SOU 2012:83
Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB
Till statsrådet Peter Norman
Vid regeringssammanträde den 31 mars 2011 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem.
Vid regeringssammanträde den 8 mars 2012 bemyndigades statsrådet Peter Norman att i tilläggsdirektiv ge utredaren i uppdrag att också föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan underlätta registerbaserad forskning. Tilläggsuppdraget redovisades den 2 maj 2012.
Till särskild utredare förordnades den 31 mars 2011 f.d. statsrådet Bengt Westerberg.
Att som sakkunnig biträda utredningen förordnades den 2 maj 2011 ämnesrådet Agne Pettersson (Finansdepartementet). Att som experter biträda utredningen förordnades samma dag professorn Kristina Alexanderson (Karolinska Institutet), utredaren Helge Bennmarker (Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering), professorn Harry Flam (Institutet för internationell ekonomi, Stockholms universitet), verksamhetsområdeschefen Eva-Lo Ighe (Försäkringskassan), rättssakkunnige Andreas Krantz (Justitiedepartementet), f.d. riksrevisorn Eva Lindström, professorn Cecilia Magnusson Sjöberg (Institutet för rättsinformatik, Stockholms universitet), chefsjuristen Eva Nilsson (Statistiska centralbyrån), professorn Måns Rosén (Statens beredning för medicinsk utvärdering) och gästprofessorn Bo Sundgren (Institutionen för data- och systemvetenskap, Stockholms universitet).
Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. den 8 april 2011 hovrättsassessorn Sofia Tollgerdt, fr.o.m. den 1 augusti 2011 civilekonomen Svante Eriksson och fr.o.m. den 8 mars 2012 docenten Magnus Stenbeck. De två förstnämnda har arbetat med utredningens huvuduppdrag, medan Magnus Stenbeck var ensamt ansvarig sekre-
terare i arbetet med tilläggsuppdraget. Magnus Stenbeck entledigades från sitt uppdrag den 14 maj 2012.
Utredningen har antagit namnet Statistikutredningen 2012. Utredningen har tidigare lämnat delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36).
Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83).
Utredningens arbete är härmed avslutat.
Stockholm i december 2012
Bengt Westerberg
/Svante Eriksson
Sofia Tollgerdt
Förkortningar
a.a. Anfört arbete
AF Avgiftsförordningen
AKU Arbetskraftsundersökningar
API Application Programming Interface
BBMRI Biobanking and Molecular Resource Infrastructure of Sweden
Bet. Betänkande
Bil. Bilaga
BNP Bruttonationalprodukt
BrB Brottsbalken
Brå Brottsförebyggande rådet
Dir. Direktiv
Dnr Diarienummer
Ds Departementsserien
DV Domstolsverket
ECB Europeiska centralbanken
ECBS Europeiska centralbankssystemet
EDP Excessive Deficit Procedure (processen kring alltför stora underskott)
EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EG Europeiska gemenskapen
ENS Europeiska nationalräkenskapssystemet
ESAC European Statistical Advisory Committee (Europeiska rådgivande kommittén för Statistik)
ESGAB European Statistical Governance Advisory Board (Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning)
ESS Europeiska statistiksystemet
ESSC European Statistical System Committee (kommittén för det statistiska programmet)
ESV Ekonomistyrningsverket
EU Europeiska unionen
EUF Europeiska unionens funktionssätt
EURATOM Europeiska atomenergigemenskapen
Eurostat Europeiska unionens statistikkontor
FDB Företagsdatabasen
FASIT Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar
FEG Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen
FEUF Fördraget om Europeiska unionens Funktionssätt
Fi Finansdepartementet
FiU Finansutskottet
FN Förenta nationerna
FoB Folk- och bostadsräkning
FPM Faktapromemoria
FTP File Transfer Protocol
GD Generaldirektör
IFAU Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering
INTRASTAT Intra-Community Trade Statistics System
IoF Inkomst- och förmögenhetsregistret
ISO Internationella standardiserings- organisationen
IT Informationsteknologi
Ju Justitiedepartementet
Kolada Kommun- och landstingsdatabasen
KOM EU-kommissionen
KOSTRA Kommune-Stat-Rapportering
KPI Konsumentprisindex
MIS Meddelanden i samordningsfrågor
MONA Microdata Online Access System
N Näringsdepartementet
NNR Näringslivets Regelnämnd
NR Nationalräkenskaper
NSI National Statistical Institute (nationell statistikbyrå)
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling)
OH Overhead (gemensamma kostnader)
OSF Offentlighets- och sekretessförordningen
OSL Offentlighets- och sekretesslagen
PM Promemoria
Prop. Proposition
PSI Public Sector Information (information från den offentliga sektorn)
RF Regeringsformen
RiR Riksrevisionen
RKA Rådet för främjande av kommunala analyser
ROS Rådet för den officiella statistiken
RS Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting
Rskr. Riksdagsskrivelse
RTB Registret över totalbefolkningen
RÅ Regeringsrättens årsbok
S Socialdepartementet
SAM Statistikansvarig myndighet
SCB Statistiska centralbyrån
SCB-FS Statistiska centralbyråns författningssamling
SDMX Statistical Data and Metadata eXchange
SekrL Sekretesslagen
SIV SCB:s statistikinsamlingsverktyg
SKL Sveriges Kommuner och Landsting
SLU Sveriges lantbruksuniversitet
SMIF Svenska marknadsundersökningsföretag
SND Svensk Nationell Datatjänst
SOU Statens offentliga utredningar
STATIV Registret med data för integrationsstudier
U Utbildningsdepartementet
UK United Kingdom
ULF Undersökningar om levnadsförhållanden
UREG Utbildningsregistret
US United States
Vinnova Verket för innovationssystem
ÅRSYS Sysselsättningsregistret
Sammanfattning
Bakgrund
Min övergripande uppgift är att se över Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken.
Det svenska systemet för officiell statistik är decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994. SCB ansvarar för sektorsövergripande statistik och 26 sektorsansvariga myndigheter för den officiella statistiken inom sina områden.
Den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken, med tillhörande förordning (2001:100). Av detta regelverk framgår inom vilka områden det ska finnas officiell statistik och vilka statliga myndigheter som ansvarar för att statistiken tas fram. I lagen anges också att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning samt vara objektiv och allmänt tillgänglig.
Rättsutvecklingen inom EU spelar en ökande roll för det svenska statistiksystemet. EU-reglerna kan avse dels statistik inom enskilda områden, dels allmänna krav som gäller för all EU-reglerad statistik. De senare framgår framför allt av EU:s statistikförordning. Denna genomgår för närvarande en omfattande revidering. De kommande förändringarna avseende EU:s statistiksystem är väsentliga för mina överväganden. Även riktlinjerna för europeisk statistik, den s.k. Code of Practice, har betydelse i sammanhanget. Riktlinjerna är ett instrument för självreglering med principer för oberoende, integritet och ansvar och omfattar medlemsstaternas statistikmyndigheter och EU:s statistikmyndighet Eurostat.
År 2011 omfattade den officiella statistiken totalt 356 s.k. statistikprodukter. SCB ansvarade för drygt en tredjedel av dessa, medan ingen av de övriga myndigheternas officiella statistik omfattade fler än 30 statistikprodukter och många myndigheters endast en eller några enstaka.
Utöver sitt statistikansvar bedriver SCB uppdragsverksamhet inom statistikområdet och har även ansvar för att samordna det statliga statistiksystemet. Ett viktigt redskap i arbetet med samordning är Rådet för den officiella statistiken, som är ett rådgivande organ vid SCB. Rådet består av SCB:s generaldirektör, som är ordförande, samt generaldirektörerna för sex andra statistikansvariga myndigheter. De senare förordnas för tre år. De myndigheter som ska ingå i rådet utses av SCB enligt ett rullande schema.
Produktionen av den officiella statistiken kan ske genom att de statistikansvariga myndigheterna väljer att själva framställa statistiken, beställa den direkt från SCB eller upphandla den i konkurrens. I sådana upphandlingar kan även SCB delta. Närmare hälften av myndigheterna producerar sin officiella statistik helt i egen regi. Bland övriga myndigheter är det vanligaste att man helt eller delvis anlitar SCB för produktionen. Mätt utifrån antal statistikprodukter producerar SCB totalt ca 65 procent av den officiella statistiken, varav drygt hälften avser den statistik myndighet själv ansvarar för och något mindre än hälften avser uppdrag åt andra myndigheter. Mindre än fem procent av den totala produktionen av officiell statistik sker genom upphandling från andra än SCB.
I utredningen har synpunkter inhämtats från ett stort antal intressenter, t.ex. samtliga statistikansvariga myndigheter, andra användare och producenter av statistik och även vissa utländska organ, bl.a. Eurostat. På uppdrag av utredningen har också professor Bo Sundgren analyserat frågor om dokumentation av statistik, Ekonomistyrningsverket analyserat frågor om prissättning av statistik och SCB genomfört en webbaserad enkätundersökning bland medlemmar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd för statistik.
I det följande sammanfattas mina överväganden och förslag avseende de frågor som tas upp i utredningsdirektiven.
Övergripande bedömning av statistiksystemets funktion
Statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informationskälla i en demokrati. Den officiella statistiken ger en övergripande bild av samhället och ökar medborgarnas möjlighet till insyn. Statistiken används också som grund för politiska beslut, den allmänna debatten, forskning, utvärdering m.m. Stor enighet råder om vikten av att det produceras statistik som belyser olika aspekter av samhället och som kan användas för ovan nämnda syften. Statistiken
ska vara pålitlig, dvs. objektiv och saklig samt även i övrigt av god kvalitet.
Min samlade bedömning är att systemet för den officiella statistiken i huvudsak fungerar väl i dag. Jag har inte funnit några grundläggande systemfel som kräver att systemet genomgår en mer genomgripande förändring, utan anser att det decentraliserade systemet både kan och bör upprätthållas.
Detta betyder inte att det skulle saknas utmaningar i dagens statistiksystem eller att systemet inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Men de förändringar som kan behöva göras kan enligt min bedömning hanteras inom ramen för den befintliga grundmodellen.
Den officiella statistikens inriktning och omfattning
Sverige bör enligt min mening även fortsättningsvis tillämpa en mer avgränsad definition av begreppet officiell statistik, med utgångspunkten att sådan statistik ska vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. EU-reglerad statistik bör dock i normalfallet alltid vara officiell statistik. Med inriktning på bl.a. dessa förhållanden bör statsmakterna göra vissa allmänna uttalanden om vad som bör känneteckna officiell statistik, i syfte att ge vägledning för de statistikansvariga myndigheternas bedömningar.
I dag anges inriktningen av den officiella statistiken genom en gradvis konkretisering där regeringen beslutar om övergripande ämnes- och statistikområden samt vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga, medan statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde beslutas av den på området ansvariga myndigheten. Enligt min mening bör dagens ordning för att besluta om den officiella statistikens inriktning behållas. Om ytterligare myndigheter önskar bli statistikansvariga myndigheter bör de lämna förslag om detta till regeringen som därefter får fatta beslut i frågan.
Den officiella statistikens kvalitet
De erfarenheter som gjorts i utredningen – t.ex. genom kontakter med användare och utländska organ – talar för att dagens officiella statistik huvudsakligen är av god kvalitet. Det betyder inte att det skulle helt saknas problem eller att kvaliteten inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Men de åtgärder som kan krävas för att för-
bättra kvaliteten handlar i huvudsak om att göra ett i grunden väl fungerande system ännu bättre.
De viktigaste kvalitetskraven som ställs på den officiella statistiken bör enligt min mening framgå av lagen om den officiella statistiken. Jag föreslår att kvalitetskraven i lagen formuleras med utgångspunkt i de kvalitetskriterier som finns i EU:s statistikförordning.
Mycket av innehållet i EU:s riktlinjer för europeisk statistik (Code of Practice) uppfylls redan i svensk rätt. Ytterligare någon av riktlinjernas principer kan dock behöva författningsregleras. Jag föreslår att principen om en rimlig uppgiftslämnarbörda införs i förordningen om den officiella statistiken. Merparten av principerna passar dock enligt min uppfattning bäst i föreskrifter från SCB eller, som i dag, i allmänna riktlinjer.
Enligt min bedömning arbetar de statistikansvariga myndigheterna på ett seriöst sätt med kvalitetsfrågor, såväl enskilt som i gemensamma fora, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Då god kvalitet är av avgörande betydelse för den officiella statistikens tillförlitlighet och trovärdighet, är det väsentligt att myndigheterna även fortsättningsvis bedriver ett aktivt kvalitetsarbete.
Rådet för den officiella statistiken har beslutat vissa riktlinjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken. Med utgångspunkt i dessa kan de statistikansvariga myndigheterna göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik. Den innebär att man arbetar i enlighet med kriterierna och uppfyller samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Hittills har endast två myndigheter, Socialstyrelsen och Statens jordbruksverk, gjort en sådan utfästelse. Det skulle ha en viktig signalverkan gentemot bl.a. statistikens användare om fler av de statistikansvariga myndigheterna, och då i synnerhet SCB, gjorde en sådan utfästelse. Möjligen kan det krävas en viss modifiering av kriterierna för tillräcklig kvalitet för att de ska bli tillämpbara för fler myndigheter. Att utreda detta bör rimligen vara en uppgift för Rådet för den officiella statistiken.
Då och då uppstår fel i statistiken, vilket är negativt. Att det förekommer fel synes dock inte bero på grundläggande systemfel. Det torde mera handla om att det i praktiken är omöjligt att helt undvika fel i ett så pass komplext system som statistiksystemet. När fel väl uppstår är det viktigt att de statistikansvariga myndigheterna har en organisation och rutiner för att uppmärksamma, rätta, analysera och lära av felen. Det är också viktigt att myndigheterna öppet
redovisar de fel som uppstår, så att uppdragsgivare, användare m.fl. uppmärksammas på förhållandena.
Såväl i Sverige som utomlands tenderar svarsfrekvenserna i statistiska undersökningar att minska. Denna utveckling utgör ett reellt problem. De statistikansvariga myndigheterna synes ta problemet på stort allvar och söker finna olika metoder för att hantera det. Sannolikt är det dock inte möjligt att helt eliminera problemet med minskande svarsfrekvenser, eftersom utvecklingen i grunden har strukturella orsaker, t.ex. att det med traditionella metoder är svårare att nå människor i dag än förr. Statistikproducenterna kan därför behöva utveckla bättre metoder för att hantera de ökade bortfallen och även hitta andra vägar att komma åt informationen. Om svarsfrekvenserna fortsätter att minska kraftigt kan det på sikt även finnas skäl att överväga att för vissa undersökningar införa uppgiftsskyldighet för privatpersoner, vilket förekommer i många andra länder. För närvarande ser jag dock inte något sådant behov.
Enligt vissa uppskattningar baseras den officiella statistiken till mer än 95 procent på administrativa data, vilka har samlats in för andra ändamål än statistik. Problem kan därmed uppstå om en statistikansvarig myndighet är beroende av administrativa data från någon annan myndighet och den senare av något skäl väljer att förändra eller avsluta insamlingen av uppgifterna i fråga.
Mot denna bakgrund talar starka skäl för att SCB bör rådfrågas vid utformning och förändringar av andra myndigheters administrativa register. Det skulle kunna ske genom att registeransvariga myndigheter görs skyldiga att samråda med SCB i sådana situationer. Därvid borde också SCB, i sin roll att samordna statistiksystemet, ges i uppdrag att bevaka andra statistikansvariga myndigheters intressen. Samordningen av detta torde kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. En samrådsskyldighet bör utformas så att de berörda myndigheterna är skyldiga att samråda med SCB, men fria att efter samrådet fatta självständiga beslut och ska informera SCB om dessa. Vidare bör samrådsskyldigheten endast avse register vars data med rimlig grad av sannolikhet kan antas komma att användas för statistikproduktion. Ett införande av samrådsskyldigheten bör inte ske förrän den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning är bestämd.
Bedömning av användarnas tillgänglighet till statistiken
Tillgängligheten till statistiken varierar beroende på användare och användningsområde. Behoven synes vara väl tillgodosedda för användare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Det bör betonas att det är dessa summerade sammanställningar som utgör den officiella statistiken. Störst problem med tillgängligheten har de användare, t.ex. forskare, som har behov av att själva bearbeta bakomliggande datamaterial (mikrodata) för olika vidareanvändningar och analyser.
Min samlade bedömning är att tillgängligheten till den officiella statistiken i huvudsak är god i dag. Tillgängligheten har också successivt förbättrats sedan 1994 års reform. Det finns skäl att anta att denna utveckling kommer att fortsätta, i takt med bl.a. de möjligheter som skapas genom den informationsteknologiska utvecklingen.
Vissa, även erfarna, forskare har dock till mig redovisat vad de ofta uppfattar som ökade svårigheter att från statliga förvaltningsmyndigheter få ut data för forskningsändamål, bl.a. att myndigheternas restriktivitet vid utlämnandeprövningen har skärpts. Denna bild delas i regel inte av myndighetsföreträdare. Regeringen har dock aviserat att den ska återkomma till dessa frågor i särskild ordning.
Dokumentation av statistik
Dokumentation av vilken statistik som finns, hur den är framställd och vad den innehåller är en förutsättning för att statistiken ska vara användbar. Det enda formella krav som i dag finns avseende dokumentation av den officiella statistiken är att de statistikansvariga myndigheterna ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken, enligt en form som SCB anger. Myndigheterna lever i huvudsak upp till detta krav. Ofta tar de även fram annan, mer fördjupande dokumentation.
Dokumentationen synes ha förbättrats med tiden. En kvarstående brist är dock att dokumentationen ofta tycks ske i efterhand. Det är viktigt att myndigheterna strävar efter att integrera doku-
mentationsarbetet i produktionsprocessen och göra dokumentationen löpande.
Dagens dokumentation torde i huvudsak uppfylla behoven för användare som främst använder statistiken i informativt syfte och/eller för att göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Störst problem med dokumentationen torde finnas bland användare – ofta forskare – som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande datamaterialen för olika vidareanvändningar och analyser. De förslag som jag lämnade i delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36) torde förbättra situationen för de mer avancerade användarna.
Ambitionen bör vara att dokumentationen så långt möjligt ska ge berörda intressenter de svar de behöver. Inte sällan torde det kräva en mer omfattande och djupgående dokumentation än vad som ges av dagens författningsreglerade krav. Samtidigt bör man inte ha en övertro på möjligheterna att reglera fram en fullständigt heltäckande dokumentation. I särskilt komplicerade fall torde det vara ofrånkomligt att dokumentationen måste kompletteras med individuell rådgivning eller information från den statistikansvariga myndighetens sida.
Jag lämnar inga förslag på författningsändringar beträffande dokumentation. Frågan om dokumentation behöver dock diskuteras vidare, lämpligen inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Vidare bör SCB ges i uppdrag att närmare utreda vilka förutsättningar som finns för att i ökad utsträckning ge allmän spridning åt metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel.
Prissättning av statistik
SCB bedriver en omfattande uppdragsverksamhet inom statistikområdet. Intäkterna från denna utgör knappt hälften av myndighetens samlade omsättning. Övriga statistikansvariga myndigheter bedriver inte uppdragsverksamhet inom statistikområdet, men kan ta ut avgifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av sin officiella statistik. Då statistik är en huvudsyssla för SCB, varav en betydande andel bedrivs som uppdragsverksamhet, och en bisyssla för övriga myndigheter skiljer sig grunderna för avgiftsuttaget dem emellan.
Enligt min mening bör full kostnadstäckning fortsatt gälla som ekonomiskt mål i SCB:s uppdragsverksamhet. Detta främst med tanke på konkurrensneutraliteten. Om statsmakterna i prishänseende vill stimulera vissa användargruppers, t.ex. forskares, tillgång till de data som finns i SCB:s register, bör det hellre ske genom anslag till den som köper data än till den som tillhandahåller dem.
I de fall övriga statistikansvariga myndigheter önskar ta ut avgifter för att tillhandahålla specialbearbetningar av myndighetens officiella statistik, så bör prissättningen baseras på kostnaden för att framställa och distribuera statistiken. Normalt kan då en timtaxa, inklusive en rättvisande andel av myndighetens gemensamma kostnader, tillämpas. Det förefaller också vara den princip som flertalet statistikansvariga myndigheter för närvarande tillämpar.
I utredningsarbetet har användare framfört kritik mot att SCB:s prissättning brister i transparens. Här finns utrymme för förbättringar från SCB:s sida. Mycket torde vara vunnet om SCB utvecklar en mer aktiv kunddialog, inkluderande tydligare information om hur priserna sätts.
Prissättningen avseende statistik är inte helt enhetlig mellan de statistikansvariga myndigheterna i dag. Variationerna synes dock i allmänhet inte bero på att prissättningen sker på ett felaktigt sätt, utan är huvudsakligen en följd av de skilda förvaltningsrättsliga och andra förutsättningar som råder för verksamheten vid de olika myndigheterna. Myndigheterna bör både bli bättre på att till omvärlden kommunicera varför variationerna förekommer och sinsemellan diskutera hur prissättningen bör gå till och om möjligt söka uppnå ökad enhetlighet. Sådana diskussioner kan lämpligen föras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken.
Statistiksekretess
Den s.k. statistiksekretessen regleras i 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Där anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Vidare anges att statistiksekretessen även gäller för annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen eller riksdagsförvaltningen eller av myndigheter under regeringen förutsatt att regeringen har meddelat föreskrifter om det. Syftet med statistiksekretessen är att
ge ett starkt skydd för uppgiftslämnarna, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för de statistikansvariga myndigheterna att skapa samhällsviktig statistik av hög kvalitet.
Enligt min mening bör statistiksekretessens föremål, styrka och tid kvarstå oförändrade. Jag föreslår dock att paragrafen görs mera lättöverskådlig genom att den delas upp i stycken och att den sekretessbrytande delen av bestämmelsen lyfts ut och läggs i en egen paragraf.
Vidare föreslår jag att andra jämförbara undersökningar som utförs av kommittéväsendet och Statskontoret ska omfattas av statistiksekretess direkt enligt lag. Lagens bestämmelser om statistiksekretess blir därmed direkt tillämplig för uppgifter i sådana undersökningar. Det krävs alltså inte längre att regeringen meddelar särskilda föreskrifter om detta.
De sekretessbrytande undantagen bör enligt min mening vara desamma som enligt gällande rätt. Begreppet forskning ska däremot definieras. Detta sker genom en hänvisning till definitionen av forskning i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor.
Uppgiftsskyldighet
I lagen om den officiella statistiken regleras vilka aktörer som är uppgiftsskyldiga avseende officiell statistik och vilka uppgifter skyldigheten avser.
Jag föreslår vissa förändringar av denna reglering. Vilka som är uppgiftsskyldiga till den officiella statistiken och att uppgiftsskyldigheten gäller gentemot de statistikansvariga myndigheterna ska alltjämt framgå av lagen om den officiella statistiken. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska dock ges bemyndigande att meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska omfattas av uppgiftsskyldighet. I huvudsak handlar det om samma uppgifter som i dag. Dock föreslår jag en viss utvidgning av de uppgifter som ska lämnas av kommuner och landsting. De närmare föreskrifterna rörande verkställigheten av uppgiftsskyldigheten ska delegeras till de statistikansvariga myndigheterna. För registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet ska dock uppgiftsskyldigheten och vilka uppgifter som omfattas liksom tidigare regleras i lag.
Vidare föreslår jag att regeringen ges bemyndigande att meddela föreskrifter om att de som är uppgiftsskyldiga till den officiella
statistiken även ska vara skyldiga att lämna de uppgifter som behövs för att framställa sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen (Eurostat).
Jag föreslår också att det av förordningen om den officiella statistiken ska framgå att de statistikansvariga myndigheterna ska sträva efter att begränsa uppgiftslämnarbördan samt prioritera användandet av administrativa data om sådana finns tillgängliga.
Myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller
Regeringen har uttalat att myndigheter som huvudregel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden. Som framgått ovan är det endast SCB av de statistikansvariga myndigheterna som bedriver uppdragsverksamhet på statistikområdet. Min bedömning är att SCB:s uppdragsverksamhet är förenlig med regeringens uttalande. Uttalandet påverkar därmed inte i sig utformningen av systemet för den officiella statistiken. Enligt min bedömning lever också SCB och de övriga statistikansvariga myndigheterna i huvudsak upp till de krav som ställs i lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.
Som nämndes i inledningen har SCB tre olika roller i systemet för den officiella statistiken: en ansvars-, en produktions- och en samordningsroll. De tre rollerna kan potentiellt stå i konflikt med varandra. Enligt min bedömning är dock problemet litet i praktiken. Samtidigt finns det stora fördelar med att ha rollerna i en och samma organisation.
Genom kommande förändringar på EU-nivå kommer de nationella statistikbyråerna (SCB i Sverige) att ges en förstärkt roll avseende t.ex. samordning. Härmed är det svårt att se att man från SCB skulle kunna skilja ut rollerna att ansvara för sektorsövergripande statistik och att ansvara för samordning av statistiksystemet. Då SCB:s uppdragsverksamhet i dag spelar en mycket viktig roll i systemet för den officiella statistiken finns det starka skäl för att inte knoppa av den från myndigheten.
Mot denna bakgrund föreslår jag att SCB även fortsättningsvis ska samlat utöva dagens tre roller. De problem som kan finnas med rollkonflikter i SCB:s verksamhet bör kunna minskas genom olika åtgärder, t.ex. bättre transparens i myndighetens prissättning.
Samordning av systemet för den officiella statistiken
Samordningen av statistiksystemet har innehållit i stort sett samma slags åtgärder ända sedan 1994 års reform, låt vara att tillkomsten av Rådet för den officiella statistiken år 2002 innebar en viss förstärkning. Allt sedan reformen har det handlat om en ganska mjuk form av samordning. SCB har i begränsad utsträckning utnyttjat den föreskriftsrätt myndigheten har.
Då statistiksystemet i huvudsak fungerar väl i dag finns det knappast skäl att anta att dagens mjuka form av samordning skulle ha betydande brister. I syfte att värna statistikens kvalitet finns det dock skäl att – inom ramen för de förutsättningar som ges av det decentraliserade systemet – något höja ambitionerna beträffande samordning, uppföljning m.m.
Som nämndes ovan förväntas de kommande förändringarna av EU:s statistikförordning leda till att de nationella statistikbyråerna (NSI, av engelskans National Statistical Institute) får en förstärkt roll avseende bl.a. samordning. Att SCB är Sveriges NSI bör tydligt framgå av myndighetens instruktion, där det bör anges att SCB har till uppgift att fullgöra de uppgifter som enligt en EU-rättsakt ska fullgöras av den nationella statistikbyrån (NSI). Vidare bör SCB:s föreskriftsrätt utvidgas från att som i dag endast avse den officiella statistikens tillgänglighet till att även omfatta kvalitetsfrågor i vidare mening. Liksom i dag ska gälla att SCB får meddela föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter.
En förväntad följd av förändringen av EU:s statistikförordning är att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) i syfte att upprätthålla förtroendet för statistiken. Varje medlemsstat, företrädd av sin regering, ska därför underteckna och genomföra ett åtagande om att skapa förtroende för statistiken, varigenom särskilda politiska åtaganden görs för att genomföra riktlinjerna och upprätta ett nationellt program för kvalitetssäkring, inklusive självutvärderingar och förbättringsåtgärder. Medlemsstaterna ska också lämna årliga rapporter till kommissionen om hur man lever upp till förordningens krav inklusive åtagandet om förtroende för statistiken. I betänkandet redogör jag för hur Sverige kan hantera detta åtagande.
Beträffande de självutvärderingar som de årliga rapporterna ska baseras på föreslår jag att SCB ges i uppgift att vara huvudansvarig för och samordna arbetet. Detta bör komma till uttryck i myndig-
hetens instruktion. Underlag för arbetet bör komma från de övriga myndigheter som framställer europeisk statistik. Tillräckligt stöd för deras medverkan torde ges av myndighetsförordningen och förvaltningslagen. Därtill bör i statistiksystemet införas en rätt för Rådet för den officiella statistiken att löpande göra översiktliga granskningar av bl.a. statistikens kvalitet och tillgänglighet, t.ex. genom stickprov eller tematiskt. Även detta bör framgå av SCB:s instruktion. Med dessa två typer av uppföljningsinstrument ges ett väsentligt underlag för att utveckla det svenska statistiksystemet. De torde även kunna generera idéer om förbättringsåtgärder av det slag som ska ingå i Sveriges åtagande gentemot EU om förtroende i statistiken.
Förslaget att Rådet för den officiella statistiken löpande ska göra översiktliga granskningar innebär en ny roll för rådet. Mina övriga förslag om nya uppgifter för rådet bör utan svårighet kunna passas in i dess nuvarande arbetsformer.
Jag föreslår att Rådet för den officiella statistiken utvidgas, i syfte att ge permanent representation från myndigheter med stor tyngd i statistiksammanhang. Rådet bör bestå av SCB:s generaldirektör, som liksom i dag bör vara ordförande, och högst tolv andra ledamöter, i form av generaldirektörer för andra statistikansvariga myndigheter. Av de tolv andra ledamöterna ska en vardera komma från myndigheterna Försäkringskassan, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk och Statens skolverk och resterande sex från övriga statistikansvariga myndigheter. Att rådet ska ha denna sammansättning ska framgå av SCB:s instruktion. För de resterande sex platserna bör dagens rotationsprincip fortsatt tillämpas. Även fortsättningsvis bör rådet vara ett rådgivande organ till SCB, men även kunna fatta vissa beslut inom ramen för en av SCB fastställd budget.
Mina förslag om ökad uppföljning och utvecklad samordning av statistiksystemet torde kräva att ytterligare resurser tillskjuts för de föreslagna arbetsuppgifterna. Behovet bedöms uppgå till totalt ca 5 miljoner kronor per år. Flera finansieringsmöjligheter är tänkbara.
Översyn av SCB
Som nämndes ovan anser jag att SCB även fortsättningsvis samlat ska utöva de tre roller myndigheten har i statistiksystemet, varför samtliga delar av dagens verksamhet i princip fortsatt ska bedrivas.
Dagens målstruktur, med mål för de olika rollerna, och enskilda mål är därmed fortsatt relevanta.
Regeringens styrning av SCB:s uppdragsverksamhet bör förtydligas och stramas upp. I detta syfte föreslår jag att det i SCB:s instruktion anges att uppdrag avseende officiell statistik ska vara prioriterade, att uppdragsverksamheten ska hållas ekonomiskt skild från myndighetens övriga verksamhet samt att myndigheten endast får åta sig uppdrag från andra uppdragsgivare än myndigheter i den mån det inte snedvrider konkurrensen på marknaden. Av instruktionen bör också framgå att SCB får disponera avgiftsinkomsterna och meddela föreskrifter om avgifternas storlek.
Det är viktigt både att regeringen håller sig löpande informerad om konkurrensens utveckling på statistikområdet och att SCB på lämpligt sätt anpassar sitt tjänsteutbud med hänsyn till denna utveckling. Jag föreslår att SCB ges i uppdrag att återkommande belysa hur konkurrenssituationen utvecklas inom de områden där myndigheten bedriver uppdragsverksamhet.
SCB:s intäkter har i reala termer legat på en stabil nivå – strax över 1 miljard kronor per år – under de senaste 7–8 åren. Däremot har sammansättningen av intäkterna förändrats. Från att anslag och avgifter tidigare stått för i stort sett lika stora andelar av SCB:s finansiering är nu anslagsfinansieringens andel klart större (53 procent år 2011, att jämföra med 43 procent för avgifterna). Av SCB:s totala anslagsintäkter år 2011 (552,1 miljoner kronor) härrörde större delen (520,6 miljoner kronor) från myndighetens ramanslag och resterande 31,5 miljoner kronor från särskilda satsningar från olika departement, som gavs i form av anslagsmedel. Därtill har SCB under senare år i ökad utsträckning fått årliga bidrag från Regeringskansliet, för finansiering av enskilda uppdrag. En tydlig tendens är också att såväl bidrag av detta slag som anslag utöver ramanslaget ökar över tid. År 1999 stod dessa finansieringskällor för mindre än en procent av SCB:s totala intäkter, att jämföra med drygt fem procent år 2011.
Den beskrivna utvecklingen medför vissa nackdelar, framför allt att det därmed inte i ett sammanhang – där samtliga behov ställs mot varandra – prövas vilken statistik som ska ingå i SCB:s anslagsfinansierade ansvarsroll. Dock kan inte bortses ifrån att olika delar av Regeringskansliet kan ha behov av att beställa statistik och lägga uppdrag på SCB på ett sätt som är svårt att passa in under myndighetens ramanslag. Mot denna bakgrund lämnar jag inget förslag om förändring av SCB:s finansieringsform. Om andelen bidrag och
anslag utöver ramanslaget skulle fortsätta att öka kraftigt, kan det dock på sikt finnas skäl för regeringen att söka återgå till en mer renodlad finansieringsmodell för SCB, dvs. att statistikproduktionen som huvudregel ska ske via ramanslag eller avgifter.
I sin styrning av SCB, och andra statistikansvariga myndigheter, bör regeringen vara uppmärksam på eventuella finansieringsproblem vid intermittenta undersökningar, dvs. sådana som görs återkommande, men med obestämda intervall eller åtminstone mindre regelbundet än årligen.
SCB:s uppdrag avseende officiell statistik åt andra myndigheter har gått med ett visst underskott samtliga år sedan 2005. För myndighetens resultat har detta inte inneburit något större problem eftersom den samlade uppdragsverksamheten har uppvisat överskott. Målet bör dock vara att uppdragen avseende officiell statistik ger full kostnadstäckning över tid. I styrningen av SCB bör regeringen vara tydlig med denna ambition.
Vid SCB finns nämnder för konsumentprisindex och byggnadsindex, vilka båda har rätt att avgöra frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna. Då denna beslutsrätt kan bedömas vara oförenlig med riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) föreslår jag att dessa nämnder inte längre ska vara beslutande, utan endast rådgivande.
I SCB:s instruktion bör anges att myndigheten ska bistå forskningen med data. Eventuellt bör även SCB:s arbete med s.k. mikrosimuleringsmodeller regleras i myndighetens instruktion eller i annan särskild ordning. Detta är dock avhängigt av hur Vetenskapsrådets uppdrag avseende samordning av registerforskningen slutligt utformas, vilket för närvarande är oklart. Om den fortsatta beredningen av Vetenskapsrådets uppdrag leder till att SCB fortsatt ska arbeta med mikrosimuleringsmodeller, bör regeringen reglera detta i författning.
Övrigt
I betänkandet redovisas även vissa övriga överväganden. Bland annat diskuterar jag vissa frågor om ny spridningsteknik för statistik. Såväl för statsförvaltningen generellt som av SCB specifikt för statistikområdet pågår för närvarande utvecklingsarbete som kan förväntas leda till bättre möjligheter för användare att automatiskt hämta hem information som offentliggörs på myndigheters hemsidor. Jag
ser positivt på detta. Utredningsarbetet har dock inte pekat på att statsmakterna för närvarande skulle behöva vidta några särskilda åtgärder, t.ex. i form av regelförändringar, för att stimulera utvecklingen av nya spridningstekniker på statistikområdet. Jag lämnar därför inga förslag med sådan inriktning. De behov av ökad samsyn och samordning, som på statistikområdet kan finnas avseende nya spridningstekniker, bör kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken.
Jag diskuterar också utvärderingsmyndigheters möjligheter att få tillgång till mikrodata. Allmänt sett framstår det enligt min mening som angeläget att myndigheter ges sådana förutsättningar att de kan uppfylla sitt uppdrag. Det kan innebära att utvärderingsmyndigheter, och även andra myndigheter när de utför motsvarande uppgifter, behöver ha tillgång till mikrodata. De sekretessfrågor som behöver lösas i dessa fall handlar dock inte om statistiksekretess. Frågan om utvärderingsmyndigheters tillgång till mikrodata bör därför hanteras i annat sammanhang.
I enlighet med direktiven analyserar jag också det förslag om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken, som lämnades av 2008 års översyn av kommunal statistik i betänkandet Samordnad kommunstatistik för styr-
ning och uppföljning (SOU 2009:25). Enligt min mening är idén om
ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund för kommunstatistiken i grunden vettig. Det synes dock föreligga stora osäkerheter om systemets genomförbarhet i praktiken och om vilka kostnader och andra konsekvenser det skulle medföra. Att i dagsläget vidta åtgärder för att konkret realisera ett sådant system ter sig därför mindre lämpligt. Däremot kan det finnas skäl för regeringen att tillsätta en särskild utredning med uppgift att i detalj analysera förutsättningarna för att införa ett sådant system.
Slutligen analyserar jag även ett par frågor om förutsättningar för att utvidga begreppet officiell statistik i vissa avseenden. Jag anser att det av integritetsskäl vore klart olämpligt att låta begreppet officiell statistik även omfatta s.k. slutliga observationsregister. En sådan förändring bör därför inte genomföras. Förutsatt att tillräcklig sekretess kan upprätthållas är det däremot inget som hindrar att officiell statistik omfattar redovisningar på lägre aggregeringsnivåer, t.ex. läns- eller kommunnivå. I flera fall sker det också i dag. Sådana redovisningar kan medföra fördelar, i form av t.ex. förbättrade möjligheter till medborgerlig insyn, varför det finns skäl att där så är möjligt sträva efter att i ökad utsträckning redovisa statistiken på
sådana nivåer. Enligt min bedömning har dock de statistikansvariga myndigheterna redan tillräckliga verktyg för att fånga upp och analysera eventuella önskemål från andra användare om detta. Några förändringar av regelverket eller andra åtgärder från statsmakternas sida behövs inte i sammanhanget.
Summary
Background
My overall assignment has been to review Statistics Sweden and the official statistics system.
The Swedish official statistics system has been decentralised since the statistics reform was implemented on 1 July 1994. Statistics Sweden is responsible for cross-sectoral statistics, while 26 sectorspecific agencies are responsible for official statistics in each of their areas.
Official statistics are regulated in the Official Statistics Act (2001:99) and the Official Statistics Ordinance (2001:100). This regulatory framework specifies the areas for which official statistics are to be available and which government agencies are responsible for producing the statistics. The Official Statistics Act also states that official statistics shall be available for the purposes of public information, investigative activities and research, and be objective and publicly available.
Legal developments in the EU play an increasing role for the Swedish statistics system. EU regulations may concern statistics within a specific area or involve general requirements that apply to all EU-regulated statistics. The latter are mainly contained in the EU’s statistics regulation, which is currently undergoing considerable revision. The forthcoming changes to the EU’s statistics system are pivotal to my considerations. The European Statistics Code of Practice is also important in this context. The Code of Practice is an instrument for self-regulation containing principles of independence, integrity and responsibility and covers the statistical authorities of the Member States as well as the EU’s statistical authority Eurostat.
In 2011, official statistics amounted to a total of 356 ‘statistical products’. Statistics Sweden was responsible for just over one third of these, while none of the other statistical agencies produced more
than 30 official statistical products, and many of them just one or a few.
Apart from its responsibility for statistics, Statistics Sweden provides contracted statistical services and is also responsible for coordinating the state statistics system. An important tool in this coordination is the Council for Official Statistics, an advisory body at Statistics Sweden. The Council comprises Statistics Sweden’s Director-General, as the Chair, and the directors-general of six other statistical agencies. The latter are appointed for three years. The agencies represented in the Council are appointed by Statistics Sweden according to a rotating schedule.
Statistical agencies can choose to produce official statistics themselves, order them directly from Statistics Sweden or procure them on the open market. Statistics Sweden may also participate in these procurement procedures. Almost half of the agencies produce their official statistics entirely on their own. Among the remaining agencies, it is most common to entirely or partially engage the services of Statistics Sweden. Statistics Sweden produces a total of about 65 per cent of official statistics, measured by the number of statistical products. Just over half are statistics the agency is responsible for itself, and slightly less than half are assignments for other agencies. Less than five per cent of the total production of official statistics takes place via procurement from organisations other than Statistics Sweden.
The Inquiry has obtained viewpoints from a large number of stakeholders, such as all of the statistical agencies, other users and producers of statistics and also some foreign agencies, including Eurostat. Acting on instructions from the Inquiry, Professor Bo Sundgren has analysed issues concerning the documentation of statistics, the National Financial Management Authority has analysed issues concerning the pricing of statistics and Statistics Sweden has conducted a web-based survey of members of the statistical agencies’ user councils for statistics.
The following is a summary of my considerations and proposals concerning the issues raised in the Inquiry terms of reference.
Overall assessment of the function of the statistics system
Statistics on various areas of society are a very important source of information in a democracy. Official statistics give a general, overall picture of society and increase transparency for citizens. Statistics are also used as the basis for political decisions, public debate, research, evaluation, etc. There is great consensus on the importance of producing statistics that highlight different aspects of society and can be used for the above-mentioned purposes. Statistics must be reliable, i.e. objective and factual and otherwise of good quality.
My overall assessment is that, on the whole, the official statistics system works well today. I have not found any fundamental system errors that would require an overhaul of the system, and therefore believe that the decentralised system can and should be retained.
This is not to say that the current statistics system does not present certain challenges, or that some aspects of it cannot be improved. But in my assessment, any changes that may be necessary can be handled within the current basic model.
Direction and scope of official statistics
In my opinion, Sweden should continue to apply a clear and somewhat narrow definition of the term ‘official statistics’, based on the particular importance of such statistics for describing society. However, in normal cases, EU-regulated statistics should always be official statistics. Focusing on these and other conditions, the Government should make certain general statements on what should characterise official statistics, with the aim of providing guidance for assessments by statistical agencies.
The direction of official statistics is currently specified through gradual concretisation whereby the Government decides on the overall subject and statistical areas, and which agencies are to be responsible for statistics, while the content and scope of statistics in a given statistical area are determined by the statistical agency in that area. In my opinion, the current system for deciding the direction of official statistics focus should be retained. If additional agencies wish to become statistical agencies, they should propose this to the Government, which will then decide on the issue.
Quality of official statistics
The experience gained by the Inquiry – for example, through contact with users and foreign agencies – suggests that, on the whole, current official statistics are of good quality. This does not mean that there are no problems at all, or that quality cannot be improved in certain respects. But the measures that may be required to improve quality essentially involve making a basically well-functioning system even better.
In my view, the most important quality requirements for official statistics should be stated in the Official Statistics Act. I propose that the wording of the quality requirements in the Act be modelled on the quality criteria contained in the EU’s statistics regulation.
Much of the content of the European Statistics Code of Practice is already met in Swedish law. However, an additional few of the principles contained in the Code of Practice may need to be regulated by law. I propose that the principle of a non-excessive burden on respondents is introduced in the Official Statistics Ordinance. However, in my view, most of the principles would be more suited as regulations from Statistics Sweden or, as is the case today, general guidelines.
In my assessment, the statistical agencies are working on quality issues in a professional manner, both individually and in joint forums, including within the framework of the Council for Official Statistics. Since good quality is crucial for the reliability and credibility of official statistics, it is essential that the agencies continue to conduct active quality efforts.
The Council for Official Statistics has established certain guidelines and criteria to promote sufficient quality in official statistics. Based on these, statistical agencies can take an ‘official statistics pledge’, which means that they promise to operate in accordance with the criteria. So far, just two agencies, the National Board of Health and Welfare and the Swedish Board of Agriculture, have taken the pledge. It would send an important signal to the users of statistics and others if more of the statistical agencies, and particularly Statistics Sweden, were to take the pledge. This may require some modification of the criteria concerning sufficient quality so that they can become applicable for more agencies. Examining this should reasonably be a task for the Council for Official Statistics.
Unfortunately, errors occasionally arise in the statistics, but these do not seem to be due to fundamental system errors. They more
likely arise because, in practice, it is impossible to completely avoid errors in such a complex system as the statistics system. When errors do arise, it is important that the statistical agencies have procedures and routines to identify, correct, analyse and learn from them. It is also important that the agencies openly report the errors that arise, so that commissioning organisations, users and others are made aware of the circumstances.
Both in Sweden and abroad, response rates for statistical surveys are tending to decline. This development is a real problem. The statistical agencies seem to be taking this problem seriously and are trying to find different methods of dealing with it. However, it is probably impossible to completely eliminate the problem of declining response rates, since fundamentally the trend has structural causes; for example, it is now more difficult to reach people using traditional methods than it was in the past. Statistics producers may need to develop better methods of managing the continuing decline and also find other ways of accessing the information. If response rates continue to decline sharply, there may eventually be reason to consider the introduction of an obligation on private individuals to provide information for some surveys, as is the case in many other countries. However, at present I do not see such a need.
According to some estimates, more than 95 per cent of official statistics are based on administrative data collected for purposes other than statistics. Problems can therefore arise if a statistical agency is dependent on administrative data from another agency and the latter for some reason chooses to change or terminate the collection of the data in question.
In this context, there are important reasons Statistics Sweden should be consulted on the initial design of and in the event of changes to the administrative registers of other agencies. This could be achieved if the agencies responsible for registers were required to consult with Statistics Sweden in such situations. Statistics Sweden, in its role of coordinating the statistics system, should then also be given the task of safeguarding the interests of other statistical agencies. The Council for Official Statistics could probably be responsible for coordinating this. A consultation obligation should be designed so that the relevant agencies are obliged to consult with Statistics Sweden, but following the consultation are free to make independent decisions and obliged to inform Statistics Sweden about these. Furthermore, the consultation obligation should only concern registers whose data is reasonably likely to be used for the
production of statistics. However, the consultation obligation should not be introduced before final design of the EU’s statistics regulation has been established.
Assessment of users’ access to statistics
Access to statistics varies depending on the users and the usage area. The needs appear to be well met for users who mainly use statistics for informative purposes and/or for analysis based on the aggregated statistical information which is presented on agencies’ websites and requiring less extensive processing of the statistical material. It should be noted that this aggregated information constitutes the official statistics. Users, such as researchers, who need to process the underlying microdata themselves for further use and analysis, face the greatest access problems.
My overall assessment is that, on the whole, current availability of official statistics is good. Availability has also been gradually improved since the 1994 reform. There is reason to expect that this development will continue concurrently with the possibilities created by information technology developments.
According to some researchers, statistical agencies have in recent years adopted more restrictive policies regarding access to microdata for research purposes. The agencies deny this. The Government has announced, however, that a special Inquiry will probably be set up to analyse these matters.
Documentation of statistics
Documentation of the statistics that are available, how they are produced and what they contain is a prerequisite if the statistics are to be useful. The only formal requirement that currently exists regarding documentation of official statistics is that statistical agencies are obliged to produce up-to-date descriptions of statistics, in a format specified by Statistics Sweden. On the whole, the agencies meet this requirement. They often also produce additional, more in-depth documentation.
The documentation appears to have improved over time. However, a persistent shortcoming is that the documentation often seems to be created retrospectively. It is important that the agencies seek
to integrate work on documentation into the production process and conduct it continuously.
Current documentation seems to largely fulfil the needs of users who mainly use statistics for informative purposes and/or for analysis requiring less extensive processing of the statistical material. The greatest problem with regard to documentation is likely to involve users – often researchers – who have a greater need of processing the statistics and the underlying data themselves for further use and analysis. The proposals presented in the Inquiry’s interim report,
Register data for research (SOU 2012:36), should improve the situation
for these more advanced users.
As far as possible, documentation should aim to give relevant stakeholders the answers they need. This would commonly require more extensive and thorough documentation than that prescribed by the current statutory requirements. At the same time, it would be overly optimistic to believe in the possibility of regulating for fully comprehensive documentation. In particularly complex cases, it is probably inevitable that the documentation must be supplemented with individual advice or information from the statistical agency.
I do not propose any legislative amendments regarding documentation. However, the issue of documentation requires further discussion, appropriately within the framework of the Council for Official Statistics. Furthermore, Statistics Sweden should be instructed to closely examine the potential of increasing the general distribution of methods and tools developed with public funds.
Pricing statistics
Statistics Sweden provides considerable contracted statistical services. The income from this represents almost half of the agency’s overall turnover. Other statistical agencies do not provide contracted statistical services, but may charge a fee for providing specially processed official statistics. Since producing statistics is a core activity of Statistics Sweden, and a significant portion of this is contracted services, the grounds for charging fees differ from other agencies, where producing statistics is a secondary activity.
In my view, full cost coverage should continue to apply as a financial goal of contracted services by Statistics Sweden, mainly on grounds of competitive neutrality. If the Government wants to
use pricing to stimulate the access of certain user groups, such as researchers, to the data contained in Statistics Sweden’s register, this would be best achieved via grants to the purchaser of the data rather than to the supplier.
In cases when other statistical agencies wish to charge fees for providing special processing of their official statistics, pricing should be based on the cost of producing and distributing the statistics. An hourly rate, including a just and correct share of the agency’s common costs, could normally apply. This also appears to be the principle that most statistical agencies currently apply.
During the course of the Inquiry, users have criticised pricing by Statistics Sweden for its lack of transparency. In this respect there is room for improvement by Statistics Sweden. Much could be gained by Statistics Sweden developing more active customer dialogue, including information on how prices are set.
At present, statistics pricing is not entirely uniform between the various statistical agencies. However, the variation does not generally appear to be due to incorrect pricing, but is mainly a consequence of the different administrative regulations and other circumstances that apply to the activities of the various agencies. The agencies should not only become better at explaining this variation to the outside world, they should also jointly discuss how pricing should be set and, where possible, seek to achieve greater consistency. It would be appropriate to hold such discussions within the framework of the Council for Official Statistics.
Statistical secrecy
Statistical secrecy is regulated in Chapter 24, Section 8 of the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400), which states that secrecy applies to the particular activities of an agency that relate to the production of statistical data relating to an individual’s personal or financial circumstances and which is attributable to the individual. Furthermore, it is stated that statistical secrecy also applies to other comparable investigations that are conducted by the Swedish National Audit Office or the Riksdag Administration or by government agencies provided that the Government has prescribed it. The purpose of statistical secrecy is to provide strong protection for data providers, which in turn increases the chances
of the statistical agencies producing statistics that are important to society and are of high quality.
In my view, the object, degree and period of statistical secrecy should remain unchanged. However, I propose that the section is made clearer by dividing it into paragraphs and placing the secrecyoverride part in a separate provision.
Furthermore, I propose that government committees and Statskontoret (the Swedish Agency for Public Management) be given the legal right to process data in other comparable investigations covered by statistical secrecy. Thus they would no longer need to apply to the Government to conduct investigations that require statistical secrecy.
In my view, the secrecy-override exemption should be the same as under current legislation. However, the term ‘research’ should be defined. This could be done by referring to the definition of research in the Act concerning the Ethical Review of Research involving Humans (2003:460).
Obligation to provide information
The Official Statistics Act regulates which actors are required to provide information for official statistics and what information this requirement concerns.
I propose certain changes to the Act. The Official Statistics Act should continue to state who is required to provide information for official statistics and that the requirement to provide information applies in relation to the statistical agencies. However, the Government, or an agency if the Government so decides, should be given authorisation to decide which information is to be covered by the obligation to provide information. The information I propose to be covered by the obligation should be largely the same as under current legislation. However, I propose some broadening of the information that should be provided by municipalities and county councils. The details regarding the enforcement of the obligation to provide information should be delegated to the statistical agencies. However, for registered religious communities that do not conduct business activities, the obligation to provide information, including the question of which information is covered by the obligation, should be regulated by law as previously.
Furthermore, I propose that the Government be authorised to issue regulations stating that those with an obligation to provide information for official statistics are also required to provide the information necessary for the production of such European statistics that an agency must provide to the European Commission (Eurostat) under a Council regulation.
I also propose that the Official Statistics Ordinance should state that the statistical agencies should endeavour to limit the burden on those with an obligation to provide information and prioritise the use of administrative data if it is available.
Agency sales activities and the three roles of Statistics Sweden
The Government has stated that, as a rule, agencies should not sell goods and services on the market. As mentioned above, Statistics Sweden is the only statistical agency to offer contracted statistical services. It is my assessment that the contracted services of Statistics Sweden are compatible with the Government’s statement. Therefore, the statement does not affect the design of the official statistics system. It is also my assessment that, on the whole, Statistics Sweden and the other statistical agencies fulfil the requirements of the Act on the re-use of public administration documents (2010:566).
As mentioned in the introduction, Statistics Sweden has three different roles in the official statistics system: responsibility, production and coordination. These three roles may potentially conflict with each other, but, in my assessment, this is a minor problem in practice. At the same time, there are great benefits in combining these roles in one and the same organisation.
As a result of the forthcoming changes at EU level, the national statistical institutes (Statistics Sweden in Sweden) will be given an enhanced role in, for example, coordination. Thus it would be difficult for Statistics Sweden not to have the roles of being responsible for cross-sectoral statistics and being responsible for coordination of the statistics system. Since the contracted services of Statistics Sweden currently play a very important role in the official statistics system, strong arguments also exist for not hiving them off from the agency.
In light of this, I propose that Statistics Sweden continues to jointly exercise its current three roles. It should be possible to reduce the problems of the conflicting roles of Statistics Sweden
through various measures, such as better transparency in the agency’s pricing.
Coordination of the official statistics system
The coordination of the statistics system has largely contained the same type of measures since the 1994 reform, although the establishment of the Council for Official Statistics in 2002 involved some strengthening. Since the reform, it has been a matter of a rather soft form of coordination. Statistics Sweden has exercised its right to issue regulations only to a limited extent.
Since, by and large, the statistics system works well today, there is little reason to believe that the current soft form of coordination would have significant shortcomings. However, to safeguard the quality of statistics, there is reason – within the framework of the conditions provided by the decentralised system – to raise the ambition level somewhat with regard to coordination, follow-up, etc.
As mentioned above, the forthcoming changes to the EU’s statistics regulation are expected to lead to the national statistical institutes receiving a stronger role with regard to coordination. The fact that Statistics Sweden is Sweden’s national statistical institute should be clear from the Ordinance containing instructions for Statistics Sweden, which should state that Statistics Sweden is responsible for performing the tasks that the national statistical institute is required to perform under an EU legal act. Furthermore, the right of Statistics Sweden to issue regulations with regard to official statistics, which currently only covers questions of user access, should be widened to cover quality matters in general. As previously, it should be stated in the Official Statistics Ordinance that Statistics Sweden may issue such regulations following consultation with all the statistical agencies.
One expected consequence of the change in the EU’s statistics regulation is that Member States will be obliged to take all necessary measures to implement the European Statistics Code of Practice in order to maintain confidence in their statistics. To this effect, each Member State, represented by its government, shall sign and implement a ‘Commitment on Confidence in Statistics’ whereby specific policy commitments are made to implement the Code and to establish a national quality assurance framework, including self-assessments and improvement actions. The Commitment shall be counter-
signed by the Commission. These commitments will regularly be monitored by the Commission on the basis of annual reports submitted by Member States. In the report, I suggest how Sweden may carry out this commitment.
Regarding the self-assessments that are to form the basis of the annual reports, Statistics Sweden should be instructed to take main responsibility for, and coordinate the work. This should be expressed in the agency’s instructions. Other agencies that produce European statistics should also be obliged to contribute to the self-assessments. In addition, a right should be introduced in the statistics system allowing the Council for Official Statistics to conduct regular overall reviews of statistical quality and availability, for example, by spot checks or thematically. This should also be expressed in Statistics Sweden’s instructions. In my opinion, the introduction of these new evaluation instruments will generate important information on how the Swedish statistics system works, and create ideas of suitable improvement actions.
The proposal that the Council for Official Statistics should conduct regular overall reviews involves a new role for the Council. It should not be difficult to fit the other proposed new tasks into the Council’s current working methods.
I propose that the Council for Official Statistics be broadened to enable permanent representation of influential agencies in the statistical arena. The Council should comprise the Statistics Sweden Director-General as Chair, and a maximum of twelve other members, in the form of directors-general of the other statistical agencies. Of the twelve other members, one should come from each of the following agencies: the Swedish Social Insurance Agency, the Swedish Forest Agency, the National Board of Health and Welfare, the Swedish Energy Agency, the Swedish Board of Agriculture and the National Agency for Education; the remaining six should represent other statistical agencies. This Council constellation should be stated in Statistics Sweden’s instructions. The current rotation principle should continue to apply with regard to the remaining six places. The Council should continue to act as an advisory body to Statistics Sweden, but also be able to make certain decisions within the framework of a budget set by Statistics Sweden.
My proposals for increased follow-up and improved coordination of the statistics system would probably require the allocation of additional resources for the proposed tasks, estimated to total
approximately SEK 5 million per year. Several financing options are conceivable.
Review of Statistics Sweden
As mentioned above, I believe that Statistics Sweden should continue to exercise its three roles in the statistics system, so all parts of its current operations should in principle continue. Thus the current goals structure including goals for the three roles, and individual goals, continues to be relevant.
The Government’s governance of Statistics Sweden’s contracted services should be clarified and tightened. To this end, I propose that the Ordinance containing instructions for Statistics Sweden states that assignments concerning official statistics are to be prioritised, that contracted services are kept financially separate from the agency’s other activities and that the agency may take on assignments from commissioners other than agencies so long as this does not distort competition in the market. The instructions should also state that Statistics Sweden may use the income from fees and issue regulations on the size of fees.
It is important that the Government keeps itself up-to-date on trends in competition in the statistics area and that Statistics Sweden in an appropriate manner adapts its offering in response to these trends in order not to distort competition. I propose that Statistics Sweden be tasked with regularly highlighting changes in competition in the areas where the agency conducts contracted services.
In real terms, Statistics Sweden’s income has been stable – just over SEK 1 billion annually – over the past 7–8 years. However, the composition of this income has changed. Previously, appropriations and fees accounted for more or less equal shares of Statistics Sweden’s financing, but now the share financed by appropriations is clearly larger (53 per cent in 2011, compared with 43 per cent for fees). Of Statistics Sweden’s total appropriated income in 2011 (SEK 552.1 million) the greater part (SEK 520.6 million) came from the agency’s appropriation frame and the remaining SEK 31.5 million from special initiatives by various ministries, given in the form of appropriations. In recent years, Statistics Sweden has also to a greater extent received annual grants from the Government Offices for the financing of individual assignments. A clear trend is also that both
grants of this type and appropriations beside the appropriation frame are increasing over time. In 1999, these sources of financing accounted for less than one per cent of Statistics Sweden’s total income, compared with almost 5 per cent in 2011.
This development has some drawbacks, mainly that – to an increasing extent – not all statistics that are financed by appropriations to Statistics Sweden are decided within a single framework. However, since different ministries have different needs, at the moment it would not be feasible to change the financing model for Statistics Sweden. If the shares of grants and appropriations beside the appropriation frame continue to increase, there may eventually be reason for the Government to return to a somewhat purer financing model for Statistics Sweden whereby statistical production mainly takes place via appropriation frames or fees.
In its governance of Statistics Sweden, and other statistical agencies, the Government should be attentive to any financing problems that emerge during intermittent examinations, i.e. those that are recurring but have an unspecified interval or are at least held less regularly than annually.
Statistics Sweden’s task with regard to official statistics for other agencies has been in deficit every year since 2005. This has not been a major problem in terms of the agency’s results, since overall contracted services have shown a surplus. However, the goal should be that official statistics assignments provide full cost coverage over time. The Government should be clear about this ambition in its governance of Statistics Sweden.
At Statistics Sweden, the Consumer Price Index Board and the Construction Index Board have the right to decide on matters of a principle nature concerning the application of the grounds that apply for index calculations. Since this decision-making right may be viewed as incompatible with the European Statistics Code of Practice, I propose that these boards no longer have a decisionmaking role, only an advisory role.
In the Ordinance containing instructions for Statistics Sweden it should be stated that the agency is responsible for supplying data to researchers. If the agency is expected to continue working with
micro simulation models
there may be reason to mention that as
well
in the
instructions.
Other matters
Other considerations are also presented in the report. Among other things, I discuss certain issues concerning technology for the distribution of statistics. Development work is currently under way, both within central government administration in general and at Statistics Sweden specifically, in the area of statistics. This is expected to lead to greater opportunities for users to automatically download information published on agency websites. I view this as a positive development. The Inquiry has not indicated that the Government would need to take any specific action at the present time, for example in the form of regulatory changes, to stimulate the development of new distribution technology in the statistics area. I therefore have not made any proposals in this direction. It should be possible to handle the need for greater consensus and coordination, which may exist in the area of statistics concerning new distribution technology, within the framework of the Council for Official Statistics.
I also discuss the possibility of evaluation agencies obtaining access to microdata. Generally speaking, I believe it is important to give agencies the conditions they need to fulfil their mandates. This may mean that evaluation agencies, and other authorities when performing similar tasks, need to have access to microdata. However, the secrecy issues that need to be resolved in these cases do not concern statistical secrecy. The issue of the access to microdata by evaluation agencies should therefore be dealt with in another context.
In accordance with the terms of reference, I have also analysed the proposal for an integrated system for automated data capture of information on which to base municipal statistics, presented by the 2008 review of local statistics in the report Coordinated munici-
pality statistics for management and monitoring (SOU 2009:25). In
theory, it seems sensible to develop an integrated system for automated data capture of information on which to base municipal statistics. However, there appear to be significant uncertainties concerning the practical implementation of the system as well as its costs and other consequences. Taking action today to actually build such a system therefore seems less appropriate. On the other hand, there may be reason for the Government to appoint a special Inquiry to analyse in detail the prospects of introducing such a system.
Finally, I discuss the possibility of broadening the definition of the term official statistics, in some ways that are specified in the Inquiry terms of reference. According to the Official Statistics Act, official statistics shall be publicly available. Therefore, final observation registers, which contain microdata – i.e. information about individuals that can be of a sensitive nature – should in my view not be regarded as official statistics. However, statistical information on lower aggregate levels, than what is commonly used in official statistics, could certainly be part of the official statistics, provided that sufficient secrecy can be upheld. Still, I do not propose any legislative amendments in this respect, since statistical agencies already have adequate means of identifying and, if feasible, accommodating what needs users might have of statistical information on lower aggregate levels.
Författningsförslag
1. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:99) om den officiella statistiken
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:99) om den officiella statistiken1
dels att 7–13 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 7, 10, 11 och 12 §§ ska utgå,
dels att 1, 3, 20, 24 och 25 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 3 a, 7, 8 och 9 §§,
av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag innehåller bestämmelser om officiell statistik. Regeringen meddelar bestäm-
melser om vilka myndigheter som
ansvarar för officiell statistik (statistikansvariga myndigheter).
Regeringen meddelar föreskrif-
ter om vilka myndigheter som an-
svarar för officiell statistik (statistikansvariga myndigheter).
Bestämmelserna i 14, 15 och 19 §§ gäller även vid framställning av annan statistik hos en statistikansvarig myndighet.
3 §
Officiell statistik skall finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning.
Den skall vara objektiv och allmänt tillgänglig.
Officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning.
1 Senaste lydelse av 7 § 2003:233.
3 a §
Officiell statistik ska vara objektiv och allmänt tillgänglig.
Den officiella statistiken ska utvecklas, framställas och spridas på grundval av enhetliga standarder och harmoniserade metoder. Särskilt följande kvalitetskriterier ska tillämpas.
1. Relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas nuvarande och potentiella behov.
2. Noggrannhet: grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena.
3. Aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska uppgifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver.
4. Punktlighet: den tid som förflyter mellan det datum uppgifterna görs tillgängliga och det datum som de skulle ha lämnats.
5. Tillgänglighet och tydlighet: de villkor och sätt på vilka användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter.
6. Jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när statistik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs.
7. Samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ändamål.
7 §
Skyldiga att lämna uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna för den officiella statistiken är:
1. näringsidkare,
2. ägare till en fastighet där någon annan driver jordbruk, skogsbruk, eller trädgårdsodling eller håller djur,
3. stiftelser och ideella föreningar, och
4. kommuner och landsting. Uppgiftsskyldigheten gäller inte för sådana uppgifter som avser förhållanden som ligger mer än tre år tillbaka i tiden.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om uppgiftsskyldighet enligt första stycket.
8 §
Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för den som är uppgiftsskyldig enligt 7 § att lämna de uppgifter som behövs för att framställa sådan europeisk statistik som en myndighet enligt en EU-förordning ska ge in till Europeiska kommissionen (Eurostat).
9 §
Registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet är skyldiga att lämna följande uppgifter till de statistikansvariga myndigheterna för den officiella
statistiken:
1. namn och person- eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten, och
2. antalet anställda, deras sysselsättning, löner och yrken samt vakanser.
Uppgiftsskyldigheten gäller inte för sådana uppgifter som avser förhållanden som ligger mer än tre år tillbaka i tiden.
20 §
Om den som är uppgiftsskyldig enligt 7–10 §§ inte fullgör skyldigheten, får den myndighet som har begärt uppgiften
anmana den uppgiftsskyldige att
göra det.
En uppgiftsskyldig som inte följer anmaningen får vid vite föreläggas att fullgöra uppgiftsskyldigheten. Ett sådant föreläggande meddelas av den myndighet som utfärdat anmaningen.
Om den som är uppgiftsskyldig enligt 7 § första stycket
1–3 eller 9 § inte fullgör skyl-
digheten, får den myndighet som har begärt uppgiften förelägga den uppgiftsskyldige att göra det.
Ett sådant beslut om föreläggande får förenas med vite.
24 §
Ett beslut enligt denna lag om anmaning eller vitesföreläggande eller om att någon skall ingå i en statistisk undersökning får inte överklagas. Övriga beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Beslut enligt denna lag får
överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om att förelägga någon vid vite eller om att någon ska ingå i en statistisk undersökning får dock inte överklagas.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
25 §
Till böter, högst 1 000 kronor, skall den dömas som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör uppgiftsskyldighet enligt 7–10 §§
Den som är uppgiftsskyldig enligt 7 § första stycket 1–3 eller 9 § och uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin uppgifts-
eller lämnar oriktig uppgift.
Den som överträtt ett vitesföreläggande skall inte dömas till ansvar för gärningar som omfattas av föreläggandet.
skyldighet, eller lämnar oriktig uppgift, döms till penningböter, högst 1 000 kronor.
Den som inte har följt ett vitesföreläggande ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för en
gärning som omfattas av före-
läggandet.
Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av den statistikansvariga myndigheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
2. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
dels att 24 kap. 8 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 24 kap. 8 a §, samt
närmast före denna paragraf en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
24 kap.
8 §
Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen eller riksdagsförvaltningen eller, i den utsträck-
ning regeringen meddelar föreskrifter om det, av någon annan myndighet. Uppgift som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, får dock lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller
Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde.
Motsvarande sekretess gäller i
annan jämförbar undersökning som utförs av Riksrevisionen, riksdagsförvaltningen, kommitté-
väsendet eller Statskontoret. Detsamma gäller annan jämförbar undersökning som utförs av någon annan myndighet i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det.
regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355) .
För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, om uppgiften avser en enskilds personliga förhållanden, och annars i högst tjugo år.
Sekretessbrytande bestämmelse
8 a §
Sekretessen enligt 8 § hindrar inte att uppgift, som behövs för forsknings- eller statistikändamål och uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde, lämnas ut, om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller en uppgift som avser en avliden och som rör dödsorsak eller dödsdatum, om uppgiften behövs i ett nationellt eller regionalt kvalitetsregister enligt patientdatalagen (2008:355) .
Med forskning avses i denna paragraf detsamma som enligt lag ( 2003:460 ) om etikprövning av forskning som avser människor.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2014.
3. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2001:100) om den officiella statistiken
dels att 5 § ska upphöra att gälla,
dels att 4, 7 och 13 §§, rubriken närmast 4 och bilagan ska ha
följande lydelse,
dels att det i förordningen ska införas sex nya paragrafer, 5, 5 a,
5 b, 5 c, 15 och 16 §§, samt närmast före 5, 5 b och 5 c tre nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Insamling av uppgifter
Uppgiftsskyldighet och
insamling av uppgifter
4 §
Uppgifter för den officiella statistiken skall samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt.
Uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt.
Uppgiftslämnarbördan ska stå i proportion till användarnas behov och vara rimlig för uppgiftslämnarna.
De statistikansvariga myndigheterna ska vid framställning av officiell statistik prioritera användande av administrativa data om sådana finns tillgängliga.
Näringsidkare
5 §
Näringsidkare ska för den officiella statistiken lämna uppgifter om
1. namn och person- eller organisationsnummer för den som be-
driver verksamheten,
2. produktion av varor och tillhandahållande av tjänster,
3. förbrukning av varor och anlitande av tjänster,
4. antalet anställda, deras sysselsättning, löner och yrken samt vakanser,
5. lagerhållning,
6. investeringar,
7. beställningar, köp, försäljningar och leveranser av varor och tjänster,
8. priser för varor och tjänster,
9. intäkter och kostnader, 10. import och export, 11. energiåtgång, 12. tillgångar och skulder, 13. sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden,
14. omfattning av upplåtelse av nyttjanderätt, och
15. miljöskyddskostnader.
5 a §
Näringsidkare som driver jordbruk, skogsbruk, eller trädgårdsodling eller som håller djur ska utöver de uppgifter som avses i 5 § lämna uppgifter om
1. registerbeteckning, areal, markanvändning samt ägar- och arrendeförhållanden i fråga om den fastighet eller del av fastighet där verksamheten bedrivs,
2. sysselsättning och tillträdesår för de personer som ingår i verksamheten, och
3. djurhållning. Ägare till fastighet där någon annan driver sådan verksamhet
som avses i första stycket ska lämna uppgift om namn och adress för den som bedriver verksamheten samt uppgift om den areal som används i verksamheten.
Stiftelser och ideella föreningar
5 b §
Stiftelser och ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet ska för den officiella statistiken lämna de uppgifter som avses i 5 §. Sådana stiftelser och ideella föreningar som inte bedriver näringsverksamhet är dock endast skyldiga att lämna de uppgifter som avses i 5 § 1 och 4.
Kommuner och landsting
5 c §
Kommuner och landsting ska för den officiella statistiken lämna de uppgifter som avses i 5 § 1–7 samt uppgifter om
1. årsvis budget och plan,
2. utfall av kommunernas och landstingens resultaträkning samt årsprognoser för innevarande år allt vid utgången av räkenskapsårets första tertial,
3. kommun- och landstingsägda företag,
4. alternativa utförare av kommun- och landstingsfinansierad verksamhet.
Kommuner ska för den officiella statistiken dessutom lämna uppgifter från de årliga boksluten.
7 §2
När en statistikansvarig myndighet samlar in uppgifter för den officiella statistiken från någon annan än en statlig myndighet skall den samtidigt lämna information om
– ändamålet med uppgifts-
insamlandet,
– på vilka bestämmelser skyl-
digheten att lämna uppgifter grundas,
– vem som samlar in upp-
gifterna eller på vems uppdrag insamlandet sker,
– ifall samråd har skett med
den organisation som företräder uppgiftslämnaren,
– vilka bestämmelser om sek-
retess i sekretesslagen (1980:100)som kan bli tillämpliga på uppgifterna hos den insamlande myndigheten,
– vad som gäller om uppgifter-
nas bevarande,
– andra förhållanden som är
av betydelse i sammanhanget, såsom den enskildes rätt att ansöka om information och få rättelse.
Om uppgiftslämnandet är frivilligt skall myndigheten upplysa om det.
Information om eventuella påföljder om uppgiftsskyldigheten inte fullgörs skall lämnas på lämpligt sätt.
När en statistikansvarig myndighet samlar in uppgifter för den officiella statistiken från någon annan än en statlig myndighet ska den samtidigt till den
som ska lämna uppgifterna lämna
information om
1. ändamålet med uppgifts-
insamlandet,
2. på vilka bestämmelser skyl-
digheten att lämna uppgifter grundas,
3. vem som samlar in upp-
gifterna eller på vems uppdrag insamlandet sker,
4. huruvida samråd har skett
med den organisation som företräder uppgiftslämnaren,
5. vilka bestämmelser om
sekretess i offentlighets- och sekre-
tesslagen (2009:400) som kan bli
tillämpliga på uppgifterna hos den insamlande myndigheten,
6. vad som gäller om upp-
gifternas bevarande, och
7. andra förhållanden som är
av betydelse i sammanhanget, såsom den enskildes rätt att ansöka om information och få rättelse.
Om uppgiftslämnandet är frivilligt ska myndigheten upplysa om det.
Information om eventuella påföljder om uppgiftsskyldigheten inte fullgörs ska lämnas på lämpligt sätt.
2 Senaste lydelse 2006:381.
13 §
Den officiella statistiken skall av de statistikansvariga myndig-
heterna dokumenteras, kvalitetsdeklareras samt utan avgift offent-
liggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Statistiska centralbyrån får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter.
Officiell statistik som även publiceras i tryckta publikationer
skall tillhandahållas länsbiblio-
tek, universitetsbibliotek, statliga högskolebibliotek och Statistiska centralbyråns bibliotek utan avgift.
De statistikansvariga myndigheterna ska dokumentera och kvalitetsdeklarera officiell statistik.
Myndigheterna ska också utan avgift offentliggöra och hålla sådan statistik allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk.
Officiell statistik som även publiceras i tryckt form ska tillhandahållas länsbibliotek, universitetsbibliotek, statliga högskolebibliotek och Statistiska centralbyråns bibliotek utan avgift.
Bemyndiganden
15 §
En statistikansvarig myndighet får inom sitt verksamhetsområde meddela föreskrifter om verkställighet av bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i 7 – 9 §§ lagen ( 2001:99 ) om den officiella statistiken.
16 §
Statistiska centralbyrån får meddela föreskrifter om verkställighet av bestämmelserna
1. i 13 § första stycket, och
2. om kvalitet i 3 a § lagen ( 2001:99 ) om den officiella statistiken.
Innan myndigheten meddelar sådana föreskrifter ska den höra övriga statistikansvariga myndigheter.
Bilaga
Den officiella statistiken
INNEHÅLL
Den officiella statistiken
De statistikansvariga myndigheterna
Arbetsmiljöverket
Brottsförebyggande rådet
Centrala studiestödsnämnden
Domstolsverket
Ekonomistyrningsverket
Finansinspektionen
Försäkringskassan
Havs- och vattenmyndigheten
Högskoleverket
Kemikalieinspektionen
Konjunkturinstitutet
Kungliga biblioteket
Medlingsinstitutet
Myndigheten för kulturanalys
3 Senaste lydelse 2011:1457.
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Naturvårdsverket
Pensionsmyndigheten
Riksgäldskontoret
Skogsstyrelsen
Socialstyrelsen
Statens energimyndighet
Statens jordbruksverk
Statens skolverk
Statistiska centralbyrån
Sveriges lantbruksuniversitet
Tillväxtverket
Trafikanalys
Områden inom vilka det ska produceras officiell statistik
Arbetsmarknad
Befolkning
Boende, byggande och bebyggelse
Demokrati
Energi
Arbetsmarknad
Befolkning
Boende, byggande och bebyggelse
Demokrati
Energi
Finansmarknad
Handel med varor och tjänster
Hälso- och sjukvård
Hushållens ekonomi
Jord- och skogsbruk, fiske
Kultur och fritid
Levnadsförhållanden
Miljö
Nationalräkenskaper
Näringsverksamhet
Offentlig ekonomi
Priser och konsumtion
Rättsväsende
Socialförsäkring m.m.
Socialtjänst
Transporter och kommunikationer
Utbildning och forskning
Finansmarknad
Handel med varor och tjänster
Hälso- och sjukvård
Hushållens ekonomi
Jord- och skogsbruk, fiske
Kultur och fritid
Levnadsförhållanden
Miljö
Nationalräkenskaper
Näringsverksamhet
Offentlig ekonomi
Priser och konsumtion
Rättsväsende
Socialförsäkring m.m.
Socialtjänst
Transporter och kommunikationer
Utbildning och forskning
Nedan framgår vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för respektive område.
Officiell Statistik Ansvarig myndighet
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
ARBETSMARKNAD
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014.
4. Förslag till förordning med instruktion för Statistiska centralbyrån
Härigenom föreskrivs följande.
Uppgifter
1 § Statistiska centralbyrån ansvarar för officiell statistik och för annan statlig statistik.
2 § Utöver det som följer av förordningen (2001:100) om den officiella statistiken har myndigheten till uppgift att
1. utveckla, framställa och sprida statlig statistik,
2. fullgöra de uppgifter som enligt en EU-rättsakt ska fullgöras av den nationella statistikbyrån (NSI),
3. samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer,
4. samordna det statliga statistiksystemet,
5. ha huvudansvaret för den självutvärdering som ska ligga till grund för Sveriges årliga rapporter till Europeiska kommissionen om efterlevnaden av kraven i EU:s statistikförordning och samordna arbetet med denna utvärdering, och
6. bistå forskningen med data. Myndigheten får bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.
