Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition föreslås riktlinjer för ett samlat system för att främja förnybar elproduktion med sikte på ikraftträdande den 1 januari 2003. Systemet skall bygga på handel med certifikat kombinerat med en skyldighet att inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp. Certifikatshandel kombinerad med kvoter skall på sikt ersätta nu gällande stöd till förnybar och småskalig elproduktion. Andelens storlek skall kunna förändras över tiden. Härigenom främjas en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor samtidigt som systemet ger upphov till en marknadsdynamik som skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Införandet av det nya systemet skall ske på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara elproduktionen kan upprätthållas långsiktigt.

I avvaktan på att ett system för certifikatshandel kombinerat med kvoter införs föreslår regeringen att det nuvarande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion förlängs till utgången av år 2002. Stödnivån 9 öre/kWh bibehålls under hela perioden.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

godkänner vad regeringen föreslår om

1. ett samlat system för att främja förnybar elproduktion (avsnitt 4.3),

2. förlängning av det nuvarande tillfälliga stödet till småskalig

elproduktion (avsnitt 5.2).

• Sida 4
•  Original

2. Ärendet och dess beredning

Riksdagen beslutade hösten 1995 att ett nytt regelverk för elmarknaden skulle träda i kraft den 1 januari 1996 (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Lagändringen genomfördes inom ramen för lagen (1902:71 s.1) innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar. Dessutom infördes en ny lag, lagen (1994:616) om handel med el m.m. (elhandelslagen). Genom de nya reglerna i 1902 års ellag öppnades elnäten för konkurrens i handeln med el. Syftet med elmarknadsreformen var att bl.a. införa valfrihet för elanvändarna och skapa förutsättningar för en ökad pris- och kostnadspress inom elförsörjningen.

I elhandelslagen infördes bl.a. bestämmelser om leveranskoncession. Innehavaren av leveranskoncession var skyldig att leverera el för normala förbrukningsändamål till alla kunder inom området som inte önskade byta elleverantör. Leveranskoncessionären var också skyldig att köpa el från produktionsanläggningar belägna inom området som kunde leverera en effekt om högst 1 500 kW. Leveranskoncessionären var den enda leverantör som fick leverera till kunder vars uttag inte mättes timme för timme. Leveranskoncessionärens priser övervakades av Statens energimyndighet. Leveranskoncessionerna beviljades för fem år, dvs. fram t.o.m. år 2000. Systemet med leveranskoncessioner skulle utvärderas före år 2000 och villkoren för avsättning av el från småskaliga produktionsanläggningar skulle ses över i detta sammanhang.

Riksdagen beslutade hösten 1997 om en ny ellag som trädde i kraft den 1 januari 1998 (prop. 1996/97:136, bet.1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27). Det materiella innehållet i den nya ellagen baseras i huvudsak på den från år 1996 gällande ellagstiftningen.

Leveranskoncessionsutredningens arbete

Regeringen beslutade den 20 maj 1998 om direktiv för utvärdering av systemet med leveranskoncessioner och bemyndigade chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare (dir. 1998:37). Utredningen antog namnet LEKO-utredningen. Regeringen uppdrog den 1 oktober 1998 genom tilläggsdirektiv (dir. 1998:82) åt utredaren att med förtur analysera behovet och konsekvenserna av att undanta kunder med låg elförbrukning från grundprincipen om timvis mätning av elanvändningen. Resultatet i denna del skulle redovisas till regeringen senast den 1 februari 1999.

I samband med beredning av prop. 1997/98:159 Genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för el, m.m. redovisade Näringsutskottet i betänkandet 1998/99:NU4 Vissa elmarknadsfrågor som sin uppfattning att LEKOutredningens uppdrag borde skärpas och preciseras på visst sätt i de små elkonsumenternas intresse. Regeringen borde våren 1999 återkomma

• Sida 5
•  Original

med förslag till nya bestämmelser som kunde träda i kraft senast den 1 november 1999. Riksdagen beslutade den 4 december 1998 i enlighet med Näringsutskottets förslag (rskr. 1998/99:53).

Mot denna bakgrund överlämnade LEKO-utredningen den 22 december 1998 skrivelsen Övergripande bedömningar beträffande schablonavräkning och det fortsatta utredningsarbetet avseende leveranskoncessionssystemet (dnr. N1999/3176/ESB) till regeringen. På förslag av LEKO–utredningen uppdrog regeringen den 28 januari 1999 åt Affärsverket svenska kraftnät att i samråd med Statens energimyndighet föreslå och utforma ett system för schablonavräkning av elleveranser som skulle träda i kraft den 1 november 1999. De delar av uppdraget som avsåg krav på ändrad lagstiftning eller i övrigt krävde riksdagens ställningstagande redovisades den 1 mars 1999 i rapporten

Förslag till modell för schablonavräkning (dnr. N1999/5270/ESB).

Den 3 maj 1999 överlämnade Svenska kraftnät sin slutredovisning av uppdraget i rapporten Schablonavräkning – förslag till modell.

Med anledning av riksdagens ställningstagande och i enlighet med LEKO-utredningens förslag gavs utredningen den 11 februari 1999 genom tilläggsdirektiv (dir. 1999:19) i uppdrag att med förtur behandla vissa frågor som sammanhängde med införandet av ett system för schablonavräkning av elleveranser. Genom detta tilläggsdirektiv ändrades också tidpunkten för utredarens slutliga redovisning till regeringen till den 1 september 1999. Utredningen redovisade den 1 april 1999 i rapporten Öppen elmarknad (SOU 1999:44) sina överväganden och förslag rörande de frågor som hade en direkt koppling till införandet av schablonberäkning, inbegripet förslag till regleringar.

Den 1 september 1999 redovisade LEKO-utredningen i sitt slutbetänkande Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) de övriga frågor som inte hade en direkt koppling till införandet av schablonberäkning, bl.a. frågan om de ekonomiska villkoren för småskalig elproduktion när leveranskoncessionssystemet upphör. En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av remissyttrandena finns i bilaga 2.

I regeringens proposition om införande av schablonberäkning på elmarknaden (prop. 1998/99:137) föreslog regeringen bl.a. att systemet med leveranskoncession skall upphöra i och med införandet av schablonberäkning. Som skäl till detta angavs att hela elmarknaden öppnas för konkurrens och att förutsättningarna för de företag som i dag är leveranskoncessionärer därmed förändras på ett genomgripande sätt. Riksdagen beslutade den 13 oktober 1999 i enlighet med regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1).

Framtida ekonomiskt stöd för småskalig elproduktion

Att leveranskoncessionssystemet upphörde innebar att det ekonomiska stöd som småskaliga elproducenter erhöll genom mottagningsplikten togs bort. I budgetpropositionen för 2000 (prop. 1999/2000:1, utg.

• Sida 6
•  Original

omr. 21) behandlades frågan om ekonomiskt stöd till småskalig elproduktion. Regeringen föreslog att det för en övergångsperiod från den 1 november 1999 till utgången av år 2000 skulle införas ett tillfälligt stöd till småskalig elproduktion och att en långsiktig lösning för den småskaliga elproduktionen borde tas fram under denna övergångsperiod. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115).

Den 9 december 1999 beslutade regeringen att en interdepartemental arbetsgrupp skulle ta fram förslag till åtgärder som främjar elproduktion från förnybara energislag. Arbetsgruppen har till sitt stöd haft en referensgrupp bestående av företrädare för riksdagspartier (Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Centerpartiet och Miljöpartiet), branschen och myndigheter. Denna arbetsgrupp presenterade i mars 2000 rapporten Elproduktion från förnybara energikällor

• ekonomiska förutsättningar och marknadsmekanismer (Ds 2000:20).

En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 3. Rapporten har behandlats vid ett remissmöte den 29 mars 2000. En sammanställning av de synpunkter som lämnades vid mötet och de synpunkter som lämnats skriftligt redovisas i bilaga 4.

Vindkraftsutredningen

Regeringen tillkallade år 1998 en särskild utredare (dir. 1998:35) med uppgift att utreda förutsättningarna för lokalisering av vindkraftverk. I utredningens slutbetänkande (SOU 1999:75) Rätt plats för vindkraften lämnades förslag bl.a. om införande av möjlighet till statligt ekonomiskt stöd till förstärkning av elnät till följd av vindkraftsutbyggnad på land. Utredningens förslag kommer efter fortsatt beredning att övervägas i annan ordning.

