Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag som innebär att personer som är anställda vid internationella organ i Sverige och deras familjemedlemmar ska folkbokföras, om de anställda åtnjuter immunitet och privilegier enbart i tjänsten. Det fåtal anställda och deras familjer, som har sådan omfattande rätt till immunitet och privilegier som tillkommer diplomatiska företrädare, ska alltjämt undantas från folkbokföring.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2011.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)

Härigenom föreskrivs att 5, 26 och 30 §§folkbokföringslagen (1991:481) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

Den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, folkbokförs endast om han är svensk medborgare eller om han, utan att vara svensk medborgare, var bosatt här när han kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller organisationen eller dess betjäning. Detta gäller även en sådan persons familjemedlem eller tjänare.

Den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning, folkbokförs endast om han eller hon är svensk medborgare eller, utan att vara svensk medborgare, var bosatt här när han eller hon kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller dess betjäning. Detta gäller även en sådan persons familjemedlem eller tjänare.

Den som omfattas av 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning, folkbokförs endast om han eller hon är svensk medborgare eller, utan att vara svensk medborgare, var bosatt här när han eller hon kom att tillhöra det internationella organet. Detta gäller även en sådan persons familjemedlem.

26 §¹

Den som flyttat in från utlandet skall anmäla inflyttningen till Skatteverket eller Försäkringskassan. Detsamma gäller den som är registrerad som obefintlig och skall folkbokföras.

Anmälan skall även göras när ett barn skall folkbokföras här i landet

Den som flyttat in från utlandet ska anmäla inflyttningen till Skatteverket eller Försäkringskassan. Detsamma gäller den som är registrerad som obefintlig och ska folkbokföras.

Anmälan ska även göras när ett barn ska folkbokföras här i landet

¹ Senaste lydelse 2004:822.

• Sida 5
•  Original

enligt 3 § andra stycket. enligt 3 § andra stycket.

Anmälningsskyldigheten enligt första stycket gäller inte en utländsk medborgare som omfattas av 4 § lagen ( 1976:661 ) om immunitet och privilegier i vissa fall och som inte har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning.

30 §

För barn under 18 år skall anmälan enligt 25, 26 eller 27 § göras av barnets vårdnadshavare. Barn som har fyllt 16 år har dock rätt att själv göra sådan anmälan.

För barn under 18 år ska anmälan enligt 25, 26 första eller andra stycket eller 27 § göras av barnets vårdnadshavare. Barn som har fyllt 16 år har dock rätt att själv göra sådan anmälan.

För barn under 18 år får ansökan enligt 16 § göras av endast en vårdnadshavare, om syftet med ansökningen är att skydda mot den andre vårdnadshavaren.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Genom beslut den 6 september 2007 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en allmän översyn av folkbokföringslagen (1991:481). Utredningen tog sig namnet Folkbokföringsutredningen. I september 2009 överlämnade utredningen sitt slutbetänkande Folkbokföringen (SOU 2009:75), i vilket ett antal i direktiven (dir. 2007:123 och 2008:56) särskilt utpekade frågor redovisades tillsammans med resultatet av en allmän översyn av folkbokföringslagen. I ett avsnitt i betänkandet utreddes huruvida personer som omfattas av immunitet och privilegier skulle kunna folkbokföras. Den frågan behandlas separat i denna proposition.

En sammanfattning av betänkandet i denna del finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av samtliga remissyttranden finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2009/5948).

Beredningsunderlaget har kompletterats genom en promemoria med utkast till lagrådsremiss. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remitterats till Förvaltningsrätten i Göteborg, Valmyndigheten, Migrationsverket, Försäkringskassan, Skatteverket, Pensionsmyndigheten, Sveriges Kommuner och Landsting, Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), Internationella institutet för demokrati- och valstöd (IDEA), Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO), Världssjöfartsuniversitetet (WMU) och Östersjöstaternas råd (CBSS). En sammanställning av samtliga remissyttranden finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2009/5948).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 23 juni 2010 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4. Med anledning av Lagrådets synpunkter föreslås en ändring av 26 och 30 §§folkbokföringslagen (1991:481).

4. Hanteringen av personer med immunitet och privilegier i folkbokföringen

Enligt 5 § folkbokföringslagen (1991:481) ska den som tillhör en främmande makts beskickning eller lönade konsulat eller dess betjäning eller som avses i 4 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall (immunitetslagen), folkbokföras endast om personen är svensk medborgare eller var bosatt här när han kom att tillhöra beskickningen, konsulatet eller organisationen eller dess betjäning. Bestämmelsen, såvitt avser utlänningar som tillhör främmande staters beskickningar och

• Sida 7
•  Original

lönade konsulat, har gamla anor. Hänvisningen till 4 § immunitetslagen infördes dock först i samband med tillkomsten av den nu gällande folkbokföringslagen och innebar att den krets som undantas från folkbokföring utvidgades till att även omfatta personer med anknytning till internationella organ (prop. 1990/91:153 s. 134 f.). Sveriges anslutning till EU har inte föranlett någon ändring av den undantagna kretsen. Den anställdes familjemedlemmar omfattas också av undantaget.

