Propositionens huvudsakliga innehåll

Som ett led i regeringens arbete med att förenkla regelsystemet för bygglov, överlämna ett större ansvar till de enskilda fastighetsägarna och avlasta byggnadsnämnderna och rättsväsendet föreslår regeringen att fler åtgärder undantas från kravet på bygglov i plan- och bygglagen. Förslagen i denna proposition syftar också till att underlätta och påskynda omvandlingen till förnybar el. Ändringarna innebär att det inte ska krävas bygglov för att på en byggnad inom ett detaljplanelagt område montera solcellspaneler och solfångare som följer byggnadens form. Åtgärderna ska följa gällande detaljplan. Kommunen ska ha möjlighet att återinföra lovplikt i detaljplan.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2018.

• Sida 2
•  Original

1. Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900).

• Sida 4
•  Original

2. Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (2010:900)

dels att 9 kap. 8 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 9 kap. 3 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 kap.

3 c §

Trots 2 § första stycket 3 c krävs det inte bygglov för att på en byggnad montera solcellspaneler och solfångare som följer byggnadens form även om byggnadens yttre utseende påverkas avsevärt.

Första stycket gäller inte om

1. kommunen enligt 8 § första stycket 9 har bestämt att åtgärden kräver bygglov,

2. åtgärden vidtas på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §, eller

3. åtgärden vidtas inom eller i anslutning till sådana områden som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken .

8 §¹

Utöver det som följer av 2–7 §§ krävs det bygglov i den utsträckning som framgår av

1. föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

2. det som kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö

a) i en detaljplan har bestämt för att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 4 a–4 c §§,

a) i en detaljplan har bestämt i fråga om att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 4 a–4 c §§,

b) i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt för att underhålla eller ändra ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §,

b) i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att underhålla eller ändra ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §,

3. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt för att utanför en sammanhållen bebyggelse

3. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att utanför en sammanhållen bebyg-

¹ Senaste lydelse 2017:424.

• Sida 5
•  Original

vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,

gelse vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,

4. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller liknande näring,

5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt för att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken,

5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken,

6. det som kommunen i en detaljplan har bestämt för att i området färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial,

6. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om att i området färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial,

7. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt för att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,

7. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,

8. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan tillbyggnad som avses i 5 a §.

8. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan tillbyggnad som avses i 5 a §,

9. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan åtgärd som avses i 3 c §.

Första stycket 4 och 5 gäller endast om det finns särskilda skäl för en bygglovsprövning.

Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2018.

• Sida 6
•  Original

3. Ärendet och dess beredning

Regeringen beslutade den 16 mars 2017 att uppdra åt Boverket att bl.a. utreda förutsättningarna för ett generellt undantag från kravet på bygglov för altaner i anslutning till en- och tvåbostadshus och montering av solcellspaneler och solfångare på byggnader (dnr N2017/02045/PBB). I uppdraget ingick även att utreda förutsättningarna för ett generellt undantag från kravet på bygglov för byte av färg, fasadbeklädnad och taktäckningsmaterial på andra byggnader än en- och tvåbostadshus, liksom att se över kraven på anmälan. Regeringen beslutade den 14 september 2017 att ge ett tilläggsuppdrag till Boverket att bl.a. utreda förutsättningarna för att öka ytan för bygglovsbefriade komplementbyggnader och komplementbostadshus (dnr N2017/05714/PBB).

Boverket redovisade den första delen av grunduppdraget i rapporten Altaner, solcellspaneler och solfångare i PBL (Rapport 2017:26). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 1. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2.

Boverkets rapport har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 och en sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2017/06521/SPN).

I denna proposition behandlas Boverkets förslag i fråga om solcellspaneler och solfångare. Förslaget om altaner bereds vidare inom Regeringskansliet.

Riksdagen har tillkännagett för regeringen att plan- och bygglagen behöver förenklas och att fler åtgärder bör bli bygglovsbefriade (bet. 2013/14:CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187; bet. 2015/16:CU1 punkt 8, rskr. 2015/16:79 och bet. 2016/17:CU15 punkt 1, rskr. 2016/17:234). Genom de förslag som nu lämnas behandlas delar av riksdagens tillkännagivanden.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 22 februari 2018 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.

4. Bakgrund

Regler om vilka åtgärder som kräver bygglov och vilka åtgärder som är undantagna från kravet på bygglov framgår av 9 kap. plan- och bygglagen (2010:900), förkortad PBL, och 6 kap. plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF. I 6 kap. PBF finns även regler om krav på anmälan för åtgärder som inte kräver bygglov (jfr 9 kap. 16 § PBL).

Antalet åtgärder som är undantagna från kravet på bygglov utökades den 1 juli 2017 genom de förslag som lämnades i propositionen Fler steg för en effektivare plan- och bygglag (prop. 2016/17:151). Då infördes bl.a. undantag för vissa fasadåtgärder på andra byggnader än en- och tvåbostadshus, fler typer av mindre tillbyggnader på en- och tvåbostadshus liksom mindre byggnader på allmän plats.

• Sida 7
•  Original

Regeringens övergripande skäl för att undanta fler åtgärder från kravet på bygglov har varit att förenkla regelsystemet, överlämna ett större ansvar till de enskilda fastighetsägarna och avlasta byggnadsnämnderna och rättsväsendet. Gemensamt för de åtgärder som har undantagits är att de bedöms ha en sådan begränsad påverkan på allmänna och enskilda intressen att det inte är motiverat att samhället kontrollerar dem i förväg (se prop. 2016/17: 151 sid. 44 f.).

5. Slopat krav på bygglov för solcellspaneler och solfångare som följer byggnadens form

Regeringens förslag: Bygglov ska inte krävas för att på en byggnad inom detaljplanelagt område montera solcellspaneler och solfångare som följer byggnadens form, under förutsättning att åtgärden följer detaljplanen.

En sådan åtgärd får inte vidtas utan bygglov på byggnader eller inom bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. En sådan åtgärd får inte heller vidtas utan bygglov inom eller i anslutning till ett område som utgör riksintresse för totalförsvaret.

Kommunen ska ha möjlighet att återinföra lovplikt i detaljplan. Vidare ska några språkliga justeringar göras.

Rapportens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Boverket föreslår inte att undantaget från krav på bygglov ska begränsas till att inte gälla inom eller i anslutning till ett område som utgör riksintresse för totalförsvaret.

Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna är positiva eller har inga synpunkter på förslaget: Riksdagens ombudsmän, Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen), Blekinge Tekniska Högskola, Elsäkerhetsverket,

Formas, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Statens fastighetsverk, Konkurrensverket, Lantmäteriet, länsstyrelserna i Gävleborgs, Skåne och Östergötlands län, Eskilstuna, Göteborgs, Haninge, Stockholms, Strömsunds, Tranås och Vaxholms kommuner, Sveriges Kommuner och Landsting, Samhällsbyggnadsnämnden Bergslagen, Högskolan Dalarna, Byggherrarna, Fastighetsägarna, Samhällsbyggarna, SABO, Sveriges Byggindustrier, Solelkommissionen, Svensk Solenergi, Villaägarnas Riksförbund, Vattenfall AB, E.ON Sverige AB (Eon) och HSB.

Enligt Vaxholms kommun ligger Boverkets förslag i linje med hur kommunen hanterar solcellspaneler och solfångare. Svensk Solenergi, Vattenfall AB och HSB anser att förslaget kommer att innebära minskade kostnader vid installation av en solenergianläggning för många fastighetsägare, vilket bedöms höja utbyggnadstakten och gynna branschen. Länsstyrelsen i Hallands län är positiv till att bygglovsbefrielsen ökar i takt med stöden för dessa anläggningar och Stockholms kommun ser att förenklingen kan underlätta för kommunen att uppfylla målsättningarna kring solenergiutbyggnad. Läns-

• Sida 8
•  Original

styrelserna i Skåne och Östergötlands län, Eskilstuna kommun och Sveriges Byggindustrier välkomnar enhetligare regler på området. Byggherrarna anser att förslaget innebär en rimlig avvägning mellan önskemålet att öka antalet solenergianläggningar och intresset att värna den byggda miljön.

