Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att regeringen inte längre skall kunna överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter om att annat avfall än hushållsavfall skall transporteras bort genom kommunens försorg och om att kommunen skall se till att avfallet återvinns eller bortskaffas. Regeringen gör även bedömningen att det nuvarande regelverket för kontroll av flöden av farligt avfall är tillräckligt och att möjligheten till kommunal ensamrätt för hantering av farligt avfall bör upphöra. Därutöver föreslår regeringen att det görs tydligt att kommuner får transportera och ta hand om sådant avfall som inte är hushållsavfall. För sådan hantering föreslås ett uttryckligt undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna i 2 kap. 1 § och 8 kap. 3 c §kommunallagen (1991:900). För att det tydligt skall framgå att ingen korssubventionering sker föreslås att kommunen skall redovisa den konkurrensutsatta delen och annan avfallshantering skilt från varandra och skilt från övrig verksamhet inom kommunen.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 15 kap. 10, 18 och 21 §§ skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 15 kap. 8 § skall lyda ”Den kommunala avfallshanteringen”,

dels att det i balken skall införas tre nya paragrafer, 15 kap. 8 a, 8 b och 8 c §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

8 a §

En kommun får ingå avtal med den som innehar annat avfall än hushållsavfall om att

1. transportera avfallet, och

2. återvinna eller bortskaffa det. Verksamhet som avses i första stycket får bedrivas utan sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900).

Andra stycket innebär inte att en kommun ges rätt att äga sådana anläggningar för återvinning eller bortskaffande av avfall som inte har någon anknytning till kommunens område eller dess medlemmar.

8 b §

Verksamhet som avses i 8 a § skall bedrivas på affärsmässiga grunder.

8 c §

Om en kommun ingår ett avtal enligt 8 a §, skall kommunen se till

1. att kommunens verksamhet enligt 8 a § och kommunens verksamhet med avfallshantering i övrigt redovisas skilt från varandra och skilt från övrig verksamhet inom kommunen, och

• Sida 5
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2. att verksamheten bokförs och redovisas i enlighet med god redovisningssed.

10 §

Om det behövs av hälso- eller miljöskäl, får regeringen i fråga om annat avfall än hushållsavfall inom en kommun meddela föreskrifter om

1. att avfallet skall transporteras bort genom kommunens försorg,

2. att kommunen skall se till att avfallet återvinns eller bortskaffas. Detta gäller inte i de fall som föreskrifter om producentansvar har meddelats med stöd av 6 §.

Regeringen får överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter enligt första och andra stycket.

18 §

1

När avfall skall transporteras genom kommunens eller en producents försorg, får avfall inte komposteras eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren.

När avfall enligt 8 § eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 eller 10 § skall transporteras genom kommunens eller en producents försorg, får avfallet inte komposteras eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren.

Vad som sägs i första stycket gäller dock inte om avfallet kan tas om hand på fastigheten utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Kommunen får i enskilda fall tillåta fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem och som annars skall tas om hand av kommunen, om de kan göra detta på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön och det finns särskilda skäl för en sådan dispens.

Även om tillstånd inte krävs, får tillstånd sökas hos kommunen för sådan verksamhet eller sådana åtgärder som avses i andra stycket.

21 §

Om avfall skall transporteras genom kommunens försorg, får inte någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för ändamålet ta befattning med transporten.

Om avfall skall transporteras genom kommunens försorg enligt 8 § eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 §, får inte någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för ändamålet ta befattning med transporten.

1

Senaste lydelse 2002:175.

• Sida 6
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Om avfallet skall transporteras genom en producents försorg, får regeringen meddela föreskrifter om att inte någon annan än producenten eller den producenten anlitar för ändamålet får ta befattning med transporten.

Om avfallet skall transporteras genom en producents försorg enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 6 §, får regeringen meddela föreskrifter om att inte någon annan än producenten eller den producenten anlitar för ändamålet får ta befattning med transporten.

Denna lag träder i kraft den 1 mars 2007.

• Sida 7
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

I Naturvårdsverkets rapport Kommunernas ensamrätt till hantering av farligt avfall (Regeringskansliets dnr M2003/3993/Knb) behandlas frågan om det befintliga regelverket för omhändertagande av farligt avfall är ändamålsenligt och tillräckligt. Frågan om hur kommunernas möjlighet att ta ett utökat ansvar för transport och omhändertagande av farligt avfall förhåller sig till EG-rätten har analyserats i Naturvårdsverkets rapport 5177 Ett ekologiskt omhändertagande av avfall (Regeringskansliets dnr M2001/5278/Knb). Kommunernas roll i avfallshanteringen behandlas även i Naturvårdsverkets rapport 5408 Marknaden för avfallshantering (Regeringskansliets dnr M2004/2945/Kk).

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet har i en promemoria presenterat förslag till lagändringar för att genomföra delar av det som redovisats i de nämnda rapporterna. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag återges i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissvaren och en remissammanställning finns tillgängliga i Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (dnr M2005/5797/Kk).

Lagrådet Regeringen beslutade den 23 februari 2006 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionen. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran (bilaga 3).

