Gränsskyddet

Som redan har framgått är en av utgångspunkterna för den livsmedelspolitiska reformen att gränsskyd- det skall behållas till dess att ett avtal med an— nat innehåll har slutits inom ramen för GATT—samar— betet.

Från konkurrenssynpunkt innebär detta att större krav måste ställas på väl fungerande marknader inom landet. I samband med avregleringen av livsmedels— området måste därför olika åtgärder för att värna konkurrensen vidtas. Detta medför att bl.a. den konkurrensvårdande verksamheten måste intensifie— ras. Detta berör givetvis arbetet inom NO och SPK. Kommittén har dessutom understrukit betydelsen av

• Sida 20
•  Original

att statens jordbruksnämnd tills vidare har en upp— gift i konkurrenshänseende inom nuvarande reglerade led. Detta motiveras bl.a. av nämndens kompetens på jordbruksområdet. Nämnden har i möjligheten att se— lektivt sänka gränsskyddet eller medge restitution av införselavgift vid import ett verksamt medel till sitt förfogande för att snabbt kunna påverka konkurrenssituationen. Den livsmedelspolitiska ar— betsgruppen har lyft fram denna möjlighet. Kommit— tén menar för sin del att det är viktigt att möj— ligheten att sänka gränsskyddet för enskilt fall verkligen används då konkurrensen efter en avreg— lering hotas på en marknad. Därvid är det av bety— delse att de som bevakar marknaden ägnar tillräck— lig uppmärksamhet åt dessa frågor.

Näringsidkarbegreppet

Kooperationen spelar en viktig roll inom livsme— delssektorn. Den finns företrädd dels i form av konsumentkooperationen och dels i form av lant— brukskooperationen. Den kooperativa samverkan inom ekonomiska föreningar har alltid haft som ett vik— tigt motiv att stärka små och svaga aktörers ställ— ning på en marknad. Genom att samverka i organise— rad form kan man uppnå en sådan position att andra aktörers marknadsmakt balanseras. Traditionellt sett har det därför inte funnits någon inneboende konflikt mellan konkurrenspolitiken, vilken ytterst syftar till att värna om medborgarnas dvs. konsu— mentkollektivets intressen, och samverkan i koope— rativa föreningar.

Diskussionen om näringsidkarbegreppet har i reali— teten att göra med KL:s tillämpning i praktiken,

• Sida 21
•  Original

särskilt i förhållande till näringsverksamhet i ko- operativa former. Framför allt har två frågor foku— serats:

1) föreningarnas interna arbete bl.a med s.k. mot— tagnings— och leveransplikt samt 2) krav från föreningarnas sida att kunna samverka inbördes på liknande sätt som kan ske inom en kon—

cern.

Kommitténs genomgång av näringsidkarbegreppet och tillämpningen av KL har skett mot bakgrund av ko— operationens stora betydelse i svenskt näringsliv. Kommittén har utgått från att kooperationen fort— sättningsvis kommer att ha stor betydelse. Men sam— tidigt har utgångspunkten varit att privat, offent— lig och kooperativ verksamhet skall ges likvärdiga villkor. Kommittén har markerat att den för sin del inte kan finna anledning till någon, ur konsument- intresset motiverad, konflikt mellan konkurrenslag—

stiftning och kooperativ samverkan inom ekonomiska föreningar. När det gäller tillämpningen av begrep— pet skadlig verkan i KL sker denna med utgångspunkt från förhållandena i varje enskilt fall. Vid fall av samverkan mellan föreningar anser kommittén att KL måste tillämpas i enlighet med nuvarande praxis eftersom dessa är självständiga affärsmässiga enhe— ter. Att godta sådan samverkan skulle i praktiken på det här området betyda monopol eller nästintill monopol inom stora delar av såväl insats—, primär—, och förädlingsledet.

När det å andra sidan gäller tillämpningen av ett förbud bör ställning tas generellt till vad som skall undantas. Det får då avgöras i vad mån sam- verkan mellan företag — enskilda, kooperativa eller andra — skall undantas från tillämpningen av förbu—

• Sida 22
•  Original

det. Till denna diskussion i förhållande till det av kommittén föreslagna provisoriska förbudet mot bl.a. marknadsdelning på jordbrukets område åter—

kommer vi närmare nedan.

Fusionskontrollen

Enligt kommitténs mening kommer NO:s arbete med prövning av företagsförvärv inom livsmedelssektorn att fr.o.m. ett riksdagsbeslut om en ny livsmedels— politik få ökad betydelse. Generellt vägledande vid ställningstagande till en eventuell fusion bör en— ligt förarbetena till KL vara situationen på den aktuella marknaden. Fusioner som medverkar till att starka aktörer balanseras bör få genomföras. Sam— manslagningar mellan stora föreningar som ger eller förstärker marknadsdominans på en som här skyddad hemmamarknad torde normalt innefatta skadlig verkan och föranleda ingripande av konkurrensmyndigheter—

na.

Kontrakt och säljbolag

Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har utgått från att dagens avsättningsgarantier och den regle— rade marknaden delvis kan ersättas med kontrakts— teckning mellan producent och råvaruhandlare (före— ning, slakteri m.m.). Kommittén har bl.a. påpekat att det från konkurrenssynpunkt är viktigt att kon— traktsteckningen inte tar sig sådana former att den "låser" marknaden.

Från producentkooperationens sida har framhållits att det måste finnas möjlighet att på nationell ni—

• Sida 23
•  Original

vå upprätthålla en gemensam organisation för för— säljning till utlandet av s.k. biologiska överskott (smör, mjölkpulver) och delar av djurkroppar vilka ej går att sälja i Sverige. Enligt kommitténs upp- fattning bör en sådan organisation uppfylla ett an- tal preciserade krav för att inte sådana effekter skall uppstå på svensk marknad som medför skadlig verkan i KL:s mening. Enligt kommittén bör följande gälla för att kooperationen skall ges möjlighet att bilda ett försäljningsföretag på nationell nivå:

1. det skall vara en självständig juridisk person, 2. företaget skall inte få verka för att utjämna pris eller lönsamhet i underliggande led och måste utesluta varje form av kvotering,

3. försäljningsaktiviteterna skall endast vara in— riktade mot export,

4. det skall stå varje näringsidkare fritt att bil— da konkurrerande bolag med samma inriktning och verksamhetsområde,

5. företaget skall inte ingå exklusivavtal med fö-

reningarna.

Kommittén ser helst att ett sådant nationellt för-

säljningsföretag bedrivs i aktiebolagets form.

Förbud mot marknadsdelning och visst annat samarbe— te på jordbrukets område

En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att inte särbehandla någon sektor eller före— tagsform inom näringslivet. På grund av uppdraget i direktiven att först behandla reglerade sektorer, däribland livsmedelssektorn, har vi haft att, utan

en generell analys av konkurrensutvecklingen i den

• Sida 24
•  Original

svenska ekonomin, lägga fram förslag som enligt di— rektiven ändock skall syfta till en ökad konkurrens

inom de reglerade sektorerna.

Mot den angivna bakgrunden har det inte varit möj— ligt att med generella ändringar i KL möta de kon— kurrenshinder som kommittén har bedömt som troliga efter en avreglering. Även om gränsskyddet som kom— mittén pekat på kan justeras från fall till fall kommer livsmedelssektorn i praktiken att vara är avskuren från internationell konkurrens under över— gångsperioden. Genom att den interna prisnivån kan förväntas sjunka efter en avreglering samtidigt som gränsskyddet generellt sett behålls på nuvarande nivå betyder detta ett ännu effektivare skydd än i dag.

Mot bakgrund av en analys av de medel som av mark— nadsaktörerna skulle kunna användas för att uppnå samma effekt som av den offentliga regleringen har kommittén funnit det nödvändigt att föreslå en pro— visorisk och i praktiken tidsbegränsad lagstiftning mot marknadsdelning och vissa andra former av sam— arbete på jordbrukets område. övervägandena för jordbrukssektorn tar sin utgångspunkt i den mycket speciella situation som kan uppstå då en sektor som varit föremål för en långvarig reglering skall av— regleras. Inom sektorn råder som redan beskrivits en stor dominans på flera delmarknader. Enskilda aktörer på marknaden kan i skydd av gränsskyddet och i kraft av sin dominerande ställning ersätta den offentliga regleringen på så sätt att man med olika instrument uppnår samma resultat som nu upp— står till följd av den offentliga regleringen. Om ett sådant förfaringssätt inte förhindras riskerar man att de avsedda effekterna av avregleringen inte

• Sida 25
•  Original

kan uppnås. Därmed föreligger bl.a. en väsentlig risk för att den effektivitetsvinst som bör ligga i

avregleringen inte når de enskilda konsumenterna.

Syftet med den provisoriska lagen på jordbruksområ— det är att den skall möta de inte önskvärda förfa— randen som skulle kunna vidtas efter en avreglering för att förhindra eller försvåra att de önskvärda effekterna av avregleringen uppnås. Målet bör vara att uppnå en generell behandling av förevarande problem. Resultatet av kommitténs fortsatta arbete bör — såvitt kommittén nu kan bedöma — bli att an— tingen inarbeta ett förbud mot marknadsdelning och de andra former av samarbete som den provisoriska lagen avser att träffa i KL eller att föreslå att reglerna upphävs. Hänsyn måste därvid tas till att särskilda förhållanden kan råda inom olika sektorer av näringslivet. Bedömningen av vilka medel som är nödvändiga för att effektivt möta konkurrenshinder bör även för sådana områden ske utifrån allmängil— tiga utgångSpunkter.

Som tidigare framhållits är livsmedelssektorn unik genom lantbrukskooperationens framgångsrika verk— samhet och starka ställning. Ett ställningstagande mot samverkan i form av marknadsdelning och annan prisutjämnande verksamhet avser att träffa samver- kan i gängse mening, ej endast kooperativ, utan samverkan som i konkurrensrättens mening innebär kartellbildning eller liknande förfaranden. Kommit— tén har, som redan framgått av diskussionen kring näringsidkarbegreppet, en positiv grundsyn när det gäller kooperativ samverkan. I fråga om förhållan— dena inom jordbrukssektorn efter en avreglering måste dock hänsyn tas till att dominerande aktörer

— av vilket slag det vara må- inte bör ges möjlig—

• Sida 26
•  Original

het att ersätta den offentliga regleringen.

Kommittén har enligt sina direktiv att i slutbetän— kandet ta ställning till om ytterligare förbud bör införas i KL. uttryckligen nämns förbud mot mark— nadsdelning och prissamarbete. I ett sådant samman— hang blir det nödvändigt att också ta ställning till undantag från sådana eventuella förbud bl.a. för kooperativ samverkan. Det är inte möjligt att mot bakgrund av de mycket speciella förhållanden som kan komma att råda inom jordbrukssektorn nu dra några slutsatser om hur kooperativ samverkan i det sammanhanget skall behandlas.

Om man effektivt skall kunna förhindra de nu be— skrivna förfarandena krävs enligt kommitténs be- dömning ett marknadsdelningsförbud som förhindrar såväl en uppdelning av marknader geografiskt som en kvotering av produktion, förädling eller försälj— ning men som också förhindrar andra överenskommel—

ser om en begränsning av produktion eller utbud.

Av kommitténs analys framgår vidare att ett sådant marknadsdelningsförbud inte är tillräckligt. Kom— mittén ser det som väsentligt att vinst— och för— lustutjämningar mellan primärföreningar inte kan förekomma. Lika skadligt som marknadsdelning är om man genom överenskommelser om en gemensam pris— sättning eller annorledes åstadkommer medel att finansiera inkomstöverföringar mellan självständiga primärföreningar när syftet är att uppnå prisutjäm— ning på råvaran eller att finansiera förluster av exportförsäljning. Sådana förfaranden måste därför också kunna förhindras. En komplettering av mark— nadsdelningsförbudet med ett förbud mot överenskom—

melser som innebär antingen en utjämning av priser—

• Sida 27
•  Original

na på råvaror inom landet eller en gemensam finan— siering av förluster vid exportförsäljning av råva—

ror är alltså nödvändig.

Undantag för primärföreningar

Kommittén anser att det varken är önskvärt eller

nödvändigt att samarbetet inom en primärförening

skall drabbas av de restriktioner som nu diskuteras för undvikande av ett privat övertagande av den of— fentliga regleringen. Snarare är det så att de be— skrivna förfarandena förutsätter ett gemensamt age— rande från flera aktörer på marknaden för att bli framgångsrika. Förfaranden inom en primärförening skall därför undantas från förbud av nu diskuterat slag. Samarbete av det slag som träffas av förbudet bör dock inte förekomma mellan föreningar. Kommit— tén anser att det är angeläget att primärförening— arna uppträder som konkurrenter till varandra på de olika marknader där de verkar. Ett sådant synsätt kan inte på något sätt anses strida mot förenings—

rättsliga grundprinciper.

Det föreslagna förbudet gäller inte förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen.

Kommittén anser att med stöd av denna regel kan samarbete som omfattar en mindre del än 25 % av den

nationella marknaden generellt undantas.

Generalklausulen

Förfaranden som inte drabbas av det av kommittén föreslagna straffbelagda förbudet men som likväl

innebär skadlig verkan från konkurrenssynpunkt får

• Sida 28
•  Original

liksom hittills angripas från fall till fall med stöd av generalklausulen i KL.

Stöd till jordbruket

En snabb anpassning till marknadskonforma regler inom jordbruksområdet kommer med nödvändighet att innebära påfrestningar för enskilda producenter då priserna sjunker. Det är i detta sammanhang viktigt att peka på de övergångsåtgärder i form av riktat stöd som föreslagits av den livsmedelspolitiska ar— betsgruppen. Man talar här bl.a. om temporärt in— komststöd, avvecklingsersättning och stöd till skuldsatta brukare. Enligt kommitténs uppfattning är sådant riktat stöd till de enskilda producenter en riktig väg för att undanröja negativa övergångs- effekter efter ett beslut om avreglering. Konkur— renshänsyn och regionalpolitiska överväganden kan motivera särskilt stöd till småskalig förädling.

Kommitténs fortsatta arbete beträffande konkurrens—

lagen

Målet för avregleringen på jordbruksområdet är att vinsterna av en övergång till fri konkurrens i pro- ducentledet till fullo kommer konsumenterna till del. Kraven på anpassning, flexibilitet och en ef- fektivare konkurrens vid en avreglering gäller där— för i lika hög grad även de delar av livsmedelsked— jan som i olika mån faller utanför jordbrukspris— regleringen, dvs. industri, distribution och han— del.

Industri, distribution och handel kännetecknas på

• Sida 29
•  Original

livsmedelsområdet av få aktörer. I vissa fall finns dessutom starka bindningar mellan olika handelsled. Möjligheterna att etablera konkurrenskraftiga al— ternativ som kan stå för en vitalisering och ett nytänkande är mot den bakgrunden begränsade. En alltför stark fokusering på konkurrensen mellan de stora kedjeföretagen kan hämma en ökad lokal kon— kurrens. Kommittén pekar mot bakgrund av dessa för— hållanden på flera områden där konkurrensen måste skärpas. Den kommande revideringen av konkurrens— lagstiftningen blir här en viktig del för att öka konkurrenstrycket i bl.a. livsmedelsindustri och livsmedelshandel. Det är av betydelse att i det fortsatta arbetet se till konkurrensen inom hela

livsmedelskedjan i ett sammanhang, något som inte

varit möjligt i detta betänkande.

För den enskilde konsumenten har livsmedelssektorn en mycket stor betydelse. Det är därför av vital betydelse från allmän synpunkt att konkurrensen in— om denna sektor fungerar väl. Det blir efter ett beslut om avreglering av särskild vikt att de kon— kurrensvårdande organen kan tillse att vinsterna av avregleringen verkligen kommer konsumenterna till del. Mot denna bakgrund avser kommittén att i det fortsatta arbetet överväga frågan om ett förbud mot olika former av prissamarbete som också kan komma

att omfatta de här förekommande cirkaprislistorna.

Etableringshinder

Inträdes— och etableringsfrågor spelar en central roll på en fungerande marknad. Om inträde och etab— lering på en marknad är fritt ökar den potentiella konkurrensen. Detta är i många fall tillräckligt

• Sida 30
•  Original

för att få till stånd en mer effektiv resursanvänd— ning. Det är också av stor betydelse att motverka informella etableringshinder. Flera informella hin— der kan komma att spela en central roll efter det att prisregleringen inom jordbrukets område slo—

pats.

Av särskild betydelse i detta sammanhang är upp— rätthållandet av en effektiv konkurrensvårdande verksamhet, hinder mot marknadsdominans och ett fortsatt handelspolitiskt samarbete i syfte att begränsa s.k. icke tariffära handelshinder såsom införselavgifter, antidumpingregler och importkvo— tering, direkt knutna till handelspolitiken. Det kan också vara fråga om tekniska handelshinder dvs. bl.a. livsmedelslagstiftning och s.k. fyto—sanitära regler (djurskydd m.m.).

I detta sammanhang har kommittén låtit SPK utföra en undersökning av kommunernas tillämpning av plan— och bygglagen (1987:10), PBL. SPK har där visat att den styrning och kontroll av handelns etableringar som kommunerna kan utöva inom ramen för det kommu— nala plan— och byggmonopolet även har konkurrensas— pekter. Det är sålunda ofrånkomligt att den kommu— nala planeringen och lovgivningen i sig är konkur— rensbegränsande eftersom den inte medger full etab— leringsfrihet. PBL, som trädde i kraft den 1 juli 1987, har dock inte — som ofta förmodats — ännu in— neburit någon avgörande förändring härvidlag. Det är en rad institutionella faktorer utanför den di— rekta planeringssfär som styrs av PBL som utgör grunden för att de stora kedjorna systematiskt gyn— nas i dessa sammanhang. Enligt kommitténs uppfatt— ning finns det skäl att mera lyfta fram konkurrens— frågorna i dessa sammanhang. Om det visar sig att

• Sida 31
•  Original

kommunerna inte beaktar konkurrensintresset vid sin planläggning kan det finnas skäl att tydligare mar— kera detta intresse genom att i PBL uttryckligen ta in intresset av konkurrens så att detta intresse kommer att ingå i den avvägning mellan olika all— männa intressen som skall göras enligt PBL. Av SPK:s analys har framgått att det ännu är för ti— digt att utvärdera hur PBL tillämpas. Kommittén an— ser emellertid att detta bör beaktas så snart en sådan utvärdering kan ske.

Blocken inom dagligvaruhandeln

En stor del av den offentliga diskussionen kring dagligvaruhandeln har kretsat kring de s.k. "block—

en" Vad som då avses är olika former av kopplingar mellan grossist och detaljist inom respektive block. Som exempel kan nämnas att ICA—stadgan före— skriver att ICA—köpmannen i största möjliga ut— sträckning skall täcka sitt varubehov från den distributionscentral inom vars område affären lig— ger. Köptroheten visar sig i praktiken genom att en genomsnittlig ICA—handlare täcker omkring 80 % av sitt varubehov via den egna grossisten. Konsument— föreningarna/konsumentbutikerna är formellt fria att göra sin inköp från vilken grossist de vill men av dagligvarorna som levereras till konsumbutikerna kommer omkring 90 % från den egna rörelsen. Den hembudsskyldighet på aktierna i butiksrörelsen som föreligger inom ICA och Detaljinvest är en annan bindning som knyter butiksinnehavaren till respek— tive kedja. Motsvarande bindning gäller för det fall det föreligger hyresavtal mellan butiksinneha— varen och regionföretaget/Detaljinvest. Till bilden

hör också de cirkaprislistor som utfärdas inom res—

• Sida 32
•  Original

pektive kedja. Enligt kommitténs uppfattning före— ligger här band mellan aktörer på marknaden som bl.a. får till följd att grossisterna endast i be— gränsad utsträckning konkurrerar med varandra vad gäller försäljningen till enskilda detaljhandelsfö— retag. Detta kan ha konsekvenser för prisbildningen och medverka till en högre prisnivå än vad som an—

nars skulle vara fallet.

NO har redan uppmärksammat vissa företeelser inom blocken som kan medföra oönskade konkurrensbegrän- sande effekter. Det är enligt kommitténs uppfatt— ning viktigt att åtgärder vidtas i avsikt att uppnå klarhet om vad som bör gälla för förhållandena inom blocken. Det bör övervägas om inte de av NO inledda förhandlingarna bör breddas. Syftet bör vara att definiera vad som kan karaktäriseras som skadliga bindningar och att uppnå en högre grad av konkur— rens och flexibilitet inom grossist— och detaljist— leden. Kommittén kommer att följa ärendet och vid behov återkomma till frågan i sitt huvudbetänkande.

Tillfälliga prisnedsättningar

Kommittén kommer att under det första halvåret 1990 behandla frågan om prisinformation till konsument och därvid ta ställning till de förändringar som kan behöva göras i marknadsföringslagen. I detta sammanhang kommer den form av tillfällig prisned— sättning som tagit sig uttryck i extrapriserna ock— så att övervägas. Då kommer också konkurrensaspek—

terna av extrapriserna att vägas in.

• Sida 33
•  Original

Konkurrensvårdande insatser

Efter en avreglering är stora insatser på det kon- kurrensvårdande området nödvändiga. Uppgifterna om- fattar förutom konkurrensövervakning och konkur— rensutredningar också ingripanden genom förhand— lingar och sanktioner. Insatser krävs framför allt under den s.k. övergångsperioden. Kommittén har dock pekat på att de konkurrensvårdande insatserna kan behöva intensifieras tämligen omgående i an— slutning till ett beslut om avreglering. En hand— lingsberedskap för detta måste finnas i berörda organisationer. Efter en avreglering anser kommit— tén det vara mycket angeläget att SPK noga följer

prisutvecklingen inom livsmedelssektorn.

Enligt vår uppfattning är det vidare angeläget att NO, SPK och JN samarbetar i syfte att koordinera insatserna och för att uppnå ett planerat och sam— fällt agerande. Allmänt utgår kommittén ifrån att avregleringen inom livsmedelsområdet kommer att frigöra administrativa resurser. De förstärkta in— satser som behövs för det konkurrensvårdande arbe— tet bör enligt kommittén kunna finansieras inom ra— men för de resurser som finns inom området. Kommit— tén går nu inte närmare in på enskilda myndigheters behov av resurser. Vi återkommer i stället till fördelningen av resurser i slutbetänkandet.

• Sida 34
•  Original

• Sida 35
•  Original

FÖRFATTNINGS FÖRSLAG

Förslag till

Lag om förbud mot marknadsdelning m.m. på jordbru— kets område

Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande

1 5 I fråga om varor som omfattas av lagen (1990: 000) om avgift vid införsel av jordbruksvaror gäl— ler utöver konkurrenslagen (1982:729) bestämmelser—

na i denna lag.

2 S Näringsidkare som verkar inom insamling eller efterföljande produktion eller förädling får inte, i den utsträckning som följer av andra och tredje styckena, beträffande varor som anges i 1 S

1. ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma säljled,

2. tillämpa ett gemensamt förfarande i samför— stånd med en annan näringsidkare i samma säljled, eller

3. utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma säljled i syfte att få till stånd en överens— kommelse eller ett gemensamt förfarande.

Förbudet i första stycket gäller om överenskommel— sen eller det gemensamma förfarandet 1. innebär en delning av insamling eller efter— följande produktion, förädling eller försäljning av

• Sida 36
•  Original

varor inom landet a) i kvoter b) på geografiska grund eller c) i fråga om kunder, eller 2. innebär någon annan begränsning av produktio—

nen eller utbudet av varorna inom landet.

Förbudet i första stycket gäller också om överens— kommelsen eller det gemensamma förfarandet 1. innebär en utjämning av priserna på råvaror

inom landet, eller

2. innebär en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning av råvaror.

3 5 Är jordbrukare eller andra liknande primärpro— ducenter sammanslutna i en ekonomisk förening (pri— märförening) gäller förbuden i 2 5 mot vissa förfa— randen mellan näringsidkare inte i fråga om verk—

samheten inom denna.

4 s Förbuden i 2 s gäller inte förfaranden som

1. endast i begränsad mån kan påverka konkurren— sen, eller

2. utgör ett led i åtagande att för annans räk—

ning sälja vara.

5 5 Den som bryter mot 2 S döms till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Är gär— ningen att anse som ringa skall inte dömas till an—

svar.

6 5 I fråga om undantag i övrigt, dispens från förbuden och handläggning skall 15—18, 24—25, 28—33

• Sida 37
•  Original

och 37—40 55 konkurrenslagen (1982:729) gälla i tillämpliga delar.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.

Om tillstånd enligt 16 S konkurrenslagen (1982:729) sökts före den 1 september 1991 för ett förfarande som står i strid mot denna lag men som inletts före lagens ikraftträdande omfattas det inte av denna lag så länge tillståndsprövningen pågår. Ansökan om sådant tillstånd kan prövas före lagens ikraftträd—

ande.

• Sida 38
•  Original

• Sida 39
•  Original

l. UTREDNINGENS DIREKTIV OCH METOD

1.1 Direktiven

I direktiven till kommittén (Dir 1989:12) anförde chefen för civildepartementet, statsrådet Bengt K.Å. Johansson bl.a. följande:

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att ut— reda hur konkurrenspolitiken ytterligare kan för— stärkas. Kommittén skall

— kartlägga hur konkurrensförhållandena har föränd— rats inom olika sektorer av ekonomin under de se— naste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhållandena har för att de centrala

ekonomisk—politiska målen skall kunna uppnås,

— med utgångspunkt i den genomförda analysen och uppmärksammade brister föreslå åtgärder som verk— samt kan bidra till en ökad konkurrens samt över— väga ändringar av konkurrenslagstiftningen,

— särskilt analysera konkurrensförhållandena inom reglerade sektorer och föreslå åtgärder som ökar konkurrensen och pröva om konkurrenslagstiftning— en i ökad utsträckning kan tillämpas inom dessa

sektorer,

• Sida 40
•  Original

— kartlägga och analysera konsumenternas möjlighe— ter att få en klar och entydig prisinformation och om det behövs överväga en lagreglering av

prisinformation till konsumenter,

— i sina förslag ta tillvara möjligheter till har—

monisering med EG:s konkurrenspolitk.

Tidsram

Kommitten bör presentera sina slutsatser och för— slag om åtgärder inom reglerade sektorer senast vid utgången av år 1989. Slutsatser och förslag om prisinformation till konsumenter bör presenteras senast den 1 juli 1990. Övriga slutsatser och för— slag om konkurrensförhållandena i ekonomin och om konkurrenslagstiftningen bör presenteras senast vid utgången av år 1990.

I frågan om prisinformation till konsumenter har jag samrått med statsrådet Wallström. I övrigt har

jag samrått med finansministern.

Konkurrensförhållandena i ekonomin

Den stabila internationella konjunkturen har till— sammans med ett gynnsamt konkurrensläge för svenskt näringsliv och ett starkt inhemskt efterfrågetryck medfört en i många avseenden god utveckling av den svenska ekonomin. Produktionen och investeringarna har ökat, sysselsättningen är hög och arbetslöshe— ten låg. Samtidigt har de finansiella obalanserna i

ekonomin minskat.

• Sida 41
•  Original

Sveriges ekonomi har således förstärkts på flera områden som är väsentliga för den framtida utveck— lingen. Bilden är dock inte genomgående positiv. Inflationen har varit snabbare än genomsnittet för övriga industriländer, sparkvoten är fortfarande låg och Sveriges affärer med omvärlden visar nega— tivt saldo.

Om det skall vara möjligt att upprätthålla tillväx— ten och sysselsättningen krävs en anpassning av pris— och löneökningarna till den nivå som gäller i vår omvärld. Vid fortsatt höga pris— och löneök— ningar kommer på sikt bytesbalansen att ytterligare försämras, förtroendet för vår växelkurspolitik att sjunka och trycket på räntorna att öka. Vi får en sämre investeringsutveckling, tillväxten minskar och arbetslösheten ökar.

En övergripande uppgift för den ekonomiska politi— ken är att bidra till ett högre välstånd för alla. En snabbare tillväxt av de samlade resurserna och ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser förbättrar möjligheterna att öka välståndet. Den ekonomiska politiken bör därför inriktas på åtgär- der som stimulerar utbudet och ökar tillväxten och utnyttjandet av resurserna.

Produktiviteten i Sverige har ökat långsamt under de senaste 15 åren. Särskilt anmärkningsvärt är de senaste årens svaga produktivitetsutveckling mot bakgrund av den kraftigt höjda investeringsnivån i näringslivet. Den svenska utvecklingen är inte unik sedd ur ett internationellt perspektiv. Den ger än— då anledning till oro och orsakssambanden bör utre—

das närmare. Det finns för närvarande inga tecken

• Sida 42
•  Original

på en bättre produktivitetsutveckling i framtiden.

Prisökningstakten i vissa delar av den svenska eko— nomin har under senare år varit betydligt högre än den genomsnittliga prisökningstakten. Detta har gällt de delar av ekonomin som är orienterade på hemmamarknaden och som saknar betydande inslag av utländsk konkurrens; särskilt de sektorer som om— fattas av regleringar och centralt förhandlade pri— ser, t.ex. livsmedels—, bygg—, bostads— och trans— portsektorerna. Under senare år har de avtalade lö— neökningarna tenderat att öka snabbare i de från utländsk konkurrens skyddade sektorerna än inom öv— riga. Kostnadsökningar inom dessa sektorer tenderar också att snabbt slå igenom på priserna.

Konkurrens mellan näringsidkare leder normalt till att resurserna utnyttjas effektivare och tvingar

företagen att pressa sina kostnader och priser.

Den ekonomiska politiken bör därför bidra till väl fungerande marknader för varor och tjänster och till att öka konkurrenstrycket i de delar av ekono—

min där konkurrensen är otillräcklig.

För att vidmakthålla och utveckla konkurrensen på en marknad är det vidare viktigt att nya företag lätt kan etableras. Härigenom kan mångfalden upp— rätthållas och en förnyelse ske av produktion och distribution. De hinder som kan finnas för etable— ring av företag bör på olika sätt minskas. En av de viktigaste åtgärderna är därvid att i möjligaste mån ta bort de regleringar av en marknad som kan förekomma. Men det kan även finnas andra hinder t.ex. vad gäller kapitalförsörjningen för nystar— tade företag och brister i informationen till des—

• Sida 43
•  Original

sa. Vidare kan kommunerna påverka konkurrensförut— sättningarna på olika områden t.ex. vad gäller etablering av företag.

Den senaste konkurrensutredningen (SOU 1978:9) ge— nomfördes för drygt tio år sedan. Sedan dess har den svenska ekonomins struktur genomgått mycket om- fattande förändringar. Bl.a. har koncentrationen på många marknader i Sverige ökat. Samtidigt har eko— nomin internationaliserats. Den pågående västeuro— peiska integrationen torde i än högre grad komma att påverka denna utveckling. Integrationen syftar till ett ökat handelsutbyte inom hela det västeuro— peiska området. Den svenska konkurrenspolitiken måste ske i beaktande av denna utveckling. Det in— nebär att en avvägning måste göras mellan behovet av koncentration och stordrift å ena sidan och öns— kemål om mångfald vad gäller antalet inhemska pro—

ducenter å andra sidan.

För att stärka konkurrensen i svensk ekonomi har under senare år vidtagits en rad åtgärder. Inom flera sektorer har betydande avregleringar genom— förts. Det gäller bl.a. kreditmarknaden och trans— portsektorn. Vissa offentliga monopol har lösts upp. På livsmedelsområdet har en parlamentarisk ar— betsgrupp (jfr prop. 1988/89:47) nyligen tillsatts med uppgift att till hösten 1989 presentera ett un— derlag till en ny livsmedelspolitik. Regleringen inom jordbruks— och livsmedelssektorn blir här fö— remål för analys. Regeringen har också tillkallat en särskild utredare med uppgift att göra en över— syn av prisregleringen på fisk m.m. (dir. 1988:68). Inom bostadsdepartementet har nyligen tillsatts en utredningsman (Departementsprotokoll Bo 1989-01—04) för att analysera boendekostnaderna.

• Sida 44
•  Original

Vidare har såväl näringsfrihetsombudsmannen (NO) som statens pris— och konkurrensverk (SPK) tillde— lats en mer offensiv, konkurrensfrämjande roll. SPK har fått en mer ändamålsenlig organisation i an— slutning till sin nya instruktion (SFS 1988:980) och skall mer aktivt främja konkurrensen inom såväl näringslivet som den offentliga sektorn. SPK skall bl.a. analysera hur offentliga regleringar påverkar

pris— och konkurrensförhållandena.

För att gå vidare på den inslagna vägen måste nu enligt min mening konkurrenspolitiken ytterligare förstärkas. Konkurrensfrågorna måste tillmätas en större betydelse. Vissa delsektorer inom den svens— ka ekonomin kan behöva avregleras, handelshinder kan behöva tas bort och konkurrens från utlandet uppmuntras samtidigt som möjligheterna att motverka inhemska konkurrensbegränsningar kan behöva för—

bättras.

Konkurrensfrämjande regler

Konkurrenslagen (1982:729) har enligt sin 1 5 till ändamål att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet genom åtgärder mot

skadliga konkurrensbegränsningar.

Enligt lagens s.k. generalklausul (2 5) ges mark— nadsdomstolen (MD) befogenhet att förhindra skadlig verkan inom landet av en konkurrensbegränsning. Med "skadlig verkan" avses att konkurrensbegränsningen på ett sätt som är otillbörligt från allmän syn— punkt påverkar prisbildningen, hämmar effektivite— ten inom näringslivet eller försvårar eller hindrar

• Sida 45
•  Original

annans näringsutövning.

Konkurrenslagen innehåller ett system med förhand— ling inför MD när skadlig verkan har konstaterats. Detta innebär att domstolen skall gå fram förhand— lingsvägen, om inte omständigheterna talar mot det— ta (4 S). De åtgärder som kan göras omedelbart tvingande för det enskilda företaget är av fyra slag (3 5).

För det första kan MD meddela näringsidkare förbud att tillämpa ett visst avtal, avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande eller att tillämpa väsentligen samma förfarande som det för— bjudna.

MD kan för det andra meddela näringsidkare åläggan— de att tillhandahålla en annan näringsidkare en viss vara, tjänst eller annan nyttighet på villkor som motvarar vad han erbjuder andra näringsidkare.

Det ges för det tredje befogenhet åt MD att meddela ett s.k. rättelseåläggande och för det fjärde att meddela ett prisåläggamde, dvs. MD kan ålägga en näringsidkare att inte överskrida ett visst högsta pris. Sådant åläggande skall gälla under viss tid, högst ett år.

Var och en av de uppräknade åtgärderna kan tillgri— pas ensam eller i förening med en eller flera av de övriga åtgärderna. Åtgärden kan förenas med vite (10 5).

Konkurrenslagen innehåller härutöver två straff— sanktionerade förbud; dels ett förbud mot s.k.

bruttopriser, dels ett förbud mot anbudskarteller.

• Sida 46
•  Original

Bruttoprisförbudet innebär bl.a. att en näringsid— kare inte får kräva av en annan näringsidkare i ett senare led att denne inte skall gå under ett visst pris. Förbudet mot anbudskarteller innebär att kon— kurrerande företag inte får träffa överenskommelse

om former och villkor vid anbudsgivning.

Konkurrenslagen ger vidare möjlighet att ingripa mot företagsförvärv (5—9 55). Lagen täcker förvärv av företag som driver verksamhet i Sverige. Som fö— retagsförvärv räknas också förvärv av aktier, andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Till företagsförvärv räknas vidare fusion. Kontrollen är inriktad på sådana företagsförvärv som ger förvär— varen en dominerande ställning på marknaden eller förstärker en redan dominerande ställning och som därmed leder till från allmän synpunkt skadliga verkningar. Prövningen av företagsförvärv är lagd på MD, efter ansökan av i första hand NO. MD skall försöka förhindra den skadliga verkan genom för— handling. I sista hand kan MD förbjuda ett förvärv. Beslutet om förbud blir gällande endast om rege— ringen fastställer det.

Marknadsregleringar

En rad områden i ekonomin är av olika skäl föremål för särskilda regleringar. Regleringarnas effekter på den ekonomiska utvecklingen i samhället kan an— tas ha avgörande betydelse för möjligheterna att uppnå ett effektivt och dynamiskt näringsliv. In— slagen av reglering är särskilt framträdande på livsmedels—, byggande—, boende— och transportområ-

dena.

• Sida 47
•  Original

Riksdagen fastställde år 1985 (prop. 1984/85:166, JoU 33, rskr. 393) riktlinjer för en samlad livs— medelspolitik. Det livsmedelspolitiska beslutet år 1985 kan sägas innehålla fem mål, nämligen ett pro— duktions— och beredskapsmål, ett konsumentmål, ett inkomstmål, ett regionalpolitiskt mål samt ett mil— jö— och resursmål. Det främsta medlet för att uppnå dessa svårförenliga mål är prisstödet till jordbru— ket.

Priserna på reglerade jordbruksprodukter bestäms efter överläggningar mellan företrädare för staten, producenter och konsumenter. Regleringens huvudme— del för att upprätthålla avsett prisstöd till jord— bruket är dels ett gränsskydd mot importkonkurrens, dels marknadsreglerande åtgärder inom landet, främst i form av lagring och export av överskott.

Prisstödet till jordbruket påverkar stora delar av livsmedelskedjan. En hög koncentrationsgrad inom såväl livsmedelsindustrin som handeln tillsammans med icke avsedda effekter av regleringen har med— fört betydande samhällsekonomiska kostnader. Mot bakgrund bl.a. av detta har den tidigare nämnda parlamentariska arbetsgruppen tillsatts. Syftet är att utarbeta en effektivare livsmedelspolitik som bättre än hittills uppfyller uppsatta mål.

Målet för samhällets bostadspolitik är att möjlig— göra för alla människor att skaffa sig goda bostä— der i goda bostadsmiljöer till rimliga kostnader. För att uppnå dessa mål finns även här ett omfat— tande regelsystem. Detta tar sikte bl.a. på markan— vändning, bebyggelseplanering och regler om byggna— ders utförande. Vidare finns ett statligt stödsys— tem för bostadslån och räntebidrag vid nyproduktion

• Sida 48
•  Original

av hus samt ombyggnadslån för äldre fastigheter. En ytterligare stödform för att uppnå rättvisa i boen— det är de statliga suventioner som lämnas i form av bostadsbidrag till särskilda grupper. En särskild förhandlingsordning bestämmer också prissättning på

hyresmarknaden.

Riksdagen beslutade våren 1988 om inriktningen av samhällets trafikpolitik inför 90—ta1et (prop. 1987/88:50, TU 13, rskr. 159). Den beslutade in— riktningen innebär att konsumenterna bör ha så stor valfrihet som möjligt vid utnyttjande av olika tra— fikmedel. Effektiv konkurrens mellan trafikutövare och transportsystem skall förenas med en ökad sam— verkan mellan olika transportmedel och trafikslag. Beslut om hur transporterna skall utföras bör en— ligt riktlinjerna fattas i så decentraliserade for-

mer som möjligt.

Riksdagens beslut innebar att viktiga steg togs mot en avreglering inom transportsektorn. Med verkan från den 1 januari 1989 avvecklades den s.k. be- hovsprövningen vid busslinjetrafik och den statliga taxefastställelsen slopades. Godstrafiken hade då redan avreglerats. Taxitrafiken avregleras fr.o.m. den 1 juli 1990, vilket innebär att föreskrifter om kommenderingsplaner och uppställningsplatser för— svinner, att taxesättningen blir fri och att vissa trafikbeslut decentraliseras. Efter det trafikpoli— tiska beslutet kvarstår emellertid vissa reglering—

ar på transportområdet bl.a. av flygtrafiken.

Prisinformation

Marknadsföringslagen (1975:1418) innehåller de

• Sida 49
•  Original

grundläggande bestämmelserna om bl.a. information till konsumenter vid marknadsföring av varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagens huvudkrav är att all marknadsföring skall vara vederhäftig och innehålla sådan information som har särskild bety— delse från konsumentsynpunkt. Enligt lagens 3 5 kan en näringsidkare åläggas att lämna viss information bl.a. om priset genom t.ex. märkning på varan eller i annonser eller andra framställningar. Lagen inne— håller inga närmare bestämmelser om vilken informa- tion som skall lämnas vid marknadsföring av varor

och tjänster.

Den närmare tillämpningen av marknadsföringslagen följer av riktlinjer för bl.a. marknadsföringen på olika områden som utfärdas av konsumentverket. Riktlinjer tas normalt fram efter överläggningar mellan konsumentverket och berörda företag eller branschorganisationer. I de fall en tillfredsstäl— lande överenskommelse inte kan träffas i ett en— skilt fall kan frågan hänskjutas till marknadsdom— stolen för prövning. Gränserna för lagens tillämp— ning dras därmed ytterst upp av den praxis som kom— mer till uttryck i marknadsdomstolens avgöranden.

Sanktionen enligt marknadsföringslagen (2 S) är normalt att marknadsdomstolen eller i vissa fall konsumentombudsmannen (KO) förbjuder näringsidkaren att vid vite fortsätta med den påtalade marknadsfö— ringen. I vissa fall kan ett åläggande att ge viss information meddelas. Lagen innehåller även vissa

straffsanktionerade förbudsbestämmelser (6—9 55).

Alltsedan marknadsföringslagen trädde i kraft i sin ursprungliga utformning är 1971 har frågor om klar och entydig prisinformation, presentation av för—

• Sida 50
•  Original

månserbjudanden, rabatterbjudanden och andra typer av prisaktiviteter intagit en central roll vid tillämpningen av lagen. Konsumentverket har efter förhandlingar med representanter för handeln utfär- dat riktlinjer (KOVFS 1982:1) för prisinformation till konsumenter vid marknadsföring av varor i de— taljhandeln. Riktlinjerna innehåller krav på pris— angivelser i bl.a. annonser och skyltfönster samt på varor. Vidare har utfärdats riktlinjer (KOVFS l977:1) för information till konsumenter vid till— fälliga prisaktiviteter för dagligvaror. Ett preju— dicerande beslut med krav att ange jämförpriser har avgivits av marknadsdomstolen. Med anledning av handelns ökade datorisering har en frivillig över— enskommelse träffats mellan konsumentverket och dagligvaruhandeln. Överenskommelsen innebär att den individuella prismärkningen skall behållas till dess att en för konsumenterna tillfredsställande prisinformation säkerställs. Avsteg från denna

överenskommelse har förekommit under senare tid.

Uppdraget Konkurrensförhållandena i den svenska ekonomin

Åtgärder som bidrar till att skärpa konkurrensen i den svenska ekonomin bör kunna medföra en förbätt— rad effektivitet och en högre produktivitetstill— växt. Samtidigt ger denna typ av åtgärder ett verk— samt bidrag till inflationsbekämpningen.

Kommittén bör mot bakgrund härav analysera konkur— rensförhållandenas betydelse för den ekonomiska ut— vecklingen. Kommittén bör som underlag för sin ana-

lys genomföra en studie av konkurrensförhållandena

• Sida 51
•  Original

i den svenska ekonomin i dag. Kommittén bör även kartlägga hur konkurrensförhållandena har föränd— rats inom olika sektorer i ekonomin under det sen— aste årtiondet. Kommittén bör särskilt kartlägga vilka förändringar som skett av koncentrationen på marknaden inom olika områden och analysera vilka effekter utvecklingen haft för konkurrensen och effektiviteten på respektive område. Stor vikt bör i denna studie tillmätas de förändringar i de in— ternationella konkurrensförhållandena som skett un— der senare år och som kan tänkas följa av den ökade ekonomiska integrationen i Västeuropa. Vidare bör kommittén i sitt arbete beakta de nya rön som fram— kommit inom den ekonomiska vetenskapen när det gäl— ler konkurrensförhållandenas betydelse för den eko— nomiska utvecklingen. Med utgångspunkt i analysen bör kommittén diskutera och föreslå åtgärder för att stimulera både inhemsk konkurrens och konkur— rens från utlandet.

Konkurrensfrämjande regler

Det kan enligt min mening ifrågasättas om konkur— renslagstiftningen i sin nuvarande utformning är tillräckligt effektiv. I den konkurrensutredning som gjordes i slutet av 1970—talet föreslogs en del åtgärder som dock inte genomfördes, t.ex. förbud mot s.k. horisontellt prissamarbete (samarbete mel— lan konkurrenter) och mot marknadsdelning. Erfaren— heterna från tillämpningen av konkurrenslagen är visserligen övervägande positiva, men de senaste årens utveckling har bl.a. på nu angivna punkter visat att möjligheter till åtgärder mot vissa kon— kurrensbegränsande beteenden måste övervägas på

nytt. Det finns därför enligt min mening anledning

• Sida 52
•  Original

att utvärdera om lagstiftarens intentioner upp— fyllts och vid behov föreslå ändringar i nuvarande regler. Detta kan t.ex. ske genom flera direkta förbudsbestämmelser i konkurrenslagen. Även de nu

gällande förbuden bör ses över.

Den svenska konkurrenslagen bygger huvudsakligen på den s.k. missbruksprincipen. I flera västeuropeiska länder bygger den nationella konkurrensrätten på en förbudsprincip. Romfördragets konkurrensregler om— fattar såväl förbuds— som missbruksbestämmelser. Inom EG—länderna har den varierande nationella kon— kurrenslagstiftningen hittills kunnat tillämpas pa— rallellt med den övernationella EG—rätten. Rege— ringen har tidigare uttalat att utvecklingen av EG:s inre marknad inte förutses leda till några speciella problem på konkurrensområdet som inte kan lösas inom ramen för nuvarande regelsystem och sam— arbetsformer (prop. 1987/88:66 s. 52—53 om Sverige och den västeuropeiska integrationen). Kommittén bör i sitt arbete överväga om utvecklingen inom EG kan antas ställa särskilda krav på den svenska kon- kurrenslagstiftningen. Kommittén bör i denna del följa det arbete som bedrivs inom regeringskansliet

avseende EG:s konkurrensregler.

Reglerna om företagsförvärv infördes som en nyhet i 1982 års konkurrenslag. I samband härmed diskutera— des ingående bl.a. vilka tidsgränser som skulle tillämpas vid prövning av enskilda ärenden. En ut— värdering av dessa regler förutsattes också (prop. 1981/82:165, NU 55 s. 18). Kommittén bör nu utvär— dera tillämpningen av tidsfristerna och lämna de förslag till ändringar som bedöms motiverade.

Kommittén bör mot bakgrund av de erfarenheter som

• Sida 53
•  Original

numera vunnits också i övrigt utvärdera hur konkur— renslagens regler om förvärvsprövning fungerat i praktisk tillämpning och om lagens syfte uppnåtts. Utvärderingen bör bl.a. avse hur det s.k. dominans- begreppet, dvs. att ett förvärv leder till eller förstärker en dominerande ställning, tillämpats. Om kommittén finner att reglerna behöver ändras bör förslag lämnas till sådan ändring. I samband med den förra konkurrensutredningen avvisades ett för— slag om möjlighet att bryta upp existerande före— tagskonstruktioner. Kommittén bör nu åter överväga möjligheten att påverka företagsstrukturen på om— råden med bristande konkurrens. Uppmärksamhet bör främst ägnas områden med monopol eller stark kon—

centration.

En viktig förutsättning för att med hjälp av kon— kurrenslagens bestämmelser kunna påverka marknaden i konkurrensfrämjande riktning är att handlägg— ningsordningen och sanktionssystemet är ändamåls— enligt och effektivt. Kommittén bör utvärdera nu- varande ordning och vid behov överväga om några ändringar av konkurrenslagen är motiverade i denna del. Jämförelser bör här göras med utländska rätts— system.

Marknadsregleringar

I flera studier har påvisats vissa negativa effek— ter av olika typer av marknadsregleringar. Slutsat— serna är genomgående att alltför omfattande ingrepp i konkurrens och fri prisbildning lätt leder till en stel företagsstruktur och att drivkraften att hålla kostnaderna och priserna nere inte blir till—

räckligt stark. Regleringarnas betydelse för och

• Sida 54
•  Original

inverkan på den ekonomiska utvecklingen i stort har också uppmärksammats allt mer. Det är därför ange— läghet att behovet av en reglering kontinuerligt analyseras och att denna inte ges en större omfatt— ning än vad skyddsintresset kräver. Regleringen bör vidare utformas på ett sätt som så långt möjligt

främjar fri konkurrens och fri prisbildning.

Kommittén bör kartlägga i vilken utsträckning den nuvarande konkurrenslagstiftningen har tillämpats på de områden som är föremål för särskilda regle— ringar. Kommittén bör vidare undersöka hur konkur— rensfrågorna kan få en större betydelse på de sek— torer där särskilda offentliga regleringar gäller. Kommittén bör även överväga om konkurrenslagstift- ningen kan tillämpas i högre grad på dessa områden och hur en sådan tillämpning i så fall bör ske. Kommitténs överväganden bör avse livsmedels-,

bygg-, bostads- och transportsektorerna.

Inom livsmedelsområdet har problemen belysts i fle— ra utredningar. Senast kartlades och analyserades de kraftiga kostnads— och prisökningarna på livsme- delsområdet av 1986 års livsmedelsutredning. Resul— taten presenterades i betänkandet Livsmedelspriser och livsmedelskvalitet (SOU 1987:44). Utredningen föreslog olika åtgärder för att öka konkurrens- trycket i livsmedelssektorn och därigenom motverka

kostnadsökningarna.

Kommittén bör överväga vilka möjligheter det finns att i enlighet med livsmedelsutredningens förslag till åtgärder öka konkurrenstrycket inom livsme- delssektorn, bl.a. genom ökad importkonkurrens, ge— nom stöd till nyetablering och småskalig produktion

inom livsmedelssektorn och genom att öka antalet

• Sida 55
•  Original

fria aktörer på livsmedelsmarknaden. Industri— och handelsleden bör särskilt uppmärksammas. Arbetet bör ske i nära kontakt med den parlamentariska ar- betsgrupp som jordbruksministern tillsatt med upp— gift att lämna förslag till ny livsmedelspolitik från år 1990. Regleringen inom jordbruks— och livs— medelssektorn kommer här särskilt att analyseras. Av stor betydelse är vilka effekter en avreglering i primärledet kan väntas få för efterföljande led.

Därefter gick departementschefen in på frågor om bygg/bostadssektorn, transportområdet och prisin— formation till vilka frågor kommittén återkommer i

särskilda delbetänkanden.

Departementschefen avslutade:

övrigt

Det bör stå kommittén fritt att ta upp också andra närliggande frågor på konkurrens— och marknadsfö- ringsområdet om omständigheterna skulle motivera detta.

Kommittén skall beakta innehållet i regeringens allmänna kommittédirektiv (dir. 1984z5) till samt- liga kommittéer och särskilda utredare angående ut- redningsförslagens inriktning. Kommittén skall ock— så beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående EG—aspekter i utred— ningsverksamheten (dir. 1988z43).

• Sida 56
•  Original

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört, hemstäl— ler jag att regeringen bemyndigar chefen för civil— departementet

att tillkalla en kommitté med högst fem ledamöter - omfattad av kommittéförordningen (1976:1l9) — med uppdrag att utreda hur konkurrenspolitiken ytterli- gare kan förstärkas,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare

och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens övervä— ganden och bifaller hans hemställan.

1.2 Metod

Kommitténs arbete har bedrivits skyndsamt. Detta har inverkat på vår arbetsmetodik. Grundmaterialet har, förutom nödvändiga uppdateringar och egna un— dersökningar, hämtats från tidigare utredningar un— der l980-talet samt från tillgängligt utrednings—

och forskningsmaterial inom området.

• Sida 57
•  Original

Till kommittén har knutits en referensgrupp med fö— reträdare för olika intressen. Referensgruppen har löpande följt kommitténs arbete och haft möjlighet att ge synpunkter på komplettering av texter och bakgrundsdata. Därutöver har kommittén tagit del av

ett flertal brev från olika intressenter.

En utgångspunkt för arbetet har varit att påvisa såväl existerande som möjlig konkurrensbegränsning. När man skall bedöma behovet av en skärpt konkur- renslagstiftning räcker det inte med att se till existerande problem. Det är också av stor betydelse att blicka framåt, utgående från dagens situation, och ta ställning till om ett scenario med begränsad konkurrens och omfattande skadlig verkan för kon— sumenterna kan mötas med existerande lagstiftning och administrativa resurser. Inte minst gäller att bedöma hur man skall möta en situation med en allt- mer internationaliserad marknad och en tendens mot storskalighet, koncentration och centralisering av produktionsresurser.

Utredningen har därför valt att skilja mellan 1) dagens situation och 2) möjlig konkurrensbegräns- ning i framtiden (främst efter en avreglering). Det senare gäller såväl inom nuvarande reglerat som oreglerat led inom livsmedelskedjan. En annan vik- tig utgångspunkt har varit bedömningen av eventu— ella hinder för en mer effektiv resursfördelning och marknadsmässig prisbildning utanför de i dag reglerade leden. Tanken är att en mer effektiv kon— kurrens kan medverka till att vinsterna av en reg— lering når fram till konsumenten.

I ett framtidsperspektiv har vi också ansett det

• Sida 58
•  Original

nödvändigt att betrakta de krav som kan ställas vid en ökad integration mellan EFTA och EG i EES efter år 1992. Integrationen kräver bl.a. att frågan om val mellan missbruks— och förbudsprincipen noga öv—

ervägs.

• Sida 59
•  Original

2. VARFÖR ÄR KONKURRENSPOLITIKEN VIKTIG?

Under större delen av 1980-talet har prisöknings- takten i Sverige varit snabbare för livsmedel än för övriga varor och tjänster. Vid en internatio- nell jämförelse kan vi konstatera att bilden i Västeuropa är att priserna på livsmedel stiger långsammare än den genomsnittliga inflationstakten.

Sverige är unikt i detta avseende.

Konkurrenslagstiftningen och samhällets konkurrens— politik är till för att skydda i första hand kon— sumenten mot olika former av missbruk av en stark ställning på marknaden. Detta är en del av samhäl- lets medel för att tillvarata konsumentens intresse av varor med hög kvalitet och rimliga priser. Andra viktiga medel utgörs av marknadsförings— och livs— medelslagstiftning.

I botten för alla diskussioner kring ökad konkur- rens och ingripande från samhällets sida ligger tanken att väl fungerande marknader är en förut— sättning för att konsumenternas önskemål skall kun- na vidarebefordras till producenten. I detta avse- ende finns ett starkt samspel mellan marknadsfö— rings- och konkurrenslagstiftning. För att en mark— nad skall kunna fungera effektivt krävs i flertalet fall såväl en fungerande konkurrens som informerade

konsumenter.

Samhällets konkurrenspolitik syftar bl.a. till att

• Sida 60
•  Original

ge stöd åt de svaga aktörernas ställning på markna- den. Konkurrenspolitiken syftar också till att ska— pa fungerande marknader. Den skall medverka, genom att förbättra marknaders funktionssätt och begränsa olika former av konkurrensbegränsning, till en ef— fektiv resursfördelning som i sin tur medför en förbättrad produktivitetstillväxt och en bättre ba—

lans i samhällsekonomin.

Dessa centrala motiv bakom konkurrenspolitiken lig— ger till grund för behandlingen av livsmedelssek—

torn i det följande.

2.1 Produktivitets— och inflationsproblem

Det alltmer ökade intresset för konkurrens och kon— kurrensfrämjande åtgärder - ett intresse som mani- festeras bl.a. i vårt utredningsuppdrag — får ses mot bakgrund av främst två slags strukturella prob—

lem i den svenska ekonomin.

Det första av dessa problem gäller produktivitets— tillväxten i näringslivet. Oavsett om man utgår från enkla mått av typen produktion per arbetad timme, eller söker mäta s.k. total faktorprodukti- vitet där också kapitalanvändning beaktas, pekar alla beräkningar på att produktivitetstillväxten försvagats de senaste 15—20 åren. Tendensen är den— samma i de flesta industriländer, men de allra se- naste åren tycks den vara mer markerad i Sverige än på andra håll.

Det finns mätproblem och tolkningssvårigheter, som gör att man tills vidare måste vara försiktig med

slutsatser om "produktivitetskrisen" och dess orsa—

• Sida 61
•  Original

ker. Mycket synes dock tala för att produktivitets— tillväxten varit särskilt svag på områden som är skyddade från utlandskonkurrens, och där etable— ringshindren är höga också för inhemska företag. Det finns starka skäl att granska hur marknaden och de institutionella förhållandena i övrigt i den s.k. skyddade sektorn av svenskt näringsliv, när man söker efter faktorer som hämmar produktivitets— tillväxten. Likartade problem aktualiseras i den del av produktionen som bedrivs inom den offentliga sektorn, även om produktivitetsutvecklingen där är ännu svårare att fånga i statistiska mått. Utred— ningsuppdraget avser emellertid i första hand för—

hållandena i det privata näringslivet.

I direktiven framhålls också som ett andra problem den höga inflationstakten i Sverige som ett hot mot tillväxt och sysselsättning. Fortsatt höga pris— och löneökningar kommer att medföra att betalnings— balans och växelkursstabilitet utsätts för påfrest— ningar, som tvingar fram åtstramning bl.a. via hög— re ränteläge. Investerings— och produktionstillväx— ten försvagas, kapacitetsutnyttjandet sjunker och arbetslösheten ökar.

De ekonomisk-politiska åtgärder, som krävs för att förhindra att detta scenario blir verklighet, hör hemma främst på det makroekonomiska området, dvs. inom finans- och penningpolitiken. Men en ökad an- passningsförmåga på olika marknader kan också för- bättra ekonomins funktionssätt, sett från stabili- seringspolitisk synpunkt. Pris— och lönebildningen i den skyddade sektorn — och inte minst på områden med starka regleringsinslag — uppvisar stelheter, som till stor del förklaras av att den inte utsätts för impulser och tryck utifrån. Prisstegringstakten

• Sida 62
•  Original

i denna del av ekonomin förefaller också under se— nare år ha varit högre än på andra jämförbara områ-

den.

Huvudfrågorna i en undersökning av konkurrensens funktion, och av etableringshinder och regleringar, måste således gälla inverkan på resursanvändning, produktivitet och prisbildning. I de följande ka- pitlen skall dessa frågor belysas med en genomgång av de olika leden och branscherna inom livsmedels-

kedjan.

2.2 Konkurrensens roll

Resurshushållningen i Sverige är till största delen byggd på decentraliserat beslutsfattande med mark- nadsprisbildning som informatinssystem och samman— hållande mekanism. Motiv för att välja marknadsme— kanismen i stället för mer centraliserade styrsys— tem (planhushållning) har varit bedömningen att det förra alternativet i praktiken är överlägset från samhällsekonomisk effektivitetssynpunkt.

Grundprincipen för marknadshushållning kan sägas vara att det är de enskilda hushållen — i egenskap av konsumenter, arbetstagare och kapitalägare — som skall styra resursanvändning och produktion genom sina individuella beslut om varukonsumtion, boende— form, arbetstid, yrkesutbildning/yrkesval osv. Om produktionsinriktningen och användningen av produk— tionsresurser styrs via en väl fungerande marknads- mekanism, blir resursallokeringen effektiv. Produk— tionsresultatet, värderat utifrån hushållens betal- ningsvilja vid rådande inkomstfördelning, maximer—

as. Den ekonomiska politikens uppgifter kan under

• Sida 63
•  Original

sådana förhållanden begränsas till stabiliserings— och fördelningspolitik, och man bör sträva efter att nå målen på dessa områden med så liten inverkan

som möjlighet på marknadernas funktionsrätt.

Denna idealbild av marknadshushållningen väcker rimligen en del frågor. Vad är den precisa innebör— den av begreppet "en väl fungerande marknadsmeka— nism", och kan en sådan mekanism faktiskt åstad— kommas och upprätthållas? Det finns en stor litte— ratur om begränsningar i marknadsmekanismens verk— ningsförmåga (s.k. marknadsbrister eller marknads- misslyckanden) och om motiv för statliga ingrepp i marknadens funktion (allokeringspolitik). Vi ska komma in på dessa frågor i den senare diskussionen av motiven för existerande regleringar och av olika slags avvägningsproblem. Ett näraliggande exempel på marknadsbrister är odelbarheter i produktionen, som skapar s.k. naturliga monopol på en del mark— nader. Ett annat är hushållens bristande tillgång på, och förmåga att tillgodogöra sig, information om varors och tjänsters egenskaper. Här finns hu— vudmotivet för kvalitetsreglering och/eller aukto- risationsprövning på många områden, t.ex. livsme-

del, bostäder och finansiella tjänster.

En nödvändig förutsättning för att marknadshus— hållning ska kunna ge samhällsekonomisk effekti— vitet är att konkurrens existerar på marknaderna. När marknader domineras av en enda säljare (eller av en enda köpare) uppkommer ett slags partiell planhushållning, oftast med monopolföretagets vinst, eller dess storlek eller trygga fortbestånd, som styrande motiv i planeringen. Marknadens infor— merande och kostnadskontrollerande funktioner sätts

då ur spel i viktiga avseenden. Produktionsinrikt—

• Sida 64
•  Original

ningen blir ineffektiv och priserna på en del mark—

nader sätts högre än vad kostnaderna motiverar.

Stora aktörer på olika marknader har starka motiv att söka begränsa konkurrensen och uppnå monopolis— tisk kontroll. Konkurrensen är alltid hotad, sär— skilt på områden där teknologin inom produktion, produktutveckling eller marknadsföring gynnar stora enheter. Utgår man från de gängse måtten på säljar— koncentration råder knappast tvivel om att koncent— rationsgraden på senare tid har ökat på de flesta varuområden — oavsett om man betraktar den svenska marknaden enbart eller Västeuropa som helhet. Inte minst under de allra senaste åren har fusionsakti— viteten i Västeuropa varit utomordentligt livlig. Fåtalskonkurrens (oligopol) i olika varianter är en mycket vanlig marknadsform, även då hänsyn tas till konkurrens mellan säljare från olika länder, och konkurrensbegränsande samarbete är vanligt på många

områden.

En huvudfråga i andra delar av utredningens arbete är i vad mån statlig (eller mellanstatlig) konkur— renspolitik och lagstiftning kan bidra till att hålla konkurrensen vid liv. Här gäller frågorna snarare:

dels vilka naturliga korrektiv eller motkrafter

till monopolisering som existerar inom marknads— systemet självt,

dels om sådana korrektiv i sin tur motverkas, eller

t.o.m. förstörs på en del områden, genom existensen

av statliga regleringar.

En av de viktigaste frågorna på det här området är om det finns en av potentiell konkurrens från nya säljare, från nya tekniska lösningar och nya pro—

• Sida 65
•  Original

dukter. Möjligheterna att etablera sig på marknaden och att "utmana" existerande företag och produkter spelar en huvudroll i de teorier om s.k. contestab— le markets, som nu dominerar diskussionen av olika marknaders effektivitet. Det är således inte anta— let för tillfället aktiva köpare och säljare, eller storleksfördelningen dem emellan, som då anses mest betydelsefullt, utan i stället de hot om ny konkur—

rens som aktörerna är utsatta för.

Att förväntningar eller hot om nyetablering och hårdnande konkurrens utlöser produktivitetshöjande aktiviteter inom företagen kan observeras inte minst under perioder med snabb handelsliberalise— ring. Det kan knappast heller råda tvivel om att etableringsmöjligheter och potentiell konkurrens i en del fall motverkas genom statlig politik som skapar en skyddad position för existerande företag och produkter. Det gäller inte bara om tullar och s.k. icke-tariffära handelshinder utan också om vissa interna regleringar. Regleringarnas etable— ringshämmande verkan är ett huvudtema i den följ- ande diskussionen, som emellertid också gäller i vad mån regleringar kan försvaga drivkrafterna för konkurrens (t.ex. med priset) mellan existerande företag på marknaden.

