställningstagandei principfrågan om länsdomstolarnas organi- satoriska ställning. Jag vill vidare hänvisa till de överväganden om länsdom- stolarnas domkretsar som jag kommer att redovisa i det följande.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att de överslagsmässiga kostnadsbe- räkningar som kommittén har gjort inte kan läggas till grund för ett

• Sida 18
•  Original

Prop. 1977/781170 18

ställningstagande. Några remissinstanser anser att de ekonomiska konse- kvenserna av en utbrytning inte är tillräckligt klargjorda. Som kommittén har framhållit är de direkta kostnaderna för den organisatoriska reformen små. De kostnader som kommittén har beräknat hänför sig väsentligen till personalförstärkningar vid länsdomstolarna. De föranleds av önskemålen att ytterligare balansökningar skall kunna undvikas och att de nuvarande balansema skall kunna arbetas ner. Det är alltså fråga om kostnader som inte har något direkt samband med frågan om länsdomstolarna bryts ut från länsstyrelserna eller ej. Jag återkommer till kostnaderna för reformen i ett särskilt avsnitt i det följande.

Några länsstyrelser anser att det inte är lämpligt att ta-ställning till förslaget om utbrytning av länsdomstolarna, innan det har klarlagts vilka organisato- riska konsekvenser för länsstyrelserna som en sådan reform kan få. Vad kommittén och remissinstanserna har anfört visar dock enligt min mening att det inte möter några större svårigheter att lösa de organisatoriska problem som uppkommer vid länsstyrelserna, om länsdomstolarna bryts ut. Den omständigheten att ytterligare utredning krävs, innan ställning kan tas till frågan om organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna. utgör inte anled- ning att uppskjuta ställningstagandet till förslaget om fristående länsdom— stolar.

Jag ämnar inom kort föreslå regeringen att OPAL-utredningens uppdrag utvidgas till att omfatta också frågan om de organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna som föranleds av en utbrytning av länsdomstolarna. Jag ämnar därvid förorda att utgångspunkten för utredningens arbete skall vara kommitténs tanke att förvaltningsavdelningens återstående uppgifter skall föras samman med de andra myndighetsuppgifter av väsentligen juridisk natur som f. n. handläggs inom länsstyrelserna. Utöver de två alternativa lösningar inom denna ram som kommittén för fram bör -även andra möjligheter få prövas. I det fortsatta utredningsarbetet bör särskilt beaktas vikten av att organisationen utformas så att länsstyrelserna kan rekrytera kvalificerade jurister.

Vid den granskning från praktisk eller organisatorisk synpunkt somjag nu har redovisat har det framkommit att förslaget om fristående länsdomstolar innebär fördelar i flera hänseenden. Jag kan inte finna att det på någon punkt finns anledning att befara att en sådan reform skulle medföra påtagliga olägenheter för länsdomstolarna eller länsstyrelserna.

2.4 En ny länsdomstolsorganisation m. m.

Som jag har angett i det föregående har jag i detta ärende samrått med chefen förjustitiedepartementet. Samrådet har särskilt gällt riktlinjerna fören ny länsdomstolsorganisation.

• Sida 19
•  Original

Prop. 1977/78:170 19

2.4.1 Fris/dande länsdomstolar m. m.

Som framgår av vad jag har anfört i det föregående talar både principiella och praktiska eller organisatoriska skäl för att länsdomstolarna i enlighet med kommitténs förslag bryts ut från länsstyrelserna och bildar fristående länsdomstolar.

Länsskatterätterna, fastighetstaxeringsrätterna och länsrätterna har enligt kommittén alltmer kommit att framstå som en domstol. Nämndemännen och i ökande omfattning även ordförandena tjänstgör i både länsskatterätt och länsrätt. Kommittén har inte funnit några skäl att behålla uppdelningen på tre domstolar. En sammanslagning av domstolarna hindrar inte att särskilda regler behålls om sammansättningen, när fastighetstaxeringsmål behandlas. Kommittén föreslår att länsskatterätten, fastighetstaxeringsrätten och länsrätten slås samman till en domstol med ett kompetensområde som motsvarar vad de tre länsdomstolarna tillsammans har i dag. Den nya domstolen bör kallas länsrätt. Remissinstanserna har tillstyrkt kommitténs förslag. Även jag anser att förslaget bör genomföras.

Kommittén har övervägt om det finns skäl att ändra länsdomstolarnas nuvarande domkretsar med anledning av att anknytningen till länsstyrelsen upphör. Som argument för en vidgning av länsrätternas domkretsar kan bl. a. effektivitetsskäl anföras. Kommittén föreslår emellertid att den nuvarande indelningen behålls. Kommittén hänvisar till regionalpolitiska och kommu- nikationsmässiga faktorer och framhåller att den regionala förvaltningsrätt- skipningen sedan länge har anknytning till länet. Med hänsyn särskilt till skattemålen är det också angeläget att länsrättens verksamhetsområde utgörs av ett län. Kommittén ifrågasätter om Gotlands län ger tillräckligt underlag för en rationell arbetsenhet. Enligt kommitténs mening talar, förutom de skäl som nyss har angetts, önskemålet om en för hela landet likformig organisa- tion med avgörande styrka för att Gotlands län bör utgöra en egen domkrets. 1 de tre största länsrätterna medför antalet domare och övriga tjänstemän att länsrätterna bör arbeta på två eller flera dömande avdelningar.

Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i fråga om domkretsin- delningen lämnar kommitténs förslag utan erinran eller tillstyrker förslaget. Några remissinstanser anser att det bör övervägas om domstolarna i vissa län bör slås samman eller om domkretsarna där bör delas in på annat sätt. Jag är medveten om att målunderlaget med nuvarande målområde kan bli svagt i vissa län, särskilt i Gotlands län. Enligt min mening talar emellertid de skäl som kommittén har anfört klart för att den nuvarande domkretsindelningen behålls.

Enligt kommitténs uppfattning bör utgångspunkten vara att länsrätten skall ha kansli i residensstaden. Några remissinstanser anför att regionalpo- litiska skäl i vissa fall talar för att kansliet förläggs till annan ort än residensstaden .

Med stöd av vad jag nu har anfört förordar jag att länsskatterätterna, fastighetstaxeringsrätterna och länsrätterna bryts ut ur länsstyrelserna och

• Sida 20
•  Original

Prop. 1977/78:170 20

omvandlas till en fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län. Jag delar kommitténs uppfattning att utgångspunkten bör vara att domstolen — som bör kallas länsrätt — skall förläggas till residensstaden. Det ankommer på regeringen att besluta om förläggningsorter och om avdelningsindelning.

Mellankommunala skatterätten prövar enligt 73% taxeringslagen bl.a. besvär i taxeringsmål när den skattskyldige har förvärvskälla som i fråga om beskattningsort är att hänföra till skilda län. Rätten prövar också besvär som rör fråga i vilket län taxering skall ske. Mellankommunala skatterätten har sitt kansli i riksskatteverket (2 & lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt). I mellankommunala skatterätten finns en eller flera ordförande som förord nas av regeringen för viss tid (7 ä). Vidare finns nämndemän som också förordnas av regeringen (8 $). Som föredragande fungerar tjänstemän vid kansliet.

Enligt kommitténs mening kan samma principiella skäl som talar för att länsdomstolarna bryts ut från länsstyrelserna åberopas för en utbrytning av mellankommunala skatterätten. Ko'mmittén föreslår att mellankommunala skatterätten bryts ut från riksskatteverket och inordnas i länsrätten i Stockholms län.

Kommitténs förslag att mellankommunala skatterätten bryts ut från riksskatteverket tillstyrks av riksskatteverket och övriga remissinstanser som yttrar sig i frågan. Jag biträder förslaget och förordar att det genomförs.

Några remissinstanser ifrågasätter om mellankommunala skatterätten bör inordnas i länsrätten i Stockholms län. Riksskatteverket framhåller bl. a. atti mål hos mellankommunala skatterätten förekommer intressekonflikter mellan kommuner. Vidare tillämpas en del särskilda arbetsrutiner vid domstolen. För det fall att mellankommunala skatterätten knyts till läns- rätten i Stockholms län, anser riksskatteverket att dess kansli bör bilda en avdelning som är helt fristående i förhållande till länsrätten i övrigt.

För egen del ansluter jag mig till kommitténs uppfattning att organisato- riska synpunkter talar för en administrativ samordning mellan länsrätten i Stockholms län och mellankommunala skatterätten. Med hänsyn till bl. a. vad riksskatteverket har anfört bö frågan om på vilket sätt detta bör ske övervägas ytterligare.

Kommittén föreslår att de utbrutna länsrätterna i administrativt hänseende samordnas med regeringsrätten och kammarrätterna till en gemensam förvaltningsdomstolsorganisation under domstolsverket som central förvalt- ningsmyndighet. Länsrätterna bör enligt kommittén, så långt det är möjligt och lämpligt, få en ställning i förhållande till domstolsverket och kammar- rätterna som motsvarar den som tingsrätterna i dag har till verket och hovrätterna. Det bör åligga verket att — med iakttagande av länsrätternas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpanöe uppgifter — leda och samordna verksamheten.

De remissinstanser som redovisar en positiv inställning till kommitténs förslag i frågan om utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna

• Sida 21
•  Original

Prop. 1977/78:170 21

lämnar kommitténs förslag i fråga om länsrätternas anknytning till domstols- väsendet i övrigt utan erinran. Ävenjag anser att den nya förvaltningsdom- stolsorganisationen bör byggas upp på det sätt som kommittén har föresla- git.

Jag delar kommitténs uppfattning att en omorganisation av länsdomsto- larna inte bör försvåras eller tyngas genom att frågor om ändring i bestämmelserna om målens handläggning tas upp i vidare mån än som föranleds av sammanslagningen till en domstol.

2.4 ..? Donrarkarriären m. m.

Enligt kommitténs mening bör domarkarriären i en ny organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna byggas upp efter mönster av det system som tillämpas vid de allmänna domstolarna. Detta kännetecknas av att tjänstgöringen växlar mellan de olika instanserna. Den grundläggande domarutbildningen äger rum i hovrätterna. Före utnämning till ordinarie domare följer därefter tjänstgöring som icke ordinarie domare i både tingsrätt och hovrätt. l karriären ingår i allmänhet också tjänstgöring som föredra- gande i högsta domstolen. Kommittén anser att de möjligheter till utbildning och växeltjänstgöring som domarkarriären vid de allmänna domstolarna erbjuder på ett motsvarande sätt bör tas till vara också inom förvaltnings- domstolsorganisationen.

Kommitténs förslag har godtagits av en stor majoritet bland remissinstan- serna. Enligt min uppfattning talar både principiella och praktiska skäl för att domarkarriären i förvaltningsdomstolarna utformas efter de riktlinjer som kommittén har föreslagit. Några remissinstanser har befarat att en obligato- risk frskalstjänstgöring i länsrätt skulle kunna leda till att förvaltningsdom- stolarna får rekryteringssvårigheter. Kommitténs förslag leder, som jag förut har anfört, till en bättre förvaltningsdomarutbildning än den som vi hari dag. Jag anser därför att man inte behöver befara några rekryteringssvårigheter. ] varje fall bör frskalstjänstgöring i länsrätt anses ha ett så stort utbildnings- värde att sådan tjänstgöring bör ingå som ett obligatoriskt led i förvaltnings- domarutbildningen. inom de allmänna domstolarna förekommer en motsva- rande tjänstgöring sedan länge.

Liksom kommittén och flera remissinstanser anser jag att det, i överens- stämmelse med vad som gäller inom de allmänna domstolarna, inte bör föreligga något hinder mot att en välmeriterad sökande som inte har genomgått domarutbildning erhåller ordinarie domartjänst vid kammarrätt eller länsrätt.

Jag delar kommitténs uppfattning att de ordinarie domartjänster i länsrätt som tillsätts efter Iedigförklarande bör tillsättas efter förslag av tjänsteför- slagsnämnden för domstolsväsendet och att nämndens sammansättning därvid kan behöva ändras i förhållande till vad som gäller i dag.

• Sida 22
•  Original

Prop. 1977/78:170 22

Det ankommer på regeringen att besluta i de frågor som jag har nämnt nu.

I likhet med kommittén och flera remissinstanser anscrjag det önskvärt att det utbyte av domarpersonal som under senare år har förekommit mellan hov rätts- och kammarrättsorganisationerna fortsätter även i framtiden. Från denna utgångspunkt finner jag det värdefullt att domarutbildningen inom dessa båda domstolsorganisationer blir likvärdig. Jag finner det också önskvärt att — som har framhållits både av kommittén och under remissbe- handlingen — ett personalutbyte kommer till stånd mellan förvaltningsdom- stolarna och länsstyrelserna.

2 . 4 . 3 ,4 rbets/ördelnings/i'ågor

Kommittén anser att domargöromålen i länsrätt i princip bör fullgöras av domare som har ordinarie tjänster i länsrätten och som är skyddade av de regler i fråga om skiljande från tjänst, förliyttningsskyldighet. skyldighet att utöva annan tjänst m. m. som gäller för ordinarie domare. Icke-ordinarie domartjänster bör finnas för vikariats-, förstär'knings- och utbildningsända- mål. Enligt kommittén bör vissa enklare och rutinbetonade domargöromål i utbildningssyfte kunna fullgöras av notarier.

I likhet med remissinstanserna ansluterjag mig till kommitténs förslag. Enligt kommitténs uppfattning bör berednings- och föredragningsuppgif— tema i länsrätt — i den mån de inte nu ankommer på domarpersonal och detta är lämpligt även i framtiden — fördelas mellan notarier och andra tjänstemän som inte behöver vara rättsbildade. Kommittén framhåller att sådana tjänstemän i dag fullgör viktiga uppgifter som handläggare vid länsdomsto- larna. Motsvarande uppgifter bör kunna anförtros sådan personal också i de nya länsrätterna.

Under remissbehandlingen har kommitténs förslag godtagits. Även jag anser att berednings- och föredragningsuppgifterna i länsrätterna — i den mån de inte bör ankomma på domarpersonal — bör fördelas mellan notarier och personal som inte behöver hajuridisk utbildning. Det är enligt min uppfattning angeläget att man i samband med reformen tar till vara de kunskaper och erfarenheter som finns hos den personal vid de nuvarande länsdomstolarna som saknar juridisk utbildning eller inte har fullständig sådan utbildning. Vid bedömningen av frågan vilka arbetsuppgifter som kan anförtros åt sådan personal måste dock rättssäkerhetssynpunkter tillmätas avgörande betydelse.

2.4.4. ÖvergångS/iågor

En omorganisation av de nuvarande länsdomstolarna i enlighet med vad jag har förordat kan. som kommittén framhåller, inte genomföras utan att det medför konsekvenser för personalen i länsstyrelserna och för de yngre

• Sida 23
•  Original

Prop. 1977/78:170 23

juristerna i kammarrätterna.

I likhet med kommittén anser jag att den nuvarande personalen i länsdomstolarna bör fogas in i den nya organisationen alltefter personliga kvalifikationer, tjänstcålder och tidigare verksamhet. Jag' delar också kommitténs uppfattning att skyldighet inte bör åläggas aspirant eller fiskal, som har anställts i kammarrätt före principbeslut av riksdagen om utbrytning av länsdomstolarna, att underkasta sig tjänstgöring som fiskal i länsrätt.

Jag anser det önskvärt att övergången till den nya organisationen kan ske så snabbt som möjligt. Å andra sidan måste tillbörlig hänsyn tas tillden personal som berörs av omorganisationen. Det ankommer på regeringen att besluta i de övergångsfrågor som jag har berört nu.

2.4.5. Lokal/"fågor

Kommittén konstaterar att länsstyrelsernas nuvarande lokaler i de flesta län är tillräckliga för den verksamhet som bedrivs i länsstyrelserna och de nuvarande länSdomstolarna. Enligt kommitténs mening kan några allvarliga invändningar inte riktas mot att länsrätterna övergångsvis inryms i samma lokaler som länsstyrelserna. Det skulle medföra mycket stora kostnader att omedelbart anSkaffa och utrusta nya lokaler. Länsrätterna bör därför så långt det är möjligt få överta lokaler och utrustning som i dag används av länsstyrelserna. Kommittén framhåller att den lokalsplittring som föreligger hos de flesta länsstyrelser torde ge goda möjligheter att bereda länsrätterna egna lokaler.

Vid remissbehandlingen har flera remissinstanser betonat vikten av att lokalfrågan löses på sådant sätt att missuppfattningarna angående länsdom- stolarnas ställning inte förs över till de nya länsrätterna. Jag delar självfallet denna uppfattning. Som kommittén framhåller torde det till följd av den lokalsplittring som råder vid många länsstyrelser finnas goda möjligheter att bereda länsrätterna egna lokaler. Utöver de synpunkter som jag nu har redovisat bör också beaktas att täta kontakter måste förekomma mellan särskilt länSstyrelsernas skatteavdelningar och länsrätterna. Också från allmänhetens synpunkt är det av vikt att länsrätten inte förläggs alltför långt från t. ex. skatteavdelningen.

2.5. Kostnader för den nya länsrättsorganisationen

Det är enligt kommitténs uppfattning angeläget att man i samband med omorganisationen ser till att resurserna blir lämpligt avpassade i förhållande till behoven. De kraftigt stigande balansema i länsdomstolarna visar att den nuvarande länsdomstolsorganisationen inte svarar mot de behov som föranleds av den nuvarande måltillströmningen. Det har för kommittén framstått SOm oeftergivligt att länsrätterna ges resurser som är tillräckliga för att ytterligare ökningar av balansema skall kunna undvikas. Kommittén har

• Sida 24
•  Original

Prop. 1977/78:170 24

också funnit det angeläget att de nuvarande alltför höga balansema arbetas bort.

För att ytterligare balansökningar skall kunna undvikas och de nuvarande balansema på sikt skall kunna arbetas ner behöver länsrätterna enligt kommitténs beräkningar, utöver den nuvarande organisationen, tillföras ytterligare 15—20 domare, 25—30 föredragande och omkring 30 tjänstemän i kontorskarriären. Kostnaderna för en sådan utökning har kommittén efter l977 års lönenivå beräknat till ca 9 milj. kr. om året.

För administrationen av en fristående länsrättsorganisation har kommittén räknat med ett resursbehov i länsrätterna som motsvarar ca lO—lZ årsarbets- krafter i kontorskarriären. För domstolsverket och kammarrätterna har kommittén räknat med ett merbehov av ungefär 12—15 årsarbetskrafter. Kostnaderna för administrationen uppgår enligt kommittén till sammanlagt ca 2 milj. kr. Enligt vad kommittén har inhämtat finns det vid länsstyrelserna inte några administrativa resurser som kan föras över till den nya förvaltningsdomstolsorganisationen.

Ganska få remissinstanser har yttrat sig över vad kommittén anför i fråga om kostnaderna för reformen. Några anser att kostnadsfrågoma inte är tillräckligt klarlagda. Andra framhåller att de delar kommitténs uppfattning att endast en mindre del av de kostnader som kommittén har räknat fram är direkt hänförliga till reformen. Enligt dessa remissinstanser behövs en påtaglig resursförstärkning, även om den nuvarande organisationen behålls. En tredje grupp remissinstanser anser att större resursförstärkningar än vad kommittén har räknat med behövs.

Jag delar kommitténs uppfattning att det är angeläget att de nya länsdomstolarna tillförs resurser som är tillräckliga för att ytterligare ökningar av balansema skall kunna undvikas. Länsdomstolarna bör härutöver ges möjligheter att nedbringa de nuvarande alltför höga balansema. Jag har inhämtat att chefen förjustitiedepartementet,om riksdagen bifaller de förslag som jag har lagt fram. ämnar föreslå regeringen att i budgetpropositionen för budgetåret 1979/80 hemställa att riksdagen anvisar erforderliga medel för de nya länsrätterna under justitiedepartementets anslag D. 3 Allmänna förvalt- ningsdomstolarna.

2.6. Tidpunkten för omorganisationen

Jag anser det angeläget att ett principbeslut nu fattas om en fristående länsrättsorganisation. Ett skäl är att den berörda personalen inte längre än nödvändigt bör behöva sväva i ovisshet om reformens innebörd i stort. Även för det fortsatta arbetet med olika organisatoriska frågor är ett snabbt ställningstagande till principfrågan angeläget.

Kommittén föreslår att reformen skall träda i kraft den ljuli 1979. Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan erinran. Några ifrågasätter emellertid

• Sida 25
•  Original

Prop. 1977/78:170 25

om det är realistiskt att räkna med att det återstående förberedelsearbetet skall kunna slutföras så snabbt.

Jag har förut nämnt att jag inom kort ämnar föreslå regeringen att OPAL- utredningens uppdrag vidgas till att omfatta också frågan om de organisato- riska ändringar inom länsstyrelsen som föranleds av reformen. Resultatet av utredningens arbete i denna del bör kunna redovisas under sommaren 1978. För det förberedelsearbete som behövs i fråga om förvaltningsdomstolsorga- nisationen bör enligt min mening en ledningsgrupp tillsättas inom regerings- kansliet. Företrädare för personalorganisationerna bör beredas tillfälle att delta i gruppens arbete. Jag anser att förberedelsearbetet bör bedrivas med den inriktningen att reformen skall genomföras den 1 juli 1979. Förslag i de lagstiftningsfrågor som föranleds av reformen bör läggas fram i annat sammanhang.

3. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att

1. besluta att länsskatterätterna. fastighetstaxeringsrätterna och länsrät- terna skall brytas ut från länsstyrelserna och omvandlas till en fristående allmän förvaltningsdomstol i varje län,

2. besluta att mellankommunala skatterätten skall brytas ut från riksskat- teverket.

3. godkänna de riktlinjer för en ny länsrättsorganisation som jag har förordat.

4. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att antaga de förslag som föredraganden har lagt fram.

• Sida 26
•  Original

• Sida 27
•  Original

Prop. 1977/78:170 ' 27

Sammanfattning

Förvaltningsrättskipningen i första instans har av ålder sin tyngdpunkt på länsnivån och är där förlagd till länsstyrelserna. Genom den partiella omorganisation av den statliga länsförvaltningen som trädde i kraft den 1 juli 1971 delades länsstyrelsen in i tre avdelningar, en för samhällsplanering, en för skatteförvaltning och en för allmän förvaltning och förvaltningsrättskip- ning. Till förvaltningsavdelningen är knutna tre länsdomstolar, länsrätt, länsskatterätt och fastighetstaxeringsrätt. Redan i samband med 1971 års reform övervägdes att ge länsdomstolarna en administrativt fristående ställning. Länsdomstolskommittén har haft som huvuduppgift att utreda och ta ställning i denna fråga.

Kommittén föreslår i detta delbetänkande att de tre nuvarande länsdom- stolarna, länsrätten, länsskatterätten och fastighetstaxeringsrätten, bryts ut från länsstyrelserna och läggs samman till en ny fristående allmän förvalt- ningsdomstol i varje län med namnet länsrätt. De utbrutna länsrätterna föreslås administrativt samordnade med regeringsrätten och kammarrätterna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Till stöd för förslaget åberopas dels en rad principiella skäl, dels det förhållandet att den nuvarande organisationen visar svagheter som inte kan botas inom ramen för en fortsatt integration med länsstyrelserna. Kommittén har inte funnit att en utbrytning av länsdomstolarna skulle medföra några avgörande praktiska olägenheter för länsstyrelserna.

Principiella motiv för fristående länsdomstolar

De principiella motiven for fristående länsdomstolar hänger samman med den allmänna syn på rättssäkerheten som ligger till grund för uppbyggnaden av vårt domstolssystem. Principen om dömandets självständighet är grund- läggande. Denna har kommit till uttryck inte bara i grundlagfasta garantier mot obehörig inblandning i dömandet utan också bl. a. vid utformningen av tillsättningsförfarandet för domartjänster och i administrativa frågor. På den allmänna domstolssidan är de tre instanserna administrativt samordnade under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Domarkarriären bygger på växeltjänstgöring i de tre instanserna. Karriärens utformning har uppfattats som en garanti för god domarutbildning och därmed hög kvalitet i dömandet. Då domstolsverket inrättades, skapades särskilda garantier för att reformen inte skulle medföra risker för domstolarnas självständighet i deras dömande verksamhet.

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform lades grunden för en förvaltnings- domstolsorganisation efter mönster från de allmänna domstolarna. Rege- ringsrätten gjordes liksom högsta domstolen till prejudikatinstans. Kammar- rätterna gavs en liknande ställning som hovrätterna. Betydande satsningar har senare gjorts på att fullfölja denna reform. Organisationen avviker

• Sida 101
•  Original

Prop. 1977/78:170 33

emellertid från den som gäller för de allmänna domstolarna. Den första domstolsinstansen, länsdomstolarna, är inte integrerad i förvaltningsdom- stolsorganisationen utan i stället administrativt inordnad i en myndighet, länsstyrelsen. Detta medför flera viktiga skillnader i förhållande till tingsrät- terna. En samlad ledning och samordning av domstolsverksamheten i första instans saknas. Det finns inte någon gemensam domarkarriär. Förfarandet vid tillsättning av domanjänster vid länsdomstolarna är ett annat än det som gäller vid tillsättning av andra domartjänster. Länsdomstolarnas resursbehov prövas gemensamt med övriga funktioner inom länsstyrelserna medan skilda domstolsinstansers behov annars prövas gemensamt och utan sammanväg- ning på myndighetsnivå med andra behov än rättskipningens. Administra- tiva frågor handläggs inom länsstyrelserna i stället för av domstolen själv eller av domstolsverket.

