SOU 1970:19
Svensk FN-lag
Till Statsrådet och chefen för justitiedepartementet
Genom beslut den 25 februari 1966 he- myndigade Kungl. Maj:t chefen för justitie- departementet att tillkalla tre sakkunniga för utredning om lagstiftning för genom- förande av Förenta Nationernas säkerhets- råds beslut och rekommendationer.
Med stöd av detta bemyndigande till- kallades som sakkunniga expeditionschefen Eskil Hellner, ordförande, samt chefredak— törerna och ledamöterna av riksdagens för- sta kammare Allan Hernelius och Yngve Möller.
De sakkunniga har antagit namnet FN- lagkommittén.
Att som expert biträda kommittén för- ordnades den 18 april 1967 utrikesrådet Hans Blix.
Till sekreterare förordnades den 25 maj 1966 hovrättsassessorn Hans Olsson.
Enligt tilläggsdirektiv den 10 februari 1967 avlämnade kommittén den 15 mars 1968 en promemoria med förslag till lag om genomförande av vissa sanktioner mot Syd-Rhodesia (Stencil Ju 1968: 6).
Sedan kommittén nu slutfört även sitt uppdrag enligt 1966 års direktiv överläm- nas härmed betänkandet »Svensk FN-lag. Sanktioner och deras genomförande», som innefattar förslag till lag om vissa interna- tionella sanktioner (FN-lag) jämte motiv och bilagor.
Herr Hemelius har avgett reservation i fråga om dels riksdagens medverkan vid beslut om tillämpning av den föreslagna la-
gen, dels tillämpligheten i rummet av för- bud enligt lagförslaget och dels ersättning av allmänna medel åt enskilda som tillskyn— das skada på grund av lagens tillämpning. Stockholm i april 1970.
Eskil Hellner
Allan Hernelr'us Yngve Möller
/ Han: Olsson
1. Inledning
1 . 1 U tredningsuppdraget
Kungl. Maj:t bemyndigade den 25 februari 1966 chefen för justitiedepartementet att till- kalla sakkunniga för utredning om lagstift- ning för genomförande av Förenta Natio- nernas säkerhetsråds beslut och rekommen— dationer. Som grund för sin hemställan om bemyndigandet anförde tf. departements- chefen statsrådet Hermansson till statsråds— protokollet följande.
Stat som är medlem i FN är enligt artik- larna 25 och 48 i FN-stadgan skyldig att god- ta och verkställa beslut som säkerhetsrådet har fattat i överensstämmelse med stadgan. Ett be-j slut av rådet att sanktioner skall vidtas är allt— så bindande för varje medlemsstat. Som ex- empel på sanktioner nämns i artikel 41 full- ständigt eller partiellt avbrytande av ekonomis- ka förbindelser, jämvägs-, sjö—, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan sam- färdsel. Beträffande medlemsstats skyldighet att ta del i beslutade militära aktioner förut— sätts emellertid enligt artikel 43 att avtal därom träffas mellan rådet och staten. När det gäl- ler rekommendationer av säkerhetsrådet inne- håller FN-stadgan inga bestämmelser motsva- rande artiklarna 25 och 48. När en rekom— mendation ger uttryck åt en allmänt omfattad, politisk och moralisk förväntan bör medlems- staterna självfallet inte tveka att följa den.
Säkerhetsrådet har den 20 november 1965 antagit en resolution angående Rhodesia. Den- na resolution har aktualiserat fråga om viss lagstiftning som kommer att anmälas senare denna dag av chefen för kommunikationsde- partementet. I detta sammanhang har fråga uppkommit, om vår lagstiftning ger utrymme för tillräckligt snabba och effektiva åtgärder
för att genomföra sanktioner, som har föror- dats av säkerhetsrådet.
Vissa åtgärder för att följa en uppmaning av säkerhetsrådet om sanktioner kan vidtas av Kungl. Maj:t. Det finns utrymme för ekono- miska sanktioner genom att Kungl. Maj:t i kraft av sin ekonomiska lagstiftningsmakt äger uppställa krav på licens för import och ex- port. Vidare finns det utrymme för ingripanden såvitt angår järnvägs-, post-, telegraf- och ra- dioförbindelser. Men i övrigt har Kungl. Maj:t begränsade möjligheter att utan riksdagens med- verkan verkställa beslut eller rekommendatio— ner av säkerhetsrådet. Vissa resultat kan dock vinnas genom hänvändelse till företrädare för näringslivet.
Den nuvarande ordningen kan kritiseras från skilda synpunkter. Avsevärd tid kan förflyta innan Sverige har möjlighet att verkställa be— slut eller rekommendationer av säkerhetsrådet. Med hänsyn till den känsla av solidaritet med FN som vi hyser är det en angelägen sak för oss att snabbt och effektivt kunna genom av- sedda åtgärder stödja fredsbevarande aktioner av FN. Därtill kommer att det av skilda skäl måste anses otillfredsställande att man i all- mänhet inte kan handla med stöd av lag utan i stor omfattning är beroende av frivilliga över- enskommelser, när fråga uppkommer om att genomföra sanktioner.
Det nu anförda aktualiserar frågan om det behövs en särskild lagstiftning för genomföran- de av säkerhetsrådets beslut och rekommenda- tioner. En sådan FN-lag skulle ge Kungl. Maj:t bemyndigande att vidta åtgärder av olika slag för att Sverige utan tidsutdräkt skall kunna efterkomma beslut eller rekommendationer av säkerhetsrådet. Frågan om en lagstiftning har diskuterats med representanter för Danmark, Finland och Norge. Dessa har visat ett po— sitivt intresse för saken. Jag vill därför för- orda att frågan utreds.
Utredningen torde böra granska de områden av samhällslivet som kan beröras av beslut el- ler rekommendationer av säkerhetsrådet och överväga lämpligheten av att Kungl. Maj:t be— myndigas att vidta åtgärder. Den tänkta lagen torde speciellt böra ge stöd åt ingripanden i sjö- och lufttrafiken där behovet av en regle— ring f. n. synes störst.
Med anledning av att säkerhetsrådet den 16 december 1966 med stöd av artiklarna 39 och 41 i FN-stadgan antagit en resolution innehållande för medlemsstaterna bindande beslut om en rad olika ekonomiska sanktio- ner mot Rhodesia, uppdrog Kungl. Maj:t den 10 februari 1967 åt kommittén att med förtur utreda frågan om särskild lagstift- ning av provisorisk karaktär för att göra det möjligt för Sverige att till alla delar uppfylla sina förpliktelser enligt resolutio- nen den 16 december 1966. Kommittén överlämnade den 15 mars 1968 till depar— tementschefen en promemoria (Stencil Ju 1968:6) med förslag till lag om genomfö- rande av vissa sanktioner mot Rhodesia. Uppdraget enligt tilläggsdirektiven den 10 februari 1967 var därmed slutfört. Prome- morian, som remissbehandlades, utgjorde grund vid utarbetandet av lagen den 29 maj 1969 om vissa sanktioner mot Rhodesia (SFS 1969: 232), vilken trädde i kraft den 11 juni 1969. Kommittén skall i det föl- jande återkomma till promemorian och nyss- nämnda lag.
1.2 Allmänt om sanktioner
Som framgår av direktiven den 25 februa— ri 1966 är det kommitténs uppgift att ut- reda frågan om lagstiftning för genomföran- de av sådana beslut eller rekommendationer om kollektiva tvångsåtgärder enligt artikel 41 i FN-stadgan som FN:s säkerhetsråd kan meddela. Med tvångsåtgärder avses därvid åtgärder som inte innebär bruk av vapen— makt, t.ex. avbrytande av handelsförbin- delser eller av sjö— och luftfart med den stat som tvångsåtgärdema riktar sig mot (härom se 3.3.1). Som beteckning för så- dana åtgärder används i dagligt tal vanli- gen uttrycket sanktioner. Ibland brukas i stället det längre uttrycket ekonomiska sank-
tioner för att markera skillnaden mot mili- tära tvångsåtgärder — sanktioner — enligt artikel 42 i stadgan.
Uttrycket sanktioner betecknar emeller- tid inom folkrätten ingalunda enbart tvångs- åtgärder enligt artiklarna 41 och 42 i FN- stadgan. Inte ens för tvångsåtgärder inom FN:s ram är uttrycket, som inte förekom- mer i stadgans text, begränsat till att avse av säkerhetsrådet föreskrivna åtgärder en- ligt nämnda artiklar. Även de kollektiva åtgärder av militär, ekonomisk eller poli- tisk art, som FN:s generalförsamling kan rekommendera, brukar benämnas sanktio- ner.
I doktrinen används uttrycket ibland ock- så i en mycket vidsträckt bemärkelse, näm- ligen för att ange de typiska riskerna av folkrättsstridigt handlande eller de konse- kvenser sådant handlande i allmänhet drar med sig (Eek, Folkrätten, 1968, s. 297).
Utanför folkrätten används uttrycket på liknande sätt i vidsträckt mening för att ange de olägenheter av olika slag som kan drabba den som avviker från någon konven— tionell, moralisk, rättslig eller annan norm i samhällslivet (jfr t.ex. Ekelöf, Rätte- gång I, 1963, s. 11).
Vad särskilt gäller den nationella rätten brukar man däri med sanktioner avse de olika former av menliga påföljder, t.ex. straff och skadestånd, som domstol eller” därmed jämförligt organ i allmänhet kan ådöma den som gjort sig skyldig till en rättsstridig handling eller underlåtenhet. Rättsliga sanktioner är ett medel för stats- makten att få till stånd en viss önskad ord—> ning i samhället. En förutsättning för att dessa sanktioner skall kunna tjäna sitt syfte är den möjlighet endast statsmakten har att genom sina skilda organ i sista hand utöva fysiskt våld mot den som förbrutit sig mot någon rättslig norm. Sådant våld kan bli aktuellt att utöva exempelvis i sam— band med att en person skall intas på an-. stalt eller när utmätning av egendom skall äga rum. ,
De rättsliga sanktionerna är sålunda äg- nade att avhålla medborgarna från hand— lingssätt som strider mot gällande rätt. Där—
med är inte sagt att det enbart är existen- sen av sådana sanktioner som främjar rätts- enhgt handlande. En mängd faktorer bl. a. a psykologisk och moralisk art har bety- delse härvidlag. Det finns f.ö. nationella rättsregler som lojalt tillämpas trots att de inte alls eller bara nominellt är rättsligt sanktionsbelagda (jfr Olivecrona, Rättsord- ningen, 1966, s. 276 ff). I allmänhet är dock rättsreglerna försedda med effektiva, rätts- liga sanktioner.
Folkrättsliga reglers efterlevnad är inte garanterad på samma sätt som efterföljden av nationella rättsregler vanligen är. Vis— serligen finns inom folkrätten vissa påfölj- der mot folkrättsstridigt handlande. Någon verklig parallell till den nationella rättens sanktionssystem kan emellertid inte sägas föreligga inom folkrätten. Domstolsförfa- rande eller annat förfarande, som utmyn- nar i ett auktoritativt bedömande av tredje part, kan nämligen i folkrätten komma till stånd endast om de tvistande parterna på förhand eller sedan tvisten uppkommit gått med därpå, och det finns inte någon mot- svarighet till de exekutiva maktmedel som tillkommer myndigheterna inom ett enskilt land. Ett undantag härifrån kan med hän- syn till artikel 94 i FN-stadgan möjligen anses gälla i fråga om verkställande av Internationella domstolens utslag (jfr Eek, a. a. s. 296 och 367).
Som redan antytts innebär det nyss an- förda inte att det saknas sanktioner inom folkrätten. En stat som handlar i strid med folkrättens normer riskerar i allmänhet att drabbas av en olägenhet av något slag. Vetskapen härom är ägnad att avhålla sta— terna från sådant handlingssätt. Kommit- tén skall här i korthet ange några av de viktigaste av de medel av sanktionskarak- tär som man talar om i folkrätten.
Krig och väpnad intervention ansågs ti- digare i allmän folkrätt som tillåtliga sank- tionsmedel. Såväl enligt FN-stadgan som enligt nu gällande folkrätt får dessa medel dock ej längre av enskilda stater användas i sanktionssyfte. Däremot har enskilda sta- ter rätt och möjlighet att använda sig av
mindre långtgående repressalier gentemot andra stater i anledning av folkrättsstridigt handlande från deras sida. Hit hör s.k. retorsion, dvs. sådana folkrättsligt tillåtliga åtgärder som exempelvis tullhöjningar, skärpta visumregler, hemkallande av sän- debud eller avbrytande av de diplomatiska förbindelserna.
Genom traktatförpliktelser av olika slag har många stater åtagit sig att lösa upp- kommande tvister med uteslutande fredliga medel, såsom förhandlingar, förlikning och skiljedom. Förpliktelser av sådant slag åter- finns framför allt i FN—stadgan.
Artikel 2 punkt 3 i FN-stadgan föreskri- ver sålunda att organisationens medlemmar skall lösa sina internationella tvister med fredliga medel på sådant sätt, att inter- nationell fred och säkerhet samt rättvisan inte sätts ifara. Och enligt punkt 4 i samma artikel skall medlemmarna i sina interna- tionella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet el- ler politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med FN:s ändamål. Grundsatser— na i dessa föreskrifter är konsekvenser av FN:s centrala syfte: att upprätthålla inter- nationell fred och säkerhet. Detta syfte skall enligt artikel 1 i stadgan uppnås på två olika sätt. För det första skall FN genom fred- liga medel och i överensstämmelse med rätt— visans och den internationella rättens prin- ciper tillrättalägga eller lösa internationella tvister eller saklägen, som kan leda till fredsbrott. Vidare skall FN vidta verksam- ma kollektiva åtgärder — sanktioner enligt de förutnämnda artiklarna 41 och 42 — för att förebygga och undanröja hot mot freden samt för att undertrycka angrepps- handlingar eller andra fredsbrott, dvs. FN berättigas att använda våld för att i det enskilda fallet säkra eller återställa det ytt- re lugnet.
Kommittén skall nedan närmare redogöra för FN:s verksamhet i nyssnämnda avseen- den. Här skall endast påpekas, att stad— gan i princip förutsätter att medlemsstater- na i första hand skall söka lösa sina tvis-
ter utan direkt medverkan av FN. Detta innebär att vissa folkrättsliga medel kan tän- kas komma att användas, innan FN:s egna fredsmekanismer sätts igång, såsom diplo- matiska förhandlingar, bona officia, med— ling, anlitande av undersökningskommis- sion, förlikning, skiljedom eller rättsligt avgörande av en fast domstol, t. ex. In— ternationella domstolen. Detsamma gäller den allmänna folkrättens ovannämnda me- del av sanktionskaraktär. Användningen av nu angivna medel kan naturligtvis också vara den metod för lösning av tvister, som FN:s organ rekommenderar, när sådana tvister dras inför FN.
Som folkrättsliga sanktionsmedel kan räk- nas de möjligheter som mellanstatliga orga- nisationer enligt sina författningar eller el- jest kan ha att utesluta eller suspendera en medlemsstat, frånta sådan stat dess rösträtt eller företa andra inskränkningar i de rättig- heter som tillkommer en medlemsstat. Ex- empelvis kan enligt artikel 5 i FN-stadgan generalförsamlingen efter tillstyrkan av så- kerhetsrådet avstänga en medlem från med- lemskapet åtföljande rättigheter bl. a. då tvångsåtgärder av säkerhetsrådet vidtagits mot ifrågavarande medlem. Vidare medger artikel 6 i FN-stadgan uteslutning av med- lem. Sådan kan ske genom beslut av gene- ralförsamlingen efter tillstyrkan av säker- hetsrådet, om medlemmen framhärdar i att kränka stadgans grundsatser. Därjämte kan nämnas att enligt artikel 19 en stat som häftar för finansiella bidrag till FN kan för- lora sin rösträtt i generalförsamlingen. Från Nationernas förbunds tid må här också er- inras om Sovjetunionens uteslutning ur för- bundet år 1939 i anledning av anfallet på Finland.
Uttrycket sanktion kan således användas för att beteckna en rad olika företeelser. Dessa har det gemensamma draget att de i princip är ägnade att främja rättsenligt handlande från staters eller enskildas sida. För enkelhetens skull kommer emellertid kommittén att i den fortsatta framställning- en — om ej annat framgår — använda ut- trycket sanktion som beteckning endast för sådana tvångsåtgärder som säkerhetsrådet
kan förordna om enligt artiklarna 41 och 42 i FN-stadgan samt för motsvarande tvångs- åtgärder inom ramen för Nationernas för- hund.
2.1 NF :s sanktionssystem
Ett huvudändamål för NF var att trygga fred och säkerhet. För att kunna förverkliga detta syfte föreskrevs i förbundsakten tvångsåtgärder, sanktioner, mot en för- dragsbrytande stat i vissa situationer genom samfällda aktioner av förbundsmedlemmar— na. Sanktionerna kunde vara av såväl mili- tär som icke-militär art. De icke-militära sanktionema innefattade enligt artikel 16 i förbundsakten dels avbrytande av alla för- bindelser av kommersiell eller finansiell att med den fördragsbrytande staten, dels för- bjudande av alla förbindelser mellan inne- byggare i den egna staten samt innebyg- gare i den fördragsbrytande staten och dels förhindrande av alla förbindelser av finan- siell, kommersiell och personlig art mellan den fördragsbrytande statens innebyggare och innebyggare i varje annan stat. Medlemsstaterna var automatiskt förplik— tade att vidta sanktioner av icke-militär na- tur om någon medlem började krig på så- dant sätt att det stred mot paktens bestäm- melser. Sådana sanktioner var således, i motsats till de militära, obligatoriska. Det ankom emellertid på varje medlem att själv- ständigt ta ställning till huruvida den i ett visst fall ansåg att otillåten aggression före- låg och därmed till frågan om den skulle tillämpa sanktioner. Det fanns alltså inte något förbundsorgan som i detta hänseende beslöt på medlemmarnas vägnar. Denna
Sanktionsfrågan under Nationernas förbunds tid
ordning innebar att man inte kunde uteslu- ta möjligheten av att olika meningar blev be- stående bland medlemmarna beträffande sanktionsreglemas tillämplighet i konkreta fall. I risken för en splittrad reaktion på brott mot freden låg givetvis en stor svag- het.
En annan väsentlig brist i förbundsakten låg i att den automatiska förpliktelsen till icke-militära sanktioner gällde oavsett om den stat som förbrutit sig var en stormakt eller en småstat. Från likställighetssynpunkt var detta givetvis helt i sin ordning: den starke behandlades på samma sätt som den svage. Konstruktionen var dock orealistisk från praktisk, politisk synpunkt. Från skan- dinaviska staters sida framfördes redan vid den första förbundsförsamlingen förslag om att rådet skulle kunna ge en stat viss dispens från plikten att vidta sanktioner, om delta- gande i sådana skulle utsätta staten för syn- nerlig fara. Vad man syftade till var just att en liten stat skulle slippa delta i sank- tioner mot en stor granne. Detta förslag blev emellertid inte slutligt antaget.
2.2 Italiensk-abessinska konflikten
2.2.1 NF:s reaktion. Den s.k. koordina- tionskommitténs förslag
I samband med den italiensk-abessinska kon— flikten tillämpades för första och enda gång- en NF:s sanktionssystem.
Den 7 oktober 1935 förklarade NF:s
samtliga rådsmedlemmar utom Italien, att Italien genom att öppna fientligheter mot Abessinien kränkt förbundsakten. I för- bundsförsamlingen, som upptog frågan den 9 oktober 1935, anslöt sig alla stater utom tre, Albanien, Österrike och Ungern, till denna uppfattning. Enligt förbundsakten skulle sanktioner av icke-militär natur ome- delbart ha vidtagits av förbundets stater. Trots att både förbundsförsamlingen och förbundsrådet uttalat att paktens sanktions— bestämmelser skulle träda i kraft kunde emellertid samordning av sanktionerna inte åstadkommas vare sig i rådet eller försam- lingen, eftersom enhällighet krävdes för be- slut i dessa organ. Därför beslöt försami lingen att tillsätta en särskild kommitté för att förbereda sanktionsförfarandet, den s. k. koordinationskommittén.
Koordinationskommittén förordade den 11 oktober 1935 omedelbara åtgärder be- träffande vapenutförseln till Abessinien och Italien (»proposition 1»). Sålunda skulle de förbundsmedlemmars regeringar, som förbjöd eller tillämpade åtgärder för att in- skränka utförsel, återutförsel, eller transi- tering av vapen, ammunition och krigsma- teriel till Abessinien, omedelbart upphäva dessa åtgärder. Vidare skulle förbundsmed- lemmama omedelbart förbjuda utförsel, å- terutförsel och transitering till Italien och dess besittningar av vapen, ammunition och krigsmateriel enligt en förteckning. Slut- ligen skulle förbundsmedlemmama vidta er- forderliga åtgärder för att hindra att vapen, ammunition och krigsmateriel, som utförts till ett annat land än Italien, direkt eller indirekt vidarebefordrades till Italien. De två sistnämnda slagen av åtgärder skulle äga tillämpning även beträffande löpande kon- trakt.
Vidare anbefallde koordinationskommit- tén genom »proposition 2» av den 14 ok- tober 1935 att en kreditspärr mot Italien omedelbart skulle införas. Sålunda skulle förbundsmedlemmama omedelbart vidta åt- gärder för att omöjliggöra lån, bank- eller andra krediter, däri inbegripet fullföljandet av kontrakt rörande kreditgivning, direkt eller indirekt avsedda för italienska regering-
en eller offentliga myndigheter eller fysiska eller juridiska personer på italienskt områ- de, ävensom aktieemissioner eller andra hän- vändelser till kapitalmarknaden till förmån för sådana myndigheter eller personer.
Enligt »proposition 3» av den 19 okto- ber 1935 skulle förbundsmedlemmama för- bjuda införsel till sina områden av alla va- ror — utom guld eller silver, myntat eller i tackor — härrörande från Italien eller från de italienska besittningarna. I den samtidigt antagna »proposition 4» uppmanades för- bundsmedlemmama att förbjuda utförsel, återutförsel och transitering till Italien och dess besittningar av vissa varor av särskild betydelse för krigföringen, däribland järn- malm, ferrolegeringar och vissa metaller. De varor, som utgjorde föremål för löpan- de kontrakt, fick inte undantas från utför- sel- och införselförbuden men väl varor, som var på väg vid tidpunkten för förbudens ikraftträdande.
Genom »proposition 5», som också an- togs den 19 oktober 1935, anbefalldes slut— ligen åtgärder avseende ömsesidigt bistånd förbundsmedlemmama emellan vid tillämp- ningen av sanktionsåtgärderna.
2.2.2 Sveriges åtgärder
När Sverige skulle genomföra de av koor- dinationskommittén anbefallda sanktionerna saknades det härför avsedd intern lagstift- ning. Emellertid kunde Kungl. Maj:t inom ramen för sin ekonomiska lagstiftningsmakt utan riksdagens medverkan meddela bestäm- melser, som i förening med frivilliga åta— ganden från vissa organisationers sida till- godosåg det huvudsakliga syftet med sank- tionerna.
Sålunda tillkännagavs enligt Kungl. Maj:ts beslut den 18 oktober 1935 Sveriges anslut- ning till den av koordinationskommittén ge- nom »proposition 1», förordade politiken i fråga om utförsel av krigsmateriel m.m. Med hänsyn till att utförseln av krigsmate- riel till följd av kungörelsen den 19 decem- ber 1930 (nr 437) angående förbud mot ut- försel från riket av vissa varor var under- kastad licenstvång, erfordrades för uppfyl-
landet av det av koordinationskommittén ifrågasatta åtagandet inte annan författnings- ändring än komplettering i vissa avseenden, bl. a. beträffande stridsgaser, av förteck- ningen av i Sverige exportförbjudna varor, vilket skedde genom kungörelsen den 18 ok- tober 1935 (nr 537).
De enligt »proposition 2» rekommende- rade finansiella åtgärderna bragtes för Sve- riges vidkommande i tillämpning den 31 oktober 1935 dels genom ett åtagande av Sveriges riksbank och samtliga till svenska bankföreningen anslutna banker, dels ge- nom utfärdandet av bestämmelser, avsedda att omöjliggöra utförsel av varor till Italien på kredit.
Sålunda förband sig bankerna att inte lämna eller förmedla kredit till Italien, va- re sig direkt eller indirekt, på sätt närmare angavs i ett av dem undertecknat avtal, och fullmäktige i riksbanken utfäste sig att vid riksbankens kreditgivning förfara enligt bestämmelserna i sagda avtal.
Vad angår den kommersiella kreditgiv- ningen föreskrevs i kungörelsen den 28 ok- tober 1935 (nr 551), vilken trädde i kraft den 31 oktober 1935, att vid utförsel ur riket av vara till Italien skulle styrkas, att betalning för varan blivit erlagd eller av- talsenligt skulle erläggas senast då varan mottogs av köparen. Detta skulle även gäl- la vid varuutförsel till annat land, om det av omständigheterna framgick, att varan var avsedd att vidarebefordras till Italien. Sedan koordinationskommitténs underut- skott i »proposition 2 a» anbefallt, att för- bundsmedlemmama skulle från och med den 18 november 1935 förbjuda godtagande som likvid vid utförsel till Italien av varje be- talning i lire på vederbörande clearingkonto ävensom i erforderlig omfattning uppskju- ta verkställande av alla de clearing- eller betalningsavtal, som gällde mellan dem och Italien, ändrades lydelsen av nyssnämnda kungörelse genom kungörelse den 14 no- vember 1935 (nr 562), vilken trädde i kraft den 18 november. I enlighet härmed skulle vid utförsel ur riket av vara till Italien styrkas, att betalning för varan av säljaren uppburits eller stått till hans fria förfogande
eller enligt av köparen gjord utfästelse, mot vars fullgörande hinder från vederbörande italienska myndighets sida inte förelåg, skul- le ställas till säljarens fria förfogande senast då varan mottogs av köparen.
Beträffande »propositionerna 3 och 4» utfärdades dels kungörelsen den 14 novem- ber 1935 angående förbud mot införsel till riket av varor från Italien (nr 560), dels kungörelsen samma dag angående förbud mot utförsel ur riket av vissa varor till Ita- lien (nr 561).
För att göra det möjligt att även från for- mell synpunkt fullständigt verkställa de på- bjudna sanktionema tillkom lagen den 24 april 1936 (nr 123) angående rätt för Ko- nungen att i vissa fall förordna om kredit- spärr. Med stöd av lagen utfärdades den 30 april 1936, nr 139, en kungörelse om kreditspärr mot Italien.
Koordinationskommittén föreslog den 6 juli 1936 förbundsmedlemmamas regering- ar att räknat från den 15 juli häva sank- tionsåtgärderna. I enlighet härmed upphäv- des dessa, för Sveriges del jämlikt Kungl. Maj:ts beslut den 8 juli 1936 (SFS 455— 456). Lagen om kreditspärr var i kraft till utgången av februari 1937.
Kommittén skall senare i betänkandet, i samband med redogörelsen för svensk rätt, närmare behandla innehållet i nämnda för- fattningar om kreditspärr.
2.2.3 Resultatet av NF:s sanktioner mot Italien
Som bekant misslyckades NF:s sanktions- förfarande mot Italien. Detta land kunde fullborda erövringen av Abessinien.
Främsta orsaken till att NF:s sanktions- system inte fungerade verkningsfullt var vis- sa staters underlåtenhet att genomföra ef- fektiva ekonomiska sanktioner. Underlåten- heten berodde på att sanktionerna riktade sig mot en stormakt. Storbritannien och Frankrike intog sålunda den ståndpunkten att sanktionerna mot Italien inte fick bli så långtgående att krig med denna stat kun- de förväntas utbryta (se F.P. Walters, A History of the League of Nations, 1952,
s. 660). I samband härmed kan framhål- las att Förenta Staterna, Tyskland, Brasi- lien och Japan, som alla stod utanför NF, inte deltog i sanktionerna. Vidare kan näm- nas att Albanien, Ungern och Österrike tog avstånd från sanktionerna samt att Schweiz inte förbjöd varuinförsel från Ita- lien.
Av särskild betydelse var att sanktionerna inte omfattade kol och olja, som är för krigspotentialen väsentliga förnödenheter. Inte utan betydelse för Italiens valutaför- sörjning var de remissor som italienska emi- granter i utlandet kunde sända till sitt ur- sprungliga hemland. Valutainkomster fick Italien också bl. a. genom att turister från stater tillhörande NF fritt kunde besöka landet. Det kan även påpekas att sanktio- nerna inte heller hindrade medborgare i NF:s stater från att vare sig resa eller låta transportera gods med italienska fartyg.
Vad särskilt gäller resultatet av Sveriges genomförande av sanktionerna kan hänvi- sas till en från svensk sida till NF:s sek- retariat överlämnad promemoria den 23 de- cember 1936. I denna framhölls, att trots de talrika hinder, som mött övervakningen av förbudet mot införsel från Italien, detta dock i det stora hela medfört en verklig avstängning av införseln till Sverige av va- ror av italienskt ursprung. Vad åter beträf- fade förbuden mot utförsel till Italien av vapen och krigsmateriel samt av vissa va- ror av särskild betydelse för krigföringen ävensom förbudet mot kreditgivning m. m., förklarades i promemorian, att anledning saknades anta, att överträdelser eller kring- gåenden av bestämmelserna härom förekom- mit (se Aktstycken utgivna av utrikesdepar— tementet, NF:s församlings sjuttonde ordi- narie möte år 1936, s. 19 not 2).
Slutligen skall anmärkas att de skandina- viska länderna under den italiensk-abessin- ska krisen fullföljde sin tidigare anslutning till den kollektiva säkerhetens princip. Då sanktionsförfarandet i detta fall bröt sam- man på grund av vissa stormakters bristan- de vilja att uppfylla sina förpliktelser enligt pakten, drog man dock på skandinaviskt
o
håll slutsatsen att man a sin sida ej längre
var skyldig att följa den kollektiva säker- hetens princip och automatiskt vidta icke- militära sanktioner enligt pakten.
3. Förenta Nationernas verksamhet för att
upprätthålla internationell fred och säkerhet
3.1 Inledande anmärkningar
FN:s främsta syfte är att upprätthålla in- ternationell fred och säkerhet.
För att möjliggöra ett snabbt och effek- tivt inskridande från FN:s sida har medlem- marna enligt artikel 24 i FN:s stadga över- låtit huvudansvaret för fredens och säker- hetens tryggande på säkerhetsrådet, som därvid har rätt att handla på medlemmar- nas vägnar.
Rådets resolutioner i frågor om freden och säkerheten kan ha formen av beslut eller rekommendation.
Av artikel 25 i stadgan framgår att stat som är medlem i FN har en rättslig plikt att godta och verkställa säkerhetsrådets be- slut i överensstämmelse med stadgan. I artikel 48 sägs att åtgärd, som fordras för att verkställa säkerhetsrådets beslut för upp- rätthållande av internationell fred och så- kerhet, skall vidtas av samtliga medlemmar av FN eller av vissa bland dem, allt efter säkerhetsrådets bestämmande. Stadgan sak- nar däremot bestämmelser som juridiskt för- pliktar organisationens medlemmar att ef- terkomma rekommendation, som utfärdas av rådet. Det ankommer således på med- lemsstaterna att själva avgöra om en re- kommendation skall följas eller inte.
Närmare föreskrifter om hur rådet skall handla för att trygga freden och säkerhe- ten finns i stadgans kap. VI och VII.
