Prop. 1980/81:80

om ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati

Prop. 1980/81 : 80

Regeringens proposition 1980/81: 80

om Ökad kommunal självstyrelse och minskad byråkrati;

beslutad den 4 december 1980.

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag av regeringsprotokoll för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragamlens hemställan.

På regeringens vägnar

TlIORBJÖRN FÄLLDlN KARL BOO

1 Lagen omtryckt [9772-417 2 Senaste lydelse 1979z405

Ilar kommun efter jk'irordnande av länsstyrelsen enligt 7 & upprättat särskild plan. har kommunen rätt till statsbidrag med 90 procent eller den större del av planläggningskostna- dens belopp som rege ringen medger. Planläggningskostmiden skall beräk— nas efter grunder som regeringen fastställer. Om kommunen gör fram- ställning därom till länsstyrelsen

• Sida 5
•  Original

2 Föredragandens överväganden 2.1 Allmän bakgrund

Ett utmärkande drag för samhällsutvecklingen i vårt land är att den offentliga verksamheten har fatt ("ökad betydelse. Av landets sammanlagda konsumtion och investeringar används idag ca en tredjedel för statliga. kommunala och landstingsktmimunala uppgifter. 1 stor utsträckning tillgo— doses medborgarnas behov av service. trygghet och omvardnad av samhälls- organ. En väl fungerande samhällsfi'ärvaltning är därför en nödvändig förutsättning för att reformpolitiken skall kunna förverkligas.

Samtidigt som den offentliga servicen byggts ut har emellertid kritik riktats mot samhällsförvaltningens sätt att fungera. Det finns människor som upplever sig stä i motsatsställning till samhället eller känner ett avstånd till myndighetermt. Detta är ett problem som behöver ägnas särskild uppmärk- samhet. i synnerhet när knappheten pä ekonomiska resurser medför krav på ökad effektivitet och sparsamhet i den offentliga verksamheten. Motsätt- ningar mellan befolkningsgrupper och främlingskap i förhållande till samhällsorganen kan annars bli följden. Detta är enligt min mening problem som beslutsfattare och medborgare i en ("öppen dialog maste finna lösningar pä. En aktiv uppföljning av samhällskritiken anser jag skapar möjligheter att bygga upp ett samhälle där alla människor känner delaktighet och vilja att slä vakt om de demokratiska värdena. Mot den bakgrunden är det angeläget att samhällsorganens verksamhet och organisation fm'tlifrpande (")mprövas och förnyas. Genom successiva ('_'wersyner av samhällets ataganden kan dessa bättre anpassas till de enskilda människornas behov och önskemäl. En

'Riksdagsledamoten Christina Rogestam. ordförande. riksdagsledamoten Axel Andersson. riksdagsledamoten Britta Hammarbacken. landstingsrädct Kjell—Åke llcnstrand. riksdagsledamoten Kerstin Nilsson. statssekreteraren Elisabeth Palm. landstingsrådet Stig Rindborg och riksdagsledanwten Lena Öhrsvik.

• Sida 8
•  Original

Prop. 1980/81z80 &

betydande reformverksamhet med denna inriktning pågår inom olika områden.

En viktig utgångspunkt för översynsarbetet är att medborgarna bereds tillfälle att aktivt medverka i samhällsomdaningen. Det är väsentligt att så många människor som möjligt får vara med och forma framtidens samhälle. För att åstadkomma förnyelse och utveckling i samhällsverksamheten är det betydelsefullt att de berörda medborgarnas synpunkter tas till vara. Ett viktigt steg på vägen mot fördjupad demokrati har tagits genom att kommunerna numera kan inrätta lokala organ med förvaltnings- och verkställighetsuppgifter ( prop. 1979/80:54 . KU 1979/80z27. rskr 1979/80:96). Genom denna reform kan flera förtroendevalda engageras. Ansvaret för utformningen av exempelvis skolan. socialvården samt fritids- och kultur- frågorna kan läggas hos de människor som bor i de olika kommundelarna. Detta är en försöksverksamhct som jag anser betydelsefull. Därigenom har skapats en viktig kanal till medinflytande vilken kan motverka de negativa verkningar som kommunindelningsreformen har haft från demokratisk synpunkt. Ytterligare åtgärder för att fördjupa demokratin i fzamhällsförvalt- ningen övervägs av kommunaldemokratiska kommittén (Kn l977:t)7). Ett bättre underlag för beslut om reformer som ökar medborgarnas inflytande kommer också att erhållas genom det forskningsarbete om kommunindel- ningsreformens konsekvenser som pågår. Av vikt är också den utrednings- verksamhet som bedrivs inom kommundepartementet i syfte att belysa utvecklingstendenser i förhållandet mellan folkrörelserna och kommuner- na.

En annan huvudlinje för reformvcrksamheten inom samhällsförvaltningen är att beslut och åtgärder utformas med hänsyn till de lokala förhållandena. Den viktigaste vägen för att decentralisera olika beslutsbefogenheter är att vidga kommunernas och landstingskommunernas ansvarsområden. I dag handhas två tredjedelar av den offentliga sektorn av kommunala organ på lokal och regional nivå. Verksamheten kan därigenom utformas nära de enskilda människorna. När det gäller att flytta ut uppgifter från centrala statliga organ beslutade riksdagen är 1979 om allmänna riktlinjer för arbetet med decentralisering i den offentliga förvaltningen (prop. 1978/79zl 11. KU 1978/79z35. rskr 1978/79:364). För att leda utredningsarbetet har regeringen tillsatt en särskild delegation. ' Arbetet är i första hand inriktat på decentralisering av nya funktioner och uppgifter vid befintliga myndigheter. En översiktlig redogörelse för decentraliseringsinitiativ och uppnådda resultat kommer varje år att lämnas till regeringen.

Förändringsarbetet inom samhällsförvaltningen bör också ha till syfte att uppnå bättre effektivitet och åstadkomma bättre rcsurstttnyttjandc. En stark återhållsamhet med nya statliga krav på kommunala insatser är nödvändig. Förslag till reformer skall omfatta en redovisning av vilka effekter dessa har från kommunalekonomisk synpunkt. Regeringen har därför utfärdat till— läggsdirektiv (Dir .198t):20) till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

• Sida 9
•  Original

Prop. 1980/81:80 U

Enligt direktiven skall alla förslag kunna finansieras inom ramen för ofi'ärändrade resurser inom det område förslagen avser. Beräkningar skall göras som tar hänsyn till alla kostnader som kan uppstå oavsett om de drabbar staten. kt'mimunerna eller enskilda. Enligt min mening bör ett systematiskt översynsarbete bedrivas för att få fram underlag som gör det möjligt att ompröva gjorda åtaganden och befintliga verksamheter. Som ett viktigt led i dessa strävanden har regeringen tillsatt en särskild arbetsgrupp. stat—kommungruppcn (Kn ] 980113). Arbetsgruppen har till uppgift att pröva om förändringar kan göras i sådan statlig nortngivning som medför ökade kostnader för kommuner och landstingsktmimuncr. Ett översyns- och besparingsarbete har också satts igång rörande länsstyrelsernas planerings- verksamhet. Syftet är att åstadkomma bättre samordning med och anpass— ning till den kompetens som numera finns uppbyggd inom kommunerna.

Ett annat väsentligt reformarbete har till syfte att öka den krmmru- tra/asjå/vsfyre/51.11 och åstadkomma förenklingar i kontakterna mellan statliga och kommunala organ. Under senare är har olika åtgärder vidtagits för att öka kmnmunernas och landstingskommunernas handlingsfrihet. Kommunallagstiftningen och lagstiftningen för olika specialregleradc verk- samhetsområden har utformats så att de kommunala organen ges stor frihet att anpassa sina arbetsformer till de lokala förhållandena. Även på det ekonomiska området har betydande begränsningar genomft'jrts i den statliga detaljregleringen. Detta har kommit till uttryck genom att skatteutjänmings- systemet byggts ut kraftigt samtidigt som ett antal statsbidrag till särskilda verksamhetsområden avvecklats. Chefen för budgetdepartcmentet har i fråga om den kommunala ekonomin nyligen i proposition 198058120 om besparinger i statsverksamheten m. m. anfört att statsmakternas åtgärder bör i första hand inriktas på att påverka det totala finansiella utrymme som står till den kommunala sektorns förfogande. Kommunerna och landstings— kotnmunerna bör så långt möjligt själva få göra de nödvändiga avvägning— arna mellan olika verksamhetsområden. En samlad översyn av statens tillsyns— och kontrollfunktioner har gjorts av statskontrollkommitten. Det är enligt min mening angeläget att ytterligare åtgärder vidtas för att öka den kmnmunala självstyrelsen. Detta är en viktig uppgift för stat-kommungrup- pen.

Samhällsf(')rvaltningens utbyggnad har lett till en svåröverskådlig förvalt- ningsorganisation. Omfattande regleringar och invecklade bestämmelser har skapat åtskilliga problem för de enskilda medborgarna. Samhällets åtgärder och beslut griper också in ide enskilda människornas liv på ett helt annat sätt än tidigare. Arbetet med att skapa goda kontakter mellan enskilda och myndigheter måste därför ges en framskjuten plats. För att komma till rätta med byråkratiproblemen har olika åtgärder vidtagits från statsmakternas sida. Byråkratiutredningen har i sitt betänkande redovisat vissa allmänna riktlinjer. Genom en särskild arbetsgrupp inom kommundepartementet har

en handbok — Samhällsguiden — utarbetats för samhällsinformation. Vidare

• Sida 10
•  Original

Prop. HSO/81:80 lll

övervägs myndigheternas service till allmänheten av förvaltningsrättsutred— ningen (Ju l978:()9). Jag vill också erinra om den proposition (1978/791111) om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati som regeringen är 1979 lade fram för riksdagen. I propositionen redovisades en rad åtgärder för att bekämpa onödig byråkrati.

Den redovisning som jag har lämnat här visar att en översyn av samhällsft'irvaltningen måste omfatta många områden och tillgodose olika synpunkter. Det är därför inte möjligt att vid ett tillfälle lägga fram förslag till åtgärder som fullständigt täcker behovet av förändringar. Reformarbetet måste i stället ske fortlöpande. I det följande avser jag att behandla tvä delområden. Det gäller dels åtgärder för ökad kommunal självstyrelse. dels åtgärder för bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter.

Sammanfattning av statskontrollkomntittetts förslag

1 Inledtting

Statskontrol[kommitten har gjort en samlad översyn av statens tillsyns- och kotttrollfuttktiotter gentemot konttttuttertta och lattdstittgskottttttttttertta. Syftet ttted översynen ftar varit att mönstra ut sädana detaljföreskrifter som tttcd hänsyn till de kommunala och landstingskotttmuttala organens resurser inte längre är nti'tdvändiga.

[ betänkandet kt'tnstaterar kommitten att f('_'>rutsättttittgartta för att vidga kotttntuncrttas och lattdstingskomtttutterttas ansvar oelt handlingsfriltet ökat. Genom kontntunittdelttingsreft'trmett och i takt nted santltällsvcrksanthetens utbyggt-tad har förvaltningsorganisationen tillförts sakkunskap pä olika omräden. Detta fi'trltällandc gör det enligt kommitten tnöjligt att begränsa den statliga tillsynen och kontrollen.

Flera konkreta atgärder ltar ttttder den settastc ltl-ät'sperioden vidtagits för att ökat de kottttttunala och lattdstittgskottttttttttala organens ltt'tndlingsfriltct. Sammantaget ltar de olika förslagen medfört att det ktmtmunala självbe- stättttttattdet ökat i betydande otttfattttittg.

Ett första uppgift för kommitten ltar varit att kartlägga de problem som fitttts rt'ftrandc förhällandet tttellatt statliga och kommunala myndigheter. ] enlighet tttcd vad som framltalls i direktiven har konttttuttcr och landstings- kommuner under arbetets gäng pä olika sätt beretts tillfälle att fratttföra syttpunktet' och önskemäl ont fi.")renklingar.

Förslagen frän kotttntttttertta och lattdstittgskotttttttttterna om ft'fträndringar spänner över flera satttltällssektorer. Statskontrol[kommitten ltar inte ansett det vara möjligt att behandla samtliga frägor som förts fram. Vissa otttraden ltar därför prioriterats i tttredttittgsarbctct. Dessa är

ttttderställttittg av kottttttttttala och lattdstittgskotttntuttala beslut hos statlig myndighet forntertta för statsbidragsgivningen !"! tttyndighctcrttas föreskrifter. anvisttittgar och räd '.." statskotttrollett i fräga om — barnomsorg - äldrevärd — längtidssjukvi'trd — gatu- och väghällning.

De frägor som kommitten ansäg borde utredas i första ltattd ltar blivit föremäl för särskilda förstudier. Dessa ltar haft till syfte att utgöra underlag för diskussiotter inom kommitten om refortttbehovet ittom de olika sakomrä- detta.

De öttsketttäl om förändringar av den statliga tillsynen som kommuner och

• Sida 65
•  Original

Prop. 1980/81:80 65

lattdstingskommuner fört fram ltar kommittén tagit upp vid överläggningar med olika statliga myndigheter. Genom dessa kontakter har kommitten ocksä blivit ittfornterad om den syn på statlig styrttittg genom föreskrifter och räd som myndigheterna ltar satttt om de aktiviteter som bedrivs för att ta bort onödig detaljreglering. .

Kommitténs utredningsarbete inom olika sakområden ltar hittills resulte- rat i fyra delbetättkandcn. [ november 1977 presenterade sålunda statskon- trollkommittén två delbetänkattden: (Ds Kn l977:7) om uttderställtting av lätt och borgett och (Ds Kn 1977z8) om underställning av brandordning. I dessa bctättkattden föreslog kommittén att bestäntntelserna i kommunalla- gen (l977: 179) om att regeringens medgivande. tttom i vissa fall. behövs för att kommun och lattdstittgskommutt skall få ta upp lätt och teckna borgen tttöttstras ut santt att underställningsskyldigheten när det gäller kommun- fulltttäktiges beslut om antagande av brandordning slopas liksom länsstyrel- sernas möjlighet att utfärda brattdordttittg.

Kommittén beltattdlade i det tredje delbetättkattdet (Ds Kn 197813) Ökat kontntunalt ansvar för barnomsorgen statskontrollen av den kommunala barttomsorgett. Kommittén konstaterade i betänkandet att tillsynen i vissa avseenden är omotiverad och föreslog förändringar i tillsynssystemet. Vidare presettterades ett principförslag till förenklad statsbidragsgivnittg avseende kottttnttnala förskolor och fritidshettt santt fantiljedagltent.

Idet fjärde delbetättkattdct (Ds Kn 19793) Ökat kotttmunalt väghållnittgs- ansvar ltar kommittén föreslagit att de nuvarande statsbidragett till kommu- nala gator och vägar ersätts av ett mer generellt utformat stöd och att kommunerna tar över en större del av ansvaret för väghållningen i tätorterna.

Kommittén ltar vidare presenterat tvä rapporter. nämligen dels (Ds Kn 1977:9) om forskning rörande statskontroll av kommunerna och landstings- kommunerna. dels (Ds Kn 1979z9) om de specialdestinerade statsbidragen till kommunerna och landstingskomtttuttcrtta.

För att få en systematisk medverkan från ämbetsverkens sida när det gäller frågan om statlig tillsyn och kontroll genom föreskrifter. anvisningar och råd hemställde kommittén den 24 maj 1978 att regeringen skulle ge de centrala statliga myndigheterna i uppdrag att se över gällande nornteri syfte att öka den kommunala självstyrelsen. Regeringen uppdrog enligt beslut den 26 oktober 1978 ät vissa myndigheter att till kommundepartententet redovisa vidtagna och planerade åtgärder.

2 Den kommunala självstyrelsens utveckling

Under kommunallagarnas första tid spelade kommunerna en betydligt mer begränsad roll än nu. Deras verksamhet ontfattadc dels lokala statliga angelägenheter. dels frägor som kunde hänföras till ett allmänt kompetens- stadgattde om att kommunen skulle sköta sitta "egna gemensamma ordnings- och hushällnittgsattgclägenhetcr”. l dag har kommunerna ansvaret för de flesta samhällsuppgifter som direkt berör den enskilde. Socialvärd och undervisning är de viktigaste verksattthctcrna. Landstingskomtttutternas helt

• Sida 66
•  Original

Prop. 1980/81:80 (th

dominerande uppgift är hälso- och sjukvården.

De genomgripande förändringar som kommunerna och landstingskom- munerna genomgått under efterkrigstiden har lett till en betydande omstrukturering av säväl de kommunala nämnderna som förvaltningen. Strävan har varit att skapa en effektiv och enhetlig organisation. Nämndor- ganisationen har under senare är utvecklats på olika sätt. Behovet av samordning och samarbete mellan nämnderna har blivit alltmer framträdan- de. Förvaltningsorganens organisatitmsstruktur (uppdelning pä kontor. avdelning. sektion etc.) i kommuner och landstingskommuner har successivt anpassats till nya behov.

För vissa samhällsuppgifter behöver kommuner och landstingskommuner samarbeta. Imänga fall sker det genom ett civilrättsligt avtal. När det är fräga Om mer permanent samverkan sker detta i form av kommunalt bolag. stiftelse eller kommunalförbund. Svenska kommunförbundet och Lands- tingsförbundet är privaträttsligt-t sammanslutningar med resp. kommuner och landstingskommuner som medlemmar.

Kommunförbundens uppgift att bevaka de kommunala intressena gente- mot statsmakterna och samhället i övrigt sker pa olika sätt. Kt'unmunför- bunden bidrar med sina resurser till den kunskap och kapacitet som kommunerna och landstingskommunerna totalt förfogar över.

3 Olika former av statskontroll

Statens tillsyn och kontroll över kommunernas och landstingskommunernas verksamhet utövas i olika former. Det mest vidsträckta tillämpningsomrädet har den statskontroll som utlöses pä enskilds initiativ genom hest-är över ett kommunalt eller landstingskommunalt beslut. Besvär som anförs med stöd av kmnmunallagen. s. k. kommunalbesvär. är den kontrollform som innebär det minsta ingreppet i den kommunala sjt'ilvstyrelsen. En mer ingäende kontroll kommer till stånd genom s. k. förvaltningsbcsvär. som anförs med stöd av specialförfattningar.

Vissa beslut av kommuner och landstingskommuner prövas och fastställs av regeringen eller annan statlig myndighet genom mzdcrstäl/ning. Exempel på sådana ärenden utgör antagande av kommunala stadgor. planläggnings- beslut och beslut om vissa avgifter.

Effekt!"vilerskonlroll sker med stöd av olika specialförfattningar. som ålägger kommunerna och landstingskommunerna att svara för vissa förvalt- ningsuppgifter och som föreskriver statlig tillsyn över att uppgifterna fullgt'jrs på ett tillfredsställande sätt. Exempel pä sädan reglering erbjuder hälso- 'ärdsstadgan och brandstat'lgan. En mycket längtgäende styrning är möjlig genom att staten inom vissa verksamhetsgrcrmr kan bestämma över resurstilldelningen till kommuner och landstingskonnnuner. Exempel pä ekonomiska styrmedel är investeringsavgifter och statsbidrag.

Genom lagstiftningen ges ofta centrala ämbetsverk befogenhet att utfärda tillämpaingsjk'ireskrij'ler. Denna anvisningsverksamhet är pa vissa områden av betydande (')tnfattning och utgör ett väsentligt statligt styrinstrument ("äver kommunerna och landstingsktunmunerna.

• Sida 67
•  Original

Prop. 1980/81:80 67

4 Minskad underställning av kommunala och landstingskommunala beslut

Understäl|ningsförfarandet intar en klar särställning bland alla de olika former av statlig tillsyn av kommunal verksamhet sonri dag förekommer. Det normala är att statlig kontroll av kommunala och landstingskmnmunala organs sätt att fullgöra uppgifter som staten älagt dcm sker först sedan kontrollatgärder har päkallats genom besvär eller när något missförhållande har uppstått eller kan befaras uppstä. Underställningsinstitutet utmärks' däremot av att det kt'unmunalz't eller landstingsktunmumlla beslutet blir juridiskt gällande först sedan prövning och godkännande har skett av statlig myndighet.

Enligt statskontrollkommittens mening är det uppenbart att underställ- ningsförfarant'let med dess karaktär av generell statskontroll allmänt sett mindre väl (”överensstämmer med en modern syn på samspelet mellan ä ena sidan statliga och fi andra sidan kommunala och Iandstingskommunala organ. Underställningsförfaramlet har dock delvis till syfte att garantera laglighet och skälighet hos de kommunala besluten samt den enskildes rättssäkerhet och lika tillgäng till samhällsservice. l—"örutsättningarna för en vidgad kommunal självstyrelse har ökat genom att de kommunala förvaltningsor- ganen fått större resurser och därmed ocksä bättre beslutsunderlag.

Underställningsförfarandct har pätagliga nackdelar. I alla de ärenden där fastställelsemyndigheten utan saklig ändring fastställer det kommunala eller landstingskommttnala beslutet innebär underställningsförfarant'let en onödig administrativ omgång. Förfarandet kan ibland skapa byräkrati och en orationell handläggning som givetvis även har negativa kostnat'lseffekter.

Statskontrollkommittén har kartlagt alla underställningsbestämmelser. som av kommunerna och landstingskommunerna uppfattas som onödig statskontroll. Mot bakgrund av denna samlade bild av underställningsinsti- tutet har kommitten övervägt behovet av fi'ärändringar. Den grundläggande utgangspunkten vid genomgången har varit att underställning endast bör komma till ant-'änt'lning i undantagsfall där andra tillsynsformer efter noggrant övervägande bedömts vara otillräckliga.

I följande fall har statskontrollkommitten föreslagit att underställnings- skyldigheten tas bort

— beslut om ianspräktagande av medel ur kapitalfont'l — beslut om kommunal beredskapsplan — beslut om instruktion för skolchef och biträdande skoldirektt'jr

— beslut om ny. till- eller ombyggnad av skolhus för gymnasieskt'>l:-t inom landstingskommunens verksamhetsomräde — beslut om reglemente för folkhögskola med kommun eller landstings- kommun som huvudman.

Statskontrollkommitten har lämnat synpunkter pä ytterligare ett tjugotal olika bestämmelser om underställning. Samtliga dessa ligger inom sakom- råden som andra statliga kommittéer givits i uppdrag att utreda. I direktiven

• Sida 68
•  Original

Prop. 1980/81 :80 68

för kommittén anges att förändringar som kan göras oberoende av överväganden inom andra sakområden i första hand skall övervägas. Statskontrollkommitten har därför avstått från att lägga författningsförslag när det gäller underställning som ryms inom andra kommittéers sakområden. I dessa fall har i stället allmänna synpunkter på underställningsförfarandet redovisats.

5 Förenklad statsbidragsgivning

Statsbidragen kan indelas i två huvudgrupper. nämligen allmänna bidrag och specialdestinerade bidrag. Det allmänna bidraget utgör ett tillskott till den kommunala ekonomin utan särskilda förbehåll beträffande medlens använd- ning. Det specialdestinerade bidraget ger stöd åt en viss kommunal verksamhet.

De specialdestinerade bidragen kan delas in i investerings- och driftbidrag. Dessa kan i sin tur delas in i följande tre kategorier

— prestationsrelaterade bidrag — kostnadsrelaterade bidrag — avlösnings- och avtalsbidrag.

Statskontrollkommitténs studium av statsbidragsreglerna visar att syste- met med speciella statsbidrag är fi'irhållandevis komplicerat. Antalet bidrag är stort och varje bidrag är reglerat i en särskild författning. Mänga bidrag utgår till relativt begränsade kommunala verksamhetsområden.

För en del speciella statsbidrag gäller alltjämt ganska detaljerade bestämmelser. som enligt statskontrollkommitténs mening verkar onödigt styrande på verksamhetens utformning och innehåll. Detta gäller ocksä i fråga om föreskrifter och anvisningar med långtgående krav pä detaljredo- visning av kostnader m. m. och med inslag av kontroll frän vederbörande myndigheters sida. Andra bidrag äter utgår i mer schabloniserade former. dvs. utan större detaljredovisning och kostnadskontroll.

När det gäller att få till stånd förenklingar i de specialreglerade statsbidragen är det möjligt att gä fram på olika vägar. Följande alternativ eller kombinationer därav kan övervägas.

Ökad prestationsrelaterad bidragsgivning

3 Avveckling av anläggningsbidrag. där driftbidrag utgår. genom att det till driftbidraget läggs ett belopp för en periodiserad anläggnings- eller lokalkostnad Cl Bidragsunderlaget för vissa kostnadsrelaterade bidrag. t. ex. för äldre- vård. nykterhetsvård. viss övrig socialvård bör göras lättare att ta fram. precisera och redovisa G Slopande eller begränsning av vissa kostnadsredovisningar. specifikatio- ner och liknande uppgifter.

Statskontrollkommittén föreslår att regeringen i budgetanvisningarna ger myndigheterna i uppdrag att i samband med deras arbete med anslagsfram-

• Sida 69
•  Original

Prop. l980/81:80 69

ställningar avseende statsbidrag se över statsbidragsförfattningar. tillämp- ningsföreskrifter och anvisningar i syfte att åstadkomma förenklingar såväl för de kommunala huvudmännen som för myndigheterna själva.

Enligt statskontrollkommitténs uppfattning bör följande statsbidrag omgående övervägas av resp. myndigheter. nämligen statsbidrag till

— familjebidrag — anordnande av skyddsrum

— översiktlig kommunal planering — sysselsättningsskapande åtgärder

— kollektivtrafik

— social hemhjälp — färdtjänst — vårdanstalter och inackorderings/behandlingshem för alkoholmissbrukare '

— särskolor

— lantbruksskolor.

När det gäller statsbidragen till undervisningsväsendet så har bl. a. skolad- ministrativa kommittén nyligen föreslagit förenklingar av dessa.

Statskontrollkommittén vill i sammanhanget fästa uppmärksamheten på att kommunerna och landstingskommunerna ofta råkar i likviditetssvärighe- ter p.g.a. att vissa statsbidragskonstruktioner inte medger att förskott utbetalas eller innebär att förskott utgår med alltför låga belopp. Ett lämpligt tills-'ägagängssätt för att komma tillrätta med dessa problem kan enligt kommitten vara att en särskild arbetsgrupp tillsätts med företrädare för kommundepartementet. budgetdepartementet och de båda kommunförbun- den. som skall ha till uppgift att kartlägga problemen och överväga möjligheterna till förändringar.

6 Statsbidragsberättigade kommunala arbeten

Riksdagens revisorer har granskat det sätt på vilket statliga bidrag till kommunala investeringar har utnyttjats. Särskild hänsyn har därvid tagits till effektivitet och kostnader. Granskningspromemorian (4/1977) Statsbidrags- berättigade kommunala arbeten har remissbehandlats och överlämnats till regeringen som den 6 december 1977 beslutade att överlämna ärendet till statskontrollkommittén.

I granskningspromemorian redovisade undersökningar om kommunernas val av regiform och upphandling tyder på att det i många kommuner varit brister i beslutsunderlaget. Revisorerna är därför av den uppfattningen att det vore värdefullt om allmänna riktlinjer för valet mellan olika regiformer utarbetades med syfte att eliminera olikheter i konkurrenssituationen. Dessa riktlinjer borde innefatta vissa allmänna rekommendationer om kalkylun- derlag.

Att ställa krav på särskilda system för kostnadskalkylering och kostnads- redovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidrags-

• Sida 70
•  Original

Prop. 1980/81:80 70

berättigade byggnads— och anläggningsarbeten finner kommitten direkt olämpligt. Sådana krav skulle i många fall leda till en onödig byråkratisk hantering och således motverka kravet på effektiv användning av offentliga medel.

Statskontrollkommittén föreslår att regeringen ger statens råd för bygg- nadsforskningi uppdrag att i samråd med vägverket. byggnadsstyrelsen och representanter för kommunerna och landstingskommuncrna utarbeta under- lag för fortbildning om kostnadskalkylering och kt.)stnadsredovisning m. m. av byggnads- och anläggningsarbeten.

7 Begränsning av myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd

En betydande del av den statliga tillsynen och kontrollen av kommunerna och landstingskommunerna sker genom de statliga myndigheternas före- Skriftcr. anvisningar och råd. Grunden för myndigheternas befogenheter i detta avseende finns bl. a. i resp. myndighets instruktion samt i lagar och andra författningar som reglerar olika kommunala och landstingskommu- nala verksamhetsområden.

Kommittén föreslår att det i en särskild förordning föreskrivs att statliga myndigheter skall ta bort sådana föreskrifter. anvisningar och allmänna råd som inte längre kan anses nödvändiga. Syftet skall vara att stärka den kommunala självstyrelsen. Resultatet av översynen föreslås redovisas till regeringen senast den 1 juli 1983. I översynsarbetet är det av vikt att samråd sker med företrädare för kommuner och landstingskommuner.

Kommuner och landstingskommuner uppfattar ibland utfärdade anvis- ningar och råd som mer bindande än vad som från myndigheternas sida varit avsikten. Terminologiska oklarheter bidrar på så sätt till en mer omfattande statlig kontroll och styrning än som avsetts.

Kommittén anser att begreppen föreskrifter och allmänna råd är fullt tillräckliga. Kommittén föreslår därför att myndigheterna genom en särskild förordning åläggs att mönstra ut begreppet anvisningar ur sina författnings- samlingar.

I 9 5 författningssamlingsförordningenfinns bestämmelser om att vissa centrala myndigheter skall ge ut författningssamlingar. Dessa skall ha vissti förordningen föreskrivet utseende. Det förekommer dock att publiceringen av myndigheternas författningar inte sker på föreskrivet sätt. Detta är enligt kommitténs mening otillfredsställande. De myndigheter som berörs av det anförda bör därför i samband med att begreppet anvisningar byts ut också ta upp den här frågan.

Myndigheternas rätt att utfärda föreskrifter. anvisningar och råd begrän- sas genom en särskild kungörelse. Kungörelsen innebär att myndigheterna inte utan regeringens medgivande får utfärda sådana föreskrifter. anvisning- ar eller räd som kan påverka gällande standard eller tillämpade normer. om detta i mer än oväsentlig grad kan leda till kostnadsökningar i den verksamhet som berörs. En liknande begränsning i myndigheternas verk- samhet måste anses väl så motiverad för att förhindra att inskränkningar görs

• Sida 71
•  Original

Prop. 1980/8l :80 71

i den kommunala självstyrelsen. Statskontrollkommittén anser därför att begränsningskungörclsen bör ändras så det anges att även statskontroll- aspekterna skall beaktas dä föreskrifter och allmänna råd utfärdas.

I likhet med vad som gäller då de ekonomiska konsekvenserna av föreskrifter och råd skall bedömas. kan statskontrollaspektcrna inte prövas på ett allsidigt sätt utan att de som berörs ges tillfälle att framföra sina synpunkter. Statskontrollkommittén föreslär därför att det i begränsnings- kungörelsen föreskrivs att statlig myndighet som meddelar föreskrifter eller råd alltid skall samråda med berörda parter. såvida inte regeringen förmdnat annat. En sådan samverkan kan även ses som ett led i strävandena att fördjupa demokratin i samhället.

När det gäller samräd om normer avseende administrativa rutiner i anslutning till anstiikan. utbetalning och kontroll av statsbidrag har de erfarenheter som statskontrollkommitten vunnit under utredningsarbetet gett vid handen att myndighetermts kontakter med fi'ireträdarna för kommunerna och landstingskommunerna varit otillräckliga. Kommittén föreslår därför att begränsningskungörclsen kompletteras med en ny paragraf där det klart anges att myndigheterna innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter eller räd som gäller statsbidragens administration skall höra företrädare för kt'unmuncrna och landstingskommunerna.

8 Fortsatt utvecklingsarbete

När medborgarna ställer krav på insatser av samhället riktar sig deras krav ofta inte mot något speciellt samhällsorgan. I stället betraktas samhället som en helhet där staten. kommunerna och landstingskommunerna ingår och samarbetar. Samhällsbygganclet är lika mycket kommunernas och lands- tingskommunernas som statens uppgift. Den offentliga verksamheten kan således betraktas som en enhet. Detta innebär att en långtgående samord- ning av de olika samhällsorganen krävs. En annan grundläggande förutsätt- ning för en målmedveten reformpolitik är att det råder balans i samhälls- ekonomin mellan anspräk och resurser. Samordningen av de olika delarna av samhällsverksamheten måste därför tillkomma staten för att ni.")dvändiga avvägningar skall kunna göras om fördelningen av samhällets resurser.

Samtidigt kan det ktmstatcras att kommunal självstyrelse är den form av decentraliserad samhällsförvaltning som kommit att betraktas som ett nödvändigt fundament i den svenska demokratin. Genom den kan demo- kratins idé om människornas medinflytz'tnde på angelägenheter som berör dem förverkligas i vid omfattning. Kommunerna och landstingskommunerna måste ha en stark ställning om samhällsvcrksamhcten skall kunna utformas nära de enskilda människorna.

De enskilda människorna har krav på rättssäkerhet. sysselsättning och lika tillgång till samhällsservice. Staten måste därför kunna påverka — och i viss mån också styra — den ktunmunala verksamheten. Det är dock knappast möjligt att ställa tipp någon allmängiltig princip som kan tillämpas vid ställningstaganden till utformningen av statens tillsyns- och kontrollfunktio- ner. En avvägning mellan delvis motstridiga intressen måste komma till stånd

• Sida 72
•  Original

Prop. 1980/81:80 72

vid varje tillfälle.

Statskontrollkommittén har visat hur arbetet med att successivt reformera formerna för statens tillsyns- och kontrollfunktioner kan läggas upp. För att det fortsatta förändringsarbetet skall kunna bedrivas med nödvändig överblick och fasthet är det angeläget att en samordnande bevakning av formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskotnmunerna sker inom regeringskansliet.

Frågan om förhållandet mellan statliga och kommunala myndigheter bör enligt statskontrollkommittens mening normalt prövas i samband med att sakområdet utreds. Detta kan. som kommittén tidigare diskuterat. ske inom de statliga myndigheterna i samband med översyn av myndigheternas föreskrifter och råd eller då nya föreskrifter och råd utarbetas. Det bör även regelmässigt ske i samband med att en statlig kommitté utreder ett sakområde som berör kommunerna eller Iandstingskommunerna. Mot den bakgrunden föreslår kommittén att tilläggsdirektiv utfärdas till samtliga kommittéer med uppgift att pröva frågan om statskontrollens utformning. Enligt statskontrollkommitténs uppfattning är det av utomordentligt stor vikt att även effekterna av olika kt'unmittéförslag när det gäller den kommunala självstyrelsen redovisas i betänkanden. ] detta hänseende framläggs förslag till ändringi kommittéförordningen ( l976:1 19). Ett sådant obligatoriskt krav för kommittéer och särskilda utredare ger ökade möjligheter att på ett samordnat sätt inom regeringskanslict bevaka formerna för statens tillsyn över kommunerna och landstingskommuner- na.

Arbetet med att reformera formerna för statens tillsyns- och kontrollfunk- tioner måste bedrivas på ett sådant sätt att problemen fortlöpande kan lösas. De centrala ämbetsverkcns överblick och kunskap är därvid av stor betydelse. Statskontrollkommittén föreslår därför genom tillägg i allmänna verksstadgan (19652600) att myndigheterna inom sina områden skall verka för att öka den kommunala sjz'ilvstyrelsen.

• Sida 73
•  Original

Prop. 1980/81:80 73

Bilaga .?

