Propositionens huvudsakliga innehåll

I denna proposition föreslås två ändringar i bestämmelserna om statistiksekretess i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den ena ändringen innebär att s.k. andra jämförbara undersökningar som utförs inom det statliga kommittéväsendet och av Statskontoret ska omfattas av statistiksekretess utan att regeringen meddelar föreskrifter om det. Den andra ändringen innebär att paragrafen delas upp i fler stycken, i syfte att göra bestämmelserna mer överskådliga och lättare att tillämpa.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2014.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 kap.

8 §

Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen eller riksdagsförvaltningen eller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, av någon annan myndighet. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355).

Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.

Motsvarande sekretess gäller i annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen, av riksdagsförvaltningen, av Statskontoret eller inom det statliga kommittéväsendet. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av någon annan myndighet i den utsträckning

• Sida 5
•  Original

regeringen meddelar föreskrifter om det.

Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355) .

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, om uppgiften avser en enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2014.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 31 mars 2011 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken samt bl.a. att analysera och lämna förslag på hur sekretesskyddet för personuppgifter som begärts in i samband med myndigheters framställning av statistik bör regleras (dir. 2011:32).

Utredningen, som tog namnet Statistikutredningen 2012, överlämnade i december 2012 slutbetänkandet Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83). En sammanfattning av slutbetänkandet i de delar som det berör offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, finns i bilaga 1. Betänkandets förslag till ändringar i OSL finns i bilaga 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena samt en sammanställning av dessa finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr Fi2012/4635).

Regeringen har tidigare behandlat utredningens förslag till ändringar i lagen (2001:99) om den officiella statistiken (prop. 2013/14:7). I denna proposition behandlas utredningens förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 20 februari 2014 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran.

4. Nuvarande reglering

4.1. Allmänt om handlingsoffentlighet och sekretess

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Samma rätt har enligt 14 kap. 5 § TF utländska medborgare förutsatt att rätten inte har begränsats i lag. Några sådana begränsningar har inte gjorts. I TF regleras även vad som avses med allmänna handlingar.

Bestämmelser som innebär begränsningar i den rätt för enskilda att ta del av allmänna handlingar som följer av TF finns i OSL.

Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt.

4.2. Sekretess mellan och inom myndigheter

Förutom begränsningar i rätten för enskilda att ta del av uppgifter föreskriver OSL även sekretess mellan myndigheter. Enligt 8 kap. 1 §

• Sida 7
•  Original

OSL får en uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL inte röjas för andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till.

Enligt 8 kap. 2 § OSL ska vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter i 8 kap. 1 § och vad som föreskrivs i andra bestämmelser i OSL om uppgiftslämnande till andra myndigheter och överföring av sekretess mellan myndigheter gälla också olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när verksamhetsgrenarna är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. Det innebär att sekretessbelagda uppgifter inte fritt får lämnas mellan självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet.

Vad som utgör en självständig verksamhetsgren har varit föremål för överväganden i flera lagstiftningsärenden och i uttalanden av JO m.fl. Frågan om det föreligger sekretess mellan olika verksamheter behandlades i ett antal propositioner under sekretesslagens (1980:100) tid. I dessa propositioner anfördes att, om olika delar av en myndighet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser, de får anses utgöra olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening (se prop. 2007/08:126 s. 162 och där gjorda hänvisningar).

När OSL infördes överfördes sekretesslagens motsvarande bestämmelse till nämnda 8 kap. 2 § OSL. I propositionen med förslag till OSL uppmärksammades emellertid att det var en ofrånkomlig följd redan av sekretesslagens systematik att en myndighet kunde ha att tillämpa såväl sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen som sekretessbestämmelser till skydd för enskilda intressen utan att det var fråga om olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. Det kunde vidare noteras att sekretessregleringen avseende vissa områden hade delats upp på flera paragrafer i följd utan att det för den skull kunde avses vara fråga om olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening. Regeringen ansåg därför att det faktum att en myndighet har att tillämpa olika sekretessbestämmelser inte med automatik innebär att det finns olika verksamhetsgrenar inom myndigheten. Om det däremot finns olika delar av en myndighets verksamhet som har att tillämpa sinsemellan helt olika ”set av sekretessbestämmelser” är det fråga om olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening (prop. 2008/09:150 s. 356–359).

Huruvida de olika verksamhetsgrenarna är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra beror dock på hur verksamheten hos myndigheten i fråga har organiserats (prop. 2007/08:126 s. 202).

4.3. Statistiksekretess

Enligt 24 kap. 8 § OSL gäller sekretess i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen eller riksdagsförvaltningen eller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, av någon annan myndighet. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller

• Sida 8
•  Original

liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Statistiksekretessens föremål

Sekretessens föremål utgörs av uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Härigenom skyddas inte bara sådana uppgifter som innehåller identitetsbeteckningar som namn och personnummer på en enskild utan även uppgifter som över huvud taget kan – direkt eller indirekt – hänföras till en viss enskild (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen En kommentar s. 24:8:2).

