Prop. 1981/82:165
med förslag till konkurrenslag
Prop. 1981/82: 165
Regeringens proposition 1981/82: 165
med förslag till konkurrenslag;
beslutad den 18 mars l982.
Regeringen föreslår riksdagen att antaga det förslag som har upptagits i bifogade utdrag av regeringsprotokoll ovannämnda dag.
På regeringens vägnar
THORBJÖRN FÄLLDIN BJÖRN MOLIN
Propositionens huvudsakliga innehåll
Begränsningar av konkurrensen mellan företagen kan ha skadliga ekono- miska verkningar i form av prishöjningar och minskad effektivitet m.m. För att undanröja sådana verkningar finns f.n. ett särskilt regelsystem. lagen (19532603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. Lagen är inriktad på vissa förfaranden som företag vidtar samt på andra konkurrenshinder inom näringslivet. Enligt lagen gäller straffbelagda förbud mot 5. k. bruttoprissättning och mot anbudskar- teller. Beträffande övriga slag av konkurrensbegränsningar gäller att mark- nadsdomstolen (MD) genom förhandling med enskilda företag skall söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning. Endast i ett speciellt fall har domstolen tillgång till tvångsmedel mot sådana begränsningar, om förhandlingen inte skulle leda till avsett resultat.
I propositionen föreslås en ny konkurrenslag. Huvudpunkterna är föl- jande.
De straffbelagda förbuden effektiviseras och straffen skärps. MD får möjlighet att vid vite förbjuda olika former av skadliga konkurrensbegrän- sande förfaranden. Ett system för kontroll av företagsförvärv (fusionskon- troll) införs. Förslaget innebär att sådana förvärv skall kunna förbjudas när de ger förvärvaren en dominerande ställning på marknaden eller förstärker förvärvarens redan dominerande ställning. Förutsättningen är då bl. a. att marknadsdominansen ger skadlig verkan. Förhandling i MD mot ett sådant förvärv kan leda till att MD förbjuder det. Om regeringen fastställer beslu- tet blir det gällande mot förvärvaren.
' 1 Riksdagen 1980/81. 1 .t'aml, Nr [65
Prop. 1981/82: 165
["J
Den nya konkurrenslagen innebär vidare att det nuvarande systemet görs effektivare, bl. a. genom en möjlighet för MD att meddela interimis- tiska beslut om förbud. Till skillnad mot vad som gäller f.n. kommer lagen att omfatta också fast egendom.
De nya reglerna är avsedda att träda i kraft den 1 januari 1983.
Prop. 1981/82:165 3
Förslag till
Konkurrenslag
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 5 Denna lag har till ändamål att främja en från allmän synpunkt önsk- värd konkurrens inom näringslivet genom åtgärder mot skadliga konkur- rensbegränsningar.
Åtgärder i enskilda fall
Undanröjande av skadlig verkan 2 5 Om en konkurrensbcgränsning har skadlig verkan inom landet, kan marknadsdomstolen för att förhindra sådan verkan besluta om åtgärder enligt denna lag. En sådan åtgärd får riktas mot en näringsidkare som föranleder den skadliga verkan.
Med skadlig verkan förstås att konkurrensbegränsningen på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt
]. påverkar prisbildningen,
?.. hämmar effektiviteten inom näringslivet eller
3. försvårar eller hindrar annans näringsutövning.
3 & Marknadsdomstolen kan meddela näringsidkaren
l. förbud att tillämpa ett visst avtal. avtalsvillkor eller annat konkur- rensbegränsande förfarande eller att tillämpa väsentligen samma förfaran- de som det sålunda förbjudna.
2. åläggande att tillhandahålla en annan näringsidkare en viss vara. tjänst eller annan nyttighet på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare (säljåläggande) eller
3. åläggande att eljest ändra ett av honom tillämpat konkurrensbegrän- sande förfarande, att i samband med ett sådant förfarande uppfylla ett visst villkor eller att lämna viss information eller vidta annan åtgärd som mot- verkar förfarandet (rättelseåläggande).
Om den skadliga verkan innebär att ett pris med hänsyn till kostnaderna och övriga omständigheter är uppenbart för högt och saken är av större vikt. kan marknadsdomstolen ålägga näringsidkaren att under en viss tid, högst ett år. inte överskrida ett visst högsta pris (prisåläggande).
4 5 Innan förbud eller åläggande enligt 3 åå meddelas. skall marknads- domstolen söka förhindra den skadliga verkan genom förhandling. om inte omständigheterna talar däremot.
Särskilda bestämmelser om företagsförvärv 5 & Består i fall som avses i ?. & konkurrensbcgränsningen i att näringsid- karen. genom att göra ett visst företagsförvärv. får en dominerande ställ- ning på marknaden för en vara, tjänst eller annan nyttighet eller förstärker
Prop. 1981/82: 165 4
en redan dominerande ställning. skall marknadsdomstolen söka förhindra den skadliga verkan genom förhandling. Är saken av särskild vikt från allmän synpunkt. får förhandlingen syfta till att näringsidkaren skall avstå från förvärvet.
Med företagsförvärv avses i denna lag förvärv av företag som driver verksamhet inom landet. Som företagsförvärv räknas också förvärv av aktier, andel i handelsbolag. rörelse eller del av rörelse. Till företagsför- värv hänförs vidare fusion.
Första stycket tillämpas även i fall då näringsidkaren är en av flera näringsidkare som sammanhålls av gemensamma ägarintrcssen eller på annat sätt och som genom hans förvärv får eller förstärker en dominerande ställning på marknaden.
6 & Har i fall som anges i 5 å en förhandling om avstående frän företags- förvärvet avslutats utan att den skadliga verkan har kunnat förhindras och finner marknadsdomstolen att förbud eller åläggände enligt 3 & inte bör meddelas eller är otillräckligt. kan domstolen förbjuda förvärvet.
Ett förbud enligt första stycket får inte meddelas i fråga om förvärv av aktier som har skett på Stockholms fondbörs eller förvärv som har skett genom inrop på exekutiv auktion. I stället får marknadsdomstolen ålägga näringsidkaren att avhända sig aktierna eller den på auktionen förvärvade egendomen.
7 5 Ett beslut om förbud eller åläggande enligt 6.5 blir gällande mot näringsidkaren endast om regeringen fastställer det. Beslutet skall av marknadsdomstolen omedelbart underställas regeringen för prövning av fastställelsefrågan.
(')m regeringen fastställer ett beslut om åläggande enligt 6.5 andra stycket. skall detta verkställas inom sex månader från det regeringen meddelade sitt beslut eller inom den längre tid som regeringen bestämmer.
8 & Ett företagsförvärv blir ogiltigt. om regeringen fastställer marknads- domstolens beslut om förbud mot förvärvet.
9 & Om regeringen finner att ett beslut enligt 6 & inte skall fastställas. kan regeringen. om nya omständigheter eller andra särskilda skäl föranleder det. överlämna ärendet till marknadsdomstolen för förnyad handläggning.
Vita m. m. 10 & Ett förbud eller ett åläggande enligt 3 eller 6 & får förenas med vite.
11 5 Om förutsättningar för åtgärd enligt 3 & första stycket föreligger i ett visst fall. som ej är av större vikt. får näringsfrihetsombudsmannen vid vite förelägga näringsidkaren. för godkännande omedelbart eller inom viss tidsfrist.
]. förbud att tillämpa ett visst avtal. avtalsvillkor eller annat konkur- rensbegränsande förfarande eller att tillämpa väsentligen samma förfaran- de som det sålunda förbjudna (.förbudsföreläggande).
2. åläggande att tillhandahålla en annan näringsidkare en viss vara. tjänst eller annan nyttighet på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare (säljföreläggande) eller
3. åläggande att eljest ändra ett av honom tillämpat konkurrensbegrän- sande förfarande. att i samband med ett sådant förfarande uppfylla ett visst
Prop. 1981/82: 165 5
villkor eller att lämna viss information eller vidta annan åtgärd som mot- verkar förfarandet ( rättelseföreläggande).
Godkänt föreläggande gäller som förbud eller åläggande som har medde- lats av marknadsdomstolen enligt 3 5 första stycket. Ett godkännande som sker sedan den i föreläggandet utsatta tidsfristen har gått till ända är dock utan verkan.
Internationell överenskomnwlse
12 5 Om det påkallas av hänsyn till en internationell överenskommelse. kan regeringen. efter framställning av näringsfrihetsombudsmannen. be- sluta att prövning av fråga om åtgärd enligt 3 & i visst fall får ske beträffan- de. en konkurrensbegränsning med verkan utom landet. En sådan konkur- rensbegränsning skall anses ha skadlig verkan. om den strider mot över- enskommelsen.
Straffbelagda konkurrensbegränsningar m. m.
Bruttoprisförbud 13 5 En näringsidkare får inte
1. betinga sig av en näringsidkare i ett senare led att denne vid försälj- ning eller uthyrning av en vara inom landet icke skall gå under ett visst pris eHer .
2. till ledning för prissättningen i ett senare led inom landet ange ett visst pris vid försäljning eller uthyrning av en vara utan att det framgår att priset får sättas lägre.
AnlmdskartelUörlmd
14 5 En näringsidkare får inte ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare elleri samförstånd med en sådan tillämpa ett gemensamt förfarande eller, i syfte att så skall ske. öva påtryckning på en annan näringsidkare. om överenskommelsen eller det gemensamma förfa- randet innebär att vid anbudstävling för tillhandahållande av en vara. tjänst eller annan nyttighet inom landet
]. någon skall avstå från att avge anbud.
2. en anbudsgivare skall avge högre anbud än en annan eller
3. samarbete annars skall förekomma i fråga om anbudssumma, förskott eller kreditvillkor.
Första stycket gäller ej i fråga om en överenskommelse eller ett gemen- samt förfarande som
1. har sin grund i att flera näringsidkare tillhandahåller en vara. tjänst eller annan nyttighet genom en särskild juridisk person med för dem gemensamma funktioner (säljorganisation) eller
2. innebär att näringsidkare går samman för samfälld prestation med gemensamt anbud eller i den formen att någon av dem medverkar som underleverantör till anbudsgivare.
En näringsidkare som har ingått eller tillämpat en sådan överenskom- melse eller tillämpat ett sådant gemensamt förfarande som avses i första stycket men som är tillåtet enligt andra stycket skall. om han lämnar anbud i en anbudstävling som berörs därav, senast när anbudet avges skriftligen lämna uppgift om detta till den som anbudet skall riktas till.
Prop. 1981/82: 165 6
Undantag från förbuden
15 & Förbuden i 13 och 14 %% gäller ej i fråga om ett förfarande som ett koncernföretag tillämpar i förhållandet till ett annat företag inom koncer- nen. Ytterligare föreskrifter om undantag från förbudet i 13 5 finns i 10 %& CECA-lagen (1.972: 762).
Dispens från förbuden
16 5 Marknadsdomstolen kan. för viss tid eller tills vidare. meddela en näringsidkare tillstånd till ett förfarande som är förbjudet enligt 13 eller 14 5.
Ett sådant tillstånd får lämnas endast om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar. som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller om eljest särskilda skäl föreligger.
Handläggningen m. m.
Ansökan 17 & Marknadsdomstolen handlägger ärenden enligt denna lag efter an- sökan.
Ansökan som avser prövning enligt 2 & görs av näringsfrihetsombuds- mannen. Beslutar ombudsmannen för visst fall att inte göra ansökan. Får ansökan göras av en sammanslutning av konsumenter. löntagare eller näringsidkare eller av en näringsidkare som berörs av konkurrensbegräns- ningen i fråga.
Interimistiska beslut 18 & Om särskilda skäl föranleder det. kan marknadsdomstolen för tiden till dess slutligt beslut föreligger besluta i fråga om förbud eller åläggande enligt 3 & eller om tillstånd enligt 16 5.
Särskilda bestämmelser om fc'iretagsjörvärv 19 & Ärenden om företagsförvärv skall handläggas med särskild skynd- samhet.
20 5 Så snart näringsfrihetsombudsmannen finner anledning att undersö- ka ett företagsförvärv. skall han besluta särskilt om detta. Har part i avtal om företagsförvärv anmält förvärvet till ombudsmannen för prövning av fråga om förbud eller åläggande enligt 6 &. skall ombudsmannen snarast besluta antingen att undersöka förvärvet eller att lämna det utan åtgärd såvitt avser sådant förbud eller åläggande.
Om näringsfrihctsombudsmannen har beslutat enligt första stycket att lämna ett anmält företagsförvärv utan åtgärd. får han därefter ej beträffan- de samma förvärv begära marknadsdomstolens prövning av fråga om förbud eller åläggande enligt 6 &. såvida inte näringsidkaren har lämnat oriktig uppgift om föreliggande sakförhållanden av väsentlig betydelse för ställningstagandet i beslutet. Har ombudsmannen beslutat att undersöka förvärvet och vill han begära sådan prövning. skall han senast inom tre månader från beslutet hos domstolen göra detta. om inte parterna i avtalet om förvärvet samtycker till en förlängning av denna frist.
Marknadsdomstolen kan. om synnerliga skäl föreligger. på begäran av näringsfrihetsombudsmannen för viss tid. varje gång högst en månad. förlänga frist som gäller enligt andra stycket.
Prop. 1981/82: 165 7
21 5 När synnerliga skäl föreligger, kan marknadsdomstolen vid vite förbjuda en näringsidkare att fullfölja ett företagsförvärv intill dess ärendet har slutligt avgjorts. Om domstolens beslut rörande ett företagsförvärv underställs regeringen enligt 7 5. har regeringen motsvarande befogenhet.
22 5 Innan ett förbud eller ett åläggande enligt 65 eller ett beslut av regeringen enligt 7 5 meddelas. skall förvärvarens motpart i avtalet om företagsförvärvet ges tillfälle att yttra sig.
23 5 Marknadsdomstolen får inte meddela förbud eller åläggande enligt 6 5 senare än sex månader efter det att ansökan har gjorts enligt 17 5. Denna frist kan domstolen förlänga. om parterna i avtalet om företagsför- värvet samtycker till det eller om synnerliga skäl föreligger. Förbud eller åläggande enligt 6 5 får inte meddelas senare än två år efter det att avtalet om förvärvet slöts.
När marknadsdomstolen enligt 7 5 har underställt regeringen sitt beslut. skall regeringen besluta i ärendet senast tre månader därefter. Vad som sägs i första stycket om förlängning av frist får därvid av regeringen tillämpas på motsvarande sätt.
Omprövning m. m. 24 5 Ett beslut av marknadsdomstolen beträffande förbud eller åläg- gande enligt 3 5. avslutande av förhandling enligt 4 eller 5 5 eller tillstånd enligt 165 utgör inte hinder mot att samma fråga prövas på nytt. om ändrade förhållanden eller annat särskilt skäl föreligger. Detsamma gäller ett beslut av näringsfrihetsombudsmannen i fråga om föreläggande enligt 11 5.
Om marknadsdomstolen har beslutat att ej ingripa mot ett företagsför- värv enligt 6 5. får domstolen inte ompröva frågan annat än om näringsid- karen har lämnat oriktig uppgift om föreliggande sakförhållanden av vä- sentlig betydelse för ställningstagandct i beslutet. Har regeringen vid tillämpning av 7 5 beslutat att inte fastställa ett beslut av domstolen. får regeringen ompröva frågan endast under motsvarande förutsättning.
Har regeringen med stöd av 7 5 fastställt ett beslut av marknadsdomsto- len om förbud eller åläggande. får regeringen pröva frågan på nytt. om det finns anledning att upphäva eller mildra förbudet eller åläggandet därför att detta inte längre behövs eller ej längre är lämpligt.
25 5 Ansökan om marknadsdomstolens eller regeringens omprövning enligt 24 5 görs hos domstolen av näringsfrihctsombudsmannen eller den mot vilken ett beslut om förbud eller åläggande riktar sig.
Ansökan om omprövning enligt 24 5 andra stycket skall göras senast inom ett år efter meddelandet av marknadsdomstolens beslut eller. om fastställelseprövning skett enligt 7 5. regeringens beslut.
Före regeringens omprövning enligt 24 5 andra eller tredje stycket skall domstolen göra en förberedande prövning av förutsättningarna för änd- ring. Om utgången av denna skall domstolen göra anmälan till regeringen.
Uppgiftsskyldighet 26 5 Regeringen får meddela föreskrifter rörande skyldighet för den som
gör företagsförvärv att lämna sådana uppgifter om förvärvet som behövs för prövning enligt denna lag.
Prop. 1981/82: 165 8
27 5 Näringsfrihetsombudsmannen kan. om det behövs för prövning en- ligt denna lag och särskilda skäl föreligger. ålägga en viss näringsidkare att göra anmälan innan denne sluter avtal om företagsförvärv. En sådan anmälningsskyldighet skall gälla för viss tid, högst ett år.
28 5 Näringsfrihetsombudsmannen får ålägga näringsidkare att tillhanda- hålla uppgift, handling eller annat som behövs i ärende enligt denna lag. Även i ärende om tillsyn över att ett förbud eller ett åläggande enligt lagen åtlyds får ombudsmannen besluta om motsvarande skyldighet för den som avses med förbudet eller åläggandet.
Samma skyldighet kan näringsfrihetsombudsmannen ålägga också an- nan än den som anges i första stycket. om det behövs för kontroll eller fullständigande av vad som skall fullgöras enligt första stycket och det är nödvändigt på grund av särskilda förhållanden.
I ett ärende som har underställts regeringens prövning enligt 7 5 får chefen för handelsdepartementet ålägga skyldighet enligt första stycket första meningen eller andra stycket.
Särskilda bestämmelser
29 5 En sammanslutning av näringsidkare likställs i denna lag med nä- ringsidkare. Ett beslut av en sådan sammanslutning likställs med en över- enskommelse eller ett gemensamt förfarande som avses i 14 5.
30 5 Åläggande som avses i 27 eller 28 5 kan förenas med vite. om det finns skäl till detta.
31 5 Uppgiftsskyldighet enligt denna lag innebär inte förpliktelse att röja yrkeshemlighet av teknisk natur.
32 5 Den som är uppgiftsskyldig enligt denna lag får inte betungas onö- digt.
33 5 Näringsfrihetsombudsmannen och marknadsdomstolen får av myn- dighet. som avses i lagen (1956: 245) om Uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden. begära biträde för utredning i frågor som kan vara av betydelse för prövning enligt denna lag.
Straff. besvär och övriga bestämmelser
Straff m . m .
345. Till böter eller fängelse högst ett år döms den som
1. uppsåtligen bryter mot 13 5 1 eller 14 5 första stycket.
2. uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 13 5 2 eller 14 5 tredje stycket eller
3. i övrigt uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift vid fullgörandet av anmälnings- eller annan Uppgiftsskyldighet enligt denna lag.
35 5 Är gärning som avses i 34 5 att anse som ringa. skall inte dömas till ansvar.
Prop. 1981/82: 165 9
36 5 Är brott som avses i 34 5 1 att anse som grovt. döms till fängelse i högst två år.
Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det har utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad brottslighet eller har medfört betydande skada.
37 5 För gärning som omfattas av ett sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd av denna lag döms inte till ansvar enligt 34 eller 36 5.
38 5 Talan om utdömande av vite som förelagts med stöd av denna lag förs vid tingsrätt av allmän åklagare. Sådan talan får väckas endast efter anmälan eller medgivande av näringsfrihetsombudsmannen eller. i fråga om vite som marknadsdomstolen har ålagt på talan av annan. av denne.
39 5 Allmänt åtal för brott mot denna lag får väckas endast efter anmälan eller medgivande av näringsfrihetsombudsmannen.
Besvär 40 5 Mot näringsfrihetsombudsmannens beslut enligt 11. 12. 17. 20, 25. 33. 38 eller 39 5 får talan inte föras. Ej heller får talan föras mot beslut enligt 28 5 tredje stycket.
Beslut enligt 27 5 eller 28 5 första eller andra stycket får. om beslutet är förenat med vite. överklagas hos kammarrätten genom besvär. Beslutet skall dock gälla omedelbart. om inte annat bestäms.
Övriga bestämmelser
41 5 Vad som sägs i denna lag tillämpas inte på överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare angående arbetslön eller andra arbetsvillkor.
Denna lag träder i kraft den ljanuari 1983. Genom lagen upphävs lagen (1953: 603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet.
Åtgärd som har vidtagits med tillämpning av sistnämnda lag gäller som om motsvarande bestämmelse i den nya lagen hade tillämpats.
Ansökan om tillstånd enligt 16 5 kan prövas före lagens ikraftträdande.
Prop. 1981/82: 165 - - 10
. Utdrag HANDELSDEPARTEMENTET PROTOKOLL vid regeringssammanträde 1981-12-22
Närvarande: statsministern Fälldin. ordförande. och statsråden Ullsten. Wikström, Friggebo. Dahlgren. Åsling. Söder, Johansson. Wirtén. An- dersson, Boo. .Petri, Eliasson. Gustafsson, Elmstedt. Tillander. Ahrland. Molin
Föredragande: statsrådet Molin
Lagrådsremiss med förslag till konkurrenslag
1. Inledning
Sedan länge är det en näringspolitisk målsättning att konkurrensen mel- lan företagen skall vara fri inom de ramar som statsmakterna ställer upp. En sådan konkurrens främjar näringslivets effektivitet och utvecklingsför- måga och är därmed till nytta för konsumenterna. Konkurrensen bedrivs inom ramen för vår marknadsekonomi. som utgör ett decentraliserat eko- nomiskt system med en betydande frihet för de ekonomiska enheterna att besluta om olika åtgärder beträffande produktion. distribution m.m. Ät- gärdernas inriktning påverkas i sin tur av efterfrågan. Detta system för organisation av produktion och konsumtion ger stora fördelar för konsu- menterna också i fråga om valfrihet och möjligheter till rationella val.
I vissa fall kan det allmännas önskemål om en fri konkurrens komma att motverkas genom att företagen på en marknad samarbetar i stället för att konkurrera. Vidare kan vissa företag hindra andra från att konkurrera på lika villkor. Också andra former av konkurrensbegränsningar förekommer.
[ de fall sådana begränsningar har negativa ekonomiska följder för kon- sumenterna har samhället ett intresse av att gripa in för att få bort konkur- renshindren och därmed främja den önskvärda konkurrensen. Ett regel- system med detta syfte finns i lagen (1953: 603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet.
I motioner till bl.a. 1974 års riksdag fördes fram önskemål om en översyn av konkurrenslagstiftningcn i moderniserande och skärpande rikt- ning. Förutom annat gällde det möjligheter till offentlig insyn och kontroll beträffande sammanslagningar av företag. Näringsutskottet anförde (_NU 1974: 10) bl. a. att det. sedan riksdagen senast behandlat frågan. hade kommit fram material som kunde anses tala för att konkurrenslagstiftning- en gjordes effektivare.
Prop. 1981/82: 165 l 1
Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 13 september 1974 och regeringens bemyndigande den 15 december 1976 tillkallades därefter sär— skilda sakkunnigal med uppdrag att se över lagstiftningen om konkurrens- begränsning.
De sakkunniga. som har arbetat under namnet konkurrensutredningen. har ijanuari 1978 överlämnat betänkandet (SOU 1978: 9) Ny konkurrens- begränsningslagz. Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en samman- fattning av utredningens överväganden som Bilaga 1. dels dess lagförslag som Bilaga 2. Beträffande nuvarande svenska och utländska förhållanden samt utredningens närmare överväganden hänvisas i huvudsak till betän- kandet. En mer allmän bakgrundsbeskrivning av de svenska förhållandena lämnas i det följande.
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av hovrätten för Västra Sverige. kammarrätten i Jönköping. bankinspektionen. försäkrings- inspektionen. Stockholms fondbörs, statskontoret. riksrevisionsverket (RRV). statens jordbruksnämnd (JN). kommerskollegium (KK). mark- nadsdomstolen (MD). näringsfrihetsombudsmannen (NO). statens pris- oeh kanellnämnd (SPK). konsumentverket (KOV). patent- och registre- ringsverket (PRV). arbetsmarknadsstyrelsen (AMS). statens industrivcrk (SIND). länsstyrelserna i Stockholms. Kronobergs och Norrbottens län. delegationen (B 1977209) för företagens uppgiftslämnande (DEFU). nya arbetsrättskommittén (A 1976: 2). Handelshögskolan i Stockholm. Svens- ka handelskammarförbundet. Svenska kommunförbundet. Landstingsför- bundet. Sveriges advokatsamfund. Svenska sågverks- och trävaruexport- föreningen. Sveriges grossistförbund. Sveriges köpmannaförbund. Sveri- ges industriförbund (Sl). Sveriges hantverks- och industriorganisation (Sl—HO). Lantbrukarnas riksförbund (LRF). Svenska civilekonomförening- en. Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Centralorganisationen SACO/SR. Landsorganisationen i Sverige (LO). Svenska arbetsgivarcför- eningen (SAF). Sveriges redareförening, Företagareföreningarnas för- bund. Svenska bankföreningen. Byggherreföreningen. Dagligvaruleveran- törers förbund (DLF). Familjeföretagens förening. Kooperativa förbundet (KF). Motorbranschens riksförbund (MRF). Svensk industriförening. Svenska företagares riksförbund och Sveriges aktiesparares riksförbund.
KK. som har givit samtliga handelskamrar tillfälle att yttra sig. har bifogat dels ett gemensamt yttrande från dessa. dels särskilda yttranden från Gotlands och Västerbottens handelskamrar. Länsstyrelsen i Stock-
' Numera ordföranden i marknadsdomstolen. f. d. regeringsrådet Lars Jonson. ord- förande. riksdagsledamoten Kjell A. Mattsson. förutvarande riksdagsledamoten numera statssekreteraren. docenten ()la Nyquist samt riksdagsledamöterna Wivi- Anne Radesjö. !.ars Ulander och Knut Wachtmeister, samtliga som ledamöter. Ledamöterna har biträtts av experter. : Utredningen har tidigare låtit publicera en studie av ett visst antal utvalda företags- förvärv som ett delbetänkande (SOU 1977:51. Fusioner och förvärv i svenskt näringsliv 1969—73. En fallstudie).
Prop. 1981/82: 165 12
holms län har till sitt yttrande fogat yttranden från Stockholms och Söder- tälje kommuner.
Svenska handelskammarförbundet. Sveriges grossistförbund. Sveriges industriförbund, SHIO, SAF och Familjeföretagens förening har avgett ett gemensamt yttrande. Till detta har Svenska företagares riksförbund anslu- tit sig. LO har bifogat yttrande från Svenska elektrikerförbundet.
Handelshögskolan i Stockholm inbjöds under våren 1978 att inom ramen för utbildningen vid högskolan låta skolans studenter lämna ett remissvar över utredningens betänkande. Studentsynpunkterna. som bygger på grupparbeten inom kursen samordnad företagspolitik, redovisas i ett ge- mensamt remissyttrande.
En sammanställning över remissyttrandena bör fogas till protokollet i detta ärende som Bilaga 3.
2. Bakgrund
Hänvisningar till S2
- Prop. 1981/82:165: Avsnitt 6.3
2.1. Skilda former av konkurrensbegränsningar
Den ekonomiska teorin behandlar två huvudmodeller för förhållandena på en marknad, fri konkurrens respektive monopol. Båda är ett slags ytterlighetsfall.
Konkurrensen kan sägas innebära en tävlan mellan producenter respek- tive distributörer om leveranser. kunder. arbetskraft m.m. Konkurrenssi- tuationerna kan vara olika. Man brukar tala om fullständig eller fri konkur- rens. fåtalskonkurrens (oligopol) när endast få företag finns på marknaden. samt monopolistisk konkurrens (märkesmonopol eller s.k. kvasimono- pol). Den klassiska nationalekonomins modeller. byggda på förutsättning- en av en fullständig eller fri konkurrens, förekommer inte i praktiken annat än på vissa mycket speciella marknader. Den modell som man numera brukar utgå från betecknas med begreppet fungerande konkurrens. En sådan kan anses finnas om antalet säljare inte är för begränsat. de utbjudna produkterna inte är för differentierade. företagen inte handlar i samför— stånd mcd varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering.
Monopolsituationen. dvs. när ett företag är ensamt på marknaden. inne- bär givetvis att konkurrensen har upphört.
Begränsningar av företagens konkurrensfrihet förekommer praktiskt ta- get alltid till följd av offentliga regleringar av skilda slag. Vidare uppstår konkurrensbegränsningar till följd av företagens egna beteenden eller ge- nom åtgärder från konkurrenters eller andra företags sida. Själva företags- strukturen på en marknad kan också innebära en sådan begränsning.
Man kan indela olika former av konkurrensbegränsningar efter skilda slag av företagsbeteenden och marknadsstrukturer. [ fråga om de förra brukar man skilja mellan vertikala respektive horisontella konkurrensbe- gränsningar.
Prop. 1981/82:165 13
De vertikala konkurrensbegränsningarna utgörs av antingen samverkan mellan näringsidkare i olika säljled — såsom tillverkare. grossister och detaljister — eller påtryckningar från det ena av dessa led mot ett annat. Exempel på detta är skilda former av exklusivavtal samt s.k. bruttopris- sättning. dvs. att en leverantör för återförsäljarna anger det pris eller lägsta pris de skall hålla när de säljer vidare leverantörens produkt. Hit hör vidare att leverantören rekommenderar ett sådant pris (vertikalt Cirkapris). Det kan också vara fråga om diskriminering, dvs. att en säljare behandlar en köpare sämre eller bättre än andra köpare som är likvärdiga från prestationssynpunkt. exempelvis genom säljvägran eller sämre affärsvill- kor. Också andra former finns. såsom köpvägran. bindning mellan en leverantör och dennes återförsäljare. m.m.
De horisontella konkurrensbegränsningarna avser samverkan eller på- tryckningar mellan näringsidkare i samma säljled. dvs. konkurrenter. I det förra fallet brukar man ibland tala om karteller. Därmed avses ofta ett mer avtalsbundet samarbete. ] kartellfallen upprätthålls inte en fri konkurrens mellan de samverkande. Samarbetet kan gälla en gemensam pris- och rabattsättning. s.k. priskarteller. eller en uppdelning av marknaden i fråga om bl. a. försäljningsandelar. kunder eller geografiska distrikt. s. k. mark- nadsdelningskarteller. Andra exempel är samråd eller samverkan mellan konkurrenter i fråga om anbudsgivning. anbudskarteller. Också i fråga om de horisontella konkurrensbegränsningarna förekommer ytterligare former. bl. a. cirkaprissättning samt repressiva åtgärder såsom etablerings- hinder.
Till en tredje grupp av konkurrensbegränsningar förs monopolställning. Hit räknas inte bara en reell ensamställning på marknaden för en vara eller en tjänst utan också att ett företag svarar för en väsentlig del av verksam- heten inom en bransch eller att företag som tillsammans svarar för en sådan del av marknaden står under någon form av gemensamt inflytande och därför inte agerar i obunden konkurrens med varandra. Denna grupp av konkurrensbegränsningar brukar man numera beteckna med begreppet dominerande ställning.
Också rättslig eller annan särreglering kan innebära en art av konkur- rensbegränsning. Hit hör rättsliga monopol såsom på alkoholområdet samt vidare legal ensamrätt på immaterialrättens område genom exempelvis patentskydd m. m. De legala ensamrätterna utmärks av att de trots konkur- rensbegränsande effekter är utformade just för att fungera i en marknads- ekonomi.
En särskild form av konkurrensbegränsningar utgörs av ensidiga utfäs- telser att inte bedriva verksamhet som konkurrerar med annat företag. s. k. konkurrensbina'ningar.
Någon skarp gräns mellan skilda former av konkurrensbegränsningar kan inte dras. Ett visst företagsbeteende kan sålunda innebära att flera olika hinder ställs upp för konkurrensen och att effekter uppkommer på skilda områden.
Prop. 1981/82: 165 14
Jag vill särskilt framhålla att konkurrensbegränsningar ingalunda behö- ver vara negativa från samhällssynpunkt. De ekonomiska verkningarna kan exempelvis vara positiva för konsumenterna. Till detta återkommer jag senare.
Hänvisningar till S2-1
2.2. Tidigare behandling av konkurrensbegränsningsfrågor
Konkurrensbegränsningsfrågorna uppmärksammades förhållandevis ti- digt av statsmakterna. År 1911 påbörjades ett utredningsarbete i fråga om förekomsten inom landet av truster och karteller samt deras inverkan på det ekonomiska livet. År 1925 utfärdades en lag om undersökning av monopolistiska företag och sammanslutningar. Denna lag ersattes av lagen (1946: 488) om övervakning av konkurrensbegränsning inom näringslivet.
Till grund för 1946 års lag låg tanken att förekomsten av konkurrensbe- gränsningar inte i och för sig gav anledning till ingripanden från samhällets sida. Det var först då missbruk eller skadliga verkningar uppenbarade sig som motåtgärder borde sättas in. I lagen uttrycktes denna princip så att syftet var att förebygga skadlig verkan av konkurrens/Jegränsning. För detta ändamål skulle övervakning ske dels genom registrering av konkur- rensbegränsande överenskommelser. dels genom särskilda undersökning- ar. Gcnom att de konkurrensbegränsande överenskommelserna blev of- fentligt publicerade i ett kartellregister hoppades man att företag som tenderade att missbruka sin ställning skulle vara återhållsamma och göra statliga ingrepp onödiga. Syftet var också att rikta möjliga konkurrenters uppmärksamhet på områden med oskälig prisbildning. Man räknade dock vid lagens utfärdande även med att sådana fall kunde förekomma då staten måste ingripa. Detta borde ske i första hand genom förhandlingar mellan en för ändamålet tillsatt kommitté och vederbörande företag. Särskild undersökning fick beordras av övervakningsmyndigheten om det fanns anledning att misstänka skadlig verkan till följd av konkurrensbegränsning eller annars särskilda skäl förelåg. Utredningsorganen fick vidsträckta möjligheter att infordra uppgifter m.m.
Till övervakningsmyndighet utsågs kommerskollegium där en särskild byrå. monopolutredningsbyrån. inrättades för ändamålet. Bank— och fond- inspektionen samt försäkringsinspektionen erhöll dock övervakningsupp- giften inom sina områden.
2.3 Gällande konkurrensbegränsningslag m. m.
2.3 .] Tillkomsten
År 1953 antog riksdagen (prop. 1953: 103. 2LU 32. rskr 316) den nu gällande lagen (l953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbe- gränsning inom näringslivet. konkurrensbegränsningslagen. i det följande benämnd KBL. Till grund för denna låg bl.a. nyetableringssakkunnigas betänkande (SOU 1951 : 27—28) Konkurrensbegränsning.
Prop. 1981/82: 165 15
1953 års lagstiftning gav uttryck för uppfattningen att det fordrades ytterligare lagstiftningsåtgärder för att hindra skadlig verkan av konkur- rensbegränsning inom näringslivet ( prop. 1953: 103 s. 63 f.). Departements- chefen anförde att varken den av monopolutredningsbyrån åstadkomna publiciteten eller näringslivets egen saneringsverksamhet kunde åstad- komma att ens flertalet av de enskilda konkurrensbegränsningar. som framstod såsom olämpliga från allmän synpunkt. verkligen avlägsnades. Enligt uttalandet måste staten på detta utomordentligt viktiga område. liksom inom andra områden av samhällslivet, ha både rättighet och skyl- dighet att skapa skydd mot företeelser som uppenbarligen skadade sam- hällsintresset.
Vid tillkomsten av 1953 års lagstiftning bedömdes tiden ännu inte vara mogen för en avveckling av den prisreglering. som i olika omfattning hade pågått alltsedan år 1939. Det förutsattes sålunda att KBL skulle tillämpas vid sidan av den då gällande prisregleringslagen från år 1947. Även 1946 års övervakningslag bibehölls.
2.3.2 Systemets uppbyggnad KBL bygger på två principer för samhällsingripanden mot konkurrens- begränsningar. förbudsprincipen och missbruksprincipen. Förbudsprineipen innebär att förfaranden, som anses i allmänhet ha skadlig verkan. preciseras och förbjuds generellt i en författning. oftast vid straffansvar (kriminalisering). Detta innebär alltså att förfarandet alltid är otillåtet för envar i den kategori som förbudet riktar'sig till. Missbruksprineipen innebär att en kriminalisering inte har skett men att lagstiftaren har gett samhällsorgan en befogenhet att gripa in mot ett enskilt företag när det konstateras att detta framkallar skadlig verkan av en konkurrensbegränsning. Syftet med ingripandet. som riktas enbart mot det berörda företaget. är att för framtiden undanröja sådan verkan. Man bru- kar här också tala om ingripande mot ett visst företags missbruk av sin ställning på marknaden. Begreppet skadlig verkan inbegriper på konkurrensområdet följder som är negativa från ekonomisk synpunkt. l 5 & KBL anges sålunda att med skadlig verkan av konkurrensbegränsning förstås, att konkurrensbegräns- ningen på ett ur allmän synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen. hämmar verkningsförmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. Skadlighetsbegreppet har därmed ett ekonomiskt innehåll med inriktning på ett otillbörligt utnyttjande av ekonomiska fakto- rer. Som ett exempel kan tas ett företags missbruk av sin ekonomiska maktställning genom repressiva åtgärder mot konkurrenter. när verkning- arna är skadliga. Som jag nyss påpekade motiveras en kriminalisering av lagstiftarens uppfattning att det som görs otillåtet generellt har skadlig verkan. Förbuds- och missbruksprinciperna bygger alltså på en och samma grund och utgör därför närmast två skilda tekniker för åtgärder mot skad-
Prop. 1981/82: 165 16
liga konkurrensbegränsningar. Förbudsprincipen representerar därvid ett generellt grepp genom uppställandet av ett straffbelagt förbud som är omedelbart tvingande för alla företag. Missbruksprincipen åter kan sägas vara en selektiv modell där en myndighet vidtar åtgärder i enskilda fall. Därvid lägger myndigheten ett ansvar på ett visst företag att upphöra med ett konkurrensbegränsande förfarande som ijust det fallet bedöms ha skadlig verkan. En åtgärd i syfte att förhindra denna verkan förpliktar inte andra företag att upphöra med motsvarande beteende.
1953 års lagstiftning omfattade ursprungligen dels två straffsanktionera- de förbud, som redovisas senare (2.3.3). dels en föreskrift. grundad på missbruksprincipen. om ingripande i kartell- och monopolfall med för- handling till undanröjande av annan skadlig konkurrensbegränsning än den som var kriminaliserad. Föreskriften kan lämpligen betecknas som en missbruksbestämmelse. En speciell myndighet. näringsfrihetsrådet (NFR), inrättades för en sådan förhandlingsverksamhet. Vid ett misslyc- kande i förhandlingsverksamheten ålåg det rådet att göra anmälan om detta till regeringen, om saken var av större vikt. NFR:s beslut kunde inte överklagas.
Samtidigt med NFR inrättades en särskild myndighet. ombudsmannen för näringsfrihetsfrågor (NO). Dennes uppgift blev att ta upp konkurrens- begränsningar till behandling och att föra det allmännas talan inför NFR. Om NO i visst fall beslutade att inte göra en framställan till rådet. fanns det möjlighet för en enskild part eller en sammanslutning av konsumenter eller löntagare att göra en sådan framställning.
NFR:s funktion övertogs senare av marknadsrådet (MR). numera mark- nadsdomstolen (MD).
År 1955 lämnade 1954 års priskontrollutredning betänkandet (SOU 1955: 45) Konkurrens och priser. Principiellt utgick utredningen från att en effektiv konkurrens är en bättre prisregulator ur samhällsekonomisk syn- vinkel än varje form av statlig priskontroll. Emellertid menade utredningen att_det moderna ekonomiska livet var så komplicerat att statsmakterna inte helt kunde avstå från samhällelig kontroll över näringslivet. Utredningen ansåg att man vid rubbningar i den samhällsekonomiska balansen borde kunna tillgripa priskontroll vid sidan av generellt verkande ekonomisk- politiska medel för att i största möjliga utsträckning behålla balansen. För dessa fall borde det finnas en beredskapslag som möjliggjorde snabba ingripanden. För normala förhållanden skulle man enligt utredningen byg- ga på principen om konkurrensen som prisregulator. Därvid borde man inrikta sig på att undanröja verkningarna av de konkurrensbegränsningar som uppkommer även under normala förhållanden samt öka konsumenter- nas prismedvetenhet och priskännedom. Sistnämnda åtgärder skulle. an- såg utredningen. stimulera till priskonkurrens och skapa gensvar hos kon- sumenterna för en sådan konkurrensform.
I propositionerna (1956: 147— 148) med förslag till allmän prisreglerings-
Prop. 1981/82: 165 17
lag m.m. resp. förslag till ändring i KBL m.m. lades fram förslag som med endast mindre jämkningar överensstämde med priskontrollutredningens förslag. Riksdagen beslutade i'enlighet med de framlagda förslagen (2LU 1956234—35. rskr 295—296). Härigenom utvidgades tillämpningsområdet för KBL så att förhandling fick ske till undanröjande av skadliga verkning- ' ar av alla former av konkurrensbegränsningar. alltså utan inskränkning till . kartell— och monopolfallen. Samtidigt kompletterades KBL med en möjlig- het för regeringen att på framställan av NFR för viss tid fastställa ett högsta pris som en företagare inte fick överskrida. om en konkurrensbe- gränsning befanns medföra skadlig verkan i form av ett uppenbart för högt pris på en vara. I likhet med 1954 års priskontrollutredning ansåg statsmak- terna en sådan inom konkurrenslagstiftningen inrymd och permanent gäl- lande prisbestämmelse vara en förutsättning för att överföra då gällande prisregleringsföreskrifter till en beredskapslag.
Samtidigt med att ändringarna i KBL trädde i kraft den 1 januari 1957 avskaffades den då existerande priskontrollen och ersattes 1947 års pris- regleringslag med allmänna prisregleringslagen (1956: 236). Denna lag har genom årliga beslut av regeringen med godkännande av riksdagen kontinu- erligt i vissa delar varit i tillämpning sedan den 21 december 1972. Riksda- gen har den 18 november 1981 beslutat godkännaatt regeringen. för tiden den 21 december 1981—den 20 december 1982. förordnar om fortsatt tillämpning ( prop. 1981/82: 30 . bil. 6. FiU 2. rskr 28). Med stöd av riksda- gens beslut har regeringen den 10 december 1981 meddelat ett sådant förordnande (SFS 1981: 1146). avseende tiden t.o.m. den 20 december 1982.
Från och med den 1 januari 1957 gäller också lagen (1956: 245) om Uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden. vanligen kallad uppgiftsskyldighetslagen (UL). Företagare är enligt UL skyldig att lämna de uppgifter som behövs för att främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet.
Vid samma tidpunkt inrättades ( prop. 1956: 97 . SU 123. rskr 281) statens pris- och kartellnämnd (SPK). SPK är central förvaltningsmyndighet för frågor rörande prisövervakning. Nämnden har bl.a. till uppgift att följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkurrensför- hållanden inom hela näringslivet, med undantag av bank- och försäkrings- väsendet.
Till grund för 1956 års lagstiftningsåtgärder låg. som jag har berört, tanken att samhället bör bygga på konkurrensen som den bästa prisregula- torn. Åtgärderna kan sägas innebära en övergång från en dittills tillämpad regleringslinje. där det allmänna genom prisreglering m.m. detaljstyr före- tagens prissättning. till en konkurrenslinje. Den sistnämnda omfattar åtgär- der för att främja konkurrensen mellan företagen för att därigenom åstad- komma att priserna hålls på en skälig nivå. En sådan linje kan stödjas bl. a. genom information om priser m.m.. konsumentpolitiska insatser och en 2 Riksdagen 1980/81. ! saml. Nr 165
Prop. 1981/82:165 18
allmän ekonomisk politik som minskar en obalans mellan utbud och efter- frågan. -
År 1961 vidtogs ( prop. 1961: 86 . SU 105. rskr 276) vissa åtgärder för att effektivisera den statliga verksamheten på pris- och konkurrensområdet. 1 första hand skedde det genom förstärkning av personalresurserna. bl.a. hos NO. 1 underlaget ingick betänkandet (SOU 1961: 3) Effektivare pris- övervakning. som hade lämnats av 1960 års prisövervakningskommitté.
Till följd av en anmälan från NFR till regeringen om en resultatlös förhandling i ett konkurrensbegränsningsärende rörande leveransvägran (NFR 2/1965, Pris- och kartellfrågor, PKF. 1965: 8—9) infördes i KBL år 1966 ( prop. 1966: 13 , 3LU 4. rskr 79) rätt för NFR att i visst fall vid vite förelägga en företagare att sälja en förnödenhet till en annan företagare på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra företagare.
Det bör i detta sammanhang nämnas, att riktprisutredningen samma år avgav sitt betänkande (SOU 1966: 48) Prissamverkan och konkurrens. Utredningen hade bl.a. haft till uppgift att ta ställning till frågan om lämpligheten av skärpt lagstiftning mot riktpriser och andra former av prissamverkan. Utredningen fann att en ytterligare effektivisering av den svenska pris- och konkurrenspolitiken var nödvändig men ansåg en utvidg- ning av förbudsbestämmelserna då inte utgöra den lämligaste formen för detta.
Riktprisutredningens förslag lades till grund för en proposition ( 1967: 75) vari föreslogs vissa av utredningen förordade åtgärder som syftade till en ' effektivisering av den statliga övervakningen av pris- och konkurrensför- hållanden samt prisupplysning. Målet skulle uppnås bl.a. genom förstärk- ning av personalresurserna vid NO:s kansli och hos SPK. Riksdagen godkände förslagen (SU 90. rskr 205).
Efter år 1966 har ändring inte gjorts i KBL i vad avser förutsättningarna och formerna för ingripanden mot skadliga konkurrensbegränsningar. Där- emot kan det sägas att samhällets prispolitik under 1970-talet har kommit att utformas så att regleringslinjen tillämpats vid sidan av den konkurrens- främjande metoden. Efter en ändring i prisregleringslagen är 1973 ( prop. 1973:58 . FiU 20, rskr 154) har sålunda prisreglering därefter förekommit fortlöpande på olika varu- och tjänsteområden. Genom en ändring är 1973 i instruktionen (1973: 609) för SPK skall nämnden särskilt bl. a. genom över- läggningar med företag, organisationer och andra prissättare söka påverka prissättningen i en för konsumenterna gynnsam riktning. Skyldigheten. som gäller alla varu- och tjänsteområden med undantag för bank- och försäkringsinspektionernas tillsynsområdc. innebär fortlöpande kontakter mellan SPK och-näringslivet för en sådan aktiv påverkan. Jag kommer i det följande (3.5) att närmare redovisa det prispolitiska systemet m.m.
Prop. 1981/82: 165 19
2.3.3. Förbudsprincipen
Förbudsprincipen kommer till uttryck i KBL i form av ett bruttoprisför- bud och ett anbudskanellförbud. Förbuden är straffsanktionerade.
Brutmprr'sförbudet i 25 KBL tar bl.a. sikte på den situationen att en - leverantör söker bestämma vilket pris hans återförsäljare skall ta ut vid vidareförsäljning. Syftet med förbudet är att undanröja detta hinder för en från allmän synpunkt eftersträvansvärd priskonkurrens mellan återförsäl- jarna.
Anbudskartellförbude! i 3 ä KBL har tillkommit för att hindra organi- serad samverkan mellan anbudsgivare vid en anbudstävling. Sådan sam- verkan har bedömts som en särskilt skadlig form av konkurrensbegräns- ning mot bakgrund av anbudsförfarandets syfte att driva'fram en hård. prispressande konkurrens.
Brott mot förbuden åtalas vid allmän domstol av allmän åklagare efter" anmälan eller medgivande av NO. Straff för den som uppsåtligen bryter mot 2 eller 3 & KBL kan bli dagsböter eller, om brottet är grovt. fängelse i högst ett år eller dagsböter. MD kan för visst fall medge dispens från förbuden, om konkurrensbegränsningen i fråga kan antas främja kostnads- besparingar som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo eller i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller om annars särskilda skäl föreligger.
2.3.4. Missbruksprincipen
l 1 & KBL anges bl. a. att det ankommer på MD att genom förhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning, som bringas under dess bedömning. I missbruksbestämmelsen intagen i 55 KBL före- skrivs att en sådan förhandling får äga rum när en konkurrensbegränsning i andra fall än som avses i 2 och 3 åå finnes medföra skadlig verkan. Vidare lämnas där en definition av vad som skall förstås-med begreppet skadlig verkan. Denna harjag berört tidigare (2.3.2).
Handläggningsordningen i MD innebär att domstolen har att — efter anmälan av part, oftast NO — i ett rättegångsförfarande efter skriftlig eller muntlig förberedelse med parterna konstatera huruvida betingelserna för förhandling är uppfyllda. Vad som kommer upp till prövning är alltså enskilda företags beteenden m.m. Om MD i ett visst ärende finner att en konkurrensbegränsning föreligger och att den medför skadlig verkan kan domstolen besluta att förhandling skall äga rum för undanröjande av denna verkan. Rättegångsskedet avlöses därmed av ett förhandlingsskede. Nor- malt inleds förhandlingsskedet med att NO tar upp överläggningar med motparten om lämpliga åtgärder för att undanröja den 'skadliga verkan. Domstolen prövar sedan vid förhandlingssammanträde med parterna frå- gan om huruvida dessa åtgärder är tillräckliga.
Om skadlig verkan kvarstår trots förhandling, har MD endast i en situation tillgång till ett tvångsmedel. Domstolen kan. som jag tidigare har
Prop. 1981/82: 165 20
nämnt. enligt 21 5 KBL förelägga en företagare vid vite att sälja en vara till en annan företagare i ett senare säljled på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra företagare. [ övriga fall har MD efter en resultatlös förhand- ling ej någon annan möjlighet att-få en ändring till stånd än att göra anmälan till regeringen. när domstolen anser saken vara av större vikt. Så har skett i ett fall av leveransvägran. Därvid infördes i KBL nyssnämnda möjlighet att meddela säljföreläggande vid vite.
Innebär den skadliga verkan av en konkurrensbegränsning att visst pris med hänsyn till kostnaderna är uppenbart för högt och finnes saken vara av allmän betydelse. har regeringen enligt 21 5 KBL möjlighet att på hemstäl- lan av MD förordna om ett visst högsta pris. Ett sådant pris får inte överskridas av näringsidkaren i fråga utan tillstånd av MD. Ett förord- nande skall avse en viss tid. högst ett år. Befogenheten att fastställa ett sådant pris har inte utövats. Däremot har bestämmelsen haft betydelse i NO:s verksamhet.
2.3.5. Kankurrensbegränsningslagens räckvidd
Bestämmelserna i KBL riktar sig till företagare. Begreppet preciseras genom en uppräkning i 265. Med företagare likställs sammanslutning av företagare. Någon skillnad görs inte mellan företag i statlig eller kommunal drift. kooperativa företag eller enskilda företag ( prop. 1953: 103 s. 284 f.). Med företag i statlig eller kommunal drift avses all av staten och kommu- nerna bedriven affärsrörelse. oavsett i vilken juridisk form rörelsen be- drivs. Förutom de stats- och kommunalägda bolagen räknas hit de affärs- drivande verken.
Köp och försäljning av fast egendom omfattas i princip inte av KBL. Detsamma gäller i fråga om upplåtelse av nyttjanderätt till fast egendom.
Såväl missbruksbestämmelsen om förhandling mot konkurrensbegräns- ningar mcd skadlig verkan som de straffbelagda förbuden är inriktade på sådana begränsningar som medför ekonomiska verkningar på den svenska marknaden. Svensk exportförsäljning omfattas därför inte annat än i ett undantagsfall. Detta regleras i 65 KBL och innebär att regeringen kan ge tillstånd till att förhandling får avse verkan utom riket av en konkurrensbe- gränsning. En förutsättning är att detta-påkallas av hänsyn till överens- kommelse med främmande makt.
Utländska företag med verksamhet på den svenska marknaden är skyl- diga att rätta sig efter KBL men har också rätt till det skydd lagen kan ge.
Som en följd av rättsliga eller andra offentliga särregleringar kan konkur- rensbegränsningar uppkomma på vilka KBL kan bedömas inte vara till- lämplig. Sådana konkurrensbegränsningar ingår ibland som ett väsentligt led i ett regleringssystem. I andra fall kan de vara en biverkan. Exempel på system med sådana effekter kan hämtas från jordbruksområdet. Om en konkurrensbegränsning varken har direkt eller indirekt samband med en sådan särreglering. kan ingripanden ske med stöd av KBL.
Prop. 1981/82:165 21
KBL har inte tillämpning på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare angående arbetslön och andra arbetsvillkor.
2.3.6. Rättstillämpningen m.m.
Uppgiften att rättsligt slå fast KBL:s innebörd ankommer på MD och. i fråga om straff. de allmänna domstolarna. MD:s beslut kan inte överkla- gas. Genom dess prejudikatsskapande avgöranden har sedan år 1953 en rad faktiska situationer prövats i ärenden om tillämpning av missbruksbe- stämmelsen. Därvid har domstolen preciserat och vidareutvecklat den innebörd och vikt som man i skilda situationer bör tillmäta de faktorer som begreppet skadlig inverkan inrymmer. Detta har i hög grad konkretiserat lagstiftningen.
När det gäller omfattningen och karaktären av de praktiska ingripandena mot konkurrensbegränsningar måste vidare uppmärksammas NO:s till- lämpning av KBL. NO gör därvid bedömningar som visserligen inte binder företagen. Redan i förarbetena till KBL uttalas dock att genom NO:s ingripanden rättelse av missförhållanden i många fall kan komma till stånd utan att NO bringar ärendet under NFR:s prövning. Så har också i mycket stor omfattning skett i praktiken. '
En redovisning av rättstillämpningen sedan år 1953 lämnas i konkurrens- utredningens betänkande (s. 99— 127).
Förut har berörts den form av konkurrensbegränsning som brukar be- tecknas som dominerande ställning. Exempel på detta är bl.a. ett företags monopolställning eller överlägsna styrka gentemot konkurrenterna. Det kan också vara fråga om att företagen på en marknad står under någon form av gemensamt inflytande så att de inte konkurrerar med varandra. exempelvis företag i samma koncern eller med en och samma fysiska person som aktieägare.
En dominerande ställning av detta slag kan ett företag eller en företags- grupp uppnå bl.a. genom att förvärva konkurrerande företag eller på annat sätt skaffa sig ett kontrollerande inflytande över dessa.
Med avseende på monopol- och oligopolfallen underströk föredraganden vid 1956 års lagstiftning ( prop. 1956: 148 s. 41 ) att förhandling i sådana fall inte skall gå ut på att undanröja själva ofullkomligheten i näringslivets struktur och att NFR sålunda exempelvis inte får förhandla om uppdelning av ett företag i flera.
Detta uttalande innebär inte att möjlighet skulle saknas i övrigt att ingripa mot ett dominerande företag. Ett sådant företag kan i flera avseen- den framkalla skadlig verkan som får mötas med förhandling. Så är fallet om den dominerande begagnar sin makt till att vidta konkurrensbegrän- sande förfaranden. exempelvis diskriminering och andra repressiva åtgär- der.
Frånvaron av en effektiv konkurrens kan också leda till att ett domine- rande företag underlåter att i kostnadsbesparande syfte rationalisera sin
Prop. 1981/82:165 22
verksamhet. Priserna blir därvid högre än vid en effektiv verksamhet. Så är också fallet om företaget använder sin ställning till att ta ut s.k. mono- polvinst. Av förarbetena till KBL framgår att ingripande enligt förhand- lingsklausulen avses kunna ske också i dessa fall.
Det tidigare nämnda förarbetsuttalandet tolkas ibland så att KBL i vart fall endast i begränsad omfattning kan antas ge möjlighet till ingripande mot företagssammanslagningar och uppkomsten av marknadsdominerande företag.
Vid NO:s prövning av ett eller en grupp företags dominerande ställning har beaktats vad som sägs i förarbetena om att förhandling om uppdelning av ett företag i flera inte får ske. Därvid har dock inom NO-ämbetet gjorts den bedömningen att så länge sammansmältning till ett företag inte har kommit till stånd, utan två existerande företag alltjämt finns, en förhand- ling inte behöver gå ut på att dela upp ett fungerande företag i flera juridiskt fristående delar. Enligt denna" bedömning kan man på ett sådant stadium rikta in sig på att förhandla bort det inflytande som ett företag har över ett annat på grund av avtal. aktieinnehav eller styrelsefunktioner.
Frågeställningen huruvida KBL ger utrymme för prövning av företags- förvärv har aktualiserats genom att NO i augusti 1980 vid MD anhängig- gjort talan mot en näringsidkare rörande dennes förvärv av aktier i ett konkurrerande företag. Ärendet är ännu inte avgjort. I ett den 9 juni 1981 meddelat beslut har dock domstolen uttalat att det enligt dess mening inte finns lagliga förutsättningar för att ta upp förhandling med förvärvaren i syfte att förmå denne att sälja aktierna. Vidare uttalas i beslutet att dom— stolen därmed inte har tagit ställning till frågan huruvida förvärvet kan bedömas medföra skadlig verkan och föranleda förhandling med annan inriktning. Denna fråga kommer domstolen att pröva senare.
2.3.7. Nuvarande former för kontroll av företags örvärv m. m.
Konkurrensutredningen lämnar i sitt betänkande (s. 303—305) följande redogörelse över vissa medel med vilka samhället f.n. kan utöva inflytan- de över koncentrationsprocessen.
Särskilda typer av företagsförvärv prövas enligt lagen (1916: 156) om vissa inskränkningar i rätten att förvärva fast egendom m.m. ( 1916 års lag). Lagen innebär huvudsakligen följande. '
Utländska medborgare får förvärva fast egendom eller gruva eller idka gruvdrift bara efter särskilt tillstånd som meddelas av regeringen eller. i vissa fall. länsstyrelsen. Med utländsk medborgare jämställs utländska bolag, föreningar, andra samfälligheter och stiftelser. Enligt 25 första stycket får inte heller svenskt handelsbolag vari finns bolagsman för vilken de i lagen föreskrivna inskränkningarna i rätten att förvärva fast egendom gäller. svenskt aktiebolag vars aktiebrev får ställas till innehavaren eller svensk ekonomisk förening förvärva fast egendom eller gruva eller idka gruvdrift utan tillstånd i varje särskilt fall. Detsamma gäller enligt 25 andra stycket i fråga om svenskt aktiebolag vars aktiebrev skall ställas till viss
Prop. 1981/82: 165 ' 23
man. Sådant bolag kan emellertid undgå tillståndsplikten genom att visst förbehåll. s.k. utlänningsklausul. tas in i bolagsordningen. Klausulen skall gå ut på att utländska rättssubjekt eller tillståndspliktiga svenska rättssub- jekt genom teckning eller överlåtelse får förvärva bara en mindre del av bolagets aktier. nämligen vid varje tidpunkt mindre än 20% av röstetalet för bolagets samtliga aktier och mindre än 40% av bolagets hela aktiekapi— tal. Aktier som får förvärvas av utländska rättssubjekt brukar kallas fria aktier och andra aktier bundna aktier.
Innehåller bolagsordningen sådan utlänningsklausul — eller strängare föreskrifter —- får klausulen enligt 2 5 tredje stycket inte ändras utan medgi- vande av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Sådant medgivande skall inte lämnas. om det strider mot väsentligt allmänt intres- se att bolagets aktier förvärvas av rättssubjekt för vilket de i lagen före- skrivna inskränkningarna i rätten att förvärva fast egendom gäller. Förvärv av aktier som sker i strid mot klausulen är ogiltigt. Enligt 5a5 krävs särskilt tillstånd om rörelse eller de! av rörelse skall övergå från ett icke tillståndspliktigt till ett tillståndspliktigt rättssubjekt.
Nyetableringar och förvärv som görs av svenska företag utomlands kan kontrolleras inom ramen för den svenska valutalagsnftningen. Från den 1 juli 1974 har genom ändring i valutalagen (1939: 350) den penningpolitiska bedömningen av svenska företags utlandsinvesteringar kompletterats med en prövning utifrån industri— och sysselsättningspolitiska synpunkter.
Valutastyrelsen. som har att pröva företagens ansökningar om tillstånd till valutautförsel enligt valutalagen, har nyligen i en rapport till riksbanks- fullmäktige tagit upp behovet av en utredning om de svenska utlandsinves- teringarnas effekter. Styrelsen framhåller att kontrollen av utlandsinves- teringar inte bör ses isolerat som en valutaregleringsfråga utan snarare som ett betalningsbalansproblem med industri- och sysselsättningspolitiska aspekter.
De näringspolitiska effekterna av internationella investeringar utreds av en den 30juni år 1977 tillsatt kommitté (I 1977: 6).
Viss kontroll av förvärv kan också ske i samband med tillämpning av reglerna om dispens från realisationsvinst/Jeskattning. Enligt 355 3 mom. kommunalskattelagcn (1928: 170) gäller att realisationsvinst på grund av avyttring av bl. a. vissa aktier i sin helhet är skattepliktig om den skattskyl- dige innehaft egendomen mindre än två år. Har han innehaft egendomen två år eller mera. är 40 procent av vinsten skattepliktig. Vissa avdrag får göras. på sätt närmare anges i bestämmelsen. Kan tillämpningen av detta antas hindra strukturrationalisering som är önskvärd från allmän syn- punkt. kan enligt tredje stycket nämnda lagrum regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer medge befrielse därifrån helt eller delvis. om företag som berörs av strukturrationaliseringen gör framställning därom senast den dag avyttringen sker.
Departementschefen anförde härom bl.a. ( prop. 1966: 90 s. 112 ): Dis- pens skall givetvis inte medges i alla de fall då försäljningen leder till att två företag slås samman. Det måste bli en bedömning från fall till fall. Om köpeskillingen lämnas i form av aktier i det andra företaget. torde i regel förutsättningar för dispens få anses föreligga. Betalas köpeskillingen i likvida medel har man däremot anledning ställa större krav på att det är fråga om sådan från allmän synpunkt angelägen strukturrationalisering, som bör medföra skattefrihet.
Prop. 1981/82: 165 24
Beträffande investmentbolag anförde departementschefen att genom den föreslagna dispensmöjligheten för försäljningar i strukturrationalise- ringssyfte de stora försäljningarna inom dessa bolag ofta kommer att befrias från beskattning. Något generellt undantag för sådana försäljningar som syftar till omplacering i andra aktier förordades dock inte.
Möjlighet att medge befrielse från realisationsvinstbeskattning enligt förevarande lagrum föreligger enligt departementschefen när ett företag upplöses efter fusion enligt ABL'. En sadan fusion är ofta ett led i en strukturrationalisering.
Enligt kungörelsen (1970: 180) om statligt regionalpolitiskt stöd utgår sådant stöd i vissa fall för att främja en samhällsekonomiskt och i övrigt lämplig lokalisering av näringslivet. Sådant regionalpolitiskt stöd som ut— göres av lokaliseringsbidrag eller avskrivningsbidrag eller avskrivningslån kan krävas åter bl.a. om bidragstagaren avhänder sig den rörelse eller någon betydande del av anläggningstillgångar. licenser. patent eller andra liknande tillgångar eller överlåter eller belånar någon betydande del av kundfordringar i den rörelse för vilken bidraget beviljats eller nedlägger väsentlig del av verksamheten. Äterkrav kan också ske om annan väsentlig ändring sker i äganderätten till rörelsen eller — när bidragstagaren är juridisk person. vari fysisk person direkt eller genom förmedling av juri- disk person har ett bestämmande inflytande — väsentlig ändring sker i dessa förhållanden. Kungörelsen ger således'möjlighet att pröva vissa förvärv m.m. om det säljande företaget fått lokaliseringsbidrag eller av- skrivningslån.
MBL har gett de anställda ökat inflytande och insyn i företagen. Lagen innehaller särskilda regler om att kollektivavtal bör slutas i inflytandefrå— gor. För närvarande pågår förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter om sådana avtal. Lagen ger också arbetstagarna en förstärkt förhandlings- rätt. när längre gående medbestämmanderätt inte har avtalats. samt rätt till information. Dessa förstärkta rättigheter gäller alla frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. alltså både arbetsled- ningsfrågor och företagsledningsfrågor.
Av särskilt intresse i detta sammanhang är att den nya lagen (MBL) innehåller regler om primär förhandlingsskyldighet. vilka innebär bl. a. att arbetsgivaren är skyldig att själv ta initiativet till förhandlingar innan han fattar beslut i frågor om viktigare förändringar i verksamheten. Till sådana frågor räknas bl.a. nedläggningar. omläggningar och utvidgningar av drif- ten samt upplåtelse och överlåtelse av rörelsen. Lagen gäller frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Tillämpat på frågor som rör samgåenden mellan företag innebär detta att lagen endast blir tillämplig i sådana fall när arbetsgivaren. dvs. det enskilda företaget. fattar beslut om att avhända sig rörelsen eller del därav. I en situation däremot där någon köper aktierna i ett företag i syfte att genomföra omfattande förändringar i det köpta företaget finns det inte några vedertagna vägar för samråd. ABL bygger på att förvärv av aktier är en angelägenhet mellan förvärvaren och den som äger aktierna i det företag som affären rör.
När det gäller mycket stora förvärv förekommer det att företagen tar kontakt med regeringen och presenterar förvärvsplanen innan förvärvet sker. Det är inte ovanligt att förhandlingar också förekommer mellan
' Aktiebolagslagcn (1975: 1385). . 2 Lagen (1976: 580) om medbestämmande i arbetslrvet.
Prop. 1981/82: 165 25
företag och kommun i samband med förvärv. Det kan t. ex. gälla att mark- eller lokalupplåtelse från kommunens sida kombineras med utfästelser från företagens sida om en viss lägsta nivå på sysselsättningen inom kom- munen.
3. Allmän motivering
3.1. Allmänna synpunkter på konkurrensfrågorna
Som jag förut framhöll är det sedan länge en näringspolitisk målsättning att konkurrensen mellan företagen skall vara fri inom de ramar som statsmak- terna ställer upp. En sådan konkurrens utgör en drivkraft inom marknads- ekonomin. Denna innebär ett decentraliserat ekonomiskt system med en betydande frihet för de ekonomiska enheterna att besluta om olika åtgär- der beträffande produktion. distribution m.m. Åtgärdernas inriktning på- verkas i sin tur bl. a. av köparnas beteende. Det råder alltså ett växelspel mellan utbud och efterfrågan. 1 en marknadsekonomi är lönsamheten en central faktor för företagen och alltså något som på ett avgörande sätt påverkar konkurrensviljan.
Det marknadsekonomiska systemet för organisation av produktion och konsumtion innebär stora fördelar för konsumenterna. En fungerande konkurrens främjar" näringslivets effektivitet och utgör en prispress till nytta för dessa. Genom en mångfald i utbudet ger systemet samtidigt konsumenterna valfrihet mellan olika produkter eller tjänster och möjlig- het att träffa rationella val. En effektiv, fungerande konkurrens leder därigenom på längre sikt till det bästa utnyttjandet av samhällets resurser.
Vad jag nu har sagt innebär inte att marknadsekonomin är utan ofull- komligheter eller att den alltid fungerar som det är tänkt. Konkurrens— utredningens analys, somjag strax skall redovisa. belyser väl dessa frågor. Särskilt vill jag peka på de konsumentpolitiska problemen. Sådana olägen- heteri marknadsekonomin till trots måste den anses vara det bästa ekono- miska styrsystemet. Enligt min mening bör vi också i fortsättningen grunda vår ekonomi på en marknadshushållning där produktionens inriktning och storlek så långt möjligt bestäms av utbud och efterfrågan och där företag verkar i konkurrens med varandra.
Bilden är emellertid komplicerad. Utredningen framhåller att konkur- rensen inte är ett självändamål. Det avgörande är vilka fördelar konsumen- ' terna kan ha av en effektiv konkurrens. Också koncentration — i en bransch eller på en marknad — kan ibland vara från allmän synpunkt lämplig eller ofrånkomlig, anser utredningen. Den pekar härvidlag bl. a. på den situationen att det finns outnyttjade stordriftsfördelar i produktion, distribution eller administration. Detta skapar en drivkraft mot en fortsatt koncentration. Samtidigt kan det finnas andra krafter som verkar i motsatt riktning.
Jag kan dela utredningens slutsats att frågan om huruvida konkurrens
Prop. 1981/82: 165 26
eller koncentration är att föredra i vår ekonomi inte kan besvaras allmän- giltigt utan måste prövas för varje särskild marknad efter de förutsättningar som råder där. Det behöver vidare inte alltid föreligga en motsättning mellan dessa begrepp. vilket också utredningen framhåller.
Även om en koncentration i vissa fall kan vara ofrånkomlig eller rentav önskvärd från samhällssynpunkt måste dock politiken utformas med ut- gångspunkt i värde! av en effektitt,frrttgerarrde konkurrens.
Jag vill med det anförda ge uttryck för mitt principiella avståndstagande från en regleringsekonomi. Det är min övertygelse att åtgärder på bredast möjliga front för att främja den önskvärda konkurrensen i stället är det från konsumenternas synpunkt bästa medlet "för att öka utbudets kvalitet och bredd samt för att hålla priserna nere. szkurrensli/y'en är alltså den riktiga, om man skall kunna sätta konsumenternas bästa i första rummet. Ett upprätthållande av konkurrenslinjen ger de bästa förutsättningarna för att skapa balans i samhällsekonomin. Mitt förslag till en ny konkurrenslag är därvid ett betydelsefullt inslag.
Med utgångspunkt i det anförda är det för mig naturligt att dra två huvudslutsatser. Jag ser det för det första som ett vitalt samhällsintresse- att marknadshushållningen förstärks genom åtgärder som främjar den önskvärda konkurrensen och motverkar såväl enskild som offentlig makt- koncentration.
Min andra slutsats är att det måste vara en självklar uppgift för samhället att så långt det är möjligt utforma sin politik på olika områden så att marknadsekonomin afullkbinligheterkompenseras och att hinder/ör dess fil/iktionsduglighet undanröjs.
Jag vill mot denna bakgrund kort redovisa vissa omständigheter som alltid är av central betydelse för att främja en från allmän synpunkt önsk— värd konkurrens.
Förutsättningarna för hur företagen kan arbeta i det marknadsekonomis— ka systemet påverkas givetvis av de ramar som statsmakterna sätter upp. Det gäller då bl.a. den ekonomiska politiken samt närings-, regional-. arbetsmarknads- och miljöpolitiken. Lagstiftningsvägen regleras eller på- verkas på många olika sätt villkoren för näringslivet. i syfte att uppnå skilda samhällsmål. Det är i så måtto en självklarhet att konkurrensen aldrig kan lämnas helt fri. Å andra sidan måste man vid utformningen av samhällets politik på detta och andra områden alltid söka upprätthålla en önskvärd konkurrens. Möjligheterna att öka konkurrensen inom redan reglerade områden måste också övervägas. En regleringslinje som inte ger företagen tillräckliga möjligheter att fatta egna beslut rubbar själva grund- förutsättningen i den marknadsekonomiska modellen. En centralstyrning av en sådan art ger inte utrymme för den önskvärda konkurrensen och snedvrider det ekonomiska systemet till nackdel för konsumenterna. Den maktkoncentration som en sådan styrning innebär är principiellt betänklig också ur andra synvinklar. Regleringslinjen motverkar den decentralise-
Prop. 1981/82: 165 . 27
ring — med förekomsten av en stor andel mindre och medelstora företag - som marknadsekonomin har som sin grundval.
En annan viktig förutsättning för en effektiv, fungerande konkurrens är att det alltid finns ett fritt marknadstillträde för såväl nya företag som för varor och tjänster från andra marknader. Till de grundläggande tankarna i en ekonomi med en marknadshushållning hör ju att det råder näringsfrihet och etableringsfrihet. En sådan frihet driver utvecklingen framåt och utgör ett tryck på de på marknaden befintliga företagen att inte stelna till och i stället söka vara effektiva och hålla rimliga priser. Av detta följer att frihandeln är av stor betydelse. Imponkonkurrensen på den svenska mark- naden bidrarju starkt till en sådan utveckling. För att det skall finnas goda etableringsmöjligheter och förutsättningar för utveckling av befintliga före- tag behövs också en väl fungerande kapitalmarknad, där kapitalet kan kanaliseras till produktiva investeringar i näringslivet. .
En frihandelsvänlig linje från vår sida underlättar också de svenska företagens tillträde till utländska marknader och därmed deras förmåga att försvara och stärka sin konkurrenskraft såväl på hemmamarknaden som utomlands.
En effektiv. fungerande konkurrens förutsätter vidare att företagen har tillräcklig lönsamhet. Lönsamheten fungerar som den nödvändiga driv- kraften till effektivitet, nyetablering och satsning på nya marknader. De positiva effekterna av detta kommer genom skilda faktorer konsumenterna till del. _
Den grundsyn jag här redovisat har präglat regeringspolitiken under senare år.
Denna politik har inriktats på en lång rad åtgärder för att förbättra näringslivets konkurrenskraft och därmed trygga basen för välståndsut— ' vecklingen. Regeringspolitiken går ut på att långsiktigt stärka företagens konkurrensmöjligheter och att stimulera dem till ett nytänkande och till ett framtagande av nya produkter m. rn. Vidare syftar denna politik till att få till stånd en expansion på de områden där konkurrensförutsättningarna är bäst och att få fram en ökad nyetablering samt inbrytningar på nya mark- nader. Jag vill i fråga om regeringens konkurrensfräny'ande insatser peka på bl. a. följande.
De mindre och medelstora företagens centrala roll inom marknads- ekonomin har numera uppmärksammats på ett helt annat sätt än tidigare. I regeringens proposition 1977/78: 40 om åtgärder för att främja dessa före- tags utveckling redovisas ett brett åtgärdsprogram. Bl. a. har de näringspo- litiska insatserna på regional nivå kraftigt ökat. Länsvis har utvecklings- fonder byggts upp i stiftelseform. Deras uppgift är bl. a. att ge de mindre och medelstora företagen service och finansieringshjälp. Vidare har verk- samheten vid Sveriges exportråd förstärkts och breddats för att främja småföretagens exportansträngningar. På beskattningsområdet har många ändringar gjorts för att stödja dessa företag. En särskild småföretagsdele-
Prop. 1981/82:165 28
gation har inrättats. Huvuduppgiften för delegationen är att fortlöpande följa och bevaka utvecklingen på småföretagsområdet, ge förslag till olika åtgärder samt i övrigt lämna synpunkter och råd rörande samhällets små- företagspolitik.
Särskilda riktlinjer för industripolitiken har under år 1981 antagits av riksdagen. Den centrala uppgiften för industripolitiken under 1980-talet har därvid angetts vara att stimulera och underlätta överförandet av produk- tionsresurser till de lönsamma och konkurrenskraftiga delarna av industrin och att därmed befrämja industrins internationella konkurrenskraft. Som speciellt viktiga områden för att påverka industrins utveckling på medel- lång och lång sikt framhålls försörjningen med riskkapital samt forsknings- och utvecklingsinsatser. Huvudlinjer när'det gäller att förändra näringsli- vets kapitalförsörjning är'att påverka kapitalmarknaden så att riskkapital i ökad takt förs över till näringslivet. För att effektivisera och ge bättre kontinuitet åt forsknings- och utvecklingsverksamheten har ett särskilt stödprogram utformats.
I syfte att uppnå fördelen av ökad konkurrens mellan olika producenter samtidigt som enskilda myndigheter ges ökad handlingsfrihet har särställ- ningarna för vissa statliga bolag upphävts. Vidare har vissa statliga verk- samheter överförts till bolagsform, bl.a. för att arbetsbetingelserna skall bli mer likartade dem som gäller för konkurrerande privata-företag.
De olika konkurrensfrämjande åtgärder som jag här har redovisat följs löpande upp. Inom regeringskansliet tas f. n. fram ett underlag för ett nytt förslag till riksdagen om åtgärder för att ytterligare främja de mindre- och medelstora företagens utveckling. För att underlätta finansieringen för dessa företag görs statliga insatser av skilda slag.
Jag har här tecknat bilden av de allmänna konkurrensfrämjande insatser som behövs och går nu närmare in på konkurrensutredningens bedömning- ar. Nyss berördes de ramar som samhället ställer upp för företagen. Utredningen pekar på att det ekonomiska systemet förändras genom de politiska besluten. Genom sitt agerande kan statsmakterna styra företag- samheten mot de mål som de har för sin politik, konstaterar utredningen. [- ett decentraliserat ekonomiskt system har samhället också en samordnan- de roll. dvs. ett ansvar för att de beslut som fattas av samhället och av företag tillsammans ger en fungerande ekonomi. I betänkandet anges de mål som i allmänhet brukar anföras för den ekonomiska politiken, nämli- gen full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt, jämnare inkomstfördel- ning. rimlig prisstabilitet, balans i utrikesbetalningarna och en effektiv fördelning av de ekonomiska resurserna.
De medel som samhället har till sitt förfogande för att bedriva en sådan ekonomisk politik som har betydelse för näringslivets utveckling och för relationerna mellan näringslivet och konsumenterna återfinns enligt utred- ningen främst inom områdena för arbetsmarknads- och regionalpolitik, industripolitik — omfattande också energi- och miljöpolitik —,'handelspoli-
Prop. 1981/82: 165 _ 29
tik, prispolitik, konsumentpolitik, offentlig upphandling och konkurrens- politik. Samhällets finans- och skattepolitik spelar självfallet också en stor roll för näringslivet liksom t. ex. jordbruks- och bostadspolitik för de delar av näringslivet som berörs därav, anför utredningen.
Utredningen pekar särskilt på det starka sambandet mellan konsument- och konkurrenspolitiken. Ytterst syftar konkurrenspolitiken till att ta till- vara de positiva följder för konsumenterna som en effektiv. fungerande konkurrens för med sig. Bland annat gäller det då utbudet av varor m. m. och möjligheten till ett fritt och rationellt val mellan dessa. En marknads- ekonomi fungerar enligt ekonomisk teori så att detta utbud visserligen initieras av producenterna. men konsumenternas fria val avgör utbudets innehåll och sammansättning. En grundläggande förutsättning för att sy- stemet skall fungera effektivt enligt denna teori är att konsumenterna har full överblick över och är orienterade om de olika utbudens reella innebörd och inbördes värde samt handlar rationellt på grundval av dessa kunska- per. Ett sådant idealtillstånd kan dock knappast nås, uttalar utredningen vidare, eftersom konsumenterna har begränsade möjligheter att överblicka utbuden och värdera olika alternativ. Till detta kommer företagens mark- nadsföringsåtgärder, som påverkar konsumenterna och som kan vara mer eller mindre informativa.
Enligt min bestämda uppfattning måste här samhällets konsumentpoli- tiska åtgärder komma in som ett kraftfullt stöd för konsumenterna. Konsu- mentpolitiken måste inriktas på att öka konsumenternas kunskaper. göra dem prismedvetna och allmänt stödja och förstärka deras ställning på marknaden. Vidare gäller det att skydda konsumenterna mot t.ex. otillbör- liga marknadsföringsåtgärder, oskäliga avtalsvillkor och risker för skador på person eller egendom. Konsumentpolitiken syftar alltså till att bidra till ett sådant utbud av varor och tjänster som kvalitetsmässigt, prismässigt och till sin variation gynnar konsumenterna. Samtidigt måste man vara medveten om att samhällets åtgärder i sådant syfte i sin tur minskar företagens möjligheter att fritt välja konkurrensmedel och kan öka deras kostnader. Det finns alltså i det enskilda fallet en brytningspunkt mellan för- och nackdelar för konsumenterna. -. '
Av det anförda följer att konsumentpolitiken är ett mycket viktigt inslag i de samhällsåtgärder som behövs för att kompensera vissa ofullkomlig- heter i marknadsekonomin.
Den lzuvudslutsats jag vill dra knyter an till utredningens. Liksom denna anserjag att det också i framtiden måste vara en uppgift för konkurrenspo- litiken att söka dels ta till vara de positiva följder som konkurrens respekti- ve koncentration kan medföra för konsumenterna, dels motverka sådana . negativa följder för samhället som kan uppstå till följd av konkurrensbe- ' gränsningar. Detta gäller vad utredningen betecknar som konkurrenspolitik i vid mening. dvs. alla de åtgärder inom framför allt det närings- och konsumentpolitiska fältet som har betydelse från konkurrenssynpunkt.
Prop. 1981/82:165 30
Av det jag har anfört framgår att konkurrenspolitiken är ett bland flera medel för att nå de samhällsekonomiska målen. Sambandet mellan konkurrenspolitik och _annan närings- och konsumentpolitik är mycket starkt. På sätt somjag förut har berört måste åtgärder inom samhällspoliti- kens olika delar utformas under hänsynstagande till övriga delar. Det är därför angeläget att en ökad samverkan kommer till stånd mellan de ansvariga myndigheter som var på sitt fält söker uppnå de för konsumen- terna bästa resultaten.
Konkurrensutredningen har ansett sin uppgift i första hand vara att behandla vad som i betänkandet kallas den egentliga konkurrenspolitiken. Därmed avses vad som täcks av lagstiftningen om konkurrensbegränsning, alltså åtgärder mot konkurrensbegränsningar som är negativa från allmän synpunkt. I fråga om den egentliga konkurrenspolitiken anser utredningen det uppenbart att en särskild lagstiftning alltjämt krävs mot olämpliga följder av konkurrensbegränsningar inom näringslivet. Innan jag tar upp utredningens förslag till lagstiftningsåtgärder vill jag lämna en sammanfatt- ning av dess analys av marknadsekonomins funktionssätt samt samhällets och företagens mål och medel på detta område. Den beskrivning utred— ningen gör av betydelsefulla faktorer finner jag allmänt vara en både värdefull och nödvändig bakgrund till de överväganden jag kommer att redovisa.
Företagens agerande bestäms, uttalar utredningen, förutom av de mål som företagen har. av de ramar eller regler som utformas av samhället. Därutöver finns det bl.a. regler som är resultat av förhandlingar med de anställda eller överenskommelser mellan företag. Företagen är också bero- ende av de resurser som samhället ställer till förfogande i form av t. ex. vägar, utbildad arbetskraft och forskning.
Olika teorier har lanserats under senare år om vad som styr företagen. Vinstmålet har i flertalet teorier ansetts vara centralt. Andra teorier. anför utredningen, hävdar att bilden är mera komplicerad. Företagen måste enligt dessa betraktas som sociala institutioner, där intressenter i form av aktieägare. anställda, kunder. leverantörer, långivare, stat och kommun tillsammans åstadkommer en balanssituation som styr utvecklingen. Kon- sumentkooperativa företag har en speciell ställning i och med att kunderna samtidigt är ägare.
Enligt utredningen har större företag och vissa aktiva mindre företag normalt någon form av långsiktig planering. dvs. inom företaget diskuteras fortlöpande mål och medel. För att åstadkomma lönsamhet på lång sikt måste,-fortsätter utredningen, företagen förnya sig genom ny teknik, nya produkter och nya marknader. De måste därför sätta av resurser för en sådan utveckling. På lång sikt gäller det att i förhållandet till andra företag bibehålla eller öka konkurrensförmågan och att inom företaget upprätthål- la effektiviteten. På kort sikt gäller det att få en acceptabel vinst och att vara flexibel, dvs. ha beredskap om oförutsedda händelser skulle inträffa.
Prop. 1981/82: 165 31
Utredningen finner i sammanhanget de långsiktiga målen intressantast, ' därför att de kan leda till åtgärder som på sikt kan förändra konkurrensför- hållandet mellan företagen. För att ett företag skall kunna bibehålla eller öka konkurrensförmågan krävs tillväxt och stabilitet. Tillväxten kan gälla omsättning, vinst och marknadsandelar samt vidgning av produktsamman- sättning och köparkategorier. Stabilitet innebär att företagets verksamhet såvitt möjligt sker under fullt kapacitetsutnyttjande, med tryggad avsätt- ning och därigenom stabil avkastning. Effektivitet inom företaget kan åstadkommas genom åtgärder som medför snabba omsättningshastigheter för försäljning, lager och arbetande kapital, fördjupning av företagets kun— skaper genom forskning och utveckling, ledning och utbildning av personal och genom en rätt avvägd ålderssammansättning på företagets reala till- gångar.
I en ideal planeringsprocess värderar enligt utredningen företaget de olika målen och kommer fram till en strategi för företaget. Denna strategi bestämmer vilka medel företaget bör använda sig av för att nå de uppställ- da målen. Avgörande för företagets strategi är vilka mål som prioriteras och den omgivning som företaget har i relation till andra företag. Företaget kan bestämma sig för en aktiv eller passiv strategi. Det är i första hand de aktiva företagens åtgärder som åstadkommer en förändrad struktur i nä- ringslivet.
Företaget kan. anför utredningen, i sitt strategival välja att bibehålla marknader och produkter oförändrade och i stället utveckla sig genom att t. ex. öka effektiviteten inom företaget. Det kan också bibehålla sin ställ- ning eller expandera genom att gå in med sin produkt på en ny marknad eller genom att utveckla nya produkter inom sitt område. Om detta inte leder till företagets mål kan det välja att expandera till nya marknader med nya produkter. s.k. diversifiering.
För att vidga sina marknader kan företaget ha en aktiv marknadsföring. Vidgade marknader kan också åstadkommas genom priskonkurrens.