Sammanställning av remissyttrandena över statskon- trollkommitténs slutbetänkande (_SOU l980:10) Ökad kommunal självstyrelse

] Remissinstanser

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av riksdagens ombudsmän (.JO). kammarrätten i (_ii.">tcborg. rikspolisstyrelsen. överbefäl- havaren. civilförsvarsstyrelsen. socialstyrelsen. statens handikappräd. riks- försäkringsverket. statens vägverk. statens trafiksäkerhetsverk. transportrå- det. statskontoret. riksrevisionsverket. riksskatteverket. riksarkivet. riksan- tikvarieämbetet och statens historiska museer. universitets- och högskole- ämbctct. skolövcrstyrelsen. statens Iivsmedelsverk. statens mlturvårdsvcrk. statens pris- och kartellnämnd. konsumcntverkct. arbetsmarknadsstyrelsen. arbetarskyddsstyrelsen. statens invandrarvcrk. bostadsstyrelsen." statens planverk. statens lantmätci'ivcrk. statens industrivcrk. statens lu'ant'lnämnd. riksnämnden för kommunal beredskap. länsstyrelserna i Söderimtnlands. Jönki'ipings. Blekinge. Malmöhus. Hallands. Skarabtu'gs. Örebro. Koppar- bergs. Gävlelmrgs. Västernorrlands. Jämtlands och Norrbottens län. kom- munaldemokratiska kommitten (Kn l977:(l7). landstingskommunerna i Stockholms. Uppsala. Södcrnmnlands. Östergt'åtlands. Jönköpings. Krono- bergs. Kalmar. Kristianstads. Malmöhus. llallands. Älvsborgs. Skaraborgs. Värmlands. Örebro. Västlmmlands. Kopparbergs. Gävleborgs. Västernorr- lands. Jämtlands. Västerbottens och Norrbtiutens län. Botkyrka. Järfälla. Strwkholms. [.Jppsala. Nyköpings. Vingåkers. Mjölby. Norrköpings. Eksjö. Jönkt'ipings. Växjö. h'fifu'bylånga. Gotlands. Karlskrtma. Ronneby. Pers- torps. Simrishamns. Eslövs. l-lelsingborgs. Staffanstorps. Falkenbergs. llalmstads. Göteborgs. Svenljunga. Hagfors. Nora. Örebro. Fagersta. Västerås. Borlänge. Malungs. Gävle. Söderhamns. Härnösands. Sundsvalls. l—lärjedalens. Östersunds. Norsjö. Umeå och Luleå kommuner. Svenska kommunfi'u'lmndct. l.andstingsl't'örlumdet. Lantlu'ukarnas riksförbund (LRF). Svenska arbetsgivarcföreningen (SAF). Svenska handelskammar- förbunt'let. Sveriges hantverks- och industrit'u'ganisation — Familjefifu'etagen (SlllO). Sveriges industrifi'irbund. ('.'entralorganisatitmen SACO/SR. l.andstu'ganisationen i Sverige (LO). Tjänstemännens centralorganisation (TCO). ArkitektFörbundet och De Handikappades Riksförlulnd (DHR).

Riksarkivet har bifogat yttranden från landsarkiven i Vadstena. Lund. l-lärnösand och Östersund. Universitets- och högskt'tleämbetet har överläm- nat yttrandcn från universiteten i Stockholm. Lund. Göteborg och Umeå. Universiteten har i sin tur bifogat yttranden. universitetet i Stockholm från

statsvetenskapliga institutionen och institutit'utcn för socionomutbildning —

• Sida 74
•  Original

Prop. 1980/81:80 74

Socialhögskolan. universitetet i Lund fran juridiska och santhällsvetenskap- liga fakultetsnämndcrna. universitetet i Göteborg från föt'ctagsckonomiska och nationalekonomiska institutionerna och universitetet i Umeå från samhällsvetcttskapliga fakultetsnämnden. Länsstyrelserna i Södermanlands. Skaraborgs. Örebro och Jämtlands län har bifogat yttranden från vägförvalt— ningen i resp. län. Länsstyrelserna i Skaraborgs och Örebro lätt har dessutom bifogat yttranden från länsskolnätnnden i resp. lätt. ("entralorganisationen SACO.-"SR ltar utan eget ställningstagande hänvisat till ett bifogat yttrande från Sveriges Läkarförbund. Även LO har avstått från eget yttrande och hänvisat till ett bifogat yttrande från Svenska lx'ontntuttalarbetareförbun- det.

Yttrande över betänkandet har dessutom inkommit från SlS — Standar-

diseringskommissionen i Sverige.

2 Allmänna synpunkter

Det övervägande flertalet av de remissinstanser som lämnar allmänna omdömen om statskontrollkt'nnmittens arbete anser att betänkandet är förtjänstfullt. Ett stort antal remissinstanser ansluter sig också i stort sett till de allmänna och principiella synpunkter sotn kt'unmitten redovisar i betänkandet. Endast ett fåtal instanser anft'jr mer kritiska helhetsomdömen. Vissa allmänt kritiska synpunkter f("it'ekommcr dock även hos de remissin- stanser som i princip är positiva till kommitténs arbete.

Till de positiva remissinstanserna hör riksrut'isiunxt'erkt'l (RRV). sotn delar kommitténs uppfattning att samspelet mellan staten satnt kommunerna och landstingskotnmunerna tttåste bygga på grttttdsynen om en enhetlig offentlig verksamhet. Detta innebär enligt RRV att en långtgående samordning mellan de olika satttltällsorganen krävs. lin annan grundläggan- de förutsättning för en målmedveten satttltällstt(veckling är att det råder balans i samhällsekonomitt mellan anspråk och resurser. Ansvaret härför vilar på staten. Staten har dessutom det yttersta ansvaret även för kommunernas ekonomi. ett ansvar som kommer till uttryck bl.a. i de kommunala skatteutjämningsbidragcn och överenskontntelscr mcd kom- munförbunden om httr den kottttnunala konsumtionen inom olika otnråden bör utvecklas. Statens ansvar skulle bli ännu mer uttalat om t. ex. ett komtnunalt skattetak infördes. Samordningen av de olika delarna av den offentliga verksamheten måste. anför verket. därför tillkomma staten. Det är av dessa skäl också nödvändigt att staten kan påverka — och i viss mått också styra den kommunala verksamheten. RRX—" delar kommitténs uppfattning att man bör välja sådana former för statskotttroll att ett f("irtroendefullt och ömsesidigt samarbete främjas. Verket poängterar dock vikten av att fördelning av ansvar och befogenheter tncllan stat och kommun klarläggs pa ett entydigt sätt. Framför allt gäller detta inom de områden sotn är reglerade genom speciallagstiftning. R RV kan därförinte förutst'ittningslöst instämma i

• Sida 75
•  Original

Prop. 1980/81:80 75

den uppfattning om statliga organs uppgifter gentemot kommuner och landstingskomntuner som kommitten redovisar. l-inligt verkets uppfattning katt man aldrig bortse från att staten har det övergripande ansvaret för sattthällsekonomin. inbegripet ekonomin ittom den kottttnttnala sektorn. att det fintts ett behov av koppling mellan ("övergripande planering och verkställighetsfunktion. att statliga organ har till uppgift att vid behov påtala brister och föreslå statsmakterna åtgärder om övergripande mål inte uppnås (.tchicllcr väsentliga riktlinjer inte följs och att ansvar för tillståndet i kt'tmmuncrna inte enbart utkrävs på kotttmunalpolitisk nivå titan lika ofta. och ofta primärt. på statsmaktsnivå. RRV anser liksom kommitten att det knappast är möjligt att ställa upp någon allmängiltig princip för utformningen av statens tillsyns— och kontrollfunktioner. Verket anser vidare att statens tillsyns- och kontt'ollfunktioner även framgent löpande måste anpassas till de behov som statsmakterna bcdötner vara skäliga med hänsyn till kraven på samordning. likformighet och effektivitet i resursutnyttjandet.

Enligt RRV torde de ft'ftrslag _till ökad kommttnal självstyrelse sotn kommitten ltar lagt fratn leda till effektivare användning av samhällsresur- serna. även om utredningen inte klart påvisat detta. Verket ställer sig därföri princip positivt till flertalet förslag. Förslagen kommer dock enligt verkets bcdötnning att få endast marginell betydelse ttär det gäller att dämpa den offentliga utgiftst'ikningcn. Kommittén har enligt verket inte lyckats finna konkreta exempel på sådan statlig normgivning och annan tillsynsverksam- hct sotn tnedför ökade kostnader för komtnttnerna. RRV anser det vidare vara en brist att kommitten i fråga om effektivitctskontroll och allmän tillsyn inte har lämnat förslag till fört'indringar av generell art och inte heller i kottreta fall visat hur t. ex. myndigheternas inspcktionsverksamhet m. m. skall utformas för att begränsa kostnaderna för kommunerna. Den allmänna tillsyns- och effcktivitetsktmtroll som statliga tnyndiglteter utövar är f. n. inriktad på att tillse att lagstiftningskrav inte eftersätts. Verket anser sålunda att ett fortsatt arbete med formerna för statlig tillsyn och kontroll är nödvändig.

l yttranden från flera ttniveristetsinstittttioner anförs positiva omdömen om kommitténs arbete. Så ansluter sig t. ex. statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet till det allmänna synsätt som ligger bakom statskontrollkommittens betänkande. Institutionen finner kommittens för- slag till konkreta åtgärder vara lätttpliga och genomft'irbara. Vidare anför institutionen bl. a. följant'le.

Den uppgift statskontrollkommitten fatt sig förelagd är besvärlig så till vida att kommittén i sina kortfattade direktiv saknar vägledning för en attgelägenhetsgradering av olika reformer. l.?tmönstringen av vissa statliga tillsyns- och kontrolltnedel medför en direkt ökning av den kommunala självbcstämmanderätten. Andra har kattskc sotn främsta konsekvens ökade mt'ijlighctcr till en rationellare och därmed billigare handläggning på kotntnttnal nivå. En tredje typ. närmast vissa statsbidragsförfattningar. är så

• Sida 76
•  Original

Prop. 1980/81 :80 76

konstruerade att de till sitt ttatttr är kostttadsuppdrivande genom att stimulera till kommunala åtaganden: deras slopattde katt härmed främst motiveras ttted satttltällsekottotttiska argument. [ytterligare ttågra fall kanske effekten av att avlägsna ett statligt kotttrollittstutttcnt fräntst märks hos kontrolltttyttdighe- ten i form av att minskade resttrser beltöver sättas av för detaljkontrollen: en rad väl kända decetttraliseringset'fekter katt härvid uppstå och bli den mest positiva följden av en minskad statlig kontroll. l statskontrollkotttmittens betättkattdc varvas synpunkter och bedötttttittgar av ovan angivet slag något osystetttatiskt. En strängare systematik skttlle tttåhända lta gett ett säkrare utgångspunkt för att attgripa den måttgfacetterade probletttatik sotn förelig- ger.

Ett attttat problcnt gäller avvägningen mellan å etta sidan kraven på ökad kommunal självbestättttttattdcrätt och å den andra strävandena att skapa likvärdig samhällsservice för ntedborgartta oavsett vilken kottttttutt de bor i. Dilemmat fratttstar som det kanske mest centrala och svårlösta vid överväganden om den kottttttttttala sektorns utft'n'tttning. Statskontrollkom- mitten ltar i uppgift att föreslå åtgärder ägnade att öka den kommunala självstyrelsett. dvs. öka kommunernas möjligheter att agera olika. Någon gåttg atttyder kotttmitten dett konflikt ttted likstälIigltetssträvandena sotn dess förslag eventuellt aktualiserar: i stort sett katt dock kommitténs förhi'tllnings- sätt sägas vara att den "lyfter på hatten" för probletnet föratt sedan skynda vidare. I och för sig katt kommitten svårligen göra så mycket ttter ttted de tidsmässiga och andra resurser som stått till förfogande. Vad sotn här fordras som underlag för avvägningar tttcllatt de olika kravctt är självfallet först och främst ett klarläggande av de satttltällstttål olika författningar och åtgärder visavi kt'nttmuttertta är avsedda att realisera. Det krävs ttted andra ord att de olika ntattifestatiottertta av likställigltetsdoktrittett blottläggs för att sedan ställas mot självbestäntmattdedoktrittcn. Med den metodik statskontroll— kommittén nödgats använda föreligger uppenbara risker för att franttida konfrontationer mellan de bägge doktritterna på olika verksatttltctsotttrådett lätt leder till att kotttntittens förslag — i den mån de är förverkligade — kastas över ända eftersottt de inte grundats på ttågott ingående analys och därmed ej övertygande ntotiverats.

Det är en utgångspunkt för statskotttrollkottttttittett att avlägsnandet av en rad statliga tillsyns— och kontrollinstrument inte skall få tttcttliga följder för rättssäkerltetctt. Den sakkttttskap sont fintts företrädd i kontinuitet och lattdstittgskotttttttttter jättttc det politiska ansvar som katt utkrävas av förtrt'tendctttättttett anses borga härför. Statsvetettskapliga institutionen tror att detta är en på det hela taget riktig bcdötttttittg. Institutionen vill dock ta upp en speciell aspekt. Kommittén kottstaterar helt riktigt. att satttarbetct stat-kontmunft'irbtmd lett till att tttatt genom förltandlittgar och ("överenskom— tttclser ansett sig kunna undvika en författttingsreglering av offetttligrättsligt slag. Kommittén pläderar för att detta samarbete ytterligare utvecklas. För några år sedan lade kottttttuttalekottotttiska kommitten vittgående förslag i samma riktning. Statsvetettskapliga ittstittttiottett vill naturligtvis inte förne- ka de f("irdelar sotn katt uppnås ttted detta. som det brukar kallas. frivilliga förhattdlittgssystettt. Förfarattdet är dock ittgaluttda oprobletttatiskt. Det innebär att en informell styrttittg ersätter den formella. Med statens tvi'tngsmakt i bakgrunden katt frivilligheten i överenskotttntelserna i vissa situationer bli illusorisk: dett ittfortttclla styrningen blir lika stark som den formella skulle ha varit. Kottttttunertta ltar visserligen i sådana situatiottcr "sluppit" en dctaljrcglerittg. men som ntittusposter framstår. dels avsakna—

• Sida 77
•  Original

Prop. 1980/81:80 77

den av den offentliga genomlysning som följer ttted lagstiftttingsprocedurett. dels den osäkerltct i tillätttpttittgett som frånvaron av rättsregler ittttebär.

Enligt nationalt'krnnnnisktt institutionen vid Göteborgs universitet har statskontrollkommitten genotttgz'iende åstadkonttttit en god balans mellan å ena sidan behovet av att avbyråkratisera och förenkla inomt'tffentliga relationer och å andra sidan behovet av att ktttttta garantera alla medborgare lika beltattdlittg och likvärdig service.

Flertalet av de lättsstyrelser som redovisat helltetsotttdöttten ställer sig i prittcip positiva till kottttttittétts arbete. Enligt liirtsstyrelst'n i Södermanlands län fratttstår tttåttga av statens tillsyns- och kotttrollfunktioncr ttumera enbart som formaliteter. Länsstyrelsen instätttmer i att de detaljföreskriftct' som reglerar sådana funktioner skall uttttönstras såsom inte längre nödvändiga. Detta anser länsstyrelsen vara av värde också i den regionala planerittgen. cftersottt resurser frigörs från detaljgransknittgar till gagn för den samord- nande och platterattde verksamheten. De senaste årens utveckling ittottt näringslivet ttted kraftiga konjunktursvångningar ittottt vissa branscher har ettligt lättsstyrelsett lett till att tttåttga kommuner utvecklat resurser för närittgslivspolitiska insatser. Många har utarbetat cgtta ttärittgslivspolitiska program och ltar genom att aktivt medverka i t. ex. lättsplaneringsarbetet kuttttat delta i den regionalpolitiska planeringen. Detttta utveckling torde enligt lättsstyrelsctt innebära ttter för den kotttmunala självstyrelsett ätt de i betänkandet avgivna förslagen. Enligt liinsstvrelsen fjäll/(Öpi/ng län har den genomgång som statsktnttrollktnttmittén gjort varit ttt"'>dvändig och välbcht'iv- lig inte tttinst tttot bakgrttttd av de alltttätttta strävandena att motverka onödig byråkrati. Kommittén synes cttligt länsstyrelsen i allt väsentligt lta gjort en riktig probleminventerittg och en ändamålsenlig prioritering av arbetet. Enligt liin.v.st_vrelsen i Väster)torr/finds liin kontttter det ökade ansvarstagande på kottttttuttal nivå som begränsningar i den statliga tillsyttctt och kontrollen inttebär— förutottt de fi'irdelar kommitten angett — även att medföra en ökad stitttulatts i arbetet för förtroettdevalda och tjänstemän i kottttnutter och landstittgskottttttutter. Även liittsstvrt'lst'rnn i Blekinge. Skaraborgs och lx'oppurln'rgs liin redovisar en positiv ltclltetssytt på kommittetts arbete.

Kommuner och lattdstittgskonttttuner som yttrat sig är överlag positiva till ktnttmitténs förslag. Stockholms läns lumlstingxkont/nun anför att genom fö- rande av kommitténs förslag på olika sätt katt öka landstingets möjligheter att på bästa sätt och utatt onödig byråkrati lösa sitta uppgifter. Att detta katt ske ittottt ramen för ett friare resttrsattvändttittg är. anför lattdstingskommu- nett. itttc tttittst i dagens satttltällsekottotttiska situatiott attgcläget och till gagn för tttedborgartta såväl som patiettter. kuttder. elever och trafikanter som länsittnevånare och skattebetalare. l'in minskad statlig detaljstyrning av de i dag specialrcglet'ade verksamheterna framstår enligt landstingskommtntcn i detta sammanhang som särskilt attgelägctt. Ettligt Hallands läns landstings- konnnnn ltar statstttakterttas sytt på statsuppsiktens organisation ltittills präglats av en betydande inkonsekvens. Vid sidan av legalitetskotttrollen

• Sida 78
•  Original

Prop. 1980/81:80 78

genom kommunalbesvärsinstitutet förekommer olika nyanser från alltttätt övervakning till en bindande detaljpri'ivning tttatt att ttågra prittcipiclla motiveringar till skillttadcrtta ltar givits. F.nligt lattdstittgskt'nttmunens mening är det viktigt att statsmakternas stälIningstaganden till statskontroll— kommitténs förslag tttedför att statsuppsiktett blir ntera konsekvent utfortttad och att klara motiveringar ges till de former för kontrollen sont förekontntcr inottt olika landstingskontntttttala verksantltetsområdett. l'it'stcrlmnens läns landstittgskmnnntn. som tillstyrker kommitténs förslag och betonar vikten av att tttittska den statliga detaljstyrnittgett av den kommunala verksatttltetett. frattthåller dock vidare att ett statligt ittflytattdc över kommunala beslut i vissa fall katt vara befogat. Detta gäller enligt lattdstittgskottttttttttett framförallt i frågor där tttatt i fördelningen av knappa resurser över riket av rättviseskäl måste få en samordning. Som exetttpcl påen sådan fråga nämns beslut om inrättande av läkartji'tnster i ett läge tttcd otillräcklig tillgång på utbildad persottal. Även .liinttlnncls liinx ltt/ulvtingskont/nun betonar vid sidan om positiva uttalanden om kommitténs förslag vikten av att staten även i fortsättningen har det övergripande ansvaret för att en jätttlik och rättvis vå rd och service kontmcr medborgarna till del oavsett i vilken landsdel vederbörande är bosatt.

Enligt Norrkopings kontnnnt är det angeläget att otttfattttittgett och inriktningen av statliga myndigheters kotttroll. tillsyn och rådgivning . anpassas till ett ökat krav på kommunerna att hålla tterc kostnads- och volymökningarna. Allmänt ltålla lagar och författttingar som reglerar statliga myndigheters tillsynsbefogenheter ger enligt komtttttttctt stort tttrytttttte för tolkningar som tttedför ökade kostnader för kontmunerna. Kommunerna tttåste tillfi'irsäkras erforderliga ekonomiska resurser föratt handha alla sitta uppgifter. Komntutten säger sig i detta sammanhang vilja peka på det generella problem som ligger i att statliga tjänstemän skall kontrollera ltttr kommunalt förtroettdevalda under politiskt ansvar tolkar statsmakternas itttctttiotter. Kottttttuttett tar också ttpp myndigheternas itttm'tttatiotts— och rådgivttittgsverksattthet. Dctttta fyller enligt kommunen ett viktigt och vällovligt syfte och bör vara ett naturligt inslag i de statliga tttyttdigltcterttas kontakter ttted kommunerna. Kommunen anser dock att även detttta verksamhet rymtttcr avsevärda inslag av statlig påverkan i kostttadsltöjattde riktning. ] ett läge där statsmakterna ställer kategoriska krav mot kommun— erna om stark begränsning av verksamhetens utveckling är det enligt kommunen nödvändigt att omfattning och inriktning av statliga myndighe- ters kontroll. tillsyn och rz'tdgivtting anpassas härtill. Det är angeläget att regeringen snarast vidtar åtgärder för att säkerställa detta. l-"t'iv/"t'i kont/nun anför att en minskning av den statliga kontrollen av kt'mllllunc'l'ntt bör ktttttta genomföras utatt att resultatet av de berörda verksatttheterna försämras. Tvärtom katt det enligt kommunen antas att kotttmttnertta kotttttter att lägga ättttu större vikt än tidigare vid att beslut är välgrundade och noggrant övervägda när beslutsfattarna ensamma får bära det fttlla ansvaret. Nora

• Sida 79
•  Original

Prop. 1980/81:80 79

kommun understryker att lv't.)l1]l11UllCl'llil ltar fått väsentligt ökade resurser inte bara på tjättstetttattttasidatt. Även på förtroendemannanivå har bety— dande resursförstärkningar skett i forttt av hel- och deltidsettgagerade förtroendetttän. l-"Tistt'rtis kommun frattthåller att kontntuncrtta tlttder efterkrigstiden ltar ställts inför nya och ökade uppgifter. Befolkningsutveck— littgett. för;”indrittgar inont näringslivet och kottttttunmcdborgarttas bcltov av service och tjänster är några av de väsentliga förltållattdett som ställt nya krav på ledttittgett av kommunerna. Dessa ltar också cttligt kommunen förstått att attpassa såväl den politiska som den förvaltttittgstttässiga organisationen till den ttya situationen. Kottttttttttalpolitikernas kunskaper om och kättsla för den egtta kommunens bcltov och resurser satttt tillgång till sakkunnig förvaltningsperstntal borgar för att komtttuncrna katt ansvara för den egna Verksamheten. Detta katt. anför kommunen. ske tttatt den detaljkotttroll eller förltattdsgrattskttittg från statliga myndigheters sida sotn katt förmodas lta varit erforderlig tidigare.

Även Svenska k(nnnttat/"örlnuult't och Lantl.vtittgsforlnanlel är positiva till Statskontrollkommit'téns förslag och attslutcr sig till de allmänna och principiella tankegångar sont kommitten redovisar i betänkandet. Enligt kom/nttn/i'irlnintlct är tidett tttt ittttc för att ttted betättkattdct som grundval Vidta ttter konkreta och tttåltttcdvettta åtgärder föratt åstadkotttma en ökad kommunal handlingsfrihet. l-"örbuttdet noterar ttted tillfredsställelse det initiativ som tagits när regeringen nu tillsatt en arbetsgrupp för att se över de statliga tttyttdighcternas tillsyn och kontroll av kottttttttttal och landstings— kottttttttttal verksatttltet.

l'ositiva helltetsontdömen om kontntitténs arbete görs också av LRF. gemensamt av Sill-' och Sveriges intlttstri/i'irlnmtl satttt av Svenska handels-

..

kantmarli'irltandct. SHK). Svenska Kom/nttttalarbt'tare/i'jrlnaalt't och 'It—'().

Konimantilarln'tartj/iirlvunrlct framhåller att den cetttrala styrttittgcn av kommuner och lattdstingsktnttmuner alltnter ltar övergått till tttålstyrttittg och progratttst_vrning. som ger ratttar inom vilka uttdemrtlnade orgatt ltar ett visst tttått av självstyre. Ett problem som satttmanhänger ttted den sektiottclla organisatirnten är enligt förbundet att de eetttrala tttyttdiglteterna sätter ttpp mål var och ett för sitt sektor. Gcttottt bristande helhetssyn. samtn'dning. byråkratisk struktur m. m. motverkar tttålett i ntåttga fall varant'lra. Staten är således inte en byråkrati tttatt flera. som var och en skall uppfylla sitta tttäl.

T("H delar kommitténs uppfattning att kommuners och landstingskottt— tttutters självstyre bör stärkas. Den översyn och utredning som kotntttittétt hittills genomfört föratt utntöt-tstra ottödig statlig kontroll av den kottttttttttala verksamheten ltar enligt TCO varit viktig. 'l'(_"(.) anser också att de förslag som kommittén redovisar i sitt slutbetänkande kotttttter om de gettotttförs i allt väsetttligt stärka det kottttttttttala självstyret. Santmanfattttingsvis anser 'f('() att betättkattdet innchi'tllet' en hel del bra förslag till redttcerittg och

• Sida 80
•  Original

Prop. 1980/81:80 St)

förenkling av statskontrollen till förmått för ökat kommunalt självstyre. Men TCO menar att kommittén i alltför liten utsträckning beaktat de ekonomiska konsekvenserna av sitta förslag. Påverkas resursfördelttittgett tttellatt stat och kommun? lttttebär de lättnader och förenklingar som kottttttittétt fi'ireslår i den statliga kontrollen av den kommunala verksamheten exempelvis besParingar för staten men ökade kostnader för kommunerna? TCO anser det nödvändigt att de ekottotttiska aspektertta bättre redovisas föratt ktttttta ta ställning till vissa delar av förslagen.

SAF och Sveriges industrifl'irlmnd fratttför i detta sammanhang ttågra synpunkter på den offentliga sektorns finansiering. Orgattisatiottertta anför följande.

När kommunerna lUZ-H fick bcskattningsrätt hade kontmuttpolitikertta god kunskap om de resurser som stod dent till buds. Desstttottt hade politikerna god kontakt ttted tttedborgarna. Problemet var alltså att fördela givna resurser.

l dag är kommunerna större och sköter betydligt fler uppgifter. Ett del av dessa uppgifter ltar lagts på kommunerna genom statliga beslut. För vissa av dessa uppgifter utgår statsbidrag. På så sätt ltar länken mellan bcslttt om verksamhet i kotttmunerna och ansvaret att finansiera dent brutits. Det har också ittttcburit att kottttttuttpolitikcrna fått svårare att fastställa de resurser som står till deras f("it'ft'tgandc.

Den ovan nämnda tttvecklittgctt parad tttcd att staten har överfört ett antal uppgifter från staten till kottttttuttertta har ittttebttrit att de kommunala utgifterna blivit ett allt större del av den nationella ekonomin. loelt med detta ltar det blivit svårare att styra den offentliga verksamhetens otttfattttittg ttted statliga beslut.

1 ett läge där tttatt maste tttittska expansionen i hela den offentliga verksamheten tttåste kommunerna nted egna beslut tttittska sitta utgifter. Om kommunerna som hittills fortsätter att expattdcra sin verksamhet mer än vad satttltällsekottotttitt tal måste tttatt ta tipp hela systemet ttted den kommunala beskattttingsrättctt till noggrann prövning. Orgattisatiottertta ltar tidigare fratttff'irt att tttått borde pröva metoden tttcd ett tak för den kottttttttttala utdebiterittgctt.

Några av de retttissinstattser som är positiva till kommitténs arbete tttettar dock att utvecklingen mot ökad ktmtmunal handlingsfrihet går alltför långsamt. Bland dessa är Uppsala. Nora och Söderhamns kommuner satttt Svenska kommunförlnaulet. Enligt konantin/i'irlnmdet synes det råda en viss tröghet ittottt den statliga adtttittistratiottcn då det gäller att genomföra och fullfölja från statstttaktcrttas sida tillätttttadc eller beslutade förättdrittgar i sådan riktning. Denna tröghet katt enligt förbundet bl. a. bero på att instruktioner för tillsynsntyndigheterna inte ändrats i takt ttted utvecklingen och de ändrade förtttsättttittgarna för uppgifts- och attsvarsfördelttittgett i samhället. Detsamma katt gälla författningar och andra bestämntelser som rör den kommunala vcrksamlteten.

Ett ttter kritisk hållning till kommitte'ns arbete redovisas av' statens lit'sntede/sverk och .4rkitektl'iirlnnnlet.

• Sida 81
•  Original

Prop. 1980/81:80 81

I.ivsmedelst't'rkel efterlyser en mer balanserad bild av de statliga styrme- kanismerna än den sotn statskotttrollkottttttitténs betänkande ger. Decentralisering av beslutsfuttktiottertta i samhället ligger i tiden men deccntraliseringett katt. anför verket. lätt nå en gräns där den blir ttägot av ett självändamål. [ resurshättseettde katt decentralisering leda till ökad byräkrati och därigenom ökade kostnader för samhället som helhet. Ett beslut ltos en kommunal nämnd fordrar ett fullgott beslutsunderlag. vilket i sitt tur kräver omfattande utredningar. ()ttt utredttittgstttaterialet är otillräckligt. föreligger risk för felaktiga beslut. lirfaretthetet'tta av lt:"tlsovz'tt'dsnämnderttas ökande arbetsuppgifter visar enligt verket att nämndernas utredttittgs- och tillsyns- resurser på många håll inte motsvarat nämndernas ökade bcslutsfuttktiotter. Härigettottt katt den enskildes rättssäkerhet kotttttta i fara.

flI'kitt'ktFt'irhtt/ttlet ntettar att kommitténs betänkande är baserat på ett alltför teoretiskt betraktelsesätt. Kommitténs kostaterattde att beltovct av statskontroll över kottttttunernas och lattdstittgskottttttutterttas verksantltet ltar minskat anser förbunt'let itttc vara tillräckligt motiverat i alla relaterade fall. Detta bör ettligt förbundet utvecklas ytterligare. F.nligt tki'trhuttdets mening krävs att alla kommuner och lattdstittgskotttttttttter besitter egen kompetens för att kutttta ersätta den kompetens sotn idag finns ittottt den statliga förvaltningen på olika nivåer. fin omstrukturering av beslutssystetnet på sätt som kommitten ff'tresli'tr kräver enligt förbttttdct ett läng uppbygg- nadstid för att uppnå erforderliga resurser i kommuner och lattdstingskom- ttttttter. Detttta aspekt fitttts överltttvudtagct inte ttted i kommitténs betän- kande vilket förhuttdet anser vara en grundläggande brist. Förbundet katt därför inte biträda kottttttitts förslag som det presenteras i betättkattdet. utatt föreslär istället att frågatt återgår till kommitten för beaktande av de synpunkter som förbuttdet attför. Förbundets erfarenhet är att mycket stora skillnader finns mellan olika kommuner mätt i personaltäthet och kunskaps— nivå, Skillnaderna s_vnes enligt förbundet vara relaterade till främst kommunernas invz'tttaratttal. Skillnaderna i sig anser förbuttdet vara omoti- verade. Förbundet konstaterar att kommunerna i realiteten ltar olika atttbitiottsttivå ttär det gäller att tillgodose medborgarnas behov av gemensam service. Mot denna bakgrund anser förbundet att stor risk fitttts att tttedborgarttas servieebehov i sitta kommuner katt komma att bli lidattde om komtttittens förslag genomförs innan samtliga kommuner har givits en likartad och för medborgarna acceptabel kompetens. Ett avveckling av den statliga förvaltttittgsapparatett enligt kommitténs förslag anser förbuttdet vara förkastligt ur såväl resurs- som kuttskapssyttpttttkt. förbundet tttettar vidare att den statliga verksatttltetett rymmer ett sorts kvalitetsgaranti som riskerar att urltolkas genom de adtttinisttativa förettklittgar sont kommitten föreslår. Enligt förbuttdet arbetar den statliga verksamheten ofta ttted en långsiktig platterittgshorisont. vilket förbttttdet anser vara ett förutsi'tttning för att kutttta ge satttltällsbyggandct en ltög kvalitet nted lägsta ianspråksta— gande av resurser. Tyvärr. anför f("trbundct. talar de nuvarande korta

• Sida 82
•  Original

Prop. l980/8l :80 82

mattdatpcriodct'na för de politiska försatttlittgartta tillsattttttatts ttted kont— ttttttterttas olikartade kotttpetetts för motsatsen.

Även blattd de rentissittstattser som inte tagit ställning till kottttnittetts arbete sett som ett ltelltet eller katt sägas ittta ett tttellattställttittg tttcllatt de positiva och ttegativa förekommer alltttätttta synpunkter. littligt sta/skmtturet katt det låta bcstickattdc att minskad statskotttroll minskar byråkrati och tidsutdräkt. Tyvärr. anför statskontoret. ger utredningen ittga faktiska belägg för att så är fallet eller presenterar ttågra exetttpcl på hur tttittskad statskotttroll eller attttatt decetttraliserittg som tidigare gettotttförts påverkar den kotttntuttala demokratin resp. t'esttrsz'ttgz'tngen på kottttttttttal och statlig nivå. Statskontoret sakttar också en diskussiott om förutså'tttningaroclt hinder för decentralisering. Statsntakternas strävan att skapa satttordttittg och likformighet i samhället katt stå i strid ttted den enskilda kommunens itttressc. Statskotttrollkommitten bcltattdlar en viss form av statlig styrning över kotntttutterna. Det fitttts. anför statskontoret. skäl som talar för att den styrningen katt tttittskas. Därmed inte sagt att statens kontroll getterellt i dagens kärva ekonontiska läge skall tttittska. Matt katt inte bortse från att de statliga tttålett i vissa sattttttattltattg inte satttmanfaller ttted de kommunala. Detta gäller främst öttsketttålet att tttittska tillväxtett ittottt den offentliga sektortt. Tillväxten ittottt den statliga sektorn ltar i stort sett upphört tttedatt den kottttttttttala och lattdstittgskottttttuttala fortsatt att växa. För statstttak- tertta - ttted det övergripattdc satttltällsekottotttiska ansvaret - måste ett önskemål vara att fitttta effektiva tttetoder.--""styrforntet' för att påverka kottttttuttcrttas ekonomi. Kommitten ltar i ett tidigare betänkande" föreslagit att underställttittgsskyldigltet för brattdordttittg slopas. Detta förslag. som i huvudsak tttottogs positivt vid retttissbeltattdlittgett. ledde också till propo— sition. Likväl beslöt riksdagen att inte slopa underställttittgsskyldigltetett i detta fall. U|.tpenbarligen fatttts det här ttågra hinder för förslagets gettotttft'jrant'le. anför statskotttoret. kontmttten gör dock inte någon attalys av detta fall. en analys som enligt statskontoret skulle syfta till att bättre klargöra förutsättttingar oelt hinder för minskad statskotttroll.

Länsstyrelsen [ .th'trrlml/enx lt't'n anser att frågan i vilkett otttfattttittg och på vilket sätt staten ska lta inflytande på kotttntunerttas verksamhet inte i första hattd är en fråga om hur kontrollapparaten ska vara uppbyggd. Det är ju. attför länsstyrelsen. en ålltttättt vedertagen uppfattning att kommunerna genom det refortttarbete som genomförts uttder de senaste z'tt'tit'tndena. bland annat betri'tffande kontntunittdelttittgett. nutttera Itat' sädatta resurser att de på egen hand katt fullgöra ett ökat antal arbetsuppgifter ittont olika attsvarsottträdett. Mot bakgrund härav blir behovet av en statlig kontroll - i ordets egentliga mening — av kommunernas sätt att fullgöra sitta uppgifter allt mindre. Länsstyrelsen ltar i sitt dagliga vcrksatttltet en mycket vittgrettad samverkan i olika former tttcd kottttttunet'tta i länet. Det katt gälla social omvårdnad. fy sk plattcrittg. regionalekonontiska spt'ftrsmål och mycket annat. Länsstyrelsen ltar härvid kommit till den uppfattningen att länssty-

• Sida 83
•  Original

Prop. 1980/Sl :80 83

relsen såsom statlig företrädare fyller sitt i instruktiottett och olika special- författnittgar angivna uppgift bäst genom att föra en dialog ttted kotntttutt- erna i gemensamma attgclägenlteter och därvid speciellt frantltålla de synpunkter som ur statlig synpunkt bör beaktas. Olika frågor katt då diskuteras utifrån skilda erlåretthetsåspekter på samma sätt som intresse- konflikter kan belysas från olika ståndpunkter. Dialogen tttellatt länsstyrel— sen och kottttttttttertta fyller därigenom syftet att skapa så goda bctittgelser som möjligt för befolkningett i länet. Frågan om det statliga inflytandet på kotntttutternas verksamhet är därför. såvitt det ankommer på länsstyrelsen; mera en fråga om hur samspelet mellan stat och kotttntutt ska utformas föratt gagna tttedborgartta i sattthället.

Riksantikt'art'et'intln'tet och statens historiska museer påpekar att kommun- erttas insatser inottt det kulturpolitiska otttrådct i mycket liten tttslräcknittg regleras av statliga föreskrifter. Ämbetet anser inte att det fitttts attledttittg att detta förhållande ändras. Statens kotttroll över kotttmutternas verksamhet står inte heller i ft'it'grunden för diskussionen om attsvat'sl't'trdelttittgett ntellan stat och kottttttutt ittottt kttlturminnesvåt'dens otttråde. Däremot är det enligt ätttbetet av avgörande betydelse att slå vakt om att kotttpetettsett och satttbattdet mellan den statliga och den kottttnuttåla verksamheten ittottt detta område katt upprätthållas. Lättsntuseernas ställttittg som serviceorgatt åt både stat och kommun tttotsvarar organisatoriskt sådana arbetsfortttcr. anför ämbetet. För att resonemanget att förutsättttittgarna för kommunal självsty- relse ökat skall vara giltigt också beträffattde kttlturmittnesvården fordras ettligt ämbetet att ett ökat kommunalt ansvarstagande i' frågor som nu ltattteras eller regleras av staten tttotsvaras av en ökad kotntttuttal kompe— tetts.