Kap. VI handlar om rådets befattning
med fredlig lösning av tvister. De tvister som avses är huvudsakligen sådana vars fortbestånd kan sätta freden och säkerheten i fara. Kap. VII ger föreskrifter om rådets handlingssätt i situationer som innebär hot mot freden, fredsbrott och angreppshand- lingar.
Även generalförsamlin gen och generalsek— reteraren har vissa uppgifter i fråga om den internationella fredens och säkerhetens tryg— gande.
3.2 Fredlig lösning av tvister enligt FN-stadgan
3.2.1 Säkerhetsrådet
Kommittén har i det föregående påpekat att FN-stadgan förutsätter att medlemssta- terna, innan FN ingriper, själva skall söka nå uppgörelse med fredliga medel.
Enligt artikel 33 mom. 1 i stadgan skall parterna sålunda i en tvist, vars fortbe— stånd kan sätta freden och säkerheten i fa- ra, i första hand söka uppnå en lösning genom förhandlingar, undersökningsförfa— rande, medling, förlikningsförfarande, skil- jedom, rättsligt avgörande, anlitande av regionala organ eller avtal eller genom and- ra fredliga medel efter eget val. Någon rättsföljd är i artikel 33 inte knuten till försummelse att använda de föreskrivna fredliga medlen för lösning av tvister. I artikel 33 mom. 2 sägs dock att säkerhets-
rådet, när det finner nödvändigt, skall upp- fordra parterna att lösa tvist genom fred- liga medel. Härvid avses endast en allmänt hållen uppfordran att använda sådana me— del. Artikel 36 mom. 1 ger säkerhetsrå- det befogenhet att föreslå en viss bestämd metod för tvistens lösning. Eftersom det rör sig om en rekommendation är parterna inte enligt stadgan skyldiga att efterkomma för- slaget. Ett exempel på en sådan rekom- mendation utgör rådets uppmaning i augus— ti 1947 till parterna i den holländsk-indo- nesiska konflikten att följa en mellan dem gällande skiljedomstraktat.
Lyckas parterna inte lösa en för freden och säkerheten farlig tvist genom de i arti- kel 33 angivna medlen, skall de enligt ar- tikel 37 hänskjuta tvisten till säkerhetsrådet, som då kan antingen i överensstämmelse med artikel 36 rekommendera parterna en viss metod för tvistens lösning eller uppta tvisten till sakbehandling och framställa ett eget förslag till lösning. Sådant förslag har karaktären av förlikningsförslag, som var- dera parten kan anta eller förkasta. Rådet torde även ha rätt att på eget initiativ in- leda sådant förfarande som avses i artikel 37. Rådet har emellertid ingen befogenhet att själv avgöra tvist. Rådet är ingen dom- stol som med bindande kraft avgör inter- nationella tvister (se Kommentar till FN:s stadga, utarbetad inom utrikesdepartemen- tet med biträde av tillkallade sakkunniga, _1946, s. 26 ff).
Enligt artikel 38 kan rådet till handlägg- ning uppta också tvister av mindre allvar- lig natur än sådana vars fortbestånd sätter freden och säkerheten i fara. I nämnda ar- tikel sägs nämligen, att säkerhetsrådet i en tvist vilken som helst och oavsett bestäm- melserna i artiklarna 33—37 kan fram— lägga förslag i och för fredlig lösning. En förutsättning är emellertid att begäran här- om framställs av samtliga parter i tvisten.
3.2.2 Generalförsamlingen
I artikel 35 mom. 1 fastslås att varje FN- medlem äger fästa säkerhetsrådets eller ge- neralförsamlingens uppmärksamhet på tvis-
ter och situationer som kan innebära fara för freden och säkerheten. Även stater som inte är med i FN har enligt mom. 2 i samma artikel viss rätt att göra sådan an- mälan.
Enligt artikel 10, som är den centrala bestämmelsen om församlingens kompetens, är denna behörig att dryfta varje fråga eller angelägenhet, som faller inom stad- gans ram eller hänför sig till befogenheter och uppgifter tillkommande något organ som avses i denna. Församlingen kan framläg- ga rekommendationer i sådana frågor och angelägenheter för FN:s medlemmar eller för rådet eller för både medlemmarna och rådet.
3.3 Inskridande i händelse av hot mot fre- den, fredsbrott och angreppshandlingar
3.3.1 Säkerhetsrådet
Som redan framhållits hade NF:s sanktions- system vissa svagheter. En av dessa var att varje medlem självständigt hade att av- göra om den i ett konkret fall skulle till- lärnpa sanktioner. En annan faktisk svaghet låg i den automatiska förpliktelsen för med- lem att delta i sanktioner även mot en stor- makt.
FN-stadgan har i detta avseende mer rea- listiska utgångspunkter. Det åligger säker- hetsrådet att på hela organisationens väg- nar bestämma om sanktioner. I rådet är stormakterna — med undantag reellt om också inte formellt av Kina — ständiga med- lemmar. Vid avgörande i rådet av bl.a. sanktionsfrågor krävs samtycke av alla dessa stormakter. Därför riskerar i praktiken ing- en stat att förpliktas vidta sanktioner mot en sådan stormakt.
Enligt artikel 39 ankommer det sålunda på rådet att bedöma om det föreligger en situation som innebär hot mot freden, freds- brott eller angreppshandling samt att fram- lägga förslag eller fatta beslut om vilka åt- gärder som skall vidtas i överensstämmelse med artiklarna 41 och 42 för att upprätthål- la eller återställa internationell fred och sä- kerhet. I artikel 41 talas om avbrytande av
ekonomiska eller diplomatiska förbindelser eller kommunikationer. Artikel 42 nämner inskridande med militära styrkor, därvid åtgärder som demonstrationer, blockad samt andra operationer av stridskrafter kan kom- ma i fråga.
Det bör erinras om att rådet, då det tillgriper sanktioner, inte utövar en dom- stolsfunktion, dvs. avgör en tvist mellan parter utan i stället s.a.s en polisfunk- tion, dvs. hindrar ett handlande som stri- der mot stadgan. Syftet med sanktioner är att säkra freden genom att förmå denistat som utsätts för sanktionerna att upphöra med fredshotet eller den väpnade aktionen.
Även i artikel 40 ges rådet befogenhet att utöva en viss ordningsfunktion. För att förebygga att en farlig situation förvärras äger rådet enligt denna artikel, innan det vidtar sanktioner, uppfordra vederbörande parter att foga sig efter sådana provisoris- ka åtgärder som rådet anser erforderliga. Åtgärderna är avsedda att hindra väntade eller påbörjade krigshandlingars utveckling. Exempel på sådana åtgärder, som rådet of— ta använt sig av, är maningar till parterna om tillbakadragande av trupper eller demo- bilisering, eld-upphör-order, bestämmande av demarkationslinjer och demilitariserade zoner (jfr Eek, a. a. s. 314). De proviso- riska åtgärderna skall enligt nämnda artikel inte inverka på vederbörande parters rättig- heter, anspråk eller ställning. Detta inne- bär (Eek, p. a. st.) t. ex. att en demar- kationslinje helt bestäms av önskemålet att få slut på striderna. Rör det sig exempel- vis om en gränskonflikt betyder rådets åt— gärd alltså inte att gränsen i fråga slutligt bestäms. I artikel 40 sägs vidare att rådet skall ta vederbörlig hänsyn till underlåten- het att foga sig efter provisoriska åtgärder. Parternas hållning kan därför vara av störs- ta betydelse då rådet skall ta ställning i frå- gan om påbjudande av sanktioner.
En förutsättning för att rådet skall äga fatta ett för medlemsstaterna bindande be- slut om sanktioner är, vilket framgår av förutnämnda artikel 39, att rådet först fast- ställt att ett hot mot freden, ett fredsbrott eller en angreppshandling föreligger.
Militära sanktioner av bindande naturvför alla medlemsstater kan emellertid inte kom- ma till stånd förrän medlemsstaterna ingått avtal (artikel 43) med rådet om stridskraf- ter och bistånd av olika slag. Något sådant avtal har ännu inte slutits. Anordningen med avtal möjliggör för medlemsstaterna att avgöra i vilken omfattning och på vad sätt de skall delta i militära sanktioner. Det har därför hävdats att det först är genom avtal av nämnda slag, inte redan genom medlemskap i FN, som staterna på allvar engagerar sig i organisationens säkerhetsap— parat. För Sveriges del skulle ingående av. avtal enligt artikel 43 kräva riksdagens sam- tycke (jfr den officiella svenska kommenta- ren till FN:s stadga, s. 43 f). Det kan tilläggas, att enligt en övergångsbestämmel- se i artikel 106 äger de permanenta säker- hetsrådsmedlemmama, innan FN:s sank- tionsmaskineri byggts upp, viss rätt att vid- ta sådana militära åtgärder på organisatio- nens vägnar, som kan krävas för att upp- rätthålla internationell fred och säkerhet.
I fråga om ekonomiska och andra sank— tioner av icke-militär natur sägs i artikel 41 att rådet äger dels besluta vilka åtgärder, icke innebärande bruk av vapenmakt, som skall användas för att ge verkan åt dess beslut, dels uppfordra FN:s medlemmar att vidta sådana åtgärder. I artikeln heter det vidare, att åtgärderna kan innefatta full- ständigt eller partiellt avbrytande av ekono— miska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplomatiska förbindelserna.
Här uppkommer frågan om den i arti- keln gjorda uppräkningen av sanktionsåtgär- der skall anses uttömmande eller inte.
Den officiella svenska kommentaren till FN:s stadga (s. 41) påpekar att artikel 41 behandlar de tvångsåtgärder som motsvarar de ekonomiska sanktionerna enligt NF:s akt och att de åtgärder som ifrågakommer är fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser etc.
Artikelns ordalag i såväl den svenska som i de engelska och franska texterna, »kan. innefatta», »may include»' och
»peuvent comprendre», tyder på att stad- geförfattarna inte har avsett att ge någon- uttömmande uppräkning av åtgärder som kan komma i fråga. Detta rimmar också väl med den filosofi som ligger till grund för FN:s säkerhetssystem och som syftar till att ge rådet en mycket vid befogenhet att ingripa och att placera restriktionerna i denna handlingskraft främst i de fem per— manenta medlemmarnas vetorätt.
Artikelns tillkomsthistoria visar att denna tolkning är den riktiga. I ett grundläggande arbete om stadgans historia uttalas rörande förhandlingarna mellan representanter för de amerikanska, brittiska, kinesiska och ryska regeringarna i Dumbarton Oaks i Washington år 1944, då grundlinjerna för FN-organisationen uppdrogs, följande.
»In the Soviet phase of the Conversations, there was complete accord that the Council should have the right to call upon member states to apply any measures short of armed force that might be necessary in a threatening situation (paragraph VIII-B-3). The final text also listed some of the nonmilitary measures that might be so used, such as interrupting communications or severing diplomatic rela— tions. This followed the Soviet proposals, which had gone into considerable detail on methods of preventing and suppressing aggres- sion. The British and American representa— tives argued that such a list tended to limit the Council, but they finally gave in to Soviet insistence. The text was carefully phrased in permissive terms, however, so as not to exclu- de the use of other methods. Similarly, in paragraph 4, authorizing the Council to resort to the use of air, naval, or land forces when necessary, various possible forcible measures were noted at Soviet insistence» (R. B. Russel, A History of the United Nations Charter, 1958, s. 466).
Vid den allmänna konferensen mellan de förenade nationerna i San Fransisco år 1945 godkändes den i Dumbarton Oaks på den- na punkt utformade artikeln nästan utan ändring (a. a. s. 667).
Den angivna tolkningen har i doktrinen framförts av flera författare (se t.ex. L.M. Goodrich och E. Hambro, Charter of the United Nations, Commentary and Documents, 1949, s. 277, N. Bentwich och A. Martin, A Commentary on the
Charter of the United Nations, 1950, s. 94, och L. Cavaré, Les Sanctions dans le Pacte de la S. D. N. et dans la Charte des N. U., Revue Générale de Droit International Public, 1950, s. 668; jfr även Eek, a. a. s. 273).
Rådets praxis ger också stöd för nämnda tolkning. Härvid kan särskilt anföras Rho- desia-resolutionen den 29 maj 1968 för vars innehåll en redogörelse nedan skall lämnas.
Det kan vidare framhållas att propositio- nen (1969: 78) till 1969 års lag om vissa sanktioner mot Rhodesia (s. 7) ansluter sig till denna tolkning
Kommittén utgår alltså vid den fortsatta diskussionen från att uppräkningen av åt- gärder i artikel 41 inte är uttömmande utan får ses som en exemplifiering. Alla slags sanktioner, som inte innefattar bruk av va- penmakt, faller under artikeln. En närma- re genomgång av vilka olika åtgärder, som sålunda kan komma i fråga, skall kommit- tén verkställa i ett särskilt avsnitt av be- tänkandet.
Förordnande av rådet om sanktioner en- ligt artiklarna 41 och 42 är i stadgan tänkt att ske genom bindande beslut. Rådet har emellertid även ansett sig kunna utfärda re- solutioner varigenom åtgärder av sanktions- karaktär blott rekommenderats. Exempel härpå är resolutionen den 27 juni 1950 i Koreafrågan och resolutionen den 20 no- vember 1965 beträffande Rhodesia. Vida- re har rådet antagit resolutioner innefattan- de såväl bindande beslut om vissa sank- tionsåtgärder som rekommendation om vid- tagande av andra sådana åtgärder. Så är fallet med t.ex. Rhodesia-resolutionen den 29 maj 1968.
När det gäller rekommendationer om sanktionsåtgärder har rådet i. Rhodesiafal- let inte ansett erforderligt att före antagan- det av sådan rekommendation konstatera förevaron av hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling. Det har ansetts till- räckligt att det föreligger en situation som innebär betydande fara för internationell fred och säkerhet.
3.3 .2 Generalförsamlingen
Sanktionssystemet bygger på principen att sanktioner skall beslutas av säkerhetsrådet. Avsikten är att garantera sanktionsvapnets effektivitet.
Ett avsteg från sagda princip innebär den s.k. Achesonplanen som generalförsam- lingen antog den 3 november 1950. Enligt denna plan skall församlingen, då hot el- ler brott mot freden föreligger och rådet på grund av oenighet mellan dess ständiga medlemmar inte fungerar, kunna snabbin- kallas och med två tredjedels majoritet kun- na rekommendera kollektiva åtgärder, som kan vara av militär, ekonomisk eller po- litisk art. Då endast hot mot freden före- ligger kan enligt planen blott ekonomiska eller politiska åtgärder komma i fråga. För- samlingen kan sålunda bara meddela rekom- mendationer, inte fatta bindande beslut om sanktioner. Planens förenlighet med FN- stadgan är omtvistad (se utrikes- och han— delsdepartementens s.k. Sydafrikautred- ning, stencil juni 1966, s. 20 och Eek, a. a. s. 315 not 15).
Några sanktioner enligt planen har för- samlingen hittills inte rekommenderat. Pla- nens procedur för snabbinkallande av för- samlingen har däremot flera gånger använts, bl. a. i Kongofrågan år 1960.
Emellertid har församlingen utan att stöd- ja sig på nämnda plan antagit resolutio- ner som gått ut på rekommendationer om icke-militära sanktioner, bl. a. beträffande Sydafrika. Sålunda antog församlingen den 6 november 1962 en resolution, vari med- lemmarna uppmanades att bl. a. avbryta diplomatiska relationer med Sydafrika eller avhålla sig från att upprätta sådana, stänga sina hamnar för fartyg med sydafrikansk flagg, införa lagstiftning avsedd att för- hindra fartyg att anlöpa sydafrikanska ham- nar, bojkotta alla sydafrikanska produkter samt avstå från export av varor, däribland vapen och ammunition, till Sydafrika, ä- vensom förbjuda landning och passage för alla flygplan tillhöriga den sydafrikanska re- publiken eller bolag registrerade under re- publikens lagar. Sverige nedlade sin röst
under framhållande att de föreslagna åt- gärderna knappast hade någon utsikt att bli effektiva samt att det ankom på säkerhets— rådet att besluta om sanktioner (se Syd— afrikautredningen s. 4 f och 10 f samt UD:s »blå bok», 1:A: 13, 1963, s. 92 ff).
Förutom Sverige har flera andra stater, bland dem övriga nordiska länder, i regel hållit på principen att om sanktioner skall vidtas av FN är det rådet som skall handla.
I några fall har Sverige dock lämnat sitt stöd åt rekommendationer om åtgärder av sanktionskaraktär som församlingen antagit. Här kan nämnas att Sverige år 1946 rösta- de för ett förslag om hemkallande av am- bassadörer och ministrar från Madrid. För- samlingens resolution härom följdes av Sve- rige till dess den återtogs genom beslut av församlingen den 4 november 1950 (se UD:s »blå bok», 1:A: 1, 1951, s. 93 ff). Vi- dare kan anföras att Sverige år 1949 i Grek- landsfrågan röstade för en resolution vari FN:s medlemmar uppmanades att avbryta direkta eller indirekta sändningar av vapen till Albanien eller Bulgarien.
3.3.3 De s.k. fredsbevarande aktionerna
Från sanktioner får man skilja vad som brukar kallas FN:s fredsbevarande aktio- ner. Härmed åsyftas t.ex. militära ope- rationer med syfte att återställa fred och ordning såsom i Kongo eller insättande av militära enheter för att upprätthålla lugn och ordning såsom på Cypern. Syftet med sådana aktioner är i huvudsak att bilägga konflikter och hindra att dessa sprider sig och blir ett hot mot internationell fred och säkerhet (se Eek, a. a. s. 316 och Örn, FN:s fredsbevarande aktioner, 1967, s. 3). Det kan erinras om att församlingen i februari 1965 tillsatte den s. k. 33-makts- kommittén vari. bl. a. Sverige är medlem. Denna kommitté har till uppgift att allsi- digt utreda hela frågan om fredsbevarande operationer (se UD:s »blå bok», 1: A: 15, 1966, s. 36 f).
De fredsbevarande aktionerna är grunda- de på frivillighet såväl från de däri delta-
gande staternas sida som från den "stats si- da som är platsen för sådan aktion. Sådana aktioner är inte, vilket däremot är förhållan- det med sanktioner, riktade emot någon viss stat för att betvinga den.
Något uttryckligt stöd finns inte i FN- stadgan för fredsbevarande aktioner av 0- vannämnda slag. Meningsskiljaktigheter rå- der bland medlemmarna om aktionernas konstitutionella laglighet, speciellt i fråga om vilken instans som kan ha rätt att sät- ta igång dessa aktioner. Bakgrunden till meningsskiljaktigheterna är olika sätt att se på stadgan. Förenta Staterna och andra sta- ter, däribland Sverige, ser stadgan som en konstitution vilken är underkastad historisk utveckling genom vidgad praxis (jfr uttalan- de av den svenske utrikesministern den 12 oktober 1950, se härom hos Eek, a. a. s. 238 not 8). Sovjetunionen och dess me- ningsfränder hävdar däremot att fredsbeva- rande aktioner beslutade av generalförsam- lingen är författningsstridiga och att sådana som beslutas av rådet måste genomföras i enlighet med kap. VII. Förenta Staterna m.fl. stater menar att församlingen och generalsekreteraren genom den praxis som utbildats kan anses berättigade att besluta resp. genomföra aktioner av ifrågavarande slag. På senare år har dock med hänsyn till det växande antalet FN—medlemmar För- enta Staterna och Storbritannien i högre grad än tidigare betonat att det är rådet som i första hand skall ansvara för att inter- nationell fred och säkerhet upprätthålls.
Sverige har medverkat i olika aktioner av ifrågavarande slag. Den största militä- ra insatsen från svensk sida har hittills gjorts i samband med Kongokrisen åren 1960— 1964. Kommittén skall därför något berö- ra denna.
Generalsekreterare Hammarskjöld hade enligt artikel 99 i FN-stadgan fäst rådets uppmärksamhet på utvecklingen i Kongo. Rådet beslöt i anslutning härtill under som- maren 1960 dels att uppmana Belgien att dra tillbaka de trupper som sänts till Kongo, dels att ge generalsekreteraren i uppdrag att förse den kongolesiska regeringen med mi- litärt bistånd för att återställa lugn och ord-
ning. Generalsekreteraren satte snabbt upp en FN-styrka, som kom att uppgå till över 20 000. man, därav 1500 svenskar. Den svenske utrikesministern yttrade i ett tal den 18 juli 1960 bl. a. att FN-truppen var ett slags internationellt gendarmeri; dess vis- telse i Kongo var beslutad efter begäran av landets regering och i enlighet med en resolution som både Förenta Staterna och Sovjetunionen röstat för. Detta borde, an- förde utrikesministem, vara en garanti för att truppens närvaro inte skulle missförstås.
I september 1960 använde Sovjetunionen i rådet sitt veto för att hindra generalsek— reteraren, som påstods gå västmakternas ä— renden, från att fullfölja FN-aktionen. Rå- det kunde därför tills vidare inte längre le— da aktionen. Med stöd av Achesonplanen hänsköts frågan till församlingen. En till- satt medlingskommission lyckades inte upp- nå en fredlig lösning av Kongos inre kon- flikter. Sedermera kunde rådet återta led- ningen av aktionen i Kongo. Den 21 feb- ruari 1961 bemyndigade rådet FN-myndig— heterna i Kongo att tillgripa våld för att hindra inbördeskrig.
I remissdebatten den 23 januari 1962 i andra kammaren utvecklade utrikesministern motiven för den svenska insatsen i Kongo. Han yttrade därvid bl.a. - under fram- hållande att rådets permanenta medlemmar ställt sig bakom FN:s aktion — att Sve- rige ansett att uppdraget i Kongo liksom det i Gaza var en uppgift i FN:s tjänst som inte stred mot vår neutralitetspolitik.
Sedan situationen i Kongo så småning- om förbättrats avvecklades FN—styrkan den 30 juni 1964, då också den sista svenska bataljonen hemsändes.
3.3.4 Säkerhetsrådets sanktioner i Koreafrågan
Nordkoreanska styrkor angrep Sydkorea den 25 juni 1950. Säkerhetsrådet fastställde en— ligt artikel 39 — i Sovjetunionens frånva- ro, föranledd av att Formosaregeringen till- läts företräda Kina — att fredsbrott före— låg. Förenta Staterna beslöt därefter att militärt intervenera till Sydkoreas hjälp. Rå- det antog den 27 juni 1950 — fortfarande
i Sovjetunionens frånvaro - en resolution vari FN:s medlemsstater rekommenderades att ge Sydkorea sådant bistånd som erford- rades för att slå tillbaka det väpnade nord- koreanska angreppet och återställa interna- tionell fred och säkerhet. Den 7 juli 1950 uppdrog rådet åt Förenta Staterna att upp- rätta och leda ett FN-kommando för krig— föringen mot Nordkorea.
16 stater ställde militära styrkor till FN:s förfogande. Några andra stater, bl.a. Sve- rige, bidrog med sjukvårdsenheter. Sveriges hjälp bestod av ett fältlasarett.
Sverige reserverade sig i Koreafrågan från deltagande i sådana aktioner som skulle kun- na innebära ett övergivande av dess neutra- litetspolitik. I ett tal den 20 augusti 1950 framhöll sålunda den svenske utrikesminis- tern att Sverige inte övergett sin allmänna utrikespolitiska linje och att, om Koreakri- get övergick till ett stormaktskrig, skulle Sverige välja den väpnade neutralitetens po- litik. Sverige nedlade sin röst när general- församlingen i februari 1951 stämplade Ki- na som angripare. I ett meddelande från den svenska regeringen till riksdagen den 7 februari 1951 framhölls att ett fördöman- de av Kina kunde öppna vägen för sank- tioner och att regeringen tvivlade starkt på ändamålsenligheten och effektiviteten av sanktioner mot detta land. Regeringen be- farade att sådana i ogynnsammaste fall kun- de utvecklas till något helt annat än vad som avsetts.
Formellt består FN:s aktion i Koreafrå- gan fortfarande. Visserligen ingicks avtal om vapenstillestånd år 1953. Någon poli- tisk avveckling av konflikten har emeller- tid ännu inte skett. Amerikanska trupper finns kvar i Sydkorea under ledning av FN-kommandot. Sverige har av FN utsetts att delta i den kommission, som skall över- vaka vapenstilleståndet.
3.3.5 Säkerhetsrådets sanktioner i Rhodesia- frågan
Inledande anmärkningar
Rhodesia (eg. Sydrhodesia) förvaltades av British South Africa Company fram till år
1923 men erhöll det året status av en själv- styrande brittisk koloni. Genom den nya författning som utfärdades för Rhodesia år 1961 fick Rhodesia full självbestämmande- rätt i fråga om inre angelägenheter. Ut- rikespolitiken handhades till en början av brittiska regeringen men med tiden erhöll Rhodesia en viss självständighet även i så- dana frågor.
Under åren 1953—1963 var Rhodesia förenat i en federation med Nordrhodesia och Nyasaland (numera Zambia resp. Ma- lawi). Efter federationens upplösning fram- ställde Rhodesias regering krav på full själv- ständighet för Rhodesia. Brittiska regering- en ställde sig dock avvisande till dessa krav under åberopande av att Rhodesia inte hade ett representativt styrelseskick med garan- tier för ett verkligt politiskt inflytande från befolkningsmajoritetens sida.
Den 11 november 1965 avgav Rhodesias regering en ensidig självständighetsförkla- ring. Brittiska regeringen har inte heller där- efter gått med på att bevilja Rhodesia själv- ständighet.
I anslutning till Rhodesias självständig- hetsförklaring utfärdade säkerhetsrådet oli- ka beslut och rekommendationer av sank- tionskaraktär.
Säkerhetsrådets resolutioner
Den 12 november 1965 antog rådet en re- solution, vari den självständighetsförkla- ring, som hade utfärdats av Rhodesias re- gering, under ledning av Ian Smith, för— dömdes. I resolutionen rekommenderades vidare alla stater att inte erkänna den olag- liga regeringen och att avhålla sig från att lämna hjälp till denna.
I resolution den 20 november I 965 upp- manade rådet för första gången till om- fattande sanktioner av icke-militär natur. Alla stater rekommenderades bl. a. att inte upprätthålla diplomatiska förbindelser med den olagliga regeringen och att inte förse denna med krigsmateriel samt att göra sitt yttersta för att bryta alla ekonomiska för- bindelser med Rhodesia, inbegripet en spärr för handel med olja och oljeprodukter.
Den 9 april 1966 antog rådet en ny re-
solution, som innehöll bl.a. en rekommen- dation till alla stater att hindra sina far- tyg från att transportera olja, avsedd för Rhodesia.
I resolution den 16 december 1966 för— klarade sig rådet uttryckligen handla enligt artiklarna 39 och 41 i FN-stadgan och fast— slog, att situationen i Rhodesia utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet. Denna resolution har karaktären av ett bin- dande beslut och innefattar en rad olika ekonomiska sanktioner, som medlemsstater- na har att genomföra.
Sålunda skall enligt paragraf 2(a) i re- solutionen medlemsstat hindra införsel till eget territorium av vissa produkter härrö- rande från Rhodesia och utförda därifrån efter den 16 december 1966.
Medlemsstat är vidare skyldig att hindra varje verksamhet av egna medborgare eller inom eget territorium som främjar eller är ägnad att främja utförsel från Rhodesia av sanktionsvaror och varje affärstransaktion med sådana varor. Även valutaöverföring som står i samband med sådan verksamhet eller sådana transaktioner skall hindras (pa— ragraf 2 b). Medlemsstat skall också hind— ra transporter av rhodesiska sanktionsvaror med fartyg och luftfartyg som är registrera- de i medlemsstat (paragraf 2 c). Medlems- stat åläggs vidare att hindra varje verksam- het av egna medborgare eller inom eget ter- ritorium som främjar eller är ägnad att främja försäljning eller transport av krigs— materiel till Rhodesia (paragraf 2 d). På liknande sätt åläggs medlemsstat att hind- ra varje verksamhet av egna medborgare el- ler inom eget territorium för tillförsel till Rhodesia, resp. tillverkning eller samman- sättning där av flygplan, motorfordon o.d. (paragraf 2 e). Slutligen åläggs medlemsstat att hindra verksamhet i olika former för tillförsel av olja eller oljeprodukter till Rho- desia (paragraf 2 f). I paragraf 2 angivna förfaranden eller åtgärder skall hindras även i de fall då avtal har ingåtts eller licens har beviljats före den 16 december 1966.
Som komplettering till resolutionema den 20 november 1965 och den 16 december 1966 fattade säkerhetsrådet genom resolu—
tion den 29 maj 1968 för medlemsstaterna bindande beslut om i huvudsak följande sanktioner.
Enligt ' paragraf 3 (a) skall medlemsstat hindra import till eget territorium av alla va- ror, som härrör från Rhodesia och som har exporterats därifrån efter den 29 maj 1968. Paragraf 3 (b) föreskriver att medlemsstat skall hindra dels varje verksamhet av egna medborgare eller inom eget territorium, som främjar eller är ägnad att främja export av alla slags varor från Rhodesia, dels varje affärstransaktion av egna medborgare eller inom eget territorium beträffande alla slags varor, härrörande från Rhodesia och exporterade därifrån efter den 29 maj 1968. Särskilt skall detta gälla varje form av va— lutaöverföring till Rhodesia som står i sam- band med sådan verksamhet eller affärstran- saktion. Medlemsstat skall enligt paragraf 3 (c) hindra att alla slags rhodesiska varor transporteras med fartyg eller luftfartyg, som är registrerat i medlemsstaten eller som har befraktats av medlemsstatens medbor- gare. Vidare skall medlemsstat hindra att förut nämnda varor forslas genom statens territorium till lands, oavsett om det är frå- ga om transitogods eller inte. I paragraf 3 (d) åläggs medlemsstat att hindra egna medborgare och, inom eget territorium, även andra personer att sälja eller levere- ra alla slags varor till fysisk eller juridisk person i Rhodesia eller till annan fysisk eller juridisk person, om varorna skall an- vändas i affärsverksamhet som idkas i eller drivs från Rhodesia. Medlemsstat skall ock- så hindra varje verksamhet av egna med- borgare eller inom eget territorium, som främjar eller är ägnad att främja sådan för- säljning eller leverans som förut har nämnts. Från förenämnda förbud görs undantag för bl. a. medicinska varor, undervisningsma- teriel och — i vissa fall — livsmedel. Paragraf 3 (e) förbjuder transport av alla slags varor, avsedda för sådana fysiska el- ler juridiska personer som aVSes i paragraf 3 (d). De i paragraf 3 (d) angivna undanta- gen torde gälla också förevarande bestäm- melse. De transportmedel som åsyftas är sådana som nämns i paragraf 3 (c). Med—
lemsstat förbjuds i paragraf 4 att ställa kapi- tal för investering eller andra finansiella el- ler ekonomiska tillgångar till förfogande för den olagliga regeringen i Rhodesia eller vissa företag där. Vidare skall medlemsstat hind- ra egna medborgare och inom eget territo- rium även andra personer från handlingar av sådant slag och från varje annan kapital- överföring till fysiska eller juridiska perso- ner i Rhodesia. Från förbudet görs emeller- tid vissa undantag bl. a. beträffande betal- ning som uteslutande avser pensioner eller humanitära ändamål. Paragraf 5 (a) åläg- ger medlemsstat att hindra inresa till eget territorium för alla personer med rhode- siskt pass eller med »föregivet» pass, ut— färdat av den olagliga regeringen i Rhode- sia eller på denna regerings vägnar. Undan- tag kan göras då det är påkallat av särskilda humanitära skäl. Enligt paragraf 5 (b) är medlemsstat skyldig att vidta åtgärder för att hindra inresa till sitt territorium av per- son som skäligen kan antas vara bosatt i Rhodesia och som kan förmodas ha främ- jat eller avse att främja rättsstridiga hand- lingar av den olagliga regeringen i Rhodesia eller verksamhet som syftar till att kringgå säkerhetsrådets två bindande resolutioner. Paragraf 6 ålägger medlemsstat att hindra lufttrafik med Rhodesia. Paragraf 7 slutli— gen föreskriver att i resolutionen förbjudna förfaranden och åtgärder skall hindras, oav- sett om avtal har ingåtts eller licenser har beviljats före resolutionsdagen.