Länsdomstolarnas administrativa anknytning till länsstyrelserna är enligt kommitténs uppfattning principiellt felaktig mot bakgrund av värderingar som statsmakterna anlagt i fråga om domstolarnas självständighet och integritet i sin dömande verksamhet. Det har under senare år förelegat en klar strävan att så långt som möjligt skilja förvaltning och rättskipning. En utbrytning av länsdömstolarna ur länsstyrelsena skulle innebära ett fullföl- jande av denna reformlinje.

Principen att förvaltning och rättskipning bör skiljas åt sammanhänger bl. a. med förvaltningsmyndigheternas dubbla uppgift att samtidigt företräda det allmännas intressen mot de enskilda och att avgöra frågor om de enskildas rätt mot det allmänna. I grunden gäller frågan allmänhetens förtroende för myndigheterna. Kommittén betonar att denna synpunkt tillmätts en allt större tyngd under senare år och hänvisar i detta sammanhang bl. a. till motiven för att tillsätta den s. k. byråkratiutredningen. Kommittén ifråga- sätter inte att länsdomstolarna förtjänar allmänhetens förtroende men betonar att deras organisatoriska ställning utgör en nackdel från denna synpunkt.

Ett annat skäl fören länsdomstolsreform ser kommittén i RS-reformen. Då statsmakterna gör stora insatser för att effektivisera skatteadministrationen i första instans, talar starka skäl för att förbättra även den andra instansen, dvs. skatterättskipningen på länsnivå.

Kommittén fäster sålunda särskild vikt vid att den föreslagna länsdom- stolsreformen skulle innebära ett konsekvent fullföljande av tre reformlinjer om vilka full politisk enighet föreligger. Förvaltningsrättsreformen 1971 fullföljs genom att även den första domstolsinstansen fogas in i systemet. RS- reformen kompletteras med en förstärkning av taxeringsförfarandet i andra instans. Strävandena att stärka medborgarnas förtroende för myndigheterna fullföljs genom att principen om särskiljande av förvaltning och rättskipning genomförs även på detta område.

• Sida 102
•  Original

Prop. 1977/78:170 34

Synpunkter på den nuvarande 1änsdomstolsorganisationen

Kommittén har ingående studerat den nuvarande länsdomstolsorganisa- tionen och utvecklingen under de sex år den fungerat. Länsdomstolarna har under dessa år arbetat under ökande svårigheter. Detta har bl. a. kommit till uttryck i att det sammanlagda antalet inneliggande oavgjorda mål har ökat från drygt 100000 till drygt 190 000 mål.

Kommittén påpekar att balansökningen nästan helt hänför sig till de tre senaste åren. Detta klargör, mot vad som ibland hävdas, att 1971 års reform med övergång till domstolsmässiga former inte kan ses som en orsak till den negativa utvecklingen. Inte heller en ökad löpande måltillströmning har varit en avgörande faktor. Viktiga orsaker har i stället varit bl. a. 1975 års fastighetstaxering och otillräcklig resurstilldelning.

Kommittén konstaterar emellertid att de nu angivna faktorerna inte ger en uttömmande förklaring till den negativa utvecklingen. Även svagheter i själva organisationen har bidragit. Kommitténs undersökningar visar t. ex. att förhållandena växlar kraftigt mellan domstolarna i de olika länen. Detta gäller i fråga om personalsammansättning, organisationens styrka i förhål- lande till måltillströmningen etc. Olika faktorer på personalsidan har haft en betydande inverkan. Enstaka personalförändringar, vakanser och liknande omständigheter har kunnat få mycket kraftiga genomslag i arbetsresulta- ten.

De starka variationer som förekommer mellan länen visar inte bara att systemet brister i effektivitet. De har också en klar rättssäkerhetsaspekt. Den rättsvård som erbjuds allmänheten växlar från län till lån på ett sätt som inte kan anses godtagbart.

Det står också klart att länsdomstolarna i mycket liten utsträckning kan räkna med att få hjälp av annan personal vid länsstyrelsen i besvärliga arbetslägen. Tvärtom går "personalströmmen" i huvudsak från länsdomsto- larna till länsstyrelsen i övrigt, främst till skatteavdelningen.

Kommittén konstaterar att utredningen ger bilden av en sårbar och oenhetlig organisation som brister i fråga om samordning, planering och överblick. Detta är enligt kommitténs mening en oundviklig följd av uppdelningen på 24 enheter utan inbördes organisatoriskt samband. En viktig faktor är också länsledningarnas bl. a. genom länsstyrelseinstruktionen begränsade möjligheter att påverka verksamheten vid förvaltningsavdel- ningen.

Länsdomstolsorganisationen behöver sålunda enligt kommitténs uppfatt- ning reformeras och förstärkas. Detta bör bl. a. ske genom att länsdomsto- larna bryts ut ur länsstyrelserna.

Riktlinjer för en ny länsdomstolsorganisation

De utbrutna länsdomstolarna föreslås administrativt bli sammanförda med regeringsrätten och kammarrätterna under domstolsverket som central

• Sida 103
•  Original

Prop. 1977/78: 170 35

förvaltningsmyndighet enligt det system som tillämpas för de allmänna domstolarna. Därmed ges möjlighet till en samordning och överblick både mellan de olika instanserna och mellan länsdomstolarna inbördes, något som inte kan åstadkommas om länsdomstolarna blir kvar inom länsstyrelseorga- nisationen. Man skapar vidare förutsättningar för en bättre personalplaner- ing, rekrytering och personalpolitik i allmänhet. Genom att länsdomstolarna får en ställning till kammarrätterna som motsvarar tingsrätternas förhållande till hovrätterna, garanteras de att vid behov få de personalförstärkningar som de inte kan få i nuläget.

Domarkarriären föreslås uppbyggd efter hovrättskarriärens mönster. Häri- genom undviks den f. n. slutna domarkarriären vid länsdomstolarna. Man får i stället en nyttig växeltjänstgöring mellan de tre domstolsinstanserna.

Kommittén betonar att en reform enligt dessa riktlinjer medför fördelar även för regeringsrätten och kammarrätterna. Föredragandena i regerings- rätten skulle på ett annat sätt än nu fogas in i en enhetlig domarkarriär och därmed komma att ha erfarenhet från domartjänstgöring i både första och andra instans. Kammarrättsdomarna skulle tillföras ett välbehövligt led i sin domarutbildning genom fiskalstjänstgöring vid länsdomstolarna.

Organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna

Om länsdomstolarna bryts ut ur länsstyrelserna kommer endast vissa delar av allmänna enheten att återstå av den nuvarande förvaltningsavdelningen. Det innebär att denna blir så liten att det knappast är tänkbart att låta den finnas kvar som en fristående enhet.

Huvudprincipen för att lösa den uppkommande organiSationsfrågan bör enligt kommitténs uppfattning vara. att man för samman den nuvarande förvaltningsavdelningens återstående uppgifter med andra myndighetsupp- gifter av väsentligen juridisk natur som f. n. handläggs på olika håll inom länsstyrelsen, främst inom planeringsavdelningen men även inom adminis- trativa enheten.

Genom att koncentrera myndighetsuppgifter enligt denna princip skulle man åstadkomma en vidgad och sammanhållen juridisk kompetens och tillgodose länsstyrelsens behov av en slagkraftig juridisk bas. Kommittén framhåller att en förstärkning av jurist- och myndighetssidan är angelägen och understryker särskilt vikten av att garantera länsstyrelserna tillgång till kvalificerad juristpersonal. Länsstyrelserna bör genom sina omfattande och skiftande arbetsuppgifter ha särskilda förutsättningar att attrahera goda förvaltningsjurister, om en ändamålsenlig organisation skapas. Enligt kommitténs uppfattning skulle också en viss växeltjänstgöring mellan förvaltningsdomstolarna och länsstyrelserna vara till ömsesidig nytta.

Kommittén är enig om att de organisatoriska problem som uppkommer vid en utbrytning av länsdomstolarna bör lösas enligt den skisserade huvudprin-

• Sida 104
•  Original

Prop. 1977/78:170 36

cipen. I fråga om det närmare genomförandet har meningarna varit delade kring två alternativ. Å ena sidan har framhållits att organisationsarbetet bör inriktas på en särskild, friståendejuridisk enhet eller avdelning. Å andra sidan har hävdats att den lämpligaste lösningen är att organisatoriskt förlägga den samlade juristfunktionen till planeringsavdelningen. Kommittén har enats om att förorda. att till den s. k. OPAL-utredningen överlämnas att överväga båda de alternativ för den samlade juristfunktionens organisatoriska inpla- cering i länsstyrelsen som angetts.

Organisation och arbetsformer m. m. för utbrutna länsdomstolar

Kommittén föreslår att de nuvarande länsdomstolarna slås samman till en länsrätt i varje län. Som argument för en vidgning av länsrätternas domkretsar har anförts bl. a. effektivitetsskäl. Emellertid motiverar bl. a. regionalpolitiska och kommunikationsmässiga faktorer samt den regionala förvaltningsrättskipningens nuvarande anknytning till länet att den nuva- rande indelningen på län behålls. Kommittén ifrågasätter visserligen om Gotlands län ger tillräckligt underlag fören rationell arbetsenhet. Önskemålet om en för hela landet likformig länsdomstolsorganisation talar emellertid vid sidan av nyss anförda skäl med avgörande styrka för att Gotlands län bör utgöra en egen domkrets.

En omorganisation av länsdomstolarna bör inte försvåras eller tyngas av att man samtidigt tar upp frågor om förändringar av de bestämmelser som reglerar handläggningen av de olika målen och ärendena i annan mån än vad som kan föranledas av sammanslagningen till en domstol.

Enligt kommitténs mening bör domargöromålen i länsrätten i princip fullgöras av domare som har ordinarie tjänster i länsrätten. För vikariats- och förstärkningsändamål bör dessutom finnas icke ordinarie domartjänster.

Kommittén utvecklar innebörden av att domarkarriären i en ny organisa- tion för de allmänna förvaltningsdomstolarna byggs upp efter mönster från de allmänna domstolarna. Kommittén behandlar bl. a. frågor om notariemeri- tering vid länsstyrelse och om fisk ilstjänstgöring i länsrätt.

Enligt kommitténs förslag bör länsrättens chef kallas lagman och övriga ordinarie domare länsdomare.

Berednings- och föredragandeuppgifterna bör i princip fördelas mellan notarier och andra tjänstemän som inte behöver vara rättsbildade. För kansligöromålen bör finnas icke rättsbildade domstolsbiträden.

Kommittén framhåller vidare att personal som inte harjuridisk utbildning fullgör viktiga uppgifter som handläggare vid länsdomstolarna i dag. Även de nya länsrätterna har behov av en sådan personal. Det är därför angeläget att man särskilt uppmärksammar möjligheterna för dessa handläggare att få arbetsuppgifter av liknande art som nu, inte bara inom länsrätterna utan även inom kammarrätterna. Kommittén understryker också att deras utbildnings- möjligheter inte får försämras. Enligt kommitténs mening bör dessa frågor

• Sida 105
•  Original

Prop. 1977/78:170 37

särskilt prövas i det organisationsarbete som skall ske före reformens ikraftträdande.

Kommittén konstaterar att det vid en utbrytning av länsdomstolarna fören stor del av länsstyrelsepersonalen uppstår en valsituation mellan att stanna kvar i länsstyrelseorganisationen eller gå över till tjänst i de nya länsrätterna. Kommittén föreslår att den nuvarande personalen så långt möjligt bör beredas förtur till tjänst i den ena eller andra organisationen. [ viss

utsträckning kan det visa sig nödvändigt att inrätta personliga tjänster.

Målområdet

Kommittén konstaterar att länsrätterna redan med nuvarande målområde utgör tillräckligt bärkraftiga domstolsenheter. Frågan om ytterligare någon eller några målgrupper bör föras över till länsdomstolarna kan inte påverka ställningstagandet i principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning. Kommittén har därför i enlighet med sina direktiv avstått från att behandla målområdesfrågan i detta principbetänkande.

Mellankommunala skatterätten

Enligt kommitténs mening kan samma principiella skäl som anförs för en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelsen åberopas för en utbrytning av mellankommunala skatterätten från riksskatteverket.

Kommittén förordar en sådan utbrytning och föreslår att mellankommu- nala skatterätten i stället administrativt inordnas i länsrätten i Stockholms län.

Kostnader

Kommittén har gjort vissa översiktliga kostnadsberäkningar men har förutsatt att en mer ingående analys får göras under det organisationsarbete som bör föregå det praktiska genomförandet.

För att undvika ytterligare balansökningar och för att på sikt arbeta ned de nuvarande balanserna måste länsrätterna utöver den nu befintliga organisa- tionen tillföras ytterligare 15—20 domare, 25—30 föredragande och omkring 30 tjänstemän i kontorskarriären. Kostnaderna för en sådan utökning uppgår till ca 8 milj. kr. för löner och ca 1 milj. kr. för följdkostnader.

För administrationen av en fristående länsrättsorganisation beräknas ett sammanlagt resursbehov i länsrätterna som motsvarar ca 10—12 årsarbets- krafter i kontorskarriären. För domstolsverket och kammarrätterna förutses ett merbehov av ungefär 12—15 årsarbetskrafter. Sammanlagt beräknar kommittén att ca 2 milj. kr. behöver tillföras för administrativa göromål.

Även den omorganisation inom länsstyrelserna som följer av kommitténs förslag beträffande länsdomstolarna kommer att medföra ökade kostnader.

• Sida 106
•  Original

Prop. 1977/782170 38

Dessa kan emellertid inte beräknas ens överslagsvis innan OPAL- utredningens överväganden föreligger. Kommittén betonar dock att omor- ganisationen otvivelaktigt medför behov av vissa personalförstärkningar även vid länsstyrelserna.

Genomförandet

Kommittén har endast angett huvuddragen av de föreslagna länsrätternas organisation och verksamhet. Förslaget måste därför kompletteras i annan ordning med detaljutformning av organisation, instruktion m. m. Det fortsatta utredningsarbetet föreslås ske under medverkan av företrädare för justitiedepartementet, kommundepartementet, domstolsverket, LON och persona[organisationerna Utredningsarbetet rörande länsstyrelsernas orga- nisation bör överlämnas till OPAL-utredningen.

Kommittén föreslår att reformen träder i kraft den 1 juli 1979.

Utredningsuppdraget

I direktivenl till kommittén framhålls att länsstyrelsens uppgifter och organisation har förändrats väsentligt under senare år. Det viktigaste ledet i utvecklingen har varit uppbyggnaden av planeringsavdelningarna. En kraftig förstärkning av skatteavdelningarna har också påbörjats som ett led i den allmänna effektiviseringen av skatteadministrationen som statsmakterna har beslutat om. Departementschefen har därför nu funnit naturligt att också rikta uppmärksamheten mot förvaltningsavdelningarna och länsdomsto- larna.

Kommitténs huvuduppgift har varit att utreda frågan om länsdomsto- larnas organisatoriska ställning. Av direktiven framgår att invändningar kan riktas från principiella synpunkter mot länsdomstolarnas organisatoriska anknytning till länsstyrelsen. I direktiven sägs att starka skäl talar för att länsdomstolarna bryts ut och förvaltningsdomstolsorganisationen byggs upp enligt samma mönster som gäller för de allmänna domstolarna. Direktiven anger emellertid också att en utbrytning av länsdomstolarna kan medföra vissa praktiska svårigheter för länsstyrelserna.

Kommittén har haft att utgå ifrån att de tre länsdomstolarna skall slås samman till en domstol.

Kommittén har enligt direktiven haft att i stora drag redovisa förslag till en organisation för fristående länsdomstolar och till de organisatoriska följdänd- ringar som blir nödvändiga inom länsstyrelserna. Om kommittén emellertid skulle finna att avgörande praktiska skäl talar för att länsdomstolarnas anknytning till länsstyrelserna behålls, har det enligt direktiven i stället ålegat

| Direktiven redovisas i sin helhet i bilaga 1 (bilagan har uteslutits här)

• Sida 107
•  Original

Prop. 1977/78:170 39

kommittén att redovisa förslag till de organisatoriska ändringar som föranleds av sammanslagningen till en domstol.

Om kommittén skulle stanna för att föreslå en organisation med fristående länsdomstolar, har kommittén haft att belysa reformens konsekvenser från kostnadssynpunkt. Kommittén har vidare haft att behandla frågan om domstolarnas ställning i administrativt hänseende. I direktiven sägs att starka skäl talar för att domstolarna inordnas under domstolsverket.

Kommittén har också enligt direktiven haft att överväga om det bör skapas en gemensam domarkarriär för länsdomstolarna och kammarrätterna. I direktiven anges att ett väsentligt inslag inom de allmänna domstolarna utgörs av att tjänstgöringen växlar mellan olika instanser. Det framhålls vidare att en motsvarande ordning och en i princip gemensam domarkarriär i förvaltningsdomstolarna är ägnad att stärka kvaliteten på förvaltningsrätt- skipningen. I det sammanhanget understryks att det är angeläget att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen förskjuts mot den lägsta domstolsin- stansen.

Enligt direktiven har kommittén också att överväga frågan om vilka målgrupper som lämpligen kan föras över till länsdomstol samt frågan om allmänna ombud bör inrättas i sådana målgrupper som redan tillhör eller föreslås ingå i målområdet.

Kommittén har haft möjlighet att ta upp även frågor som har nära samband med de frågor som behandlas i direktiven.

Enligt direktiven bör kommittén lägga fram ett förslag i principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning i ett delbetänkande. I det sammanhanget bör kommittén, sägs det i direktiven, gå in på andra frågor som ingår i Utredningsuppdraget endast i den mån det behövs som underlag för övervägandena i principfrågan.

Utredningsarbetets bedrivande

Kommittén har analyserat ett omfattande statistikmaterial från länsdom- stolarna, kammarrätterna och regeringsrätten. Kommittén har också grans- kat uppgifter från länsstyrelsernas tidsredovisning inom system S. Genom en enkätundersökning till förvaltningsavdelningarna i samtliga län utom Stock- holms län har kommittén försökt att belysa personalstrukturen på förvalt- ningsavdelningarna och hur personalens arbete fördelar sig mellan uppgif- terna i länsstyrelse och länsrätt.

Det material som kommittén tagit in har gått väsentligt utöver vad som erfordrats för ett ställningstagande i principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning. Kommittén har emellertid ansett ändamålsenligt att på en gång ta in uppgifter av värde för senare organisationsarbete samt överväganden om länsdomstolarnas målområde. I detta betänkande redo- visas endast sådana uppgifter som är av omedelbar betydelse för ställnings- tagandet i den nämnda principfrågan.

• Sida 108
•  Original

Prop. 1977/78:170 40

Kommittén har besökt länsstyrelserna i Västernorrlands län. Västerbot- tens län och Södermanlands län. Vid besöken har den berörda personalen getts tillfälle att till kommittén framföra synpunkter av betydelse för utredningsarbetet. Vid besöket hos länsstyrelsen i Södermanlands län sammanträffade utredningen också med företrädare för förvaltningslänsrå- dens förening och länsdomareföreningen.

Samråd har förekommit med företrädare för länsdemokratikommittén (Kn l976:04) och utredningen (Kn l976:03)om organisationen av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter m. m. (OPAL-utredning- en).

Efter remiss från arbetsmarknadsdepartementet har kommittén yttrat sig över utlänningslagskommitténs betänkande (SOU 1977228) Kortare vänte- tider i utlänningsärenden.

I enlighet med sina direktiv lägger kommittén nu fram ett delbetänkande angående principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning. Kommittén föreslår att länsdomstolarna bryts ut ur länsstyrelserna och i stället samordnas administrativt med övriga förvaltningsdomstolar under domstolsverket. I anslutning härtill diskuterar kommittén de organisatoriska ändringar som förslaget bör föranleda inom länsstyrelserna. Kommittén har i enlighet med direktiven endast angett huvuddragen av en framtida organi- sation. Kommittén förutsätter att det vidare organisationsarbetet kommer att uppdras åt en särskild kommitté eller arbetsgrupp såvitt gäller länsdomsto- larna och åt den s. k. OPAL-utredningen såvitt gäller länsstyrelserna.

Av Utredningsuppdraget återstår frågorna om en utvidgning av länsdom- stolarnas målområde och om inrättande av allmänna ombud i målgrupper som redan tillhör eller föreslås tillhöra målområdet. Dessa frågor kommer att behandlas i kommitténs fortsatta arbete.

4.2. Länsdomstolarnas organisation

Länsdomstolarna består enligt huvudregeln i Så lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt av ordförande och nämndemän. 1 fastig- hetstaxeringsrätt ingår även värderingstekniska ledamöter. Enligt 65 är rätterna i vissa fall domföra med ordföranden ensam. l rätterna finns enligt 7 & en eller flera lagfarna ordförande. Domartjänsterna tillsätts av regeringen efter förslag från länsstyrelsen.

Nämndemännen utses enligt 8 & med visst undantag av landstinget. För nämndemän i länsskatterätt och länsrätt gäller enligt 10 & att de väljs för en period av sex år. Efter lagändring (SFS 197511297) väljs halva antalet vart tredje år. Nämndemännen i fastighetstaxeringsrätterna väljs på grund av intervallen mellan de allmänna fastighetstaxeringarna för en period av fem är.

4.3. Länsdomstolarnas målområde

Vid länsskatterätten handläggs enligt 3 & första stycket lagen (1971:52) om skatterätt. fastighetstaxeringsrätt och länsrätt mål enligt skatte-. taxerings-. uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna i den utsträckning som är föreskriven i dessa författningar. Enligt dessa omfattar skatterättens kompe- tensområde besvärsmål rörande inkomsttaxering och förmögenhetstaxering samt mervärdeskatt, skattetillägg och förseningsavgift, framställningar av olika slag, t.ex. om beräkning av statlig inkomstskatt för accumulerad inkomst, om skattebefrielse för dödsbo, om eftertaxering och om uppskov med beskattning av realisationsvinst. Skatterätt handlägger också mål om befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift, mål enligt bevissäkrings- lagen för skatte- och avgiftsprocessen (1975:1027). mål om handlings undantagande från taxerings- och skatterevision och mål om utdömande av vite enligt skatte-. taxerings-, uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna. Vidare går till länsskatterätt besvärs- och underställningsmål enligt folkbok- föringsförordningen. t.ex. mantalsskrivningsmål, samt mål rörande s.k.

*Bilagan har uteslutits här

• Sida 117
•  Original

Prop. 1977/781170 49

arbetsgivaransvar för anställdas skatter enligt uppbördsförordningen (bilaga 4).*

Vid fastighetstaxeringsrätt handläggs enligt 3t' andra stycket lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt mål om fastighetstaxering enligt vad därom är särskilt föreskrivet samt mål om uppdelning av taxeringsvärde enligt 8 & 3 mom. kommunalskattelagen (19281370).

Vid länsrätt handläggs enligt 4 & lagen om skatterätt, fastighetstaxerings- rätt och länsrätt mål enligt barnavårdslagen (1960:97), lagen (1954:579) om nykterhetsvård, utlänningslagen(1954: 193). smittskyddslagen (1968:231)och lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland. Island och Norge för verkställighet eller behandling i den utsträckning som är föreskriven i dessa lagar samt mål enligt 21 kap. föräldrabalken. Vidare handläggs såvitt gäller svenskt körkort, trafikkort eller traktorkort mål om varning eller återkallelse och.såvitt gäller utländskt körkort, mål om varning eller vägran att godkänna körkortet, allt i den utsträckning som är föreskriven i vederbörande författning (bilaga 5).*

4.4. Förfarandet vid länsdomstolarna

Det processuella förfarandet i domstolarna regleras av förvaltningsprocess- lagen,(l97l:291), vilken enligt sin ] ågäller för rättskipning i regeringsrätten, kammarrätt, skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt.

Enligt 9 55 förvaltningsprocesslagen är förfarandet vid domstolarna skrift- ligt. Muntlig förhandling beträffande viss fråga får dock ingå i handlägg- ningen om det kan antagas vara till fördel för utredningen. Den muntliga förhandlingen är således i länsdomstolarna bara ett komplement till den skriftliga handläggningen.

4.4.1. Handläggning av mål

Enligt 16ä förordningen (1971:455) om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt skall mål eller i mål uppkommen fråga avgöras efter föredrag- ning. Föredragning är dock inte nödvändig om målet eller frågan i sin helhet gåtts igenom vid muntlig förhandling och beslut meddelas senast fyra veckor efter den dag förhandlingen avslutades. Föredragning är inte heller nödvändig om prövning sker utan medverkan av nämndemän. Föredragning görs av särskild föredragande eller, om det är lämpligt, av ordföranden.

Enligt 17 & nämnda förordning skall mål beredas till avgörande av föredragande under ordförandens ledning. Någon definition av begreppen föredragning och föredragande lämnas inte i de lagar och andra författningar som reglerar förfarandet vid länsdomstolarna.

Föredraganden skall hålla ordföranden underrättad om målet och, så snart det förekommer anledning därtill, inhämta besked av denne om de åtgärder

*Bilagan har uteslutits här

• Sida 118
•  Original

Prop. 1977/78:170 50

som bör vidtagas. Vid föredragning skall ett skriftligt förslag till beslut ha utarbetats av föredraganden. Det skall hållas tillgängligt vid föredragningen och, i den mån det är lämpligt, tillsammans med uträkningar, siffersamman- ställningar och avskrift av handlingar i akten i god tid före rättens sammanträde tillställas de nämndemän som skall närvara vid målets föredragning (19 å).