4. Gällande rätt

Bestämmelser om kommunernas avfallshantering finns i 15 kap. miljöbalken och i förordningar meddelade med stöd av balken, främst avfallsförordningen (2001:1063). Kommunerna har ansvar för omhändertagandet av hushållsavfall, med undantag för sådant hushållsavfall som omfattas av producentansvar. I kommunernas ansvar för hushållsavfall ingår även sådant avfall som är jämförligt med hushållsavfall. Med avfall från annan verksamhet som är jämförligt med hushållsavfall menas avfall från industrier, affärsrörelser och likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med sådant avfall som kommer från hushåll. Det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller anläggning (prop. 1997/98:45, Del 2, s. 185). Kommunerna svarar även för att hushållens farliga avfall samlas in och transporteras till en behandlingsanläggning.

Om det behövs av hälso- eller miljöskäl får regeringen meddela föreskrifter om dels att även annat avfall än hushållsavfall skall transporteras bort genom kommunens försorg, dels att kommunen skall se till att avfallet återvinns eller bortskaffas. Ett bemyndigande finns även för regeringen att överlåta åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Regeringen har således en möjlighet att utöka eller ge kommunerna rätt att

• Sida 8
•  Original

utöka det kommunala ansvaret för avfallshanteringen till att omfatta även annat avfall än hushållsavfall.

Regeringen har i 15 § avfallsförordningen gett kommunfullmäktige rätt att meddela föreskrifter om att farligt avfall som inte är hushållsavfall dels skall transporteras bort genom kommunens försorg, dels återvinnas eller bortskaffas av kommunen. När det gäller transporter finns det möjlighet att ge dispens i det enskilda fallet.

En kommuns möjlighet att t.ex. samla in hushållsavfall i en annan kommun begränsas av lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som en kommun bedriver skall ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. En kommun kan som huvudregel inte ägna sig åt allmän entreprenadverksamhet i syfte att behålla en jämn sysselsättning för den egna personalen eller för att expandera verksamheten utöver den egna kommunens behov.

För kommunalt bedriven verksamhet gäller vidare enligt 8 kap. 3 c § kommunallagen den s.k. självkostnadsprincipen. Principen innebär att kommuner inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen tillhandahåller. Detta gäller som huvudregel för all verksamhet som kommuner bedriver, vare sig det är fråga om frivillig eller specialreglerad verksamhet.

Undantag från både lokaliserings- och självkostnadsprincipen kan ske genom särskild reglering.

5. Kommunernas möjlighet att skaffa sig ensamrätt till hantering av avfall

Regeringens förslag: Regeringen skall inte längre kunna överlåta åt kommunerna att meddela föreskrifter om att annat avfall än hushållsavfall skall transporteras bort genom kommunens försorg och om att kommunen skall se till att avfallet återvinns eller bortskaffas.

Promemorians förslag: I promemorian föreslogs ett upphävande av bemyndigandet i 15 kap. 10 § miljöbalken. Enligt regeringens förslag är det bara regeringens delegationsrätt till kommunerna som upphör. Därutöver föreslogs i promemorian att bestämmelser skulle införas i avfallsförordningen (2001:1063) om vad transportdokument skall innehålla och om viss rapporteringsskyldighet för mottagare av farligt avfall.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt förslaget om att upphäva den kommunala ensamrätten för farligt avfall. Länsstyrelsen i Hallands län har påtalat att övergångsregler kan behövas för de kommuner som har avtal med en entreprenör och där avtalstiden sträcker sig förbi den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande. Gotlands kommun har framfört att lagförslaget bör kompletteras med övergångsbestämmelser som behandlar frågan om giltigheten av redan beslutade kommunala föreskrifter. Söderhalls renhållningsverk har poängterat att den kommunala ensamrätten kan behövas i framtiden. Östersunds kommun, Jönköpings kommun och Vafab Miljö AB har avstyrkt förslaget och bl.a. anfört att kommunerna har bäst förutsättningar att dels tillhandahålla en långsiktigt

• Sida 9
•  Original

fungerande service för alla typer av farligt avfall, dels kontrollera flödena av farligt avfall.

Ett antal remissinstanser, bl.a. flera länsstyrelser, Sveriges Kommuner och Landsting och Tekniska verken i Linköping, har förordat ett nationellt centralt avfallsregister. Ragn-Sells AB, Sveriges åkeriföretag, Återvinningsindustrierna, Sita Sverige AB och Byggsektorns Kretsloppsråd har föreslagit att som nationellt centralt register kan användas det kretsloppsregister som tagits fram inom avfallsbranschen. Näringslivets regelnämnd har ifrågasatt nyttan med det föreslagna rapporteringskravet. Ragn-Sells AB och Länsstyrelsen i Gävleborgs län har anfört att kontrollen över flöden av farligt avfall inte ökar genom de föreslagna ändringarna.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: I 15 kap. 10 § miljöbalken ges regeringen möjlighet att utöka eller ge kommunerna rätt att utöka det kommunala ansvaret för avfallshantering till att omfatta även annat avfall än hushållsavfall. I 15 § avfallsförordningen (2001:1063) har kommunerna bemyndigats att föreskriva att farligt avfall som inte är hushållsavfall dels skall transporteras bort genom kommunens försorg, dels återvinnas eller bortskaffas av kommunen.