Ett antal remissinstanser är negativa till förslaget: Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt (FRA), Riksantikvarieämbetet, Gotlands kommun,

Sveriges Arkitekter och Sveriges Stadsarkitektförening.

Försvarsmakten anser att bygglovskrav kan behöva finnas kvar med hänsyn till solcellsanläggningars tekniska utformning och deras elektromagnetiska påverkan på omkringliggande verksamheter. Denna påverkan är inte tillräckligt utredd i Boverkets rapport för att kunna stödja slutsatsen att det inte finns tillräckliga skäl att begränsa undantaget med hänsyn till riksintresset för totalförsvaret. Med samma utgångspunkt som Försvarsmakten avstyrker FRA förslaget.

Sveriges Stadsarkitektförening avstyrker förslaget eftersom solenergianläggningar, genom sin stora synlighet i taklandskapet, riskerar att skada stads- och landskapsbilden och kulturhistoriska och arkitektoniska värden. Riksantikvarieämbetet avstyrker förslaget eftersom det har negativa konsekvenser för kommunens möjlighet att ta tillvara och utveckla kulturmiljön.

Tidigare införda undantags inverkan på bl.a. kulturmiljön bör utvärderas innan fler undantag införs. Åtgärder på tak och fasad kan medföra ingrepp i ytor som kan påverka kulturvärden och vara mycket svåra att återställa. Om förslaget genomförs blir miljömålet God bebyggd miljö ännu svårare att uppnå. Även Sveriges Arkitekter avstyrker förslaget och anser att bygglovsplikten ska behållas. Enligt Gotlands kommun skapar förslaget gränsdragningsproblem och risker kring enskildas investeringar. Det oklara rättsläget och det förhållandet att anmälningsplikten inte är utredd i delrapporten talar starkt för att Boverkets uppdrag bör beredas i sin helhet. Med fler undantag blir regelverket svårare att tillämpa för enskilda och kommunerna, som även får lägga tid och resurser på rådgivning och ökat antal tillsynsärenden till följd av enskildas felbedömningar. Tillsynsärenden påverkar kommunernas ekonomi eftersom de är skattefinansierade.

Som utvecklas nedan är det flera remissinstanser, positiva såväl som negativa, som har synpunkter på Boverkets förslag. Ett antal remissinstanser anser att systemet med bygglovsplikt blir alltmer komplext och svåröverskådligt när antalet undantag ökar, bl.a. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen), Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen), länsstyrelserna i

Hallands, Stockholms och Östergötlands län, Torsås och Vaxholms kommuner, Sveriges Kommuner och Landsting, Högskolan Dalarna, Fastighetsägarna och Sveriges Arkitekter. Enligt Sveriges Kommuner och Landsting bör Boverket ges i uppdrag att på ett systematiskt sätt omarbeta relevanta delar av lagstiftningen. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) och

Vaxholms kommun m.fl. remissinstanser anser att förslaget inte bör genomföras innan konsekvenserna av övriga undantagsbestämmelser i PBL har analyserats.

Flera remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i Stockholms och Östergötlands län, anser att det är bra att undantaget inte föreslås gälla för sådan bebyggelse som omfattas av kraven i 8 kap. 13 § PBL. Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller samtidigt att begränsningen är svår för enskilda att tillämpa. Riksantikvarieämbetet påpekar att en sådan begränsning kommer att ställa högre krav på antikvarisk kompetens inom kommunerna.

• Sida 9
•  Original

Sveriges Byggindustrier anser att det tydligt måste definieras vilka byggnader och bebyggelseområden som omfattas av 8 kap. 13 § för att undvika olika tolkningar i olika kommuner. Enligt Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen) innebär förslaget inte någon lättnad mot bygglovspliktiga åtgärder eftersom även bygglovsbefriade åtgärder ska prövas mot kraven i 8 kap. 13, 14 och 17 §§. Förslaget kan därför bli verkningslöst och skapar snarare större problem vid uppförande av solenergianläggningar än färre på grund av risk för ingripanden i efterhand.

Flera remissinstanser har synpunkter på förslagets avgränsning. Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) och Energimyndigheten anser att det framstår som ologiskt att anläggningar som integreras i tak eller fasad och som innebär en mindre väsentlig ändring än utanpåliggande anläggningar fortsatt ska kräva bygglov. Växjö tingsrätt (mark- och miljödomstolen) anser att frågan om tillägg till byggnader som inte följer byggnadens form, höjd och fasad bör utredas vidare då frågan om solcellspaneler och solfångare även har påverkan på prövningen av antenner, skorstenar, ventilationshuvar och fläktrum ovanpå byggnader. Sveriges Arkitekter anser att formuleringen av förslaget är problematisk eftersom montering av solenergianläggningar kan uppfattas innebära ett byte av färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial, vilket ska hanteras i Boverkets fortsatta utredningsuppdrag. Ett antal remissinstanser anser att fler solenergianläggningar bör omfattas av undantaget och att bygglovsplikten bör ses över för fristående anläggningar, däribland Högskolan Dalarna, länsstyrelserna i Hallands och Skåne län,

Sveriges Byggindustrier, Svensk Solenergi och Eon. Naturvårdsverket anser att det finns en viss risk för suboptimering, eftersom förslaget skulle kunna leda till att fastighetsägare väljer en lösning som följer byggnadens form även om en uppvinklad lösning skulle ge mer energi. Ett par remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Värmlands län, anser att innebörden av att en solenergianläggning följer byggnadens form bör definieras. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att de solenergianläggningar som omfattas av undantaget bör begränsas till ytan.

Tranås kommun och Vattenfall AB anser att de bygglovsbefriade solenergianläggningarna ska få kunna strida mot detaljplan. Tranås kommun bedömer att det inte finns några risker med att totalhöjden kan överskridas genom solenergianläggningar eller att solenergianläggningar får en annan färg än vad som är begränsat i detaljplan.

Riksantikvarieämbetet, Gotlands kommun och Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser inte att förslaget kan motiveras av att det är lättare att återställa en byggnad efter montering av utanpåliggande solceller eller solpaneler än efter upptagande av ett nytt fönster eller en ny dörr.

Sveriges Kommuner och Landsting anser att lagstiftning bör vara teknikneutral för att inte bli ifrånsprungen av teknikutvecklingen.

Skälen för regeringens förslag

Gällande rätt

Montering av solcellspaneler och solfångare på befintliga byggnader omfattas inte av uppräkningen av bygglovspliktiga åtgärder i 9 kap. 2 § PBL eller bygglovspliktiga anläggningar i 6 kap. 1 § PBF. Någon generell bygglovsplikt för en sådan åtgärd finns därför inte. Trots det kan en sådan montering vara bygglovspliktig inom ett detaljplanelagt område om åtgärden

• Sida 10
•  Original

innebär att byggnaden byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller om byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt (9 kap. 2 § första stycket 3 c och andra stycket PBL). Det saknas dock vägledande rättspraxis i fråga om bygglovsplikten för solenergianläggningar på byggnader inom detaljplanelagda områden.

Utanför detaljplanelagt område är montering av solcellspaneler och solfångare på byggnader bara bygglovspliktigt om kommunen har bestämt det genom områdesbestämmelser (9 kap. 2 § andra stycket och 8 § första stycket 7).

För att en åtgärd ska anses avsevärt påverka en byggnads yttre utseende ska det vara fråga om inte alltför obetydliga ingrepp eller ändringar i byggnadens substans. Exempel på åtgärder som enligt praxis har bedömts påverka byggnadens yttre utseende avsevärt och därför krävt bygglov är upptagande av nya fönster och dörrar och utvändig tilläggsisolering (se bl.a. RÅ 1986 ref. 156 och RÅ 2001 not. 123, jfr även prop. 1985/86:1 s. 693 f. och prop. 2009/10:170 del 1 s. 272 f. och 467).