Statistiksekretessens räckvidd

Det som främst vållat problem i den praktiska tillämpningen av bestämmelserna om statistiksekretess är frågan om sekretessens räckvidd. Uttrycken statistik, särskild verksamhet och annan jämförbar undersökning är då av särskilt intresse.

Statistik

Uttrycket statistik definieras varken i OSL eller i någon annan lagstiftning. I allmänt språkbruk används ”statistik” huvudsakligen i två olika betydelser.

Den ena betydelsen av statistik är såsom en beteckning på en vetenskaplig disciplin. Ursprungligen menades med statistik en vetenskap som behandlade rådande förhållanden, i synnerhet politiska, sociala och ekonomiska förhållanden, inom en stat eller olika stater. Statistiken som vetenskaplig disciplin kom senare att även inom fler områden behandla metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys av data.

Statistik kan även avse sammanställningar av data, vanligen i tabeller eller liknande, sammanställningar som ofta åstadkoms med de olika metoder för insamling, bearbetning, redovisning och analys som utvecklats inom den statistiska vetenskapen.

I 24 kap. 8 § OSL nämns ”framställning av statistik”. Härav kan dras slutsatsen att med statistik i den här paragrafens mening avses den senare av de nämnda betydelserna, dvs. sammanställning av data.

Statistik framställs i många olika sammanhang. All statistikframställning omfattas emellertid inte av bestämmelsen om statistiksekretess. Det beror inte på att uttrycket statistik har någon särskild betydelse i OSL. Det beror i stället på att bestämmelsen endast är tillämplig i viss verksamhet som avser framställning av statistik. Det gäller dels särskild statistikverksamhet hos myndigheter (se avsnittet Särskild statistikverksamhet nedan), dels vissa undersökningar hos myndigheter (se avsnittet Annan jämförbar undersökning nedan).

Särskild statistikverksamhet

Bestämmelserna om statistiksekretess är först och främst tillämpliga i ”särskild verksamhet för framställning av statistik”. I förarbetena påpekas att en och samma uppgift hos en myndighet kan vara offentlig

• Sida 9
•  Original

när den behandlas hos en handläggande avdelning, men sekretessreglerad hos en avdelning som framställer statistik (prop. 1979/80:2 del A s. 263). För statistiksekretessens räckvidd är det således inte avgörande varifrån uppgifterna kommer eller hur de har kommit till myndigheten. Däremot är det av betydelse i vilken verksamhet de förekommer.

När det gäller verksamhet för framställning av statistik sägs i förarbetena till bestämmelsen att det är fråga om en allmänt utredande verksamhet utan anknytning till något särskilt ärende (nämnda prop. del A s. 263). Ett typexempel utgörs av den verksamhet som avser framställning av den officiella statistiken, som enligt 3 § lagen om den officiella statistiken ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning.

En myndighet som ägnar sig huvudsakligen åt framställning av statistik är SCB. Andra myndigheter, framför allt de som är statistikansvariga myndigheter enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken, ägnar sig till stor del åt annan verksamhet, men även åt framställning av statistik.

Statistik framställs även i verksamhet som inte alls har statistikframställning som sitt slutliga ändamål. Ett exempel utgörs av Finansinspektionens tillsynsverksamhet, i vilken det samlas in en mängd uppgifter som sammanställs och bearbetas med statistiska metoder och som läggs till grund för inspektionens tillsynsåtgärder. Uppgifter som förekommer i en sådan verksamhet omfattas inte av statistiksekretess.

Bestämmelsen om statistiksekretess är inte tillämplig i all verksamhet som avser framställning av statistik, utan endast ”särskild verksamhet”. Med särskild verksamhet avses verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. Utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande (nämnda prop. del A s. 263). Se också avsnitt 4.2.

Vid bedömningen av frågan om en särskild verksamhet är en verksamhet för framställning av statistik måste en helhetsbedömning göras av verksamheten. Om den särskilda verksamhetens huvudsakliga syfte är att framställa statistik är bestämmelserna om statistiksekretess tillämpliga. Å andra sidan är bestämmelserna inte tillämpliga i en verksamhet som har något annat än statistikframställning som sitt främsta syfte även om det i den verksamheten skulle förekomma insamling eller bearbetning av uppgifter med hjälp av statistiska metoder.

För att en särskild verksamhet ska anses som en verksamhet för framställning av statistik är det enligt förarbetena inte nödvändigt att verksamheten leder till en slutlig statistikprodukt. Det kan vara tillräckligt att det inom verksamheten samlas in uppgifter som i en annan myndighets särskilda verksamhet bearbetas vidare, analyseras och redovisas. En förutsättning är dock att den andra myndighetens särskilda verksamhet kan karaktäriseras som en verksamhet för framställning av statistik (jämför nämnda prop. del A s. 265).