En faktor av betydelse för strategivalet är vidare, anför utredningen, möjligheten till samordningsvinster (synergi), dvs. fördelar för företag genom samordnad försäljning eller drift, genom för flera produktionsområ- den gemensamt utnyttjade råvaror, investeringar, forskningsresultat etc. eller genom samordnad företagsledning. Diversifiering ger en riskspridning och bidrar därigenom ofta till stabilitet. Samordningsvinsterna är dock förhållandevis små. eftersom företaget inte direkt kan utnyttja sina tidigare erfarenheter från marknader och produkter.
Slutligen har enligt utredningen valet mellan att utvidga den egna verk- samheten och att köpa in sig på nya områden avgörande betydelse för strategin. Valet mellan förvärv av andra företag eller egen expansion beror i hög grad på företagets förutsättningar. Om företaget har förutsättningar att åstadkomma stora samordningsvinster genom egen utveckling föredrar det i regel att utvidga den egna verksamheten. Saknas sådana förutsätt- ningar kan företaget föredra förvärv.
Prop. 1981/82: 165 37.
Utredningen uttalar vidare att intresset av att konkurrera och valet av konkurrensmedel bl. a. styrs av de mål som företagen strävar mot. Vissa mål kan nås genom konkurrenshöjande åtgärder, medan andra mål nås enklare genom att företagen begränsar konkurrensen. Den främsta driv- kraften för att konkurrens skall uppstå torde vara vissa företags vilja att expandera. Expansionen kan åstadkommas bl. a. genom hög intern effekti- vitet, innovationer i form av nya och förbättrade produkter, nya mark- nader. nya produktions- och distributionsmetoder osv. Andra drivkrafter hos företagen tenderar till att begränsa konkurrensen. För att ett företag skall t. ex. nå en stabil ställning på en marknad är den enklaste vägen ofta att begränsa konkurrensen och därigenom minska störningar från andra företag. En avgörande faktor för intensiteten i konkurrensen är enligt utredningen företagsstrukturen och beroendet mellan företagen på en marknad. Ett företags intresse för konkurrens minskar om det vet att konkurrensåtgärder kommer att mötas av motåtgärder från de andra före- tagen och därigenom inte ge de relativa fördelar som eftersträvades. Detta är karaktäristiskt för fåtalskonkurrens (oligopol). Om en ren monopolsitua- tion uppstår upphör givetvis konkurrensen.
Utredningen anför också att samhället genom de offentligt ägda företa- gen kan delta i konkurrensen. I övrigt kan samhället endast skapa förut- sättningar för konkurrens samt undanröja förbjuden eller samhällsskadlig konkurrensbegränsning. Något medel som tvingar fram konkurrens finns inte.
Vidare framhåller utredningen att de av företagens medel som medför fördelar för samhället är de som inte bara leder mot företagens mål utan som också leder mot de mål som samhället har för sin politik, dvs. full sysselsättning, snabb ekonomisk tillväxt m.m. Om företagens agerande leder i motsatt riktning innebär det nackdelar för samhället. Självfallet är det ofta svårt att avgöra om företagens agerande medför fördelar eller nackdelar för samhället, påpekar utredningen. Fördelar på kort sikt kan exempelvis bli nackdelar på lång sikt och omvänt. En åtgärd som leder till snabb ekonomisk tillväxt kan exempelvis medföra sysselsättningsproblem eller medföra en ojämn inkomstfördelning. En värdering av den totala effekt, som ett företags agerande får. innebär därför enligt utredningen som regel en mycket svår avvägning mellan olika för.- och nackdelar för samhället.
I fråga om företagskoncentrationen framhåller utredningen bl.a. föl- jande. Enligt koncentrationsutredningens analys hade i slutet av 1960-talet svenska företag i de flesta branscher inte nått den från kostnadssynpunkt fördelaktigaste storleken, dvs. det fanns stordriftsfördelar i produktion. distribution eller administration som inte utnyttjades och därmed drivkraf- ter mot en fortsatt koncentration. Även om företagsstorleken ökat under senare år, finns det fortfarande. säger utredningen, många områden i näringslivet med outnyttjade stordriftsfördelar. Den tekniska utvecklingen
Prop. 1981/82: 165 33
går dessutom i riktning mot att nya stordriftsfördelar uppstår. Det finns dock även marknadsmekanismer, som leder utvecklingen i decentralise- rande riktning. De viktigaste av dessa är att nya teknologier ständigt skapas och att vissa av dem kan utnyttjas ekonomiskt även vid drift i_ liten skala. Nya material, nya sätt att omvandla energi, utvecklingen inom elektroniken osv. har på vissa områden gjort det lättare med nyetablering, anför utredningen. Därigenom kan konkurrensen öka inom dessa områden och även inom närliggande områden, där substitut för de nya produkterna produceras. Av avgörande betydelse för att koncentrationen bromsas är således möjligheten att etablera nya företag. En annan faktor. som minskar koncentrationstakten, är att stordrift ibland är förenad med nackdelar av administrativt slag. Ökad byråkratisering. försvårad kommunikation eller minskad flexibilitet blir ofta följden av stora enheter.
Vidare anför utredningen att koncentrationen kan ske på olika sätt. För det första kan konkurrensen leda till att företag som prismässigt. kvalitets- mässigt. finansiellt eller av andra skäl är underlägsna, slås ut. Om denna utslagning inte kompenseras av nyetablering. blir följden en koncentration. En annan typ av koncentration åstadkoms genom förvärv. samgåenden och samarbete av olika slag mellan företag. Syftet med dessa åtgärder kan vara att stärka konkurrensförmågan för det egna företaget. Samtidigt be- gränsas som regel konkurrensen mellan företagen.
Hur koncentrationen går till är betydelsefullt från samhällets synpunkt. fortsätter utredningen. Koncentration genom utslagning av svaga företag kan ha fördelar från långsiktiga effektivitetssynpunkter. samtidigt som det kan medföra nackdelar på kort sikt för t.ex. berörda arbetstagare-. En fördel framför koncentration som sker genom förvärv kan dock vara att vissa av de svaga företagen kan. om de finns kvar i konkurrensen. över— vinna krisen och genom ökad effektivitet bidra till låga priser. teknisk utveckling osv. Utslagsgivande är. att det är effektiva företag som överle- ver. Vid förvärv däremot minskar normalt konkurrensen omedelbart och förvärvet behöver inte alltid syfta till att höja effektiviteten. Syftet kan exempelvis vara enbart att stärka den egna maktpositionen. utan att detta medför effektivitetsvinster. Vid förvärv behöver det således inte vara fråga om att det mest effektiva företaget växer. Å andra sidan kan förvärv medföra andra fördelar för samhället. t. ex. en stabil sysselsättning.
Oavsett hur koncentrationen sker, kan den så småningom leda till att oligopolistiska eller monopolistiska marknader bildas. med minskad eller ingen konkurrens. Utredningen framhåller att det ligger i konkurrenscns natur att den, om ytterligare stordriftsfördelar kan uppnås. har en tendens att till slut eliminera sig själv. Detta skapar ett dilemma när det gäller konkurrensfrämjande politik. Lyckas man upprätthålla en fungerande kon- kurrens genom olika åtgärder, så kan resultatet fördärvas genom koncen- tration. som leder till minskad konkurrens. framhåller utredningen. Denna pekar också på att det med andra ord saknas ett stabilt jämviktsläge.
Prop. 1981/82: 165 34
Utredningen diskuterar därefter närmare för- och nackdelar med kan- kurrens och koncentration. Därvid pekar utredningen bl. a. på att konkur- rens mellan företag ger upphov till fördelar för samhället. därför att den medför en press nedåt på priserna. Företagare med kostnader som är för höga vid existerande prisnivå tvingas att utnyttja material. arbetskraft och kapital på ett effektivare sätt. alternativt lägga ner verksamheten. De företagare som med störst framgång lyckas pressa sina produktionskost- nader. genom att utnyttja en förbättrad teknologi eller på annat sätt, erhåller. så länge som det teknologiska försprånget kan upprätthållas. en belöning i form av ökad vinst. Denna mekanism motiverar företagen att fortlöpande utveckla produkter och produktionsteknik.
Ytterligare fördelar till följd av konkurrensen är enligt utredningen högre kvalitet, ökad service och större urval. teknisk utveckling, ökad internatio- nell konkurrensförmåga. effektiv resursfördelning, decentraliserat besluts- fattande och valfrihet för konsumenterna.
I praktiken finns det många orsaker till att konkurrens inte'får dessa fördelar fullt ut för konsumenterna och samhället. fortsätter utredningen. Nyetableringsmöjligheten är t.ex. ofta begränsad genom tekniska eller finansiella hinder. Omställningen av näringslivet sker med en viss tröghet, vilket gör att resurserna utnyttjas mindre effektivt. Trögheten föreligger ofta när det gäller att finna användning för frigjorda resurser. Konsumen- terna har ofta inte den kunskap och överblick som erfordras för att de genom sin efterfrågan skall kunna "styra" utbudet. Konkurrens kan också leda till vissa andra nackdelar för samhället. Därvidlag påtalar utredningen bl.a. att det i vissa fall uppstår överkapacitet och högre kostnader för marknadsmekanismen. Det kan i vissa fall vara på lång sikt effektivare för samhället om produktionen i företagen samordnas än om företagen kon- kurrerar. Effektivitetsvinsterna måste dock vägas mot de sysselsättnings- problcm som kan uppstå på kort sikt, anför utredningen.
Som jag tidigare har berört konstaterar utredningen vidare att en kon- centration i näringslivet kan medföra fördelar för samhället och konsumen- terna. Den uttalar vidare att stordriftsfördelar, dvs. långsiktigt sjunkande styckkostnader, möjligheten till rationellare distribution, samordnings- vinster. ökad stabilitet m.m. ofta kan tas till vara vid en koncentration. Detta kan medföra större anställningstrygghet och bättre löneutbetalnings- förmåga för företaget. Om företagskoncentrationen inte gått så långt att konkurrensen upphört eller allvarligt begränsats, kan stordriftsfördelarna föras vidare till konsumenterna i form av lägre priser. bättre service etc. Större effektivitet för exporterande företag stärker landets internationella konkurrensförmåga. till fördel för den nationella ekonomin.
Utredningen uttalar vidare bl. a. att — i fråga om företag med i huvudsak tillverkning för export — företagskoncentrationen medför inga nackdelar från konkurrenssynpunkt, förutsatt att koncentrationen leder till stordrifts- fördelar och att problemet betraktas ur enbart nationell synvinkel. Likaså
Prop. 1981/82: 165 35
är, i branscher med en fungerande konkurrens från utlandet. koncentration av tillverkning och försäljning inom inhemska företag som regel enbart till fördel. om man likaledes enbart betraktar konkurrensaspekter och natio- nella synpunkter. Om de inhemska företagen genom t. ex. produktdifferen— tiering lyckas begränsa konkurrensen från utlandet. gäller självfallet inte slutsatsen.
Den omställning och koncentration'av näringslivet som blir en följd av teknisk utveckling och konkurrens, kan komma i konflikt med samhällets ekonomiska politik på kort eller lång sikt. fortsätter utredningen. I fråga om nackdelar pekar utredningen bl. a. på friställning av arbetskraft o.d.. stelhet i prisbildningen, utebliven produktutveckling, minskad service samt ökade kostnader för samhällsinvesteringar.
Utredningen anför också följande. lntensiteten i konkurrensen minskar inte utan vidare genom att antalet företag som konkurrerar minskar. Kon- kurrensintensiteten är bl. a. beroende av styrkeförhållandet mellan företag och av företagens bedömning om de kan nå några relativa fördelar i förhållande till andra företag genom konkurrensåtgärder. Det finns exem- pel på att konkurrensen har ökat när antalet företag minskat. Detta beror ofta på att styrkeförhållandena mellan de kvarvarande företagen har blivit mer lika. Om t. ex. i en bransch två mindre företag går samman för att klara sig i konkurrensen mot ett tredje företag. som är större, kan detta resultera i en ökad konkurrens. Alternativet till samgåendet kan vara att båda de mindre företagen slås ut. Det mest vanliga är emellertid att ökad koncen- tration medför minskad konkurrens och en marknadsdominans för ett fåtal företag. Detta kan leda-till nackdelar för samhället och konsumenterna genom att företagen har möjlighet att ta ut s.k. monopolvinst eller drivs ineffektivt.
Med monopolvinst förstås den extra vinst ett företag i skyddad position kan göra genom att utnyttja inflytandet över utbud och prisnivå. Genom sådana vinster blir samhällets resurser felaktigt fördelade. Vidare gäller enligt utredningen att ju färre företag som konkurrerar, desto större blir risken för missbruk av dominerande ställning i form av konkurrensbegrän— sande avtal av olika slag. repressiva åtgärder mot konkurrenter, åtgärder med syfte att hindra andra företag att etablera sig, diskriminering o.d. Ofta medför en långtgående koncentration risk för flera typer av skadeverkning- ar på samma gång. Ett dominerande företag kan t. ex. skötas alltmer ineffektivt. ta ut monopolvinster och samtidigt diskriminera andra företag. Företagskoncentration medför som regel också att antalet beslutsfattare i näringslivet minskar. Makten i företagen koncentreras till ett fåtal ägare eller företrädare för dessa.
Utredningens slutsats harjag berört tidigare. Den är bl. a. att frågan om ' huruvida konkurrens eller koncentration är att förorda i vår ekonomi inte kan besvaras allmängiltigt utan måste prövas för varje särskild marknad efter de förutsättningar som där råder.
Prop. 1981/82:165 36
I fråga om koncentrationsprocessen uttalar utredningen sammanfatt- ningsvis bl.a. följande. Företagskoncentrationen i det svenska näringslivet har ökat markant under senare år. En betydande del av denna ökning förklaras enligt utredningen av företagsförvärv. Dessas roll i koncentra- tionsprocessen har fått en allt större vikt. Samtidigt som koncentrationen har möjliggjort en betydande produktionsökning har, anser utredningen. strukturomvandlingen skapat åtskilliga problem som bl.a. har att göra med- sysselsättningen och fördelningen av välfärden mellan olika grupper av befolkningen och olika delar av landet. Enligt utredningen har det allmän- nas intresse av att kunna påverka strukturomvandlingen ökat därför att samhällets investeringar i social och annan service har fått större omfatt- ning. Samhällets och de anställdas ökade ambitioner har lett till att närings- och konsumentpolitikens olika grenar har byggts ut och att en rad arbets- rättsliga reformer har genomförts. Den egentliga konkurrenspolitiken har däremot varit i stort sett oförändrad sedan KBL:s tillkomst år 1953. Vid denna tidpunkt. anför utredningen, räknade man knappast med den kon- centration av det svenska näringslivet som därefter har inträffat. lnte heller den starka internationella koncentrationen av företag kunde för- utses. Mot bakgrund härav och med tanke på att lagstiftningen i stort sett gällde ett nytt område anför utredningen att det dock var naturligt att vid tillkomsten begränsa lagstiftningen så att den i princip inte omfattar struk- turingripanden mot företagskoncentration i näringslivet. Enligt vad utred- ningen har konstaterat finns det såväl fördelar som nackdelar förknippade med koncentration genom företagsförvärv. De positiva och negativa sidor som i detta sammanhang bör uppmärksammas redovisas av utredningen (s. 330 ff.). Denna pekar därvid på sådana intresseområden såsom konkur— renspolitiken. ägarkoncentrationen. strukturomvandlingen. intresset av . hög sysselsättning och kommunala investeringar.
Utredningen anför att det är en angelägen uppgift för samhället att vid företagsförvärv söka dels motverka olämplig koncentration och struktur- omvandling. dels hindra andra olägenheter för allmänna intressen. En strävan bör därvid enligt utredningen bl. a. vara att strukturomvandlingen skall ha sådan inriktning och ske i den takt som vid en avvägning mellan de tidigare nämnda intressena inte framstår som olämpligfrån allmän syn- punkt. En kontroll av denna art kräver dock att statsmakterna i angelägna fall har sådana möjligheter till ingripanden som den nuvarande konkurrens- begränsningslagen inte ger utrymme för, anser utredningen.
I fråga om den egentliga konkurrenspolitiken föreslär utredningen en ny konkurrensbegränsningslag, som sammantaget innebär en mycket långtgå- ende utvidgning och skärpning av det nuvarande systemet.
Bl.a. föreslår utredningen två nya strafbelagdaförbud. nämligen mot priskarteller och marknadsdelningskarteller. samt en bestämmelse som ger möjlighet för regeringen att vid vite ålägga viss näringsidkare att avhända sig aktier. andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Detta innebär
Prop. 1981/82:165 ' 37
vad som brukar kallas upplösning avjöretag (strukturingrepp). Marknads- domstolen får vidare enligt förslaget möjlighet att vid vite förbjuda en näringsidkare att tillämpa ett visst konkurrensbegränsande förfarande som bedöms ha skadlig verkan.
Ytterligare föreslår utredningen att den nuvarande lagstiftningen skall kompletteras med regler för kontroll av företagsförvärt-u Därvid skall regeringen kunna förbjuda ett visst företagsförvärv. om det vid en samlad bedömning anses kunna medföra övervägande olägenheter av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Vidare skall enligt utredningens förslag regeringen kunna ingripa mot förvärvet med förbud eller åläggande för att förhindra sådan olägenhet av förvärvet som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Förbud och åläggande skall kunna förenas med vite. Vid prövning huruvida ingripande skall ske. skall enligt förslaget särskilt beak- tas hur förvärvet kan påverka prisbildningen. effektiviteten inom näringsli- vet och annans näringsutövning samt ägarkoncentrationen inom näringsli- vet. sysselsättningen. berörda arbetstagares och kommuners intressen samt vidare konsumenternas intressen. Vid prövningen skall också beak- tas ägarnas intressen.
Jag går nu över till att redovisa remissinsransemas inställning till kon- kurrenspolitikens utformning i stort. På flera punkter knyter deras syn- punkter an till vad jag förut har redovisat.
Konkurrensutredningens allmänna lslutsatser om konkurrenspolitikens uppgift och samband med andra samhällsåtgärder kommenteras i regel endast kortfattat av remissinstanserna. MD förklarar sig inte ha några erinringar mot vad utredningen anför. NO stryker under konkurrensens betydelse och uttalar bl. a. följande: Med omfattande ingripanden av reg- lerande natur i marknadsmekanismen löper man risken att det vitala sam- bandet mellan räntabilitet. investering och stabil sysselsättning i näringsli- vet rubbas på längre sikt. Samhället har ett betydande intresse av innova- tioner. utveckling av ny teknik och risktagande. Om risktagandet inte tillåts ge utbyte är det fara för att utvecklingsprocessen avstannar. vilket med nödvändighet får negativa effekter på investering och sysselsättning. Tendensen under senare år till stagnerande och t. o. m. avtagande investe- ringsvolymer är oroande och bör inte ytterligare förstärkas. Det är bl.a. därför av stor vikt att de förutsättningar som statsmakterna angivit för tillämpande av prisreglering. nämligen att sådana ingrepp skall vara kort- variga och endast ske i undantagsfall. ständigt hålls aktuella. Under nor- mala förhållanden utgör konkurrensen alltjämt den bästa prisregulatorn. SPK förklarar sig instämma med utredningens slutsats att konkurrenspoli- tiken måste ses i ett vidare samhällsekonomiskt sammanhang. Nämnden anför vidare att riskerna för ur konsumenternas synvinkel negativa verk- ningar på marknader med fåtalskonkurrens inte kan effektivt motverkas genom enbart konkurrensfrämjande politik. Därtill behövs — för att säker- ställa stordriftsfördelar men hindra de negativa verkningar som kan följa
Prop. 1981/82:165 ' 38
med stark koncentration — en övervakning av företagens kostnads-, effek- tivitets- och lönsamhetsförhållanden samt av deras agerande på markna- den. SPK framhåller i detta sammanhang prisövervakningens betydelse. AMS instämmer i utredningens uttalande att inom arbetsmarknads- och regionalpolitiken konkurrenseffekterna av insatta åtgärder skall beaktas. KOV anser att förhållandet mellan konkurrens- och konsumentpolitiken måste klarläggas. _ '
Även i det gemensamma yttrandet av handelskammarförbundet, gros- sistförbundet, Sl. SAF. SHIO och Familjeföretagens förening. i fortsätt- ningen betecknade som SI m.fl.. betonas att näringsfrihet och fri konkur- rens är av grundläggande betydelse för näringslivets effektivitet och ut- vecklingsförmåga. Organisationerna framhåller handelspolitiken som den viktigaste faktorn för att främja samhällsnyttig konkurrens i ett land av Sveriges storlek. Genom att Sverige är så öppet för internationell konkur- rens måste konkurrenseffektema av olika politiska åtgärder bedömas med utgångspunkt i internationella marknadsförhållanden. Också näringslivets egna åtgärder inom Sverige måste bedömas i ett internationellt perspektiv, inte minst i fråga om koncentrationen inom näringslivet och samverkan mellan företag. Organisationerna anser att KBL:s konkurrensfrämjande betydelse är mycket begränsad i jämförelse med vår handelspolitik.
En mera djupgående analys av konkurrensens roll i det nuvarande svenska samhället efterlyses av studenterna vid handelshögskolan. SACO/ SR. Svenska civilekonamföreningen. MRF och DLF. Det anförs bl. a. att utredningen inte har beaktat att teori för en marknadsekonomi inte utan reservationer kan tillämpas på Sveriges blandekonomiska system. Vidare understryks att värderingen av konkurrensen kan utfalla olika i fråga om skilda branscher och företag. Länsstyrelsen i Kronobergs län anför att utredningen inte har beaktat sådana grundläggande förhållanden som att samverkan måste få äga rum inomdet svenska näringslivet så att interna- tionell konkurrenskraft uppnås. En allvarlig brist är vidare enligt länssty- relsen att utredningen inte berör kooperationen eller branschföreningarnas framtida arbetssätt.
Principiella frågor rörande konkurrenspolitiken och de kooperativa före- tagen tas upp även av LRF och KF.- De erinrar om att statsmakterna. genom tillkomsten år 1977 av kooperationsutredningen, har markerat ett ökat intresse för den kooperativa företagsformen som alternativ till de privata och statsägda företagen. Förbunden hävdar att samverkan mellan kooperativa föreningar har lett och leder till ett bättre resultat för samhället och konsumenterna än en tillämpning av konkurrensideologin på förening- arnas förhållanden. En ny konkurrensbegränsningslag måste ge utrymme för kooperationens etablerade samarbetsformer. Av konkurrensutredning- en föreslagna nya straffbelagda förbud innebär härvidlag svårigheter.
När det sedan gäller frågan hur man allmänt bör se på utformningen och cyfekternu av samhällsingripanden i marknadsekonomin råder det delade
Prop. 1981/82: 165 39
meningar bland remissinstanserna. Detta gäller även i fråga om vilka praktiska möjligheter samhället har att styra de ekonomiska händelseför- loppen. Innan jag går in närmare på de principiella huvudpunktema i utredningens förslag vill jag något beröra remissinstansernas generella inställning i dessa avseenden.
Allmänt kan sägas att de remissinstanser som helt eller delvis har varit mer positiva till utredningens förslag till ingripanden i stort ansluter sig till utredningens överväganden på dessa punkter eller lämnar dem utan erin- ringar. När det gäller de kritiska åsikterna koncentreras dessa bl.a. på vissa faktorer som jag nu kommer att redovisa sammanfattningsvis.
Stockholms fbndbörs pekar på att en konkurrenslagstiftning måste utfor- mas så att företagen kan vidta erforderliga åtgärder snabbt och smidigt utan hinder av onödig byråkrati. Det krävs offensiva grepp av de svenska företagen med många nya initiativ för att företag eller produkter. som obönhörligt drabbas av tillbakagång, ersätts med nya produkter eller tjäns- ter, som kan hävda sig både på exportmarknaderna och på hemmamarkna- den. Näringspolitiken. varav lagstiftningen om konkurrensbegränsning kan ses som en del, skall underlätta, inte motarbeta eller försvåra struktu- rell omvandling och förnyelse. Handelskamrarna understryker att om begränsningen av företagens handlingsfrihet genom lagstiftning drivs för långt effekter kan uppkomma som står i strid med syftet att åstadkomma en fri och öppen konkurrens.
SI m.fl. framhåller att konkurrensbegränsningslagstiftningen innebär en administrativ reglering av företagens beteende på marknaden, till skillnad mot företagens löpande anpassning till konkurrenternas uppträdande. Det finns i marknadslagstiftningen risker för effektivitetsförluster som är större ju rigorösare lagstiftningen är och ju större förhandlande och beslutande befogenheter som har lagts i myndigheternas händer. LRF understryker att NO:s möjligheter till ingripanden i högre grad får anses vara en resursfråga än en fråga om otillräcklig lagstiftning.
Sveriges köpmannaförbund uttalar att det största hotet mot marknads- ekonomin härrör inte från ofta rätt tillfälliga konkurrensbegränsningar inom det enskilda näringslivet utan från statliga ingripanden som på ett effektivt sätt försvagar och inte sällan helt eliminerar konkurrensen.
Ingrepp i den fria marknadsekonomin innebär alltid risker för negativa effekter, anför Svenska förelagares riksförbund. Varje form av regleringar och förbud från det allmännas sida måste därför noga avvägas och prövas mot bakgrund av konstaterade missförhållanden av allvarlig natur. Själv- fallet kan s.k. konkurrensbegränsande åtgärder från företagens sida inne- bära svårigheter av allmän politisk natur men i vårt land med en i huvudsak fri utrikeshandel är sådana svårigheter nästan undantagslöst temporära och måste vägas mot de uppenbara nackdelar för vår framtida levnadsstan- dard som ingrepp av den art som konkurrensutredningen föreslår medför.
SAC O/SR framhåller att en aktiv konkurrens förutsätter rörlighet och
Prop. 1981/82: 165 40
risktagande. Vad konkurrenspolitiken främst borde vara inriktad på är att skapa vilja till tävlan i företag, möjligheter att tävla för den söm vill göra det och ett från samhällssynpunkt lämpligt val av metoder. Förbud mot vissa typer av konkurrensbegränsningar kan aldrig ensamt bli ett effektivt medel att nå ett sådant mål. Som kunskapssituationen nu är blir möjlighe- terna av att bedöma effekterna av olika förändringar i konkurrenspolitiken mycket ofullständiga. Detta borde mana till en viss försiktighet när det gäller att för lång tid framåt binda upp konkurrenspolitiken med hjälp av detaljerade lagregler. Svenska ('it't'lekmlontföreningen anför liknande s_vn- punkter.
För egen del vill jag anföra följande. Jag delar utredningens uppfattning att det är uppenbart att en särskild lagstiftning alltjämt krävs mot konkurrensbegränsningar med skadlig ver- kan. Samtidigt måste det understrykas att en lagstiftning mot sådana konkurrensbegränsningar inte ensam kan bli ett effektivt medel att få till stånd en konkurrens vars effekter är positiva för samhället. Den ekonomis- ka politiken måste som jag förut har berört allmänt utformas så att företa- gen stimuleras till en från samhällssynpunkt nyttig konkurrens. Detta understryks också av flera remissinstanser. En konkurrenslagstiftning ut- gör således ett av medlen inom den ekonomiska politiken och måste liksom denna syfta till att våra samlade resurser utnyttjas på det mest effektiva sättet.
Några remissinstanser pekar särskilt på kooperationens roll och det ökade intresset för den kooperativa företagsformer]. Utmärkande för de kooperativa rörelserna är att de byggs upp genom att individer sluter sig samman i föreningar som i sin tur kan samverka i gemensamma riksorgani- sationer. Principiellt frnnerjag det vara av stort värde att det på marknaden finns olika företagsformer som kan konkurrera med varandra. Här har kooperationen en betydelsefull uppgift.
Jag går nu över till att behandla frågan om de grundläggande krav som bör ställas vid utformningen av en ny konkurrenslag.
3.2. En ny konkurrenslag
3.2.1- Målsättning och funktionella egenskaper
Jag vill till en början framhålla att marknadsekonomins överlägsenhet som styrsystem visar sig i de samlade effekterna i stort och över tid. Fördelarna för konsumenterna uppnås till priset av vissa nackdelar. Sam- hällsåtgärder på konkurrensområdet får inte utformas så att man för att söka motverka en viss nackdel riskerar att rubba marknadsekonomins förmåga att ge resultat som till övervägande del är positiva för konsumen- terna. Bland annat krävs det att åtgärderna lämnar ett tillräckligt utrymme för företagen att fatta egna beslut. En konkurrenslag får alltså inte innebära eller kunna ge upphov till en regleringsekonomi.
Prop. 1981/82:165 - "41
Om marknadsekonomin skall kunna ge positiva effekter för konsumen- terna måste den innefatta en hög grad av rörlighet och föränderlighet med en ständig växelverkan mellan skilda inslag. Från effektivitetssynpunkt är det nödvändigt att företagen anpassar sig till marknadsläget och konsu- menternas behov. Snabbhet därvidlag kan ge det enskilda företaget förde- lar över konkurrenterna på ett sätt som är till nytta för konsumenterna. En konkurrenslag måste alltså utgå från att de ekonomiska processer som lagen skall inverka på fortgår och kan förändras. Förhållanden som vid en tidpunkt framstår som olämpliga från allmän synpunkt kan vid en senare tidpunkt te sig som lämpliga, nödvändiga eller ofrånkomliga. Även det omvända kan gälla. Lagstiftningen måste därför medge att också de ansva- riga samhällsorganen förändrar sina bedömningar.
[ bilden ingår vidare de motsatsförhållanden som kan uppkomma inom ekonomin. Därvid kan det gälla varandra motstående näringslivsintressen. konflikter-mellan sådana intressen och konsumenternas samt vidare mot- sättningar mellan skilda samhällsintressen. Motsatsförhållandena kan vara att bedöma olika beroende på om man väljer ett kort eller långt tids- perspektiv. Även detta får beaktas.
Jag har förut uttalat att konkurrenspolitiken bör utformas med utgångs- punkt i värdet av en effektiv, fungerande konkurrens. Detta måste givetvis prägla också den nya konkurrenslagen . Samtidigt vill jag erinra om den slutsats jag tidigare har redovisat, nämligen att frågan om huruvida kon- kurrens eller koncentration är att förorda inte kan besvaras allmängiltigt utan måste bedömas för varje marknad efter de förutsättningar som råder där. En koncentration på en viss marknad kan således ibland vara ofrån- komlig eller rentav att föredra därför att den exempelvis leder till stor- driftsfördelar som kommer konsumenterna till godo. Här får man också uppmärksamma behovet av att stärka svenska företags konkurrenskraft utomlands. Den nya konkurrenslagen måste inordnas i detta mönster för att vara till nytta för konsumenterna.
Det kan alltså inte hävdas att en koncentration av företagen på en marknad alltid måste stå i strid mot konsumenternas bästa. Inte heller kan skilda former av konkurrensbegränsande beteenden begreppsmässigt anses strida mot samhällsintressena. Detta är också den nuvarande lagens ståndpunkt. ] begreppet konkurrensbegränsning ligger, som jag förut har berört, inte någon etisk värdering. Företeelsen prövas i stället med ut- gångspunkt i sina från allmän synpunkt ekonomiskt positiva eller negativa effekter i skilda situationer. Därför är det vid utformningen av den nya lagen nödvändigt att göra klart för sig att en och samma konkurrensbe- gränsning, som i en situation inte är acceptabel, i ett annat läge kan vara godtagbar eller önskvärd från samhällssynpunkt. Det senare kan vara fallet i fråga om ett sådant samgående mellan mindre eller medelstora företag som ger jämbördiga konkurrensförhållanden gentemot andra företag på marknaden. 1 andra lägen kan förhållandena vara de motsatta. dvs. verk-
Prop. 1981/82: 165 42
ningarna av företagssamverkan m. ut. kan vara negativa från konsument— synpunkt. exempelvis till följd av den marknadsdominans som uppstår.
Av det anförda framgår att det inte finns något stabilt jämviktsläge i en marknadsekonomi. Konkurrensutredningen framhåller också att det ligger i konkurrensens natur att den, om ytterligare stordriftsfördelar kan upp- nås. har en tendens att eliminera sig själv. För en konkurrenslagstiftning måste det vara en viktig uppgift att med effektiva medel hindra en sådan utveckling. när den inte är önskvärd från konsumentsynpunkt.
Min beskrivning antyder det dilemma som finns genom att en och samma form av konkurrensbegränsning i vissa fall kan vara till fördel men i andra fall till nackdel från allmän synpunkt. Det kan ibland vara mycket svårt att i förväg avgöra vilketdera som kommer att bli fallet. Lagstift- ' ningsåtgärder som inte i tillräcklig mån tar hänsyn till detta kan på sikt bli en belastning för konsumenterna.
Vad jag anser att man bör uppmärksamma vid prövning av konkurrens- utredningens förslag till lagstiftningsåtgärder är mot denna bakgrund om åtgärderna motiveras av klara behov och kan tillgodose dem i tillräcklig omfattning. Vidare måste man kunna bedöma att åtgärderna inte rubbar de komplicerade orsakssammanhangen i marknadsekonomin på ett sätt som är till övervägande nackdel för konsumenterna. exempelvis i form av för stora trögheter och beslutssvårigheter eller vidare förluster i fråga om den effektivitet som Vi eftersträvar med marknadsekonomin. Ytterligare får _ prövas vilka resurser som binds hos samhället och företagen för att upp- rätthålla administrationen av åtgärderna. En sådan resursbindning får i allmänhet betalas av konsumenterna och måste därför vägas mot den nytta lagstiftningsåtgärderna kan ha för dessa. Vidare anser jag det vara av väsentlig vikt att man inte genom nya regler skapar krångel och onödig byråkrati.
Jag går nu över till frågan om målsättningen för en ny konkurrenslag. Till sin inriktning blir lagen ett medel för att undanröja vissa konkurrens- hinder. när de är negativa från samhällssynpunkt. Lagen skall dock inte ge upphov till en detaljstyrning av företagens verksamhet. Vad som i stället måste prägla lagen är dess funktion av att vara kmikurrensfrämjande. Genom att undanröja olämpliga konkurrenshinder skall lagen bidra till att främja den konkurrens som framstår som positiv från allmän synpunkt.
Utredningen har i en inledande paragraf i sitt lagförslag uttryckt syftet så, att lagen skall ha till ändamål att förhindra sådana följder av konkur- rensbegränsning inom näringslivet som är olämpliga från allmän synpunkt.
För egen del finner jag en på detta sätt avfattad ändamålsbestämmelse för långtgående. Man bör akta sig för en övertro på lagstiftningens möjlig- heter att motverka allt som på något sätt kan vara olämpligt för samhället. Lagstiftningen utgör ju ett av de många sätt på vilket den ekonomiska politiken kan påverka konkurrensförhållandena i en positiv riktning. Som jag har framhållit tidigare kan dessutom ingripanden genom konkurrens-
Prop. 1981/82: 165 43
rättsliga åtgärder i vissa fall få övervägande negativa konsekvenser för konsumenterna.
Jag anser att ändamålsbestämningen i den nuvarande konkurrenslagstift- ningen i princip täcker vad som bör vara lagbestämmelsernas ändamål, räckvidd och inriktning. [ l % KBL sägs att i syfte att främja en ur allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet skall, på sätt i lagen stadgas. dels gälla förbud mot vissa arter av konkurrensbegränsning, dels ankomma på MD att genom förhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning. som bringas under dess bedömning.
Enligt min mening bör man i en ändamålsbestämmelse i den nya konkur- renslagen liksom f. n. peka på syftet att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet. Bestämmelsen bör sedan byggas ut så att däri anges att lagen i sådant syfte medger åtgärder mot vissa konkurrensbegränsningar inom näringslivet.
[ fråga om skyddsintressena för lagstiftningen delarjag den av utredning— en uttryckta uppfattningen. Enligt denna är det centrala för lagstiftningen att ingripa särskilt av hänsyn till konsumenterna — ytterst det totala konsumentkollektivet. dvs. samhällsmedborgarna.
Mot denna allmänna bakgrund vill jag framhålla att en konkurrenslag- stiftning måste ha vissa grundläggande egenskaper för att kunna medver— ka till att leda utvecklingen mot det bästa resursutnyttjandet.
Lagen måste till en början bygga på ett visst tidsperspektiv. Vad depar- tementschefen anförde i samband med ändringen i KBL år 1956 synes mig fortfarande ha stor aktualitet. Han yttrade då (prop. 1956: 148 s. 41) att det är av stor vikt att en åtgärd bedöms inte blott med hänsyn till sina direkta verkningar utan sätts in i vidare sammanhang. Härvid måste enligt an- förandet hållas i minnet att verksamheten inte syftar till den klassiska nationalekonomiska teorins fria konkurrens utan till den ur samhällets synpunkt mest effektiva konkurrensen. Detta anges vara en konkurrens som driver utvecklingen i den riktning, som på längre sikt kan förmodas innebära det bästa utnyttjandetav samhällets resurser. Departementsche— fen tillade att vissa begränsningar av konkurrensen sålunda otvivelaktigt är inte blott godtagbara utan förmånliga och rent av nödvändiga ur samhällets synpunkt.
Även utredningen och flera remissinstanser påtalar att det långsiktiga perspektivet måste ägnas särskild uppmärksamhet vid sidan av de mer omedelbara följderna av en konkurrensbegränsning. Också jag vill på liknande sätt stryka under bl.a. behovet av ett främst långsiktigt tidsper— spektiv.
Vidare måste de i lagen angivna bedömningsgrunderna för ingripande på missbruksområdet vara anpassade till att täcka skiftande marknadsför- hållanden för att kunna främja det förut angivna syftet. Det torde vara ofrånkomligt att sådana bedömningsgrunder ger utrymme för de för lagtill— lämpningen ansvariga samhällsorganen att inom vissa ramar vidareut-
Prop. 1981/82:165 44
veckla lagstiftarens avsikter. Det anförda kan sammanfattas så att lagstift- ningen måstc hajlexibilitet.
Man bör ställa ett tredje krav på en ny konkurrenslag. Mot bakgrund av de erfarenheter vi har på konkurrensområdet är det uppenbart att förhand- lingslösningari många fall kommer att träffas på fältet. Det måste då finnas en inbyggd balans i systemet, så att samhällets och företagens åtgärder blir välförenliga med varandra. Kravet på marknadsanpassning kan därmed sägas gälla också samhällsorganen. som måste uppmärksamma för konsu- menterna såväl positiva som negativa konsekvenser av skilda ingripanden med stöd av en ny lagstiftning. l kravet på en balans ligger också att rättssäkerhetsaspekterna här liksom på andra områden måste prövas myc- ket noga.
Ett fjärde krav gäller ejfektivitet och därmed snabbhet i systemet. Jag menar att. i de fall då det finns fog för att gripa in mot olämpliga konkur- rensbegränsningar, ingripandena måste kunna ske med tillräcklig snabb- het.
De väsentliga faktorerna vid utformningen av en ny konkurrenslag är således dess syfte att bidra till att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens, ett främst långsiktigt tidsperspektiv. flexibilitet, balans och effektivitet.
Jag går nu över till den närmare inriktningen av lagstiftningen.
3.2.2. Den principiella uppläggningen
På sätt som jag inledningsvis berörde (2.3.2) bygger nuvarande lag, KBL, på två principer för samhällsingripanden mot konkurrensbegräns- ningar. förbudsprincipen och rnissbruksprincipen. Konkurrensutredning- ens förslag går ut på att man också i en ny konkurrenslag skall använda de två metoderna vid sidan av varandra. Som har framgått av det anförda omfattar utredningsförslaget två nya straffbelagda förbud. nämligen mot priskarteller och marknadsdelningskarteller. Därutöver föreslår utredning- en en utvidgning i fråga om de nu straffbelagda förfarandena — bruttopriser och anbudskarteller. l utredningsförslaget ingår även ett kontrollsystem för prövning av företagsförvärv samt vidare upplösning av företag (struk- turingrepp). I övrigt bör enligt utredningen fortfarande tillämpas miss- bruksprincipen. förstärkt med vidgade sanktionsmöjligheter. Utredningen anser dock att ingripanden med stöd av en missbruksbestämmelse skall kunna ske även på det straffbelagda fältet. Vidare föreslår utredningen att den nuvarande bestämmelsen mot monopolvinster m. m. skall bibehållas.
I likhet med utredningen finnerjag att missbruksprincipen måste tilläm- pas också i den nya konkurrenslagen . Den bedömning jag kommer att redovisa i fråga om bl. a. gränsdragningen på förbudsområdet och beträf- fande åtgärder mot företagsförvärv som är negativa från samhällssynpunkt innebär att huvudvikten alltjämt läggs på nämnda princip. Det "är här lagstiftningen f.n. har de bästa förutsättningarna att bidra till en effektiv
Prop. 1981/82:165 . ' . 45
resursanvändning. Jag finner det därför naturligt att till en början behandla vad som i detta lagstiftningssammanhang av tradition kallas missbruksom: rådet. Här rör det sig således om ingripanden i enskilda fall och inte om generella, straffbelagda förbud m.m.
3.3 [ngripanden i enskilda fall genom förbud eller åläggande mot missbruk (missbruksområdet) '
3.3.1 Det nuvarande systemet på missbruksområdet 1 dag gäller att, om MD finner att en konkurrensbegränsning i andra fall än de straffbelagda medför Skadlig verkan, förhandling får äga rum enligt 5 & KBL. Enligt l & samma lag ankommer det på domstolen att genom sådan förhandling söka undanröja den skadliga verkan. På konkurrensom- rådet har begreppet förhandling mot skadlig verkan en speciell innebörd. Därmed avses det stadium av prövningen i MD då domstolen avslutar rättegångsskedets sammanträden och övergår till formell förhandling mot den skadliga verkan som domstolen har slagit fast i rättegångsskedet. Givetvis förekommer vid sidan av detta andra former av förhandlingar med - företagen. exempelvis mellan NO och dessa. På det sätt som departementsförslaget är uppbyggt i fråga om missbruks- området bör till en början närmare redovisas de centrala begreppen på detta område.
3.3.1. | Det rättsliga begreppet konkurrensbegränsning
Begreppet konkurrensbegränsning definieras inte i KBL. Det har ansetts att en definition med nödvändighet skulle bli så vag till sin utformning att den i vart fall inte skulle ge någon nämnvärd vägledning för bedömandet av frågan när en konkurrensbegränsning skall anses föreligga. Den närmare . begrepprestämningen har överlämnats till rättstillämpningen. Med stöd av uttalanden i förarbetena (prop. l956: l48 s. l9 och 37 ff., ZLU 1956: 35 s. 18") ges åt termen konkurrensbegränsning en mycket vid innebörd. Begrep- pet anses i princip omfatta varje förhållande som innebär eller har till följd att konkurrensen inte är fullkmnligt fri och ohämmad. Man kan här tala om en rättslig begreppsbestämning. Som jag tidigare (3.2) har understrukit finns det inte någon form av etisk bedömning i detta begrepp. Inte heller ligger i detta definitionsmässigt något som är negativt från allmän syn- punkt. .
Avgörande för om en konkurrensbegränsning enligt KBL föreligger eller inte är de faktiska förhållanden som råder på marknaden i fråga. Det saknar betydelse huruvida en näringsidkare har haft för avsikt att begränsa konkurrensen eller huruvida begränsningen har uppkommit som en inte avsedd bieffekt av dennes åtgärder m.m. Detta innebär att en åtgärd som har vidtagits för andra ändamål kan innefatta en konkurrensbegränsning som faller inom ramen för vad som kan prövas enligt KBL.
Prop. 1981/82: 165 46
Tidigare (2.1) redovisade jag vissa exempel på konkurrensbegränsning- ar, såsom karteller. diskriminering m.m. Också dessa omfattas av det rättsliga konkurrensbegränsningsbegreppet. Utöver den där lämnade redo- görelsen kan här som ett förtydligande av lagstiftningens innebörd över- siktligt nämnas vissa andra förfaranden, som MD eller dess föregångare (näringsfrihetsrådet. NFR. och marknadsrådet, MR) har funnit vara kon- _ kurrensbegränsade och som redovisas i konkurrensutredningens betän- kande.
Ett förbud för en kommissionär att-sätta ned det av kommittenten fastställda priset, i den formen att prisnedsättningen skulle tas av provi- sionen. bedömdes (MD 1/ 1973, PKF 197312—3) som en konkurrensbe- gränsning. Vidare fann MR i ett annat ärende att upphandling av totalen- treprenad genom ett s.k. förhandlingsanbudsförfarande utgjorde en klar konkurrensbegränsning (MR 9/ 1971, PKF 1972: 1—2).
NFR har haft att pröva skilda fall av köpvägran. I ett ärende (NFR 3/ 1966, PKF 1966z5) har till underlag för bedömningen legat att det innebar en konkurrensbegränsning när Aktiebolaget Vin- & Spritcentralen vägrade att köpa vin och sprit från Sydafrika. ] ett annat fall (NFR l/l959. PKF 1959: 3) har samma bedömning gjorts i fråga om vägran av bl. a. ett restau- rangbolag — som hade ensamrätt till avhämtningsförsäljning av öl genom butiker i en stad med omnejd — att anta ytterligare ett bryggeri som leverantör._
En privat auktorisation inom reklambranschen har (MD 21/1976. PKF 1976: 8—9) ansetts utgöra en konkurrensbegränsning, bl. a. därför att auk- torisationssystemet som sådant — och inte skillnader i kompetens mellan auktoriserade och icke auktoriserade — medförde olikheter i konkurrenssi- tuationen.
Vidare har NFR funnit (14/1958. PKF 1959: 1) att, i fråga om fem grossisters samtidiga vägran att sälja till viss köpare. deras likartade upp- trädande tillsammantaget innefattade en konkurrensbegränsning.
Det bedömdes (MD 30/1973. PKF 1974: 1—2) i ett visst ärende att en kommuns åtgärd att i sin trafikskola tillämpa så låga priser att verksamhe- ten där bedrevs med ett konstant underskott självfallet ryckte undan förutsättningarna för en fri konkurrens på lika villkor för andra trafikskolor och således innebar en konkurrensbegränsning (ett särfall av s.k. under- prissättning).
1 ett annat beslut (MD 10/1976, PKF 1976: 6) prövade MD ett ärende rörande en konkurrensklausul i ett köpeavtal. Domstolen yttrade att det låg i sakens natur att en klausul av den typ som var föremål för prövningen hade en konkurrensbegränsande effekt genom att eliminera potentiell kon- kurrens. _
Ett annat exempel på vad som har bedömts utgöra en konkurrensbe- gränsning är ett tidningsföretags vägran att ta in en kommersiell annons. när det var fråga om en marknadsdominerande tidning som hindrade en företagare att genom annonsering i tidningen marknadsföra en vara som konkurrerade med varor som saluhölls av tidningen närstående företag (MD 4/1974. PKF l974:4).
Prop. 1981/82: 165 47 .
3.3.1.2 Begreppet skadlig verkan
Jag har tidigare (2.3.2) redovisat legaldefinitionen av detta begrepp. i det nu aktuella sammanhanget bör dess innebörd belysas närmare.
Om MD har funnit ett visst förhållande utgöra en konkurrensbegräns- ning. återstår för domstolen att fastställa huruvida begränsningen leder till skadlig verkan i KBL:s mening. Som förut har nämnts är det en förutsätt- ning för förhandling enligt 5 5 att en sådan verkan föreligger.
I 5 5 andra stycket KBL beskrivs vad skadlig verkan innebär. Där anges "att med sådan verkan förstås att konkurrensbegränsningen på ett ur all- män synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen, hämmar verknings- förmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsut- övning.
Av den nu redovisade definitionen framgår att den situation som kan föranleda ingripande med förhandling måste vara kvalificerad på visst sätt. Dels krävs att åtminstone något av de tre s.k. ejfektkriterierna har visats föreligga, dvs. nyss beskrivna följder för prisbildningen, verkningsförmå- gan eller annans näringsutövning. Dels fordras därutöver att konkurrens- begränsningen på ett från allmän synpunkt otillbörligt sätt framkallar någon av dessa effekter, dvs. ett s.k. otillbörlig/zetskriterium skall vara uppfyllt. _
De uttalanden om innebörden av dessa kriterier som gjordes vid 1953 års lagstiftning och i senare lagstiftningsärenden utgör alltjämt en vägledning för rättstillämpningen. Vid en redogörelse för dem bör dock framhållas att de får bedömas mot bakgrund av den speciella utformning som denna lagstiftning erhöll när det gällde möjligheten att gripa in. Endast vissa konkurrensbegränsningar kunde sålunda vid tillkomsten av KBL göras till ' föremål för förhandling. Vidare framgår av det anförda att det i rätts- tillämpningen har skett en vidareutveckling och nyansering i fråga om begreppet skadlig verkan.
De konkurrensbegränsningar som enligt 1953 års lag kunde föranleda förhandling brukar man kalla monopolist- och kartellfallen. Dessa be- skrevs i dåvarande 5 5 KBL på följande sätt:
1. mellan företagare slutits kartellavtal eller annan liknande överens- kommelse eller eljest i samförstånd tillämpas gemensamt förfarande. som berör pris-. produktions-. omsättnings- eller transportförhållanden eller
2. inom viss näringsgren en företagare eller en grupp av företagare. vilken sammanhålles av gemensamma ägarintressen i företagen. svarar för en väsentlig del av företagsamheten i landet eller del av landet.
- Vid förhandling skulle särskilt eftersträvas att hindra följande förfaran- den:
1. att företagare. på sätt i 5 5 1) sägs, samverka eller tillämpa förfarande rörande prissättning eller uppdelning av marknad. där samarbetet är ägnat att väsentligt påverka prisbildningen;
Prop. 1981/82: 165 43
2. att samverkan eller gemensamt förfarande. som avses i 5 så I). föran- leder missgynnande av viss eller vissa företagare; samt
3. att företagare eller grupp av företagare, som aVses i 5 ä 2), i sin verksamhet missgynnar viss eller vissa företagare.
Begränsningen till monopolist- och kartellfallen slopades år 1956. I det följande redovisas till en början vad som åsyftas med effektkrite- n'erna. Därefter behandlas otillbörlighetskriteriet.
Eff'ektkriterierna
Om innebörden av de tre effektkriterierna uttalade departementschefen (prop. 1953: 103 s. 116) till en början att det vid överläggningar med vissa företrädare för näringslivet hade rätt enighet om att det främst är de prishöjande och effektivitetshämmande verkningarna av konkurrensbe- gränsning som man bör vara angelägen att hindra och som därför bör utmärkas som skadliga. Därtill hade det befunnits vara av vikt att närings- utövare som hindras i sin näringsutövning av enskilda företagares konkur- rensbegränsande åtgärder i viss utsträckning erhöll en Självständig rätt till skydd i lagen. Också den verkan av konkurrensbegränsning att annans näringsutövning försvåras eller hindras bör därför betecknas såsom skad- lig, anfördes det.
Rörande priskriteriet tillades (s. 117) bl.a. att den allmänna utgångs- punkten för bedömningen naturligen bör vara prisets förhållande till kost- naderna. I fråga om exempelvis priskarteller får bedömas om priserna ur lönsamhetssynpunkt rent kalkylmässigt är höga i förhållande till kostna- derna vid en drift som ter sig rationell med hänsyn till förhållandena inom branschen. Ingår t. ex. i en kartell dels välrationaliserade företag med låga kostnader, dels mindre effektiva företag med höga kostnader börjämförel- sen sålunda ske med företagen inom den bättre gruppen. Också när det gäller ensamföretagen bör. enligt departementschefens uttalande, i princip samma betraktelsesätt tillämpas ehuru naturligen en mera fri prövning blir nödvändig. I vissa fall torde jämförelse med liknande tillverkningar av annat slag kunna lämna vägledning.
Han tillade vidare att såväl när det gäller kartellfallet som beträffande monopolistfallet tillbörlig hänsyn bör tagas till företagarrisken. Stundom kan det i fråga om ensamföretagare vara påkallat med en viss generositet vid tillämpningen. Uppenbart är att vid prissättningen en viss marginal för konsolidering, rationalisering och forskningsarbete måste finnas. Vid till- lämpningen av den förordade bedömningsmetoden synes det i allmänhet bli föga utrymme att särskilt beakta konjunkturläget. Skulle emellertid alldeles särpräglade konjunkturer föreligga, bör enligt departementschefen naturligen hänsyn till detta förhållande kunna tas vid prövningen.
Beträffande Izämmandekriteriet uttalades (s. 118) bl.a. att fastän pris- bildningen i det alldeles övervägande antalet fall torde påverkas när effek- tiviteten hämmas det är av visst värde att låta de två leden framstå som
Prop. 1981/82: 165 49
självständiga i förhållande till varandra. Enligt departementschefen torde genom detta på ett klarare sätt komma till uttryck att effektivitetssynpunk- ten är av omedelbar betydelse för lagtillämpningen. Vidare anförde han att det torde finnas fall där effektiviteten hämmas av en konkurrensbegräns- ning utan att därför en otillbörlig påverkan på prisbildningen kan skönjas.
Som exempel på vad som hämmar effektiviteten nämndes bl.a.: att tekniska och organisatoriska framsteg hindras, att tävlingslusten allmänt avtrubbas inom viss näringsgren, att mindre effektiva företag ges ett konst- lat skydd — t. ex. på det sätt att prissättningen i en kartell i alltför hög grad beaktar förhållandena inom företag med höga kostnader — att nyetablering eller ökning av kapaciteten inom en bransch uppmuntras utöver behovet eller att begränsningen direkt lämnar utrymme för en stegring av kostnads- nivån som inte skulle vara möjlig vid fri konkurrens.
Som en viss överkapacitet utgör en normal företeelse inom näringslivet och kanske i vissa hänseenden också är önskvärd bör. anförde departe- mentschefen, den bedömning av behovet som förutsätts äga rum ske med försiktighet. Överkapaciteten bör, för att skadlig verkan skall anses före- ligga. vara så stor att den i inte oväsentlig omfattning överstiger det behov som rimligen kan förutses.
Han fann det inte erforderligt att utmärka i lagen att skadlig verkan skall föreligga redan vid fara för hämning av effektiviteten, lika litet som det ansetts påkallat i fråga om påverkan på prisbildningen. Att man som förutsättning för förhandling inte alltid skall behöva kräva redan inträffade konkreta skadliga effekter förefaller. uttalade han. å andra sidan självklart — det kan mycket väl tänkas fall då t. ex. en sträng kartellering kan sägas hämma verkningsförmågan hos en näringsgren fastän det ännu inte har utkristalliserats påtagliga skadeverkningar i fråga om produktionens inrikt- ning. .
I fråga om J'Q'irsvårandekriteriet anförde departementschefen (s. 118— 119) att det inte är opåkallat att rätten till fri näringsutövning även gent— emot hinder åstadkomna av enskilda vinner åtminstone det begränsade skydd som den ifrågasatta lagen kan ge. Han erinrade vidare om synsättet att en fullt fri konkurrens förutsätter att alla företagare kan tävla på lika villkor, så att de blir i tillfälle att göra sig gällande i förhållande till sin ekonomiska effektivitet. Därmed blir försvårandekritcrict av betydelse lika mycket för konsumenterna som för de omedelbart träffade företagar- na. Departementschefen anförde vidare att. om konkurrensbegränsningar hindrar nya företag att göra sig gällande inom näringslivet eller hämmar redan bestående företag i deras utveckling, detta på lång sikt måste verka konserverande på näringslivets struktur och försvåra framväxten av nya effektiva företagsformer. Därigenom kan i det långa loppet en viss stelhet i näringslivet uppstå.
Av särskild betydelse från försvårandesynpunkt angav departements- chefen vara: systematiskt anordnade hinder för annans näringsutövning i
4 Riksdagen 1980/81. ] saml. Nr 165
Prop. 1981/82: 165 50
form av exklusivavtal där på ena eller båda sidorna står en sammanslutning av företagare. samfällda bojkottaktioner genomförda av en hel grupp före- tagare, diskriminerande säljbestämmelser som tillämpas av en ensamföre- tagare eller en kartell samt slutligen organiserad nyetableringskontroll.
Otillbörlig/zetskriteriet
Det har inte bedömts tillräckligt för samhällsingripande att en konkur- rensbegränsning påverkar prisbildningen. hämmar verkningsförmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. Av 1953 års förarbeten (s. 1 16 f.) framgår att det ansågs ligga i sakens natur att inte varje sådan verkan praktiskt bör bedömas som från samhällelig syn- punkt skadlig. Lagstiftningen avser, framhölls det, väsentligen att förhind- ra verkliga missbruk och missförhållanden. Av dessa förarbeten framgår vidare att man ville låta det komma till uttryck i lagtexten att emellanåt andra samhälleliga hänsyn än önskemålet om största möjliga konkurrens kan både motivera åtgärder av konkurrensbegränsande effekt och ursäkta sådana verkningar som passar in på något av de tre fallen i definitionen. Mot denna bakgrund tillkom vid 1953 års lagstiftning uttrycket på ett ur allmän synpunkt otillbörligt sätt. Till förtydligande av detta tillades (s. 119 f.) att varjehanda förhållande av samhällelig natur, som motiverar eller ursäktar konkurrensbegränsningen i fråga, skall beaktas i sammanhanget. En avvägning måste sålunda göras mot andra samhälleliga intressen som också är förtjänta av hänsyn och som möjligen kan göra begränsningen tillbörlig, uttalades det.
När KBL år 1956 utvidgades till att avse alla slags konkurrensbegräns- ningar med skadlig verkan togs på nytt upp begreppet otillbörlig. Departe- mentschefen anförde därvid (prop. 1956: 148 s. 39 f.) att uttrycket väl ger visst utrymme för subjektiva värderingar. [ det övervägande antalet fall torde emellertid företagarna inte behöva hysa tvekan om en aktuell be- gränsning av konkurrensen kan anses medföra samhällskadlig verkan eller ej. Enligt denne är det tydligt att samhällsskadlighet inte kan anses förelig- ga när ofullständighet i konkurrensen är en omedelbar följd av naturlig varuknapphet, lagstiftning eller statlig reglering. Detta gäller självfallet, sades det. också verksamheten inomjordbrukets ekonomiska föreningsrö- relse i den mån den följer de riktlinjer som har dragits upp av statsmak- terna i samband med jordbruksregleringen. Departementschefen tillade ytterligare att förhållanden som nu har nämnts dock kan komma under NFR:s bedömning enligt lagen, såvida de utnyttjas på ett ur samhällets synpunkt otillbörligt sätt. Men även i de allra flesta andra fall måste uttrycket anses ge tillräcklig ledning. [ ordet otillbörlig ligger enligt uttalan- det tydligen ett krav på verklig samhällsskadlighet.
Som jag tidigare (3.2) har berört uttalade departementschefen vidare (5. 41) att det, vid prövningen av vad som i ett särskilt fall skall anses som samhällsskadlig verkan av konkurrensbegränsning. är av stor vikt att en
Prop. 1981/82: 165 51
åtgärd bedöms inte blott med hänsyn till sina direkta verkningar utan sätts in i vidare sammanhang. I-Iärvid måste enligt anförandet hållas i minnet att verksamheten inte syftar till den klassiska nationalekonomiska teorins fria konkurrens utan till den ur samhällets synpunkt mest effektiva konkurren- sen. Detta anges vara en konkurrens som driver utvecklingen i den rikt- ning. som på längre sikt förmodas innebära det bästa utnyttjandet av samhällets resurser. Vissa begränsningar av konkurrensen är sålunda otvi- velaktigt inte blott godtagbara utan förmånliga och rent av nödvändiga ur samhällets synpunkt, tillade han.
Av det anförda framgår att vid bedömningen av frågan om en konkur- rensbegränsning skall anses ha från allmän synpunkt otillbörliga effekter en avvägning måste ske mellan vad som kan anses från allmän synpunkt tala för och mot denna. Härvid får beaktas alla former av samhällsintres- sen och således inte bara ekonomiska sådana. Vitt skilda aspekter kommer därmed under bedömning. såsom sysselsättning. försörjning, kulturpolitik m.m.
I rättstillämpningen (NFR 9/1956, PKF 1956: 6) har detta tidigare tolkats så att olägenheterna av en konkurrensbegränsning skall. sett från allmän synpunkt. väsentligt överväga fördelarna av begränsningen. Mot bakgrund av detta kan i sammanhanget erinras om det s.k. Sunlight-ärendet (NFR 3/ 1963, PKF 1963: 4—5). Rådet fann däri bl. a. att en ViSS rabatt — som utgick till grossister men inte till andra köpare — oavsett om graden av dess omedelbara inverkan skulle kunna bedömas vara förhållandevis mindre. innefattande en konkurrensbegränsning som påverkade verkningsförmå- gan inom näringslivet. Rådet uttalade vidare att de principiella synpunk— terna i sammanhanget var av sådan vikt att vad Sunlight anfört därom att de genom funktionsrabatten skapade olikheterna mellan kunder skulle ha ringa ekonomisk betydelse inte i avgörande mån minskade de betänklighe- ter rabattcn väckte ur konkurrenssynpunkt. — Skadlig verkan ansågs föreligga.
Liknande synsätt präglar andra avgöranden (3/1962, PKF 196216, och 26/1976, PKF 1976: 10).
3.3.1.3 Rättspraxis m.m.
l förarbetena till KBL uttalades (prop. 1953:103 s. 263 och 276) att genom NO:s ingripande rättelse av missförhållanden i många fall kan komma till stånd utan att NO bringar ärendet under NFR:s prövning och att ombudsmannen härigenom får möjlighet att tämligen självständigt öva inflytande på lagtolkningen. Vidare anförde departementschefen att NO bör eftersträva att i första hand underställa NFR sådana konkurrensbe- gränsningar. som har stor betydelse ur allmän synpunkt.
Den utveckling som har skett efter lagens tillkomst har i allt väsentligt följt de linjer som nu angetts. I det stora flertalet ärenden som NO har handlagt har denne sålunda inte påkallat MD:s prövning eftersom de
Prop. 1981/82:165 52
företag. som NO har bedömt framkalla skadlig verkan av konkurrensbe— gränsning. i allmänhet efter påpekande av NO till slut har ändrat sitt handlande på ett för denne godtagbart sätt. Till detta kommer att i de ärenden som har förts till domstolen ibland har inträffat att en sådan ändring har skett under domstolens handläggning. Detta har då föranlett NO att återkalla sin talan som alltså inte har blivit föremål för materiell prövning av MD.
Vid en bedömning av lagens tillämpning sedan år 1953 är att skilja mellan två frågor.
Somjag förut (2.3.6) har berört ankommer det på MD att slå fast KBL:s rättsliga innebörd. Domstolens beslut kan inte överklagas och MD är alltså den enda dömande instansen på området. De främsta rättskällorna i fråga om gällande rätts innebörd blir därmed vad som har förekommit vid lagstiftningens tillkomst och efterföljande lagändringar samt MD:s prejudi- katsskapande avgöranden. Också den rättsvetenskapliga litteraturen på området bidrar till tolkningen av systemets innebörd.
När det sedan gäller frågan om vilken omfattning och karaktär de prak- tiska ingripandena mot konkurrensbegränsningar har haft får uppmärk- sammas såväl MD:s avgörande som NO:s tillämpning av lagen. Till grund för NO:s ingripanden har då legat förarbetena till lagen samt MD:s beslut i skilda principfrågor m. m.
I konkurrensutredningens betänkande finns som har nämnts en beskriv- ning av skilda konkurrensbegränsningsärcnden samt bedömningen av dem (5. 99—127).
3.3.2 Förslag till en missbruksbestämmelse — uppbyggnaden istort 3.3.2.l Bestämmelsens allmänna innebörd
I fråga om förutsättningar/m för ingripande med stöd av en ny konkur- renslagstiftning erinrar konkurrensutredningen bl. a. först om det nuvaran- de systemets rekvisit: de tre effektkriterierna samt otillbörlighetskriteriet.
Kravet på otillbörlighet fyller en viktig uppgift i systemet, påpekar utredningen. Det ligger sålunda i sakens natur att inte varje företeelse som medför sådan verkan som avses med effektkriterierna, bör bedömas som skadlig från samhällssynpunkt. Otillbörlighetskriteriet får därmed den funktionen att skära bort företeelser som saknar nämnvärt intresse från allmän synpunkt. Motsättningsvis kan därav slutas. fortsätter utredningen. att en konkurrensbegränsning för att kunna motivera ett samhällsingri- pande skall vara av viss rikt och därför ha ett allmänt intresse. Genom detta faller bort sådana frågor som saknar större ekonomisk betydelse i det särskilda fallet och inte heller är av vikt från principiell synpunkt. Vad som därvid och i övrigt bör gälla har i vissa hänseenden prövats av den dö- mande instansen. påpekar utredningen.
Med stöd av KBL:s förarbeten och utvecklingen i rättspraxis kan vidare på grund av Otillbörlighetskriteriet hänsyn tas inte endast till lagens syfte
Prop. 1981/82:165 53
och primära skyddsintressen utan också till andra beaktansvärda faktorer. Hit hör, anför utredningen. att — trots det till grund för KBL liggande främsta önskemålet om att söka upprätthålla en så effektiv konkurrens som möjligt — andra samhälleliga hänsyn ibland kan motivera vissa kon- kurrensbegränsningar. fastän de har negativa verkningar som passar in på något av effektkriterierna.
Utredningen uttalar vidare följande: lnte heller bedöms det som otillbör- ligt i KBLzs mening att vissa negativa effekter framkallas som en direkt och avsedd följd av en rättslig eller annan särreglering för vilken det allmänna svarar, exempelvis lagstiftning som skapar legal ensamrätt. En sådan särreglering har ofta. men behöver inte ha. formen av en särskild författning för att den skall få beaktas vid otillbörlighetsprövningen. Det kan räcka med att ett speciellt regleringsmönster har trängt igenom och erkänts genom statsmakternas handlande. Exempel på detta utgör de riktlinjer som statsmakterna har dragit upp i samband med jordbruksreg- leringen. En förutsättning är dock i sådana fall att den speciella regleringen inte utnyttjas till att begränsa konkurrensen i vidare mån än som är en följd av själva regleringen. I fråga om legala ensamrätter får vid otillbörlighets- bedömningen beaktas bl. a. om de utnyttjas utöver vad som har avsetts.
Generalklausulens nuvarande tekniska konstruktion innebär således, fortsätter utredningen. att tillämpningsamrådcl bestäms genom begreppet konkurrensbegränsning. På detta område får under hänsynstagande till lagens syfte ingripande ske mot följder av konkurrensbegränsning — om de täcks av effektkriterierna och även ryms inom utillbörlig/1ers/criteria!. dvs. omfattas av KBL:s skyddsintressen och inte framstår som motiverade på grund av samhällsintressen av annan art. Är samtliga dessa förutsättningar uppfyllda föreligger skadlig verkan i lagens mening. uttalar utredningen.
Jag går nu över till att redovisa utredningens värdering av det nuvarande systemet. Den uttalar bl. a. följande: Att tillämpningsområdets omfattning bestäms genom ett delvis kanske vagt konkurrensbegränsningsbegrepp har vid rättstillämpningen inte visat sig vara till nackdel. Detta beror bl.a. på att det för ingripande fordras att ytterligare förutsättningar är uppfyllda. Enligt utredningens uppfattning är det lämpligt att bibehålla tekniken med ett vidsträckt prövningsområde — konkurrensbegränsningarna — där se- dan ytterligare avgränsade rekvisit anger när ingripande får ske.— När det sedan gäller de kriterier som sammanfattas med beteckningen skadlig verkan anför utredningen att erfarenheterna av det nuvarande systemet i här berörda delar i allt väsentligt får sägas vara goda. Utrymme lämnas för en smidig tillämpning där samhällets ingripande kan ske i angelägna fall. Vidare har under de år som har gått i rättstillämpningen preciserats och vidareutvecklats den innebörd och vikt som i skilda situationer bör tillmä- tas de faktorer som Skadlighetsbegreppet inrymmer. Därmed har man vunnit en inträngande belysning av dessa bedömningsgrunder. samtidigt som anknytningen till de faktiska situationer som har prövats i skilda
Prop. 1981/82: 165 54
ärenden i hög grad har konkretiserat lagstiftningen. Det ligger sålunda en särskild fördel i att föra den praxis och doktrin som har utbildats vidare till den nya lagen. något som talar för att generalklausulens nuvarande bedöm- ningskritcricr inte bör onödigtvis ändras, anför utredningen vidare.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att i en ny konkurrensbegräns- ningslag rekvisitet skadlig verkan bibehålls som grundläggande begrepp. [ begreppet ligger. uttalar utredningen. även fara för inträde av de negativa effekter som Skadlighetsbegreppet inrymmer. Enligt utredningens uppfatt- ning får det sägas ligga i sakens natur att det då måste vara fråga om risker av en mer påtaglig art. '
De flesta remissinstanser är positiva till den materiella utformningen av missbruksbestämmelsen. NO anser att hittills tillämpade kriterier och prin- ciper har visat sig utgöra ett lämpligt underlag för en avvägning av det allmännas intresse vid bedömning av konkurrensbegränsningar. NO in- stämmer därför i utredningens förslag. MD hälsar med tillfredsställelsc vad utredningen har anmält vara dess uppfattning beträffande lämplig utform- ning av den grundläggande regleringen i ett för MD:s dömande centralt stadgande. LRF konstaterar att kriterierna för bedömande av skadlig ver- kan haft förmåga att med rimlig tolkning täcka olika förekommande kon- kurrenssynpunkter.
Jag har övervägt huruvida det nuvarande begreppet skadlig verkan fång- ar upp vad en konkurrenslagstiftning bör medge att samhället griper in mot till skydd för konsumenterna. Prövningen av detta har skett bl.a. med utgångspunkt i rättstillämpningen och de krav jag inledningsvis (3.2) angav att man bör ställa i fråga om bl.a. flexibilitet. Jag konstaterar — i likhet med utredningen — att utmärkande för det här beskrivna systemet är att det har en vid ram för vad som får beaktas. Av detta följer. å ena sidan. att förändringar i samhället av ekonomisk eller annan art kan förskjuta tyngd- punkten vid hänsynstagandet till skilda intressen. Ä den andra sidan möj- liggörjust denna uppbyggnad att man vid varje särskild tidpunkt kan göra den avvägning som då är från allmän synpunkt lämplig. Inom den angivna ramen kan alltså ingripandena anpassas till vad ändrade förhållanden och nya företeelser kräver.
Jag anser att begreppet skadlig verkan med dess i praxis fastslagna och av utredningen återgivna innebörd är väl ägnat att ligga till grund också för en ny konkurrenslag. På denna punkt vill jag vidare erinra om vad jag tidigare (3.3.l.2 under rubriken Otillbörlighetskriteriet) har uttalat om den avvägning mellan skilda samhällsintressen som sker vid otillbörlighetsbe- dömningen. Behovet av ett främst långsiktigt perspektiv bör som tidigare (3.1) har berörts vara grundläggande vid tillämpningen. I det följande återkommerjag till vissa bedömningsfrågor.
Utredningen tar därefter upp frågan omformen för ingripande när skad- lig verkan föreligger.
Enligt nuvarande lag skall MD genom förhandling söka undanröja skad-
Prop. 1981/82: 165 55
lig verkan av konkurrensbegränsning. Detta innebär. som jag tidigare har redovisat, att domstolen i ett rättegångsförfarande först prövar om en påstådd konkurrensbegränsning med skadlig verkan föreligger. Om MD konstaterar att så är fallet. börjar ett förhandlingsskede då domstolen söker förmå vederbörande företagare att vidta rättelse. Denna metod för att få till stånd rättelse brukar kallas KBL:s för/1andlingsprineip. Lyckas MD inte med detta återstår — bortsett från säljvägransfall — för domstolen endast möjligheten att anmäla förhållandet till regeringen. Regeringen kan ingripa mot uppenbara monopolvinster m.m. I övrigt är statsmakterna hänvisade (prop. 1953: 103 s. 98) till möjligheten att ingripa på annat sätt.
Utredningen konstaterar att den näringsidkare som i dag framkallar skadlig verkan av konkurrensbegränsning måste medverka frivilligt. om sådan verkan skall kunna undanröjas av MD i andra fall än säljvägran. Ett förhandlingsförfarande utan tvångsmedel är därför alltjämt huvudmetoden på missbruksområdet.
Om denna metod framhåller utredningen allmänt att allteftersom erfa- renheterna har ökat på konkurrensbegränsningsområdet detta har gett fog för en strängare bedömning av sådana konkurrensbegränsande åtgärder som är ägnade att medföra skadliga verkningar. Motsvarande utveckling har också skett utomlands. Mot bakgrund av detta framstår det. säger utredningen, i dagens läge principiellt som oegentligt att samhället på missbruksområdet i de flesta fall saknar effektiva tvångsmedel när sam- hällsskadlig verkan har befunnits föreligga. Sådana tvångsmedel har an- setts naturliga i fråga om lagstiftning på angränsande områden. anför utredningen. Men också i fråga om rättslig reglering i övrigt. där angelägna samhällsintressen skall skyddas, torde det enligt utredningen finnas få motstycken till förfarandet att det allmännas organ skall gripa in med endast överläggning.
Visserligen har, påpekar utredningen. förhandlingsmetoden hittills en- dast i ett fall inneburit ett direkt misslyckande. Det har dock inte alltid varit möjligt eller kan i framtiden bli möjligt för MD att förhandlingsvägen uppnå det från allmän synpunkt kanske mest tillfredsställande resultatet. Vidare skall det nuvarande systemets effektivitet bedömas med utgångs- punkt också i de praktiska erfarenheterna från rättstillämpningen i övrigt. Därvid ställer utredningen särskilt tidsaspekten i blickpunkten. Utredning- en anser att det är av vikt att samhället ges möjlighet att snabbt och effektivt kunna ingripa i angelägna fall på missbruksområdet. Det nuvaran- de systemet är för utdraget och tidskrävande.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen följande ordning. Om NO bedömer att skadlig verkan av konkurrensbegränsning föreligger skall han genom överläggningar med berörda näringsidkare försöka få till stånd en frivillig uppgörelse som innebär att den skadliga verkan förhindras. Först om NO misslyckats bör han gå vidare till MD. Om NO för ärendet till MD skall domstolen. så snart skadlig verkan av viss konkurrensbegränsning
Prop. 1981/82: 165 56
har visats föreligga. kunna tillgripa en sanktion. En bestämmelse om detta bör. i likhet med vad som gäller nu. utformas som en generalklausul. fortsätter utredningen.
Vidare uttalar utredningen följande. När en generell sanktionsmöjlighet införs blir givetvis frågan om rättssäkerheten för näringslivet av särskild betydelse. Härvidlag kan sägas att i en generalklausul — liksom förhållan- detär enligt gällande lag — inte närmare kan anges vilka de åtgärder är som har sådan skadlig verkan som lagen vill motverka. På de rättstillämpande organen ankommer då att konkretisera vad som är oförenligt med lagen. En följd av detta system blir att det inte alltid är möjligt att med ledning endast av generalklausulen avgöra om ett förfarande är oriktigt. Med hänsyn till den oklarhet som sålunda kan gälla är det av väsentlig betydelse från rättssäkerhetssynpunkt att en sanktion inte drabbar den som har saknat vetskap om det oriktiga i förfarandet.
Därför. anser utredningen, är det påkallat att generalklausulen utformas så att straff inte kan tillgripas för en redan vidtagen åtgärd som bedöms oförenlig med bestämmelsen. ! stället bör ett ingripande riktas endast mot att ett visst närmare beskrivet förfarande tillämpas i framtiden. Genom detta säkerställs att näringsidkare. som träffas av ingripandet, inte saknar kännedom om vad som i det aktuella fallet vid tillämpning av klausulen anses vara en skadlig konkurrensbegränsning. Behovet av rättssäkerhet har därmed tillgodosetts.
Mot denna bakgrund finner utredningen det påkallat och ändamålsenligt att MD:s ingripanden på missbruksområdet sker i den formen att domsto- len. när skadlig verkan av en konkurrensbegränsning har konstaterats. kan förbjuda en näringsidkare att tillämpa visst avtal eller avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande för att förhindra sådan verkan. I diskrimineringsfall bör vidare MD ha möjlighet att — liksom nu — ålägga en näringsidkare att tillhandahålla annan näringsidkare viss vara. tjänst eller annan nyttighet på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare.
Förbud eller åläggande bör kunna förenas med vite. uttalar utredningen. Förslaget att MD skall kunna meddela förbud eller ålägganden. i stället för att förhandla om undanröjande av konstaterad skadlig verkan. tillstyrks eller lämnas i huvudsak utan erinran av KK. MD. NO. KOV. SPK. SlND. länsstyrelserna i Stockholms och Norrbottens län. Sveriges advokatsam- fund. KF. TCO, SACO/SR. LO. MRF och Svenska civilekonomförening- en. Förslaget avstyrks av bankinspektionen och länsstyrelsen i Krono- bergs län. Kritiska mot förslaget är också Sl m.fl. Svenska företagares riksförbund. Sveriges köpmannaförbund. LRF och Stockholms fondbörs. Dessa anser att sanktionerade beslut inte skall kunna meddelas förrän en förhandling i MD har misslyckats. Handelskamrarna menar att systemet eventuellt skulle kunna kompletteras med en möjlighet för MD att meddela förbud i särskilt allvarliga fall. om förhandlingar inte leder till någon överenskommelse.
Prop. 1981/82: 165 57
De remissinstanser som önskar behålla det nuvarande förhandlingssy- stemet har i huvudsak följande argument för sin ståndpunkt.
]. Förhandlingsprincipen i den nuvarande generalklausulen har fungerat mycket väl.
2. Knappast något fall kan redovisas där den nuvarande ordningen inte har lett till resultat.
3. Tvärtom måste systemet anses ha betydande positiva effekter med hänsyn till den flexibilitet som förhandlingsprin'cipen möjliggjort. en flexi- bilitet som självfallet är av stor vikt när det gäller att tillämpa en general- klausul som med nödvändighet måste komma att bli mycket allmän till sin avfattning.
4. De tvångsmedel. som nu finns tillgängliga när det gäller missbruk. har inte behövt tillämpas.
5. Förhandlingsprincipen har visat sig väl anpassad till det svenska näringslivets struktur och till att lösa problem av aktuellt slag. Den har på ett internationellt unikt sätt möjliggjort nyanserade avvägningar för att undanröja skadliga konkurrensbegränsningar.
6. Eftersom MD i nuläget har praktiskt taget obegränsade möjligheter att inom ramen för en förhandlingslösning välja former för undanröjande av skadlig verkan finns det anledning att fråga sig om den föreslagna förbudstekniken ger ett tillräckligt utrymme för MD att på ett effektivt sätt ingripa mot alla typer av konkurrensbegränsande förfaranden.
7. I vart fall bör förbud få meddelas först efter förhandlingar. På så sätt ges parterna möjlighet att frivilligt avpassa avtal eller andra åtgärder så att de inte längre anses ha skadlig verkan.
8. Vitessanktionen kan ifrågasättas leda till minskad effektivitet genom den besvärliga frågan om utformningen av ett vitesåläggande. Att med tvångsåtgärder t. ex. etablera ett fungerande affärsförhållande mellan leve- rantör och kund kan erbjuda betydande vanskligheter.
9. Det nuvarande systemet innebär en möjlighet till företagsanpassade lösningar som skapar förståelse för en lojal medverkan av NO:s motpart.
För egen del vill jag uttala följande.
I och för sig anser jag att de remissinstanser som har förordat att förhandlingsprincipen i någon form bibehålls har visat övertygande skäl för sin uppfattning. Man måste beakta att förhållandena är speciella på kon- kurrensområdet. Jag kan ansluta mig till uppfattningen att det kan vara olämpligt eller opraktiskt att helt slopa förhandlingsinslaget.
Samtidigt är det uppenbart att förhandlingssyslcmet till sin princip är ovanligt. Det är särpräglat att ett domstolsbeslut. som betecknar ett visst förfarande m.m. som samhällsskadligt, skall få sina följdverkningar för det berörda företaget fastställda genom i de flesta fall endast förhandling mellan domstolen och företaget om de åtgärder företaget kan vara villigt att vidta. Denna ordning leder sin motivering tillbaka till den utformning KBL fick år l953 med ett förvaltningsorgan som uteslutande hade förhand- lingsbefogenheter. Genom lagändringar därefter har tvångsmedel i form av prisingrepp och säljåläggande förts in i systemet. Vidare har förvaltnings- organet omvandlats till att i dagens läge utgöra en specialdomstol och handläggningen alltså blivit judiciell.
Prop. 1981/82: 165 58
Att KBL vid dess tillkomst byggdes på ett förhandlingssystem var i sin tur ett uttryck för den försiktighet som ansågs nödvändig när ny lagstift- ning på l950-talet infördes på ett oprövat område.
Som jag förut berört har i MD sedan år 1953 en rad faktiska situationer prövats i ärenden om tillämpning av förhandlingsklausulen. Detta har i hög grad konkretiserat lagstiftningens innebörd. Därför finns det numera i åtskilliga avseenden ett betydande erfarenhetsmatcrial att bygga på när det gäller de lägen då samhället bör gripa in mot konkurrensbegränsande förfaranden. Omständigheterna är alltså i så måtto väsentligt annorlunda nu.
Vidare kan det nuvarande förhandlingssystemet genom uppdelning i olika skeden i vissa fall framstå som onödigt utdraget och tidskrävande. Det är angeläget att man i en ny konkurrenslag inte befäster en ordning som i framtiden kan leda till en fördröjning när det gäller att undanröja skadliga verkningar av en konkurrensbegränsning. Har ett visst företag ett intresse av att dra ut på förfarandet kan ytterligare tidsutdräkt lätt upp- komma. Den allmänna kännedomen om att MD alltid först måste förhandla och. om förhandlingen misslyckas. endast vid säljvägran har en sanktions- möjlighet kan försvåra också NO:s arbete och minska genomslagskraften av de konkurrensvårdandc myndigheternas bedömningar. Detta kan i sin tur innebära en snedvridning av konkurrensen till nackdel för de näringsid- kare som tidigt rättar sig efter de principer som bör gälla i fråga om vissa konkurrensbegränsande förfaranden.
Enligt min mening är det i en marknadsekonomi samhällets uppgift att skapa gynnsamma villkor för ett fritt näringsliv men också att med tillräck- lig effektivitet motverka sådana förfaranden inom näringslivet som har konstaterats vara skadliga från konkurrenspolitisk synpunkt.
Såväl principiella som praktiska skäl talar alltså med styrka för att samhället nu ges möjlighet att när det är lämpligt snabbt kunna gripa in på missbruksområdet med tvångsmedel som i dagens läge framstår som ända- målsenliga. Samtidigt finns det som jag tidigare har berört övertygande skäl för att i någon form bibehålla ett förhandlingssystem för de ärenden som kräver mer flexibla lösningar. Jag vill också påpeka att utredningens förslag att uteslutande gå på tvångsmedelsvägen inte täcker in den situa- tionen att ett marknadsdominerande företag blir ineffektivt på ett sätt som innebär skadlig verkan. om man bortser från prisingrepp. Vid sidan om ett sådant ingrepp saknas i utredningsförslaget lämplig samhällsreaktion som f.n. består just i ett ingripande med förhandling. Även om sådana ärenden ännu inte torde ha nämnvärd aktualitet i det konkurrensvårdande arbetet är det av värde att förhandlingsmöjligheten finns kvar också för de nu nämnda fallen.
Den naturliga slutsatsen av det anförda är att införa en ordning där domstolen går fram förhandlingsvägen. om inte omständigheterna talar mot detta. Den diskretionära avvägning som en sådan ordning kan sägas
Prop. 1981/82: 165 59
kräva kan med förtroende överlämnas till domstolen. Vägledande vid avvägningen bör vara vad som framstår som ändamålsenligt från samhälls- synpunkt och samtidigt tillgodoser befogade partsintressen. Ett direktin- gripande med en sanktionsåtgärd kan te sig naturligt i klara fall där det inte finns problem att formulera åtgärdens innehåll och där det skulle te sig stötande eller på annat sätt olämpligt att förhandla om verkställigheten. Som exempel kan tas uppenbara fall av diskriminering eller andra repres- siva åtgärder. I andra situationer kan förhandlingsvägcn te sig naturligare och ibland vara mer framgångsrik än tvångsåtgärder. Dessa kan i det enskilda fallet vara obehövliga och kan vidare vara för trubbiga med tanke på den tydlighet och konkretion som av rättssäkerhctsskäl måste iakttas vid utformningen av vad som i ett beslut om tvångsåtgärder räknas upp som förbjudet.
Jag skall senare (3.3.4.2) kommentera mitt förslag på denna punkt när- mare. I detta sammanhang redovisar jag den föreslagna uppbyggnaden endast i stort. Jag vill nämna att i fall där en tvångsåtgärd kan vidtas. det måste stå MD fritt att tillgripa en sådan när en förhandling har misslyckats.
Mot den lösning jag här föreslår kan man visserligen alltjämt rikta vissa principiella erinringar. Lösningen kan ju sägas innebära att ett judiciellt förfarande inför en domstol iett visst stadium övergår till en förvaltnings- mässig ordning inför samma organ. De speciella förhållandena på konkur- rensområdet motiverar dock enligt min mening ett flexibelt system av detta slag.
När det gäller valet av tvingande sanktionsform anserjag utredningsför- slaget om införandet av ett med vite förenat förbud mot vissa förfaranden ha klara förtjänster. Den selektiva form av samhällsingripande som det här är fråga om ger utrymme för snabba och kraftfulla insatser.