Statetts invantlrarverk framht'tller att en strattt hushållning av' offetttliga medel kräver uppmärksamhet så att inte svaga grupper i samhället drabbas. Många invattdrargruppet' befinner sig cttligt verket i en utsatt situation. lett ekonomi tttcd låg tillväxt katt statlig prit'triterittg och ökat statligt stöd behövas för att svensk ittvandrarpolitik ska kutttta förverkligas. Ett sådan sytt står ettligt verket i tttotsättnittg till det i och för sig önskvärda tttålet om ökad kommunal självstyrelse. tttett krävs för att kommuner och lattdstingskom- tttuttcr. som har att ft'ftrverkliga viktiga delar av vår invattdrar- och tttittoritetspolitik. ska kutttta göra det.

Enligt lt't'nxstvrelsen i ("it't't'lelnngv lt't'n borde statskotttrollkomtttitten lta samrått ttted dett utrcdnittg som sysslar ttted översyn av kyrkokommunerttas verksattthet. Reformer i fråga om statcns tillsyns- och kontrollfuttktiotter bör ettligt länsstyrelsen övervägas även för kyrkokt'mtmunernas del. Även om utredningsdirektiven inte ttämtter något om ett sådan satnordttittg fittns det enligt länsstyrelsens mening anledning att upptttärksatttnta dessa problem ittnatt lagstiftning kommer till ståttd.

JO frattthåller allntättt att ett förverkligande av förslagen i riktning tttot ökad kommunal självstyrelse i stort sett torde vara ägnat att reducera det

• Sida 84
•  Original

Prop. 1980/81:80 84

område där .l(') enligt tttt tillämpade riktlinjer ltar oinskränkt tillsyn.

Några rentissittstattser — blattd dessa såväl positiva som mer kritiska - tar särskilt tipp d e min d re k o nt m u n e r nas p r o b l e nt.

Enligt sant/Millst'my/tsk(ip/igt!jaku/te/snt'int/nlen vid (..-'"!)It'll tntit't'ttvitt't ltar de små kotttmunerna varken ekonomiskt eller administrativt några förutsätt- ningaratt klara ett låttgt driven självstyrelse. De ltar t. ex. inte råd att ltålla sig med egtta jurister. arkitekter. ekontntterosv. Nu som i fortsättningen bygger deras verksamhet på satnarbete i någon forttt. [formerna för deras samarbete bör enligt fakttltetsttätttttdett ttpptttärksattttttas ttter ätt sotn nu skett. lttte tttittst väsentligt anses detta vara tttot bakgruttd av att stttåkommunertta i framtiden konttner att behöva planera för ytterligare avveckling. Förslagen i betänkandet ittttebär att den regionala nivån förutsätts fungera ungefär som förut, vilket den enligt fåkttltetsttätnndett också särskilt på kort sikt kotttttter att göra. Det är dock. anför nämnden. redan nu skäl att fundera över ltur de satttarbetsorgatt bör vara organiserade sotn ltar till syfte att öka de mindre kommunernas själv-'styrelsegrad. Dagens lättsorgatt är rationella som styr- oeh kontrollorgan men beltöver förändras om de skall kttntta tillvarata kommunernas itttressett på lämpligt sätt.

Institutionenfor socionomutbildning vid Stockholms universitet framhåller att de stttå kommunerna och de stttå förvaltningarna även i fortsättningen kotttttteratt behöva biståttd utifrån i tttattga tekniskt komplicerade fragor. Ett tttittskad roll för de statliga tttyttdiglteterna torde enligt ittstittttionett i realiteten innebära en utökad roll för annan rådgivning. framförallt via kottttttttttf("irbuttden.

I.('i/tsstyrelsen i Hallands [(in anser att frågan om vilka resurser som fitttts i kommunerna och landstingskommunerna är otillräckligt behandlad av kommittén. Betydelsen av att resurserna hos de stora och små kommunerna skiljer sig högst avsevärt är sålunda en fråga som länsstyrelsen anser att kommittén inte tillräckligt ltar beaktat. Den kommunala självstyrelsens närmare innebörd och funktion är en anttatt fråga sotn enligt länsstyrelsen närmare bör belysas.

Som framgår av den tidigare t'etIOtli'tt'elsett anför även .--lrkin'kIHE/'lmntiet synpunkter beträffande skillnaden i kommunernas resurser.

3 Minskad underställning av kommunala och landstingskommunala beslut

3.l Kommitténs grundsyn på underställningsinstitutet

Det ("övers-'ägande flertalet av de remissinstanser sotn kommenterar ktmtmitténs prittcipiella synpunkter på uttderställttingsfrågortta ansluter sig i stort sett till kommitténs synsätt. Bland de retnissittstattser som sålunda anser att uttderställttittgsittstitutet alltttättt sett spelat ut sitt roll märks riksret'isions— verket. slalens industrivt'rk. lt'i/t.v.vtt'r't'lt't'r/tu i .lt'inkopings. (fiiiv/eltorgs och

• Sida 85
•  Original

Prop. 1980/81:80 ts' 'Jt

Väster!torr/(tittls län. landstings/vommunt'rntti l...-'"'ppsn/tt. (')stt'ljet'ii/mtt/s. Kro- nobergs oelt Örebro län. Uppsala. Norrkr'ipings. l'ingtikt'rs. Mörltyltingu. Falkenbergs. Göteborgs. Noni. ( åre/tro, l-"'iistt'rt'ts. Bor/(inge. - ors/o och Umeå kmnnttmcr satttt Svenska kommttn/i'irlmntlel. LRF och T("U.

_ Enligt state/ts imlnslriverk ltar kompetens och kunnande hos de kotntttu- ttala organen ttuntera. inte minst efter kotttntunrefortnetts genotnft'irande. uppnått ett kvalitativt hög nivå. Uttderställttittgsittstittttet torde därigenom lta förlorat alltmera i betydelse och katt ettligt verket avskaffas inom de flesta områden där det ännu fitttts kvar. Ur prittcipiell synpunkt katt. anför verket. underställttingsinstitutet delas in i tre grupper beroende på artett av ärettdett. Dessa är:

11) bcslttt som berör enskild och sotn katt klassificeras som tttyttdigltetsut- övning ettligt förvaltningslagens terntinologi

h) beslut som berör servicefrägor riktade tttot kommunens och lattds- tingets invånare

c) beslut av administrativ art sotn berör kottttttttttetts och landstingets itttertta verksamhet.

Som exempel enligt a) ttättttts underställning av lokal ordttingsstadga. Det katt enligt verket synas stötande att straffsanktioner katt bli olika utforntade i skilda delar av landet. Enligt verkets mening katt det vara befogat att lta kvar underställttittgsinstittttet i någon form ittottt detttta ärendekategori.

Som exempel ettligt b) nämns ttttderställttittg av brattdordttittg. hamnord- ttittg. ltälsovårdsordttittg. olika plattbeslttt. gattttttarksersättttittg. renhållning av gångbana santt uttderställtting enligt omsorgslågen. barttavärdslagett och ittottt utbildningsområdet. En särskild ställning ltar ttttderställttittgsittstittttet ittottt beredskapsområdet och för ärenden som berör flera kommuner. (. ex. större vägbyggen. lnont den förstnämnda gruppen anser ittdttstrivcrket att uttderställttittgsinstitutet katt avskaffas utan större olägenheter. lttottt beredskapsontrådet. dvs. kommunala beredskapsplaner och skyddsrumspla- ner. anser verket att uttderställnittgsinstitutet i ttågott forttt. gärna förenklad. bör finnas kvar. Samma grundsyn ltar verket när det gäller övergripande planer för flera kommuner. större vägbyggen m. m. l-in möjlighet är enligt verket att ersätta unclerställttittgsittstitutet ittont dessa otnrådett ttted ett ökat samrådsförfarande mellan kommuner och landsting å etta sidan och berörda statliga ntyttdigheter å andra sidatt. Verket ltar inget att erinra tttot en sådan ordning.

Liinsstvrelse/t i l-"t'is/t'rnorrlttntis It'in anför att kommitténs förslag och de förslag som regeringens arbetsgrupp om statliga tttyntligheters tillsyn och kontroll katt komma att framlägga katt för länsstyrelsens del innebära en viss minskning av arbetsuppgiftertta. Minskningen är enligt länsstyrelsen dock att betrakta som tttargittell i förhållant'le till de totala arbetsuppgifterna. På flertalet av de områden. där slopattde av underställttittgsskyldigltet av kommunala beslut aktualiseras. är länsstyrelsen vidare tillsynsmynclighet enligt speciallagstiftning. De enlteter på länsstyrelsen som har sådana

• Sida 86
•  Original

Prop. 1980/8lz80 (%

tillsynsuppgifter ltar överlag inte tillräckliga resurser att bedriva en så aktiv tillsyn som egentligen är önskvärd. Vid ett slopattde av prt'tvningen av underställda kommunala beslut torde enligt länsstyrelsen eventuellt frigjor- da resurser kutttta tttttyttjas exempelvis för sådana positiva uppgifter som lämnande av upplysningar och ft'trmedling av erfarenheter o. d. Länsstyrel- sen ttämner Vidare att kommittén anför att den i de fall avskaffande av ttnderställning föreslagits noga övervägt om detta katt ske tttatt att den enskildes rättssäkerhet eller intresset av likvärdig service sätts i fara. Enligt länsstyrelsen bör det betonas att även vid ett slopattde av ttttderställttittg kvarstår den ur rättssäkerltetssyttputtkt betydelsefulla möjligheten för enskilda att få besltttens lagligltet m. m. pt't'ftvadc genom kottttttttnalbesvär. Också l't'ftrekomsten av normalmodeller för de kommunala förordttingarna som Svenska kottttttunfiftrbundet utarbetar innebär en trygghetsfaktor fören likforntig tillämpning i kommunerna.

Några kommuner anser att ttttderställttingsförfat'andet helt bör kttttna slopas. Bland dem som ger uttryck för en sådan åsikt är ;y'orrkt'ipings. ofta'/[vidriga oclt l-"'t'i.slertis kommuner. Andra tttettar därentot att underställ— ttittgsinstitutet inte helt katt undvaras. l-"ingåkers kommun itttar i sak satttttta. ståndpunkt som kommittén. linligt kommunen katt inatt vid beaktande av vissa juridiska konsekvenser av konttttunala beslut inte ltelt undvara uttderställnittg. Kommunen anser dock att mycket av uttdcrsti'tllningsförfa— randet katt gallras bort och således endast bibeltållas för de typer av ärenden där andra tillsyttsfortner bedöms som otillräckliga. ] realiteten innebär dock detta enligt kotttnttttten att unders'tällttingsförfarant'let på sikt kotttttter att försvinna helt och hållet. Enligt Non/"('i komnttms uppfattning katt under— ställningsförfarandet vara tttotiverat endast i de fall då de kommunala besluten är av den omfattningen att de kräver en från juridisk synpunkt sakkunnig prövning. Förfarandet katt. anför kommunen. kanske kännas ntera angeläget för de mindre kottttttttttertta ätt för de större. då de förra oftast saknar juristpersottal i sitt tjättstetttattttaorgattisatiott.

Flera remissinstanser betonar vikten av att kommitténs synsätt slår igenom också beträffande de områden där kommitten nted hänsyn till andra pågående utredningar avstått frått att lägga frattt förslag. Enligt Företags- ekonomiska institutionen vid Göteborgs universitet och Kalmar läns lands— tingskommun borde kommitten lta lagt frattt förslag ittont fler ontraden. Lattdstingskommunen anför därvid att risken måste bedömas sotn stor att ntan ittont de andra kommitterna faller offer för argumentation från experthåll ont bibeltållattde av ttttderställttittgsskyldigltet och att konunitter- tta således inte förmår att uppnå samma grad av objektivitet vid sitta ställningstaganden som hade varit möjligt ittottt statskotttrollkommitten. sotn jtt ltaft en tttera neutral ställning i förhållande till de sakotttrådett uttderställningsskyldigheten gäller. Svenskakomnttin/'r'irlvuntlet framhåller angelägettheten av att tttatt ittottt pågående utredningar noggrant prövar om underställningsft'ftrfarandet katt avvecklas ittottt de sakområden utredningar—

• Sida 87
•  Original

Prop. l980/8l :80 37

na gäller. Liknande synpunkter anförs av bl. a. Ix't'tls'tianstatls la'ns lattdstings- kontntttn satttt (.fi/),).Wlltl. Falkenbergs. Göteborgs. Bor/(inge och Stiller/tantttt' kr'nntnuner. Enligt ri/t'srevisionsverket katt det vara befogat att ittottt de andra utredttittgarnas omri'tden undersöka om alternativa forttter för statskontrol- len bättre tillgodoser kraven på satttordttittg. likformighet i satttltällsarbetet och effektivitet i resttrstttttyttjattdet. Verket påpekar i sattttttattltattget riskerna för att underställnittgsskyldigltet ersätts ttted en odefinierad tillsyn. som statliga tttyttdiglteter avstår från att utnyttja för att uttdga kritik för att angripa den kommunala s_iälvbestättttttattderätten.

Östersunds kommun ttättttter att kommittén inte ltar bedötttt det möjligt att utvidga sitt översyttsarbete till att även omfatta en genomgång av konstruktioner som ligger nära institutet underställttittg. Det gäller de regler sotn föreskriver dels att det kommunala organet lämnar ett förslag till beslut tttedatt det slutliga avgörandet fattas av den statliga tillsyttstttyttdigltetett. dels att beslut skall anmälas till statlig tillsyttstttyttdigltet. Enligt kommunen är det en brist att inte också en sådan genomgång och bedömning gjorts i detta sammanhang. i vart fall betrt'iffant'le de förstnämnt'la reglerna. Kommunen föreslår att detta görs snarast. inottt departententet eller på annat lämpligt sätt.

Några remissinstanser redovisar en något ttter kritisk hållning till kommitténs grundsyn på underställttittgsittstitutet.

Enligt statskontoret ltar kommitten i sitt genomgång av tänkbara ärenden där uttderställtting katt slopas i huvudsak utgått ifrån vad som ur juridisk och andra synvinklar katt vara möjligt. 'ågot resonemang förs inte varft'ftr det av hänsyn till exempelvis resursaspekter eller av detttokratiltättsytt skulle vara lämpligt att slopa ttttderställttittg av vissa kommunala ärenden. För en utomstående är det därför svårt att t. ex. bedöma hur stora "krångelminsk— ningar” som katt :'tstadkommas genom att ta bort uttderställttingsskyldighe— ten i de olika beskrivna fallett. anför statskt'tntoret. [ inget av fallen beskrivs ltttr omfattande underställttittgstttyttdigltetetts granskning är; hur ofta under— ställttittgett leder till krav på ändringar osv. Statskontoret anser det därför svårt att bedöttta hur angelägna de olika förslagen på att slopa underställ— nittgsskyldigltet år.

Enligt la'ttsstyrelsen i Norrbottens län synes kommitten vid sin genomgång av ttttderställttittgsittstittttet tttga från att uttderställningspliktiga beslut innebär ett tttotsatsförht'illattde mellan den statliga och den kommunala tttyttdighcten. Detta enligt länsstyrelsen fiktiva ntotsatsft'trhi'tllanden leder kommitten till slutsatsen att underställtting av kommunala beslut bör slopas även om det skulle innebära. som exempelvis beträffant'le de lokala ordttittgsstadgorna. att det tillskapas en tty lagstiftning för att reglera vilka beslut som kommunerna får ta in i den lokala (.trdningsstadgan. Länsstyrelsen upplever inte något tttotsatsförltållattde mellan lättsstyrelscn och kommun— erna i lättet även om länsstyrelsen ltar att utöva tillsyn över olika kt'HNl'nUlllllil verksamheter och trots att länsstyrelsen ltar att pröva sådana kommunala

• Sida 88
•  Original

Prop. 1980/81:80 gg

beslut som för sitt giltighet kräver att de tttåste underställas länsstyrelsen. Länsstyrelsen anser att detta beror på att länsstyrelsen inte bedriver ttågott övervakande verksamhet getttetttot kommunerna tttatt tillsammans med kommunerna för en dialog i gemensamma angelägenheter.

Länsstyrelsen delar uppfattningen att sådana statliga deltaljföt'eskrifter rörande den kottttttunala förvaltningen som inte längre är nöt'lvändigå bör slopas. Vid bedötttattdet av vilka bestämmelser som således bör avskaffas bör ntan emellertid enligt länsstyrelsen inte enbart ta hänsyn till strävan att stärka den kommunala självstyrelsen tttatt även beakta de fördelar som satnarbetet mellan stat och kotttttttttt genom ttttderställttingsft'trfat'andet trots allt innebär för att åstadkomma goda förhållanden för tttättttiskorna i satttltället. Ett sådant betraktelsesätt ger enligt länsstyrelsen vid handen att underställnings- pliktett tttan vidare katt avvaras beträffande sådana bcslttt sotn rör kommunernas egen l't'trvaltning. Som exetttpel ltärpå nämner länsstyrelsen de regler som ger staten ett inflytant'le över ktmtmunernas ekonomiska förvaltning. Däremot anser länsstyrelsen det svårare att undvara det tttt gällande systemet ttted underställttittgsplikt för kommunala beslut rörande exempelvis lokal ordttittgsstadga. ltatttttordttittg. lokal ltälsovårdsstadga och liknande. eftersont dessa beslttt itttteltåller straffsanktionerade nOt'mfÖt'C— skrifter för tttedborgartta. Den prövning som sker vid uttderställttittgen av dessa beslut är i ltuvttdsak en laglighetsprt'ivnittg. Även om underställnings- pliktett för dessa beslut skulle slopas måste enligt länsstyrelsen ett annat regelsystem skapas sotn fyller samma syfte. Länsstyrelsen finner att det nuvarande ttnderställttittgssystetttet för sådana beslut som riktar sig direkt mot medborgarna är det mest ändamålsenliga och därför bör behållas. Länsstyrelsen delar inte heller kommitténs slutsats att uttderställningsförfå— randet är en onödig administrativ omgång enbart av den anledningen att fastställelsentyttdigheten tttatt ändring fastställer det kommunala beslutet. Med samma resonemang katt tttatt enligt länsstyrelsen diskvalificera hela besvärssystetnet därlör att de kommunala besluten i de flesta fall inte ändras vid besvärspn'jvningen.

I.t't'nsstvrelsen i Ila/lands It'in tar bl. a. ttpp kommitténs uttalanden att den bästa garantin för att de ktmtmunala organen fullgör sitta uppgifter på ett korrekt sätt ligger i organens politiska ansvar samt att detta konstatemude bör vara en av ltt'ftrnpelarna när det gäller såväl att välja lämpliga ftn'mer för statlig tillsyn av kommunal verksamhet som att i praktiken utföra tillsyns- uppgifterna. Uttalandet katt enligt länsstyrelsen tolkas så att kommittén anser att politiskt ansvar delvis skall kuttna ersätta statlig kontroll. Även om det politiska ansvaret i viss mening katt fungera som en garanti för och kontroll av att gällande regler följs. ltar enligt länsstyrelsens tttettittg det politiska ansvaret oelt den statliga kontrollen olika syften. funktioner och förtttsi'tttningar. Det politiska ansvaret ltos kottttttttttala organ katt därför enligt länsstyrelsen inte utatt vidare ersätta den statliga kontrollen och vice versa. Såväl den statliga kontrollfunktionen som det kotttmunalpolitiska

• Sida 89
•  Original

Prop. 1980/81:80 89

ansvaret bör liksom ltittills verka sida vid sida.

Även ku/nntarrt'itten i (köte/torg anför i detta sammanhang synpunkter som i ttågott tttått avviker från kommitténs. Kammarrätten ltar i och för sig inget att erinra tttot kommitténs ft'ftrslag om slopad underställnittgsskyldigltet. Principiellt fratttltåller dock kammarrätten att den statliga kontrollen genom underställning bl. a. ltar till syfte att garantera lagligheten av de kommunala besluten satttt den enskildes rättsst'ikerhet. Även om föt'utsättnittgartta fören vidgad kottttttuttal självstvrelse ltar ökat genom att de kommunala l'i'irvalt— ningsorganen har fått större resurser och ökad sakkunskap torde det enligt katttmarrätten även framdeles ittottt olika områden av den kommunala och landstingskonttttttttala förvaltningen vara nödvändigt ttted en kontroll sotn tillvaratar bl. a. nämnda intressen. Den kontroll sotn sålunda katt beht'tvas skall givetvis inte vara tttera ingripande ätt vad som krävs just för att tillgodose det aktuella kontrollitttresset. Det ärettligt kammarrätten svårt att i generella termer ange omfattningen. Följande aspekter anser kammarrät— ten emellertid ktttttta övervägas i sammanhanget. l—"örst nämns frågan om ordningen för besvär tttot fullntäktigebeslut. Kommittén framhåller att tttatt i lagstiftningen hittills har intagit en negativ hållning i fråga om ft'fn'valtnings- besvär tttot fttlltttäktigebeslttt och avvisar ocksa för egen del en sådan besvärsordning. Även enligt kattttttarrättetts mening står det i mindre god överensstämmelse ttted den kommunala självstyrelsept'ittcipett att tillämpa förvaltningsbe. -'är tttot fttlltnäktigebeslttt. 1 olika sammanhang — bl. a. då underställningsförfarandc avskaffas eller en statlig uppgift förs över till kommunerna — katt det emellertid enligt kammarrätten fittttas behov av en besvärsprå'tvnittg som går utöver den som det nuvarande kottttttuttalbesvärs— institutet erbjuder. Kammarrätten delar kommittens uppfattning att en utVidgad besvärsprövning som tillgodoser kt'uttrollaspekten samtidigt sotn den kommunala sji'tlvstyrelsen lämnas intakt erbjuder vissa problem. Dessa kan emellertid. anför kattttttarrättett. inte vara oöverstigliga. i vart fall inte när det gäller att tillgodose rättssäkerltetsaspekterna. Ett ökad rättssäkerhet är ju över huvud taget inte något som kottttner i konflikt ttted självstyrel— seaspekterna.En nu atttydd utvidgad best-'i'trsprt'ivnittg bör enligt kammarrät- ten övervägas för olika delområden och anpassas till förht'tllandena ittottt varje aktuellt område. För att rättssäkerhet och enhetlighet inont den kommunala förs-'altningen skall främjas är det enligt kammarrätten också angeläget att de statliga ft'trfattningar sotn kommunerna har att tillämpa görs klara och entydiga, Bl. a. bör undvikas generalklausuler av olika slag. Större tttförligltet — tttatt att fördenskull leda till detaljreglering —i författningarna bör påtagligt ktttttta tttinska behovet av statlig kontroll.

3.2 Underställning enligt kommunallagen

Kommitténs förslag att slopa ttttderställttittgsskyldigltetctt beträffande ianspråktagande av medel ur kapitalfottd tillstyrks eller

• Sida 90
•  Original

Prop. 1980/81 :80 en

Iäntnas tttatt erinran av samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna fråga, Bland detn som särskilt tagit upp frågan och anslutit sig till kommittens bedömning är läntslyrelscrna i ;l-Ia/lnz'i/tnx. .S'karalmtgs och Ix'n/t/ntt'ln't'gv liin. lattdstiltgvkm)tunt/terna i Shirk/mhn, (.f'/>/7.i'tt/tt. Hal/amis och Örebro län. Stockholms. Perstorps. Fagersta. Sundsvalls och tN'ursjö konnnnnt'r satttt LRF.

Även_/öre/:tgvckmnnitiska ink/iltt/imn'n l'ft/(lilflllft'17()l'g.$' universitet är positiv till kommitténs förslag att slopa ttttderställttingsskyldigheten. l.")äremot anser ittstitutiotten i motsats till kotntttitten att bestättttttelsett i 4 kap. 1 ;s kommunallagen om förntögenltetsskydd inte är en tillräcklig reglering av fondanvändningctt. lnsitutionen anför därvid i huvudsak följande. Förmö— genltetsskyddet är ttotttittellt. dvs. har marginell betydelse. särskilt då stamkapitalet katt minskas genom överföring av medel fran kapitalfonder för finansiering av driftändamt'tl. "Trossatsen". sotn förmt'tgenhetsskyddet grundar sig på. borde ättdras till: Vår generatitnt får inte försätttra förutsättttittgarna för kommande generationer. Med andra ord anser insitutionett att 4 kap. lä kommunallagen är föråldrad samtidigt som "'trossatsen" ltar varit grunden för det budget- oelt redovisnittgssystettt sotn. i vart fall ur aspekten finansiering. alla Sveriges kommuner använder sig av. I stället för att hänvisa till detttta paragrafi kontntunallagen anser institutionen att en tty genomarbetad översyn bör göras av ltur ktuttnttnternas budget- och redovisningssystem bör vara uppbyggda. Ett system borde utvecklas som skulle kutttta ge både politiker och tjättstetttätt i kommunerna och staten satttt allmättlteten möjligheter att förstå i vilken ekonomisk situation en kommun eller alla Sveriges konttttutter befinner sig.

För att klara sig ut' de ekonomiska problem som katt förväntas år det ni'idvändigt att kommunernas budget— och redovisttingssystem ger ntöjligltet till insytt i ekonomiska realiteter och inte. som i dag är fallet. fräntst skall belysa ltur förmi'tgenlteten förändras. l—'.n belysning sotn till råga på allt är ttominell. lnstitutirnten understryker sitt tttyeket positiva inställning till kommitténs förslag om frihet för kommunerna att attvättda kapitalfonder för finansiering av driftändamål. Samtidigt anför institutionen att kotnmittens argutttettt att förmögenltetsskyddet är en tillräcklig reglering av fondanvi'tnd- ning ej är övertygande. lttstitutiottett anser att kontntutternas budget och redtwisningssystem bör ses över särskilt ttted tanke på ltttr den finansiella sidatt i dag hanteras. littligt ll'lSlllllll)nCl1 katt begreppsförvirrittgen illustreras ttted kontntittens uttalattdett att kommunerna och lattdstingskottttttunerna givetvis har tttöjlighet att fritt "låna" ut fonderna. dvs. utnyttja medel ur fonderna som rörelsekapital satttt att några formella lånebeslut inte behövs i dessa fall utatt fondntedlen katt användas efter beltov. Vad kommitten menar. anför institutionen. är att likvida tttedel katt användas för löpande utbetalningar oavsett om medlen skulle kutttta härledas till drift— eller statttkapital. Denna härledning är enligt institutionen för övrigt omöjlig att

göra.

• Sida 91
•  Original

Prop. 1980/81:80 91

Komittétts överväganden i fråga om u n d e rst ä l l n i n g av b e slut om lt a m n a v g i ft e r m . m . kommenteras av endast ett fåtal remissin- stanser. lnga direkta erinringar framförs mot att slopa uttderställningsskyl- digheten beträffande sådana beslut. '

Överbe/äl/un"aren frantltaller etttellertid att det i en framtid kontmer att bli ni'idväntligt att vattenplatteringen i våra kust— och ltavsotttrådett satttordttas ttted och ingår i kotntttunerttas egen planering. Precis sotn markfrågor ttted ltithi'irande problem beaktas i den kommunala planeringen måste. anför ÖB. detta även gälla vattettfrågor. Enligt ÖB fordrar detta självfallet att ett platterittgsuttderlag framtaget genom inventering fitttts.

Till de remissinstanser sotn uttryckligen tillstyrker eller förklarar sig inte ha något att erittra mot att underställttingsskyldiglteten för ltamnavgifter ltt. m. tas bort hör länsslyrelsen i Skaraborgs lätt samt .S'tock/tolms. Perstorps. Gävle och Lf'nu'å kommun:-r.

3.3 Underställning enligt kommunall'örbundslagen

Endast ett par remissinstanser berör uttryckligen frågan om u nder- .st ä 1 [ n i n g a v fö r b u tt d s o r d n i n g . [__ä'nss/yrc/sen i Kopian-bergs lätt anser i likhet med kommittén att ("nen-"ägande skäl talar för att underställ- ttingett bör slopas. llur utan skall förfara om en fi'trbundsordning visar sig strida mot lag eller annan författttittg hörettligt länsstyrelsen kuntta reglerasi kommunalförbundslagen. Även Perstorps kommun anser att underställ- ningsskyldiglteten bör tas bort. '

I fråga om tvång sv i s b i 1 d a n de av k o m m u n a l fö rb u tt (1 enl igt s p e eia ] lag st i ft n i n g artsluter sig bl. a. Järfälla kommun till kommitténs principiella uppfattning att kottttttunalförbund inte bör få bildas tvångsvis. Enligt kotttntunen är det närmast en önskan om samarbete på olika (.tmräden såsom bostadsförst'ftrjnittg. santltällsplatterittg nt. ut. som bör ligga till grund för ett komntuttalfi'trbund. Även Östersunds kommun anser det felaktigt att behålla regler som ger möjligltet att tvångsvis bilda kommunal- fi'irbund. Enligt kommunen är det angeläget att en översyn blir gjord av den lagstiftning som innehåller sådatta regler. Detta kan enligt konttnutten lätttpligen göras i samband nted den aviserade översyttett av kottttttunalför— bundslagen. Länsstyrelsen i Jämtlands lätt tar särskilt upp frågan om regionplaneft'irbund. F.nligt länsstyrelsen bör. om regionplan beltövs för samordning av kommunala planfrågor. kottttttuttertta själva få bestämma santarbetsformerna. l.:"insstyrelsen anser sålunda att tvångsvisa regionplane- ft'trbund inte bör förekomma i framtiden.

Kommitténs ställningstagattden i fråga om ö v r i ga un de r s t ä l l - ni n gs frågor beträffande k o m nt u n a 1 f ö r b und har inte ntött några invändningar från remissinstansertta. Dessa ltar sålunda lämnat utatt erinran uppfattningen att ös-"ervägattdena i fråga om ianspråktagattde av kapitalfottd och beslut om hamnavgifter m. m. bör gälla också för kotntttu-

• Sida 92
•  Original

Prop. 1980/81:80 92

3.4 l..'n(lerställnittg av kommunala förordningar

Vissa p r i n e i p i e l l a sy n p u n k te r på frågan om underställning av kommunala förordningar fratttförs av juridiska _l'aku/teisnämnden vid l.!lltds universitet. l:akultctsnämnden anför följande.

De kommunala förtn'dningarna. såsom lokala ordningsstadgor. hamnord- ningar. ltälsovårdsordttittgaroclt brandordningar. ittttehåller st ral'fsanktione7 rade föreskrifter riktade till allmänheten. Det är därför av vikt att det fituts garantier för att deras ittneltåll inte bara är lagenligt utatt också är rimligt och skäligt i förhållande till de enskilda. Vidare är det väsentligt att deras ittttehall inte på ett omotiverat sätt varierar i olika kommuner inottt riket. Underställningen fungerar som en viktig garanti i dessa hänseenden. (_)m underställningen avskaffas. kvarstår visserligen möjligheten att anföra kotntnunalbesvär. Dettna möjlighet-är dock av ntindre värde avtvå skäl. Dels är prövningen av kotntttuttala besvärsmål begränsad till att avse det överklagade beslutets laglighet. Dels finns det åtskilliga kottttttunmedlcm- mar sotn av praktiska skäl inte katt utnyttja möjligheten att anföra kommuttalbesvär. Ägare av fritidsfastiglteter utgör en stor grupp av kottttttunntedletttmar. som i hög grad katt beröras av innehållet i en kommunal förordning tttcn som i regel inte får kännedrnn om ett kommunalt beslut före besvärstidens utgång. eftersont de vistas ittottt kommunen endast uttder en mindre del av året. (_)m uttderställttittgen tas bort. kommer dettna grupp i stort sett att sakna skydd för sitta intressett. Ur detttta synpunkt är det beklagligt att renhållningsordning enligt den nya renltållningslagen (19791596) katt beslutas utatt tttulet'ställning.

I stället för att öka den kommunala självstyrelsen på detta område borde man enligt fakultetsnänntdens mening överväga att begränsa den kommu- nala förordnittgstttaktett. Dettttas historiska utveckling har präglats av en spänning mellan lokal splittring av regelsystetttet och strävanden efter enhetlig reglering. De s. k. stadsstadgortta (18th års ordningsstadga för rikets städer santt hälsovardsstadgatt. byggttadsstadgan och brandstadgan 1874) tillkom på sitt tid i syfte att enhetligt reglera förhållanden. sotn tidigare hade bestämts genom lokala stadgor. Särskilt ordningsstadgan avsåg att brittga reda i en sttårskog av varierande lokala föreskrifter. Dessa författ- ningar bibehöll dock en möjlighet att besluta kompletterande lokala föreskrifter. För att förhindra en ny splittring har ntatt under settare decennier infört ett systettt ttted normalförslag. som i stort sett har följts av kommunerna. Resultatet ltar blivit att var och av rikets 379 kottttttutter ltar bcsltttat föreskrifter. sotn i ltuvttdsak upprepar normalförslagetts innehåll med vissa smärre avvikelser eller tillägg. Detta systettt framstår som i hög grad opraktiskt och tuttgrott. Det enklaste vore att överfi'tra normalft'n'sla- gens innehåll till en riksgiltig fi'ärfattningoch att tillåta kontntunala avvikelser eller tillägg endast i den omfattning sotn katt motiveras av speciella lokala förhållanden. Behovet av lokala variatitnter torde till följd av samhällsut- vecklingen vara ganska begränsat.

Några remissinstanser tar upp frågan om u n d e r s t ä ] ] n i n g av b r a n d o r d n i n g . .Sam/tä/lst'etenskap/iga fuktdu'tsnt'imnden vid Lunds universitet nämner att räddningstjänstkommitten fått i uppdrag att utreda frågatt om huvttdtttattnaskapet för en räddttittgstjättst nted nuvarande och

möjliga nya uppgifter. Fakultetsnämnden understryker vikten av att den

• Sida 93
•  Original

Prop. 1980/81:80 93

enligt nämnden onödiga underställnittgspliktett rörande brandordning katt avskaffas i detta sammanhang. Statens brandnämnd ger däremot uttryck för en motsatt uppfattning. Brandnämnden framhåller att det kommunala brandfi'irsvaret utgör en satttltällets skydds- och säkerltetsorganisatitnt. vars samlade effektivitet är beroende av varje enskild konttttutts räddttittgstjänst- resurser. Härav följer enligt ttätnndetts tttening ett absolut behov av lagstadgade rutiner och normer för ("övergripande bedömningar av skälig effektivitet. Gällande brandlagstiftning föreskriver vidare att såväl kotnmttn- erna som länsstyrelserna skall verkställa den planläggnittg som fordras för effektiva insatser för ri'iddningstjänst inotn kommunen resp. lättet. Ett betydelsefullt grundläggande element för sadan plattläggttittg är enligt brandnätttndett den ln'andordning som kottttttutt skall anta och underställa länsstyrelse.

Som redovisats underavsnitt 2. Allmänna syttpunktcr. efterlyser statskon- toret en analys av riksdagens beslut våren l979 att avslå ett regeringsförslag om slopande av underställttingsskyldigheten beträffande brandrn'dning. Även (:)s'lt'l'å'lllttla' kommun saknar en sådan analys i betänkandet.