Förutom de nu nämnda bindande sank- tionerna innehåller resolutionen den 29 maj 1968 även rekommendationer om genom- förande av vissa åtgärder. Medlemsstater- na uppmanas sålunda i paragraf 8 att vid- ta alla åtgärder, som är möjliga för att hind- ra sådan verksamhet av egna medborgare eller andra personer inom eget territorium som främjar eller uppmuntrar till emigra- tion till Rhodesia. Syftet med de åtgärd- der som vidtas skall vara att stoppa så- dan emigration. I paragraf 9 slutligen an- modas medlemsstaterna att vidta alla ytter- ligare åtgärder, som är möjliga enligt arti— kel 41 i FN-stadgan för att komma till rätta med situationen i Rhodesia.
Sveriges åtgärder i anledning av Rhodesia- resolutionema
Till en början kan nämnas att Kungl. Maj:t redan innan resolutionen den 20 november 1965 antogs beslöt att dra in det svenska konsulatet i Salisbury samt att Sverige inte har erkänt Smithregimen i Rhodesia.
Vissa av de ekonomiska sanktioner mot Rhodesia som säkerhetsrådet beslutat eller rekommenderat kunde Kungl. Maj:t genom- föra i kraft av sin ekonomiska lagstiftnings- makt. De åtgärder som härvid stod till buds avsåg i främsta rummet att införa licens- tvång för import från och export till Rho- desia. Tillämpliga författningar var kungö— relsen den 14 mars 1947 (nr 82) angående allmänt importförbud, kungörelsen den 25 november 1949 (nr 614) angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel och kungörelsen den 9 juni 1950 (nr 324) angå- ende allmänt exportförbud.
Med stöd av dessa införsel- och utförsel- författningar avbröt Sverige varuutbytet med Rhodesia i omedelbar anslutning till säker— hetsrådets resolution den 20 november 1965 . Sålunda återkallade Kungl. Maj:t genom be- slut den 22 november 1965, beträffande va- ror vilkas ursprungs- eller inköpsland var Rhodesia, tidigare lämnat bemyndigande åt kommerskollegium och statens jordbruks- nämnd att på vissa villkor medge införsel utan importlicens från vissa länder. Den 25 november 1965 bemyndigade Kungl. Maj:t kommerskollegium och jordbruksnämnden att för vara, vars ursprungs- eller inköpsland var Rhodesia, utfärda licens för import, om varan bevisligen lämnat Rhodesia med slut- lig destination till Sverige före den 23 no- vember 1965. Vidare återkallade Kungl. Maj:t genom beslut den 22 november 1965, i fråga om utförsel av varor när försäljnings- eller förbrukningslandet var Rhodesia, läm- nat bemyndigande åt statens handelslicens- nämnd och jordbruksnämnden att för vissa varuslag medge utförsel utan exportlicens, oavsett det land till vilket utförseln skulle äga rum. Genom beslut den 3 december 1965 bemyndigade Kungl. Maj:t kommerskolle- gium och jordbruksnämnden att för vara,
vars försäljnings- eller förbrukningsland var Rhodesia, utfärda licens för export under förutsättning att varan försålts senast den 11 november 1965, att rembours öppnats senast den dagen och att varan förts ut före den 1 januari 1966. Den 11 februari 1966 förordnade Kungl. Maj:t att vissa varor, vilkas ursprungs— eller inköpsland var Rho- desia, fr.o.m. den 14 februari 1966 inte fick utan tillstånd av den myndighet, som ägde medge införsel av varorna, transiteras eller annars under tullverkets kontroll be- fordras eller uppläggas på rullager eller i frihamn.
Kungl. Maj:t kunde således på grund av sin ekonomiska lagstiftningsmakt i vissa de- lar genomföra av rådet beslutade eller re- kommenderade ekonomiska sanktioner. På sjöfartsområdet saknades emellertid legalt stöd för ingripanden, när rådet i sin reso- lution den 20 november 1965 uppmanade medlemsstaterna att göra sitt yttersta för att bryta alla ekonomiska förbindelser med Rhodesia. För att täcka behovet av sådan lagstiftning vidgades genom särskild lag till- lämpningsområdet för de båda beredskaps- lagar som reglerar sjöfarten vid krig eller krigsfara, nämligen lagen den 22 juni 1939 (nr 299) om förbud i vissa fall mot över- låtelse eller upplåtelse av fartyg m.m. och lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vis- sa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg. 1939 års lag innehåller förbud mot att utan tillstånd av Kungl. Maj:t eller den Kungl. Maj:t har bemyndigat därtill över— låta svenskt fartyg eller andel däri till ut— länning. Motsvarande förbud gäller för upp- låtelse av svenskt fartyg till utlänning genom tidsbefraktning eller till nyttjande. Enligt 1940 års lag äger Kungl. Maj:t, i den mån det befinns nödvändigt, förordna att resa med svenskt fartyg får företas endast med tillstånd av Kungl. Maj:t eller den Kungl. Maj:t har bemyndigat därtill och under iakt- tagande av de villkor som kan ha uppställts för tillståndet (2 5 första stycket). Överträ- delse av lagarna straffas med böter eller fängelse i högst ett år. Dessutom kan vissa former av förverkande komma i fråga. En- ligt övergångsbestämmelserna till de båda
lagarna bryter tillämpning därav inte avtal; om tidsbefraktning, som har ingåtts före ikraftträdandet. Båda lagarna äger tillämp— ning utan särskilt förordnande, om riket. kommer i krig. De kan dessutom sättas i: kraft genom förordnande av Kungl. Maj:t vid krigsfara, vari riket befinner sig, eller vid utomordentliga, av krig föranledda för-- hållanden.
Enligt lag den 13 maj 1966 (nr 158) an-- gående utvidgad tillämpning av dessa båda beredskapslagar äger Kungl. Maj:t, i den mån det påkallas med anledning av beslut som har fattats eller rekommendation som. har antagits av säkerhetsrådet i överens-— stämmelse med FN:s stadga, förordna om tillämpning av vissa paragrafer i beredskaps- lagarna. Förordnande med anledning av re-— kommendation av säkerhetsrådet förfaller, om det inte inom en månad underställs- riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det inte inom två månader från det underställningen skett gil— las av riksdagen. Lagen är av provisorisk karaktär och gäller, efter beslut om förläng- ning, till utgången av juni 1970 (se SFS"- 1968: 135). I prop. 1970: 62 föreslås att gil- tighetstiden för lagen skall förlängas till ut- gången av juni 1971.
Med anledning av rådets beslut den 164 december 1966 och med stöd av 1966 års. lag samt 25 första stycket 1940 års bered- skapslag förordnade Kungl. Maj:t genom kungörelse den 30 december 1966 (nr 766) att sådan inskränkning i rätten att företa resa med fartyg som avses i nämnda para-4 graf skulle gälla i fråga om vissa särskilt. angivna transporter.
Sedan rådet genom beslutet den 29 maj 1968 hade utvidgat sanktionerna mot Rho- desia, ersattes 1966 års kungörelse av kun— görelsen den 28 juni 1968 (nr 449) om till— lämpning i förhållande till Rhodesia av 2 & lagen den 21 mars 1940 (nr 176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska far- tyg. Enligt denna kungörelse skulle sådan inskränkning i rätten att företa resa med fartyg som avses i 25 första stycket i 1940 års lag gälla dels transport av varje vara, härrörande från Rhodesia och exporterad
därifrån efter den 29 maj 1968, dels trans- ;port av vara avsedd för fysisk eller juridisk person i Rhodesia eller vara avsedd för an— nan fysisk eller juridisk person, om varan skulle användas i affärsverksamhet som id- kades i eller drevs från Rhodesia. Från .det sistnämnda transportförbudet undantogs vara, avsedd endast för medicinskt bruk, utrustning och materiel för undervisning i :skola eller annan undervisningsanstalt, pub- likation, nyhetsmaterial och, då det var på- kallat av särskilda humanitära skäl, livsme- 'del.
Vissa av föreskrifterna i resolutionema den 16 december 1966 och den 29 maj 1968 'kunde Sverige inte genomföra utan ytter- ligare ny lagstiftning. Denna brist avhjälp- tes genom den förutnämnda lagen den 29 maj 1969 om vissa sanktioner mot Rhodesia .och genom ett tillägg (SFS 1969: 233) till avvisningsreglerna i 19ä utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193). I samband med _sanktionslagens ikraftträdande kunde kun- görelsen den 28 juni 1968 om vissa trans- portförbud upphävas (SFS 1969: 234). La— gens bestämmelser omfattar nämligen ock- .så de handlingar som var förbjudna i kungö- relsen. Kommittén skall senare i betänkan- det närmare redogöra för 1969 års lagstift- aning.
Vissa andra staters åtgärder
FN:s medlemmar har i rapporter till gene- ralsekreteraren, som de är skyldiga att av- lämna, redogjort för åtgärder som de vid- tagit i anledning av säkerhetsrådets resolu- tioner om Rhodesia. Av vad sålunda i hu- vudsak framkommit om sättet för genom— förandet av sanktionerna kan följande an- tecknas.
Vissa länder har — med stöd av fullmak- ter i lag — i administrativ ordning utfärdat särskilda föreskrifter, vars lydelser nära an- .sluter till resolutionstexterna. Så är fallet med Danmark, Finland och Norge. I fråga om rådets bindande sanktioner har sålunda förordningar senast utfärdats i Danmark den 18 september 1968 samt i Finland och Norge den 26 juli 1968. På liknande sätt
har i Förenta Staterna presidenten den 5 januari 1967 och den 29 juli 1968 utfär- dat bestämmelser, vars lydelse i stort sett överensstämmer med resolutionstexterna.
Andra FN-stater har inte på nämnda sätt nära nog direkt översatt resolutionema utan i stället införlivat dem med sin lagstiftning genom att först omvandla dem i för staten vanlig lagstil. Av de stater som sålunda gått tillväga på ungefär liknande sätt som Sve- rige kan särskilt nämnas Italien, genom ett dekret den 3 oktober 1968, Kanada ge— nom en författning, »United Nations Rho- desia Regulations», utfärdad den 20 decem- ber 1968, och Storbritannien, genom be- stämmelser den 28 juni 1968 i »The South- ern Rhodesia (United Nations Sanctions) (No. 2) Order 1968».
Sovjetunionen har i sin rapport till gene- ralsekreteraren anfört att, förutom att alla sanktionsföreskrifter efterkommits, också post- och teleförbindelser samt andra kom- munikationer med Rhodesia avbrutits.
Även Västtyskland, som inte är FN-med- lem, har utfärdat bestämmelser för att ef- terkomma rådets resolutioner. Genom re- geringsbeslut den 28 augusti 1968 bestäm— des att Västtyskland skulle följa resolutio- nen den 29 maj 1968. På grundval härav har bl. a. meddelats vissa bestämmelser rö- rande varuutbytet med Rhodesia. Dessa trädde i kraft den 9 november 1968.
Schweiz har i princip intagit den stånd- punkten att staten på grund av att den ej är medlem i FN och med hänsyn till sin neutralitet inte kan vara bunden av FN:s beslut. Beträffande Rhodesia har i anled- ning av säkerhetsrådets resolutioner Schweiz förklarat sig skola hindra såväl att dess han- del med den blockerade staten går utöver »courant normal» som att schweiziskt ter- ritorium används för att kringgå resolutio- nerna.
Österrike har funnit det vara förenligt med sin ständiga neutralitet att följa säker- hetsrådets resolutioner rörande Rhodesia men har förklarat att detta förhållande inte innebär något ställningstagande i den prin- cipiella frågan huruvida Österrike såsom en ständigt neutral stat är bundet av rådets
Slutligen kan nämnas att Portugal och Sydafrika anser att rådets resolutioner stri- der mot FN-stadgan.
Sanktionernas verkan hittills
Hittills har syftet med säkerhetsrådets sank— tioner inte uppnåtts. Den illegala Smith- regimen har ännu makten i Rhodesia. An- ledningen härtill torde inte ligga däri att de av rådet föreskrivna sanktionerna varit för begränsade. Ett av skälen torde vara att vissa stater inte rättat sig efter resolu- tionsföreskrifterna (jfr prop. 1969: 78, s. 37). Detta förhållande framgår av de rap— porter som avgetts av den inom rådet till- satta Rhodesiakommitté vars uppgift är att övervaka sanktionernas efterlevnad. Det är framför allt Portugal och Sydafrika som fortsätter sina ekonomiska förbindelser med Rhodesia. Det finns också ett antal andra stater som alltjämt handlar med Rhodesia (se nämnda kommittés rapport den 13 juni 1969, S/9252/Add. 1).
Vad särskilt angår Sveriges handel med Rhodesia kan nämnas att enligt från kom- merskollegium år 1969 inhämtade uppgifter uppgick den svenska exporten dit år 1967 till ett värde av 4 000 kronor (medicinsk ut- rustning) och år 1968 till 1000 kronor (elektriska reläer). År 1965 hade den sven- ska exporten till Rhodesia ett värde av cir- ka 17 miljoner kronor. Sverige hade en- ligt nämnda uppgifter ingen import från Rhodesia under åren 1967 och 1968. Im- porten uppgick år 1965 till omkring 10 miljoner kronor.
4.1 Nordiska länder
Danmark, Finland och Norge har FN-lagar av allmän fullmaktsnatur.
I Danmark ger en lag av den 10 maj 1967 regeringen allmän fullmakt att efter överläggning med utrikespolitiska nämnden meddela sådana bestämmelser som kräVS för att landet skall kunna genomföra bindande beslut som säkerhetsrådet har träffat i över- ensstämmelse med artiklarna 39 och 41 i FN-stadgan. Straffbestämmelser finns i 110 cå i den danska strafflagen. Enligt detta lagrum skall böter eller frihetsstraff, i vis- sa fall upp till tre år, ådömas den som upp- såtligen eller av oaktsamhet överträder be- stämmelser eller förbud som med stöd av lag meddelats bl.a. för genomförande av statens förpliktelser som FN-medlem.
Beträffande Finland gäller lagen den 29 december 1967 »om uppfyllande av vissa förpliktelser, vilka grunda sig på Finlands medlemskap i FN». I 1 % denna lag anges till en början att lagen avser förpliktelser som härrör från Finlands medlemskap i FN och vilka grundar sig på säkerhetsrådets bindande beslut. För uppfyllande av sådana förpliktelser kan i fråga om åtgärder av eko- nomisk natur samt åtgärder, som gäller »meddelelsemedel och kommunikationer», föreskrifter utfärdas av regeringen genom förordning. 25 upptar ett stadgande om att med stöd av lagen givna förordningar
FN-lagar i vissa främmande länder
ofördröjligen skall meddelas riksdagens tal- man som skall bringa dem till riksdagens kännedom. Givna förordningar skall upp- hävas om riksdagen så beslutar. Enligt 3 5 får förbindelse eller avtal, som ingåtts i strid med lagen eller med stöd därav giv- na föreskrifter, eller som avser kringgående av dessa föreskrifter, inte uppfyllas. Även uppfyllande av sådant avtal eller sådan för- bindelse, som ingåtts innan med stöd av la- gen given förordning trätt i kraft, skall omedelbart avbrytas, om avtalet eller för- bindelsen står i strid med föreskrifter som utfärdats i förordningen eller grundar sig på densamma. I 45 hänvisas i fråga om straff och övriga påföljder för överträdelse av bestämmelser, som utfärdats med stöd av lagen eller som grundar sig på denna, till 1958 års lag om bestraffning av brott mot vissa fullmaktslagar. Enligt denna lag är straffet för normalbrott böter eller fängel- se i högst två år.
I Norge äger regeringen enligt lag den 7 juni 1968 meddela de bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra säkerhets- rådets beslut. Uppsåtliga överträdelser av be- stämmelser, meddelade med stöd av lagen, straffas med böter eller fängelse i högst tre år eller bådadera. Gärning som begås av oakt- samhet straffas med böter eller fängelse i högst sex månader eller bådadera. Lagen innehåller även förverkanderegler.
4.2 Vissa utomnordiska länder
I Förenta Staterna har presidenten enligt av- delning 5 i »The United Nations Participa- tion Act» av år 1945 bemyndigande att vid- ta sådana åtgärder som behövs för att ge- nomföra säkerhetsrådets bindande beslut en- ligt artikel 41 i FN-stadgan.
Kanada har en FN-lag av år 1947, »The United Nations Act». Lagen ger regering- en generell fullmakt att genomföra bindan- de sanktioner enligt artikel 41 i stadgan. Förordning som utfärdas på grundval av lagen skall snarast underställas parlamentet.
I Storbritannien gäller »The United Na- tions Act» av år 1946, som på motsvaran- de sätt som Kanadas FN-lag ger regering— en generell fullmakt att vidta de åtgärder som erfordras för att genomföra säkerhets- rådets bindande beslut enligt artikel 41 i stadgan. Även förordning som den brittiska regeringen utfärdat enligt lagen skall sna- rast underställas parlamentet. I fråga om Rhodesia har nämnda lag emellertid inte kommit till användning. I stället har man grundat sanktionerna mot denna stat på ad- hoc-lagstiftning och på vissa äldre export- och importlagar.
Beträffande Italien kan anföras att rati— ficeringen av landets anslutning till FN an- ses ge regeringen befogenhet att genomföra såväl bindande beslut som rekommendatio- ner. De förordningar som utfärdats i fråga om Rhodesia har dock underställts parla— mentet.
Vidare kan nämnas att i Belgien inte finns någon särskild lag för att genomföra FN-sanktioner. Regeringen anses emellertid, med hänsyn till att FN-stadgan betraktas som en del av landets lagstiftning, ha full- makt att genomföra åtminstone säkerhets- rådets bindande beslut.
Även Frankrike saknar särskild FN-lag men enligt konstitutionen åligger det rege- ringen att tillse att internationella avtal, dä— ribland FN—pakten, efterföljs. Regeringen anses härigenom ha erforderligt stöd för att genomföra säkerhetsrådets sanktioner, så- väl bindande beslut som rekommendationer.
Beträffande öststaterna kan påpekas att
Sovjetunionen saknar särskild sanktionslag.
Ej heller Jugoslavien har någon speciell lag av ifrågavarande slag.
Det anförda ger vid handen att förutom våra nordiska grannländer flera andra vik— tiga industriländer har stöd i sin interna rätt för ett snabbt genomförande av åtmin- stone bindande sanktionsbeslut. Vidare framgår av den lämnade översikten att de lagtekniska metoderna härför är av olika natur. Kommittén återkommer nedan till frågor av hithörande slag (se 7.1.1).
5. Svensk rätt
5 .] Lagförslag för genomförande av NF -sanktioner
NF:s församling antog år 1921 bl.a. den resolutionen, att de särskilda förbundsmed- lemmarnas regeringar borde vidta de för- beredande åtgärder, särskilt i lagstiftnings- hänseende, som kunde vara erforderliga för att sätta vederbörande stater i tillfälle att utan tidsutdräkt vidta erforderliga icke-mili- tära påtryckningsåtgärder i enlighet med ar- tikel 16 i förbundsakten.
Med anledning härav utarbetades inom justitiedepartementet ett förslag till lag »om meddelande av bestämmelser i fråga om avbrytande i visst fall av förbindelser med främmande stat och dess innebyggare» (lag- rådsremiss den 3 mars 1922).
Lagförslaget hade följande lydelse: »Då på grund av artikel 16 eller artikel 17 i akten för Nationernas förbund förbindelser av kommersiell eller finansiell art med viss främmande stat böra avbrytas eller eljest förbindelser med innebyggare i den främ- mande staten böra förbjudas eller förhind- ras, ankommer på Konungen att meddela de föreskrifter, som för ändamålet äro av nöden.»
Lagförslaget blev inte framlagt för riks— dagen. Inom lagrådet (prot. 1922: 36) ut- talades nämligen vissa betänkligheter ur kon- stitutionell synpunkt. Därvid uttalades vä- sentligen, att förslaget syntes innefatta be- fogenhet för Kungl. Maj:t att meddela före-
skrifter av allmän civillags natur — t. ex. om verkan av avtal, slutna mellan innebyggare i det egna landet, å ena, och innebyggare i annan stat, å andra sidan — eller eljest av beskaffenhet att enligt regeringsformen fordra beslut av Kungl. Maj:t och riksdag gemensamt. Förslaget ansågs därför förut-
sätta en grundlagsändring.
5.2 1936 års lagstiftning om kreditspärr
Som förut nämnts hade i samband med NF—sanktionerna mot Italien den s. k. koor- dinationskommittén anbefallt kreditspärr mot detta land. För Sveriges del ansågs att ett genomförande därav efter bokstaven in- te var möjligt utan lagstiftning med riksda- gens medverkan.
På grund härav tillkom lagen den 24 april 1936 (nr 123) angående rätt för Ko- nungen att i vissa fall förordna om kredit- spärr, vilken gällde till utgången av februari 1937.
Då på grund av artikel 16 i akten för NF förbindelser av kommersiell eller fi- nansiell art med viss främmande stat bor- de avbrytas eller förhindras, ägde Kungl. Maj:t enligt 1 & första stycket nämnda lag, i den mån så prövades nödigt för ändamå- lets vinnande, förordna om kreditspärr. Så- dant förordnande kunde jämlikt 1 5 andra stycket innefatta förbud mot varje åtgärd, varigenom kredit i någon form direkt eller indirekt bereddes eller avsågs att beredas den
främmande staten eller dess myndigheter, of- fentliga eller privata juridiska personer i den främmande staten eller fysiska personer, som hade hemvist eller var verksamma där. Kre- ditutfästelse stridande mot förordnande en- ligt lagen var ogiltig (2 5). I 3 & bemyndiga- des Kungl. Maj:t meddela erforderliga före- skrifter för verkställande av förordnande, för övervakande av meddelat förbud och till för- hindrande av åtgärder ägnade att uppen— bart motverka syftet med förordnande. Över- trädelse av förbud eller föreskrift enligt la- gen kunde enligt 4 & straffas med dagsböter eller fängelse i högst sex månader.
Med stöd av lagen om kreditspärr utfär— dades den 30 april 1936, nr 139, en kun- görelse om kreditspärr mot Italien. l & första stycket föreskrev, att kredit inte i nå- gon form fick beredas Italien och ej heller annan då av omständigheterna framgick att krediten var avsedd komma Italien till go- do. I 1 & andra stycket förklarades, att vad i kungörelsen stadgades om Italien skulle gälla, förutom den italienska staten och dess myndigheter, även offentliga och privata juridiska personer i Italien samt fysiska per— soner, som hade hemvist eller var verksam- ma där. Gods ansågs enligt 25 sålt mot kredit, om ej köpeskillingen ställdes till säl- jarens fria förfogande senast då godset mot— togs av köparen. Emissioner av italienska aktier, obligationer eller liknande värdepap- per samt andra hänvändelser till kapital- marknaden till Italiens förmån, liksom tcck- ning på sådana emissioner eller annat anta— gande av sådana hänvändelser, fick ej äga rum, garanteras eller förmedlas (3 €). I 4å hänvisades dels till lagens bestämmelse om ogiltighet av kreditutfästelse som stred mot förordnande, dels till lagens ansvarsbestiim— melser.
5 .3 Gällande rätt
5.3.1 Kungl. Maj:ts allmänna befogenheter
Till en början kan här nämnas att Kungl. Maj:t har möjlighet att föranstalta om av- brytande av diplomatiska o.d. förbindelser (jfr prop. 1969: 78, s. 59).
Därjämte finns, såsom framgår av kom- mitténs redogörelse för Rhodesiafallet, ut— rymme för ekonomiska sanktioner genom att Kungl. Maj:t i kraft av sin ekonomiska lagstiftningsmakt äger reglera den svenska importen och exporten av varor. Kungl. Maj:t kan på grund av sin administrativa lagstiftningsmakt också ingripa i fråga om järnvägs-, post- och teleförbindelser, i den mån de handhas av statligt organ. Vidare kan anmärkas att Kungl. Maj:t enligt 75 utlänningslagen kan förordna att utlänning inte utan tillstånd får resa in i eller uppe- hålla sig i riket.
5.3.2 Särskild lagstiftning med avseende på FN-sanktioner
Här kan först nämnas den på sjöfartsom- rådet gällande provisoriska lagen den 13 maj 1966 angående utvidgad tillämpning av lagen den 22 juni 1939 om förbud i. vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av far- tyg och av lagen den 21 mars 1940 med vissa bestämmelser om fraktfart med sven- ska fartyg. Nämnda lag har av kommittén berörts i samband med redogörelsen för svenska åtgärder i Rhodesiafallet (se 3.3.5). Det bör uppmärksammas att lagen är utfor- mad så att den kan vinna tillämpning i frå- ga om sanktioner mot vilket land som helst. dvs. inte bara i fråga om Rhodesia. En förutsättning för lagens tillämplighet är dock, i enlighet med Sveriges principiella inställning, att det är säkerhetsrådet som förordnat om sanktioner.
Som förut påpekats finns numera också i utlännningslagen en bestämmelse som di— rekt tar sikte på genomförande av säker- hetsrådets sanktioner. Genom tillägg den 29 maj 1969 till 19% nämnda lag kan utlän— ning enligt punkt 6 avvisas om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats där- om med anledning av resolution (beslut el- ler rekommendation), som antagits av sä— kerhetsrådet. Denna bestämmelse, som kan tillämpas vid sanktioner mot Vilket land som helst, är f.n. den enda permanenta regeln i svensk rätt för genomförande av FN-sanktioner.
Lagen den 29 maj 1969 om vissa sank- tioner mot Rhodesia är provisorisk i avvak- tan på en allmän lag för genomförande av säkerhetsrådets resolutioner. Den gäller så länge Kungl. Maj:t ej annat förordnat, dock längst till utgången av år 1970.
1 5 i lagen är en definitionsbestämmelse. Där sägs att med vara förstås i lagen ma- teriellt ting av lös egendoms natur och att som vara anses även elektrisk kraft. Vad som i lagen föreskrivs om vara gäller dock ej egendom som är avsedd endast för inneha- varens personliga bruk.
Enligt 25 får vara ej utföras från Rho- desia eller införas dit. Från förbudet mot införsel undantas vara som är avsedd en- dast för medicinskt bruk, utrustning och ma- teriel för undervisning i skola eller annan undervisningsanstalt, publikation, nyhetsma- terial och, när det är påkallat av särskil- da humanitära skäl, livsmedel. Det är vida- re, med samma undantag som nyss sagts i fråga om införsel, enligt 25 förbjudet att tillhandahålla mottagare utanför Rhodesia vara, om denna är avsedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs från Rhodesia.
35 föreskriver att åtgärd ej får vidtas som främjar eller är ägnad att främja enligt 25 förbjudet förfarande och som innebär tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara, eller lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller till— handahållande av transportmedel eller av ut- rustning eller förnödenheter för transport, eller överlåtelse eller förvärv av vara, upp- låtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå, eller lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som nu sagts.
Vad som sålunda stadgas i 3 5 gäller även om varan är avsedd endast som hjälpme— del för framställning av annan vara och ej kommer att användas i strid mot 2 5.
I fråga om vara som härrör från Rhodesia och utförts därifrån efter lagens ikraftträ- dande får enligt 4 5 ej företas rättshandling som avser förvärv, överlåtelse, upplåtelse, transport eller annat ekonomiskt mellanha-
vande. Ej heller får sådan vara transporte- ras. Har någon företagit rättshandling som nu nämnts utan att han insett eller bort inse att varan härrör från Rhodesia och utförts därifrån, kan Kungl. Maj:t medge dispens när det gäller vidare åtgärd med varan.
5 5 avser finansiella sanktioner. Till mot- tagare i Rhodesia får sålunda ej utifrån verkställas betalning eller lämnas kredit. Ej heller får betalning verkställas eller kre- dit lämnas till någon utanför Rhodesia, om den är avsedd för mottagare i Rhodesia el- ler för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs från Rhodesia. Från för- budet undantas betalning och kredit, som avser endast pension, medicinskt eller hu- manitärt ändamål, undervisningsändamål el- ler anskaffande av nyhetsmaterial.
Luftfart får enligt 65 ej utövas till eller från Rhodesia eller i samarbete med rhode- siskt lufttrafikföretag eller med ägare eller brukare av rhodesiskt luftfartyg. Ej heller får uppdrag att utöva sådan luftfart lämnas eller förmedlas.
7 5 föreskriver att förbud enligt 2—6 5 gäl— ler även om avtal om förfarande eller åt- gärd som där sägs slutits före lagens ikraft— trädande.
8 5 upptar ansvarsregler. Den som bryter mot 2—65 dömes, om gärningen skett upp- såtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oakt— samhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar. Utlänning som utom riket brutit mot lagen skall, oavsett vad som föreskrivs i 2 kap. 2 och 3 55 brottsbalken, dömas för gärningen endast om den begåtts på svenskt fartyg eller luftfartyg.
Enligt 95 skall utbyte av brott enligt lagen förklaras förverkat, om det ej är up- penbart obilligt. I 105 sägs att egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott en- ligt lagen eller som frambragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller el— jest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäl— ler egendom med vilken tagits befattning som utgör brott enligt lagen. I stället för egendomen kan dess värde förklaras för—
Åtal för brott enligt lagen får väckas en- dast efter förordnande av Kungl. Maj:t el- ler den Kungl. Maj:t bemyndigar (11 5). Riksåklagaren har fått sådant bemyndigan- de.
I 125 slutligen stadgas att utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i Rhodesia och ha begått eller avse att begå sådan hand- ling som står i strid mot 2—6 5 kan oberoen— de av var handlingen antas ha ägt rum el- ler komma att äga rum avvisas i den ord- ning som föreskrivs i utlänningslagen.
6.1. Inledande anmärkningar
Kommittén har i det föregående påpekat att den uppräkning av kollektiva åtgärder, som finns i FN-stadgans artikel 41, inte är uttömmande.
För att få en överblick över de åtgärder, som säkerhetsrådet kan tänkas föreskriva, fordras således en undersökning av de ka- tegorier åtgärder som kan ifrågakomma ut- över sådana som särskilt angetts i artikel 41, dvs. avbrytande av ekonomiska förbin- delser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser, avbrytande av annan samfärdsel samt av diplomatiska förbindel- ser.
Men det krävs också att man närmare undersöker innehållet i varje kategori eller huvudtyp av åtgärder. Sålunda bör t. ex. ut— rönas vilka speciella åtgärder som kan inne— fattas i kategorin »avbrytande av ekonomis- ka förbindelser». Detta uttryck är så all— mänt att man måste söka reda ut vilka oli- ka ekonomiska sanktionsåtgärder det kan tänkas omfatta.
