Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag om vissa ändringar av föreskrifterna om svenska kyrkan i övergångsbestämmelserna till regeringsformen.

Det föreslås att grundlagsreglerna ändras på så sätt att svenska kyrkans centralstyrelse kan få ställning som förvaltningsmyndighet under kyrkomö- tet. Vidare föreslås att regeringens kompetens att meddela föreskrifter om centralstyrelsen begränsas i viss utsträckning.

[ propositionen föreslås också att det införs Ökade möjligheter för kyrkomötet att vidaredelegera normgivning i vissa ämnen. Vidare föreslås en förenkling av formerna för upphävande av äldre lag som reglerar ämnen som kan delegeras till kyrkomötet. Grundlagsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1986.

1 Riksdagen 1984/85. Imml. Nr36

• Sida 2
•  Original

Prop. 1984/85z36

Förslag till Lag om ändring i regeringsformen

lx.)

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen' dels att punkt 9 övergängsbcstämmelserna skall ha nedan angivna lydelse. dels att i övergängsbestämmelserna skall införas fem nya punkter. 10—14. av nedan angivna lydelse.

dels att övergångsbestämmclserna till lagen (1981937) om ändring i regeringsformen skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lyda/se Föreslagen lydelse

9. Grundläggande föreskrifter om svenska kyrkan som trossamfund och om kyrkomötet som en församling av valda ombud för svenska kyrkan meddelas i lagen om svenska kyrkan. Denna lag stiftas pä samma sätt som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen. lnnan lagen stiftas skall yttrande av kyrkomötet inhämtas. Föreskrifter om medlemskap i svenska kyrkan meddelas genom lag. som stiftas av riksdagen med samtycke av kyrkomötet. Grundläggande föreskrifter om prästerliga tjänster i svenska kyrkan och om stiftsmyndigheter samt artd- ra föreskrifter om kyrkomötet än som avses i första stycket meddelas i lagen om svenska kyrkan eller i annan lag. som stiftas av riksdagen efter yttrande av kyrkomötet. Det- samma gäller grundläggande före- skrifter om den kyrkliga egendom som är avsedd för svenska kyrkans verksamhet. Föreskrifter som inne- bär ändring av det ändamål för vilket den kyrkliga egendomen är avsedd meddelas dock genom lag. som stif- tas på samma sätt som lagen om svenska kyrkan.

(9. Sjätte stycket)

1 fräga om ändring eller upphä- vande av lag som avses i första— tredje styckena gäller vad som är föreskrivet om stiftande av sådan lag.

(9. Fjärde stycket)

Kyrkomötet får med stöd av före- skrifter i lagcn om svenska kyrkan genom kyrklig kungörelse meddela föreskrifter i följande ämnen:

svenska kyrkans lära.

' Regeringsformen omtryckt 19821940.

Grundläggande föreskrifter om prästerliga tjänster i svenska kyrkan och om stiftsmyndigheter samt and- ra ff'ireskrifter om kyrkomötet än som avses i första stycket meddelas i lagen om svenska kyrkan eller i annan lag som stiftas av riksdagen efter yttrande av kyrkomötet. Det- samma gäller grundläggande före- skrifter om organism/"own ur myn- dig/reter under kyrkomötet och om den kyrkliga egendom som är avsedd för svenska kyrkans verksamhet. Fö- reskrifter som innebär ändring av det ändamål för vilket den kyrkliga egendomen är avsedd meddelas dock genom lag. som stiftas pä sam- ma sätt som lagen om svenska kyrkan.

I fråga om ändring eller upphä- vande av lag som avses i första- tredje styckena gäller vad som är föreskrivet om stiftande av sådan lag.

IO. Kyrkomötet fär med stöd av föreskrifter i lagen om svenska kyr- kan genom kyrklig kungörelse med- dela föreskrifter i följande ämnen:

svenska kyrkans lära.

• Sida 3
•  Original

Prop. l984/85:36

Nuvarande lydelse svenska kyrkans böcker. svenska kyrkans sakrament. guds- tjänst och övriga handlingar. kollekter. central verksamhet för evangelisa- tion, mission och övrigt utlandsarbe- te samt diakoni. kyrkomötets arbetssätt samt verk- samheten hos organ som tillsätts av kyrkomötet.

(9. Femte stycket första meningen)

Bemyndigar riksdagen kyrkomö- tet att meddela föreskrifter i ett visst ämne. kan riksdagen därvid medge att kyrkomötet genom kyrklig kun- görelse överlåter åt organ som till- sätts av kyrkomötet. att i sådan kungörelse meddela bestämmelser i ämnet.

(9. Femte stycket andra—fjärde me— ningarna)

Riksdagen kan i lagen om svenska kyrkan meddela föreskrifter i de ämnen som anges i fjärde stycket. Detta gäller även om kyrkomötet har bemyndigats att besluta före- skrifter i ämnet. Regeringen får inte besluta föreskrifter i dessa ämnen.

(9. Sjunde stycket)

När regeringen skall avgöra ären- den som angår svenska kyrkans reli- gionsvård eller religionsundervis- ning, utövning av prästämbetet, be- fordring eller ämbetsansvar inom kyrkan. skall föredraganden tillhöra svenska kyrkan.

'.'—I

Föreslagen lydelse

svenska kyrkans böcker. svenska kyrkans sakrament. guds- tjänst och övriga handlingar.

kollekter. central verksamhet för evangelisa- tion, mission och övrigt utlandsarbe- te samt diakoni.

kyrkomötets arbetssätt samt verk- samheten hos myndig/reter under kyrkomötet.

Bemyndigar riksdagen kyrkomö- tet att meddela föreskrifter i ett visst ämne. kan riksdagen därvid medge att kyrkomötet genom kyrklig kun- görelse överlåter ät myndigheter un- der kyrkomötet att i sådan kungörel- se meddela bestämmclseri ämnet. I fråga om svenska kyrkans böcker. svenska kyrkans sakrament, guds- tjänst och övriga handlingar samt kollekter kan riksdagen också medge att kyrkomötet genom kyrklig kun- görelse överlåter åt stiftsmyndigheter, kyrkliga kommuner eller kyrkokam- munala förvaltningsmyndigheter att meddela bestämmelser.

Riksdagen kan i lagen om svenska kyrkan meddela föreskrifter i de ämnen som anges iförsla stycket. Detta gäller även om kyrkomötet har bemyndigats att besluta före- skrifter i ämnet. Regeringen får inte besluta föreskrifter i dessa ämnen.

] I . Bestämmelserna i ll kap. 6 # första stycket gäller inte myndigheter som enligt lag är myndigheter under kyrkomötet.

12. När regeringen skall avgöra ärenden som angår svenska kyrkans religionsvärd eller religionsunder- visning, utövning av prästämbetet, befordring eller ämbetsansvar inom kyrkan, skall föredraganden tillhöra svenska kyrkan.

• Sida 4
•  Original

Prop. 1984/85:36

Nuvarande lydelse (9. Åttonde stycket)

Vad i denna regeringsform före- skrivs om primärkommuner skall, med undantag av 1 kap. 7 5 första stycket andra meningen, tillämpas även i fråga om kyrkliga kommuner.

(9. Nionde stycket)

Genom denna regeringsform görs ej ändring i vad som hittills har gällt enligt 2 å i den äldre regerings- formen.

Föreslagen lydelse

13. Vad i denna regeringsform fö- reskrivs om primärkommuner skall, med undantag av 1 kap. 7 &? första stycket andra meningen, tillämpas även i fråga om kyrkliga kommuner.

14. Genom denna regeringsform görs ej ändring i vad som hittills har gällt enligt 2 5 i den äldre regerings- formen.

]. Denna lag1 träder i kraft den 1 januari 1983.

2. Äldre författningar och före- skrifter, som har tillkommit genom beslut av Konungen eller regeringen gemensamt med riksdagen och med samtycke av allmänt kyrkomöte. skall fortsätta att gälla utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som skulla ha iakttagits vid tillämpning av de nya bestämmelser- na. Bestämmelserna i 8 kap. 17?) första meningen i denna regerings- form skall gälla i fråga om sådana författningar och föreskrifter. Punkt 9 sjätte stycket övergångsbe- stämmelserna till regeringsformen i deras nya lydelse tillämpas också i fråga om äldre lag.

3. Utan hinder av punkt 9första— sjätte styckena övergångsbestämmel- serna till regeringsformen i deras nya lydelse får regeringen upphäva före- skrifter som Konungen eller rege- ringen har meddelat före den 1 januari 1983. Sådana föreskrifter skall inte tillämpas i den mån de gäller fråga som regleras i kyrklig kungörelse.