Närmare föreskrifter för länsdomstolarnas verksamhet, såsom föreskrifter om arbetsfördelning, beredning och föredragning, meddelas enligt 25ä länsstyrelseinstruktionen av chefen för förvaltningsavdelningen (i AB län länsskatterättsavdelningen och förvaltningsavdelningen) efter samråd med övriga tjänstemän som är ordförande i domstolarna.

Av 5 & lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt följer att nämndemännen har individuell rösträtt. Enligt 13 & samma lag gäller i fråga om omröstning i länsdomstolarna bestämmelserna i 16 kap. och 29 kap. rättegångsbalken om omröstning i domstol med endast lagfarna ledamöter. l lagtexten anges inte i vilken utsträckning omröstningsreglerna för tvistemål respektive brottmål skall tillämpas. Som exempel på mål i vilka reglerna om brottmål bör tillämpas vid omröstning i huvudsaken nämndes i lagrådsre- missen.som föregick lagen om skatterätt. fastighetstaxeringsrätt och länsrätt, endast mål om utdömande av vite. Det uteslöts emellertid inte att reglerna för brottmål kan böra tillämpas också i vissa andra måltyper. Innebörden av lagstadgandet är således att ordföranden i de flesta fall har utslagsröst vid omröstning i länsdomstolarna.

4.5. Enmansmål

Enligt öä första stycket lagen om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt är dessa domstolar i vissa fall domföra utan nämndemän. Ordför- anden beslutar ensam när det gäller åtgärder som endast avser beredning av målet. Vidare är rätten domför med ordföranden ensam vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan skatterätt eller länsrätt, vid beslut som avser endast rättelse av felräkning. felskrivning eller annat uppenbart förbiseende. vid vissa interimistiska beslut i körkortsmål samt vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Slutligen är rätten enligt 6.5 andra stycket domför utan nämndemän vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak, om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt.

1 6 & tredje stycket anges typer av mål som får avgöras utan nämndemän om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt. Dessa mål är mål om utdömande av vite, mål enligt bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen. handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och befrielse från skyldighet att lämna kontrolluppgift enligt taxeringslagen ( 1956:623). mål om omhändertagande för utredning enligt 30 % barnavårdslagen (1960:97) samt

• Sida 119
•  Original

Prop. 1977/78:170 51

mål enligt uppbörds- och folkbokföringsförfattningarna med undantag av mål om arbetsgivares ansvarighet för arbetstagares skatt samt mål om uppdelning av taxeringsvärde enligt 8 % 3 mom. sista stycket kommunalskat- telagen (1928z370). Efter en lagändring 1974 som trädde i kraft den ljuli 1975 hänförs till enmansmål också mål som avser ändring av taxerad inkomst med högst 500 kr., mål enligt skatte- och taxeringsförfattningarna då beslutet överensstämmer med parternas samstämmiga mening samt mål i vilket saken är uppenbar. Lagändringen hade föregåtts av utredningsarbete av en arbetsgrupp som tillsatts av RSV och LON. Mot bakgrund av att stora målbalanser uppkommit vid länsskatterätterna hade arbetsgruppen gjort en översyn av bl. a. arbetsrutinerna vid länsstyrelsernas rättsenheter.

4.6. Jävsregler vid länsdomstolarna

Frågan om jäv i länsdomstol regleras i 415 förvaltningsprocesslagen (197lz291). Där föreskrivs att bestämmelserna i 4 kap. rättegångsbalken om jäv mot domare gäller i fråga om jäv mot den som handlägger mål enligt förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen i 41 & förvaltningsprocesslagen gäller den som handlägger mål och är således tillämplig både på rättens ledamöter och på dem som tjänstgör som föredragande.

Frågan om domstolarnas ordförande och deras ställning som domare behandlades ingående under förarbetena till lagen (1971152) om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Lagrådet yttrade bl. a. att en fråga av stor principell betydelse vari vilken utsträckning ordföranden skulle, med hänsyn till kravet att han som domare skall inta en självständig ställning, kunna åläggas administrativa uppgifter inom länsstyrelsen och vilket slag av sådana uppgifter han skulle kunna tilldelas. Lagrådet föreslog att en bestämmelse skulle införas om att domaren inte får tilldelas uppgifter som kan rubba förtroendet till hans opartiskhet i den dömande verksamheten. Departe- mentschefen ansåg emellertid att en sådan bestämmelse kunde ge upphov till vissa svårigheter vid tillämpningen. Intresset av att ordföranden inte får tjänstgöra om det föreligger omständigheter som kan rubba förtroendet till hans opartiskhet i den dömande verksamheten tillgodosågs enligt departe- mentschefen genom att rättegångsbalkens jävsbestämmelser blev tillämpliga på ordförande i skatterätt och länsrätt.

4.7. Partsbegreth

Partsbegreppet är inte enhetligt utbildat inom förvaltningsförfarandet. Till skillnad från förhållandena vid de allmänna domstolarna gälleri förvaltnings- ärenden att det ofta bara finns en part som kan ha ställning som t. ex. sökande eller förklarande. Det allmänna företräds i sådana fall av den beslutande myndigheten, som dels skall ta till vara det allmännas intresse gentemot den enskilde och dels tillämpa gällande rättsregler. Detta förhållande gäller bl. a. i

• Sida 120
•  Original

Prop. 1977/781170 52

körkortsmål och mål enligt bamavårdslagen och har kritiserats som ägnat att rubba den enskildes förtroende för domstolen.

I vissa fall förekommer ett tvåpartsförhållande. Det allmännas talan förs då av en särskild tjänsteman som fått sig ålagd denna uppgift. Tvåpartsförhål- lande förekommer t. ex. i inkomst-, förmögenhets- och fastighetstaxerings- mål. Vidare förekommer det bl. a. i mål om mervärdeskatt, vägtrafikskatt och uppbörd. Det allmännas talan förs då av ett s. k. allmänt ombud.

4.8. Målutvecklingen vid länsdomstolarna

I tidigare avsnitt har redogjorts för de ärendegrupper som handläggs i länsdomstolarna. Den ojämförligt största tillströmningen av mål sker till länsskatterätterna, som under budgetåret 1976/ 77 fick in över 170 000 mål. Till länsrätterna kom det under samma år in drygt 32 000 mål.

Antalet inkommande mål till länsrätterna har ända sedan budgetåret 1971/ 72 årligen legat ganska konstant omkring 30 000—33 000 mål. Måltillström- ningen till länsskatterätterna visar emellertid en klar tendens att Öka. Mellan budgetåren 1974/75 och 1975/76 ökade antalet inkomna skattemål (utom fastighetstaxeringsmål) med ca 6 000 mål. Mellan 1975/ 76 och l976/ 77 var ökningen ca 11 000 mål.

Balanssituationen i länsskatterätterna har försämrats successivt. Balan- sema låg under domstolarnas tre första arbetsår ganska konstant kring 90 000 mål. Under de två senaste budgetåren har balansema ökat med drygt 30 000 mål om året. Vid budgetårets utgång l976/77 fanns närmare 175 000 mål oavgjorda hos länsskatterätterna.

Fastighetstaxeringsrätterna inrättades den 1 juli 1975. Besvär av fastighets- ägare över 1975 års allmänna fastighetstaxering skulle ha anförts senast den 15 juni 1975 medan taxeringsintendent skulle ha kommit in med besvär senast vid utgången av oktober 1975. Fastighetstaxeringsrättema övertog omkring 3 000 mål avseende besvär över 1970 års allmänna fastighetstaxering och den särskilda fastighetstaxering som ägt rum åren 1971—1974. Under budgetåret 1974/ 75 kom ca 50 000 mål in till domstolarna. Under de därpå följande åren har knappt 10 000 respektive drygt 13 000 mål kommit in. Av de sistnämnda hänför sig knappt hälften till fastighetstaxeringsrätten i Stock- holms län.

Vid länsrätterna har under de senaste fyra budgetåren avgjorts omkring 30 000 mål per år. Balansema låg under budgetåret 1972/ 73 och 1973/ 74 runt ca 10 000 mål och har därefter visat en svag ökning.

Sammanlagt har det under budgetåret 1976/ 77 kommit in drygt 217 000 mål till de tre länsdomstolarna, varav skattemål utgör omkring 80 procent. Det har under samma tid totalt inom domstolarna avgjorts knappt 190 000 mål. Antalet oavgjorda mål närmade sig 195 000 mål vid budgetårets utgång l976/ 77.

• Sida 121
•  Original

Prop. 1977/78:170 53

Tabell 1 Inkomna, avgjorda och balanserade mål i länsdomstolarna

1971/72 1972/73 1973/74 1974/75 1975/76 1976/77

Inkomna '

Skattemål 178000 157000 156000 154000 160000 171 000

Fast.mål 5 000 7000 5 000 50000 9000 13000

Länsrättsmål 30 000 31 000 33 000 33 000 33 000 33 000 213000 195000 194000 237000 202000 217000

.4 vgiortla Skattemål 134 000 155 000 155 000 138 000 127 000 139 000

Fast.mål 3 000 7 000 6 000 4 000 46 000 19 000 Länsrättsmål 27 000 31 000 31 000 33 000 32 000 31 000 164 000 193 000 192 000 175 000 205000 189 000

Balanserat/e

Skattemål 90 000 92 000 93 000 109 000 142 000 174 000

Fast.må1 4 000 4 000 3 000 49 000 12 000 6 000

Länsrättsmål 9 000 9 000 11 000 11 000 12 000 14 000

103000 105000 107000 169000 166000 194000

Anmärkningar:

Statistikuppgifterna anges i jämna tusental beroende på viss oenhetlighct och andra smärre brister i länsstyrelsernas statistik. Vissa justeringar måste också göras om siffrorna skall stämma överens inbördes. Genom att detta eftersträvats i tabellen har. som uttryck för de olika felkällorna. tabellen kommit att ange en balans för detsista året som ligger ca 4 000 mål högre än vad en summering av länsstyrelsernas uppgifter leder till. Av dessa mål är ca 1 000 skattemål och ca 3 000 Iänsrättsmål.

5. Länsstyrelsernas personal 5.1 Inledning

Vid länsstyrelserna finns personal med mycket varierande utbildning, inriktning och erfarenhet. Formella kompetenskrav finns efter länsstyrel- sernas omorganisation 1971 endast för ett fåtal tjänster bl.a. för dem som tjänstgör som ordförande i länsdomstolarna. På grund av arbetsuppgifternas olika krav på speciella fackkunskaper har länsstyrelsen inom sin personalplan också bl. a. lantmätare, ekonomer, veterinärer, arkitekter och ingenjörer.

• Sida 122
•  Original

Prop. 1977/781170 54

5.2. Tjänstetyper vid länsstyrelsen

Vid länsstyrelserna finns i huvudsak tre tjänstetyper med olika beford- ringsgångar, vilka skiljer sig från varandra när det gäller lönenivåer och kunskapskrav vid anställningstillfället. Det är kontorsbiträdes/assistentkar- riären, landskanslist/byråsekreterarekarriären och juristkarriären. Därutöver har efter omorganisationen 1971 nya karriärvägar skapats för personal med annan fackutbildning. Efter Specialkurser eller annan lämplig vidareutbild- ning kan man växla över från en karriär till en annan.

5 . 2 . I K on rorsbi rrädes/ assisrenrkar'riären

Kontorsbiträdet börjar i någon av lönegraderna T2—T5 beroende på levnadsåldern. Slutlönen i den reglerade befordringsgången ligger f.n. i lönegrad Fl , vilken uppnås efter 7—9 år. Dessförinnan kan dock befordran till högre tjänst som kansliskrivare, kontorsskrivare eller assistent ha skett. Statens avtalsverk och statstjänstemännens huvudorganisationer har den 1 april 1977 slutit avtal om lönesystem och lönegradsändringar m. rn. (ALLÄ- 77). Avtalet innebär bl.a. ändring av vissa regler om löneklassplacering, ändring av vissa befordringsgångar, nytt lönesystem och ett ökat utrymme för lokalt inflytande på lönesättningen. För kontorskarriären innebär avtalet att kansliskrivare i F2 och assistenter i lönegraderna F3—F5 får ändrad lönegrad till högst F5 och att inplaeering i lönegrad i det 5. k. högstlönesys- temet blir en lokal förhandlingsfråga.

5 . .? . 2 Landskanslisr/byråsekrererarekarriären

Den reglerade befordringsgången för landskanslister börjar i lönegrad F2. Slutlönegraden FS uppnås efter sex år. Landskanslisterna hade tidigare huvudsakligen gymnasieutbildning. Under senare år har ett ökat antal sökande till landskanslisttjänster haft jur. kand. examen eller annan akade- misk examen. Tjänstgöringen under de första åren har delvis formen av specialutbildning för fortsatt karriär inom förvaltnings-, planerings- eller skatteområdet. Landskanslistema har möjlighet att få tjänst som t.ex. enhetschef. Bland befordringstjänster mellan F5 och enhetschefstjänster kan nämnas byråassistent F6—F7, förste byråsekreterare F8—Fl3, taxeringsinten- dent Fl3—F20 och avdelningsdirektör F l9—F21.

5 .2.3 Juristkarriären

lnom länsstyrelseorganisationen finns formellt krav på juristutbildning, förutom i fråga om tjänst som länspolischef. endast för tjänst förenad med uppgift att vara ordförande i länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt eller länsrätt. I fråga om tjänsten som chef för planenngsavdelningens juridiska

• Sida 123
•  Original

Prop. 1977/78:170 55

enhet förutsätts i praktiken krav på jur. kand. examen. Även om alltså endast ett fåtal tjänster formellt reserverats för jurister besätts i själva verket de traditionella juristtjänsterna, länsnotarie/länsassessor, oftast av jurister. Dessutom finnsjurister på många andra tjänster inom länsstyrelsen, t. ex. på administrativa enheten, skatteavdelningen och planeringskansliet.

Den jurist som söker sig till länsstyrelsen antas som länsnotarie. Den tidigare tillämpade reglerade befordringsgången har ersatts av ett högstlöne- system (högst FlO). Notariemeriteradjurist får i lönehänseende tillgodoräkna notarietjänstgöringen. Den fortsatta länsstyrelsekarriären kan så småningom leda fram till tjänst som länsassessor i löneskiktet Fl3—Fl9 samt i några fall F21. Tjänst som förste länsassessor är placerad i F23.

Vid en undersökning år 1976 som omfattade alla länsstyrelsejurister som då uppnått lönegrad F23 eller högre framkom att det i genomsnitt tagit 20 år från examensåret att uppnå lönegradsplaceringen. Om examen kan beräknas ha infallit mellan 25 och 30 års ålder har alltså sluttjänst erhållits när vederbörande varit mellan 45 och 50 år.

1 länsskatterätt (fastighetstaxeringsrätt) och länsrätt finns en eller flera lagfarna ordförande, som innehar tjänst vid länsstyrelsen. Sådan tjänst tillsätts av regeringen efter förslag av länsstyrelsens styrelse. Tjänst som ordförande är domartjänst. Enligt länsstyrelseinstruktionen är chefen för förvaltningsavdelningen (länsråd) samt cheferna för rättsenheten och allmänna enheten ordförande i länsskatterätten och länsrätten. I vissa län finns därutöver särskilda tjänster som ordförande. Som domare tjänstgör vidare ett antal särskilt förordnade länsassessorer, varvid länsstyrelsen kan utfärda förordnande som avser enmansmål och regeringen förordnanden som även täcker nämndmålen. För sådana förordnanden krävs att vederbö- rande är jurist. De jurister som inte har förordnande som domare fungerar som beredare, föredragande och protokollförare.

[länsdomstolarna finns alltsåjuristtjänster som domare i lönegrad F23 (här bortses från länsrådstjänsten). Vidare finns juristtjänster i lönegraderna F9—F21 (länsnotarier och länsassessorer). Vid domstolarna tjänstgör även jurister som fullgör sin notariemeritering.

5 . 2. 4 Övriga [iänsfervper

Länsstyrelserna rekryterar, som nämnts, även personal med speciella fackkunskaper, som t. ex. samhälls- och naturvetare, ingenjörer, arkitekter, lantmätare och ekonomer. De kan antingen antas som amanuenser (högst FlO) eller få fast tjänst direkt. Via tjänster som exempelvis byråingenjör, förste byråsekreterare, byrådirektör, bitr. länsarkitekt eller avdelningsdi- rektör kan den anställde nå chefstjänster som planeringsdirektör, revisions- direktör, naturvårdsdirektör eller länsarkitekt.

• Sida 124
•  Original

Prop. 1977/78:170 56

5.3. Tjänster vid länsstyrelsen

Vid länsstyrelserna finns dels s.k. fasta tjänster, dvs. tjänster inom personalplanen. dels extra tjänster. Antalet fasta tjänster var vid budgetårets ingång 1 juli 1971, dvs. då den nya länsstyrelseorganisationen började sin verksamhet ca 8 500. Den 1 juli 1977 fanns ca 9 800 fasta tjänster.

Personalen utanför personalplancn uppgick den 1 juli 1977 till ca 1000 årsarbetskrafter, förutom s. k. projektanställda eller personal som var tillfa'l- ligt anställd för kortare tid.

Tabell 2 Personalen vid länsstyrelserna l97l/72—l977/78

Förändringar under budgetåren

71-06-30 71/72 72/73 73/74 74/75 75/76 76/77 77/78 Summa

Planeringsavd. 714] 1202 26 37 19 52 Skatteavd. 45 41 75 218 1515 1675 Förvaltningsavd. 66 9 5 18 1003 34 Administrativa enh. 42 5 3 5 länspolischefens exp. 1 Övrigt 6 18

Summa 7 575 873 175 110 291 275 253

1 Innehåller 597 tjänster för länsarkitekts- och lantmäteriorganisationerna 2 Innehåller 25 tjänster för länsveterinärorganisationen 3 Ny organisation för bil- och körkortsregistret 4 Innehåller 19 tjänster för handläggare och utskänkningsärenden 5 Innehåller totalt 429 (76+136+217) tjänster för RS-organisationen

5 .3 .) Fördelningen av personalen på olika avdelningar

Vid planeringsavdelningama fanns den 1 juli 1977 ca 2 500 fasta tjänster. De juridiska enheterna sysselsatte regelmässigt 2—4 jurister.

Inom skatteavdelningarna fanns vid nämnda tidpunkt ca 4400 fasta tjänster inklusive de 5. k. RS-tjänstema.

Förvaltningsavdelningama hade den 1 juli 1977 ca 1 900 fasta tjänster. Av dessa var 117 juristtjänster. 102 andra handläggartjänster och 243 tjänster inom kontorskarriären vid rättsenheterna (bilaga 6).* Rättsenheterna har inte

* Bilagan har uteslutits här.

17 2485 594 9

333

985 869 291 64

1 24

77-07-01

2 468 4 352 1 912 854 61 238

9 885

• Sida 125
•  Original

Prop. 1977/781170 57

någon särskild personal avdelad för fastighetstaxeringsrätten. För arbete på grund av 1975 års allmänna fastighetstaxering tilldelades rättsenheterna 4 milj. kr. för budgetåret 1975/76. Beloppet användes för kostnader avseende tillfällig personal och övertidsersättning för ordinarie personal. Allmänna enheten utom bil- och körkortsregistren hade 747 fasta tjänster varav 144 juristtjänster och 201 byråsekreterartjänster. Bil- och körkortsregistrens(inkl. trafikenheten i AB län) personal uppgick till 584 personer (bilaga 7).*

5 .3.2 Fördelning av arbetsuppgifter inom _förvaltningsavdelningen mel/an lärts- styrelse och länsdomstolar

Länsdomstolarnas anknytning till länsstyrelserna medför att personalen på allmänna enheten dels handlägger ärenden i vilka länsstyrelsen fattar beslut dels föredrager och beslutari länsrätten. 1 AB län har man skilt mellan de båda funktionerna genom en uppdelning på enheter.

För att få ett underlag för bedömning av hur personalens arbete fördelar sig mellan uppgifterna i länsstyrelse resp. i länsrätt har kommittén inhämtat uppgifter från länsstyrelsernas förvaltningsavdelningar (utom länsstyrelsen i AB län). För varje anställd redovisades en uppskattad procentuell uppdelning av arbetstiden.

Med ledning av dessa uppgifter har kommittén gjort en sammanställning av antalet fasta årsarbetskrafter för förvaltningsuppgifter resp. domstolsupp- gifter. 1 tabell 3 redovisas endast den personal som sysslar med domstols- uppgifter. Notarier och landskanslister i befordringsgång har inte tagits med.

• Sida 126
•  Original

Prop. 1977/78:170 58

Tabell 3 Personalfördelning i länsdomstolarna

Sammanställningen är grundad på uppgifter från förvaltningsavdelningarna (utom AB län) 1 juli 1977. Endast fasta tjänster har beaktats. Till angivna antal årsarbetskrafter kommer således personal under utbildning (notarier och landskanslister i befordrings- gång Bg 12 A resp. Bg 8 A) och extra personal. (Ber/fd =berednings- och/eller föredragningsuppgifter.)

Jurister Icke jurister Totalt Län domar- ber/ ber/fd övrigt domar— ber/ rel. övriga samtl. uppg fd ___—_— uppg l'd bered/ lr lskr lr lskr dom

22.00 15.00 4.00 20.00 15,00 52.00 22.00 39.00 1.77 67.00 128.00 3.55 2.05 0.75 1,70 4,00 8.30 3.55 4,50 1.27 12.30 20.35 3.10 3.25 2,15 2.00 3.50 6,00 3.10 7,40 2,38 9.50 20.00 5.30 2.20 1.30 2.00 2.10 7.00 5.30 5,50 1.04 9.10 19.90 2.55 3.35 0,25 2,15 2.00 6.20 2.55 5.75 2.25 8.80 17.10 3.05 1.40 0.40 3.10 1,65 4,90 3.05 4.90 1.61 6.55 14.50 3.10 2.65 0.10 4.60 1.90 7.40 3.10 7,35 2.37 9,30 19,75 1.45 0.35 - 1,60 - 2,80 1.45 1,95 1.34 2.80 6.20 2.65 2.30 0,50 1.70 1.45 6.30 2.65 4.50 1,70 7.75 14.90 3.15 3.50 - 2 00 0.70 6 00 3.15 5.50 1.75 6.70 15.35 7.60 4.40 2.20 1 .35 5.40 20,65 7.60 7.95 1 .05 26.05 41.60 2.85 0,35 0.15 1.30 1,80 9,70 2.85 1.85 0.65 11.50 16.20 7.20 6.40 2.00 8.15 7.30 23.85 7.20 16.55 2.30 31.15 54.90 4.50 2.90 - 4,30 3 .00 15.70 4.50 7.20 1.60 18.70 30 ,40 3.40 1,80 1.70 3.90 3.05 7,10 3.40 7.40 2.18 10.15 20.95 4.75 1.75 - 3.30 2.55 8.70 4.75 5.05 1.06 11.25 21.05 1,90 2.45 1.20 2.55 3.20 1 1.45 1,90 6.20 3.26 14.65 22.75 4.70 1.45 0.25 4.00 2.75 8.00 4.70 5.70 1.21 10.75 21.15 4.20 1.85 0.55 4.90 2.75 5.10 4.20 7,30 1.74 7.85 19.35 3.90 1.15 1,90 4,10 2,10 8.90 3.90 7.15 1.83 11.00 22.05 3.65 2.30 1,25 4,70 2.50 8.30 3.65 8.25 2.26 1 1.30 23.20

N-(XQCHWFU'UOZZI—F_IO'TIWUÖå

2,35 0,65 0,30 2.00 1.05 4.00 2.35 2.95 1.26 5.05 10.35 AC 2.65 6.25 - 3.00 7.10 7,00 2.65 9.25 3.49 14.10 26.00 BD 3,00 3,40 1,10 4,80 3.00 8,20 3.00 9.30 3.10 1 1.20 23.50

106.55 73,15 22,05 93,20 79.85 254.15 106.55 188,45 1.77X 334,50 629.50

* medianvärde 1.75

• Sida 127
•  Original

Prop. 1977/78:170 59

6. Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsen i Stockholms län består av fem avdelningar varav länsskat- terättsavdelningen motsvarar rättsenheten vid förvaltningsavdelningen i övriga län och alltså utgör kansli för länsskatterätten och fastighetstaxerings- rätten. Avdelningschefär ett länsråd som förutom uppgifter att planera, leda och fördela arbetet inom avdelningen har domaruppgiftcri länsskatterätt och fastighetstaxeringsrätt. Förutom länsrådet finns vid avdelningen åtta ordi- narie domare — förste länsassessorer — och domstolen dömer på tillsammans nio "rotlar". Antalet avgjorda mål i de båda domstolarna var 44 667 under budgetåret l976/77. Länsstyrelsen har uppgett att icke ordinarie domare med göromålsförordnande i stort sett dömer hälften av antalet avgjorda mål. Det kan därför beräknas att varje domare dömer i genomsnitt 2 400—2 500 mål per år.

Förvaltningsavdelningen består av allmänna enheten, trafikenheten, socialenheten, överexekutorsenheten och länsrättens kansli. Avdelningsled- ningen utgörs av ett länsråd och tre förste länsassessorer av vilka två vid den partiella omorganisationen år 1971 betecknades som särskilda domare vid länsrätten. Länsrättens kansli förestås av en förste länsassessor. För enhets- chefen och för de fyra tjänstemännen i förvaltningsavdelningens ledning har föreskrivits att de skall ha domarkompetens och tjänstgöra som ordförande i länsskatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Domarfunktionen torde dock uteslutande utövas i länsrätten. Även vid länsrätten förekommer förordnanden för juristhandläggare att bestrida domargöromål. främst i körkortsmål. Vid länsrätten avgjordes 5 596 mål under budgetåret 1976/77. [ arbetsuppgifterna för avdelningschefen och för dennes ställföreträdare — en av förste länsassessorerna i avdelningsledningen — ingår att vara besluta nde i bl. a. kommunala besvärsmål.