Bland de remissinstanser som tar tipp frågan om a n d e rs t ä l [ n i n g av | o k a 1 o r d n i n g s s t a d g a är länsstyre/serna i .:l-Iu/nu'i/tus och Norrbottens lätt som båda anser att uttderställningsskyldiglteten bör behållas. Kommit- tens skisserade lösning att bestättttttelser av principiell natur införs i lag tttedan kommunerna ges rätt att meddela kotttpletterande föreskrifter av lägre valör finner lättsstyrelsen i ;l-Ia/möluts län i likhet ttted kommitten ktttttta leda till svåra avgränsnittgsproblent. Detta gäller enligt länsstyrelsen inte minst bedömningen huruvida en föreskrift är påkallad från ordttittgssyn- punkt eller inte. [ detttta fråga är tttatt i stor utsträckning hänvisad till den inställning som intagits av rättspraxis. Det är sattttidigt av stor vikt att allmänheten inte onödigt betttttgas av mer eller mindre opåkallade ordnings- föreskrifter. l-:"insstyrelsen avstyrker därför att den llllVltl'llllle fastställelse- prövningen av lokala ordttittgsstadgor slopas. F.nligt länsstyrelsens ttppfatt- ning synes ett slopattde av nuvarande ordning även sakna egentlig betydelse för den kt'nttmunala självstyrelsen. Prövning av nya eller ändrade lokala m'dningsstadgor förekontmer nämligen mycket sällan. anför länsstyrelsen. Enligt länsstt're/sen i Norrbottens län tttåste det förslag till lösning som kommittén för frattt innebära en större begrättsttittg av det kottttttuttala självbestämmandet ätt den nuvarande ordningen. eftersom förslaget förut- sätter en lagstiftning som attger vilka beslut som kommunen får fatta.

lä'rstm-ps kommun anser däremot att underställttittgsskyldiglteten bör tas bort. Kommunen anför därvid att det sotn riktmärke och underlag för lokal ordningsstadga oftast föreligger ett normalförslag som rekommendatiott från Svenska kommunförbuttdet. Risken för stora olikheter mellan kommuner om underställningsskyldigltetett avskaffas är därför begränsad. Kottttttunen frattthåller vidare att den lokala ordttittgsstadgan tttåste ligga i linje med allmän lagstiftning ittottt området och även ansluta till den allmänna-

• Sida 94
•  Original

Prop. 1980/81:80 O—t

ordttittgsstadgatt.

Kommittens synpunkter beträffande u n de rst ä l [ n i ttg av h a m n - o r d n i n g kommenteras av endast ett par remissinstanser. (_)vcrlte/i'illtuva- ren ltar i denna del samma synpunkt som i fråga om underställttittg av beslut om ltantnavgifter m.m. (se avsnitt 3.3 ). l.änsstyrelsen i .S'karalwrgs lätt fratttltåller att länsstyrelsen i sitt yttrande över hamnutredningens betänkan— de tillstyrkte att de särskilda ltatttnordningartta slopas och att behövliga föreskrifter införs i de lokala ordttittgsstadgortta.

Stockholms kommun delar kommitténs uppfattning att det fitttts fog för kritik mot tttt gällande ltamnt.)rdningar. De har utformats enligt ett norntalförslag som kom till när hantnväsett och sjöfart såg annorlunda ut ått i dag. En ('.'tversyn är därför enligt kommunen i hög grad påkallad. Komntunen ltar däremot ittgen förståelse för tattkegången att regler om sjöfart och transporter skall sammanblandas tttcd ft'treskriftcr i lokal ordningsstadga. ] stället kräver enligt kommunen hänsynen till sjöfarten att hamnens f("ireskrifter är ("tvet'blickbara och förståeliga. Sjöfarten är internationell och branschspråket är engelska. Varje befälhavare vätttar sig att hamnen ltar en särskild hamnordning på detta språk.

lfrågaont underställning av reglemente för spårvägsfö- r e t ag nt . m . anför länsstyrelsen i lf'ästernt:rrlands län att bestättttttelsen i 25.5 allmänna ordningsstadgan att länsstyrelsen skall utfärda reglemente eller taxor för åkare. spårvägsföretag. stadsbud m. ut. är så otidsenlig och byrz'tkratisk att den bör tas bort snarast. utatt avvaktan på förslag i ätttttet från ordttingsstadgeutredningen. ("liir/e kommun anser att kommunerna nutttera byggt upp en sådan organisation att underställnittgsskyldigltetett beträffande kollektivtrafiktasan är obehövlig.

Även i fråga om u n de r st ä [ 1 n i n g av lokal lt ä l s o v ä rd s 0 rd - n i n g föreligger endast i ett par fall krnnmentarer från retttissittstattserna. Länsstyrelsen i .S'karaln'mg.t län frattthåller att länsstyrelsen i sitt yttrande över betänkandet Kommunalt hälsoskydd inte framfört ttågott erinran tttot att underställttingett av hälsovårdsordttittg upphör. Perstorps kommun. som också tillstyrker att underställningsskyldigltetett tas bort. påpekar att det liksom beträffande lokal ordningsstadga föreligger en detaljerad lagstiftning och norntalförslag som styr lokala hälsovi'trdsordningcns innehåll. littligt kotttmunen upplevs uttderställttingsskyldigltetett som både ont'fulig och tidskrävande.

3.5 Fastställelse av planbeslut m. m.

Kommitténs synpunkter i fråga om PBL—utredningens förslag till över- pri'tvningssystem för kfnnmunala bebyggelseplatter kotttntenteras av ett relativt stort antal retttissinstanser. Flera av dessa hänvisar till sitta yttrattden över PBL-utredningens betänkande.

Kommitténs uppfattning att FBI.—utredningens förslag till överprövnings-

• Sida 95
•  Original

Prop. 1980/81:80 95

systent i form av uttderställttittg katt godtas delas i huvudsak av bl.a. överlnj/i'illtavaren. riksantikvarieämlwtet (n'/t statens ltistorisku museer. ins/i- tutionen för socionomutltildning vid .S'tock/tolms universitet. statens natur— vårdsverk. Itos/atlsstyrelsen. sla/ens planverk. .S'tock/tolms läns latulstings- kommun santt Perstorps, Borlänge. Östersunds och Umeå kommuner. lnsitutionen _l'o'r socionomutbildning satttt Perstorps. Östersutuls och Umeå kommuner understryker särskilt konttttittétts uttalande att den utgår frått att länsstyrelsen. när den i det enskilda fallet prövar om ett kommunalt plattbeslut skall underställas regeringen. gör en mycket ttoggratttt bedömning av de statliga syttpunkterttas vikt och endast ttär den är helt övertygad om att grund för överprövning föreligger ttteddelar förordttattde om underställ- ning.

Några retttissinstattser ger däretttot uttryck för uppfattningen att lättssty- relserttas faststäl|elsepri."tvni|tgav kommunala plattbeslut bör behållas i någon form. En sådan uppfattning ltar sålunda lättsstyrelserna i Blekinge. lla/lands och l-"ästt'rnorrlatuls län satttt .--'lrkitektl-i't'rltundet.

Kommitténs uppfattning att förvaltningsbesvär inte bör förekomma över kottttttuttfulltttäktiges beslut i planfrågor delas av bl. a. satnlu'illsvetenskapli- ga _lakulte/snänmden vid Lunds universitet samt Växjö och Borlänge ktnnmtmer. l.änsstyrelsen i illa/tttöltus län och l.Rl" anser däremot att rättssäkerhetsintresset talar för införande av förvaltningsbesvär beträffande plattbeslutett. Länsstyrelsen i Hallands lätt. som attsluter sig till PBL- utredningens f("irslag till besvärsregler. betonar att dessa inte innebär att ("tversiktliga planer katt överklagas på materiella grunder. Även kattututrrt'it- ten i (it'itelu'n'g förklarar sig inte lta ttagott erinran tttot PBl.—utredttingens förslag till besvärsregler.

Statens planverk diskuterar utförligt besvärsfrågan. Verket framhåller att PBL-utredningens konstruklirnt inrymmer tttotttettl av både kontntunalbe- svår och förvaltningsbesvär. Enligt verket borde. nted den precisering av enskildas rätt som PBL-förslaget innehi'tller. nämligen rätt till pågående ntarkattvändnittg och rätt att ittont viss tid ändra tttarkanvändningen enligt tillståndsbeslut eller detaljplan. kotttntuttalbesvärsgruttdertta sammantagna ge erforderligt skydd åt sakägartta. Särskilt punkterna som anger att ett beslut inte får stå i strid mot lag eller attnatt författning. inte far kränka klagattdetts enskilda rätt och inte vila på orättvis grund anser verket härvid få betydelse. Tillämpning av kommitttalbesvärsittstittttct skulle också enligt verket attsluta väl till nuvarande fastställelsepri'tvning genom att det i båda fallett är fråga om ett kassatiottsakt som inte ger överinstansen rätt att sätta ett annat beslut i stället. om det prövade beslutet upphävs. En nackdel ttted kotnmunalbesvärsittstitutet är dock. attför verket. att det katt finnas sakägare som inte är kommunmedlemmar och därför saknar besvärsrätt. Detta problem katt dock cttligt verket lösas enkelt genom en speeialbestättttttelse som vidgar besvärsrättett i just dessa fall.

• Sida 96
•  Original

Prop. 1980/81:80 %

3.6 Underställning av beslut om gatumarksersättning och gatubyggnadskost- nad

Endast ett par remissinstanser berör kommitténs beltattdlittg av frågan om ttnderstållning av beslut om gatumarksersättnittg och gatttbyggttadskost- ttad.

Statens planverk uttalar sitt stöd för att de nuvarande reglerna för ersättnittg för gatumark och gatubyggttadskostttader. vilka enligt verket inte alls är anpassade till nutida principer. nu katt ersättas ttted ett enklare system. På sikt anser verket att väghållningen ittottt alla tätorter bör bli en i princip obligatorisk uppgift för kt_tmntuttet'tta. En allmän utgångspunkt böt" enligt plattverket vara att få till stånd ett öktu kommunalt självhestänttnattde i väghållttingsfrågor.

[.t't'nsstj relsen [ t...-'(,"yternorrlatuls län finner det låtttpligt att via taxa ta ut en engångsavgift för anläggandet av kommunala vägar och gator. Däremot avstyrker länsstyrelsen förslaget från gatukostttadsutredttittgett att ta ut driftkostnadertta för kommunalt underhållna vägar genom fastighetsanknut— na avgifter. Enligt länsstyrelsen tttåste det vara ytterst svårt att tillskapå lämplig taxa och lämplig avgränsning av den krets fastigheter som bör betala avgiften. Många faktorer måste beaktas för att kraven på en rättvis och likformig fördelning skall kunna uppfyllas. Mot detta står de uttalade kraven på enkelhet och långt gående utjämning av kostnaderna. En omfattande administratimt behövs för att beräkna och inkassera avgifterna. Till detta kommer att gatu- och väguttderltållet i första hand är till nytta för trafikanterna dvs. i princip alla kommunittttevåttare. Länsstyrelsen påpekar också att avgifter för väghållning inte på samma sätt som t. ex. VA— och cl-avgifter katt attvättdas sotn styrmedel för användningen och kostnader-

na.

3.7 Underställning av arbetsplan för allmän väg

Frågan om underställning av arbetsplan för allmän väg behandlas av ett tiotal remissinstanser. Kommitténs förslag att arbetsplan för väg inom kommun som är egen väghållare inte skall behöva fastställas av statens vägverk satttt att detta förslag närmare bör utredas av utredningen om statsbidragssystentet för kommunal väghållning m. m. tillstyrks eller lätttttas utatt erinran av statens nuturvt'irtlst'erk. statens planverk och lättsst_vrelsen i Gävleborgs län. F.nligt länsstyrelsens uppfattning innebär kottttttitténs förslag en viss förenkling i handläggningen utan att den enskildes rättsskydd försämras. Länsstyrelsen finner att förslaget katt lta sådatta fördelar att det ttårmare bör utredas.

Ett par remissinstanser redovisar en något mer tveksam ittställnittg till komntittétts förslag.

I.t't'nsstyrelsen i l-"t'istertutrrlantls län tillstyrker att frågan om fastställelse av arbetsplatt för alltnån väg utreds av utredningen om statsbidragssystemet för

• Sida 97
•  Original

Prop. 1980/8] :80 97

den kommunala väghållningen m.m. Länsstyrelsen frattthåller dock att beslut om fastställelse av arbetsplan för väg tttedför att vägen ifråga blir allntått våg och således berättigar till statsbidrag för byggandet samt för driften. Konsekvenserna av ett slopattde av vägverkets fastställeIseprt'ivning i detta fall bör därft'ftr enligt länsstyrelsens mening närmare utredas och övervägas. Länsstyrelsen nämner vidare att det i deeentraliseringsutredning- ens förslag (Ds Kn 1977:(t) till förenklad decentraliserad vägplanering föreslogs bl. a. att arbetsplan både för om- och ttybyggttad av väg på det regionala vägnätet och för enklare (.tmbyggnader även på riksvägnätet skulle upprättas och fastställas på regional nivå. Lättsstyrelsen ser det sotn naturligt att beslutanderätten beträffande arbetsplan i dessa fall delegeras till länsstyrelsen.

Enligt lt't'nsstyrelsen iJÖnköpings lätt planpriftvas flertalet vägar för vilka kommun är väghållare enligt byggnadslagetts regler. Det är relativt sällsynt att sådana vägar beltandlas enligt lagen om alltttåtttta vågar. (_)lägenhcterna ut' kommunernas synvinkel ttted statlig prövning enligt detttta lag anser länsstyrelsen därft'ftri praktiken vara begränsade. llärtill kotttmer att de vägar som prövas enligt lagen om allmänna vägar ofta är av sådan art att ställningstagandet till arbetsplanen innefattar ett stållttittgstagattde till 'ägens funktion i ett större sammanhang. där såväl statliga sotn kommunala väghållarintressen i ett stort område katt vara involverade. Vidare får prövningen enligt väglagen i praktiken stor betydelse för behandlingen av frågan om statsbidrag skall utgå för underltåll och byggande. Den ordning. sotn kommitten uttalat sig för i fråga om fastställandet av arbetsplan för allmän väg där kommun är väghållare katt enligt länsstyrelsen ge upphov till vissa samordningsproblem såväl i relation till statliga intressen som till andra kommuners väghållarintressen. Länsstyrelsen utgår från att de atttydda samordningsfrägorna blir föremål för ytterligare studiutn i det utredningsar- bete. som pågår inottt utredttittgen med uppdrag att göra en översyn av statsbidragssystetnet för kommunernas väghållning m. m.

Några retttissittstattser intar en mer kritisk hållning till förslagen. Bland dent är statens vägverk som dock tillstyrker att den formella handläggningen av vågarbetsplaner i kommuner som är egna väghållare närmare utreds på sätt som kommitten föreslår. Enligt vägverkets mening bör kommunernas ansvar oclt beslutsbefogenheter ökas i den takt som de får ökad kompetens. llättsytt bör dock tas till det samlade behovet av resurser till de olika statliga och kommunala Verksamheterna. Kommitténs förslag torde enligt vägverket innebära att verkets fastställelseprövning i princip skall ske ittottt kommunala organ. Verket anser att kommittén ("övervärderar betydelsen av en sådan decentraliserittgsåtgärd. För det första är antalet fastställda '.trbetsplaner i dag mycket litet inom de flesta kommuner som är egna väghållare. För det andra föreslår kommittén begri'insningar i kommunernas möjligheter att själva fastställa arbetsplaner. De väghållande kommunerna skulle ettligt verket mycket sällan behöva tillämpa fastställelseproceduren och således få

• Sida 98
•  Original

Prop. 1980/81:80 %»

svårt att upprätthålla kompetens beträffande ltattdläggningsrutinerna. Ver- ket anför vidare att det i faststt'illelsepri'tvningen ingår även en kontroll att statliga medel attvänds på ett ändatnålsenligt sätt och ej till överstattdard. Arbetsplanens kostnadsbcräkning utgör underlag för den ekonomiska planeringen och beslut om bidrag. I samband därntcd prövas dessutottt frågan om eventuell indragning av äldre vägdelar. Prövningen av en arbetsplan tttedför på llera sätt konsekvenser även för driftkostnader i framtiden. varför den enligt verket inte utan vidare katt attses vara kommunens ettsak även om kommunen själv skulle svara för ombyggnads- kostnaderna. Så lättge det statliga ekonomiska ansvaret för de alltttätttta vägarna är så stort sotn nu katt ji'tmförelse inte göras tttellatt fastställelser enligt väglagstiftning och ettligt byggnat'lslagstiftning där kommunen normalt har ltcla genomförandeansvaret. anför vägverket. Verket tar också upp kommitténs påstående att upprättande och fastställelse av arbetsplaner för statliga vägar i praktiken sker på olika nivåer inom samma tttyttdigltet. statens vägverk. Detta är enligt verket en anmärkningsvärd underskattning av länsstyrelsens roll i vägplatteringsproeessen. Både formellt oclt praktiskt ltar länsstyrelsen ett väsentligt inflytande på utformningen av arbetsplaner. Oberoende av om vägft'trvaltningen. en kommun eller en privat konsultfirma enligt uppdrag upprättat '.trbetsplanen. förs den inte vidare till utställelse eller fastställelseprövning tttan en ingående bedt'ftmning ur olika aspekter från länsstyrelsens sida. I praktiken kan inte en arbetsplan kotnttta till formell behandling mot länsstyrelsens vilja. anför verket. Kommitten anger enligt verkets mening inte ttågot bärande skäl för delegering av fastställelsebeslut avseende vägarbetsplan från stat till kommun. Behandlingen av de till arbetsplanen kopplade besluten - förändring till allmän väg. indragning. kostnadsgodkänttattde m. m.. som nted nuvarande lagstiftning förutsätter statliga beslut — behandlas inte alls.

Liknande synpunkter anförs av länsstyrelsen i Skaraborgs län genom hänvisning till ett yttrande från vägförvaltningen i länet. l motsats till vägverket anser dock länsstyrelsen att det är tveksamt om utredningen om statsbidragsystemet för kommunernas väghållning m.m. katt beltattdla frågan utatt väsentlig fördrt'tjning av sitt utredningsresultat.

Även"länsstyrelsen i Örebro län ställer sig genom hänvisning till ett yttrande från vägförvaltningen tveksam till om någon betydande fördel katt uppnås genom att åttdra de nuvarande reglerna för fastställelse av arbetsplan för allmän väg. Enligt länsstyrelsen har ttttder den senaste femt'trsperioden fastställts endast två vägföretag ittom område där kommun år väghållare." Länsstyrelsen anför i (övrigt synpunkter liknande dem som vägverket för fram.

Enligt länsstyrelsen i./ämtltuuls län fitttts inom vägverket en väl fungerande organisation för ft'tstställelse av arbetsplaner. Kommitténs förslag innebär enligt länsstyrelsen troligen splittrade resurser och minskad effektivitet. Länsstyrelsen avstyrker därför förslaget. Länsstyrelsen förklarar sig i och för

• Sida 99
•  Original

Prop. 1980/81:80 ot)

sig dela kommitténs ttppfattttittg att onödiga statliga kontrollregler bör rensas bort ur författningarna. l komplicerade tekniska spörsmi'tl sotn t. ex. vägar och broar fitttts dock. anför länsstyrelsen. ett behov av praktiska råd och anvisningar från vägverket till kommuner och andra väghållare. Länsstyrel- sen anser i likhet tned komtnittétt att ett samarbete mellan statliga och kommunala tttyttdiglteter kan leda till förenklingar och utarbetande av anvisningar som kan bli till god hjälp i det kommunala plattläggningsarbetet. Det är enligt länsstyrelsen beklagligt om vägverkets tekniska anvisningar skulle uppfattas sotn en begränsning i den kommunala själv-styrelsen. De är avsedda sotn stöd för kommunernas planering och bör ytterst syfta till en trafiktttiljö sotn är både säker och i möjligaste tttått enhetlig i olika delar av landet. Ett alltför stor lössläpptltet beträffande teknisk utformning torde knappast gagna trafikanterna. anför länsstyrelsen.

3.8 Underställning av kommunala beredskapsplaner och skyddsrumspla-

ner

Kommitténs förslag att slopa underställaittgsskyldigltetett beträffande b e r c d s k a p s pl a n e t' tillstyrks eller lämnas utatt erinran av nästan samtliga remissinstanser som yttrat sig om förslaget. Bland dessa remissin- stanser är ('it't'rlttji'illtttvare/t. eivil/i't'rst'arsstyrelsen. soeialstyrelsett. riksnämn- den för kommunal beredskap. länsstyrelsertta i .S'ödermanlands. I Iallands. Skaraborgs. Gävleborgs. lf'ästernorrlattds och Jämtlands län. landstingskom- mttttertta i Kristiattstads och Hallands län. Stockholms. Fagersta oelt Östersunds kommuner samt Svenska Kontmtutalarbetarefärbundel.

Enligt ät'erbeji't'lltavare/ts mening är kommunernas verksamhet i krig i realiteten så styrd av olika specialförfattningar att det inte erfordras ttågon särskild prövning av beredskapsplatteringett. I praktiken samrader kommun- erna ttted länsstyrelsen under planeringens gåttg. Dessutom lämnar länssty- relsen i samband med att förordnande om bercdskapsplatterittg sker ett plattläggnittgsuttderlag som klarlägger'de totalförsvarsmässiga förutsättning- ' artta för planeringen. t. ex. i fråga om utrymning och inkvartering m. m. Det ligger enligt ÖB en motsägelse mellan kommitténs förslag å ena sidan att slopa underställningsskyldigltetett och å andra sidan att i lagett föreskriva sattttådsskyldighet. Ett institut ersätts av ett annat. men innebörden är att tttatt ändå vill lta garantier för att planläggningen får ett betryggande utformning och blir samordnad nted annan totalförsvarsplanläggtting inotn länet. dock anser ÖB att kommitténs förslag katt förordas och tillstyrker detta. Liknande synpunkter anförs av bl. a. lättsstyrelsen i Hallands lätt.

Riksnämna'en för kommunal beredskap frattthåller att den kommunala beredskapsplanläggttittgett nu är gentitmförd i hela landet. Endast de två nybildade kommunerna Dorotea och Vadstctta återstår att planlägga. Inriktningen är att lokala ledningst'ftvningar genomförs vart tredje år. I satttbattd härmed sker vid behov allmän planrevision. Därmed fås regelbun-

• Sida 100
•  Original

Prop. 1980/81 :80 100

dettltet även vad gäller den allmänna planrevisionett. Den årliga revisionen av främst persottalplanen skall ske som hittills. Länsstyrelserna får även i fortsättningen omfattande uppgifter vad gäller revision. l.:"iusstyrelserna skall ge kommunerna planläggnittgsttttderlag som tttot bakgrund av militär- befälltavarens-civilbefälltavarens grundsyn för totalförsvaret ittottt länet ger inriktningen av den kommunala beredskapen. Kommunerna utbildas av länsstyrelsen vad gäller revision av planer och övas av länsstyrelsen vid de lokala ledttingsövttingarna. där den reviderade planläggningen genomgås och övas. Kommunen skall tutdcr reviderittgsarbetet samråda ttted länssty- relsen. llärigettont torde länsstyrelsens synpunkter bli tillgtixlosedda. anför riksnämnden.

Länsstyrelsen i (_?t'it'lelmrgs lz'in anför att det i de allmänna anvisningarna för kommunal beredskapsplanläggttittg utgivna av riksnämnden för kommunal beredskap anges att de olika delplatterna skall överlämnas i koncept till länsstyrelsen och andra berörda lättsntyndiglteter för yttrattde. lttttatt plattett slutligen föreläggs fullmäktige för antagande bör samräd tas ttted länsstyrel- sen sottt då delges de synpunkter lättstttyttdigltetertta anfört tidigare. Enligt länsstyrelsen ges härigenom utatt fastställelseprövning tillt'redsstt'illant'le nu"")jligltCter att påverka planläggningen så att den satttordttas ttted annan beredskapsplanläggttittg och försvarsverksatttltet.

Lii/tssr_t-'relsen i .S'ödermanlands la'n noterar beträffande satttradsskyldighe- ten att detttta i kommitténs förslag till ändring i 7s lagett om kommunal beredskap uttryckts sa att vid planläggning kommunen eller landstingskom- munen skall samräda ttted länsstyrelsen. För att få en total bild av beredskapsplaneringett och för att ktttttta samordna detttta ttted annan totalförsvarsplanerittg föreslär länsstyrelsen att dessutom formellt sattträd sker beträffande platten i dess helhet. innan den antas av kommunen.

Länsstyrelsen i](')'nk4'5pings län är något mer tveksam till förslaget att tttt slopa underställningsskyldigltetett. Länsstyrelsen anser i och för sig att möjligheten att samrådsvägen påverka den kommunala beredskapsplatter- ingen i dess nuvarande otttfattttittg utgör en tillräcklig kotttrolltnöjligltet. Länsstyrelsen erinrar emellertid om att f("irsvarskommittén enligt sitta direktiv ltar att prö 'a lätttpligltetett av och tttöjligltetertta att öka samord- ningen mellan civilförsvaret och den kontmuttala verksatttheten. Fiftrsvars- kommitten har därvid i betänkandet (SOU 1979:42) Var säkerhetspolitik uttalat att det bör vara möjligt att förbättra satttordttittgett. om tttatt på komntutterna lägger ett ökat ansvar för den lokala ledningen av civilförsvars- vcrksamhet i krigstid och ont viss planläggttittg för detta infogas i kommunernas fredstida fi'trberedelser. Även i regeringens anvisningar för civilförsvarets perspektivplan del 2 ges direktiv av samma innebörd. Med anledning härav anser länsstyrelsen att det fitttts attledttittg att överväga om inte frågan om de kommunala beredskapsplatterttas underställande bör avgöras först sedan resultatet av nu pågående utredttittgar fti'treligger.

Några rentissinstanser berör bestättttttelserna om statsbidrag för bered—

• Sida 101
•  Original

Prop. 1980/81:80 till

skapsplattläggttingett. [.iinssfyrelsen i l-"Yisternurrlands la'n attför att ett slopande av uttderställnittgsskyldighetett också fordrar ändring av bestäm— ntelserna om statsbidrag. Enligt lättsstyrelsett bör upprättade planer sändas in till länsstyrelsen före utbetalattdet av statsbidrag. Svenska lx'mnmunalar- lwrareft'irlnmdet anser att ttär samtliga kommuner upprättat beredskapspla- ner bör det $)(l-procetttiga statsbidraget föras över till att avse kostttaderna för revision av plattett som enligt l't'ftrbundet katt bli mycket (_ttttfattande vid en genomgripande (_ttttorganisatiott i en kommun.

Endast ett par retttissinstanser avstyrker kotttntittens förslag att slopa uttderställttittgsskyldiglteten.

Enligt länsst_t-'relsen (' Öre/tm la'n gäller för den kommunala beredskaps- planläggningen i mångt och mycket vad kontmitten anför om skyddsrums— planläggningen. nämligen att civilfiftrsvarstaktiska hänsyn måste beaktas. Även om beredskapsplattett - liksottt skyddsrutttsplanett - växer fram under fortlöpande satttråd mellan kommun och lättsstyrclse. är det rimligt att länsstyrelsen genom uttderställningen tar attsvar både för civilförsvarstaktis- ka och övriga totalförsvarstaktiska inslag i plattett. Med hänsyn härtill avstyrker lättsstyrelsett förslaget att slopa uttderställttittg av kotttntuttala beredskapsplaner.

Länsstyrelsen f tN'orrlmuens Ia'n ltar ttted ut gått gsputtkt i sitt allmätttta sytt på underställttittgsittstitutet (se avsnitt 3 .l) svårt att dela kommitténs uppfatt- ning att underställningsförfarandet beträffande de kottttttttttala beredskaps- planerna ska slopas. Beredskapsplanläggttittgett är enligt lättsstyrelsetts synsätt inte en intertt kottttttuttal attgelägenltct tttatt ett led i en planering för hela lättet föratt kutttta möta en beredskaps- eller krigssituatiott som katt få konsekvenser även utanför länet. Givetvis fitttts det. anför lättsstyrelsett. möjligltet för länsstyrelsett att redan i inledningen av oclt uttder planlägg— ningsarbetet påverka och i viss mån styra planläggningen så att den fyller alla från totalförsvarssynpunkt önskvärda krav och öttsketttål. Sa skedde också under den tid arbetet nted grundplanläggnittgett pågick ute i kotttntunerna. Länsstyrelsens råd i syfte att fa inom länet likvärdiga och för totalft'trsvaret rätt avvägda planer beaktades beredvilligt av konttttuttertta. Av den anledningen uppstod inte några svårigheter vid lättsstyrelsens fastställelse- prövning av de kotttntuttala plattertta. Länsstyrelsen ifrågasätter emellertid om inte just det faktum att planerna skulle underställas länsstyrelsen för fastställelse underlättade samarbetet och bidrog till att planerna fick en för totalförsvaret lämplig utformning. Länsstyrelsen anser att det i betänkandet redovisade uttalandet av konttttunalrättskontmitten rörattde lastställelse av de kommunala beredskapsplanerna fortfarande bör beaktas. Länsstyrelsen anser inte att landstingskomntttttal och primärkt'nttmunal beredskapsplan- läggnittg kan jämföras ur uttderställnittgssyttpunkt. eftersottt lattdstingskom- ntunett är länstäckande och därigenom nägot beltov av statligt inflytande för att ur totalförsvarssynputtkt samordna heredskapsplanerna inte föreligger. I.attdstingskommunen ltar dessutont ett beredskapsplanläggare som är

• Sida 102
•  Original

Prop. 1980/81:80 ' 102

inriktad på totalförsvarsfrågor tttedatt planläggningen ltos kottttttuttertta ska utföras av personer som i huvudsak s_ "slar med andra spörstttal och för vilka det katt vara svårt att sätta sig in i försvarsprobletttatikett. Mot bakgrund ltärav katt länsstyrelsen inte biträda kottttttittétts förslag om att kravet på underställning av beredskapsplanertta tas bort.

Frågan om underställning av s k y d d s t' U ut s p 1 a n e r berörs endast av ett fåtal retttissinstanser. blattd dent ("it'et'ltef'ä/ltararen. sm'ialstyrelsen, lätt_sst_t-'relsett i Blekinge lätt satttt Stoeklmlms och Umeå kommuner. Samtliga anser i likhet nted kommittén att ttttderställningsskyldigltcten bör finnas kvar. Ettligt överbefälhararen vore det med hänsyn till skyddsrtttttsplatternas rtära samband ttted övriga civilförsvarstaktiska övervi'tgattden - t. es. utrymttittgsplatterittgen - olämpligt att rycka loss skyddsruntsplatterittgctt frått länsstyrelsens samlade attsvar för civilförsvarets utft'trmning i lättet. ÖB avstyrker sålunda att uttderställttittgsskyldigltetett avskaffas. Smitt/styrelsen anför att det i-nuvarande läge tttåste anses välbetänkt att inte lägga fram l'örslagom slopad underställttittgsskyldighet. Detta ttted ltättsytt till statstttak- ternas ställningstagande till betänkandet (SOU 197833) Sjukvården i krig liksom till de förslag som katt bli en följd av den pågående utredningen om sjukvårdens skydd i krig (SSIK).

3.9 Underställning av beslut om valkretsindelning m. rn.

Endast ett fåtal retttissinstanser tar tipp kommitténs syttpttttkter i fråga om beslutsordttittgen för valkrets- och valdistriktsindelning i kotttntuttertta. Länsstyrelsen i (Jäv/elnvgs lätt tillstyrker kommitténs förslag att låta kommunertta besluta i dessa ittdelttittgsfrågor varefter lättsstyrelsett faststäl- ler besluten. F.nligt lättsstyrelsett krävs i dessa frågor en viss statskotttroll. Det kan. anför lättsstyrelsett. bli fråga om santordnittg av bestämmelser de olika kottttttuttorttrådetta etttellatt. men även svårlästa regler sotn kräver vatta att tolka reglerna och förtrogenhet ttted just detttta lagstiftning. Riksskatteverket redovisar vissa syttputtkter som fratttkottttttit i samband ttted uppföljnittgskt'tnferenser ttted företrädare för bl. a. länsstyrelserna efter det att de alltttätttta valen avslutats. Enligt verket föreligger inte något avgörande ltittder tttot att likrikta förfarandet vid indelning i kotttntuttval- kretsar nted det som nu tillämpas vid indelningen i landstingsvalkretsar. Beslut skulle sålunda ktttttta fattas av kotttmunfullmäktige och därefter prövas och fastställas av lz't'nsstyrelsen. Administrativt torde det enligt verket då vara lämpligt att kottttttttttertta i god tid året före valåret påminns om skyldigheten att besluta om eventuell valkretsittdelttittg. Beträffande indel- ningen i valdistrikt talar emellertid ettligt verkets tttettittg övervägande skäl för att behålla nuvarande ordning. Dels fi'lrutsätter reglerna i 3 kap. 3.5 vallagen en ibland svär avvägning mellan tttotstridiga itttressett. bl. a. vid den skälighctsbedömttittg som ligger i spännviddett mellan valdistriktetts storlek och som både katt avse kostttadsaspekter och risker för valltemliglteten. [

• Sida 103
•  Original

Prop. 1980/81:80 103

tveksamma fall katt det atttas att lättsstyrelsetts lteslutsbeltörigltet verkar för en enhetlig och väl avvägd bedömning. anför verket. Dels har valdistriktsin— delningen viss betydelse för ittdelningen i taxeringsnämndernas områden och bör enligt verket av dettna anledning ligga under länsstyrelsens prövning. Verket påpekar även att länsstyrelsens beslut katt överpri'tvas av y-"alpri'tv— ttittgsttätttttdett satttt att så också skett i några fall.

Stockholms kommun biträder kommitténs överväganden beträffande beslut om valkretsindelttittg. I fråga om valdistriktsittdelttingett frattthåller kommunen att detttta är ett adtttittistrativ indelning för genomförande av val. Förfarandet liksom valdistriktetts storlek regleras i vallagen . Med hänsyn ltärtill och då ttågott samordning nted lattdstingskommunen inte är aktuell beträffande valdistriktsittdelttittg anser kommunen att någon underställning av kontntunfulltttäktiges beslut inte behövs.

3.10 Underställning av beslut om renhållning av gångbana

Retttissittstattsertta tar inte direkt upp frågatt om uttderställttittg av beslut om rettltalltting av gåttgbatta. Länss/yrelsen [ Västernorrlands län attför dock — genom ltättvisttittg till sitt yttrande (':'tver betänkandet (SOU 1977:65) Konttttutterttas gatuhållning - att kottttttuttertta även fortsi'tttningsvis bör lta möjlighet att ålägga fastigltetsägarc att svara för gångbanerenhallttittgen utattför sitt fastigltet. l betänkandet hade föreslagits att detttta möjlighet skulle avskaffas.

3.11 Underställning av instruktion för skolchef och biträdande skoldirek- tör

Kommitténs förslag att underställningsskyldigheten beträffande instruk— tiott för skolcltcf och biträdande skoldirektör skall avskaffas behandlas av endast ett fåtal retttissinstanser. Av dettt som uttryckligett tagit tipp frågan biträder länsstt"relsen i Skaraborgs län. Kristianstads läns landstings-kommun satttt Stoekltolms och Fagersta kommuner kommitténs förslag. Sko/översty- relsen anser däremot att dessa frågor. som enligt SÖ berör den statliga skolatlmittistratiottett. bör lösas i samband nted den fortsatta beredningen av skoladministrativa kommitténs betänkande (SOU 198015) Förenklad skol- adtttittistratiott. Frågatt kan enligt SÖ också bli aktuell i satttbattd ttted tttt pågående utrednittg om skolförordttittgetts förenkling.

3.12 Underställning inom det landstingskommunala området

Kommitténs förslag i fråga om tt n de r s t äl | n i n _t e n 1 i gt o m s o r g s — lag e n tillstyrks eller lätttttas i stort sett utatt erinran av flertalet av det tiotal retttissittstanser som yttrat sig om förslagen: Bland dessa är länsstyrelsen i

Skaraborgs län satttt lattdstingskommanerna i Stockholms. Uppsalrl. ()ster-

• Sida 104
•  Original

Prop. 1980/81:80 1114

götlands. Halla/als, Örebro och Rop/mrltergr län.

Sko/o't'erstyrelsen som inte direkt tar ställning till lÖI'SlilgCl) anser dock i likhet ttted kottttttittétt att de syttputtkter som kommitten för fram bör bli ft'ftremål för ett satttlad bedt'ttttning i ontsorgskottttttittétts arbete.

Hallands läns landstingrkotnntun anser däremot att förslagen bör genom- föras utatt att ontsorgskontmitténs förslag i övrigt avvaktas. Stockholms läns landstingskomnttat beklagar att kottttttittétt inte lagt frattt direkta förslag utatt utgått från att dess syttputtktcr kommer att beaktas i ontsorgskommitténs fortsatta arbete.

Beträffattt'le de olika delförslagett betonar landstingskontntturerna i Uppsala och Kopjntrbergs lätt särskilt förslaget att slopa uttderställttittgett av omsorgsplaner. Enligt Uppsala läns lattdstingskommun är arbetet nted att ta fram omsorgsplaner mycket tidsödattde och omständligt ettligt nuvarande ordnittg.