Några remissinstanser har gett uttryck för oro för att samarbetet mellan NO och näringslivet skulle sättas i fara om förhandlingsprincipen i MD slopades. I mitt förslag bibehålls dock denna princip. låt vara med vissa ändringar. Vidare vill jag liksom utredningen peka på att ett Vitessanktio- nerat system lämnar fritt spelrum för de hittillsvarande överläggningar mellan NO och näringslivet som i flertalet fall har lett till uppgörelser. Det förhållandet att nya former för ingripande förs in i systemet drabbar alltså inte företagen i sådana situationer. Man kan i sig beteckna KBL som en förhandlingslagstiftning i vid bemärkelse också genom dessa förhandlingar mellan NO och företagen. Det nya systemet innebär inte någon förändring därvidlag och bibehåller som sagt ett nödvändigt förhandlingsinslag också i domstolen.
Enligt ett förslag om s.k. mcllandom som jag kommer att ta upp i det följande blir det vidare möjligt för MD att besluta särskilt i frågan huruvida skadlig verkan föreligger. Skulle domstolen i mellandomen konstatera att en sådan verkan föreligger, öppnas därmed möjlighet för NO och närings— idkaren att förhandla fram ett undanröjande av den skadliga verkan utan
Prop. 1981/82: 165 60
att man behöver gå över till en förhandling i MD eller till metoden med vitessanktionerade förbud m.m.
Liksom hittills torde alltså överläggningar mellan NO och företagen komma att utgöra den primära formen för samhällsingripande mot konkur- rensbegränsningar som NO bedömer ha skadlig verkan. En sådan ordning innebär dock att man måste söka främja en balans i systemet. bl.a. i den formen att MD tillförs nog med ärenden för att kunna fylla sin roll som prejudikatskapande instans. Jag tar upp denna fråga även i det följande (17.11).
Jag förordar den av utredningen föreslagna missbruksbestämmelsen som ger möjlighet för MD att vid vite förbjuda en näringsidkare att tillämpa ett visst avtal. avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande. när domstolen har funnit skadlig verkan föreligga. Vidare delarjag utred- ningens uppfattning att nuvarande åläggande i diskrimineringsfall bör bibe- hållas. Jag tar dock senare (33.42) upp frågan om huruvida det bör finnas en generell möjlighet att meddela åläggande även i vissa andra fall. Därvid redovisarjag också i övrigt den tekniska utformningen av bestämmelsen.
3.321. Erfarenheterna vid hittillsvarande rättstillämpning m.m.
Vid utformningen av en ny konkurrenslag. byggd på begreppet skadlig verkan. är det av vikt att tillgodogöra sig erfarenheterna vid rättstillämp- ningen sedan år 1953. Också för att ge lagstiftningens innehåll en konkre- tion är det lämpligt att jag här redovisar den översiktsbild utredningen tecknar.
Till en början villjag erinra om ett förut återgivet uttalande av utredning- en. Den framhåller att den föreslagna missbruksbestämmelsen i likhet med 5 & KBL ger utrymme för fortsatt rättsbildning och utfyllnad inom den givna yttre ramen. Vidare uttalar utredningen att — eftersom förhållandena på det område där regeln skall tillämpas är föränderliga — man varken kan eller bör ställa upp ett detaljerat schema över vilka konkreta företeelser ingripanden kan riktas mot. Utredningen anser i stället att det. på sätt som gäller redan nu. bör lämnas åt de rättstillämpande organen att bedöma när ingripande skall ske.
Mot bakgrund av vad jag tidigare har uttalat är det naturligt att jag an5luter mig till utredningens synsätt. Därmed är också sagt att inte heller jag flnner ett sådant detaljerat schema möjligt. Utredningen har dock valt att Söka finna bl. a. urskiljbara marknadssimarioner som kan vara av särskilt intresse från konkurrensfrämjande synpunkt. Till en början söker utredningen därvid ange faktorer som bör uppmärksammas när en analys skall göras beträffande konkurrenssituationen på en viss konkret marknad. en marknadsanulys. Jag kommer först att redovisa uttalanden som utred- ningen gör rörande denna analys.
Utredningen anför till en början följande: Generellt kan med avseende på skadlighetsbedömningen av de skilda huvudtyperna av konkurrensbe-
Prop. 1981/82: 165 61
gränsning sägas att var och en kan förekomma under skiftande marknads- förhållanden. Vidare kan skilda konkurrensbegränsningar ha olika betydel- se från allmän synpunkt. Det kan röra sig om skadlig verkan som är relativt begränsad. Men det kan också vara fråga om högst allvarliga skadliga konkurrensbegränsningar. [ det sista fallet kan anledningen vara begräns— ningens utbredning på marknaden. Men effekterna kan också hänga sam- man med marknadsstrukturen. Vidare gäller att vid skadlighetsbedömning- en måste beaktas inte bara effekten inom det säljled där konkurrensbe- gränsningen utövas. Av lika stor vikt är vad som kan inträffa i följande eller tidigare led.
Bedömningen av en viss huvudtyp av konkurrensbegränsning kan därför falla ut olika i skilda marknadssituationer. fortsätter utredningen. Generel- la uttalanden kan inte göras i fråga om graden av olämplighet eller lämplig- het i fråga om varje huvudtyp av konkurrensbegränsning. Däremot är det möjligt att beskriva vissa marknadssituationer där starka skäl kan tala för förekomsten av skadlig verkan när en viss konkurrensbegränsning är för handen. Av central betydelse i ett ärende är att genom en marknadsanalys söka fastställa graden av konkurrens respektive koncentration på den konkreta marknaden. Härvid gäller det omfånget av den makt eller kon- troll som vissa ekonomiska subjekt kan utöva över andra samt den bind- ning i övrigt som kan finnas mellan sådana. Men det är också fråga om konkurrensens kvalitet. dvs. dess grad av effektivitet. fortsätter utredning- en. Vidare bör hänsyn tas till bl. a. importmöjligheterna. aktuell och poten- tiell substitutskonkurrens, marknadsandelar och marknadspositioner för företagen på marknaden. marknadstendenser. företagsstrukturen. konkur- rensintensiteten samt eventuella hinder för marknadstillträde.
Ytterligare anför utredningen följande (s. 254. jfr s. 250. 359 och 399): Bestämmandet av vad som skall anses vara marknaden för viss nyttighet erbjuder särskilda problem. Kärnfrågan gäller vilka produkter som är ägnade att konkurrera med varandra. Det är här aktuellt att bedöma den funktion viss nyttighet har. dvs. vilket behov den kan fylla. Man kommer därmed över i frågeställningen vilka substitut som finns eller kan komma att utvecklas. Därmed prövas den potentiella konkurrensen. Av betydelse är då också de jämförda produkternas egenskaper samt vidare bl. a. pris och distributionsform. Också bör uppmärksammas hinder som kan finnas för andra att vinna tillträde till marknaden, köparpreferenser och möjlighe- ten till efterfrågeomsvängningar. Vidare är det aktuellt att ta ställning till bl.a. den geografiska avgränsningen av marknaden samt frågan huruvida viss produkt utgör en egen marknad eller ingår i en större sådan. Det är den relevanta marknaden som skall avgränsas innan det är möjligt att fastställa ett företags position och styrka.
Utredningen drar vissa slutsatser av det anförda och uttalar (s. 395) därvid allmänt följande i fråga om den marknadssituationen att något eller några företag har en dominerande ställning: Mot denna bakgrund får sägas
Prop. 1981/82:165 62
att skilda former av konkurrensbegränsningar som utövas av ett företag, en sammanhållen grupp av företag eller samverkande, i och för sig friståen- de företag, som är dominerande på viss marknad i ett eller flera säljled i allmänhet måste ägnas särskild uppmärksamhet. Det är här fråga om en koncentration som kan visa sig i form av ett ägande. som omfattar flera företag, men också genom kraftiga. sammanhållande kopplingar mellan skilda företag. Ju större marknadsdominansen är, desto större är riskerna för skadlig verkan. Detta kan visa sig i fråga om snabbare prisstegringstakt än på andra jämförbara produkter. hög lönsamhet eller stelhet i företags- strukturen. Effekterna på prisbildningen och effektiviteten inom bran- schen av företagens konkurrensbegränsande åtgärder kan då ofta vara så negativa att skadlig verkan föreligger.
Det bör framhållas att utredningen i annat sammanhang (s. 250) uttalar att det i begreppet dominerande ställning inte ligger att skadlig verkan måste förekomma. Från konkurrensvårdande synpunkt tilldrar sig domi- nanssituationen dock särskilt intresse, menar utredningen.
Vidare uttalar (s. 250) utredningen bl. a. följande: Vid en konkurrenspo- litisk värdering av dominansproblemet får till en början uppmärksammas de effektivitetsvinster som kan uppnås vid ökad stordrift och koncentra- tion. Till detta kommer att Sverige internationellt sett har en liten hemma- marknad. Inom t.ex. industriproduktionen kan sålunda också den som dominerar viss svensk marknad vara ekonomiskt mindre betydande vid verksamhet på en internationell marknad. Marknadsdominans behöver därför inte innebära något som efter avvägning av skilda intressen framstår som olämpligt från allmän synpunkt. Till detta kommer att det utrymme som finns för företag att uppnå en dominerande ställning ofta begränsas genom förekomsten av faktisk eller tänkbar importkonkurrens. Också om de fall av dominans som därefter kan kvarstå förmodligen inte är många är dock tydligt att i dessa fall den dominerande positionen kan vara förenad med påtaglig grad av skadlighet. Till denna bedömning bidrar främst två omständigheter. I skyddet av en dominerande ställning kan vissa företag tillåta sig diskriminering eller på annat sätt repressiva åtgärder mot köpare och kvarvarande eller presumtiva konkurrenter. Sådana åtgärder får sär- skilt allvarliga följder. eftersom exempelvis köpare som missgynnas kan- ske inte kan vända sig till andra leverantörer. Skadlig verkan är alltså enligt vad det synes nära förknippad just med maktpositionen.
Utredningen fortsätter: Men också för det dominerande företagets in- terna handlande innebär den starka ställningen på marknaden vissa risker. ] blickpunkten kommer här att den skyddade ställningen kan leda till minskad effektivitet samt brister i bl.a. rationalisering och produktutveck- ling. Detta kan" innebära skadlig verkan eftersom ett ändamålsenligt resurs- utnyttjande är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. En annan aspekt rör här det förhållandet att exempelvis en dominerande koncern med verksamhet inom olika områden kan bli något av en sluten intern-
Prop. 1981/82: 165 63
marknad (s.k. reciprocal dealing). Också detta kan föra med sig nyss nämnda följder. Vad som nu har berörts kan givetvis leda till att företaget håller för höga priser. Detta kan ske i vinstsyfte genom uttagande av monopolvinst. Alternativt eller samtidigt kan det bero på att företaget till följd av ineffektivitet arbetar med för höga kostnader.
Det är uppenbart, menar utredningen, att frånvaron av en effektiv kon- kurrens —- som skall utgöra det primära medlet för att uppnå en från allmän synpunkt önskvärd prisbildning och struktur — innebär att en viktig spärr mot skadliga verkningar har avlägsnats.
För egen del vill jag anföra följande. Utredningens redovisning av hur en marknadsanalys bör göras belyser väl dessa frågeställningar. Den modell för bedömningen som utredningen ställer upp tar sin utgångspunkt i bl.a. ett tidsperspektiv och inte i ett statiskt synsätt. Avgörande för bedömningen blir därmed den troliga ut- vecklingen på en viss marknad och inte de för ögonblicket föreliggande marknadspositionerna mellan företagen.
Liksom utredningen anser jag att det skydd som marknadsdominansen ger innebär att en viktig spärr mot skadlig verkan saknas. En generell slutsats blir därmed att dominanssituationen är förenad med påtagliga risker för effekter som är allvarliga från konkurrenssynpunkt. Ser man samlat på det material och de överväganden utredningen redovisar i sitt betänkande står det samtidigt klart att det är svårt att ställa upp en slags presumtion för skadliga interna eller externa verkningar vid den marknads- situation som en dominerande ställning utgör. Också utredningen anser att det i begreppet marknadsdominans inte ligger att skadlig verkan måste förekomma.
Jag tror att mer ingående anvisningar från lagstiftaren i allmänhet inte är möjliga på detta område. Det bör. såsom också utredningen är inne på, vara en uppgift för de rättstillämpande organen att bygga vidare på lagstif- tarens intentioner med lagen och att därvid vidareutveckla vad som bör gälla. Här liksom i övrigt måste bedömningen präglas av en helhetssyn.
Det anförda utvisar dock tydligt att de konkurrensfrämjande myndighe- terna måste ägna särskild uppmärksamhet åt de förfaranden som mark- nadsdominerande företag tillämpar liksom åt själva den struktursituation som dominansen kan spegla. Jag menar att det måste vara en väsentlig uppgift för en ny konkurrenslag att medge effektiva ingrepp mot missbruk av en marknadsdominerande ställning.
Jag har hittills behandlat utredningens modelljör analys av konkurrens- situationen på en viss marknad. Vidare har jag tagit upp utredningens bedömning av graden av fara för skadlig verkan i vissa markmzdssitua- tioner. Vid sidan av detta redovisar utredningen en mer allmän uppfattning om vissa av de olika huvudtyperna av kankurrensbegränsningar. Jag vill något beröra också den sidan av saken. Det bör då framhållas att en del av de uttalanden som jag återger präglas av att utredningen i första hand har
Prop. 1981/82: 165 64
prövat om förbudsmetoden borde tillgripas, alltså tekniken med generella. straffsanktionerade förbud. Mitt ställningstagande i lagstiftningsärendet innebär att denna infallsvinkel inte får samma aktualitet. på sätt som kommer att framgå av det följande (3.4.4). Utredningens bedömningar synes mig detta oaktat på många punkter värdefulla. bl. a. genom beskriv- ningen av de faktiska omständigheter som kan behöva uppmärksammas i samband med skilda huvudtyper av konkurrensbegränsningar. Jag vill peka på att de av utredningen redovisade bedömningarna föranlett detalje- rade och omfattande synpunkter vid remissbehandlingen. Därvidlag hänvi- sarjag till remissammanställningen (Bilaga 3).
Utredningen tar till en början (s. 224) upp bedömningen av prissr'itrning i en gemensam säljorganisation och anför bl.a.: Här är det fråga om att konkurrenter. som är självständiga företagare. går samman om att sälja sina produkter genom en säljorganisation — ett bolag eller en förening. Mot sina kunder. som förut kanske har kunnat i viss utsträckning spela ut dem mot varandra, uppträder de därefter som en enhet. Med detta kan jämstäl- las att en av de samarbetande sköter försäljningen för allas räkning. Samar- betet i en sådan organisation förutsätter normalt att produkterna åsätts samma priser. Därmed elimineras priskonkurrensen helt. Mestadels avstår de samarbetande från att konkurrera med varandra också i fråga om pro- duktegenskaper. sortiment. service, distribution och marknadsföring.
Den form av konkurrensbegränsning som säljorganisationen innebär kan. säger utredningen vidare. rätt ofta ha positiva sidor på så sätt att samordningen ger vinster från rationaliseringssynpunkt. t. ex. genom lägre totala sälj- och transportkostnader. Det kan därvid vara fråga också om minskade utgifter för personal. fakturering. marknadsföring. lagerhållning och prodtlktutveckling m.m. Utredningen fortsätter: Just samordnings- vinster utgör den påtagliga skillnaden mellan samverkan med säljorganisa- tion som medel och samarbete där var och en själv sköter försäljningen men alla tillämpar samma lägsta pris e. (1. Rationaliseringseffekten avser dock oftast endast en säljfunktion. På produktionssidan brukar i sådana fall. såsom riktprisutredningen har påpekat (SOU 1966: 48 s. 91). företagen fortfarande arbeta som självständiga enheter. Eftersom någon form av kvotering av leveranserna ibland blir nödvändig. kan produktionsstruk- turen komma att bevaras i en kanske orationell form. Härvidlag kan riskerna för negativa verkningar bedömas vara i stort sett desamma som beträffande priskarteller. Det är sålunda i vissa fall att befara att prisnivån anpassas till de minst effektiva av de samarbetande företagen. I ett sådant fall kan de mera effektiva företagen i skydd av samverkan göra större vinster som inte kommer konsumenterna till godo.
[ detta sammanhang erinrar konkurrensutredningen om att riktprisutred- ningen uttalade bl.a. följande (SOU 1966: 48 s. 91 f.) i fråga om säljsamar- bete:
Prop. 1981/82: 165 65
Bedömningen av försäljningsorganisationernas effekt kan göras än mindre generell än när det gäller priskarteller. Försäljningsorganisatio- nerna medför vissa positiva effekter som priskartellerna saknar, medan risken för negativa verkningar i stort kan bedömas vara densamma. Ten- densen mot ökad samverkan i form av gemensam försäljningsorganisation är tydlig. och ett förbud enbart mot priskarteller skulle otvivelaktigt pä- skynda denna utveckling. I vissa fall synes"försäljningsorganisationerna utgöra ett skede i en utveckling mot fullständigare sammanslagningar. Önskvärdheten härav blir beroende av ställningstagandet till problemet företagskoncentration och mera distinkta monopolsituationer kontra. sam- verkan mellan finansiellt och organisatoriskt'fristående företag.
Enligt konkurrensutredningens uppfattning visar bl.a. de konkurrens- vårdande myndigheternas erfarenheter, att det alltjämt saknas fog att påstå att säljorganisationer generellt har skadlig verkan. Särskilt påtagligt kan- detta vara där mindre företag går samman för att hävda sig i konkurrensen med andra. Vid en blockbildning med intensiv konkurrens kan ibland saknas varje form av skadlighet. För att viss säljorganisation skall kunna påstås vara skadlig krävs alltså en analys av den marknad inom vilken organisationen verkar och. såsom riktprisutredningen-har framhållit (SOU l966:48 s. 105). en bedömning av konkurrensbegränsningens verkningar" på företagsstrukturen. prisnivån och kostnadsstrukturen, uttalar utred- ningen. _ _
Därefter (s. 226 ff.) prövar utredningen frågan om vilken ställning som bör tas beträffande öppna, horisontella prisrekommendationer.' Utredning- en redovisar bl.a. dessa överväganden: Prissamverkan i denna oförbin- dande form är sedan länge vanligt förekommande. Huvudformerna av samverkan är dels rekommendationer som'utges av föreningar i vilka konkurrenter inom viss bransch ingår. dels prisavtal mellan konkurrerande företag. De flesta rekommendationerna avser lokalt verksamma näringsid- kare. Av de riksomfattande avtalen avser flertalet cirkaprislistor som utges av branschföreningar. Vid bedömningen av horisontella prisrekommenda- tioner möter delvis samma avvägningssvårigheter som tidigare har redovi- sats i fråga om vertikala cirkapriser. Den grundläggande frågan är också här huruvida skadliga verkningar generellt får antas var förknippade med rekommenderade priser. Som en fördel med horisontella prisrekommenda- tioner brukar anges att de besparar företagen att själva utarbeta egna kalkyler. En cirkaprislista kan därför för mindre företag med starkt begrän- sade resurser för egen kalkylering vara ett värdefullt hjälpmedel. Främst gäller detta om företaget arbetar med ett mycket stort antal artiklar. Horisontella cirkaprislistor kan också vara av värde för senare led genom att köparna får lättare att göra prisjämförelser.
Mot dessa fördelär skall ställas de nackdelar som prisrekommendatio- nerna kan medföra, säger utredningen och fortsätter: Cirkapriserna kan komma att sättas på' en nivå som ger också mindre effektiva företag kostnadstäckning och lönsamhet. Härigenom överkompenseras rationella 5 Riksdagen 1980/81. ] saml. Nr 165
Prop. 1981/82: 165 66
företag. Möjligheterna att hålla cirkapriserna på en hög-nivå ökarju större andel av marknaden som de samverkande företagen har. Detta innebär inte bara negativa effekter på prisbildningen. Det finns också risk för skadlig verkan i form av orationell företags- eller branschstruktur. Vid horisontell prissamverkan förekommer rätt ofta stor prisföljsamhet till de rekommen- derade priserna. Härigenom kan prisrekommendationerna motverka en aktiv pris-konkurrens genom att företagen lättare kan hålla sig till en etable- rad prisnivå. Bedömningen enligt KBL av horisontell cirkaprissättning har till stor del baserats på hur cirkapriserna har påverkat prisnivån med beaktande av kostnaderna vid en drift som ter sig rationell med hänsyn till förhållandena i branschen. Vidare har beaktats följsamheten till den åsatta cirkaprisnivån. Båda dessa förhållanden kräver för en närmare analys ett omfattande utredningsarbete. Det har av NO mot denna bakgrund be- dömts inte vara möjligt att mer ingående granska mer än ett fåtal av de cirka 300 horisontella prisrekommendationer som för närvarande finns i kartellregistret.
Utredningen uttalar vidare bl.a.: Även i sådana fall där horisontella prisrekommendationer inte leder till stor prisföljsamhet kan negativa effek- ter uppkomma. En sådan situation föreligger där cirkaprisnivån medvetet av de samverkande företagen lagts på en så hög nivå att det inte är möjligt att fullt ut tillämpa denna prisnivå (överprissättning). Den höga cirkaprisni- vån' kan av företagen användas som jämförelse när man anger de egna — lägre — priserna. Köparna. exempelvis konsumenterna. kan då få in- trycket av att göra ett förmånligt köp när man får en stor rabatt på det fiktiva priset. Om cirkapriserna i stället avser produkter som säljs till yrkesmässiga förbrukare skapar den höga cirkaprisnivån ett utrymme för stora rabatter som medför risker för en väsentlig diskriminering av främst mindre köpare. Dessa känner i regel inte till de rabattvillkor som tillämpas gentemot andra köpare varför diskrimineringen är svår, att upptäcka och därmed att motverka. Gemensamt för båda dessa fall av cirkapriser på en orealistiskt hög nivå är att prissättningen. trots att den oftast inte följs av företagen. ändå skapar en högre prisnivå än vad som skulle vara möjligt utan prissamverkan.
Prisstelhet eller fiktiv prissättning m.m. är dock inte en självklar följd av ett cirkaprissystem, lika litet som ett sådant system automatiskt innebär en för hög kostnadsnivå eller leder till ineffektivitet. säger utredningen och fortsätter: Avgörande för utvecklingen på en marknad där cirkapriser tillämpas är nämligen i princip de konkurrensförhållanden som där råder. När de som samverkar genom egna prisrekommendationer är utsatta för intensiv konkurrens från utomstående företag eller block av företag, som kanske har egna cirkaprissystem, är det uppenbart att skadliga verkningar inte måste vara förbundna med cirkaprissättningen. Det ligger nämligen i sakens natur att i denna marknadssituation de skilda cirkaprissystemen i allmänhet får anpassas till vad som är konkurrenskraftigt. Vidare torde
Prop. 1981/82: 165 .67
inte sällan gälla att närvaron av sådan sidokonkurrens minskar följsamhe- ten till cirkapriserna. Till detta kommer att cirkaprissättningen ibland har endast mindre inverkan på den faktiska prissättningen. — Mot denna bakgrund måste, såsom riktprisutredningen har framhållit (SOU 1966: 48 s. 107). i varje enskilt fall prövas vilket inflytande de prissamverkande företa- gens prissättning har på prisnivån i branschen. regionalt eller för hela landet. När det finns olika företagsgrupper på marknaden är det bl.a. av stort intresse att utreda vilket block som kan betecknas som prisledande.
Också vad riktprisutredningen ytterligare har anfört ( SOU 1966:48 s. 106 ) synes enligt konkurrensutredningen alltjämt äga relevans:
Konkurrensintensiteten bör bedömas inte endast efter förekomsten av direkt priskonkurrens utan också efter strukturutvecklingen. I en bransch. som under relativt oförändrade efterfrågeförhållanden karakteriseras av omfattande strukturförändringar. kan konkurrensen antas vara verksam. även om den inte kommer till uttryck i mera väsentliga skillnader i pris mellan olika företag eller företagsgrupper. Starka indicier på skadlig ver- kan föreligger däremot. när strukturen i en bransch med prissamverkan kan betecknas som statisk och inträffade kostnadsökningar. t. ex. lönehöj- ningar. tämligen omedelbart och fullständigt slår igenom i prissättningen.
Med hänsyn till det anförda har konkurrensutredningen funnit att ett priskartellförbud f.n. inte bör täcka vad som endast är vägledande priser i det horisontella ledet.
Utredningen tillägger: Den nu förda diskussionen avser prissamverkan som endast är vägledande för dem som berörs därav och som redovisas öppet. Det är emellertid uppenbart att det i praktiken kan förekomma ett samarbete som utåt framträder som endast väglednde men som enligt de samarbetandes avsikt skall utgöra en bindning av prisnivån. Självfallet skall i sådant fall avseende fästas vid vad samarbetet i sak innebär och inte vid den yttre formen. Avgörande därvid är bl. a. hur parterna uppfattar samverkans reella innebörd och hur tillämpningen har skett. Förekomsten av påtryckningar mot dem som visar obenägenhet att följa ett cirkapris talar därvid för att syftet är att binda priserna. Vidare gäller att dold samverkan generellt måste uppfattas som en prisbindning oavsett den yttre formen.
Det får tilläggas att utredningens uttalanden rörande prisbindning tar sikte på det straffbelagda förbud mot priskarteller som utredningen före- slog.
Utredningen uttalar vidare sammanfattningsvis följande: En situation där påtaglig fara för negativa effekter oftast föreligger är när de samver- kande företagen tillsammans har en dominerande ställning på marknaden. Det kan exempelvis röra sig om prisledare. Här bör bedömningen av horisontell prissamverkan mer generellt kunna ta detta förhållande till utgångspunkt. Mer omfattande undersökningar av prisföljsamhet och pri-
Prop. 1981/82: 165 68
sernas relationer till kostnaderna bör kunna förbehållas särskilt svårbe- dömbara fall. Redan det förhållandet att faran är påtaglig för att negativa effekter skall uppstå av den art som skadlighetsbegreppet innesluter gör det i princip påkallat att det framgår av det material som föreligger i ärendet att samverkan ger vinster eller besparingar som är av vikt och som på något sätt kommer konsumenterna till godo. Därefter får den totala avvägningen ske i skadlighetsfrågan. Förenklade prisjämförelser för kö- parna kan normalt inte utgöra tillräckliga skäl för att godtaga samarbetet mellan de marknadsdominerande. Detsamma gäller bl.a. i fråga om kost- nadsbesparingar avseende kalkylering.
I samband med sina överväganden rörande förbud mot marknadsdelning tar utredningen särskilt upp specialiseringsavtal (s. 232). Härvidlag uttalar utredningen bl. a. detta: Beträffande specialiseringsavtal. som är den form av delning som snabbast växer i omfattning. gäller sålunda rätt ofta att stordriftsfördelar uppnås. vilka kan uppväga den nackdel som det i och för sig innebär att faktisk eller potentiell konkurrens upphör. Dessa rationaliseringseffekter gör det tydligt att ingripanden mot dessa avtal också i fortsättningen bör ske enligt missbruksmetoden. Vidare finner utredningen i fråga om avtal med i regel utländska företag om hemmamark- nadsskydd att det med hänsyn till främst de internationella aspekterna f. n. inte finns tillräckliga skäl att låta sådana avtal träffas av ett generellt förbud. Till de faktorer som här kommer in i bilden hör sålunda hänsyn till internationell reciprocitet. dvs. ställningstaganden i andra länders konkur- renslagstiftning till hemmamarknadsskyddsavtal som verkar till nackdel för svensk export. Konkurrensreglerna i Sveriges frihandelsavtal med EEC och CECA samt i EF'l'A-konventionen kan också få betydelse.
Också beträffande konkun'ensbegränsningsområdet i övrigt har utred— ningen prövat om förbudsprincipen bör tillämpas. Utredningen har dock funnit att fog saknas för detta. när en grundsats om generell skadlighet som skäl för förbud mot viss konkurrensbegränsning upprätthålls. Vidare utta- las: Detta innebär inte att det saknas andra beteenden än de enligt förslaget förbjudna som kan vara klart olämpliga. Hit hör väsentligen vad man sammanfattningsvis brukar kalla för diskriminering. dvs. missgynnande åtgärder som ett säljled utövar mot ett annat. De repressiva åtgärderna kan också gälla skilda former av påtryckningar som konkurrenter utövar mot varandra. Från tillämpningen av KBL är välbekant sådana påtrycknings- medel som bojkott. sälj- eller köpvägran i övrigt. diskriminerande säljvill- kor och annat. fortsätter utredningen som till en början tar upp säl/"vägran.
Utredningen uttalar bl. a. (s. 233): Det grundläggande problemet är inte att ta ställning i frågan huruvida någon skall tillåtas att på ett från allmän synpunkt otillbörligt sätt försvåra annans näringsutövning genom säljväg- ran. Svaret på detta måste naturligen bli nekande och detta är också gällande rätts ståndpunkt. Svårigheten består i stället däri att det i princip måste stå en näringsidkare fritt att bestämma t.ex. med vilka han vill
Prop. 1981/82: 165 69
upprätthålla affärsförbindelse. så länge inte därigenom exempelvis en pre- sumtiv kund missgynnas i förhållande till andra kunder som gentemot honom fullgör samma prestation som den missgynnade skulle kunna göra. Ett förbud mot diskriminering kan således inte byggas på den yttre hand- lingen att köp eller försäljning inte kommer till stånd. [ stället måste fastställas skälet till detta och effekten för den som berörs därav". Till detta kommer att också när ett missgynnande har visats föreligga inte heller detta ofrånkomligt innebär att sådan verkan föreligger. Finns exempelvis i fråga om säljvägran fullgod ersättningsprestation att tillgå på villkor som inte är missgynnande. kan det ibland vara så att den som har vägrats att köpa en vara m.m.. som inte är väsentlig" för honom i hans sortiment. inte med fog kan påstås ha fått sin näringsutövning hindrad eller försvårad på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt. — På grund av det anförda och med hänsyn till erfarenheterna från rättstillämpningen under gångna år finner utredningen det f. n. vara ofrånkomligt att missbruksprincipen an- vänds i de nu berörda fallen.
Utredningen går därefter över till ett särfall av säljvägran, bojkotten. Som sådan brukar man beteckna en säljvägran som är resultat av en gemensam aktion från konkurrenters eller flera leverantörers sida. Enligt utredningens uppfattning kan bojkotter endast i undantagsfall bedömas annat än som skadliga eftersom de i regel är oförenliga med de principer som ligger till grund för KBL och för den nu föreslagna lagen.
Härefter behandlar utredningen prisdiskriminering och uttalar bl.a. föl- jande: Ett missgynnande'kan vidare förekomma också i den formen att exempelvis en säljare visserligen inte vägrar att leverera men gentemot viss kund tillämpar villkor som är sämre än vad andra kunder i samma situation erbjuds. Detta kallas vanligen prisdiskriminering. Att inte helleri dessa fall förbudsprincipen är lämplig förklaras av flera omständigheter. Till en början är differentierade villkor för olika kunder normalt förekom- mande och oundvikliga från rationella utgångspunkter när de har en ekono- misk grund, såsom att vissa kunder genom större inköp per leverans. säsongsmässigt anpassad ordergivning eller annat liknande minskar leve- rantörens kostnader för den prestation som är i fråga. På detta bygger i många fall förekommande rabattskalor och liknande. Sådan differentiering utgör inte någon form av diskriminering om samma villkor tillämpas för kunder vars prestationer är likvärdiga. Problemet blir därmed att man' i varje särskilt fall måste fastställa om differentieringen utgör ett missgyn- nande. Vad frågan. här rör är huruvida de tillämpade villkoren brister i prestationsanpassning när det gäller behandlingen av den som får visst pn's jämfört med andra som inte får detta. Redan därför framstår ett straffbelagt förbud som olämpligt. Till detta kommer att. även om ett förbud skulle riktas in direkt på vad som i allmänna ordalag beskrivs som ett missgyn- nande. därmed inte är sagt att skadlighet i KBL:s mening alltid föreligger. Är den vara eller tjänst som diskrimineringen gäller inte väsentlig för
Prop. 1981/82: 165 70
köparen i dennes sortiment och finns fullgod ersättningsprestation att tillgå på villkor som inte är missgynnande behöver. som nämndes tidigare i fråga om säljvägran. så inte vara fallet. Det sagda har motsvarande tillämpning vid sådant missgynnande som kan bestå i att viss köpare men inte andra köpare får s.k. maktrabatt. — Med hänsyn till det anförda är det enligt utredningens bedömning också här ofrånkomligt att ingripanden åtminsto- ne f. n. måste ske genom en individuell prövning enligt missbruksprinci- pen. Utredningen framhåller att det vid denna bedömning naturligen vilar på den som behandlar skilda kunder olika att lägga fram allt det material han menar utgör stöd för att villkoren är prestationsanpassade.
Utredningen tar sedan upp e.t'klusit'at'tal med marknadsdelning och anför följande: En annan fråga har visst samband med det föreslagna förbudet mot marknadsdelningskarteller. .Det sistnämnda äger som har framgått tillämpning på det horisontella ledet och avser alltså åtgärder varigenom konkurrenter eller presumtiva sådana inbördes begränsar kon- kurrensen. Men också genom åtgärder i det vertikala ledet kan uppnås en liknande effekt, som en följd av dirigering från ett säljled mot ett annat eller genom samverkan mellan skilda led. Exklusivavtal. som ofta är förenade med områdesdelning, utgör ett exempel på detta. Genom dessa avtal kan i olika omfattning hindras konkurrens mellan en säljares återförsäljare. Det- ta kan leda till att mindre effektiva företag får ett skydd mot andra företag som i sin tur hindras att expandera på ett sätt som vore möjligt på en friare marknad. Detta hinder mot inommärkeskonkurrens medför en risk för en- ineffektiv företagsstruktur vilket gäller i än mer ökad omfattning om syste- met har utformats så att också mellanmärkeskonkurrensen försvåras. Yt- terligare en viktig aspekt är den nyetableringsförsvårande effekten av dessa avtal. Om genom dem alla attraktiva återförsäljare binds upp. bildas därmed en marknadsbarriär som kan hindra potentiellt konkurrerande produkter att komma in på marknaden.
I fortsättningen framhåller utredningen vanskligheten i bedömningen av exklusivavtal. Den uttalar: Vad som präglar situationen är den nära an- knytningen till leverantörens säljpolitik och hans urval av återförsäljare. Ett nära samband föreligger också med det selektiva försäljningssystemet som inte i sig behöver innebära en konkurrensbegränsning med skadlig verkan och som kan vara förenlig med välmotiverade överväganden. Me- dan exklusivavtal med områdesdelning i ett efterföljande led således kan där rubba konkurrens och effektivitet kan alltså ett förbud mot delning m.m. samtidigt få omedelbara återverkningar i fråga om leverantörens effektivitet och konkurrensförmåga. Huruvida detta är av underordnad betydelse jämfört med effekten i efterföljande led låter sig inte besvaras generellt. Enligt konkurrensutredningens bedömning ger mot denna bak- grund erfarenheterna av utvecklingen inte i dagens läge tillräckligt under- lag för ett förbudsingripande mot vertikal marknadsdelning.
Utöver de nu berörda fallen finns andra förmer av konkurrensbegrän-
Prop. 1981/82:165 71
sande åtgärder, såsom konkurrensklausuler. försäljning till underpris. andra former av etableringskontroll, privat auktorisation m.m.. uttalar utredningen. Den anser att det f. n. inte kan i något av dessa fall hävdas att förbudsprincipen skulle vara lämpligare än missbruksprincipen.
Jag har nu redovisat utredningens mer allmänna överväganden vid be- dömning av frågan huruvida ytterligare straffbelagda förbud borde införas. När det sedan gäller tillämpningen av en missbruksbestämmelse uttalar utredningen bl. a. följande (5. 396): Diskriminering genom säljvägran eller missgynnande villkor m.m. utgör typexempel på vad som kan försvåra annans näringsutövning. Oavsett diskrimineringens omfattning kan ett så— dant förfarande i allmänhet inte accepteras. Diskriminering som utövas av dominerande företag är särskilt allvarlig. Ett nära samarbete med det sagda har vad som ibland kallas maktrabatter. Det kan här gälla årsbonus eller annat som allmänt gynnar större köpare i förhållande till mindre sådana. utan att deras prestationer motiverar detta från kostnadssynpunkt. Enligt utredningens mening bör det också i fortsättningen i princip ankomma på rättstillämpningen att ta ställning till maktrabatterna. Begreppet saknar en allmängiltig innebörd och kan täcka en rad olika situationer. Ett nära samband med berörda frågeställningar har vidare en företagares allmänna säljpolitik i fråga om olika kunder, oavsett om några av dessa har en maktposition gentemot företaget. Utredningen vill peka på vikten av att granska rabattens effekter både i leverantörsledet och i handelsleden. Ibland kan rabatten ha positiva effekter genom att den medför större rörlighet i prissättningen och en skärpt konkurrens. [ vissa fall kan dock den som erhåller rabatten tänkas utnyttja förmånen till att tränga undan konkurrenterna. En redan försvagad konkurrens i en bransch kan därmed ytterligare minska i styrka. Ett allvarligt fall föreligger om effektiva men mindre företag får ett bestående handikapp i konkurrensen genom att de inte får del av en rabatt som de hade bort erhålla. Om detta sker systema- tiskt och under längre tid kan det få betydande negativa konsekvenser för branschens effektivitet, struktur m.m.
Utredningen fortsätter: Vidare gäller att förekomsten av en maktrabatt synes nära kopplad med situationen att köparen är prisledare eller på annat sätt dominerande på marknaden och därigenom kan diktera sina villkor. Maktrabatteringen synes alltså ofta leda till ytterligare tillväxt i fråga om det dominerande företaget. Därmed föds kanske nya anspråk. Balansen i det ekonomiska systemet kan därigenom påtagligt rubbas. — I fråga om vertikala exklusimvtal med områdesdelning finns det också anledning att noga följa utvecklingen. Risker för bl.a. en ineffektiv företagsstruktur samt prishöjande verkningar kan här föreligga, särskilt om avtalen dessut- om har kopplats med andra konkurrensbegränsningar. Därvid kan det röra sig exempelvis om vertikala eller horisontella prisrekommendationer. Lik- som eljest har det särskild betydelse om konkurrensbegränsningen omfat— tar en större del av marknaden. Vid bedömningen måste dock även beak- tas hur ett ingripande inverkar på det tidigare ledet.
Prop. 1981/82: 165 72
En annan konkurrensbegränsning som i sammanhanget särskilt har övervägts av utredningen är stora inköpskorteller. Täcker en sådan kartell mer eller mindre en hel marknad måste detta bedömas som allvarligt om tidigare led kan skadas eller samverkansvinster inte kommer till nytta också för konsumenterna. uttalar utredningen och tillägger: I allmänhet synes skadlig verkan föreligga i sådana eller liknande fall. exempelvis när kanellen förhindrar prispressande importkonkurrens eller svensk export. Också alla andra konkurrensbegränsningar har särskilt intresse när de har stor utbredning eller utövas av dominerande företag. Som exempel kan nämnas överenskommelse om att inte delta i anbudsförfaranden. säljor- ganisationer, systematisk underprisförsäljning samt prisklausuler vid upp- låtelse av immateriell egendom m.m.
Vad utredningen sålunda har uttalat har somjag tidigare berört föranlett åtskilliga synpunkter vid remissbehandlingen. Bl.a. gäller detta i fråga om s.k. maktrabatter. Dessa har också uppmärksammats i samband med ett avgörande av MD år 1978. nr 19 (PKF l978z9). och den diskussion som förevarit i anslutning därtill.
Jag anser det vara viktigt att de olika omständigheter som utredningen har redovisat uppmärksammas i rättstillämpningen och vägs mot varandra vid en värdering i det enskilda fallet efter förhållandena på den konkreta marknaden. Allmänt pekar utredningens slutsatser klart i den riktningen att ju större utbredning en konkurrensbegränsning har på en marknad desto större kan riskerna för negativa effekter vara. Det mönster som här avtecknar sig synes väl förenligt med vad jag tidigare har uttalat om intresset-av att gripa in mot missbruk av dominerande ställning. Hit hör också bl. a. det fallet att fristående företag. som tillsammans har den större andelen av marknaden, samverkar med varandra.
3.3.3. Frågan om kontroll av företagsförvärv och upplösning av företag 3.3.3.l Bakgrund
Jag har förut (3.1) gett en samlad bild av utredningens analys och överväganden i fråga om det marknadsekonomiska systemet. däribland för- och nackdelar med konkurrens och koncentration inom näringslivet. Därvid har också redovisats utredningens uppfattning att ett system för kontroll av företug.sföri-'ärr-' bör införas i vårt land. Utredningen bygger sina överväganden bl.a. på en genomgång av koncentrations- och förvärvsut- vecklingen i det svenska näringslivet, till vilken jag hänvisar (betänkandet s. 291—302). l underlagsmaterialet ingår också ett tidigare framlagt förslag till lag om kontroll av företagsförvärv (Ds Ju 1974: 17) samt remissyttran- den över detta. '
Man kan kort sammanfatta utredningens beskrivning av för- och nackde- lar med företagsförvärv på följande sätt: Koncentrationen i näringslivet kan vara en direkt följd- av konkurrensen — svaga företag slås ut — eller bero på att företag eller dess ägare förvärvar andra företag. Företagsför-
Prop. 1981/82: 165 73
värv medför oftast positiva verkningar för samhället genom t. ex. förbätt- rad effektivitet. rationellare marknadsstruktur, möjlighet till snabbare tek- nisk utveckling och bättre konktirrensförmå'ga gentemot bl.a. utlandet. Om det sammanslagna företaget ökar sin styrka kan dessutom konkurrens- situationen på marknaden förbättras. Å andra sidan medför sådana förvärv ibland olika olägenheter för samhället. Dessa kan vara av olika slag. De olägenheter från allmän synpunkt som förslaget i första hand tar sikte på är olämpliga konkurrensbegränsningar. en från lndustripolitisk synpunkt icke önskvärd strukturomvandling, en koncentration av ägandet. negativa verkningar på sysselsättningen eller andra nackdelar för anställda och kommuner samt nackdelar för konsumenterna, t. ex. i form av försämrad service.
Utredningen föreslår att företagsförvärv, där det förvärvade företaget har en viss minsta storlek, skall prövas. Enligt förslaget skall, som jag tidigare har nämnt, regeringen kunna gripa in mot förvärvet med förbud eller åläggande, om det behövs för att förhindra sådan olägenhet som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Utredningen anser att det måste vara regeringen som fattar dessa beslut. Som skäl för detta anförs bl. a. att- besluten innebär en politisk avvägning mellan olika intressen och att i den förhandlingsverksamhet som kan föregå besluten regeringen bör vara det bedömande organet. Härigenom åstadkoms en samordning med annan närings- och konsumentpolitik. Enligt utredningsförslaget skall prövning ske av förvärv av rörelse eller del av rörelse, av andel i handelsbolag och av aktier i aktiebolag samt vidare förvärv. genom fusioner mellan aktiebo- lag eller mellan ekonomiska föreningar. Aktieförvärv skall prövas endast om de leder till ett innehav av minst 10' procent av det totala aktiekapitalet eller röstetalet för aktiebolag som noteras på fondbörsen och av minst 20 procent för övriga bolag. Både när det gäller förvärv av andel i handelbolag och aktie i aktiebolag förutsätts att ingripande skall komma i fråga endast när förvärvaren genom förvärvet får ett kontrollerande inflytande över det förvärvade företaget. Sådant inflytande anses föreligga när förvärvaren kan bestämma innehållet i principbeslut om företagets ledning och framtid.
Undantagna från prövningen är enligt förslaget förvärv inom en kon- cern. nyemissioner som i princip innebär oförändrade ägarförhållanden samt, i vissa fall. utbyte av fordran enligt skuldebrev mot aktie.
Själva prövningen skall enligt förslaget innefatta en vägning av för- och nackdelar från allmän synpunkt. Vid bedömningen skall särskilt beaktas hur förvärvet kan påverka prisbildningen, effektiviteten inom näringslivet och annans näringsutövning samt ägarkoncentrationen inom näringslivet. sysselsättningen, berörda arbetstagares och kommuners intressen samt konsumenternas intressen. Också ägarnas intressen skall beaktas.
Förvärv av företag under en viss storlek skall enligt utredningen falla utanför prövningsområdet. Prövning skall sålunda ske endast om det före- tag eller den verksamhet som förvärvet avser har sysselsatt i genomsnitt
Prop. 1981/82: 165 74
minst 50 arbetstagare. omsatt minst l0 miljoner kronor eller haft tillgångar om sammanlagt minst 20 miljoner kronor.
Organisatoriskt föreslår utredningen att prövningen skall ske i två steg. NO svarar för en förberedande prövning. Denne skall därvid sortera ut de fall som kan medföra sådan olägenhet som'är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt och överlämna dessa fall till regeringen. Vissa fall skall- alltid lämnas till regeringen. nämligen om förvärvet har särskilt stor om- fattning eller kan medföra betydande "olägenhet för allmänt intresse eller om andra särskilda skäl föreligger. t. ex. att det är av vikt att handläggning- en sker snabbt. NO skall, när det av tidsskäl inte är omöjligt. inhämta material och synpunkter från andra berörda fackmyndigheter. främst SPK och statens industrivcrk (SIND). Detta bör NO redovisa i det yttrande till regeringen som skall följa beslutet om överlämnande.
Enligt utredningsförslaget skall NO:s prövning inledas genom att anmä- lan av ett förvärv eller ett-planerat sådant görs till NO. Berörda parter-har möjlighet att genom frivillig anmälan sätta igång prövningsförfarandet. Om anmälan inte gjorts kan NO ålägga part i ett förvärvsavtal att anmäla förvärvet inom viss tid. Sådant åläggande får inte meddelas senare än två år från det avtal om förvärvet slöts. NO kan även — om särskilda skäl föreligger — ålägga en viss juridisk eller fysisk person att göra anmälan. innan förvärv sker. NO föreslås få högst två månader på sig för sin prövning.
Beredningen i regeringskansliet av förvärvsprövningsärenden föreslås ske i en permanent interdepartemental beredningsgrupp med företrädare för berörda departement.
Sedan ett ärende har överlämnats till regeringen kan regeringen, efter att ha hört parterna i ett förvärvsavtal. förbjuda förvärvet. om det vid en samlad bedömning anses kunna medföra övervägande olägenheter av vä- sentlig betydelse från allmän synpunkt. Som ett alternativ till att förbjuda förvärvet kan regeringen vid vite meddela förvärvare förbud eller åläg- gande för viss tid eller tills vidare. om det behövs för anför/tindra sådan olägenhet av förvärvet som är av väsentlig betydelse från allmän s_vn- punkt. Den sakliga innebörden av detta är att-förvärvet tillåts på vissa villkor, som exempelvis kan gälla sysselsättningen. sortiment m.m. För- bjudna förvärv blir enligt förslaget ogiltiga. '
Regeringen skall meddela sitt beslutinom sex månader. Denna tidsfrist — liksom motsvarande för NO — kan förlängas med samtycke av parterna i förvärvsavtalet. Regeringens prövningstid kan också förlängas. om det är oundgängligen nödvändigt för utredningen i ärendet. Regeringen skall. om särskilda skäl föranleder det, kunna meddela ett interimistiskt förbud för parterna att fullfölja förvärvet under den tid prövningen pågår.
Remissinstansernas principiella inställning till utredningens förslag om prövning av företagsförvärv är blandad. Sådana näringslivets organisatio- ner som Sl m.fl. och LRF samt Svenska företagares riksförbund. Stock-
Prop. 1981/82:165 75
holms fondbörs, handelskamrarna, KF såvitt avser kooperationen och Sveriges aktiesparares riksförbund (Aktiespararna) är emot en förvärvs- prövning. Också vissa myndigheter, däribland bankinspektionen. försäk- ringsinspektionen såvitt gäller dess område. KK. SIND och länsstyrelsen i Kronobergs län avstyrker helt eller ställer sig allmänt negativa till försla- get. I stort sett positiva till utredningsförslaget är däremot MD. NO, SPK, KOV, AMS, länsstyrelserna i Stockholms och Norrbottens län samt Sveri- ges advokatsamfund och Svensk industriförening med vissa reservationer. Bland arbetstagarorganisationerna uttalar sig LO och TCO för förslaget medan SACO/SR och Svenska civilekonomföreningen är kritiska mot det. En del remissinstanser. bland dem statskontoret. Svenska kommunförbun- det och Landstingsförbundet. tar inte ställning till principfrågan.
De remissinstanser som anser att en lagstiftning om kontroll av företags- förvärv principiellt inte är önskvärd anför främst följande huvudargument:
l. Sammanslagningar av företag är önskvärda med hänsyn till vår inter- nationella konkurrensförmåga. Den svenska marknaden är liten och svens- ka företag små internationellt sett. Samtidigt är den svenska marknaden utsatt för importkonkurrens. Statliga engagemang i genomförda eller pla- nerade koncentrationsåtgärder (varvs-, stål-, textil- och Skogsindustri) vi- sar att koncentrationskontroll är i stort obehövlig och utredningsförslaget inaktuellt.
2. Det har inte påvisats något kontrollbehov eller exempel på skadliga företagssammanslagningar. '
3. Möjligheterna att värdera effekterna av företagsförvärv och bedöma framtida utveckling, bl.a. potentiell konkurrens, är små.
4. Regeringen har redan nu olika möjligheter att hindra företagssam- manslagningar som kan medföra påtagliga olägenheter, bl.a. genom regler- na om realisationsvinstbeskattning. .
5. Ett kontrollsystem innebär rättsosäkerhet och kan verka hämmande på företagens planering och på näringslivet överhuvudtaget. Sammanslag- ning av företag är redan förut en invecklad och utdragen process.
6. Samhällets ansvar mot företag och parter vid ett förvärvsförbud är ett outrett problem.
När det sedan gäller upplösning av företag anför utredningen bl.a. (s. 249) att från allmän synpunkt olämpliga följder av konkurrensbegränsning inom näringslivet kan ha sin grund redan i de strukturella förhållandena på en marknad. Så kan vara fallet när ett företag har fått en- dominerande ställning på marknaden. En sådan ställning har givetvis en monopolist. Men begreppet täcker också det förhållandet att ett företag —— eller en av gemensamma ägarintressen sammanhållen grupp av företag — behärskar så stor del av en marknad att företaget eller gruppen av företag dominerar denna. Dominansen kan bestå i en helt övervägande marknadsandel, fort- sätter utredningen. En sådan krävs dock inte om ett företag ändock kan agera utan att behöva ta nämnvärd hänsyn till konkurrenters och poten- . tiella konkurrenters reaktioner.
Prop. l98l/82: 165 76
Som har nämnts tidigare påpekar utredningen att det i begreppet domi- nerande ställning inte ligger att skadlig verkan nödvändigtvis förekommer. Utredningen uttalar bl.a. följande: Från konkUrrensvårdande synpunkt tilldrar sig dock dominanssituationen särskilt intresse. Gällande rätts ståndpunkt är den att förhandling inte skall gå ut på att undanröja vad som är en ofullkomlighet i näringslivets struktur. KBL syftar alltså i dag inte till att förändra rådande marknadsstruktur utan möjliggör endast ingripanden mot olämpligt utnyttjande av-ekonomisk maktställning. Vid översynen av lagstiftningen bör på nytt prövas frågan huruvida. vid sidan av ingrepp mot ett dominerande företags åtgärder på marknaden. en möjlighet bör finnas till strukturingrepp i speciella fall.
Utredningen för därefter en diskussion om- för- och nackdelar med marknadsdominans. Därmed kommer utredningen in på frågeställningarna kring begreppen konkurrens och koncentration. Därvidlag pekas på stor- driftsfördelar och ökad internationell konkurrenskraft för de svenska före- tagen. Utredningen konstaterar att marknadsdominans inte behöver inne- bära något som framstår som olämpligt från allmän synpunkt. I vissa fall kan dock den dominerande positionen vara förenad med påtaglig grad av skadlighet. menar utredningen och åberopar främst två omständigheter. Den ena är att ett företag med en dominerande ställning kan vidta diskrimi- nerande eller på annat sätt repressiva åtgärder mot köpare och kvarvaran- de eller presumtiva konkurrenter. Vidare kan den skyddade ställningen leda till ineffektivitet. Detta kan föra med sig för höga priser.
För vissa speciella situationer bör det enligt utredningens förslag finnas en möjlighet till strukturingrepp. som kan gå ut på att upplösa ett mark- nadsdominerande företag i flera med varandra konkurrerande enheter. Detta föreslås ske genom en möjlighet för regeringen att ålägga en viss näringsidkare att avhända sig aktier. andel i handelsbolag, rörelse eller del av rörelse. Åläggandet skall kunna förenasmed vite.
Till stöd för förslaget åberopar utredningen att en marknadsdomine- rande ställning som medför skadlig verkan kan utgöra en mer allvarlig form av konkurrensbegränsning än en sådan som sker i form av exempelvis samverkan mellan konkurrenter. Vidare är betydelse för utredningens ställningstagande främst det samtidigt framlagda förslaget om en prövning av företagsförvärv. Utredningen anför att eftersom systemet endast avser förvärvsfall det finns behov av strukturingrepp när ett företag utan sådant förvärv uppnår en marknadsdominerandeställning. Så kan inträffa exem- pelvis genom att konkurrenter faller bort av andra skäl än företagsförvärv.
Utredningen utgår emellertid från att situationer där strukturingrepp kan komma i fråga blir ytterst få. Bestämmelsen om sådana ingrepp har därför enligt utredningen utformats som en undantagsregel. avsedd att tillgripas endast i mycket viktiga fall när de normala metoderna inte är tillräckliga och det är av synnerlig betydelse.
Förslaget om möjligheter till strukturingrepp avvisas mycket bestämt av
Prop. 1981/82: 165 . 77
en majoritet bland remissinstanserna. Därvid sätts i första hand i fråga behovet av en sådan bestämmelse. Kammarrätten i Jönköping anför sålun- da att ingenting i det redovisade utredningsmaterialet tyder på att det nu är påkallat att'införa en så långtgående regel. Bankinspektionen anser att bestämmelsen är alltför långtgående och strider mot hittills i Sverige tilläm- . pade rättsprinciper. Stockholms fondbörs menar att blotta förekomsten av en lagregel, som endast kan tänkas bli tillämpad i sällsynta undantagsfall,- kan öppna möjligheter till spekulation i den politiska och ekonomiska debatten om förestående ingrepp mot ett företag med åtföljande osäkerhet för dess ledning, anställda. kreditgivare m.fl. Fondbörsen anser att denna osäkerhet försvårar en rationell kurssättning. därmed motverkar fondbör-
sens möjligheter att fungera som en effektiv marknadsplats och dessutom kan utgöra en hämsko på nyemissionsverksamheten när det gäller såväl aktier som obligationer. Kommerskollegium framhåller att det. såvitt kol- legiet kan bedöma. synes finnas en risk för att blotta närvaron av en sådan lag minskar företagens motivation att investera och expandera i Sverige. Vidare anför kollegiet att det, om företagsuppdelning åläggs. finns stor risk . för att det tillskapas företag som på sikt kräver kostsamma åtgärder från samhällets sida för att överleva. Samtliga remissinstanser med näringslivs- anknytning. KF, Sveriges advokatsamfund och handelskamrarna riktar synnerligen allvarlig kritik mot förslaget och menar att utredningen har tagit till mer våld än vad nöden kräver. KK, SIND och KOV avstyrker också förslaget. Några myndigheter, bland dem NO och länsstyrelsen i Stockholms län. tillstyrker förslaget. Så gör också LO. SACO/SR och Svenska eivilekonomföreningen.
F är egen del vill jag framhålla följande i frågan om ett system för kontroll av företagsförvärv.
Mot bakgrund av det grundläggande önskemålet om en effektiv, funge- rande konkurrens står det klart att koncentrationsprocessen inom det svenska näringslivet måste följas med uppmärksamhet.
Som skäl för att konkurrenslagstiftningen inte bör omfatta företagssam- manslagningar åberopas i första hand hänsyn till vår internationella kon- kurrensförmåga. Jag instämmer i synpunkten att sammanslagningar som är påkallade av sådana hänsyn inte bör motverkas utan mycket starka skäl. Samtidigt måste man hålla i minnet att en betydande del av vårt näringsliv f.n. inte är utsatt för internationell konkurrens.
Frågan blir därmed om man kan stanna vid den nuvarande ordningen. Jag erinrar på denna punkt om att MD har slagit fast (se 2.3.7)-att det f. n. saknas lagliga förutsättningar. att med stöd av KBL ta upp förhandling med en förvärvare av aktier i ett konkurrerande företag i syfte att förmå denne att sälja dessa. Det kan antas att domstolen skulle komma till en liknande bedömning i fråga om andra former av företagsförvärv.
Vid bedömningen av frågan måste övervägas huruvida de ekonomiska skeenden det här gäller låter sig hanteras i termer av förbud. Man måste
Prop. 1981/82: 165 78
alltså pröva om det är realistiskt att tänka sig att en formell befogenhet för ett samhällsorgan att t. ex. förbjuda ett visst företagsförvärv går att över- föra i praktiskt handlande. En viktig faktor blir härvid att pröva vilka reella möjligheter som finns att i det konkreta fallet avgöra huruvida ett visst företagsförvärv kan komma att medföra problem av den omfattning som utredningen har angett. Enligt utredningsförslaget krävs i detta hänseende att förvärvet vid en samlad bedömning kan anses medföra övervägande olägenheter av väsentlig betydelse från allmän synpunkt. Här får också uppmärksammas att ett företagsförvärv innebär en ekonomisk transaktion mellan två parter. Det är befogat att pröva också säljarens läge om det tilltänkta förvärvet förbjuds. Säljarens situation måste ju i allmänhet vara den att han har bedömt just den i förbudsärendet aktuella försäljningen som den mest fördelaktiga eller kanske enda möjliga. Frågan huruvida säljaren har ett rimligt alternativ måste alltså från rättssäkerhetssynpunkt tillmätas stor vikt.
! bilden ingår att väga de nu berörda faktorerna mot andra omständighe- ter som är betydelsefulla vid bedömningen av frågan om ett system för kontroll av förvärvsprocessen bör införas. Dit hör den grad av ansvar samhället tar på sig för den kommande utvecklingen, vare sig man ingriper i ett visst fall eller ej samt frågan vilka resurser som kan komma att bindas hos samhället och företagen vid ett system med prövning av företagsför- värv. _
Mot denna bakgrund villjag till en början redovisa närmare vissa remiss- synpunkter.
NO bedömer för sin del att förbud mot företagsförvärv kan bli aktuellt endast i sällsynta fall. SIND uttalar att endast ett mindre antal företagsför- värv skulle komma att hänskjutas till regeringen för granskning. Liknande synpunkter framförs av andra remissinstanser. Vidare anför KK att utred- ningen inte har givit några konkreta exempel på fusioner som har haft skadliga verkningar och där regeringen har saknat handlingsmöjligheter. Bankinspektionen finner att, om olägenheter bedöms uppstå genom det nuvarande systemet, dessa redan nu kan undanröjas eller motverkas ge- nom regeringens agerande.
När det gäller frågan om vilka rent praktiska möjligheter som finns att i det enskilda fallet avgöra huruvida ett visst företagsförvärv bör förbjudas på grund av förvärvets följder för skilda allmänna intressen får uppmärk- sammas följande. De allmänna intressen som enligt utredningsförslaget skall beaktasär till en början de gängse konkurrensrättsliga kriterierna prisbildningen. effektiviteten inom näringslivet och annans näringsutöv- ning. Vidare skall beaktas ägarkoncentrationen inom näringslivet. syssel- sättningen, berörda arbetstagares och kommuners intressen samt konsu- menternas intressen. I sin motivering till bestämmelsen nämner utredning- en som exempel på ytterligare. beaktansvärda allmänna intressen som grund för förbud mot företagsförvärv försörjningsberedskapen och önsk-
Prop. 1981/82:165 79
värdheten av en god miljö. Andra allmänna intressen som kan behöva beaktas kan, anför utredningen. vara av bostadspoliti'sk eller jordbrukspo- litisk art. Utredningen pekar på att det kan finnas ytterligare allmänna intressen att ta hänsyn till. Också ägarnas intressen skall beaktas vid prövningen.
Utredningen framhåller själv att prövningen kan innebära svåra avväg- ningar och att de allmänna intressen som berörs kan strida mot varandra. På flera ställen betonar utredningen betydelsen av att ha ett långsiktigt perspektiv vid bedömningen.-MD. som i princip ansluter sig till utredning- ens förslag. framhåller att det är fråga om ett högst sammansatt problem-' komplex. KK anser att, såvitt man kan bedöma, det torde vara en nästan omöjlig uppgift att avgöra om förutsättningarna för ett ingripande förelig- ger med beaktande av alla de kriterier som anges. SIND ställer sig tvek- samt till möjligheterna att göra samhällsekonomiska utvärderingar av en- skilda företagssammanslagningar. För detta krävs bl.a. att-långsiktiga. -' strukturella konsekvenser för såväl region som bransch skall kunna över- blickas och förutses både för det fall förvärvet kommer till stånd och inte kommer till stånd. Sveriges advokatsamfund anser det otillfredsställande med så vida kriterier. Aktiespararna finner det på sätt och vis förståeligt att utredningen inte har dokumenterat de nackdelar som den själv påstår att förslaget skall skydda mot. Det måste nämligen vara utomordentligt svårt att konstatera eventuella nackdelar i efterhand. Enligt Aktiesparar- nas bedömning måste det dock vara ännu svårare att i förväg i samband med prövningar söka avgöra'huruvida ett företagsförvärv eller liknande är olämpligt från allmän synpunkt. '
Vid remissbehandlingen har vidare av åtskilliga instanser ifrågasatts hur det av utredningen föreslagna kontrollsystemet ter sig från rättssäkerhets— synpunkt och med avseende på ekonomiska effekter för näringslivet och därigenom samhället.
KK anser att det föreligger stor risk för godtyckliga bedömningar vid prövningen. Enligt KK synes det också finnas stor risk för att samhället på något längre sikt kan tvingas vidta mycket kostsamma åtgärder för att fortsätta verksamheten vid företag som har förbjudits att förvärvas av annat företag. Ett förbud kan också medföra att en utveckling mot en rationellare branschstruktur förhindras. NO uttalar att en ökad kontroll av företagsförvärv och de möjligheter till ålägganden och villkor för företag som förslaget åsyftar. i vårt ekonomiska system inte bör tillämpas på ett sådant sätt att företagens ansvar upplevs som alltför betungande eller övervältras på samhälleliga organ. Länsstyrelsen i Stockholms län fram- håller att de näringspolitiska effekterna av en förvärvslagstiftning av nu aktuell typ enligt länsstyrelsens uppfattning är mycket svåra att bedöma. Därför måste en sådan lagstiftning uppfylla högt ställda krav på klarhet och därmed förutsebarhet i rättstillämpningen.
Bankinspektionen anser att bestämmelsernas innehåll'ger anledning till
Prop. 1981/82: 165 ' 80
allvarliga betänkligheter. För företag som överväger ett samgående måste existensen av bestämmelserna innebära ett betydande mått av rättsosäker- _ het. Det kan befaras att reglerna kommer att verka hämmande på företa- gens planering och näringslivet överhuvudtaget. Prövningen torde dessut- om försvåra eller hindra att beslut kan fattas tillräckligt snabbt, något som ofta kan vara nödvändigt med hänsyn till de berörda företagens situation eller vara en förutsättning för samgåendet. SIND framhåller att det över- gripande förbudskriteriet att olägenheterna skall vara av väsentlig betydel- se från allmän synpunkt måste medföra skönsmässiga och i viss mån godtyckliga bedömningar. En lagstiftning på området inrymmer därför risk för att en från samhällssynpunkt önskvärd strukturomvandling hindras eller begränsas. Vidare måste det enligt SIND:S mening bli svårt att i den totala bedömningen tillräckligt beakta ägarnas intressen från rättssäker- hetssynpunkt.
Sl m. fl . pekar på nödvändigheten av omfattande strukturrationalisering- ar och konstaterar samtidigt att det under de senaste åren har blivit allt svårare att genomföra samgåenden. T.o.m. i krislägen har- fusioner blivit utdragna, kostsamma processer av ett slag som man tidigare endast har haft en begränsad erfarenhet av inom näringslivet. En fusionskontroll som ytterligare komplikation skulle få övervägande negativa effekter. Handels- kamrarna anser att regler om fusionskontroll bl. a. skulle medföra problem genom den ovisshet som skulle skapas hos berörda företag, De problem i olika avseenden som skulle uppstå om tillstånd inte-lämnas understryks kraftigt. Aktiespararna framhåller aspekterna onödig byråkratisering och rättsosäkerhet. Föreningen anser att prövningen inte kan betraktas som annat än godtycklig och att rättssäkerheten för aktieägarna därigenom är i fara.
33.32. Det principiella ställningstagandct
Jag kan i flera avseenden förstå remissinstansernas invändningar. Samti- digt vill jag framhålla att de nuvarande möjligheterna att gripa in mot ' företagsförvärv som allvarligt skadar konkurrensen på en betydelsefull marknad enligt min uppfattning är klart otillräckliga och att det därför finns behov av regler mot sådana förvärv. Jag är medveten om att införandet av en möjlighet till sådana ingripanden skulle kunna för de berörda företagen och andra medföra konsekvenser som i sig ter sig långtgående med hänsyn till bl.a. behovet av stabilitet i näringsutövningen. Ingripanden mot full- bordade företagsförvärv kan t. ex. rubba förutsättningarna för de disposi- tioner som förvärvaren har vidtagit med stöd av sin rådighet över det förvärvade. Enligt min mening kan det dock inte övertygande hävdas att hänsynen till omsättningens säkerhet principiellt måste i varje avseende utesluta samhällsåtgärder för att hindra ett företags tillväxt genom före- tagsförvärv. när företaget närmar sig en ensamställning på marknaden. En sådan tillväxt kan i vissa fall innebära ett förfaringssätt som — med hänsyn
Prop. 1981/82: 165 81
till att grundförutsättningen för det marknadsekonomiska systemet slås undan på den aktuella marknaden och till övriga omständigheter — inte ter sig försvarbart.
Ett regelsystem för att i mycket viktiga fall ingripa mot företagsförvärv måste enligt min uppfattning bygga på det principiella ställningstagandct att företagsförvärv i riktning mot en reell ensamställning för förvärvaren åtminstone i vissa fall utgör ett missbruk av den frihet som lämnas företa- gen i ett marknadsekonomiskt system. Införs ett regelsystem för att för- hindra företagsförvärv av ett sådant slag är det mot denna bakgrund naturligt för presumtiva förvärvare att inrätta sig efter systemets före— komst. De bör således undvika att fullborda företagsförvärv, som skulle kunna angripas med ett sådant system. innan frågan om förvärvets godtag- - barhet hunnit prövas av de ansvariga samhällsorganen. Regelsystemet blir därmed en av betingelsernaför näringsverksamhet och sluter naturligt an till den grundförutsättning som näringslivet är baserat på. nämligen beho- vet av att upprätthålla en effektiv. fungerande konkurrens. Jag vill här erinra om också det förhållandet att en stark företagskoncentration inom ett led i produktionen och distributionen allvarligt kan skada konkurrens- förutsättningarna för företagen inom ett annat led. tidigare eller efterföl- jande. _
Det är givet att ett'sådant system måste kringgärdas av alldeles speciella säkerhetsfaktorer för att i tillräcklig mån skydda rättssäkerheten samt omsättningens säkerhet. Bl.a. krävs särskilda regler för att garantera en så skyndsam handläggning som möjligt samt tidsfrister efter vars utgång ingripanden mot själva företagsförvärvet i allmänhet-icke fick ske. Ett system av detta slag måste i sin helhet och till sina detaljer utformas med en omsorgsfull avvägning mellan de mot varandra stående intressen som lagstiftningsärendet speglar.
Med hänsyn till konkurrensens centrala uppgift i det marknadsekono- miska systemet och dess grundläggande betydelse för att driva fram effek— tivitet, rimlig prisnivå och en resursfördelning som kommer konsumen- terna till godo anser jag att det mot denna bakgrund är av stor vikt att pröva om det går att finna en välavvägd form för ingripanden mot sådana företagsförvärv som kan bedömas medföra en från allmän synpunkt myc- ket olämplig koncentration. _
Enligt min uppfattning synes remisskritiken i fråga om den tekniska lösningen väsentligen föranledas av följande faktorer. Utredningen har föreslagit ett mycket vidsträckt och formellt mycket omfattande kontroll- system. Vidare har utredningen valt att inom ramen för en konkurrenslag— stiftning söka lösa också andra problem som kan vara förenade med en koncentrationsprocess genom företagsförvärv.
Det finns enligt min mening saklig grund för den kritik som går ut på att man därmed — i ett försök att få bort vad som är ofullkomligheter i det marknadsekonomiska systemet — har lämnat den egentliga konkurrenspo- litikens område. 6 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165
Prop. 1981/82: 165 82
Visserligen är det mycket angeläget att åtgärder vidtas som uppväger dessa ofullkomligheter men detta bör enligt min uppfattning ske med andra ekonomisk-politiska medel och på beprövade vägar. exempelvis inom industri- och sysselsättningspolitikens ram. Av utredningsförslagets lag- modell framgår att en olägenhet av en viss omfattning för ett allmänt intresse skulle kunna vara grund för ett förbud mot ett företagsförvärv. Varje form av sådant samhällsintresse skulle alltså vara relevant. Som jag nyss berörde anför utredningen som exempel bl.a. ägarkoncentrationen, sysselsättningen, arbetstagar- och kommunalintressen. "försörjningsbe- redskapen och miljöintressen. När det gäller förbud mot konkurrensbe- gränsande förfaranden med skadlig verkan har utredningsförslaget en helt annan utformning. Här måste de relevanta ekonomiska aspekterna — dvs. negativ inverkan på prisbildningen. effektiviteten eller annans nä- ringsutövning — föreligga som grund för ett förbud. låt vara att positiva effekter för ett annat allmänt intresse i ett enskilt fall skall kunna motivera att denna negativa inverkan inte bedöms som otillbörlig från allmän syn- punkt liksom att dessa effekter får vägas mot eventuella negativa verkning- ar för andra sådana intressen.
Vid övervägande av utredningsförslaget och remissynpunkterna har jag kommit framtill att det bör vara möjligt att genom tekniska och andra förändringar i förslaget tillgodose dess grundtanke, som jag anser vara riktig till sin konkurrenspolitiska inriktning. och samtidigt beakta många av remissinvändningarna. Systemet kan enligt min uppfattning utformas så att tillbörlig hänsyn tas till de motstående faktorer som jag berörde inlednings- vis. Därmed skulle man alltså ge tillräckligt utrymme för de konkurrens- vårdande myndigheterna att i angelägna fall gripa in mot olämpliga före— tagsförvärv. En lucka i den nuvarande lagstiftningen skulle därigenom fyllas. Jag kommer därför att föreslå att möjlighet öppnas till samhällsingri- pande mot vissa företagsförvärv. En avgränsning bör dock ske för att säkerställa att endast de verkligt angelägna fallen möts av sådana åtgärder. Eljest löper man betydande risker för sådana från samhällssynpunkt nega— tiva effekter som många av remissinstanserna har pekat på. däribland en omfattande byråkrati och centralstyrning.
Redan nu vill jag nämna att förslaget riktas in på att förhandling'i MD och. ytterst, förbud skall kunna tillgripas mot företagsförvärv som ger förvärvaren en dominerande ställning eller förstärker en sådan ställning. om skadlig verkan uppkommer. En ytterligare förutsättning för förbud bör då vara att saken är av särskild vikt från allmän synpunkt. Ett förbudsbe- slut av MD skall underställas regeringens prövning och blir gällande 'om regeringen fastställer det.
Utredningens förslag om att införa en bestämmelse som ger samhället befogenhet att upplösa företag har mötts av en remisskritik som är tungt vägande. Jag finner mig inte kunna förorda att bestämmelsen införs. '
Reglerna rörande kontroll av företagsförvärv bör bygga på de materiella
Prop. 1981/82: 165 83
kriteriema för ingripande på missbruksområdet. Jag tar därför först upp frågan om utformningen av missbruksbestämmelsen.
3.3.4 Den tekniska utformningen i start av ett sammanfört system mot missbruk
3.3 .4.l Uppläggningen
Tidigare (3.3.2.1) harjag allmänt angett hur missbruksbestämmelsen bör byggas upp. Materiellt bör den grundas på begreppet skadlig verkan.
Också de regler som jag kommer att föreslå beträffande vissa företags- ' förvärv utgår från detta begrepp men anvisar särskilt konstruerade ingri- pandeformer för att förhindra den skadliga verkan. Principiellt är departe- mentsförslaget alltså så uppbyggt att det utgör ett sammanfört system vars utgångspunkt är att man i det enskilda fallet konstaterar att skadlig verkan- föreligger. De särskilda företagsförvärvsreglerna utgör därför i princip endast en påbyggnad i förhållande till missbruksbestämmelsen.
3.3.4.2 Utformningen av missbruksbestämmelsen och ingripandereglema Utredningen förordar att missbruksbestämmelsen, intagen i 2 kap. ] å i utredningens lagförslag, i sina detaljer skall utformas på följande sätt.
Föranleder näringsidkare skadlig verkan inom landet av konkurrensbe- gränsning, kan marknadsdomstolen för att förhindra sådan verkan
l. förbjuda näringsidkaren att tillämpa visst avtal eller avtalsvillkor eller annat konkurrensbegränsande förfarande,
2. ålägga näringsidkaren att tillhandahålla annan näringsidkare viss vara. tjänst eller annan nyttighet på villkor som motsvarar vad han erbju- der andra näringsidkare. . Domstolen kan även'överlämna ärendet till regeringen enligt 2 eller 3 &.
Konkurrensbegränsning har skadlig verkan då den, på ett sätt som är olämpligt från allmän synpunkt,
]. påverkar prisbildningen,
2. hämmar effektiviteten inom näringslivet eller
3. försvårar eller hindrar annans näringsutövning. Vid bedömningen skall särskild hänsyn tagas till konsumenternas intres- sen.
I fråga om prövning av företagsförvärv gäller 3 kap.
Hänvisningarna i första stycket sista meningen avser de av utredningen föreslagna bestämmelserna om prisingrepp (2 5) respektive upplösning av företag (strukturingrepp, 3 å).
Allmänt uttalar konkurrensutredningen följande (5. 245) om missbruks- bestämmelsen: Utredningen har inte funnit fog för att — bortsett från diskrimineringsfallet — föreslå en generell möjlighet att med stöd av gene- ralklausulen utfärda ålägganden om att uppfylla viss handlingsplikt. För en sådan bedömning talar att ett åläggande att tillämpa visst förfarande innebär att den det riktas mot blir skyldig att göra detta och därför inte kan
'_' Prop. 1981/82:165 ' 84
ersätta förfarandet med ett annat. För att den ålagda handlingen är den från. samhällets synpunkt mest riktiga svarar därmed den instans som har 'utfärdat åläggandet. Detta ansvarstagande för vad som är det rätta hand- -. ...—lingssättet i viss situation synes vara mer långtgående och betungande än "vad som är påkallat för lagstiftningens syfte. — Ett förbud åter får till innebörd att vederbörande måste upphöra med den handling som har gjorts -. otillåten. Därmed står dock öppet för honom att överväga andra handlings- möjligheter än den förbjudna.
Utredningen anser- att utgångspunkten för lagstiftningen på detta område bör vara att- den enskilde näringsidkaren själv har att inrätta sig så-att han inte förfar i strid med lagen. Det ansvar samhället främst har anledning att ta på sig är väsentligen att stoppa sådana överträdelser som för med sig samhällsskadliga verkningar. _Enklast sker detta genom ett förbud mot själva den kankurrensbegränsana'e åtgärden, _när ett sådant förbud är .möjligt. Någon skyldighet för MD att — såsom blir-fallet vid åläggande av handlingsplikt — anvisa ett godtagbart ersättningsförfarande bör därför ' inte föreskrivas,'bortsett från det särskilda fall som rör. säljåläggande.
_ Vidare uttalar utredningen följande: Ett f_örbud bör alltså till en början 'kunna riktas mot att viss näringsidkare tillämpar— ett avtal eller avtalsvillkor som utgör en konkurrensbegränsning varav följer skadlig verkan. Men också tillämpandet av andra förfaranden som har sådan följd bör kunna förbjudas. Hit hör såväl konkurrensbegränsande samverkan mellan flera näringsidkare som repressivaåtgärder som en eller flera näringsidkare riktar mot andra. Även mot andra skadliga konkurrensbegränsningar kom- - mer vitesförbud i fråga. Är förutsättningarna enligt 2 kap. l & uppfyllda i övrigt kan förbud komma att'gälla exempelvis att köpare tillämpar en ' bojkottöverenskommelse eller att säljaren tillämpar en cirkaprisöverens- kommelse eller på annat sätt samarbetar om pris. Vidare kan förbud avse bl.a. exklusivavtal, konkurrensklausuler. etableringskontroll och samver- kan med säljorganisation som medel. _
Enligt utredningens bedömning bör den tekniska utformningen av för- bud i allmänhet inte bereda svårigheter. Detsamma gäller den möjlighet att meddela säljåläggande som finns redan nu, i gällande KBL. I utredningens specialmotivering behandlas detta ytterligare. Det framhålls särskilt att förbud kan riktas endast mot vad som utgör en konkurrensbegränsande åtgärd. Uppstår skadlig verkan på så sätt att ett marknadsdominerande företag i sin skyddade'ställning blir ineffektivt e. d. utgör förbudsmetoden inte den- rätta formen för ingripande mot denna verkan. Avsikten är alltså inte att förbud skall användas vid sådana skadliga följder av ett företags handlande eller brist på handlande. Givetvis kan dock förbud komma i fråga vid externa följder, dvs. när företagets förfarande medför verkan för andra. . ' Förslaget innebär dock. fortsätter utredningen. att bl.a. vid ineffektivi- tet m.m. andra ingripanden kan ske. Därmed avser utredningen. förutom annat, de föreslagna föreskrifterna om pris- och strukturingrepp.
Prop. 1981/82: 165 85
Om utformningen av missbruksbestämmelsen uttalar utredningen i öv- : rigt bl.a. följande: Utredningen har, som framgått av det tidigare anförda, inte funnit fog för att föreslå ändring i fråga om de principer som bör ligga- till grund för ingripanden på missbruksområdet samt de faktorer som får beaktas vid prövningen. Med hänsyn till detta och till värdet av att knyta an till hittillsvarande rättstillämpning har utredningen sökt att i den nya bestämmelsen i största möjliga mån'använda de termer och begrepp som finns i nuvarande KBL. — På sätt som skadlighetsbegreppet är uppbyggt skall förhindras sådant som ,är till nackdel från konkurrenspolitisk syn-' punkt. Lagförslaget har därför, i vad avser det område som den nuvarande lagen omfattar, inte den innebörden att ingripande skall få ske mot viss konkurrensbegränsning endast därför att den innebär exempelvis att ar- ' betskraft friställs i en omfattning som är till väsentlig olägenhet från allmän '- synpunkt. Ett ingripande skall alltjämt bygga på vad effektkriterierna innehåller om prisbildning, effektivitet och annans näringsutövning. Där- emot kan givetvis. liksom i dag. vid prövningen av vad som skall anses vara skadligt därutöver beaktas de positiva och negativa följder en konkur- rensbegränsning kan ha för andra allmänna intressen än de rent konkur— renspolitiska. Sådana samhällsintressen kan gälla sysselsättning, anställ- ' das intressen, konsumenternas valfrihet och servicebehov, kostnader för samhället vid flyttning av-företag och arbetskraft — bl.a. med hänsyn till gjorda investeringar. branschprogram som förutsätter en mer planmässig strukturell utveckling, lokaliseringsfrågor, handelsbalans'en, landets för- sörjning vid kriser. bibehållandet av Sveriges internationella konkurrens- förmåga m.m. Av det anförda framgår att det vid bedömningen måste ske- en avvägning mellan vad som kan anses från allmän synpunkt tala för och mot viss konkurrensbegränsande åtgärd.
[ fortsättningen framhåller utredningen bl. a. följande: Liksom den nuva- rande generalklausulen i 5 5 KBL ger den här föreslagna klausulen utrym- me för fortsatt rättsbildning och utfyllnad inom den givna yttre ramen. Eftersom förhållandena på det område där regeln skall tillämpas är förän-' derliga kan och bör inte ställas upp ett detaljerat schema över vilka konkre- ta företeelser ingripanden kan riktas mot. På sätt som gäller redan nu bör åt de rättstillämpande organen lämnas att bedöma när ingripande skall ske. Allmänt kan dock sägas att förfaranden som ligger nära det enligt förslaget utvidgade förbudsområdet kan av samma skäl som har grundat förbudet vara att bedöma som skadliga. Vidare är det en viktig uppgift att med stöd av generalklausulen hindra beteenden som kringgår de straffbelagda förbu- den. — Av den föreslagna bestämmelsen framgår att uttrycket otillbörligt i 5 & andra stycket KBL har ersatts med termen olämpligt. Härmed avses dock ingen ändring i sak. ' - '
Vissa av remissinstanserna har redovisat detaljsynpunkter på den före- ' slagna missbruksbestämmelsen. Flera reagerar mot att utredningen an- vänder utryckssättet olämpligt från allmän "synpunkt. De pekar på att i
Prop. 1981/82: 165 86
nuvarande lag i stället används begreppet otillbörligt. som anses ha en bättre valör. Exempelvis MD uttalar att det sistnämnda uttrycket är avse- värt starkare. Begreppet olämpligt ger enligt domstolen intryck av en ' utvidgning av möjligheterna till ingripande.
Flera remissinstanser tar upp frågan om formerna för ingripande. NO uttalar bl. a. följande: Den huvudsakliga formen för MD:s ingripande skall enligt utredningen vara förbud. Åläggande skall inte få användas annat än i de fall där åläggande kan utfärdas redan-enligt gällande lag, dvs. i fall av ' leveransvägran eller liknande diskriminering. Eftersom MD i nuläget har praktiskt taget obegränsade möjligheter att inom ramen för en förhand- lingslösning välja former för undanröjande av skadlig verkan, finns det anledning att fråga sig om utredningens förslag ger ett tillräckligt utrymme för MD att på ett effektivt sätt ingripa mot alla typer av konkurrensbegrän- sande förfaranden. Vid vissa tillfällen kan det framstå som nödvändigt för att undanröja skadlig verkan att ett företag korrigerar viss tidigare vidtagen åtgärd vars verkningar alltjämt fortlever. Det kan exempelvis vara fråga om att återkalla uppmaning till bojkott eller liknande aktioner. — MD:s rätt att meddela förbud för näringsidkare att tillämpa visst konkurrensbegrän- sande förfarande omfattar enligt utredningen även möjlighet att förbjuda underlåtenhet som medför skadlig verkan. Även med en sådan tolkning av innebörden av ett förbud torde man inte kunna ingripa mot varje form av konkurrensbegränsning med skadlig verkan. Det finns risk för att den ovanliga konstruktionen att förbjuda underlåtenhet inte är tillfyllest. Det kan nämligen visa sig svårt att formulera invändningsfria förbudsteman. Mot bakgrund av bl.a. detta menar NO att MD:s möjligheter att utfärda ålägganden måste vidgas. så att sådana kan utfärdas även när det inte är fråga om leveransvägrans- och diskrimineringssituationer.
Advokatsamfundet anser att man måste beakta att de avtal. avtalsvillkor eller andra konkurrensbegränsande förfaranden som det är fråga om ofta utgör en del i ett komplicerat affärsförhållande mellan parterna. Detta försvårar möjligheten att — om hänsyn tas till samtliga övriga avtalsförhål- landen och relationer parterna emellan — rätt bedöma verkan av ett förbud _ riktat mot ett avtal. avtalsvillkor eller förfaranden. Den nuvarande för- handlingsordningen har gjort det möjligt för MD och parterna att, efter det att MD uttalat sin mening huruvida ett visst förhållande inneburit en skadlig konkurrensbegränsning. gemensamt söka finna en ändring i avtalet så att den skadliga verkan undanröjts. Genom det sätt på vilket utredning- en föreslår att MD nu skall kunna utfärda förbud kommer parterna inte att ha denna möjlighet att justera avtalet och samtidigt vara säkra på att det justerade avtalet inte strider mot av MD utfärdat förbud. Det kommer _ därför att vara av avgörande betydelse för parternas fortsatta agerande hur förbudet utformas. '
SI m.fl. anför bl.a. att ett system där missbruksregler blir omedelbart sanktionerade genom förbud och ålägganden enligt deras mening är alltför
Prop. 1981/82: 165 . 87
trubbigt, inte minst därför att konsekvenserna av detta är oberäkneliga då förhållandena ändrats med tiden efter ett beslut. '
För egen del vill jag framhålla följande. Jag har tidigare (3.3.2. ]) uttalat attjag anser att begreppet skadlig verkan är väl ägnat att ligga till grund för en missbruksbestämmelse i den nya konkurrenslagen. Jag ansluter mig mot bakgrund av vad jag då anförde till utredningens beskrivning av hur skilda faktorer får avvägas mot varandra vid bedömningen av skadlighetsfrågan. Liksom utredningen finner jag det lämpligt att man — för att bevara kontinuiteten i rättstillämpningen — i största möjliga mån bygger på termer och begrepp i den nuvarande lagen. De förändringar som utredningen ändock har gjort kan jag i stort ansluta mig till. Av skäl som MD har fört fram anser jag emellertid att begreppet otillbörligt inte bör ersättas med uttryckssättet olämpligt. Någon ändring av den innebörd uttrycket otillbörligt har fått i praxis är inte avsedd.