7. Mellankommunala skatterätten

Vissa besvär över taxeringsnämnds och lokal skattemyndighets beslut prövas av den mellankommunala skatterätten i stället för av länsskatterät- terna.

Enligt 73å taxeringslagen(19562623) prövar mellankommunala skatte- rätten bl. a. sådana mål där den skattskyldige har förvärvskälla som ifråga om beskattningsort är att hänföra till mer än ett län eller där det råder tvekan om i vilket län taxering skall ske. Besvär över koncernbolags taxeringar prövas av mellankommunala skatterätten om bolagen avlämnat självdeklaration i skilda län. Det innebär att de allra flesta börsnoterade bolagen och många andra större företag faller inom kompetensområdet. Vidare prövas skatte- frågor i samband med in- och utflyttning ur riket och i vissa fall taxering av äkta makar som är bosatta inom skilda län. Fastighetstaxeringsmål och mål om mervärdeskatt förekommer inte.

• Sida 128
•  Original

Prop. 1977/78:170 60

Den mellankommunala skatterätten föregicks av en mellankommunal prövningsnämnd, som inrättades 1928. Motivet var bl. a. att försöka uppnå enhetlighet i sådana taxeringar där inkomsterna skall fördelas mellan kommuner i skilda län. Den mellankommunala prövningsnämndens kansli stod under ledning av allmänna ombudet hos nämnden. Någon fast organisation fanns inte utan allmänna ombudet och den handläggande personalen var tjänstemän hos andra myndigheter och förordnade att tjänstgöra hos nämnden på viss tid.

1 betänkandet SOU l954:24 med förslag till effektivare taxering föreslogs att mellankommunala prövningsnämnden skulle upphöra. Åtskilliga remiss- instanser avstyrkte förslaget och framhöll bl. a. det värde som visat sig ligga i att de mellankommunala företagen varit sammanförda hos en prövnings- nämnd med speciell kunskap om deras förhållanden. Förslaget ledde inte till någon lagstiftningsåtgärd. Frågan behandlades därefter i betänkandet SOU 1955:51 med förslag till ändrad taxeringsorganisation. Det föreslogs där att nämnden skulle behållas.

I samband med inrättandet av länsrätter och länsskatterätter l97l ombil- dades även mellankommunala prövningsnämnden till skatterätt. Bestäm- melser om rätten finns i lagen (1971:52) om skatterätt, fastighetstaxeringsrätt och länsrätt. Enligt 25 har den mellankommunala skatterätten sitt kansli i riksskatteverket.

Även allmänna ombudets verksamhet har överförts till riksskatteverket. [ sin årsbok 1976 anger riksskatteverket att allmänna ombudet arbetar helt självständigt och endast är administrativt knutet till riksskatteverket. Verksamheten sysselsätter f. n. nitton personer av vilka sex hari uppdrag att fullgöra uppgifter som ankommer på taxeringsindendent. Ett par personer har kansligöromål.

Mellankommunala skatterättens kansli är knutet till rättsavdelningen inom riksskatteverket. Vid kansliet tjänstgör en avdelningsdirektör, två byrådirektörer. en förste byråsekreterare, en assistent och tre kontorister. Vissa kansligöromål är gemensamma med de som rör allmänna ombudet.

1 den mellankommunala skatterätten finns en eller flera ordförande vilka förordnas av regeringen för viss tid. Uppdraget som ordförande fullgörs vid sidan om annan tjänst. Vidare finns nämndemän som förordnas av regeringen. Som föredragande fungerar tjänstemän vid kansliet. Vid behov förekommer även att föredraganden lånas in från kammarrätterna.

Processen är huvudsakligen skriftlig men det förekommer även muntliga förhandlingar. Mellankommunala skatterättens beslut överklagas hos kammarrätten och besvären upptas av den kammarrätt, inom vars domkrets den skatteskyldige skall taxeras till statlig inkomstskatt.

Målutvecklingen vid mellankommunala skatterätten framgår av följande tabell:

• Sida 129
•  Original

Prop. 1977/78:170 61

lnkomna besvär Balans per den 1 mars 1971 1162 1972 579 1972 1250 1973 674 1973 1634 1974 1079 1974 1533 1975 949 1975 1586 1976 1240 1976 1908 1977 1600

8. Utbildningsfrågor 8.1 Notariemeritering

Notarietjänstgöring är en utbildningstjänstgöring efter jur. kand. examen. Bestämmelser finns i notariekungörelsen (1972z519, omtryckt 19751512). Notarietjänstgöring pågår två år och sex månader och kan fullgöras vid tingsrätt och länsstyrelse. Tjänstgöringen får under viss tid ske genom 5. k. utbytestjänstgöring hos åklagarmyndighet - högst ett år —eller hos polischef. kronofogdemyndighet eller advokat — högst sex månader(2 ä'). Efter särskild prövning kan tjänstgöring med juridiska arbetsuppgifter under högst sex månader hos annan myndighet än de nyss nämnda eller hos annan enskild arbetsgivare än advokat (3 &) få räknas som utbytestjänstgöring. Handlägg- ningen av frågor om notarietjänstgöring ankommer på notarienämnden (NON), vars kansligöromål fullgörs av domstolsverket. Notarietjänstgöring leder fram till notariemeritering.

1 54 & länsstyrelseinstruktionen (1971:460)fmns bestämmelser om notarie- tjänstgöring vid länsstyrelse. Av paragrafen framgår att den som fullgör notarietjänstgöring skall biträda med beredning av mål och ärenden, tjänstgöra som protokollförare och föredragande i länsstyrelsen, länsskatte- rätten, fastighetstaxeringsrätten och länsrätten samt upprätta förslag till beslut. Har notarietjänstgöringen under mer än tre månader varit förlagd till länsstyrelse, krävs enligt 18 ä' notariekungörelsen för notariemeritering att notarien varit föredragande i länsstyrelsen, länsskatterätten. fastighetstax- eringsrätten eller länsrätten.

Under budgetåret 1977/78 finns det 655 notarieplatser vid tingsrätterna. Vid länsstyrelserna har 53 tjänster i befordringsgång 12 A ställts till notarienämndens förfogande. Hittills har notarienämnden utfärdat 51 förord- nanden vid länsstyrelserna. För utbytestjänstgöring vid olika myndigheter finns 114 tjänster och det totala utbudet av notarietjänster är därför f. n. 820.

• Sida 130
•  Original

Prop. 1977/78:170 62

8.2. Cirkulationstjänstgöring inom länsstyrelsen

Notarien tjänstgör under sin utbildning på olika avdelningar inom länsstyrelsen efter en plan som görs upp av NON. För landskanslisterna gör varje länsstyrelse upp en plan för cirkulationstjänstgöring. Tjänstgörings- tiden på de olika enheterna varierar med hänsyn till landskanslistens ursprungliga anställningsområde. Den som antas för huvudsaklig sysselsätt- ning inom skatteområdet får 1. ex. sin cirkulationstjänstgöring anpassad för detta. Motsvarande gäller naturligtvis för den som anställs för planeringsav- delningens olika verksamheter.

Planlagd cirkulationstjänstgöring för övrig personal inom länsstyrelserna förekommer bara i liten utsträckning.

8.3. Utbildning som är direkt anpassad för länsstyrelsepersonal

Länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON), riksskatteverket (RSV) och vissa centrala verk bedriver kursverksamhet som riktar sig direkt till personalen vid länsstyrelserna.

8.3.1. LON

Fr. o. m. budgetåret l976/77 anordnar LON tretton kurser inom vad man kallar ”det flexibla kursutbudet" som innehåller följande kurser

- Förvaltningsutbildning

- Offentlig förvaltning - Grundläggande kurs i handläggning - Juridik

- Personal, ekonomi och organisation - Kommunalkunskap

- Mark och vatten

- Fordon och förare

- Yrkesmässig trafik

- Allmänna enhetens ärenden

- Försvarskunskap

- Samhällsplanering - Beslutsprocessen inom länsstyrelsen

Kurserna är öppna för alla personalkategorier inom länsstyrelserna. Tidigare fanns ett längre sammanhängande utbildningsprogram som vände sig till personal inom den s.k. landskanslistkarriären. Det nya systemet innebär att varje tjänsteman kan välja enstaka kurser med direkt anknytning till de arbetsuppgifter han har för tillfället.

Under budgetåret 1977/78 genomförs kurser vid 18 tillfällen för tillhopa 432 deltagare. Sammanlagt 3 489 personer har anmält sitt intresse att deltaga i kurserna. Förutom dessa kurser arrangerar länsstyrelserna själva i samarbete

• Sida 131
•  Original

Prop. 1977/78:170 63

med LON ett stort antal kurser med motsvarande innehåll.

LON:s kursprogram innehåller inte någon kurs som är direkt anpassad för länsdomstolarnas personal. Det är enligt uppgift från LON mycket sällan som handläggande och dömande personal inom länsdomstolarna deltar i LON:s kurser.

8.3.2. RSV

Den 1 juli 1975 införde RSV ett nytt utbildningssystem bl.a. för den handläggande personalen inom länsstyrelsernas skatteavdelningar och rätts- enheter. 1 utbildningen ingår

—- Grundkurs i löntagarbeskattning — Kurs i aflärsredovisning med balanslära och räkenskapsanalys — Grundkurs i företagsbeskattning

Dessutom ger RSV vissa Specialkurser t. ex. kurs för taxeringsintendenter och revisorer i processföringsteknik vid skatteprocessen. För biträdesperso- nalen frnns en grundutbildning i beskattning. Dessutom finns olika special- kurser t. ex. momskurs och fastighetskurs.

8.3.3. C entra/a verk

En del centrala verk anordnar kurser och konferenser som vänder sig till vissa personalkategorier på länsstyrelser t. ex.

— Trafiksäkerhetsverkets kurser för personal vid bil- och körkortsregistren — Naturvårdsverkets kurser för handläggare vid naturvårdsenheterna — Planverkets kurser för personal vid planenhetema — Lantmäteriverkets kurser för lantmätare, ingenjörer m. fl. — Lantbruksstyrelsens kurser för länsveterinärer

— Konsumentverkets kurser för hemkonsulenter

— Industridepartementets utbildning för personalen vid regionalekonomiska enheterna.

8.4. Tjänster för utbildningsverksamheten inom länsstyrelserna

Fr. o. m. budgetåret 1975/ 76 har fasta tjänster för utbildningsverksamhet inrättats vid de fem största länsstyrelserna (AB, 0. M, P och E län). För budgetåret 1977/78 har medel anslagits för "utbildar-tjänster” vid ytterligare sex länsstyrelser. Flertalet av de länsstyrelser som inte har dessa inom plan inrättade tjänster har med hjälp av ”egna medel” ordnat tjänster för särskilda utbildare. Vidare har det inrättats tjänster för regional utbildning i riksskat- teverkets regi vid fem länsstyrelser (AB, M, 0. T och Y län).

• Sida 132
•  Original

Prop. 1977/78:170 64

8.5. Promemoria rörande länsstyrelsejuristernas karriär och utbildning

1 november 1975 gav LON i uppdrag åt en arbetsgrupp med deltagare från länsstyrelse, kammarrätt, kommundepartement. Jurist- och samhällsvetare- förbundet och LON att göra en kartläggning och översyn av länsstyrelseju- risternas karriär- och utbildningsmöjligheter. Gruppen redovisade sina synpunkter i en promemoria som överlämnades till LON i december 1976. Promemorian innehöll en kartläggning av de nuvarande förhållandena samt förslag till förbättrad utbildning.

Arbetsgruppen påtalade bl. a. att det inte finns någon utbildning särskilt för juristerna. Inte heller någon av de kurser som anordnades av andra myndigheter var inriktade enbart på jurister. De kurser som bedrivits i LON:s regi i berednings- och föredragningsteknik och som var mycket lämpliga för juristerna var öppna för alla personalkategorier. Kurserna var mycket eftersökta och en stor del av juristpersonalen ställdes utanför.

Gruppen tog också upp frågan om "inskolning” av de nyanställda och efterlyste fasta inskolningsprogram i stället för den introduktion och handledning som varje länsstyrelse f. n. bedriver.

Sammanfattningsvis anförde arbetsgruppen att juristernas cirkulations- tjänstgöring är ett väsentligt inslag i utbildningen och att det är viktigt att någon plan för cirkulation görs upp. Vidare ansågs att tillgången på litteratur spelar stor roll och det föreslogs att bibliotekssidan borde ses över. Slutligen ansåg gruppen att utbildningsutbudet för jurister inom förvaltningen borde samordnas centralt samt att samarbete i utbildningsfrågorna borde etableras med andra organisationer som har utbildning av jurister på sina program.

9. Förvaltningsrättsreformen 1971

9.1. Inledning

Statsmakterna fattade 1971 beslut om en reform av förvaltningsrättskip- ningen i kammarrätten och regeringsrätten.

Till grund för förvaltningsrättsreformen låg ett betänkande av förvalt- ningsdomstolskommitten (SOU 1966170) Förvaltningsrättskipning. Genom reformen ombildades regeringsrätten så att dess huvuduppgift blev att sörja för prejudikatbildningen. Regeringsrätten fick också en enhetlig föredragan- deorganisation. Kammarrätten sköts in som en instans före regeringsrätten i praktiskt taget alla mål som kan gå till regeringsrätten. Den tidigare Kungl. Kammarrätten i Stockholm ersattes av två regionala förvaltningsdomstolar, kammarrätterna i Stockholm och Göteborg. Antalet kammarrätter har senare ökats till fyra. Kammarrätten i Sundsvall tillkom den 1 juli 1974 och kammarrätten i Jönköping den 1 januari 1977.

Möjligheten att fullfölja mål från kammarrätten till regeringsrätten är begränsad på så sätt att besvären prövas i regeringsrätten endast efter särskilt

• Sida 133
•  Original

Prop. 1977/78:17!) 65

prövningstillstånd. Prövningstillstånd meddelas endast om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att frågan prövas av regeringsrätten (prejudi- katsdispens) eller om det föreligger synnerliga skäl till en sådan prövning, såsom att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.

De allmänna förvaltningsdomstolarna är enligt lag ( 1971 :289) om allmänna förvaltningsdomstolar regeringsrätten och kammarrätterna i Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Jönköping.

9.2. Kammarrätterna

När förvaltningsrättsreformen trädde i kraft den l januari 1972 arbetade kammarrätten i Stockholm på nio avdelningar. varav två var förlagda till Sundsvall. Den 1 juli 1974 inrättades en fristående kammarrätt i Sundsvall bestående av de från Stockholmskammarrätten utstationerade avdelningarna och en ny avdelning. Samtidigt minskades antalet avdelningar i Stockholm till sju. Under budgetåret 1975/76 har en extra avdelning satts upp i kammarrätten i Stockholm.

Kammarrätten i Göteborg började sin verksamhet den 1 januari 1972. Kammarrätten, som från början hade sex avdelningar. utökades den ] juli 1974 med en sjunde avdelning. Sedan den 1 september 1975 finns dessutom en extra avdelning.

Kammarrätten i Sundsvall fick fr. o. rn. den 1 juli 1976 en extra avdelning och arbetar nu med tre ordinarie och en extra avdelning.

Kammarrätten i Jönköping inrättades den 1 januari 1977 och arbetar sedan den ljuli 1977 på tre avdelningar.

Kammarrättsorganisationen som alltså före reformen bestod av nio avdelningar har byggts ut till att omfatta 23 avdelningar den 1 juli 1977.

| ledningen för varje kammarrätt finns en kammarrättspresident. Tjänsten tillsätts av regeringen utan ansökningsförfarande. Kammarrätterna är för sin dömande verksamhet indelade i avdelningar. På en avdelning tjänstgör normalt en kammarrättslagman. fyra kammarrättsråd, varav en tillika är vice ordförande på avdelningen. och en kammarrättsassessor. Dessa tjänster tillsätts av regeringen, i fråga om kammarrättslagmannen utan ansöknings- förfarande. Vidare finns juristtjänster för fiskaler och fiskalsaspiranter.

Den 1 januari 1977 infördes lekmannaintlytande i kammarrätten i vissa mål (prop. l975/76:l53. JuU 44, rskr 396). [ nämndmålen — mål enligt utlänningslagen , nykterhetsvårdslagen, barnavårdslagen och föräldrabalken — är kammarrätten domför med tre lagfarna ledamöter och två nämndemän. I övriga mål dömer kammarrätten med tre lagfarna ledamöter. Vid mål om fastighetstaxering har kammarrätten särskild sammansättning.

Annan verksamhet än den dömande handhas av en administrativ enhet under ledning i Stockholm och Göteborg av en avdelningsdirektör. i Sundsvall av en byrådirektör och i Jönköping av en förste byråsekreterare.

• Sida 134
•  Original

Prop. 1977/78:170 66

Under administrativa enheten sorterar bl. a. aktuariekontoret.

Närmare bestämmelser om kammarrätternas organisation och arbets- former frnns i kammarrättsinstruktionen (l975z515, ändrad senast l977:508). Vidare frnns en kungörelse (l97111200,ändrad senast 19761558) om kammar- rätternas domkretsar.

Enligt 8 & lag om allmänna förvaltningsdomstolar prövar kammarrätten besvär över beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller annan författning anförs hos domstolen samt mål som underställs domstolen enligt folkbok- föringsförordningen. Kammarrätternas kompetensområde bestäms alltså genom föreskrifter i ett antal specialförfattningar. Dessutom finns bestäm- melser om kammarrätternas kompetens i lag (1971:309) om behörighet för allmän förvaltningsdomstol att pröva vissa mål. Antalet målgrupper hos kammarrätten uppgår till ca tvåhundra.

9.2.1. Juristkarriären vid kammarrätterna

För att få tillträde till kammarrättsdomarkarriären fordras jur. kand. ex- amen och notariemeritering. Det finns inte, till skillnad från hovrättskarriä- ren, något formellt krav på att notarietjänstgöringen under viss tid skall ha varit förlagd till tingsrätt.

Den som antagits som kammarrättsfiskalsaspirant vid en kammarrätt genomgår först en prövotid. Efter omkring 9—12 månader prövas om aspiranten skall antagas som kammarrättsfrskal. Tjänstgöringen. som äger rum på ett par avdelningar, består i att föredraga mål och utarbeta förslag till beslut. Under aspirantutbildningen i kammarrätterna står frskalsaspiranten under personlig handledning av en ledamot i kammarrätten.

Samtliga kammarrätter har viss kursverksamhet för aspiranterna. Något gemensamt kursprogram frnns inte. Vanligen förekommer kurser i bl. a. föredragningsteknik. skatterätt, barnavårds-, byggnads- och körkortsmål.

Efter frskalsgodkännandet stannar frskalen vanligen kvar i kammarrätten under ett år. Tidigast därefter prövar kammarrätten om frskalen kan godkännas för adjunktion dvs. ges möjlighet att få förord nande som ledamot i kammarrätten. Under senare år har viss utbytestjänstgöring ägt rum mellan kammarrätterna och länsstyrelser och hovrätter.

Under tiden 1972 — ] juli 1977 var omkring 50 frskaler utlånade från kammarrätterna till olika länsstyrelser, de flesta under en period om 6—8 månader. Fiskalerna tjänstgjorde huvudsakligen som ordförande i länsskat- terätt och länsrätt. Under samma tidsrymd tjänstgjorde sex länsstyrelsetjäns- temän som ledamöter vid kammarrätten i Göteborg och en vid kammarrätten i Stockholm.

Sedan 1973 har kammarrätten i Göteborg haft ett mer eller mindre regelbundet utbyte av frskaler med hovrätten över Skåne och Blekinge och hovrätten för Västra Sverige. Utbytet har omfattat ett 20-tal frskaler. Utöver detta direkta utbyte på frskalsnivå har vid ett flertal tillfällen hovrättsasses-

• Sida 135
•  Original

Prop. 1977/78:170 67

sorer och frskaler tjänstgjort som ledamöter i kammarrätterna.

Några år efter adjunktsgodkännandet kan fiskalen söka ledigförklarad tjänst som extra ordinarie kammarrättsassessor. F. n. finns 24 tjänster, varav 5 göromålsförordnanden, som kammarrättsassessor. Som assessor är det vanligt att man tjänstgör som extra föredragande i regeringsrätten eller innehar offentligt uppdrag.

Genom förvaltningsrättsreformen har kammarrättskarriären i viss mån förändrats. Den var tidigare i hög grad sluten. Numera utses i större utsträckning annan än fiskal i kammarrätt till vikarie för kammarrättsråd eller kammarrättsassessor. Vidare har i flera fall såväl förvaltningstjänstemän som domare vid de allmänna domstolarna utnämnts till innehavare av ordinarie domartjänst i kammarrätt.

9.2.2. Målutveckling vid kammarrätterna

Under årtiondet närmast före 1971 års reform mottog kammarrätten årligen omkring 10 000 mål.därav 95 % skattemål. Även den årliga balansen utgjorde under perioden omkring 10 000 mål.

Utvecklingen efter omorganisationen framgår av nedanstående tabell.

1972 1973 1974 1975 1976 l:a halvår. 1977

Inkomna 20143 18520 23136 22346 24437 11440 Avgjorda 13291 17156 18757 23302 22079 14684 Balanserade 19328 19853 25253 24440 26742 23681

Följande särskilda förhållande bör beaktas.

1) Under åren 1974 och 1975 tillfördes kammarrätten i Stockholm ett stort antal mål av engångsnatur som gällde utbyte av körkort. Dessa mål uppgick under 1974 till 4 143 och under 1975 till 1 625. Under 1975 avgjordes 3 814 sådana mål.

2)l anledning av 1975 års allmänna fastighetstaxering har under 1976 i runt tal 5 000 fastighetstaxeringsmål kommit in till kammarrätterna.

9.3. Regeringsrätten

Regeringsrätten består enligt 3 & lagen om allmänna förvaltningsdomstolar av 18 regeringsråd, eller det högre antal som av särskilda skäl frnns erforderligt. F.n. frnns 23 regeringsråd, varav tre tjänstgör i lagrådet. Regeringsrätten är domför med fem ledamöter men mål får avgöras av fyra ledamöter om tre av dem är ense om slutet. Vid frågor om prövningstillstånd är regeringsrätten domför med tre ledamöter. Närmare bestämmelser om regeringsrättens organisation och arbetsformer frnns i instruktionen

• Sida 136
•  Original

Prop. 1977/78:170 68

(1971 11208) för regeringsrätten. Regeringsrätten har ett eget kansli där målen förbereds av regeringsrättssekretcrare.

Enligt 2 & lag om allmänna förvaltningsdomstolar prövar regeringsrätten besvär över kammarrättens beslut enligt förvaltningsprocesslagen och besvär över annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller av riksdagen beslutad författning eller enligt instruktionen för kammarrätterna anförs hos domstolen. Vidare prövar regeringsrätten ansökningar om resning och återställande av försutten tid när det är fråga om ärende för vilket regeringen. förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans.

Regeringsrättens huvuduppgift är att pröva besvär över kammarrätternas beslut. De viktigaste målgrupperna som prövas av regeringsrätten utan att först ha passerat kammarrätten är kommunala besvärsmål, sekretessmål, patentmål och mål angående förhandsbesked av riksskatteverket.

Tjänstgöring som regeringsrättssekreterare har hittills ingått som ett normalt led i kammarrättskarriären. Flertalet sökande till sådan tjänst är således kammarrättsfrskaler och kammarrättsassessorer. Före förvaltnings- rättsreformen började tjänstgöringen som regeringsrättssekreterare ofta 5—9 år från börjedag i kammarrätt. Efter reformen har förordnande som regeringsrättssekreterare meddelats efter betydligt kortare tid i kammarrätt än tidigare.

Regeringsrätten rekryterar även utanför domstolarna föredragande för vissa typer av specialmål, t. ex. för vissa patentbesvärsmål och kommunal- besvärsmål. Dessa föredragande hämtas t. ex. från patent- och registrerings- verket, Svenska kommunförbundet och länsstyrelserna.

10. De allmänna domstolarna

De allmänna domstolarna är tingsrätterna, hovrätterna och högsta domstolen.

10.1. Tingsrätterna

Det finns f. n. 100 tingsrätter. Chef för tingsrätt är en lagman. Sexton av de större tingsrätterna är indelade i två eller flera avdelningar. I dessa tingsrätter finns även en eller flera chefsrådmän som chef för avdelning. 1 övrigt frnns som domare rådmän och tingsfrskaler. ] tingsrätter som är fastighetsdomstol frnns tekniska ledamöter, fastighetsråd. Beredningsuppgifter fullgörs i regel av tingsnotarier. Som protokollförare fungerar tingsnotarier eller icke rätts- bildad personal. Tingsrätterna skiftar kraftigt i storlek sinsemellan. 1 den största, Stockholms tingsrätt, frnns ca 90 ordinarie domare och i de minsta endast en ordinarie domare.

• Sida 137
•  Original

Prop. 1977/78:170 ' 69

10.2. Hovrätterna

Hovrätterna är överrätt i mål och ärenden som fullföljs från tingsrätt och vissa andra instanser, bl. a. överexekutor.