I 4 § immunitetslagen föreskrivs att de internationella organ och personer med anknytning till sådana organ, vilka anges i särskild bilaga till lagen, åtnjuter immunitet och privilegier enligt vad som bestämts i stadga eller avtal som är i kraft i förhållande till Sverige. I dessa stadgor och avtal stipuleras vilka personer inom dessa organ som åtnjuter immunitet och privilegier och vad dessas immunitet och privilegier avser. De personer som innehar organens ledande funktioner, och deras familjemedlemmar, har som regel motsvarande immunitet och privilegier som tillerkänns diplomatiska företrädare enligt Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser (Wien den 18 april 1961, SÖ 1967:1). Den immunitet och de privilegier som övrig personal har begränsas helt till deras tjänsteutövning.

I 4 § immunitetslagen görs även en hänvisning till immunitet och privilegier som följer av lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Av 1 § immunitetslagen följer att unionsrättsliga bestämmelser om immunitet och privilegier gäller före nationell lag. För personer anställda vid EU:s institutioner gäller protokollet den 8 april 1965 om Europeiska unionens immunitet och privilegier.

Personer som folkbokförs tilldelas personnummer. Sedan den 1 juli 2009 får även en person som omfattas av regler om immunitet och privilegier och som enligt 5 § folkbokföringslagen undantas från folkbokföring, tilldelas ett personnummer om han eller hon har rätt att vistas i landet och kan antas komma att tillbringa sin dygnsvila här under minst ett år.

4.1. Personer som har immunitet och privilegier i Sverige

Ambassader och konsulat i Sverige omfattar omkring 3 500 personer inklusive familjemedlemmar och privattjänare. Härutöver är 600–800 personer lokalanställda. Lokalanställda är personer som antingen är svenska medborgare eller som redan är stadigvarande bosatta i Sverige och följaktligen folkbokförda här.

Fyra EU-institutioner finns representerade i Sverige; Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), Europeiska kommissionen, Europaparlamentet och Europeiska Rymdorganisationen (ESA). ECDC, med säte i Solna utanför Stockholm, har omkring 300 anställda från olika länder. Myndigheten inrättades genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 851/2004 av den 21 april 2004 om inrättande av ett europeiskt centrum för förebyggande och kontroll av sjukdomar. Övriga institutioner har endast en representation i landet. Det förekommer även att utländska

• Sida 8
•  Original

europaparlamentariker eller personer med andra uppdrag, exempelvis kommissionärer, flyttar från ett annat EU-land till Sverige.

Utöver myndigheter och institutioner med anknytning till EU finns det ett antal internationella organisationer med representation i Sverige. Av dessa har fyra sitt säte i landet, nämligen FN-organisationen Världssjöfartsuniversitetet (WMU), Östersjöstaternas Råd (CBSS), Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO) och Internationella institutet för demokrati- och valstöd (IDEA). Totalt är omkring 100 personer anställda i landet vid dessa fyra organisationer.

Övriga organ med representation i Sverige är Förenta nationernas utvecklingsprogram (UNDP), Förenta nationernas höge kommissarie för flyktingar (UNHCR), Förenta nationernas livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), Förenta nationernas miljöprogram (UNEP) och Nordiska investeringsbanken (NIB).

Till de anställda vid dessa organ ska även räknas de familjemedlemmar som följer med till Sverige. Dessa har i normalfallet själva inte någon immunitet eller några privilegier. De undantas dock, tillsammans med de anställda vid organen, bl.a. från bestämmelser om begränsning av invandring och formaliteter för registrering av utlänningar. I de fall där organets chef eller biträdande chef har motsvarande immunitet som diplomatiska företrädare, omfattas däremot oftast medföljande familjemedlemmar av den immuniteten.

Sammantaget uppgår gruppen anställda vid internationella organ i Sverige och deras familjemedlemmar till omkring 640 personer. Av dessa är omkring 140 personer lokalanställda.

4.2. Folkbokföring av personer med immunitet och privilegier

Regeringens förslag: Undantaget från folkbokföring i 5 § folkbokföringslagen (1991:481) avseende personer anställda vid internationella organ begränsas, så att enbart de personer undantas som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som den som är diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning. Det innebär att det stora flertalet personer som är anställda vid internationella organ och som åtnjuter immunitet och privilegier enbart i tjänsten kommer att folkbokföras. Detsamma gäller dessa personers familjemedlemmar. Den nya krets personer som nu ska folkbokföras ska dock undantas från skyldigheten att själva anmäla inflyttning till Skatteverket.

Regeringens bedömning: Anställda vid beskickningar och karriärkonsulat (lönade konsulat) bör alltjämt undantas från folkbokföring.