Det bör redan från början understrykas att det är omöjligt att åstadkomma en full— ständig uppräkning av de sanktionsåtgärder som säkerhetsrådet framdeles kan tänkas föreskriva. Man måste nämligen utgå från att omständigheterna i betydande grad väx- lar från det ena sanktionsfallet till det and- ra. Eftersom varje stat har sin speciella
Olika sanktionsåtgärder av icke-militär natur
* struktur i politiskt, ekonomiskt, socialt och
andra hänseenden, kan sanktionsåtgärder, som är verkningslösa mot en stat, vara ut- omordentligt effektiva mot en annan. Var- je stat har m. a.o. sina särskilda punkter beträffande vilka sårbarheten för sanktions- åtgärder är utpräglad. Vidare bör beaktas att dessa sårbara områden kan växla från tid till tid. Allmänt sett synes antalet tänk- bara sanktionsåtgärder kunna sägas vara en funktion av staternas olika politiska, eko- nomiska m.fl. strukturer. Det torde därför få anses klart att antalet variationsmöjlig- heter i fråga om sanktionsåtgärder är myc- ket stort. Som framgår av vad ovan sagts kan åtgärderna emellertid indelas i vissa huvudkategorier. Dessa kan vidare i viss ut- sträckning indelas i särskilda undergrupper av åtgärder med gemensamma drag. Detta gäller i. synnerhet åtgärder av ekonomisk natur. Den följande framställningen belyser vad kommittén nu anfört.
6.2. Åtgärder enligt 1922 års lagförslag
Som tidigare anmärkts behandlar artikel 41 i FN-stadgan de tvångsåtgärder som mot- svarar de icke-militära sanktionerna enligt NF:s akt. Det är därför av intresse för den fortsatta framställningen att få kännedom om vilka särskilda påtryckningsåtgärder av icke-militär natur som kunde bli aktuella enligt artikel 16 i NF:s akt. En sådan redo-
görelse lämnade departementschefen i den förutnämnda lagrådsremissen år 1922. Där- vid anfördes i- huvudsak följande.
Förpliktelsen att avbryta alla kommersi- ella och finansiella förbindelser med för— dragsbrytande stat innebar enligt departe- mentschefen i första hand ett förhindrande av varuutbyte och varutransporter mellan den egna och den fördragsbrytande staten. De medel, som härför behövdes, ansågs va- ra förbud mot export eller reexport till och import från den blockerade staten, förbud för svenska fartyg att gå till den blocke- rade statens territorium, kvarhållande av den blockerade statens fartyg, som befann sig i svenska hamnar, förbud mot svenskt eller utländskt fartygs utklarerande till eller inklarerande från den blockerade staten, samt beträffande en stat med gemensam landgräns med den egna, ett avstängande av järnväg eller annat allmänt kommunikations- medel samt en spärrning av gränsen. Men dessa åtgärder skulle enligt departements- chefen ej vara tillfyllest; ett fullständigt av- brytande av alla kommersiella och finansiel- la förbindelser ansågs kräva ett allmänt för- bud mot alla slags transaktioner av kom- mersiell eller finansiell natur mellan den egna statens innebyggare och den blockera- de staten eller dess innebyggare. Departe- mentschefen antog att ett fullständigt avbry- tande av kommersiella och finansiella för— bindelser skulle medföra som konsekvens ett avbrytande av diplomatiska och konsu- lära förbindelser.
I fråga om förpliktelsen enligt NF:s akt att förbjuda alla förbindelser mellan inne- byggare i den egna staten och innebyggare i fördragsbrytande stat fordrades enligt de- partementschefen förbud för den egna sta- tens innebyggare att bege sig till den blocke- rade statens territorium och i motsvarighet härtill förbud för den blockerade statens innebyggare att inresa till den egna statens områden. Vidare ansågs härunder falla för- bud mot meddelanden, med post, telegraf eller på annan väg, emellan innebyggare i den egna och i den blockerade staten. Be- stämmelsen ansågs gälla även förbud i viss utsträckning mot förbindelser av personlig
natur. De förbud, det här var fråga om, skulle enligt departementschefens antagan- de kunna upprätthållas exempelvis genom straffpåföljder för överträdelser. Departe— mentschefen ansåg nämligen att det skulle vara omöjligt att genom statsmyndighetens åtgärder helt och hållet förhindra sådana förbindelser. Det ansågs emellertid självfal- let, att staten borde genom sina myndig— heter söka, så långt det gick, direkt förhind- ra förbudets överträdande, alltså neka pass för resa till blockerad stats område och visering av pass för hitresa, samt förhind- ra befordran av meddelanden med post, telegraf eller på annat sätt. Det gällde up- penbarligen — anförde departementschefen vidare - inte bara att förhindra meddelan- den direkt från den ena statens territorium till den andras, utan även att förhindra den i fråga om sådana förbindelser lätt använd- bara utvägen att anlita mellanhänder i sta- ter, som ej deltog i blockaden. För att ge- nomföra en förbundsstats förpliktelser be— träffande meddelanden skulle det enligt de— partementschefen kunna bli ofrånkomligt att i viss utsträckning anordna censur för med- delanden till eller från främmande land.
Departementschefen behandlade slutligen förpliktelsen att hindra alla förbindelser av finansiell, kommersiell och personlig att mellan den fördragsbrytande statens inne— byggare och innebyggare i varje annan stat, vare sig tillhörande NF eller inte. I fråga om förbindelserna mellan innebyggare i den blockerade och innebyggare i den egna sta- ten hänvisade departementschefen till vad han enligt ovan anfört. Beträffande förplik— telsen att hindra förbindelserna mellan in- nebyggarna i den blockerade staten samt in- nebyggama i en tredje stat menade departe- mentschefen det vara uppenbart, att en för- bundsmedlem kunde uträtta föga eller intet genom åtgärder inom eget område. Om av- talsvägen ej var framkomlig kunde den år- syftade avspärrningen enligt departements- chefen knappast komma till stånd på an- nat sätt än i form av en aktion av den na— tur, att den måste hänföras till de militära sanktionernas område.
6.3 Collective Measures Committee
I anslutning till antagandet av Achesonpla- nen tillsatte FN:s generalförsamling den 3 november 1950 en kommitté, »The Collec- tive Measures Committee», som fick till uppgift att utreda frågan om lämpliga me- toder för att genomföra FN:s sanktionspoli- tik. Denna kommitté bestod av representan— ter för 14 medlemsstater. I en år 1951 avgi- ven rapport presenterade nämnda kommitté bl.a. förslag till olika kollektiva åtgärder som säkerhetsrådet eller församlingen skulle kunna använda sig av i sanktionspoltiken (Report of the Collective Measures Com- mittee: General Assembly, Official Records, 6th session, Suppl. No. 13, 1951).
I rapporten indelas de kollektiva åtgär- derna i tre huvudtyper: dels politiska, dels ekonomiska och finansiella samt dels mili- tära åtgärder. Det framhålls att antingen kan åtgärder av endast en av dessa typer användas eller kan de användas i olika kom— binationer, t.ex. politiska och ekonomiska åtgärder.
Rapporten innehåller en undersökning av vilka särskilda åtgärder som faller under nyssnämnda huvudtyper. Därvid betonas att den uppräkning av åtgärder, som görs i rapporten, inte är uttömmande.
Av politiska åtgärder nämns först vädjan- den till parterna i en aktuell konflikt. Ex- empel på olika former av sådana vädjan- den anges: hänvändelse till parterna att lö— sa konflikten med fredliga medel, uppma- ning att använda en viss metod för tvistens lösande eller att avstå från handlingar som strider mot FN—stadgan och vilka är ägnade att utgöra ett hot mot freden, eller uppma- ning att efterkomma provisoriska åtgärder som vidtagits i anledning av hot mot fre- den, fredsbrott eller angreppshandling.
Om sådana vädjanden sägs i rapporten att de visserligen primärt är riktade till de tvistande parterna men att de också med- för att andra staters uppmärksamhet fästs på en farlig konflikt. Denna informations— effekt anses kunna bidra till att mobilisera ett allmänt stöd för en FN-aktion.
Som politiska åtgärder nämns vidare i
rapporten fastställande och fördömande av part eller parter som begått handling inne— bärande hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling. Sådan åtgärd anses inne— bära, även om den inte omedelbart följs av andra kollektiva åtgärder, en skarp var- ning, inte bara för den part eller de parter som den riktas till utan också för övriga stater.
Politiska åtgärder kan enligt rapporten även bestå av kollektiva diplomatiska fram- ställningar från FN-medlemmarnas sida. Dessa framställningar kan tjäna som stöd för vädjanden till parter eller för andra av rådet eller församlingen gjorda ingripanden och kan äga rum på varje stadium av en konflikt.
Andra kollektiva åtgärder av politisk art är enligt rapporten avbrytande av diploma- tiska förbindelser och andra åtgärder som berör dessa relationer. Exempel härpå är hemkallande av beskickningschef eller and- ra diplomatiska tjänstemän samt indragning av handelskammare och konsulat.
Vidare nämner rapporten som politiska åtgärder avstängning från rätten att åtnjuta de rättigheter och privilegier som medlem- skapet i FN och dess fackorgan medför. Förlust av sådant medlemskap kan också ifrågakomma.
Bland politiska åtgärder anförs i rappor- ten slutligen vägran att erkänna förändring- ar som åstadkommits genom hot om eller bruk av våld mot en stats territoriella in- tegritet eller politiska oberoende eller som på annat sätt strider mot FN:s ändamål.
Under rubriken ekonomiska och finan- siella åtgärder upptas i rapporten i första hand embargo på varuexport till den stat som blivit föremål för sanktioner, den bloc- kerade staten. Sådant embargo kan vara totalt, dvs. omfatta alla varuslag, eller se- lektivt, därvid endast vissa slags varor av- ses. I det senare fallet kan enligt rapporten företrädesvis vapen, ammunition och annan krigsmateriel komma i fråga liksom vissa andra produkter, t. ex. olja, som är av särskild vikt för militära operationer.
Därefter nämner rapporten embargo på varuimport från blockerad stat. Även ett
sådant embargo kan vara totalt eller selek- tivt.
Vidare nämner rapporten förbud mot fi— nansiella transaktioner med den blockerade statens regering eller medborgare. Åtgär- der inom denna del av samhällslivet utgörs enligt rapporten i huvudsak av förbud mot att bevilja lån eller krediter, uppskjutande av betalningar samt frysning av den blocke- rade statens guldtillgångar och tillgodoha- vanden i utlandet. De finansiella sanktio- nerna kan ha formen av antingen ett totalt förbud mot alla finansiella förbindelser med anknytning till den blockerade staten eller ett selektivt förbud avseende endast vissa sådana förbindelser.
Rapporten upptar under rubriken ekono- miska och finansiella åtgärder också sank- tioner i fråga om transporter och kommu- nikationer. Särskilt nämns åtgärder på sjö- fartens område, såsom förbud mot att sälja eller chartra fartyg till den blockerade sta- ten eller förbud mot att verkställa transpor- ter av gods som är föremål för embargo. Förbud kan även ifrågakomma beträffande sjötransporter till och från länder som ej deltar i sanktionerna. I rapporten anförs i detta sammanhang dessutom vissa andra åtgärder som går ut på att hindra trans- porter av sanktionsgods, såsom vägran att förse den blockerade statens fartyg med bränsle, vägran att reparera sådant fartyg och vägran att låta denna stats fartyg åt- njuta frihamnsförmåner. Vad i rapporten sålunda sägs om åtgärder rörande sjöfar- ten gäller i princip också i fråga om luft- fart. Andra åtgärder kan enligt rapporten vara avstängning av kanaler och andra vat- tenleder samt av järnvägs och landsvägs- förbindelser med blockerad stat.
Slutligen upptas under ifrågavarande ru- brik i rapporten såsom en särskild åtgärd beslag, eller hot därom, av viss egendom som finns i de länder som verkställer sank- tioner, nämligen egendom tillhörande med- borgare i blockerad stat.
6.4. Säkerhetsrådets sanktionskommitte' rörande Sydafrika
Säkerhetsrådet tillsatte i slutet av år 1963 en expertgrupp med numera statsrådet Alva Myrdal som ordförande och med uppdrag att undersöka metoder för att på fredlig väg lösa apartheidfrågan i Sydafrika. Ex- pertgruppen framlade i april 1964 en rap- port, vari bl.a. föreslogs att säkerhetsrå- det skyndsamt skulle låta utreda de ekono- miska och strategiska aspekterna av sank- tioner. Rapporten började behandlas av så- kerhetsrådet i juni 1964. Den 13 juni antog rådet en resolution enligt vilken en expert- kommitté — den s.k. sanktionskommittén — skulle tillsättas för att verkställa en tek- nisk och praktisk undersökning i fråga om ändamålsenligheten, effektiviteten och kon- sekvenserna av åtgärder som säkerhetsrådet har rätt att vidta mot Sydafrika enligt FN- stadgan.
På grundval av gjorda undersökningar konstaterade sanktionskommitténs majoritet i mars 1965, att Sydafrika inte var osår- bart för ekonomiska sanktioner men att lan- det med hänsyn till sitt starkt differentierade näringsliv och rika naturtillgångar inte på kort sikt skulle vara särskilt känsligt för så- dana sanktioner. De åtgärder mot Sydafrika som enligt sanktionskommittén i synnerhet borde kunna komma i. fråga var dels ett totalt avbrytande av handeln, dels embargo på olja och oljeprodukter, dels embargo på krigsmateriel, dels förbud mot emigra- tion till Sydafrika av tekniker och annan yrkeskunnig arbetskraft, dels förbud mot kommunikationer med Sydafrika och dels vissa politiska och diplomatiska åtgärder.
Säkerhetsrådet, som år 1963 rekommen- derat medlemsstaterna att förbjuda export av vapen och militär utrustning till Syd— afrika, har hittills inte föreskrivit några bindande sanktioner mot detta land. Angå— ende av generalförsamlingen rekommende- rade sanktioner mot Sydafrika, och Sveriges hållning härtill, hänvisas till avsnittet 3.3.2.
I fråga om sanktioner av icke-militär na— tur träder otvivelaktigt de som avser eko- nomiska och finansiella förhållanden i för- grunden. Att så är fallet framgår, förutom av själva texten till artikel 41 i FN-stadgan och kommentarer till denna, också av så- kerhetsrådets resolutioner i Rhodesiafrågan. Vidare kan på motsvarande sätt som stöd för påståendet hänvisas till NF-akten och förbundets sanktioner mot Italien.
Kommittén skall därför först undersöka vilka olika former av ekonomiska och fi— nansiella sanktioner som företrädesvis tor- de kunna ifrågakomma. I ett följande av- snitt skall granskas vilka andra åtgärder, som inte innebär bruk av vapenmakt, sä- kerhetsrådet kan tänkas ålägga eller rekom- mendera medlemsstaterna att vidta.
Däremot finner kommittén ej anledning att uppehålla sig vid diplomatiska och and- ra politiska åtgärder. Genomförande av så— dana sanktioner för Sveriges del tillhör det utrikespolitiska område där särskild lagstift- ning inte behövs.
6.5.1. Ekonomiska och finansiella sanktioner
Den sanktion av ekonomisk natur, som är mest näraliggande från den enskilda med- lemsstatens synpunkt, är förbud mot export av varor från denna stat till den blockerade staten. Ibland kan ett exportförbud på en- dast vissa varor bli aktuellt. Ett sådant par- tiellt exportförbud kan liksom ett totalt ex— portförbud drabba såväl den blockerade sta- tens ekonomi i allmänhet som dess försörj- ning i visst avseende. Det senare torde dock vara vad man i första hand vill vinna med ett partiellt exportförbud. Härvid lär främst förbud mot export av krigsmateriel komma i fråga. Vidare bör anmärkas, att säker- hetsrådet kan föredra partiellt exportförbud framför totalt sådant förbud med hänsyn till intresset att ej onödigtvis förorsaka eko- nomiska förluster för stater som skall verk- ställa påbjudna sanktioner. Bland dessa kan finnas sådana som är starkt beroende av inkomster från viss export till den blockera-
de staten. Ett exportförbud som av nämn- da skäl görs partiellt i stället för totalt får i vissa lägen antas vara av betydelse för en del staters villighet att effektivt genom- föra sanktioner.
Näraliggande från den enskilda medlems- statens synpunkt är vidare förbud mot att dit importera varor som kommer från bloc- kerad stat. Även ett sådant förbud kan tänkas avse antingen alla slags varor eller blott vissa.
Eftersom en stat i allmänhet är hänvisad till att betala en stor del av sin varuförsörj- ning genom försäljning av egna varor till utlandet, kan givetvis statens varuförsörj- ning försvåras om andra stater upphör med att köpa dess varor. Förbud mot import från en blockerad stat är därför ett natur- ligt komplement till förbud mot att dit ex- portera varor. Med hänsyn till att avsikten med sådant importförbud är att försvaga den blockerade statens valutaställning synes det ligga närmast till hands att anordna totalt importförbud. Om den blockerade sta- tens valutainkomster främst härrör från för- säljning av vissa varuslag torde emellertid ett förbud avseende endast dessa varor kun— na ifrågakomma, i synnerhet om ett to- talt importförbud skulle vara till skada för andra stater.
Genom förbud för medlemsstaterna att exportera varor till den blockerade staten och att därifrån importera varor kan man alltså försvåra en blockerad stats tillgång till varor av skilda slag.
Härefter skall undersökas vilka åtgärder som det kan finnas skäl anknyta till ett för- bud att exportera varor från en medlems- stat till den blockerade staten. Man måste därvid hålla i minnet att avsikten är att den blockerade staten ej skall förses med vissa produkter. Det väsentliga är m.a.o. att söka hindra att varor förs in över den blockerade statens gränser. Utgångspunk— ten blir därför att söka kartlägga de åtgär- der som kan tänkas främja sådan införsel. Åtgärderna kan avse olika led i produk- tions- och distributionsprocessen, från va- rans framställande eller frambringande till dess själva införseln till den blockerade sta—
tens territorium sker. Man synes härvid kunna skilja mellan i stort sett tre grupper av förfaranden eller åtgärder med avseende på varor.
Först kan nämnas förfaranden som hän- för sig till varornas produktion och därmed besläktade förfaranden, t.ex. tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll, reparation och liknande åtgärder av teknisk natur samt lämnande av tekniskt bistånd i anslutning till sådana åtgärder.
Som en annan grupp kan anges åtgär— der som sammanhänger med varornas köp och försäljning o.d. Hit hör olika slags rättshandlingar i fråga om varor, t. ex. olika former av överlåtelse eller förvärv av vara eller upplåtelse eller förvärv av sär- skild rätt till vara eller meddelande av för- säkring därå.
Slutligen kan som en särskild grupp an- föras åtgärder som rör transporter av va- ror. Förutom verkställandet av själva trans- porterna kommer här i betraktande åtgär- der såsom lastning, lossning och förvaring av varor, tillhandahållande av utrustning eller förnödenheter åt transportmedel eller olika former av överlåtelse eller upplåtelse av transportmedel.
Härefter skall granskas vilka åtgärder som säkerhetsrådet kan tänkas foga till ett förbud för medlemsstat att till sitt territori— um införa varor som kommer från blockerad stat. På motsvarande sätt som ovannämnda förbud att från medlemsstat exportera va— ror till blockerad stat kan sägas vara inrik— tat på att hindra varuinförsel till denna stat kan ifrågavarande importförbud sägas vara inriktat på att hindra varuutförsel från bloc- kerad stat.
Frågan är alltså vilka åtgärder med av- seende på varor som kan tänkas främja utförsel av varor från blockerad stat. Det faller sig därvid naturligt att använda sam— ma betraktelsesätt som ovan beträffande hindrande av införsel till blockerad stat. Eftersom ifrågavarande varor förutsätts framställda eller frambringade i eller eljest komma från den blockerade staten är det åtgärder avseende varor vilka befinner sig inom denna stat som åsyftas. Åtgärderna
kan även i förevarande fall hänföra sig till olika stadier i produktions- och distribu— tionsprocessen, intill dess varorna lämnar den blockerade statens territorium. De åt— gärder som kan tänkas främja utförseln är tydligen av samma slag som förut angetts i fråga om komplettering av förbud att från medlemsstat exportera varor till bloc- kerad stat (jfr prop. 1969:78, s. 40 f.). Det förhållandet att här avsedda varor för- utsätts befinna sig inom den blockerade sta- ten innebär ej nödvändigtvis att åtgärder med avseende på dessa varor behöver vara vidtagna inom denna stat. T.ex. kan ett avtal om försäljning av nämnda varor som ingås i annan stat ibland tänkas främja ut— försel av varorna från den blockerade sta— ten.
För att ytterligare försvåra en blockerad stats varuförsörjning kan säkerhetsrådet tän- kas föreskriva åtgärder av följande slag.
Vad gäller förbud att till blockerad stat införa varor har de i redogörelsen ovan angivna åtgärderna omfattat situationer från varans framställande i annan stat än den blockerade till varans införsel till sistnämnda stat. Därigenom kan sålunda denna stats försörjning med varor från utlandet hindras eller åtminstone försvåras. Det bör emel- lertid beaktas att den blockerade staten gi- vetvis kan tänkas ha möjlighet att själv framställa sådana varor som inte får infö- ras dit. Därför kan det också vara ange- läget att söka hindra åtgärder som främjar sådan egen försörjning. Därvid torde det kunna bli tal om att förbjuda medlemssta- ternas medborgare från att vidta sådana åt- gärder även inom den blockerade statens territorium. Vidare torde kunna ifrågakom- ma förbud mot att förse vissa rättssubjekt utanför den blockerade staten med varor som är avsedda att användas i rörelse som drivs från nämnda stat. Också i sistnämnda fall synes man nämligen i viss mening kun- na anse att den blockerade staten förses med varor, även om varorna ej avses bli införda till den statens territorium.
För att ge mera effekt åt ett förbud mot att utföra varor från blockerad stat kan säkerhetsrådet tänkas föreskriva förbud mot
att ta befattning med sådana varor som bli- vit utförda i strid mot föreskrivna sanktio— ner.
Gemensamt för de i redogörelsen ovan lämnade åtgärderna är att de, direkt eller indirekt, sammanhänger med tillförsel till — genom införsel eller produktion inom den blockerade staten — eller utförsel från sådan stat av varor.
Som förut påpekats avser hindrande av de åtgärder, som är ägnade att främja ut- försel av varor från den blockerade staten, att minska denna stats valutainkomster. Så- dana inkomster kan emellertid en stat skaf- fa sig även på annat sätt än genom varu- export. För att få en uppfattning om var- ifrån en stats valutainkomster i övrigt kan härröra — och därmed om vilka ingripan- den som kan bli aktuella från säkerhets- rådets sida — kan man granska betalnings- balansen. Där finner man även inkomster från — och utgifter för — tjänster av olika slag. De viktigaste posterna hänför sig ge- nerellt sett till gods- och persontransporter, avkastning på eget kapital i utlandet, av- kastning på utländskt kapital i den egna sta- ten, turism och provisioner, t.ex. i sam- band med internationella bankoperationer. Vidare kan nämnas poster som avser vissa avgifter, såsom försäkrings— och patentav- gifter.
Med hänsyn till det nyss anförda kan det tänkas ifrågakomma att säkerhetsrådet vill hindra den blockerade staten eller dess rättssubjekt från att verkställa tjänster av angivet slag. På motsvarande sätt kan det tänkas ifrågakomma att hindra den blocke- rade staten från att åtnjuta sådana tjänster.
Förutom åtgärder mot kapitaltransaktio- ner, som skall behandlas nedan i samband med finansiella sanktioner, torde det först och främst kunna bli fråga om förbud mot tjänster som rör transporter. Sålunda ak- tualiseras förbud mot att använda den bloc- kerade statens transportmedel för person- och godsbefordran, även sådan godsbeford- ran som ej avser sanktionsvaror utan en- dast t.ex transitogods. I; anslutning till nämnda slags förbud kan det bli tal om att hindra att vissa tjänster lämnas den bloc-
kerade statens transportmedel, såsom last- ning och lossning samt tillhandahållande av utrustning eller förnödenheter. Därjämte kan tänkas åtgärder som stängning av ham- nar, förhöjda hamnavgifter o.d. Åtgärder av sistnämnda art skall behandlas nedan i samband med sanktioner som rör avbrytan- de av kommunikationer med blockerad stat.
Hindrande av turistresor till blockerad stat är en åtgärd som närmast hänför sig till en grupp av sanktioner som gäller per- sonliga, kulturella o.d. förbindelser. Ehu- ru hindrande av turistresor har ekonomisk betydelse, och därför såtillvida kan anses som en form av ekonomisk sanktion, synes det naturligast att redovisa åtgärden i frå- ga i anslutning till nyssnämnda sanktions- grupp. Även denna skall behandlas nedan.
Beträffande tjänster i övrigt, som kan ge valutainkomster åt blockerad stat, torde det vara ogörligt att ange dessa fullständigt. Varje form av arbete som sådan stat eller dess rättssubjekt presterar för annans räk- ning kan ifrågakomma. Det är m.a.o. många olika slags tjänster som inbegrips. Eftersom avsikten med att söka hindra des- sa tjänster främst är att betaga den blockera- de staten möjligheter till valutainkomster, torde man få räkna med att säkerhetsrådet försöker uppnå detta syfte i första hand genom att ingripa mot valutaöverföringar i form av förbud mot verkställande av betal- ning till förmån för den blockerade staten, dvs. en sanktion av finansiell natur.
Vid sidan av sanktioner som rör varor eller tjänster kan tänkas sanktioner med avseende på s.k. immaterialrätter, dvs. auktorrätter, patenträtter, mönsterskydds- rätter och rätt till kännetecken såsom firma och varumärke. Överlåtelser eller upplåtel- ser av sådana rättigheter kan inbringa valuta till en stat och förbud mot nämnda slags transaktioner är därför en tänkbar ekono— misk sanktion.
Kommittén övergår härefter till att be- handla s. k. finansiella sanktioner.
I den föregående redogörelsen om eko- nomiska sanktioner har framhållits att en stat kan skaffa sig valutainkomster framför allt genom export av varor eller verkstäl-
lande av olika slags tjänster. I samband därmed angavs förbud mot verkställande av betalning som en sanktion av finansiell art.
Ett annat sätt för en stat att få tillgång till utländsk valuta, och därmed möjlighet att importera varor eller åtnjuta tjänster, är att uppta lån i utlandet eller där eljest erhålla kredit, dvs. genom kapitalimport. Denna kan vara långfristig och består då av export av värdepapper, t.ex. obligationer, till utlandet. Kapitalimporten kan även vara kortfristig och kan då utgöras av exempel- vis affärskrediter eller utländska bankinsätt- ningar i den låntagande staten.
Vidare kan en stat, som exporterat ka- pital, dvs. importerat värdepapper t. ex. utländska obligationer eller på annat sätt beviljat utlandet län eller krediter, på grund härav ha valutaintäkter genom räntor och amorteringar.
Det bör också erinras om att en stat har
möjlighet till valutainkomster genom gåvor från utlandet. Ett praktiskt inte oviktigt fall är emigranters gåvor till hemlandet. För Italien var, som förut påpekats, denna kreditpost i betalningsbalansen av viss be- tydelse i samband med NF:s sanktioner. ' Åtgärder för att hindra en blockerad stat från att få tillgång till utländsk valuta på angivna sätt kan tydligen utgöra väsentliga finansiella sanktioner, som säkerhetsrådet kan tänkas tillgripa.
Då sanktioner mot en viss stat träder i kraft är det naturligtvis möjligt att denna stat har tillgångar av finansiell natur i ut— landet. Likaså torde säkerhetsrådet i vissa fall få räkna med att en blockerad stat kan erhålla sådana tillgångar även efter det att sanktioner börjat tillämpas. Eftersom nämn- da tillgångar innebär möjligheter för den blockerade staten att komma i åtnjutande av varor och tjänster kan det finnas anled- ning för rådet att ingripa mot rätten att förfoga över dessa tillgångar, som kan ut- göras av olika slags betalningsmedel, inklu- sive guld, banktillgodohavanden och andra fordringar, som inte grundar sig på värde- papper, samt aktier, obligationer och lik— nande värdepapper.
6.5.2. Andra sanktioner av icke-militär art
För att söka utröna vilka ytterligare »ci- vila» sanktioner, som kan tänkas ifråga- komma, skall — med hänsyn till att denna sanktionsform särskilt anges i FN-stadgans artikel 41 — uppmärksamheten till en bör- jan riktas på avbrytande av kommunika- tioner med blockerad stat.
Därvid kan först nämnas avbrytande av post-, tele- och radioförbindelser. Sådant avbrytande kan vara totalt eller partiellt.
Vidare kan ifrågakomma avbrytande av luft-, sjö- och landtrafik med den blocke- rade staten. Exempel på sådan åtgärd utgör paragraf 6 i 1968 års resolution om Rho- desia. Däri åläggs medlemsstat bl.a. att hindra lufttrafik med Rhodesia.
I den mån säkerhetsrådet i ett visst fall förbjuder transporter av sanktionsgods in- nebär detta givetvis också i viss utsträck- ning ett avbrytande av luft-, sjö- och land- trafiken med blockerad stat. Avbrytande av sådan trafik kan emellertid, såsom 1968 års resolution visar, även komma i fråga utan särskilt samband med transport av sanktionsgods. Sanktionen drabbar i så fall både gods- och persontrafik med blockerad stat.
Som ytterligare exempel på åtgärder som rör kommunikationer kan nämnas förbud för transportmedel, tillhörande blockerad stat, att använda medlemsstats territorium, stängning av medlemsstats flygstationer och hamnar för flygplan resp. fartyg tillhöran- de blockerad stat, förhöjda luftfarts- och hamnavgifter för sådana transportmedel, vägran att utföra lotsning av den blockera— de statens fartyg samt vägran att reparera denna stats transportmedel.
I motsats till artikel 16 i NF:s akt nämns i FN-stadgans artikel 41 ej uttryckligen nå- got om åtgärder som är riktade mot per- son. Att även sådana åtgärder är tänkbara framgår emellertid av paragraferna 5 och 8 i 1968 års resolution om Rhodesia (se 3.3.5).
Det kan sålunda bli tal om att t. ex. av— visa medborgare tillhörande blockerad stat från medlemsstats territorium eller att neka
sådan medborgare uppehålls- och arbetstill- stånd i medlemsstat. Vidare kan det bli ak- tuellt exempelvis att förbjuda medborgare i medlemsstat att resa till blockerad stat. Även vissa andra tänkbara exempel på åtgärder mot person kan anföras: förbud för medborgare i medlemsstat att i blockerad stat eller annorstädes delta i kulturella, ve- tenskapliga, idrottsliga e. d. arrangemang, vari den blockerade staten är representerad.
7. Allmän motivering för svensk FN-lag
7.1. Behovet av lagstiftning. Lagens grunddrag
7.1.1. Allmän bakgrund
En stat som anslutit sig till ett internatio- nellt fördrag är folkrättsligt förpliktad att uppfylla sina åtaganden enligt fördraget. Staten skall därför tillse att dess domstolar och andra myndigheter har möjlighet att tillämpa bestämmelserna i fördraget och även gör så. Underlåtenhet härutinnan in— nebär i princip brott mot fördraget (jfr Eek, a. a. s. 264).
I vissa stater, såsom Frankrike, Neder— länderna och Österrike, blir internationella fördrag en del av statens interna lagstiftning omedelbart efter det att de vederbörligen offentliggjorts. Fördragsbestämmelserna skall således direkt tillämpas av domstolar och andra myndigheter. I den mån bestäm— melserna inte lämpar sig för sådan direkt tillämpning, måste dock komplettering ske genom särskild intern lagstiftning.