Hovrätterna är sex till antalet. l ledningen för varje hovrätt frnns en hovrättspresident, som utnämns av regeringen utan ansökningsförfarande. Hovrätten är i sitt dömande arbete indelad på avdelningar. De dömande avdelningarna består som regel av 5—6 ledamöter. Av dessa är en hovrätts- lagman (i alla hovrätter utom Svea hovrätt är hovrättspresidenten ordförande på en avdelning), ett hovrättsråd, som tillika är vice ordförande. två eller tre hovrättsråd samt en eller två hovrättsassessorer eller adjungerade ledamöter. Alla domare utom de adjungerade ledamöterna utnämns eller förordnas av regeringen, i fråga om hovrättslagmän utan ansökningsförfarande. De adjungerade ledamöterna är regelmässigt hovrättsllskaler, som fullgör adjunktionstjänstgöring före förordnande till hovrättsassessorer. Vid sidan av juristdomarna finns i hovrätterna tekniska ledamöter i vattenmål och vissa fastighetsmål. Den ljanuari 1977 infördes lekmannainflytande i hovrätterna i vissa mål (prop. 1975/76:153, JuU 44, rskr 396). Förberedande och föredragande uppgifter fullgörs av hovrättsfrskaler och hovrättsfrskalsaspi- ranter. l varje hovrätt frnns vid sidan av de dömande avdelningarna en administrativ enhet under ledning av en byråchef, avdelningsdirektör eller byrådirektör. Under administrativa enheten sorterar bl.a. aktuariekonto- ret.

10.3. Högsta domstolen

Högsta domstolen är överrätt i mål som fullföljs från hovrätt. Domstolen är indelad i tre avdelningar. ] domstolen dömer endast ordinarie domare, justitieråd. som utnämns av regeringen utan ansökningsförfarande. F.n. frnns 26 justitieråd. Sju av justitieråden tjänstgör f. n. i lagrådet.

Föredragande i högsta domstolen är revisionssekreterare, som är knutna till högsta domstolens kansli. Revisionssekreterama är som regel hovrätts- assessorer eller rådmän.

10.4. Juristkarriären i de allmänna domstolarna

Tingsrätterna och hovrätterna har en gemensam domarbana. 1 karriären ingår också vanligen viss tjänstgöring som föredragande i högsta domstolen.

För tillträde till den allmänna domarbanan krävs jur. kand. examen och notariemeritering. Minst ett år av notariemeriteringen skall ha fullgjorts vid tingsrätt. Den som antagits som hovrättsllskalsaspirant vid någon av de sex hovrätterna genomgår först en prövotid. Aspiranternas huvudsakliga syssel- sättning är att förbereda och föredra mål samt föra protokoll. Omkring 9—12

• Sida 138
•  Original

Prop. 1977/78:170 70

månader efter börjedagen i hovrätt prövas om aspiranten skall antas till fiskal.

Den fiskal som tänker fortsätta på domarbanan blir under en följd av är knuten till den hovrätt som har antagit honom till fiskal. I allmänhet fortsätter han till en början efter sitt fiskalsförordnande någon tid med samma arbetsuppgifter som under aspiranttjänstgöringen. Därefter får han kortare domarvikariat i olika tingsrätter under den hovrätt till vilken han är knuten. Ett — två år efter fiskalsförordnandet, ibland ännu tidigare, placeras fiskalen stadigvarande som tingsfiskal i tingsrätt. Tjänstgöringen där varar i allmänhet omkring tre år. Tingsfiskalen handlägger självständigt som domare en viss andel av målen och ärendena i tingsrätten. Enligt tingsrättsinstruktionen skall vid fördelningen av domargöromålen mellan de olika domarna vid en tingsrätt tas hänsyn till tingsfiskalens begränsade erfarenhet.

I viss utsträckning förekommer att hovrättsfiskaler tjänstgör vid special- domstolar, domstolsliknande organ eller myndigheter i övrigt. 1 stigande utsträckning rekryteras även hovrättsfrskaler för offentliga uppdrag.

Efter tjänstgöringen utom hovrätten återgår fiskalen till hovrätten när han har kommit i tur att bli adjungerad som ledamot i hovrätt. Stadigvarande förordnande som adjungerad ledamot föregås i allmänhet av tillfälliga kortvariga adjunktionsförordnanden. Som adjungerad ledamot tjänstgör fiskalen som domare på hovrättsavdelning. Adjunktionen medför en förnyad prövning av vederbörandes lämplighet för fortsatt domarkarriär.

Adjunktionstjänstgöringen i hovrätt pågår minst nio månader. Efter godkänd adjunktion erhålls förordnande av regeringen som hovrättsasses-

sor. Till hovrättsassessor får i princip föreslås endast den som efter fiskalsgod-

kännande dels under ett år tjänstgjort som lagman, rådman eller tingsfiskal eller innehaft eller uppehållit vissa andra tjänster, dels under minst ett år och tre månader tjänstgjort som fiskal eller adjungerad ledamot i hovrätt, varav minst nio månader som adjungerad ledamot. Assessorsförordnande brukar erhållas fem—sju år efter börjedag som frskalsaspirant i hovrätt.

Den som har fått assessorsförordnande kan räkna med att erhålla en ordinarie domartjänst. Genomsnittsåldern för utnämning till rådman ligger f. n. strax över fyrtio år, för utnämning till hovrättsråd i allmänhet högre.

11. Domstolsverket 11.1 Inledning

Domstolsverket, som inrättades den 1 juli 1975, är central förvaltnings- myndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomsto- larna. bostadsdomstolen, arrendenämndema, hyresnämnderna. rättshjälps- nämnderna och de allmänna advokatbyråerna. Domstolsverket är också centralmyndighet för den allmänna rättshjälpen.

• Sida 139
•  Original

Prop. 1977/78:170 71

Vid sin tillkomst övertog domstolsverket uppgifter som tidigare legat på domstolsväsendets organisationsnämnd (DON), hovrätterna och justitiede- partementet.

Domstolsverkets uppgifter finns angivna dels i domstolsverkets egen instruktion(1975:506,ändrad senast l977:506). dels i de olika instruktionerna för de myndigheter som lyder under domstolsverket och dels i olika generella föreskrifter för centrala förvaltningsmyndigheter. l domstolverkets instruk- tion anges bl.a. att domstolsverket, med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter, skall leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter, råd och anvisningar samt tillse att verksamheten bedrivs effektivt. Det föreskrivs särskilt att verket inte får föreskriva att viss rotel eller visst mål eller ärende skall tilldelas viss enskild domare eller på annat sätt bestämma hur dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda domare.

Domstolsverket har bl. a. att svara för organisationsfrågor samt personal- och ekonomiadministration inom sitt verksamhetsområde. Organisations- frågorna omfattar t. ex. rationaliseringsfrågor, ADB-frågor samt byggnads- och utrustningsfrågor. En huvuduppgift för verket är också att svara för utbildnings- och informationsverksamheten på domstolsväsendets områ- de.

11.2. Domstolsverkets organisation

Domstolsverket leds av en styrelse bestående av ordförande och fem andra ledamöter. Chef för domstolverket är en generaldirektör som också är styrelsens ordförande.

För att avge förslag till regeringen vid tillsättning av domartjänster tinns en särskild tjänsteförslagsnämnd. Som central notariemyndighet linns en särskild notarienämnd. Dessa nämnder är fristående men kanslifunktionerna fullgörs av domstolsverket.

Domstolsverket arbetar med en organisation bestående av fyra huvuden- heter och ett revisionskontor. De fyra huvudenheterna är organisationsen- heten. ekonomienheten, personalenheten och juridiska enheten. Samman- lagt frnns vid domstolsverket omkring 115 tjänster med den ungefärliga fördelningen 20 på organisationsenheten, 40 på ekonomienheten, 40 på personalenheten och 15 på juridiska enheten.

11.3. Domstolsverkets utbildningsverksamhet

Domstolsverket arrangerar utbildning för såväl lagfaren som icke lagfaren personal vid de domstolar och myndigheter som administreras av verket. För personalen vid de allmänna domstolarna finns ett rikt kursutbud. För den lagfarna personalen anordnas t. ex. seminarier i olika Specialämnen och för

• Sida 140
•  Original

Prop. 1977/78:170 72

övrig personal finns kurser i såväl tvistemål som brottmål.

Under budgetåret 1977/78 kommer verket att i likhet med tidigare år anordna en kurs för domare vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kursen har till syfte att ge deltagarna vidgade kunskaper inom byggnadslag- stiftningen, att belysa vissa svårtillgängliga områden inom den sociala lagstiftningen samt att orientera om problematiken i samband med muntlig förhandling i kammarrätt. Kursen innehåller momenten nyheter i byggnads- lagstiftningen,byggnadsplaner m. m.. arbetet i barnavårdsnämnd — läkarens roll i samhällets barnavård, samhällets barnavård — förebyggande och ingripande åtgärder. överflyttning av barn enligt 21 kap. föräldrabalken. muntlig handläggning och syn.

Under budgetåret 1977/78 avser domstolsverketäven att anordna särskilda studiedagar för förvaltningsdomare.

Domstolsverkets kurser för icke lagfaren personal avser t. ex. en introduk- tionskurs på fyra dagar för nyanställda och en tredagarskurs för biträden vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Syftet med den sistnämnda kursen är att sammanföra föreståndare för de dömande avdelningarnas målkanslier för att mot bakgrund av erfarenheter av förvaltningsrättsreforrnen få till stånd en diskussion rörande vissa problemställningar, i första hand i samband med skattemålen. Härvid kommer främst materiella och förvaltningsprocessuella regler att beaktas. Kursen innehåller momenten kommunalskattelagens systematiska uppbyggnad. gången i ett taxeringsmål inklusive debitering och uppbörd, kommunicering av mål, förvaltningsprocessen, viss orientering om uppsättande av enkla mål, upprättande av PM samt föredragning. Kursen kan även kortfattat komma att beröra ämnesområdena byggnadslagstiftning och sociallagstiftning.

12. Tidigare behandling av frågan om länsdomstolarnas ställning m. m.

Förvaltningsrättskipningen i länsstyrelsen har behandlats i ett flertal utredningar under senare årtionden. Sambandet mellan länsstyrelsens dömande verksamhet och dess övriga uppgifter aktualiserades i länsförvalt- ningsutredningens betänkande (SOU 1967120-21) Den statliga länsförvalt- ningen och i landskontorsutredningens betänkande (SOU 1967:22) Skatteför- valtningen. Senast har den regionala förvaltningsrättskipningen behandlats i länsberedningens betänkande (SOU 1974:84) Stat och kommun i samver- kan.

Länsjörvalmingsurredningen tillkallades 1961 för att göra en förutsätt- ningslös och allsidig undersökning rörande länsförvaltningens organisation i sin helhet och särskilt beakta frågan om samordning både inom olika verksamhetsområden i länsförvaltningen och mellan dessa verksamhetsom- råden. Enligt utredningens förslag skulle den översiktliga samhällsplane-

• Sida 141
•  Original

Prop. 1977/78:170 73

ringenjämte förvaltningsrättskipning samt allmän ordning och säkerhet vara den dominerande uppgiften för länsstyrelsen. Den judiciella sidan av länsstyrelsens verksamhet blev inte föremål för något samlat bedömande. I samband med överväganden rörande medborgerlig representation i länssty- relsen och länsstyrelsens inre organisation kom utredningen emellertid också in på frågor som rörde myndighetens rättskipande uppgifter. Utredningen föreslog bl.a. att medborgerliga representanter skulle delta i avgörandet av vissa rätts- och förvaltningsärenden i länsstyrelsen och att dessa represen- tanter skulle bilda en särskild nämnd. Utredningen framhöll att nämndens deltagande medförde att den administrativa rättskipningen inom länsstyrel- serna ändrade karaktär genom att rättssäkerhetsgarantierna blev starkare och handläggningsformerna mer domstolsmässiga. Sambandet mellan den dömande verksamheten och länsstyrelsens övriga uppgifter av förvaltande natur borde dock behållas.

På förslag av länsförvaltningsutredningen hade frågan om skatteförvalt- ningens organisation överlämnats till landskontorsutredningen. Länsförvalt- ningsutredningen utgick vid utformningen av sina förslag från att landskon- torsutredningens förslag skulle genomföras.

Londska/tral'sulredningen föreslog att skatteförvaltningen skulle brytas ut från länsstyrelserna och att fristående skatteverk skulle inrättas. Utredningen föreslog vidare att prövningsnämnderna skulle ombildas till länsskatterätter. som också skulle vara fristående från länsstyrelsen. Enligt utredningens tanke skulle länsskatterätterna i administrativt hänseende lyda under kammarrätten som därmed skulle få i princip samma ställning i förhållande till länsskatterätterna som hovrätterna hade till de allmänna domstolarna. Som motiv för den föreslagna ombildningen anförde utredningen bl.a. organisatoriska skäl.

De betänkanden som avgetts av länsförvaltningsutredningen och lands- kontorsutredningen remissbehandlades med en gemensam remisstid.

Vid remissbehandlingen av länsförvaltningsutredningens förslag tog några instanser upp frågan om länsstyrelsens ställning som på samma gång dömande och allmänt förvaltande organ inom visst verksamhetsområde och anförde att det var önskvärt att den dömande verksamheten gavs en mer oberoende ställning än som föreslagits även om det f. n. kunde möta svårigheter att länsvis bygga upp en självständig och oberoende förvaltnings- domstol.

Vid remissbehandlingen av landskontorsutredningens förslag om att inrätta fristående Iänsskatterätter tillstyrkte flertalet remissinstanser försla- get. Åtskilliga remissinstanser. bl.a. riksskattenämnden och tjugo länssty- relser, föreslog emellertid att man skulle göra en omorganisation inom länsstyrelsens ram. Oavsett inställningen i utbrytningsfrågan var det en allmän mening bland remissinstanserna att dömandet på länsplanet måste ges bättre resurser. Förvaltningsdomstolskommittén fann att prövnings- nämndernas omvandling till domstolar och den mer kvalificerade procedur

• Sida 142
•  Original

Prop. 1977/782170 74

vid målens behandling, som förutsattes, gjorde det möjligt att handlägga målen mer omsorgsfullt och ingående samt därmed lätta trycket på nästa instans, kammarrätten. En bättre ordning för skattedömandet på länsplanet ansågs ägnad att skapa ökat förtroende hos skattebetalarna. En förstärkning av skatteprocessen i lägre instans sades också ligga helt i linje med förvaltningsdomstolskommitténs förslag om att regeringsrätten i viss utsträckning skulle bli en prejudikatinstans. En annan remissinstans anförde att prövningsnämnderna i många fall uppfattades av de skattskyldiga som ett organ för fastställande av det fiskalas intressen. Det ansågs i huvudsak vara två omständigheter som föranlett den bristande tilltron. För det första hade det faktiska samröre, som förelåg genom att såväl taxeringssektioncrna som prövningsnämnderna var inbyggda i länsstyrelseorganisationen. hos många skattskyldiga skapat den föreställningen att prövningsnämnderna inte var självständigt dömande organ. För det andra hade det förekommit att prövningsnämnderna många gånger på grund av tidspress inte handlagt ärendena eller motiverat besluten med den omsorg som kunnat förväntas.

1 1970 års proposition om riktlinjer för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (19701103) anförde departementschefen (s. 150) att det förelåg skäl att överväga åtgärder för att förstärka förvaltningsrättskip- ningen på länsplanet. Ett sådant skäl var den reform som föreslagits beträffande förvaltningsrättskipningen i kammarrätt och regeringsrätt och som innebar att regeringsrätten omvandlades till en i huvudsak prejudikat- bildande instans. Reformen förutsatte enligt departementschefen att instan- serna under regeringsrätten förstärktes. En förstärkning av kammarrättsor- ganisationen hade också föreslagits. Den åtgärd som i första hand borde komma i fråga för att förbättra förvaltningsrättskipningen på länsnivå var enligt departementetschefen att bereda utrymme för lekmannainflytande. För förvaltningsrättskipningen hade sambandet med handläggningen av ärenden med inriktning på planering, inspektion, tillsyn eller allmän förvaltning ofta verkat befruktande. Kritik hade emellertid också riktats mot denna organisation. Det hade sålunda hävdats att förvaltningsrättskip- ningens objektivitet äventyrades genom den organisatoriska integrationen. Möjligen kunde befaras att någon gång den föreställningen skapades att risker för bristande objektivitet skulle föreligga på grund av det organisatoriska sambandet mellan förvaltningsrättskipning och t. ex. länsstyrelsens tillsyns- och inspektionsuppgifter. Detta kunde anses tala för att förvaltningsrättskip- ningen skulle brytas ut ur länsstyrelsen och förläggas till ett helt fristående organ. Enligt departementschefens mening saknades dock tillräckligt underlag för att vid denna tidpunkt pröva en sådan organisation. Däremot fanns det förutsättningar för att inom länsstyrelsens ram ge förvaltningsrätt- skipningen en organisatoriskt mer fristående ställning än den då hade. Departementschefen föreslog att till en förvaltningsavdelning vid länsstyrel- serna skulle knytas en länsskatterätt och en länsrätt.

Med anledning av propositionen föreslogs i motionerna 1:1193 och 11: 1406

• Sida 143
•  Original

Prop. 1977/78:170 75

att riksdagen skulle uttala att länsrätten och länsskatterätten i princip borde vara organiserade som från länsstyrelsen helt fristående organ, närmast för att rättskipningen skulle kunna tillvinna sig allmänhetens fulla förtroende.

Statsutskottet (SU 19701132) hemställde om riksdagens bifall till proposi- tionen och avslag på motionerna. Utskottet anförde att det även enligt dess mening kunde anföras principiella skäl för att förvaltningsrättskipningen på länsnivå skulle brytas ut från länsstyrelsen. De rättskipande organen skulle dock i praktiken få en oberoende ochjävsfri ställning. Dessa förhållanden, de fortsatta övervägandena om den regionala skatteorganisationen samt det på flera punkter otillräckliga underlaget för en slutlig prövning av länsrättens uppgifter hade lett utskottet till att godta förslaget i propositionen. Utskottet kunde därför ej heller förorda ett riksdagens uttalande till förmån för en helt fristående förvaltningsrättskipning.

Beslutet innebar bl. a. att ett slutligt ställningstagande i frågan om en från länsstyrelserna helt fristående förvaltningsrättskipning ansågs böta anstå. I reservation till utskottets utlåtande ansågs i denna del att utskottet borde ha hemställt om avslag på propositionens förslag och om bifall till motionerna. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr 1970:308) och godtog därmed riktlinjerna för den statliga länsförvaltningens partiella omorganisation.

I 1971 års proposition med förslag till lag om skatterätt och länsrätt m. m. (l97l:l4) föreslogs en lag med bestämmelser om skatterätts och länsrätts kompetensområden, om domförhet, om omröstning samt om ledamöter i skatterätt och länsrätt. Enligt förslaget skulle länsrätten och länsskatterätten organisatoriskt knytas till länsstyrelsen. Propositionen föregicks av remiss till lagrådet. Lagrådet fäste uppmärksamheten vid Europarådets konvention den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lagrådet framhöll att det bäst skulle överens- stämma med konventionens avfattning och anda om den av länsstyrelserna handhavda förvaltningsrättskipningen kunde brytas ut ur länsstyrelserna och förläggas till helt fristående organ. En sådan anordning ansågs även från allmänna rättssäkerhetssynpunkter vara att beteckna som överlägsen den i remissprotokollet föreslagna lösningen. Förslaget utgjorde dock enligt lagrådet en avsevärd förbättring. Det borde därför godtas i avvaktan på att tanken på helt fristående regionala förvaltningsdomstolar kunde förverkligas i framtiden.

Lagrådet anförde vidare att skilda kompetensområden hade bestämts för de båda domstolarna. Uppdelningen av förvaltningsrättskipningen hade dock icke genomförts i organisatoriskt hänseende. Så som bestämmelserna om domstolarnas organisation utformats i förslaget stod länsskatterätt och länsrätt i själva verket som skilda domstolar endast till namnet. Samma personer som i egenskap av ledamöter i länsskatterätt skulle komma att handlägga ett skattemål var sålunda behöriga att vid behov pröva t. ex. ett körkortsmål, men domstolen benämnes då länsrätt. När uppdelningen på två domstolar inte genomfördes i organisatoriskt hänseende, syntes det som om det skulle ha varit lämpligt att förvaltningsrättskipningen på länsplanet också

• Sida 144
•  Original

Prop. 1977/78:170 76

formellt utövades av en enda domstol med behörighet att upptaga mål inom båda de kompetensområden som angivits i förslaget. [ inledningsskedet, när de domaruppgifter som föreslagits för skatterätterna torde kvantitativt betydligt överväga dem som hänförts till länsrätterna, kunde emellertid skäl finnas för att bibehålla den på nuvarande länsstyrelseorganisation grundade uppdelningen på två domstolar med olika namn. Lagrådet föreslog därför ingen ändring av förslaget i detta avseende. Frågan syntes dock kunna komma i ett annat läge sedan domstolarna varit i verksamhet någon tid och länsrätternas område — såsom torde vara avsikten — betydligt vidgats. Sedan så skett torde det komma att framstå som naturligt att en gemensam förvaltningsdomstol fanns i varje län. Denna borde i så fall benämnas länsrätt.

Propositionen l97l:l4 var grundad på de av 1970 års riksdag beslutade riktlinjerna och en inom civildepartementet upprättad promemoria (C 197013). I motionerna 197111217 och 197111218 hemställdes om förslag till en organisation med helt fristående förvaltningsdomstolar. I den sistnämnda motionen hemställdes också om ett riksdagens uttalande att den i proposi- tionen föreslagna organisationen endast kunde godtagas som provisorium.

Civilutskottet (CU l97l:9) hänvisade till Statsutskottets vid 1970 års riksdag uttryckta uppfattning (SU 1970:132 sid 9). Den nu föreslagna regleringen av förvaltningsrättskipningen bekräftade. enligt civilutskottets mening. att skatterätt och länsrätt skulle självständigt handlägga och avgöra målen. Det hänvisades också till att landskontorsutredningens förslag om fristående skatteverk och skatterätter i länen skulle övervägas av den år 1970 tillkallade länsberedningen. Propositionen bifölls av riksdagen efter civilut- skottets tillstyrkande i denna del (rskr 1971152). Till utskottets utlåtande hade fogats en reservation till förmån för fristående länsdomstolar.

Länsberedningen fick i uppdrag att i anslutning till tidigare verkställda utredningar av länsförvaltningsutredningen, landskontorsutredningen och länsindelningsutredningen (SOU 1967220-23) samt länsdemokratiutred- ningen (SOU 1968147) göra en sammanfattande bedömning rörande den regionala samhällsförvaltningcns uppgifter och organisation. Länsbered- ningens fötslag innefattade huvudsakligen principiella ställningstaganden.

Länsberedningen yttrade beträffande förvaltningsrättskipningen bl. a. att det inte fanns någon grund för tvekan om att den regionala förvaltnings- rättskipningen undergått en avsevärd förstärkning och förbättring genom 1971 års reformer. De enhetliga och generellt tillämpliga förfarandereglerna i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen hade i hög grad bidragit till att underlätta arbetet för länsstyrelserna och domstolsorganen i deras rättskip- ning. Med hänsyn till de erfarenheter som vunnits hade länsberedningen inte funnit några bärande skäl för att bryta ut förvaltningsrättskipningen från länsstyrelserna.

Beredningen anförde vidare att det av förarbetena till 1971 års omorgani- sation och till inrättandet av de tre förvaltningsdomstolarna syntes framgå,

• Sida 145
•  Original

Prop. 1977/78:170 77

att avsikten varit att dessa domstolar inom en snar framtid skulle föras samman till en regional förvaltningsdomstol. Erfarenheterna av domstolens verksamhet hittills bekräftade att denna linje borde fullföljas. Tillkomsten av fastighetstaxeringsrätt, även om dess sammansättning var något olik de båda övriga domstolarnas, utgjorde inte tillräckligt skäl att hålla domstolarna organisatoriskt åtskilda. På grund härav borde av de tre domstolsorganen i varje län bildas en förvaltningsdomstol. förslagsvis benämnd länsrätt.

lett särskilt yttrande till länsberedningens betänkande framhölls att organ med allmänna förvaltningsuppgifter och organ med dömande uppgifter borde vara organisatoriskt åtskilda. På sikt torde därför även på förvaltningsrätt- skipningens område byggas upp en organisation motsvarande den inom den allmänna rättskipningen med organisatoriskt fristående förvaltningsdom- stolar också i första instans.

Vid remissbehandlingen av länsberedningens betänkande uttalade sig endast en mindre del av remissinstanserna om förvaltningsrättskipningens organisation. Förslagen om sammanslagning av länsdomstolarna till en länsrätt och om utredning av tillförandet av nya målgrupper fick ett positivt mottagande. När det gäller frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning var remissinstanserna inte lika eniga.

Länsberedningens uppfattning att domstolarnas organisatoriska anknyt- ning till länsstyrelserna skulle behållas delades bl. a. av 14 länsstyrelser. Av dessa hade sex avgett enhälliga yttranden medan det vid åtta avgavs reservationer. Av återstående tio länsstyrelser ansåg sju att det i princip var motiverat att frågan om utbrytning av förvaltningsrättskipningen utreddes. Tre länsstyrelser ansåg att tillräckliga erfarenheter ännu inte kunde anses ha vunnits för att aktualisera en utbrytning. På sikt kunde det emellertid finnas skäl att utreda frågan.