Bygglovsplikt för åtgärder som innebär att en byggnad byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial inträder enligt förarbetena om byggnaden färgas om till en ny kulör och om fasadbeklädnaden eller taktäckningsmaterialet ändras till ett annat material (prop. 1985/86:1 s. 694).

För en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader inom ett detaljplanelagt område krävs det inte bygglov för att färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial, om åtgärden inte väsentligt ändrar byggnadens eller områdets karaktär (9 kap. 5 §). För andra byggnader än en- och tvåbostadshus och tillhörande komplementbyggnader inom ett detaljplanelagt område finns det ett generellt undantag från bygglovskravet för att färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial på fasad eller tak som vetter mot kringbyggd gård (9 kap. 6 a §). Det saknas motsvarande undantag från kravet på bygglov för åtgärder som innebär att byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt.

Bygglovsbefriade åtgärder måste utföras så att de bl.a. uppfyller de s.k. utformningskraven när det gäller god form-, färg- och materialverkan samt kraven på tekniska egenskaper, i den mån det är skäligt med hänsyn till åtgärdens art och omfattning (8 kap. 1–8 §§). Därtill ska bygglovsbefriade ändringsåtgärder på byggnader utföras så att byggnader eller bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte förvanskas. Åtgärderna ska utföras varsamt så att man tar hänsyn till byggnadens och bebyggelsens karaktärsdrag och tar tillvara byggnadens tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap. 13 och 17 §§ och 2 kap. 6 § tredje stycket). Utformningen av åtgärderna ska ske på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 § första stycket). Utformningen får inte leda till att betydande olägenheter för omgivningen uppstår (2 kap. 9 §). Det är byggherrens ansvar att åtgärderna genomförs i enlighet med de krav som gäller för åtgärden enligt PBL eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 5 §).

Om bygglovsbefriade åtgärder utförts så att de strider mot lag, föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen, får byggnadsnämnden enligt reglerna i 11 kap. PBL vidta tillsynsåtgärder och exempelvis förelägga den

• Sida 11
•  Original

som äger fastigheten eller byggnadsverket som en åtgärd har vidtagits på att vidta rättelse inom en viss tid, s.k. rättelseföreläggande.

Rättsliga utgångspunkter

Som nämns ovan saknas det uttryckliga bestämmelser i plan- och bygglagstiftningen om krav på bygglov för solcellspaneler och solfångare som monteras på byggnader. Likaså saknas det vägledande rättspraxis.

I rapporten redovisar Boverket sin uppfattning om rättsläget när det gäller hur bygglovsplikten för solenergianläggningar bör bedömas. Enligt Boverket är det endast solenergianläggningar som integreras i en byggnads fasad eller tak som omfattas av bygglovsplikten för byte av färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial. Det innebär att solenergianläggningar som ersätter en byggnads tidigare färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial kan vidtas utan bygglov med stöd av de undantag som finns enligt PBL för byte av färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial (se 9 kap. 5 och 6 a §§). Enligt Boverket kan solcellspaneler eller solfångare som monteras utanpå en byggnads tak eller fasad kräva bygglov om åtgärden innebär att byggnadens yttre utseende påverkas avsevärt. Något undantag från kravet på bygglov för sådana solenergianläggningar finns inte. Länsstyrelsen i Hallands län pekar samtidigt på att flera kommuner tillämpar undantaget i 9 kap. 5 § för byte av färg, fasadbeklädnad och taktäckningsmaterial även för solenergianläggningar som monteras utanpå en byggnads fasad- eller takmaterial. Mot den bakgrunden anser regeringen att rättsläget bör förtydligas.

I förarbetena till den äldre plan- och bygglagen (1987:10) beskrevs hur bygglovsplikten för fasadändringar skulle förstås. Med byte av fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial avsågs en ändring till ett annat material (prop. 1985/86:1 s. 693 f.). I samband med införandet av PBL har någon ändring av bygglovsplikten inte varit avsedd (prop. 2009/10:170 del 1 s. 273 och 467).

Enligt regeringens mening bör solenergianläggningar som monteras på en byggnad inte likställas med att byggnadens fasad- eller takmaterial byts ut. Bygglovsplikt för utanpåliggande solenergianläggningar bör därför utifrån gällande bestämmelser endast kunna uppstå om åtgärden innebär att byggnadens yttre utseende påverkas avsevärt. Med den utgångspunkten saknas det alltså undantagsbestämmelser som kan tillämpas för bygglovspliktiga solenergianläggningar som monteras på en byggnad.

Regeringen gav Boverket i uppdrag att utreda förutsättningarna för ett generellt undantag från krav på bygglov för solcellspaneler och solfångare på byggnader. I delrapporten hänvisar Boverket till att solcellspaneler och solfångare som är tak- och fasadintegrerade kommer att redovisas i uppdragets slutrapport, då ytterligare undantag från krav på bygglov för byte av färg, fasadbeklädnad och taktäckningsmaterial ska behandlas. Regeringens förslag i detta lagstiftningsärende begränsas därför till solenergianläggningar som monteras på en byggnad.

Omställning till förnybar el underlättas

Solen är vår renaste energikälla. Den ger jorden dess enda verkliga tillskott av energi. I dag används solens energi för produktion av både el och värme genom solceller respektive solfångare. Sådan produktion kan spela en viktig roll i ett framtida hållbart energisystem. De senaste tio åren har det skett en snabb ökning av solenergi och den installerade effekten i världen har ökat

• Sida 12
•  Original

nära femtio gånger. Användningen i Sverige är dock fortfarande relativt liten. Endast 0,1 procent av elen i Sverige kommer från solkraft, men intresset hos privatpersoner och företag att använda solenergi är stort. Många människor vill göra en aktiv insats för att helt ställa om till förnybar el och regeringen vill underlätta sådana insatser.

Enligt budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 21) avsätter regeringen drygt 900 miljoner kronor per år under perioden 2018–2020 till investeringsstöd för solceller. Den stora efterfrågan på solinvesteringsstödet visar att det finns goda möjligheter att skynda på utbyggnadstakten (jfr förordningen [2009:689] om statligt stöd till solceller).

Enligt regeringen är en reform som påskyndar och underlättar omställningen till förnybar el angelägen. Att undanta solenergianläggningar från kravet på bygglov är ett ytterligare sätt att underlätta för fastighetsägare och byggherrar. Enligt regeringen bör bygglovsplikten inte omfatta fler åtgärder än vad som är nödvändigt för att säkerställa samhällets och grannars intressen. Regeringen bedömer att sådana solenergianläggningar som omfattas av förslaget har en sådan begränsad påverkan på allmänna och enskilda intressen att de bör kunna undantas från samhällets prövning och en större frihet överlåtas på byggherrarna. Till det kommer att riksdagen har tillkännagett för regeringen att plan- och bygglagen behöver förenklas och att fler åtgärder bör bli bygglovsbefriade (bet. 2013/14:CU10 punkt 1, rskr. 2013/14:187; bet. 2015/16:CU1 punkt 8, rskr. 2015/16:79 och bet. 2016/17:CU15 punkt 1, rskr. 2016/17:234). Att fler undantag från bygglovskravet för solenergianläggningar kan komma att införas efter Boverkets slutrapport ser regeringen, till skillnad från ett par remissinstanser, inte som ett tillräckligt skäl att avvakta genomförandet av aktuellt förslag. Eftersom förslaget har flera likheter med andra bygglovsbefriade åtgärder (se nedan), bör tillämpningen liksom kommunernas eventuella rådgivning kring det underlättas.