I fråga om de tekniska formerna för ingripande vill jag erinra om attjag tidigare (3.321) har förordat att MD skall använda ett förhandlingsinstru- ment mot skadlig verkan, när inte omständigheterna talar mot detta. I övrigt förordar jag som nämnts utredningens förslag att MD skall kunna förbjuda ett företag att tillämpa visst avtal, avtalsvillkor eller annat kon- kurrensbegränsande förfarande. Jag anser att svårigheter av det slag. som advokatsamfundet och SI m.fl. pekar på, går att övervinna i den praktiska hanteringen.
MD behandlar en fråga som rör förbudets tekniska avfattning. Domsto- len pekar på att utredningen i specialmotiveringen uttalar 'att vid avfattan- det av ett förbud klart skall anges vad som är förbjudet. På denna punkt anför domstolen bl. a. följande: Detta resonemang. som uppenbarligen är dikterat av en strävan att åstadkomma rättssäkerhet. finner MD i och för sig vara lovvärt. Det bör emellertid påpekas att enligt avtalsvillkorslagen. som uppvisar likheter med det föreslagna aktuella stadgandet däri att enligt båda lagarna fråga kan vara om förbud mot avtalsvillkor. kan MD förbjuda näringsidkare att använda visst villkor eller väsentligen samma villkor. Enligt marknadsföringslagen kan domstolen påjämförligt sätt låta förbudet avse viss handling "eller annan liknande handling". Skälet till ifrågavaran- de regleringar i avtalsvillkorslagen och marknadsföringslagen är givetvis att ett förbud som träffar endast visst preciserat villkor eller handlande ofta lätt skulle kunna bli verkningslöst genom att den förbudet avser företar en i sak betydelselös modifiering av ett villkor eller ett handlande. Det synes böra övervägas om det inte också i den konkurrensrättsliga regleringen borde ges möjlighet att vid meddelande av ett förbud något vidga förbuds- området utöver just det villkor eller handlande, varom fråga är, på'sätt är fallet enligt avtalsvillkorslagen och marknadsföringslagen : skälethärför torde göra sig lika starkt gällande vid den aktuella lagstiftningen som vid de nämnda båda lagarna.
Jag finner MD:s nu redovisade överväganden till en viss del välmotive-
Prop. 1981/82: 165 . 88
rade. Enligt min uppfattning bör regeln formuleras så. att MD kan förbjuda ' en näringsidkare att tillämpa ett visst avtal, avtalsvillkor eller annat kon- kurrensbegränsande förfarande eller att tillämpa väsentligen samma förfa- rande som det sålunda förbjudna. Dock vill jag understryka att sistnämnda möjlighet bör användas med påtaglig försiktighet, eftersom förhållandena på det konkurrensrättsliga området är mycket speciella. I princip får tve- kan inte råda om vad som i det stora hela ryms i ett förbud som utvidgats till att gälla ett väsentligen identiskt förfarande. Ofta torde det vara lämp- ligt att det alternativa förfarande som förbudet omfattar preciseras mer konkret. Samtidigt får man vara medveten om de svårigheter som kan möta på denna punkt. Å andra sidan finns det med förbud mot mer opreciserade alternativa förfaranden en betydande sannolikhet för att en. allmän domstol kommer att vara obenägen att döma ut ett förelagt vite eller i vart fall kommer att vara benägen att jämka det. Detta kan komma att förringa det konkurrensrättsliga"systemets funktionsduglighet. Efter- som mitt förslag omfattar också en möjlighet till interimistiska förbud finns det utrymme att snabbt gripa in i de fall då det slutligt meddelade förbudet inte täcker alternativa förfaranden. Detta torde leda till att MD i allmänhet kan underlåta att låta ett förbud omfatta andra alternativa förfaranden än sådana som låter sig preciseras med tillräcklig tydlighet.
Utredningen föreslår vidare (5. 393) att den nuvarande åläggandeformen vid säljvägran m.m. i 21 & KBL skall bibehållas med vissa omformulering- ar. När skadlig verkan har konstaterats skall enligt förslaget MD kunna ålägga en näringsidkare att tillhandahålla en annan näringsidkare viss vara, tjänst eller annan nyttighet på villkor som motsvarar vad han erbjuder andra näringsidkare. Utredningen anför vidare att någon ändring i förhål- lande till vad som har uttalats i förarbetena till 21 å KBL (prop. l966: 13 s. 22 ff.. 3LU 4, rskr 79) inte ligger till grund för förslaget, med ett undantag. Detta är att bestämmelsen täcker mer än 21 & KBL, som är begränsad till att gälla försäljning av förnödenhet.
Vid tillkomsten av 21 & KBL uttalade departementschefen bl.a. föl- jande.
En vitesbestämmelse kan inte begränsas till att gälla endast ren leverans- vägran. Med leveransvägran bör jämställas sådana fall då leverantör vis- serligen erbjuder leverans men endast på. villkor som klart missgynnar kontrahenten i förhållande till andra köpare. Villkoren bör motsvara vad leverantören erbjuder andra jämförbara köpare. Jämförelsen bör härvid i första hand avse såväl säljares som köpares prestation i likartade fall.
Syftet med ett vitesföreläggande bör vara att söka upprätta affärsförbin- delser på normala villkor mellan parterna snarast möjligt och föreläggande- na bör utformas från denna utgångspunkt. 'Det torde inte vara lämpligt att uppställa några närmare regler angående föreläggandenas utformning. För- hållandena i det enskilda fallet måste vara avgörande. Näringsfrihetsrådet bör under förhandlingsskedet inhämta erforderliga uppgifter för att kunna
Prop. 1981/82: 165 89
bedöma de försäljningsvillkor som i det aktuella fallet kan anses motsvara vad leverantören erbjuder andra företagare. Uppenbart är att vitesföreläg- gandet — vare sig det görs mer eller mindre detaljerat — måste ges ett så preciserat innehåll att oklarhet inte uppstår om föreläggandets innebörd. Det bör beaktas att ”förhållandena inom näringslivet kan undergå snabba förändringar. Av detta skäl och med hänsyn till syftet att snarast etablera en normal affärskontakt bör föreläggandet alltid gälla en begränsad tid. När den företagare som skall åläggas leverans är enjuridisk person får det anses naturligt att föreläggandet riktas direkt mot den juridiska personen. Såsom — —— — framhållits torde det i vissa lägen vara nödvändigt att sätta vitesbeloppet högt. .
Jag ansluter mig till utredningens förslag. De synpunkter departements- chefen anförde år 1966 synes alltjämt kunna vara till vägledning vid rätts- tillämpningen. _
Vidare vill jag peka på att införandet av den förbudsteknik som jag förordar också vidgar de möjligheter som förefinns enligt lagstiftningen från år 1966. Sålunda blir det exempelvis i fall av säljvägran möjligt för MD att välja mellan förbuds- och åläggandetekniken.
Bortsett från fall av diskriminering avvisar utredningen tanken på att införa en möjlighet för MD att ålägga ett företag att uppfylla viss handlings- plikt. Vad utredningen uttalar om möjligheten att förbjuda en underlåten- het som i sig kan bedömas som en konkurrensbegränsning synes mig dock i sak stå åläggandeformen nära. Samtidigt lämnar utredningens konstruk- tion på denna punkt utrymme för olika frågetecken. Rent praktiskt kan det visa sig svårt att i ett konkret fall använda konstruktionen. Denna kan också föra med sig osäkerhet om förbudets omfattning.
Jag är visserligen övertygad om att MD i de flesta fall på ett naturligt sätt bör kunna använda förbudstekniken. Detta gäller även fall då förbudet i sak kan sägas innebära ett visst åläggande. Som ett teoretiskt exempel kan tas förbud att bedriva visst kartellsamarbcte utan att vidta någon viss åtgärd, såsom att upplysa köpare om kartellsamarbetet. Man rör sig här med en form av förbud som brukar kallas villkorade. I sådana anges under vilka förutsättningar förbuden inte gäller. I vissa situationer är dock för- budsmetoden inte lämplig för att förhindra skadlig verkan av en konkur- rensbegränsning. Så är exempelvis fallet när förbudet inte kan eller bör knytas an till ett visst konkurrensbegränsande förfarande utan avser att framtvinga ett handlingssätt som kan förhindra skadlig verkan av ett annat sådant förfarande. Ett exempel som NO anför är skyldighet att skriftligen återkalla tidigare uppmaning till bojkottaktion. Här synes den rena hand- lingsplikt det rör sig om inte få uttryckas som ett förbud att underlåta att verkställa sådan återkallelse. I främst fall av denna "eller liknande att bör det finnas möjlighet för MD att direkt ålägga företaget att vidta den åtgärd som prövas erforderlig. Det anförda utesluter givetvis inte att villkorade förbud kommer till användning.
Prop. 1981/82: 165 90
Jag förordar alltså att tekniken med åläggande får användas också utan- för det område som gäller säljvägran o.d. Samtidigt menar jag att de synpunkter som har varit avgörande för utredningens förslag är värda det största beaktande vid domstolens val mellan förbud och åläggande i det enskilda fallet. Jag anser att valet måste träffas med utgångspunkt i att företagens handlingsfrihet inte skall inskränkas mer än som är nödvändigt för att tillgodose de intressen som lagen vill skydda. En nackdel med åläggandetekniken kan. som utredningen har redovisat, vara att företagens handlingsfrihet försvinner. En annan är att samhället måste ta ansvaret för att det påbjudna handlingssättet är det från allmän synpunkt mest riktiga. Därför menar jag att MD i allmänhet i första hand bör pröva om förbud- stekniken är lämplig. Så torde ofta vara fallet. I andra fall kan ett åläggande vara nödvändigt eller mer ändamålsenligt än ett förbud. Det kan också visa sig lämpligt att ange det påbjudna i form av ett förbud kompletterat med ett åläggande. Om en sådan kombination är tillräcklig från allmän synpunkt och företaget genom detta får större handlingsfrihet bör den vägen givetvis väljas.
Givetvis bör en befogenhet att meddela åläggande av en handlingsplikt så långt möjligt preciseras och begränsas. Ett problem därvidlag är dock att de situationer som ålägganderegeln måste täcka in torde kunna vara av de mest skiftande slag. Detta hänger samman med att själva begreppet konkurrensbegränsning är så vidsträckt. De företagsbeteenden m. ni. som det därvid är fråga om kan variera utan givna gränser.
Jag menar dock att det finns en naturlig ram för vad ålägganden bör få gå ut på. Ramen utgörs av åläggandets samband med förbudstekniken och karaktär av komplement till denna. Förbudstekniken ärju inriktad mot ett visst konkurrensbegränsande förfarande. exempelvis en uppmaning till bojkott, som skall bringas att upphöra. Så kan ske genom att vederbörande förbjuds vid vite att upprepa åtgärden. Här kan åläggandetekniken komma in på ett naturligt sätt i den formen att vederbörande därtill förpliktas att skriftligen återkalla uppmaningen. Åläggandet blir därmed en teknik för att tillrättalägga den situation som har uppstått genom det konkurrensbegrän— sande förfarandet. Ett annan exempel. som inte har berörts. är rundskri- velser från en branschförening i syfte att få medlemmarna att inte under- skrida en viss prisnivå. I dessa fall kan ett åläggande att skriftligen upplysa om att prissättningen är fri vara påkallat. eventuellt i förening med ett förbud mot fortsatta rundskrivelser av en sådan art.
Syftet med ett åläggandeinstitut på konkurrensområdet bör alltså i prin- cip vara att ändra på ett av näringsidkare tillämpat konkurrensbegränsande handlingsmönster för att motverka negativa effekter av den art som skad- lighetsbegreppet omfattar. Åtgärden bör kallas rättelseåläggande.
I det remitterade förslaget har jag mot denna bakgrund gjort vissa begränsningar i fråga om vad åläggande får inriktas på. Detta behandlas i specialmotiveringen.
Prop. 1981/82: 165 9|
Jag har tidigare redovisat av utredningen lämnade exempel på förfaran- den som man kan ingripa mot enligt missbruksprincipen. när de är förena- de med skadlig verkan. Givetvis finns det andra exempel. En ram för vad som får beaktas utgörs av det rättsliga begreppet konkurrensbegränsning. Det måste bli de rättstillämpande organens uppgift att. liksom f. n.. med utgångspunkt i lagens syften. skyddsintressen och funktionssätt fastställa vilka företeelser som är att hänföra till detta begrepp. Genom den intres- seavvägning som måste ske vid bedömningen av vad som är otillbörligt från allmän synpunkt-skall säkerställas att förbud eller åläggande ej riktas mot förfaranden som är betydelselösa från konkurrenssynpunkt eller som av annan grund inte bör hindras sett ur konkurrenslagens synvinkel. Be- dömningarna i dessa avseenden kan ibland komma att ställa de rättstilläm- pande organen inför en grannlaga uppgift.
Som jag redan har nämnt delar jag utredningens uppfattning att man varken kan eller bör ställa upp ett detaljerat schema över vilka konkreta företeelser ingripanden kan riktas mot. Utredningen har likväl dragit vissa ' slutsatser om marknadssituationer m.m. som bör ägnas särskild uppmärk- samhet. Dessa slutsatser harjag berört tidigare (3.322).
Med det anförda har jag angivit vissa av de huvudelement som bestäm- melserna bör bygga på. Grunden bör således vara begreppet skadlig ver- kan. Ingripandeformerna omfattar förbud och vissa ålägganden. DeSsa skall kunna förenas med vite.-Jag går nu över till att behandla andra frågor SOm gäller avgränsningen av missbruksbestämmelsens räckvidd.
Den personkrets som nuvarande lagstiftning omfattar bestäms genom begreppet företagare. En legaldefinition av detta begrepp finns i 26 & KBL. Definitionen innebär att KBL ej omfattar pengar eller andra betalningsme- del och inte heller fast egendom eller upplåtelse av sådan egendom. Jag kommer senare (3.6.1) att förorda att denna begränsning slopas och att lagen generellt får sin inriktning på näringsidkare. Detta begrepp bör således användas i lagen.
I fråga om bestämmelsens tekniska utformning vill jag tillägga följande. Den förutsättning som utredningen anger för ingripande enligt miss- bruksbestämmelsen är, att om en näringsidkare föranleder skadlig verkan inom landet av konkurrensbegränsning marknadsdomstolen kan för att förhindra sådan verkan vidta vissa åtgärder. Vid remissbehandlingen har det riktats en viss kritik mot denna avfattning. Den går ut på att texten är svårläst. Jag kan i viss mån ansluta mig till den uppfattningen. Samtidigt delar jag utredningens åsikt att det inte bör krävas att näringsidkaren själv har framkallat konkurrensbegränsningen men väl att han föranleder den skadliga verkan av denna, alltså ett krav på samband. Saknas denna länk i lagtexten finns-ingen där angiven spärr mot att, när ett företag har framkal- lat en konkurrensbegränsning med skadlig verkan, ett annat företag för- bjuds att tillämpa ett visst förfarande som visserligen inte har föranlett den skadliga verkan som det är fråga om men som,- om det stoppas, kan
Prop. 1981/82: 165 92
undanröja denna verkan. Som ett exempel kan tas att företaget A vägrat att leverera en homogen produkt till en detaljist och att därefter A:s konkur- rent B åläggs att leverera samma slag av produkt till denne detaljist.
Vidare anser utredningen att det bör gälla ett krav på vad som sedan länge på detta område kallas inlandsr'erkan. Därmed avses att effekterna av en någonstans förekommande konkurrensbegränsning skall visa sig inom landet. Också i detta avseende delar jag tankegången. Därmed är i och för sig inte sagt att förhållandet måste anges i lagtexten. Ur en annan synvinkel låter det sig ju sägas att en svensk lagstiftning naturligen måste- tolkas i en sådan riktning, även om detta inte är särskilt angivet. Med hänsyn till omständigheterna finner jag det dock lämpligt att begränsningen får komma till uttryck i bestämmelsen. Innebörden av begränsningen be- lyses i det följande (3.6.2.). '
Med utgångspunkt i detta sker i departementsförslaget en lagteknisk omredigering i förhållande till utredningsförslaget. Själva missbruksbe- stämmelsen inryms därvid i en särskild paragraf. 2 5. som innehåller de viktigaste materiella rekvisiten. De skilda formerna för ingripande tas in i efterföljande paragrafer. Vid omredigeringen tillgodoses också vissa syn- punkter som har förts fram vid remissbehandlingen. .
Att MD kan gripa in för att förhindra skadlig verkan innebär två saker, framhåller utredningen. I det ena fallet vidtas åtgärden för att bryta ett ej avslutat beteende. ] det andra kan beteendet ha upphört men ändock ha bragts under domstolens rättsliga prövning. Förbudet riktas då, säger utredningen. mot ett framtida återupptagande av förfarandet. Härvid krävs det enligt utredningen inte att påtaglig risk föreligger för att detta förnyas.
Som skäl för att prövning i MD skall kunna ske också när en konkurrens- begränsning har upphört anför utredningen följande: På marknadsförings- området är en sådan prövning möjlig i MD. men enligt vad domstolen har slagit fast (MD 6/1976, PKF 1976: 2—3) saknas denna möjlighet på föreva- rande område. Med hänsyn till MD:s rättsbildande funktion finns dock ett klart behov av att samma ordning skall gälla på konkurrensbegränsnings- området som i fråga om MFL. Till den osäkerhet som kan råda om vad som är gällande rätts innebörd på sistnämnda område bidrar otvivelaktigt en begränsning som den nuvarande. Det kan ju nämligen förekomma fall av stor principiell vikt där rättelse sker frivilligt och som därför inte" kan prövas av MD. Förslaget till ny KBL bygger därför på grundtanken att talan i ett konkurrensbegränsningsärende skall kunna väckas också när den åtgärd talan har riktats mot har upphört.
MD finner förslaget välmotiverat och NO anser det vara av stor viktatt - en sådan möjlighet skapas. De näringslivsorganisationer som har berört förslaget är dock kritiska. Enligt LRF synes det inte vare sig principiellt - förenligt med missbruksprincipen. av större värde från prejudikatsynpunkt eller i övrigt behövligt att en sådan möjlighet införs. Inte heller här kan - paralleller med marknadsföringslagen anses-ha större bärighet. NO:s re- _ surser bör i stället inriktas mot åtgärder som fortfarande pågår. '
Prop. 198l/82:165 - | . 93
SI'mJl. framhåller att, med den förhandlingsprineip som hittills har varit grundläggande på missbruksområdet och som av tidigare anförda skäl bör bibehållas, det är oförenligt att prövningen i MD skulle kunna avse verk- ningar som redan "har blivit undanröjda. Något vägande skäl har inte anförts för att det skulle finnas behov av att bringa principfall under MD:s prövning, om det inte finns något företag som vidhåller en konkurrensbe- gränsande åtgärd av det slag som påstås ha skadlig verkan. Vidare måste med hänsyn till karaktären av prövningen enligt KBL prejudikatsintresset av ett avgörande efter ett förfarande som har genomförts utan någon reell motpart till NO betecknas som ringa. För prejudikatsbildningen är det av särskild vikt att sakfrågorna belyses genom argumentation från båda sidor. I sådana fall då konkurrensbegränsande åtgärder av ett slag som påstås ha skadlig verkan genomförs av ett flertal olika företag är det därför viktigt att NO:s talan riktas mot något företag som fortsätter med sådana åtgärder även efter NO:s ingripande. Ett företag som av något skäl redan har upphört med den konkurrensbegränsande åtgärden saknar reellt intresse av att utveckla sin talan med det arbete och de kostnader som är förbundna därmed. Mot bakgrund härav hemställer organisationerna att prövning av konkurrensbegränsning som redan upphört inte skall kunna förekomma.
Till de negativa remissinstanserna hör Sverige advokatsamfund som anser att den föreslagna rätten att pröva konkurrensbegränsning, som har upphört, torde vara en följd av utredningens förslag att förhandlingsprinci- pen skall frångås. Samfundet delar inte utredningens uppfattning att MD skall kunna pröva principiellt viktiga fall efter det att den mot vilken NO:s talan riktar sig har upphört med åtgärden och då torde ha ringa intresse av att få ärendet fullständigt prövat av MD. Dessutom torde det kunna inträf- fa, vilket har skett inom marknadsföringsområdet, att näringsidkaren an- tingen har upphört med sin verksamhet eller inte kan påträffas. Det två- partsförhållande på vilket förfarandet inför MD vilar kommer i sådant fall i obalans. Samfundet utgår från att, om den av samfundet föreslagna änd- ringen i förhandlingsprincipen genomförs. avfattningen av 2 kap. ] ä ges en utformning så att MD:s bedömning skall avse endast existerande konkur- rensbegränsningar. Även i det fall förhandlingsprincipen helt skulle över- ges — i enlighet med utredningens förslag — bör bestämmelsen i 2 kap. 1 s utformas så att den endast avser aktuella konkurrensbegränsningar.
Jag vill peka på att det är svårt att dra paralleller med marknadsförings- området. Där gäller det 'ofta att ta ställning till vederhäftighetsfrågor och att göra etiska bedömningar. På konkurrensbegränsningsområdet rör det sig däremot om ofta mycket komplicerade ekonomiska frågor. Ett omfat- tande utredningsmaterial krävs i allmänhet. Rättegångsförfarandena blir _ därmed tidskrävande för parterna. Detta leder ofta till höga rättegångs- kostnader. "
Mot bakgrund bl.a. av detta anserjag att prövning i MD av ett konkur- rensbegränsande förfarande i allmänhet inte bör förekomma. när man har
Prop. 1981/82: 165 . _ 94
betryggande anledning att tro att förfarandet är avbrutet och inte kommer att återupptas. Där å den andra sidan en sådan anledning saknas, synes det mig kunna bli ett hinder mot lagstiftningens effektivitet om frågan huruvida ett visst konkurrensbegränsande samarbete har upphört eller inte måste ledas i bevis av NO. Min uppfattning bygger på följande omständigheter.
För den utomstående som vill bedöma graden av konkurrens på en marknad kan det vara mycket svårt eller omöjligt att konstatera om kon— kurrensen fungerar eller om företagen samarbetar om en gemensam pris- sättning m. m. Vad man i sådana fall ofta får söka spåra är parallelliteter i konkurrenternas faktiska handlande. Prissättningsbeteendet är här naturli- gen av särskilt intresse. Möjligheten att avläsa samtidiga och liknande prishöjningar — alltså mönstret för ett gemensamt förfarande — försvåras dock av att det i ett företags strategi kan ingå att ibland bryta sig ur- samarbetet för viss tid.
Har samarbetet upphört kan detta dessutom vara tillfälligt och samver- kan kanske lätt kan återupptas. Till detta kommer att det i bedömningsögonblieket kan återstå lång tid innan nya prissättningsbeteen- den antyder om företagen har börjat uppträda självständigt eller om de fortsätter samarbetet.
Om NO i dessa och liknande fall skulle _ha bevisbördan för att det konkurrensbegränsande förfarandet pågick eller om ett avbrott i samarbe- tet skulle innebära ett formellt hinder mot att fortsättningsvis förbjuda detta. skulle lagstiftningen riskera att bli ett slag i luften i vissa fall. Exempelvis skulle N O ibland inte kunna utfärda förbudsföreläggande när företaget anmäler att det har upphört med ett påtalat förfarande. Motsva- rande gäller i fråga om MD:s förbud.
På grund av det anförda bör man enligt min mening hålla fast vid utredningens teknik att använda begreppet förhindra skadlig verkan. Där- med markeras således att meddelat förbud avser såväl fortsättandet av det otillåtna förfarandet som ett återupptagande av detta. Jag vill erinra om vad jag nyss uttalade om att i de fall, där man har betryggande anledning att tro att ett förfarande är avbrutet och inte kommer att återupptas, prövning i MD i allmänhet inte bör förekomma. Vad som närmare bör gälla i dessa avseenden får prövas i rättstillämpningen.
Det finns en rad andra frågor att ta upp, som har samband med miss- bruksbestämmelsens funktionssätt m.m. Dit hör den tidsrymd under vil- ken förbud eller åläggande bör gälla och omprövning av beslut om tvångs— ingripande. Ytterligare gäller det bl.a. frågor om interimistiska beslut-i MD. föreläggande om förbud m.m. som NO skulle meddela i ärenden som inte är av större vikt. missbruksbestämmelsens användning också på det straffbelagda området samt uttrycklig rätt för MD att särskilt behandla frågan huruvida skadlig verkan föreligger (mellandom). Jag tar upp detta senare sedan jag behandlat frågan om missbruksbestämmelsens koppling till företagsförvärv med skadlig verkan. I fråga om lagtextens lydelse hänvisarjag till det remitterade lagförslaget.
Prop. 1981/82: 165 95
F.n. gäller att MD. om en förhandling mot skadlig verkan inte ger avsett resultat och ärendet inte rör diskriminering, skall göra anmälan till rege- ringen, när saken finnes vara av större vikt. Bakgrunden till bestämmelsen är tanken (jfr. prop. 1946: 264 s. 29 och 1953 : 103 s. 94) att lagstiftningen skulle kunna skärpas samt vidare att regeringen exempelvis skulle ha möjlighet att vidta åtgärder för tullsänkningar, igångsättande av konkurre- rande statliga företag samt statligt övertagande av en monopoliserad nä- -ringsgren. Det var förutsatt att vissa sådana åtgärder krävde riksdagens medverkan. Endast vid ett tillfälle har MD gjort anmälan.
Anmälningsförfarandet var enligt mitt synsätt befogat vid introduk- tionen av ett system där det bedömande organet, NFR. uteslutande hade förhandlingsbefogenheter. Läget är nu helt förändrat ochjag ser inte något behov av att ha en formell ordning av detta slag inskriven i systemet. Att förfarandet nu slopas hindrar givetvis inte MD att agera med en anmälan. om så anses behövligt.
3.3.4.3 Utbyggnad med särskilda regler mot missbruk genom företagsför- värv Rörande mitt principiella ställningstagande till frågan om behovet och lämpligheten av att införa ett system för kontroll av företagsförvärv hänvi— sarjag till det tidigare (3.332) anförda. Konkurrensutredningens förslag till kontroll av företagsförvärv synes främst rikta sig mot de företag som genom sådana förvärv antingen uppnår en dominerande ställning på marknaden eller förstärker sin redan domine— rande ställning. Jag delar uppfattningen att uppkomsten eller förstärkning- en av en sådan dominans i vissa fall kan sätta den önskvärda konkurrensen på en marknad ur kraft eller allvarligt försvaga den på ett sätt som innebär skadlig verkan. Den kontroll som behövs mot en olämplig koncentration genom före- tagsförvärv kan med fördel direkt riktas in på de förvärv som jag nyss nämnde (dominansförvärv). Genom en sådan inriktning undviker man de särskilda olägenheter som följer av utredningsförslagets detaljerade gräns- dragningsregler. Den här avsedda direkta inriktningen gör systemet mer selektivt. Samtidigt slipper man ett omfattande regelverk. som skapar sina egna tillämpningsproblem. Tolkningen av begreppet marknadsdominerande ställning kan i det en- skilda fallet vara problematisk. Väsentligen gäller det därvid att avgränsa den marknad där man har att pröva om dominans föreligger. Detta är dock inte något nytt problem. De på detta område rättstillämpande organen har sedan lång tid erfarenhet av att i det enskilda fallet faställa den relevanta marknaden. Deras praxis omsluter en omfattande analys av faktorer som måste beaktas. Genom detta finns det en fast och till verkligheten anpassad grund att bygga systemet på. Jag återkommer till detta och till frågan om en ytterligare avgränsning av marknadsbegrepp'et för att rikta in systemet på verkligt viktiga fall av företagsförvärv.
Prop. 1981/82: 165 96
Den väg jag här pekat på leder alltså till den målgrupp som utredningen synes ha tänkt sig. Med en sådan uppläggning blir det också möjligt att 'knyta an till de materiella bedömningsgrunder som missbruksbestämmel- sen innehåller. På denna punkt bör framhållas följande. .
Jag har redan (3.332) gett uttryck för min uppfattning att konkurrens- lagstiftningen av principiella och praktiska skäl. bör vara inriktad på att avlägsna hinder mot en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens. De åtgärder som behövs för att uppväga vad som är ofullkomligheter i den marknadsekonomiska modellen bör i princip alltså vidtas inom—samhälls- politiken i övrigt. Exempel som jag därvid berörde är sysselsättningspoliti- ken och industripolitikcn. Med detta är också sagt att jag anser att en prövning av företagsförvärv bör ske enbart med utgångspunkt i konkur- rensrättsliga bedömningsgrunder. Ett'kontrollsystem mot dominansför- värv bör därför bygga på begreppet skadlig verkan. Jag erinrar om att detta begrepp står för att en konkurrensbegränsning på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt påverkar prisbildningen, hämmar effektiviteten inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. De åtgär- der mot koncentrationsprocessen som i vissa fall är påkallade från konkur- renssynpunkt och som det är möjligt och lämpligt att vidta kan med—ett sådant bedömningssätt infogas i ett sammanfört system mot missbruk. Härigenom uppnår man också den önskvärda enhetligheten i fråga om bedömningsgrunderna.
Jag föreslår alltså att skadlig verkan i samband med dominansförvärv skall vara grunden för samhällsingripande mot själva företagsförvärvet. Samtidigt vill-jag peka på att missbruksbestämmelsen enligt mitt förslag har en spännvidd som täcker hela den situation som företagsförvärvet utgör en del av och som det är konkurrensrättsligt relevant att beakta. Förslaget medger att man kan välja den mest lämpliga formen av ingripan- de för att förhindra den skadliga verkan som är förknippad med situa- tionen. Denna form kan vara att förvärvet återgår, men så behöver inte vara fallet. Det sammanförda missbrukssystemet får därmed en nödvändig flexibilitet. Detta innebär bl. a. att sammanhållande kopplingar som inte består i överförandet av äganderätt till företag. liksom alla andra former av konkurrensbegränsningar, också omfattas av missbruksbestämmelsen. ] de fall då ett förbud mot ett företagsförvärv av något skäl inte är aktuellt, finns det alltså andra metoder för att söka komma till rätta med situa- tionen. Detta innebär vidare att det, jämsides med ett ingripande för att upphäva ett visst företagsförvärv, kan vara aktuellt att använda andra ingripandeformer.
Med den begränsning till begreppet skadlig verkan som jag således föreslår i fråga om företagsförvärv kommer stora delar av den remisskritik som framfördes mot utredningsförslaget inte att träffa departementsförsla- get. Jag erinrar vidare om att nämnda begrepp blivit ingående belyst i rättspraxis sedan år 1953. Visserligen har MD inte förhandlat mot skadlig
Prop. 1981/82: 165 . 97
verkan i samband med företagsförvärv. Erfarenheterna av alla de ärenden rörande konkurrensbegränsningar som har prövats måste dock kunna ge en mycket god vägledning för rättstillämpningen.
Den inriktning av systemet som jag hittills har redovisat gör det också naturligt att lägga den rättsliga prövningen hos MD. Jag återkommer till frågan om domstolen bör vara enda instans.
Fördelarna med att MD blir den rättsligt prövande instansen är uppenba- ra. En domstolsprövning i fråga om företagsförvärv säkerställer — inom ramen för ett kontradiktoriskt förfarande — en offentligt redovisad praxis, förenlig med de marknadsrättsliga bedömningar som det tillkommer MD att göra i övrigt. Det judiciella förfarandet med dess offentlighetsprincip är alltså från rättssäkerhetssynpunkt avgjort att föredra framför andra lös- ningar.
Det anförda kan sammanfattas så att missbruksbestämmelsen och ingri- pandereglema bör byggas ut med en speciell föreskrift som tar sikte på ett särskilt fall. Särfallet är att en konkurrensbegränsning som har skadlig verkan består i att en näringsidkare. genom att göra ett visst företagsför- värv, får en dominerande ställning på marknaden för en vara, tjänst eller annan nyttighet eller förstärker en redan dominerande ställning.
Jag tar nu upp frågan om vilka former för ingripande som bör finnas i systemet när det gäller företagsförvärv. Jag finner det naturligt att MD på detta oprövade fält alltid till en början tillämpar förhandlingsprincipen. mot bakgrund av lagstiftningstraditionen på området. En teknisk lösning där åtgärder i fråga om företagsförvärv kan beslutas utan ett föregående förhandlingsinslag är olämplig också därför att andra åtaganden från för- värvarens sida ju i det enskilda fallet kan vara fördelaktigare för konsu- menterna. Förhandlingsinslaget bör av dessa skäl vara obligatoriskt. när det gäller företagsförvärv. .
Jag anser alltså att MD — sedan domstolen har slagit fast att den relevanta konkurrensbegränsningen föreligger och att näringsidkaren för- . anleder skadlig verkan av denna — skall genom förhandling söka förhindra denna verkan. Det bör då i lagtexten göras klart att förhandlingsmålet kan omfatta också ett avstående från förvärvet. Dock bör gälla att saken skall vara av särskild vikt från allmän synpunkt för att förhandlingen skall få mynna ut i en påverkan från domstolens sida för att få förvärvaren att avstå från företagsförvärvet. Emellertid bör självfallet domstolen kunna verka för en ordning som på annat sätt kan förhindra den skadliga verkan.
Nästa huvudfråga är om systemet bör innehålla ett tvingande inslag. Som jag redan har nämnt anser jag att — då övervägande skäl talar för införandet av en kontroll mot för stark koncentration —- det i systemet också bör finnas en möjlighet att i verkligt angelägna fall i sista hand förbjuda förvärvet. Därmed uppkommer frågan var befogenheten att fatta beslutet skall läggas. '
Jag har kommit fram till att den lämpligaste ordningen är följande..-
Prop. 1981/82: 165 98
MD bör ges befogenhet att — om förhandlingen inte leder till avsett resultat — förbjuda det företagsförvärv som är i fråga. för att förhindra den skadliga verkan som näringsidkaren föranleder. Förbudet'bör emellertid inte bli gällande annat än om det fastställs av regeringen. Om domstolen beslutar om förbud. skall den alltså enligt mitt förslag underställa regeringen sitt beslut.
Bakgrunden till detta ställningstagande är speciella omständigheter som har samband med de ibland mycket omfattande ekonomiska processer som företagsförvärv kan utgöra. Å ena sidan är det som nyss nämnts av stort värde att en dömande instans prövar och tar ställning i den ofta mycket betydelsefulla förbudsfrågan-. Å den andra sidan är det ofrånkomligt att det kan behövas bredast möjliga överblick över de allmänna intressen som prövningen omfattar. när det gäller frågan om ett förbud trots vissa fakto- rer kan underlåtas. En sådan överblick har regeringen. Det anförda gör det lämpligt att utforma förfarandet som ett underställningsinstitut med rege- ringen som det organ som har möjlighet att fastställa beslutet eller att låta det vara verkningslöst helt eller delvis. Systemet sluter i viss mån an till den ordning som gäller idag beträffande prisåläggande, låt vara att överfö-' randet där sker genom ett anmälningsförfarande.
MD:s bedömning i bl. a. frågan om marknadsdominans och skadlig ver- - kan bör ligga till grund för regeringens prövning. Detta innebär en viss presumtion för att regeringen skall fastställa domstolens beslut. Denna utgör ju ett särskilt sammansatt organ med specialkompetens för det mark- nadsrättsliga området och med lång erfarenhet av bedömningar inom detta.
Skulle regeringen inte dela MD:s bedömning att företagsförvärvet bör förbjudas fastställs inte domstolens förbudsbeslut. Regeringen gör således inte någon ändring i beslutet.
I detta sammanhang vill jag understryka en särskild skillnad mellan den judiciella och den administrativa ordningen. I den förra är domstolen i princip bunden av vad som har gjorts till processmaterial. Har exempelvis företaget i fråga inte tillfört processen sådana omständigheter som kan tala till vederbörandes förmån och dessa inte kommer in på annat sätt, kan utgången bli en annan än om de för näringsidkaren förmånliga omständig- heterna hade varit tillgängliga för domstolen. I det administrativa förfaran- det kan ordningen vara annorlunda. Sedan domstolen underställt regering- en sitt beslut, kan ärendet komma att tillföras nya. viktiga synpunkter.
Regeringens beslut huruvida företagsförvärvet skall förbjudas eller inte kan alltså grundas på bredast möjliga kännedom om de olika samhällsin- tressen som kan vara berörda av förvärvet.
Jag vill tillägga att det av mig föreslagna prövningssystemet bör omfatta alla förvärv med avseende på företag som driver verksamhet inom landet. Därmed kommer också utländska uppköp m.m. av sådana företag att omfattas av den fusionskontroll som inryms i konkurrenslagen . Den pröv- ning av företagsförvärv som sker med stöd av annan lagstiftning får därvid
Prop. 1981/82: 165 " 99
äga rum vid sidan av den nu aktuella kontrollen. Att detta teoretiskt kan innebära att prövningen av ett visst företagsförvärv kan komma att ske enligt två skilda regelsystem utgör enligt min uppfattning ingen nackdel. Så sker också i andra sammanhang som gäller näringsverksamhet. En erfor- derlig samordning kan ske på myndighetsplanet.
Också förvärv av företag inom massmedieområdet prövas enligt konkur- renslagen. med utgångspunkt i dess syfte och skyddsintressen. Rörande förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och andra regelsystem finns en redogörelse i massmediekoncentrationsutredningens betänkande (SOU 1980: 28) "Massmediekoncentration Lagförslag och motiv" (s. 63 ff.).
Till förhållandena på bank- och försäkringsområdet återkommer jag i specialmotiveringen.
I fråga om bedömningsgrunderna i övrigt samt förbudsz'ngripanda/tas tänkbara antal vill jag först peka på att jag delar vissa remissinstansers uppfattning att ingripanden mot företagsförvärv torde .bli rätt fåtaliga. Exempelvis kan säljarens situation i ett konkurs- eller avvecklingsfall m.m. vara sådan att det inte kan anses vara från allmän synpunkt otillbör- ligt att förvärvet sker. Är säljarens svårigheter kända för MD.torde inte något förbud komma att meddelas. Blir situationen känd först hos rege- ringen kan det leda till att regeringen inte fastställer förbudet. Också i andra lägen kan ägarens eller köparens situation bli avgörande för utgång- en.
Även det förhållandet att en fortsatt strukturrationalisering inom nä- ringslivet är nödvändig kommer att begränsa ingripandenas antal. Som utredningen har funnit är företagsförvärv oftast fördelaktiga från konkur- renssynpunkt. Också behovet av att stärka svenska företags internationel- la konkurrenskraft bör beaktas. Om dessa utgångspunkter för bedömning- en råder det en betydande enighet. De har framhållits både av utredningen och av remissinstanser som i princip tillstyrkt det av utredningen föreslag- na, generella kontrollsystemet.
Även när en motsatsställning mellan konkurrens och koncentration före- ligger överväger oftast de för konsumenterna positiva effekterna av ett företagsförvärv. Till detta kommer de situationer då en från konkurrens- synpunkt negativ koncentration genom företagsförvärv är ofrånkomlig av en eller annan anledning, bl. a. därför att det helt-enkelt saknas alternativ. Av stor betydelse är vidare den" konkurrens utifrån som den svenska
.- marknaden är eller kan bli utsatt för.
Det finns'alltså naturliga moment som kommer att'verka för återhållsam- het i fråga om samhällsingripanden på detta område. Med hänsyn till att vi inte har råd att riskera att den nödvändiga strukturrationaliseringen försvå- - ras anser jag en sådan återhållsamhet vara befogad. Där å andra sidan ' sådana moment saknar tyngd och övriga omständigheter gör det befogat" med ett ingripande mot ett företagsförvärv, innebär den nya konkurrensla- gen ett skydd för effektiviteten inom näringslivet. till nytta för konsumen-
Prop. 1981/82:165 _ 100
terna. Jag vill här peka på situationer då ett företagsförvärv ger en sådan ökad marknadsmakt åt förvärvaren att man riskerar olika former av miss- bruk av en monopolistisk eller dominerande ställning. Missbruket kan ta formen av monopolvinster o.d. till nackdel för konsumenterna. Det kan också vara så att effektiviteten försämras. Förvärvet kan vidare undanröja en konkurrent och alltså minska antalet oberoende företag på marknaden. Därmed kan valfriheten för konsumenterna komma att reduceras. Här får man vidare ta med i bilden den dynamiska effekten av förvärvet på nä- ringslivets struktur, exempelvis s.k. defensiva sammanslagningar bland kvarstående konkurrenter. Också vad som kallas konglomerat får upp— märksammas med avseende på effektivitetsaspekten och med hänsyn till maktbalansfrågor på marknaden. Vad jag nu har pekat på utgör exempel på faktorer som bör uppmärksammas vid en samlad avvägning i det enskilda. fallet. .
Utredningen föreslog som ett alternativ till formliga förbud att regering- en skulle förbinda ett förvärv med olika tvingande villkor som kunde avhjälpa förekommande olägenheter för. skilda allmänna intressen. Med departementsförslagets inriktning på begreppet skadlig verkan är det inte aktuellt med sådana villkor vare sig utanför eller inom det konkurrrenspoli- tiska fältet. Om ett marknadsdominerande företag exempelvis vidtar repressiva åtgärder är det enligt mitt förslag möjligt för NO att hos MD omedelbart begära ett interimistiskt förbudsbeslut m.m. Något behov av att kunna meddela tvingande föreskrifter beträffande ett eventuellt framti- da beteende finns alltså inte.
Också planerade företagsförvärv måste kunna komma under prövning. När det gäller förvärv som har fullbordats när prövningen sker bör särskild hänsyn tas till hur lång tid som har förflutit när frågan om ingripande av MD eller regeringen kommer upp. Faktorer som här kan få betydelse är bl. a. om förvärvet har fullföljts trots ingripande från NO'eller om det har , skett utan att offentliggöras. Jag finner det naturligt att sätta en yttersta gräns för marknadsdomstolens förbud mot företagsförvärv. Sådana skall inte i något fall få meddelas senare än två år efter det att avtal om förvärvet slöts. .
Enligt konkurrensutredningens förslag skulle företagsförvärv som för- bjudits bli ogiltiga. Särskilda regler föreslås dock av utredningen beträffan- de vissa aktieförvärv m.m. Jag ansluter mig till utredningens uppfattning och återkommer senare till innebörden av departementsförslaget.
Vissa tidsregler bör finnas, som syftar till snabbhet i prövningsförfa- randet. Ärenden som rör företagsförvärv måste kunna behandlas med stor skyndsamhet. Detta belyses väl av underlaget i. lagstiftningsärendet. Jag hänvisar på denna punkt till konkurrensutredningens betänkande och re- missyttrandena samt föreslår följande ordning. Så snart NO finner anled- ning att undersöka ett företagsförvärv. skall han besluta särskilt om detta. Om part begär det skall NO snarast pröva om förvärvet kan lämnas utan
Prop. 1981/82: 165 101
åtgärd såvitt avser förbud e.d. mot detta eller om undersökning skall inledas. Lämnas förvärvet utan åtgärd kan NO inte därefter begära MD:s prövning av frågan om att förbjuda förvärvet. utom i fall av oriktiga uppgifter. Vill NO efter undersökning begära MD:s prövning av denna fråga skall han senast inom tre månader från undersökningsbeslutet göra detta. När det gäller MD är det inte möjligt att föreskriva en så kort frist för handläggningen. I domstolen bör i fråga om förbud mot förvärvet tiden vara sex månader, om man skall kunna säkerställa en ändamålsenlig hand- läggning. Därmed säkras också ett beslutsunderlag som gör det möjligt att sätta handläggningstiden hos regeringen kort. Fristen bör där vara tre månader.
De nu angivna fristema bör under speciella förhållanden kunna för- längas.
Jag vill vidare nämna att systemet kräver en befogenhet'för regeringen att — om den finner att ett av MD meddelat förbud mot ett visst företags- förvärv inte skall fastställas — kunna överlämna ärendet till marknadsdom- stolen för förnyad handläggning. En sådan befogenhet bör användas en- dast då det är motiverat av nya omständigheter eller andra särskilda skäl. Vidare bör regler införas om omprövning av beslut. Ifråga om omprövning av regeringens beslut bör en förberedande granskning göras av marknads- domstolen. Också i omprövningsfallen bör den nyss berörda tvåårsfristen gälla.
De nu berörda reglerna tas upp i 9 och 19—25 åå. Senare tar jag upp frågan om domstolens sammansättning (3.7.2.3) och frågan om interimistiska förbud mot företagsförvärv (3.7.2.5). '
3.3.4.4 Prisåläggande Den nuvarande prisbestämmelsen i KBL gör det'möjligt "att under vissa förutsättningar fastställa det högsta pris ett företag får tillämpa. Sakligt kan regeringen med stöd av bestämmelsen sänka det faktiskt tillämpade priset. Förfarandet är avsett att riktas mot framför allt monopolvinster och mot för höga kostnader vid ineffektivitet. Förekomsten av marknadsdominans har alltså ett särskilt intresse i detta avseende. Bestämmelsen kan dock användas mot exempelvis prissättningen inom en kartell.
Prisbestämmelsen kräver en särskild bakgrundsbeskrivning, som re- dovisar också det prispolitiska området. Jag kommer att lämna en sådan ' beskrivning i det följande (3.5). Här bör endast nämnas att jag förordar att bestämmelsen ges en motsvarighet i den nya lagen. I likhet med vad som gäller f. n. kopplas den till begreppet skadlig verkan och integreras i det sammanförda missbrukssystemet. Befogenheten att fastställa ett högsta pris har hittills inte kommit till användning. Bestämmelsen har dock haft betydelse i NO:s verksamhet. Iden nya lagen bör befogenheten läggas hos MD, mot bakgrund av att domstolen nu ges rätt att förbjuda alla former av konkurrensbegränsningar med skadlig verkan.
Prop. 1981/82:165 102
3.4. Generella ingripanden genom straffbelagda förbud
3.4.1 Förslag till bruttoprisförbud 3.4.1 .1 Bakgrund 1 2 & KBL anges följande.
Utan tillstånd av marknadsdomstolen må företagare, där ej annat är särskilt stadgat, varken av företagare inom senare försäljningsled betinga sig, att vid försäljning av förnödenhet här i riket visst pris icke må under- skridas. eller till ledning för prissättningen inorn senare försäljningsled i riket eljest angiva visst pris, med mindre därvid kommer till uttryck att priset får underskridas.
Bruttoprisförbudet kan alltså sägas ta sikte främst på den situationen att en leverantör söker bestämma det pris hans återförsäljare skall ta ut vid vidareförsäljning. _ .
Vid förbudets tillkomst år 1953 uttalade departementschefen (prop. 1953: 103 s. 169—170) att systemet med bruttopris hade så ringa fördelar i _ förhållande till nackdelarna att det i allmänhet måste anses skadligt. Den allvarligaste anmärkningen var enligt uttalandet att systemet motverkade en allmän rationalisering inom distributionen och därmed i och för sig möjliga prissänkningar inom detaljhandeln.
Förbudet avser betingande eller angivande av priser. Därvid kan det vara fråga om ett rninimipris, dvs. ett lägsta pris som får överskridas men inte underskridas. Vidare kan det gälla ett fast bruttopris. som återförsäl- jaren alltså varken får höja eller sänka. Däremot träffarförbudet inte angivandet av ett maximipris, som ju inte hindrar lågpriskonkurrens. Ej heller är det otillåtet att rekommendera återförsäljaren visst pris vid vidareförsäljningen. Det senare kallas vanligen vertikal cirkaprissättning.
Från förbudet kan meddelas dispens. Jag återkommer till detta i det följande. .
Fastän cirkapriser har undantagits från bruttoprisförbudet kan sådana former av konkurrensbegränsning givetvis mötas av ingripande. enligt missbruksbestämmelsen i 5 & KBL, om skadlig verkan föreligger. Sådan verkan kan bestå i bland annat s.k. prisstelhet. Med detta avses att följsamheten till cirkapriserna har blivit stor vid återförsäljningen.
I betänkandet redovisar utredningen praxis i fråga om bestämmelsen. Därvid ingår dels brottmål där åtal för överträdelse av 25 KBL har prö- vats. dels NO-ingripanden där åtal inte har väckts. Utredningen återger bl. a. utgången i ett brottmål som har prövats av högsta domstolen (HD).
Postorderföretaget Positiv Fritid hade i brev till RFSU hotat med att upphöra med all grossistförsäljning om RFSU inte höll det angivna priset på en av Positiv Fritid saluförd muskelstärkare. Brottmålet om detta fördes upp i HD, som i dom den 25 maj l976 fällde Positiv Fritids mark- nadschef till ansvar för förseelse mot bruttoprisförbudet. l domen uttalas
Prop. 1981/82: 165 . 103_
att den åtalade i egenskap av marknadschef hade att självständigt och på eget ansvar sköta företagets marknadsföring, låt vara att han därvid hade att följa de allmänna riktlinjer som den högsta företagsledningen hade fastställt för denna gren av verksamheten. I målet hade inte ifrågasatts annat än att brevväxlingen med RFSU föll inom ramen för de åligganden marknadschefen hade att fullgöra. HD bedömde i vad mån den åtalade gärningen stod i strid med det i 2? KBL första ledet intagna förbudet mot att "betinga" sig visst pris av återförsäljare och fann att så inte var fallet. Därvid uttalade HD att uttrycket ”betinga sig" i överensstämmelse med allmänt språkbruk innebar att företagaren i anbud, vid avtalsslut eller eljest i mellanhavandet mellan parterna uppställer som villkor, att medkontra- henten iakttar det fastställda priset. Domstolen ansåg däremot att den . åtalade gärningen stred mot andra ledet i 2.5 KBL och anförde på denna punkt: Enligt det andra ledet i 2.5 är det förbjudet för säljande företag att till ledning för prissättningen i senare säljled ange visst pris, med mindre därvid kommer till uttryck att priset får underskridas. Innebörden härav får, med hänsyn till lagstiftningens syfte, antagas vara att i princip inga som helst påtryckningar får förekomma i avsikt att förmå avnämarcn att upprätthålla viss prisnivå. l förevarande fall har Positiv Fritids uttalanden i . breven till RFSU visserligen formellt begränsats till att avse önskemål men genom förklaringen att all grossistförsäljning kan komma att upphöra har Positiv Fritid — trots att verkningarna av åtgärden inte skulle träffa enbart RFSU — utövat obehörig påtryckning. Uppenbarligen" har det varit Positiv Fritid obetaget att. som följd av att en önskad enhetlig prisnivå ej kunnat etableras, lägga ned grossistförsäljningen: det obehöriga har bestått i att Positiv Fritid sammankopplat priset med hotet om nedläggning av grossist- försäljningen. tydligen i syfte att förmå återförsäljarna. i detta fall i första hand RFSU, att hålla den önskvärda prisnivån. — Uttalandena i breven innefattade därför enligt HD:s mening ett åsidosättande av 25 KBL. (Nytt juridiskt arkiv I 1976: 299. PKF 1976: 6).
Bortsett från de fåtaliga fall som har lett till åtal har inom NO-ämbetet handlagts en rad ärenden som avser bruttoprisförbudet. De flesta av dessa har varit av bagatellartad natur och gällt bl. a. sådana prisangivelser i annonser, kataloger och på förpackningar m.m. där det inte har framgått att de angivna priserna fick underskridas. Ärendena har i allmänhet kunnat avskrivas sedan de berörda företagen för NO förklarat att de fortsättnings- vis ämnade använda uttrycket cirkapris eller på annat sätt ange att priset fick underskridas.
Dispensgivningen har varit av mycket begränsad omfattning. Endast fem dispensansökningar har enligt utredningens redovisning bifallits, bl. a. för böcker, noter, farmaceutiska specialiteter och en på prov anordnad fasträkningsförsäljning av tidskrifter.
Den viktigaste dispensen gällde bokbranschen. inom vilken bruttopriser hade tillämpats sedan mitten av 1800-talet. NFR fann år 1958 (NFR 7/1958, PKF l958:6—7) att ett slopande av bruttoprissystemet inom bokbranschen kunde antas leda till att den svårsålda men kulturellt ofta värdefulla littera- turen skulle bli mindre lättillgänglig och eventuellt också utges i miridre utsträckning. Att en vägrad dispens sannolikt skulle leda till förlust från
Prop. 198l/82: 165 . . 104
kulturell synpunkt ansåg rådet utgöra ett sådant särskilt skäl för beviljande av tillstånd som avsågs i 45 KBL. Dispensen. som hade tidsbegränsats. upphävdes genom beslut av NFR år 1965 (1 och 4/1965, PKF l965: 2 och l965z8—9) med verkan från den-] april 1970. I beslutet framhölls bl. a. att bruttoprisema, etableringskontrollen och ensamrättsförsäljningen hämma- de utvecklingen av nya former för spridning av böcker samtidigt som dessa - företeelser förklarades medföra en ekonomisk belastning för branschen och därmed för konsumenterna. Med ett friare bokhandelssystem förvän- tades bl.a. en för konsumenterna större tillgänglighet av böcker, dvs. böcker skulle komma att säljas av ett större antal återförsäljare än tidigare och genom nya försäljningskanaler. Till följd av denna ökade spridning av bokförsäljningen skulle det uppstå priskonkurrens. vilken skulle verka i prisdämpande riktning.
F.n. finns ingen gällande dispens från bruttoprisförbudet.
3.4. 1.2 Konkurrensutredningens överväganden och förslag
Utredningen uttalar bl. a. följande. Förbudet mot bruttopriser har visat sig effektivt främja priskonkurrens i distributionen. Det framstår enligt utredningens uppfattning" alltjämt som välmotiverat. F.n. finns inte någon dispens från förbudet i tillämpning. Detta styrker ytterligare uppfattningen att bindning av priskonkurrens i efterföljande säljled i allmänhet har skadlig-verkan och endast sällan kan antas ha samhällsnyttig effekt. Här kan också pekas på den skärpta attity- den utomlands till bruttoprissättning. När bruttoprisförbudet infördes i Sverige i början av 1950-talet hade det få motsvarigheter internationellt. ' Numera gäller däremot bruttoprisförbud även i övriga nordiska länder och i ett stort antal andra stater. Mot denna bakgrund finner utredningen det
vara klart att vad som förbjuds i 25 KBL alltjämt bör vara otillåtet. Vidare uttalar utredningen att den har övervägt om det finns skäl att utvidga förbudet mot prisangivelser i det vertikala ledet till att avse också rekommenderade priser. dvs. cirkapriser. Utredningen fortsätter: Denna fråga har behandlats av riktprisutredningen (SOU l966:48-s. 104). som ansåg att bruttoprisförbudet var väl snävt till sin omfattning. Därvid an- fördes att konsumenterna vanligen uppfattade termen riktpris — vilken då ofta användes som beteckning på ett vägledande pris — som ett mer fast pris och att hot om leveransvägran eller liknande påtryckningsåtgärder kunde medföra att riktprisangivelser betraktades som bindande av återför- säljarna och därigenom fick en bruttopriseffekt. Riktprisutredningen. som inte fann skäl då föreligga för något mera generellt förbud mot prissamver- kan, ansåg det ej heller påkallat att på denna punkt genomföra en isolerad lagteknisk översyn. Av betydelse för detta ställningstagande var bl. a. att riktprisutredningen bedömde det vara möjligt att utan lagändring genomfö- ra en övergång till termen cirkapris. Nämnda utredning underströk dock . att samtliga former av konkurrensbegränsning somfaller utanför förbuden kan prövas enligt generalklausulen och att förbuden därvid torde påverka
Prop. 1981/82: 165 105
prövningen av vad som skall anSes innefatta skadlig verkan i situationer som ligger nära sådana som omfattas av förbuden. De överväganden som hade föranlett att en angränsande företeelse direkt hade förbjudits ägde, - tillade riktprisutredningen. naturligen särskild tyngd vid skadlighetspröv- ningen. vilket i betydande mån torde neutralisera nackdelarna av själva förbudsstadgandenas begränsning.
Enligt konkurrensutredningens bedömning kan betydande nackdelar . vara förknippade med den vertikala c'i'rkaprisangivelsen, på sätt som när- mare utvecklas i ett av NFR år 1969 meddelat beslut (NFR 2/ 1969. PKF 196922—3). Dit hör att prisstelhet i större eller mindre grad uppstår i vissa fall. Möjligen kan i denna del sägas att cirkaprissystemet i sig'mer generellt bidrar till att göra priserna mindre rörliga i återförsäljarledet, anför utred- ningen vidare och tillägger: Såsom NFR uttalade i nämnda beslut kräver nämligen avvikelser från angivna cirkapriser i flertalet fall särskilda-åtgär- der i form av ommärkning, separata skyltar e. d. Ett visst tröghetsmoment kan då spela en roll för följsamhet vid återförsäljning.
Utredningen fortsätter: Å andra sidan är återförsäljarna inte bundna vid att tillämpa cirkapriset. Därmed kvarstår möjligheten att med frångående av cirkapriset bedriva en effektiv priskonkurrens. Erfarenheten "visar där- vid bl. a. att den som konkurrerar med lägre prisnivå i allmänhet finner det fördelaktigt att göra en jämförelse med det cirkapris andra tillämpar. Från konsumenternas synpunkt innebär detta att cirkaprissystemet då används för jämförelse vid lågpriskonkurrens och utgör en prisorientering för dem. Med utgångspunkt i de synpunkter som ligger till grund för generalklausu- len i 35 marknadsföringslagen (1975: 1418) om informationsskyldighet kan en sådan orientering i exempelvis annonsering som producenter bedriver ibland bedömas vara påkallad. Det kan anmärkas att den som lämnar inkorrekta uppgifter om rådande cirkaprisläge också riskerar ett ingripan- de med stöd av marknadsföringslagen. Som en fördel med det vertikala cirkaprissystemet kan vidare räknas att det inte sällan leder till besparingar från hanterings- och kostnadssynpunkt. Detta gäller särskilt i fråga om sortiment vari ingår en mycket stor mängd artiklar. Skall i ett sådant fall varje enskild detaljist själv beräkna priset kan förfarandet fördyra varan vid försäljning över disk. Fördyringen kan i så fall få betalas av konsumen- terna.
Frågan hur stor risken för prisstelhet är när cirkaprissystemet används låter sig enligt utredningen inte besvaras generellt. Den anser att också förhållandena inom varje särskild bransch har betydelse för den utveckling som kan följa av cirkaprisangivelser. Till bilden hör då även vilken utbred— ning cirkaprissättningen har. Även utvecklingen efter år 1953 får beaktas. På denna punkt kan sägas att vertikalt vägledande priser har minskat i omfattning. Cirkaprissättning av detta slag kan därför inte påstås idag utgöra en särskilt framträdande form av konkurrensbegränsning, uttalar utredningen. '
Prop. 198l/821165 ' 106
Mot denna bakgrund finner utredningen det vara olämpligt att föreslå en utvidgning av-vad som förbjuds i 2å KBL. Den tillägger: Det bör under- strykas att denna bedömning inte innebär att utredningen anser fördelar mer än nackdelar alltid utmärka cirkaprisförfarandet utan endast att förbud ej utgör en lämplig form av ingripande. All anledning finns för de konkur- rensvårdande myndigheterna att också i framtiden med vaksamhet följa utvecklingen inom branscher där vertikala cirkapriser förekommer. Är prisstelheten på viss marknad stor, exempelvis i samband med att skilda leverantörer tillämpar samma cirkapris. föreligger en situation närbesläk- tad med ett system med bruttopriser. Särskilt allvarligt är det om i denna situation en säljare vägrar att leverera till en köpare som har visat sig benägen att gå under cirkapriset. I allmänhet måste då finnas fog för ett ingripande enligt missbruksprincipen. Vidare bör uppmärksammas om på. . en marknad förekommer överprissättning (s. k. moon prices). Därvid gäl- ler det en i viss mån fiktiv cirkaprissättning där den som inte har vetskap om den egentliga prisnivån missgynnas i förhållande till andra. Detta kan leda till en alltför hög prisnivå och till prisdiskriminering. Konkurrensför- utsättningarna rubbas alltså. Det kan tilläggas att också fiktiv prissättning som verkar vilseledande kan angripas med stöd av generalklausulen i Zå marknadsföringslagen .
Utvecklingen efter år 1953 visar att det beträffande bruttoprissättning finns behov av att med försäljning av vara jämställa uthyrning, anför utredningen och pekar på att det här bl.a. gäller leasing m.m., som har ökat i omfattning. Den som säljer eller hyr ut en vara kan då ange det pris som kunden skall ta när denne i sin tur hyr ut varan i sin näringsverksam- het.
Utredningen föreslår att det nuvarande bruttoprisförbudet i 2.5 KBL ges en motsvarighet i 2 kap. (så utredningenslagförslag.
Denna bestämmelse bygger enligt utredningen i allt väsentligt på de tankar som har legat till grund för 2.5 KBL. Vidare har beaktats den utveckling som därefter har skett i praxis. Utredningen anser att frågor om dispens från förbudet också i framtiden mycket sällan torde bli aktuella. Å andra sidan saknas det enligt utredningen fog att nu formellt skära av varje möjlighet till dispens. Utredningen föreslår därför att dispensrätt alltjämt skall finnas.
3.4.1 .3 Utformningen av ett bruttoprisförbud
Jag vill framhålla följande. Jämfört med den nuvarande bruttoprisbestämmelsen innebär utred- ningsförslaget en förändring. F.n. anges det förbjudna bl.a. så att en företagare inte får av företagare inom senare försäljningsled betinga sig att vid försäljning av förnödenhet här i riket visst pris ej får underskridas. I den föreslagna nya avfattningen beskrivs motsvarande situation så, att en näringsidkare inte får söka förmå annan näringsidkare i senare säljled att vid försäljning av vara inom landet ej gå under ett visst pris.
Prop. 1981/82:165 107
Utredningen uttalar att det föreslagna förbudet träffar själva åtgärden att ' man söker förmå annan till ett sådant förfarande, oavsett om ett påtryck- ningsmedel används eller inte. Enligt vad utredningen anför är detta påkallat för att önskvärd effektivitet skall uppnås när det gäller'att hindra en som generellt skadlig bedömd konkurrensbegränsning. Utredningen påpekar att genom detta en viss utvidgning sker i förhållande till gällande rätt. Det förut (3.4.l.1) refererade rättsfallet åberopas därvid av utredning- . en. I målet tolkade HD innebörden av begreppet betinga sig och'fann att detta innebär uppställandet som villkor att medkontrahenten iakttar det fastställda priset. .
Utredningen uttalar att åtgärden att söka förmå kan bestå i uppställandet av villkor i anbud. vid avtalsslut eller eljest. Uttrycket söka förmå täcker vidare alla former av aktivitet för att få till stånd den lägstprisbindning som paragrafen tar sikte på.
I det nuvarande förbudet anges vidare i ett andra led att företagare inte får till ledning för prissättningen inom senare fr'irsäljningsled i riket eljest ange visst pris, med mindre därvid kommer till uttryck att priset- får underskridas. Utredningsförslaget för i allt väsentligt denna handlingsregel vidare i sak. . .
Av det jag har anfört torde framgå att begreppet söka förmå är betydligt mer omfattande än de nu tillämpade bedömningsgrunderna. Dessa begrän- sar förbudets räckvidd till — i fråga om betingande — att villkor ställs upp. Innebörden av det andra ledet i det nuvarande förbudet får. enligt vad HD har slagit fast, antas vara att i princip inga som helst påtryckningar får förekomma i avsikt att förmå avnämaren att upprätthålla en viss prisnivå. Till innebörden i övrigt av andra ledet återkommer jag i specialmotive- ringen. .
Flera remissinstanser är kritiska till den föreslagna utvidgningen av bruttoprisförbudet. MD finner för sin del denna jämförelsevis avsevärd och erinrar om att viss försiktighet bör iakttas för undvikande av att en alltför långtgående kriminalisering sker. S! m.fl. anser att en väsentlig skärpning inträder och framhåller att utgångspunkten vid skärpning av en lagbestämmelse bör vara att den vid tillämpningen har visat sig icke effek- tivt främja eller motverka vad som åsyftades vid dess tillkomst. Organisa- tionerna uttalar att utredningen inte har lagt fram någon sådan doku- mentation utan tvärtom vitsordat att förbudet effektivt har visat sig främja - priskonkurrens i distributionen. Till detta fogar de att effektivitetssträvan- den genom vaga uttryckssätt som ”söka förmå” innebär ett oacceptabelt åsidosättande av kravet på rättssäkerhet. Vidare anför SI m.fl. bl. a. följande: Även missuppfattningar på grund av kommunikationsproblem mellan leverantören och dennes kunder kan leda till straffbarhet. Från förbudsområdet undantas nämligen även fortsättningsvis rekommenderan- de prisangivelser. — Organisationerna anser i stället den avgränsning som skedde i_HD-avgörandet vara klar.
Prop. 1981/82:165 108
Likartade synpunkter förs fram av LRF och Sveriges köpmannaför- bund. Också deSSa anser alltså ändringen omotiverad samt framhåller de gränsdragningsproblem som uppstår. Bl.a. pekas på att den nuvarande bestämmelsen väl har fyllt sitt främsta syfte att effektivt främja priskon- kurrens i distributionen. '
Jag vill till en början uttala att jag övervägt den nuvarande bestämmel- sens innehåll, räckvidd, funktionssätt och effekter. Jag anser behovet av bestämmelsen vara klarlagt. Dess existens har inte heller på något håll satts i fråga. _
På sätt som har framgått av min redogörelse föreslår utredningen en utvidgning av det nuvarande bruttoprisförbudet.'Enligt min mening bör en ökad kriminalisering ske endast då ett klart behov finns. Vidare måste man vid en utvidgning kräva att den nya gränsen mellan det straffbelagda och det straffria området får en tillräcklig grad av konkretion. Det förbjudna handlingssättet måste kunnabeskrivas så tydligt att företagen i rimlig utsträckning kan förutse vad som kan komma att leda till straffansvar.
Den kritik från remissinstansernas sida som har förts fram redan i fråga om behovet av att utvidga bruttoprisförbudet är enligt min mening vä- gande. Som ett exempel på den osäkerhet om förbudets gränser som kan följa med utredningsförslaget kan nämnas att utredningen till det otillåtna området hänför att någon söker förmå annan att på visst sätt bestämma sitt pris. Dit räknar utredningen en medveten aktivitet som inte endast är obetydlig. Vidare inrymmer utredningen -i begreppet" s'öka förmå alla former av aktivitet för att få tillstånd en lägstprisbindning.
Med hänsyn till det anförda anser jag att den nuvarande bestämmelsens grundkonstruktion bör föras vidare till den nya konkurrenslagen .
Den av utredningen föreslagna bestämmelsen avser försäljning av vara. Med detta skall enligt förslaget jämställas uthyrning. NO tillstyrker bl. a. detta. Hovrätten för Västra Sverige ifrågasätter dock om inte också brutto- prissättning på annat än varor borde omfattas. Därvid anför hovrätten att, även om det kan vara svårt att föreställa sig bruttopris på t. ex. tjänst eller annan nyttighet, det dock borde övervägas att behandla jämförbara fall lika. .
Enligt min uppfattning är det lämpligt att utsträcka bestämmelsen till att gälla också uthyrning. Däremot synes den av hovrätten ifrågasatta utvidg- ningen inte vara erforderlig. Skulle behov framdeles uppstå av en utvidg— ning av detta slag får en ändring övervägas då.
Vid remissbehandlingen har uttryckts önskemål om ett förtydligande på en viss punkt. Därvid borde klarläggas 'att förbudet omfattar också det fallet att en produkt överlåts i samband med utförande av tjänst åt annan. såsom kan ske vid t.ex. bilreparationer. För egen del anser jag att den bestämmelse som jag kommer att föreslå i princip kan tillämpas i den riktningen. Vissa gränsdragningsfrågor kan kanske aktualiseras men de får bedömas i rättstillämpningen.
Prop. 1981/82: 165 109
Jag förordar att bruttoprisförbudet ges den avfattning som framgår av 135 i det remitterade förslaget.
Hänvisningar till S3-4
- Prop. 1981/82:165: Avsnitt 2
3.4.2. Förslag till anbudskartellförbud 3.4.2.l Bakgrund
Med uttrycket anbudsförfarande (anbudstävling) avses i allmänhet vä- sentligen att en presumtiv beställare fordrar in anbud från flera säljare beträffande viss angiven prestation och klargör för dem som deltar i— anbudsförfarandet att också andra har uppmanats att avge anbud.. Ofta används termen upphandling som beteckning för detta. '
Det s. k. anbudskartellförbudet i 3 % KBL riktar sig mot vissa former av samarbete mellan anbudsgivare. Bestämmelsen har följande lydelse:
Ej må företagare utan tillstånd av marknadsdomstolen träffa eller tilläm-. pa överenskommelse att samråd eller annan samverkan mellan olika före- tagare skall äga rum innan någon av dem avgiver anbud å försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket.
Beträffande motiveringen till förbudet uttalades i förarbetena till 1953 års lagstiftning (prop. 1953: 103 s. 138 f.) att det inte syntes kunna förnekas att den gemensamma anbudsprövningen. hur den än har anordnats, i flertalet fall är ägnad att driva upp anbudspriserna. Också när överenskom- melsen innebär att anbud skall avges till det lägsta pris som har anmälts vid förhandsprövningen gäller detta. När man kommit överens om en viss kvotering saknas ju. framhöll departementschefen. nämnvärd anledning att vid sådan prövning anmäla särskilt lågt pris. Enligt departementschefen kommer till detta att den gemensamma anbudsprövningen redan i sig själv måste anses utgöra ett långt gående avsteg från den grundsats om fri konkurrens, som den enskilda företagsamheten i allmänhet betecknar som grundvalen för sin verksamhet.
Förbudet riktar sig främst mot en sådan organiserad form av samverkan som anordnades av s. k. anbudsringar inom främst byggbranschen. Dessa innebar ofta hemlig förhandsprövning av anbud. De företag som deltog i kartellsamarbetet kunde exempelvis ha åtagit sig att anmäla alla anbuds- förfrågningar till en gemensam ombudsman som de hade utsett. Om en av de samarbetande önskade anta ett anbud fick han anmäla detta till ombuds- mannen och därvid uppge anbudssumman. Denne kontrollerade därefter att summan hade beräknats efter överenskomna kalkyler. Det företag. som" efter överenskommen kvotering eller enligt annan grund stod i tur att få"- arbetsuppgiften. underrättades av ombudsmannen om den lägsta anbuds- summa som hade uppgetts bland kartellmedlernmarna. Företaget kunde därefter utan priskonkurrens från de andra lämna sitt anbud. Ibland före- kom det att andra medlemmar. som inte stod i tur, lämnade anbud med högre anbudssumma. Genom detta skapades ett intryck av att priskonkur: rens hade funnits vid anbudstävlingen;
Prop. 1981/82: 165 ' _ 110
Vad förbudet riktar sig mot är själva förhandsprövningen av anbud när denna är organiserad genom en i förväg träffad överenskommelse. Där- emot är det tillåtet att i ett enskilt fall samråda med en annan presumtiv anbudslämnare om innehållet i ett anbud, såvida det inte finns ett i förväg träffat avtal om detta. Förbudet avser alltså i princip avtal om framtida samråd samt den praktiska tillämpningen av avtalet men inte samråd i enstaka fall utan föregående avtal.
Inte heller omfattar förbudet t. ex. det förhållandet att genom en anbuds- kartell har fastställts gemensamma kalkylnormer eller allmänna leverans- bestämmelser. under förutsättning att det inte krävs samråd i enskilda fall. Ett annat exempel på icke straffbelagda anbudskartellförfaranden är gene- rella överenskommelser mellan företagare att inte lämna offerter som led i anbudsförfarande.
I fråga om konkurrensbegränsningar som faller utanför förbudet mot anbudskarteller kan ingripande ske med stöd av missbruksbestämmelsen i nuvarande KBL. när skadlig verkan föreligger.
Beträffande praxis hänvisas till utredningens betänkande (s. 214 ff.). Ett brottmål rörande anbudskartellförbudet har prövats av HD (Nytt Juridiskt Arkiv I l979z683). ' '
3.4.2.2. Förslag av byggkonkurrensutredningen m. m.
[ betänkandet (SOU 1972: 40)'Konkurrens i bostadsbyggandet. föreslog byggkonkurrensutredningen en ändring av anbudskartellförbudet i syfte att göra förbudet mer effektivt. Nämnda utredning pekade därvid bl. a. på att det inte är ovanligt att man inom byggbranschen använder ett förfaran- de som kallas att "ge och ta pris".-Detta innebär i allmänhet att en entreprenör. som vill vinna en anbudstävling, önskar lämna uppgift till en konkurrent om den anbudssumma entreprenören har tänkt sig. Den som "tar" sådant pris anses därefter förpliktad att i sitt anbud överskrida det pris han har fått utlämnat åt sig. På liknande sätt kan den som inte vill komma i fråga för en viss entreprenad "ta” det pris en konkurrent tänker bjuda och därefter i sitt eget anbud överskrida detta. Att anbud på sådant sätt lämnas också av dem som vet att deras anbudssumma är för hög förklaras ibland med att man av "artighet" gentemot anbudsinfordraren inte vill utebli från anbudstävling.
Byggkonkurrensutredningen uttalade att förfarandet att man ger och tar pris torde vara lika prisuppdrivande vare sig det har föregåtts av överens— kommelse eller inte. Enligt nämnda utredning är det vidare stötande att förfarandet och de 5. k. artighetsanbuden ger ett falskt sken av att anbud har lämnats i konkurrens. Vidare uttalade utredningen att det ligger i sakens natur att dolda samråd vid-enstaka tillfällen om de över huvud blir kända i vart fall inte uppmärksammas av myndigheterna förrän anbud har avgetts och beställaren redan har vållats skada. I sådant fall är det inte tillräckligt att förhandling kan komma till stånd med stöd av 5 & KBL. Det
Prop. 1981/82: 165 111
finns då inte längre något annat att förhandla om än att förfarandet inte skall upprepas.
Därtill anförde byggkonkurrensutredningen att de ärenden rörande över- trädelser av förbudet som hade förekommit hos NO under senare är ytterligare underströk vikten av att förbudet görs mer effektivt. Utredning- en ansåg det vara en brist att nuvarande bestämmelse inte träffar sådan dold samverkan som sker utan föregående överenskommelse. En effektivié sering skulle också få betydelse för beivrandet av dold samverkan som faktiskt föregås av överenskommelse men där denna inte kan påvisas. Vidare framhöll utredningen att, om dess övriga förslag genomfördes. anbudstävlingar blir den dominerande formen för upphandling av byggan- de och material samt också i ökad utsträckning vid fördelning av mark. Det är därför, uttalades det, av'stor vikt att de gynnsamma effekterna av anbudstävlingarna inte minskas eller uteblir genom samråd mellan anbuds- givarna. Att anbudskonkurrensen inte sätts ur spel genom samråd är också av betydelse för i vilken omfattning denna upphandlingsform kommer till ökad användning. . .
Enligt byggkonkurrensutredningens förslag skulle 3 5 KBL ges följande lydelse:
Har anbud å försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket infordrats från flera företagare samtidigt. må de ej utan tillstånd av marknadsrådet samråda eller eljest samverka innan någon av dem avgiver anbud. '
Företagare som gå samman för samfälld prestation må dock avgiva gemensamt anbud. Ha de samrått om anbudet utan att enas må de ej härefter avgiva anbud utan samtycke av den som infordrat anbudet.
Om avtal slutits på grundval av anbud, som avgivits i strid mot vad här stadgats, äger den som infordrat anbudet fordra ersättning för därigenom uppkommen skada.
Förslaget innebär således att förbudet gäller samråd sedan anbud har infordrats och oberoende av om tidigare avtal finns. Regeln om skadestånd kunde enligt byggkonkurrensutredningen vara av betydelse från samhälle- lig synpunkt, bl. a. genom att den kan antas stimulera beställarens intresse ' av att medverka till att förbudet mot anbudssamråd iakttas. Slutligen föreslog byggkonkurrensutredningen höjda straffsatser för brott mot för- budet. .
Vid remissbehandling av byggkonkurrensutredningens betänkande an-, fördes i huvudsak följande i fråga om förslaget till ändring av 3 & KBL.
Förslaget tillstyrktes av Svea hovrätt. byggnadsstyrelsen, riksrevisions- ' verket. marknadsrådet (MR). näringsfrihetsombudsmannen (NO). statens pris- och kartellnämnd (SPK), boendeutredningen. riksbanksfullmäktige, Svenska kommunförbundet, Svenska byggnadsarbetareförbundet. Sveri- ges advokatsamfund, Hyresgästernas riksförbund (HSB) och BPA Bygg- produktion AB.
Prop. 1981/82: 165 112
Av dessa instanser anförde byggnadsstyrelsen att samråd av det slag som utredningen avsåg att förbjuda enligt styrelsens erfarenhet förekom. Den föreslagna skärpningen av lagen var mycket angelägen, Samarbete mellan företag som avsåg att inge gemensamt anbud fick emellertid inte hindras. .
MR anslöt sig till de överväganden och bedömningar som utredningen åberopade som skäl till den föreslagna skärpningen. Rådet ifrågasatte emellertid om krav på beställarens samtycke var mer effektivt när det gällde att motverka inte önskade anbudssamråd än exempelvis enbart en skyldighet för företagen att upplysa beställaren om att samråd hade ägt rum. En ensidig upplysningsplikt från företagens sida föreföll vara en enklare lösning som inte torde medföra minskat skydd för beställaren.
NO ifrågasatte om inte de upphandlingsregler som byggkonkurrens- utredningen hade föreslagit borde kompletteras med en föreskrift med krav att byggherre Vid upphandling skulle avkräva anbudsgivare försäkran om att de inte hade samrått om anbuden.
SPK anförde att effekterna av samråd kunde bli desamma oavsett om en föregående överenskommelse hade träffats eller inte, Den hittillsvarande tillämpningen av lagen visade vilka svårigheter som uppstod då man skulle styrka att överenskommelse om samråd hade träffats, Nämnden delade även utredningens uppfattning att regeln om skadestånd kunde få till följd att byggherrens intresse av att brott mot KBL påtalas ökade.
Sveriges advokatsamfund riktade ingen saklig invändning mot den före- slagna utvidgningen av förbudet mot anbudssamråd men framhöll att svå- righeten att visa att samråd förekommer kvarstod och inte torde kunna avhjälpas genom lagstiftning BPA instämde i att förekomsten av sådana missförhållanden som att 'ge' 'och ”"ta pris borde motverkas liksom s.k. artighetsanbud som i stort sett var lika prisuppdrivande och stötande oavsett att förfarandet skedde av "artighet". BPA betonade dock att samråd mellan anbudsgi- vare, vilket hade till syfte att upprätthålla respekten för vad som inom byggnadsbranschen kunde anses vara god sed, naturligtvis inte borde förbjudas. En skärpning av lagen måste träffa klart skadliga _fall av anbuds= samråd. Det var omöjligt att helt hindra samråd. Myndigheterna skulle vid tillämpning av lagstiftningen komma att hamna i svåra gränsdragningspro. blem när det gällde att ta ställning till om anbudssamråd var skadligt eller "IEC:
Svea hovrätt ifrågasatte behovet och lämpligheten av den föreslagna regeln om skadestånd.
Några remissinstanser hade starkare invändningar mot utredningens förslag. Näringslivets byggnadsdelegation ansåg att det låg i näringslivets intresse att anbudssamråd förhindrades. Behovet av en avsevärt längre gående förbudsregel av det slag som utredningen föreslog var däremot ingalunda självklart och kunde inte anses klarlagt 1 och med den gjorda utredningen. Härtill kom att det föreslagna förbudet inte hade erhållit en ageeptabel avgränsning. Förslaget kunde därför inte läggas till grund för lagstiftning utan en genomgripande överarbetning, Delegationen utveck=
förde att, de kritiska synpunkter på förslaget som hade lämnats i Näringsli- vets byggnadsdelegations yttrande inte var uttryck för en bedömning av forslaget enbart ur byggnadsbranschens synvinkel utan i lika hög grad ägde såg inte behovet av en längre gående förbudsregel klarlagt genom utred-
Prop. 1981/82: 165 113
ningen. Förslaget kunde inte läggas till grund för lagstiftning utan" en genomgripande omarbetning.
Byggkonkurrensutredningens förslag om skärpt lagstiftning mot anbuds- samverkan föranledde inte ändring i KBL. I konkurrensutredningens di- rektiv anfördes dock att utredningen skulle beakta de av byggkonkurrens- utredningen föreslagna ändringarna i KBL.
3.4.2.3. Konkurrensutredningens överväganden och förslag
Konkurrensutredningen uttalar till en början följande: . Utmärkande för anbudsförfarandet är beställarens syfte att uppnå en hård priskonkurrens mellan anbudsgivarna. Ett samarbete mellan konkur- renter som begränsar sådan konkurrens innebär ofta inte. blott ett hinder mot prissänkningar och rationalisering utan utgör också i viss mån ett missbruk av beställarens förtroende. eftersom det står i strid mot de förutsättningar som anbudsförfarandet bygger på. Än mer påfallande blir detta om man därtill genom skyddsanbud döljer för beställaren att de som framstår som konkurrenter i själva verket har kommit överens om vem av dem som skall avge det lägsta anbudet.
Mot denna bakgrund finner konkurrensutredningen det påkallat att en förbudsbestämmelse riktad mot anbudssamverkan har sådan utformning att alla beteenden som med fog kan bedömas som generellt skadliga blir otillåtna. De erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av den nuva- rande bestämmelsen ger. som byggkonkurrensutredningen har funnit. be- . lägg för att samråd utan föregående överenskommelse bör förbjudas. Vid utformningen av förbudet bör man dock enligt konkurrensutredningens mening så långt det går dels konkretisera vilka beteenden som är otillåtna, dels från det förbjudna området skilja av sådana åtgärder som inte kan sägas generellt vara av skadlig art. En precisering måste alltså ske i fråga om de former av samverkan eller samråd som förbudet skall omfatta.
Konkurrensutredningen fortsätter: Byggkonkurrensutredningens förslag innebär i sak att varje form av samverkan eller samråd efter det att anbudstävling har utlysts är förbjuden för dem från vilka anbud har inford- rats — innan någon av dem avger anbud. Därav torde följa att avtal om framtida samverkan vid anbudsgivning inte förbjuds. Av betänkandet framgår att begränsningen har tillkommit i syfte att markera att förbudet rör samråd mellan dem som vid samrådstillfället befinner sig i en konkur- renssituation. Därigenom skulle nämligen undvikas att förbudet drabbade det samråd som före anbudsgivning måste äga rum mellan huvudentre- prenör och underentreprenör. Ett något mer vidsträckt förbudsområde kan dock av vissa skäl vara att föredra, även om det av byggkonkurrensutred- ningen föreslagna förbudet skulle göra det otillåtet att tillämpa ett generellt avtal om anbudssamverkan. I dagens läge är sålunda generella överens- kommelser om framtida anbudssamråd förbjudna och en motsvarande
Prop. 1981/82:165 ll4
ordning synes, enligt konkurrensutredningens mening, böra gälla också i framtiden. För detta talar det förhållandet att i ett fall, där det inte kan visas att samråd har ägt rum vid visst tillfälle, det dock kan ha kommit fram att en generell överenskommelse om samverkan finns. Det vore då mindre lämpligt om den generella överenskommelsen skulle vara tillåten. Till detta kommer att undantag för samråd som avser ställning som underleverantör synes kunna göras i en annan ordning. som utredningen återkommer till senare.
Mot denna bakgrund bör, uttalar konkurrensutredningen, en ny förbuds— bestämmelse rörande anbudskarteller utformas så att förbudet täcker både avtal eller annan samverkan. som tar sikte på framtida samarbete vid anbudsgivning, och sådant samarbete i samband med ett visst anbudsför- farande - oberoende av om det sker till följd av avtal c. d. Därtill bör enligt konkurrensutredningens uppfattning förbudet träffa det förfarandet att näringsidkare överlägger om att inleda anbudssamverkan, oavsett om överläggningarna leder till ett samarbete. Något skäl för att sådant samråd skulle falla utanför förbudet synes inte föreligga.
Konkurrensutredningen uttalar vidare: Till detta kommer önskemålet att göra bestämmelsen så effektiv som möjligt med hänsyn till svårigheten att leda i bevis vad som har uppnåtts i fråga om planerad samverkan. Av liknande skäl bör förbudet täcka också det förfarandet att en näringsidkare söker förmå annan att inleda ett otillåtet samarbete. Det anförda har tagit sikte på de situationer som förbudet skall röra. När det därefter gäller vilka handlingar som bör vara otillåtna finner konkurrensutredningen att en viss konkretisering av det förbjudna numera är möjlig mot bakgrund av de erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av gällande bestämmelse. Konkurrensutredningen föreslår att förbudet skall avse samverkan eller samråd mellan näringsidkare om att vid anbudsförfarande någon skall avstå från att avge anbud, att viss anbudsgivare skall avge högre anbud än annan eller att samarbete eljest Skall förekomma vid anbudsgivning i fråga om bestämmandet av anbudssumma eller betalningsvillkor. Förbudet före- slås också gälla försök att förmå någon till sådan åtgärd som nu har angivits.