Utredningens bedömning: Utredningen har gjort bedömningen att det saknas skäl att ändra bestämmelserna om folkbokföring av personer som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

Remissinstanserna: Skatteverket har inte haft något att invända mot utredningens slutsatser i denna del. Europeiska centrumet för

• Sida 9
•  Original

förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC) har anfört att det förhållandet att de anställda vid centrumet och deras familjemedlemmar undantas från folkbokföring får sådana negativa effekter för dem att det strider mot EU-rätten. ECDC har förklarat sig dela utredningens bedömning att protokollet den 8 april 1965 om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier (numera protokollet om

Europeiska unionens immunitet och privilegier) innebär att dess anställda med familjemedlemmar inte får åläggas en skyldighet att folkbokföra sig i Sverige. En möjlighet att på frivillig basis låta dem folkbokföra sig skulle dock enligt ECDC vara det snabbaste sättet för lagstiftaren att se till, dels att de kan utnyttja sin rösträtt i såväl regionala val som i val till Europaparlamentet, dels att deras rättigheter som migrerande arbetstagare bättre skulle kunna garanteras. Östersjöstaternas råd (CBSS) har inte haft något att erinra mot utredningens bedömning men betonat vikten av att de genomförda reformerna beträffande dels personnummertilldelningen, dels det statliga personadressregistret (SPAR), följs upp noggrant.

Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor (GWPO) har efterlyst tydligare information avseende hanteringen av personalen vid internationella organisationer och deras familjemedlemmar såvitt gäller det svenska socialförsäkringssystemet. I övrigt har remissinstanserna inte lämnat några synpunkter på denna del av utredningens slutbetänkande.

Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Skatteverket har avstyrkt förslaget och förklarat att möjligheten för personer som omfattas av lagen om immunitet och privilegier i vissa fall att få personnummer är en tillräckligt långtgående åtgärd i folkbokföringshänseende. I övrigt har samtliga remissinstanser som yttrat sig, tillstyrkt förslaget eller lämnat det utan erinran.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Tidigare lagändringar

De personer som omfattas av undantaget från folkbokföring i 5 § folkbokföringslagen (1991:481) vistas ofta i Sverige under flera år. Fram till den 1 juli 2009 kunde de enbart tilldelas ett s.k. samordningsnummer som identitetsbeteckning. Samordningsnummer tilldelas personer som inte är folkbokförda i landet, framför allt för att tillgodose myndigheters behov av en identitetsbeteckning även för dessa personer. Numren passar dock inte och är inte heller avsedda för personer som under en längre tid är bosatta i landet. Många av dem som har tilldelats samordningsnummer har också kritiserat systemet under åberopande av att stora praktiska vardagsproblem är förknippade med att ha dessa nummer. De har gett uttryck för att de upplevt att samhällets kunskap om och tilltro till samordningsnumren som identifikationsbegrepp är låg. I Värdlandsutredningens betänkande, Sverige som värdland för internationella organisationer (SOU 2006:26, kapitel 3), behandlas hur tjänstemän som arbetar vid internationella organisationer i Sverige har upplevt situationen.

• Sida 10
•  Original

Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att underlätta det praktiska livet för personer med immunitet och privilegier i det svenska samhället. Samordningsnumrens dåliga genomslag i samhället har föranlett en ändring i lagen (1998:527) om det statliga personadressregistret så att registret även får innehålla uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer, om det inte råder osäkerhet om personernas identitet (prop. 2007/08:58, bet. 2007/08:SkU26, rskr. 2007/08:163). Sedan den 1 juli 2009 får dessutom en person som omfattas av lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, och som enligt 5 § folkbokföringslagen (1991:481) inte ska folkbokföras, tilldelas ett personnummer om han eller hon har rätt att vistas i landet och uppfyller kraven på dygnsvila i 3 § första stycket folkbokföringslagen (prop. 2008/09:111, bet. 2008/09:SkU28, rskr. 2008/09:203).

Det går ännu inte att fullt ut överblicka effekterna av den senast genomförda ändringen varigenom personer med immunitet och privilegier kan tilldelas personnummer. De signaler som regeringen har fått tyder dock på att man upplever en viss förbättring i många vardagliga situationer. I vissa situationer har man dock upplevt det som att det förhållandet att de inte är folkbokförda gör att dessa personnummer inte har riktigt samma gångbarhet i samhället som en folkbokförd persons personnummer.