• Sida 7
•  Original

3. Allmän bakgrund till regeringens förslag

3.1. Tidigare stödsystem

Vid behandlingen av den nu gällande ellagstiftningen betonade regeringen att övergången till en fri marknad på kort sikt kan innebära vissa problem för småskalig elproduktion (prop. 1993/94:162). Näringsutskottet delade denna bedömning (bet. 1993/94:NU22) liksom bedömningen att det föreslagna systemet med mottagningsplikt skulle ge ett tillfredsställande skydd för de små producenterna. Utskottet underströk betydelsen av att konsekvenserna för den småskaliga elproduktionen noga belyses i samband med att systemet med leveranskoncession skulle ses över.

Med småskalig elproduktion avses produktion i anläggningar som kan leverera el med en effekt av högst 1 500 kW. Dessa anläggningar utgörs av mindre vattenkraftstationer, vindkraftverk och mindre kraftvärmeanläggningar. Enligt Statens energimyndighets rapport Utvecklingen på elmarknaden 1998 består de små kraftverken totalt av ca 1 200 vattenkraftverk och ca 400 vindkraftverk. Till detta kommer vissa kraftvärmeverk. Den småskaliga produktionen utgör ca 1,5 % av landets totala elproduktion eller knappt 2 TWh per år. Av detta står vattenkraft för ca 1,5 TWh och vindkraft för ca 0,4 TWh.

De små kraftverken är anslutna på lokalnätsnivå. En relativt stor del av produktionen är koncentrerad till ett fåtal nätområden. Vindkraftsproduktionen är t.ex. koncentrerad till områden med goda vindförhållanden, som Gotland och västkusten. Cirka 10 % av landets lokalnätsägare har småskalig elproduktion av mer betydande omfattning ansluten till sina nät. I ett fåtal fall är den småskaliga produktionen t.o.m. av sådan omfattning att den vid vissa tidpunkter på året överstiger behovet hos den före detta leveranskoncessionär som hade mottagningsplikten.

Bestämmelserna om leveranskoncession och s.k. mottagningsplikt upphörde att gälla den 1 november 1999. Mottagningsplikten innebar att det företag som hade leveranskoncession för ett visst område var skyldig att köpa el från småskaliga elproduktionsanläggningar inom området. Priset för el från småskaliga elproduktionsanläggningar övervakades av nätmyndigheten. I ellagen fanns krav på att detta pris skulle vara skäligt. I förarbetena till lagen anfördes att skälighetsbedömningen vad gäller priset för inköpt el från småskaliga elproduktionsanläggningar borde baseras på koncessionshavarens genomsnittliga försäljningsintäkter per kWh över året, minskat med avdrag för skäliga administrationskostnader m.m. samt skälig vinstmarginal. LEKOutredningen gjorde bedömningen att den småskaliga elproduktionen erhöll ett pris på i genomsnitt 25 öre per kWh i början av år 1999.

• Sida 8
•  Original

3.2. Nuvarande stödsystem

Stöd till småskalig elproduktion

För att skapa enhetliga inköpsförhållanden för den småskaliga elproduktionen under perioden november 1999

• december 2000 gav regeringen den 8 juli 1999 Affärsverket svenska kraftnät i uppdrag att genomföra en upphandling av småskalig elproduktion. De genomsnittliga priserna i de vinnande anbuden låg för anbudsperioden på 13
• 14 öre per kWh för både vindkraft och vattenkraft. Resultatet av denna upphandling har också utgjort ett viktigt underlag för att bedöma behovet av ytterligare stöd till den småskaliga elproduktionen.

I budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1 utg.omr. 21, bet. 1999/2000:NU3, rskr. 1999/2000:115) föreslog regeringen att ett tillfälligt stöd för el producerad i småskaliga produktionsanläggningar – sådana med en effekt mindre än 1 500 kW – införs för perioden den 1 november 1999 till 31 december 2000. Det föreslagna stödet prövas för närvarande av Europeiska kommissionen.

Enligt ellagen skall innehavare av elproduktionsanläggningar med en effekt om högst 1 500 kW betala nätavgift enligt förenklade regler. Det innebär i praktiken en nedsatt nätavgift, så att den del av nättariffen som skall betalas motsvarar de faktiska kostnaderna för anslutning, avgift för mätare med tillhörande insamlingsutrustning och dess installation i inmatningspunkten samt årlig avgift för mätning och rapportering. Däremot betalar småproducenter i princip inte någon avgift för drift och underhåll av näten. Denna nedsättning, som införts av praktiska skäl, kan sägas vara till fördel för den småskaliga elproduktionen. Vidare gäller enligt ellagen att eventuella fördelar för nätägaren av att det finns lokal produktion ansluten till nätet, såsom minskade energiförluster i näten och lägre kostnader för anslutning till angränsande nät, skall tillfalla producenterna. Denna regel kallas för regeln om nätnytta och gäller för alla producenter generellt.

Miljöbonus

Den s.k. miljöbonusen infördes den 1 juli 1994 på initiativ av riksdagen (bet. 1993/94:SkU34, rskr. 1993/94:279). Införandet innebar att bestämmelserna i lagen (1994:1776) om skatt på energi (LSE) kompletterades med bestämmelser om att avdrag får göras i deklarationen avseende vindkraftsproducerad elkraft av den som är skyldig att betala energiskatt för elektrisk kraft (11 kap. 10 § fjärde stycket). För avdraget tillämpas den skattesats som gäller för hushållsförbrukning i södra Sverige (11 kap. 3 § första stycket 4), för närvarande 16,2 öre/kWh. Avdragets storlek är således oberoende av vilken skattesats som tillämpats vid leveransen av den vindkraftsproducerade kraften, dvs. det finns ingen direkt koppling mellan den

• Sida 9
•  Original

skatt som faktiskt skulle ha betalats för en elleverans och det belopp med vilket avdrag får göras i deklarationen.

Skattelagstiftningen innehåller inte några regler om i vilken utsträckning miljöbonusen skall föras vidare till producenten. Riksdagen förutsatte dock vid sin behandling av reglerna att så skulle ske och uttalade att miljöbonusen utgår utöver det pris som följer av reglerna i övrigt, dvs. dåvarande regler inom ramen för leveranskoncessionssystemet.

Den 26 oktober 1999 beslutade Europeiska Kommissionen att miljöbonusen är förenlig med EG-fördraget (statsstödsärende NN143/96, Dnr. EUN96/1788). Enligt kommissonens praxis bör driftsstöd för elproduktion från förnybara energikällor vara tillfälligt. Vid utgången av år 2000 kommer miljöbonusen att ha gällt under sex och ett halvt år. I samband med ärendets behandling har regeringen hänvisat till den pågående översynen av de stödformer som nu tillämpas för förnybar elproduktion och att ett nytt stödsystem beräknas träda i kraft den 1 januari 2001. Regeringen har därvid förbundit sig att i samband med införandet av det nya stödsystemet senast den 1 januari 2001 avskaffa miljöbonusen i dess nuvarande form. Frågan om den fortsatta hanteringen av miljöbonusen bereds för närvarande i Regeringskansliet. Regeringen avser att i budgetpropositionen för 2001 återkomma till riksdagen med sitt ställningstagande i denna fråga.

Investeringsstöd

För investeringar i vindkraft, småskalig vattenkraft och biobränslebaserad kraftvärmeproduktion ges också investeringsstöd, vilket utgör en del av 1997 års energipolitiska program (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). De uppsatta målen för investeringsprogrammet avser perioden 1998 t.o.m. 2002, dvs. en femårsperiod. Målet med investeringsstödet till vindkraft är att tillföra ny elproduktion motsvarande 0,5 TWh per år. Bidrag lämnas med högst 15 procent av investeringskostnaden för uppförande av nya vindkraftverk med en eleffekt på minst 200 kW. Bidrag lämnas om vissa tekniska och ekonomiska villkor är uppfyllda, bl.a kostnadseffektivitet, att aggregatet klarar vindlast och väderförhållanden på den valda platsen samt att det lokaliserats på en plats med goda vindförhållanden. Investeringsstödet motsvarar ett bidrag på ungefär 6 öre/kWh.

Målet med investeringsstödet till småskalig vattenkraft är att åstadkomma 0,25 TWh per år i ny elproduktion från småskalig vattenkraft. Bidrag lämnas med högst 15 procent av investeringskostnaden till utbyggnad av vattenkraftverk med en effekt på minst 100 kW och högst 1 500 kW. Bidrag ges för uppförande av nya vattenkraftverk, upprustning av nedlagda vattenkraftverk eller komplettering av befintliga kraftverk med ytterligare effekt. Anläggningen bör vara kostnadseffektiv. Ett grundläggande krav är att det finns en gällande vattendom. Vattendom erhålls efter prövning av miljödomstolen, med stöd av miljöbalken (1998:808) och lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om

• Sida 10
•  Original

vattenverksamhet. I domstolens prövning ingår bl.a. att bedöma miljöeffekter, exempelvis effekter på djur- och växtliv, men även att granska de ekonomiska förutsättningarna för investeringens lönsamhet. Tillstånd får lämnas endast om verksamhetens fördelar från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt eventuella skador och olägenheter av den.