Annan jämförbar undersökning

Undersökningar med hjälp av statistiska metoder genomförs inom en rad myndigheters verksamheter. Vissa sådana undersökningar omfattas av

• Sida 10
•  Original

statistiksekretess trots att de genomförs utanför en särskild verksamhet för framställning av statistik.

En viktig skillnad jämfört med den sekretess som gäller i särskild statistikverksamhet är att sekretessens räckvidd inte gäller i hela den verksamhet vari undersökningen görs, utan är begränsad till sådana uppgifter som kan hänföras till själva undersökningen.

En undersökning som utförs utanför särskild statistikverksamhet benämns i OSL ”annan jämförbar undersökning”. I lagens förarbeten nämns undersökningar som har till syfte att belysa flygsäkerhetsrisker, angår trivseln i arbetet och inställningen till överordnade eller rör konstruktionen av mätinstrument inom psykologi och andra beteendevetenskaper. Vidare nämns kriminologiska undersökningar för forskningsändamål och enkäter som görs av kommittéer. Dessa och liknande undersökningar kan enligt förarbetena inte alltid sägas ske för statistiska ändamål (prop. 1979/80:2 prop. del A s. 263). Härmed torde avses att det inte är fråga om undersökningar för att framställa statistik i ett allmänt utredande syfte utan samband med något särskilt ärende. Exempelvis används sådana enkätundersökningar utförda av kommittéer som nämns i förarbetena ofta som underlag för de förslag som kommittéerna lägger fram.

Enligt bestämmelserna i 24 kap. 8 § OSL omfattas undersökningar som utförs av Riksrevisionen eller riksdagsförvaltningen av statistiksekretess. Även en undersökning som utförs av någon annan myndighet omfattas av statistiksekretess om regeringen har meddelat föreskrifter om det. Bestämmelser om vilka undersökningar som omfattas av statistiksekretess, förutom de som utförs av Riksrevisionen och riksdagsförvaltningen, anges i 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF.

Statistiksekretessens styrka

Huvudregeln och undantagen

Statistiksekretessen är enligt sin huvudregel absolut. Det innebär att uppgifter som omfattas av huvudregeln inte får lämnas ut över huvud taget.

Från denna huvudregel finns fyra undantag. I dessa undantagsfall får uppgifter lämnas ut, ”om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men”, dvs. en presumtion för sekretess (s.k. omvänt skaderekvisit).

De uppgifter som kan lämnas ut efter en skadeprövning är bl.a. uppgifter som behövs för forskningsändamål eller statistikändamål. Ett tredje och ofta tillämpat undantag gäller uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller likande är direkt hänförliga till en enskild. Ett fjärde undantag gäller uppgifter som avser avlidna och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgifterna behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355).

Forskningsändamål

Undantagsbestämmelsen om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål motiveras i förarbetena med att det finns behov av att

• Sida 11
•  Original

genombryta sekretessen i vissa särskilda fall, såsom för forskning om yrkessjukdomar (prop. 1979/80:2 prop. del A s. 264). Vad som avses med forskningsändamål har i någon mån klargjorts genom domstolarnas tillämpning av undantagsbestämmelsen.

I rättsfallet RÅ 1992 not. 456 begärde en utredare med uppdrag hos Statens jordbruksverk att hos SCB få ut en förteckning av målnummer och respektive tingsrätt avseende brotten djurplågeri och brott mot djurskyddslagen. Uppgifterna lämnades inte ut. Uppgifterna medgav direkt identifiering av de personer som målen gällde och det ändamål som uppgifterna hade begärts ut för ansågs snarare vara att hänföra till ett bestämt utredningsuppdrag än vetenskapligt studium.

I rättsfallet RÅ 2004 ref. 9 begärde en medicinklinik att från Socialstyrelsens dödsorsaksregister få uppgift om dödsorsak beträffande vissa namngivna patienter. Uppgifterna skulle sammanställas i statistiska tabeller och användas för kvalitetsuppföljning inom vården. Erfarenheter från behandlingen av tidigare, sedermera avlidna patienter skulle utnyttjas vid behandlingen av nya patienter. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att vad som avses med forskningsändamål inte har preciserats i lagtexten och att inte heller förarbetena ger någon ledning för fastställande av innebörden av begreppet forskningsändamål. Efter en genomgång av 2 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor, etikprövningslagen, och 3 § lagen (1998:543) om hälsodataregister i deras dåvarande lydelser samt vissa förarbetsuttalanden uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att den åtskillnad som i olika sammanhang görs mellan forskning å ena sidan och uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring å andra sidan bör upprätthållas även vid tillämpning av den nu aktuella bestämmelsen. Uppgifterna kunde därför inte lämnas ut med hänvisning till att de skulle behövas för forskningsändamål.