2.3 Etablerings— och konkurrenshinder

Det finns ett antal egenskaper hos marknaderna för varor och tjänster i moderna industriländer, som hämmar marknadsinträde och potentiell konkurrens. Frågor om sådana etableringshinder och deras be— tydelse för marknadernas funktionsduglighet har ut— retts på många håll, inte minst i amerikansk kon—

• Sida 66
•  Original

kurrenslitteratur. En klassisk studie på området är J S Bains "Barriers to New Competition" (1956). Et— ableringshindren kan klassificeras på olika sätt, men följande uppräkning täcker troligen de mest be—

tydelsefulla faktorerna:

(a) Existensen av stordriftsfördelar i vid mening — i produktutvecklings—, tillverknings— eller mark- nadsföringsleden — innebär ofta att det "finns plats" för bara en eller några få säljare på mark— naden. En lönsam nyetablering kan då åstadkommas endast om det nya företaget kan sätta in stora re— surser i inledningsskedet för att erövra en stor marknadsandel. Sådana satsningar betraktas som riskfyllda, och de företag som tidigt kommit in på marknaden får en delvis skyddad position.

(b) De etablerade företagens position kan stärkas genom kontroll över strategiska resurser. Dit hör specifik teknologi (skyddad t.ex. genom patent), viktiga insatsvaror och distributionskanaler för de färdiga produkterna. Investeringar i s.k. fasta förbindelser med leverantörer och med återförsäl- jare eller andra kunder kan vara ett viktigt medel att skydda den egna marknadspositionen mot poten—

tiell konkurrens.

(c) Ofullständig information och osäkerhet hos kö— pare (kanske särskilt bland hushållen) kan göra dessa benägna att välja välkända varumärken framför nya, oprövade produkter. Det är ofta svårt för ny- komlingar att övervinna sådana informationsbarri- ärer. Dessa gör det i vart fall nödvändigt att sät- ta in stora investeringar i introduktionsreklam o.d. för att göra produkterna kända och få plats

för dem hos återförsäljare.

• Sida 67
•  Original

Uppräkningen illustrerar inte minst det faktum att tillgång till stora tekniska och finansiella resur— ser ofta är en nödvändig förutsättning för fram— gångsrik etablering, inte minst på marknader för konsumentvaror. Det medför att utländska storföre- tag, som redan producerar likartade produkter, i många fall utgör det enda reella etableringshotet för säljare med dominerande ställning på t.ex. svenska varumarknader. Genom att lansera produkter, som redan säljs utomlands, med hjälp av storskalig marknadsföring kan sådana utländska konkurrenter tänkas snabbt få betydande marknadsandelar i Sveri— ge. Redan hotet från dessa potentiella konkurrenter kan ha välgörande inverkan på pris—, kostnads— och

produktutvecklingen.

En nödvändig förutsättning för att potentiell (el— ler faktiskt utövad) konkurrens från utlandet skall fylla denna effektivitetsfrämjande uppgift är na— turligtvis att hinder inte ställs upp för importen. Bland konkurrensbegränsande ingrepp från statens sida är tullar och andra handelshinder de mest väl— kända och kanske de mest betydelsefulla. Tullar försvagar utländska säljares möjligheter att pris- konkurrera, medan icke—tariffära handelshinder helt kan utestänga dem från den inhemska marknaden.

Under senare år har tullarna förlorat i betydelse, medan däremot de icke—tariffära hindren blivit den viktigaste begränsande faktorn för en utvidgad fri— handel. Dessa hinder är av mångskiftande slag. En del har formen av specifika produktkrav, som gör det nödvändigt för utländska säljare att anpassa sina produkter och därigenom gör det svårare för dem att ta sig in på marknaden. Det är ofta svårt

• Sida 68
•  Original

att avgöra om sådana "kvalitetsregleringar" — t.ex. i fråga om livsmedel — är baserade på reella säker— hets- och miljööverväganden, eller om de främst har

ett protektionistiskt syfte.

Som framhölls under (b) ovan skyddas de etablerade företagen ofta mot konkurrens utifrån genom att de har kontroll över resurser, som är betydelsefulla för produktutveckling, tillverkning eller marknads- föring. Om man vill begränsa den konkurrens— och effektivitetshämmande inverkan från sådana etable— ringshinder, är det nödvändigt att överväga flera ganska olikartade inslag i existerande lagstift— ning. Ett exempel är lagar rörande patent och varu— märken, som är avsedda att stimulera vissa typer av investeringar i företagen, men som också genom sin utformning kan ge skadliga effekter på konkurrens— en. Ett annat är reglerna för tilldelning av mark, exempelvis till detaljhandelsföretag i nya bostads- områden, inom ramen för den kommunala planeringen. En benägenhet att gynna stora, väletablerade aktö— rer kan här utgöra ett mycket verkningsfullt hinder mot nyetablering och konservera en ineffektiv branschstruktur. Ett tredje exempel är utformningen av konkurrenslagstiftningen då det gäller leverans- vägran och liknande förfaranden från existerande storföretags sida, vilka kan utgöra ett viktigt me— del för dessa företag antingen att skydda sig eller sina kunder mot ny konkurrens, såväl i tillverk— nings— som i distributionsleden. Med hänsyn till etableringsfrihetens och den potentiella konkur— rensens avgörande betydelse för marknadshushåll— ningens effektivitet, måste kontroll av detta slags konkurrensbegränsande åtgärder ses som en av kon- kurrenslagstiftningens viktigaste uppgifter.

• Sida 69
•  Original

Vi har i detta avsnitt ägnat intresset huvudsakli— gen åt frågor om potentiell konkurrens och etable— ringshinder. Det bör emellertid understrykas att statliga regleringar och subventionssystem har be- tydelse också för konkurrensens styrka och inrikt— ning inom den grupp av företag, som faktiskt är verksamma på marknaden. Det kan finnas kontrollsys— tem som är så utformade att de skapar trögheter och bromsar upp produktutvecklingen inom företagen, el- ler som innebär så stora fasta kostnader att mindre och medelstora företag missgynnas. Det är av störs— ta vikt att reglerings— och stödsystem, som av oli— ka skäl bedöms vara oundgängliga på olika områden, kan utformas så att marknadernas funktion som in- formationsförmedlare och styrmekanism för hushållen störs så litet som möjligt. Det är detta problem som huvuddelen av resonemangen i betänkandet skall handla om.

2.4 Regleringar och konkurrenslagstiftning

Konkurrenslagen (KL) ger uttryck för ett allmänt önskemål att främja konkurrensen inom näringslivet. Lagen innefattar med andra ord den allmänna mark- nadslagstiftningen på konkurrensområdet men den tvingas vika för de särregleringar som införts på vissa områden. Särregleringar behöver inte nödvän- digtvis ha formen av en särskild lag eller annan författning. Det kan räcka med att ett särskilt regleringsmönster har trängt igenom och erkänts av statsmakterna. KL:s tillämpningsområde begränsas alltså i realiteten av särregleringarna. Det rör sig om en elastisk och över tiden föränderlig be— gränsning av KL:s räckvidd. Införs en ny särregle- ring, som innefattar konkurrensbegränsande regler

• Sida 70
•  Original

om t.ex. marknadsinträde eller prissättning, in— skränks i motsvarande mån möjligheterna att till- lämpa KL.

slopas däremot en tidigare gällande särreglering av motsvarande slag vidgas automatiskt KL:s räckvidd. I propositionen med förslag till KL (prop. 1989/82: 165, s. 185 ff.) uttalade departementschefen föl— jande.

Jag delar det synsättet att tillämpningsområ— det för en konkurrenslagstiftning i realiteten bör vara begränsat av särregleringar som är ett uttryck för samhällets syn på hur verksam- heten bör bedrivas på ett visst område. På denna punkt rör det som om en elastisk och över tiden föränderlig begränsning som bör gälla också i fråga om tillämpningen av miss— bruksbestämmelsen i den nya KL.

Klarast framträder detta förhållande då sär— regleringen är inrymd i en lag eller annan författning. Ett konkurrensbegränsande bete— ende som är konformt med statsmakternas tving— ande normgivning kan inte bedömas vara otill— börligt från allmän synpunkt. Men också utan att beteendet kan förklaras av en sådan norm— givning kan slutsatsen ibland vara densamma. Ett exempel som har nämnts är riktlinjer som riksdagen har antagit för politiken på ett visst område. Man kan sammanfatta detta så att staten genom att anbefalla beteendena har ta— git över ansvaret för deras förenlighet med det allmännas intressen. Uppenbarligen saknas då fog att använda de former för samhällsin— gripanden på missbruksområdet som den nya KL inrymmer.

Vad jag nu har anfört tecknar en viktig prin- cip för rättstillämpningen. Den beskrivna si— tuationen framstår dock som starkt förenklad när man jämför med de praktiska problem som kan möta våra konkurrensvårdande myndigheter.

Vid sidan av tvingande normgivning förekommer till en början andra former av påverkan från offentliga organs sida gentemot näringslivet. Här rör man sig alltså på frivillighetens plan. Det är enligt min mening ingalunda givet

• Sida 71
•  Original

att varje sådan form måste ursäkta konkurrens— begränsande beteenden som sluter an därtill. Så kan visserligen vara fallet när myndighe— terna i denna sin verksamhet följer anvisning— ar som de högsta statsmakterna har meddelat. Sådana direktiv kan ha lämnats i förarbeten till en lagstiftning, i form av särskilda riksdags— eller regeringsbeslut eller på annat liknande sätt, exempelvis i instruktionen för en myndighet. Det synes i allmänhet inte väl— motiverat att i fall av en sådan art inskrida mot företag som visserligen frivilligt, rättar sig efter samhällets önskemål.

Om, å den andra sidan, en myndighet utövar viss påverkan på ett företag utan att på denna punkt kunna åberopa statsmakternas önskemål är det inte självklart att företaget måste i alla lägen stå fritt från ingripanden med stöd av KL. Låt mig då samtidigt tillägga att situa— tioner av denna — teoretiska — art givetvis i första hand bör lösas genom en samverkan mel— lan de berörda myndigheterna.

Särregleringar kan alltså utgöra en begräns— ning för tillämpningen av den nya KL. Enligt min mening bör man inte stanna vid detta för- hållande. På denna punkt vill jag framhålla följande.

Den omständigheten att samhället ställer sig bakom vissa konkurrensbegränsande förfaranden är, som förut berörts, ett uttryck för upp— fattningen att förfarandena i vart fall medför övervägande fördelar för konsumenterna. Emel- lertid är det alls inte givet att samhällsbe- dömningen i fråga alltid måste vara riktig el— ler ständigt förbli välavvägd.

Som ett viktig led i den konkurrensfrämjande politik vi behöver föra måste därför ingå en ständig prövning och omprövning i dessa av— seenden. Redan det förhållandet att konkur— rensbegränsningar som det allmänna ställer sig bakom kan få särskilt omfattande utbredning och ekonomiskt mycket betydande verkningar vi— sar hur viktigt detta är. Det anförda gäller givetvis även sådana konkurrensbegränsande in— skränkningar i företagens handlingsfrihet som samhället direkt tillskapar, exempelvis genom olika regleringar. Jag menar att man över hela fältet noga måste pröva att åtgärder som syf— tar till att sätta konsumenternas bästa i första rummet också i sak får denna effekt.

• Sida 72
•  Original

Det hittills anförda har tagit sikte på den situationen att särregleringar som det allmän— na står bakom helt motiverar utformningen av de konkurrensbegränsande åtgärder som företa— gen vidtar. Så är dock inte fallet. Jag delar konkurrensutredningens uppfattning att man måste ställa speciella krav för att ett kon— kurrensbegränsande förfarande skall kunna an— ses motiverat på grund av dess anknytning till en särreglering. Dit hör i princip att de kon— kurrensbegränsande effekterna av särreglering— en kan sägas vara nödvändiga och med avsikt förbundna med denna eller en ofrånkomlig följd därav. Det är därvid bl.a. fråga om vad som inte sträcker sig utöver direkta eller avsedda följder. Går förfarandet längre än så kan missbruksbestämmelsen vinna tillämpning.

Vad jag nu har uttalat gäller alla former av särregleringar. Sådana finns på en rad olika samhällsområden.

Den intagna ståndpunkten betyder alltså att ingri— pande enligt KL inte får ske mot konkurrensbegräns— ningar som direkt omfattas av särregleringar som det allmänna står bakom eller som är en ofrånkomlig konsekvens av dessa. Lagtekniskt anses detta framgå av det i generalklausulen i 2 s KL uppställda kra— vet att en konkurrensbegränsning skall medföra en från allmän synpunkt skadlig verkan. Konkurrensbe— gränsningar som är godtagna av statsmakterna anses inte kunna vara skadliga från allmän synpunkt.

2.5 Effekter av regleringarna

Som underlag för värdering av regleringarna och de— ras utformning krävs framför allt att man:

å ena sida kan bedöma i vad mån åtgärderna har bi— dragit till uppfyllandet av de grundläggande målen för livsmedelspolitiken, och

å andra sidan undersöker vilka icke önskade bief—

fekter, eller kostnader, åtgärderna dragit med sig.

• Sida 73
•  Original

För vår del är det i det senare fallet främst ef— fekterna på konkurrensförhållanden och prisbildning som måste undersökas.

Verkningarna av de här aktuella regleringarna, inte minst deras icke avsedda bieffekter, har diskute— rats i ett flertal utredningar, forskningsrapporter och debattinlägg under senare år. Inom livsmedels— området vill vi peka på 1983 års livsmedelskommitté (LMK) och 1987 års livsmedelsutredning (LMU) vilka, tillsammans med den livsmedelspolitiska arbetsgrup- pens (LAG) utgör viktigt underlag till föreliggande betänkande.

I livsmedelssektorn, mer än på något av de övriga områdena, kompliceras bilden av att målen för poli— tiken varit många medan man i huvudsak förlitat sig till ett medel, jordbruksprisregleringen. Regle— ringssystemets kostnader har å andra sidan under— sökts mer ingående än på andra områden. Samtidigt är livsmedelspolitiken ett område där stora föränd- ringar i avreglerade riktning nu har föreslagits. Kommitténs uppgifter i detta sammanhang blir att diskutera behov av förstärkt konkurrenspolitik i syfte att dels kunna erhålla de avsedda effekterna av en slopad reglering och dels påverka hela den s.k. livsmedelskedjan i riktning mot ökad konkur- rens och bättre fungerande marknader.

• Sida 74
•  Original

• Sida 75
•  Original

3. TIDIGARE UTREDNINGAR, RIKSDAGSBESLUT OCH KON— KURRENSÖVERVAKNING

3.1 Jordbruksregleringens konkurrensbegränsningar

Som exempel på av enskilda sammanslutningar anord— nade konkurrenbegränsningar angavs i förarbetena till KL:s föregångare konkurrensbegränsningslagen (KBL) de av jordbrukskooperationen genomförda kon— kurrensbegränsningarna som har ansetts vara av vä- sentlig betydelse för den statliga jordbruksregle— ringens genomförande. Nyetableringssakkunniga (SOU 1951:27, s. 559) hänvisade till att jordbrukskoope- rationen spelade en betydande roll för jordbruks— regleringen genom att den fått sig anförtrodd en väsentlig del av det administrativa arbetet med tillämpningen. I den mån som jordbrukskooperationen arbetade enligt de riktlinjer, som fått statsmak— ternas stöd, kunde den därför inte göras till före— mål för någon åtgärd. Om emellertid jordbrukskoope— rativa företag skulle genomföra konkurrensbegräns- ningar, som gick längre än vad statsmakterna räk— nade med vid utformningen av jordbruksregleringen, skulle förfarandet enligt de sakkunniga kunna bli föremål för åtgärd. Som exempel på förfaranden som otvivelaktigt kunde föranleda övervägande om inbe— gripande nämndes bl.a. att jordbrukskooperationen sökte utnyttja sin maktställning såsom leverantör av livsmedel till att gynna egna distributionsföre- tag på bekostnad av andra företag i distributions— ledet.

• Sida 76
•  Original

I 1953 års proposition till KBL ställde sig depar— tementschefen på samma ståndpunkt som nyetable— ringssakkunniga. Något uttryckligt undantag ansåg han inte vara erforderligt. På samma sätt som gäll- de beträffande andra statliga regleringar fick av— görandet i det enskilda fallet ankomma på det då verksamma näringsfrihetsrådet. I anslutning till detta uttalade departementschefen följande (prop. 1953:103, 5. 227).

De av jordbrukskooperationen genomförda konkurrens— begränsande åtgärderna sammanhänger i många fall intimt med den statliga jordbruksregleringen. I främsta rummet gäller detta de åtgärder, som avser insamling och, ehuru i något lägre grad, förädling av jordbruksprodukterna. I flertalet dylika fall bör enligt min uppfattning sambandet med den stat— liga jordbruksregleringen beaktas på det sätt, som här anförts. Vad angår distributionen av jordbruks— produkter är sambandet med jordbruksregleringen i såväl grosshandelsledet som detaljhandelsledet i allmänhet väsentligt svårare. Endast i undantags— fall syntes det kunna föranleda, att konkurrenbe— gränsningar i dessa hänseende skall betraktas såsom i och för sig tillbörliga.

Av intresse i detta sammanhang kan även vara ett uttalande av jordbruksministern i en proposition om ny jordbrukspolitik (prop. 1967:95, s. 208 f.)

Jag anser att det såväl ur producent— som konsu— mentsynpunkt är angeläget att inom jordbrukssektorn så långt möjligt tillämpas samma principer i fråga om konkurrens som för näringslivet i övrigt. De marknadsreglerande åtgärder som ingår i jordbruks— regleringen medför ofrånkomligen att konkurrensen inom jordbrukssektorn i viss mån begränsas. Detta understryker angelägenheten av att, såsom jag nyss berört, marknadsregleringarna ej görs mera omfat— tande än som är oundgängligen nödvändigt. Det är också enligt min mening av stor vikt att ifrågakom— mande marknadsregleringar helt åvilar statlig myn— dighet eller de nyss nämnda (under statlig kontroll och insyn stående) regleringsföreningarna. Detta innebär i princip att jordbrukets ekonomiska före- ningsrörelse bör befrias från åligganden av detta slag och sålunda som jordbruksutredningen framhål—

• Sida 77
•  Original

lit i konkurrenhänseende bör kunna bedömas enligt samma normer och från samma utgångspunkter som all- mänt gäller.

I prop. 1977/78:19 om nya riktlinjer för jordbruks— politiken, m.m. framhölls bl.a. följande om konkur— rensförhållandena inom det förädlingsled som omfat— tas av jordbruksprisregleringen.

Garantier för en tillfredsställande konkurrens inom förädlingsledet bör kunna erhållas genom att statsmakternas insyn i konkurrensförhål— landena utökas, samtidigt som möjligheterna till ingripanden vid eventuellt uppkommande missförhållanden förbättras. Det bör ankomma på jordbruksnämnden att utöva den avsedda in— synen från statsmakterna, vilken faller utan- för näringsfrihetsombudsmannens (NO:s) ämbets— område. Nämnden, som bör kunna agera både på eget initiativ och efter klagomål från enskild part, bör bereda och besluta i här angivna frågor. Vid beredning av hithörande frågor bör nämnden lämpligen ha tillgång till expertbi- träde från de pris- och konkurrensvårdande myndigheterna. Beslut i frågor av denna art bör fattas av nämnden i plenum. Det förutsätts att frågorna i allmänhet kommer att kunna lö— sas genom frivillig medverkan från berörda parter. Kan frivillig uppgörelse inte träffas bör nämnden kunna ges möjligheter att ingripa inom jordbruksprisregleringens ram. Det bör ankomma på nämnden att inkomma med förslag till vilka medel som i sistnämnda fall behöver tillgripas.

Riksdagen godkände vad som förordats i propositio- nen (JoU 1977/78:10, rskr 1977/78:103).

Regeringen uppdrog med anledning av riksdagens be— slut åt jordbruksnämnden (JN) att undersöka vilka medel som inom jordbruksprisregleringens ram stod till buds för att lägga till rätta eventuellt upp— kommande missförhållanden beträffande konkurrensen inom vissa förädlingsled samt i förekommande fall lägga fram förslag till kompletterande åtgärder. Detta ledde bl.a. till inrättandet av en beredning

• Sida 78
•  Original

för konkurrensfrågor på jordbrukets område. Bered- ningen har främst haft till uppgift att bereda frå— gor om åtgärder med syfte att förebygga och undan- röja negativa effekter av sådana konkurrensbegräns— ningar inom jordbruksregleringens område som på grund av sitt samband med jordbruksregleringen har fallit utanför NO:s ämbetsområde. Beredningen har förutom representanter från JN, haft ledamöter från NO och SPK. Ingripanden från JN:s sida kan ske ge- nom reglering av avgifter m.m. inom regleringseko— nomin samt genom ändring av nivån på gränsskyddet. I bilaga 1 finns en redogörelse från JN om arbetet

med konkurrensfrågor inom dess område.

I propositionen till KL togs inte frågan om förhål— landet mellan jordbruksregleringen och konkurrens— lagstiftningen upp särskilt av departementschefen.

3.2 Livsmedelskommittén och livsmedelsutredningen

Vissa konkurrensfrågor behandlades av 1983 års livsmedelskommitté vilken framförde en rad förslag i syfte att förbättra konkurrensen och förhindra att prisregleringen fick skadligt inflytande på prissättningen utanför det reglerade området. De viktigaste förslagen var de följande:

— en åtskild redovisning för företag med verksamhet såväl inom som utom prisregleringen bör genomföras snarast möjligt. — berörda förädlingsföretag bör frivilligt pröva möjligheten att dela upp verksamheten i fristående juridiska enheter.

— JN borde ges möjlighet till vitesföreläggande vid konkurrensproblem inom livsmedelssektorn.

• Sida 79
•  Original

— JN bör i fortsättningen särskilt följa i vilken utsträckning företagsuppdelningar kommer till stånd liksom övriga konkurrensfrågor inom prisreglering— ens område.

— prisregleringen bör vara så utformad att den inte försvårar eller hindrar utveckling av nya produkter

och deras införande på marknaden.

I regeringens proposition 1984/85:166 behandlades frågan om situationen inom förädlings- och handels— ledet utförligt. Föredraganden konstaterader att utvecklingen inom livsmedelsindustrin kännetecknas av en fortgående koncentration av ägandet samtidigt som utvecklingen under 1970—talet innebar att de privata företagens andel minskade mycket påtagligt medan jordbrukskooperationen ökade sin andel. Där— för ansågs det viktigt att lantbrukskooperationen inte utnyttjader sin dominerande ställning i vissa branscher på ett otillbörligt sätt. Statsrådet vil- le också understryka att lantbrukskooperationen i likhet med vad som hader uttalats i tidigare jord- brukspolitiska beslut i konkurrenshänseende skulle bedömas enligt samma normer och från samma utgångs— punkter som allmänt gäller enligt konkurrenslag— stiftningen.

Föredraganden uppmärksammade också en växelverkan mellan koncentrationstendenserna inom industrin respektive handeln och betonade att en fungerande konkurrens måste eftersträvas också inom handels- ledet.

I propositionen anknöts också till LMK:s förslag om en uppdelning av redovisning och verksamheter när samma företag producerade både inom och utom det reglerade området. Denna fråga togs också upp i

• Sida 80
•  Original

jordbruksutskottets betänkande (JoU 1984/85z33):

Som anförs i propositionen har bl.a. hävdats att företag som bedriver verksamheter såväl inom som utom nuvarande prisreglering får kon— kurrensfördelar gentemot företag som enbart verkar utanför regleringen.

För att komma tillrätta med de olägenheter som diskuterats i samband med nuvarande utformning av regleringen anser jordbruksministern att en uppdelning snarast möjligt bör ske av redovis— ningen på reglerad respektive icke reglerad verksamhet inom företag med integrerad produk— tion i likhet med de riktlinjer som gäller i den uppgörelse som har träffats mellan NO och Sveriges slakteriförbund.

Utskottet delar jordbruksministerns uppfatt- ning i denna fråga. Genom den förordade om- läggningen av redovisningen bör man som fram- hålls i propositionen få en bild av hur kost— naderna fördelar sig mellan reglerad och icke reglerad verksamhet.

Det av regeringen förordade andra steget inne— bärande att berörd förädlingsindustri frivil- ligt prövar möjligheterna att dela upp verk- samheten i förstnämnda enheter möter inte nå— gon invändning från utskottets sida. En upp- delning av verksamheten i enlighet med försla- get bör som anförs i propositionen vara ägnad att eliminera en misstro såväl inom som utom jordbruksprisregleringen.

Om en uppdelning eller särredovisning inte kommer till stånd i önskvärd omfattning och man finner att verkningarna av sådana utebliv— na åtgärder från allmän synpunkt har skadlig verkan får vid senare tidpunkt övervägas om andra åtgärder med anledning härav behöver vidtas (s. 46).

I syfte att ytterligare utreda frågan om förhållan— den inom industri- och handelsleden tillsattes år 1986 en särskild utredare (1986 års livsmedelsut- redning, LMU)1. LMU skulle bl.a. granska:

1. Särskild utredare var generaldirektören Lars Hillbom

• Sida 81
•  Original

— de faktorer som har betydelse för prisutveckling- en på livsmedel

— hur ägarkoncentrationen och den geografiska kon— centrationen inom livsmedelsindustrin och livsme— delshandeln påverkar konkurrens, pris— och kost— nadsutveckling samt livsmedelskvaliteten.

— analysera vilka effekter koncentrationen inom in— satsvaruledet har för konkurrens och prisbildning

— analysera lantbrukskooperationens dominerande ställning inom livsmedelsindustrin och inom till— verkning och distribution av insatsvaror till jord- bruket

— analysera pris— och konkurrenseffekter av att handeln i hög grad är koncentrerad till de tre sto- ra blocken ICA, KF och DAGAB

— analysera de olika ledens andelar av konsument— priset

— analysera effektiviteten i industri och handels—

leden

LMU fann att ett stort antal faktorer tillsammans påverkader prisutvecklingen på livsmedel. Utred— ningen fann inte några anmärkningsvärda kostnads— ökningar eller vinstökningar i något enskilt led. Det var dock uppenbart att sett över en längre tidsperiod hade jordbruksledets andel av konsument- priset minskat samtidigt som förädlingsindustrins och distributionsledens andelar ökat. Enligt LMU fanns det flera naturliga skäl till denna utveck— ling. Man pekade bl.a. på en förskjutning av ar— betsuppgifterna mellan olika led, att kostnadsbe— sparande rationaliseringar varit lättare att genom- föra inom primärproduktionen än i senare led samt att det varit lättare att ersätta arbetskraft med kapital inom jordbruket än inom exempelvis handeln.

Frågan varför priserna på livsmedel stigit snabbare

• Sida 82
•  Original

i Sverige än i jämförbara OECD—länder lämnades där- för delvis obesvarad. Utredaren valde dock att hän- visa till sambandet mellan graden av protektionism och ökningen av livsmedelspriserna. Han hävdade att det finns ett tydligt samband mellan protektektio—

nismens nivå och livsmedelsprisernas utveckling.

LMU lade en rad mer eller mindre långtgående för- slag. Eftersom utredningen kunde visa att prissätt— ningen inom livsmedelskedjan i stora drag var kost- nadsbestämd, med bas i prisregleringen, var det na— turligt att hävda att ett slopande av prisregle— ringen var det viktigaste medlet för att åstadkomma en lägre prisutveckling i Sverige. När det gällde handelns och industrins marknadskoncentration häv— dade LMU att det mest verksamma medlet var att öka importkonkurrensen. Konkurrensen inom förädlingsle- det kunde också öka genom en ökad utbredning av småskalig produktion. I handelsledet såg LMU en fa- ra i kommunernas tillämpning av plan- och bygglagen (1987:10), PBL. Det fanns tecken på att endast de etablerade kedjorna och deras detaljister fick möj- lighet att etablera sig i nya bostadsområden m.m. Denna tendens underbyggdes av att detaljhandeln var hårt bunden till partihandeln, dels genom kontrakt i samband med nyetablering, dels genom att parti— handeln i viss utsträckning ägdeer affärslokalerna. LMU hävdade också att systemet med "extrapriser" borde avskaffas och ersättas med ett enprissystem.

3.3 Förslag från den livsmedelspolitiska arbets— gruppen

Den 25 oktober 1989 överlämnade den livsmedelspoli—

tiska arbetsgruppen (LAG) sitt betänkande En ny

• Sida 83
•  Original

livsmedelspolitik DsJo 1989:63 till statsrådet Mats Hellström. Den parlamentariska arbetsgruppen redo— visar i förslagen en grundläggande enighet kring en långsiktig modell för den framtida livsmedelspoli— tiken. Skiljaktiga meningar rör i första hand om— ställningsperiodens längd och spannmålsregleringens utformning under denna period.

I 1985 års livsmedelspolitiska beslut band sig riksdagen vid en inriktning hos jordbrukspolitiken som förutom ett övergripande effektivitetskrav in— nefattar ett beredskapsmål, ett konsumentmål, ett inkomstmål och ett regionalpolitiskt mål. Dessa mål har statsmakterna i allt väsentligt försökt att uppfylla med hjälp av ett enda medel — prisstödet; vilket verkställts med hjälp av rörliga införselav— gifter, reglerade priser till producenterna och ex- portfinansiering. LAG visar att dessa mål inte kun— nat uppfyllas på ett rimligt sätt. Den främsta an— ledningen till detta är att man med hjälp av ett enda medel sökt att främja fem olika mål.

När det gäller målen för den framtida livsmedelspo- litiken lägger LAG fram ett förslag till en ny mål— formulering. Denna lyder enligt det följande:

Ett övergripande krav är att livsmedelspoliti— ken harmonierar med de allmänna ekonomiska målsättningarna om en god hushållning med sam— hällets totala resurser. Livsmedlen skall vara fullgoda från kost— och näringssynpunkt, sam— tidigt som den förda politiken bör bidra till en väl sammansatt kost. Prisutvecklingen skall vara rimlig. Konsumenterna ska ges goda möj— ligheter att välja mellan livsmedel av olika slag där skillnaderna kan avse exempelvis smak, ursprung, produktionssätt eller föräd— lingsgrad. Den fredstida livsmedelsförsörj— ningen, kompletterad med särskilda beredskaps— åtgärder, bör vara så utformad att vår vilja att föra en självständig säkerhetspolitik

• Sida 84
•  Original

framstår som trovärdig. Vid val av markanvänd- ning och brukningsmetoder måste hänsyn tas till kraven på en god miljö och långsiktig hushållning med naturresurserna. Ett varierat odlingslandskap är med hänsyn till betydelsen för flora och fauna och kulturminnesvården av vikt att bevara. Att producenterna skall få en skälig ersättning för varor och tjänster är en förutsättning för att övriga mål skall kunna förverkligas. Livsmedelspolitiken bör, i sam- ordning med den allmänna regionalpolitiken, bidra till den regionala utjämningen av sys— selsättning och välfärd.

I princip innebär denna målformulering en precise— ring av bl.a. konsument- och miljömålen. Samtidigt har inkomstmålet för jordbrukarna tonats ned. När det gäller synen på målen rådde med vissa nyanser bred enighet inom LAG.2 Det råder också bred enig— het om att en central utgångspunkt för den fortsat— ta livsmedelspolitiken är att lantbruket endast skall ha ersättning för efterfrågade varor och

tjänster.

Förslaget utgår vidare från att all intern mark— nadsreglering inom landet skall avskaffas. Föränd— ringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1991. Det— ta innebär ett avskaffande av lagen om prisregle— ring på jordbrukets område och därmed också en för— ändring av förutsättningarna för regleringsföre- ningarnas verksamhet. Detta innebär att KL kommer att äga tillämplighet inom samtliga nu reglerade områden från den tidpunkt då avregleringen genom—

förs.

Vid sidan av de förslag som direkt rör marknadsreg— leringen (se bilaga 2) föreslår LAG att nuvarande

system för råvarukostnadsutjämning avskaffas i sam—

2. Ledamoten S—E Lorentzon anmälde viss tvekan i sitt särskilda yttrande, se ss. 280 och 284

• Sida 85
•  Original

band med regleringarna. Motiven är flera. För det första kan det inte motiveras att behålla en ex— portsubvention för färdigvaror när motsvarande sub— vention avskaffats för den ingående råvaran. För det andra saknas motsvarande kompensation för övri— ga faktorer vilka utgör ett högre svenskt kostnads— läge (löner, sociala avgifter, lagstiftning). För det tredje har man inte ansett att systemet har den betydelse ur industrins synpunkt som skulle motive- ra ett bibehållet system. I detta sammanhang bör man vidare notera att den s.k. förmalningsavgiften kommer att avlägsnas för spannmålsprodukter. Detta innebär en kraftigare råvarukostnadsreduktion för berörd industri än vad som erhålls genom RÅK— ut-

jämningen. Motsvarande gäller för övriga produkter.

LAst förslag bör bedömas ur konkurrenssynpunkt. Detta genomförs i kapitel 6.

3.4 Konkurrenskommitténs utgångspunkt

Konkurrenskommittén har inte sett det som sin upp- gift att ta ställning till hela eller delar av det förslag som lagts fram av LAG. Enligt våra direktiv bör vi försöka samordna de förslag till förstärkt konkurrenspolitk inom livsmedelsområdet som vi av- ser att framföra med de förslag som förts fram av den livsmedelspolitiska arbetsgruppen.

3 att "Kommittén bör överväga vilka möjligheter det finns I direktiven skriver statsrådet Johansson

att i enlighet med livsmedelsutredningens förslag till åtgärder öka konkurrenstrycket inom livsme—

delssektorn, bl.a. genom ökad importkonkurrens, ge—

3. Se även avsnitt 1.1 ovan

• Sida 86
•  Original

nom stöd till nyetablering och småskalig produktion inom livsmedelssektorn och genom att öka antalet fria aktörer på livsmedelsmarknaden. Industri— och handelsleden bör särskilt uppmärksammas. Arbetet bör ske i nära kontakt med den parlamentariska ar— betsgrupp som jordbruksministern tillsatt med upp- gift att lämna förslag till ny livsmedelspolitik från år 1990. Regleringen inom jordbruks— och livs- medelssektorn kommer här särskilt att analyseras. Av stor betydelse är vilka effekter en avreglering i primärledet kan väntas få för efterföljande led". Innebörden i direktiven är alltså att vi dels skall

följa upp de förslag som framförts från LMU och dels analysera vilka effekter LAG:s förslag angåen—

de primärproduktionen kan få för efterföljande led.

LAG har lagt fram en principmodell för en avregle— ring med följande beståndsdelar:

1. gränsskyddet bibehålls tills vidare och Sverige följer i detta sammanhang utvecklingen inom GATT, 2. de interna regleringarna avskaffas,

3. direkt ersättning till producenterna används i syfte att trygga miljö—, beredskaps— och regional— politiska mål.

En bärande princip bakom förslaget är att ersätt— ning till producenterna endast skall utgå för ef- terfrågade varor och tjänster. Förslaget har be— skrivits mer ingående i avsnitt 3.3 ovan. Om vi inskränker oss till ovanstående principer, och bortser.från övergångsperioden och dess längd, råd—

de bred enighet kring förslagen.

En viktig förutsättning för avregleringsmodellen är

att lagen om prisreglering inom jordbrukets område

• Sida 87
•  Original

upphävs och att de interna regleringarna inom såväl vegetabilie— som animalieområdet avskaffas. Detta perspektiv har stor betydelse för konkurrenskommit- téns arbete. I den fortsatta analysen har vi tagit vår utgångspunkt i denna modell och försökt att — inom ramen för vårt pressade tidsschema — genomföra konsekvensanalyser som underlag för ställningsta- gande till kompletterande åtgärder inom livsmedels— området. Analyserna har behandlats vid sammanträde med kommitténs särskilda referensgrupp för livsme—

delsfrågor.

• Sida 88
•  Original

• Sida 89
•  Original

4. LIVSMEDELSKEDJAN, LIVSMEDELSKONSUMTIONEN OCH REGLERINGEN

I samband med tidigare utredningar har man valt att beskriva de olika leden i livsmedlens väg från rå- vara till konsument som en kedja. Den består då av ett antal länkar vilka kan avgränsas med hänsyn till vissa delar av varans väg "från åkern till konsumenten". De viktigaste länkarna i denna kedja är 1) insatsvaror, 2) primärproduktion, 3) råvaru— handel, 4) livsmedelsindustri, 5) grossisthandel och 6) detaljhandel. Varje led kan delas in i mind— re delar vilka speglar arbetsuppgifter som kan av- gränsas mer eller mindre precist. Vi har valt att utgå från denna modell när vi analyserar livsme- delsmarknaden. Det råder bred samstämmighet om att den reflekterar en funktionell indelning av markna- den och kan utgöra en utgångspunkt för en diskus-

sion kring marknader och konkurrens.

4.1 Reglering och konkurrens inom livsmedelsområdet

Frågan om olika leds andelar av konsumentpriset på livsmedel behandlades av LMU dess betänkande "Livs— medelspriser och livsmedelskvalitet" (SOU 1987:44). Beräkningarna föll tillbaka på liknande redovis— ningar som SPK genomfört i samband med 1983 års livsmedelskommittés arbete. I det material som re- dovisades år 1987 hade SPK granskat fördelningen mellan produktions—, förädlings— och handelsleden för ett 20-tal olika livsmedel.

• Sida 90
•  Original

Figur 4.1 Livsmedelskedjan Figuren visar hur konsumtionsvärdet för jordbruks— reglerade livsmedel överslagsmässigt fördelar sig på olika led i distributionskedjan.

Värdet av jordbruksreglerade livsmedel år 1988 - 72,5 miljarder kr.

Övriga livsmedel samma år = 45,1 miljarder kr.

Parti— och detaljhandel 18,1

Primärför— ädling 6,7 — Förädling

efter pris- + - reglerat led 9,9

Kostnader Livsmedels- för produk— subventioner + tionsmedel 2,9 + + ers till Import 5,0 jordbrukare

25,6

• Sida 91
•  Original

Vid jämförelser mellan värdena på olika livsmedel uppstår en rad problem med de metoder som använts av SPK. En råvara kan ingå som bas i flera olika varor och i varierande andel. Regleringsekonomins avgifter och subventioner medför också att det blir svårare att granska ledens bidrag till det slutliga varuvärdet i konsumentledet.

Trots dessa svårigheter fick LMU fram vissa slut- satser vilka var mer eller mindre entydiga och be- styrktes av alternativa beräkningar som tagits fram inom t.ex. LRF. Utredningens resultat var att:

— jordbrukets andel av konsumentpriset är mindre för högförädlade än för lågförädlade livsmedel

— jordbrukets andel minskar över tiden medan industrins och handelns andelar ökar något

I diagram 4.1 redovisas utvecklingen för mjölk. In— om detta varuområde sänktes jordbrukets andel från 57 % år 1975 till 52,5 % år 1987.1

Diagram 4.1 Andelar av konsumentpris som tillfaller

olika led i livsmedelskedjan - mjölk

%?;äyå Moms 25 / %; Detaljhandel & ; Mmen ; Jordbrukare ! I I

& % / ;| 5 5 & A

V

!,

1. Matkronor, Bilaga 6 till SOU 1987:44, s 37

• Sida 92
•  Original

1983 års livsmedelskommitté genomförde en kartlägg- ning av den värdemässiga betydelsen av livsmedels— kedjans olika delar. Den pekade på att den samman— tagna livsmedelskedjan utgjorde en betydande del av det svenska näringslivet. Konsumtionen av livsmedel

svarade då mot runt 20 % av den totala privata kon—

sumtionen av varor och tjänster.

Det sammanlagda värdet av livsmedelskonsumtionen år 1982 uppgick till ca 73 miljarder kronor, år 1988 uppgick det till 118 miljarder kr (i löpande pris- er). De livsmedel som ingår i prisregleringen sva— rade för 58 % eller 68 miljarder kronor år 1988 av de totala livsmedelsutgifterna exkl. tobak och al— koholhaltiga drycker. Värdet av övriga livsmedel utgjorde ca 50 miljarder kronor varav 15 miljarder

kronor representerade importerade varor.

Diagram 4.2 Konsumtionen av livsmedel år 1988

42,37%

' Reglerade

Icke-reglerade 57,63%

• Sida 93
•  Original

93 4.2 Prisregleringens principer och administration

Det finns olika metoder för att reglera den interna marknaden för jordbruksprodukter. I USA låter man över statsbudgeten subventionera jordbruket i form av pristillägg medan de interna marknadspriserna ligger i nivå med världsmarknadspriset. Detta inne— bär att i stort sett hela regleringsekonomin finan- sieras av skattebetalarna. Det innebär också att priserna i konsumentledet grundas på världsmarkna— dens priser. Konsumentpriserna påverkas inte direkt av stödet till jordbruket — man har en låg prisni— vå. I Sverige har man inom flertalet områden i stället valt att använda en s.k. högprislinje. Den innebär att våra interna marknadspriser ligger på en högre nivå än världsmarknadspriset. Nivån garan— teras dels genom ett gränsskydd mot import och dels genom en intern marknadsreglering.2 Därutöver fi— nansieras vissa åtgärder, som exempelvis det sär— skilda prisstödet till jordbruket i norra Sverige, över statsbudgeten.

Gränsskyddet är utformat som en rörlig införselav— gift. Dess uppgift är att ge en stabil prisnivå in- om landet oberoende av svängningar i världsmark—

nadspriser. Höjs världsmarknadsprisets nivå sänks nivån på införselavgiften och vice versa.3

Jordbrukets prisreglering omfattar alla viktiga

n...—__.

2. Regleras enligt lagen 1967:340 om prisreglering på jordbrukets område, lagen 1984:151 om punktskatter och prisregleringsavgifter, förordningen 1984:62 om prisreglering på jordbrukets område, förordning- en (1987:22) om import och exportlicenser inom statens jordbruksnämnds licensområde

3. Införselavgifter utgår till tullverket eller om regeringen så beslutar till statens jordbruksnämnd enligt 14 5 lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område.

• Sida 94
•  Original

jordbruksprodukter och s.k. baslivsmedel. Nivån på de reglerade priserna fastställs av riksdagen efter årliga överläggningar mellan statens jordbruks— nämnd, lantbrukarnas förhandlingsdelegation och nämndens konsumentdelegation. Regleringen avser, förutom primärledet, även viss uppsamling och för— ädling. Det finns, i denna bemärkelse, ett reglerat led i livsmedelskedjan som direkt omfattar en eller flera länkar. De priser som fastställs för det reg— lerade ledet påverkar dock prissättningen även i kommande led. De utgör en lägsta prisnivå som fast— ställts av riksdagen. Priset tas för givet och blir ej föremål för konkurrens mellan leverantörer.4

För jordbruket i Sverige har vi ställt upp ett för— sörjningsmål. Det innebär att vi bestämt oss för att inom landet producera i stort sett alla de bas- livsmedel som vi konsumerar. Målet är mer än upp— fyllt. I diagram 4.3 redovisas självförsörjnings— graden för några viktiga produkter.

Den andel av produktionen som inte konsumeras inom landet får säljas på världsmarknaden till där rå— dande priser. Denna export finansieras genom s.k. interna avgifter. Exempel på sådana avgifter är förmalnings- och slaktdjursavgiften. Genom att ex- porten huvudsakligen finansieras med interna avgif— ter samt i viss utsträckning med införsavgiftsmedel och budgetmedel kommer dock producenternas priser att ligga under den totala reglerade nivån som be—

står av både producentpriser och interna avgifter.

4. I detta avseende finns en viktig skillnad mellan "låg—" och "högprislinjen". Eftersom lågprislinjen utgår från världsmarknadspriserna kommer dess på— verkan — genom prisregleringen — på inflations— takten att bli mindre än den effekt som uppstår genom högprislinjen.

• Sida 95
•  Original

Producentens pris blir ett "mellanpris", mellan världsmarknadspriset och det interna marknadspris som ligger till grund för konsumentpriserna. Nivån på det interna marknadspriset bestäms av utgången i prisförhandlingarna (det reglerade prisets nivå) och produktionsöverskottens omfattning.

Diagram 4.3 Självförsörjningsgrad för vissa jord— bruksprodukter 1979-86

200

Vete

R% Smör Häskkön Nötkött

100

Procent

nxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

vmwwwmmww nmxxmxmmxnm

m'immmwmm'm . :- mm

.xxxxxxxx.xxxxxxxxxxxxv .xxxxxxxxxxxxxv—xxxxxxxxx mnxuxuuw .xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx— MS'WWVÅW» mxxm—um—nnmwu

? i I :

% ä

5 I ; I ! / i », f f l ( 5 ; , '.

År

I diagram 4.4 visas på skillnaden mellan olika prisnivåer. Den lägsta nivån representeras av världsmarknadspriset och den högsta nivån av det samlade värdet hos producentpris och intern avgift. Vi har valt att använda vete som exempel. I princip ser det ut på samma sätt för övriga produkter.

Regleringen av marknaden kräver en offentlig admi— nistration. I Sverige består denna av den statliga jordbruksnämnden och sju regleringsföreningar. Reg— leringsföreningarna är ekonomiska föreningar med branschanknytning vilka leds av en styrelse med re- presentation både för staten och näringen. Före—

• Sida 96
•  Original

Diagram 4.4 Vete — priser inom det reglerade ledet

Kronorperkg

nu

:: .9 9 6, L L > & 2- m ... : g a) o % s = _ x 8 _ (D |. x. & E

ningarna står under tillsyn av JN när de utför upp- gifter inom prisregleringen. I dessa avseenden kan föreningarna likställas med myndigheter. De agerar med ett delegerat offentligrättsligt ansvar när de uppträder som mellanhand inom prisregleringen. Dessutom har föreningarna påtagit sig andra och mer branschanknutna uppgifter av informations— och för- säljningskaraktär. Ansvarsfördelningen inom pris— regleringen är reglerad i lagen (1967z340) om pris— reglering på jordbrukets område. Lagen fastställer inom vilka områden som prisregleringen skall till- lämpas och vilka uppgifter som regleringsförening—

• Sida 97
•  Original

arna har inom prisreglering. Uppgiften att fast— ställa avgifter och fördela medel inom regleringens

ram

har delegerats till regeringen eller den myn-

dighet regeringen bestämmer. Med stöd av bemyndi— gandet har JN fått dessa uppgifter.

Det är alltså rimligt att hävda att föreningarna uppträder i två olika roller. Dels fullgör de myn- dighetsuppgifter när de agerar inom ramen för pris— regleringen och dels utför de uppgifter som normalt tillkommer en branschorganisation när de ägnar sig åt information och reklam. Föreningarnas myndig— hetsuppgifter regleras närmare i särskilda direktiv från JN.

Från rättslig synpunkt är det viktigt att notera att JN fastställer samtliga avgifter och bidrag in-

Om

som

regleringssystemet. Eftersom samtliga resurser,

används inom marknadsregleringen, regleras i

offentlig författning är de i sin helhet offentliga medel och skiljer sig i detta avseende inte princi— piellt från andra offentliga medel som t.ex. punkt- skatter. Detta understryks av att prisregleringsav— gifterna regleras i samma lag som övriga punktskat—

5

ter.

De resurser som förs in i regleringsekonomin för—

brukas i huvudsak för fyra olika ändamål: 1) ex— portkostnader, 2) livsmedelssubventioner, 3) ut— jämningsbidrag och 4) diverse ändamål utanför för—

delningsplan.

Exportkostnaderna beräknas inför prisförhandling— arna varje år av JN. Nämndens beräkningar skiljer

___—_

5. Lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings— avgifter

• Sida 98
•  Original

sig delvis från de siffror som redovisas av regle— ringsföreningarna. LRF har i dessa sammanhang också redovisat en skattning av exportkostnaderna vilken

avviker från Jst bedömning. vi har inte funnit nå—

gon anledning att avvika från den bedömning som gjorts av JN och redovisar nedan de beräknade ex— portkostnaderna för budgetåren 1983/84—1988/89 (prognos för sistnämnda år).

6

Efter justering med hänsyn till fettvaruavgifter, utbyteshandel och erhållna införselavgifter beräk—

nas

exportkostnader netto vilka definitionsmässigt

är de interna avgifterna minus utjämningsavgifterna inom mejeriregleringen och lagrings— samt admini- strationskostnader. Exportkostnaderna netto är den inkomst, täckt genom de höga interna avgifterna,

som

jordbruket får avstå till följd av överskotts—

produktionen. Om det svenska jordbruket, med oför- ändrade inhemska priser och oförändrad genomsnitt—

lig effektivitet och kostnadsnivå, hade en produk—

tion som vore anpassad till efterfrågan inom landet skulle dessa exportkostnader tillfalla de kvarva—

rande lantbrukarna i form av ökade inkomster.

JN har beräknat exportkostnadernas påverkan på dis- ponibel inkomst för gårdar med mellan 20 och 100 ha åker. År 1987 skulle jordbrukarnas disponibla in—

komster ha varit ca 12 000 kr högre om produktionen

varit anpassad till den inhemska efterfrågan. Den

högre intäkten — brutto 26 400 kr — motsvarar bruk—

arens andel av de interna avgifterna.

6. Statens jordbruksnämnd (1988—03-06), Exportkostnader — beräknad påverkan på jordbrukarnas inkomster, PM från utredningsbyrån

• Sida 99
•  Original

Diagram 4.5 Exportkostnaden

_ _ l,-/ % %4/ /P;'-'1

1983/84 1984/85 1985/86 1986/87 1987/88 1988/89

Vid en jämförelse mellan exportkostnader netto och jordbrukets intäkter7 visar det sig att de förra utgör ca 6 % av de senare. Annorlunda uttryckt kan man säga att jordbrukets intäkter — efter en mark— nadsanpassning till rådande efterfrågan inom riket — skulle öka med i genomsnitt 6 %. Denna beräkning redogisas för budgetåren 1983/84—1988/89 i diagram 4.6.

Kostnaderna för export av de jordbruksprodukter som inte konsumeras inom landet kan alternativt betrak— tas som ett konsumtionsutrymme som de svenska kon— sumenterna avstår till förmån för konsumenter i

andra länder.

__

7. Jordbrukets intäkter är i JN:s analys beräknade efter jordbrukets normkalkyl (jordbrukets sektorexterna inkomster)

8. JN PM 88—04—25, Kassaflödet inom jordbrukspris- regleringen m.m. för budgetåren 1983/84—87/88

• Sida 100
•  Original

Diagram 4.6 Exportkostnader netto i förhållande

till jordbrukets intäkter enligt nor— malkalkyl

..; : % Q' LD (O IN co 07 oo CD & m 03 (1) x x x x x x (') "d' U') (0 N 2 oo en (0 G) (D BUdgetår O) O) 0) 0) 07 0) v— ._ u- v— v— 1—

o

Exporten av spannmål omfattade år 1986 ca 11 5 av världsproduktionen. Det råder dock stora skillnader mellan olika grödor. Handeln med vete omfattade 15 eller 24 % av produktionen beroende på om man in— kluderar handeln med vetemjöl eller ej.9 Världs- handelns andel av produktionen är i stor utsträck— ning beroende på världsmarknadspriset. EG bl.a. lagrar stora mängder spannmål vilka säljs först när marknaden är gynnsam. Den marknadsförda andelen av den totala produktionen kan därför variera kraftigt

9. FAO (1986) FAO trade yearbook, vol. 40. FAO (1986) FAO production yearbook, vol. 40

• Sida 101
•  Original

mellan åren.

Livsmedelssubventionerna utgör större delen av de budgetmedel som ingår i prisregleringen. De sänker nivån på det pris som ligger till underlag för på— slag inom livsmedelskedjans högre länkar (handels— leden). Detta innebär att konsumentens pris ligger mellan det reglerade priset (producentpris + avgif- ter + förädling) och ett konsumentpris baserat på världsmarknadspriset. Livsmedelssubventioner utgår för närvarande enbart inom mejeriregleringen (mjölk).

Diagram 4.7 Livsmedelssubventioner

4000

3000 ! 5 .5 2000 E 1000 0 v m m m m & .eeeeee Bmkemr w v m & N & w w w w w w

Utjämningsbidrag utnyttjas inom mejeriregleringen för att utjämna lönsamheten mellan mejeriföretag

och mellan leverantörer. I syfte att maximera me- jeriföreningarnas inkomster har man, inom mejeri-

• Sida 102
•  Original

regleringens ram, utvecklat ett system för mono- polistisk prissättning. Konsumtionsmjölk och grädde har fått ett högre pris än det som skulle råda i en konkurrenssistuation. Detta är möjligt därför att dessa varor har en låg priselasticitet med avseende på efterfrågan. Andra varor som smör har dock en högre känslighet för prisförändringar beroende på den effektiva konkurrensen från olika substitut som

Bregott, Flora, Lätt och Lagom och Margarin.

De olika mejerierna har olika produktionsinrikt- ning. Vissa producerar i huvudsak K—mjölk och andra producerar en högre andel smör och mjölkpulver.

Om utjämningsbidragen saknades skulle den relativa lönsamheten vara betydligt lägre hos det mejeri som tillverkar en högre andel smör och mjölkpulver än hos k—mjölksmejeriet. Genom att avgiftsbelägga k— mjölks—, grädd— och ostproduktionen har man fått en möjlighet att fördela om intäkterna inom reglering—

ens ram och utjämna lönsamhetskillnader.

Därutöver sker en omfördelning mellan olika produ— center genom att man kollektivt finansierar trans— portkostnader inom mejeriföreningen. Varje produ— cent inom föreningen får samma pris för sin invägda mjölk oberoende var han är bosatt. För budgetåret 1989/90 har JN beräknat att drygt 4,8 miljarder kr.

kommer att omsättas inom mejeriregleringen.

• Sida 103
•  Original

103 Övriga resurser inom regleringsekonomin

Inom den s.k. fördelningsplanen10 ligger dessutom en rad olika ändamål av mindre omfattning som soci— ala satsningar (50 milj.kr. 1988/89), bidrag till ersättningsfonder i norra Sverige, stiftelsen lant— bruksforskning m.m. Utanför fördelningsplan ligger 1988/89 ca 410 milj.kr. Dessa fördelar sig enligt tabell 4.1.

Tabell 4.1 milj.kr. Utbyteshandel med öst 160 Pristillägg får och lamm 27 SMAK 6 , 4 Ackordshästar 0,2 Stöd maltprodukter 1 Sveriges Exportråd 4 Djurhälsovård 20,7 Skördeskadefonden 60 Adm konsumentdelegationen 0,4 Utredningar SPK 0,4 Lantbruksstatistik 37,7 Ers. utebliven prishöjn. 1 juli 1988 90 Summa 407,8

10. Fördelningsplanen omfattar de medel som ställs till jordbrukets förfogande i syfte att uppnå det reglerade priset. Därutöver inflyter till statens jordbruksnämnd medel från bl.a. införselavgifter vilka inte omfattas av den planerade fördelningen av resurser till jord— bruket.

• Sida 104
•  Original

• Sida 105
•  Original

5. FÖRDELNING AV RESURSER, EFFEKTIVITET OCH KOST— NADER

5.1 Kostnader och effektivitet

På den internationella arenan råder stor enighet när det gäller en bedömning av den jordbrukspolitik som förs i flertalet OECD-länder. Politiken innebär att konsumenterna i I—länderna får betala alltför höga livsmedelspriser. Avsättningsgarantier har medfört en ökad produktion som går långt över de nationella behoven. Samtidigt har lantbrukarnas in— komster ökat sakta till följd av överskottens ned— pressning av avräkningspriserna.1 världsmarknaden har krympt för U—landsexport beroende på dumpning av råvaruöverskott från I-länderna. Inom de berörda länderna har alltför mycket produktiva resurser låsts in i jordbruket. Jordbruket har negativa mil— jöeffekter vilka på sikt medför stora samhälleliga kostnader (läckage av kväve, packningsskador, mins— kad artrikedom m.m.). I regleringarnas spår har följt en utveckling mot en hög grad av koncentra— tion och centralisering inom råvaruhandel och livs— medelsindustri. Det senare har inte minst blivit fallet i Sverige. En reglerad jordbrukspolitik in— nebär omfattande kostnader för skattebetalare och konsumenter. Även lantbrukets inkomster har påverk— ats negativt till följd av att för mycket resurser

1. "Exporten av spannmål är vid nuvarande och förutse- bara internationella priser en dålig affär för jord- brukssektorn" LRF PM "Ett marknadsanpassat prissystem för spannmål" s. 6

• Sida 106
•  Original

106 låsts in i sektorn.2

I dessa allmänna termer är det relativt enkelt att enas om politikens följder för samhälle och för konsument. Det blir svårare att uppnå enighet när kostnaderna skall kvantifieras och det krävs en gemensam måttstock. Ett antal mått har utvecklats inom internationella organ för att mäta jordbruks— politikens konsekvenser för producenter och konsu- menter. Flertalet av dessa mått tar endast hänsyn till statiska effekter av den förda politiken. De långsiktiga dynamiska effekterna på tillväxt, in— flation och resursallokering är svårare att upp— skatta.

Ett annat viktigt mål bakom en avreglering är att öppna för en ökad variation vad gäller både produk— ter och produktionsmetoder. En ökad marknadsorien— tering kommer att medföra bättre kontakter mellan producent och konsument. Kvalitet och variation blir ett lika effektivt konkurrensmedel som priset. Dessa fördelar, för både konsument och producent, har vi svårighet att beräkna med tillfredsställande

felmarginal.

Det saknas skäl att inom ramen för konkurrenskom- mitténs arbete ytterligare utveckla analysen på dessa områden. Vi får därför i huvudsak förlita oss till de redskap som redan utvecklats och med hjälp

av dessa föra en diskussion kring regleringens

2. Se t.ex. OECD 1987, Agricultural policies, markets and trade, Paris. D.E. Hathaway, Agriculture and the GATT: Rewriting the rules, Washington 1987 R.L. Parlberg, Fixing farm trade: Policy options for the United States, Cambridge Mass 1988 I Lindström, stödsystem och anpassningsproblem i Jordbruket, Anförande vid KSLA den 27 september 1989

• Sida 107
•  Original

kostnader och positiva effekter av en förstärkt konkurrenspolitik vars yttersta syfte är att för-

bättra konsumentens ställning på marknaden.

Det finns användbara mått för att kvantifiera kost— naden för en viss jordbrukspolitik med siktet in- ställt mot primärproduktionen. Vårt uppdrag går emellertid utanför en sådan avgränsning. Vi har också att granska situationen inom efterföljande led. Den centrala frågan är om brister i marknadens funktionssätt inom samtliga led (få aktörer, mono— pol) inneburit välfärdsförluster i första hand för konsumenterna. Även i detta avseende hade det i och för sig varit en fördel att ha tillgång till ett omfattande empiriskt material kring prissättning och dess mekanismer inom den svenska industrin i

allmänhet och livsmedelsindustrin i synnerhet.

Studier genomförda under senare år tecknar en bild av prissättning på industriella marknader som del- vis avviker från de enkla nec-klassiska modeller— na.3 Bl.a. hävdas att priser inte är flexibla på kort sikt vilket i sin tur implicerar att konkur— rensen i första hand förs med andra medel än pri- ser. Tankegången är inte ny. Det nya ligger i att teorierna verifieras empiriskt. Ifrån teoretiska utgångspunkter brukar man tala om dels kostnadsbe—

stämda och dels efterfrågebestämda priser.

Råvarumarknader brukar kännetecknas av att priserna är efterfrågebestämda. Genom prisregleringen på jordbrukets område har även primärproduktionens priser kostnadsbestämts i Sverige. När det gäller kostnadsbestämd prissättning brukar man hävda att

3. Bengt Assarsson, Prisbildning på industriella marknader, SNS 1989

• Sida 108
•  Original

denna ger upphov till en hög grad av prisstelhet samtidigt som svängningar i efterfrågan möts med justeringar av produktionsvolymen inom enskilda fö— retag. I branscher med kostnadsbestämd prissättning antas därför finnas en tendens till uppkomsten av ständig överkapacitet. Inom dagligvaruhandeln rå— der, enligt LMU, en tredje form av prissättning där priset utgörs av inköpskostnader plus en schablon— mässigt bestämd marginal. Prissättningen behöver inte, när det gäller enskilda varor eller varugrup— per, vara relaterad till kostnader/resursförbruk-

ning.

Vi har ovan behandlat de svårigheter som ligger i att med den begränsade tid som stått till vårt för— fogande granska livsmedelskedjan och dess delmark— nader. Det har inte varit möjligt att genomföra eg— na empiriska undersökningar. Detta krävs om syftet är att i detalj kunna beskriva prissättningsprin— ciper och marginaler. Enligt kommitténs mening krävs inte detta för att påvisa konkurrensbegräns- ningar inom livsmedelskedjan. Situationen är sådan på de flesta livsmedelsmarknader att det inte krävs omfattande empiriska undersökningar för att upptäc— ka olika grader av monopolisering och monopolbete— ende. Inom områden som mejerier och sockerproduk— tion är monopolet ett etablerat faktum. Det krävs inga omfattande studier för att notera den starka ställning som exempelvis ICA har inom dagligvaru- handeln. När vi i det följande för en diskussion kring ineffektivitet och kostnader utgår vi från tanken att lite konkurrens är bättre än ingen kon— kurrens alls samt att det ur samhällelig synpunkt oftast saknas rationella argument för att medverka till att upprätthålla monopol.

• Sida 109
•  Original

I teoretiskt avseende brukar man vilja beskriva marknadssituationer med hjälp av begreppen ren kon- kurrens, monopolistisk konkurrens, oligopol och mo— nopol. Extremerna utgörs av den rena konkurrensen med dess krav på fullständigt homogena varor och ett stort antal aktörer vilka ej kan påverka pris- sättningen på marknaden (efterfrågekurvan är per- fekt elastisk) och det rena monopolet vilket är en- sam producent av en vara vilken saknar substitut. I det verkliga ekonomiska livet ser vi aldrig eller ytterst sällan några exempel på dessa extremfall.4 Desto vanligare är förekomsten av marknader som be— härskas av ett fåtal företag och där konkurrensen i övrigt är ofullständig bl.a. genom att produkterna inte är fullständigt homogena. I vår fortsatta ana— lys kommer vi främst att diskutera marknader med ett fåtal dominerande aktörer och utifrån denna si— tuation diskutera samhällsekonomiska vinster av en ökad konkurrens. Vi kommer också att uppehålla oss vid vissa frågor som brukar förknippas med monopo— litisk konkurrens som t.ex. reklam och varumärken. Ju längre vi avlägsnar oss från jordbruksråvaran och kommer närmare mer förädlade produkter desto mer angeläget blir det att, med Chamberlains ord, betrakta varje säljare som en monopolist i ordets

_—

4. "It has already become plain how artificial and how far from reality the comparison of monopoly with com— petitive output must be" (..) "When the market is im— perfect (..) a monoplist could hope not only to raise the price of the commodity by restricting output, but also to lower costs by improving the organisation of the industry. Under imperfect competition there is a double motive for creating a monopoly, and under perfect competition only a single one (:::) There is less motive for forming a monopoly, and a greater difficulty in maintaining it, in a perfect than in an imperfect market. Thus it is peculiarly unlikely that any actual case should ever present the oppor— tunity of making a comparison between output under monopoly and under perfect competition". Joan Robin— son, Economics of imperfect competition, s. 170

• Sida 110
•  Original

rätta bemärkelse - som om han har full kontroll över utbudet av en specificerad produkt.5

En sak är att visa att delmarknaderna inom livsme— delskedjan domineras av enstaka eller ett fåtal starka aktörer. En helt annan sak är att påvisa att denna dominans skulle medföra skadlig verkan för konsumenten. I det följande genomför vi först en allmän och mer teoretisk diskussion kring markna— der, konkurrensbegränsning och etableringshinder samt deras effekter på resursfördelning och väl— färdsutveckling. Därefter behandlar vi vissa tyd— liga tecken på att allt inte fungerar som det borde inom livsmedelssektorn. Det gäller bl.a. den all- männa prisstegringstakten, förekomsten av överkapa— citet och konsumenternas välfärdsförluster till följd av vår nuvarande livsmedelspolitik. Dessa av- snitt får bilda underlag för de ställningstaganden som kommittén gör i kapitel 8 angående behovet av

en förstärkt konkurrenspolitik.