Anställda vid främmande makts beskickningar och karriärkonsulat (lönade konsulat)

Regleringen avseende beskickningsmedlemmar finns i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, Wien den 18 april 1961 (SÖ 1967:1). Regleringen avseende konsulatsmedlemmar finns i Wienkonventionen om konsulära förbindelser, Wien den 24 april 1963 (SÖ 1974:10‒12). Den gemensamma utgångspunkten är att de berörda personerna är utsända av sina hemländer och har kvar en sådan stark anknytning till dessa att de i folkrättslig mening inte anses vara stadigvarande bosatta i Sverige, trots att de i en mer allmän bemärkelse faktiskt bor här och kan göra det under flera år. Såvitt gäller diplomatiska företrädare är dessas immunitet och privilegier omfattande och gäller såväl i tjänsten som utanför denna, för att underlätta deras liv som utlänningar i Sverige. Dessa personer har så svag anknytning till det svenska samhället att det vore olämpligt att folkbokföra dem. Folkbokföring skulle också kunna anses strida mot allmänna internationella principer för hur diplomatiska företrädare ska hanteras av den mottagande staten.

Regeringen delar därför utredningens bedömning att reglerna om folkbokföring av anställda vid beskickningar och karriärkonsulat inte bör ändras. Dessa personer, liksom deras familjemedlemmar, bör alltså inte folkbokföras i andra fall än om de är svenska medborgare eller om de var bosatta här när de kom att tillträda sin tjänst vid beskickningen eller konsulatet. Möjligheten att tilldela diplomatiska företrädare personnummer trots att de inte folkbokförs, får anses vara en tillräckligt

• Sida 11
•  Original

långtgående åtgärd i folkbokföringshänseende för att underlätta dessa personers vardagliga liv i Sverige.

Anställda vid internationella organ

Beträffande anställda vid internationella organ är dock situationen till stor del annorlunda. Deras immunitet och privilegier är som regel av långt mer begränsad omfattning än den immunitet och de privilegier som diplomatiska företrädare och utsända konsuler åtnjuter.

Internationella organs immunitet och privilegier har utvecklats utifrån organens funktionalitet. Det innebär att ett internationellt organ inte tillerkänns längre gående immunitet och privilegier än vad som krävs för att organet ska kunna fullgöra sina uppgifter. Tjänstemän och övriga anställda har därför inte någon immunitet och inga privilegier utöver vad som anses nödvändigt för att de oberoende ska kunna fullgöra sina uppgifter för organet.

På motsvarande sätt utgår principerna för immunitet och privilegier beträffande EU:s institutioner från institutionens funktionalitet. I ingressen till protokollet den 8 april 1965 om Europeiska unionens immunitet och privilegier (1965 års protokoll) anges att institutionerna ska åtnjuta sådan immunitet och sådana privilegier inom medlemsstaternas territorium som behövs för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Vad gäller tjänstemännens immunitet och privilegier anges i artikel 17 första stycket att privilegier, immunitet och lättnader endast ska beviljas unionens tjänstemän och övriga anställda om det ligger i unionens intresse.

I rättspraxis har bekräftats att de privilegier och den immunitet som införts genom 1965 års protokoll uteslutande beviljas tjänstemän och andra anställda i gemenskapernas/unionens intresse och syftar till att undvika att hinder uppstår för unionens verksamhet och självständighet (se EU-domstolens beslut den 11 april 1989 i mål nr 1/88, SA Générale de Banque mot kommissionen och den 13 juli 1990 i mål nr 2/88, Zwartveld m.fl., samt Förstainstansrättens domar den 19 november 1992 i mål nr T-80/91, Campogrande mot kommissionen och den 29 mars 1995 i mål nr T-497/93, Anne Hogan mot EU-domstolen).

I allmänhet tilldelas immunitet och privilegier oberoende av den anställdes ställning inom organisationen. Avvikelser från denna princip har dock accepterats. Sålunda har ofta cheferna för de internationella eller mellanstatliga organisationerna och – i de fall det är fråga om större internationella organ – deras ställföreträdare beviljats immunitet och privilegier som jämställer dem med diplomatiska företrädare vid främmande staters beskickningar. Det innebär bl.a. att immuniteten mot rättsliga förfaranden för dessa personer omfattar inte enbart handlingar i tjänsten utan även en personlig immunitet.

Med undantag för dessa chefspersoner är den immunitet och de privilegier som de anställda vid internationella organ åtnjuter begränsad till deras tjänsteutövning vid det aktuella organet. De är inte utsända av sina hemländer och har inte heller på annat sätt kvar den starka anknytning till hemlandet som diplomatiska företrädare och utsända konsuler har. Tvärtom har de utanför sina tjänsteåligganden en stark

• Sida 12
•  Original

anknytning till Sverige och det svenska samhället. Det finns därför enligt regeringens mening anledning att överväga om det är möjligt att i folkbokföringssammanhang särskilja denna grupp från de diplomatiska företrädarna.

Särskilt om unionsmedborgare som är anställda vid internationella organ

Unionsmedborgare som har flyttat för att arbeta vid en EU-institution eller ett internationellt organ i en annan medlemsstat än ursprungsstaten anses vara migrerande arbetstagare, även om villkoren för inresan och vistelsen i anställningslandet regleras särskilt i en internationell konvention. Detta framgår av rättspraxis från EU-domstolen. (Se dom den 16 februari 2006 i mål nr C-185/04, Öberg mot Försäkringskassan och i domen gjorda hänvisningar till andra avgöranden.) Dessa personer omfattas alltså av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (rörlighetsdirektivet).