Statistikändamål

Även uppgifter som behövs för statistikändamål får sedan en lagändring 1995 lämnas ut efter en skadeprövning. Syftet med lagändringen var att säkra tillgången till uppgifter för framställning av statistik, framför allt den officiella statistiken, även i de fall det inte finns bestämmelser om uppgiftsskyldighet som bryter statistiksekretessen (prop. 1994/95:200 s. 28).

Vad som avses med statistikändamål anges inte i lagtexten. Inte heller förarbetena berör den frågan explicit. Mot bakgrund av lagstiftningens nämnda syfte är det dock rimligt att tolka uttrycket statistikändamål så att det endast omfattar användning av uppgifterna för framställning av statistik utan anknytning till något särskilt ärende. Om uppgifterna i och för sig ska bearbetas med statistiska metoder, men sedan i bearbetad form ska användas i ett särskilt ärende, kan de således inte lämnas ut med stöd av undantaget för uppgifter som behövs för statistikändamål.

Skadeprövningen

En förutsättning för att uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål ska få lämnas ut är som nämnts att det står klart att

• Sida 12
•  Original

uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men.

Eftersom uppgifter som omfattas av statistiksekretess har ett så starkt skydd innebär ett utlämnande som medför att uppgifterna kommer att omfattas av ett svagare sekretesskydd i sig en risk för skada. Även om användningen av uppgifterna hos mottagaren inte medför någon skada kan nämligen det svagare sekretesskyddet hos mottagaren medföra att uppgifterna lämnas vidare på ett sätt som medför skada.

När det gäller skadeprövningen i samband med utlämnande av uppgifter för forskningsändamål är det mot den bakgrunden värt att notera att en myndighet som i sin forskningsverksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan myndighet enligt 11 kap. 3 § OSL ska tillämpa den sekretessbestämmelse som gäller för uppgiften hos den utlämnande myndigheten. Sekretesskyddet hos den mottagande myndigheten utgör i ett sådant fall inte någon skaderisk i sig. I vissa fall kan det dock finnas en primär sekretessbestämmelse som hos den mottagande myndigheten gäller före den överförda sekretessen, se 11 kap. 8 § OSL.

Även vid bedömning av en fråga om utlämnande av uppgifter som behövs för statistikändamål spelar de sekretessbestämmelser som kommer att bli tillämpliga på uppgifterna efter ett utlämnande en avgörande roll vid skadeprövningen. Utlämnande av uppgifter till en annan myndighet som tillämpar statistiksekretess torde normalt kunna ske. Omvänt torde ett utlämnande som innebär att uppgifterna inte längre omfattas av statistiksekretess ofta medföra en skaderisk.

5. Mer lättillämpad statistiksekretess

5.1. Statistiksekretessens huvudsakliga utformning

Regeringens bedömning: Statistiksekretessens föremål, räckvidd, styrka och tid bör i huvudsak bestå oförändrade.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens bedömning. Brottsförebyggande rådet anser dock att statistiksekretessen bör ses över i syfte att analysera hur skyddet för uppgifter inom såväl statistik- som forskningsverksamhet kan behöva utvecklas.

Inspektionen för socialförsäkringen anser att det är mycket angeläget att frågan om hur utvärderingsmyndigheterna ska få till gång till mikrodata kan lösas. Myndigheten anser att det finns anledning att undersöka möjligheterna till en utvidgning av de sekretessbrytande undantagen i 24 kap. 8 § OSL. Det vore en stor administrativ vinst för myndigheter som Inspektionen för socialförsäkringen och skulle innebära att uppdrag från regeringen kan besvaras snabbare än i dag.

Naturvårdsverket lyfter fram frågan om statistiksekretessens förhållande till den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 5 § OSL avseende miljöinformation och framhåller att olika myndigheter gör

• Sida 13
•  Original

olika tolkningar av hur statistiksekretessen ska hanteras när det gäller av myndigheterna beräknade uppgifter om utsläpp till miljön.

Trafikanalys anser att statistiksekretessen hindrar publicering av efterfrågad statistik vilket motverkar att nya aktörer blir intresserade av att träda in på marknader inom transportområdet. Trafikanalys nämner som ett exempel statistiken om järnvägar, där myndigheten nästan bara publicerar uppgifter summerade för hela riket, inte per linje eller region.

Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelserna om statistiksekretess i 24 kap. 8 § OSL ger ett mycket starkt skydd för de uppgifter som omfattas av bestämmelsen. Huvudregeln är absolut sekretess, dvs. att uppgifterna inte får lämnas ut över huvud taget. Det starka skyddet motiveras dels av att uppgiftslämnarna ska kunna lita på att de uppgifter de lämnar inte används för andra ändamål än de har samlats in för, dels av att det i en statistikverksamhet ofta förekommer uppgifter som hämtats in på olika sätt och som det är praktiskt svårt att hålla åtskilda.