5.2 Begränsning av konkurrensen och välfärdsförlus—

ter

En marknad med perfekt konkurrens kännetecknas av att antalet köpare och säljare är så stort att ing- en enskild aktör genom sitt agerande kan påverka priset. I det verkliga livet är sådana marknader mer att betrakta som undantag än som regel. De em— piriska exemplen på marknader med (åtminstone) god konkurrens brukar utgöras av olika råvarumarknader.

Den internationella spannmålsmarknaden utgjorde ti—

5. E H Chamberlain, The theory of monopolistic competi— tion, s. 302

• Sida 111
•  Original

digare ett gott exempel på en sådan marknad. Situa— tionen har försämrats kraftigt till följd av OECD- ländernas subventionerade export. I dag är det yt— terst få som är villiga att betrakta världsmarkna— dens priser som marknadsbestämda. Marknaden karak- täriseras av att ett fåtal stora aktörer med EG i täten försöker sälja stora kvantiteter med hjälp av omfattande subventioner. Situationen är likartad den när ett stort företag försöker konkurrera ut mindre aktörer genom att sänka priset till en nivå som tvingar dessa att lämna marknaden. De som fått lämna den internationella spannmålsmarknaden är de fattiga U-länder som har goda förutsättningar för att producera spannmål men saknar den finansiella styrka som krävs för att kunna vara med och tävla

om lägsta priset på en dumpad marknad.

På flertalet marknader i Sverige, och här är livs— medelsmarknaderna definitivt inga undantag med de— ras i botten reglerade priser, råder olika grader av imperfekt konkurrens. Inom mejeriområdet exis— terar i praktiken ett monopol till följd av det in— terna utjämningssystemet och den territoriella upp— delning som skett mellan de 18 ingående mejeriföre— ningarna. Inom handeln med spannmål finns endast ett fåtal aktörer. En likartad situation råder inom flertalet marknader. Även inom andra delar av livs— medelskedjan råder en situation som karaktäriseras av fåtalskonkurrens. Man kan anta att det i samtli— ga led finns aktörer som är så stora att de kan vä— sentligt påverka priset på marknaden.

Enligt gängse teori kommer ett vinstmaximerande mo— nopol att producera och sälja den kvantitet som krävs för att få marginalkostnad och marginalintäkt att sammanfalla. Välfärdsförlusten i detta samman—

• Sida 112
•  Original

hang består i en ur samhällets synpunkt alldeles för liten produktion till ett för högt pris.6 Man kan också anta att ett monopol kommer att uppvisa en tröghet gentemot att genomföra nödvändiga ratio— naliseringar och undvika obehagliga beslut kring produktionens omfattning och inriktning. Den starka positionen på marknaden gör det ändå möjligt att överleva på ett ekonomiskt tillfredställande sätt. Det är förmodligen inom detta område som man kan finna de största nackdelarna med en konkurrensbe-

gränsning.

Monopolisten i diagram 5.1 väljer att dimensionera produktionen så att nettointäkten blir störst vil— ket är fallet i produktionsintervallet mellan 26 till 30 enheter. Ökar respektive minskar produk— tionen i förhållande till detta intervall så mins— kar också nettointäkterna. Det finns inget incita— ment, snarare det motsatta, för monopolisten att öka sin produktion till en nivå där marginalkost- naden motsvarar priset på varan ifråga.

Monopolisten kan tillägna sig en ekonomisk vinst vilken "finansieras" genom att företaget beskattar andra samhällssektorer eller samhällsekonomin i dess helhet. Övervinsterna inom den monopoliserade branschen attraherar andra aktörer som vill etable—

6. "A monopoly granted either to an individual or to a trading company has the same effect as a secret in trade or manufactures. The monopolists, by keeping the market constantly under-stocked, by never fully supplying the effectual demand, sell their commodities much above the natural price, and raise their emoluments, whether they consist in wages or profit, greatly above their natural rate". Adam Smith, An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations, s. 164 Harmonds- worth 1970

• Sida 113
•  Original

Diagram 5.1 Monopol och intäktsmaximering

3000

2000

Största intäkt

1 000

Intäkter eller kostnader i kronor

0 10 20 30 40

Produktion _Gl— Totala intäkter

__.— Totala. kostnader

ra sig och dra fördel av den högre vinstnivån. Om etableringshinder saknas kommer inte ett monopol att kunna existera under någon längre tidsperiod. Inom många branscher finns dock sådana etablerings— hinder. En statlig reglering av branschen kan vara ett mycket tydligt etableringshinder. Andra hinder utgörs av patenträttigheter, kontroll av råvaror och distributionsled samt stordriftsfördelar. I det senare fallet kan inträdespriset på marknaden bli så högt att alternativa aktörer anser att risken inte motsvarar den vinst som kan uppstå ifall man kan slå under sig marknaden.

På livsmedelsområdet har det skett en omfattande vertikal och horisontell integration inom både

• Sida 114
•  Original

lantbrukskooperation och övrig industri samt han- del. Om det samtidigt föreligger stordriftsfördelar har vi här en förklaring till att det är svårt för konkurrenter att träda in på marknaden. Inom kött- branschen finns flera exempel på satsningar vilka misslyckats till följd av en kombination av fakto— rer som problem med råvaruleveranser och svårighet att betala tillräckligt höga priser per djurenhet. Det finns betydande kostnadsfördelar i att behärska en bransch såväl vertikalt som horisontellt inte minst när det gäller distribution och lagring (lo-

gistik).

På flertalet marknader råder en konkurrenssitua- tion7 som karaktäriseras av förekomsten av ett be— gränsat antal dominerande företag och en grupp mindre företag utan marknadsinflytande. Under oli— gopolistisk konkurrens kännetecknas marknaden av en hög grad av beroende mellan de olika större aktö— rerna. Inget enskilt företag kan fatta beslut om produktion och priser utan att snegla på vad kon— kurrenterna kan väntas företa sig. På en sådan marknad kommer aktörerna att förse sig med ett stort antal redskap i syfte att såväl skydda sig från minskad marknadsandel som aggressivt söka öka sin marknadsandel. Reklamkampanjer kommer att spela en central roll för företag som agerar på en sådan

marknad.

Men hur sätts priset på en marknad med oligopol?

Denna fråga kan inte sägas vara löst ur teoretisk

7. " the intermediate between monopoly and competition, where the number of sellers in a market is greater than one, yet not great enough to render negligible the influence of any one upon the market price" E H Chamberlain, The theory of monopolistic competi- tion, s. 30

• Sida 115
•  Original

synpunkt. Kring vissa kännetecken råder dock stor enighet. Prisbildningen är beroende av den allmänna marknadssituationen. Om ett företag dominerar mark— naden är det rimligt att anta att det också utövar ett prisledarskap. Om ett företag har en tillräck— ligt stark ställning (även finansiellt) kommer alla konkurrenters försök att rubba status quo att med— föra att de slås ut genom att det större företaget väljer att prissätta dem ur marknaden och har den finansiella styrkan att genomföra en sådan opera— tion. Antar vi att företagen söker maximera sina vinster kommer pris och utbud i en sådan situation att i stort likna en marknad med monopol. Priset blir högre och kvantiteten lägre än vid konkurrens. Dessutom kan man förmoda att det uppstår trögheter vid införande av tekniska förändringar och ett visst motstånd mot att i alla lägen välja den mest

effektiva kombinationen av produktionsfaktorer.

Den typ av oligopol som vi nämnt ovan förekommer på marknader med homogena produkter som stål och ce— ment. I viss utsträckning kan den också förekomma inom livsmedelsområdet. På marknader med mer diffe— rentierat varuutbud kan situationen variera beroen- de på antal aktörer, storleksrelationer men också beroende på produkternas säregenhet. Det finns sub— stitut till Coca—Cola. Men priset på drycken kan, inom vissa gränser, höjas eller sänkas utan att detta påverkar vare sig efterfrågan på drycken el— ler efterfrågan på konkurrenters drycker. Det är en rimlig förmodan att prissättningen på en marknad av denna typ, där differentiering av varorna komplet- teras med ett fåtal stora aktörer, i mångt och myc- ket kommer att sammanfalla med vad som skulle bli fallet på en marknad med ett monopol. Även här kan vi förvänta oss en begränsning av produktionen och

• Sida 116
•  Original

ett högre pris än vad som blir fallet under konkur— rens. Dessutom kan vi förvänta oss att det förekom—

mer överskottskapacitet på en sådan marknad.

På alla marknader med oligopolistiska kännetecken finns en naturlig tendens till samarbete som ett alternativ till den osäkerhet som det ömsesidiga beroendet skapar. Karteller är den mest formalise— rade formen för sådant samarbete. I detta samman— hang kan det vara av värde att göra en distinktion mellan formella och informella kartellöverenskom— melser. Inom en bransch kan råda en informell över— enskommelse i form av s.k. "gentlemen's agreement" att hålla en viss prisnivå eller utestänga viss konkurrens från marknaden. Inom den svenska spann— målshandeln har det funnits en sådan överenskom- melse mellan lantbrukskooperationen och de privata handlarna att inte importera fodermedel som inte är belagt med tull eller införselavgifter. Detta gäl— ler t.ex. rågvete. Om marknaden behärskas av ett antal jämnstarka aktörer kan sådana kartellöverens— kommelser bli relativt långlivade. I annat fall finns det så stora vinster i att bryta kartellen att de endast kan fungera under kortare tidsperio— der. överenskommelsen att ej importera oreglerade fodermedel har — i stora drag — respekterats av de större aktörerna på spannmåls— och fodermedelsmark—

naderna.

5.3 Prisutveckling, brister i konkurrens och effek— tivitet

Prisökningstakten på livsmedel har varit hög i Sve- rige under hela 1980—talet. En naturlig jämförelse—

norm ar konsumentprisindex för andra varor eller

• Sida 117
•  Original

samma varor i andra länder. Enligt statistik från OECD har prisutvecklingen varit betydligt krafti— gare för svenska livsmedel än för livsmedel i andra OECD-länder. Vi kan dessutom notera att priset på livsmedel stigit betydligt snabbare än priset på övriga varor och tjänster inom landet.

Tabell 5.2 Prisökning på livsmedel och andra varor i Sverige och inom OECD åren 1980-1989

Sverige OECD/Europa OECD/totalt KPI totalt 88,1 88,8 62,0 Livsmedel 113,2 86,2 56,8 — reglerade 130,6 — oreglerade 85,3 KPI exkl livsmedel 82,7 94,0 63,4

Källa: Konsumentprisindex och OECD main economic indi- cators

Det framgår av tabell 5.2 att prisökningstakten för andra varor än livsmedel varit lägre i Sverige än i övriga europeiska OECD-länder. När det gäller livs— medel har situationen varit den omvända. En del av prisökningen på livsmedel i Sverige (reglerade livsmedel) har förklarats med att livsmedelssubven— tionerna begränsats i omfattning under perioden. Detta skulle förklara mellan 5 och 17 % av pris— stegringstakten. Även med denna reservation kvar— står en stor skillnad mellan prisökningstakten hos livsmedel i Sverige och det inom OECD/Europa på mellan 10 och 22 %.

Under de senaste åren har prisökningstakten på livsmedel inte avvikit från totala konsumentprisut— vecklingen. Detta innebär inte att förhållandet

• Sida 118
•  Original

mellan livsmedelspriser och andra priser har åter- ställts. För att så skall ske krävs att priserna på livsmedel ökar långsammare än totalindex under en

rad av år. Detta åskådliggörs i diagram 5.2.

Diagram 5.2 Konnunenmnsmdex1980—l988 Årsmedeltal Livsmedel och totalindex

220 220 200 " 200 1 80 1 80

160 160

Indexl980=100

140 140

120 120

100 100 1980 1982 1984 1986 1988

År

_G— Livsmedel

—o— Totalindex

Det är värt att notera en skillnad mellan prisut— veckling i primärledet och prisutveckling på reg- lerade färdigvaror i detaljhandeln. Enligt JN:s beräkningar har den årliga prisökningstakten under 1980—talet legat kring 6,6 % för pris till produ— cent medan konsumentpriserna ökat med 9,8 % exklu- sive och 10,1 % inklusive moms. Skillnaden förkla— ras till stor del av de höga exportkostnaderna vil- ka till viss del har finansierats genom "avdrag" på

reglerat pris (lantbrukets ansvar för överskotten).

• Sida 119
•  Original

Därutöver förklaras skillnaden av avvecklade sub— ventioner, olika produktivitetsutveckling i skilda led samt prisökningar i efterföljande led som kan vara olika stora. Detta medför den något paradoxala situationen att ökningen av priset till producen— terna för reglerade produkter kraftigt understiger ökningen av priset i konsumentled. LMU hade bl.a. till uppgift att granska om detta förhållande också speglade en "orimlig" eller "orättfärdig" fördel— ning av marginaler mellan olika led i livsmedels- kedjan. Detta kunde inte påvisas utifrån det mate- rial som var tillgängligt för utredningen. Vad man däremot kunde notera var den "automatik" med vilken prisökningar transporteras från reglerat led till konsument. Automatiken innebär en indikation på att det förekommer inskränkningar av konkurrensen inom sektorn.

5.4 Prisregleringens kostnader för konsumenten

Prisregleringen har en central roll inom livsme— delsområdet. Detta visas inte minst av att ungefär 58 % av livsmedelskonsumtionen omfattar varor med råvara som är reglerad. Genom de årliga förhand- lingarna och därpå följande riksdagsbeslut har det byggts in en prisökningsautomatik i hela livsme— delskedjan. Av tradition har priset från underlig- gande led tagits som givet. Alla har agerat med vetskap om att systemets "botten" utgörs av ett reglerat och enhetligt pris på en vara med varie- rande kvalitet.

I diskussionen om livsmedelspolitikens kostnader

för samhället, konsumenten och skattebetalarna an—

• Sida 120
•  Original

vänds en mängd olika begrepp. OECD8 utnyttjar ex— empelvis PSE (Producer Subsidy Equivalent) och CSE (Consumer Subsidy Equivalent) för att beräkna hur mycket som producenter respektive konsumenter skul- le behöva kompenseras för att uppnå en oförändrad inkomst efter en avveckling av livsmedelspoliti— ken.9 För år 1986 har OECD redovisat ett samlat netto PSE för Sverige på 14,5 miljarder kr och en stödnivå netto på 54,5 %. I detta belopp ingår de finansiella flödena inom prisregleringen, andra former av stöd som det särskilda stödet till jord— bruket i norra Sverige och offentliga tjänster med inriktning mot jordbruket (SLU) samt nettot av im— portavgifter och restitutioner. Det är denna netto— summa som definitionsmässigt utgör det stöd som ut— går inom ramen för livsmedelspolitiken till jord— bruksnäringen. För åren 1987, 1988 och 198910 OECD, för Sveriges del, beräknat den procentuella PSE nivån till 60 %, 60 % och 57 % vilket kan jäm—

föras med EG som uppnår 49 %, 44 % och 39 % för 11

har

motsvarande år.

PSE— och CSE— värdena är de siffror som utnyttjas internationellt i syfte att jämföra stödnivåer och deras utveckling. De ger, åtminstone för de flesta OECD—länder, en möjlighet att hitta likvärdiga jäm-

8. Beräkningsmodellen har ursprungligen utvecklats inom FN—organet FAO

9. PSE och CSE "are defined as "the payment" or "subsidy" which would be necessary to compen- sate producers (PSE) or consumers (CSE) in terms of income for the removal of policy programmes" OECD 1987, National policies and agricultural trade: Study om the EEC, s. 114 10. Prognos för 1989, uppgifter från OECD—sekretaria— tet 12 december 1989, AGR/APM (89) 27

11. Sveriges genomsnittliga procentuella PSE—tal har ökat kraftigt under 1980—talet. För perioden 1979-85 hade Sverige ett genomsnittligt procentuellt PSE—tal på 41 %.

• Sida 121
•  Original

121 förelsetal. Vid en jämförelse mellan län: är det av mindre betydelse om världsmarknadspriserna — som utgör referenspris - är "marknadspriser" eller "dumpade priser". Effekten blir densamma. Om de "riktiga" världsmarknadspriserna (dvs. priserna vid frihandel) skulle ligga på en högre nivå än dagens priser, vilket de flesta bedömare anser troligt, förändras samtliga länders FSE—tal lika mycket.

Ett annat sätt att mäta stödet är att beräkna den nominella skyddsfaktorn (NPC) vilken beräknas som kvoten mellan inhemskt pris och pris vid gränsen. Denna typ av beräkningar används t.ex. av världs— banken. Dessa beräkningar tenderar att både under— skatta och överskatta stödnivån. De länder som har lågt tullskydd och samtidigt lagt stödet direkt (och produktionsneutralt) till bonden får en låg nominell skyddsfaktor. Andra länder, som Sverige, vilka förlitar sig i huvudsak på prisstöd får en högre skyddsfaktor vid samma effektiva stödnivå. Den nominella skyddsfaktorn, liksom FSE—beräkning— arna, tar heller inte hänsyn till att kvaliteten kan variera mellan olika länder.12

PSE—tal och NPC mäter inte de inkomstströmmar som når fram till bönderna. Detta är självklart när det rör PSE—komponenter som stöd till jordbruksforsk— ning och högskoleutbildning. Det är mest relevant att se dem som beräkningar av samhällets samlade stöd till näringen. De rör alltså de transferering— ar som uppstår när man genomför en viss livsmedels— politik som i sig innehåller en avvägning mellan olika medel. De finansiella strömmarna inom regle— ringssystemet - i mer precis bemärkelse — utgör en— dast en del av dessa transfereringar.

12. IMF (1986), World development report, s. 111

• Sida 122
•  Original

Varken PSE— eller NPC-måtten mäter de samhällseko— nomiska kostnaderna för en viss jordbrukspolitik. För att mäta dessa måste man beräkna politikens ef— fekter på resursfördelningen och vad som skulle ha inträffat om vi inte hade haft någon marknadsregle— ring. Den samhällsekonomiska kostnaden kan skattas både på kort och på lång sikt. På lång sikt ger en felaktig resursfördelning upphov till lägre ekono- misk tillväxt än vad som varit fallet vid en mer optimal fördelning av produktionsfaktorer mellan olika näringar och samhällssektorer. Även förmögen— hetsfördelningen i samhället påverkas. Om vi t.ex. antar att en del av prisstödet kapitaliseras på sikt så kommer också politiken att på sikt gynna jordägarna genom att ge upphov till ökad jordränta. Detta är ett exempel på en omfördelningseffekt som inte belyses genom något av de mått på livsmedels- politikens ekonomiska konsekvenser som vi behandlat ovan. En politik som medför att man på sikt omför- delar inkomster till jordägarnas fördel innebär att det uppstår en tendens att investera mer resurser i jordägande än i annan verksamhet. Viljan att inves- tera i mark har dessutom kunnat underblåsas genom vissa inslag i skattesystemet som bl.a. gjort det möjligt att kvitta överskott i en förvärvskälla mot

underskott i en annan.

I debatten har dessa olika mått kommit att blandas samman. Detta kan ge upphov till en viss förvir— ring, vilken inte blir mindre av att endast en mindre del av samhällets stöd till jordbruksnäring— en tillfaller bönderna i form av inkomstförstärk-

ning.

Man säger att "stöden läcker". Inom EG har man be-

• Sida 123
•  Original

räknat att det krävs ungefär 1,50 ECU i stöd, be— räknat enligt PSE—modell, för att få fram 1,00 ECU till bonden. Den viktigaste läckan, såväl i Sverige som inom EG, utgörs av kostnaderna för att sälja överskotten på världsmarknaden. I Sverige tillämpas ett system för prisreglering som innebär att delar av uppsamlings—, lagrings— och förädlingskostna- derna täcks in i regleringen. Även detta ger upphov till "läckor". Det indirekta prisstödet har träff— bild som ett avsågat hagelgevär.

Figur 5.1 Förhållande mellan olika mått på livsmedelspolitikens kostnader

Livsmedelspolitikens samhällsekonomiska kostnad

PSE, CSE och NPC mått på transfereringar

Penningströmmar inom regleringssystemet

| | Effektiv inkomstförstärkning | till bonden

Vilket mått som bör användas beror på vad man vill

åskådliggöra. Om vi vill visa hur stor del av våra samlade resurser som överförs till jordbruksnä— ringen är det mest lämpligt att utnyttja FSE-beräk— ningar. Dessa är de bästa redskap vi har för närva— rande när det gäller att uppskatta transfereringar till jordbruket. PSE kan också användas för att vi- sa om det är producenter eller konsumenter som be- talar för jordbrukspolitiken. I många länder i den tredje världen är det producenterna som får betala för jordbrukspolitiken genom att deras produkter

• Sida 124
•  Original

köps upp till interna priser som ligger avsevärt under världsmarknadspriset. I dessa länder är det i stället konsumenterna som tjänar på den förda jord- brukspolitiken. I sådana fall är CSE-talet positivt medan PSE—talet blir negativt. I Sverige är situa— tionen den omvända. Det är konsumenterna som be- skattas — genom en hög prisnivå — till förmån för jordbruket. Konsumentverket har beräknat att pris— regleringen årligen "kostar" 6 500 kr. för en fa— milj bestående av två vuxna och två barn. Om vi vill mäta effekten av det generella prisstödet till jordbruket kan man använda den teknik som ligger bakom NPC—beräkningarna. Man avser då att beräkna det stöd som uppstår genom att den inhemska prisni-

Diagram 5.3 PSE och CSE beräknade av OECD för Sve- rige år 1988 (mdr kr)

Stöd resp beskaunlng

Mått

Källa: OECD (1988) National policies and agricultural trade: Country study Sweden

• Sida 125
•  Original

kr

Miljoner

vån via gränsskyddet upprätthålls på en högre nivå än de priser som råder på världsmarknaden. Denna beräkningsteknik har använts av JN i dess PM "Vart

går prisstödet?".13

I diagram 5.4 redovisas JN:s beräkning av kost— naderna för stöd till jordbruket i relation till produktionsvärdet. Siffrorna är fördelade både på produktionsområden och redovisade totalt. De selek- tiva stödåtgärderna till jordbruket i norra Sveri- ge ingår inte i underlaget. Beräkningarna samman— faller i stort, trots att de inte tagits fram med helt jämförbara metoder, med resultatet från OECD:s

FSE—beräkningar för motsvarande år.14

Diagram 5.4 Produktionsvärde och generellt prisstöd 1986/87

30000

Förkortningar

20000 GSS = Götalands södra slättbygder GMB = Götalands mellanbvgder

GNS = Götalands norra slänbygder SS : Svealands slättbygder GSK Götalands skogsbygder

SSK Mellersta Sveriges skogsbygder NN = Nedre Norrland

Nnö : Övre Norrland

1 0000

0 Område . Produktionsvärde Källa: statens jordbruksnämnd Generelltprisstöd

13. JN (1988—05—05), Vart går prisstödet?, s. 9 14. OECD (1988) National policies and agricultural trade: Country study Sweden, 5. 72

• Sida 126
•  Original

5.5 Resursfördelning och överkapacitet

I LAG:s rapport behandlas frågan om primärproduk— tionen. Arbetsgruppen hävdar att regleringen givit upphov till att alltför mycket produktiva resurser förts in i jordbruket. Genom att exporten av över- skottskvantiteter subventionerats har resurser låsts kvar inom produktionsområden utan hänsyn till vad som är ekonomiskt försvarbart. I kvantitativa termer uppgår dessa resurser till ca 7 000 heltids- sysselsatta, 500 000 ha mark och investeringar i byggnader och maskiner motsvarande ca 6 miljarder kr.

I dessa beräkningar har vi inte tagit hänsyn till effekter utanför själva primärproduktionen. Om vi begränsar oss till distributions-, lagrings— och förädlingsleden kan därutöver noteras att produk- tiva resurser investerats i syfte att handha över— skottskvantiteterna. Detta gäller distributionssys— tem, silos, slakterikapacitet, mejerikapacitet och övriga resurser vilka utnyttjas för att ta hand om överskottskvantiteterna. Merparten av de resurser som investerats för att producera torrmjölk kan di— rekt hänföras till denna kategori. Detsamma gäller en stor del av de produktiva resurser som används för att producera smör. Denna överkapacitet repre— senterar en sysselsättning på 5—6 000 årsverken. I termer av anläggningstillgångar rör det sig om pro— duktiva resurser motsvarande ca 1,4 miljarder kr. Detta är resurser vilka krävts inom distributions—, lagrings- och industrileden för att ta hand om de överskott som producerats och fått avsättning genom

regleringsekonomin.

Även om vi bortser från denna överkapacitet, som är

• Sida 127
•  Original

en direkt funktion av regleringen inom jordbrukets område, finns ett grundläggande problem med alltför lågt kapacitetsutnyttjande inom den konkurrensskyd- dade livsmedelsindustrin. Om vi studerar perioden mellan åren 1980-1988 finner vi att kapacitetsut— nyttjandet inom den konkurrensskyddade livsmedels— industrin utvecklats i det närmaste kontracykliskt. Under perioden har vi haft en djup lågkonjunktur (1981-1982) och därefter en uppgång och högkonjunk— tur fr.o.m år 1984. Under hela perioden uppvisar kapacitetsutnyttjandet inom denna del av livsme— delsindustrin en sjunkande tendens med ett genom- snittligt kapacitetsutnyttjande kring 82-83 %.

En viss överskottskapacitet finns, beroende på bl.a. trögheter i anpassningen, även vid en effek— tiv resursallokering. Ett 100-procentigt kapaci— tetsutnyttjande är mer ett teoretiskt än ett reellt fenomen. En ständig överkapacitet på 15—20 % som dessutom växer i en högkonjunktur måste dock be— traktas som exceptionellt. Detta understryks också av en jämförelse med den konkurrensutsatta livsme— delsindustrin. I denna utvecklas utnyttjandet av produktionskapaciteten i takt med den allmänna kon- junkturutvecklingen. Kapacitetsutnyttjandet ligger lägre än i tillverkningsindustrin i övrigt vilket troligen orsakas av att livsmedelsindustrin måste kunna fånga upp säsongsmässiga variationer i inle— verans av råvara. Under år 1987 och 1988 har kapa— citetsutnyttjandet inom den konkurrensutsatta delen av livsmedelsindustrin legat ca 5 % högre än inom den konkurrensskyddade.

Vilka är orsakerna till denna utveckling? Mycket förenklat tyder allt på att man genomfört alltför stora kapitalinvesteringar inom den konkurrensskyd—

• Sida 128
•  Original

dade livsmedelsindustrin. Detta kan i sin tur för- klaras genom att företagen inte utvecklar ett nor- malt beteende beroende på brister från konkurrens— synpunkt. När det gäller mejerierna vet vi att in- förandet av tvåprissystemet innebar en minskning av mjölkproduktionen och därmed också svårigheter att upprätthålla kapacitetsutnyttjandet beroende på rå- varubrist. Även om vi i dag sägs vara i balans kan man dock hävda att förekomsten av mjölkpulver och till viss del smörproduktion visar att det fortfa— rande finns ett överskott. Hela branschen har allt— så kommit att dimensioneras mer efter hur mycket som skulle producerats utan kvotering än efter kon- sumenternas behov sådana dessa kommer till uttryck i en köpkraftig efterfrågan på en marknad. Från al— la synpunkter representerar detta en ekonomiskt sett ineffektiv resursfördelning.

En irrationell resursfördelning, i form av överka— pacitet/överinvesteringar, utesluter inte att pro- duktionen kan bedrivas med tekniskt sett effekti- vaste produktionsmetod. Detta bör markeras i syfte att undvika missförstånd. I de fall där alltför mycket resurser investerats inom en bransch saknas en direkt koppling mellan teknisk effektivitet på företagsnivå och ekonomisk effektivitet ur sam— hällssynpunkt. En produktionskapacitet som inte kan utnyttjas till att producera säljbara varor är inte mycket värd även om den representerar det senaste

inom produktionsteknologin.

Det bristande kapacitetsutnyttjandet inom den kon— kurrensskyddade livsmedelsindustrin motsvarar ca 5— 10 % av den totala produktionskapaciteten. Detta motsvarade år 1987 ca 1,2 miljarder kr. mätt 1 an—

läggningstillgångar.

• Sida 129
•  Original

OT.—mums m.m zwumnwnmnmcnssnnuwbmm wzoa chmsmaowmwbnsmnnws

Pmmm

JQBAJQ3MJQSMJZSMJ234J£3412341234123A

000011117.222333344445555666677778888 Wasa—EH 8800888888aononooooooooogoonooooonooooooo88888888888

999999999999999999999999999999999999

111111111111111111111111111111111111

dzänwzämwäaåi

| C;. re:—A_Edzmmäaaä

...-:...! EÅ wesxcnqmsmcnmmz

• Sida 130
•  Original

• Sida 131
•  Original

6. KONKURRENS OCH MARKNADER INOM LIVSMEDELSSEKTORN

I det följande redovisas dagens situation inom livsmedelskedjans olika led och delmarknader. Dess— utom redovisas en konsekvensanalys av ett slopande av prisregleringen i enlighet med LAG:s förslag. En central fråga i detta sammanhang har varit att översiktligt kunna bedöma dels om situationen på marknaden förändras samt i vilken riktning, Sååå om en avskaffad offentlig reglering kan komma att upp— rätthållas av någon privat aktör. Den sista frågan är viktig om de ekonomiska vinsterna från en avreg- lering skall kunna uppnås. De samhällsekonomiska kostnaderna av en reglering är lika stora oberoende av om det är staten eller en privat aktör som upp— rätthåller verksamheten.

Det är givetvis förenat med stora svårigheter att genomföra en analys av konsekvenserna av ett för- slag som ännu inte har förverkligats. Nedan redovi- sas en genomgång av de viktigaste reglerade område— na. Analysen är grundad på tidigare svenska erfa— renheter (före 1967), internationella erfarenheter av livsmedelsmarknader med endast tullskydd (25 % av produkterna inom EG) och erfarenheterna från länder med en friare marknad (lågprislinje). Syn- punkter på de här redovisade avsnitten har inhäm— tats från kommitténs referensgrupp för livsmedels— området. Kommittén har även tagit del av olika kon—

sekvensutredningar som genomförts i anslutning till

• Sida 132
•  Original

LAG:s arbetel.

6.1 Mejeriområdet Nuvarande marknadsstruktur

Mejerinäringen domineras helt av lantbrukskoopera— tionen. Av landets 25 mejeriföretag är 18 anslutna till SMR (Svenska Mejeriers Riksförening). övriga sju mejeriföretag är små och bedriver i huvudsak ostproduktion i begränsad omfattning. De 18 företa— gen har så gott som 100 % av all invägd mjölk. De mejeriföretagen driver 78 av landets 85 mejerier. Största föreningen är Arla med omkring 60 % av all

verksamhet inom branschen.

Helmjölk är råvaran för samtliga mjölkfettsbaserade mejeriprodukter. Omräknat till vätska med resteran- de fetthalt, används ca 44 % av helmjölken till konsumtionsmjölksprodukter (inkl. grädde), 33 % till ost, 4 % till smör och Bregott, 15 % till mjölkpulver samt 3 % till övriga produkter. För flertalet mejeriprodukter är konkurrensen mycket begränsad. Mejeriernas sortiment har under åren blivit större och omfattar nu även sådana som inte är mjölkbaserade. I tabell 6.1 anges lantbruksko—

operationens marknadsandel av olika produkter.

1. Lars Jonasson, Styrmedlens effekt på lantbruksföre— tagen, SLU 1989 Lantbruksstyrelsen, PM 1989—12—14: Vissa konsekven— ser av den livsmedelspolitiska arbetsgruppens för— slag.

• Sida 133
•  Original

Tabell 6.1 Lantbrukskooperationens marknadsandel av vissa produkter, procent

K—mjölk 100 Ost 85 Matfett 43 Mjölkpulver 100 Fruktyoughurt 83 Juice 46 Fruktsoppor 22

Källor: SMR, Arla

Vad gäller ost handhas försäljning och marknadsfö— ring av Riksost, som ägs av SMR och de osttillver— kande mejeriföretagen. För att förhindra en "över- produktion" av ost fastställer SMR produktionspla— ner över osttillverkningen. Ostkvoten fastställs för respektive mejeri. För ystning utöver kvoten utgår avgift.

Som framgår av tabell 6.1 har mejerierna betydande tillverkning även av icke—mjölkbaserade produkter som juice och olika fruktsoppor. Uppenbarligen har mejeriindustrin stordriftsfördelar när det gäller kostnader för förpackning och transport av dessa produkter. Det finns emellertid risk för kostnads- övervältring till produkter som ligger innanför prisregleringen. Genom överkompensation inom ramen för prisregleringen skulle i så fall mejeriföretag erhålla konkurrensfördelar gentemot företag som en—

dast producerar varor utanför regleringen.

Slutligen kan påpekas att mejeriföreningarna även är verksamma inom vissa andra delar av livsmedels— branschen. Bland dotterföretagen är Semper AB, hel— ägt av Arla, det mest betydande. Omkring tre fjär— dedelar av Sempers råvaruinköp härrör från mejeri— industrin. Företagets viktigaste produkter är

• Sida 134
•  Original

mjölkpulver, barnmat och färdigmat.

Effekter av en avreglering

Marknadsregleringen för mejeriprodukter medför bl.a. att de olika mejerierna genom utjämningssys— temet (se avsnitt 4.2) får ungefär samma betal- ningsförmåga för mjölken oavsett produktinriktning— en. Vid en avreglerad marknad, har mejerierna möj— lighet att bl.a. genom en mer marknadsanpassad pro— duktinriktning förbättra avräkningspriserna till

producenterna.

En avreglering kommer sannolikt att innebära en förbättrad konkurrens. Möjligheterna för privata mejerier att etablera sig ökar, framför allt för K—mjölksproduktion i storstadsområdena. Om en geo— grafisk marknadsdelning hindras kommer mejeriföre— ningarna att konkurrera sinsemellan om möjligheten att avsätta sina produkter. Detta kan medföra att sortimentet av och variationen mellan olika mejeri- produkter ökar i detaljhandeln. Det kan också komma att innebära en utvidgad specialisering mellan fö-

reningar.

Om utjämningssystemet slopas med nuvarande nivå på de variabla införselavgifterna kommer mejeriernas betalningsförmåga att förändras avsevärt beroende på framför allt andelen K—mjölk av den totala pro— duktionen vid mejerierna inom föreningen. De meje— rier som har en hög andel K—mjölksproduktion kommer att gynnas medan de renodlade ost- och mjölkpulver- mejerierna kommer att missgynnas i förhållande till dagens situation. I syfte att motverka detta före— slår den livsmedelspolitiska arbetsgruppen att

• Sida 135
•  Original

gränsskyddet skall ombalanseras mellan de olika produkterna för att kunna ge möjlighet till samma betalningsförmåga. Avgifterna sänks för K—mjölk och höjs för ost. En bieffekt av denna ombalansering blir att importen av ost fördyras. Bidragande till att uppnå balans mellan olika mejeriföreningar kom— mer sannolikt också att bli en sammanslagning av mindre mejeriföreningar till större enheter. En så— dan sammanslagning kan äga rum såväl genom renodlad fusion som genom att föreningarna bibehåller sin självständighet men går samman om försäljning av produkterna. En utveckling i riktning mot det se- nare skulle, under vissa förhållanden, kunna med- verka till en utjämning av styrkan mellan olika ak— törer på mejerimarknaden.

Den monopolsituation som i dag föreligger på meje— riområdet innebär utan tvivel vissa möjligheter för näringen att efter ett riksdagsbeslut om avregle— ring själv administrera ett system för utjämning av betalningsförmågan för råvaran på nationell nivå. En jämförelse kan göras med den ostkvotering som i dag upprätthålls av SMR. Liksom vid ostkvotering kan man förvänta sig att en egen mejeriprisregle- ring inom näringen präglas av en "förhandlingssitu- ation" och därmed vissa motsättningar mellan olika

typer av mejerier.

Frågan är hur stabil en egen reglering inom näring— en är på sikt. Med nuvarande prisnivåer skulle up- penbarligen finnas utrymme för privata mejerier, specialiserade på t.ex. K—mjölk, att etablera sig i storstadsområdena. Också för mejerier inom koopera— tionen skulle naturligtvis finnas samma möjligheter till vinster om man beslutar lämna SMR. Det är

dessutom möjligt att fusionera/dela upp existerande

• Sida 136
•  Original

föreningar på sådant sätt att användningen av råva— ran kan — i stort sett — balanseras. I en sådan si— tuation skulle utjämningen komma tillstånd inom varje enskild förening och betalningsförmågan där—

med jämnas ut.

En avveckling av utjämningssystemet kan leda till att vissa mejerier slås samman för att få en "jäm— nare" produktsammansättning. En sådan tendens av— viker dock på intet sätt från dagens utveckling.

Det finns vissa möjligheter att föra förädlingsle— det närmare jordbrukaren, framför allt i form av s.k. minimejerier. För produktion av K—mjölk kan detta vara aktuellt i vissa glesbygdsområden, t.ex. norra Sverige. Dessutom finns möjligheter att ut— veckla av olika "nischprodukter" av bl.a. ost och

eventuellt smör.

6.2 Matfettsmarknaden

På hela matfettsmarknaden, smör och margarin, har mejerierna och Margarinbolaget ca 40 % vardera. Karlshamns AB svarar för ca 15 % av marknaden. På margarinmarknaden är Margarinbolaget störst med ca

0

50 % mot mejeriernas 30 % av marknaden.

Inom olje- och fettindustrin baseras framställning— en i huvudsak på vegetabilisk råvara och det är i praktiken två företag som fullständigt dominerar

branschen; Margarinbolaget och Karlshamns AB.

Inom den oljeväxtbaserade olje— och fettindustrin finns i dag och även efter en avreglering i princip

bara en uppköpare av oljeväxtfrö; EXAB, som till

• Sida 137
•  Original

25 % ägs av Svenska Unilever Förvaltnings AB, till 25 % av Aritmos och till 50 % av Karlshamns AB (Margarinbolaget ägs till 50 % av Aritmos och till 50 % av Unilever AB). EXAB har alltså en monopol- ställning och skulle sannolikt ha möjlighet att i den rollen pressa priserna för odlarna. Konkurren- sen på matfettsmarknaden är alltså begränsad.

6.3 Handel och industri inom spannmålsområdet

Lantbrukskooperationen dominerar marknaden såväl i handels— som industriled. Inom handelsledet har lantmännenföreningarna ca 80 % av den totala spann— målshandeln, dvs. mottagning av spannmål från odla— re för vidare användning eller försäljning. Privata företag har resten av marknaden, och bland dessa dominerar Svenskt foder AB med dotterbolag. Markna- den domineras alltså helt av lantbrukskooperatio- nen. Konkurrenssituationen varierar dock något över landet. I *Västergötland och Uppland finns flera privata handelsföretag, vilket gör att konkurrensen i dessa områden är intensivare än i övriga landet. Dessutom finns mycket små privata handlare spridda över landet. Dessa kan lokalt ha betydande mark— nadsandelar. Omfattningen av deras handel är dock mycket liten. När det gäller konkurrenssituationen i handelsledet kan också konstateras att det under ett normalår för närvarande finns en överkapacitet för mottagning av spannmål, vilket gör konkurrensen beroende av skördeutfallet. Vid låg eller liten skörd ökar konkurrensen om spannmålen. Konkurrensen om spannmål är relativt stor medan konkurrensen vid försäljning av spannmål är begränsad på grund av avsättningsgarantin. Till sist kan tilläggas att såväl de kooperativa som privata handelsföretagen

• Sida 138
•  Original

ofta, för att inte säga alltid kombinerar handeln med spannmål med försäljning av foder, insatsvaror till jordbruket och maskiner.

Nya handelsformer - kontrakt, terminshandel och op-

tioner

Inom den internationella spannmålshandeln, liksom även vid handel med nötkreatur och vissa andra jordbruksråvaror, tillämpas olika former av instru— ment vilka syftar till att försäkra olika aktörer mot prissvängningar. Vid råvarubörserna som exem— pelvis i Chicago (Chicago Board of Trade) handlas med terminskontrakt och optioner. Ett terminskont— rakt kan vara utformat som ett åtagande att vid ett visst datum tillhandahålla en specificerad kvanti— tet (och ibland också kvalitet) av en råvara till ett givet pris. Det kan också utformas som en för— bindelse att vid ett visst tillfälle köpa en speci— ficerad kvantitet till ett givet pris. Det finns alltså både sälj— och köpkontrakt. Dessa kontrakt kan köpas på börsen genom att man anlitar någon

mäklare som är aktiv där.

Genom att man kan handla i såväl köp— som Säljkont- rakt och dessutom kombinera kontrakt vilka utfaller vid olika tidpunkter finns en rad möjligheter att gardera sig mot prissvängningar. Dessa möjligheter utnyttjas såväl av producenter och andra aktörer inom livsmedelskedjan som av spekulanter.

Vid spannmålsbörserna arbetar man med standardise— rade kontrakt. Den normala kvantiteten per kontrakt är ca 130 ton, vilket också motsvarar den lägsta kvantitet som löses in till interventionspris inom

• Sida 139
•  Original

EG. Kontrakten avser bindande förpliktelser att le- verera eller ta emot råvaran på en angiven plats. Leveranserna hänför sig till en speciell månad. Vid Chicago Board of Trade har man för vete leverans under juli, september, december, mars och maj. Han- deln sker endast under de tider när börsen är öp— pen. Köpare och säljare möts genom ett auktionsför— farande som är offentligt. Priset för att köpa el— ler sälja ett kontrakt är en s.k. margin vilken ut— gör en fastställd procentsats av kontraktets under—

liggande värde. Procentsatsen brukar variera mellan 5 och 15 %.

Genom att köpa respektive sälja terminskontrakt kan en producent gardera sig mot prissvängningar. Det faktum att man tillhandahåller en fungerande mark— nad för kontrakt verkar också stabiliserande för prisbildningen på marknaden. På marknadsplatsen har man alltid en blick över såväl nuvarande som fram— tida råvarupriser. Andra aktörer kan utnyttja denna prisinformation vid handel med råvaran utan att för den skull behöva genomföra transaktioner över bör— sen. Prisinformationen på marknadsplatsen spelar samma roll, vid en fri inre marknad, som JN och prisregleringen fyller i Sverige. Det är viktigt, om man i framtiden genomför en intern avreglering i Sverige, att knyta den inhemska handeln till en "marknadsplats" för att kunna få till stånd en sta— bil prisutveckling.

De problem som kan uppstå vid handel med termins- kontrakt och därtill knutna optioner är i första hand två. För det första kräver en handel förmod— ligen att man anpassar kontrakten till den standard som etablerats vid internationell handel. Detta

skulle då kräva att kontrakten omfattade för svens—

• Sida 140
•  Original

ka förhållanden stora kvantiteter (130 ton spann— mål) vilket innebär att flertalet enskilda produ- center inte kan handla på marknaden. Därigenom be— gränsas antalet aktörer och därmed också marknadens möjlighet att fungera effektivt. Det andra proble- met hänför sig till marknadsplatsernas beroende av spekulanter. Spekulanterna är den grupp som håller igång maskineriet och i alla situationer ser till att det finns köpare resp. säljare. I normala fall fullgör de en viktig funktion. Om marknaden av nå— got skäl destabiliseras kan dock spekulationer in- nebära ett ökat tryck i destabiliserande riktning. "Botten" kan på detta sätt gå ur marknaden med om— fattande prisfall som resultat. Problem av detta slag kan förmodligen bli större om man inom landet skapar en särskild marknadsplats för handel med rå— varukontrakt. Den begränsade svenska marknaden, med ett fåtal aktörer blir mer känslig än verksamheten

vid en större marknadsplatsz.

Kvarnindustrin

Brödspannmålen förädlas framför allt till mjöl inom kvarnindustrin. Lantbrukskooperationen har en stark ställning även inom kvarnindustrin. Kvarnföretagens andelar av förmalning år 1988 (i stort sett lika

med marknadsandelar) framgår av följande tabell.

2. Bruce L Gardner, Rollover Hedging and Missing Long- term Futures markets, American Journal of Agrarian Economics, May 1989. I denna artikel visas vilka vinster som en producent kan göra genom att an— tingen agera enbart på varumarknaden eller också kombinera agerande på varumarknaden med handel med terminer (hedging). Slutsatsen är att "engångsvisa" aktioner på terminsmarknaden kan ge vinster medan ständig hedging inte ger ett bättre utfall än det som uppstår vid handel enbart på varumarknaden.

• Sida 141
•  Original

Tabell 6.2

Kvarnföretag ca %

Nord Mills (lantbrukskooperationen) 49 Juvel (KF) 21 Wasabröd Lilla Harrie (Pågens gruppen) Abdon Skåne—Möllan (Sv Foder AB) övriga småkvarnar

IkOuJU'lOXxI

... O O

Bageriindustrin

Även inom bageriindustrin har lantbrukskooperatio- nen en stark ställning. I förhållande till total— marknaden i Sverige för leveransföretagen fördelar sig marknadsandelarna enligt följande:

Tabell 6.3 Bageriföretag ca % Skogaholms (lantbrukskooperationen) 45 KF 17 Pågengruppen 13 Wasabröd 10 Göteborgs Kex 5 Allbröd-gruppen 5 Delicato 3 Åhlens, B&W 2 100

På konditorisidan finns inte samma struktur med do- minerande koncerner. Däremot förekommer sedan flera år en gruppering av företag, "Kaka på Kaka", som fungerar som ett samarbetsorgan mellan företagen.

• Sida 142
•  Original

Man arrangerar gemensam utbildning, har samarbete när det gäller inköp och har en viss gemensam mark—

nadsföring.

Fodermedelsindustrin

Fodermedelstillverkningen domineras också den av lantbrukskooperationen vars marknadsandel är unge— fär 80 %. Det är olika lantmännenföreningar som äger foderfabriker i olika delar av landet. Några av de största anläggningarna ägs av Skånska Lant— männen, Lantmännen ODAL och Västsvenska Lantmän. Svenska Foder AB m.fl. har ca 15 % av marknaden. Svenska Foder AB är nybildat. Resten, ca 5 % av

marknaden innehas av olika små fodertillverkare.

En avreglering kan komma att förbättra konkurrens— situationen. En viktig fråga i detta sammanhang blir formen för kontrakt (långsiktighet, kombina— tioner). Problem kan dock uppstå i handelsledet och inom fodermedelsindustrin där lantbrukskooperatio— nen dominerar kraftigt. För övrigt bör en avregle— ring stärka konkurrensen. Det är i första hand kon— kurrenslagstiftningen som bör motverka eventuella konkurrensproblem inom fodermedelsindustrin och handelsledet. Möjligheterna att lägga förädlingen närmare primärproducenterna är små på spannmålsom- rådet, bortsett från fodersädsproduktion för eget bruk.

6.4 Förädling av köttråvara

Strukturutvecklingen inom köttbranschen har liksom

inom övrig livsmedelsindustri medfört en ökad kon—

• Sida 143
•  Original

143 centration av produktions— och ägarstrukturen.

Verksamhetsgrenarna slakt, styckning respektive charktillverkning kan antingen bedrivas i separata företag eller i olika former av integration. Formen för omfattningen av integrationen varierar mellan de olika ägarkategorierna. Flertalet lantbruks- och konsumentkooperativa företag har integrerad kött- verksamhet. De mer "renodlade" köttföretagen åter- finns alltså inom den privata sektorn, där ca hälf— ten är specialiserade företag, dvs. de bedriver an- tingen slakt, styckning eller charkproduktion.

Kortfattat kan man säga att ju mer differentierade produkterna blir och ju mer substituerbarheten ök— ar, desto mindre är lantbrukskooperationens domi- nans inom köttförädlingen. Således är lantbruksko- operationen helt dominerande inom slaktledet med 80 % av marknaden. Produktionen bedrivs vid ca 40 anläggningar ägda av nio slakteriföreningar som har beslutanderätt över sin egen verksamhet. Detta minskar huvudorganisationen Sveriges slakteriför— bundets möjligheter att genomdriva för hela slak- teriorganisationen gemensamma åtgärder. Betydande del av slakteriorganisationens försäljning av hel— kroppar, ca 50 %, går vidare till förädling inom den egna organisationen och till export.

Resterande 20 % av helkroppsmarknaden delas mellan

ca 20 någorlunda jämnstarka privata slakterier.

Även inom styckningsindustrin är lantbrukskoopera- tionen dominerande, marknadsandelen är dock mindre än i slaktledet, 50 %. Konsumentkooperationen har ett 20—tal anläggningar och står för 10 % av för— säljningen av styckade varor. Inom den privata sek—

• Sida 144
•  Original

torn är Prime Food gruppen dominerande med ca 12 % av marknaden. I charkledet har lantbrukskooperatio— nens andel sjunkit till ca 30 %, konsumentkoopera- tionen är något mindre med ca 20 % av försäljning—

en.

Inom slakteriledet har lantbrukskooperationen en konkurrensfördel gentemot den privata slakteriin— dustrin i och med att medlemmarna i flertalet slak— teriföreningar har leveransplikt till den egna fö— reningen. För föreningarna gäller också en mottag— ningsplikt gentemot medlemmarna, vilket i vissa lä— gen kan innebära en konkurrensnackdel. På den pri— vata sidan förekommer kontrakt mellan djurproducen-

ter och slakterier.

Lantbrukskooperationen dominerar slaktledet och är samtidigt den störste leverantören och den störste kunden vad gäller slaktkroppar. Tryggheten i råva- rutillförseln till vidareförädlingsverksamheten ger lantbrukskooperationen konkurrensfördelar gentemot företag utan egen slakteriverksamhet. Privata slak— terier har däremot haft problem med råvarutillgång— en. I vissa fall har detta föranletts av den s.k.

leveransplikten inom lantbrukskooperationen.

Möjlighet till resultatutjämning mellan olika verk— samhetsgrenar föreligger vid integrerade företag. De renodlade företagen har inte denna möjlighet och är därför mer beroende av att höja sina priser vid kostnadsökningar inom produktionen. Integrationen mellan förädlingsleden i kombination med att slakt— ledet omfattas av jordbruksprisreglering medför också att risk föreligger för kostnadsövervältring på slaktledet. Problemet med resultatutjämning har dock minskat genom den överenskommelse med NO som

• Sida 145
•  Original

innebär att varje verksamhetsgren inom integrerade företag ska ha separat redovisning.

I kraft av sin dominans i helkroppsledet och genom sin totala överblick över köttmarknaden har lant- brukskooperationen blivit prisledare på såväl hel— kroppsmarknaden som på marknaden för styckade varor och - till viss del- för charkuterivarusortimentet som helhet. Konkurrenterna har små möjligheter att höja sina priser över slakteriorganisationens. Tvärtom tvingas ofta de mindre företagen att gå un— der slakteriorganisationens priser för att över hu— vud taget få sälja till handeln. Genom koncentra— tionen inom handeln har den erhållit en ställning som gör det möjligt för den att starkt påverka åt- minstone de mindre företagens prissättning liksom deras möjligheter att nå utanför sina rent lokala marknader. Handelns krav på avisering av prisför— ändringar — i regel ca 4 veckor - gör att de pri- vata företagen inte genast kan höja sina priser då de t.ex. drabbas av ökade råvarukostnader. Lant— brukskooperationen har en helt annan möjlighet att synkronisera sina prisändringar på olika produkter.

En avreglering skulle innebära att exportbidragen försvann, detta i sin tur skulle leda till att lantbrukskooperationen knappast skulle kunna behål— la mottagningsplikten. Utan mottagningsplikt blir det svårt för föreningarna att motivera en leve- ransplikt för slaktdjursproducenterna. Avreglering skulle utan tvivel befrämja konkurrensen.

Å andra sidan skulle lantbrukskooperationen genom sin starka ställning i slakteriledet kunna konkur- rera ut andra företag genom att leva på reserver och höja avräkningspriset till producenterna. Den

• Sida 146
•  Original

möjligheten är i och för sig inte beroende av en avreglering utan kan lika gärna ske i den nuvarande

situationen.

En möjlig utveckling vid en avreglering är att an— talet s.k. gårdsslakterier ökar. Det största hind— ret mot detta är den nya livsmedelslagstiftningen som säger att alla djur ska besiktigas före slakt. I praktiken innebär det att all slakt måste ske vid kontrollslakterier. Livsmedelsverket kommer i april 1990 att redovisa ett uppdrag till regeringen i

denna fråga.

Inom köttområdet finns alltså stora möjligheter att konkurrensen kan öka och marknaden, i motsvarande mån, fungera bättre efter en avreglering. Vad som talar emot detta är de långtgående planerna inom de lantbrukskooperativa företagen att genomföra omfat— tande fusioner. Detta skulle kunna innebära att man får en mycket dominerande ställning och kan konkur— rera ut de privata aktörerna. Skalfördelarna skulle i detta scenario vara så pass stora att de gav be— tydande konkurrensfördelar. Bilden understryks av att lantbrukskooperationen själv hävdar att man kan göra stora effektivitetsvinster om man medges möj- lighet att samverka när det gäller priser och inköp i nationell skala.

6.5 Övrig livsmedelsindustri

Den svenska livsmedelsindustrin domineras helt av lantbrukskooperativa företag. Vid sidan av dessa är det Provendor (Volvo), Procordia och KF (med ett snabbt minskande engagemang) som har starkast ställning på marknaden. Multinationella företag

• Sida 147
•  Original

finns representerade även på den svenska marknaden. Svenska Nestlé AB (tidigare Findus) ägs av Nestlé och Margarinbolaget av Unilever. Sandoz har etable— rat sig på den svenska marknaden genom att köpa Wa— sabröd som tillverkar knäckebröd.

Marknaden karaktäriseras av fåtalskonkurrens. Inom varje delbransch står endast ett fåtal företag för den helt övervägande delen av produktionen. Inom vissa delbranscher är dessutom varusammansättningen heterogen. Detta leder till att märkesvarureklamen

är omfattande.

Tabell 6.4 Sveriges största livsmedelsindustrier

1988 Koncern Omsättning Antal an— (milj.kr.) ställda Arla 10 673 6 226 Provendor (Volvo) 8 299 7 836 KF 7 890 6 953 Procordia 7 702 7 160 Lantmännen 3 434 3 232 Farmek 3 108 1 907 Slakteriförbundet 3 087 2 458 Scan Väst 3 019 1 778 Marabou 2 830 3 789 Skanek 2 766 793 Vin & Sprit 2 556 1 117 Findus (Nestlé) 2 092 2 115 Scan Syd 1 954 1 954 Svenska Knäcke (Sandoz) 1 654 1 771 NNP 1 436 793

Inträde på marknaden äger i första hand rum genom uppköp av redan etablerade företag. I jämförelse med andra områden är den svenska livsmedelsindust— rin dock i hög grad hemmamarknadsorienterad. Man kan därför förmoda att ett fortsatt integrationsar— bete EG—EFTA, en intern avreglering av jordbruksom-

• Sida 148
•  Original

rådet inom Sverige och en internationell process mot ökad frihandel kommer att öka den internatio— nella handeln.

6.6 Industrins regionala fördelning

Livsmedelsindustrins regionala fördelning har bl.a. behandlats av statens industriverk i dess utredning "Livsmedelsindustri"3 samt av 1983 års livsmedels- kommitté i dess betänkande "Jordbruks— och livsme— delspolitik"4. Statens industriverk (SIND) fann i sin utredning att det rådde ett samband mellan re— gional struktur och storleksstruktur. Branscher med många och små arbetsställen fanns representerade över hela riket, medan koncentrerade branscher en- dast återfanns i ett fåtal län. Man fann också att arbetsställen och sysselsatta var väl spridda inom landet bl.a. när det gäller mejerinäringen. Närhe— ten till marknaden hade för dessa branscher en stor betydelse eftersom färskvaror utgjorde huvuddelen av varusortimentet. De fem nordligaste länen hade vid denna tidpunkt (1978) 10 % av det totala anta- let sysselsatta inom slakt— och charkuteriindust- rin, 12 % inom mejeriindustrin och 0 % inom kvarn— industrin samt 12 % av det totala antalet syssel—

satta inom bagerinäringen.

1983 års livsmedelskommitté (LMK) fann att inom vissa delbranscher av livsmedelsindustrin är före— tagen lokaliserade i närhet till råvaruproduktio— nen. Detta medför att vissa delar av livsmedelsin— dustrin har en betydande spridning över landet

(t.ex. slakterier och mejerier). Vid regionalt be-

3. SIND 1978:8 4. SOU 1984:86

• Sida 149
•  Original

gränsad råvaruproduktion blir även industrin regi- onalt koncentrerad. Exempel på detta är frukt— och grönsaksindustrin samt fisk— och fiskkonservindust— rin som återfinns i Malmöhus och delvis i Göteborgs och Bohuslän. I andra fall var närhet till markna- den eller till import-exporthamn betydelsefull. I kombination med stordriftsfördelar ledde detta till att livsmedelsindustrin lokaliserats till stor—

stadsregioner.

Bilden som ges av dessa två utredningar gäller i stora drag även i dag. De tendenser till stordrift och lokalisering till storstadsregioner som kunde utläsas både år 1978 och år 1983 har ytterligare accentuerats under senare år. Inom mejeribranschen gäller i och för sig fortfarande att den har en god spridning över landet. Inom regionerna (mejeriföre— ningarna) har det dock skett en fortsatt och omfat- tande koncentration av tillverkningen till ett mindre antal stora produktionsenheter i närhet till

konsumenterna.

Frågan om handelns och förädlingsindustrins regio— nala spridning granskades också av LMUS. Man fann att strukturutvecklingen inom livsmedelsindustrin hade kännetecknats av en utveckling mot få och sto— ra enheter. Antalet arbetsställen hade mellan åren 1975 och 1985 minskat i åtta av livsmedelsindus— trins elva delbranscher. När det gällde antalet an— ställda per arbetsställe var den procentuella ök— ningen inom livsmedelsindustrin 21 %. Motsvarande ökning för tillverkningsindustrin var 10 %. Utveck— lingen mot större enheter var följaktligen starkare

inom livsmedelsindustrin.

5. SOU 1987:44, bilaga 3, Livsmedelsindustrins och handelns geografiska koncentration

• Sida 150
•  Original

6.7 Fiskefrågor

Under år 1989 lämnade 1989 års fiskeriutredning ett betänkande till regeringen. I betänkandet "Fisk— prisregleringen och fiskeriadministrationen", (SOU 1989:56), läggs förslag till en partiell avregle— ring och en ny organisation för fiskprisreglering— en. Producenterna föreslås bl.a. själva ta ansvar för export och finansiering av överskott genom en särskild producentorganisation i enlighet med vad

som gäller inom EG.

Fiskeriutredningen hävdar generellt att man kan an- ta att regleringen infördes som ett stöd till såväl konsumenter som producenter. Fiskprisregleringen är enligt utredningen ett exempel på en reglering som efter hand kommit att utvecklas i allt för hög grad till ett skydd för producentintresset. I dagens fiskprisreglering finns enligt utredningen inslag

som knappast gagnar någon annan än producenten.

I detta sammanhang hävdar utredningen att målen för fiskeripolitiken delvis är motstridaga samt att in- komstmålet kommit att inta en alltför stark ställ—

ning.

Regleringsavgiften föreslås avvecklad senast den 31 december 1993. Samtidigt föreslås att lägstapris— systemet i framtiden skall handläggas av fiskeri— styrelsen.

Fiskeriutredningen föreslår att Svensk Fisk ombil— das till ett fiskarägt regleringsorgan, en s.k.

producentorganisation, och att ett nytt system sam—

• Sida 151
•  Original

tidigt införs när det gäller lägstaprissystemet. Dessutom föreslås att den koppling som i dag finns beträffande förstahandsmottagarens medlemsskap i Swefisk och fiskarens rättighet till prisstöd slo- pas. I övrigt läggs vissa förslag om den framtida svenska fiskeriadministrationens utformning.

6.8 Parti- och detaljhandel

Inledning

Parti— eller grosshandel avser försäljning av varor till andra än privatpersoner, huvudsakligen till detaljhandeln men även till storhushåll (restau— ranger, skolor etc.). Några av partihandelns vikti— gaste funktioner är

- sammanställning av sortiment

— inköp (inkl. import)

- lagerhållning

- fysisk distribution

- marknadsföring

- finansiering

- olika samarbetsfunktioner

— marknadsbearbetning

- cirkaprisservice

Tidigare låg tonvikten på distribution av kolonial— varor, konserver, specerier, rengöringsmedel, hygi— enartiklar, pappersvaror etc. Numera har grossis— terna breddat sortimentet för att kunna erbjuda kunderna (butikerna) huvuddelen av deras varubehov från en och samma grossist. Härigenom begränsas en- ligt handeln antalet kontakter och rutinerna för- bättras.

• Sida 152
•  Original

Begreppet livsmedelskedja antyder att alla livsme— del passerar samtliga led innan de når konsumenter— na. I själva verket finns många distributionsvägar. Många varor distribueras direkt från industriledet till butikerna utan att passera partihandeln. Detta gäller framför allt mejerivaror, färskt bröd, vissa kaffemärken, bryggerivaror i returglas, i viss om- fattning kött— och charkvaror och så gott som all fisk. Grossisterna satsar dock alltmer på egen distribution av färskvaror. Även i de fall den fy— siska distributionen går direkt från producent till

butik sker faktureringen via grossisten.

Med detaljhandel avses "försäljning av transportab— la varor till privatperson utan att varorna nämn— värt förändras". Vanligaste formen av detaljhandel är naturligtvis försäljning i butik, men också torghandel och försäljning genom hembesök räknas hit.

Med dagligvaror menas livsmedel, kemisk—tekniska förbrukningsartiklar, vissa pappersvaror, tobak,

tidningar och blommor.

När man diskuterar livsmedelshandeln talar man ofta om de "tre blocken", och menar då ICA, KF och Dag— ab. Med blockbildning brukar man avse såväl hori— sontell som vertikal integration. Integrationsgra- den kan variera från samverkan i frivilliga kedjor till centralstyrda och helägda filialföretag. När det gäller livsmedelshandeln bör begreppet "de tre blocken" förtydligas. Det man i dagligt tal kallar det tredje blocket, dvs. Dagab, är egentligen en— dast ett partihandelsföretag men har fått stå som beteckning för det tredje blocket eftersom Dagab levererar varor till de butiker som inte tillhör

• Sida 153
•  Original

ICA eller KF. Organisatoriskt och ägarmäss gt skil- jer sig de tre blocken åt. Konsumentkooperationen är medlemsägt, ICA ägs av detaljister och det tred- je blocket utgörs av D—gruppen och Saba—gruppen som ägs bl.a. av Axel Johnson Saba AB. Bindningar mel— lan grossist och detaljist är tydligast inom ICA och KF. För enkelhetens skull kommer ändå bitvis begreppet "de tre blocken" att användas men för att undvika missförstånd ges nedan en kort beskrivning av de olika grupperingarna i svensk dagligvaruhan- del.