2. Äldre författningar och före- skrifter. som har tillkommit genom beslut av Konungen eller regeringen gemensamt med riksdagen och med samtycke av allmänt kyrkomöte, skall fortsätta att gälla utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som skulle ha iakttagits vid tillämpning av de nya bestämmelser- na. Bestämmelserna i 8 kap. 17? första meningen i denna regerings- form skall gälla i fråga om sådana författningar och föreskrifter. Punkt 9fjärde stycket övergångsbe- stämmelserna till regeringsformen i deras nya lydelse tillämpas också i fråga om äldre lag. Tredje meningen gäller dock ej i fråga om lag som har trätt i kraft före den 1 januari 1983 och som reglerar ämnen som anges i punkt 10 övergångsbestämmelsema till regeringsformen.

3. Utan hinder av punkterna 9 och 10 övergångsbestämmelserna till re- geringsformen i deras nya lydelse får regeringen upphäva föreskrifter som Konungen eller regeringen har med- delat före den 1 januari 1983. Såda- na föreskrifter skall inte tillämpas i den mån de gäller fråga som regleras i kyrklig kungörelse.

Denna lag: träder i kraft den 1 januari 1986.

' 1982z937. : 19851000.

• Sida 5
•  Original

Prop. 1984/85:36 i 5

Utdrag CIVILDEPARTEMENTET PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1984-10-25

Närvarande: statsrådet ]. Carlsson. ordförande. och statsråden Lundkvist, Sigurdsen, Gustafsson. Leijon, Peterson, Boström, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, Holmberg. Hellström, Thunborg.

Föredragande: statsrådet Holmberg.

Proposition om svenska kyrkans centralstyrelses rättsliga ställning m. m.

1. Inledning

Den 1 januari 1983 trädde en betydelsefull reform på det kyrkliga området i kraft. Genom ändringar i punkt 9 övergångsbestämmelserna till regerings- formen (RF) gäller från den angivna tidpunkten nya regler om formerna för den kyrkliga lagstiftningen. Vidare har kyrkomötet reformerats genom lagen (1982:942) om svenska kyrkan och lagen (1982:943) om kyrkomötet.

De nya grundlagsreglerna innebar väsentliga nyheter i fråga om dels formerna för beslutande av lag på det kyrkliga området, dels fördelningen mellan riksdagen, regeringen och kyrkomötet av befogenheten att meddela föreskrifter i vissa kyrkliga ämnen.

Reformeringen av kyrkomötesorganisationen innebar att kyrkomötet fick en bredare förankring och en mera demokratisk uppbyggnad än tidigare. Vidare fick kyrkomötet ett permanent beredande och verkställande organ, svenska kyrkans centralstyrelse.

Under det utredningsarbete som har förekommit för att genomföra reformen har vissa oklarheter och olösta problem uppmärksammats. Det gäller för det första frågan om svenska kyrkans centralstyrelses statsrättsliga ställning. I det sammanhanget har det också aktualiserats vissa frågor som hänger samman med centralstyrelsens arbetsgivarfunktion. Vidare gäller det vissa oklarheter och praktiska problem i fråga om normgivningen på det kyrkliga området. Häribland märks befogenheterna att meddela föreskrifter i fråga om centralstyrelsen.

De nu angivna frågorna har utretts av en arbetsgrupp inom regeringskan-

Räuelse: S. 5, under Närvarande Står: Lundqvist Rättat till: Lundkvist S. 12, efter rad 35. Tillkommer: som — — — restkompetens.

• Sida 6
•  Original

Prop. 1984/85:36 6

slict. Arbetsgruppen fick i uppdrag att inom ramen för den politiska överenskommelse som låg till grund för reformen lägga fram förslag till lösningar på de problem som hade aktualiserats. Arbetsgruppen har presenterat sina förslag i promemorian (Ds C 198414) Klargöranden och kompletteringar av kyrkomötesreformen. En sammanfattning av arbets- gruppens överväganden och förslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1 och de författningsförslag som läggs fram i promemorian som bilaga 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över resmissinstan- serna och en sammanställning av deras yttranden bör fogas till protokollet i ärendet som bilaga 3.

Arbetsgruppens förslag innefattar dels ändringar i övergångsbestämmel- serna till RF, dels ändringar i lagen om svenska kyrkan och i lagen om kyrkomötet. Efter samråd med chefen för justitiedepartementet tar jag nu upp förslagen till ändringar i övergångsbestämmelserna till RF. En förutsätt- ning för att de ändringar som jag ämnar föreslå skall kunna träda i kraft den 1 januari 1986 är att riksdagen fattar ett första beslut om grundlagsändring under 1984/85 års riksmöte och ett andra beslut snarast möjligt efter riksdagsvalet i september 1985.

Arbetsgruppens förslag till ändringar i lagen om svenska kyrkan och i lagen om kyrkomötet kräver yttrande av kyrkomötet. Ifråga om lagen om svenska kyrkan gäller dessutom att riksdagen fattar beslut i särskild ordning, nämligen i den ordning som gäller för huvudbestämmelserna i riksdagsord- ningen. Jag avser att i annat sammanhang återkomma till regeringen med förslag i de delar som kräver kyrkomötets yttrande. Avsikten är att inhämta yttrande av kyrkomötet vid dess sammanträde i mars 1985. Det blir därefter möjligt att förelägga riksdagen en proposition i ämnet i sådan tid att riksdagen, om den så önskar. under våren 1985 i ett sammanhang kan fatta beslut om grundlagsändringarna och ändringarna i lagen om svenska kyrkan.

2. Allmän motivering 2.1 Svenska kyrkans centralstyrelse 2.1.1 Nuvarande förhållanden

Grundläggande regler om svenska kyrkans centralstyrelse finns i lagen om svenska kyrkan. Härutöver finns regler om centralstyrelsen i lagen om kyrkomötet, i kyrklig kungörelse (SKFS 19839) med instruktion för svenska kyrkans centralstyrelse samt i kyrklig kungörelse (SKFS 1983:4) med arbetsordning för kyrkomötet. De två sistnämnda författningarna är besluta- de av kyrkomötet.

I 9ä lagen om svenska kyrkan stadgas att centralstyrelsen består av ärkebiskopen, som självskriven ledamot och ordförande. och högst 14 andra av kyrkomötet valda ledamöter. l paragrafen föreskrivs också att centralsty-

• Sida 7
•  Original

I'rop. 1984/85z36 ' ' 7

relsen skall väljas för varje kyrkomötes valperiod. Enligt ss lagen om svenska kyrkan har centralstyrelsen till uppgift att verkställa kyrkmnötets beslut. Styrelsen skall också bereda de ärenden som skall avgöras av kyrkomötet, i den mån uppgiften inte ankommer på eller har ('_iverlämnäts åt annat organ som tillsätts av kyrkomötet.

l förarbetena till kyrkomötesreformcn behandlades inte frågan om centralstyrelsens statsrättsliga ställning. Frågan synes inte heller ha övervägts i den debatt som föregick reformen.

Enligt min mening bör utgångspunkten för en bedt'imning av centralstyrel- sens ställning vara nu gällande regler om den offentliga förvaltningst.)rganisa- tionen. Enligt 1 kap. 8 äRFfinns fördenoffentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Samtliga offentligrättsliga statliga och kommunala organ med undantag för riksdagen. de kommunala beslutande församlingarna och kyrkomötet är enligt RF:s terminologi myndigheter.

Centralstyrelsen måste betraktas som ett från kyrkomötet formellt sett fristående organ. Dess lagreglerade uppgifter innefattar förvaltning. På grund härav får styrelsen anses inta ställning som statlig förvaltningsmyndig— het. Huvuddragen i den statliga förvaltningsorganisationen och de statliga förvaltningsmyndigheternas ställning reglerasi 11 kap. 6 åförsta stycket RF. Enligt denna bestämmelse finns det endast två typer av statliga förvaltnings- myndigheter, nämligen statliga förvaltningsmyndighctcr under regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter under riksdagen. För att en myndighet skall lyda under riksdagen krävs bestämmelser i RF eller i annan lag. Sådana bestämmelser saknas beträffande centralstyrelsen. Den bör därför betraktas som en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen.

2.1.2 Ändrad statsrättslig Ställning

Mitt förslag: I övergångsbestämmelserna till RF införs en bestäm- melse med den innebörden att det vid sidan av statliga förvaltnings- myndigheter under riksdagen och regeringen även kan finnas statliga förvaltningsmyndigheter under kyrkomötet.

Arbetsgruppen: Överensstämmer med mitt förslag (promemorian s. 27—33).

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker förslaget till lagteknisk lösning av frågan om centralstyrelsens statsrättsliga ställning. Centralstyrelsen framhåller visserligen i sitt yttrande att den anser att den redan nu skall betraktas som en myndighet under kyrkomötet. Styrelsen har dock ingen erinran mot att en grundlagsändring kommer till stånd i klarläggande syfte. ' '

• Sida 8
•  Original

Prop. 1984/85z36 8

Skäl för mitt förslag: Som jag tidigare har sagt behandlas inte frågan om centralstyrelsens statsrättsliga ställning i förarbetena till kyrkomötesrefor- men. Jag ser det som värdefullt att ett klargörande på denna punkt nu kan ske. Enligt min mening ligger det helt i linje med grundtankarna bakom kyrkomötesreformen att centralstyrelsen ges ställning som förvaltningsmyn— dighet under kyrkomötet i stället för under regeringen. Därigenom förverkli— gas den ökade självständighet för kyrkan som avsågs med reformen. Jag förordar därför att en grundlagsändring görs på denna punkt i enlighet med arbetsgruppens förslag.