I andra länder är fördragsbestämmelser inte på nämnda sätt direkt tillämpliga utan de måste transformeras till intern rätt, dvs. en särskild inhemsk författning måste utfär- das, för att de skall kunna tillämpas av domstolar och andra myndigheter. Denna metod används i bl. a. Storbritannien och de nordiska länderna.
Chefen för justitiedepartementet har den 7 februari 1969 uppdragit åt den år 1967
tillsatta utredningen om författningspublice- ring m.m. att utreda frågan om formerna för internationella överenskommelsers inför- livande med svensk rätt. I direktiven påpe- kas att det f.n. inte finns några regler härom i svensk lag. Justitieministem uttalar emellertid att beträffande överenskommel- ser, som medför rättigheter och skyldighe- ter för myndigheter och enskilda, tillämpas sedan länge i praxis den metoden att en lag eller annan författning utfärdas genom vil- ken bestämmelserna i överenskommelsen in- förlivas med svensk rätt. Ibland sker detta i den formen att det i författningen förord- nas att överenskommelsens bestämmelser skall lända till efterrättelse här i landet. I andra fall omarbetas bestämmelserna till svensk författningstext, varvid samma prin- ciper används som brukar begagnas i vår interna lagstiftning i fråga om systematik, lagteknik och språkbruk. Den senare meto- den har, sägs det vidare i nämnda direk- tiv, använts framför allt på privaträttens, straffrättens och processrättens områden, där överenskommelsemas införlivande som regel kräver/av regeringen och riksdagen gemensamt stiftad lag. Justitieministem på- pekar emellertid att det finns exempel på att man också på dessa områden har an- vänt den enklare metoden att i den för- fattning som antagits hänvisa till bestäm- melserna i överenskommelsen. När denna metod använts, har i allmänhet de rätts— ligt betydelsefulla avsnitten av överenskom-
melsen tagits in i själva författningen eller i bilaga till denna. Att överenskommelsen återges i bilaga till författningen torde där- vid — framhåller justitieministem — vara det vanligaste och detta förfaringssätt har nära nog undantagslöst tillämpats när över— enskommelsen saknar auktoritativ svensk text. Bilagan omfattar då en eller flera av de utländska texterna jämte översätt- ning till svenska. Den nuvarande bristen på enhetlighet skapar enligt justitieministem osäkerhet och vållar svårigheter för de lag- stiftande myndigheterna och i rättstillämp- ningen. Metoden att omarbeta den inter- nationella överenskommelsens bestämmelser till intern författning innebär från lagteknisk synpunkt åtskilliga fördelar men är arbets- krävande och tidsödande. Detta förhållande har enligt justitieministem medfört att Sve— rige inte alltid har kunnat tillträda inter- nationella överenskommelser i den takt som varit önskvärd. Olika möjlighter att för- enkla och förbättra det nuvarande tillväga- gångssättet bör därför övervägas. Särskilt bör enligt justitieministem undersökas i vil- ken omfattning metoden att omarbeta inter- nationella överenskommelser till intern lag- stiftning kan överges och ersättas av enk- lare metoder, som medger att internatio- nella överenskommelser kan införlivas med den svenska rätten utan alltför omfattande arbetsinsatser och onödig tidsutdräkt. Ifrå- gavarande utredning skall enligt berörda di- rektiv också uppmärksamma de problem som är förknippade med genomförande i vårt land av sådana beslut eller rekommen- dationer av mellanstatliga organisationer, i vilka Sverige är medlem, som ålägger resp. tillråder medlemsstaterna att genomföra rättslig reglering av viss innebörd. Exempel härpå utgör genomförande av säkerhetsrå— dets resolutioner.
Kommittén vill i detta sammanhang erin- ra om att efter andra världskriget har bil- dats vissa internationella organisationer vars organ genom traktat tillagts befogenheter som normalt ligger inom vederbörande med- lemsstaters egna kompetensområden. Dessa organ kan införa bestämmelser som omedel- bart binder inte blott medlemsstaterna utan
också de enskilda rättssubjekten inom des— sa. Ett exempel på sådan organisation är EEC, den europeiska ekonomiska gemen- skapen (se SOU 1963: 17, s. 249 ff).
FN är inte en organisation av nyssnämn- da karaktär. Medlems förpliktelser enligt FN-stadgan, bl. a. skyldigheten att efter- komma av säkerhetsrådet meddelade beslut om sanktioner, hinder i folkrättsligt hän- seende omedelbart endast medlemmen som stat. Enskilda rättssubjekt, som omfattas av medlemsstatens jurisdiktion, är inte omedel- bart bundna av rådets beslut.
För Sveriges vidkommande erfordras här- för att rådets sanktionsbeslut i enlighet med vad ovan anförts transformeras till intern svensk rätt. I fråga om rådets rekommenda- tioner krävs, om statsmakterna beslutar föl- ja dem, givetvis även sådan transformation för att enskilda rättssubjekt här i riket skall bli bundna. Som förut framgått är rådets rekommendationer, i motsats till dess be- slut, inte folkrättsligt förpliktande för med- lemsstaterna.
Kommittén skall i det närmast följande avsnittet behandla frågan om huruvida det i svensk rätt behövs särskild lag för att ge- nomföra rådets bindande beslut. Därefter kommer kommittén att i ett särskilt avsnitt undersöka om det föreligger behov av lag även beträffande de fall då rådet blott har rekommenderat sanktioner. Dessförinnan vill kommittén emellertid göra ytterligare några allmänna anmärkningar.
För att genomföra sanktioner av icke- militär natur kan — som framgår av den föregående framställningen - olika åtgär- der ifrågakomma, från fysiska ingrepp så- som spärrar och förstöring av kommunika- tionsleder till administrativa föreskrifter, vilkas överträdande inte är förenat med nå— gon som helst påföljd. Det kan självfallet inte uteslutas att ett sanktionsbeslut av så- kerhetsrådet kan ålägga medlemsstater som gränsar till blockerad stat att vidta speci- ficerade åtgärder för att genomföra en blockad, exempelvis att upprätta gränsbe- vakning, eller generellt ålägga staterna att utfärda förbud med straffpåföljd av viss stränghet. Hur sådana föreskrifter kan ut-
formas låter sig emellertid knappast förut- sägas; uppenbarligen måste deras utform- ning och den svenska uppfyllelsen av åläg- gandena bli beroende på omständigheterna i det konkreta sanktionsfallet. Vid bedöm- ningen av behovet av en permanent svensk FN-lag synes man böra utgå från att med- lemsstaterna — såsom skett i Rhodesiafallet — lämnas frihet att själva välja medlen för att genomföra sanktionerna och att i denna frihet ingår att utforma medlen i samklang med det inom varje medlemsstat rådande allmänna rättssystemet.
Även om således i framtida sanktionsfall behov kan visa sig föreligga av särskild lagstiftning inom vitt skilda områden, exem- pelvis i fråga om förfoganderätt, beslag, expropriation och straffpåföljder, bör för en permanent svensk FN-lag endast komma i fråga att reglera ingrepp av förbudskaraktär.
7.1.2 Genomförande av säkerhetsrådets bindande beslut
Den juridiska skyldigheten enligt FN-stad- gan att efterkomma rådets beslut utgör grunden till att svensk rätt måste ge möjlig- het att genomföra av rådet beslutade sank- tioner.
Ett lojalt verkställande på det nationella planet av säkerhetsrådets sanktionsbeslut förutsätter att genomförandet sker dels så snabbt som möjligt, dels på sådant sätt att det sakliga innehållet i vidtagna åtgärder så nära som möjligt ansluter sig till de beslu- tade sanktionema eller i vart fall svarar mot beslutets syfte. Brister i något av dessa av- seenden kan utgöra ett åsidosättande av för- pliktelserna enligt FN-stadgan. Det är med utgångspunkt från nämnda förhållanden som man får bedöma frågan huruvida det för svensk del nu behövs särskild lagstift- ning för att till intern rätt transformera rå- dets beslut. Härvid förutsätts att sanktions- beslut innefattar krav på förbud eller ingri- panden som inte omfattas redan av den nor- malt gällande rättsordningen.
I konstitutionellt hänseende kan man här- vid skilja mellan dels sådan transformation som regeringen ensam äger företa, dels så—
dan transformation vars verkställande ford- rar gemensamt beslut av regeringen och riks- dagen. I det förra fallet kan transformation f. n. ske i. ämnen som omfattas av regering- ens ekonomiska och administrativa lagstift- ningsmakt samt i sådana ämnen beträffande vilka regeringen har fått särskilt bemyndi- gande därtill. Fullmakt av sistnämnda slag har regeringen hittills endast enligt den för— ut berörda, tidsbegränsade lagen av år 1966 angående utvidgad tillämpning av 1939 och 1940 års beredskapslagar på sjöfartens om- råde.
Genomförande av sanktioner kan — så- som torde ha framgått av tidigare avsnitt — innebära väsentliga ingrepp i den enskildes rättssfär inte bara så att de kan för framti— den radikalt ändra de förutsättningar, på Vi]- ka hans utkomst och ekonomi vilar, utan också kan rubba bestående rättsförhållan- den. Starka skäl kan anföras för att ingrepp av så djupgående karaktär inte bör få före- tas annat än genom lagstiftning i vanlig ord- ning vid vilken remissyttranden och lagråds- utlåtande avges och riksdagsbehandlingen ger tillfälle till en allsidig belysning av skä- len för och mot ingreppen, lämpligheten av deras utformning och deras effekter. Mot detta intresse av allsidig granskning mot bak- grunden av en föreliggande resolution står kravet på snabbhet i genomförandet av sank- tionerna.
Kravet på snabbt genomförande av rådets beslut kan uppenbarligen i och för sig bäst tillgodoses om regeringen ensam äger över- föra besluten till nationella handlingsregler.
För sanktioners effektivitet är det av vä- sentlig betydelse att FN:s medlemsstater skyndsamt kan genomföra säkerhetsrådets beslut på det nationella planet. Detta sam- manhänger med det förhållandet att rådet, när sanktioner tillgrips, utövar s. a. 5. en polisfunktion som i ett akut läge syftar till att säkra freden. Eftersom erfarenhe- ten har visat att fredshotande internationel— la konflikter kan utvecklas mycket snabbt måste rådets beslut genomföras utan dröjs- mål om ej sanktionernas syfte skall även- tyras. Rådet kan f. ö. också tänkas i ett sank- tionsbeslut direkt uttala ett krav på snabbt
genomförande eller fastställa vissa tidsfris- ter. Vidare kan nämnas att rådet i regel torde kräva att medlemsstaterna rapporte- rar till generalsekreteraren om vilka åtgär- der som vidtagits för att genomföra besluta- de sanktioner.
Utvägen att i varje särskilt fall, då rådet beslutat om sanktioner, stifta en ordinär lag med direkta bestämmelser av sådant innehåll, att Sverige genom själva lagen ge- nomför rådets beslut, är otvivelaktigt tids- ödande. Även om man skulle avstå från att såsom normalt i lagstiftningsärenden först utarbeta ett förslag som remissbehandlas, kräver lagråds- och riksdagsbehandling så lång tid att fördröjningen kan framstå som besvärande för Sverige. Särskilt gäller detta om världsopinionens uppmärksamhet fästs på något förfarande av svenskt subjekt i strid mot beslutade sanktioner. Man bör dock inte bortse från att även om regeringen ensam kan genomföra rådets beslut, relativt lång tid ibland måste förflyta innan trans— formationen fullgjorts. Såsom erfarenheten redan visat kan nämligen rådets beslut vara av komplicerad natur. De kan lämna ut— rymme för skilda tolkningar och innehålla formuleringar som är svåra att transforme- ra. Snabbheten i genomförandet är också beroende av vilken transformationsmetod som används. Rådets beslut kan införlivas med svensk rätt antingen genom en direkt översättning av beslutets text till svenska språket eller genom en omskrivning till sed- vanlig svensk lagstil. Den förra metoden torde vara den minst tidskrävande. Kommit— tén skall i ett senare avsnitt återkomma till dessa båda transformationsmetoder.
Vad härefter gäller intresset att kunna genomföra rådets beslut så att saklig över- ensstämmelse med beslutets syfte uppnås, är regeringens egna befogenheter härutin- nan inte tillräckliga f. n. Rhodesiafallet har visat att det förhåller sig på det sättet. Där- jämte kan i detta avseende hänvisas till kommitténs redogörelse för olika sanktions- åtgärder. Denna redogörelse ger vid handen, att det kan bli tal om en rad åtgärder som ligger utanför det område där regeringen nu äger besluta ensam och vars genomfö-
rande alltså enligt gällande rätt fordrar van- lig lagstiftning med samfällt beslut av re- geringen och riksdagen.
et anförda visar, att svensk rätt f.n. inte möjliggör uppfyllande av vår juridiska förpliktelse enligt FN-stadgan att såväl snabbt som sakligt korrekt kunna genomföra säkerhetsrådets bindande beslut om sank- tioner. Särskild lagstiftning behövs alltså för detta ändamål.
När det gäller formen för denna lagstift— ning erbjuder sig åtminstone två möjligheter. Den kan utformas antingen som en perma- nent lag, enligt vilken olika förfaranden som kan tänkas bli omfattade av sanktio- ner — och som självfallet skulle specifice- ras i lagen — är förbjudna i den mån sanktionsbeslut föreligger eller som en per- manent lag, vilken innefattar fullmakt för regeringen att förbjuda sådana förfaranden i den mån sanktionsbeslut påkallar det.
Mot valet av den förstnämnda formen ta— lar bl. a. att den skulle tvinga den enskilde att tolka inte bara lagen utan också FN:s sanktionsbeslut för att fastställa om ett visst förfarande vore tillåtet eller ej. För den enskilde skulle detta sannolikt innebära hart när oöverstigliga svårigheter och skapa en utomordentligt besvärande osäkerhet. Där- till skulle den enskilde tvingas ta ställning redan i den enligt erfarenheten svåra frågan huruvida en resolution av säkerhetsrådet innefattar ett bindande beslut eller endast en rekommendation. En fördel med denna utformning av lagen är å andra sidan att ett sanktionsbeslut skulle bli omedelbart tillämpligt för svensk del; kravet på snabb- het skulle således tillgodoses på ett sätt som inte kunde lämna något övrigt att önsk— ka. Kommittén anser det emellertid inte försvarligt att tillgodose det allmänpolitiska intresset av snabbhet på bekostnad av de enskildas intresse av största möjliga klarhet i fråga om gränsdragningen mellan tillåtet och förbjudet samt det allmänna intresset av säkerhet i omsättningen.
Med alternativet fullmaktslag får det an- komma på regeringen dels att fastställa hu- ruvida ett bindande sanktionsbeslut före- ligger, dels att bestämma vilka förfaranden
som förbjuds såsom följd av sanktionerna. Den enskilde behöver således i detta fall en- dast tolka de föreskrifter som regeringen utfärdat, låt vara att sanktionsbeslutet här- vid tjänar till ledning för honom vid tolk- ningen. Fullmaktskonstruktionen möjliggör dessutom för regeringen att genom underlå- tenhet att utnyttja fullmakten anpassa sank- tionsbeslutets tillämpning till speciella för- hållanden, där sanktionsbeslutets absoluta tillämpning skulle leda till resultat som skul- le vara stötande för svensk rättsuppfatt- ning eller som inte skulle stå i rimlig pro- portion till intresset av att genomföra sank- tionerna. I den mån utnyttjandet av full- makten får formen av generella bestämmel— ser av regeringen -— vilket torde få antas bli det normala — kan regeringen ge dispens från dessa. Genom sådan dispens kan re- geringen i det enskilda fallet hindra upp- komsten av ej önskade och vid bestämmel- semas utfärdande ej förutsedda effekter av påbjudna sanktioner. T.ex. kan i ett visst fall transitering av gods genom blockerad stat omfattas av meddelade förbud. Un- dantag härifrån kan emellertid ibland be- finnas önskvärt, exempelvis med hänsyn till intresset av att tredje land inte drabbas. Dispensmöjligheten kan också utgöra ett substitut för ett auktoritativt och bindande förhandsbesked till enskilda i frågan huru- vida ett visst förfarande kan anses strida mot utfärdade bestämmelser. Fullmaktskon— struktionen möjliggör således en kontinuer- lig avvägning mellan motstående intressen och ger en handlingsfrihet som inte erbjuds om man väljer att direkt i lagen förbjuda förfaranden, som omfattas av rådande sank- tioner.
Sanktionslagstiftningen bör därför få for- men av en fullmaktslag som ger regeringen befogenhet att vidta sådana åtgärder som kan förutses bli erforderliga för att genom- föra sanktioner. Det är en sådan teknik som också antyds i kommitténs direktiv.
Vilka åtgärder som omfattas av fullmak- ten bör så långt möjligt konkretiseras. Inom den fullmaktslagstiftning som kommit till stånd av beredskapsskäl för att tillämpas vid krig eller krigsfara eller — i vissa fall —
vid andra utomordentliga förhållanden har genomgående de åtgärder, som regeringen får vidta med stöd av lagarnas fullmakter, preciserats med avseende på inskränkningar i de normala fri- och rättigheterna. Har kra- vet på precisering varit vägledande vid denna lagstiftning, som alltså gäller en situa- tion då vårt eget lands primära intressen är hotade, bör allmänt sett kravet i än högre grad tillgodoses när lagen tar sikte på intressen, som inte alltid kan antas ha från svensk synpunkt samma valör. Att regle- ringen i beredskapslagama också tjänar syf- tet att ge underlag för beredskapsplanlägg— ningen förändrar intet i denna principiella ståndpunkt. I avsnitt 7.2 utvecklar kommit- tén ytterligare synpunkter på frågan om fullmaktens konstruktion.
7.1.3. Genomförande av säkerhetsrådets rekommendationer
Som framgår av föregående avsnitt grun- dar sig behovet av lagstiftning för genom- förande av säkerhetsrådets bindande sank- tionsbeslut på Sveriges folkrättsliga förplik- telse att verkställa sådana beslut. När rå- det endast har rekommenderat sanktioner föreligger ingen sådan förpliktelse. I rekom- mendationsfallen kan således som grund för lagstiftning inte åberopas att Sverige måste vara i stånd att fullgöra sina rättsliga skyldigheter enligt FN-stadgan. Därför upp- kommer frågan om någon annan grund för lagstiftning kan anföras beträffande rekom- mendationer. Kommittén vill i detta ämne redovisa följande överväganden.
En ledande tanke i svensk utrikespolitik efter anslutningen till FN är att understödja strävanden som enligt svensk bedömning gagnar FN:s syften, oavsett om detta kan ske inom eller utanför organisationen. Den— na principiella inställning innebär att Sverige är villigt att delta inte bara i sådan freds- främjande verksamhet som fordras för att vi skall uppfylla folkrättsliga förpliktelser, utan i alla strävanden av nämnda slag, obe— roende av om vi från snävt juridisk syn- punkt är skyldiga därtill. Det är i belys- ning härav som man får bedöma om det
bör finnas lagstiftning för att genomföra även rådets rekommendationer.
Det anförda överensstämmer med vad som uttalas i förevarande ämne i proposi- tionen rörande 1969 års lag om sanktioner mot Rhodesia. Däri sägs (s. 31), att när en rekommendation ger uttryck åt en allmänt omfattad politisk och moralisk förväntan, bör medlemsstaterna självfallet följa den. Sverige har också handlat efter denna prin- cip. Sålunda omfattar 1966 års provisoriska lag angående utvidgad tillämpning av 1939 och 1940 års beredskapslagar på sjöfartens område såväl säkerhetsrådets bindande be— slut som dess rekommendationer. Vidare kan hänvisas till att Sverige föranstaltade om bl. a. export— och importförbud i anled- ning av rådets rekommendationer den 20 november 1965 om Rhodesia. Därjämte vill kommittén erinra om det permanenta tillägg som i samband med Rhodesialagens till— komst gjordes till de i 19 & utlänningslagen angivna avvisningsgrunderna. Enligt till— lägget kan utlänning avvisas om i lag eller med stöd av lag bestämmelse meddelats därom med anledning av resolution, som antagits av säkerhetsrådet. Med termen re- solution avses både bindande beslut och rekommendationer (prop. 1969: 78, s. 61).
Det har alltså redan i den praktiska poli- tiken befunnits önskvärt för Sverige att kun- na tillmötesgå rådets rekommendationer. Man torde med fog kunna hävda, att även framdeles sådana fall kan tänkas inträffa då Sverige av politiska eller andra skäl önskar följa av rådet blott rekommendera- de sanktioner och då dessa skäl påkallar ett snabbt genomförande av sanktionsåtgär- derna. Detta förhållande kan enligt kommit- téns mening — på motsvarande sätt som den juridiska förpliktelsen till följd av FN-stad- gan i fråga om bindande beslut — åbero- pas som grund för att svensk rätt bör inne- hålla permanenta regler som ger möjlighet att genomföra rådets rekommendationer.
Kommitténs förslag till fullmaktslag i frå— ga om säkerhetsrådets sanktioner beträffan- de Rhodesia avsåg såväl bindande beslut som rekommendationer. Vissa remissinstan-
ser kritiserade förslaget i denna del och ansåg att sådana rådets resolutioner som in- nebär endast rekommendationer inte bör omfattas av svensk sanktionslagstiftning. _Därvid framhölls att rekommendationer ofta är resultat av sådana motsättningar inom FN som har hindrat att bindande resolutioner kunnat antas.
Enligt kommitténs mening kan det i vissa fall tänkas vara tveksamt om Sverige bör följa en rekommendation, exempelvis om utfärdandet av den föregåtts av motsättning- ar inom FN. Men eftersom en rekommenda- tion inte är juridiskt bindande, har Sverige givetvis frihet att avstå — helt eller delvis — från att efterkomma en sådan rekommen- dation.
Den omständigheten att de danska, finska och norska FN-lagama endast avser säker- hetsrådets bindande beslut och alltså inte dess rekommendationer, kan knappast anses vara ett tillräckligt skäl för att begränsa en svensk FN-lag på samma sätt. Begränsning- en av dessa lagar kan nämligen inte anses innebära ett ställningstagande mot genomfö- rande av sanktioner, som endast rekommen- derats, utan är närmast en fråga om lagstift- ningsteknik och ett resultat av att lagarna tillkommit vid en tidpunkt då ett bindande FN—beslut krävde omedelbar lagstiftning.
Frågan om enhetlig nordisk FN-lagstift- ning berördes vid Nordiska rådets sjutton- de session år 1969. I ett medlemsförslag från svensk sida hade hemställts att Nordis- ka rådet skulle rekommendera de nordiska regeringarna att anta likformiga lagregler avsedda att möjliggöra ett säkerställande av att säkerhetsrådets beslut och rekommenda- tioner om sanktioner kunde verkställas i varje nordiskt land. Förslaget motiverades med intresset att de nordiska länderna kan föra en likartad FN-politik. Nordiska rådets ekonomiska utskott anförde i sitt yttrande över förslaget bl.a. att vad som i första hand krävs för att de nordiska länderna skall kunna genomföra en relativt enhetlig sanktionspolitik är att de olika ländernas FN-lagar ger möjlighet att verkställa såväl säkerhetsrådets bindande beslut som dess re- kommendationer. Härefter erinrade utskottet
om att direktiven för den svenska FN-lag- kommittén tar sikte på såväl bindande be- slut som rekommendationer samt att de an- tagna FN—lagarna i Danmark, Finland och Norge endast avser bindande beslut. Sist— nämnda länders lagstiftning utesluter emel- lertid inte, anförde utskottet vidare, att res— pektive regeringar, när så befinns önskvärt och när annan lagstiftning eller administra- tiv praxis ej lägger hinder i vägen, fattar beslut om genomförande av säkerhetsrådets rekommendationer. Mot denna bakgrund ansåg utskottet behov ej föreligga av enhet- lig nordisk lagstiftning om genomförande också av säkerhetsrådets rekommendationer. Nordiska rådet biföll utskottets hemställan att rådet inte måtte företa sig något i anled- ning av ifrågavarande medlemsförslag (se Nordiska rådets protokoll den 6 mars 1969, punkt 10).
På grund av det anförda finner kommit- tén att en svensk FN-lag bör omfatta, förutom säkerhetsrådets bindande beslut om sanktioner av icke—militär natur, även rådets rekommendationer om dylika.
För att rekommendationer skall kunna verkställas måste — på samma sätt som för- ut sagts beträffande bindande beslut — den interna rätten vara så utformad att genomfö- randet kan ske snabbt och i sak korrekt. Vad härutinnan i föregående avsnitt an- märkts om transformation enligt gällande rätt och behovet av särskild lagstiftning av fullmaktskaraktär äger giltighet även i re- kommendationsfallen.
7.2. De befogenheter FN-lagen bör omfatta
Som kommittén framhållit bör FN-lagen konstrueras som en fullmaktslag. En lag av detta slag har av författningsutredningen karakteriserats som en »ramlag», vilken under villkor och situationer angivna i lagen ger eller kan ge regeringen vidsträckta be- fogenheter att handla för att tillvarata av la- gen angivna, allmänt formulerade syften (SOU 1963: 17, s. 475).
Syftet med en FN-lag är att Sverige snabbt och sakligt korrekt skall kunna efterkomma av säkerhetsrådet vederbörligen beslutade
eller rekommenderade sanktioner av icke- militär natur. Lagen bör alltså ge regeringen befogenhet att vidta de åtgärder som kan anses erforderliga härför. Kommittén skall i förevarande avsnitt överväga omfattningen av denna befogenhet.
Till en början vill kommittén erinra om sitt förut gjorda konstaterande, att det är omöjligt att göra en uttömmande uppräk- ning av de icke-militära sanktioner som så- kerhetsrådet kan tänkas komma att besluta eller rekommendera.
Med hänsyn härtill ligger det nära till hands att hävda att regeringens fullmakt i materiellt avseende bör utformas som ett allmänt bemyndigande att vidta alla de åtgärder av sanktionskaraktär som före- skrivs i rådets beslut eller rekommendatio- ner. Endast därigenom kan man tydligen vara säker på att i det enskilda fallet så snabbt och fullständigt som möjligt kunna verkställa sanktionerna.
Som redovisats i kommitténs redogörelse för svensk rätt var det lagförslag, som fram- lades i 1922 års lagrådsremiss och mot vilket inom lagrådet uttalades konstitutionella be- tänkligheter, utformat på nämnda sätt.
I sitt remissyttrande över kommitténs pro- memoria om sanktioner mot Rhodesia an- förde hovrätten för Västra Sverige, att man i stället för den av kommittén förordade fullmaktslagen — enligt vilken regeringen skulle äga vidta särskilt specificerade åtgär- der mot Rhodesia — borde utfärda en all- män baslag. Denna skulle tills vidare gälla i förhållande till enbart Rhodesia och inne- hålla en allmän fullmakt för regeringen att meddela sådana bestämmelser, som krävs för att genomföra säkerhetsrådets bindande resolutioner. Därjämte skulle baslagen inne— hålla föreskrifter motsvarande 3-6 55 i kommitténs förslag, dvs. regler om i lagen upptagna förbuds civilrättsliga verkan på avtal samt bestämmelser om straff och för- verkande. Med stöd av baslagen skulle — enligt hovrättens förslag — regeringen ge- nom särskilda tillämpningsförfattningar kun- na införliva med svensk lagstiftning såväl redan beslutade som framtida resolutioner
När kommittén avlämnade sitt lagförslag och remissinstanserna yttrade sig över det- ta, hade säkerhetsrådet ännu inte antagit resolutionen den 29 maj 1968. Det beslut om sanktioner som rådet meddelat den 16 december 1966 begränsade sig till vissa va— ror och vissa förfaranden. Vid tiden för av— lämnandet av kommitténs promemoria om Rhodesia fanns anledning anta att rådet skulle komma att inom en nära framtid besluta om ytterligare sanktioner. Som utta- las i prop. 1969:78 (s. 37) var det i det läget naturligt med en fullmaktslag, som gav regeringen bemyndigande att inom en viss ram meddela de närmare bestämmelser som behövdes för att genomföra sanktioner som rådet hade beslutat eller rekommenderat och sådana som rådet senare kunde komma att besluta eller rekommendera. Sedan rådet meddelat 1968 års resolution var situatio- nen dock en annan. I nämnda proposition (p. a. st.) sägs härom att de sanktioner som avses i denna resolution är så omfattande och långtgående att man knappast behöver räkna med att rådet kommer att påbjuda eller rekommendera ytterligare sanktioner av icke-militär art mot Rhodesia. Därför och då det bedömdes som angeläget att riksda- gen fick möjlighet att pröva rättsenligheten i åtgärderna redan innan dessa sattes i kraft, ansågs att metoden med en fullmaktslag inte borde väljas i Rhodesiafallet utan att i stället en lag av ordinär natur borde infö- ras.
Vad departementschefen sålunda och i övrigt uttalat i den av riksdagen godkända propositionen ger ingen antydan om att en fullmaktslag, innehållande ett generellt be- myndigande för regeringen att vidta av säkerhetsrådet beslutade eller rekommende- rade sanktioner mot Rhodesia, närmare över- vägdes. Ett skäl till att något sådant övervä— gande inte förekommer i propositionen kan förmodas vara att en fullmaktslag av nämn- da typ är främmande för svensk rätt.
Kommittén vill i detta sammanhang ock— så erinra om att i samband med genomfö- randet av 1949 års ändringar av riksdagens arbetsformer uttalades, att någon egentlig
delegation av riksdagens beslutanderätt i lagfrågor inte borde komma till stånd. Lag skulle enligt RF 87 & stiftas av regering och riksdag gemensamt, och det vore ägnat att inge betänkligheter att rubba denna grund- princip genom delegation till regeringen av riksdagens rätt (jfr SOU 1963: 17, s. 333 ff).
Det kan möjligen hävdas att gällande svenska fullmaktslagar innebär att riksdagen överlåter lagstiftningsbefogenhet åt regering- en. Principen i våra fullmaktslagar är dock den att regeringens bemyndigande inte är generellt utan begränsat inom en viss ram med rätt att vidta i huvudsak endast särskilt specificerade åtgärder. Det är därför sna- rare så att de materiella reglerna tillkommit under riksdagens medverkan på sätt som gäller för lagstiftning i allmänhet och rege- ringens befogenhet är begränsad till att sätta dessa lagregler i tillämpning. Det tillkom- mer härvid regeringen att bestämma i vilken omfattning fullmaktslagens regelsystem skall tillämpas såsom komplettering till eller i stället för det normalt gällande regelsyste- met. '
På grund av det anförda finner kommit- tén, att det inte bör ifrågakomma att i vårt land införa en fullmaktslag som generellt bemyndigar regeringen att vidta alla de åt- gärder av icke-militär art, som säkerhetsrå- det kan komma att besluta eller rekommen- dera.
I stället bör enligt kommitténs mening regeringen i en fullmaktslag bemyndigas att vidta endast vissa särskilt angivna åtgär- der, i den mån det är påkallat av någon så- kerhetsrådets resolution.
Det är givet — med hänsyn till omöjlig— heten att i förväg göra en fullständig upp- räkning av åtgärder — att med en sådan metod fall kan inträffa då fullmakten inte täcker alla åtgärder som upptagits i en av rådet utfärdad resolution. Kommittén anser det emellertid möjligt att göra en så pass utförlig beskrivning av olika åtgärder av förbudskaraktär att lagen i varje fall i allt väsentligt ger möjlighet för regeringen att genomföra rådets resolutioner.