Om kommunen använder föreskriftsrätten, gäller enligt 15 kap. 21 § miljöbalken att inte någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för ändamålet får ta befattning med transport av avfallet. I sådana fall får, enligt 15 kap. 18 § miljöbalken, avfallet inte heller komposteras eller på annat sätt återvinnas eller bortskaffas av fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren (dvs. av den som med äganderätt eller nyttjanderätt innehar den fastighet där avfallet finns). Det är detta som brukar kallas den kommunala ensamrätten eller det kommunala avfallsmonopolet.

Alla kommuner har inte utnyttjat möjligheten till kommunal ensamrätt till hantering av farligt avfall som inte är hushållsavfall. Enligt en kartläggning genomförd av Svenska Renhållningsverksföreningen 2001, Utvidgat kommunalt ansvar för farligt avfall (RVF-rapport 01:1), hade 106 av 289 kommuner beslutat om ett utökat ansvar för hanteringen av farligt avfall, antingen avseende såväl transport och återvinning som bortskaffande, eller någotdera. Enligt Renhållningsverksföreningens remissvar hade antalet kommuner som utvidgat sitt ansvar för det farliga avfallet minskat till 84 år 2005. Den kommunala kontrollen över det farliga avfallet är således begränsad.

Regeringen har tidigare gjort bedömningen att den kommunala ensamrätten till hantering av farligt avfall som inte är hushållsavfall bör upphöra (prop. 2002/03:117 s. 61 ff). Bakgrunden till detta ställningstagande är bl.a. att den kommunala ensamrätten är tveksam i ett EG-rättsligt perspektiv. Det kan även ifrågasättas om motiven för den kommunala ensamrätten, dvs. en bättre kontroll över flöden av farligt avfall, står i proportion till åtgärden då den utestänger ett stort antal aktörer från marknaden. Naturvårdsverket har bedömt att det inte finns skäl att behålla den kommunala ensamrätten (Naturvårdsverkets rapport 5177 Ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall, s. 149 ff). Därutöver har regeringen gjort bedömningen att kommunernas möjlighet till ett utvidgat ansvar för avfallshanteringen utöver hushållsavfallet successivt bör avvecklas (prop. 1996/97:172, s. 65).

Att den kommunala ensamrätten för farligt avfall ännu inte upphävts beror främst på att viss osäkerhet förelegat om existerande kontrollsy-

• Sida 10
•  Original

stem för farligt avfall är tillräckligt. Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag utrett frågan om det befintliga regelverket för omhändertagande av farligt avfall är ändamålsenligt för att tillförsäkra en från miljösynpunkt god kontroll över flöden av farligt avfall. Verket fann att miljöbalkens bestämmelser om hantering, ansvarsfördelning och kontroll av farligt avfall är tillräckliga för att upprätthålla en god kontroll över hur farligt avfall tas om hand (Kommunernas ensamrätt till hantering av farligt avfall, s. 4). I promemorian föreslogs dock ändringar i avfallsförordningen (2001:1063) av betydelse för kontrollsystemet för farligt avfall. Enligt förslaget skulle den som bedriver verksamhet där farligt avfall mellanlagras, återvinns eller bortskaffas göra en sammanställning över mottagna transporter av farligt avfall och därefter lämna sammanställningen till länsstyrelsen. Förslaget har kritiserats av remissinstanserna som bl.a. framfört att det är resurskrävande för länsstyrelserna att hantera sammanställningarna och att det är tveksamt om förslaget förbättrar kontrollen över flöden av farligt avfall. Regeringen delar remissinstansernas bedömning.

Ett antal remissinstanser har förordat att i stället för att sammanställningarna hanteras på regional nivå hos länsstyrelsen bör det skapas ett nationellt register med Naturvårdsverket som huvudman, eventuellt med Kretsloppsregistret som bas. Regeringen anser att det är lämpligt att frågan om ett register bedöms mot bakgrund av Europaparlamentets och rådets förordning nr 2150/2002 av den 25 november 2002 om avfallsstatistik (EGT L 332, 9.12.2002, s. 1, Celex 32002R2150). Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för att inhämta och redovisa de statistikuppgifter som behövs enligt förordningen. Den första inrapporteringen av avfallsstatistik till Europeiska kommissionen skall ske senast den 30 juni 2006 och därefter skall statistik inrapporteras vartannat år. Regeringen bedömer att den svenska avfallsstatistiken, inklusive avfallsstatistik för det farliga avfallet, avsevärt kommer att förbättras genom de krav som ställs i förordningen. Ett separat centralt nationellt register skulle inte underlätta kontrollen i sådan omfattning att det motiverar den ökade kostnaden och arbetsinsatsen som blir följden.