Genom att orttsorgsplatter och lattdstittgskottttttutterttas flerårsplaner ofta inte ontfattar samma tidsperioder ltar det ettligt lattdstittgskottttttuttctt även ntåttga gåttger uppstått svårigheter att ft'trverkliga en fastställd otttsorgsplan på gruttd av ekonomiska realiteter. Landstittgskottttttttttett finner därför att landstingen fortsättningsvis bör ges frihet att själva utforma sådana planer. Kopparbergs läns landstittgskommtat fratttltåller att landstittgett inom hälso- oclt sjukvåt'dsomt'ådet själva fastställer sitta planer. Däremot gäller fortfa- rande underställttittgsskyldigltet för fastställelse av planer för omsorgs- oelt barnhentsvcrksantltet. Lattdstittgskottttttuttett ser därför positivt på kommit- tétts förslag att slopa uttderställningsskyldigltetcrt för planer ittottt dessa verksatttltetsområdett.

[ fråga om godkännande av itträttttittg för otttsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda att för Örebro läns lantlstingskommun att man uttder flera är upplevt att de :”ttgärdsförslag företrt'idare för tillsyttsmyndigltetett fratttför mycket ofta präglas av tendettser till långtgående centralbyråkratisk styr- ning. i några fall kotttpletterad ttted påtaglig inkonsekvens. vilket för landstittgskontmunetts vidkommande tnedfört omfattande merarbete. tids— förskjutning och extra kostander. Det är därför enligt landstingskommun- erttas mening angeläget att kommitténs—förslag snarast möjligt genomförs. Liknande synpunkter anförs avÖstergöt/ands läns lanrlstingskommtm. Lätts- styrelsen i Skaraborgs lätt ifrågasätter däremot om tidpunkten för att slopa godkännande av inrättning för omsorgen av vissa psykiskt utvecklingsstörda är den rätta. Enligt länsstyrelsen kontmer troligen omsorgskommittén att föreslå att dessa inrättningar överförs till primärkommuttalt huvudmanna- skap. Under en övergångsperiod kan det i så fall kanske vara ntotiverat att behålla godkännandet. anför länsstyrelsen. som dock anser att bestämmel- serna bör mjukas upp. De Handikappades Riksförbund intar en något tveksam hållning till kommitténs förslag i denna del. Förbundet erinrar om att antalet rörelsehindrade bland utvecklingsstörda personer är mycket stort. Hälften av ep-skadade är utvecklingsstörda. Det är därför nödvändigt att

• Sida 105
•  Original

Prop. l980/8l :80 105

inackorderingshem och bostäder för utvecklingsstörda ltar större ytor än normalbostadens. Slopande av kravet på ritningsgransktting får enligt förbundet inte innebära att inackorderingshem och boendeenheter ej dimensioneras med hänsyn till rörelsehindrades behov av tillgänglighet i hela bostaden.

En ttågot mer kritisk ittställning till kommitténs förslag ittont otttsorgsom— rådet redovisar länsstyrelsen iJämIIands lätt. Länsstyrelsen ltättvisar till ett yttrattde från socialkonsulenterna i lättet. vari till en början fratttltålls att både vad gäller underställning av plan för omsorgen. godkännande av inrättning santt underställning enligt barttavårdslagett det i oelt för sig är positivt att en förcttkling av de tttåttga gånger komplicerade rutinerna görs. Att däremot frånhända sig ansvaret och helt eller delvis lägga över detta på landstingskontmunerna anses däremot på sikt kutttta få oattade konsekven- ser. Den helhetsbild sont i dag fitttts genom tillsyttstttyttdigheterna kotttttter att försvinna. Detta kan. anförs det vidare. kotttttta att föra ttted sig att det blir svårare att se till att människor får sitt vårdbehov tillgodosett på lika grunder oavsett vilken konttttutt tttatt bor i.

Kommitténs överväganden i fråga om u n d e 1' s t ä ] l tt i n g e it I i gt h a r n a v ä rd sl a ge n ltar i stort sett inte mött ttågott kritik från remissin— stanserita. Endast ett fåtal retttissinstanser tar direkt upp frågan. Länsstyrel- sen i Skaraborgs län. som tillstyrker att underställttittgsskyldigltetett beträf— fande barnhetttsplaner slopas. framhåller att regerittgetts proposition 1979! St): 172 om ättdrat huvudntanttaskap för ungdt)mvz'trdsskt'tlor och nykterhets- vårdsanstalter m. m. innebär vissa ändringar i socialtjättstlagett ttår det gäller barttltetttsplatter och tillsyn över barnhem. Stockholms läns landstingskom-

' man betonar viktett av kontinuerlig platteringssamverkan mellan kommuner och lattdstingskottttttttner bcträffattde bartthetttsverksatttltetett. l_.t'ittsst_vrel- sett iJämt/ands lätt är såsom nyss nämnts något ttter tveksattt till att slopa uttderställttittgsskyldigltetett.

Komtttittétts förslag i fråga om u n d e r s t ä ] | n i n g i n o m u t b i l d - n i n gs o m r ä d et berörs av ca 20 retttissittstattser.

Förslaget att avskaffa s k 0 ] ö v e rs t y r e l s e n s p r ö v n i n g av lokalbehovet för landstingskonttttuttala gymnasieskol- or tillstyrks eller lämnas tttatt erinran av bl. a. lattdstingskotnmunerna i Stockholms. Kristianstads. Halla/als. Örebro och k'op/mrltetgs lätt satttt Fagersta kommun.

Gävle och Sundsvallskommuner. som också tillstyrker f("trslaget. anser emellertid att prövnittgen bör avskaffas även för kotttntuttala gymnasieskol- or. Som motivering härtill anför Gävle kommun att statsbidrag inte längre utgår för sådan byggnation.

Nyköpings komntttn är däremot kritisk till kommitténs förslag och anser att skolöverstyrelsetts lOKilleltOVSpl'Öanng på gymnasiettivt't atttittgen helt bör tas bort eller inte undergå någon fö "tttdring alls. l-örslaget att enbart befria landstittgskortttttttttertta från denna kontroll på grund av att dessa

• Sida 106
•  Original

Prop. 1980/81:80 ton

kotntnuncrs andel av det totala skolbyggandet är relativt litet anser kommunen vara ohållbart. Det borde enligt kommunen vara de sotn bygger minst sotn är i störst behov av rådgivning. Enligt kommunens uppfattning bör frågan lösas på sa sätt att lokalbehm'sjn't'jvning förgymnasieskolan är frivillig på samtna sätt sotn den i dag är frivillig för grundskolan.

Även länsstyrelsen i Slatraborgs län är av den principiella uppfattningen att de primär- och landstingskotntnunala skolbyggnadsl'rågorna bör behandlas lika. Enligt länsstyrelsen kotntner hela regelkompleset för sktvlbyggtmdsfrå— gor att ändras. varför någon separat åtgärd rörande landstingens gymnasie- utbildningars lokalfrågor inte torde krävas f. n.

Sko/äverstyrelscn tar inte direkt ställning till komtnitténs förslag. SÖ anser emellertid att frågan om lokalbchm'sprövning för landstingskommunal gytnnasicskola bör behandlas i anslutning till beredningen av skt'tladminis— trativa kommitténs betänkande.

Förslaget att slopa u n d e rs t ä l ] n i n gs s k y ] d i g he ( e n b e t r ä f- fa n de re gl e m e n te för fo ] k h ö g s kola tillstyrks eller lämnas utan erinran av bl.a. lam/stingsktannat/terna i Stockholms. Uppsala. Kristian- stads. Ila/lands. .S'karalmrgs och Örebro län samt Stockholms kont/nun. Öre/tro läns latt(Islingskommnn framhåller därvid att ett slopande av underställningsförfarandet bör kttnna innebära en förstärkning av folkhög- skolornas frihet och ge dem möjlighet att anpassa verksamhetsformerna efter lokala li'irhällanden. F.nligt lla/lands läns landstingskonttnnn har det vid utarbetandet av nya reglementen för landstingskommttnala folkhögskt'llt'n' efter tillkomsten av 1977 års folkhögskolefi'n'ordning visat sig svårt att hos skolöverstyrelsen fä f("n'stäelse för den kongrucns mellan regletnentena och kommunallagens föreskrifter som förutsatts i ll %$ andra stycket folkhögsko- leförordningen. .

XII/(). sotn också är positiv till att slopa underställningsskyldigheten. anser etnellertid att förslaget bör utsträckas till att även gälla ftitlkht'igskolor med enskild huvudman. Statsmakterna bör enligt organisationen kunna uttrycka sin vilja beträffande sammansättning av folkhögskolas styrelse och dess fiftrhållamle till lärarråd och kursråd i folkhögskoleförordningen utan att varje skolas reglemente skall behöva fastställas av skolöverstyrelsen. linligt organisationen är detta ett konkret fall av lokal heslutamlerätt och eliminering av omotiverad central pri'ävning. som bör vara ett riktmärke för decentraliseringspolitiken.

Sko/öut'/"styrelsen och T( '(") avstyrker kommitténs förslag i denna del. SÖ påpekaratt skoladministrativa kommitten i en promemt'n'ia den 14 december l979 lagt fram förslag av satntna innebörd som statskontrollkommitténs. SÖ framhåller i yttrande över prmnemorian att SÖ i sitt yttrande över folkhögskoleutredningens betänkande tillstyrkte att folkhiftgskolors regle- menten skulle fastställas centralt. Skillet härtill var enligt SÖ att skolformen i annat fall skulle riskera att på kort sikt sönderfalla i två skilda.skolformer. rörelsefolkhögskolor och landstingskotntnunala folkhögskt'ilor. Den senare

• Sida 107
•  Original

Prop. 1980/81:80 lt)?

kategorin skulle komma att regleras av kommunallagstiftningen. SÖ vidhåller sin uppfattning och avstyrker att underställningsskyldigheten slopas. 'I'C't') understryker att alla folkhögskolor sammantaget bildar en sammanhållen skolform i så måtto att de lyder under samma statliga reglering. Därft'ir var det. anför T("O. i förarbetena till folkhögskolerefor- men en självklarhet att skolöverstyrelsen likartat utövar sin tillsynsfrrnktion vad gäller att fastställa reglementena och några särskilda skäl härför har inte behövts. 1 övrigt åtnjuter enligt förordningen varje enskild folkhögskola en långt gående frihet att vara helt avhängig den livskraft sorti finns inom skolformer]. Vare sig i tidigare folkhögskolereformer eller den senaste har i dessa grundläggande avseenden gjorts åtskillnad mellan skolor med kortr- mnnala Och enskilda hrrvudmän. 'l'C(.) anser att det inte heller i framtiden finns anledning att göra det. 'l'värtom bör enligt 'I"(_"(') det minimum av reglering som förekom mer gälla lika för alla folkht'igskt'rlor. TCO anser heller inte att den krnnmunala demokratins rrtvidgning skrrlle hänrmas av att de kommunala och landstirrgskoruruunala folklrögskt'rltn'nas reglemerrtcu fast— ställs av skolövcrst_vrelsen.

4 Förenklad statsbid ragsgivning

4.1 Kommitténs syn på alternativa vägar till förändring av bidragsgivning- en

Det stora flertalet av de omkring Stl remissinstanser som behandlar kommitténs rekommendationer för hur formerna för bidragsgivningen bör förenklas instämmer i vad kommitten anfört.

Flera kommuner som delar kommitténs syn på formerna för statsbidrags— givningen understryker dock att föri'rndringar i bidragskonstr'uktionerna som innebär övervältringar av kostnader från start till kommun inte kan accepteras. Synpunkter av detta slag framförs bl. a. av Stockholms. billigt?/("Kr. .-'Vt'trrkr'iping.s. Kur/skrotar. Rottne/rv. (iii/chorus. .S't'itlt'r/utmtts och Lf'ttu'dkommuner. Stockholms läns lamlstingskinnmutr pekar på att tendenser att vilja byta ut speeialdcstincrade statsbidrag mot en ökad finansiell ram för den statliga skatteutjämningen kan få inte oväsentliga negativa konsekvenser för de kommuner och laudstingskornmuner som ställts utanft'frr skatteutjäm- ningssysternet.

.S'lutetrs nuturr'ärtt'sr'crk anser att statsbidrag till konunurrcrna bör rrtgå i form av allmänna statsbidrag för att utjämna kostnaderna mellan de olika kommunerna. Staten bör emellertid också genom speciella bidrag kunna stimulera kommunerna att genomföra angelägna åtgärder. Sådana bidrag bör dock enligt naturvårdsverkets trppfattrring vara tidsbegränsade och existerande bidrag bör omprövas när förutsr'ittningarna för den verksamhet som stöds ändras. Ft'it'cttl_t:.vekotromiska institutionen l'ftf ("it'i/r'lmrgs universitet varnar för sin del för systemet med specialdestinerade statsbidrag. Enligt institutionens mening har sådana bidrag en espansionsdrivande effekt som

• Sida 108
•  Original

Prop. 1980/81:80 tas

ytterligare kan försämra de enskilda kommunernas och landstingskommttn— crnas hårt ansträngda ekonomi.

.S'toeklroltns kommun framhåller att när det gäller fört'lelningen av kostnader mellan stat och kommun för olika verksamheter blir de politiska värderingarna avgörande. Ett exempel på att inga neutrala statsbidrag finns är enligt kommunen utbyggnaden av barnomsorgen där de politiska målen om allas rätt till daghernsplats är styrande för bidragens utformning. Utneä kommun finner att förslaget att ersätta spccialdestinerade bidrag med allmänna bidrag genom att infoga dem i skatteutjämningssystemet har fi:")rdelen att vara administrativt enkelt och kostnadsbesparande. Eftersom systemet är ett generellt verkande medel är det dock svårt att konstruera så att det ger ("inskvärt'l fi'irdelningseffekt i alla kommuner. Systemet missgynnar en extrem expansionskommun som Umeå eftersom man inte kunnat ta hänsyn till expansionskostnader av typ intensivare skt'rlbyggande. exploate- ringskostnader etc.. vilka i Umeå ger kostnadsii'rkningar motsvarande 2 till 3 kronor per skattekrona. Så drabbar exempelvis bortfallet av skolbyggnads- bidraget Urneå särskilt hårt (mer än Zt) öre.-"'skkr i genomsnitt under den närmaste S-årsperitx'len).

När det gäller valet mellan generella och speciella statsbidrag framhåller riksrevisionsverket (RRV) att speciella statsbidrag ofta har den effekten att främst kommuner med god ekonomi bygger ut den bidragsberättigadc verksamheten kvantitativt och kvalitativt. Speciella statsbidrag kan häri- genom korurna att öka skillnader i standard mellan olika kommuner. RRV anser att detta kan vara ett motiv för att överföra speciella statsbidrag till skatteutjz'imningssysternet. ! de fall statsmakterna vill garantera samtliga medborgare en minimistandard i fraga om viss service kan detta i stället ske genom lagstiftning. Statens vägverk menar att det inte är specialdestinering- en av statsbidragen i sig som orsakar detaljstyrning av kommunal verksamhet utan bidragsprocentens storlek. Statens ansvar för en kommunal verksamhet måste givetvis vara större om bidragsproceuten är hög och därmed också kravet på statlig granskning och kontroll. En radikal sänkning av bidrags- procenten minskar enligt vägverkets uppfattning behovet av statlig detalj- styrning och därmed administrationskostnaderna även med fortsatta special- destinerade bidrag.

Några remissinstanser kommenterar kommitténs syn på önskemålen om ett ökat inslag av prestationsrelaterade bidrag. Nin/"köpingskommun är positiv till sådana bidrag under förutsättning att prestarionstnåttet blir godtagbart och leder till fi'irenklingar. Prestationsmåttet bör därför bestäm- mas efter samråd mellan staten och kommunerna. Även L..-"meä kommun delar kommitténs uppfattning och menar att den granskning och kontroll. som ändå behöver göras. kan ske genom revision på platsen. Förslagsvis kan den utföras av länsstyrelserna eller när det gäller större belopp eventuellt av vederbörande bidragsgivarrde verk. Vid ett sådant förfarande bör bidrags— underlag. kostnadsuppgifter och specifikationer i stor utsträckning kunna

• Sida 109
•  Original

Prop. 1980/81:80 ros)

slopas. Dessutom kan en bättre kontakt upprätthållas mellan bidragsgivare och bidragstagare. Kontakterna skulle enligt kommunen säkert leda till utbyte av erfarenheter och vara till nytta för båda parter. Svenska Kommu- ”fl/lH'ht'ltll'tilÖI'llllHllt”! har för sin del inget att invända mot att bidragsgivning- en blir mer prestationsrelaterad.

Även riksrevisionsverket ( RRV) delar kommitténs uppfattning att statsbi- dragsgivningen bör övergå till prestationsrelaterade bidrag. En sådan förändring torde enligt verket minska detaljkontrollen av kommunerna. Samtidigt kan den dock medföra att nya typer av uppgifter behöver redovisas som underlag för att bestämma relationen kostnad—prestation samt att fastställa prestationen. Det är tveksamt om behovet av redovisning från kommunerna därigenom minskar i någon nämnvärt'f grad. Presatiousrclatc— rade bidrag är ändå att fi'äredra framför andra former. t. ex. kostnadsrelate- rade. eftersorn de inte automatiskt ger ersättning för kostnadshöjningar. Att vid övergång till prestationsrelaterade bidrag. som kommitten diskrrtcrar. överväga skilda bidragsbelopp beroende på kostnadsläget för kommunen kan enligt RRV:s mening innebära krav på ökad administration inom de statliga myndigheterna och leda till att kontrollen av kommunerna behöver ökas. Kompensation för oförmånligt kostnadsläge bör ges inom ratnen för skattetrtjämningsbidragen.

ls'opparlwrgs läns latrilstingskommun understryker att prcstationslurse- rade statsbidrag också kan innebära begränsningar i den kommunala handlingsfriheteu. Om bidragssystemet t. ex. är så konstruerat att bidrag till psykiatrisk vård endast utgår för vårdplatser vid sjukhus motverkas självfallet en utbyggnad av andra vårdft'rrmer.

Norsjö kommun finner kommitténs inställning till frågan om en avveckling av anläggningsbidragen i de fall då driftbidrag till verksamheten utgår och i underlaget för driftbidraget inräkna en periodiserad kostnad för lokaler. anläggningar o. d. ytterst intressant. Då finansieringsstödet till dessa byggnads- och anläggningsobjekt i dag i de flesta fall utgör en betydelsefull faktor för att en kommun överhuvudtaget ska kunna klara finansieringen. är det dock av avgörande betydelse att behovet av annat finanseringssti'id i form av exempelvis underlättad upplåning kommer till stånd. Vidare menar kommunen är det givetvis en f("ir'utsättning att det i driftbidraget ingående anläggningsbidraget får den omfattning att det utgör en fullgod kompensa- tion. ArkitektFärl)mulet anför att vid en eventuell avveckling av statliga anläggningsbidrag tuåstc effekterna av själva övergången beaktas. l—"örbun- det pekar på det otillfredsställande resultat som blir följden av avvecklingen av anläggningsbidraget för barnstugor som skedde år 1977. Resultatet blev att kommunerna med alla tillgängliga medel sökte forcera sin utbyggnad. Det kan inte uteslutas att barnstugor under denna tid tillkom på fel plats och vid fel tidpunkt. Byggmarknaden för barnstugor blev kraftigt överhettad. vilket medförde att byggkostnaderna ökade onormalt. Denna ökning har enligt förbundet efter den tillfälliga överhettningen pe rmanentats på ett ornot iverat

• Sida 110
•  Original

Prop. 1980/81:80 llt)

sätt.

Några remissinstanser redovisar en mera kritisk inställning till kommitténs överväganden om formerna för statsbidragsgivuingen. Enligt riksrevisions— verkets ( RRV) uppfattning har kommittén försummat att betona statsbidra- gens syfte att vara ett styrinstrument för statsmakterna. En utgångspunkt för kommittén syncs enligt RRV ha varit att statsbidragens främsta syfte är att vara finansieringskälla för kommunal verksamhet. 'l'yngdpunkten i kommit- téns förslag till förändringar i bidragsregler m. m. är lagd vid att minska eller helt ta bort kopplingen mellan bidragen och utförd prestation hos bidrags- mottagaren. Enligt RRV:s uppfattning bör på grundval av statens ansvar även för kommunalt bedriven verksamhet. diskuteras vilka behov sotn föreligger av statlig samordning och styrning. i vilken man statsbidrag är ett verksamt instrument för styrning och samordning och vilka fi'irändringar som utifrån dessa aspekter kan behöva övervägas. RRV föreslår därför att en sådan samlad bedömning utförs i den fortsatta beredningen av kommitténs förslag. [ samband med detta bör också behovet av att kunna koppla ihop statsbidrag med utft'frrda prestationer beaktas.

Enligt RRV:s uppfattning bör detaljkontroll ersättas av en utökad uppföljning och utvärdering av statsbidragens effekter från de statsbidrags- förvaltande myndigheternas sida. Ökad uppföljning och utvärdering syftar till att klarlägga effekterna av statsbidragen på den verksamhet de helt eller delvis finansierar i relation till de ruål som statsmakterna har satt rrpp. inte endast till att bedöma de administrativa konsekvenserna. Sådan utvärdering kräver nära samarbete mellan statliga myndigheter och kt'rmmuncr. bl. a. att kommunerna själva gör uppfi'iljningar och utvärderingar av sin verksamhet. I samband'med dessa ("iv-'crsyner bör behovet av bidraget omprövas. RRV föreslår därför att den nyligen inrättade arbetsgruppen inom kommundepar- tementct för översyn av normering m. m. riktad mot kommunerna får i trppdrag att i samarbete med kommuner och statsbidragsft'irvaltandc r'nyndigheter utarbeta förslag till hrrr rrppft"'tljning och utvärdering av statsbidragsfinansierad verksamhet skall organiseras och genomföras.

RRV anser vidare att de förenklingar kommitten föreslår syftar främst till att förenkla för kommunerna. Kommittén har inte diskuterat vilka effekter detta får för de statliga myndigheterna. Fi'irslagen torde innebära merkost- nader förde statliga myndigheterna. t. ex. genom att enhetliga redtwisnings- regler slopas. Enligt RRV:s uppfattning bör åtgärder som endast innebär en (:unfördelning av kostnaderna inte genomföras. För att få till stånd en verklig förenkling är det nödvändigt att samordna de statliga myndigheternas krav på kommunernas redovisning med kommunernas krav på den egna redovisningen. Syftet bör vara att. så långt möjligt. få till stånd likartade krav på kommunerna vad gäller redovisning m. m. och att anpassa kraven till kommunernas eget redovisningsbehov. RRV föreslår att den tidigare nämnda arbetsgruppen överväger dessa frågor i satnarbete med kommuner och berörda statliga tttyttdiglteter".

• Sida 111
•  Original

Prop. 1980/81:80 lll

.fVatiotralekotro/niska institutiotren I'll] (it'i/t'liot'gs universitet kritiserar kommitten för brist på förslag hur det fortsatta arbetet skall bedrivas. .N'lyeket utvecklingsarbete återstår att göra innan kommitténs rektunmendationer om ökad prestationsreIater'ad bit'lragsgivning kan realiseras. ljppläggningen av ett sådant utvecklingsarbete borde enligt institutionens mening ha skisserats och utgjort det huvudsakliga innehållet i avsnittet om förenklad statsbidrags-

givning.

4.2 Successiv översyn av statshidragsgivningen och statshitl 'agsft'irfattning- arna

Kommitténs förslag att regeringen i de årliga budgeta'rrvisningarna ger myndigheterna i uppdrag att se över bidragslwstämruelserna och att en arbetsgrupp tillsätts med uppgift att överväga frågan om utbetalning av förskt'rtt av statsbidrag tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser som berör dessa frågor.

Soria/styrelsen anser att en (nnprövning av bid ragsbestämelserna samtidigt kan ses som ett led i en löpande uppföljning av verksamheten. :llt'irl7_r'lätrg(t kommun hälsar förslaget om en översyn med tillfredsställelse men är tveksam om detta arbete bör överlåtas till resp. handläggande myndighet. SHIO ansluter sig helt till kommitténs förslag och anser att statens styrinstrument bör kt'rncentreras till i författningar intagna målsättningar och föreskrifter.

N_vkt'ipings kotnnrtttt och TCO finner det angeläget att den föreslagna arbetsgruppen om likviditetssvårighetcr på grund av att vissa statsbidrags- ktmstruktioner inte medger förskott tillsätts. Liknande synpunkter framförs av Borlänge och Norsjr'i komtnrttrer. illa/rings kommun menar att arbetsgrup- pen bl. a. bör se över frågan om statsbidrag för avloppsreningsverk. Enligt kommunen får kommunerna i vissa fall vänta upp till sju år innan statsbidrag utbetalas. Statsbidrag bör utbetalas. anser kommunen. i rimlig anknytning till att arbetena bedrivs eller har slutförts. SHlO framhåller att utbetalning av beviljade statsbidrag bör ske med hänsyn till mottagarnas behov av likvida medel. En modell kan enligt SHlO därvid vara det system för å conto- betalningar som är ett naturligt inslag i näringslivets betaluingstransaktio- ner.

Enligt Norrköpings kommun bör arbetsgruppen även överväga införande av ett gemensamt budgetår för stat och kommun. vilket skrrlle medföra att den ekonomiska administrationcn. särskilt på skol— och socialvårdsområdet. skulle förenklas. Även lätrssryrelsen i.lt'inklipings län påtalar de olägenheter som uppstår genom att stat och kommun har olika budgetår. Enligt länsstyrelsens uppfattning hör utredning ske med målet att undanröja dessa olägenheter.

• Sida 112
•  Original

Prop. l980/81:80 112

4.3 Synpunkter och förslag rörande vissa enskilda statsbidrag

Kommitténs förslag till förenkling när det gäller rekvisition och kontroll av få in i | j e b i d 1" a g tillstyrks av liittsstyrelsermt iJöttkÖ/Jings och .S'kuru/ungs lti'n. Norrköpings kommun och LRF. Länsstyrelsen i.!Önkt'ipings län anser liksom kommittén att den kommunala revisionen bör kunna ta över länsstyrelsens kontroll av statsbidragsansökningar för familjebidrag.

I.ättsst_t-'relsen i Gävleborgs liin kan därt mot inte tillstyrka förslagen till förenkling. Risken för missbruk och svårigheter att tolka gällande författ- ningar är skäl som enligt länsstyrelsens uppfattning talar för att en regional granskning ändå bör ske. Länsstyrelsen framhåller" dock att handläggningen av familjebidragen till värnpliktiga torde kunna rationaliseras om den tillsyn och den rätt att utfärda bindande föreskrifter för kommuner och länsstyrelser sotn försvarets civilförvaltning nu har helt slopas. Länsstyrelsen torde klara av den kamerala granskningen utan inblandning frän cis-'ilförvaltningen.

Även länsstyrelsen i .lt't'mtlutuls Iit'n ställer sig tveksam till kommitténs förslag. Länsstyrelsen framhåller att granskningen av rekt-'isitionerna sker stickprovsvis och upplevs därför inte som alltför betungande från länsstyrel- sens sida. Ett mer schablonmässigt förfarande. på sätt som föreslagits. medför risk för att länsstyrelsens förtrogenhet med familjcbidragsärendena går ft'fn'lorad. vilket enligt länsstyrelsens uppfattning får anses innebära en nackdel om länsstyrelsen skall ha kvar tillsynsfunktionen i dessa ärenden.

Kommitténs synpunkter om bidragsgivningen för v i s sa c i v i [ fö r- s vars ko s t nade r har föranlett kommentarer från några remissinstan- ser. I_.RF instämmer i kommitténs bedömningar. Norrköpings kotntnun understryker vikten av att de administrativa rutiner som är förenade med handläggning av skyddsrumsärenden ses över. För närvarande måste kommunen lämna besked för varje enskilt byggnadsobjekt inom skyddsom- rådet. även om det framgår att anslagna medel endast förslår till objekt inom omri'tde som i sky-'ddsrumsplanen belagts med högsta prioritet.

Några remissinstanser berör kommitténs behandling av frågan om statsbidrag till ö v e r si k t lig kommunal pl ane ri ng . lnför de vidgade krav på kommunala planeringsinsatser som en ny plan- och bygglag enligt PBL-förslaget kommer att ställa och det planeringsbehov som kvarstår för bl. a. områden av riksintresse för kulturminnesvården anser Riksz'tntikvu- rieiimbetet och statens historiska museer att kommitténs förslag om en eventuell avveckling av detta specialdestinerade bidrag bör ses på mycket lång sikt. Stutens plunverk satnt liinsstyrelse/"tur ikanru/vorgs och Kopjntrlu'rgs län delar inte statskontrollkommitténs mening att statsbidraget till översikt- lig kommunal planering efter genomförant'let av initialskedet av den fysiska riksplaneringen bör inordnas i skatteutjämningssystemet. Planverket fram- håller att anslaget skall stödja sådant planerings- och utvecklingsarbete som normalt ligger utanft'år den ordinarie kommunala planeringen och budgete- ringen. Det kan gälla förnyelse-. rekreations- eller energifrågor. En annan

• Sida 113
•  Original

Prop. 1980/81:80 ] 13

aspekt som planverkct frattthåller" gäller PBL och dess krav avseende riksintressen. Riksintressena är ofta bundna till kommuner med dåliga resurser i skilda hänseenden. Behovet av att kunna ge medlens anv-';'indning en preciserad inriktning gör att de inte kan ersättas av medel inom ramen för den generella skatteutjämningen. Om en omprövning av anslaget ända blir aktuell. förordar planverkct att anslaget omvandlas till medel som står till Verkets förfogande för stöd till projekt inom den fysiska planeringens arbetsområde. Planverket framhåller vidare att prövning om och i vilken utsträckning bidrag till översiktlig ktunmunal planering skall lämnas åvilar regeringen och sker efter förslag av planverkct. Regeringens prövning innebär en kraftig försening av medlens utbetalning till kommunerna, samtidigt som verket-kan konstatera att regeringen hittills inte i något fall ändrat verkets förslag. Beslutanderätten om medlens fördelning bör därför enligt planverkets mening flyttas från regeringen till planverkct.

[.iinsstyrelsertui i Jönköpings. I-lrtllutuls och Örebro liin instämmer i kommitténs bedömning att en ytterligare förenkling bör ske beträffande det statliga stödet till den lokala o c h re g i o n a l a kol le k t i v t ra fi— k e n . Liinsstyrelsen i Ila/lunds liin framhåller att trots vissa förändringar de senaste åren är handläggningsförfarandet fortfarande komplicerat "och detaljreglerat både för kommunerna sotn söker bidrag och för länsstyrelsen som skall granska lämnade uppgifter.

l.iinsstyrelsen i Örebro liin anser att de arbetsinsatser som läggs ner på ansökningshandlingarna är mycket stora och inte kan anses ge så stort utbyte för länsstyrelserna och bussbidragsnämnden att de kan vara I'i_')rsvarbara. Länsstyrelsen frattthåller att de förenklingar som gjorts under de senaste åren inte är tillräckliga. bl.a. kvarstår krav på för- och efterkalkyl. Enligt länsstyrelsens mening bör det vara tillräckligt att länshuvudman inför nytt trafikår per brev meddelar transportrådet ungefärliga kostnader för beräk- nad trafik och förväntat statsbidrag. l:'fter bidragsårets slut bör dock länshtwudmannen lämna en fullständig redogörelse (slutredovisning). Det bör också enligt länsstyrelsens mening övervägas om inte beslut i dessa ärenden med fördel kan överflyttas till den regionala nivån (länsstyrel- sen).

Hullutuls liins lutulstingskommun pekar på att problemet med bidrag till lokal och regional kollektivtrafik mera ligger på tillåmpningsföreskrifter än på författningsbestätnmelser. Även .S'tu/jiinstorps kommun menar att stats- bidragsbesti'unmelserna när det gäller lokal och regional kollektivtrafik är krångliga och bör ses över.

'l'runsportrtizlet framl'taller att i samband med att lurt-'udmännen — enligt lagen (l9781443) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik -— tar över trafikansvaret i länen upphör de äldre bidragsftu'merna beträffande lokal och regional trafik. Kt'unmunernas direkta engagemang i fråga om statsbidrag till sådan trafik försvinner därvid. Statsbiclragen komtner att sökas av och utbetalas till länshuvudmännen enligt-ett system sotn är ur

• Sida 114
•  Original

Prop. 1980/81:80 114

administrativ synpunkt betydligt enklare än tidigare. Även statsbidragsbe- stämmelserna i fråga om kompletteringstrafik. skärgårdstrafik och fjällflyg- trafik äri allt väsentligt enhetliga och enkla att tillämpa enligt transjmrtrådets uppfattning.

Kommitténs synpunkter på staten s bidrag s givning fö r sko ] ä n dam äl delas bl. a. av lan(Istingskommunerna i Kalmar och Örebro lätt samt LRI". Kalmar läns latulstingskomman anser att stora delar av skolstatsbidragen kan ersättas med generella bidrag. Liknande synpunk- ter framförs av Örebro läns landstingskommun sotn menar att ett nytt och i huvudsak prestatitmsrelaterat bidragssystem bör införas. dvs. ett system som bygger på bidrag per elev eller elevvecka. En sådan konstruktion förutsätter dock enligt landstingskommunen ett samlat arbetsgivaransvar för all skolpersonal.

Kommitténs förslag att statsbidraget till social hemhjälp bör avvecklas och bidragsmedlen överföras till skatteutjätnningssystemet får instätntnandc från stmia/styrelsen. Styrelsen anser dock att avvecklingen bör och endast kan ske på sikt. Detta med hänsyn till att det alltjämt fti'u'eligger behov av särskilt stöd till kommunerna för verksamhetens utveckling. I likhet med vad kommittén anfört anser socialstyrelsen att det föreligger behov av ett fortsatt särskilt statsbidrag till kommunerna för handikapp- och äldretunsorg. För att eliminera nu föreliggant'le avgränsningsproblem bör detta enligt styrelsens uppfattning tillgodoses genom ett generellt och ett ur sty-'rningssynpunkt neutralt ächreomsorgsbidrag. Även (fiävle kommun biträ- der kommitténs förslag att göra detta bidrag neutralt till olika vård- och servicefru'mer.

Norrköpings kommun biträder kommitténs uppfattning men poängterar samtidigt att grundgarantin inotn skatteutjämningssystetnet vid den föreslag— na övergången utformas så att statsbidraget inte minskas till sin relativa andel av kommunens kostnader. Liknande synpunkter anförs av Sundsvalls och Norsjö" kommuner samt av TCO.

Eslövs kommun anser att bidraget till social hemhjälp bör finnas kvar men att ansökningsfi'irfarandet bör förenklas. Länsstyrelserna i Skaraborgs och Jämtlands län delar inte kommitténs uppfattning utan anser att bidragen även i framtiden bör vara specialdestinerade.

Kommitténs förslag avstyrks också av de remissinstanser som företräder de handikappade. DHR kräver således att statsbidraget till social hemhjälp och ledsagarhjälp bibehålls. Riksförbundet ser mycket allvarligt på konse- kvenserna av en avveckling. Antingen mäste staten även i fortsättningen stimulera utvecklingen eller genom bindande lagstiftning ålägga kommun- erna att tillgodose de enskildas behov av hemhjälp och ledsagarservice. Statens ltandikappräd anser att den sociala hemhjälpen ännu inte uppnått en tillfredsställande nivå. Statsbidraget har tillkommit för att stimulera kom- munerna att rusta tipp den sociala hemhjälpen. Boendeservice för rörelse— hindrade med praktisk hjälp dygnet runt och ledsagarhjälp ät synskadade

• Sida 115
•  Original

Prop. l980/81180 115

m. fl. är nya verksamheter som kommit i gång i flera kommuner inom ramen för den sociala hemhjälpen. För att tillgodose behovet av lumndeserviee och ledsagarhjälp krävs ökade personella och ekonomiska insatser av korrrrrurn- erna de närmaste åren. Det är enligt Irandikapprädets mening risk för att ett borttagande av statsbidraget till social hemhjälp kommer att innebära att kommunerna inte anser sig ktrmra prioritera denna verksamhet. Rådet anser därför att statsbidrag behöver finnas kvar så länge kommunernas sociala hemhjälp inte har uppnått en tillfredsställande nivå.

Ett antal remissinstanser behandlar kommitténs syn på behovet av särskilt bidrag till färdtjänst. Kommitténs uppfattning att behovet av detta bidrag bör omprövas för bedömning hr:.ruvida bidraget bör och kan inordnas i skattentjämningssystemet delas inte av soeialstyrelsen och länsstyrelsen i Jämtlands län. Fär'dtjärrstverksamheten är ny och under utveckling framhål— ler socialstyrelsen. Tillgänglig statistik visar att fortfarande saknar ett Stl-tal komnruner färdtjänstfordon. Enligt styrelsens mening bör därför bidraget tills vidare finnas kvar. Den av kommittén förordade fi:")renklingen att genom en schablonersättning till ktunmunerna från försäkringskassorna lösa de problem som är f'i'örknippade med beharrdlingsresor kan styrelsen inte tillstyrka. Det sktrlle innebära en ytterligare uppspadtning med tillhörande arbets— och kostnadsökningar att dela tipp resorna efter ändamål. Enligt styrelsens mening utgör färdtjänsten i praktiken ett kompletterande kom- munalt färdmedel som måste ingå i kommunens normala trafiksystem och trafikplanering. En riktigare lösning skulle enligt styrelsens mening vara atti stället minska statsbidragen till socialförsäkringen för reseersättningar och satsa ökade resurser på ett möjligast allmängiltigt kommunalt system av tjänster för sådana resor som inte kan tillgodoses genom de ordinarie Iransportmedlen.