Åtskilliga remissinstanser med anknytning till rättsväsendet t. ex. justitie- kanslern. kammarrätterna och hovrätten för Västra Sverige. avstyrkte länsberedningens förslag och fann övervägande skäl tala för att länsdomsto- larna skiljdes organisatoriskt från länsstyrelserna.

I propasitionen 1975/76:168 om vissa frågor rörande den regionala samhällsförvaltningens uppgifter och organisation anförde departements- chefen beträffande förvaltningsrättskipningen att övervägande skäl talade för sammanslagning av länsdomstolarna. En utredning med uppgiftatt överväga organisatoriska frågor inför en sammanslagning skulle därför tillsättas.

I fråga om en eventuell utbrytning av länsdomstolarna ur länsstyrelsen anförde departementschefen att erfarenheterna av länsdomstolarnas verk- samhet i allt väsentligt var mycket goda. Han ville särskilt framhålla värdet av den ökade förtroendemannamedverkan i förvaltningsrättskipningen som länsrätternas inrättande hade inneburit. Det hade, enligt departementsche- fen. inte från något håll ifrågasatts att länsdomstolarna inte skulle fungera helt självständigt vid handläggningen av de mål som ankom på dem. Organisatoriskt rådde en klar åtskillnad mellan domstolarnas verksamhet

• Sida 146
•  Original

Prop. 1977/78:170 78

och skatteförvaltningen. En stor del av den verksamhet som f. n. ankommer på förvaltningsavdelningarna var inte av sådan karaktär att det framstod som lämpligt att den överfördes till fristående förvaltningsdomstolar. Den hade inte heller något uttalat samband med de uppgifter som ankommer på länsstyrelsen i övrigt. I varje fall i de mindre länen skulle en utbrytning av domstolarna — särskilt om den förenades med en vidgning av deras målområde — leda till svårigheter när det gäller att skapa en effektiv och säker organisation för denna arbetsenhet. Det fanns därför inte anledning att även låta utreda frågan om en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrel- serna.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet samtidigt med ett flertal motioner. I motionerna hemställdes att riksdagen skulle uttala att de regionala förvaltningsdomstolarna i framtiden bör vara organisatoriskt fristående från länsstyrelserna respektive att domstolarnas ställning skulle utredas med sikte på att de skall ges ställning av fristående regionala förvaltningsdomstolar.

Konstitutionsutskottet (KU 1975/76:55) tillstyrkte propositionens förslag och avstyrkte motionerna. Enligt utskottets mening motiverade de organi- satoriska nackdelar som skulle uppstå vid en utbrytning att domstolarnas anknytning till länsstyrelsen behölls. Enligt utskottets mening arbetade domstolarna i sin dömande verksamhet redan helt självständigt och obero- ende.

Till utskottets betänkande såvitt avsåg de regionala förvaltningsdomsto- larnas ställning avgavs reservation vari anfördes att utskottet hade bort uttala att starka skäl fanns för att nu fatta principbeslut om fristående regionala förvaltningsdomstolar. Den av departementschefen föreslagna utredningen borde inriktas på detta. Som skäl för detta kunde bl. a. anföras att allmänhetens tilltro till länsrätternas oberoende ställning därvid skulle ökas. Som anförts i någon av motionerna fanns en risk för att många medborgare inte uppfattade de regionala förvaltningsdomstolarna som fristående utan som en del av länsstyrelsernas verksamhet som förvaltningsrättslig myndig— het.

Enligt reservanternas mening talade starka principiella skäl emot en ordning som innebär att det dömande organet i t. ex. en skatteprocess har sitt kansli inom samma myndighet som den ftskala parten i skattemålet. Det är uppenbart att domstolarnas oberoende och jävsfria ställning skulle förstärkas om det organisatoriska sambandet med länsstyrelsen upphörde.

Den nuvarande ordningen skapade också enligt reservanterna svårigheter av praktisk natur. Den hindrar en nödvändig integration mellan de regionala förvaltningsdomstolarna och kammarrätterna och regeringsrätten. En utbrytning av länsdomstolarna kunde möjliggöra en organisatorisk uppbyggnad av rättskipningen på detta område som i huvudsak stämde överens med vad som gällde för de allmänna domstolarna. Beträffande domarutbildning och domarkarriär skulle en sådan ordning innebära en klar

• Sida 147
•  Original

Prop. 1977/78:170 79

fördel. I frågan om de regionala förvaltningsdomstolarnas ställning företogs lottning i riksdagen. Lotten utföll så att utskottets hemställan bifölls.

13. Överväganden och förslag 13.1 Inledning

Förvaltningsrättskipningen i vårt land har reformerats genomgripande under 1970-talet. Reformerna har i första hand gällt de högre instanserna. Kammarrätt har getts en liknande ställning som hovrätt inom det allmänna domstolsväsendet och organisationen har under sex år betydligt mer än fördubblats. Regeringsrätten har liksom högsta domstolen fått ställning som i huvudsak prejudikatinstans.

Även förvaltningsrättskipningen i första instans har undergått föränd- ringar men varken reformerna eller resursförstärkningarna har varit tillnär- melsevis lika omfattande som de i högre instans. Av ålder är tyngdpunkten i första instans förlagd till länsnivå,och verksamheten är där alltjämt inordnad i länsstyrelserna. Sedan 1971 är dock förvaltningsrättskipningen även där till väsentlig del organiserad på domstolar. Denna förändring var emellertid inte djupgående på samma sätt som kammarrätts- och regeringsrättsreformerna. Huvudinnebörden var att de tidigare prövningsnämnderna ersattes av länsskatterätter som inom länsstyrelsernas ram skildes organisatoriskt från den ftskala skatteadministrationen. Därutöver inrättades länsrätter för vissa allmänna förvaltningsmål.

Länsdomstolarnas organisatoriska ställning har varit föremål för diskus- sion alltsedan förarbetena till 197] års reform. Redan då förordades från olika håll, bl.a. av lagrådet, att dessa domstolar skulle även i organisatoriskt avseende få en fullt fristående ställning liksom övriga domstolar i vårt land. Dessa reformkrav har återkommit med ökad styrka under de år som gått sedan omorganisationen l97l. Kommitténs huvuduppgift äratt utreda och ta ställning i denna fråga. Enligt direktiven bör länsdomstolarna ges en fristående ställning om inte avgörande praktiska skäl befinns tala för en fortsatt anknytning till länsstyrelserna.

Då frågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning behandlas i dag. måste den ses i sammanhang med domstolarnas allmänna arbetssituation. Under de gångna åren har länsdomstolarna haft att arbeta under allt större svårigheter. Detta har bl.a. kommit till uttryck i att målbalanserna stigit kraftigt, från drygt 100 000 mål under de första tre åren efter 1971 till över 190 000 mål 1977. Av denna ökning hänför sig omkring 80000 mål till skattemålen.

Kommittén har mot denna bakgrund funnit att en större reform nu är påkallad även i fråga om förvaltningsrättskipningen på länsnivå. Sådana avgörande praktiska skäl för att behålla den nuvarande anknytningen till

• Sida 148
•  Original

Prop. 1977/78: 170 80

länsstyrelserna. som direktiven talar om, föreligger enligt kommitténs mening inte. Även om en utbrytning av domstolarna på kort sikt kan medföra vissa praktiska problem har kommittén ansett att fördelarna med att inordna länsdomstolarna i förvaltningsdomstolsorganisationen överväger klart. Kommitténs förslag innebär därför att länsdomstolarna bryts ut till fristående regionala förvaltningsdomstolar.

I det följande utvecklar kommittén först de allmänna principiella motiv som talar för fristående länsdomstolar. Därefter redovisar kommittén synpunkter på den nuvarande länsdomstolsorganisationen. [ två avsnitt skisserar kommittén principerna för en ny domstolsorganisation och för länsstyrelsernas omorganisation med anledning av länsdomstolarnas utbryt- ning. Kommittén drar därefter upp riktlinjer för en ny domstolsorganisation och berör avslutningsvis mellankommunala skatterätten samt resurs- och författningsfrågor.

13.2. Principiella motiv för fristående länsdomstolar

De principiella motiven för kommitténs förslag till ny organisation för länsdomstolarna sammanhänger givetvis med den allmänna syn på rättssä- kerheten som ligger till grund för utformningen av vårt domstolssystem. Kommittén vill starkt betona rättssäkerhetssynpunkterna. Det är en viktig rättspolitisk angelägenhet att finna en organisationsform för förvaltnings- rättskipningen på länsnivå som medger högsta möjliga standard i fråga om rättssäkerhet och som skapar bästa möjliga förtroende hos allmänheten.

De uppgifter som för närvarande ligger hos länsdomstolarna är av stor betydelse för de enskilda. Tyngdpunkten ligger på skattesidan. Betydelsen av att verka för en god rättssäkerhet på detta område behöver knappast utvecklas. Också den rättskipning som förekommer vid länsrätterna, t. ex. administrativa frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. har genomgri- pande betydelse för den enskilde.

Att på olika sätt verka för att höja rättssäkerheten inom förvaltningen är enligt kommitténs mening över huvud taget en angelägen uppgift. Det följer av att den offentliga förvaltningsapparaten och författningsregleringen ständigt ökari omfattning och blir allt svårare för de enskilda medborgarna att överblicka.

En grundläggande garanti för rättssäkerheten ligger i att domstolar och domare haren självständig ställning. 1 regeringsformen 11 kap. 2 & slås fast att ingen myndighet får bestämma huren domstol skall döma idet enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. I regeringsformen finns också regler som garanterar domarnas självständighet i dömandet, t. ex. reglerna om oavsättlighet.

Dessa regler gäller även för länsdomstolarna. Deras självständiga ställning garanteras alltså i regeringsformen. Vidare finns det i 25% länsstyrelsein- struktionen närmare föreskrifter för domstolarnas verksamhet som ytterli-

• Sida 149
•  Original

Prop. 1977/78:170 ' 81

gare markerar domstolarnas självständighet gentemot länsstyrelsen. Kommittén har inte heller funnit annat än att länsdomstolarna också i praktiken intar en självständig ställning i sin dömande verksamhet.

Principen om domstolarnas självständighet är emellertid inte knuten endast till själva dömandet. I fråga om den allmänna rättskipningen har den också kommit till uttryck vid domstolsadministrationens organisation och i speciella garantier för att domartillsättningar sker i former som tryggar kvalitet och rättssäkerhet. Belysande är diskussionerna kring inrättandet av domstolsverket som central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet. Farhågor yppades för att denna administrativa omorganisation skulle medföra risker för domstolarnas självständighet. Dessa synpunkter blev föremål för ingående överväganden. Särskilda bestämmelser infördes i instruktionen för domstolsverket för att garantera att intrång inte skulle ske i domstolarnas självständighet genom styrning från den centrala myndighe- ten.

Länsdomstolarnas administrativa anknytning till länsstyrelserna är princi- piellt felaktig mot bakgrund av de värderingar som anlades av statsmakterna i samband med domstolsverkets inrättande. Den känslighet för principen om dömandets självständighet och integritet som visades då måste enligt kommitténs mening beaktas då en omorganisation av förvaltningsrättskip- ningen på länsnivå övervägs.

Sedan gammalt har det ansetts angeläget att i fråga om förslag till domartjänster ha en ordning som säkerställer en sakkunnig bedömning av olika sökandes kvalifikationer för sådan tjänst. För de allmänna domstolarna och kammarrätterna gäller att tillsättning av domtjänster sker efter förslag av en tjänsteförslagsnämnd som är tillskapad i första hand för just detta ändamål. Av nämndens ledamöter är f.n. sju yrkesverksamma domare. Bland ledamöterna finns bl. a. högsta domstolens och regeringsrättens ordförande samt en hovrättspresident och en kammarrättspresident.

För länsdomstolarnas del gäller att förslag till domartjänster lämnas av länsstyrelsernas politiskt sammansatta styrelser som i princip saknar domar- inslag. Tillsättningsförfarandet är alltså ett annat i fråga om länsdomartjäns- ter än det som gäller för domartjänsteri övrigt. Det framstår som självklart att samma ordning i fråga om domartillsättningar bör gälla vid länsdomstolarna som vid andra domstolar.

En annan skillnad mellan länsdomstolarna och övriga domstolar ligger i den ordning som gäller i fråga om budgetbehandling och resurstilldelning. Länsdomstolarnas behov blir föremål för prövning gemensamt med övriga funktioner inom länsstyrelserna. Det blir alltså fråga om att genomföra en samlad prioritering av behoven inom så olika områden som förvaltnings- rättskipning, samhällsplanering, skatteförvaltning etc. Inom domstolsvä- sendet i övrigt förekommer ingen liknande avvägning på myndighetsnivå mellan rättskipningens behov och andra samhällsuppgifter. Med hänsyn till att länsdomstolarna är första instans i förvaltningsdomstolsorganisationen är

• Sida 150
•  Original

Prop. 1977/78:170 82

det angeläget att få en sådan ordning att deras resursbehov kan bedömas och avvägas mot resursbehoven vid övriga förvaltningsdomstolar.

Avvikelserna i fråga om länsdomstolarna från vad som eljest gäller inom domstolsväsendet är historiskt betingade. Förvaltningsdömandet har över huvud taget långtifrån samma gamla fasta traditioner som de allmänna domstolarna i vårt land. Före 1971 års genomgripande förvaltningsrättsre- form var förvaltningsrättskipning i domstolsform undantag och blandning av förvaltning och rättskipning huvudregel.

Förvaltningsrättsreformen 1971 markerar en brytning med tidigare princi- per. Som förut nämnts innebar reformen att regeringsrätten fick ställning som i huvudsak en prejudikatinstans och att kammarrätt sköts in som mellanin- stans före regeringsrätten i flertalet mål som går till regeringsrätten. Enda undantaget av större betydelse är kommunalbesvärsmålen som går från länsstyrelse till regeringsrätten utan att passera kammarrätt eller. i fråga om landstingsmålen, direkt till regeringsrätten.

Regeringsrätten och kammarrätterna har ställning som allmänna förvalt- ningsdomstolar. De sorterar liksom de allmänna domstolarna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet.

Förvaltningsrättsreformen var inte bara principiellt genomgripande. Stats- makterna har också gjort betydande satsningar på att fullfölja reformen på det organisatoriska planet. En kammarrätt med nio avdelningar 1971 har blivit fyra kammarrätter med 23 avdelningar 1977. Av dessa har två kammarrätter och åtta avdelningar kommit till 1974 och senare. Denna utbyggnad har genomförtsi full politisk enighet i principfrågorna. De meningsskiljaktigheter som har förekommit i riksdagen har inskränkt sig till frågor om lokaliserings- orter och utbyggnadstakt.

Förvaltningsrättsreformen innebar en förstärkning av domstolsorganisa- tionen på förvaltningssidan. Organisationen är emellertid ofullkomlig så länge den inte också omfattar första instans. På den allmänna domstolssidan är organistionen uppbyggd med tre nära sammanknutna instanser. tingsrät- ter, hovrätter och högsta domstolen. Samma principer - grundade i samma rättssäkerhetskrav — gäller för alla tre instanserna. Full enighet råder om att rättssäkerheten kräver ett treinstanssystem även på förvaltningssidan. Här föreligger emellertid den skillnaden att första instansen, länsdomstolarna, inte är integrerad med de högre instanserna utan är organisatoriskt inbyggd i länsstyrelserna. I princip innebär detta detsamma som om tingsrätterna skulle ingå i samma organisation som åklagarväsendet. Ordningen medför också praktiska nackdelar i samtliga tre instanser, som kommittén skall närmare utveckla i detta avsnitt.

Den blandning av förvaltnings- och rättskipningsuppgifter som före- kommer vid länsstyrelserna utgör avsteg från en princip som bragts till klara uttryck på fiera andra håll under senare år. Utöver 1971 års förvaltningsrätts- reform och diskussionerna kring domstolsverkets inrättande kan erinras om förslagen till omorganisation av besvärsavdelningarna vid patent- och

• Sida 151
•  Original

Prop. 1977/78: 170 83

registreringsverket och riksförsäkringsverket. Skillnaden mellan förvaltning och rättskipning utvecklas också i förarbetena till 1975 års regeringsform. Även 1971 års länsstyrelsereform innebar givetvis ett principiellt bejakande av tanken, att dömande bör skiljas från förvaltningen, om än principen inte fullföljdes till i administrativt hänseende fristående länsdomstolar.

Den alltmer markerade strävan att hålla förvaltning och rättskipning åtskilda har en viktig motivering i önskemålet att garantera bästa möjliga förtroende hos allmänheten för förvaltningsrättskipningen. Man kan visser- ligen säga att gränsen mellan förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas verksamhet är flytande. Förvaltningsmyndigheterna sysslar i stor utsträck- ning med rent rättstillämpande verksamhet och domstolarna överprövar förvaltningsmyndigheters beslut. En viktig skillnad mellan förvaltnings- myndigheternas och domstolarnas ställning är emellertid att många förvalt- ningsmyndigheter — i motsats till domstolarna — också har att företräda offentliga intressen och är skyldiga att ifråga om vissa slag av verksamhet följa direktiv som utfärdats av regeringen eller andra överordnade myndig- heter för särskilda fall.

Betydelsen i allmänhet av att stärka medborgarnas förtroende för myndig- heterna har vunnit ökad uppmärksamhet under senare tid. Denna synpunkt var bl. a. en av de vägledande då en arbetsgrupp tillsattes 1976 för översyn av kontakterna mellan medborgare och samhällsorgan. Den allmänna enigheten i fråga om grundsyn på dessa problem betonas av att direktiven för arbetsgruppen i allt väsentligt fick ligga till grund för arbetet i den parlamentariska kommitté (byråkratiutredningen) som ersatte arbetsgruppen efter regeringsskiftet hösten 1976.

Den nuvarande länsförvaltningsorganisationens dubbla uppgift att samti- digt företräda offentliga intressen och att avväga den enskildes intressen mot de offentliga kan skapa bristande tilltro till länsdomstolarna hos allmänheten. Kommittén lägger stor vikt vid denna synpunkt även om kommittén inte för egen del hyser någon tvekan om länsdomstolarnas både vilja och förmåga att verka självständigt och opartiskt. Det är en angelägenhet av största vikt att sörja för att allmänheten också i praktiken hyser förtroende för domstolarnas opartiskhet. Särskilt gäller detta i de fall där det saknas tvåpartsförfarande och där det föreligger risk för att domstolen uppfattas både som motpart och domstol.

Länsdomstolarnas anknytning till länsstyrelsen medför också att samma myndighet handhar både tillsynsfunktion och dömande funktion. Denna dubbelställning missuppfattas lätt av allmänheten. Det ställs höga krav på de tjänstemän som skall fullgöra arbetsuppgifter inom både myndigheten (länsstyrelsen) och domstolen. När det gäller skatterätternas verksamhet har i olika sammanhang anförts att allmänheten har svårt att skilja taxeringsin- tendentens uppgift som företrädare för den fiskala sidan från länsskatterät- tens uppgift som rättskipande organ.

Kommittén vill i detta sammanhang nämna att den vid sina överläggningar

• Sida 152
•  Original

Prop. 1977/78: 170 84

med tjänstemän vid länsdomstolar särskilt ställt frågan hur de uppfattar allmänhetens inställning till dessa domstolar. Vid ett sammanträde med representanter för såväl förvaltningslänsrådens förening och länsdomarför- eningen som annan personal uttalades från samtliga håll åsikten, att allmänheten ofta missuppfattar domstolarnas ställning och att detta måste ses som en olägenhet.

Samhällets snabba utveckling med allt mer omfattande regler som griper in i medborgarnas liv gör enligt kommitténs mening att allmänhetens förtro- ende för länsdomstolarna måste tillmätas avsevärt större vikt i dag än vid länsstyrelsernas omorganisation 1971.

En omständighet som i detta fall ger en alldeles särskilt tyngd åt synpunkten om allmänhetens förtroende är RS-reformen. Statsmakterna har gjort ännu större satsningar på denna reform än på 1971 års förvaltnings- rättsreform. Hittills har 876 nya tjänster inrättats och ytterligare ca 600 omfattas av kommande etapper. Syftet är att åstadkomma en väsentlig förbättring av taxeringsförfarandet i första instans. Det är enligt kommitténs mening i hög grad angeläget att detta kombineras med förbättringar i nästa instans, dvs. i länsskatterätterna, och att särskild uppmärksamhet ägnas möjligheterna till reformer som kan stärka medborgarnas förtroende för skatterättskipningen. En domstolsorganisation som avviker från det gängse mönstret genom att den fiskala verksamheten och skatterättskipningen hör till samma förvaltning inger därför betänkligheter.

Mot de synpunkter som utvecklats här kan invändas att den nuvarande organisationen även är till fördel för förvaltningsrättskipningen genom att tjänstemännen vid länsdomstolarna får erfarenhet av praktiskt förvaltnings- arbete genom sin samtidiga tjänstgöring vid länsstyrelsen. Kommittén vill också för sin del understryka att sådan erfarenhet är av betydande nytta för den dömande verksamheten. Den bör emellertid vinnas på annat sätt än genom att tjänstemännen samtidigt utövar myndighetsfunktioner och dömande funktioner. En sådan dubbelställning bör undvikas av de skäl som anförts i det föregående. I stället bör man verka för ett naturligt personalut- byte mellan förvaltningsdomstolarna och bl.a. länsstyrelserna. Detta ligger också i linje med statsmakternas strävanden beträffande förvaltningsdomar- karriären efter 1971 års reform. Det finns därför enligt kommitténs mening inte fog för farhågor att länsdomstolarnas utbrytning ur länsstyrelserna skulle leda till några nackdelar från nu berörda synpunkter.

Sammanfattningsvis finner kommittén sålunda att starka principiella skäl talar för en organisation med fristående länsdomstolar som integreras med den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen. En sådan reform skulle inte bara ansluta till vad som gäller för domstolsväsendet i övrigt och ta till vara allmänna rättssäkerhetssynpunkter som kommittén finner angelägna. Kommittén fäster också stor vikt vid att förslaget innebär ett konsekvent fullföljande av tre reformlinjer om vilka full politisk enighet råder. Förvalt- ningsrättsreformen 1971 fullföljs genom att den då uppbyggda domstolsor-

• Sida 153
•  Original

Prop. 1977/78:170 85

ganisationen fullbordas med att även första instans infogas i systemet. RS- reformen kompletteras genom att taxeringsförfarandet i andra instans — skatterättskipningen på länsnivå — förstärks. De strävanden att stärka medborgarnas förtroende för myndigheterna som kommit till uttryck bl. a. genom byråkratiutredningen men även på flera andra sätt fullföljs genom att förvaltning och rättskipning särskiljs på länsnivå.

13.3. Synpunkter på den nuvarande organistionen

Kommittén övergår till att redovisa slutsatserna av sina utredningar rörande den nuvarande länsdomstolsorganisationen och utvecklingen under de sex år den fungerat.

Kommittén har sammanställt uppgifter om målutvecklingen under sexårs- perioden 1971—1977 i tabell 1 sid. 53.

Uppgifter har lämnats om inkomna,avgjorda och balanserade mål totalt för hela riket, med uppdelning på kategorierna länsrättsmål, fastighetstax- eringsmål och övriga skattemål. Uppgifterna är inte exakta beroende på brister i länsstyrelsernas statistik, men avvikelserna gäller endast detaljer och berör inte huvudtendenserna.

Den sammanlagda målbalansen dvs. antalet i länsdomstolarna innelig- gande oavgjorda mål har, som förut nämnts, ökat från drygt 100 000 till över 190 000 mål. Balansen motsvarar i dag ungefär ett års målavverkning. Utvecklingen är givetvis i hög grad oroande. Den får enligt kommitténs mening under inga förhållanden tillåtas att fortsätta. [ stället är det angeläget att åtgärder vidtas för att successivt minska balansema.

Det bör observeras att balansökningen har inträffat under de senaste tre åren. Dessförinnan kan endast en svag stegring noteras som inte var ägnad att inge några farhågor. Detta klarlägger, mot vad som ibland hävdas, att själva 1971 års reform, med övergång till mera klart domstolsmässiga former. inte kan ses som en orsak till den negativa utvecklingen.

Utan tvivel har 1975 års fatighetstaxering bidragit till balansökningen under de senaste åren. Emellertid måste beaktas att statsmakterna tillsköt 4 milj. kr. som en tillfällig resursförstärkning just för att möta de särskilda problemen med fastighetstaxeringen. Liknande resursförstärkningar hade inte getts vid tidigare tillfällen.

Det står helt klart att problemen är koncentrerade till skattemålen. Antalet inkommande länsrättsmål har under hela perioden tämligen konstant varit något över 30 000 årligen, och en balans på 10 000 mål torde få anses godtagbar.

[ fråga om skattemålen kan noteras att det inte är någon klar tendens till ökad måltillströmning. Först det senaste året uppvisar en klart högre siffra än tidigare år. En bedömning för samtliga nuvarande målgrupper i länsdoms- tolarna visar att dessa ökat från ca 190 000 mål om året under början av 1970- talet till f. n. omkring 215 000 mål,dvs. för hela perioden med omkring 25 000

• Sida 154
•  Original

Prop. 1977/78:170 86

mål. Härav faller ca 20000 mål på de senaste tre åren och huvuddelen på skattemålen. Länsskatterätternas balanser av andra mål än fastighetstax- eringsmål låg under de första tre åren på drygt 90 000, med endast en svag tendens till stegring. En balans av denna storlek torde få anses godtagbar. Ökningen under de senaste tre åren uppgår till ca 80 000 mål. Denna ökning kan ej anses godtagbar utan har lett till en besvärande överbalans.