För att kontrollsystemet över flöden av farligt avfall skall fungera krävs även att tillsynen fungerar på ett tillfredsställande sätt. Detta gäller inte minst transporter av farligt avfall. I Naturvårdsverkets ansvar för tillsynsvägledning ligger att verka för att tillsynen håller en hög nivå. Naturvårdsverket har aviserat att verket under 2006 avser att genomföra en utvärdering av tillsynen över farligt avfall. Resultatet av utvärderingen kan ge regeringen anledning att vidta ytterligare åtgärder.

Mot bakgrund av ovanstående gör regeringen bedömningen att nuvarande kontrollsystem för flöden av farligt avfall är tillräckligt även utan en kommunal ensamrätt och att det i dagsläget inte finns ett behov av ytterligare bestämmelser.

I promemorian föreslogs att både den kommunala föreskriftsrätten i 15 § avfallsförordningen och bemyndigandet i 15 kap. 10 § miljöbalken skulle upphävas. Regeringen gör dock bedömningen att endast kommunernas möjlighet att själva utöka sitt ansvar för avfall bör avskaffas. Regeringens möjlighet att enligt 15 kap. 10 § sista stycket miljöbalken överlåta åt kommunerna att skaffa sig ensamrätt över avfallshanteringen bör således, i enlighet med promemorians förslag, upphöra. Bemyndigandet

• Sida 11
•  Original

för regeringen att meddela föreskrifter om annat avfall än hushållsavfall bör dock kvarstå oförändrat eftersom det bemyndigandet behövs för t.ex. bestämmelserna om kommunernas ansvar för insamling av batterier. Frågan om ikraftträdande och övergångsbestämmelser behandlas i avsnitt 10.

Regeringen avser att upphäva den nuvarande bestämmelsen i 15 § avfallsförordningen.

6. Klargörande av kommunens möjlighet att hantera annat avfall än hushållsavfall

Regeringens förslag: Det anges uttryckligen i lagtexten att kommuner får hantera även sådant avfall som inte är hushållsavfall.

Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som uttalat sig har tillstyrkt förslaget eller förklarat sig inte ha någon erinran. Reci Industri AB har avstyrkt förslaget eftersom bolaget anser att kommunen endast bör hantera hushållsavfall inklusive hushållens farliga avfall. Sveriges Åkeriföretag har framhållit att det finns privata alternativ när det gäller hantering av avfall och att kommunal teknisk kompetens och outnyttjad kapacitet inte är skäl nog för att öppna upp för kommunal näringsverksamhet.

Skälen för regeringens förslag: En kommun får enligt 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) endast ta hand om sådana angelägenheter som är av allmänt intresse och som har anknytning till kommunens område eller deras medlemmar. Därutöver kan en kommun ges kompetens genom att tilldelas uppgifter i författning. Exempel på angelägenheter av allmänt intresse som faller inom den kommunala kompetensen är att tillgodose behov av infrastruktur, t.ex. vägar, flygplatser, distribution av elektricitet, men också snöröjning och fritidsverksamhet för barn, badhus och turism.

Det har ifrågasatts om kommunernas hantering av annat avfall än hushållsavfall är förenligt med 2 kap. 1 § kommunallagen, dvs. om hantering av sådant avfall som kommunen inte är skyldig att omhänderta är en sådan angelägenhet av allmänt intresse som kommunen får ägna sig åt (Naturvårdsverkets rapport 5408 Marknaden för avfallshantering, s. 86).

Många kommuner som sköter hanteringen av avfall har betydande kunskaper om avfallshantering. Kommunerna, som historiskt sett haft huvudansvaret för avfall, har även utvecklat väl fungerande logistiklösningar för avfallshanteringen. Därutöver har flera kommuner investerat i olika typer av behandlingsanläggningar för avfall. Det är värdefullt att kommunernas kompetens och kapacitet tas till vara.

Det kan på goda grunder hävdas att hantering av avfall, inklusive annat avfall än hushållsavfall, är en del av samhällets grundläggande infrastruktur och därmed också ett allmänt intresse i kommunallagens mening. Det skulle innebära att kommuner och kommunala företag har rätt att hantera annat avfall än hushållsavfall även utan en särskild bestämmelse om deras kompetens. För att undanröja alla tveksamheter om vilka möjligheter kommuner har att agera föreslås dock en tydlig reglering i miljöbalken om att en kommun får hantera även annat avfall än hushållsavfall.

• Sida 12
•  Original

Av bestämmelsen bör framgå att en kommun kan agera på rent avtalsrättslig grund och därmed även ingå avtal med aktörer som har ansvar inom ramen för producentansvaret. Detta förtydligande gäller således inte bara farligt avfall, där kommuners möjlighet att införa ensamrätt avskaffas, utan även annat avfall än hushållsavfall, för vilket möjligheten till kommunal ensamrätt avskaffades 2000. Bestämmelsen bör införas efter 15 kap. 8 § miljöbalken som avser kommunernas hantering av hushållsavfall. Nämnda lagrum är dock rubricerat ”Den kommunala renhållningsskyldigheten”. Den nu föreslagna bestämmelsen rör inte en skyldighet utan en möjlighet för kommunen att ägna sig åt viss avfallshantering. För att rubriken skall täcka in både kommunens skyldigheter och möjligheter när det gäller avfallshanteringen bör rubriken närmast före 8 § ändras till ”Den kommunala avfallshanteringen”.