Av 11 kap. 6 & första stycket RF följer att det finns statliga förvaltnings- myndigheter under riksdagen och statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen. En grundlagsbestämmelse som erkänner statliga förvaltnings- myndigheter under kyrkomötet bör som arbetsgruppen har föreslagit lämpligen utformas som ett undantag från den angivna bestämmelsen. Liksom övriga grundlagsreglcr om svenska kyrkan bör bestämmelsen ges i övergångsbestämmelserna till RF.

Arbetsgruppen har gett bestämmelsen en så allmän avfattning att den inte endast omfattar centralstyrelsen utan också kan avse andra myndigheter under kyrkomötet. Enligt min mening är detta en ändamålsenlig lösning. Det kan nämligen finnas önskemål om att i framtiden inrätta nya organ som också bör bli statliga myndigheter under kyrkomötet. Arbetsgruppen har redan i promemorian föreslagit att det inrättas ytterligare en myndighet under kyrkomötet. kyrkomötets besvärsnämnd. Jag avser att behandla denna fråga i ett senare sammanhang.

Efter i princip samma mönster som gäller för myndigheter under riksdagen bör det av bestämmelsen framgå att det krävs bestämmelser i lag som anger att myndigheten är en myndighet under kyrkomötet. Den nya grundlagsbe- stämmelsen måste alltså kompletteras med en lagbestämmelse om att centralstyrelsen är en myndighet under kyrkomötet. Arbetsgruppen föreslår att en sådan föreskrift ges i 8 & lagen om svenska kyrkan. Jag har för avsikt att till regeringen återkomma med förslag om att kyrkomötets yttrande skall inhämtas över en sådan lagändring.

Jag övergår nu till att redovisa några konsekvenser i statsrättsligt hänseende av centralstyrelsens ändrade ställning.

Statsrättsliga konsekvenser: I 11 kap. 9 Ö tredje stycket RF finns bestämmel- ser om krav på svenskt medborgarskap för att inneha eller utöva vissa statliga tjänster och uppdrag m.m. Sålunda får t.ex. endast den som är svensk medborgare inneha uppdrag som ledamot av myndighet som lyder omedel- bart under regeringen. Denna bestämmelse omfattar f. n. centralstyrelsen. Om centralstyrelsen inte längre skall vara en myndighet under regeringen bortfaller det grundlagsfästa kravet på svenskt medborgarskap för ledamö- terna av styrelsen. Arbetsgruppen finner det inte nödvändigt att ändra grundlagen så att det nyss nämnda kravet på svenskt medborgarskap även i

• Sida 9
•  Original

Prop. l984/85:36 " 9

framtiden omfattar centralstyrelsens ledamöter. Arbetsgruppen hänvisar därvid till att något motsvarande krav inte gäller för kyrkomötets ledamöter. Ccntralstyrelsen har vid remissbehandlingen inte haft någon erinran mot detta synsätt. Även jag anser att man kan undvara kravet på svenskt medborgarskap i detta sammanhang.

Som jag redan har antytt förblir centralstyrelsen en statlig förvaltnings- myndighet även om dess förhållande till regeringen ändras. Härav följer att de allmänna regler om statlig förvaltning som finns i RF och andra lagar även i fortsättningen blir tillämpliga på centralstyrelsen. Som statlig förvaltnings- myndighet blir centralstyrelsen också underkastad den insyn och kontroll som gäller för annan statlig verksamhet. Sålunda kommer justitieombuds- männen. riksdagens revisorer. justitiekanslern och riksrevisionsverket att utöva tillsyn över centralstyrelsens verksamhet.

Centralstyrelsens ändrade statsrättsliga ställning påverkar regeringens beslutsbefogenheter beträffande styrelsen. Sålunda försvinner regeringens rätt att för särskilda fall meddela direktiv till styrelsen. Regeringen kan sålunda inte kräva av Styrelsen att den i ett särskilt fall skall fullgöra en viss uppgift. Vid remissbehandlingen av arbetsgruppens förslag har kyrkoförfatt- ningsutredningen påpekat att detta förhållande påverkar bl. a. regeringens nuvarande möjlighet att i särskilt fall besluta om centralstyrelsens verksam- het och förläggning under krig. Det kan därför enligt utredningen vara behövligt att undersöka om generella föreskrifter måste ges om styrelsens verksamhet under krig eller krigsfara. Jag kan instämma i detta. Frågan har samband också med kyrkomötets verksamhet i krig. Den bör därför inte tas upp nu utan i ett större sammanhang.

Regeringens beslutsbefogenheter i fråga om stats- och kyrkofondsmedel påverkas inte av centralstyrelsens ändrade ställning. Inte heller påverkas regeringens rätt att meddela generella föreskrifter i ämnen som rör central- styrelsen. Regeringen får alltså även i fortsättningen med stöd av 8 kap. 13 & RF meddela föreskrifter om verkställighet av lag och föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen, även om dessa föreskrifter rör centralstyrelsen. Däremot bortfaller regeringens nuvarande möjligheter att delegera denna normgivningskompetens till centralstyrelsen. Jag återkom- mer strax till frågan om regeringens framtida normgivning beträffande centralstyrelsen (avsnitt 2.2.2).

2.2. Normgivningen på det kyrkliga området 2.2.1 Gällande rätt

Regler om lagstiftning på det kyrkliga området finns i punkt 9 övergångs- bestämmelserna till RF. Enligt de äldre regler, som fanns fram till år 1983. skulle kyrkolag stiftas. ändras eller upphävas av regeringen gemensamt med riksdagen. Dessutom fordrades samtycke av allmänt kyrkomöte. Med

• Sida 10
•  Original

Prop. WEM/85:36 10

kyrkolag avsågs allmänt uttryckt sådan lag som omfattar grundläggande bestämmelser om kyrkans väsen. egendom. organisation och verksamhet.

Genom 1982 års reform anpassades reglerna om kyrkolagstiftning till RF:s huvudprinciper om normgivning. Enligt de nya bestämmelserna i punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF är huvudregeln att riksdagen ensam stiftar lag på det kyrkliga omrädet. Kyrkomötet har dock tillförsäkrats ett inflytande genom att det i viss utsträckning skall medverka i en del lagstiftningsärenden. Denna medverkan består i att kyrkomötets yttrande skall inhämtas innan riksdagen beslutar lag i vissa ämnen. I fråga om lagstiftning om medlemskap i svenska kyrkan gäller att kyrkomötet skall samtycka till lagstiftningsåtgärden.

Vissa föreskrifter i kyrkliga ämnen har fått ett särskilt starkt konstitutio- nellt skydd. Det gäller grundläggande föreskrifter om svenska kyrkan och grundläggande föreskrifter om kyrkomötet. Sådana föreskrifter skall medde- las i lagen om svenska kyrkan, som stiftas. ändras eller upphävs på samma sätt som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen (8 kap. 16 & RF). Ett motsvarande skydd har givits ät föreskrifter om ändring av det ändamål för vilket den kyrkliga egendomen är avsedd.

De nya normgivningsreglerna innebär också att en möjlighet har öppnats för riksdagen att till kyrkomötet delegera normgivningskompetens i vissa internt kyrkliga ämnen. En sådan delegation skall ske genom föreskrifter i lagen om svenska kyrkan. Kyrkomötets föreskrifter i delegerade ämnen skall ges genom kyrklig kungörelse. De delegeringsbara ämnena är följande:

— svenska kyrkans lära. — svenska kyrkans böcker.

— svenska kyrkans sakrament. gudstjänst och övriga handlingar,

— kollekter,

— central verksamhet för evangelisation. mission och övrigt utlandsarbetc samt diakoni.

— kyrkomötets arbetssätt samt verksamheten hos organ som tillsätts av kyrkomötet.

Riksdagen har i lagen om svenska kyrkan utnyttjat den förut angivna möjligheten att delegera normgivning till kyrkomötet. Kyrkomötet får med stöd av 7 & lagen om svenska kyrkan meddela föreskrifter i alla de ämnen som de nya grundlagsreglerna ger möjlighet till.

Enligt de nya grundlagsreglerna får riksdagen också _ om den bemyndigar kyrkomötet att meddela föreskrifter i ett visst ämne — medge att kyrkomötet överlåter åt organ som det tillsätter att meddela bestämmelser i ämnet. 1 7 & andra stycket lagen om svenska kyrkan har riksdagen medgivit att kyrkomö- tet får överlåta ät svenska kyrkans centralstyrelse att meddela föreskrifter om kollekter.