Uppgiftslämnarnas förtroende för att uppgifterna endast används för de ändamål de har samlats in för är en av de grundläggande förutsättningarna för framställning av statistik av god kvalitet. Om uppgiftslämnarna skulle misstänka att uppgifterna kan komma att spridas eller användas för andra ändamål än de som uppgifterna samlats in för, finns det en risk att uppgiftslämnarna lämnar felaktiga uppgifter, snedvridna svar eller helt avstår från att lämna uppgifter.

Inspektionen för socialförsäkringen nämner utvärderingsmyndigheternas behov av mikrodata och anser att det finns anledning att undersöka möjligheterna till en utvidgning av undantagen från huvudregeln om absolut sekretess. En sådan utvidgning skulle kunna innebära att uppgifter insamlade för renodlade statistiska ändamål kom att användas för andra ändamål, vilket vore olämpligt. Regeringen anser därför att de nuvarande undantagen från huvudregeln om absolut sekretess inte bör utvidgas.

Naturvårdsverket berör i sitt remissvar förhållandet mellan bestämmelserna om statistiksekretess och den sekretessbrytande bestämmelsen avseende miljöinformation i 10 kap. 5 § OSL. De olika uppfattningar i frågan om utlämnande av sådana uppgifter om miljöutsläpp som tagits fram genom myndigheternas egna beräkningar hänger samman med att myndigheterna uppfattar innebörden av bestämmelsen i 10 kap. 5 § OSL på olika sätt. Det ger enligt regeringens mening inte skäl att föreslå någon ändring när det gäller statistiksekretessens utformning.

Trafikanalys framhåller att statistiksekretessen hindrar publicering av detaljerad statistik inom transportområdet och nämner som ett exempel statistiken om järnvägar, där myndigheten nästan bara publicerar uppgifter summerade för hela riket, i stället för uppgifter per linje eller region. Inom transportområdet är det vanligt att endast en aktör trafikerar exempelvis en viss linje. Det innebär med nödvändighet att uppgifter om trafiken på en sådan linje kan hänföras till en enskild aktör. Uppgifterna får därför inte lämnas ut, om de har samlats in i en särskild verksamhet för statistik. Regeringen delar Trafikanalys bedömning att detta förhållande försvårar för nya aktörer att träda in på marknader inom transportområdet. Liknande problem kan ibland lösas genom att myndigheten inhämtar samtycke från uppgiftslämnarna som innebär att statistik får publiceras på en detaljnivå som gör att enskilda uppgiftslämnare eventu-

• Sida 14
•  Original

ellt kan identifieras. Det problem som uppstår när en eller flera uppgiftslämnare inte vill lämna ett sådant samtycke kan inte lösas lagstiftningsvägen utan att ge avkall på det starka sekretesskydd för uppgiftslämnarna som ansetts motiverat i särskild statistikverksamhet. En sådan försvagning av sekretesskyddet är regeringen inte beredd att föreslå.

När det gäller statistiksekretessens huvudsakliga utformning ser regeringen således inte skäl för någon annan bedömning än den utredningen har gjort, nämligen att statistiksekretessens föremål, räckvidd, styrka och tid i huvudsak bör bestå oförändrade. Utredningen föreslår vissa mindre förändringar. Dessa behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3.

5.2. Statistiksekretess för undersökningar inom kommittéväsendet och hos Statskontoret

Regeringens förslag: Så kallade andra jämförbara undersökningar som utförs inom det statliga kommittéväsendet och av Statskontoret ska omfattas av statistiksekretess utan att regeringen meddelar föreskrifter om det.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag.

Flera remissinstanser anser att statistiska undersökningar som utförs även hos andra myndigheter än dem som utredningen föreslår bör omfattas av statistiksekretess direkt enligt lag utan krav på regeringsbeslut. Inspektionen för socialförsäkringen anser att även den myndigheten och andra utvärderingsmyndigheter som genomför utredningar för en samlad bild (inte på enskild nivå) bör omfattas, eftersom dessa utvärderingar görs på frekvent basis för många andra utvärderingsmyndigheter. Ungdomsstyrelsen understryker att det finns en rad andra myndigheter som på regeringens uppdrag kontinuerligt utför utredningar och uppföljningar som skulle behöva beviljas statistiksekretess och att den nuvarande modellen med regeringsbeslut inte är ett tillräckligt flexibelt system för att hantera de icke statistikansvariga myndigheternas behov av data. Även Boverket berör frågan om vilka myndigheter utöver dem som har en särskild statistikverksamhet som bör nämnas i 24 kap. 8 § OSL.

Brottsförebyggande rådet undrar om inte förslaget behöver kompletteras med en sekretessbrytande bestämmelse för att även annat än uppgifter som inte är direkt hänförliga till en enskild ska kunna lämnas ut.