En fullmakt av sådan omfattning är inte så vidsträckt som de generella fullmakter
vilka regeringarna i Danmark, Finland och Norge har i fråga om säkerhetsrådets bin— dande beslut. På grund härav uppkommer frågan om detta förhållande är ett hinder för en likartad nordisk sanktionspolitik, så- vitt gäller rådets bindande beslut. Enligt kommitténs mening är så ej fallet. Det av— görande härvidlag är nämligen att de för— ordnanden som meddelas med stöd av full- maktema får i stort sett samma materiella effekt. Eftersom fullmakten för den svenska regeringen bör få en sådan omfattning att den täcker allt väsentligt som kan förutses komma att omfattas av säkerhetsrådets re- solutioner, torde skillnaden i räckvidd mel- lan denna fullmakt och de övriga nordiska regeringamas knappast kunna anses som nå— got avgörande hinder för en likartad nor- disk sanktionspolitik beträffande säkerhets- rådets bindande beslut. Förevarande spörs- mål behandlades vid Nordiska rådets förut berörda session i mars 1969. Nordiska rå- det bedömde frågan i överensstämmelse med vad kommittén nyss anfört.
Fullmaktslagen bör alltså ge möjlighet för regeringen att vidta vissa väsentliga åtgär- der. Vid bedömande av vilka särskilda åt— gärder som sålunda bör medtas använder sig kommittén av bl. a. den i kap. 6 lämna- de redogörelsen för olika tänkbara åtgärder. Det bör emellertid inte ifrågakomma att i lagen nämna alla de åtgärder som är angiv— na i sagda redogörelse. I denna har nämli- gen enbart i syfte att nå så stor fullständig- het som möjligt, förutom vissa centrala åt- gärder, upptagits en del åtgärder av relativt perifer betydelse. Det bör därvid framhållas att man vid ett försök till uppräkning av jämförelsevis mindre betydelsefulla åtgär— der knappast kan undgå att det i viss mån blir slumpartat vilka åtgärder som kommer att nämnas. Detta beror naturligtvis på att antalet tänkbara åtgärder är mycket stort.
Frågan om omfattningen av regeringens befogenheter får bedömas med utgångspunkt från att lagen skall möjliggöra för regering- en att — för Sveriges vidkommande — upp- nå det allmänna syftet med av säkerhetsrå- det i olika fall förordade sanktioner. Detta syfte är generellt sett att åstadkomma ett så-
dant avbrott i den blockerade statens eko- nomiska och andra förbindelser med om- världen, att staten i fråga tvingas upphöra med den för freden farliga verksamhet som ligger till grund för rådets ingripande.
Det allmänna syftet kan för en enskild FN-medlems del uppnås även om medlem- men inte i varje detalj vidtar åtgärder en- ligt ordalydelsen av säkerhetsrådets före- skrifter. Ett i alla avseenden fullständigt uppfyllande av rådets resolutioner torde f. ö. många gånger vara ogörligt.
Vad Sverige beträffar lär man inte ens i det fall att föreskrifterna överförs till in- tern rätt genom en direkt översättning till svenska språket kunna vara säker på att nå ett sådant resultat. Det torde nämligen ibland knappast kunna undvikas att man vid översättning från en på främmande språk avfattad resolutionstext tvingas till bl. a. inskränkande avvikelser i sak. Kommittén vill härvid erinra om t. ex. svårigheterna att från ett språk till ett annat översätta rätts- liga termer. Motsvarande risk för avvikelser skulle föreligga även om man använde sig av metoden att i en särskild författning helt enkelt hänvisa till originaltexten i en säker- hetsrådets resolution. I den praktiska till- lämpningen skulle man tydligen ändå inte komma ifrån översättningssvårighetema. Vi- dare vill kommittén framhålla att riskerna för sakliga avvikelser i bl.a. inskränkande riktning gör sig gällande också då man åter- ger en resolution ej bara i översatt skick utan dessutom i övrigt omstöpt enligt sed- vanlig svensk lagteknik. Detta förhållande påpekades av hovrätten för Västra Sverige i dess remissyttrande över kommitténs pro- memoria om Rhodesia.
Förutom nu angivna skäl till att man inte med säkerhet kan nå full saklig överens- stämmelse mellan säkerhetsrådets resolu- tioner och intern rätt, kan vissa andra för- hållanden föranleda diskrepanser av föreva- rande slag. Kommittén syftar härvid på de förhållanden varunder man får räkna med att rådets resolutioner kommer till. I pro- positionen om Rhodesialagen berörde depar- tementschefen detta spörsmål. Efter en er- inran om den bindande karaktären av säker-
hetsrådets resolutioner den 16 december 1966 och den 29 maj 1968, underströk departementschefen att de båda resolutio- nema inte har samma folkrättsliga karak- tär som en konvention. En konvention som berör viktiga rättsprinciper föregås i regel av omfattande förarbeten och brukar inne- hålla definitionsklausuler. Vidare uttalade departementschefen att nyssnämnda resolu— tioner däremot uppenbart utarbetats på kort tid och utan att möjlighet funnits att i de- talj överväga deras verkningar inom olika nationella rättssystem. Departementschefen påpekade att resolutionema inte innehåller några definitioner av använda termer och uttryck samt att ett detaljstudium av resolu— tionstextema utvisar att en tillämpning av resolutionema efter ordalagen ibland skulle leda till resultat som ter sig som otillfreds- ställande eller rentav orimliga och som knap— past kan ha åsyftats av författarna till reso- lutionema. Sedan departementschefen läm— nat några belysande exempel härpå konsta— terade han, att man inte i alla detaljer kan känna sig bunden av de formuleringar som använts i resolutionstextema. I stället bör man enligt departementschefen tolka reso- lutionema efter deras allmänna anda och söka på ett förnuftigt sätt utforma de lag- regler som behövs för att förverkliga syf- tena bakom resolutionema, nämligen att av- skärma Rhodesia från utlandet och där- igenom bringa den olagliga regimen på fall (prop. 1969:78, s. 32 f). Utöver de om- ständigheter departementschefen sålunda an- fört vill kommittén framhålla att resolutio- nerna tillkommer efter förhandlingar mellan säkerhetsrådets medlemmar och med nöd- vändighet måste utgöra resultatet av sam— manjämkningar mellan olika ståndpunkter. Ordalydelsen av en resolution kan därför ibland ha förestavats mera av intresset att undvika meningsmotsättningar än av in- tresset att ge ett entydigt uttryck åt en viss sanktionsåtgärd.
Enligt kommitténs mening kan, vid be- stämmande av omfattningen av regeringens befogenheter att genomföra säkerhetsrådets resolutioner, lämpligen innehållet i Rhode—
sialagen tjäna som förebild. Denna lag byg- ger framför allt på de tvingande föreskrif- terna i rådets resolution den 29 maj 1968. Dessa föreskrifter är, som förut påpekats och vilket särskilt framgår vid en jämförelse med kommitténs redogörelse för olika åtgär- der av sanktionskaraktär, långtgående samt innefattar exempel på de viktigaste slagen av åtgärder.
I enlighet härmed finner kommittén att de olika kategorier åtgärder, som regering- en bör ha befogenhet att vidta, i stort sett kan indelas i dels ekonomiska och finansiel- la åtgärder, dels åtgärder avseende kommu- nikationer samt dels åtgärder som är riktade mot person. Det bör anmärkas, att det knap- past går att dra några fasta gränser mellan dessa kategorier. Vidare bör framhållas, att i det följande angivna befogenheter avses tillkomma regeringen endast i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådets resolu- tion. Regeringen bör alltså aldrig få vidta åtgärder som visserligen är upptagna i la- gen men vilka i det enskilda fallet inte om- fattas av rådets beslut eller rekommendation. Slutligen vill kommittén erinra om att re- geringens befogenheter att förbjuda vissa åtgärder givetvis endast kan ha betydelse i förhållande till personer, som är under- kastade svensk jurisdiktion. Till sistnämnda fråga återkommer kommittén senare.
Beträffande ekonomiska sanktioner bör det i första hand finnas möjlighet för re- geringen att ingripa i verksamhet som rör dels den blockerade statens försörjning med varor, dels utförsel av varor från denna stat. Med hänsyn till erfarenheterna från Rhodesiafallet bör termen varor ges en vid- sträckt innebörd och avse alla materiella ting av lös egendoms natur. Med varor bör jämställas elektrisk kraft.
När det gäller verksamhet som hänför sig till en stats försörjning med varor bör ge— nom lagen främst kunna hindras att varuin- försel sker till staten i fråga.
Det torde härvid inte vara tillräckligt att förlita sig på förbud mot utförsel från Sve- rige till den blockerade staten. Man får näm- ligen räkna med att säkerhetsrådet ålägger
medlemsstaterna att förbjuda även sådan verksamhet av deras medborgare utomlands som kan leda till att varor införs till bloc- kerad stat.
Av det skälet synes det lämpligt att i la- gen primärt upptas förbud mot varuinför- sel till nämnda stat. Det är emellertid san- nolikt att även förfaranden som innebär medverkan eller förberedelse till blockad- brytning kan komma att omfattas av före- skrivna eller rekommenderade sanktioner. Erfarenheterna av säkerhetsrådets handlan- de i Rhodesiafallet, där sanktionerna del- vis fått en dylik utformning, ger belägg för detta antagande. Visserligen följer av de i allmänhet i svensk rätt gällande reglerna om ansvar för medverkan att även åtgärder som främjar den brottsliga gärningen med' för ansvar men det krävs då att brottet kom- mer till stånd. Behov föreligger med hän- syn till den sannolika utformningen av FN:s sanktionsresolutioner att kunna ingripa med straffsanktionerade förbud mot förfaranden som utgör led i en tillämnad blockadbryt- ning redan innan denna skett. Till det pri- mära förbudet bör därför kunna anslutas förbud mot att vidta åtgärder som främjar eller är ägnade att främja varuinförsel av nyss angivet slag. Här kan tydligen en mängd åtgärder tänkas. Därför ligger det nära till hands att helt allmänt låta lagen omfatta förbud mot varje åtgärd som främ- jar eller är ägnad att främja införsel av va- ror till blockerad stat. Med hänsyn till kom- mitténs principiella ståndpunkt att regering- ens befogenheter i möjligaste mån bör preci- seras, måste kommittén dock avvisa denna metod. Samma gäller den likartade meto- den att i lagen visserligen ange de i sam- manhanget mest typiska slagen av åtgärder som bör hindras men avsluta uppräkningen med en allmän bestämmelse om förbud mot andra åtgärder som främjar eller är ägnade att främja olovlig införsel (jfr prop. 1969: 78, s. 42 f). I stället bör alltså en- ligt kommitténs mening den lösningen väl- jas, att i lagen uttömmande uppräknas de särskilda åtgärder av förevarande art som regeringen äger förbjuda. De åtgärder som sålunda bör medtas måste avse väsentliga
led i varornas produktions— och distribu- tionsprocess. I 3 5 i Rhodesialagen finns sådana åtgärder angivna. Denna upräkning, som huvudsakligen bygger på motsvarande uppräkning i kommitténs promemoria om Rhodesia, torde fylla alla rimliga krav på utförlighet. Kommittén anser därför att den i Rhodesialagen gjorda uppräkningen helt kan användas som förebild för den perma— nenta FN-lagens beskrivning av regeringens befogenheter i ifrågavarande avseende. Be- träffande innehållet i nämnda uppräkning * hänvisar kommittén till avsnitt 5.3 i betän- kandet. Berörda åtgärder bör omfattas av lagen såväl när de vidtas utanför den blocke- rade staten som när de vidtas inom denna stat.
Kommittén uttalade ovan att förbud mot export från Sverige till blockerad stat inte torde vara tillräckligt för att — för vårt lands vidkommande — hindra varuinförsel till nämnda stat. Med hänsyn till att i lagen upptas vissa åtgärder, som främjar eller är ägnade att främja sådan införsel, kan ifråga- sättas om man över huvud taget behöver till- gripa exportförbud från Sverige. Utförsel av varor från Sverige, avsedda för blockerad stat, måste uppenbarligen innebära bl. a. att varorna transporteras. Och redan därigenom föreligger en åtgärd som kan omfattas av regeringens tidigare nämnda befogenheter rörande införsel till blockerad stat. Emeller- tid kan man ej bortse från möjligheten att säkerhetsrådet föreskriver relativt begrän- sade sanktioner och ålägger medlemsstaterna att hindra t. ex. viss verksamhet endast inom deras eget territorium. I ett dylikt fall synes det inte lämpligt att lagen är konstruerad enbart med sikte på att hindra införsel till den blockerade staten. Det torde därför vara lämpligt också med ett förbud som direkt hänför sig till utförsel från Sverige, särskilt som det knappast är givet att befogenheten att förbjuda införsel till blockerad stat in- kluderar befogenhet att förbjuda utförsel från Sverige av varor avsedda för den bloc- kerade staten. Förbud att utföra varor från Sverige kan regeringen visserligen redan en- ligt gällande rätt själv förordna om i kraft av den ekonomiska lagstiftningsmakten. En för-
del med att medta exportförbud i fullmakts- lagen synes dock vara att man därtill vid behov kan ansluta förbud också mot så- dana åtgärder som blott främjar eller är ägnade att främja varuutförsel från Sverige till blockerad stat. En annan fördel är att brott mot exportförbud i sanktionssyfte kommer att bedömas enligt påföljdsreglerna i sanktionslagen, varigenom full enhetlig- het därvidlag vinns.
Som redan antytts kan den blockerade statens varuförsörjning även ske på annat sätt än genom att varor införs till dess ter- ritorium.
Även genom handlingar, företagna inom den blockerade staten och utan samband med import till denna stat, kan denna förses med varor. I den mån säkerhetsrådets reso- lutioner konstrueras som ett åläggande för medlemsstaterna att förbjuda sina medbor- gare att bedriva verksamhet av betydelse för den blockerade statens krigspotential måste regeringen ha befogenhet att förbjuda sådan verksamhet samt åtgärder som främjar eller är ägnade att främja verksamhet av det slaget även när den bedrivs av svenska med- borgare inom den blockerade staten. På en sådan konstruktion av resolutioner ger Rho- desiafallet exempel. Sålunda sägs iresolutio- nen den 16 december 1966 — paragraf 2 (e) — att FN:s medlemsstater skall förhind- ra bl. a. varje verksamhet av egna medbor- gare eller inom eget territorium som främjar eller är ägnad att främja tillverkning eller sammansättning av luftfartyg eller motorfor— don i Rhodesia (jfr dock prop. 1969:78, s. 43 f). Det är därför av betydelse att lagen ger möjlighet till förbud för svenska medborgare att i blockerad stat förse någon med varor. Med ett sådant förbud kan sven- ska medborgare hindras att i blockerad stat syssla med t. ex. tillverkning och försälj- ning av vapen.
Ytterligare ett sätt, varigenom en bloc- kerad stat kan sägas bli försedd med varor, är vissa former av leverans m.m. till per- soner eller företag utanför staten. Här åsyf- tas sådana fall då varorna är avsedda att an- vändas i verksamhet med anknytning till den blockerade staten. Av särskild vikt är i detta
sammanhang verksamhet av ekonomisk art som drivs från nämnda stat, t.ex. filialrö— relse som ett företag med huvudkontor i den blockerade staten idkar utomlands. Yt- terligare exempel på det nu anförda är le- veranser avsedda för inköpsorganisationer eller agenturer utomlands för företag hem— mahörande i den blockerade staten. Till- handahållande av varor avsedda för per— soner eller företag som utanför den blocke- rade staten medverkar i verksamhet av angivet slag torde otvivelaktigt innebära risk för att varorna, eventuellt efter bear— betning e. d., exempelvis säljs vidare till nå- gon annan stat och därigenom inbringar valuta för den blockerade staten. Lagen bör omfatta befogenhet för regeringen att in- gripa även mot nu angiven form av varu— försörjning samt mot åtgärder som främjar eller är ägnade att främja dylik försörjning. Det bör erinras om att tillhandahållande utanför den blockerade staten av varor, av- sedda för verksamhet som idkas i denna stat, omfattas av förutnämnda förbud mot åtgärd som främjar etc. införsel till sagda stat.
Kommittén är medveten om att det kan möta betydande svårigheter att i generella föreskrifter beskriva de situationer, där till- handahållande av varor utanför blockerad stat skall vara förbjudet. Befogenheten att stadga förbud bör emellertid främst komma till användning i sådana fall, då det efter ett sanktionsbeslut uppdagas att den blocke- rade staten driver ekonomisk verksamhet genom bulvaner utanför dess territorium. Med stöd av befogenheten bör då regeringen genom särskilt beslut kunna förbjuda till- handahållande av vara avsedd för denna verksamhet.
Vad kommittén anfört torde ge vid han- den att lagen bör uppta möjlighet till föl- jande primära förbud avseende blockerad stats försörjning med varor: dels förbud att till sådan stat införa varor, dels förbud att tillhandahålla varor åt mottagare utan- för nämnda stat, om varorna är avsedda för verksamhet av ekonomisk art som drivs från den blockerade staten, och dels förbud att genom handlingar inom denna stat för—
se mottagare, likaledes inom samma stat, med varor i där bedriven ekonomisk verk- samhet.
Kommittén har hittills uppehållit sig vid sådana ekonomiska sanktioner som direkt riktar sig mot en blockerad stats försörj- ning med varor. Härefter skall behandlas sanktioner som närmast går ut på att hindra utförsel från blockerad stat.
På motsvarande sätt som i fråga om hind- rande av varuförsörjning bör lagen innehålla möjlighet att som primärt förbud föreskriva att varor inte får utföras från den blockera- de staten. Regeringen bör därjämte ha möj- lighet a-tt i samband med sådant förbud för- bjuda åtgärder som främjar eller är ägnade att främja varuutförsel från nämnda stat. Därvid bör ifrågakomma åtgärder motsva- rande dem som kommittén förut har an- gett beträffande varuförsörjning.
Kommittén har i detta sammanhang vi- dare övervägt behovet av ett särskilt förbud mot införsel till Sverige av varor härröran- de från blockerad stat, kompletterat med förbud mot åtgärder som främjar eller är ägnade att främja dylik införsel.
Förbud av nämnda slag har ej någon stör— re betydelse, såvitt avser varor som finns inom den blockerade staten. Dessa varor träffas av tidigare nämnda förbud rörande utförsel därifrån. Däremot skulle förbud mot import till Sverige kunna ha betydelse i fråga om varor som i strid med säkerhets- rådets föreskrifter utförts från den blockera- de staten. Kommittén ämnar emellertid före- slå speciella regler för varor som sålunda olovligen blivit utförda. I dessa regler avser kommittén att inta förbud mot åtgärder av i stort sett samma slag som tidigare an- förts i samband med förbuden mot varu- försörjning och utförsel, dvs. förbud mot transport, köp, försäljning m. ni. av varor som olovligen förts ut från den blockerade staten. Med hänsyn härtill synes särskilt för- bud avseende import till Sverige i och för sig överflödigt. Men i likhet med vad kom- mittén förut sagt om behovet av att i lagen medta särskilt förbud mot export från Sve- rige, synes ett särskilt förbud mot import till Sverige lämpligt i situationer då säkerhets-
rådet begränsat sanktionerna så att med- lemsstaterna bara skall avbryta sin import av den blockerade statens produkter. På grund härav anser kommittén att även möj- lighet till förbud av nu diskuterad art bör upptas i lagen.
Det bör vidare övervägas om härutöver förbud också bör finnas mot att mottaga varor, som visserligen inte härrör från den blockerade staten, men vilka kommer från sådan verksamhet utanför denna stat som drivs från staten i. fråga. Ett förbud mot att mottaga varor från dylik verksamhet skulle kunna bidra till att hindra den blockerade staten från att erhålla utländsk valuta. Kom— mittén anser emellertid att detta syfte enk- lare kan vinnas genom förbud mot betal- ningar. Denna fråga behandlas nedan i. sam- band med finansiella sanktioner.
De ovan behandlade införsel- och utför- selförbuden innefattar också förbud mot transitering av varor. Varor som transiteras genom ett land torde nämligen böra anses införda dit (jfr Jungefors-Walberg, Smugg- lingslagstiftningen, 1961, s. 68). Om exem- pelvis införsel eller utförsel av varor från blockerad stat förbjuds, innebär detta allt- så också förbud mot transitering genom den- na stat. Vid transitering får den blockera- de staten möjlighet att sätta sig i besittning av varor och detta måste regelmässigt för- hindras. Dessutom finns, om transitering tillåts, stora möjligheter att kringgå in- och utförselförbud. Vidare bör beaktas att en blockerad stat kan tillföras valutainkomster genom transitering, t. ex. på grund av fraktbetalningar eller drivmedelsinköp. I den mån regeringen vill tillåta transitering får undantag göras vid utnyttjandet av full- makten. Därvid torde det också bli nöd- vändigt att medge verkställande av sådana betalningar till förmån för den blockerade staten som krävs för kostnader i samband med transiteringen. Skäl att tillåta transi- tering av varor genom blockerad stat kan föreligga exempelvis i det fall då annars en tredje stat oförskyllt kan bli lidande av sanktionerna.
Som förut antytts bör lagen vidare ge regeringen befogenhet att förbjuda befatt-
ning med varor som i strid med säkerhets- rådets föreskrifter utförts från blockerad stat. Det är nämligen sannolikt att rådet i framtida sanktionsbeslut kommer att — lik- som i Rhodesiafallet — föreskriva åtgärder i syfte att omöjliggöra omsättning av varor som utförts trots sanktionerna, vare sig det skett genom smuggling eller genom att sank- tionsbeslutet inte iakttas av alla stater. Emel- lertid bör även befogenheten att förbjuda befattning med varor nämiare preciseras. Den bör alltså inte helt allmänt omfatta varje slags befattning med ifrågavarande va- ror. De särskilda former av befattning som det är angeläget att söka hindra är sådana som leder till att varorna omsätts eller an- nars används i det ekonomiska livet. På grund härav finner kommittén att förbudet lämpligen kan avse i stort sett samma åt- gärder som förut angetts beträffande för- buden mot åtgärd som främjar eller är äg- nad att främja införsel etc. Det enda undan- tag som aktualiseras på grund av sakens natur är åtgärd innebärande tillverkning av varor; varorna är ju redan tillverkade när de utförs ur den blockerade staten.
I sitt förslag till Rhodesialag ansåg kom- mittén i fråga om motsvarande förbud mot befattning med vissa varor, att detta borde avse endast sådana varor som förts ut från Rhodesia efter det att regeringens förbud med stöd av den föreslagna fullmaktslagen trätt i kraft. Skälet härför var att det annars kunde uppkomma svårlösta situationer med varor som utförts från Rhodesia efter ikraft- trädandet av säkerhetsrådets resolution men innan det svenska förbudet trätt i kraft. Remissinstanserna anförde inte någon kri- tik häremot och departementschefen anslöt sig till kommitténs uppfattning. Det kan till- läggas att man med nämnda konstruktion undviker att ett förbud får s. a. s. retroaktiv verkan, dvs. det behöver inte inträffa att varor, som utförts från blockerad stat utan att utförseln skett i strid mot något svenskt förbud, därefter skall komma att få karak- tären av förbjudet gods.
Förbudet mot befattning med varor bör således kunna gälla endast varor som utförts i strid mot ett med stöd av lagen meddelat
förbud. Däremot bör det inte krävas att den som företagit utförseln i strid mot det svenska förbudet också är underkastad svensk jurisdiktion, dvs. kan drabbas av ansvar enligt den sven-ska lagen.
Det bör dock inte förbises att, även om lagen utformas på nyss angivet sätt, enskilda kan tänkas råka in i svårlösta situationer, såvida ifrågavarande förbud gäller undan- tagslöst. Kommittén åsyftar fall, då någon fått sanktionsvaror i sin besittning i god tro och det därefter uppdagas att varorna — legalt eller illegalt enligt bestämmelserna på utförselorten — utförts i strid mot före— skrift, som meddelats med stöd av den svenska lagen, och därför är underkastade förbud mot vidare hantering. För att und- vika oskäliga ekonomiska konsekvenser bör i sådana fall undantag kunna medges från förbudet. I sin promemoria om Rhodesia anförde kommittén i denna fråga att, efter- som förbudet skulle gälla på grund av re- geringens förordnande, denna i det enskilda fallet kunde dispensera därifrån.
Vid remissbehandlingen av nämnda pro- memoria satte bl. a. exportföreningen i fråga om inte en regel om godtrosförvärv borde tas in i den föreslagna lagen. Till stöd för denna ståndpunkt angavs som exempel det fallet, att ett svenskt företag, som litat på en oriktig ursprungsbeteckning, förvärvat rhodesiska råvaror för bearbetning och vi- dareförsäljning. När varornas rätta ursprung klarlades, skulle företaget enligt de föreslag- na reglerna bli förhindrat att såväl avsluta bearbetningen som att sälja godset. Vidare anfördes, att detta självfallet skulle kunna medföra förluster och att regeringens dis- pensmöjlighet knappast var tillräckligt be- tryggande i här avsedda situationer, särskilt som denna möjlighet inte nämnts i lagtexten. Slutligen anmärktes, att det ur konstitu- tionell synpunkt inte torde vara helt klart att regeringen skulle äga dispensera från förbud enligt meddelat förordnande med mindre så angavs i fullmaktslagen.
I 4 & första stycket i den gällande Rhode- sialagen, som inte är av fullmaktsnatur, stad- gas i fråga om vara, härrörande från Rho— desia och utförd därifrån efter lagens ikraft—
trädande, förbud mot rättshandling avseende förvärv, överlåtelse, upplåtelse, transport el- ler annat ekonomiskt mellanhavande. Vidare förbjuds i lagrummet transport av sådan vara. Enligt 4 5 andra stycket kan regering- en, då någon i god tro företagit rättshand- ling av angivet slag, medge undantag när det gäller vidare åtgärd med varan.
Med hänsyn till det anförda aktualiseras frågan om regeringens befogenhet att för- ordna om förbud mot befattning med sank— tionsvaror bör begränsas så att sådant för- bud ej får gälla vara som förvärvats i god tro eller om en konflikt mellan förbud och godtrosförvärv skall få uppkomma och lösas genom dispensförfarande. Den förra lös- ningen är i princip att föredra, ty situatio- nen är otvivelaktigt den att en godtroende varuägare alltid bör skyddas. En godtros- regel synes böra utformas på det viset att sanktionsvaror, som någon i god tro för- värvat, därefter inte får underkastas någon annan inskränkning i omsättningsmöjlighe- terna än som gäller för varor över huvud taget, dvs. förbud mot att använda varorna på sätt som främjar eller är ägnat att främja förbjuden införsel eller utförsel m.m. Där- jämte bör förbud mot in- och utförsel över Sveriges och den blockerade statens gränser eller tillhandahållande åt ekonomisk verk- samhet som drivs från denna stat kunna gälla även om varorna varit föremål för godtrosförvärv. Såvitt avser införsel av va— ran till Sverige — vilket torde vara den för varuägaren väsentliga inskränkningen i om- sättningsmöjlighetema efter ett godtrosför- värv — talar framför allt praktiska skäl för att förbudet får gälla generellt för varor som härrör från den blockerade staten. Förelig- ger i det konkreta fallet skäl att medge in- försel, exempelvis då varan är under trans- port till Sverige, får undantag från införsel- förbudet meddelas dispensvägen.
En regel, varigenom även sanktionsva- ror, som någon utan samband med förvärv fått i sin besittning i god tro, generellt skulle undantas från förbud mot befattning med sanktionsvaror på nyssnämnda sätt, torde föra för långt även om i och för sig skäl därför kan anföras. Med en så vidsträckt
regel torde också föreligga särskilt stor risk för kringgående av lagen genom olika ar— rangemang, t. ex. genom transporter. På grund härav anser kommittén att en god- trosregel bör begränsas till de fall då förvärv ägt rum. I övriga fall får man hålla sig till dispensförfarande. Eftersom lagstiftningen föreslås bli av fullmaktsnatur med bemyndi- gande för regeringen att utfärda vissa för- bud, får regeringen möjlighet att i de fall, då någon i god tro fått varor i sin besitt- ning utan samband med förvärv, exempel- vis vid transporter, medge erforderlig dis- pens (jfr prop. 1969: 78, s. 48).
Väsentligt för att vinna syftet att avskär- ma en blockerad stat från förbindelser med utlandet är att den hindras från tillgång till främmande valutor. Det kan därför antas att — i likhet med vad som skett i Rhode- siafallet — säkerhetsrådet beslutar om finan- siella sanktioner. Sådana bör därför kunna genomföras av regeringen.
I enlighet härmed föreligger främst behov av att ge regeringen möjlighet till ingripan- de mot handling, varigenom mottagare i den blockerade staten utifrån tillförs kapital.
I promemorian om Rhodesia föreslog kommittén att regeringen med stöd av den förordade fullmaktslagen skulle äga förbju- da överförande av betalningsmedel till Rho- desia och varje form av kreditgivning, allt under förutsättning att sådan åtgärd främ- jar eller är ägnad att främja utförsel från eller införsel till Rhodesia av sanktionsgods eller Rhodesias försörjning på annat sätt med sådant gods. Vidare skulle regeringen enligt den i promemorian föreslagna full- maktslagen äga förbjuda överförande av betalningsmedel till Rhodesia och varje form av kreditgivning beträffande gods som — efter det att med stöd av lagen meddelat förordnande trätt i kraft — i strid mot säkerhetsrådets resolution utförts från Rho— desia.
Riksbanken påpekade i sitt remissyttran— de över promemorian att betydande tek— niska svårigheter möter att genomföra en sådan reglering, särskilt som det får anses uteslutet att införa brevcensur eller allmän
anmälningsplikt för betalningar till utlan- det. Riksbanken anmärkte i detta samman- hang att betalningar till Rhodesia lär kunna utföras utan risk för upptäckt via täck- adresser i tredje land. Vidare anförde riks- banken att det språkliga uttryck, som an- vänts i lagförslaget för att ge möjlighet till betalningsreglering, var alltför snävt. Ett för— bud mot endast överförande av betalnings— medel skulle enligt riksbanken vara menings- löst med hänsyn till att internationalla be- talningar i mycket stor utsträckning sker genom kontotransaktioner mellan berörda banker. Något överförande av betalnings- medel i detta begrepps vedertagna mening kommer alltså inte till stånd. Enligt riks- banken borde i lagbestämmelsen i stället användas uttrycket verkställande av betal- ning. Härvid anmärkte riksbanken att även om någon särskild i lag given definition av begreppet betalning inte finns, torde det framgå att verkställande av betalning inne- fattar alla former av fullgörande av en i penningar bestämd prestation.
Rhodesialagens regler om betalningar är utformade i huvudsaklig överensstämmelse med riksbankens förslag, dvs. som förbud mot verkställande av betalning till förmån för Rhodesia. Därjämte upptar lagen mot- svarande förbud mot varje form av kredit- givning.
Sålunda får enligt Rhodesialagen ej ut- ifrån verkställas betalning eller lämnas kre- dit till mottagare i Rhodesia. För att hindra kringgående av detta förbud — genom att betalning verkställs eller kredit lämnas till mottagare utanför Rhodesia — har det kompletterats med förbud mot att verkställa betalning eller lämna kredit till någon utan— för Rhodesia, om den är avsedd för mot- tagare i Rhodesia eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs från Rhodesia.
Enligt kommitténs mening bör den per- manenta lagen ge regeringen befogenhet att förbjuda finansiella åtgärder av angivet slag och dessutom möjlighet att förbjuda lämnan- de eller förmedlande av uppdrag för sådana åtgärder. Därigenom torde man kunna till- godose syftet att hindra en blockerad stat
Nämnda förbud omfattar tydligen inte betalningar och kreditgivning som sker inom den blockerade staten till mottagare där. Sådana transaktioner kan emellertid knap- past tänkas ha någon betydelse från bloc— kadsynpunkt, då de ju inte innebär något reellt tillskott till den blockerade statens eko- nomi utan endast en omfördelning av de fi- nansiella tillgångarna inom denna. Kommit- tén finner därför att man bör kunna und— vara regler som skulle kunna möjliggöra förbud mot betalningar inom blockerad stat.