Målet med investeringsstödet till biobränslebaserad kraftvärmeproduktion är att under en femårsperiod åstadkomma en ökning av den årliga elproduktionen från biobränslebaserade kraftvärmeverk med 0,75 TWh per år. Bidraget uppgår till 3 000 kr/kW, dock högst 25 procent av godkänd stödgrundande investering. Stödet motsvarar ca 10 öre/kWh. Det kan lämnas både till nyinvesteringar, kompletterande ny eleffekt i befintliga kraftvärmeverk och konverteringar av hetvattenpannor till kraftvärme. Bidrag ges både till kraftvärmeverk som är anslutna till fjärrvärmenät och till mottrycksanläggningar i industrin. Med biobränsle avses i detta sammanhang bl.a. avverkningsrester, vissa slag av avfall, energigrödor, vass, halm, returlutar och tallbeckolja.

Tabell 1. Nuvarande stöd till elproduktion från förnybara källor.

El från Nuvarande stöd Totalt 1998, mkr

Vind Investeringsstöd, max 15 procent. Miljöbonus

6 öre/kWh

16,2 öre/kWh

42,6

1)

45

Småskalig vattenkraft Investeringsstöd, max 15 procent.

4-5 öre/kWh

0,2

1)

Biobränsle Investeringsstöd, max 25 procent.

8-10 öre/kWh

13,7

1)

Småskalig elproduktion, högst 1500 kW. Tillfälligt stöd

9 öre/kWh

2)

¹⁾ Avser utbetalda stöd. ²⁾ Stödet beräknas uppgå till ca 200 miljoner kronor år under 2000.

Forskning och utveckling m.m.

Utöver här nämnda stöd främjar staten utvecklingen av el från förnybara energikällor genom stöd till forskning och utveckling på universitet och högskolor samt genom s.k. energiteknikstöd och stöd till demonstrationsprojekt. Totalt avsattes i 1997 års energipolitiska program 5,6 miljarder kronor för att under en sjuårsperiod främja forskning, utveckling och demonstration av ny teknik på området.

Inom EU pågår också ett arbete för att främja ny energiteknik inom OPET och ett program för att stimulera användningen av förnybara energikällor, ALTENER.

• Sida 11
•  Original

3.3. Utvecklingen inom EU

Utvecklingen av förnybara energikällor är sedan några år ett viktigt mål för gemenskapens energipolitik. I kommissionens vitbok Energy for the future: renewable sources of energy¹ har kommissionen anfört att förnybara energikällor år 2010 bör ha en marknadsandel på 12 % inom unionen som helhet jämfört med ca 6 % i dag.

Enligt Europeiska kommissionens arbetsdokument Electricity from renewable energy sources and the internal electricity market² har garantipris och mottagningsplikt hittills varit den mest framgångsrika metoden för att skapa snabb tillväxt av förnybar elproduktion. Enligt kommissionen är en nackdel med garantipris och mottagningsplikt dock att sådana system inte ger upphov till konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, varför kostnadspressen kan vara låg och teknikutvecklingen kan hämmas.

I det avseendet anser kommissionen att stödsystem som styr efterfrågan, såsom inköpskvoter, är bättre. Detta eftersom de skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, vilket ger incitament för teknikutveckling och sjunkande priser. I framtiden bör man därför enligt kommissionens mening prioritera stödsystem som på detta sätt bättre kan utnyttja marknadskrafternas förmåga att sänka kostnaderna för produktionen.

Många av medlemsländerna delar kommissionens åsikt att konkurrensbaserade lösningar är den väg man bör sträva mot. Ambitionen är ändå att på sikt skapa gemensamma regler för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor. Flera medlemsländer har introducerat marknadsbaserade stödsystem såsom gröna certifikat, kvothandel och upphandlingsmodeller. Till dessa länder hör Danmark, Irland, Italien, Nederländerna och Storbritannien.

Direktiv om främjande av förnybara energikällors tillträde till den inre marknaden för el

Europeiska unionens råd antog den 19 december 1996 direktivet (96/92/EG) om gemensamma regler för den inre marknaden för el (elmarknadsdirektivet). Enligt direktivet skall medlemsländerna senast den 19 februari 1999 ha genomfört direktivet i nationell rätt. Enligt elmarknadsdirektivet skall kommissionen före utgången av det första året efter ikraftträdande till Ministerrådet och Europaparlamentet överlämna en rapport om behovet av harmonisering som inte följer av bestämmelserna i direktivet. Om det är nödvändigt skall kommissionen till rapporten bifoga alla harmoniseringsförslag som är erforderliga för en fungerande inre marknad för el. Ministerrådet och Europaparlamentet skall yttra sig över dessa förslag inom två år efter överlämnandet.

¹ Energi för framtiden Vitbok för en gemenskapsstrategi och handlingsplan, COM(97)599 slutlig, 26.11.97.² SEC(1999) 470 final, 13.04.1999.

• Sida 12
•  Original

Kommissionen presenterade den första harmoniseringsrapporten år 1998 [7121/98 LIMITE ENER 29].

I harmoniseringsrapporten från 1998 konstaterades att det kommer att uppstå problem i funktionssättet för den inre marknaden för el när det gäller elproduktion från förnybara energikällor. I rapporten betonas också vikten av att inte avvakta med åtgärder som kan säkerställa gemensamma regler för den inre elmarknaden.

I den rådsresolution som antogs vid energiministerrådsmötet den 11 maj 1998 uppmanas kommissionen att beakta behovet av förslag i syfte att avlägsna hinder för ett utökat utnyttjande av förnybara energikällor. I de rådsslutsatser som antogs vid energiministerrådsmötet den 11 maj 1999 betonas att en ökad användning av förnybara energikällor är nödvändig dels utifrån krav på hållbar utveckling och dels utifrån åtaganden enligt Kyotoprotokollet. Det betonades även att ett regelsystem bör utformas på ett sådant sätt att det inte motverkar utvecklingen av teknik för elproduktion från förnybara energikällor samtidigt som det är av största vikt att stödsystemen till förnybara energikällor utformas på ett sätt som innebär minsta marknadspåverkan. Kommissionen uppmanades att presentera ett konkret förslag till ramverk för den förnybara elproduktionens tillträde till den inre marknaden för el.

Vid energiministermötet den 2 december 1999 presenterade kommissionen förslag till principer för ett framtida ramverk som kan stimulera utvecklingen av förnybara energikällor. Rådet diskuterade kommissionens förslag till principer och inbjöd kommissionen att så snart som möjligt presentera sitt förslag till ett direktiv för de förnybara energikällornas tillträde till den inre marknaden för el. Den 10 maj 2000 beslutade kommissionen om ett direktivförslag.³ Förslaget skall presenteras på energiministermötet den 30 maj 2000.

EG:s regler om statsstöd

EES-avtalet och Sveriges inträde i EU innebär att stöd till näringslivet måste godkännas av Europeiska kommissionen. Reglerna om statligt stöd återfinns i artiklarna 87

• 89 i EG-fördraget. I artikel 87.1 finns ett antal kriterier som om de uppfylls innebär att åtgärden betraktas som statligt stöd. Varje åtgärd betraktas som statligt stöd om inte annat sägs i fördraget eller om den innebär att ett enskilt företag, en enskild sektor, en enskild region eller en viss produktion gynnas av det offentliga eller med offentliga medel så att konkurrensen snedvrids i sådan utsträckning att det påverkar handeln mellan medlemsstater. Formuleringen är bred och täcker in många olika åtgärder.

För att kommissionen skall kunna godkänna ett stöd som anmälts måste det finnas en formell grund, dvs. det måste finnas stöd i någon av kommissionens riktlinjer.

³ Proposal for a directive of parliament and of council on the pomotion of electricity from renewable energy sources in the internal electricity market, COM(2000)279, 10.05.2000.

• Sida 13
•  Original

Med driftsstöd avses ett stöd som minskar kostnader som företaget annars normalt måste stå för som en del av den dagliga verksamheten. Kommissionens allmänna inställning till driftsstöd är att sådana inte bör godkännas. Vissa undantag finns dock om stödet t.ex. kan motiveras i enlighet med kommissionens riktlinjer om regionalpolitiskt stöd eller stöd till miljöskyddande åtgärder. I vissa fall finns det förutsättningar för att få sådana stöd godkända.