IEA är en detaljistkooperativ rörelse. Benämningen har emellertid inget samband med ekonomiska före— ningar utan är avsedd att uttrycka en annan form av samverkan. ICA—handlarna är delägare i de olika ICA-företagen (bl.a. partihandelsföretagen). ICA— handlarna driver självständigt sina resp. butiker men samverkar genom de olika ICA-företagen när det gäller distribution, kapitalanskaffning, butiksför- nyelse, information, produktion, utbildning m.m. På riksplanet samverkar ICA-handlarna genom ICA-för— bundet där de är medlemmar. De har också majoritet i styrelsen. När man i dagligt tal talar om ICA— blocket avser man vanligtvis ICA:s grossistföretag (distributionscentralerna) och ICA—butikerna. Till ICA-blocket hör också Nära Dej och Grillköket.

55 är en konsumentkooperativ rörelse. Detta innebär att dess medlemmar som konsumenter äger konsument- föreningarna med dess butiker. Eventuella överskott fördelas efter vars och ens köp. Konsumentförening— arna styrs efter principen en medlem en röst. Kon— sumentföreningarna äger i sin tur Kooperativa För- bundet. KF äger lagercentralerna (grossisterna).

Med KF-blocket brukar avses såväl KF:s grossister

• Sida 154
•  Original

154 som Konsum— och OK-butikerna och OBS stormarknader.

"Tredje blocket" utgörs av följande två gruppering—

ar

D—gruppen: Med D-gruppen avses de handlare och bu- tiksbolag som är delägare i, samverkar med eller ägs av Detaljinvest AB som är moderbolag i Detalj- investkonsernen. Detaljinvest AB ägs av ca 750 handlare och butiksbolag, Axel Johnson Saba AB (38,4 %), samt av anställda i Detaljinvestkoncernen och Vivo—Favörorganisationen. Butikskedjor som in- går i D—gruppen är Vivo, Matnära, HP—storlivs, Sparlivs, Billhälls, Minilivs, östenssons och Sa- bis. Till D-gruppen hör också ett antal "frifräsa- re" (bl.a. Villys Cash) som är oberoende men sam- verkar med Detaljinvest AB. Den 1 januari 1990 gick Detaljinvest och Vivo—Favörorganisationen samman i

en gemensam företagsgrupp; D—gruppen AB.

Saba—gruppen: Med Saba-gruppen menas de företag som ägs av eller är knutna till Axel Johnson Saba AB, som ägs av Axel Johnson AB som i sin tur ägs av An— tonia Ax:son Johnson. Butikskedjorna i Saba—gruppen är Åhléns, B & W och Hemköp. Partihandelsföretagen Dagab och Saba trading (frukt och grönt) är helägda dotterbolag till Axel Johnson Saba AB. Till Saba- gruppen hör också Fyrkanten.

Bindningar mellan D-gruppen och Saba-gruppen finns. Dels genom att Axel Johnson Saba AB är delägare i Detaljinvest, dels genom att Dagab är huvudleveran— tör till samtliga butikskedjor inom dessa två grup- per som brukar betraktas som det tredje blocket.

Härutöver finns Bergendahlsgruppen som är den sam-

• Sida 155
•  Original

lande beteckningen på de handlare och kedjor som samverkar med grossistföretaget Bergendahl och Son AB i Hässleholm. Bergendahl verkar bara i Skåne, södra Halland och Småland. Butikskedjor knutna till Bergendahl är dels AB Favör och Matöppet, dels vis- sa "fria butiker" (Eko, Eko-hallen och Mixé).

Metro är en annan fristående butikskedja 1 Stor— Stockholm som till 100 % ägs av familjen Carl Henrik Nordmark. Huvudleverantör till Metrobuti— kerna är Dagab.

6.8.1 Marknadsandelar — Partihandeln

Partihandeln med dagligvaror har genomgått en kraf— tig koncentration mot tre partihandelsföretag — ICA, KF och Dagab — som står för ca 70 % av parti- försäljningen av dagligvaror. Utöver dessa s.k. fullsortimentsgrossister finns ett antal mindre dagligvarugrossister med livsmedel i sortimentet. Det är dels grossister som säljer till en viss ka— tegori detaljister (t.ex. kiosker, servicebutiker, bensinstationer, bagerier och konditorier), dels grossister som specialiserat sig på vissa varuom— råden (t.ex. fisk, kött, ost, frukt- och grönt, hälsokost och liknande).

I tabell 6.5 redovisas marknadsandelarna inom par- tihandeln med dagligvaror.

• Sida 156
•  Original

Tabell 6.5 Marknadsandelar — partihandeln

1978 1983 1988 ICA 29,9 34,4 36,1 KF 23,3 23,2 18,4 Dagab 1) 17,3 17,1 17,2

70,5 74,7 71,7 Övriga 29,5 25,3 28,3 Summa 100 % 100 % 100 %

Källa: Effkå—information

1) Strukturförändringar har skett under perioden varför sifforna inte är helt jämförbara. I siffran för 1978 ingår Ce—Jis.

Som framgår av tabellen stod år 1988 de tre blocken tillsammans för 71,7 % av all partihandel med dag- ligvaror i Sverige. Gruppen övriga hade en mark— nadsandel på 28,3 %. Denna andel kan tyckas stor men man skall ha i minnet att det inte rör sig om fullsortimentsgrossister utan om mer specialiserade grossister. Undantag är Bergendahl som är en full- sortimentsgrossist. Bergendahl verkar dock endast i Skåne, södra Halland och Småland och har bara en marknadsandel på 1,4 %. Exempel på andra grossister som ingår i gruppen "övriga" är Svenska tobaks, Ki— ab, Kåkå, Arvid Nordqvist, Fruktcentralen B & G samt pressgruppens grossister Presam, Pregross och Plus Grossist. Tar man bara fullsortimentsgrossis— ter i beaktande var de tre blockens marknadsandel tillsammans större än 71,7 %. Grossisterna i grup- pen övriga är dock inte helt utan betydelse från konkurrenssynpunkt. Även om de inte kan erbjuda bu— tikerna ett helt sortiment, utgör de alternativ för handlaren på enskilda varugrupper och utövar härmed ett visst konkurrenstryck på butikens "egen" gros—

sist.

• Sida 157
•  Original

6.8.2 Marknadsandelar — Detaljhandeln

I slutet av år 1964 fanns ca 19 300 butiker i lan— det. Beståndet i slutet av år 1985 var ca 9 000. Under perioden 1965-1985 lades 15 000 butiker ned och 4 700 nyetablerades. Antalet butiker år 1988 uppgick till 8 600 (Fri köpenskap).

Utvecklingen inom detaljhandeln kännetecknas också av en koncentration mot ett fåtal grupperingar mot- svarande de tre partihandelsföretagen. Dominerande på marknaden är ICA- och Konsumbutikerna samt de butiker som huvudsakligen försörjs via Dagab. I ta— bell 6.6 återges marknadsandelarna inom detaljhan— deln med dagligvaror.

Tabell 6.6 Marknadsandelar - detaljhandeln

1978 1983 1988 ICA 28,1 31,4 33,0 KF 21,3 21,3 20,9 D-gruppen 10,5 11,5 Vivo—Favör 7,5 Saba—gruppen 8,5 7,4 6,0

65,4 70,6 71,4 övriga 34,6 29,4 28,6 Summa 100 % 100 % 100 %

Källa: Effkå-information

Av tabellen framgår att ICA, KF och D- och Saba— grupperna tillsammans år 1988 hade en marknadsdel inom detaljhandeln med dagligvaror på 71,4 %. Grup— pen "övriga" hade 28,6 % av marknaden. Förutom Ber—

gendahl—gruppens butikskedjor och Metrobutikerna,

• Sida 158
•  Original

som hade marknadsandelar på 1,7 resp. 1,0 % och som ingår i gruppen "övriga", stod andra säljkanaler än traditionella butiker för ca 20 % av gruppen "övri- gas" marknadsandel på 28,6 %. Med andra säljkanaler menas bl.a. torghandel, varubussar och olika speci— allivsbutiker (frukt— och konfektyr-, ost-, fisk-, bröd-, kött— och charkbutiker osv.) Tar man således endast "vanliga" butiker i beaktande blev de tre blockens dominans större än vad marknadsandelen på 71,4 % anger. Gruppen övriga är dock inte heller när det gäller detaljhandeln helt utan betydelse. Säljkanalerna här utgör för vissa varugrupper in- köpsalternativ för konsumenterna och utövar därmed ett visst konkurrenstryck på "vanliga" butiker. På butiksnivå förekommer också en viss konkurrens mel- lan olika butikstyper, såväl inom som mellan de tre blocken. Mångfalden i utbudet av livsmedelsbutiker är stort — service- och jourbutiker, torghandel, trafikbutiker, bensinstationer, citybutiker, bo— stadsbutiker och stormarknader. Det är emellertid i de tre sistnämnda som konsumenterna gör huvuddelen

av sina inköp.

6.8.3 Konkurrensmedel inom handeln

Extrapriserbjudanden har blivit ett av de viktigas- te konkurrensmedlen i handeln. Det finns emellertid en rad andra betydelsefulla konkurrensmedel såsom butikens läge, varukvalitet, sortiment, servicegrad och öppethållande.

Tillgänglighet: Med tillgänglighet menas dels buti— kens läge, t.ex. närhet till bostaden, anslutning till arbetsplatsen, tillgänglighet med bil och par— keringsmöjligheter, dels butikens öppethållande.

• Sida 159
•  Original

öppethållandet inom handeln har ökat under senare år. Regeringen har tillsatt en utredning med upp— gift att kartlägga och analysera effekterna av fria affärstider i detaljhandeln. Bland annat skall sam— banden mellan öppethållande och kostnads— och pris— utvecklingen analyseras. Utredningen beräknas bli klar första halvåret 1990. öppethållandetiden är givetvis viktig från servicesynpunkt men måste vä— gas gentemot andra aspekter.

Sortiment: Med sortiment som konkurrensmedel avses

dels sortimentsbredden (dvs. antalet varuområden/ varuslag), dels sortimentsdjupet (dvs. antalet va—

rianter/märken inom resp. varuslag) samt sorti- mentsinriktningen (t.ex. särskild satsning på färskvaror).

Utvecklingen har sedan lång tid gått mot en ökning av fullsortimentsbutiker/allivsbutiker som tillhan— dahåller ett brett livsmedelssortiment. De tidigare specialbutikerna — mjölkbutiken, speceributiken, köttbutiken etc. — har i stort sett försvunnit. Konsumenterna vill av bland annat tidsskäl göra al- la sina livsmedelsinköp i en butik. Framväxten av manuella betjäningsdiskar i dagens fullsortiments- butiker utgör härmed en viss ersättning för speci- albutikerna.

Lansering och försäljning av egna varumärken är också en variant av konkurrensmedlet sortiment. Ge- nom annonsering och försäljning av egna varumärken vill livsmedelskedjan i fråga bygga upp märkesmed— vetenhet och köptrohet hos hushållen. Utvecklingen mot en ökning av kedjebundna varumärken kan också vara ett sätt att stimulera konkurrensen i leveran- törsledet för att därmed effektivisera detta led.

• Sida 160
•  Original

Service och kvalitet: Service och kvalitet innefat- tar många tjänster och produktaspekter. Manuell be— tjäningsdisk är ett konkurrensmedel som under se- nare tid kommit att bli allt mer utnyttjat. Trots att det på grund av höga personalkostnader är svårt att få lönsamhet i de manuella diskarna anses denna typ av service vara av stor betydelse för butikens image i stort. Kunnig och hjälpsam personal är ett annat konkurrensmedel som ryms under begreppet ser- vice. En butik som använder kvaliteten som konkur— rensmedel kan t.ex. satsa på ett brett sortiment i de manuella kött— och ostdiskarna eller på en fräsch och omfångsrik frukt— och grönsaksdisk.

Priset: Med lågt pris kan dels avses att en butik har en låg prisnivå, dvs. ett genomsnittligt lågt pris för hela sortimentet. Lågt pris kan också avse en låg prisnivå för en eller flera varugrupper el- ler att en vara tillfälligt har åsatts ett lågt pris. Den priskonkurrens som är mest påtaglig och vanlig inom dagligvaruhandeln är utan tvekan den som sker genom tillfälliga prisnedsättningar på en—

skilda varor (extrapriser).

Butiksutformning: Med butiksutformning som konkur— rensmedel avses främst storleken på försäljningsyt- or men även exponering av varor liksom framkomlig- het i gångar och tillgänglighet för konsumenter med

funktionsnedsättningar.

Under senare år har etableringar av stora dagligva— rubutiker varit ett karakteristiskt konkurrensme- del. Den genomsnittliga butiksstorleken för nya bu— tiker har ökat från ca 400 m2 är 1983 till 750 m2

• Sida 161
•  Original

år 19896. För ICA har butiksytorna från år 1987 till år 1988 ökat med drygt 17 000 m2 trots att an- talet ICA-butiker minskat med ca 90 enheter under

samma period7.

6.8.4 Konkurrenssituationen

Konkurrensen i handelsleden påverkas i större eller mindre grad såväl av efterfråge— och kostnadsför— hållanden som av ett antal institutionella fakto— rer. De viktigaste analyseras nedan. Av stor bety— delse för konkurrenssituationen är den omfattande koncentrationen till tre grossistföretag och det vertikala samarbetet mellan dessa och anknutna de—

taljister.

Blockbildningen

Som framgått av tidigare avsnitt är framför allt tre grupperingar/block — ICA, KF och D— och Saba— gruppen framträdande i såväl partihandels— som de— taljhandelsled.

Blockbildningen har i mycket hög grad påverkat grossistfunktionens utveckling som i sin tur påver— kats av en mängd olika faktorer, där bl.a. utveck— lingen av antalet butiker, leveranstiden, inköpens storlek per gång och sortimentutvecklingen varit av stor betydelse.

Genom industrialiseringen och urbaniseringen växte dagligvaruhandeln och ställde högre krav på gros—

6. Supermarket nris 11—12, 1989 7. Källa: ICA årsredovisningar

• Sida 162
•  Original

sisterna. Antalet dagligvarugrossister har uppskat— tats till ca 700 i början av 1920—talet. Dessa le— vererade till omkring 17 000 butiker. Antalet säl— jare och konsulenter var så många att inköpen upp- tog en oproportionerligt lång tid. Inköpsvolymerna var små och hanteringen blev orationell. Detta för- hållande drev på utvecklingen mot koncentration och

nya grossistfunktioner.

Självbetjäningen påverkade också utvecklingen inom dagligvaruhandeln. Bl.a. krävde systemet kundanpas- sade förpackningar. Standardisering av varorna som hade påbörjats långt tidigare var här en viktig förutsättning.

Utvecklingen i de två handelsleden har påverkat va— randra inbördes. Samhällsutvecklingen i stort och därmed konsumenternas ändrade konsumtionsmönster har givetvis varit en viktig förutsättning. För bu— tikerna var det praktiskt att kunna få huvuddelen av sitt varubehov från en grossist. Detta krav in- nebar större grossister med bredare sortiment. Om— vänt har stordriftsfördelarna i grossistledet på— verkat utvecklingen i butiksledet. önskemålen från grossisterna att få leverera större volymer till färre butiker har också påverkat såväl utvecklingen mot allivsbutiker som minskningen av antalet buti—

ker.

Teknikutvecklingen inom både transport- och distri— butionssektorn har i sammanhanget spelat en stor roll.

Blockbildningen har sannolikt inneburit en ratio- nellare distribution av varorna. Butikens samarbete

med grossisten har också gett fördelar i form av

• Sida 163
•  Original

säkra leveranser, styrka i marknadsföring, hjälp med skötsel av butiken, prissättningsservice, ut- bildning och hjälp vid etablering i attraktiva lä— gen. Av betydelse har marknadsföringsarbetets änd- rade karaktär varit. Reklamarbete i form av samak- tiviteter och veckoannonsering (SA/VA-aktiviteter) och extrapriserbjudanden har fått ökad tyngd. Styr— kan i marknadsföringsarbetet ökar om det sker cent— ralt med starka enheter. Blockbildningen innebar också en förstärkt förhandlingsposition gentemot industrin. Förhandlingspositionen stärks och möj- ligheter att förhandla sig till fördelaktiga ra— batter ökar. Blockbildningen kan slutligen till en del också förklaras av den konkurrenssituation som rått. I syfte att stärka sin position på marknaden har integrationen mellan detaljist och grossist in—

om resp. block varit en viktig strategi.

Vad som hittills redogjorts för är några viktiga förklaringar till dagens struktur inom dagligvaru- handeln med tre framträdande block på marknaden. På senare år har en del negativa konsekvenser av blockbildningen uppmärksammats i olika utredningar.

Bindningen mellan grossist och detaljist är stark. Med bindning menas här de olika typer av formella och informella bindningar som knyter butikerna/kon— sumentföreningarna till resp. blocks partihandels- företag (samt också till Detaljinvest inom D- och Sabagruppen). Att detaljisten är knuten till sin grossist visar sig bl.a. i köptroheten hos en ICA—, Konsum- och Vivobutik m.fl. gentemot deras resp. grossister. Som exempel kan nämnas 5 S i ICA—stad— gan som föreskriver att ICA—köpmannen i största möjliga utsträckning skall täcka sitt varubehov från den distributionscentral som är belägen inom

• Sida 164
•  Original

det område där ICA-handlaren har sin rörelse. Vad detta konkret innebär är visserligen en tolknings— fråga men stadgan uttalar dock ett krav på köptro— het. Köptroheten visar sig i praktiken genom att en genomsnittlig ICA—handlare täcker omkring 80 % av sitt varubehov via den egna grossisten. Konsument- föreningarna/konsumbutikerna är formellt fria att göra sina inköp från vilken grossist de vill men av dagligvarorna som levereras till konsumbutikerna kommer ca 90 % från den egna rörelsen. ICA och KF säljer endast till de egna medlemmarna. Butikerna/ föreningarna har vidare ekonomiska fördelar av stor köptrohet genom rabatter och bonus. Grossisterna har åtminstone på kort sikt huvuddelen av sin volym säkrad. På delar av sitt sortiment kan dock gros— sisten möta konkurrens från sina egna leverantörer (industriledet) som kan ha intresse av att leverera direkt till butikerna. Men eftersom industrin är beroende av goda relationer till grossisten, dels för distribution av andra produkter eller till and— ra butiker, dels för att åter få nyttja grossisten för distribution av det sortiment som industrin kanske bara tillfälligt vill leverera direkt till butiksledet kan det eventuellt vara känsligt att gå förbi partiledet.

Förutom bonus och rabatter finns olika sätt att stärka bindningarna mellan grossist och detaljist. Under senare år har partihandelsföretagen utvecklat databaserade beställningssystem för de egna buti— kerna. Samtidigt som detta innebär en rationalise- ring blir effekten också att inköp via andra kana— ler blir mindre intressanta.

Den service som ges centralt inom olika områden

(prissättning, etablering, marknadsföring, investe-

• Sida 165
•  Original

ringar osv.) knyter också handlaren till grossisten genom att det framstår som riskfullt och osäkert att bryta med sitt block. För huvuddelen av sitt sortiment har detaljisten på kort sikt sällan något konkurrenskraftigt inköpsalternativ.

Lokala (och oftast mindre) producenters möjligheter att komma in på marknaden är ett annat problem som uppmärksammats i det här sammanhanget. Den storska— liga distributionsapparaten och bindningarna mellan detaljist och grossist kan medföra problem för 10— kala producenter att få leverera sina produkter till den etablerade handeln och få ut sitt sorti- ment till butikerna. Enligt handeln finns det emel- lertid ett stort intresse från dess sida att få in lokalt producerade produkter i butikerna. Handeln påpekar också att andelen lokalt producerade livs- medel i sortimentet ökat men att problemen är dels

att det inte finns tillräckligt många lokala produ— center som kan erbjuda tillräckligt stora och re- gelbundna leveranser, dels att de lokalt produce— rade produkterna blir förhållandevis dyra.

Den trygghet det egna blocket erbjuder i fråga om regelbundenhet i sortiment och leveranser samt de krav på stora volymer som ställs gör det många gånger svårt för lokala producenter att få levere- ra. Lokala producenter hävdar att problemet är han— delns ovilja och ointresse att köpa deras produk-

ter.

Den hembudsskyldighet på aktierna som förekommer inom ICA och Detaljinvest är en annan mer formell bindning som förhindrar butiksinnehavaren att med butik lämna t.ex. ICA och bedriva verksamheten ut—

anför någon av kedjorna. Olika regler gör det omöj—

• Sida 166
•  Original

ligt att t.ex. övergå till att göra huvuddelen av inköpen från en annan grossist. Om ICA—handlaren vill upphöra med verksamheten kan han inte heller sälja butiken (butiksbolaget) till någon annan än

den som regionföretaget anvisar.

Bestämmelserna om hembudsskyldigheten regleras inom ICA av det s.k. ICA—avtalet som sluts mellan regi— onföretaget och ICA—handlaren och som är ett finan— sieringsavtal. Tillsammans med regionföretaget bil- dar den blivande ICA—handlaren ett aktiebolag där han till att börja med äger 9 %. Efter en i förväg uppgjord plan köper handlaren så småningom upp alla aktier i bolaget förutom en som regionföretaget be— håller. Detta möjliggör hembudsskyldigheten. Enligt ICA-avtalets 5 1.1 anges som en förutsättning för avtalet att butiken förblir en ICA—butik. ICA-hand- laren förbinder sig att inte överlåta aktierna till någon annan än regionföretaget. I avtalets 5 2.2 anges vidare att ICA-köpmannen är skyldig att er— bjuda sina aktier i butiken till regionföretaget om han vill sälja eller på annat sätt överlåta sina

aktier.

När det gäller butikslokalen träffar vanligen regi— onföretaget ett hyresavtal med fastighetsägaren. Regionföretaget som hyresvärd upplåter sedan loka— len till butiksbolaget med skyldighet för butiksbo— laget att driva en ICA-butik i lokalen. Enligt hy— reskontraktet är förutsättningen för kontraktet att butiksbolaget och dess ledare (ICA—handlaren) under hyrestiden är medlemmar i ICA—förbundet och lojalt samverkar som medlemmar enligt de riktlinjer för förbundet som förbundet uppdragit (S 4 i ICA—stad- gan). Hyreskontraktet ger regionföretaget rätt att säga upp avtalet till omedelbart upphörande, bl.a.

• Sida 167
•  Original

om butiksbolaget inte följer ICA—förbundets stadgar samt om medlemskapet i ICA—förbundet upphör.

Reglerna om hembud gör det i praktiken omöjligt för butiksinnehavaren att med bibehållet butiksbolag lämna ICA för att t.ex. bedriva verksamhet utanför någon av dagligvarukedjorna. Det blir därmed också i praktiken omöjligt att t.ex. övergå till att göra huvuddelen av inköpen hos en annan grossist. De nu relaterade bindningarna är inte tidsbegränsade.

Inom tredjeblocket sluts ett liknande standardavtal fast här mellan köpmannen och Detaljinvest, dvs. inte mellan köpmannen och grossistföretaget (Dag— ab). Avtalet är ett finansieringsavtal och ett vik- tigt syfte med avtalet är att trygga att ifrågava- rande butiksläge och lokaler behålls inom blockets intressesfär. Hembudsskyldigheten som finns inskri— ven i avtalet möjliggör detta. I avtalet ingår ock- så en viljeyttring angående köptrohet i den bemär- kelsen att handlaren förutsätts att köpa de varor han behöver från Dagab under förutsättning att Dag— abs priser, leveranskapacitet och kvaliteter är konkurrenskraftiga. En inköpsgrad på minst 30 % ut— trycks som ett riktmärke.

Prissättningsmetoder

Priserna inom dagligvaruhandeln bestäms i stor ut— sträckning utifrån centralt av resp. kedja utarbe- tade cirkaprislistor. Med centralt menas här att lagercentralerna/distributionscentralerna centralt inom sitt distributionsområde ger ut prislistor till kedjans butiker. För kedjor som ej är helinte-

grerade utgör cirkaprislistorna prisrekommendatio—

• Sida 168
•  Original

ner men undersökningar av SPK har visat att prisre— kommendationerna följs i mycket stor utsträckning. Inom KF fattar resp. konsumentförening inom ett la— gercentralområde beslut om priser efter en förhand— ling med lagercentralen, varefter lagercentralen administrerar prislistorna. Det betyder i praktiken att varje konsumförening har en egen prislista, där dock priserna på basvarusortimentet kan vara enhet— liga. Cirkaprislistornas roll inom det tredje bloc— ket är något annorlunda eftersom D- och Sabagruppen består av ett flertal kedjor var och en med sin eg-

en prislista.

Genom att prisrekommendationerna i hög grad följs av butikerna/föreningarna leder dessa lokalt inom respektive block till en samstämmighet i såväl prisnivå som prisutveckling vad gäller de ordinarie priserna. Kostnader och konkurrenssituation skiljer sig emellertid mellan olika butiker beroende av bl.a. läge, service, sortiment och storlek. Genom att cirkaprislistorna innebär att prissättningen i så liten utsträckning sker utifrån den enskilda bu— tikens kostnads- och konkurrenssituation samt får till följd att samma priser tillämpas inom ett myc— ket stort geografiskt område begränsas priskonkur— rensen. Livsmedelshandeln domineras härtill som vi- sats tidigare av ett fåtal kedjegrupperingar, var- för de negativa effekterna av en stor följsamhet till cirkaprislistorna blir större. I sammanhanget är det av betydelse att skilja mellan ordinarie priser och extrapriser. I stället för att konkurre— ra med de ordinarie priserna sker priskonkurrensen

i dag genom extrapriserbjudanden.

Fördelen med cirkaprislistorna har framför allt att

göra med de små butikernas möjligheter att sätta

• Sida 169
•  Original

egna priser. För en liten butik med små resurser kan cirkaprislistorna utgöra en värdefull service. Även för små butiker torde det emellertid vara en fördel att tillämpa priser som tar hänsyn till bu- tikens egna kostnads— och konkurrenssituation. För de större butikerna finns däremot inga hinder för en butiksindividuell prissättning. Många butiker tillämpar redan i dag en individuell prissättning.

Tidigare gav Sveriges Livsmedelshandlareförbund (SSLF) centralt ut cirkaprislistor till handeln, frånsett KF. Denna verksamhet övertogs sedan av kedjornas grossister. Följsamheten till cirkapris— listorna är mycket stor även om butiksindividuell prissättning har blivit vanligare.

Som exempel på butiksindividuell prissättning kan IPS—systemet inom ICA EOL nämnas (IPS = individuell prissättning). IPS—systemet innebär att en butik kan bestämma avvikelser från den ordinarie cirka— prislistan och få en individuell prislista. Syste- met erbjuder således de butiker som så önskar en företagsanpassad prissättning som tar hänsyn till t.ex. konkurrenssituation, kostnadsstruktur eller en önskad profil. Prisnivån bestäms av butiken men den löpande uppdateringen av prislistan (vid leve— rantörsprishöjningar) sker även i det här fallet

centralt.

Enligt uppgift har även inom KF individuell pris- sättning blivit vanligare och enligt konsumentko— operationens strategiska program skall en decent— ralisering prioriteras, där ansvar och befogenheter skall följas åt. Detta skall enligt programmet kom— bineras med strategisk centralisering för att uppnå stordriftsfördelar.

• Sida 170
•  Original

Möjligheter till individuell prissättning finns så— ledes. När det gäller IPS—systemet inom ICA EOL ut- nyttjar enligt uppgift 20 % av medlemmarna IPS—sys— temet. Andelen av omsättningen inom ICA—EOl som prissätts genom IPS—systemet kan vara större. För att öka denna andel har utnyttjandet av IPS blivit avgiftsfritt under 1989. Detta är intressant och visar att handeln själv anser att butiksindividuell

prissättning är av betydelse.

I det här sammanhanget kan det vara av intresse att redovisa tre NO-ärenden som belyser prismärknings-

funktionens betydelse från konkurrenssynpunkt.

— Dnr 405/86. Priskontoret i Värmlands län lämnade till NO uppgifter som visade att charkuteri— och köttprodukter som levererades av Scan Västs Värm— landsregion prismärktes endast efter ICA Håkons cirkaprislista trots att Scan Väst levererade även till andra än ICA-detaljister.

— Dnr 362/81. Priskontoret i Kalmar län lämnade till NO uppgifter som visade att charkuterivaror som levererats paketerade och prismärkta av Kalmar läns slakterier till Vivo—butiker var prismärkta

enligt ICA:s cirkaprislistor.

— Dnr 397/87. I oktober 1987 fick NO uppgifter från priskontoret vid länsstyrelsen i Göteborgs och Bo— hus län som antydde att prismärkningen i Scan Väst inte fungerade tillfredsställande. Enligt länssty- relsen kunde Vivo—Västs butiker inte få paketerade kött— och charkvaror från Scan-Väst som var pris— märkta enligt Vivo-Västs egen cirkaprislista utan endast enligt ICA:s prislista.

• Sida 171
•  Original

NO har senare fått åtaganden från ett antal leve- rantörer av charkvaror om att vid förekommande prismärkning märka med de priser som olika kedjor och individuella butiker önskar tillämpa. Leveran— törerna får då givetvis inte märka en kedjas varor enligt en annan kedjas priser.

Priskalkyleringen inom handeln sker huvudsakligen med hjälp av procentuella marginaler som varierar betydligt mellan olika varugrupper men som ofta ligger fasta under en längre period. Priskalkyle— ringsmetoden innebär att procentuella påslag läggs på inköpspriset från det föregående ledet. När in- köpspriserna till handeln höjs, medför denna pris- kalkyleringsmetod automatiskt en höjning av han— delns marginal i kronor och ören. Detta förhållande kan innebära en begränsande faktor för handeln att motstå leverantörsprishöjningar. Om inköpspriserna stiger med 5 %, får handeln vid oförändrad försälj- ningsvolym ett 5 % större utrymme att täcka kostna- der och göra vinstförbättringar. Om kostnadsökning— arna är större än prishöjningarna måste handeln kompensera detta genom rationalisering, volymökning eller höjning av den procentuella marginalen. Om kostnadsökningarna är mindre än prisökningarna kan handeln göra investeringar, vinstförbättringar el— ler sänka konsumentpriserna.

Marginalen skall förutom själva inköpskostnaden täcka handelns kostnader för varan och ge eventuell vinst. Alla varor avses emellertid inte täcka sina egna kostnader i lika stor utsträckning. Margina— lerna varierar i stor utsträckning mellan olika produkter utan något större beaktande av resp. pro— dukts kostnader. När handeln höjer sina marginaler

• Sida 172
•  Original

för att möta kostnadsökningar är det inte själv- klart att marginalerna höjs på de produktgrupper som i första hand orsakat kostnadsökningarna. Han- deln beaktar i stället marginalutfallet i stort i förhållande till kostnadssituationen.

Enligt LMU bjuder handeln alltför lågt motstånd mot bakifrån kommande prishöjningar. Konsumentpriserna på olika varor bestäms i första hand av handelns inköpskostnad. Handeln betraktar dock enligt LMU inköpspriset som en given variabel, vilket innebär att leverantörsprishöjningar inte betraktas som en kostnad som går att påverka. Höjningarna är inte föremål för förhandling mellan handeln och leveran- törerna utan anmäls endast av leverantörerna. En- ligt LMU äger ingen egentlig konkurrens rum vad gäller ordinarie priser och löpande förändringar av de ordinarie priserna betraktas inte som strate— giskt viktiga för handeln. Detta förhållande i kom— bination med den priskalkyleringsmetod som handeln arbetar med innebär enligt LMU att leverantörspris- höjningar ganska snabbt tillåts slå igenom i konsu—

mentpriset.

Handeln brukar i sammanhanget betona det faktum att det i Sverige bara finns ett fåtal leverantörer som svarar för de största leveranskvantiteterna och att handeln därför har en svag förhandlingsposition. Handeln tillbakavisade i remissomgången i LMU:s kritik såsom orättvis och felaktig och framförde bl.a. prisstoppen som ett problem och orsak till att priskonkurrensen inte fungerat tillfredsstäl- lande i alla sammanhang.

Anledningen till att handeln arbetar efter procent— påläggsprincipen är att den är enkel och praktisk

• Sida 173
•  Original

och underlättar priskalkyleringsarbetet. Butikerna saluför mellan 2 500 och 10 000 artiklar beroende på butiksstorlek. Partihandeln har mellan 30 000 och 40 000 artiklar i sina lager.

Prissättningsmetoden har emellertid också andra fördelar för handeln. Som nämnts ovan innebär varje leverantörsprishöjning vid oförändrad procentmargi— nal en ökning i kronor och ören av varans marginal. En sänkning av inköpspriset ger omvänt en sänkt marginal i kronor och ören. Om inköpspriserna/leve— rantörspriserna således ökar under längre period medför detta, allt annat lika, ökade marginalintäk- ter för handeln. Detta behöver dock inte innebära att handeln gör vinstförbättringar. Hur vinsten ut— vecklas beror också på hur handelns egna kostnader utvecklas såsom personal— och lokalkostnader, för- säljningsvolymens utveckling totalt, produktivi— tets— och lönsamhetsförändringar, utvecklingen i ekonomin i övrigt osv. Idén med procentmarginaler är att om leverantörspriserna och handelns kostna— der ökar i samma takt kan handeln behålla samma re— sultatnivå utan att göra några korrigeringar i sina kalkyler. Så är inte alltid fallet, i alla fall in- te på kort sikt.

Som nämnts tidigare är marginalerna inte anpassade till kostnaderna för den enskilda varan. Totalt sett för hela varusortimentet i såväl partihandeln som i butik strävar man efter kostnadsanpassning. Sett över ett helt år kanske resultatnivån kunnat hållas oförändrad genom att inköpspriserna ökat i samma takt som övriga kostnader. Denna följsamhet behöver emellertid inte ha rått under hela året. Inköpspriserna kan t.ex. ha höjts efter ett jord— bruksprisavtal, vilket medfört ökade marginalintäk—

• Sida 174
•  Original

ter i kronor. Vid ett annat tillfälle kan kostna- derna till följd av ett nytt löneavtal eller hyres- avtal ha ökat utan att handeln ökat sina margina—

ler.

SA/VA och tillfälliga prisnedsättningar

I föregående avsnitt har handelns ordinarie pris— sättning behandlats. En stor del av försäljningen sker emellertid genom olika former av prisaktivi—

teter.

Handelns marknadsföringsmetoder med betoning på ex— traprissystemet analyserades av LMU, särskilt i bi- laga 9 till huvudbetänkandet "Extrapriser på livs—

medel — Marknadsföringsmetoder och priskonkurrens".

SA/VA står för samaktivitet/veckoannonsering och är det samlande begreppet på den kedjevisa marknadsfö- ring med extrapriser 1 annonser och flygblad som kommit att bli det vanligaste konkurrensmedlet inom dagligvaruhandeln. Med samaktivitet avses det för- hållandet att handelsledens marknadsföringsaktivi— teter sker i samverkan med leverantörerna (indust- riledet). Med veckoannonsering avses den annons med extrapriserbjudanden under resp. kedjas logotype som företrädesvis distribueras eller publiceras i pressen en gång per vecka ("torsdagsannonserna").

Hur extrapriserna administreras, finansieras och praktiskt hanteras varierar i viss utsträckning mellan de olika blocken. Sammanfattningsvis gäller att själva prisnedsättningen, dvs. skillnaden mel- lan ordinarie pris och extrapris är ett resultat av

dels en rabatt på försäljningspriset från leveran—

• Sida 175
•  Original

tören till handeln (dvs. på handelns inköpspris), dels av en marginalsänkning från handelns sida på varan i fråga. Kostnaden för själva annonsen och eventuellt reklammaterial i butikerna bekostas av de leverantörer som finns med i annonsen som utöver de ovan nämnda rabatterna betalar ett s.k. SA/VA- bidrag.

Det finns framför allt två typer av samaktiviteter. Centrala samaktiviteter (CSA) avser en samaktivitet mellan en leverantör och en hel kedja eller en le- verantör och en region inom en kedja. Lokala samak— tiviteter (LSA) avser en samaktivitet mellan en le—

verantör och en enstaka butik eller ett antal buti— ker.

De centrala samaktiviteterna planeras långt i för— väg och planeringen gäller oftast ett helt år. Färskvarorna utgör undantag. Planeringsarbetet och samarbetet mellan kedjor och leverantörer har ut— vecklats efter hand och är i dag i hög grad rutin— mässigt. Planeringsarbetet resulterar i centrala säljprogram som sedan kompletteras med regionala och lokala program. Det står givetvis också den en- skilde handlaren i butiksledet fritt att göra egna prisnedsättningar på sina varor.

Resultat från LMU

För att få en uppfattning om omfattningen av extra— priser, storleken på lämnade rabatter, hur stor an— del av försäljningen som sker till extrapriser (an— delen kampanjförsäljning) osv. samlade LMU in upp— gifter från företag i såväl leverantörsled som i handelsleden. Vidare utnyttjade LMU SPK:s olika bu-

• Sida 176
•  Original

tiksstudier samt uppgifter från marknadsundersök- ningsföretaget GfK Marknadsforskning AB. LMU hade problem med att få in statistik och jämförbart ma- terial rörande extraprisförsäljningens storlek, marginal- och prispåverkan osv. Anledningen till detta var att denna typ av uppgifter betraktas som mycket känslig från konkurrenssynpunkt.

I butikerna sker omkring 35 % av livsmedelsförsälj— ningen till extrapris. Andelen varor i butikerna som har extrapris uppgår till ca 10 %. Omfattningen av extrapriser varierar mellan olika varugrupper. Vissa varugrupper säljs numera till övervägande del till extrapris. Detta gäller t.ex. kaffe, kyckling och kött- och charkprodukter. Omkring 90 % av all grillkorv säljs t.ex. till extrapris. De flesta va— ror ingår någon gång i en extraprisaktivitet. Det är dock relativt få varusegment som är föremål för större delen av extrapriserbjudandena. Den genom— snittliga prisnedsättningen ligger på omkring 20 %.

En fråga som LMU försökte besvara var vilken pris- nivåpåverkan som extrapriserna har, dvs. hur mycket sänker extrapriserna faktiskt den genomsnittliga prisnivån jämfört med den ordinarie prisnivån. LMU redovisade två beräkningar. Enligt den ena sänkte extrapriserna prisnivån med bara ett par procent. Dessa procent motsvarar prisskillnaden mellan ordi— narie och faktisk prisnivå vid ett inköpstillfälle, dvs. vad ett genomsnittligt inköp faktiskt kostar jämfört med vad samma inköp skulle ha kostat om de ordinarie priserna tillämpats. Inga merköp av de

varor som har extrapris ingår.

Om också hänsyn tas till hur mycket som säljs till ordinarie resp. extrapris (dvs. en genomsnittlig

• Sida 177
•  Original

prissänkning med 20 % och en kampanjandel av för— säljningen på 35 %) blir prisnivåpåverkan 8 %. Den— na beräkningsmetod tar hänsyn till att hushållen i allmänhet köper mera av en vara om den säljs till extrapris, den visar hur mycket hushållen genom— snittligt under en period (ett år) betalar för in- köpta varor jämfört med om samma varor i stället köpts till ordinarie priser. Denna besparing på om— kring 8 % är dock inget korrekt mått på vilken ef— fekt extraprissystemet har på hushållens inköps- kostnader. För att bedöma den verkliga besparingen skulle en jämförelse behöva göras med prisnivån i ett alternativt system utan dagens extraprissystem och SA/VA—aktiviteter.

Hur konsumenternas inköpskostnader påverkas av ex— trapriserna beror i hög grad också på i vilken ut- sträckning den enskilde konsumenten dels kan bedöma det fördelaktiga i, resp. vilka praktiska möjlighe— ter han/hon har att utnyttja olika extrapriserbju-

danden.

Enligt LMU kan extraprissystemet ses som ett noll- summespel. SA/VA och extrapriser kan å ena sidan vara ett effektivt medel att öka försäljningen av en vara. Å andra sidan blir följden av den stora omfattningen av extrapriser stora svängningar i marknadsandelar för enskilda varor, som emellertid på längre sikt tar ut varandra till största delen, eftersom de flesta parterna på marknaden utnyttjar detta konkurrensmedel på samma sätt och i samma om- fattning. SA/VA-aktiviteterna och extrapriserna blir därmed ett sorts nollsummespel som ingen vin— ner på i längden mera än andra.

• Sida 178
•  Original

Konsumentverkets riktlinjer

Efter överläggningar med dagligvaruhandeln utfär- dade konsumentverket riktlinjer för tillfälliga prisaktiviteter som trädde i kraft den 1 januari 1978. Riktlinjerna omfattar dels vilka uppgifter

som skall anges i reklam och i tillfälliga erbju— danden som finns intill den aktuella varan (bl.a. skall ordinarie pris, med undantag för varor där priset varierar mycket, anges tillsammans med ext- rapriset), dels villkor för att få använda benäm— ningen extrapris och/eller röd färg på prisetiket— ten. När det gäller det sistnämnda innebär rikt-

linjerna följande:

1. Varan skall ingå i butikens/kedjans ordinarie sortiment och överensstämma med den ordinarie varan

när det gäller kvalitet, förpackning osv.

2. Varan skall ha ett ordinarie pris som tillämpats

i butiken/kedjan i minst fyra veckor.

3. Prisnedsättningen i förhållande till ordinarie pris skall vara minst 10 %. För varor med margina-

ler under 10 % skall nedsättningen vara minst 5 %.

4. Nedsättningen skall vara högst fyra veckor.

Riktlinjerna gäller såväl information i annonser och i annan marknadsföring som informationen i lan- dets alla butiker. Kontrollen av hur riktlinjerna efterföljs är därför oerhört resurskrävande. För att i detalj kunna kontrollera efterlevnaden krävs mer eller mindre regelbundna besök i butikerna. Konsumentverket har fått in en rad anmälningar om

överträdelser och har också själv gjort mera omfat—

• Sida 179
•  Original

tande studier av efterlevnaden. Lokala kontroller

har genomförts av konsumentvägledare runt om i lan- det.

överträdelserna har i första hand gällt märkningen med ordinarie pris, som alltså ofta saknas, samt maximilängden på fyra veckor för extrapris som öv- erskrids.

Riktlinjerna vad gäller kravet att extraprisvaran skall ha ett ordinariepris och ingå i det ordinarie sortimentet har även kringgåtts genom att en vara bara tas in i butiken när den har extrapris för att efter kampanjperioden endast finnas i butikens/ked— jans prislista. Genom att växla mellan olika varu— märken kan alltså en butik i extremfallet alltid hålla extrapris på ett varuslag utan att formellt bryta mot riktlinjerna. För att möjliggöra för mindre butiker att deltaga i gemensamma kedjeakti— viteter medger riktlinjerna att det räcker att va— ran finns i kedjans sortiment och att det ordinarie priset finns i en prislista.

Den omfattning extrapriserna har fått i dag och det förhållandet att föreskrifterna, eller syftet med föreskrifterna, i så hög grad bryts av företagen har medfört att regelsystemet enligt konsumentver- ket urholkats på ett sätt som är negativt ur kon— sumentens synvinkel.

Konsumentverket har under årens lopp behandlat ett stort antal ärenden om överträdelser av riktlinjer— na. I förhandlingar från år 1987 diskuterade konsu— mentverket och handeln en revidering av riktlinjer— na och åtgärder för att öka efterlevnaden. Eftersom enighet inte kunde nås föreslog konsumentverket i

• Sida 180
•  Original

januari 1988 att riktlinjerna skulle dras in och frågan föras vidare till marknadsdomstolen för prövning. När handeln reste invändningar mot in— dragningen av riktlinjerna föreslog verket att han— deln skulle presentera ett förslag till nya rikt- linjer som kunde komma tillrätta med problemen. Ef- ter sommaren 1988 meddelade handeln att den inte hade kunnat uppnå enighet om ett förslag till nya regler. Förhandlingarna bröts. När konkurrenskom— mittén aviserades hösten 1988 beslöt konsumentver- ket att låta de gamla riktlinjerna kvarstå tills kommittén hade arbetat färdigt. Verket förde frågan till marknadsdomstolen i juli 1988. Ett avgörande

av ärendet kommer under våren 1990.

Lönsamhet och produktivitet

Som mått på ett företags lönsamhet brukar avkast- ning på totalt kapital användas (företagets resul- tat efter finansiella intäkter och kostnader i pro— cent av balansomslutningen). Avkastning på eget ka— pital är ett annat lönsamhetsmått som emellertid kan ha ett tveksamt värde när det gäller framför allt små företag eftersom det formella egna kapita— let kan vara litet trots en omfattande verksamhet. Nedan kommer även överskottsgraden att användas som lönsamhetsmått vilket är företagets resultat efter finansiella intäkter och kostnader i relation till försäljningen. Som produktivitetsmått används om- sättning per anställd.

I tabell 6.7 redovisas avkastning på totalt kapital för parti- och detaljhandeln, dels för enbart livs- medel, dels på grov nivå där all parti— resp. de— taljhandel ingår. Som jämförelse redovisas också

• Sida 181
•  Original

motsvarande mått för tillverkningsindustrin. Upp— gifterna har sammanställts utifrån SCB:s nyckeltal— spublikationer (häftena Al, A 15 och A 16). Företag med minst 50 anställda ingår, vilket betyder att det är fråga om förhållandevis stora butiker.

Tabell 6.7 Avkastning på totalt kapital (%) 1980—1988, medianvärden

År Detaljhandel Detaljhandel Partihandel Partihandel Tillverkn

grov nivå livsmedel varuför— livsmedel industri medling grov nivå grov nivå index index index index index —80 7,0 100 10 100 8,0 100 9,0 100 8 100 —81 8,0 114 10,3 103 7,8 98 9,2 102 7,7 96 -82 8,6 123 11,1 111 7,9 99 9,8 109 8,2 102 —83 8,9 127 13,0 130 9,0 112 11,4 127 9,4 118 —84 9,3 132 11,5 115 9,0 112 10,9 121 9,8 112 —85 9,6 137 9,8 98 8,5 106 9,1 101 9,4 118 —86 10,5 150 10,3 103 7,4 92 10,2 113 8,7 107 —87 10,4 149 10,5 105 8,0 100 10,1 112 9,7 121 -88 9,6 137 9,8 98 8,7 109 9,3 103 9,5 119

Under större delen av den redovisade perioden har avkastningen på totalt kapital legat något högre i livsmedelsparti— och detaljhandeln jämfört med par— ti— och detaljhandeln på grov nivå samt tillverk— ningsindustrin. Om man däremot tittar på utveck— lingen under 1980-talet (indexserierna) redovisar parti— och detaljhandeln på grov nivå samt till- verkningsindustrin en något positivare bild. Sär- skilt livsmedelsdetaljhandeln skiljer sig från de— taljhandeln på grov nivå (—2 % resp. +37 %).

Utifrån samma källa har uppgifterna i tabell 6.8 sammanställts som visar omsättningen per anställd i fasta priser.

• Sida 182
•  Original

Tabell 6.8 Omsättning per anställd i fasta priser (tkr)

1980—1988, medianvärden

År Detaljhandel Detaljhandel Partihandel Partihandel Tillverkn grov nivå livsmedel varuför— livsmedel industri

medling grov nivå grov nivå index index index index index —80 552 100 690 100 789 100 1 170 100 300 100 -81 545 99 693 94 741 94 1 261 108 288 96 —82 497 90 724 105 819 104 1 432 122 308 103 —83 645 117 762 110 869 110 1 428 122 329 110 —84 696 126 756 110 946 120 1 544 132 352 117 -85 725 131 760 110 980 124 1 611 138 357 119 —86 753 136 764 111 988 125 1 689 144 363 121 —87 802 145 784 114 1 050 133 1 697 145 381 127 —88 861 156 832 121 1 108 140 1 684 143 400 133

Produktivitetsutvecklingen under perioden är för samtliga branscher positiv. Omsättningen per an— ställd har för livsmedelsdetaljhandeln dock inte ökat lika mycket jämfört med övriga grupperingar. Detaljhandeln på grov nivå uppvisar den största ök-

ningen.

Handels utredningsinstitut (HUI) gav i november 1989 ut "Handeln på 90—talet — handelns långtidsut- redning"8. Enligt denna utredning har produktivi- tetstillväxten inom livsmedelshandeln under den se— naste tioårsperioden, 1979—1988, endast varit 0,5 % per år medan produktivitetstillväxten under tioårs- perioden dess förinnan, 1970—1979, varit 2,7 % per år. Omsättningsstatistik och antalet arbetstimmar har legat till grund för beräkningarna. En förkla— ring till den försämrade produktivitetstillväxten

under 1980—talet kan enligt utredningen vara en

8. I HUI:s material ingår endast enskilda handelsfö- retag, varför KF:s butiker inte ingår

• Sida 183
•  Original

ökad manuell betjäning i butikerna. Som utredningen konstaterar finns det inte någon tillförlitlig sta— tistik på det området men enligt branschen själv har den manuella hanteringen inom livsmedelshandels ökat påtagligt under 1980-talet.

I en annan utredning av HUI, Kostnader i butik, konstateras att årsarbetskraftsbehovet är tre till fyra gånger så stort vid försäljning av kött, chark och färdigmat genom manuell betjäning jämfört med om varorna är förpaketerade. Vidare visar studien att varugrupperna vid manuell betjäning i de flesta fall inte täcker sina kostnader utan uppvisar nega- tiva täckningsbidrag.

HUIzs långtidsutredning om handeln redovisar också detaljhandelns lönsamhet under åren 1987 och 1988. Jämfört med övrig detaljhandel uppvisar dagligvaru— handeln en sämre lönsamhet. Med dagligvaruhandel menas handel med livsmedel, kemisk—tekniska för— brukningsartiklar, vissa pappersvaror, tobak, tid- ningar och blommor, dvs. dagligvaruhandel motsvarar i stort våra livsmedelsbutiker. Diagrammen 6.1-6.3, som är hämtade ur HUI:s långtidsutredning, åskåd— liggör lönsamheten inom handeln åren 1987 och 1988 och avser företag med mellan 6 och 20 anställda.

• Sida 184
•  Original

Diagram 6.1 Avkastning på totalkapital 15

10

% —l— 1 + + ST

[__| B 1987 |// 1988

Diagram 6.2 Avkastning på eget kapital

50 %

40

/// /// I /// /// /// /// /// ///

! ///

å///

|'_—l 1987 m 1988 l_l l_l

30

20

10

• Sida 185
•  Original

då U'l ON ——l—l———l ... XXXXX XXXXX XXXXX

(____ x X ___—_—

/// 0 1

Teckenförklaring till diagrammen

Dagligvaruhandel Beklädnadshandel Hemutrustningshandel Övrig fackhandel

ANNH

ll !] II II

Lönsamheten inom detaljhandeln

Lönsamhet, produktivitet och effektivitet belyser olika aspekter på ett företags eller en branschs verksamhet. Lönsamheten anger hur väl företaget förvaltar det totala kapitalet/hela balansomslut— ningen, alternativt endast det egna kapitalet. Pro— duktiviteten visar hur väl olika produktionsfakto- rer utnyttjas och i det här fallet har omsättningen per anställd använts. Effektiviteten slutligen an— tyder hur väl ett företags mål uppnås i förhållande till den totala resursinsatsen. Oftast används oli— ka produktivitetsmått såsom omsättning per anställd eller per kvadratmeter vid en analys av effektivi- teten. Med effektivitet avses emellertid också i

• Sida 186
•  Original

vilken utsträckning den bästa kombinationen av in— puts och outputs används för att nå uppställda mål. Handelns "produktion" utgörs av tjänster/prestatio— ner och ur ett långsiktigt perspektiv kan det vara effektivt att sänka produktiviteten. Genom en stör— re insats av produktionsfaktorerna personal eller kvadratmeter, dvs. genom bättre service och fram— komlighet i gångarna sjunker produktiviteten per anställd eller per kvadratmeter vid oförändrad vo— lym. Denna låga produktivitet uppfattas säkert inte som negativ utifrån konsumenternas synvinkel. Pres- tationerna per omsättningskrona kan ha ökat och bu- tiken kan således vara effektiv. På sikt kan kund— tillströmningen och omsättning öka vilket förbätt- rar de gängse produktivitetsmåtten. Hur mycket be— tjäningsgraden/servicen underskattar produktivite- ten är dock svårt att bevisa.

Låg effektivitet och produktivitet kan emellertid också ha ett samband med en bristande konkurrens eftersom trycket att effektivisera verksamheten är svagt. Vid en välfungerande konkurrens med många aktörer och/eller utan etableringshinder och där priset fungerar som informationsbärare kan inte ett företag tillåta en låg produktivitetsutveckling un- der en längre tid utan tvingas att effektivisera. Handeln kännetecknas som visats i tidigare avsnitt av tre dominerande block, där såväl informella som formella bindningar knyter grossistens butiker till grossisten. Vidare är inte priset i så stor ut— sträckning den förmedlande länk mellan konsument och säljare som vore önskvärt från konkurrenssyn— punkt. Mot bakgrund av detta kan det inte uteslutas att den svaga produktivitetsutvecklingen inom de- taljhandeln kan ha ett sammanband med brister i

konkurrensen.

• Sida 187
•  Original

Jordbruksregleringen

Jordbruksprisregleringen har beskrivits i ett tidi— gare kapitel. Prisregleringen innebär att markna— dens prismekanismer för viktiga varugrupper till stor del ersatts med en administrativ styrning. Priserna på de jordbruksprisreglerade produkterna är föremål för förhandling varefter regering och riksdag fattar beslut om prishöjningarna. Systemet innebär att prishöjningar orsakade av kostnadsök— ningar i prisregleringsledet "legitimeras" av statsmakten. Sådana prishöjningar förs sedan vidare genom livsmedelskedjan med tillägg av förädlings— marginaler, procentpålägg i handeln samt mervärde— skatten innan ett konsumentpris slutligen tar form.

Handelsleden omfattas inte direkt av jordbrukspris— regleringen men de ovan beskrivna förhållandena kan ha stört prismekanismerna ända fram i handelsledet. Handelns prissättningsmetoder med procentpåslag i kombination med den legitimitet prisökningarna i tidigare led får genom riksdagsbeslut och myndig— hetsmedverkan kan medföra att prisökningar på ak— tuella produktgrupper inte ifrågasätts utan auto— matiskt förs vidare. En avveckling av jordbruks- prisregleringen skulle ge en annan dynamik i pris- mekanismerna och förbättra förutsättningarna för en

fungerande priskonkurrens.

Kommunal planering och fördelning av butikslägen

SPK har av konkurrenskommittén fått i uppdrag att undersöka kommunernas tillämpning av plan— och

• Sida 188
•  Original

bygglagen (1987:10), PBL och tillämpningens eventu— ella effekter på konkurrensen inom livsmedelshan— deln vad gäller fördelningen av attraktiva butiks— lägen. En intressant fråga för kommittén är om bu— tiker utanför de etablerade kedjorna diskrimineras

i etableringsfrågor. SPK:s utredning återfinns i bilaga 2.

Nya PBL trädde i kraft den 1 juli 1987. I korthet har PBL stärkt kommunernas ställning i planärenden. PBL innebär att en klarare skiljelinje dras mellan industri och handel och anger också vilken typ av handel som skall regleras i planer. Vidare skall ett ökat samråd ge ökad insyn och möjligheter för flera att påverka. Handel med livsmedel kan undan- tas i planen men för att ett undantag skall kunna göras måste kommunen kunna motivera ett sådant be- slut. Utifrån effekter på handelsstrukturen ger PBL liksom tidigare möjligheter att begränsa den yta som får användas för livsmedelshandel. Andra preci- seringar eller begränsningar som inte har stöd i en detaljplan får däremot inte göras.

PBL har inte varit i kraft tillräckligt länge för att en utvärdering av kommunernas tillämpning av densamma skall kunna göras. övergångsbestämmelserna innebär dessutom att gamla PBL till viss del fort-

farande är i tillämpning.

Enligt vad som kommit fram i undersökningsmaterial— et är PBL inte ensam avgörande vid etableringsfrå— gor. Detta gäller såväl gamla som nya PBL. Av stor betydelse tycks också den av praxis utarbetade han— teringen av dessa frågor i resp. kommun vara. Etab- leringsfrågor är vidare också en politisk fråga,

• Sida 189
•  Original

varför etableringspolicyn skiftar från kommun till kommun. Här är den skiftande kompetensen mellan 0- lika kommuner av betydelse när det gäller att ana- lysera vilka effekter en viss etablering (eller en icke genomförd etablering) får för konkurrenssitua—

tionen.

Vilken kedja som får etableringrätten till en lokal beslutas ofta redan i initialskedet när en handels- etablering planeras. Komunen är i många fall inte markägaren. Fastighetsägaren, t.ex. ett byggnads— eller försäkringsbolag, har givetvis ett stort in— tresse av att få en pålitlig hyresgäst, varför en butik tillhörande något av de tre blocken med star— ka resurser bakom sig blir en mer intressant kon—

traktspartner.

I de fall där kommunerna har ett inflytande över vilken kedja/butik som får etableringsrätten är be- slutet ofta ett resultat av förhandlingsplanering mellan kommunen och den etablerade handeln. Med sitt ansvar för en välfungerande varuförsörjning för alla grupper har givetvis också kommunerna ett intresse av att en pålitlig butiksägare får etable- ringsrätten till viktiga butikslägen. Detta förhål— lande gynnar de etablerade intressena. Exempel finns där kommunerna mer eller mindre har utarbetat en praxis som innebär att butikslägena erbjuds den etablerade handeln enligt en oskriven turordning, en turordning som i stor utsträckning utestänger fristående butiker. Samrådet enligt PBL ger å ena sidan möjligheter för flera att påverka men frågan är i vilken utsträckning detta samråd verkligen ger en faktisk möjlighet till påverkan. Samrådet kan härtill göra handläggningen mer utdragen vilket kan

vara konkurrensbegränsande så till vida att fristå—

• Sida 190
•  Original

ende butiker/kedjor inte alltid har samma ekonomis- ka uthållighet som de tre blocken.

6.8.5 Sammanfattning

I det föregående har olika faktorer av betydelse för en välfungerande konkurrens analyserats. Vid en sammanfattande bedömning av konkurrenssituationen kan det vara av vikt att skilja mellan konkurrens inom resp. mellan blocken samt mellan konkurrens i

partiledet och konkurrens på butiksnivå.

Partihandeln med livsmedel domineras av få aktörer, närmare bestämt tre grossister, ICA, KF och Dagab, som tillsammans har en marknadsandel på ca 72 %. Andelen är betydligt större om endast fullsorti- mentsgrossister tas i beaktande. På grossistnivån är konkurrensen svag såväl inom som mellan blocken. ICA och KF levererar bara till sina egna butiker. En genomsnittlig ICA-handlare täcker omkring 80 % av sitt varubehov via den egna grossisten. Av dag- ligvarorna som levereras till konsumbutikerna kom- mer ca 90 % från den egna rörelsen. Förutom bonus och rabatter knyts butikerna till det egna blocket också genom olika former av service som ges cent- ralt inom olika områden där cirkaprisservice, mark- nadsföringshjälp (extrapriser), möjligheterna att erhålla och behålla attraktiva butikslägen (genom blockens stora inflytande i etableringsfrågor), in— vesteringshjälp och utbildning är de mest betydel- sfulla. En ICA— resp. Konsumbutik skulle sannolikt möta stora problem om de beställde hälften av sitt varubehov från det andra blockets grossist och be- gärde cirkaprisservice från såväl det egna som det

andra blockets grossist.

• Sida 191
•  Original

Hembudsskyldigheten inom ICA och Detaljinvest är i sammanhanget en mer formell bindning som knyter handlaren till kedjan.

På butiksnivån är antalet aktörer få om man med ak- törer avser de butiksgrupperingar som motsvarar de tre grossisterna. Detaljhandeln kännetecknas dock av en större mångfald jämfört med partihandeln och antalet aktörer är många om man med aktörer i stäl— let avser alla ICA—, Konsum-, Vivo- och Metrobuti- ker osv. Mångfalden tar sig uttryck i att utbudet av olika butiker är stort (stormarknader, bostads— butiker, citybutiker, bensinstationer osv.). På bu— tiksnivå upplever således den enskilde handlaren konkurrens såväl från det egna som de andra block—

ens butiker som från olika butikstyper.

Som framgått tidigare medför dock de formella och informella bindningarna mellan grossist— och detal- jist som finns inom resp. block samt förekomsten av cirkaprislistor att konkurrensen också på butiksni- vå hämmas, såväl inom som mellan blocken.

Priskonkurrens inom livsmedelshandeln sker till mycket stor del genom extrapriserbjudanden. Rela— tivt få varusegment är föremål för den största an— delen av extrapriserbjudandena. Den omfattning som extraprissystemet fått i dag har också medfört att begreppet extrapris ofta är missvisande. Extrapri— set är i många fall det pris som normalt tillämpas och det s.k. ordinarie priset är i vissa fall helt fiktivt eftersom det aldrig tillämpas i praktiken.

• Sida 192
•  Original

• Sida 193
•  Original

7. INTERNATIONELLA FRÅGOR

7.1 Internationellt handelspolitiskt samarbete

Sverige deltar i det internationella handelspoli— tiska samarbetet såväl genom deltagande i t.ex. GATT—samarbetet som genom bilaterala kontakter med andra nationer. De handelspolitiska frågorna som rör tullar, icke-tarrifära handelhinder och teknis- ka handelshinder har stort intresse från konkur- renspolitisk synpunkt. På livsmedelsområdet bedrivs för närvarande ett intensivt internationellt arbete som syftar till att öka frihandeln och minska om- fattningen hos olika former av handelssnedvridande effekter. I första hand sker detta arbete inom ra— men för den pågående Uruguay—rundan inom GATT. Där— utöver deltar Sverige som en del av EFTA-blocket i de nyligen inledda samtalen mellan EG och EFTA-län— derna om en större gemensam europeisk marknad under början av 1990-talet.

7.2 Uruguay—rundan i GATT—jordbruk

För första gången i internationella handelsförhand— lingar är jordbruket en av de viktigaste förhand— lingsgrupperna. Efter en uppgörelse i Geneve i ap- ril 1989 har det fortsatta arbetet givits en klar inriktning mot ett avtal vilket syftar till att av— sevärt begränsa omfattningen av stödet till jord— bruket i I—länderna.

• Sida 194
•  Original

Det långsiktiga målet, enligt halvtidsuppgörelsen (mid-term review, MTR), är att "provide substantial progressive reductions in agricultural support and protection sustained over an agreed period of ti— me". Målet skall uppnås genom förhandlingar om 1) särskilda reformpaket och 2) åtaganden för de olika medlemsländerna i form av en speciell mätsticka (aggregate measurement of support, AMS) som gör det möjligt att enhetligt beräkna olika länders stöd- nivå, eller, 3) genom en kombination av särskilda reformpaket och åtaganden enligt AMS. All avräkning skall utgå från år 1986 då rundan startade genom

Punta del Este deklarationen.

Målsättningen skall uppfyllas dels genom stärkta GATT-regler, dels genom förhandlade åtaganden och skall omfatta alla former av stöd som direkt eller indirekt påverkar marknadstillträde, internt stöd och exportstöd. U-länderna skall i dessa avseenden behandlas särskilt.

s.k. non—trade concerns erkänns och skall beaktas i förhandlingarna som en särskild faktor. Från svensk synpunkt har detta tolkats som en möjlighet att in— te förhandla om de åtgärder som syftar till att uppnå miljö-, regional- och försvarspolitiska mål.