Enligt konkurrensutredningens bedömning gör den särskilda situation som föreligger vid anbudstävlingar det befogat att inte ta undan från förbudet sådant som har betecknats som endast vägledande e. d. Cirka- prislistor m. m. bör således vara otillåtna i den mån de har tillkommit för anbudsförfaranden och inte för sedvanlig butiksförsäljning e. d. Utredning- en uttalar vidare: Vissa andra former av samverkan vid anbudstävlingar än de nu nämnda kan dock. som har påpekats bl. a. vid remissbehandlingen av byggkonkurrensutredningens betänkande, vara nyttiga och till bestäl- larens fördel eller i vart fall vara påkallade för att den prestation ett anbud avser skall kunna genomföras. Sådana företeelser är att näringsidkare beträffande visst anbudsförfarande samverkar eller samråder med annan
Prop. 1981/82: 165 ' 115
näringsidkare om att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation med gemensamt anbud. Vidare kan det gälla att någon av dem skall medverka som underleverantör till anbudsgivare. Eftersom det alltså inte kan hävdas att dessa former av samarbete generellt har skadlig verkan bör de tas undan från förbudet.
Byggkonkurrensutredningen har vidare, som framgår av det förut an- förda, föreslagit att, när samråd om gemensamt anbud har ägt rum utan att företagarna har enats, dessa därefter inte skall få avge anbud utan sam- tycke av den som har infordrat anbudet. Enligt konkurrensutredningens ' bedömning synes en sådan till skydd för beställaren utformad regel gå längre än som är erforderligt. Som har framhållits vid remissbehandlingen av byggkonkurrensutredningens förslag bör det i stället, anför konkurrens- utredningen. vara tillräckligt att beställaren, när anbud avges, underrättas om att samråd har ägt rum i fråga om gemensamt anbud eller medverkan som underleverantör. Konkurrensutredningen lämnar därför förslag om en sådan underrättelseplikt. Enligt förslaget bör den gälla för anbudsgivaren vare sig gemensamt anbud eller medverkan som underleverantör har kom- mit till stånd eller inte. Liksom själva förbudet bör underrättelseskyldighe- ten straffsanktioneras. Enligt konkurrensutredningen bör således under- rättelse ske senast när anbud avges. En tidigare tidpunkt för underrättelse är av praktiska skäl olämplig, uttalar utredningen och föreslår i överens- ' stämmelse med det anförda att i 2 kap. 9 € utredningens lagförslag skall ges följande regel i fråga om anbudskarteller.
Näringsidkare får ej ingå eller tillämpa avtal eller eljest samverka eller samråda med annan näringsidkare om att vid anbudsförfarande som avser tillhandahållande av vara. tjänst eller annan nyttighet inom landet
1. någon skall avstå från att avge anbud.
2. viss anbudsgivare skall avge högre anbud än annan,
3. samarbete eljest skall förekomma vid anbudsgivning i fråga om be- stämmandet av anbudssumma eller betalningsvillkor.
Ej heller får näringsidkare eljest söka förmå annan näringsidkare till sådan åtgärd.l
Första stycket gäller ej förfarande som avser att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation med gemensamt anbud eller i den formen att någon av dem medverkar som underleverantör till anbudsgi- vare.
Har anbudsgivare deltagit i förfarande som avses i första stycket men som är tillåtet enligt andra stycket, skall han senast när han avger anbud skriftligen lämna uppgift om detta förhållande till den som har infordrat anbudet.
3.4.2.4. Utformningen av ett anbudskartellförbud
Jag vill till en början allmänt uttala att jag finner det uppenbart att ett förbud mot vissa former av anbudskarteller även framgent är behövligt. Förbudet skall ju söka upprätthålla de förutsättningar som en anbudstäv- ling vilar på — bl.a. en hård, prispressande konkurrens. Vidare gäller det
' Denna mening har av utredningen avsetts ingå i första stycket.
Prop. 1981/82:165 ll6
att ett dolt samarbete mellan dem som skall konkurrera får karaktär av missbruk av anbudsinfordrarens förtroende.
Därmed blir huvudfrågan den hur ett förbud mot anbudskarteller bör vara utformat. Man måste därvid vara medveten om att det här gäller en central bestämmelse med räckvidd över hela näringslivet. Bestämmelsen reglerar vidare otillåtna moment i ett förfarande — anbudstävlingar — som är synnerligen vanligt förekommande. Därför är det av den största vikt att förbudet avgränsas rätt redan när man bedömer frågan uteslutande från samhällsekonomisk utgångspunkt. Sådana moment inom anbudstävlingens ram som är till fördel för samhället får alltså inte försvåras eller hindras genom anbudskartellförbudets avfattning.
! min redogörelse har jag berört den räckvidd det nuvarande förbudet mot anbudskarteller har. Man kan säga att det till en början är förbjudet för ' ett företag att träffa överenskommelse om framtida samråd eller annan samverkan mellan olika företag innan någon av dem avger anbud. Förbu- det gällcr avtalsslutandet som sådant. oberoende av om avtalet faktiskt hinner tillämpas vid en viss anbudstävling eller ej. Vidare träffar förbudet också den omständigheten att det nämnda företaget praktiskt tillämpar den i förväg träffade överenskommelsen. Som jag framhöll tidigare är det däremot tillåtet för ett företag att i ett enskilt fall samråda med en annan presumtiv anbudslämnare om innehållet i ett anbud — såvida det inte finns ett i förväg träffat avtal om detta.
Konkurrensutredningens förslag är. således att en näringsidkare inte skall få "ingå eller tillämpa avtal eller eljest samverka eller samråda med annan näringsidkare om att vid anbudsförfarande som avser tillhandahål- lande av vara, tjänst eller nyttighet inom landet" vissa särskilt angivna beteenden skall tillämpas. Till dessa beteenden återkommerjag.
Det finns skäl att här redovisa vad konkurrensutredningen har velat lägga i uttryckssättet ingå eller tillämpa avtal eller. eljest samverka eller samråda. Utredningen hänvisar i specialmotiveringen på denna punkt till vad den anför i anslutning till förslaget om ett priskartellförbud. Där uttalas följande (5. 404 f.):
De i första punkten förbjudna formerna av åtgärder är således att man ingår eller tillämpar avtal eller på annat sätt samverkar eller samråder i de avseenden bestämmelsen beskriver.
Av detta framgår att förbudet till en början träffar sådana priskarteller som består i avtalsbunden prissamverkan i det horisontella ledet. Enligt bestämmelsen är redan avtalsslutet otillåtet. Efter mönster av anbudskar- tellförbudet i 3 & KBL har i bestämmelsen såsom otillåtet vidare angetts att man tillämpar avtalet, dvs. praktiskt handlar i enlighet med detta.
Men ett prissamarbete behöver inte grundas på formliga avtal, skriftliga eller muntliga. Det kan nämligen också inträffa att flera näringsidkare utan förpliktelse i samförstånd tillämpar visst prisförfarande. Därför har i be- stämmelsen angetts att också annan samverkan än i form av avtalsslut eller tillämpning av avtal är förbjuden.
- Prop. 1981/82:165 _ 117
Vidare innebär förbudet att det är otillåtet redan att man samråder om det i bestämmelsen angivna förfarandet. Skälet är bl. a. att det i ett visst fall kan vara svårt att visa att ett likartat beteende har skett i samförstånd. Därvid kan det likväl ha kommit fram att samråd har skett.
Överläggningar som sker för att utröna förutsättningar för prissamver- kan är således förbjudna. Det bör tilläggas att i begreppet samråda ligger ett krav på ett konkret handlande som har karaktären av att man rådslår i frågan om prissättning eller rabattering och som inte endast utgör ett mer lösligt omnämnande av prisfrågor. Förbudet avser att hindra näringsidkare att söka uppnå samarbete om prissättning men inte att förbjuda varje form av prisdiskussioner. Det får här erinras om de förut berörda undantagen i tredje stycket, som möjliggör bl. a. vissa prisrekommendationer.
En fråga av praktisk betydelse är skillnaden mellan parallellt handlande och samordnade _)?irfaranden.
På en marknad med fåtalskonkurrens eller prisledarskap kan själva marknadskrafterna föra med sig att exempelvis en prishöjning slår igenom mycket snabbt. Konkurrenterna på marknaden kan genom detta komma att parallellt med varandra eller i nära följd höja priset på en produkt lika mycket eller med väsentlig överensstämmelse. ] ett sådant fall kan alltså utvecklingen ske utan att samarbete har förekommit mellan konkurrenter- na.
Det inträffar dock att i denna eller en annan liknande marknadssituation flera eller alla samordnar sitt agerande. Här kan det röra sig om en sådan form av samarbete som, utan att man går så långt som till en överenskom- melse. dock utgör en medveten samverkan. Det kan vara fråga om olika praktiska arrangemang, direkta eller indirekta kontakter samt bl. a. utsänd prisinformation från prisledaren med förvarning om prishöjning som han planerar. Oavsett den form samarbetet tar sig kan det innebära att samspe- let för de inblandade undanröjer osäkerheten om hur de skall förhålla sig till varandra i bl.a. prishänseende. Just det samordnade beteendet utgör här skillnaden mot ett självständigt beslut som en säljare fattar om prishöj- ning. Därvid är det givetvis tillåtet för honom att söka ta med i beräkningen hur konkurrenter kan komma att reagera. Samordningen åter motverkar priskonkurrens och får vidare till effekt att de samarbetande skyddas i förhållande till varandra.
Samarbete av den art som här har betecknats som samordnat förfarande täcks av förbudet i första stycket. Helt naturligt kan det i ett enskilt fall vara svårt att leda i bevis att samordning har förekommit. Särskilt kan detta gälla i en brottmålsproeess med tanke på de beviskrav som där råder. Förhållandena kan dock vara något annorlunda vid prövning enligt gene- ralklausulen i l &. Tecken som kan tala för att samordning har förekommit kan vara eljest svårförklarliga paralleller i företagens prissättningsbe- teende, såsom att prishöjningar har gjorts lika stora. tillkännagetts vid samma tidpunkt, avsett motsvarande produkter eller har skett samtidigt - '
elleri tät följd. Enjämförelse kan vidare ske med den marknadsutveckling som hade varit tänkbar under förutsättning av att samordning inte hade förelegat. '
Konstitutivt för samordnat förfarande är alltså att det i företagens hand- lingssätt framträder ett mönster gemensamt för de samverkande. Särskilt viktig vid bedömningen är därför helhetsbilden av företagens agerande på marknaden.
Prop. 1981/82: 165 118
Remissinstanserna har haft mycket ingående synpunkter på avfattningen av ett anbudskartellförbud. Jag hänvisar på denna punkt allmänt till re- missammanställningen. Vissa huvudsynpunkter kommerjag dock att redo- visa i det följande.
Starkt kritiska synpunkter förs fram av 51 m.fl. mot förslaget att också samverkan eller samråd som inte grundar sig på formliga avtal skall vara straffbelagt. Man kan sammanfatta organisationernas inställning på föl- jande sätt: För att uppnå en så effektiv lagstiftning som möjligt får man inte gå så långt att skäliga rättssäkerhetskrav lämnas obeaktade. Vaga ut- tryckssätt i lagtexten och allmänt hållna motivuttalanden innebär uppenbar risk för att lagstiftningen stannar på papperet och aldrig når ut till näringsli- vet eller leder till missuppfattningar och tolkningssvårigheter såväl för tillämpande myndigheter som näringslivet. Osäkerheten kan leda till handlingsförlamning eller allmänt minskad respekt för strafflagstiftningen. Det av utredningen föreslagna uttryckssättet "eljest samverka eller sam- råda" fyller inte ens lågt ställda krav på förutsebarhet och medför risk för godtycke vid tillämpningen. Annan samverkan än sådan som grundar sig på skriftliga eller muntliga avtal bör inte omfattas av förbud. Uttryckssät- tet "i samförstånd bestämma" förordas i stället. Därmed fångas upp den typiskt sett skadliga handlingen. dvs. när samverkan formaliserats på ett mer påtagligt sätt.
För egen del villjag anföra följande. Jag vill sammanfatta innebörden av konkurrensutredningens förslag så att det nuvarande förbudet skulle utvidgas till att omfatta följande faktorer:
[. Avtal eller annan samverkan som tar sikte på framtida samarbete vid anbudsgivning.
2. Samverkan i samband med ett visst anbudsförfarande —- oberoende av om det sker till följd av tidigare avtal eller annat samarbete.
3. Överläggningar om att inleda anbudssamverkan — oavsett om över- läggningarna leder till ett samarbete eller ej.
4. Försök av en näringsidkare att förmå en annan att inleda ett otillåtet samarbete.
Jag delar uppfattningen att det är angeläget att effektivisera det nuvaran- de anbudskartellförbudet. Så kan till en början ske genom att det klarläggs att avtal om ett visst beteende blir straffbart vare sig det avser framtida samarbete eller en viss, vid avtalsslutet aktuell anbudstävlan.
Utredningen har valt att utvidga förbudsområdet så att inte bara avtal utan varje form av vad som kallas samverkan eller samråd primärt krimi- naliseras. De invändningar som har förts fram mot dessa begrepp är enligt, min mening tungt vägande. Det låter sig visserligen sägas att begreppen finns i det nuvarande anbudskartellförbudet. Där talas nämligen om att "träffa eller tillämpa överenskommelse att samråd eller annan samverkan. mellan olika företagare skall äga rum".
På denna punkt finns det emellertid en avgörande skillnad mellan den nuvarande lydelsen och den av utredningen föreslagna. F.n. krävs ju att
Prop. 1981/82: 165 119
man i brottmål kan styrka att avtal har slutits. Den väsentliga innebörden av detta synes vara att en överenskommelse finns som är bindande för parterna, dvs. innebär förpliktelser i förhållandet "mellan dem. I det nuva- rande förbudet anges därutöver som föremål för avtalet att det avser samråd eller annan samverkan. Dessa senare begrepp redovisar därmed avtalets innehåll, dvs. vad det är förbjudet att'sluta avtal om.
1 konkurrensutredningens förslag betecknar begreppen samverkan och samråd inte innehållet i ett otillåtet samarbete. Detta innehåll exemplifie- ras i stället genom en uppräkning som bl.a. tar sikte på att någon skall avstå från att avge anbud eller skall avge högre anbud än annan. l'stället ' använder utredningen begreppen samverkan och samråd som beskrivning på den aktivitet som är förbjuden vid sidan om ingåendet av avtal och tillämpningen av detta. Detta innebär att aktiviteterna avtalsslut, av'talstill- lämpning, samverkan och samråd mellan företag kriminaliseras om de går ut på tillämpning av vissa andra. särskilt'angivna beteenden. Till de aktivi- teter som är förbjudna — när de går ut på dessa beteenden — lägger utredningen vidare att en näringsidkare eljest söker förmå någon till'sådan åtgärd. Vagheten i det sistnämnda begreppet harjag berört i det föregåen- de (3.4.l.3.). Enligt utredningen avser det en medveten aktivitet som inte endast är obetydlig. '
Av det anförda framgår att utredningen i fråga om otillåtna aktiviteter har gjort förbudet mycket vittgående. Det finns därför enligt min uppfatt- ning en betydande risk för att helt normala Och vardagliga affärskontakter samt sedvanlig informationsspridning skulle komma att omfattas av förbu- det utan att det i de flesta fall finns något behov därav från samhällssyn- punkt. Samtidigt som förbudet på detta sätt är ytterligt vidsträckt saknar" det tillräckligt klara yttergränser. Jag vill därvidlag peka på oklarhetcn om innebörden av det begrepp "samråda” som utredningen föreslår. Däri lägger utredningen ett krav på "ett konkret handlande som har karaktären av att man rådslår och som inte endast utgör ett mer lösligt omnämnande av" vissa frågor. ' '
Enligt min mening bör av i första hand rättssäkerhetsskäl önskemålet om . en så effektiv bestämmelse som möjligt inte leda till att förbudet avfattas' på detta sätt. Därför bör man gå andra vägar då det gäller att söka göra anbudskartellförbudet mer effektivt.
Jag har särskilt övervägt om byggkonkurrensutredningens förslag skulle vara bättre ägnat att genomföras. Nämnda utredning föreslog, som jag förut har redovisat, följande avfattning: Har anbud å försäljning av förnö- denhet eller utförande av tjänst här i riket infordrats från flera företagare samtidigt, må de ej utan tillstånd av marknadsrådet samråda eller eljest" samverka innan någon av dem avgiver anbud. '
Min kritik mot begreppen samverka och samråda har dock relevans också i fråga om byggkonkurrensutredningens förslag. Visserligen görs däri en ytterligare avgränsning genom kravet "på att anbud skall ha inford-
Prop. 1981/82:165 120
rats från flera företag samtidigt. Å andra sidan begränsas därigenom det f. n. förbjudna området. Byggkonkurrensutredningens förbudsförslag fång- ar ju inte upp avtal om framtida samråd. Jag delar konkurrensutredningens uppfattning att också sådana avtal alltjämt bör vara förbjudna. när de har ett visst innehåll. .
Vad man — vid sidan om avtal -— bör söka hindra beträffande anbudskar- teller är enligt min mening att företagen i samförstånd iakttar ett visst handlingsmönster vars inriktning på väsentliga punkter generellt får till verkan att anbudsförfarandets grund — den hårda, prispressande konkur- rensen — väsentligt rubbas. Detta är vad konkurrensutredningen kallar för samordnade förfaranden.
En samordning av ett sådant slag är en företeelse som uppmärksamma- des redan vid KBL:s tillkomst år 1953. Det förhandlingssystemsom då introducerades var begränsat till de 5. k. monopolist- och kartellfallen. Jag har tidigare (2.3.2.) redovisat dessa. På sätt som jag då berörde hade det i dåvarande 55 KBL intagna kartellfallet den avfattningen att "mellan före- tagare slutits kanellavtal eller annan liknande överenskommelse eller el- jest i samförstånd tillämpas gemensamt förfarande, som berör pris-. pro- duktions-, omsättning- eller transportförhållanden”. Som jag därvid fram- höll slopades begränsningen till monopolist- och kartellfallen år 1956 i samband med att KBL utvidgades till att avse alla slags konkurrens- begränsningar med skadlig verkan.
Enligt min uppfattning kan den i sak önskvärda skärpningen av anbuds- kartellförbudet med fördel knyta an till den en gång i KBL använda formuleringen. Det finns då ett avgränsande kriterium — det i samförstånd iakttagna handlingsmönstret — som det är lämpligt att bygga förbudet på. Samtidigt uppnås en betydande och sakligt starkt befogad utvidgning av det kriminaliserade området, utan att detta sker på bekostnad av rättssä- kerheten. Man knyter vidare an till ett etablerat begrepp som har vunnit en belysning i rättstillämpningen samt konkurrensutredningens betänkande. Frågan om huruvida gemensamma förfaranden förekommer har sedan många år vid skilda tillfällen prövats i rättstillämpningen.
Mot denna bakgrund förordar jag att ett anbudskartellförbud i den nya konkurrenslagen får följande innebörd i vad avser otillåten samverkan, när den är inriktad på vissa särskilda beteenden som jag strax skall behandla: En näringsidkare får inte ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare eller i samförstånd med en sådan tillämpa ett gemen- samt förfarande, om överenskommelsen eller det gemensamma förfaran- det innebär att vid anbudstävling för tillhandahållande av en vara. tjänst eller annan nyttighet inom landet sådana beteenden skall förekomma.
I mitt förslag ingår inte den ytterligare aktivitetlsom utredningen vill förbjuda, nämligen att näringsidkaren eljest söker förmå annan näringsid- kare till otillåten åtgärd, som av utredningen beskrivits som samverkan eller samråd. Skälet är tyngden av den kritik som har riktats mot förslaget.
Prop. 1981/82:165 121
Det önskemål om ökad slagkraft åt förbudet som har legat till grund för utredningsförslaget har jag dock stor förståelse för. Jag menar att man kan tillgodose önskemålet på ett bättre sätt. Detta är att man kriminaliserar' påtryckningar som en näringsidkare utövar på en annan näringsidkare i syfte att en förbjuden överenskommelse skall ingås eller tillämpas eller att ett förbjudet gemensamt förfarande skall tillämpas. Innebörden av detta behandlas i specialmotiveringen.
Jag går nu över till frågan om vilka beteenden som — i förening med de angivna aktiviteterna — bör föra med sig straflbarhet.
I 95 konkurrensutredningens lagförslag anges dessa beteenden så, att det skall vara fråga om att någon skall avstå från att avge anbud, att viss anbudsgivare skall avge högre anbud än annan eller att samarbeta eljest skall förekomma vid anbudsgivning ifråga om bestämmande! av anbuds— summa eller betalningsvillkor.
De förfaranden som utredningen vill täcka in med denna avfattning är bl.a. kvotering och andra normer för fördelning av leveranser mellan sig som företag tillämpar. Också återkallande av anbud täcks in liksom s.k. artighetsanbud (skyddsanbud). Vidare omfattas ett samarbete om t.ex. lägsta pris för ett anbud.
Remissinstanserna' har haft detaljerade synpunkter även i nu aktuella avseenden. Bl.a. har Sveriges advokatsamfimd riktat kritik mot begreppet anbudsförfarande och i stället förordat uttrycket anbudstävlan. SI m.fl. som godtar begreppet anbudsförfarande, pekar på att konkurrenssitua- tionen normalt framträder genom sättet för anbudsinfordran. Det kan här röra sig om annonsering i dagspressen (öppen anbud'sinfordran). Vidare kan det vara praxis med konkurrens även vid s.k. begränsad anbuds- infordran. som sker genom inbjudan till endast vissa företag. Organisatio- ' nema anser det vara nödvändigt att den grundläggande förutsättning som utredningen bygger på kommer till uttryck i lagtexten. Denna förutsättning är att de som samverkar eller samråder på något sätt är eller kan bli konkurrenter med varandra i fråga om den prestation som anbudsförfaran- det avser. Om inte detta markeras i bestämmelsen faller samråd med kreditgivare eller andra finansiärer. konsulter etc. in under förbudet, anser ' organisationerna. Dessa förordar att 9.5 första stycket 1 får avse det fallet att någon skall avstå från att avge anbud i syfte att åstadkomma fördelning av uppdrag mellan olika anbudsgivare. -Advakatsamfnndet uttalar sig ock- så i sådan riktning.
SI m.fl. menar vidare att begreppet betalningsvillkor är oklart till sin innebörd. Också andra remissinstanser för fram detaljsynpunkter. Bl.a. pekar MD på att den föreslagna formuleringen inte torde utgöra hinder mot att flera näringsidkare avtalar om att den av dem. som erhåller uppdrag efter avgivande av anbud. på visst sätt har att till de övriga utge ersättning härför — något som för de samverkande skulle reducera drivkraften att avge lägsta möjliga bud. '
Prop. 1981/82: 165 ' 122
Jag finner några av de synpunkter som har förts fram välgrundade. Även om vissa förändringar således bör göras är det min bedömning att utred- ningens förslag i stort utgör en välavvägd konkretisering av det nuvarande anbudskartellförbudet. Jag förordar att förbudets första stycke. som av- gränsar det primärt förbjudna, ges den avfattning som framgår av 145 i det remitterade förslaget.
Konkurrensutredningen anser att ett undantag skall göras från anbuds- kartellförbudet och anför att vissa former av samverkan vid anbudstävling- ar kan, som har påpekats bl.a. vid remissbehandlingen av byggkonkur— rensutredningens betänkande. vara nyttiga och till beställarens fördel eller i vart fall vara påkallade för att den prestation ett anbud avser skall kunna genomföras. Sådana företeelser är enligt utredningen att näringsidkare beträffande visst anbudsförfarande samverkar eller samråder med annan näringsidkare om att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation med gemensamt anbud. Vidare kan det gälla att någon av dem skall medverka som underleverantör till anbudsgivare. Eftersom det alltså inte kan hävdas att dessa former av samarbete generellt har skadlig verkan bör de, uttalar utredningen. tas undan från förbudet.
Innebörden av undantaget utvecklar utredningen på följande sätt (s.416):
En särskild form av prissamarbete vid anbudsförfarande föreligger när näringsidkare lämnar ett gemensamt anbud , bl.a. ett anbud som självstän- diga näringsidkare avger tillsammans i enkelt bolag. Man talar här ibland om konsortier. Detta samgående om utförandet av prestationen innebär givetvis ett samarbete också i fråga om anbudssumman och omfattas därför tekniskt av förbudet. Av detta skäl och då gemensamma anbud bör tillåtas har gjorts ett undantag för sådana anbud.
En med gemensamma anbud närbesläktad situation föreligger när anbud avges av en särskilt bildad juridisk person som utgör sammanslutning av tillverkare. Härvid kan det vara fråga om en redan befmtlig säljorganisa- tion — säljbolag eller säljförening — som i eget namn säljer delägarnas produkter e. (1.
Det kan givetvis inträffa att en sådan av medtävlare bildad säljorganisa- tion lämnar anbud vid anbudstävling. Anbudet behöver därvid inte innebä- ra att delägarna skall utföra en prestation tillsammans. Fråga kan ju vara om exempelvis försäljning av en produkt som de alla tillverkar var för sig. Vidare förekommer att självständiga näringsidkare går samman vid visst anbudsförfarande på så sätt att de bildar en särskild juridisk person som i eget namn lämnar anbud på en för delägarna gemensam prestation.
I fråga om anbudsgivning genom juridisk person kan sägas följande. Innebörden av priskartellförbudet i 7 & lagförslaget är, som har anmärkts under paragrafen. att samverkan, samråd eller påverkan mellan konkur- renter om att gemensamt sälja sina nyttigheter genom en för ändamålet bildad säljorganisation inte är otillåten eftersom vissa positiva effekter kan vara knutna därtill.
På ett liknande sätt kan ett samarbete med gemensam säljorganisation ibland framstå som nyttigt i fråga om de kvalificerade prestationer som det ofta gäller i samband med anbudstävlingar.
Prop. 1981/82: 165 123
Därför är andra styckets undantag i fråga om gemensamt anbud tillämp- ligt på det i sak likställda förfarandet att avge anbud genom särskild juridisk person. Det bör dock särskilt framhållas att i begreppet samfälld prestation med gemensamt anbud, som undantaget avser. i princip ligger att de samverkande alla skall på något sätt delta i utförandet av den prestation som anbudsförfarandet avser. Att exempelvis leverantörer av en vara går samman om att genom en juridisk person lämna ett enda anbud om leverans som de i princip var för sig hade kunnat åta-sig. innebär inte att de har gått samman för samfälld prestation på sätt som åsyftas med nämnda undantag.
Vid remissbehandlingen uttalar NO följande: Enligt specialmotiveringen ligger häri att de samverkande alla skall deltai utförandet av den prestation som anbudsförfarandet avser. Samgående mellan leverantörer om ett enda anbud när leverantörerna var för sig hade kunnat åta sig leveransen sägs inte åsyftas med undantaget. Denna förklaring är mycket väsentlig och borde. enligt NO:s mening, komma till direkt uttryck i lagtexten. Det ligger annars nära till hands att man inläser ett generellt undantag för i stort sett all gemensam anbudsgivning. Undantaget kan måhända omformuleras på ungefär följande sätt: ”— — — gemensamt a'nbud i fall då samverkan är en förutsättning för prestationens fullgörande. Första stycket gäller inte heller förfarande i den formen att näringsidkare medverkar — — — Ett könsor- tium eller liknande som bildas för leveranser eller arbeten av större omfatt- ning än deltagarna var för sig kan prestera behöver därmed inte söka dispens även om samarbetet avser upprepade tillfällen. Men om delta- garna. vilket kan ligga nära till hands, även vill samarbeta i fråga om mindre uppdrag, skall detta inte vara möjligt utan dispens av marknads- domstolen. För att komma in under undantaget bör det inte heller vara tillräckligt att samarbete anges avse prestationer av sådan storlek och art att enskilda deltagare i samarbetet inte kunnat fullgöra dem. Den faktiska tillämpningen måste vara avgörande för bedömningen.
SI m.fl. tar upp förhållandet mellan de nya förbuden och anbudskartell— förbudet. Organisationerna konstaterar att samarbete i gemensamma sälj- bolag uttryckligen undantas från det av utredningen föreslagna priskartell— förbudet. Från förbudet mot anbudskarteller görs undantag för gemensam- ma anbud. De varor som säljs i ett försäljningsbolag kan, fortsätter organi— sationerna, i många fall bjudas ut både genom vanlig försäljning och genom anbud i anbudsförfarande. Är formen för upphandling i en viss situation anbudsförfarande och de genom försäljningsbolaget samverkande företa- gen i och för sig självständigt hade kunnat utföra den ifrågavarande presta- tionen träffas samverkan av anbudskartellförbudet. Detta kan enligt orga- nisationernas uppfattning inte ha varit utredningens mening med definitio- nen av begreppet ”samfälld prestation med gemensamt anbud”. — LRF ansluter sig till detta.
MD uttalar att uttrycket "förfarande som avser att flera näringsidkare skall gå samman för samfälld prestation med gemensamt anbud” bör
Prop. 1981/82: 165 134
utbytas mot formuleringen ”förfarande som avser samarbete mellan nä- ringsidkare för åstadkommande a'v' samfälld prestation med gemensamt anbud".
Jag finner ett undantag i fråga om gemensamma anbud m.m. välmoti— verat. Den närmare utformningen av undantaget återkommer jag till i specialmotiveringen. '
Jag går nu över till att behandla utredningens förslag om en upplysnings- plikt när anbudsgivare har deltagit i de nyss uppräknade tillåtna förfaran- dena. Enligt förslaget skall vederbörande senast när han avger anbudet skriftligen lämna uppgift om detta förhållande till den som har infordrat anbudet. _
Vid remissbehandlingen framhåller SI m.fl. att såväl i Sverige som internationellt man framför allt vill komma åt hemliga anbudskarteller. där beställaren vilseleds Om att konkurrens förekommer. Försöker man göra en nyanserad förbudsbestämmelse där lojala förfaranden inte hindras finns en risk att det blir alltför lätt att maskera otillbörliga handlingssätt. Motåt- gärder häremot år då insyn även i de lojala förfarandena vilket skärper beställarnas vaksamhet. Organisationerna pekar på en viss nackdel med den föreslagna automatiska upplysningsplikten — betydande administrati- va komplikationer — men anser sig böra acceptera den. De anser dock att upplysningsplikten enbart bör avse vid anbudstillfället gällande avtal och inte s.k. spräckta konsortier eller avtal som har upphört att gälla.
SI m.fl. uttalar vidare följande: Av vad organisationerna har anfört om avgränsning av personkretsen och förbjudna förfaranden följer att upplys- ningsplikten bör avgränsas på motsvarande sätt. Dessutom synes bestäl- larintresset inte påfordra en uppgiftsskyldighet som avser ”typiska" un- derleverantörer som på grund av sin storlek eller annat förhållande inte torde vara i stånd att avge eget huvudanbud. Från konkurrensbegräns- ningssynpunkt torde för dessa fall heller knappast finnas något större intresse för att kräva en uppgift härom i samband med anbudsgivningen. Detta synes också vara utredningens uppfattning när den anför (s. 417 i betänkandet): ”Det åligger alltså anbudsgivaren att lämna upplysning om den samverkan eller det samråd som har förekommit med konkurrenter om gemensamt anbud eller medverkan som underleverantör". Den föreslagna regelns avfattning ger däremot inte uttryck för att uppgiftsskyldigheten skulle vara begränsad till sådan underleverantör som kan sägas vara reell konkurrent. Det finns dock enligt organisationerna skäl för en ytterligare begränsning. De vill också ifrågasätta nödvändigheten av skriftlig upp- giftsskyldighet när anbud kan lämnas muntligen. Regeln synes endast leda till en ökad byråkratisering.
LRF ansluter sig på flera punkter till vad SI m.fl. uttalar liksom även Byggherreföreningen. Denna anför vidare att det inte är ovanligt i bygg- nadsbranschen att anbud infordras för. annans räkning, nämligen i den formen att ett s.k. byggledarföretag eller annan konsult infordrar anbud.
Prop. 1981/82: _165 125
avsett att ställas till en byggherre. I dessa fall är det inte särskilt lämpligt att den föreskrivna uppgiften lämnas till den som har infordrat anbudet. ] stället bör uppgiften lämnas till den som anbudet riktas till. Föreningen ifrågasätter också om det inte innebär överdrivet nit att föreskriva skriftlig uppgift i de fall anbudet avges muntligen. Om man slopar skriftlighetskra- vet, kan man föreskriva att uppgiften skall lämnas "i anbudet”.
Jag finner en upplysningsskyldighet av den föreslagna arten mycket lämplig. På så sätt bringas omständigheter som kan vara av betydelse för beställarens bedömningar till dennes kännedom. Det bör framhållas att skyldigheten endast avser förfaranden som inte har straffbelagts.
När det gäller detaljutformningen vill jag allmänt framhålla följande. Den av utredningen föreslagna bestämmelsens räckvidd bör i viss mån begrän- sas. Jag anser det dock vara olämpligt att inskränka upplysningsskyldighe- ten till enbart vid anbudstillfället gällande avtal. Vidare synes det mig inte möjligt att i lagtexten skilja av underleverantörer som kan anses som "typiska” och som på grund av sin storlek eller annat förhållande inte skulle vara i stånd att avge eget huvudanbud. Frågan om vilka uppgifter som skyldigheten omfattar kommer jag att behandla i specialmotiveringen. Redan nu vill jag dock förutskicka att det är själva förhållandet att man _har deltagit i de särskilt angivna förfarandena som skall bringas till beställarens kännedom, med uppgift om de deltagande företagen. Denna uppgift är det väsentliga. Någon ohanterlig uppräkning av formerna för kontakter tvingas således inte fram genom uppgiftsskyldigheten.
Vidare delar jag utredningens uppfattning att uppgifternabör lämnas Skriftligen. Bakgrunden är givetvis bevissvårigheter som annars skulle kunna uppkomma. Byggherreföreningens synpunkt att uppgiften bör läm= nas till den som anbudet riktar sig till synes mig värd att beakta. Eftersom uppgift bör kunna lämnas också innan anbudet ges in bör dock en omfor= mulering ske.
3.4.3. Undantag från de strajj'belagda förbuden
3.4.3.l Förfaranden som har sin grund i en internationell överenskom- melse
[ konkurrensutredningens betänkande lämnas en redogörelse för irt- ländska och internationella åtgärder på konkurrensbegränsningsområdet. I redogörelsen behandlas bl. a. Sveriges frihandelsavtal med den europeiska kol- och stålgemenskapen (CECA). Utredningen framhåller att CECA- avtalet föranledde en särskild författning, nämligen lagen (1972:762) om prisbestämmelser för järn- och stålmarknaden. CECA—lagen. Enligt 10 Q' nämnda lag äger inte bruttoprisförbudeti 2 s-KBL tillämpning i fråga om pris som avses i CECA-lagen, om detta är oförenligt med de bestämmelser om priser påjärn- och stålvaror och om transportpriser som finns i artikel 20 i CECA-avtalet.
Flera remissinstanser. bl.a. KK. NO och SI m.fl., tar upp frågor i anslutning till detta undantag. KK anför bl. a. följande:
Prop. 1981/82: 165 126
Sverige har i och med frihandelsavtalet med den europeiska kol- och stålgemenskapen också iklätt sig vissa förpliktelser på stålprissättningens område. Häri åtar sig den svenska regeringen att i fråga om priser för leveranser såväl på svenskt område som till den gemensamma marknaden, som verkställs av svenska företag, garantera huvudprinciperna i CECA:s egna prisregler.
Med stöd av "CECA-lagen har regeringen i särskild kungörelse ( l973z720) uppdragit åt kommerskollegiet att utfärda de tillämpningsbe- stämmelser, som erfordras i anledning av de svenska åtagandena i artikel" 20: 2. Så har skett. Frågan uppkommer nu, hur dessa bestämmelser för- håller sig till den nuvarande konkurrenslagstiftningen och till den av utred- ningen föreslagna. På en punkt har statsmakterna redan reglerat denna fråga, nämligen CECA-lagens förklaring att 2 & KBL ej äger tillämpning på ifrågavarande varuområde, om detta är oförenligt med bestämmelserna i vårt frihandelsavtal med CECA. Utredningen föreslår i materiellt hänseen- de inte någon ändring på denna punkt. Här kan antecknas. att kommers- kollegiets meddelande angående prisbestämmelser på stålområdet ålägger stålproducenterna att i avtal med sina köpare förplikta dessa att iaktta prisreglerna vid återförsäljning av varor i oförändrat skick, fortsätter KK.
Grundläggande för CECA:s prissystem är, uttalar KK vidare, att varje stålproducent självständigt fastställa.-publicerar och ändrar sin prislista. Prislistan skall i princip gälla non-diskriminatoriskt gentemot alla köpare. ' Avvikelser från prislistan får ske endast under vissa förutsättningar, bl. a. genom s.k. alinjering. Kommerskollegiet har i de grundläggande tillämp- ningsbestämmelserna endast i ett avseende auktoriserat ett prissamarbete mellan de svenska stålproducenterna. Det gäller frakttarifferna. vilka en- ligt CECA:s grundläggande principer skall vara offentliga. Den av Sverige valda lösningen på detta offentlighetsproblem har varit att ålägga produ- centerna att själva offentliggöra sina tillämpade fraktpriser. Kommerskol- legiet har godkänt ett förfarande, varigenom stålföretagen i sina prislistor - hänvisar till gemensamt (av Stålmarknadsinstitutet) fastställd frakttariff- publikation.
KK tillägger bl. a. följande: Vad som hittills har sagts om CECA:s regler ' och reglerna i Sveriges avtal med CECA har avsett vad som gäller under normala marknadsförhållanden. CECA-fördraget ger emellertid möjlighet att tillgripa extraordinära åtgärder då en ”påtaglig krissituation" (crise manifeste") föreligger eller är omedelbart förestående. Kommissionen kan t. ex. i enlighet med artikel 58 i CECA-fördraget införa ett bötessanktione- rat system med produktionskvotering då gemenskapen befinner sig i ett sådant krisläge. På prisområdet kan i enlighet med artikel 61 i fördraget minimipriser införas om en sådan kris föreligger eller är omedelbart före- stående. Även i detta fall sanktioneras överträdelse mot ett sådant beslut med böter. Hittills har trots rådande svårigheter på den gemensamma marknaden något produktionskvoteringssystem inte införts. Däremot har minimipriser införts för vissa varor.
Prop. 1981/82: 165 127
KK pekar mot bakgrund av den svenska regeringens samt EG-kommis- sionens tolkning av avtalet på att svenska företagare till följd av internatio- nell överenskommelse kan försättas i en situation där de riskerar att komma i konflikt med priskartellförbudet. I och för sig är det inte heller uteslutet att företagare till följd av någon liknande överenskommelse också kan komma i konflikt med marknadsdelnings- och anbudskartellförbuden.
I fortsättningen uttalar KK bl.a. följande. Eftersom det inte bör komma ifråga att tillämpa förbud mot åtgärder som är det avsedda resultatet av en internationell överenskommelse eller en ofrånkomlig följd av denna bör undantag för sådana åtgärder göras i någon form. Detta kan exempelvis ske genom att det i 2 kap. 10 % införs ytterligare ett undantag med innebörd att förbuden i 2 kap. 6—9 så inte gäller ifråga om förfaranden som har sin grund i internationell överenskommelse som Sverige har ingått. Alternati- vet skulle annars kunna vara att berörda företag ansöker om dispens enligt 2 kap. 11 5. men detta synes mindre tilltalande eftersom företagen inte sjä_lva har tagit initiativ till dessa förfaranden. Genom att utöka antalet _undantag i 10 5 med det ovan föreslagna utformas också lagen så att det nämnda av kollegiet sanktionerade frakttariffarrangemanget. liksom CECA-prisreglernas åläggande att tillverkare i vissa fall är skyldiga att vid sina leveranser till senare handelsled ställa upp villkor i fråga om priserna vid vidareförsäljning, också undantas från förbuden i 6—9 så. '
Även NO redogör för de åtgärder som har vidtagits på stålområdet inom ramen för CECA-lagens bestämmelser och för fram liknande synpunkter som KK. NO tillägger att, ehuru detta knappast behöver uttryckas särskilt i lagtexten. det bör i förarbetsform inskärpas att undantaget endast gäller sådana förfaranden som är det direkta och avsedda resultatet av den internationella överenskommelsen eller en ofrånkomlig följd av denna. l tveksamma fall anser NO att företagen bör söka dispens. Samtliga undan- tag från en viss lag bör anges i denna lag för att göra bestämmelsernas räckvidd överskådlig. Av denna anledning bör enligt NO undantaget i CECA-lagen från bruttoprisförbudet överföras till en ny konkurrenslag medan man i CECA-lagen kan göra hänvisning till denna nya lag.
51 m.fl. har liknande synpunkter som KK och NO. Organisationerna pekar bl. a. på att en brevväxling mellan svenska regeringen och kommis- sionen och ett i samband därmed ingånget åtagande från svensk sida har tvingat de svenska verken att anpassa sina prislistor till de högre CECA- priserna. Svenska företag kan Sålunda på grund av internationell överens- kommelse komma i konflikt med priskartellförbudet. Organisationerna kan inte utesluta att konflikt även kan ske med marknadsdelnings- och anbuds- kartellförbudet. Vidare framhåller de betydelsen av att svenska företag inte hindras att medverka till fullföljande av svenska internationella åta- ganden.
För egen del vill jag anföra följande. Jag vill till en början nämna att sedan remissinstansernas yttranden
Prop. 1981/82:165 128
avgavs ytterligare åtgärder har vidtagits på stålområdet. Sålunda förklara- de kommissionen i oktober 1980 att gemenskapens stålindustri befann sig i en ”påtaglig krissituation” och produktionskvotering infördes, Sommaren 1981 utfärdades föreskrifter som inkluderade gemenskapens grossister i prisregelsystemet. I Sverige har föreskrifter utfärdats som förpliktigar svenska grossister att respektera CECA:s prisregler (KFS !981; 11), Före- skrifterna trädde i kraft den 16 november 1981. Däremot har inte någon produktionskvotering införts i Sverige.
Vissa remissinstanser har förordat att det på förbudsområdet görs ett generellt undantag för förfaranden som har sin grund i en internationell överenskommelse som Sverige har ingått. Enligt min mening bör dock f, n. undantag göras i det enskilda fallet vid införlivandet av överenskommel- sen, Så har skett genom CECA-lagens undantag från bruttoprisförbudet. Anledning att utvidga det undantagna området torde nu inte föreligga. Jag förordar att det i konkurrenslagen görs en hänvisning till CECA=lagen. En redaktionell ändring som krävs i sistnämnda lag återkommer jag till i samband med vissa ändringar i bl,a. lagen om marknadsdomstol m. ni., som jag kommer att anmäla särskilt för regeringen.
3.4.3.2 Koncerntransaktioner Vid tillämpningen av KBL har det ifrågasatts huruvida förbuden mot bruttopriser och anbudskarteller är tillämpliga på transaktioner som sker inom samma koncern. Som ett exempel kan tas att ett moderföretag levererar varor till ett dotterföretag och därvid betingar sig att det senare inte får underskrida visst pris för varan vid—återförsäljning. Men det kan också vara så att moderföretaget utan samband med leverans bestämmer vad dotterföretaget skall hålla för pris vid sin försäljning. Ett annat exem: pel som har diskuterats är motsvarande beteende inom ramen för skilda rörelser m.m. som en och sammajuridiska person bedriver. I förarbetena till bruttoprisförbudet uttalade (prop. 19532103 s. 280) departementschefen att förbudet endast avsåg sådan vertikal prisbindning som upprätthålls av sinsemellan självständiga företagare. Därmed upp- kommer frågan när företagare skall anses sinsemellan självständiga. En förutsättning måste till en början vara att det rör sig omjuridiskt sett skilda personer. Exempelvis måste ett bolag. som i sin verksamhet driver såväl grossiströrelse som återförsäljning. vara oförhindrat att internt bee. stämma ett bruttopris som skall tillämpas i bolagets butiker. Detta framgår av MD 9/1974(P—KF1974:5—6). vara tillämpligt också i det fall att dessa personer- saknar affärsmässig självständighet.l Detta kan vara fallet när ett företag är- moderbolag till ett annat.
' Martenius, Lagstiftningen om konkurrensbegränsning, Stockholm 1965. s. 68.
Prop. 1981/82:165 . 129
Vad som är gällande rätt på denna punkt torde inte ha prövats av domstol.
Konkurrensutredningen uttalar att om exempelvis ett bolag har det bestämmande inflytandet över ett annat bolag och därtill ett väsentligt' intresse i det senares ställning och resultat det synes tveksamt om det är lämpligt att beteckna bolagen som sinsemellan självständiga ur den synvin- kel som är av betydelse enligt KBL. I en ekonomisk enhet av det berörda slaget ligger det i sakens natur att dotterbolaget på grund av sin beroende ställning och de gemensamma intressena ofta kommer att tillämpa återför- säljningspriser som är lämpliga från koncernens sida sett. Att mot denna ' bakgrund låta förbudet gälla dessa situationer synes vara utan mening från konkurrensvårdande synpunkt. Utredningen pekar därvid på att de två bolagen i verkligheten inte konkurrerar med varandra. - '
Utredningen uttalar vidare följande: EG ser inte koncerninterna transak- tioner som konkurrensbegränsande åtgärder. [ linje med att koncernföre- tag betraktas som en enhet när det gäller interna dispositioner. betraktas de i EG-rätten såsom en enhet också mot sin omvärld. dvs. i förhållande till bl. a. köparna. i den mån de faktiskt fungerar enhetligt. Denna princip om ekonomisk enhet har ansetts kunna innebära. att" den juridiska själv- ständigheten hos ett företag. som tillhör en företagsgrupp av besläktade företag, måste respekteras i konkurrensrättsligt hänseende av tredje perso- ner endast till den grad som självständigheten respekteras av moderbolaget och de övriga besläktade företagen själva.l Också i Sverige har ansetts att det finns goda skäl att räkna med att ett liknande betraktelsesätt skulle komma att hävdas av en svensk domstol.2 Härvid har åberopats som grund det förhållandet att man inom konkurrensrätten måste arbeta med konkur- rensrättsligt relevanta kriterier. som sluter an till de ekonomiska realite- terna. och inte kan stanna vid ett mer formaljuridiskt, associationsrättsligt resonemang.
Enligt konkurrensutredningens bedömning talar övervägande skäl av den att som har berörts för att koncerninterna transaktioner generellt tas undan från hela det straffbelagda området.
Utredningen har övervägt men inte funnit lämpligt att också ta undan med kongernfalletjämförliga omständigheter. Hit hör att en fysisk person äger aktierna i två skilda bolag eller att någon på skilda grunder har ett dominerande inflytande över flera företag. som därigenom kan sakna själv-' ständighet i förhållande till varandra. Ett sådant undantag skulle enligt utredningen föranleda en" rad tolkningsproblem och kunna göra förbuden ineffektiva. Därför bör frågan lösas dispensvägen.
' Se Bernitz. Gorton och Grönfors, Sjöfart och konkurrensrätt. Göteborg 1976. s. 97. och Stenberg. Studieri EG-rätt. Nyköping 1974. s. 245 f. 1 Se a. a. av Bernitz m.fl.. s. 98.
9 Riksdagen I 980/8I. [ saml. Nr [65
Prop. 1981/82: 165 130
Vidare anför utredningen följande. Slutligen bör anmärkas att koncern- undantaget inte ger uttryck för uppfattningen att koncerninterna transak- tioner ej kan medföra skadlig verkan. Tvärtom kan så vara fallet och då kan ingripande ske enligt 2 kap. 1 % utredningens lagförslag. Ett praktiskt exempel kan vara underprisförsäljning i den formen att ett moderföretag vid leverans till ett dotterföretag i senare led tillämpar ett pris som ger dotterföretaget möjlighet att slå ut konkurrenter. Det kan också vara så att ett moderföretag, som levererar till flera. ger utomstående sämre villkor än företag inom koncernen. Koncernundantaget innebär endast att därmed avsedda dispOSitioner inte lämpligen bör angripas med straffbelagda för- bud.
Remissinstanserna har inte riktat invändningar mot utredningens förslag på denna punkt. NO uttalar att begreppet koncern har getts samma inne-. börd som den som har lagts till grund för 4 5 lagen (1974: 12) om anställ- ningsskydd. Innebörden är'vidare än aktiebolagslagens koncernbegrepp. Det finns emellertid företagssammanslutningar och företagsgrupperingar med ägarsamband, där man kan ha olika tolkningar huruvida de omfattas av koncernbegreppet eller inte. vilket kan skapa tveksamhet om undanta- gets räckvidd. Här torde det dock enligt NO röra sig om sådana frågor som bör lösas i rättstillämpningen. Självfallet är det väsentligt att koncernin- terna transaktioner av berört slag, särskilt på starkt koncentrerade mark- nader. kan bli föremål för ingripande enligt generalklausulen. Närheten till . det förbjudna området får vid prövningen enligt generalklausulen tillmätas särskild vikt. anför NO. LRF, som avstyrker de föreslagna nya förbuden, pekar på att kooperationen inte kan sägas omfattas av koncernbegreppet. men utgör en parallell till detta. Förbundet anser att inte bara koncernför- -hållanden utan även den kooperativa samverkan måste undantas från de nya straffbelagda förbuden för den händelse dessa införs.
Jag finner utredningens förslag välmotiverat i fråga om förbuden mot bruttopriser och anbudskarteller och förordar därför detta. För att gränser— _ na för vad som är straffbart skall få tillräcklig tydlighet föreslår jag dock att undantaget skall knyta an till koncernbegreppet i aktiebolagslagen(1975: 1385). Eftersom de av utredningen föreslagna nya straffbelagda för- buden inte genomförs aktualiseras inte den av LRF väckta frågan.
Liksom utredningen vill jag understryka att missbruksbestämmelsen mycket väl kan få tillämpning på koncerntransaktioner, exempelvis på underprissättning. Men det finns också liknande eller andra sådana trans-. aktioner som kan vara diskutabla från konkurrenssynpunkt. Dit hör bl. a. att ett dotterföretag i grossistledet vid en prishöjning som det till dotterfö- retaget levererande moderföretaget tillämpar mot alla kunder i grossistle- det inte skaffar sig täckning för prishöjningen vid försäljning till fristående eller i koncernen integrerade detaljister. Konkurrerande grossistföretag, som måstehöja sitt pris för att kompensera prishöjningen. kan därvid orsakas allvarliga konkurrensnackdelar.
Prop. 1981/82:165 131
Jag _vill slutligen tillägga att den av mig förordade missbruksbestämmel- sen givetvis kan användas också för ingripande mot sådana koncernbe- teenden som motsvarar vad som omfattas av de straffbelagda förbuden mot bruttopriser och anbudskarteller. Som ett exempel kan tas att två dotterföretag utåt uppträder som konkurrenter i en anbudstävling men därvid kommer överens om att det ena företaget skall avge ett s. k. skydds- anbud.
Hänvisningar till S3-4-3
- Prop. 1981/82:165: Avsnitt 5
3.4.4. Frågan om kriminalisering av priskarteller och marknazlsdelnings- karteller
Somjag har berört tidigare (3.1) föreslår utredningen att två nya straffbe- lagda förbud skall föras in i konkurrenslagstiftningen. Dessa förbud avser s.k. priskarteller och marknadsdelningskarteller. Utredningen uttalar om priskarteller bl. a. följande.
Ett samarbete om prissättning, rabatter m.m. mellan dem som konkur- rerar i samma säljled benämns vanligen priskartell. Samarbetet kan också gälla kostnadskalkylering eller liknande. Det behöver självfallet inte avse samtliga företagare inom samma säljled. Av särskild betydelse är dock om ett sådant samarbete sker mellan dem som är prisledare e. (1.
Utredningen har delat upp denna horisontella prissamverkan i tre typ- fall, nämligen öppen eller dold prisbindning. samt vidare prissättning i gemensam säljorganisation och öppna prisrekommendationer. Det första gäller ett samarbete som läser prissättningen och därmed hindrar priskon- kurrens mellan de samverkande. Till detta typfall hör s. k. price-fixing. en dold prisbindning.
Det andra typfallet utgörs av vad som kallas en gemensam säljorganisa- tion som ditintills konkurrerande leverantörer bildar. En gemensam, öp- pen prissättning är här en följd av den form man har valt för samarbete. Gemensamma säljbolag är exempel på detta.
Till det tredje fallet räknar utredningen prisrekommendalioncr. som alltså inte är bindande. och som utfärdas öppet av konkurrenter till gemen— sam vägledning. Detta utgör en motsvarighet till vertikal cirkaprissättning och innebär att prisangivelserna formellt och reellt endast är vägledande för de berörda. Främst är det. här fråga om prisrekommendationer från branschföreningars sida. Men det kan också vara fråga om avtal mellan endast några konkurrenter om priser som är rekommenderade.
En speciell form av horisontell prissamverkan är anbudskarteller. Ifråga om öppen eller dold prisbimlning anser utredningen att den kan få till följd att även de mindre effektiva företagen genom prissamarbetet får ett skydd mot konkurrens från de andras sida. Detta kan innebära att priset sätts så högt som krävs för att de företag som har de högsta kostnaderna skall kunna bestå. Därmed kommer priset att ligga på en för hög nivå vilket också i andra avseenden är ägnat att leda till skadliga verkningar. Vidare kan redan kännedom om de övriga samverkandes agerande leda till en
Prop. 1981/82:165 [32
minskad återhållsamhet vid kalkylering och prissättning. De mer rationella '_' företagen skaffar sig större vinster genom lägre kostnader utan att detta kommer konsumenterna tillgodo.
Vidare kan. anför utredningen. konkun'ensviljan avtrubbas genom sam- arbetet. eftcrsom de mer effektiva företagen till följd av detta hindras att låta sin överlägsenhet komma till uttryck i prissättningen. Detta innebär en allvarlig risk för att företagsstrukturen inte anpassas till vad som är ratio- nellt och effektivt. Faran för ytterligare prisökningar är vid sådant förhål- lande påtaglig. Såväl på kort som på lång sikt innebär detta samhällsskad- liga verkningar beträffande prisbildningen och näringslivets effektivitet. Detta gäller särskilt, påpekar utredningen, sådan prisbindning som kan få genomslag på marknaden i sin helhet eller på en väsentlig del av denna. Så kan vara fallet om denna form av prissamverkan omfattar flertalet av säljarna eller om den sker bland dem som är prisledare på marknaden. Därutöver kan det förekomma ett bundet prissamarbete mellan mindre eller medelstora företag som ett led i åtgärder för att stärka konkurrens- kraften gentemot större företag på marknaden. I dessa fall. fortsätter utredningen. kan effekterna av samarbetet vara lämpliga från allmän syn- punkt. I allmänhet måste nämligen de samarbetande på grund av sidokon- kurrcnscn låta vinsterna av samverkan komma till uttryck i prissättning m.m.
Utredningen uttalar sammanfattningsvis bl.a. att prisbindning mellan konkurrenter i princip utgör ett sådant avsteg från det marknadsekonomis- ka systemet som generellt är ägnat att leda till skadlig vcrkan. Därför föreslår utredningen ett förbud mot såväl öppen som dold horisontell prisbindning. alltså en kriminalisering.
Utredningen har ansett att i nuvarande läge missbruksprincipen alltjämt måste lämnas företräde framför förbud när det gäller formen för ingripan- den i fråga om samverkan som sker genom säljorganisationer. Vidare har utredningen funnit att ett priskartellförbud inte bör täcka vad som endast är vägledande priser i det horisontella ledet. Utredningens motivering på dessa punkter harjag redovisat tidigare (3.322).
I fråga om utformningen av bestämmelsen anser utredningen övervä- gande skäl tala för att förbudet träffar också det förfarandet att näringsid- kare överlägger om att inleda prissamverkan. oavsett om överläggningarna leder till ett samarbete eller inte. Detsamma gäller när en näringsidkare söker förmå en annan att inleda ett otillåtet samarbete.
Mot bakgrund av bl.a. dessa överväganden har utredningen utformat priskartellförbudet så att näringsidkare förbjuds att ingå eller tillämpa avtal eller på annat sätt samverka eller samråda med annan näringsidkare i samma säljled om bestämmandet av pris eller rabatt. som skall tillämpas vid försäljning av vara eller tillhandahållande av tjänSt eller annan nyt- tighet inom landet. En näringsidkare får enligt utredningsförslaget inte heller annars söka förmå en annan näringsidkare i samma säljled att på
Prop. 1981/82: 165 133
visst sätt bestämma pris eller rabatt, som näringsidkaren skall tillämpa vid försäljning.
Två undantag görs från förbudet. Det första avser samarbete om pris eller rabatt som endast är vägledande. En förutsättning är dock att samar- betet redovisas genom uppgift till myndighet som avses i lagen (1956: 245) om Uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden eller anges öppet på annat sätt. Det andra undantaget gäller förfaranden som har sin grund i att flera näringsidkare tillhandahåller vara. tjänst eller annan nyttighet genom särskild juridisk person eller annars gemensamt.
Vidare finner utredningen det nödvändigt med ytterligare undantag från priskartellförbudet. Till dessa återkommerjag senare.
Jag går nu över till att redovisa bakgrunden till utredningens andra förbudsförslag.
Utredningen uttalar att konkurrenter eller presumtiva konkurrenter ibland samarbetar genom att dela en viss marknad mellan sig, s.k. mark- nadsdelning. Delningen kan ske i olika former. varav kvoteringsavtal är en. Kvoteringen kan innebära att var och en av de samarbetande begränsar sin tillverkning eller försäljning till viss mellan dem överenskommen andel av deras sammanlagda omsättning. Genom bestämmelser om t. ex. skade- ståndsskyldighet för den som överskrider sin kvot kan ett sådant avtal göras än mer effektivt. anför utredningen.
En annan form av delning brukar man beteckna som områdesdelning. Därvid förekommer att envar av de samarbetande får sitt geografiska distrikt att sälja i, fredat från konkurrens från de övrigas sida. Med detta förknippas skyldighet att inte gå utanför det egna distriktet.
Också marknadsdelning efter kundslag förekommer. fortsätter utred- ningen. Beroende på hur urvalet sker kan detta vara antingen likvärdigt med en geografisk delning eller ha en annan karaktär. Ett exempel på det sistnämnda är avtal mellan konkurrenter om att en av dem skall sälja endast till vissa av köparna på en marknad och de andra till de övriga köparna.
En särskild typ av marknadsdelning kallas lzemmamarknadsskydd. anför utredningen vidare. Därvid kan en säljare träffa avtal om sådant skydd med en utländsk konkurrent. Detta innebär i allmänhet att säljaren i sitt land inte skall mötas av konkurrens från den utländske avtalsparten.
Ytterligare en art av delning tar sikte på att var och en av de samarbetan- de skall specialisera sig på tillverkning av en särskild produkt. som de övriga då avstår från. Det kan här vara fråga om exempelvis de skilda delarna av en tekniskt avancerad produkt, såsom ett fartyg. Detta kallas vanligen specialiseringsavm].
Utredningen uttalar att iakttagelser vid tillämpningen av generalklausu- len har visat att marknadsdelning genom kvotering eller indelning på geografisk grund eller i fråga om kunder är förenad med påtagliga skade- verkningar. Visserligen kan dessa typer av marknadsdelning enligt utred-
Prop. 1981/82: 165 134
ningen ibland leda till mer omedelbara effektivitetsvinster genom att de samverkande får sin. avsättning tryggad eller distributionskostnad mins- kad. Men av helt övervägande betydelse är dock. anför utredningen, att — när delning av detta slag omfattar hela marknaden eller en väsentlig del av denna — konkurrensen om köparna sätts ur kraft såvitt gäller de samarbe- tande. Ineffektiva företag kan få skydd och likartade negativa faktorer som vid prisbindning framträder. Utredningen uttalar att de nu berörda del- ningskartellerna genom detta i allmänhet är förenade med skadlig verkan. Därför föreslår utredningen ett straffbelagt förbud i fråga om delning av tillverkning eller försäljning av vara inom landet i kvoter eller på geogra- fisk grund eller ifråga om kunder. '
l likhet med vad som har angetts beträffande priskartellförbudet finner- utredningen att de bör vara otillåtet såväl att överlägga om sådan delning som att ingå eller tillämpa avtal eller eljest samverka i nu aktuellt avseen- de. Detsamma gäller försök att förmå annan att inleda ett otillåtet samarbe- te. Den särskilda situation som föreligger vid marknadsdelning gör det vidare befogat. anser utredningen, att förbudet omfattar också sådant som betecknas såsom endast vägledande. oförbindande e. d.
Som jag har nämnt tidigare föreslår utredningen ytterligare undantag från priskartellförbudet. Dessa skall enligt förslaget gälla också i fråga om marknadsdelningsförbudet. Till en början undantas från straffansvar för- faranden som ett koncerry'öretag tillämpari förhållande till ett annat före- tag inom samma koncern. Inte heller gäller förbuden i fråga om ett förfa- rande som endast i mindre män kan begränsa konkurrensen. Vidare un- dantas förfaranden som utgör ett led i ett åtagande attfär annans räkning sälja en vara eller tillhandahålla en tjänst eller en annan nyttighet. Slutli- gen undantas sådana förfaranden som har sin grund i upplåtelse av imma— teriell egendom.
Vidare bör nämnas att utredningen föreslår att MD i ett "enskilt fall skall kunna ge dispens från de straffbelagda förbuden. På denna punkt uttalar utredningen bl.a. att dessa visserligen grundas på att de otillåtna åtgärder- na generellt har skadlig verkan. Dock kan det. anför utredningen. i vissa fall förhålla sig annorlunda.
Jag går nu över till remissbeharuilingen. De två nya förbudsbestämmel- serna tillstyrks i huvuddrag av KK, MD. NO, KOV. SPK, SIND. länssty- relserna i Stockholms och Norrbottens län, MRF. TCO och LO. F örbuden avstyrks av länsstyrelsen i Kronobergs län, LRF, KF, Sveriges advokat- samfund, Sveriges köpmannaförbund. SACO/SR och Svenska civileko- nomföreningen. En tredje grupp remissinstanser motsätter sig inte förbud mot vissa former av pn's- och marknadsdelningskarteller men anser att förbuden bör ges en klarare och mera begränsad räckvidd. Bland dessa instanser är handelskamrarna och SI m.fl. I fråga om den argumentation som åberopas hänvisarjag allmänt till remissammanställningen.
Konkurrensutredningens förslag har mötts av en bred kritik från vissa av remissinstanserna, bl.a. Sveriges advokatsamfund.
Prop. 1981/82:165 135
Advokatsamfundet pekar på svårigheterna i-att utforma ett förbud mot priskarteller m.m. så precist att rättssäkerhetssynpunkterna tillgodoses utan att förbudet samtidigt ges en alltför vid eller snäv ram. Här uppkom- mer enligt samfundet en konflikt mellan, å ena sidan, rättssäkerhetssyn- punkten och kravet på en 'lättolkad avfattning av förbudet och. å andra sidan, önskemålet att åtgärder som samhället bör beivra faller innanför förbudet resp. att tillåtna åtgärder faller utanför. De undantag konkurrens- utredningen gör från förbuden är så utformade att det blir omöjligt för den enskilde att exakt kunna bedöma om ett förfarande är förbjudet eller inte. Enligt samfundets mening torde detta i praktiken komma att innebära att näringsidkarna. innan de vidtar en åtgärd såvitt avser prissamverkan eller marknadssamverkan, antingen kommer att söka dispens oberoende av om de anser förfarandet förbjudet eller inte. eller helt'avstår från en åtgärd som annars kunde ha positiva konkurrenseffekter. Detta kommer att föra med sig en administrativ belastning på systemet vilket inte torde öka möjligheterna att snabbt och effektivt kunna ingripa mot fall där verklig skada föreligger. Samfundet anser vidare bl. a. att avfattningen av förbu- den och undantagen från dem inte är tillräckligt precis för att uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet. Samfundet kan bl. a. av dessa skäl inte - acceptera utökningen av förbudsområdet enligt utredningens förslag. I stället förordar samfundet att näringsidkare ges möjlighet att hos MD på förhand få prövat huruvida ett visst förfarande som näringsidkaren redan tillämpar eller avser att tillämpa är förbjudet. Näringsidkaren skulle därvid vara fri att — utan att därmed göra sig skyldig till brott mot förbudet — tillämpa förfarandet till dess MD:s uttalande erhållits. Kan en ordning av nu föreslagen karaktär ej införas, kan samfundet av rättssäkerhetsskälinte tillstyrka en utvidgning av förbudsområdet till att omfatta även priskar- teller och marknadsdelningskarteller utan förordar missbruksmetoden.
SI m.fl. anser bl.a. att vissa delar av de föreslagna nya förbuden inte fyller ens lågt ställda krav på förutsebarhet och medför risk för godtycke vid rättstillämpningen. De anser vidare att det finns en uppenbar risk att lagstiftningen stannar på papperet och aldrig når ut till näringslivet eller leder till missuppfattningar och tolkningssvårigheter såväl för tillämpande myndigheter som för näringslivet. '
För egen del vill jag anföra följande. Att skilda former av prissamverkan och marknadsdelning i vissa situa- tioner kan ha skadlig verkan finner jag uppenbart. Liksom utredningen anserjag det vara mycket angeläget att samhället kan gripa in i sådana fall. Den fråga som därmed kommer upp är valet av teknik för ingripande. där - utredningen förordar en kriminalisering med räckvidd generellt över hela näringslivet och alltså utan nu gällande begränsning av straffbeläggningen till speciella situationer där en utvidgning av det kriminaliserade området efter hand kan ske på grundval av vunna erfarenheter.
Tanken på att mer generellt gå över från nuvarande missbruksprincip till
Prop. 1981/82: 165 - 136
en förbudsteknik haru aktualiserats i tidigare sammanhang. Vid KBL:s tillkomst övervägdes förbudsfrågan särskilt. Föredragande departements— chefen fann därvid en kriminalisering tillrådlig endast i fråga om brutto- priser och anbudskartellcr. Också i samband med l966 års effektiviserings- åtgärder på pris- och konkurrensområdet prövades förbudsfrågan. I likhet med riktprisutredningen fann föredragande departementschefen att ett för- bud mot prissamverkan då inte borde stadgas, bl. a. med hänsyn till att en omfattande dispensgivning måste förutses.
Vid de nyss berörda tillfällen då förbudsfrågan övervägdes särskilt före- låg inte något utredningsförslag med. såsom nu är fallet, i lagtext beskrivna otillåtna handlingssätt samt utförliga motivuttalanden om förbudens inne- börd. Vad som har förekommit i det nu aktuella lagstiftningsärendet, däribland den remisskritik som jag nyss redovisade, pekar dock på att mina företrädares slutsatser är riktiga. Jag vill utveckla detta på följande sätt. .
Ett dilemma är att — om en kriminalisering skall få tillräcklig effekt mot sådana konkurrensbegränsande förfaranden som helt allmänt betecknas . som prissamverkan och marknadsdelning — den samtidigt får en mycket generell avfattning och en bredd som straffbelägger också sådant som inte har skadlig verkan. Utredningens lagstiftningsteknik innebär här i sak att man angriper problemet genom att primärt förbjuda ett ytterst vidsträckt område. Redan genom den generalisering i uttryckssätten som därvid måste användas uppstår betydande tolkningsproblem när det gäller förbu- dets yttergränser. Genom olika undantag från det primärt förbjudna söker utredningen till ett tillåtet område återföra vissa företeelser som bedöms inte vara lämpade för en kriminalisering. På det sätt som återföringen sker ger utredningsförslaget nya tolkningsproblem och ökar alltså osäkerheten om vad som är förbjudet. Redan från rättssäkerhetssynpunkt kan detta vara betänkligt, särskilt när man som är fallet enligt utredningsförslaget tvingas att i det primära förbudsområdet inbegripa företeelser som kan vara vardagligt förekommande i affärslivet, exempelvis i viss omfattning ett omnämnande av prisfrågor. men ointressanta från konkurrensvårdande synpunkt.
Här speglar sig ett problem på konkurrensområdet. Som jag förut (3.2) har berört kan ju ett och samma konkurrensbegränsande förfarande, som en näringsidkare företar, i vissa lägen ha övervägande fördelar eller vara klart önskvärt från allmän synpunkt medan i andra situationer motsatsen kan gälla. Huvudsakligen beror slutsatsen på marknadsläget och graden av sidokonkurrens. Konkurrensutredningen pekar själv på att exempelvis även ett bundet prissamarbete mellan mindre eller medelstora företag kan ha lämpliga effekter för konsumenterna. Anledningen till detta är att sam- arbetet kan stärka dessa företags konkurrenskraft gentemot större företag på marknaden och därmed öka konkurrensintensiteten till fördel för sam- hället. '
Prop. 1981/82: 165 137
Utredningen har sökt lösa denna svårighet, till en början genom att från de straffbelagda förbuden göra undantag för förfaranden som endast i mindre mån kan begränsa konkurrensen. Ett undantag av detta slag ökar dock osäkerheten om kriminaliseringens räckvidd-. Vidare står det klart att förbuden trots detta och andra undantag alltjämt skulle träffa en rad beteenden som utredningen med sin inställning till de mindre och medel- stora företagens konkurrenssituation och stora vikt i det marknadsekono- miska systemet egentligen inte vill straffbelägga. Dessa beteenden kan vara nyttiga eller rentav viktiga från samhällssynpunkt.
En kriminalisering synes alltså leda till att man såsom utredningen föreslår måste ha ett dispensförfarande i systemet, alltså en möjlighet för MD att i ett enskilt fall efter prövning av där föreliggande omständigheter befria ett visst företag från annars föreliggande straffansvar för vad som är en överträdelse av de straffbelagda förbuden.
Mot ett sådant dispenssystem torde man såvitt nu är i fråga kunna rikta principiella invändningar. Jag vill också mot den av mig beskrivna bak- grunden påpeka att i fråga om prissamverkan och marknadsdelning för- budstekniken kan leda till ett stort antal dispensansökningar. I så fall innebär detta en betydande administrativ belastning, både för samhället och för företagen. De mindre och medelstora företagen, för vilka en brist på administrativa resurser ofta är ett problem, skulle få det extra besvärligt genom att denna grupp i särskild omfattning skulle behöva syssla med tolknings- och dispensfrågor.
Av det anförda framgår att med det underlag som nu finns i förbudsfrå- gan jag inte kan förorda utredningens förslag om en kriminalisering av priskarteller och marknadsdelningskarteller. Till skillnad mot vad som gäller de för speciella situationer uppställda förbuden mot bruttoprissätt- ning och anbudskartcller rör det sig här om mycket vidsträckta förbudsom- råden. Av flera skäl kan jag inte heller ansluta mig till den av advokatsam- fundet föreslagna ordningen. _
En konsekvens av detta ställningstagande är att missbrukstekniken allt- jämt får användas mot sådana karteller som har skadlig verkan. Jag vill understryka vad jag redan har uttalat om angelägenheten av att samhället kan gripa in i sådana fall. Det sätt som mitt förslag har utformats på ger helt nya möjligheter att snabbt vidta åtgärder också mot en skadlig kartellise- ring. Jag erinrar om att positionerna i den nya konkurrenslagen flyttas ut mycket kraftigt genom att MD ges befogenhet att vid vite förbjuda företag att fortsätta med ett kartellsamarbete eller annat konkurrensbegränsande förfarande som har en skadlig verkan. Detta gäller alltså även priskarteller och marknadsdelningskarteller. En sådan möjlighet saknas f. n.
Mitt förslag har den fördelen att NO har befogenhet att granska alla former av konkurrensbegränsningar och kan välja ut de fall där det är angeläget att gripa in. Om en uppgörelse därvid inte kan träffas med företagen. kan NO föra förbudsfrågan under MD:s prövning. I vissa fall
Prop. 1981/82: 165 138
kan NO vidare enligt mitt förslag själv förbjuda företeelser som inte är av större vikt. I den nya konkurrenslagen ökar alltså slagkraften av de ansva- riga myndigheternas bedömningar avsevärt. Samtidigt som det nuvarande systemets smidighet bevaras ökar vidare snabbheten vid samhällsingripan- dcna påtagligt. Jag kommer därvidlag att föreslå en möjlighet för MD att- meddela s. k. interimistiska förbudsbeslut.
Av det anförda framgår att samhällsorganen nu ges helt andra möjlighe- ter än f. n. föreligger att gripa in mot bl. a. priskarteller Och marknadsdel- ningskarteller. ] fråga om bedömningen av dessa kartellers skadlighet vill jag framhålla att den beskrivning och analys som konkurrensutredningen har lämnat blir av värde. Jag finner det angeläget att de konkurrensvår- dande myndigheterna i fortsättningen ägnar speciell uppmärksamhet åt prissamarbete och marknadsdelning. Särskilt betydelsefullt är detta om de ' som samarbetar har en större andel av marknaden.
Avslutningsvis vill jag i denna del säga att de konkurrensvårdande myndigheterna med uppmärksamhet bör följa utvecklingen på detta områ- de samt utvärdera effekterna av den nya könkurrenslagen.
3.4.5. Dispens från de straffbelagda förbuden '
MD kan i dag meddela näringsidkare tillstånd att vidta' en åtgärd som står i strid mot de i KBL uppställda förbuden mot bruttopris och anbuds- karteller (dispens). Av 45 KBL följer att tillstånd får meddelas endast om konkurrensbegränsningen kan antas främja kostnadsbesparingar. som till väsentlig del kommer konsumenterna till godo. eller i övrigt bidra till en ur allmän synpunkt ändamålsenlig ordning. eller om eljest särskilda skäl är därtill. '
När i KBL vid straffansvar förbjuds vissa åtgärder beror detta på att de har bedömts utgöra konkurrensbegränsningar som generellt har skadlig verkan. Förbudet grundas alltså'i sak på en presumtion. Dispensförfaran- dets funktion blir därmed att i ett enskilt fall pröva om prcsumtionen där . har brustit. Tekniskt har detta utformats så att något av de inledningsvis nämnda kriterierna kostnadsbesparing, ändamålsenlig ordning eller sär- skilda skäl skall visas föreligga.
Endast i ett fåtal fall har i rättstillämpningen meddelats dispens från bruttoprisförbudet. Mest känd är den dispens som har funnits på bokhan- delns område. Någon nu gällande dispens finns inte. Detta har jag berört" tidigare. Också beträffande anbudskartellförbudet har dispensgivningen haft ringa omfattning. '
Innebörden av den nu gällande dispensregeln belyses närmare i rättstill— lämpningen. Allmänt torde kunna sägas följande.
För att häva den skadlighetspresumtion som förbuden i KBL bygger på krävs inte enligt dispensregelns lydelse att sökanden kan visa att den konkurrensbegränsning han vill ha dispens för saknar varje form'av skadlig verkan enligt KBL. Ett bärande skäl för detta synes vara att det i allmän-
Prop. 1981/82: 165 139
het måste vara omöjligt att förebringa tillfredsställande bevisning om att en sådan skadlighet inte" till någon del kan uppstå i framtiden, ifall dispens beviljas. '
Utredningen uttalar att dispensinstitutet'i stället kan sägas vara upp- byggt efter en slags överviktsprincip. där det åligger sökanden att visa att den åtgärd han vill vidta kan antas ha viss samhällsnytta. Utredningen fortsätter: Såsom dispensinstitutet har utformats i KBL är MD inte skyldig att meddela dispens endast därför att ett eller flera dispenskn'terier visats föreligga. Å andra sidan har inte föreskrivits att alla dispenskriterierna måste vara uppfyllda för att begärt tillstånd skall få meddelas. I ett visst ärende kan ett dispenskrav vara uppfyllt men samtidigt ha framkommit risk för andra effekter som är negativa. Gällande rätt torde innebära att domstolen med utgångspunkt i KBL:s syfte och funktionssätt har att avväga visad samhällsnytta mot eventuella negativa följder. Därvid blir det ytterst fråga om vad som är från allmän synpunkt lämpligt eller olämpligt. Vid den allmänna prövningen i ett dispensärende kan det också finnas skäl att beakta vilken utveckling som är sannolik om dispens inte medges.
Enligt utredningens bedömning bör till grund för en ny dispensbestäm- melse läggas de principer som får antas gälla nu. Utredningen anser dock att det är lämpligt att dessa kommer till ett mer klart uttryck i lagtexten. Den ordning utredningen förordar innebär följande, uttalar utredningen: - Dispensbestämmelsen bör liksom enligt KBL vara uppbyggd efter en överviktsprincip så att sökanden visar att den åtgärd han vill ha dispens för trots allt har en viss samhällsnytta. Det ligger i sakens natur att den positiva följden av konkurrensbegränsningen måste vara påtaglig och ha en viss omfattning för att över huvud kunna anses tala för att begränsningen är motiverad. Kan det antagas att samverkan mellan konkurrenter. för vilken dispens söks. främjar effektiva konkurrensförhållanden på markna- den för viss vara, tjänst eller annan nyttighet bör detta tillmätas betydelse. Så kan vara fallet när små eller medelstora företag vill samverka för att bättre kunna möta konkurrensen från dem med större marknadsandelar. — — —— Också på ett annat sätt kan en konkurrensbegränsning. som är förbjuden, visa sig i ett enskilt fall vara till nytta för konsumenterna genom att öka effektiviteten inom näringslivet. Som ett exempel kan tas att samarbete mellan konkurrenter leder till kostnadsbesparingar som kom- mer konsumenterna till godo. Även eljest kan samarbetet vara till fördel för annat allmänt intresse. Utredningen anför vidare att vid bedömningen allmänt kan beaktas att ett ifrågasatt samarbete har viss positiv effekt beträffande t.ex. dessa faktorer: kostnadsutveckling. produktstandard och tillverkningsmetoder, tillverkningsprocesser i övrigt, distribution, före- tagsstruktur, sortiment och utbud, produktutveckling och produktivitet. utvinningen av råvaror, annan teknisk eller ekonomisk utveckling, konkur- renskraft, sysselsättningsgrad, lokaliserirlrg, utrikeshandel eller betalnings- balans.
Prop. 1981/82: 165 140
Utredningen fortsätter: MD bör dock inte vara skyldig att meddela dispens när ett eller flera dispenskriterier har uppfyllts. För-. att kunna förverkliga lagförslagets syfte måste nämligen domstolen liksom nu äga rätt att pröva alla de negativa följder den konkurrensbegränsande åtgärden kan få. så länge dessa följder har betydelse från konkurrenssynpunkt. Därför måste beaktas. förutom samhällsnyttiga följder. också tänkbara konsekvenser som är negativa. Som ett exempel kan tas att domstolen vid sin prövning av en viss åtgärd. som leder till omedelbara kostnadsbespa- ringar. naturligen inte kan bortse från åtgärdens tänkbara effekter på lång sikt. exempelvis hämmad rationaliseringsgrad till följd av samverkan mel- lan konkurrenter. — — — Av det anförda följer att MD vid dispenspröv- ningen liksom nu bör kunna fritt väga mot varandra de positiva och negativa konsekvenser för de allmänna intressen som kan bedömas vara förenade med den åtgärd för vilken dispens söks. ] bestämmelsen bör därför anges att — när viss nytta föreligger -— samarbetet inte heller i övrigt får framstå som olämpligt från allmän synpukt genom sina effekter i fråga om bl.a. de nyss redovisade faktorerna rörande kostnadsutveckling. sys- selsättning m. m. — — — Utöver graden av visad samhällsnytta, avvägning- en mot tänkbara skadliga följder och hänsynstagande till närvaron av effektiv sidokonkurrens måste beaktas också andra faktorer. Hit hör frå- gan om hur pass omfattande den konkurrensbegränsning är som man söker tillstånd för.. _
Utredningen uttalar slutligen bl.a. att en allmän förutsättning för att förbättringar till följd av en konkurrensbegränsning skall kunna tillmätas . betydelse givetvis är att de kan antas komma konsumenterna till godo.
Mot denna bakgrund föreslår utredningen att MD skall kunna ge dispens från förbuden för viss tid eller tills vidare i fråga om förfarande som kan antas främja effektiva konkurrensförhållanden på marknaden för viss vara. tjänst eller annan nyttighet. på annat sätt bidraga till effektivitet inom näringslivet eller vara till fördel för annat allmänt intresse. Förfarandet får dock inte begränsa konkurrensen mer än som är nödvändigt och får ej heller i övrigt framstå som olämpligt från allmän synpunkt.
Vid remissbehandlingen uttalar MD att det är välgrundat att förutsätt— ningarna för erhållande av dispens i princip lämnas orubbade. MD menar dock att det direkt av lagtexten bör framgå att den effektivitetsökning som ett samarbete mellan konkurrenter må kunna åstadkomma skall — för att dispens får meddelas — på ett påtagligt sättkomma konsumenterna till godo och inte endast leda till större lönsamhet för de samarbetande. Domstolen erinrar härvidlag om att konsumenterna omnämns i den nuva- rande bestämmelsen. NO anser att nu gällande föreskriftjämte doktrinen i och-för sig väl beskriver de principer för beviljande av dispens som förslaget syftar till. NO motsätter sig emellertid inte den utformning som utredningen givit dispensbestämmelsen som enligt NO kan sägas kodifiera nuvarande praxis.
Prop. 1981/82:165 141
Jag vill erinra om att det i den nuvarande bestämmelsen endast på en punkt har ställts upp ett krav av den art som MD och 'utredningen tar upp. Därvid är det fråga om dispensgrunden att konkurrensbegränsningen kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig del kommer konsu— menterna till godo. Däremot finns inte ett sådant krav beträffande de övriga dispensgrunderna, nämligen att begränsningen kan antas i övrigt bidra till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning respektive om eljest särskilda skäl är därtill. [ och för sig kan det dock givetvis hävdas att vad som är en ändamålsenlig ordning från allmän synpunkt begreppsmäs- sigt måste sägas vara till konsumenternas fördel. nämligen i vart fall om man avser det totala konsumentkollektivet. dvs. samhällsmedborgarna. i stället för köparna på den marknad där företaget arbetar.
Utredningen har alltså funnit att det bör vara en allmän förutsättning — för att förbättringar till följd av den dispenserade åtgärden skall kunna tillmätas betydelse — att dessa kan antas komma konsumenterna till godo. Det synes dock oklart om utredningen då avser endast köparna eller även konsumentkollektivet.
Jag kan ansluta mig i stort till utredningens analys av dispensförfarandet. Uppenbarligen behövs det en vid handlingsram för dispensmyndighcten. Det är nämligen mycket svårt att förutse alla de konkreta fall som kan komma i fråga för dispensgivning'och de varierande omständigheterna i de olika fallen. '
Som jag nyss berörde är dock en viss oklarhet förenad med utrednings- förslaget. Vidare är jag inte säker på att den lydelse utredningen har ' föreslagit i övrigt ger tillräckligt vida handlingsmöjligheter. Det går knap- past att utesluta att man i ett visst fall inte direkt kan hävda att en dispens måste vara till fördel för ett allmänt intresse — något som utredningen menar alltid skall krävas — men att det ändock föreligger särskilda skäl av annan art som talar för att bevilja dispensen. Den nuvarande bestämmel- sen lämnar ett utrymme för sådana situationer. Jag anser det vara lämpligt att behålla denna möjlighet även om det torde kunna förutsättas att grun- den för en dispens i princip oftast är att hänföra åtminstone till en medelbar samhällsnytta.
Den nuvarande regeln kan visserligen sägas inte fullt ut spegla de hand- lingsmöjligheter som den lämnar utrymme för och som utredningen har pekat på. Likväl har den visat sig fylla den funktion den bör ha. Detta talar enligt min uppfattning för att i väsentliga delar bibehålla den nuvarande konstruktionen. Man undviker därmed också vissa tolkningssvårigheter som teoretiskt kan uppstå och tryggar kontinuiteten i rättstillämpningen.
Sl m.fl. uttalar att en rätt att besvära sig till regeringen bör finnas när MD har vägrat dispens. Organisationerna uttalar vidare att i vissa akuta situationer som kan vara orsakade'av exempelvis vikande marknader. lågkonjunkturer eller som i nuläget speciella kriser samverkan mellan samtliga eller en stor del av företagen inom den drabbade branschen kan
Prop. 1981/82: 165 142
framstå som nödvändig för att övervinna den uppkomna situationen. Ett system'med individuella dispenser kan i dessa fall vara både otillräckligt och alltför byråkratiskt. [ dessa lägen kan i stället erfordras generella dispenser inom vilka företagen utan individuell prövning från myndigheter- nas sida kan träffa överenskommelser exempelvis om marknadsuppdel-- ning. . .
Organisationerna anför vidare: Sökande i sådana ärenden bör kunna vara en branschorganisation men även enskilda företag. Med hänsyn till att det för regelns tillämpning krävs en allsidig bedömning av ärendet med möjlighet att företa bedömningar utifrån ett större näringspolitiskt sam- manhang bör regeringen enligt organisationernas uppfattning vara pröv- ningsmyndighet. Också inom EG har denna problematik på senare tid uppmärksammats. — Sammanfattningsvis föreslår organisationerna att i lagtexten regeringen. för särskilt krisdrabbade branscher, ges möjlighet att för branschen som sådan eller för en grupp av företag inom den berörda branschen bevilja en generell dispens från förbudsområdet, då så är nöd- vändigt för att mildra effekterna av en akut kris.
I viss mån liknande synpunkter förs fram av LRF. Med den avgränsning av förbudsområdet som jag har förordat torde antalet dispensfall minska kraftigt jämfört med utredningsförslaget. Utrymmet för s.k. generella dispenser synes därmed i praktiken bli myc- ket begränsat. Till detta kommer att ett system med sådana dispenser ter sig i viss mån främmande för svenska förhållanden och kan inrymma betydande gränsdragnings- och andra tillämpningsproblem samt risk för en splittrad praxis. Jag är därför inte beredd att förorda det system Sl m.fl. föreslår. Inte heller kan jag förorda att besvärsrätt införs på sätt som Sl m. fl. har uttalat. Till frågan om överklagbarheten av MD:s beslut återkom- merjag i avsnitt 3.7.2.5 under rubriken Rättskraften.