När det gäller kommissionens miljöriktlinjer förutsätts att stödet

• endast får vara en kompensation för extra produktionskostnader jämfört med traditionella kostnader,
• skall vara temporärt och i princip degressivt för att underlätta att incitament skapas för minskning av utsläpp eller införandet av mer effektiv resursanvändning, och
• inte får strida mot andra EG-rättsliga regler. En ytterligare möjlighet att lämna stöd på miljöområdet avser stöd till miljömotiverade investeringsprojekt. Hur stor del av investeringskostnaden som stödet får omfatta avgörs av vad medlemsstaten vill stödja. Det finns tre uttalade möjligheter när det gäller investeringsstöd.

1) Vill medlemsstaten ge stöd för att underlätta för företag/sektorn att anpassa sin verksamhet till tvingande standarder/normer kan medlemsstaten endast lämna 15 procent investeringsstöd. Härvid avses 15 procent av de merkostnader som är nödvändiga för att uppnå det miljömässiga målet.

2) Är syftet att uppmuntra företaget/sektorn att förbättra sin verksamhet i förhållande till tvingande standarder/normer kan medlemsstaten lämna investeringsstöd med 30 procent.

3) Är det fråga om att stöd skall lämnas för verksamhet, för vilket det inte finns några tvingande standarder/normer, får medlemsstaten lämna investeringsstöd med 30 procent.

Vissa tillägg till ovan nämnda procentsatser kan göras om det skulle vara fråga om stöd till små och medelstora företag eller vid stöd i regionalpolitiska stödområden.

3.4. Avreglering av elmarknaden

• problem med nuvarande

stödordning

På en konkurrensutsatt marknad där kunderna fritt kan välja leverantör måste alla leverantörer behandlas lika för att konkurrensen inte skall snedvridas. På en marknad med en homogen vara är priset det avgörande konkurrensmedlet. El är en homogen vara, även om den kan produceras på olika sätt och kan ges olika varumärken eller paketeras på olika sätt med mervärdestjänster osv. Erfarenheterna från elmarknaden visar att det ändå är priset som varit det avgörande när kunden skall välja elleverantör. För aktörerna på marknaden blir därför låga kostnader ett av de viktigaste konkurrensmedlen.

Mottagningsplikt innebär att de leverantörer som har stor andel småskalig produktion i sitt område får högre kostnader för sina inköp av el än andra, vilket snedvrider konkurrensen på marknaden. På en

• Sida 14
•  Original

konkurrensutsatt marknad är mottagningsplikt därför inte något lämpligt styrmedel för att främja småskalig elproduktion.

Miljövänlig elproduktion som är önskvärd och därför bör främjas måste dock i många fall ges särskilda ekonomiska villkor för att bli konkurrenskraftig i förhållande till mer etablerade energikällor. Att ekonomiskt stödja någon produktionsform innebär emellertid alltid att elmarknadens funktionssätt rubbas i någon mån. För att minimera rubbningarna bör de anläggningar som är mest effektiva i första hand stimuleras samtidigt som överkompensation undviks.

Ett annat sätt att minska rubbningarna är att införa konkurrens mellan de kraftslag som skall stödjas. Därigenom skapas ett incitament till att öka effektiviteten i anläggningarna. Genom effektivitetsökningar kan produktionstekniken så småningom bli konkurrenskraftig utan extra insatser från stat eller allmänhet. Ett sätt att införa konkurrens mellan kraftslagen som är stödberättigade är att lägga en pålaga på någon aktör att köpa eller sälja en viss andel el producerad av den produktionsform som skall främjas. Producenterna får sedan inbördes konkurrera om att få de bästa avtalen med de aktörer som pålagan avser. Ett annat sätt är att införa system liknande det nu gällande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion på 9 öre per kWh. Producenterna får konkurrera om den kund som är beredd att betala mest och sedan får de ett från staten utbetalt fast påslag på detta pris.

Sedan genomförandet av elmarknadsreformen 1996 och framför allt sedan beslutet om införande av schablonberäkning blev allmänt känt på marknaden har elpriserna till slutkunder fallit. De sjunkande priserna innebär lägre intäkter per kWh för elleverantörer och elproducenter. Som en följd av detta har i många fall behovet av ekonomiskt stöd för den småskaliga och ofta miljövänliga elproduktionen ökat trots genomförda kostnadsreduceringar.

• Sida 15
•  Original

4. Riktlinjer och mål med framtida stödsystem för förnybar elproduktion

4.1. Mål med framtida stödsystem

I regeringens proposition om införandet av schablonberäkning på elmarknaden, m.m. (prop. 1998/99:137) påpekade regeringen vikten av att förutsättningarna är goda för den småskaliga och ofta miljövänliga elproduktionen. Regeringen framhöll samtidigt att stabila villkor för den småskaliga elproduktionen kräver någon form av enhetliga inköpsvillkor och en rimlig prisnivå åtminstone t.o.m. år 2000. Under denna period borde ett förslag till en långsiktig lösning för de små elproducenterna tas fram. LEKO–utredningens arbete skulle utgöra ett viktigt underlag liksom det arbete som bedrivs inom EU för att, inom ramen för Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el, utveckla gemensamma regler för stöd till förnybar elproduktion. Regeringen betonade att marknadsnära lösningar bör eftersträvas som möjliggör att den småskaliga elproduktionen ges en marknadsmässig värdering. Samtidigt bör inbördes konkurrens mellan olika former av småskalig elproduktion stimuleras så att incitament till effektivisering och produktivitetsutveckling utvecklas. Näringsutskottet delade denna bedömning (bet. 1999/2000:NU4). Riksdagen biföll den 13 oktober 1999 utskottets hemställan (rskr. 1999/2000:1).

Dessa intentioner har varit vägledande för arbetet inom den interdepartementala arbetsgrupp som regeringen den 9 december 1999 beslutade att tillsätta för att se över systemet för stöd till förnybar elproduktion. Arbetsgruppen har också identiferat de mål som i enlighet med gällande politiska riktlinjer på området bör vara vägledande för en modell för stöd till förnybar elproduktion. Dessa mål är

• främja nyetablering av elproduktion från förnybara energikällor,
• stimulera teknikutveckling och kostnadseffektivitet,
• skapa rimliga villkor för befintliga anläggningar,
• undvika störningar i elmarknadens funktion,
• skapa stabila spelregler oberoende av statsfinansiella förhållanden och
• möjliggöra internationell harmonisering.

• Sida 16
•  Original

4.2. Vissa begrepp och definitioner

Certifikat

Med ett certifikat avses ett dokument som tilldelas eller utfärdas av en elproducent som producerar el med hjälp av sol, vind, vatten eller biobränsle. Produktionsteknik, anläggningsstorlek, bränsle eller andra miljöegenskaper kan behöva avgränsas så att endast el som framställts på visst sätt skall kunna ligga till grund för utfärdandet av certifikat. Certifikatet är ett bevis på att en viss mängd el producerats på ett angivet sätt.

Certifikaten har som syfte att vara bärare av det mervärde som el producerad på ett visst sätt har i förhållande till annan el. Förnybar elproduktion har oftast högre produktionskostnader än andra produktionskällor, vilket innebär att högre intäkter krävs än för annan el om elproducenten långsiktigt skall få täckning för sina produktionskostnader. Producenten tilldelas därför ett certifikat eller rätten att ge ut certifikat. På detta sätt har en tillgång på certifikat uppstått. Producenten får sälja certifikaten och då skapas också ett utbud.

Efterfrågan på en vara eller tjänst förutsätter att det finns ett behov av produkten och att någon är villig att betala för att förvärva den. Efterfrågan kan i princip uppstå på flera sätt. Ett sätt är att någon som vill stödja användningen av el som producerats på det specificerade sättet också är villig att betala för detta. Köp av certifikat är ett sätt att manifestera detta. Ett annat sätt är att stimulera fram efterfrågan genom att en uppköpare, t.ex. staten, lovar att köpa certifikat. Det kan vara lönsamt att skaffa certifikat för att sälja dem till staten. Ett tredje sätt är att efterfrågan skapas genom att staten bestämmer att någon grupp av aktörer på elmarknaden måste visa upp ett visst antal certifikat vid en bestämd tidpunkt. Slutligen kan efterfrågan grundas på bedömningen att certifikaten varierar i värde över tiden och att det går att tillgodogöra sig prisskillnaden genom köp och försäljning. Denna efterfrågan förutsätter förekomsten av någon av de tre andra nämnda formerna av efterfrågan.