Under år 1990 kommer man att utarbeta detaljerade förslag om: AMS, förbättrade GATT—regler, tredje— världen, sanitära och fytosanitära åtgärder, om- vandling av olika former av gränsskydd till vanliga tullar, icke handelssnedvridande stöd (decoupled income payments) och andra sätt att anpassa stöd och skydd. I det senare ingår även bl.a. EG:s am- bition att försöka balansera om sitt gränsskydd

• Sida 195
•  Original

genom att införa tullar på varor som för närvarande

har O—tull (jämför rågvetet och Sverige).

På kort sikt skall deltagarna inom ramen för exis- terande nationell lagstiftning se till att nuvaran— de stödnivåer inte överskrids. Särskilt nämns att importskydd inte får "intensifieras" och att pris— stöd inte skall öka från och med april 1989 och fram till slutet av 1990 (den s.k. "frysningen"). Deltagarna förklarar sig också ha för avsikt att reducera sina stödnivåer under år 1990.

Arbetet i jordbruksförhandlingsgruppen kulminerade under slutet av år 1989 när deltagarna lade fram ett antal övergripande förslag om reformens genom— förande. Dessa skilde sig åt i avgörande frågor. Man kan dock notera att EG och USA har närmat sig varandra på viktiga punkter. EG tillstår t.ex. nu- mera att det är omöjligt att fortsätta den nuva- rande politiken med växande exportsubventioner som skapade kaos på den internationella marknaden. USA, å andra sidan, driver inte längre lika kraftfullt det långtgående kravet på att totalt slopa alla former av gränsskydd.

7.3 Jordbruket och EFTA—EG—samtalen

Slutsatsen hitintills är att jordbruksregleringen (men dock färdigvaror) inte kan ingå i det närmande EFTA-EG som enligt planerna skall förhandlas fram under 1990.

I stället för deltagande i CAP (EG:s gemensamma jordbrukspolitik) har man pekat på möjligheter att sluta fler eller mer generösa avtal för vissa sek-

• Sida 196
•  Original

torer. Sverige skulle t.ex. försöka få ett ostavtal som flertalet EFTA länder redan har. Vi har även klara intressen av avtal om frysta ärter. Vissa förädlade köttprodukter samt alternativodlad spann—

mål har också identifierats som svenska intressen.

Sverige har i tidigare sammanhang fört fram tanken om att öka antalet varor som omfattas av råvaru— kostnadsutjämningen (RAK). En EFTA-EG arbetsgrupp arbetar bl.a. med detta. Ett möjligt resultat är att man enas om att ändra system från intern till

s.k. extern utjämning.

Förutom ovanstående frågor som berör det jordbruks— prisreglerade området arbetar man med harmonisering av regler som rör såväl livsmedelsbestämmelser som veterinärbestämmelser. Detta område rör bl.a. vik— ten av att kunna hävda att man kan förena principer om att underlätta handelsutbyte med viktiga hänsyn mot att inte äventyra djurbesättningarnas frisk— hetsstatus i ett enskilt land.

7.4 Konkurrenspolitik inom EG

EG:s konkurrenspolitik förutses spela en nyckelroll inför förverkligandet av den inre marknaden till år 1992. Det kan antas att de större företagen också kommer att dra de största fördelarna av den inre marknaden. "As the pace towards the realization of the single market accelerates, the significance of competition policy increases", hävdar man ifrån kommissionens sida och vill därmed understryka att konkurrenspolitiken måste spela en central roll så- väl när det gäller att få marknaderna att fungera effektivt som när det gäller att öka effektiviteten

• Sida 197
•  Original

197 inom företagssektornl

Inom gemenskapen kan man tala om konkurrenspolitik på två olika nivåer. Dels finns en övernationell konkurrenspolitik, vilken genomförs av EG:s organ, främst kommissionen. Dessutom har varje medlemsnä— tion möjlighet att inom landet tillämpa en egen konkurrenspolitik. EG:s konkurrensregler är till- lämpliga också i medlemsländerna och skapar skyl— digheter och rättigheter för de enskilda företagen som kan göras gällande inför domstolar och myndig- heter. De har härigenom s.k. direkt effekt.

Det är kommissionen som inom EG spelar den avgö— rande rollen i konkurrensfrågor. Dessa handläggs i ett eget generaldirektorat (DG IV). Konkurrenspoli— tiken omfattar dels åtgärder mot konkurrensbegräns— ningar inom näringslivet som påverkar samhandeln inom EG, dels åtgärder mot otillåtna former av stödåtgärder samt ingripanden mot kvarvarande of— fentliga monopol.

Beslut av kommissionen kan överklagas till domstol av berörd part, medlemsländer m.fl. Konkurrensbe- gränsningsmål behandlas numera först i en nyinrät- tad underinstans till EG-domstolen, första instan— sen, och kan därifrån överklagas vidare till EG—

domstolen.

De grundläggande konkurrensreglerna framgår av Rom- föredraget främst art. 85 och 86 om konkurrensbe— gränsningar, art. 92 om stödåtgärder och art. 37 om offentliga monopol. Tillämpningsförfattningar har utfärdats av EG:s ministerråd. Härpå bygger en om—

1. European Competition Policy in the Single Market, European Documentation 1/1989

• Sida 198
•  Original

fattande rättspraxis och av kommissionen beslutade

gruppundantag m.m.

Konkurrensrätten har redan från början haft en myc— ket stark ställning inom EG. Grundläggande är det i Romfördragets art. 85 intagna förbudet mot konkur— rensbegränsande avtal som påverkar handeln mellan medlemsstaterna och dess artikel 86 om förbud mot missbruk av dominerande ställning. Förbudet i art. 85 riktar sig mot avtal mellan minst två företag, inbegripet beslut inom föreningar m.m., eller sam- ordnade förfarande, dvs. att två eller flera före- tag utan direkt avtal tillämpar visst förfarande i samförstånd. För att förbudet skall gälla fordras att samarbetet dels har konkurrensbegränsande verk— ningar inom EG, dels är ägnat att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det innebär, att både di- rekt och indirekt, faktisk och potentiell påverkan tas i betraktande och att gemenskapsrätten därför omfattar avtal mellan företag i samma land, om sam- handeln mellan detta land och andra medlemsländer

påverkas av avtalet.

Konkurrensbegränsande avtal av ringa betydelse el— ler av lokal karaktär, t.ex. i branscher där kon— kurrensen över ländernas gränser endast har liten betydelse är, endast underkastade nationell rätt. Gränsen mellan de nationella och de övernationella systemen är dock flytande. I och med att handels— hinder rivs mellan medlemsländerna kommer den över- nationella lagstiftningens verkan sannolikt att öka

i omfattning.

Koncerner brukar betraktas som en enhet vid konkur- rensrättslig bedömning. Förbudet i art. 85 träffar alltså inte avtal mellan moderbolag och dotterbo-

• Sida 199
•  Original

lag.

De närmare reglerna om förfarandet vid tillämpning- en av art. 85 ges i en tillämpningsförordning från år 1962, nr 17. Denna utgår från principen, att al— la konkurrensbegränsande avtal och samordnade för— faranden som avses i art. 85 är förbjudna, utan att föregående beslut fordras, och måste anmälas till kommissionen som ensamt behörigt organ och av denna beviljas undantag för att bli tillåtna. Mindre all— varliga former av konkurrensbegränsning är befriade från anmälningsskyldighet främst genom utfärdade gruppundantagsförordningar för vissa typer av avtal som generellt ansetts uppfylla de krav som ställs i artikeln för att undantag skall kunna erhållas. Kartellavtal som rör t.ex. prissamverkan eller marknadsdelning kan knappast påräkna undantag. Kom— missionen har i ett särskilt tillkännagivande pre- ciserat vad den normalt anser vara avtal av mindre betydelse s.k. bagatellkarteller, som faller utan— för förbudet i art. 85.

Ett avtal anses ha mindre betydelse om de varor el— ler tjänster som avses inte svarar för mer än fem procent av den relevanta marknaden och de deltagan— de företagens sammanlagda årsomsättning inte över- stiger 200 miljoner ECU (ca 1,5 miljarder kr).

Enligt art. 85 saknar alla förbjudna överenskommel- ser eller beslut rättsverkan. EG-domstolen har i ett avgörande år 1973 slagit fast att även anmälda avtal som faller under art. 85 skall anses ogiltiga alltifrån tillkomsten om de inte ges undantag. O— giltigheten enligt de konkurrensrättsliga reglerna drabbar dock endast de delar av ett avtal som stri- der mot art. 85.

• Sida 200
•  Original

Kommissionen har givit enskilda undantag i en stor mängd fall, ofta dock först sedan parterna ändrat sina avtal så att kraven för undantag uppfyllts. Vad vi känner till har inte något undantag medgi- vits för avtal som rör marknadsdelning, priser el- ler kvoteringar. Redan i sin första årliga rapport om konkurrenspolitiken framhöll kommissionen att marknadsdelning, skydd för hemmamarknader genom ab— soluta exportförbud etc. sannolikt aldrig kan er- hålla undantag. Man påpekade även i rapporten att mycket små möjligheter för undantag förelåg i fall där parter enats om gemensamma försäljningsvillkor eller gemensamma priser.

Art. 86 riktar sig i första hand mot sådana företag som inte möter någon effektiv konkurrens. Marknads— dominans är inte förbjuden i sig utan endast dess missbruk. Fördragstexten nämner viktiga exempel på sådant missbruk. Här rör det sig ofta om konkur- rensbegränsande åtgärder som företag vidtar ensi— digt, medan art. 85 riktar sig mot avtal mellan två

eller flera företag.

I likhet med art. 85 har art. 86 som nämnts direkt effekt i medlemsstaterna och kan åberopas av före— tag och enskilda, t.ex. inför nationell domstol. Den närmare tillämpningen av art. 86 regleras också i tillämpningsförordningen nr 17. Något anmälnings— förfarande förekommer inte i detta fall. Kommissio— nen ingriper på eget initiativ eller efter anmälan

från utomstående.

Förbuden i art. 85 och 86 är sanktionerade i första hand genom att kommissionen kan utdöma administra— tiva böter. Dessa kan vara mycket höga, t.ex. i

• Sida 201
•  Original

fall som rör stora hemlighållna priskarteller och liknande. Böterna kan uppgå till 10 % av deltagande företags årsomsättning. Även skadeståndsskyldighet

kan komma i fråga.

Jordbruket behandlas i en särskild tillämpningsför— ordning nr 26/1962 som omfattar produktion och för— säljning av jordbruksvaror samt utnyttjande av ge— mensamma anläggningar för lagring, behandling eller förädling av jordbruksprodukter. Med jordbruksvaror avses här endast inom EG reglerade varor. Förord— ningen innebär undantag från art. 85 på det be— skrivna området. Det är dock att märka att prissam-

arbete inte omfattas av undantaget.

• Sida 202
•  Original

• Sida 203
•  Original

8. KOMMITTENS ÖVERVÄGANDEN ocn FÖRSLAG

Kommittén ger i detta kapitel en samlad redovisning av sina överväganden och förslag. Direktiven delar upp vårt arbete i tre olika faser. Under den första har vi att gå igenom de reglerade sektorerna, däri- bland livsmedelssektorn. Uppgiften är att lägga förslag vilka på relativt kort sikt kan genomföras i syfte att förbättra marknadernas funktionssätt inom dessa sektorer. Därefter kommer kommittén att övergå till att kartlägga och analysera konsument- ernas möjligheter att få en klar och entydig pris- information och om det behövs överväga en lagregle- ring av prisinformation till konsumenter. Detta ar— bete skall resultera i ett delbetänkande under år 1990. I slutbetänkandet skall kommittén kartlägga hur konkurrensförhållandena har förändrats inom 0— lika sektorer av ekonomin under de senaste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhåll- andena har för att de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås. Med utgångspunkt i den genomförda analysen och de uppmärksammade bristerna skall kommittén föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en ökad konkurrens samt överväga änd- ringar av konkurrenslagstiftningen. Kommittén kom- mer också att göra en utvärdering av effektiviteten inom vissa offentliga monopol. En komplettering till förslagen i delbetänkandena om de reglerade sektorerna kan bli aktuell. Huvudbetänkandet skall

enligt direktiven framläggas vid årsskiftet 1990/ 91.

• Sida 204
•  Original

Det har därför blivit viktigt att bedöma vilka frå- gor som bör behandlas med förtur och redan i detta betänkande föranleda konkreta förslag från kommit— téns sida och vilka frågor som bör hänskjutas till de kommande betänkandena. Vår utgångspunkt har va— rit att, oberoende av om det kan finnas motiv för en skärpt lagstiftning inom livsmedelssektorn, hän- föra alla principiella lagstiftningsfrågor till ö- versynen av marknadsförings— respektive konkurrens— lagstiftningen. Ett grundläggande skäl för detta är att vi anser att lagstiftningen bör gälla generellt över hela näringslivet och inte begränsas, annat än i mycket speciella fall, till livsmedelssektorn. En eventuell skärpning av konkurrenslagstiftningen måste därför bedömas utifrån dess effekter inom samtliga näringsgrenar och kan ej ses isolerat för livsmedelssektorn. Nedan redovisas på några punkter frågor där vi — i och för sig - funnit vissa skäl att överväga en mer skärpt lagstiftning men väntar till den samlade översynen innan vi diskuterar kon- kreta åtgärder. En mycket viktig utgångspunkt har varit att efter ett beslut om intern avreglering kommer gränsskyddet att vara kvar under en över— gångsperiod. När vi i fortsättningen talar om av— reglering avses därför den interna avregleringen.

Kommittén redovisar i avsnitt 1.2 sin metod. Våra förslag har motiverats utifrån såväl existerande former av konkurrensbegränsning som en analys av marknadernas troliga funktionssätt efter en avreg- lering och en allmän avsikt att föregripa framtida hinder mot väl fungerande marknader. Det är sålunda inte möjligt att motivera alla förslag utifrån fak- tiska missförhållanden. Eftersom vi har att ta ställning till en utveckling på marknader som i dag

• Sida 205
•  Original

är reglerade måste med nödvändighet bedömningen ske mot bakgrund av tänkbara effekter av avregleringen. I något fall har vi funnit det nödvändigt att in- gripa med provisorisk lagstiftning för att förhind- ra att det som vi beskriver som en sannolik hotbild i praktiken skall inträda.

En annan viktig fråga rör hur man skall se på beho— ven av att "reglera" avregleringen av en tidigare reglerad samhällssektor. Finns det det anledning att påverka utvecklingen åt ett visst håll och i så fall med vilka medel? I de fall där processen äger rum utan någon form av styrning eller annan påverk— an kan detta medföra risk för högre omställnings— kostnader än vad som annars skulle bli fallet, bl.a. beroende på att aktörerna har svårt att stäl— la om från en reglerad marknad till en oreglerad om de saknar tydliga spelregler. Kommittén finner det därför troligt att en avreglering underlättas om vissa centrala och marknadskonforma Spelregler fö- religger. Sådana regler skall vara ägnade att öka konkurrensen och förbättra marknadens funktionssätt genom att t.ex. förhindra att dominerande aktörer ytterligare förstärker sin ställning när en regle— ring försvinner. En uppgift för kommittén är därför att svara på frågan om den befintliga konkurrens— lagstiftningen uppfyller dessa krav eller om den

behöver kompletteras i samband med avregleringen.

Lantbrukskooperationens starka ställning och nära anknytning till regleringsekonomin, som den i be- tydande del administrerat, är förhållanden som mo- tiverar att statsmakterna inom detta område drar upp tydliga spelregler för verksamheten efter ett riksdagsbeslut om avreglering. Syftet bör vara att underlätta övergången till en väl fungerande mark—

• Sida 206
•  Original

nad och — inte minst - göra detta på ett sätt som gynnar både konsumenter och lantbrukare. Vi disku- terar också åtgärder som kan stärka konkurrensen inom industri-, distributions— och handelsleden. Åtgärderna syftar till att stärka de svaga grupper- na på marknaden och begränsa möjligheten till skad- lig verkan genom ingrepp från de starka marknadsak- törernas sida. Detta gäller samtliga led i livsme- delskedjan. Det är viktigt att tillse att de effek- tivitetsvinster som ligger i avregleringen verkli— gen kommer konsumenterna till del. Härvid måste hänsyn tas till hela kedjan. Kommittén avser - ef— tersom vissa delar inte kunnat behandlas i detta betänkande - att återkomma för att åstadkomma en

helhetssyn på livsmedelsområdet.

8.1 Marknader och konkurrensbegränsningar

Livsmedel svarar för omkring 20 % av hushållens budget om man bortser från vin, sprit och restau— rangtjänster. Med dessa poster inräknade blir ande— len 25 %. Inom livsmedelspolitiken finns bl.a. an- ledning att lyfta fram konsumentmålet vilket rör dels prisutvecklingen på livsmedel och dels frågan om.livsmedlens kvalitet. Konsumentperspektivet lig— ger också till grund för kommitténs överväganden i dessa frågor. Vi ser en väl fungerande marknad som en förutsättning för att på ett enkelt och effek— tivt sätt överföra information om behov och önske- mål från konsument till producent. Ur detta pers— pektiv blir frågan om konkurrenspolitik och konkur— rensvårdande verksamhet, tillsammans med livsme— dels— och marknadsföringslagstiftning, viktiga in- slag bland det allmännas åtgärder för att stärka konsumentens ställning genom att motverka negativa

• Sida 207
•  Original

effekter av en långt gången koncentration av ägande och produktion.

Kommittén vill dock redan här slå fast att konkur— rensen inte är något självändamål utan ett medel för resursfördelning. Givetvis måste en avvägning göras så att samverkan, t.ex. mellan mindre företag eller inom kooperativ organisationer kan förekomma. Redan i detta betänkande diskuterar kommittén där— för den samverkan som förekommer i kooperativ form. I det fortsatta arbetet avser vi dock att göra yt- terligare analyser av hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och tillämpas för att vederbörlig hän— syn skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av federativ samverkanl. Livsmedelsprisernas ökningstakt har varit högre än den allmänna inflationstakten i genomsnitt under 1980—talet. De svenska livsmedelspriserna har också stigit snabbare än motsvarande priser i andra euro— peiska OECD—länder. Reducerat för effekten av mins- kade livsmedelssubventioner i Sverige är skillnaden i ökningstakt av storleksordningen två procent per år.

Tillgängligt utredningsmaterial — bl.a. de studier som genomfördes av LMU - ger inte någon säker upp— fattning om vilken eller vilka faktorer som varit avgörande för de relativt stora kostnads— och pris— höjningarna i den svenska livsmedelskedjan. Som sannolika orsaker har emellertid utpekats bl.a. jordbruksprisregleringen med ett gränsskydd, inslag av förhandlingsekonomi och en hög företagskoncent— ration i såväl industri— som handelsleden.

1. Om en definition av begreppet federativ samverkan; se avsnitt 8.3

• Sida 208
•  Original

Av de olika länkarna i livsmedelskedjan uppvisar handelsleden den snabbaste kostnadsökningen. Detta är i och för sig inte överraskande, då verksamheten i dessa led är mycket arbetskraftsintensiv och möj— ligheterna till produktivitetshöjande mekanisering är jämförelsevis begränsade. Den uppmätta produkti— vitetsutvecklingen har varit svag i stora delar av tjänstesektorn, inte bara i livsmedelshandeln. Kostnadsutvecklingen i livsmedelshandeln kan dess— utom ha påverkats av förändringar i serviceutbudets innehåll (ökad andel manuell betjäning, kvällsöppna närbutiker etc.). Konkurrensbegränsande faktorer inom livsmedelshandeln och i dess relationer till leverantörerna kan emellertid också ha spelat en viktig roll för kostnadsstegringarna. Kommittén har inte haft möjlighet att i arbetet med föreliggande betänkande mer ingående analysera sambandet mellan konkurrensförhållanden och kostnader i livsmedels- handeln. En sådan analys kommer emellertid att ut- göra en nödvändig del av underlaget för fortsatta överväganden i huvudbetänkandet beträffande konkur— rensbegränsningar och behov av åtgärder inom denna

del av livsmedelssektorn.

I kapitel 2 och 5 diskuteras frågan om konkurrens— begränsning, skadlig verkan och marknadens funk— tionssätt. Kommittén redovisar där sin utgångspunkt att en effektiv, fungerande konkurrens är en avgö- rande betingelse för välfärdsutvecklingen, och att skadliga konkurrensbegränsningar därför måste mot- verkas. En sådan konkurrens är själva förutsätt- ningen för att få till stånd den effektiva resurs— fördelning som medför att konsumenterna kan erhålla sitt varu— och tjänstebehov, var och en efter sitt anspråk men alltid till lägsta möjliga kostnad.

• Sida 209
•  Original

Det finns få situationer där det kan anses motive- rat att staten medverkar till monopol eller mono— polliknande förhållanden på en marknad. Sådana in- gripanden motiveras då oftast med att det råder tekniska odelbarheter och andra former av naturligt monopol. I dessa fall kan statsmakterna behöva reg— lera marknaden.

Det är ett vitalt samhällsintresse att marknadshus— hållningen förstärks genom åtgärder som främjar konkurrensen och motverkar marknadsdominans. Det blir här fråga om att så långt som möjligt undanrö- ja hinder för marknadsekonomins funktionsduglighet. I detta sammanhang är det viktigt att skilja mellan företag som verkar på en fri internationell marknad och företag som verkar inom ramen för en skyddad hemmamarknad. När det gäller de senare är det sär- skilt viktigt från effektivitetssynpunkt att de konkurrensvårdande myndigheterna har möjlighet att verka för så väl fungerande hemmamarknader som möj— ligt.

Flertalet marknader kännetecknas av olika former av ofullkomligheter. I många fall domineras en marknad av ett litet antal starka aktörer. Detta är på livsmedelsområdet fallet inom insatsvaru—, föräd- lings- och grossistleden. För det allmänna blir det därför av särskild vikt att dels bevaka att ingen enskild aktör helt kan dominera marknaden och dels bevaka att det finns utrymme för en potentiell kon— kurrens. Frågan om marknadsmakt rör bl.a. prisbild- ningen. När det gäller frågan om potentiell konkur— rens är det viktigt att uppmärksamma olika former av inträdes— och etableringshinder på en marknad. I det följande ger vi vår syn på dessa frågor.

• Sida 210
•  Original

Kommittén har i det föregående analyserat livsme- delssektorn sådan den ser ut i dag och vad som kan hända efter en intern avreglering på livsmedelsom- rådet. I denna analys har vi utnyttjat begreppet livsmedelskedja och i första hand skilt mellan pri— märproduktion, förädling och distribution samt dag- ligvaruhandel.

Dagens livsmedelssektor kännetecknas i flertalet led av en långt gången koncentration till ett fåtal större aktörer. I de reglerade leden dominerar lantbrukskooperationen med marknadsandelar på 70— 100 %. Inom mejeriområdet råder i praktiken mono-

pol. Detta gäller även inom sockerproduktionen.

Lantbrukskooperationen har en stark ställning även utanför de reglerade leden, såväl inom stycknings— och charkvaruindustrin som inom kvarnindustrin. Ge- nom en långt gången vertikal och horisontell inte— gration kan kooperationen uppnå skalfördelar. Kon- trollen över större delen av råvarumarknaden blir också viktig när det gäller att trygga en långsik— tig försörjning med råvara till den egna industrin.

Koncentrationen har gått långt även utanför det om— råde som helt domineras av kooperationen. Den del av livsmedelsindustrin som inte kontrolleras av lantbrukskooperationen kännetecknas också av att ett fåtal aktörer har en stark ställning på mark- naden. Undantaget från det senare skulle kunna ut— göras av primärproduktionen. Antalet producenter är mycket stort och ingen enskild producent hade kun- nat påverka prisbildningen om marknaden varit fri. Där har dock sedan 1930—talet den fria prisbild- ningen ersatts med en i statlig regi reglerad pro—

• Sida 211
•  Original

cess vilken syftar såväl till att garantera en sta— bil prisnivå som till att upprätthålla en prisdif— ferentiering med höga inhemska priser och en sub- ventionerad export. Vidare är det stora flertalet producenter sammanslutna inom lantbrukskooperation-

ens ram.

Även inom partihandelsledet finns ett litet fåtal aktörer med stor marknadsmakt. På senare år har dessa företags ställning förstärkts genom en mins— kad andel direktleveranser. Detta kan i vissa fall ha medfört en ökning av distributionskostnaderna. På flera lokala marknader är också antalet konkur- rerande detaljister litet. Branschen domineras av tre block och priskonkurrensen inom blocken är starkt begränsad.

De övergripande problemen inom livsmedelskedjan är tre. För det första saknas i allt väsentligt im- portkonkurrens på råvaruområdet. För det andra rå— der en långt gången koncentration till ett fåtal dominerande aktörer inom både förädlings— och han- delsledet. För det tredje tillämpas prissättnings— principer i industri— och handelsleden som innebär att incitamenten att motstå bakifrån kommande pris— höjningar är svaga. Detta har medfört att priserna avviker, i varierande grad, från vad som skulle ha förekommit på en bättre fungerande marknad. Ett tydligt exempel på påverkan utgörs av följsamheten till de s.k. cirkaprislistor som används inom dag- ligvaruhandeln. Ett annat, och ännu mer iögonenfal- lande exempel, utgörs av den nuvarande prisregle- ringen inom jordbrukets område.

Två omständigheter utgör ett starkt stöd för anta- gandet att resursfördelningen inte har varit effek-

• Sida 212
•  Original

tiv inom livsmedelskedjan:

1. Kapacitetsutnyttjandet har varit mycket lågt och delvis kontracykliskt inom den icke-konkurrensut—

satta livsmedelsindustrin.

2. Prisregleringen och dess avsättningsgarantier har medfört att så mycket resurser tillförts jord— brukssektorn att vi tvingats subventionera export av överskottskvantiteter som saknat köpkraftig ef—

terfrågan.

Som kommittén redan pekat på har prisökningstakten på livsmedel varit högre än den allmänna infla— tionstakten under varje högkonjunktur sedan början

på 1970-talet frånsett den senaste.

I kapitel 5 analyseras effekterna av regleringen och olika former av konkurrenbegränsning. Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att under— stryka att regleringen åsamkat samhället stora kostnader i form av en ineffektiv resursfördelning. LAG har också i sitt betänkande visat att regle- ringen inte längre är effektiv som medel för att uppfylla de mål som riksdagen uppställt inom livs- medelspolitiken. Olika former av konkurrensbegräns— ning motverkar ett effektivt utnyttjande av våra gemensamma resurser vilket i sin tur har negativa effekter på produktivitetsutveckling och ekonomisk tillväxt.

I den diskussion som förts om konkurrensbegränsning inom livsmedelssektorn kan man alltså urskilja en gemensam problembeskrivning där olika led har sina karaktäristiska kännetecken. Denna problembild kan

sammanfattas enligt följande:

• Sida 213
•  Original

Insatsvaruledet

— få aktörer och dominerande ställning för produ— centkooperationen

- de producentkooperativa föreningarna samverkar

sinsemellan

Förädlingsledet

— få aktörer och dominerande ställning för produ-

centkooperationen

— hög företagskoncentration även på områden som ligger utanför jordbruksregleringen och på flera områden som inte domineras av producentkoopera—

tionen

— etableringshinder genom leveransplikt/mottag— ningsplikt

— etableringshinder genom utjämningssystemet inom

bl.a. mejeriregleringen

— svag importkonkurrens

— produktion av reglerade och icke—reglerade varor inom samma företag

- ingen uppdelning redovisningsmässigt inom mejeri— föreningarna mellan produktion av reglerade res—

pektive icke—reglerade varor

• Sida 214
•  Original

Parti— och detaljhandelsleden

- marknaden domineras helt av tre partihandelsblock

— starka band mellan parti- och detaljhandel

- minskade inslag av direktleverans från fabrik till detaljist

- ingen eller svag importkonkurrens

— etableringshinder i den kommunala planprocessen

— svagt motstånd mot bakifrån kommande prishöjning— ar

— prissättningen tar inte i tillräcklig utsträck- ning hänsyn till den lokala marknadssituationen

Det finns alltså starka skäl att överväga åtgärder som kan medverka till en ökad konkurrens och mot— verka olika former av konkurrensbegränsning. Vår hittillsvarande granskning av nuvarande medel inom konkurrenspolitiken tyder också på att det i vissa avseenden kan finnas skäl att förstärka dessa. Även den konkurrensvårdande verksamheten kan behöva för- stärkas inom detta område. En effektiv konkurrens— vårdande verksamhet i alla led är en viktig förut— sättning för att en avreglering i primärledet skall få fullt genomslag i efterföljande led. Kommittén redovisar i det följande dels förslag till föränd- ringar på kort sikt, dels redovisning av det fort- satta arbetet med vissa frågor som har anknytning till vår kommande översyn av konkurrenslagstift—

ningen.

• Sida 215
•  Original

Det finns starka skäl för en förstärkt konkurrens- politik för att förverkliga målen bakom en avregle— ring på livsmedelsområdet. Vår konsekvensanalys vi- sar att det finns en fara för ökad konkurrensbe- gränsning efter en avreglering. Vi föreslår nedan olika åtgärder vilka syftar till att förbättra marknadens funktionssätt. En viktig ingrediens, inte minst under övergångsperioden, blir de berörda myndigheternas insatser (SPK, JN och NO). Vi åter— kommer till denna fråga i avsnitt 8.8.

Det internationella handelspolitiska samarbetet och främst de pågående integrationssamtalen mellan EG och EFTA har också betydelse när det gäller konkur- renslagstiftningen. Här skall dock genast sägas att dessa samtal för närvarande inte omfattar de regle— rade varorna inom jordbrukssektorn. Den påverkan som kommande avtal mellan EG och EFTA kan ha blir alltså generellt inriktad på konkurrenslagstift— ningen. Den gemensamma styrgruppen för EG/EFTA-sam- talen har framfört som en av förutsättningarna för en integration, vid ett tillskapande av EES efter år 1992, att konkurrenspolitiken skall harmonieras mellan EG och EFTA—länderna. Kommittén kommer att noga följa utvecklingen av det pågående arbetet och avser att behandla dessa frågor mer utförligt i hu— vudbetänkandet men vill redan här markera ett skäl till att en skärpt konkurrenslagstiftning med stör- re inslag av direkta förbud kan komma att behöva ö-

vervägas.

8.2 Gränsskydd

I kapitel 7 har vi redogjort för de pågående för-

• Sida 216
•  Original

handlingarna mellan EFTA och EG, förhandlingarna inom GATT:s Uruguay-runda och Sveriges position i

de frågor som rör frihandel och livsmedel.

Det finns flera olika metoder för att hindra eller försvåra import av varor. I princip kan man skilja mellan tre olika former av importhinder på livsme—

delsområdet:

1. tullar,

2. icke-tariffära handelshinder, såsom införselav— gifter, anti—dumpingregler och importkvotering, di-

rekt knutna till handelspolitiken,

3. tekniska handelshinder, dvs. bl.a. livsmedels- lagstiftning och s.k. fyto-sanitära regler (djur- skydd m.m.). Till detta kan också föras etiska reg— ler som bl.a. rör ramar för tillämpning av hybrid- DNA-teknik.

Variabla införselavgifter utnyttjas inom det regle— rade området. Syftet är att utestänga variationer i världsmarknadspriset från den inhemska marknaden. I dag har statens jordbruksnämnd (JN) en möjlighet att i syfte att främja konkurrensen selektivt på—

verka nivån på de variabla avgifterna.

Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har valt en lösning som innebär att gränsskyddet bibehålls tills dess att ett avtal med annat innehåll slutits inom ramen för GATT-samarbetet. I princip avfärdas därmed en ensidig sänkning av svenskt gränsskydd.

Från konkurrenssynpunkt innebär detta att större krav måste ställas på väl fungerande marknader inom

• Sida 217
•  Original

landet. I samband med avregleringen av livsmedels— området måste därför olika åtgärder för att värna konkurrensen vidtas. Detta medför att bl.a. konku— rrensövervakningen måste intensifieras. Detta berör givetvis arbetet inom NO och SPK. Kommittén vill dessutom understryka betydelsen av att JN tills vidare har en uppgift i konkurrenshänseende inom nuvarande reglerade led. Detta motiveras bl.a. av nämndens kompetens på jordbruksområdet. Nämnden har i möjligheten att selektivt sänka gränsskyddet el- ler medge restitution av införselavgift vid import ett verksamt medel till sitt förfogande för att snabbt kunna påverka konkurrenssituationen. Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har lyft fram denna möjlighet. Kommittén vill för sin del under— stryka att det är viktigt att möjligheten att sänka gränsskyddet för enskilt fall verkligen används då konkurrensen efter en avreglering hotas på en mark— nad. Därvid är det av betydelse att de som bevakar marknaden ägnar tillräcklig uppmärksamhet åt dessa frågor.

Om riksdagen fattar beslut om att avskaffa en viss reglering med statlig medverkan som t.ex. syftar till att medge kollektiv exportfinansiering skall detta inte tolkas som en möjlighet att överföra regleringen till någon form av enskild organisa- tion. I de fall så sker är det av stor betydelse att ingripande kan ske för att trygga uppfyllandet av de mål som motiverat riksdagens beslut. Kommit— tén vill därför understryka vikten av att statsmak— terna har möjlighet att genomföra mer långtgående och generella sänkningar av gränsskyddet om någon aktör eller grupp av aktörer på marknaden utnyttjar situationen efter en avreglering till att "privati-

sera regleringen". En allmän sänkning av gränsskyd—

• Sida 218
•  Original

det, i syfte att öka konkurrensen, är en kraftfull åtgärd som endast kan vidtas i de fall där andra åtgärder inte fått avsedd effekt.

Enligt kommitténs uppfattning är det viktigt att noga följa utvecklingen av livsmedelsimporten efter en intern avreglering. Det finns en tydlig risk, om det interna priset stabiliseras på en nivå som kraftigt understiger den nivå som skyddas vid grän— sen, att vi i praktiken får ett importstopp inom

vissa områden.

Tekniska handelshinder diskuteras både inom GATT och i EG-EFTA-förhandlingarna. Den svenska huvud- principen generellt är att söka uppnå en ökad har— monisering när det gäller t.ex. livsmedelslagstift- ning och fyto-sanitära regler. Från svensk sida har man också sökt att komplettera folkhälsoaspekten med en etikaspekt som har direkt bäring på livsme- del vilka producerats med hjälp av genetiskt mani— pulerade växter och djur.

Enligt kommitténs uppfattning är de tekniska han— delshindren, vilka inom livsmedelsområdet är många, av mycket stor betydelse från konkurrenssynpunkt. Det är väsentligt, om lantbruket skall ges rimliga villkor på en i framtiden mer öppen marknad, att de nationella systemen där detta har ekonomisk bety- delse är symmetriska med avseende på importkrav och produktionskrav. I annat fall kan den inhemska pro- duktionen antingen skyddas mot eller diskrimineras till förmån för importkonkurrens. Med tanke på vad vi anfört ovan om situationen på livsmedelsmarkna— den är det att föredra en situation med symmetri där detta har ekonomisk betydelse. Denna uppfatt- ning innebär naturligtvis inte att kommittén vill

• Sida 219
•  Original

göra avkall på folkhälso-, etik— och miljöaspekter. Vi fäster dock viss tilltro till att det inom det internationella samarbetet finns möjlighet att vin— na stöd för huvudlinjerna i de svenska normerna in— om detta område. Det är viktigt att man kombinerar en ökad öppenhet när det gäller importkonkurrens med en skärpt livsmedelskontroll. Riksdagen har ny— ligen fattat ett beslut att skärpa livsmedelskon— trollen.

8.3 Samverkan, kooperativa företag och konkurrens— politik

Kooperationen spelar en betydelsefull roll inom livsmedelssektorn. Den finns företrädd dels i form av konsumentkooperationen och dels i form av lant- brukskooperationen. En viktig skillnad ligger i att lantbrukskooperationen dominerar de reglerade leden inom livsmedelskedjan (både råvaruförsörjning och förädling) medan konsumentkooperationen inte inne— har den dominerande ställningen inom dagligvaruhan— deln. Den starka ställningen för kooperativa före- tag i Sverige är unik i ett europeiskt perspektiv.

Den kooperativa företagsformen har utvecklats i syfte att ge små aktörer på marknaden en möjlighet att möta större aktörer på jämlika villkor. En koo— perativ samverkan mellan lantbrukare var en förut- sättning för att hindra enskilda och finansiellt starka aktörer från att utnyttja säsongs- och års— månsvariationerna till att pressa priset på jord- bruksprodukter. Under slutet av 1800-talet, när spannmålsmarknaden började ta form, kunde finans— iellt starka aktörer utnyttja en kombination av kontrakt och krediter till att binda upp producen—

• Sida 220
•  Original

ter och pressa råvarupriserna. Genom att samverka i ekonomiska föreningar kunde lantbrukarna uppnå en stark ställning på marknaden och därigenom hålla tillbaka de aktörer som ville söka utnyttja de en- skilda producenternas svårighet att få ut ett bra

pris på sin produktion.

För konsumentkooperationen gällde det att öka kon— kurrensen inom detaljistledet genom att utveckla ett lågprisalternativ till den enskilde handelsman-

nen/bruksaffären.

Den kooperativa samverkan inom ekonomiska förening- ar har alltid haft som ett viktigt motiv att stärka små och svaga aktörers ställning på en marknad. Ge- nom att samverka i organiserad form kan man uppnå en sådan position att andra aktörers marknadsmakt balanseras. I denna bemärkelse har kooperationen haft en viktig roll att fylla för att få livsme- delsmarknaden att fungera bättre. Traditionellt sett har det därför inte funnits någon inneboende konflikt mellan konkurrenspolitiken, vilken ytterst syftar till att värna om medborgarnas dvs. konsu- mentkollektivets intressen, och samverkan i koope- rativa föreningar. Kooperation har i Sverige spelat en mycket positiv roll på livsmedelsmarknaden.

Lantbrukskooperationen har kommit att inta en cen- tral roll i det prisregleringssystem som växt fram i Sverige sedan år 1933. Under olika perioder har kooperationen i större eller mindre grad påtagit sig vissa myndighetsuppgifter vilka ytterst syftat till att genomföra riksdagens och regeringens livs— medelspolitiska beslut. Under 1930-talet och tiden efter kriget gick framväxten av regleringar och uppbyggnaden av lantbrukskooperationen hand i hand.

• Sida 221
•  Original

Det allmänna hade då ett intresse av att aktivt stödja framväxten av en kooperativ rörelse med bred förankring.

Under efterkrigstiden har såväl lantbruks- som kon- sumentkooperationen stärkt sin ställning på markna- den. Samtidigt har verksamheten centraliserats ge- nom att riksorganisationerna givits allt större tyngd genom t.ex. investeringar i industriell pro- duktion och fusioner mellan föreningar. En allt starkare ställning på marknaden har gått hand i hand med ett tydligt vägval mellan decentralistiska och centralistiska principer för verksamhetens be—

drivande.

Lantbrukskooperationen har utvecklats till den helt dominerande aktören inom livsmedelskedjan fram till dagligvaruledet. Medan konsumentkooperationen utgör den mindre av de två största aktörerna inom daglig— varuhandeln har lantbrukskooperationen den domine— rande ställningen inom de reglerade leden såväl

vertikalt som horisontellt.

De ekonomiska föreningarnas verksamhet regleras av lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Lagen, som ersatte 1951 års lag i samma ämne, bygger på ett förslag av kooperationsutredningen "Kooperativa föreningar" (SOU 1984:9). Utredningen föreslog att de ekonomiska föreningarna i fortsättningen skulle benämnas kooperativa föreningar, ett förslag som dock avvisades i prop. 1986/87:7. Lagen bygger på föreningsrättsligt vedertagna principer, däribland öppenhetsprincipen och likhetsprincipen. Den först- nämnda innebär att en förening i princip inte får förvägra någon sökande medlemskap. Undantag gäller endast för särskilda fall, framför allt att arten

• Sida 222
•  Original

eller omfattningen av föreningens verksamhet eller föreningens syfte utgör godtagbara skäl mot medlem- skap. Likhetsprincipen innebär att majoriteten vid sitt beslutsfattande inte utan stadgestöd får ut— sätta de enskilda medlemmarna för olika behandling.

Inom jordbrukskooperationen talar man om primärfö- reningar, riksorganisationer (branschorganisation— er) och riksförbund (LRF). Med primärförening avses en förening bestående av jordbrukare eller andra liknande primärproducenter. I prop. 1979/80:144 med förslag till redovisningsregler för ekonomiska fö— reningar talar man om underförening och huvudföre— ning. I andra sammanhang benämns de olika typerna av förening primärförening och topporganisation el— ler sekundärförening. I prop. 1986/87:7 definieras federativ samverkan mellan kooperativa företag som den samverkan som förekommer mellan ett centralför— bund och flera lokala föreningar inom en kooperativ organisationsstruktur. Federativ samverkan måste skiljas från begreppet koncern som avser en före— tagsenhet där ett företag, moderföretaget, har mer än hälften av aktierna eller rösterna i ett eller flera aktiebolag (dotterbolag eller dotter—dotter— bolag). En koncern föreligger också då moderföre- taget på annat sätt har det bestämmande inflytandet

över dotterbolagen.2

Koncernbegreppet används också i lagen om ekono- miska föreningar men tar också där endast sikte på normala koncernbildningar. Andra företagsgruppe— ringar inom föreningsväsendet än de som anges i 1 kap. 4 5 lagen om ekonomiska föreningar omfattas alltså inte av koncernbegreppet.

2. Se även Mallmén, Lagen om ekonomiska föreningar, 1989, s. 59 ff.

• Sida 223
•  Original

Koncernfrågan diskuterades i prop. 1979/80:144 med förslag till nya redovisningsregler för ekonomiska föreningar m.m. Departementschefen uttalade där:

De grupperingar som det är fråga om kan upp— komma genom att ett antal ekonomiska förening— ar önskar samarbeta i något avseende, till ex— empel genom en inköps- eller försäljningsorga- nisation. För detta ändamål kan de bilda en ny ekonomisk förening, i vilken de ursprungliga föreningarna ingår som medlemmar. Den nya fö— reningen blir alltså ett samarbetsorgan. Sam- arbetsorganet utvecklas emellertid lätt till ett ledande organ med en ganska självständig ställning och en viss makt över medlemmarna. Man kan då beteckna samarbetsorganet som en huvudförening och medlemmarna som underföre— ningar. Man kan också tala om primärförening i förhållande till förbund eller riksorganisa— tion. Det väsentliga är emellertid enligt min mening att i denna organisatoriska uppbyggnad åsyftas en helt annan situation än när det gäller en moderförening i förhållande till dotterföreningar.

En gruppbildning av föreningar kan uppkomma även på ett annat sätt än det nyssnämnda, näm— ligen så att huvudföreningen tar initiativ till att bilda underföreningar. En underföre— ning bildas då av styrelseledamöterna i hu— vudföreningen såsom ursprungliga medlemmar. I samband med bildandet binds underföreningen vid huvudföreningen. Därefter värvar man de medlemmar som i fortsättningen skall bära upp underföreningen. Liksom en koncern kan en gruppbildning av nu behandlat slag sträcka sig genom flera led på så sätt att flera huvudfö— reningar ingår i en ny huvudförening av högre ordning, ett riksförbund e.d. Riksförbundet finns alltså i toppen och de särskilda under— föreningarna i botten. Om man jämför denna bildning med en koncern finner man emellertid stora olikheter. Den grundläggande olikheten är att i en koncern ligger hela makten i pyra— midens topp, hos moderföretaget, medan i en grupp av huvud- och underföreningar makten principiellt ligger hos underföreningarna.

Departementschefen uttalade vidare att de före-

ningsrättsliga konstruktioner som ovan beskrivits

• Sida 224
•  Original

inte bör ses som koncerner enligt koncernreglerna. Frågan om koncerndefinitionens förhållande till vissa föreningsrättsliga samarbetsformer kunde dock, framhöll han, behöva tas upp på nytt i sam— band med en fullständig översyn av föreningslagen, som kunde bli aktuell när kooperationsutredningen slutfört sitt arbete.

Kooperationsutredningen kom efter kontakter med de kooperativa huvudorganisationerna fram till att formerna för federativ samverkan åtminstone inte då borde läggas fast genom regler i den nya förenings— lagen. Någon närmare motivering gavs inte. Departe— mentschefen anslöt sig i prop. 1986/87z7 till ut—

redningens uppfattning.

8.3.1 Näringsidkarbegreppet och kooperationen

Lantbrukskooperationens starka ställning på markna- den har medfört ett ökande intresse från de konkur- rensvårdande myndigheternas sida. Det är framför allt två frågor som har fokuserats: 1) föreningarnas interna arbete och den s.k. mot- tagnings- och leveransplikten samt 2).krav från föreningarnas sida att kunna samverka

inbördes i federativ form på liknande sätt som kon—

cerner .

Begreppet näringsidkare används i KL med samma in— nebörd som i flera andra lagar, bl.a. marknadsfö— ringslagen. Näringsidkare anses därför — i enlighet med tidigare förarbeten - den vara, som yrkesmäs— sigt driver verksamhet av ekonomisk art, såväl fy— siska som juridiska personer, liksom också statliga och kommunala organ som driver näring. Det saknar

• Sida 225
•  Original

betydelse om näringsidkaren driver näring med va- ror, tjänster, fast egendom eller andra nyttighe- ter. För att en verksamhet skall anses yrkesmässigt bedriven brukar i allmänhet fordras att den har en viss omfattning och en viss grad av varaktighet. Dessa krav ställs lågt i praxis. Något krav på vinstsyfte finns däremot inte. Enligt 29 S KL lik— ställs en sammanslutning av näringsidkare med nä— ringsidkare. Detta gäller oavsett om sammanslut- ningen som sådan driver näringsverksamhet eller in- te.

I förarbetena till KL har överlämnats till rätts— tillämpningen att med beaktande av omständigheterna i de enskilda fallen pröva dessa frågor närmare.

Näringsidkarbegreppet ger en yttersta avgränsning av tillämpningsområdet för KL på så sätt att ingri— pande mot skadlig verkan av konkurrensbegränsning enligt 2 5 KL endast kan riktas mot näringsidkare som föranleder den skadliga verkan. Detta gäller också vid ingripande mot företagsförvärv. Också förbuden mot bruttoprissättning och anbudskarteller riktar sig mot förfaranden företagna av näringsid- kare.

I anledning av ett uttalande av riksdagen på grund— val av näringsutskottets betänkande 1988/89:NU32 har kommittén fått i uppdrag att precisera närings— idkarbegreppets tillämpning. Näringsutskottets ut— talande föranleddes av en motion 1988/89zN268. Nä— ringsutskottet anger att utgångspunkten därvid bör vara att privat, offentlig och kooperativ verksam— het skall ges likvärdiga villkor. I de fall det är fråga om en kooperativ organisations föreningsin—

terna aktiviteter och angelägenheter som inte rik—

• Sida 226
•  Original

tas gentemot tredje man eller eljest inte utförs som operationer på en öppen marknad bör näringsid— karbegreppets tillämpning enligt utskottet anpassas och preciseras.

Som framgått av vad som sagts ovan styr inte nä— ringsidkarbegreppet den närmare tillämpningen av KL utan anger endast de rättsliga yttergränserna för möjligheten att ingripa. Ett närmare studium av den ovannämnda motionen visar att det inte är närings- idkarbegreppet i denna bemärkelse, som i första hand föranlett motionen och ställningstagandet till denna, utan snarare KL:s reella tillämpning, sär- skilt i förhållande till näringsverksamhet i koope- rativa former. Detta är emellertid i huvudsak en fråga om tillämpningen av generalklausulen i 2 S KL och bedömningen av vad som därvid anses utgöra skadlig verkan, framförallt rekvisitet "otillbör— ligt från allmän synpunkt". I fortsättningen av detta avsnitt kommer därför i första hand skadlig—

hetsbedömningen på området att diskuteras.

Viktiga utgångspunkter för bedömningen framgår av det av marknadsdomstolen år 1983 avgjorda s.k. Sam— fod-fallet (NO mot Sveriges Slakteriförbund, MD 1982:23).

Slakteriförbundet anförde i detta ärende, att saken inte borde bedömas ur en begränsad konkurrensrätts- lig synvinkel utan i ett mera totalt samhällspers- pektiv. Enligt förbundet borde hänsyn tas till slakteriorganisationens kooperativa karaktär, de speciella arbetsförutsättningarna för de kooperati- va företagen samt de grundläggande sambanden mellan lantbrukskooperationen och jordbrukspolitiken. MD anförde att kooperativa företag självfallet har en

• Sida 227
•  Original

betydelsefull roll i svenskt näringsliv. Domstolen hänvisade dock till att det i konkurrenslagstift— ningen inte finns några undantagsregler för sådana företag, lika litet som t.ex. för statliga företag. De kooperativa föreningarnas verksamhet regleras visserligen av föreningslagstiftningen, och samar— betet mellan de olika enheterna inom en kooperativ rörelse kan ha annan karaktär än samarbete mellan privatägda företag. I sin utåtriktade affärsverk— samhet, sitt uppträdande på marknaden, är dock de kooperativa företagen underkastade samma regler som andra näringsidkare, uttalade domstolen vidare. Den omständigheten att samhället, såsom Slakteriförbun— det framhöll, har en positiv grundinställning till kooperationens samverkansidiologi och till koopera- tiva företag betydde alltså inte enligt MD att des- sa företag i konkurrensrättsligt avseende har någon särskild förmånsställning.

MD hade ingen invändning mot vad Slakteriförbundet hade anfört om att lantbrukskooperationens arbete är av väsentlig betydelse för de av riksdagen fast- ställda jordbrukspolitiska målen. För att kunna fullgöra sina uppgifter i detta avseende måste lantbrukskooperationen enligt MD otvivelaktigt ha stor medlemsanslutning och konkurrenskraft. Därav följde dock inte att det är nödvändigt eller berät- tigat att kooperationen har hand om all distribu— tion och vidareförädling av jordbrukets produkter. Slakteriförbundet hade för övrigt i ärendet anfört att kooperationen inte heller eftersträvade detta.

Slakteriförbundet hade i sammanhanget understrukit att lantbrukskooperationen har speciella arbetsför- utsättningar på grund av föreningarnas öppenhets—

princip och ansvar mot medlemmarna och de kostnader

• Sida 228
•  Original

som följde därav. Inte heller detta fann MD skäl i- frågasätta. Domstolen tillade dock att dessa för— hållanden inte bara är en belastning för koopera— tionen utan också till nytta för dess egna medlem- mar. Förhållandena hade i vart fall inte hindrat lantbrukskooperationen från att bygga upp en mycket konkurrenskraftig och omfattande affärsverksamhet. MD kunde mot den angivna bakgrunden inte finna att de berörda arbetsförutsättningarna hade avgörande betydelse för prövningen av ärendet.

Kommittén finner det i detta sammanhang naturligt att granska näringsidkarbegreppet i flera olika led. Den enskilda medlemmen i producentföreningen är givetvis näringsidkare i sin egenskap av bonde, vartill kommer att själva föreningen ofta är nä- ringsidkare på grund av egen näringsverksamhet och detsamma gäller riksorganisationen. Sammanslutning— arna blir emellertid med hänsyn till regeln i 29 5 KL att betrakta som näringsidkare även om de inte

själva bedriver näring.

Med dessa formella konstateranden om vem som är att betrakta som näringsidkare kan man emellertid inte låta sig nöja utan mot bakgrund av uppdraget till kommittén på grundval av näringsutskottets nämnda betänkande måste analysen ledas vidare. Mot bak— grund av frågans betydelse för de inblandade aktö- rerna gör kommittén redan i detta delbetänkande en viss analys av vad KL kan betyda för möjligheterna att samverka i en kooperativ förening. Kommittén avser emellertid att återkomma till frågan i sitt huvudbetänkande. Kommittén föreslår nedan ett för- bud mot marknadsdelning och visst annat samarbete på jordbrukets område. Om konsekvenserna av detta

förslag för kooperativa föreningar återkommer kom—

• Sida 229
•  Original

mittén i samband med förslaget och i Specialmoti-

veringen.

I detta sammanhang har farhågor uttryckts för att en strikt tolkning av näringsidkarbegreppet i KL skulle kunna innebära att medlemmarna i en produ— centförening inte skulle kunna samverka med varan— dra. Farhågorna ger också uttryck för den uppfatt- ningen att ingrepp med KL som grund skulle kunna ske i vad som betraktas som interna föreningsange— lägenheter och betyda att de kooperativa förening- arnas möjligheter att bedriva verksamhet starkt skulle komma att beskäras.

Kommitténs genomgång av näringsidkarbegreppet och tillämpningen av KL sker mot bakgrund av koopera— tionens stora betydelse i svenskt näringsliv. Kom— mittén utgår från att kooperationen alltfort måste ha stor konkurrenskraft. Men samtidigt är utgångs— punkten - som anges redan i näringsutskottets be— tänkande — den att privat, offentlig och kooperativ verksamhet skall ges likvärdiga villkor. Kommittén vill markera att den för sin del inte kan finna an- ledning till någon, ur konsumentintresset motive- rad, konflikt mellan konkurrenslagstiftning och ko— operativ samverkan inom ekonomiska föreningar. Den- na uppfattning understryks av de motiv som framför— des för kooperativ verksamhet i den kooperativa rö- relsens barndom. Kooperation betraktades som de små aktörernas (konsumenter eller lantbrukare) medel för att motverka olika former av privat marknadsdo— minans (företagsägda affärer på bruksorter, spann— målshandlare). Avsikten var alltså att förbättra marknadens funktionssätt genom att utnyttja tillba-

• Sida 230
•  Original

230 kahållande makt3. Detta är också ett av motiven bakom konkurrenspolitiken. Eftersom kommitténs ut- gångspunkt är att all näringsverksamhet skall ges likvärdiga villkor saknas det motiv att särbehandla kooperationen i de frågor som rör åtgärder mot oli— ka former av konkurrensbegränsning. När det gäller kooperationens agerande gentemot tredje man bör de konkurrensövervakande myndigheterna iaktta samma förhållningssätt som vid en granskning av andra fö-

retag.

Härefter övergår kommittén till en granskning av några av de enskilda problem som väckts i samband med KL:s tillämpning på kooperativ verksamhet.

Man har gjort gällande att riksorganisationer — trots att de inte är att betrakta som en koncern i gängse mening - likväl borde omfattas av koncern— undantaget i KL. Först skall klargöras att koncern- undantaget endast gäller för de i KL uppställda förbuden. Att rent generellt undanta samverkan i riksorganisationer från KL:s tillämpning skulle få långtgående konsekvenser när det gäller möjlighe- terna för staten att aktivt ingripa mot konkurrens— begränsning inom de delar av näringslivet som domi- neras av lantbrukskooperationen. I praktiken skulle detta innebära att statsmakterna accepterade mono- pol eller näst intill monopol inom stora delar av såväl insats- som primär- och förädlingsledet. Det skulle betyda att lantbrukskooperationen gavs ett undantag från KL som ej har ansetts berättigat för andra näringsidkare i motsvarande situation. I det- ta sammanhang bör man dessutom betänka det särskil-

da skydd som ges åt nuvarande reglerade led genom

3. Begreppet "tillbakahållande makt" är hämtat från J K Galbraiths Amerikansk kapitalism

• Sida 231
•  Original

vårt omfattande gränsskydd. Att därutöver medge ett särskilt undantag för lantbrukskooperationen från fusionskontroll eller annan prövning enligt KL skulle på sikt kunna förhindra en aktiv konkurrens— politik inom andra sektorer. Här kan erinras om av- görandet i det ovan nämnda Samfodfallet och bak- grunden till detta som utgjorde ett viktigt skäl till att förvärvskontrollen infördes i KL.

När man ser på föreningen som näringsidkare och prövar frågan om skadlig verkan enligt KL från all— män synpunkt måste utrymme ges för likvärdiga vill- kor mellan t.ex. aktiebolag och ekonomiska före- ningar och även för en likvärdig granskning av sam— manslagningar av förening och aktiebolag. Mot den kooperativa föreningen som näringsidkare bör staten inte ingripa i dess interna verksamhet, med hänvis— ning till KL, annat än i de fall där de interna be— sluten/handlandet anses skadligt för tredje man. Med tredje man avses då i första hand allmänheten, dvs. främst konsumenterna, men också annan närings— idkare med verksamhet utanför den kooperativa sam-

verkan.

En viktig fråga i detta perspektiv rör de s.k. mot— tagnings- och leveransplikterna vilka binder en fö- rening att mottaga allt som medlemmen levererar samtidigt som medlemmen är bunden att endast leve— rera till föreningen. Dessa bestämmelser har den karaktären att de under vissa förhållanden kan kom- ma att strida mot KL och medföra skadlig verkan för tredje man. NO överväger för närvarande att låta MD pröva ett fall av leveransplikt.

I samband med ett slopande av den interna prisreg—

leringen torde möjligheten att på lång sikt upp—

• Sida 232
•  Original

rätthålla mottagningsplikten i praktiken vara be— gränsad. Kommittén utgår från att flertalet före- ningar kommer, förmodligen omgående efter en avreg— lering, att ändra sina stadgar i detta avseende. Ä- ven leveransplikten kommer att påverkas av en slo- pad prisreglering. Den ersätts troligen ganska snabbt med ett kontraktssystem vilket har fördelar både från producentens och förädlingsindustrins synpunkt. Vid kontrakt gäller en bindning till viss kvantitet inlevererad råvara som ej finns i nuva— rande leveransplikt. Leveransplikten innebär att allt som bonden producerar också skall levereras till föreningen. Det finns därför goda grunder för att förmoda att problemet med leverans— respektive mottagningsplikt kommer att lösas mer eller mindre automatiskt efter en avreglering. Intill dess så har skett anser kommittén att en skadlighetspröv— ning enligt KL bör göras i enlighet med hittills- varande praxis.

I princip bör likställighetsprincipen mellan pri— vat, offentlig och kooperativ verksamhet också om— fatta frågan om föreningarnas rent interna verksam— het. I de fall som det kan anses motiverat att in- gripa i en förenings interna verksamhet bör detta kunna motiveras med hänvisning till skadlig verkan för tredje man. Kommittén menar att mottagnings- respektive leveransplikt i flertalet fall borde kunna betraktas utifrån den skadliga verkan som kan åsamkas tredje man. Skadlig verkan från allmän syn— punkt kan dock uppkomma även på grund av långtgåen— de bindningar mellan föreningen och dess medlemmar, t.ex. i fråga om de kontrakt som diskuteras i av— snitt 8.3.3.

När det gäller sammanslagning av föreningar har det

• Sida 233
•  Original

från lantbrukskooperationen hävdats att en ökad in— ternationalisering i framtiden ställer krav på att redan i dag få bilda konkurrenskraftiga enheter. Det finns anledning att i detta sammanhang först och främst påminna om vad som sägs på annan plats i betänkandet om konkurrens och dess betydelse för en effektiv resursfördelning. Man bör också poängtera konkurrensens betydelse för att skapa slagkraftiga företag. Dessutom kommer gränsskyddet att bibehål— las under en övergångsperiod även om de interna— tionella strävandena mot ökad frihandel leder till snara och positiva resultat. Kommittén återkommer

under avsnitt 8.3.2 till fusionsproblematiken.

Ytterligare frågor kring näringsidkarbegreppet och KL:s tillämpning på kooperativa företag kommer att diskuteras i kommitténs slutbetänkande. Kommittén har enligt sina direktiv att ta ställning till om ytterligare förbud bör införas i KL. Utryckligen nämns förbud mot marknadsdelning och prissamarbete. I ett sådant sammanhang blir det nödvändigt att också ta ställning till behov av undantag från så- dana eventuella förbud bl.a. för kooperativ samver— kan. Som redan har anförts måste en sådan prövning ske mot bakgrund av en ytterligare analys av koope- rativa organisationsformer för att vederbörlig hän— syn skall kunna tas till kooperationens särart och

olika behov av samverkan.

I det korta perspektivet saknas anledning att, ut— över vad som följer av vårt förslag nedan angående marknadsdelning och viss annan samverkan, beröra frågan. Rörande konsekvenserna av detta förslag återkommer kommittén i samband med förslaget och i specialmotiveringen.I detta sammanhang finns också anledning att följa EG-kommissionens fortsatta age—

• Sida 234
•  Original

rande när det gäller de kooperativa företag med do- minerande marknadsställning som finns inom gemen—

skapen.

8.3.2 Fusioner av föreningar

Vi har ovan redovisat vår syn på näringsidkarbe— greppet och KL:s tillämpning på kooperativa före- ningar. Våra slutsatser där har betydelse för de överväganden som vi presenterar i avsnitten 8.3.2 till 8.3.4. I andra länder finns i vissa fall ett s.k. kooperativt undantag i konkurrenslagstiftning— en kopplat till förbud mot vissa konkurrensbegräns— ande förfaranden vilket gör det möjligt för exem- pelvis lantbrukare att samverka vid försäljning av sina produkter. Dessa undantag4 syftar till att kunna behandla kooperativ verksamhet på ett likvär- digt sätt som man behandlar övrig näringsverksam- het. För att åstadkomma neutralitet i detta hänse- ende är ett sådant undantag enligt kommitténs me—

ning tills vidare inte nödvändigt.

Det problem som kan uppkomma rör den dominerande ställning som innehas av den svenska lantbruksko- operationen. I princip vore det t.ex. möjligt för

4. Så är fallet i USA genom sektion 6 i Clayton Act så— dan denna ändrats genom Capper—Volstead Act, som modi- fierar förbudet mot konkurrenbegränsande samarbete i sektion 1 i den grundläggande Sherman Act från år 1890. Innebörden i det amerikanska undantaget är att samverkan inom kooperativa föreningar medges men att samtidigt samma krav ställs på de kooperativa före- tagen som på övriga företag när det gäller prissam— verkan (som är förbjuden) m.m. Amerikanska jord— bruksdepartementet hävdar också att "the limited exemptions for cooperatives have been overemphasized. There are many ways by which the anti—trust laws may be violated". USDA, Antitrust Laws, Legal phases of farmer cooperatives, s. 279 Washington 1978.

• Sida 235
•  Original

lantbrukskooperationen att slå samman samtliga fö— reningar till en enda och därigenom, på rent form— ella grunder, hävda att de interna angelägenheterna inte omfattas av konkurrenslagstiftningen. Det finns flera skäl till varför man från allmän syn— punkt bör se negativt på en sådan utveckling. Där— för är det väsentligt att granska 1) fusionskon— trollen, 2) frågan om horisontellt prissamarbete samt marknadsdelning och 3) frågan om nationella säljbolag.

KL innehåller allmänna regler om företagsförvärv. Som företagsförvärv räknas inte endast förvärv av ett helt företag utan också förvärv av aktier, an— del i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Hit räknas också fusion. Reglerna tillkom år 1982. De avser det fall att en konkurrenbegränsning, som har skadlig verkan inom landet, består i att när- ingsidkaren genom att göra ett visst företagsför- värv får en dominerande ställning på marknaden för en vara, tjänst eller annan nyttighet eller för— stärker en redan dominerande ställning. Bestämmel- serna reglerar hur skadlig verkan av en sådan kon- kurrensbegränsning skall förhindras. Reglerna har därigenom sin plats inom ramen för ett enhetligt system mot missbruk genom konkurrensbegränsning.

Kommittén föreslår i det följande (se avsnitt 8.3.4) ett provisoriskt förbud mot bl.a. marknads— delning för den i dag reglerade jordbrukssektorn. Ett alternativ till att åstadkomma en delning av marknader kan från aktörernas synpunkt vara fusio-

nering.

Enligt 12 kap. 5 5 andra stycket lagen (1987:667)

om ekonomiska föreningar kan fusion inte registre-

• Sida 236
•  Original

ras om den förbjudits enligt KL eller om NO inte beslutat lämna fusionen utan åtgärd enligt 20 5 första stycket KL. Detta betyder att varje fusion av ekonomiska föreningar kommer under NO:s pröv-

ning.