3 § Myndigheten ska särskilt svara för att
1. fastställa konsumentprisindex, och
2. göra långsiktiga prognoser och analyser enligt särskilda beslut av regeringen.
4 § Myndigheten får behandla uppgifter i följande register:
1. registret över totalbefolkningen (RTB),
2. register med folk- och bostadsräkningar (FoB),
3. fastighetstaxeringsregistret,
4. utbildningsregistret (UREG),
5. arbetskraftsundersökningarna (AKU),
6. företagsdatabasen (FDB),
7. utrikeshandelsregistret,
8. inkomst- och förmögenhetsregistret (IoF),
9. sysselsättningsregistret (ÅRSYS), 10. mervärdesskatteregistret, 11. kontrolluppgiftsregistret, 12. yrkesregistret, 13. register med undersökningar om levnadsförhållandena i samhället (ULF),
14. lantbruksregistret vid Statens jordbruksverk, 15. registret över för brott lagförda personer vid Brottsförebyggande rådet,
16. fordonsregistret vid Trafikanalys, och 17. registret med data för integrationsstudier (STATIV).
Uppdragsverksamhet
5 § Myndigheten ska i mån av resurser utföra uppdrag inom sitt verksamhetsområde åt en annan myndighet. Uppdrag avseende officiell statistik ska prioriteras.
Myndigheten får åta sig uppdrag enligt första stycket även från andra uppdragsgivare, i den mån verksamheten inte snedvrider konkurrensen på marknaden.
Uppdragsverksamheten ska hållas ekonomiskt skild från myndighetens övriga verksamhet.
Ledning
6 § Myndigheten leds av en myndighetschef.
7 § Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst tio ledamöter.
Särskilda organ
Rådet för den officiella statistiken
8 § Vid myndigheten finns ett råd för den officiella statistiken. Rådet har till uppgift att bistå de statistikansvariga myndigheterna i principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt i frågor om att underlätta uppgiftslämnandet.
Rådet ska årligen utarbeta en rapport om den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en förteckning över statistikansvariga myndigheter och produkter. Vidare ska rådet verka för samarbete mellan de statistikansvariga myndigheterna samt för utveckling och förvaltning av ett statistiknätverk.
Rådet ska löpande genomföra granskningar av den officiella statistiken.
9 § Rådet för den officiella statistiken består av myndighetens chef, som är ordförande, och högst tolv andra ledamöter som ska utgöras av generaldirektörer för statistikansvariga myndigheter.
Sex av ledamöterna i rådet ska komma från Försäkringskassan, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk och Statens skolverk.
Övriga sex ledamöter i rådet utses av myndigheten efter att ha hört samtliga övriga statistikansvariga myndigheter och förordnas för längst tre år.
Vetenskapliga rådet
10 § Vid myndigheten finns ett vetenskapligt råd. Rådet har till uppgift att bistå myndigheten i frågor om metoder och kvalitet i statistiken. Rådet får även bistå andra myndigheter med ansvar för officiell statistik i sådana frågor.
Vetenskapliga rådets sammansättning bestäms av myndigheten.
Nämnderna för konsumentprisindex och byggnadsindex
11 § Till myndigheten är en nämnd för konsumentprisindex och en nämnd för byggnadsindex knutna.
12 § Nämnden för konsumentprisindex ska pröva frågor om beräkningar av konsumentprisindex och därvid
1. bistå myndigheten i frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna, och
2. främja en utveckling av metoderna för beräkningarna av konsumentprisindex.
Nämnden för konsumentprisindex består av en ordförande och åtta andra ledamöter. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. För varje ledamot finns en ersättare.
13 § Nämnden för byggnadsindex ska pröva frågor om beräkningar av byggnadsindex och därvid
1. bistå myndigheten i frågor av principiell natur rörande tillämpningen av de grunder som gäller för indexberäkningarna, och
2. främja en utveckling av metoderna för beräkningarna av byggnadsindex.
Nämnden för byggnadsindex består av en ordförande och tio andra ledamöter. Nämnden utser inom sig en vice ordförande. För varje ledamot finns en ersättare.
14 § Ordföranden och de andra ledamöterna i nämnderna förordnas av myndigheten för längst tre år.
Bestämmelserna i första stycket gäller också ersättare för ledamöter.
15 § Av ledamöterna i Nämnden för konsumentprisindex ska en ledamot förordnas efter förslag av Riksbanken, en efter förslag av
Konjunkturinstitutet och en efter förslag av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Socialstyrelsen. Av de övriga ledamöterna ska tre besitta sådan vetenskaplig skicklighet att de sammantaget har kompetens inom områdena nationalekonomi och statistik.
Bestämmelserna i första stycket gäller också ersättare för ledamöter.
16 § Åtta av ledamöterna i Nämnden för byggnadsindex och deras ersättare förordnas efter förslag av
1. Boverket,
2. Byggherreforum,
3. Industrins byggmaterialgrupp,
4. Hyresgästernas sparkasse- och byggnadsföreningars riksförbund u.p.a., gemensamt med Svenska riksbyggen,
5. Svenska byggnadsarbetareförbundet,
6. Sveriges Byggindustrier,
7. Sveriges allmännyttiga bostadsföretag, och
8. Företagarnas Riksorganisation.
Anställningar
17 § Generaldirektören är myndighetschef.
18 § Vid myndigheten finns en överdirektör.
Personalansvarsnämnd
19 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.
Tillämpligheten av vissa förordningar
20 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101) och internrevisionsförordningen (2006:1228).
Avgifter
21 § Myndigheten ska ta ut avgifter för uppdrag enligt 5 § och för tjänsteexport och får disponera avgiftsinkomsterna.
Myndigheten får meddela föreskrifter om avgifternas storlek.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2014, då förordningen (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån ska upphöra att gälla.
1. Utredningens uppdrag
I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs innehållet i utredningsdirektiven (1.2) och utredningens genomförande (1.3). Vidare redogörs för tidigare utredningsarbete inom statistikområdet (1.4) och för annat pågående utredningsarbete av relevans för utredningen (1.5). Slutligen redogörs för betänkandets disposition (1.6).
1.1. Bakgrund
Det svenska systemet för officiell statistik är decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994.1Det innebär att Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknads-, befolknings-, ekonomisk, välfärds- och viss utbildningsstatistik, medan 26 sektorsansvariga myndigheter ansvarar för den officiella statistiken inom sina områden.2Därtill kommer att Riksbanken ansvarar för betalningsbalans- och finansmarknadsstatistik.
SCB ansvarar också för att samordna det statliga statistiksystemet och överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Vidare ansvarar SCB för långsiktiga prognoser och analyser om befolkningsutveckling, utbildning och arbetsmarknad.
Den officiella statistiken regleras av såväl svenska författningar som EU-rätt. I lagen (2001:99) om den officiella statistiken finns
1Prop. 1992/93:101, bet. 1991/93:FiU7, rskr. 1992/93:122, prop. 1993/94:100, bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269. 2 Antalet statistikansvariga myndigheter och myndighetsgruppens sammansättning har i huvudsak varit desamma sedan reformens genomförande, låt vara att statistikansvaret i vissa fall har flyttats mellan myndigheter. Oftast har sådana överflyttningar skett i samband med olika typer av strukturförändringar i statsförvaltningen, t.ex. som när den nybildade Havs- och vattenmyndigheten per den 1 juli 2011 övertog statistikansvaret från det då nedlagda Fiskeriverket.
bestämmelser om officiell statistik och viss annan statistik som tas fram hos en statistikansvarig myndighet.
Personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL, gäller vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om den officiella statistiken och i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I personuppgiftslagen finns det bl.a. bestämmelser om skydd mot kränkning av en enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter.
I lagen om den officiella statistiken sägs att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Vidare anges vilka uppgifter som näringsidkare, kommuner, stiftelser m.fl. är skyldiga att lämna för den officiella statistiken.
I förordningen om den officiella statistiken anges vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den. Statistiksekretess regleras i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I 24 kap. 8 § anges att sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Syftet med statistiksekretessen är att ge ett starkt skydd för uppgiftslämnarna, vilket i sin tur ökar förutsättningarna för de statistikansvariga myndigheterna att skapa samhällsviktig statistik av hög kvalitet.
Det europeiska statistiksystemet är ett partnerskap mellan Europeiska unionens statistikkontor (Eurostat), de nationella statistikbyråerna och andra nationella statistikproducerande myndigheter för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Medlemsstaterna samlar in, bearbetar och överlämnar uppgifterna till Eurostat som sammanställer statistiken för EU-ändamål.
I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik finns det bestämmelser om utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. Här finns också bestämmelser om statistisk konfidentialitet.
Därutöver finns det ett stort antal EU-författningar som reglerar definitioner, tidsramar, frekvenser, överföring av uppgifter till Eurostat m.m. för framställning av bl.a. ekonomisk, jordbruks-, företags-, befolknings- och välfärdsstatistik.
Efter en uppmaning av rådet år 2004 har de nationella statistikinstituten tagit fram riktlinjer för europeisk statistik (den s.k. Code of Practice, på svenska tidigare benämnd uppförandekoden). Riktlinjerna är ett instrument för självreglering med principer för obe-
roende, integritet och ansvar och omfattar medlemsstaternas statistikmyndigheter och Eurostat. Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning rapporterar årligen till Europaparlamentet och rådet om hur medlemsstaterna och Eurostat följer riktlinjerna. Mot bakgrund av revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009 har Ekofinrådet föreslagit att Code of Practice stärks genom att vissa minimistandarder införs i en rättsakt.
Vidare styrs den europeiska statistiken av femårsprogram där huvudområden och mål fastställs. Programmen beslutas av Europaparlamentet och rådet. Det nuvarande programmet omfattar perioden 2008–2012. Femårsprogrammen kompletteras med detaljerade årliga program.
1.2. Uppdraget enligt direktiven
Min övergripande uppgift är att se över Statistiska centralbyrån och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. Jag ska särskilt granska statistikkvaliteten och tillgängligheten till statistiken, inbegripet prissättning och dokumentation.
Utredningens direktiv (dir. 2011:32) är mycket omfattande. De tar upp ett flertal områden och inom dessa sammantaget ett femtiotal olika delfrågor. I huvudsak kan dock de frågor som anges i direktiven delas in i följande fyra grupper och undergrupper: 1) Översyn av systemet för officiell statistik
- Den officiella statistikens inriktning och det offentliga åtagandets omfattning.
- Den officiella statistikens kvalitet.
- Tillgängligheten för statistikanvändarna, med särskild betoning på dokumentation, prissättning och statistiksekretess.
- Uppgiftsskyldighet avseende statistik.
- Organisationen av systemet för den officiella statistiken.
- Hur EU-samarbetet kan få större genomslag i det svenska statistiksystemet.
2) Översyn av SCB
- Frågor om bl.a. mål, uppgifter, resurser och prioriteringar för
SCB. 3) Övriga frågor
- Förvaltningspolitiska principer och konkurrensrättsliga regler m.m. avseende myndigheters säljverksamheter.
- Konsekvenser av lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen).
- Konsekvensbeskrivningar av utredningens förslag (enligt 14–
15 a §§ kommittéförordningen). 4) Behov av författningsändringar (avseende punkterna 1–3)
I direktiven utpekas också en rad områden där utredningen förväntas redovisa förslag. Med utgångspunkt i den översyn och analys som görs avseende statistiksystemet och ovanstående punkter, ska jag således föreslå:
- åtgärder som säkerställer kvaliteten i den officiella statistiken inklusive förslag till förbättringar av den interna styrningen och kontrollen,
- åtgärder som minskar uppgiftslämnarnas kostnader,
- åtgärder som förbättrar tillgängligheten till statistiken inklusive ett system för tillsyn av tillgängligheten,
- åtgärder som förbättrar dokumentationen av statistiken,
- en prissättningsmodell, för- och nackdelar och ekonomiska konsekvenser av denna modell samt andra tänkbara modeller,
- de ändringar som behövs i lagen om den officiella statistiken särskilt när det gäller dels det offentliga åtagandet på statistikområdet, dels avgränsning och precisering av begreppet officiell statistik och dels uppgiftsskyldigheten,
- hur systemet för den officiella statistiken ska utformas,
- de ändringar som behövs i förordningen om den officiella statistiken särskilt när det gäller vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den,
- mål, uppgifter, resurser och prioriteringar för SCB,
- effektiviseringar i SCB:s verksamhet,
- hur målkonflikterna inom SCB ska hanteras,
- en ny förordning med instruktion för SCB,
- hur EU-medlemskapet ska få ett ännu större genomslag i det svenska statistiksystemet i allmänhet och i SCB:s verksamhet, prioriteringar och arbetsformer i synnerhet,
- ändringar i svenska författningar till följd av Europaparlamentets och rådets förordning om europeisk statistik,
- hur uppförandekoden för europeisk statistik3 kan införlivas i det nationella statistikregelverket,
- hur regeringens uttalande i prop. 2009/10:175 om myndigheters säljverksamheter ska tillämpas på statistikområdet,
- eventuella förändringar för SCB till följd av PSI-lagen,
- hur SCB:s samverkan med universitet och högskolor och andra myndigheter kan stärkas så att kompetensen vid myndigheten säkerställs,
- eventuella övriga författningsändringar som bedöms nödvändiga till följd av förslagen,
- hur sekretesskyddet för personuppgifter som begärts in i samband med såväl statistikansvariga som andra myndigheters framställning av statistik bör regleras.
Vidare anges i direktiven att utredningen ska bedriva sitt arbete i kontakt med statistikanvändare, statistikansvariga myndigheter, Riksbanken, berörda utredningar och Näringslivets Regelnämnd. Enligt direktiven ska utredningen också hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.
Enligt direktiven ska utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 10 december 2012.
Direktiven återfinns i sin helhet i bilaga 1.
3 Vid tiden för framtagandet av utredningsdirektiven användes benämningen ”uppförandekoden för europeisk statistik”. Som framgått av avsnitt 1.1 används dock numera benämningen ”riktlinjerna för europeisk statistik”.
Tilläggsdirektiv
Regeringen beslutade den 8 mars 2012 om tilläggsdirektiv för utredningen (dir. 2012:15).
Tilläggsuppdraget avsåg att föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan underlätta registerbaserad forskning. Enligt tilläggsdirektiven finns det ett behov av samverkan mellan registerhållande myndigheter och av att förbättra möjligheterna till forskning med bibehållet eller stärkt integritetsskydd för den enskilde. Det saknas i dag en infrastruktur genom vilken mikrodata hos olika myndigheter kan användas på ett effektivt sätt. I dag finns det ingen myndighet som har ansvaret för att driva frågorna om hur man ska kunna underlätta användningen av registeruppgifter för forskningsändamål.
Mot denna bakgrund skulle jag enligt tilläggsdirektiven:
- identifiera vilka de viktigaste datakällorna för forskningen är och vilka centrala och regionala myndigheter som ansvarar för dessa,
- särskilt analysera och beskriva vilka hinder som finns för tillgänglighet till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål,
- föreslå åtgärder inom ramen för gällande rätt för att öka tillgängligheten till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål och underlätta för registeransvariga myndigheter att lämna ut uppgifter för forskning,
- föreslå åtgärder för att införa en mer enhetlig och tydlig struktur för dokumentation av innehållet i myndigheters register som kan användas i forskning och för uppgifternas lagringsform hos registeransvariga myndigheter, däribland mikrosimuleringsmodeller,
- föreslå organisatoriska och tekniska åtgärder som kan underlätta skapande av register och användning av registeruppgifter för forskningsändamål, och
- vid utformningen av förslagen väga behovet av att förbättra förutsättningarna för registerbaserad forskning mot behovet av skydd för individens personliga integritet samt redovisa vilka avvägningar som gjorts.
I enlighet med tilläggsdirektiven redovisade jag tilläggsuppdraget den 2 maj 2012, i delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36).
Regeringens syn på delbetänkandets förslag redovisades i oktober 2012, i forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30). Hur delbetänkandets förslag där behandlades framgår närmare av avsnitt 9.2.4 i föreliggande betänkande.
Tilläggsdirektiven återfinns i sin helhet i bilaga 2.
1.3. Utredningens genomförande
Som underlag för arbetet har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material, varav väsentligare källor anges löpande i betänkandet. Vidare har följande underlagsmaterial framtagits genom särskilda uppdrag som jag har initierat:
- På uppdrag av utredningen har professor Bo Sundgren, tillika expert i utredningen, analyserat vissa frågor om dokumentation av statistik. I uppdraget ingick bl.a. att beskriva vad som avses med dokumentation av statistik och hur dokumentationen fungerar i dag. Vidare skulle Sundgren redogöra för vilka problem som finns i dag avseende dokumentation, vad problemen beror på och lämna förslag på åtgärder. Arbetet redovisades till utredningen den 15 november 2011, i rapporten Utredning om doku-
mentation av officiell statistik. För att komplettera underlaget
inhämtades sedan synpunkter på rapporten genom ett skriftligt remissförfarande bland de statistikansvariga myndigheterna. 15 av de sammanlagt 27 statistikansvariga myndigheterna lämnade yttranden. Innehållet i Sundgrens rapport samt de statistikansvariga myndigheternas synpunkter beskrivs närmare i kapitel 9. Rapporten återfinns också i sin helhet i bilaga 3.
- På uppdrag av utredningen har Ekonomistyrningsverket (ESV), efter att utredningen och ESV kommit överens om detta, analyserat olika prissättningsmodeller avseende statistik, utifrån kostnads- och tillgänglighetsperspektiv. Utgångspunkten för uppdraget var allmänt sett att ESV:s analys skulle ge underlag för att besvara de frågor som ställs beträffande prissättning i utredningens direktiv. Mot denna bakgrund ingick i uppdraget bl.a. att identifiera tänkbara prissättningsmodeller avseende statistik, att analysera för- och nackdelar med de olika modellerna och
dessas ekonomiska och andra konsekvenser samt att analysera modellernas genomförbarhet med avseende på såväl praktiska omständigheter som förenlighet med olika regelverk, t.ex. avgiftsförordningen och konkurrenslagen. ESV:s uppdrag redovisades till utredningen den 15 februari 2012, i rapporten Prissättning av
statistik – rapport till Statistikutredningen 2012 (ESV 2012:5).
Innehållet i rapporten framgår närmare av kapitel 9. Rapporten finns också tillgänglig via ESV:s hemsida.
- På uppdrag av utredningen har SCB genomfört en webbaserad enkätundersökning bland medlemmar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd för statistik e.d. Syftet med enkäten var att få en bild av hur centrala statistikanvändare ser på systemet för officiell statistik och de frågor som omfattas av mitt uppdrag, dvs. deras syn på exempelvis statistikens kvalitet och tillgänglighet. SCB:s uppdrag redovisades till utredningen den 29 mars 2012. Enkätens resultat redovisas på olika ställen i betänkandet, bl.a. i kapitlen 4 och 6. SCB:s rapport återfinns också i sin helhet i bilaga 4.
Vidare har synpunkter inhämtats vid olika möten med ett stort antal intressenter. Dels har sju möten hållits med gruppen av sakkunniga och experter. Dels har utredningen varit i kontakt med drygt 200 personer representerande ett åttiotal organisationer, bland dem återfinns t.ex. samtliga statistikansvariga myndigheter, andra användare och producenter av statistik och även vissa utländska organ. Dessa kontakter har oftast skett i form av enskilda, personliga möten, men i några fall via telefon, brev eller e-post eller genom möten med flera organisationer samtidigt. I arbetet har utredningen varit i kontakt med följande myndigheter och andra organ:
- Departement: Arbetsmarknads-, Finans-, Närings-, Social- och
Utbildningsdepartementen.
- De statistikansvariga myndigheterna: Arbetsmiljöverket, Brottsförebyggande rådet, Centrala studiestödsnämnden, Domstolsverket, Ekonomistyrningsverket, Finansinspektionen, Försäkringskassan, Havs- och vattenmyndigheten, Högskoleverket, Kemikalieinspektionen, Konjunkturinstitutet, Kungliga biblioteket, Medlingsinstitutet, Myndigheten för kulturanalys, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Naturvårdsverket, Pensionsmyndigheten, Riksgäldskontoret, Skogs-
styrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Statens skolverk, Statistiska centralbyrån, Sveriges lantbruksuniversitet, Tillväxtverket och Trafikanalys.
- Andra offentliga utredningar: E-delegationen (N Fi 2009:1),
Informationshanteringsutredningen (Ju 2011:11), Högskolemyndighets- och programkontorsutredningen (U 2011:03), Statens vård- och omsorgsutredning (S 2011:01), 2011 års utredning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07) och Utredningen om förbättrad tillgång till personuppgifter inom och mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten (S 2011:13).
- Andra statliga förvaltningsmyndigheter: Bolagsverket, Boverket,
Centrala etikprövningsnämnden, Datainspektionen, de regionala etikprövningsnämnderna, Elsäkerhetsverket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Kommerskollegium, Lotteriinspektionen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telestyrelsen, Riksbanken, Riksrevisionen, Sametinget, Statens folkhälsoinstitut, Statens kulturråd, Transportstyrelsen, Ungdomsstyrelsen och Vetenskapsrådet.
- Övriga svenska organ: Famna (riksorganisationen för vård och social omsorg utan vinstintresse), Föreningen för kommunal statistik och planering, Näringslivets Regelnämnd, Region Skåne, Rådet för främjande av kommunala analyser, Statisticon, branschföreningen Svenska marknadsundersökningsföretag (SMIF, vid detta möte medverkade bl.a. företrädare för Demoskop, Synovate och TNS-Sifo), Sveriges Kommuner och Landsting och Systembolaget.
- Utländska organ: Danmarks Statistik, Eurostat, Norsk Samfunnsvitenskapelig Datatjeneste, Statistisk sentralbyrå (Norge) och UK Statistics Authority (Storbritannien).
Som kommentar till uppräkningen ovan bör även nämnas att utredningen i arbetet har haft ett tiotal möten med SCB, med företrädare för olika delar och nivåer av myndigheten.
Vidare bör nämnas att jag, beträffande kontakter med arbetstagarorganisationer, har bedömt att de närmast berörda arbetstagarorganisationerna är de fackliga organisationerna vid SCB, varför ett möte har hållits med dem. Vid detta möte deltog också företrädare för vissa centrala arbetstagarorganisationer. De senare har också, i
egenskap av medlemmar i vissa användarråd, ingått i underlaget för den webbenkät som SCB har gjort på mitt uppdrag (se ovan).
Vidare har jag och/eller sekretariatet deltagit vid flera konferenser och seminarier, bl.a. Rådets för den officiella statistiken årskonferens 2012.
Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om olika verksamheters omfattning m.m., avser främst år 2011. Såvitt kan bedömas har dock utvecklingen under år 2012 inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Eventuella undantag från detta framgår av den löpande texten.
1.4. Tidigare utredningsarbete på statistikområdet
Som nämndes i avsnitt 1.1 är det svenska systemet för officiell statistik decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994, med statistikansvaret fördelat på 27 olika myndigheter, däribland SCB.
Hur dagens statistiksystem är utformat beskrivs närmare i kapitlen 3–4. Som bakgrund till detta ges i det följande en översiktlig redogörelse för hur situationen såg ut före 1994 års statistikreform, det utredningarbete som låg till grund för reformen, den utvärdering av statistikreformen som gjordes år 1999 samt andra utredningar på statistikområdet som genomförts på senare år.
1.4.1. Situationen innan statistikreformen
Dagens system för officiell statistik är resultatet av en process som pågått sedan början av 1960-talet. År 1960 fattade riksdagen ett principbeslut om att all statlig statistik som inte av administrativa skäl behövde vara bunden till en viss myndighet skulle förläggas till SCB.
I linje med beslutet genomfördes under åren 1961–65 en långtgående centralisering av den statliga statistikproduktionen.
År 1979 tillsattes en utredning med uppgift att bl.a. kartlägga behovet av statlig statistik och utarbeta metoder för en fortgående anpassning av statistiken till statistikanvändarnas behov. I sitt slutbetänkande Framtida statlig statistik (SOU 1983:74) föreslog utredningen att en myndighet även i fortsättningen skulle ha ett samlat ansvar för den statliga statistikverksamheten. Åtgärder borde dock
vidtas för att de olika sektorerna i samhället skulle få ett större inflytande och ansvar för statistikproduktionen. Det framhölls därvid som särskilt viktigt att statistikens kostnader inom ett område vägdes mot andra kostnader inom samma område och inte mot kostnader för annan statistik.
Mot denna bakgrund föreslog utredningen en modell för styrning av statistiken som innebar att varje fackdepartement skulle svara för beredningen av SCB:s förslag till statistikproduktion inom sitt respektive ansvarsområde. Civildepartementet skulle därutöver ha ett övergripande ansvar för statistik av gemensamt intresse för flera samhällsområden samt också ha ansvar för myndigheten SCB. För att ytterligare öka användaranpassningen föreslogs att SCB:s och andra statistikproducenters arbetsgrupper med statistikanvändare skulle ges ökad självständighet. Utredningen föreslog också att den allmäninformativa statistiken borde få en friare ställning i förhållande till statsmakterna.
Förslagen från 1979 års statistikutredning om ny styrmodell för den statliga statistiken lades till grund för ett riksdagsbeslut om en ny beslutsordning med anknytning till departementsindelningen.4Den s.k. beslutsmodellen kom därefter att införas fr.o.m. budgetåret 1985/86.
Efter några års användning bedömdes beslutsmodellen allmänt sett ha medfört vissa fördelar, i form av ökat intresse för statistisk information och aktualisering av de olika departementsområdenas statistikbehov i budgetprocessen. Modellen hade dock även visat sig ha flera nackdelar. Det handlade bl.a. om krångliga och tidsödande besluts- och informationsvägar inom Regeringskansliet och att det i praktiken visade sig finnas begränsade möjligheter såväl att väga statistik mot den verksamhet den skulle betjäna som att göra omprioriteringar mellan olika statistikområden.5
Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det behövde övervägas hur styrningen och samordningen av den statliga statistiken skulle kunna förbättras. Till detta bidrog också att det vid denna tid – i slutet av 1980-talet – successivt genomfördes vissa förändringar avseende styrningen av den offentliga sektorn, med ökad decentralisering av beslutsfattande via införandet av mål- och resultatstyrning av verksamheter. I och med att myndigheterna gavs en mera självständig roll beträffande val av metoder och medel för genom-
4Prop. 1984/85:100 bil. 15, bet. 1984/85:FiU16, rskr. 1984/85:218. 5 Erfarenheterna av beslutsmodellen har här refererats ur departementspromemorian Stati-
stikens regler (Ds 1999:75).
förande av verksamheten ökade också kraven och behoven avseende tillgång till statistik. Mot denna bakgrund initierades det utredningsarbete som ledde fram till 1994 års statistikreform.
1.4.2. Utredningar inför statistikreformen
Den förändring som gjordes av statistiksystemet i början av 1990talet kan sägas ha skett i två steg. Först infördes en samlad lag för den officiella statistiken, sedan förändrades styrning och organisation av systemet.
Statistikregelutredningen
Vid slutet av 1980-talet var föreskrifterna om de statistikproducerande myndigheternas uppgiftsinhämtande spridda på ett stort antal lagar och andra författningar. År 1988 tillsatte regeringen därför en utredning med uppdrag att utarbeta ett förenklat regelsystem för den statliga statistikframställningen, att skapa rättsregler avseende uppgiftsplikt samt att pröva möjligheten att införa en särskild lag på området. Utredningens betänkande Förenklad stati-
stikreglering (SOU 1990:43) lämnades i april 1990.
Statistikregelutredningen föreslog att det skulle införas en särskild lag – lag om den statliga statistikframställningen – som skulle tillämpas i verksamhet som en statlig myndighet bedriver när den själv eller genom annan samlar in och bearbetar uppgifter i syfte att i statistisk form belysa förhållanden och utveckling i samhället. Den föreslagna lagen innehöll regler avseende bl.a. uppgiftsinhämtande, framställningsmetoder och offentliggörande.
Statistikregelutredningen ansåg inte att det behövdes en definition av begreppet statistik för lagens tillämpning. Det centrala begreppet ansågs i stället vara om syftet med statistiken var just att ”belysa förhållanden och utveckling i samhället”. För statistikverksamhet med sådan inriktning skulle lagen vara tillämplig för samtliga statliga myndigheter. Däremot skulle lagen inte vara tillämplig avseende mer intern driftstatistik som myndigheter tar fram som ett led i uppföljningen av den egna verksamheten.
Statistikregelutredningens arbete ledde fram till ett förslag till lagreglering av den officiella statistiken (prop. 1991/92:118), som behandlades av riksdagen under våren 1992. Regeringen valde dock
att göra en snävare avgränsning av vilken statistik som skulle omfattas av lagen, genom att föreslå en metod att definiera viss basstatistik. Tillämpningsområdet för den nya lagstiftningen föreslogs av regeringen vara den statistik som behövs för samhällsplanering, forskning, allmän information och internationell rapportering. Regeringen föreslog att denna statistik skulle benämnas officiell statistik och preciseras i föreskrifter som regeringen meddelar. Den avgränsning som regeringen valde att göra i förhållande till utredningens förslag motiverades på följande sätt i propositionen:
Utredningens lagförslag innebär att lagen blir tillämplig, om vissa förutsättningar är uppfyllda. På så vis täcker man in en okänd mängd statistikframställning, som skall följa bestämda regler. Detta är i och för sig en framkomlig väg. En annan metod är att peka ut viss statistikframställning och inordna den under de föreslagna reglerna. Jag har vägt dessa båda metoder mot varandra och har efter beaktande av remissinstansernas synpunkter gjort den bedömningen att den senare metoden är mer ändamålsenlig.6
Regeringens förslag ledde alltså fram till att det infördes en lag om den officiella statistiken, vilket tidigare inte hade funnits, och att den officiella statistiken skulle innefatta statistik som framställs av en statlig myndighet enligt föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av lagen.
1990 års statistikutredning
I november 1990 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredning med uppdrag att se över den statliga statistikens styrning, finansiering och samordning. En utgångspunkt för utredningen skulle vara att en effektivisering av statistikverksamheten skulle kunna uppnås genom att statistikens huvudanvändare gavs en tydligare beställarroll. Vidare angavs i utredningsdirektiven att statistiken så långt som möjligt borde finansieras direkt av beställarna. Möjligheten att helt uppdragsfinansiera SCB:s verksamhet skulle också prövas.
Utredningens betänkande Effektivare statistikstyrning – den statliga
statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) överläm-
nades till regeringen i maj 1992. I betänkandet föreslogs bl.a. att ansvaret för styrningen av den statliga statistiken så långt det var
lämpligt och möjligt skulle delegeras till huvudanvändarna av statistiken.
Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag var blandade. De flesta remissinstanserna välkomnade ett ökat användarinflytande, men ett stort antal bedömde det orealistiskt att lägga ut beställaransvaret för en så stor del av den statliga statistiken på andra myndigheter än SCB.
Regeringen fann under sin beredning att starka skäl talade mot att delegera ansvaret för eller avgiftsfinansiera all statistik. Man ansåg dock att ansvaret för officiell statistik för avgränsade s.k. sektorsområden eller för statistik med en huvudanvändare så långt möjligt borde fördelas till sektorsmyndigheterna. Statistiken skulle finansieras genom anslag till dessa. Däremot föreslog regeringen att SCB fortsatt skulle ansvara för officiell statistik som griper över flera sektorer, som saknar en entydig huvudanvändare eller i fall där det påtagligt gagnar förtroendet för statistiken. Riksdagen godkände de förordade principerna.7
Genomförandekommittén
En genomförandekommitté tillkallades i februari 1993 för att bereda ändringarna i ansvarsfördelningen för den statliga statistiken. Kommitténs slutbetänkande Ändrad ansvarsfördelning för den stat-
liga statistiken (SOU 1994:1) avlämnades i januari 1994.
I betänkandet presenterades ett förslag till omfattning, krav och tillgänglighet beträffande den framtida officiella statistiken. Kommittén använde begreppet ”systemet Sveriges officiella statistik” för
hela produktionssystemet av officiell statistik och inte, som ofta
dittills gjorts, enbart för publikationsserien Sveriges officiella statistik.
Den officiella statistiken föreslogs omfatta regelbundet producerad primärstatistik samt sådana statistiska sammanställningar och vidarebearbetningar som utgjorde väsentliga underlag för samhällsplanering, forskning, allmän information och obligatorisk internationell rapportering.
Preciseringen av vad som skulle ingå i den officiella statistiken gjordes så att det skulle uppstå minsta möjliga låsningar till viss produktion eller särskilda insatser. Beskrivningen av innehållet skedde i form av 22 ämnesområden, där varje område var uppdelat i en eller
7Prop.1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122.
flera delgrupper. Någon ytterligare precisering i termer av t.ex. ingående variabler, redovisningsnivåer eller frekvens gjordes inte. Det överlämnades till respektive statistikansvarig myndighet att besluta efter samråd med statistikens övriga användare. Utgångspunkten var den dåvarande omfattningen av statistiken som den presenterades i SCB:s produktbeskrivningar.
Kommittén föreslog att s.k. beställaransvar för officiell statistik skulle ges till ett antal myndigheter och att detta skulle genomföras per den 1 juli 1994. De myndigheter som föreslogs bli beställaransvariga för officiell statistik skulle kunna styra och kontrollera produktionen av den statistik de fick ansvaret för. Detta skulle gälla oberoende av om myndigheten valde att producera statistiken själv eller att lägga ut produktionen på någon annan aktör.
Förslagen innebar att SCB fick tre separata roller, nämligen ansvar för förvaltningsuppgifter, ansvar för anslagsfinansierad statistik m.m. och uppdragstagare inom statistikområdet.
Regeringen följde i stort kommitténs förslag beträffande den officiella statistiken. Ansvaret för en betydande del av den officiella statistiken fördelades därefter på ett tjugotal centrala förvaltningsmyndigheter, enligt de godkända principerna, med verkan från den 1 juli 1994.8
1.4.3 1999 års utvärdering av statistikreformen
År 1998 tillsatte regeringen en särskild utredning med uppgift att utvärdera statistikreformen. Utredningen redovisade sitt uppdrag i september 1999, i betänkandet Statistikreformen – utvärdering och
förslag till utveckling (SOU 1999:96).
Enligt betänkandet hade verksamheten med den officiella statistiken i huvudsak fungerat bra efter reformen. Tilltron till den officiella statistiken sades vara fortsatt hög. Utredningen hade inte funnit något statistikområde där statistiken på ett negativt sätt hade påverkats av partsintressen.
Den mest påtagliga positiva effekten av reformen var enligt utredningen att användarinflytandet hade ökat på många områden, vilket i många fall hade lett till ökad kvalitetskontroll, relevans och användning. Enligt utredningen var det framför allt de myndigheter som fått statistikansvar som hade kommit att utöva ett starkare användarinflytande. Det ökade inflytandet gällde emellertid även en
8Prop. 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269.
rad andra användare, i första hand organisationer som var medlemmar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd.
Enligt utredningen hade det inte skett några stora förändringar vad gäller den officiella statistikens övergripande inriktning och omfattning sedan reformen genomfördes, utan endast små justeringar hade vidtagits i statistikförordningen, där samtliga statistikområden och statistikansvariga myndigheter finns förtecknade. Däremot pekade utredningen på att det inom ramen för de olika statistikområdena hade förekommit förändringar vad gäller såväl inriktning och detaljeringsgrad som insamlingsmetod och belysta delområden. Enligt utredningen hade det också skett förhållandevis stora förändringar inom några områden, som följd av samarbetet inom EU, i första hand avseende ekonomisk statistik samt statistik inom områdena transport, miljö och jordbruk. På dessa områden bedömde utredningen att EU-samarbetet i högre grad än statistikreformen hade påverkat och förändrat statistiken.
Vidare konstaterade utredningen att den officiella statistiken även efter reformen i hög grad producerades av SCB, dels inom de statistikområden SCB själv ansvarade för, dels genom uppdrag från andra statistikansvariga myndigheter. Även om få myndigheter hade konkurrensutsatt produktionen, bedömde utredningen att beställarrollen, tillsammans med teknikutvecklingen, ändå hade lett till minskade produktionskostnader på flera statistikområden.
Enligt utredningen hade också tillgängligheten till den officiella statistiken förbättrats. Detta sades delvis bero på reformen, men i hög grad också på den tekniska utvecklingen.
På den negativa sidan nämnde utredningen framför allt att samordningen av och överblicken över statistiksystemet hade försämrats, i och med att ansvaret hade delats upp på ett stort antal myndigheter. Utredningen ansåg därför att samordningen av statistiksystemet behövde förstärkas och föreslog bl.a. att det skulle inrättas ett särskilt råd för Sveriges officiella statistik. Ett sådant råd inrättades sedan hos SCB år 2002.
1.4.4. Andra utredningar på senare år
Av annat utredningsarbete som har berört statistikområdet på senare år vill jag särskilt nämna följande. Redogörelsen följer i huvudsak kronologisk ordning.
Statistikregelgruppen
Inom Regeringskansliet tillsattes år 1998 en särskild arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag till ändringar i de författningar som berör statistikens område. Arbetet redovisades i departementspromemorian Statistikens regler (Ds 1999:75). I denna lämnades ett förslag till en ny lag om den officiella statistiken samt en till lagen anslutande förordning, vilket utgjorde det huvudsakliga underlaget till den statistiklag och -förordning som finns i dag.
Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken
I september 2000 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredning med uppgift att analysera och kartlägga de förändrade samhällsbehoven av ekonomisk statistik och med utgångspunkt i dessa göra en genomlysning av statistiken och särskilt nationalräkenskaperna. Utredningen redovisade sitt slutbetänkande Utveckling
och förbättring av den ekonomiska statistiken (SOU 2002:118) vid
årsskiftet 2002/03.
Mot bakgrund av utredningens förslag fick SCB år 2003 i uppdrag att utarbeta en åtgärdsplan för förbättring av den ekonomiska statistiken, vilken sedan successivt har genomförts.
2008 års översyn av kommunal statistik
År 2007 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredning för att se över insamling och publicering av statistik om ekonomi, personalförhållanden och vissa verksamheter inom kommunsektorn. Utredningens arbete redovisades i mars 2009, i betänkandet Sam-
ordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning (SOU 2009:25).
I betänkandet presenterades bl.a. ett översiktligt förslag om ett samlat system för automatiserad datafångst av uppgifter till grund
för kommunstatistiken, vilket föreliggande utredning enligt sina direktiv ska analysera.
Granskningar av Riksrevisionen
Bland utredningar som gjorts på senare år bör också nämnas några granskningar som gjorts av Riksrevisionen. År 2004 granskade Riksrevisionen SCB:s uppdragsverksamhet.9 Riksrevisionens övergripande slutsats var att förutsättningarna för insyn i SCB:s uppdragsverksamhet var begränsade. Mot bakgrund av Riksrevisionens rapport beslutade regeringen att skärpa återrapporteringskraven för den avgiftsfinansierade verksamheten i regleringsbrevet från och med budgetåret 2005.
Vidare redovisade Riksrevisionen i februari 2010 en särskild revisionsrapport, som ett led i den årliga revisionen av SCB .10 Riksrevisionen granskade IT-miljön för statistikproduktion av konsumentprisindex (KPI) och nationalräkenskaper (NR) samt förberedelserna för att kunna följa förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Riksrevisionen hade också tidigare, under år 2008, vid två tillfällen skriftligen framfört iakttagelser om brister i SCB:s interna styrning och kontroll för framtagandet av KPI. Enligt Riksrevisionen visade granskningen på stora brister i ledning, styrning och uppföljning av statistikproduktionens IT-miljö för KPI och NR. Även om granskningen i första hand avsåg IT-miljöerna för produktion av KPI och NR, sade sig Riksrevisionen ha anledning att förmoda att liknande brister fanns i IT-miljöer för andra statistikprodukter.
Uppdrag avseende SCB:s kvalitetsarbete
Den 25 mars 2010 uppdrog regeringen åt SCB att löpande informera regeringen dels om myndighetens pågående arbete med att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen, särskilt i statistikproduktionens IT-miljö, dels om åtgärder för att säkerställa den interna
9 Riksrevisionen (2004): Uppdrag statistik – insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet. RiR 2004:8. 10 Riksrevisionen (2010): Granskning av IT-miljön för statistikproduktion av KPI och NR
samt processen för intern styrning och kontroll. Revisionsrapport 2010-02-18.
styrningen och kontrollen. SCB:s slutrapport avseende detta uppdrag redovisades till regeringen den 29 juni 2012.11
I sammanhanget bör också nämnas att regeringen den 12 maj 2010 gav Statskontoret i uppdrag att granska SCB:s pågående kvalitetsarbete. Statskontorets granskning slutredovisades i april 2011.12
Förändringar avseende EU:s statistiksystem
Inom EU pågår sedan flera år ett arbete för att stärka statistikkvaliteten och effektivisera statistikproduktionen. En väsentlig del av detta avser förändringar i det grundläggande EU-regelverket om statistik, dvs. förordning nr 223/2009 om europeisk statistik, EU:s statistikförordning. Men det handlar också om förändringar – som kan komma att påverka statistiken – avseende nya arbetssätt för att övervaka finanspolitiken, makroekonomiska beslut samt ekonomiska reformer och avseende processen kring alltför stora underskott (Excessive Deficit Procedure, EDP). Vidare har kommissionen även presenterat ett särskilt meddelande om produktionsmetoden för EU-statistik, med en vision för det kommande årtiondet.13
De kommande förändringarna avseende EU:s statistiksystem är av central betydelse för utredningens överväganden. En ingående redogörelse för, och analys av, EU-utvecklingen redovisas därför i kapitel 5.
2011 års utredning om finansmarknadsstatistiken
Regeringen beslutade den 26 maj 2011 (dir. 2011:48) att tillkalla en särskild utredning med uppdrag att se över finansmarknadsstatistiken och vilket ansvar Riksbanken, Finansinspektionen och SCB har i detta avseende enligt författningsreglering och avtal. I uppdraget ingick att analysera hur uppgifterna till statistiken samlas in samt hur de överförs mellan myndigheterna. Med utgångspunkt i den genomförda översynen och analysen skulle utredningen föreslå en ordning för att på ett effektivt sätt tillgodose de behov som
11 Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport den 29 juni 2012. Dnr 2012/1040. 12 Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion – en granskning av SCB:s kvali-
tetsarbete. Rapport 2011:7. Statskontoret lämnade också en delredovisning av uppdraget i
oktober 2010. 13 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EU-statistik: en vision för det kommande årtiondet, KOM(2009) 404 slutlig.
finns av att producera statistik samt tillgodose Riksbankens och Finansinspektionens behov av uppgifter för sin övervakning och tillsyn.
I utredningens uppdrag ingick också att, med utgångspunkt i respektive myndighets verksamhet och behov, föreslå de författningsändringar som behövs för att möjliggöra en effektiv samverkan mellan myndigheterna och ändamålsenligt förena sekretess och myndigheternas tillgång till uppgifter för sina åligganden. Utredningen skulle därvid överväga på vilket sätt uppgifter ursprungligen inhämtade för tillsynsändamål ska kunna bearbetas och utväxlas mellan de berörda myndigheterna utan hinder av sekretess. Vidare skulle utredningen belysa hur en likartad eller gemensam behandling av finansmarknadsstatistiken kan skapa samordningsvinster och andra fördelar för berörda myndigheter och uppgiftslämnare.
I uppdraget ingick också att analysera om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från Finansinspektionen till SCB.
Enligt direktiven skulle utredningen redovisa sitt uppdrag den 1 oktober 2012. Arbetet har dock förlängts och kommer att redovisas i december 2012, efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck.
Översyn av myndigheter på högskoleområdet
Regeringen beslutade den 9 juni 2011 (dir. 2011:52) att tillkalla en särskild utredning med uppdrag att förbereda och lämna förslag till de åtgärder som behövs för att genomföra en ändamålsenlig och effektiv organisering av de verksamheter som för närvarande bedrivs vid Högskoleverket, Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. Syftet med utredningen var att skapa en effektiv och tydlig ansvarsfördelning, där den granskande verksamheten skiljs från den främjande och serviceinriktade verksamheten. En utgångspunkt var att det ska inrättas två nya myndigheter – en gransknings- och en servicemyndighet – i stället för de nuvarande tre.
I utredningens uppdrag ingick att föreslå vilken myndighet som ska ansvara för den samlade högskolestatistiken och vara statistikansvarig myndighet inom verksamhetsområdet enligt förordningen om den officiella statistiken. I betänkandet Tre blir två! Två nya
myndigheter inom utbildningsområdet (SOU 2012:1) föreslog utred-
ningen att statistikansvaret, som för närvarande ligger på Högskoleverket, ska förläggas till den granskande myndigheten.
Regeringen följde i huvudsak utredningens förslag beträffande inrättandet av de två myndigheterna.14I linje med detta gav regeringen den 31 maj 2012 två andra särskilda utredare i uppdrag att förbereda och genomföra inrättandet av Universitetskanslersämbetet (dir. 2012:55) och Universitets- och högskolerådet (dir. 2012:56).15Statistikansvaret ska enligt direktiven ligga på Universitetskanslersämbetet. Utgångspunkten för arbetet är att de två myndigheterna ska kunna inleda sina verksamheter den 1 januari 2013.
Statens vård- och omsorgsutredning
Regeringen beslutade den 27 januari 2011 (dir. 2011:4) att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över hur staten, genom sina myndigheter, ska verka för ett effektivt och långsiktigt hållbart vård- och omsorgssystem, med fokus på hälsofrämjande och förebyggande insatser i syfte att främja hälsa och minska ohälsa och framtida vårdbehov samt för att åstadkomma en jämlik vård och omsorg i hela landet.
Utredningen lämnade sitt slutbetänkande Gör det enklare! (SOU 2012:33) i maj 2012. I detta föreslogs att fyra nya myndigheter ska ersätta tolv av dagens myndigheter och organisationer. Utredningen föreslog att Socialstyrelsen, Läkemedelverket, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket, Statens beredning för medicinsk utvärdering, Statens folkhälsoinstitut, Smittskyddsinstitutet, Myndigheten för vårdanalys, Myndigheten för handikappolitisk samordning, Myndigheten för internationella adoptionsfrågor, Statens medicinsk-etiska råd, Hjälpmedelsinstitutet och Apotekens Service AB ska avvecklas och att uppgifterna ska tas över och vidareutvecklas av följande fyra nya myndigheter:
- Kunskapsmyndigheten för hälsa, vård och omsorg, som enligt utredningen ska stödja utveckling och spridning av kunskap. För riktlinjer med kopplingar till prioriteringar, föreslogs en arbetsform som innebär att kommunernas och landstingens kunskap om praktiska och ekonomiska förutsättningar byggs in i
14Prop. 2011/12:133. 15 Som en följd av detta beslut gavs också tilläggsdirektiv (dir. 2012:74) till den tidigare utredningen med innebörd att den skulle avsluta sitt arbete redan den 1 juli 2012 och inte den 28 december 2012, som ursprungligen var tänkt.
beslutsprocessen. Utredningen föreslog att det statistikansvar som för närvarande ligger på Socialstyrelsen ska förläggas till denna myndighet.
- Inspektionen för hälsa, vård och omsorg, som föreslogs få samlat ansvar för tillstånd, legitimationer, godkännanden och tillsyn. Tillsynen föreslogs få ökade resurser.
- Infrastrukturmyndigheten för hälsa, vård och omsorg, som föreslogs få i uppdrag att tillsammans med övriga aktörer utveckla och förvalta sektorns IT- och kommunikationslösningar.
- Myndigheten för Välfärdsstrategi, som föreslogs få i uppdrag att ge staten bättre möjligheter till framförhållning och strategisk styrning.
I betänkandet redovisades en genomförandeplan och de underlag som enligt utredningen behövs för att etablera de nya myndigheterna den 1 januari 2014.
1.5. Annat pågående utredningsarbete
Parallellt med mitt arbete har också bedrivits, eller nyligen avslutats, flera utredningar som mer allmänt berör utvecklingsfrågor i statsförvaltningen och som kan ha betydelse för förutsättningarna för den fortsatta utformningen av systemet för den officiella statistiken. Nedan ges en överblick över de utredningar av detta slag som har bedömts vara mest relevanta utifrån de utgångspunkter som gäller för mitt arbete.
1.5.1. E-delegationen
Regeringen beslutade den 26 mars 2009 att tillkalla en delegation med uppdrag att samordna myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt och skapa goda möjligheter för myndighetsövergripande samordning (dir. 2009:19).
Delegationens första uppgift var att utforma ett förslag till strategi för myndigheternas arbete med elektronisk förvaltning (”eförvaltning”), vilket redovisades till regeringen den 19 oktober 2009 i betänkandet Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning (SOU 2009:86).
Därefter har delegationens uppgift varit att koordinera de statliga myndigheternas IT-baserade utvecklingsprojekt samt följa upp dess effekter för medborgare, företagare och medarbetare. Delegationen ska vidare koordinera vissa IT-standardiseringsfrågor samt bistå regeringen i det internationella arbetet på området. Den 25 mars 2010 fick delegationen också ett tilläggsdirektiv (dir. 2010:32) om att främja och samordna myndigheternas arbete med att förbättra förutsättningarna för vidareutnyttjande av offentlig information samt om att ta fram riktlinjer för myndigheters användning av sociala medier.
Delegationen ska årligen lämna delrapporter med underlag och förslag till regeringen. Utöver sitt första, ovannämnda betänkande, har utredningen hittills lämnat ytterligare fyra betänkanden.16 En slutrapport ska lämnas senast den 31 december 2014.
1.5.2. Informationshanteringsutredningen
Regeringen beslutade den 6 oktober 2011 att tillsätta en särskild utredning för att se över den s.k. registerlagstiftningen och vissa därmed sammanhängande frågor (dir. 2011:86). I uppdraget ingår bl.a. att:
- överväga om definitionen av begreppet ”allmän handling” i tryckfrihetsförordningen (TF) är lämpligt utformad när det gäller sådana uppgifter som en myndighet har tillgång till genom s.k. direktåtkomst hos en annan myndighet eller genom liknande former av elektroniskt utlämnande och, om utredningen anser att definitionen bör ändras, lämna förslag till ändring av denna,
- överväga om det finns skäl att i registerförfattningar bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande,
- göra en översiktlig inventering av registerförfattningarna och närmare analysera hur dessa fungerar inom tre olika verksamhetsområden,
- med beaktande av utvecklingen inom EU och Europarådet utarbeta en generell modell för reglering av registerfrågor och,
16Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – från strategi till handling för e-förvaltning (SOU 2010:20), Så enkelt som möjligt för så många som möjligt. Under konstruktion –
framtidens e-förvaltning (SOU 2010:62), Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – En bit på väg (SOU 2011:27) och Så enkelt som möjligt för så många som möjligt – vägen till effektivare e-förvaltning (SOU 2011:67).
med modellen som mall, lämna konkreta förslag till registerförfattningar inom de tre verksamhetsområdena, och
- överväga vilka typer av allmänna handlingar inom de tre verksamhetsområdena, som den eller de aktuella myndigheterna ska ha skyldighet att lämna ut elektroniskt, och lämna de förslag som dessa överväganden föranleder.
Förslagen ska syfta till att regleringen i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen samt registerregleringen tillsammans inom respektive område ska utgöra en tydligare och mer lättillämpad helhet.
De delar av uppdraget som avser frågan om definitionen av ”allmän handling” bör ändras respektive om det finns skäl att i registerförfattningarna även fortsättningsvis bibehålla åtskillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande, ska redovisas i ett delbetänkande senast den 1 december 2012, efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck. I tilläggsdirektiv kommer regeringen sedan att precisera inom vilka tre verksamhetsområden som utredningen ska lämna förslag till registerförfattningar. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 december 2014.
1.5.3. Uppdrag om förenklat och minskat uppgiftslämnande
Uppdrag till Bolagsverket m.fl.
Regeringen gav i oktober 2011 Bolagsverket och ett flertal andra myndigheter i uppdrag att inom respektive verksamhetsområde genomföra en kartläggning av näringsidkares uppgiftslämnande till statliga myndigheter som följer av lag, förordning eller föreskrift.
Kartläggningen skulle ligga till grund för ett framtida förenklat och minskat uppgiftslämnande. Det långsiktiga målet är att en och samma uppgift endast ska behöva lämnas en gång till statliga myndigheter och att myndigheterna ska hämta uppgifter från varandra.
Bolagsverket har varit ansvarigt för att koordinera och leda arbetet med kartläggningen samt att sammanställa uppgiftskraven i ett register.
Kartläggningen redovisades den 19 juni 2012.17
17Kartläggning av näringsidkares uppgiftslämnande till 14 myndigheter. N 2011/5884/ENT. Lägesrapport.
De myndigheter som har ingått i kartläggningsuppdraget är Arbetsförmedlingen, Bolagsverket, Försäkringskassan, Kronofogdemyndigheten, Livsmedelsverket, Skatteverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statistiska centralbyrån, Tillväxtverket, Trafikanalys, Trafikverket, Transportstyrelsen och Tullverket.
Resultatet av kartläggningen bedömdes utgöra en viktig grund för skapandet av ett uppgiftslämnarregister för företagen. Av denna anledning beslutade regeringen (N2012/311/ENT) att förlänga uppdraget till de 14 myndigheterna, vilket nu ska slutredovisas den 29 november 2013. Förlängningen innebär bl.a. att Bolagsverket fortlöpande ska uppdatera den databas som upprättats över myndigheternas uppgiftskrav.
Uppdrag till särskild utredare
Mot bakgrund av bl.a. ovannämnda uppdrag till Bolagsverket m.fl. tillsatte regeringen i april 2012 en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå lösningar som leder till ett minskat och förenklat uppgiftslämnande för företagen (dir. 2012:35). Syftet med utredningen är att företagen som regel bara ska behöva lämna uppgifter till statliga myndigheter en gång och till ett ställe. De uppgifter som avses är sådana där själva uppgiftslämnandet har sin grund i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. I uppdraget ingår bland annat att
- lämna förslag på hur ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter faktiskt och tekniskt kan utformas,
- lämna förslag på hur samordning, samråd, referensregister, informationsutbyte och tillgång till statistik kan organiseras,
- analysera och samordna de uppgifter som företagen lämnar in till statliga myndigheter och som kommer att omfattas av den kartläggning som utförs enligt regeringens uppdrag N2011/5884/ENT (se ovan om uppdraget till Bolagsverket m.fl.),
- analysera sekretessfrågor och integritetsfrågor som uppkommer i samband med de av utredaren lämnade förslagen och föreslå de författningsändringar som bedöms nödvändiga,
- redovisa minskningen av de administrativa kostnaderna för företagen samt budgetkonsekvenser för myndigheterna.
Utredningens uppdrag ska redovisas senast den 29 november 2013.
1.6. Betänkandets disposition
Den fortsatta framställningen kan indelas i fyra delar.
Som bakgrund till mina överväganden beskrivs i den första delen vad som menas med statistik (kapitel 2), gällande nationell rätt (kapitel 3), hur statistiksystemet är uppbyggt (kapitel 4) samt gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen på EU-nivå (kapitel 5).
Den andra delen av betänkandet, som består av kapitlen 6–13, innehåller mina bedömningar avseende statistiksystemet. Överväganden och förslag om de aktuella delfrågorna redovisas i respektive kapitel. Först redovisas vissa förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet (kapitel 6). Därefter behandlas den officiella statistikens inriktning och omfattning (kapitel 7), den officiella statistikens kvalitet (kapitel 8), tillgängligheten för användarna (kapitel 9), frågor om uppgiftsskyldighet (kapitel 10), frågor om myndigheters säljverksamheter och SCB:s tre roller i statistiksystemet (kapitel 11) samt samordningen av systemet för den officiella statistiken (kapitel 12). Slutligen görs en uppsummering av de av mina förslag som helt eller delvis kan sägas ha sin grund i EU-rätten och dess inverkan på svensk rätt (kapitel 13).
Den tredje delen av betänkandet, som utgörs av kapitel 14, innehåller min översyn av SCB.
Slutligen redovisas i den fjärde delen förslagens konsekvenser (kapitel 15) och författningskommentarer (kapitel 16).
Som bilagor till betänkandet har fogats utredningens direktiv och tilläggsdirektiv (bilaga 1 respektive 2) samt Bo Sundgrens och SCB:s rapporter till utredningen (bilaga 3 respektive 4). Sundgren och SCB svarar självständigt för de iakttagelser och slutsatser som redovisas i deras respektive rapporter.
2. Vad är statistik?
I detta kapitel beskrivs översiktligt vad statistik är. Först behandlas själva begreppet statistik och vad det betyder (2.1). Därefter diskuteras det faktum att behoven av statistik, och därmed statistikens inriktning, kan variera mellan olika användningsområden (2.2). Slutligen beskrivs kort hur statistik produceras (2.3).
2.1. Begreppet statistik
Min övergripande uppgift är att se över Statistiska centralbyrån och systemet för den officiella statistiken. Som framgått av avsnitt 1.1 regleras den officiella statistiken i lagen om den officiella statistiken, med tillhörande förordning. Av detta regelverk framgår inom vilka områden det ska finnas officiell statistik, vilka statliga myndigheter som ansvarar för att denna statistik tas fram (”statistikansvariga myndigheter”) samt att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning.
Själva begreppet ”statistik” definieras dock inte i vare sig lagen eller förordningen om den officiella statistiken. I det förslag till lag som först lades fram fanns visserligen en sådan definition, men denna mötte kritik från Lagrådet som menade att begreppet statistik är svårdefinierbart och att det saknades behov av att ange en definition i lagen.1
Inte heller i mer allmän mening kan begreppet statistik sägas ha någon helt entydig definition. Begreppet har också olika innebörd i olika sammanhang. Med statistik kan avses en viss form av information, nämligen sifferuppgifter som beskriver en företeelse eller en verksamhet. Statistik kan också avse metoder för att samla in, bearbeta
1Prop. 2000/01:27. Det ursprungliga lagförslaget, inklusive förslaget till definition av begreppet statistik, lämnades i Statistikregelgruppens rapport Statistikens regler (Ds 1999:75).
och analysera statistiska material.2 Därtill är statistik benämningen på en vetenskaplig disciplin.
Statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informationskälla i en demokrati och tillgången till statistik kan ses som en rättighet för alla medborgare. Den officiella statistiken ger en övergripande bild av samhället och ökar medborgarnas möjlighet till insyn. Statistiken används också som grund för politiska beslut, för den allmänna debatten, för forskning, för utvärdering m.m. Stor enighet råder om vikten av att det produceras statistik som belyser olika aspekter av samhället och som kan användas för ovan nämnda syften. Statistiken ska vara pålitlig, dvs. objektiv och saklig samt även i övrigt av god kvalitet. Objektiva mått på samhällsförhållanden och deras utveckling – av det slag som ges genom den officiella statistiken – ses av de flesta som en självklarhet i en modern demokrati. Man brukar tala om statistisk information som en genuin samhällelig nyttighet.
Statistik i betydelsen sifferbaserad information kan redovisas i form av exempelvis absoluta tal, frekvenstal, proportionerade tal, medeltal, i tabeller med tidsserier eller med andra jämförelsetal och illustreras ofta även i diagram eller figurer. Med hjälp av sifferuppgifter om Sveriges befolkning ges en illustration till några av dessa begrepp i faktaruta 2.1 nedan.
Faktaruta 2.1 Olika sätt att redovisa statistik
Vid 2011 års slut uppgick Sveriges befolkning totalt, dvs. i absoluta
tal, till 9 482 855 personer. Om man delar in befolkningen i ålders-
kategorierna omyndiga (0–17 år), vuxna (18–64 år) och ålderspensionärer (65 år och uppåt), så kan sägas att antalet i respektive grupp också är ett frekvenstal, i den meningen att siffran anger hur många gånger respektive grupp förekommer i det samlade materialet. Antalet i respektive ålderskategori per den 31 december 2011 var 1 919 206 personer i åldern 0–17 år, 5 778 981 personer i åldern 18–64 år och 1 784 668 personer i åldern 65 år och uppåt.
I relation till den totala befolkningen utgjorde personerna i åldern 0–17 år därmed en andel (eller proportion) som motsvarade 1 919 206 delat med 9 482 855, dvs. ca 20 procent. De tre ålderskategoriernas andelar av totalbefolkningen kan illustreras med följande diagram.
2 Beskrivningen av de två betydelserna av begreppet statistik har hämtats från SCB:s hemsida.
Utvecklingen av befolkningen över en period kan uttryckas som en tidsserie. Under den senaste femårsperioden har Sveriges befolkning således legat på följande nivåer per den 31 december: 9 482 855 (2011), 9 415 570 (2010), 9 340 682 (2009), 9 256 347 (2008) och 9 182 927 (2007).
Med hjälp av tidsserien kan man räkna fram hur stor befolkningen har varit i medeltal (eller genomsnitt) under perioden. Det får man fram genom att summera de olika årens befolkningssiffror och dela med antalet år, vilket ger medeltalet 9 335 676.
Befolkningsutvecklingen kan även illustreras med ett diagram, enligt nedan. Här har 1995 valts som startår, den 31 december det året uppgick Sveriges befolkning till 8 837 496 personer.
Källa: statistikuppgifter SCB
Som utgångspunkt för mitt arbete har jag valt att använda begreppet statistik på samma sätt som i de utredningar som föregick 1994 års statistikreform3, nämligen som beteckning för numeriska sammanställningar av elementära observationer som kan hänföras till händelser, flöden eller tillstånd. Med statistik avses här även data i statistikregister från vilka uttag kan göras.
”Data” är överhuvudtaget ett väsentligt begrepp i sammanhanget. Uppbyggnaden av ett statistiskt system kräver tre olika typer av data4:
- Makrodata: Det som vi kallar ”statistik” i dagligt tal, dvs. aggregerade data om populationer och klasser av objekt, t.ex. summor, frekvenser och medelvärden.
- Mikrodata: Data om enskilda objekt, t.ex. företag, individer och händelser, som ligger till grund för statistik, och som kan aggregeras till statistik på ett flexibelt sätt.
- Metadata: Rent språkligt betyder detta ”data om data” eller information om data. Det handlar om data som definierar och beskriver mikrodata och makrodata. Normalt används metadata eller metainformation för att beskriva innehållet och/eller strukturen för en viss datasamling, t.ex. ett statistiskt material, ur något perspektiv. Härigenom kan användaren avgöra hur användbara de olika datamaterialen är.5
2.2. Olika statistik för olika användningsområden
Statistik kan tas fram med olika syften. På mer övergripande nivå är det vanligt att – med avseende på huvudfunktion – skilja på två typer av statistik:
- Statistik med ett i huvudsak internt syfte för den organisation stati-
stiken berör. För sådan statistik är huvudfunktionen att utgöra
en del av en informationsprocess för styrning av verksamheter, innefattande planering, beslut, uppföljning, analys och utvärdering.
3Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). Dessa hänvisade i sin tur till att samma definition använts i 1979 års statistikutredning, Framtida statlig
statistik (SOU 1983:74).
4 Definitionerna har hämtats från Sundgren, B. (1999): Ökad tillgänglighet till Sveriges officiella
statistik. Appendix till SOU 1999:96. Kompletterande information har också hämtats från
Wikipedia. 5 Data och information av liknande slag som metadata kan i olika sammanhang även benämnas t.ex. referensdata.
Den här typen av statistik kallas ofta driftstatistik, verksamhetsstatistik, operativ statistik eller instrumentell statistik, eftersom den främst avser att ge information av mera internt intresse för den organisation som tar fram den och om mera snävt avgränsade verksamheter.
- Statistik med ett allmäninformativt syfte. Den här typen av statistik har till huvudfunktion att ge eller ingå som delar i en allmän beskrivning av förhållanden, dvs. att vara mer allmäninformativ. Den officiella statistiken, som enligt lagen om den officiella statistiken, ska finnas för ”allmän information, utredningsverksamhet och forskning”, torde vara det tydligaste exemplet på statistik med en allmäninformativ funktion.
I praktiken finns ofta inte någon entydig distinktion mellan instrumentell och allmäninformativ statistik. Således används mycket av den officiella statistiken även som underlag för styrning av verksamheter, till exempel som underlag för avtalsreglering och förhandlingsarbete eller för arbetet med statsbudgeten. Vidare torde inom vissa områden den statistik som är klassificerad som officiell i första hand kunna sägas ha till syfte att fungera som ett slags driftstatistik över utvecklingen inom de berörda sektorerna, men samtidigt anses vara av tillräckligt allmänintresse för att ingå i Sveriges officiella statistik.
Även om mitt uppdrag primärt avser den officiella statistiken, som de 27 statistikansvariga myndigheterna ansvarar för, så bör påpekas att det givetvis produceras betydligt mer statistik i Sverige – inom såväl den offentliga som den privata sektorn – än den officiella statistiken. Ofta handlar det då, som nämnts, om intern driftstatistik, som i stort sett endast har intresse för den berörda organisationen. Men beträffande de statliga myndigheterna kan noteras, vilket kommer att utvecklas närmare i kapitel 4, att de utöver den officiella statistiken även tar fram en hel del övrig statistik av mer allmäninformativ karaktär. Detta görs av såväl de statistikansvariga myndigheterna som andra myndigheter.
Den statliga statistiken – i synnerhet den officiella statistiken – tas fram och presenteras för att tillfredsställa hela samhällets behov. Statistikens användare finns bland statliga myndigheter, kommuner, organisationer, näringsliv och andra marknadsorgan, utbildningsväsende och forskning, liksom hos allmänheten direkt eller via mass-
media. Även internationella organ, bl.a. EU i ökande grad, använder svensk statistik för olika ändamål.
Behoven vad avser form och innehåll för statistiken varierar från användning till användning. Olika användare prioriterar skilda aspekter av statistiken såsom innehåll, detaljrikedom, mät- och publiceringsfrekvens, snabbhet i publicering, tillgänglighet, precision, förekomst av förklarande kommentarer, publiceringsmedia m.m. Dessa utgör alla kvalitetsaspekter som statistikproducenten måste ta ställning till och väga mot varandra.
Att olika användare har olika behov och prioriterar skilda aspekter av statistiken går också igen i hur synen på kvalitet har utvecklats inom systemet för den officiella statistiken, vilket också avspeglar den rådande synen internationellt. Således ses statistikkvalitet i huvudsak inte som något absolut begrepp, utan till stor del avser de kvalitetskriterier som tillämpas förhållanden som är relativa och som användaren själv måste bedöma. Kvalitetssynen är alltså användarorienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl denna statistik tillfredsställer användarens informationsbehov och förväntningar.6
Kvalitetsbegreppet för officiell statistik har fem huvudkomponenter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med avseende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäkerhetskällor och dessas effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som omfattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken beskriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjligheter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respektive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5) Tillgäng-
lighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgänglighet
och dess begriplighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten. Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare.
En utgångspunkt i systemet för den officiella statistiken är vidare att den statistik som tas fram ska kvalitetsdeklareras, vilket innebär att statistikens kvalitetsegenskaper ska beskrivas. Utifrån dessa kvalitetsdeklarationer ska en användare kunna avgöra om statistiken är relevant och hur den i så fall kan användas. Användaren värderar
6 Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i Statistiska centralbyrån (2001):
Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelanden i
samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1.
kvaliteten, varvid bedömningen beror på kvalitetsegenskaperna och hur användaren tänker använda statistiken. Vissa användare har större krav på tillförlitlighet än andra, vissa värderar detaljrikedom, medan andra är nöjda med en översiktlig bild etc.
2.3. Hur tas statistik fram?
Att olika typer av statistik tas fram med olika syften avspeglas också i hur statistiken produceras. Inom många områden finns det behov av att kontinuerligt kunna följa utvecklingen. Sådana krav på kontinuitet uppfylls med löpande, regelbundet producerad och publicerad statistik, av vilken man kan utläsa förändringar över tiden.7 Kännetecknande för sådan statistik är att den utarbetas för perioder såsom månader, kvartal eller år eller för andra regelbundet återkommande tidpunkter. Men många statistiska undersökningar görs endast en gång, t.ex. som underlag i en särskild utredning. Även ”engångsundersökningar” kan i och för sig upprepas. Om det sker med obestämda intervall talar man om intermittent statistik.
Med avseende på produktionssätt för statistik skiljer man på två typer av undersökningar8:
- Totalundersökningar. I dessa görs summeringar, medeltalsberäkningar m.m. utifrån data för alla individer i den grupp (”populationen”) som ska beskrivas i statistiska termer.
- Urvalsundersökningar. I det här fallet används statistiska metoder för att på grundval av slumpmässigt utvalda data räkna fram vad som med en viss sannolikhet gäller för hela populationen.
I såväl totalundersökningar som urvalsundersökningar kan utgångsmaterialet utgöras av för statistik särskilt insamlade uppgifter eller av uppgifter insamlade för administrativa ändamål. I praktiken härrör en stor del av de data som den officiella statistiken i Sverige baseras på, närmare bestämt mer än 95 procent, från administrativa processer.9Statistik kan också framställas genom samutnyttjande av uppgifter från olika datakällor, ofta dataregister.
7 Detta förutsätter dock givetvis att den aktuella statistiken är producerad under sådana förutsättningar att jämförbarhet föreligger. 8 Indelningen och begreppsförklaringarna har hämtats från betänkandet Effektivare statistik-
styrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48).
9 Uppgiften om andelen administrativa data är hämtad från Sundgren, B. (1999): Ökad till-
gänglighet till Sveriges officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Det bör samtidigt noteras
att sett till andelar av den officiella statistikens kostnader är fördelningen mera jämn mellan
Vidare kan det variera vem som producerar statistiken. Vad beträffar den officiella statistiken är det vanligaste – vilket kommer att utvecklas närmare i kapitel 4 – att den statistikansvariga myndigheten antingen själv producerar sin officiella statistik eller ger uppdraget till SCB. Även i det senare fallet är dock den statistikansvariga myndigheten ansvarig för vilken statistik som tas fram. Bland de statistikansvariga myndigheterna finns också några – dock relativt få – som anlitar andra statistikproducenter än SCB; det handlar då i allmänhet om privata företag. Det är också ganska vanligt att den statistikansvariga myndigheten använder en kombination av dessa produktionsformer, dvs. att man gör vissa delar i egen regi och anlitar externa producenter (SCB och/eller andra) för övriga delar.
Statistikframställning sker normalt i en viss sekvens. Denna kan illustreras med SCB:s statistikproduktionsprocess, vilken innehåller åtta steg, enligt nedan.10Varje process, eller processteg, har därutöver ett antal delprocesser. Det bör noteras att data som samlas in och bearbetas i processen kan avse både data som ursprungligen insamlats för administrativa ändamål och data som samlas in enbart för statistiska ändamål.
1. Fastställa behov. Kundernas och användarnas behov ska identifieras och vägas samman. Hänsyn ska tas till regler och rekommendationer från internationella organ.
2. Designa och planera. Tillvägagångssätt, metoder, verktyg och fördelning av resurser planeras. I detta ingår ram- och urvalsförfarande samt val av insamlingsmetod och kontaktstrategi.
3. Skapa och testa. Mätinstrument, metoder, verktyg och produktionsflöde ska fungera och måste dessförinnan testas. Dokumenterade tester innan produktionssättning kan påvisa brister och förbättringsmöjligheter som bidrar till tidsvinster och lägre kostnader.
4. Samla in. Det praktiska arbetet att dra urval och samla in data beskrivs. Datainsamlingen ska ske med hög kvalitet och till så låg kostnad som möjligt för såväl statistikproducenten som uppgiftslämnarna.
data från administrativa register respektive från traditionella statistiska undersökningar, eftersom den senare formen av datainsamling är betydligt mer kostsam. 10 Produktionsprocessen är här citerad ur Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikpro-
duktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. Rapport 2011:7.
5. Bearbeta. De mikrodata som samlas in ska förädlas till statistisk information. Här beskrivs vilka arbetssätt och metoder som ska användas för att beakta olika statistikberoenden.
6. Analysera. Den förädlade produkten är aggregerad till makrodata som ska redovisas i tabeller. Tolkning av resultat ingår i denna process.
7. Redovisa och kommunicera. Slutprodukterna ska publiceras i olika medier, publikationer eller levereras till kund.
8. Utvärdera och återkoppla. Erfarenheterna från undersökningen, till exempel bortfallets storlek samt synpunkter från kunder och uppgiftslämnare, ska sammanställas och kommuniceras. Kostnader och tidsåtgång ska beaktas. Fel i statistik ska rättas och åtgärder ska vidtas för att säkra hela processen framöver.
Den redovisade sekvensen är inte nödvändigtvis tillämplig – åtminstone inte i alla delar – för all statistikframställning. Till exempel framgår av Statskontorets granskning av SCB:s kvalitetsarbete11 att företrädare för SCB:s avdelning för nationalräkenskaper (NR) anser att myndighetens processmodell inte lämpar sig för NR, eftersom räkenskaperna inte är statistikprodukter i traditionell mening, utan mer att betrakta som ett redovisningssystem.
Slutligen bör nämnas att den informationsteknologiska utvecklingen under de senaste 10–20 åren – i synnerhet framväxten av internet – har haft stor betydelse för förutsättningarna att såväl producera som använda statistik. Till exempel har den tekniska utvecklingen gett producenterna bättre verktyg för att samla in och bearbeta data och även möjliggjort enklare och bättre tillgänglighet till statistiken för dess användare. Som nämndes i avsnitt 1.4.3 konstaterades redan i den utvärdering som gjordes fem år efter 1994 års statistikreform12att tillgängligheten till den officiella statistiken hade förbättrats sedan reformen. Detta sades delvis bero på reformen, men i hög grad även på den tekniska utvecklingen. Givetvis har de tekniska förutsättningarna förbättrats ytterligare under det dryga decennium som har förflutit sedan den utvärderingen gjordes.
11 a.a. 12Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).
3. Gällande nationell rätt
I detta kapitel beskrivs och analyseras gällande nationell rätt på statistikområdet. Gällande EU-rätt beskrivs i kapitel 5.
3.1. Inledning – regleringen av statistiken
Den statliga statistiken består av officiell statistik och övrig statistik. För den officiella statistiken finns ett särskilt regelverk. Även övrig statlig statistik kan, under förutsättning att statistiken är framställd av staten – i dess olika skepnader – och har ett vidare syfte än att utgöra rent intern driftstatistik, omfattas av en del av detta regelverk.
För mitt arbete är det av intresse hur statistiken regleras. Huvuduppdraget innefattar att göra en översyn av systemet för den officiella statistiken. Den officiella statistiken regleras i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. I förordningen (2001:100) om den officiella statistiken ges sedan kompletterande föreskrifter. Lagen och förordningen om den officiella statistiken beskrivs i avsnitten 3.2 och 3.3 nedan. Även personuppgiftslagen (1998:204), PUL, är tillämplig vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om den officiella statistiken. PUL beskrivs i avsnitt 3.4. En annan viktig del av regleringen avser skyddet för uppgifter som används vid framställning av statistik. I detta fall finns de huvudsakliga reglerna inte i lagen om den officiella statistiken utan i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Bestämmelsen om statistiksekretess finns i 24 kap. 8 § OSL. Denna bestämmelse kompletteras av 7 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), OSF. Statistiksekretessen är en viktig del av tillgängligheten till statistiken, något som enligt utredningsdirektiven särskilt ska analyseras. Redogörelsen för statistiksekretessen sker i kapitel 9.
En stor del av den statistik som framställs i dag är registerbaserad. Det finns också ett stort antal registerförfattningar som reglerar användningen av viktiga register inom den offentliga sektorn. Sådana registerförfattningar kan innehålla regler som kompletterar eller t.o.m. avviker från de allmänt giltiga reglerna i PUL. Mot bakgrund av detta redovisas i avsnitt 3.5 vad en registerförfattning är och kan innehålla.
I avsnitt 3.6 redogörs för avgiftsförordningen (1992:191), AF, som innehåller bestämmelser som rör myndigheters rätt att ta ut avgifter.
Det finns kompletterande föreskrifter som rör den officiella statistiken i Statistiska centralbyråns (SCB) föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). Dessa gås igenom i avsnitt 3.7. Slutligen redovisas i avsnitt 3.8 några övriga författningar och riktlinjer av betydelse.