Flera remissinstanser anser, i anslutning till vad Boverket för fram i sin rapport, att ändringarna i fråga om bygglovskrav under senare år bl.a. har lett till att PBL har blivit svårläst och att regleringen bör ses över och utvärderas innan fler undantag införs. Regeringen anser dock inte att ändringar i fråga om slopat bygglovskrav för solcellspaneler och solfångare nämnvärt påverkar reglernas komplexitet. Inte heller motiverar sådana ändringar att regleringen behöver ses över.

Regeringen delar inte den tveksamhet som Sveriges Kommuner och Landsting uttrycker kring att peka ut en särskild teknik i lagstiftningen. Enligt regeringen omfattar uttrycken solcellspaneler och solfångare de tekniker som visat sig vara gångbara i Sverige när det gäller att ta tillvara solenergi. Något bredare begrepp har inte aktualiserats i beredningen av detta förslag, varför det saknas underlag att inom ramen för detta lagstiftningsärende införa ett sådant.

Undantag för solenergianläggningar som monteras på en byggnad och följer byggnadens form

Enligt Boverket kräver en montering av solcellspaneler och solfångare utanpå byggnader bygglov endast om byggnadens yttre utseende påverkas avsevärt. För att avgöra om bygglov krävs behöver en bedömning göras i varje enskilt fall, något som gör det svårt att på ett generellt sätt beskriva bygglovsplikten för sådana solenergianläggningar. Anläggningens utförande och

• Sida 13
•  Original

placering och byggnadens storlek, karaktär, utseende och material har betydelse för om påverkan är avsevärd, vilket kan innebära att en viss ändring på en byggnad kräver bygglov men att samma ändring på en annan byggnad inte gör det.

Eftersom det inte finns någon specifik reglering kring solenergianläggningar i PBL eller tillhörande författningar och det även saknas vägledande rättspraxis om bygglovspliktens omfattning, gör kommunerna olika tolkningar av vilka åtgärder som är bygglovspliktiga. Tillämpningsproblemen beror till viss del på att regeln om vilka åtgärder som kräver bygglov lämnar ett stort utrymme för bedömningar i det enskilda fallet. Även om det inte finns någon specifik regel om lovplikt för solenergianläggningar från vilken undantag kan införas anser regeringen, till skillnad från Vaxholms kommun, att det går att minska tillämpningsproblemen genom att införa undantag från bygglovskravet för ändring av en byggnad.

Enligt Boverkets förslag ska solcellspaneler och solfångare som monteras utanpå en byggnads tak- eller fasadmaterial och följer byggnadens form inte kräva bygglov, även om de påverkar byggnadens yttre utseende avsevärt på annat sätt än genom byte av färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial. Begränsningen att anläggningarna ska följa byggnadens form motiveras av att solenergianläggningar som monteras uppvinklat från tak eller utvinklat från fasader får en större påverkan på byggnaders gestaltning och i högre grad kan inverka negativt på stadsbilden. Boverket har även valt att inte undanta solenergianläggningar som monteras uppvinklat på låglutande tak som endast i begränsad omfattning är synliga från omgivande mark. Skälet för det är att det skulle förutsätta att fastighetsägare och byggnadsnämnder tvingas göra besvärliga bedömningar av anläggningarnas synlighet och påverkan på omgivningen. Ett sådant undantags tillämplighet skulle dessutom i stor utsträckning vara beroende av omgivande topografi. Uppvinklade solenergianläggningar som påverkar byggnadens yttre utseende avsevärt får därför även fortsättningsvis prövas i bygglov. Regeringen anser, i likhet med Boverket, att ett undantag i enlighet med förslaget är lätt att förstå och tillämpa, vilket i praktiken bör underlätta tillämpningen för byggherrar som vill montera solenergianläggningar på en byggnad. När det gäller den lagtekniska utformningen anser regeringen att det är tillräckligt att det framgår att undantaget omfattar solcellspaneler och solfångare som monteras på en byggnad för att utesluta solenergianläggningar som integreras i byggnadens fasad eller tak från tillämpningen (jfr författningskommentaren).

Flera remissinstanser, t.ex. Vattenfall AB och Sveriges Byggindustrier, för fram förslag på andra lagändringar än de som omfattas av Boverkets rapport. Med hänsyn till rapportens avgränsning saknas dock förutsättningar för att inom ramen för detta lagstiftningsärende föreslå andra undantag från kravet på bygglov eller ändra kravet på bygglov.

Regeringen anser, i anslutning till vad bl.a. länsstyrelserna i Stockholms och Värmlands län anför, att det är svårt av både arkitektoniska och tekniska skäl att generellt ange hur långt ut från fasaden eller taket som solenergianläggningen ska få monteras, liksom hur stora anläggningar på byggnader får vara. Enligt regeringen skulle också sådana begränsningar kunna medföra oönskade hinder i valet av anläggning och dess utformning.

En ytterligare fråga är om särskilda regler om solcellspaneler och solfångare kan komma i konflikt med bestämmelserna om undantag för mindre tillbyggnader i form av bl.a. uppstickande byggnadsdelar. I ett domstols-

• Sida 14
•  Original

avgörande har uppvinklade solfångare på taket till en komplementbyggnad inte bedömts tillföra byggnaden någon byggnadsvolym (Växjö tingsrätts [mark- och miljödomstolen] dom den 30 juni 2016 i mål P 2501-15). Mot den bakgrunden bedömer regeringen att risken är liten för att de olika regleringarna, som Tranås kommun har farhågor om, kan komma i konflikt med varandra.

Många remissinstanser motsätter sig fler bygglovsbefriade åtgärder med hänsyn till att det kan leda till att kommunernas verksamhet skiftar från lovgivning till tillsyn. Riksantikvarieämbetet framhåller att det ställer högre krav på antikvarisk kompetens och medverkan i kommunernas tillsynsarbete. Enligt Vaxholms kommun tenderar tillsynsarbetet att kräva mer arbete än bygglovsärendena. Samtidigt uppger majoriteten av de kommuner som Boverket har kontaktat att tillsynsanmälningar när det gäller solenergianläggningar inte har förekommit i deras kommun. Eftersom förslaget inte omfattar alla typer av solenergianläggningar som kan uppföras inom detaljplanelagda områden, bedömer regeringen risken för att förslaget kommer att öka antalet tillsynsärenden som liten. För det fall ändringen kan leda till en viss ökning av antalet tillsynsärenden är det enligt regeringen en effekt som inte förtar mervärdet av förslaget.

Möjlighet att återinföra lovplikt i detaljplan

Boverket föreslår att kommunerna ska ges möjlighet att i detaljplan återinföra lovplikt för undantagna solcellspaneler och solfångare. För sådana åtgärder som utförs på byggnader som inte omfattas av bestämmelsen i 8 kap. 13 § PBL (se nedan) innebär förslaget att kommunerna ges en möjlighet att avgöra om det ändå ska ställas krav på bygglov. På så sätt kan kommunerna begränsa åtgärders påverkan på områdets karaktär. Regeringen instämmer i Boverkets förslag. Motsvarande möjlighet för kommunerna finns för andra fasadåtgärder som undantagits från kravet på bygglov (se 9 kap. 5, 6 a och 8 §§).

Till skillnad från Vattenfall AB och Sveriges Byggindustrier anser regeringen att det, i samband med att bestämmelser om undantag från bygglovsplikten införs, finns ett behov av viss flexibilitet i regelsystemet som ger kommunerna frihet att göra egna bedömningar och anpassa reglerna efter sina lokala förutsättningar. Att kommunerna kan återinföra lovplikt i detaljplan för undantagna åtgärder ger en sådan möjlighet.

I ett pågående arbete med att ta fram nya detaljplaner eller områdesbestämmelser är bebyggelsens utformning ofta redan känd, vilket gör det lättare att förutse åtgärders effekter och införa särskilda bestämmelser om lovplikt för åtgärder som kommunen bedömer bör kräva en förprövning genom bygglov. För befintliga detaljplaner bedömer regeringen att förslagets begränsningar att byggnader och bebyggelseområden som avses i 8 kap. 13 § och att områden som är av intresse för riksintresset för totalförsvaret (se nedan) inte omfattas av undantaget, bör medföra att det endast är i få detaljplaner som lovplikten behöver återinföras.