.*Niorrk/i/tings kommun finner skäl föreligga att under den pågående utbyggnaden av färdtjänsten bibehålla det nuvarande stimulansbidragct. men att även här målsättningen bör vara att på sikt inordna detta bidrag i skatteutj:'imningssystemet. Kommunen instämmer i att någon form av sehablcmersättning från försäkringskassorna bör utgå till kcunmunerna för belrandlingsresor inom färdtjänsten. Komrntrnen ser med tillfredsställelse kommitténs rekornrnendation att samråd bör ske mellan rikslörsäkringsver- . ket och kommunförbundet_ så att en överensktmrmelse om ersättning för behandlingsresor kan träffas. Även l—fs/r'ivs och Gävle komtnuner menar att det särskilda bidraget bör filmas kvar. Sumlsvalls och Norsjö kommuner sanrt TCO anser att en omprt'övning av bit'lragssystetnct inte får innebära att bidragen till färdtjänst urholkas.

I)]IR anser att statsbidrag till färdtjänst är nödvändigt för att få en likartad utveckling i hela landet. Förbundet finner det önskvärt att statsbidraget förknippas med kvalitetskrav. Det gäller bl. a. specialfordtm och tillgång till färdrnöjligheter under dygnet och i hela kommunen. Sådana kvalitetskrav bör inte medföra ökat administrativt arbete. Statens ltatulikappräi/ framhål-

• Sida 116
•  Original

Prop. 1980/81:80 1 if»

ler att statsbidraget till färdtjänst behöver finnas kvar så länge kommunerna inte har uppnått en tillf'redsställamle nivå på verksamheten.

Sot'ialstyrelsen delar kt'nnmittens nrening att statsbidragen inom den nuvarande n y k t e r h e t s - o e h n a r k o m a u v ä r d e n är adrninistra- tivt besvärliga. Några genomgripande förändringar av statsbidragen bör emellertid enligt styrelsens mening inte företas i avvaktan på att driftansvaret för vårdanstalter och andra institutioner inom nykterhctsvårdcn överförts till kommuner och landstingskornmuner i enlighet med den överensktunrnelse som träffas mellan staten och de båda konrmunförlurnden. Stockholms kommun anser att kommitténs uttalande om behovet av förenklingar är välgrundat.

[Eslövs kommun anser att statsbidraget bör finnas kvar men att ansök- ningslörfarandet bör förenklas. Jätfä/Ia kommun betonar att det är särskilt angeläget att få ett avsevärt enklare system för statsbidraget till inackorde- ringshemibelrandlirrgshern för alkoholrrrissbrukare. Bl. a. är enligt komrntr- nen ordningen med förhandsgodkänrmnde av verksamhetsplan inklusive personalstat omständlig och tidsödande. Även Norrköpings kommun anser att man bör utreda och överväga möjligheterna att avveckla det nuvarande administrativt besvärliga systemet. Detta kombinerat med reducering av detaljföreskrifterna om inackorderings- och behandlingslremmens utform— ning skulle ge kommunerna större möjlighet att pröva och tillämpa vär'dformer som av kommunerna bedöms vara mest lämpade för att uppnå goda vårdresultat. Enligt T(Ä'O får de kvalitetskrav som mrrnera tillft'irsåkras vid bidragsgivning till t. ex. drift avivårdanstalter för alkoholmissbrukare inte bli försämrade vid slopandet av detaljer och föreskrifter rörande personal- uppsättning samt löne- och tjänstgöringsförlrållanden.

Statens vägt-ark tar tipp frågan om statsbidrag till ko m m u n a l a gator och v ägar vilken behandlades i kommitténs delbetänkande (Ds Kn 197913] Ökat kommunalt väghallningsansvar. [ delbetänkandet föreslår kommitten att de nuvarande statsbidragen till kommunala gatru' och vågar ersätts av ett mer generellt utformat stöd och att kommunerna tar över en större del av ansvaret för väghållningen i tätorterna.

Vägverket framhåller att de mest gentungripande fi.")t'ändringarna i statsbidragssystemet vore om all statsbidragsgivrring till kt'unmunala vägar och gator ersattes av ett generellt utformat stöd och att samtliga kommuner svarade för väghållningen i sina tätorter. Därigenom sktrlle inte längre några driftkostnadsberäknirrgar behöva genomföras och inte heller någon fördel— rrirrgsplan behöva upprättas. Den statliga granskningen och kontrollen sktrlle kunna inskränkas till ett minimum. Ett sådant system skulle enligt vad vägverket frattthåller sänka administrationskostnaderna för både staten och kommunerna. Detta maste dock enligt vägverket vägas mot de övriga konsekvenser som blir följden av ett förändrat system. Således försämras mt'ijligheterna att fördela statsbidraget mellan kommunerna i förhr'rllande till deras reella behov av insatser på väg- och gatunätet. Detta innebär enligt

• Sida 117
•  Original

Prop. 1980/81:80 117

vägverkets uppfattning att standardskillnader kan uppkomma mellan olika kommuner.

Vägverket kommer till slutsatsen att ett generellt utformat stöd till kommunal väg- och gatuhållning knappast kan utformas så att det medger utbyggnad av större objekt i mindre kt'nnmuner. En langtgaende förändring av väghållningssystemet kan ställa stora ekonomiska krav på vissa kommun- er. Dessutom kan driftorganisationerna i både stat och kommun komma att påverkas kraftigt om väghållningen radikalt förändras. Enligt vägverkets uppfattning är det sannolikt att ett förändrat statsbidragssystem för väghållningen måste bli en kompromiss mellan nuvarande s_vstem och ett mer schablonmässigt beräknat statligt stöd som genom lägre bidragsprocenter ger minskade krav på statlig tillsyn.

5 Statsbidragshe 'åttigade kommunala arbeten

Kommitténs förslag att regeringen ger statens rad för byggnadsforskning i uppdrag att i samrad med statens vägverk. byggnadsstyrelsen och represen- tanter för kommunerna och landstingsktnnmunerna utarbeta underlag för fortbildning när det gäller kostnadskalkylering och kostnadsredovisning m. m. av byggnadsarbetcn och anläggningsarbeten tillstyrks av nästan samtliga remissinstanser som _vttrat sig om förslaget. Bland dessa remissin- stanser är .trulens planverk. liinsstyre/sernu iSkaru/mrgs och l-"(is/ernorr/unds län. Kristin/tsm(Is [fins lu/ufslingskz:mmun. Stockholms. Norrköpings. Fager— sru. ÖA'ICI'XIIIIc/S och Umeå kommuner. Svenska kommutr/"('n'lnuufel. LRF. .S't'ensku kommii)1alurl>enn'eji"5r/nmde! och 'l'("(.').

Siu/ens plunt'erk och länsstyrelsen i Väsk'rnorr/umls Iå'n anser i likhet med kommitten att det är olämpligt att ställa krav på särskilda s_vstem för kostnadskalkylering och redovisning liksom andra formella krav rörande handläggningen av bidragslwrättigade arbeten. Liknande s_vnpunkter anförs av Norrkt'ipings kommun och Svenska kz)mmunli'ir/vuntlet.

Östersunds kommun finner kommittens förslag intressant både i sak och som en möjlig utökning av samarbetet inom den offentliga sektorn. Kommunen har för egen del påbörjat en utredning med uppdrag att föreslå rutiner för upprättande av program. projektering. kostnadsbevakning och upphandling beträffande kommunens byggnads- och anläggningsvcrksam- bet. lv'risliunsuuls läns Iumls/ingskommun tillstyrker förslaget då det kan ha en positiv inverkan på såväl kostnader som minskad byråkrati. liir/"(illa kommun anför att kommunen vid infordran av anbud för byggnation av framför allt barnstugm' konstaterat att förhandlingsentreprenader kan ge ett bättre;-"lägre pris på entreprentulen. Kommunen kan därför inte helt oreserverat instämma i att en ökad betoning av konkurrensmomentet är bra. Därför förordas en bidragsgivning sotn bygger på schabloner och därmed bibehåller kommunen ett incitament till besparing. Samtidigt kvarstår valmöjligheten till upphandlingsformen. Däremot är kommunen positiv till

• Sida 118
•  Original

Prop. 1980/81z80 118

att en förbättring av beslutsunderlagen kan ske genom utbildning. informa- tion tn. 111.

Svenska k1Jin/llllIltlftll'fn'Illl't'j'ÖI'ltlllltft'l instämmer i att det inte är tnenings- fullt att endast förbättra beslutsunderlaget vid handläggning av statsbidrags- berättigade kt'nnmunala byggnads— och anläggningsarbeten. Det är av intresse att denna typ av ärenden har ett riktigt beslutsunt'lerlag. även om arbetena inte är statsbidragsberättigade. l-"örbundet har ett stort intresse av att dessa frågor blir belysta. l—iörbundet motsätter sig inte att entreprenad- utförandet väljs om det för ett visst projekt ur ekonomiska och andra aspekter visar sig vara det mest förmånliga. Men prövningen måste ske på lika villkor. I många fall väljs entreprenadfortnen utan förutsåttningslös prt'frvning. Det måste enligt förbundet skapas förutsättningar för att kommuner och landsting utifrån rättvisa grunder kan bedöma och välja den verksatnhelsform som är den mest förmånliga. Förbundet förutsätter. om ett utbildningstnaterial i dessa frågor blir aktuellt. att förbundet får medverka i utformningen av materialet. T(.'(') understryker att den föreslagna fortbild- ningen självfallet ställer krav på kompletteramle utbildningsinsatser för de personer i kommunerna som har att göra dessa kalkyler och redovisning- ar.

En tnera kritisk inställning atill kommitténs förslag intas av riksrei'isions— verkel (RRV). Verket delar i princip 'kommittens uppfattning att de handlingar och kostnadsberäkningar som ligger till grund för kommunens beslut också bör ligga till grund för ansökan om statsbidrag. Samtidigt anser RRV mot bakgrund av verkets erfarenheter att det är angeläget att förbättra kommunernas beslutsum'lerlag. t. ex. vad avser kalkylering och kostnadsre— dovisning i kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet. Så långt möjligt bör likartade krav ställas oavsett huvudmannaskap för statsbidrags— beråttigade resp. direkt statsfinansierad verksamhet.

F.nligt RRV:s uppfattning är det angeläget att enhetliga riktlinjer ges för kalkyl- och kostnadsredtwisningen vid anläggnings- och byggnadsverksam— het som komplement till den utbildning som kommitten fi'ireslår. Sådana riktlinjer blir ett stöd för statliga tttyttdiglteter och kommunala förvaltningar vid upphandling. l-'ramf("')rall1 mindre kommuner och statliga tttyttdiglteter med liten anläggningsverksamhet skulle med stöd av riktlinjerna kttnna utveckla sina system för kalkyl- och kostnadsredmisning. Riktlinjer under- lättar också för mindre företag i deras arbete med offerter.

Enhetliga riktlinjer giltiga inom hela den offentliga sektorn innebär också enligt RRV:s uppfattning att det material sotn kommunerna redovisar föratt få statsbidrag till anläggnings- och byggnadsverksamhet blir mera enhetlig. (')m kt'nnmittens förslag att ta bort kravet på visst underlag gentnnförs. blir följden att statliga statsbidragsförv;iltande tttyttdiglteter får extra arbete med att tolka och jämfi'ära ansi'äkningar med skiftande innehåll. Samtidigt som de administrativa rutinerna förenklas för kommunerna behöver de statliga mymligheterna öka sina tulministrativa resurser för att handlägga statsbi—

• Sida 119
•  Original

Prop. l980/81:80 ! tt)

dragsansökningarna. En sådan utveckling anser RRV inte godtagbar.

ArkitekIFÖ/"humle! delar i princip det synsätt sotn framförs av RRV så länge uppenbara skillnader fi'ireligger i olika kommuners ambitions- och kompetensnivå. Förbundet anser dels att någon form av gemensamma "lathundar" för kalkylering och redtjwisning av kostnader satnt beskrivning av funktioner utarbetas. dels att kmnmunernas egen personal ges en adekvat kompetens genom särskilda utbildningsinsatser.

6 Begränsning av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och rad

Kommitténs förslag rörande de statliga myndigheternas föreskrifter. anvisningar och råd behandlas av ca 70 remissinstanser. Flera remissinstanser biträder kommittens förslag i sitt helhet utan att närmare kommentera de olika delft'fn'slagen. bl. .länsstt'relsernaNorrköpings. Blekinge. Jämtlands och Norrbottens lätt. landstingskommunerna i Kristiansttuls. l"'('irmlatuls. Gävle- borgs. Jämtlands. Väster/_)oltens och Norrbottens län, Stockholms. Norrkö— pings. Mor/avlånga. (.i'ollatuls. Perstorps. Halmstads. Borlänge. Norsjö och Luleå kommuner samt I.atut'stings/i'irbandet.

SHIO tillstyrker kommitténs förslag i sin helhet i här aktuell del. Organisationen understryker att det är angeläget att en rensning av nuvarande flora av skilda regler och styrande anvisningar verkställs i snabbast möjliga. av statstttakterna angivna takt. Organisationen anser det anmärkningsvärt att vissa myndigheter förefaller "helt negativa att göra utredningar om nya normers kostnadskonsekvenser liksom till att understäl- la kostnadshöjandc regler regeringens prövning ("betänkandet s. 147). Enligt Sl-ll(_) måste byrkratiskt motstånd av detta slag givetvis mötas genom bestämda föreskrifter från regering och riksdag.

Förslaget till fö r ord n i n g om (":-ve rs y n inom tre ä r av ce n - trala förvaltningsmyndigheters föreskrifter. anvis— ningar el le r a l l ut å n na r ä (1 berörs av ett trettiotal remissinstanser. Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av samtliga remissinstanser utom tre. nämligen skolöverstyelsen. statens lantmt'iteriverk och länsstyrelsen i Hallands lätt.

Svenska kommlat_l't'irlntna'et anför att det är ytterst angeläget att de statliga myndigheterna företar en fullständig genomgång av sitta föreskrifter. anvisningar och allmänna råd. Behovet av en snaröversyn understryks också av bl. a. Uppsala, l-"ingäkers och Falkenbergs kommuner.

Riksrevisionsverket delar kommitténs uppfattning att det är angeläget att systematiskt följa upp och utvärdera äldre föreskrifter. ;-tm-'ishingar och allmänna råd. Enligt verkets mening bör syftet med översynen vara att minska kostnaderna i den av föreskrifterna berörda verksamheten. Översy- nen bör vidare inte enbart avse f("ireskrifter m.m. sotn riktar sig till kommunerna. Många av de föreskrifter som utfärdas. t. ex. inom arbetsmil-

• Sida 120
•  Original

Prop. 1980/81:80 12!)

jölagstiftningen och livsmedelslagstiftning'en. är av generell natur där samma krav ställs på såväl kommuner som enskilda. Liknande synpunkter uttalar [änsstj'n'/sen i Git'vleln'trgs län sotn därutöver anser att ('_'tversynen även bör innefatta av tttyttdiglteter utfärdade meddelanden. Kopparbergs läns lands— tingskomntun understryker att det är av vikt att de f(ftreslagnå åtgärderna inte enbart kommer att beröra de centrala myndigheterna utan.också den.- verksamhet sotn bedrivs av de regionala statliga mymligheterna.

Några centrala statliga myndigheter sotn lämnar kommitténs förslag titan erinran gör i anslutning därtill vissa påpekanden om det interna översynsar- betet. Sot'ialslyrelsen framhåller således att en fullständig gettomgangiav gällande föreskrifter. anvisningar och råd blir mycket resurskrävande för socialstyrelsens del. ll'ägverket anser att den föreslagna ("is-'ergångstiden på tre år är alltför kort medan sla/ens livsmetlelsverk och lvostmlsstyrelst'n menar att obehövliga föreskrifter i allt väsentligt redan har utmönstrats inotn resp. verksatnhetsområden.

Ett antal kommunala remissinstanser tar upp behovet av samråd och information i samband med den fi'äreslagna (_iversynen. Ix'ronobetgs läns lumlslingskommun understryker betydelsen av att satnråd skall ske i översynsarbetet med förträdare för kommuner och landstingskommuner. [rage/isla kom/nun föreslår'att tttyttdiglteterna skall åläggas att när resultatet av översynen föreläggs regeringen redovisa om företrädare för kommuner eller landstingskotnmttner har från myndigheten avvikande uppfattning. i..-'gistertis kommun påpekar att det föreskrivna samrådet är en självklar och ni'tdvändig kontakt för att samspelet stat-kotntnun skall fungera. l-Inligt kommunen bör i detta samråd även inkluderas ekonomiska överväganden. exempelvis i form av att statlig myndighet åläggs presentera ekt'tnomiska kalkyler. sotn utvisar konsel-Lvenserna för kommunerna av nya eller ändrade föreskrifter. Kotntnunförbundet bör ses sotn självskriven li'n'eträdare för kommunerna. Enligt Sundsvalls kommun är det en fördel att statliga myndigheters föreskrifter. anvisningar och råd begränsas och att nödvändiga föreskrifter publiceras på ett för kommunerna och medborgarna lättåtkotn- ligt sätt. ()ckså Östersutuls kommun framhåller vikten av samråd med företrädare för kommunerna. Vid sådana satnråd är det enligt kommunen mycket troligt att en del betydelsefulla tillrättalägganden kan göras om den verkliga innebörden av anvisningarna resp. råden.

Av de retttissinstanser sotn ställer sig avvisande till en översyn anser statens lantnu'iterit'erk att kommittens förslag i denna del inte är underbyggda med någon analys av hela det komplicerade l'rågekomplex sotn avser avgränsning av och innebörden i begreppet kommunal självstyrelse. [ avsaknad av en sådan analys. anför verket. blir förslagen ytterligt svåra att bedöma med hänsyn till innebörd och konsekvenser. Verket anser att detta är en så allvarlig brist i förslagen att de inte utan vidare utredning kan läggas till grund för åtgärder. Sko/o'i'erstyrelsen pekar på att radikala förändringar är aktuella inotn skolområdet. Som en konsekvens härav förestår nu en omfattande

• Sida 121
•  Original

Prop. 1980/81:80 llt

författningsöversyn varför det knappast är meningsfullt att starta en översyn av det slag statskontrollkommittén fi'n'eslagit. Detta arbete bör i stället sammdnas och bedrivas parallellt med den författningsöversyn sotn blir en följd av olika aktuella förslag. Länsstyrelse:t i Hal/amis lätt. sotn inte har något att erinra mot att onödiga föreskriftr tas bort. konstateraratt den av kommittén föreslagna förordningen emellertid är föga vägledande. l_.änssty- relsen ifrågasätter därför dess ändamålsenlighet. l.:"insstyrelscn anser det angeläget att minska statskontrollen inotn en rad områden men beto'nar samtidigt vikten av att minskad kontroll inte leder till rättsosäkerhet. l.?rvalet av de områden och ärenden sotn bör undam'lras statskontroll bör därför ske med noggrann prövning av effekterna såväl för staten och kommunerna som för de enskilda medlmrgarna.

Kommitténs förslag till förord ni ng om .a tt mönstra ut b c g re p p e t anvisningar behandlas av ca 4!) remissinstanser. Försla— get tillstyrks eller lämnas utan erinran av en betydande majoritet av dessa remissinstanser. Bland detn som anslutit sig till kotntnitténs förslag är kammarrätten i (jit'iteltorg. sot'ialstyrelsen. statens vägverk. riksarkivet. riksantikvarieämltetet och statens ltistoriska museer. sa/nlu'illsvete/tskupliga _litkulu'tsnämtulen l'ltl Lunds universitet. statens nautrvärtlst'erk. arln'tsmark— tttulsstyrelsen. I):;statlsstyrelsen. statens planverk. statens lantmäterit'erk, statens itulustriverk. statens ltrantlnäm/ul. lättsstyrelsernu i Skaraborgs och lv'oppt'trltergs län. lanrlstingskommturerna i lx'ronoltergs och Hallands län. vaöpings. Karlskrona, Helsingborgs. Sta/jl'rutstor/ts. Nora. Öre/tro. l-"t'iste- räs. tl-lalungs och Här/u'isa/tzls kommuner. Svenska kommutt/iirlnmtlet. LRF. Svenska kommunalarlwtarej'örlnuulet och l'( '(). _-

Riks/tolisstyrelsen. statens tru/iksäkerltetsverk. riksret'isionsverket. skol- öi'erstvrelse/t och länsstyrelsen i Hallantls län delar kommitténs uppfattning att terminologin är oklar men anser att begreppet amisningar ej kan helt undvaras. Kommitténs förslag avstyrks av riksskatteverket. statens livsme- tlelsverk. länsstyrelven i (iävlelmrgs län och Sveriges l.t't'kar/i'irlnunl.

Helsingborgs kommun anfii'rr att till oklarheten om innebörden i begreppet anvisningar har inte minst bidragit vissa statliga myndigheters benägenhet att understryka vikten av att anvisningarna följs för att bidrag eller fastställelse skall kunna lämnas. l:".nligt Sta/flattstoros kommun tort'le_begreppet kunna utmönstras titan några negativa konsekvenser utotn möjligen inotn det sociala området där anvisningar har uppfattats sotn ett stöd i arbetet ute på fältet. Å andra sidan anser kommunen att stora övergrepp från tttyttdiglte- ternas sida har kunnat ske i skydd av begreppet anvisningar och nämner sotn exempel att medicinalstyrelsen titan stöd i lagstiftningen ålade kommunerna att lösa frågan om provinsialläkarnas tjänstelmstad och att skolöverstyrelsen genom anvisningar tvingat fratn dåliga planlösningar på skolor. .-l-lalungs kommun säger sig uppleva att de statliga myndighetrna trots de begräns- ningar som regeringen beslutat om fortsätter att utfärda riktlinjer. direktiv och anvisningar som faktiskt binder kommunerna i deras verksamhet.

• Sida 122
•  Original

Prop. 1980/8lz80 133

Kommunen betonar att problemet med dessa ant-*isningar inte bara återfinns hos de statliga myndigltetcrna tttan även ltos de kommunala fackttäntttdernas vilja att tolka även icke bindande skrivelser sotn om dessa vore fastlagda bindattde normer. Ht'irtu'isatnls kommun hälsar förslaget med den största tillfredsställelse. Vid upprepade tillfällen har enligt kommunen en rigorös tilläntpttittg av råd och anvisningar lett till betydande kostnadsökningar. LRF stöder kommitténs förslag att begreppet anvisningar tas bort. dock under förutsättning att dessa anvisningar ej omarbetas till föreskrifter.

Ett antal statliga remissinstattser ställer sig positiva till kommitténs förslag med vissa påpekanden. l'inligt statens lantmäteriverk behövs en övergångstid Pit åtminstone fetn år. .S'tatskmum'et konstaterar att förekomsten av anvisningar i vissa fall skapar förutsättningar för en slopad underställnings- skyldighet och hänvisar till vad statskotttrollkt'nnmittén anfört härom i sitt delbetänkande angående slopattde av statlig fastställelse av lokal brandord- ning. Riksarkivet och latulst'trkiven i l-'a(lstena. Lund. lliirnösatnl och Östersund pekar på att kommitténs förslag redan ltar genomförts når det gäller arkivväsendet. Riksarkivet och landsarkiven understryker santtidigt kraven på enhetlig och kontinuerlig arkivvård satnt behovet att samordna statlig. kontmttnal och enskild arkiv-'vård. Statens planverk konstaterar att sadana ändringar av byggnadsstadgan och planvcrkets instruktioner gjorts att kt.)mmitténs intentioner uppfyllts. Begreppet anvisningar har ersatts med andra beteckningar. Kammarrätten i Göteborg delar kommitténs uppfattning att det är tillräckligt att använda två olika begrepp för att ange om utfärdade regler är bindande eller ej och att begreppet anvisningar kan slopas. Enligt kammarrätten är beteckningen allmänna råd i fråga om myndighets rekontmendatiotter angående tillämpningen av en författning alltför vag. Kammarrätten föreslår att dessa regler benämns tillåmpningsrås'l. Kammar— rättctt ifrågasätter också om det inte från centralt håll bör tillhandahållas någon fortn av rådgivning och service åt tttyttdiglteterna i det här aktuella komplicerade översynsarbetet.

SIS - Stan(larzliserittgskomntissimwn i Sverige ansluter sig till kommitténs strävan att uppnå en bättre terminologisk klarhet inottt regelomrädet. Enligt SIS bidrar emellertid kommitténs förslag och tttotiveringar till dessa inte nämnvärt till ökad klarhet. Sålänge de begreppsmi'tssiga skillnaderna tnellatt olika myndigheters användning av begreppet anvisningar inte Itarmoniserats är det enligt SIS oegentligt att tala om ett avskaffande av begreppet. SlS finner det därför nödvändigt att bättre klargi'ira de begreppsmässiga f("n'hållandena innan ställning tas till vilka termer som skall användas för resp. begrepp. Eftersom dessa frågor av SIS bedömts ha stor angelägenhetsgrad ltar SIS för avsikt att föreslå en översyn av den statliga normgivningens terminologi.

Till de remissinstanser sotn anser att begreppet anvisning ej helt katt avvaras ltör riksret'isionsverket (RRVLRRV anför bl. a. följande.

• Sida 123
•  Original

Prop. 1980/81:80 123

lprop. [975565] anges att en anvisning utgör en regel som skall främja en enhetlig tillämpning av viss författning eller som skall bidra till utveckling i viss riktning av praxis. Anvisningar bittder inte formellt de myndigheter som har att tillämpa den bakomliggande ofta straffsanktionerade författningen. men de har i realiteten stor betydelse för rättsutvecklingen. Det anges vidare att anvisningar skiljer sig från allmänna råd genom att de inte ger berörda enskilda möjlighet att välja andra vägar än dem sotn anges i anvisningar- na.

Sista meningen i denna definition är oklar och har lett till att tttyttdiglteter" - i strid mot bestämmelserna i ft'fu'fattningssamlingsft'irordningen — inte klart skiljer mellan anvisningar och allmänna råd. Så t. ex. föreskriver SÖ att beteckningen anvisning skall användas i betydelsen allmänna råd och rekommendationer. som inte utesluter alternativa hattdlingssätt m. m. (SÖ—FS 19771129). Lantbrttksstyrelscn kallar vissa publikationer för All- männa råd med underrubriken Anvisningar till rationaliseringsfört'u'dning- en.

Många tttyttdiglteter har kommit att beteckna alla regler som inte ltar klar fi'ireskriftskaraktär för allmänna råd. Naturvärdsverket kallar t.ex. sina riktlinjer. tidigare bent'intnda råd och attvisningar. för allmänna råd. trots att dessa till stor del innehåller riktvärden för utsläpp. förslag till lv't'H'ltl'stllpl'nv gratn etc som i normalfallet är avsedda att tillämpas vid nyndigheternas prövning av ärenden enligt miljöskyddslagen. Statens brandnämnds riktlin- jer för dimensionering av bt'andstyrkor. som i hög grad är styrande vid länsstyrelsernas fastställclsept'i.h'ttittg av brandordningar. kallas allmänna råd och publiceras i nämndens ntcddel:-.tndeserie. inte i författningssamling- en. Även konstttnentverkets riktlinjer för tillämpning av marknadsförings- lagett kallas allmänna råd. trots att en företagare som inte följerriktlinjerna riskerar att bli stämd till marknadsdotnstolen eller i vissa fall att bli åtalad. Socialstyrelsens anvisningar till statsbidragsförfattningar betraktas också sotn allmänna råd och publiceras i styrelsens meddelandeserie. trots att statsbidragen i praktiken ären förutst'itt'ning för kommunernas utbyggnad av barnomsorg. äldreomsorg m. ut.

De nu diskuterade myndighetsuttalandena är. i den man de intei realiteten utgör föreskrifter. avsedda att främja enhetlig tillämpning av författningar och bidra till utveckling i viss riktning av praxis. RRV anser därför att de bör betecknas sotn anvisningar och klart skiljas från sådana tips. idéer och rekomtnendationer. som kommuner. enskilda m. fl. efter eget gottfinnande kan tillvarata. RRV delar således inte utredningens uppfattning att begreppet anvisning katt uteslutas. Sotn motiv härför vill RRV ytterligare anföra följande.

1. Föreskrifter som myndighet utfärdar katt lta formett av gränsvärde. preciserat fttnktiottskrav e. d. sotn sedan kompletteras med cxetnpel på konstruktion. tekniska liftsningat" eller metoder som uppfyller kraven. Dessa exempel ltar då klart karaktären av allmänna råd. Fi'ireskrifterna kan dock även vara abstrakt formulerade och innehålla uttryck sotn skälig. tillfredsställande. tillräcklig etc. Den önskade ambitions- nivån kommer då att framgå först av de exempel pa godtagbara lösningar. som tttyttdiglteten anger uppfylla föreskriftens allmänt formulerat'le krav. Dessa exempel utesluter inte andra lösningar. men är klart av anvisningska- raktär.

3. Myndigheter utfärdar ofta riktvärden och riktlinjer för vilka minimikrav sotn man i normalfallet bör tillämpa vid prövning av tillstånd. statsbidrag )

• Sida 124
•  Original

Prop. HBO/81:80 134

etc. dvs. anvisningar. Samtidigt förekomtner det att tttyttdiglteterna ger exempel på enligt tttyttdigltetens uppfattning bra lösningar. som klart ligger över lagstiftningens minimikrav. För att undvika n'tissli'u'stand bör i sistnämnda fall beteckningen allmänt råd lämpligen användas.

3. Mycket av innehållet i myndigheters regler är hämtat från departe- mentsttttalandcn. utskottsbetänkanden m. m. i förarbetena till den aktttella ramlagen. Dessa regler är vanligen . inte bindande och beteckningen anvisning synes därför lämplig att använda. Beteckningen allmänna rad bör reserveras för kommentarer och bakgrundsmaterial. som saknar rättslig betydelse. Statskontrollkontmittén anger att. om begreppet anvisning slopas. katt en sådan regel i stället betecknas sotn ett allmänt rad. men ges en sådan utformning att det framgår att myndigheten starkt rekommettdcrar den ordning sotn regeln anger. Kommittén framhåller även att det för den rätta förståelsen av en regels karaktär är väsentligt inte bara att regeln rubriceras på ett riktigt sätt utatt också att den tttft'n'mas så att det klart framgår om frågan är om ( I) en bindande föreskrift. (2) en regel som skall följas om inte särskilda (.tmständiglteter föranleder annat. eller (3) en allmän rekommendation. RRV anser att kommitténs förslag inte ger klart uttryck för huvudprinci- pen för författningspttblieering. nämligen att man tydligt skall skilja mellan sådana regler som avses i 8 kap regeringsformen (ft""treskrifter och anvisning- ar) och sådana regler som varken direkt eller indirekt kan förenas med sanktioner. RRV anser även att det skrivtekniskt kan vara svårt att klargöra vilken karaktär en regel är avsedd att ha. För att undvika missförstt'tnd anser RRV därför att de nyss nämnda typerna av regler bör rubriceras sotn föreskrift. anvisning resp allmänt råd. ] författningssatttlingsförtn'dningcn bör en definition av begreppet anvisning införas. tttotsvarande den definition sotn finns i prop. 107557115 [. Dock bör sista meningen tttgå och ersättas med en . mening med innebörden att en anvisning utgör en riktlinje för myndighe- ternas ärendeprövning och således begrärtsar möjligheterna att utatt särskilda skäl välja en attnatt ambitionsnivå eller lösning ätt den som attges i anvisningen.

Riksskattet'erket (RSVnntar en kritisk inställning mot att begreppet anvisning helt skall utgå. RSV finner en tvångsvis ärtdrad benämning av begreppet till antingen ft'ireskrift eller allmänna råd. när det gäller RSV:s verksamltetsområden. vara både svårgenomförbar och i vissa fall vilseledan- de. Detta beror enligt RSV dels på att begreppet anvisning språkligt inte torde täckas av något av dessa alternativ. dels på att beteckningen anvisning har en lång hävd både Itos allmänheten och hos tttyttdiglteterna. l skatteförfattningarna används sedan lärtgc beteckningen föreskrift för att beteckna sådatta påbud av centralmyndigheten sotn är bindande för såväl skattskyldiga sotn taxeringstnyndigheter och domstolar. Däremot används beteckningen anvisning för besked av den typ som avses i det av kommittén (betänkandet s. 143) citerade departementscltefsuttalandet i prop. 1975?" 7-6: ] lZ.

Statens livsmedelsverk menar att begreppet anvisning är ett synnerligen adekvat begrepp som blivit väl inarbetat i den offerttliga förvaltningen.

• Sida 125
•  Original

Prop. 1980/81:80 IZS

Verket ifrågast'itter det ändamz'tlsenliga i att de centrala tttyttdiglteterna skall utnyttja sitta resurser till rertt formella ändringar av föreslagen art. Verket anser att frågan närmast är ett nomcnklaturprobletn sotn i-vart fall inte behöver regleras genom särskild lagstiftning.

Även länsstyrelsen i ('it't'vleltorgs lt'in ifrågasätter" kommitténs förslag i här aktuell del. Länsstyrelsen har den uppfattningen att begreppet föreskrift skall fiftrbeht'tllas sådana regler som ltar bindande verkan och som därjämte itttteltåller sanktionsbestäntmelser därest föreskriften inte efterlevs. Det ligger därvid i sakens natur att detta begrepp primärt bör avse regler sotn är avsedda att reglera enskilds förltållattde. Sveriges l,t'ikar_/'t')'rlnttul anser att kommittén inte på ett bärande sätt visat att begreppet anvisning katt undvaras. Målet att nå ökad klarhet om vilka regler som är bittdattde resp. allmänt rådgivant'le kan enligt förbttrtdet inte nås enbart genom att ttedbringa antalet tillåtna rubriceringar.

Kommitténs fö rs [ ag till å n d vi 11 g a v be g r ä n s n i n gs k u n gö— relsen för att tillgodose statskontrollaspekter tas ttpp av ett tjugotal remissinstanser. lin betydande majoritet av dessa remissinstattser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erittratt. Förslaget avstyrks av socialstyrelsen. statens lantmt'iteriverk. länsstyrelsen i Hallands län. Sveriges Liikar/örbunt'l och flrkilektFt'irlntntlet. '

Enligt .S't'enska kommunförlntntlet är det uppenbart att efterlevnaden av begrättsttittgskungörelsen inte är tillfredsställattde. Kommattförbttttdet fitt— ner också att tttyttdiglteterna inte lteller i tillräcklig grad bedömer effekterna av utfärdade ttornter och allmänna råd med avseende på kostnader för kommtttterrtas verksatnhet och verksamhetens rationella handhavande. Fi'trbundet anslttter sig till de synpunkter och förslag kommitten fratttför i syfte att åstadkmnma förbättringar i dessa avseenden. Liknande s_vnpunkter framförs av Uppsala liins lantlstingskont/nun. l.-"'ppsttlu. .:lljt'illtv. Karlskrona och l't'istert'ts kommttner satttt av LRF. 'l'("() ittstärttrtter i förslaget att det i begrärtsningskttttgörelsen föreskrivs att statlig tttyttdigltet som meddelar föreskrifter eller rad alltid skall samråda med berörda parter.

.—lrltetsmarktuulsst_vrelsen ifrågasätter för sitt del nödvändigheten av det fö'treslagna stadgattdet i begrättsttingskungörelsen sotn innebär att utform- ningen av föreskrifter och råd skall underställas regeringen om tttyttdigltctcn och kommunerna inte når enighet. Styrelsen. sotn i övrigt inte ltar några invändningar mot föreslagna ändringar och tillägg. anser att det eftersträ— vade samrådet uppnås även utatt detta stadgande. Även statetts planverk förordar På ett pttrtkt ändring i kommittens förslag!. Planverket föreslår att begrånsningskungi'irelsen ändras så att allrttätttta råd inte skall behöva underställas regeringens pri'tvning. Därigenom ttppttås enligt verket en viss förenkling samtidigt som man undviker att ge de allmänna råden den karaktär av anvisningar som en sådan prövning och sartktion otvivelaktigt innebär. lv'ammarrt'itten i (liite/torg har ittgct att erinra tttot föreslagna ändringar men förordar för sitt del en mera generell överarbetning av

• Sida 126
•  Original

Prop. l980/81z80 llo

begränsrtingskungörelsen.