Enligt kommitténs mening kommer NO:s arbete med prövning av företagsförvärv inom livsmedelssektorn att fr.o.m. ett riksdagsbeslut om en ny livsmedels— politik få ökad betydelse. Generellt vägledande vid ställningstagande till en eventuell fusion bör en- ligt förarbetena till KL vara situationen på den aktuella marknaden. Särskild hänsyn skall därvid

tas till förekomsten av gränsskydd.

De gjorda uttalandena blir i hög grad relevanta för de tidigare reglerade leden i livsmedelskedjan ef- ter en avreglering då vi fortfarande har en skyddad hemmamarknad. De fusioner som medverkar till att starka aktörer balanseras bör få genomförass. Sam- manslagningar mellan stora föreningar som ger eller förstärker marknadsdominans på en som här skyddad hemmamarknad torde däremot normalt innefatta skad— lig verkan och föranleda ingripande av konkurrens-

myndigheterna.

8.3.3 Kontrakt och säljbolag

LAG har utgått från att dagens avsättningsgarantier och den reglerade marknaden delvis kan ersättas med kontraktsteckning mellan producent och råvaruhand— lare (förening, slakteri m.m.). Från konkurrenssyn- punkt är det viktigt att kontraktsteckningen inte

5. Jfr prop. 1981/82:165, s. 100 om defensiva sammanslag— ningar

• Sida 237
•  Original

tar sig sådana former att den "låser" marknaden. Därigenom motverkas missbruk i syfte att hålla pri— set uppe. Enligt vår uppfattning är det bl.a. av central betydelse att kontrakten begränsas tidsmäs- sigt och normalt sett endast omfattar en produk- tionscykel eller leverans inom en given tidsperiod. Kontrakten bör ej normalt innehålla andra åtaganden som rör t.ex. krediter eller leverans av insatsva— ror. Producenten förbinder sig endast att leverera en viss vara av specificerad kvalitet vid en given tidpunkt. Åtagandet bör kunna överlåtas på annan producent. Det bör påpekas att den föreningsrätts- liga likhetsprincipen förhindrar kontraktssystemen

att vara diskriminerande mellan medlemmar.

Från producentkooperationens sida framhålls att det måste finnas möjlighet att på nationell nivå upp- rätthålla en gemensam organisation för försäljning till utlandet av s.k. biologiska överskott (smör, mjölkpulver) och delar av djurkroppar vilka ej går att sälja i Sverige. Organisationen skulle också ha till uppgift att samordnat försälja de överskott av spannmål som, bl.a. beroende på årsmånsvariationer, ej kan säljas på den inhemska marknaden. Detta är, enligt kooperationen, en nödvändighet för att und- vika att den inhemska produktionen stabiliseras på en nivå som kraftigt understiger den självförsörj- ning som antyds i den livsmedelspolitiska arbets— gruppens förslag.

Frågan om en nationell försäljningsorganisation, riktad mot export, rymmer en rad svårigheter. Den största ligger i möjligheten att inrätta en sådan organisation utan att detta innebär att koopera— tionen övertar den interna regleringen och driver

den vidare i form av kollektiv överskottsfinansie—

• Sida 238
•  Original

ring på nationell nivå. Å andra sidan finns det också en rad fördelar i en nationell försäljnings— organisation för export. En sådan organisation kan fylla en viktig funktion när det gäller att mark— nadsföra svenska livsmedelsprodukter på den inter- nationella marknaden. Den kan medverka till att försäljning av överskott sker vid rätt tillfälle och till bästa pris.

Alternativet till en nationell försäljningsorgani- sation vore att varje förening självständigt skulle agera på den internationella marknaden och där för— sälja de överskott som uppstår inom föreningen och som ej kan mellanlagras eller försäljas inom lan- det. En sådan ordning har den fördelen att den inte omedelbart behöver komma i konflikt med tanken att kooperationen ej skall överta regleringen av mark— naden genom prisdifferentiering på basis av den skyddade inhemska marknaden. Nackdelen är att det kan bli svårt att upprätthålla tillräcklig kompe— tens och marknadskännedom för att på bästa sätt placera överskotten på den internationella markna— den. Kvantiteterna kan också komma att bli alltför små varför det, inom ramen för en avreglerad mark- nad, ändå skulle komma att uppstå ett behov av en

nationell försäljningsorganisation.

Kommittén finner sålunda såväl nackdelar som för- delar med en nationell försäljningsorganisation inom råvaruområdet. Vi menar dock att det, med re- servation för handelspolitiska överväganden och i linje med KL, finns svårigheter i att generellt ut- tala sig mot en sådan organisation. Enligt vår upp- fattning bör man i stället Söka formulera ett antal preciserade krav vilka bör uppfyllas för att en så- dan organisation ej skall få sådana effekter på

• Sida 239
•  Original

svensk marknad som innebär skadlig verkan i KL:s

mening.

Enligt kommittén bör följande gälla för att koope- rationen skall ges möjlighet att bilda ett försälj— ningsföretag:

1. det skall vara en självständig juridisk person 2. företaget skall inte få verka för att utjämna pris eller lönsamhet i underliggande led och måste utesluta varje form av kvotering6 3. försäljningsaktiviteterna skall endast vara in— riktade mot export

4. det skall stå varje näringsidkare fritt att bil— da konkurrerande bolag med samma inriktning och verksamhetsområde

5. företaget skall inte ingå exklusivavtal med fö- reningarna.

Om verksamheten bedrivs i aktiebolagets form kommer förutsättningarna för insyn och kontroll att vara större än i andra fall. Det ligger i sakens natur att försäljningsföretagets verksamhet lätt kan kom— ma i konflikt med de förbud kommittén föreslår i avsnitt 8.3.4. Det är därför viktigt att de konkur— rensvårdande myndigheterna noga följer företagets verksamhet. Detta gagnas om aktiebolagslagens reg— ler om redovisning och revision gäller för verksam- heten. Kommittén anser därför flera skäl tala för att ett försäljningsföretag som det här avsedda bör bedrivas som aktiebolag.

6. Kommittén diskuterar i avsnitt 8.3.4 ingående om prisutjämning och kvotering

• Sida 240
•  Original

8.3.4 Prissamverkan och marknadsdelning

8.3.4.1 Några allmänna definitioner

Prissamverkan kan vara såväl vertikal som horison— tell. Det nuvarande bruttoprisförbudet i 13 S KL avser att träffa en vertikal påverkan, som innebär bl.a. att en leverantör betingar sig av en återför— säljare att denne vid vidareförsäljning eller ut— hyrning inte skall gå under ett visst pris. Det kan därvid röra sig om ett minimipris eller ett fast pris. Det är alltså här fråga om vertikala prisan- givelser, s.k. bruttoprissättning. Vertikala pris- rekommendationer faller inte in under bruttopris- förbudet utan får prövas enligt generalklausulen i ZSKL.

Begreppet priskartell brukar reserveras för hori- sontell prissamverkan. Hit hör alltså i allmänhet ett samarbete om prissättning, rabatter o.d. mellan dem som konkurrerar i samma säljled, såsom mellan tillverkare, grossister eller detaljister. Samarbe— tet kan också gälla kostnadskalkylering eller lik— nande. Det behöver givetvis inte förhålla sig så att alla inom samma säljled samverkar om priset. Av särskild betydelse är dock om ett sådant samarbete omfattar hela eller en dominerande del av utbudet på marknaden. Något förbud mot priskarteller finns inte i KL annat än i form av anbudskarteller. Hori— sontell prissamverkan får i stället angripas med hjälp av generalklausulen.

Prissamverkan kan vara av flera typer. En kan vara bindande överenskommelser som hindrar priskonkur—

rens mellan de samverkande. Man talar här om pris—

• Sida 241
•  Original

bindning. Ett annat fall är en gemensam säljorgani— sation som konkurrerande leverantörer bildar. En gemensam enhetlig prissättning kan här vara en di— rekt följd av den form man valt för samarbete men även en differentierad prissättning kan förekomma. För helt homogena varor är emellertid enhetliga priser en nödvändig följd. Ett ytterligare fall är prisrekommendationer som inte är bindande och ut- färdas öppet. Främst är det här fråga om prisrekom— mendationer från branschföreningars sida. Men det kan också vara fråga om samarbete mellan endast ett mindre antal konkurrenter om priser som är rekom- menderade. Utöver de nu berörda formerna brukar man ibland tala om prissamverkan som är dold. Eftersom bindande prissamverkan regelmässigt i NO:s praxis har omförhandlats till vägledande har man anledning anta att dold prissamverkan ofta är bindande. Sam- manfattningsvis talar man alltså när det gäller priskarteller i huvudsak om öppen eller dold resp- ektive bindande eller vägledande prissättning samt prissättning i gemensam säljorganisation. Även and—

ra former såsom konsortier förekommer.

Konkurrenter eller presumtiva konkurrenter samar- betar ibland genom att dela en viss marknad mellan sig. Delningen kan ske i olika former varav kvote- ringsavtal är en. Kvoteringen kan innebära att var och en av de samarbetande begränsar sin tillverk— ning eller försäljning till viss mellan dem över— enskommen andel av deras sammanlagda omsättning. Genom bestämmelser om skadeståndsskyldighet e.d. för den som överskrider sin kvot kan ett sådant av—

tal göras mer effektivt.

En annan form av delning brukar man beteckna som

områdesdelning. Därvid förekommer att var och en av

• Sida 242
•  Original

de samarbetande får sitt geografiska distrikt att sälja i, fredat från konkurrens från de övrigas si— da. Med detta förknippas skyldighet att inte gå ut— anför det egna distriktet.

Också marknadsdelning efter kundslag förekommer. Beroende på hur urvalet sker kan detta vara anting— en likvärdigt med en geografisk delning eller ha annan karaktär. Ett exempel på det sistnämnda är avtal mellan konkurrenter om att en av dem skall sälja endast till vissa av köparna på en marknad

och den andre till de övriga köparna.

En särskild typ av områdesdelning kallas hemma— marknadsskydd. Därvid kan en säljare träffa avtal om sådant skydd med en utländsk konkurrent. Vanli— gare är troligen att samma resultat uppnås genom tyst samförstånd mellan konkurrenter. Detta innebär i allmänhet att säljaren i sitt land inte skall mö- tas av konkurrens från den utländske avtalsparten.

Ytterligare en art av delning tar sikte på att var och en av de samarbetande skall specialisera sig på tillverkning av en särskild produkt, som de övriga då avstår från. Det kan här vara fråga om exempel— vis olika kvaliteter av stål eller papper.

Det finns inte något generellt förbud mot marknads— delning. Frågan om sådan delning har skadlig verkan får prövas enligt generalklausulen.

8.3.4.2 Kommitténs överväganden

En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att inte särbehandla någon sektor eller före—

• Sida 243
•  Original

tagsform inom näringslivet.7 På grund av uppdraget i direktiven att först behandla reglerade sektorer, däribland livsmedelssektorn, har vi emellertid tvingats att, utan en generell analys av konkur- rensutvecklingen i den svenska ekonomin de senaste åren, lägga fram förslag som skall syfta till en ökad konkurrens inom de reglerade sektorerna. Inom livsmedelssektorn är det — som också direktiven pe— kar på - naturligt att knyta förslagen till LAG:s förslag om intern avreglering på jordbrukets områ- de. Det främsta syftet bakom avregleringen är att förväntade effektivitetsvinster skall komma konsu- menterna till del.

Mot den angivna bakgrunden har det inte varit möj— ligt att med generella ändringar i KL möta de kon— kurrenshinder som kommittén har bedömt som troliga efter en avreglering. LAG:s förslag innebär att samtidigt som den interna avregleringen vidtas kom— mer gränsskyddet att bestå till dess att ett avtal med annat innehåll slutits inom ramen för GATT-sam- arbetet. Det betyder att en ensidig sänkning av svenskt gränsskydd har avfärdats av arbetsgruppen. Även om gränsskyddet kan justeras från fall till fall kommer det generellt att ligga kvar på en hög nivå. I praktiken kommer detta att betyda att livs— medelssektorn är avskuren från internationell kon— kurrens under övergångsperioden. Genom att den in- terna prisnivån kan förväntas sjunka efter en av— reglering samtidigt som gränsskyddet generellt sett behålls på nuvarande nivå betyder detta ett ännu effektivare skydd än i dag.

Mot bakgrund av en analys av de medel som av mark- nadsaktörerna skulle kunna användas för att skapa

7. Här hänvisas till diskussionen i avsnitt 8.3.1

• Sida 244
•  Original

en ny form av oacceptabel reglering av marknaden, utan offentlig medverkan, har kommittén funnit det nödvändigt att föreslå en provisorisk och i prakti- ken tidsbegränsad lagstiftning mot marknadsdelning och vissa andra former av samarbete på jordbrukets område. övervägandena för jordbrukssektorn tar sin utgångspunkt i den mycket speciella situation som kan uppstå då en sektor som varit föremål för en långvarig reglering skall avregleras. Inom sektorn råder som redan beskrivits en stor dominans på fle— ra delmarknader. Enskilda aktörer på marknaden kan i skydd av gränsskyddet och i kraft av sin domine- rande ställning ersätta den offentliga regleringen på så sätt att man med olika instrument uppnår sam— ma resultat som nu uppstår till följd av den of- fentliga regleringen. Om ett sådant förfaringssätt inte förhindras riskerar man att de avsedda effek— terna av avregleringen inte kan uppnås. Därmed fö- religger bl.a. en väsentlig risk för att den effek— tivitetsvinst som bör ligga i avregleringen inte

när de enskilda konsumenterna.

Syftet med den provisoriska lagen på jordbruksområ- det är att den skall möta de inte önskvärda förfa- randen som skulle kunna vidtas efter en avreglering för att förhindra eller försvåra att de önskvärda effekterna av avregleringen uppnås. Målet bör vara att uppnå en generell behandling av förevarande problem. Resultatet av kommitténs fortsatta arbete bör - såvitt kommittén nu kan bedöma — bli att an- tingen inarbeta ett förbud mot marknadsdelning och de andra former av samarbete som den provisoriska lagen avser att träffa i KL eller att föreslå att reglerna upphävs. Hänsyn måste därvid tas till att särskilda förhållanden kan råda inom olika sektorer

av näringslivet. Bedömningen av vilka medel som är

• Sida 245
•  Original

nödvändiga för att effektivt möta konkurrenshinder bör även för sådana områden ske utifrån allmängil- tiga utgångspunkter.

Under kommitténs arbete har företrädare för såväl konsumentkooperativa som producentkooperativa in— tressen framfört som en allvarlig erinran mot den provisoriska lagen att den innebär ett ingrepp i federativ samverkan mellan kooperativa föreningar. Det skall här än en gång påpekas att livsmedelssek- torn torde vara unik genom lantbrukskooperationens framgångsrika verksamhet och starka ställning. Kom— mitténs analys har visat att de medel som enskilda aktörer skulle kunna använda för att uppnå samma effekt som av den offentliga regleringen bl.a. för— utsätter samverkan mellan dem i form av marknads- delning och kapitaltransfereringar. Ett ställnings- tagande mot den här typen av förfaranden avser att träffa samverkan i gängse mening, ej endast koope- rativ, utan samverkan som i konkurrensrättens me— ning innebär kartellbildning eller liknande förfa— randen. SOm redan framgått av diskussionen kring näringsidkarbegreppet har kommittén en positiv grundsyn när det gäller kooperativ samverkan. I fråga om förhållandena inom jordbrukssektorn efter en avreglering måste dock hänsyn tas till att domi— nerande aktörer - av vilket slag det vara må — inte bör ges möjlighet att ersätta den offentliga regle— ringen och därigenom förhindra att syftena bakom avregleringen uppnås. Kommittén diskuterar därför ingående vilken form av samverkan som bör träffas av förslaget. De former som lagen träffar är preci- serade och åtgärderna slår alltså inte på något sätt generellt mot samverkan mellan föreningar.

Ett annat argument som framförts mot den proviso—

• Sida 246
•  Original

riska lagen har varit EG:s behandling av jordbruks- sektorn. Kommittén har i avsnitt 7.4 redogjort för konkurrenspolitiken inom EG och då också för jord- brukssektorns behandling.

Som framgår av den tidigare redogörelsen finns en tillämpningsförordning nr 26/1962 som i stor ut- sträckning undantar jordbrukssektorn från tillämp— ning av art. 85 och som är nödvändig för att EG:s jordbruksreglering skall kunna upprätthållas. Denna tillämpningsförordning har i diskussionen om kom- mitténs förslag sagts innebära ett generellt undan— tag för tillämpningen av EG:s konkurrensregler på jordbrukskooperativ verksamhet. Tillämpningsförord— ningen innebär undantag från vissa förfaranden som omfattas av art. 85 men inte alla. Sålunda omfattar undantaget inte prissamarbete. De undantag som om— fattas av förordningen är i övrigt generella och inte specifikt inriktade på kooperativa företag.

Konsekvensen av ett beslut om upphävande av jord— bruksprisregleringslagen är att KL automatiskt blir tillämplig också för jordbrukssektorn. En jämförel— se med EG blir därför inte längre relevant eftersom EG fortfarande upprätthåller en reglering av jord- brukssektorn. Utanför jordbrukssektorn omfattas ko- operativa företag — så väl som andra — av de gene- rella konkurrensreglerna. Kooperativa företag har

varit föremål för prövning i EG—domstolen.

Kommittén har enligt sina direktiv att i slutbetän- kandet ta ställning till om ytterligare förbud bör införas i KL. Uttryckligen nämns förbud mot mark— nadsdelning och prissamarbete. I ett sådant samman- hang blir det nödvändigt att också ta ställning till undantag från sådana eventuella förbud bl.a.

• Sida 247
•  Original

för kooperativ samverkan. Det är inte möjligt att mot bakgrund av de mycket speciella förhållanden som kan komma att råda inom jordbrukssektorn dra några slutsatser om hur kooperativ samverkan i det

sammanhanget skall behandlas.

Som redan framgått har det uttryckts farhågor för att enskilda aktörer i skydd av gränsskyddet och i kraft av sin dominerande ställning skulle kunna ta över delar av den offentliga regleringen när denna avskaffas. Kommittén övergår nu till en analys om så kan vara möjligt eller om det - som hävdas från lantbrukskooperationen — är omöjligt att upprätt- hålla någon form av reglering av den interna mark— naden utan offentlig medverkan.

Inom ramen för regleringen finns system för utjäm— ning av priserna på råvaror och för att täcka för— luster vid försäljning på export. Det nuvarande ut- jämningssystemet för mejeriprodukter bygger på att olika mejeriprodukter är olika priskänsliga och i olika grad utsatta för konkurrens. Syftet med sys- temet är att bonden skall få samma ersättning för mjölken oavsett vilken produktionsinriktning det mejeri har till vilket han levererar. Systemet byg- ger på utjämningsavgifter på framförallt konsum- tionsmjölk. Dessa avgifter går till regleringsföre- ningen för mejeriprodukter, FFM, som sedan delar ut utjämningsbidrag för de produkter som är priskäns- liga, t.ex. ost.

Försäljningen på export sker till betydligt lägre priser än den svenska produktionskostnaden. På köttområdet sker finansieringen genom slaktdjurs— avgifter och införselavgifter och på spannmålssidan genom förmalningsavgifter på säd för humankonsum-

• Sida 248
•  Original

tion, införselmedel, budgetmedel och avgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel.

En analys av de medel som skulle kunna användas för att påverka marknaden och därigenom upprätthålla en form av privat reglering leder till att det bl.a. är fråga om olika fall av prisdifferentiering. Det rör sig då om åtgärder för att hålla tillbaka utbu— det på marknader inom landet, där efterfrågans priskänslighet bedöms vara relativt låg. Genom att hålla priserna uppe på dessa marknader kan man upp- nå totalt sett större intäkter, trots att den övri— ga delen av tillgänglig produktion måste säljas an— norstädas till låga priser, vidareförädlas med låg

lönsamhet eller t.o.m. förstöras.

Det enklaste exemplet är försäljning på export — till ett utifrån givet världsmarknadspris - av s.k. överskottsproduktion av jordbruksprodukter/livs— medel. Detta är en enkel form av prisdifferentie— ring. Den är lönsam för producentkollektivet sär— skilt vid låg priskänslighet hos den inhemska ef— terfrågan. Av marknadsaktörerna kan den uppfattas som nödvändig för att undvika kraftiga prissänk— ningar i Sverige de första åren efter en avregle- ring, om en anpassning nedåt av produktionen tar tid. Samtidigt innebär den dock att priset i Sve— rige blir högre än vad det eljest bort bli och att marknadens signaler därför inte når producentledet.

Avsättning utomlands av de kvantiteter som inte ut- bjuds på den svenska marknaden torde förutsätta att ett gemensamt försäljningsorgan tillförs medel, så att det kan täcka skillnaden mellan svenskt avräk— ningspris och exportpris. Ett sådant förfarande förutsätter överenskommelser om finansieringen mel-

• Sida 249
•  Original

lan de samverkande, i vart fall under förutsättning att marknadsdelning inom landet inte är tillåten. Så skulle kunna ske genom olika former av avgifter t.ex. med visst belopp per slaktat djur, som kana— liseras till försäljningsorganet. Ett annat sätt att åstadkomma samma sak vore att primärproducen- ternas organsationer kom överens om att höja priset på den inhemska marknaden, dvs. bilda en ren pris— kartell, och på detta sätt få ett överskott som fi- nansierar exporten. Genom föreningarnas prisledar- skap finns det risk för att också privata företag skulle komma att höja sina priser.

En annan form av differentiering innebär en upp- delning av utbudet inom landet av en bestämd vara med hänsyn till skillnader i priskänslighet mellan användare eller mellan användningsområden. Genom att utbudet omfördelas från marknadssegment med låg priskänslighet till sådana med högre kan inkomster- na höjas. För konsumenterna innebär detta välfärds— förluster, eftersom utbudet dirigeras bort från om-

råden där betalningsviljan är störst.

Ett exempel på detta är mjölkråvarans fördelning mellan t.ex. konsumtionsmjölk och ostproduktion. Priset på konsumtionsmjölk, där efterfrågans pris- känslighet är relativt låg, hålls uppe genom att en mindre andel av mjölkproduktionen tillförs denna marknad än som skulle bli fallet med fri konkurrens mellan enskilda producenter. Den övriga delen av mjölkråvaran förs över till ostproduktion, där priskänsligheten är högre, bl.a. beroende på kon—

kurrens från importerade varor.

För upprätthållandet av en privat marknadsreglering av detta slag torde krävas dels en överenskommelse

• Sida 250
•  Original

mellan de samverkande om hur mycket av "högprisva- ran" (i exemplet mjölk) som var och en får sälja, dels kompensationsbetalningar till dem som tar hand om återstoden och levererar "lågprisvaran" (här ost). Ett annat sätt att klara samma sak kunde vara rena överenskommelser om en lägsta prisnivå på t.ex. konsumtionsmjölk och avsättning av en viss del av inkomsten till en gemensam kassa. Medel från en sådan kassa skulle sedan kunna användas till transfereringar föreningar emellan. En tänkbar me- tod är att centrala uppköp sker av de produkter som är mer priskänsliga och då till ett högre pris för

att sedan vidareförsälja dem till ett lägre pris.

Ingetdera av de nu beskrivna förfarandena framstår som orealistiska att genomföra för aktörer som är så väl organiserade som de som uppträder på den svenska råvarumarknaden. Kommitténs bedömning är därför att någon form av regler blir nödvändiga för att förhindra den typ av marknadspåverkan som det

här kan bli fråga om.

Om man effektivt skall kunna förhindra de nu be- skrivna förfarandena krävs enligt kommitténs bedöm- ning ett marknadsdelningsförbud som förhindrar en uppdelning av marknader geografiskt såväl som en kvotering av produktion, förädling eller försälj— ning men som också förhindrar andra överenskommel—

ser om en begränsning av produktion eller utbud.

Som har framgått av analysen är emellertid ett så- dant marknadsdelningsförbud inte tillräckligt. Det är nödvändigt att på det aktuella området också förbjuda transfereringar av medel mellan aktörerna genom vinst— och förlustutjämningar. Lika skadligt

som marknadsdelning är om näringsidkare genom över—

• Sida 251
•  Original

enskommelser om en gemensam prissättning åstadkom— mer medel att finansiera inkomstöverföringar mellan självständiga näringsidkare när syftet är att uppnå prisutjämning på råvaran eller att finansiera för- luster av exportförsäljning. Sådana förfaranden måste därför också kunna förhindras. En komplette— ring av marknadsdelningsförbudet är alltså nödvän— digt.

Kommittén har tidigare beskrivit primärföreningarna och de andra föreningararna på högre nivå i vilka primärföreningar samarbetar med varandra för inköp eller försäljning. När det gäller intern prissätt— ning av medlemmarnas varor kan anmärkas att lagen om ekonomiska föreningar inte reglerar affärsför- hållandet mellan en förening och dess medlemmar. Priset på produkterna från medlemmarna i en primär- förening bestäms av föreningen. Lagen om ekonomiska föreningar svarar inte på frågan om föreningarna utifrån den föreningsrättsliga likhetsprincipen skall betala alla medlemmar lika eller av varje medlem ta ut de kostnader, för t.ex. transport, som medlemmen orsakar. Det anses att föreningen kan välja mellan en differentiering efter kostnader respektive lika pris. Principen om kostnadsbetingad prissättning torde dock vara allmänt godtagen inom de kooperativa organisationerna och anses inte strida mot likhetsprincipen. Kommitténs lösning när det gäller att hindra förfaranden som avser att skapa förutsättningar för en gemensam prissättning av råvaror mellan föreningar genom en bransch- eller riksorganisation kan alltså inte sägas stå i konflikt med föreningsrättsliga grundprinciper.

Kommittén anser som redan framgått att det varken

är önskvärt eller nödvändigt att samarbetet inom en

• Sida 252
•  Original

primärförening skall drabbas av de restriktioner som nu diskuteras för undvikande av ett privat övertagande av den offentliga regleringen. Snarare är det så att de beskrivna förfarandena förutsätter ett gemensamt agerande från flera större aktörer på marknaden för att bli framgångsrika. Förfaranden i— nom en primärförening bör därför undantas från för- bud av nu diskuterat slag. Vad som måste förhindras är i stället bl.a. att de föreningar som utnyttjas för samarbete föreningar emellan används för att uppnå utjämning av priser på råvaror eller finansi- ering av en förlustbringande exportförsäljning av sådana varor. Kommittén anser att det är angeläget att primärföreningarna uppträder som konkurrenter till varandra på de olika marknader där de verkar. Ett sådant synsätt kan inte på något sätt anses strida mot föreningsrättsliga grundprinciper.

En snabb anpassning till marknadskonforma regler i— nom jordbruksområdet kommer med nödvändighet att innebära påfrestningar för enskilda producenter då priserna sjunker. Det är i detta sammanhang viktigt att peka på de övergångsåtgärder i form av riktat stöd som föreslagits av LAG. Man talar här bl.a. om temporärt inkomststöd, avvecklingsersättning och stöd till skuldsatta brukare (Ds 1989:63, s. 245- 250). Enligt kommitténs uppfattning är sådant rik- tat stöd till de enskilda producenter en riktig väg för att undanröja negativa övergångseffekter efter ett beslut om avreglering.

Närmare om marknadsdelning

Som redan framgått finns i Sverige inget generellt förbud mot marknadsdelning. Förslag till ett sådant

• Sida 253
•  Original

förbud lades fram av konkurrensutredningen i dess betänkande SOU 1978:9, men förslaget ledde inte till lagstiftning.

I konkurrenslitteraturen påpekas ofta vikten av att företagen i en bransch inte kan hindra utbudet på marknaden. Kan detta ske behövs ingen prisöverens- kommelse för att hålla priset uppe. Ett förbud mot samarbete som kan hindra utbudet på marknaden ses därför ofta som ett komplement till ett priskar— tellförbud. Inom EG omfattar förbuden i Romfördra- gets art. 85 bl.a. marknadsdelningskarteller. Något enskilt undantag från ifrågavarande förbud har så— vitt känt inte förekommit. Detta visar den vikt som läggs vid ett strikt upprätthållande av ett sådant förbud.

Kommitténs konsekvensanalys av LAG:s förslag har gett vid handen att det när jordbruksregleringen upphör föreligger väsentliga risker för att man behåller eller förstärker den marknadsuppdelning som i praktiken nu tillämpas mellan föreningar inom producentkooperationen på jordbrukssidan. Områdes— indelningen vid försäljning mellan de producentkoo— perativa föreningarna inom slakteri— och mejeri— branschen har efter ingripande av NO formellt upp— hävts. En faktisk områdesindelning kvarstår dock alltjämt genom att föreningarna i regel respekterar varandras verksamhetsområden och inte säljer på an— nan förenings område. överskott avsätts främst ge- nom lantbrukskooperationens centrala organ samt ge— nom export. För att en avreglering skall få åsyfta— de konkurrensökande effekter är det som redan fram— hållits viktigt att marknadsuppdelningen upphör. Det är särskilt viktigt att konkurrensen inte be— gränsas mellan de producentkooperativa föreningarna

• Sida 254
•  Original

eftersom dessa tillsammans har en monopolställning på vissa produkter och på andra har en mycket domi—

nerande ställning.

En uppdelning av marknader skulle försvåra uppfyl— landet av de syften som ligger bakom förslaget till avreglering. Det framstår som särskilt viktigt att kunna möta tendenser till territoriell eller annan uppdelning under det första skedet efter avregle— ringen. Som har framgått av den tidigare redovis— ningen kan marknadsdelning enligt KL under vissa förutsättningar hindras med hjälp av generalklausu— len men förfarandet - med utredning, förhandlingar, process i MD och förbud mot fortsatt förfarande - är förenat med en tidsutdräkt och framstår som av—

sevärt mindre effektivt än en straffsanktionering.

Enligt konkurrenskommitténs uppfattning har en marknadsdelning på här avsett område övervägande skadliga effekter. Detta gäller oavsett om det är fråga om kvotering av marknaden, områdesdelning eller marknadsdelning efter kundslag. Förbudet mås- te också gälla produktions- eller andra utbudsbe— gränsningar. Enligt kommitténs mening är det därför nödvändigt att omedelbart införa ett förbud på det gränsskyddade området. Kommittén har redan berört det generella undantaget för samarbete inom en pri— märförening. Genom att i lagen också ta in ett ge— nerellt undantag för förfaranden som endast i be— gränsad mån påverkar konkurrensen på marknaden kan man göra det möjligt för mindre föreningar att sam— verka för att konkurrera med större. En tumregel bör på det här aktuella produktområdet vara att ett samarbete som når en omfattning av en mindre del än 25 % av den nationella marknaden kan undantas från

förbudet. Undantagsvis kan dispens för samarbete

• Sida 255
•  Original

omfattande större andel än 25 % av marknaden vara påkallad. Sådan kan då ges med beaktande av om— ständigheterna i det konkreta fallet. I de fall då skadlig verkan uppkommer vid lokal dominans utan att förfarandet når en omfattning av 25 % av den nationella marknaden får detta angripas med stöd av

generalklausulen.

Det bör anmärkas att kommitténs ställningstagande i fråga om undantaget i hög grad är präglat av de speciella marknadsförhållanden som råder inom det aktuella produktområdet. Det är inte avsett att va- ra vägledande för de överväganden som kommer att göras vid ett ställningstagande till undantag från ett eventuellt, generellt förbud.

Det bör framhållas att vad det här gäller endast är undantag från ett straffbelagt förbud. Det ligger i sakens natur att ett förfarande som undantagits från det straffbara området i det enskilda fallet kan ha skadlig verkan. Därvid kan ingripande ske med stöd av 2 S KL. Vidare gäller här liksom vid tillämpningen av KL i övrigt att ett förfarande som är straffbelagt kan prövas alternativt enligt 2 S KL. Särskild bevisning om skadlig verkan krävs då ej när MD konstaterar att förfarandet strider mot de objektiva rekvisitan i förbudet. Det är NO som förfogar över dessa medel genom att han enligt KL skall lämna medgivande till att åtal får ske. Om NO anser att i stället för åtal prövning bör ske en- ligt 2 S KL kan han välja att få till stånd en så- dan prövning.

• Sida 256
•  Original

Andra former av samarbete

En fortsättning av överskottsfinansieringen eller utjämningssystemet genom privat reglering skulle som redan behandlats försvåra uppfyllandet av hu— vudsyftet med avregleringen. Från kommitténs syn— punkt framstår därför såväl bibehållandet av olika former av utjämningssystem som av en överskottsfi— nansiering som mycket skadliga från allmän syn— punkt. Som framgått av kommitténs tidigare analys är det inte endast en uppdelning av marknader som gör det möjligt att fortsätta att upprätthålla reg— leringen på privat väg. Bl.a. skulle också rena prisöverenskommelser i förening med olika former av inkomsttransfereringar kunna användas. Förfarandena skulle i och för sig kunna angripas med stöd av 2 5 KL. Ingripande med stöd av generalklausulen fram- står emellertid, av skäl som tidigare berörts, för att möta just dessa förfaranden som mindre effek— tivt än ett förbud konkret inriktat på konkurrens-

begränsningen i fråga.

Den nu behandlade lagen bör alltså omfatta förbud också mot andra former av samverkan som leder till en utjämning av priserna på råvaror inom landet el— ler innebär en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning. Genom att förbudet konkret riktas mot just dessa förfaranden får aktörerna klarare spelregler för övergångsperioden.

Enligt kommitténs mening finns det även andra for- mer av prissamverkan än de nu behandlade som kan ha klart skadliga verkningar. Kommittén har övervägt att låta prissamverkan på det nu aktuella varuområ— det generellt omfattas av det provisoriska förbu— det. Främst med hänsyn till att en enskild sektor

• Sida 257
•  Original

av näringslivet i så liten utsträckning som möjligt bör bli föremål för särlagstiftning har kommittén emellertid stannat vid det nu framlagda förslaget.

För de förfaranden som inte träffas av förbudet kan 2 S KL användas. När det gäller tillämpningen av generalklausulen kan sägas följande. Vad först gäl- ler öppen eller dold prisbindning framstår det för kommittén som klart att det på det här området ofta föreligger skadlig verkan. Å andra sidan kan förde— lar uppstå särskilt då mindre företag samarbetar för att effektivare konkurrera med större. En form av prisbindning som innebär att aktörer överenskom— mer att upprätthålla ett högre gemensamt pris för att på detta sätt få utrymme för de transfereringar som är en förutsättning för prisutjämning eller ex— portfinansiering har redan behandlats. Som framgått anser kommittén att en sådan samverkan redan nu måste förhindras. Den omfattas därför av förbudet men i övrigt får generalklausulen tillämpas för 0—

lika slag av prisbindningar

Prissättning i en gemensam säljorganisation innebär att konkurrenter, som är självständiga företagare, går samman om att sälja sina produkter genom ett bolag eller en förening. Mot sina kunder, som förut kanske har kunnat i viss utsträckning spela ut dem mot varandra, uppträder de därefter som en enhet. Med detta kan jämställas att en av de samarbetande sköter försäljningen för allas räkning. Samarbetet i en sådan organisation förutsätter ofta att pro— dukterna åsätts samma priser. För helt homogena va— ror, som t.ex. konsumtionsmjölk, blir detta en 0— undviklig följd av samarbetet. Därmed elimineras priskonkurrensen helt. Mestadels avstår de samarbe—

tande från att konkurrera med varandra också i frå—

• Sida 258
•  Original

ga om produktegenskaper, sortiment, service, dis— tribution och marknadsföring.

En säljorganisation kan ha positiva effekter på så sätt att samordningen ger vinster från rationalise— ringssynpunkt, t.ex. genom lägre totala sälj— och transportkostnader. Det kan därvid vara fråga också om minskade utgifter för personal, fakturering, marknadsföring, lagerhållning och produktutveckling m.m. De positiva effekterna av en gemensam försälj- ningsorganisation från samhällets synpunkt samman— hänger oftast med att mindre företag samverkar för att med större kraft konkurrera med stora företag.

Enligt kommitténs uppfattning kan emellertid en ge— mensam säljorganisation som innefattar gemensam prissättning trots de nyss nämnda positiva effek— terna innebära skadliga verkningar i den mening som avses i 2 s KL. Särskilt gäller detta givetvis ho— mogena varor där en gemensam säljorganisation ute— sluter varje form av priskonkurrens. Konkret gäller det bl.a. på ostmarknaden.

Även ett sådant nationellt säljbolag som avses i avsnitt 8.3.3 kan tänkas få sådana effekter på svensk marknad som innebär skadlig verkan. Kommit— tén har redan angett vilka kriterier den anser bör

ligga till grund för en sådan skadlighetsprövning.

Kommittén gör den bedömningen att när det gäller de nu behandlade leden inom livsmedelskedjan kan även förekomsten av prisrekommendationer innebära stora risker för skadlig verkan. Företagen är vana vid framförhandlade priser där för närvarande ingen el— ler mycket ringa konkurrens förekommer. Om dessa

priser ersätts med en av ett centralt företag e.d.

• Sida 259
•  Original

rekommenderad prislista är risken stor för en stark följsamhet till listan. Risk finns för att listpri— serna sätts på en överdrivet hög nivå och sedan an— vänds i marknadsföringen av enskilda företag för att få företagets egna priser att framstå som för— månligare än de i verkligheten är. Vidare finns risk för att sådana listpriser, även om de inte di- rekt används i marknadsföringen, stimulerar företa-

gen att kollektivt söka närma sig listprisnivån.

Med hänsyn till de risker som föreligger för att enskilda aktörer i samverkan åstadkommer något som kan liknas vid en fortsatt reglering av marknaden utan offentlig medverkan föreslår kommittén ett provisoriskt förbud mot såväl marknadsdelning och samordnad produktions- och annan utbudsbegränsning som mot ett samarbete som innebär en prisutjämning på råvara eller en överskottsfinansiering. De form— er av samarbete som inte träffas av förbudet får prövas enligt generalklausulen. Förbudet föreslås träda i kraft samtidigt som den offentliga prisreg- leringen avskaffas dvs. enligt förslag fr.o.m. den 1 juli 1991.

I fråga om undantag från förbudet samt tillämpning— en av 2 S KL på såväl straffbelagda som undantagna förfaranden hänvisas till vad som ovan sagts i an- slutning till förslaget om ett marknadsdelningsför— bud.

Kommittén har övervägt alternativa möjligheter att angripa det problem som består i att marknadsaktö— rerna själva övertar den offentliga regleringen. Som redan har framgått är generalklausulen i KL i och för sig tillämplig på de förfaranden som skulle

kunna användas för det angivna ändamålet. Av skäl

• Sida 260
•  Original

som redan utvecklats anser kommittén det emellertid inte vara en tillräcklig åtgärd att med stöd av

denna kunna angripa skadliga förfaranden.

Kommitténs val av lösning bygger alltså i stället på en provisorisk lag. Det har mot en sådan lag också hävdats att den bryter mot det nuvarande sys— temet. Mot detta kan sägas att den bygger på nuva- rande förfarande enligt de förbud som redan finns i KL och att därmed garantier för rättssäkerheten finns inbyggda i systemet.

Konsekvensanalys av kommitténs förslag

Tillämpad områdesuppdelning mellan de regionala fö— reningarna blir förbjuden. Av detta följer att t.ex. en mjölkproducent inte med hänvisning till en sådan uppdelning får vägras att leverera till annan förening än den inom vars verksamhetsområde han är belägen. Det innebär också att en förening inte får på sådan grund vägra att sälja till kunder utanför

föreningens verksamhetsområde.

Inom SMR tillämpat utjämningssystem för olika meje- riprodukter träffas direkt av kommitténs förslag om förbud. Detsamma gäller Slakteriförbundets samarbe— te "till förebyggande av inbördes konkurrens och erforderlig prisutjämning för stödjande av inhemska prisnivåer på marknaden för slaktdjur" som det ut— trycks i förbundets stadgar. Slakteriförbundets stadgar innehåller också bestämmelser om viss pro— duktionsbegränsning som faller under marknadsdel—

ningsförbudet.

Sådana produktionsbegränsningar som utan direkt

• Sida 261
•  Original

stöd av jordbruksprisregleringen överenskommits vid vissa tillfällen för att minska överskotten blir förbjudna. Det har t.ex. gällt ägg— och slaktkyck— lingproduktion.

Kommittén återkommer i specialmotiveringen till närmare kommentarer om tillämpningen av den till— tänkta lagen.

8.3.4.3 Kommitténs fortsatta arbete

En övergång från en reglerad till en friare marknad ställer stora krav på anpassning och flexibilitet hos berörda företag. En effektiv konkurrens måste stimuleras. Olika former av marknadsdominans måste motverkas. I det föregående har lämnats förslag till en tillfällig lagstiftning som anger de nya spelreglerna direkt efter en avreglering på jord- brukets område. Målet för avregleringen på jordbru— ksområdet är emellertid att vinsterna av en över— gång till fri konkurrens i producentledet till ful— lo skall komma konsumenterna till del. Kraven på anpassning, flexibilitet och en effektivare konkur— rens vid en avreglering gäller därför i lika hög grad även de delar av livsmedelskedjan som i olika mån faller utanför jordbruksprisregleringen dvs. industri, distribution och handel.

Som framgått av tidigare redogörelser kännetecknas industri, distribution och partihandel på livsme— delsområdet av få aktörer. I vissa fall finns dess- utom starka bindningar mellan olika handelsled. Möjligheterna att etablera konkurrenskraftiga al— ternativ som kan stå för en vitalisering och ett nytänkande är mot den bakgrunden begränsade. En

• Sida 262
•  Original

alltför stark fokusering på konkurrensen mellan de stora kedjeföretagen kan hämma en ökad lokal konku— rrens. Kommittén pekar mot bakgrund av dessa för- hållanden i det följande på flera områden där kon— kurrensen måste skärpas. Den kommande revideringen av konkurrenslagen blir här ett viktigt inslag för att öka konkurrenstrycket i bl.a. livsmedelshan— deln. Det blir viktigt att i det fortsatta arbetet se till konkurrensen inom hela livsmedelskedjan i

ett sammanhang, något som inte varit möjligt i det— ta delbetänkande.

Enligt kommitténs direktiv skall i slutbetänkandet ställning tas till eventuella förändringar i KL vad avser ingripande mot prissamarbete. Inom livsme— delskedjan förekommer olika former av horisontellt och vertikalt prissamarbete.

När det gäller grossist— och detaljistleden har re— dan noterats att det inom dagligvaruhandeln tilläm- pas ett system med cirkaprislistor som är att be- trakta som horisontella prisrekommendationer. Kom— mittén anser att verkan av detta samarbete bör ö- vervägas tillsammans med den mer allmänna frågan om

prissamverkan inom industri och handel.

Vid sin genomgång av livsmedelssektorn har kommit— tén gjort flera iakttagelser som gör det påkallat att särskilt granska förekomsten av horisontellt prissamarbete inom dagligvaruhandeln. Branschen do— mineras av de stora blocken. Ett litet antal gros- sistföretag har en mycket stark ställning. De form— ella och informella bindningarna inom dessa block gör att förekomsten av cirkaprislistor blir sär- skilt intressant. Prissamarbetet i förening med de

formella och informella bindningarna mellan gros—

• Sida 263
•  Original

sist och detaljist kan innebära att priskonkurrens— en inom blocken eftersätts.

För den enskilde konsumenten har livsmedelssektorn en mycket stor betydelse. Det är därför av vital betydelse från allmän synpunkt att konkurrensen in— om denna sektor fungerar väl. Det blir efter ett beslut om avreglering av särskild vikt att de kon- kurrensvårdande organen kan tillse att vinsterna av avregleringen verkligen kommer konsumenterna till del. Mot denna bakgrund avser kommittén att i det fortsatta arbetet överväga frågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete som också kan komma att

omfatta cirkaprislistorna.

Som redan påpekats är konkurrens inte något själv- ändamål utan endast 33 metod att öka effektiviteten och resursutnyttjandet i näringslivet och därigenom uppnå en bättre balans i samhällsekonomin. Givetvis måste en avvägning göras så att erforderlig samver— kan t.ex. mellan mindre företag eller inom koopera- tiva organisationer kan ske. Kommittén kommer i sitt fortsatta arbete att göra ytterligare analyser hur konkurrenslagstiftningen bör utformas och till- lämpas för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av sam-

verkan.

8.4 Fiskefrågor

Fiskeriutredningens förslag (SOU 1989:56) bereds för närvarande inom regeringskansliet och en propo- sition kommer att föreläggas riskdagen under våren 1990. Därav följer att det inte är rimligt att från konkurrenskommitténs sida lägga konkreta synpunkter

• Sida 264
•  Original

på fiskeriutredningens förslag. Det finns dock an- ledning att understryka behovet av symmetri mellan utvecklingen inom olika områden. Från konkurrens- synpunkt kan man naturligtvis rikta likartade in— vändningar mot fiskeriregleringen som kan riktas mot jordbrukets prisreglering. Inrättande av en producentorganisation, enligt utredningens modell, skulle strida mot de allmänna utgångspunkter som vi anlägger på våra förslag i kapitel 8.

8.5 Småskalig produktion

Kommittén anser att Skalfördelar kan komma att leda till en långtgående koncentration av produktionen inom bl.a. mejerinäringen. Under senare år har an- talet anläggningar begränsats samtidigt som de vux- it i storlek. Inom mejeriområdet finns för närva- rande en stor överkapacitet. Från konkurrenssyn— punkt innebär detta att det är mycket svårt för en konkurrent att vinna fotfäste på marknaden. Produ— centkooperationens fördelar med en horisontell in— tegration av produktion och distribution av samtli— ga mjölkprodukter utgör ytterligare hinder mot ny- etablering. Konkurrenshänsyn och regionalpolitiska överväganden kan motivera särskilt stöd till små- skalig förädling. Kommittén har noterat LAG:s för- slag om ökade resurser till glesbygdsstöd. Det är troligt att detta för närvarande är det mest effek- tiva medlet för att kunna nå ut med ett investe- ringsstöd till jordbruket i glesbygd. Avsikten är att det bl.a. skall kunna användas för stöd till småskaliga mejerianläggningar. Vi menar att försla- get är väl motiverat bl.a. för att förhindra att intransportavgifter (en typ av avgift för att få leverera mjölk) införs, eftersom sådana avgifter

• Sida 265
•  Original

kan få negativ effekt för de mindre jordbruken i glesbygd. Därutöver kan finnas skäl att överväga möjligheten till mer generella stöd vilka även kan

utnyttjas av lantbrukare utanför stödområdena.

8.6 Inträdes— och etableringsfrågor

Inträdes— och etableringsfrågor spelar en central roll på en fungerande marknad. Om inträde och etab— lering är fritt ökar den potentiella konkurrensen. Detta är i många fall tillräckligt för att få till stånd en mer effektiv resursanvändning. På många marknader är dock situationen sådan att det inte räcker med att uppnå frihet från etableringshind— rande regleringar. Detta beror bl.a. på att kapi— talinsatsen vid en etablering är så stor att detta avhåller konkurrenter från att söka sig till mark- naden även om vinstnivån är högre än den normala. Andra faktorer som kan påverka möjligheten att söka inträde på en marknad är förekomsten av dominerande aktörer, Skalfördelar och en långtgående vertikal integration. Om det finns sådana inslag på en mark— nad kommer detta naturligtvis också att påverka riskbedömningen vid en eventuell nyetablering. I många fall krävs att vinstnivån ligger mycket högt för att motivera en konkurrent att söka sig till marknaden. Detta är, enligt kommitténs uppfattning, något som bör beaktas när en diskussion förs om in— trädes- och etableringsfrågor. Det räcker inte med att granska de formella hindren mot en etablering. Det är också av stor betydelse att motverka vissa typer av informella etableringshinder. En form av sådana hinder diskuteras i avsnittet om kommunerna och etableringsfrågorna. Flera andra informella hinder kan komma att spela en central roll efter

• Sida 266
•  Original

det att prisregleringen inom jordbrukets område slopats. Av särskild betydelse i detta sammanhang är upprätthållandet av en effektiv konkurrensvår— dande verksamhet, åtgärder mot marknadsdominans och ett fortsatt handelspolitiskt samarbete i syfte att begränsa s.k. icke tariffära handelshinder såsom införselavgifter och importkvoteringar, direkt knutna till handelspolitiken. Det kan också vara fråga om tekniska handelshinder, t.ex. i form av livsmedelslagstiftning och s.k. fyto—sanitära reg-

ler.

8.6.1 Kommunerna och etableringsfrågor

SPK har i sin särskilda analys (bilaga 2) visat att den styrning och kontroll av handelns etableringar som kommunerna kan utöva inom ramen för det kommu— nala plan— och byggmonopolet även har konkurrensas- pekter. Det är sålunda ofrånkomligt att den kommu- nala planeringen och bygglovgivningen i sig är kon- kurrensbegränsande eftersom den inte medger full etableringsfrihet. En kommunal etableringspolitik med den inriktning som exemplifieras i rapporten kan medföra att nödvändiga omstruktureringar i han— deln förhindras eller försenas samtidigt som den befintliga butiksstrukturen konserveras. Plan— och bygglagen (1987:10), PBL, som trädde i kraft den 1 juli 1987, har inte - som ofta förmodats - ännu in— neburit någon avgörande förändring härvidlag. Det är en rad institutionella faktorer utanför den di- rekta planeringssfär som styrs av PBL som utgör grunden för att de stora kedjorna systematiskt gyn— nas i dessa sammanhang. Det rör sig t.ex. om kommu— nernas ansvar för försörjningsplanering och hyres— värdens tidigare kontakter med de etablerade ked-

• Sida 267
•  Original

jorna. PBL:s roll i dessa sammanhang är begränsad. Det negativa inflytandet ligger i att lagen för- längt planeringsprocessen vilket i sin tur kan an— ses ytterligare gynna finansiellt starka (stora) aktörer.

Å andra sidan har PBL stärkt kommunernas inflytande vilket borde kunna medföra att en konkurrensmedve- ten kommun kan påverka etableringen på ett mer verksamt sätt. Kommunernas agerande har förmodligen oftast härletts ur behov att trygga långsiktig e— tablering och att garantera en god tillgänglighet. Enligt vår uppfattning finns det skäl att mera lyf— ta fram konkurrensfrågorna i dessa sammanhang. Från konsumentens synpunkt borde det vara lika viktigt med en fungerande konkurrens som med god tillgäng- lighet. Detta rör dock den kommunala självstyrelsen varför statsmakterna i dessa sammanhang måste för— lita sig till målstyrning. Kommunerna bör i ökad utsträckning beakta konkurrensfrågor i samband med etablering av nya butiker och därvid särskilt beho— vet av nyetablering av lågprisföretag och special— butiker utanför de etablerade kedjorna. Konkurrens- intresset måste därvid givetvis vägas mot övriga allmänna intressen bl.a. i form av olika service—

faktorer.

Enligt PBL skall allmänna intressen beaktas vid planläggning och lokalisering av bebyggelse. Bland dessa intressen har emellertid konkurrensaspekten inte särskilt nämnts i lagen och även i förarbetena till lagen (prop. 1985/86:1, s. 576 f., NU 1985/ 86:3 y, bil. 10 och BoU 1986/87:1, s. 399 ff.) får konkurrenssynpunkterna en underordnad betydelse. Om det visar sig att kommunerna inte beaktar konkur—

rensen vid sin planläggning kan det finnas skäl att

• Sida 268
•  Original

tydligare markera intresset av konkurrens genom att i lagen också nämna detta. Enligt kommitténs mening är det viktigt att konkurrensen ingår i den avväg- ning mellan olika allmänna intressen som skall gö- ras enligt PBL. Som har framgått av SPK:s analys är det emellertid ännu för tidigt att utvärdera hur PBL tillämpas. Vad kommittén nu anfört bör emeller—

tid beaktas så snart en sådan utvärdering kan ske.

Tillgänglig information tyder på att det finns kom— muner som tillämpar en praxis att butikslägen er- bjuds den etablerade handeln enligt en oskriven turordning, som i stor utsträckning utestänger fri— stående butiker. En sådan praxis har uppenbara ne- gativa effekter från konkurrenssynpunkt och är en- ligt kommitténs mening klart olämplig. Mot den här bakgrunden framstår det också som väsentligt att skapa ett system som ökar genomlysningen av kommu— nernas behandling av planfrågorna.

En central fråga när det gäller kommunernas till- lämpning av PBL och lokalisering av nya livsmedels— butiker är formerna för det lokala konsumentinfly- tandet. Enligt kommitténs uppfattning är det av vikt för en fungerande marknad att konsumenten, så långt detta är möjligt, kan skapa sig en riktig uppfattning om utbud, priser och kvalitet. Den kom- munala konsumentverksamheten spelar en central roll

i detta sammanhang.

8.6.2 Blocken inom grossist- och dagligvaruhandel

En stor del av den offentliga diskussionen kring dagligvaruhandeln har kretsat kring de s.k. "bloc- ken". Vad som då avses är en intim koppling mellan

• Sida 269
•  Original

grossist— och detaljistled som tar sig uttryck i att grossisten levererar större delen av detaljist- ens varubehov. Vidare utger kedjorna prisrekommen— dationer till sina medlemmar. Inom blocken kan ock— så förekomma direkta ekonomiska förbindelser mellan grossist eller kedjeledning och detaljisterna vilka ytterligare ökar bindningen. Enligt kommitténs upp— fattning föreligger här band mellan aktörer på marknaden som bl.a. får till följd att grossisterna endast i begränsad utsträckning konkurrerar med va- randra vad gäller försäljningen till enskilda de- taljhandelsföretag. Detta kan ha konsekvenser för prisbildningen och medverka till en högre prisnivå

än vad som annars skulle vara fallet.

NO har redan uppmärksammat vissa företeelser inom blocken som kan medföra oönskade konkurrensbegräns- ande effekter. Således har överläggningar inletts med ICA för att få till stånd en upplösning av vis— sa för det enskilda detaljhandelsföretaget hämmande bindningar. Dessa förhandlingar har ännu inte lett till något resultat. NO överväger för närvarande

att ta ärendet inför marknadsdomstolen.

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt att åtgärder vidtas i avsikt att uppnå klarhet om vad som bör gälla för förhållandena inom blocken. Det bör övervägas om inte de inledda förhandlingarna bör breddas. Prövningen bör omfatta möjligheten till direktleverans från tillverkningsföretag, slo— pande av formella eller informella krav på viss an— del i leveranser för rätt att tillhöra en kedja och den s.k. hembudsrätten. Syftet bör vara att defini— era vad som kan karaktäriseras som skadliga bind- ningar och att uppnå en högre grad av konkurrens och flexibilitet inom grossist- och detaljistleden.

• Sida 270
•  Original

Kommittén kommer att följa utvecklingen och kan vid

behov återkomma till frågan i sitt huvudbetänkande.

8.7 Tillfälliga prisnedsättningar

Priset är en viktig signal och den förmedlande län- ken mellan säljare och köpare. För att konsumenten skall kunna agera på marknaden på ett effektivt sätt krävs att han/hon har information om priset, kan värdera och uppskatta det pris som varan ut- bjuds till, såväl i förhållande till varans kvali— tet som till priset på andra varor inom samma varu— grupp samt i förhållande till priset på olika sub- stitut. Vid tillfälliga prisnedsättningar måste priset också kunna bedömas i förhållande till det

ordinarie priset.

Inom handeln förekommer tillfälliga prisnedsätt— ningar i många skilda former. En mycket viktig form är i många branscher realisationer och utförsälj— ningar. En annan form är tidsbegränsade rabatter. Rabattgivning får ibland formen av särskilda ra- battkuponger som tillhandahålls konsumenterna genom direktreklam, annonser m.m. och som är inlösbara i butiken direkt i pengar. Tidsbegränsade prisned— sättningar finansieras delvis inte av handeln utan av bakre led. För producenter och leverantörer av märkesvaror är tidsbegränsade prisnedsättningar i den ena eller andra formen ofta ett alternativ till

märkesvarureklam.

Inom livsmedelshandeln dominerar i dagens läge en särskild form av tillfälliga prisnedsättningar, nämligen extrapriser. Andra former förekommer emel— lertid också, t.ex. rabattkuponger och realisation—

• Sida 271
•  Original

er av säsongvaror (t.ex. julskinka, skaldjur, över— skott av köttvaror m.m.). Producenter och leveran— törer av märkesvaror ger inom ramen för SA/VA—sys— temet ekonomiskt stöd för bl.a. extraprissättning som ett alternativ eller komplement till egna re- klaminsatser.

Diskussionen om extrapriser i livsmedelshandeln bör inte föras isolerad från övriga former av SA/VA-in- satser och tillfälliga prisnedsättningar. Längre gående ingripanden mot användningen av extrapriser kan lätt leda till en överströmning till ökad an- vändning av märkesvarureklam, eventuellt i TV, och av andra prisnedsättningsformer, t.ex. andra slag av rabatterbjudanden.

Kommittén har tagit del av de förslag som tidigare framförts i fråga om extrapriser. LMU har bl.a. hävdat att extrapriserna har en negativ funktion från prisinformationssynpunkt och att systemet missbrukas i så måtto att det finns varusegment vilka nästan undantagslöst utbjuds till extrapris. I dessa fall är det extrapriset som är det ordina- rie priset.

Förekomsten av extrapriser i form av en vit och en röd prislapp med ordinarie respektive extrapris på— stämplat är stort. De flesta varor förekommer någon gång i en extraprisaktivitet. Olika varugrupper säljs i olika stor utsträckning till extrapris. Det förekommer varor som så gott som alltid säljs till extrapris och för vilka extrapriset nästan blir en förutsättning för att varorna skall bli sålda över huvud taget. I dessa fall har det ordinarie priset kommit att bli ett fiktivt pris som aldrig tillämp- as och som följaktligen inte är det ordinarie pri-

• Sida 272
•  Original

set på varan i fråga.

Att få korrekt information om olika produkters or- dinarie priser och kunna bedöma det fördelaktiga i ett visst köp försvåras av den omfattning som ex— trapriserna fått i dag och de åsidosättanden av konsumentverkets riktlinjer som uppmärksammats i 0— lika studier gjorda av SPK (för LMU) och av konsu—

mentverket.

Sammanfattningsvis kan konstateras att extrapris- systemets tillämpning i dag kan försvåra för konsu— menten att ta ställning till köpets eventuella för— del jämfört med ett annat köp eller med att avstå från köp över huvud taget. Det finns risk för att konsumenten får missvisande eller direkt felaktig

information.

Som framgår av avsnitt 6.8.4 har konsumentverket fört frågan om extraprisernas tillämpning till marknadsdomstolen. Ärendet förväntas bli avgjort under det första halvåret 1990. Några nya riktlin- jer är för närvarande inte aktuella i avvaktan på

konkurrenskommitténs arbete.

Kommittén kommer att under det första halvåret 1990 behandla frågan om prisinformation till konsument och därvid ta ställning till de förändringar som kan behöva göras i marknadsföringslagen. I detta sammanhang kommer den form av tillfällig prisned- sättning som tagit sig uttryck i extrapriserna ock— så att övervägas. Då kommer också konkurrensaspekt—

erna av extrapriserna att vägas in.

• Sida 273
•  Original

8.8 Administrativa konsekvenser

Kommittén avser att närmare granska myndighets— strukturen och ansvarsfördelningen mellan myndig- heterna i sitt slutbetänkande. Uppgiften att ta fram ett beslutsunderlag inför den livsmedelspoli- tiska propositionen våren 1990 innebär dock att vi redan i detta betänkande vill framföra vissa syn- punkter på arbetet hos de berörda myndigheterna (SPK, JN och NO).

För att konsumenterna skall kunna vinna på en av- reglering av livsmedelsområdet är det viktigt att marknaden fungerar tillfredsställande från konkur-

renssynpunkt.

Efter en avreglering är stora insatser på det kon— kurrensvårdande området nödvändiga. Uppgifterna om- fattar förutom konkurrensövervakning och konkur— rensutredningar också ingripanden genom förhand— lingar och sanktioner. Insatser krävs framför allt under den s.k. övergångsperioden 1991/92—1994/95. Vi vill dock också peka på att de konkurrensvårdan- de insatserna kan behöva intensifieras tämligen om— gående i anslutning till ett beslut om avreglering. En handlingsberedskap för detta måste finnas i be- rörda organisationer. Vad gäller tillämpningen av KL har NO under utredningsarbetet framhållit att ämbetets resurser redan är ansträngda till följd av det pågående avregleringsarbetet på andra områden.

SPK:s nya verksamhetsinriktning och nya organisa- tion har inneburit att myndighetens roll som de— taljgranskare på prisområdet har tonats ner och att huvuduppgiften i stället blivit att genom utred—

• Sida 274
•  Original

ningsverksamhet och allmän konkurrensbevakning upp- märksamma och analysera samhällsekonomiska kostna— der till följd av brister i konkurrensens effekti- vitet. SPK har att utifrån sin analys lämna förslag till åtgärder för att stärka konkurrensen i samhäl— let såväl i privat som i offentlig verksamhet. Ef— ter en avreglering anser kommittén det vara mycket angeläget att SPK noga följer prisutvecklingen inom

livsmedelssektorn.

Enligt vår uppfattning är det också angeläget att NO, SPK och JN samarbetar i syfte att koordinera insatserna och för att uppnå ett planerat och sam— fällt agerande.

Allmänt utgår kommittén ifrån att avregleringen inom livsmedelsområdet kommer att frigöra admini- strativa resurser. De förstärkta insatser som be— hövs för det konkurrensvårdande arbetet bör enligt kommittén kunna finansieras inom ramen för de re- surser som finns inom området. Kommittén går här inte närmare in på enskilda myndigheters behov av resurser. Vi återkommer till fördelningen av resur- ser i slutbetänkandet.

8.9 Specialmotivering till författningsförslaget

I fråga om varor som omfattas av lagen (1990: 000) om avgift vid införsel av jordbruksvaror gäller utöver konkurrenslagen (1982:729) be- stämmelserna i denna lag.

Lagens tillämpningsområde är sådana varor som om— fattas av gränsskydd. LAG föreslår en ny lag om av-

gifter vid införsel av jordbruksprodukter. Den fö—

• Sida 275
•  Original

reslagna lagen har samma uppbyggnad som jordbruks— prisregleringslagen med en särskild bilaga, vari de upptagna varorna utmärks på särskilt sätt som di- rekt ansluter till gällande system. Förevarande pa— ragraf innebär formellt en utvidgning av tillämp- ningsområdet i förhållande till nuvarande intern reglering eftersom omfattningen av den externa reg— leringen är något vidare. En avgränsning till varor som omfattas av den interna regleringen ligger e— mellertid inte i linje med de motiv som bär upp den här föreslagna lagen. Det starkaste skälet att in— föra ifrågavarande lag är att livsmedelssektorn är föremål för ett gränsskydd. Det är då naturligt att knyta an till de varor som är föremål för sådant skydd. I praktiken kommer det emellertid inte att bli någon utvidgning. Lagen träffar förfaranden som syftar till att upprätthålla någon form av regle— ring av marknaderna. Därigenom riktas förbuden en- dast mot de aktörer som har möjlighet att istånd— sätta en sådan reglering. Dessa aktörer finns inte

utanför de nu reglerade leden.

&

Näringsidkare som verkar inom insamling eller efterföljande produktion eller förädling får inte, i den utsträckning som följer av andra och tredje styckena, beträffande varor som an— ges i l 5

1. ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i samma säljled,

2. tillämpa ett gemensamt förfarande i sam— förstånd med en annan näringsidkare i samma säljled, eller

3. utöva påtryckning på en annan näringsid- kare i samma säljled i syfte att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfa- rande.