SCB är, som tidigare konstaterats, den största statistikproducenten. SCB:s uppgifter och verksamhet regleras främst i förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån. Redogörelsen för SCB, och de regelverk som styr myndighetens verksamhet, sker i samband med översynen av myndigheten. Detta görs i kapitel 14, där bl.a. SCB:s instruktion och myndighetens årliga regleringsbrev behandlas.
Nedan gås de olika regelverk som reglerar den officiella statistiken igenom. Den s.k. PSI-lagen, lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar i den offentliga förvaltningen, som också är av intresse för mitt arbete redogörs dock för i anslutning till analysen av lagens påverkan på SCB och övriga statistikansvariga myndigheter, dvs. i kapitel 9.
3.2. Lagen (2001:99) om den officiella statistiken
Det grundläggande regelverket för den officiella statistiken är lagen om den officiella statistiken. Lagen kompletteras av förordningen om den officiella statistiken, se avsnitt 3.3.
Lagen trädde i kraft den 1 april 2001 och ersatte den då gällande lagen om officiell statistik samt lagen om uppgiftsskyldighet på jordbrukets område och lagen om vissa personregister för officiell statistik. Vissa mindre ändringar har skett i lagen sedan år 2001, men i huvudsak ser regleringen ut som vid ikraftträdandet. Genom lagen om den officiella statistiken fördes de då gällande reglerna för
den officiella statistiken samman till en lag. Genom lagen gjordes också vissa EU-anpassningar samt en anpassning till PUL.1I redogörelsen nedan följs lagens rubriksättning.
3.2.1. Tillämpningsområde m.m.
Det är regeringen som beslutar inom vilka områden det ska finnas officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för denna, s.k. statistikansvariga myndigheter (1 § andra stycket). Vilka områden som omfattas och vilka myndigheter som är ansvariga framgår dock först av bilagan till förordningen om den officiella statistiken.
Föreskrifter om den officiella statistiken omfattas av regeringens s.k. restkompetens2 och det krävs därför inte något direkt bemyndigande till regeringen för att den ska få fatta beslut om föreskrifter inom detta område. Lagtexten innehåller endast en erinran om att föreskrifter kan meddelas av regeringen. Begreppet statistik definieras inte i lagen. Som tidigare har nämnts innehöll det förslag till lag som först lades fram en sådan definition. Denna mötte dock kritik från Lagrådet som menade att begreppet statistik är svårdefinierbart och att det saknades behov av att ange en definition av begreppet i lagen.3
Enligt lagen ska de bestämmelser som reglerar behandling av personuppgifter tillämpas vid all framställning av statistik hos en statistikansvarig myndighet och inte enbart vid framställning av officiell statistik (1 § tredje stycket). Bakgrunden till att lagen har getts en vidare tillämpning än enbart den officiella statistiken är enligt motiven omsorg om den enskilde. Det anses betydelsefullt för den enskilde att samma regler gäller inom samma verksamhetsområde. Enligt den aktuella propositionen skulle det vara orimligt att uppgifter om en enskild skulle falla under olika regler hos samma myndighet enbart på grund av att uppgifterna i det ena fallet skulle användas för officiell statistik och i det andra för annan statistik.4För myndigheter som inte är statistikansvariga myndigheter gäller vid personuppgiftsbehandling reglerna i PUL utan den särreglering som finns i lagen om den officiella statistiken.
1Prop. 2000/01:27, En ny statistiklagstiftning, s. 1. 2 Regeringen har rätt att besluta normer som inte är speciellt reglerade i grundlag, denna behörighet brukar kallas för restkompetensen. 3 a.a., s. 66 och 91 f. 4 a.a., s. 66.
PUL gäller vid framställningen av statistik så länge det inte finns någon avvikande bestämmelse i lagen om den officiella statistiken (2 §). Det innebär att de beteckningar och definitioner som förekommer i PUL har motsvarande betydelse när det gäller den officiella statistiken.
I lagens 3 § anges de krav på kvalitet som gäller för den officiella statistiken. Enligt lagen ska officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Den ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Kravet på objektivitet fanns med redan i den tidigare statistiklagen. Innebörden av kravet är att statistiken inte får påverkas av ovidkommande faktorer och inte heller utformas för att tjäna vissa syften. I motiven framhålls särskilt att vetenskapliga metoder ska användas som garanterar att statistiken inte kan ifrågasättas. Som ett led i detta gäller att statistiken måste kvalitetsdeklareras och att de förfaranden som tillämpas måste kunna utsättas för kritisk granskning. Även kravet på allmän tillgänglighet fanns med i den tidigare lagen. Med allmän tillgänglighet förstås enligt motiven att statistiken ska offentliggöras på ett sådant sätt att den är enkelt åtkomlig för de ändamål som ska tillgodoses. Innebörden är att myndigheterna kan behöva tillhandahålla statistiken på olika sätt. Varje medborgare ska utan större ansträngning kunna finna vad han eller hon söker samtidigt som t.ex. näringslivet effektivt ska kunna utnyttja statistiken. De 27 myndigheter som är ansvariga för officiell statistik i Sverige bildar tillsammans ett nätverk, statistiknätverket5, varigenom den officiella statistiken hålls tillgänglig. Varje myndighet publicerar sin statistik på sin egen och/eller SCB:s webbplats och SCB har på sin hemsida länkar till alla de webbplatser där den officiella statistiken finns. I fråga om såväl objektivitet som allmän tillgänglighet framhålls i motiven att regeringen kan meddela närmare föreskrifter för myndigheterna.6
När officiell statistik görs tillgänglig ska den enligt 4 § i lagen vara försedd med beteckningen ”Sveriges officiella statistik” eller med symbolen för Sveriges officiella statistik, vilken framgår av en bilaga till lagen. Denna beteckning och symbol får endast användas för officiell statistik. I motiven anges att ett genomgående syfte med lagen är att ge den officiella statistiken en särställning i för-
5 Tidigare fanns en gemensam ingång till den officiella statistiken ”Svenska statistiknätet” (SSN). Denna lades ned i augusti 2005 p.g.a. för få besökare. Sedan dess bildar de statistikansvariga myndigheternas statistiksidor tillsammans med ”Statistik efter ämne” och produktsidorna på SCB:s webbplats det allmänna nätverk genom vilket den officiella statistiken sprids. 6Prop. 2000/01:27, s. 67 och SCB:s hemsida www.scb.se.
hållande till annan statistik. På den officiella statistiken ställs också, genom lagen och förordningen om den officiella statistiken, krav som inte gäller för annan statistik. Begreppet officiell statistik kan därför sägas utgöra en varudeklaration för den som ska använda statistiken. Det finns också sammanhang där det viktiga är just att statistiken är den officiella inom området. Det är mot denna bakgrund som det rättsliga skyddet för begreppet officiell statistik och för symbolen har införts, för att förhindra att någon oriktigt benämner annan statistik för den officiella statistiken.7
3.2.2. Uppgiftsskydd m.m.
Uppgiftsskyddet regleras i 5–6 §§ i lagen. Den officiella statistiken ska framställas och offentliggöras med beaktande av behovet av skydd för fysiska och juridiska personers intressen (5 § första stycket). I 5 § andra och tredje stycket finns hänvisningar till OSL och PUL. Hänvisningarna fyller en viktig upplysningsfunktion och erinrar om att bestämmelserna om statistiksekretess finns i OSL och att bestämmelserna om skydd mot kränkning av enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter finns i PUL.8
Lagen innehåller också ett förbud mot s.k. bakvägsidentifiering (6 §). Det innebär att uppgifter i den officiella statistiken inte får sammanföras med andra uppgifter i syfte att utröna en enskilds identitet. Förbudet mot bakvägsidentifiering är straffsanktionerat genom 26 § i lagen där det stadgas ansvar för olovlig identifiering. Straffsanktioneringen beskrivs närmare nedan.
3.2.3. Uppgiftsskyldighet
Uppgiftsskyldigheten är en viktig del av statistiklagstiftningen. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i 7–13 §§ i lagen. Där anges vilka som enligt lagen är uppgiftsskyldiga och för vilka uppgifter. Normalt fastläggs inte uppgiftsskyldigheten på EU-nivå utan faller enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen på den nationella lagstiftningen. Uppgiftsskyldigheten i lagen gäller näringsidkare (7– 9 §§), olika organisationer, bl.a. vissa stiftelser, (10 §) samt kommuner och landsting (11 §). Enskilda, i egenskap av privatpersoner,
7 a.a., s. 41 f och 68. 8 a.a., s. 68.
omfattas inte av lagens uppgiftsskyldighet. Det finns endast ett fall på statistikområdet där privatpersoner har ålagts uppgiftsskyldighet, nämligen då folk- och bostadsräkningar har genomförts. Numera görs folk- och bostadsräkningar dock med register-data som grund.
Näringsidkare ska för den officiella statistiken lämna uppgifter om namn och person- eller organisationsnummer för den som bedriver verksamheten, produktion av varor och tillhandahållande av tjänster, förbrukning av varor och anlitande av tjänster, antalet anställda, deras sysselsättning, löner och yrken samt vakanser, lagerhållning, investeringar, beställningar, köp, försäljningar och leveranser av varor och tjänster, priser för varor och tjänster, intäkter och kostnader, import och export, energiåtgång, tillgångar och skulder, sparande samt kapital-, kredit- och valutaförhållanden, omfattning av upplåtelse och nyttjanderätt samt miljöskyddskostnader (7 §). Vissa typer av näringsidkare ska utöver uppgifterna i 7 § även lämna vissa andra kompletterande uppgifter (8 och 9 §§). Det gäller t.ex. för näringsidkare som bedriver jord- eller skogsbruk. För stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund som inte bedriver näringsverksamhet, samt för kommuner och landsting är däremot upplysningsplikten mindre omfattande och sker genom hänvisning till relevanta punkter i 7 § (10 och 11 §§).
Uppräkningen av vilka uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldighet i ovan nämnda bestämmelser är enligt motiven uttömmande. Dock framhålls att det ligger i sakens natur att uppgifterna i vissa fall behöver kopplas till någon ytterligare uppgift för att vara användbara som underlag till statistiken. Ett sådant exempel är uppgift om sysselsättning, löner och yrken där kopplingen till den anställde är nödvändig. En annan typ av uppgifter som också måste kunna efterfrågas, men som inte anges uttryckligen, är adress, telefonnummer, faxnummer, e-postadress, osv. till den uppgiftsskyldige. Inte något av dessa fall har ansetts behöva specificeras i lagen eftersom de är en förutsättning för att syftet med den ska kunna uppnås.9
Bestämmelserna i 7–11 §§ om uppgiftsskyldighet motsvarar i huvudsak vad som gällde enligt den tidigare lagen, med vissa förtydliganden och kompletteringar. Förarbetena till den tidigare statistiklagen är därför fortfarande relevanta (lagen [1992:889] om den officiella statistiken), prop. 1991/92:118. Där sägs bl.a. att den officiella statistiken till stor del bygger på uppgifter som hämtas
9 a.a., s. 69.
från statliga register. Vidare framhålls att många uppgifter hämtas in från allmänheten genom undersökningar där uppgiftsskyldighet inte föreligger. De uppgifter som inte kan erhållas på detta sätt och som inte heller inhämtas med uppgiftsskyldighet i annan lag, men som behövs för den officiella statistiken, är enligt förarbetena till den tidigare statistiklagen de som omfattas av uppgiftsskyldighet.10
Uppgiftsskyldigheten är tidsbegränsad och gäller i tre år (12 §). I samband med införandet av tidsgränsen framhölls i motiven att tre år var en rimlig avvägning mellan de uppgiftsskyldigas möjligheter att utan allt för stor omgång11 och kostnad ta fram de uppgifter som efterfrågas och statistikproducentens behov av att få fullständigt statistiskt underlag12. I motiven till nu gällande lag uppgav regeringen att tidsgränsen alltjämt syntes vara en rimlig avvägning av berörda intressen13. De uppgifter som ska lämnas enligt 7– 11 §§, ska lämnas till den statistikansvariga myndigheten (13 §). I motiven underströks det uttalande som regeringen gjorde vid införandet av bestämmelsen. Nämligen att det är angeläget att ansvariga myndigheter, i syfte att underlätta för uppgiftslämnare och minska sina egna kostnader, tar tillvara de möjligheter som modern teknik erbjuder.
Statliga myndigheters uppgiftslämnande regleras i förordningen om den officiella statistiken, eftersom myndigheter under regeringen styrs av regeringen själv.
3.2.4. Behandling av personuppgifter
Statistikansvariga myndigheter har en generell rätt, utan samtycke från de registrerade, att behandla personuppgifter för framställning av statistik (14 §). Den yttre gränsen för den tillåtna behandlingen är just framställande av statistik. För sådan behandling är myndigheten personuppgiftsansvarig enligt PUL. Ansvaret följer principen att ansvaret för elektroniskt lagrad information ska ligga hos den myndighet som ansvarar för den statistik för vilken behandlingen utförs. Statistikansvarig myndighets behandling av personuppgifter får enligt tredje stycket i samma bestämmelse omfatta personnummer.
Det finns undantag från den generella rätten för en statistikansvarig myndighet att behandla personuppgifter (15 §). Dessa
10Prop. 1991/92:118, s. 24. 11 Detta betyder ungefär utan allt för mycket besvär. 12Prop. 1991/92:118, s. 29. 13Prop. 2000/01:27, s. 69.
undantag gäller dels för känsliga personuppgifter (13 § PUL) och dels för uppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 § PUL). I motiven uttalade regeringen att det knappast låter sig göras att inhämta samtycke från enskilda för behandling av känsliga uppgifter annat än i speciella fall. Därför har i stället angetts att sådana uppgifter får behandlas först om det följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Regeringen tar då för varje särskilt fall ställning genom en vägning av samhällsintresset av den statistiska behandlingen mot risken för intrång i den enskildes personliga integritet.14
3.2.5. Utlämnande av uppgifter i vissa fall
I 16–18 §§ i lagen finns bestämmelser om utlämnande av uppgifter i vissa fall. Dessa bestämmelser gör det möjligt för den som har tagit emot ett avidentifierat material från en statistikansvarig myndighet att för longitudinella15och liknande studier kunna föra på nya uppgifter genom ett till personnumret, eller liknande, knutet löpnummer. Detta sker genom att en statistikansvarig myndighet i samband med utlämnandet av uppgifter, som inte direkt kan hänföras till en enskild, förser uppgifterna med en beteckning som hos den statistikansvariga myndigheten kan kopplas till personnummer eller liknande (16 §). Genom detta förfarande möjliggörs en senare komplettering av uppgifterna. En sådan åtgärd får vidtas endast om den som uppgifterna lämnas ut till ska använda dessa för forskning eller statistik och har ett särskilt behov av att komplettera uppgifterna.
I motiven framhålls att myndigheten i varje enskilt fall ingående ska pröva om förfarandet ska tillåtas med hänsyn till samtliga relevanta faktorer. Enligt den aktuella propositionen ska metoden kunna användas vid longitudinella och liknande studier så länge samhällets behov av studien är väl dokumenterat. Den ska endast tillåtas under förutsättning att sekretess- och integritetsskyddet vidmakthålls på samma nivå som hos den utlämnande myndigheten. Om det kan ske utan påvisbara nackdelar ur kvalitetssynvinkel bör det utlämnade materialet bestå av ett urval av personer. Regeringen betonade här att den förutsatte att Datainspektionen skulle se som sin uppgift att följa utvecklingen av denna typ av ärenden och vid behov föreslå erforderliga åtgärder i syfte att stärka integritetsskyddet. Utformningen av bestämmelserna i 16–18 §§ avser, enligt
14Prop. 2000/01:27, s. 70. 15 Med detta avses mätning av utvecklingen över tiden av en och samma företeelse.
motiven, att skapa en säker metod för att kunna komplettera material som i sig inte ska kunna hänföras till enskilda individer eller företag. Här ska också nämnas att det i 6 § i lagen finns ett förbud mot just olovlig identifiering. Preciseringen av ändamålet för användningen är utformad för att säkerställa att uppgifterna blir omfattade av den s.k. statistiksekretessen (se vidare om denna i kapitel 9). Det ankommer på den utlämnande myndigheten att bevaka att statistiksekretessen blir tillämplig hos mottagaren.16
3.2.6. Gallring
I 19 § i lagen finns bestämmelser om gallring. Huvudregeln är att personuppgifter ska gallras hos de statistikansvariga myndigheterna när uppgifterna inte längre behövs för sitt ändamål. I andra stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från denna skyldighet.
3.2.7. Tvångsmedel m.m.
Användning av tvångsmedel regleras i 20–22 §§ i lagen. För samtliga uppgiftsskyldiga, förutom kommuner och landsting, gäller att den myndighet som har begärt in en uppgift har rätt att anmana den uppgiftsskyldige att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Om en uppgiftsskyldig inte följer sådan anmaning, får denne vid vite föreläggas att fullgöra uppgiftsskyldigheten. Föreläggandet om vite meddelas av den myndighet som utfärdat anmaningen (20 §). Frågor om att döma ut vite kan överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets uppgiftsskyldigheten ska fullgöras (21 §).
När det gäller symbolen för officiell statistik eller beteckningen ”Sveriges officiella statistik” är annan användning av dessa, eller symbol eller beteckning som kan förväxlas med dessa, inte tillåten och allmän domstol kan vid vite förbjuda användningen av symbolen eller beteckningen. Riksdagen har bemyndigat regeringen att bestämma den myndighet som ska föra talan om sådant förbud (22 §). Regeringen har i förordningen om den officiella statistiken bemyndigat SCB att fullgöra denna uppgift.
16Prop. 2000/01:27, s. 52 och 70 f.
3.2.8. Rättelse och skadestånd
Bestämmelser om rättelse och om skadestånd finns i PUL, närmare bestämt i 28 respektive 48 §§ PUL. Eftersom dessa bestämmelser uttryckligen gäller personuppgifter som behandlas med stöd av PUL krävs en tydlig reglering för att de ska kunna tillämpas även om uppgiften behandlas i strid med lagen om officiell statistik eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen. Denna reglering finns i 23 § där det hänvisas till PUL:s bestämmelser om rättelse och skadestånd.
3.2.9. Överklagande
Beslut om anmaning eller vitesföreläggande samt beslut om att någon ska ingå i en statistisk undersökning får inte överklagas (24 §). Övriga beslut enligt lagen får i sedvanlig ordning överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Som huvudregel gäller att ett myndighetsbeslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol [jfr 22 a § förvaltningslagen (1986:223)]. När det gäller lagen om officiell statistik har man därför stadgat om överklagandeförbud för de beslut som inte ska kunna överklagas. Bakgrunden till detta är enligt motiven att den officiella statistiken för sin kvalitet är helt beroende av möjligheten att snabbt få in uppgifter från bl.a. näringsidkare. Detsamma gäller för beslut om anmaning och vitesförläggande. En uttrycklig eller möjlig överklaganderätt menade regeringen skulle kunna öppna vissa möjligheter att äventyra kvaliteten i de statistiska undersökningarna.17
3.2.10. Ansvar m.m.
Som sagts ovan har de statistikansvariga myndigheterna möjlighet att utöva visst tvång mot dem som är uppgiftsskyldiga. Den uppgiftsskyldige kan anmanas att fullfölja sin skyldighet och om anmaningen inte följs vid vite föreläggas att fullgöra sin skyldighet (20 §). Vitesföreläggande är den ansvariga myndighetens yttersta åtgärd för att få in de uppgifter som saknas. Att bryta mot 7–10 §§ genom att uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgöra sin uppgiftsskyldighet eller genom att lämna felaktiga uppgifter är straff-
17 a.a. s. 62.
bart (25 §). Straffet är penningböter om högst 1 000 kronor. Om en statistikansvarig myndighet har valt att utfärda ett föreläggande om vite kan den som överträtt vitesföreläggandet inte dömas till ansvar för de gärningar som omfattas av föreläggandet (25 § andra stycket). Till exempel kan en uppgiftsskyldig som vid vite har förelagts att komma in med vissa uppgifter inte dömas till böter enligt 25 § för att ha underlåtit att lämna dessa uppgifter. I stället får den uppgiftsskyldige betala vitesbeloppet. Bakgrunden är att ingen ska behöva betala dubbelt för samma förseelse. Enligt motiven används vite och inte böter för att få in uppgifter som saknas. Regeringen menar att böter främst används när uppgiftsskyldiga lämnar felaktiga uppgifter. De statistikansvariga myndigheterna använder möjligheten att utfärda vitesföreläggande för att få uppgiftsskyldiga att lämna uppgifter i stället för att polisanmäla förfarandet. Innebörden blir därför, enligt regeringen, att bötesbeloppets storlek i princip saknar betydelse för möjligheten att få in uppgifter till den officiella statistiken.18 De uppgiftsskyldiga som straffas enligt 25 § blir därför de som lämnat felaktiga uppgifter, varför ett högre bötesbelopp inte skulle påverka möjligheten att få in uppgifter utan möjligen endast avskräcka ytterligare någon från att lämna felaktiga sådana.
Allmänt åtal enligt 25 § får endast väckas efter anmälan från den statistikansvariga myndigheten.
Det är också straffbelagt att bryta mot 6 § som gäller s.k. bakvägsidentifiering. Den som gör det döms för olovlig identifiering till böter eller fängelse i högst ett år (26 §). Detta gäller dock endast om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken eller PUL. I ringa fall döms inte till ansvar. Regler om förbud mot bakvägsidentifiering har funnits sedan år 1992 och fördes över till nu gällande lag. Lagrådet hade invändningar mot att bestämmelsen skulle föras över till lagen om den officiella statistiken och menade att det inte var givet hur bestämmelsen skulle ses i förhållande till andra lagbestämmelser. Som exempel angavs möjligheten att utnyttja uppgifterna i den officiella statistiken för bevisning i rättegång. Ett annat problem var, enligt Lagrådet, att uppgifter i den officiella statistiken skulle kunna avse objekt varav det egentligen endast finns ett enda i landet, t.ex. en viss typ av industri. Den som i ett sådant fall gör en sammankoppling kan knappast straffas för olovlig identifiering när sambandet står klart för nästan vem som helst. Lagrådet
18 a.a., s. 59 f. och 72.
menade, mot denna bakgrund, att bestämmelserna inte borde överföras utan mera ingående överväganden om kriminaliseringens räckvidd. Regeringen anger i motiven att det för skyddet av enskildas integritet är nödvändigt att det även i framtiden finns ett förbud mot s.k. bakvägsidentifiering. Regeringen menar att även om det av Lagrådet beskrivna problemet i princip inte ska kunna uppkomma om skyddskraven19iakttas tydliggör påpekandet en viktig aspekt på frågan och visar på vikten av att kriminaliseringen inte får stå i strid mot det allmänna rättsmedvetandet. För att en olovlig identifiering ska framstå som straffvärd bör krävas någon form av manipulativt beteende eller andra klart klandervärda åtgärder. Genom lagen om den officiella statistiken ändrades därför straffbestämmelsen så att ansvar inte utdöms i ringa fall.20
3.2.11. Kompletterande föreskrifter
I 27 § finns en erinran om att regeringen meddelar kompletterande föreskrifter om den officiella statistiken.
3.3. Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken
Förordningen om den officiella statistiken innehåller kompletterande föreskrifter till lagen om den officiella statistiken (1 §) och trädde i kraft samtidigt som denna.
Området den officiella statistiken tillhör regeringens restkompetens och det krävs därför, som nämnts, inget särskilt bemyndigade för att regeringen ska få meddela föreskrifter om denna. I lagen om den officiella statistiken finns därför endast en erinran om att det är regeringen som beslutar om vad som är officiell statistik och vilka myndigheter som ansvarar för den officiella statistiken (statistikansvariga myndigheter). Detta gör regeringen genom att i en bilaga till förordningen lista de områden som omfattas av den officiella statistiken och vilka myndigheter som är statistikansvariga myndigheter (2 §). Regeringen har sedan bemyndigat de statistikansvariga myndigheterna att besluta om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde, om inte något annat följer av ett särskilt
19 T.ex. att det alltid finns minst tre enheter i en tabellcell. 20Prop. 2000/01:27, s. 60, 68 och 92 f.
beslut av regeringen (2 § andra stycket). Innebörden av detta är att den statistikansvariga myndigheten t.ex. själv bestämmer vilka objekt och variabler som ska ingå i statistiken, vilka statistiska mått som ska användas, osv. Sådana beslut fattas av respektive statistikansvarig myndighet, efter samråd med viktiga användare och mot bakgrund av de krav på statistiken som finns i EU-lagstiftningen.
I 3 § anges att SCB är den myndighet som ska föra talan om förbud mot fortsatt användning av symbolen för officiell statistik eller beteckningen ”Sveriges officiella statistik” om dessa i något sammanhang används för annat än den officiella statistiken.
I 4–6 §§ i förordningen finns vissa bestämmelser som reglerar insamling av uppgifter. Där sägs att uppgifter för den officiella statistiken ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt (4 §). Regeringen har också gett de statistikansvariga myndigheterna rätt att besluta om ytterligare föreskrifter om verkställighet av uppgiftsskyldigheten i 7–11 §§ lagen om den officiella statistiken (5 §).
Statliga myndigheter ska lämna uppgifter för den officiella statistiken. För att tillförsäkra statistikmyndigheterna kontinuerlig tillgång till de uppgifter som används för den officiella statistiken finns en bestämmelse om detta i förordningen. I 6 § stadgas att en statlig myndighet ska lämna de uppgifter som behövs för den officiella statistiken till statistikansvariga myndigheter. Uppgifterna ska lämnas vid den tidpunkt och på det sätt som myndigheterna kommer överens om.
I 7 § ställs krav på att en statistikansvarig myndighet ska lämna viss i paragrafen uppräknad information när den samlar in uppgifter för den officiella statistiken från någon annan än en statlig myndighet. Information som ska lämnas är bl.a. ändamålet med uppgiftssamlandet, vem som samlar in och på vems uppdrag, vilka bestämmelser om sekretess som blir gällande osv. Myndigheten ska vidare upplysa om att uppgiftslämnandet är frivilligt om så är fallet, samt på lämpligt sätt lämna information om eventuella påföljder som kan bli aktuella om uppgiftsskyldighet föreligger och inte fullgörs.
I 15 § lagen om den officiella statistiken anges att vissa uppgifter endast får behandlas för statlig statistik om det följer av föreskrifter som regeringen lämnar. I 8 § förordningen hänvisar regeringen till bilagan till förordningen om den officiella statistiken och uppger att det där anges när sådana personuppgifter får behandlas.
I förordningen anges också att uppgifter som behandlas för framställning av officiell statistik även får behandlas för framställning av
annan statistik och forskning. Detta gäller dock endast om ändamålet med behandlingen inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in (9 §).
En statistikansvarig myndighets verksamhet för framställning av statistik ska vara organiserad så att den är avgränsad från myndighetens verksamhet i övrigt (10 §). Denna bestämmelse har tillkommit i syfte att säkerställa ett starkt uppgiftsskydd. Genom bestämmelsen tillses att statistiksekretessen gäller hos samtliga statistikansvariga myndigheter.
I 12 § regleras gallring. Innan en statistikansvarig myndighet gallrar uppgifter enligt 19 § första stycket lagen om den officiella statistiken ska den underrätta Riksarkivet.
Bestämmelser som rör den officiella statistikens tillgänglighet finns i 13 och 14 §§. Här framgår bl.a. att statistikansvariga myndigheter ska dokumentera, kvalitetsdeklarera och utan avgift offentliggöra den officiella statistiken. Den ska dessutom hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. SCB får meddela närmare föreskrifter, men först efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Om inte särskilda skäl finns emot det, ska individbaserad officiell statistik vara uppdelad efter kön.
I bilagan till förordningen om den officiella statistiken anges vad som är officiell statistik, vilka myndigheter som är officiella statistikmyndigheter (för närvarande 27 stycken) samt när det är tillåtet att behandla känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser m.m. De statistikansvariga myndigheterna är;
- Arbetsmiljöverket,
- Brottsförebyggande rådet,
- Centrala studiestödsnämnden,
- Domstolsverket,
- Ekonomistyrningsverket,
- Finansinspektionen,
- Försäkringskassan,
- Havs- och vattenmyndigheten,
- Högskoleverket,
- Kemikalieinspektionen,
- Konjunkturinstitutet,
- Kungliga biblioteket,
- Medlingsinstitutet,
- Myndigheten för kulturanalys,
- Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser,
- Naturvårdsverket,
- Pensionsmyndigheten,
- Riksgäldskontoret,
- Skogsstyrelsen,
- Socialstyrelsen,
- Statens energimyndighet,
- Statens jordbruksverk,
- Statens skolverk,
- Statistiska centralbyrån,
- Sveriges lantbruksuniversitet,
- Tillväxtverket och
- Trafikanalys.
3.4. Personuppgiftslagen (1998:204)
En lag som har ett vidare tillämpningsområde än statistiken, men som påverkar den, är personuppgiftslagen, PUL. När myndigheter behandlar personuppgifter på helt eller delvis automatiserad väg måste en avvägning göras mellan skyddet för den personliga integriteten å ena sidan och centrala samhällsintressen å andra sidan. Inom unionsrätten finns också bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i det s.k. dataskyddsdirektivet21, vilket i svensk rätt har kommit till uttryck främst i PUL. Inom EU pågår för närvarande ett förändringsarbete rörande dataskyddsdirektivet (se avsnitt 5.3.4). Här beskrivs PUL endast kortfattat då det inte ingår i mitt uppdrag att titta på dataskyddsregler.
PUL:s syfte är att skydda enskilda personer mot kränkningar av den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter (1 §) på helt eller delvis automatiserad väg, och vid vissa typer av manuell behandling. Om det finns avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning så gäller i stället dessa bestämmelser (2 §). Enligt 2 § i lagen om den officiella statistiken gäller PUL vid framställning av statistik i den mån det inte finns avvikande bestämmelser i lagen om den officiella statistiken. Exempel på sådana avvikande bestämmelser i lagen om den officiella statistiken finns i dess 14 § (rätten för en statistikansvarig myndighet att behandla personuppgifter för framställning av statistik) och i dess 15 § (undantaget från PUL:s krav på uttryckligt samtycke vid behandling av känsliga person-
21 Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter.
uppgifter). I 5 § lagen om den officiella statistiken erinras om att bestämmelser om skydd mot kränkning av enskilds personliga integritet genom behandling av personuppgifter finns i PUL. Enligt 14 § lagen om den officiella statistiken är det statistikansvarig myndighet som är personuppgiftsansvarig enligt PUL. I 5 a § PUL finns den s.k. missbruksregeln. I första stycket anges undantag från de viktigaste bestämmelserna i PUL när det gäller behandling av personuppgifter i ostrukturerat material. I andra stycket i samma bestämmelse finns ett förbud mot att utföra sådan behandling om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet.
De grundläggande kraven på behandlingen av personuppgifter anges i 9 § som innehåller nio punkter som den personuppgiftsansvarige har att tillse att de är uppfyllda. De krav som PUL ställer gäller vid behandling av personuppgifter i alla typer av verksamheter. Av 9 § första stycket d följer att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. I andra stycket anges dock att i fråga om första stycket d gäller att behandling av personuppgifter för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål inte ska anses som oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna samlades in. De uppgifter som samlas in ska vara adekvata och relevanta i förhållande till behandlingens ändamål. Det är inte tillåtet att behandla fler personuppgifter än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen.
Lagens uppräkning av situationer när personuppgifter får behandlas är uttömmande. I 10–12 §§ regleras när behandling av personuppgifter är tillåten.
Enligt PUL gäller särskilt stränga krav vid behandling av känsliga personuppgifter (13 §) och uppgifter om lagöverträdelser m.m. (21 §) liksom för personnummer (22 §). I princip är det förbjudet att behandla känsliga personuppgifter, men lagen innehåller vissa undantag från förbudet. När det gäller den officiella statistiken finns föreskrifter om när känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdare får behandlas intagna i bilagan till förordningen om den officiella statistiken.
I lagen finns angivet vissa undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter, t.ex. för hälso- och sjukvård (18 §). I 19 § PUL finns ett undantag som gäller forskning och statistik. I 19 § andra stycket anges att känsliga personuppgifter får behandlas för statistikändamål om samhällsintresset av det statistikprojekt där behandlingen ingår klart väger över den risk för otillbörligt intrång
i den enskildas personliga integritet som behandlingen kan innebära. För den officiella statistiken gäller som sagts ovan speciella regler, vilka även gäller vid framställning av annan statistik hos en statistikansvarig myndighet. Detta undantag blir därför tillämpligt på den statistik som framställs av andra än statistikansvariga myndigheter.
I lagen om den officiella statistiken finns i 23 § en hänvisning till PUL vilket innebär att bestämmelsen om rättelse, 28 § PUL, är tillämplig även på personuppgifter som behandlats i strid med lagen om den officiella statistiken eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen. Dock måste den personuppgiftsansvarige alltid – oberoende av bestämmelserna i 28 § PUL om skyldighet att vidta rättelse på den registrerades begäran – självmant vara aktiv för att se till att behandlingen av uppgifter är korrekt (9 §). Dessa krav, liksom andra grundläggande krav i 9 § första stycket PUL, gäller även då uppgifter behandlas enligt lagen om den officiella statistiken, med de undantag som framgår av den lagen.
Skadestånd och straff
En personuppgiftsansvarig är skyldig att ersätta en registrerad för skada och kränkning av den personliga integriteten som orsakats av en behandling av personuppgifter i strid med PUL (48 §). Skadeståndsbestämmelserna i PUL gäller framför de allmänna bestämmelserna om skadestånd i skadeståndslagen (1972:207). Om en fråga inte regleras i PUL ska däremot bestämmelserna i skadeståndslagen tillämpas. Detta gäller till exempel i fråga om beräkning av skadeståndets storlek. Som framgår av avsnitt 3.2.8 är bestämmelsen tillämplig även på personuppgifter som behandlats i strid med lagen om den officiella statistiken eller föreskrifter meddelade med stöd av den lagen.
Straff regleras i 49 § PUL. Straff stadgas för vissa uppräknade handlingar om de sker uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. Straffet är böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar. Den som överträtt ett vitesföreläggande enligt 44 § eller 45 § första stycket döms inte till ansvar för en gärning som omfattas av vitesföreläggandet. Om en gärning som skulle kunna föranleda straff enligt 26 § lagen om den officiella statistiken är straffbelagd även enligt PUL så har bestämmelsen i PUL företräde.
3.5. Registerförfattningar
En registerförfattning är en författning som har till huvudsakligt syfte att reglera inrättandet och användningen av viktigare register inom den offentliga sektorn. Den bakomliggande tanken är att myndighetsregister med ett stort antal registrerade och med ett känsligt innehåll ska regleras särskilt genom lag. Dessa författningar reglerar visserligen inte statistiken i sig, men då mycket statistik är baserad på register bör de ändå nämnas i sammanhanget.
Registerförfattningarna reglerar myndigheternas behandling av personuppgifter. Det huvudsakliga syftet med sådan reglering är att skydda enskildas personliga integritet. Registerförfattningarna är tänkta att ge ett anpassat integritetsskydd vid myndighetens hantering av personuppgifter då behov finns att avvika från eller komplettera det integritetsskydd som PUL annars ger.
Det finns i dag uppskattningsvis drygt 200 registerförfattningar med bestämmelser om behandling av personuppgifter till komplettering av PUL. Som framgått av avsnitt 1.5.2 tillsatte regeringen hösten 2011 en särskild utredning22som ska se över bl.a. registerförfattningarna.
En utgångspunkt vid utarbetandet av registerförfattningar är att regleringen så långt som möjligt ska vara i överensstämmelse med PUL. Behovet av särregler bör övervägas noga och en särskild författningsreglering ska bara tillämpas om det finns beaktansvärda skäl för det.
En registerförfattning innehåller bl.a. bestämmelser om vilka uppgifter myndigheten får samla in och behandla i sina register, samt för vilka ändamål detta får ske. Registerförfattningen utgör således en reglering av hur myndigheten får och/eller ska handskas med sin information. Den behandling av uppgifter som bestämmelserna i en registerförfattning medger ska tillgodose myndighetens behov av information, samtidigt som en gräns ska sättas för rätten att behandla information bortom denna punkt.
Registerförfattningarna innehåller regelmässigt bestämmelser om ändamålen med den aktuella behandlingen. Det är vanligt att ändamålen delas in i primära och sekundära. De primära ändamålen avser myndighetens eget behov av uppgifter. Det kan t.ex. handla om att handlägga de ärenden som ankommer på myndigheten. De sekundära ändamålen avser myndighetens utlämnande av personuppgifter för att tillgodose andras behov. Exempelvis kan ett sekundärt ända-
22 Informationshanteringsutredningen Ju 2011:11.
mål vara Skatteverkets tillhandahållande av information för Försäkringskassans pensionsberäkningar.
3.6. Avgiftsförordningen (1992:191)
Avgiftsförordningen, AF, beslutades år 1992 och regeringen beslutade samtidigt vid regeringssammanträde om förordningsmotiv23(1992:3). Förordningen gäller för myndigheter under regeringen och reglerar förhållanden på det statliga området (1 a §). I förordningen finns bestämmelser i anslutning till 3 kap.4, 6 och 7 §§budgetlagen (2011:203) (1 §). Genom AF regleras myndigheternas generella möjligheter att ta ut avgifter. Därutöver finns många myndighetsspecifika bemyndiganden. I AF finns bl.a. bestämmelser om myndigheters rätt att ta ut avgifter, grunderna för avgiftssättningen, befogenhet att besluta, samråd med Ekonomistyrningsverket (ESV) om avgifternas storlek samt storleken på vissa avgifter för kopior, bevis och registerutdrag m.m. Av AF framgår också vilka avgifter som i vissa fall ska tas ut i samband med myndigheters utlämnande av allmänna handlingar.
AF ska tillämpas om inte annat följer av annan förordning eller av särskilt beslut av regeringen (2 §). Avvikande bestämmelser kan även finnas i lag.
Utgångspunkten enligt AF är att en myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster endast om det följer av lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen (3 §).
Statliga myndigheter har enligt 4 § ett generellt bemyndigande att mot avgift tillhandahålla vissa varor och tjänster, förutsatt att det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning samt om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Det rör sig om tidskrifter och andra publikationer, informations- och kursmaterial, konferenser och kurser, rådgivning och annan liknande service, lokaler, utrustning, offentlig inköps- och resurssamordning, automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift, upplysningar per telefon (om den service myndigheten därmed tillhandahåller går utöver myndighetens serviceskyldighet enligt OSL och förvaltningslagen), samt tjänsteexport.
23 En form av förarbeten till förordningstext. Det vanligaste är annars att en förordning, till skillnad från en lag, saknar motiv.
Enligt 5 § får en myndighet endast efter särskilt bemyndigande från regeringen bestämma storleken på andra avgifter än dem som avses i 4 §. Om regeringen inte i anslutning till bemyndigandet har föreskrivit något annat, ska avgifter beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). För avgifter som tas ut enligt 4 § första stycket 1–9 får myndigheten själv, upp till full kostnadstäckning, besluta om storleken på avgifterna, om inte regeringen har föreskrivit något annat.
Myndigheten ska varje år samråda med ESV om de avgifter som myndigheten tar ut eller avser att ta ut (7 §). ESV får medge undantag från samrådsskyldigheten. På begäran från ESV ska myndigheten lämna uppgifter om de varor och tjänster som den tar ut avgifter för (8 §).
I 10–14 §§ AF regleras förfarandet vid uttag av vissa ansökningsavgifter.
Avgifter för kopior, bevis och registerutdrag regleras i 16–22 §§ AF. En myndighet ska ta ut avgift enligt bestämmelserna om den efter särskild begäran lämnar kopia eller avskrift av allmän handling, utskrift av upptagning för automatisk databehandling, kopia av video- eller ljudbandsupptagning eller utskrift av ljudbandsupptagning, eller sådana bevis och registerutdrag som avses i 20 § (15 §).
Avgiftsinkomster får disponeras av en myndighet endast efter särskilt bemyndigande (25 §). Myndigheten får dock, enligt andra stycket i paragrafen, disponera sådana avgiftsinkomster som avses i 4 och 15 §§.
3.7. SCB:s föreskrifter
SCB har, som framgått ovan, rätt att meddela vissa föreskrifter om tillgänglighet, även om denna rätt i praktiken har utnyttjats restriktivt. Av 13 § förordningen om den officiella statistiken framgår att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Att SCB ska höra de andra myndigheterna innebär inte att man måste vara överens för att SCB ska kunna meddela föreskrifter. Det är endast SCB som har rätten att meddela föreskrifter. Föreskrifter är bindande, det vill säga att de är rättsregler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. SCB har även lämnat vissa allmänna råd. Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av en författning. Rekommendationerna anger hur de myndigheter som berörs av regleringen kan
eller bör handla i ett visst hänseende, men är inte bindande. SCB har även meddelat en del föreskrifter med stöd av 5 § förordningen om den officiella statistiken. I denna paragraf bemyndigas de statistikansvariga myndigheterna att meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av 7–11 §§ lagen om den officiella statistiken, dvs. när det gäller uppgiftsskyldigheten. Dessa föreskrifter är dock av mindre intresse för det regelverk som påverkar systemet för den officiella statistiken.
I detta sammanhang är det kanske främst SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik (SCB-FS 2002:16) som är av intresse. Dessa föreskrifter är meddelade med stöd av 13 § förordningen om den officiella statistiken. Enligt föreskrifterna ska de statistikansvariga myndigheterna upprätta aktuella beskrivningar av statistiken (1 §). Dessa ska innehålla en kvalitetsdeklaration och allmänna uppgifter om statistiken och offentliggöras samtidigt med den officiella statistiken. Här stadgas också att officiell statistik ska dokumenteras i sådan omfattning att framtida användning av bevarade datamaterial underlättas (2 §). I föreskrifterna anges även att det hos de statistikansvariga myndigheterna ska finnas en årlig publiceringsplan som löpande uppdateras (6 §). Till föreskrifterna har SCB publicerat allmänna råd.
3.8. Övriga
Det finns självklart fler regelverk än de ovan beskrivna som innehåller bestämmelser som kan påverka den officiella statistiken inom olika områden. Visserligen utgör de ovan beskrivna de viktigaste övergripande regelverken inom statistikrätten, men det finns även några ytterligare förordningar som brukar nämnas när man beskriver regleringen av systemet för den officiella statistiken. Nedan redogörs kort för dessa.
Som framgår av redogörelsen ovan reglerar bl.a. lagen om den officiella statistiken de statistikansvariga myndigheternas insamling av uppgifter från t.ex. företag, kommuner och landsting. De statistikansvariga myndigheterna bemyndigas även att meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av denna uppgiftsskyldighet. En grundläggande princip, som framgår av förordningen om den officiella statistiken, är att uppgifter för officiell statistik ska samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt.
Av förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgiv-
ning följer att en myndighet ska utreda såväl kostnadsmässiga som
andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning innan myndigheten fattar beslut om föreskrifter eller allmänna råd för uppgiftslämnande (4 §). Detta ska ske så tidigt som möjligt. Av förordningen framgår också vad konsekvensutredningen ska innehålla (6 §).
Vidare framgår av förordning (1982:668) om statliga myndig-
heters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner
(den s.k. samrådsförordningen) att myndigheter som samlar in uppgifter från kommuner eller privata näringsidkare ska samråda med den organisation eller annan som kan anses företräda de näringsidkare och kommuner som ska lämna uppgifterna (3 §). De uppgifter som ska lämnas ska vara utvalda och definierade så att uppgiftslämnandet begränsas till den information som behövs med hänsyn till ändamålet, detta för att så långt det är möjligt underlätta uppgiftslämnandet (2 §).
Det ska också nämnas att Rådet för den officiella statistiken har beslutat ett antal riktlinjer som rör den officiella statistiken. Riktlinjerna är rådgivande, men inte tvingande, för de statistikansvariga myndigheterna. Här kan t.ex. nämnas Riktlinjer för beslut om inne-
håll och omfattning av den officiella statistiken, 2003-10-30, Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik, 2006:1, och Riktlinjer och rutiner för elektronisk publicering, 2008:1. Rådets riktlinjer rörande
kvalitet behandlas närmare i kapitlen 4 och 8.
4. Beskrivning av statistiksystemet
I detta kapitel beskrivs systemet för den officiella statistiken mer ingående. Redogörelsen hålls dock på en relativt översiktlig nivå. Mer detaljerade beskrivningar ges i vissa fall i samband med överväganden i enskilda sakfrågor i kommande kapitel.
Nedan redogörs först för vad som avses med systemet för den officiella statistiken (4.1). Därefter behandlas den officiella statistikens inriktning (4.2), de statistikansvariga myndigheterna (4.3), den officiella statistikens omfattning (4.4) och annan statlig statistik (4.5). Vidare redovisas hur den officiella statistiken tas fram (4.6) och görs tillgänglig (4.7) samt hur statistiksystemet samordnas, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken (4.8). Slutligen behandlas internationella förhållanden av relevans i sammanhanget (4.9).
Kapitlet bygger på vad som framkommit vid de möten som förevarit med olika intressenter, däribland samtliga 27 statistikansvariga myndigheter, samt diverse skriftliga källor, framför allt årsrapporten för 2011 från Rådet för den officiella statistiken.1Detta råd är ett organ som finns vid Statistiska centralbyrån (SCB), i enlighet med myndighetens instruktion.
4.1. Vad avses med systemet för den officiella statistiken?
När man diskuterar Sveriges officiella statistik och arbetet med att ta fram och tillgängliggöra denna, så är det ofta ändamålsenligt att skilja mellan statistiken som sådan och det system i vid mening som behövs för att den ska kunna tas fram. I systemet för Sveriges officiella statistik ingår förutom själva statistiken (de s.k. statistikprodukterna), metadata, produktionssystem, s.k. slutliga observationsregister, publikationer, enstaka tabeller samt databaser. Vidare består
1 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011.
systemet av de regler som styr och påverkar det (i form av lagar, förordningar, föreskrifter, allmänna råd och riktlinjer), verktyg som är utvecklade för systemet (såsom metoder, klassifikationer etc.) och de direkt inblandade aktörerna, dvs. de statistikansvariga myndigheterna inklusive SCB i den rollen, Rådet för den officiella statistiken samt SCB i rollen som samordningsansvarig myndighet.
Inom systemet används begreppet ”statistikprodukt” för att beskriva vilken statistik som tas fram. Vanligtvis motsvaras en statistikprodukt av en statistisk undersökning. Enligt årsrapporten för 2011 från Rådet för den officiella statistiken2råder det i normalfallet ett förhållande 1:1 mellan en statistikprodukt och en undersökning som beskrivs i en s.k. kvalitetsdeklaration.3Detsamma gäller vanligen även för förhållandet mellan en rutin för insamling av administrativa uppgifter och en statistikprodukt. En speciell typ av statistikprodukter är dock s.k. sekundärpubliceringar, t.ex. en årsbok som innehåller statistik från flera undersökningar och därmed inte går att beskriva i endast en kvalitetsdeklaration.
4.2. Den officiella statistikens inriktning
Sveriges officiella statistik var år 2011 indelad i 22 ämnesområden, därunder 112 statistikområden och därunder 356 statistikprodukter. För verksamheten ansvarar de statistikansvariga myndigheterna. Vilka dessa är har framgått av avsnitt 3.3 och utvecklas vidare i avsnitt 4.3 nedan.
Regeringen beslutar om indelningen i ämnes- och statistikområden och vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga. Statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas, beslutas av den statistikansvariga myndigheten på området – om inte något annat följer av särskilt beslut av regeringen.
I lagen om den officiella statistiken anges att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Utöver detta finns det inte några helt entydiga, av statsmakterna beslutade, kriterier för vilken statistik som bör klassas som officiell. Vissa riktlinjer angavs dock i de utredningar som föregick
2 a.a. 3 Som framgått av avsnitt 3.3 anges i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken att statistikansvariga myndigheter bl.a. ska kvalitetsdeklarera den officiella statistiken.
1994 års statistikreform4och i den utvärdering som gjordes fem år efter reformen.5 Liknande riktlinjer har också angetts av Rådet för den officiella statistiken.6 I exempelvis SOU 1999:96 angavs att följande bör gälla för officiell statistik:
- Statistiken ska avse något av de samhällsområden som finns förtecknade i statistikförordningen.
- Beslut om statistikens framställning ska ha fattats av en myndighet och finansieringen ska ske via anslag från statsmakterna.
- Statistiken ska produceras regelbundet, vara bestående över tiden samt av allmänt intresse.
- Den statistik som rapporteras till EU eller andra internationella organisationer ska vara officiell statistik.
- Den officiella statistiken ska inte enbart svara mot dagens behov, utan även tillgodose framtida behov.
Vidare framhöll utredningen att även andra omständigheter kan påverka vilken officiell statistik som ska tas fram på ett statistikområde, t.ex. efterfrågesituationen och den ansvariga myndighetens uppgift i stort. Utredningen betonade också att gränsen mellan officiell och övrig statlig statistik inte får innebära en definitiv låsning, utan att gränsen kan behöva ändras över tid.
Aktuella ämnesområden, statistikområden och statistikansvariga myndigheter anges i en bilaga till förordningen om den officiella statistiken. De 22 ämnesområden som ingår i Sveriges officiella statistik framgår av faktaruta 4.1 nedan.
4Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48) och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1). 5Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 6Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, fastställda av Rådet för den officiella statistiken 2003-10-30.
Faktaruta 4.1 Ämnesområden i Sveriges officiella statistik
Arbetsmarknad Miljö Befolkning Nationalräkenskaper Boende, byggande och bebyggelse Näringsverksamhet Demokrati Offentlig ekonomi Energi Priser och konsumtion Finansmarknad Rättsväsende Handel med varor och tjänster Socialförsäkring m.m. Hushållens ekonomi Socialtjänst Hälso- och sjukvård Transporter och kommuni- Jord- och skogsbruk, fiske kationer Kultur och fritid Utbildning och forskning Levnadsförhållanden
För 12 av de 22 ämnesområdena är en statistikansvarig myndighet ensam ansvarig, för övriga 10 är ansvaret uppdelat på flera – som mest fyra – myndigheter. Hur många statistikområden som finns under respektive ämnesområde varierar; år 2011, då det fanns totalt 112 statistikområden, varierade det mellan som minst ett och som mest 12 stycken. Likaså varierar antalet statistikprodukter mellan de olika ämnesområdena; år 2011, då det fanns totalt 356 statistikprodukter, rörde det sig om som minst tre stycken och som mest 52 stycken.
I faktaruta 4.2 nedan illustreras relationen mellan ämnesområde, statistikområde och statistikprodukt med hjälp av ett par exempel.
Faktaruta 4.2 Exempel på ämnes-, statistikområden och statistikprodukter
Ämnesområdet Energi (för vilket Statens energimyndighet är ensam ansvarig) bestod år 2011 av tre statistikområden:
- Tillförsel och användning av energi, som bestod av 18 statistikprodukter, bl.a.: – Energistatistik för flerbostadshus – Månatlig elstatistik – Transportsektorns energianvändning
- Energibalanser, som bestod av två statistikprodukter:
– Kvartalsvisa energibalanser – Årsvisa energibalanser
- Prisutvecklingen inom energiområdet, som bestod av sex statistikprodukter, bl.a.: – Priser på elenergi och på överföring av el (nättariffer) – Energipriser på naturgas och el – Omförhandling och byten av elavtal
Ämnesområdet Rättsväsende (för vilket främst Brottsförebyggande rådet, Brå, men även Domstolsverket, DV, är ansvariga) bestod år 2011 av fem statistikområden:
- Brott (Brå ansvarigt), som bestod av fyra statistikprodukter:
– Anmälda brott – Uppklarade brott – Misstänkta personer – Kriminalstatistik
- För brott lagförda personer (Brå), som bestod av två statistikprodukter: – Personer lagförda för brott – Personer lagförda för narkotikabrott
- Domstolarnas verksamhet (DV), som bestod av en statistikprodukt: – Domstolsstatistik
- Kriminalvård (Brå), som bestod av en statistikprodukt:
– Kriminalvård
- Återfall i brott (Brå), som bestod av en statistikprodukt:
– Återfall i brott
Dagens indelning i ämnes- och statistikområden i den officiella statistiken motsvarar i stort sett, till såväl antal som innehåll, vad som har gällt sedan statistikreformen genomfördes den 1 juli 1994.
Den mest markanta förändringen i den officiella statistikens inriktning sedan reformens genomförande handlar i stället om antalet statistikprodukter, som har blivit klart större. I slutet av 1990-talet,
när reformen första gången utvärderades7, omfattade den officiella statistiken ca 225 statistikprodukter, att jämföra med 356 stycken år 2011.
Många av de statistikansvariga myndigheterna har uppgett att de kontinuerligt prövar vilka statistikprodukter som ska ingå i deras officiella statistik. I de fall detta leder till förändringar sägs det dock oftast handla om att nya produkter tillkommer, snarare än om att de avvecklar någon, vilket också avspeglas i att det totala antalet statistikprodukter i systemet har ökat. Den viktigaste förklaringen torde vara nya och/eller utökade krav från EU. Men enligt myndigheterna finns även andra faktorer som medför att statistikverksamheten utvecklas, exempelvis att myndigheten själv identifierar nya behov (t.ex. helt på egen hand eller via regeringsuppdrag e.d.), att behoven påtalas av andra aktörer (t.ex. SCB eller användare) eller att det sker reformer på myndighetens sakområde som får återverkningar på statistikverksamheten.
Att det är mera ovanligt att statistikprodukter avvecklas kan enligt myndigheterna till stor del förklaras med att det är viktigt att upprätthålla kontinuitet och inte bryta tidsserier i den officiella statistiken. Några myndigheter har också framfört att när de någon gång har försökt att minska på sin officiella statistik, genom att t.ex. avveckla en statistikprodukt, så har i allmänhet någon/några användare hört av sig och påtalat vikten av just den berörda produkten.
4.3. Statistikansvariga myndigheter
I dag finns 27 statistikansvariga myndigheter. Av dessa ansvarar SCB för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknads-, befolknings-, ekonomisk, välfärds- och viss utbildningsstatistik. SCB ansvarar också för att samordna det statliga statistiksystemet och överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Övriga statistikansvariga myndigheter ansvarar för officiell statistik inom sina respektive samhällssektorer eller motsvarande.
Till de statistikansvariga myndigheternas huvuduppgifter hör att utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov ta ställning till hur mycket resurser som ska läggas på statistiken, vilken statistik som ska produceras och hur produktionen ska ordnas. Statistiken ska utvecklas löpande och anpassas till samhällets behov. Dessutom ska de berörda myndigheterna bestämma statistikens innehåll,
7Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).
form, frekvens m.m. Statistiken ska dokumenteras och kvalitetskontrolleras före publicering och den officiella statistiken ska göras allmänt tillgänglig i tryckt form eller via IT-baserade medier. Detta innebär att det i praktiken ingår i ansvarsuppgiften att avgöra vilken statistik på respektive område som ska tas fram i syfte att tillgodose allmänintresset av samhällsinformation. Hit hör inte enbart dagens intressenter, utan också morgondagens.
Vilka de 27 statistikansvariga myndigheterna är, och hur många statistikprodukter respektive myndighet ansvarade för år 2011, redovisas i tabell 4.1 nedan.
Som framgår av tabellen varierar antalet statistikprodukter kraftigt mellan de olika myndigheterna, från i vissa fall en eller några enstaka, upp till som mest 127 stycken. Det senare avser SCB, som är klart störst.
Tabell 4.1 Statistikansvariga myndigheter och antal statistikprodukter per myndighet år 2011
Myndighet Antal statistikprodukter
Arbetsmiljöverket
3
Brottsförebyggande rådet
8
Centrala studiestödsnämnden
2
Domstolsverket
1
Ekonomistyrningsverket
1
Finansinspektionen
8
Försäkringskassan
13
Havs- och vattenmyndigheten
2
Högskoleverket
5
Kemikalieinspektionen
6
Konjunkturinstitutet
1
Kungliga biblioteket
4
Medlingsinstitutet
12
Myndigheten för kulturanalys8
3
Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
7
Naturvårdsverket
7
Pensionsmyndigheten
4
Riksgäldskontoret
2
Skogsstyrelsen
15
Socialstyrelsen
27
Statens energimyndighet
26
Statens jordbruksverk
29
Statens skolverk
21
Statistiska centralbyrån
127
Sveriges lantbruksuniversitet
6
Tillväxtverket
1
Trafikanalys
15
Totalt
356
Källa: Årsrapport för 2011 från Rådet för den officiella statistiken
8 Fr.o.m. den 1 januari 2012 övertog Myndigheten för kulturanalys det statistikansvar som Statens kulturråd tidigare haft. Uppgiften om antal statistikprodukter för år 2011 avser därmed egentligen den senare myndigheten, men för närvarande (april 2012) omfattar Kulturanalys statistikansvar samma tre statistikprodukter.
Antalet statistikansvariga myndigheter och myndighetsgruppens sammansättning har i huvudsak varit desamma sedan statistikreformen genomfördes den 1 juli 1994, låt vara att statistikansvaret i vissa fall har flyttats mellan myndigheter. Oftast har sådana överflyttningar skett i samband med olika typer av strukturförändringar i statsförvaltningen. Ett exempel är att den nybildade Havs- och vattenmyndigheten per den 1 juli 2011 övertog statistikansvaret från det då nedlagda Fiskeriverket.
Av den utvärdering som gjordes fem år efter 1994 års statistikreform9framgår att statistikansvaret innebar en ny uppgift för de flesta av de myndigheter som utsågs till statistikansvariga i samband med reformen. Flera av myndigheterna hade dock i praktiken haft ett slags statistikansvar redan tidigare och i flera fall även publicerat officiell statistik. Till sådana myndigheter hörde bl.a. Riksförsäkringsverket (dvs. nuvarande Försäkringskassan), Riksgäldskontoret, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen och Sveriges lantbruksuniversitet. Enligt SOU 1999:96 innebar det dock en annan och betydligt mera krävande uppgift att vara statistikansvarig myndighet än den som tidigare gällt.
Vissa ytterligare förändringar i gruppen statistikansvariga myndigheter kan vara på gång. Som framgått av avsnitt 1.4 föreligger således förslag om förändringar av myndighetsstrukturen inom högskole- respektive vård- och omsorgsområdena, vilka kan komma att påverka det statistikansvar som för närvarande ligger på Högskoleverket respektive Socialstyrelsen.10Parallellt med min utredning har också 2011 års utredning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07) analyserat om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från Finansinspektionen till SCB. Den utredningens arbete kommer att redovisas i december 2012, efter att föreliggande betänkande lämnats till tryck.
Slutligen bör nämnas att i stort sett samtliga av myndigheterna till utredningen har framfört att de ser statistikansvaret som en naturlig del av sin verksamhet. Endast en myndighet – Finansinspektionen – har uppgett att den gärna skulle avstå statistikansvaret. Som framgått ovan har dock frågan om Finansinspektionens statistikansvar setts över i särskild ordning.
9Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 10 Se prop. 2011/12:133 och dir. 2012:55 respektive betänkandet Gör det enklare! (SOU 2012:33).
4.4. Den officiella statistikens omfattning
Rådet för den officiella statistiken gör årliga uppföljningar av den officiella statistikens utveckling. Uppföljningarna bygger på enkäter till de statistikansvariga myndigheterna, i vilka dessa bl.a. ombeds ange sina kostnader för verksamheten med den officiella statistiken. Enligt rådets årsrapport för 201111uppgick de statistikansvariga myndigheternas samlade kostnader för den officiella statistiken detta år till 899,8 miljoner kronor och arbetet bedömdes ha krävt totalt 738,3 årsarbetskrafter.
Omfattningen varierar kraftigt mellan olika myndigheter, vilket kan illustreras på följande sätt:
- SCB är den särklassigt största aktören, med en kostnad för arbetet med den officiella statistiken om 552,1 miljoner kronor år 2011. För arbetet krävdes ca 601 årsarbetskrafter, av vilka 94 avsåg produktion åt andra statistikansvariga myndigheter.
- För tolv myndigheter kostade den officiella statistiken (eget arbete och köpt produktion) mellan ca 10 och 40 miljoner kronor år 2011. Myndigheterna med de största kostnaderna i denna grupp – 30 miljoner kronor eller mer – var, i bokstavsordning, Brottsförebyggande rådet, Medlingsinstitutet, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Statens skolverk och Sveriges lantbruksuniversitet (SLU)12.
- För nio myndigheter kostade den officiella statistiken (eget arbete och köpt produktion) mellan ca 0,1 och 2 miljoner kronor år 2011. Till denna grupp hör bl.a. Domstolsverket, Kemikalieinspektionen och Riksgäldskontoret.
Det finns även variationer avseende hur de samlade kostnaderna för den officiella statistiken fördelar sig mellan olika sektorer. Det kan illustreras med hur kostnaderna år 2011 fördelade sig mellan de 22 ämnesområden som statistiken är indelad i (se figur 4.1 nedan).
11 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. 12 I fallet med SLU härrör en betydande del av kostnaderna från det fältarbete som bedrivs inom den s.k. Riksskogstaxeringen, varifrån de data som används för statistiken i hög grad hämtas. Riksskogstaxeringen, som bedrivits sedan år 1923 och har till främsta syfte att beskriva tillstånd och förändringar i Sveriges skogar, sker genom en inventering som görs av fältarbetare.
Figur 4.1 Kostnader per ämnesområde år 2011 (miljoner kronor)
Källa: Årsrapporter för 2010 och 2011 från Rådet för den officiella statistiken samt SCB:s årsredovisning för 2011
Som figuren visar var ämnesområdet arbetsmarknad (drygt 190 miljoner kronor) klart störst mätt som nedlagda resurser år 2011. Övriga områden kan grovt indelas i tre grupper: fem områden vars kostnader låg i intervallet ca 50–100 miljoner kronor, tolv som låg i intervallet ca 15–30 miljoner kronor och fyra vars kostnader understeg 15 miljoner kronor. Det bör också noteras att några av de statistikprodukter som SCB ansvarar för enskilt är mycket stora. Detta gäller framför allt för arbetskraftsundersökningarna, som kostade ca 95 miljoner kronor år 2011, nationalräkenskaperna (ca 60 miljoner kronor) samt undersökningarna av levnadsförhållanden, konsumentprisindex och
13 Figuren bygger för SCB:s del på uppgifter ur årsredovisningen för 2011 (tabell 5, s. 15); den post ”övrigt” som där finns har här fördelats mellan övriga områden i proportion till deras respektive kostnader enligt årsredovisningen. För Socialstyrelsen, som var den enda myndighet utöver SCB som år 2011 ansvarade för statistikprodukter inom fler än ett ämnesområde, har kostnaderna fördelats 50/50 mellan de två aktuella områdena. Slutligen bör sägas att utredningen beträffande området Kultur och fritid har valt att redovisa kostnaden för år 2010, eftersom verksamheten inom detta område var onormalt låg år 2011 p.g.a. de förändringar som genomfördes eller planerades avseende statistikansvaret. År 2010:s kostnader har därför bedömts vara mer representativa.
utrikeshandel med varor, vilka vardera kostade omkring 25 miljoner kronor.
De samlade kostnaderna för den officiella statistiken har ökat de senaste åren. Åren 2008–2010 uppgick kostnaderna t.ex. i tur och ordning till 791,0, 828,4 respektive 854,2 miljoner kronor, att jämföra med 899,8 miljoner kronor år 2011. I reala termer motsvarar detta en ökning på ca 10 procent mellan åren 2008 och 2011. Att göra jämförelser längre tillbaka i tiden är vanskligt, eftersom Rådet för den officiella statistiken beslutade att fr.o.m. år 2008 ändra den kalkylmodell som används för att beräkna kostnaderna.
Flera av de statistikansvariga myndigheterna har framfört till utredningen att det är svårt att exakt beräkna storleken på kostnaderna för den officiella statistiken. Ett skäl är att det inte är givet hur stor del av myndighetens arbete som bör räknas med, eftersom den officiella statistiken ofta bygger på uppgifter som myndigheterna – för andra syften – tar fram i sin reguljära verksamhet.
4.5. Annan statlig statistik
Utöver den officiella statistiken tas det också fram mycket annan statistik i Sverige, inom såväl den privata som den offentliga sektorn. Då mitt uppdrag primärt avser den officiella statistiken – som tas fram av statliga, statistikansvariga myndigheter – har detta avsnitt koncentrerats till statlig statistik. Som ett exempel på statistik från andra delar av den offentliga sektorn kan dock nämnas de öppna jämförelser – i flertalet fall med Sveriges Kommuner och Landsting som huvudman – som sedan några år tillbaka tas fram för olika kommunala verksamheter.
Som framgått av kapitel 2 brukar man skilja på statistik med ett i huvudsak internt syfte för den organisation statistiken berör (driftstatistik) och statistik med ett allmäninformativt syfte. Det tydligaste exemplet på den senare typen torde vara den officiella statistiken, som enligt lagen om den officiella statistiken, ska finnas för ”allmän information, utredningsverksamhet och forskning”.
I många fall skiljer sig den övriga statliga statistiken tydligt från den som ingår i Sveriges officiella statistik. Det är fallet när det t.ex. rör sig om myndigheters interna driftstatistik eller engångsvisa statistiska undersökningar inom ramen för en utredning e.d. Till inte ringa del handlar det dock om statistik som till sin karaktär påminner om den officiella statistiken, till såväl innehåll som spridning. Exempel
på annan statlig – men alltså inte officiell – statistik, som kan sägas ha en liknande allmäninformativ karaktär, kan hämtas såväl från de statistikansvariga myndigheterna som från andra myndigheter.
4.5.1. Annan statistik hos statistikansvariga myndigheter
Utredningsarbetet har visat att i stort sett samtliga statistikansvariga myndigheter utöver sin officiella statistik även tar fram annan statistik av allmäninformativ karaktär och ger den i stort sett samma spridning som den officiella statistiken. Det kan handla om bearbetningar av myndighetens officiella statistik, t.ex. nedbrytningar på lägre geografiska nivåer, som då inte klassas som officiell statistik. Men det kan också handla om annan återkommande statistik, som myndigheten har valt att inte (ännu) göra till officiell statistik. I det senare fallet kan det röra sig både om statistik som producerats under lång tid och om nyare statistikprodukter.
Omfattningen på denna övriga statistik varierar mycket mellan myndigheterna, allt från att den är betydligt mer omfattande än den officiella statistiken, till att den utgör en klart mindre del. Det har dock inte varit möjligt att få någon exakt bild av hur omfattande denna verksamhet totalt sett är.
Att myndigheterna kan ha svårt att ge en exakt siffra på den totala statistikverksamhet de bedriver kan ha flera orsaker. Det handlar t.ex. om – som nämndes i avsnitt 4.4 – att det inte är givet hur stor del av en viss arbetsinsats som bör räknas till den reguljära verksamheten respektive till statistikverksamheten. Det kan också handla om att gränsen mellan statistikverksamhet och analysverksamhet är svår att dra eller att det inte är givet hur stor del av myndighetens IT-verksamhet som bör räknas till statistikverksamheten.
En intressant iakttagelse i sammanhanget är att flertalet av myndigheterna inte tycks göra någon skarp principiell åtskillnad mellan sin officiella statistik och annan statistik av mer allmän karaktär som de tar fram. Att viss statistik klassificeras som officiell verkar ofta mera bero på historiska traditioner än på att den innehållsligt eller kvalitetsmässigt tydligt skiljer sig från myndighetens övriga statistik. Myndigheterna har visserligen överlag poängterat att de i den officiella statistiken har att leva upp till andra kvalitetskrav än i annan statistik – genom de krav som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken, vissa föreskrifter från SCB och riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken – men många av dem menar
samtidigt att de internt inte ställer lägre kvalitetskrav på sin övriga statistik än på den officiella.
4.5.2. Andra myndigheter
Bland övriga myndigheter bör i första hand nämnas Riksbanken, som tar fram viss statistik (betalningsbalans- och finansmarknadsstatistik) av i stort sett samma slag som Sveriges officiella statistik. Att Riksbankens statistik inte ingår i den officiella statistiken beror snarare på institutionella förhållanden – det faktum att myndigheten lyder under riksdagen – än på statistikens karaktär.
För att få en bild av vilken statistikverksamhet som i övrigt bedrivs av statliga myndigheter, har två undersökningar genomförts. Med utgångspunkt i SCB:s myndighetsregister gjordes först en översiktlig genomgång av myndigheters hemsidor. I denna studie befanns att åtminstone ett tjugofemtal myndigheter, som inte är statistikansvariga myndigheter, återkommande redovisar statistik av mer allmäninformativ karaktär – låt vara att delar av denna statistik möjligen kan ingå i officiell statistik hos någon statistikansvarig myndighet.
För att fördjupa bilden ställdes sedan vissa frågor skriftligen till drygt tio av de myndigheter som, att döma av deras hemsidor, föreföll ha den mest omfattande statistikverksamheten. Frågorna behandlade myndigheternas statistikverksamhet och deras syn på systemet för den officiella statistiken. Svar inkom från 12 av 13 myndigheter14 och baserat på dessa kan följande noteras:
- Med något enstaka undantag bedömer myndigheterna att deras statistik i hög grad har en allmäninformativ funktion.
- Flera av myndigheterna anger att de har ett, mer eller mindre uttalat, uppdrag från statsmakterna att ta fram statistik. De kanske tydligaste exemplen på detta är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Statens folkhälsoinstitut. Den förstnämnda myndigheten anger att den visserligen inte har något explicit uttalat uppdrag som använder begreppet statistik, men att dess instruktion15 anger arbetsuppgifter som handlar om att följa upp
14 Bolagsverket, Boverket, Elsäkerhetsverket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Kommerskollegium, Lotteriinspektionen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Post- och telestyrelsen, Sametinget, Statens folkhälsoinstitut och Transportstyrelsen. 15 Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.
och redovisa övergripande bedömningar om utvecklingen inom den berörda sektorn och att detta kräver någon form av statistik. Även Statens folkhälsoinstitut pekar i sitt svar på att man ansvarar för övergripande uppföljning inom sitt område. Institutet säger sig vara ett nationellt kunskapscentrum för metoder och strategier för folkhälsoarbete och med ansvar för tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena samt området hälsofarliga varor. I institutets fall nämns begreppet statistik i myndighetens instruktion16, där det anges att den ”ska främja till-
gången på statistik av god kvalitet inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdet”.
- Omfattningen på statistikverksamheten varierar mellan de myndigheter som har svarat. Att döma av svaren har flertalet av myndigheterna en statistikverksamhet som kräver mellan en och fem årsarbetskrafter. Statens folkhälsoinstitut, som anger att det åtgår knappt 20 årsarbetskrafter för statistikverksamheten, förefaller ha den klart största verksamheten av de tillfrågade myndigheterna. I likhet med vad som ovan nämndes om de statistikansvariga myndigheterna, är det dock flera av myndigheterna som menar att gränsen mellan vad som är statistik- respektive analysverksamhet kan vara svår att dra.
- Flera av myndigheterna anger att deras statistik borde ingå i
Sveriges officiella statistik.17Sådana synpunkter framförs av bl.a. Boverket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Lotteriinspektionen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Sametinget och Statens folkhälsoinstitut. I flertalet fall tycks myndigheterna också anse att det är naturligt att de blir statistikansvariga myndigheter om deras statistik ges ställning som officiell statistik, låt vara att några av dem pekar på att en möjlig lösning också vore att ansvaret för den berörda statistiken läggs på någon befintlig statistikansvarig myndighet. Några myndigheter, främst Boverket, Sametinget och Statens folkhälsoinstitut, anger dock uttryckligen att de gärna skulle vilja bli statistikansvariga myndigheter.
16 Förordning (2009:267) med instruktion för Statens folkhälsoinstitut. 17 Knappt hälften av dessa myndigheter framhåller visserligen att delar av deras statistik redan ingår i någon statistikansvarig myndighets officiella statistik, men överlag anser de i dessa fall att en större del av deras statistik borde ingå i Sveriges officiella statistik än vad som i dag är fallet.
Mina överväganden om den officiella statistikens inriktning och omfattning redovisas i kapitel 7.
4.6. Hur tas den officiella statistiken fram?
4.6.1. Processen
Statistikframställning sker normalt i en viss sekvens. Denna sekvens har tidigare, i avsnitt 2.3, illustrerats med hjälp av SCB:s statistikproduktionsprocess, vilken på nytt återges i faktaruta 4.3 nedan. Processen innehåller åtta steg, vilka i sin tur rymmer ett antal delprocesser.
Faktaruta 4.3 SCB:s statistikproduktionsprocess
1. Fastställa behov. Kundernas och användarnas behov ska identifieras och vägas samman. Hänsyn ska tas till regler och rekommendationer från internationella organ.
2. Designa och planera. Tillvägagångssätt, metoder, verktyg och fördelning av resurser planeras. I detta ingår ram- och urvalsförfarande samt val av insamlingsmetod och kontaktstrategi.
3. Skapa och testa. Mätinstrument, metoder, verktyg och produktionsflöde ska fungera och måste dessförinnan testas. Dokumenterade tester innan produktionssättning kan påvisa brister och förbättringsmöjligheter som bidrar till tidsvinster och lägre kostnader.
4. Samla in. Det praktiska arbetet att dra urval och samla in data beskrivs. Datainsamlingen ska ske med hög kvalitet och till så låg kostnad som möjligt för såväl statistikproducenten som uppgiftslämnarna. Data som samlas in och bearbetas i processen kan avse både data som ursprungligen insamlats för administrativa ändamål och data som samlas in enbart för statistiska ändamål.
5. Bearbeta. De mikrodata som samlas in ska förädlas till statistisk information. Här beskrivs vilka arbetssätt och metoder som ska användas för att beakta olika statistikberoenden.
18 Produktionsprocessen är här citerad ur Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikpro-
duktion. En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. Rapport 2011:7.
6. Analysera. Den förädlade produkten är aggregerad till makrodata som ska redovisas i tabeller. Tolkning av resultat ingår i denna process.
7. Redovisa och kommunicera. Slutprodukterna ska publiceras i olika medier, publikationer eller levereras till kund.
8. Utvärdera och återkoppla. Erfarenheterna från undersökningen, till exempel bortfallets storlek samt synpunkter från kunder och uppgiftslämnare, ska sammanställas och kommuniceras. Kostnader och tidsåtgång ska beaktas. Fel i statistik ska rättas och åtgärder ska vidtas för att säkra hela processen framöver.
Det bör noteras, som framgått av avsnitt 2.3, att den redovisade sekvensen inte nödvändigtvis är tillämplig – åtminstone inte i alla delar – för all statistikframställning.
Hos nationella statistikbyråer (SCB i Sverige), som har ett brett ansvar för att producera statistik inom många olika områden, har statistikproduktionen traditionellt följt den s.k. skorstensmodellen. Denna innebär att för varje statistikområde är hela produktionsprocessen – från undersökningsdesign via datainsamling och databehandling till offentliggörande – åtskild från övriga statistikområden, och varje område samlar in sina egna uppgifter och har egna användargrupper.
Skorstensmodellen, som är resultatet av en lång historisk process under vilken statistiken inom de enskilda områdena har utvecklats oberoende av varandra, anses ha både för- och nackdelar.19 Bland fördelarna kan nämnas att produktionen kan anpassas till respektive statistikprodukts förutsättningar, att modellen är flexibel eftersom den snabbt kan anpassas till relativt små förändringar i de underliggande företeelser som uppgifterna beskriver, och att varje område förvaltas separat vilket innebär att ett problem i en av produktionsprocesserna normalt sett inte påverkar resten av produktionen. Bland nackdelarna med skorstensmodellen kan nämnas att uppgiftslämnarbördan kan bli onödigt betungande. Då insamlingen av uppgifter inom de olika områdena sker separat kan uppgiftslämnare tvingas att lämna samma upplysningar mer än en gång. Vidare är skorstensmodellen inte anpassad till att samla in uppgifter om samhällsfenomen med flera dimensioner, t.ex. globaliseringen och klimat-
19 Skorstensmodellens för- och nackdelar är här i huvudsak refererade från EU-kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EUstatistik: En vision för det kommande årtiondet (KOM(2009) 404 slutlig).
förändringarna. Slutligen riskerar skorstensmodellens produktionssätt att bli ineffektivt och kostsamt, eftersom det i allmänhet inte utnyttjar möjligheter till standardisering mellan olika områden. Överlappningar och dubbelarbete, inom såväl utveckling och produktion som spridning, kan därför vara svåra att undvika.