Svenska bankföreningen anser att bankinspektionen skall vara dispens- myndighet såvitt gäller banker och andra under inspektionens tillsyn. Jag finner dock inte skäl att på denna punkt frångå vad som gäller f.n.
Hänvisningar till S3-4-5
3.4.6. Strajfsanktioner m.m.
Bruttoprisförbudet och anbudskartellförbudet är straffsanktionerade ge- nom bestämmelserna i 29 5 första stycket KBL. Straffansvar kan utkrävas vid uppsåtliga överträdelser av förbuden och straffet är i normalfallet dagsböter. Om brottet är grovt kan fängelse i högst ett år eller dagsböter följa. Åtal kan enligt 31 & KBL väckas av allmän åklagare endast efter anmälan eller medgivande av NO.
I yttrande över riktprisutredningens betänkande (SOU 1966: 48) Pris- samverkan och konkurrens föreslog NO en ändring av straffbestämmel- serna i fråga. NO angav att omkring 90 ärenden rörande överträdelser av bruttoprisförbudet ditintills hade handlagts inom NO-ämbetet men att inte något av dessa ärenden hade lett till åtal. Anledningen härtill var främst
Prop. 1981/82: 165 143
enligt NO att det inte hade gått att klarlägga att överträdelserna hade skett uppsåtligen. NO framhöll att det för straffbar överträdelse av bruttopris- förbudets första led — som förbjuder betingande av att visst pris inte får underskridas av återförsäljare — torde böra krävas uppsåt hos gärnings- mannen. Vad angick det andra ledet syntes det NO däremot synnerligen tveksamt om samma subjektiva rekvisit skulle krävas. NO ifrågasatte om det —— bortsett måhända från fall av upprepade överträdelser — överhuvud- taget var möjligt att visa att det vid annonsering eller annan reklam, där det inte hade kommit till uttryck att priset fick underskridas, uppsåtligen hade angivits visst pris till ledning för senare försäljningsled. Då det med nuva- rande utformning av ansvarsbestämmelserna i praktiken mestadels var omöjligt att beivra överträdelse av ifrågavarande bestämmelse. menade NO att en ändring av 29 & lagen borde övervägas varvid straffbestämmel- serna borde konstrueras som vid oaktsamhetsbrott.
Byggkonkurrensutredningen föreslog (SOU 1972:40 s. 130) att straffskä— lan för grovt brott i fråga om anbudskartellförbudet skall utvidgas till att omfatta fängelse i högst två år.
Konkurrensutredningen anför:.För ansvar vid överträdelse av 2 kap. 6 5 första stycket 1, 75 första stycket, 85 första stycket eller 9.5 första stycket i den nya KBL bör krävas uppsåt. I fråga om 2 kap. 65 första ' stycket 2 bör på de av NO redovisade skälen ansvar kunna utkrävas också vid oaktsamhet. Detsamma bör gälla vid underlåtenhet att fullgöra upp- giftsskyldighet enligt 9 & tredje stycket. För såväl uppsåtliga som oakt- samma lagöverträdelser bör i fråga om normalfallen gälla en enda straff- skala med dagsböter eller fängelse i högst ett år. Vid ringa brott bör inte straff dömas ut. _
Konkurrensutredningen delar byggkonkurrensutredningens uppfattning att straffet för grova brott mot förbudet mot anbudssamverkan måste höjas. Enligt konkurrensutredningens mening finns det därvid starka skäl att från de normala fallen skilja av de grova och dit hänföra brott som har utgjort ett led i en organiserad förbjuden samverkan eller i en upprepad brottslighet eller medfört betydande skada. För dessa bör gälla en särskild straffskala i vilken endast frihetsstraff bör ingå och då fängelse i högst två år. Vad nu har sagts bör även gälla för grova brott mot de övriga förbuden. Allmänt åtal för brott mot de straffsanktionerade förbuden i KBL får idag väckas endast efter anmälan eller medgivande av NO. Denna regel bör - enligt utredningens mening behållas för att uppnå en önskvärd enhetlighet vid bedömningarna samtidigt som det säkerställs att åtal väcks endast i angelägna fall.
MD finner den föreslagna straffskärpningen beträffande grova brott vara välmotiverad. Domstolen anför vidare att i lagtexten bl. a. .utsägs att brott som "utgjort ett led i en organiserad. förbjuden samverkan" kan vara att bedöma som grovt. MD finner den citerade texten svårbegriplig. Att den samverkan som det är fråga om skall vara förbjuden är en förutsättning för
Prop. 1981/82: 165 144
att brott skall föreligga och kan därmed inte utgöra en särskilt belastande omständighet som skulle kunna föranleda att brottet skall bedömas som grovt. Den avsedda innebörden i den aktuella lokutionen är måhända att brott som utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan kan vara att bedöma som grovt. Lagtexten bör — om så är fallet — ändras i enlighet härmed. uttalar domstolen.
NO framhåller att förfaranden av de slag som omfattas av förbuden kan förorsaka betydande ekonomiska skador för konsumenterna och samhäl- let. Om t.ex. en leverantör genom överträdelser av bruttoprisförbudet förmår sina återförsäljare att hålla en högre prisnivå än de eljest skulle ha hållit så kan den totala prishöjning som han förorsakar komma att omfatta betydande belopp, påpekar NO. Åtgärden öppnar vidare fältet för andra leverantörer och återförsäljare att ta ut högre piiser än som är motiverat av respektive företags kostnader. De samhälleliga skadorna av här ifrågava- rande ekonomiska brottslighet kan följaktligen bli stora. Utredningens val av strafflatitud, som innebär att de "gamla” förbudens påföljder skärps och att de nya anses som lika allvarliga, framstår för NO som följdriktig. Den skärpta inställningen till dessa brott ligger i linje med den hårdare attityd som samhället alltmer intagit mot olika former av ekonomisk brotts- lighet. ' '
För egen del vill jag understryka att det finns all anledning att med kraft gripa in mot främst olika former av dold samverkan mellan konkurrenter när det gäller anbudstävlingar. Här handlar det ofta om-ett slags missbruk av anbudsinfordrarens förtroende. Genom att den organiserade samverkan är okänd eller dold för beställaren — och dessutom kanske förklädd genom s.k. skyddsanbud m. m. — har denne inte möjlighet att uppmärksamma att den avsedda hårda. prispressande konkurrensen saknas. Detta kan leda till mycket negativa följder för prisbildningen. Dessutom kan de samverkande komma i åtnjutande av ett konstlat skydd som minskar deras effektivitet.
Av dessa skäl anser jag det angeläget att effektivisera det nuvarande anbudskartellförbudet. Så sker till en början genom den utformning jag tidigare (3.4.2.4) har föreslagit. Men även i fråga om straffpåföljden är det påkallat med en ordning som medger att man i ökad omfattning kan gripa in mot den nu aktuella skadliga samverkan. Därför delar jag utredningens uppfattning att straffet för grova brott mot anbudskartellförbudet bör hö- jas. Utredningens beskrivning av vad som är att hänföratill grova brott bör justeras på sätt som MD har påpekat. För sådana brott bör gälla en särskild straffskala i vilken endast frihetsstraff ingår och då fängelse i högst två år. 1 normalfallen bör det finnas en enda straffskala med dagsböter eller fängel- se i högst ett år.
Också i övrigt kan jag ansluta mig till vad utredningen har uttalat. Detta innebär bl. a. att jag förordar att straffbestämmelserna m.m. utformas på motsvarande sätt när det gäller bruttoprisförbudet. Av effektivitetsskäl bör på sätt utredningen har föreslagit införas visst straffansvar vid oaktsamhet.
Prop. 1981/82:165 145
Jag vill erinra om att dispens kan meddelas från förbuden när det framstår som befogat i det enskilda fallet.
Hänvisningar till S3-4-6
- Prop. 1981/82:165: Avsnitt 5
3.5. Närmare redogörelse för prisbestämmelsens bakgrund m. m.
I det sammanförda system mot missbruk som jag föreslår ingår skilda befogenheter för samhällsorganen. Jag har därvidlag motiverat och föresla- git en allmän missbruksbestämmelse med vitessanktion (3.3.2 och 3.342) samt. en utbyggnad med särskilda regler om förhandling och förbud mot missbruk genom företagsförvärv i anslutning till marknadsdominans (33.32 och 3.3.4.3). Jag nämnde därvid (3.3.4.4) även attjag skulle kom- ma att motivera och föreslå en motsvarighet till nu gällande bestämmelse i KBL om prisingrepp i enskilda fall. Jag vill här anmäla denna fråga.
Den nuvarande föreskriften kom till år 1956 i samband med att prisreg- leringslagstiftningen fick beredskapskaraktär och alltså inte skulle tilläm— pas under normala förhållanden. Föreskriften är intagen i 21 & tredje stycket KBL och tar sikte på den situationen att en förhandling i MD har avslutats utan att skadlig verkan har kunnat undanröjas. Det åligger därvid domstolen att, om saken är av större vikt. göra anmälan till regeringen. Innebär den skadliga verkan att ett pris med hänsyn till kostnaderna och övriga omständigheter är uppenbart för högt, kan regeringen under viss förutsättning förordna om ett högsta pris. som inte får av företagare överskridas utan tillstånd av domstolen.
Den nu redovisade prisbestämmelsen bör ses mot sin bakgrund i bl.a. samhällets prispolitik och vissa av de instrument som finns inom denna. Vidare gäller att det finns ett nära samband mellan åtgärder på det prispoli- tiska och på det konkurrenspolitiska fältet. Dit hör bl. a. att en effektiv. fungerande konkurrens verkar som en prisregulator och att prisregleringar starkt kan påverka företagens konkurrensmöjligheter. Dessa två områden '- har vidare sedan länge _ett gemensamt utredningsorgan, statens pris- och kartellnämnd (SPK). För att kunna sätta konkurrcnslagstiftningen in i det rätta perspektivet är det därför lämpligt att ge en översiktlig redogörelse för det prispolitiska systemet. Vissa punkter har jag något berört tidigare (2.3.2).
3.5.1. Den prispolitiska bakgrunden
Utredningen anför: Rimlig prisstabilitet är ett av de centrala målen för den ekonomiska politiken. Stabiliseringsåtgärder genom linans- och pen- ningpolitik är de huvudsakliga medlen i denna politik. Härutöver finns möjligheten till direkt prisreglering och prisövervakning. I förhållande till konkurrenspolitik är det framför allt de två senare medlen som är av intresse. Begreppet prispolitik används därför i fortsättningen för den verksamhet som omfattar prisreglering och prisövervakning. En avgöran- de fråga för utformningen av prispolitiken är vilken huvudlinje som väljs: lO Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr [65
Prop. 1981/82: 165 146
regleringslinjen eller konkurrenslinjen. Tillämpar man regleringslinjen låter man det ankomma på statliga myndigheter att i detalj och fortlöpande reglera priserna på olika varuslag. Tillämpar man konkurrenslinjen litar man till konkurrensen som prisregulator och inriktar statens verksamhet på prisövervakning (utan direkta ingripanden), åtgärder mot konkurrens- begränsningar, konsumentpolitik och en allmän ekonomisk politik som minskar obalanser mellan utbud och efterfrågan.
3.5.2 Allmänna prisregleringslagen ( ] 956.236) År 1956 avskaffades i Sverige den priskontroll som hade byggts upp under kris- och krigsåren på 1940-talet. Samtidigt slogs fast. att direkt prisreglering endast borde förekomma under extraordinära ekonomiska förhållanden och att man normalt' borde bygga på konkurrensen som prisregulator. Konsekvensen av detta beslut blev som tidigare (2.3.2) nämnts bl. a. att konkurrensbegränsningslagen utvidgades och att en per- manent beredskapslag för prisreglering tillskapades, allmänna prisregle- ringslagen (1956: 236. PL). Förutsättningen för tillämpningen av denna lag var från början — frånsett fall av krig och krigsfara — att betydande fara för allvarlig stegring av det allmänna prisläget i riket uppkommit. Till grund för statsmakternas ställningstagande år 1956. då alltså konkur- renslinjen förordades, låg de slutsatser som 1954 års priskontrollutredning (SOU 1955:45) kom fram till. Utredningen hade studerat erfarenheterna från krigsårens prisreglering, som även tillämpades under de första efter- krigsåren, men som vid mitten av 1950-talet med några få undantag av- vecklats på alla områden. Utredningen fann regleringslinjen medföra så- dana väsentliga olägenheter. att den endast borde användas vid mera extrema fall av bristande samhällsekomisk balans. Även den senare tillsat- ta stabiliseringsutredningen tog i sitt betänkande (SOU 1961 : 42) Mål och medel i stabiliseringspolitiken avstånd från prisreglering under normala förhållanden. Riktprisutredningen avvisade i sitt betänkande (SOU 1966: 48) Prissam- verkan och konkurrens en återgång till regleringslinjen. såsom den tilläm- pats under krigs- och krisåren på 1940-talet. Utredningen anförde att det — särskilt på längre sikt — ur många synpunkter torde ställa sig klart fördel- aktigare att söka uppnå relativt sett låga konsumentpriser och rikt urval av varor och tjänster genom konkurrens än genom detaljreglering. En effektiv tillämpning av konkurrenslinjen utgjorde enligt utredningen ett verksamt vapen för att främja prisstabilitet och förhindra onödiga prisstegringar samt stimulera till nödvändiga prissänkningar. Förutsättningarna för tillämpning av prisregleringslagen ändrades år 1973. Lagen kan numera sättas i tillämpning när det har uppstått fara för allvarlig prisstegring på viktigare varu- eller tjänsteområde. Syftet med lagändringen (SFS 1973: 301) var att begränsade och kortvariga prisingrepp skulle kunna användas i stabiliseringspolitiken. I förarbetena till lagen
Prop. 1981/82:165 147
( prop. 1973:58, s. 35 ) anförde departementschefen bl.a.: När tanken på prisreglering avvisats i olika sammanhang under efterkrigstiden. har frågan gällt en permanent priskontroll av den typ som fanns under kriget och åren närmast därefter. Vad frågan nu gäller är prisregleringar av en annan typ. nämligen kortvariga ingrepp i prismekanismen som ett instrument i stabili- Seringspolitiken.
PL medger — efter 1973. års lagändring — fyra olika former av prisin- grepp:
]. Högstpris — ett av regeringen eller avregeringen utsedd myndighet fastställt pris som inte får överskridas.
2. Stoppris — det pris varje säljare gentemot var och en av sina köpare tillämpade en viss dag får inte överskridas.
3. Anmälningsskyldighet — skyldighet att i förväganmäla planerad pris- höjning och skälen för den. Tidigast en månad efter anmälan får prishöj- ning ske, om inte tillstånd ges av prismyndigheten att höja tidigare.
4. Prisutfästelse — en frivillig utfästelse från ett företag att inte frångå ett med prismyndigheten avtalat pris.
Föreskrifterna om dessa prisingrepp är straffsanktionerade. Vid krig träder PL automatiskt i tillämpning. Regeringens beslut i andra fall om tillämpning av prisregleringslagen skall underställas riksdagen och kan gälla högst ett år varje gång. Lagen var för första gången efter dess tillkomst år 1956 i tillämpning från augusti 1970 till utgången av år 1971. Efter avvecklingen av 1970/71 års allmänna prisstopp — i och med utgång- en av år 1971 — sattes lagen ånyo i tillämpning i december 1972. Tillämp- ningstiden har därefter förlängts varje år. Jag har tidigare (2.3.2) redovisat vad som gäller f.n.
Flera varor och tjänster har under senare år varit underkastade prisreg- lering, i första hand prisstopp eller anmälningsskyldighet. Vid fiera tillfäl- len har det förekommit allmänt prisstopp.
Effekterna av prisregleringarna och prisövervakningen under perioden efter år 1971 har utvärderats av prisregleringskommittén (H 1975: 6), som i mitten av år 1981 lade fram sitt slutbetänkande (SOU 1981:40—42) ”Pris- reglering mot inflation?". Utredningens majoritet anser att prisreglering bör tillgripas endast om det uppkommer akuta krislägen med varuknapphet o.d. eller eljest extraordinära förhållanden föreligger. Betänkandet är efter remissbehandling nu föremål för beredning inom regeringskansliet.
3.5.3. L'agen (1956-245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkur— rensförhållanden
På grundval av bl. a. 1954 års priskontrollutrednings förslag i betänkan- det (SOU 1955: 45) Konkurrens och priser antog riksdagen (prop. 1956: 148, 2LU 35. rskr 296) lagen (1956: 245') om Uppgiftsskyldighet röran- de pris- och konkurrensförhållanden, vanligen kallad uppgiftsskyldighets-
Prop. 1981/82: 165 148
lagen (UL). Genom denna lag upphävdes 1946 års lag (se 2.2.) om övervak- ning av konkurrensbegränsning inom näringslivet. I propositionen an- fördes att prisreglering kunde undvaras endast om konkurrensen blev tillräckligt effektiv. Detta skulle åstadkommas bl.a. genom en utvidgad konsumentupplysande verksamhet från samhällets sida. En förutsättning för att en sådan verksamhet skulle kunna bedrivas på önskvärt sätt var dock att samhällsorganen fick tillräckliga möjligheter att följa prisutveck- lingen och omständigheterna vid prissättning. lnsynen var också ett villkor för att samhället skulle kunna utöva en effektiv prisövervakning, en verk- samhet som föreslogs bli en permanent statlig uppgift.
Enligt UL är företagare skyldiga att lämna de uppgifter. som erfordras för att främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom näringslivet. Om det erfordras för kontroll eller fullständigande av uppgift är också annan skyldig att lämna uppgifter. Vidare åligger det företagare att efter anmaning lämna uppgift om konkurrensbegränsning som berör hans verksamhetsområde och som har avseende på pris-; produktions-. omsättnings- och transportförhållanden av beskaffenhet att inverka på prisbildningen. Uppgiftsskyldigheten innebär inte skyldighet att röja yr- keshemlighet av teknisk natur. Företagare kan också åläggas att tillhanda— hålla konkurrensbegränsande avtal, handelsböcker, korrespondens och andra handlingar. Den som är uppgiftsskyldig kan även kallas att inställa sig inför vederbörande myndighet.
Skyldigheten att lämna uppgifter kan vitessanktioneras. Om någon un- derlåter. uppsåtligen eller av oaktsamhet. att inom förelagd tid lämna- uppgift eller lämnar felaktig uppgift kan han dömas till böter, eller. om brottet är grovt, till fängelse i högst ett år eller till böter.
Över de konkurrensbegränsande överenskommelser som vederbörande myndighet fått uppgift om eller eljest erhållit kännedom om skall enligt en bestämmelse i lagen föras ett särskilt kartellregister.
I en särskild kungörelse ( 1956:519 ) har regeringen lämnat statens pris- och kartellnämnd (SPK) befogenhet att inhämta uppgift enligt UL samt att föra kartellregistret. Motsvarande befogenheter har lämnats bank- och försäkringsinspektionerna på deras respektive verksamhetsområden.
I sekretesslagen (1980: 100) finns regler om sekretess i fråga om de myndigheter som skall handha tillämpningen av UL.
Syftet med kartellregistret är dels att kartlägga förekomsten av konkur- rensbegränsande avtal. dels att dra allmänhetens och potentiella konkur- renters uppmärksamhet till dessa företeelser och deras eventuella skad- lighet. Detta möjliggörs genom att registren är offentliga. Offentligheten syftar ytterst till att förhindra missbruk och att förmå parterna att upphöra med överenskommelser som är skadliga:
Konkurrensutredningen har redovisat vissa synpunkter i fråga om kar- tellregistreringen. Jag återkommer till detta senare.
NO saknar i dag rätt att ålägga näringsidkare att lämna uppgifter som
Prop. 1981/82: 165 149
erfordras för NO:s bedömning i konkurrensbegränsningsärenden. När så behövs kan dock NO begära att SPK. bankinspektionen eller försäkrings- inspektionen med tillämpning av UL skall införskaffa erforderligt material.
Hänvisningar till S3-5-3
- Prop. 1981/82:165: Avsnitt 3.8.3
3.5.4. Statens pris- och kartellnämnd
SPK är central förvaltningsmyndighet för bl. a. frågor rörande prisöver— vakning. Nämnden har till uppgift att följa utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och konkurrensförhållanden inom hela närings- livet med undantag av bank- och försäkringsväsendet.
SPK tillkom vid ändringen av KBL år 1956. Nämnden ersatte i viss mån den från andra världskrigets dagar kvarlevande priskontrollnämnden. Samtidigt överfördes monopolutredningsbyrän vid kommerskollegium till det nybildade SPK.
Enligt instruktionen (19731609) för statens pris- och kartellnämnd åligger det nämnden särskilt bl. a. följande: att utföra undersökning rörande pris- bildningen inom visst område av näringslivet, om prisutveckling, konkur- rensförhållanden eller andra omständigheter ger anledning till det. att föra kartellregister, att. om anledning finns att befara skadlig verkan av konkur- rensbegränsning inom visst område av näringslivet eller eljest skäl förelig- ger, undersöka förekomsten av sådan begränsning och därav föranledd inverkan på pris-, produktions-, omsättnings- eller transportförhållanden samt att biträda marknadsdomstolen 'och näringsfrihetsombudsmannen vid utredning i fråga, som kan vara av betydelse för förhandling enligt lagen (l953:603) om motverkande 'i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet.
Administrationen av de prisreglerande åtgärder som regeringen har vid- tagit med stöd av prisregleringslagen har åvilat SPK. Regeringen har vid olika tillfällen meddelat" närmare riktlinjer för tillämpningen av de pris- stopp som beslutats på olika varu— och tjänsteområden.
Kartellregistret omfattar f.n. omkring 3800 avtal. varav drygt 1 200 är i kraft. För att få in uppgifter om karteller kan SPK använda sig av upp- giftsskyldighctslagen. Kontakterna mellan registret och NO är täta. NO tar ofta upp förhandlingar med avtalsparter på basis av uppgifter i registret. Detta har kompletterats med ett särskilt storföretagsregister som omfattar fusioner och uppgifter om större företag. Med utgångspunkt i uppgifter ur storföretagsregistret och kartellregistret färdigställer SPK bl. a. årligen en- rapport om fusioner och konkurrensbegränsande avtal.
Enligt instruktionen skall nämnden bl.a. också informera allmänheten om rådande pris- och konkurrensförhållanden samt delge NO och annan myndighet sådant undersökningsresultat, som kan vara av betydelse för myndighetens verksamhet med avseende på pris- och konkurrensförhål- landcna inom näringslivet. SPK bedriver en omfattande upplysningsverk- samhet. I tidskriften Pris- och kartellfrågor ( PKF) återges nämndens utred- ningar helt eller i sammandrag, liksom MD:s och NO:s beslut. Fr. o. mfår
Prop. 1981/82:165 150
1982 ersätts PKF med tidskriften Pris och Konkurrens. Däri kommer att lämnas, förutom redogörelser för MD:s och NO:s beslut, sammandrag av SPK:s utredningar. Dessa återges fullständigt i SPK:s utredningsserie. Information om prisutvecklingen i Sverige och vissa andra länder lämnas månadsvis i rapporten Prisutvecklingen. — Ungefär varannan månad träf- far NO:s och SPK:s ledningar varandra och utbyter information om på- ' gående verksamhet. Utöver dessa kontakter på ledningsnivå förekommer så gott som dagligen kontakter mellan NO:s och SPK:s personal.
3.5.5. Bakgrunder: till den nuvarande prisbestämmelsen
När den nuvarande prisbestämmelsen i KBL övervägdes år 1956 redovi- sade departementschefen det förslag av 1954 års priskontrollutredning som förelåg. Till en början återgavs (prop. 1956: 148 s. 21 f.) utredningens överväganden. '
Såsom förut nämnts anser utredningen att det gentemot 1953 års lag kan anmärkas att dess effektivitet är försvagad även i det avseendet att den ger näringsfrihetsrådet enbart förhandlande befogenhet men icke möjlighet att genom direkt föreläggande ingripa mot samhällsskadlig verkan av konkur- rensbegränsning. Utredningen finner att lagen verkat så kort tid, att det är svårt att redan nu avgöra, huruvida denna svaghet är av någon praktisk betydelse. Utredningen framlägger därför med ett undantag icke något förslag till vidgade befogenheter i förevarande avseende. Undantaget gäl- ler det tänkbara fallet, att en konkurrensbegränsning medför skadlig ver- kan. bestående i alltför hög prissättning, och att rättelse icke kan vinnas förhandlingsvägen. I prissättningsfrågor är företagarnas ekonomiska in- tresse mera direkt engagerat än vad fallet är beträffande sådana konkur- rensbegränsningar, som tagit sig uttryck på annat sätt än i priset. Frånva- ron av varje maktmedel kan enligt utredningens mening i dylika fall göra det svårt att nå en godtagbar uppgörelse enbart genom förhandling. Dessa svårigheter kan förväntas bli framträdande, om möjligheten att tillgripa direkt prisreglering reserveras för vissa särskilda förhållanden. För det fall att konkurrens icke kan åstadkommas förhandlingsvägen. bör därför möj- lighet fortfarande finnas att fastställa ett högsta pris för förnödenheten eller tjänsten i fråga. Med hänsyn till vanskligheten att avgöra, vad som är ett skäligt pris bör detta dock icke ske i andra fall än när ett pris är uppenbart orimligt och innebär ett utnyttjande av brister i konkurrensen.
Av det anförda anser utredningen framgå, att behovet av ett stadgande, som ger möjlighet att i nu avsedda fall ingripa med förordnande om högsta pris, är permanent. Å andra sidan har man anledning förmoda, att blotta förhandenvaron av ett dylikt stadgande så avsevärt underlättar möjlighe- terna till uppgörelse förhandlingsvägen. att det endast sällan behöver till- lämpas. Något hinder möter icke mot att denna undantagskaraktär kom- mer till synes genom att stadgandet får en formulering, som utesluter att det kan komma till användning i oträngt mål. Såsom utgörande en del av den permanenta näringslagstiftningen har en dylik regel sin rätta plats i 1953 års lag.
Med beaktande av de nu anförda synpunkterna föreslår utredningen, att i lagen införes en bestämmelse som möjliggör fastställande av högsta pris. då det av en företagare tillämpade priset står i uppenbart missförhållande
Prop. 1981/82: 165 151
till köstnaderna. En förutsättning bör dessutom vara, att prissättningen först upptagits till förhandling inför näringsfrihetsrådet utan att överens- kommelse kunnat uppnås.
En fråga för sig är. huruvida befogenheten att förordna om högsta pris skall läggas i näringsfrihetsrådets hand. Denna lösning vill utredningen för sin del icke förorda. ] syfte närmast att betona stadgandets undantagska- raktär föreslår utredningen, att fastställandet av högsta pris i nu avsett fall skall ankomma på Kungl. Maj:t efter framställning av näringsfrihetsrådet. Däremot kan åt rådet lämpligen uppdragas att vid behov medge undantag från eller jämkningar i ett meddelat förordnande om högsta pris.
Om ett högsta pris åsättes enligt de nu skisserade reglerna. bör detta icke betyda, att saken för framtiden får därvid bero. Tvärtom bör frågan om den konkurrensbegränsning, som föranlett åtgärden. vid första lägliga tillfälle upptagas på nytt och möjligheterna till uppgörelse därvid omprövas. Med hänsyn härtill synes ej erforderligt och knappast heller lämpligt, att ett förordnande om högsta pris får gälla under obegränsad tid. Utredningen föreslår. att giltighetstiden begränsas till ett år från den dag. då förordnan- det meddelades. Detta utesluter givetvis icke, att nytt förordnande bör kunna meddelas efter utgången av denna tid, om förutsättningar därför föreligger.
Departementschefen gjorde (s. 41 ff.) därefter bl. a. följande uttalande.
En annan av utredningen föreslagen ändring i 1953 års lag innebär, som redan antytts, att möjlighet att fastställa högsta pris skall införas i lagen. För det fall att förhandlingen ej ger önskvärt resultat innehåller lagen nu ej andra regler än att rådet skall anmäla förhållandet till Kungl. Maj:t. om saken finnes vara av större vikt. Utredningen föreslår att Kungl. Maj:t skall äga att på hemställan av rådet fastställa högsta pris. då konkurrensbe- gränsning medför skadlig verkan genom att visst pris står i uppenbart missförhållande till kostnaderna.
Detta förslag tillstyrkes eller godtages i allmänhet av remissinstanserna. Man ifrågasätter dock i vissa fall om behov av lagändringen föreligger. I några yttranden anföres tillika principiella invändningar av innebörd att lagen, som nu icke medger annan åtgärd än förhandling, radikalt förändrar karaktär om däri införes en möjlighet att begagna tvångsmedel samt att det skulle strida mot lagens anda. som är att motverka bl.a. reglering av priser, att göra den till ett prisregleringsinstrument. Även om sistnämnda invändningar icke helt saknar teoretiskt berättigande, bör de dock enligt min mening stå tillbaka för det praktiska behovet av den föreslagna be- stämmelsen. Svårigheten att uppnå det åsyftade resultatet, dvs. att undan- röja skadlig verkan av en konkurrensbegränsning. torde nämligen vara särskilt stor då denna verkan består i att priset är för högt. Denna svårighet har emellertid hittills icke varit av större betydelse. eftersom man haft möjligheten att genom direkt prisreglering bestämma ett skäligt pris. Men då samhället avhänder sig denna möjlighet, blir behovet av den föreslagna bestämmelsen uppenbarligen mera framträdande. Jag finner alltså att även en ändring av lagen i den föreslagna riktningen är en nödvändig följd av att prisregleringen reserveras för extraordinära förhållanden.
Såsom utredningen föreslagit bör en bestämmelse om fastställande av högsta pris komma till användning endast i undantagsfall. Den skall icke
Prop. 1981/82:165 152
tillgripas för att genomföra en mera allmän prisreglering i situationer då den allmänna prisregleringslagen icke kan sättas i kraft. Syftet med före- skriften är endast att ge samhället en möjlighet att ingripai sådana fall då priset på en vara till följd av ofullständighet i konkurrensen är uppenbart för högt. I anslutning härtill må ock erinras om att den primära förutsätt- ningen för att fastställande av högsta pris skall ifrågakomma är att konkur- rensbegränsningen innebär skadlig verkan i lagens mening, dvs. på ett ur samhällets synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen eller de övriga i lagen särskilt angivna omständigheterna. Med dessa inskränkningar sy- nes befogade anmärkningar icke kunna riktas mot förslaget.
Befogenheten att fastställa högsta pris torde, såsom utredningen föresla- git, böra förbehållas Kungl. Maj:t. Det synes lämpligt att beslut om högsta pris får fattas endast efter hemställan av näringsfrihetsrådet. lngripandet kommer då att föregås av en genom grundliga utredningar förberedd of- fentlig förhandling inför rådet. Denna utformning av förfarandet ger företa- garen goda möjligheter att undanröja den samhällsskadliga verkan av kön- kurrensbegränsningen och därigenom förhindra att bestämmande av högs- ta pris kan ske. Det synes ock lämpligt att priset fastställes för högst ett år i taget och att näringsfrihetsrådet får rätt att medge överskridande av det högsta priset.
3.5.6. Konkurrensutredningens principiella Övervägande/1 rörande en pris— bestämmelse
Utredningen uttalar följande. Pris- och konkurrenspolitik brukar ofta behandlas som ett begrepp. Det beror på den koppling som finns mellan tänkbara medel för att nå det gemensamma målet, som ytterst är bästa möjliga varor till låga priser. Reglering och konkurrens kan vara svåra att förena. Detaljreglering av en bransch under lång tid kan påverka konkurrensförhållandena och leda till ett samarbete mellan företagen i branschen. Som förut har nämnts bygger man i Sverige sedan mitten av 1950-talet i huvudsak på konkurrenslinjen. Pn'sregleringarna under senare är innebär inte att konkurrenslinjen har övergivits. De skall snarare ses som en del av den kortsiktiga stabilise- ringspolitiken under en period med kraftiga prisstegringar, uttalar utred- ningen.
Vidare framhåller utredningen att direkta prisingrepp med stöd av be- stämmelserna i 21 & KBL hittills inte har företagits. Med stöd av dessa har emellertid NO förhandlat med företag om deras prissättning. Under senare år har också prisregleringslagen använts i vissa fall för att förhindra pris- stegringar på områden med monopolistisk prissättning, uttalar utredning- en. _
Konkurrensutredningen har övervägt om man kan slopa möjligheten att ge föreskrifter om priser med stöd av KBL och helt överföra denna funktion till prisregleringslagen . Därvidlag uttalas följande: En sådan ord- ning skulle medföra att ingripandena på prisområdet i sin helhet skulle administreras av SPK. Därmed skulle risken att NO och SPK samtidigt förhandlar med ett företag om dess prissättning elimineras. Ett sådant
Prop. 1981/82: 165 153
överförande skulle emellertid innebära en väsentlig ändring av prisregle- ringslagens syften och principiella uppbyggnad. Prisregleringslagen ärinte avsedd att tillämpas annat än i speciella krissituationer. Med undantag för krigsfall är det nödvändigt att regeringen förordnar om lagens tillämpning. Regeringens förordnande skall inom en månad underställas riksdagen för godkännande.
Utredningen fortsätter: Förutsättning för ett sådant förordnande är att fara för allvarlig prisstegring föreligger på viktigare varu- eller tjänsteom- råde. Monopolistisk prissättning kan emellertid förekomma utan att sådan fara föreligger. Det kan t. ex. vara fråga om att ett företag missbrukar en dominerande marknadsställning'genom att hålla ett oskäligt högt pris och att föreskrift bör meddelas om sänkning av detta. Prövningen av sådana ärenden om missbruk av marknadsställning faller principiellt inom konkur- renslagstiftningens ram. Härtill kommer att dessa ärenden kan avse också andra former av missbruk av den dominerande ställningen. Prövningen bör vara allsidig och även gälla frågan huruvida den direkta metoden eller den konkurrensfrämjande metoden bör tillämpas. Det kan t. ex. vara så att ett prisingn'pande inte på sikt är lika effektivt som ett ingrepp mot själva konkurrensbegränsningen. Om ärenden av detta slag skulle behandlas inom ramen för prisregleringslagen , skulle detta innebära att en del av lagstiftningen mot skadlig konkurrensbegränsning byggdes in i prisregle- ringslagen. Detta skulle förutsätta en principiell och genomgripande änd- ring av denna lag. Utredningen anser därför att ingripande mot monopolis- tisk prissättning alltjämt måste kunna ske enligt KBL.
Vad här har anförts hindrar självfallet inte att ingrepp på områden med monopolistisk prissättning sker enligt prisregleringslagen för de syften och i de formersom den lagen anger. Om ingrepp aktualiseras på den grunden att ett företag missbrukar en dominerande marknadsställning. måste emel- lertid frågan prövas i den ordning som anges i KBL, uttalar utredningen som förutsätter att NO — "om NO tar upp en prisfråga — självfallet alltid först samråder med SPK.
De överväganden av. konkurrensutredningen som jag här har redovisat mynnar således ut i slutsatsen att en prisbestämmelse behövs också i en ny konkurrenslagstiftning. ] det följande behandlar jag den nuvarande be- stämmelsens tekniska utformning och utredningens ändringsförslag m.m. Där berör jag också remissinstansernas uppfattning.
3.5.7 Nuvarande och föreslagen utformning av prisbestämmelsen rn. m.
Den nuvarande föreskriften i Zl & tredje stycket KBL har följande innebörd. Förutsättningen för bestämmelsens tillämpning är till en början att förhandling har avslutats i MD utan att skadlig verkan har kunnat undanröjas och att domstolen funnit saken vara av större vikt och därför gjort anmälan till regeringen. Innebär den skadliga verkan att ett visst pris med hänsyn till kostnaderna är uppenbart för högt och finnes saken vara av
Prop. 1981/82: 165 l54
allmän betydelse kan regeringen på hemställan av domstolen förordna om Visst högsta pris, vilket inte får av företagare överskridas utan tillstånd av domstolen. Förordnandet skall avse viss tid. högst ett år.
[ förarbetena till 1956 års lagstiftning uttalade ( prop. 1956: 148 s. 42 ff.) departementschefen bl. a. att den i regeln innefattade jämförelsen i första hand bör avse förhållandet mellan priset och de faktiska kostnaderna för framställningen av den vara det gäller hos de av den aktuella konkurrens- begränsningen berörda företagarna. Han tillade vidare bl.a.:
Ofta nog lärer kostnadsnivån vara ungefärligen densamma hos alla före- tagarna. Men läget kan också vara det att betydande skillnader i kostnads- läget föreligger de olika företagarna emellan. Att i sådant fall städse taga kostnadsläget hos företagaren med de högsta kostnaderna till utgångs- punkt för bedömningen kan enligt min mening ej vara riktigt. Den omstän- digheten att en företagare som medverkar i en konkurrensbegränsning har en hög kostnadsnivå, t.ex. till följd av underlåtenhet att vidtaga rationali- seringsåtgärder i en omfattning som måste anses normal, kan icke rimligen motivera, att samhället vid avgörandet, huruvida priset på en av konkur- rensbegränsningen omfattad vara är för högt, skall nödgas utgå från nämnda företagares faktiska kostnader. Detta skulle innebära ett slöseri med de gemensamma resurserna, som lagen just syftar till att motverka. Likartade synpunkter kan också göra sig gällande i det fall att kostnadsni- vån är ungefärligen densamma, t.ex. om i ett oligopolfall alla berörda företagare underlåtit att, kanske just till följd av den föreliggande konkur- rensbegränsningen, vidta sådana rationaliseringsåtgärder som framstår som naturliga. Även i monopolfallet kan sådana förhållanden tänkas före- ligga. Fall finns sålunda där det är motiverat att jämföra priset med ett lägre belopp än de verkliga kostnaderna.
Å andra sidan kan det såsom Sveriges industriförbund anfört finnas skäl för att vid jämförelsen taga hänsyn även till andra omständigheter än kostnaderna. Införandet av en ny vara eller genomförandet av en ny tillverkningsmetod innebär ofta nog ett betydligt risktagande. Ibland med- för åtgärden endast förlust medan den i andra fall kan ge ett avsevärt ekonomiskt utbyte. Uppenbarligen är det ett samhällsintresse att riskta- gande av denna art sker och av betydelse härför är självfallet den vinst som kan uppkomma. Det måste alltså anses motiverat ur samhällets synpunkt att man vid jämförelsen mellan pris och kostnader tar hänsyn till dylika och liknande omständigheter, bland vilka även må nämnas avsättningsbehov för rationaliserings- eller forskningsändamål.
Befogenheten att fastställa högsta pris bör otvivelaktigt innebära rätt för Kungl. Maj:t att fastställa högsta priset i form av stoppris. Innebörden av begreppet högsta pris är alltså ett annat än den nya prisregleringslagens högstpris.
Bestämmelsen har berörts i betänkandet (SOU 1961: 3) Effektivare pris- övervakning, s. 75 ff., samt i prop. 1961 : 86, s. 64.
Konkurrensutredningen uttalar till en början följande: Vid lagöversynen bör av skäl som utredningen har angivit i det föregående bibehållas en möjlighet att inom konkurrensbegränsningslagstiftningens ram gripa in mot
Prop. 1981/82:165 155
oskälig prissättning när denna har sin grund i exempelvis missbruk av marknadsdominerande ställning. Anledning saknas att på någon punkt som är mer betydande ändra på förutsättningarna för ingripande. Enligt utred- ningens bedömning ger dock kravet på att ett pris skall vara uppenbart för högt och att saken skall befinnas vara av allmän betydelse ett intryck av högre ställda krav för ingripande än vad som måste antagas vara avsett. Med den nuvarande formuleringen löper man risken att bestämmelsen blir verkningslös. Närmast som ett förtydligande föreslås här att ingripande skall kunna riktas mot en prissättning som är oskäligt hög.
Den nu gällande föreskriften innebär att regeringen och inte MD har beslutsfunktionen i fråga om ett prisingripande. Utredningen har övervägt om på denna punkt en ändring är påkallad. En sådan ändring skulle kunna till viss del motiveras med hänvisning till att MD redan i dagens läge får genom förhandling söka undanröja skadlig verkan som rör prisfrågor e. d. Ges — som utredningens förslag innebär — domstolen nu rätt att utan förhandling använda vitessanktion kunde detta anses tala för att den också i det nu aktuella fallet fick gripa in med tvångsmedel mot för höga priser. Utredningen fortsätter: Mot en sådan ordning talar dock övervägande skäl av annan art. Hit hör främst det förhållandet att beslutanderätten enligt allmänna prisregleringslagen(1956:236) primärt tillkommer regeringen. Eftersom — teoretiskt — ingripanden enligt den lagen skulle kunna komma i viss motsatsställning till ett förordnande med stöd av KBL om högsta pris. krävs här en fullgod samordning i syfte att undvika detta. Sådan samordning uppnås bäst genom att beslutsrätten i båda fallen ges åt rege- ringen. Också 1954 års priskontrollutredning avrådde (SOU 1954: 45 s. 130") från annan lösning.
Av dessa skäl finner konkurrensutredningen det lämpligt att beslutande- rätten också i fortsättningen förbehålls regeringen. Vidare bör det ankom- ma på regeringen att bedöma huruvida visst av regeringen fastställt pris skall få överskridas. Det bör stå regeringen-fritt att i beslut om visst pris ange att detta inte får överskridas utan tillstånd av myndighet som rege- ringen bestämmer. Särskild föreskrift om detta torde enligt utredningen inte behöva ges i lagen.
När det slutligen gäller sanktionsformen vid överträdelse av beslut om högsta pris får det enligt utredningens uppfattning anses som lämpligt att åläggande. som kan förenas med vite, kommer till användning. Nuvarande bestämmelser om straffm. m. i 29 å andra t. o. m. fjärde styckena KBL ges därför inte någon motsvarighet i utredningens lagförslag.
Utredningen uttalar slutligen att den föreslagna regeln väsentligen torde få sin funktion när fråga är om uttagande av s. k. monopolvinster. dvs. vid missbruk av dominerande ställning.
Endast få remissinstanser berör uttryckligen utredningens övervägan- den rörande prisbestämmelsen.
NO anseri likhet med utredningen att det i konkurrenslagstiftningen bör
Prop. 1981/82:165 156
finnas möjlighet att ingripa mot för högt pris. Även om nuvarande bestäm-' - melse —- för övrigt i likhet med bestämmelsen om leveransåläggande — inte behövt tillgripas av MD, har den dock i många ärenden hos NO varit av stor betydelse. NO anser att det inte finns anledning att erinra mot den omformulering av paragrafen som föreslås och inte heller mot att regering- en och inte MD skall besluta om överskridande av högstpris.
MD däremot anför bl. a.: Enligt utredningen talar mot en beslutanderätt för MD i aktuellt hänseende att beslutanderätten enligt allmänna pris- regleringslagen primärt tillkommer regeringen, varför — teoretiskt — in- gripanden enligt den lagen skulle kunna komma i viss motsatsställning till ett av MD med stöd av konkurrensbegränsningslagen givet förordnande om visst högsta pris. MD anser att utredningens farhågor för att en konflikt av angivet slag skulle kunna uppstå överdrivna. Enligt MD:s mening bör beslutanderätten avseende prisingrepp ligga hos domstolen. För det fall MD — trots vad som har anförts häremot — inte skulle ges beslutanderätt beträffande prisingripande bör därför enligt domstolens uppfattning en regel om återförvisning till domstolen för bestämmande av annan åtgärd än förordnande om visst högsta pris införas.
MD anför vidare: Enligt 21 & tredje stycket KBL kan ett prisingripande ske såvida den skadliga verkan innebär att visst pris med hänsyn till kostnader och övriga omständigheter är uppenbart för högt samt saken finnes vara av allmän betydelse. Dessa betingelser för prisingripande hari föreslagna 2 & ersatts med rekvisitet att visst pris med hänsyn till kostna- derna och övriga omständigheter skall vara oskäligt högt. Enligt betänkan- detär den nuvarande formuleringen i Zl & tredje stycket KBL beträffande förutsättningarna för prisingripande sådan att risk finns att bestämmelsen blir verkningslös. Vidare uttalas i betänkandet att, närmast som ett förtyd- ligande och utan att någon mer betydande ändring beträffande förutsätt— ningarna för ingripande avses, i den föreslagna regeln bör utsägas att ingripande skall kunna ske mot prissättning som är oskäligt hög. MD anser detta utredningens uttalande vara förvirrande. varför förtydligande bör ske.
SPK förutsätter att avsikten är att övervakningen av att regeringsföre- skrift om högsta pris åtföljs skall åvila SPK. Det förefaller bankinspektio- nen inte troligt att åtgärder som rör prisingrepp visar Sig behövliga inom inspektionens tillsynsområde.
För egen del vill jag anföra följande: Den nuvarande prisbestämmelsen utgjorde vid sin tillkomst i princip inte någon nyhet. Läget vid den tidpunkten var ju att då gällande prisreglerings- lagstiftning medgav permanent prisreglering. mot bakgrund av kristidsför- hållandena under främst 1940-talet. [954 års priskontrollutredning betrak- tade saken så att —— medan prisregleringen i övrigt borde begränsas till beredskapssituationer — möjligheten till en sådan reglering borde bibehål- las för normaltider när det gäller vad utredningen kallade ett uppenbart
Prop. 1981/82: 165. 157
orimligt pris. Utredningen strök vidare under följande omständigheter. För ' det första var behovet av ett stadgande, som gav möjlighet att i nu avsedda fall gripa in med förordnande om. högsta pris, permanent. Stadgandet borde alltså utgöra en del av den permanenta näringslagstiftningen. För det andra borde bestämmelsen ha undantagskaraktär och endast sällan behöva tillämpas. Utredningen tänkte sig i stället uppgörelser förhandlingsvägen.
Som har framgått av det anförda hade departementschefen liknande uppfattning i stort. Jag vill erinra om att han uttalade att svårigheten att" undanröja skadlig verkan torde vara särskilt stor då denna verkan består i att priset är för högt. Till detta lade han att svårigheten dittills dock inte varit av större betydelse, eftersom man hade haft möjligheten att genom direkt prisreglering bestämma ett skäligt pris. Men då samhället avhände sig denna möjlighet, blev behovet av den föreslagna bestämmelsen mera framträdande. Också departementschefen underströk att bestämmelsen borde komma till användning endast i undantagsfall. Den skulle inte tillgri- pas för att genomföra en mera allmän prisreglering i situationer då den allmänna prisregleringslagen inte kunde sättas i kraft. Syftet med föreskrif- ten var endast att ge samhället en möjlighet att ingripa i sådana fall då priset på en vara till följd av ofullständighet i konkurrensen är uppenbart för högt, yttrade departementschefen vidare.
Man kan mot denna bakgrund sammanfatta de tankar som år 1956 låg till grund för prisbestämmelsen på följande sätt. Väl borde direkt prisreglering mot inflation m.m. tillgripas endast i beredskapssituationer. Sådan regle- ring skulle därför avskaffas i fråga om normaltider. Men man skulle också för normala förhållanden behålla en form av prisingrepp för att komma åt monopolvinster m.m. i samband med ofullständighetcr i konkurrensen. Fastän behovet därav var permanent förutsågs att en bestämmelse om detta skulle tillämpas endast undantagsvis.
Vad jag nu har uttalat tar sikte på prisbestämmelsens plats i systemet och avsedda funktion. _
När det sedan gäller bestämmelsens betydelse vill jag erinra om att befogenheten att fastställa högsta pris med stöd av lagrummet hittills inte har använts. Av detta kan man ingalunda dra den slutsatsen att bestämmel- sen saknar ett praktiskt värde. Tvärtom uttalar NO att den har varit av stor betydelse i många ärenden hos denne. Av detjag har sagt framgår också att lagstiftaren har avsett förhandlingsuppgörelser och utgått från att bestäm- melsen endast i undantagsfall skulle tillämpas genom formella beslut. Enligt vad jag har inhämtat har bestämmelsen också under de senaste åren spelat en viktig roll i NO:s förhandlingsverksamhet.
Vad jag här har pekat på innebär alltså endast att bestämmelsens inne- börd och räckvidd inte har prövats genom beslut av regeringen i konkreta fall. Detta beror på att MD inte haft att pröva frågan huruvida prisbestäm- melsen kunde och borde tillämpas. Till detta torde ha bidragit den pris- reglering och prisövervakning som har förekommit under 1970-talet.
Prop. 1981/82: 165 158
Enligt min uppfattning bör den nuvarande prisbestämmelsen ges en plats i den nya konkurrenslagen . Detta är också remissinstansernas slutsats. Dock bör, såsom jag'tidigare har anfört, befogenheten att fastställa ett högsta pris utövas av MD. Bakgrunden är att domstolen enligt mitt förslag ges möjlighet att förbjuda alla former av skadliga konkurrensbegränsning- ar. Det ter sig då naturligt att domstolen också kan utöva den mindre ingripande befogenheten att för en begränsad tid besluta om ett sådant prisingrepp. Vidare förenklas regelsystemet samtidigt som det innebär en mer ändamålsenlig ordning. I denna kan MD välja mellan olika åtgärder för att på lämpligaste sätt förhindra skadlig verkan av en konkurrensbegräns- ning. Åtgärderna omfattar därigenom förhandlingsingripande, förbud. sälj- åläggande och prisåläggande. Till detta kommer de särskilda reglerna för kontroll av företagsförvärv. Fördelarna med en sådan ordning är uppenba- ra. Enligt min mening torde samordningen med eventuella prisåtgärder med stöd av en prisregleringslagstiftning inte bereda tekniska problem av nämnvärd betydelse.
Jag går nu över till att behandla den atfattm'ng som konkurrensutred- ningen anser att en prisbestämmelse i den nya konkurrenslagstiftningen bör ha och den vitessanktion som utredningen förordar. Vad utredningen därvidlag föreslår finner jag mig i stort kunna godta. Dock har utredningen frångått det nuvarande rekvisitet att priset skall vara uppenbart för högt. [ stället använder utredningen uttryckssättet oskäligt högt. Med beaktande av vad MD uttalar anser jag att den nuvarande formuleringen bör bibehål- las.
3.6. Den föreslagna lagens räckvidd
KBL:s räckvidd bestäms av flera för lagen grundläggande termer. Vissa av dessa har berörts i det föregående. Av särskild betydelse är, som där har framgått, begreppen konkurrensbegränsning och skadlig verkan.
Andra centrala begrepp tar sikte på vilka personer — fysiska ellerjuridis- ka — och nyttigheter som träffas av lagens regler. Ytterligare rör det sig om lagens räckvidd över gränserna. Vidare gäller det frågan om hur KBL förhåller sig till områden som täcks av rättslig eller annan särreglering, bl. a. immaterialrätten och arbetsrätten.
Tidigare (2.3.5) har jag i korthet berört den nuvarande lagstiftningens innebörd på dessa punkter. Jag tar nu upp dessa frågor till närmare gransk- ning och redovisar därvid min bedömning av hur man med stöd av den nya konkurrenslagen bör ställa sig i bl.a. dessa avseenden.
3.6.1. Begreppen näringsidkare och nyttighet m.m. 3.6.1 .1 Bakgrund
De i 2—3 55 KBL straffbelagda förbuden riktar sig tillföretagare. Också i övrigt används i lagen detta uttryck. Förhandlingsbestämmelsen i 5 5 är
Prop. 1981/82:165 159
dock språkligt så uppbyggd att däri inte anges mot vem ett förhandlingsin- gripande kan riktas. Före en lagändring år 1956 användes emellertid i 5 & termen företagare. Det finns fog för antagande att ändringen av klausulens avfattning inte har inneburit ett frångående av tidigare ståndpunkt. Rätts- praxis har denna innebörd (t. ex. NFR l0/l959, PKF 1959: 9— 10).
I 26 & KBL definieras vad som i lagen förstås med företagare. Därmed menas envar som yrkesmässigt tillverkar, köper eller säljer viss förnöden- het, driver rörelse för utförande av viss tjänst åt annan, utövar försäkrings- rörelse eller rörelse, avseende in- eller utlåning av penningar eller handel med in- eller utländskt mynt eller med värdepapper. överlåter eller upp- låter förmögenhetsrättighet av immateriell art. upplåter nyttjanderätt till viss förnödenhet eller utövar sådan hotell- eller pensionatsrörelse, för vilken fordras myndighets tillstånd.
Vidare anges i 26 5 att med företagare likställs sammanslutning av före- tagare.
Enligt förarbetena (ifr. prop. 1953: 103 s. 284 f.) innebär detta att någon skillnad inte görs mellan företag i statlig eller kommunal drift, kooperativa företag eller enskilda företag. Med företag i statlig eller kommunal drift åsyftas därvid all av stat eller kommun utövad rörelse, oavsett i vilken juridisk form rörelsen bedrivs, t.ex. affärsdrivande verk och stats— eller kommunalägda bolag. NO har exempelvis i ett flertal fall behandlat åtgär- der vidtagna av affärsdrivande verk. Två av dessa fall har prövats av MD (beslut 15/1978,PKF 1978: 7—8, och beslut 21/1978, PKF 1978: 10).
Det kan vidare erinras om att MD i ett beslut (30/1973. PKF 1974: 1—2) har uttalatatt en kommun som drev trafikskola genom kommunens skol- styrelse var att bedöma som företagare i KBL:s mening. I motiveringen anfördes bl.a. att kommunen erbjöd allmänheten vissa tjänster mot av- gifter.
Däremot faller inte inom KBL:s tillämpningsområde konkurrensbe- gränsande åtgärder som vidtas av stat och kommun utanför den affärsdri- vande verksamheten i egentlig bemärkelse. Ett exempel (NO dnr 284/1976, PKF-referat saknas) från NO:s verksamhet kan belysa detta. I en kommun hade sex företag ansökt om tomtplats för butiksetablering. Kommunstyrel- sen hade tillstyrkt att företaget A, som hade ansökt först, skulle få tomt— plats. Kommunfullmäktige gav — utan motivering — platsen till företaget B. A anförde då klagomål hos NO som fann att ärendet inte kunde prövas enligt KBL enär kommunfullmäktige inte var företagare i lagens mening. Även om det kunde vara förenat med avgifter att ansöka om tomtplats eller byggnadslov etc. grundade sig kommunens åtgärder i detta fall på offentlig- rättslig reglering till skillnad från drivandet av körskoleverksamhet i det tidigare angivna fallet.
Med företagare likställs, som tidigare har nämnts. en sammanslutning av företagare. Detta gäller oavsett om sammanslutningen som sådan själv driver verksamhet som avses i 26 å.
Prop. 1981/82: 165 160
Enligt 27 & KBL jämställs i lagen med överenskommelse i tillämpliga delar stadgar, antagna av sammanslutning av företagare samt av sådan sammanslutning eljest utfärdade bestämmelser eller föreskrifter.
Bestämmelsen skall ses mot bakgrund av att ett kartellsamarbete kan ske exempelvis i den formen att de samarbetande företagen bildar en förening i stället för att sluta avtal. De överenskommelser som kunde ha redovisats i ett separat avtal mellan företagen skrivs då i stället in i föreningsstadgarna eller i föreskrifter eller bestämmelser som föreningen beslutar om. En mycket stor del av de konkurrensvårdande myndigheter- nas arbete avser verkningar av konkurrensbegränsningar, som har genom- förts av företagaresammanslutningar.
Bank- och fondväsendet samt försäkringsväsendet är föremål för sär- skild övervakning från offentliga myndigheter, bank- och försäkringsin- spektionerna. KBL har ändock ansetts böra omfatta verksamheten inom dessa grenar av näringslivet.
Begreppet förnödenhet i 26 & har samma innebörd som enligt bl.a. 1946 års lag om övervakning av konkurrensbegränsning ( prop. 1953: 103 s. 280 ). Därmed avses ( prop. 1946: 264 s. 36 ) först och främst vad som kallas lösöre samt vidare elektrisk kraft. Under begreppet förnödenhet föll enligt l946 års lag inte pengar och andra betalningsmedel samt värdepapper.
Den begränsning av begreppet företagare som görs i 265 genom bl.a. uttrycket förnödenhet innebär enligt förarbetena ( prop. 1953: 103 s. 285 f.) ' att köp och försäljning av fast egendom inte omfattas av KBL. Detsamma gäller i fråga om. upplåtelse av nyttjanderätt till fast egendom.
Till grund för Iståndpunkten år 1953 att fast egendom inte borde omfattas av KBL åberopade (prop. 1953: 103 s. 285) departementschefen att han inte fann skäl att frångå ställningstagandct i samband med 1946 års lag. I förarbetena till denna uttalade (prop. 1946: 264 s. 37) föredraganden bl. a. följande.
Visserligen torde åtminstone i städer och andra tätorter. såväl i fråga om tomtmark som beträffande bebyggda fastigheter, element av monopolistisk prisbildning förekomma. I varje fall gäller detta såtillvida att icke blott enskilda personer utan även vissa statliga. kyrkliga och kommunala organ vid försäljning av fastigheter icke sällan torde uttaga priser, som kunde ha varit avsevärt lägre, därest vederbörande icke valt att till förfång för mera allmänna samhälleliga intressen systematiskt utnyttja ett knapphetsläge. Emellertid ingå de härmed sammanhängande spörsmålen i den allmänna bostadspolitiska samt stadsplane- och regiontekniska planeringen. I viss mån ha de samband med den allmänna jordbrukspolitiken. Övervakning av de monopolistiska tendenserna på detta område torde därför lämpligen böra åstadkommas i annan ordning än den i förevarande förslag avsedda. Viss kontroll över dessa tendenser förekommer redan beträffande nybygg- nader. Vad angår hyresmarknaden torde den gällande hyresregleringen skapa tillräckliga garantier mot monopolistiska tendenser. Någon anled- ning att göra denna marknad till föremål för särskild monopolövervakning synes därför ej föreligga.
Prop. 1981/82:165 161
I det förut berörda beslutet It)/1959 (PKF l959:9—IO) av NFR var situationen följande. Enligt ett avtal hade en stad förbundit sig att reserve- ra ett område för gruppbebyggelse med småhus av en viss typ som avtals- parten, en byggnadsentreprenör, representerade. Tomtköparna saknade alltså valfrihet i fråga om hustyp. Rådet fann ärendet avse fast egendom och KBL på den grunden inte vara tillämplig.
Frågan huruvida visst ärende rörde fast egendom prövades vidare av MD i beslutet 9/1971 (PKF 1972: l—2). Invändning hade gjorts om att ärendet, som avsåg avtal rörande byggnadsproduktion. hade ett sådant samband med annat avtal om markupplåtelse, att det föll utanför KBL:s tillämpningsområde. MD uttalade. att köp och försäljning av fast egendom samt upplåtelse av nyttjanderätt till sådan egendom är undantagna från KBL:s tillämpningsområde. Även om ett visst samband förelåg mellan de båda avtalen fann dock MD att detta inte var sådant att avtalet rörande byggnadsproduktion skulle vara undantaget KBL:s tillämpning.
Sedermera har MD på nytt fått anledning att ta ställning till begränsning- en i fråga om fast egendom (beslut 21/1978. PKF 1978: 10). I ärendet framgick att luftfartsverket bedrev parkeringsverksamhet i anslutning till flygplatsen Arlanda. Som konkurrenter fanns två privata parkeringsföretag nära flygplatsen. Luftfartsverket anmodade de båda företagen att upphöra med parkeringsverksamheten och förbjöd dem att hämta och avlämna kunder på verkets mark framför flygplatsen.
MD fann att en parkeringsrörelse har en sammansatt karaktär genom att det är fråga om verksamhet som dels skulle kunna sägas innebära att upplåtelser av nyttjanderätt till fast egendom kommer till stånd, dels också innefattar utförande av vissa tjänster åt kunderna. Med hänsyn till att syftet med KBL:s undantagsreglering — bl. a. att från lagens tillämpnings- område utesluta verksamhet avseende fast egendom som inom särskilt det bostads- och jordbrukspolitiska området är föremål för en konkurrens- rättslig övervakning i annan. särskild ordning — och då den aktuella verksamheten väsentligen fick betraktas som ett bedrivande av rörelse för utförande av viss tjänst åt annan. fann MD att saken kunde prövas.
För NO har begränsningen i fråga om fast egendom inneburit att denne i flera fall har varit förhindrad att ingripa mot vissa konkurrensbegränsning- ar.
Ett kommunägt bolag, som ägde en terminalanläggning i Trelleborgs hamn, hyrde ut anläggningen till Kontinentterminalcn AB i vilket flertalet i Trelleborg verksamma speditionsföretag gick in som aktieägare. Konti- nentterminalen förband sig att ställa anläggningen opartiskt och på skäliga villkor till förfogande även för andra företag än dem som var intressenter i bolaget, mot att det kommunägda bolaget å sin sida förband sig att inte upplåta mark på annat håll i hamnen för tcrminalhantering. En fristående speditör gjorde hos NO gällande att avtalet var konkurrensbegränsande och hindrade honom från att till lägre priser bedriva omlastning på annat håll i hamnen. NO skrev av ärendet under hänvisning till att avtalet avsåg villkoren för upplåtelse av fast egendom. (NO dnr 193/1973, PKF-referat saknas.)
Prop. 1981/82: l65 162
I ett ärende (NO dnr 260/1976, PKF l976: IO). rörande vägran att upplåta hyresrätt till butikslokal av hänsyn till på marknaden redan etablerade företag, har uttalats att det framstår som otillfredsställande att konkurrens- begränsningar, som både till syfte och verkningar riktar sig mot varumark- naden, skall vara oåtkomliga därför att de — kanske av en ren tillfällighet — har blivit kopplade till fast egendom.
Andra fall där NO har saknat möjlighet att gripa in har gällt att fastig- hetsägare har ställt som villkor för uthyrning att vissa varor inte fick säljas i lokalen. Vidare har det förekommit att flera fastighetsägare har träffat" överenskommelse om att inte hyra ut butikslokaler under ett visst lägsta pris.
Med begreppet utförande av viss tjänst åt annan avses ( prop. 1953: 103 s. 285 jämfört med prop. 1946: 264 s. 32 och 36 — 37 ) bl.a.: banker. försäk- ringsinrättningar, transportföretag. företag som utför reparationsarbeten. installationsiirmor. frisörer, utövare av s. k. fria yrken såsom läkare, advo- kater och fastighetsmäklare. bankernas kommissionsrörelse. uthyrning av kassafack, notariatsavdelningarnas verksamhet m.m.
Hänvisningar till S3-6-1
- Prop. 1981/82:165: Avsnitt 5
3.612. Konkurrensutredningens överväganden och förslag
Utredningen uttalar att det. sett i förhållande till KBL:s syfte och till- lämpningsområde, i dag framstår som otillfredsställande att konkurrensbe- gränsningar med avseende på fast egendom är undantagna. Det står ju nämligen klart att det här är fråga om åtgärder med sådana effekter på varumarknaden och tjänstemarknaden som kan vara negativa i en omfatt- ning som innebär skadlig verkan. Av de i förarbetena till KBL gjorda uttalandena framgår att inskränkningcn har tillkommit för att undvika beröring med den allmänna bostadspolitiska samt den stads- och region- tekniska plancringen, liksom i viss mån den allmännajordbrukspolitiken. I sammanhanget hänvisades också till den då gällande hyresregleringen. som dock numera har avskaffats.
Vidare anför utredningen: Fastän hänsyn alltjämt kan behöva tas till de aspekter som berörs i dessa uttalanden är dock tydligt att vissa konkur- rensbegränsningar förekommer där sådana aspekter inte berörs. Skall lag- stiftningen på detta område bli effektiv krävs därför att också fast egendom faller inom tillämpningsområdet. Som princip vid rättstillämpningen bör därvid gälla att de berörda särregleringarna skall beaktas när dessa är aktuella. Därmed ges en vägledning för när ingripande inte bör komma ifråga. Förnödenhetsbegrcppet bör alltså ersättas av ett vidare begrepp som omfattar bl. a. fast egendom. Enligt utredningen bör också begreppet företagare i KBL ersättas så att terminologin görs enhetlig med annan marknadsrättslig reglering. Den pekar därvid på att konkurrenslagstift- ningen är en del av den generella marknadslagstiftningen och att i sådan lagstiftning används begreppet näringsidkare samt vara. tjänst eller annan nyttighet.
Prop. 1981/82: 165 163
Utredningen anför följande i fråga om dessa begrepp: Med termen nä- ringsidkare förstås var och en som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art. både fysisk och juridisk person. I sammanhanget kan hänvisas till bl.a. varumärkeslagen (19602644). prop. 1960: 167 s. 39 och 48, samt lagen (1970: 412) om otillbörlig marknadsföring. prop. 1970: 57 s. 90. Sistnämnda lag har sedermera utan förändring av näringsidkarcbegrep- pet ersatts av marknadsföringslagen (1975: 1418). Vidare används begrep- pet i bl.a. konsumentköplagen (1973: 877) och konsumentkreditlagen ( 1977: 981). — Uttrycket vara omfattar fysiska föremål eller saker, inbegri- pet levande djur. Utanför ett sådant varubegrepp faller t. ex. fast egendom. elektrisk kraft, aktier och andra värdepapper, krediter samt rättigheter av olika slag. Termen nyttighet täcker dock också dessa företeelser liksom även varor och tjänster. På denna punkt kan hänvisas till propositionen (1975/76: 34 s. 126 f.) med förslag till marknadsföringslag.
Mot denna bakgrund använder utredningen i sitt lagförslag begreppen näringsidkare samt vara. tjänst eller annan nyttighet.
3.6.I.3 Avgränsningen enligt den nya lagen
Remissinstanserna har i endast mindre omfattning berört utredningsför— slaget i den nu aktuella delen. NO framhåller att dennes erfarenheter har visat att det är påkallat att i varje fall fast egendom och upplåtelse av nyttjanderätt till sådan egendom inte undandras den konkurrensrättsliga lagstiftningen. Därför anser NO det vara bra att utredningen föreslår att ingripanden framdeles skall kunna göras mot envar som är näringsidkare. NO framhåller att i den mån hänsyn behöver tas till den allmänna bostads- politiska samt den stads- och regiontekniska planeringen eller till den allmännajordbrukspolitiken detta bäst sker vid skadlighetsprövningen, på sätt som utredningen framhåller.
NO pekar vidare på att ideella organisationers status kan vara svårbe- stämbar. Dessa driver ofta verksamhet av ekonomisk karaktär. NO erinrar om ett avgörande i MD år 1974 (15/1974. PKF 1974: 7). Domstolen uttalade då att begreppet näringsidkare skall fattas i vidsträckt mening. Med nä- ringsidkare förstås var och en som yrkesmässigt driver verksamhet av ekonomisk art ( prop. 1970:57 s. 90 ).'f0clcså ideella föreningar är alltså näringsidkare. om de främjar sitt syfte genom att driva näringsverksamhet. Den omständigheten att den ekonomiska verksamheten avser att främja ett välgörande syfte utgör inte hinder för att vederbörande anses som närings- idkare ( SOU 1966:71 s. 91 ). På grund härav och då alltså fråga var om marknadsföring av vara betraktade domstolen den i målet aktuella organi- sationen som näringsidkare i det sammanhang som det var fråga om.
Vidare anger NO som sin uppfattning att, så snart en ideell organisation eller vilken annan fysisk eller juridisk person som helst regelmässigt erbju- der tjänster åt annan mot ersättning, organisationen i denna del är att betrakta som företagare i KBL:s mening. Att denna gräns ligger fast bör komma till uttryck i förarbetena till den nya lagen, menar NO.
Prop. 1981/82:165 164
Även SPK tillstyrker den nu nämnda utvidgningen. Remissinstanserna i övrigt har inte riktat invändning mot utredningsför- slaget i nu aktuellt avseende. '
.För egen del vill jag uttala följande. För att det marknadsekonomiska systemet skall kunna fungera i den riktning vi önskar krävs det att samhället följer utvecklingen löpande och med beredskap att sätta in effektiva. konkurrensfrämjande insatser där de visar sig behövas. Jag finner det angeläget att en ny konkurrenslag — byggd på dessa ambitioner — ges en räckvidd som nu framstår som ända- målsenlig från allmän synpunkt. En utvidgning på sätt som utredningen föreslår är välmotiverad i belysning av erfarenheterna från rättstillämp- ningen och med hänsyn till utformningen av annan marknadsrättslig lag- stiftning. På så sätt uppnås en betydande förbättring i fråga om lagstiftning- ens verkningsgrad. Därför förordar jag vad utredningen har anfört.
Vad NO har uttalat om innebörden. av begreppet näringsidkare synes mig allmänt sett vara träffande. Det måste emellertid också i fortsättningen vara en uppgift för rättstillämpningen att med beaktande av omständighe- terna i de enskilda fallen pröva dessa frågor närmare.
3.6.2. Territoriell begränsning 3.6.2.1 Bakgrund
KBL:s syfte är (jfr prop. 1953: 103 5.213 och 217) primärt att skydda den svenska marknaden mot olämpliga konkurrensbegränsningar. Såväl för- handlingsbestämmelsen som de straffbelagda förbuden är därför inriktade på konkurrensbegränsningar som medför ekonomiska verkningar på denna marknad, s.k. inlandsverkan. Av detta följer att skilda aspekter måste komma under bedömning när det gäller lagens räckvidd över gränserna. Dels gäller det frågan hur långt lagen formellt sträcker sig. dvs. huruvida den omfattar inte bara åtgärder i Sverige utan också åtgärder som vidtas utomlands och som får inlandsverkan. Dels uppstår frågan hur långt man praktiskt kan eller bör utnyttja lagens tillämplighet. Delfrågor som här berörs gäller folkrätten och tänkbara sammanstötningar mellan svensk och utländsk rättsordning. '
En frågeställning som har beröring med båda dessa huvudfrågor är vem ett ingripande skall kunna riktas mot och hur vederbörande skall nås när det: gäller utländska företag.
Av lagens inriktning på inlandsverkan synes till en början följa att svensk exportförsäljning inte kan angripas annat än i ett undantagsfall, som berörs i det följande. Varken förhandlingsbestämmelsen eller de i lagen straffbelagda förbuden torde alltså täcka konkurrensbegränsande avtal eller förfaranden vilka är träffade eller beslutade i Sverige men som endast avser utländska marknader. Har dock t. ex. en exportkartell även inlandsverkan faller den del som har verkan i Sverige i princip inom KBL:s tillämpningsområde. Från rättstillämpningen kan nämnas ett NO-
Prop. 1981/82: 165 165
ärende om hemmamarknadsskyddsavtal på pappers- och pappområdet. ] anslutning till avtal om samarbete på exportområdet mellan vissa nordiska pappers- och cellulosaproducenter fanns villkor enligt vilka parterna för- band sig att inte konkurrera på varandras hemmarnarknader. NO ingrep mot dessa villkor som ansågs hämma möjligheterna till importkonkurrens på den svenska marknaden (NO dnr_94/l966. PKF 1973: 9).
Undantagsfallet regleras i 6 5. Av denna bestämmelse följer att förhand- ling inte får utan regeringens tillstånd gälla verkan utom riket av konkur- rensbegränsning. Tillstånd får meddelas endast i den mån det påkallas av hänsyn till överenskommelse med främmande makt.
Enligt denna regel är det alltså fråga om' ingripande mot konkurrensbe— gränsningar som medför skadlig verkan utomlands. s.k. inlandsverkan. Endast generalklausulen är tillämplig beträffande utlandsmarknaden och således inte de i KBL straffbelagda förbuden. Undantagsbestämmelsen rörande utlandsverkan har hittills inte tillämpats. '
När det gäller åtgärder som vidtas av företag med verksamhet i Sverige får det anses sakna betydelse om ett företag är svenskt eller utländskt. dvs. bildat enligt utländsk stats lag. Inte heller synes det få betydelse vilken nationalitet aktieägarna har. Utländska företag med verksamhet på den svenska marknaden får därför anses skyldiga att rätta sig efter den svenska KBL. Å andra sidan är de också berättigade till det skydd KBL kan ge. exempelvis mot åtgärder från svenska företags sida för att försvåra eller' förhindra importkonkurrens.
Härefter gäller det frågan i vilken omfattning KBL är tillämplig beträf- fande åtgärder som vidtas utomlands men som får inlandsverkan.
Förarbetena till KBL ger inte full klarhet i vad man ansåg gälla på denna punkt vid lagens tillkomst. Ett uttalande av departementschefen innehåller följande (prop. 1953: l03 s. 216 f.).
Vid bedömningen av de olika slag av konkurrensbegränsningar. som behandlats i tidigare avsnitt. har i första hand rent svenska förhållanden beaktats. Det ligger emellertid i sakens natur. att en konkurrensbegräns- ning ofta har en internationell anknytning i ett eller annat avseende. Sålun- da kan en utländsk "företagare eller grupp utländska företagare utan sam- verkan med svenska näringsutövare genomföra konkurrensbegränsningar på den svenska marknaden. Ett praktiskt exempel är att en utländsk leverantör bestämmer ett minimipris eller ett fast bruttopris på en vara som han utan mellanhand tillhandahåller detaljhandlare i Sverige. [ dylikt fall kan de svenska myndigheterna icke ingripa med stöd av den tilltänkta lagstiftningen. eftersom utlänningen icke nås av bestämmelsen om straff för överträdelse av bruttoprisförbudet. Detsamma gäller utländska an- budskarteller. Icke heller kan förhandling inför näringsfrihetsrådet uppta- gas med utländska företagare beträffande övriga konkurrensbegränsning- ar. Endast genom internationella överenskommelser torde det vara möjligt att förhindra skadlig verkan inom Sverige av sådana konkurrensbegräns- ningar. som genomförs av utlänningar.
Prop. 1981/82: 165 l66
1 det s.k. 'Bayer-Kerr-ärendet (MD 16/1977. PKF l977:8) prövade MD innebörden av detta uttalande samt frågan om KBL:s territoriella räckvidd och därmed också följdfrågan om domstolens behörighet att ta upp ärendet till prövning.
NO:s talan var riktad mot två utländska företag med säte i Förbundsre- publiken Tyskland respektive Schweiz. MD konstaterade inledningsvis att klar ledning inte fanns i lag. allmänna principer och doktrin inom den internationella processrätten. Därför måste frågan om domstolens behörig- het bedömas mot bakgrund av KBL:s allmänna syfte och materiella upp- byggnad. Vidare uttalade domstolen bl.a. följande.
Den av NO i förevarande ärende påstådda skadliga verkan har sina effekter på den svenska marknaden för dentalartiklar. Lokaliseringen av den påtalade konkurrensbegränsningens effekter tillåter således i och för sig ett ingripande med stöd av konkurrensbegränsningslagen. De konkur- rensbegränsande åtgärderna har emellertid vidtagits av utländska företaga- re. I lagen görs inte någon skillnad mellan svenska och utländska företaga- re. Angående utländska företagare uttalar sig emellertid vederbörande departementschefi lagens förarbeten på bl.a. följande sätt (prop. 1953: 103 s. 216 0. f.). — — —1 Av uttalandet framgår att departementschefen räknar med förekomsten av konkurrensbegränsningar som har en internationell anknytning i ett eller annat avseende. Såsom exempel på en internationell konkurrensbegränsning anger departementschefen att en utländsk leveran- tör bestämmer ett minimipris eller ett fast bruttopris på en vara som han tillhandahåller detaljhandlare i Sverige. På denna typ av utländsk företaga- re kan enligt departementschefen konkurrensbegränsningslagen inte till- lämpas. Departementschefens bedömning är i uttalandet motiverat på ett knapphändigt och oklart sätt. Det sägs endast att den utländska företaga- ren inte kan "nås" av konkurrensbegränsningslagens straffbestämmelser. Vidare sägs att ”icke heller kan förhandling inför näringsfrihetsrådet upp- tagas med utländska företagare beträffande övriga konkurrensbegräns- ningar". Den tolkning av departementschefens uttalande som ligger när- mast till hands är att det är rent faktiska hinder som omöjliggör en tillämp- ning av konkurrensbegränsningslagen. Svenska myndigheter saknar med andra ord maktmedel för att mot den utländske företagarens vilja tillämpa lagen på honom.
Oavsett hur departementschefens uttalande skall förstås finns emellertid utländska företag beträffande vilka det skulle vara orimligt att inte anse konkurrensbegränsningslagen tillämplig. Sålunda är naturligtvis utländsk fySisk person som driver sitt företag i Sverige skyldig att rätta sig efter gällande svenska bestämmelser beträffande näringsverksamhet: rörande sådant företag kan det inte råda någon tvekan om konkurrensbegräns- ningslagens tillämplighet. Nära nog samma tveklöshet rörande lagens till- lämplighet är för handen beträffande utländskt företag som har sitt säte utomlands men har en påtaglig anknytning till det svenska näringslivet. Ju svagare anknytning till Sverige ett utländskt företag har desto svårare blir det självfallet att motivera konkurrensbegränsningslagens tillämplighet. Var denna gräns går torde svårligen kunna anges i någon allmän formel
' Uttalandet har nyss återgetts.
Prop. 1981/82: 165 167
utan får i stället fastläggas genom marknadsdomstolens fortlöpande rätts- bildning. Vid en sådan rättsbildning måste hänsyn tas även till ändrade tidsförhållanden och till utvecklingen inom näringslivet. Sedan det åter- givna departementschefsuttalandets tillkomst i början av 1950-talet har utvecklingen av de internationella relationerna inom näringslivet medfört att bedömningen av konkurrensbegränsningslagens tillämplighet på ut- ländska företag numera måste delvis bli en annan än den som återspeg- lades i uttalandet. Härvid behöver endast hänvisas till att förbättrade kommunikationer och avancerade marknadsföringsmetoder möjliggjort för i utlandet verksamma utländska företag att i vissa fall uppträda på den svenska marknaden i samma omfattning och med samma styrka som de i Sverige verksamma företagen.
Vid övervägandet av om ett utländskt företag har sådan anknytning till Sverige som bör anses skapa behörighet för marknadsdomstolen att till saklig prövning uppta en mot företaget riktad talan enligt konkurrensbe- gränsningslagen är det erforderligt att granska företaget i ett flertal skilda hänseenden. Såsom exempel på anknytningsfakta må här omnämnas före- tagets andel av den svenska marknaden i branschen, företagets egen repre- sentation i Sverige och företagets storlek. Även sådana förhållanden som hur länge företaget varit verksamt på den svenska marknaden och företa- gets avsikt att etablera sig varaktigt i Sverige torde ha betydelse. Det är under hänsynstagande till omständigheter av nu antydd beskaffenhet som marknadsdomstolen har att avgöra om domstolen är behörig att uppta NO:s talan mot de i ärendet aktuella utländska företagen.
Såväl Bayers som Kerrs produkter har saluhållits på den svenska dental- marknaden under en längre tidsperiod. De i ärendet aktuella varorna är välkända för de svenska kunderna och åtnjuter en hög marknadsandel. Bayer och Kerr har organiserat sin försäljning på den svenska marknaden på överensstämmande sätt. nämligen genom svenska återförsäljare. Därtill kommer att båda företagen håller sig med egna representanter på den svenska dentalmarknaden. Representanterna tar visserligen inte egentlig del i försäljningsverksamheten men upprätthåller en nära kontakt med återförsäljarna samt står i fortlöpande kontakt med svenska tandläkarsko- lor för att på ett tidigt stadium kunna inarbcta sina produkter. På grund av vad sålunda anförts har Bayer och Kerr visat en medveten strävan till stadigvarande etablering på den svenska marknaden. Såvitt angår Bayer är dessutom att beakta att företaget. låt vara utanför dentalbranschen, bedri- ver verksamhet i Sverige genom ett svenskt dotterföretag, Bayer (Sverige) AB. Denna omständighet bör dock enligt marknadsdomstolens mening inte föranleda en i behörighetsfrägan avgörande åtskillnad mellan NO:s talan mot Bayer och NO:s talan mot Kerr. Vid ett hänsynstagande till samtliga i spörsmålet betydelsefulla förhållanden anser nämligen mark- nadsdomstolen att konkurrensbegränsningslagen bör i samma män anses äga tillämpning på båda företagen. Marknadsdomstolen finner sig alltså behörig att till saklig prövning uppta NOS talan mot såväl Bayer som Kerr.
Mot beslutet anmälde tre ledamöter avvikande mening i fråga om moti- veringen och anförde bl. a. följande.
Avgörande för bedömningen av lagens tillämplighet i fråga om sådana konkurrensbegränsningar måste enligt vår mening vara om konkurrensbe— gränsningen är direkt inriktad på den svenska marknaden och har påtagliga
Prop. 1981/82: 165 168
effekter på denna marknad. Är detta fallet, måste konkurrensbegräns- ningslagen anses tillämplig och marknadsdomstolen behörig, oavsett var det eller de företag som genomför konkurrensbegränsningen har sitt säte. Denna ståndpunkt torde också stämma överens med de grundsatser i fråga om tillämpligheten av lagstiftning på konkurrensbegränsningsområdet som är under utveckling inom den internationella rätten.
Vidare uttalade reservanterna att det borde kunna förutsättas att ut- ländska företag som verkar på den svenska marknaden i här avsedd om— fattning också är beredda att medverka som part i ärenden enligt konkur- rensbegränsningslagen. Vilka åtgärder som kunde komma i fråga om ett företag skulle vägra att göra detta fick prövas om ett sådant fall skulle uppkomma.
Enligt en inom den rättsvetenskapliga litteraturen företrädd uppfattning skulle för KBL:s tillämplighet fordras verkningar som är påtagliga och direkta. Den konkurrensbegränsande överenskommelsen måste i vart fall vara särskilt inriktad på Sverige. Däremot skulle det anses sakna betydelse under vilket lands lag avtalet eller åtgärden faller vid en internationellt privaträttslig bedömning. Enligt denna uppfattning måste otvivelaktigt till- räcklig verkan på den svenska marknaden anses föreligga när konkurrens- begränsningen direkt avser varor eller tjänster som tillhandahålls på den svenska maknaden samt den prestation konkurrensbegränsningen avser medför ekonomiska verkningar på denna marknad.l
Ett NO-ärende gällde tobaksförsäljning på båtarna över Öresund. NO fann att de aktualiserade frågorna avsåg pris- och konkurrensförhållanden utom riket och därför föll utanför tillämpningsområdet för lagen. ] motive- ringen uttalades bl.a. att sådan försäljning som det var fråga om sedan gammalt hade jämställts med exportvaror och lämnats skattefri. NO fann inte anledning att bedöma saken annorlunda vid tillämpning av KBL. (NO dnr 66/1963, PKF196329vl0).
[ NO:s praxis har samarbete mellan rederier som drev trafik med färjor mellan svenska och utländska hamnar prövats i sak (NO dnr l97/1974. PKF-referat saknas, NO dnr 247/80. PKF 1980z8 samt NO dnr 252/80. PKF 1981: 1—2).
I fråga om räckvidden av de i KBL straffbelagda förbuden torde kunna sägas följande.
Bruttoprisförbudet i 2 så gäller försäljning här i riket. Avgörande synes alltså vara att själva den bruttoprissatta försäljningen sker i Sverige. dvs. det säljled som berörs av bruttoprisförfarandet skall befinna sig här i landet. så att svensk anknytning finns.
På ett liknande sätt gäller anbudskartellförbudet i 3 & KBL överenskom- melse om samverkan mellan olika företagare innan någon av dem avger.
' Se Bernitz, Gorton. Grönfors. Sjöfart och konkurrensrätt. Göteborg 1976. s. 75 ff.
Prop. 1981/82: 165 169
anbud på försäljning av förnödenheter eller utförande av tjänst här i riket. Också här torde det alltså vara avgörande att platsen för försäljriingens eller tjänstens utförande finns inom landet.
Att ett utländskt företag deltar i en anbudskartell eller att själva kartell- avtalet träffas utomlands torde därför inte hindra att anbudskartellförbudet är tillämpligt när de anbud som den förbjudna samverkan avser gäller försäljning av en förnödenhet eller utförande av en tjänst i Sverige. På liknande sätt torde bruttoprisförbudet i princip träffa föreskrifter m.m. av utländska företag i fråga om varor som de exporterar till Sverige för vidareförsäljning. En annan fråga. som praktiskt har stor betydelse, är hur ett utländskt företag Skall nås. Detta behandlas senare.
Av detta följer alltså att straffbestämmelsernas räckvidd över gränserna har bestämts genom ett konkret angivande av vilka moment i konkurrens- begränsningen som utgör grunden för deras tillämplighet — nämligen plat- sen för försäljningens respektive tjänstens utförande.'
Ifrågan vem ett ingripande skall kunna riktas mot och hur vederbörande skall kunna nås när det rör sig om utländska företag ger förarbetena i KBL inte närmare vägledning. Också detta är en fråga som rör vad som är möjligt att genomföra i praktiken. Här kan även erinras om reservanternas uttalande i Bayer-Kerr-ärendet.
Ett uppmärksammat NFR-beslut fattades i det s.k. Fleischmann-målet.
Det västtyska företaget Gebr. Fleischmann sålde bl. a. leksakståg på den svenska marknaden genom ett. från det tyska företaget helt fristående. svenskt företag såsom generalagent. Generalagenten synes endast ha varit förmedlare, och försäljningen skedde till detaljist genom ett flertal svenska grossister. Fleischmann angav i strid mot bruttoprisförbudet fasta brutto- priser i sina kataloger. _Generalagenten var aktiv för att tillse att dessa priser inte underskreds. En detaljist. som hade underskridit priserna, avstängdes från leveranser. Sedan generalagenten hade åtalats för överträ- delse av bruttoprisförbudet, invände han att han endast hade agerat såsom representant för Fleischmann. Stockholms rådhusrätt fällde emellertid generalagenten till självständigt ansvar för överträdelse av bruttoprisför- budet. Leveransavstängningen mot den priskonkurrerande detaljisten för- anledde NO att föra talan mot generalagenten och grossisterna i NFR med yrkande om leveransernas återupptagande. Så skedde innan rådet hade prövat ärendet i sak (NFR 4/58, PKF 1958 s. 261. NO dnr 95/1957, PKF 1959 s. 193).