Av 3 kap. 16 § kommunallagen framgår att verksamhet som överlämnas till privaträttsliga organ, t.ex. aktiebolag, skall falla inom den kommunala kompetensen. Den nu föreslagna bestämmelsen om den kommunala kompetensen gäller således även kommunala avfallsföretag. Bestämmelsen gäller även kommunalförbund och nämnder som inrättats gemensamt av två eller flera kommuner för att hantera avfallsfrågor.

7. Undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna

Regeringens förslag: En kommun som ingår avtal med en avfallsinnehavare om transport, återvinning eller bortskaffande av annat avfall än hushållsavfall får bedriva verksamheten utan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Verksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder.

Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Förslaget har tillstyrkts av Naturvårdsverket, de länsstyrelser och flertalet kommuner som yttrat sig, kommunala avfallsbolag och Svenska Renhållningsverksföreningen. Konkurrensverket, Statskontoret, näringslivets branschorganisationer och representanter för privata aktörer på avfallsområdet har avstyrkt förslaget.

De remissinstanser som avstyrkt förslaget har bl.a. framfört att promemorian inte tar upp de erfarenheter som finns av att det inte sällan uppstår ogynnsamma villkor för privata företag som konkurrerar med kommunal verksamhet. Ett antal remissinstanser, t.ex. Näringslivets regelnämnd, har påtalat att det faktum att kommuner i dag ignorerar lokaliseringsprincipen inte bör användas som ett argument för att nu göra ett undantag från principen. Företagarna har påpekat att det även utan den föreslagna lagändringen finns flera instrument som kommuner kan använda sig av vid samarbete över kommungränserna, t.ex. gemensamma bolag och kommunalförbund. Stockholms kommun har tagit upp frågan om hantering av avfall från en annan kommun gagnar de egna kommuninvånarna.

Återvinningsindustrierna har framfört att förslaget har negativa miljömässiga konsekvenser.

• Sida 13
•  Original

Därutöver har bland annat Konkurrensverket och Ragn-Sells AB framfört att underlaget är bristfälligt, särskilt när det gäller behov och konsekvenser.

Skälen för regeringens förslag

Lokaliseringsprincipen

Trots att kommunalt samarbete är möjligt redan i dag, begränsas samverkansmöjligheterna av bestämmelserna om den kommunala kompetensen och den lokaliseringsprincip som kommer till uttryck i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Principen innebär att den verksamhet som en kommun bedriver skall ha en anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Principen hindrar kommunala avfallsföretag från att konkurrera med sin verksamhet utanför den egna kommunen och sälja sina tjänster som entreprenör åt andra kommuner. Ett begränsat antal undantag har gjorts från lokaliseringsprincipen, t.ex. i 7 kap. 1 § ellagen (1997:857).

Kommuner har ensamrätt till hanteringen av hushållsavfall. Denna ensamrätt innebär att varje kommun är skyldig att se till att det finns kapacitet för omhändertagande av hushållsavfall som uppkommer inom kommunen. För det fall kapacitet saknas i den egna kommunen kan tillräcklig kapacitet skapas genom t.ex. gemensamma bolag eller i kommunalförbund. Ett undantag från lokaliseringsprincipen förefaller mot denna bakgrund inte motiverat när det gäller hushållsavfall.

När det gäller annat avfall än hushållsavfall är situationen annorlunda. Om kommunen inte har ålagts skyldighet att ta hand om annat avfall än hushållsavfall, har kommunen ingen skyldighet att tillhandahålla kapacitet för omhändertagande av sådant avfall. Det är således möjligt att en kommun av olika skäl inte kan eller inte väljer att erbjuda kapacitet för omhändertagande av annat avfall än hushållsavfall som uppkommer hos verksamhetsutövare i kommunen. Avfallsinnehavarens möjligheter att lämna avfallet till en kommunal behandlingsanläggning i en annan kommun är på grund av lokaliseringsprincipen begränsade. I rättspraxis har endast godtagits undantag från lokaliseringsprincipen då kommuner sålt tillfällig överkapacitet på marknaden. En situation kan då uppstå där hemkommunen inte har möjlighet att ta emot avfallet, grannkommunen inte kan ta emot det på grund av lokaliseringsprincipen och de privata alternativen är begränsade på orten. Att kommuner kan samverka t.ex. genom kommunalförbund hjälper inte nödvändigtvis avfallsinnehavaren, eftersom kommunen inte har någon skyldighet att samverka, endast en möjlighet. En del remissinstanser, t.ex. Föreningen Svenskt Näringsliv och Företagarna, har pekat på att det finns privata alternativ eller att privata alternativ kan skapas och att ett undantag från lokaliseringsprincipen därför inte behövs. Naturvårdsverket har dock konstaterat att det huvudsakligen är kommunala aktörer som tillhandahåller kapacitet för omhändertagande av avfall. Regeringen gör bedömningen att tillämpningen av lokaliseringsprincipen kan medföra negativa konsekvenser för innehavare av annat avfall än hushållsavfall. Kommunala och privata aktörer bör tillåtas verka på lika villkor. Därigenom ökar konkurrensen på avfallsmarknaden vilket kommer avfallsinnehavarna till godo.