I samband med denna lagändring bör några språkliga justeringar göras i samma bestämmelse (jfr författningskommentaren till 9 kap. 8 §).

• Sida 15
•  Original

Krav på bygglov för solenergianläggningar på byggnader eller inom bebyggelseområden som är särskilt värdefulla

PBL innehåller regler om förvanskningsförbud, vilket innebär att byggnader eller bebyggelseområden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt inte får förvanskas. Vidare finns krav på att ändringar av en byggnad ska utföras varsamt, så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara dess tekniska, historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap. 13 och 17 §§). Åtgärder på byggnader ska genomföras så att även bebyggelseområdets karaktärsdrag respekteras och tillvaratas. Utformningen av åtgärderna ska ske på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 §). Dessa regler och krav gäller oavsett om en ändringsåtgärd är bygglovspliktig eller bygglovsbefriad (prop. 2009/10: 170 del 1 s. 259 f. och prop. 2013/14:127 s. 48 f.). Vid sidan av reglerna om förvanskningsförbud finns regler om god form-, färg- och materialverkan samt krav på tekniska egenskaper (8 kap. 1–8 §§). Utgångspunkten vid tilllämpning av dessa bestämmelser ska vara att nya åtgärder tillför helhetsbilden positiva värden och inte förvanskar egenskaper som kan anses vara värda att bevara (prop. 1997/98:117 s. 16).

Flera åtgärder som annars är undantagna från kravet på bygglov, exempelvis mindre tillbyggnader och komplementbyggnader, kräver bygglov om de vidtas på byggnader eller inom bebyggelseområden som enligt 8 kap. 13 § är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt (se 9 kap. 3 b, 4 d, 5 a och 6 a §§). Boverket föreslår att även undantaget för solcellspaneler och solfångare ska begränsas på motsvarande sätt för att minska risken för att sådana värden går förlorade. På så sätt kan byggnadsnämnden genom en bygglovsprövning säkerställa att den tilltänkta åtgärden är lämpligt utformad och utförd med tillräcklig hänsyn till bl.a. kulturmiljön. Även Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) och flera länsstyrelser, bl.a. länsstyrelserna i Hallands och Stockholms län, anser att det är positivt med en begränsning av förslaget med hänvisning till 8 kap. 13 §. Flera remissinstanser, bl.a. Sveriges Stadsarkitektförening och Riksantikvarieämbetet, ser dock farhågor med att förslaget kan skada viktiga värden och att miljömålet God bebyggd miljö blir ännu svårare att uppnå.

Regeringens tidigare ställningstagande om att begränsa undantag från krav på bygglov med hänsyn till särskilt värdefulla kulturmiljöer gör sig gällande även i fråga om de aktuella åtgärderna (jfr prop. 2016/17:151 s. 53). Ett av skälen för att tidigare begränsa undantag från bygglovsplikten till att inte gälla för byggnader eller bebyggelseområden som omfattas av 8 kap. 13 § har varit för att minska påverkan på generationsmålet och miljökvalitetsmålen, främst God bebyggd miljö. Enligt regeringen är det alltjämt nödvändigt att begränsa påverkan på områden med störst allmänt intresse. Därutöver anser regeringen, till skillnad från bl.a. Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen i Gävleborgs län, att förslaget kan motiveras av att en fasad eller ett tak är lättare att återställa efter bortmontering av utanpåliggande solcellsanläggningar än efter exempelvis upptagande av ett nytt fönster eller en ny dörr, som också kan påverka en byggnads yttre utseende

• Sida 16
•  Original

avsevärt men inte är undantaget från kravet på bygglov. Länsstyrelsen i

Skåne län delar den bedömningen.

Som påpekats i tidigare lagstiftningsärenden är en nackdel med den föreslagna begränsningen att särskilt värdefulla byggnader eller områden inte behöver vara utpekade i förväg för att vara giltiga och att den slutgiltiga bedömningen görs i det enskilda fallet (se t.ex. prop. 2016/17:151 s. 53). Detta ställer krav på den enskilde byggherren att bedöma byggnadens och områdets karaktär och i tveksamma fall ta kontakt med byggnadsnämnden för att bedöma om det är fråga om bygglovsplikt.

Trots de tillämpningsproblem en begränsning med hänvisning till 8 kap. 13 § kan medföra, anser regeringen att det är nödvändigt med en bygglovsprövning för solenergianläggningar som avsevärt påverkar byggnaders yttre utseende på sådana byggnader och inom sådana bebyggelseområden som avses i bestämmelsen. Syftet med detta är att minska risken för att historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden ska gå förlorade.

För att motverka tillämpningssvårigheter är det av stor vikt att kommunerna genomför informationsinsatser för att sprida kunskap om hur undantaget är tänkt att fungera och vilka krav som följer av PBL och gällande detaljplaner. Detta är inget främmande inslag i byggnadsnämndernas arbete. Regeringen bedömer att eventuella kompetensinsatser när det gäller tillämpningen av exempelvis 8 kap. 13 § kan rymmas inom Boverkets regeringsuppdrag som ska bidra till att skapa en enhetlig och effektiv tillämpning av plan- och bygglagen i hela landet, även benämnt PBL Kompetens.

Enligt Riksantikvarieämbetet saknas såväl aktuella kulturmiljöprogram som antikvarisk kompetens i en stor andel av Sveriges kommuner. Enligt regeringen kan dock kommunen, för att underlätta för sig själv och för den enskilde byggherren, ta fram underlag för bedömning av vilka byggnader och områden som anses vara särskilt värdefulla enligt 8 kap. 13 §. Länsstyrelserna har relevant kompetens och kan vägleda kommunen i detta arbete. Kommunerna kan även genomföra informationsinsatser för att säkerställa att kulturmiljövärden bevaras, införa skyddsbestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser eller införa utökad lovplikt för sådana byggnader eller bebyggelseområden.

Sammantaget bedöms förslaget inte medföra något merarbete för kommunerna.

Krav på bygglov inom och i anslutning till områden som är av riksintresse för totalförsvaret

Tidigare införda bestämmelser om undantag från krav på bygglov för bl.a. komplementbostadshus begränsas till att inte gälla inom eller i anslutning till områden som är av riksintresse för totalförsvaret, om det är fråga om flygplatser och övnings- eller skjutfält (9 kap. 4 d §). Boverket har övervägt om ett undantag från krav på bygglov för solenergianläggningar kan leda till ökad risk för skada i form av elektromagnetiskt brus i sådana områden och om undantaget därför bör begränsas för områden som är av riksintresse för totalförsvaret.

I dagsläget är solcellspaneler och solfångare som monteras på byggnader inom områden som inte omfattas av en detaljplan generellt inte bygglovspliktiga. Enligt Boverket gäller det även fristående anläggningar inom alla typer av områden. Ett stort antal av de solenergianläggningar som finns

• Sida 17
•  Original

omfattas alltså inte av något krav på bygglov, vilket innebär att t.ex. grannar eller andra intressenter inte kan påverka sådana åtgärder innan de vidtas.

Inom detaljplanelagt område ska riksintressefrågor hanteras i detaljplaneprocessen. Eftersom solenergianläggningar som undantas från krav på bygglov enligt Boverkets förslag inte får strida mot detaljplan enligt ovan kommer de avtryck som riksintressefrågorna har gett i sådana planer att gälla. Enligt Boverket finns det därför inte tillräckliga skäl att begränsa förslaget med hänsyn till riksintresset för totalförsvaret. Det finns dock både gällande detaljplaner som är äldre än riksintressesystemet och sådana som är upprättade innan ett visst riksintresseområde har pekats ut. Detta innebär enligt regeringen att den påverkan som solenergianläggningar kan få på anläggningar inom områden för riksintresset för totalförsvaret inte med säkerhet beaktats i alla detaljplaner. Till skillnad från Boverket ser regeringen därför skäl att begränsa förslaget för att inte riskera att den elektromagnetiska störning som Försvarsmakten och Försvarets radioanstalt beskrivit ska påverka viktiga försvarsintressen. Enligt regeringens bedömning bör därför undantaget från bygglovskravet för solenergianläggningar inte gälla inom områden som är av riksintresse för totalförsvaret enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. Dessa områden hör till det planeringsunderlag som kommunerna ska redovisa i sina översiktsplaner och som därmed är tillgängligt för t.ex. byggherrar (se 3 kap. 4 § och 5 § 3).