Beroende på efterfrågemodell är det olika aktörer som betalar för certifikaten. I det första fallet ovan är det de miljömedvetna hushållen och företagen som på frivillig väg betalar för certifikaten. I det andra fallet är det skattebetalarna genom staten som står för betalningen och i det tredje fallet är det den kategori av aktörer som ålagts att visa upp certifikaten. I samtliga fall är det troligt att kostnaden i slutändan läggs på större eller mindre delar av gruppen slutanvändare.

Kvotsystem

Med kvot avses en förpliktelse eller ett åtagande att leverera eller använda en bestämd mängd el som faller inom avgränsningen för vad kvotsystemet ekonomiskt skall stödja. I det fall då kvoten inte innebär ett frivilligt åtagande bestämmer staten storleken på kvoten. Utgångspunkten för kvoten är således ett mål för mängden sådan el som

• Sida 17
•  Original

önskas stödjas eller dess andel av den totala eltillförseln ett givet år. Kvoten beräknas således på den summerade tillförselsidan, men den tillämpas på användningssidan hos den enskilda aktören som omfattas av kvotsystemet. Kvoten kan sättas antingen i absoluta tal, mätt i GWh, eller som ett procenttal som anger hur stor andel av den totala elanvändningen som skall härröra från en viss form av elproduktion.

Avsikten är att kvotsystemet skall vara teknikdrivande och successivt leda till en ökad andel av den önskvärda elproduktionen på ett allt mer kostnadseffektivt sätt. Det långsiktiga målet är att el som produceras av förnybara energikällor och uppfyller vissa miljökriterier skall kunna säljas med kostnadstäckning utan stöd på en öppen elmarknad. För att uppnå en sådan utveckling måste kvoten förändras över tiden. Hur kvoten skall förändras måste grundas på en uppfattning om vad som är en rimlig ökningstakt för den form av elproduktion som omfattas av kvotsystemet. Beslutsordningen för hur kvoterna fastställs kan utformas på olika sätt.

Handel med certifikat

När en efterfrågan på certifikat skapas får dokumenten ett värde som producenten kan tillgodogöra sig. Avsikten är att det värdet skall täcka hela eller delar av den högre produktionskostnad som är förknippad med den form av elproduktionen som kvotsystemet är avsett att stimulera.

Den el som produceras i anläggningar baserade på förnybara energikällor köps och säljs på samma sätt som annan el, t.ex. genom bilaterala avtal eller på elbörsen. Handel med certifikaten måste med nödvändighet ske separat från elhandeln, annars kan marknaden för dokumenten inte fungera tillfredsställande. Detta förhindrar inte att certifikaten kan handlas på samma börs, men de måste utgöra en separat produkt. Handeln med certifikat kan också ske bilateralt.

4.3. Riktlinjer för framtida stödsystem

Regeringens förslag: Ett samlat system för att främja förnybar elproduktion skall tas fram med sikte på ikraftträdande den 1 januari 2003. Systemet skall bygga på handel med certifikat kombinerat med en skyldighet att inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp. Certifikatshandel kombinerad med kvoter skall på sikt ersätta nu gällande stöd till förnybar och småskalig elproduktion. Andelens storlek skall kunna förändras över tiden.

Målet skall vara att främja en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper och samtidigt stimulera en marknadsdynamik som skapar förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Införandet av det nya systemet skall ske på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara elproduktionen långsiktigt kan upprätthållas.

• Sida 18
•  Original

Leveranskoncessionsutredningen: I Leveranskoncessionsutredningens slutbetänkande Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) föreslås att en översyn av de förnybara energikällornas förutsättningar genomförs. Syftet med översynen bör vara att bedöma vilka långsiktiga förutsättningar som bör gälla för förnybar elproduktion, samt att analysera vilka metoder och eventuella stöd m.m. som bäst kan bidra till att uppnå dessa förutsättningar. Inriktningen på översynen bör vara marknadsnära lösningar som möjliggör konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor, t.ex. gröna certifikat.

Översynen bör också belysa om det finns skäl för staten att medverka till att en särskild marknadsplats för förnybar el utvecklas. Utredningen framhåller att en översyn sannolikt kommer att kräva längre tid än de 14 månader som det nuvarande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion gäller.

Vidare anger utredningen att flera omständigheter talar för att ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om vilken roll elproduktion baserad på förnybara energikällor bör spela i energiförsörjningen. En sådan omständighet är de förväntade framtida elpriserna som enligt Energimyndighetens bedömning kommer att ligga på omkring 20 öre per kWh år 2010, vilket kan jämföras med Energikommissionens bedömning på 30 öre per kWh som låg till grund för 1997 års energipolitiska program. En annan omständighet är osäkerheten om hur småskalig elproduktion lämpligen bör definieras. Flera skäl talar för att det kan finnas anledning att ompröva dagens gräns för småskalighet, 1 500 kW. Enligt utredningen utgör gränsen en teknisk begränsning för vindkraften. Vidare definerar flera andra EU-länder småskalig vattenkraft som anläggningar mindre än 10 MW. En tredje omständighet som utredningen pekar på är de kommande gemensamma EU-reglerna för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor. Det är enligt utredningens mening inte troligt att ett sådant regelverk kommer att inskränkas till att omfatta småskalig elproduktion, åtminstone inte med den definition som tillämpas i Sverige.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i huvudsak med utredningens förslag.

Riksrevisionsverket framhåller att omfattningen av det föreslagna utredningsarbetet är svår att bedöma. Flera remissinstanser påtalar också behovet av att fokusera på all förnybar elproduktion och inte enbart på småskaliga lösningar. Stor-Stockholms Energi AB (STOSEB) anför att perspektivet bör breddas till all förnybar energiproduktion och att biobränslebaserad kraftvärme är betydligt mer kostnadseffektivt än vindkraft om målet är att uppfylla klimatåtaganden.

Vad gäller inriktningen på ett framtida stödsystem betonar

Konkurrensverket, Svenska kraftnät, Kraftverksföreningen, Sveriges Elleverantörer och STOSEB att ett eventuellt framtida stödsystem bör utformas på marknadsmässiga grunder för att undvika snedvridande konkurrensförutsättningar. Konkurrensverket, Kraftverksföreningen och Nordic Windpower påtalar vikten av att systemet utformas så att utveckling av ny teknik, effektivare metoder och kostnadssänkningar

• Sida 19
•  Original

stimuleras. Industriförbundet betonar att medlen bör anpassas till målen och listar ett antal grundläggande krav som bör gälla. Några av dessa är krav på kostnadseffektiva lösningar, administrativ enkelhet, och internationell harmonisering. Stabila regler och ersättningsnivåer framhålls också av Energimyndigheten, Boverket och Sveriges

Elleverantörer samtidigt som rimliga ekonomiska villkor särskilt betonas av Energimyndigheten och Boverket.

Energimyndigheten och Naturvårdsverket påpekar att gränsen för småskalig elproduktion på 1500 kW är låg i jämförelse med övriga länder inom EU och att gränsen behöver höjas. Sveriges Elleverantörer påtalar att väl fungerande definitioner och avgränsningar för vad som skall inrymmas i begreppet förnybar elproduktion är några av de viktigaste grunderna för översynsarbetet. Lantbrukarnas Riksförbund framhåller att det i ett kort utvecklingsperspektiv kan finnas skäl för att behovsanpassa stöden för olika typer och kategorier av småskalig elproduktion men att stöden relativt snabbt måste bli konkurrensneutrala och ligga på en nivå lika för all småskalig produktion.

Den interdepartementala arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är i huvudsak positiva till arbetsgruppens förslag och ansluter sig till arbetsgruppens bedömning att en kvotmodell är det bästa alternativet för främjande av fönybar elproduktion.

Ett antal remissinstanser är tveksamma till valet av modell.

Naturvårdverket anser att kvotsystemet verkar vara ett intressant alternativ, men att en fullständig utvärdering jämfört med befintligt system och andra styrmedel inte kan göras utifrån arbetsgruppens rapport. Industriförbundet är inte övertygad om att kvotmodellen är överlägsen de andra skisserade modellerna i rapporten. Förbundet anser att även de andra två skisserade modellerna bör utredas vidare. Riksrevisionsverket (RRV) framhåller att skapandet av konstruerade marknader har visat sig komplicerat. Det är viktigt att frågorna får en bred och grundlig belysning innan förslaget läggs och genomförs. RRV anser också att det är viktigt att de samhällsekonomiska kostnaderna beräknas och redovisas för denna form av marknad.