• Sida 14
•  Original

Det finns även miljöskäl för att göra undantag från lokaliseringsprincipen när det gäller avfallshanteringen. De kommunala aktörerna har under lång tid byggt upp ansenlig kapacitet för omhändertagande av avfall i form av t.ex. förbränningsanläggningar, anläggningar för biologisk behandling och deponier. Naturvårdsverket har konstaterat att denna kapacitet behöver användas för att uppnå ett miljöriktigt omhändertagande av avfall (Naturvårdsverkets rapport 5408 Marknaden för avfallshantering, s. 86). Lokaliseringsprincipen kan således motverka att behandlingsanläggningar ordnas och drivs i den mest lämpliga storleken och med minsta möjliga miljöpåverkan.

Återvinningsindustrierna har framfört att materialåtervinningen riskerar att minska med ett undantag från lokaliseringsprincipen på grund av de stora investeringar i förbränningsanläggningar som kommunerna gjort. Regeringen anser att strukturen för hur den kommunala behandlingskapaciteten är uppbyggd bör beaktas i annat sammanhang och att styrmedel för att öka materialåtervinningen bör vara generella och gälla alla aktörer.

I syfte att skapa konkurrensneutralitet och för att ge förutsättningar för en bättre resursanvändning bör kommuner och kommunala bolag, på samma sätt som privata aktörer, ha möjlighet att omhänderta annat avfall än hushållsavfall också från andra kommuner. Undantaget bör även omfatta avfallstransporter för att även på detta område uppnå lika villkor för kommunala och privata aktörer. Ett undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen bör införas i miljöbalken.

Undantaget från lokaliseringsprincipen bör begränsas och utformas i syfte att nå så lika villkor för konkurrens som möjligt och förhindra att kommunala företag expanderar sin verksamhet över kommungränserna på ett sådant sätt att det leder till icke önskvärda negativa effekter på marknaden eller för de egna skattebetalarna. Det bör inte vara möjligt för en kommun att äga t.ex. en behandlingsanläggning i en annan kommun där syftet med ägandet inte är att förse de egna kommuninvånarna med kapacitet för omhändertagande av avfall. Denna begränsning av undantaget från lokaliseringsprincipen begränsar inte möjligheterna för kommuner att nyttja existerande samverkansformer som gemensamma bolag och kommunalförbund.

Flera remissinstanser har påpekat att erfarenheterna av marknader där kommuner konkurrerar med privata aktörer visar att villkoren för de privata aktörerna inte sällan blir ogynnsamma. Regeringen avser att noga följa utvecklingen avseende konkurrensen mellan kommunala aktörer och privata företag som verkar på den nu aktuella marknaden. En uppföljning och utvärdering av marknaden kommer att genomföras efter tre år från det att de aktuella lagändringarna trätt i kraft. Om konkurrenssnedvridningar uppstår är regeringen beredd att återkomma med ytterligare lagstiftning för att främja konkurrens på lika villkor mellan aktörerna.

Självkostnadsprincipen Självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § kommunallagen innebär i detta sammanhang att kommuner, som efter avtal transporterar eller omhändertar avfall, inte kan ta ut ett pris som är högre än kostnaderna för tjänsten. Tillämpningen av självkostnadsprincipen kan därför leda till underprissättning av de kommunala tjänsterna. På en konkurrensutsatt marknad är

• Sida 15
•  Original

det viktigt att samtliga aktörer tillämpar en prissättning som bygger på likartade förutsättningar. I annat fall är risken uppenbar att tjänsterna kan underprissättas och konkurrensen snedvridas. Att bedriva uppdragsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad innebär även ett ekonomiskt risktagande. Av dessa skäl bör kommunernas verksamhet när det gäller annat avfall än hushållsavfall ske på affärsmässiga grunder. Att verksamheten skall bedrivas på affärsmässiga grunder innebär främst att kommunen skall tillämpa ett affärsmässigt beteende och en korrekt prissättning, dvs. självkostnadsprincipen skall inte tillämpas. En viss vinstmarginal skall inräknas i priset, om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat.

Konkurrenslagstiftningen När kommuner bedriver verksamhet måste även konkurrenslagens (1993:20) förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning beaktas. Konkurrenslagen är tillämplig på företag men även staten och kommunerna räknas som företag i den mån de bedriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur.

8. Redovisning

Regeringens förslag: En kommun som ingår avtal med en avfallsinnehavare om transport eller omhändertagande av annat avfall än hushållsavfall skall upprätta en särredovisning dels för verksamhet som avser hantering av avfall där kommunen har ensamrätt, dels för övrig avfallshantering inom kommunen.

Promemorians förslag innebar endast ett krav på särredovisning av den del av verksamheten som avser annat avfall än hushållsavfall.