SCB har på senare år strävat bort från skorstensmodellen, mot en högre grad av samordning och standardisering av myndighetens statistikproduktion.20 Före år 2006 ansvarade de olika enheterna vid SCB:s s.k. ämnesavdelningar för statistikproduktionen ”från ax till limpa”. Ansvaret innefattade bland annat val av statistisk metod och IT-stöd, datainsamling, bearbetning och analys samt publicering. Detta medförde en stor variation mellan produkterna vad gäller arbetssätt, produktionssystem och tekniska lösningar. Sannolikt fanns det nästan lika många produktionssystem som det fanns statistikprodukter. Variationen uppfattades vara ineffektiv och bidra till höga kostnader och bristande central överblick.
Sedan år 2006 har SCB tagit flera steg mot en processbaserad statistikproduktion. Ett första steg var att successivt överföra och koncentrera datainsamlingen till två avdelningar – datainsamling från individer och hushåll respektive datainsamling från företag och organisationer. Syftet var främst att förbättra förutsättningarna för datainsamling och att minska uppgiftslämnarbördan för företagen. Ett andra steg var att införa ett processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och på sikt införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla statistikprodukter – oavsett hur de finansieras. Detta har också understötts av att en ny organisation har införts, i vilken den absoluta merparten av myndighetens kompetens inom IT och statistisk metod, som tidigare fanns fördelad på de olika ämnesavdelningarna, har lagts samman till koncentrerade verksgemensamma resurser. Vidare utvecklar SCB gemensamma, standardiserade verktyg som på sikt ska stödja samtliga steg i processen för statistikproduktion. Exempel på sådana verktyg är IT-system eller applikationer och statistiska metoder som kan användas för flera statistikprodukter. Standardiseringen syftar också till att skapa gemensamma arbetssätt i organisationen. Fastställda rutiner, checklistor eller manualer ska stödja de olika processtegen.
Statistikverksamheten vid övriga statistikansvariga myndigheter är överlag av betydligt mindre omfattning än SCB:s. Som framgått
20 Utvecklingen är här refererad från Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion.
En granskning av SCB:s kvalitetsarbete. Rapport 2011:7.
av avsnitt 4.3 är det t.ex. flera av de statistikansvariga myndigheterna vars officiella statistik endast omfattar en eller några enstaka statistikprodukter. Av förklarliga skäl kan dessa myndigheter därför uppleva mindre behov än SCB av att samordna och standardisera sin statistikproduktion. Däremot förefaller flera av de myndigheter som har störst statistikverksamhet, t.ex. Socialstyrelsen, ha liknande ambitioner som SCB i detta hänseende, att döma av vad som framkommit i utredningsarbetet.
4.6.2. Statistikens underlag
Vilka typer av data som används som underlag för den officiella statistiken, och hur dessa data genereras, varierar mycket. Flertalet statistikansvariga myndigheter använder flera olika typer av källor, såsom administrativa data från den egna reguljära verksamheten, administrativa data från andra myndigheter och data som insamlats för statistikändamål med hjälp av enkäter. Som framgått av avsnitt 2.3 finns uppskattningar som säger att mer än 95 procent av de data som den officiella statistiken i Sverige baseras på ytterst härrör från administrativa processer.21 De administrativa data som här avses handlar i hög grad om data från verksamhetssystem som i huvudsak används för myndigheters ärendehandläggning och beslutsfattande.
En arbetsgrupp tillsatt av Rådet för den officiella statistiken har nyligen sökt kartlägga vilka datakällor de statistikansvariga myndigheterna använder för sina olika statistikprodukter. Kartläggningen gjordes med hjälp av en enkät, på vilken 25 av de statistikansvariga myndigheterna svarade. Projektets slutrapport redovisades i oktober 2011.22
Av kartläggningen framgår att många myndigheter förutom egen datainsamling använder andra datakällor i statistikproduktionen. De flesta datakällor används för en eller ett par statistikprodukter och de bedöms som viktiga för produktionen. De stora register som SCB för över befolkning, företag och utbildning, liksom Lantmäteriets fastighetsregister, används i stor utsträckning av andra myndigheter, men även data från SCB:s arbetskraftsundersökningar (AKU) an-
21 Uppgiften om andelen administrativa data är hämtad från Sundgren, B. (1999): Ökad
tillgänglighet till Sveriges officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96. Det bör samtidigt
noteras att sett till andelar av den officiella statistikens kostnader är fördelningen mera jämn mellan data från administrativa register respektive från traditionella statistiska undersökningar, eftersom den senare formen av datainsamling är betydligt mer kostsam. 22 Rådet för den officiella statistiken, arbetsgruppen för uppgiftslämnarfrågor (2011): Resultat
av enkäten ”Kartläggning av leveranser av data till den officiella statistiken”.
vänds för många produkter. De nämnda registren används av ett flertal myndigheter, t.ex. uppgav åtta myndigheter att de använder data från registret över totalbefolkningen. Vidare visar kartläggningen att avgift i vissa fall utgår för användningen av data; det uppgavs gälla för ca 15 procent av de använda datakällorna. Slutligen kan nämnas att data levereras på ett flertal olika sätt, allt från filöverföring via filserver o.d. till fysisk leverans i form av t.ex. CD eller USBminne.
Den bild som ges av de statistikansvariga myndigheterna är att det finns en viss variation beträffande både hur många datakällor och hur många olika typer av källor som används. Således tenderar antalet källor – föga förvånande – att öka ju fler statistikprodukter myndigheten ansvarar för. Utöver detta är det svårt att utifrån vad som framkommit i utredningsarbetet urskilja några tydliga mönster avseende vilka typer av myndigheter som använder vilka typer av data. Möjligen kan sägas att de myndigheter som har valt att producera den officiella statistiken helt i egen regi i högre grad är sådana vars statistik i huvudsak baseras på data som genereras antingen genom ärendehandläggning i myndighetens egen reguljära verksamhet (exempel på detta är Centrala studiestödsnämnden och Försäkringskassan) eller genom att myndigheten för en viss typ av information kan sägas ha en uppsamlande eller övervakande roll gentemot andra myndigheter (exempel på detta är Domstolsverket, Ekonomistyrningsverket och Riksgäldskontoret).
Överlag har de statistikansvariga myndigheterna framhållit att de data som används för den officiella statistiken i huvudsak håller god kvalitet. Samtidigt ska sägas att ingen myndighet har hävdat annat än att det ändå kan förekomma problem med bristande datakvalitet, t.ex. på grund av bortfall i enkätundersökningar eller inrapporteringsfel i administrativa register.
4.6.3. Vem producerar statistiken?
När det gäller frågan om produktionen av den officiella statistiken kan de statistikansvariga myndigheterna välja att själva framställa statistiken, beställa den direkt från SCB eller upphandla den i konkurrens. I det senare fallet kan också SCB lägga anbud. Någon rättslig skyldighet för myndigheterna att i konkurrens upphandla produktionen av den officiella statistiken föreligger dock inte. Om en statistikansvarig myndighet väljer att vända sig direkt till SCB för
produktionen betraktas detta som statlig egenregi, vilket inte faller under upphandlingslagen, eftersom staten som helhet utgör en juridisk person.
Den vanligast förekommande produktionsformen är att den myndighet som ansvarar för en viss statistikprodukt också själv producerar den aktuella statistiken. För närvarande (per april 2012) gäller detta för knappt 70 procent av de statistikprodukter som ingår i Sveriges officiella statistik, låt vara att detta även inkluderar de statistikprodukter som SCB både ansvarar för och producerar i egen regi.
Att produktion i egen regi är den vanligaste formen gäller dock även om man ser till hur många av myndigheterna som har valt en viss produktionsform. Detta framgår av tabell 4.2 nedan, som visar hur valet av producent av den officiella statistiken varierar mellan de statistikansvariga myndigheterna.
Tabell 4.2 Produktionsform för den officiella statistiken
Helt i egen regi
Helt genom uppdrag till SCB
Blandat mellan egen regi och uppdrag till SCB
Blandning av egen regi, uppdrag till SCB och uppdrag till andra producenter
Brottsförebyggande rådet
Finansinspektionen Arbetsmiljöverket Socialstyrelsen
Centrala studiestödsnämnden
Medlingsinstitutet Högskoleverket Statens energimyndighet
Domstolsverket Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser
Kemikalieinspektionen Trafikanalys
Ekonomistyrningsverket
Tillväxtverket Naturvårdsverket
Försäkringskassan Skogsstyrelsen Havs- och vattenmyndigheten
Statens jordbruksverk
Konjunkturinstitutet Statens skolverk Kungliga biblioteket Myndigheten för kulturanalys Pensionsmyndigheten Riksgäldskontoret Statistiska centralbyrån Sveriges lantbruksuniversitet
Källa: Produktförteckning från Rådet för den officiella statistiken, april 2012
Som framgår av tabellen producerar nästan hälften (13 av 27) av de statistikansvariga myndigheterna sin officiella statistik helt i egen regi. Som framgått av avsnitt 4.3 hade flera av de myndigheter som fick ett formellt statistikansvar i samband med 1994 års statistik-
23 I enstaka fall kan i praktiken avvikelser förekomma jämfört med tabellen. Exempelvis har Konjunkturinstitutet uppgett till utredningen att myndigheten i den enda officiella statistikprodukt man ansvarar för (konjunkturbarometern hushåll, under statistikområdet hushållens inköpsplaner) köper datainsamlingen från ett privat företag, men sedan färdigställer den slutliga statistikprodukten på egen hand. Vidare har SCB uppgett till utredningen att myndigheten i en av de statistikprodukter man ansvarar för (valundersökningen, under statistikområdet allmänna val) endast står för datainsamlingen, medan produkten i övrigt görs av Göteborgs universitet (SOM-institutet).
reform i praktiken haft ett slags statistikansvar redan tidigare, och i flera fall även publicerat officiell statistik. Enligt den utvärdering som gjordes fem år efter statistikreformen hade också flera av dessa myndigheter sedan gammalt producerat hela eller stora delar av sin officiella statistik i egen regi, och även fortsatt på samma sätt efter reformen. Till sådana myndigheter hörde Riksförsäkringsverket (dvs. nuvarande Försäkringskassan), Riksgäldskontoret och Sveriges lantbruksuniversitet.24 Till denna grupp kan i praktiken även Pensionsmyndigheten räknas, då myndigheten har byggt vidare på den modell för statistikverksamheten som gällde när verksamheten ingick i Försäkringskassan.25
Utöver att det alltså i vissa fall är en gammal tradition, har flera av de myndigheter som producerar sin officiella statistik helt i egen regi framfört att de ser detta som en naturlig ordning, eftersom de som en del av sina reguljära verksamheter ändå tar fram i stort sett all den information som ligger till grund för statistiken.
I utvärderingen fem år efter statistikreformen lyftes Brottsförebyggande rådet (Brå) fram som i stort sett den enda av de nytillkomna statistikansvariga myndigheterna som aktivt valt att från SCB ta över hela statistikproduktionen i egen regi och att inte utnyttja SCB för någon del av produktionen av sin officiella statistik. Brå är än i dag det tydligaste exemplet på detta.
Vidare framgår av tabell 4.2 att ca 40 procent (11 av 27) av de statistikansvariga myndigheterna har valt att antingen anlita SCB för att producera hela myndighetens officiella statistik eller låta SCB stå för vissa av myndighetens statistikprodukter och hantera resten i egen regi. Grunden för dessa strategier är rimligen att berörda myndigheter betraktar SCB som en stor och kompetent statistikproducent, som kan tillgodose deras behov. Utöver detta har dock även vissa andra motiv framförts vid kontakterna med dessa myndigheter. Flera myndigheter – bl.a. Skolverket och Finansinspektionen – har t.ex. uppgett att man har valt att inte bygga upp en så stor statistikverksamhet som skulle krävas för att kunna hantera statistikansvaret helt på egen hand, utan i stället valt att förlita sig på samarbete med landets centrala statistikresurs, SCB. För vissa myndigheter tycks SCB också vara det enda tänkbara alternativet för det fall man väljer att lägga ut produktionen på en extern aktör. Till exempel har Riksbanken – vars statistik i och för sig inte ingår i den officiella stati-
24Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96), s. 108. 25 Pensionsmyndigheten bildades den 1 januari 2010 efter en sammanslagning av den tidigare Premiepensionsmyndigheten och delar av Försäkringskassan.
stiken, men som har liknande status (se avsnitt 4.5) – framfört till utredningen att det för (delar av) myndighetens statistik sannolikt skulle vara svårt att få EU/ECB att acceptera någon annan producent än en statlig myndighet. Andra skäl som framförts för att exklusivt välja SCB är att SCB förvaltar, och därmed antas ha bättre tillgång till, vissa för statistiken centrala register samt att en myndighet kan anlita SCB utan att behöva göra en offentlig upphandling. Det senare har av några myndigheter uppgetts vara en fördel om man t.ex. behöver få ett uppdrag utfört snabbt, och inte anser sig ha möjlighet att genomföra en tidskrävande upphandling.
Tabell 4.2 visar att det i dag endast är tre av de statistikansvariga myndigheterna som anlitar någon annan extern producent än SCB. Samtliga dessa myndigheter producerar dock även delar av sin officiella statistik i egen regi eller genom uppdrag till SCB.
Antalet externa aktörer som, utöver SCB, producerar officiell statistik är begränsat. För närvarande handlar det om ca 5–6 företag eller andra organ som har avtal att producera officiell statistik åt någon statistikansvarig myndighet. Totalt står dessa aktörer för mindre än fem procent av produktionen av den officiella statistiken, räknat utifrån antal statistikprodukter. Som jämförelse kan sägas att SCB totalt producerar ca 65 procent av Sveriges officiella statistik räknat som andel av antalet statistikprodukter, fördelat ca 55/45 mellan statistikprodukter som SCB själv är ansvarig för och sådana som man producerar på uppdrag av andra statistikansvariga myndigheter. Med hänsyn till att SCB:s statistikansvar och produktion omfattar några av de mest resurskrävande statistikprodukterna i den officiella statistiken – såsom arbetskraftsundersökningarna, nationalräkenskaperna, undersökningarna av levnadsförhållanden, konsumentprisindex och utrikeshandel med varor26 – är SCB:s andel dessutom ännu större om man mäter som andel av kostnader för statistiksystemet.
Även om det alltså är få av de statistikansvariga myndigheterna som i dag anlitar någon annan extern producent än SCB, så är det ett tiotal myndigheter som har erfarenheter av att någon gång ha genomfört eller förberett – men inte slutligt genomfört – upphandlingar av delar av sin statistikproduktion.
Den tjänst som upphandlas kan avse såväl att ta fram hela statistikprodukten (från design och datainsamling, till färdig rapport e.d.) som att utföra någon del i produktionskedjan, t.ex. datainsam-
26 Av SCB:s arbetsplan för år 2012 framgår att dessa fem produkter tillsammans står för drygt 40 procent av kostnaderna för SCB:s officiella statistik.
ling. De erfarenheter av upphandlingar som redovisats pekar bl.a. på att antalet anbudsgivare brukar vara relativt begränsat, sällan fler än fem. Vidare har flertalet av de berörda myndigheterna framfört att priset i allmänhet har tenderat att sjunka relativt kraftigt – inte sällan upp till flera tiotals procent – första gången en viss tjänst har upphandlats. Flera myndigheter har framfört att de har uppnått prissänkningar även i situationer där de sedan tidigare har haft SCB som producent och SCB antingen har vunnit upphandlingen eller kvarstått som producent efter att myndigheten valt att i slutändan inte genomföra upphandlingen. Beträffande hur statistikens kvalitet har utvecklats efter genomförda upphandlingar ger myndigheterna en mera varierad bild. Flertalet myndigheter som har uttalat sig om detta säger sig visserligen vara i huvudsak nöjda, men några myndigheter har gett exempel på att produktion som upphandlats från andra leverantörer än SCB har visat sig hålla icke-godtagbar kvalitet.
I sammanhanget kan också sägas att flera av de statistikansvariga myndigheter som anlitar SCB för produktionen av hela eller delar av sin officiella statistik har uppgett till utredningen att de i huvudsak är nöjda med detta samarbete. Samtidigt ska sägas att ett flertal myndigheter som använder SCB också har uttryckt kritik mot SCB i olika avseenden, exempelvis att prissättningen inte alltid är helt transparent eller att de material man får från SCB kan innehålla fel.
4.6.4. Hur arbetar myndigheterna med kvalitet?
De krav på statistikens kvalitet som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken är relativt knapphändiga och allmänt beskrivna. Som framgått av kapitel 3 gäller enligt lagen (3 §) att statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vidare anges i förordningen (13 §) att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. I vissa avseenden anges mer detaljerade krav och rekommendationer i föreskrifter från SCB och olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Därtill spelar rättsutvecklingen inom EU en ökande roll för det svenska statistiksystemet, inklusive vad gäller kraven på kvalitet. EU-utvecklingen redovisas närmare i kapitel 5.
Som framgått av avsnitt 2.2 ses statistikkvalitet inom systemet för den officiella statistiken – vilket också avspeglar den rådande synen internationellt – inte som något absolut begrepp, utan de kvalitetskriterier som tillämpas avser till stor del förhållanden som är
relativa och som användaren själv måste bedöma. Kvalitetssynen är alltså användarorienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl den tillfredsställer användarens informationsbehov och förväntningar.27
Kvalitetsbegreppet för officiell statistik har fem huvudkomponenter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med avseende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäkerhetskällor och deras effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som omfattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken beskriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjligheter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respektive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5) Till-
gänglighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgäng-
lighet och dess begriplighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten. Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare.
En utgångspunkt i systemet för den officiella statistiken är vidare att den statistik som tas fram ska kvalitetsdeklareras, vilket innebär att statistikens kvalitetsegenskaper ska beskrivas. Utifrån dessa kvalitetsdeklarationer ska en användare kunna avgöra om statistiken är relevant och hur den i så fall kan användas.
År 2006 fastställde Rådet för den officiella statistiken vissa riktlinjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken.28Rådet har också rekommenderat att alla statistikansvariga myndigheter ska arbeta i enlighet med dessa. De statistikansvariga myndigheterna kan också välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att arbeta i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och att uppfylla samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Det handlar om rutiner för kvalitetsarbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken.
Rådet för den officiella statistiken följer årligen upp i vilken mån de statistikansvariga myndigheterna arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet. Hittills har två myndigheter (Socialstyrelsen och Statens jordbruksverk) gjort en kvalitetsutfästelse på sin webb-
27 Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i Statistiska centralbyrån (2001): Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. 28 Se referens i föregående fotnot.
plats i enlighet med en särskild text som överenskommits av rådet. Vid 2011 års uppföljning var det därtill ytterligare 15 myndigheter som sade sig arbeta med kriterierna för tillräcklig kvalitet.29
Formerna för, och omfattningen av, myndigheternas kvalitetsarbete varierar. SCB, som sedan många år bedriver ett omfattande och systematiskt kvalitetsarbete, står i detta fall – liksom i många andra avseenden – i en särställning i statistiksystemet. En väsentlig del i SCB:s arbete för förbättrad kvalitet har på senare år varit strävan bort från den s.k. skorstensmodellen och mot en processbaserad statistikproduktion. Denna utvecklingsprocess har beskrivits i avsnitt 4.6.1. Som där framgått har det bl.a. handlat om att införa ett processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och på sikt införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla statistikprodukter. Bland andra inslag i SCB:s kvalitetsarbete på senare år finns skäl att särskilt nämna att myndigheten sedan år 2008 arbetar med att anpassa berörda rutiner i statistikproduktionen så att ISO-standarden 20252 kan följas, för att därefter ansöka om certifiering. ISO 20252 är en internationell branschstandard för marknads-, opinions- och samhällsundersökningar. Om standarden följs ska detta säkerställa att delmomenten i en undersökning genomförs enhetligt samt på ett strukturerat och verifierbart sätt. SCB bedömer att myndigheten kommer att vara certifierbar enligt ISO 20252 vid 2012 års slut.30SCB har de senaste åren också tilldelats extra anslagsmedel för åtgärder avseende statistikens kvalitet och regeringen har aviserat att sådana medel även kan komma att ges år 2013.31
Även flera andra statistikansvariga myndigheter har på senare år gjort omfattande kvalitetsgranskningar av sina statistikverksamheter – i allmänhet handlar det då om myndigheter som har relativt stora statistikverksamheter, såsom exempelvis Försäkringskassan, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk och Statens skolverk. Dessa granskningar har i flera fall skett i samband med att myndigheterna har gjort, eller övervägt att göra, en utfästelse om tillräcklig kvalitet. Enligt flera myndigheter kräver detta nämligen att man gör ett omfattande internt arbete
29 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. 30 Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport den 29 juni 2012. Dnr 2012/1040. 31 De extra medlen uppgick till 5 mnkr år 2010, 15 mnkr år 2011 och 7 mnkr år 2012. Enligt prop. 2012/13:1 kvarstår också 12 mnkr extra för åtgärder avseende statistikens kvalitet under år 2013.
med att gå igenom statistikverksamheten, produkt för produkt, och granska kvalitet, rutiner, m.m.
Bland övriga myndigheter har många gjort mera översiktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verksamheten. Motiv som uppgetts för att stanna på denna nivå är t.ex. att myndighetens officiella statistik i princip har sett likadan ut under lång tid och att kvalitetskraven därför är etablerade sedan länge, att de personer som arbetar med statistiken har gjort det under lång tid och därför baserat på sin erfarenhet har god känsla för kvalitet, eller att kvalitetskraven i lagen, förordningen m.m. är mindre relevanta i myndighetens verksamhet. På det senare finns framför allt två exempel, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskraven i deras statistik är hårt styrda av internationella krav från t.ex. EU, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskriterierna från framför allt Rådet för den officiella statistiken är mer anpassade till urvalsundersökningar än till statistik, som är helt baserad på administrativa registerdata. Det bör dock noteras att de myndigheter som sagt sig ha gjort mer översiktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verksamheten, överlag också har framfört att de bedömer att de utan större svårigheter lever upp till kvalitetskraven i lagen, förordningen, m.m.
I sammanhanget bör också påpekas att ett flertal myndigheter har framhållit att dagens kvalitetskrav i lagen, förordningen m.m. håller på att tappa i relevans i och med den utveckling som sker på EU-nivå, där riktlinjerna för europeisk statistik (den s.k. Code of Practice) förväntas få en mer formell status. Det bör dock noteras att dagens svenska kvalitetskriterier i hög grad motsvarar de krav som finns, respektive är på gång, på EU-nivå. Enligt en analys som år 2010 gjordes inom ramen för Rådet för den officiella statistiken finns således åtminstone en 85-procentig överensstämmelse mellan dagens svenska kvalitetskriterier och EU:s Code of Practice.32Riktlinjerna för europeisk statistik beskrivs närmare i kapitel 5.
32 Se promemorian Europeisk uppförandekod avseende statistik – en jämförelse med tillräcklig
kvalitet. I denna jämförs kraven i den ursprungliga uppförandekoden med de av rådet fast-
ställda kvalitetskriterierna avseende tillräcklig kvalitet i Sveriges officiella statistik. Bland de avvikelser som tas upp i PM:n – dessa tycks i och för sig inte följa något systematiskt mönster – kan t.ex. nämnas krav på personalens kompetens och fortbildning samt krav på verksamhetens (främst interna) kostnadseffektivitet.
Krav på dokumentation
Som nämndes ovan anges i förordningen om den officiella statistiken att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. Närmare regler för detta framgår av SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.33Där anges bl.a. att officiell statistik ska dokumenteras i sådan omfattning att framtida användning av bevarade datamaterial underlättas.
Den typ av dokumentation som en statistikansvarig myndighet är skyldig att upprätta avser aktuella s.k. beskrivningar av statistiken. Dessa ska innehålla en kvalitetsdeklaration samt allmänna uppgifter om statistiken. Beskrivningarna ska offentliggöras och hållas allmänt tillgängliga samtidigt med och i anslutning till den officiella statistiken. Av de allmänna råden till föreskrifterna framgår bl.a. att beskrivningarna bör utformas enligt en mall som SCB tillhandahåller. Enligt mallen omfattar de kvalitetsdeklarationer och administrativa uppgifter för statistikprodukterna. Kvalitetsdeklarationen i beskrivningarna av statistiken bygger på det kvalitetsbegrepp med riktlinjer för kvalitetsredovisning som beskrivits ovan (MIS 2001:1).
Av de allmänna råden framgår också att SCB svarar för att en samlad sammanställning av alla beskrivningar av officiell statistik offentliggörs och hålls allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk.
Rådet för den officiella statistiken följer årligen upp hur myndigheterna efterlever ovanstående krav. 2011 års uppföljning omfattade totalt 268 statistikprodukter som offentliggjordes under året, varav många avsåg regelbundet återkommande undersökningar. En aktuell beskrivning fanns vid 2011 års slut för 64 procent av de undersökta statistikprodukterna. I 13 procent av fallen var beskrivningen ett år gammal. I 18 procent av fallen var beskrivningen äldre och i fem procent av fallen saknades en beskrivning.34
33 Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). 34 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. Uppföljningen avsåg de beskrivningar som var tillgängliga på SCB:s webbplats i slutet av år 2011 för statistikprodukter tillhörande den officiella statistiken för vilka offentliggörande skett under år 2011.
4.7. Tillgänglighet och användare
4.7.1. Tillgänglighet
I förordningen om den officiella statistiken (13 §) anges att den officiella statistiken av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Tillgängligheten i elektronisk form anses hanterad genom att den officiella statistiken finns tillgänglig via myndigheternas och/eller SCB:s webbplatser. Vidare anges i samma paragraf att officiell statistik som även publiceras i tryckta publikationer ska tillhandahållas länsbibliotek, universitetsbibliotek, statliga högskolebibliotek och Statistiska centralbyråns bibliotek utan avgift.
Vissa närmare regler avseende tillgängligheten till officiell statistik anges i SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.35Av dessa framgår bl.a. följande:
- Officiell statistik som publiceras i tryckt form ska innehålla en sammanfattning av beskrivningen av statistiken.
- Officiell statistik ska offentliggöras så snart den är framställd.
- Officiell statistik ska innehålla uppgift om tidigare publicering, om det inte är uppenbart att detta är onödigt.
- Officiell statistik ska innehålla en översättning till engelska i sådan utsträckning att engelsktalande användare kan bilda sig en uppfattning om statistikens huvudinnehåll.
- Hos en myndighet som ansvarar för officiell statistik ska det finnas en årlig publiceringsplan för den officiella statistik som myndigheten ansvarar för. Planen ska löpande uppdateras. Vidare framgår av SCB:s instruktion36 att Rådet för den officiella statistiken ska sammanställa en årlig publiceringsplan avseende den officiella statistiken. Rådets sekretariat svarar för att denna publiceringsplan för all officiell statistik ställs samman och hålls allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk; publiceringskalendern finns på SCB:s webbplats.
35 Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). 36 Förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån.
De statistiksidor som finns på de statistikansvariga myndigheternas webbplatser bildar tillsammans med några sidor på SCB:s webbplats (”Statistik efter ämne” och produktsidorna) det allmänna nätverk via vilket den officiella statistiken sprids. Information om den officiella statistiken finns tillgänglig på SCB:s webbplats under länken Sveriges officiella statistik och innehåller länkar till de statistikansvariga myndigheternas webbplatser sorterade efter ämnes- och statistikområden.
Samtliga statistikansvariga myndigheter gör den statistik de har ansvar för tillgänglig på sina webbplatser. Hur statistiken därvid presenteras varierar i viss mån mellan myndigheterna. I stort sett samtliga myndigheter har en särskild statistiksida där den officiella statistiken finns samlad. För att underlätta för användarna att hitta statistiken har många myndigheter också en länk som benämns ”Statistik” eller liknande på webbplatsens ingångssida som går till statistiksidan. År 2011 var det 18 myndigheter exklusive SCB som hade en sådan länk.37På myndigheternas statistiksidor redovisas i allmänhet rapporter, statistiska meddelanden m.m. om de olika statistikprodukterna i PDF-format, ofta kompletterat med tabeller o.d. i Excel-format.
På SCB:s webbplats presenteras varje statistikprodukt inom den officiella statistiken på en s.k. produktsida och användarna kan välja att söka statistik efter ämnesområden och statistikområden, efter publiceringsform eller via några specialingångar. Det finns en specialingång för regional statistik tillgänglig på webbplatsen som avser att ge en samlad bild av den regionala statistiken oavsett vilken myndighet som ansvarar för den.
I Statistikdatabasen på SCB:s webbplats publiceras statistik från nästan alla statistikprodukter som SCB svarar för samt produkter från 14 andra statistikansvariga myndigheter, vilka har valt att presentera en eller flera av sina statistikprodukter där. Vid 2011 års slut fanns 43 procent av statistikprodukterna inom den officiella statistiken i Statistikdatabasen på SCB:s webbplats.38 Vid uttag ur denna databas, som är gratis att använda, skapas tabeller utifrån de val som användaren gör, t.ex. en viss region, efterfrågade bakgrundsvariabler och tidsintervall. Även några andra myndigheter, bl.a. Brottsförebyggande rådet, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens skolverk och Statens jordbruksverk, har skapat egna, liknande databaser på sina hemsidor.
37 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. 38 a.a.
Som nämndes ovan ska den officiella statistiken av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Att ladda ned den officiella statistik som offentliggörs via myndigheternas hemsidor är i samtliga fall gratis, med andra ord uppfylls kravet i detta hänseende. Däremot kan användarna tvingas betala en avgift om de vill ha specialbearbetningar av statistiken – t.ex. andra geografiska skärningar – som går utöver den officiella statistiken. Vilka principer som då tillämpas återkommer jag till i samband med mina överväganden om prissättning (se avsnitt 9.3).
4.7.2. Användning och användarnas synpunkter
1994 års statistikreform syftade bl.a. till att öka användarnas inflytande över den officiella statistiken. De myndigheter som tilldelades statistikansvar var i allmänhet själva stora användare av statistiken på sina områden. Som framgått av avsnitt 4.3 ligger i rollen som statistikansvarig myndighet att bl.a. utifrån såväl eget som andra användares statistikbehov avgöra vilken statistik som ska tas fram inom det berörda området.
Kretsen av användare kan variera i storlek mellan olika statistikprodukter. I vissa fall utgör antalet användare en relativt liten och lättidentifierad skara, i andra fall kan gruppen användare vara både heterogen och omfattande till antalet. De statistikansvariga myndigheterna förefaller överlag ha en god bild av vilka (typer av) aktörer som i huvudsak använder deras officiella statistik. I allmänhet gör myndigheterna också bedömningen att användningen av statistiken ökar över tid – ett tecken på detta sägs ofta vara att antalet nedladdningar av statistik från myndigheternas hemsidor tenderar att öka.
För att skaffa sig kunskap om användarnas statistikbehov tillämpar myndigheterna flera olika metoder. En vanlig metod är att inrätta användarråd e.d. för statistik (mer om dessa nedan). Sådana finns vid ca 70 procent av de statistikansvariga myndigheterna. Bland andra metoder som tillämpas för att få kunskap om användarnas behov kan t.ex. nämnas att användare som också är undersökningsobjekt i myndighetens statistik hör av sig med synpunkter, att myndigheten får andra typer av spontana synpunkter via sin hemsida, telefon och e-post, att myndigheten möter statistikanvändare i olika sammanhang kopplade till myndighetens reguljära verksamhet (t.ex. referens-
grupper i utredningar) samt att synpunkter indirekt kanaliseras via media.
De statistikansvariga myndigheterna anser genomgående att de har god kunskap om användarnas behov. Detta gäller alltså även för de myndigheter som inte har användarråd. Överlag hävdar den senare typen av myndigheter att övriga metoder för att inhämta användarsynpunkter är tillräckliga för myndighetens behov.
Arbetet i användarråden
Två tredjedelar av de statistikansvariga myndigheterna (18 av 27) har uppgett att de har ett eller flera aktiva användarråd eller annat motsvarande organ.39Vanligen handlar det om ett råd e.d. per myndighet, men några myndigheter har flera, i synnerhet SCB med nio stycken. Därtill har ytterligare några myndigheter uppgett att de i och för sig har användarråd, men att dessa av ett eller annat skäl för närvarande är vilande. Antalet myndigheter med användarråd tycks vara tämligen konstant över tid; när statistikreformen utvärderades år 1999 uppgav således 17 av de då 26 statistikansvariga myndigheterna att de hade någon form av användarråd.40
Användarrådens sammansättning skiljer sig, av förklarliga skäl, mellan olika myndigheter, eftersom de avspeglar situationen inom respektive sektor. Det är dock inte ovanligt att olika statistikansvariga myndigheter som är verksamma på näraliggande områden också sitter i varandras användarråd. Likaså förekommer det inte sällan att statistikansvariga myndigheter finns representerade i användargrupper hos SCB, och vice versa.
I syfte att kartlägga hur medlemmarna i de statistikansvariga myndigheternas användarråd uppfattar sin uppgift och hur de upplever att deras synpunkter tas tillvara, har SCB fått i uppdrag att genomföra en webbaserad enkätundersökning bland användarrådens medlemmar. En motsvarande enkätundersökning genomfördes i samband med 1999 års utvärdering av statistikreformen.41För att möjliggöra jämförelser följde den nu aktuella enkäten i hög grad den undersökning som gjordes inför SOU 1999:96, men med nödvändiga uppdateringar och vissa tillägg. Undersökningen genom-
39 Ett ”annat motsvarande organ” kan t.ex. vara ett råd e.d. som behandlar myndighetens verksamhet mer i allmänhet, men som också tar upp statistikfrågor. Här har jag dock valt att genomgående använda begreppet användarråd även när det rör sig om andra typer av organ. 40Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 41 a.a.
fördes under perioden februari-mars 2012. Populationen utgjordes av samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användarråd eller motsvarande. Det var totalt 237 personer som besvarade frågeblanketten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 60 procent.42I det följande sammanfattas vad som i undersökningen framkom om arbetet i användarråden. Synpunkter som berör statistikens kvalitet återkommer jag till i kapitlen 6 och 8.43
Vad beträffar användarrådens mötesfrekvens så uppger så gott som samtliga ledamöter (97 procent) att gruppen har träffats minst en gång under de senaste 12 månaderna. Motsvarande siffra år 1999 var 80 procent. Den mest förekommande mötesfrekvensen är 2–3 gånger per år.
I figur 4.2 nedan visas hur ofta olika ämnen diskuteras vid användarrådens möten. Som framgår av figuren tycks de vanligaste punkterna vara praktiska frågor om befintlig statistik samt statistikens täckning av det aktuella samhällsområdet. Dessa områden behandlas åtminstone ibland i de allra flesta grupperna. Områden som däremot tas upp mera sällan är frågor om produktionen av myndighetens statistik liksom frågor om ansvaret för statistiken inom det aktuella området. Motsvarande fråga år 1999 hade till viss del andra svarsalternativ, men störst förändring där jämförelse är möjlig har skett avseende hur ofta statistikens täckning av det aktuella området tas upp. År 1999 svarade 73 procent att detta nästan alltid togs upp på gruppens möten, medan motsvarande andel i dag är 50 procent.
42 Sett till enskilda användarråd var svarsfrekvensen som lägst 30 procent och som högst 100 procent. I sammanhanget bör också påpekas att den undersökning som nu gjorts skiljer sig åt i vissa avseenden från den som gjordes år 1999, vad gäller bl.a. omfattning och datainsamlingsmetod. T.ex. riktade sig 1999 års enkät till ett urval om ca 80 personer som då deltog i användarråd, varav drygt hälften svarade, medan den webbundersökning som nu gjorts riktade sig till samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användarråd eller motsvarande. 43 Enkätundersökningen redovisas i sin helhet i bilaga 4.
Figur 4.2 Hur ofta diskuteras olika ämnen vid användarrådens möten?
Källa: SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen
Vid mötena med användarråden diskuteras vanligen inte endast officiell statistik, utan även annan statistik från den statistikansvariga myndigheten i fråga. I enkäten anger 78 procent av de svarande att även annan statistik från myndigheten behandlas, medan 22 procent anger att de endast diskuterar officiell statistik. Vidare uppger 68 procent av de svarande att det är tydligt för dem som användare vad som är officiell respektive annan statistik, medan 32 procent anger att detta inte är tydligt.
Merparten av ledamöterna i användarråden, 84 procent, anser att deras deltagande i gruppen är mycket eller ganska meningsfullt. Den sammantagna andelen som upplever sitt deltagande som meningsfullt är jämförbar med nivån i 1999 års undersökning, även om andelen som anser att deltagandet är mycket meningsfullt har minskat en aning.
Vidare upplever merparten av ledamöterna att de har möjligheter att påverka statistiken inom området även på andra sätt än genom
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Sta tis tik ens tä ckn ing a v de t
ak tu ella s amh älls områ de t
Prio rit erin gar me llan o lik a s lag s
st at ist ik in om o mråd et
Pra kt isk a fråg or o m b ef in tlig e lle r
pla ne rad st at ist ik
Fråg or o m an sv are t f ör s tat ist ik en
in om d et ak tu ella o m råd et
Fråg or o m pro du kt io ne n av
my nd ig he te ns st at ist ik
Sak fråg or s om in te rö r s tat ist ik
Vet inte/kan inte avgöra
Tas nästan alltid upp
Tas upp ibland
Tas nästan aldrig upp
sitt deltagande i gruppen. Drygt hälften uppger att detta kan ske via kontakter med SCB och nästan lika många kan påverka statistiken via kontakter med andra myndigheter.
Slutligen kan nämnas att det jämfört med år 1999 har skett en viss minskning av andelen ledamöter i användarråden som anser att det finns – uttalade eller outtalade – intressekonflikter om statistiken inom det egna statistikområdet, från 61 procent år 1999 till 55 procent i dag.44 Det har även skett en märkbar minskning av styrkan i de förekommande intressekonflikterna. År 1999 upplevde 15 procent att konflikterna var mycket starka och 33 procent upplevde dem som inte särskilt starka. Motsvarande andelar vid årets undersökning var 8 respektive 46 procent.
4.8. Samordning av statistiksystemet
Ansvaret för att samordna det statliga statistiksystemet ligger i dag i första hand på SCB. Av myndighetens instruktion45framgår att SCB bl.a. har till uppgift att samordna det statliga statistiksystemet. Vidare regleras att det vid SCB ska finnas ett råd för den officiella statistiken samt dess uppgifter och sammansättning. Som framgått av avsnitt 3.7 får SCB också meddela vissa föreskrifter avseende den officiella statistikens tillgänglighet, vilket myndigheten också har gjort i enstaka fall. Det bör betonas att SCB:s ansvar avser just sam-
ordning, däremot ska myndigheten inte övervaka eller utöva tillsyn
över statistiksystemet.
Samordningsansvaret kan utövas av olika delar av SCB, t.ex. genom råd och stöd från myndighetens jurister. Ett exempel på vad detta kan innebära är en besluts- och rättsfallssamling, som nyligen tagits fram. Men en väsentlig del av samordningen av statistiksystemet hanteras genom det till SCB hörande Rådet för den officiella statistiken. Rådet har sin bakgrund i den utvärdering som gjordes fem år efter 1994 års statistikreform .46 Som framgått av avsnitt 1.4.3 konstaterade utredningen att överföringen av statistiken från SCB till andra myndigheter i stort sett hade gått bra, men att samordningen och överblicken över systemet behövde förstärkas. I detta
44 Fördelningen mellan de som anser att intressekonflikterna är uttalade och de som anser att konflikterna är outtalade har också förskjutits något. I 1999 års undersökning var denna fördelning 34 procent uttalade och 27 procent outtalade, att jämföra med 21 respektive 34 procent i 2012 års undersökning. 45 Förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån. 46Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).
syfte föreslog utredningen att ett råd för Sveriges officiella statistik skulle inrättas, vilket ledde till att Rådet för den officiella statistiken inrättades vid SCB år 2002.
Jag redogör närmare för rådets arbete i kapitel 12, där mina överväganden om samordningen av systemet för den officiella statistiken redovisas. Här bör dock nämnas att rådet, enligt SCB:s instruktion, har till uppgift att bistå de statistikansvariga myndigheterna i principiella frågor om den officiella statistikens tillgänglighet, kvalitet och användbarhet samt i frågor om att underlätta uppgiftslämnandet. Rådet ska årligen utarbeta en rapport om den officiella statistiken, sammanställa en årlig publiceringsplan och föra en förteckning över statistikansvariga myndigheter och statistikprodukter. Vidare ska rådet verka för samarbete mellan de statistikansvariga myndigheterna samt för utveckling och förvaltning av ett statistiknätverk.
Rådet består av en ordförande och sex andra ledamöter, som är chefer för statistikansvariga myndigheter. Vid SCB finns ett sekretariat för rådet, som utgörs av två personer. De myndigheter som ska ingå i rådet utses av SCB enligt ett rullande schema, som i princip följer bokstavsordning. Ledamöterna förordnas för tre år. Varje år byts två av ledamöterna ut. SCB:s generaldirektör är ordförande. Under rådet finns också flera arbetsgrupper i olika frågor.
Som ett exempel på samverkan kan slutligen även nämnas att de statistikansvariga myndigheterna av rådet rekommenderas att anmäla förslag om ändringar avseende ämnesområden, statistikområden och ansvariga myndigheter till rådet, innan man lämnar sådana förslag till regeringen. Anmälan om förändringar skickas då till samtliga statistikansvariga myndigheter, vilka har möjlighet att yttra sig inför rådets möten. Den myndighet som har föreslagit en förändring kan sedan bifoga yttrandena till sin skrivelse till regeringen. Rådet rekommenderar även myndigheterna att till rådet anmäla planerade nya statistikprodukter, förändringar i befintliga produkter samt nedläggningar av produkter i den officiella statistiken. De statistikansvariga myndigheterna har därmed möjlighet att peka på risk för dubbelinsamlingar och behov av samordning av objekt, variabler m.m.
4.9. Internationella förhållanden
4.9.1. Allmänt
Det svenska statistiksystemet påverkas i hög grad av internationellt statistiskt samarbete. Sedan lång tid tillbaka har sådant samarbete bedrivits på såväl global (främst inom ramen för FN och OECD) som EU- och nordisk nivå. Som en illustration till det internationella samarbetets omfattning kan nämnas att SCB, enligt sin årsredovisning för 2011, deltar i ett drygt hundratal arbetsgrupper knutna till EU:s statistikorgan Eurostat och i ett tjugotal OECD- och ett tjugofemtal FN-arbetsgrupper inom statistikområdet. Därtill finns drygt femtio statistiska kontaktnät etablerade inom det nordiska samarbetet.
EU-samarbetet skiljer sig på många sätt från andra internationella samarbetsformer genom att det är obligatoriskt och regleras med rättsakter som kan vara direkt styrande för Sverige. Över tid blir också det svenska statistiksystemet successivt allt mer påverkat av EU-krav. EU-reglerna och deras utveckling beskrivs närmare i kapitel 5. I det följande redogörs översiktligt för EU-samarbetets påverkan på de statistikansvariga myndigheterna.
Utöver allmänna bestämmelser och riktlinjer om utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik47, finns det ett stort antal EU-författningar som reglerar definitioner, tidsramar, frekvenser, överföring av uppgifter till Eurostat m.m. för framställning av bl.a. ekonomisk, jordbruks-, företags-, befolknings- och välfärdsstatistik. Vid utgången av år 2011 handlade det om ca 360 rättsakter, främst inom områdena ekonomisk statistik och jordbruk.48
Enligt årsrapporten för 2011 från Rådet för den officiella statistiken49 var det detta år 95 av den officiella statistikens totalt 356 statistikprodukter som reglerades av EU-förordningar. Vissa statistikprodukter regleras av ett flertal EU-rättsakter. I sammanhanget finns skäl att påpeka att det också finns ett tiotal statistikprodukter som är EU-reglerade, men som inte utgör svensk officiell statistik. Flertalet av dessa ligger på SCB, men hit hör också t.ex. viss statistik som Riksbanken ansvarar för.
47 Främst i form av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 om europeisk statistik och riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice). 48 Uppgiften om antal rättsakter är hämtad från Statistiska centralbyråns årsredovisning för 2011. 49 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011.
SCB har tillhandahållit en sammanställning av vilken statistik som är EU-reglerad och vilka myndigheter som är ansvariga för denna. Att döma av denna sammanställning, och de kontakter som förevarit med myndigheterna, gäller i dag för lite drygt hälften av de statistikansvariga myndigheterna att deras officiella statistik är helt eller delvis EU-reglerad.
Vid 2011 års slut fanns drygt 160 statistiska arbetsgrupper knutna till Eurostat. Som nämndes ovan deltar SCB i ett drygt hundratal av dessa. Ansvaret gentemot EU följer dock indelningen av det svenska statistiksystemet, varför respektive statistikansvarig myndighet är ansvarig inom sitt statistikområde, inklusive deltagande i berörda arbetsgrupper. Totalt deltar Sverige därmed i flertalet av EU:s arbetsgrupper.
Den högsta nivån för samarbetet avseende allmänna frågor om EU:s statistiksystem utgörs av Kommittén för det statistiska programmet (European Statistical System Committee, ESSC), som möts fyra gånger per år. Eurostats generaldirektör är ordförande och medlemmarna utgörs i övrigt av generaldirektörerna för de 27 EUmedlemsstaternas nationella statistikbyråer, dvs. SCB:s generaldirektör för svensk del. Andra statistikorgan i medlemsstaterna, såsom t.ex. Sveriges övriga 26 statistikansvariga myndigheter, får i detta fall göra sin röst hörd via sin nationella statistikbyrå.
Flera statistikansvariga myndigheter har framhållit att det utöver EU-krav även kan finnas andra internationella krav som påverkar statistikens utformning. Ett exempel är miljöområdet, där vissa data som används för officiell statistik även ligger till grund för internationell rapportering, t.ex. till FN, för vilken det anges väl preciserade krav på datakvalitet.
Inom ramen för det internationella samarbetet rapporterar SCB och andra myndigheter och organisationer statistik till EU och andra internationella organisationer. Per april 2012 skedde sådan rapportering från totalt 16 myndigheter och organisationer i Sverige. Det bör noteras att sex av dessa inte är statistikansvariga myndigheter; hit hör Migrationsverket och Riksbanken.
Vad som ska rapporteras till Eurostat regleras av förordningar och direktiv samt i några fall även s.k. Gentlemen’s Agreements, dvs. frivilliga överenskommelser. SCB är s.k. Local Coordinator och har till uppgift att stödja överföringen av data till Eurostat. Antal dataset som ska rapporteras varierar mellan olika länder och över tid. För närvarande (april 2012) levererar Sverige ca 940 filer, varav
SCB ca 700. SCB levererar också ett antal filer på uppdrag av andra myndigheter.
4.9.2. Förhållanden i andra länder
I syfte att sätta in beskrivningen av det svenska statistiksystemet i ett större sammanhang redogörs i detta avsnitt för hur motsvarande verksamhet är organiserad i andra europeiska länder. Jag har inte haft som ambition att göra en heltäckande kartläggning av hur statistikverksamhet bedrivs i andra länder. Utgångspunkten har i stället varit att – i de dimensioner som uppdraget omfattar – söka identifiera väsentligare likheter och skillnader mellan statistiksystemen i Sverige och andra europeiska länder. Avsnittet bygger i första hand på de möten som förevarit med Eurostat och andra länders nationella statistikorgan50, de s.k. peer reviews som gjordes åren 2006– 2008 av hur EU:s medlemsstater, inklusive EES, lever upp till EU:s Code of Practice51 samt information från Eurostats och de nationella statistikbyråernas webbplatser.
Inledningsvis bör påpekas att jämförbarheten mellan länderna påverkas av att de i vissa avseenden har olika förutsättningar. Visserligen står de inför samma teknologiska och metodologiska utmaningar och de ska leva upp till EU:s gemensamma regelverk på området (se kapitel 5), men samtidigt finns det variationer mellan länderna vad avser exempelvis storlek – såväl geografiskt som befolkningsmässigt – och allmänna förvaltningstraditioner. Ett exempel på det senare är att det för statistiksystemets utformning tycks spela roll om landet ifråga har en tradition med starka regioner/delstater, då de ofta också har aktiva regionala/delstatliga statistikorgan. Därtill har det betydelse att Europas länder ligger på olika utvecklingsnivå. I synnerhet länder från det forna östblocket har ställts, och står, inför särskilda utmaningar.
50 Danmarks Statistik, Statistisk sentralbyrå (Norge) och UK Statistics Authority (Storbritannien). 51 Med en peer review (engelska för ”granskning av likar”) avses sakkunnig, kollegial fackgranskning. De peer reviews som här behandlas utfördes av team om tre personer, varav en kom från Eurostat och två från statistikbyråer i andra medlemsstater. Peer reviews behandlade i första hand de nationella statistikbyråerna, men i rapporterna ges också en översiktlig redogörelse för ländernas statistiksystem.
Statistiksystemets uppbyggnad
Liksom i Sverige regleras den statliga statistikverksamheten i Europas länder i allmänhet i nationella statistiklagar.
Många länder använder begreppet officiell statistik. I Sverige avses ju med den officiella statistiken en särskilt utpekad statlig statistik, som skiljer sig från övrig statlig statistik genom att den anses vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Andra länder som använder begreppet officiell statistik tillämpar vanligen en vidare definition, enligt vilken den officiella statistiken helt enkelt utgör den statistik som produceras/offentliggörs av statliga myndigheter e.d. Några exempel på detta är Irland, Island och Norge. Det bör dock poängteras att det i praktiken görs avgränsningar även om man tillämpar en sådan vidare definition av officiell statistik. Resurserna är inte oändliga, varför man inte kan producera all tänkbar statistik utan tvingas prioritera. Det närmaste exemplet på en definition liknande den svenska torde kunna hämtas från Storbritannien. Där tillämpas i och för sig den ovan beskrivna, vida definitionen av ”Official Statistics”, men av denna kan statistik som lever upp till vissa specificerade kvalitetskrav även få stämpeln ”National Statistics”.
I Europa finns ett flertal exempel på såväl i huvudsak centraliserade statistiksystem som i huvudsak decentraliserade system. De decentraliserade systemen kan i sin tur delas in i två undergrupper: funktionellt uppdelade – Sverige är ett bra exempel på detta – och geografiskt uppdelade. I det senare fallet handlar det ofta, som nämndes ovan, om länder med starka regioner e.d., såsom t.ex. Schweiz, Storbritannien och Tyskland.
I sammanhanget bör dock noteras att det knappast finns några i denna mening renodlade statistiksystem. Även i länder med starkt centraliserade system produceras vanligen någon del av den officiella statistiken av något annat/några andra organ än den nationella statistikbyrån. Några exempel på detta är Nederländerna, Norge och Österrike. I dessa fall står den nationella statistikbyrån för en mycket stor andel av den officiella, alternativt EU-reglerade, statistiken (ca 85–95 procent, beroende på land), men ändå ansvarar alltså andra organ för vissa delar. Omvänt gäller också att det även i starkt decentraliserade system i allmänhet finns en stark nationell statistikbyrå, som står för en betydande del av den officiella statistiken. Sverige är ett exempel på detta, men det gäller även för bl.a. Storbritannien.
De nationella statistikbyråerna har i allmänhet en samordnande roll i de nationella statistiksystemen, vilket av förklarliga skäl är sär-
skilt viktigt i länder med decentraliserade system. Hur långtgående befogenheter de har varierar.
Ett intressant exempel på en stark uppföljningsfunktion – sannolikt den starkaste i Europa – kan hämtas från Storbritannien. Det brittiska statistiksystemet har reformerats på senare år. Bland annat har en nationell uppförandekod tagits fram, baserad på bl.a. EU:s Code of Practice (dvs. riktlinjerna för europeisk statistik, på svenska tidigare benämnd uppförandekoden). Vidare har det inom UK Statistics Authority bildats en fristående avdelning för uppföljning och utvärdering, med ca 25–30 anställda. Denna avdelning har under de senaste tre–fyra åren systematiskt utvärderat hur väl statistikprodukterna i den officiella statistiken lever upp till kraven i den nationella uppförandekoden. Förenat med utvärderingsuppdraget finns även vissa sanktionsmöjligheter. Den bild som gavs vid mitt möte med myndigheten är dock att den formella sanktion som kan utdelas är ganska mild; om rättelser inte vidtas kan den berörda statistikproducenten fråntas rätten att använda stämpeln ”National Statistics”, men kan fortsatt publicera sin statistik som ”Official Statistics”. I praktiken är den viktigaste sanktionen om rättelser inte vidtas risken för att missförhållandena ska bli offentliga.
Beträffande samordning av statistiksystemet bör även nämnas att det i de flesta europeiska länder finns ett eller flera nationella statistikråd e.d., med representanter från ministerier, större användare, forskare, o.d. Dessa råd är inte sällan kopplade till den nationella statistikbyrån, men kan ibland ha en mer fristående ställning. Rådets uppgift brukar bl.a. vara att avge återkommande, t.ex. årliga, utlåtanden om den officiella statistikens inriktning, kvalitet m.m.
Kvalitet, tillgänglighet m.m.
Det är svårt att utifrån de peer reviews som gjordes åren 2006–2008 – om efterlevnaden av EU:s Code of Practice – jämföra statistikens kvalitet mellan länderna, bl.a. därför att de gjordes av olika personer i olika länder. Däremot visar de att många av länderna tycks arbeta på ungefär samma sätt med kvalitetsfrågor, t.ex. med likartade kvalitetsstyrningssystem.
Det bör poängteras att de utländska kontakter som har förevarit under utredningsarbetet, liksom den peer review som gjordes avseende SCB och det svenska statistiksystemet, talar för att Sverige vid en europeisk jämförelse ligger långt framme i bl.a. kvalitetshän-
seende. Till exempel har från Eurostat framförts till utredningen att Sverige allmänt sett har ett mycket avancerat och modernt statistiksystem. I sammanfattningen till peer reviewen om SCB sades även att:
Statistics Sweden is a very ambitious organisation, with the target to be “of world class standard in refining data to statistical information adapted to the customers’ needs”. It adopted the quality management principles earlier than the majority of other European National Statistical Institutes. It has also continuously contributed to the development of the quality criteria of the European Statistical System.52
Underlaget för den officiella statistiken ser i stort sett likadant ut i samtliga europeiska länder, dvs. det handlar framför allt om en kombination av administrativa data och data som med hjälp av enkäter insamlats för statistikändamål. Vad gäller den senare typen av data kan noteras att det bland de europeiska länderna är ganska vanligt förekommande att lagstiftningen möjliggör att i statistiska undersökningar tillämpa uppgiftsskyldighet gentemot både juridiska personer och privatpersoner. Beträffande privatpersoner tycks utgångspunkten dock ofta vara att denna ska tillämpas restriktivt, t.ex. endast för folk- och bostadsräkningar. Bland de nordiska länderna har Danmark och Finland samma princip som Sverige, dvs. att uppgiftsskyldighet endast föreligger för juridiska personer, medan det i Norge finns möjlighet att ställa krav på uppgiftsskyldighet för både juridiska personer och privatpersoner. Vid mötet med Statistisk sentralbyrå i Norge framkom dock att uppgiftsskyldighet gentemot privatpersoner endast används i ett fåtal undersökningar, främst den norska arbetskraftsundersökningen (AKU). Det kan noteras att svarsfrekvensen är betydligt högre i den norska AKU än i motsvarande undersökning hos SCB, vilken bygger på frivilligt uppgiftslämnande. Vad beträffar hur uppgiftsskyldigheten regleras i lag kan vidare nämnas att det bland de nordiska länderna finns exempel både på att detta, liksom i Sverige, sker genom en uppräkning av de uppgifter för vilka uppgiftsskyldighet gäller och på att det sker genom en allmän bestämmelse som ger den nationella statistikbyrån rätt att själv avgöra när uppgiftsskyldighet bör tillämpas. Danmark och Finland är exempel på den förstnämnda regleringsmodellen och Island och Norge på den senare.
52 Peer review on the implementation of the European Statistics Code of Practice. Country visited:
Sweden. 2007-04-27. Peer reviewen innehöll också viss kritik, bl.a. mot att SCB:s nämnder
för konsumentprisindex respektive byggnadsindex har viss beslutsrätt inom sina områden. Det rekommenderades att nämnderna i stället skulle göras helt rådgivande.
Om de nordiska länderna bör också nämnas att de, och då inte minst Sverige, har varit föregångare när det gäller att använda administrativa data och administrativa register som grund för statistiken. Ambitionen inom EU är att användningen av administrativa data ska öka.
De europeiska länderna tillämpar i huvudsak samma metoder för att göra den officiella statistiken tillgänglig. I likhet med i Sverige strävar de nationella statistikbyråerna efter att i möjligaste mån publicera sin statistik på sina webbplatser, varvid statistiken är gratis för användarna att ladda ner. Däremot kan användarna, liksom i Sverige, tvingas betala en avgift – ofta baserad på självkostnad – om de vill ha specialbearbetningar av statistiken som går utöver den officiella statistiken.
Överlag bland de europeiska länderna gäller att forskare har möjlighet att från de nationella statistikbyråerna få tillgång till avidentifierade mikrodata. Att döma av peer reviews är det (ännu så länge) mindre vanligt att länderna, för detta ändamål, har skapat system för fjärråtkomst till data, motsvarande SCB:s s.k. Microdata Online Access System (MONA). Några exempel finns dock på detta, bl.a. Danmark, som var en föregångare på området, och Nederländerna. I såväl Finland som Norge övervägs också för närvarande införandet av sådana system. En vanlig lösning tycks annars i många länder vara att forskarna bereds möjlighet att ta del av mikrodata genom att de får sitta vid särskilda arbetsplatser hos den berörda myndigheten. Ett intressant exempel i sammanhanget är Spanien, där 22 standardset med avidentifierade mikrodata finns fritt tillgängliga på den nationella statistikbyråns webbplats för allmän användning.
5. Gällande EU-rätt och den pågående utvecklingen
I detta kapitel beskrivs och analyseras gällande EU-rätt på statistikområdet och den pågående utvecklingen av denna rätt. För att sätta in redogörelsen i sitt sammanhang ges först en allmän beskrivning av EU:s olika typer av rättsakter och unionens befogenheter (avsnitt 5.1). Därefter behandlas gällande EU-rätt på statistikområdet (avsnitt 5.2). Vidare redogörs för den pågående utvecklingen inom EU och vilka konsekvenser eventuella förändringar i främst EU:s statistikförordning kan komma att få för svenskt vidkommande (avsnitt 5.3). Slutligen analyseras EU-rättens påverkan på svensk statistikproduktion (avsnitt 5.4).
Under år 2012 har det pågått rådsförhandlingar med anledning av kommissionens förslag till ändring av EU:s statistikförordning. Processen är alltjämt pågående. Jag har nedan valt att redogöra för det förslag som kommissionen har lämnat och för den preliminära svenska ståndpunkten så som den uttryckts i regeringens faktapromemoria1. Vilka ändringar som slutligen kommer att genomföras avseende EU:s statistikförordning är däremot inte känt när detta betänkande lämnas till tryck. Det är mot denna bakgrund som mina förslag avseende EU-rätten ska ses.
1 Faktapromemoria 2011/12:FPM144 Förordning om europeisk statistik. Finansdepartementet 2012-05-23.
5.1. Allmänt om EU:s rättsakter och unionens befogenheter
Inom EU-rätten går en skiljelinje när det gäller begrepp som beror på om dokumenten är skrivna före eller efter Lissabonfördragets ikraftträdande den 1 december 2009.2 Lissabonfördraget innehåller ändringar i och tillägg till EU:s grundläggande fördrag och vissa protokoll som hör till dem. Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) kvarstår i modifierad form, medan fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) genom Lissabonfördragets ikraftträdande bytte namn till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (funktionsfördraget, EUF-fördraget eller FEUF). Europeiska unionen (EU) ersatte och efterträdde dessutom Europeiska gemenskapen (EG) som juridisk person.
5.1.1. EU:s rättsakter
Inom EU:s regelverk brukar man skilja mellan den primära och den sekundära rätten. Primärrätten inom Europeiska unionen (EU) är EU:s grundläggande fördrag. Sekundärrätten består av flera olika slags rättsakter. Enligt funktionsfördraget finns vittgående befogenheter för EU att utfärda lagstiftning som binder medlemsstaterna. De viktigaste lagstiftningstyperna för EU är förordningar, direktiv och beslut. Fördraget använder uttrycket rättsakt som sammanfattande term.
Förordningar äger enligt artikel 288.2 FEUF allmän giltighet, är
till alla delar bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. En förordning varken ska eller får inkorporeras i, eller transformeras till, nationell rätt.
Direktiv har en i huvudsak annan karaktär än förordningar. De
riktar sig till medlemsstaterna och inte till enskilda. Ett direktiv föreskriver resultat som varje medlemsstat ska förverkliga inom ramen för sin nationella rättsordning. I princip överlåter direktiven till medlemsstaten att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet.
Beslut är normalt av individuell karaktär och kan adresseras till
antingen individer, juridiska personer eller medlemsstater. Ett be-
2 Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
slut kan fattas av rådet eller kommissionen och är till alla delar bindande för dem som det är riktat till (artikel 288.4 FEUF).
Utöver de nämnda typerna av bindande rättsakter så förekommer också i stor omfattning normbildning som inte är juridiskt bindande, men som i realiteten kan spela en styrande roll. Funktionsfördraget nämner rekommendationer och yttranden och anger att dessa inte är bindande (artikel 288.5 FEUF). Det finns flera andra vanliga former av mjuk normbildning, s.k. soft law, som t.ex. av rådet antagna resolutioner, åtgärdsprogram och uppförandekoder. Även kommissionen kompletterar bindande rättsakter med tolkningsmeddelanden m.m.
5.1.2. Unionens befogenheter
Medlemsstaterna har överfört en stor del av sin beslutsmakt till EU. Omfattningen av unionens beslutsmakt varierar dock mycket mellan olika områden, och på många områden saknar EU i princip egna maktbefogenheter. En central fråga för EU-rätten är därför vilka befogenheter unionen har att fatta beslut som blir bindande för medlemsstaterna inom olika sakområden. I den nya fördragstexten har kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna kommit tydligare till uttryck. I artikel 1.1 i unionsfördraget anges att medlemsstaterna genom fördraget har upprättat Europeiska unionen och att de tilldelar unionen befogenheter för att uppnå de gemensamma målen. Utfärdad lagstiftning och andra bindande beslut måste alltid bygga på en rättslig grund som är förankrad i fördragen. EU:s samarbetsområden vad gäller unionens kompetens delas in i tre huvudkategorier (artiklarna 2–6 FEUF): områden där EU har exklusiv kompetens, områden där EU har delad kompetens med medlemsstaterna och områden där EU endast har kompetens att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder.
Exklusiv kompetens innebär att medlemsstaterna i princip helt
har överfört området till att hanteras på unionsplanet. Till de områden där EU har exklusiv kompetens hör tullunionen, EU:s konkurrensregler, den monetära politiken för de medlemsländer som har infört Euro, bevarandet av havets biologiska resurser, den gemensamma handelspolitiken och slutande av avtal på ett flertal områden. Delad kompetens har EU och medlemsstaterna bl.a. när det rör den inre marknaden, jordbruks-, miljö- och transport-
områdena. Slutligen finns de områden där EU endast har stödjande,
samordnande eller kompletterande befogenheter. Hit hör bl.a. hälso-
skydd, kultur, utbildning, turism, konsumentskydd och idrott (bl.a. artikel 165–169 FEUF). Det ska nämnas att delad kompetens innebär att utgångspunkten är att medlemsstaterna får utöva sin befogenhet i den mån EU inte utövar sin kompetens, eller har fattat beslut om att inte utöva den. Innebörden blir att allteftersom EU tar sin kompetens i anspråk förlorar medlemsstaterna sin. Detta brukar kallas unionsrättens spärrverkan. Inom vissa områden med delad kompetens har EU utnyttjat sin kompetens i sådan utsträckning att EU i praktiken har nästan exklusiv kompetens, t.ex. när det gäller den inre marknaden och jordbruket. Om EU drar sig tillbaka från något område där man tidigare utnyttjat sin rätt återgår kompetensen i denna del till medlemsstaterna.
5.2. Gällande EU-rätt på statistikområdet
Statistikområdet regleras i stor utsträckning av EU-rätt. På övergripande nivå styr EU:s statistikförordning.3Inledningsvis bör påpekas att denna är antagen före den 1 december 2009, vilket innebär att den – i linje med vad som sades i avsnitt 5.1 – innehåller begrepp som gemenskapsstatistik och gemenskapens statistikmyndighet. I betänkandet används dock genomgående de nu gällande begreppen, som unionsstatistik, unionens statistikmyndighet osv., bortsett från när det rör sig om direkta citat ur de ursprungliga texterna.
I detta avsnitt beskrivs hur det europeiska statistiksystemet är uppbyggt och gällande EU-rätt på statistikens område. De viktigaste EU-rättsliga regelverken gås igenom. Fokus ligger på den reglering som har betydelse för de frågeställningar som jag ska behandla. Det s.k. PSI-direktivet, som inte specifikt rör statistiken utan som handlar om vidareutnyttjande av handlingar i den offentliga förvaltningen, behandlas i kapitel 9.
Inledningsvis kan nämnas att EU-regelverket på statistikens område är omfattande. Det består för närvarande av ca 360 rättsakter, varav ungefär 40 procent rör ekonomisk statistik och jordbruksstatistik. Harmoniseringen av statistiken är i ständig utveckling och har i dag utvidgats till att omfatta nästan alla politikområden,
3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av den 11 mars 2009 om europeisk statistik.
även om regelverket är mera omfattande på vissa områden än andra. Inom enskilda områden, t.o.m. för enskilda statistikprodukter, kan dessa rättsakter ha en starkt styrande verkan, även på mycket detaljerad nivå. Då mitt uppdrag främst handlar om statistiksystemet på övergripande nivå, är dock de regelverk som lyfts fram här i stället de som är av mera övergripande natur, och inte de som reglerar vilken statistik som ska tas fram inom ett visst specifikt område.
5.2.1. Eurostat och det europeiska statistiksystemet
Tillgång till statistik som är jämförbar mellan de olika medlemsländerna är i många fall mycket viktigt, t.ex. för EU-gemensamma beslut om hur EU-politiken ska bedrivas och följas upp. I takt med att den politiska integrationen ökar blir intresset för statistiken större. Detta leder i sin tur till ett ökat behov av mer detaljerad statistik, som dessutom är jämförbar mellan de olika medlemsländerna. EU-samarbetet på statistikområdet är omfattande och syftar till att harmonisera statistiken för att möjliggöra jämförelser mellan medlemsländerna. Inom ramen för samarbetet bereds förslag till tvingande lagstiftning.
EU har ett eget statistikkontor, Eurostat, med säte i Luxemburg. Eurostat sammanställer statistik som är jämförbar på EU-nivå och som kan användas som underlag för unionens politiska beslut. Eurostat samlar inte självt in några uppgifter, utan det görs av medlemsländernas statistikmyndigheter. Dessa skickar sedan sina bearbetade uppgifter till Eurostat som sammanställer statistiken på EU-nivå och publicerar den. Eurostat framställer t.ex. konsumentprisindex för hela unionen och för euroområdet. En effektiv framställning av unionsstatistik kräver ett nära och samordnat samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter och Eurostat. Detta samarbete uppnås genom det europeiska statistiksystemet (ESS).
Redan när det europeiska samarbetet tog sin början insågs att beslut om, liksom planering och genomförande av, unionens politik måste grundas på tillförlitlig och jämförbar statistik. Mot denna bakgrund har ESS successivt byggts upp med målet att ge jämförbar statistik på EU-nivå. ESS är ett partnerskap mellan Eurostat, de nationella statistikbyråerna (NSI, av engelskans National Statistical Institute) och andra nationella myndigheter i medlemsstaterna som verkar för utveckling, produktion och spridning av europeisk statistik enligt principerna i riktlinjerna för europeisk statistik. Partner-
skapet omfattar även EES-länderna. Som sagts är det medlemsstaterna som samlar in uppgifter och sammanställer statistik för nationella och EU-ändamål. ESS fungerar som ett nätverk där Eurostats roll är att leda harmoniseringen av statistiken i nära samarbete med de nationella statistikmyndigheterna. Eurostat svarar för den ledning och samordning av denna struktur som krävs för att tillse att statistik tillhandahålls i rätt tid som stöd för EU:s politiska behov. ESS är främst inriktat på EU:s politikområden, men som konstaterats ovan har harmoniseringen utvidgats till ett flertal statistikområden. Inom många statistikområden sker utvecklingsarbetet i dag i huvudsak inom Eurostats arbetsgrupper, där varje medlemsland är representerat, och inte på nationell nivå.
ESS samordnar också arbetet med kandidatländerna, med Schweiz och, på europeisk nivå, med andra avdelningar inom kommissionen, myndigheter, Europeiska centralbanken (ECB) och internationella organisationer såsom OECD, FN, Internationella valutafonden och Världsbanken.
Den europeiska statistiken styrs av program där huvudområden och mål fastställs. Den rättsliga grunden för utarbetandet av det europeiska statistiska programmet, det s.k. femårsprogrammet, finns i EU:s statistikförordning. Femårsprogrammet ger en ram för utveckling, produktion och spridning av europeisk statistik. Det nuvarande programmet omfattar perioden 2008–2012. Det fastställdes genom rådets beslut 1578/2007/EG av den 11 december 2007. Det femåriga programmet backas upp av årliga program med mer detaljerade mål för varje år.
Här ska också nämnas subsidiaritetsprincipen som beskriver de nationella myndigheternas respektive Eurostats ansvar för framställning av unionsstatistik (artikel 5 FEUF). Subsidiaritetsprincipen, som reglerar var beslut ska fattas, gäller inte endast statistikområdet utan är en av de grundläggande principerna i EU-fördraget. Principen brukar förklaras som att beslut ska fattas på den politiska nivå som kan fatta det mest effektiva beslutet, så nära medborgarna som möjligt. Då det gäller den gemensamma statistiken är huvuddelen av uppgifterna av den arten som EU bör besluta om. Dock bör vissa frågor överlämnas till medlemsstaterna. Beslut om huruvida en undersökning ska omfattas av uppgiftsskyldighet eller inte, fattas bäst av den enskilda medlemsstaten, liksom beslut om huruvida uppgifterna ska hämtas från administrativa register eller direkt från dem som uppgiftsskyldigheten gäller. Så länge målet på EU-nivå
blir uppfyllt ska medlemsländerna som huvudregel vara de som beslutar om medlen att nå dit.
Den grundläggande regleringen rörande framställningen av unionsstatistik finns i fördraget. I artikel 338 FEUF (f.d. artikel 285.2 FEG) stadgas följande.
1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 5 i protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder för att framställa sådan statistik som behövs för unionens verksamhet.
2. Framställningen av unionsstatistik ska uppfylla krav på opartiskhet, tillförlitlighet, objektivitet, vetenskapligt oberoende, kostnadseffektivitet och insynsskydd för statistiska uppgifter; den får inte innebära en alltför stor belastning för de ekonomiska aktörerna.
Här finns grunden till regleringen av den europeiska statistiken. EU-samarbetet inom statistikområdet regleras sedan i formell mening i statistikförordningen.
5.2.2. EU:s statistikförordning
Det grundläggande EU-regelverket om statistik är alltså förordning nr 223/2009 om europeisk statistik. Förordningen är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Syftet med förordningen är att stärka samarbetet och samordningen mellan de myndigheter som medverkar till att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. Detta för att säkra att den europeiska statistik som framställs i enlighet med principerna i artikel 338.2 FEUF är samstämmig och jämförbar.
Bakgrund
Syftet med förordningen är enligt motiven att den ska ge ett förbättrat regelverk för den europeiska statistiken. I motiven anges bl.a. att ”det förbättrade regelverket för den europeiska statistiken bör framför allt tillgodose behovet att minska uppgiftslämnarbördan för uppgiftslämnarna och bidra till det mer övergripande målet att minska de administrativa bördorna inom EU”. Den roll som de nationella statistikmyndigheterna och andra nationella myndigheter spelar när det gäller att minska bördan för europeiska företag på
nationell nivå framhålls också i motiven till förordningen. Genom förordningens införande år 2009 stärktes den rättsliga grunden för ESS och dess styrningsstruktur utvecklades. Detta skedde genom inrättandet av Europeiska rådgivande organet för statistikstyrning (ESGAB) och Europeiska rådgivande kommittén för statistik (ESAC).4 De nationella statistikbyråernas, andra nationella myndigheters, respektive Eurostats roller har klargjorts ytterligare genom förordningen.
I syfte att öka förtroendet för den europeiska statistiken bör enligt motiven såväl de nationella statistikansvariga myndigheterna i varje medlemsstat som Eurostat vara yrkesmässigt oberoende samt garantera opartiskhet och hög kvalitet vid framställningen av europeisk statistik. Detta ska ske i enlighet med såväl regleringen i artikel 338.2 FEUF som de principer som utformats i detalj i den uppförandekod avseende europeisk statistik (Code of Practice) som kommissionen ställt sig bakom. De grundläggande principerna för officiell statistik, som antogs av FN:s ekonomiska kommission för Europa den 15 april 1992 och av FN:s statistikkommission den 14 april 1994, bör också beaktas.
Förordningens upplägg
Förordningen är indelad i sex kapitel och 29 artiklar. Nedan gås de olika delarna i statistikförordningen och dess innehåll igenom. Framställningen följer förordningens disposition.
Allmänna bestämmelser
Första kapitlet innehåller allmänna bestämmelser (artiklarna 1–3). Förordningen innehåller bestämmelser om utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik (artikel 1). Europeisk statistik är relevant statistik som behövs för unionens verksamhet och som följer subsidiaritetsprincipen. Den europeiska statistiken definieras i programmet för europeisk statistik och ska utvecklas, framställas och spridas i enlighet med de principer som anges i arti-
4 ESGAB (European Statistical Governance Advisory Board) utses av rådet och parlamentet, och består av sju fristående statistikexperter. ESGAB ska lämna en årlig rapport om genomförandet av riktlinjerna för europeisk statistik, Code of Practice. ESAC (European Statistical Advisory Committee) organiserar statistikanvändarna på EU-nivå. ESAC består av 24 personer, 12 från EU-systemet och 12 i egen kapacitet.
kel 338.2 FEUF. Den ska sedan ytterligare utvecklas i riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice).
I förordningen anges de statistiska principer enligt vilka den europeiska statistiken ska utvecklas, framställas och spridas (artikel 2). Principerna är: yrkesmässigt oberoende, opartiskhet, objektivitet, tillförlitlighet, statistisk konfidentialitet och kostnadseffektivitet. Dessa principer vidareutvecklas sedan i riktlinjerna för europeisk statistik i enlighet med vad som framgår i artikel 11.
I statistikförordningen definieras vidare ett antal begrepp (artikel 3), nämligen statistik, utveckling, framställning, spridning, uppgiftsinsamling, statistiskt objekt, konfidentiella uppgifter, användning för statistiska ändamål, direkt identifiering, tjänstemän och övriga anställda vid kommissionen (Eurostat). Här kan nämnas att med statistik avses enligt förordningen kvantitativ och kvalitativ, aggregerad och representativ information som beskriver en gemensam egenskap hos en bestämd population.
Statistikens styrning
Andra kapitlet (artiklarna 4–12) rör statistikens styrning. Först beskrivs ESS vilket är partnerskapet mellan unionens statistikmyndighet, dvs. kommissionen (Eurostat), och de nationella statistikbyråerna (NSI) samt andra nationella myndigheter som i medlemsstaterna ansvarar för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik (artikel 4). De nationella statistikbyråerna och andra nationella myndigheter regleras sedan närmare i artikel 5. Här sägs att den nationella statistikmyndighet som utsetts av var och en av medlemsstaterna som det organ som ska ansvara för samordningen av all verksamhet på nationell nivå när det gäller utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik (NSI) ska fungera som Eurostats kontaktpunkt (artikel 5.1). På Eurostats webbplats ska det finnas en uppdaterad förteckning över NSI och andra nationella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik, som medlemsstaterna utsett (artikel 5.2).