Bland de nya grundlagsreglerna finns bestämmelser som löser frågan huruvida riksdagen och regeringen kan besluta föreskrifter i de ämnen som

• Sida 11
•  Original

Prop. 1984/85:36 1 1

kan delegeras till kyrkomötet. Bestämmelserna innebär att riksdagen i lagen om svenska kyrkan kan besluta föreskrifter i dessa ämnen. Detta gäller även om kyrkomötet har bemyndigats att meddela föreskrifter i ämnet. Regering- en kan däremot inte meddela föreskrifter i de ämnen som kan delegeras till kyrkomötet. I övrigt kan dock regeringen på det kyrkliga området med stöd av 8 kap. 13 & RF meddela föreskrifter om verkställighet av lag och andra föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.

För ändring eller upphävande av lag som avses i punkt 9 övergångsbestäm- melserna till RF gäller samma formkrav som är föreskrivna för stiftande av sådan lag. I fråga om upphävande av äldre lag gäller särskilda regler. Jag återkommer senare till dessa regler (avsnitt 2.2.4).

2.2.2. Normgivning rörande svenska kyrkans centralstyrelse

Mitt förslag: Regeringens kompetens att meddela föreskrifter om centralstyrelsen ändras på så sätt att grundläggande föreskrifter om centralstyrelsens organisation förs till riksdagens beslutsområde. ] övrigt görs ingen begränsning av regeringens normgivningsbefogenhe- ter i förhållande till centralstyrelsen.

Arbetsgruppen: Överensstämmer i huvudsak med mitt förslag (promemori- an s. 46—50).

Remissinstanserna: Arbetsgruppens förslagi denna del lämnas utan erinring- ar av flertalet remissinstanser. Några har dock en kritisk inställning. Svenska kyrkans centralstyrelse anser att förslagen är ägnade att minska i stället för öka kyrkomötets och centralstyrelsens självständighet. Enligt centralstyrel- sens uppfattning bör regeringens restkompetens med visst undantag föras över till kyrkomötet såvitt gäller föreskrifter som gäller kyrkomötet under- ställda myndigheter (se bilaga 3 avsnitt 4.2).

Skäl för mitt förslag: Enligt min mening måste den fördelning av normgiv- ningsbefogenheterna rörande centralstyrelsen som gjordes vid 1982 års reform i grunden ligga fast. Detta utesluter dock inte att en viss begränsning av regeringens normgivningskompetens kan övervägas.

1982 års reform innebar att normgivningsmakten på det kyrkliga området fördelades mellan riksdagen. regeringen och kyrkomötet allt efter ämnets art. Vad gäller föreskrifter om centralstyrelsen framgår av övergångsbestäm- melserna till RF endast att kyrkomötet med stöd av föreskrifter i lagen om svenska kyrkan fär meddela föreskrifter om verksamheten hos organ som tillsätts av kyrkomötet, dvs. verksamheten hos centralstyrelsen. Konstitutio- nellt innebär detta att andra föreskrifter som rör centralstyrelsen ligger inom ramen för regeringens normgivningskompetens enligt 8 kap. 13 & RF. den

• Sida 12
•  Original

Prop. 1984/85:36 12 s. k. restkompetensen. Riksdagen har emellertid i lagen om svenska kyrkan meddelat föreskrifter om centralstyrelsens uppgifter i förhållande till kyrko- mötet och om dess samrmtnså'tttning. 1 lagen om kyrkomötet har riksdagen dessutom meddelat föreskrifter om val av ledamöter i centralstyrelsen. om sammanträden samt om beslutförhet vid handläggning av ärenden i styrel- sen. Med hänsyn till bestämmelsen i 8 kap. 17 & RF om den s. k. formella lagkraftens princip har därigenom regeringens kompetens i praktiken redan begränsats.

Ett sätt att även i formell mening åstadkomma en begränsning av regeringens normgivning beträffande centralstyrelsen är att genom en grundlagsändring helt eller delvis föra över normgivningsbefogcnheterna till riksdagen. I samma utsträckning som föreskrifter om centralstyrelsen förs till riksdagens beslutsområde begränsas regeringens restkompctens enligt 8 kap. 13 s RF. De föreskrifter om centralstyrelsen som riksdagen redan har meddelat kan sammanfattande betecknas som grundläggande föreskrifter om organisationen. I likhet med arbetsgruppen anser jag att detta är en naturlig utgångspunkt för övervägandena om vilka föreskrifter som bör undantas från regeringens kompetensområde. Regeringens restkompetens kan alltså begränsas genom att grundläggande regler om centralstyrelsens organisation förs till riksdagens beslutsområde. Jag föreslår att punkt 9 övergångsbestämmelscrna till RF kompletteras med en bestämmelse av denna innebörd. Som formkrav bör gälla att grundläggande föreskrifter i ämnet — i likhet med vad som faktiskt redan har skett — ges i lagen om svenska kyrkan eller i annan lag. efter yttrande av kyrkomötet. Jag återkommer till den närmare utformningen av bestämmelsen i specialmotiveringen (avsnitt 4).

Centralstyrelsen har vid remissbehandlingen av arbetsgruppens förslag förespråkat att regeringens normgivningskompetens begränsas ytterligare och att kyrkomötet i stället får utökade normgivningsbefogenheter beträf- fande centralstyrelsen. Enligt centralstyrelsen är det naturligt att regeringen måste kunna meddela föreskrifter om verkställighet av lag som berör centralstyrelsen. Centralstyrelsen ifrågasätter inte heller regeringens befo- genhet att meddela föreskrifter som rör förvaltningen och använc'lningen av anslagna statsmcdel. Däremot anser styrelsen att det inte finns något behov för regeringens del att generellt reglera styrelsens angelägenheter i frågor som omfattas av regeringens restkompetens.

För egen del vill jag sätta in frågan om regeringens normgivningsbefo- genheter beträffande centralstyrelsen i ett större sammanhang. En bärande tanke i 1982 års reform var att inom ramen för ett bevarat samband mellan staten och svenska kyrkan åstadkomma en rimlig fördelning mellan statens och kyrkans befogenheter att meddela föreskrifter i kyrkliga ämnen. l förarbetena till reformen (prop. 1981/82:77 s. 30) uttalade föredragande statsrådet att kyrkan, så länge dess organisation och verksamhet är offentlig- rättsligt reglerad, måste godta principerna för den offentliga maktens

• Sida 13
•  Original

Prop. 1984/85z36 ' 13

utövande. såsom dessa har kommit till uttryck i vår författning. Enligt min mening kan det i förevarande ärende inte komma i fråga att rubba denna grundsats som det råder politisk enighet om. Det innebär bl. a. att regeringen med stöd av sin restkompetens måste kunna meddela föreskrifter som rör centralstyrelsen i dess egenskap av statlig förvaltningsmyndighet. En annan sak är att kompetensen inte bör utnyttjas på ett sätt som kan uppfattas som ett intrångi kyrkans självbestämmanderätt i internt kyrkliga frågor. Det hela bygger enligt min mening på ett fortsatt ömsesidigt förtroende mellan staten och kyrkan.

Under hänvisning till vad jag nu har sagt ser jag det som naturligt att centralstyrelsen omfattas av vissa föreskrifter som regeringen meddelar. Helt klart är det att regeringen bör kunna meddela föreskrifter som rör förvaltningen och användningen av anslagna stats- och kyrkofondsmedel. Ccntralstyrelsen har inte heller riktat invändningar häremot. Vidare bör det enligt min mening finnas möjligheter för regeringen att genom normgivning föra över förvaltningsuppgifter på centralstyrelsen. Som exempel vill jag nämna att det f. n. övervägs att till centralstyrelsen föra över uppgiften att pröva frågor om fördelning av bidrag till viss rikskyrklig verksamhet. Om regeringen på detta sätt för över en förvaltningsuppgift till centralstyrelsen. måste det enligt min mening finnas en möjlighet för regeringen att i samband därmed föreskriva hur uppgiften skall fullgöras. Det kan gälla regler om förfarandet vid ansökan. skyldighet att höra andra myndigheter. underrättel- se om beslut rn. m. Jag menar att regeringen över huvud taget med stöd av restkompetensen skall kunna meddela sådana föreskrifter beträffande styrelsen. som avser dess förhållande till andra myndigheter eller till enskilda. Ett behov av sådana föreskrifter kan finnas när det gäller t. ex. arkivvård, upphandling och utgivande av författningssamling. Ett annat exempel är detaljföreskrifter om offentliga anställningsförhållanden.