Med på detta sätt bestämda befogenheter för regeringen föreligger ej hinder för denna att — i syfte att anpassa förbudens om- fattning till en säkerhetsrådets resolution — begränsa de finansiella förbuden till att avse endast t. ex. förbud mot betalningar och kre- ditgivning som står i samband med kom- mersiell införsel och utförsel av varor till resp. från den blockerade staten.
Av stor vikt för att vinna syftet att isole- ra en blockerad stat är självfallet att avbryta kommunikationer. I förgrunden står härvid att hindra trafik till lands samt luft- och sjö- fart. Ett förbud mot att ombesörja sådan samfärdsel skulle träffa såväl person- som varubefordran till och från blockerad stat. Vissa transporter av det senare slaget kom- mer enligt kommitténs förslag visserligen att kunna förbjudas också med stöd av den förutnämnda regeln angående transporter, som främjar eller är ägnade att främja in- försel etc. Det nu diskuterade förbudet sik— tar emellertid på att hindra att samfärdsel med fartyg m.m. över huvud taget kom- mer till stånd med den blockerade staten, oavsett om samfärdseln sammanhänger med transporter av sanktionsgods eller ej. Säker- hetsrådet kan nämligen tänkas utfärda en resolution av så allmän karaktär. Det kan erinras om att det enligt paragraf 6 i resolu- tionen den 29 maj 1968 åligger medlemsstat att hindra flygtrafik till och från Rhodesia. I anledning härav har i 6 & Rhodeisalagen upptagits bl. a. ett förbud mot att utöva luftfart till eller från Rhodesia.
Ett förbud mot att utöva trafik till och
från blockerad stat torde, för att vinna syf- tet att avskära staten från kommunikationer med utlandet, behöva kompletteras så att samarbete kan förbjudas med trafikföretag som idkas i eller drivs från den blockerade staten och med ägare eller brukare av där registrerat transportmedel. På motsvarande sätt som i fråga om finansiella sanktioner bör regeringen också kunna förbjuda läm- nande eller förmedlande av uppdrag för nämnda åtgärder rörande kommunikationer.
Vad gäller avbrytande av tele- och post- förbindelser kan, såsom förut påpekats, re- geringen vidta åtgärder med stöd av sin administrativa lagstiftningsmakt och ingrep- pet rör sig i sin helhet inom statliga förvalt- ningar. Några bestämmelser härom behöver därför inte upptas i fullmaktslagen. För in- gripande i sanktionssyfte mot trafik till lands, såsom trafik med bil eller buss, sak— nas f. n. rättsligt stöd och särskild lagstift- ning är alltså erforderlig i detta avseende. Motsvarande behov föreligger i fråga om sjö- och lufttrafik.
Enligt paragraf 2 i säkerhetsrådets reso- lution den 16 december 1966 och paragraf 7 i resolutionen den 29 maj 1968 skall med- lemsstaterna vidta effektiva åtgärder för att hindra av rådet förbjudna handlingar, obe- roende av om avtal ingåtts eller licens be- viljats innan vederbörande resolution antogs. I anledning härav har i 7 & Rhodesialagen föreskrivits att förbud enligt lagen gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd, som avses i förbuden, slutits före lagens ikraftträdande.
Enligt kommitténs mening bör regeringen ges befogenhet att förordna om motsvaran- de verkan av förbud som meddelats med stöd av fullmaktslagen.
Beträffande ingripanden i personliga för- hållanden vill kommittén framhålla att, ef- tersom man här har att göra med områden som berör elementära mänskliga fri- och rättigheter, stor restriktivitet i princip bör iakttas i fråga om regeringens befogenheter. De befogenheter för regeringen att utfärda förbud mot olika slags verksamhet av eko-
nomisk och annan art, som kommittén i det föregående föreslagit, kan antas i väsent- lig utsträckning vara tillräckliga för att vin- na syftet med sanktionerna.
På grund härav anser kommittén att det ej med stöd av en fullmaktslag bör ifråga- komma att förbjuda svenska medborgare, eller annan som uppehåller sig här i riket, att resa till blockerad stat, eller att förbjuda t. ex. deltagande i kulturella, vetenskapliga, idrottsliga c. d. arrangemang, vari den bloc- kerade staten är representerad.
Dock finner kommittén att i fullmakts- lagen bör upptas en bestämmelse om av- visning i vissa fall av utlänningar med an— knytning till den blockerade staten. Kom- mittén åsyftar personer som med fog kan antas ha begått eller avse att begå hand- lingar som står i strid mot sanktioner som påbjudits av säkerhetsrådet. En bestämmelse i detta ämne synes lämpligen kunna utfor- mas i huvudsaklig överensstämmelse med 12 å i Rhodesialagen. Regeringen bör alltså äga förordna att utlänning, som skäligen kan antas ha hemvist i blockerad stat och ha begått eller avse att begå handling som strider mot av regeringen enligt fullmakts- lagen meddelat förbud, kan avvisas.
Om regeringens befogenheter bestäms i enlighet med vad kommittén sålunda före— slagit, kan det självfallet tänkas inträffa, att fullmakten i det enskilda fallet visar sig vara otillräcklig i ett eller annat avseende. I sådant fall får man förlita sig på ordinär lagstiftning i efterhand.
7.3. Förutsättningar för FN-Iagens tillämpning
En grundförutsättning för tillämpning av FN-lagen måste givetvis vara att det före- ligger en resolution om sanktioner av icke- militär natur. Resolutionen måste vara an- tagen av säkerhetsrådet i överensstämmelse med FN:s stadga. Av generalförsamlingen eventuellt förordade sanktioner bör alltså inte omfattas av lagen. Som kommittén för- ut påpekat har Sverige intagit den stånd- punkten att om tvångsåtgärder skall vidtas
inom FN:s ram är det säkerhetsrådet som skall föreskriva härom. Det kan erinras om att kommitténs uppdrag avser endast sådana sanktioner. Däremot bör det för att uppfylla grundförutsättningen för lagens tillämpning sakna betydelse om föreskrifterna i en re- solution är obligatoriska enligt artiklarna 25 och 48 i FN-stadgan eller frivilliga. Som kommittén funnit i avsnittet om behovet av lagstiftning bör regeringens fullmakt inbe- gripa såväl säkerhetsrådets bindande beslut som dess rekommendationer.
En särskild fråga är vad som skall krävas för att lagen, då nämnda grundförutsättning föreligger, skall träda i tillämpning. Man kan härvid till en början tänka sig att lagen blir tillämplig automatiskt utan särskilt för- ordnande och utan riksdagens godkännande. Vidare finns den möjligheten att regeringen skall äga förordna om lagens tillämpning med eller utan riksdagens godkännande i efterhand. Därjämte kan pekas på den möj— ligheten att regeringen inte får tillämpa la- gen utan att riksdagen i förväg lämnat sam- tycke därtill.
Innan kommittén diskuterar och redovi- sar sin inställning till hur de formella förut- sättningarna för FN-lagens tillämpning bör utformas, skall en kortfattad översikt läm— nas över motsvarande förutsättningar dels i andra nu gällande fullmaktslagar, dels i kommitténs förslag till Rhodesialag. Exem- pel på viktiga fullmaktslagar är valutalagen den 22 juni 1939 (nr 350), allmänna förfo- gandelagen den 26 maj 1954 (nr 279), all— männa ransoneringslagen den 26 maj 1954 (nr 280), allmänna prisregleringslagen den 1 juni 1956 (nr 236) och allmänna tjänste- pliktslagen den 17 april 1959 (nr 83). Därutöver kan anföras de i det föregående behandlade fartygslagarna, nämligen 1939 års lag om förbud i vissa fall mot överlå— telse eller upplåtelse av fartyg m.m., 1940 års lag med vissa bestämmelser om frakt- fart med svenska fartyg och den proviso- riska lagen av år 1966 angående utvidgad tillämpning av de båda nyssnämnda lagar- na.
Fullmaktslagarna, som i allmänhet är per- manenta, träder i omedelbar tillämpning om
riket kommer i krig, medan vid krigsfara regeringen äger förordna om deras tillämp- ning. Sådant förordnande skall dock inom en månad underställas riksdagens prövning.
Beträffande andra situationer än krig och krigsfara är principen att riksdagens före- gående samtycke fordras för förordnande om tillämpning av fullmaktslags bestämmel- ser. För dessa fall gäller alltså att förord- nande måste föregås av proposition, ut- skottsbehandling och riksdagsbeslut.
Det finns emellertid vissa undantag från principen att — i andra situationer än krig och krigsfara — riksdagens samtycke krävs innan regeringen äger förordna om tillämp- ning av bestämmelser i fullmaktslagar.
Genom ändring är 1957 i allmänna ran— soneringslagen öppnades sålunda möjlighet för regeringen att utan att först inhämta riksdagens samtycke meddela förordnande om tillämpning av de grundläggande ran- soneringsbestämmelsema, under förutsätt- ning att riksdagens beslut ej utan synnerlig olägenhet kan avvaktas. Sådant förordnande skall inom en månad eller, om riksdagsses— sion ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session underställas riks- dagen (prop. 1957: 167). Anledningen till lagändringen var att erfarenheterna från Suezkrisen hösten 1956 visat att behov kun— de uppkomma av mycket snabba ingripan- den.
En liknande bestämmelse om rätt för re— geringen att i fredstid ge tillämpningsför- ordnande utan riksdagens föregående sam— tycke infördes år 1959 i valutalagen (prop. 1959: 129).
Även allmänna prisregleringslagen har en föreskrift av nämnda slag. I andra kris- lägen än krigs— och krigsfarefallen — pris- regleringslagen kan sättas i tillämpning ock- så då av annan orsak än krig eller krigsfara betydande fara för allvarlig stegring av all— männa prisläget inom riket uppkommit — äger nämligen regeringen utan att i förväg inhämta riksdagens samtycke sätta lagen i tillämpning. Förordnande skall dock i efter- hand underställas riksdagens prövning på sätt ovan sagts beträffande ransoneringsla- gen.
Vid bestämmelsemas tillkomst under- ströks vikten av att erforderliga prisingri- panden kan verkställas med snabbhet. Det framhölls vidare bl. a. att en ordning, som förutsätter att riksdagens samtycke inhämtas innan ingripanden kan ske, skulle kunna för- anleda ett ödesdigert dröjsmål med behöv- liga åtgärder (prop. 1956: 147, s. 60).
Kommittén vill i detta sammanhang också erinra om att enligt 1966 års lag angående utvidgad tillämpning av 1939 och 1940 års fartygslagar äger regeringen, i den mån det påkallas med anledning av beslut som har fattats eller rekommendation som har an- tagits av säkerhetsrådet i överensstämmelse med FN:s stadga, förordna om tillämpning av vissa paragrafer i nämnda beredskaps— lagar. Endast förordnande med anledning av rekommendation av säkerhetsrådet skall underställas riksdagens prövning. Det kan påpekas att första lagutskottet i utlåtande 1966: 30 över propositionen till 1966 års lag uttalade, att med hänsyn till angelägen- heten av att lagstiftningen för att bli effek- tiv i regel måste kunna sättas i kraft utan tidsutdräkt fanns ingen erinran mot att re- geringen skulle äga förordna därom. Ut7 skottet förutsatte emellertid att regeringen inte skulle utnyttja denna befogenhet i stör- re omfattning än förhållandena krävde. Ut- skottet förklarade sig vidare beakta att den föreslagna lagstiftningen var provisorisk och att frågan om sättet för riksdagens framtida medverkan vid tillämpning av sanktions- lagstiftning torde komma att närmare över- vägas av kommittén.
Det principiella kravet på riksdagens före- gående samtycke till förordnande om till- lämpning av lagarna i fredstid sammanhäng- er med att dessa ger regeringen möjlighet att ingripa i enskild rätt. Vid krig eller krigs- fara måste dock den enskildes rätt träda till- baka för det gemensamma försvarsintresset och i sådana lägen är dessutom tvånget att handla snabbt särskilt framträdande (jfr prop. 1957: 167, s. 18 ff). Även i vissa andra krisartade situationer än krig eller krigsfara kan, som framgår av vad kom- mittén förut sagt, enskild rätt på liknande sätt få träda tillbaka för betydelsefulla all-
männa intressen, vilka inte 'kan tillgodoses om inte regeringen har möjlighet att hand- la snabbt. I dessa fall gör sig dock hänsy- nen till enskild rätt starkare gällande än i krigs- och krigsfare-fallen, och principen att fullmaktslagstiftningen skall få tillämpas en- dast i en ordning som närmar sig det van- liga lagstiftningsförfarandet upprätthålls i vidare utsträckning än i dessa. Exempel på det nu anförda är att enligt valutalagen un- dantag från regeringens rätt till interimis- tiskt förordnande gäller beträffande sådana åtgärder som på ett alldeles särskilt sätt ingriper i enskild rätt, nämligen hembuds- plikt enligt 2 5 första stycket punkt 3 och brevkontroll enligt 5 5 punkt 2. Ett annat exempel utgör det redan nämnda förhållan- det att regeringens befogenhet till interimis- tiskt förordnande enligt ransoneringslagen har begränsats till de grundläggande ranso- neringsbestämmelserna.
I kommitténs promemoria med förslag till provisorisk lag om genomförande av vissa sanktioner mot Rhodesia, erinrades, i fråga om riksdagens medverkan vid den föreslag- na lagens tillämpning, om att skyldighet föreligger för medlemsstat att godta och verkställa beslut som säkerhetsrådet har fat- tat i överensstämmelse med FN-stadgan. Med hänsyn härtill och till intresset av att så snabbt som möjligt kunna genomföra sä- kerhetsrådets sanktionsbeslut borde enligt kommittén regeringen utan riksdagens med- verkan kunna förordna om förbud enligt den föreslagna provisoriska lagen i den mån det var påkallat för att genomföra ett sank— tionsbeslut som stod i överensstämmelse med stadgan. I fråga om rekommendationer av säkerhetsrådet erinrade kommittén om att skyldighet inte föreligger att efterkomma så- dana. Kommittén betonade emellertid att det även vid rekommendationer borde fin- nas möjlighet att snabbt genomföra sank- tioner. Regeringen borde därför även be- träffande rekommendationer kunna utan riksdagens samtycke förordna om förbud enligt den provisoriska lagen. Eftersom re- kommendationer inte är av bindande karak- tär, borde dock förordnandet inom en må- nad underställas riksdagen för dess prövning
av frågan om det skulle bestå. Om förord- nandet inte gillades av riksdagen inom två månader från det underställningen skett, borde det förfalla. Bestämmelser av detta innehåll intogs i förslaget till sanktionslag.
I ett särskilt yttrande anförde ledamoten i kommittén Allan Hemelius att Sverige i princip borde förbehålla sig prövningsrätt vid varje beslut om bindande sanktioner och att denna prövningsrätt borde utövas av riksdagen. Vid denna prövning borde även granskas om säkerhetsrådets beslut i frågan tillkommit i den ordning som FN-stadgan föreskriver. En liknande formell prövning borde äga rum också i fråga om rekom- mendationer av rådet. Innan förordnande enligt den provisoriska sanktionslagen, i fall av rekommendationer, sattes i kraft, borde riksdagen få pröva förordnande både for- mellt och materiellt.
Vissa remissinstanser kritiserade kom- mitténs förslag i berörda delar. Kommers- kollegium framhöll att förordnande av före- varande slag regelmässigt rör frågor, som kan innebära stora ingrepp i företagens och den enskildes verksamhet, och att de därför bör behandlas av riksdagen, vare sig säker- hetsrådets beslut är bindande för medlems- staterna eller ej. Riksdagen får därigenom beträffande varje förordnande ta ställning till dess konsekvenser för den enskilde. Kol- legiet erinrade härvid om den återhållsam- het, som präglar svensk rätt när det gäller att överlåta till regeringen att i fredstid för- ordna om tillämpning av lagar av fullmakts- natur. Stockholms handelskammare fann det inte lämpligt att regeringen skulle få möj- lighet att förordna om sanktioner med an- ledning av säkerhetsrådets rekommendatio— ner utan att riksdagen hörts dessförinnan. När säkerhetsrådet inskränkt sig till att ut- färda rekommendationer, syntes mycket starka skäl tala för att riksdagens handlings- frihet i realiteten inte begränsades genom att sanktioner, om än provisoriska, sattes i kraft. Advokatsamfundet framförde liknan- de synpunkter. Exportföreningen och några andra remissinstanser yttrade att, om re- kommendationer ansågs böra omfattas av lagen, borde sanktioner som anges i sådana
resolutioner inte få sättas i kraft förrän efter riksdagens samtycke. Emellertid an- såg dessa remissinstanser i första hand att sådana säkerhetsrådets resolutioner som in- nebär endast rekommendationer inte borde omfattas av svensk sanktionslagstiftning.
Vad angår frågan om de formella förut- sättningama för tillämpning av den perma- nenta FN-lagen vill kommittén först anföra följande beträffande sådana fall då bindande beslut av säkerhetsrådet föreligger.
En förutsättning för att säkerhetsrådet skall äga fatta ett för medlemsstaterna bin- dande beslut om sanktioner är enligt artikel 39 i stadgan att rådet har fastställt att det föreligger hot mot freden, fredsbrott eller angreppshandling.
Med hänsyn härtill är det enligt kom- mitténs mening befogat att undersöka i vad mån de i nämnda artikel avsedda situatio- nerna kan jämställas med krigs- och krigs— farefallen i gällande fullmaktslagstiftning.
Krigsfallet i denna lagstiftning åsyftar en situation, då Sverige kommer i krig. En jämförelse av angivet slag torde i detta fall ej ha något större intresse, eftersom den implicerar att säkerhetsrådet beslutat om sanktioner på grund av krigshandlingar mot Sverige. Det torde vara föga givande att med utgångspunkt från ett sådant speciellt fall söka vägledning för att bestämma de formella förutsättningama för FN-lagens tillämpning.
Däremot synes en jämförelse mellan i artikel 39 avsedda situationer och krigsfare- fallet i fullmaktslagarna ha större relevans.
I dessa lagar avses att det är Sverige som skall befinna sig i krigsfara. Sådan fara kan föreligga då krig mellan andra stater pågår. Emellertid kan krigsfara för Sveriges del uppkomma utan att krig mellan andra stater utbrutit. Redan risk för krig mellan andra stater kan innebära krigsfara också för Sve— riges del.
Fall kan således föreligga då en fredsho- tande situation, som föranlett säkerhetsrå- det att besluta om bindande sanktioner, in- nefattar krigsfara även för Sveriges del. För sådana fall synes det naturligt att samma
ordning gäller för att sätta sanktionslagstift- ningen i tillämpning som för att tillämpa den beredskapslagstiftning, som tillkommit för att tillvarata nationella intressen. Det kan å andra sidan inte bestridas — och denna uppfattning bestyrks av erfarenheterna i Rhodesiafallet — att en fredshotande situa- tion som lett till säkerhetsrådets beslut om bindande sank-tioner lämnar Sveriges säker- het opåverkad eller i vart fall inte utgör så- dan krigsfara för Sverige som medger att våra beredskapslagar sätts i tillämpning. En- bart den omständigheten att säkerhetsrådet konstaterat hot mot freden berättigar därför inte till en enhetlig ordning för att sätta så- väl sanktionslagstiftningen som beredskaps- lagarna i tillämpning.
Beredskapslagarnas konstruktion med rätt för regeringen att sätta deras bestämmelser i tillämpning och i efterhand inhämta riks- dagens godkännande motiveras med kravet på snabbhet i ingripandet. Detta krav har sin grund i krigsfaran för Sveriges del. Om ett motsvarande krav på snabbhet kan an- ses föreligga med avseende på verkställig- heten av säkerhetsrådets beslut bör uppen- barligen — även om krigsfara inte är för handen för vårt land - ordningen för att sätta sanktionslagstiftningen i tillämpning kunna utformas på samma sätt som tillämp— ningsordningen i beredskapslagama.
I samband med kommitténs motivering för att FN-lagen bör ha fullmaktskaraktär anfördes (7.1.2), att ett lojalt verkställande på det nationella planet av rådets sank- tionsbeslut förutsätter att genomförandet sker så snabbt som möjligt. Kommittén på- pekade därvid bl.a. att eftersom erfaren- heten visat att fredshotande internationella konflikter kan utvecklas mycket snabbt mås- te rådets beslut genomföras utan dröjsmål om ej sanktionemas syfte skall äventyras. Det sagda torde gälla generellt vid bedöm— ningen av behovet av snabbhet i genom- förandet av sanktionerna. Det bör emeller— tid anmärkas att kravet på snabbt ingripande ibland kan bli särskilt accentuerat, exem— pelvis om sanktionsbeslutet tillkommit för att avbryta en redan pågående eller förhind- ra en nära förestående transaktion av stor
betydelse för den fredshotande statens krigs- potential, såsom leveranser av olja eller va- pen. För svensk del kan det vara synnerli- gen angeläget att ingripa-uden kan ske oför- dröjligen, om det är ett svenskt rättssubjekt, som företar eller deltar i transaktionen. Be- hovet av snabbhet kan ytterligare understry- kas av att situationen kan få internationella konsekvenser.
Kravet på snabbt genomförande av rå- dets sanktionsbeslut, som ingår i den juri- diska skyldigheten att följa sådana beslut, måste enligt kommitténs mening innebära att FN-medlemmama bör tillse att i deras interna lagstiftning finns instrument som kan garantera ett sådant genomförande utan dröjsmål. Detta bör för Sveriges del vara ett skäl för att FN-lagen i fråga om rådets bin- dande beslut bör kunna träda i tillämpning genom regeringens förordnande utan att riksdagen dessförinnan lämnat sitt samtycke därtill. Man får därmed en konstruktion som överensstämmer med den som finns i våra fullmaktslagar för krigsfarefallen. Det kan därutöver anmärkas att om regeringen ej ges befogenhet att ensam besluta om la- gens tillämpning, kan sådana situationer uppstå, då regeringen finner det erforderligt att verkställa påbjudna sanktioner med stöd av sin ekonomiska lagstiftningsmakt. Man skulle då få det knappast önskvärda resul- tatet att sanktionslagen i motsvarande del sattes ur spel. I den mån den ekonomiska lagstiftningsmakten inte medger genomfö- randet av sanktionerna i deras helhet måste därjämte sanktionslagstiftningen komma till användning. Verkställigheten av ett sank- tionsbeslut skulle därmed komma att ske på ett oenhetligt sätt, som kan antas medföra samordnings- och tillämpningssvårigheter även för de enskilda.
Vad angår de formella förutsättningama för FN-lagens tillämpning i de fall då sä- kerhetsrådet endast har rekommenderat sanktioner, vill kommittén anmärka följan- de.
Som kommittén anfört i anslutning till motiveringen för att FN-lagen bör avse även säkerhetsrådets rekommendationer (7.1.3),
får man räkna med att framdeles fall kan inträffa då det av politiska eller andra skäl är angeläget att Sverige följer av rådet blott rekommenderade sanktioner. Även dessa skäl kan stundom göra det påkallat att sank— tionsåtgärderna genomförs utan dröjsmål. En sådan situation kan tänkas föreligga när det redan från början står klart att rekom- mendationen kommer att följas av FN-med- lemmarna och det är betydelsefullt att en pågående eller förestående transaktion för- hindras. Den interna rätten bör därför även för rekommendationsfallen vara så utfor- mad att ett genomförande med stöd av den särskilda sanktionslagen kan ske snabbt. Skäl finns alltså för den ståndpunkten, att regeringen även beträffande rekommenda- tioner bör äga att utan riksdagens föregåen- de samtycke förordna om FN-lagens till- lämpning. Det kan också i detta fall hän- visas till intresset av att regeringen använder sig av en för sanktioner speciellt avsedd lag och inte av sin ekonomiska lagstiftnings- makt.
Med hänsyn till att det i rekommenda- tionsfallen finns ett betydligt vidare utrym- me för diskretionär prövning än i fall av bindande sanktionsbeslut ligger det i sakens natur att ett förordnande om tillämpning av sanktionslagen i rekommendationsfallen kommer att föregås av en allsidig prövning av frågan. Det kan antas att regeringen fö- redrar att inhämta riksdagens samtycke i förväg, om inte omständigheterna entydigt påkallar ett snabbt genomförande av rådets rekommendation.
I fråga om såväl bindande beslut som re- kommendationer vill kommittén ytterligare anmärka följande.
Mot att ge regeringen rätt att utan riks- dagens föregående samtycke sätta FN—lagen i tillämpning talar — särskilt i fråga om ej bindande resolutionsföreskrifter — det för- hållandet, att genomförandet av en resolu- tion kan tänkas vara på olika sätt politiskt kontroversiellt. Så kan vara fallet beträffan- de såväl frågan huruvida lagen över huvud taget skall träda i tillämpning som, då lagen skall tillämpas, frågan i vilken utsträckning
dess bestämmelser bör användas. Kommit- tén vill här också erinra om att tvekan ibland kan råda om huruvida en säkerhets— rådets resolution är bindande eller ej (jfr Eek, a.a.s. 311 not 5). Det skulle i dylika situationer möjligen kunna framstå som otill- fredsställande om regeringen ensam skulle tolka resolutionen och sätta vårt nationella sanktionssystem i kraft med dess ibland långtgående ingrepp i de enskildas intressen. Härvid bör dock beaktas, att det vanliga konstitutionella ansvaret givetvis äger till- lämpning. Denna omständighet torde vara en betydande garanti för att lagstiftningen inte kommer till användning annat än efter en omsorgsfull prövning. I detta samman- hang kan också erinras om de nya regler om regeringens parlamentariska ansvar som be— slutats på grundval av grundlagberedningens förslag (prop. 1968: 27, s. 204).
Riksdagens inflytande på prövningen av tillämpningsförordnande bör enligt det sag- da såväl vid bindande beslut som vid re- kommendationer i tillräcklig utsträckning kunna tillgodoses genom en bestämmelse att förordnande skall underställas riksdagen i efterhand. Kommittén anser att sådan un— derställning skall vara obligatorisk. Tillräck- lig anledning synes saknas att i detta hän- seende låta FN-lagen inta en särställning i förhållande till annan fullmaktslagstiftning.
Visserligen kan skäl anföras för att kon— struera lagen så att riksdagens medverkan in- te alls skulle krävas när det är fråga om bindande beslut. Det kan härvid hävdas att riksdagen genom sitt godkännande av Sveriges anslutning till FN tagit ställning till Sveriges förpliktelser till följd av med- lemsskapet och att genomförandet av beslu- tade sanktioner endast är sådana verkstäl— lighetsåtgärder inom ramen för dessa för- pliktelser som regeringen har att vidta med utnyttjande av det legala instrument som en permanent FN-lag tillhandahåller vid sidan av regeringens ekonomiska och admi- nistrativa lagstiftningsmakt.
Kommittén anser emellertid att ett sådant betraktelsesätt måste anses alltför formellt. Det måste nämligen beaktas att den inter- nationella säkerhetspolitiken utgör ett utom—
ordentligt komplicerat område, underkas- tat ständiga förskjutningar, där det reella innehållet i formella regleringar och ställ- ningstaganden snabbt kan förändras på ett sätt, som alls inte kunnat förutses. Ett exem- pel på detta utgör säkerhetsrådets samman— sättning såvitt avser de enligt FN-stadgan artikel 23 ständiga medlemmarna. Med hän- syn till möjligheterna av dylika förskjut— ningar, som självfallet kan vara av vital betydelse för primära svenska intressen, måste det anses angeläget att riksdagen be- reds tillfälle att även vid formellt bindande beslut av säkerhetsrådet pröva om de på- 'bjudna sanktionerna står i verklig överens- stämmelse med stadgan och bör genomfö— ras av. Sverige samt i sådant fall hur detta bör ske.
Att underställning äger rum är självfallet av särskild vikt då säkerhetsrådet endast har rekommenderat sanktioner. Med en så- dan ordning blir den tidrymd relativt kort, varunder skadbr möjligen kan uppstå för enskilda på grund av förordnande som se- dermera inte godtas av riksdagen. Därut— över vill kommittén erinra om att rege- ringen i anslutning till meddelande av till- lämpningsförordnande bör rådgöra med Utrikesnämnden om frågor av större vikt.
Kommittén föreslår alltså att regeringen, i den mån det påkallas i anledning av be- slut eller rekommendation som antagits av säkerhetsrådet, skall äga förordna om till- lämpning av FN-lagen. Sådant förordnande bör förfalla, om det ej inom en månad eller, om riksdagssessi-on ej pågår, inom en månad från början av nästkommande session, un- derställs riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det ej inom två månader från det underställningen skett gillas av riksdagen.
Lagen torde även böra innehålla bestäm— melser för det fallet, då säkerhetsrådet helt eller delvis avlyser föreskrivna sanktioner eller då beslut eller rekommendation om sanktioner annars förfaller. Det bör åligga regeringen att i en sådan situation snarast möjligt upphäva meddelat tillämpningsför- ordnande i erforderliga delar.
För att förbud, som meddelas med stöd av den föreslagna lagen, skall kunna få önskad effekt måste överträdelser vara straffbe- lagda.
Överträdelserna kan tänkas vara av myc- ket varierande svårhetsgrad, från systema- tiska aktioner för att bryta en blockad till tämligen lindriga handlingar begångna av obetänksamhet. Straffskalan bör därför ha en betydande spännvidd.
I sitt förslag till lag om sanktioner mot Rhodesia stannade kommittén för straff- maximum av fängelse i två år vid uppsåt- liga brott. Kommittén föreslog vidare att i straffskalan för sådana brott skulle ingå dagsböter. Vad kommittén sålunda förorda— de väckte ingen kritik från remissinstanserna eller eljest vid Rhodesialagens tillkomst.
Beträffande den permanenta FN-lagen kan det diskuteras om ej straffmaximum för uppsåtliga brott bör vara högre än fängelse två år. Som skäl härför skulle kunna anfö- ras att sanktioner kan komma att riktas mot stater som har mer central betydelse för Sve- riges ekonomi m.m. än Rhodesia och att i sådana eller andra fall benägenheten för lagöverträdelser generellt sett får antas vara större än i Rhodesiafallet. Däremot synes det tvivelaktigt om man som ett skäl för höjning av straffmaximum bör åberopa att det i vissa sanktionsfall är viktigare än i andra fall att meddelade förbud efterlevs. I fråga om önskvärdheten av att svenska sanktionsbestämmelser åtlyds måste i prin- cip varje sanktionsfall bedömas lika. Det primära härvid är nämligen intresset att Sve- rige följer säkerhetsrådets föreskrifter. Grun- den för dessa bör i och för sig vara utan betydelse för graden av effektivitet i en na- tionell sanktionsreglering. En annan sak är emellertid om, såsom ovan anmärkts, benä- genheten att begå lagöverträdelser i vissa sanktionsfall kan förmodas vara relativt stor. I sådana fall torde möjligen visst fog finnas för antagandet att ett straffmaximum överstigande fängelse två år kan vara av vikt för laglydnaden. Kommittén anser dock att ett straffmaximum av fängelse två år
är tillräckligt ur allmänpreventiv synpunkt, särskilt vid beaktande av att enligt kom-, mittén även förverkande — bl.a. av den ekonomiska vinst som kan ha uppkommit för den som begått sanktionsbrott — bör finnas att tillgå som påföljd.