I artikel 6 finns reglering som rör kommissionen (Eurostat). Enligt förordningen ska unionens statistikkontor, som utsetts av kommissionen för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik, benämnas kommissionen (Eurostat). Unionens statistikmyndighet benämns också genomgående kommissionen (Eurostat) i förordningen (vilket i denna text förkortas till Eurostat). På unions-
nivå är det Eurostats ansvar att se till att framställningen av europeisk statistik följer fastställda regler och statistiska principer. Unionsmyndigheten är alltså avdelningen för unionsstatistik, Eurostat. Detta är ett viktigt undantag från huvudregeln att det alltid är kommissionen som sådan som har ansvar enligt EU:s rättsakter.
Genom statistikförordningen inrättades Kommittén för det europeiska statistiksystemet (ESS-kommittén). ESS-kommitténs uppgift är att ge professionell vägledning åt ESS när det gäller att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik enligt de statistiska principerna i artikel 2.1 (artikel 7). Eurostat leder kommittén, där de högsta cheferna för EU:s samtliga nationella statistikbyråer är medlemmar.
Samarbete med andra organ regleras i artikel 8. Det är Eurostats uppgift att samordna statistikarbetet inom unionens institutioner och organ, särskilt för att tillse att uppgifterna är enhetliga och håller hög kvalitet, samt för att se till att uppgiftslämnarbördan blir minsta möjliga (artikel 6). För att minska uppgiftslämnarbördan i möjligaste mån och garantera den samstämmighet som är nödvändig för att framställa europeisk statistik ska ESS och det europeiska centralbankssystemet (ECBS) ha ett nära samarbete och följa de statistiska principerna i artikel 2.1 (artikel 9). I artikel 10 regleras det internationella samarbetet. Här sägs att det europeiska statistiksystemets ståndpunkt i frågor som är av särskild betydelse för europeisk statistik på internationell nivå samt särskilda bestämmelser om representation i internationella statistikorgan bereds av ESS-kommittén och samordnas av Eurostat.
I artikel 11 berörs riktlinjerna för europeisk statistik (se nedan avsnitt 5.2.5). Här sägs att dessa ska syfta till att skapa förtroende för europeisk statistik hos allmänheten genom att de klargör hur den europeiska statistiken ska utvecklas, framställas och spridas i enlighet med principerna i artikel 2.1 och bästa internationella praxis. ESS-kommittén är ansvarig för att se över, och när det bedöms nödvändigt revidera, riktlinjerna för statistik (artikel 11.2). Ändringar offentliggörs dock av kommissionen.
Statistikens kvalitet
Regler om den europeiska statistikens kvalitet finns i artikel 12. För att man ska kunna säkra kvaliteten ska den europeiska statistiken enligt förordningen utvecklas, framställas och spridas på grund-
val av enhetliga standarder och harmoniserade metoder. Den europeiska statistiken ska följa sju olika kvalitetskriterier:
- Relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas nuvarande och potentiella behov.
- Noggrannhet: grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena.
- Aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska uppgifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver.
- Punktlighet: den tid som förflyter mellan det datum uppgifterna görs tillgängliga och det datum som de skulle ha lämnats.
- Tillgänglighet och tydlighet: de villkor och sätt på vilka användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter.
- Jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när statistik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs.
- Samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ändamål.
Medlemsstaterna ska avlägga rapport om kvaliteten på de uppgifter som de lämnar in till Eurostat. De inlämnade uppgifternas kvalitet bedöms sedan av Eurostat som utarbetar och offentliggör rapporter om den europeiska statistikens kvalitet.5
Framställning av europeisk statistik
Kapitel tre (artiklarna 13–17) behandlar framställning av europeisk statistik. I artiklarna 13 och 14 regleras programmet för europeisk statistik, dvs. det femårsprogram som styr den europeiska statistiken (det senaste gäller för perioden 2008–2012, se avsnitt 5.2.3). Programmet för europeisk statistik utgör ramen för utvecklingen, framställningen och spridningen av den europeiska statistiken. Det anger huvudområdena och målen för de åtgärder som planeras under
5 Artikel 12.3.
högst fem år. Beslut om programmet fattas av Europaparlamentet och rådet.
Inom de enskilda statistikåtgärderna ska synergieffekter eftersträvas inom ESS genom nätverk för samarbete, där deltagarna delar med sig av sakkunskap och resultat eller där man främjar specialisering på särskilda uppgifter (artikel 15). Resultatet av dessa åtgärder, t.ex. gemensamma strukturer, verktyg, rutiner och metoder ska göras tillgängliga genom ESS.
I motiven till förordningen sägs följande. ”Den europeiska statistiken grundar sig vanligtvis på nationella uppgifter som alla medlemsstaternas statistikansvariga myndigheter framställt och spridit, men den kan också framställas av uppgifter som inte tidigare offentliggjorts och som medlemsstaterna lämnat in, urval av nationella uppgifter, speciellt utformade europeiska statistiska undersökningar eller med hjälp av harmoniserade begrepp eller metoder.” I sådana specifika och välmotiverade fall bör det enligt motiven vara möjligt att genomföra en modell för europeisk statistik som är en pragmatisk strategi för att underlätta sammanställningen av europeiska statistiska aggregat, vilka representerar hela Europeiska unionen eller hela euroområdet och vilka är av särskild betydelse för gemenskapens politik. Genomförandet av en sådan modell ska fastställas inom ramen för genomförandet av programmet för europeisk statistik. Syftet med en sådan modell för europeisk statistik beskrivs i artikel 16. Där anges att det bl.a. kan handla om att maximera tillgången på statistiska aggregat på europeisk nivå och förbättra den europeiska statistikens aktualitet. Det kan också handla om att minska uppgiftslämnarbördan och belastningen på NSI och andra nationella myndigheter. Modellen ska användas inom ramen för programmet för europeisk statistik.
Det femåriga programmet backas upp av årliga program med mer detaljerade mål för varje år. De årliga arbetsprogrammen regleras i artikel 17.
Spridning av europeisk statistik
Kapitel fyra (artiklarna 18–19) innehåller bestämmelser som rör spridning av den europeiska statistiken. Spridningen ska följa principerna enligt artikel 2.1. Särskilt viktigt är att den statistiska konfidentialiteten (statistiksekretessen) för uppgifterna kan garanteras och att lika tillgång kan säkras enligt principen om opartiskhet. Eurostat,
NSI och andra nationella myndigheter är ansvariga för att sprida den europeiska statistiken, var och en inom ramen för sina respektive behörighetsområden. Medlemsstaterna och kommissionen är ansvariga för att ge det stöd som behövs för att se till att alla användare har lika tillgång till den europeiska statistiken. Artikel 19 reglerar användningen av avidentifierade filer.
Statistisk konfidentialitet
Kapitel fem (artiklarna 20–26) handlar om statistisk konfidentialitet, dvs. statistiksekretess. I artikel 20 anges att syftet med bestämmelserna och åtgärderna i detta hänseende är att tillse att konfidentiella uppgifter används uteslutande för statistiska ändamål och att förhindra otillåtet röjande. NSI, andra nationella myndigheter och Eurostat ska inom ramen för sina respektive behörighetsområden vidta alla nödvändiga rättsliga, administrativa, tekniska och organisatoriska åtgärder för att se till att det fysiska och logiska skyddet av konfidentiella uppgifter (statistisk röjandekontroll) säkerställs. De ska också tillse att principer och riktlinjer i fråga om sådant skydd harmoniseras.
Artikel 21 handlar om överföring av konfidentiella uppgifter. Som huvudregel får konfidentiella uppgifter överföras från en ESSmyndighet som samlat in uppgifterna till en annan ESS-myndighet. Nationella bestämmelser om statistisk konfidentialitet (t.ex. våra svenska bestämmelser om statistiksekretess) får inte åberopas för att hindra överföring av konfidentiella uppgifter så länge överföringen föreskrivs i en rättsakt från Europaparlamentet och rådet. Konfidentiella uppgifter som överförs i enlighet med artikel 21 ska användas uteslutande för statistiska ändamål.
Konfidentiella uppgifter skyddas inom Eurostat genom att de som huvudregel endast är tillgängliga för tjänstemän vid Eurostat inom deras specifika arbetsområden och endast för statistiska ändamål (artikel 22).
Eurostat, NSI eller andra nationella myndigheter får, inom ramen för sina respektive behörighetsområden, ge forskare som gör statistiska analyser i vetenskapligt syfte tillgång till konfidentiella uppgifter som endast indirekt kan identifiera de statistiska objekten (artikel 23).
I syfte att minska uppgiftslämnarbördan ska NSI, andra nationella myndigheter och Eurostat ha tillgång till administrativa upp-
giftskällor i den utsträckning som dessa uppgifter behövs för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik (artikel 24).
Spridning av uppgifter som hämtats ur källor som enligt lag är tillgängliga för allmänheten, och som förblir tillgängliga för allmänheten enligt nationell lagstiftning, utgör undantag från bestämmelserna om statistisk konfidentialitet (artikel 25).
Det är viktigt att den statistiska konfidentialiteten inte åsidosätts. Artikel 26 ålägger medlemsstaterna och kommissionen att vidta åtgärder för att förhindra, och införa sanktioner vid, åsidosättande av den statistiska konfidentialiteten. Här bör nämnas att det för svenskt vidkommande stadgas straff i 20 kap. 3 § BrB6 för brott mot bl.a. sekretessbestämmelserna i OSL7.
Slutbestämmelser
Kapitel sex (artiklarna 27–29) innehåller slutbestämmelser. Här finns bestämmelser om vilka förordningar som upphävs, ikraftträdande m.m.
5.2.3. Gemenskapens statistiska program 2008–2012
Den europeiska statistiken styrs mer i detalj av femårsprogram där huvudområden och mål fastställs. Nuvarande femårsprogram omfattar perioden 2008–2012 och inrättades genom beslut nr 1598/2007/EG. Beslutet innehåller sex artiklar. Programmet återfinns i två bilagor till beslutet (artikel 1). I bilaga I fastställs inriktningar, huvudområden och mål för de åtgärder som planeras för perioden. I bilaga II ges en sammanställning över statistikkraven med utgångspunkt i EU:s politiska behov. Sedan det nu gällande femårsprogrammet antogs har EU:s nuvarande statistikförordning trätt i kraft. En del av de mål och prioriteringar som anges i programmet har därmed uppfyllts.
Artikel 2 anger de politiska prioriteringarna. Dessa prioriteringar och allmänna mål ska sedan vara föremål för en detaljerad årlig planering (artikel 2.2). Femårsprogrammet ska inriktas på unionens viktigaste prioriteringar:
6Brottsbalken. 7Offentlighets- och sekretesslagen.
a) välstånd, konkurrenskraft, innovation och tillväxt,
b) solidaritet och mänsklig utveckling,
c) ekonomisk, social och regional sammanhållning, hållbar utveck-
ling samt demografiska utmaningar,
d) säkerhet och
e) ytterligare utvidgning av Europeiska unionen.
Kvaliteten på statistikområdet och styrningen av detta regleras i artikel 3. Här sägs att femårsprogrammet ska genomföras i enlighet med principerna i riktlinjerna för europeisk statistik. Syftet ska vara att framställa och sprida harmoniserad unionsstatistik av hög kvalitet, i tillämpliga fall uppdelad på kön, och säkerställa en korrekt funktion hos det europeiska statistiksystemet i dess helhet.
Femårsprogrammet ska bl.a. säkerställa ett fortlöpande statistikstöd för beslut och utvärderingar inom unionens nuvarande politikområden, och tillhandahålla statistikstöd för ytterligare viktiga krav som föds av nya initiativ inom unionspolitiken. Kommissionen ska vid utarbetandet av de årliga arbetsprogrammen beakta den framställda statistikens kostnadseffektivitet, och säkerställa att prioriteringarna fortlöpande ses över, så att största möjliga nytta dras av medlemsstaternas och kommissionens resurser och så att bördan för uppgiftslämnarna görs så lätt som möjligt. Prioriteringarna ska syfta till att kostnader och bördor för nya statistikkrav vägs mot minskade statistikkrav på befintliga områden och ska genomföras i nära samarbete med medlemsstaterna (artikel 4).
I artikel 5 anges finansieringsramen för programmet och i artikel 6 bestämmelser om rapportering, bl.a. att kommissionen ska lägga fram en lägesrapport efter programmets halva löptid.
Gemenskapens statistiska program 2013–2017
Utarbetande av nästa statistiska program, för perioden 2013–2017, pågår. Kommissionen beslutade om ett förslag i december 20118och det nya programmet kommer att antas under år 2012.
Det övergripande målet är enligt förslaget att det europeiska statistiksystemet ska vara ledande när det gäller att tillhandahålla
8 Förslag till Europaparlamentets och Rådets förordning om programmet för europeisk statistik 2013–2017 KOM(2011) 928 slutlig.
högkvalitativ statistik om Europa. Vidare ska ytterligare tre specifika mål gälla för perioden 2013–2017. De ska eftersträvas för alla åtgärder som vidtas för att genomföra programmet. Det första är att tillhandahålla statistik av hög kvalitet som kan tjäna som underlag för utvecklingen, övervakningen och utvärderingen av EU:s politik och som på lämpligt sätt avspeglar dess allmänna prioriteringar. Mål nummer två är att genomföra nya produktionsmetoder för den europeiska statistiken för att åstadkomma effektivitetsvinster och kvalitetsförbättringar. Det tredje målet är att stärka samarbetet inom det europeiska statistiksystemet och med parter utanför systemet för att ytterligare förbättra systemets produktivitet och dess ledande ställning världen över när det gäller officiell statistik.
5.2.4. Årliga programmet 2012
Som framgått preciseras det femåriga programmet i årliga program med mer detaljerade mål för varje år. Det årliga programmet för 2012 innehåller framför allt tre prioriteringar.
Den första avser ett förbättrat stöd för EU:s strategiska riktlinjer. Ett nytt europeiskt statistiskt program ska som nämnts antas för perioden 2013–2017. En viktig uppgift är implementeringen av meddelandet om produktionsmetoder för EU-statistik. En annan är att arbeta med effektiv prioritering. Kommissionen har tidigare utarbetat ett meddelande till Europaparlamentet och rådet – Mot en
effektiv kvalitetsledning för den europeiska statistiken (KOM (2011)
211 slutlig), se avsnitt 5.3.2. Genomförandet av detta meddelande anges vara en av de viktigaste uppgifterna under år 2012. Ett led i detta är att utveckla ett speciellt kvalitetsledningssystem för statistiken över de officiella finanserna.
Ett effektivare produktionssystem är nästa prioriterade område. Man ska arbeta vidare med det gemensamma förslag till strategi för att implementera meddelandet om produktionsmetoder för EUstatistik som ESS utvecklade år 2010, och började lansera under år 2011.
Under år 2012 prioriteras också en förstärkt styrning av ESS. Under år 2011 gjordes ansträngningar för att ytterligare förbättra denna i enlighet med kommissionens meddelande om en effektiv kvalitetsledning för den europeiska statistiken. Under år 2012 imple-
menteras överenskomna ändringar, bl.a. riktlinjerna för europeisk statistik.
5.2.5. Riktlinjerna för europeisk statistik
Den europeiska uppförandekoden avseende statistik, Code of Practice, antogs av Kommittén för det statistiska programmet den 24 februari 2005. I september 2011 antogs en ny version, som på engelska fortfarande benämns Code of Practice, men som alltså på svenska fått namnet riktlinjer för europeisk statistik (riktlinjerna). Riktlinjerna bygger på 15 principer som omfattar den institutionella miljön, processerna för statistikframställning och de statistiska produkterna. För varje princip finns ett antal indikatorer som används för att bedöma hur principerna tillämpas. Vilka kvalitetskriterier som gäller för den europeiska statistiken anges som framgått i EU:s statistikförordning (artikel 12).
De statistikansvariga myndigheterna (artiklarna 4 och 5 i statistikförordningen), som utgörs av kommissionen, NSI och andra nationella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik, samt regeringarna, ministerierna och Europeiska rådet åtar sig att följa riktlinjerna. Principerna i riktlinjerna utgör tillsammans med de allmänna kvalitetsledningsprinciperna en gemensam kvalitetsram i det europeiska statistiksystemet.
De 15 principerna beskrivs i faktaruta 5.1 nedan. De indikatorer som tillhör respektive princip återges dock inte i faktarutan.
Faktaruta 5.1 De 15 principerna i riktlinjerna för europeisk statistik
(Code of Practice)
Princip 1: Yrkesmässigt oberoende
De statistikansvariga myndigheternas yrkesmässiga oberoende gentemot andra myndigheter och organ inom politik, lagstiftning eller förvaltning och gentemot aktörer inom den privata sektorn säkerställer den europeiska statistikens trovärdighet.
Princip 2: Mandat för datainsamling
De statistikansvariga myndigheterna har ett tydligt rättsligt mandat att samla in information för den europeiska statistiken. Förvaltningar, företag, hushåll och allmänheten kan genom lagstiftning åläggas att på de statistikansvariga myndigheternas begäran ge tillgång till eller lämna uppgifter för den europeiska statistiken.
Princip 3: Tillräckliga resurser
De resurser som ställs till de statistikansvariga myndigheternas förfogande är tillräckliga för att uppfylla kraven för den europeiska statistiken.
Princip 4: Kvalitetsåtagande
De statistikansvariga myndigheterna har ett kvalitetsåtagande. De utvärderar systematiskt och regelbundet sina styrkor och svagheter för att ständigt förbättra kvaliteten på processer och produkter.
Princip 5: Statistiksekretess
Absoluta garantier ges avseende uppgiftslämnarnas (hushålls, företags, förvaltningars och andra respondenters) integritet samt att uppgifterna används konfidentiellt och enbart används för statistikändamål.
Princip 6: Opartiskhet och objektivitet
De statistikansvariga myndigheterna utvecklar, framställer och sprider europeisk statistik på ett sätt som tar hänsyn till vetenskapligt oberoende, objektivitet, yrkesmässighet, öppenhet och insyn samt jämlik behandling av alla användare.
Princip 7: God metodik
En förutsättning för statistik av hög kvalitet är god metodik. För detta krävs adekvata verktyg, förfaranden och expertkunskaper.
Princip 8: Lämpliga statistiska förfaranden
Lämpliga statistiska förfaranden under hela processen, från insamling till validering av uppgifter, är väsentligt för statistik av hög kvalitet.
Princip 9: En rimlig uppgiftslämnarbörda
Uppgiftslämnarbördan står i proportion till användarnas behov och är rimlig för uppgiftslämnarna. De statistikansvariga myndigheterna övervakar uppgiftslämnarbördan och fastställer mål för att minska bördan med tiden.
Princip 10: Kostnadseffektivitet
Resurserna används på ett effektivt sätt.
Princip 11: Relevans
Den europeiska statistiken tillgodoser användarnas behov.
Princip 12: Noggrannhet och tillförlitlighet
Den europeiska statistiken ger en korrekt och tillförlitlig bild av verkligheten.
Princip 13: Aktualitet och punktlighet
Den europeiska statistiken är aktuell och offentliggörs vid rätt tidpunkt.
Princip 14: Samanvändbarhet och jämförbarhet
Den europeiska statistiken kännetecknas av intern konsekvens samt jämförbarhet över tiden och mellan regioner och länder. Det är möjligt att kombinera och använda relaterade uppgifter från olika källor tillsammans.
Princip 15: Tillgänglighet och tydlighet
Den europeiska statistiken presenteras i ett tydligt och lättbegripligt format, offentliggörs på lämpligt sätt och görs tillgänglig på ett opartiskt sätt tillsammans med tillhörande metadata och anvisningar.
Det europeiska rådgivande organet för statistikstyrning (ESGAB) rapporterar årligen till Europaparlamentet och rådet om hur medlemsstaterna och Eurostat följer riktlinjerna. Efter revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009 har Ekofinrådet föreslagit att riktlinjerna ska stärkas genom att vissa minimistandarder införs i en rättsakt. Detta är ett led i den pågående utvecklingen (se avsnitt 5.3). Efterlevnaden av riktlinjerna granskas också av s.k. peer
review teams i medlemsländerna (dessa är dock inte i ESGAB:s regi). Den första omgången med peer reviews i samtliga medlemsstater genomfördes åren 2006–2008. En ny omgång planeras ske år 2013.
5.2.6. Rådets förordning avseende kvaliteten i statistiken i samband med förfarandet vid alltför stora underskott
Rådets förordning (EG) nr 479/2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott, som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, är en kodifiering9 av den tidigare förordningen från år 1993. I förordningens motiv anges som skäl bl.a. att kommissionen ska tillhandahålla det statistiska underlag som ska användas vid förfarandet vid alltför stora underskott. I detta avseende utövar Eurostat uppdraget som statistikmyndighet för kommissionens räkning. Eurostat ansvarar för att bedöma uppgifternas kvalitet och tillhandahålla de uppgifter som ska användas10. Vidare anges att kommissionen och medlemsstaternas statistikmyndigheter bör föra en kontinuerlig dialog för att se till att både de uppgifter som medlemsstaterna rapporterar och de sammanställda offentliga sektorsräkenskaperna håller hög kvalitet. Det behövs detaljerade regler för att medlemsstaterna snabbt och regelbundet ska kunna underrätta Eurostat om sina förväntade och faktiska underskott och om sin skuldnivå. Sommaren 2010 beslutade rådet om skärpningar av förordningen (genom rådets förordning (EG) nr 679/2010) till följd av revisionen av statistiska data i Grekland hösten 2009.
Kapitel I (artiklarna 1-2) innehåller definitioner. I artikel 1 definieras vissa begrepp som används i förordningen, medan artikel 2 anger vad som avses med uppgifter om nivån på det förväntade respektive faktiska underskottet och på skuldnivån.
Ett led i den skärpning som skedde sommaren 2010 var införandet av artikel 2a som anger att med åtkomst avses att relevanta
9 Kodifiering innebär att man nedtecknar och sammanför lagar i ett systematiskt ordnat lagverk eller lagfäster tidigare oskrivna rättsregler. I motiven till förordning 479/2009 angavs att den tidigare gällande förordningen hade ändrats flera gånger på väsentliga punkter. För att skapa klarhet och överskådlighet valde man därför att kodifiera den förordningen. 10 Definitionerna av begreppen offentlig, underskott och investering fastställs i protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott genom en hänvisning till det europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS), som ersatts av det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen (antaget genom [rådets] förordning (EG) nr [2223/96] av den [25 juni 1996] om det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet i gemenskapen och i förordningen kallat ENS 95). Det krävs exakta definitioner med hänvisningar till klassificeringskoderna i ENS 95.
dokument och övrig information måste tillhandahållas på begäran, antingen omedelbart eller så snart som är förenligt med den tid som krävs för att samla in den begärda informationen.
Kapitel II (artiklarna 3–7) i förordningen rör regler och tillämpningsområde för meddelande av sifferuppgifter.
Uppgifternas kvalitet regleras i kapitel III (artiklarna 8–13). Även i detta kapitel infördes vissa skärpningar genom den ändring av förordningen som skedde år 2010.
Det är Eurostats uppgift att regelbundet bedöma kvaliteten på både de faktiska uppgifter som medlemsstaterna rapporterar och de enligt ENS 9511sammanställda offentliga sektorsräkenskaper som utgör underlaget. För att de faktiska, statistiska uppgifterna ska anses hålla hög kvalitet krävs att de följer redovisningsreglerna och är fullständiga, tillförlitliga, aktuella och konsekventa. Medlemsstaterna ska så snart som det är möjligt tillhandahålla Eurostat de relevanta statistiska uppgifter som krävs för kvalitetsbedömningen.12
Eurostat ska se till att det förs en kontinuerlig dialog med medlemsstaternas statistikmyndigheter. Detta ska ske genom såväl regelbundna dialogbesök som eventuella metodiska besök.13
Syftet med dialogbesöken är att se över de faktiska uppgifter som medlemsstaten rapporterar i enlighet med artikel 8, utreda metodfrågor, bedöma huruvida redovisningsreglerna följs osv. Dialogbesöken ska användas till att konstatera risker eller potentiella problem i samband med de rapporterade uppgifternas kvalitet.14
Metodiska besök däremot ska äga rum endast i undantagsfall då det tydligt har konstaterats betydande risker eller problem i samband med uppgifternas kvalitet.15Artikel 12 reglerar medlemsstaternas skyldigheter i samband med ett metodiskt besök och vissa andra regler och krav kopplade till sådana besök.
5.3. Framtiden och pågående förändringsarbete
Utvecklingen inom unionens statistikområde går hela tiden framåt och för närvarande pågår ett intensivt förändringsarbete. Det viktigaste för mitt arbete torde vara de föreslagna förändringarna i EU:s statistikförordning, vilka beskrivs i avsnitt 5.3.3. Som fram-
11 Se föregående fotnot. 12 Artikel 8. 13 Artikel 11.1. 14 Artikel 11a. 15 Artikel 11b.2.
gick av inledningen till detta kapitel pågick när detta betänkande lämnades till tryck ännu det förändringsarbete som rör EU:s statistikförordning varför det inte helt går att avgöra vilka ändringar som kommer att beslutas. Men även övrigt pågående förändringsarbete som kan vara av intresse för mitt arbete beskrivs nedan.
Som bakgrund beskrivs dock inledningsvis två dokument som har lagt grunden för det förändringsarbete som nu är i full gång. Det handlar om en vision för det kommande årtiondet (vilken behandlas i avsnitt 5.3.1) och ett dokument om kvalitetsledning inom statistiken (5.3.2). Dessa dokument är av intresse, eftersom de ger en indikation på i vilken riktning statistiksamarbetet inom EU för närvarande utvecklas, vilket kan få betydelse för hur den nationella rätten ska utformas.
5.3.1. Vision för det kommande årtiondet
Europeiska kommissionen presenterade i augusti 2009 ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om produktionsmetoden för EUstatistik: En vision för det kommande årtiondet (KOM (2009) 404 slutlig).
I dagsläget utvecklas, framställs och sprids den europeiska statistiken på grundval av enhetliga standarder och harmoniserade metoder. De nationella statistikbyråerna i medlemsstaterna samlar in och framställer harmoniserade uppgifter, som Eurostat sedan sammanställer för att få fram statistik på EU-nivå. Detta sker genom ett antal parallella processer, land för land och område för område, enligt den så kallade skorstensmodellen (se vidare avsnitt 4.6.1 för en beskrivning av denna). Det här sättet att framställa statistik är emellertid enligt kommissionen inte längre helt anpassat efter de snabba förändringarna i omvärlden.
Meddelandet innehåller en vision för hur produktionsmetoden för den europeiska statistiken kan utvecklas. Det beskrivs hur den europeiska statistiken framställs i dag, med utgångspunkt i skorstensmodellen. Tanken bakom visionen är i korthet att söka samordna och standardisera den europeiska statistikproduktionen och att utnyttja arbetsdelning mellan olika länder där så är lämpligt. I princip handlar det om att på europeisk nivå, och samordnat mellan de olika ländernas statistikbyråer, genomföra samma typ av utveckling bort från skorstensmodellen som SCB på senare år har genomfört i Sverige (se avsnitt 4.6.1).
När man beskriver den nya produktionsmodellen talar man om tre olika komponenter. Lagstiftning (som fastställer en miniminivå) och teknik (som ger bästa möjliga verktyg) samt en komponent som tar vara på den kompetens och det kunnande som finns i systemet. Personal som lärt sig samma metoder är, menar man, den bästa förutsättningen för jämförbarhet. Det föreslås därför att en europeisk forsknings- och utbildningsanläggning för statistik ska skapas.
Som framgått är visionen för det kommande årtiondet nu några år gammal och en hel del av de idéer som förs fram i dokumentet har i dag omsatts i konkret utvecklingsarbete.
5.3.2. Mot en effektiv kvalitetsledning för den europeiska statistiken
Mot bakgrund av problemen med den grekiska statistiken och finanskrisen har kommissionen, som nämnts, utarbetat ett meddelande till Europaparlamentet och rådet – Mot en effektiv kvalitets-
ledning för den europeiska statistiken (KOM (2011) 211 slutlig).
Inledningsvis anförs att syftet med meddelandet är att utforma en strategi som ska ge EU ett kvalitetsledningssystem för statistik. Samordningen av den ekonomiska politiken måste förbättras genom mekanismer som säkrar hög kvalitet på de statistiska indikatorerna. Statistiksystemet för offentliga finanser har inte räckt till för att reducera risken för att de uppgifter som rapporteras in till Eurostat inte håller tillräckligt hög kvalitet. För att åtgärda detta har kommissionen framhållit behovet av att ge Eurostat utökade befogenheter när det gäller statistiken över de offentliga finanserna. Rådet gav Eurostat dessa befogenheter i augusti 2010. Även effekterna av den ekonomiska krisen och finanskrisen har belyst behovet av att stärka strukturen för den ekonomiska styrningen för euroområdet och EU i sin helhet.
Om de uppgifter som medlemsstaterna lämnar inte är av tillräckligt hög kvalitet inverkar det givetvis negativt på den europeiska statistiken. För att förhindra att detta inträffar behövs en effektiv kvalitetsledning för ESS. Den ändrade produktionsmetoden för den europeiska statistiken kommer att gagna detta systemiska förhållningssätt till kvaliteten, eftersom den förväntas effektivisera hela produktionskedjan. Styrningen av ESS har förbättrats på senare
år, särskilt efter antagandet av riktlinjerna avseende europeisk statistik år 2005.
I samband med den senaste finanskrisen har det dock konstaterats brister i den nuvarande statistikstyrningen. Det påverkar de nationella statistiksystemens, och hela det europeiska statistiksystemets, trovärdighet. Det finns därför starka skäl att förstärka den befintliga rättsliga grunden när det gäller ESS-medlemmarnas yrkesmässiga oberoende. Skäl finns också att successivt övergå från ett huvudsakligen korrigerande till ett förebyggande förhållningssätt i kvalitetsledningen av den europeiska statistiken överlag, och statistiken över de offentliga finanserna i synnerhet. Kommissionen kommer att vidta två typer av åtgärder: dels kraftfullare styrning av det europeiska statistiksystemet, dels förebyggande åtgärder för att kontrollera statistiken över de offentliga finanserna (inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott).
Kommissionen anger att den i enlighet med förpliktelserna i fördraget kommer att fortsätta att följa den strategi som läggs fram i meddelandet.
När det gäller den närmaste utvecklingen anger kommissionen vissa åtgärder. Dessa rör EU:s statistikförordning, riktlinjerna för europeisk statistik och beslut 97/281/EG om Eurostats institutionella uppgift. EU:s statistikförordning vill man ändra för att stärka bestämmelserna om ESS-medlemmarnas oberoende, att kräva att de nationella statistikbyråerna spelar en aktiv roll när det gäller att utforma kvalitetskraven för administrativa datakällor och att upprätta ett regelverk för utformning och genomförande av de nya åtagandena om att skapa förtroende för statistiken.
5.3.3. Föreslagna förändringar i EU:s statistikförordning
Det grundläggande EU-regelverket om statistik är, som konstaterats i avsnitt 5.2, EU:s statistikförordning. Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att se över denna. Den 17 april 2012 antog kommissionen ett förslag till förordning om ändring i EU:s statistikförordning, KOM (2012) 167 slutlig. Samtliga medlemsstater gavs före slutet av maj tillfälle att lämna synpunkter på förslaget. Kommissionens förslag skickades på bred remiss i Sverige, bl.a. till samtliga statistikansvariga myndigheter. Regeringen tog efter remissomgången fram en promemoria med Sveriges prelimi-
nära ståndpunkt16. Enligt denna stödjer regeringen inriktningen i förslaget, men bedömer att vissa delar kan behöva modifieras eftersom de rör centrala principer för den svenska statsförvaltningen. En första diskussion rörande kommissionens förslag skedde i slutet av juni 2012. Förslaget har under våren och hösten 2012 behandlats i Europaparlamentet och rådet. Behandlingen var ännu inte avslutad när detta betänkande lämnades till tryck och följaktligen fanns inte heller något beslut om ändringar i EU:s statistikförordning. Vad jag har haft att förhålla mig till är därför det förslag som kommissionen lämnade i april 2012.
Nedan redogörs först mer översiktligt för innebörden av de föreslagna ändringarna. Därefter redogörs för dessa, artikel för artikel, och analyseras vilka förändringar i nationell rätt som dem kan komma att leda till om de antas. Sveriges invändningar mot förslaget, som de framkommer i den refererade faktapromemorian, redovisas i samband med respektive föreslagen förändring.
Förslaget i korthet
Genom förslaget till ändring av EU:s statistikförordning vill kommissionen införa kraftfulla åtgärder för att garantera EU-statistikens kvalitet och trovärdighet. Huvudmålet med de föreslagna ändringarna är tudelat: dels att ytterligare stärka styrningen av ESS, för att skydda systemets trovärdighet, dels att möta behovet av tillförlitliga uppgifter som följer av den förstärkta samordningen av den ekonomiska politiken inom EU.
Förslaget har två huvudinriktningar:
1. att stärka de nationella statistikinstitutens (NSI:s), och särskilt
respektive NSI:s myndighetschefs, oberoende ställning, och
2. en förpliktelse för medlemsstaterna att underteckna ”åtaganden
om att skapa förtroende för statistiken”, som på högsta politiska nivå bekräftar skyldigheten att fullt ut respektera riktlinjerna för europeisk statistik.
Förslagets fokus ligger alltså på NSI:s oberoende och i synnerhet en oberoende ställning för respektive NSI:s högsta chef. Chefen för en NSI måste utses enbart enligt yrkesmässiga kriterier (dvs.
16 Faktapromemoria 2011/12:FPM144 Förordning om europeisk statistik. Finansdepartementet 2012-05-23.
utan några politiska motiv), i ett helt transparent förfarande och ska vara helt oberoende i sin yrkesutövning. Det betonas att chefen ska ha friheten att besluta om processer, statistiska metoder, standarder och förfaranden samt om statistikens innehåll och tidsplaner för offentliggöranden och publikationer vad gäller all europeisk statistik. Chefen (i Sverige SCB:s generaldirektör) bör dock inte bara ha stor självbestämmanderätt, utan bör även vara ansvarig för NSI:s resultat både vad gäller statistiska produkter och budgetgenomförande.
Eurostats självständiga ställning, i egenskap av central samordnare och övervakare av hela det europeiska statistiksystemet, understryks också i förslaget.
Förslagets andra huvudinriktning är att medlemsstaterna blir skyldiga att underteckna ”åtaganden om att skapa förtroende för statistiken”. Därmed förbinder de sig på högsta politiska nivå att fullt ut respektera riktlinjerna för europeisk statistik, bevara NSI:s oberoende och upprätta nationella ramverk för kvalitetssäkring. Dessa åtaganden måste undertecknas av de nationella regeringarna och kontrasigneras av kommissionen.
Förslaget innehåller slutligen en rad bestämmelser som utökar och säkerställer statistikmyndigheternas tillgång till administrativa uppgifter som grund för framtagandet av europeisk statistik. Enligt förslaget bör NSI vid behov delta i beslut om utformning, utveckling och avslutande av administrativa register som kan användas vid framställningen av statistiska uppgifter.
Genom att fokusera på myndighetscheferna vid respektive NSI önskar kommissionen sätta minimistandarder för professionellt oberoende. Sveriges NSI är SCB och med förslaget stärks dess roll i systemet, särskilt avseende samordning. Även SCB:s generaldirektör får med förslaget en starkare ställning. Mycket av det som krävs för att garantera chefernas professionella oberoende enligt förslaget finns redan i svensk rätt. Genom att stärka SCB:s samordnande roll, och myndighetens rätt att meddela föreskrifter, bör kommande EU-krav kunna uppfyllas.
En fråga som kan resas är om ett så decentraliserat system som det svenska kan uppfylla EU-rättens krav. Kommissionen förespråkar dock enligt vad som har framkommit vare sig ett centraliserat eller ett decentraliserat statistiksystem. Det ankommer på varje medlemsstat att själv bestämma hur den vill organisera sitt nationella statistiksystem. Fokus i förslaget ligger visserligen på NSI och dess myndighetschef, men handlar om dessas övergripande ansvar i
det nationella systemet för den europeiska statistiken. Om det skulle uppstå problem i det nationella systemet är det NSI som ska lösa dessa gentemot EU.
Sverige torde inte behöva genomföra särskilt omfattande förändringar för att kunna uppfylla även de nya kraven i EU:s statistikförordning, om dessa träder i kraft. Nedan redogörs mera i detalj för hur detta kan ske.
Innebörden av de föreslagna ändringarna ur ett svenskt perspektiv
Artikel 2, punkten 1 (a)
I gällande artikel 2, punkten 1a, står följande: ”yrkesmässigt obe-
roende: att statistiken ska utvecklas, framställas och spridas på ett oberoende sätt, utan några påtryckningar från politiskt håll eller från intressegrupper, särskilt när det gäller val av vilken teknik eller vilka definitioner, metoder eller källor som ska användas, tidsplanen för spridning av uppgifter och uppgifternas innehåll, vara fri från varje påtryckning från politiska grupperingar, intressegrupper, gemenskapsinstitutioner eller nationella myndigheter, utan att detta påverkar institutionella krav såsom institutionella bestämmelser eller budgetbestämmelser på gemenskapsnivå eller nationell nivå eller bestämning av statistiska behov.” Kommissionens förslag innebär att stycket
”utan att detta påverkar institutionella krav såsom institutionella bestämmelser eller budgetbestämmelser på gemenskapsnivå eller nationell nivå eller bestämning av statistiska behov” utgår.
Innebörden av förslaget torde vara att det yrkesmässiga oberoendet blir starkare. Enligt gällande lydelse ges en möjlighet att frångå huvudregeln om yrkesmässigt oberoende i vissa fall. Den möjligheten försvinner om ändringen träder i kraft. Genom EUrättens företräde och en förordnings direkta tillämplighet blir innebörden att det inte på något sätt går att frångå huvudregeln om yrkesmässigt oberoende om lydelsen skulle bli den föreslagna. Detta torde inte medföra någon större förändring för svenskt vidkommande då den föreslagna förändringen snarast befäster en redan viktig princip i den svenska statsförvaltningen.
Artikel 5, punkten 1
Här föreslås dels att NSI ska fungera som Eurostats enda kontaktpunkt för statistikfrågor, dels att sista meningen i gällande artikel ”Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som behövs för att se till att denna bestämmelse tillämpas” ska utgå. Sedan föreslås ett nytt andra stycke med lydelsen ”NSI:s samordningsansvar ska omfatta alla andra nationella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. NSI ska i synnerhet ha ansvaret på nationell nivå för att samordna statistisk programplanering och rapportering, kvalitetsövervakning, metodik, överföring av uppgifter samt information om ESS:s statistikåtgärder”.
Av 2 § andra punkten förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån framgår att SCB, utöver det som följer av förordningen om den officiella statistiken, har till uppgift att samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Något annat utpekande av att det är SCB som är Sveriges NSI finns inte. Trots detta verkar ingen i praktiken ifrågasätta att det är SCB som är Sveriges NSI. För tydlighetens skull och för att stärka SCB:s ställning i systemet, inte minst gentemot EU, kan det dock finnas skäl att göra ett tydligare utpekande av SCB som Sveriges NSI. Var ett sådant utpekande/bemyndigande lämpligen ska placeras utreder jag närmare i kapitel 12.
Från att NSI har varit Eurostats kontaktpunkt för statistikfrågor poängteras det nu att de ska vara Eurostats enda kontaktpunkt för statistikfrågor. Till detta kommer ett nytt stycke enligt vilket NSI:s samordningsansvar ska omfatta alla andra nationella myndigheter med ansvar för utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik. För svensk del innebär detta att SCB:s samordningsansvar ska omfatta alla statistikansvariga myndigheter. Så är redan fallet i dag, i 2 § tredje punkten i SCB:s instruktion stadgas att myndigheten har till uppgift att samordna det statliga statistiksystemet. Här ska också nämnas att Rådet för den officiella statistiken enligt instruktionen ansvarar för att sammanställa en årlig publiceringsplan (8 § andra stycket). Vad som delvis är nytt gentemot den ordning som gäller i dag är att NSI ska ha ansvaret på nationell nivå för att samordna statistisk programplanering och rapportering, kvalitetsövervakning, metodik, överföring av uppgifter samt information om ESS:s statistikåtgärder. Somligt av detta ligger redan i dag på SCB, som att SCB samordnar rapporteringen till EU, men
det är i dag varje statistikansvarig myndighet som själv väljer t.ex. metodik.
En fråga är huruvida SCB kan sägas ha samordningsansvar även för myndigheter som inte är statistikansvariga myndigheter om dessa ansvarar för utveckling, produktion och spridning av europeisk statistik. SCB:s instruktion kan läsas som att det är fallet, men i praktiken är det knappast självklart för berörda parter. Som framgått av avsnitt 4.9 är således några av de myndigheter som lämnar uppgifter till den europeiska statistiken inte statistikansvariga myndigheter, t.ex. Migrationsverket och Riksbanken. SCB får anses ha samordningsansvar även gentemot dessa myndigheter när det gäller den europeiska statistiken. SCB ansvarar enligt 1 § i sin instruktion för officiell statistik och annan statlig statistik. Enligt 2 § i instruktionen stadgas att SCB har vissa uppgifter utöver de som följer av förordningen om officiell statistik. En av dessa är som nämnts att samordna överlämnandet av statistiska uppgifter till internationella organisationer. Nu verkar dock, enligt vad som framkommit, regleringen i praktiken inte utnyttjas på detta sätt. En förklaring kan vara att det är svårt för SCB att ha fullständig överblick över vilka myndigheter som överlämnar statistiska uppgifter till internationella organisationer. Slutsatsen blir att gällande reglering möjligen är tillräcklig i teorin för att uppfylla statistikförordningens krav, men att det i praktiken kan krävas förtydliganden. Man kan t.ex. tänka sig att regeringen i berörda myndigheters instruktioner lägger ett ansvar på dem att hålla SCB informerad. Med ett sådant förfarande skulle SCB ha större möjligheter att utöva sitt samordningsansvar.
Den föreslagna lydelsen av EU:s statistikförordning innebär att SCB på nationell nivå ska vara ansvarig för att samordna kvalitetsövervakning, metodik osv. Detta innebär dock inte per se att SCB har bestämmanderätt över hur de statistikansvariga myndigheterna utför sitt arbete. SCB har redan i dag föreskriftsrätt över de övriga statistikansvariga myndigheterna när det gäller tillgängligheten, även om denna har utnyttjas restriktivt. Av 13 § förordningen om den officiella statistiken framgår att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter. Att SCB ska höra de andra myndigheterna innebär inte att det måste råda konsensus för att SCB ska kunna meddela föreskrifter. Rätten att meddela föreskrifter tillkommer endast SCB. Möjligen kommer utvecklingen inom EU att innebära att SCB i större utsträckning än vad som sker i dag behöver utnyttja sin föreskriftsrätt. EU-utveck-
lingen kan också innebära att SCB bör få en vidgad föreskriftsrätt, som inte är begränsad till tillgängligheten. När det gäller EU-reglerad statistik är de statistikansvariga myndigheterna redan i dag starkt bundna av EU-rätten. SCB:s stärkta samordningsroll torde därför inte få så stor praktisk betydelse för övriga statistikansvariga myndigheter som den föreslagna förordningstexten i förstone kan ge intryck av.
En relevant fråga är vad det innebär att SCB får ett samordningsansvar för kvalitetsövervakningen och hur detta ska utövas. Detta ansvar för SCB bör påverka de andra statistikansvariga myndigheterna även när det gäller den officiella statistik som inte är EU-reglerad eftersom kvalitetskraven bör vara desamma för all statistik som produceras av dessa myndigheter. Man kan överväga att införa tydligare kvalitetskrav i lag eller förordning snarare än i SCB:s föreskrifter. När det gäller kvalitetsövervakning kan artikel 12 i EU:s statistikförordning eventuellt tjäna som inspirationskälla. Liknande krav borde ganska enkelt kunna införas i svensk rätt. Jag överväger denna möjlighet i kapitel 12.
Artikel 5a – en ny artikel
Den nya artikeln har följande lydelse.
Chefer för nationella statistikbyråer
1. Inom det nationella statistiksystemet ska cheferna för NSI ensamma ansvara för att besluta om processer, statistiska metoder, standarder och förfaranden samt om statistikens innehåll och tidsplaner för offentliggöranden och publikationer vad gäller all europeisk statistik. De ska ha behörighet att besluta om alla frågor som rör NSI:s interna förvaltning. De ska samordna statistikarbetet i alla nationella myndigheter som medverkar till att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. När cheferna för NSI utför dessa uppgifter ska de agera oberoende. De ska inte begära eller ta emot instruktioner från någon regering, någon institution, något organ eller någon byrå. De ska avhålla sig från varje handling som är oförenlig med utförandet av dessa uppgifter.
2. Förfaranden för rekrytering, omplacering och avskedande av chefer för NSI ska vara transparenta och baseras endast på yrkesmässiga kriterier.
3. Cheferna för NSI ska ansvara för NSI:s statistikarbete och budgetgenomförande. De ska offentliggöra en årsrapport och får framföra synpunkter som rör budgetanslaget för NSI:s statistikarbete.
4. Cheferna för NSI ska företräda sina nationella statistiksystem inom ESS.
Genom artikeln ges cheferna för NSI:s, i Sverige SCB:s generaldirektör (GD), en mycket framträdande roll. Detta är något nytt. Enligt gällande lydelse ligger ingen makt hos cheferna för NSI. Regleringen påminner dock mycket om den i Code of Practice, riktlinjer för europeisk statistik (se avsnitt 5.2.5). Riktlinjerna är visserligen inte bindande utan är ett självregleringsinstrument som har tagits fram och godkänts av de nationella statistikinstituten. I riktlinjerna talas det om cheferna för ”the statistical authority”.
Princip 1 i riktlinjerna reglerar yrkesmässigt oberoende. Här stadgas att statistikmyndigheternas oberoende gentemot andra myndigheter och organ inom politik, lagstiftning eller förvaltning och gentemot aktörer inom den privata sektorn säkerställer den europeiska statistikens trovärdighet. Till varje princip i riktlinjerna finns ett antal indikatorer. När det gäller det yrkesmässiga oberoendet är dessa åtta stycken. Här sägs att den statistiska myndighetens oberoende från politisk och annan extern påverkan när den utvecklar, framställer och sprider statistik ska fastställas genom lagstiftning. Chefen för statistikmyndigheten, och om tillämpligt för andra statistikansvariga myndigheter (nedan den berörda gruppen), ska ha den ställning som krävs för kontakt på högsta nivå med politiska organ och offentliga förvaltningsorgan. De ska ha kompetens på högsta professionella nivå. Den berörda gruppen ska ha ansvar för att europeisk statistik utvecklas, framställs och sprids på ett oberoende sätt. Den berörda gruppen har ensamma ansvaret för att fatta beslut om statistiska metoder, standarder och förfaranden samt om vad statistiken ska innehålla och när den ska offentliggöras. Ytterligare en indikator på yrkesmässigt oberoende är att de statistiska arbetsprogrammen publiceras och att det läggs fram periodiska lägesrapporter. Vidare skiljs statistisk information tydligt, och offentliggörs separat, från politiska uttalanden. Den nationella statistikbyrån, och om tillämpligt, andra statistikansvariga myndigheter, kommenterar statistiska frågor offentligt, i den mån det anses lämpligt, även när det gäller kritik eller felanvändning av statistik. Utnämningen av chefen för statistikmyndigheten, och om tillämpligt, andra statistikansvariga myndigheter, grundar sig enbart på yrkesmässig kompetens. På vilka grunder chefen kan fråntas sin befattning specificeras i lagstiftningen. Det får dock inte handla om
grunder som äventyrar det yrkesmässiga eller vetenskapliga oberoendet.
Här kan man tydligt se att den första punkten i förslaget till ändring är hämtad från riktlinjerna. Även enligt riktlinjerna, som de statistikansvariga myndigheterna bör följa, är det alltså chefen för statistikmyndigheten som ensam har ansvar att besluta om statistiska metoder, standarder och förfaranden, och om innehållet i statistiken och tidpunkten för offentliggöranden. Låt vara att ansvaret enligt riktlinjerna delas med cheferna för andra statistikansvariga myndigheter om det finns sådana. Skillnaden jämfört med riktlinjerna är alltså att man nu stärker NSI:s – SCB:s – ställning gentemot de övriga statistikansvariga myndigheterna och att den delen av riktlinjerna lyfts upp på förordningsnivå och blir bindande för medlemsländerna. Enligt första punkten ges chefen för den nationella statistikmyndigheten även rätt att samordna statistikarbetet i alla nationella myndigheter som medverkar till att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik. Att de ska samordna verksamheten mellan de nationella statistikmyndigheterna är i linje med den roll som SCB redan har i det svenska systemet. Dock tillämpar SCB i dag en ”mjuk” samordning, bl.a. genom Rådet för den officiella statistiken. SCB har viss föreskriftsrätt, men den är som sagts ovan snävare än vad som förutsätts om de föreslagna ändringarna i EU:s statistikförordning träder i kraft. Till det kommer att SCB inte i någon större utsträckning har utnyttjat detta bemyndigande. I EU:s statistikförordning är det dessutom chefen för NSI som pekas ut som ansvarig. SCB:s GD är visserligen ordförande i Rådet för den officiella statistiken, men för att SCB verkligen ska kunna ta på sig den roll som är tänkt i EU-förslaget behövs det troligen ett vidgat bemyndigande.
Andra punkten gäller chefernas tillsättning, i Sverige med andra
ord hur SCB:s GD tillsätts och avsätts. Här stadgas att rekrytering och avskedande av cheferna för NSI ska vara transparenta och baseras endast på yrkesmässiga kriterier. Även denna punkt finns i huvudsak även i riktlinjerna. Detta krav är nytt i statistikförordningen, och även i riktlinjerna där det infördes i september 2011.
Grundläggande bestämmelser om tillsättning av statliga anställningar finns i 12 kap. 5 § RF. Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen, eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Regeringen har i budgetpropositionerna
för åren 2007 och 2008 lagt fast riktlinjer för hur rekryteringen av myndighetschefer ska genomföras.17 Det är regeringen som anställer myndighetscheferna. Anställningsförfarandet är – med undantag för vad som gäller för anställning av rektorer – formlöst. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, 2009/10:175, gjorde regeringen bedömningen att den författningsreglering som finns är tillräcklig för att regeringen ska kunna utnämna en chef för respektive myndighet, och att det inte finns något behov av att lagreglera att grundläggande beredningskrav ska iakttas i den process som föregår utnämningar.18I regel rekryteras myndighetschefer med hjälp av s.k. intresseannonsering, men i vissa fall även utan föregående annonsering.
Förfarandet vid anställning av myndighetschefer har tidigare varit slutet vilket inte ansågs vara lämpligt. Undersökningar visade dock att fler kvalificerade sökande skulle anmäla sitt intresse för anställning som myndighetschef om deras identiteter inte röjdes i rekryteringsförfarandet. Efter förslag från Utredningen om sekretess vid anställning av myndighetschefer trädde en ny sekretessbestämmelse i kraft den 1 april 2010. Bestämmelsen gör det möjligt att sekretessbelägga uppgifter om vem som söker en anställning som myndighetschef (39 kap. 5 b § OSL). I bestämmelsen anges att sekretess gäller i ärende om anställning av en myndighetschef vid en förvaltningsmyndighet som lyder omedelbart under regeringen för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om en enskild kandidats identitet. Sekretessen för den person som anställs upphör dock i samband med att regeringens beslut har expedierats. Då blir även kravprofilen offentlig vilket innebär att det blir möjligt att bedöma om den person som anställts uppfyller de krav som uppställts.
Frågan om myndighetschefernas villkor har nyligen utretts. I november 2011 lämnade Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer sitt betänkande Myndighetschefernas
villkor, SOU 2011:81. I betänkandet görs en översyn av anställ-
ningsvillkoren för de chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen. Där sägs att regeringen – mot bakgrund av myndigheternas ställning och vårt konstitutionella styr-
17 Förfarandet ska präglas av förutsebarhet, spårbarhet och öppenhet och utnämningarna ska endast fästa avseende vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Se prop. 2006/07:1 utgiftsområde 2, s. 38 f., och prop. 2007/08:1 utgiftsområde 2, s. 52 f. 18Prop. 2009/10:175 s. 124.
system – alltid måste ha möjlighet att besluta vem som ska leda arbetet i statsförvaltningen.
Den lagstiftning som finns kring hur en myndighetschef ska utses, kan enligt min uppfattning i huvudsak sägas uppfylla de krav som förordningen ställer. Låt vara att regleringen inte särskilt gäller SCB:s GD utan är mer generell. Vid beslut om statliga anställningar är det som framgår ovan lagstadgat att avseende endast ska fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Förfarandet i övrigt är formlöst, men verkar i praktiken i huvudsak uppfylla de krav som EU ställer.
När det gäller tredje punkten framstår detta inte som något nytt för svensk del. Denna rätt har i huvudsak redan SCB:s GD. Att kommissionen vill reglera budgetansvaret har enligt vad som uppgavs vid mitt besök vid Eurostat sin grund i att det finns medlemsstater där NSI inte får delta i budgetdiskussioner. Med förslaget avser man stödja dessas rätt att delta i budgetarbetet och ha en öppen dialog rörande resurstilldelningen.
I fjärde punkten slås fast att det är chefen för NSI som ska företräda sitt lands nationella statistiksystem inom ESS. Det innebär för svensk del att det är SCB:s GD som ska representera Sverige. Så är fallet redan i dag när det gäller den översta nivån i systemet. De övriga statistikansvariga myndigheterna representerar ofta Sverige på arbetsgruppsnivå inom sina respektive områden. När det gäller de möten som hanteras av SCB:s GD händer det att den ämnesansvariga myndigheten bereder underlagen. Mot bakgrund av hur det fungerar redan i dag torde en sådan ändring i EU:s statistikförordning inte medföra någon förändring i praktiken.
Sveriges preliminära ståndpunkt när det gäller denna ändring är enligt faktapromemoria 2011/12:FPM144 i huvudsak följande.
Regeringen anser att cheferna för NSI (dvs. generaldirektören för SCB såvitt gäller Sverige) inte ensamma ska ansvara för beslut om statistikens innehåll och tidsplaner för offentliggöranden och publikationer vad gäller europeisk statistik. Det bör som i dag beslutas av respektive statistikansvarig myndighet.
Regeringen anser att nuvarande ordning enligt vilken regeringen anger övergripande mål och i vissa fall särskilda uppdrag i förvaltningsmyndigheternas regleringsbrev är ändamålsenlig och bör fortsätta gälla.
Regeringen anser att den – mot bakgrund av förvaltningsmyndigheternas ställning och vårt konstitutionella styrsystem – alltid måste ha möjlighet att besluta om vem som ska leda arbetet i de
olika delarna av statsförvaltningen. Regeringen avser att bevaka hur förhandlingarna fortskrider när det gäller kommissionens förslag om förfarandet för rekrytering, omplacering och avskedanden av chefer för NSI.
Artikel 6, punkt 2
Gällande lydelse säger att Eurostat ska se till att framställningen av europeisk statistik följer fastställda regler och principer. I förslaget betonas att Eurostat ska agera oberoende när det gäller att se till att detta sker. I övrigt är den föreslagna lydelsen densamma som den gällande. Ändringen kommer troligen inte att innebära någon större skillnad för svensk del. Avsikten är närmast att stärka Eurostats roll gentemot kommissionen på motsvarande sätt som man vill stärka NSI:s roll gentemot medlemsstaternas regeringar.
Artikel 11 – ny punkt 3 (tidigare endast 2 punkter)
Den nya tredje punkten i artikel 11 lyder.
Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra uppförandekoden19i syfte att upprätthålla förtroendet för statistiken. Varje medlemsstat, företrädd av sin regering, ska därför underteckna och genomföra ett åtagande om att skapa förtroende för statistiken, varigenom särskilda politiska åtaganden görs för att genomföra uppförandekoden och upprätta ett nationellt program för kvalitetssäkring, inklusive självutvärderingar och förbättringsåtgärder. Kommissionen ska kontrasignera åtagandet. Dessa åtaganden ska regelbundet övervakas av kommissionen genom de årsrapporter som medlemsstaterna skickar in. Kommissionen ska rapportera till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av åtagandena senast tre år efter det att denna förordning trätt i kraft.
Riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) är ett dokument som medlemsstaternas statistikbyråer har åtagit sig att följa, dvs. ett icke bindande dokument. Nu vill man att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra dessa. Riktlinjerna är trots detta fortfarande ett självreglerande instrument. I detta avseende sker ingen ändring. Ingen medlemsstat kommer att föras inför domstol för att ha brutit mot riktlinjerna. Däremot har
19 Numera riktlinjer för europeisk statistik.
man genom förslaget fört in en del av riktlinjerna i statistikförordningen och gjort dem rättsligt bindande.
Vad man är ute efter här är att varje medlemsstat ska vidta åtgärder för att se till att riktlinjerna verkligen följs i alla led av statistikproduktionen. Hur stor förändringen blir beror på hur väl medlemsländerna följer riktlinjerna i dag. Enligt vad som har framkommit i utredningsarbetet kan man konstatera att riktlinjerna i stort sett följs i Sverige i dag. Dock kan det säkerligen finnas delar där det brister och vissa myndigheter som är mindre bra på att följa dem. En skillnad kan bli att EU:s kvalitetskrav får en tydligare återverkan på den nationella statistiken. Tidigare har kvalitetskraven gällt den europeiska statistiken. När nu EU vill att medlemsstaterna ska upprätta ett nationellt program för kvalitetssäkring kommer detta rimligen att gälla för såväl EU-statistik som annan officiell statistik, eftersom det framstår som mest praktiskt, kostnadseffektivt och rättssäkert att skapa ett enhetligt kvalitetssäkringssystem.
I sammanhanget bör också poängteras att dagens kvalitetskriterier i det svenska systemet inte endast återfinns i lagen och förordningen om den officiella statistiken, utan att de krav som där finns utvecklas mer i detalj i vissa föreskrifter från SCB och olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Det bör också noteras att dagens svenska kvalitetskriterier i hög grad motsvarar de krav som finns, respektive är på gång, på EU-nivå. Enligt en analys som år 2010 gjordes inom ramen för Rådet för den officiella statistiken finns som tidigare nämnts åtminstone en 85-procentig överensstämmelse mellan dagens svenska krav och den ursprungliga Code of Practice. Av särskilt intresse i detta sammanhang är de riktlinjer för tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik, som år 2006 fastställdes av Rådet för den officiella statistiken. Riktlinjerna är utgivna i SCB:s serie ”Meddelanden i samordningsfrågor”, se MIS 2006:1 Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell
statistik. Utöver att kvalitetskriterierna har stora likheter med dem
som finns i EU:s riktlinjer, så anvisas i MIS 2006:1 även en arbetsprocess som påminner om den som nu föreslås. Således kan varje statistikansvarig myndighet välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att arbeta i enlighet med innebörden av tillräcklig kvalitet och att uppfylla samtliga tillämpliga kriterier. Det handlar om rutiner för kvalitetsarbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken.
Hur ska man då på bästa sätt genomföra riktlinjerna i Sverige? De kvalitetskrav som finns i lagen om den officiella statistiken är få
och ganska oprecisa. Utredningen ska enligt direktiven analysera huruvida det finns anledning att precisera kvalitetskraven i lagen. Härvidlag kan vissa delar av riktlinjerna komma till uttryck i lagen och andra i förordningen om den officiella statistiken. Mer detaljerade inslag hör emellertid lämpligen hemma i föreskrifter från SCB eller i riktlinjer.
Här ska samtidigt framhållas att det förslag till förändring av EU:s statistikförordning som nu föreligger har tagit upp vissa delar av riktlinjerna. I de delar riktlinjerna kommer att regleras i EU:s statistikförordning ska den inte tas upp i svensk lag, i vart fall inte när det gäller den europeiska statistiken. Mina vidare överväganden om kvaliteten och regleringen därav finns i kapitel 8.
När det gäller SCB:s ställning och SCB:s generaldirektörs uppgifter är det svårt att tänka sig en särreglering enbart för den europeiska statistiken då det rör principiella organisationsfrågor.
När det gäller åtagandet att skapa förtroende för statistiken så blir Sverige skyldigt att skriva under ett sådant om den föreslagna förändringen blir verklighet. Enligt motiven ska underskrifterna ske på högsta nivå. Vidare anges att varje åtagande om att skapa förtroende för statistiken bör utarbetas individuellt av den berörda medlemsstaten och innehålla landspecifika förbättringsåtgärder. Vad kan då detta innebära för svensk del? Skrivningarna i den föreslagna artikeln bör rimligen förstås så att det inte handlar om att regeringen ska garantera kvaliteten i statistiken, dess bakomliggande källor och samtliga statistikprodukter. Lydelsen ger snarare vid handen att den ska göra vissa politiska åtaganden för att säkra kvaliteten och därmed säkerställa ett förtroende för statistiken. Regeringen ska redovisa vilka dessa åtgärder är. Detta är rimligen fullt möjligt. Man skulle kunna tänka sig att dokumentet beskriver ändringar som genomförts i lag och förordning samt i instruktioner till SCB och andra ansvariga myndigheter etc. Regeringen kan också upprätta ett nationellt program för kvalitetssäkring. Frågan om hur Sverige kan hantera förslaget om att lämna åtagande om förtroende för statistiken behandlar jag vidare i kapitel 13.
Sveriges preliminära ståndpunkt när det gäller detta förslag är enligt regeringens faktapromemoria följande. Regeringen lämnar i dag enligt 10 kap. 6 § budgetlagen (2011:203) ett intygande till riksdagen avseende EU-medel. Intygandet, som ingår som en del i årsredovisningen för staten, överlämnas också till kommissionen och Europeiska revisionsrätten. Regeringen anser att kommissionens förslag att varje medlemsstat, företrädd av sin regering, ska under-
teckna och genomföra ett åtagande om att skapa förtroende för statistiken delvis är i linje med hur regeringen valt att lämna ett intygande avseende EU-medel. De närmare formerna och detaljerna avseende ett åtagande på statistikområdet bör dock modifieras.
Artikel 12.2, andra stycket
Den ändring som föreslås innebär att det nuvarande andra stycket i artikel 12.2 ersätts med följande: ”Särskilda kvalitetskrav som mål-
värden och minimikrav för statistikframställningen får fastställas i den sektorsspecifika lagstiftningen. Om den sektorsspecifika lagstiftningen inte innehåller sådana särskilda kvalitetskrav får kommissionen anta dem genom delegerade akter i enlighet med artikel 26a.”
Kommissionen har även enligt den gällande lydelsen rätt att besluta om åtgärder som kompletterar den sektorsspecifika lagstiftningen om denna inte innehåller några särskilda kvalitetskrav. Kommissionens mandat torde dock bli större med den nya lydelsen. Vad som tillkommer är ett nytt förfarande där man delegerar till kommissionen att anta rättsakter som ställer specifika kvalitetskrav. Precis som enligt gällande lydelse gäller rätten i de fall där den sektorsspecifika lagstiftningen inte innehåller några sådana bestämmelser. Enligt motiven bör kommissionen se till att dess delegerade akter inte innebär någon betydande extra administrativ börda för medlemsstaterna och uppgiftslämnarna.
Artikel 13.1 – ny lydelse
I artikel 13 ska nuvarande punkt 1 enligt förslaget ersättas med följande: ”Programmet för europeisk statistik ska utgöra ramen för
utveckling, framställning och spridning av europeisk statistik samt ange huvudområdena och målen för de åtgärder som planeras under en period som motsvarar den fleråriga budgetramen. Beslut om programmet ska fattas av Europaparlamentet och rådet. Dess effekter och kostnadseffektivitet ska utvärderas under medverkan av oberoende experter.” Skillnaden är att man enligt gällande lydelse anger att
programmet för europeisk statistik ska ange de åtgärder som planeras för en period inte överstigande fem år. Denna tidsram byts nu ut mot en period som motsvarar den fleråriga budgetramen. Detta torde
inte få någon avgörande betydelse för svensk del utan framstår mer som en reglering av det europeiska arbetet.
Artikel 17a – en ny artikel
Den nya artikel 17a lyder.
Tillgång till samt användning och integrering av administrativa register
1. För att minska uppgiftslämnarbördan ska NSI och andra nationella myndigheter som avses i artikel 4 samt kommissionen (Eurostat) kostnadsfritt och utan dröjsmål få tillgång till och kunna använda alla administrativa register och kunna integrera dessa administrativa register med statistik, i den utsträckning som detta är nödvändigt för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik.
2. NSI och kommissionen (Eurostat) ska rådfrågas om och delta i den ursprungliga utformningen, den efterföljande utvecklingen och avslutandet av administrativa register som andra organ byggt upp och upprätthållit, vilket underlättar ytterligare användning av dessa uppgifter för statistikändamål. De ska ha rätt att samordna standardiseringsarbetet för administrativa register som är relevanta för statistikframställning.
3. NSI:s, andra nationella myndigheters och kommissionens (Eurostat) tillgång till register och deltagande enligt punkterna 1 och 2 ska endast gälla administrativa register inom deras respektive offentliga administrativa system.
4. NSI ska få relevanta metadata från ägarna till administrativa register som används för statistiska ändamål.
5. NSI och ägare till administrativa register ska upprätta de nödvändiga mekanismerna för samarbete.
EU vill öka användningen av administrativa källor i statistikproduktionen. Man vill därför skapa förutsättningar för statistikbyråerna att ha inflytande vid utformande, utveckling och avslutande av administrativa register som andra organ byggt upp och upprätthållit. Sverige använder redan i dag i stor utsträckning administrativa register i sin statistikproduktion. Frågan är därför om denna del av artikeln kommer att medföra några större skillnader i praktiken för svensk del. Vid mitt besök hos Eurostat framfördes också att Sverige enligt dess uppfattning redan i huvudsak uppfyller kraven. Enligt Eurostat är syftet med bestämmelsen att öka användningen av administrativa register i de medlemsländer där detta fortfarande sker i
liten utsträckning. Tillgången till administrativa källor regleras dessutom redan i dag i EU:s statistikförordning. I artikel 24, som enligt förslaget ska utgå (och ersättas med denna artikel 17a) stadgas att NSI och andra nationella myndigheter och kommissionen (Eurostat), för att minska uppgiftslämnarbördan, ska ha tillgång till administrativa uppgiftskällor, från deras respektive offentliga administrativa system, i den utsträckning som dessa uppgifter behövs för att utveckla, framställa och sprida europeisk statistik.
Vad som nu slås fast i förordningen är att NSI, andra nationella myndigheter som avses i artikel 4 (för svensk del t.ex. våra statistikansvariga myndigheter) samt kommissionen (Eurostat) ska ha rätt att kostnadsfritt och utan dröjsmål få tillgång till och kunna använda alla administrativa register och kunna integrera dessa med statistik. Punkten tre tillgodoser att detta endast gäller administrativa register inom deras respektive offentliga administrativa system. Kommissionen (Eurostat) har alltså endast rätt till administrativa register inom sitt system, dvs. inom EU-kommissionen, och inte till medlemsstaternas.
Hur ser då detta ut i Sverige i dag? Enligt 6 § förordningen om den officiella statistiken gäller att statliga myndigheter är skyldiga att till statistikansvariga myndigheter lämna de uppgifter som behövs för framställan av officiell statistik. Merparten av den europeiska statistiken är även officiell statistik. Jag anser dessutom att det ska gälla uppgiftsskyldighet för uppgifter som en myndighet behöver för att framställa sådan statistik som regleras i en EUförordning (se vidare förslag om detta i avsnitt 10.6). Om mitt förslag antas kommer regleringen om den officiella statistiken även att kunna användas för att få in uppgifter till den europeiska statistiken. Uppgifter som inte ska användas för officiell statistik torde även kunna bli föremål för utlämnande mellan myndigheter utifrån bestämmelserna i 6 § förvaltningslagen (1986:223) där myndigheter ska hjälpa varandra inom ramen för den egna verksamheten. De juridiska förutsättningarna för tillgång till administrativa uppgifter för statistikproduktion finns alltså redan. Vad gäller kostnadsfriheten torde det bli en fråga om huruvida nationell lagstiftning medger en sådan lösning utan normativa eller kostnadsmässiga konsekvenser. Det kan nämnas att SCB i sin instruktion har rätt att ta betalt.
Eftersom det rör sig om en förordning blir eventuella ändringar gällande rätt i Sverige vilket innebär att de statistikansvariga myndigheterna ska få tillgång till alla relevanta administrativa register
kostnadsfritt och utan dröjsmål. Det kommissionen får tillgång till genom regleringen är som konstaterats ovan de administrativa källorna inom sitt offentliga administrativa system, inte medlemsstaternas.
Andra punkten i den nya artikel 17a saknar motsvarighet i
gällande förordning och framstår som något främmande i det svenska systemet om det skulle handla om någon form av bestämmanderätt. Frågan är hur man ska tillse detta i Sverige. Innebörden blir ju att SCB ska rådfrågas och delta vid uppbyggande, utveckling och avveckling av administrativa register inom det svenska offentliga administrativa systemet. Det framstår som främmande att SCB skulle ha bestämmanderätt när en annan myndighet ska bygga, utforma eller avveckla ett register. Lydelsen antyder dock att det kan vara tillräckligt med någon form av samrådsskyldighet. Samråd mellan myndigheter är ett väl etablerat institut i Sverige. Såsom skrivningarna är utformade i förslaget bör Sverige kunna uppfylla det EU kräver genom en samrådsskyldighet.
Enligt fjärde punkten ska SCB ha rätt att få relevanta metadata från dem som äger administrativa register som används för statistiska ändamål.
Femte punkten stadgar att SCB och de som äger administrativa
register som används för statistiska ändamål ska upprätta de mekanismer som är nödvändiga för detta samarbete. Som framgått ovan säkerställer 6 § förordningen om den officiella statistiken att en statlig myndighet till statistikansvarig myndighet ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. Uppgifterna ska lämnas vid den tidpunkt och på det sätt som myndigheterna kommer överens om. Det finns alltså redan reglerat i lag att SCB (och övriga statistikansvariga myndigheter) ska ha rätt att få de uppgifter från statliga myndigheter som behövs för framställning av officiell statistik och hur detta ska ske. När det gäller statistik som inte är officiell statistik finns den ovan nämnda regleringen i förvaltningslagen.
SCB använder redan i dag administrativa register vid insamling av uppgifter. SCB anser20 att bestämmelser om tillgång till relevanta metadata och nödvändiga mekanismer för samarbete redan finns mellan SCB och ägarna till de administrativa register som är aktuella i myndighetens verksamhet.
20 SCB:s remissvar angående förslaget till ändringar i förordningen om Europeisk statistik, Dnr 2012/735, 2012-04-23.
När det gäller artikel 17a punkten 2 har Sverige lämnat följande preliminära ståndpunkt i faktapromemorian.
Regeringen konstaterar att SCB och andra statistikansvariga myndigheter i stor utsträckning använder administrativa register i statistikproduktionen, att SCB redan i dag har ett samordningsansvar samt att användandet av vissa register i dag är avgiftsbelagt. Regeringen kan stödja inriktningen i förslaget.
Övriga förändringar
I artiklarna 23 och 27 finns ändringar föranledda av anpassningar till Lissabonfördraget.
Artikel 24 ska enligt förslaget utgå. Tillgången till administrativa register regleras i stället i den nya artikel 17a, se ovan. Genom denna stärks tillgången till administrativa register i förhållande till vad som är fallet enligt gällande rätt.
Genom artikel 26a, som är en ny artikel, stärks kommissionens inflytande då den ges möjlighet att anta delegerade akter. Syftet med artikeln framstår mera som en intern EU-reglering av bestämmandemakten.
Kommissionens beslut om Eurostat
Den 17 september 2012 antog kommissionen ett beslut om Eurostat21, varigenom fastslås hur kommissionen internt ska förhålla sig till förslaget till ändring av EU:s statistikförordning. Beslutet kan ses som ett steg i det pågående förändringsarbetet och genom detta förtydligas och förstärks Eurostats roll och ansvar.
Beslutet om Eurostat fungerar också som ett förnyat åtagande från kommissionens sida om att skapa förtroende för den europeiska statistik som utvecklas, framställs och sprids av Eurostat. Som sådant speglar det de krav på nationell nivå som anges i den nyligen föreslagna ändringen av förordningen om europeisk statistik. Kommissionen anser att den genom beslutet har lämnat ett sådant åtagande om att skapa förtroende för statistiken som medlemsstaterna ska lämna enligt förslaget och som hittills endast lämnats av Grekland.
21 Kommissionens beslut av den 17 september 2012 om Eurostat (2012/504/EU).
5.3.4. Dataskyddsdirektivet – pågående förändringsarbete
Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, det s.k. dataskyddsdirektivet, har i svensk rätt kommit till uttryck främst i PUL (se avsnitt 3.4), men även i ett antal särregleringar i förhållande till PUL, särskilda registerförfattningar. Som konstaterats i redogörelsen för gällande nationell rätt ingår det inte i mitt uppdrag att titta på dataskyddsfrågor. Vad som dock bör nämnas är det pågående förändringsarbetet gällande dataskyddsdirektivet.
Den 25 januari 2012 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till en genomgripande reform av EU:s regler om skydd för personuppgifter.22Förslaget innebär bl.a. att dataskyddsdirektivet ska ersättas av en ny allmän dataskyddsförordning.
Regeringen uppger i faktapromemoria 2011/12:FPM117, av den 27 februari 2012, att det huvudsakliga syftet med kommissionens förslag är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet av personuppgifter i syfte att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Förordningen är till stor del baserad på den reglering som redan gäller enligt dataskyddsdirektivet. Förslaget innehåller även ett stort antal nyheter som från olika utgångspunkter behöver analyseras närmare enligt regeringen. Eftersom regleringen föreslås få formen av en förordning och en sådan är direkt tillämplig i medlemsstaterna kommer regleringen, om förslaget genomförs, att ersätta inte bara dataskyddsdirektivet utan även personuppgiftslagen. Enligt regeringen lämnar dock förslaget till förordning ett visst utrymme för att behålla registerförfattningar på vissa områden, t.ex. på arbetsmarknadsområdet.
Regeringen har remissbehandlat förslaget. En av de myndigheter som har svarat är SCB, som den 8 mars 2012 gav in sitt yttrande (Dnr 2012/331). SCB har lämnat sitt remissvar främst med utgångspunkt i personuppgiftsbehandling som är kopplad till SCB:s uppdrag att producera och tillgängliggöra statistik. Enligt SCB kommer förordningsförslaget att påverka myndighetens personuppgiftsbehandling både i rollen som statistikproducent och i rollen som statlig förvaltningsmyndighet. När det gäller rollen som statistikproducent uppfattar SCB att förslaget kan komma att påverka myndighetens möjligheter att fullgöra sitt nuvarande uppdrag vad
22 Kommissionens förslag till dataskyddsförordning (KOM(2012) 11 slutlig.
gäller både kvalitet och effektivitet. Bl.a. menar man att valet att göra lagstiftningen till en förordning i stället för ett direktiv skulle kunna leda till att de nationella specialförfattningar som reglerar personuppgiftsbehandling inom statistikområdet inte längre kan tillämpas.
Den nya dataskyddsförordningen hade inte antagits när detta betänkande lämnades till tryck. En framtida ny dataskyddsförordning kommer dessutom ha ett tillämpningsområde som innefattar långt mer än statistikframställning. Huruvida den framtida EU-utvecklingen kommer att leda till att PUL upphör är ännu osäkert. När utredningens betänkande lämnades till tryck var PUL fortfarande gällande rätt. Hänsyn till den pågående EU-utvecklingen inom personuppgiftsområdet kan därför inte tas vid utformningen av eventuella ändringar i lagen om den officiella statistiken.