Förbudet i första stycket gäller om överens- kommelsen eller det gemensamma förfarandet 1. innebär en delning av insamling eller ef—

• Sida 276
•  Original

terföljande produktion, förädling eller för- säljning av varor inom landet

a) i kvoter

b) på geografiska grund eller

c) i fråga om kunder, eller

2. innebär någon annan begränsning av produk— tionen eller utbudet av varorna inom landet.

Förbudet i första stycket gäller också om överenskommelsen eller det gemensamma förfa- randet

1. innebär en utjämning av priserna på råvaror inom landet, eller

2. innebär en gemensam finansiering av förlus— ter vid exportförsäljning av råvaror.

Allmänt skall sägas att lagen utformats efter mön— ster från konkurrensutredningens förslag till pris— kartellförbud och marknadsdelningsförbud 1 SOU 1978:9. Hänsyn har tagit till utformningen av an— budskartellförbudet i 14 S KL.

Den som träffas av förbuden är näringsidkare, som verkar inom insamling eller efterföljande produk- tion eller förädling. Begreppet näringsidkare har utförligt diskuterats i avsnitt 8.3.1. Genom att precisera verksamhetsområdet till insamling eller efterföljande produktion eller förädling undantas direkt en enskild jordbrukare eller annan liknande primärproducent. Begreppet insamling avser att träffa de näringsidkare som utan någon form av för—

ädling samlar in råvara för vidare försäljning.

Genom att näringsidkaren skall verka inom insamling eller efterföljande produktion eller förädling läm— nas dagligvarugrossister och dagligvarudetaljister utanför.

Beträffande innebörden av de uttryck som används i första stycket hänvisas till förarbetena till 14 5 KL där motsvarande begrepp används. I likhet med

• Sida 277
•  Original

vad som uttalas där (prop. 1981/82:165, s. 276) gäller därför bl.a. att förbuden i förevarande pa- ragraf bygger på den grunden att det är fråga om företag som på något sätt är eller kan bli konkur— renter med varandra. Även företag som normalt är placerade vertikalt i förhållande till varandra kan således i det enskilda fallet befinna sig i en ho— risontell relation.

Marknadsdelningsförbudet kommer till uttryck i and—

ra stycket. Det innebär att en delning av insamling eller efterföljande produktion, förädling eller försäljning inte får ske mellan de samverkande. Detta gäller oavsett om delningen görs i form av kvoter, på geografisk grund eller i fråga om kun— der. Förbudet träffar också andra förfaranden som kan användas för att begränsa utbudet inom landet. Uttryckligen nämns produktionsbegränsning.

I tredje stycket talas om förfaranden som innebär en utjämning av priserna på råvaror inom landet el— ler en gemensam finansiering av förluster vid ex— portförsäljning av råvaror. I den allmänna motive- ringen har analyserats de olika förfaranden som kan användas för att hålla den interna prisnivån på råvaror på en nivå som inte motsvarar vad som borde följa av marknadssituationen utan ingrepp från nä- ringsidkare på marknaden. Man kan tänka sig olika överenskommelser om kvoteringar eller andra produk- tionsbegränsningar men också direkta prisöverens— kommelser. Marknadsdelningsförbudet skall förhindra sådana. Andra instrument i en privat reglering är rena överenskommelser om upprätthållandet av priser på en gemensam nivå och därutöver inkomstöverför- ingar mellan aktörerna för en gemensam finansiering av utjämningssystem och förluster vid exportför—

• Sida 278
•  Original

säljning. Alla dessa slag av förfaranden träffas av uttrycken "en utjämning av priserna på råvaror inom landet" och "en gemensam finansiering av förluster

vid exportförsäljning av råvaror".

Är jordbrukare eller andra liknande primärpro- ducenter sammanslutna i en ekonomisk förening (primärförening) gäller förbuden i 2 5 mot vissa förfaranden mellan näringsidkare inte i fråga om verksamheten inom denna.

Undantaget har behandlats i avsnitt 8.3.4. Det be— tyder att samverkan inom en primärförening hur stor den än är inte träffas av de föreslagna förbuden. Instrumentet att förhindra sammanslagningar av fö-

reningar ligger i fusionskontrollen i KL.

För andra ekonomiska föreningar, vars medlemmar in— te är jordbrukare eller liknande primärproducenter, och som tillhör kategorierna förbund eller riksor— ganisation kan ställning till dispens tas i varje enskilt fall med beaktande av föreningens ändamål. Avsikten med marknadsdelningsförbudet är dock som redan framgått att föreningar inte generellt skall kunna dela marknader sinsemellan. Det särskilda un— dantaget för konkurrenbegränsningar med mindre på— taglig verkan möjliggör dock för mindre föreningar att samverka för att effektivare konkurrera med

större.

Samarbetet inom en riksomfattande förening i form av en riksorganisation får inte innebära att den svenska marknaden uppdelas i t.ex. geografiska de— lar mellan de olika föreningarna. Ett beslut med sådan inriktning strider således mot 2 5. Även in— förandet av ett utjämningssystem eller någon form

• Sida 279
•  Original

av överskottsfinansiering torde teoretiskt förut- sätta samverkan mellan föreningar på en högre nivå. Något undantag som möjliggör sådan samverkan görs

inte.

Förbuden i 2 5 gäller inte förfaranden som

1. endast i begränsad män kan påverka kon- kurrensen, eller

2. utgör ett led i åtagande att för annans räkning sälja vara.

I paragrafen undantas från lagens tillämpning för- faranden som endast i begränsad män kan påverka

konkurrensen.

I olika utländska rättssystem finns s.k. bagatell— undantag för att inte minsta konkurrensbegränsning skall drabbas av förbud. Som har anförts i den all- männa motiveringen är det t.o.m. så att samarbete mellan mindre näringsidkare för att effektivare konkurrera med större ofta kan ha positiva effekter från allmän synpunkt. I EG undantas t.ex. enligt ett tillkännagivande av EG—kommissionen konkurrens- begränsande förfaranden som endast avser 5 % av he- la EG—marknaden eller 20 % av en nationell marknad.

Härutöver har EG en beloppsgräns.

Ett problem i sammanhanget har varit att bestämma den relevanta marknaden. Kärnfrågorna här gäller vilka produkter som är ägnade att konkurrera med varandra och den geografiska avgränsningen av mark— naden samt om en viss produkt utgör en egen marknad eller ingår i en större sådan. Konkurrensutredning— en (SOU 1978:9, s. 399) konstaterade att fastställ— andet av vad som i enskilt fall utgör den relevanta

marknaden kan vara komplicerat. Man hänvisade till

• Sida 280
•  Original

att problemet var allmänt uppmärksammat vid till- lämpningen av konkurrenslagstiftningen i olika län— der samt i marknadsrättslig doktrin. Utredningen fann inte skäl att närmare ta upp de skilda övervä— ganden som måste göras i detta avseende utan hänvi— sade till att prövningen fick ske i rättstillämp— ningen mot bakgrund av bestämmelsernas syfte. Ett flertal avgöranden i MD belyser bestämningen av den

relevanta marknaden.

Som en tumregel på just jordbruksområdet bör vid tillämpningen av 4 S gälla att ett samarbete som omfattar en mindre del än 25 % av den nationella

marknaden kan undantas generellt.

Enligt 39 S KL får åtal för brott mot KL inte väc— kas utan medgivande av NO. Några närmare anvisning— ar om hur NO bör förfara vid sin prövning har inte givits i förarbetena. Allmänt gäller att ingripan- den bör komma till stånd när det är angeläget. Där- med är det inte säkert att detta skall ske just å— talsvägen. Förarbetena anger i stället att om ett ingripande med stöd av 2 5 bedöms tillräckligt och påkallat detta synes ofta vara att föredra.

Kommittén anser för sin del att åtal med stöd av den föreslagna lagen normalt inte bör ske då ett förbjudet förfarande omfattar en mindre del av den nationella marknaden än 25 %. Undantagsvis kan dock så vara fallet vid en stark dominans på en lokal marknad. En näringsidkare som känner sig osäker på om ett tilltänkt förfarande omfattas av den aktuel- la lagen kan välja att nå klarhet på två sätt. Han kan söka dispens enligt 16 5 KL. Om marknadsdomsto— len finner att undantagsregeln är tillämplig erfor— dras ingen dispens. Detta kommer att framgå av

• Sida 281
•  Original

marknadsdomstolens beslut. Jfr fallet MD 1984:3, där domstolen konstaterade att förfarandet föll u— tanför anbudskartellförbudets räckvidd, varför nå— gon dispens inte erfordrades. Han kan vidare förhö— ra sig hos NO om hur undantaget enligt den nu be— handlade paragrafen bör tolkas. Ett sådant uttalan- de från NO:s sida blir sedan vägledande vid en framtida prövning enligt 39 5 KL.

Kommitténs val av lösning undanröjer flera av de svåra gränsdragningsproblem som finns vid bestäm— mandet av den relevanta marknaden. Som redan har påpekats i den allmänna motiveringen är detta ställningstagande grundat på de speciella förhåll— anden som nu råder inom här avsedda led. Avgörandet är inte avsett att vara vägledande för kommitténs framtida ställningstagande. I de fall Skadlig verk- an kan uppkomma utan att förfarandet omfattar 25 % av den nationella marknaden får detta normalt an—

gripas med stöd av 2 S KL.

Undantag har också gjorts för kommissionsfall.

Kommittén har övervägt att göra ett särskilt un— dantag för förfaranden som har sin grund i upplå— telse av immateriell egendom. Den valda lösningen innebär emellertid att förfaranden som har sin grund i sådana upplåtelser och kommer i konflikt med 2 5 hänvisas till dispensområdet.

Det måste noteras att förbuden endast träffar för- faranden som innefattar någon form av marknadsdel— ning eller som innebär prisutjämning eller export- finansiering. Rena upplåtelser av immateriella rät— tigheter utan sådana inslag träffas inte av förbu— det och förbudet hindrar alltså inte t.ex. licens-

• Sida 282
•  Original

avtal om rätt att använda visst varumärke. Förbudet omfattar inte samverkan i fråga om marknadsföring och därvid användande av gemensamt varumärke. Inte heller förbjuds samverkan i fråga om forskning och utveckling. Endast de fall då en upplåtelse av im— materiell egendom knyts till förfaranden som inne- bär marknadsdelning, prisutjämning eller exportfi- nansiering kommer alltså innanför förbudets ram. De

kan då komma i fråga för dispens.

Det bör poängteras att kommitténs val av lösning här har sin grund i de speciella förhållanden som råder inom livsmedelssektorn. Några slutsatser om hur kommittén kan komma att lösa motsvarande fråga vid fall av ett eventuellt generellt förbud kan

därför inte dras.

5 5

Den som bryter mot 2 5 döms till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Är gärningen att anse som ringa skall inte dö- mas till ansvar.

Straffsanktionerna i paragrafen ansluter helt till

vad som gäller enligt KL.

I fråga om undantag i övrigt, dispens från förbuden och handläggning skall 15—18, 24-25, 28-33 och 37-40 55 konkurrenslagen (1982:729) gälla i tillämpliga delar.

Redan av 1 S följer att KL gäller vid sidan av den här lagen. I förevarande paragraf anges uttryckli— gen att reglerna om undantag, dispens och förfaran— det i övrigt i KL skall gälla i tillämpliga delar

• Sida 283
•  Original

beträffande förbuden enligt den föreslagna lagen. Med stöd av förevarande paragraf kommer de undantag som innefattas i 15 S KL och avser koncernförhål- landen att också gälla den här föreslagna lagen. Det kan anmärkas att inte endast koncernförhållan— den mellan aktiebolag avses falla inom undantaget. Kommittén utgår ifrån att de koncerndefinitioner som finns t.ex. i 1 kap. 4 5 lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar och lagen (1980:1103) om års- redovisning m.m. i vissa företag också gäller här. Det bör påpekas att grunden för koncernundantaget är att dotterbolagen i en koncern domineras av ett moderföretag som styr dotterbolagens verksamhet. Några jämförelser i detta hänseende med de före— ningar som används för samarbete mellan primärföre- ningar kan inte göras. Den grad av styrning som fö- rekommer inom en koncern kan inte förekomma inom en kooperativ förening utan att likhetsprincipen åsi— dosätts.

Övergångsbestämmelsen

Denna lag föreslås träda i kraft samtidigt som be— slutet om avreglering av jordbruksregleringen den 1 juli 1991. Vissa förfaranden som dittills varit en del av regleringen och som sådana undantagna från KL:s tillämpning blir då förbjudna enligt denna lag. Det är emellertid rimligt att berörda närings- idkare får en möjlighet till gradvis omställning till de nya förhållandena. Enligt 6 5 blir det möj- ligt att söka dispens för förfaranden som står i strid med lagen. Kommittén har ansett det vara na— turligt att näringsidkarna skall ha viss tid att också efter lagens ikraftträdande överväga om man skall upphöra med förfarandet eller om man skall

• Sida 284
•  Original

söka dispens. Har dispens inte sökts senast den 1 september kan åtal därefter ske mot ett förfarande som strider emot förbuden i lagen. Görs ansökan om dispens kan ingripande med stöd av lagen inte ske förrän dispensärendet avgjorts.

• Sida 285
•  Original

SÄRSK 1 LDA YTTRANDEN

Särskilt yttrande av ledamoten Marianne Carlström

Enligt direktiven skall konkurrenskommittén efter en genomförd analys av konkurrensförhållanden inom olika branscher och marknader överväga ändringar av konkurrenslagstiftningen.

Kommitténs första betänkande avser förhållandena inom livsmedels- och jordbruksnäringen. Enligt min mening ger den av kommittén framlagda analysen av livsmedels- och jordbruksnäringen i och för sig tillräcklig grund för att överväga åtgärder för att stärka konsumenternas ställning.

Sådana överväganden måste ses bl.a. mot bakgrund av riksdagens kommande ställningstagande till en ny livsmedelspolitik. Det hade varit önskvärt att kom— mitténs bedömning skett efter det att riksdagen ta— git ställning till den nya livsmedelspolitiken. Jag kan bara beklaga att detta med hänsyn till tidspla- nen i direktiven inte varit möjligt.

Dessa överväganden bör också ses mot bakgrund av kommitténs samlade genomgång av konkurrensförhåll— anden inom näringslivet. Eventuella förändringar i konkurrenslagstiftningen måste, i enlighet med svensk rättstradition, ges en generell tillämpning oavsett bransch och företagsform.

• Sida 286
•  Original

I näringsutskottets betänkande l988/89:NU32 har riksdagen i skrivelse till regeringen hemställt om att kommittén ges tilläggsdirektiv i syfte att nå- ringsidkarbegreppets tillämpning i kooperativa sam- manhang beaktas. Kommitténs förslag till interimis— tisk lagstiftning mot marknadsdelning och prissam- verkan påverkar kooperativa organisationers upp— byggnad och verksamhet. Mot bakgrund av detta bör kommittén i sitt fortsatta arbete ytterligare över- väga hur kooperativ samverkan skall behandlas. Det bör prövas om federationer kan behandlas på motsva— rande sätt som koncerner. Negativa effekter för marknaden och konsumenterna av federationens verk- samhet måste åtgärdas utan ingrepp i federationens inre uppbyggnad. Det kan inte vara rimligt att ett förfarande som är tillåtet i en koncern är otillå—

tet i en federation.

Genom kooperativt samarbete skapas möjligheter att rationalisera och uppnå samma effekt som för före— tag som samverkar i en koncern. Om kooperativt sam— arbete inom ramen för en federation förbjuds samti— digt som samma samarbetseffekter kan uppnås inom ramen för en koncern kommer de kooperativa företa— gens konkurrenskraft att försvagas. Kooperationen måste också ha möjlighet att möta en ökad interna— tionalisering på lika villkor.

Enligt uppgift, tillsätts nu en samarbetsgrupp mel- lan olika departement för att se över vissa fråge— ställningar som är viktiga för kooperationens verk— samhet och framtid. Jag utgår från att samarbets— gruppen också ser över kooperationens möjligheter att verka på lika villkor.

I det kommande arbetet anser jag att en principiell

• Sida 287
•  Original

diskussion bör föras om konkurrens och samarbete samt deras eventuella för- och nackdelar för konsu- menterna. Jag tror nämligen inte att det är så att konkurrens alltid är bra och samarbete dåligt. El- ler att konkurrens alltid innebär lägre kostnader för konsumenten. Vi bör också se på olika former av konkurrens; pris, kvalitet, öppettider och närhet, samt deras effekter för konsumenterna.

När det gäller kommunerna och etableringsfrågorna vill jag framhålla att PBL är en viktig del i den demokratiska processen. Den ger kommuninnevånarna möjligheter att ha åsikter i planeringsarbetet och kommunen möjlighet att planera för en helhet som bl.a. tillgodoser kommuninnevånarnas behov av när— service. Att enbart se konkurrensfrågan vid butiks— etableringar från prissynpunkt kan aldrig ge en för alla i kommunen bra service.

särskilt yttrande av ledamoten Christer Eirefelt

Utgångspunkter för mina ställningstaganden

Marknadsekonomi innebär att det är konsumenternas köpbeslut som styr hur samhällets resurser skall utnyttjas för produktion av varor och tjänster. I stället för regleringar och detaljstyrning skall enskilda människor och företag ges stor frihet att själva fatta besluten.

När konsumenten genom sitt köpval visar att en pro— dukt eller en tjänst är för dyr skall den signalen inte korrigeras av subventioner eller prisutjäm- ning. Företag som av olika skäl inte klarar konkur-

• Sida 288
•  Original

rensen skall avvecklas, men det måste ske under so- cialt acceptabla former.

Prisbildningen skall vara fri så att priserna kan spela rollen som informationsbärare mellan produ— cent och konsument.

Det marknadsekonomiska systemets överlägsenhet byg- ger emellertid på förutsättningen att det finns en väl fungerande konkurrens. Därför måste etable— ringshinder och monopolsträvanden motarbetas och en fri handel över nationsgränserna eftersträvas.

Vid en analys av konkurrenssituationen i en sektor är det särskilt viktigt att bedöma graden av kon— kurrens med omvärlden. Konsumentens intressen tas bäst till vara i en öppen och fri handel.

Dessa grundläggande förutsättningar för en effektiv konkurrens diskuteras också i kommitténs betänkan— de. Enligt min uppfattning borde de emellertid fått en mer framskjuten plats, medan däremot beskriv— ningarna och diskussionerna om t.ex. handelns pris- sättningssystem kunde ha ägnats mindre intresse.

Marknadsdelning och prissamarbete

Det hade varit en fördel om det gått att behandla hela livsmedelssektorn i ett sammanhang, och det är möjligt att kommittén utan påtagliga nackdelar kun— de ha avvaktat med nu aktuella ställningstaganden till huvudbetänkandets samlade översyn. Därmed skulle man fått bestämmelser som redan från början varit generella.

• Sida 289
•  Original

Trots detta menar jag att tillräckligt starka skäl talar för en provisorisk lag mot marknadsdelning och visst annat samarbete på jordbruksområdet. Mån— ga år av offentliga regleringar, marknadsdomineran— de aktörer och fortsatt gränsskydd är några av de faktorer som motiverar att förbuden tidsmässigt kopplas till den föreslagna avregleringen.

Det fortsatta gränsskyddet är centralt i sammanhan— get. Med hänsyn till den struktur som råder på världsmarknaden för livsmedelsprodukter är ett to- talt slopande av det svenska gränsskyddet för när- varande inte ett realistiskt alternativ. Det är vä— sentligt att Sverige, bl.a. i GATT-förhandlingarna, aktivt arbetar för en ökad avreglering så att gränsskyddet snarast kan trappas ned och avskaffas.

Procentpåslag och extrapriser

Dagligvaruhandelns prissättningsmetoder ägnas en— ligt min uppfattning alltför stor uppmärksamhet i betänkandet.

Konsumentens intresse beaktas bäst i fri konkur- rens, fri etablering och fri prisbildning. Utgångs— punkten måste därför vara att det är företagen själva som avgör vilka priser som skall tillämpas. Prisbildningen skall ske på marknadsmässiga vill- kor, det är konsumenternas efterfrågan som skall vara vägledande.

Att reglera vilken prissättningsmetod som skall an- vändas skulle innebära ett avsteg från principen om marknadsanpassad prissättning. Det kan omöjligt gagna en effektiv konkurrens vilket borde ha poäng—

• Sida 290
•  Original

terats av kommittén.

Av samma skäl borde kommittén redan nu ha sagt nej till förslaget om förbud mot extrapriser. Systemet bör betraktas som ett konkurrensmedel och tanken på förbud borde klart ha avvisats av kommittén. Det finns ingen anledning att avvakta huvudbetänkandet.

Jag utgår givetvis ifrån att de av konsumentverket utfärdade riktlinjerna följs. Handeln och dess or— ganisationer måste själva ta ett betydligt större ansvar än hittills för att butikerna inte skall bryta mot bestämmelserna.

Det fortsatta arbetet

Kommitténs fortsatta arbete kommer bl.a. att omfat— ta en närmare granskning av konkurrenssituationen inom hela livsmedelsområdet. Det är givetvis ange— läget att också kartlägga eventuella konkurrensbe— gränsningar inom grossist— och detaljistleden.

Jag delar därför uppfattningen att de överläggning— ar som NO inlett om vissa samarbetsformer inom blocken bör utvidgas till en bredare prövning av de konkurrensbegränsningar som kan finnas. Det är ock— så berättigat att i det sammanhanget närmare analy- sera horisontellt prissamarbete för att därefter överväga eventuella åtgärder.

Jag anser däremot att det framförallt i detaljist— ledet finns en effektivare konkurrens än beskriv— ningen i betänkandet ger intryck av. De enskilda butikerna konkurrerar på de flesta orter såväl med företag av samma kategori som med butiker med annan

• Sida 291
•  Original

inriktning eller storlek. Om den enskilde köpmannen misslyckas med att tillgodose kundernas krav på pris, kvalitet och service kommer butiken att slås ut därför att kunden handlar någon annanstans.

Av samma skäl som kommittén vill undvika att samar— betet mellan enskilda lantbrukare försvåras är det viktigt att samverkan mellan fria företag i detalj- istledet inte omöjliggörs. När därför t.ex. cirka- prislistornas betydelse för konkurrensen skall be— dömas måste kravet på konkurrensneutralitet beak— tas. De enskilda köpmännen skall ges samma förut— sättningar som de integrerade företagen.

Kommunerna och etableringsfrågor

Kommittén betonar att konkurrensfrågorna måste lyf— tas fram i samband med kommunernas planläggningsar- bete och vid den styrning av handelns etableringar som utövas inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet.

Det är ett viktigt påpekande som dock borde ha fullföljts med ett förslag från kommittén om änd- ringar i plan- och bygglagen. Det skall enligt min uppfattning inte vara möjligt att med hjälp av PBL inskränka näringsfriheten och kommittén borde ha föreslagit en ändring av lagen med den innebörden.

Affärstidsregleringen

En affärstidsreglering innebär en allvarlig in- skränkning i detaljistföretagens handlingsfrihet och minskar konsumenternas valmöjligheter.

• Sida 292
•  Original

Inte minst från konkurrenssynpunkt skulle reglerade affärstider innebära en försämring. För många buti- ker är öppettiderna ett viktigt konkurrensmedel.

Fria affärstider är också en välfärds- och rättvi- sefråga. För barnfamiljer och människor med oregel- bundna arbetstider är det viktigt att möjligheten finns att göra inköp på kvällar och helger.

För bl.a. studerande ungdomar är helg- och kvälls— jobb i detaljhandeln ett eftertraktat sätt att skaffa sig en extrainkomst och butikerna har i re— gel inga svårigheter att få personal.

I stället för att hänvisa till den pågående utred— ningen borde kommittén enligt min uppfattning klart ha tagit avstånd från en ny affärstidsreglering.

Stöd till småskalig produktion och till enskilda producenter

Kommitténs majoritet ställer sig bakom de över— gångsåtgärder som föreslagits av LAG.

Jag vill i det sammanhanget hänvisa till de syn— punkter som förts fram av folkpartiets representant i arbetsgruppen, Bengt Rosén.

Riktade stödåtgärder löser inte de problem som upp— kommer när man i en överskottssituation går över från statligt styrd prissättning med avsättningsga— rantier till fri prisbildning utan avsättningsga— rantier.

• Sida 293
•  Original

Jordbruket tillför samhället en rad nyttigheter ut— över att producera livsmedel. Ersättningen för det— ta är i dag inräknad i priserna för jordbrukspro- dukterna. Vid en övergång från administrativ till fri prisbildning, i första skedet på den inhemska marknaden och därefter på den internationella, finns det starka motiv att identifiera och kost- nadsberäkna dessa nyttigheter och betala för dem i särskild ordning. Folkpartiet har därför föreslagit en generell arealersättning för landskapsvård, be- redskap m.m.

Kommittén tar också upp LAG:s förslag om ökade re- surser till glesbygdsstöd och nämner bl.a. stöd till småskaliga mejerianläggningar. Jag har för min del inga invändningar mot att man överväger ett ut- ökat generellt stöd, men är tveksam till de riktade stödåtgärder som nämns.

Särskilt yttrande av sakkunniga Anita Harrinan, Jan-Erik Nyberg och Hans Näslund

Kooperationen, såväl lantbruks- som konsumentkoope- ration, har spelat och spelar en viktig och positiv roll för att slå vakt om de svaga producent— och konsumentgruppernas intressen på marknaden. Samhäl- lets konkurrenspolitik skall självfallet inte för— hindra kooperativ samverkan som syftar till att skydda de svaga grupperna. Framför allt inte inom områden där det råder internationell konkurrens. Kooperationen bör däremot inte, från konkurrensla— gens synpunkt, särbehandlas jämfört med verksamhet i privat eller offentlig regi. Vi anser det därför väsentligt att i utredningsarbetet medverka till

• Sida 294
•  Original

klargörande på denna punkt.

I stort menar vi att utredningen hamnat riktigt i sin syn på kooperativ samverkan och konkurrenslag— stiftning. På de områden där producentkooperationen dominerar en marknad med omfattande gränsskydd må— ste man naturligtvis ställa krav på att monopoli— sering och monopolistisk prissättning förhindras och motverkas genom konkurrenslagstiftningen. 1 an— nat fall skulle producentkooperationen ges en posi— tiv särbehandling. Detta kan inte motiveras om vi vill sträva efter likställighet mellan privat, of— fentlig och kooperativ verksamhet. Om riksdagen be— slutar att avskaffa de interna jordbruksprisregle— ringarna är det naturligt att det också ställs krav på att dessa marknader, som nu är reglerade, funge— rar tillfredsställande i framtiden. Detta utesluter bl.a. nationell prissamverkan och överenskommelser mellan föreningar om marknadsuppdelning. I dessa avseenden menar vi att utredningens förslag — i stora drag — ligger rätt även om vi helst hade sett att man kunnat använda en mer generell lagstiftning och därmed undvika de förslag till särlagstiftning som nu förs fram i betänkandet.

Det är dock något stötande att majoriteten, samti— digt som man ställer omfattande krav på konkurrens på de områden som domineras av producentkooperatio— nen, inte funnit anledning att rikta några som helst krav eller föreslå några åtgärder vilka syf— tar till bättre fungerande marknader inom framför allt grossist- och detaljistleden. Tvärtom hävdar man att prissamverkan, i den mån den förekommer in— om de s.k. blocken, inte är skadlig utan snarare ökar effektiviteten och bidrar till ökad konkurrens mellan blocken.

• Sida 295
•  Original

Vi kan inte dela denna uppfattning. Ur konsumentens synvinkel är det viktigt att komma tillrätta med de brister som finns när det gäller marknadens funk— tionssätt inom grossist— och detaljistleden. Fram— för allt vill vi peka på följande:

1) Den minskande andelen direktleveranser till de— taljisterna och de därigenom alltför höga distribu— tionskostnaderna orsakade av de tre grossistföreta— gens starka dominans på marknaden.

2) Bindningarna mellan grossistföretag och detal— jister, som utesluter konkurrens mellan grossister om leverans till samma detaljist. I praktiken menar vi att denna bindning innebär en konkurrensbegräns— ning av samma slag som den som förekommer i form av marknadsdelning och kvotering inom producentkoope— rationen.

3) Förekomsten av prisrekommendationer och s.k. cirkaprislistor har en kraftigt styrande effekt på prissättningen inom detaljhandeln. I förening med centrala SA/VA—aktiviteter och på det sätt extra— priser tillämpas kommer prissättningen i alltför hög grad att styras av grossistföretagen. Pris— konkurrensen blir i motsvarande grad begränsad.

4) I samband med kedjornas större möjlighet att få nya butikslägen, hembudsrätt inom t.ex. ICA och andra former av begränsningar av tillgängligheten till marknaden blir grossisternas dominans hämmande för konkurrensen. Detta måste naturligtvis påverka den allmänna prisnivån i detaljhandeln.

Vi menar att utredningen borde ha ägnat mer utrymme åt att analysera dessa problem samt (i linje med

• Sida 296
•  Original

vad som sägs om lantbrukskooperationen) klart och tydligt markerat att dessa begränsningar borde ut— göra ett motiv till framtida ställningstaganden kring en förstärkt konkurrenspolitik i form av ge- nerella förbud mot priskarteller och marknadsdel— ning. Vi menar att generellt förbud med denna in— riktning allvarligt bör övervägas i det fortsatta utredningsarbetet.

särskilt yttrande av sakkunnige Per—Olof Jönsson

I anledning av det av konkurrenskommittén framlagda betänkandet får jag inge följande särskilda yttran— de och samtidigt anföra.

Utgångspunkter

Konkurrenskommittén har bl.a. till uppgift att fö— reslå åtgärder inom reglerade sektorer i syfte att stärka konkurrensen inom näringsliv och samhälls— ekonomi. Jag har inget att invända mot den bl.a. gentemot konsumenterna viktiga uppgiften att öka effektiviteten i samhälle och näringsliv.

Kommittén slår fast att konkurrensen inte är något självändamål utan ett medel för resursfördelning och att en avvägning måste göras så att samverkan mellan mindre företag eller inom kooperativa orga— nisationer kan förekomma. Jag delar denna utgångs— punkt. En ökad konkurrens framstår för mig endast som en av flera vägar att uppnå bättre resursför— delning och effektivitet i samhällsekonomin. Enligt min mening kan aldrig konkurrensen upphöjas till

• Sida 297
•  Original

ett självständigt mål eller överordnas andra sam— hälleliga värden. Förändringar i t.ex. konkurrens— lagstiftningen måste ses sammantaget mot bakgrund av regler och målsättningar inom föreningsrätt och fördelningspolitik.

Andra medel att främja en samhällsekonomisk effek— tivitet är att stärka förutsättningarna för männi— skors solidariska deltagande i gemensamma angelä- genheter genom kooperativa och andra folkrörelseor—

ganisationer.

Kooperationen, i vid mening, är en av flera aktörer på en i princip konkurrensutsatt marknad. Den koo— perativa företagsformen ger viktiga bidrag till mångfalden inom blandekonomins ram.

Den kooperativa organisationens uppbyggnad, organi- sation och verksamhet skiljer sig emellertid mar- kant från privata konkurrenter på marknaden. Koope— rationens medlemmar utgöres i primärledet av en— skilda individer sammanslutna i ekonomiska före— ningar med syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen.

Föreningarna i sin tur samverkar sinsemellan, in— terlokalt, regionalt och nationellt inom ramen för en federation. I jämförelse med aktiebolagets kapi- talsamverkan innebär kooperation en personsamver— kan. Till skillnad från aktiebolagets koncernbe— grepp ägs i kooperativa organisationer "överordna— de" nivåer av "underordnade". Kooperationen kombi— nerar ekonomiska syften med sociala. Kooperationen bidrar redan härigenom och genom det nära sambandet mellan medlemmarnas engagemang och ansvarstagande till att effektiviteten i näringsliv och samhälls—

• Sida 298
•  Original

ekonomi upprätthålls.

Kooperationen som effektivitetsbefrämjande instru— ment i samhället förutsätter dock enligt min mening att lagstiftningen erkänner den kooperativa organi— sationens rätt att själv genom demokratiska beslut organisera sin verksamhet. Endast om kooperationen internt får byggas i enlighet med demokratiska och föreningsrättsliga principer, kan den utåt verka på lika villkor och därmed bidra till effektiviteten i

samhällsekonomin.

Kommittén avser att i sitt fortsatta arbete göra ytterligare analyser av hur konkurrenslagstiftnin— gen bör utformas och tillämpas för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av federativ samverkan. Enligt min mening borde kommittén redan i sitt första betänk— ande bättre beaktat kooperationens särart och spe- ciella organisationsformer som grund för åtgärder inom konkurrenspolitikens område. En särlagstift— ning riktad mot jordbrukskooperativ samverkan kan inte accepteras. Kommittén borde sökt alternativa vägar att främja effektivitet och konsumentinflyt- ande på jordbrukets område. Nedan anger jag förslag i dessa syften.

Inledning

Enligt sina direktiv skall konkurrenskommittén med utgångspunkt i en genomförd analys av konkurrens— förhållanden inom olika branscher och marknader öv—

erväga ändringar av konkurrenslagstiftningen.

Kommitténs utgångspunkt har varit att, oberoende av

• Sida 299
•  Original

om det kan finnas motiv för en skärpt lagstiftning inom livsmedelssektorn, hänföra alla principiella lagtekniska frågor till kommande översyn av mark— nadsförings— respektive konkurrenslagstiftningen. Jag delar denna utgångspunkt eftersom all lagstift— ning måste ha generell räckvidd och från konkur— renssynpunkt inte bara omfatta en näring eller en företagsform.

Kommitténs första betänkande avser endast förhål— landena inom livsmedels— och jordbruksnäringen. En- ligt min mening ger den av kommittén nu framlagda analysen av livsmedels- och jordbruksnäringen i och för sig tillräcklig grund för att överväga åtgärder i syfte att ytterligare stärka konsumenternas ställning. Sådana överväganden måste dock enligt min mening ses bl.a. mot bakgrund av riksdagens kommande ställningstagande till en ny livsmedelspo— litik. Kommittén borde ha avvaktat riksdagens be— slut om den nya livsmedelspolitiken. Kommitténs analys ger nämligen, enligt min mening, inte över— tygande argument för att utifrån en antagen, fram— tida utveckling redan nu överväga eventuella för— ändringar i konkurrenslagstiftningen.

Sådana överväganden bör vidare ses mot bakgrund av kommitténs samlade genomgång av konkurrensförhål— landena inom näringslivet. Eventuella förändringar i konkurrenslagstiftningen måste som ovan påpekats och i enlighet med svensk rättstradition ges gene— rell tillämpning oavsett bransch och företagsform.

Jag kan sammantaget inte finna tillräckliga skäl eller särskilda omständigheter inom jordbruks— och livsmedelssektorn som redan nu, och innan riksdagen tagit ställning till den framtida livsmedelspoliti—

• Sida 300
•  Original

ken, kan motivera en särbehandling av dessa bran—

scher utifrån konkurrenssynpunkt.

Metod

1. Enligt sina direktiv skulle kommittén framlägga en analys av konkurrensutvecklingen de senaste 10 åren som grund för eventuella förslag. Kommittén har emellertid inte motiverat sina förslag utifrån en sådan anlays eller empiriskt styrkta, faktiska missförhållanden utan mot bakgrund av ett sannolikt

skeende och sannolika hotbilder.

Det torde vara unikt i svensk utredningstradition att kommittén motiverar sina förslag utifrån analys av marknadernas troliga funktionssätt efter en avreglering och en allmän avsikt att föregripa framtida hinder mot väl fungerande marknader".

"en

2. Eftersom riksdagen ännu inte tagit ställning till den framtida livsmedelspolitiken kan det en— ligt min mening inte accepteras att långtgående förslag framläggs utifrån sannolikhets— och hot— bildsteorier. Det kan inte uteslutas att riksdags— behandlingen av livsmedelspolitiken på väsentliga punkter kan komma att avvika från vad LAG föresla—

git.

3. En för kommittén viktig fråga har varit frågan om avregleringen behöver regleras. Enligt kommit— téns uppfattning är lantbrukskooperationens starka ställning och nära anknytning till regleringsekono— min skäl som skulle motivera "tydliga spelregler för verksamheten" efter ett riksdagsbeslut om av— reglering. Behovet av sådana spelregler skulle mo—

• Sida 301
•  Original

tivera en särbehandling av jordbrukssektorn. Syftet är enligt kommittén att förhindra att dominerande aktörer ytterligare förstärker sin ställning när en reglering försvinner.

Utifrån konsumentsynpunkt kan det antas att en ökad konkurrens inom jordbruksnäringen skulle kunna leda till ökad effektivitet och därmed lägre priser. Det framstår som viktigt att effektivitetsvinster till följd av en avreglering kommer konsumentledet till del i första hand. Jag delar i princip denna ut— gångspunkt. Frågan om val om medel kan dock inte ses utan samband med kooperativa principer och fö— reningsrätt.

Det svenska jordbruket och livsmedelssektorn kommer framöver att möta en ökad importkonkurrens. I LAG anges dessutom att gränsskyddets storlek bl.a. bör göras avhängigt av utvecklingen i konkurrenshänse— ende på den interna marknaden. Genom att använda gränsskyddet som en intern marknadsregulator kan det bli ett effektivt medel att styra import och därmed konkurrens och prisutveckling.

Enligt min mening kan gränsskyddet utgöra ett till— räckligt effektivt medel som onödiggör en proviso— risk och föreningskränkande lagstiftning.

Marknader och konkurrensbegränsning

Enligt kommittén kräver konsumentmålet — prisut— veckling och kvalitet - att information kan överfö— ras från konsumenterna till marknaden, producenter— na. Enligt min mening innebär kommitténs förslag nu inga åtgärder i denna riktning. Frågan om förbätt—

• Sida 302
•  Original

rad konsumentinformation kan visserligen ses uti— från en teoretisk bild av konkurrensen som resurs— fördelare. Undanröjande av inträdes— och etable— ringshinder på marknaden kan emellertid inte auto- matiskt antas medföra förbättringar för konsumen— ten. I sammanhanget måste nämligen vägas in fakto— rer som stordriftsfördelar med avseende på produk— tion, lagerhållning och distribution. Kommittén framlägger ingen analys till stöd för att ett stör— re antal aktörer skulle medföra effektivitetsvinst— er i detta avseende. Tvärtom framstår erfarenheter— na av s.k. frifräsare inom livsmedelssektorn, en- ligt min mening, som övervägande negativa från så— väl konsument— som samhällsekonomisk synpunkt. Det torde därför framstå som viktigt att svensk jord— bruks- och livsmedelsnäring kan möta både nya in— hemska och utländska konkurrenter på lika villkor. Detta kräver att samverkan inom såväl jordbruks— som konsumentkooperationen inte försvåras. Samti— digt framstår det från konsumentsynpunkt som vä— sentligt att eventuella monopol— eller avregle— ringsvinster kan komma konsumenterna till del. Skadlig verkan för tredje man bör emellertid kunna motverkas och åtgärdas utan omfattande ingrepp i kooperationens inre struktur. ökad effektivitet och rationalisering på jordbruks- och livsmedelsmarkna— den kan befrämjas genom att gränsskyddet används aktivt i enlighet med vad som ovan anförts.

Kommittén utgår ifrån att priskonkurrensen inom de s.k. blocken är starkt begränsad och anför detta som skäl för sina förslag. Kommittén anför vidare att detaljhandeln har ett svagt motstånd mot baki— från kommande prishöjningar och att det finns star- ka skäl att överväga även lagstiftningsåtgärder som

kan medverka till en ökad konkurrens.

• Sida 303
•  Original

Från konkurrenssynpunkt måste det väsentliga vara vilken konkurrens som finns mellan butiker och bu— tiksformer lokalt, inte eventuell konkurrens inom de s.k. blocken. Om en tillfredsställande konkur— rens är för handen lokalt, finns enligt min mening ingen anledning överväga ytterligare åtgärder. Kom— mittén har inte lyckats styrka att det inte skulle föreligga tillräcklig konkurrens inom detaljhan— deln.

Påståendet att t.ex. konsumentkooperationen har ett svagt motstånd mot leverantörens prishöjningar är befängt och obevisat. Det måste påpekas att inom konsumentkooperationen är det konsumentföreningarna som beslutar om inköpskällor och prissättning.

Samverkan, kooperativa företag och konkurrenspoli—

tik

Kommittén redogör för kooperationens historiska syfte att ge små aktörer eller svaga konsumenter jämlika villkor på marknaden. Kommittén erkänner visserligen att kooperationen måste ges med privata och offentliga företagsformer lika villkor. I dag råder emellertid inte lika villkor. Samma förfaran— de som är tillåtet i en koncern kan vara otillåtet i en federation. Kommittén avser att i sitt fort— satta arbete göra en ingående analys av kooperativa organisationsformer för att vederbörlig hänsyn skall kunna tas till kooperationens särart och oli-

ka behov av samverkan.

Kommitténs förslag nu förstärker emellertid ytter— ligare skillnaderna mellan koncern och federation

• Sida 304
•  Original

på jordbruksområdet.

Styrkan i den kooperativa företagsformen är inte endast medlemmarnas samverkan i primärföreningar utan också primärföreningarnas samverkan inom ramen för en federation. Genom federationen förenar den kooperativa företagsformen småskalighet och styrka.

Begreppen federativ samverkan och kartellsamarbete skiljer sig åt såväl vad gäller syfte som uttryck. Samverkan i en kooperativ federation har till syfte att tillvarata medlemsintresset och uttrycks genom en öppen och demokratisk uppbyggd föreningsverksam— het. Kartellsamarbete har till syfte att maximera företagens vinster och uttrycks genom dold marknad— sdelning och andra konkurrensinskränkande åtgärder som står utanför konsumenternas kontroll. Själva utgångspunkten att federativ samverkan skulle vara lika med kartellsamarbe är därför per definition felaktig.

Det måste dessutom understrykas att samhället posi- tivt främjat kooperationens styrka och av effekti— vitetsskäl i stor utsträckning bejakat fusionering och stordrift inom ramen för den kooperativa fede—

rationen.

Kommitténs överväganden

I anledning av näringsutskottets betänkande 1988/ 89:NU32 har riksdagen i skrivelse till regeringen hemställt om att kommittén ges tilläggsdirektiv i syfte att näringsidkarebegreppets tillämpning i ko— operativa sammanhang beaktas. Kommitténs förslag till interimistisk lagstiftning mot marknadsdelning

• Sida 305
•  Original

och prissamverkan medför från föreningsrättslig synpunkt djupgående ingrepp i kooperativa organisa— tioners uppbyggnad och verksamhet. Lagförslaget in— nebär att kooperativa föreningar under förutsätt— ning av vissa närmare beskrivna effekter för mark— naden inte tillåts samarbeta inom sin federation. En sådan lag är ur principiell synvinkel förkast— lig. Kommittén har inte heller presterat någon ana— lys av föreningslagens förhållande till nu föresla— gen särlagstiftning på konkurrensrättens område.

NO har redan i dag en långtgående möjlighet att an— hängiggöra ärenden inför marknadsdomstolen med tillämpning av den s.k. generalklausulen i konkur— renslagen. De förfaranden kommittén vill bemöta kan enligt min mening åtgärdas med tillämpning av gene—

ralklausulen.

Mot bakgrund härav och av riksdagens beslut om översyn av näringsidkarbegreppet borde kommittén, enligt min mening, redan nu ha övervägt åtgärder i syfte att federationen erkänns analogt med koncern— begreppet i lagstiftningen. Det bör här påpekas att federativ samverkan erkänns och positivt bejakas i EG—rätten. Ett erkännande av kooperativ samverkan mellan föreningar innebär inte att de konkurrens— vårdande myndigheterna skulle utestängas från in— syn. Eventuellt negativa effekter för marknaden och konsumenterna av federationens verksamhet bör åt— gärdas genom en bedömning av federationens samlade verkan för tredje man utifrån allmänna konkurrens— rättsliga principer (generalklausulen) utan ingrepp i federationens inre uppbyggnad. Det kan nämligen, enligt mitt förmenande, inte accepteras att ett och samma förfarande som är tillåtet i en koncern är

otillåtet i en federation.

• Sida 306
•  Original

I avvaktan på kommitténs kommande genomgång av nä— ringsidkarbegreppets tillämpning i kooperativa sam— manhang, måste en interimistisk lagstiftning som ytterst riktar sig mot kooperativ samverkan i fede— rativ form avvisas. Av samma skäl bör ett eventu— ellt försvårande av fusionering av kooperativa fö— reningar anstå till dess att en samlad bedömning

föreligger.

Närmare om marknadsdelning m.m.

Enligt kommittén förekommer inom EG inget enskilt undantag från förbudet mot marknadsdelningskartel— ler jämlikt Romfördragets artikel 85.

Såvitt jag kunnat utröna gäller nämnda artikel 85 inte för lantbrukskooperationen. Enligt Romfördra- get skall konkurrensfrågorna regleras särskilt för jordbruket. För lantbrukskooperationen gäller sär- skilt undantag jämligt reglemente 1962/26. Beslutet gynnar kooperativ samverkan mellan bönder. Såväl böndernas primära föreningar som riksföreningar täcks. Enbart sammanslutningar begränsade till en stat omfattas. Överenskommelser mellan bönder och deras föreningar erkänns men får inte omfatta tvång för medlemmen att hålla fast pris.

Slutsatsen beträffande lantbrukskooperationens ställning i EG kan sammanfattas i följande:

— konkurrensreglerna är underordnade målen för jordbrukspolitiken — lantbrukskooperationen har ett positivt stöd i EG och anses ha andra uppgifter vid sidan av jord—

• Sida 307
•  Original

brukspolitiken

— grunden för lantbrukskooperationens mål är bl.a. att sänka kostnaderna för produktionen

— stöd saknas för prissamverkan inom jordbruksko— operationen.

Enligt min mening kan inte EG—reglerna åberopas till stöd för ett förbud mot marknadsdelning inom jordbrukets område eller i övrigt mot jordbruksko— operativ samverkan med undantag för vissa former av prissamverkan.

En ökad anpassning till EG innebär att svenskt lantbruks konkurrenskraft är beroende av att den kooperativa rörelsen kan möta marknadens krav.

Som redan ovan anförts bör jordbrukspolitikens grunder i första hand fastställas innan en regle- ring inom jordbrukspolitiken ersätts med en reg- lering inom konkurrensrätten.

Kommitténs fortsatta arbete

Enligt min mening bör kommitténs nu framlagda för— slag avvisas på ovan anförda grunder.

Jag kan vidare inte dela kommitténs uppfattning att samverkan per definition mellan jordbrukskooperati— va företag måste motverkas. Tvärtom innebär samver— kan effektivitetsvinster från konsumenternas syn— punkt på samma sätt som t.ex. konsumentkooperation— ens samverkan beträffande inköp och lagerhållning.

Kommittén bör i sitt fortsatta arbete komplettera sin analys av förhållandena inom livsmedels— och

• Sida 308
•  Original

jordbruksnäringen. Obevisade hypoteser kan inte läggas till grund för lagstiftning.

Sammantaget måste kommittén i sitt fortsatta arbete framlägga förslag som möjliggör för den kooperativa federationen att även framgent verka i en konkurr— ensutsatt, internationaliserad ekonomi. En förut— sättning härför är att federationer behandlas lika

med koncerner.

Särskilt yttrande av sakkunnige Göran Lagerholm

1. Lag om förbud mot marknadsdelning m.m. på jord— brukets område.

Kommitténs utgångspunkt har varit att förslaget från livsmedelspolitiska arbetsgruppen (LAG) skall genomföras, dvs. att den interna marknadsreglering— en på jordbrukets område avskaffas fr.o.m. den 1 juli 1991 samtidigt som gränsskyddet bibehålls.

Jag delar uppfattningen att det är värdefullt att den interna marknadsregleringen avskaffas. Det vik- tigaste för att skapa förutsättningar för samhälls— ekonomisk effektivitet inom livsmedelssektorn är dock att gränshindren avskaffas och att vi får en ökad utländsk konkurrens på den svenska livsmedels- marknaden. Kommittén borde tydligare ha poängterat detta och understrukit vikten av att gränsskyddet

försvinner så snart som möjligt.

Så länge gränsskyddet på viktiga varuområden inom livsmedelssektorn finns kvar anser jag i likhet med kommittén att det är angeläget att det finns förut—

• Sida 309
•  Original

sättningar för att effektivt hindra vissa former av konkurrensbegränsande samarbete mellan aktörerna på de skyddade områdena. Detta gäller för de former av samverkan som den föreslagna lagen är avsedd att förhindra.

Kommittén har, enligt min mening, inte övertygande visat att den nuvarande konkurrenslagstiftningen skulle vara otillräcklig eller ineffektiv när det gäller att komma till rätta med de former av mark— nadsdelning och prissamverkan som lagen är avsedd att träffa. Å andra sidan är det svårt att tänka sig att de aktuella formerna av konkurrensbegräns— ning på dessa varuområden i någon situation kan an— tas ha några från allmän synpunkt önskvärda effek- ter — åtminstone då samverkan rör större delar av marknaderna i fråga än vad som faller inom den fö- reslagna "bagatellundantagsgränsen". Jag har därför inte ansett mig ha anledning att motsätta mig lag— förslaget.

Det är dock angeläget att särskilt understryka de helt unika förutsättningar som är för handen i det— ta fall.

Ett genomförande av LAG:s förslag förutsätter, om förslagets syften skall kunna nås, att viktiga ak- törer på marknaden skall "tvingas" att konkurrera. Det är här i huvudsak fråga om samma aktörer, som sedan mycket lång tid och ända fram till denna om- ställning, kan sägas ha haft statsmakternas uppdrag att genom samverkan sinsemellan och med statliga organ sköta administrationen av den interna pris— och marknadsregleringen. I stort sett samma form av samverkan som fram till omläggningen varit "påbju- den" av staten skall därefter motverkas. Detta ökar

• Sida 310
•  Original

enligt min mening behovet av att de nya regler som skall gälla för samverkan och konkurrens i god tid etableras på ett tydligt sätt. Så kan ske genom den föreslagna lagen.

Den avgörande omständigheten som motiverar en sär— skild lagstiftning på jordbrukets område är emel— lertid, som nämnts, att gränsskyddet blir kvar. Det innebär att området tills vidare i stor utsträck— ning kommer att förbli skyddat från utländsk kon— kurrens. På praktiskt taget alla andra varuområden i den svenska ekonomin utgör öppna gränser och fak— tisk eller potentiell utländsk konkurrens en viktig faktor för att upprätthålla en totalt sett till- räckligt effektiv konkurrens på marknaderna.

Enligt min uppfattning är det osannolikt att den förestående översynen av konkurrenslagen (KL) kom- mer att påvisa att det på något annat område än jordbruksområdet råder förhållanden som skulle kun— na göra det lämpligt att i lagen införa förbud mot vissa former av marknadsdelning eller prissamverk— an. Det är då viktigt att de mycket speciella om- ständigheter som, främst på grund av gränsskyddet, råder på jordbruksområdet inte läggs till grund för ändringar i den generella konkurrenslagstiftningen. Om gränsskyddet består på jordbruksområdet bör den nu föreslagna särskilda lagstiftningen behållas. Det bör inte bli fråga om att inarbeta reglerna i konkurrenslagen.

Vid tillämpning av konkurrenslagstiftningen — både den generella och den föreslagna lagen — på de nu gränsskyddade områdena är det viktigt att den fram— tida utvecklingen av gränsskyddet noga beaktas. Konkurrensbegränsande samarbete och företagssamman—

• Sida 311
•  Original

slagningar vilka framstår som oacceptabla, så länge gränsskyddet består, kan utgöra led i en struktur— rationalisering som från samhällsekonomisk och kon— kurrenssynpunkt kommer att vara önskvärd den dag den svenska livsmedelsmarknaden öppnas för utländsk konkurrens. Jag anser att kommittén tydligare borde ha understrukit detta och framhållit att en fort— satt strukturrationalisering inom exempelvis meje— ri— eller köttområdet inte får omöjliggöras i vän— tan på att våra gränser skall öppnas i ett framtida

läge där det framstår som klart att så kommer att ske.

2. Småskalig produktion

Kommittén hävdar att ett ekonomiskt stöd till små— skalig förädling inom mejeriområdet skulle vara väl motiverat från konkurrenssynpunkt. Enligt min upp- fattning har kommittén inte redovisat några sakliga skäl för ett sådant stöd. De förhållanden som åbe— ropas i betänkandet — att mejerinäringen känneteck— nas av skalfördelar i produktionen och att det fö— religger överkapacitet inom näringen — talar enligt min uppfattning emot och inte för ett stöd för att stimulera etablering av småskaliga produktionsan— läggningar.

3. Livsmedelshandeln

Det är beklagligt att kommittén, i denna etapp av sitt arbete, inte haft tids- eller resursmässigt utrymme att närmare analysera konkurrensförhållan— dena inom livsmedelshandeln. Jag finner det än mer beklagligt att kommittén trots denna avsaknad av

• Sida 312
•  Original

egen analys vidarebefordrar dåligt underbyggda och enligt min uppfattning ofta direkt felaktiga slut- satser och påståenden från bl.a. den s.k. livsme— delspolitiska utredningen (LMU) rörande förhållan— dena inom livsmedelshandeln och att kommittén i flera fall antyder att dessa förhållanden skulle medföra problem av den arten att det väl kan tänkas att kommittén i ett senare betänkande kan återkomma med förslag till lagstiftningsåtgärder för att kom— ma till rätta med dessa förmenta problem.

Listan över påståenden och skrivningar i betänkan— det, vilka enligt min uppfattning är ägnade att ge en felaktig bild av konkurrens och andra förhållan— den inom livsmedelshandeln, kan göras lång. Efter— som kommittén nu inte framlägger några förslag har jag inte ansett att det i detta yrrtande finns an— ledning att i detalj behandla alla dessa brister. Jag skall endast beröra några av de viktigaste.

Den beskrivning som ges i betänkandet av utform— ning, funktion och effekter av den prissamverkan som förekommer inom de olika s.k. blocken i livs— medelshandeln är så ofullständig att den riskerar att leda till felaktiga slutsatser.

I betänkandet betonas det förhållandet att denna prissamverkan kan minska priskonkurrensen inom "blocken" genom att följsamheten till det förekom— mande cirkaprislistorna är stor. Självfallet är det så att priskonkurrensen mellan Konsumbutiker till— hörande samma konsumtionsförening eller mellan en viss typ av ICA-butiker inom ett visst området för— svagas av denna prissamverkan. Vad gäller det s.k. tredje blocket består det i detaljhandelsledet av en rad kedjor och fristående företag som sinsemel—

• Sida 313
•  Original

lean inte har någon prissamverkan i form av gemen— samma cirkaprislistor. I detta fall är det därför

även missledande att hävda att konkurrensen inom

"blocket" begränsas nämnvärt av förekomsten av cir— kaprislistor.

Konkurrensen inom livsmedelshandeln sker emellertid i huvudsak mellan "blocken" — och vad gäller "tred— je blocket" även mellan en rad kedjor och företag inom "blocket". För denna blockkonkurrens utgör vissa former av prissamverkan inom "blocken" en nödvändig förutsättning. Även för den lokalt i vis— sa fall livaktiga priskonkurrensen inom respektive "block" har cirkaprislistorna ett värde för låg— prisbutikerna som hjälpmedel för att kommunicera prisinformation.

I betänkandet, bl.a. i avsnitt 8.3, antyds att kom— mittén i sitt fortsatta arbete avser att överväga frågan om ett förbud mot horisontellt prissamarbete som också kan komma att omfatta cirkaprislistorna i livsmedelshandeln. Enligt min uppfattning skulle ett sådant förbud vara den från konkurrenssynpunkt mest kontraproduktiva åtgärd som tänkas kan. Det skulle innebära att man försvårar eller omöjliggör för de frivilliga kedjorna att delta i konkurren— sen.

Enligt min uppfattning tyder allt material som un— der senare år presenterats rörande livsmedelshan— deln, bl.a. de utredningar som SPK genomförde för LMU:s räkning, på att konkurrensen på detta område — främst genom en mycket hård priskonkurrens mellan "blocken" — fungerar effektivt.

I betänkandet påstås vidare bl.a. att det inom han—

• Sida 314
•  Original

deln — på grund av där tillämpade kalkyleringsprin- ciper — skulle föreligga ett svagt motstånd mot bakifrån kommande prishöjningar. Detta är enligt min uppfattning ett grundlöst påstående som helt strider mot erfarenheterna hos livsmedelshandelns

leverantörer.

I avsnitt 8.7 antyds att extraprissystemets till— lämpning i dag inom livsmedelshandeln skulle kunna utgöra ett konsumentproblem. Där återfinns också skrivningar som skulle kunna tydas som att kommit— tén överväger att föreslå någon form av "ingripan—

de" mot användningen av extrapriser inom livsme— delshandeln.

Enligt min uppfattning har varken av LMU eller i annat sammanhang redovisats något som tyder på att extraprissystemet ger upphov till några relevanta informationsproblem för konsumenterna som skulle kunna ha några konkurrenspolitiska implikationer.

Särskilt yttrande av sakkunnige Bo Lindörn

De förslag konkurrenskommittén lämnar i detta del- betänkande begränsas till åtgärder för att motverka vissa från konkurrenssynpunkt negativa effekter som kan uppkomma om producentkooperationen genom eget agerande ersätter den statliga regleringen i sam— band med att den s.k. interna marknadsregleringen inom det jordbruksreglerade området avskaffas fr.o.m. den 1 juli 1991 i enlighet med LAG:s för- slag. Både LAG:s förslag och konkurrenskommitténs förslag avser åtgärder som verkar för en ökad ef— fektivitet och en dämpning av kostnadsökningen i

• Sida 315
•  Original

livsmedelssektorn. Utgångspunkten för konkurrens- kommitténs analys och förslag i detta delbetänkande är emellertid alltför begränsad såväl med avseende på omfattning och inriktning på livsmedelskedjans olika delar som tidsperspektivet.

Innebörden av direktiven till konkurrenskommittén är att kommittén dels skall överväga vilka möjlig— heter det finns att öka konkurrenstrycket i livsme— delssektorn i enlighet med 1986 års livsmedelsut- rednings (LMU) förslag, dels att arbetet skulle verka i nära kontakt med LAG.

Förslagen från LAG har begränsats till förändringar inom de delar av livsmedelskedjan som omfattas av jordbruksprisregleringen och avser endast perioden fram till år 1995 med förutsättning att gränsskyd— det under denna period med hänvisning till GATT—av— talet är oförändrat.

Konkurrenskömmittén skall enligt direktiven sär— skilt uppmärksamma industri— och handelsleden, dvs. ta vid efter det led som LAG behandlat. Detta torde innebära att hela livsmedelskedjan bör omfattas av LAG:s och konkurrenskommitténs förslag.

Vikten av detta understryks också av de slutsatser och förslag som LMU redovisat och som skall vara en utgångspunkt för konkurrenskommitténs arbete. LMU pekade på att inte någon enskild faktor eller led ensam kan förklara varför kostnads— och prisökning— arna för livsmedel i Sverige varit snabbare än för andra varor och tjänster. LMU framhöll samtidigt att det finns ett antal olika förhållanden som sam— mantaget medfört att kostnadsmotståndet i livsme- delskedjan är mycket svagt. Bland de viktigaste or—

• Sida 316
•  Original

sakerna kan nämnas den omfattande jordbruksprisreg— leringen med ett effektivt gränsskydd, inslag av förhandlingsekonomi och en hög företagskoncentra- tion såväl i industri- som partihandelsleden. Sam- mantaget innebär detta lågt konkurrenstryck i den svenska livsmedelssektorn. De förslag LMU presente— rade för att öka konkurrenstrycket avser samtliga led. Det viktigaste medlet för att öka konkurrens- trycket i livsmedelssektorn är som LMU pekade på, att sänka gränsskyddet för att därigenom öka im- portkonkurrensen. Som framhölls av LMU är detta möjligt i och med att 1987 års försvarspolitiska beslut minskat kraven på svensk produktionsbered- skap inom livsmedelsområdet. Detta framhölls även i direktiven till LAG.

Det är därför enligt min mening en alltför begrän- sad utgångspunkt för konkurrenskommittén, som skall komma till rätta med kostnads- och konkurrensprob— lemen i livsmedelskedjan och det system som finns i denna kedja, att endast diskutera en så kort period som till mitten av 1990—talet och därvid dessutom ta för givet att gränsskyddet under denna tid skall vara oförändrat. GATT—avtalet innebär att gräns- skyddet ej får höjas, men förhindrar självfallet inte sänkningar.

Jag vill med detta understryka vikten av att livs- medelskedjan ses som en helhet när det gäller att angripa systemfel och motverka bristande kostnads— motstånd.

När det gäller prisinformation och vissa problem i samband med tillämpningen av extrapriser kommer det att behandlas i ett särskilt delbetänkande. Frågan om horisontell prissamverkan kommer enligt direkti-

• Sida 317
•  Original

ven att behandlas vid kommitténs översyn av konkur— renslagen.

Mot bakgrund av kommitténs direktiv utgår jag dock ifrån att även de övriga problem och aspekter som jag berört i detta yttrande, men som ej omfattas av detta delbetänkande, kommer att behandlas i konkur— renskommitténs slutbetänkande.

Vidare anser jag inte att det skulle vara något problem, som det står på sidan 218 i detta betän— kande, om det inhemska priset stabiliseras på "en för låg nivå" och därigenom medföra ett importför- bud. Dels torde en sådan situation innebära att det kan vara tveksamt om importen i detta läge skulle kunna öka konkurrenstrycket i någon mer betydande utsträckning, dels kan ju gränsskyddet lätt sänkas för att öka importkonkurrensen.

Till sist vill jag framhålla att det är mycket o— klart och tveksamt vilken roll statens jordbruks— nämnd (JN) skall ha och vilka utgångspunkterna skall vara för administrationen av ett "oförändrat" gränsskydd. Skall gränsskyddet motsvara de nuvaran— de relativpriserna, som är ett resultat av förhand— linguppgörelser under en lång regleringstid? Om in- te, på vilka grunder skall gränsskyddet och därige- nom relativpriserna ändras? Skall JN i fortsätt— ningen ägna sig åt att reglera marknadstillförseln. Innebörden av en sådan administration av ett bibe— hållet gränsskydd är att de förslag LAG redovisat endast i begränsad utsträckning innebär en avregle- ring av den svenska marknaden för jordbruksproduk— ter.

Sammanfattningsvis anser jag att konkurrenskommit—

• Sida 318
•  Original

318 tén i sitt slutbetänkande måste

— behandla och komma med förslag till hur konkur— rensen skall kunna förbättras i livsmedelskedjas samtliga led

— penetrera förhållandena med sikte på långsiktiga lösningar

— precisera hanteringen av gränsskyddet och därmed JN:s roll under "avregleringsperioden".

Särskilt yttrande av sakkunnige Staffan Sandström

Konkurrenskommittén gör från förbuden i 4 5 lag— förslaget undantag för förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen (s.k. baga— tellkarteller). Av motiveringen till undantaget framgår att kommittén därvid i första hand utgår från hur stor del av den nationella marknaden som förfarandet omfattar. Av skäl som redovisas i det följande delar jag inte uppfattningen att man som en utgångspunkt skall ha en på detta sätt avgränsad marknad.