Remissinstanserna: Konkurrensverket, Föreningen Svenskt Näringsliv, Ragn-Sells AB, Företagarna, Sveriges Åkeriföretag och Återvinningsindustrierna har anfört att förslaget om att bolag skall särredovisa den konkurrensutsatta delen av avfallsverksamheten i syfte att hindra att denna subventioneras är otillräckligt och ofullständigt. SRV Återvinning AB och Länsstyrelsen i Västerbottens län har anfört att kravet på särredovisning bör förtydligas och utvecklas. Renova har dock framhållit att risken för överföring från hushållsdelen till den konkurrensutsatta delen av verksamheten är minimal då styrande politiker i kommunala bolag har ett stort intresse av att hålla renhållningsavgifterna på en så låg nivå som möjligt.

Skälen för regeringens förslag: Miljöbalken innehåller inga redovisningsregler. I kommunallagen (1991:900) anges den yttre ramen för kommunens räkenskapsföring och redovisning (8 kap. 14–20 a §§). Kommunstyrelsen och övriga nämnder skall fortlöpande föra räkenskaper över de medel som de förvaltar och styrelsen skall upprätta en årsredovisning som skall godkännas av fullmäktige och på visst sätt hållas tillgänglig för allmänheten.

Närmare bestämmelser om bokföringen och årsredovisningen finns i lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Den gäller inte för olika slag av kommunala samverkansorgan och kommunala företag. Bokföring

• Sida 16
•  Original

och redovisning skall enligt lagen fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. I samband med lagens införande bildades Rådet för kommunal redovisning som ett normgivande organ för redovisningen i kommuner och landsting. Rådet har till uppgift att göra uttolkningar av god redovisningssed och utarbeta rekommendationer i redovisningsfrågor som har principiell betydelse eller större vikt för kommuner och landsting. För kommunala företag finns bestämmelser om redovisning i bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554). Även kommunala företag är underkastade principen om att bokföringen och redovisningen skall ske på ett sätt som står i överensstämmelse med god redovisningssed.

Underprissättning och snedvridning av konkurrensen har ibland varit ett problem när kommunala aktörer bedriver verksamhet i konkurrens med privata aktörer. För att åstadkomma större öppenhet och en väl fungerande marknad anser regeringen att kommuner under vissa förutsättningar bör särredovisa avfallshanteringen. Om en kommun inte bedriver konkurrensutsatt verksamhet på avfallsområdet, blir kommunen inte skyldig att upprätta någon särredovisning över huvud taget. När en kommun ingår avtal med en avfallsinnehavare om transport eller omhändertagande av annat avfall än hushållsavfall bör kommunen ha en skyldighet att upprätta två olika särredovisningar, dels en för hanteringen av hushållsavfall och batterier där kommunen har ensamrätt, dels en för övrig avfallshantering. Den verksamhet som avser annat avfall än hushållsavfall och kommunens övriga avfallshantering bör således redovisas skilt från varandra och skilt från övrig verksamhet inom kommunen. Det blir då tydligt hur skatte- och avgiftsmedlen i kommunen används. Att, som det föreslogs i promemorian, endast ställa krav på särredovisning av den konkurrensutsatta delen av verksamheten ger inte den helhetsbild som är nödvändig för att kunna kontrollera att ingen korssubventionering sker.

För att särredovisningarna skall fylla ett syfte krävs att allmänheten har tillgång till dem. En form för detta kan vara att göra särredovisningarna tillgängliga på kommunens hemsida. Att allmänheten skall ha rätt att ta del av särredovisningarna följer för kommuner av offentlighetsprincipen. Att offentlighetsprincipen gäller även för kommunala bolag i vilka kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande följer av bestämmelserna i 3 kap.16 och 18 §§kommunallagen (1991:900). Regeringen gör bedömningen att det inte är möjligt att sekretessbelägga särredovisningarna med stöd av sekretesslagens (1980:100) bestämmelser.

Trots den allmänna regleringen med krav på god redovisningssed som redan finns och som numera är ganska likartad för både kommuner och privata näringsidkare finns det anledning att i miljöbalken särskilt erinra om att redovisningen skall ske enligt god redovisningssed.

Promemorian innehöll även ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om redovisning och revision av kommuners hantering av annat avfall än hushållsavfall. Regeringen gör bedömningen att sådana bestämmelser i dagsläget inte bör meddelas i förordning eller föreskrifter .

Ett antal remissinstanser har invänt att kravet på särredovisning av den konkurrensutsatta delen av verksamheten i syfte att hindra att denna subventioneras är otillräckligt. Med hänsyn till att kraven på särredovisning utvecklats jämfört med promemorians anser regeringen att kraven på sär-

• Sida 17
•  Original

redovisning tillsammans med kraven på att verksamheten skall bedrivas affärsmässigt är tillräckliga för att skapa konkurrensneutralitet. Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen på området och göra en utvärdering om tre år (jfr avsnitt 7).

9. Följdändringar

Regeringens förslag: Bestämmelserna i miljöbalken om den kommunala ensamrätten till hanteringen av avfall förtydligas.

Promemorians förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att promemorians förslag innehöll de följdändringar som krävs om 15 kap. 10 § miljöbalken i dess helhet skulle upphävas.