Skälen för regeringens förslag: Inom det statliga kommittéväsendet och hos Statskontoret utförs regelbundet statistiska undersökningar, ofta på direkt uppdrag av regeringen. Den nuvarande regleringen innebär att uppgifter i sådana undersökningar omfattas av statistiksekretess först sedan regeringen har meddelat föreskrifter om det. Sådana föreskrifter förs in i 7 § OSF. Ändringar i den paragrafen görs vid flera tillfällen varje år. Det inträffar knappast någon gång att regeringen inte tillmötesgår en myndighets begäran om att regeringen ska föreskriva om

• Sida 15
•  Original

sekretess för en statistisk undersökning som myndigheten önskar genomföra. Däremot händer det ofta att arbetet med en undersökning försenas av att myndigheten måste avvakta regeringens beslut innan undersökningen kan påbörjas.

De myndigheter som oftast berörs är Statskontoret och myndigheter inom kommittéväsendet. Gemensamt för dessa myndigheter är även att de har uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning mot enskilda. De statistiska undersökningar som görs inom kommittéväsendet och hos Statskontoret utförs därför att myndigheterna har fått i uppdrag från regeringen att belysa vissa förhållanden.

Några remissinstanser, bl.a. Ungdomsstyrelsen, framhåller att även andra myndigheter på regeringens uppdrag kontinuerligt utför utredningar och uppföljningar som skulle behöva beviljas statistiksekretess. Regeringen delar uppfattningen att det även hos andra myndigheter genomförs undersökningar som kan behöva skyddas av statistiksekretess. Behovet av sekretesskydd måste dock alltid vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Det kan därför inte komma i fråga att införa en reglering som innebär att alla statistiska undersökningar omfattas av statistiksekretess. Det är också svårt att formulera en generell regel som skiljer ut de undersökningar som lämpligen bör omfattas av statistiksekretess. Regeringen anser därför att en utvidgning av den direkt i OSL föreskrivna statistiksekretessen ska begränsas till statistiska undersökningar som genomförs inom det statliga kommittéväsendet och Statskontoret. När det gäller undersökningar hos myndigheter som inte nämns i OSL får regeringen i varje enskilt fall ta ställning till om föreskrifter om sekretess ska införas i OSF.

Det bör påpekas att det förhållandet att en undersökning omfattas av statistiksekretess inte i sig medför att uppgifter som omfattas av statistiksekretess hos andra myndigheter utan vidare kan lämnas ut till den myndighet som genomför undersökningen. Sekretesskyddet hos den myndighet som tar emot uppgifterna kan visserligen ha betydelse vid bedömningen av risken för skada vid ett utlämnande, se avsnitt 4.3. En första förutsättning för att ett utlämnande ska kunna ske är dock att något av undantagen från den absoluta sekretessen är tillämpligt. Den fråga som Brottsförebyggande rådet väcker om behovet av en särskild sekretessbrytande bestämmelse är därför relevant. Regeringens förslag grundar sig emellertid inte på något nytt ställningstagande till frågan i vilken mån Statskontoret och myndigheter inom kommittéväsendet bör få tillgång till uppgifter som omfattas av statistiksekretess hos andra myndigheter. En sekretessbrytande bestämmelse som mer generellt möjliggör utlämnande av uppgifter till myndigheter som genomför undersökningar som omfattas av statistiksekretess skulle innebära ett nytt undantag från huvudregeln om absolut sekretess. Regeringen anser inte att en sådan försvagning av statistiksekretessen är lämplig, se avsnitt 5.1. Frågor om utlämnande av uppgifter till en myndighet som genomför en undersökning som omfattas av statistiksekretess ska således även i fortsättningen bedömas med utgångspunkt i de undantag som räknas upp i 24 kap. 8 § OSL och med beaktande av den skaderisk som kan uppkomma vid ett utlämnande.

• Sida 16
•  Original

5.3. Uppgifter som behövs för forskningsändamål

Regeringens bedömning: Undantagsbestämmelsen om utlämnande av uppgifter som behövs för forskningsändamål bör för närvarande inte förändras.

Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att undantagsbestämmelsen om utlämnande av uppgifter som behövs för forskningsändamål ska förtydligas genom att uttrycket forskning definieras genom en hänvisning till den definition som finns i etikprövningslagen.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Till de uttryckligen positiva remissinstanserna hör bl.a. Brottsförebyggande rådet, Försäkringskassan, Havs- och vattenmyndigheten, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering samt Sveriges

Kommuner och Landsting.

Hovrätten för övre Norrland anser dock att det bör övervägas ytterligare om definitionen av forskning i etikprövningslagen är ändamålsenlig i detta sammanhang. Universitetskanslersämbetet framhåller att med utredningens förslag till definition av forskning skulle möjligheten att efter skadeprövning få ut sekretessbelagda uppgifter försvinna för studenter på grundnivå och avancerad nivå. Myndigheten har inga invändningar mot att begreppet forskning definieras i lag, men anser att definitionen inte helt bör utesluta att forskning kan utföras av studenter på lägre nivåer än forskarnivå. Även Göteborgs universitet anser att etikprövningslagens definition av forskning är problematisk. Inspektionen för socialförsäkringen anser att införandet av etikprövningslagens definition av forskning i OSL kan vara begränsande, eftersom den utesluter arbete som utförs inom ramen för högskoleutbildning på grundnivå och avancerad nivå, vilket kan verka hämmande för exempelvis examensarbete med statistiskt material som underlag.