Några statliga tttyttdiglteter som ej erinrar tttot konttttittétts förslag redovisar emellertid vissa kritiska synpunkter. Riksret'isimtst-'erket (RRV) anser att tillägget till begrättsttingskungörelsen är onödigt. Enligt RRV ltar begreppet kommunal självstyrelse ett flytande innehåll och kan ej operatio- ttaliseras. Syftet ttted tillägget katt enligt RRV:s mening uppttäs genom konsekvent tillämpning av nuvarande bestäntmelser i kungörelsen. Statens lit'stnetlelsverk efterlyser kortkreta exempel på när centrala verk försökt kringgå begrättsttittgskttttgörelsen eller begränsa den kommunala självstyrel- sen. Verket säger sig inte vara helt övertygat om att den föreslagna skärpnirtgen av begrättsnittgskttttgörelsett fyller avsedd fttrtktiott. En liknan— de ståndpunkt intas av statens inclustriverk som till nöds katt godta fiftrslaget till ändring. Enligt verket ökar däremot inte klarheten i begränsningskungö— relsen om förslaget genomfi'irs.

SIS-Statulttrtlt'seringskont/nissionen i.S'verige pekar i samntanhangct på den enligt SlS olyckliga orttstärtdigltetett att begri'tnsningskttngörelsen i såväl sitt ttttvarattde som fi'ireslagna lydelse använder termen gällande standard liktydigt med ambitionsnivå. Denna formulering bör ändras eftersom hänvisningar till gällande standard i olika tttyndigheters f(ftreskrifter avser hänvisningar till av standardiseringsorgan och andra normgivande institutio— ner utarbetade publikationer. SIS finner det klart olätttpligt att i en författningstext som behandlar normgivning använda en regelternt (stan— dard) homottymt då andra likvärdiga uttryckssätt finns.

Stnitt/styrelsen är generellt negativ till kotntttitténs förslag att ytterligare begränsa tttyttdighcternas möjligheter att utöva tillsyn och kontroll och avstyrker förslaget till ändringar av begrättsningskungörelsen. Styrelsen ställer sig tveksam till kommitténs resonemattg om att föreskrifter gör intrång i den kommunala självstyrelsen. Myndigheternas ft'ireskriftsrätt. frattthåller socialstyrelsen. är inte sji'tlvständig tttan bygger på ett bemyndigande från riksdagen i form av en lag. I lagen anges den yttre ramen för en viss verksamhet. Myndighetens föreskrift kan därför bara detaljreglera vad riksdagen redan bestämt. Något ytterligare intrång i den KOml'llLlllillLl själs-'styrelscn katt därför knappast kotttma ifråga genom ft'treskrifter eftersottt dessa inte heller kan ges inom sådana verksamhetsonträdert där kommunen själv bestämmer omfattning och inriktning av verksamheten.

Statens latttmiireriverk anser. av santrna skäl som beträffande förslaget till allmän översytt av tttyttdiglteternas nortttgivning. att förslaget till ändringar i begränsningskungörelsen inte utan vidare katt läggas till grund för åtgärder. Verket tttertar således att förslaget inte är underbyggt med nägott analys av begreppet kommunal självstyrelse och att ytterligare utredning krävs. Även lt'insstyrelsen i Hal/amis liin ställer sig avvisande till förslaget till ändring av begränsningskungörelsen. I..:"insstyrelsen ifrågasätter förslagets ändamålsen- lighet och tror att ändringarna kan bli svåra att tillämpa.

Sveriges Lt'ikar/i'irbuntl avstyrker förslaget till ändringar i begränsnings-

• Sida 127
•  Original

Prop. 1980/81:80 117

kungörelsen. eftersont det innebär att staten i alltför ltög grad avltändes möjligheten att påverka den kotntttuttala verksamheten. l'inligt förbttndet har någon egentlig analys av konsekvenserna härav för olika sakområden ej genomförts. ,»1rkitektFörlnnu/et anser det otillfredsställant'le att kvalitets— aspektett ltclt skjuts åt sidan och att vad som avses med kostnadsökningar även är ofullstt'indigt formulerat. Förbttttdet betonar att en kvantifierbar kostnadsökning p.g.a. en ändrad star-dard eller ttorrtt på sikt kan ntedföra kostnadsbespat'ingar som kan vara svåra att mäta. t. ex. effekterna på trafiksäkerheten av en ökad trafikdifferentiering.

7 Fortsatt utvecklingsarbete

Kommitténs förslag om fortsatt utvecklingsarbete behandlas av ett tjugotal retttissinstanser. De som tar tipp tttvecklingsarbetet tillstyrker oftast förslagctt utatt kotttrtterttarcr eller är allmänt positiva till ökad decentralise- ring och minskad statskt'tntroll. Flera retttissinstanscr påpekar vikten av utvärderingar av de reformer sotn gertomförs och att samordningen mellan olika delar av samltällsverksamheten blir effektiv samt i vissa fall utveck— las.

Kommitténs förslag om att de centrala ämbetsverken genom ä n d r i n g av a l l ut å n n a v e r k s stadgan ges i uppdrag att verka för att öka den kontmunala sjt'ilvstyrelsen lämnas utan erinran av flertalet retttissirtstartser. Förslaget behandlas och tillstyrks av lv'ristianstads lt'itts katttlstingsktnnmnn. Eks/'o'. Karlskrona. (It'iteltt'n'gs och Fagersta kommuner.

Kristianstads liins landstingskomman anser således att en ändring i verksstadgan ttted innebi'ärden att tttyttdigltetertta skall främja decentralise- ring och verka för att öka den kotttntuttala sji'tlvstyrelsen kan leda till snabbare handläggning och ökad sysselst'ittning ittom lattdstingsornrådet. lv'arlskrona kontmtttt mettar att den föreslagna ändringen i 4 >; sista stycket "lN-lyndighet skall främja decentralisering av verksamhet till regionala och lokala statliga eller andra organ samt verka för att öka den kommunala självstyrelsen" bör bilda en egen paragraf för att starkare betona kravet och bli tillräckligt beaktad.

Statens trafikst'iker/tetsverk anser däremot att förslaget är oklart och ej tillräckligt utvecklat. Om avsikten är att :"tmbetsverken skall ittta en allmänt välvillig attityd till att beslutanderätten i skilda frågor läggs på politiskt ansvariga i kommunerna så ltar trafiksäkerltetsverket inget att invända. Verket anser att det ej katt attkotttttta på enskilda centrala ämbetsverk att reglera den kommunala självstyrelsen och därmed ta på sig uppgifter sotn tttt ankommer på regering och riksdag.

.S'amlti'illst'etenskapligttfakrtltetsttiimntlen vid Lunds ttniversitet framhåller att det föreslagna tillägget om att öka den kommunala självstyrelsen ej ltör hemma i den allmänna verksstadgan. Ansvaret för fört'lelningen av sarnhällsttppgifter mellan statliga och kotttntuttala organ bör regering och

• Sida 128
•  Original

Prop. 1980/81:80 ' 118

riksdag svara för. ytterst genom lag. l_-'.n bestärttrttelse om att varje tttyttdigltet skall verka för att öka den kommunala självstyrelsen kommer enligt fakttltetsnämndett sannolikt att valla missförstånd. förvirring och komplika— tioner.

Statens naturvtirclsverk avstyrker ärtdrirtg av allmänna verksstadgan. Verket anser att 13131 .—utredningens förslag är ett bra exempel på httr ansvaret tttellatt stat och kommun katt fördelas. Vissa frågor måste ligga kvar ltos staten ntedatt andr-a katt övertas av kotttntunerna. Ftt fortsatt utvecklings- arbete bör enligt verket lämpligen bedrivas genom att man i lagar och f(ftrordningar arbetar in former för ltur attsvaret mellan stat och kommun skall fördelas. Statens itttlustriverk avvisar förslaget till ändring av verksstadgatt. lndustriverket mettar att verksstadgan i första hand bör förbehållas "interna" statliga regler.

FÖI'SltlgCl om ä n d ri n g a v k o m m itté fö r o r d n i n g e n på så sätt att effekterna av olika kommittéförslag vad avser den kotttntuttala handlingsfri—

heten skall redovisas behandlas av bara nä: 'a fa retttissinstanser. Förslaget tillstyrks av samltällst'etenskapliga fakultetsnt'imnden vid Lunds universitet samt l'fksjt't'. .lt'inkiipings. (fiotlatuls. lv'arlskrtma. Göteborgs och l'ttgersta kommuner.

.lt'inkt't'pings kommun artser att föreslaget tillägg i 13 å kornntittéförord— ningen bör irtrtefatta ett förtydligande att bedömningen av cffekterrta jämväl skall inbegripa en fullständig redovisning.för de kostnader som fratttft'ftrda förslag medför för kommunerna. Detta-förtydligande skall ses mot bakgrund av 13 s* första stycket. där det bl.a. stadgas att hetärtkande bör redovisa beräknade kostnader för att 'genomfi'ira framförda förslag. F.nligt kottt- tttttnetts uppfattning är det ett väsentligt intresse att kostrtaderna preciseras i vad de avses belasta kommunerna eller landstingskommunerna. Den bedömning av effekter vilken föreslås sotn tillägg till lagrummet torde i första hand vara kommttnalekonontiskt betingad. varför sagda kostnadsredovis- ning bör uttryckligen garanteras.

Riksrevisionsverket (RRV) avstyrker förslaget. RRV anser att metoder och definitioner saknas för att kunna utreda effekterna på den kommunala självstyrelsen. RRV påpekar också att det är mycket svårt att utreda de kostrtadstttässiga konsekvenserna av utredttirtgsförslag.

Kommitténs förslag om tillägg s d i r e k t i v. till s am t 1 i g a k om - m i t te' e r och särskilda utredare att redovisa de effekter på den kommunala självstyrelsen som kommittéförslagen innebär tillstyrks av bl. a. lv'ristianstads läns landstingskont/nun. Fagersta kommun. .S'venska kommun_/Y)'rl.nuult.'t och LRF.

Statskotttrollkommitténs förslag att e n s a ut o 1' d n a n d e b e v a k n i n g av formerna för statens tillsyn över kommuner och l a n ds t i ng s k o m m u n e r skall ske ittont regeringskansliet tillstyrks uttryckligen av Skaraborgs.lt'ins lantlstt'ngskttmmun. Svenska kommuttj't'ir- bunt/el och l.Rl".

• Sida 129
•  Original

Prop. 1980/81:80 129

Regeringen har under remissbehanuzllingen av statskontrollkommitténs slutbetänkamle tillsatt en s ä rs k i ld a r h e t s g r u p p (Kn 198tlztt3) som har till uppgift att se över de statliga myndigheternas tillsyn och kontroll av kommunal och landstingskommunal verksamhet. Detta har föranlett kom- mentarer från några remissinstanser. Svenska kommszörbundet och Lands- tingsfc'irlmmlet noterar med tillfredsställelse att arbetsgruppen tillsatts.-

Statskontoret anser att arbetsgruppen kommer att spela en stor roll i bevakningen av att statliga myndigheters tillsynsverksamhet inte får kost- nadshöjande effekter på kommunerna. Det torde enligt statskontoret vara nödvändigt för gruppen att initiera relativt 'djupgäende "studier av olika myndigheters tillsynsverksamhet. där utredningsresurserna bör hämtas även ' utanför myndigheterna i fraga för att i någon mån kunna tjäna som motvikt mot myndighetsinterna och sektorspecifika önskemål. Statskontoret är berett delta i detta arbete. Det är också naturligt att man i sådana studier i vissa fall ocksä prövar den lagstiftning i vilken myndighetermts tillsynsfunk- tion regleras. litt sådant utredningsarbete kan också anknytas till den större frågan om rollfördelningen mellan central och lokal nivå. Flera centrala myndigheter har under senare är ändrat - eller sökt ändra - sin roll från en traditionell m_vndighetsttt('.'n-'andef'kontrollerande till en stödjandefutvecklan- de roll. Erfarenheten visar enligt statsktimtoret att det krävs mycket arbete och förändringar på mänga plan för att åstadkomma ett sådant rollbyte.

Riksrevisionsverket (RRV) förutsätter att arbetsgruppens arbete i lämpli- ga former kommer att samordnas med den bevakning av begränsningskungö- relsens efterlevnad som RRV bedriver enligt bestämmelserna i 2 & begränsningskungörelsen.

RRV tar i sammanhanget även upp förvaltningsrevisionens roll. RRV anser det vara en brist att kommittén inte uppmärksammat frägan om hur kommunerna har sörjt för effektivitetsarbetet i den kommunala verksamhe- ten. I dag finns det inte något t'u'ganiserat samarbete mellan kommuner i fråga om förvaltningsrevisionen. Något: samarbete förekommer inte heller mellan den kommunala förvaltningsrcvisionen och RRV. Detta framstår som en brist. Ett samarbete mellan kommuner i förvaltningsrevision skulle ge möjligheter till jämförelser och därmed bättre underlag för beslut om effektivitetst'rämjande åtgärder. Vidare kan effektiv-*itetshinder inom den kommunala förvaltningen bero på brister i statliga tnyndigheters styrning. Ett samarbete mellan statlig och kommunal förvaltningsrevision skulle därför vara (.ittskvärd. Sä t. ex. borde det finnas fi'irutsättningar för ett fruktbart samarbete inom skol-. social- och sjukvärdsmnrådena.

Samarbetet bör då utformas enligt en vertikal princip. Detta innebär att den statliga revisionen inriktas mot den centrala myndigheten inom det aktuella området och den kotttntuttala revisionen inriktas mot berörda kommunala organ. RRV föreslar därför att en kartläggning görs av vilken förvaltningsrevision och annan effektivitetsuppfi'iljning sotn f. n. bedrivs i kommunerna samt möjligheterna undersöks att åstadkomma samordnad

• Sida 130
•  Original

Prop. 1980/81:80 130

granskning av kommunal och statlig verksamhet inom olika områden av den specialreglerade verksamheten.

TCO säger att enligt arbetsgruppens direktiv är syftet att stärka den kommunala självstyrelsen samt begränsa statlig normgivning och annan tillsyn som medför ökade kostnader för kotntttutterna. För att minska kommunernas kostnader skall arbetsgruppen överväga om det är nödvändigt att behålla dagens standard i alla verksamheter som berörs av de statliga myndigheternas föreskrifter. TCO frattthåller mot den bakgrunden att organisationen inte kan acceptera att arbetet med att utveckla och stärka den kommunala självstyrelsen används som ett instrument för att genomföra nedskärningar i den kommunala servicen.

• Sida 131
•  Original

Prop. 1980/81:80 131

Sammanfattning av byråkratiutredningens förslag

Den offentliga verksamheten i vårt land har utvecklats snabbt under de senaste årtiondena. Samhällsorganen har fått ett ökat ansvar för att tillgodose medborgarnas behov av service. trygghet och omvårdnad. Delvis sotn en följd av detta har också samhällets krav på medborgarna ökat. Ktmtakterna mellan enskilda och myndigheter har därmed blivit allt llera.

Det är ofrånkomligt att enskilda människor kan uppleva svårigheter och främlingskap i sina kontakter med samhällets organ. Dessa problem måste noga uppmärksammas och mötas med praktiska åtgärder av skilda slag.

Byråkratiutredningen tillsattes föratt göra en översyn av kontakterna mel- lan medborgare och samhällsorgan (se kapitel 1 och bilaga 1).

I vårt arbete har vi försökt att belysa olika svårigheter-som enskilda ställs inför i sina kontakter med myndigheterna. Ett viktigt inslag i arbetet har varit att direkt från allmänheten få exempel på sådant som uppfattas som krångel och svårigheter i kontakterna med myndigheter. Vi har haft "öppet hus" på fem platser i landet och fått ca 500 brev och telefonsamtal från allmänheten (se kapitel 3 och bilaga 2).

Vårt arbete har bedrivits efter två huvudlinjer. Dels har vi verkat för att få myndigheter att direkt ändra rutiner m. m.. dels har vi genom studier och försök fått exempel på möjliga förbättringar och samtidigt fått erfa— renheter otn hur man bör gå till väga i arbetet med att åstadkomma för- bättringar.

En väsentlig del av arbetet med att förbättra myndigheternas kontakter med allmänheten går ut påatt förbättra myndigheternas service. Med service menar vi då myndigheternas sätt att handla gentemot allmänheten (se kapitel 2). Servicen omfattar bl. a. följande faktorer:

0 itt/in'tttatitm om myndighetens uppgifter. vilka regler som gäller och vart man vänder sig i olika frågor . tillgänglig/tet för allmänheten. såväl i tid som i rum . hjälp åt allmänheten. både när det gäller den formella handläggningen och i frågor som rör själva saken . bemötande från myndighetens sida. dvs. villighet att upplysa. vägleda och hjälpa allmänheten samt sättet att göra det.

Delar av vårt arbete har bedrivits i form av studier eller försök vid olika samhällsorgan (se kapitel 4). I en studie genomfördes bl. a. ett försök med en service-central för allmänheten. gemensam för fyra myndigheter. Vid ett folkbibliotek genomfördes en studie som gällde en utvidgad samhälls- inlörmerande verksamhet vid biblioteket.

i vårt arbete med santha/lsinformal/"tm har vi lagt tyngdpunkten på den information som lämnas för att den enskilde skall kunna hitta rätt myndighet för sitt ärende (se kapitel 5). Vi har översiktligt beskrivit de informations- insatser som görs i dag och redovisat något om vårt arbete. Bl.a. har vi tagit initiativ till och varit representerade i ett arbete med att framställa

• Sida 132
•  Original

Prop. 1980/81:80 - 132

en handbok med kortfattade upplysningar om vilka regler som gäller och vart man kan vända sig i olika frågor. Handboken. som fått namnet Sam- hällsguiden, kommer att ges ut mot slutet av våren 1979. Vi har också deltagit i ett arbete med att i telefonkatalogen införa information av det slag som finns i samhällsservicekataloger.

För att verksamheten inom den offentliga sektorn skall fungera bra måste den vara både rationell och inriktad på att tillgodose de enskildas intressen. Förfarandet vid handläggning av ärenden regleras i olika lagar. [ kapitel 6 har vi översiktligt beskrivit olika förfättningsregfer som tar upp frågör om handläggning och service. Under utredningsarbetet har vi gjort en allmän översyn av behovet av reformer beträffande I/ö/vallning/agen. Våra över- väganden har redovisats i en särskild promemoria som överlämnats till re- geringen. De synpunkter som vi fört fram har beaktats i direktiven för den kommitté som därefter tillsatts av'regeringen för att se över lagen i fråga (förvaltningsrättsutredningen). Vi har vidare pekat på utbildningens roll för ett gott bemötande och en god service. '

Som nämnts ovan finns det några Rärfattningsregler som gäller myndig- heternas .v'vrviCt' gentemot allmänheten. Servicen spelar emellertid i dag inte den roll i myndigheternas verksamhet som den enligt vår mening förtjänar. lin bidragande orsak till att myndigheternas roll som serviceorgan är så undanskymd är att den inte är klart uttalad utan mer eller mindre un- derförstås. Mycket talar föratt de grundläggande'inslagen i myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten bör författningsregleras. En sådan reglering bör omfatta även den kotttntuttala och landstingskommunala verk— samheten. F.n eventuell servicelörfattning bör i så fall få karaktären av en ramlag. [ kapitel 7 anger vi vad som bör tas upp i en sådan servicelag. Vi anser att frågan bör få en mer allsidig belysning och därför bör utredas vidare.

I kontakten mellan medborgare och myndighet spelar språket en central roll. I kapitel 8 redogör vi för vårt arbete med Språkfrågor. 'l'ilfsammans med handläggarna vid-dåvarande taxeringsenheten vid en länsstyrelse gjorde vi ett försök med språkarbete. lin språkexpert från utredningen studerade gemensamt med handläggarna ett antal av handläggarnas skrivelser och man försökte att bearbeta och skriva om dem så att de språkligt sett skulle bli enklare och lättare att förstå. Vidare har vi tillsammans med riksskat- teverket utarbetat en ny mall för en fullföljdshänv'isning. Arbetet inriktades dels på en enklare språklig utformning. dels på en komplettering av en tidigare fulfföljdshänvisning med vissa praktiska upplysningar. [ samarbete med olika myndigheter har vi "också gått igenom och fått till stånd ändringar i ett stort antal blanketter. Vi har dessutom fått tillfälle att språkgranska några lagtexter innan de definitivt fastställts.

När det gäller det fortsatta arbetet med språkfrågor har vi tagit upp bl. a. följande. Vi menar att det är önskvärt att det i all högskolcutbildning införs obligatorisk sv'cnskutbildning. Dessutom anser vi att det i större omfattning än hittills inom hela förvaltningen bör anordnas kurser och seminarier o.d. om språk och språkbehandling. En särskild utbildning i språkbehandling bör ges dem som skall fungera som sekreterare i offentliga utredningar.

Enligt vår mening bör mycket stor uppmärksamhet ägnas åt språket i

• Sida 133
•  Original

Prop. 1980/81:80 133

fi'jrfattningstexter redan från det ögonblick då det första förslaget till dem utformas. innan en kommitté lägger fram ett förslag till en författningstext bör möjligheterna undersökas att få testen språkgranskad. Viktiga äldre för- fattningar bör moderniseras i språkligt avseende även om inga andra änd- ringar är aktuella. l samband med ändringar i äldre författningstexter bör om möjligt hela lörfattningstesten bli föremål för en språklig översyn.

l-los myndigheterna bör en kontinuerlig bevakning och bearbetning ske av det språk som används i skrivelser. standardbrev. blanketter osv. För det arbetet kan det vara lämpligt att avdela särskild personal. Möjligheterna att anställa eller anlita språkesperter bör också övervägas.

När nya regler tillkommer skall flera krav tillgodoses. Hänsyn måste tas till bl. a. rättssäkerheten. risken för missbruk och kravet på lika behandling. llänsynen till dessa krav kan leda till att reglerna blir krångliga. Vi menar att kravet på enkelhet i författningarna måste väga tungt i diskussionerna om reglers innehåll och utformning.

Det arbete som vi har utfört för att få krångliga regler enklare (se kapitel 9) har av naturliga skäl bara kunnat bli punktinsatser. Delar av vart material och erfarenheter som vi fått bl. a. genom kontakterna med allmänheten har använts i arbetet med propositionen (1978/791111) om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. 1 arbetet på detta område har vi också kommit in på arbetsfördelningen mellan enskilda och myndigheter. Ar- betslördelningen är vanligen den att den enskilde måste ta initiativet .till ett ärende ich tillhandahålla uppgifter för att myndigheten skall kunna be— handla ärendet. Man bör enligt vår mening på olika områden närmare gran- ska om det är möjligt att ändra arbetsfördelningen i syfte att underlätta för den enskilde._

Arbetet med att åstadkomma förbättringar och förenklingar för allmän- heten bör enligt vår mening bedrivas av myndigheterna själva. Det jör- vnklingsarhulc som de kan utföra kan gälla både service. information. språk och krångliga regler. l kapitel 10 ger vi en översikt av rationaliseringsarbetet inom den offentliga sektorn. Vi beskriver också kortfattat det systematiska arbete som på sina håll har gjorts för att åstadkomma förenklingar för all- mänheten. Delar av det arbetet kan stå som förebild för andra myndigheter i deras strävan att förbättra kontakten med allmänheten.

()m förenklingsarbetet till största delen bedrivs av myndigheterna själva kan personalens kunskaper och erfarenheter om allmänhetens problem bäst utnyttjas. Men för att bli framgångsrikt maste arbetet ha stöd från centralt håll. Ett sådant stöd ger också bättre möjligheter att samordna verksamheter på skilda håll med närliggande frågor. En bevakning av förenklingsarbetet bör enligt vår mening ske inte bara vid centrala myndigheter eller mot- svarande utan även inom regeringskansliet.

Förenklingsarbetet kan utformas helt efter de enskilda myndigheternas varierande förutsättningar och önskemål. En översyn kan omfatta allt från en granskning av uppgifterna i telefonkatalogen till en översyn av hela den verksamhet vid en myndighet som :.tllmänheten berörs av.

Enligt vår upplättning bör ett förenklingsarbete kunna genomföras utan att några särskilda författningsändringar behöver ske. För den statliga sektorn kan arbete av detta slag vid behov initieras av regeringen genom särskilda

• Sida 134
•  Original

Prop. 1980/81:80 134

anvisningar. Redan fr. o. m. budgetåret 1980/Sl begär regeringen redogörelse från myndigheterna bl. a. om vilka åtgärder som vidtagits för att underlätta allmänhetens kontakter med myndigheter.

[ kapitel 11 redovisar vi ett antal exempel på sådant som kan ingå i myndigheternas arbete föratt underlätta och förbättra kontakterna med all- mänheten. Även de särskilda studier som vi gjort (se kapitel 4") bör kunna visa vägen för ett sådant arbete.

Det finns några frågor som vi anser det viktigt att man nu går vidare med då vårt arbete är avslutat. Vissa grupper av befolkningen har inte den kunskap eller initiativförmåga som behövs för att de på bästa sätt skall kunna tillvarata sina möjligheter i samhället. Åtgärder måste vidtas för att stödja dessa grupper. Arbetet med denna fråga bör enligt vår uppfattning inledas med en kartläggning och utvärdering av det utrednings- och forsk- ningsarbete som har gjorts på området. Det s. k. samhällsarbetet samt folk- rörelsernas roll och möjligheter att delta i en sådan verksamhet bör särskilt uppmärksammas.

Vissa stttdier om medborgarnas kontakter med samhällsorgan förbereds som ett resultat av de diskussioner som Svenska kommunförbundet och vi har fört. Detta arbete bör även i fortsättningen följas från den statliga sidan.

Även vissa andra frågor bör följas upp. De nämns i kapitel 12. Följande kan stå som en sammanfattande beskrivning av vår inställning till frågor om kontakten mellan myndigheter och enskilda: Grunden för all offentlig verksamhet är den gemensamma nytta som människorna har av den. Varje kontakt i den offentliga verksamheten med enskilda människor måste bygga på insikten att samhällsorganen ytterst är till för den enskilde och inte tvärtom. Det är utomordentligt viktigt att varje offentligt anställd inte bara har denna insikt utan framför allt ges möjlighet att tjäna allmän- heten och att denna möjlighet tas till vara av var och en.

• Sida 135
•  Original

Prop. 1980/81:80 135

Byråkratiutredningens exempel på förbättringsåtgärder m. 111.

Information och tillgänglighet

Myndigheter kan gerne/151117]! verka för

— att framställa samhällskataloger * att arbeta in uppgifter hämtade från flera myndigheter om samhällsservice till sammanhållna avsnitt i telefonkatalogen — att annonsera och på annat sätt distribuera infr.)rmation tillsammans

— att driva gemensam verksamhet för information och service. t. ex. genom service-centraler.

Myndigheter kan se över de uppgifter som de lämnar om sig själva i It'— Itffbnkalalong. lin sådan översyn kan gälla

— uppgifter om öppethållande. besökstider och telefontider — uppgifter om vilka avdelningar som finns och deras arbetsområden.

Dessutom kan man överväga att införa sökord av typen körkort. pass och skatt i telefonkatalogen med en hänvisning till den myndighet som hand- lägger dessa frågor.

Myndigheter kan undersöka om den enskildes möjligheter att få mimi/ig information kan förbättras genom

— en utvidgad samhällsinformation vid folkbiblioteken — upplysningsservice per telefon — verksamhet vid informationsbyråer.

Myndigheter kan undersöka i vilken utsträckning besökare eller uppringande hänvisas till andra myndigheter och undersöka om åtgärder kan vidtas för att minska hänvisningarna.

Myndigheter kan se över den utvändiga och invändiga skyltningen m. m. på sina byggnader. En sådan översyn kan gälla

— hänvisningsskyltning i närheten av .byggnaden och fasadskyltning — hänvisning till byggnader som inrymmer andra delar av myndighetens verksamhet — utformning och placering av orienteringstavdor. såväl med uppgifter om den egna myndigheten som om andra myndigheter på orten — övrig invändig skyltning — utformning och placering av reception i byggnadens entre.

Myndigheter bör vara uppmärksamma på tele/om'äxe/ns betydelse för kon— takten med allmänheten. Man kan bl.a. se över växelns kapacitet och organisation samt behovet av teknisk utrustning (t.ex. automatiska telefonsvarare)

• Sida 136
•  Original

Prop. 1980/81:80 136

utbildningen av växelpersonalen om bl. a. myndighetens verksamhet och organisation samarbetet mellan växeln och övriga enheter samt enskilda tjänstemän inom myndigheten. t. ex. uppgifter om aktuella ärenden och om frånvaro information till växelpersonalen om vem som handlägger vad inom myn- digheten mi'ijligheten att koppla samtal från växeln till en tjänsteman som är väl förtrogen med myndighetens verksamhet.

Motsvarande frågor kan också tas upp vid en översyn av myndigheternas l't't't'l)lll)ll('l' och ('.!"lM'tll/lllllt'l'.

Myndigheter kan se över sitt öppethållande och undersöka om de inte kan ha förlängt öppethållande någon dag i veckan och Iunchöppet. Den service som lämnas då behöver inte nödvändigtvis omfatta myndighetens hela verksamhetsomräde. Myndigheter kan se över om informationen är anpassad till grupper med speciella behov, t.ex. invandrare.

l-landläggning

Myndigheter kan se över rutinerna vid handläggningen av ärenden. Bl.a. kan uppmärksammas '

att sökanden ges möjlighet att få hjälp med att sätta upp ansökan. svar m.m. i ärende till myndigheten att sökanden får information om vem som handlägger ärendet och när handläggarett kan kontaktas att brevskrivare'får svar från myndigheterna inom rimlig tid att den enskilde underrättas om varför ett ärende drar ut på tiden och när ärendet kan väntas bli avgjort

att i lämplig utsträckning godta muntliga uppgifter i stället för skriftliga att brev till enskilda med förfrågningar från myndigheten såvitt möjligt bör innehålla adresseradc och eventuellt också portofritt svarskuvert att den enskilde får tillräcklig tid för att besvara frågor från myndigheten att myndigheten har enkla rutiner för att "bevaka att remisstider och andra tider för avgivande av svar följs att meddelanden och beslut från myndigheten är utformade så att de är lätta att första för mottagaren (något som särskilt bör uppmärksammas vid t.ex. datamässig utskrift av meddelanden) att den motivering som myndigheten ger för sina beslut blir lätt att förstå att besked om hur man går till väga för att överklaga myndighetens beslut blir lättbegripliga

att skrivelser som kommit fel översänds till rätt myndighet samt att avsändaren underrättas om det.

• Sida 137
•  Original

Prop. 1980/81:80 137 Krångliga regler

Myndigheter bör sträva efter att hitta vägar för att systematiskt komma till rätta med krångel som är en följd av gällande regler och att själva eller genom påpekanden till överordnade myndigheter verka för att regler blir enkla att förstå. ] sitt arbete med detta bör alla myndigheter

— innan nya regler och rutiner införs analysera och ta hänsyn till vad för- ändringarna innebär för allmänheten. Strävan bör vara att inte lägga på enskilda mer arbete än vad som verkligen behövs. KontrolIsynpunkter bör inte få en onödigt framträdande roll. — systematiskt ta till vara tjänstemännens erfarenheter av kontakterna med

.! allmänheten

— .pröva andra vägar att få in synpunkter direkt från allmänheten.

] Krångla lagom. en skrift av en arbetsgrupp inom förvaltningsutrcdningen. beskrivs kortfattat och enkelt orsaker till krångel. Där ges också vissa an- visningar om vad som kan göras åt det. Skriften kan vara en lämplig in- ledning och inspirationskälla till ett systematiskt arbete mot krångliga regler.

[ arbetet med att förebygga uppkomsten av och förenkla krångliga regler bör enligt vår mening bl.a. följande synpunkter beaktas.

[ lörfattningar bör man ange det grundläggande syftet med lörfattningen. Det underlättar allmänhetens förståelse lör och myndigheternas tillämp— ning av författningen. Språket i författningar bör vara lättbegripligt. framför allt i lörfattningar som riktar sig till en bred allmänhet. Så långt som möjligt bör man undvika att införa nya begrepp och att använda ord och uttryck i en betydelse som avviker från den de har i gängse språkbruk. Som förklaring till krångliga regler kan särskilda hjälpmedel utarbetas. t. ex. exempelsamlingar. - Frågor som hör nära samman 'bör i största möjliga utsträckning hand- läggas av samma myndighet och i ett sammanhang och helst av samma tjänsteman. — Beslut som ger återverkningar på andra beslut bör leda till att alla de ändringar i de olika besluten sker. som är en följd av beslutet. lixempelvis bör ändrat beslut om fastighetstaxering automatiskt leda till ändring av inkomsttaxeringen. — l beslut och andra slags skrivelser till enskilda bör ntan inte i onödan hänvisa till bestämmelser utan i stället återge dessa.

I arbetet med lagar och andra regler bör arbetsfördelningen mellan enskilda och myndigheter ständigt uppmärksammas (se 5. 68).

— I stället för att kräva att enskild ansöker om t. ex. en förmån bör man pröva om det är möjligt att förmånen kan utges efter initiativ av myn- digheten. — I stället för att kräva ansökan om förmån eller tillstånd bör man pröva om en anmälan kan vara till fyllest. t.ex. att man anmäler att man tänker bygga i stället för att ansöka om byggnadslov.

• Sida 138
•  Original

Prop. 1980/81:80 138

I stället för att kräva skriftlig ansökan från enskild bör möjligheten att tillåta muntlig ansökan utnyttjas. I stället för att kräva in uppgifter från enskild kan man, under förut- sättning att tillräcklig hänsyn tas till integritetsfrågor. överväga möjlig- heterna att inhämta uppgifterna från andra håll. lntyg om förhållanden som myndigheten ändå kontrollerar på annat sätt bör inte krävas in.

Språket

Myndigheters språk behandlas i kapitel 8. där vi närmare redogör för vår uppfattning om hur man kan gå till väga för att de språkliga förbindelserna mellan myndigheter och enskilda skall fungera bättre. llär ger vi några exempel på åtgärder som myndigheter kan vidta själva.

Kurser och seminarier o.d. om språk och språkbehandling bör ordnas. Det kan vara lämpligt att inom en myndighet _avdela personal eller bilda särskilda arbetsgrupper som tar sig an myndighetens språkarbete i stort eller en viss uppgift. t.ex. genomgång av blanketter och liknande. Myndigheter bör undersöka möjligheten att anställa särskilt utbildade språkexperter. För speciella uppgifter kan utomstående språkkonsulter anlitas för kortare eller längre tid. En Särskild utbildning bör ges sekreterare i offentliga utredningar. vilka har det huvudsakliga ansvaret för utformningen av utredningstexten. lnnan en kommitté lägger fram förslag till författningstext som direkt berör allmänheten bör man överväga att få texten språkgranskad. Kommittéer som föreslår att nya termer och begrepp införs i författningar bör rådgöra med språklig och terminologisk expertis. Man bör försöka att språkligt modernisera viktiga äldre författningar även om ändringar av innehållet inte är aktuella. När innehållet i en författning skall ändras på någon eller några punkter bör man pröva möjligheten att språkligt bearbeta hela författningstexten.

• Sida 139
•  Original

Prop. 1980/81:80 139

Sammanställning av remissyttrandena över byråkratiut- redningens betänkande (SOU l979z3l) Bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter

] Remissinstanser

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av domstolsverket. statskontmet. byggnadsstyrelsen. riksret-fisionsverkctfRRV). riksskattever- ket. nämnden för samhällsinformation (NSI ). universitets- och högskoleäm- betet(Ul—IÄ). skolöverstyrelsen(SÖ). bostadsstyrelsen. länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON). spräkvetenskapliga sektionsnämnden vid Stockholms universitet. länsstyrelsen i Kristianstads län. länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län. Falu kommun. Svenska kommunförbundet. Landstingsförbundet. Centralorganisationen SAC(')/'SR. Landsorganisatio- nen i Sverige (LO) och Tjänstemännens Centralorganisation (TCO).