Det av konkurrenskommittén nu föreslagna undantaget är - med en mindre förändring - hämtat från konkur— rensutredningens betänkande (SOU 1978:9) Ny konkur— rensbegränsningslag. Med bagatellkarteller avsåg (s. 229) konkurrensutredningen "förfaranden som endast i mindre mån kan påverka konkurrensen efter- som de samverkande endast har en liten andel av den marknad som det i varje särskilt fall gäller". Ut- redningen anförde att undantaget bl.a. hade till

• Sida 319
•  Original

syfte att motverka en omfattande dispensprövning av bagatellartade förfaranden. Till närmare förklaring av undantagets innebörd uttalade (s. 419) utred— ningen ytterligare bl.a. följande:

----- Med begreppet marknad avses naturligen det som utgör en relevant marknad. -----

Vid bedömningen av undantagets räckvidd, eller med andra ord förbudens omfattning, får mot denna bakgrund beaktas följande. En utgångs— punkt är att pröva vilket område som samarbe— tet täcker. Det är ju här som konkurrensen mellan de samverkande upphör eller minskar till följd av detta samarbete. Därefter får prövas i vilken utsträckning det på denna marknad finns sidokonkurrens. Om den totala konkurrensen där genom samarbetet begränsas endast i mindre mån är undantaget tillämpligt.

Har de samverkande tillsammans endast en helt ringa marknadsandel, såsom blott fem procent eller mindre, bör man vid rättstillämpningen normalt utgå från att konkurrensen begränsas endast i mindre mån. ----- "

Konkurrensutredningen byggde alltså sitt bagatell— undantag på den i varje enskilt fall relevanta marknaden. Detta begrepp redovisar även konkurrens— kommittén i specialmotiveringen till 4 s lagförsla- get. Såsom där berörs hör till kärnfrågorna vilka produkter som är ägnade att konkurrera med varand— ra, den geografiska avgränsningen av marknaden samt frågan huruvida en viss produkt utgör en egen mark— nad eller ingår i en större sådan.

På sätt som framgår av konkurrensutredningens be- tänkande är det en rad aspekter som måste uppmärk— sammas vid den ofta komplicerade avgränsningen av vad som är den relevanta marknaden, också geogra— fiskt sett. På vad som bedöms vara en sådan marknad är köparna hänvisade till befintliga aktörer och eventuell potentiell konkurrens genom nyetablering—

• Sida 320
•  Original

ar, substitut m.m. Det är säljarnas position och styrka på den i sådan mening relevanta marknaden som blir avgörande för om negativa effekter uppstår för prisbildning, effektivitet m.m.

Innebörden av det undantag som konkurrenskommittén nu föreslår är en annan än vad konkurrensutredning— en avsåg enligt 1978 års betänkande. Som tidigare berörts bygger det nu aktuella förslaget inte på begreppet relevant marknad (geografiskt sett lokal, regional eller rikstäckande). I stället anger kon— kurrenskommittén i motiven till sitt förslag att en tumregel bör vara att samarbete som omfattar mindre del än 25 % av den nationella marknaden omfattas av undantaget. Syftet med undantaget är enligt konkur— renskommittén primärt att därmed göra det möjligt för mindre föreningar att samverka för att konkur— rera med större. Vidare nämner kommittén att man härigenom undanröjer gränsdragningsproblem som finns vid bestämmandet av den relevanta marknaden.

Konkurrenskommitténs förslag innebär en radikal förändring jämfört med det av konkurrensutredningen föreslagna undantaget. Det sistnämnda byggde på att ett undantag från kriminaliseringen var befogat därför att negativa effekter av betydelse inte kun— de uppkomma för bl.a. köparna på den relevanta marknaden. Konkurrenskommitténs förslag åter inne— bär i princip att man primärt bortser från de nega- tiva effekterna på den lokala eller regionala mark- nad som kan vara relevant — och som dessutom kan vara geografiskt mycket stor i ett visst fall - för att i stället mäta de samverkandes andel av total—

marknaden i Sverige.

Ett undantag som är konstruerat på detta sätt inne-

• Sida 321
•  Original

bär att man frånträder det inom konkurrensrätten centrala begreppet relevant marknad eller ger be- greppet en ny innebörd. Begreppet är centralt där— för att det medger att man tar hänsyn till de eko- nomiska realiteter som i ett enskilt fall avgränsar en marknad. Hit hör t.ex. en varas färskhet och transportkänslighet. Det är oklart vad begreppet nationell marknad står för i relation till dessa och andra faktorer. Skall man t.ex. mäta andelen av den nationella marknaden i kvantitet, värde, geo— grafisk omfattning eller annat? Dessa frågor är ej belysta av kommittén. Det ligger enligt min mening en fara i att lämna den för rättsområdet centrala måttstocken - den relevanta marknaden — för att övergå till ett i detta sammanhang otillräckligt belyst begrepp - den nationella marknaden. Detta kan skapa svårigheter i det rättssystem som har byggts upp på området genom praxis och i övrigt; svårigheter som ej utretts och kartlagts.

Fastän det således saknas underlag för att över— blicka och närmare analysera svårigheter av det nämnda slaget synes följande överväganden kunna göras i nuläget. Det är fullt möjligt att en sam— verkan som sker inom en viss grupp av företag och som omfattar mer än 25 % av den nationella markna— den — en samverkan som alltså är straffbar enligt konkurrenskommitténs konstruktion av undantaget — vid en bedömning enligt 2 s KL framstår som icke skadlig medan en samverkan som sker inom en annan grupp av företag och som omfattar en mindre del än 25 % av den nationella marknaden får bedömas vara skadlig men då blir straffri. Detta kan nämligen inträffa i det läget att samverkan i det förra fal— let inte omfattar en dominerande del av den rele—

vanta marknaden medan samverkan i det senare fallet

• Sida 322
•  Original

just omfattar en dominerande del av den relevanta marknaden. Det nu anförda exemplet ger vid handen att det med konkurrenskommitténs konstruktion av undantaget uppkommer en bristande kongruens mellan det nya straffbudet och den för konkurrenslagen centrala missbruksbestämmelsen i 2 5 KL. En sådan brist innebär att man bryter mot de värderingsnor- mer som ligger till grund för konkurrenslagen.

Denna bristande kongruens mellan det nya straffbu— det och 2 s KL kan medföra svåröverblickbara och i vissa fall otillfredsställande konsekvenser. Från rättspolitisk synpunkt kan denna brist uppfattas som stötande i det fall att ett förfarande - som vid en prövning enligt 2 s KL inte skulle bedömas som skadligt — ändock blir straffbart enligt den nya straffregeln. Eftersom NO kan välja mellan att anmäla ett sådant fall till åtal och att föra det till MD ställs NO i detta läge inför ett svårt val.

Än vidare: Det brukar hävdas att ett förfarande som ligger nära ett straffbelagt förbud av detta skäl kan antas vara skadligt. I förarbetena till KL finns stöd för ett sådant synsätt. Den bristande kongruensen mellan det nya straffbudet och 2 s KL kullkastar förutsättningarna för resonemang av det- ta slag. Samtidigt uppstår frågan om straffbudets utformning bör få inverka på skadlighetsbedömningen i det aktuella fallet.

När lagstiftaren genom förbud kriminaliserar ett beteende på konkurrensområdet grundas detta på att beteendet bedöms i allmänhet ha skadlig verkan. Kärnpunkten i min kritik mot konkurrenskommitténs tekniska konstruktion av undantaget blir därmed att den mall som används för att avgöra var straffbar-

• Sida 323
•  Original

heten börjar eller slutar i många fall inte är re— levant för skadlighetsbedömningen enligt KL.

Genom det anförda har jag velat ge en teknisk bak— grund för bedömningen av vad som givetvis är den primära frågan, nämligen den huruvida ett undantag av det slag som konkurrenskommittén föreslår är rättspolitiskt önskvärt när det gäller att styra företagens beteenden.

Vid en värdering av denna huvudfråga får det kon— stateras att köparna på en relevant marknad — där säljarna samarbetar om marknadsdelning, prisutjäm— ning eller utbudsbegränsning m.m. men har mindre än 25 % av totalmarknaden (den nationella marknaden) - kan drabbas av starkt negativa effekter på pris— bildning och effektivitet, en situation som skulle ha kunnat förhindras genom kriminalisering men som skulle kunna falla utanför på grund av det av kon- kurrenskommittén föreslagna undantagets konstruk— tion. Detta kan illustreras konkret genom ett exem— pel. Samtliga mejeriföreningar i Norrland och de i Dalarna, Värmland och Dalsland, sammantaget åtta stycken, kan samverka i fråga om t.ex. uppdelning av marknaden på geografisk grund utan att nå mer än sammanlagt 22 % av den nationella marknaden. Det synes inte rimligt om detta undantas från förbudet, med hänsyn till att det får antas att några konkur- renter av betydelse ej kommer att finnas inom över— skådlig tid. Vidare är mjölken en färskvara som saknar direkta substitut.

Det motiv för att tillåta samarbete inom undanta— gets ram som konkurrenskommittén åberopar primärt - att kunna konkurrera med större föreningar — har enligt min mening inte bärkraft i lägen liknande

• Sida 324
•  Original

det nyss redovisade. Till detta kommer att — också där ett samarbete skulle kunna ha till syfte att stärka konkurrensförmågan mot de större — detta samarbete ändock i det enskilda fallet kan ha till syfte eller effekt att förhindra konkurrens mellan de samverkande utan att dessa börjar att konkurrera med andra. Genom en överenskommelse om strikt mark— nadsdelning e.d. kan detta uppnås av de samverkan- de, och effekten kan som förut nämnts bli mycket negativ för stora köpargrupper som lokalt möter mo- nopol inom sitt område. Undantaget från förbudet öppnar ju endast möjlighet att samverka för konkur- rens med andra men innebär ej att de samverkande måste konkurrera med dessa andra eller ändock kom—

mer att göra så.

Kommittén har framhållit att alternativet till kri- minaliserade förbud — ingripande med stöd av KL:s missbruksbestämmelse — är förenat med tidsutdräkt och framstår som avsevärt mindre effektivt. Jag de- lar den uppfattningen. Mot bakgrund av vad jag an- fört i detta yttrande menar jag dock att, i ett lä- ge där av dessa skäl konkurrenskommittén föreslår ett straffbelagt förbud, det saknas rättspolitiska skäl för att generellt undanta andra förfaranden från förbudet än sådana som bedöms ej skada den pg: levanta marknaden. Frågan om det finns övervägande skäl att tillåta samarbete utanför ett undantag för sådana bagatellfall bör i stället bedömas i det en— skilda fallet genom dispensprövning i marknadsdom- stolen enligt de regler som redan gäller. Jag anser således att det i lagtexten föreslagna undantaget skall ges samma innebörd som enligt förslaget år 1978 av konkurrensutredningen, så att endast sådant som reellt sett är bagatellkarteller faller utanför

det straffbelagda förbudet.

• Sida 325
•  Original

BILAGA NR 1

STATENS JORDBRUKSNAMND PROMEMORIA 409—1714/89 1989-10—13

KONKURRENSFRÅGOR INOM JORDBRUKSOMRADET

1. MARKNADSSITUATIONEN

Marknadssituationen för produktionen av våra vikti— gaste baslivsmedel avviker i två viktiga hänseenden

från övrig produktion, dels genom att råvaruproduk—

tionen inkl. en stor del av förädlingen omfattas av en statlig reglering (jordbruksprisregleringen), dels genom att en ägargrupp, lantbrukskooperation—

en, har ett dominerande inflytande över såväl råva-

rutillförseln som förädlingen.

Inom mejeriindustrin har lantbrukskooperationen praktiskt taget monopol. Inom slakteri— och charku- teriindustrin totalt är lantbrukskooperationens äg- arandel ca 60 %. Inom slaktledet är den dock högre, ca 80 %. Även inom andra delar av livsmedelsindust— rin har lantbrukskooperationen ett stort inflytan-

de, t.ex. ca 50 % i fråga om kvarnindustrin.

2. TYPER AV KONKURRENSFRÅGOR ocn JN:s SANKTIONS- MÖJLIGHETER

Marknadssituationen medför att konkurrensaspekterna

är viktiga inom jordbruksregleringen. De är därmed

• Sida 326
•  Original

också en viktig del i statens jordbruksnämnds (JN:s) verksamhet.

Den konkurrensärenden som förekommer kan indelas i

två typer:

— tillämpningen i sig av prisregleringen

— företag som begränsar konkurrensen i skydd av prisregleringen eller till följd av marknadssitua— tionen i övrigt.

Konkurrensbegränsningar som är en följd av en of- fentlig reglering, t.ex. jordbruksprisregleringen, omfattas inte av konkurrenslagen. Sådana begräns— ningar, vilka således avser tillämpningen av pris— regleringen prövas i stället av JN:s styrelse och

kan överklagas hos regeringen.

övriga konkurrensärenden som behandlas av JN är ytterst inte en följd av prisregleringen utan av marknadssituationen, dvs. främst av lantbrukskoo—

perationens dominerande ställning.

Genom prisregleringen förfogar JN i dag över bra medel att korrigera vissa av de allvarligaste kon— kurrensbegränsningarna. Dessa medel är gränsskyd— det, indragning av olika bidrag samt förhandlingar med berörda parter.

Genom prisförhandlingarna där kostnaderna inom en stor del av förädlingsindustrin ingår i förhand— lingsunderlaget, har JN tillsammans med SPK (som på JN:s uppdrag sköter granskningen) också en god in— syn i förädlingsledet.

Konkurrensfrågornas betydelse i JN:s verksamhet har

• Sida 327
•  Original

också markerats genom att i en särskild beredning, konkurrensberedningen, som inrättades år 1979, in-

går representanter för NO, SPK och JN.

3. EXEMPEL PA KONKURRENSFRÅGOR

Som nämnts ser JN bevakningen av konkurrensaspek— terna som en viktig del i handläggningen av pris— regleringen. Nedan följer exempel på olika typer av konkurrensfrågor inom JN:s verksamhetsområde och de

medel nämnden använder för att värna konkurrensen.

3.1 Konkurrensaspekter i relation till producenter—

na

Genom att mejeriorganisationen har en monopolställ— ning försöker den (och har möjlighet att) förhindra att leverantörer byter mejeri. JN har här utnyttjat det s.k. utjämningsbidraget som ingår i mejerireg— leringen, för att främja konkurrensen. Som villkor för att ett mejeri skall få utjämningsbidrag krävs att det på skäliga villkor tar emot mjölk från le— verantör som begär det. JN har sedan år 1983 av— gjort ett tiotal ärenden där leverantörer har öns— kat byta mejeriförening. Skäl såsom solidaritet med den mejeriförening till vilken leverantörerna dit— tills levererat sin mjölk, beaktande av det motta- gande mejeriets ekonomiska situation och att leve— rantören bor utanför föreningens ordinarie uppsam- lingsområde har vid flera tillfällen prövats av JN. I samtliga ärenden har leverantörernas yrkanden bi— fallits och mottagningsplikt ålagts mejeriförening—

arna.

• Sida 328
•  Original

Inom slakteriverksamheten har inte problemen varit lika påtagliga eftersom det inom rimligt transport- avstånd vanligen har funnits konkurrerande slakte— rier. Antalet slakterier utanför kooperationen min— skar dock fortlöpande, vilket på sikt i praktiken kan ge upphov till en monopolsituation inom vissa

regioner.

3.2. Producentregleringar

För att kunna hålla uppe priserna finns det ett ge- mensamt intresse bland producenterna av en viss produkt att begränsa utbudet. Detta gäller särskilt i branscher med monopolkaraktär, t.ex. mejerisek- torn eller där det finns så få producenter att en effektiv kartellbildning kan upprätthållas. Sådana

arrangemang utgör en viktig konkurrensbegränsning.

Det s.k. tvåprissystemet för mjölk utgör ett exem- pel på att producenterna genom en branschorganisa— tion på ett effektivt sätt lyckats begränsa utbu— det. Tvåprissystemet sanktionerades av statsmakter- na men administrerades av Svenska Mejeriernas Riks- förening (SMR). JN verkade för att systemet skulle tas bort vilket också skedde efter att det hade va—

rit i kraft några år.

Äggnäringen domineras av ett relativt begränsat an— tal stora producenter. Detsamma gäller för produk— tionen av slaktkyckling. Båda näringarna har med förhållandevis stor framgång lyckats bli eniga om produktionsbegränsningar, t.ex. tomhållning under vissa perioder och utslaktning. Näringarna har även sökt statens stöd för denna typ av regleringar. I likhet med vad som gäller för mjölkproducenterna

• Sida 329
•  Original

har JN motverkat denna typ av kvantitativa regle-

ringar av utbudet.

Fram till år 1967 var det också vanligt att den s.k. marknadsregleringen, dvs. främst export av överskott, sköttes av branschorganisationerna. Den— na typ av marknadsreglering administrerad av nä- ringen finns fortfarande för mjölkpulver. JN har efter diskussion i bl.a. konkurrensberedningen ver— kat för att även andra företag än de föreningsägda skall kunna delta i exporten. Ett förslag har nu lagts fram att överskottshantering av mjölkpulver

skall föras över i regleringsföreningens regi.

3.3 Tillförseln och prissättning av råvara till

förädlingsindustrin

Som nämnts dominerar lantbrukskooperationen mejeri— och slaktverksamheten och kontrollerar därmed råva— ran för senare förädlingsled. Konkurrensfrågor som på detta område kommer upp inom JN är vägran att leverera råvara till företag utanför lantbrukskoo— perationen och framför allt prissättningen på råva-

ran.

Tillförseln av råvara

Ett företag, Hammerdals mejeri, prövade att bedriva

osttillverkning dels på grundval av mjölk från egna

leverantörer, dels på inköpt mjölk. Verksamheten

bedrevs under några år men företaget hade bl.a. problem med att lantbrukskooperationen sökte värva tillbaka leverantörerna och med försörjning med

mjölkråvara från de föreningsägda mejerierna. Vida—

• Sida 330
•  Original

re hade företaget problem med att få mjölkbedöm- ningen utförd. JN kan i sådana fall utnyttja det s.k. utjämningsbidraget för att meddela bestämmel— ser som värnar konkurrensen. Enligt JN:s bestämmel— ser skall således ett mejeri på begäran leverera mjölk och mejeriprodukter till annat mejeri, åter— försäljare eller annan förbrukare än enskilt hus— håll samt därvid tillämpa skäligt pris och skäliga leveransvillkor i övrigt. I Hammerdalsfallet kunde JN med stöd av dessa bestämmelser föra diskussioner

med parterna som tillförsäkrade Hammerdal råvara.

När det gäller tillgång till råvara har problemen varit mindre framträdande på slaktområdet. Det har dock även här inträffat att företag utanför koope— rationen har haft svårt att få tillgång till råva— ra. Som skäl har man bl.a. angivit att det rått brist på råvara inom landet. Problemen har även gällt att lantbrukskooperationen enligt uppgift har förbehållit sina egna förädlingsföretag de bästa kvaliteterna. JN har i sådana fall en sanktionsmöj— lighet, nämligen gränsskyddet. JN kan vid behov sänka gränsskyddet för den aktuella råvaran för att möjliggöra nödvändig import. Denna möjlighet har dock tillämpats endast i undantagsfall.

Prissättning

Enligt de tidigare citerade bestämmelserna kan JN ålägga mejerierna att leverera mjölkråvara till skäligt pris. En annan möjlighet som JN förfogar över är att differentiera avgifter och bidrag inom

mejeriregleringen.

De företag som är beroende av inköpt mjölkråvara

• Sida 331
•  Original

för sin tillverkning har ofta framfört klagomål över ett oskäligt pris och en orättvis kostnadsbild jämfört med de föreningsägda företag som använder egen mjölk vid tillverkningen. För att värna kon— kurrensen har JN därför infört en lägre s.k. för— säljningsavgift för företag som grundar sin till- verkning på inköpt mjölkråvara. Exempel på företag och produkter som berörs av detta är Margarinbola- get (fruktyoghurt och dessertost), Stenströmsgrup— pen (margarinost) och Boxholm (hårdost).

3.4 Insyn och granskning av förädlingsindustrin

Prisregleringen omfattar även en viss del av för- ädlingen. Detta innebär i sig ett problem men ger samtidigt myndigheter och konsumenter en unik möj— lighet till insyn i förädlingsindustrin. En sådan insyn är särskilt viktig eftersom lantbrukskoope— rationens integration mellan olika led och av olika produkter ger möjlighet till resultatutjämning mel— lan olika verksamhetsgrenar. Dessutom har som

nämnts kooperationen ofta en dominerande ställning när det gäller råvaror.

Insynen möjliggörs bl.a. genom prisöverläggningarna då kostnaderna inom bl.a. slakterier och mejerier på uppdrag av JN regelmässigt granskas av SPK. Ris— ken för resultatutjämning mellan olika led har ofta påtalats t.ex. inom slakterierna. I livsmedelsut— redningen (SOU l987:44) framhölls dock att någon övervältring av kostnader på slakteriverksamheten inte har kunnat påvisas vid SPK:s granskning av materialet i samband med jordbruksprisöverläggning—

arna.

• Sida 332
•  Original

Andra insynsmöjligheter har JN via marknadsråd och regleringsföreningar. Denna insyn ger också JN un— derlag för att kunna bestämma gränsskyddet.

I enlighet med 1985 års livsmedelspolitiska beslut har de producentkooperativa företagen med integre- rad produktion börjat särredovisa sina olika verk— samhetsgrenar. En viss uppdelning har också skett i

fristående juridiska enheter.

3.5. Importkonkurrens

Vid beslut om gränsskyddet är givetvis konkurrens— aspekterna av grundläggande betydelse. Detta gäller generellt mellan svensk produktion och import to— talt. Gränsskyddet är också grundläggande när det gäller konkurrensförutsättningarna för enskilda

produkter.

JN har vissa möjligheter att för enskilda produkter eller grupper av produkter sänka gränsskyddet genom att betala tillbaka (restituera) en del av inför— selavgiften. Sådana restitutioner har lämnats för flera produkter. Ett exempel är den restitution som under flera år lämnades för import av bacon. Bak— grunden till JN:s beslut var att Tulips bacon hade kommit att uppnå en så liten marknadsandel att fö— retaget allvarligt övervägde att lämna den svenska marknaden. Den låga marknadsandelen ansågs ha sam— band med den höga prisnivån, jämfört med annat ba- con på marknaden. Tulips bacon ansågs ha hög kvali— tet varför JN menade att åtgärder borde vidtas för att säkra konkurrensen på den svenska marknaden och ge konsumenterna valmöjligheter. Genom beslutet om

restitution kunde prisskillnaden minskas. Tulips

• Sida 333
•  Original

bacon ökade sin marknadsandel och kunde stanna kvar

på den svenska marknaden.

Det kan i detta sammanhang även finnas anledning att beröra att fall som kan vara av visst intresse för att bedöma den fortsatta utvecklingen. Av han— delspolitiska skäl befriar JN årligen en kontingent får— och lammkött från Island från införselavgift. Slakteriförbundet har regelmässigt importerat hela kontingenten. De isländska företag som handlar med fårkött har avböjt att sälja till någon annan än Slakteriförbundet. Frågan togs upp i JN:s konkur— rensberedning men har inte lett till att andra im- portörer i någon utsträckning har fått del av kon— tingenten. Detta är ett exempel på hur en organisa— tion kan få monopol på importen samtidigt som myn— digheterna har små möjligheter att ingripa.

4. ÅTGÄRDER VID EN AVVECKLING AV PRISREGLERINGEN

En avveckling av den interna marknadsregleringen enligt LAG:s förslag torde på sikt kunna ge utrymme för lägre priser. Ett skäl härför är att de interna avgifterna avvecklas. En minskning av produktionen torde dessutom i ett jämviktsläge innebära lägre priser än i nuläget. Under en övergångstid kan även ett överutbud medföra ytterligare lägre priser. För att dessa lägre priser med säkerhet skall komma att föras vidare till konsument krävs en fungerande

konkurrens.

Det är ett samhällsintresse att det finns instru— ment som säkerställer konkurrensen och att därmed inga omotiverade vinster riskerar att uppstå i nå—

got led. Inom stora delar av förädlingsindustrin

• Sida 334
•  Original

råder i dag en situation med stark koncentration. Det kan finnas risk för att leden efter jordbruket försöker använda de vinster som uppkommer till att förbättra sin soliditet i stället för att sänka försäljningspriserna. Om konkurrensen inte fungerar tillfredsställande är det enligt JN:s uppfattning nödvändigt att åtgärder vidtas i konkurrensvårdande syfte så att det utrymme för lägre priser som re—

formen möjliggör förs vidare till konsumenterna.

Att konkurrensen inom förädlingsindustrin på kort sikt skulle förbättras genom att den interna mark— nadsregleringen avvecklas är mindre troligt. Tvärt- om finns det betydande risker vid övergångstillfäl—

let för att koncentrationen förstärks.

Att avsätta nuvarande överskott på den svenska marknaden medför kraftiga prisfall eftersom pris— känsligheten är låg för livsmedel. Det finns därför ett starkt intresse från förädlingsindustrin att antingen försöka begränsa produktionen eller att ta

över marknadsregleringen i egen regi.

Förutsättningarna för att i egen regi införa pro— duktionsbegränsande åtgärder i olika former varie— rar mellan olika produktionsgrenar. På flera områ— den kan de bedömas vara relativt goda eftersom de dominerande företagen på marknaden ägs av producen- terna. Kontrakts— eller kvotsystem kan t.ex. komma att tillämpas. Dessa företag kan i denna situation också försöka öka sina marknadsandelar ytterligare genom köp av företag. Det kan inte heller uteslutas att det kommer till stånd ett samarbete mellan des— sa företag och de fåtaliga konkurrenterna på mark- naden. Ett sådant samarbete har visat sig fungera i

fråga om ägg och slaktkyckling. Det är dessutom in—

• Sida 335
•  Original

te heller lätt för nya, mindre företag att etablera sig. En möjlighet är således att överskotten för— svinner eller begränsas till mindre säsongsbetonade kvantiteter. För sådana överskott torde producen— terna och de etablerade företagen ha goda möjlig— heter att i egen regi klara marknadsregleringen.

Den nuvarande tillämpningen av jordbruksprisregle— ringen innehåller flera medel för att korrigera konkurrenbegränsningar, såsom gränsskyddet, indrag— ning av bidrag (främst utjämningsbidraget inom me— jeriregleringen), differentiering av avgifter samt på grundval härav förhandlingar med berörda parter. Det statliga ansvaret för pris- och marknadsregle— ringen och prisöverläggningarna ger också goda möj— ligheter till marknadskännedom och insyn i föräd- lingsledet.

Pris— och marknadsregleringen innebär emellertid i sig en konkurrensbegränsning och kan givetvis inte motiveras med att avgifter och bidrag inom ramen för denna kan användas för att korrigera konkurr— ensbegränsningar till följd av marknadssituationen.

Man bör dock vara medveten om att en avveckling av den interna marknadsregleringen medför att viktiga instrument som i dag används för att främja konkur— rensen bortfaller. Det medel som kvarstår, nämligen gränsskyddet, blir desto viktigare. Det har hit- tills använts sparsamt men kan efter en avveckling av den interna marknadsregleringen bli ett viktigt

medel för att främja konkurrensen.

På t.ex. mejeriområdet har hittills utjämningsbi— draget och försäljningsavgifterna använts som en påtryckning för att tillförsäkra de fåtaliga kon-

• Sida 336
•  Original

kurrenterna till kooperationen dels tillgång till

råvara, dels att de får den till skäliga priser. I

dessa fall skulle i stället punktvisa sänkningar av gränsskyddet för mjölkråvara kunna utgöra ett verk- samt medel. Försörjningen med färsk mjölkråvara för bl.a. osttillverkning kan i stora delar av landet klaras genom import. Detta gäller givetvis i än högre grad för övriga jordbruksråvaror. Sänkningar av gränsskyddet kan även ske i form av återbetal— ning av införselavgiften och då i praktiken få en selektiv inriktning.

Om gränsskyddet skall utnyttjas på ovan angivet sätt måste det givetvis slås fast att det får ut-

nyttjas som ett medel för att förbättra konkurrens—

en.

En förutsättning för att hantera gränsskyddet rik— tigt i konkurrenshänseende är en god marknadskänne— dom och kunskap om förädlingsindustrin. Om prisför— handlingarna försvinner bortfaller i viss mån SPK:s och JN:s insyn i förädlingsindustrin. För att be— stämma gränsskyddet måste emellertid JN även i fortsättningen ha en bra marknadskunskap inom de olika varuområdena. Denna kunskap inhämtar JN i dag till viss del via marknadsråd som sammanträder in— nan gränsskyddet bestäms. Ett slopande av marknads— regleringen och regleringsföreningarna talar därför för att systemet med marknadsråd bör byggas ut.

Om prisregleringen tas bort blir konkurrenslags— tiftningen tillämplig för jordbruksprodukter, vilka därmed faller inom NO:s ansvarsområde. Konkurrens— lagstiftningen innehåller viktiga verktyg för att värna konkurrensen, vilka då kan komma till använd— ning på jordbruksområdet. Möjligheterna till skärp—

• Sida 337
•  Original

ning av konkurrenslagstiftningen utreds dessutom. Samtidigt kommer JN att förfoga över viktiga verk- tyg, nämligen gränsskyddet i kombination med mark- nadskännedomen. Detta verktyg kommer särskilt under

en övergångsperiod att vara av central betydelse.

De angivna medlen bör också kunna utgöra ett bra komplement till varandra och kunna användas i olika

situationer.

Det blir därför viktigt att samarbetet mellan NO och JN fungerar väl och att gränsdragningen blir klar så att det säkerställs att inga konkurrens— frågor "hamnar mellan stolarna". Det nödvändiga samarbetet kan åstadkommas på olika sätt. Ett sätt är att aktivera konkurrensberedningen. Konkurrens— beredningen som samarbetsorgan skulle kunna fatta beslut om vilket medel som är lämpligt att använda i det aktuella fallet och därmed också om vilken myndighet som bör handlägga ärendet. Det ankommer därefter på NO att eventuellt driva ärendet till marknadsdomstolen eller på JN att fatta beslut om en justering av gränsskyddet. Självklart bör även ett beslut av JN föregås av diskussioner och för— handlingar med berörda parter.

Inom JN är ett stort antal handläggare i sin dag— liga verksamhet berörda av konkurrensfrågorna. Kon— kurrensbevakningen ingår som ett viktigt led i ad— ministrationen av regleringen. Regleringsadmini— strationen är till stor del avgiftsfinansierad. To- talt kan beräknas att JN avsätter motsvarande ca 5 årsarbetskrafter (ca 1,5 milj.kr.) för konkurrens— bevakning.

Redan före avregleringen kommer det att finnas ett

• Sida 338
•  Original

behov av en skärpt konkurrensbevakning. Det kan förväntas att de stora företagen på livsmedels— marknaden under denna period kommer att agera för att ytterligare stärka sin dominans på marknaden. För att stå väl rustad inför en sådan situation har JN i samband med sin omorganisation tillsatt en projektgrupp för konkurrensfrågor. Projektgruppen för konkurrensfrågor är en av de fasta grupper JN tillsatt för att svara för utredningsbehovet i an- slutning till LAG:s förslag. Projektgruppen inrym- mer främst personal med marknadskännedom men även juridisk och ekonomisk kompetens. Avsikten är att projektgruppen skall bilda kärnan i en sammanhållen konkurrensfunktion inom JN. Under tiden fram till den 1 juli 1991 kan JN klara denna utökade satsning på konkurrensfrågor genom omfördelning inom till—

gängliga resurser.

Avregleringen får till effekt att de avgiftsfinan— sierade resurserna bortfaller. Därmed bortfaller också en stor del av de resurser som används för konkurrensbevakning. Större insatser i fråga om att bestämma gränsskyddet kommer dessutom att krävas. Inom vissa sektorer kan det också bli aktuellt med tätare justeringar av gränsskyddet. För att klara konkurrensbevakningen efter avregleringen den 1 ju- li 1991 måste därför en del av den personal som ar- betar med regleringsadministration och som nu av— giftsfinansieras överföras till finansiering med andra medel. Resursbehovet för att fullgöra uppgif— terna inom konkurrensbevakningen kan beräknas till 6-7 årsarbetskrafter motsvarande 2 milj.kr.

• Sida 339
•  Original

STATENS PRIS- OCH KONKURRENSVERK Utredare Monika Widegren

Plan- och bygglagen och etablering inom dagligvaruhandeln

Uppdrag och genomförande

Konkurrenskommittén uppdrog i augusti 1989 åt statens pris- och konkur- rensverk att mot bakgrund av nyetableringars betydelse för konkurrensför- hållandena i dagligvaruhandeln från konkurrenssynpunkt beskriva och belysa den nya plan- och bygglagen (PBL) och dess tillämpning vid etable- ringar och då särskilt uppmärksamma eventuella skillnader som PBL inne- bär jämfört med tidigare lagstiftning.

Uppdraget avrapporterades preliminärt till konkurrensutredningen den 28 september och föredrogs vid möten i konkurrenskommittén i oktober 1989. Föreliggande rapport utgör den skriftliga avrapporteringen av upp- draget.

Insamling av underlag för uppdragets genomförande skedde i huvudsak under september 1989. Innehållet i rapporten bygger främst på intervjuer och kontakter med företrädare för myndigheter, organisationer och företag. Bland dessa kan nämnas boverket, näringsfrihetsombudsmannen (NO), Svenska kommunförbundet, Köpmannaförbundet, länsstyrelser och kom- muner, konsultföretag i etableringsfrågor samt företag i dagligvaruhandeln såsom ICA, KF, D-gruppen och Willys Cash. Bland skriftliga källor kan nämnas propositionen om PBL (1985/86:1), betänkanden från bostads- och näringsutskotten, NO:s beslut, protokoll och beslut från kommuner och länsstyrelser samt artiklar i dags- och fackpress.

Sammanfattningsvis är samrådets inverkan på konkurrensen sannolikt av marginell betydelse i samband med etableringar i dagligvaruhandeln. Den etablerade handelns inflytande är i allmänhet redan stort i flertalet kommuner och tillkomsten av PBL anses inte ha medfört eller kunna med- föra någon väsentlig förändring av detta förhållande. En opinion från olika grupper av kommuninvånare kan liksom tidigare förhindra att en etablering kommer till stånd. Däremot ger samrådet i PBL inte ökat inflytande för olika konsumentgruppers intressen, t.ex. när det gäller att kunna påverka kommunen i riktning mot etableringar av lågprisbutiker eller storrnarkna- der, och därmed mot en ökad konkurrens inom handeln.

i

• Sida 349
•  Original

Enligt PBL skall detaljplanen ange om ett område är avsatt för handels- och industriändamål. Eftersom dispensmöjlighetema är borttagna i den nya lagstiftningen och lov som strider mot bestämmelserna i en detaljplan inte kan beviljas, medför det att kommunen inte längre kan ge tillstånd till han- delsverksamhet i industriområden eller omvänt. I så fall måste en plan- ändring först genomföras.

Som tidigare nämnts skall partihandel lokaliseras till områden som i motsvarande detaljplan har avsatts för industriändamål. Det gäller även grossistverksamhet med livsmedel. Preciseringen i lagen har ansetts nöd— vändig främst från miljö- och lokaliseringssynpunkt, eftersom partihandel bl.a. medför tung trafik i och omkring det område där verksamheten be- drivs. Det finns emellertid en rad mellanforrner av handel som gör att gränsdragningen mellan parti— och detaljhandel inte blir helt självklar. Som exempel nämndes i propositionen postorderhandel, som förutom att den medför tung trafik, också i många fall innebär betydande direktförsäljning till konsumenter i anslutning till postorderhanteringen.

I livsmedelsbranschen förekommer också sådana mellanforrner. Exem- pel är företag med s.k. snabbgrossistverksamhet som ibland säljer direkt till konsumenter utan särskilda förbehåll som kundkort eller krav på viss in- köpsvolym. För många konsumentkategorier är ett sådant inköpsaltemativ attraktivt, trots låg servicegrad och begränsat varusortiment i storförpack- ningar, eftersom det i allmänhet också erbjuder lägre priser än i traditionell dagligvaruhandel.

Willys Cash med verksamhet i Trollhättan och Skövde är ett exempel på ett företag som bedriver såväl partihandel som detaljhandel. Företaget be- tecknar sin verksamhet som grosshandelslager öppet för direktförsäljning till konsumenter. Willys Cashs etablering i Trollhättan 1987-1988 blev mycket uppmärksammad i massmedia i samband med att kommunen för- sökte förhindra den. Kommunen hävdade att området var avsett för indu- striändamål och att annan användning av området skulle fordra plan- ändring. Dessutom ansåg kommunen att livsmedelsförsäljningen äventyra- de den planerade varuförsörjningen. Trollhättans kommun grundade tydligen sitt ställningstagande på den bedömningen att verksamheten i Willys Cash var detaljhandel med livsmedel.

Willys Cash är ett exempel på att gränsdragningen mellan parti- och de- taljhandel är en bedömningsfråga och att inga prejudicerande beslut finns eller att ingen praxis hunnit utvecklas som kan vägleda kommunerna i deras förhållningssätt. Enligt företagets ägare har andra kommuner, där Willys Cash ansökt om lov, gjort den bedömningen att verksamheten i huvudsak är att betrakta som partihandel och därför skall lokaliseras till områden för in-

• Sida 350
•  Original

dustriändamål. Kommunerna har alltså handlagt företagets ansökan utifrån skilda utgångspunkter.

Även den tidigare bygglagsstiftningen gav kommunerna möjlighet att förbjuda livsmedelsförsäljning i lokaler avsedda för industriändamål. Den precisering som gjorts i PBL samtidigt som dispensmöjligheten borttagits, kan emellertid tolkas så att kommunerna genom den nya lagen fått mer stöd för att kunna förhindra etableringar av livsmedelsförsäljning i industri- områden. Flera etableringar av s.k. lågprishandel, även med livsmedel, har under senare år skett just i sådana lokaler eftersom företag som inte ingår i de stora dagligvarublocken ofta har svårt att komma över attraktiva handels- lägen. Preciseringen i PBL kan därför medverka till att försvåra för s.k. fri- fräsare att etablera sig i lämpliga lägen.

Från handelns sida har framförts att etableringar i industriområden har varit och är ett sätt för vissa företagare att ”kunna smyga sig in”i en kom- mun, medan den etablerade handeln är skyldig att följa de regler som finns. Vidare har det sagts, att under den tid, ibland flera år, som beslutsprocessen med överklaganden tar, har frifräsama hunnit skapa en konsumentopinion som kommunens politiker sedan får svårt att stå emot. Flera av dessa ären- den har anmälts till NO, och handeln har framfört kritik över att NO i flera fall gett sitt stöd till dessa ”piratetableringar” och rekommenderat kommu- nen att anvisa företaget annat läge avsett för handelsändamål. Lågprisföre- tagen kan ta "russinen ur kakan” genom att koncentrera sig på lönsamma varusortiment. Enligt några företrädare för dagligvarublocken skulle därmed inte konkurrensen ske på lika villkor.

NO kan inte tillämpa konkurrenslagen i sådana etableringsärenden, eftersom motparten, kommunen, inte är näringsidkare. Däremot kan NO försöka påverka kommunens beslut genom att uttala en rekommendation. När etableringen gällt s.k. lågprisföretag i kommuner där konkurrensen bedömts vara svag och där lågpriskonkurrens saknas, har NO stött etable- ringen med hänsyn till den konkurrensfrämjande effekt som etablering av fristående detaljistföretag i allmänhet innebär.

Även den ovannämnda etableringen av Willys Cash i Trollhättan pröva- des av NO, som uttalade sitt stöd för etableringen. Motiveringen framgår av sista stycket ur NO:s beslut (1988c334) från oktober 1988:

"Willys Cash kan alltså medföra en viss påfrestning för en del dagligvarubutiker i Trollhättans kommun. Häremot skall dock ställas att företaget uppenbarligen håller mycket låga priser, vilket bör tillmätas stort värde från konsumentsynpunkt. En fortsatt verksamhet från Willys Cashs sida innebär en ökad konkurrens. Denna kan väntas leda till vitalisering och effektivisering av kommunens handel. Övriga butiker tvingas troligen möta den nya konkurrensen med t.ex. prissänkningar och/ eller bättre service. Detta innebär för konsumentkollektivet påtagliga fördelar också på längre sikt, fördelar som torde uppväga eventuella negativa effekter på existeran-

• Sida 351
•  Original

de butiksstruktur. Enligt NO:s mening bör därför kommunen ställa sig positiv till den av Willys Cash bedrivna verksamheten. För det fall Willys Cash inte tillåts att sälja livsmedel i de nuvarande lokalerna bör kommunen erbjuda företaget andra lämpliga etableringsmöjligheter."

Externetableringar

Med externetableringar avses i allmänhet handelsetableringar som inte 10- kaliseras till en tätorts centrala delar eller till större bostadsområden, där butiker av olika slag redan finns. Etableringar av detaljhandel i industri- områden, som behandlats i föregående avsnitt, är nästan undantagslöst exempel på sådana extemetableringar.

Begreppet extemetablering görs ofta liktydigt med lågprishandel. En extemetablering behöver naturligtvis i sig inte innebära att företaget i fråga har en lågprisprofil. Däremot karaktäriseras en extemetablering vanligen av två faktorer som utgör viktiga förutsättningar för att kunna bedriva låg- prishandel, nämligen låga lokalhyror och ett trafikorienterat läge med god tillgänglighet för bilbuma kunder.

Etableringar av detaljhandel, och i synnerhet av dagligvaruhandel, i ex- terna lägen blir ibland föremål för långdragna beslutsprocesser i kommu- nerna, uppmärksamhet från massmedia och olika opinionsyttringar från kommuninvånarna. Detta gäller naturligtvis särskilt om etableringen avser ett större köpcentrum eller en butiksform som inte tidigare finns represen- terad i kommunen och därför väntas få stora effekter för den redan etablera- de handeln.

I många kommuner finns en uttalad policy i etableringsfrågor som är politiskt förankrad i kommunen och som innebär en restriktiv eller t.o.m. klart negativ inställning till externa etableringar. Detta förhållningssätt motiveras vanligen med att kommunens intention är att värna om den be- fintliga handeln i stadens eller tätortens centrum. Särskilt etableringar av livsmedelsförsäljning i extemlägen anses kunna få stora konsekvenser för butiksstrukturen, inte barai ortens centrum utan också i bostadsområden med minskad närservice som följd.

Kommuner där sådana riktlinjer försvårat eller förhindrat handelseta- bleringar i extemlägen och där planerade etableringar nyligen uppmärk- sammats på olika sätt är exempelvis Skara, Östersund och Karlskrona.

I Skara är det uppbyggnaden av den s.k. köpstaden vid Sommarland som väckt uppmärksamhet. Kommunen har gett tillstånd till ett större köpcen- trum, som skall inrymma olika slag av detaljhandel. Däremot har kommu- nen beslutat att förbjuda livsmedelsförsäljning i köpcentret med hänvis- ning till att centrumhandeln i Skara annars skulle kunna utarmas.

• Sida 352
•  Original

I Östersundsområdet har några privata företagare presenterat planer på ett stort köp- och turistcentrum, som är tänkt att inrymma detaljhandel av olika slag, även livsmedelsförsäljning. Köpcentret planeras ligga strax utanför Östersunds stad, i Krokoms kommun. Kommunpolitikema i Kro- kom har ställt sig positiva till projektet, medan Östersunds kommun starkt motsätter sig etableringen med hänvisning till de förväntade negativa kon- sekvenserna för centrumhandeln inne i Östersund, särskilt på grund av den planerade livsmedelsförsäljningen. En konsekvensanalys av etableringen som utförts av ett konsultföretag visar att omsättningen för handelsföreta- gen i Östersunds centrum skulle sjunka kraftigt om etableringsprojektet genomförs. Utredningen visar emellertid också att det är fackhandeln som i första hand skulle drabbas, inte dagligvarubutikema. Ställningstagandet från Östersunds kommun ligger i linje med de riktlinjer för etableringsären- den som finns fastlagda sedan flera år och som syftar till att värna om han- deln inne i centrum. I kommunen finns inte någon större extern handelsan- läggning. Kommunen har även intagit en mycket restriktiv hållning när det gäller tillstånd till livsmedelsförsäljning i bensinstationer, med hänvisning till de negativa effekterna för centrumhandeln och för närliggande bostads- områden.

I Karlskrona gäller sedan år 1973 en policy i etableringsfrågor vars mål- sättning är att värna om handeln i stadskärnan, det s.k. Trossöornrådet. Detta har inneburit att kommunen motsatt sig extemetableringar. Någon stormarknad eller annan större extern anläggning för försäljning av daglig- varor med lågprisprofil finns därför inte i kommunen. Förhållandena i Karlskrona är speciella såtillvida att Trossö centrum ligger ute på en ö, långt från de flesta större bostadsområdena och ganska otillgängligt för många av kommunens invånare. I en detaljhandelsutredning år 1986 kon- staterades att Karlskrona centrum är mycket sårbart som köpcentrum och att en radikal omstrukturering av detaljhandeln skulle krävas för att få fram ett centrum som skulle klara konkurrensen från en stark extemetablering. I en kommentar till de planer på storrnarknadsetableringar i Karlskrona som diskuterats under senare tid framhåller utredarna att extemetableringarna med hänsyn till centrumhandeln borde genomföras tidigast i slutet av år l99l.

Karlskronas åtgärder att förhindra etableringar av stormarknader och andra lågprisalternativ har prövats av NO. I en anmälan anfördes att Karls- krona har en hög prisnivå och att kommunen inte efterfrågat eller utrett konsumenternas intressen eller effekterna av frånvaron av lågprisalterna- tiv. NO konstaterari sitt beslut (1989:268) att det finns en intressekonflikt mellan en sådan politik i etableringsfrågor som Karlskrona kommun före— träder och kommunmedlemmars intresse av låga priser på dagligvaror. Avsaknaden av lågprisalternativ och därmed sammanhängande incitament

• Sida 353
•  Original

för övriga butiker att pressa sina priser ger grund för antagandet att konsu- menterna i Karlskrona betalar höga priser för dagligvaror och att effektivi— teten i detaljhandeln i komrnunen påverkas negativt av bristen på konkur- rens från lågprisbutiker. De externa etableringar som diskuteras bör därför även inbegripa lågprisbutiker för att ge konsumenterna tillgång till olika slag av utbud. NO anser vidare att kommunen inte bör vänta med att släppa fram extemetableringar för att ge centrumhandeln tid till anpassning. Eta- bleringar av lågprisbutiker i extemlägen kan i stället genom den nya kon- kurrenssituation de skapar bidra till att påskynda en effektivisering av cen- trumhandeln och till att denna profilerar sig efter sina egna relativa förde- lar.

I de tre exempel på kommuners förhållningssätt i etableringsfrågor som nämnts ovan, är det framför allt etableringar av dagligvarubutiker i externa lägen som anses medföra negativa konsekvenser för centrumhandeln i städerna. En uppfattning som framförts till SPK i samband med denna utredning är att kommunerna ofta överskattar de strukturella negativa effekterna för centrumhandeln och samtidigt underskattar värdet av en ökad konkurrens i kommunen med dess effekter bl.a. på prisnivån. Kom- munens bedömning grundar sig naturligtvis mer eller mindre på synpunkter från den etablerade handeln som ju berörs av etableringen i fråga. Härtill kan också bidra de handelsutredningar och konsekvensanalyser som even- tuellt görs, antingen de utförs av kommunens tjänstemän, konsultföretag eller av handelns egna utredningsorgan. Utredningarna utgår i allmänhet från nuläget. Implicit görs därmed antagandet att den befintliga butiks- strukturen är den optimala eller önskvärda och att eventuella strukturella effekter av en nyetablering, t.ex. nedläggning av en butik, är negativa. En kommunal etableringspolitik med den inriktning som exemplifierats ovan kan därför medföra att nödvändiga omstruktureringar i handeln förhindras eller försenas samtidigt som den befintliga butiksstrukturen konserveras.

Tillkomsten av PBL förefaller inte ha medfört någon förändring i detta avseende. I de tre ovannämnda kommunerna har PBL inte haft någon inverkan på den sedan flera år fastlagda etableringspolitiken. Att Karls- krona kommun nu överväger att ge tillstånd till en eller flera externa etable- ringar är snarast ett uttryck för att kommunen går handelns intressen till mötes. Trycket på kommunen att tillåta extemetableringar har ökat starkt från handelns sida under de senaste åren.

PBL ger dock lika lite som tidigare byggnadslagstiftning stöd för kom- munerna att genom markanvändningsplaneringen styra konkurrensen mellan olika former av detaljhandelsutbud. I propositionen till lagen sägs klart, att till grund för den möjlighet som PBL ger kommunerna att reglera markanvändningen för att skapa en ändamålsenlig handelsstruktur ligger målsättningen att konsumenterna skall ha valfrihet och kunna prioritera

• Sida 354
•  Original

mellan låga priser, närhet till butiken och hög servicegrad. Konkurrensen bör vidare ges ett så fritt spelrum som möjligt för att hålla priserna nere och öka företagens effektivitet till konsumenternas fördel. Detaljplanen skall medge förändring och förnyelse, t.ex. etablering av nya butiksformer, vilket är en förutsättning för en rationell utveckling av handeln. I många kommuner finns i dag, liksom före PBL:s tillkomst, en generellt positiv inställning till nyetableringar. I andra kommuner förefaller emellertid mål- sättningen i PBL inte ha uppmärksammats eller i vart fall ännu inte lett till förändringar av etableringspolitiken.

Ytbeg ränsningar

PBL geri likhet med tidigare lagstiftning möjlighet för kommunerna att begränsa detaljhandel med livsmedel utifrån kravet på en lämplig samhälls- utveckling. Enligt den nya plan- och bygglagen kan kommunerna styra etableringar i dagligvaruhandeln genom att i detaljplanen införa en bestäm- melse om den maximala yta som får användas för försäljning av livsmedel. I propositionen till PBL anges bensinstationer och stormarknader som exempel på butiksforrner för vilka begränsningar kan vara nödvändiga för att åstadkomma en ändamålsenlig handelsstruktur.

I ett stort antal kommuner förekommer generella bestämmelser om be- gränsningar av den maximala ytan för livsmedel. Flertalet av dessa är knutna till en viss försäljningsforrn, t.ex. bensinstationer. Under 1980-talet har bensinstationer i allt större utsträckning kommit att inkludera livsmedel i sitt sortiment, vilket setts som ett hot mot framför allt mindre dagligvaru— butiker inne i närliggande bostadsområden.20-25 kvadratmeters yta för livsmedel i en bensinstation är en vanlig begränsning.

Många kommuner saknar sådana generella bestämmelser för livsme- delsförsäljning eller tillämpar dem enligt uppgift mycket flexibelt, närmast som en utgångspunkt för ytterligare bedömningar. Några kommuner där- emot, som Östersund, Örebro och Göteborg, har intagit en mycket restrik- tiv hållning till livsmedelsförsäljning i bensinstationer. Tillkomsten av PBL förefaller inte ha påverkat dessa kommuners förhållningssätt härvid- lag.

Västerås är exempel på en kommun som har antagit riktlinjer för gene- rella begränsningar av försäljningsytan vid nyetableringar även av daglig- varubutiker. För t.ex. butikeri bostadsområden har säljytan begränsats till mellan 750 och 850 kvadratmeter. Motiveringen till att på detta sätt dimen- sionera etableringarna uppges vara att upprätthålla en god service och inte låta denna äventyras av konkurrens som huvudsakligen baseras på storleks-

• Sida 355
•  Original

rationaliseringar. Enligt kommunen minimeras på detta sätt de negativa ef- fekterna av en etablering för servicen i närliggande bostadsområden och för trafiksituationen.

I propositionen till PBL förutsätts att begränsningar av ytan för livsme- del skall prövas mot handelsutredningar som ingår i varuförsörjnings- planer. Sådana utredningar eller varuförsörjningplaner saknas dock i flera kommuner. Det har också framförts att varuförsörjningsplanema till stor del är beskrivningar av handelsstrukturen i nuläget och inte kan tjäna som planeringsinstrument.

Genom att begränsa ytan för livsmedel kan kommunerna alltså styra etableringar och utvecklingen av handelsstrukturen. Det är dock tveksamt om den nya plan- och bygglagen ger stöd för generella begränsningar av den art som exemplifierats ovan, t.ex. för bensinstationer. I en kommun finns vanligen flera olika områden eller delmarknader med skilda konkur- rensförhållanden och med olika förutsättningar, t.ex. befolkningsstruktur. Det som sannolikt avses i PBL är i stället att sådana begränsningar som avses ingå i en detaljplan skall prövas mot de förhållanden som gäller i det område planen avser.

De konkurrensbegränsande effekterna av de generella riktlinjer som finns, eller av de begränsningar som PBL medger, är emellertid helt av— hängiga av hur kommunerna väljer att hantera dessa möjligheter.

Vem får etablera?

Konkurrensförhållandena inom dagligvaruhandeln i en kommun påverkas av en rad faktorer som är förknippade med en nyetablering, t.ex. dess stor- lek, lokalisering samt pris- och sortimentsinriktning. Av stor vikt är också vilket företag som etablerar, dvs. om det är Konsum eller en handlare från ICA, D-gruppen, något annat kedjeföretag eller en helt fristående köpman. Frågan om vem som skall få starta en butik i ett nyetableringsprojekt avgörs i allmänhet i ett tidigt skede i beslutsprocessen. Genom eget mark- innehav, optioner och byggnadsrätter har den etablerade handeln företräde till de nyetableringar som planeras i kommunen. Konkurrensen mellan bu- tikskedjorna uppges visserligen vara hård i många fall. Emellertid före- kommer att kommunen påtar sig en konkurrensreglerande roll och fördelar butikslägen efter en viss turordning i avsikt att upprätthålla någon slags ”rättvis maktbalans” mellan de stora kedjeföretagen, främst ICA och Konsum. I vissa fall har handeln själv övertagit den delen av planeringen och förhandlar sinsemellan om turordningen i fråga om butikslägen. Kedje- företagens inflytande över etableringar ärinte begränsat till att skydda den

• Sida 356
•  Original

befintliga handelsstrukturen utan är även stort när det gäller att påverka vem som skall kunna etablera sig i en kommun.

Etableringar tillkommer i dag i allt större utsträckning genom s.k. för- handlingsplanering. I förhandlingar mellan kommunen och de olika kedje- företagen planeras omstruktureringar genom förändringar av befintliga butiker och nyetableringar. I ett sådant förhandlingsläge har företag som ICA och Konsum en stark position genom sin kompetens, genom sin möj- lighet att ta fram underlag för planbeslut och genom den marknadsandel och de butiker som företaget redan har i kommunen.

Samtidigt som förhandlingsplanering blivit vanligare, har byggprojek- ten avseende handelsetableringar, särskilt av större omfattning, alltmer kommit att initieras och genomföras av stora markägare som försäkrings- bolag, bostadsbolag och bygg- och fastighetsbolag. Genom utvecklingen på fastighetsmarknaden under 1980-talet har det blivit alltmer lönsamt för bygg- och fastighetsbolagen att förvärva råmark och byggrätter och bygga i egen regi.

När ett byggföretag inleder planeringsarbetet för t.ex. ett köpcentrum med livsmedelsförsäljning kontaktar företaget vanligen redan i detta initial-skede tänkbara intressenter i dagligvaruhandeln. Avsikten är bl.a. att kunna visa på kompletta lösningar och underlag för dessa redan när projektet presenteras för kommunen. Att byggföretaget främst vänder sig till de stora etablerade företagen i dagligvaruhandeln är kanske naturligt. En fristående handlare betraktas sannolikt som en mindre säker hyresgäst än något av de större kedjeföretagen.

En följd av utvecklingen mot såväl mer förhandlingsplanering som att kommunerna i minskad utsträckning är ägare till den mark som exploateras är att kommunernas inflytande över vem som skall få etablera en daglig- varubutik minskats i motsvarande grad. Tillspetsat kan det formuleras så att kommunen har monopolet men inte initiativet.

Den politiska sammansättningen i en kommun är en annan faktor som kan inverka på inte bara tillkomsten av utan också vem som får etableringar. Planbeslut är kommunalpolitiska beslut, och handeln är som tidigare nämnts en stark påtryckargrupp och samrådspart i planfrågor. Den politiska fördelningen i kommunfullmäktige liksom den politiska repre- sentationen i byggnadsnämnder och andra kommunala myndigheter med inflytande över planeringsarbetet har naturligtvis stor inverkan på de plan- förslag och beslut om etableringar som fattas i en kommun. Olika former av kopplingar med handeln förekommer. En företrädare för den lokala konsu— mentföreningen kan exempelvis även vara kommunalpolitiker och ledamot av byggnadsnämnden.

• Sida 357
•  Original

ligger utanför kommunens egentliga inflytande. Att särskilt fristående för- etagares möjligheter att etablera sig i dagligvaruhandeln begränsas av dessa faktorer torde framgå av beskrivningen i detta avsnitt. Handlare som inte ingår i de större kedjeföretagen har svårt att komma över attraktiva butiks- lägen. Den möjlighet som liksom tidigare främst står till buds för dessa är att överta redan befintliga butiker som andra lämnar. Att PBL i sig har eller kommer att ha en mycket ringa påverkan på dessa faktorer torde också stå klart.

Sammanfattande slutsatser

Den styrning och kontroll av handelns etableringar som kommunerna kan utöva inom ramen för det kommunala plan- och byggmonopolet har även konkurrensaspekter. Det är ofrånkomligt att den kommunala planeringen och lovgivningen i sig är konkurrensbegränsande, eftersom den inte med- ger full etableringsfrihet. Genom ändamålsbestämmelser för olika områ- den kan kommunen tillåta eller förhindra tillkomsten av etableringar i han— deln.

En kommunal etableringspolitik med den inriktning som exemplifierats i rapporten kan medföra att nödvändiga omstruktureringar i handeln för- hindras eller försenas samtidigt som den befintliga butiksstrukturen kon- serveras. Tillkomsten av PBL förefaller inte ha medfört någon förändring i detta avseende.

- PBL utgör i likhet med tidigare lagstiftning ett styrmedel för kommunerna i etableringsfrågor inom ramen för det kommunala plan- och byggmono- polet. - Genom PBL har kommunerna fått en starkare ställning i planärenden. Samtidigt har förfarandet inför ett planbeslut reglerats mer noggrant än tidigare. - PBL drar en klarare skiljelinje mellan industri och handel och anger vil- ken typ av handel som kan regleras i planer. Detaljhandel med livsmedel kan begränsas eller undantas, men PBL ställer krav på att kommunen kan motivera ett sådant beslut, t.ex. utifrån varuförsörjningsplaner.

- En utvärdering av PBL från konkurrenssynpunkt är ännu för tidigt att göra. Övergångsbestämmelser gör att tidigare planer fortfarande gäller. Endast ett fåtal planärenden avseende nyetableringar i dagligvaruhandeln har hittills handlagts enligt PBL. - Sarnrådsförfarandet ger ökad insyn och möjlighet till påverkan för flera. Den etablerade handeln är dock redan tidigare en stark påtryckargrupp

• Sida 358
•  Original

och samrådspart i etableringsfrågor. Det är därför tveksamt om samrådet enligt PBL i praktiken ger ökade möjligheter till påverkan för andra grup- per. Samrådsförfarandet kan förlänga beslutsprocessen i planfrågor, vilket i vissa fall kan vara konkurrensbegränsande. - Preciseringen av industri- och handelsändamål i planer kan minska möj- ligheterna till flexibilitet i markanvändningen och begränsa möjligheterna för etableringar av s.k. lågprishandel och därmed konkurrensen från dessa företagsformer. - Många kommuners etableringspolitik syftar till att i första hand värna om befintlig handel. Därmed kan externa etableringar begränsas eller för- hindras. Intentionema bakom PBL förefaller inte ha ändrat på ett sådant restriktivt och konkurrensbegränsande förhållningssätt. - Liksom tidigare kan ytan för detaljhandel med livsmedel begränsas. PBL ger dock sannolikt inte stöd för generella begränsningar av ytan för livs- medel i bensinstationer eller i dagligvarubutiker, som flera kommuner tillämpar. - PBL inverkar inte på det förhållandet att etableringar i ökad utsträckning kommer till stånd genom förhandlingsplanering eller genom att större etableringsprojekt initieras och genomförs av bygg- och fastighetsbolag. Kommunen har monopolet men inte initiativet. Denna utveckling kan ytterligare begränsa konkurrensen från fristående företag och försvåra deras möjligheter till etableringar. - Kommuner har skiftande kompetens och praxis i etableringsfrågor. I PBL regleras planärendenas handläggning mer än tidigare, men lagen ger fort- farande utrymme för stora variationer i praxis och förhållningssätt i eta- bleringsfrågor. - PBL medför sannolikt endast marginella förändringar av kommunernas förhållningssätt till etableringari dagligvaruhandeln. Vad som är en lämplig handelsstruktur och för vem är även fortsättningsvis en kommu- nalpolitisk bedömningsfråga.

• Sida 359
•  Original

Kronologisk förteckning

1. Företagsförvärv i svenskt näringsliv. I.

2. Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. S.

3. En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig

högskola på idrottens område. U. Transportrådet. K. Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. Fö. Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. UD. Lagstiftning för reklam i svensk TV. U. Samhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. Idéskisser och bakgrundsmaterial S.

9. Kostnader för fastighetsbildning m. m. Bo. 10. Strömgatan 18- Sveriges statsministerbostad. SB. ll. Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. U. 12. Meddelarrätt. Ju. 13. Översyn av sjölagen 2. Ju. 14. Långtidsutredningen 1990. Fi. 15. Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. Fö. 16. Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. K. 17. Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. UD. 18. Lag om folkbokföringsregister m.m. Fi. 19. Handikapp och välfärd? - En lägesrapport. S. 20. Välfärd och segregation i storstadsregionerna. SB. 21. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- lingcn. ME. 22. Den elintensiva industrin under kärnkraftsavveck- lingen. Bilagedel. ME. 23. Tomträttsavgäld. Bo. 24. Ny kommunallag. C. 25. Konkurrensen inom livsmedelssektorn. C.

PON???

• Sida 360
•  Original

Systematisk förteckning

Statsrådsberedningen

Strömgatan 18 - Sveriges statsministerbostad. [10] Välfärd och segregation i storstadsregionema. [20]

J ustitiedepartementet

Meddelarrätt. [12] Översyn av sjölagen 2. [13]

Utrikesdepartementet

Förbud mot tjänstehandel med Sydafrika m.m. [6] Organisation och arbetsformer inom bilateralt utvecklingsbistånd. [17]

Försvarsdepartementet

Svensk säkerhetspolitik i en föränderlig värld. [5] Beredskapen mot oljeutsläpp till sjöss. [15]

Socialdepartementet

Överklagningsrätt och ekonomisk behovsprövning inom socialtjänsten. [2] Sarnhällsstöd till underhållsbidragsberättigade barn. Idéskisser och bakgrundsmaterial. [8]

Handikapp och välfärd? - En lägesrapport . [19]

Kommunikationsdepartementet

Transportrådet. [4] Storstadstrafik 5 - ett samlat underlag. [16]

Finansdepartementet Långtidsutredningen 1990. [14] Lag om folkbokföringsregister m.m. [18]

Utbildningsdepartementet

En idrottshögskola i Stockholm - struktur, organisation och resurser för en självständig högskola på idrottens område. [3] Lagstiftning för reklam i svensk TV. [7] Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda. [l l]

Bostadsdepartementet

Kostnader för fastighetsbildning m. m. [9] Tomträttsavgäld. [23]

Industridepartementet Företagsförvärv i svenskt näringsliv. [1]

Civildepartementet

Ny kommunallag. [24] Konkurrensen inom livsmedelssektorn. [25]

Mil jö- och energidepartementet

Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklingen. 121] Den elintensiva industrin under kämkraftsavvecklingen.

Bilagedel. [22]