Myndigheten anser att konsekvenserna av denna begränsning i OSL bör utredas. Även Trafikanalys anser att förslaget att använda samma definition av forskning i OSL som i etikprövningslagen leder till en alltför snäv definition av forskning. Myndighetens tolkning av de nuvarande reglerna är att uppsatser inom utbildning på avancerad nivå kan jämställas med forskning under vissa förutsättningar.

Skälen för regeringens bedömning: Högsta förvaltningsdomstolen har i sin praxis avgränsat forskning mot uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring, se avsnitt 4.3. Utredningens förslag innebär att en gräns även dras mot forskning som utförs inom ramen för en högskoleutbildning på lägre nivå än forskarnivå.

Flera remissinstanser, bl.a. Brottsförebyggande rådet, är positiva till utredningens förslag. Andra remissinstanser, bl.a. Universitetskanslersämbetet, lyfter dock fram svårigheter som kan uppkomma om undantagsbestämmelsen för forskningsändamål inte skulle omfatta sådan forskning som utförs inom ramen för en högskoleutbildning på lägre nivå än forskarnivå.

• Sida 17
•  Original

Utredningens betänkande innehåller inte några närmare överväganden när det gäller behovet av en sådan avgränsning av undantagsbestämmelsens tillämpningsområde. Det framgår inte heller av betänkandet om den nuvarande utformningen av bestämmelsen lett till tolkningssvårigheter eller om prövningen av frågor om utlämnande av uppgifter för forskningsändamål enligt den nuvarande bestämmelsen lett till oförutsedda resultat. Mot denna bakgrund anser regeringen att undantagsbestämmelsen om utlämnande av uppgifter som behövs för forskningsändamål inte bör ändras för närvarande. Regeringen avser dock att fortsättningsvis följa frågan.

5.4. Bestämmelsernas utformning

Regeringens förslag: Den paragraf i offentlighets- och sekretesslagen som innehåller bestämmelserna om statistiksekretess (24 kap. 8 §) ska delas upp i fler stycken.

Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att paragrafen ska delas upp i fler stycken och att bestämmelserna om utlämnande av uppgifter som behövs för statistik- och forskningsändamål m.m. ska överföras till en ny paragraf under rubriken ”Sekretessbrytande bestämmelse”.

Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser är positiva till eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Brottsförebyggande rådet välkomnar de förenklande ändringar som föreslås i fråga om 24 kap. 8 § OSL och anser att bestämmelserna blir något mer lättöverskådliga. Skolverket framhåller att sekretessbestämmelsen i 24 kap. 8 § OSL liksom bestämmelsen i 7 § OSF är svåra att tillämpa när det gäller bedömningen av vilka data som kan lämnas ut av SCB till

Skolverket och andra statistikansvariga myndigheter.

SCB är tveksam till om rubriken ”Sekretessbrytande bestämmelse” till den nya paragrafen är nödvändig eller ens lämplig.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om statistiksekretess i 24 kap. 8 § OSL är avsedda att ge ett mycket starkt skydd åt de uppgifter som omfattas sekretesskyddet. En förutsättning för att skyddet ska bli starkt även vid den praktiska hanteringen av uppgifterna är att bestämmelserna inte är alltför svåra att tillämpa. I det här sammanhanget är det värt att uppmärksamma att bestämmelserna om statistiksekretess aktualiseras i en lång rad myndigheters verksamheter. Det gäller både de myndigheter som förvarar uppgifter och de myndigheter som är i behov av uppgifter från andra myndigheter. Att bestämmelserna är så lätta att tillämpa som möjligt är inte bara av betydelse för dem som förvarar uppgifter som kan omfattas av statistiksekretess. Det är även viktigt att de myndigheter som är i behov av uppgifter från andra myndigheter kan planera sin verksamhet med utgångspunkt i en något så när säker bedömning av vilka uppgifter de kommer att kunna få tillgång till.

Regeringen anser att det finns fog för uppfattningen att bestämmelserna är svåra att tillämpa, vilket också flera av remissinstanserna bl.a.

Skolverket framhåller.

• Sida 18
•  Original

Den nuvarande paragrafen består av två stycken. I det första stycket anges bestämmelsens föremål, räckvidd och styrka i fyra meningar. Den första anger huvudregeln om absolut sekretess och att den gäller i särskild statistikverksamhet. I de följande meningarna anges dels att huvudregeln även gäller i vissa andra s.k. jämförbara undersökningar, dels ett antal relativt olikartade fall då huvudregeln om absolut sekretess inte gäller. Där anges bl.a. att uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål får lämnas ut i vissa fall. I det andra stycket anges hur länge sekretessen gäller.