5.3.5. Övrigt pågående förändringsarbete av intresse
Inom EU pågår ett förändringsarbete som syftar till att stärka statistikkvaliteten och detta arbete innefattar mera än förändringarna i EU:s statistikförordning. Dels är en del förändringar som kommer att påverka statistiken på gång genom det s.k. six-packet som innebär ett nytt arbetssätt för att övervaka finanspolitiken, makroekonomiska beslut samt ekonomiska reformer. Även de eventuella kommande förändringarna av EDP-proceduren, dvs. processen kring alltför stora underskott (Excessive Deficit Procedure, EDP), kan komma att påverka statistiken. Kraven berör själva statistikproduktionen men även uppgiftslämnarna och den politiska processen. Medlemsländerna ska enligt förslagen bedriva ett betydligt mer proaktivt arbete bl.a. i form av bättre kontroller av indata och i större utsträckning agera kravställare. Ett systematiskt revisionsarbete både internt och av primärstatistikleverantörer behöver ske om ändringarna träder i kraft. Utvecklingen av EDP-processen innebär troligen också att kommissionen kommer att förvänta sig att NSI har rollen som beledsagare vid dess landsbesök, s.k. Upstream dialogue visits. Det måste då tillses att SCB har denna rätt. Frågan hänger samman med SCB:s samordningsansvar och de förslag som jag lägger angående detta beaktar även SCB:s roll som beledsagare, se vidare i kapitel 12.
5.4. EU:s påverkan på svensk statistik
Utvecklingen inom statistikområdet går allt mer emot en EUstyrning av statistiken. Mot bakgrund av de visioner som finns för framtiden och den pågående utvecklingen av EU:s statistikförordning verkar EU-styrningen av statistikområdet snarast öka framöver. Som nämnts ovan handlar EU-samarbetet på statistikområdet i huvudsak om beredning av förslag till tvingande lagstiftning. I visionen för det kommande årtiondet talar man om en utveckling av tvingande lagstiftning som kompletteras av tillämpningsföreskrifter. Syftet med lagstiftningen inom EU är att harmonisera statistiken för att möjliggöra jämförelse mellan medlemsländerna. Ett område som är i fokus för närvarande är att effektivisera kvalitetsledningen för den europeiska statistiken. Det finns också förslag om att rättsligt reglera vissa delar av riktlinjerna för europeisk statistik. Statistikförordningen innebar när den trädde i kraft år 2009 en starkare styrning av den europeiska statistiken och om de föreslagna förändringarna i denna blir verklighet kommer styrningen bli än starkare. Detta påverkar självklart även Sverige och det svenska statistiksystemet.
Regelverket på EU-nivå är omfattande och består som nämnts av ca 360 olika rättsakter. Genom utvidgningen av EU:s politik omfattar harmoniseringen av statistik i dag nästan alla politikområden. Man kan säga att utvecklingsarbetet inom många statistikområden i dag i stor utsträckning sker inom ramen för EU-samarbetet och inte på nationell nivå. Det är därför viktigt att klarlägga vilken påverkan EU-rätten har på statistikområdet och vilka möjligheter som finns att reglera den svenska statistiken i nationell lag.
5.4.1. Omfattningen av statistik som styrs av EU
Vilka statistikområden som prioriteras inom EU-samarbetet avgörs självfallet av inom vilka samhällsområden EU-länderna har ett nära politiskt samarbete. Det politiska samarbetet inom EU är under ständig utveckling och det är därför svårt att ge annat än en ögonblicksbild av vilka områden som omfattas. Som sagts ovan om unionens befogenheter så gäller dem tre olika slags områden: områden där EU har exklusiv kompetens, områden där EU har delad kompetens med medlemsstaterna och områden där EU endast har kompetens att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller kom-
plettera medlemsstaternas åtgärder. Inom de samhällsområden som berörs starkt av EU-samarbetet, där EU utövar exklusiv eller delad kompetens i stor utsträckning, är också statistiken hårt reglerad inom EU. På andra områden, som t.ex. utbildning, hälsoskydd och turism, som ur EU:s synvinkel fortfarande mest ses som nationella angelägenheter och där EU-samarbetet handlar mer om frivilliga samarbeten och utbyte av erfarenheter mellan medlemsländerna, är regleringen av statistiken inte lika utvecklad.
Många av de statistikuppgifter som man har kommit överens om att de ska finnas för varje EU-land bygger på EU-rättsakter och är således tvingande för medlemsländerna att ta fram. Statistiken styrs i stor utsträckning av förordningar beslutade av ministerrådet och som är bindande för medlemsländerna. Beslut om hur förordningarna ska tillämpas tas dock ofta som särskilda beslut av kommissionen med stöd av olika verkställighetskommittéer. Det finns även andra typer av juridisk grund för EU-beslut. För en del statistikuppgifter som EU önskar av medlemsländerna gäller t.ex. att önskemålen baserar sig på frivilliga överenskommelser, s.k. Gentlemen’s agreement. Utvecklingen under de senaste åren har dock gått allt mer emot en rättslig reglering.
Eurostat ger årligen ut en publikation som innehåller en sammanställning av den statistik som EU-samarbetet har lagt sitt fokus på under året.23 För varje område framgår också den juridiska grunden för samarbetet. Av såväl antalet statistikområden där det överhuvudtaget finns ett EU-samarbete, som andelen av dem som bygger på juridisk grund, framgår vad som hittills varit prioriterat av EU.
Av sammanställningen i 2011 års upplaga framgår att det finns sju områden inom vilka EU har statistiksamarbete. Dessa är befolknings- och social statistik, makroekonomisk statistik, företagsstatistik, jordbruk, skogsbruk och fiskeri, statistik som omfattar flera områden, statistisk infrastruktur och politisk strategi och samordning. I den grupp som kallas ”statistik som omfattar flera områden” ingår statistik om miljö, regioner och geografi samt vetenskap och teknologi.
23 Statistical requirements compendium 2011 edition, augusti 2011.
5.4.2. EU-rättens påverkan på nationell statistikreglering
När man talar om EU-rättens påverkan på den nationella lagstiftningen får man skilja mellan det regelverk som reglerar hur statistiken ska samlas in, produceras och spridas och det som reglerar vilken slags statistik som ska rapporteras in till Eurostat. I sammanställningen ovan ligger fokus på den mera övergripande statistiklagstiftningen, den som i svensk nationell rätt närmast motsvaras av lagen och förordningen om den officiella statistiken och regleringen om statistiksekretess och liknande regelverk. Som framgått av avsnitt 5.2 finns det dock även en stor mängd EU-rättsliga bestämmelser som reglerar vilken statistik som medlemsländerna måste samla in för EU:s räkning.
Ovan har ett antal EU-rättsliga regelverk beskrivits och även en del av de dokument som utgör EU:s framtidsplaner på statistikområdet. Det pågående förändringsarbetet rörande statistikförordningen har beskrivits och det har analyserats vilken betydelse de föreslagna förändringarna kan komma att få för svensk del (se avsnitt 5.3). Sammanfattningsvis kan sägas att EU:s styrning av statistikområdet när det gäller hur statistik ska samlas in, vilken kvalitet den ska hålla osv. är omgärdad av en omfattande reglering. Statistikförordningen är direkt tillämplig i Sverige och gäller som svensk lag. EU-rätten har till och med företräde framför svensk lag. Den statistik som våra svenska statistikmyndigheter samlar in för EU:s räkning är alltså underkastad EU-rätten. Den måste samlas in, sammanställas och rapporteras i enlighet med statistikförordningen och andra bindande EU-rättsakter. När det gäller insamling av den officiella statistiken, som följer av svensk lag och inte samlas in för EU:s räkning, är Sverige däremot inte bundet av EU-rätten.
Statistikområdet skiljer sig i sitt förhållande till EU-rätten från många andra områden genom att den nationella statistiken i princip kan utformas så som Sverige önskar så länge de krav som ställs på den statistik som ska rapporteras till Eurostat uppfylls. Dock skulle det i praktiken vara mindre lämpligt att framställa statistik på olika sätt inom samma område. Ett sådant förfarande skulle inte bara vara dyrt, det skulle också strida mot de krav på att minska uppgiftslämnarnas börda som finns inom både EU-rätten och den nationella rätten. Innebörden av detta blir att även om Sverige inte är bundet av EU-rätten när det gäller statistik som samlas in för nationella ändamål, så leder t.ex. kravet på att bördan inte ska bli för stor på uppgiftslämnarna, och fördelen med ett enhetligt regelverk, till
att den nationella statistiklagstiftningen påverkas av EU-rätten. I de lagförslag som senare redovisas eftersträvas därför en ökad harmonisering med EU-rätten. Föreslagna förändringar i EU:s statistikförordning kan dessutom, enligt vad som konstaterats ovan, påverka SCB:s ställning vilket torde få återverkningar även på det svenska statistiksystemet. I vissa fall går Sverige längre än vad EU-rätten kräver. Detta är dock inget problem så länge EU får de uppgifter som EU-rätten kräver.
6. Förutsättningar för utredningens analys och överväganden om statistiksystemet
6.1. Behövs det en genomgripande systemförändring?
Min övergripande uppgift är att se över Statistiska centralbyrån (SCB) och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive ett decentraliserat statistiksystem. Översynen av SCB behandlas i huvudsak i kapitel 14, medan översynen av statistiksystemet inleds i innevarande kapitel och sträcker sig t.o.m. kapitel 13.
Det svenska systemet för officiell statistik är decentraliserat sedan den statistikreform som genomfördes den 1 juli 1994.1Det innebär att SCB ansvarar för sektorsövergripande statistik såsom arbetsmarknads-, befolknings-, ekonomisk, välfärds- och viss utbildningsstatistik, medan 26 sektorsansvariga myndigheter ansvarar för den officiella statistiken inom sina områden.
Enligt min mening är frågan om statistiksystemets grundläggande organisation – om systemet ska vara decentraliserat eller centraliserat – av övergripande karaktär i förhållande till de övriga frågor som ska behandlas. Den grundläggande organisationen anger de ramar inom vilka eventuella problem avseende exempelvis kvalitet eller tillgänglighet kan hanteras. Omvänt gäller att eventuella problems karaktär kan ha betydelse för vilken grundläggande organisationsform som bör väljas. Om det förekommer problem av allvarlig art kan det tala för att det rör sig om systemfel, som inte kan åtgärdas med mindre än att den grundläggande organisationen förändras.
1Prop. 1992/93:101, bet. 1991/93:FiU7, rskr. 1992/93:122, prop. 1993/94:100, bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269.
Mindre allvarliga problem kan däremot sannolikt hanteras inom ramen för befintlig grundorganisation.
Såvitt jag kan bedöma finns det i praktiken endast två tänkbara, grundläggande organisationsmodeller för systemet för Sveriges officiella statistik: ett – som i dag – starkt decentraliserat system, med ansvaret fördelat mellan ett flertal statistikansvariga myndigheter, eller – såsom fallet var före 1994 års reform – ett mer centraliserat system, där SCB har ett betydligt större ansvar.2
Enligt min mening bör valet mellan de två grundformerna avgöras utifrån dels respektive organisationsmodells förmåga att leva upp till vissa principiella kriterier, dels hänsyn till vissa praktiska omständigheter.
I det följande diskuteras förutsättningarna i dessa bägge avseenden.
6.1.1. Principiella kriterier
Mot bakgrund av bl.a. de överväganden som låg till grund för 1994 års statistikreform och vad som i övrigt framkommit i utredningsarbetet, kan några principiella aspekter identifieras som i första hand bör beaktas vid en värdering av vilken grundläggande organisationsmodell för systemet för Sveriges officiella statistik som är lämplig. Min slutsats är att organisationsmodellerna bör bedömas utifrån i hur hög grad de möjliggör för statistiksystemet att uppnå nedanstående kriterier (punkterna numrerade 1–3).
1. Statistiksystemet bör kännetecknas av optimala nivåer avseende:
- Vilken statistik som tas fram. Visserligen förefaller gränsen mellan officiell statistik och annan statlig statistik, såsom framgått av avsnitt 4.5, till en del vara ganska godtycklig. Men begreppet ”officiell statistik” bygger rimligen ändå i grunden på en föreställning om att denna statistik är av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Den ska bilda ett slags statistisk infrastruktur i syfte att underlätta för, som det anges i lagen om den officiella statistiken (3 §), ”allmän information, utredningsverksamhet och forskning” och ska därför, enligt samma paragraf, vara ”objektiv och allmänt tillgänglig”. Mot denna bakgrund
2 Teoretiskt kan man i och för sig tänka sig flera alternativ. Till exempel skulle staten helt kunna överlåta ansvaret för den officiella statistiken till den privata sektorn, men det ser jag inte som ett realistiskt alternativ inom överskådlig tid, varför det heller inte behandlas vidare.
torde krävas att organisationen så långt möjligt bör underlätta gränsdragningen mellan officiell och annan statistik.
- Rutiner för att beakta användarnas synpunkter. För övervägandena om vilken statistik som ska tas fram har det betydelse i vilka former statistikens inriktning och omfattning bestäms. En utgångspunkt för 1994 års statistikreform var att användarnas inflytande över den officiella statistiken skulle öka, bl.a. i syfte att öka statistikens kvalitet och relevans samt att förbättra förutsättningarna för att väga statistikbehoven mot den verksamhet den ska betjäna. Såvitt jag kan bedöma är detta alltjämt relevanta utgångspunkter för bedömningen av lämplig, grundläggande organisationsmodell för statistiksystemet.
- Statistikens kvalitet och tillgänglighet. Oavsett vilken grundläggande organisationsmodell som väljs för systemet, är det givetvis väsentligt att organisationen möjliggör att statistiken håller god kvalitet, att det finns rutiner för kvalitetssäkring och att användarna tillförsäkras god tillgång till statistiken. Samtidigt är det viktigt att understryka att ambitionen rimligen bör vara att eftersträva en optimal nivå på kvalitet m.m. Som framgått av avsnitt 2.2 varierar behoven vad avser form och innehåll för statistiken från användare till användare. Olika användare prioriterar skilda aspekter av statistiken såsom innehåll, detaljrikedom, mät- och publiceringsfrekvens, snabbhet i publicering, tillgänglighet, precision, förekomst av förklarande kommentarer, publiceringsmedia m.m. En statistikproducent måste ta ställning till samtliga dessa aspekter och på lämpligt sätt väga dem mot varandra. Det var mot denna bakgrund som Rådet för den officiella statistiken år 2006 fastställde vissa riktlinjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken.3 ”Optimala nivåer” avseende bl.a. kvalitet torde i huvudsak kunna sägas motsvara det som rådet avsåg med ”tillräcklig” kvalitet. Ordvalet är kanske av underordnad betydelse, men huvudpoängen är att det i statistikproduktion alltid måste göras avvägningar mellan olika typer av krav och önskemål.
3 Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1.
2. Kostnadseffektivitet bör eftersträvas i statistiksystemet
Utöver att det i statistikproduktionen måste göras avvägningar mellan sådant som t.ex. innehåll, detaljrikedom och publiceringsfrekvens, så måste också nyttan av förbättrad kvalitet, tillgänglighet m.m. alltid värderas i förhållande till resursåtgången.
3. Statistiksystemet bör vara möjligt att anpassa till väsentliga omvärldsförändringar
Vid bedömningen av lämplig, grundläggande organisationsmodell bör också vägas in att statistiksystemet ska kunna utvecklas i takt med väsentliga omvärldsförändringar. Det handlar både om att statsmakterna ska ha goda möjligheter att genomföra av dem beslutade förändringar av systemet och om att systemet självt ska vara kapabelt att på egen hand fånga upp väsentliga förändringsbehov och genomföra de anpassningar som dessa motiverar.
Vilka omvärldsförändringar som bör beaktas kan, av förklarliga skäl, variera över tid. För närvarande handlar det i hög grad om de kommande förändringarna av EU:s regelverk för statistik (se kapitel 5), men även om exempelvis den fortsatta informationsteknologiska utvecklingen.
I sammanhanget bör sägas att jag bedömer, som framgått av kapitel 5, att de förändringar som är på gång avseende EU:s statistikförordning inte på något avgörande sätt påverkar förutsättningarna för vilka ställningstaganden som kan göras om det svenska statistiksystemets grundläggande organisation. Visserligen ges de nationella statistikbyråerna, dvs. i Sverige SCB, en förstärkt roll genom de föreslagna förändringarna. Det handlar dock mycket om deras samordnande roll på nationell nivå, vilket som framgått innebär att ett nationellt system kan vara decentraliserat.
Jämförelse mot kriterierna
Vilka för- och nackdelar som finns med ett centraliserat respektive ett decentraliserat statistiksystem är väl känt sedan tidigare. I utredningsdirektiven anges således att följande argument traditionellt har anförts för respektive modell:
- Argument för en centraliserad statistikorganisation har varit knappa och svårdelbara resurser, t.ex. datorkraft och metodkompetens. Andra argument har varit stordriftsfördelar, professionalism, samordning, standardisering, statistiksekretess och EU-medlemskap.
- Argument för en decentraliserad statistikorganisation har varit bättre anpassning av statistiken till användarnas behov och en mer optimal prioritering genom att statistiken vägs mot andra behov inom ett sakområde i stället för mot annan statistik. Andra argument har varit ökade inslag av konkurrens till förmån för nytänkande och effektivitet.
Organisationsmodellernas relativa styrkor och svagheter slår givetvis också igenom i förhållande till de kriterier som jag beskrev ovan. Vad gäller kriteriet att statistiksystemet bör kännetecknas av optimala nivåer i olika avseenden, kan bl.a. sägas att det med en centraliserad organisation torde vara relativt sett enklare att enhetligt definiera – och genomföra – vilken statistik som ska vara officiell och vilken kvalitet m.m. denna ska hålla, medan det med en decentraliserad organisation torde vara relativt sett enklare att utforma statistiken efter användarnas önskemål så att den därmed blir relevant och håller efterfrågad kvalitet. Vidare kan beträffande kriteriet att kostnadseffektivitet bör eftersträvas i statistiksystemet bl.a. sägas att det med en centraliserad organisation torde vara lättare att uppnå stordriftsfördelar och standardisering av verktyg, metoder m.m. Med en decentraliserad organisation torde det å andra sidan vara lättare både att väga statistiken mot andra behov inom ett sakområde i stället för mot annan statistik och att skapa goda förutsättningar för konkurrensutsättning, vilket sammantaget kan medföra ett effektivare resursutnyttjande totalt sett. Slutligen kan vad avser kriteriet att statistiksystemet bör vara möjligt att anpassa till väsentliga omvärldsförändringar bl.a. sägas att det med en centraliserad organisation torde vara relativt sett enklare att på ett enhetligt sätt genomföra förändringar med hänsyn till EU:s regelverk och avseende de verktyg, metoder m.m. som används i statistikproduktionen, medan det med en decentraliserad organisation torde vara relativt sett enklare att fånga upp vilka konkreta förändringsbehov som finns inom enskilda sektorer och att genomföra nödvändiga förändringar avseende t.ex. teknik på ett sätt som tar lämplig hänsyn till enskilda verksamheters specifika förutsättningar.
Att det i föregående stycke genomgående sägs att det med respektive modell torde vara ”relativt sett enklare” att göra si eller så, hänger samman med att samtliga de kriterier som ställts upp enligt min bedömning är möjliga att i stor utsträckning tillgodose i bägge modellerna. Däremot kan antas att den relativa måluppfyllelsen avseende de olika aspekterna skulle variera. Enligt min mening är båda modellerna fullt tänkbara som grundläggande organisationsmodell för det svenska statistiksystemet. För det talar att båda modellerna ju faktiskt har tillämpats för produktionen av Sveriges officiella statistik, men även att det vid en internationell jämförelse inte tycks finnas något givet svar på hur ett nationellt statistiksystem lämpligen bör organiseras. Som framgått av kapitel 4 finns det flera exempel både på länder som har valt en decentraliserad och på länder som har valt en centraliserad lösning.
Mot denna bakgrund är det min samlade bedömning att det på principiella grunder inte går att slå fast att någon av modellerna skulle vara klart bättre än den andra. Därför finns det enligt min mening skäl att vid valet av modell ta särskild hänsyn till hur statistiksystemet i dag fungerar i praktiken.
6.1.2. Praktiska omständigheter
Sveriges decentraliserade statistiksystem har nu funnits i nästan 20 år och får anses vara väl etablerat. Ett tecken på det är att, som framgått av avsnitt 4.3, samtliga statistikansvariga myndigheter, med något enstaka undantag, har framfört till utredningen att de ser statistikansvaret som en naturlig del av myndighetens verksamhet. Eftersom det decentraliserade systemet är så pass väl etablerat skulle det enligt min mening krävas att man kan konstatera att det föreligger allvarliga problem i systemets funktionssätt för att det skulle finnas skäl att återgå till ett helt eller i huvudsak centraliserat system.
Huruvida det på en mer övergripande nivå förekommer några sådana allvarliga problem har belysts genom en jämförelse av situationen i dag med vad som framkom i 1999 års utvärdering av statistikreformen.4
Som framgått av avsnitt 1.4.3 konstaterades det i 1999 års utvärdering att verksamheten med den officiella statistiken i huvudsak hade fungerat bra efter reformen och att tilltron till den officiella
4Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).
statistiken var fortsatt hög. Dock pekades på vissa problem, framför allt att det fanns behov av förbättrad samordning av systemet.
I samband med 1999 års utvärdering gjordes en enkätundersökning bland medlemmar i de statistikansvariga myndigheternas användarråd. I denna ställdes frågor bl.a. om användargruppens arbete och om synpunkter på statistiken och det (vid den tiden) nya systemet med statistikansvariga sektorsmyndigheter vid sidan av SCB. Som framgått av avsnitt 4.7.2 har SCB getts i uppdrag att genomföra en motsvarande enkätundersökning bland medlemmarna i dagens användarråd eller motsvarande organ hos de statistikansvariga myndigheterna.5
I såväl 1999 års undersökning som den undersökning som nu genomförts tillfrågades användarna om hur väl dagens officiella statistik inom det berörda området svarar mot deras behov i olika avseenden. De aspekter som togs upp avsåg statistikens innehåll, kvalitet/tillförlitlighet, jämförbarhet med statistik inom andra områden, tillgänglighet samt aktualitet. I den undersökning som nu gjorts ställdes även en fråga om statistikens dokumentation, vilket inte gjordes i 1999 års undersökning. I figurerna 6.1 och 6.2 nedan visas hur svarsbilden för dessa frågor tedde sig år 1999 respektive år 2012.
5 I 2012 års undersökning utgjordes populationen av samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användarråd eller motsvarande. Det var totalt 237 personer som besvarade frågeblanketten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 60 procent. 1999 års undersökning riktade sig till ett urval om ca 80 personer som deltar i användarråd, varav drygt hälften svarade.
Figur 6.1 Användarrådsmedlemmars bedömning av hur den officiella statistiken motsvarar deras behov avseende …
Figur 6.2 Användarrådsmedlemmars bedömning av hur den officiella statistiken motsvarar deras behov avseende …
Som framgår av figurerna är profilerna på svaren tämligen lika i de två undersökningarna. Om något, talar dock figurerna enligt min mening för att användarna anser att situationen allmänt sett är bättre i dag än år 1999. Andelen som har svarat ”mycket väl” har
genomgående ökat. Till saken hör också att användarnas förväntningar rimligen successivt har höjts mellan de år undersökningarna gjordes, vilket innebär att det i vissa fall torde krävas mer för att få ett högt betyg i dag än år 1999. Exempelvis torde det vara okontroversiellt att hävda att tillgängligheten faktiskt är bättre i dag än år 1999, bl.a. till följd av den informationsteknologiska utvecklingen. Trots detta är svarsprofilerna för de två åren i stort sett identiska avseende denna fråga.
I de båda undersökningarna ställdes även frågan om användarna ansåg att statistiken – i de olika dimensioner som anges i figurerna 6.1 och 6.2 – har förändrats under de senaste åren.6Hur svaren fördelade sig framgår av tabell 6.1 nedan. Då frågan om dokumentation inte fanns med år 1999 omfattar tabellen endast år 2012 i denna dimension.
Tabell 6.1 Användarrådsmedlemmars bedömning av hur statistiken har förändrats under de senaste åren (avrundningsfel förekommer)
Innehåll Kvalitet/Till-
förlitlighet
Jämförbarhet med statistik
inom andra
områden
Tillgänglighet Aktualitet Dokumentation
1999 2012 1999 2012 1999 2012 1999 2012 1999 2012 2012
Till det bättre 48 % 29 % 18 % 16 % 16 % 7 % 36 % 30 % 30 % 18 % 12 % Till det sämre 9 % 3 % 7 % 4 % 4 % 1 % 9 % 5 % 7 % 2 % 1 % Ej väsentlig förändring
33 % 49 % 49 % 59 % 33 % 56 % 41 % 48 % 48 % 59 % 58 %
Vet ej/kan ej avgöra
11 % 20 % 27 % 22 % 47 % 36 % 14 % 18 % 16 % 21 % 30 %
Totalt 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Källa: SOU 1999:96 samt SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen
I tabellen kan särskilt noteras att för samtliga frågedimensioner är andelen som anser att det inte har skett någon väsentlig förändring under de senaste åren klart större år 2012 än år 1999. Likaså kan noteras att det för samtliga frågedimensioner är en mycket liten andel som i dag anser att det har skett en förändring till det sämre under de senaste åren. Enligt min mening stöder detta sammantaget vad som sades i inledningen till detta avsnitt, nämligen att
6 I 1999 års undersökning användes endast begreppet ”under de senaste åren”. I den undersökning som nu gjorts preciserades frågan till att avse ”under de senaste tre åren”.
Sveriges decentraliserade statistiksystem i dag är väl etablerat. Jämfört med situationen år 1999 kan sägas att systemet nu har ingått i mer av ett fortvarighetstillstånd.
6.1.3. Slutsats och överväganden
Utredningens bedömning och förslag: Systemet för den offi-
ciella statistiken fungerar i huvudsak väl i dag. Den grundläggande, decentraliserade organisationsmodellen ska behållas.
Utifrån de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet är min samlade bedömning att det decentraliserade systemet för officiell statistik i huvudsak fungerar väl i dag, vilket bl.a. speglas av de svar från användare som återges i figurerna 6.1 och 6.2 och tabell 6.1 ovan. Redan i 1999 års utvärdering konstaterades att verksamheten med den officiella statistiken i huvudsak hade fungerat bra efter reformen och att tilltron till den officiella statistiken var fortsatt hög. Enligt min bedömning gäller detta fortfarande, och om något finns det snarast skäl att anta att situationen har förbättrats ytterligare sedan år 1999.
Observera att detta inte ska tolkas som att det skulle helt saknas problem i dagens statistiksystem eller att systemet inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Men jag har inte funnit några grundläggande systemfel som kräver att systemet genomgår en mer genomgripande förändring. I stället är min övergripande bedömning att statistiksystemets grundläggande, decentraliserade organisationsmodell – med ett flertal statistikansvariga myndigheter – både kan och bör upprätthållas och att de förändringar som kan behöva göras kan hanteras inom ramen för den befintliga grundmodellen.
De överväganden avseende statistiksystemet som redovisas i kapitlen 7–13 sker i ljuset av detta.
6.2. Disposition av analys och överväganden
I översynen av systemet för officiell statistik ska jag enligt direktiven i första hand behandla frågor inom följande områden:
- Den officiella statistikens inriktning och det offentliga åtagandets omfattning.
- Den officiella statistikens kvalitet.
- Tillgängligheten för statistikanvändarna, med särskild betoning på dokumentation, prissättning och statistiksekretess.
- Uppgiftsskyldighet avseende statistik.
- Organisationen av systemet för den officiella statistiken.
- Förutsättningar för att ge EU-samarbetet större genomslag i det svenska statistiksystemet.
Därtill anges i direktiven även vissa frågor om förvaltningspolitiska principer och konkurrensrättsliga regler m.m. avseende myndigheters säljverksamheter samt om konsekvenser av lagen om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSIlagen).
Givetvis finns i sak inbördes kopplingar mellan flera av de områden som berörs av ovanstående frågor, vilket måste beaktas i analysen. Det tydligaste exemplet torde vara frågan om hur EU-samarbetet kan få större genomslag i det svenska statistiksystemet. Som framgått av kapitel 5 kan EU-utvecklingen t.ex. komma att få stor betydelse beträffande vilka kvalitetskrav som bör ställas på den officiella statistiken. Som utgångspunkt för dispositionen av analys och överväganden om statistiksystemet har jag dock bedömt att de olika områdena i huvudsak kan behandlas var för sig, vilket alltså görs i kapitlen 7–13 nedan.
7. Den officiella statistikens inriktning och omfattning
I utredningsdirektiven anges att det offentliga åtagandet på statistikområdet bör definieras och att jag ska analysera om den officiella statistiken bör avgränsas och preciseras. Enligt direktiven bör jag även överväga om det finns skäl att förändra regelverket så att officiell statistik inte enbart är traditionella summerade sammanställningar utan också observationsregister och redovisningar på lägre aggregeringsnivåer som ligger till grund för sådana summeringar.
I detta kapitel redovisas mina överväganden avseende dessa frågor. Först diskuteras det offentliga åtagandet (7.1) och inriktning och omfattning av den officiella statistiken (7.2). Därefter behandlas frågan om huruvida den officiella statistiken bör omfatta mer än traditionella summerade sammanställningar (7.3).
7.1. Behövs det ett offentligt åtagande på statistikområdet?
I kapitel 2 framhöll jag att statistik om olika samhällsområden är en mycket viktig informationskälla i en demokrati och att tillgången till statistik kan ses som en rättighet för alla medborgare. Den officiella statistiken ger en övergripande bild av samhället och ökar medborgarnas möjlighet till insyn. Statistiken används också som grund för politiska beslut, för den allmänna debatten, för forskning, för utvärdering, m.m. För att statistiken ska kunna fungera för dessa syften krävs att den är pålitlig, dvs. objektiv och saklig samt även i övrigt av god kvalitet. Objektiva mått på samhällsförhållanden och deras utveckling – av det slag som ges genom den officiella statistiken – ses av de flesta som en självklarhet i en modern demokrati. I såväl Sverige som andra länder har statistisk information traditionellt setts som en genuin samhällelig nyttighet. Ansvaret
för att det tas fram officiell statistik är därför, och har länge varit, ett offentligt åtagande.
I allmänna termer finns i huvudsak två grundläggande motiv för offentliga åtaganden på olika områden: samhällsekonomisk effektivitet och fördelningsaspekter. Här finns skäl att framför allt uppmärksamma det förstnämnda, som främst handlar om huruvida en mer renodlad marknadslösning kan antas generera ett effektivt resursutnyttjande i samhället eller om det finns skäl för statlig intervention. Det senare kan motiveras av exempelvis s.k. marknadsmisslyckanden.
Framtagandet av officiell statistik kan i åtminstone två avseenden sägas riskera att leda till marknadsmisslyckanden om verksamheten skulle hanteras av marknaden. Kostnaden för att producera statistiken är praktiskt taget densamma oavsett hur många som sedan konsumerar den. När den väl producerats för någon konsument är därefter marginalkostnaden för att ställa den till ytterligare konsumenters förfogande låg, ibland nära noll. Det samhällsekonomiskt optimala priset, som sammanfaller med marginalkostnaden, blir därmed så lågt att produktionen inte blir intressant för privata företag. Man kan också hävda att officiell statistik ger upphov till vissa positiva s.k. externa effekter, dvs. värdet för den samlade välfärden är större än marknadens värdering av statistiken. Ett exempel på detta är att statistiken kan bidra till bättre beslutsfattande i staten och därmed till bättre användande av skattemedel. Genom att statistiken ger underlag för allmän debatt och ökar medborgarnas möjlighet till insyn kan det också antas att den ger ett samhälleligt mervärde som är större än vad varje enskild individ skulle vara beredd att betala för att få tillgång till den.
Sammantaget talar detta enligt min mening för att det på statistikområdet fortsatt behövs ett offentligt åtagande. I samband med att jag i kapitel 6 diskuterade tänkbara, grundläggande organisationsmodeller för systemet för Sveriges officiella statistik angav jag också som en utgångspunkt att det inom överskådlig tid inte vore ett realistiskt alternativ att överlåta ansvaret för den officiella statistiken till den privata sektorn, utan att staten fortsatt måste ta ett ansvar på detta område. Frågan är då hur detta offentliga åtagande bör se ut.
7.1.1. Vad består det offentliga åtagandet i?
I kapitlen 3 och 4 redogjordes för gällande rätt och statistiksystemets uppbyggnad. Mot bakgrund av de beskrivningar som där gavs, menar jag att dagens offentliga åtagande avseende den officiella statistiken i huvudsak kan sägas omfatta fyra typer av aktiviteter, vilka genomgående är finansierade via offentliga medel:
- Att bedöma och besluta om den officiella statistikens inriktning och omfattning. Regeringen beslutar om indelningen i ämnes- och statistikområden och vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga. Statistikansvariga myndigheter beslutar om statistikens innehåll och omfattning inom sitt statistikområde – om inte något annat följer av särskilt beslut av regeringen.
- Att ansvara för att det inom berörda områden och i avsedd omfattning tas fram officiell statistik med rätt kvalitet, relevans, integritetsskydd, m.m. Detta ansvar har de 27 statistikansvariga myndigheterna. Däremot innefattar det offentliga åtagandet inte i sig en skyldighet för det offentliga att på egen hand producera officiell statistik, eftersom denna tjänst – med finansiering från allmänna medel – kan upphandlas från privata företag. Som framgått av kapitel 4 produceras dock mer än 95 procent av den officiella statistiken i dag av offentliga organ, vanligen av den statistikansvariga myndigheten i egen regi eller genom att denna upphandlar tjänsten från SCB.
- Att leva upp till ställda krav på offentliggörande och tillgänglighet. Dessa krav, som framgår av 13 § förordningen om den officiella statistiken, handlar framför allt om att den officiella statistiken av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk.
- Att upprätthålla en ”infrastruktur” för att statistiksystemet ska fungera. Detta inkluderar bl.a. normbildning, allt från EU-förordningar och lagar till riktlinjer och rekommendationer. Vidare handlar det om rutiner för samordning; främst i form av det arbete som bedrivs inom ramen för Rådet för den officiella statistiken och dess arbetsgrupper, t.ex. den gemensamma publiceringskalender som finns för den officiella statistiken. Det kan också handla om att med allmänna medel ta fram gemensamma metoder, verktyg, m.m.
Min bedömning är att dessa fyra delar även fortsättningsvis bör utgöra de komponenter som på övergripande nivå definierar inriktningen av det offentliga åtagandet avseende den officiella statistiken. Detta hindrar dock inte att det kan behöva göras förändringar inom respektive del. I flertalet fall diskuteras dessa frågor i andra kapitel, t.ex. tillgänglighet i kapitel 9, rutiner för samordning i kapitel 12 och behov av regelförändringar i ett flertal kapitel. Nedan behandlar jag frågan om den officiella statistikens inriktning och omfattning.
7.2. Inriktning och omfattning av den officiella statistiken
7.2.1. Dagens definition av begreppet officiell statistik
Enligt lagen om den officiella statistiken ska officiell statistik finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Statistikförordningen specificerar den officiella statistiken i 22 ämnesområden. Dessa är i sin tur indelade i statistikområden, vilka uppgick till 112 stycken vid 2011 års slut. Förordningen anger också vilken myndighet som är ansvarig för respektive statistikområde. Statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas, beslutas av den statistikansvariga myndigheten på området. Vid 2011 års slut omfattade den officiella statistiken 356 statistikprodukter.
Som jag framhöll i kapitel 6 bygger dagens definition av begreppet officiell statistik i grunden på en föreställning om att denna statistik är av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Den ska bilda ett slags statistisk infrastruktur i syfte att underlätta för, som det anges i lagen om den officiella statistiken (3 §), ”allmän information, utredningsverksamhet och forskning” och ska därför, enligt samma paragraf, vara ”objektiv och allmänt tillgänglig”.
Som framgått av kapitel 4 motsvarar dagens indelning i ämnes- och statistikområden i den officiella statistiken i stort sett, till såväl antal som innehåll, vad som har gällt sedan statistikreformen genomfördes den 1 juli 1994.
Den mest markanta förändringen i den officiella statistiken sedan reformens genomförande handlar i stället om antalet statistikprodukter, som har blivit klart större. I slutet av 1990-talet, när refor-
men utvärderades första gången1, omfattade den officiella statistiken ca 225 statistikprodukter, att jämföra med 356 stycken år 2011. Den viktigaste förklaringen till ökningen av antalet statistikprodukter inom olika områden torde vara nya och/eller utökade krav från EU. Enligt de statistikansvariga myndigheterna finns dock även andra faktorer som medför att statistikverksamheten utvecklas, exempelvis att myndigheten själv identifierar nya behov (t.ex. helt på egen hand eller via regeringsuppdrag e.d.), att behoven påtalas av andra aktörer (t.ex. SCB eller användare) eller att det sker reformer på myndighetens sakområde som får återverkningar på statistikverksamheten. Det är mera ovanligt att statistikprodukter avvecklas, vilket enligt myndigheterna i hög grad kan förklaras av att det är viktigt att upprätthålla kontinuitet och inte bryta tidsserier i den officiella statistiken.
7.2.2. Problem med dagens definition
I utredningens direktiv framhålls att dagens definition av officiell statistik är ”mycket omfångsrik” och att de 22 ämnesområdena är ”allmänt hållna”. Enligt direktiven bör det övervägas att avgränsa den officiella statistiken och tydligare än i dag fastställa vilka samhällsområden som ska beskrivas med hjälp av officiell statistik. Som skäl för detta anges i direktiven dels att det årligen framförs omfattande krav och önskemål på ny och förbättrad inhemsk statistik samtidigt som EU utvidgar lagstiftningen inom statistikområdet, dels att det ”fortfarande finns brister inom centrala statistikområden”, vilket sägs kunna vara skäl för omprioriteringar.
Enligt min mening skulle man å andra sidan kunna hävda att den officiella statistiken i dag är mycket tydligt avgränsad och definierad. Detta genom den uppräkning och gradvisa konkretisering som sker från de övergripande ämnes- och statistikområdena ner till de enskilda statistikprodukterna.
Samtidigt kan konstateras att det i dag saknas helt entydiga, av statsmakterna beslutade, kriterier för vilken statistik som bör klassificeras som officiell. Låt vara att vissa riktlinjer om detta angavs i de utredningar som föregick 1994 års statistikreform2 och i den utvär-
1Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 2Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48)
och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1 ).
dering som gjordes fem år efter reformen3, och att liknande riktlinjer också har angetts av Rådet för den officiella statistiken.4
Som framgått av kapitel 4 har jag vidare kunnat konstatera att det i dag tas fram förhållandevis mycket statlig statistik som inte är klassificerad som officiell statistik, men som till sin karaktär påminner om denna. Exempel på sådan statistik kan hämtas såväl från de statistikansvariga myndigheterna som från andra myndigheter.
En intressant iakttagelse i sammanhanget är att flertalet av de statistikansvariga myndigheterna inte tycks göra någon skarp principiell åtskillnad mellan sin officiella statistik och annan statistik av mer allmän karaktär som de tar fram. Att viss statistik klassificeras som officiell verkar ofta mera bero på historiska traditioner än på att den innehållsligt eller kvalitetsmässigt tydligt skiljer sig från myndighetens övriga statistik. Myndigheterna har visserligen överlag poängterat att de i den officiella statistiken har att leva upp till andra kvalitetskrav än i övrig statistik – genom de krav som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken, vissa föreskrifter från SCB och riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken – men många av dem menar samtidigt att de internt inte ställer lägre kvalitetskrav på sin övriga statistik än på den officiella.
I praktiken tycks det alltså råda en tämligen diffus gräns mellan officiell statistik och annan statlig statistik av liknande karaktär, såväl inom de statistikansvariga myndigheter som mellan dessa och andra myndigheter.
Ett ytterligare tecken på det är att användarna av statistiken inte sällan är oklara över vad som är officiell respektive annan statistik. Detta har framgått såväl av mina möten med olika användare som av den webbaserade enkätundersökning bland medlemmarna i de statistikansvariga myndigheternas användarråd eller motsvarande, som SCB har genomfört på mitt uppdrag. Med tanke på att de svarande i enkäten är medlemmar av myndigheternas användarråd, kan antas att de, jämfört med många andra användare, är ovanligt väl informerade om förutsättningarna för systemet för den officiella statistiken. Trots detta uppgav 32 procent av de svarande att det inte är tydligt för dem som användare vad som är officiell respektive annan statistik, medan 68 procent svarade att detta var tydligt för dem.
3Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 4Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, fastställda av Rådet för den officiella statistiken 2003-10-30.
En tänkbar förklaring till den förhållandevis stora andelen svarande för vilka gränsen inte är tydlig, kan vara att många användare endast är intresserade av den information statistiken representerar, utan att fästa så stort avseende vid om statistiken är officiell eller ej. För detta talar bl.a. de svar som i enkäten gavs på frågan ”hur uppfattar du den officiella statistiken i förhållande till annan statistik som myndigheten tar fram?”. Som framgår av tabell 7.1 nedan angav 41 procent av de svarande att de inte gör någon skillnad på officiell och annan statistik i användningen av den berörda myndighetens statistik.
Tabell 7.1 Hur användarrådsmedlemmar uppfattar berörd myndighets officiella statistik jämfört med dess övriga statistik (flera svarsalternativ var möjliga)
Svarsalternativ Andel svar
Att statistiken är officiell innebär en kvalitetsgaranti
49 %
Det är mera tillfälligheter och/eller tradition som gör att viss statistik är officiell och annan inte
19 %
Jag gör ingen skillnad på officiell och annan statistik i min användning av statistiken från myndigheten
41 %
Annat
6 %
Har ingen åsikt
11 %
Källa: SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen
Sammantaget menar jag, mot bakgrund av ovanstående, att de oklarheter som i praktiken finns om var gränsen går mellan officiell statistik och annan statistik av liknande karaktär, kan tala för att statsmakterna bör tydligare uttala vilken statistik som bör vara officiell.
Däremot delar jag inte fullt ut den problembild, inklusive förespråkad lösning, som ges i utredningens direktiv. Där antyds att mängden officiell statistik helst inte bör öka, utan att om det införs ny officiell statistik på något område så bör samtidigt någon annan, befintlig statistik avvecklas. Enligt min mening vore det emellertid fel att à priori utgå ifrån att mängden officiell statistik ska vara konstant och inte kan få öka. Däremot bör såväl definitionen av begreppet officiell statistik som eventuella kriterier för att bedöma vilken statistik som bör ges denna ställning vara utformade på ett sådant sätt att de inte i sig styr omfattningen av officiell statistik.
Hur mycket officiell statistik som tas fram torde för övrigt snarare bero på vilka budgetmässiga förutsättningar som ges, än på hur be-
greppet definieras. För detta talar bl.a. de internationella erfarenheter som redovisats i avsnitt 4.9. Som där framgått tillämpar andra länder som använder begreppet officiell statistik vanligen en vidare definition än den svenska; med officiell statistik avses då helt enkelt den statistik som produceras/offentliggörs av statliga myndigheter e.d. I praktiken görs dock avgränsningar även om man tillämpar en sådan vidare definition. Eftersom resurserna inte är oändliga kan man inte producera all tänkbar statistik utan tvingas prioritera.
7.2.3. Överväganden om definition och kriterier
Utredningens bedömning och förslag: Sverige bör även fort-
sättningsvis tillämpa en mer avgränsad definition av begreppet officiell statistik, med innebörden att sådan statistik ska vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. EU-reglerad statistik bör dock i normalfallet alltid vara officiell statistik. Med inriktning på bl.a. dessa förhållanden bör statsmakterna göra vissa allmänna uttalanden om vad som bör känneteckna officiell statistik, i syfte att ge vägledning för de statistikansvariga myndigheternas bedömningar.
Dagens ordning för att besluta om den officiella statistikens inriktning bör behållas. För det fall att ytterligare myndigheter önskar bli statistikansvariga myndigheter bör de lämna förslag om detta till regeringen som därefter får fatta beslut i frågan.
I detta avsnitt redovisas mina överväganden om den officiella statistikens inriktning och omfattning. I avsnittet diskuteras följande tre frågeställningar:
a) vilken övergripande definition av begreppet officiell statistik som
lämpligen bör tillämpas,
b) vem som, givet svaret på fråga a, lämpligen bör besluta om den
officiella statistiken och vad som bör ingå i denna, samt
c) vilka behov jag, givet svaren på frågorna a och b, ser av preci-
seringar från statsmakternas sida i syfte att underlätta de statistikansvariga myndigheternas beslut om vilken statistik som bör klassificeras som officiell.
Som framgår av frågorna är det främst statistikens inriktning som står i centrum för analysen. Med hänsyn till vad som ovan sades om att man inte i förväg bör låsa sig för vilken mängd officiell statistik som bör finnas, behandlas frågan om statistikens omfattning däremot mer översiktligt. Exempelvis har jag inte sett det som meningsfullt att försöka uppskatta den tänkbara omfattningen i kvantitativa termer.
Mot bakgrund av de resonemang jag tidigare har fört i kapitel 6 och innevarande kapitel, tas tre förutsättningar för givna som utgångspunkt för diskussionen. För det första att begreppet officiell statistik fortsatt ska användas. För det andra att ansvaret för att ta fram officiell statistik fortsatt ska vara ett offentligt åtagande. För det tredje att statistiksystemet fortsatt ska bygga på en decentraliserad organisationsmodell, med ett flertal statistikansvariga myndigheter.
Vilken övergripande definition av begreppet officiell statistik bör tillämpas?
Givet de utgångspunkter som redovisas ovan bedömer jag att det i huvudsak finns två tänkbara sätt att definiera begreppet officiell statistik:
- Att utvidga dagens definition, så att officiell statistik utgörs av all allmäninformativ statistik som tas fram av i första hand statliga myndigheter.5
- Att fortsatt använda begreppet officiell statistik endast för sådan statistik som bedöms vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället.
Med den förstnämnda modellen skulle Sverige komma att använda en likartad definition av officiell statistik som den som vanligen används i andra länder. Som framgått av avsnitt 1.4 föreslogs också en motsvarande modell i betänkandet Förenklad statistikreglering (SOU 1990:43), dvs. en av de utredningar som föregick 1994 års statistikreform. Utredningen föreslog en särskild lag – lag om den statliga statistikframställningen – som skulle tillämpas i verksamhet som en statlig myndighet bedriver när den själv eller genom annan
5 Eftersom den officiella statistiken i dag endast omfattar statistik från statliga, statistikansvariga myndigheter, nämns här endast statliga myndigheter. Eventuellt skulle dock även statistik från andra organ, t.ex. kommuner, kunna ingå.
samlar in och bearbetar uppgifter i syfte att i statistisk form belysa förhållanden och utveckling i samhället. Den föreslagna lagen innehöll regler avseende bl.a. uppgiftsinhämtande, framställningsmetoder och offentliggörande.
Att den utvidgade definitionen av begreppet officiell statistik motsvarar den som vanligen används i andra länder är enligt min mening inte i sig ett argument för att införa denna definition i Sverige. Jämfört med dagens situation bedömer jag dock att det skulle medföra vissa fördelar att tillämpa den utvidgade definitionen. Den viktigaste är att det skulle lösa upp dagens tämligen godtyckliga gräns mellan officiell statistik och annan statlig statistik av liknande karaktär. Med den utvidgade definitionen skulle all allmäninformativ, statlig statistik bli betraktad som officiell statistik, oavsett hur den i dag är klassificerad och oavsett om den tas fram av dagens statistikansvariga myndigheter eller av andra myndigheter. Då dagens uppdelning mellan officiell och annan statistik medför vissa tillämpningsproblem avseende statistiksekretessen (se kapitel 9) kan även antas att hanteringen av sekretessfrågorna skulle underlättas med den utvidgade definitionen.
Enligt min mening skulle dock den utvidgade definitionen även medföra vissa problem och nackdelar. Till exempel skulle vissa gränsdragningsproblem sannolikt kvarstå. Det är knappast rimligt att ställa samma krav på kvalitet, tillgänglighet, m.m. på all statistik som tas fram av myndigheter, varför någon gräns ändå måste dras. I SOU 1990:43 anfördes t.ex. att de regler utredningen föreslog avseende bl.a. uppgiftsinhämtande, framställningsmetoder och offentliggörande endast skulle gälla i de fall myndigheter tog fram statistik som syftade till att ”belysa förhållanden och utveckling i samhället”, dvs. för allmäninformativ statistik, men inte för intern driftstatistik. Även mellan allmäninformativ statistik och driftstatistik kan det sannolikt förekomma gränsdragningsproblem, låt vara att de möjligen är av enklare art än dem som jag har noterat mellan den officiella statistiken och annan statlig statistik av liknande karaktär. Därtill medför de budgetrestriktioner som alla verksamheter har att hantera att man även med den utvidgade definitionen skulle tvingas prioritera vilken statistik som ska tas fram, vilket också kan sägas innebära ett slags gränsdragningsproblem.
En annan nackdel med den utvidgade definitionen är att samordningen av statistiksystemet sannolikt skulle försvåras, i och med att antalet berörda aktörer skulle öka kraftigt. Som framgått av avsnitt 4.5 har jag genom en översiktlig genomgång av myndigheters
hemsidor funnit åtminstone ett tjugofemtal myndigheter som inte är statistikansvariga myndigheter och som återkommande redovisar statistik av mer allmäninformativ karaktär – låt vara att delar av denna statistik möjligen kan ingå i officiell statistik hos någon statistikansvarig myndighet. Försämrade möjligheter till samordning torde bl.a. medföra att det blir svårare att enhetligt definiera – och genomföra – vilken kvalitet m.m. som den officiella statistiken ska hålla.
Vid en samlad bedömning menar jag att nackdelarna med den utvidgade definitionen är större än fördelarna. Till det bidrar också att jag anser att det i grunden är en riktig idé att officiell statistik inte bör avse all allmäninformativ statlig statistik, utan att begreppet bör beteckna sådan statistik som anses vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället. Vidare anser jag att de argument som regeringen anförde när den inför 1994 års statistikreform avfärdade förslaget i SOU 1990:43 alltjämt är giltiga. Som framgått av kapitel 1 framhöll regeringen i den berörda propositionen6 att den av utredningen föreslagna lagen skulle bli tillämplig om vissa förutsättningar är uppfyllda och att man därmed skulle täcka in en okänd mängd statistikframställning som skulle följa bestämda regler. Regeringen föreslog i stället – vilket riksdagen sedan beslutade – att bara en viss statistikframställning skulle pekas ut och inordnas under de föreslagna reglerna.
Sammantaget anser jag, mot bakgrund av ovanstående, att Sverige även fortsättningsvis bör tillämpa en mer avgränsad definition av begreppet officiell statistik, med innebörden att sådan statistik ska vara av särskild vikt för beskrivningen av samhället.
Vem bör besluta om och vad bör ingå i den officiella statistiken?
I dag anges inriktningen av den officiella statistiken genom en gradvis konkretisering från övergripande ämnes- och statistikområden ner till enskilda statistikprodukter. Regeringen beslutar om ämnes- och statistikområdena samt vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga, medan statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas, beslutas av den statistikansvariga myndigheten på området.
I ett decentraliserat statistiksystem, där statistikansvariga myndigheter förväntas ha ett stort inflytande, ter sig dagens beslutsordning
enligt min mening rimlig. I utredningsarbetet har jag heller inte funnit något som talar för att man bör frångå denna. Som framgått av kapitel 5 torde de kommande förändringarna av EU:s statistikförordning visserligen medföra att de nationella statistikbyråerna, dvs. i Sverige SCB, ges en förstärkt roll. Detta handlar dock mycket om deras samordnande roll på nationell nivå och innebär knappast i sig ett argument för att frångå dagens decentraliserade statistiksystem. Sammantaget anser jag därför att dagens ordning för att besluta om den officiella statistikens inriktning fortsatt bör gälla.
I dag finns 27 statistikansvariga myndigheter. Utifrån de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet är det svårt att hävda att någon av dessa myndigheter skulle vara olämplig för uppdraget. Som framgått av kapitel 4 har visserligen flera av myndigheterna en statistikverksamhet av begränsad omfattning. Samtidigt är dock knappast någon av myndigheterna inte en lämplig företrädare för det statistikområde den ansvarar för. I stort sett samtliga av myndigheterna har också framfört till utredningen att de ser statistikansvaret som en naturlig del av sin verksamhet. Endast en myndighet – Finansinspektionen – har uppgett att man gärna skulle avstå statistikansvaret. Parallellt med min utredning har också 2011 års utredning om finansmarknadsstatistiken (Fi 2011:07), vars arbete kommer att redovisas i december 2012, analyserat om det finns skäl att flytta ansvaret för den officiella statistiken för finansmarknaden från Finansinspektionen till SCB.
Möjligen finns det skäl att något utvidga kretsen av statistikansvariga myndigheter. Som framgått av kapitel 4 har flera myndigheter, som i dag inte är statistikansvariga, framfört att de gärna skulle vilja bli statistikansvariga myndigheter, främst Boverket, Sametinget och Statens folkhälsoinstitut. Inom ramen för utredningsarbetet har det dock inte varit möjligt att närmare analysera förutsättningarna för detta i varje enskilt fall. Jag föreslår därför att de myndigheter som eventuellt önskar bli statistikansvariga myndigheter lämnar förslag om detta – inklusive utförliga motiveringar – till regeringen som sedan får fatta beslut i frågan. Som underlag för ett sådant beslut kan det finnas skäl för regeringen att efterhöra befintliga statistikansvariga myndigheters syn i frågan, vilken eventuellt kan kanaliseras via Rådet för den officiella statistiken. Till skillnad från om Sverige skulle övergå till att använda den utvidgade definitionen av begreppet officiell statistik (se ovan), bedömer jag att antalet nytillkommande myndigheter i detta fall blir begränsat.
Allmänt sett torde förutsättningarna för samordning förbättras med de förslag jag redovisar i kapitel 12.
En ytterligare faktor som talar för att kretsen av statistikansvariga myndigheter kan behöva utvidgas är att det, som framgått av avsnitt 4.9, i dag finns ett tiotal statistikprodukter som är EUreglerade, men som inte utgör svensk officiell statistik. Flertalet av dessa ligger på SCB, men hit hör också t.ex. viss statistik som Riksbanken ansvarar för. Enligt min mening bör EU-reglerad statistik i normalfallet vara officiell statistik, vilket också innebär att myndigheter som tar fram sådan statistik normalt bör vara statistikansvariga myndigheter. Om det förekommer att andra myndigheter än de statistikansvariga tar fram EU-reglerad statistik anser jag alltså som utgångspunkt att dessa myndigheter bör utses till statistikansvariga myndigheter, förutsatt att inte andra omständigheter talar emot detta i det enskilda fallet. Riksbanken utgör i detta avseende ett specialfall, eftersom banken sorterar under riksdagen och regeringen därmed inte kan bestämma att den ska vara statistikansvarig. Lämpligen bör dock Riksbanken inbjudas att på frivillig väg delta i konferenser, seminarier och liknande aktiviteter som sker inom ramen för ”familjen” av statistikansvariga myndigheter.
Den officiella statistikens innehåll
Som nämndes i avsnitt 7.2.1 motsvarar dagens indelning i ämnes- och statistikområden i den officiella statistiken i stort sett, till såväl antal som innehåll, vad som har gällt sedan statistikreformen genomfördes den 1 juli 1994. Däremot har antalet statistikprodukter blivit klart större.
I utredningsdirektiven anges att de 22 ämnesområdena är ”allmänt hållna”. På den övergripande nivå som ämnesområdena representerar har jag dock svårt att se att man skulle kunna benämna dem på något mer detaljerat sätt. En jämförelse kan göras med statsbudgetens 27 utgiftsområden, vilka också avspeglar en övergripande indelning av samhällets olika sektorer och som är uttryckta på motsvarande abstraktionsnivå. Vidare ser jag det också som rimligt att den övergripande indelningen av den officiella statistiken, dvs. i synnerhet de 22 ämnesområdena, präglas av beständighet över tid. Den officiella statistiken ska bilda ett slags infrastruktur av statistik av särskild vikt för beskrivningen av samhället och denna infrastruktur bör vara av robust karaktär.
Vad gäller den officiella statistikens täckning kan dock möjligen ifrågasättas om dagens 22 ämnesområden i önskvärd utsträckning ger en samlad bild av samhällets olika sektorer. En jämförelse kan ånyo göras med statsbudgetens utgiftsområden. Dessa är i huvudsak väl täckta av den officiella statistiken, men vissa förefaller vara något underrepresenterade, t.ex. utgiftsområdena Försvar och samhällets krisberedskap, Internationellt bistånd och Regional tillväxt. Jag har dock inte närmare analyserat om detta talar för att den officiella statistiken bör kompletteras inom dessa områden. Möjligen visar det dock att antalet ämnesområden på sikt snarare bör öka än minska.
I utredningsarbetet har jag dock inte fått några starka indikationer på att dagens övergripande indelning av den officiella statistiken skulle behöva förändras för närvarande. Jag lämnar därför inga förslag med sådan inriktning.
Sett till enskilda statistikprodukter har jag svårt att bedöma om det i dag finns officiell statistik som inte borde ha den statusen. Med den decentraliserade modell som tillämpas ligger det också i sakens natur att det är de statistikansvariga myndigheterna som är bäst lämpade – och har mandat för – att bedöma detta, med beaktande av bl.a. användarnas synpunkter. Det bör dock poängteras att jag i utredningsarbetet inte har sett några konkreta exempel på att de statistikansvariga myndigheterna skulle ta fram onödig statistik.
Enligt min mening är det däremot troligt att det utöver dagens officiella statistik finns annan statistik av allmäninformativ karaktär, som borde vara klassificerad som officiell men som i dag inte har den statusen. Ovan nämndes t.ex. att det finns viss EU-reglerad statistik som inte är officiell statistik. Som framgått av kapitel 4 har jag även i övrigt kunnat konstatera att det i dag tas fram förhållandevis mycket statlig statistik som inte är klassificerad som officiell statistik, men som till sin karaktär påminner om denna. Exempel på sådan statistik kan hämtas såväl från de statistikansvariga myndigheterna som från andra myndigheter.
Det finns också önskemål om ny eller utvidgad statistik på olika områden. Till exempel pekar SCB på sådana behov i sitt senaste budgetunderlag.7I en särskild skrivelse till utredningen har SCB även lyft fram behov av ökade resurser för att kunna utöka urvalen i Undersökningarna av levnadsförhållanden (ULF). I utredningsarbetet har jag också hört sådana önskemål från vissa statistikanvän-
7 Statistiska centralbyrån (2012): Budgetunderlag 2013-2015.
dare, t.ex. avseende utvidgad statistik om det civila samhället respektive om försäljning och konsumtion på alkoholområdet. Liknande synpunkter har nyligen även framförts av Konjunkturinstitutet, som i juni 2012 avrapporterade ett uppdrag från regeringen om att analysera vilken miljöekonomiskt relaterad statistik som behövs för högkvalitativ forskning kring miljöekonomiskt relaterade frågor.8 Inom ramen för utredningen har jag dock inte haft möjlighet att närmare analysera i vilken mån statistiken på enskilda områden bör utvecklas på sådant sätt. Att behandla den typen av frågor bör dessutom lämpligen vara en uppgift för de statistikansvariga myndigheterna tillsammans med berörda användare.
Behov av preciseringar från statsmakterna
I lagen om den officiella statistiken anges, som framgått, att officiell statistik ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning samt att sådan statistik ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Utöver detta saknas det i dag några helt entydiga, av statsmakterna beslutade, kriterier för vilken statistik som bör klassificeras som officiell. Som nämnts ovan angavs dock vissa riktlinjer i de utredningar som föregick 1994 års statistikreform9 och i den utvärdering som gjordes fem år efter reformen.10 Liknande riktlinjer antogs också år 2003 av Rådet för den officiella statistiken (ROS).11
I tabell 7.2 nedan återges de kriterier som föreslogs i SOU 1999:96 respektive ROS motsvarande riktlinjer. Det bör noteras att de senare även omfattar rekommendationer avseende andra aspekter än dem som här redovisas.
8 Konjunkturinstitutet (2012): Statistik för miljöekonomisk analys – behov, kvalitet och till-
gänglighet. Fördjupnings-PM nr 14 2012.
9Effektivare statistikstyrning – den statliga statistikens finansiering och samordning (SOU 1992:48)
och Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (SOU 1994:1 ).
10Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 11Riktlinjer för beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken, fastställda av Rådet för den officiella statistiken 2003-10-30.
Tabell 7.2 Kriterier för officiell statistik
SOU 1999:96 Rådet för den officiella statistiken 2003
Statistiken ska avse något av de samhällsområden som finns förtecknade i statistikförordningen.
En undersökning som ryms inom de områden som anges i statistikförordningen och som baseras på särskilda regerings- eller riksdagsbeslut eller på EU-regleringar bör betraktas som officiell statistik om det inte finns särskilda skäl däremot.
Den statistik som rapporteras till EU eller andra internationella organisationer ska vara officiell statistik.
Se ovan.
Beslut om statistikens framställning ska ha fattats av en myndighet och finansieringen ska ske via anslag från statsmakterna.
Officiell statistik finansieras i allmänhet med anslag till den statistikansvariga myndigheten men kan också finansieras på annat sätt. Hur statistiken finansieras bör redovisas i beskrivningen av statistiken.
Statistiken ska produceras regelbundet, vara bestående över tiden samt av allmänt intresse.
Den officiella statistiken bör i regel vara av löpande karaktär så att man kan följa utvecklingen över tiden. Engångsundersökningar och intermittenta undersökningar kan också vara officiell statistik.
Den officiella statistiken ska inte enbart svara mot dagens behov, utan även tillgodose framtida behov.
Den statistikansvariga myndigheten bör anpassa statistikens innehåll och omfattning till samhällsutvecklingen och basera denna anpassning på omvärldsbevakning inklusive dialog med användarna t.ex. i användarråd och i andra fora, direkt med enskilda användare och i systematiska användarstudier.
Av formuleringarna i lagen om den officiella statistiken kan man sluta sig till att statistik som inte finns för allmän information, utredningsverksamhet och forskning eller som inte är objektiv och allmänt tillgänglig heller inte kan utgöra officiell statistik. Utöver detta ger dock lagen liten vägledning om varför viss allmäninformativ statistik bör klassificeras som officiell, medan annan statistik av liknande karaktär inte bör ges denna status. Inte heller i de gällande riktlinjerna från ROS ges så mycket stöd i denna fråga, utan rekommendationerna har mera karaktären av handhavanderåd i de fall det redan har beslutats att en viss statistik ska vara officiell.
Att det i dag finns få tydliga kriterier för att bedöma om en viss statistik ska anses kvalificera sig för statusen officiell statistik är dock kanske inte så förvånande. Ett par viktiga utgångspunkter för den decentraliserade organisationsmodell som tillämpas är nämligen
dels att användarna inom enskilda sektorer ska ges möjlighet att påverka statistikens innehåll och utformning, dels att de statistikansvariga myndigheterna – mot bakgrund av bl.a. användarsynpunkter – anses vara bäst lämpade att på detaljnivå avgöra vilken statistik som ska vara officiell. Till stor del bygger systemet alltså på att de statistikansvariga myndigheterna gör skönsmässiga bedömningar. Med hänsyn till att förutsättningarna i olika avseenden varierar mellan olika sektorer innebär det i sin tur att viss heterogenitet i dessa bedömningar är ofrånkomlig.
I sammanhanget bör påpekas att de erfarenheter som jag gjort i utredningsarbetet talar för att dagens officiella statistik i huvudsak lever upp till de kriterier som redovisas ovan. Vissa avvikelser förekommer dock. Som nämnts tidigare finns det t.ex. i dag ett tiotal statistikprodukter som är EU-reglerade, men som inte utgör svensk officiell statistik. Flertalet av dessa ligger på SCB, men hit hör också t.ex. viss statistik som Riksbanken ansvarar för.
Som framgått av kapitel 6 anser jag att statistiksystemet fortsatt ska bygga på en decentraliserad organisationsmodell, med ett flertal statistikansvariga myndigheter. Härmed måste det också enligt min mening lämnas visst utrymme för en flexibel tillämpning i enskilda fall. Mot denna bakgrund anser jag att de kriterier som framgår av tabell 7.2 i huvudsak är rimliga, såväl i sak som beträffande detaljnivå. I likhet med vad som sades i SOU 1999:96 (se avsnitt 4.2) menar jag vidare att även andra omständigheter måste kunna tillåtas påverka vilken officiell statistik som ska tas fram på ett statistikområde, t.ex. efterfrågesituationen och den ansvariga myndighetens uppgift i stort. Utredningen betonade också att gränsen mellan officiell och övrig statlig statistik inte får innebära en definitiv låsning, utan att gränsen kan behöva ändras över tid. Jag delar denna uppfattning.
Samtidigt anser jag dock att de gränsdragningsproblem jag tidigare har beskrivit talar för att statsmakterna i viss mån bör precisera de ramar inom vilka de statistikansvariga myndigheterna ska göra sina bedömningar. Även om jag alltså anser att riktlinjerna från Rådet för den officiella statistiken i huvudsak är rimliga, så bör betonas att de är tänkta att fungera som en icke-tvingande checklista som de statistikansvariga myndigheterna kan använda vid beslut om innehåll och omfattning av den officiella statistiken.
Mot denna bakgrund föreslår jag att statsmakterna bör gör vissa allmänna uttalanden om vad som bör känneteckna officiell statistik. Således bör statsmakterna uttala dels att endast sådan statistik som
är av särskild vikt för beskrivningen av samhället bör klassificeras som officiell statistik, dels att EU-reglerad statistik i normalfallet ska vara officiell statistik. Vidare menar jag att även flera av de kriterier som föreslogs i SOU 1999:96 vore lämpliga att lyfta fram i ett sådant sammanhang, exempelvis:
- att beslut om statistikens framställning ska ha fattats av en myndighet och att finansieringen i normalfallet ska ske via anslag från statsmakterna,
- att statistiken ska produceras regelbundet, vara bestående över tiden samt av allmänt intresse, och
- att den officiella statistiken inte enbart ska svara mot dagens behov, utan även tillgodose framtida behov.
Statsmakternas uttalanden om vad som bör känneteckna officiell statistik kan t.ex. göras i den proposition, med efterföljande utskottsbetänkande, som kan antas bli följden av mitt arbete. Uttalandena skulle visserligen inte vara juridiskt bindande, men ändå ange en viljeinriktning på en högre nivå än riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Exempel på uttalanden av denna karaktär finns från andra områden, bl.a. regeringens uttalande, som riksdagen ställde sig bakom, att statliga myndigheter som regel inte bör sälja varor och tjänster på marknaden.12
Att jag inte föreslår att ovanstående förhållanden ska författningsregleras, hänger främst ihop med att de berör omständigheter där de statistikansvariga myndigheterna – med hänsyn till det decentraliserade statistiksystemets karaktär – bör ha ett betydande tolknings- och handlingsutrymme. Härmed är ett mer rådgivande uttalande att föredra.
I sammanhanget vill jag också påpeka att det enligt min mening inte heller finns skäl att i lagen om den officiella statistiken eller i den till lagen hörande förordningen ange en definition av begreppet ”statistik”. Som framgått av kapitel 2 fanns det visserligen en sådan definition i det ursprungliga förslaget till lag om den officiella statistiken, som lämnades år 1999.13 Men enligt den berörda propositionen (prop. 2000/01:27) mötte denna definition kritik från Lagrådet som menade att begreppet statistik är svårdefinierbart och att
12Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. I mitt uppdrag ingår för övrigt att analysera innebörden av detta uttalande för statistikområdet (se kapitel 11). 13Statistikens regler (Ds 1999:75).
det saknades behov av att definiera det i lagen. Jag delar Lagrådets uppfattning i denna fråga.
Slutligen bör i sammanhanget framhållas att det faktum att många användare i dag har svårt att uppfatta skillnaden mellan officiell och annan statistik även kan bero på bristande information. Utöver ett behov av vissa förtydliganden från statsmakterna, torde det därför även finnas behov av att statistiksystemets aktörer blir bättre på att kommunicera till omvärlden vad begreppet officiell statistik står för.
7.3. Bör den officiella statistiken omfatta mer än summerade sammanställningar?
I uppdraget ingår att jag ska överväga om det finns skäl till att förändra regelverket så att officiell statistik inte enbart är traditionella summerade sammanställningar utan också observationsregister och redovisningar på lägre aggregeringsnivåer som ligger till grund för sådana summeringar. Enligt direktiven måste statistiksekretessen beaktas i detta sammanhang.
Observationsregister omfattar mikrodata och ligger till grund för den slutliga, aggregerade statistiken, medan redovisningar på lägre aggregeringsnivåer består av aggregerade data, låt vara nedbrutna på t.ex. kommunnivå. Därmed skiljer sig förutsättningarna mellan de två fallen, även om det också finns paralleller. I det följande behandlas de därför var för sig.
7.3.1. Överväganden om observationsregister
Utredningens bedömning och förslag: Av integritetsskäl vore
det klart olämpligt att låta begreppet officiell statistik även omfatta observationsregister. En sådan förändring bör därför inte genomföras.
I lagen och förordningen om den officiella statistiken ställs krav på tillgänglighet m.m. avseende officiell statistik. Reglerna tar i detta fall sikte på de summerade sammanställningarna – de s.k. statistikprodukterna – och inte på de mikrodata, dvs. uppgifter på individnivå, som ligger till grund för dessa summeringar.
Mikrodata som hämtas in i statistiska undersökningar samlas, efter vederbörlig bearbetning, i s.k. slutliga observationsregister. Dessa utmärks av att de innehåller färdiggranskade eller ”färdigtvättade” data, dvs. data som genomgått olika typer av kontroller. Andra benämningar på den här typen av register kan vara mikrodata- eller primärdataregister. Vidare kan individregister vara en synonym för samma företeelse i samband med individstatistik; sådan statistik kan handla om individer per se, men även om individhändelser, t.ex. födslar, dödsfall, brott, trafikolyckor, etc. Däremot torde individregister fungera sämre som benämning i ekonomisk och annan statistik, om man inte vidgar begreppet ”individ” till att avse även företag, bostäder, m.m.
De slutliga observationsregistren ligger till grund för den aktuella statistikprodukten, men är också utformade på ett sådant sätt att de av nutida och framtida statistikproducenter och statistikanvändare kan användas för att ta fram även annan statistik. En särskild kategori av slutliga observationsregister är de levande observationsregistren, ofta i form av databaser, som fortlöpande underhålls och aktualiseras med nya uppgifter. Exempel på sådana är de stora register som SCB för över bl.a. befolkning, företag och utbildning. Som framgått av avsnitt 4.6 används dessa register, liksom t.ex. Lantmäteriets fastighetsregister, av många statistikansvariga myndigheter som underlag för statistikprodukter som ingår i den officiella statistiken. Dessa register används också av många forskare.
Observationsregister är som regel inte offentliga i dag. Däremot är det inte ovanligt att information utbyts mellan statistikansvariga myndigheter, i synnerhet ur de större registren. Enligt 6 § förordningen om den officiella statistiken gäller också att en statlig myndighet till statistikansvariga myndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. Vidare kan även bl.a. forskare under vissa förutsättningar få tillgång till mikrodata, bl.a. efter särskild sekretessprövning. I vilken form dessa data tillhandahålls varierar mellan olika statistikansvariga myndigheter. Den mest avancerade modellen i detta hänseende utgörs i dag av SCB:s system för fjärråtkomst till data, det s.k. MONA-systemet (Microdata Online Access System), vilket i maj 2012 hade omkring 850 användare, varav knappt 500 forskare och i övrigt t.ex. myndigheter.14
14 Se vidare utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36).
Enligt 13 § förordningen om den officiella statistiken gäller bl.a. att den officiella statistiken av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Om observationsregistren gjordes till officiell statistik skulle därmed, allt annat lika, tillgängligheten till den aktuella informationen förbättras. I synnerhet för kvalificerade statistikanvändare, som har kunskap och tekniska möjligheter att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande datamaterialen för olika vidareanvändningar och analyser, skulle detta vara en fördel jämfört med i dag.
Med hänsyn till att observationsregistren innehåller mikrodata, dvs. uppgifter på individnivå, inses dock lätt att det vore olämpligt att göra dessa register lika fritt tillgängliga som de summerade sammanställningar som i dag utgör den officiella statistiken. Med hänsyn till gällande integritetsskyddslagstiftning torde det heller inte vara möjligt. För att en användare skulle kunna få tillgång till informationen skulle det därför även fortsättningsvis krävas att det föregicks av en ingående sekretessprövning, på motsvarande sätt som i dag sker t.ex. inför användning av MONA-systemet.
Enligt min mening talar integritetsaspekterna för att det vore klart olämpligt att låta begreppet officiell statistik även omfatta observationsregister. Jag anser därför att en sådan förändring inte bör genomföras. Eventuella åtgärder i syfte att ytterligare underlätta för forskare och andra kvalificerade användare att kunna utnyttja mikrodata, bör i stället i första hand ske genom fortsatt utveckling inom ramen för MONA- och liknande system. Jag har redovisat förslag med sådan inriktning i delbetänkandet.15Även fortsättningsvis torde dock, liksom i dag, andra metoder för att tillhandahålla mikrodata komma att behöva användas i vissa fall.
7.3.2. Överväganden om redovisningar på lägre aggregeringsnivåer
Utredningens bedömning och förslag: Förutsatt att tillräcklig
sekretess kan upprätthållas är det inget som hindrar att officiell statistik omfattar redovisningar på lägre aggregeringsnivåer. Sådana redovisningar kan medföra fördelar, i form av t.ex. förbättrade möjligheter till medborgerlig insyn, varför det finns skäl
15 a.a.
att där så är möjligt sträva efter att i ökad utsträckning redovisa statistiken på lägre aggregeringsnivåer.
De statistikansvariga myndigheterna har redan tillräckliga verktyg för att fånga upp och analysera eventuella önskemål från andra användare om att på något område låta den officiella statistiken även omfatta redovisningar på lägre aggregeringsnivåer. Några förändringar av regelverket eller andra åtgärder från statsmakternas sida behövs inte i sammanhanget.
Om statistik som i dag endast redovisas på nationell nivå även skulle redovisas på t.ex. läns- eller kommunnivå, skulle förutsättningarna för att analysera de berörda frågorna i ett läns- eller kommunperspektiv givetvis förbättras. Den huvudsakliga fördelen med att låta den officiella statistiken även omfatta redovisningar på lägre aggregeringsnivåer är därmed att det bidrar till att förbättra användarnas tillgänglighet.
Den största risken med att redovisa statistik på lägre aggregeringsnivåer är att det kan medföra sekretessproblem. Att mikrodata avseende enskilda individer kan vara integritetskänsliga är lätt att inse. Men även sedan insamlade statistikuppgifter avidentifierats och summerats (aggregerats) till statistik, kan de under vissa förutsättningar åter knytas till de personer eller företag, som lämnat dem. Risken för att det härmed ska uppstå möjlighet till s.k. bakvägsidentifiering föreligger t.ex. om de grupper som statistiken omfattar kommer att innehålla få individer vid en nedbrytning till lägre aggregeringsnivåer. En illustration till problemet – hämtad från ett appendix till SOU 1999:9616 – ges av det fiktiva exemplet i faktaruta 7.1 nedan.
16 Sundgren, B. (1999): Ökad tillgänglighet till Sveriges officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96.
Faktaruta 7.1 Exempel på statistiska tabeller som möjliggör
bakvägsidentifiering
Tabell 1a Befolkningen i Knypplinge efter ålder och kön
Män Kvinnor
Under 18 år 5 3 18–65 år 37 39 Över 65 år 19 27
Tabell 1b Antal dömda för brott i Knypplinge efter ålder och kön
Män Kvinnor
Under 18 år 5 0 18–65 år 8 5 Över 65 år 3 1
Om man kombinerar de var för sig oskyldiga tabellerna, kan man sluta sig till att alla pojkar under 18 år i Knypplinge är dömda för brott. Den som råkar känna en pojke under 18 år i Knypplinge får alltså reda på att denne är dömd för brott, om det inte var bekant sedan tidigare. Vidare kan man sluta sig till att de flickor under 18 år man eventuellt känner i Knypplinge inte är dömda för något brott, men detta är troligen mindre känslig information.
Förutsatt att tillräcklig sekretess kan upprätthållas är det inget som hindrar att officiell statistik omfattar redovisningar på lägre aggregeringsnivåer. Det finns i dag också ett antal exempel på officiell statistik som redovisas på t.ex. läns- eller kommunnivå. Med hänsyn till att sådana redovisningar kan medföra fördelar, i form av t.ex. förbättrade möjligheter till medborgerlig insyn, så menar jag att det också finns skäl att där så är möjligt sträva efter att i ökad utsträckning redovisa statistiken på lägre aggregeringsnivåer.