För att bli ändamålsenlig bör dock begränsningen av undantaget inte bara omfatta de områden som är av riksintresse för totalförsvaret, utan ett större område runt dessa. Syftet med detta är att undvika elektromagnetiska störningar från solenergianläggningar på verksamhet inom totalförsvaret. Begränsningen bör därför även omfatta områden i anslutning till de aktuella riksintresseområdena, motsvarande de s.k. influensområden som framgår av Försvarsmaktens redovisning till länsstyrelsen av riksintressen för totalförsvarets anläggningar (jfr förordningen [1998:896] om hushållning med mark- och vattenområden). Ofta redovisar kommunerna, förutom områden av riksintresse för totalförsvaret, även dessa influensområden i sina översiktsplaner. Det finns därför goda möjligheter för enskilda som överväger att montera solcellspaneler eller solfångare att själva kontrollera om platsen där åtgärden ska vidtas ligger inom ett område av riksintresse för totalförsvaret eller inom ett influensområde.

Begränsningen innebär att nya solenergianläggningar inom dessa områden måste föregås av en bygglovsprövning, där bl.a. åtgärdens omgivningspåverkan ingår (jfr 2 kap. 9 §). Det bör dock noteras att det faktum att krav på bygglov gäller inom dessa områden inte innebär något generellt förbud mot att montera solenergianläggningar på byggnader.

Regeringen avser för övrigt att ta initiativ till att utreda frågan om vilken effekt elektromagnetiska störningar generellt har på områden för riksintresset för totalförsvaret eller dess influensområden. Regeringen kommer därefter att ta ställning till hur förslagen som redovisas ska tas vidare.

Förhållandet till detaljplan

Bygglovsbefriade åtgärder ska som huvudregel följa den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (10 kap. 2 § PBL). Bakgrunden till regleringen är att det finns gemensamma bestämmelser i PBL som prövas vid såväl planläggning som bygglov. Det gäller bl.a. bestämmelser om krav

• Sida 18
•  Original

på byggnaders placering och utformning i 2 och 8 kap. PBL. Det innebär att bestämmelser i detaljplaner eller områdesbestämmelser kan träda i stället för motsvarande krav i lagen och få samma rättsliga effekt som ett lovbeslut. Det har därför ansetts naturligt att bestämmelser i detaljplan eller områdesbestämmelser ska följas även för bygglovsbefriade åtgärder.

Boverket föreslår att undantagna solcellspaneler och solfångare ska följa gällande detaljplan av samma skäl som anförts till stöd för en sådan reglering för andra bygglovsbefriade åtgärder (se prop. 2016/17:151 s. 72 f.), en bedömning som Stockholms kommun instämmer i. Den ordningen gäller redan för montering av solcellspaneler och solfångare på byggnader inom områden med områdesbestämmelser.

Regeringen håller inte med t.ex. Östersunds kommun som ser det som ett problem att åtgärder som inte kräver bygglov ska följa gällande detaljplan. Enligt Boverket är det i praktiken endast ett fåtal planbestämmelser som direkt eller indirekt reglerar utformningen av de solenergianläggningar som omfattas av det föreslagna undantaget. Ett exempel på en sådan planbestämmelse är totalhöjd, som inte sällan grundar sig på omfattande utredningar. Boverket anser inte att det finns skäl att tillåta att sådana solenergianläggningar som omfattas av det föreslagna undantaget ska få strida mot en sådan bestämmelse och sticka upp högre än den maximala totalhöjden samtidigt som andra tillbehör till byggnader inte får göra det. Om solenergianläggningar tillåts strida mot detaljplan, är dessutom risken större att de inte heller kommer att uppfylla kraven i PBL. Att solenergianläggningar som omfattas av det föreslagna undantaget ska följa detaljplanen skapar enligt regeringen en större förutsägbarhet för den som ska montera en sådan anläggning. Det finns även ett värde i att kommunen har en möjlighet att i detaljplan t.ex. reglera att solenergianläggningar inte ska få monteras på en byggnad som har ett kulturhistoriskt värde eller inom ett område där ett av karaktärsdragen är att byggnaderna har tak med röda takpannor. Syftet med detta är att säkerställa att kravet på anpassning till stadsbilden och förvanskningsförbudet uppfylls.

Länsstyrelsen i Värmlands län pekar på att en byggnad kan omfattas av bestämmelser i en detaljplan där material och färg är reglerade för fasader och tak. Även om solenergianläggningarna ska monteras utanpå tak- eller fasadmaterialet kan det finnas risk för att åtgärden strider mot syftet med planbestämmelserna. Regeringen instämmer i detta. Som nämnts ovan ställer

PBL upp regler för och krav på hur ändringar av en byggnad får utföras och som en byggherre måste beakta oavsett om en åtgärd är bygglovspliktig eller inte. På samma sätt som en byggherre måste beakta kraven i dag vid montering av solenergianläggningar som inte omfattas av något krav på bygglov, måste byggherrarna även göra det för de anläggningar som föreslås undantas från kravet på bygglov. Som Högskolan Dalarna anför kan kommunerna enligt förslaget även införa lovplikt för solenergianläggningar för att beakta byggnaders eller bebyggelseområdens specifika karaktärsdrag eller kulturhistoriska värde.

Särskilt angående krav på anmälan och rätten att överklaga

Även om fasadändringar kan vara undantagna från kravet på bygglov kan de i stället vara anmälningspliktiga, exempelvis om åtgärden innebär att konstruktionen av byggnadens bärande delar berörs eller brandskyddet i en

• Sida 19
•  Original

byggnad påverkas väsentligt (9 kap. 16 § och 16 kap. 8 § PBL samt 6 kap. 5 § första stycket 3 och 6 PBF). Anmälningspliktiga åtgärder kräver startbesked från byggnadsnämnden innan de får påbörjas, liksom slutbesked innan de får tas i bruk (10 kap. 3 och 4 §§ PBL). Med ett startbesked ska byggnadsnämnden bl.a. ta ställning till om åtgärden kan antas uppfylla de krav som ställs i PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 23 § PBL).

Boverket har inte lämnat förslag om att sådana solcellspaneler och solfångare som omfattas av undantaget ska vara anmälningspliktiga. Däremot påpekar Boverket att åtgärderna kan vara anmälningspliktiga enligt gällande regler, främst med hänsyn till hållfasthet och brandskydd (6 kap. 5 § första stycket 3 och 6 PBF). Anmälningsplikten kommer att behandlas i Boverkets slutrapport, då Boverket ska se över kraven på anmälan i stort.

Till skillnad från flera remissinstanser, bl.a. Eskilstuna och Gotlands kommuner, bedömer regeringen att förslaget kan genomföras innan anmälningsplikten har utretts. På samma sätt som solenergianläggningar som inte omfattas av något krav på bygglov kan vara anmälningspliktiga, kan de solenergianläggningar som omfattas av förslaget kräva en anmälan. Enligt regeringen är det angeläget att påskynda och underlätta omställningen till förnybar el.

När åtgärder undantas från kravet på bygglov innebär det att grannars, närboendes och andra berördas möjligheter att få sina intressen beaktade i en bygglovsprövning tas bort. Att en sådan ordning kan vara förenlig med bestämmelserna om rätt till domstolsprövning och egendomsskydd i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, har behandlats i tidigare lagstiftningsärenden (prop. 2013/14:127 s. 58 f. och prop. 2016/17:151 s. 75 f.).