Svenska vindkraftsföreningen (SVIF) och Sveriges Energiföreningars Roksorganisation (SERO) är positiva till införandet av en kvotmodell men anser att man bör avvakta tills dess att man tagit del av erfarenheter från andra länder. SERO presenterade vid remissmötet en annan modell som SVIF och SERO förespråkade i stället för kvotmodellen.

Skälen till regeringens förslag: Handel med certifikat kombinerad med ett kvotsystem överensstämmer väl med det krav på marknadsnära system som regering och riksdag tidigare förordat.

I likhet med flertalet remissinstanser anser regeringen att den modell som arbetsgruppen förordat bäst uppfyller de mål som enligt regeringens mening skall vara vägledande vid val av system för att främja förnybar elproduktion. Systemets väsentligaste egenskaper är möjligheten till certifikatshandel kombinerat med en skyldighet att

• Sida 20
•  Original

inkludera en viss andel förnybar el som uppfyller vissa miljöegenskaper i elleveranser eller elinköp. Innehav av certifikat är beviset för att denna skyldighet uppfyllts. Ett färdigt system med denna utformning bör enligt regeringens mening kunna utformas med sikte på ikraftträdande den 1 januari 2003.

Certifikatshandel kombinerat med kvoter innebär en finansiering via marknaden, vilket ger en ökad långsiktighet i stödsystemet. Dessutom skapar modellen affärsmöjligheter för aktörerna och en marknadsdynamik som ger förutsättningar för kostnadseffektivitet och teknikutveckling utan att störningar i elmarknadens funktion uppstår. Detta är enligt regeringens mening viktiga mål för ett framtida stödsystem.

Målet för det framtida stödsystemet skall också vara att främja en fortsatt utbyggnad av elproduktion från förnybara energikällor med vissa miljöegenskaper. Av detta skäl skall andelarnas storlek kunna förändras över tiden. För att skapa överblick och enhetlighet förordar regeringen att det föreslagna systemet med certifikatshandel kombinerat med kvoter på sikt ersätter nu gällande stöd till förnybar och småskalig elproduktion samtidigt som införandet av det nya systemet sker på ett sådant sätt att rimliga konkurrensvillkor för den förnybara elproduktionen långsiktigt kan upprätthållas.

4.4. Fortsatt utredningsarbete

Regeringen avser att inom kort tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till teknisk utformning av ett system baserat på certifikatshandel kombinerat med kvoter. En viktig del i utredarens arbete bör vara att undersöka och klargöra eventuella behov av komplement till detta system, exempelvis stöd med samma funktion som investeringsstöd. Behovet av komplement kan t.ex. bero på skillnader i produktionskostnader till följd av anläggningars olika ålder eller skilda förutsättningar för olika produktionsformer. Ett annat alternativ är att hantera dessa problem inom regelverket för rätten att utfärda certifikat. En annan viktig förutsättning för det framtida systemet är utvecklingen av stödsystem i vårt närområde. Detta bör beaktas av utredaren på så sätt att systemet utformas så att en internationell utbyggnad och samordning underlättas. Utredaren bör också beakta utvecklingen inom EU, bl.a. systemets förenlighet med EG:s statsstödsregler.

Avgränsningar för kvotmodellen

Enligt regeringens bedömning bör utgångspunkten för stödsystemet vara att ekonomiskt stöd bara bör utgå till förnybar elproduktion som ännu inte är kommersiellt självbärande. Däremot finns det inga hinder mot att informativa styrmedel även riktas mot kommersiellt lönsamma verksamheter. Ytterligare en grundprincip i kvotmodellen bör vara att all el med ursprung i förnybara energikällor, som uppfyller vissa miljökriterier och som behöver stödjas också bör vara kvalificerade för

• Sida 21
•  Original

stöd oavsett kraftslag. Kvotmodellen bör därför omfatta elproduktion baserad på vindkraft, vattenkraft, solceller och biobränslebaserad kraftproduktion.

Det finns således anledning att i det fortsatta arbetet med att utforma ett system med certifikatshandel titta på möjligheten att hitta andra avgränsningar för stödet än den idag fastlagda gränsen för småskalig elproduktion på 1 500 kW.

Storleksavgränsningen när det gäller småskalig vindkraft och vattenkraft har främst varit ett uttryck för behovet att garantera leverantörer av el i liten skala tillträde till marknaden i samband med elmarknadsreformen. Det har inte varit kraftslaget som varit intressant utan producentens möjlighet att hävda sig på elmarknaden. I det nya systemet bör elproduktionens lönsamhet och det faktum att kraftslaget har sitt ursprung i förnybara energikällor i stället vara utgångspunkten för bedömningen av avgränsningen för det nya stödet. Krav skall härvid kunna ställas på att produktionen uppfyller vissa miljökriterier. Det kan exempelvis gälla biobränslebaserad kraftvärme där avgränsningsproblematiken vad gäller både teknik och bränsle behöver analyseras, bl.a. vad gäller den ökande importen av osorterade biobränslen och biobränslen med tveksamma miljöegenskaper. Ett annat exempel gäller kriterierna för vattenkraft.

Enligt regeringens bedömning bör systemet, i varje fall inledningsvis, omfatta ett certifikat som inte är differentierat beroende på kraftslag. Det är möjligt att en uppdelning på exempelvis vatten-, vind-, biobaserad kraft och solel kan motiveras när omfattningen av handeln blivit större. Inledningsvis torde likviditeten och marknadens omfattning vara för liten för att utgöra tillräckligt underlag för en sådan uppdelning.

För att handeln med certifikat skall fungera väl krävs det ett genomtänkt och tydligt system med institutioner och funktioner. Vid utvecklingen av systemet är det viktigt att klargöra de olika aktörernas roller. En viktig utgångspunkt bör vara att samhällsinstitutioner handhar myndighetsuppgifterna och marknadens aktörer de marknadsrelaterade uppgifterna. Certifikatshandeln kommer att kräva viss administration, kontroll och eventuella sanktioner för de som inte uppfyller sina åtaganden. Dessa frågor bör utredas vidare. En utgångspunkt bör dock vara att systemet skall vara administrativt enkelt. Likaså bör lämpligheten att ha en relativ eller absolut kvot liksom frågan om hur torrår och våtår skall hanteras i systemet utredas vidare.

Kringliggande faktorer och kvotmodellens konsekvenser

Flera utredningar som pågår eller nyligen har avslutats ger viktigt underlag till utformningen av ett system med certifikathandel. Det är dels utredningen om möjligheterna att utnyttja Kyotoprotokollets flexibla mekanismer i Sverige (N 1999:05, dir 1999:25), dels Klimatkommittén (M 1998:06, dir 1998:40) och slutligen Resurseffektiviserings-utredningen (Fi 1999:02, dir 1998:107). De två förstnämnda utredningarna har under april 2000 lämnat sina förslag. I

• Sida 22
•  Original

arbetet med utvecklingen av certifikathandelssystemet bör resultaten av dessa utredningar beaktas. En annan faktor som påverkar utformningen av certifikatshandeln är energiskattesystemet.

En av huvudkomponenterna i det nuvarande stödsystemet för elproduktion från förnybara energikällor är de investeringsstöd, som ingår i 1997 års energipolitiska program. Stödprogrammen löper över perioden 1998-2002 och en utvärdering av programmet pågår för närvarande. Denna utvärdering kommer att utgöra ett annat viktigt underlag vid utformningen av kvotsystemet. Bland annat bör konsekvenserna av att det nuvarande investeringsprogrammet avslutas eller förlängs i någon form belysas i det fortsatta utredningsarbetet.

Viktigt i sammanhanget är slutligen att analysera konsekvenserna för olika aktörer och olika kategorier av elanvändare, i synnerhet vad gäller industrins internationella konkurrenskraft samt att analysera hur kostnaderna kan komma att belasta de olika aktörerna i systemet i det fall då det förekommer börshandel med certifikat.

• Sida 23
•  Original

5. Övergångslösning för att skydda småskalig elproduktion

5.1. Det nuvarande tillfälliga stödets utformning

Fram till den 1 november 1999 garanterades ekonomiskt acceptabla villkor för småskalig elproduktion genom det s.k. leveranskoncessionssystemet. Inom ramen för detta system baserades inköpspriset för småskalig elproduktion på leveranskoncessionshavarens försäljningspris för hushållskunder och andra mindre förbrukare med avdrag för skäliga kostnader för administration och skälig vinst. Prisnivån för den småskaliga elproduktionen var vid början av år 1999 ca 25 öre/kWh.