Organisationen har under den gångna sexårsperioden förstärkts med en domartjänst och 43 andra juristtjänster. Även de sistnämnda har genom göromålsförordnanden i viss utsträckning kunnat utnyttjas för dömande. Av de 44 tjänsterna har en tillkommit under de senaste tre åren. Härtill kommer att 15 tjänster i byråsekreterarkarriären och 22 biträdestjänster tillförts förvaltningsavdelningarna. varav alla utom en tjänst under de senaste tre åren. Vissa av dessa tjänster har inom förvaltningsavdelningarna blivit tilldelade domstolarna. Det är dock oklart hur många tjänster det exakt rör sig om. Förstärkningen av domanjänster har inte alls stått i paritet med tillskottet av handläggartjänster. Vidare tillkommer alltså det totalbelopp på 4 milj. kr. som anvisades i samband med 1975 års fastighetstaxering.

Siffrorna visar enligt kommitténs mening bl. a. att endast tilldelning av handläggartjänster eller särskilda medel inte är adekvata åtgärder för att komma till rätta med problemen. Förstärkningarna har inte heller medfört en ökad målavverkning. Hela den dömande organisationen måste tas med i bilden.

Det står klart att länsdomstolarna måste tilldelas ökade resurser. Emel- lertid kan varken måltillströmningen, resurstilldelningen eller fastighetstax- eringen ge en uttömmande förklaring till den negativa utvecklingen, även om dessa faktorer givetvis haft väsentlig betydelse. Också svagheter i själva organisationen har bidragit. Det är därför angeläget att även organisationen ses över så att den får bästa möjliga utformning både från principiella synpunkter och från effektivitetssynpunkt.

Kommittén har gjort en detaljerad analys av organisationen och målut- vecklingen i varje län. Från varje länsstyrelse har inhämtats uppgifter om befintlig personal med bl. a. uppskattad fördelning av deras arbete mellan domstolsverksamhet och andra göromål. Vissa resultat har redovisats i tabell 3, sid. 58. Vidare har inhämtats uppgifter om inkomna, avgjorda och balanserade mål vid varje länsdomstol för vart och ett av de senaste åren.

Det har visat sig att förhållandena växlar kraftigt mellan domstolarna i de olika länen på ett sätt som saknar motsvarighet vid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Detta gäller i fråga om personal- sammansättningen, förhållandet mellan antal domare och antal föredragande etc. Det gäller också i fråga om organisationens styrka i förhållande till måltillströmningen, den genomsnittliga målavverkningen och liknande förhållanden. Något entydigt samband mellan balansutvecklingen och de organisatoriska förhållandena har inte kunnat utläsas ur siffermaterialet.

En iakttagelse är att olika faktorer på personalsidan har en betydande

• Sida 155
•  Original

Prop. 1977/78:170 87

inverkan. Länsdomstolarna är små och sårbara enheter. Enstaka personal- förändringar, vakanser och liknande omständigheter kan få mycket kraftiga genomslag i arbetsresultaten. Statistiken visar rentav flera extrema inslag som kunnat förklaras med speciella lokala förhållanden.

Länsdomstolarna kan i mycket liten utsträckning räkna med att få hjälp av annan personal i länsstyrelsen i besvärliga arbetssituationer. "Personalström- men" går nästan genomgående från länsdomstolarna till länsstyrelsen i övrigt, främst till skatteavdelningen. Endast i enstaka fall sker förflyttningar i motsatt riktning och då vanligen till de högre befordringstjänsterna. Tillfäl- liga personalförstärkningar kan knappast erhållas.

Länsdomstolarna har förhållandevis både färre och lägre tjänster än inte endast domstolar i allmänhet utan också t. ex. länsstyrelsernas skatteavdel- ningar. Detta medför att särskilt de yngre juristerna söker sig till skatteav- delningen eller annan verksamhet efter någon tids tjänstgöring vid domstol. Denna tendens accentueras givetvis av RS-reformen. Länsdomstolarna blir på så sätt ofta av med kvalificerad personal och måste söka anställa ny personal som får läras upp. Denna strömning från länsdomstolarna till skatteavdelningen i förening med svårigheterna att få extra personal vid vakanser vållar stora problem för länsdomstolarna.

Kommittén vill här återknyta till de principiella synpunkter som utvecklats i det föregående. De starka variationer som förekommer mellan länen har en klar rättssäkerhetsaspekt. De är inte bara uttryck för att systemet brister i effektivitet. De kan sägas innebära att den rättsvård som erbjuds allmänheten växlar väsentligt från län till lån på ett sätt som inte kan anses godtag- bart.

Sammanfattningsvis ger utredningen bilden av en sårbar och oenhetlig organisation som brister i fråga om samordning, planering och överblick. Detta får ses som en oundviklig följd av uppdelningen på 24 enheter utan inbördes organisatoriskt samband. En viktig faktor är också länsledningarnas begränsade möjligheter att påverka verksamheten. De får inte delta i domstolarnas arbete och till stor del inte heller i skötseln av förvaltningsav- delningen i övrigt.

Utredningen ger enligt kommitténs uppfattning vid handen att länsdom- stolsorganisationen måste reformeras och förstärkas. Vid utformningen av en ny organisation måste eftersträvas ett väsentligt större mått av fasthet och enhetlighet än som kännetecknar nuläget.

13.4 Riktlinjer för en ny länsdomstolsorganisation

De principiella synpunkter som utvecklats i det föregående och slutsat- serna av undersökningarna rörande den nuvarande organisationen pekar i samma riktning. En reform bör innebära att länsdomstolarna bryts ut ur länsstyrelserna och blir fristående regionala förvaltningsdomstolar, som integreras i den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen. Kommittén

• Sida 156
•  Original

Prop. 1977/78:17!) ' 88

föreslår därför en reform av denna innebörd. Den ger enligt kommitténs bedömning adekvata lösningar på de problem som föreligger i dag.

Domstolarna förs in under domstolsverket som central förvaltningsmyn- dighet. Därmed får man den möjlighet till samordning som inte går att åstadkomma inom länsstyrelseorganisationen. Länsdomstolarna får en ställ- ning till kammarrätterna motsvarande den som tingsrätterna har till hovrät- terna. Genom denna anknytning garanteras länsdomstolarna att vid behov få de personalförstärkningar som inte kan fås i nuläget. Över huvudtaget ser kommittén betydande fördelar i att sammanföra länsdomstolarna med kammarrätterna och de allmänna domstolarna under domstolsverket som central förvaltningsmyndighet. Det befordrar en bättre personalplanering, rekrytering och personalpolitik i allmänhet. Man öppnar möjligheter som saknas i dag att anpassa domstolarna i första och andra instans till varandra och över huvud taget ge bättre arbetsförutsättningar för domstolarna. De nuvarande starka variationerna mellan länsdomstolarna ger klart belägg för att det behövs en sammanhållen administration och en bättre överblick över både personalsituationen och målutvecklingen än vad som kan åstadkommas med 24 organisatoriskt åtskilda enheter.

En reform i angiven riktning innebär också att domarkarriären anpassas efter hovrättskarriärens mönster. Domarkarriären vid länsdomstolarna är f. n. mycket sluten. Cirkulationstjänstgöring mellan domstolarna och läns- styrelsens övriga enheter förekommer sällan. Här ligger en'starkt bidragande orsak till att länsdomstolarna blivit så känsliga för växlingar i arbetssituatio- nen. Den relativa isoleringen gör också att domarna kan ha svårighet att få den bredd och erfarenhet som allmänt eftersträvas. Det leder till att arbetsuppgifterna blir mindre stimulerande, vilket i sin tur kan återverka på rekryteringen.

En intrcgrerad förvaltningsdomstolsorganisation med en domarbana efter mönster från de allmänna domstolarna skulle — givetvis efter en viss omställningsperiod — medföra en brytning med dessa förhållanden. Man får en nyttig växeltjänstgöring mellan de tre domstolsinstanserna. Man åstad- kommer ett naturligt samspel mellan instanserna i personalhänseende och får ett smidigt utnyttjande av personella resurser mellan instanserna. En betydelsefull följd av en omorganisation skulle också bli att tjänster motsvarande de allmänna domstolarnas tingsfiskalstjänster inrättas. Läns- domstolarna skulle därmed få ett välbehövligt tillskott samtidigt som de skulle ges större möjligheter att vid behov få extra personal. Just på denna punkt ligger en nackdel i det nuvarande systemet.

Också kammarrätterna får fördel av en integrerad organisation för de tre domstolsinstanserna. De saknar i dag ett led i domarutbildningen mellan fiskals- och kammarrättsrådstjänsterna. Detta led tillförs genom fiskals- tjänstgöring vid länsdomstolarna. För regeringsrätten medför en reform fördelar för föredragandeorganisationen. Denna fogas på ett annat sätt än nu in i en enhetlig domarkarriär.. Regeringsrättens föredragande kommer

• Sida 157
•  Original

Prop. 1977/78:170 89

därmed att ha erfarenhet från domartjänstgöring i både första och andra instans.

Den nya Iänsdomstolsorganisationen skulle sålunda kunna bidra till att skapa förbättringar i alla de tre instanserna i förvaltningsdomstolsorganisatio- nen. Också i utbildningshänseende skulle den vara till väsentlig fördel. De yngre domarna får. liksom vid de allmänna domstolarna. genom växeltjänst- göring en nyttig blandning av erfarenheter från första och andra instans och även, som föredragande. från högsta instans. Dessutom öppnas helt andra möjligheter än i dag för personalutbildning genom en samordning av hela domstolsväsendet under domstolsverket.

De nämnda praktiska fördelarna av en reform av den angivna innebörden har också en principiell sida. En kvalitativ förstärkning av förvaltningsdom- stolsorganisationen innebär också en förstärkning av rättssäkerheten. En förstärkning av första instans bör också leda till att. i enlighet med direktivens tankar. tyngdpunkten i processen i större utsträckning förskjuts dit.

13.5. Organisatoriska ändringar inom länsstyrelserna

Kommittén har enligt direktiven att i stora drag redovisa förslag till de organisatoriska ändringar i fråga om länsstyrelserna som föranleds av förslaget att bryta ut länsdomstolarna. De närmare övervägandena i organi- sationsfrågorna har däremot förutsatts ske i annan ordning än genom kommittén.

På hösten 1976 tillkallades den s. k. OPAL-utredningen för att verkställa en organisationsöversyn av länsstyrelsernas planeringsavdelningar och administrativa enheter. Samråd har förekommit mellan länsdomstolskom- mittén och denna utredning. Som ett resultat av detta samråd har fram- kommit att det torde vara ändamålsenligt att vidga OPAL-utredningens uppdrag till att omfatta även de organisationsfrågor som föranleds av förslaget att bryta ut länsdomstolarna ur länsstyrelserna.

Från OPAL-utredningens sida har framhållits att det även oberoende av frågan om länsdomstolarnas ställning knappast är möjligt att begränsa utredningens överväganden till att avse endast de funktioner som direkt berör de nuvarande planeringsavdelningarna. Uppgiften måste enligt utred- ningen också vara att överväga om gränsdragningen till andra avdelningar inom länsstyrelsen är lämplig och riktig, med andra ord att överväga om uppgifter skall över föras till planeringsavdelningen från andra avdelningar eller tvärtom föras bort./rån planeringsavdelningen för att sammanföras med liknande verksamhet på andra håll inom organisationen. Gränsdragningen gentemot förvaltningsavdelningen är härvid av särskilt intresse. Det framstår mot denna bakgrund som naturligt att åt OPAL-utredningen bör överlämnas även de organisationsfrågor som föranleds av länsdomstolskommitténs förslag.

Då länsdomstolarna bryts ut ur länsstyrelserna kommer endast vissa delar av allmänna enheten. däribland bilregistret. att återstå av den nuvarande

• Sida 158
•  Original

Prop. 1977/78:170 90

förvaltningsavdelningen. Det innebär att enheten blir så liten att det knappast är tänkbart att låta den finnas kvar som en fristående enhet. Man kan tänka sig flera olika lösningar på de organisationsproblem som då uppkommer.

Länsdomstolskommittén har efter samråd med OPAL-utredningen främst övervägt tre lösningar.

Iolika sammanhang har man diskuterat bl. a. administrativa enhetens och datacnhetens organisatoriska anknytning och ställning. Det är i princip tänkbart att sammanföra dessa enheter med den del som kommer att återstå av allmänna enheten. Fördelarna med en sådan lösning skulle främst vara att man får en storlek på organisationen som motiverar en ställning som avdelning.

Kommittén gör emellertid bedömningen att nackdelarna med en sådan lösning överväger fördelarna. Den allvarligaste invändningen är kanske att en sådan avdelning skulle bli synnerligen disparat till sitt innehåll med åtföljande svårigheter att hålla samman och leda avdelningen. En svaghet är också att man skulle på ett olyckligt sätt blanda administrativa uppgifter (stabsuppgifter) med egentliga linjeuppgifter (verksuppgifter).

Kommittén kan sålunda inte förorda den nu skisserade lösningen. Kommittén vill emellertid inte ställa sig helt avvisande till att den omfattas av OPAL-utredningens överväganden om den från andra synpunkter än de här angivna skulle befinnas värd att pröva. Den bör dock i så fall kombineras med det principförslag som skisseras i det följande.

lsamband med det nu diskuterade alternativet vill kommittén anmärka att det i vart fall blir nödvändigt att särskilt överväga bilregistrets inplaeering i länsstyrelsens organisation. Möjligheten till samordning med dataenheten bör särskilt uppmärksammas i det sammanhanget.

De båda övriga alternativ som kommittén diskuterat bygger på den gemensamma huvudprincipen. att man sammanför myndighetsuppgifter av väsentligen juridisk natur som för närvarande handläggs på olika håll inom länsstyrelsen. Sådana uppgifter förekommer förutom på allmänna enheten främst inom planeringsavdelningen men även inom administrativa enheten. t. ex. lönegarantiärenden. De skattejuridiska frågorna har däremot inte diskuterats av kommittén.

Genom en koncentration av myndighetsuppgifter enligt denna princip skulle man åstadkomma en vidgad och sammanhållen juridisk kompetens inom länsstyrelsen. Man skulle tillgodose länsstyrelsens behov av en slagkraftigjuridisk bas. Den nuvarande organisationen lider av svagheten att juristfunktioner är utspridda på skilda håll inom länsstyrelsen. En koncen- tration enligt kommitténs tanke skulle innebära en förstärkning. Genom de senare årens starka satsning på aktiv samhällsplanering och en effektivare skatteadministration har enligt kommitténs bedömning de "klassiska" myndighetsfunktionerna kommit något i bakgrunden. Detta illustreras t. ex. av de brister som redovisats i fråga om länsdomstolarna. En förstärkning av jurist- och myndighetssidan framstår därför som angelägen och skulle ligga

• Sida 159
•  Original

Prop. 1977/78:170 9l

väl i linje med kommitténs direktiv. som särskilt faster uppmärksamheten på de uppgifter som är av omedelbar betydelse för de enskilda medborgarna.

Den skisserade principlösningen skulle vidare medföra fördelar från rekryteringssynpunkt genom att den skulle ge juristerna ett vitt arbetsfält. Kommittén vill särskilt understryka vikten av att garantera länsstyrelserna tillgång till kvalificerad juristpersonal. Enligt kommitténs mening bör också länsstyrelserna genom sina omfattande och skiftande arbetsuppgifter ha särskilda förutsättningar att attrahera goda förvaltningsjurister, Genom en ändamålsenlig organisation borde länsstyrelserna också bl. a. kunna ge en naturlig utbildnings- och rekryteringsbas för förvaltningsdomstolarna liksom dessa bör få en liknande funktion i förhållande till förvaltningsmyndighe- terna. Ett visst växelspel mellan förvaltningsdomstolarna och länsstyrelserna skulle enligt kommitténs mening vara till ömsesidig nytta.

Kommittén är enig om att föreslå att de organisatoriska problem som uppkommer vid en utbrytning av länsdomstolarna löses enligt den huvud- princip som skisserats här. I fråga om det närmare genomförandet har emellertid olika synpunkter framkommit. Meningarna inom kommittén hari stället varit delade kring två alternativ. Å ena sidan har hävdats att organisationsarbetet bör inriktas på en särskild. friståendejuridisk enhet eller avdelning. Å andra sidan har hävdats att den lämpligaste lösningen är att organisatoriskt förlägga den samladejuristfunktionen inom planeringsavdel- ningen.

Utifrån de tankegångar. som antytts av OPAL-utredningen. innebär det förra av dessa alternativ att vissa myndighetsuppgifter förs bort från planeringsavdelningen, medan det andra innebär att nya uppgifter förs till denna avdelning.

Till förmån för det förra alternativet har framhållits att fördelarna med den tänkta organisationen till väsentlig del sammanhänger just med att jurist- funktionen får en organisatoriskt fristående ställning direkt under länsled- ningen. Därmed markerats myndighetsutövningens självständighet. vartill kommer att möjligheterna till en god rekrytering främjas. Vidare har framhållits att planeringsavdelningen redan i dag är heterogen och svårstyrd och att det inte minst mot bakgrunden av länsdemokratikommitténs arbete syns naturligt att koncentrera avdelningens arbete på de frågor som kräver ett nära samspel med landstingskommunen och primärkommunerna samt med näringslivet och de fackliga organisationerna i länet. Slutligen har också understruktis att decentraliseringsutredningens arbete torde medföra att länsstyrelserna även i framtiden kommer att tillföras nya förvaltningsupp- gifter och att organisationen bör utformas med beaktande härav.

Till förmån för ett inordnande avjuristfunktionen i planeringsavdelningen har anförts att flertalet av länsstyrelsens juristiskt betonade myndighetsfunk— tioner kommer att ligga inom denna avdelning sedan länsdomstolarna brutits ut. Det har vidare framhållits att en kvalificerad juristmedverkan är oundgänglig i avdelningens arbete. En samlad juristfunktion kan knappast

• Sida 160
•  Original

Prop. 1977/78:170 92

åstadkommas utan att även planeringsavdelningensjuridiska enhet överförs dit, och detta skulle innebära en försvagning även om ett fristående rättssekretariat skulle få till en av sina huvuduppgifter att ge service åt planeringsavdelningen. Denna behöver, har det framhållits. daglig juridisk medverkan i det löpande arbetet.

Eftersom uppgiften endast är att i stora drag ange den organisatoriska lösningen och det vidare arbetet torde få ske inom OPAL-utredningen. har kommittén enats om att förorda. att till OPAL-utredningen överlämnas att överväga båda de alternativ för den samlade juristfunktionens organisato- riska inplaeering i länsstyrelsen som skisserats här.

13.6 Organisation och arbetsfomer m. m. för utbrutna länsdomstolar

Länsdomstolarna har under den tid de varit i verksamhet kommit att framstå alltmer som en enda domstol. De har idag skilda kompetensområden men funktionerna upprätthålls i stor utsträckning av samma personer. Nämndemän och i ökande omfattning även ordföranden tjänstgör i såväl länsrätt som länsskatterätt. Det kan förekomma att mål i dessa domstolar av praktiska och ekonomiska skäl avgörs samma dag av samma personer. Dessa fungerar då vid handläggning av skattemål som länsskatterätt och vid handläggning av t. ex. körkortsmål som länsrätt.

Enligt direktiven bör utgångspunkten vara att de tre länsdomstolarna slås samman. lnte heller enligt kommitténs mening finns det längre några skäl att behålla uppdelningen på tre domstolar. En sammanslagning av domstolarna hindrar inte att särskilda regler gäller angående rättens sammansättning vid avgörande av fastighetstaxeringsmål.

Kommittén föreslår därför att länsskatterätten. länsrätten och fastighets- taxeringsrätten slås samman till en domstol med ett kompetensområde som motsvarar vad de tre länsdomstolarna tillsammans har i dag. Den samman- slagna domstolen bör kallas länsrätt.

En omorganisation av länsdomstolarna bör inte försvåras eller tyngas av att man samtidigt tar upp frågor om förändringar av de bestämmelser som reglerar handläggningen av de olika målen och ärendena i annan mån än vad som kan föranledas av sammanslagningen till en länsdomstol.

13.6.1 Länsrätternas domkretsar m. m.

Kommittén har övervägt om det finns skäl att ändra länsdomstolarnas nuvarande domkretsar med anledning av att anknytningen till länsstyrelsen upphör. Ett sådant skäl skulle vara att den sammanslagna och utbrutna länsrätten blir en alltför liten enhet för att kunna arbeta rationellt och effektivt om den endast har länet som verksamhetsområde.

Som argument för en vidgning av länsrätternas domkretsar har anförts bl. a. effektivitetsskäl. Kommittén har emellertid stannat för att föreslå att

• Sida 161
•  Original

Prop. 1977/78:170 93

den nuvarande indelningen behålls. Kommittén har funnit att det, särskilt när det gäller förvaltningsrättskipning som berör en stor allmänhet. bör fästas stor vikt vid regionalpolitiska och kommunikationsmässiga aspekter. Med hänsyn till de ärendegrupper som kommer att handläggas vid länsrätterna. inte minst skattemålen. är det angeläget att länsrätternas verksamhetsom- råde utgörs av ett län. Den regionala förvaltningsrättskipningens anknytning till det egna länet är också av ålder förankrad i allmänhetens medvetande. Enligt kommitténs mening är det sålunda angeläget att det finns en länsrätt i varje län. Till grund för sin bedömning har kommittén också lagt en analys av det nuvarande sysselsättningsläget vid länsdomstolarna.

Länsdomstolarna i Gotlands län sysselsätter f. n. mindre än tio årsarbets- krafter. och bara drygt en domare. Länsdomstolarna i Blekinge län och Jämtlands län bereder sysselsättning för vardera omkring 10—15 heltidsarbe- tande, varav ungefär två domare. Länsdomstolarna i flertalet län ger arbete åt mellan 20 och 30 årsarbetande. varav två eller tre domare. De län som sysselsätter mest personal i länsdomstolarna är Stockholms län. Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län med omkring 140. 60 resp. 50 helårsar- betskrafter. varav 22 domare i Stockholms län och 8 i vart och ett av Göteborgs och Bohus län och Malmöhus län.

Det kan ifrågasättas om en fristående länsdomstol med det målunderlag som finns i Gotlands län blir en rationell arbetsenhet. Emellertid talar önskemålet om en för hela landet likformig länsdomstolsorganisation liksom övriga förut anförda skäl med avgörande styrka för att Gotlands län bör utgöra en egen domkrets. Kommittén noterar också att det inom tingsrätts- organisationen i dag finns tingsrätter av liknande storleksordning.

Kommittén har beträffande övriga län funnit att underlag finns för att skapa bärande domstolsenheter. I de tre största länsrätterna. dvs de i Stockholms |än.Göteborgs och Bohuslän och Malmöhus län kommer antalet domare och övriga tjänstemän att medföra att länsrätterna lämpligen bör arbeta på två eller flera dömande avdelningar.

Kommittén föreslår alltså att länet skall utgöra länsrättens domkrets. Utgångspunkten bör vara att länsrätten skall ha kansli i residensstaden.

[3.6.2 Länsrättens anknytning till domstolsväsendet

Det ter sig naturligt att utbrutna länsrätter förs in under domstolsverkets verksamhetsområde och passas in i den nuvarande organisationen av allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar. De bör så långt det är möjligt och lämpligt få en ställning i förhållande till domstolsverket och kammarrätterna som motsvarar den som tingsrätterna idag har till domstols- verket och hovrätterna. Detta skulle i huvudsak innebära följande.

Det bör åligga domstolsverket att i egenskap av central förvaltningsmyn- dighet — med iakttagande av länsrätternas självständighet enligt regerings- formen vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter —

• Sida 162
•  Original

Prop. 1977/78:170 94

leda och samordna verksamheten samt meddela föreskrifter. råd och anvisningar.

Det bör vidare ankomma på domstolsverket att tillse att verksamheten vid länsrätterna bedrivs effektivt.

Medel för länsrätternas verksamhet bör anvisas över ett på statsbudgeten gemensamt anslag för samtliga allmänna förvaltningsdomstolar. Domstols- verket bör avge anslagsframställning. Anslaget bör ställas till domstolsver- kets förfogande. Länsrätterna bör av domstolsverket erhålla bemyndigande att förfoga över vissa delar av anslaget. Domstolsverket bör ha att vid sidan av föreskrifter i regleringsbrev fastställa personalorganisation för länsrätterna. Tjänster vid länsrätt som inte inrättas av regeringen inrättas av domstols- verket eller efter bemyndigande av domstolsverket av vederbörande domstolar.

I fråga om tillsättning av tjänster bör utöver vad som anförs i ett senare avsnitt om domarkarriären gälla att notarienämnden tillsätter tjänst som notarie och att länsrätten tillsätter arvodestjänst och tjänst i bg ] C. Övriga tjänster bör tillsättas av domstolsverket. Domstolsverket bör ha att pröva besvär när det gäller tjänst som tillsatts av länsrätt.

Domstolsverket bör svara dels för utbetalning av löner till tjänstemän och ersättningar till nämndemän på grundval av tjänstgöringslistor som upprättas av länsrätten. dels göra utbetalningar av expensmedel efter utbetalningsbe- sked från länsrätten. Domstolsverket bör vidare svara för personalregistrering och matrikelföring såvitt gäller länsrätternas personal. De största länsrätterna bör själva svara för löneuträkning. personalregistrering och matrikelföring för sin egen personal.