Vid bedömningen av om ett undantag från bygglovsplikten är förenligt med konventionskraven i fråga om berördas möjlighet till domstolsprövning, är det av betydelse vilken omgivningspåverkan åtgärden kan ge upphov till.

Som några remissinstanser påpekar, bl.a. Sveriges Arkitekter, kan solenergianläggningar påverka omgivningen t.ex. genom solreflexer. Mark- och miljööverdomstolen har i ett avgörande uttalat att solreflexer från tak måste ha både en starkt bländande effekt och förekomma med hög frekvens för att anses vara en betydande olägenhet (Svea hovrätts [Mark- och miljööverdomstolen] dom den 23 juni 2015 i mål P 6062-14). I ett annat avgörande gjordes bedömningen att 100 kvm solceller som placerats på ett tak inte medförde betydande olägenhet på grund av bländning (Växjö tingsrätts [mark- och miljödomstolen] dom den 18 maj 2015 i mål P 1675-15).

Mot den bakgrunden och i linje med hur regeringen har bedömt tidigare undantag från bygglovsplikten som införts, bedömer regeringen att inte heller de aktuella åtgärdernas omgivningspåverkan når upp till en sådan nivå att de kräver rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen.

Bestämmelserna

Bestämmelserna finns i 9 kap. 3 c och 8 §§ PBL.

• Sida 20
•  Original

6. Förslaget om bygglovsbefrielse för altaner bereds vidare

I rapporten föreslår Boverket även ett undantag från kravet på bygglov för altaner i anslutning till en- och tvåbostadshus. Undantaget föreslås gälla under förutsättning att altanen inte är högre än 1,8 meter över marken, anordnas inom 3,6 meter från bostadshuset och inte placeras närmare gränsen än 4,5 meter. Med altaner avses i förslaget en ”upphöjd golvkonstruktion som utan att vara tak till byggnad är placerad på mark och avsedd att användas som uteplats”. Boverket tar inte ställning till om de altaner som omfattas av undantaget uttryckligen ska kräva anmälan, utan hänvisar till att den frågan kommer att redovisas i slutrapporten.

De synpunkter som remissinstanserna har lämnat är blandade. Remissinstanser som är tillstyrker eller är positiva till förslagen är Växjö tingsrätt (Mark- och miljödomstolen), länsstyrelserna i Östergötlands, Skånes och

Gävleborgs län, Göteborgs, Stockholms och Tranås kommuner, Sveriges byggindustrier och Villaägarnas Riksförbund. Remissinstanser som avstyrker eller är negativa till förslaget är bl.a. Sveriges Kommuner och Landsting, länsstyrelserna i Hallands och Stockholms län, Riksantikvarieämbetet, Eskilstuna, Gotlands, Haninge, Torsås och Vaxholms kommuner, Samhällsbyggnadsnämnden Bergslagen, Sveriges Arkitekter och Sveriges Stadsarkitektförening.

Boverkets förslag om altaner behandlas inte i denna proposition. Förslaget bereds vidare inom Regeringskansliet. Regeringen avser att återkomma med förslag i denna del.

7. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagförslagen ska träda i kraft den 1 augusti 2018.

Regeringens bedömning: Det behöver inte införas några övergångsbestämmelser.

Rapportens förslag: Något förslag lämnas inte i fråga om tidpunkt för ikraftträdande eller övergångsbestämmelser.

Remissinstanserna: Svensk Solenergi anser att lagförslagen ska träda i kraft den 1 juli 2018. Haninge kommun anser att en övergångsbestämmelse, likt punkt 3 i lagförslaget i prop. 2013/14:127, kanske bör införas för att en detaljplanebestämmelse, enligt vilken kommunen har reglerat takmaterialet, även ska kunna omfatta utanpåliggande solenergianläggningar.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna bestämmelserna bör träda i kraft så snart som möjligt vilket, med hänsyn till den tid riksdagen behöver för att behandla förslaget, innebär den 1 augusti 2018.

Regeringen bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser. Eftersom det saknas undantagsbestämmelser i PBL för åtgärder som motsvarar de nu föreslagna åtgärderna, och som en kommun kan ha infört lov-

• Sida 21
•  Original

plikt för i en detaljplanebestämmelse, bedömer regeringen att det inte finns behov av någon övergångsbestämmelse av det slag som Haninge kommun pekar på. Bestämmelserna bör bli generellt tillämpliga när de träder i kraft.

8. Konsekvenser

8.1. Konsekvenser för staten

Konsekvenserna av förslaget bedöms för statens del vara små. I de fall staten agerar i egenskap av byggherre eller fastighetsägare påverkas staten på samma sätt som företagen. Förslaget kommer att medföra att Boverket behöver ta fram lämplig vägledning till berörda aktörer. Boverket gör i rapporten bedömningen att detta behov av information bör kunna hanteras inom ramen för Boverkets ordinarie vägledningsansvar.

Risken för att den elektromagnetiska störning som solenergianläggningar kan ha på Försvarsmaktens anläggningar ska öka bedöms vara liten eftersom förslaget inte omfattar sådana områden som omfattas av riksintresset för totalförsvaret inklusive dess influensområden.

Förslaget bedöms inte ha några konsekvenser för domstolarna.

8.2. Konsekvenser för kommuner

Förslaget innebär att byggnadsnämnderna får ett minskat antal bygglovsärenden, vilket bidrar till att resurser kan läggas på andra åtgärder. Förslaget innebär också att byggnadsnämndernas roll förskjuts från att pröva kraven enligt PBL i förväg till att vid behov pröva kraven i efterhand när åtgärden redan är utförd. Detta ställer krav på att byggnadsnämnderna anpassar sina organisationer och utbildar sin personal för att kunna möta denna förändring. Om tillsynsärendena ökar innebär det en påverkan på kommunernas kostnader eftersom tillsynsärenden inte är avgiftsbelagda utan skattefinansierade.

Förslaget kan medföra ett ökat rådgivningsbehov hos byggherrarna, som byggnadsnämnderna behöver möta. Kommunerna kan i sådana fall få stöd för detta inom ramen för Boverkets uppdrag PBL Kompetens. Vidare kan förslaget leda till att antalet ansökningar om frivilliga bygglov kommer att öka.

Enligt förslaget begränsas undantaget till att inte gälla för särskilt värdefulla byggnader och områden. Detta ställer krav på kommunerna att inventera och peka ut sådana byggnader och områden samt tillhandahålla underlag som redovisar vilka byggnader och områden som anses särskilt värdefulla inom kommunen. Det kräver i sin tur att kommunerna har tillgång till antikvarisk kompetens. Kommunernas planavdelningar kommer också att aktivt behöva ta ställning till om bygglovsplikt för solenergianläggningar ska återinföras eller inte för byggnader eller bebyggelseområden där sådana åtgärder inte omfattas av skyddet i 8 kap. 13 § PBL.

Sammanfattningsvis bedömer regeringen dock att konsekvenserna för kommunerna av förslaget om undantag från krav på bygglov kommer att vara begränsade och leda till marginella kostnadsökningar.

• Sida 22
•  Original

Som anförts ovan innebär förslaget om ytterligare åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov att byggnadsnämndernas roll förskjuts från att pröva kraven enligt PBL i förväg, till att vid behov pröva kraven i efterhand. Kommunerna ges dock en möjlighet att återinföra lovplikten i detaljplan och områdesbestämmelser. Sammantaget bedöms inte förslagen medföra någon negativ inverkan på den kommunala självstyrelsen.

8.3. Konsekvenser för företag

Sådana företag som tillverkar, säljer och installerar solenergianläggningar berörs av förslaget eftersom Boverket bedömer att förslaget kan komma att medföra att fler solenergianläggningar tillverkas, säljs, monteras och underhålls.