Inom de ämnesområden som jag nu har beskrivit finns det alltså enligt min mening alltjämt ett behov för regeringen att med stöd av sin restkompetens kunna meddela föreskrifter som berör centralstyrelsen. Om man därutöver vill begränsa regeringens restkompetens krävs det att man noga anger de ämnen som bör uteslutas från kompetensområdet. Det skulle närmast vara fråga om ämnen som formellt ligger inom regeringens kompetensområde. men som närmast rör internt kyrkliga frågor. Arbetsgruppen har inte ansett sig kunna ange och med tillräcklig klarhet beskriva några ämnen av detta slag. Inte heller centralstyrelsen har givit några sådana exempel. Arbetsgrup- pen har i stället förordat att regeringen. på samma sätt som i fråga om regleringen av den kommunala verksamheten. visar stor återhållsamhet när det gäller att utnyttja sin normgivningskompetens. Jag delar arbetsgruppens bedömning av denna fråga. En sådan återhållsamhet är enligt min mening angelägen med hänsyn till att kyrkan inom ramen för ett bevarat samband med staten bör få åtnjuta en så stor självständighet som möjligt. Jag vill särskilt poängtera att strävandena att begränsa regeringens normgivning inte

• Sida 14
•  Original

Prop. 1984/85:36 14

bara bör avse nya författningar utan även redan beslutade regeringsförfatt- ningar. Det är därför angeläget att en genomgång av författningsmaterialet påbörjas snarast. Självfallet måste detta ske i nära samarbete med centralsty— relsen.

För att undvika tillämpningsproblem är det angeläget att gränsen mellan regeringens och kyrkomötets kompetens att meddela föreskrifter om cent- ralstyrelsen blir så klart angiven som möjligt. Av särskild betydelse är beskrivningen i punkt 9 övergangsbestämmelserna till RF av de ämnen i vilka kyrkomötet efter delegation från riksdagen får meddela föreskrifter. Systemet är nämligen så utformat att regeringen inte får meddela föreskrifter i de ämnen som enligt grundlagsbestämmelserna kan delegeras till kyrko- mötet.

Enligt punkt 9 fjärde stycket övergi'mgsbestämmelserna till RF fär kyrko- mötet med stöd av föreskrifter i lagen om svenska kyrkan meddela föreskrifter om bl. a. "verksamheten hos organ som tillsätts av kyrkomötet". Härmed avses enligt förarbetena till bestämmelsen (prop. NSI/82:77 s. 32 f) detaljregler rörande arbetsformer m.m. Som kyrkoförfattningsutredningen framhåller i sitt remissyttrande avses närmast sådana regler som normalt återfinns i statliga myndigheters instruktioner. Kyrkomötet har också i kyrklig kungörelse (SKFS 1983:4) med arbetsordning för kyrkomötet och i kyrklig kungörelse (SKFS 19839) med instruktion för svenska kyrkans centralstyrelse meddelat sådana regler om centralstyrelsen.

Arbetsgruppen anser att uttrycket "verksamheten hos" är oklart och kan ge utrymme för framtida tolkningssvårigheter. Arbetsgruppen föreslår i förtydligande syfte att uttrycket ersätts av "arbetssättet hos". Mot detta har centralstyrelsen och ytterligare någon remissinstans invänt att en sådan ändring skulle medföra en betydande inskränkning i kyrkomötets befo- genheter att meddela föreskrifter för organ under kyrkomötet.

l likhet med arbetsgruppen anser jag att det kan ifrågasättas om "verksamheten hos" är ett lämpligt uttryck för vad som innefattas i kyrkomötets normgivningskompetens beträffande centralstyrelsen. Jag an- ser emellertid inte att man behöver hysa nägra farhågor för framtida tolkningssvärigheter i förhållande till regeringens kompetensområde. Enligt min mening står det nämligen helt klart att kyrkomötets normgivningskom- petens endast omfattar detaljbetonade regler rörande centralstyrelsens arbetsformer av det slag som brukar meddelas i instruktioner för statliga myndigheter. Som jag redan har berört vid behandlingen av frågan om regeringens normgivningskompetens måste regeringen i samband med att förvaltningsuppgifter förs över till centralstyrelsen kunna meddela föreskrif- ter om handläggningen av de ärenden som förs över. Regeringen måste över huvud taget kunna meddela föreskrifter om styrelsens förhallande till andra myndigheter eller till enskilda. Jag anser därför att det inte är nödvändigt att ändra den berörda grundlagsbestämmelsens ordalydelse. Jag föreslår följ- aktligen ingen lagstiftningsåtgärd i denna del.

• Sida 15
•  Original

Prop. l984/85:36 l 'Jl

2.2.3. Vidaret/elegantut ur kyrkomöte/s normgivning

Mitt förslag: En möjlighet öppnas för kyrkomötet att delegera normgivning till stiftsmyndighetet'. kyrkliga kommuner eller kyrko— kommunala förvaltaingsmyndigheter i fråga om svenska kyrkans böcker. svenska kyrkans sakrament. gudstjänst och övriga handlingar samt kollekter.

Arbetsgruppen: Overensstämmer med mitt förslag (promemorian s. 52 —- 53).

Remissinstauserna: Förslaget godtas allmänt av remissinstanserna. Några framför dock detaljsynpunkter på utformningen av lagförslaget (se bilaga 3 avsnitt 4.3).

Skäl för mitt förslag: Enligt punkt 9 femte stycket övergångsbestammel— serna till RF kan riksdagen. om den bemyndigar kyrkomötet att meddela föreskrifter i ett visst ämne. medge att kyrkomötet överlåter åt organ. som det tillsätter. att meddela bestämmelser i ämnet. Kyrkomötet kan alltså under vissa förutsättningar vidaredelegera sin normgivningskompetens till centralstyrelsen. Riksdagen har i 7 å andra stycket lagen om svenska kyrkan öppnat en sådan möjlighet för kyrkomötet i fråga om kollekter. l kyrklig kungörelse (SKFS 198312) om kollekter har kyrkomötet utnyttjat den sålunda givna möjligheten.

Före ikraftträdandet av 1982 års reform kunde domkapitlen och kyrkorå- den fatta beslut av författningskaraktär eller författningsliknande beslut i vissa ämnen. t. ex. i fråga om kollekter och ordningen för vissa gudstjänster. De nya normgivningsreglerna innebär att föreskrifter i de ämnen sotn ligger inom kyrkomötets normgivningsotnråde inte längre kan beslutas av eller delegeras vidare till domkapitlen eller kyrkorådett. Detta innebär i sin tur att beslut om föreskrifter i de aktuella ämnena endast kan fattas av kyrkomötet och i vissa fall av centralstyrelsen. även om föreskrifterna endast rör ett visst stift eller en viss församling. Sålunda har t. ex. under hösten 1983 centralsty- relsen utfärdat 13 olika kyrkliga kungörelser (SKFS 1983: l 1—23) med föreskrifter om riks- och stiftskollekter för år 1984. nämligen en för varje stift.

Syftet med 1982 års reform var att föra över vissa internt kyrkliga ämnen från regeringens till kyrkomötets normgivningsområde. Däremot fanns det inte någon uttalad avsikt att ändra på handläggningsordningen i fråga om föreskrifter som tidigare kunde beslutas av domkapitel och kyrkoråd.

Kyrkomötet år 1983 har i en skrivelse till regeringen (EU 1983: 17. kskr-lS) fäst regeringens uppmärksamhet på problemet såvitt avser beslut om ordningen för vissa hm'udgudstjänster. Under hand har ocksa framförts önskemål om att de konstitutionella hindren för kyrkomötet att vidaredele-

• Sida 16
•  Original

Prop. 1984/85:36 16

gera normgivning i fråga om kollekter till domkapitlen och kyrkoråden undanröjs.

De ämnen i vilka det kan finnas behov av att vidaredelegera normgivning till domkapitlen. de kyrkliga kommunerna eller de kyrkokommunala förvaltningsmyndigheterna är svenska kyrkans böcker. svenska kyrkans sakrament, gudstjänst och övriga handlingar samt kollekter. Det kan gälla frågor om att vid gudstjänster eller andra förrättningar inom ett stift eller inom en församling använda vissa kyrkliga böcker. ta upp kollekter för vissa ändamål eller bestämma dagar då kollekter skall tas upp för särskilda ändamål.

Vad jag nu har sagt ger vid handen att det föreligger vissa oönskade effekter av 1982 års reform när det gäller möjligheterna för domkapitlen och kyrkoråden att besluta föreskrifter i vissa ämnen. För att rätta till detta föreslår jag. i likhet med arbetsgruppen. att övergångsbestämmelserna till RF ändras så att det blir möjligt för kyrkomötet att vidaredelegera normgivning i de förut angivna ämnena till stiftsmyndigheter. kyrkliga kommuner och kyrkokommunala myndigheter. En motsvarande ändring får göras i lagen om svenska kyrkan. I det sammanhanget får övervägas om de angivna organen behöver preciseras närmare. Jag har för avsikt att återkom- ma till regeringen i denna fråga.

2.2.4. Formerna för ändring eller upphävande av äldre lag

Mitt förslag: Äldre lag som har trätt i kraft före den 1 januari 1983 och som reglerar ämnen inom kyrkomötets normgivningsområde skall kunna upphävas av riksdagen genom ett enkelt beslut och utan krav på yttrande av kyrkomötet.