Bestämmelser som hindrar eller avskräcker unionsmedborgare från att lämna sina hemländer för att utöva sin rätt till fri rörlighet utgör hinder mot denna frihet, även om bestämmelserna tillämpas oberoende av de berörda arbetstagarnas nationalitet. Olika internationella organ, i synnerhet Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar (ECDC), har anfört att det förhållandet att personalen och deras familjemedlemmar undantas från folkbokföring medför sådana negativa effekter för dem att det strider mot EU-rätten. Den omständigheten att de unionsmedborgare som är anställda vid internationella organ i Sverige inte är folkbokförda innebär bl.a. att deras på bosättningen grundade rösträtt vid regionala val och val till Europaparlamentet inte tillgodoses. (Rösträtt och valbarhet för unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat där de inte är medborgare regleras i rådets direktiv 93/109/EG av den 6 december 1993 avseende val till Europaparlamentet och 94/80/EG av den 19 december 1994 avseende kommunala val.)

Regeringen delar Folkbokföringsutredningens bedömning att det inte kan anses strida mot rörlighetsdirektivet att folkbokföringen kan ligga till grund för rättigheter och skyldigheter under förutsättning att det är möjligt för någon som inte är folkbokförd att styrka sin rätt till en förmån på annat sätt än genom att vara folkbokförd. Detta ska dock kunna ske utan större besvär för den enskilde. Såvitt gäller rösträtten och valbarheten till kommunala beslutande församlingar för EES-medborgarna vid de internationella organen är det dock med dagens regler inte möjligt att tillgodose dessa rättmätiga krav, eftersom folkbokföring utgör en uttrycklig förutsättning för rösträtt och valbarhet. Författningsändringar krävs, antingen av reglerna för rösträtt och valbarhet så som de föreskrivs i kommunallagen (1991:900) respektive vallagen (2005:837), eller genom en ändring i folkbokföringslagen som innebär att de berörda personerna inte längre undantas från folkbokföring.

• Sida 13
•  Original

Sammanfattningsvis anser regeringen att skälen som talar för att anställda vid internationella organ bör folkbokföras särskilt gör sig gällande såvitt avser unionsmedborgare och deras familjemedlemmar.

Folkbokföringsutredningen, som inte har gjort någon åtskillnad mellan diplomatiska företrädare och anställda vid internationella organ, har gjort bedömningen att inte några av dessa personer bör anses bosatta i landet i folkbokföringslagens mening, om registreringen av bosatta i Sverige ska överensstämma med vad som tillämpas internationellt. Utredningen har härvid dragit slutsatsen att Sverige inte ensidigt kan ålägga personer som omfattas av immunitet och privilegier att anmäla sig för registrering i folkbokföringen eftersom det skulle innebära ett hävande av den enskildes immunitet. Beträffande anställda vid EU:s institutioner har utredningen särskilt funnit att det strider mot 1965 års protokoll att kräva att en person som är anställd vid en EU-institution registrerar sig i ett befolkningsregister. Utredningen har heller inte ansett att det skulle vara förenligt med 1965 års protokoll att införa ett frivilligt folkbokföringsförfarande för EU-tjänstemän och deras familjemedlemmar. Ett sådant förfarande skulle enligt utredningen dessutom strida mot de grundläggande principerna för folkbokföringen.

Gemensamt för de flesta avtal och överenskommelser som ligger till grund för internationella organs etablering i värdlandet är att de anställda inte ska vara underkastade bestämmelser om invandringsbegränsning eller om registrering av utlänningar. För unionsmedborgare anställda vid EU:s institutioner uttrycks detta i artikel 11 (b) i 1965 års protokoll så att de, inom varje medlemsstats territorium och oberoende av statstillhörighet, tillsammans med sina äkta makar och av dem försörjda familjemedlemmar, ska vara undantagna från bestämmelser om begränsning av invandring och formaliteter för registrering av utlänningar. Bestämmelsen har varit föremål för prövning i ett antal domar från EU-domstolen.

I en dom från den 18 mars 1986 i mål nr 85/85 mellan kommissionen och Konungariket Belgien prövades frågan om Belgien agerade i strid mot artikel 12 (b) (numera artikel 11 (b)) i 1965 års protokoll genom att på visst sätt beskatta anställda vid kommissionen för deras boende. Personer som var registrerade i befolkningsregistret och därmed ansågs permanent boende i Belgien behövde inte betala den aktuella boendeskatten. De anställda vid kommissionen, som var undantagna från krav på registrering i befolkningsregistret, var dock tvungna att betala denna skatt. Domstolen konstaterade att det följer av artikel 12 (b) i 1965 års protokoll att anställda vid gemenskapen undantas från all skyldighet att registrera sig i befolkningsregistren i den medlemsstat där institutionen är belägen. Denna tolkning, menade domstolen, stöds av artikel 16 (numera artikel 15) i protokollet som stadgar att medlemsstaternas regeringar regelbundet ska underrättas om de anställdas namn och adress. Domstolen tillade att det är på det sättet som myndigheterna i de länder där institutionerna är belägna informeras om de anställdas adresser. Vidare konstaterade domstolen att medlemsstaterna måste avhålla sig från sådana åtgärder som, i strid mot artikel 12 (b), får den effekten att direkt eller indirekt tvinga anställda vid EU:s institutioner att ansöka om registrering i befolkningsregistret. Som exempel på ett indirekt tvång angavs att en icke-registrering får