Svenska kraftnät har haft regeringens uppdrag att initiera en upphandlingsprocess som underlättar för producenterna av småskalig kraft att på marknadsmässiga grunder få avsättning för sin kraftproduktion och som tillförsäkrar dem enkla och tydliga villkor. Anbudsförfrågan har gått ut till ca 200 elhandelsföretag och avsåg perioden den 1 november 1999–den 31 december 2000. De flesta anbudsgivare har valt att lämna bud i form av genomsnittspris och anbuden har omfattat tillräckliga volymer för att garantera avsättning för den småskaliga produktionen. Det genomsnittliga anbudspriset beräknat som vägt medelvärde med hänsyn till volymerna i de vinnande anbuden uppgick till 13–14 öre/kWh. Enligt upphandlingen fanns det också ett mervärde på i genomsnitt cirka 1 öre per kWh för lokalt producerad småskalig el, dvs. el från näraliggande anläggningar. Genomsnittspriset för värmekraft beräknades till 12 öre per kWh. En jämförelse med vid tidpunkten för upphandlingen gällande terminspriser på elbörsen för år 2000, visar att marknaden värderat den småskaliga elproduktionen till ungefär samma nivå som annan elproduktion. Terminspriset låg då på 14 öre per kWh.

Den upphandling som genomförts av Svenska kraftnät har givit väsentlig information om marknadens värdering av den småskaliga kraftproduktionen och härigenom utgjort ett viktigt underlag för bedömning av behovet av ytterligare stöd till denna typ av elproduktion. Av detta skäl föreslog regeringen i budgetpropositionen 2000 (prop. 1999/2000:1, utg.omr. 21) att beslut om stödnivån skulle avvakta resultatet av Svenska kraftnäts upphandling och att riksdagen skulle bemyndiga regeringen att besluta om ersättningsnivån samt meddela närmare föreskrifter om stödets utformning. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1999/2000:NU3, rskr.1999/2000:115). I december 1999 anmäldes det tillfälliga stödet till Europeiska kommissionen för godkännande. I samband med anmälan föreslog regeringen en stödnivå på 9 öre/kWh producerad el från småskaliga elproduktionsanläggningar. Det ger en genomsnittlig

• Sida 24
•  Original

ersättningsnivå på 23 öre/kWh. Regeringens bedömning är att denna stödnivå är nödvändig för att ge den småskaliga elproduktionen rimliga villkor och stimulera till en fortsatt nyetablering av småskaliga produktionsanläggningar. Kravet på enkelhet i hanteringen av stödet talar för en gemensam stödnivå för de olika kraftslagen.

I de ramavtal som tagits fram av Svenska kraftnät i samarbete med marknadens parter åtar sig köparen att till ett i avtalet angivet lägsta pris köpa minst den i avtalet angivna volymen el producerad i småskaliga produktionsanläggningar. Utifrån detta ramavtal har sedan producenterna kunnat teckna avtal med de anbudsgivare som lämnat det förmånligaste priset. Det marknadspris som ägarna av småskaliga produktionsanläggningar kunnat erhålla genom Svenska kraftnäts upphandling har således varierat.

Ett av syftena med den upphandling som genomförts av Svenska kraftnät är att relationen mellan köpare och säljare av den småskaliga kraften skall vara baserad på marknadsmekanismer och inte på reglering och fastprisavtal. För att inte snedvrida de marknadsmekanismer som på detta sätt utvecklats har regeringen valt att tillämpa samma stödnivå oavsett kontraktsförhållanden. Ett väsentligt villkor för en väl fungerande marknad är också att stödet skall vara icke diskriminerande. Av detta skäl har stödet inte begränsats till producenter av en viss ägarkategori eller företag av en viss storlek.

Svenska kraftnäts upphandling har givetvis inte varit bindande för producenterna av den småskaliga kraften. Det har stått varje producent fritt att själv kontraktera en köpare och avtala om pris. Att begränsa stödet till de producenter som kontrakterar anbudsgivarna i Svenska kraftnäts upphandling skulle också innebära diskriminerande villkor. Det nuvarande stödet är således oberoende av vem som köper kraften. En förutsättning för att stöd skall kunna utgå är dock att den producerade elen bjuds ut till försäljning. Skälen till detta är att möjligheten att i annat fall följa upp och kontrollera produktionsvolymen är begränsad.

Regeringen har beslutat att stödet skall administreras av Statens energimyndighet som är ansvarig för omställningen av energisystemet. Det föreslagna stödet prövas för närvarande av Europeiska kommissionen.

5.2. Utformning av det nya stödet

Regeringen förslag: I avvaktan på att ett system för certfikatshandel kombinerat med kvoter införs förlängs det nuvarande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion till utgången av år 2002. Stödnivån 9 öre/kWh bibehålls under hela perioden.

Leveranskoncessionsutredningen: I avvaktan på en samlad översyn av stödet till förnybar elproduktion föreslår Leveranskoncessionsutredningen i sitt slutbetänkande Småskalig elproduktion samt mätning

• Sida 25
•  Original

och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95) en temporär lösning på ett eller ett par år vad gäller stödet till småskalig elproduktion.

Utredningen föreslår vidare att om en temporär lösning införs under åren närmast efter år 2000, så bör mottagningsplikten bygga på en upphandlingsmodell motsvarande den som regeringen initierat för år 2000. Samtidigt framhåller utredningen att upphandlingsmodellen på intet sätt förhindrar att marknadens aktörer utvecklar andra former för att handla med den småskaliga kraften.

Utredningen redovisar en analys av vilken ersättningsnivå som krävs för att verksamheten skall vara ekonomiskt bärkraftig. Om målet för 1997 års energipolitiska program skall kunna uppnås krävs enligt LEKO-utredningen ett elpris som för vindkraften ligger på ca 25

• 35

öre/kWh med en avskrivningstid på 12 år och 35

• 45 öre/kWh för den småskaliga vattenkraften med en avskrivningstid på 20 år. I dessa kalkylförutsättningar ingår att den s.k. miljöbonusen alltjämt utgår till vindkraften. Med dubbelt så långa avskrivningstider blir ersättningsbehovet 15
• 25 öre/kWh för vindkraften och 25
• 35 öre/kWh för den småskaliga vattenkraften. Betydande variationer i stödbehov förekommer dock mellan olika anläggningar. Med hänsyn till dagens låga marknadspriser på el drar utredningen slutsatsen att någon form av offentligt stöd, utöver dagens investeringsstöd och miljöbonusen till vindkraft, kommer att behövas för att garantera en fortvarig drift av den volym småskalig elproduktion som avses byggas ut genom 1997 års energipolitiska program.

Remissinstanserna: Energimyndigheten, Konsumentverket och

Naturvårdsverket framhåller att om ytterligare en period med temporära regler kommer att behövas så bör dessa vara uppbyggda på liknande sätt som det nu gällande tillfälliga stödet till småskalig elproduktion. Svenska kraftnät hänvisar till den pågående upphandlingen och framhåller att erfarenheterna av denna visar att producenterna av småskalig kraft kan få avsättning för sin produktion till priser som ligger i nivå med elbörspriset. Enligt Svenska kraftnät finns det mycket som tyder på att en central upphandling inte genererar något mervärde för den småskaliga produktionen.

Nordic Windpower ansluter sig i huvudsak till utredningens bedömning av intäktsbehovet för vindkraft. Energimyndigheten anför att utbyggnadsmålet för vindkraft i 1997 års energipolitiska program bör kunna uppnås vid en ersättningsnivå på 25 öre/kWh. Däremot är en sådan ersättningsnivå otillräcklig för att uppnå utbyggnadsmålet för den småskaliga vattenkraften. Industriförbundet och Kraftverksföreningen framhåller att nuvarande subventionsnivå för vindkraften på ca 25 öre/kWh är mycket hög och framhåller betydelsen av att inte vindkraften ges oskälig lönsamhet i jämförelse med annan kraftproduktion.

Vad gäller finansieringen av stödet förordar

Sveriges

Fastighetsägareförbund att eventuella stödsystem till småskalig elproduktion finansieras med de intäkter som erhålls genom skatten på elkraft. Däremot avvisar förbundet liksom Svensk Elbrukarförening en finansiering genom nätavgiften i enlighet med det förslag som lämnats

• Sida 26
•  Original

av experten Christer Söderberg, Sveriges Energiföreningars

Riksorganisation (SERO) i dennes särskilda yttrande till utredningen.