Arbetsgruppen: Överensstämmer med mitt förslag (promemorian s. 53 — 54).

Remissinstanserna: Endast några få remissinstanser kommenterar försla- get i denna del. Svea hovrätt anser att de föreslagna ändringarna gör att reglerna. vilka enligt hovrättens mening redan nu är komplicerade. blir än svårare att överblicka och förstå. Hovrätten ifrågasätter om det från . principiella synpunkter kan godtas att beslut om upphävande av föreskrifter i sådana för kyrkan grundläggande ämnen som svenska kyrkans lära. guds- tjänster. dop m. ni. skall kunna fattas utan att kyrkomötets mening inhämtas. Domkapitlet i Lund har vissa synpunkter på utformningen av den föreslagna lagbestämmelsen (se bilaga3 avsnitt 4.4).

Skäl för mitt förslag: Vissa äldre lagar innehåller föreskrifter i ämnen som numera ligger inom kyrkomötets normgivningsområde. Som exempel på en sådan lag kan jag nämna 1686 års kyrkolag. Avsikten är att kyrkomötet. inom

• Sida 17
•  Original

Prop. 1984/85:36 17

ramen för dess normgivningskompetens. med egna föreskrifter skall ersätta sådana äldre lagbestämmelser. Med hänsyn till den s. k. formella lagkraftens princip (8 kap. 175 RF) måste riksdagen emellertid först upphäva de föreskrifter som nu finns i lag.

Reglerna om upphävande av äldre lag på det kyrkliga området är relativt komplicerade och svårtillgängliga. I korthet gäller följande.

Den grundläggande bestämmelsen om ändring eller upphävande av lag på det kyrkliga området finns numera i punkt 9 sjätte stycket övergångsbestäm- melserna till RF. Där sägs att i fråga om ändring eller upphävande av lag som avses i punktens första — tredje stycken gäller vad som år föreskrivet om stiftande av sådan lag.

Enligt punkt 2 övergångsbestämmelserna till 1982 års ändringar av punkt 9 gäller detsamma i fråga om ändring eller upphävande av äldre lag. Om äldre lag skall upphävas skall alltså iakttas de formkrav som numera gäller för stiftande av sådan lag. 1 sak innebär detta bl.a. att äldre lag som reglerar ämnen som kan delegeras till kyrkomötet endast kan upphävas genom föreskrifter i lagen om svenska kyrkan.

Enligt min mening kan det inte vara riktigt med en sådan ordning som den nyss beskrivna för upphävande av viss äldre lagstiftning på det kyrkliga området. Mycket av det författningsarbete som återstår för att genomföra kyrkomötesreformen avser just upphävande av föreskrifter i ämnen som kyrkomötet självt får besluta om. Utan tvekan blir det otympligt att tynga lagen om svenska kyrkan med föreskrifter om upphävande av äldre författningsbestämmelser som numera ligger inom kyrkomötets normgiv- ningsområde. 1 och för sig har Svea hovrätt fog för den synpunkten att en ändrad ordning kan sägas ytterligare komplicera reglerna. Enligt min mening överväger dock de praktiska skälen för en ny ordning i fråga om upphävande av äldre lag.

Som Svea hovrätt också har påpekat kan det rent principiellt vara tveksamt med en ordning som innebär att äldre föreskrifter i för kyrkan grundläggande ämnen kan upphävas utan att kyrkomötets mening inhämtas. För egen del anser jag dock att kyrkomötets yttrande knappast behövs när det gäller att upphäva lagbestämmelser i sådana ämnen där kyrkomötet har egen normgiv- ningskompetens. Genom att kyrkomötet självt har kompetens att besluta om föreskrifterna har kyrkomötet alltid garantier för att nödvändiga bestämmel- ser kommer att finnas på ifrågavarande områden. Kyrkomötet kan alltså ersätta en upphävd föreskrift med en egen föreskrift. Jag ser det som självklart att riksdagen inte kommer att upphäva äldre bestämmelser inom detta område innan kyrkomötet för sin del är berett att ersätta dessa med egna föreskrifter. Givetvis förutsätter detta en samordning mellan regering- en. riksdagen och kyrkomötet. I prop. 1981/82:192 om ett reformerat kyrkomöte rn. m. förutsattes det att en sådan samordning kommer till stånd. Jag föreslår alltså att äldre lag som reglerar ämnen inom kyrkomötets normgivningsområde inte längre behöver upphävas genom föreskrifter i

2 Riksdagen 1984/85. Isaml. Nr3ö

• Sida 18
•  Original

Prop. 1984/85:36 18

lagen om svenska kyrkan. I stället bör sådana lagar kunna upphävas av riksdagen genom ett enkelt beslut och utan krav på yttrande av kyrkomötet. Detta bör gälla för lagar som har trätt i kraft före den 1 januari 1983.

3. Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom civildepartementet upprättats förslag till lag om ändring i regeringsformen.

Förslaget har upprättats efter samråd med chefen för justitiedeparte- mentet.

4. Speeialmotivering

Av vad jag har anfört i det föregående framgår, att det krävs grundlagsänd- ringar om svenska kyrkans centralstyrelse skall få ställning som förvaltnings- myndighet under kyrkomötet. Flera av förslagen i fråga om normgivningen på det kyrkliga området kräver också grundlagsändringar. Jag föreslår att de nya reglerna tas in i övergångsbestämmelserna till RF.

Övergångsbestämmelserna till regeringsformen Övergångsbestämmelsernas disposition

I lagförslaget tas upp ändringar av de bestämmelser om svenska kyrkan som nu finns intagna i punkt9 övergångsbestämmelserna till RF.

Efter ändringarna år 1982 av punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF innehåller denna punkt sammanlagt nio stycken. Av dessa reglerar första— sjätte styckena normgivningen på det kyrkliga området. I det sjunde finns bestämmelser om bekännelsekravet för föredragande statsråd i kyrkoären- den. Åttonde stycket reglerar de kyrkliga kommunernas konstitutionella ställning. I nionde stycket finns slutligen en bestämmelse om statschefens tro.

Mina förslag innebär att de nuvarande grundlagsbestämmelserna om svenska kyrkan måste ändras och byggas ut. Punkt 9 är i sin nuvarande lydelse redan lång och svåröverskådlig. Den bör därför delas upp i olika punkter. Förutom en ändrad lydelse av punkt9 föreslås sålunda att det i övergångsbestämmelserna förs in fem nya punkter till vilka en del av de nuvarande grundlagsreglerna flyttas över.

I förslaget har reglerna fördelats på skilda punkter allt efter deras inbördes samband. Därvid hari punkterna 9 — 10 tagits in regler som rör normgivning- en på det kyrkliga området. I punkt 11 finns bestämmelser om myndigheter under kyrkomötet. Punkt 12 innehåller en bestämmelse om bekännelsekra- vet för föredragande statsråd i kyrkoärenden. De kyrkliga kommunernas konstitutionella ställning regleras i punkt 13. Punkt 14 innehåller slutligen en bestämmelse om statschefens tro.

• Sida 19
•  Original

Prop. 1984/85:36 19

Punkt 9 Första och andra styckena

I dessa stycken återfinns de nuvarande första och andra styckena i punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF. 1 första stycket finns sålunda bestämmel- ser om vilka föreskrifter som skall meddelasi lagen om svenska kyrkan och hur denna stiftas. 1 andra stycket regleras lagstiftningsförfarandet när det gäller föreskrifter Om medlemskap i svenska kyrkan.

Tredje stycket

Tredje stycket innehåller i dag bestämmelser om normgivningen beträf- fande grundläggande föreskrifter om prästerliga tjänster, om stiftsmyndighe- ter och om den egendom som är avsedd för svenska kyrkans verksamhet. Vidare innehåller det bestämmelser om normgivningsförfarandet när det gäller föreskrifter om kyrkomötet, som inte är av grundläggande karaktär, och föreskrifter som innebär ändring av det ändamål för vilket den kyrkliga egendomen är avsedd.

Till de nuvarande bestämmelserna i tredje stycket har lagts regler om normgivningsförfarandet ifråga om grundläggande föreskrifter om organisa- tionen av myndigheter under kyrkomötet. I likhet med vad som enligt tredje stycket redan gäller i fråga om grundläggande föreskrifter om bl.a. prästerliga tjänster och stiftsmyndigheter skall grundläggande föreskrifter om organisationen av myndigheter under kyrkomötet meddelas genom lag. Sådana föreskrifter kan tas in i lagen om svenska kyrkan eller i annan lag. Om föreskrifterna tas in i lagen om svenska kyrkan, gäller de formkrav som anges i första stycket. Även om föreskrifterna inte tas in i lagen om svenska kyrkan, skall yttrande inhämtas av kyrkomötet innan lagen stiftas.