Universitets- och högskoleämbetet har bifogat yttranden från språkveten- skapliga sektionsnämnden vid universitetet i Stockholm. rektt'rrsämbetet vid universitetet i Lund. samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid universi- tetet i Göteborg samt rektorsämbetet vid universitetet i Umeå. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län har bifogat yttranden från lokala skattemyndig- heterna i Göteborgs och Kungälvs fögderier. kronofogdemyndigheten i Göteborg. Göteborgs polisdistrikt samt: Uddevalla kommun. LO har bifogat yttranden från Försäkringsanställdas förbund och från Svenska kommunal— arbetareförbundct. Försäkringskasseförbundet har överlämnat yttrandet från de allmänna försäkringskassornai Stockholms. Kalmar. Kristianstads. Skaraborgs. Västmanlands. Kopparbergs. Gävleborgs. Västernorrlands. Jämtlands och Norrbottens län samt från de allmänna försäkringskassorna i Göteborg och Malmö.

Yttrande över betänkandet har dessutom inkommit från delegationen för företagens uppgiftslämnande (DEFU).

2 Allmänna synpunkter

Flera remissinstanser avger allmänna omdömen om byråkratiutredningens betänkande. l flertalet fall anslttter man sig till utredningens grundsyn vad gäller kontakterna mellan myndigheterna och allmänheten.

UHÄ framhåller att betänkandet innehåller en värdefull sammanställning av problem och åtgärder på området. Enligt LON ligger det ett stort värde i att man för första gången i en offentlig utredning har försökt att ta ett samlat och systematiskt grepp på problematiken. Svenska kommunförbmrdel och La/u'lsti/rgsförbunder delar utredningens utgångspunkter att myndigheternas

• Sida 140
•  Original

Prop. 1980/81:80 140

serviceroll bör betonas starkare.

En positiv grundinställning redovisas också av bl. a. byggnadsslyrclsen. RRV. länsstyrelsen i Kristianstads län och TCO.

SACO/SR anser att utredningen på ett realistiskt och direkt sätt har angripit faktorer som försvårar samspelet mellan individen och myndighe- ten. Det hela gör dock enligt SACO/SR ett något vagt intryck med ofta försiktigt formulerade förslag. Uddevalla kommun biträder i stort de av utredningen framförda tankarna och idéerna. Kommunen understryker dock att det föreligger så stora skillnader mellan statlig och kommunal förvaltning att det inte är möjligt att tillämpa samma regler för kontakterna mellan enskilda och myndigheter. DEFU ställer sig också bakom de allmänna uttalanden som utredningen gör. DEFU efterlyser dock ytterligare förslag till konkreta styrmedel för det fortsatta antibyråkratiarbetet.

En mer kritisk hållning till utredningsarbetets allmänna uppläggning intar LO. Enligt LO har utredningen inte gjort någon tillfredsställande analys av den offentliga verksamheten. Detta har medfört att utredningens förslag inte berör de problem som orsakas av strukturen i förvaltningen. l.O pekar bl. a. på den allt starkare sektorisering inom den offentliga verksamheten.

Sam/1("ill.svetcnskapliga fakulrelsnämnden vid Göteborgs universitet fram- håller att utredningens idéer och synpunkter ligger nära den praktiska verkligheten. Samtidigt har utredningen givit mindre utrymme åt principiella överväganden. Bristen på systematik gör att utredningen mynnar ut i en åtgärdskatalog där det saknas en diskussion om de mekanismer som leder till "krångel".

3 Information

Remissinstanserna ansluter sigi stort till utredningens synpunkter i fråga om samhällets informationsinsatser.

NSI framhåller att det vore önskvärt att det slogs fast att myndigheter mer aktivt skall gå människor tillhanda med information — en informationsplikt på mottagarens villkor. NSl pekar också på behovet av stttdier om individens verkliga behov av information och att vidtagna informationsåtgärder studeras och värderas. Särskilt intressanta studier bör vidare dokumenteras och finnas tillgängliga. Också LON tar upp behovet av systematiska sttrdier på samhällsinformationens område.

Utredningens medverkan i arbetet med att framställa en handbok (samhällsguide) — som vägledning om vilka regler som gäller och vart den enskilde kan vända sig i olika frågor — har fått ett positivt gensvar. Domstolsverket. bygg/tadsstyrelsen. NSI, Lanlistingsförhmulet och SA (:'()! SR framhåller att handboken ger en god överblick som bör kunna bli till nytta för den enskilde. SACO/SR understryker att samhällsguiden borde delas ut till alla hushåll. Enligt Landstingsförbundet är det angeläget att samhälls- guiden utvärderas och att åtgärder därefter vidtas som möjliggör kontinuitet

• Sida 141
•  Original

Prop. 1980/81:80 141

och aktualitet.

Utredningens syn pä behovet av lokala servicecentraler och ökad samhällsinformation i telefonkatalogen delas av bl. a. NSI. UHÄ. länssty— relsen [ Göteborgs och Bolins län samt Stockholms. Kristianstads och Kopparbergs läns allmänna _/'örslikringskassor.

Tanken på att folkbiblioteken i ökad omfattning skulle kunna lämna samhällsinformation får instämmande från bl.a. UHÄ som samtidigt betonar behovet av överenskommelser mellan statliga och kommunala organ om vissa enkla rutiner för att förse informationseentraler och bibliotek med informationstnaterial. Kalmar läns. Malmö och Kopparbergs lans allmänna försökringskassor är dock tveksamma till folkbibliotekens roll i samman- hanget.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller bl. a. att en infortnationscentral och fratnför allt en telefonupplysning gemensam för bäde statliga och kommunala myndigheter kan vara ett bra sätt att förbättra informationen. Genom en effektivare information om myndigheternas verksamhet. i t. ex. radio och TV. kan avståndet mellan myndigheter och enskilda minskas. Kronojogdemyndig/teten [ Göteborg avvisar tanken på lokala serviccccntraler. Sådana skulle vara alltför kostsamma och vidare skulle det vara alltför komplicerat att informera om alla olika myndigheters ansvarsområden. [ stället förespråkar kronofogdemyndigheten att varje myndighet inom sig bygger ut sin service och informationsverksamhet.

4 Service och servicehestämmelser

Remissinstanserna delar utredningens uppfattning att servicen gentemot allmänheten bör ges en mera framträdande plats inom den offentliga sektorn. UHÄ f("irklarar sig i likhet med flertalet hörda högskolemyndigheter kunna ansluta sig till de uttalanden utredningen gjort i fråga om myndighe- ternas samlade service gentemot allmänheten innefattande information. tillgänglighet. hjälp åt allmänheten samt bemötande. UHÄ framhåller också att utredningen framför allt har uppehållit sig vid centrala myndigheters kontakter med allmänheten trots att många sådana myndigheter har en omfattande fältorganisation på regional och lokal nivå. Arbetsfördelningen mellan de skilda myndighetsnivåerna är enligt UHÄ en viktig fraga. UHÄ tar också upp frågan om hur kontakterna kan förbättras genom ett närmare samarbete mellan myndigheterna å ena sidan och de fackliga organisatio- nerna. studieförbunden och andra organisationer å den andra.

Falu kommun menar att fragor om de mänskliga relatitmerna borde fått en större platsi utredningen. Serviceanda. ini'ijligheter till personliga kontakter. uppsökande verksamhet m. m. är frägor som kommunen anser nog så viktiga och grundläggande för att allmänheten skall uppfatta myndigheternz't som lättillgängliga. Det gäller att med utbildning och andra positiva åtgärder förändra attityder. F.nligt Falu kommuns mening är de konkreta förslagen i

• Sida 142
•  Original

Prop. 1980/81:80 142

den riktningen alltför få i betänkandet.

Remissinstansermt delar överlag utredningens bedömning i fråga om behovet av en översyn av gällande serviccbestämmelser. UHÄ anser att en allmän serviceplikt bör slås fast för myndigheterna gentemot allmänheten. Mycket talar enligt Ul-lÄzs uppfattning för att i detta sammanhang utnyttja förvaltningslagen och UllÄ förordar att frågan behandlas i samband med (len pågående översynen av denna lag. RR V förutsätter för sin del att nya och moderniserade serviceft'ireskrifter utformas så att de inte innebär sådana krav på myndigheterna att ökade resurser behövs. NSI anser det värdefullt med nya och kompletterande bestämmelser som förtydligar ambitionsnivån för myndigheternas service och information. NSI anser i likhet med utredningen att det är angeläget att arbetet med en sådan översyn kommer i gång snarast. T("O är tveksam till värdet och den praktiska nyttan av att författningsreglera de grundläggande serviceskyldigheter som myndigheter- na har gentemot allmänheten. TCO vill emellertid inte motsätta sig utredningens förslag om utredning av frågan och understryker att en sådan utredning bör genomföras i nära kontakt med de fackliga organisationerna. Av de allmänna jörsäkringskassor som berört utredningens synpunkter beträffande servicebestämmelser är en majoritet positiva.

Utredningens f("irord för att en särskild servicelag bör införas får ett blandat mottagande av remissinstanserna. En i huvudsak positiv attityd intas av RRV. NSI. lärtsstyrelsermz i Kristiansuuls och Göteborgs och Bohus län. SA ("O./SR samt DEF U.

Enligt lt'insstyrelsen i Göteborgs och Bohus län kan allmänna verksstadgan och servicecirkuläret slopas till förmån för en servicelag. Det som inte hör hemma i servicelagen kunde tas upp i myndigheternas instruktioner. DLil-"U beklagar att inte byråkratiutredningen själv valt att lägga fram ett lagfi'irslag i ämnet.

Kronofogdemyn(ligheten [ Göteborg anser att det vore värdefullt att samla bestämmelser om myndigheternas serviccskyldighet till en enda författning. Också Försäkringsanställdas förbund instämmer i behovet av en servicelag. Denna måste utformas som en ramlag. Enligt förbundet bör sedan vägledande serviceregler utarbetas inom varje verksamhetsområde.

Riksskattet'erket. UHÄ. SÖ. Falu kommun. Uddevalla kommun. Lana's- tingsförbundet och polisstyrelsen [ Göteborg avvisar eller är tveksamma till utredningens förord för en servicelag.

Riksskatteverket anser inte att det finns behov av en servicelag och att bristerna i servicehänseende i hög grad beror på otillräckliga resurser. Verket befarar vidare att en servicelag skulle kunna missbrukas av allmänheten eller i varje fall ställa orimliga krav på myndigheterna. Lf'H/l. länsstyrelsen i (':'öteborgs och Bolins län och Lanlistings/ör!)una'et pekar på behovet av utbildningsinsatser för att förändra attityderna och förbättra myndigheternas service. SÖ avvisar förslaget om en särskild servicelag. SÖ anser att myndigheterna kan få tillräckligt stöd genom ändringar i myndighetsinstruk-

• Sida 143
•  Original

Prop. 1980/81:80 143

tioner. allmänna verksstadgan och servicecirkuläret. Falu kommun frz'tmhål- ler att en allmän servicelag vore ett ingrepp i den kotnmunala självstyrelsen. Önskemålet om en "enhetlig" service kan uppfyllas på andra sätt. t. ex. genom allmänna rekommendationer och genom samordning mellan myndig-- heter på det lokala planet. Eventuella reglementen och arbetsordningar som föreskriver kommunens serviceansvar bör antas av komtnunfullmäktige. Falu kommun anser att motiven för en servicelag är mer klara för statliga

myndigheter.

_

5 Språket mellan myndigheter och enskilda

Flertalet remissinstanser delar utredningens uppfattning att språket spelar en central roll i kontakten mellan medborgare och myndigheter.

Juridiskaj'akultetsiu'imnden vid Lunds universitet menar. med instämman- de av rektorsämbetet vid universitetet. att arbetet med att göra det offentliga språket tnera lättbegripligt för allmänheten måste bedrivas med kraft. ' Nämnden framhåller dock att de problem som man möter när det gäller att göra författningar. skrivelser m. m. begripliga för allmänheten inte enbart är av språklig natur. Komplicerade samhällsft'jrhållanden kräver en kt'unplice- rad rättslig reglering. Lagarnas "krånglighet" är därför i stor utsträckning oundviklig. Detta kan enligt nämnden inte-('iverskylas genom språkliga förenklingz'tr. Det skulle vidare möta oöverstigliga svårigheter att ersätta vissa juridiska facktermer. t. ex. jäv. besvär och häleri. med mera lättbegripliga ord helt enkelt därför att lämpliga synonymer saknas.

Utredningens förslag om en ordbok för envar- berörs av några remissinstanser. Statskontoret motsätter sig inte förslaget men påpekar att under arbetet med en ordbok bör det pedagogiska problemet hur man skall övertyga envar om nyttan av att använda sin ordbok lösas. Falu kommun betonar att frågan om bättre sprakft'irståelse bör ses i ett större sammanhang där andra insatser än den föreslagna ordboken är mer angelägna. Den humanistiska och den rättsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Umeå univer- sitet liksom (_iiivlelmr'_t;.s' allmänna _/'örsäkringskassa'stödjer förslaget om en ordbok. _

Utredningen redovisar vissa förslag som rör u t b ild n i n g- i sp rå k - fr å go r . Förslaget om obligatorisk svenskutbildning för högskolestuderan- de har fått ett blandat mottagande. Riksskatteverket. Ull/f. språkvetenskap- liga sektionsnämmlen vid Stockholms universitet. länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, ."A("(')l.S'R och ls'opparbergs läns allmänna försäkringskassa delar utredningens uppfattning. Ul lÄ finner det utomordentligt viktigt att språkbehandlingen ägnas tillräcklig uppmärksamhet i högskoleutbildningen. särskilt i de linjer som direkt syftar till anställning inom den offentliga sektorn. Rektorzsätnbetet och enheten för fört'altningsutbildning vid Umeå universitet samt kronofogdemytidig/teten i Göteborg avstyrker förslaget om obligatorisk svenskutbildning i all högskoleutbildning. Enligt rektorsämhev

• Sida 144
•  Original

Prop. 1980/81:80 144

tet skulle ett tillmötesgåemle på denna punkt innebära att man startade en utveckling mot att obligatorisk färdighetsträning och andra (_)bligatt'iriska moment i allt större utsträckning skttllc ingå i de allmänna utbildningslin— jerna.

Stt'ttskontoret och RRV anser att kostnaderna för en obligatorisk svenskut- bildningi all högskolcutbildning torde bli betydande och att de knappast står i rimlig proportion till det resttltat som kan förväntas. Statskontoret förordar i stället kurser för personer i chefsställning.

Länsstyrelsen i (iötelmms och Bohus lätt betonar att en fi.")rbättrad språkutbildning inom den allmänna skolan också bör kombineras med en bättre samhälIslivsorientering för att eleverna skall kunna tillvarata sina rättigheter. Falu kommun menar att speciellt språkträningen bör få en tner central plats inom utbildningen. Humanistiskafukultetsnämnden vid Umeå universitet anser att en förbättrad skolundervisning i svenska är av stor betydelse. Den bör också kompletteras med olika slag av vuxenutbildning. [ båda dessa former av utbildning bör enligt nämnden undervisning i ordkunskap ha en viktig plats. Även SÖ pekar på den betydelse sotn den tämligen nya utbildningsfortnen grundutbildning för vuxna fått. Denna är till för vuxna. såväl svenskar som invandrare. som saknar grundläggande kunskaper i läsning, skrivning eller matematik.

När det gäller 5 p r ä k a r b e t et p å m y n d i g h e t e r n a delas utred- ningens mening att kurser och seminarier i språk och språkbelmndling bör få en ökad omfattning av alla remissinstansermt som berört frågan. Bostads- styrelsen framhåller att språkutbildningen inte enbart får göras till en angelägenhet för de enskilda myndighetermt. Styrelsen efterlyser förslag om en övergripande och centralt styrd språkutbildning. t. ex. i samarbete med universiteten. Humanistiskafakultetsm't'inmlen vid Umeå universitet anser att en fastare organisation av svenskutbildningen inom förvaltningen bör eftersträvas. TCO anser att utredningens förslag om kurser. seminarier m. m. i språkbehandling är väl värda att pröva. lylyndigheternas ofta tillkrånglade språk beror till stor del på dåliga traditioner och slentrian. vilket kan motverkas med utbildning. LON betonar att varje myndighet bör känna ansvar för att språket i skrivelser. beslut m. m. är så enkelt och lättbegripligt som möjligt. Utbildning i språkbehandling bör därför anordnas i mycket större utsträckning än hittills och riktas till bredare grupper. En kombination av centrala och lokala insatser torde enligt LON vara erforderlig.

Falukommun anser att särskild språkutbildning bör ges sekreterare i kommunala styrelser och nämnder. Det språk som används i protokoll och skrivelser från dessa organ blir nämligen ofta normbildande för språkbruket inom hela förvaltningen.

Statskontoret och RR V stödjer utredningens tanke att språkexperter och språkkonsulter bör kunna knytas till större myndigheter. Bostadsstyrelsen anser att f("irutsättningarna för att kunna anställa språkexperter gemensamt för flera mindre myndigheter bör utredas. "I'CO är för sin del tveksam till om

• Sida 145
•  Original

Prop. 1980/81:80 145

förslaget att anlita språkexpertereller avdela personal för spi'.'"ikgranskning är det mest väsentliga området att prioritera med hänsyn till myndigheternas knappa resurser.

SA CO/SR anser att det bör krävas att samtliga blanketter som produceras av myndigheterna centralt även granskas ur språklig synpunkt. Detta skulle enligt SACO/SR medföra att även lokalt producerade blanketter skulle bli mindre krångliga.

Bygg/iadsstyrelsen. RRV UHÄ. bostadssivrelseii, länsstyrelsen i Göte- borgs och Bohus län. Svenska kommititft'irbitndet. Stockholms läns allmänna försäkringskassa och SACO/SR betonar den betydelse som språk et i fö r fa t t n i n g s t e x te r har. Byggnadsstyrelsen menar att det är en riktig utgångspunkt att hela tiden försöka se utformningen av föreskrifter från den blivande mottagarens synvinkel. RRV framhåller att det ofta är de bakomliggande beslutens utformning som gör att myndigheternas språk blir svårt att förstå. Bl. a. UHÄ och Svenska kominunförhundet tar upp den ofta svårlösta intressekonflikten mellan kraven på språklig enkelhet och kraven på rättssäkerhet. Enligt UHÄ kan man inte bortse från att komplicerade förhållanden inte alltid kan uttryckas på ett för alla lättfattligt sätt.

6 Regler och deras tillämpning

Remissinstanserna delar genomgående utredningens uppfattning när det gäller behovet av förenkling av existerande regelsystem liksom angelägen- heten av att vid utformning av nya regler eftersträva så stor enkelhet som möjligt. Staiskoiitoret framhåller att större uppmärksamhet bör ägnas de administrativa och ekonomiska konsekvenserna i reformarbete och lagstift- ning. Statskontorei konstaterar att man i remissyttranden över utrednings- förslag ofta tvingas påtala brister i utredningarnas analyser av förslagens konsekvenser i dessa avseenden. Kravet på bättre redovisning av ekono- miska och administrativa konsekvenser av beslut förs också fram av RRV samt Malmö. Göteborgs och Norrbottens läns allmänna _li'irsäkritigsktissor.

Byggtradsstyrelsen anför att en del av osäkerheten i fråga om f örfattnin gars tillämpning har sin grund i bristande samordning i lagstiftningen. Riksskat- teverket menar att de myndigheter som skall tillämpa nya regler oftast kommer in i arbetet med att till—kapa dessa först i samband med remissförfarandet. Då är deti regel för sent att ta fram erforderligt underlagi syfte att göra reglerna enklare. SÖ erinrar för sin del om att man givetvis alltid bör eftersträva att regler blir så enkla som möjligt. [ arbetet med att förbättra relationerna mellan enskilda och myndigheter kan man emellertid enligt Sözs uppfattning troligen till stor del bortse från de krångliga reglerna. Länsstyrelsen i Kristia/istads län delar utredningens mening att författningars krångeleffekter bör ägnas större uppmärksamhet än tidigare i samband med att regler skapas. Vid remissbehandling av nya lagförslag bör man enligt länsstyrelsen sträva efter att få till stånd en sakkunnig granskning också av

• Sida 146
•  Original

Prop. 1980/81:80 146

dem som har praktisk erfarenhet av berörda frågor och som därför har möjlighet att kunna förutse eventuella krångeleffekter. Falu kommun delar utredningens uppfattning att kravet på enkelhet måste få en mer framskjuten plats än tidigare när regler skapas.

Flera först'ikringskassor pekar på att strävandena efter att eliminera alla orättvisor undan för undan ger upphov till en utbyggnad av regelsystemet. Detta leder. som t. ex. beträffande föräldraförst'ikringen. i sin tur till en krångligare tillämpning. Även smärre justeringar kan leda till sådana resultat.

Samhällst'etenskapligafakultetsniimmlen vid Umeä universitet pekar på att det förekommer att författningsbestämrnelser för olika myndigheter kan ge uttryck för mt'rtstridiga mål och uppgifter. Detta är ägnat att skapa förvirring och svårigheter. ! den mån sådana bestämmelser inte- kan ändras eller. undvaras är det enligt nämnden nödvändigt att myndigheterna själva söker sarnstärnrna sina detaljregler och sina verksamheter.

RR V länsstyrelsen i ('i't'r'le/rorgs oe/t Bohus lätt. Falu kommun och Svenska kommanjörlnaulet biträder utredningens uppfattning om att a r b e t s fö r - delningen mellan enskilda och myndighete r kan ändras bl. a. genom ett ökat utnyttjande av befintliga uppgifter i olika register.

RRV trttalar att de förenklingar som kan a'tstadkommas genom att uppgifter förs över från allmänheten till myndigheterna maste vägas mot de kostnader som detta medför för staten. Om det gäller uppgifter som berör stora grupper kan även en obetydlig ändring innebära väsentliga merkost— nader för myndigheterna. RRV framhåller också att det förhållandet att den enskilde får lämna en ny uppgift till myndigheterna ibland kan vara ett viktigt kontrollmoment. .

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller att de uppgifter som - enskilda och företag har lämnat till olika myndigheter ofta kan användas även i andra sammanhang. Samki'irning av register kan enligt länsstyrelsen skei större utsträckning utan att rättssäkerheten hotas. Det gäller—t. es. inom samhällsplaneringen. Länsstyrelsen delar utredningens uppfattning - att initiativet i fråga om bidrag och fi'ärmåner i större utsträckning än f. n.-kan överlåtas till myndigheterna. lnitiativförmågan och kunskaperna är mycket ojämt fördelade bland dem som är berättigade. Fler bidrags— och ersättnings— ärenden katt enligt länsstyrelsen säkert skötas så att den enskilde kontrollerar och godkänner uppgifter-från myndigheterna. l.;"insstyrellsen anser också att myndigheterna måste få större resurser att hjälpa enskilda att skriva en ansökan ellerfylla i en blankett. Såväl enskilda som myndigheterskulle vinna på att slippa komplettera ofullstt'int'liga handlingar. Svenska konrnuar/'iirhan— det menar att en hjälp av detta slag borde vara en självklar skyldighet för myndigheterna.

Flera remissinstanser pekar emellertid på de begränsningar i utnyttjandet av uppgifter i olika register som måste ske med hänsyn till integritets- och sekretesskraven. Hit hör statskontoret.som samtidigt understryker att den

• Sida 147
•  Original

Prop. 1980/81:80 147

enskildes uppgiftslämnande kan förenklas genom en bättre utformning av blanketter och genom att förtrycka vissa trppgifter som redan finns lagrade. Några generella åtgärder i fråga om n'röjligheten att slopa ansöknings- och anmälningsförlarant'let är enligt statskontoret inte möjliga. En bedömning måste göras för olika typer av ärenden. varvid såväl juridiska som administrativa konsekvenser måste beaktas. Riksskatret'erket betonar för sin del att önskemålen om ett förenklat uppgiftslämnt'rnde inom beskattnings— området är en känslig fråga som bör utredas vidare. Västernorrlarnls läns allmänna försäkringskassa framhåller att den enskilde kan känna sig utlämnad om uppgifter förs vidare mellan myndigheter. Detta kan ft.")rsvåra en förtroendefull kontakt mellan den enskilde och myndigheten.

7 Förenklingsarlmte

Byråkratiutredningens allmänna bedömning att tttyttdiglteterna bör bedri— va ett systematiskt förenklingsarbete får stöd av alla remissinstanser som berör frågan. RRV framhåller att förenklingsarbetet bör ges stor uppmärk- samhet och menar att utredningens förslag bör stimulera till ett systematiskt arbete av detta slag på myndigheterna. UHÄ anser att de synptrnkter som förs fram är väl ägnade att tjäna som vägledning för myndigheterna i deras arbete. Enligt LON är"-det särskilt i en tid av knapphet på resurser arrgelåget att interna initiativ till förenklingar och rationaliseringar kommer till stånd hos myndigheterna.

Falu kommun instämmer i utredningens åsikt att myndigheternas förenk- lingsarbete måste prioriteras högt eftersom myndigheterna ytterst skall tjäna allmänheten. '.N'lyndigheterna bör därför självkritiskt se över hela sin verksamhet i syfte att förenkla för den enskilde. för den kommunala verksamheten kan det enligt kommunen finnas motiv för att konununstyrcl- sen som ansvarigt organ för informationsfragor ger råd och anvisningar vad gäller ft'frrhållandena till allmänheten. Förslag på åtgärder för att underlätta allmänhetens kontakter med konrrntrnen kan prövas kontinuerligt.

Rernissinstanserna delar genomgående utredningens uppfattning när det gäller strukturen på och formerna för förenklingsarbe- te (.

RRV framhåller att strukttrrcn på och formerna för förenklingsarbetet måste avgöras av myndigheterna själva. RRV instämmer i utredningens uppfattning att förenklingsarbetet inte kan ses isolerat från myndigheternas övriga verksamhet titan att det måste ingå som ett naturligt led i arbetet. Liknande synpunkter framförs av bl. a. riksskatteverket. UHÄ. SÖ. bos/ads- sryrelsen. LON, Lantlsli)rgsförbuntlet och TCO.

Ett särskilt ansvar för förenklingst-rrbetet ligger enligt LON på verksled- ningarna. Dessa torde enligt 1-0st bedömning kunna räkna med ett positivt gensvar från personalen och derasfaekliga organisationer. LON framhåller att det torde finnas åtskilligt av uppslag och positiv kritik från de anställdas

• Sida 148
•  Original

Prop. 1980/81:80 148

sida att ta vara på.

TCO framhåller att effektiva resultat av förenklingsarbetet främst uppnås genom att arbetstagarna i statsfi'irvaltningen i samarbete genomft'ir förän— dringarna. Arbetet bör inte bedrivas inom den traditionella organisationen på myndigheten. TCO föreslår att det i stället sker inom arbetsgrupper tillsatta av de lokala parterna på arbetsplatsen.

SÖ anser däremot att förenklingsarbetet inte bör ges en från övrig verksamhet skild organisatirm och struktur. Att tillsätta särskilda arbetsgrup- per. för t. ex. språkgranskning. eller att inrätta särskilda övervakningsorgan vid sidoordnade eller överordmrde myndigheter kan enligt SÖ lätt leda till ökad byråkratisering.

Lanrlslingsförbumlel betonar att förutsättningarna för ett framgångsrikt förenklingsarbete blir bättre ju närmare allmänheten arbetet bedrivs.

Utredningens tankegång att ta tillvara personalens erfarenhet genom en intensifierad förslagsverksamhct får stöd av flera remissinstanser. Statskon- toret anser det t. ex. angeläget att förslagsverksamheten utvecklas och pekar på att behovet av resurser för kampanjer och pristävlingar därft'ir bör uppmärksammas. Såväl statsktmtoret som Lun(listingsj?)r/mmlcr uttalar sig positivt om utredningens tanke att låta allmänheten delta i förslagsverksam- heten. TC'O framhåller den betydelse som lekmannainflytandet på myndig- heterna har för kontakterna med allmänheten. .S'AC'O/SR menar att förenklingsft'irslag från tjänstemän bör belönas även om åtgärderna är ett utflöde av deras ordinarie verksamhet. Positivt inställda till en utökad förslagsverksamhet är också polisstyrelsen [' Göteborg samt .S'kurulmrgs och Gävleborgs läns allmän/m ji'irxlikringskassor.

Br).tm(lsstrrclsen beltandlar i sitt remissyttrande erfarenhetermt från arbetet med verkets egen förenklingsutredning. Arbetet kommer att fortsätta inom verkets rationaliseringsfunktimt med bistånd av en referens- grupp med företrädare för myndigheter och andra intressen.

Flera remissinstanser berör frågan om en central bevakning av förenk— lingsarbetet. Bl. a. RRV, LON, lli/t.v.rlyrelsen i Göteborgs och Bohus län. [.(III(lSli/I_H.S'_/I(f7'fl)lll!(lL'I. .S',—'l("().-"SR och TCO framhi'tller att det är viktigt att arbetet stödjs och bevakas från centralt håll.

l.iirz.s'.s'l_i'relsen [ Göteborgs och Bohus län finner att många av de åtgärder som utredningen pekar på är genomförbara hos den enskilda myndigheten utan att några särskilda resurser behöver ställas till myndighetens förfogan- de. Men länsstyrelsen vill också starkt framhålla att det för de mera genomgripande förändringarna krävs initiativ och samordning från centralt håll.

Enligt T("U bör centralt stöd för myndigheternas förenklingsarbete framförallt ske genom att man skapar tillfällen att utbyta erfarenheter. Denna samordning bör statskontoret ges ansvaret för. Regeringen och regeringskansliet skall givetvis bevaka att förenklingsarbetet bedrivs i enlighet med politiska beslut och avsikter. Hur detta närmare skall gå till bör

• Sida 149
•  Original

Prop. 1980/81:80 149

enligt TCO utredas närmare.

Stockholms läns allmänna försa'kringskassa stödjer tanken på ett kontinu- erligt bevakningsorgan knutet till regeringskansliet.

Polisstyrelsen [' Göteborg menar att myndigheterna återkommande bör avkrävas redogörelser för sitt förenklingsarbete och de förbättringsåtgärder som de har vidtagit.

Svenska kommunförbuntlet pekar på att det finns exempel på rationalise- ringsåtgärder som har gjorts i syfte att spara kostnader och undvika personalutt'ftkning men som har lett till försämrade kontakter med allmän- heten och en fi'irändrad service. Enligt förbundet är den samhällsekonomiska nyttan av en rationalisering som leder till att enskilda i stället tvingas att anlita andra organ till sin hjälp tveksam. Riksskatteverket understryker att myndigheternas möjligheter att göra förenklingar styrs. förutom av den av riksdagen beslutade lagstiftningen. av myndigheternas resurser. RR l" menar för sin del att förbättrade kontakter med allmänheten många gånger kan leda till rationaliseringar och besparingar i den löpande verksamheten. Förenk- lingsarbetet behöver därför inte nöt'lvi'tndigtvis kräva extra resurser. TCO framhåller att det inte ärovanligt att en myndighet får allt fler arbetsuppgifter utan personalförstärkningar. Om antalet: anställda hålls under den niva som fordras för att utföra arbetsuppgiftcrna blir servicen till allmz'inhetcn lidande. En prioritering av arbetsuppgiftcrna måste i så fall enligt TCO ske i stället. SA (TO/SR anser att särskilda anslag bör avsättas för byråkratibekätnpande utbildning. t. ex. i servicefrägor och förenklingsarbete. Utbildningen av såväl tjänstemän som ledande politiker bör ges en hög prioritet.

De e x e m p el på förbättring s å t g ä r de r som utredningen ställt samman får stöd av de remissinstanser som berört frågan. Enligt statskontoret bör dessa exempel utvecklas ytterligare och inan bör ("överväga att utforma mera gentnnz'trhetade handledningar. Exemplen bör enligt UH/l vidare- utvecklas till en form av check-lista för myndigheterna. Såväl LON som Falu kommttn anser att utredningens sammanställning är värdefull som ett bra hjälpmedel och en god inspirationskälla för myndigheterna i deras fortsatta arbete med att underlätta kontakterna med allmänheten. Liknande synpunkter framförs av RR V. SÖ och Svenska kommutt/"('h'lmtulet. SACO/' SR menar att det vore värdefullt om utredningens förslag till förbättringsåt— gärder kunde resultera i en katalog som distribuerades till samtliga myndigheter.

8 Det fortsatta arbetet

Utredningens förslag till hur arbetet med byråkratit'rågorna fortsättnings- vis bör bedrivas har i allmänhet inte mött några itu-'ändningar från retttissinstansermts sida. Statskontoret konstaterar att de förslag till fortsatt arbete som utredningen lämnar spänner över stora områden och är mycket

allmänt hållna. Statskontoret understryker att om man i ett mera långsiktigt

• Sida 150
•  Original

Prop. 1980/8! :80 150

perspektiv skall minska byråkratin och förbättra kontakterna mellan medborgarna och samhi'tllsorganen måste brett upplagda informations- och utbildningsinsatser komma till stånd. I den statliga och. kommunala pcrsonalutbildningen liksom inom det allmänna utbildningsväsendet bör därför ökad uppmärksamhet ägnas dessa frågor. Det är också angeläget att klargöra ansvarsfördelningen i olika frågor mellan politiska och administra- tiva organ samt allmänhetens möjligheter till insyn och påverkan i olika. instanser. Bygg/tadsstyrelst'n anser det viktigt att arbetet fortsätter och att myndigheterna prioriterar resurser för förenklings- och språkvårdsarbete. Enligt styrelsens mening bör det mesta av arbetet ingå som en naturlig del i myndigheternas arbete. LON menar att utredningens rekommendationer om det fortsatta arbetet genomgzc ende är realistiska och riktiga. Det är enligt LOst mening angeläget att en aktiv uppföljning av det arbete som har inletts av utredningen verkligen'kommer till stånd. SACO/SR anser liksom utredningen att arbetetmed att motverka onödigt krångel ständigt och målmedvetet måste pågå. SACO/SR menar dock att någon form av permanent organ borde tillskapas för att fortsätta utredningens arbete. En alternativ väg vore enligt SACO/SR att nämnden för samhällsinformation (NSI) blev tilldelad dessa arbetsuppgifter eller blev referensorgan i byråkratifrågor.

RRV. Falu kommun och Svenska konmtun/"r'irbtnulct instämmer i utred- ningens betoning av att det fortsatta arbetet bör inriktas på de grupper som är i behov av särskilt stöd. Enligt Falu kommun gäller det-i första hand de grupper som inte har den kunskap och den initiativl'fn'måga som är nödvändig för att tillgodogöra sig sina rättigheter i samhället. Bland grupper som möter särskilda svårigheter i sin kontakt med myndigheter och andra samhällsorgan nämner kommanförbundet im'andrarmt och lågutbildade personer.

Några remissinstanser kommenterar utredningens bedömning om behovet av studier av medlmrgarnas kontakter med samhällsorganen. Svenska kom/ttttttjk'irbuntlt't påpekar att fi.")rbundet i samarbete med byråkratiutred- ningen tagit fram underlag för sådana stttdier. Detta material kommer att användas av några kommuner för lokala studier. Enligt kommunförbundets uppfattning bör erfarenheterm't härifrån utnyttjasi det fortsatta arbetet med att förbättra kontakterna mellan enskilda och mynt'ligheter. RR l" anför att studier av det aktuella slaget inte endast bör utföras i kommunal verksamhet utan även i statlig förvaltning. RRV söker för sin del främja sådana undersökningar bl. a. genom stöd till myndigheter vid utformningen av s. k. intressentstudier.

NSI delar utredningens uppfattning om det angelägna i att undersökningar görs. NSI föreslår därför att utredningens förslag utvecklas och prövasmer konkret. Lämpligen skulle därvid någon eller några tttyttdiglteter väljas som försöksmyndighcter. NSI instämmer vidare i utredningens bedömning att kunskaperna om de "informalionssvaga" grupperna är bristfälliga och att dessa gruppers förlu'tllant'len särskilt bör studeras. Nämnden understryker att

• Sida 151
•  Original

Prop. 1980/81:80 151

nödvändiga resurser" måste avsättas för att utredningens s_vnpunkter skall kunna utvecklas till mer konkreta förslag.

SÖ framhåller att utbildning är ett av de främsta medlen för att få den offentliga sektorn gentunsyrad av uppfattningen att den står i det allmännas tjänst. Utbildningsinsatscrnas betydelse bör därför enligt SÖ betonas ännu starkare än i betänkandet. Även TCO pekar på utbildningens betydelse för bättre kontakter mellan enskilda och myndigheter. Enligt TCO är den nuvarande statliga personalutbildningen otillräcklig. TCO framhåller också betydelsen av att det inom högskoleutbildningens ram uppmärksammas behovet av utbildningslinjer inriktade på den offentliga sektorns verksam- het. Förbättrade utbildningsmöjlighetezr för högskolestuderande som siktar på offentlig anställning skulle enligt T(.'() bidra till förbättrade kontakter.

• Sida 152
•  Original

Prop. 1980/81:80 152