Det har i den rättsvetenskapliga litteraturen bedömts att detta mål synes klargöra att det finns vidsträckta möjligheter att gripa in enligt generalklau- sulen i KBL mot utländska företags självständiga, rörelsedrivande repre- sentanter i Sverige och att dessa därvid knappast med framgång kan åberopa till sitt fredande att de har handlat i enlighet med anvisningar från det utländska företaget.
' Se på denna punkt och i övrigt det anförda arbetet.
Prop. 1981/82: 165 170
Har det utländska företaget representation här i landet vänder sig vanli- gen NO ti11 representanten. Så har skett då det utländska företaget haft dotterföretag här. En invändning att konkurrensbegränsningen hade beslu- tats av det utländska moderbolaget har NO inte godtagit. Ett exempel är NO:s uttalande i det s. k. ICl-ärendet (NO dnr 58/1969. PKF-referat sak- nas) att den omständigheten att det utländska moderbolaget (lCl) hade beslutat om en leveransvägran avseende ett svenskt företag inte hindrade NO att med stöd av generalklausulen i KBL kräva att leveranserna åter- upptogS-
MD hari ett ärende angående leveransvägran av reservdelar till rulltrap- por ansett att en svensk handelsagent för en västtysk tillverkare represen- terade det västtyska företaget vid MD trots att handelsagenten själv inte ansåg sig behörig att företräda tillverkaren. ] domstolen företedde NO handlingar av vilka framgick att NO brevledes hos tillverkaren väckt frågan om ställföreträdarskap för denne och därvid framhållit att. .om företaget inte lät sig representeras av annan än handelsagenten, tillver- karen torde komma att anses representerad i Sverige av handelsagenten. Tillverkaren hade i svarsbrev till NO hänvisat till handelsagenten för vad som enligt domstolen måste uppfattas som det vidare utförandet av tillver- karens talan i ärendet (MD dnr A 3/75, NO dnr 215/1975. PKF 1976: 5).
För övrigt förekommer i NO:s praxis att företag i utlandet delges skri- velser. går in i skriftväxling med NO och även ställer ombud för sig här i landet. En väg som NO någon gång har valt för att förmå en utländsk företagare att upphöra med konkurrensbegränsningar eller att gå i svaro- mål i Sverige är att framhålla för företaget att NO inom ramen för interna- tionellt samarbete kan vända sig till konkurrensmyndigheten i företagets hemland och påtala förhållandena för att den vägen försöka få ändringar till stånd. Frågor i anslutning till det anförda behandlas i avsnitt 3.9. '
I detta sammanhang bör nämnas den förut (3.4.1.1) redovisade. av högsta domstolen meddelade domen i ett mål angående överträdelse av bruttoprisförbudet.
3.6.2.2 Konkurrensutredningens överväganden och förslag
Utredningen erinrar om den f.n. gällande principen att KBL är tillämplig på förfaranden som har verkan i Sverige, s.k. inlandsverkan. Vidare pekar utredningen på att man under speciella förhållanden kan enligt lagen pröva svenska företags åtgärder som har verkan utomlands, s. k. utlandsverkan.
Enligt utredningens bedömning innebär det nuvarande systemet att man på lämpligt sätt kan avväga svenska intressen mot vad som är förenligt med folkrätten och våra konventionsåtaganden liksom mot vad som är praktiskt möjligt och tekniskt genomförbart. Därför har utredningen valt i princip samma lösning i lagförslaget som enligt gällande rätt.
Utredningen fortsätter: Detta innebär att lagförslaget i fråga om tillämp- ningen av generalklausulen i 2 kap. l ä i första hand har sin inriktning på
Prop. 1981/82: 165 171
inlandsverkan. Liksom i dag föreslås dock att lagen skall på det f.n. reglerade området kunna tillämpas på förfaranden med utlandsverkan när så erfordras av hänsyn till Sveriges konventionsåtaganden. För detta bör krävas beslut av regeringen, på sätt som nu är fallet. En regel om detta har tagits in i 2 kap. 5 ä lagförslaget.
När det därefter gäller frågan efter vilka linjer man skall avgöra bl.a. huruvida inlandsverkan föreligger och vilken styrka denna verkan bör ha uttalar utredningen följande: Enligt sin avfattning täcker KBL formellt alla konkurrensbegränsande åtgärder som har inlandsverkan. Det är dock rättsligt erkänt att lagens territoriella tillämpningsområde begränsas av folkrättsliga principer. Dessa principer kan vara ganska oklara. Av särskild betydelse är vidare att folkrättens innehåll inte är en gång för alla fastlagt. [ stället befinner sig principerna i utveckling genom nytillkommen stats- praxis. Även om folkrätten således begränsar varje enskild stats handlings- möjligheter beträffande förhållanden med internationell anknytning gäller å andra sidan att det är de skilda staternas gemensamma agerande i fråga om folkrättens innebörd som bestämmer dess innehåll och därmed dess begränsande verkan. Mot denna bakgrund kan sägas att EG-rättens ge- nombrott och vidareutformning har lett till en utveckling där man i större utsträckning än förr erkänner möjligheten av att tillämpa konkurrensbe- gränsningslagstiftning på utländska företags handlingar. Därmed har också ökat möjligheten av att tillämpa svensk konkurrensbegränsningslagstift- ning i sådana fall.
Utredningen fortsätter: Av folkrättsliga grundsatser om gränser för räck- vidden av nationell lagstiftning och rättstillämpning följer dock att en konkurrensbegränsningslag inte kan göras tillämplig på varje konkurrens- begränsning som genomförs utomlands och som på något sätt har verkan i Sverige. Den gräns lagförslaget här bygger på är att konkurrensbegräns- ningen skall vara direkt inriktad på den svenska marknaden och ha påtag- liga effekter på denna marknad.
Sådan direkt inriktning föreligger om det konkurrensbegränsande förfa- randet avser varor eller tjänster som tillhandahålls på den svenska markna- den eller i övrigt särskilt reglerar frågor som rör sådant tillhandahållande. Men också när den prestation begränsningen gäller tillhandahålls utanför den svenska marknaden kan tänkas undantagsfall, uttalar utredningen vidare, när den har en så bestämd utformning med avseende på denna marknad och fullgörs så nära denna att det är naturligt att beteckna den som direkt inriktad på Sverige. I begreppet påtaglig ligger att effekten på den svenska marknaden har viss varaktighet och betydelse. En relevant ekonomisk effekt i Sverige kan alltså knappast föreligga om ett utländskt företag endast helt tillfälligt uppträder på den svenska marknaden.
Däremot bygger inte utredningsförslaget på att det är av betydelse huruvida ett utländskt företag har sitt säte här i landet eller på annat sätt är representerat här. Också när så inte är fallet skall lagen i princip kunna vara tillämplig, anför utredningen.
Prop. 1981/82:165 ' 172
Slutligen framhåller utredningen följande i de nu aktuella frågorna: Av detta följer dock inte att det alltid skulle vara möjligt att praktiskt utnyttja den formella svenskajurisdiktion som nyss har berörts. I vissa fall kan det nämligen bli faktiskt omöjligt för svensk myndighet att gripa in mot ett utländskt företag. Ett sätt att söka komma till rätta med en sådan situation kan vara en hänvändclse till en konkurrensmyndighct i det land där företa- get befinner sig eller annan form av internationell samverkan. ] praktiken kan det förekomma fall där en konkurrensbegränsning har både inlands- verkan och utlandsverkan. Bortsett från situationen att reservbestämmel- sen om utlandsverkan har tillämpats kan här prövas endast verkan inom landet. Att gränsen mellan dessa företeelser inte alltid behöver vara lätt- dragen gäller redan nu. Särskilt kan uppmärksammas fallet att svenska företag som samverkar på exportmarknaden kan ha svårt att helt utan hänsyn till detta fritt konkurrera med varandra på hemmamarknaden. På sätt som skadlighetsbegreppet är konstruerat finns dock utrymme för att ta hänsyn till att de konkurrensbegränsande verkningarna i Sverige kan vara en följd av ett samarbete på exportmarknaden. I fråga om de straffbelagda förbuden kan detta vidare ge anledning till dispens.
Hänvisningar till S3-6-2
3.613. Avgränsningen enligt den nya'lagen
KK uttalar att kollegiet har att ta ställning till svensk konkurrenslag- stiftning med hänsynstagande till Sveriges förpliktelser på detta område i internationella överenskommelser. för närvarande i frihandelsavtalen med EEC och CECA (artikel 23 respektive 19) samt EFTA—konventionen (arti- kel 15). Då förslaget till ny konkurrensbegränsningslag ej står i strid vare sig med frihandelsavtalen eller EFTA-konventionen. har KK i detta avse- ende inga invändningar mot dess bestämmelser. KK ansluter sig särskilt till utredningens bedömning att systemet i förslagets 1 kap. 5 få med pröv- ning av de enskilda fallen av konkurrensbegränsning med verkan utom- lands möjliggör en avvägning av svenska intressen mot vad som är fören- ligt med våra internationella förpliktelser.
NO understryker betydelsen av det klargörande som utredningen gör beträffande lagens territoriella tillämplighet. För att konkurrensbegräns- ningslagen skall bli effektiv är det nödvändigt att den kan användas mot varje konkurrensbegränsning med verkningar i landet. En förutsättning härför är att den s.k. effektprincipen tillämpas så att det är möjligt att ingripa mot konkurrensbegränsningar vidtagna i utlandet men med effekter i Sverige, framhåller NO.
MD pekar på att utredningen vad gäller den föreslagna lagens territo- riella begränsning anger att tillämpningen av generalklausulen i 2 kap. l ä i första hand har sin inriktning på s.k. inlandsverkan. Domstolen fortsätter: Vidare anförs i betänkandet rörande frågan. efter vilka linjer man skall avgöra huruvida inlandsverkan föreligger och vilken styrka denna verkan skall ha, att lagförslaget bygger på att konkurrensbegränsningen skall vara
Pr0p. 1981/82:165 173
direkt inriktad på den svenska marknaden och ha påtagliga effekter på denna marknad. varvid anges att direkt inriktning bl. a. föreligger om det konkurrensbegränsande förfarandet avser varor eller tjänster som tillhan- dahålls på den svenska marknaden samt att i begreppet ”påtaglig” ligger att effekten på den svenska marknaden skall ha viss varaktighet och betydelse. Härefter understryks i betänkandet att den föreslagna lagen inte bygger på att det är av betydelse huruvida ett utländskt företag har sitt säte här i landet eller på annat sätt är representerat här; också när så inte är fallet skall lagen i princip kunna vara tillämplig.
MD hänvisar till att innebörden i gällande rätt i aktuellt hänseende framgår av marknadsdomstolens beslut i det s. k. Bayer-Kerr-ärendet. Av beslutet framgår bl. a. att vid avgörande av om MD är behörig uppta talan avseende påstådd konkurrensbegränsning av ett utländskt rättssubjekt till saklig prövning hänsyn skall tas till det utländska företagets grad av an— knytning till Sverige, varvid olika anknytningsfakta såsom t. ex. om företa- get har egen representation i landet eller om det har för avsikt att varaktigt etablera sig här bör beaktas. Utredningens angivande av efter vilka linjer behörigheten skall bedömas överensstämmer således inte med gällande rätt, uttalar domstolen, utan ger uttryck för minoritetens uppfattning be— träffande behörighetsfrågan i Bayer-Kerr-ärendet. MD vill med skärpa framhålla att, om en eventuell rättsförändring i enlighet med utredningens uttalande i behörighetsfrågan åsyftas, detta måste åstadkommas genom stiftande av lag och inte kan ske genom ett uttalande i betänkandet om vad lagförslaget i aktuellt hänseende bygger på.
Sveriges redareförening poängterar att föreningen har haft anledning att särskilt intressera sig för konkurrenslagstiftningens territoriella begräns- ning och att föreningen i ett aktuellt fall låtit utföra en rättsutredning om sjöfart och gällande konkurrens. till vilken hänvisas i flera fall i betänkan- det. I betänkandet anges. anför redareföreningen. att utredningen i denna del valt i princip samma lösning i lagförslaget som enligt gällande rätt. Föreningen vill i detta sammanhang fästa särskild uppmärksamhet vid de slutsatser angående gränserna för svensk konkurrenslagstiftnings tillämp- lighet på internationell sjöfart som återges i den av föreningen ombesörjda rättsutredningen. Då enligt betänkandet ingen-ändring i sak föreslås beträf- fande den svenska konkurrenslagstiftningens territoriella begränsning ut- går redareföreningen från att slutsatserna i nämnda rättsutredning har beaktats under utredningsarbetet och att dessa slutsatser därmed kan anses vägledande även för framtiden. Föreningen vill i detta sammanhang särskilt understryka betydelsen av att följande två slutsatser i rättsutred- ningen inte påverkas av nu aktuella lagändringar: "Konkurrensbegrän- sande samarbete i trafik helt mellan utländska hamnar faller utanför svensk konkurrensbegränsningslagstiftning också när denna trafik i betydande utsträckning utnyttjas av svenska transportörer". — "Svenska myndighe- ter har på antytt sätt erkänt linjekonferenssystemet såsom en väsentlig
Prop. 1981/82: 165 174
konkurrensstyrande faktor på den internationella sjöfartens område. Lin- jekonferenserna utgör alltså en av statsmakterna godtagen regleringsme- kanism för internationell sjöfart. Detta ger sjöfarten en konkurrensrättslig särställning i förhållande till andra näringsgrenar. Härigenom undantas ytterligare en rad fall från ingripanden enligt KBL".
För egen del villjag uttala följande. Låt mig till en början slå fast att den nu varande konkurrenslagstiftningen enligt sin lydelse är tillämplig när relevanta effekter har uppstått på den svenska marknaden. utan att någon begränsning därvid görs i fråga om var den konkurrensbegränsande åtgärden har vidtagits.
Till sin yttre form framträder därför lagen med anspråk på att vara tillämplig i fråga om varje utomlands föreliggande konkurrensbegränsning som medför dessa effekter.
En undantagslös tillämpning av en sådan effektprincip kan dock av en rad olika skäl vara ogörlig eller olämplig. Till en början kan de grundsatser som utbildas inom den allmänna folkrätten utgöra hinder. I bilden ingår då även traktaträtten. dvs. internationella avtal som ett land har förpliktat sig att följa. Därutöver måste man uppmärksamma de allmänpolitiska frå- gorna. Ett alltför vidsträckt hävdande av den nationella lagstiftningens räckvidd över gränserna kan leda till motåtgärder som skadar den stat som ställer dessa anspråk. Här kan nämligen andra staters suveränitets- intresscn beröras på ett sätt som leder till repressalier. Motåtgärderna kan vara av mycket skiftande art. Exempelvis kan de komma till uttryck i form av handelspolitiska vedergällningsaktioner. Så kan ske på den marknad som är aktuell i det enskilda fallet. Men det kan också gälla andra varu- eller tjänsteområden. Motåtgärderna kan vidare ta sig formen av en kon- kurrenslagstiftning som i sin tur hävdar en alltför vidsträckt extraterrito- riell tillämpning. Det kan också vara fråga om lagstiftning som på annat sätt är direkt riktad mot exempelvis svenska intressen, bl. a. i den formen att svenska företags verksamhet utomlands försvåras. Ibland kan lagstiftningsåtgärder av detta slag ha det innehållet att den utländska staten med tvångsmedel förbjuder sina medborgare att hörsamma de tvingande påbud som en annan stat riktar mot dessa med stöd av en extraterritoriell tillämpning av sin nationella lagstiftning. Härvid uppkommer en lagkolli- sion där ett och samma rättssubjekt kan komma i en till det yttre omöjlig handlingssituation. I realiteten kan dock den sistnämnda statens möjlighet att förverkliga sanktionshotet vara obefintlig när det gäller företag utanför dess territorium. Å andra sidan kan det tänkas att denna stat söker ingripa mot företaget vid ett senare tillfälle när detta är nåbart, exempelvis om det etablerar sig på statens territorium, eller att nämnda stat riktar vedergäll- ningsåtgärder mot helt andra företag från samma land, befintliga inom dess område.
De problem som här avtecknar sig kan alltså sägas vara av främst folkrättslig. allmänpolitisk, juridisk-teknisk och praktisk art.
Prop. 1981/82:165 175
När det först gäller de folkrättsliga frågorna vill jag anföra följande. Till grund för den nya konkurrenslagen måste givetvis läggas att den inte får tillämpas extraterritoriellt i en utsträckning som strider mot de folk- rättsliga principerna. Hit hör bl.a. respekten för den enskilda statens tetTitoriella integritet och maktmonopol inom sitt område samt — å andra sidan — skyldigheten för denna stat att därvid respektera immunitet och att inte heller i övrigt utöva obegränsad judiciell eller exekutiv makt mot främmande stat eller medborgare inom territoriet.
Mellan staterna föreligger alltså ömsesidiga folkrättsliga rättigheter och förpliktelser som får omedelbar återverkan på de formella och praktiska möjligheterna att hävda en mer eller mindre vidsträckt extraterritoriell tillämpning av enkonkurrenslagstiftning. På sätt som konkurrensutred- ningen har uttalat kan dock de folkrättsliga principerna vara ganska oklara. Till detta bidrar att folkrättens innehåll inte är statiskt. I stället kan princi- perna befinna sig i utveckling genom nytillkommen statspraxis. Utveck- lingstendenserna därvidlag kan på vissa områden vara mycket svåra att skönja, bl.a. mot bakgrund av att olika grupper av nationer har skilda intressen, ibland också sinsemellan i en grupp. Därför kan man inte i allmängiltiga termer ange det närmare innehållet i de folkrättsliga principer som framdeles kommer att avgränsa den nya konkurrenslagens räckvidd i territoriellt hänseende. Däremot är det möjligt att något beröra i vilken riktning man i nuläget synes böra utsträcka anspråken på extraterritoriell tillämpning av den nya lagstiftningen.
Enligt min mening är det av betydelse att vid bedömningen skilja mellan. å ena sidan. frågan om konkurrenslagens formella tillämplighet och, å den andra sidan. lämpligheten man i ett enskilt fall använda den tillämplighet som kan föreligga för att söka rikta ett samhällsingripande mot ett visst utländskt företag för förfaranden som detta-har bidragit till utanför Sveri- ge. Vidare bör man skilja mellan de principer som f. n. kan vara ägnade att ligga till grund för lagen samt tekniken för att säkerställa att lagen kan tillämpas på ett sätt som står i överensstämmelse med allmän folkrätt och samtidigt stöder befogade svenska intressen.
Det är min bedömning att anspråk på extraterritoriell tillämpning inte bör upprätthållas i fråga om alla utomlands förekommande konkurrensbe- gränsningar som har negativa ekonomiska verkningar på den svenska marknaden (inlandsverkan). Att å andra sidan inskränka lagens räckvidd till fall då det utomlands befintliga företaget har en mer eller mindre påtaglig anknytning till Sverige synes mig tveksamt. Själva konkurrensbe- gränsningen eller dess effekter kan ju — även när en sådan anknytning saknas — ha en särskild. kanske avsedd inriktning på den svenska markna- den och få sådana verkningar här som sammantaget gör det naturligt för oss att. med sikte på bl.a. sådana fall. i förväg ha markerat i vår lagstift- ning ett anspråk på att kunna sätta in motåtgärder i de fall och former som vi finner lämpliga. Alt konkurrenslagen bör äga tillämplighet i situationer
Prop. 1981/82: 165 176
av denna art synes mig välförenligt med vad som f. n. får antas vara sedvanerätt på området.
Mot denna bakgrund kanjag i princip ansluta mig till den åsiktsriktning som företräds av bl. a. den rättsvetenskapliga litteraturen och av konkur- rensutredningen.l Jag hänvisar till vad utredningen har uttalat om en direkt inriktning på den svenska marknaden och påtagliga'effekter på denna marknad. Det måste emellertid ankomma pä rättstilllämpningen att pröva närmare vad som därvidlag bör gälla och att anpassa bedömningarna efter den utveckling som kan ske på folkrättens område.
I den tekniska frågan är det min uppfattning att man kan välja samma lösning som enligt KBL. Jag anser det alltså inte nödvändigt att låta de begränsningar den allmänna folkrätten lägger på en extraterritoriell tillämpning komma till uttryck i själva lagtexten. Den nya konkurrenslagen skiljer sig därvidlag föga från vad som gäller på näraliggande områden.
Jag går nu över till til/ämpningsfrågan. dvs. frågan om huruvida man i de enskilda fall som har utländsk anknytning och som faller inom den nya lagens räckvidd bör ingripa med stöd av lagen. Här berörs inte bara juridisk-tekniska utan även praktiska aspekter.
Enligt min mening kan de faktiska omständigheterna i dessa fall skifta så starkt att de inte är meningsfullt att söka lämna några allmänna anvisning- ar. Avvägningen måste också här liksom f. n. ankomma på de rättstilläm- pande myndigheterna. Jag delar konkurrensutredningens uppfattning att det i vissa fall kan vara faktiskt omöjligt för de svenska myndigheterna att gripa in mot ett utländskt företag. I andra fall kan det vara en lämplighets- fråga om den svenska lagstiftningen bör tillämpas eller ej. Vad man härvid- lag kan behöva fästa avseende vid är att en lagkollision föreligger, Är ett utländskt företag villigt att uppträda som part i ett konkurrensbegräns- ningsärende kan dock detta ha en betydelse.
Jag vill vidare allmänt uttala följande. Internationella konkurrensbe- gränsningar med skadliga verkningar över nationsgränserna bör enligt min mening mötas med så effektiva motåtgärder som möjligt. Det är dock otillfredsställande om den enskilda staten söker tillgodose önskemålen därvidlag genom mer långtgående anspråk på extraterritoriell tillämpning av sin konkurrenslagstiftning. l längden måste detta leda.till svåra konflikt- situationer och motstridiga anspråk från skilda stater. Därför är det angelä- get att Sverige liksom övriga stater samverkar på det internationella planet för att få till stånd de önskvärda motåtgärderna. Jag kommer i det följande (3.9) att ta upp den betydelsefulla frågan om internatimzell satm'erkan mot skadliga konkarrenshegränsningur. Därvid behandlar jag också den av utredningen föreslagna regeln om ingripande mot konkurrensbegränsning- ar som har verkan utomlands.
' Se på denna punkt det förut anförda arbetet av Bernitz m.fl.
Prop. 1981/82: 165 177
Med anledning av vad Sveriges redareförening har anfört vill jag under- ' stryka vad jag tidigare har uttalat. nämligen att det måste vara en uppgift för rättstillämpningen att med ledning av omständigheterna i de enskilda fallen pröva bl.a. frågan om den nya konkurrenslagens räckvidd och möjligheterna att gripa in med stöd av lagen. Detta gäller givetvis såväl på kommunikationsområdet som beträffande näringsverksamhet i övrigt. Frå- gan om särregleringars inverkan på de konkurrensrättsliga bedömningarna behandlarjag generellt i följande avsnitt.
3.6.3. Rättslig eller annan särreglering 3.6.3.l Bakgrund
Vid sidan av KBL finns en mängd regler eller normer som också inver- kar styrande på företagens handlingssätt. Som en följd av. elleri samband med, sådana regleringar kan det uppstå konkurrensbegränsningar. Dessa ingår ibland som ett väsentligt led i systemet. I andra fall kan konkurrens- begränsningen exempelvis vara en biverkan av regleringen.
Under åberopande av detta redogjorde departementschefen vid till- komsten av KBL för sin syn på dessa och hithörande frågor. Han uttalade därvid bl.a. följande ( prop. 1953: 103 s. 226 ff.): _
Såsom de sakkunniga framhållit kan den föreslagna lagstiftningen enligt sakens natur icke åberopas gentemot offentliga regleringar med konkur- rensbegränsande verkningar. En annan sak är, såsom jag redan tidigare understrukit, att statsmakterna även här bör söka främja betingelserna för fri konkurrens. De statliga regleringar, som av olika skäl befinns nödvän- diga, bör alltså utformas på ett sådant sätt att konkurrensen ej hämmas i större utsträckning än nödvändigt. Att dessa synpunkter beaktas. då redan bestående regleringar överses eller fråga blir om nya. är högeligen angelä- get. Av vikt är också att tillämpningen av befintliga offentliga regleringar
- sker på sådant sätt, att konkurrensen ej i onödan begränsas. — — —
Bortsett från att en offentlig reglering i sig själv kan innebära en begräns- _ ning av konkurrensen. förekommer det ofta. att statliga regleringar är intimt förbundna med konkurrensbegränsningar. åstadkomna av enskilda. ' I många fall är dylika konkurrensbegränsningar en följd av den offentliga regleringen. som icke förutsetts av statsmakterna och som icke är vare sig ofrånkomlig eller av värde för regleringens riktiga tillämpning. I likhet med de sakkunniga. vilkas uppfattning i detta hänseende icke blivit motsagd. anser jag. att sådana konkurrensbegränsningar bör bli föremål för samma behandling och bedömning som andra enskilda konkurrensbegränsningar.
Emellertid utgör. såsom förut antytts. en av enskilda sammanslutningar eller företagare anordnad konkurrensbegränsning stundom en förutsätt-' ning för den offentliga regleringens'tillämpning eller också en ofrånkomlig och förutsedd följd av denna. Såsom exempel på konkurrensbegränsningar av detta slag har de sakkunniga anfört av jordbrukskooperationen genom- förda konkurrensbegränsningar, som är av väsentlig betydelse för den statliga jordbruksregleringens genomförande. I anslutning därtill har de sakkunniga betecknat det som uppenbart. att dylika konkurrensbegräns- ningar icke kan betraktas såsom skadliga i lagens mening. Vissa remiss-
12 Riksdagen 1980/SI. I saml. Nr 105
Prop. 1981/82: 165 178
myndigheter har uttalat sin anslutning till denna uppfattning, och jord- bruksnämnden har förordat ett uttryckligt undantagsstadgande för sådana privata konkurrensbegränsningar. Andra remissmyndigheter har bestritt, att jordbrukets organisationer över huvud bör vara berättigade till någon särställning.
Redan i annat sammanhang har fastslagits, att den nya lagens syfte är att motverka endast sådan konkurrensbegränsning inom näringslivet. som föranleder ur allmän synpunkt skadliga verkningar. Det har framhållits. att emellanåt andra samhälleliga hänsyn än önskemålet om fri konkurrens kan både motivera åtgärder av konkurrensbegränsande effekt och ursäkta verkningar, som eljest skulle anses skadliga. ] departementsförslaget har detta uttryckts så att konkurrensbegränsningen skall vara att bedöma .såsom otillbörlig. Vid bedömningen måste en avvägning ske mot andra samhälleliga intressen. som också är förtjänta av hänsyn. Det ligger i sakens natur, att en av enskilda företagare eller sammanslutningar anord- nad konkurrensbegränsning. som är det direkta och avsedda resultatet av en offentlig reglering eller en ofrånkomlig följd av densamma, icke kan sägas vara otillbörlig. Statsmakterna harju i dylika fall redan vid reglering- ens genomförande funnit. att de intressen, som ur allmän synpunkt talar för den offentliga regleringen, väger tyngre än den nackdel, som ingreppet i konkurrensen utgör. Att i lagen upptaga ett uttryckligt undantagsstad- gande för dylika konkurrensbegränsningar linnerjag knappast erforderligt. Jag ansluter mig alltså i denna del till de sakkunnigas uppfattning. Avgö- randet huruvida en konkurrensbegränsning har ett sådant samband med den offentliga regleringen. att den redan till följd härav måste anses tillbör- lig. får överlämnas till näringsfrihetsrådets avgörande. Att svårbedömbara gränsdragningsfrågor här liksom i andra fall uppkommer kan icke undvi- kas.
De av jordbrukskooperationen genomförda konkurrensbegränsande åt- gärderna sammanhänger i många fall intimt med den statliga jordbruks- regleringen. I främsta rummet gäller detta de åtgärder. som avser insam- ling och. ehuru i något lägre grad. förädling av jordbruksprodukterna. I flertalet dylika fall bör enligt min uppfattning sambandet med den statliga jordbruksregleringen beaktas på det sätt, som här anförts. Vad angår distributionen av jordbruksprodukter är sambandet med jordbruksregle- ringen i såväl grosshandclsledct som detaljhandelsledet i allmänhet väsent— ligt svagare. Endast i undantagsfall synes det kunna föranleda. att konkur- rensbegränsningar i dessa hänseenden skall betraktas såsom i och för sig tillbörliga.
I samband med ändringen i KBL år 1956 uttalade ( prop. 1956: 148 s. 39 ) departementschefen bl.a. att det var tydligt att samhällsskadlighet inte kunde anses föreligga i sådana av kommerskollegium och NFR påtalade fall då ofullständighet i konkurrensen är en omedelbar följd av naturlig varuknapphet. lagstiftning eller statlig reglering. Detta gällde självfallet. tillade han. också verksamheten inom jordbrukets ekonomiska förenings- rörelsc i den mån den följde de riktlinjer som hade dragits upp av statsmak- terna i samband med jordbruksregleringen.
I detta sammanhang kan återges ett uttalande år 1967 (prop. 1967295 5. 280 0. f.). Departementschefen anförde där bl.a. följande:
Prop. 1981/82: 165 l79
I syfte att söka upprätthålla den med gränsskyddet avsedda prisnivån vidtas f.n. marknadsreglerande åtgärder. Dessa åtgärder går främst ut på att ta hand om eller förmedla avsättningen av överskott på olika produkter. Jordbruksutredningen har ansett att det, i avvaktan på att självförsörj- ningsgraden sjunker till den av utredningen på längre sikt förutsatta nivån, är nödvändigt att behålla systemet med marknadsreglerande åtgärder. Även om jag i princip anser att jordbruket självt borde helt ansvara för avsättning och tillfällig lagring av uppkommande överskott av jordbruks- produkter. finner jag det i nuvarande överskottsläge ofrånkomligt att lik- som hittills åtgärder vidtas inom ramen för jordbruksregleringen för att åstadkomma balans på den inhemska marknaden för jordbrukets pro- dukter och därigenom så långt möjligt söka upprätthålla den med gräns- skyddet avsedda prisnivån. Jag vill emellertid framhålla att de kostnader, som uppkommer för avsättning av överskotten. liksom hittills bör åter- verka på jordbrukets intäkter och i princip belasta de produktionsgrenar där överskott uppkommer. De nuvarande marknadsreglerande åtgärderna är ofta komplicerade och till sina verkningar svåröverskådliga. Det är därför angeläget att åtgärderna och därmed i princip regelsystemet ej ges större omfattning än som är oundgängligen nödvändigt. Enligt min mening bör på sikt åtskilliga förenklingar i förhållande till det nu gällande regle- ringssystemet kunna ske.
Jordbruksutredningen har övervägt om de marknadsreglerande åtgär- derna bör handhas av statlig myndighet eller. såsom nu delvis är fallet, av särskilda regleringsföreningar som står under statlig kontroll och insyn. Utredningen har funnit det mest ändamålsenligt att åtgärderna fullgörs av regleringsföreningar inom i princip samtliga varuområden. Sålunda bör enligt utredningen producentkooperativa organ ej ombesörja marknads- reglerande åtgärder utan regleringsföreningar bör inrättas även för mjölk och mjölkprodukter samt för fabrikspotatis och produkter därav.
Jag delarjordbruksutredningens uppfattning att de marknadsreglerande åtgärderna i princip bör fullgöras av särskilda regleringsföreningar. Till frågan att inrätta nya sådana föreningar återkommer jag i det följande. I fråga om sammansättningen av föreningarnas styrelser ansluter jag mig i huvudsak till utredningens förslag och förordar att i styrelserna förutom representanter för staten. jordbruket samt handel och industri bör ingå företrädare för konsumenterna. Kungl. Maj:t eller. efter Kungl. Maj:ts bemyndigande. statens jordbruksnämnd bör äga meddela de föreskrifter som erfordras för att i fråga om befintliga regleringsföreningar genomföra vad jag nu förordat och de övriga omläggningar av föreningarnas verksam- het som kan vara behövliga. Bl.a. bör prövas i vilken omfattning beslut bör underställas jordbruksnämndens prövning. Vidare kan det visa sig lämpligt att i vissa fall samordna kansliorganisationen.
Jordbruksutredningen har i fråga om sambandet mellan marknadsregle- ringarna och näringsfriheten framhållit angelägenheten av att dessa regle- ringar utformas så att varje tvivel är uteslutet om en viss privat reglering är en omedelbar följd av en statlig reglering och därmed i princip är undanta- gen från bestämmelserna i lagen den 25 september l953 (nr 603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet. För att åstadkomma detta bör enligt utredningen alla statliga marknadsregle- ringar göras så fullständiga, ges en sådan utformning och tillämpas så att syftet med prissättningen för varje enskild vara kan genomföras utan att detta förutsätter särskild medverkan i regleringsverksamheten eller kom- pletterande regleringar från jordbrukets ekonomiska föreningsrörelses sida.
Prop. 1981/82: "165 - 180
Jag anser att det såväl ur producent- som konsumentsynpunkt är angelä— get att inom jordbrukssektorn så långt möjligt tillämpas samma principer i fråga om konkurrens som för näringslivet i övrigt. De marknadsreglerande åtgärder som ingår i jordbruksregleringen medför ofrånkomligen att kon- kurrensen inom jordbrukssektorn i viss mån begränsas. Detta understry- ker angelägenheten av att, såsom jag nyss berört. marknadsregleringarna ej görs mera omfattande än som är oundgängligen nödvändigt. "Det är också enligt min mening av stor vikt att ifrågakommande marknadsregle- ringar helt åvilar statlig myndighet eller de nyss nämnda'regleringsför- eningarna. Detta innebär i princip attjordbrukets ekonomiska föreningsrö- relse bör befrias från åligganden av detta slag och sålunda som jordbruks-' utredningen framhållit i konkurrenshänseende bör kunna bedömas enligt samma normer och från samma utgångspunkter som allmänt gäller. Jord- brukspriskommittén har mot bakgrunden av vad jordbruksutredningen anfört i ämnet uttalat att sedan de ändringar i regleringssystemet vidtagits, som kommittén föreslår. det i allmänhet ej torde erfordras andra marknadsreglerande åtgärder än dem som åvilar statens jordbruksnämnd eller regleringsföreningar. Enligt kommittén bör dock under den närmaste regleringsperioden för mjölkregleringen gälla vissa undantag som jag åter- kommer till i det följande.
Särregleringar behöver inte nödvändigtvis ha formen av en särskild lag eller annan författning. Det kan räcka med att ett speciellt regleringsmöns- ter har trängt igenom och erkänts genom statsmakternas handlande. Som exempel på olika regleringar har i ett rättsvetenskapligt arbete nämnts regler om etablering. prissättning och konkurrensförhållanden inom viss eller vissa branscher. Det kan också vara fråga om ordnings-. sundhets- eller säkerhetssynpunkter. På denna punkt sägs vidare följande:[
I växande utsträckning förekommer som komplement till eller ersättning för särregleringar i författningsform sådana antagna normer eller riktlinjer som har en från juridisk synpunkt lösare karaktär. men dock i praktiken fyller en Styrande funktion. Ett särskilt viktigt exempel är riktlinjer som riksdagen har antagit för politiken på ett visst område. Man kanyidare nämna avtal eller liknande uppgörelser ingångna mellan företrädare för det allmänna och branschorganisationer eller företag. Ett ytterligare exempel är internationella konventioner som ännu inte ratificerats av Sverige men som tillkommit under svensk medverkan och som avses bli antagna.
KBL:s tillämpningsområde begränsas alltså i realiteten av särreglering- arna. Det rör sig om en elastiskt och över tiden föränderlig begränsning av KBL:s räckvidd. Införs en ny särreglering._som innefattar konkurrensbe- gränsande regler om t. ex. marknadsinträde eller prissättning. inskränks i motsvarande mån möjligheterna att tillämpa KBL. Slopas däremot en tidigare gällande särreglering av motsvarande slag, vidgas härmed automa- tiskt KBLzs räckvidd. KBL innefattar m.a.o. den allmänna marknadslag- stiftningen på konkurrensområdet.
' Se det förut anförda arbetet av Bernitz m.fl., s. 102 f. och l28.
Prop. 1981/82:165 181
Ett exempel på den rättsliga bedömningen av en särreglerings förhål-i lande till generalklausulen i 5 & KBL utgör det s.k. SAS-ärendet (MD 16/1973. PKF l973z7—8). SAS hade ensamrätten till regelbunden luftfart inom Skandinavien.
I SAS-koncernen ingick charterflygföretaget Scanair. MD fann utrett att nämnda företag — men inte charterflygbolagen utanför koncernen — i viss omfattning hade medgett sådan rabattering beträffande anslutningsresor' med SAS som SAS bar ansvaret för. Därvid hade SAS visserligen debi- terat Scanair ordinarie priser men på förhand iklätt sig ansvaret för de ekonomiska konsekvenserna av Scanairs rabattgivning och i samband med boksluten tillfört Scanair belopp som täckte även rabatteringar'na. MD ansåg att det relevanta i ärendet var att SAS hade iklätt sig ansvar för Scanairs rabattgivning. Denna konkurrensbegränsning medförde enligt MD en allvarlig risk för att charterbolagens näringsverksamhet försvåra- des ävensom risk för att effektiviteten inom charterflygmarknaden hämma- des och att prisbildningenpå längre sikt otillbörligt påverkades. Konkur- rensbegränsningen hade dock inte påvisats alltjämt förekomma. Omstän- digheter som skulle kunna anses innefatta så konkreta risker för dylik prisdiskriminering inom den överblickbara nära framtiden att de motivera- de ett ingripande från MD hade inte anförts. -— NO hade i andra hand påstått skadlig verkan till följd av att SAS hade låtit rabatteringen upphöra i stället för att utsträcka den till alla charterflygbolag och att SAS inte gav tillräckligt höga rabatter på anslutningsflyg inom Sverige. NO-åberopade därvid bl.a. att SAS inte — genom att söka utverka en s.k. government request — möjliggjorde och lämnade rabattering av biljettpriserna såvitt angick resande som ville utnyttja reguljära linjer för att vinna anslutning till charterflyg. MD uttalade härvidlag att — helt bortsett från frågan, huruvida SAS skulle kunna lyckas utverka en government request med dylik rabat- teringsbefogenhet såsom effekt — SAS" underlåtenhet att på av NO åsyftat sätt gynna just charter'resenärer över huvud taget inte innebar att SAS därmed kunde sägas utnyttja sin ställning till att begränsa konkurrensen i högre grad än vad SAS" av statsmakterna tillförsäkrade position i sig innebar. Att denna underlåtenhet skulle såsom sådan kunna läggas SAS till last såsom konkurrensbegränsning kunde följaktligen inte hävdas. Detta gjorde sig i motsvarande mån gällande i frågan om SAS inte lämnade tillräckligt höga rabatter på anslutningsflyg inom Sverige. Inte heller med avseende på sin prissättning i denna del kunde SAS sägas utnyttja sin ställning på ett otillbörligt sätt. — NO:s talan lämnades utan bifall.
Gränsdragningen mellan KBL och en, rättslig särreglering har också" prövats av MD i det tidigare nämnda beslutet nr 21/1978 (PKF 1978:10) angående parkeringsverksamheten vid Arlanda. Luftfartsverket invände att MD saknade behörighet att uppta NOs talan till saklig prövning,- efter- som verket erhållit en exklusiv rätt att handha parkeringsrörelsen vid bl. a. Arlanda flygplats.
I verkets instruktion (1967z339) anges att detta driver och förvaltar statens flygplatser för civil luftfart och därmed sammanhängande rörelse. I _ prop. 1967: 57 angående riktlinjer för luftfartsverkets verksamhet och orga-
Prop. 1981/82: 165 182
nisation uttalade departementschefen i fråga om omfattningen av verkets verksamhet bl. a. att luftfartsverket bör förvalta och driva statliga flygplat- ser samt förklarade sig vidare i huvudsak inte ha något att erinra mot ett uttalande av 1963 års luftfartsutredning enligt vilken verket också borde utveckla den del av stationstjänsten som är ramptjänst och komplettera den till flygtrafiken knutna verksamheten med annan verksamhet som indirekt anknyter till flygplatsen. — Domstolen ansåg att det av utredning- en torde kunna sägas framgå att verket har att tillse att erforderliga parke- ringsmöjligheter finns tillgängliga vid landets civilflygplatser. Ur de ak- tuella källorna kunde emellertid enligt MD inte härledas att man med den rättsliga reglering som bestämmer omfattningen av verkets verksamhet direkt avsett att — med uteslutande av andra företag — förbehålla luftfarts- verket rätt att driva parkeringsrörelse vid civila flygplatser. Detta var enligt domstolen inte heller vad som skulle vara att betrakta som en faktisk konsekvens av den ifrågavarande regleringen i instruktionen.
Ett flertal ärenden som har rört särregleringars betydelse har prövats av NO. Det har då gällt bl. a. det jordbruksreglerade området. När exempel- vis olika fall av leveransvägran har ansetts inte ha vare sig direkt eller indirekt samband med jordbruksregleringen har ingripande skett i vanlig ordning.! Vidare kan nämnas några ytterligare exempel.
På olika håll i landet hade bussföretag, verksamma inom samma område, bildat en gemensam bussbeställningseentral med uppgift att motta, pris- sätta och fördela beställningar av bussresor. Körningarna fördelades mel- lan medlemsföretagen efter bestämda kvottal. I fråga om prissättningen gällde i princip, att av vederbörande länsstyrelse enligt yrkestrafikförord- ningen fastställda maximitaxor skulle tillämpas. NO inriktade iförsta hand sin bedömning på bussbeställningscentralen i Jönköping. NO fann det tveksamt om centralens verksamhet var förenlig med anbudskartellförbu- det i 3 5 KBL men grundade sin bedömning på generalklausulen i 5 & KBL. NO konstaterade att centralens tillkomst hade medfört prishöjningar utöver inträffade kostnadsstegringar genom att anbudskonkurrensen satts ur spel. Prishöjningarna hade visserligen inte gått utöver den av statsmak- terna sanktionerade maximitaxan. men det var fråga om ett organiserat samarbete i syfte att uppnå de i taxan angivna priserna. Samarbetet hade medfört att centralen hade fått monopol på bussbeställningstrafiken på orten. vilket omöjliggjorde köpslagan. Sedan NO hade funnit samarbetet inom centralen medföra skadlig verkan enligt 5 & KBL, utträdde SJ jämte ytterligare ett företag ur samarbetet. NO:s agerande ledde till en avveck- ling av systemet med bussbeställningscentraler. (NO dnr 124/1962, PKF 1965: 3.) .
Flera reseföretag hemställde om åtgärder från NO:s sida i anledning av att SJ hade givit ett visst företag i branschen 25% rabatt vid anslutnings- resa per tåg till företagets sällskapsresearrangemang utan att ge konkur- rentföretag motsvarande förmån. Sedan N O tagit upp saken, frånföll SJ sin ståndpunkt. (NO dnr 244/1966, PKF 1967: 1—2.)
'Se Martenius, Lagstiftningen om konkurrensbegränsning, Stockholm 1965, s. 184 f.
Prop. 1981/82: 165 183
En aktionsgrupp på Gotland hävdade hos NO att Linjeflyg AB (LIN) otillbörligt utnyttjade sin monopolställning genom för hög prissättning till men för befolkningen och företagsamheten på Gotland. NO fann sig emel- lertid inte kunna ingripa mot LIN:s monopolställning med hänsyn till att regeringen, genom att endast bevilja LIN tillstånd enligt luftfartslagen för regelbunden trafik mellan Gotland och fastlandet. givit LIN denna ensam- rätt. Inte heller fann sig NO kunna ingripa mot LIN:s taxesättning. efter- som denna i enlighet med regeringens föreskrifter vid trafiktillståndets lämnande hade prövats och godkänts av luftfartsverket. (NO dnr 17/1969, PKF 1970: 4)
NO har ansett sig inte kunna ingripa mot påstådda diskriminerande effekter av att en länsstyrelse med stöd "av lagen (1977: 293) om handel med drycker vägrat en restaurang vinrättigheter (NO dnr 273/1980, PKF 198111—2). .-
Ett annat ärende rörde ett beslut av bankerna att sänka inlåningsrän- torna med en halv" procentenhet. Det framkom att beslutet fattats i samråd mellan bankerna. Den samordning som förekommit mellan bankerna hade emellertid sin grund i riksbankens beslut om diskontohöjning några veckor tidigare samt påpekanden som riksbanken i anslutning härtill och vid senare tillfällen gjort till bankerna beträffande effekterna på deras lönsam- het och riksbankens strävan att stimulera allmänheten till köp av statspap- per. NO fann sig mot denna bakgrund inte böra göra gällande att vad som framkommit om samråd mellan bankerna medförde från allmän synpunkt skadlig verkan enligt KBL (NO dnr 47/1981. PKF 1981: 3).
I det praktiska arbetet hos NO är det ganska vanligt att missnöjda företagare eller konsumenter vänder sig till NO och klagar över konkur- rensbegränsande verkningar av rättsliga särregleringar. Är det juridiskt klart att något ingripande med stöd av KBL inte kan ske upplyser NO om detta. I andra fall tar NO upp anmälan till behandling i avsikt att klarlägga rättsläget. Även om det sedermera visat sig att den rättsliga särregleringen hindrade ingripanden enligt KBL.-har det förekommit att myndigheter som tillämpar särregleringen tagit intryck av NOs utredning och sökt att i fortsättningen beakta konkurrensaspekterna i högre grad än tidigare. NO har också i några fall genom särskilda skrivelser fäst regeringens-uppmärk- samhet på konkurrensbegränsande effekter av särregleringar. t. ex. i fråga om taxitrafiken och den officiella provnings— och kontrollverksamheten (NO dnr 541/1977. PKF 1977: 2, och NO dnr 279/1978. PKF 1980: 3).
3.6.3] Konkurrensutredningens överväganden och förslag
Utredningen hänvisar till de nyss redovisade principer som gäller i fråga om KBL:s förhållande till rättslig eller annan särreglering och uttalar att dessa läggs till grund också för lagförslaget. Vidare anför utredningen följande: Konkret innebär'detta att även den nya lagen i fråga om general- klausulen i 2 kap. I % uttrycker allmänna regler som får vika för detaljerade särregler om hur företag skall förfara i visst hänseende, när de konkurrens- begränsande effekter särreglerna har kan sägas vara nödvändigt och med aVsikt förbundna med dem eller en ofrånkomlig följd av dessa. Det är här
Prop. 1981/82: 165 184
alltså fråga om vad som inte sträcker sig utöver direkta och avsedda följder av en särreglering. Går förfarandet längre än så kan dock i princip ingripan- de ske med stöd av 2 kap. 1 & lagförslaget. — I fråga om det kriminaliserade området gäller enligt allmänna principer att förbuden inte är tillämpliga när i en annan lag uttryckligt har för visst fall legaliserats det enligt lagförslaget otillåtna förfarandet. I fråga om annan särreglering. som saknar denna statsrättsliga dignitet. torde dock krävas att dispens måste sökas beträffan— de ett förbjudet förfarande även om det exempelvis är ett utflöde av det allmännas politik på visst område. Det kan då förutsättas att MD vid prövningen av dispensansökningen fäster särskilt avseende vid att det otillåtna förfarandet i ett speciellt fall har fått samhällets godkännande. Genom detta föreligger därför skäl för dispens.
3.633. Avgränsningen enligt den nya lagen
LRF tar upp frågan om förhållandet mellan jordbrukspolitiken och kon- kunenspolitiken. Förbundet anför bl. a. följande:
I prop. 1977/78: 19 om "Nya riktlinjer för jordbrukspolitiken m.m.” uttalade departementschefen. att han i likhet med 1972 årsjor'dbruksutred- ning ansåg att de på producentkooperativ grund uppbyggda mejeri- och- slakteril'öreningarna ger effektivitetsfördelar. Den ägare- och företags- struktur som råder har bl. a. möjliggjort anläggningar av stora produktions- enheter med planmässig uppsamling och distribution samt produktutveck- ling. vilket kommit både producenter och konsumenter till godo.
Med hänsyn till de farhågor som stundom framförts om att bristen på konkurrens, särskilt på mejeriområdet, skulle leda till försämrad effektivi- tet hade jordbruksutredningen undersökt möjligheterna att föra över pris- sättning och prisreglering för kött— och mjölkprodukter från partiledct till- producentledet. Utredningen ansåg dock att någon ändring inte var moti- verad men föreSlog vissa åtgärder i syfte att garantera en önskvärd'effekti- vitetsutvcekling och tillfredsställande konkurrens inom de förädlingsled som omfattas av jordbruksprisregleringen. LRF noterar här uppskattning- en av det marknadssystem som till väsentlig del bygger på de lantbruks- kooperativa företagens nuvarande verksamhet.
Garantier för en tillfredsställande konkurrens inom förädlingsledet borde enligt departementschefen kunna erhållas genom att statsmakternas insyn i konkurrensförhållandena utökades. samtidigt som möjligheterna till ingripanden vid eventuellt uppkommande missförhållanden förbättrades. Ingenting hade dock framkommit som visade att missförhållanden skulle föreligga och att svårigheter skulle kunna uppstå att vid en sådan eventua- litet få dem tillrättalagda. Jordbruksutredningen framhöll. (prop. 1977/ 78: 19, s. 93):
"NOs verksamhet omfattar inte de konkurrensbegränsningar som kan ingå som ett led i en offentlig reglering och inte heller sådana av enskilda sammanslutningar eller företagare anordnade konkurrensbegränsningar som utgör en förutsättning för den offentliga regleringens tillämpning eller en ofrånkomlig och förutsedd följd av denna. Det får emellertid inte anses uteslutet att missförhållanden kan uppkomma till följd av sådana konkur-
Prop. 1981/82: 165 185
rensbegränsningar som faller utanför NOs ämbetsområde; Det bör inom ramen för jordbruksprisregleringen finnas möjlighet att pröva och vid behov ingripa mot sådana missförhållanden. Det bör ankomma på jord- bruksnämnden att bereda och besluta i här angivna frågor".
Departementschefen och riksdagen antogjordbruksutredningens förslag på nu berörd punkt.
Jordbruksutredningen förutsätter uppenbarligen att det finns ett sam- band mellan offentlig regleringsverksamhet och vissa konkurrensbegräns- ningar inom lantbrukskooperationen. Frånvaro av offentliga reglerings- uppgifter för föreningarna utesluter heller inte detta.
Såsom framgår av det anförda har statsmakterna sökt förlägga mark- nadsregleringarna på jordbrukets omåde till statliga eller halvstatliga or- gan. Enligt 1967 års riksdagsbeslut — som i detta hänseende inte förändrats genom senare riksdagsbeslut _— bordejordbrukets föreningsrörelse befrias från åligganden av marknadsreglerande slag. Det framhölls. som nämnts. att i allmänhet skulle inte andra marknadsregleringar än dem som åvilar jordbruksnämnden eller regleringsföreningarna erfordras. Ett visst utrym- me lämnades alltså.
Vid sidan av utav jordbruksnämnden och regleringsföreningarna hand- havda marknadsregleringar företas alltjämt viss regleringsverksamhet ge- nom lantbrukets ekonomiska föreningsrörelse. Viss föreningssamverkan i och genom lantbrukskooperationens riksorganisationer kan dessutom på sitt sätt både anses betinga och betingas av statliga regleringsåtgärder. Statsmakternas insytt på området är mycket god och verksamheten hand- has direkt påjordbruksnämndens uppdrag och med nämndens goda minne. '
Det bör i detta sammanhang understrykas, att de nuvarande marknads- regleringarna som bl. a. föreningarna deltar i är en förutsättning för den prisnivå som utgör utgångsläget vid överläggningarna mellan statsmak- terna. lantbrukarnas förhandlingsdelegation och konsumentdelegationen om prissättningen på jordbrukets produkter. Ändras förutsättningarna för dessamarknadsregleringar påverkar detta den prisnivå man har att utgå ifrån i förhandlingarna och därigenom ocksåjordbrukarnas inkomster.
Vad ovan anförts visar enligt LRF:s mening klart att det finns kopplingar mellan konkun'ensbegränsningar inom lantbrukskooperationen och jord- bruksregleringen. Omfattningen härav är dock inte i detalj klarlagd.
LRF anför vidare bl. a. att kriminaliseringen av pris- och marknadsdel- ningssamarbete vållar problem. Förbundet anser det såväl principiellt felÅ aktigt som praktiskt olämpligt att tillämpa ett dispensförfarande i MD för de principiella och komplexa frågor som sammanhänger med jordbruksreg- ' leringens räckvidd visavi konkurrensbegränsningar inom lantbrukskoope- rationen.
För egen del vill jag uttala följande. Jag delar det synsättet att tillämpningsområdet för en konkurrenslagstift- ning i realiteten bör vara begränsat av särregleringar som är ett uttryck för samhällets syn på hur verksamheten bör bedrivas på ett visst område. På denna punkt rör det sig på sätt som tidigare har uttalats om en elastisk och över tiden föränderlig begränsning som bör gälla också i fråga om tillämp- ningen av missbruksbestämmelsen i den nya konkurrenslagen .
Prop. 1981/82: 165 186
Klarast framträder detta förhållande då särregleringen är inrymd i en lag eller annan författning. Ett konkurrensbegränsande beteende som är kon- formt med statsmakternas tvingande normgivning kan inte bedömas vara otillbörligt från allmän synpunkt. Men också utan att beteendet kan förkla- ras av en sådan normgivning kan slutsatsen ibland vara densamma. Ett exempel som har nämnts är riktlinjer som riksdagen har antagit för politi- ken på ett visst område. Man kan sammanfatta detta så att staten genom att anbefalla beteendena har tagit över ansvaret för deras förenlighet med det allmännas intressen. Uppenbarligen saknas då fog att använda de former för samhällsingripanden på missbruksområdet som den nya kon- kurrenslagen inrymmer.
Vad jag nu har anfört tecknar en viktig princip för rättstillämpningen. Den beskrivna situationen framstår dock som starkt förenklad när man jämför med de praktiska problem som kan möta våra konkurrensvårdande myndigheter.
Vid sidan av tvingande normgivning förekommer till en början andra former av påverkan från offentliga organs sida gentemot näringslivet. Här rör man sig alltså på frivillighetens plan. Det är enligt min mening ingalun- da givet att varje sådan form måste ursäkta konkurrensbegränsande bete- enden som sluter an därtill. Så kan visserligen vara fallet när myndigheter— na i denna sin verksamhet följer anvisningar som de högsta statsmakterna har meddelat. Sådana direktiv kan ha lämnats i förarbeten till en lagstift- ning, i form av särskilda riksdags- eller regeringsbeslut eller på annat liknande sätt. exempelvis i instruktionen för en myndighet. Det synes i allmänhet inte välmotiverat att i fall av en sådan art inskrida mot företag som. visserligen frivilligt. rättar sig efter samhällets önskemål.
Om, å den andra sidan. en myndighet utövar viss påverkan på ett företag utan att på denna punkt kunna åberopa statsmakternas önskemål är det inte självklart att företaget måste i alla lägen stå fritt från ingripanden med stöd av konkurrenslagen. Låt mig då samtidigt tillägga att situationer av denna — teoretiska — art givetvis i första hand bör lösas genom en samver- kan mellan de berörda myndigheterna.
Särregleringar kan alltså utgöra en begränsning för tillämpningen av den nya konkurrenslagen . Enligt min mening bör man inte stanna vid detta förhållande. På denna punkt vill jag framhålla följande.
Den omständigheten att samhället ställer sig bakom vissa konkurrensbe- gränsande förfaranden är. som jag förut berört. ett uttryck för uppfattning- en att förfarandena i vart fall medför övervägande fördelar för konsumen— terna. Emellertid är det alls inte givet att samhällsbedömningen i fråga alltid måste vara riktig eller ständigt förbli välavvägd.
Som ett viktigt led i den konkurrensfrämjande politik vi behöver föra måste därför ingå en ständig prövning och omprövning i dessa avseenden. Redan det förhållandet att konkurrensbegränsningar som det allmänna ställer sig bakom kan få särskilt omfattande utbredning och ekonomiskt
Prop. 1981/82: 165 187
mycket betydande verkningar visar hur viktigt detta är. Det anförda gäller givetvis även sådana konkurrensbegränsande inskränkningar i företagens handlingsfrihet som samhället direkt tillskapar. exempelvis genom olika regleringar. Jag menar att man över hela fältet noga måste pröva att åtgärder som syftar till att sätta konsumenternas bästa i första rummet också i sak får denna effekt.
] det följande kommerjag att behandla detta närmare. Redan nu villjag uttala att de konkurrensfrämjande frågorna långt .mer än hittills måste uppmärksammas i våra myndigheters arbete. Jag avser att föreslå särskilda uppgifter för NO på denna punkt. _
Det hittills anförda har tagit sikte på den situationen att särregleringar som det allmänna står bakom helt motiverar utformningen av de konkur- rensbegränsande åtgärder som företagen vidtar. Så är dock inte alltid fallet. Jag delar konkurrensutredningens uppfattning att man måste ställa speciella krav för att ett konkurrensbegränsande förfarande skall kunna anses motiverat på grund av dess anknytning till en särreglering. Dit hör i princip att de konkurrensbegränsande effekterna av särregleringen kan sägas vara nödvändiga och med avsikt förbundna med denna eller en ofrånkomlig följd därav. Det är därvid bl.a. fråga om vad som inte sträcker sig utöver direkta eller avsedda följder. Går förfarandet längre än så kan missbruksbestämmelsen vinna tillämpning.
Vad jag nu har uttalat gäller alla former av särregleringar. Sådana finns på en rad olika samhällsområden.
3.6.4. Immaterialrätten 3.6.4.l Bakgrund
Immaterialrätten utgör det rättsliga regelsystemet till skydd mot efter- bildning och annat obehörigt utnyttjande av annans prestationer och kän- netecken. _
De rättsområden som ifråga om prestationsskyddet är aktuella rör bl.a. upphovsrätt. fotografisk bild. patent och mönster. Gemensamt för dessa immaterialrätter är att de ger en tidsbegränsad ensamrätt som är knuten till intellektuella prestationer. vilka i regel skall uppfylla vissa krav på origina- litet.
Regleringen sker bl. a. genom lagen (1960: 729) om upphovsrätt till litte- rära och konstnärliga verk samt lagen (l960z730) om rätt till fotografisk bild. Patenträtten regleras av patentlagen (1967z837). Slutligen regleras rätten till mönster. dvs. förebilden för en varas utseende eller för ett ornament. genom mönsterskyddslagen(1970: 485).
Rätten till kännetecken berör också flera delområden. I första hand är det fråga om varumärkesrätt, frrmarätt och namnrätt. Avgörande skill- nader mot skyddet för intellektuella prestationer föreligger. Här gäller det att skydda vad som används som individualiseringsmedel — varumärken. firmor, namn m. m. Vidare är ensamrätten till kännetecken inte tidsbegrän- sad.
Pmp. 1981/82:165 188
De lagar som främst är av intresse i detta sammanhang är till en början varumärkeslagen (196016441. Den behandlar bl. a. näringsidkares ensam- .rätt till varumärke såsom särskilt kännetecken för att från andras varor skilja sådana varor som han tillhandahåller i sin rörelse. Skydd kan också vinnas för slagord eller annat i näringen använt särskilt varukännetecken. Vidare finns kollektivmärkeslagen(1960: 645). Enligt denna kan ensamrätt till sådant märke eller annat varukännetecken förvärvas av näringsidkar- föreningar och kontrollorgan. Firmalagen (19.74: 156) reglerar bl. a. ensam- rätten till firma, dvs. den benämning under vilken näringsidkare driver sin verksamhet. och andra näringskännetecken.
Beträffande immaterialrätten är det vanligt att intrång i rättigheterna från utomståendes sida både är straffbelagt och skadeståndsgrundande. Firmalagcn har också förbud.
Utanför det på detta sätt skyddade området faller vad man brukar kalla knmv-how. I allmänhet menas därmed sådan kunskap och erfarenhet som är säregen för ett företag. Någon allmängiltig definition finns dock inte. Begreppet kan i viss mån sammanfalla med s.k. yrkeshemlighcter och tekniska förebilder. som till del skyddas genom lagen (1931: 152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Det gäller då två former av förtroen- demissbruk. Sålunda kan en person under vissa förutsättningar straffas om han använder sig av eller yppar fabrikationssätt. anordning. affärsförhål- lande eller annat som han vet utgör en arbetsgivarens yrkeshemlighet. Motsvarande gäller om någon i annat fall obehörigen använder sig av eller ger annan del av ritning. mönster. modell. schablon eller sådan teknisk förebild som han för utförande av arbete eller eljest för affärsändz-imäl har fått sig anförtrodd.
Know-how har ofta stor ekonomisk betydelse och det är vanligt att tekniskt utvecklade företag upplåter licens till sin know—how mot royalty. ' Det är vidare mycket vanligt att patentlicenser kombineras med upplåtelse av patenthavarens know-how rörande patentets utnyttjande vid tillverk- ning och marknadsföring. Ofta är i sådana fall know-how-licensen den ekonomiskt väsentligaste. '
Tanken bakom upphovsrätten. patenträtten och mönsterrätten är att den legala ensamrätten med däri liggande förbud mot efterbildning skall stimu- lera till skapande insatser. Detta åstadkommer man genom att ge rättighetsinnehavaren en skyddad position på marknaden så att han om möjligt skall kunna få ett ekonomiskt utbyte av sin insats.
Dessa immaterialrätter betecknas ibland som marknadskonforma i den bemärkelsen att de är speciellt utformade för att fungera just i en mark- nadsekonomi. Lagstiftningen är väsentligen inriktad på att bestämma och avgränsa de olika ensamrätternas uppkomst. räckvidd och innebörd. Åt— rättighetsinnehavarna överlåts i allmänhet att genom licens mot royalty förfoga över sina rättigheter ekonomiskt. Det kan röra sig om exklusiva upplåtelser, som alltså ger ensamrätt, eller enkla licenser. där licensgi- varen kan göra motsvarande upplåtelse också till annan.
Prop. 1981/82:165 189
Genom detta inverkar immaterialrätterna påtagligt på konkurrensförm- sättningarna på marknaden. Som regel utgör de viktiga konkun'ensmedel. Därvid är de dels konkurrensfrämjande på så sätt att de stimulerar till- insatser genom det skydd som skapas för prestationerna. Dels innebär ensamställningen i sig en konkurrensbegränsning i förhållande till dem som står utanför ensamrätten. I det sistnämnda fallet kan detta inverka prishö- jande. Enligt patentlagen kan dock ingripande ske i vissa sådana fall genom regler om tvångslicens. Av 45 % patentlagen följer sålunda bl. a. att, om en uppfinning som någon har patent på inte utövas i skäligt omfång. annan äger erhålla tvångslicens därtill efter viss tid. Enligt 47 & nämnda lag äger vidare den som vill yrkesmässigt utnyttja uppfinning. varå annan har patent, erhålla tvångslicens därtill. om hänsyn till allmänt intresse av synnerlig vikt kräver det. Ytterligare föreskrifter lämnas i 48—50 åå sam- ma lag. Regler om tvångslicens finns även i mönsterskyddslagen.
Också känneteckensrätten är utformad för att fylla en funktion som är nödvändig i en marknadsekonomi. Varumärkes- och firmarätten gör det möjligt att individualisera en näringsidkares rörelse samt de varor och tjänster som tillhandahålls i denna. Givetvis har näringsidkarna intresse av att gentemot varandra ha ett skydd för sina individualiseringsmedel. Men det är också i samhällets och konsumenternas intresse att säljarna på marknaden framträder individualiserade och med från varandra särskilj- bara kännetecken. Här fyller känneteckensrätten viktiga konkurrensfräm- - jande och konsumentinformerande funktioner.
I likhet med skyddet för intellektuella prestationer medför också känne- teckensrätten vissa konkurrensbegränsande effekter. särskilt varumär- kesskyddet. I praktiken är det nämligen så att varumärkena inte bara individualiserar olika företags produkter utan också i viss mån differentie- rar dem i köparnas ögon. Under inflytande av bl.a. marknadsföringen knyter exempelvis konsumenterna ofta olika föreställningar till skilda märkesvaror. Härvid kan skapas märkespreferenser av kanske till stor del irrationell karaktär. Sådana preferenser kan utan saklig grund ge en i viss mån skyddad position för ett företag i förhållande till konkurrenterna. s.k. märkesmonopol eller kvasimonopol. .
Mot denna allmänna bakgrund är det givet att konflikter kan uppkomma mellan KBL och den immaterialrättsliga lagstiftningen. I frågan om hur ' dessa skall lösas — alltså gränsdragningen mellan de skilda regleringarnas kompetens när de berör varandras områden — har sedan KBL:s tillkomst år 1954 skett en viss förändring.
Nyetableringssakkunnigas uppfattning var (SOU 1951 : 27 s. 560) att den föreslagna lagen inte skulle medföra någon inskränkning i patenträtten annat än om den utnyttjades för att framtvinga annan konkurrensbegräns- ning, exempelvis genom att binda återförsäljare att ta visst pris. Till detta anslöt sig (prop. 1953: 103 s. 227—228) departementschefen i allt väsentligt. [ prop. 1960: 167 s. 37 med förslag till varumärkeslag m.m. uttalade dock
Prop. 1981/82: 165 190
föredraganden att det inte borde vara uteslutet att ingripa mot skadlig verkan av märkesvarumonopol ens i sådana fall då konkurrensbegrän- sande åtgärder ägde stöd i själva varumärkesrätten.
Vid tillkomsten av patentlagen anförde (prop. 1966: 40 s. 179) föredra- ganden rörande tillämpningen av patentlagens bestämmelse. om tvångsli- cens i 47 & bl. a., att det var tydligt att patenträttigheteri det enskilda fallet kan utnyttjas på ett sätt som kommeri strid med fundamentala samhällsin— ' tressen och att det i ett sådant läge måste finnas möjlighet att genom tvångslicensbestämmelser direkt begränsa den med patentet förenade en- samrätten. Innan tvångslicens tillgrips. borde det dock stå klart att förelig- gande missförhållanden inte lämpligen låter sig rätta genom tillämpning av lagbestämmelser som mera allmänt är riktade mot osunda företeelser inom näringslivet, exempelvis KBL. Om t.ex. patenthavaren i licensavtal upp- ställt villkor oförenliga med KBL borde man överväga om denna lagstift- ning i första hand kunde tillämpas för att undanröja villkoret.
När mönsterskyddslagen antogs framhöll (prop. 1969: 168 s. 52) föredra- ganden bl.a. att ett ingripande mot skadlig verkan av en ensamrätt till mönster borde kunna ske, inte bara om en mönsterhavare går utom ramen för sina rättigheter enligt mönsterskyddslagen och utnyttjar ensamrätten till att tvinga fram eller understödja annan konkurrenSbegränsning, utan undantagsvis även om åtgärderna framstår som oantastliga från rent möns- terrättslig synpunkt men måste anses ha skadlig verkan från konkurrensbe- gränsningssynpunkt. Lagrådet framhöll (prop. 1969: 168 s. 338):
Mönsterrätten utgör ett rättsligt monopol som den föreslagna lagstift- ningen avser att skydda. Utnyttjas rätten för syften som är främmande för dess ändamål, bör ingripande enligt konkurrcnsbegränsningslagstiftningen kunna ske; här avses alltså fall som anges i 1955 års betänkande. Men det bör, såsom framgår av ovan återgivna uttalanden, inte vara uteslutet att ingripande kan äga rum även i andra fall. Någon principiell skillnad kan härvidlag inte föreligga mellan patenträtten och mönsterrätten. ehuru gi- vetvis med hänsyn till de samhällsintressen som kan komma i fråga ingri- panden mot patenträttigheter måste antagas bli vanligare. Om exempelvis en patenthavare (mönsterhavare) på ett livsviktigt område antingen inte utövar sin patenträtt (mönsterrätt) — ehuru alster framställda enligt mono— polrätten skulle vara till stort gagn för allmänheten — eller också tillämpar orimligt höga priser på varan. och han tillika i ena eller andra fallet vägrar att alls upplåta licens eller kräver en orimligt hög licensavgift. synes förutsättningar för förhandlingar inför näringsfrihetsrådet föreligga. I vissa fall kan. om sådana förhandlingar blir resultatlösa, maximipris på varan komma att fastställas enligt 21 % tredje stycket konkurrensbegränsningsla- gen. Också andra situationer kan tänkas. Över huvud taget synes det ligga i linje med samhällsutvecklingen i stort. att extrem och samhällsskadlig utövning av sådana i och för sig samhällsnyttiga monopolrätter som patent- rätten och mönsterrätten utgör kan mötas med ingripande enligt konkur- rensbegränsningslagstiftningen.
Prop. 1981/82:165 ' 191
Departementschefen uttalade därefter (prop. 1969: 168 s. 349) att vad lag- rådet hade anfört om den föreslagna mönsterskyddslagens förhållande till lagstiftningen om konkurrensbegränsning inte föranledde något yttrande från hans sida.
NFR intog år 1959 i det s.k. Pommac-ärendet (NFR 8/1959. PKF 1959: 6) den ståndpunkten att avgörandet av frågorna om och till vem licensupplåtelser skulle ske, på anförda skäl fick anses innefattat i de befogenheter enligt varumärkeslagstiftningen som tillkommer varumärkes- havaren utan inskränkning av KBL. I alla händelser borde det gälla med hänsyn till vissa angivna omständigheter i ärendet. ansåg rådet.
NO har ansett vägran att sälja färdigbuteljerad Coca-Cola till ett bryggeri inte kunna försvaras under hänvisning till ensamrätten till varumärket. Coca-Cola och önskemålet att skydda märkets good-will (se NFR 5/ 1964. PKF 1964: 10).
I det s.k. däckdubbsmålet (MD 7/1972, PKF l972:5) prövades frågan om KBL:s tillämplighet inom det av patenträtten skyddade området. Här skall endast nämnas att majoriteten fann det möjligt att ingripa mot ett i och för sig rättsenligt utnyttjande av patent genom kvoteringsvillkor i ett patentlicensavtal. Rådet fann att kvoteringsbestämmelsernas inverkan på prisbildning samt effektivitet och konkurrensförhållanden i detta fall var så allvarlig att den inte kunde försvaras genom hänvisning till patentskyddet.
Slutligen har frågan om förhållandet mellan KBL och patentlagen be- rörts vid en ändring är 1978 i 3 & patentlagen, vari anges vad den genom patent förvärvade ensamrätten innebär. Föredraganden uttalade (prop. 1977/78: 1 Del A s. 330—331) följande.
Det bör anmärkas att omfattningen av den ensamrätt som enligt patent- lagen tillkommer patenthavaren kan inskränkas enligt konkurrensbegräns- ningslagstiftning. I 1966 års proposition berördes denna fråga i anslutning till bestämmelsen i 47 5 om att tvångslicens kan meddelas. om hänsyn till allmänt intresse av synnerlig vikt kräver det. Föredragande departements- chefen yttrade därvid (prop. 1966: 405. 179) att patenträttigheter i det enskilda fallet kunde utnyttjas på ett sätt som kommer i strid mot funda- mentala samhällsintressen och att det i ett sådant läge måste finnas möjlig- het för samhället att ingripa. I vissa fall kunde därvid enligt departements- chefen rättelse åstadkommas genom en tillämpning av lagbestämmelser som mera allmänt var riktade mot osunda företeelser inom näringslivet, såsom bestämmelser rörande prisövervakning. förhindrande av konkur- rensbegränsning o.d. Det bör även påpekas att marknadsrådet (numera marknadsdomstolen) har intagit den ståndpunkten. att det principiellt är möjligt att ingripa med stöd av konkurrensbegränsningslagstiftningen ock- så mot sådana konkurrensbegränsningar som faller inom patenträttens ram (marknadsrådets avgörande 1972 nr 7: det s.k. däckdubbsmålet). När det gäller konkurre'nsbegränsningslagstiftningens tillämplighet föreligger det sålunda enligt marknadsrådet inte någon absolut principskillnad mellan konkurrensbegränsande åtgärder som har sin grund i den legala ensamrät- ten och konkurrensbegränsande åtgärder utanför ramen för ensamrätten.
Prop. l981/82: 165 192
I ett fall har marknadsdomstolen. sedan den konstaterat att en konkur- rensbegränsning med skadlig verkan förelåg i form av ett åtagande att inte driva konkurrerande verksamhet, tagit upp förhandling i syfte att undanrö- ja denna verkan, det s. k. Gambroärendet (MD 1.0/1976, PKF l976:6).
Ärendet gällde en konkurrensklausul som band en före detta anställd i AB Gambro. Domstolen gjorde i detta ärende en avvägning bl. a. mellan å ena sidan Gambros intresse att skydda sitt know—how och å andra sidan det allmänna intresset av att tillverkning av en ny produkt skulle igångsättas. ] den förhandling, som följde domstolsavgörandet. beaktades Gambros in- tresse av att skydda sitt know-how också på det sättet att den före detta anställde frigiordes från konkurrensklausulen endast i den utsträckning som erfordrades för den nya tillverkning som planerades men förblev bunden att inte samarbeta med Gambros viktigaste konkurrenter.
Frågan om skydd för know-how aktualiseras inte sällan hos NO i ären— den angående konkurrensklausuleri samband med avtal om företagsöver- låtelser. NO brukar acceptera att sådana klausuler normalt får gälla upp till tre är, bl.a. under hänvisning till att den till vars förmån klausulen ”gäller kan ha ett berättigat anspråk på skydd för knowlhow.
3.6.4.2 Konkurrensutredningens överväganden och förslag
Utredningen uttalar: Enligt gällande rätt kan' man med stöd av KBL gripa in mot konkurrensbegränsande effekter som är en följd av åtgärder utöver själva den legitima utövningen av ensamrätten. Så kan vara fallet med avtalsvillkor som licensupplåtare föreskriver i fråga om den prissätt- ning som licenstagare skall tillämpa. Men i rättspraxis (MR 7/1972, det s.k. däckdubbsmålet) har därutöver skett en inbrytning också på vad som i visst fall har ansetts utgöra det av en immaterialrätt omfattade området. Därvid ansågs en kvoteringsföreskrift kunna angripas enligt KBL. trots således att kvoteringen i sig utgiorde ett slags mått för hur stor prestation som licenstagaren tick tillgodogöra sig på grund av licensupplåtelsen och i den meningen skulle kunna sägas utgöra en del av föremålet för själva upplåtelsen.
Enligt utredningens bedömning ger det nuvarande systemet på denna punkt tillfredsställande möjligheter att med beaktande av skilda reglering- ars syften dra gränser för deras kompetensområden. Därför finns det vid lagöversynen inte anledning att bryta med detta system, där det ankommer på rättstillämpningen att vidareutveckla vad som bör gälla. Lagförslaget innebär därför inte någon ändring på denna punkt. Att ingripanden enligt lagförslaget inom ett immaterialrättsligt eller på annat likvärdigt sätt skyd- dat område måste ske under hänsynstagande till bl. a. vad som är särskilt allvarligt från konkurrensbegränsningssynpunkt. utgår utredningen från kommer att beaktas vid tillämpningen. I sammanhanget erinrar utredning- en om de uttalanden som gjordes i förarbetena till ändringar i patentlagen(1967: 837). prop. 1977/78: 1. Del A 5. 330—33].
Prop. 1981/82: 165 193
3.6.4.3 Avgränsningen enligt den nya lagen
PRV uttalar att det sedan länge är vedertaget att det ligger i samhällets intresse att stödja viktiga former av intellektuellt skapande verksamhet genom att meddela legala ensamrätter. Denna grundsats har varit vägle- dande för det svenska lagstiftningsarbetet på immaterialrättens område.
Verket pekar på att utredningen har redogjort för olika departements- chefsuttalanden i frågan om gränsdragningen mellan konkurrenslagstift- ningen och den immaterialrättsliga lagstiftningen.
PRV fortsätter: Av dessa framgår det att, under de mer än två decennier som KBL har varit i kraft, uppfattningen i frågan har undergått en viss förändring. Denna ändrade uppfattning torde ha sin grund dels i näringsli- Ivets utveckling mot större företagsenheter, därvid drivkraften har varit krav på högre effektivitet och en hårdare konkurrens från utlandet. dels i samhällets strukturomvandling med därtill hörande konkurrenspolitiska ingredienser. I de få rättsfall som har förekommit på detta område. avspeg- las denna ändrade uppfattning. Utredningen har också kommenterat ut- vecklingen i praxis. MD:s avgörande år 1972 i det s.k. däckdubbsmålet utvisar att MD i särskilda fall kan ingripa med stöd av KBL även mot sådana konkurrensbegränsande avtalsvillkor, som faller inom ramen för patenträtten. Avgörandet torde även kunna vara vägledande för andra grenar av immaterialrätten.
Vidare uttalar verket följande: Däckdubbsmålet gällde den konkurrens- begränsande effekten av patent. Risken för att sådan effekt kan uppkomma även på mönsterskyddsområdet har PRV uppmärksammat i samband med tillämpningen av 1970 års mönsterskyddslagstiftning'. Ett fall som gäller ett mönsterskyddat avgassystem för bilar har tilldragit sig viss uppmärksam- het och lett till diskussion i massmedia. Företrädare för bl. a. textil- och möbelbranscherna har uttalat farhågor för att konkurrenshämmande mo- nopol kan skapas genom registreringsskydd för alltför enkla mönster. Tillämpningen av mönsterskyddslagen medför otvivelaktigt vissa avväg- ningsproblem. PRV säger sig vara väl medvetet härom och strävar efter att utforma en praxis som även beaktar konkurrensaspekten.
Risken för att otillbörliga monopol tillskapas genom varumärkesregistre- ring är däremot enligt PRV:s uppfattning betydligt mindre. Verket anför att. genom den noggrannhet varmed PRV tillämpar varumärkeslagens krav på särskiljningsförmåga, det förhindras att oberättigade ensamrätter upp- kommer till sådana ord eller figurer som bör hållas fria för begagnande av envar i reklam eller eljest i näringsverksamhet.
PRV pekar på att konkurrensutredningen har ansett att det även fortsätt- ningsvis bör ankomma på rättspraxis att Vidareutveckla vad som bör gälla i fråga om gränsdragningen mellan konkurrensbegränsningslagstiftningens - och den immaterialrättsliga lagstiftningens kompetensområde. Enligt PRV:s uppfattning är det ogörligt att genom lagreglering dra mer strikta gränser mellan de olika lagstiftningarnas kompetensområden än vad som 13 Riksdagen 1980/81. 1 saml. Nr 165
Prop. 1981/82:165 ' 194
redan nu kan sägas råda. Normalt måste man acceptera sådana konkur- rensbegränsande effekter, som uppkommer som en följd av ensamrätter- nas legitima utövning..Men om dessa effekter kan konstateras vara skad- liga, kan det å andra sidan vara rimligt att samhället har tillgång till lämpliga och effektiva medel för att motverka dem. .
PRV anför vidare att verket delar konkurrensutredningens uppfattning att det är lämpligt att frågor om gränsdragningen löses i den praktiska rättstillämpningen. För att bekämpa sådana fall av skadlig konkurrensbe- gränsning som undantagsvis kan uppstå även vid rättigheternas normala utövning får man liksom hittills förlita sig på möjligheten till ingripande med stöd av konkurrenslagstiftningen.
Jag kan i allt väsentligt a_nsluta mig till vad utredningen uttalar om förhållandet mellan konkurrensrätten och immaterialrätten samt de prin- ciper som bör iakttas. På sätt som utredningen anför är det vid gränsdrag- ningen mellan skilda regleringars kompetensområden fråga om att beakta deras syfte. Därmed gäller det alltså att uppmärksamma deras skyddsob- jekt och skyddsintressen i övrigt. ] bilden ingår även att pröva återverk- ningarna ifall det ena systemet ges företräde framför det andra. Man måste således uppmärksamma de styreffekter och praktiska följder i övrigt som det rättsliga valet mellan två system kan få för dem som systemen riktar sig till samt för konsumenterna. '
Jag delar åsikten att det måste vara en uppgift för rättstillämpningen att även i fortsättningen dra gränserna i de frågorjag nu har tagit upp.
3.6.5. Arbetsrätten
KBL äger inte tillämpning på överenskommelse mellan arbetsgivare och arbetstagare angående arbetslön och andra arbetsvillkor. enligt vad som anges i 28 5. Till motivering av bestämmelsen anförde (prop. 1953: 103 s. 235—236) föredraganden bl.a. att på arbetsmarknaden vanligen två lika- berättigade parter stod mot varandra. att arbetsmarknadens konkurrensbe- gränsningar i viss mån, ehuru långt ifrån fullständigt, blivit föremål för en legal och sedvanerättslig reglering samt att den ytterligare reglering som kunde vara erforderlig av naturliga skäl borde ansluta sig till den utveck- ling som redan hade ägt rum. Vidare uttalade (s. 287) han att det förutsätts att begreppet arbetstagare i allmänhet ges samma tolkning som i arbets- fredslagstiftningen och att med arbetstagare alltså likställs s.k. beroende uppdragstagare.
Den avgränsning av KBL:s tillämpningsområde som görs på grund av 28 & synes i huvudsak sluta an till den gränsdragning som sker i 1 5 andra stycket medbestämmandelagcn (1976: 580. MBL). Där anges att i lagen anses som arbetstagare även den som utför arbete åt annan och därvid inte är anställd hos denne men har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd. Fråga är då om s.k. jämställda uppdragstagare. Den för vars räkning arbetet utförsskall i ett sådant fall vid tillämpning av MBL anses som arbetsgivare. '
Prop. 1981/82: 165 l95
I förarbetena till 1953 års lagstiftning återges (prop. 1953: 103 s. 234) ett uttalande av nyetableringssakkunniga. Däri sägs att om en organisation på arbetsmarknaden medverkar i en konkurrensbegränsning på varumarkna- den undantagsbestämmelsen inte borde kunna åberopas.
[ett visst ärende begärde NO hos NFR förhandling med Svenska frisör- föreningen och Svenska frisörarbetareförbundet rörande bestämmelser i ett mellan dem gällande kollektivavtal om avtalsenligt skydd för en av organisationerna faställd dyrortsgrupperad minimiprislista på olika frisör- arbeten. Minimiprislistan kallades riksprislista. Av bestämmelsen följde att enskild medlem av frisörföreningen inte hade rätt att underskrida pri- serna i listan, oavsett om han hade anställda i sin rörelse eller ej. Sedan rättelse hade skett återkallade NO sin talan (NO dnr 90/1956. PKF 1959 s. 362). - .
NO har i ett ärende ifråga om en s.k. enmärkesklausul vid försäljning av symaskiner gjort vissa bedömningar i fråga om avgränsningen gentemot arbetsmarknaden (NO dnr 249/1975. PKF 1977: I). Husqvarna Symaskiner AB sålde symaskiner genom representanter. Förhållandet mellan Hus- qvarna och representanterna reglerades i kollektivavtal mellan bolaget och Handelstjänstemannaförbundet. Den första fråga som härigenom aktuali- serades var om representanterna var att anse som arbetstagare i KBLs mening. I avtalet sades att representanterna som regel var att betrakta som beroende uppdragstagare i den s.k. arbetsfredslagstiftningen. Det sades emellertid också att representanten bedriver agenturen som "självständig företagare". Mot bakgrund av bl. a. en redovisning av hur det civilrättsliga arbetstagarbegreppet utvecklats i praxis under senare år fann NO att en tolkning av kollektivavtalet med betydande styrka talade för att represen- tanterna regelmässigt borde betraktas som arbetstagare i KBLs mening. — Härefter återstod att klarlägga om enmärkesklausulen. dvs. skyldigheten för representanterna att enbart föra Husqvarnas märke. gällde ”_lön eller andra arbetsvillkor". NO ansåg det i denna del vara svårt att hävda att denna skyldighet inte skulle utgöra ett arbetsvillkor. NOs slutsats i fråga om tillämpligheten av 28 % KBL blev därför att starka skäl talade för att paragrafen var tillämplig, men det togs inte någon slutlig ställning i denna fråga. I stället konstaterade NO att oavsett om 28 5 var tillämplig eller ej så skulle en bedömning enligt 5 & KBL ge vid handen att anknytningen till arbetsmarknaden och omständigheterna i samband därmed skulle utgöra ett sådan förhållande av samhällelig natur som i detta fall motiverade eller ursäktade konkurrensbegränsningen. På grund härav vidtog NO ingen åtgärd för att undanröja enmärkesklausulen.
Konkurrensutredningen anser att det också i fortsättningen bör gälla ett undantag för arbetsmarknaden motsvarande vad som nu föreskrivs i 28 å KBL. I princip kan därför enligt en i 5 kap. 8 & föreslagen regel ingripande inte ske mot avtal på denna marknad. när de i avtalet intagna arbetsvillko- ren får en konkurrensbegränsande effekt. Å andra sidan innebär inte detta att undantaget är tillämpligt när arbetsmarknadsorganisationer. kanske i ett kollektivavtal. medverkar till en konkurrensbegränsning på marknaden utan att detta är ett utflöde av regleringen av arbetsvillkor. Detta gäller i princip redan i dag, uttalar utredningen.