Remissinstanserna har inte haft några särskilda synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Kommunerna har ensamrätt till hanteringen av hushållsavfall. Regeringen kan även utöka eller ge kommunerna rätt att utöka den kommunala ansvaret med stöd av 15 kap. 10 § sista stycket miljöbalken. Den närmare innebörden av den kommunala ensamrätten följer av 15 kap.18 och 21 §§miljöbalken. Dessa bestämmelser har en sådan lydelse att det inte med tydlighet framgår att det är den ensamrätt som är kopplad till kommunens skyldigheter som åsyftas. med uttrycket ”när avfall skall transporteras genom kommunens försorg”. Bestämmelserna i 18 och 21 §§ skulle rent språkligt kunna gälla när kommunen genom avtal med avfallsinnehavaren skall transportera annat avfall än hushållsavfall, det vill säga när inte ensamrätten gäller. För att det skall vara tydligt vilka situationer dessa två bestämmelser omfattar bör ett förtydligande ske. Det är lämpligt att samtidigt göra motsvarande ändring när det gäller sådant avfall som skall hanteras av producenter.

10. Ikraftträdande

Regeringens förslag: Ändringarna träder i kraft den 1 mars 2007.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Som framgått i avsnitt 5 har Länsstyrelsen i Hallands län påtalat att övergångsregler kan behövas för de kommuner som har avtal med en entreprenör och där avtalstiden sträcker sig förbi tidpunkten för ikraftträdande. Gotlands kommun har framfört att det kan behövas övergångsbestämmelser i frågan om giltigheten av redan beslutade kommunala föreskrifter.

Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till att de nu föreslagna lagändringarna påverkar förutsättningarna på marknaden för avfall bör ändringarna träda i kraft först den 1 mars 2007. Den tiden bör vara tillräcklig för kommunerna att anpassa sig till de nya reglerna. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

• Sida 18
•  Original

11. Konsekvenser

Kommuner Ett avskaffande av möjligheten till kommunal ensamrätt för hanteringen av farligt avfall minskar kommunernas möjlighet att följa upp flödet av farligt avfall i de kommuner där kommunal ensamrätt råder. Det innebär dock inte ökade kostnader för kommunerna.

Det föreslagna undantaget från kommunallagens lokaliserings- och självkostnadsprincip bedöms leda till att konkurrensen mellan kommuner och andra aktörer sker på mer lika villkor. Utgångspunkten är att verksamheten skall drivas affärsmässigt och att de tjänster kommunen erbjuder skall prissättas affärsmässigt.

De ökade kostnader kommunen kan ådra sig för särredovisning av den konkurrensutsatta delen av verksamheten och administration bör täckas av de intäkter som verksamheten genererar. För kommunerna kommer kravet på särredovisning av verksamhet som avser hantering av hushållsavfall, när det blir aktuellt, innebära marginellt ökade kostnader.

Privata företag som omhändertar eller transporterar avfall

För transportföretag som inte anlitas av kommuner där kommunal ensamrätt för hantering av farligt avfall som inte är hushållsavfall råder innebär ett upphävande av den kommunala ensamrätten att dessa företag blir delaktiga på en marknad som de nu är utestängda från. Det kan antas att de företag som anlitas av kommunerna i viss mån utgörs av större företag. Ett upphävande skulle medföra att relativt sett fler mindre företag skulle kunna få möjligheter att konkurrera på detta område.

Konkurrensen när det gäller transporter och behandling av avfall kan förväntas öka med anledning av de föreslagna ändringarna. I dag är det olika förutsättningar för konkurrens i olika kommuner beroende på om kommunen har utnyttjat möjligheten till ensamrätt för det farliga avfallet. Genom att ta bort möjligheten till ensamrätt ökar förutsättningarna för transportföretag att utveckla effektiva logistiklösningar för avfall.

I övriga förslag klargörs att kommunernas agerande på marknaden för annat avfall än hushållsavfall skall göras utifrån samma förutsättningar som övriga aktörer. Förslaget om att kommunerna skall särredovisa verksamheterna för att säkerställa att inte korssubventionering eller underprissättning förekommer från kommunens sida torde tillgodose företagens berättigade krav på lika spelregler för olika aktörer på avfallsmarknaden.

• Sida 19
•  Original

12. Författningskommentar

15 kap. miljöbalken

8 a §

8 b §

8 c §

Bestämmelsen påverkar inte den skyldighet som kan föreligga att upprätta en öppen eller separat redovisning enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.

För att särredovisningarna skall fylla ett syfte krävs att allmänheten har tillgång till dem. En form för detta kan vara att göra särredovisningarna tillgängliga på kommunens hemsida. Att allmänheten skall ha rätt att ta del av särredovisningarna följer för kommuner av offentlighetsprincipen. Att offentlighetsprincipen gäller även för kommunala bolag i vilka kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande följer av bestämmelserna i 3 kap.16 och 18 §§kommunallagen (1991:900). Det torde inte vara möjligt att sekretessbelägga särredovisningarna med stöd av sekretesslagens (1980:100) bestämmelser. Se även avsnitt 8.

• Sida 20
•  Original

10 §

18 §

21 §

Paragrafen ändras av samma anledning som 18 §.

• Sida 21
•  Original