De nya bestämmelserna i tredje stycket tar sikte på den grundläggande regleringen av bl.a. centralstyrelsens organisation. Med organisation avses sammansättning. beslutförhet, omröstningo. d. Utanför begreppet organisa- tion faller t. ex. arbetsuppgifter. I likhet med vad som nu gäller kan regeringen således även i fortsättningen med stöd av sin restkompetens genom normgivning föra över förvaltningsuppgifter på t. ex. centralstyrel- sen. 1 den mån föreskrifterna inte är av grundläggande karaktär eller rör centralstyrelsens arbetssätt (jfr punkt 10) kan regeringen med stöd av sin restkompetens också meddela andra föreskrifter som kan beröra centralsty- relsens förhållande till andra myndigheter eller enskilda. Avsikten är emellertid inte att regeringen särskilt ofta skall gripa in med bestämmelser. Som tidigare har anförts (avsnitt 2.2.2) torde det nämligen kunna förutsättas att regeringen iakttar den återhållsamhet i fråga om regleringen av central- styrelsen som påkallas av hänsynen till kyrkans önskemål att inom ramen för ett bevarat samband med staten få åtnjuta så stor frihet som möjligt.

• Sida 20
•  Original

Prop. 1984/85:36 20

Fjärde stycket

I detta stycke återfinns nuvarande sjätte stycket i punkt 9 övergångsbe- stämmelserna till RF. Bestämmelsen reglerar formkraven för ändring och upphävande av sådan lag som avses i första—tredje styckena.

Punk! IO

Till punkt 10 har med vissa ändringar förts över de nuvarande bestämmel- serna i punkt 9 fjärde—femte styckena. Punkten har delats upp i tre olika stycken. Första stycket har sin motsvarighet i nuvarande punkt 9 fjärde stycket och innehåller bestämmelser om att kyrkomötet. med stöd av föreskrifter i lagen om svenska kyrkan. kan meddela föreskrifter i de ämnen som anges i stycket. Andra stycket har till en del sin motsvarighet i nuvarande punkt 9 femte stycket. Bestämmelserna i stycket reglerar möjligheterna för kyrkomötet att delegera vidare normgivning till vissa organ. Tredje stycket motsvaras av nuvarande punkt 9 femte stycket andra—fjärde meningarna. Stycket reglerar riksdagens och regeringens möjligheter att meddela före- skrifter i de ämnen som kan delegeras till kyrkomötet.

Första stycket

Som nyss har sagts innehåller första stycket bestämmelser om att kyrkomötet. med stöd av föreskrifter i lagen om svenska kyrkan. kan meddela föreskrifter i de ämnen som anges i stycket. Stycket har med en viss ändring sin motsvarighet i nuvarande fjärde stycket i punkt 9 övergångsbe- stämmelserna till RF.

Ändringen avser ett av de ämnen beträffande vilka normgivningskompev tens nu kan delegeras till kyrkomötet och innebär att orden "verksamheten hos organ som tillsätts" har bytts ut mot "verksamheten hos myndigheter under". Terminologin har därvid anpassats till att det i fortsättningen skall finnas myndigheter under kyrkomötet. Sådana myndigheter konstitueras genom att det i lag anges att myndigheten skall vara en myndighet under kyrkomötet (jfr punkt ll). En sådan myndighet är svenska kyrkans centralstyrelse. Beträffande den närmare innebörden av uttrycket "verksam- heten hos" hänvisas till den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2.2).

Andra stycket

Första meningen motsvarar i sak nuvarande femte stycket första meningen i punkt 9 övcrgångshestämmelserna till RF. Bestämmelsen innebär att riksdagen har möjlighet att. i samband med att den bemyndigar kyrkomötet att meddela föreskrifter i ett visst ämne. medge att kyrkomötet överlåter åt en myndighet under kyrkomötet att meddela bestämmelser i ämnet. I likhet

• Sida 21
•  Original

Prop. 1984/85z36 21

med första stycket har terminologin anpassats till att det skall finnas myndigheter under kyrkomötet och orden "organ som tillsätts av" bytts ut mot "myndigheter under".

Andra stycket andra meningen innehåller en nyhet i förhållande till vad som gäller i dag. Enligt andra meningen kan riksdagen. om den bemyndigar kyrkomé'itct att meddela bestämmelser i vissa särskilt angivna ämnen. medge att kyrkomötet genom kyrklig kungörelse överlåter åt stiftsmyndigheter. kyrkliga kommuner eller kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter att meddela bestämmelser i ämnet. De ämnen i vilka vidaredelegation sålunda kan ske är svenska kyrkans böcker. svenska kyrkans sakrament. gudstjänst och övriga handlingar samt kollekter. Vad närmare gäller de angivna ämnena kan hänvisas till vad som uttalades i förarbetena till 1982 års reform (prop. NSI/82:77 s. 28 ff). Som nyss har sagts kan vidaredelegation enligt bestäm- melsen ske till stiftsmyndigheter och till kyrkliga kommuner. Om kyrkomö- tet eftcr medgivande av riksdagen överlåter åt kyrkliga kommuner att meddela föreskrifter i de aktuella ämnena. är det de kyrkliga kommunernas beslutande församlingar. i regel kyrkofullmäktige. som får besluta föreskrif- ter. Som tidigare har sagts kan vidaredelegation enligt bestämmelsen också ske till kyrkokommunala förvaltningsmyndigheter. dvs. till kyrkoråd eller andra sådana förvaltningsmyndigheter.

Tredje stycket

Tredje stycket motsvaras i sak av nuvarande femte stycket andra—fjärde meningarna i punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF. Bestämmelserna rör riksdagens och regeringens möjligheter att meddela föreskrifter i de ämnen som anges i första stycket.

Punkt II

Bestämmelsen i punkt 11 är ny. Den innebär att det vid sidan av statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen och riksdagen också kan finnas statliga förvaltningsmyndigheter under kyrkomötet. För att en statlig förvaltningsmyndighet skall ha en sådan ställning krävs enligt bestämmelsen föreskrifter i lag som anger att myndigheten är en myndighet under kyrkomötet.

Punk! 12

Punkt 12 motsvarar det nuvarande sjunde stycket i punkt 9 övergångsbe- stämmelserna till RF. Bestämmelsen rör bekännelsekravet för föredragande statsråd i kyrkoärenden.

• Sida 22
•  Original

Prop. 1984/85:36 22

Punkt 13

Punkt 13, som reglerar de kyrkliga kommunernas konstitutionella ställ— ning, motsvaras av nuvarande åttonde stycket i punkt 9 övergångsbestäm- melserna till RF.

Punkt 14

Punkt 14 motsvaras av nuvarande nionde stycket i punkt 9 övergångsbe- stämmelserna till RF. Bestämmelsen rör statschefens tro.

Övergångsbestämmelserna till lagen (1982:937) om ändring i regeringsformen

Punkt 2

Punkt 2 första—tredje meningarna motsvarar i sak nuvarande bestämmel- ser i punkt 2. Hänvisningen i tredje meningen till punkt 9 sjätte stycket har ändrats till punkt 9 fjärde stycket. Bestämmelserna rör giltigheten av äldre kyrkolag och formerna för ändring och upphävande av äldre lag på det kyrkliga området.

Enligt punkt 2 första meningen skall sålunda äldre författningar och föreskrifter som har tillkommit i den förut för kyrkolag stadgade ordningen, dvs. genom samfällt beslut av Konungen eller regeringen och riksdagen och med samtycke av allmänt kyrkomöte, gälla i fortsättningen trots att de inte har beslutats i den ordning som nu gäller för lagstiftning på det kyrkliga området.

Enligt andra meningen i punkt 2 kan sådana äldre författningar eller föreskrifter ändras eller upphävas endast efter beslut av riksdagen. Genom en hänvisning till 8 kap. 17% första meningen RF har nämligen den formella lagkraftens princip gjorts tillämplig på sådana bestämmelser.

I den utsträckning äldre bestämmelser i kyrkolag eller i annan leghör till den typ av lagstiftning som avses i första—tredje styckena i punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF, skall enligt tredje meningen de formkrav som gäller enligt dessa stycken iakttas även vid ändring eller upphävande. Det innebär att t. ex. lagen om svenska kyrkan — fastän den har beslutats före den 1 januari 1983 — bara får ändras eller upphävas i den ordning som gäller i fråga om stiftande av riksdagsordningens huvudbestämmelser och efter det att kyrkomötets yttrande har inhämtats. Vidare får nuvarande föreskrifter om medlemskap i svenska kyrkan ändras eller upphävas av riksdagen endast med samtycke av kyrkomötet.

Fjärde meningen innehåller en ny bestämmelse. Den tar sikte på sådan äldre lag som har trätt i kraft före den 1 januari 1983 och som reglerar ämnen vilka enligt punkt 10 övergångsbestämmelserna till RF kan delegeras till

• Sida 23
•  Original

Prop. 1984/85:36 ' 23

kyrkomötet. För ändring eller upphävande av sådan äldre lag gäller enligt fjärde meningen inte bestämmelserna i tredje meningen. Det innebär att t.ex. bestämmelserna i 1686 års kyrkolag om svenska kyrkans lära. om gudstjänster, om dop, om nattvard. om biskops- och prästvigning m. m. kan upphävas av riksdagen utan att de formkrav som gäller enligt första — tredje styckena i punkt 9 övergångsbestämmelserna till RF behöver iakttas. Som jag har anfört i den allmänna motiveringen (avsnitt 2.2.4) har kyrkan ett skydd för att nödvändiga bestämmelser kommer att finnas genom att kyrkomötet självt har kompetens att besluta om föreskrifterna.