Prop. 1981/82:165 196
I praktiken måste naturligen uppstå fall när gränsdragningen är svår. anför utredningen och fortsätter: Som exempel kan nämnas att i ett kollek- tivavtal arbetsgivaren förpliktar sig att lämna arbetstagarna viss anställ- ningsförmån i form av prestation som tredje man skall fullgöra. Om arbets- tagarorganisationen därvid kräver att den av arbetsgivaren bekostade pres- tationen skall lämnas av viss angiven näringsidkare och arbetsgivaren medverkar till detta. kan i praktiken ske en rubbning av konkurrensförhål- landena på den aktuella marknaden. Vid prövningen av frågan huruvida den föreslagna lagen i ett sådant fall kan anses tillämplig, så att ingripande med stöd av lagen får ske mot arbetsgivaren. kan flera aspekter vara av betydelse.
På denna punkt uttalar utredningen följande: Om exempelvis tredje man ingår i samma koncern som arbetsgivaren synes det stå klart att lagen inte är tillämplig. Det är här fråga om ett förfarande som kanjämställas med att en arbetsgivare lämnar naturaförmån ur själva den rörelse van" berörda arbetstagare är anställda. Är däremot tredje man självständig gentemot arbetsgivaren bör bedömningen kunna utfalla annorlunda. I de fall där det inte är nödvändigt för en riktig reglering av arbetsvillkoren att en speciell näringsidkare presterar den av arbetsgivaren bekostade anställningsför- månen, är den föreslagna lagen i princip tillämplig. Annars skulle det teoretiskt kunna inträffa en situation i vilken från allmän synpunkt allvar- liga ekonomiska störningar inträder på en marknad där visst företag blir dominerande genom att en ström av köpare på detta sätt kanaliseras till företaget. med förbigående således av företagets konkurrenter. — Att man på detta område dock måste noga avväga det befogade i ett ingripande är självklart. Vidare gäller att. vid prövningen av frågan huruvida skadlig verkan föreligger. väl kan beaktas sambandet med regleringen av arbets- villkor.
Remissinstanserna har inte särskilt berört gränsdragningen mellan kon- kurrensrätten och arbetsrätten.
För egen del kan jag även på denna punkt i allt väsentligt instämma i utredningens uttalanden. Här rör man sig med vad som har vissajämförel- sepunkter med en särreglering. Till skillnad mot de tidigare redovisade regleringarna blir det i detta fall fråga om ett område som uttryckligen undantas i lagtexten. I sak är det dock på åtskilliga punkter fråga om att göra en motsvarande avvägning. bl. a. när det gäller att bedöma vad som är ett direkt och nödvändigt utflöde av regleringen av arbetsvillkor eller en ofrånkomlig följd därav. Det förhållandet att vad som i sig kan sägas vara ett konkurrensbegränsande förfarande får sitt uttryck i.en överenskom-. melse om arbetslön och andra arbetsvillkor bchöverju givetvis inte alltid innebära att förfarandet är undantaget från konkurrenslagens tillämplighet. Eftersom undantaget kan beröra en stor mängd företag och få betydande ekonomiska verkningar i det enskilda fallet. anser jag det vara av vikt att de konkurrensvårdande myndigheterna ägnar gränsdragningen särskild uppmärksamhet.
Prop. 1981/82: 165 197
Det bör understrykas att ingripanden med stöd av den nya konkurrensla— gen alltid riktas mot den som är näringsidkare. Normalt torde det därför i det nu aktuella sammanhanget bli aktuellt med ingripanden endast mot arbetsgivaren.
3.7. Marknadsdomstolen och näringsfrihetsombudsmannen
De delar av utredningsförslaget som jag hittills har behandlat omfattar huvudformerna för ingripande mot skadliga konkurrensbegränsningar. Jag tar nu upp förslaget i övrigt och kommer därvid över till de organ som tillämpar konkurrenslagstiftningen. De aspekter som utredningsförslaget aktualiserar omfattar bl.a. dessa myndigheters hittillsvarande funktioner. och arbetsformer samt en bedömning av vad som är en lämplig ordning framdeles. I anslutning till detta redovisarjag vissa av utredningens förslag till ändringar i den nu gällande ordningen. _
Jag vill inledningsvis erinra om att efter den nuvarande lagstiftningens tillkomst år 1953 mycket betydande förändringar har skett såväl i samhället - i stort som inom näringslivet. Också systemet för ingripande mot skadliga konkurrensbegränsningar har påverkats av denna utveckling. Vidare har inom KBL:s ramar vuxit fram en vidareutveckling av 1953 års ordning. grundad på erfarenheterna i rättstillämpningen. Jag vill belysa detta något för att ge ett mer konkret underlag för bedömningarna.
3.7.1. Bakgrund 3.7.1 .] Domstolen
Jag har tidigare (2.3.2) nämnt att en speciell myndighet — näringsfrihets- ' rådet (NFR) — inrättades år 1953 för att sköta förhandlingsverksamheten enligt KB L. 1 uppgiften ingick att först fatta rättslig ståndpunkt i frågan om ' huruvida en skadlig konkurrensbegränsning förelåg i det enskilda fallet.
Under den tid som förflutit sedan NFR:s tillkomst har förändringar skett i fråga om det bedömande organets karaktär. Rådet hade från början huvudsakligen en funktion liknande en förvaltningsmyndighet. med rätts- tillämpande och förhandlande uppgifter. I och med tillkomsten av mark- nadsföringslagen av år 1970 ersattes NFR av marknadsrådet (MR). som fick till uppgift att tillämpa såväl KBL som dåvarande marknadsföringslag- stiftning. Uppgiften har sedermera utvidgats till att avse också annan lagstiftning. I prop. 1970: 57 (s. 61) med förslag till lag om otillbörlig marknadsföring m.m. uttalade föredragande statsrådet bl. a.:
Den nyss antydda organisatoriska uppläggningen med ett övervakande organ och ett särskilt centralt organ med dömande funktioner överens- stämmer nära med den som f. n. finns på konkurrensbcgränsningsområdet. Näringsfrihetsrådet har där den dömande funktionen och näringsfrihets- ombudsmannen för det allmännas talan hos rådet. Åtskilliga skäl talar för en sammankoppling mellan organisationen för administrering av konkur-
Prop. 1981/82:165 198
rensbegränsningslagstiftningen och den organisation som skall handha den nya generalklausulen mot otillbörlig reklam och marknadsföring. Ett skäl som jag särskilt vill peka på är att generalklausulen mot otillbörlig reklam och marknadsföring inte får tillämpas så att den kommer i konflikt med de principer som ligger bakom konkurrensbegränsningslagstiftningen. Samti- digt är det viktigt att inte konkurrensbegränsningslagstiftningens princip om fri konkurrens ges så stor räckvidd att den sanktionerar otillbörliga konkurrensmetoder. '
Det effektivaste sättet att undvika konfliktrisker av olika slag är att helt samordna administrationen av de båda lagarna. Enligt min mening är det emellertid tillräckligt om den dömande funktionen förenas hos ett och samma organ. Övervakningsuppgiften sköts sannolikt effektivare om vart- dera området får sin egen ombudsman. I detta sammanhang bör beaktas bl.a. att den utredning som krävs enligt de båda lagarna skiljer sig ganska avsevärt. Bedömningen enligt konkurrensbegränsningslagen skall ske hu- vudsakligen efter ekonomiska kriterier. medan bedömningen enligt lagen om otillbörlig marknadsföring främst är av etisk art.
Samtidigt tillkom lagen (1970:417_) om marknadsråd m.m. Däri togs in bl.a. processuella föreskrifter avseende rådet. Vissa av dessa ägde mot- svarighet i KBL. Dessa motsvarigheter upphävdes. Däremot behöll man i KBL andra handläggningsregler. som jag redovisar i det följande. På denna punkt uttalade (s. 163) föredraganden bl.a. följande:
I promemorian förordas att de viktigaste bestämmelserna om marknads- rådet tas in i en särskild lag och att denna skall innehålla också en grund- läggande regel om konsumentombudsmannen. Detta synes mig i och för sig vara lämpligt. Eftersom marknadsrådet skall överta näringsfrihetsrå— dets uppgifter föranleder den nya lagen om marknadsrådet vissa ändringar i konkurrensbegränsningslagen. De lagtekniska samordningsproblem som härvid uppstår föreslås i promemorian bli lösta på följande sätt.
I konkurrensbegränsningslagen behålls de materiella bestämmelserna oförändrade. Reglerna om näringsfrihetrådcts sammansättning och beslut- . förhet bryts ut och motsvarande föreskrifter beträffande—marknadsrådet tas in i lagen om marknadsräd. Den grundläggande bestämmelsen om näringsfrihetsombudsmannen förs över från konkurrensbegränsningslagcn till lagen om marknadsråd. Bestämmelserna om förfarandet i konkurrens- begränsningsärenden har så intimt samband med de materiella reglerna att de inte lämpligen kan brytas ut. De får därför stå kvar i konkurrensbe- gränsningslagen. Däremot regleras förfarandet inför marknadsrådet i marknadsföringsärenden'i den nya lagen. eftersom det är önskvärt att föreskrifter om marknadsrådets sammansättning och om förfarandet inför rådet så långt det är möjligt tas upp i samma lag.
Frågan om MR:s status kom på nytt under bedömning i samband med tillkomsten av förvaltningslagen(1971: 290). Lagrådet uttalade (prop. 1971: 30 s. 695) bl. a. att. då MR fick anses ha avsevärt större likhet med en domstol låt vara för särskilda uppgifter. än med en förvaltningsmyndighet, MR inte borde betraktas som en förvaltningsmyndighet. På detta svarade (s. 713) föredragande statsrådet att även om han inte till alla delar kunde
Prop. 1981/82:165 199 '
ansluta sig till den av lagrådet lämnade motiveringen han dock fann vissa skäl tala för lagrådets uppfattning rörande Mst ställning.
Den ljanuari 1973 ändrades beteckningen marknadsrådet till marknads- domstolen. l prop. 1972: 131 (s. 15) med förslag till lag om ändring i lagen (1970:412) om otillbörlig marknadsföring m.m. uttalade därvid föredra- gande statsrådet att marknadsrådet i mycket hade ställning som dömande organ. .
Enligt 11 kap. 11 & regeringsformen har regeringsrätten rätt att bevilja resning i ett avgjort ärende samt att återställa försutten tid när fråga är om ett ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltnings- myndighet är högsta instans, medan prövningen i annat fall tillkommer HD. Genom beslut'den 9 september 1975 i ett ärende mellan K0 och Scientologikyrkan i Sverige angående marknadsföring av "E-meter" be- viljade HD med beaktande av nämnda lagrum resning i beslut av MD (se Nytt Juridiskt Arkiv I 1975: 461). HD:s beslut innebär att HD har funnit att MD — som utgör första och enda instans i de ärenden domstolen avgör — varken är en förvaltningsmyndighet eller en förvaltningsdomstol. MD torde alltså ha betraktats som en fristående specialdomstol, fallande utan- ' för både den ordinära administrationen och den förvaltningsjudiciella orga- nisationen.
Konkurrensutredningen framhåller att det mot denna allmänna bak- grund bör uppmärksammas att de handläggningsregler som i dag finns i KBL tar sikte på förfarandet i en instans — NFR — vars judiciella inslag var långt mindre utpräglat än i fråga om MD. ] denna bemärkelse kan sägas att det beträffande handläggningen av KBL-ärenden har i viss utsträckning dröjt sig kvar sådana föreskrifter'om arbetsformer som i praktiken har passerats av utvecklingen. Uttalandena i förarbetena till KBL har därför inte samnra betydelse som eljest. Vad som i övrigt anges i bestämmelserna behöver inte heller alltid helt täcka den i praktiken tillämpade ordningen, anför utredningen vidare.
Innan dessa handläggningsregler redovisas tar jag upp frågan om MD:s sammansättning. En särskild lag (1970:417) om marknadsdomstol m.m. (MDL) samt en instruktion (1970: 1030) reglerar domstolens verksamhet. Vidare finns en arbetsordning.
MD består av ordförande och vice ordförande samt åtta andra leda- möter. Av dessa är två s.k. särskilda ledamöter. en för ärenden om konkurrensbegränsning samt en för ärenden om marknadsföring och ären- den om oskäliga avtalsvillkor.
Ordföranden och vice ordföranden skall vara lagkunniga och erfarna i' domarvärv. Ledamoten för ärenden om konkurrensbegränsning skall ha särskild insikt i näringslivets förhållanden. Ledamoten för ärenden om marknadsföring och oskäliga avtalsvillkor skall ha särskild insikt i konsu- mentfrågor. Ordföranden. vice ordföranden och de särskilda ledamöterna får inte utses bland personer som kan anses företräda företagarintrcssen
Prop. 1981/82:165 ' 200
eller konsument- och löntagarintressen. Av de övriga ledamöterna skall tre utses bland företrädare för företagarintrcssen och tre bland företrädare för konsument- och löntagarintressen.
För vice ordföranden och var och en av de särskilda ledamöterna skall det finnas en eller flera ersättare. Samma krav ställs då i fråga om dessa som på vice ordföranden och särskild ledamot. Också beträffande övriga ledamöter skall det finnas en eller flera ersättare. även dessa utsedda på samma grunder som nämnda övriga ledamöter. Regeringen utser ordföran- de. vice ordförande, övriga ledamöter och ersättare.
Samtliga ledamöter utses för viss tid. Innan ledamot eller ersättare börjar tjänstgöra i domstolen skall denne ha avlagt domared.
MD är beslutför när ordföranden och fyra andra ledamöter är närvaran- de. I beslut skall lika antal ledamöter som företräder företagarintrcssen samt konsument- och löntagarintressen delta. Ordföranden kan ensam på domstolens vägnar företa förberedande åtgärder och pröva fråga om av- skrivning av ärende.
Som MD:s beslut gäller den mening om vilken de flesta ledamöterna förenar sig eller. vid lika röstetal, den mening som ordföranden biträder.
Vid domstolen finns sekreterare. vanligen hovrättsfrskaler. vilka tjänst- gör som föredragande och i övrigt biträder ordföranden i domstolen.
De flesta avgöranden av MD har avsett tillämpningen av marknadsfö- ringslagstiftningen. '
MD publicerar sina avgöranden i konkurrensbegränsningsärenden i tid- skriften Pris- och kartellfrågor (PKF), som utges av statens pris- och kartellnämnd i samarbete med NO och domstolen. Dessutom har utgetts prejudikatssamlingar, nämligen Näringsfrihetsrådets beslut l954— 1963 och 1964—1970 samt Marknadsdomstolens avgöranden 1971—1973, 1974— 1975. 1976—1977 respektive 1978—1979.
Jag går nu över till de viktigare handläggningsregler som gäller för MD i konkurrensärenden. _
l KBL anges att framställning om förhandling görs av NO. Om NO i visst fall har beslutat att inte påkalla förhandling, får framställning därom görasjämväl av företagare, som omedelbart berörs av konkurrensbegräns— ningen ifråga, eller av sammanslutning av konsumenter eller löntagare. Exempel på att denna subsidiära talerätt har utnyttjats finns bl. a. i NFR 3/ 1957 och 9/1959 (PKF 1957: 2 respektive 1959: 6) samt MD 7 Och 15/1978 ("PKF 197814 respektive 1978z7—8). Framställning om förhandling skall göras skriftligen. Därvid skall i framställningen anges de skäl som den grundas på.
MD har till en början att pröva om framställningen är av beskaffenhet att kunna leda till förhandling. Detta förutsätts regelmässigt ske vid .ett sam- manträde. Är det uppenbart att framställningen inte förtjänar avseende. får den dock avslås utan att sammanträde hålls inför domstolen.
Prop. 1981/82:165 201
MD skall bereda sökanden samt motsidan tillfälle att vid sammanträdet framlägga sina synpunkter på frågan, huruvida de för förhandling stadgade betingelserna föreligger. Dessa betingelser är att domstolen finner en kon— kurrensbegränsning med skadlig verkan föreligga. NO skall kallas till sam- manträdet även om han inte är sökande. Före sammanträde får muntlig ' eller skriftlig förberedelse äga rum i den omfattning MD prövar erforderlig.
Domstolens materiella prövning sker inom ramen för vad som brukar kallas rättegångsskedet. Detta har jag berört tidigare (2.3.4). Förfarandet är kontradiktoriskt, dvs. svaranden skall alltid beredas tillfälle att yttra sig över motpartens talan. I förarbetena uttalas att det liggeri sakens natur att parterna äger förebringa all den utredning som de kan _önska. NO och MD får påkalla biträde av myndighet som avses i den s.k. uppgiftsskyldighets- lagen (se 3.5.3). vanligen SPK. för utredning i fråga som kan vara av betydelse för förhandling enligt KBL.
Om det som har förekommit vid sammanträde ger vid handen. att skadlig verkan föreligger har MD att besluta om förhandling. Därmed vidtar således ett förhandlingsskede. Syftet med detta är att få vederböran- de att vidta en sådan rättelse att den skadliga verkan undanröjs.
Vidare anges i KBL att sammanträde för förhandling skall ske inför MD eller. om så prövas lämpligt Och ärendet inte är av synnerlig vikt, dess ordförande. När en förhandling skall avslutas måste detta dock ske vid sammanträde med parterna inför domstolen.
I fråga om förfarandet inför MR anförde föredragande statsrådet i förar- betena till lagstiftningen (prop. 1970: 57 s. 167) att den föreslagna ordning- en var ändamålsenlig. Denna ordning innebar enligt honom att ärendena skulle handläggas i rättegångsliknande former och i stort sett efter rätte- gångsbalkens principer. Vissa grundläggande bestämmelser om förfaran- det borde meddelas i lag men någon detaljreglering borde inte komma i fråga. Erfarenheterna från NFR:s verksamhet visade enligt föredragan- dens mening att något behov härav inte förelåg. Det hade visat sig vara en klar fördel att förfarandet var smidigt och att man inte var bunden av ett så strikt regelsystem som det som rättegångsbalken innehöll.
I MDL intagna föreskrifter om domstolens sammansättning har jag redovisat. Därutöver innehåller MDL allmänna föreskrifter om förfaran- det. Enligt dessa äger bestämmelserna i 5 kap. rättegångsbalken om offent- lighet vid domstol motsvarande tillämpning vid MD. Utöver vad som följer av detta kan MD förordna att sammanträde för handläggning av konkur- rensbegränsningsärende skall hållas inom stängda dörrar. om det kan antagas att förhandlingsarbetet i ärendet skulle försvåras till följd av of- fentligheten.
Bland övriga handläggningsregler i MDL bör nämnas en bestämmelse som ändrats senast år 1975 (prop. 1975/76: 34) i samband med tillkomsten av marknadsföringslagen(1975: 1418). Enligt denna kan MD vid vite före- lägga part eller annan, som kan antas ha upplysning att lämna som är av
Prop. 1981/82: 165 —' - 202
betydelse i ärendet. att inställa sig personligen inför MD. Domstolen kan också besluta att den som inte är part skall höras som vittne. Därvid äger bl. a. vissa bestämmelseri rättegångsbalken motsvarande tillämpning. Part kan även föreläggas vid vite att tillhandahålla domstolen handling. varu- prov och liknande som kan ha betydelse i ärendet. Detta innebär dock inte skyldighet att röja yrkeshemlighet av teknisk natur. I fråga om proces- suella viten ges dessutom ytterligare föreskrifter.
Av MDL framgår att i MD:s beslut varigenom ärende avgörs skall anges de skäl på vilka beslutet grundas. Beslutet sänds till parterna samma dag som det meddelas.
Vidare gäller bl.a. att fråga om utdömande av de viten som jag nyss nämnde prövas av MD. '
Talan får enligt MDL inte föras mot MD:s beslut (prop. 1970: 57 s. 162) i ärende enligt KBL. I förarbetena till MDL uttalas (prop. 1970: 57 s. 169) att det inte finns anledning att avvika från den inom förvaltningsrättskipning- en ännu allmänt gällande principen att enskild part själv skall bära sina kostnader. Någon särskild föreskrift om detta i den nya lagen ansågs inte behövlig.
Innan jag går över till att behandla utredningens förslag om lämplig handläggningsordning bör på motsvarande sätt redovisas utvecklingen i fråga om NO-ämbetet.
3.7.1.2 Ombudsmannen
För att handha uppgifter enligt KBL inrättades år 1953 ett särskilt . ombudsmannaämbete för näringsfrihetsfrågor. från år 1970 benämnt .- näringsfrihetsombudsmannen (NO). NO är en förvaltningsmyndighet på vilken förvaltningslagen(1971: 290) är tillämplig. Innehavaren av tjänsten som ombudsman skall vara lagkunnig. NO biträds närmast av en ställföre- trädare. Ärendena hos NO avgörs i normalfallet efter föredragning inför NO eller dennes ställföreträdare. Handläggning och förberedelser för före- dragning sker på olika rotlar. som förestås av en byråchef eller en avdel- ningsdirektör.
Hela personalen motsvarar f.n. nästan 19 heltidstjänster. För den hand- läggande personalen finns vid sidan av NO och dennes ställföreträdare drygt 12,5 heltidstjänster. _ _
Enligt gällande indelning handläggs ärendena på sex rotlar, som har- följande sakområden. '
Rotel I . Jordbruk. skogsbruk, fiske. livsmedelsindustri, tjänster samt ad- ministrativa ärenden. Rotel 2. Handel med dagligvaror. viss livsmedels- och kemiskteknisk in- dustri, olja och bensin. bilar' och andra transportmedel samt inter- nationella frågor och planering. Rotel 3. Bank- och försäkringsverksamhet, massa-. 'pappers- och pappers- varuindustri, grafisk industri. järn-. stål- och metallmanufaktur. verkstadsindustri samt information. '
Prop. 1981/82: 165 203
Rotel 4. Textil och läder. gummi och plast, möbler. hushållsartiklar. foto, ur, optik, järnhandel. kontorsmaskiner. restaurang och hotell. renhållning och rengöring, sjukvårdsutrustning samt vissa specialartiklar. Rotel 5 .' Järn. stål och metaller, böcker, tidningar. andra media, samfärd- sel, sport-, lek- och hobbyartiklar samt radio/TV, grammofoner. bandspelare och musikinstrument. Rotel 6. Byggnadsverksamhet inklusive el- och VVS-entreprenader, bygg- nadsmaterial. el-, gas-, värme- och vattenverk.
Enligt instruktionen (1965: 654) förnäringsfrihetsombudsmannen åligger det denne särskilt att ta upp till behandling konkurrensbegränsningar som är av betydelse för större konsumentintressen eller påverkar konkurrens- förhållanden inom en hel näringsgren eller på ett påtagligt och avgörande sätt försvårar eller hindrar företagares näringsutövning.
NO beskrivs ibland som åklagare i konkurrensbegränsningsärenden. Det ankommeri första hand på NO att göra framställan hos MD om förhand- ling enligt KBL och att föra det allmännas talan inför MD. Däremot är det en uppgift för allmän åklagare att föra talan vid allmän domstol i fråga om brott mot förbudsbestämmelserna i KBL. Åtal får dock väckas endast efter anmälan eller medgivande av NO. Genom detta bär NO i brottmåls- ärenden ansvaret för bedömningen av frågan om huruvida de samhällsin- tressen som lagstiftningen avser att skydda har satts å sido på ett sådant sätt att saken bör prövas straffrättsligt av i första hand åklagare.
NO:s verksamhet har i praktiken utvecklats så att flertalet ärenden avgörs och avskrivs av NÖ utan att framställan om förhandling sker. Detta är. som jag tidigare har berört. i linje med vad statsmakterna uttalade då ämbetet tillskapades. I de fall framställning har gjorts uppnår NO ofta — genom frivillig rättelse av näringsidkaren i fråga — en lösning innan MD har avgjort ärendet. Vidare kan under handläggningen i domstolen NO:s talan ibland medges av motparten varpå talan återkallas. Genom förhand- lingsverksamhetens inriktning i praxis har NO kommit att inta en nyckel- ställning på konkurrensområdet. Samtidigt har MD:s funktion som rättsbil- dande organ inte blivit så omfattande som väntat eftersom, mot den nämnda bakgrunden, antalet avgöranden av MD och dess föregångare har måst bli jämförelsevis få. '
Enligt instruktionen kan NO under vissa förutsättningar ge förhands- besked i frågan om huruvida en viss konkurrensbegränsande åtgärd, som en företagare står i begrepp att genomföra, enligt NO:s bedömning kan anses medföra skadlig verkan enligt KBL. Ett sådant besked är inte bindande för NO vid en senare prövning, om nya omständigheter har tillkommit eller annan särskild anledning föreligger. Det tänkta förfarandet med förhandsbesked har dock i praxis i stor utsträckning ersatts av att företagen under hand tillfrågar NO om en konkurrensbegränsande åtgärd kan tänkas medföra skadlig verkan i lagens mening. NO kan då redogöra
' Prop. 1981/82:165 204
för de riktlinjer efter vilka en bedömning enligt KBL sker. Därigenom får företagen en bättre utgångspunkt för sin egen prövning av åtgärdens lämp- lighet.
Två huvudtyper av ärenden förekommer hos NO. 1 s. k. initiativärenden är det NO som själv börjar undersöka ett fall där en konkurrensbegräns- ning med skadlig verkan kan sättas i fråga. I anmälnings- och förfrågnings- ärenden åter kommer initiativet till ärendena från näringsidkare. allmänhe- ten eller andra. Alla ärenden hos NO. bortsett från telefonförfrågningar o.d.. registreras och klassificeras.
Därutöver brukar branschutredningar, remisser o.d.'registreras som ärenden. Samtliga ärendetyper har ökat successivt. Antalet nya ärenden var 250 år 1970. 409 år 1975 och 464 år 1980. För år 1981 beräknas antalet ärenden uppgå till i runt tal 500. '
Det är förutsatt att NO skall bedriva en upplysningsverksamhet i kon- kurrensfrågor. Genom sin förhandlingsverksamhet får NO en god inblick i konkurrensproblemen inom olika sektorer av det svenska näringslivet. Förhandlingsverksamheten öppnar också kanaler för'NO att föra ut infor- ' mation i näringslivet om de handlingslinjer efter vilka NO arbetar och som han önskar få företagen att acceptera som riktmärken för deras handlande. Ett led i NO:s upplysningsverksamhet är den information om NO:s praxis som ges i PKF under rubriken Meddelanden från NO. Sålunda redovisar NO i PKF ett flertal ärenden där han efter överläggningar har kunnat 'skriva av ett ärende därför att den skadliga verkan av en konkurrensbe- gränsning har undanröjts. '
En betydelsefull lagstiftning på konkurrensområdet är den förut (3.5.3) nämnda lagen (1956: 245) om Uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkur- rensförhållanden, uppgiftsskyldighetslagen (UL). Jag har förut redogjort för denna lagstiftning och för statens pris- och kartellnämnds (SPK) verk- samhet (3.5.4). Därvid belyste jag framväxten av de skilda myndigheterna på konkurrensområdet. deras traditionella roller och det biträde som bl.a. SPK lämnar NO på utredningssidan. UL utgör'd'ärvid den rättsliga grun- den för SPK:s uppgiftsinhämtande. NO åter saknar rätt att använda UL. Jag hänvisar i dessa avseenden till min tidigare framställning.
3.7.2. Överväganden och förslag ifråga om domstolen m.m.
Konkurrensutredningen uttalar allmänt om sitt förslag att det liksom f. n. kommer att i normalfallen finnas två centrala funktioner med olika karak- tär. varav den ena avser en rättslig normering. Denna rättsbildande uppgift förbehålls MD. Den andra funktionen avser bl.a. övervakning. förhand- lingsverksamhet och initiativ till ingrepp. Liksom nu skall den tillkomma NO. Också jag förordar att systemets centrala myndighetsfunktioner be- hålles. Därvid bygger jag på min utvärdering av de praktiska erfarenheter- na sedan år 1953.
ro O LI!
Prop. 1981/82: 165
3.7.2.1 Den rättsbildande uppgiften
Konkurrensutredningen uttalar bl.a. följande om den normbildning i anslutning till ingripanden i individuella fall som missbruksbestämmelsen ger utrymme för: Utmärkande för generalklausulen i 2 kap. l % lagförslaget är att här inte föreligger en lagtext som i detalj räknar upp vad som är otillåtet. Av bl.a. detta skäl är den inte heller straffsanktionerad. 'Den formella normbildningen sker i stället genom MD:s-avgöranden i enskilda fall. Dessa är visserligen inriktade på situationen i ett sådant fall. Vidare kan enligt förslaget Vitessanktionen användas endast mot den som är svarande i visst ärende. Domstolens skilda avgöranden har dock ett stort principiellt värde som sträcker sig utöver det enskilda ärendet. Genom besluten konkretiseras nämligen skilda typfall och hur dessa skall bedömas enligt generalklausulen. På så sätt bildas ett nät av handlingsnormer som får betydelse i situationer motsvarande dem som har stått under MD:s prövning. Fastän normerna inte är rättsligt bindande utanför visst ärendes ram ger de alltså vägledning om hur domstolen kan tänkas handla i ett liknande fall. Detta får verkan inte bara för andra näringsidkare. Också för NO:s verksamhet blir de styrande.
Mot denna bakgrund anser utredningen det vara av väsentlig vikt att NO kan bringa under domstolens bedömning skilda typfall av konkurrensbe- gränsning, där det behöver prövas huruvida skadlig verkan föreligger m.m. Genom detta lämnas utrymme för ett fortgående och systematiskt skapande av normer för olika situationer. Utredningen tillägger att det rättspolitiskt kan vara av särskilt värde 'att viss handlingslinje där så kan ske i princip blir rättsligt fastslagen och därigenom kan vinna en bredare efterföljd. NO kan då använda detta i förhållande till näringslivet och kan slippa att gång på gång gripa in mot samma företeelse för att övertyga den i varje enskilt fall aktuelle näringsidkaren om det olämpliga i en företeelse av denna art.
Enligt utredningen ger det nuvarande systemet otillräckligt utrymme för vad som är önskvärt på denna punkt. De ändringar utredningen föreslår kommerjag att behandla i det följande.
Såvitt nu är i fråga vill jag framhålla följande. Jag kan i princip ansluta mig till vad utredningen uttalar. Således delar jag bl.a. också den bedömningen att det är av väsentlig vikt att NO kan bringa skilda typfall under MD:s bedömning för att på så sätt få fram rättsligt prövade normer. Samtidigt måste man ta med i beräkningen erfa- renheterna i rättstillämpningen sedan år 1953 liksom resursfrågan.
Dessa erfarenheter ger vid handen att den allra största mängden ärenden klaras upp redan under NO:s handläggning. I det enskilda ärendet kan anledningen vara en förhandlingsuppgörelse med det berörda företaget eller att NO inte vidtar någon åtgärd. I det sistnämnda avseendet kommer givetvis prioriteringsfrågorna in men det kan lika väl röra sig om den situationen att någon åtgärd från NO:s sida inte är motiverad. Har ärendet
Prop. 1981/82: 165 206
förts till MD återkallar inte sällan NO sin talan efter det att företaget har ändrat sitt beteende i den riktning NO finner önskvärd. Det är alltså få fall som förs till MD och som mynnar ut i en slutlig bedömning.
Man måste vara medveten om att det ocksåi det förstärkta system som jag förordar finns samma mekanismer som de som f.n. leder till ett stort antal förhandlingsuppgörelser. Hit hör bl. a. en viss obenägenhet hos före- tagen på grund av publicitetseffekter. kostnader och annat att inta svarandepositionen i marknadsdomstolen. '
SI m.fl. tar upp en fråga som har ettsamband med det nu anförda. Organisationerna uttalar bl.a. följande.'
Konkurrensbegränsningslagen har betydelse för företagen dels genom ' sin så att säga allmänpreventiva verkan dels genom att de konkurrensvår- dande myndigheterna aktualiserar lagens tillämpning i visst fall. Från båda dessa aspekter är det viktigt att myndigheternas agerande är adekvat och förutsebart, dvs. att rättssäkerhet föreligger. Rättssäkerhetens funktion är inte bara att ge den enskilda skydd mot övergrepp från myndigheterna utan också att se till att lagens tillämpning hålls inom dess syfte. Rättsreglernas utformning är då självfallet av central betydelse.
Konkurrensutredningens förslag innebär en radikal förändring av ba- lansförhållandet mellan NO och företagen. Utvidgningen av det förbjudna området genom straffbud med oklara gärningsbeskrivningar, övergivandet av förhandling5principen och införandet av möjlighet att till regeringen driva frågor om uppdelning av företag ger NO förhandlingsresurser som enligt organisationerna innebär en skadlig verkan.
Det är ingen självklarhet att myndigheterna som till sitt förfogande får svepande generalklausuler och stora befogenheter handlägger sina ärenden med omdöme. De flesta ämbetsmän som handlägger marknadsrättsliga frågor har tyvärr inte direkt näringslivserfarenhet. Noggrannhet och om- sorg vid prövningen måste därför vara inbyggda i själva regelsystemet. Myndigheternas befogenheter måste avgränsas så att risken för att sådana ingripanden "i överkant" som medför oförutsebara konsekvenser mini- meras. Det är här en fråga om förtroende för myndigheterna. Till skillnad mot många andra länder finns i Sverige ett relativt öppet förhållande mellan de konkurrensvårdande myndigheterna och näringslivet. Förskjuts balansen på ett sätt som inte är motiverat av den faktiska utvecklingen kan ett motsatsförhållande uppstå som ingendera parten har intresse av. Därför känner organisationerna oro inför den balansförändring som konkurrensut- redningens förslag innebär. '
Organisationerna anför vidare att utredningen i alltför liten grad har beaktat att — såsom rättspraxis utvisar — NO:s bedömningar långtifrån alltid står sig vid en rättslig prövning.
Jag vill mot denna bakgrund aktualisera'vissa principiella frågor som gäller systemets förmåga att skapa handlingsnormer till vägledning för företagen. Sådana normer kan. på sätt som utredningen har beskrivit. ha olika valör. Man rör sig här med ett fält som till en början omfattar handlingsregler prövade av MD. Dessa är rättsligt bindande för det företag mot vilket MD i ett enskilt ärende har riktat förbud eller åläggande enligt
Prop. 1981/82: 165 - 207
den nya lagen, i förening med vite. Att ett visst beteendemönster sålunda har förbjudits eller anbefallts i fråga om detta företag torde i sin tur ha en stark inverkan på andra. seriösa näringsidkare utan att dessa är rättsligt förpliktade att ta intryck. Från praktisk synpunkt kan man därför tala om en normbildning, om än utan tvångsinslag, som avser andra företag.
Bland de handlingsregler som jag här talar om ingår vidare de berörda förhandlingsuppgörelserna mellan NO och företagen, ensidiga åtaganden från de senares sida eller korrigerade beteenden i övrigt inom näringslivet. Bakgrunden kan härvidlag skifta.
Ibland har det beteendemönster som NO vill förändra prövats av MD, vilket NO kan framhålla för det berörda företaget. I andra fall saknas det vägledande beslut av MD med avseende på den föreliggande konkreta situationen. Jag vill erinra om att omständigheterna i de enskilda fallen kan variera utan givna gränser. Därvid har NO att självständigt pröva huruvida lagstiftningen ger rättslig grund för ett ingripande i det föreliggande. kon- kreta ärendet. Om NO bedömer lagens förutsättningar för ingripande vara uppfyllda, är denna bedömning givetvis inte rättsligt bindande för företaget ifråga. Avstår exempelvis företaget på sätt som NO vill från ett visst förfarande sker detta utan någon juridisk förpliktelse därtill. En sådan skyldighet kan endast MD skapa och detta bara i det enskilda fallet. Jag bortser i sammanhanget från utredningens förslag om att NO skall få
_ utfärda bl. a. förbudsföreläggande som. om det godkänns, får samma ver- kan som ett beslut av MD.
Det förhållandet att NO:s förhandlingsuppgörelser med företagen dels kan avse situationer som inte har prövats av MD, dels inte är rättsligt . tvingande, bör inte föranleda den slutsatsen att man här alltid har att göra med åtgärder som företagen vidtar fullt ut frivilligt. Jag har redan nämnt att bl.a. publicitetseffekter och kostnadsaspekter kan påverka företagens be- dömningar. Detta kan ske också i sådana fall när de anser att konkurrensla- gen inte ger fog för ingripande eller att tveksamhet måste råda' på den punkten. I en del sådana situationer kan full visshet om rättsläget skapas endast av en dömande instans.
Det skulle kunna hävdas att nu påtalade omständigheter har sin grund i att man på konkurrensområdet har en allmänt avfattad missbruksbestäm- melse som inte detaljerat räknar upp'vad som är otillåtet. Erfarenheterna torde dock visa att det också i-anslutning till detaljerade, straffsanktione- rade föreskrifter kan förekomma en bred påverkan från den övervakande myndighetens sida gentemot de företag som bestämmelserna riktar sig till. Ofta torde därvid myndigheten med framgång påverka enskilda företag att ändra ett handlingssätt som myndigheten bedömer strida mot de straff- sanktionerade föreskrifterna. utan att frågan om åtal och rättslig prövning aktualiseras. Ej heller i dessa fall är det alltså rättsligt fastslaget att ett företag har handlat i strid mot de aktuella reglerna, som inte alltid behöver vara lätta att tolka.
Prop. 1981/82: 165 208
På konkurrensområdet kan man dock bygga på ett stort praktiskt erfa- renhetsunderlag där en mängd konkreta situationer redan har prövats av MD. Det är vidare för NO liksom för andra myndigheter en viktig ämbets- uppgift att beakta dessa rättssäkerhetsaspekter. Jag vill också peka på det självklara förhållandet att företagen inte har skyldighet att rätta sig efter vad den ena parten — NO — anger som sin ståndpunkt beträffande lagens innebörd. Skulle så vara fallet blev det närmast fråga om bindande bestäm- melser utfärdade av NO. En ordning av det slaget har inte förespråkats av någon och är enligt min mening utesluten på detta område.
När det sedan gäller de särskilda farhågor som SI m.fl. ger uttryck för konstaterar jag att dessa inte torde ha aktualitet med avseende på det system som jag förordar. Jag anser alltså att en tillräcklig balans mellan samhällets och enskildas intressen kan uppnås också i det nya systemet.
3.7.2.2 Missbruksbestämmelsens användning på det straffbelagda området
En handling som är otillåten enligt någon av straffbestämmelserna i marknadsföringslagen(1975: 1418) kan angripas med stöd av föreskriften rörande otillbörlig marknadsföring. Det finns alltså möjlighet att dra sam- ma handlingssätt inför antingen allmän domstol eller MD. Teoretiskt är det inget som hindrar att ett och samma förfarande prövas i mer än en ordning. även om endast en av sanktionerna kommer i fråga. Genom att det i princip har lagts i konsumentombudsmannens hand att avgöra om en viss handling skall föranleda åtal vid allmän domstol eller förbudstalan vid MD har' nackdelarna av att möjligheter till en sådan dubbelprövning finns i allt väsentligt undanröjts. uttalar utredningen. Ätalsvägen anlitas inte annat än i de fall där en straffpåföljd anses påkallad av allmän- eller individualpre- ventiva skäl. Huvudalternativet är alltså att talan förs vid MD.
Samma princip anser utredningen vara lämplig och påkallad för konkur- rensärenden. Genom detta säkerställs enligt utredningen att rättsbildning- en huvudsakligen sker i MD. Därför saknas i lagförslaget den spärr som KBL innehåller mot prövning enligt förhandlingsparagrafen även beträf- fande i KBL straffbelagda åtgärder.
Utredningens förslag att generalklausulen skall kunna användas också mot företeelser som är otillåtna enligt straffbestämmelserna i konkurrens- lagen innebär en förändring i förhållande till nuvarande ordning. anför NO. Flera företeelser som Står i strid med förbuden kan vara av den art att en prövning inför MD med dess speciella kompetens kan visa sig lämplig. Särskilt kan detta bli aktuellt i fråga om gränsfall. Skapandet av handlings- altcrnativ i dessa fall borde enligt NO:s mening kunna bidraga till en mer ändamålsenlig ordning. Också MD finner den föreslagna ordningen lämp- lig. Domstolen uttalar att detta förhållande kan få till följd att för samma förfarande fråga om utdömande av både straff och vite kan uppkomma vid allmän domstol. Till undvikande av att för överträdelse av ett förbud först utdöms vite och härefter straff för samma gärning stadgas i förslagets 5
Prop. 1981/82: 165 209
kap. 3 & bl. a. att för gärning som omfattas av ett av MD meddelat förbud inte skall dömas till ansvar. I det fall straff har utdömts för viss gärning som härefter blir föremål för ett MD:s vitessanktionerade förbud kan vid överträdelse av detta förbud vite komma att utdömas för samma förfaran- de som tidigare har träffats av straff. Häremot finns emellertid enligt MD:s uppfattning ingenting att invända. eftersom det då är fråga om en ny förbudsöverträdelse — ett så att säga "nytt brott".
SPK delar utredningens uppfattning att huvudalternativet bör vara att talan förs i MD.
Jag ansluter mig till uppfattningen att den föreslagna ordningen bör införas. Frågan om vilken väg som bör väljas i det enskilda fallet torde få bero av vad som är lämpligt med hänsyn till omständigheterna.
Jag vill understryka att MD enligt det av utredningen tänkta systemet inte har att pröva huruvida uppsåt eller oaktsamhet har förekommit från en näringsidkares sida. Däremot kan domstolen. om den finner det lämpligt, slå fast att ett visst förfarande faller under de objektiva rekvisiten till en i konkurrenslagen intagen straffbestämmelse. Effekten av detta kan anses vara att särskild bevisning i MD om förfarandets skadlighet i princip blir överflödig. eftersom kriminaliseringen är ett uttryck för lagstiftarens upp- fattning att det otillåtna generellt har skadlig verkan. Omständigheter som ådagaläggs i det enskilda fallet kan dock visa att presumtionen brustit. Till bevisfrågan återkommer jag senare. Jag vill vidare påpeka att den av utredningen föreslagna ordningen innebär att förbud eller åläggande med- delas med verkan endast framåt i tiden. Tekniken konkretiserar vad som i det enskilda fallet fortsättningsvis är otillåtet och är därmed godtagbar från rättssäkerhetssynpunkt.
3.7.2.3 Domstolens sammansättning
Enligt mitt förslag får MD som en ny arbetsuppgift att — när så är aktuellt i ett konkurrensärende — pröva skadlighetsfrågan beträffande ett företagsförvärv som ger förvärvaren en dominerande ställning på markna- den eller som förstärker denna ställning. Åtgärder som domstolen har att överväga för att förhindra en sådan verkan kan bestå i att förhandlingsvä- gen söka få till stånd en ordning för att förhindra den skadliga verkan. Om saken är av särskild vikt från allmän synpunkt får förhandlingen syfta till ett avstående från företagsförvärvet. Har en förhandling om avstående från företagsförvärvet avslutats utan att den skadliga verkan har kunnat förhindras. kan domstolen under viss förutsättning förbjuda förvärvet eller meddela visst åläggande. Domstolen underställer sitt beslut regeringens prövning. För att gälla skall beslutet fastställas av regeringen.
Domstolens nya arbetsuppgift ger anledning att överväga dess samman- sättning. För de nuvarande reglerna harjag redogjort tidigare (3.7.1.1). Jag erinrar om att domstolen består av ordförande och vice ordförande samt åtta andra ledamöter. Av de senare är två s.k. särskilda ledamöter, varav
Prop. 1981/82: 165 210
den ene deltar i ärenden om konkurrensbegränsning. Av de övriga sex ledamöterna utses tre bland företrädare för företagarintressen och tre bland företrädare för konsument- och löntagarintressen. För ledamot utses en eller flera ersättare.
Den nämnda nya arbetsuppgiften kan komma att omfatta ingående pröv- ning av rättsligt och ekonomiskt svårutredda och svåröverskådliga frågor. Det gäller här att avväga för- och nackdelar med ett ingripande mot ett företagsförvärv samt alternativ till förbud mot själva förvärvet. Samtidigt kan det ganska ofta krävas en hög grad av snabbhet i handläggningen för att inte den nödvändiga strukturomvandlingen skall hejdas eller försvåras och för att parterna så snart som möjligt skall få besked om förvärvet kan genomföras. Jag erinrar om att det kan komma att gälla stora och betydel- sefulla företagsförvärv med en mängd intressenter som berörs av frågan om förvärvet kommer till stånd eller inte.
Den arbetsmässiga belastningen på domstolen kan alltså bli mycket stor i ett enskilt ärende. Mot bakgrund av det anförda är det enligt min bedöm- ning ofrånkomligt att det tekniska inslaget i domstolen måste förstärkas genom att antalet särskilda ledamöter utökas. Lämpligen sker detta genom att ytterligare två sådana ledamöter för konkurrensfrågor tillförs domsto- len. För den ene av dessa bör gälla samma behörighetskrav som för vice ordföranden, medan den andre blir att jämställa med den hittillsvarande särskilde ledamoten för konkurrensbegränsningsärenden. Därigenom kan företagsförvärvsprövningen tillföras den ytterligare rättsliga och ekono- miska sakkunskap som är nödvändig.
Jag har övervägt om utökningen med två särskilda ledamöter kan be- gränsas till sådana konkurrensärenden i vilka företagsförvärv kommer under prövning. Av flera skäl är det dock inte en lämplig ordning. Bl.a. kan i ett sådant ärende komma under bedömning skilda former av konkur- rensbegränsande beteenden vid sidan av dominans till följd av ett företags- förvärv. Vidare kan andra alternativ än ingripanden mot själva företagsför- värvet aktualiseras i ett visst ärende. exempelvis åtgärder mot förvärva- rens diskriminerande beteende. Ibland kan frågan om åtgärder mot ett sådant förvärv komma upp på ett senare stadium av ett ärendes handlägg- ning. Om man skall kunna undvika riskerna för en splittrad praxis och omtagning av processen bör i fråga om konkurrensärenden den förstärkta ordningen med tre särskilda ledamöter gälla som ordinarie sammansätt- ningsregel. Särskilda domförhetsföreskrifter avgör sedan hur många leda- möter som måste vara närvarande i det enskilda fallet.
Den ändringjag nu förordar ingår som en viktig del i det samlade system för konkurrensärenden som jag föreslår. Den nya sammansättningen krä- ver en ändring i lagen (1970: 417) om marknadsdomstol m.m. Jag avser att särskilt återkomma till regeringen med förslag till lagstiftning i denna och vissa andra frågor som rör marknadsdomstolslagen m. m.
Prop. 1981/82:165 211
3.7.2.4 Övrigt
Utredningen anför att marknadsdomstolens arbetsinsats såvitt då kunde bedömas endast i mindre mån berörs av utredningens förslag.
Domstolen framhåller dock i sitt yttrande att den föreslagna lagen med all sannolikhet kommer att medföra en avsevärd ökning av antalet ären- den, varför det finns anledning att under beredningen uppmärksamma behovet av ökade resurser hos domstolen.
Övriga remissinstanser har inte berört frågan om domstolens resursbe- hov.
För egen del konstaterarjag att det är en grundläggande skillnad mellan utredningens och mitt förslag, nämligen beträffande förvärvskontrollen. Enligt mitt förslag får ju domstolen här en central roll. Detta påverkar givetvis dess resursbehov. Prövningen av företagsförvärv kan. som jag tidigare framhållit. vara mycket komplicerad. Samtidigt finns det i allmän- het ett behov av att den sker med stor skyndsamhet.
Jag har redan förordat en utökning av antalet särskilda ledamöter i domstolen. Också i övrigt måste resursfrågan övervägas. Jag avser att särskilt återkomma till regeringen i denna fråga.
3.7.2.5 Processen i konkurrensärenden Allmänt om handlt'iggningsregler m. m.
Som jag har anfört tidigare är MD numera att bedöma som en special- domstol. Framför allt på konkurrensområdet finns det dock alltjämt hand- läggningsregler som tar sikte på förhållandena vid NFR:s tillkomst. Därut- över gäller att det saknas föreskrifter för MD avseende vissa processför- hållanden. Det kan här gälla sådant som inte kräver reglering eller som det t.o.m. är en fördel att inte reglera, uttalar utredningen. Men det kan också vara så att avsaknaden av en uttrycklig bestämmelse hindrar domstolen från viss åtgärd under handläggningen av ett ärende.
Utredningen anför att man på dessa punkter kan säga att bl. a. frågor rörande processföremålet och intervention är oreglerade. Det torde vidare inte vara möjligt att föra fastställelsetalan inför MD. Regler saknas därtill om parts rätt till ersättning för rättegångskostnader. Detta innebär att man måste tillämpa principen att enskild part själv får bära sina kostnader.
Att närmare se över rättegångsförfarandet i MD faller enligt utredningen utom ramen för uppdraget. För att säkerställa en ändamålsenlig handlägg- ning av konkurrensärenden har utredningen dock funnit det vara ofrån- komligt att föreslå en viss författningsreglering som avser dessa ärenden. Utredningen anser att man inte skall uppfatta detta så att det på grund av avsaknaden av uttrycklig reglering saknas motsvarande möjligheter exem- pelvis på marknadsföringsområdet. Frågan om vad som gäller därvidlag måste prövas efter varje lags förutsättningar.
Vidare uttalar utredningen följande: Vad som har sagts kan dock enligt utredningens uppfattning tala för att de regler som avser processen vid MD
Prop. 1981/82: 165
ro N
förutsättningslöst bör ses över generellt och i ett sammanhang. Frågan har uppmärksammats bl.a. i samband med tillkomsten av marknadsföringsla- gen (prop. 1975/76: 34 s. 117) och vid en ändring i avtalsvillkorslagen (prop. 1976/77: 1 10 s. 42). Utredningen har vidare sett över handläggningsreglerna i KBL och funnit att de bör bringas i överensstämmelse med vad som gäller enligt lagen om marknadsdomstol m.m. (MDL) för prövning av bl. a. ärenden som avser marknadsföringsområdet. Anledning saknas att i en ny KBL behålla de nuvarande handläggningsreglerna medan i fråga om exem- pelvis marknadsföringen motsvarande regler finns i MDL. Utredningens förslag innebär att regler om talerätt bibehålls i den nya KBL medan procedurreglerna finns i MDL samt gäller för all handläggning vid domsto- len och således även för konkurrensärenden.
Jag vill erinra om ett uttalande år 1970 i förarbetena till den nuvarande ordningen. Föredraganden anförde (prop. 1970: 57 s. 167) att ärendena vid marknadsrådet (MR) skulle handläggas i stort efter rättegångsbalkens prin- ciper och att vissa grundläggande bestämmelser om förfarandet borde meddelas i lag men att någon detaljreglering inte borde komma i fråga. Enligt föredragandens mening visade erfarenheterna från näringsfrihetsrå- dets (NFR) verksamhet att något sådant behov inte heller förelåg.
Enligt min uppfattning har erfarenheterna av den mer fria och obundna prövningen i MD varit goda också under 1970-talet. Det framstår alltjämt som en klar fördel att systemet är smidigt och att domstolen inte är bunden av ett så stn'kt regelsystem som det som rättegångsbalken innehåller.
Det kan framdeles bli anledning att se över bl.a. de processuella frå- gorna generellt och i ett sammanhang. Något särskilt behov av att göra det i anslutning till detta lagstiftningsärende kan jag dock inte finna. Detta hindrar dock givetvis inte att man nu tar upp vissa frågor som kan behöva lösas särskilt. Jag kommer i det följande att behandla några pttnkter som utredningen aktualiserar. _
Utredningens förslag i fråga om placeringen av handläggningsreglerna i den nya konkurrenslagen respektive i MDL kan jag i sak ansluta mig till. Jag vill dock erinra om att i departementsförslaget en genomgripande förändring sker såvitt gäller kontrollen av företagsförvärv. Utredningsför- slagets handläggningsregler blir här i stora delar inaktuella och måste ersättas av bestämmelser anpassade till den nya situationen. Dessa särskil- da regler bör tas in i den nya konkurrenslagen .
De ändringar som mitt förslag också på dessa punkter kräver i MDL avser jag att särskilt anmäla för regeringen vid ett senare tillfälle. Därvid kan också aktualiseras vissa smärre justeringar i annan lagstiftning.
Talerätr
Utredningen anför i fråga om talerätten följande: NO:s talerätt anges i 2 kap. 12 å andra stycket lagförslaget. Vidare anges i huvudsaklig överens- stämmelse med gällande rätt att. om NO för visst fall beslutar att inte göra
Prop. 1981/82:165 213
ansökan till MD. sådan ansökan får göras av sammanslutning av konsu- menter eller löntagare eller av näringsidkare som berörs av konkurrensbe- gränsningen i fråga. Dessutom får enligt förslaget också sammanslutning av näringsidkare sådan subsidiär talerätt. Motivet är att det ibland kan finnas ett näringslivsintresse av att viss konkurrensbegränsning prövas av MD fastän NO från sin utgångspunkt inte har funnit tillräckliga skäl att föra ett ärende dit. Här görs reglerna i KBL parallella med marknadsföringsla- gen (1975: 1418) och lagen (1971: 112) om förbud mot oskäliga avtalsvill- kor.
Utredningens förslag tar sikte på det område som den nuvarande lagstift- ningen täcker. För kontrollen av företagsförvärv föreslår utredningen sär- skilda regler. som saknar aktualitet med den utformning som departe— mentsförslaget har. Jag finner emellertid den av utredningen föreslagna ordningen lämplig över hela fältet och förordar därför en. sådan lösning. Regler om talerätt finns bl. a. i 17 å i det remitterade förslaget.
Partsställning
Ifråga om partsställningen i MD i konkurrensärenden anför utredningen följande: När den subsidiära talerätten ensam utnyttjas kan NO inte ha ställning av part. Något formellt hinder att han — sedan subsidiär talan är väckt — använder sin talerätt föreligger inte. Ett skäl för sådant inträde — som inte bör bedömas som intervention — kan vara nytillkommande om- ständigheter under processen i MD. Efter inträdet får också NO ställning som part. Läget är ett annat bl. a. när en näringsidkare ansöker om dispens från ett i 2 kap. lagförslaget straffbelagt förbud. Här intar NO enligt lagförslagets grunder automatiskt ställning som motpart. Utredningen har ansett det inte vara behövligt att markera detta i lagtexten. — En motsva- righet till föreskriften i 15 5 första stycket andra meningen KBL om höran- de av NO saknas. Detsamma gäller i fråga om föreskriften i andra stycket samma paragraf. nämligen att tillstånd (dispens) inte får återkallas utan att tillståndshavaren har fått tillfälle att yttra sig. Också denne ärju i en sådan situation part och NO, om han har gjort ansökan om återkallelse, motpart. Att en bestämmelse om hörande av den som är part inte erfordras följer av reglerna i MDL om hörande av parterna.
Fortsättningsvis anför utredningen: 1 övrigt kan sägas att frågor rörande pansställning och ställföreträdarskap för part är föga belysta i förarbetena till nuvarande KBL. De synes också böra få en generell lösning som täcker inte bara KBL-området. För det gällande rättsläget kan hänvisas till dok- trinen.l Utredningen finner dock anledning att på vissa viktiga punkter ta ställning i frågor som ännu inte synes ha fått en uttrycklig lösning. De straffbelagda förbuden i 2 kap. lagförslaget bygger på den grundtanken att
' Se bl. a. Bernitz m.fl., Sjöfart och konkurrensrätt. Göteborg 1976. s. 94 ff.
Prop. 1981/82:165 214
koncerninterna dispositioner inte är av en art som bör vara straffrättsligt otillåten. Dotterföretagens osjälvständighet i förhållande till moderföreta- get gör det nämligen befogat att räkna koncernen som en enda enhet. Uttryckligt undantag för sådana dispositioner har därför gjorts i 2 kap. 10 ?; första stycket lagförslaget. Som framhålls i specialmotiveringen innebär dock detta inte att dispositioner av denna art skulle vara skyddade mot ingripande enligt generalklausulen i 2 kap. 1 &.
När nu alltså koncernen enligt förslaget bör betraktas som en enhet bör därav följa att talan i MD enligt 2 kap. lagförslaget får riktas mot ett utomlands beläget moderföretag för vad dess dotterföretag har gjort på den svenska marknaden, uttalar utredningen och fortsätter: Men talan skall också kunna riktas endast mot ett i Sverige beläget dotterföretag för en konkurrensbegränsning som föranleds av företaget eller av dess moder- företag. Motsvarande valfrihet bör gälla när inte något av företagen finns eller är representerat i Sverige men något av dem föranleder sådan inlands- verkan som enligt förut angivna principer bör kunna prövas enligt general- klausulen i 2 kap. l &. Finns å andra sidan i Sverige en självständig representant för ett av företagen, kan komma i fråga att talan riktas mot denne trots att han kanske har handlat i enlighet med anvisningar från det utländska företaget. Men också i ett sådant läge föreligger rätt att med förbigående av exempelvis en i Sverige befintlig generalagent rikta talan mot det utländska företaget. ' Slutligen anför utredningen följande: Med frågan om ställföreträdarskap
hänger samman två andra faktorer. Den ena rör det straffrättsliga ansvar som enligt principerna för delegerat företagaransvar kan drabba en anställd vid eller en representant för ett företag. Den andra gäller den processuella frågan om vem som är behörig att företräda exempelvis en part som befinner sig utomlands. De problem som härvidlag kan uppstå får enligt utredningens bedömning i det nuvarande läget lösas i rättstillämpningen.
NO biträder utredningens förslag att subsidiär talerätt skall tillerkännas även sammanslutning av näringsidkare och anför bl.a. följande: Då den subsidiära talerätten utnyttjas kan det under handläggningen i MD fram- komma nya omständigheter eller marknadssituationen kan ha förändrats på så sätt att NO finner att det föreligger ett allmänt intresse att den påtalade konkurrensbegränsningen undanröjs. NO bör därvid i enlighet med vad utredningen föreslår kunna inträda i processen och få samma ställning som om han själv gjort ansökan till MD. Detta bör dock i motsats till utredningens förslag komma till uttryck i lagtexten, anser NO. Det bör även framgå av lagtexten att NO har ställning som motpart då en näringsid- kare ansökt om dispens från något av de i 2 kap. intagna förbuden. NO anser vidare att det i 13 å MDL bör anges att för det fall annan än NO har ansökt om prövning enligt 2 kap. 1 Ö. NO bör få del av ansökan och övrigt material i ärendet.
MD anser det vara naturligt att domstolen låter höra NO i dispensären-
Prop. 1981/82:165 215
den, men menar att det inte är självklart att denne därvid intar ställning av motpart. En uttrycklig regel om att NO skall höras i dispensärenden bör därför införas enligt domstolen.
Jag delar utredningens bedömning av frågan om i vilka situationer NO bör anses ha partsställning. Vidare anser jag det naturligt att MD låter NO få del av en ansökan som annan har gjort om prövning enligt 2 så" i det remitterade lagförslaget. Jag kan också ansluta mig till bedömningen att särskilda regler i konkurrenslagen om hörande av part inte erfordras ut- över vad som bör följa av MDL:s bestämmelser på denna punkt. Vissa redaktionella ändringar i MDL krävs för detta. Också dessa kommer jag att anmäla särskilt för regeringen.
Utredningen gör vissa uttalanden om vem talan bör kunna riktas mot i koncernfallen. I princip kan jag ansluta mig till utredningens uppfattning. På denna punkt vill jag dock erinra om vad jag tidigare (3.6.2) har anfört rörande den nya konkurrenslagens räckvidd över gränserna. Därvid tog jag först upp frågan om lagens tillämplighet beträffande utomlands vidtagna konkurrensbegränsande åtgärder. Den principiella ståndpunkt som jag in- tog mot bakgrund av bl. a. folkrättsliga överväganden innebär anspråk på extraterritoriell tillämplighet av lagen inom en av mig angiven ram. I de fall som omfattas av denna ram får varje gång frågan om det svenska jurisdik- tionsanspråket bör utnyttjas prövas särskilt. Därvid kan både lämplighets— hänsyn och omständigheter av praktisk art få vägas in. Jag hänvisar här— vidlag till det tidigare sagda.
I sammanhanget vill jag erinra om mitt förslag om ett undantag från förbuden mot bruttopriser och anbudskarteller när det gäller koncernför- hållanden. Detta koncernbegrepp ansluter till motsvarande begrepp i aktie- bolagslagen (1975: 1385) för att tydligt avgränsa det straffbelagda området. Intet hindrar att ett vidare koncernbegrepp vinner tillämpning på det processuella området, exempelvis det som har lagts till grund för förslaget till ny anställningsskyddslag (prop. 1981/82:71 s. 115f.).
Processföremåler
Föremålet för processen är det förfarande som har bragts under pröv- ning samt de yrkanden som har framställts. I likhet med vad som nu gäller saknas i den föreslagna lagstiftningen regler mot att MD prövar taleänd- ringar. framhåller utredningen och tillägger bl. a. följande. MD kan pröva endast det förfarande mot vilket NO eller annan taleberättigad har vänt sig i ansökan eller senare under processen. Påstås skadlig verkan följa i visst hänseende av detta förfarande kan domstolen pröva om sådan verkan föreligger i ett avseende, som har berörts i processen. Parterna måste ju kunna förutse vad MD kommer att grunda sin bedömning på. I fråga om den yrkade rättsföljden åter kan situationen vara en annan. Om än domsto— len inte kan gå längre i fråga om förbud än vad som yrkats. måste domsto- len i övrigt vara oförhindrad att inom denna ram ge ett förbud annat
Prop. 198l/82:165 216
innehåll än som har begärts. Det motsvarande gäller i fråga om åläggande enligt 2 kap. 1 5 i utredningens lagförslag.
Utredningen förutsätter i princip att förbud eller åläggande som beslu- tats enligt 2 kap. 1, 2 eller 3 & i fråga om utformningen har varit föremål för parternas yttranden under handläggningen. Detta menar utredningen vara väsentligt med hänsyn till de svårigheter som kan uppstå vid den konkreta utformningen av förbud eller åläggande. när det är ett komplicerat ärende.
Slutligen uttalar utredningen följande: Det bör ytterligare anmärkas att MD:s uppgift är liksom nu inte blott att utlåta sig i en tvistig fråga. Därtill skall domstolen söka att rättsligt normera visst förfarande på ett sätt som konkretiserar lagens innebörd och som ger vägledning för rättstillämpning- en och för de i övrigt berörda. På domstolen faller sålunda den rättsbil- dande uppgiften.
Jag anser att utredningens uttalanden bör kunna vara vägledande vid rättstillämpningen.
Interimistiskt beslut i allmänhet och vid_företagsfifirvärv
Marknadsföringslagen(1975: 1418, MFL) ger möjlighet för MD att för- bjuda en näringsidkare att vid marknadsföring av vara, tjänst eller annan nyttighet företa en reklamåtgärd eller annan handling som genom att strida mot god affärssed eller på annat sätt är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Vidare kan domstolen ålägga näringsidkare att vid mark- nadsföringen lämna information som har särskild betydelse från konsu- mentsynpunkt. Domstolen kan också förbjuda saluhållandet av bl. a. pro- dukter som medför särskild risk för skada på person eller egendom.
Enligt MFL kan "MD. om särskilda skäl föranleder det. meddela ett förbud eller åläggande av denna art även för tiden till dess slutligt beslut föreligger. Ett sådant interimistiskt beslut föregriper alltså den kommande domstolsprövningen. Det binder dock givetvis inte domstolens handlings- frihet i fråga om det slutliga beslutets innehåll.
Utredningen anser det klart befogat att det också i konkurrensärenden öppnas en liknande möjlighet för domstolen. En bestämmelse om detta finns i 2 kap. 145 utredningens lagförslag.
Det finns en skiljelinje mellan de näringslivsorganisationer och de myn- digheter som har yttrat sig över förslaget. Sl m.fl., LRF och Sveriges köpmannaförbund avstyrker förslaget medan MD. NO och KOV tillstyr- ker detta.
SI m.fl. anför sålunda: Med hänvisning till bestämmelsen i MFL om interimistiskt beslut anser utredningen det klart befogat att en liknande möjlighet införs också i KBL. Utredningen — som inte redovisar några erfarenheter hitintills av behov av interimistiska åtgärder — synes härvid ha underskattat olikheterna mellan ärenden om otillbörlig marknadsföring. informationsplikt och produktsäkerhet samt ärenden om undanröjande av skadlig konkurrensbegränsning. 1 det senare fallet skulle ett interimistiskt
Prop. 1981/82:165 217
förordnande om undanröjande av konkurrensbegränsningen påverka ett vidare ekonomiskt sammanhang och ingripa i förhållandena på ett i prakti- ken mer eller mindre oåterkalleligt sätt. Då det inte är uppenbart att skadlig verkan föreligger —— vilket knappast är fallet i de komplicerade ärenden som normalt leder till prövning i marknadsdomstolen — kan därför det slutliga ställningstagandct inte föregripas utan konsekvenser som utred- ningen inte synes ha beaktat.
Också LRF pekar på att MFL har fått tjäna som förebild för utredningen beträffande ifrågavarande förslag. Några erfarenheter som belyser att nå- got prejudikatsbehov härav föreligger redovisas dock inte. Återigen. säger LRF, noteras att utredningen styrts av ett konkurrensteoretiskt synsätt och övervärderat likheterna mellan ärendena i MFL och KBL. Effekterna av ett undanröjande av en konkurrensbegränsning är regelmässigt mer ingripande och svårbedömda än följderna av en marknadsföringsåtgärds eliminerande. Oåterkalleliga följder uppkommer i praktiken förhållandevis lätt, uttalar LRF.
I fråga om både förbud och åläggande kan interimistiska beslut medföra betydande olägenheter, anför S reriges köpmannaförbund. Besluten kan t. o. m. föregripa det definitiva ställningstagandct på sådant sätt att ett efter en relativt snabb och därför mindre grundlig utredning fattat interimistiskt beslut i realiteten blir slutgiltigt. Det kan av praktiska och andra skäl vara omöjligt att efter upphävandet av ett interimistiskt förbud eller åläggande återgå till det läge som rådde före det interimistiska beslutet. Effekten av detta blir därför bestående. menar köpmannaförbundet.
MD anser det vara välbetänkt att en möjlighet att meddela interimistiskt förbud införs i en ny konkurrensbegränsningslag. Till samma slutsats kom- mer KOV som särskilt pekar på bestämmelsernas syfte att få till stånd en snabbare handläggning av konkurrensbegränsningsärenden.
NO framhåller att möjligheten till interimistiska beslut i flera fall torde kunna spela en väsentlig roll. Främst torde den enligt NO bli aktuell när en konkurrensbegränsning hotar medföra väsentliga olägenheter och det är angeläget med ett snabbt beslut. Genom denna möjlighet ges utrymme för ett direkt och snabbt ingripande mot skadliga konkurrensbegränsningar. Härigenom ökar genomslagskraften för de bedömningar som görs av de konkurrensvårdande myndigheterna. NO anser sammanfattningsvis be- stämmelsen om interimistiska beslut välgrundad.
Jag vill för egen del uttala följande. Frågan huruvida det är sakligt motiverat samt lämpligt att införa en möjlighet till interimistiska beslut på konkurrensområdet skall givetvis bedömas självständigt. Något önskemål i sig att få en parallell till mark- nadsföringsområdet föreligger inte från min sida. Däremot kan jag se flera fördelar med den föreslagna ordningen. Samtidigt synes det mig möjligt att undvika olägenheter av det slag som några remissinstanser har pekat på.
Från rättstillämpningen är känt att det förekommer fall av exempelvis
Prop. 1981/82: 165 218
repressiva beteenden där skadlighetsbedömningen kan vara ganska given. kanske mot bakgrund av marknadssituationen. Bl.a. kan det röra sig om säljvägran eller prisdiskriminering från ett marknadsdominerande företags sida. Det kan också förekomma mer uppenbara fall av skadligt samarbete mellan konkurrenter. Exempelvis kan det röra sig om situationer som MD har prövat i andra sammanhang och då har funnit fog att beteckna som skadliga.
Jag fäster stor vikt vid att det allmännas organ i fall av sådan eller liknande art snabbt kan ingripa. Det är en olämplig ordning att man i avvaktan på en kanske tidskrävande handläggning i MD skall från NO:s sida vara hänvisad till övertalningsförsök i dessa mer klara fall. En möjlig- het till interimistiska beslut som förbehålls domstolen kan bli ett värdefullt medel på detta område och kan höja effektiviteten i systemet påtagligt. Behovet av detta medel är alltså klarlagt.
När det sedan gäller tillämpningen av en sådan bestämmelse är det givet att MD bör utnyttja en befogenhet av detta slag med beaktande av de ingripande konsekvenser av ekonomisk eller annan art som ett interimis- tiskt beslut kan få. Att beslut av denna art i princip bör reserveras för mer uppenbara fall har jag redan berört. Är processföremålet svårbedömbart måste det finnas alldeles speciella skäl för ett interimistiskt beslut. 1 bedömningen får ingå också frågan om huruvida det konkurrensbe- gränsande förfarandet innebär. eller hotar att föra med sig. negativa följder för exempelvis det företag som är föremål för ett i ett ärende aktuellt repressivt förfarande, följder som då bör vara av klart väsentlig beskaffen- het. Vidare får uppmärksammas huruvida det föreligger fara i ett sådant dröjsmål som det innebär att avvakta tidpunkten då MD kan fatta den slutliga ståndpunkten i ärendet.
Som ett praktiskt exempel kan tas att en grossist strax före högsäsong för en produkt avstängs från leverans och därmed saknar möjlighet att förse detaljisterna med produkten. Detta kan leda till stora omedelbara ekonomiska förluster för i första hand grossisten. Samtidigt kan detaljis- terna tvingas att gå över till en annan grossist. Därmed kan uppstå beståen- de förändringar för grOssisten i fråga om kunder.
Något krav på att situationen skall vara så drastisk för att ett interimis— tiskt beslut skall få meddelas ligger givetvis inte till grund för mitt förslag. Exemplet har lämnats endast för att visa vilka snabba och omfattande ekonomiska konsekvenser företagens beslut kan få för andra företag lik- som för konsumenterna.
Vad jag nu har uttalat tar sikte på de fall av konkurrensbegränsande beteenden som nuvarande konkurrenslagstiftning främst är inriktad på. såsom samverkan mellan konkurrenter eller repressiva förfaranden. Jag förordar att därvidlag får gälla en bestämmelse av den art som utredningen föreslår. Bestämmelsen är intageni 18 & lagförslaget.
Också när det gäller prövning av företagsförvärv bör det finnas en
Prop. 1981/82:165 219
möjlighet till interimistiska beslut medan prövningen pågår. Sakens be- skaffenhet gör det dock påkallat med särskild försiktighet och stark åter- hållsamhet i fråga om fullbordade förvärv. Om synnerliga skäl föreligger. bör MD kunna förbjuda en näringsidkare att fullfölja ett företagsförvärv under ärendets handläggning. I vissa fall kan nämligen ett fullföljande i praktiken komma att leda till en så långt gående integrering i förvärvarens organisation att ett annars befogat förbud skulle leda till ekonomiska konsekvenser av en art som gör ett förbud opraktiskt.
Ett sådant förbud bör gälla intill dess ärendet har slutligt handlagts. Självfallet skall annorlunda förordnas så snart omständigheterna motiverar detta. Också regeringen bör ha en motsvarande befogenhet, när MD har underställt regeringen för prövning ett beslut om förbud mot ett företags- förvärv. Bestämmelsen inryms i 21 5.
Jag förordar alltså en sådan ordning när det gäller företagsförvärv och återkommer till dessa frågor i specialmotiveringen där jag också tar upp frågan om den grad av restriktivitet som bör iakttas i olika situationer.
Särskild prövning av frågan om skadlig verkan
Institutet mellandom (jfr 17 kap. Sä rättegångsbalken ) är inte berört såvitt gäller den lagstiftning som reglerar MD:s verksamhet. I princip bedöms dock rättegångsbalkens regler vara analogt tillämpliga utan att domstolen kan anses bunden vid dessa eller ha praktisk möjlighet att i alla lägen ge rättegångsbalken en motsvarande tillämpning. Detta harjag berört tidigare.
Utredningen bedömer det vara värdefullt att MD ges uttrycklig rätt att besluta särskilt i frågan huruvida en näringsidkare föranleder skadlig ver- kan av viss konkurrensbegränsning. Vidare uttalar utredningen följande: Ofta torde det nämligen förhålla sig så att det är endast den rättsliga ovissheten i frågan huruvida skadlig verkan föreligger som avhåller en näringsidkare från att frivilligt göra en för NO godtagbar ändring i visst beteende. Klarläggs det väl att skadlig verkan finns enligt MD:s bedöm- ning. bliri sådana fall frågan om sanktion kanske inaktuell. Erfarenheterna av det nuvarande systemet talar starkt för att situationen ofta kan bli av denna art. I 15å lagförslaget avseende MDL föreskrivs mot denna bak- grund att MD i ett ärende enligt 2 kap. 1 & KBL kan, om part begär det, ta upp till särskild prövning frågan huruvida näringsidkare föranleder skadlig verkan av konkurrensbegränsning.
Jag ställer mig i det väsentliga positiv till utredningens förslag. På sätt som jag tidigare har anfört bör dock de ändringar i MDL som den nya konkurrenslagen föranleder anmälas för regeringen särskilt.
Bevis/ringen och domstolens avgörande
Detaljerade regler saknas f.n. i fråga om bevisningen i processen vid MD.
IJ r») ::
Prop. 1981/82: 165
De frågor som blir aktuella rör bl. a. bevisföring. bevisvärdering. bevis- börda och bevisningens styrka. På denna punkt har i doktrinen skett en värdering såvitt gäller förfarandet i marknadsföringsärenden.I Vad som därvid har anförts synes tillämpligt också i konkurrensärenden. uttalar utredningen.
Fastän det f.n. bör lämnas åt domstolen att själv utforma de närmare principerna kan därför sägas följande. anför utredningen vidare. I allmän- het synes 35 kap. lå rättegångsbalken kunna tillämpas analogt. Denna bestämmelse innehåller att rätten skall efter samvetsgrann prövning av allt som förekommit avgöra, vad i målet är bevisat. Men också vad som sägs i 2. 4, 6 och 7 55 samma kapitel synes vägledande för MD. Där anges bl. a. följande. För omständighet som är allmänt veterlig krävs inte bevis. Inte heller fordras bevis om vad lag stadgar. Underlåter part bl. a. att fullgöra något i rättegången prövar rätten med hänsyn till allt som har förekommit vilken verkan som bevis som må tillkomma partens förhållande. Det an- kommer på parterna att sörja för bevisningen. Men rätten äger också. om det finnes erforderligt, självmant föranstalta om bevisning. Rätten kan besluta att inte tillåta viss bevisning eller att avvisa den. under närmare angivna omständigheter.
Mot bakgrund bl. a. av det anförda kan sägas attfri hevisprövning gälleri MD, anför utredningen och fortsätter: Av detta följer dels att alla kun- skapskällor får användas för att få fram sanningen (fri bevisföring). dels att domstolen obundet bestämmer bevisvärdet av den framlagda bevisningen (fri bevisvärdering). Att prövningen dock är begränsad till vad som är processmaterial eller som eljest analogt får beaktas enligt de återgivna reglerna. följer av 35 kap. l ä rättegångsbalken.
I fråga om de krav som bör ställas på bevisningens styrka gäller inga formella regler för MD. Enligt utredningens bedömning bör det anförtros åt domstolen att liksom hittills själv utforma principerna för detta.
Utredningen anför vidare följande: På en viktig punkt linns dock anled- ning till ett uttalande. Det gäller de ibland förekommande fallen att en näringsidkare. mot vilken ingripande med stöd av generalklausulen sker. är obenägen att medverka till utredningen. Det kan härvid, som har berörts tidigare, gälla exempelvis material som i ett diskrimineringsfall gör det möjligt att bedöma huruvida leveransvillkor är prestationsanpassade eller inte. En underlåtelse på denna punkt får tolkas med vägledning bl. a. av vad rättegångsbalken föreskriver om motsvarande situation. Enligt utred- ningens bedömning måste därvid underlåtelsen anses tala med styrka för att sådant missgynnande verkligen föreligger som NO har gjort gällande i ett ärende. Annars skulle orimliga krav ställas på NO medan den part som inte lämnar ut det material som visar vad som har förekommit bereder sig en skyddad ställning. Det bör dock framhållas att en sådan bevisvärdering
' Se Bernitz, Modig. Mallme'n. Otillbörlig marknadsföring. Nyköping 1971. s. 316 f.
PJ ro
Prop. 1981/82: 165
naturligtvis inte avser följdfrågan, nämligen huruvida näringsidkaren för- anleder skadlig verkan av det i ärendet påtalade konkurrensbegränsande förfarandet.
Till det anförda kan läggas vissa uttalanden som utredningen gör i samband med sina överväganden rörande ett priskartellförbud. Jag har tidigare (3.3.2.2 och 3.4.4) redovisat att utredningen i detta förbud inte vill inbegripa horisontella cirkapriser. I fråga om tillämpningen av missbruks- principen i dessa fall anför utredningen följande: Mot bakgrund av utred- ningens ställningstaganden till priskarteller och liknande samarbetsformer bör beaktas följande. En situation där påtaglig fara för negativa effekter oftast föreligger är när de samverkande företagen tillsammans har en dominerande ställning på marknaden. Det kan exempelvis röra sig om prisledare. Här bör bedömningen av horisontell prissamverkan mer gene- rellt kunna ta detta förhållande till utgångspunkt. Mer omfattande under- sökningar av prisföljsamhet och prisernas relationer till kostnaderna bör kunna förbehållas särSkilt svårbedömbara fall. Redan det förhållandet att faran är påtaglig för att negativa effekter skall uppstå av den art som skadlighetsbegreppet innesluter gör det i princip påkallat att det framgår av det material som föreligger i ärendet att samverkan ger vinster eller bespa- ringar som är av vikt och som på något sätt kommer konsumenterna till godo. Därefter får den totala avvägningen ske i skadlighetsfrågan. Förenk- lade prisjämförelser för köparna kan normalt inte utgöra tillräckliga skäl för att godtaga samarbetet mellan de marknadsdominerande. Detsamma gäller bl. a. i fråga om kostnadsbesparingar avseende kalkylering.
NO tar upp bevisvärderingsaspekter i fråga om cirkaprissättning och uttalar bl.a. följande: Ett påtagligt problem är svårigheterna att visa att ett vägledande samarbete medför skadlig verkan. Dessa svårigheter är i hu- vudsak av utredningsteknisk art och gäller frågan huruvida prisrekommen- dationerna verkar prishöjande eller åtminstone motverkar prissänkningar. Ett sätt att visa detta är att bestämma graden av prisföljsamhet till rekom— mendationen. Av intresse är därvid i huvudsak två frågor. säger NO. Den första frågan gäller "den statiska situationen" vid något eller några be- stämda tillfällen. Hur ligger de faktiska priserna i förhållande till den rekommenderade prisnivån? Den andra frågan gäller "den dynamiska aspekten". Hur förändras den faktiska prisnivån när rekommendationen ändras? Motverkar rekommendationen prissänkningar som i och för sig motiveras av förändringar i marknadssituationen?
Den största svårigheten i detta sammanhang uppkommer när man skall klarlägga den faktiska prisnivån. uttalar NO och fortsätter: Om man skall skaffa sig en tillförlitlig — och därmed oantastlig — bild av den faktiska prisutvecklingen måste man i praktiken gå till de särskilda fakturorna. Detta gör att det innebär ett stort arbete att redan hos en enda näringsidka- re utreda den faktiska prisnivån vid ett visst bestämt tillfälle. Skall man studera en hel bransch och dessutom klarlägga förändringar över tiden blir
Prop. 1981/82: 165 2 IQ lx)
uppgiften synnerligen arbetskrävande. I praktiken har uppgiften visat sig vara så arbetskrävande att det finns uppenbar risk för att utredningsresul- tatet när det väl är färdigt framstår som föråldrat. Det finns anledning att särskilt betona svårigheten att visa att priset kommit att ligga högre än det skulle ha legat om rekommendationen inte funnits. Ett alternativ till de beviskrav som ställs med nuvarande lagstiftning är enligt NO:s uppfattning att MD får bedöma dessa branschomfattande konkurrensbegränsningar på huvudsakligen principiella grunder. Det torde närmast vara så utredningen har tänkt sig tillämpningen i fortsättningen. anför NO. Ett betydligt effekti- vare sätt att handlägga sådana vittomfattande prissamarbeten skulle dock vara att inbegripa dem under det föreslagna priskartellförbudet och låta eventuellt samhällsnyttiga undantag få dispens. Ett prissystem skulle då inte är efter år kunna undandra sig myndigheternas bedömning t. ex. ge- nom att det förklaras att — i och för sig kanske från företagssynpunkt välgrundade — ändringar planeras. Företagen har också oftast den bästa tillgången till material om praktiska effekter av ett samarbete och får genom tillståndskravet ökat incitament att ta fram erforderligt material.
För egen del vill jag uttala följande.
Jag anser det vara naturligt att MD tillmäter det betydelse om svaranden är obenägen att lämna sådana uppgifter om egna förhållanden som är av vikt för bedömningen i ärendet.
Också jag har den uppfattningen att påtagliga risker kan vara förenade med vissa former av branschtäckande samverkan mellan konkurrenter. Åtminstone f.n. synes det mig dock kunna diskuteras om man bör på de av utredningen anförda grunderna förorda ett sådant bedömningssätt som utredningen föreslår när det gäller frågan om prisföljsamhet. Jag åsyftar då uttalandet att mer omfattande undersökningar av prisföljsamhet bör kunna förbehållas särskilt svårbedömbara fall av samverkan mellan dem som tillsammans har en dominerande ställning på marknaden.
Min tveksamhet på denna punkt vill jag sammanfatta sålunda. Det är svårt att generellt förorda en begränsning i fråga om utredningsverksamhe— ten avseende prisföljsamhet när man inte kan ange vad begränsningen skulle gå ut på. Något underlag härvidlag har utredningen inte lämnat. Fastän utredningen inte föreslår en legalpresumtion beträffande skadlig verkan av en branschövergripande samverkan synes dess förslag i sak närma sig en sådan presumtion. låt vara att motbevisningen inte skall gå ut på frånvaro av relevanta negativa effekter utan närvaro av viss samhälls- nytta. Likväl ställer utredningen sig i ett annat sammanhang avvisande till en presumtionstanke.
Enligt min uppfattning kan det vara naturligt för MD att i första hand utgå från konkreta företeelser. alltså ådagalagda förfarande-n. Om en cirka- prislista finns på en viss marknad men materialet i ärendet närmast ger vid handen att följsamheten är låg synes slutsatsen kunna bli att konkurrensen fungerar och att listan saknar betydelse i praktiken. om man inte tar in
Prop. 1981/82:165'
|») h) ut
andra aspekter i bilden. Sådana omständigheter kan då bl.a. vara att prislistan genom sin förekomst och andra omständigheter får bedömas utgöra en påtaglig riskfaktor i riktning mot en försvagning av konkurrensen mellan företagen.
Jag anser att det bör lämnas åt MD att själv utforma de närmare princi- perna i fråga om bevisningen. Att bevisföringen bör vara fri är dock självklart. Detsamma gäller bevisvärderingen.
Jag vill också peka på skillnaden mellan att visa förekomsten av den konkurrensbegränsning vars verkningar skall prövas i målet och själva verkningarna. I begreppet skadlig verkan ingår redan fara för att de rele- vanta negativa effekterna skall uppträda på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt. Effekterna behöver alltså inte ha hunnit inträda vid tidpunkten för MD:s prövning. Däremot torde det i allmänhet ligga i sakens natur att själva den konkurrensbegränsning som utgör grunden för processen förekommer, om man bortser från situationen med planerade företagsförvärv. Detta gäller i sådant fall oavsett om begränsningen utgörs av ett strukturförhållande — exempelvis en dominerande ställning — eller ett konkurrensbegränsande förfarande, t.ex. säljvägran. Det nu anförda utesluter dock inte att domstolen, sedan den slagit fast förekomsten av en viss konkurrensbegränsning med skadlig verkan. kan vilja ta upp förhand- ling också mot tänkbara framtida följdbeteenden, i syfte att minska denna verkan.
I fråga om bevisningen pekar utredningen på en regel intagen i 25 & KBL. Där anges att NO liksom även MD kan av myndighet, som avses i lagen "(1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållan- den. påkalla biträde för utredning i fråga som kan vara av betydelse för förhandling enligt KBL. Utredningen finner det vara av ett visst värde att i den nya KBL en liknande regel ställs upp som också avser vad förhandling kan täcka idag, alltså konkurrensbegränsningar enligt 2 kap. i utrednings- förslaget. Aspekter som här berörs är enligt utredningen bl. a. framväxten av de skilda myndigheterna på pris- och konkurrensområdena samt den åtskillnad som därvid av tradition görs mellan utredande verksamhet res- pektive bedömning i ärenden enligt KBL.
I fråga om MD:s slutliga avgörande föreslår utredningen inte någon ändring i förhållande till nuläget. ] 19.5 utredningens lagförslag avseende MDL regleras således liksom nu vad beslutet skall innehålla. Bestämmel- sen har därtill byggts ut till att gälla beslut med anledning av särskild prövning av skadlighetsfrågan.
Jag delar utredningens uppfattning att NO och MD alltjämt bör kunna påkalla sådant biträde med utredningsverksamhct. En regel om detta får tas in i 33 å i lagförslaget. Frågan om utformningen av MDL kommer, som jag förut har nämnt, att anmälas särskilt för regeringen.