Som tidigare nämnts ingår i uppdraget som statistikansvarig myndighet att besluta om statistikens innehåll och omfattning inom ett statistikområde, bl.a. vilka statistikprodukter som ska finnas. Enligt min bedömning har de statistikansvariga myndigheterna därmed redan tillräckligt mandat för att avgöra om en viss statistik endast ska redovisas på nationell nivå eller även på t.ex. läns- eller kommunnivå. Vid sådana avgöranden måste myndigheterna bl.a. beakta statistiksekretessen och risken för röjande och även de kvalitetskrav m.m. som i övrigt ställs på officiell statistik.
De statistikansvariga myndigheternas beslut om vilken statistik som ska produceras ska baseras på såväl eget som andra användares statistikbehov. För att skaffa sig kunskap om användarnas statistikbehov tillämpar de statistikansvariga myndigheterna flera olika metoder, t.ex. att inrätta användarråd för statistik. Härmed kan enligt min mening antas att de statistikansvariga myndigheterna har tillräckliga verktyg för att fånga upp och analysera eventuella önskemål från andra användare om att på något område låta den officiella statistiken även omfatta redovisningar på lägre aggregeringsnivåer.
Sammantaget bedömer jag mot denna bakgrund att det inte krävs några förändringar av regelverket eller andra åtgärder från statsmakternas sida för att hantera den i direktiven ställda frågan om huruvida officiell statistik bör kunna omfatta redovisningar på lägre aggregeringsnivåer.
8. Den officiella statistikens kvalitet
I direktiven till utredningen anges att det är grundläggande att säkerställa god kvalitet i den officiella statistiken för att skapa tillförlitlighet och trovärdighet. Mot denna bakgrund ska jag dels göra en bedömning av statistikkvaliteten vid SCB och andra myndigheter som producerar officiell statistik, dels redovisa olika typer av förbättringsåtgärder. Dessa två frågeställningar behandlas i tur och ordning i avsnitten 8.1 och 8.2.
8.1. Bedömning av statistikens kvalitet
8.1.1. Vilka kvalitetskrav ställs i dag på den officiella statistiken?
Jag har redogjort för gällande nationell rätt och statistiksystemets uppbyggnad i kapitlen 3 och 4 samt för gällande EU-rätt på statistikområdet och den pågående utvecklingen i kapitel 5.
Som framgått av dessa redogörelser är de krav på statistikens kvalitet som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken relativt knapphändiga och allmänt beskrivna. Enligt lagen (3 §) gäller att statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vidare anges i förordningen (13 §) att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. I vissa avseenden anges mer detaljerade krav och rekommendationer i föreskrifter från SCB och i olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Därtill spelar rättsutvecklingen inom EU en ökande roll för det svenska statistiksystemet, inklusive vad gäller kraven på kvalitet.
Som framgått av kapitel 2 ses statistikkvalitet inom systemet för den officiella statistiken – vilket också avspeglar den rådande synen internationellt – i huvudsak inte som något absolut begrepp. De kvalitetskriterier som tillämpas avser till stor del förhållanden som användaren från fall till fall får bedöma med hänsyn till de krav som
gäller. Kvalitetssynen är alltså användarorienterad och kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl den tillfredsställer användarens informationsbehov och förväntningar.
Kvalitetsbegreppet för officiell statistik, som det uttrycks i riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken1, har fem huvudkomponenter: (1) Innehåll, som avser vad statistiken beskriver med avseende på t.ex. objekt och variabler. (2) Tillförlitlighet, som avser osäkerhetskällor och deras effekter på statistiken. (3) Aktualitet, som omfattar tidsaspekter som spelar roll för hur väl statistiken beskriver nuläget. (4) Jämförbarhet och samanvändbarhet, som avser möjligheter till jämförelser över tiden och mellan grupper, respektive till att använda statistiken tillsammans med annan statistik. (5)
Tillgänglighet och förståelighet, som avser statistikens fysiska tillgäng-
lighet och dess begriplighet. Till dessa fem huvudkomponenter finns även underkomponenter. Därtill finns även andra aspekter av betydelse, vilka mer gäller produktionsprocessen än slutprodukten. Hit hör t.ex. sekretessregler och hur hänsyn tas till uppgiftslämnare.
En utgångspunkt i systemet för den officiella statistiken är vidare att den statistik som tas fram ska kvalitetsdeklareras, vilket innebär att statistikens kvalitetsegenskaper ska beskrivas. Utifrån dessa kvalitetsdeklarationer ska en användare kunna avgöra om statistiken är relevant och hur den i så fall kan användas. Användaren värderar kvaliteten, varvid bedömningen beror på kvalitetsegenskaperna och hur vederbörande tänker använda statistiken. Vissa användare har större krav på tillförlitlighet än andra, vissa värderar detaljrikedom, medan andra är nöjda med en översiktlig bild etc.
År 2006 antog Rådet för den officiella statistiken vissa riktlinjer och kriterier för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken.2Enligt de berörda riktlinjerna ska detta uttolkas som att statistiken har tillräcklig kvalitet i relation till hur den är avsedd att användas. Riktlinjerna omfattar 20 kriterier fördelade på tre områden: i) lagar, förordningar och föreskrifter som styr den officiella statistiken, ii) användarkontakter, samt iii) planering, genomförande och uppföljning. Rådet har rekommenderat att alla statistikansvariga myndigheter ska arbeta i enlighet med riktlinjerna.
1 Kvalitetsbegreppet för den officiella statistiken presenteras i Statistiska centralbyrån (2001):
Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av officiell statistik. Meddelanden i
samordningsfrågor, MIS 2001:1. Den beskrivning som här görs är också delvis citerad från Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. 2 Se referens i föregående fotnot.
De statistikansvariga myndigheterna kan också välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att arbeta i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och att uppfylla samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Det handlar om rutiner för kvalitetsarbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken.
Rådet för den officiella statistiken följer årligen upp i vilken mån de statistikansvariga myndigheterna arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet. Hittills har två myndigheter (Socialstyrelsen och Statens jordbruksverk) gjort en kvalitetsutfästelse på sin webbplats i enlighet med en särskild text som överenskommits av rådet. Vid 2011 års uppföljning var det därtill ytterligare 15 myndigheter som sade sig arbeta med kriterierna för tillräcklig kvalitet.3
För EU-reglerad statistik gäller vidare de kvalitetskrav som anges i EU-regelverket – som framgått av kapitel 4 är knappt 30 procent av de statistikprodukter som ingår i den officiella statistiken EU-reglerade. Som framgått av kapitel 5 kan det handla om två olika typer av krav, dels sådana som riktar sig till enskilda områden eller statistikprodukter, dels allmänna krav som gäller för all EUreglerad statistik.
Vad gäller den förstnämnda typen av krav kan nämnas att EUregelverket på statistikens område är omfattande. Som nämnts tidigare består det för närvarande av ca 360 rättsakter, varav ungefär 40 procent rör ekonomisk statistik och jordbruksstatistik. Harmoniseringen av statistiken är i ständig utveckling och har i dag utvidgats till att omfatta många politikområden, även om regelverket är mera omfattande på vissa områden än på andra. Inom enskilda områden, t.o.m. för enskilda statistikprodukter, kan dessa rättsakter ha en starkt styrande verkan, även på mycket detaljerad nivå.
I EU:s statistikförordning4 anges övergripande utgångspunkter för den europeiska statistikens kvalitet. Som beskrivits i kapitel 5 anges i förordningen att följande sju kvalitetskriterier ska tillämpas för den europeiska statistiken:
- Relevans: mått på i hur hög grad statistiken tillgodoser användarnas nuvarande och potentiella behov.
- Noggrannhet: grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena.
3 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av den 11 mars 2009 om europeisk statistik.
- Aktualitet: perioden mellan den tidpunkt då de statistiska uppgifterna finns tillgängliga och den händelse eller företeelse som de beskriver.
- Punktlighet: den tid som förflyter mellan det datum uppgifterna görs tillgängliga och det datum som de skulle ha lämnats.
- Tillgänglighet och tydlighet: de villkor och sätt på vilka användarna kan få tillgång till, använda och tolka uppgifter.
- Jämförbarhet: mätning av effekten av skillnader i de statistiska begrepp, mätverktyg och mätförfaranden som använts, när statistik från olika geografiska områden eller sektorsområden eller från olika tidsperioder jämförs.
- Samstämmighet: mått på i vilken utsträckning uppgifterna med tillförlitlighet kan kombineras på olika sätt och för olika ändamål.
Vidare har riktlinjerna för europeisk statistik (den s.k. Code of Practice) betydelse i sammanhanget. Som framgått av kapitel 5 bygger riktlinjerna på 15 principer som omfattar den institutionella miljön, processerna för statistikframställning och de statistiska produkterna. För varje princip finns ett antal indikatorer som används för att bedöma hur dessa tillämpas.
I kapitel 5 beskrevs också det pågående arbetet med att se över EU:s statistikförordning, vilket förväntas leda till vissa förändringar i syfte att garantera EU-statistikens kvalitet och trovärdighet. Vidare kan förutses att riktlinjerna för europeisk statistik framöver kommer att få en mer formell status och att delar av dem eventuellt lyfts in i statistikförordningen.
Som framgått av kapitel 5 bedömer jag att de förändringar som är på gång på EU-nivå inte medför att Sverige i grunden behöver förändra sitt statistiksystem, men att det däremot torde krävas vissa anpassningar av dagens svenska regler.
Det kan noteras att de svenska kvalitetskriterier som används i den officiella statistiken i hög grad motsvarar vad som gäller, respektive är på gång, på EU-nivå. Som konstateras i utredningens direktiv har EU:s statistikförordning visserligen en betydligt mer utförlig beskrivning av statistikens kvalitet än lagen om den officiella statistiken. Men som framgått av redogörelsen ovan överensstämmer det kvalitetsbegrepp som i vidare mening används i Sveriges officiella statistik i hög grad med vad som anges i EU:s statistik-
förordning. En analys som år 2010 gjordes inom ramen för Rådet för den officiella statistiken visade, som tidigare nämnts, att det finns en åtminstone 85-procentig överensstämmelse mellan dagens svenska kvalitetskriterier och EU:s ursprungliga Code of Practice.5För styrningen av statistiksystemet har det dock betydelse att stora delar av de förhållanden som för EU-reglerad statistik anges i en EU-förordning för svensk del endast ges som rekommendationer i icke-tvingande riktlinjer; detta återkommer jag till i avsnitt 8.2.
8.1.2. Hur är kvaliteten i dag?
Utredningens bedömning: Generellt sett håller den officiella
statistiken god kvalitet i dag. Det betyder inte att det skulle helt saknas problem i dagens statistiksystem eller att kvaliteten inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Men utredningsarbetet har inte gett några indikationer på att det skulle krävas någon genomgripande förändring av statistiksystemet, utan de åtgärder som kan krävas för att förbättra kvaliteten handlar mera om att göra ett i grunden väl fungerande system ännu bättre.
Som nämndes ovan är kvalitetssynen i systemet för den officiella statistiken i hög grad användarorienterad. Kvaliteten avser alla egenskaper hos en viss statistik som har betydelse för hur väl den tillfredsställer användarens informationsbehov och förväntningar.
I sammanhanget bör poängteras att en användares åsikt om vad som är god kvalitet givetvis påverkas av såväl den subjektiva bedömningsgrunden (hur kritisk man är som person) som vad man lägger i begreppet kvalitet. Vidare kan en användares bedömning av statistikens kvalitet även påverkas av hur heltäckande statistiken är. I kapitel 7 återgavs några exempel på önskemål om ny eller utvidgad statistik som jag har mött i utredningsarbetet. I vissa fall har detta uttryckts i termer av att statistiken är bristfällig, trots att det mera tycks ha handlat om att statistiken på ett visst område inte belyser alla önskvärda fenomen, än om att den befintliga statistiken skulle vara av för dålig kvalitet.
5 Se promemorian Europeisk uppförandekod avseende statistik – en jämförelse med tillräcklig
kvalitet. I denna jämförs den ursprungliga uppförandekoden med de av rådet fastställda
kvalitetskriterierna avseende tillräcklig kvalitet i Sveriges officiella statistik. Bland de avvikelser som tas upp i PM:n – dessa tycks i och för sig inte följa något systematiskt mönster – kan t.ex. nämnas krav på personalens kompetens och fortbildning samt på verksamhetens (främst interna) kostnadseffektivitet.
Trots dessa reservationer menar jag att den användarorienterade kvalitetssyn som används i den officiella statistiken är rimlig. Som nämndes ovan avspeglar den också den rådande synen internationellt. Användarnas bedömningar av statistiken var också en väsentlig utgångspunkt när jag i kapitel 6 konstaterade att verksamheten med den officiella statistiken – liksom var fallet när statistikreformen första gången utvärderades år 19996– i huvudsak fungerar väl och att tilltron till den officiella statistiken är hög. Som framgått av kapitel 6 är min bedömning att situationen om något snarast har förbättrats sedan år 1999.
Dessa slutsatser baseras i hög grad på vad som framkommit vid mina kontakter med olika användare och i den enkätundersökning som SCB på mitt uppdrag genomfört bland medlemmarna i dagens användarråd eller motsvarande organ hos de statistikansvariga myndigheterna. I tabell 8.1 nedan redovisas hur användarna i enkäten bedömde nivåerna på de olika komponenter som ingår i det kvalitetsbegrepp som används i den officiella statistiken.7
Tabell 8.1 ”Hur väl svarar dagens officiella statistik inom statistikområdet mot dina behov av statistik avseende ...”
Innehåll Tillförlitlighet Aktualitet Jämförbarhet
och samanvändbarhet
Tillgänglighet och förståelighet
Mycket väl
15 % 30 % 22 % 9 %
32 %
Ganska väl
65 % 53 % 52 % 48 %
48 %
Inte särskilt väl 13 % 8 % 17 % 15 %
12 %
Vet inte/kan inte avgöra
7 % 9 % 9 % 28 %
8 %
Totalt
100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Källa: SCB:s enkätundersökning på uppdrag av utredningen
För fyra av de fem komponenterna ligger andelen som svarat ”mycket väl” eller ”ganska väl” på omkring 75–80 procent. För ”jämförbarhet och samanvändbarhet” är denna andel visserligen lägre (57 pro-
6Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96). 7 Populationen i enkäten utgjordes av samtliga medlemmar i statistikansvariga myndigheters användarråd eller motsvarande. Det var totalt 237 personer som besvarade frågeblanketten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 60 procent. Vidare bör noteras att frågorna i enkäten för vissa komponenter var något annorlunda formulerade än i texten ovan. Således användes begreppen ”innehåll”, ”kvalitet/tillförlitlighet”, ”aktualitet”, ”jämförbarhet med statistik inom andra områden” och ”tillgänglighet”. I tabellen används dock samma benämningar på kvalitetsbegreppets komponenter som i texten ovan.
cent), men i detta fall tycks avvikelsen huvudsakligen kunna förklaras av att en stor andel (28 procent) har svarat ”vet inte/kan inte avgöra”. Sammantaget ger enligt min mening tabellen därmed en bild av att användarna allmänt sett anser att den officiella statistiken är av god kvalitet. Kanske kan det sägas att användarna bedömer att den officiella statistiken har just den tillräckliga kvalitet som eftersträvas i statistiksystemet.8
Det finns även andra nyligen gjorda studier som tyder på att Sveriges officiella statistik i huvudsak håller god kvalitet i dag. Ett exempel är den övergripande bedömning som Statskontoret redovisade när myndigheten på uppdrag av regeringen år 2011 utvärderade Brottsförebyggande rådets statistikverksamhet.9Ett annat är SCB:s mätningar av hur nöjda myndighetens kunder är med genomförda uppdrag och de bedömningar som gjorts som underlag för utvecklingen av SCB:s modell för kvalitetsindikatorer.10I sammanhanget finns dock skäl att även nämna, som framgått av avsnitt 4.6.3, att vissa av de statistikansvariga myndigheter som anlitar SCB för produktionen av hela eller delar av sin officiella statistik till utredningen har uttryckt viss kritik mot SCB, exempelvis att prissättningen inte alltid är helt transparent eller att de material man får från SCB kan innehålla fel. Låt vara att dessa myndigheter ofta också har framhållit att de i grund och botten ändå har ett bra samarbete med SCB.
Även de erfarenheter som i övrigt gjorts i utredningsarbetet talar för att dagens officiella statistik huvudsakligen är av god kvalitet. Som framgått av kapitel 4 visar till exempel de utländska kontakter som jag har haft under utredningen – liksom den s.k. peer review som år 2007 gjordes avseende SCB och det svenska statistiksystemet11– att Sverige i en europeisk jämförelse ligger långt framme i bl.a. kvalitetshänseende. Till exempel har från Eurostat framförts till utredningen att Sverige allmänt sett har ett mycket avancerat och modernt statistiksystem. Som framgått av kapitel 4 har också – vilket kanske är mindre förvånande – de statistikansvariga myndigheterna själva överlag ansett att de utan större svårigheter
8 Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1. 9 Statskontoret (2011): Brå och kriminalstatistiken. Rapport 2011:15. 10 Se i båda fallen SCB:s årsredovisning för 2011. 11Peer review on the implementation of the European Statistics Code of Practice. Country visited:
Sweden. 2007-04-27. Som framgått av kapitel 4 gjordes åren 2006–2008 peer reviews av hur
EU:s medlemsstater, inklusive EES, lever upp till EU:s Code of Practice. De behandlade i första hand de nationella statistikbyråerna, men gav också en översiktlig bild av ländernas statistiksystem.
lever upp till de kvalitetskrav som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken, vissa föreskrifter från SCB och olika riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken.
Mot denna bakgrund är min samlade bedömning att den officiella statistiken generellt sett håller god kvalitet i dag. Härmed inte sagt att det skulle helt saknas problem i dagens statistiksystem eller att kvaliteten inte kan behöva utvecklas i vissa delar. Till exempel är det ett faktum att det förekommer att olika typer av fel uppstår i statistiken – varav några särskilt uppmärksammade från senare år refereras i utredningens direktiv. Detta talar för att arbetet med att förbättra kvaliteten måste fortsätta. Mina överväganden om detta redovisas i nästföljande avsnitt. Därvid är dock en väsentlig utgångspunkt – mot bakgrund av min övergripande bedömning av kvaliteten – att utredningsarbetet inte gett några indikationer på att det skulle krävas någon genomgripande förändring av statistiksystemet, utan att det mera handlar om att göra ett i grunden väl fungerande system ännu bättre.
8.2. Överväganden och förslag avseende förbättringar
I detta avsnitt diskuteras åtgärder som kan antas leda till förbättrad kvalitet i den officiella statistiken. I tur och ordning behandlas åtgärder inom tre olika områden: de kvalitetskrav som ställs, de statistikansvariga myndigheternas arbete för att utveckla sin kvalitet samt externa faktorer av betydelse för kvaliteten.
I utredningsdirektiven anges att jag även ska överväga hur kvalitetskraven i statistiksystemet bör följas upp. Enligt min bedömning finns det behov av förstärkt kvalitetsuppföljning. Jag anser dock att uppföljningen i systemet inte bara bör avse kvalitet, utan även andra relevanta aspekter, t.ex. tillgänglighet och dokumentation. Frågan om uppföljning kommer att behandlas mer samlat när jag i kapitel 12 diskuterar samordningen av systemet för den officiella statistiken och tas inte vidare upp här.
8.2.1. Kraven på kvalitet
Utredningens bedömning och förslag: De viktigaste kvalitets-
kraven som ställs på den officiella statistiken ska framgå av lagen om den officiella statistiken. Kvalitetskraven i lagen ska formuleras med utgångspunkt i de kvalitetskriterier som finns i EU:s statistikförordning.
Mycket av det som står i EU:s riktlinjer för europeisk statistik (Code of Practice) uppfylls redan i svensk rätt. Ytterligare någon av principerna kan behöva författningsregleras. Till exempel ska i förordningen om den officiella statistiken införas riktlinjernas princip 9 om en rimlig uppgiftslämnarbörda. Merparten av principerna i riktlinjerna torde dock passa bäst i föreskrifter från SCB eller, som i dag, i allmänna riktlinjer.
I avsnitt 8.1.1 beskrevs de kvalitetskrav som i dag ställs på den officiella statistiken. Som där framgår är de krav på statistikens kvalitet som finns i lagen och förordningen om den officiella statistiken relativt knapphändiga och allmänt beskrivna. Enligt lagen (3 §) gäller att statistiken ska vara objektiv och allmänt tillgänglig. EU-reglerad statistik ska dock även utformas med beaktande av EU:s statistikförordning. Denna innehåller sju olika kvalitetskriterier och ger därmed en betydligt mer utförlig beskrivning av statistikens kvalitet än lagen om den officiella statistiken.
Som framgått av avsnitt 8.1.1 är dock det kvalitetsbegrepp som i vidare mening används i Sveriges officiella statistik – t.ex. som grund för riktlinjerna och kriterierna för tillräcklig kvalitet i den officiella statistiken12 – i hög grad i överensstämmelse med vad som anges i EU:s statistikförordning.
För att markera vikten av god kvalitet anser jag att de viktigaste kvalitetskraven som ska ställas på den officiella statistiken också bör framgå av lagen om den officiella statistiken. Innehållsligt menar jag att de kriterier som finns i EU:s statistikförordning är rimliga, varför jag föreslår att kraven i den svenska lagen formuleras med utgångspunkt i denna. I och med att de kvalitetskriterier som i vidare mening i dag tillämpas i det svenska statistiksystemet i hög grad motsvarar dem som finns på EU-nivå kan möjligen antas att en sådan förändring får begränsade konsekvenser i praktiken. Enligt
12 Statistiska centralbyrån (2006): Tillräcklig kvalitet och kriterier för officiell statistik. Riktlinjer från Rådet för den officiella statistiken. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2006:1.
min mening ligger det dock ett väsentligt signalvärde i att reglera kvalitetskraven i lag i stället för att, som i dag, ange dem i riktlinjer som endast är rekommendationer och inte bindande.
I sammanhanget ska också beaktas de föreslagna förändringarna i EU:s statistikförordning som innebär att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att genomföra EU:s riktlinjer för europeisk statistik (Code of Practice). Mycket av det som står i riktlinjerna uppfylls redan i svensk rätt, t.ex. genom sekretesslagstiftningen, bestämmelser om hur generaldirektörer utses m.m. Ytterligare någon av principerna kan behöva författningsregleras. Till exempel kan det finnas skäl att i förordningen om den officiella statistiken införa riktlinjernas princip 9 om en rimlig uppgiftslämnarbörda (detta behandlas vidare i kapitel 10). Merparten av principerna i riktlinjerna torde dock passa bäst i föreskrifter från SCB eller, som i dag, i allmänna riktlinjer.
För att det finns skäl att införa de kvalitetskriterier som anges i EU:s statistikförordning i lagen om den officiella statistiken talar också det faktum att långtifrån all officiell statistik i dag är EUreglerad. På de områden som är EU-reglerade är visserligen EU:s statistikförordning direkt tillämplig i Sverige och gäller som svensk lag, men på områden där insamlingen av den officiella statistiken helt följer av svensk lag och inte samlas in för EU:s räkning, är Sverige inte bundet av EU-rätten. I teorin får Sverige samla in vilken statistik man önskar och ställa upp regler för hur detta ska ske, oberoende av EU-rätten. Som framgått av kapitel 5 anser jag dock att det skulle vara mindre lämpligt att ha olika regler för officiell statistik beroende på om den är EU-reglerad eller inte. Ett sådant förfarande skulle inte bara vara dyrt, det skulle också strida mot de krav på att begränsa uppgiftslämnarnas börda som finns inom både EU-rätten och den nationella rätten. Sammantaget menar jag därför att man bör eftersträva ett enhetligt regelverk för den officiella statistiken, vilket bl.a. innebär att samma kvalitetskrav bör gälla för all officiell statistik, oavsett om den är EU-reglerad eller inte.
Slutligen kan nämnas, som framgått av kapitel 5, att vissa av de kvalitetshöjande åtgärder som ingår i förslaget till ändring av EU:s statistikförordning handlar om uppföljning av kvalitet, t.ex. att den nationella statistikbyrån (SCB i Sverige) ska ges ett samordningsansvar över kvalitetsövervakningen. Detta återkommer jag till i kapitel 12, i samband med att jag diskuterar samordningen av systemet för den officiella statistiken.
8.2.2. De statistikansvariga myndigheternas kvalitetsarbete
Enligt utredningsdirektiven är det nödvändigt att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen så att trovärdigheten till den officiella statistiken inte urholkas. Hur de statistikansvariga myndigheterna arbetar med att utveckla sin kvalitet har beskrivits i avsnitt 4.6.4.
Som där har framgått varierar formerna för, och omfattningen av, myndigheternas kvalitetsarbete. Mest omfattande insatser görs av SCB, som sedan många år bedriver ett omfattande och systematiskt kvalitetsarbete. På senare år har en väsentlig del i detta varit att SCB har strävat bort från den s.k. skorstensmodellen.13 Det har bl.a. handlat om att införa ett för hela organisationen gemensamt, processorienterat sätt att arbeta samt att utveckla och på sikt införa gemensamma (standardiserade) verktyg och arbetssätt för alla delar i produktionskedjan och för alla statistikprodukter. Bland andra inslag i kvalitetsarbetet kan särskilt nämnas att SCB sedan år 2008 arbetar med att anpassa berörda rutiner i statistikproduktionen så att ISO-standarden 20252 ska kunna följas, för att därefter ansöka om certifiering mot denna. ISO 20252 är en internationell branschstandard för marknads-, opinions- och samhällsundersökningar. Om standarden följs ska detta säkerställa att delmomenten i en undersökning genomförs enhetligt samt på ett strukturerat och verifierbart sätt. SCB bedömer att myndigheten kommer att vara certifierbar enligt ISO 20252 vid 2012 års slut.14 SCB har de senaste åren också tilldelats extra anslagsmedel för åtgärder avseende statistikens kvalitet och regeringen har aviserat att sådana medel även kan komma att ges år 2013.15Vidare uppdrog regeringen i mars 2010 – mot bakgrund av kritik som lämnats från Riksrevisionen, se avsnitt 1.4 – åt SCB att löpande informera regeringen dels om myndighetens pågående arbete med att säkerställa kvaliteten i statistikproduktionen, särskilt i dess IT-miljö, dels om åtgärder för att säkerställa den interna styrningen och kontrollen. SCB:s slutrapport avseende detta uppdrag redovisades till regeringen den 29 juni
13 Som framgått av avsnitt 4.6.1 har statistikproduktionen vid nationella statistikbyråer (SCB i Sverige), vilka har ett brett ansvar för att producera statistik inom många olika områden, traditionellt följt den s.k. skorstensmodellen. Modellen innebär att för varje statistikområde är hela produktionsprocessen – från undersökningsdesign via datainsamling och databehandling till offentliggörande – åtskild från övriga statistikområden. Varje område samlar in sina egna uppgifter och har sina egna användargrupper. 14 Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport den 29 juni 2012. Dnr 2012/1040. 15 De extra medlen uppgick till 5 mkr år 2010, 15 mnkr år 2011 och 7 mnkr år 2012. Enligt prop. 2012/13:1 kvarstår också 12 mnkr extra för åtgärder avseende statistikens kvalitet under år 2013.
2012.16I rapporten redovisas bedömningen att ”SCB kan påvisa
väsentliga kvalitetsförbättringar i statistikproduktionen sedan 2009”.
Den görs mot bakgrund av utvecklingen mot en processbaserad statistikproduktion med standardiserade lösningar i form av metoder, verktyg och arbetssätt samt att SCB vid 2012 års slut förväntas vara certifierbar enligt ISO 20252.
Även flera andra statistikansvariga myndigheter har på senare år gjort omfattande kvalitetsgranskningar av sina statistikverksamheter – i allmänhet handlar det då om myndigheter som har relativt stora statistikverksamheter, såsom Försäkringskassan, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk och Statens skolverk. Dessa granskningar har i flera fall skett i samband med att myndigheterna har gjort, eller övervägt att göra, en utfästelse om tillräcklig kvalitet. Enligt flera myndigheter kräver detta nämligen att man gör ett omfattande internt arbete med att gå igenom statistikverksamheten, produkt för produkt, och granska kvalitet, rutiner, m.m.
Bland övriga myndigheter har många gjort mera översiktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verksamheten. Motiv som uppgetts för att stanna på denna nivå är t.ex. att myndighetens officiella statistik i princip har sett likadan ut under lång tid och att kvalitetskraven därför är etablerade sedan länge, att de personer som arbetar med statistiken har gjort det under lång tid och därför baserat på sin erfarenhet har god känsla för kvalitet, eller att kvalitetskraven i lagen, förordningen m.m. bedöms vara mindre relevanta i myndighetens verksamhet. På det senare finns framför allt två exempel: dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskraven i deras statistik är hårt styrda av internationella krav från t.ex. EU, dels några myndigheter som har framfört att kvalitetskriterierna från framför allt Rådet för den officiella statistiken är mer anpassade till urvalsundersökningar än till statistik, som är helt baserad på administrativa registerdata. Det bör dock noteras att de myndigheter som sagt sig ha gjort mer översiktliga analyser av de formella kvalitetskravens betydelse för den egna verksamheten, överlag också har framfört att de bedömer att myndigheten utan större svårigheter lever upp till kvalitetskraven.
16 Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport den 29 juni 2012. Dnr 2012/1040.
Överväganden om kvalitetsarbetet m.m.
Utredningens bedömning: De statistikansvariga myndigheterna
arbetar på ett seriöst sätt med kvalitetsfrågor, såväl enskilt som i gemensamma fora, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Då god kvalitet är av avgörande betydelse för den officiella statistikens tillförlitlighet och trovärdighet, är det väsentligt att myndigheterna även fortsättningsvis bedriver ett aktivt kvalitetsarbete.
Det skulle ha en viktig signalverkan gentemot bl.a. statistikens användare om fler av de statistikansvariga myndigheterna, och då i synnerhet SCB, gjorde en utfästelse om tillräcklig kvalitet. Möjligen kan det krävas en viss modifiering av kriterierna för tillräcklig kvalitet för att de ska bli tillämpbara för fler myndigheter. Att utreda detta bör rimligen vara en uppgift för Rådet för den officiella statistiken.
Då och då uppstår fel i statistiken, vilket är negativt. Att helt undvika fel i ett så pass komplext system som statistiksystemet torde dock i praktiken vara omöjligt. När fel väl uppstår är det viktigt att de statistikansvariga myndigheterna har en organisation och rutiner för att uppmärksamma, rätta, analysera och lära av felen. Det är också viktigt att myndigheterna öppet redovisar de fel som uppstår, så att uppdragsgivare, användare m.fl. uppmärksammas på förhållandena.
Oberoende forskning om kvalitetsfrågor skulle kunna ge väsentlig inspiration för myndigheternas kvalitetsarbete. Att närmare analysera lämplig inriktning och lämpliga former för sådan forskning bör kunna vara en uppgift för SCB:s vetenskapliga råd.
Den övergripande bild jag fått i utredningsarbetet är att de statistikansvariga myndigheterna arbetar på ett seriöst sätt med kvalitetsfrågor, såväl enskilt som i gemensamma fora, bl.a. inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Som framgått ovan varierar visserligen kvalitetsarbetets former och omfattning mellan myndigheterna, men dessa skillnader framstår i huvudsak som naturliga med hänsyn till att myndigheternas statistikverksamheter är av varierande omfattning.
Det bör betonas att kvalitetsarbete inte är något nytt i statistiksystemet. Tvärtom har kvalitetsfrågor alltid varit väsentliga i stati-
stikproduktion och olika typer av insatser med syfte att förbättra kvaliteten har gjorts under mycket lång tid.17 Under de senaste åren har det dock skett en förstärkning av insatserna. Framför allt har SCB intensifierat sitt förändrings- och kvalitetsarbete, delvis som en direkt följd av att några allvarliga fel uppmärksammats och efter kritik från Riksrevisionen. Som framgått har SCB också under åren 2010–2012 tilldelats extra anslagsmedel för åtgärder avseende statistikens kvalitet och vissa ytterligare medel kan, att döma av budgetpropositionen för år 2013 (prop. 2012/13:1), förväntas tillkomma under närmast kommande år.
Jag har svårt att närmare bedöma vilka effekter SCB:s intensifierade kvalitetsinsatser har haft. Å ena sidan framhåller SCB i sin slutrapport till regeringen (se ovan) att arbetet har lett till förbättringar. Att detta är troligt kan också Statskontorets granskning av kvalitetsarbetet sägas ha gett en indikation om, i det att myndigheten våren 2011 bedömde att det fanns förutsättningar för SCB att uppnå målen för sitt förändrings- och kvalitetsarbete, förutsatt att man hanterade vissa hinder och problem som Statskontoret pekade på.18Men å andra sidan kan alltså förutses att SCB kommer att få medel för ytterligare insatser under kommande år, varför det möjligen är för tidigt att definitivt avgöra om de genomförda och planerade åtgärderna är tillräckliga. En bättre bild kommer dock sannolikt att ges inom kort, eftersom Riksrevisionen – enligt vad man framfört i kontakter med utredningen – avser att under år 2012 göra revisionella insatser i syfte att bedöma om vissa processer i SCB:s statistikproduktion utförs helt i enlighet med internkontrollens krav.19
Utan tvivel ligger det dock ett väsentligt värde i att processerna i statistikproduktionen gjorts, och fortsatt görs, säkrare och mer tillförlitliga. Allmänt sett vill jag därför betona betydelsen av att SCB och övriga statistikansvariga myndigheter kontinuerligt bedriver ett aktivt kvalitetsarbete. Enligt min mening är det nämligen av avgörande betydelse för den officiella statistikens tillförlitlighet och trovärdighet att god kvalitet kan upprätthållas och utvecklas. Exakt vilken inriktning det fortsatta kvalitetsarbetet bör ges har jag däremot
17 För en historisk exposé, se SCB:s jubileumsskrift Summa summarum – SCB:s första 150 år från år 2008 (författad av Ulf Jorner). 18 Statskontoret (2011): Mot en säkrare statistikproduktion – en granskning av SCB:s kvalitets-
arbete. Rapport 2011:7. Statskontoret lämnade också en delredovisning av uppdraget i okto-
ber 2010. 19 Riksrevisionens granskning hade inte offentliggjorts när föreliggande betänkande lämnades till tryckning.
svårt att ha synpunkter på, eftersom detta delvis måste styras av vilka problem som uppstår. Utifrån de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet finns dock inget som talar för att nuvarande kvalitetsarbete skulle ha några besvärande luckor eller felaktig inriktning givet de utmaningar myndigheterna för närvarande står inför.
Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningen vill jag slutligen redovisa tre mer specifika synpunkter på de statistikansvariga myndigheternas kvalitetsarbete.
Varför har endast två myndigheter gjort utfästelse om tillräcklig kvalitet?
Som nämnts ovan kan de statistikansvariga myndigheterna välja att göra en s.k. utfästelse för sin officiella statistik, vilket innebär att myndigheten garanterar att man arbetar i enlighet med kriterierna för tillräcklig kvalitet och uppfyller samtliga tillämpliga kriterier för samtliga statistikprodukter. Det handlar om rutiner för kvalitetsarbetet och om att uppfylla vissa krav på den framställda officiella statistiken. Som framgått har dock än så länge endast två myndigheter (Socialstyrelsen och Statens jordbruksverk) gjort en sådan utfästelse. Vid 2011 års slut var det därtill ytterligare 15 myndigheter som sade sig arbeta med kriterierna för tillräcklig kvalitet.20
Det kan finnas flera skäl till att så få myndigheter har gjort en utfästelse om tillräcklig kvalitet. Som framgått av kapitel 4 har t.ex. ett flertal myndigheter framhållit att dagens svenska kvalitetskrav håller på att tappa i relevans i och med den utveckling som sker på EU-nivå, där riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice) förväntas få en mer formell status. Av årsrapporten för 2011 från Rådet för den officiella statistiken framgår också att flera myndigheter för närvarande har valt att bedriva arbetet kopplat till kriterierna för tillräcklig kvalitet mindre aktivt, i avvaktan på att EU:s regelverk och riktlinjer ska komma på plats.21Ett annat skäl kan vara att myndigheten helt enkelt inte uppfyller samtliga kriterier. Till exempel angav SCB i juni 2012 – i sin slutrapport till regeringen med information om myndighetens kvalitetsarbete – att man ännu inte har gjort någon utfästelse om tillräcklig kvalitet, eftersom några enstaka kriterier inte uppfylls i dag.22
20 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. 21 a.a. 22 Statistiska centralbyrån (2012): Kvalitetsarbetet på SCB – slutrapport den 29 juni 2012. Dnr 2012/1040.
Enligt min mening är det olyckligt att så få myndigheter hittills har gjort en utfästelse om tillräcklig kvalitet, och i synnerhet att inte SCB har gjort det. Om institutet ”utfästelse om tillräcklig kvalitet” ska ha någon relevans på sikt, så måste rimligen fler myndigheter aktivt verka för att leva upp till samtliga kriterier och göra en utfästelse. Enligt min mening skulle det också kunna ha en viktig signalverkan gentemot bl.a. statistikens användare om fler av de statistikansvariga myndigheterna, och då i synnerhet SCB, gjorde en utfästelse.
Samtidigt ska sägas att de ovan redovisade skälen till att man hittills inte har gjort en utfästelse framstår som rimliga, dvs. att läget för närvarande är något oklart i avvaktan på att EU:s regelverk och riktlinjer ska komma på plats respektive att en myndighet svårligen kan göra en utfästelse om man inte anser sig uppfylla samtliga kriterier. Möjligen kan det därför krävas en viss modifiering av kriterierna, mot bakgrund av bl.a. de förändringar som är på gång på EU-nivå, för att de ska bli tillämpbara för fler myndigheter. Att utreda detta bör rimligen vara en uppgift för Rådet för den officiella statistiken.
Viktigt att motverka fel, men ofrånkomligt att fel uppkommer
I utredningens direktiv pekas på, som bakgrund till behovet av att bedöma statistikkvaliteten vid SCB och andra myndigheter som producerar officiell statistik, att det under åren 2008 och 2009 upptäcktes flera allvarliga kvalitetsbrister i statistikprodukter som är centrala för den ekonomiska politiken. Vidare redovisar SCB varje år i sin årsredovisning hur många fel i statistiken som inrapporterats under året – år 2011 var det 81 fel, vilket var på ungefär samma nivå som under år 2010 (71 stycken). I årsredovisningen för 2011 anges att SCB analyserar samtliga fel i den av myndigheten publicerade och levererade statistiken i syfte att identifiera orsaker och vidta åtgärder. Jag saknar närmare uppgifter om hur många fel som årligen uppstår hos övriga statistikansvariga myndigheter, men håller det för troligt att antalet är i proportion till vad som gäller för SCB.
Givetvis är det negativt att fel uppstår i statistiken. I utredningsarbetet har jag emellertid inte fått några indikationer på att förekomsten av fel skulle bero på grundläggande systemfel, utan att det mera torde handla om att det i praktiken är omöjligt att helt und-
vika fel i ett så pass komplext system som statistiksystemet. Att vissa fel uppstår torde alltså vara ofrånkomligt.
I likhet med vad som sades ovan vill jag dock betona vikten av att de statistikansvariga myndigheterna fortsatt bedriver ett aktivt kvalitetsarbete, bland annat i syfte att förebygga uppkomsten av framtida fel. Enligt min mening finns det också skäl att anta att risken för att fel ska uppstå bör minska i takt med att myndigheterna, och då i synnerhet SCB, inför alltmer av standardiserade verktyg och arbetssätt i statistikproduktionen. Vidare menar jag att det är viktigt att myndigheterna – när fel väl uppstår – har en organisation och rutiner för att uppmärksamma, rätta, analysera och lära av felen. Jag vill också understryka vikten av att myndigheterna öppet redovisar de fel som uppstår, så att uppdragsgivare, användare m.fl. uppmärksammas på förhållandena.
Finns det skäl att forska mer om kvalitetsfrågor?
Från forskare i utredningens expertgrupp har framförts att det kan finnas skäl att i större utsträckning bedriva forskning avseende olika aspekter på statistikens kvalitet, t.ex. om vad som kännetecknar god kvalitet, hur den kan mätas, följas upp och utvecklas.
Visserligen ser jag det som naturligt att de statistikansvariga myndigheternas arbete med att utveckla sin kvalitet primärt drivs av dem själva, eftersom den organisation som ansvarar för en viss verksamhet rimligen har både bäst förutsättningar och störst incitament att utveckla verksamheten. Men oberoende forskning om kvalitetsfrågor bör kunna ge väsentlig inspiration för myndigheternas arbete, t.ex. genom att forskare kan ta fram och förmedla bästa tillgängliga kunskap på området. Inom ramen för utredningen har jag dock inte haft möjlighet att närmare analysera vilken inriktning sådan forskning bör ha och i vilka former den bör bedrivas. Att behandla dessa frågor vidare bör lämpligen kunna vara en uppgift för SCB:s vetenskapliga råd.
8.2.3. Externa faktorer som påverkar kvaliteten
Utöver de kvalitetsaspekter som diskuterats ovan finns även externa faktorer som påverkar de statistikansvariga myndigheternas förutsättningar att uppnå god kvalitet i statistiken. Dessa faktorer
kan dock myndigheterna inte direkt styra över, utan tvingas mera anpassa sig till efter bästa förmåga. Nedan behandlas två faktorer av detta slag.
Minskande svarsfrekvenser
Utredningens bedömning: Utvecklingen med minskande svars-
frekvenser i statistiska undersökningar utgör ett reellt problem. De statistikansvariga myndigheterna synes ta problemet på stort allvar och söker finna olika metoder för att hantera det. Sannolikt är det dock inte möjligt att helt eliminera problemet med minskande svarsfrekvenser, eftersom utvecklingen i grunden har strukturella orsaker, t.ex. att det med traditionella metoder de facto är svårare att nå människor i dag än förr. Statistikproducenterna kan därför behöva utveckla bättre metoder för att hantera de ökade bortfallen och även hitta andra vägar att komma åt informationen.
Såväl i Sverige som utomlands tenderar svarsfrekvenserna i statistiska undersökningar att minska över tid. För svensk del syns den nedåtgående utvecklingen framför allt beträffande undersökningar som riktar sig till individer och hushåll, där medverkan är frivillig. I företagsundersökningar, vilka i högre grad omfattas av uppgiftsplikt, är svarsfrekvenserna i allmänhet högre.
En illustration till detta ges i SCB:s årsredovisning för 2011, i vilken myndigheten redovisar hur svarsfrekvensen för några undersökningar har utvecklats under åren 2006 till 2011. Där framgår exempelvis att svarsandelen i undersökningen kortperiodisk sysselsättningsstatistik för privat sektor, som är en enkätundersökning riktad till företag, varit stabil under den aktuella perioden och legat över 90 procent. Det kan jämföras med arbetskraftsundersökningarna (AKU), vilka är individundersökningar med frivilligt deltagande som genomförs med telefonintervjuer. I detta fall har svarsandelen sedan år 2006 minskat från ca 82 procent till ca 74 procent. I sammanhanget kan en jämförelse också göras med Norge. Som framgått av kapitel 4 bygger den norska arbetskraftsundersökningen på uppgiftsskyldighet för privatpersoner, och där är också svarsfrekvensen betydligt högre än i Sverige.
Att svarsfrekvenserna minskar innebär en utmaning i kvalitetshänseende för statistikproducenterna. I SCB:s årsredovisning för 2011 beskrivs de problem som bortfall medför, vilka förstärks i takt med att svarsfrekvenserna minskar. Där sägs att bortfall alltid innebär en försämrad kvalitet, eftersom uteblivna svar bidrar till större felmarginaler. Vidare kan bortfallet medföra att skattningar för vissa undergrupper blir för osäkra för att kunna redovisas. Enligt SCB är den allvarligaste effekten av bortfallet att det kan snedvrida resultaten, vilket medför att man antingen över- eller underskattar de beräknade resultaten.
I årsredovisningen för 2011 anger SCB vidare att det inte finns något enkelt och entydigt svar på varför bortfallet fortsätter att öka. Enligt SCB ökar bortfallet på grund både av att personer inte är anträffbara och av att personer vägrar svara. Det har också blivit svårare att få kontakt med utvalda personer, t.ex. beroende på att andelen personer med fasta telefoner minskar. Enligt SCB kan en orsak till den bristande viljan att delta vara att volymen undersökningar i samhället ökat med åren. SCB bedömer också att en växande telemarketing sannolikt bidrar negativt till viljan att delta i samhällsundersökningar.
Enligt min mening innebär utvecklingen med minskande svarsfrekvenser ett reellt problem. Den bild jag fått i utredningsarbetet är dock att de statistikansvariga myndigheterna tar problemet på stort allvar och söker finna olika metoder för att hantera det. I SCB:s årsredovisning för 2011 redogörs exempelvis för ett projekt som myndigheten påbörjade år 2010 med fokus på att generera, leda och samordna åtgärder som syftar till att reducera bortfallet i individ- och hushållsundersökningar. Projektet sägs ha identifierat vissa åtgärder som visat sig ha positiv effekt på svarsbenägenheten, t.ex. ett nytt introduktionsbrev för intervjuundersökningar och andra förbättrade kontaktstrategier gentemot urvalspersonerna.
Sannolikt är det dock inte möjligt att helt eliminera problemet med minskande svarsfrekvenser i statistiska undersökningar. Detta då utvecklingen i grunden har strukturella orsaker, t.ex. att det med traditionella metoder de facto är svårare att nå människor i dag än förr. Även om den typ av åtgärder som beskrivs i föregående stycke i och för sig är viktiga och lovvärda, vill jag därför betona att statistikproducenterna även torde behöva utveckla bättre metoder för att hantera de ökade bortfallen och även hitta andra vägar att komma åt informationen. Det senare kan t.ex. handla om att för statistiska
ändamål utnyttja den stora, och successivt ökande, mängd information som finns tillgänglig via Internet.23
Om svarsfrekvenserna fortsätter att minska kraftigt kan det på sikt eventuellt även finnas skäl att överväga att för vissa undersökningar införa uppgiftsskyldighet för privatpersoner. Som framgått av kapitel 4 förekommer det i många andra länder. Denna fråga diskuterar jag vidare i avsnitt 10.6.6.
Förändringar i andra myndigheters register
Utredningens bedömning: Starka skäl talar för att SCB bör
rådfrågas om och delta i utformningen, utvecklingen och avslutandet av administrativa register som andra organ bygger upp och upprätthåller. Detta kan lämpligen hanteras genom att registeransvariga myndigheter görs skyldiga att samråda med SCB i de nämnda situationerna. Därvid bör också SCB, i sin roll att samordna statistiksystemet, ges i uppdrag bevaka andra statistikansvariga myndigheters intressen. Samordningen av detta torde kunna hanteras inom ramen för Rådet för den officiella statistiken.
Förutsatt att inte den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning anger annat, bör följande gälla för en sådan samrådsskyldighet. De berörda myndigheterna ska vara skyldiga att samråda med SCB, men fria att efter samrådet fatta självständiga beslut och ska informera SCB om dessa. Samrådsskyldigheten bör inte avse register i största allmänhet, utan endast sådana vars data med rimlig grad av sannolikhet kan antas komma att användas för statistikproduktion.
Ett införande av en samrådsskyldighet för registeransvariga myndigheter bör inte ske förrän den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning är bestämd.
Som framgått av kapitel 4 bygger den officiella statistiken till stor del på administrativa data, som av den statistikansvariga myndigheten själv eller av andra myndigheter har samlats in för andra ändamål än statistik. Således finns uppskattningar som säger att mer än
23 En diskussion om hur detta kan gå till förs bl.a. inom USA:s nationella statistikbyrå, US Census Bureau, se t.ex. http://directorsblog.blogs.census.gov/2012/06/27/and-now-forsomething-a-little-different/.
95 procent av de data som den officiella statistiken i Sverige baseras på ytterst härrör från administrativa processer.
Problem kan därmed uppstå om en statistikansvarig myndighet är beroende av administrativa data från någon annan myndighet och den senare av något skäl väljer att förändra eller avsluta insamlingen av uppgifterna i fråga. Det kan t.ex. handla om att den berörda myndighetens regelverk har förändrats på något sätt och att den aktuella uppgiften därför inte längre behövs. Det finns också regler som stadgar att en myndighet inte får samla in personuppgifter som inte (längre) behövs för ändamålet. För den statistikansvariga myndigheten kan dock ett sådant bortfall av data medföra att statistikens kvalitet försämras och/eller att informationen måste inhämtas på något annat sätt, t.ex. genom enkätundersökningar.
Till viss del torde det beskrivna problemet komma att hanteras genom det arbete som för närvarande pågår med att förändra EU:s statistikförordning. Jag har i kapitel 5 redogjort för vilken inverkan de nu lagda förslagen kan komma att få för svensk del. Det aktuella förslaget stadgar bl.a. att en medlemsstats nationella statistikbyrå (SCB i Sverige) ska rådfrågas om och delta i den ursprungliga utformningen, den efterföljande utvecklingen och avslutandet av administrativa register som andra organ bygger upp och upprätthåller, vilket är tänkt att underlätta ytterligare användning av dessa uppgifter för statistikändamål. Den nationella statistikbyrån ska också ha rätt att samordna standardiseringsarbetet för administrativa register som är relevanta för statistikframställning.
Innebörden av detta blir att SCB ska rådfrågas och delta vid uppbyggande, utveckling och avslutande av administrativa register i den svenska förvaltningen. Det framstår emellertid som främmande för svensk förvaltningstradition att SCB skulle ha bestämmanderätt när en annan myndighet ska bygga eller utforma ett register. Nu ger dock förslagets lydelse vid handen att det snarare handlar om en mjukare form av involvering, i det att den nationella statistikbyråns synpunkter kan framföras genom någon form av samrådsskyldighet för den registeransvariga myndigheten. Samråd mellan myndigheter är ett väl etablerat institut i Sverige, varför ett sådant förfarande skulle passa väl in i det svenska systemet.
Mot denna bakgrund bedömer jag, som framgått av kapitel 5, att Sverige bör kunna uppfylla det EU kräver genom att ställa krav på att registeransvariga myndigheter ska vara skyldiga att samråda med SCB i de situationer som framgår ovan. Enligt min mening bör följande två utgångspunkter gälla för dessa samråd, förutsatt att inte
den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning anger annat. Dels bör SCB inte ges bestämmanderätt över de berörda myndigheterna, utan dessa bör visserligen vara skyldiga att samråda med SCB men fria att efter samrådet fatta självständiga beslut och ska informera SCB om dessa. Dels bör samrådsskyldigheten inte avse register i största allmänhet, utan endast sådana vars data med rimlig grad av sannolikhet kan antas komma att användas för statistikproduktion.
Om den ovan beskrivna förändringen av EU:s statistikförordning skulle träda i kraft i oförändrat skick, måste Sverige troligen se till att kravet på samråd införs i svensk rätt. Som konstaterats är det dock även ett nationellt problem att förändringar i en myndighets administrativa register kan medföra problem för statistik som bygger på detta register. En samrådsskyldighet torde därför vara till gagn även ur ett nationellt perspektiv, vilket under alla förhållanden skulle tala för ett sådant förslag. Mot bakgrund av att den slutliga lydelsen av bestämmelsen i EU:s statistikförordning ännu inte är känd har jag dock valt att avstå från att nu föreslå att en sådan samrådsskyldighet införs i svensk rätt. Enligt min mening bör en sådan förändring inte ske förrän den slutliga utformningen av EU:s statistikförordning är bestämd.
Redan nu kan det dock finnas skäl att överväga var ett sådant krav på samrådsskyldighet lämpligen borde placeras. Lagen och förordningen om den officiella statistiken passar enligt min mening mindre bra, eftersom kravet på samråd skulle gälla alla registerbyggande myndigheter och inte enbart de statistikansvariga. Man skulle kunna tänka sig att föra in det i respektive myndighetsinstruktion. Det skulle också kunna övervägas att placera kravet på samråd i myndighetsförordningen (2007:515) då denna är tillämplig för alla myndigheter under regeringen. Möjligen skulle regleringen också kunna placeras i en egen författning om detta skulle anses mest ändamålsenligt.
I sammanhanget bör även påpekas att en samrådsskyldighet av detta slag knappast skulle helt eliminera det problem som här beskrivits. Förslaget om förändringar i EU:s statistikförordning gäller endast den nationella statistikbyrån, dvs. SCB, varför övriga statistikansvariga myndigheter inte med hänvisning till detta skulle kunna ges motsvarande samrådsmöjlighet. Till en del skulle detta dock kunna hanteras genom att SCB i sin roll att samordna statistiksystemet gavs ansvar för att beakta övriga statistikansvariga myndigheters synpunkter och föra deras talan i dessa frågor. Med en
sådan lösning skulle alltså SCB ensam ha rätt till samråd med registeransvariga myndigheter, men i detta skulle ligga en skyldighet för SCB att bevaka andra statistikansvariga myndigheters intressen.
Teoretiskt sett skulle man som alternativ kunna tänka sig att övriga myndigheters behov tillgodosågs genom att det infördes ett undantag för statistikinsamling i de regler som stadgar att en myndighet inte får samla in uppgifter som inte behövs för ändamålet. Ett sådant undantag ter sig dock enligt min mening mindre lämpligt, eftersom det skulle riskera att medföra oönskade och olämpliga konsekvenser för hela integritetsskyddssystemet, t.ex. personuppgiftslagen (1998:204), PUL, och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Därmed skulle det enligt min bedömning vara bättre att stå risken att en minskad insamling från en myndighets sida skulle kunna leda till ökad insamling från en annan.
9. Tillgängligheten för användarna
I detta kapitel analyseras användarnas tillgänglighet till den officiella statistiken. Först redovisas en övergripande bedömning av dagens nivå på tillgängligheten (9.1). Därefter behandlas i tur och ordning de områden och frågor som enligt direktiven är strategiskt viktiga för att förbättra tillgängligheten och som jag har att behandla, dvs. dokumentation (9.2), prissättning (9.3), statistiksekretess (9.4) samt PSI-lagens påverkan på SCB:s och övriga statistikansvariga myndigheters verksamhet (9.5). Slutligen redovisas i avsnitt 9.6 vissa övriga frågor avseende tillgänglighet som har aktualiserats i utredningsarbetet, nämligen om ny spridningsteknik respektive om förutsättningar för utvärderingsmyndigheter att få tillgång till mikrodata.
Tre av de frågor som tas upp i direktiven har jag bedömt att det inte finns skäl att behandla närmare i detta sammanhang. Det handlar för det första om att jag ska utreda möjligheter att underlätta forskningens behov att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än i dag. Min syn på detta redovisades i utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36), varför jag nu endast tar upp några följdfrågor från delbetänkandet.
Vidare anges att förbättrad tillgänglighet borde kunna leda till ökade möjligheter att tillgodose statistikanvändarnas behov av uppföljning inom olika politikområden och att jag mot denna bakgrund bör analysera i vilken mån det är möjligt att tillgodose nya behov av aktuell och mer detaljerad statistik inom välfärdspolitiken och miljöpolitiken. Min bedömning är dock att detta inte i första hand är en tillgänglighetsfråga. Som framgått av kapitel 7 anser jag att nuvarande ordning för att besluta om vilken statistik som bör tas fram på olika områden, och på vilken aggregeringsnivå, redan ger tillräckliga verktyg för att tillgodose sådana önskemål. Möjligheterna till statistikbaserad analys på bl.a. välfärdsområdet bör för övrigt förbättras genom de förslag som jag i delbetänkandet har
redovisat om organisatorisk samordning av resurser och planering av s.k. mikrosimulering.
Den tredje frågan handlar om att jag ska överväga ett system för tillsyn av tillgängligheten. Som framgått av kapitel 8 anser jag att det i statistiksystemet behövs förstärkt kvalitetsuppföljning, inkluderande bl.a. tillgänglighet. Frågan om uppföljning behandlas därför samlat i kapitel 12, i samband med att jag diskuterar samordningen av systemet för den officiella statistiken.
9.1. Övergripande om tillgänglighet
Enligt utredningens direktiv är det en utmaning för alla myndigheter som ansvarar för och producerar officiell statistik att förbättra tillgängligheten till den officiella statistiken. I sammanhanget är det dock väsentligt vilka objekt som avses: de summerade sammanställningar – i form av 356 statistikprodukter år 2011 – som utgör den egentliga officiella statistiken eller de bakomliggande datamaterial (mikrodata) som ligger till grund för dessa sammanställningar.
Jag har redogjort för gällande nationell rätt och statistiksystemets uppbyggnad i kapitlen 3 och 4. Enligt lagen om den officiella statistiken gäller att officiell statistik – alltså de summerade sammanställningarna – ska finnas för allmän information, utredningsverksamhet och forskning samt vara objektiv och allmänt tillgänglig. Vidare anges i förordningen om den officiella statistiken att denna statistik av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift ska offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk.1 Vissa närmare regler avseende tillgängligheten till officiell statistik anges i SCB:s föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.2
Tillgängligheten i elektronisk form tillgodoses genom att den officiella statistiken finns tillgänglig via myndigheternas och/eller SCB:s webbplatser. Således bildar de statistiksidor som finns på de statistikansvariga myndigheternas webbplatser tillsammans med några sidor på SCB:s webbplats (”Statistik efter ämne” och produktsidorna) det allmänna nätverk via vilket den officiella statistiken sprids. Information om den officiella statistiken finns tillgänglig på
1 I förordningen anges också att officiell statistik som publiceras i tryckta publikationer ska utan avgift tillhandahållas länsbibliotek, universitetsbibliotek, statliga högskolebibliotek och Statistiska centralbyråns bibliotek. 2 Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16).
SCB:s webbplats under fliken Sveriges officiella statistik och innehåller länkar till de statistikansvariga myndigheternas webbplatser sorterade efter ämnes- och statistikområden. På myndigheternas statistiksidor redovisas i allmänhet rapporter, statistiska meddelanden m.m. om de olika statistikprodukterna i PDF-format, ofta kompletterat med tabeller o.d. i Excel-format.
Vidare har några myndigheter på sina webbplatser skapat särskilda statistikdatabaser. I dessa, som är gratis att använda, presenteras statistiken utifrån de val som användaren gör, t.ex. en viss region, efterfrågade bakgrundsvariabler och tidsintervall. I Statistikdatabasen på SCB:s webbplats publiceras statistik från nästan alla statistikprodukter som SCB svarar för samt produkter från 14 andra statistikansvariga myndigheter, vilka har valt att presentera en eller flera av sina statistikprodukter där. Andra myndigheter som har skapat egna, liknande databaser på sina hemsidor är bl.a. Brottsförebyggande rådet, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens skolverk och Statens jordbruksverk.
Tillgängligheten till de bakomliggande datamaterialen är mer begränsad. Mikrodata är som regel inte offentliga. Däremot är det inte ovanligt att sådan information utbyts mellan statistikansvariga myndigheter. Enligt 6 § förordningen om den officiella statistiken gäller också att en statlig myndighet till statistikansvariga myndigheter ska lämna de uppgifter som behövs för framställning av officiell statistik. Även bl.a. forskare kan under vissa förutsättningar, bland annat efter särskild sekretessprövning, få tillgång till mikrodata. I vilken form dessa data tillhandahålls varierar mellan olika statistikansvariga myndigheter. Den mest avancerade modellen utgörs i dag av SCB:s system för fjärråtkomst till data, det s.k. MONA-systemet (Microdata Online Access System), vilket i maj 2012 hade omkring 850 användare, varav knappt 500 forskare och i övrigt t.ex. myndigheter.3
Som nämndes ovan ska den officiella statistiken av de statistikansvariga myndigheterna utan avgift offentliggöras och hållas allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. Att ladda ned den officiella statistik som offentliggörs via myndigheternas hemsidor är i samtliga fall gratis och kravet är i detta hänseende således uppfyllt. Däremot kan användarna tvingas betala en avgift om de vill ha specialbearbetningar av statistiken – t.ex. andra geo-
3 Se vidare utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36).
grafiska skärningar – som går utöver de summerade sammanställningar som utgör den egentliga officiella statistiken.
9.1.1. Överväganden om tillgängligheten i allmänhet
Utredningens bedömning: Tillgängligheten till statistiken vari-
erar beroende på användare och användningsområde. Behoven synes vara väl tillgodosedda för användare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Det bör betonas att det är dessa summerade sammanställningar som utgör den officiella statistiken. Störst problem med tillgängligheten har de användare, t.ex. forskare, som har behov av att själva bearbeta bakomliggande datamaterial (mikrodata) för olika vidareanvändningar och analyser.
Min samlade bedömning är att tillgängligheten till den officiella statistiken i huvudsak är god i dag. Tillgängligheten har också successivt förbättrats sedan 1994 års reform. Det finns skäl att anta att denna utveckling kommer att fortsätta, i takt med bl.a. de möjligheter som skapas genom den informationsteknologiska utvecklingen.
Tillgängligheten förbättras över tid
Förbättrad tillgänglighet till statistiken var, vid sidan av ökade möjligheter för användarna att påverka statistiken, en av hörnstenarna bakom 1994 års statistikreform.
I den utvärdering som gjordes fem år efter reformen4konstaterades att tillgängligheten till statistiken var det som i första hand hade förändrats och förbättrats. Detta sades delvis bero på reformen, men i hög grad också på den tekniska utvecklingen, främst Internetteknikens genombrott. Utredningen pekade även på att tillgängligheten försämrats i vissa avseenden. Således framfördes att uppdelningen av statistikansvaret på ett tjugofemtal olika myndigheter gjort det svårare att veta vart man skulle vända sig för att ta del av en viss statistik, vilket enligt utredningen talade för att det fanns ett
4Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).
behov av ökad samordning. Utredningen lyfte även fram vissa problem kopplade till prissättningen av statistiken. Bland annat pekades på att det var förenat med avgifter att använda Sveriges statistiska databaser via SCB:s webbplats.
Sedan 1999 års utvärdering har tillgängligheten till den officiella statistiken förbättrats i flera avseenden. Framför allt har den informationsteknologiska utvecklingen varit snabb och möjliggjort att presentationen av statistiken på myndigheternas hemsidor och i databaser blivit mer sofistikerad. En annan förbättring är att det, till skillnad mot i slutet av 1990-talet, i dag är gratis att använda Statistikdatabasen på SCB:s webbplats. I sammanhanget kan också nämnas att användningen av databasen har ökat kraftigt över åren. År 2011 uppgick antalet uttag till närmare en miljon att jämföra med ca 50 000 år 1998.5Vidare har den förbättrade IT-tekniken också möjliggjort enklare och säkrare tillgång till mikrodata för bl.a. forskare, framför allt genom SCB:s system för fjärråtkomst till data (MONA).
Som underlag för såväl 1999 års utvärdering som föreliggande utredning har enkätundersökningar gjorts bland medlemmarna i de statistikansvariga myndigheternas användarråd eller motsvarande organ. Som framgått av kapitel 6 var det vid båda undersökningstillfällena en betydande majoritet (80 procent) som på frågan om hur den officiella statistiken motsvarar deras behov avseende tillgänglighet svarade ”mycket väl” eller ”ganska väl”. Resterande svar fördelade sig år 1999 mellan 16 procent ”inte särskilt väl” och 4 procent ”vet inte/kan inte avgöra” och år 2012 mellan 12 procent ”inte särskilt väl” och 8 procent ”vet inte/kan inte avgöra”. Att andelen positiva svar var lika stor vid de två undersökningstillfällena – trots att tillgängligheten otvetydigt är bättre i dag än år 1999, bl.a. till följd av IT-utvecklingen – talar för att användarnas förväntningar successivt ökar. Därmed torde det också krävas allt mer för att få ett högt betyg i undersökningar av detta slag.
5 Uppgifterna om antal uttag är hämtade från SOU 1999:96 respektive SCB:s årsredovisning för 2011.
Tillgängligheten är i huvudsak god, men varierar för olika användningsområden
I utredningens direktiv anges följande kriterier för att bedöma nivån på tillgängligheten: ”Statistiken kan anses vara tillgänglig om man
kan hitta och få tillgång till statistiken, inom rimlig tid, utan avgift eller till rimlig kostnad, enkelt kan tolka statistiken samt använda den för egna bearbetningar och analyser”.
Den bild jag har fått är att nivån på tillgängligheten – sett utifrån dessa kriterier – i viss mån varierar mellan olika användare och användningsområden. Något hårdraget kan det sägas att det går en skiljelinje mellan å ena sidan användare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av materialet och å andra sidan användare som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande datamaterialen.
I den första kategorin finns användare vars behov i huvudsak täcks av den information som går att finna på de statistikansvariga myndigheternas hemsidor. Denna grupp kan inkludera såväl den kunskapssökande allmänheten, t.ex. skolelever och studenter, som professionella analytiker, t.ex. sekretariatet i en utredning som den föreliggande. För den som i huvudsak nöjer sig med denna aggregerade statistik – vilken alltså är det som utgör den egentliga officiella statistiken – bedömer jag att tillgängligheten i allmänhet väl lever upp till de kriterier som anges i utredningsdirektiven. Enligt min mening gäller således överlag för denna statistik att man kan hitta och få tillgång till den inom rimlig tid, utan avgift eller till rimlig kostnad, enkelt kan tolka den samt använda den för egna bearbetningar och analyser.
Även från användare som främst är intresserade av sådan aggregerad statistik har det dock förekommit vissa synpunkter på tillgängligheten, på framför allt två områden. Den ena har handlat om att priset vid beställningar av specialbearbetningar ibland kan upplevas som väl högt; frågan om prissättning av statistik behandlas vidare i avsnitt 9.3 nedan. Den andra har handlat om att vissa användare önskar bättre möjligheter att automatiskt – genom kommunikation från maskin till maskin och helst via webben – kunna hämta hem stora mängder statistisk information som offentliggörs på SCB:s och andra statistikansvariga myndigheters hemsidor. Syftet med detta kan t.ex. vara att uppdatera egna register eller att med
den statistiska informationen som grund utveckla säljbara tjänster. Detta behandlas vidare i avsnitt 9.6.
Den starkaste kritiken avseende brister i tillgängligheten, som jag har mött, har dock kommit från sådana användare – till stor del forskare – som har behov av att själva bearbeta bakomliggande datamaterial (mikrodata) för olika vidareanvändningar och analyser. Jag har redovisat av forskare upplevda hinder för tillgänglighet till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål i delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36). Kritik har framförts avseende flertalet led i forskningsdataprocessen, såsom problem med att få rätt att ta del av mikrodata6, prissättningen på data och funktionsbrister i de tillgänglighetsskapande systemen (främst MONA). I delbetänkandet nämns också att vissa, även erfarna, forskare till mig har redovisat vad de ofta uppfattar som ökade svårigheter att från statliga förvaltningsmyndigheter få ut data för forskningsändamål, bl.a. att myndigheternas restriktivitet vid utlämnandeprövningen har skärpts. Denna bild delas emellertid i regel inte av myndighetsföreträdare.
Som framgått av avsnitt 1.2 redovisade regeringen sin syn på delbetänkandet i oktober 2012, i forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30). I denna anges att det finns vissa oklarheter i tillämpningen och svårigheter att överblicka författningsregleringen kring register och deras användning för forskning och att detta kan försvåra tillgängligheten till uppgifter i register för forskningsändamål. Enligt propositionen handlar det dock i sammanhanget om komplexa frågor som berör flera aspekter på det rättsliga och tekniska området och därför kräver ”andra överväg-
anden och ställningstaganden som inte ingår i Statistikutredningen 2012 (Fi 2011:05) eller tilläggsutredningen till densamma”.7Enligt
propositionen avser regeringen därför att återkomma till dessa frågor i särskild ordning.
Som komplement till den bild som gavs i delbetänkandet finns skäl att här redovisa svaren på ett par frågor i den ovan nämnda enkätundersökningen bland användarrådsmedlemmar. På frågan ”får du i ditt arbete tillgång till de data du behöver från statistikansvariga myndigheter” svarade 37 procent ”ja, utan problem” och 40 procent ”ja, men inte utan problem”. En betydande majoritet av de svarande menade alltså att de – låt vara ibland med vissa svårigheter
6 Ett specialfall av detta berör utvärderingsmyndigheters tillgång till mikrodata. Denna fråga berörs i avsnitt 9.6. 7Prop. 2012/13:30, s. 150.
– får tillgång till nödvändiga data. Resterande svar fördelade sig mellan 13 procent ”nej” och 11 procent ”kan inte bedöma/minns inte”. De vanligaste problemen i datatillgången sades vara att ”det tar för lång tid” och att ”kostnaden är hög”.
I delbetänkandet redovisades också mina överväganden och förslag avseende möjligheter att underlätta forskningens behov att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än i dag. Flertalet av de problem som påtalats torde minska om förslagen i delbetänkandet genomförs.8Vissa följdfrågor från delbetänkandet berörs dock nedan, bl.a. avseende dokumentation (9.2) och prissättning (9.3).
Även om nivån på tillgängligheten således i viss mån kan variera mellan olika användare och användningsområden, så är ändå min övergripande bedömning att tillgängligheten till den officiella statistiken i huvudsak är god i dag. Tillgängligheten synes också ha successivt förbättrats sedan 1994 års reform. Det finns skäl att anta att den utvecklingen kommer att fortsätta, i takt med de möjligheter som skapas genom den fortsatta informationsteknologiska utvecklingen.
9.2. Dokumentation
I utredningens direktiv anges att god dokumentation av statistiken är grundläggande för att förbättra tillgängligheten. Jag ska därför analysera hur dokumentationen kan förbättras.
Som underlag för övervägandena har jag gett professor Bo Sundgren, tillika expert i utredningen, i uppdrag att analysera vissa frågor om dokumentation av statistik. Uppdraget redovisades till utredningen den 15 november 2011, i rapporten Utredning om
dokumentation av officiell statistik. Rapporten återfinns i sin helhet i
bilaga 3. För att komplettera underlaget inhämtades sedan synpunkter på rapporten genom ett remissförfarande bland de 27 statistikansvariga myndigheterna, varav 15 lämnade yttranden.9
8 Huruvida delbetänkandets förslag avseende olika detaljfrågor kommer att genomföras är dock ännu oklart, eftersom prop. 2012/13:30 endast berör övergripande frågor. 9 Remisstiden löpte mellan den 16 december 2011 och den 24 februari 2012. Två av remissvaren, från Domstolsverket respektive Finansinspektionen, var endast av karaktären ”avser inte att svara/har inga synpunkter”. Mer utförliga svar inkom från följande 13 myndigheter: Försäkringskassan, Högskoleverket, Medlingsinstitutet, Myndigheten för kulturanalys, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens jordbruksverk, Statens skolverk, Statistiska centralbyrån, Sveriges lantbruksuniversitet och Trafikanalys.
Den fortsatta framställningen har disponerats enligt följande. Först redovisas vissa utgångspunkter för analysen (9.2.1). Därefter redogörs för dagens regler om dokumentation av den officiella statistiken och tillämpningen av dessa (9.2.2) samt Bo Sundgrens bedömningar och synpunkter från remissbehandlingen av hans rapport (9.2.3). Slutligen återges vissa resonemang och förslag avseende dokumentation från utredningens delbetänkande (9.2.4) samt redovisas överväganden och förslag (9.2.5).
9.2.1. Utgångspunkter för övervägandena
Dokumentation är i detta sammanhang ett tämligen komplext begrepp. I statistikproduktion finns alltid behov av att dokumentera exempelvis hur arbetet går till och hur register och data är uppbyggda. Och detta avseende såväl makrodata, dvs. det som vi kallar ”statistik” i dagligt tal, som mikrodata, dvs. data om enskilda objekt som ligger till grund för statistik, och metadata, dvs. data som definierar och beskriver mikro- och makrodata (se vidare kapitel 2). Men behoven av detaljerad dokumentation, avseende såväl inriktning som omfattning och djup, skiljer sig också mellan olika aktörer. En illustration till detta ges av följande citat ur Bo Sundgrens rapport till utredningen:
Dokumentationen av officiell statistik borde tillgodose följande behov och krav:
1. Dokumentationen ska möjliggöra och underlätta för potentiella
statistikanvändare att, givet en viss frågeställning,
a. få en överblick över tillgänglig officiell statistik, som kan
vara relevant för frågeställningen;
b. mera exakt identifiera och lokalisera den potentiellt rele-
vanta statistiken;
c. mera exakt bedöma den potentiellt relevanta statistikens
verkliga användbarhet för det tilltänkta ändamålet, med hänsyn till statistikens innehåll (definitioner) och kvalitet i olika avseenden;
d. få tillgång till statistiken på ett lämpligt sätt med hänsyn
till ändamålet;
e. kunna analysera den tillgängliggjorda statistiken och få svar
på följdfrågor i sammanhanget.
2. Dokumentationen ska möjliggöra och underlätta för producenter av officiell statistik att exekvera och övervaka produktionsprocesserna som frambringar den officiella statistiken, s.k. produktionsdoku-
mentation.
3. Dokumentationen ska möjliggöra och underlätta för statistikansvariga att fortlöpande initiera och genomföra förbättringar av statistiken med avseende på bl.a. innehåll, kvalitet i olika avseenden samt kostnadseffektivitet.
4. Dokumentationen ska möjliggöra för finansiärer och beställare av officiell statistik att bedöma statistikens och de bakomliggande produktionssystemens effektivitet för avsedda ändamål, med utgångspunkt i bl.a. kostnadsredovisningar, användningsstatistik och kundnöjdhetsrapporter.
5. Dokumentationen ska bidra till såväl specifik som mera generell metodutveckling kring officiell statistik, så att utveckling av ny statistik kan dra nytta av tidigare erfarenheter, och så att t.ex. de svenska och europeiska statistiska systemen kan utvecklas på önskat sätt.
6. Dokumentationen ska vara offentlig och lätt tillgänglig för alla. Eventuella undantag från detta måste vara explicit motiverade utifrån gällande sekretesslagstiftning.
Till komplexiteten bidrar också att de data som används i produktionen av den officiella statistiken till stor del härrör från administrativa processer som i grunden har andra syften än statistikproduktion. På dessa administrativa register kan det naturligtvis ställas andra dokumentationskrav än dem som har bäring på statistikens behov.
Mot denna bakgrund är det inte självklart hur en utredning som denna, vars uppdrag huvudsakligen är att se över systemet för den officiella statistiken, bör närma sig frågan om dokumentation. Å ena sidan finns det vissa dokumentationsbehov som är specifika för statistikområdet. Å andra sidan utgör de register som används för statistikproduktion en delmängd – låt vara sannolikt en ganska stor sådan – av landets samlade, offentliga register. Bör utredningen därmed koncentrera sig på det som är specifikt för statistikens område eller även ha synpunkter på de mer allmänna dokumentationskrav som finns på administrativa register?
Med hänsyn till utredningens uppdrag har jag valt att i föreliggande betänkande i första hand se på behoven av dokumentation utifrån ett statistikperspektiv – när jag i nästa avsnitt beskriver dagens regler och tillämpning sker det t.ex. helt utifrån vad som gäller för statistik, och då främst den officiella. I viss mån redovisar jag dock även utblickar mot mer generella behov. Därtill behandlades även vissa frågor om dokumentation med koppling till registerbaserad forskning i utredningens delbetänkande (SOU 2012:36).
9.2.2. Dagens situation
Regler om dokumentation
EU-krav m.m.
I EU:s statistikförordning10, som anger allmänna krav som gäller för all EU-reglerad statistik, saknas uttryckliga bestämmelser avseende dokumentation. Däremot torde det krävas en viss nivå av dokumentation för att på ett tillfredsställande sätt kunna verka utifrån de kvalitetskriterier som anges i förordningen (dessa har beskrivits i kapitlen 5 och 8), i synnerhet kriteriet avseende tillgänglighet och tydlighet.
Som har framgått av kapitel 5 utgör ”tillgänglighet och tydlighet” också en (nr 15) av de 15 principer som utgör basen för riktlinjerna för europeisk statistik (Code of Practice). För var och en av de 15 principerna finns ett antal indikatorer som uttrycker ”good practice” och som ska användas som riktmärken för genomförandet. Under principen ”tillgänglighet och tydlighet” anges som indikatorer bl.a. (15.1) ”statistiken och tillhörande metadata presenteras och
lagras i ett format som underlättar korrekta tolkningar och meningsfulla jämförelser” och (15.5) ”metadata dokumenteras enligt standardiserade metadatasystem”
.