Punkt 3

Punkt 3 rör bl. a. upphävande av äldre regeringsförfattningar. Ändringar- na innebär endast att hänvisningen till grundlagsreglerna om normgivning på det kyrkliga området har anpassats till den nya dispositionen av dessa regler.

Ikraftträdande

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1986. Detta bygger på att riksdagen fattar ett första beslut om grundlagsändring under 1984/85 års riksmöte och ett andra beslut snarast möjligt efter riksdagsvalet i september 1985.

5. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen ' föreslår riksdagen att i den ordning som anges i Skap. 155 regeringsformen anta förslaget till lag om ändring i regeringsformen.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt fram.

• Sida 24
•  Original

Prop. l984/85:36 24

Bilaga [

Arbetsgruppens sammanfattning av sina överväganden och förslag

Den kyrkomötesreform som beslutades år 1982 innebar att en ny ordning för normgivning på det kyrkliga omrädet infördes, att kyrkomötet fick en bredare förankring och en mera demokratisk uppbyggnad än tidigare samt att kyrkomötet fick ett permanent verkställande och beredande organ. svenska kyrkans centralstyrelse. När reformen skulle genomföras uppmärk- sammades vissa oklarheter och olösta problem. Det gäller centralstyrelsens statsrättsliga ställning, normgivningen på det kyrkliga området och vissa arbetsrättsliga frågor. De nu angivna frågorna har utretts av en arbetsgrupp inom regeringskansliet.

Som en riktlinje för arbetsgruppens arbete har gällt att de förslag som läggs fram skall utgå från principen att svenska kyrkan skall få så stor frihet som möjligt inom ramen för den politiska överenskommelse som låg till grund för kyrkomötesreformen. '

CentraLrtyrelsen blir förvaltningsmyndighet under kyrkomötet

Arbetsgruppen har tillgodosett centralstyrelsens önskemål om att den skall få ställning som förvaltningsmyndighet under kyrkomötet och lämnar förslag till lagteknisk lösning av en sådan ordning (2.2).

Förslaget innebär att det i grundlagsreglerna om svenska kyrkan, dvs. i övergångsbestämmelserna till regeringsformen (RF), införs en ny bestäm- melse om att det vid sidan av statliga förvaltningsmyndigheter under riksdagen och regeringen även kan finnas statliga förvaltningsmyndigheter under kyrkomötet. En förutsättning för att en myndighet skall få en sådan ställning är enligt förslaget att det i lag anges att myndigheten är en myndighet under kyrkomötet. Förslaget till ändringen i övergångsbestäm- melserna till RF kompletteras därför med ett förslag till ändring i lagen om svenska kyrkan, enligt vilket centralstyrelsen anges som en myndighet under kyrkomötet.

I konstitutionellt hänseende innebär centralstyrelsens ändrade ställning att regeringens direktivrätt för särskilda fall gentemot styrelsen försvinner. Vidare kan regeringen inte till styrelsen delegera sin direkt på 8 kap. 13 5 första stycket RF grundade kompetens att meddela föreskrifter. Regeringens grundlagsfästa befogenheter att tillsätta tjänster hos styrelsen försvinner också. Slutligen bortfaller också det grundlagsfästa kravet på svenskt medborgarskap för ledamöter av centralstyrelsen. I övrigt innebär ändringen inte inskränkningar i regeringens befogenheter. Den innebär inte heller-

• Sida 25
•  Original

Prop. 1984/85z36 25

någon utvidgning av kyrkomötets beslutsbefogenheter beträffande central- styrelsen.

Centra/styrelsen får själv tillsätta tjänster

I samband med centralstyrelsens ändrade ställning föreslår arbetsgruppen att det införs en ny föreskrift i lagen om kyrkomötet om att centralstyrelsen själv skall få tillsätta tjänster vid styrelsen (2.4.3). Vidare föreslås att det inrättas en ny myndighet under kyrkomötet, kyrkomötets besvärsnämnd, som skall pröva besvär över centralstyrelsens beslut om tillsättning av tjänster (2.5).

Regeringens normgivning begränsas

När det gäller normgivningen på det kyrkliga området föreslår arbetsgrup-

pen att reglerna i fråga om kyrkomötets kompetens att meddela föreskrifter om centralstyrelsen förtydligas. Förslaget innebär ingen ändring i sak i förhållande till vad som i dag gäller. utan endast att reglerna uttrycks klarare (3.2.2). Vidare föreslår arbetsgruppen att regeringens restkompetens beträf- fande centralstyrelsen begränsas genom att grundläggande föreskrifter om centralstyrelsens organisation — i likhet med t. ex. grundläggande föreskrifter om stiftsmyndigheter— beslutas av riksdagen i lagen om svenska kyrkan eller i annan lag efter yttrande av kyrkomötet (3.2.3). _ Några andra grundlagsändringar som begränsar regeringens normgiv- ningskompetens föreslås inte. Däremot förutsätter arbetsgruppen att rege- ringen utan särskild föreskrift i RF iakttar den återhållsamhet i fråga om att reglera centralstyrelsen som påkallas av hänsynen till svenska kyrkans önskemål att inom ramen för ett bevarat samband med staten få åtnjuta så stor självständighet som möjligt.

Nuvarande regeringsförfattningar gås igenom

De flesta regeringsförfattningar som reglerar den statliga verksamheten blir tillämpliga på centralstyrelsen även efter det att dess ställning har ändrats. Enligt arbetsgruppens mening bör strävandena att begränsa rege- ringens normgivning beträffande centralstyrelsen avse inte bara nya författ- ningar utan även redan beslutade regeringsförfattningar.

Ccntralstyrelsen bör så långt det är möjligt undantas från sådana författ- ningars tillämpningsområden. En förutsättning för att styrelsen skall kunna undantas från gällande författningar är emellertid att samtliga författningar gås igenom. I varje särskilt fall får sedan bedömas om en författning även i framtiden bör gälla centralstyrelsen. Arbetsgruppen föreslår att en sådan genomgång sker i nära samarbete med centralstyrelsen (3.3).

• Sida 26
•  Original

Prop. l984/85:36 26

Vissa andra grundlagsregler om normgivning ändras

När det gäller formerna för normgivning i övrigt föreslår arbetsgruppen ändringar i nuvarande regler i två olika avseenden. Det gäller för det första kyrkomötets möjligheter att vidaredelegera normgivning i vissa ämnen. Vidare gäller det frågan om formerna för upphävande av äldre lag som reglerar ämnen som kan delegeras till kyrkomötet.

. Normgivning i vissa internt kyrkliga ämnen delegeras vidare

Före ikraftträdandet av 1982 års reform kunde domkapitlen och kyrkorå- den fatta författningsbeslut eller författningsliknande beslut i vissa ämnen. t.ex. i fråga om kollekter och ordningen för vissa gudstjänster. De nya normgivningsreglerna innebär att föreskrifter i de ämnen som ligger inom kyrkomötets normgivningsområde inte kan delegeras vidare till domkapitlen och kyrkoråden. Det innebär i sin tur att beslut om föreskrifter i de aktuella ämnena endast kan fattas av kyrkomötet och i vissa fall av centralstyrelsen, även om föreskrifterna uteslutande avser ett visst stift eller en viss försam- ling. Arbetsgruppen föreslår därför att normgivningsreglerna ändras så att det blir möjligt för kyrkomötet att delegera normgivning i vissa internt kyrkliga ämnen till domkapitlen, de kyrkliga kommunerna och de kyrko- kommunala förvaltningsmyndigheterna (3.4.1).

0 Vissa äldre lagar föreslås kunna upphävas genom enkelt beslut av riksdagen

Vissa äldre lagar innehåller föreskrifter i ämnen som nu ligger inom kyrkomötets normgivningskompetens. Avsikten är att kyrkomötet med egna föreskrifter skall ersätta sådana äldre lagar. Med hänsyn till den s. k. formella lagkraftens princip måste riksdagen emellertid upphäva de föreskrifter som nu finns i lag. Enligt de nuvarande grundlagsreglerna kan äldre lag som reglerar ämnen inom kyrkomötets normgivningsområde upphävas endast genom föreskrifter i lagen om svenska kyrkan. Arbetsgruppen föreslår att detta onödiga formkrav av praktiska skäl tas bort genom att grundlagsregler- na ändras så att äldre lagar i de aktuella ämnena kan upphävas av riksdagen genom ett enkelt beslut (3.4.2).

• Sida 27
•  Original

Prop. 1984/85z36

27