• Sida 14
•  Original

ofördelaktiga konsekvenser för dessa personer. Domstolen förklarade att Belgien, genom att på detta sätt beskatta de anställda vid EU:s institutioner, infört ett indirekt tvång för dessa personer att registrera sig i befolkningsregistret och därför underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt bl.a. artikel 12 (b) i 1965 års protokoll.

I en dom som Förstainstansrätten meddelade den 19 november 1992 i mål nr T-80/91 mellan Campogrande och kommissionen rörde målet en anställd vid kommissionen som vägrade att lämna uppgift om sin adress till kommissionen om hon inte fick garantier för att uppgiften inte fördes vidare till belgiska myndigheter för registrering i befolkningsregistret. Efter att ha konstaterat att 1965 års protokoll enbart syftar till att undvika störningar avseende gemenskapernas funktion och oberoende, slog domstolen fast att protokollet varken har till syfte eller effekt att frånta medlemsstaterna deras möjligheter att vid varje tillfälle ha kännedom om befolkningens rörelser inom landets gränser. Därför fann domstolen, med hänvisning till artiklarna 12 (b), 16, 18 och 19 i 1965 års protokoll (numera artiklarna 11 (b), 15, 17 och 18), att protokollet inte hindrar att den privata adressen till en anställd vid en EU-institution, vilken nationella myndigheter erhållit på basis av en överenskommelse mellan EU-institutionen och värdlandet, överförs till andra myndigheter, särskilt till den kommun där den anställde är bosatt, i syfte att ge de nationella myndigheterna möjlighet att känna till befolkningsrörelserna inom deras gränser.

Denna dom överprövades av EU-domstolen som inte uttryckligt gick in på medlemsstaternas rätt att kontrollera befolkningsrörelserna. Efter att ha konstaterat att skyldigheten för anställda vid EU:s institutioner att förmedla sina personuppgifter till institutionen följer direkt av artikel 55 i EU:s tjänsteföreskrifter slog domstolen fast följande. Artikel 12 (b) tillsammans med artikel 16 i 1965 års protokoll (numera artiklarna 11 (b) och 15) innebär inte att anställda vid en EU-institution kan vägra att lämna sina adressuppgifter till den institution där de är anställda på grund av att institutionen inte garanterar att adressen inte kommer att registreras i värdlandets befolkningsregister. Domstolen förklarade vidare att det av artikel 16 följer att institutionen måste vidarebefordra adressuppgifter till myndigheterna i värdlandet.

Ändrade regler om folkbokföring av personer med anknytning till internationella organ

I likhet med Folkbokföringsutredningen konstaterar regeringen att EU-domstolen i sin dom i mål 85/85, som redogjorts för ovan, slår fast att artikel 12 (b) (numera artikel 11 (b)) i 1965 års protokoll innebär att en anställd vid en av EU:s institutioner inte får åläggas att ansöka om registrering i det lands befolkningsregister där institutionen är belägen. De efterföljande rättsfallen som refereras ovan innebär dock att det inte finns något som hindrar att de personuppgifter som den anställde ändå, med stöd av EU:s tjänsteföreskrifter och 1965 års protokoll, måste lämna till sin institution, av denna vidarebefordras till vederbörande myndigheter. Detta gäller även om vidarebefordrandet sker för att uppgifterna ska registreras i landets befolkningsregister. Institutionen

• Sida 15
•  Original

har, på grund av artikel 15 (f.d. artikel 16) i 1965 års protokoll, till och med en skyldighet att vidarebefordra sådana uppgifter till berörda myndigheter.

I motsats till Folkbokföringsutredningen gör därför regeringen den bedömningen att artikel 11 (b) i 1965 års protokoll inte hindrar att de anställda vid EU:s institutioner folkbokförs, så länge de inte åläggs att själva ansöka om folkbokföring. I enlighet med artikel 18 i 1965 års protokoll ska institutionerna vid tillämpningen av protokollet samarbeta med de berörda medlemsstaternas ansvariga myndigheter. I Sverige lämnar sålunda redan i dag institutionerna uppgifter om sina anställda och dessas adresser till Regeringskansliet, genom Protokollet vid Utrikesdepartementet. Mot bakgrund av den rättspraxis som redogjorts för ovan finns det inget som hindrar att Regeringskansliet vidarebefordrar dessa uppgifter till Skatteverket med en begäran om folkbokföring, på motsvarande sätt som i dag sker då personer som omfattas av immunitetslagen ska tilldelas samordningsnummer eller personnummer, 5 § andra stycket folkbokföringsförordningen (1991:749). Det är dock alltjämt Skatteverket som är den formella mottagaren av en anmälan om folkbokföring.