Tillämpningen av bestämmelserna kan i någon mån underlättas genom att bestämmelserna görs mer överskådliga. Regeringen anser därför att första stycket bör delas upp i flera stycken. Däremot anser regeringen inte att det är nödvändigt att dela upp den nuvarande paragrafen i flera paragrafer.

6. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Den föreslagna lagändringen ska träda i kraft den 1 augusti 2014.

Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att lagändringen ska träda i kraft den 1 januari 2014. Utredningen behandlar inte frågan om behovet av övergångsbestämmelser.

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt över utredningens förslag.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: En lämplig tidpunkt för de föreslagna bestämmelserna att träda i kraft är den 1 augusti 2014.

Regeringen anser inte att den föreslagna lagändringen behöver förenas med några övergångsbestämmelser.

7. Konsekvenser

7.1. Förslagen

Propositionen innehåller förslag till två ändringar i bestämmelserna om statistiksekretess i 24 kap. 8 § OSL.

Den ena ändringen innebär att statistiska undersökningar som utförs inom kommittéväsendet och av Statskontoret alltid ska omfattas av statistiksekretess. Syftet med förslaget är dels att regeringen ska avlastas de ärenden som uppkommer när Statskontoret och myndigheter inom kommittéväsendet gör framställningar om att olika undersökningar ska

• Sida 19
•  Original

omfattas av statistiksekretess, dels att statistiska undersökningar hos dessa myndigheter ska kunna genomföras utan att regeringens beslut om sekretess behöver avvaktas.

Den andra ändringen innebär att paragrafen ska delas upp i fler stycken. Det förslaget syftar till att göra bestämmelserna mer överskådliga och lättare att tillämpa.

7.2. Ekonomiska konsekvenser

Förslaget att statistiska undersökningar som utförs inom kommittéväsendet och av Statskontoret ska omfattas av statistiksekretess direkt enligt OSL medför att regeringen inte längre kommer att behöva pröva frågor om sekretess för statistiska undersökningar inom kommittéväsendet och hos Statskontoret. Förslaget medför en liten kostnadsminskning för Regeringskansliet.

För myndigheter inom kommittéväsendet och för Statskontoret medför förslaget att statistiska undersökningar i behov av sekretesskydd kan genomföras snabbare, eftersom regeringen inte först måste meddela föreskrifter om sekretess för uppgifterna i respektive undersökning. Detta är ägnat att leda till lägre kostnader för myndigheterna.

Förslaget torde även medföra en samhällsekonomisk vinst genom att de underlag för ställningstaganden till viktiga frågor som kommittéväsendet och Statskontoret utarbetar kan lämnas snabbare.

Förslaget att 24 kap. 8 § OSL ska delas upp i fler stycken bedöms inte få några nämnvärda ekonomiska konsekvenser.

7.3. Överensstämmelse med Sveriges skyldigheter som EU-medlem

Förslagen har inte någon inverkan på Sveriges möjligheter att fullgöra sina skyldigheter som EU-medlem.

7.4. Företags villkor

Förslagen för inte med sig några konsekvenser för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.

7.5. Ikraftträdande och särskilda informationsinsatser

Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2014. När det gäller tiden för ikraftträdande finns det inte behov av att ta några andra särskilda hänsyn än att det är önskvärt att den nya regleringen träder i kraft så snart som möjligt.

Det finns inte något behov av särskilda informationsinsatser i samband med ikraftträdandet.

• Sida 20
•  Original

7.6. Övriga konsekvenser

Förslagen har inte någon betydelse för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för de integrationspolitiska målen.

8. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

24 kap. 8 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om statistiksekretess. Förslaget behandlas i avsnitt 5.2 och 5.4.

Första stycket delas upp i tre stycken och består därefter endast av styckets tidigare första mening som reglerar den sekretess som gäller i särskild statistikverksamhet.

Det nya andra stycket motsvarar den andra meningen i det tidigare första stycket och reglerar den sekretess som gäller i s.k. andra jämförbara undersökningar. Statskontoret och det statliga kommittéväsendet läggs till bland de myndigheter vars undersökningar omfattas av statistiksekretess direkt enligt bestämmelsen. Det innebär att sekretess gäller i sådana undersökningar även utan att regeringen har meddelat föreskrifter om det. Med det statliga kommittéväsendet avses kommittéer, särskilda utredare m.fl. myndigheter som arbetar enligt kommittédirektiv beslutade av regeringen.

I övrigt görs språkliga och redaktionella förändringar som inte är avsedda att innebära någon ändring i sak.

Det nya tredje stycket motsvarar tredje och fjärde meningen i det tidigare första stycket.

Fjärde stycket motsvarar det tidigare andra stycket.

• Sida 21
•  Original