Vidare kan det finnas krav på dokumentation i de EU-rättsakter som riktar sig till enskilda områden. I sitt yttrande över Bo Sundgrens rapport pekar t.ex. Statens jordbruksverk på att merparten av den officiella statistiken inom jordbruksområdet är fullt harmoniserad inom EU och därmed detaljstyrd genom förordningar, vilket även sägs inkludera omfattande och klart specificerade krav avseende dokumentation.
Även andra typer av internationella krav på dokumentation kan förekomma. Till exempel anger Naturvårdsverket i sitt yttrande över Sundgrens rapport att myndighetens dokumentation inte enbart utformas utifrån de riktlinjer och rekommendationer som styr den officiella statistiken, utan även mot bakgrund av krav som ställs på de internationella miljörapporteringar som myndigheten ansvarar för, vilka ofta sker med hjälp av samma underlagsdata som används till den officiella statistiken.
10 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 223/2009 av den 11 mars 2009 om europeisk statistik.
Svenska krav avseende den officiella statistiken
De av statsmakterna angivna kraven på dokumentation återfinns i förordningen om den officiella statistiken. Jag har redogjort för förordningens innehåll i kapitel 3. Som där framgått anges i förordningen, 13 §, att statistiken ska dokumenteras och kvalitetsdeklareras. Vidare anges att SCB får meddela närmare föreskrifter efter att ha hört samtliga statistikansvariga myndigheter.
SCB har angett sådana närmare regler i sina föreskrifter om offentliggörande av officiell statistik.11Beträffande dokumentation anges där följande:
1 §
Myndighet som ansvarar för officiell statistik skall upprätta aktu-
ella beskrivningar av statistiken. Beskrivningarna skall innehålla en kvalitetsdeklaration samt allmänna uppgifter om statistiken. Beskrivningarna skall offentliggöras och hållas allmänt tillgängliga samtidigt med och i anslutning till den officiella statistiken.
Officiell statistik som publiceras i tryckt form skall innehålla en sammanfattning av beskrivningen av statistiken.
2 §
Officiell statistik skall dokumenteras i sådan omfattning att fram-
tida användning av bevarade datamaterial underlättas.
Till föreskrifterna finns också allmänna råd. Av dessa framgår att SCB tillhandahåller en mall som de statistikansvariga myndigheterna lämpligen kan använda för de beskrivningar av statistiken som de ska ta fram. Enligt mallen omfattar beskrivningarna av statistiken kvalitetsdeklarationer och administrativa uppgifter för statistikprodukterna. Kvalitetsdeklarationen i beskrivningarna av statistiken bygger på det kvalitetsbegrepp med riktlinjer för kvalitetsredovisning som SCB tagit fram; kvalitetsbegreppet har beskrivits i kapitel 8.12Mallen med tillhörande anvisning kan laddas ner via SAM-Forum, dvs. ett elektroniskt nätverk (en sida på webben med inloggning) som alla statistikansvariga myndigheter har tillgång till.
Vidare anges i de allmänna råden att kravet på att beskrivningarna av statistiken ska vara aktuella förutsätter att de upprättas i anslutning till att ny statistik offentliggörs. För kortperiodisk statistik sägs det dock vara tillräckligt att beskrivningar av statistiken upprättas en gång om året, såvida inte betydande förändringar av undersökningen ägt rum.
11 Statistiska centralbyråns föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). 12 Statistiska centralbyrån (2001): Kvalitetsbegrepp och riktlinjer för kvalitetsdeklaration av
officiell statistik. Meddelanden i samordningsfrågor, MIS 2001:1.
SCB svarar för att en samlad sammanställning av alla beskrivningar av officiell statistik offentliggörs och hålls allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk. I de allmänna råden anges att då officiell statistik publiceras bör en länk till beskrivningarna av statistiken finnas. Därigenom får användarna tillgång till en aktuell kvalitetsdeklaration.
Beträffande dokumentation anges också i de allmänna råden att kvalitetsdeklaration av sekundärpublicerad statistik, t.ex. årsböcker som innehåller offentliggjord statistik från flera källor, bör ske genom angivande av källor. Slutligen anges även att SCB tillhandahåller riktlinjer för hur man dokumenterar datamaterial som ligger till grund för den officiella statistiken (s.k. observationsregister).
De statistikansvariga myndigheternas arbete med dokumentation
Det enda formella krav som ställs på dokumentation är alltså att en myndighet som ansvarar för officiell statistik ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken. Som framgått av kapitel 4 följer Rådet för den officiella statistiken årligen upp hur de statistikansvariga myndigheterna lever upp till detta krav. 2011 års uppföljning omfattade totalt 268 statistikprodukter som offentliggjordes under året, varav många avsåg regelbundet återkommande undersökningar. Uppföljningen visade att det vid 2011 års slut fanns beskrivningar för 95 procent av de undersökta statistikprodukterna, medan det i fem procent av fallen helt saknades beskrivningar. Aktualiteten varierade dock. 64 procent av de undersökta statistikprodukterna bedömdes ha en aktuell beskrivning, vilket definierades som att beskrivningen hade samma referensår som den statistik som publicerades under året. I 13 procent av fallen var beskrivningen ett år gammal och i 18 procent av fallen var beskrivningen äldre än så.13
För SCB:s del finns beskrivningar av statistiken framtagna för samtliga de statistikprodukter myndigheten ansvarar för.14I hög grad är beskrivningarna också aktuella. Andelen statistikprodukter med aktuella beskrivningar uppgick således vid 2011 års utgång till
13 Statistiska centralbyrån (2012): Sveriges officiella statistik – årlig rapport för 2011. Uppföljningen avsåg de beskrivningar som var tillgängliga på SCB:s webbplats i slutet av år 2011 för statistikprodukter tillhörande den officiella statistiken för vilka offentliggörande skett under år 2011. 14 Enligt vad SCB har framfört till Bo Sundgren, vilket återges i bilaga 2 till hans rapport.
95 procent, vilket kan jämföras med 79 procent år 2009.15Att andelen har ökat torde till stor del kunna förklaras av att SCB under de senaste åren har gjort särskilda satsningar för att åtgärda brister som tidigare har funnits i dokumentationen. Förbättringarna är ännu tydligare när det gäller de redovisningar av statistikregistren i form av metadata (”MetaPlus”) och de mer detaljerade beskrivningar över hur statistiken har framställts (”SCBDOK”) som SCB också gör. I dessa fall ökade andelen statistikprodukter med aktuell dokumentation från 36 respektive 22 procent år 2009 till 89 respektive 85 procent år 2011.16
En förklaring till att beskrivningarna inte alltid är aktuella kan vara, som Bo Sundgren pekar på i sin rapport, att dokumentationsarbetet ofta sker i efterhand, efter att processer har genomförts och produkter har framställts.
Som framgår ovan gör SCB regelmässigt mer utförliga dokumentationer, i form av MetaPlus och SCBDOK, av sin statistik än de beskrivningar av statistiken som är föreskrivna. Att dokumentationsarbetet omfattar mer än bara de föreskrivna beskrivningarna gäller även för flera andra av de statistikansvariga myndigheterna. Ett exempel är att Trafikanalys, som i sitt remissvar över Sundgrens rapport anger att man har tagit fram särskilda metodrapporter avseende två undersökningar som myndigheten ansvarar för och som är av särskilt intresse för forskare. Ett annat exempel är Statens jordbruksverk som anger att verket under åren 2008–2009 drev ett omfattande projekt för att kunna göra en s.k. utfästelse för tillräcklig kvalitet, vilken gjordes i december 2009. En del av utfästelsen innebar enligt verket att göra en ”fördjupad dokumentation” motsvarande innehållet i SCBDOK för merparten av verkets undersökningar. Ytterligare exempel på ett mer aktivt dokumentationsarbete ges av bl.a. Socialstyrelsen. Därtill anger några myndigheter, bl.a. Medlingsinstitutet, att de köper statistikproduktionen från SCB och att detta inkluderar dokumentation i form av såväl beskrivning av statistiken som SCBDOK och MetaPlus.
En allmän bild från mina möten med de statistikansvariga myndigheterna är att det är ovanligt att användare framför klagomål på bristande dokumentation. För vissa myndigheter förekommer det dock relativt ofta att mer avancerade statistikanvändare, t.ex. forskare, ställer frågor om definitioner och tolkningar av olika variabler m.m. Den typen av kontakter med användarna, som i och för sig kan vara
15 Statistiska centralbyrån (2012): Årsredovisning 2011. 16 a.a.
tidskrävande, säger sig flera av myndigheterna dock inte se som något egentligt problem, utan som en naturlig och utvecklande del av verksamheten.
Vidare har flertalet av de statistikansvariga myndigheterna redovisat bedömningen att dokumentationen av myndighetens egen statistik i huvudsak håller god, eller åtminstone godtagbar, kvalitet.
9.2.3. Sundgrens rapport och remissynpunkter
Sammanfattning av Sundgrens rapport
I sin rapport till utredningen anger Bo Sundgren att det på övergripande nivå finns fyra viktiga förutsättningar för att statistikdokumentation ska fungera bra inom det svenska statistiska systemet. Dessa förutsättningar, samt Sundgrens sammanfattande bedömningar av hur väl de uppfylls i dag, framgår av det följande. Enligt Sundgren är det således väsentligt:
- Att det finns vetenskapligt underbyggd kunskap om vad en bra
statistikdokumentation ska innehålla och hur den ska tas fram och göras tillgänglig för olika behov. Enligt Sundgren finns det en hel
del sådan kunskap i dag, i stor utsträckning framtagen i aktivt internationellt samarbete. Kunskapen bör dock vidareutvecklas, inte minst beträffande hur man på lämpligt sätt ska tillgängliggöra statistik och statistikdokumentation, så att både statistiken och dokumentationen verkligen kommer till nytta.
- Att det finns bra metoder, verktyg och standarder för praktiskt doku-
mentationsarbete. Sundgren bedömer att det allra mesta av den
information om den officiella statistiken och de processer som hänger ihop med statistiken täcks in av de dokumentationsmallar som SCB använder i dag, dvs. beskrivningar av statistiken, processdokumentation enligt SCBDOK samt metadatasystemet MetaPlus.
- Att det finns erforderlig kompetens och ändamålsenliga rutiner
inom berörda organisationer. Enligt Sundgren har SCB – hans
rapport berör i huvudsak förhållandena vid SCB – etablerat en ändamålsenlig organisation för dokumentationsarbetet. Myndigheten har en central enhet med kompetens och ansvar för utbildning och stöd i dokumentationsfrågor, och en dokumentationsansvarig på varje avdelning, som granskar alla dokumen-
tationer innan de blir godkända. Dokumentationsarbetet är dock inte integrerat med verksamhetens processer utan görs fortfarande i efterhand, vilket enligt Sundgren måste ses som en stor brist ur effektivitets- och kvalitetssynpunkt. Det är väsentligt att man skapar ett system där dokumentation för olika behov ”växer fram” på ett naturligt sätt, som en integrerad del av själva statistikproduktionsprocessen. Sundgren framhåller också att ett ytterligare sätt att underlätta och strömlinjeforma dokumentationsarbetet vore att fullfölja den påbörjade processorienteringen och standardiseringen av SCB:s verksamhet, eftersom standardiserade processer är betydligt lättare att dokumentera och kvalitetssäkra på ett effektivt sätt även om endast små resurser avsätts för dokumentation.
- Att det finns ett styrsystem som säkerställer att dokumentation av
god kvalitet för olika behov fortlöpande tas fram som en integrerad del av statistikproduktionsprocessen. Enligt Sundgren är styrsys-
temet den svagaste länken i dokumentationsarbetet i det svenska statistiska systemet och han pekar på behov av förstärkt uppföljning och tillsyn i systemet. Bristande uppföljning och tillsyn är dock inte något som gäller bara för dokumentation, utan även för tillgänglighet och kvalitet.
Vidare framhåller Sundgren i sin rapport att de formella kraven på statistikdokumentation i dagens regelverk är av mycket indirekt och övergripande karaktär, både på EU-nivån och i Sverige. Enligt hans bedömning är kraven inte operationella och därmed svåra att följa upp. Sundgren menar att det i allt väsentligt är upp till statistikproducenterna själva att välja ambitionsnivå, innehåll, metoder, rutiner och verktyg för dokumentationsarbetet.
I rapporten görs ingen mer detaljerad analys av kvaliteten på den dokumentation som i dag föreligger. Efter en översiktlig granskning menar Sundgren dock att den dokumentation som finns publicerad på Internet verkar vara av god kvalitet och bygga på goda ambitioner. Samtidigt framhåller han att man vid mer ingående granskningar av dokumentation kan hitta allvarliga brister, ofta baserade på missförstånd. Sundgren förordar därför att det görs fler omfattande och djupgående granskningar.
Som framgått av det citat ur rapporten som återgavs i avsnitt 9.2.1, så pekar Sundgren på att olika intressenter visserligen har en hel del gemensamma krav beträffande vilket slags information de behöver
om den officiella statistiken, men att det också finns stora skillnader mellan olika intressenters behov och önskemål. Det senare gäller t.ex. beträffande informationens djup och detaljeringsgrad, och vad som är prioriterat eller mindre viktigt.
Vad gäller användarna pekas i rapporten på att det finns en grupp särskilt kvalificerade statistikanvändare, främst analytiker och forskare, som efterfrågar detaljerad dokumentation av statistiken och statistikprocesserna. I rapporten anges att denna grupp i många år har klagat över bristen på dokumentation. Sundgren bedömer att dessa användare möjligen kommer att bli mer nöjda framöver – i takt med att SCB håller på att nå ett läge där all statistik är dokumenterad i form av beskrivningar av statistiken, SCBDOK och MetaPlus – men att de sannolikt ändå inte kommer att vara helt nöjda.
I rapporten redovisas också vissa förslag till åtgärder. Enligt Sundgren har förslagen utformats på ett sådant sätt att de inte är begränsade till enbart dokumentation utan även skulle kunna tillämpas inom flera andra områden, bl.a. tillgänglighet och kvalitet. I sammanfattning har förslagen följande inriktning:
- Sundgren föreslår att alla metoder och verktyg (program, databaser, register, metadata, dokumentation m.m.), som tagits fram med allmänna medel för produktion av officiell statistik bör göras fritt tillgängliga för alla aktörer och potentiella aktörer (t.ex. anbudsgivare) inom det svenska statistiska systemet. Med ”allmänna medel” avses här anslag, EU-medel m.m. Enligt Sundgren bör den fria tillgången endast kunna inskränkas av statistiksekretessen, i fall där denna är aktuell. Däremot bör reglerna enligt Sundgren utformas så att ”affärshemlighet” inte kan åberopas.
- Sundgren pekar på ett behov av ständig vidareutveckling av kunskap, metoder och generella verktyg. Enligt rapporten bör detta finansieras inom ramen för SCB:s medel för generell metodutveckling och bedrivas genom bl.a. internationellt samarbete, samarbete med andra statistikansvariga myndigheter samt upphandling från marknadsaktörer.
- I rapporten pekas på ett behov av att det i statistiksystemet sker ett systematiskt införande av ”best practices” beträffande såväl dokumentation som systemets övriga delar.
- Sundgren pekar på behov av förbättrad tillsyn av tillgänglighet, kvalitet och dokumentation. När det gäller dokumentation föreslås tillsynen bestå i fortlöpande granskning av att samtliga statistikansvariga myndigheter, inklusive SCB, och det svenska statistiska systemet som helhet i) har erforderlig kompetens i dokumentationsfrågor, ii) har tillgång till erforderliga metoder, rutiner och verktyg enligt ”best practices” inom området, samt iii) bedriver dokumentationsarbetet på ett effektivt sätt, så att samtliga relevanta dokumentationsbehov tillgodoses med god kvalitet för det svenska statistiska systemets olika intressenter, såväl statistikanvändare som andra.
Den sista punkten behandlas i kapitel 12, i samband med att jag diskuterar samordningen av systemet för den officiella statistiken. Detta innebär också att de synpunkter som framförts på detta förslag i remissbehandlingen av Sundgrens rapport redovisas där.
Sammanfattning av de statistikansvariga myndigheternas yttranden över Sundgrens rapport
Synpunkter på dagens situation beträffande dokumentationen och dokumentationsarbetet
Några myndigheter (Högskoleverket, Kulturanalys och Medlingsinstitutet) anger uttryckligen att de anser att den nulägesbild som Sundgren ger i sin rapport i huvudsak överensstämmer med dagens situation.
Det är dock fler myndigheter som anger att Sundgrens beskrivning har brister i olika avseenden. En vanlig invändning är att rapporten endast behandlar situationen vid SCB och att det inte är givet att det av detta går att dra några slutsatser om hur förhållandena är vid andra statistikansvariga myndigheter; synpunkter av detta slag framförs, med lite olika inriktning, av bl.a. Högskoleverket, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, SCB och Trafikanalys. För att komplettera bilden redovisar några myndigheter också relativt utförliga beskrivningar av dokumentationsläget/-arbetet vid den egna myndigheten – i tillämpliga delar har dessa resonemang använts som underlag för redogörelsen i avsnitt 9.2.2 ovan.
Beträffande Sundgrens iakttagelser om dagsläget kan sägas att flera myndigheter (bl.a. Försäkringskassan, SCB och Skolverket) håller
med honom om att dagens författningsreglerade krav på dokumentation i huvudsak är av övergripande karaktär och ger utrymme för egna tolkningar. Samtidigt betonar dock några myndigheter att det finns ett formellt krav på dokumentation – i form av att statistikansvariga myndigheter ska upprätta en aktuell beskrivning av sin statistik – vars innebörd framgår mer i detalj av SCB:s föreskrifter och allmänna råd för offentliggörande m.m. av officiell statistik (SCB-FS 2002:16). SCB framhåller också i sitt remissvar att det är ett medvetet val från lagstiftaren att de formella kraven är av övergripande karaktär och att SCB:s samordning i dag bygger på samverkan och konsensus, vilket enligt myndigheten är i linje med de intentioner som fanns när statistikreformen genomfördes.
Några myndigheter (bl.a. Skogsstyrelsen) håller med Sundgren om att dokumentationen i dag ofta görs i efterhand. Flera myndigheter (främst Energimyndigheten, Försäkringskassan, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen och SCB) framhåller också, i likhet med Sundgren, vikten av att dokumentationsarbetet integreras i produktionsprocessen och görs löpande. Samtidigt pekar några myndigheter på svårigheter i detta sammanhang. Till exempel anger Försäkringskassan att det kan bli svårt att skapa centralt reglerade krav på hur de statistikansvariga myndigheterna ska skapa och underhålla dokumentationen. Vidare anger SCB att myndighetens ambition är att dokumentationen ska ske löpande, men att det inte får finnas en övertro på möjligheterna att ”automatisera” dokumentationsarbetet. SCB säger sig dela Sundgrens ambition att så mycket som möjligt ska kunna dokumenteras en gång för att sedan återanvändas och att information som genereras av produktionssystemen ska tas tillvara, men att vägen dit är lång och resurskrävande. SCB pekar också på att det i Sundgrens rapport sägs att det inte behöver vara särskilt dyrt att få fram högklassig dokumentation av officiell statistik, men menar att det inte ges något egentligt stöd för denna slutsats i rapporten.
Några myndigheter (främst SCB och Trafikanalys) framhåller också att det är varje statistikansvarig myndighets eget ansvar att dokumentera statistiken samt att SCB visserligen ska samordna systemet för den officiella statistiken, men inte har något ansvar för t.ex. övervakning av systemet.
Synpunkter på vilka krav som bör ställas på dokumentation av statistik
Huruvida den kravnivå som Sundgren förordar i sin rapport innebär en rimlig ambitionsnivå, är en av de frågor som har gett den mest spridda svarsbilden. Å ena sidan anser ett flertal myndigheter (främst Energimyndigheten, Jordbruksverket, Kulturanalys och Naturvårdsverket) att den av Sundgren förespråkade kravnivån är rimlig. Å andra sidan är det också flera myndigheter som anser att den av Sundgren förespråkade kravnivån är för hög (främst Medlingsinstitutet och Socialstyrelsen) eller att nuvarande nivå i huvudsak är rimlig (främst Högskoleverket och Skogsstyrelsen). Därtill anger flera myndigheter (främst Skogsstyrelsen och SCB) att det är svårt att utläsa av rapporten exakt vilken nivå Sundgren förordar och att det därför är svårt att uttala sig om rimligheten.
Som nämndes ovan håller flera myndigheter med Sundgren om att dagens författningsreglerade krav på dokumentation är övergripande och ger utrymme för egna tolkningar. Ett flertal myndigheter anser därför att dokumentationskraven bör konkretiseras; denna synpunkt har framförts både av myndigheter som anser att styrkan i kraven bör öka och av myndigheter som anser att nuvarande ambitionsnivå är tillräcklig. Överlag menar dock dessa myndigheter samtidigt att kraven bör ge utrymme för anpassning till olika statistikansvariga myndigheters skilda förutsättningar. Sådana synpunkter framförs av bl.a. Försäkringskassan, Högskoleverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen och Sveriges lantbruksuniversitet.
Vidare framhåller flera myndigheter att dokumentationskraven måste vara rimliga och ge ett faktiskt mervärde för organisationen, t.ex. i förhållande till de resurser som krävs för att leva upp till kraven. Sådana synpunkter framförs, med lite olika inriktning, av bl.a. Högskoleverket, Naturvårdsverket, Socialstyrelsen och SCB.
Flera myndigheter framhåller också att dokumentationsbehoven skiljer sig åt mellan olika typer av aktörer och att detta bör avspeglas i kraven på dokumentation. Till exempel redovisar några myndigheter (främst Jordbruksverket, Sveriges lantbruksuniversitet och Trafikanalys) synpunkter av typen att dokumentationsbehoven för vissa särskilt avancerade användare, t.ex. forskare, kan vara så omfattande och/eller specialiserade att de är svåra att fullt ut formalisera och därför till en del kan kräva personlig service eller att särskilda metodrapporter tas fram. Vidare framhåller några myndigheter (främst Försäkringskassan, Medlingsinstitutet, Skogsstyrelsen och
SCB) att den dokumentation som en statistikproducent behöver för internt bruk varken behöver eller bör vara offentlig, åtminstone inte till alla delar. I sammanhanget kan också noteras att flera myndigheter (bl.a. Kulturanalys, Naturvårdsverket och Skolverket) betonar vikten av god produktionsdokumentation, t.ex. för intern kunskapsöverföring mellan olika medarbetare.
Övriga synpunkter
Sundgrens förslag om att det ska råda fri tillgång till metoder och verktyg som utvecklats för produktion av officiell statistik inom ramen för allmänna medel, ges uttryckligt stöd av flera av de svarande myndigheterna, främst Energimyndigheten, Försäkringskassan, Kulturanalys, Socialstyrelsen och Trafikanalys.
Invändningar mot förslaget redovisas i första hand av SCB (se vidare nedan), låt vara att Jordbruksverket och Sveriges lantbruksuniversitet framhåller att en sådan fri tillgång måste bygga på att metoder och verktyg m.m. kan anpassas till de olika statistikansvariga myndigheternas skilda förutsättningar. Därtill pekar några myndigheter på att alla verktyg inte nödvändigtvis passar alla myndigheter; t.ex. framhåller både Jordbruksverket och Socialstyrelsen att man har erbjudits möjlighet att testa SCB:s MetaPlus-verktyg, men har funnit att det inte var lämpligt för den egna verksamheten.
SCB:s kritik mot Sundgrens förslag mot fri tillgång till metoder och verktyg finns skäl att redovisa mer utförligt:
Med anledning av vad utredaren uppger om fri tillgång till metoder och verktyg för officiell statistik vill SCB framhålla följande. Utredarens ställningstagande tycks felaktigt utgå från att all utvecklingsverksamhet finansieras med offentliga medel. SCB vill understryka att utredarens förslag i denna del rymmer juridiska såväl som andra frågeställningar där ytterligare utredningsbehov är nödvändigt för att belysa samtliga aspekter. Därutöver talar mycket för att fri tillgång skulle medföra ansvar för vidareutveckling och distribution samt åtaganden att stödja andra organisationer i användandet. SCB ser också praktiska svårigheter med utredarens förslag på fri tillgång till produktionsapparaten. Även om de utvecklade verktygen behöver god och komplett dokumentation för att säkra produktion och vidareutveckling ställs det andra och speciella krav om verktygen ska användas på en öppen marknad. Myndighetens ambition är att utveckla verktygen för den egna hård- och mjukvaruplattformen och basera den på en arkitektur som tagits fram inom den egna organisationen. Verktygen tas i första hand fram för att stödja myndighetens
produktionsprocesser och baseras på de kompetenser som finns att tillgå i olika delar av den. Möjligen kan man hävda att det bara finns ett bästa sätt att utföra olika produktionsmoment och att det rätta ITstödet därigenom bara kan byggas på ett sätt. Men det är ändå inte självklart att verktygen kan byggas helt fria från den egna organisationens förutsättningar. En vidare spridning skulle rent av kunna hämma möjligheter att fritt förändra den egna produktionsprocessen (och därmed verktygen).
9.2.4. Delbetänkandet
Innan jag i nästa avsnitt redogör för mina bedömningar vill jag först återge vissa resonemang och förslag avseende dokumentation från utredningens delbetänkande Registerdata för forskning (SOU 2012:36). Dessa förslag torde, om de genomförs, hantera en del av de problem som påtalats i utredningsarbetet och förbättra situationen för i synnerhet mer avancerade statistikanvändare, främst forskare.
I delbetänkandet föreslogs att en ny myndighet ska bildas, med uppgiften att beträffande forskning som sker med hjälp av personidentifierade myndighetsdata bl.a. samordna frågor om dokumentation och information, den rättsliga prövningen av forskning och datautlämnande, samt den praktiska datahanteringen inklusive utnyttjandet av data från olika registerhållare.
Beträffande information och dokumentation föreslogs den nya myndigheten få i uppgift att
- Informera forskare om möjligheterna med registerforskning, hur man får kunskap om vilka data som finns och vilka krav som ställs för att få tillgång till data.
- I samverkan med Datainspektionen informera allmänhet och politiker om innehållet i och nyttan av registerforskning samt översiktligt beskriva vilken sådan forskning som pågår.
- I samverkan med Datainspektionen informera allmänhet och politiker om rättigheter och skyldigheter när personuppgifter används i forskningen samt hur integriteten skyddas.
- Ingå överenskommelser med myndigheter som är dataägare om enhetliga regler, anpassningar och standarder för dokumentationen av data för att underlätta forskningen.
- Upprätta ett metadatasystem över register och dokumentation av provsamlingar, dvs. ett register över befintliga register. Systemet kan t.ex. innehålla förteckningar över och länkar till befolkningsregister/officiell statistik, andra register hos myndigheter, forskardatabaser på universitet och hos Svensk Nationell Datatjänst (SND, som är en enhet vid Göteborgs universitet), regionala kvalitetsregister inom hälso- och sjukvården och biobanker (BBMRI).
- Samverka med SND och BBMRI i upprättandet av ett informationssystem för forskardata.
Vidare framhölls i delbetänkandet att det är angeläget att det i myndighetsinstruktionerna för dagens stora dataägande myndigheter skrivs in att de ska bistå forskningen med data och att de i detta syfte ska samverka med den nya myndigheten.
I forsknings- och innovationspropositionen (prop. 2012/13:30), som lämnades den 11 oktober 2012, redovisade regeringen sin syn på delbetänkandet. I propositionen föreslås att uppgiften att bistå forskare med information om register och om relevant lagstiftning, och därmed förbättra möjligheterna till registerbaserad forskning, bör ges till Vetenskapsrådet och inte till en ny myndighet som föreslogs i delbetänkandet. De närmare detaljerna om Vetenskapsrådets uppgift, t.ex. om den kommer att omfatta samtliga de ovan nämnda arbetsuppgifterna, ger propositionen inte svar på.
I propositionen anges att Vetenskapsrådet bör ”få i uppdrag att
inrätta en funktion med uppgift att förbättra tillgängligheten till och underlätta användningen av registeruppgifter för forskningsändamål”.17
Detta sägs inkludera sambearbetning av uppgifter och metodutveckling för att nyttiggöra registeranvändning bl.a. i syfte att genomföra s.k. mikrosimulering. Enligt propositionen är det också viktigt att Vetenskapsrådet i arbetet med att inrätta en ny funktion undviker eventuell överlappning med statistikansvariga myndigheters uppdrag och beaktar hur samverkan med dessa myndigheter kan öka användandet och tillgängliggörandet av register. Enligt regeringen bör Vetenskapsrådet därför samarbeta med de myndigheter och organisationer som ansvarar för de aktuella registren.
17Prop. 2012/13:30, s. 147. Med anledning av den nya uppgiften föreslås i propositionen också en höjning av Vetenskapsrådets anslag, med 25 miljoner kronor år 2013 och med ytterligare 25 miljoner kronor år 2014. Därmed beräknas anslagsnivån bli 50 miljoner kronor högre år 2016 än år 2012.
9.2.5. Överväganden och förslag
Utredningens bedömning och förslag: Dokumentation av
vilken statistik som finns, hur den är framställd och vad den innehåller är en förutsättning för att statistiken ska vara tillgänglig och användbar.
Det enda formella krav som i dag finns avseende dokumentation av den officiella statistiken är att de statistikansvariga myndigheterna ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken, enligt en form som SCB anger. Myndigheterna lever i huvudsak upp till detta krav. Därtill tar myndigheterna ofta fram även annan, mer fördjupande dokumentation.
Dokumentationen synes ha förbättrats med tiden. En kvarstående brist är dock att dokumentationen ofta tycks ske i efterhand. Det är viktigt att myndigheterna strävar efter att integrera dokumentationsarbetet i produktionsprocessen och göra dokumentationen löpande.
Dagens dokumentation torde i huvudsak uppfylla behoven för användare som främst använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Störst problem med dokumentationen torde finnas bland användare – ofta forskare – som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande datamaterialen för olika vidareanvändningar och analyser. De förslag som lämnades i utredningens delbetänkande torde dock förbättra situationen för de mer avancerade användarna.
Ambitionen bör vara att dokumentationen så långt möjligt ska ge berörda intressenter de svar de behöver, vilket inte sällan torde kräva en mer omfattande och djupgående dokumentation än vad som ges av dagens författningsreglerade krav. Samtidigt bör man inte ha en övertro på möjligheterna att reglera fram en fullständigt heltäckande dokumentation. I särskilt komplicerade fall torde det vara ofrånkomligt att dokumentationen måste kompletteras med individuell rådgivning eller information från den statistikansvariga myndighetens sida.
Utredningen lämnar inga förslag på författningsändringar beträffande dokumentation. Frågan om dokumentation behöver dock diskuteras vidare, vilket lämpligen kan ske inom ramen för Rådet för den officiella statistiken. Vidare bör SCB ges i upp-
drag att närmare utreda vilka förutsättningar som finns för att i ökad utsträckning ge allmän spridning åt metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel.
Enligt utredningens direktiv är god dokumentation av statistiken grundläggande för att förbättra tillgängligheten. Jag ska därför analysera hur dokumentationen kan förbättras.
Dagsläget
Det enda formella krav som i dag finns avseende dokumentation av den officiella statistiken är att de statistikansvariga myndigheterna ska upprätta aktuella beskrivningar av statistiken, enligt en form som SCB anger. Det kan konstateras att myndigheterna i huvudsak lever upp till detta krav. Som framgått fanns nämligen vid 2011 års slut dokumentation av den föreskrivna typen framtagen för 95 procent av den officiella statistiken, låt vara att kravet på aktualitet uppfylldes i lägre grad och att 95 procent naturligtvis inte är 100 procent. Sett till i vilken grad de formella kraven uppfylls, tycks således dagens dokumentationsarbete i huvudsak fungera väl.
Även om det formella kravet endast omfattar beskrivningar av statistiken, så visar utredningsarbetet att de statistikansvariga myndigheterna ofta tar fram även annan, mer fördjupande dokumentation. Detta gäller i synnerhet för SCB, som regelmässigt tar fram mer utförlig dokumentation än de beskrivningar av statistiken som är föreskrivna. Som framgått av avsnitt 9.2.2 gäller det dock även för flera andra av de statistikansvariga myndigheterna.
Den bild som getts av utredningsarbetet är också att dokumentationen med tiden har förbättrats. SCB har under de senaste åren gjort särskilda satsningar för att åtgärda brister som tidigare har funnits. Detta tycks ha haft effekt. Dokumentationen förefaller vara mer komplett och mer aktuell. Enligt vad Bo Sundgren framför i sin rapport till utredningen har SCB också etablerat en ändamålsenlig organisation för dokumentationsarbetet. Sundgren bedömer att det allra mesta av den information om den officiella statistiken och de processer som hänger ihop med statistiken täcks in av de dokumentationsmallar som SCB använder i dag, dvs. beskrivningar av statistiken, processdokumentation enligt SCBDOK samt metadatasystemet MetaPlus. Som framgått av avsnitt 9.2.2 har även flera andra statistikansvariga myndigheter utvecklat sitt dokumentations-
arbete på senare år, t.ex. i samband med att de har gjort, eller övervägt att göra, en s.k. utfästelse om tillräcklig kvalitet. Som underlag för att kunna göra en sådan utfästelse behöver myndigheten göra ett omfattande internt arbete med att gå igenom statistikverksamheten, produkt för produkt, och granska kvalitet, rutiner, m.m.
Inom ramen för utredningsarbetet har jag inte haft möjlighet att i detalj granska kvaliteten på den dokumentation av den officiella statistiken som i dag föreligger. Det finns dock vissa indikationer på att åtminstone den föreskrivna typen av dokumentation i stort håller önskvärd kvalitet. Till exempel har vid mina möten med de statistikansvariga myndigheterna framkommit att det är ovanligt att användare framför klagomål på bristande dokumentation. I sin rapport till utredningen bedömer vidare Bo Sundgren, efter en översiktlig granskning, att den dokumentation som finns publicerad på Internet verkar vara av god kvalitet och bygga på goda ambitioner.
En brist i dagens dokumentationsarbete – vilket delvis torde kunna förklara varför den föreskrivna typen av dokumentation inte alltid lever upp till kravet på aktualitet – är att dokumentationen ofta tycks ske i efterhand, efter att processer har genomförts och produkter har framställts. Enligt min mening är det viktigt att myndigheterna strävar efter att integrera dokumentationsarbetet i produktionsprocessen och göra dokumentationen löpande i stället för i efterhand. Samtidigt bör dock framhållas att myndigheterna tycks vara väl medvetna om de brister som i dag finns i detta hänseende, att döma av vad som exempelvis har framkommit i remissbehandlingen av Sundgrens rapport.
Det bör betonas att behoven av dokumentation, till såväl inriktning som omfattning och djup, varierar mycket mellan olika aktörer. Beträffande användarna av statistiken torde dessa variationer i huvudsak följa den indelning som – beträffande den allmänna nivån på tillgängligheten – pekades på i avsnitt 9.1. Det tycks alltså gå en skiljelinje mellan å ena sidan användare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte och/eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet och å andra sidan användare som har större behov av att själva bearbeta statistiken och de bakomliggande datamaterialen för olika vidareanvändningar och analyser. Dagens dokumentation torde i huvudsak uppfylla behoven för användarna i den
förstnämnda kategorin, men inte alltid för de mer avancerade användarna i den andra kategorin.
Beträffande de mer avancerade användarna kan dock antas att de förslag som lämnades i delbetänkandet (se avsnitt 9.2.4) skulle förbättra situationen.
Bör kraven förstärkas?
Som framgått av redogörelsen ovan är dagens författningsreglerade krav på dokumentation relativt begränsade och i huvudsak av övergripande karaktär. Utöver de formella kraven ges också stort utrymme för de statistikansvariga myndigheterna att självständigt uttolka vilken nivå på dokumentation som är lämplig. Mot denna bakgrund finns skäl att överväga om dagens formella krav är tillräckliga eller om de bör utvidgas i något avseende.
Dokumentation av vilken statistik som finns, hur den är framställd och vad den innehåller är en förutsättning för att statistiken ska vara tillgänglig och användbar. Enligt min mening bör ambitionen vara att dokumentationen så långt möjligt ska ge berörda intressenter de svar de behöver, vilket inte sällan torde kräva en mer omfattande och djupgående dokumentation än vad som ges av dagens författningsreglerade krav. Nya tillämpningar av statistisk information kan också ställa nya krav på dokumentation.
Samtidigt bör man inte ha en övertro på möjligheterna att reglera fram en fullständigt heltäckande dokumentation. Förhållandena kan variera mellan olika sektorer, för olika aktörer och för olika typer av behov. Mot denna bakgrund har, som framgått, flera statistikansvariga myndigheter framfört att de formella kraven bör ge utrymme för anpassning till olika myndigheters skilda förutsättningar. Som framgått har inte heller det faktum att dagens författningsreglerade krav är relativt begränsade förhindrat de statistikansvariga myndigheterna från att i många fall ändå ta fram annan, mer fördjupande dokumentation än de föreskrivna beskrivningarna av statistiken. Vidare är det knappast heller rimligt att förvänta sig att dokumentationen ska kunna ge svar på allt. För vissa särskilt avancerade användare, t.ex. forskare, kan dokumentationsbehoven vara så omfattande och/eller specialiserade att de är svåra att fullt ut formalisera. I särskilt komplicerade fall torde det också vara ofrånkomligt att dokumentationen måste kompletteras med individuell rådgivning eller information från den statistikansvariga myndig-
hetens sida, kanske till och med i flera omgångar. Slutligen kan man heller inte bortse från att ökade dokumentationskrav också är kostnadsdrivande.
Mot denna bakgrund kan jag inte definitivt avgöra om det behövs starkare formella krav än i dag eller, framför allt, vilken kravnivå som i sådana fall vore den rätta. Jag lämnar därför inga förslag på författningsändringar beträffande dokumentation. Däremot lämnades, som framgått, vissa förslag avseende dokumentation i delbetänkandet.
Frågan om dokumentation behöver dock enligt min mening diskuteras vidare. Dels tycks det finnas behov av ökad samsyn mellan de statistikansvariga myndigheterna, att döma exempelvis av de delvis ganska disparata synpunkter som framkommit i remissbehandlingen av Bo Sundgrens rapport. Dels anser jag – i likhet med vad Sundgren framför i sin rapport – att det behöver göras fler och mer djupgående granskningar av kvaliteten på dokumentationen. Båda dessa behov bör kunna hanteras inom ramen för det arbete som sker i Rådet för den officiella statistiken och dess arbetsgrupper. I åtminstone det senare fallet krävs dock även nära kontakter med företrädare för dem som är målgrupper för dokumentationen.
Bedömningar av Sundgrens förslag
Som framgått redovisar Bo Sundgren ett flertal förslag i sin rapport till utredningen, varav jag återkommer till frågan om uppföljning i samband med att jag i kapitel 12 diskuterar samordningen av systemet för den officiella statistiken. Vad beträffar hans övriga förslag har jag allmänt sett inga större invändningar. Till exempel delar jag synen att det torde finnas behov såväl av ständig vidareutveckling av kunskap, metoder och generella verktyg som av att det i statistiksystemet sker ett systematiskt införande av ”best practices” beträffande såväl dokumentation som systemets övriga delar.
Vidare föreslår Sundgren att alla metoder och verktyg (program, databaser, register, metadata, dokumentation m.m.), som tagits fram med allmänna medel för produktion av officiell statistik bör göras fritt tillgängliga för alla aktörer och potentiella aktörer inom det svenska statistiska systemet. Som framgått har flera statistikansvariga myndigheter understött detta förslag i remissbehandlingen av Sundgrens rapport, medan däremot främst SCB har framfört ett flertal invändningar. Enligt min mening framstår det i och för sig
som en rimlig tanke att metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel om möjligt bör ges allmän spridning, men samtidigt kan man inte bortse från de svårigheter som SCB pekar på. Jag anser därför att kunskapsläget behöver förbättras och förutsättningarna ytterligare klargöras. Jag föreslår att regeringen ger SCB i uppdrag att mer i detalj utreda vilka förutsättningar som finns för att i ökad utsträckning ge allmän spridning åt metoder och verktyg som utvecklas för allmänna medel. I ett sådant uppdrag bör bl.a. ingå att redogöra för vad som egentligen finansieras med allmänna medel och att närmare analysera för- och nackdelar med den av Sundgren förordade modellen.
9.3. Prissättning
I utredningens direktiv anges att rationell, transparent och enhetlig prissättning är ett strategiskt område för att förbättra tillgängligheten till den officiella statistiken. I mitt uppdrag ingår därför att utifrån kostnads- och tillgänglighetsperspektiv analysera för- och nackdelar med olika prissättningsmodeller, varav marginalkostnadsprissättning ska vara en. Vidare ska jag bl.a. överväga om det finns skäl att införa ett undantag från det ekonomiska målet om full kostnadstäckning i avgiftsförordningen när det gäller officiell statistik.
Som underlag för övervägandena har jag gett Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag – efter att utredningen och ESV kommit överens om detta – att analysera olika prissättningsmodeller avseende statistik. I uppdraget ingick bl.a. att identifiera tänkbara prissättningsmodeller avseende statistik, att analysera för- och nackdelar med de olika modellerna och dessas ekonomiska och andra konsekvenser samt att analysera modellernas genomförbarhet med avseende på såväl praktiska omständigheter som förenlighet med olika regelverk, t.ex. avgiftsförordningen och konkurrenslagen. ESV:s uppdrag redovisades till utredningen den 15 februari 2012, i rapporten Prissättning av statistik – rapport till Statistikutredningen
2012 (ESV 2012:5). Rapporten finns tillgänglig via ESV:s hemsida.
I det följande redogörs först, i avsnitt 9.3.1, för dagens situation avseende prissättning; därvid behandlas avgiftsförordningens regler, vilken prissättning myndigheterna tillämpar i dag samt problem som iakttagits. Redogörelsen bygger i hög grad på ESV:s rapport till utredningen. Därefter redovisas ESV:s genomgång av tänkbara prismodeller (9.3.2) samt mina överväganden och förslag (9.3.3).
9.3.1. Dagens situation
Enligt direktiven ska jag alltså analysera olika prissättningsmodeller avseende den officiella statistiken. Så som frågeställningen är formulerad i direktiven, och av den bakgrundsbeskrivning som där ges, kan man möjligen få intryck av att den officiella statistiken är avgiftsbelagd i dag. Så är dock inte fallet. Som framgått av avsnitt 9.1 är det helt gratis att från de statistikansvariga myndigheternas hemsidor ladda ner de summerade sammanställningar – i form av 356 statistikprodukter år 2011 – som utgör den egentliga officiella statistiken. Tidigare var det visserligen förenat med avgifter att använda Statistikdatabasen på SCB:s webbplats, men sedan år 2000 är detta gratis.18
I framför allt fyra fall kan det dock vara förenat med avgifter att beställa statistik eller mikrodata från de statistikansvariga myndigheterna. Det första fallet är när SCB mot avgift utför hela statistiska undersökningar på uppdragsbasis åt externa kunder. Som framgått av kapitel 4 är det t.ex. drygt 50 procent av de statistikansvariga myndigheterna som har valt att anlita SCB för att producera hela eller delar av sin officiella statistik. I dessa fall finansierar alltså myndigheterna sina köp av statistik från SCB med anslagsmedel och tillhandahåller sedan den officiella statistiken gratis via sina hemsidor. Det andra fallet, som i princip kan gälla samtliga statistikansvariga myndigheter, är när användarna tvingas betala en avgift till den berörda myndigheten om de vill ha specialbearbetningar av den officiella statistiken, t.ex. andra geografiska skärningar än som finns i den egentliga officiella statistiken. Det tredje fallet, som i hög grad berör SCB men även gäller för andra statistikansvariga myndigheter, är när användare tvingas betala en avgift vid uttag av mikrodata från register. Sådana uttag kan avse dels mikrodata som bl.a. forskare kan få tillgång till, dels data i offentliga register som SCB har i särskilt uppdrag att föra. Det senare handlar främst om företagsregistret, som listar samtliga företag, organisationer och deras arbetsställen i Sverige. Det fjärde fallet, som inte behandlas närmare i det följande, handlar om att det kan vara förenat med avgifter när myndigheterna använder varandras data, t.ex. som ersättning för det arbete som åtgår i sammanhanget.
Som utgångspunkt för den fortsatta redogörelsen för dagens situation bör inledningsvis påpekas att förutsättningarna för statistikverksamheten, och prissättningen i denna, i vissa avseenden skiljer
18 Riksrevisionen (2004): Uppdrag statistik – insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet. RiR 2004:8.
sig mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter. SCB:s hela verksamhetsområde avser statistik och inom ramen för detta har myndigheten i sin instruktion bemyndigats att bedriva avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet.19De övriga statistikansvariga myndigheterna har, till skillnad från SCB, inte statistikverksamhet som huvudsyssla. Det innebär att de specialbearbetningar som dessa myndigheter gör – och som kan vara förenade med avgifter för avnämaren – kan betraktas som en bisyssla för myndigheten. För detta gäller en annan grund för avgiftsuttaget än i den uppdragsverksamhet som SCB bedriver.
I avgiftsförordningen (1992:191) finns generella regler för statlig avgiftsbelagd verksamhet som ska tillämpas om inte något annat följer av en annan förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Avgiftsförordningen, AF, gäller för statliga myndigheter under regeringen.
I det följande redogörs för de regler som är av störst relevans i detta sammanhang. Förordningens innehåll i övrigt framgår av den redogörelse som tidigare har lämnats i avsnitt 3.6.
Rätten att ta ut avgifter
För att en myndighet ska få ta ut avgift krävs författningsstöd. Sådant ges normalt i ett bemyndigande från regeringen. Det sker vanligtvis i en förordning, t.ex. myndighetens instruktion.
För de varor och tjänster, exempelvis utbildning och rådgivning, som är angivna i 4 § AF får myndigheterna emellertid ta ut avgift utan särskilt bemyndigande. Förutsättningen är att verksamheten är av antingen tillfällig natur eller mindre omfattning. Detta generella bemyndigande infördes för att regeringen inte skulle behöva ta ställning till varje förslag till mindre avgiftsuttag. Innan en avgift tas ut måste myndigheten pröva om tjänsten är förenlig med myndighetens uppgift och om tjänsten går utöver den service som ska utföras avgiftsfritt enligt 4 och 6 §§förvaltningslagen (1986:223).
När en myndighet vill ta betalt för bearbetning av statistik kan det generellt göras med stöd av 4 § AF, punkt 4 rådgivning eller
19 Förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån.
annan liknande service. Det gäller under förutsättning att uttaget inte sker med stöd av offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsförordningen eller går utanför serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen.
Enligt 4 § förvaltningslagen ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhet. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Myndigheten ska vidare anpassa sin service till aktuell arbets- och resurssituation, dvs. till arbetets behöriga gång enligt 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Enligt 6 § förvaltningslagen ska varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.
Det är viktigt att myndigheten bestämmer omfattningen av den hjälp som ska tillhandahållas gratis enligt förvaltningslagen. Myndigheter brukar bedöma att denna hjälp omfattar mellan en och fyra timmar.20För en arbetsinsats därutöver kan myndigheten välja att ta betalt.
Ekonomiskt mål
Det ekonomiska målet talar om hur stor del av kostnaderna för en viss verksamhet som ska täckas av intäkter. Regeringen har bestämt att full kostnadstäckning normalt ska gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet. Om ett annat ekonomiskt mål ska gälla, t.ex. viss kostnadstäckningsgrad eller täckning enbart av vissa angivna kostnader, ska regeringen besluta särskilt om detta.
Full kostnadstäckning innebär att avgiften ska beräknas så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Samtliga direkta kostnader för verksamheten ska täckas liksom en så rättvis andel som möjligt av de kostnader som är gemensamma med andra verksamheter. Vid avgiftssättningen ska i regel också hänsyn tas till tidigare uppkomna över- eller underskott i verksamheten.
Ett motiv för undantag från full kostnadstäckning är om ett sådant avgiftsuttag skulle motverka syftet med verksamheten.
När det gäller avgifter som tas ut enligt 4 § AF är det ekonomiska målet upp till full kostnadstäckning, vilket innebär att myn-
20 Ekonomistyrningsverket (2002): Alla myndigheter får ta betalt, men … En handledning om
möjligheter och begränsningar i 4 § avgiftsförordningen. ESV 2002:7.
digheten själv får bestämma om avgiften ska täcka hela självkostnaden eller kanske bara särkostnaden. Denna frihet motiveras av att avgiftsnivån inte får motverka syftet med verksamheten. Om det t.ex. är viktigt att informationen i en publikation eller viss statistik sprids bör inte priset sättas så högt att spridningen hindras.
Samråd
Enligt 7 § AF ska myndigheterna varje år samråda med ESV om de avgifter som de tar ut. I de fall regeringen bestämmer avgiftens storlek ska samråd ske med ESV innan förslag lämnas till regeringen om avgiften. Syftet med samrådsfunktionen är i första hand att kontrollera att avgifterna är beräknade utifrån det ekonomiska mål som gäller för verksamheten, att regler och riktlinjer på avgiftsområdet följs och att enhetliga och vedertagna principer för prissättning tillämpas.
De statistikansvariga myndigheternas prissättning i dag
Statistiska centralbyrån
Uppdragsverksamhetens omfattning och inriktning År 2011 uppgick SCB:s totala intäkter till 1 033,7 miljoner kronor. Av detta stod anslag för 53 procent och avgifter och vissa övriga intäkter för 47 procent. SCB har anslag för den officiella statistik som myndigheten ansvarar för samt för att täcka kostnader för internationell rapportering av statistiken och samordning av statistiksystemet.
Uppdragsverksamhetens intäkter (exklusive publikationsintäkter) uppgick till 466,7 miljoner kronor år 2011. Uppdragsverksamheten består av olika tjänster och produkter, allt från enkla tabeller till komplexa informationssystem och stora statistiska undersökningar omfattande alla moment från datainsamling till färdig rapport. Vidare genomför SCB varje år ett stort antal bearbetningar av olika register baserade på befintlig statistik. SCB bedriver även konsultation och tjänsteexport.
Statliga myndigheter utgör SCB:s största kundkategori och stod år 2011 för ungefär tre fjärdedelar av uppdragsintäkterna. Statistikansvariga myndigheter svarade för 33 procent, varav närmare tre
fjärdedelar avsåg produktion av officiell statistik, och staten i övrigt för 44 procent. Resterande intäkter härrörde år 2011 från kommuner och landsting (8 procent), privat sektor (13 procent) och utrikes kunder (2 procent).
I årsredovisningen för 2011 redovisas den avgiftsfinansierade verksamheten i följande sex uppdragskategorier, med uppgift om intäkterna inom parentes:
- Datainsamling/total statistisk undersökning (251,5 mnkr)
- Statistisk bearbetning av befintliga register (73,9 mnkr)
- Nominella uttag (26,6 mnkr)
- Konsultation m.m. (41,6 mnkr)
- Tjänsteexport (59,4 mnkr)
- Övrigt (13,6 mnkr)
I det följande behandlas endast de tre förstnämnda kategorierna, då dessa avser de typer av tjänster vars prissättning jag enligt direktiven ska analysera.
SCB:s prissättning Som tidigare nämnts framgår SCB:s bemyndigande att ta ut avgifter av myndighetens instruktion. Där anges, i 4 §, att SCB i mån av resurser ska utföra uppdrag inom sitt verksamhetsområde åt en myndighet och får åta sig uppdrag även från andra uppdragsgivare. Vidare framgår, i 24 §, att SCB ska ta ut avgifter för sådana uppdrag.21 Eftersom inget annat ekonomiskt mål har angetts av regeringen gäller full kostnadstäckning enligt 5 § andra stycket avgiftsförordningen. Av regleringsbrevet för år 2012, och även tidigare regleringsbrev, framgår att inkomsterna disponeras av SCB och att avgifternas storlek bestäms av myndigheten.
Enkelt uttryckt tillämpar SCB full kostnadstäckning för all verksamhet som inte anslagsfinansieras. Det ekonomiska målet full kostnadstäckning innebär att på några års sikt ska samtliga med verksamheten förenade kostnader, direkta såväl som indirekta, täckas av avgiftsintäkter. Det betyder i princip att den som beställer tjänster från SCB fullt ut får betala för dem. Avgiften ska därmed täcka de direkta och indirekta kostnader som uppkommer till följd av en uppdragsgivares beställning.
21 Förordning (2007:762) med instruktion för Statistiska centralbyrån. Utöver vad som nämns ovan anges i denna också (2 §) att SCB får bedriva sådan tjänsteexport som är förenlig med myndighetens uppgifter och verksamhetsområde.
De olika kategorier av uppdrag som här behandlas ställer i olika hög grad krav på att SCB samlar in ny information. Om ett uppdrag helt eller delvis bygger på data som redan tidigare – i allmänhet inom ramen för den anslagsfinansierade verksamheten – samlats in och lagrats i myndighetens databaser, så ska inte beställaren betala kostnaderna för de tidigare genomförda och finansierade arbetsmomenten. Detta innebär följande för de olika uppdragskategorierna:
- Totala statistiska undersökningar: I dessa fall innebär uppdraget i allmänhet att hela statistikprocessen gås igenom, från förarbete, insamling och bearbetning till extern kommunikation om denna sköts av SCB. Därmed ingår kostnaderna för samtliga dessa arbetsmoment i avgiftsunderlaget. Om undersökningen till någon del bygger på underlag som är finansierat sedan tidigare – t.ex. registerdata som tidigare har samlats in och lagrats i databaser – ska dock inte beställaren betala kostnaderna för detta.
- Statistiska bearbetningar av register: Vid en statistisk bearbetning av register samkör man t.ex. uppgifter från olika register för att få fram nya data. Principen full kostnadstäckning för uttag med bearbetning innebär att avgifterna ska täcka kostnader för att göra beställda uppgifter tillgängliga för användare. Det kan exempelvis innebära att kostnader för bearbetningar, sammanställning eller kundanpassning ska inkluderas i avgiftsunderlaget. Myndighetens kostnader för insamling, registrering etc. ska inte ingå i underlaget för avgifter i den mån de redan har finansierats med främst anslag.
- Nominella uttag: I dessa fall krävs varken insamling eller bearbetning, varför det i avgifterna heller inte ingår några kostnader för sådana arbetsinsatser. Även dessa uttag kan dock medföra andra kostnader som t.ex. kostnader för leverans, analys eller annan kundanpassning av informationen som tillhandahålls.
Principerna för prissättning är, enligt vad SCB har uppgett till ESV, desamma i hela uppdragsverksamheten. SCB utgår ifrån vilka kostnader det finns och hur många potentiella kunder myndigheten kan räkna med. Varje uppdrag följs upp i tidredovisningssystemet. Varje enhetschef är resultatansvarig. Det är den produktansvarige och enhetschefen som gör kalkylerna inför ett uppdrag. Det finns standardiserade prislistor för vissa statistikpaket, annars görs en
offert för varje uppdrag. Produkterna delas in i anslagsprodukter och uppdragsprodukter.
Timpriserna, som baseras på lönekostnaden med påslag för overheadkostnader, t.ex. ledning och administration22, är beräknade så att intäkterna vid uppnådd budgeterad verksamhetsvolym i princip ger full kostnadstäckning för verksamheten.23 SCB tillämpar samma timpriser för uppdrag och anslagsverksamhet. Vid sidan av timpriset kan i uppdragsverksamheten även ett visst riskpåslag förekomma om någon del av uppdragskalkylen, t.ex. resursförbrukningen, bedöms vara osäker. Ett eventuellt riskpåslag kan ses som en försäkring som ska täcka oförutsedda kostnader under genomförandet av uppdraget. Beroende på utfallet av de osäkra posterna kan det uppstå ett positivt eller negativt resultat i förhållande till kalkylen. I SCB:s uppdragsverksamhet gäller för övrigt också att kostnader för marknadsföring och produktutveckling av allmän karaktär inte räknas med i timpriset, utan ska finansieras av uppkomna kalkylvinster.24
I sammanhanget bör påpekas att de gemensamma kostnaderna alltså fördelas på ett likvärdigt sätt – på basis av rapporterad tid – på SCB:s slutprodukter, oavsett om dessa är anslags- eller uppdragsfinansierade. Dock finns vissa kostnader som inte slås ut på slutprodukter på detta sätt. Det handlar om verksamhet som avser SCB:s roll som samordningsansvarig för statistiksystemet i allmänhet, dvs. kostnader för att hålla kansliet för Rådet för den officiella statistiken och för internationell samordning. Dessa kostnader, som år 2011 uppgick till totalt 4,2 miljoner kronor, finansieras helt via SCB:s anslag.
Principen om full kostnadstäckning som grund för prissättningen innebär att verksamheten ska gå jämnt upp över tid. Vidare kan vissa uppdrag medföra överuttag och andra medföra underuttag, utan att detta strider mot principen om full kostnadstäckning. Med denna flexibilitet kan i vissa fall en marknadsanpassning av SCB:s priser bli aktuell, mot bakgrund av den kunskap om marknaden som
22 SCB:s gemensamma kostnader (OH-kostnader) består av tre delar: central administration (verksledning och stabsavdelningar samt gemensam verksamhet för SCB), avdelningarnas respektive egna centrala administration inklusive indirekt tid (t.ex. utbildning) samt nätdrift, lokaler och telefon. 23 Statistiska centralbyrån (2010): Riktlinjer för prissättning i SCB:s avgiftsfinansierade verk-
samhet.
24 Av mina kontakter med ESV har framgått att begreppet ”kalkylvinster” är vedertaget i myndigheters uppdragsverksamhet. Även om riskpåslagen i somliga uppdrag ger plus och i somliga minus, så vet myndigheterna erfarenhetsmässigt att de kan räkna med dem som finansieringskälla för insatser av nämnt slag.
finns på respektive avdelning. Om produkten konkurrerar med liknande produkter på marknaden kan priset i vissa fall kortsiktigt anpassas antingen uppåt eller nedåt i förhållande till kalkylerat pris. Om det levererade materialet, eller likvärdigt material, inte kan tas fram av andra (SCB har monopol), ska i de flesta fall självkostnaden vara det högsta pris SCB kan ta ut.25
Övriga statistikansvariga myndigheter
De fall där det förekommer att övriga statistikansvariga myndigheter tar betalt för statistik handlar om när en användare vill ha specialbearbetningar av statistiken – t.ex. andra geografiska skärningar – som går utöver de summerade sammanställningar som utgör den egentliga officiella statistiken. Det handlar då alltså om statistik som baseras på samma data som den officiella statistiken, men som kräver bearbetning, kundanpassningar eller andra uttagskostnader hos myndigheten.
Som nämndes inledningsvis har övriga statistikansvariga myndigheter till skillnad från SCB inte statistikverksamhet som huvudsyssla, utan som bisyssla. För dessa myndigheter gäller därmed andra krav på de kostnader som ska täckas vid tillämpningen av en prissättningsprincip. Utgör verksamheten en bisyssla finansieras kostnaderna inom huvudverksamheten med anslag och ofta tillkommer endast marginella kostnader för att tillgodose efterfrågan. Är beställningarna mer omfattande kan dock myndigheten ta betalt, i princip för att huvudverksamheten inte ska drabbas. Utgör däremot tillhandahållande av statistik huvudverksamhet måste även en andel indirekta kostnader beaktas i avgiftsunderlaget. Det finns i så fall ingen annan ”huvudverksamhet” som finansierar dessa kostnader.
När andra statistikansvariga myndigheter än SCB tar ut avgifter för statistiken sker det generellt med stöd av 4 § avgiftsförordningen. När avgifterna tas ut med stöd av detta generella bemyndigande ankommer det på myndigheten att avgöra om avgifter ska tas ut, när de ska tas ut och vilka kostnader de ska täcka upp till som mest full kostnadstäckning.
Utifrån mina kontakter med de statistikansvariga myndigheterna har jag fått följande bild av i vilken utsträckning andra myndigheter än SCB tar betalt för att tillhandahålla specialbearbetningar av statistiken. Omkring hälften av myndigheterna tillhandahåller statistik-
25 Statistiska centralbyrån (2010): Uppdragshandboken 2010.
bearbetningar gratis inom rimliga gränser av arbetsinsats. Rimliga gränser bedöms uppgå till en till fyra timmar och i några fall upp till åtta timmar. Därefter tar de betalt, vanligen full kostnadstäckning för att hantera beställningen, genom timtaxan på respektive myndighet. Ett par myndigheter har uppgett att de tar betalt från första timmens arbete med att tillhandahålla bearbetad officiell statistik. Vidare har några myndigheter, vars statistik produceras av SCB, uppgett att de i sådana situationer hänvisar användarna till SCB. För några enstaka myndigheter saknar utredningen uppgift. I de fall myndigheterna tar betalt tycks avgiftens storlek vanligen uppgå till ca 700–900 kronor per timme.
Utredningsarbetet har inte gett underlag för att avgöra exakt hur stora intäkter myndigheterna har från denna typ av verksamhet. Utifrån vad som har framkommit vid mina kontakter med myndigheterna ter det sig dock troligt att intäkterna i allmänhet är av begränsad omfattning, ofta mindre än en miljon kronor per år. Några av de myndigheter som har störst statistikverksamhet, t.ex. Socialstyrelsen, torde dock ha något större intäkter; uppskattningsvis upp till ca fem miljoner kronor per år.
Som framgår ovan tycks det inte finnas någon helt enhetlig tidsgräns för när myndigheterna börjar ta betalt för specialbearbetningar. Det kan variera såväl mellan myndigheterna som för olika fall inom en myndighet. Många myndigheter säger sig ha en ”generös” inställning, eftersom de ser informationsspridning, t.ex. genom statistik, om den egna sektorn och verksamheten som en väsentlig del i myndighetens uppdrag. I vissa fall kan också frågans karaktär vara avgörande – således har vissa myndigheter uppgett att de kan vara mindre benägna att ta betalt om en specialbearbetning avser frågor som myndigheten själv bedömer som principiellt intressanta.
Problem som har påtalats
I det följande redovisas problem kring prissättning som har påtalats i utredningsarbetet – vid möten med olika intressenter och/eller i ESV:s rapport till utredningen.
Inledningsvis bör påpekas att kritiken avseende prissättning, som jag har mött från olika intressenter, nästan helt har handlat om SCB, varför det också är sådan kritik som behandlas nedan. Enligt min mening bör detta dock inte nödvändigtvis tolkas som att SCB skulle vara sämre på att hantera dessa frågor än övriga statistik-
ansvariga myndigheter, utan det torde främst avspegla de skilda förutsättningarna. Genom att SCB till skillnad från övriga myndigheter har statistik som huvudsyssla och bedriver en stor del av verksamheten på uppdrag, så ligger det i sakens natur att myndigheten tar betalt för sina tjänster i större utsträckning än de andra myndigheterna. Vidare är det betydligt vanligare att användare har kundrelationer, i betydelsen att man betalar för en tjänst, till SCB, som är landets dominerande statistikproducent, än till övriga statistikansvariga myndigheter. Mot denna bakgrund är det knappast förvånande att kritik avseende prissättning oftare träffar SCB än de övriga myndigheterna.
I sin rapport till utredningen redovisar ESV – baserat på samtal med SCB och ESV:s egna erfarenheter – en sammanställning av problem som påtalats avseende SCB:s prissättning. Dessa kan i huvudsak sammanfattas i fyra punkter, vilka redovisas nedan kompletterat med vissa kommentarer från min sida utifrån vad som i övrigt framkommit i utredningsarbetet. Mina närmare bedömningar av relevanta problem redovisas dock i det kommande avsnitt 9.3.3.
Kritik mot prisnivån i allmänhet
Vid alla uppdrag över 10 000 kronor ställer SCB, med hjälp av ett externt undersökningsföretag, skriftligen vissa frågor om hur kunden i uppdraget har upplevt SCB:s tjänster. Enligt ESV ges prisvärdheten därvid ofta ett lågt betyg och SCB får också klagomål på höga timpriser. Efter att ha jämfört timpriserna vid SCB och vid liknande myndigheter har ESV dock inte funnit något som talar för att SCB:s timtaxor i kronor räknat skulle vara ovanligt höga.26
Utifrån de erfarenheter som i övrigt gjorts i utredningsarbetet finns ingenting som talar emot ESV:s bedömning i detta fall. I sin rapport pekar ESV också på – vilket jag finner rimligt – att en aspekt som kan ha betydelse i sammanhanget är det förhållandet att då tabeller och även data i statistikdatabasen publiceras avgiftsfritt, så blir det en stor skillnad att behöva betala ett uppdrag med full kostnadstäckning. Enligt ESV kan kunderna ha svårt att förstå denna skillnad.
26 I rapporten poängterar ESV att myndigheten däremot inte kan bedöma om den beräknade tidsåtgången i SCB:s enskilda uppdrag är rimlig.
Kritik från statistikansvariga myndigheter mot prishöjningar
I sin rapport anger ESV att vissa statistikansvariga myndigheter de senaste åren har klagat på SCB:s priser. Enligt ESV beror detta dock delvis på en förväntan om att SCB:s omorganisation skulle resultera i lägre priser.
Denna synpunkt har även jag mött vid mina möten med de statistikansvariga myndigheterna. Således har några myndigheter, som använder SCB för produktionen av hela eller delar av sin officiella statistik, varit kritiska mot att SCB i de senaste avtalsförhandlingarna har begärt en prishöjning. Avtalen mellan de statistikansvariga myndigheterna och SCB skrivs ofta i form av fleråriga ramavtal (oftast på tre år), vilka preciseras i ettåriga produktionsavtal. Flera myndigheter, som nyligen har förhandlat om nya ramavtal, har framfört att SCB i den förra avtalsomgången gick med på att successivt sänka priset under avtalsperioden, med hänvisning till att SCB skulle kunna genomföra interna rationaliseringar. I den senaste förhandlingsomgången har dock SCB enligt myndigheterna begärt en prisökning, med hänvisning till att man inte har lyckats realisera den förväntade rationaliseringsvinsten. Visserligen säger sig de berörda myndigheterna kunna förstå att den begärda prisökningen kan motiveras med att SCB ska uppnå det ekonomiska målet för sin uppdragsverksamhet, dvs. full kostnadstäckning, men de har ändå ställt sig frågande till agerandet.
Beskrivningen av sakförhållandena har i stort sett bekräftats vid mina möten med SCB:s ledning. Enligt SCB utgick myndigheten således i ett flertal stora avtal, som för tre-fyra år sedan ingicks med andra statistikansvariga myndigheter, ifrån att det interna omorganisations- och rationaliseringsarbetet skulle medföra besparingar, varför man gick med på avtalspriser som avspeglade detta. SCB har dock inte (hittills) lyckats göra så stora besparingar som förutsågs. Till följd av detta har uppdragen avseende officiell statistik sammantaget gått med underskott under ett antal år. När avtalen skulle omförhandlas var SCB därför tydlig med att om inte priserna höjdes, så att full kostnadstäckning skulle kunna uppnås, var myndigheten tvungen att avstå från uppdragen. Resultatet blev att nya avtal ingicks, med höjda priser. Att motparterna reagerade negativt på SCB:s beteende är dock enligt SCB:s ledning inte svårt att förstå.
Kritik mot bristande transparens i prissättningen
ESV anger i sin rapport till utredningen att myndigheten har mottagit klagomål på att SCB:s prissättning inte är transparent. I rapporten sägs också att SCB i sina offerter och fakturor normalt endast anger totalpriset för ett uppdrag. Enligt vad ESV framför anser SCB att detaljerade prisuppgifter i vissa fall kan utgöra affärshemligheter och påverka konkurrenssituationen.
Motsvarande kritik framfördes också i den utvärdering som gjordes fem år efter 1994 års statistikreform.27 Således konstaterade utredningen att de vanligast förekommande synpunkterna från de statistikansvariga myndigheterna på SCB som producent av officiell statistik på uppdrag rörde frågor om priset på tjänsterna. Synpunkterna gällde exempelvis att priserna var höga, att prissättningen var svår att förstå och att de prisuppgifter som lämnades var ospecificerade.
Även jag har från flera statistikansvariga myndigheter mottagit synpunkten att SCB:s prissättning inte är tillräckligt transparent. Dessa myndigheter uppger att de är osäkra på vad de egentligen betalar för; några säger sig misstänka att priset är satt så att myndigheten, utöver att betala för den tjänst de beställt, får bidra till SCB:s allmänna kompetens- och infrastrukturuppbyggnad. Samtidigt har dock vissa andra myndigheter framfört att man efter diskussioner med SCB har förmått SCB att tämligen detaljerat specificera kostnadsposterna i de uppdrag som utförs.
Som kommentar till ovanstående kritik har SCB:s ledning till mig framfört att SCB anser sig ha en transparent prissättning, då myndigheten använder fasta prislistor, tillämpar full kostnadstäckning och samråder med ESV om avgifterna. Däremot menar SCB att myndigheten kanske inte har varit tillräckligt bra på att kommunicera till kunderna varför priserna ser ut som de gör och att det därför kan behövas en mer aktiv kunddialog.
Kritik avseende uttag av mikrodata
I sin rapport pekar ESV på ett par problem som iakttagits avseende uttag av mikrodata från SCB. Det ena handlar om kostnader i samband med att data tillhandahålls till forskare genom SCB:s system för fjärråtkomst till data, det s.k. MONA-systemet. Enligt
27Statistikreformen – utvärdering och förslag till utveckling (SOU 1999:96).
rapporten har SCB framfört till ESV att forskare klagar på att de 15 timmar som de tidigare hade rätt till i gratis rådgivning har försvunnit. Enligt rapporten menar SCB också att många forskare har bristande förståelse för att datalagringen i MONA-systemet innebär en stor kostnad.
Jag har redovisat av forskare upplevda hinder för tillgänglighet till myndigheters registeruppgifter för forskningsändamål i delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36). Som där framgår handlar det bl.a. om att forskare inte sällan uppfattar kostnaderna för att få tillgång till data som höga. I delbetänkandet redovisades mina överväganden och förslag avseende möjligheter att underlätta forskningens behov att kunna bedriva registerbaserad forskning på ett mer effektivt sätt än i dag. Syftet med förslagen var bl.a. att i olika avseenden stimulera ökad registerbaserad forskning. Om förslagen vinner gehör kommer forskarna förhoppningsvis att bli mer nöjda med hur tillgängliggörandet av data fungerar, t.ex. avseende kostnadsaspekten.
Det andra problemet som ESV uppmärksammar i sin rapport till utredningen handlar om att SCB tar olika betalt av olika användare av företagsregistret. Denna fråga har dock behandlats i annat sammanhang och tas inte vidare upp här – se ESV:s påpekande till SCB (ESV dnr 49-592/2008) och SCB:s svar på detta, i vilket motiven till nuvarande tillämpning finns redovisade (SCB dnr 2009/1024).
9.3.2. ESV:s genomgång av olika modeller
I sin rapport diskuterar ESV ett antal tänkbara modeller för prissättning av statistik. I analysen har ESV dels utgått från dagens decentraliserade statistiksystem, dels avgränsat sig till modeller som av myndigheten bedöms vara möjliga att tillämpa för tillhandahållandet av statistik från SCB och övriga statistikansvariga myndigheter. Det senare innebär att ESV inte har övervägt modeller som skulle innebära vare sig att all statistik tillhandahölls avgiftsfritt eller att myndigheterna kan ta ut vinst. De utgångspunkter som ESV härmed har tillämpat för sin analys är enligt min mening rimliga.
Som tidigare nämnts skiljer sig förutsättningarna för prissättning mellan SCB och övriga statistikansvariga myndigheter. För SCB är statistikverksamheten huvudsyssla och full kostnadstäckning gäller i dag som mål, dvs. en skälig andel av de indirekta kostnaderna ska inkluderas i avgifterna. För övriga statistikansvariga
myndigheter är statistiken en bisyssla, varför en andel av indirekta kostnader inte behöver beaktas i avgiftsunderlaget. I korthet kan sägas att de modeller som ESV diskuterar avseende SCB handlar om att ställa dagens modell, full kostnadstäckning, mot alternativ som skulle innebära ett minskat krav på att avgifterna ska täcka en andel av indirekta kostnader. Enligt min mening följer denna indelning naturligt av hur frågan om prissättning är formulerad i utredningens direktiv.
I det följande redogörs för de modeller som ESV diskuterar mest ingående. ESV behandlar dock även några ytterligare modeller mer översiktligt i sin rapport till utredningen. För en beskrivning av dessa hänvisas till rapporten.
Full kostnadstäckning
För en beskrivning av vad som kännetecknar denna modell och hur den tillämpas av SCB, se ovan. Här redogörs i stället för olika konsekvenser av modellen, som ESV pekar på i sin rapport.
En generell fördel med principen full kostnadstäckning är, enligt ESV, att den avlastar statens budget eftersom anslag inte behöver användas. Detta förutsätter emellertid att avgifterna härrör från utomstatliga intressenter. Avlastningen på statsbudgeten motsvarar bara den del av avgiftsintäkterna som härrör från andra än statliga myndigheter. Som tidigare nämnts kommer dock huvuddelen av SCB:s avgiftsintäkter från andra statliga myndigheter, vilket innebär att avlastningen av statsbudgeten är betydligt mindre än det samlade avgiftsuttaget. De övriga statistikansvariga myndigheterna har ju fått anslagsmedel för att ta fram officiell statistik, vilket många har valt att – helt eller delvis – uppfylla genom produktionsuppdrag till SCB.
En betydelsefull kvalitet med principen om full kostnadstäckning är att den inte orsakar konkurrensrättsliga snedvridningar genom någon form av underprissättning. Enligt ESV kan det även anses rättvist att den som orsakar myndigheten kostnader också betalar dessa.
Vidare medför principen ett incitament för kostnadseffektivitet, under förutsättning att konkurrens föreligger. Andra prissättningsprinciper som vanligen innebär en lägre kostnadstäckningsgrad kan och bör inte tillämpas då konkurrens förekommer eller då en marknad kan bedömas uppstå.
I sammanhanget finns skäl att påpeka att det (ännu) inte har uppstått något starkt konkurrenstryck – i betydelsen att en mångfald av statistikproducenter har tillkommit – avseende produktion av officiell statistik. Som framgått av kapitel 4 är det således ett begränsat antal externa aktörer som, utöver SCB, producerar officiell statistik. För närvarande handlar det om ca fem-sex företag eller andra organ som har avtal att producera officiell statistik åt någon statistikansvarig myndighet. Totalt står dessa aktörer för mindre än fem procent av produktionen av den officiella statistiken, räknat utifrån antal statistikprodukter. Enligt ESV medför dock statistikreformen, i synnerhet det faktum att myndigheterna har en frihet att välja producent, ändå vissa positiva effekter i konkurrenshänseende. Utöver att de kan överlåta produktionen eller delar av den till någon annan producent än SCB, så kan de också välja att sköta hela eller delar av produktionen i egen regi. Som framgått av kapitel 4 producerar i dag nästan hälften av de statistikansvariga myndigheterna sin officiella statistik helt i egen regi.
Enligt ESV minskar principen om full kostnadstäckning också risken för ineffektiv resursanvändning, eftersom avgifterna speglar de faktiska kostnaderna för resursutnyttjandet.
Alternativa modeller
Marginalkostnadsprissättning
Marginalkostnaden är den kostnad som uppkommer av att tillverka ytterligare en enhet av en vara. Det kan också uttryckas som förändringen i de totala kostnaderna av att producera ytterligare en enhet. Marginalkostnadsprissättning innebär att priset sätts lika med marginalkostnaden för den sist producerade enheten.
Hur begreppet marginalkostnad ska tolkas för statistikproduktion är dock inte helt givet enligt ESV28, som menar att en prissättningsmodell baserad på marginalkostnaden har förutsättningar som är svåra att tillämpa i praktiken.
28 Ett exempel på det är vad som sägs om marginalkostnadsprissättning i utredningens direktiv. Direktivens formuleringar är hämtade från en uppsats [Sundgren, B. (1999): Ökad till-
gänglighet till Sveriges officiella statistik. Appendix till SOU 1999:96] som skrevs som under-
lag för den utvärdering som gjordes fem år efter 1994 års statistikreform. I uppsatsen föreslogs att officiell statistik ska marginalkostnadsprissättas. Enligt ESV synes marginalkostnadsprissättning i det sammanhanget ha tolkats som att de fasta kostnaderna ska vara finansierade via anslag och att de rörliga kostnaderna ska debiteras användarna genom avgifter.