Skatteverket har förklarat att anmälan om invandring alltid bör lämnas vid ett personligt besök vid Skatteverkets kontor för att förhindra missförstånd på grund av språksvårigheter och för att minska risken för felaktig folkbokföring. Enligt regeringens mening får dock identiteten beträffande de personer som nu är aktuella att folkbokföra anses säkerställd genom de uppgifter om dessa som organen tillhandahåller

Regeringskansliet. Det kan därför finnas skäl för Skatteverket att undanta dessa personer från krav på regelmässig inställelse.

Med en sådan lösning som nu övervägs kan folkbokföring av unionsmedborgare som arbetar vid internationella organ i Sverige inte anses stå i strid mot EU-rätten. Det innebär inte heller att den immunitet de anställda har med koppling till deras anställning måste hävas. Folkbokföring av dessa personer får till följd att rörlighetsdirektivets villkor bättre kan anses vara uppfyllda. I likhet med Folkbokföringsutredningen anser regeringen att det skulle strida mot de grundläggande principerna för folkbokföring att införa en möjlighet för dessa personer att välja om de vill vara folkbokförda. Ett visst inslag av frivillighet finns förvisso redan i folkbokföringslagen, såtillvida att riksdagsmän m.fl. i viss begränsad utsträckning kan välja var de vill vara folkbokförda. Införande av en möjlighet för en person att välja om han eller hon över huvud taget ska vara folkbokförd i landet är dock en annan sak. En sådan frivillig folkbokföring kan således inte anses som lämplig.

Även för andra än unionsmedborgare som är anställda vid internationella organ gör sig skälen för folkbokföring – deras begränsade immunitet och privilegier samt deras starka anknytning till det svenska samhället – starkt gällande. Några hinder mot att även dessa personer folkbokförs finns inte. Regeringen föreslår därför att personer som är anställda vid internationella organ i Sverige ska folkbokföras, oavsett medborgarskap. En förutsättning för detta är att de allmänna förutsättningarna för folkbokföring är uppfyllda, dvs. att de har rätt att vistas i landet och uppfyller kraven på dygnsvila i 3 §

• Sida 16
•  Original

folkbokföringslagen. Förslaget omfattar naturligtvis även de anställdas familjemedlemmar.

Det fåtal ledande personer vid organen som har lika omfattande immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare har, bör dock även i folkbokföringshänseende alltjämt jämställas med dessa och under samma villkor undantas från folkbokföring. I likhet med de diplomatiska företrädarna ska emellertid chefspersonerna vid de internationella organen folkbokföras om de är svenska medborgare eller om de var bosatta i Sverige vid tillträdandet av tjänsten vid organet.

Författningstekniskt bör förslaget genomföras genom en ändring i 5 § folkbokföringslagen så att den krets anställda vid internationella organ som i dag undantas från folkbokföring inskränks till att enbart omfatta de personer som har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som den som är diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning.

Lagrådet har påpekat att det i 25 och 26 §§folkbokföringslagen finns regler om att den som flyttat inom landet respektive flyttat in från utlandet är skyldig att själv anmäla inflyttningen och att denna anmälningsskyldighet är straffsanktionerad i 43 §. Lagrådet har mot bakgrund av EU-domstolens praxis ifrågasatt om det inte erfordras ett uttryckligt undantag från anmälningsskyldigheten för de berörda personerna. Regeringen delar Lagrådets bedömning vad gäller anmälningsskyldigheten vid inflyttning från utlandet och föreslår att det i folkbokföringslagen uttryckligen regleras att dessa personer undantas från denna anmälningsskyldighet. För att undantaget även ska omfatta barn under 18 år som flyttar hit med sina föräldrar, bör även en ändring göras i 30 § folkbokföringslagen så att det framgår att barnets vårdnadshavare inte ska anmäla barnets inflyttning i dessa fall.

Regeringskansliets ansvar för att till Skatteverket vidarebefordra personuppgifter avseende de anställda och deras familjemedlemmar bör regleras i förordningsform.

Vad gäller anmälningsskyldigheten vid flyttning inom landet gör dock regeringen en annan bedömning än Lagrådet. 1965 års protokoll, såvitt nu är i fråga, tar enbart sikte på bestämmelser som begränsar de berörda personernas inflyttning till landet och formaliteter för registrering av utlänningar. Enligt regeringens mening innebär det att den anmälningsskyldighet för redan folkbokförda personer som folkbokföringslagen föreskriver inte kan anses stå i strid mot EU-rätten. När de personer som nu avses flyttar inom riket har de således själva ansvaret för att fullgöra sin flyttningsanmälan till Skatteverket.

5. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att förslaget att ändra den krets som undantas från folkbokföring ska träda i kraft den 1 januari 2011. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs inte.

• Sida 17
•  Original

6. Konsekvensanalys

Konsekvenser för enskilda

Genom förslaget, som innebär att personer som är anställda vid internationella organ i Sverige folkbokförs under förutsättning att de enbart har immunitet och privilegier i tjänsten, kan regleringen i folkbokföringslagen anses bättre överensstämma med dessa personers faktiska vistelse i landet.

Konsekvenser för Skatteverket, Regeringskansliet och Försäkringskassan

Detta förslag leder inte till några ökade kostnader för staten.

För Skatteverket medför förslaget inte något behov av ändringar av befintliga datasystem. Skatteverkets handläggning av det begränsade antalet ärenden som berörs av förslaget, ärenden som dessutom rör personer som redan i dag till viss del hanteras av Skatteverket genom tilldelningen av person- eller samordningsnummer, kan inte heller antas medföra några ökade kostnader. Regeringskansliets hantering av uppgifterna medför inte heller några ökade kostnader mot bakgrund av att kansliet redan i dag får flera av dessa uppgifter och vidarebefordrar dem till Skatteverket i samband med tilldelningen av identitetsbeteckningar.

Det åligger redan i dag Försäkringskassan att ta ställning till om en person och dennes familjemedlemmar omfattas av särskilda bestämmelser enligt avtal som reglerar deras socialförsäkringstillhörighet. Förslaget kommer därför inte medföra några ökade kostnader för myndighetens hantering.

Det kan vidare konstateras att i vart fall de unionsmedborgare som är anställda vid de internationella organen enligt tjänsteföreskrifterna har en skyldighet att avräkna från de förmåner de får av EU-institutionerna, vad de kan ha mottagit från värdlandet (rådets förordning (EEG, Euratom; EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa gemenskaper).

Andra konsekvenser

Förslaget inverkar inte på regleringen av de anställdas skyldighet att betala skatt i Sverige. Den skatterättsliga hemvisten regleras beträffande EU-medborgare som är anställda vid någon av EU:s institutioner i artikel 14 (numera artikel 13) i 1965 års protokoll, till vilken artikel bestämmelsen i 3 kap. 6 § inkomstskattelagen (1999:1229) hänvisar. Av artikel 12 i protokollet framgår att de anställda vid EU-institutionerna ska betala skatt på löner och arvoden till unionen och vara befriade från nationella skatter på dessa. I övrigt regleras skattskyldigheten och den skatterättsliga hemvisten i värdlandsavtalen mellan organisationerna och Sverige. Den anställde betalar som regel inkomstskatt till organisationen.

• Sida 18
•  Original

De familjemedlemmar som har eget arbete i Sverige beskattas redan i dag för sin inkomst här i landet.

Kopplingar till folkbokföringen görs i ett mycket stort antal författningar. Det fulla genomslag som förslaget har i annan lagstiftning, låter sig inte överblickas i detta lagstiftningsärende. Behovet av eventuella följdändringar bör dock vara litet.

Några direkta offentligfinansiella effekter bedöms inte följa av propositionens förslag.

7. Författningskommentar

7.1. Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)

5 §

26 §

I paragrafen regleras skyldigheten att anmäla inflyttning till landet för de personer som ska folkbokföras. Bestämmelsen i det föreslagna nya tredje stycket innebär ett uttryckligt undantag från denna skyldighet. Ändringen i 5 § folkbokföringslagen innebär att personer, som omfattas av 4 §

• Sida 19
•  Original

immunitetslagen och som inte har rätt till motsvarande immunitet och privilegier som en diplomatisk företrädare vid en främmande makts beskickning, ska folkbokföras. Som har utvecklats i avsnitt 4 ska emellertid dessa personer inte vara skyldiga att själva anmäla sin inflyttning till landet. Regeringen avser att i förordningsform reglera att Regeringskansliet ska anmäla inflyttning för dessa personer till Skatteverket.

Eftersom dessa personer undantas från anmälningsskyldigheten vid inflyttning till landet, får de inte föreläggas att komma in med uppgifter i samband med inflyttningen enligt 31 § första stycket första meningen folkbokföringslagen.

30 §

Genom ändringen i första stycket tydliggörs att undantaget från anmälningsskyldigheten i 26 § tredje stycket folkbokföringslagen är avsett att vara absolut.

• Sida 20
•  Original

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 september 2010

Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Olofsson, Odell, Bildt, Ask, Larsson, Erlandsson, Hägglund, Carlsson, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Krantz, Ohlsson

Föredragande: statsrådet Odell

Regeringen beslutar proposition 2009/10:245 Folkbokföring av personer med anknytning till internationella organ.