I de fall företag agerar som byggherre innebär förslaget att företagen enklare kan avgöra om en åtgärd som ska utföras är bygglovspliktig eller inte. Om åtgärden omfattas av undantaget, behöver den som vill installera en solenergianläggning inte söka eller betala avgift för bygglov.

Solenergianläggningar som omfattas av undantaget ska följa gällande detaljplan, vilket innebär att byggherren måste göra en egen bedömning av om den montering som ska vidtas är förenlig med detaljplanen. Det motsvarar vad som gäller för motsvarande åtgärd inom områden med områdesbestämmelser.

Byggherren behöver liksom i dag vara medveten om vilka krav som ställs i PBL för att sätta upp solenergianläggningar. När bygglov inte längre krävs minskar dialogen mellan byggherren och kommunen. Detta ställer större krav på företaget att självständigt ta reda på vilka krav som finns och bedöma om kraven uppfylls. Företaget kan dock även fortsättningsvis söka råd hos kommunen i fråga om vilka krav som ställs.

Företag behöver också förstå att det finns en viss osäkerhet med att bedöma vilka byggnader eller områden som är särskilt värdefulla enligt 8 kap. 13 § PBL och vad som därmed utgör en begränsning för när undantagen från krav på bygglov inte gäller. I vissa fall kommer troligtvis byggherrar att behöva ansöka om ett frivilligt bygglov, vilket kan innebära att denna form av lov blir vanligare än i dag.

De byggherrar som genomför åtgärder som inte uppfyllt kraven enligt PBL eller gällande detaljplaner eller områdesbestämmelser riskerar att drabbas av att byggnadsnämnden ingriper i efterhand. De regler och krav som gäller för byggnadsverk, t.ex. planenlighet, gäller dock oavsett om åtgärden är bygglovsbefriad eller inte. Den enda skillnaden är att byggnadsnämnden inte kontrollerar att kraven uppfylls innan åtgärden utförs.

8.4. Konsekvenser för enskilda

Förslaget innebär främst förenklingar för enskilda som vill montera en sådan solenergianläggning som omfattas av förslaget. I de fall privatpersoner genomför en sådan åtgärd påverkas de på samma sätt som byggherrar och fastighetsägare.

• Sida 23
•  Original

8.5. Konsekvenser för miljön

Förslaget bedöms få en begränsad påverkan på generationsmålet och miljökvalitetsmålen, främst God bebyggd miljö, eftersom undantaget inte gäller för särskilt värdefulla byggnader eller bebyggelseområden. Det finns dock en ökad risk för skador på kulturvärden om kommunen inte i förväg har pekat ut byggnader eller områden av särskilt intresse. För att minska risken ges kommunen möjligheten att efter lämplig avvägning återinföra krav på bygglov i detaljplan.

Förslaget kan komma i konflikt med målen för arkitektur, formgivning och design, bl.a. avseende att kulturhistoriska och estetiska värden i befintliga miljöer ska tas till vara och förstärkas samt att kvalitet och skönhetsaspekter inte ska underställas kortsiktiga ekonomiska överväganden. Kulturmiljölagen (1988:950) anger vidare att det är en nationell angelägenhet att skydda och vårda kulturmiljön. Ansvaret för kulturmiljön delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter ska visa hänsyn till och aktsamhet om kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete ska se till att skador på kulturmiljön undviks eller begränsas. Riksdagen har därutöver antagit nationella mål för kulturmiljöarbetet som slår fast att kulturmiljöarbetet bl.a. ska främja ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas samt en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen. För dessa övergripande målsättningar bedöms dock risken för mer påtagliga konsekvenser som liten eftersom de byggnadsåtgärder som förslaget avser är begränsade.

8.6. EU-rätten

Förslaget överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Förslaget bedöms inte heller ha några konsekvenser för den fria handeln med varor och tjänster eller strida mot Europakonventionen.

• Sida 24
•  Original

9. Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)

9 kap. Bygglov, rivningslov och marklov m.m.

Undantag för ekonomibyggnader m.m.

3 c § Trots 2 § första stycket 3 c krävs det inte bygglov för att på en byggnad

montera solcellspaneler och solfångare som följer byggnadens form även om byggnadens yttre utseende påverkas avsevärt.

Första stycket gäller inte om

1. kommunen enligt 8 § första stycket 9 har bestämt att åtgärden kräver bygglov,

2. åtgärden vidtas på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §, eller

3. åtgärden vidtas inom eller i anslutning till sådana områden som avses i 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken .

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om undantag från kravet i 2 § första stycket 3 c på bygglov för ändring av en byggnad. Övervägandena finns i avsnitt 5.

Första stycket innebär att det inte krävs bygglov för att inom detaljplanelagt område montera solcellspaneler och solfångare om de monteras på en byggnad och följer byggnadens form (jfr även 2 § andra stycket). Genom kravet på att de aktuella anläggningarna monteras på en byggnad omfattar undantaget inte sådana solcellspaneler och solfångare som integreras i byggnaden och därmed ingår i byggnadens fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial. Undantaget omfattar inte heller solcellspaneler och solfångare som är uppvinklade eller utvinklade från byggnadens form.

Åtgärden ska följa gällande detaljplan, något som följer av 10 kap. 2 §. I andra stycket räknas tre situationer upp när undantaget enligt första stycket inte gäller, vilket innebär att åtgärden kräver bygglov.

Av punkten 1 följer att undantaget inte gäller för det fall kommunen i en detaljplan har bestämt att åtgärden kräver bygglov.

Enligt punkten 2 gäller undantaget inte om åtgärden vidtas på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som vid tillämpning av 8 kap. 13 § anses vara särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt (jfr prop. 1985/86:1 s. 509 f. och prop. 2009/10:170 del 1 s. 464).

Av punkten 3 följer att undantaget inte gäller för det fall åtgärden vidtas inom eller i anslutning till sådana områden som enligt 3 kap. 9 § andra stycket miljöbalken är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar. Med ”i anslutning till” avses de s.k. influensområden som omger aktuella riksintressen och som framgår av Försvarsmaktens redovisning till länsstyrelsen av riksintressen för totalförsvarets anläggningar (jfr förordningen [1998:896] om hushållning med mark- och vattenområden). Angående redovisningen av riksintressen i översiktsplaner, som ofta även omfattar sådana influensområden, se 3 kap. 4 och 5 §§.

• Sida 25
•  Original

1. föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,

2. det som kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö

a) i en detaljplan har bestämt i fråga om att vidta en åtgärd som avses i 4 § första stycket 3 eller 4 a–4 c §§,

b) i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att underhålla eller ändra ett byggnadsverk eller bebyggelseområde som avses i 8 kap. 13 §,

3. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att utanför en sammanhållen bebyggelse vidta åtgärder som avses i 6 § första stycket 1 och 2,

4. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om ekonomibyggnader för jordbruk, skogsbruk eller liknande näring,

5. det som kommunen i en detaljplan eller områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att anordna eller väsentligt ändra anläggningar för sådana grundvattentäkter som avses i 11 kap. 11 § 1 miljöbalken,

6. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om att i området färga om, byta fasadbeklädnad eller byta taktäckningsmaterial,

7. det som kommunen i områdesbestämmelser har bestämt i fråga om att i området byta en byggnads färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller vidta någon annan åtgärd som avsevärt påverkar byggnadens yttre utseende,

8. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan tillbyggnad som avses i 5 a §,

9. det som kommunen i en detaljplan har bestämt i fråga om en sådan åtgärd som avses i 3 c §.

Första stycket 4 och 5 gäller endast om det finns särskilda skäl för en bygglovs-

^prövning.

Av första stycket 9 följer att kommunen i en detaljplan får bestämma att bygglov krävs för en åtgärd som avses i 3 c §, dvs. montering av solcellspaneler och solfångare på en byggnad som följer byggnadens form.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2018.

• Sida 26
•  Original