Domstolsverket bör vidare centralt svara för bl. a. lokal- och utrustnings- frågor. utbildningsfrågor. blankettfrågor och frågor om tekniska hjälpmedel. statistik. beredskap. säkerhet och sekretess samt för olika ADB-rutiner.

[3.6.3 Domarbana och tjänsteorganisation vid de allmänna förvaltningsdom- sro/arna

Enligt kommitténs mening bör domarkarriären i en ny organisation för de allmänna förvaltningsdomstolarna byggas upp efter mönster från de allmänna domstolarna. l kommitténs direktiv pekas på att ett väsentligt inslag i domarutbildningen inom de allmänna domstolarna är att tjänstgö- ringen växlar mellan de olika instanserna. En motsvarande ordning och en i princip gemensam domarkarriär i förvaltningsdomstolarna anförs vidare vara ' ägnad att stärka kvaliteten på förvaltningsrättskipningen. Kommittén anser att de möjligheter till utbildning och växeltjänstgöring som domarkarriären vid de allmänna domstolarna erbjuder också bör tas till vara inom förvalt- ningsdomstolsorganisationen. Det ligger vidare ett värde i att de båda domarkarriärerna så långt möjligt görs likformiga bl. a. för att underlätta visst personalutbyte.

• Sida 163
•  Original

Prop. l977/78: 170 95

Efter notarietjänstgöring bör den som vill söka sig till förvaltningsdomar- banan börja som frskalsaspirant i kammarrätt. Efter fiskalsgodkännande följer tjänstgöring som fiskal i kammarrätten och i länsrätt. som regel inom vederbörande kammarrätts domkrets. Före förordnande som assessor tjänstgör fiskalen som adjungerad ledamot i kammarrätten. Fullgjord adjunktion bör i princip krävas för att få ordinarie domartjänst i kammarrätt eller länsrätt.

Enligt kommitténs mening skulle det vara en fördel om den som antas som fiskalsaspirant i kammarrätt fullgjort en del av sin notariemeritering i länsrätt. Det är osäkert om de notarieplatser som kan komma att finnas vid länsrätterna utgör tillräckligt rekryteringsunderlag för kammarrätterna. Det finns inte i dag något krav på viss tids tjänstgöring vid länsstyrelse. Kommittén anser därför att man i vart fall inte i inledningsskedet efter en reform av länsdomstolarna bör uppställa något sådant krav. Dessa förhål- landen bör emellertid beaktas vid den framtida utformningen av notarieme- riteringen.

Fiskalsaspiranter bör liksom hittills antas av kammarrätterna. Dessa bör också meddela förordnanden för fiskaler i kammarrätt och i länsrätt. Förord nande som kammarrättsassessor bör som f. n. meddelas av regeringen efter förslag av kammarrätten. Något kungörelseförfarande bör inte längre förekomma. Assessorsförordnanden bör liksom i hovrätterna inte vara knutna till ett visst antal fasta tjänster utan bör kunna meddelas så snart tillgängliga ledamotsplatser i kammarrätten medger det. Ordinarie domar- tjänster i länsrätt och kammarrätt. som tillsätts efter Iedigförklarande. bör tillsättas efter förslag av tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämndens sammansättning kan därvid behöva ändras i förhållande till vad som gäller i dag.

Det utbyte av frskaler och assessorer mellan hovrätter och kammarrätter som förekommer f. n. bör kunna prövas ytterligare. Det är också värdefullt om det kommer till stånd ett personalutbyte mellan länsstyrelserna och förvaltningsdomstolarna. lnget bör hindra att den som erhållit sin domarut— bildning huvudsakligen i hovrättskarriären söker och erhåller tjänst vid allmän förvaltningsdomstol eller tvärtom. Det bör i likhet med förhållandena på den allmänna domarbanan inte heller föreligga något hinder mot att en välmeriterad sökande som ej genomgått domarutbildning erhåller ordinarie domartjänst vid kammarrätt eller länsrätt.

Personal som inte harjuridisk utbildning fullgör i dag viktiga uppgifter som handläggare vid länsdomstolarna. Enligt kommitténs mening bör motsva- rande uppgifter kunna anförtros icke jurister också i de nya länsrätterna. Kommittén anser att det ligger ett särskilt värde i att just dessa domstolar. med hänsyn bl. a. till det mycket stora antalet mål. har tillgång till erfarna och kunniga handläggare vid sidan av juristpersonalen.

Den icke juristutbildade handläggande personalen har i dag förhållandevis goda möjligheter till befordran och växling i arbetsuppgifter inom länsstyrel-

• Sida 164
•  Original

Prop. 1977/78:170 96

serna. Någon motsvarighet härtill finns f. n. inte inom förvaltningsdomstols- organisationen. För att säkerställa rekryteringen för framtiden är det angeläget att man uppmärksammar möjligheterna för denna personal att erhålla arbetsuppgifter av liknande art även inom kammarrätterna. Det bör särskilt övervägas att denna personal i mån av kompetens ges kvalificerade tjänster. med berednings- och föredragningsuppgifter. Enligt kommitténs mening bör dessa frågor särskilt prövas i det organisationsarbete som skall ske före reformens ikraftträdande.

En annan fråga som måste särskilt uppmärksammas gäller utbildningsbe- hovet för den icke juristutbildade personalen. Det är viktigt att någon försämring inte sker på detta område vid en länsdomstolsreform. Kommittén förutsätter att denna fråga tas upp till prövning i lämplig form under det fortsatta organisationsarbetet.

13.6.4 Arbetsfördelning i länsrätterna m. m.

Domargöromålen i länsrätten bör i princip fullgöras av domare som har ordinarie tjänster i länsrätten och är skyddade av de regler i fråga om skiljande från tjänst. förflyttningsskyldighet. skyldighet att utöva annan tjänst m. m. som gäller för ordinarie domare. lcke ordinarie domartjänster bör finnas för vikariats- och förstärkningsändamål samt som ett led ijuristernas utbildning fram till ordinarie domartjänst. Vissa enklare och rutinbetonade domargöro- mål bör i utbildningssyfte kunna fullgöras av notarier.

En av de ordinarie domarna bör vara chef för länsrätten i administrativt hänseende. Kommittén föreslår att länsrättens chef kallas för lagman. För övriga ordinarie domare föreslås tjänstebenämningen länsdomare. [ de länsrätter som är delade på avdelningar bör en av länsdomarna tillika vara ordförande på avdelning som ej förestås av lagmannen.

Administrativa ärenden bör efter mönster från tingsrättsorganisationen avgöras av länsrätten i plenum eller i kollegium. på avdelning eller av lagmannen.

Mål och ärenden som kommer in till länsrätten bör fördelas på rotlar. Samtliga ordinarie och icke-ordinarie domare bör i princip inneha rotel. I de mindre och medelstora länsrätterna bör rotlarna vara blandade förvaltnings- måls- och skattemålsrotlar. Detta bör dock ej utesluta specialisering i fråga om vissa typer av förvaltnings- eller skattemål. I de större länsrätterna kan det visa sig lämpligt att skilja mellan förvaltnings- och skattemål på olika avdelningar eller rotlar. l sådant fall bör emellertid domarna för att få erfarenhet av de olika måltypema och bibehålla dessa kunskaper med vissa mellanrum cirkulera mellan de olika avdelningarna eller rotlarna. Vissa undantag från regeln om blandade rotlar kan under en kortare övergångstid visa sig nödvändiga.

Berednings- och föredragningsuppgifterna — i den mån de inte nu ankommer på domarpersonal och detta är lämpligt även i framtiden — bör

• Sida 165
•  Original

Prop. 1977/78:170 ' 97

fördelas mellan notarier och andra tjänstemän som inte behöver vara rättsbildade.

För kansligöromålen i länsrätten bör finnas icke rättsbildade domstolsbi- träden. i enlighet med tankegångarna i propositionen (1975/ 76: 173) Kvinnor i statlig tjänst. bör möjligheterna att delegera arbetsuppgifter till den icke rättsbildade kanslipersonalen tas tillvara. För dem som i dag innehar icke- juristtjänster vid länsdomstol bör vid de nya länsdomstolarna finnas tjänster som motsvarar dem som finns i dag.

Arbetsordning för länsrätt bör fastställas av kammarrätten efter förslag av länsrätten. Det bör ankomma på domstolsverket att fastställa allmänna anvisningar beträffande innehållet i arbetsordningarna. Kammarrätten bör vidare. efter förslag av länsrätt, fördela rotlarna mellan domare i länsrätt. Kammarrätt bör också ha att utbilda och förse länsrätterna med icke ordinarie domararbetskraft samt att meddela vissa domarförordnanden för notarie.

Länsrätterna bör avge förslag till domstolsverket i fråga om anslagsfram- ställning. meddela föreskrifter som behövs för tillämpning av arbetsord- ningen. besluta om vissa ledigheter för personalen, förordna vikarier och tillfällig personal inom medelsramar som fastställts av domstolsverket samt besluta om indelning av notarier och icke rättsbildad personal till tjänstgö- ring.

] 3 . 6 . 5 Övergång/fågor

En reform som den här föreslagna kan inte genomföras utan att detta medför konsekvenser för den nuvarande personalen i länsstyrelserna och för de yngre juristerna i kammarrätterna.

För en stor del av länsstyrelsepersonalen torde uppstå en valsituation mellan att stanna kvari länsstyrelseorganisationen eller att gå över till tjänst i de nya länsrätterna. Så långt möjligt bör den nuvarande personalen beredas förtur till tjänst iden ena eller andra organisationen. l viss utsträckning kan det visa sig nödvändigt att inrätta personliga tjänster för dem som vid övergången är länsstyrelseanställda. Dessa måste emellertid fördelas mellan de nya länsrätterna och länsstyrelserna, så långt möjligt efter egna önskemål men också med tillgodoseende av respektive verksamhets behov av kompe- tent personal.

För dem som f. n. innehar ordinarie domartjänst i länsdomstol bör inte ställas upp något krav på fullgjord adjunktion i kammarrätt för erhållande av ordinarie domartjänst i de nya länsrätterna. Plats för adjunktion bör dock successivt beredas dem som så önskar.

Övriga länsdomstolsjurister bör fogas in i den nya domstolsorganisationen och den nya förvaltningsdomarkarriären alltefter personliga kvalifikationer. tjänsteår och tidigare verksamhet. Vad först gäller dem som — utan att vara ordinarie domare - redan i huvudsak ägnar sig åt kvalificerade dömande uppgifter i länsdomstol bör de som regel kunna fortsätta med dömande uppgifter också i den nya länsrätten. De bör beredas möjlighet att erhålla 7 Riksdagen 1977/78. I saml. Nr I 70

• Sida 166
•  Original

Prop. 1977/78:170 98

tjänster med arbetsuppgifter motsvarande sådana som ankommer på icke ordinarie domare i länsrätt. Övriga i första hand sådana som enbart eller i huvudsak tjänstgör som föredragande i länsdomstol — bör erhålla tjänster med i huvudsak föredragandeuppgifter. Alltefter kvalifikationer bör de kunna tilldelas vissa domargöromål även i fortsättningen.

Den som får dömande uppgifter i länsrätten bör beredas tillfälle att tjänstgöra som adjungerad ledamot i kammarrätt för att härigenom meritera sig för ordinarie domartjänst.

De jurister som får föredragandeuppgifter i länsrätten bör som regel tjänstgöra som föredragande i kammarrätt innan de tilldelas domaruppgifter i länsrätt. För att erhålla ordinarie domartjänst bör de också senare fullgöra adjunktionstjänstgöring i kammarrätt.

De som vid tiden för övergången till den nya ordningen efter jur. kand. examen tjänstgjort mer än fyra år som föredragande i länsstyrelse eller länsdomstol och som besitter erforderliga personliga kvalifikationer bör —- utan föregående tjänstgöring som föredragande i kammarrätt — kunna successivt anförtros domaruppgifter i länsrätten. De bör om de så önskar senare beredas tillfälle till adjunktionstjänstgöring.

Vidare bör det inte vara något hinder för länsstyrelsejurist att utan fullgjord adjunktionstjänstgöring söka och. om meriterna är tillräckliga. erhålla ordinarie domartjänst i den nya organisationen. Det bör också så långt det är möjligt beredas tillfälle för länsstyrelsejurister att redan före genomförandet av en länsdomstolsreform tjänstgöra som adjungerade ledamöter i kammar- rätt.

Den föreslagna reformen innebär för fiskalsaspiranterna och fiskalerna i kammarrätt att förvaltningsdomarutbildningen tillförs ett inslag av tjänstgö- ring som fiskal i länsrätt. Den innebär vidare att de kommer att få konkurrera med föredragande i de nuvarande länsdomstolarna om adjunktionsut- rymmet i kammarrätterna.

Skyldighet bör inte åläggas aspirant eller fiskal som anställs i kammarrätt före principbeslut av riksdagen om utbrytning av länsdomstolarna att underkasta sig tjänstgöring som fiskal i länsrätt. Sådan tjänstgöring kan emellertid vid senare ansökan om domartjänst komma att tillmätas värde som merit. Den som anställs som fiskalsaspirant i kammarrätt efter ett principbeslut av riksdagen om utbrytning av länsdomstolarna bör vara skyldig att tjänstgöra som fiskal i länsrätt. Företrädesordningen mellan kammarrättsfiskaler och länsstyrelsejurister till adjunktion torde få fastställas efter förhandling med de fackliga huvudorganisationerna. De ordinarie domartjänster på förvaltningsavdelningarna som blir vakanta efter ett principbeslut av riksdagen om utbrytning av länsdomstolarna bör i avbidan på omorganisationen uppehållas med vikariat.

• Sida 167
•  Original

Prop. 1977/78:170 99

13.6.6. Lokal/rägan

Länsstyrelsernas nuvarande lokaler är i de flesta län i huvudsak tillräckliga för den verksamhet som bedrivs i länsstyrelserna och de nuvarande länsdomstolarna. En sammanslagning av länsdomstolarna och en utbrytning av dessa ur länsstyrelserna medför inte i de enskilda länen behov av några större lokaltillskott. Några allvarliga invändningar kan inte riktas mot att länsdomstolarna övergångsvis inryms i samma lokaler som länsstyrelserna. Det skulle medföra mycket stora kostnader att omedelbart anskaffa och utrusta nya lokaler för de nya länsrätterna. Målsättningen bör därför vara att dessa i samband med övergången så långt det är möjligt får överta en del av länsstyrelsernas nuvarande lokaler och utrustning. Den lokalsplittring som föreligger hos de flesta länsstyrelser torde ge goda möjligheter att bereda domstolarna egna lokaler. Förändringar bör senare göras efter hand som behov av tillskott eller renovering uppkommer. I samband med det organisationsarbete som måste föregå en reform torde detaljförslag få utarbetas i fråga om lämpliga lokallösningar i de enskilda länen.

13.7. Målområdet

Vid länsdomstolarnas tillkomst förutsattes att det ganska begränsade kompetensområdet så småningom skulle utvidgas. Under de år som gått har endast ett fåtal nya ärendegrupper tilkommit. Kommittén skulle enligt direktiven överväga frågan om vilka målgrupper som lämpligen kunde föras över till länsdomstol. Utredningsarbetet borde inriktas på sådana mål som handlades på planeringsavdelningens juridiska enhet eller på förvaltningsav- delningen och där talan mot länsstyrelsens beslut fördes hos kammarrätt. Utredningsarbetet borde vidare i första hand inriktas på sådana områden som inte övervägdes i särskild ordning. [ direktiven uttalades också att kommittén vid sina överväganden av de organisatoriska frågorna skulle beakta konse- kvenserna av att målgrupper fördes över från länsstyrelse till länsdomstol.

I olika remissammanhang har som väsentliga målgrupper i detta avseende nämnts besvär över beslut av hälsovårdsnämnd. byggnadsnämnd och socialnämnd samt kommunalbesvärsmålsfrågoma. Hälsovårdsmålen och byggnadsmålen övervägs f. n. av hälsovårdsstadgeutredningen (S 1974z08) resp. en särskild rådgivande expertgrupp (B 1974102) för översyn av bygg- nadslagstiftningen. Socialutredningen (5 196929) har avlämnat ett betän- kande innefattande förslag till viss utvidgning av länsrättens uppgifter. Frågan är ej slutbehandlad. Kommunalbesvärsmålen kommer att övervägas i särskild ordning.

Redan med nuvarande målområde kommer länsrätterna att utgöra bärkraftiga enheter. Frågan om ytterligare någon eller några målgrupper bör föras över till länsrätterna kan sålunda enligt kommitténs uppfattning inte påverka ställningstagandet i principfrågan. Kommittén har därför i enlighet med sina direktiv avstått från att redan idetta delbetänkande gå närmare in på målområdesfrågan.

• Sida 168
•  Original

Prop. 1977/78:170 100

13.8. Mellankommunala skatterätten

Enligt kommitténs mening kan samma principiella skäl som anförs för en utbrytning av länsdomstolarna från länsstyrelserna göras gällande såvitt avser mellankommunala skatterättens ställning gentemot riksskatteverket. Även om direktiven inte direkt tar upp mellankommunala skatterätten. har kommittén funnit det lämpligt att behandla även denna fråga. Kommittén föreslår att mellankommunala skatterätten bryts ut från riksskatteverket.

Enligt 735R taxeringslagen prövar mellankommunala skatterätten bl.a. besvär rörande fråga i vilket län skattskyldig skall taxeras. Sådana besvär kan innefatta överföring av taxering från ett län till ett annat. Detta förhållande kan anses tala för att de mellankommunala målen skiljs av från det regionala skattedömandet.

Organisatoriska synpunkter talar emellertid starkt mot att mellankommu- nala skatterätten blir en självständig myndighet. Kommittén föreslår därför som en lämplig lösning att den mellankommunala skatterätten administra- tivt inordnas i länsrätten i Stockholms län. Motsvarande tekniska lösning har tidigare valts i fråga om fastighetsdomstol. vattendomstol och vattenöver- domstol. Nämndemännen bör liksom hittills förordnas av regeringen. Bestämmelser om mellankommunala skatterätten bör, enligt kommitténs mening. arbetas in i taxeringslagen .

13.9. Kostnader

Den av kommittén förordade organisatoriska reformen innebär endast en omfördelning av arbetsuppgifter mellan länsstyrelserna och en utbruten länsdomstolsorganisation. Inga nya mål- eller ärendegrupper tillkommer genom den föreslagna reformen.

Det framstår som angeläget att man i samband med reformen tillser att resurserna är lämpligt avpassade i förhållande till de föreliggande behoven. Av de uppgifter som lämnats i det föregående har klart framgått att den nuvarande länsdomstolsorganisationen inte svarar mot behoven. Redan de kraftigt ökade målbalanserna visar att organisationen inte kan övertas i befintligt skick utan måste förstärkas. Kommittén har gjort vissa översiktliga beräkningar av vad en lämpligt avpassad länsstyrelseorganisation kan anses kräva. En mera ingående analys får göras under det organisationsarbete som bör föregå det praktiska genomförandet.

Kommittén vill erinra om att antalet inkommande mål till länsdomstolarna under 1970-talet har ökat till drygt 215 000 mål om året. Det saknas anledning anta att antalet inkommande mål i fortsättningen kommer att minska. Länsdomstolarna har under de senaste fyra budgetåren avgjort i genomsnitt omkring 190 000 mål om året. Man torde för den nuvarande organisationen inte höra räkna med en nämnvärt högre avverkningskapacitet. Detta leder till att det under de närmaste åren kan beräknas komma in ca 25 000 fler mål än

• Sida 169
•  Original

Prop. 1977/78:170 101

som länsdomstolarna f. n. har kapacitet att avgöra. Härtill kommer att länsdomstolarnas balanser ökat från omkring 100 000 mål i början av 1970- talet till ca 190000 mål vid utgången av budgetåret 1976/77.

För kommittén framstår det som oeftergivligt att länsdomstolarna ges resurser som är tillräckliga för att undvika ytterligare ökningar av balansema. Det är ockSå angeläget att de nuvarande alltför höga balansema arbetas bort.

Inom länsdomstolarna finns f. n. fast indelad personal som motsvarar ca 106 årsarbetskrafter för domaruppgifter. ca 188 årsarbetskrafter för bered- nings- och föredragningsuppgifter och ca 335 årsarbetskrafter för kontorsar- bete. Härtill kommer viss personal under utbildning. Man bör kunna utgå från att en ny fristående länsdomstolsorganisation skapar förutsättningar för en högre målavverkning än den nuvarande.

Ett minimibehov för att undvika ytterligare balansökningar och för att på sikt arbeta ned de nuvarande balansema är enligt kommitténs uppfattning. att länsrätterna utöver den nu befintliga organisationen tillförs ytterligare 15—20 domare. 25—30 föredragande och omkring 30 tjänstemän i kontorskar- riären. Kostnaderna för en sådan utökning kan beräknas till ca 8 milj. kr. för löner och ca 1 milj. kr. för följdkostnader.

För administrationen av en fristående länsrättsorganisation bör man räkna med ett resursbehov i länsrätterna som motsvarar ca 10—12 årsarbetskrafter i kontorskarriären. För domstolsverket och kammarrätterna kan beräknas ett merbehov om ungefär 12—15 årsarbetskrafter. Enligt vad kommittén inhämtat är de administrativa resurserna vid länsstyrelserna otillräckliga för länsstyrelsernas nuvarande behov. Inga administrativa resurser kan således föras över från länsstyrelserna till länsrättsorganisationen. Kommittén räknar därför med att ca 2 milj. kr. behöver tillföras för administrativa göromål.

När det gäller lokaler. utrustning och telefoner räknar kommittén som förut sagts i allt väsentligt med en uppdelning av nuvarande resurser mellan länsstyrelserna och länsrätterna. På en del håll måste man dock räkna med ett merbehov utöver det som uppstår på grund av den föreslagna personalök- ningen. Storleken härav låter sig inte bedömas utan en närmare kartlägg- ning.

Kommittén betonar att endast en mindre del av de kostnader som beräknats här har karaktär av reformkostnader i begränsad mening. Merparten av kostnaderna sammanhänger med den nuvarande organisatio- nens otillräcklighet och inte i och för sig med förslaget att bryta ut länsdomstolarna ur länsstyrelserna.

Även den omorganisation inom länsstyrelserna som följer av kommitténs förslag beträffande länsdomstolarna kommer att kräva kostnader. Dessa kan emellertid inte beräknas ens överslagsvis innan OPAL-utredningens övervä- ganden föreligger. l kostnadsbildcn kan även få vägas in förslag från länsdemokratikommittén och decentraliseringsutredningen. Kommittén vill därför endast allmänt betona att den huvudprincip. på vilken dess förslag

• Sida 170
•  Original

Prop. 1977/78:170 102

beträffande länsstyrelsernas omorganisation bygger. utgår från behovet av en förstärkning av de funktioner inom länsstyrelserna som består av myndig- hetsutövning av väsentligen juridisk karaktär. Syftet måste vara att skapa en slagkraftig organisation för dessa funktioner. Detta förutsätter otvivelaktigt vissa personalförstärkningar vid länsstyrelserna.

13.10. Genomförandet

Kommittén hari enlighet med sina direktiv i denna etapp endast behandlat principfrågan om länsdomstolarnas organisatoriska ställning. Som förutsatts i direktiven har kommittén endast angett huvuddragen av de föreslagna länsrätternas organisation och verksamhet. Kommitténs förslag måste därför kompletteras med detaljutformning av organisation, instruktion m. m. Vidare behövs en detaljbeskrivning i fråga om personal. utrustning. lokaler m. m. Det fortsatta utredningsarbetet bör inte ankomma på kommittén utan utföras i annan ordning under medverkan av företrädare för justitiedeparte- mentet. kommundepartementet. domstolsverket. LON och personalorgani- sationema.

Kommittén har enligt sina direktiv också i stora drag angett den organisatoriska lösningeni fråga om länsstyrelsen med anledning av förslaget att bryta ut länsdomstolarna. Det fortsatta organisationsarbetet bör enligt kommitténs mening överlämnas till OPAL-utredningen.

Kommittén finner det angeläget — inte minst från personalsynpunkt — att den nya organisationen kan börja verka snarast möjligt. RS-refonnens genomförande talar i samma riktning. Kommittén föreslår därför att reformen träder i kraft den ljuli 1979.

13.11. Författningsförslag

Kommittén har inte funnit anledning att i denna etapp lägga fram detaljerade. författningsförslag. Den viktigaste författningskonsekvensen torde bli att länsrätt får ställning av allmän förvaltningsdomstol och att som en följd därav lagen om skatterätt. fastighetstaxeringsrätt och länsrätt arbetas in i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Kommittén redovisar i bilaga 8* ett förslag till sådan lagändring.

1 övrigt har kommittén förutsatt att blivande författningsarbete kommer att beröra bl. a. ett inarbetande av bestämmelserna i förordningen (l97lz455) om skatterätt. fastighetstaxeringsrätt och länsrätt i kungörelsen (l97l:974) om protokollföring m. m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. utarbetande av länsrättsinstruktion. sakliga ändringar i bl. a. länsstyrelseinstruktionen (19711460). notariekungörelsen (19721519) och kammarrättsinstruktionen (l975:5l5). vissa nya bestämmelser i taxeringslagen(19561623) om mellan-

* Bilagan har uteslutits här

• Sida 171
•  Original

Prop. 1977/78:170 103

kommunala skatterätten och om länsrättens sammansättning vid behandling av mål om fastighetstaxering samt sådana författningsändringar. i främst skattelagstiftningen, som föranleds av att länsdomstolens namn föreslås bli länsrätt.

• Sida 172
•  Original

• Sida 173
•  Original