Skälen för regeringens förslag: Elproduktion från förnybara energikällor innebär en hushållning med ändliga resurser och minskade utsläpp av föroreningar jämfört med elproduktion baserad på fossila energikällor. Utnyttjande av småskaliga och förnybara energikällor har ofta lägre externa kostnader jämfört med utnyttjande av fossila energikällor. I de fall dessa externa kostnader inte inkluderas genom miljöskatter eller liknande, försämras de förnybara energikällornas konkurrenskraft. En sådan hantering bör emellertid i första hand genomföras på internationell nivå för att inte äventyra industrins konkurrenskraft. Detta innebär att andra styrmedel än miljöskatter måste utnyttjas för att främja de förnybara energislagen i avvaktan på en internationell samordning. Den stödnivå som regeringen föreslår för åren 2001 och 2002 har valts i syfte att upprätthålla ekonomiskt acceptabla villkor för miljövänlig och förnybar elproduktion från småskaliga anläggningar.

Enligt regeringens bedömning är en positiv utveckling av den småskaliga elproduktionen beroende av en fortsatt anpassning till mer marknadsnära förhållanden. Den upphandling som genomförts under hösten 1999 har varit ett första steg i denna riktning. Regeringen avser därför att verka för att någon form av enhetliga avtalsvillkor för förhållandet mellan producenter och köpare av den småskaliga kraften tas fram också för åren 2001 och 2002. Samtidigt krävs stabila förhållanden i gällande stödsystem och övriga regelverk för att denna marknadsanpassning skall kunna ske parallellt med en fortsatt utbyggnad av elproduktionen från förnybara energikällor. Av detta skäl bör det tillfälliga stödet till småskalig elproduktionen förlängas t.o.m. utgången av år 2002 och stödnivån på 9 öre/kWh bör ligga fast under hela perioden.

De villkor som under år 2000 gäller för det tillfälliga stödet till småskalig elproduktion bör i huvudsak också tillämpas för den föreslagna förlängningen av stödet.

Finansiering

Kostnaden för den övergångslösning som här föreslås uppskattas till ca 200 miljoner kronor per år under åren 2001 och 2002. Eftersom betydande variationer i såväl vattenkrafts- som vindkraftsproduktionen förekommer är en exakt bestämning av medelsbehovet inte möjlig. Ytterligare utbyggnad av småskalig elproduktion, i enlighet med det energipolitiska programmets genomförande, kan därutöver medföra att anspråken på medel ökar något. Regeringens samlade bedömning av stödbehovet är att detta kommer att uppgå till i genomsnitt 210 miljoner kronor per år under 2001 och 2002.

Det föreslagna stödet skall finansieras fullt ut. Finansiering inom utgiftsområdet kommer att eftersträvas inom ramen för den utvärdering av 1997 års energipolitiska program som för närvarande pågår och som

• Sida 27
•  Original

skall presenteras för riksdagen i budgetpropositionen för 2001. Resultatet från denna utvärdering, tillsammans med en bedömning av alternativa finansieringsmöjligheter inom ramen för energiskattesystemet, kommer att ligga till grund för det förslag till finansiering av stödet som regeringen avser att förelägga riksdagen i budgetpropositionen för 2001.

• Sida 28
•  Original

Prop. 1999/2000:134 Bilaga 1

Sammanfattning av betänkandet Småskalig elproduktion samt mätning och debitering av elförbrukning (SOU 1999:95)

Överväganden om småskalig elproduktion

LEKO-utredningens överväganden om småskalig elproduktion har utgått ifrån det skydd leveranskoncessionen ger. Under utredningens gång har det dock visat sig att fokuseringen på småskalighet är för snäv. Flera omständigheter talar nämligen för att ett bredare perspektiv bör anläggas på frågan om vilken roll elproduktion baserad på förnybara energikällor (varav den småskaliga produktionen utgör en delmängd) bör spela i energiförsörjningen.

En sådan omständighet är att senare tids prognoser om elprisets utveckling talar för att det framtida elpriset kommer att ligga avsevärt lägre än vad som tidigare bedömts. Således bedömer Energimyndigheten att elpriset kommer att ligga på nivån omkring 20 öre/kWh fram till år 2010. Detta kan jämföras med att 1997 års energipolitiska program (genom vilket bl.a. inrättades investeringsstöd till småskalig vattenkraft och vindkraft) byggde på Energikommissionens bedömning att elpriset skulle stiga till ca 30 öre/kWh fram till år 2010.

En andra omständighet som talar för att ett bredare perspektiv bör anläggas är att flera iakttagelser gjorts i utredningsarbetet som sammantaget tyder på att det kan finnas skäl att ompröva dagens gräns för småskalighet, 1 500 kW. En tredje omständighet är att EU-gemensamma regler för stöd till elproduktion baserad på förnybara energikällor kan komma att presenteras inom några år. Från EU-kommissionens sida tycks ambitionen vara att dessa regler bör utgå ifrån stödsystem som skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor (ett exempel på sådana stödsystem är s.k. gröna certifikat). Enligt LEKO-utredningens mening är det inte självklart att sådana stödsystem endast bör omfatta småskalig elproduktion, åtminstone med den definition detta begrepp givits i Sverige.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en översyn bör göras av den förnybara elproduktionens förutsättningar. Översynen bör ha ett bredare perspektiv än den avgränsning till småskalig elproduktion som gällt för LEKO-utredningens arbete. Syftet med översynen bör vara att bedöma vilka långsiktiga förutsättningar som bör gälla för förnybar elproduktion, samt att analysera vilka metoder och eventuella stöd m.m. som bäst kan bidra till att uppnå dessa förutsättningar. Enligt utredningen bör marknadsnära lösningar eftersträvas. Inriktningen på översynen bör därför vara sådan att stödsystem som skapar konkurrens mellan olika produktionsanläggningar baserade på förnybara energikällor (t.ex. gröna certifikat) i första hand prioriteras. Därvid bör i översynen också belysas om det finns skäl för staten att medverka till att en särskild marknadsplats för förnybar el kan utvecklas.

• Sida 29
•  Original

Sammanfattning av rapporten Elproduktion från förnybara energikällor - ekonomiska förutsättningar och marknadsmekanismer (Ds 2000:20)

Regeringen gav i december 1999 i uppdrag till en interdepartemental arbetsgrupp att se över systemet för stöd till elproduktion från förnybara energikällor. Arbetsgruppen har till sitt stöd tillkallat en referensgrupp bestående av företrädare för riksdagspartier (Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Centerpartiet och Miljöpartiet), branschen och myndigheter. Statens energimyndighet har bistått med sekretariat. Inom Energimyndigheten har en arbetsgrupp sammanställt underlag till stöd för sekretariatet. I föreliggande promemoria presenteras den interdepartementala arbetsgruppens slutsatser.

I promemorians kapitel 1 har arbetsgruppen redovisat bakgrundsförhållanden för de olika produktionsformerna för el från förnybara källor. Tonvikten har där lagts på utformningen av de ekonomiska stöden. I kapitel 2 redovisas hittillsvarande utveckling, nuvarande förhållanden, utvecklingen under den närmaste framtiden samt mål och tillväxtmöjligheter för de olika kraftslagen. Här är tonvikten lagd på elproduktion och tekniska förhållanden. I kapitel 3 görs en utblick till några länder i Europa och Nordamerika, där utvecklingen är av särskilt intresse i detta sammanhang. Stödformer i funktion, under utveckling eller införande beskrivs med särskild tonvikt på länder där stödsystemen utformats så att de kan fungera tillsammans med en avreglerad marknad för el. De arbeten som pågår inom EU och som har anknytning till de frågor som behandlas här presenteras i kapitel 4.

Tre olika modeller för stöd till elproduktion från förnybara källor beskrivs och analyseras i kapitel 5. Bidragsmodellen och kvotmodellen bygger båda på att staten lägger fast ramar för stödet till certifierad produktion av el, dvs. de produktionsformer som staten önskar stimulera. För bidragsmodellen gäller att staten tilldelar producenter av certifierad el rätten att ge ut certifikat. Den certifierade elproduktionen säljs och köps som annan el, genom bilaterala överenskommelser eller på elbörsen.

Producenterna säljer certifikaten till slutanvändarna eller deras företrädare. Staten erbjuder sig att under ett givet år köpa ett i förväg bestämt antal certifikat till ett angivet pris av slutanvändarna. För att slutkunden skall ha ett incitament att köpa el från certifierad produktion införs i denna modell en skattereduktion för el som producerats i certifierade anläggningar. Storleken på reduktionen matchas mot statens betalning per certifikat.

Genom att i förväg bestämma dels hur många certifikat som skall köpas dels inlösenspriset på certifikaten har staten full kontroll över kostnaden för stödet. Om antalet certifikat som löses in av staten sätts

• Sida 36
•  Original