I promemorian angående lag om sanktio- ner mot Rhodesia föreslog kommittén vi— dare att brott begångna av grov oaktsamhet skulle medföra bötesstraff. Ett par remiss- instanser avstyrkte en sådan utvidgning av det straffbara området. Från åklagarhåll hävdades under remissbehandlingen å andra sidan att strafflatituden för oaktsamhets- brott borde omfatta också fängelse i högst sex månader. Departementschefen och riks- dagen anslöt sig till denna uppfattning om strafflatituden.
På motsvarande sätt som i promemorian om Rhodesia vill kommittén understryka risken för att de med ifrågavarande lagför- slag avsedda handlingarna blir begångna av oaktsamhet. Därför bör åtminstone fall av grov oaktsamhet kunna straffas. Något skäl att beträffande den permanenta FN-lagen frångå den straffskala — böter eller fängelse i högst sex månader — som för oaktsamhets- brott upptagits i gällande Rhodesialag, kan kommittén ej finna.
Det kan måhända inte uteslutas att en sä- kerhetsrådets resolution utformas på det vi— set, att medlemsstaterna blir skyldiga att hindra endast sådan blockadbrytning som sker uppsåtligt. Skall i ett sådant fall det straffbara området för svensk del begränsas till endast direkt Uppsåtliga brott, kan detta ske genom att med stöd av lagen meddelade förbud utformas så att endast gärningar med särskilt angivet syfte förbjuds.
Motsvarande gäller i fråga om tillämp- ligheten i rummet av lagförslagets straffbe- stämmelser. Kommittén föreslår i detta av- seende att någon särskild regel ej upptas i lagen. Därigenom kommer bestämmelserna i 2 kap. brottsbalken att gälla. Detta kapi— tel innehåller regler om i vilken omfattning svensk straffrätt är tillämplig och svenska domstolar kompetenta att döma. I enlighet med den s.k. territorialprincipen omfattar den svenska kompetensen jämlikt 2 kap. 1 5
brottsbalken alla i Sverige begångna brott. Enligt den s.k. personalitetsprincipen om- fattar den svenska kompetensen vidare (2 kap. 2 5 första stycket brottsbalken) alla av svensk medborgare begångna brott, därvid med svensk medborgare jämställs utlänning med hemvist i Sverige. I 2 & andra stycket nämnda kapitel är det fråga om gärningar utomlands som ej var fria från ansvar enligt lag på gärningsorten. För sådana gärningar läggs utlänning under den svenska kompe- tensen, om han efter brottets begående bli- vit svensk medborgare eller tagit hemvist här eller om han är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här eller om på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse i mer än sex månader och utlän- ningen finns här. Enligt 3 5 nämnda kapitel kan vidare utlänning, som utom riket begått brott, dömas efter svensk lag och vid svensk domstol bl.a. om han förövat brottet på svenskt fartyg eller luftfartyg, eller om han var befälhavare eller tillhörde besättningen på sådant fartyg och begått brottet i tjäns- ten. '
Om ej annat framgår av vad regeringen i det enskilda fallet förordnat, kommer alltså alla överträdelser av meddelade förbud, som har begåtts i Sverige eller utom riket av svensk medborgare, samt dessutom i vissa fall brott som utlänning har begått utom— lands, att omfattas av den svenska domstols”- kompetensen.
I överensstämmelse med Rhodesialagen bör ansvar enligt den permanenta lagen ej kunna ådömas när brottsligheten bedöms vara. av ringa beskaffenhet. Åtal skall alltSå inte ske i sådana fall, ej ens då uppsåt är för handen.
Vad angår medverkansansvar kan erinras om att enligt praxis de allmänna reglerna om sådant ansvar i 23 kap. brottsbalken är analogiskt tillämpliga inom specialstraffrät- ten, dock under förutsättning att fängelse ingår i straffskalan för brott mot bestäm- melse utanför brottsbalken. Anser man att för FN-lagens del sådant ansvar bör uteslu- tas eller begränsas till att avse endast vissa typer av medverkan, måste man alltså sär— skilt ange detta i lagen.
Medverkan till sådana blockadbrytande förfaranden, som skall kunna primärt för- bjudas med stöd av lagen, exempelvis in- och utförsel över Sveriges eller den blocke- rade statens gränser, kan ifrågakomma i synnerligen varierande former. Medverkan till brott föreligger enligt 23 kap. 4 & brottsbalken om någon främjat gärningen med råd eller dåd. Det är uppenbart — även med beaktande av att till ansvar för medverkan ej skall dömas i ringa fall — att under ett så vidsträckt medve-rkansbe- grepp kan falla också åtskilligt handlande som ter sig föga straffvärt med hänsyn till de syften som sanktionerna är avsedda att tjäna. Inom de verksamhetsområden, där förbud enligt FN-lagen kan komma i fråga, företrädesvis industri, handel och samfärd- sel, bedrivs verksamheten i allmänhet inom företag av skild-a slag. Med nödvändighet blir det därför i allmänhet en vid krets av personer som inom ramen för arbetsfördel- ningen i företagets organisation i större el- ler mindre grad medverkar i varje enskild transaktion eller annat förfarande i företa— gets verksamhet. Stora svårigheter måste därmed föreligga att bestämma den krets av medverkande som med hänsyn till de objektiva insatserna kan komma i fråga för medverkansansvar. Avgränsningen av kret- sen kan i det konkreta fallet lätt komma att bli godtycklig. Därtill kommer svårig- heten att bedöma envar objektivt medver- kandes uppsåt eller oaktsamhet med avseen- de på den brottsliga effekten. Redan de an- givna förhållandena talar enligt kommitténs men-ing för att begränsa eller utesluta med- verkansansvar vid överträdelse av förbud en- ligt FN-lagen. Detta skulle också vara följd— riktigt med hänsyn till den i det föregående hävdade principen att lagen så preciserat som möjligt skall ange de handlingar som skall kunna vara förbjudna.
I avsnitt 7.2 har kommittén redovisat skälen för att lagen bör uppta möjlighet att meddela självständiga förbud mot vissa för- faranden som främjar eller är ägnade att främja förbjuden in- eller utförsel e. d. Des- sa förfaranden utgör till sin natur medver— kan till de primärt förbjudna åtgärderna el-
ler förberedelse till sådana. Visserligen kan medverkan till överträdelse av ett primärt förbud förekomma i åtskilliga andra former än dem som upptagits som föremål för självständiga förbud. Men uppräkningen av främjande-förfarandena torde omfatta alla de former av medverkan som kan vara av väsentlig betydelse för att bryta en blockad. Kommittén anser därför att förbuden mot främjande—förfaranden — vilka förbud alltså konstituerar självständiga brott — är tillräck- liga för att hindra medverkan till överträ— delser av de primära förbuden mot in— och utförsel e.d. Ett allmänt medverkansansvar enligt brottsbalkens regler kan därför und- varas i dessa hänseenden. Om sådant ansvar utesluts undgår man också den mindre till- talande effekten att ansvar kan inträda för medverkan till brott som är av medverkans- karaktär men konstruerats som självständigt brott.
Ett skäl som kan tala mot att på nämnda sätt utesluta de allmänna medverkansregler- nas tillämplighet är att fall möjligen kan in- träffa, då endast de primära förbuden mot in- eller utförsel e.d. gäller. men däremot inte förbud mot de specificerade främjande- förfarandena. Om det allmänna medver- kansansvaret då inte tillämpas, undgår gär- ningsmannens medhjälpare ansvar. Med hänsyn till erfarenheterna från Rhodesiafal- let torde man dock kunna räkna med att även framtida sanktionsresolutioner kom- mer att påkalla förbud mot åtgärder som blott främjar blockadbrytning. Man bör nämligen kunna utgå ifrån att säkerhets- rådets resolutioner tar sikte på att medlems— staterna skall hindra in- eller utförsel e.d. av varor. Detta torde i regel innebära att även åtgärder av sådan medverkanskarak- tär, som nyss nämnts, skall förbjudas.
De anförda skälen för att utesluta de all— männa medverkansreglernas tillämplighet vid brott mot FN-lagens förbud mot in— el- ler utförsel e. d. äger i princip giltighet även i fråga om de i 7.2 berörda förbuden att befatta sig med sanktionsvaror, ett verk- ställa betalning eller lämna kredit till för— mån för rättssubjekt med anknytning till den blockerade staten och att utöva trafik
till eller från denna stat eller i samarbete med där hemmahörande trafikföretag m. m.
I dessa fall har kommittén föreslagit möj- lighet att självständigt förbjuda åtgärder av medverkanskaraktär endast i den mån de innebär lämnande eller förmedlande av upp- drag för befattning med sanktionsvaror, verkställande av betalning m. m.
Vad angår befattning med varor som olovligen utförts från blockerad stat, kan enligt förslaget förbjudas dels bearbetning, sammansättning o.d., dels lastning, lossning, transport o.d., och dels överlåtelse, förvärv m.m. Vidare kan förbjudas lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som nu sagts. Sistnämnda förbud har medverkans- karaktär. Onekligen kan medverkan till an— givna åtgärder — bearbetning m.m. —- tänkas ske på annat sätt än genom att lämna eller förmedla uppdrag för sådana åtgärder. För att vinna syftet med sanktioner torde emel- lertid förbud mot att lämna eller förmedla uppdrag i detta sammanhang vara en till- räcklig ersättning för brottsbalkens allmän- na medverkansregler, i synnerhet som dessa förbud har konstruerats så, att de konstitue- rar självständiga brott. För straffbarhet krävs alltså inte att det lämnade eller för- medlade uppdraget lett till att bearbetning, transport, köp e. d. kommit till stånd.
Vad sålunda anmärkts har betydelse även i fråga om medverkan till verkställande av betalning, lämnande av kredit och utövande av trafik.
Enligt kommitténs mening väger de för- delar, som det enligt vad ovan sagts innebär att utesluta de allmänna medverkansregler- nas tillämplighet på FN-lagen, tyngre än de eventuella olägenheter som kan följa av att vissa förfaranden av medverkansnatur inte omfattas av lagen. Kommittén anser därför att brottsbalkens medverkansregler inte skall tillämpas analogt vid något brott mot FN- lagen.
Försök till brott kan i motsats till med- verkan till brott ej i något fall straffas om ej en uttrycklig föreskrift finns därom. I pro- positionen till Rhodesialagen uttalade de- partementschefen (s. 52) att de åtgärder som är förbjudna enligt nämnda lag innefattar
också handlingar som till sin natur är för- sökshandlingar. Särskilda bestämmelser om straff för försök ansågs därför inte erfor- derliga. Vad sålunda anförts äger motsva- rande giltighet för den permanenta lagen.
Som skäl för att i lagen medta förverkan- deregler kan man åberopa dels den straff- rättsliga, dels den politirättsliga och dels den privaträttsliga funktionen av förverkande. Vid den förstnämnda funktionen anses syf- tet med förverkande vara att tjäna som komplement till och ge eftertryck åt det egentliga straffet. Vid den politirättsliga funktionen anses syftet vara att förebygga skada, som hotar från egendom med hänsyn till dennas ur någon synpunkt farliga be- skaffenhet. Vid den privaträttsliga funktio- nen används förverkande för att utjämna en orättmätig förmögenhetsökning och frånta lagöverträdaren den vinning han annars skulle ha av sitt brottsliga handlande (jfr Jungefors—Walberg, a. a. s. 112 ff).
Enligt uttalanden iprop. 1968: 79 (s. 58), varigenom bl. a. förslag till ändring i brotts- balkens regler om förverkande lades fram, bör förverkandereglerna i 36 kap. 1 och 2 55 brottsbalken, som är begränsade till förver- kande vid brott enligt brottsbalken, tjäna som förebild för förverkanderegler utanför balken. Den förra paragrafen innehåller be- stämmelser bl.a. om förverkande av utbyte av brott. Den senare paragrafen innehåller bestämmelser om förverkande av hjälpmedel och brottsprodukter samt egendom som i andra fall har varit föremål för brott.
I 9 & Rhodesialagen föreskrivs att utbyte av brott enligt lagen skall förklaras förver- kat, om det ej är uppenbart obilligt. Depar- tementschefen uttalade i propositionen till lagen (s. 53), att handel med sanktionsgods kan vara mycket vinstgivande och att risken för att vinsten förverkas kan utgöra ett ef- fektivt komplement till straffhotet. Därjäm- te anmärkte departementschefen att bristan- de möjlighet att direkt ingripa mot vinsten skulle kunna framstå som stötande.
Kommittén anser att vad sålunda utta- lats har giltighet för den permanenta lagen och att i denna bör upptas en förverkande- regel av angiven lydelse. Det kan erinras om
att — på grund av förverkandets fakultativa karaktär — förverkande av utbyte kan ske partiellt.
Vad angår förverkande av hjälpmedel m.m. har i 10 & Rhodesialagen intagits en bestämmelse, vars lydelse i stort sett över- ensstämmer med 36 kap. 2 % brottsbalken. Detta innebär att vad som kan förklaras förverkat vid sidan av egendom, som an- vänts såsom hjälpmedel vid brott enligt la- gen, är egendom som har frambragts genom sådant brott och egendom med vilken har tagits befattning som utgör sådant brott. Vi- dare kan värdeförverkande ske även när själva egendomen är åtkomlig för förver- kande. För förverkande förutsätts att denna påföljd är påkallad till förebyggande av brott eller att annars särskilda skäl förelig- ger.
Enligt kommitténs mening bör förver- kanderegler av motsvarande innehåll upptas i den permanenta lagen. Förverkande bör sålunda vara fakultativt även i fråga om hjälpmedel m.m. och kunna ske partiellt.
De föreslagna förverkandebestämmelsema innehåller inte uttryckliga regler om vilka subjektiva rekvisit som krävs för förverkan- de. Härav följer att förverkande kan ske så- väl vid uppsåtliga brott som vid brott be- gångna av grov oaktsamhet. Obilliga resul- tat kan, i fråga om förverkande av hjälp- medel o. d., undvikas genom det principiella kravet att förverkande skall vara påkallat för att förebygga fortsatt brottslighet (jfr prop. 1968: 79, s. 48 och 61).
Kommittén har vidare — i överensstäm- melse med Rhodesialagen -— ej funnit anled- ning att avvika från de även inom special- straffrätten tillämpliga bestämmelserna i 36 kap. 4 och 12 Gå brottsbalken i fråga om vem förverkande får riktas mot resp. vem förverkad egendom skall tillfalla.
Även frågan om åtal för brott mot för- bud, som meddelats med stöd av den per- manenta lagen, bör enligt kommitténs me- ning lösas på motsvarande sätt som i Rho- desialagen. I propositionen till denna (s. 53) uttalade departementschefen att han med hänsyn till lagens speciella natur fann det lämpligt att åtal skulle få väckas endast ef-
ter förordnande av Kungl. Maj:t eller den myndighet Kungl. Maj:t bemyndigat där— till. En sådan bestämmelse återfinns i 11 & nämnda lag. Genom kravet på särskild åtals- prövning kan åtal underlåtas bl. a. i sådana fall då lagföring skulle te sig stötande. Vid åtalsprövningen bör hänsyn kunna tas till att en handling, som enligt sanktionslag- stiftningen är förbjuden, i det enskilda fal- let kan vara ursäktlig (jfr lagrådets yttran- de; prop. 1969: 78, s. 81). Så kan fallet t. ex. vara om en svensk medborgare sedan flera år varit bosatt i den stat, som är utsatt för sanktioner, och där ägnat sig åt handel med varor som omfattas av sanktionerna. Det- samma torde i undantagsfall också kunna gälla t.ex. beträffande svensk medborgare som utomlands i annan stat än den blocke- rade har vidtagit någon åtgärd som inte är straffbar enligt sanktionslagstiftningen på orten men väl enligt den svenska. Fall kan även tänkas då svensk medborgare utom- lands kan vara skyldig, exempelvis enligt rekvisitions- eller förfogandelagstiftning på orten, att vidta åtgärd som är förbjuden enligt den svenska sanktionslagstiftningen. Åtalsprövningen blir sålunda ett komplement till den föreslagna bestämmelsen om att an- svar ej skall ådömas för ringa brott (jfr prop. 1969: 78, s. 54). Kommittén vill i detta sammanhang också anmärka att, ef- tersom förbud enligt den föreslagna lagen kommer att gälla på grund av regeringens förordnande, har regeringen möjlighet att i det enskilda fallet dispensera från med- delat förbud. Även härigenom kan icke önskvärda resultat av sank-tionslagstiftningen undvikas. Som erfarenheten visat kan — med hänsyn till svårigheten att vederbörli- gen överföra säkerhetsrådets föreskrifter till nationell rätt — dispensbehov ibland tänkas föreligga.
7.5. Civilrättsliga verkningar
Vid Rhodesialagens tillkomst diskuterades frågan om verkan av de uppställda förbuden på ingångna avtal. Problemet aktualiserades främst på grund av att enligt säkerhetsrå- dets resolutioner den 16 december 1966 och
den 29 maj 1968 medlemsstaterna skall vid- ta effektiva åtgärder för att hindra förbjud- na handlingar oberoende av om avtal har ingåtts innan vederbörande resolution an- togs.
I 3 5 i sitt förslag till sanktionslag i Rho— desiafallet införde kommittén en bestäm- melse om verkan av avtal. Enligt första stycket i bestämmelsen skulle avtal som slu- tits i strid mot förordnande enligt sank- tionslagen i den delen vara ogiltigt. I para- grafens andra stycke avsågs avtal som in- gåtts innan med stöd av lagen meddelat för- ordnande trätt i kraft. Enligt förslaget skul- le avtalspart befrias från skyldighet att upp- fylla avtalsförpliktelse som stred mot för- ordnande enligt lagen. Nämnda befrielse skulle dock gälla endast så länge förord- nandet bestod.
Vad kommittén sålunda föreslog berördes av flera remissinstanser.
Hovrätten för Västra Sverige påpekade att en rad besvärliga problem kunde upp- komma. Som exempel anfördes det fallet att om ett leveransavtal skall bedömas av svensk domstol eller skiljedomstol i Sverige enligt utländsk rätt, detta avtal kunde vara giltigt enligt utländsk rätt, samtidigt som den svenska lagen förklarade avtalet ogiltigt. Vilket innehåll ogiltighetssanktionen skulle få i sådana internationella sammanhang var enligt hovrättens mening så svårbestämt, att den svenska lagtexten rimligen måste be- gränsa sig till en vag formel av det slag som kommittén begagnat.
Sjöfartsstyrelsen ställde sig tveksam till den föreslagna skyldigheten att bryta in- gångna tidsbefraktningsavtal.
Stockholms handelskammare fann det klart otillfredsställande om lagen fick re— troaktiv verkan. Genom speciella övergångs- bestämmelser borde i allt fall kunna uppnås, att enskilda inte tillskyndades ekonomisk skada.
Exportföreningen och vissa andra remiss- instanser yttrade beträffande den föreslagna bestämmelsen om befrielse från prestation så länge förbud mot sådan består, att sådan befrielse torde vara självfallen utan att be- höva särskilt anges. Även ogiltighetsregeln
i 35 första stycket ansågs överflödig. Frå- gor av detta slag brukade den svenske lag- stiftaren överlämna till domstolarnas rätts- tillämpning och skäl saknades för att sank- tionslagstiftningen i detta hänseende skulle inta någon särställning i jämförelse med annan förbudslagstiftning.
Redareföreningen framhöll att långfristiga avtal är vanliga inom rederinäringen. Såle- des förekommer ibland bortfraktning av tonnage för tidsperioder överstigande tio år. Föreningen betonade att dessa avtal gäller mycket stora belopp och ingås mot bakgrun- den av konjunkturerna under en viss av- gränsad tidsperiod. Därefter inträffade för- ändringar i konjunkturerna kan lätt med- föra, att endera parten söker anledningar att bli fri från avtalets förpliktelser. Att un- der sådana omständigheter införa lagstift- ning med verkan även på tidigare ingångna avtal synes kommersiellt betänkligt och föga förenligt med svensk lagstiftningstradition.
Med hänsyn till de inledningsvis under detta avsnitt nämnda resolutionsföreskrif- tema fann departementschefen i likhet med kommittén och det övervägande antalet remissinstanser att avtal, vars fullgörande skulle strida mot sanktionsförbuden, borde anses ogiltiga från den svenska rättsord— ningens synpunkt.
Som skäl för en uttrycklig bestämmelse i ifrågavarande avseende för Rhodesialagens del anförde departementschefen i lagråds- remissen huvudsakligen att — ehuru det vis- serligen av allmänna rättsgrundsatser torde följa att avtal som strider mot legalt förbud kan vara ogiltigt i sådan del — det inte, när sådan bestämmelse saknas, är fullt klart i vilka fall ogiltighet på angiven grund in- träder. I tydlighetens intresse skulle därför en uttrycklig bestämmelse kunna vara av värde. Ett annat skäl för att ha en sådan bestämmelse var enligt departementschefen att den torde kunna bidra till att göra sank- tionerna mer effektiva. En ogiltighetsregel kunde nämligen antas vara ägnad att mot- verka att lagstridiga avtal över huvud taget kom till stånd. Beträffande utformningen av en ogiltighetsregel ville departements- chefen inte ansluta sig till kommitténs för-
slag — i fråga om avtal ingångna innan svensk sanktionslagstiftning trätt i tillämp- ning — att skyldighet att uppfylla förplik- telse stridande mot legalt förbud skulle bort— falla så länge förbudet gällde. Departements— chefen menade, att en sådan kategorisk före- skrift om endast suspensiv verkan av ett mot ett sanktionsförbud stridande avtal i vissa fall skulle kunna leda till mindre tillfreds- ställande resultat, exempelvis när förplik- telsen avser leverans av en viss vara som förlorar sitt värde om mottagaren inte får den på avtalad tid. I stället förordade de- partementschefen i det i lagrådsremissen upptagna lagförslaget (11 å) en bestämmelse innebärande att avtal, när det än ingåtts, skulle vara ogiltigt i den mån det medförde förpliktelse, vars fullgörande skulle strida mot sanktionsförbud. En ytterligare förut- sättning för ogiltighet, som ej ansågs behöva komma till uttryck i lagtexten, var att av- talet skulle bedömas enligt svensk lag (prop. 1969:78, s. 38 f och 55 f).
Lagrådet föreslog att paragrafen skulle utgå. Sin ståndpunkt motiverade lagrådet med att det inte var nödvändigt ått, vid sidan av förbud mot vissa förfaranden och rättshandlingar, i lagen uppta en bestäm- melse om ogiltighet av avtal.
I anledning av lagrådets utlåtande fram- höll departementschefen, att skäl kunde an- föras både för och mot en uttrycklig ogil- tighetsbestämmelse.
Beträffande skälen för att ha en sådan bestämmelse erinrade departementschefen om vad han härvidlag uttalat i ovan åter- givna motiv till det remitterade förslaget. Departementschefen åberopade vidare som ett skäl för en ogiltighetsregel att man där- med skulle följa exempel från vissa andra lagar, vars reglering går ut på att rättshand- lingar av viss innebörd skall motverkas på grund av offentligrättsliga intressen. Härvid hänvisade departementschefen särskilt till 1936 års lag om kreditspärr.
Departementschefen (prop. s. 93) vits— ordade emellertid i stort sett de skäl mot en särskild ogiltighetsregel som lagrådet anför- de. Sålunda fann han det otvivelaktigt rik- tigt att — såsom lagrådet bl. a. framhöll —
det är föga troligt att någon part skulle på- fordra återgång av fullgjorda avtalspresta- tioner under åberopande av att avtalet för hans del varit ogiltigt. Departementschefen instämde även i lagrådets synpunkt att en särskild ogiltighetsregel inte behövdes för att förhindra att den, som åtagit sig en för- pliktelse i strid mot sanktionslagen, av svensk domstol skulle åläggas att fullgöra förpliktelsen. Likaledes delade departe- mentschefen lagrådets mening att ett krav på fullgörande av en i lagen förbjuden pres- tation inför domstol kunde bestridas lika effektivt under hänvisning till själva för- budet som under åberopande av en ogiltig- hetsbestämmelse. Därjämte delade departe- mentschefen lagrådets uppfattning att en ogiltighetsbestämmelse ej heller torde vara av någon betydelse för motparten i ett av- talsförhållande av ifrågavarande slag; redan uteblivandet av den förbjudna prestationen borde normalt ge denne möjlighet att bli fri från sina egna förpliktelser enligt avtalet.
Departementschefen fann det vara tvek— samt om skälen för en uttrycklig ogiltig- hetsregel vägde tyngre än skälen mot en sådan regel. Därför ansåg han det finnas visst fog för att i den provisoriska Rhodesia- lagen avstå från att ta med en uttrycklig ogiltighetsregel och att i stället först efter ytterligare överväganden i samband med ut- arbetandet av den permanenta FN-lagen ta definitiv ställning till frågan om det på detta område bör finnas en sådan regel samt hur den i så fall bör utformas. Med hänsyn här- till och under åberopande också av att man i betydande grad kan stävja lagstridiga avtal även utan en uttrycklig ogiltighetsregel, ville departementschefen inte mot lagrådets av- styrkande vidhålla det remitterade förslaget i förevarande del. I likhet med lagrådet an- såg departementschefen det emellertid vara lämpligt att det förhållandet, att sanktioner- na mot Rhodesia måste genomföras utan hänsyn till ingångna avtal, framhävdes ge- nom en uttrycklig lagbestämmelse. Kom- mittén vill erinra om att i 75 Rhodesia- lagen upptagits en bestämmelse av innehåll att förbud enligt lagen gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd, som sägs i för—
i | l l
De danska och norska FN-lagarna upptar inte någon regel om avtals ogiltighet e.d. I det betänkande om sanktionslagstiftning i Norge, som avgavs år 1967 av en inom det norska utrikesdepartementet tillsatt kom- mitté, berördes emellertid förevarande spörs- mål i anslutning till frågan om statens er- sättningsplikt för sanktionsförluster. Därvid gjordes en åtskillnad mellan, å ena sidan, fall där en ny lag direkt ingriper i ingångna avtal och förklarar dessa ogiltiga och, å andra sidan, fall där ny lag generellt på- bjuder eller förbjuder vissa handlingar med påföljd att existerande avtal inte kan upp— fyllas eftersom uppfyllelsehandlingen står i strid mot den nya lagen. Endast ingrepp av den förra typen ansågs strida mot förbudet enligt 97% i den norska grundlagen att ge ny lag tillbakaverkande kraft. Av det nors- ka betänkandet framgår att föreskrifter, grundade på sanktionsbeslut av säkerhets- rådet, inte förutsätts få denna karaktär (jfr även lagrådets utlåtande i prop. 1969:78, s. 88).
I den finska fullmaktslagen den 10 mars 1967 rörande sanktioner mot Rhodesia upp- togs en regel vari föreskrevs att förbindelse eller avtal, som ingåtts i strid med lagens syften eller som avsåg deras kringgående, var ogiltigt. Vidare föreskrevs att om för- bindelse eller avtal, som ingåtts före de med stöd av lagen utfärdade bestämmelser- nas ikraftträdande, stod i strid med med- delade föreskrifter, skulle dess uppfyllande omedelbart upphöra.
Den finska sanktionslagen av den 29 de- cember 1967, Vilken från och med 1968 ersatt nyssnämnda lag, innehåller däremot ingen regel av innebörd att avtal under vissa förutsättningar är ogiltigt på grund av sank- tionsbestämmelser. I stället föreskrivs att vis- sa avtal ej får uppfyllas eller att uppfyllande därav skall avbrytas. Kommittén vill härvid hänvisa till redogörelsen för finsk rätt i kap. 4.1.
Kommittén övergår härefter till att be- handla frågan om huruvida en ogiltighets- bestämmelse bör intas i den permanenta
svenska FN-lagen. Framställningen avser såväl sådana avtal vilka ingåtts innan för- ordnande enligt fullmaktslagen trätt i kraft som avtal vilka ingåtts därefter. Frågan om ingripande mot avtal av det förra slaget aktualiseras då säkerhetsrådet såsom i reso— lutionerna den 16 december 1966 och den 29 maj 1968 uttryckligen föreskrivit eller det eljest får anses framgå att meddelade sanktioner skall genomföras oberoende av om avtal stridande mot dessa ingåtts innan resolutionen i fråga antagits.
Genom att i den permanenta lagen uppta en kategorisk regel av ogiltighetsinnebörd skulle möjligen — eftersom svensk rätt ej torde vara fullt entydig i fråga om den civil- rättsliga verkan av avtal som strider mot le- galt förbud — i någon mån större klarhet kunna uppnås beträffande förhållandet mel— lan sanktionsbestämmelser och avtal. I detta sammanhang bör dock erinras om att även om vissa avtal enligt en särskild bestämmelse förklaras ogiltiga, får man ej i och för sig därigenom någon upplysning om den när- mare innebörden av en dylik påföljd. När svensk lagstiftning upptar föreskrifter om ogiltighet av avtal är det f. ö. bara i undan- tagsfall som några bestämmelser ges i sam— band därmed om innebörden av denna på- följd. Även i lagmotiven lämnas i allmänhet endast knapphändiga upplysningar i den frå- gan (jfr Bramsjö, Om avtals återgång, 1950, s. 1).
Emellertid följer redan av allmänna rätts- grundsater — såsom framgår av lagrådets och departementschefens ovan återgivna uttalanden — att en svensk domstol ej äger ålägga någon, som åtagit sig en förpliktelse vilken strider mot legalt förbud, att fullgöra förpliktelsen. Någon uttrycklig bestämmelse behövs alltså inte i detta avseende, som tor- de vara det mest betydelsefulla med hänsyn till att sanktionslagstiftningen i princip går ut på att hindra vissa handlingar. För att klarlägga sanktionslagstiftningens civilrätts— liga betydelse — och för lagstiftningens effektivitet — krävs alltså såtillvida ej någon särskild lagbestämmelse om ogiltighet av av- tal. Ej heller torde en sådan bestämmelse ha någon större betydelse för att vinna
nämnda syften i sådana fall då avtal skall bedömas av utländsk domstol eller skilje- domstol enligt svensk rätt. Det kan vidare påpekas att svenska domstolar eller andra myndigheter inte torde stå till förfogande för att genomdriva fullgörelse av mot svensk sanktionslagstiftning stridande avtal varå främmande stats lag i princip skall vara till- lämplig (jfr prop. 1969: 78, s. 39).
Över huvud taget torde kunna sägas att — oavsett hur säkerhetsrådets beslut eller rekommendationer kan komma att urfor- mas — anledning saknas att i civilrättsligt hänseende bedöma avtal, som strider mot sanktionsbestämmelser, efter andra princi- per än dem som gäller för avtal, som står i strid mot andra straffbelagda förbud. Ef- tersom i svensk strafflagstiftning ej brukar upptas någon särskild regel om avtals ogil- tighet e. (1. synes en sådan regel kunna und- varas även i sanktionslagstiftningen, som har straffrättslig karaktär. Verkan av att avtal strider mot denna lagstiftning får m.a.o. bedömas enligt allmänna rättsprin- ciper. I sak torde denna verkan bli densam- ma som om lagen tog upp en uttrycklig ogil- tighetsregel. Som förut berörts ger nämligen en bestämmelse om att avtal — helt eller delvis — skall vara ogiltigt e. d. ej någon närmare upplysning om den närmare inne- börden härav. Ogiltighetens innehåll torde även i ett sådant fall få bestämmas efter all- männa rättsprinciper.
Kommittén föreslår följaktligen att i FN- 1agen inte medtas någon uttrycklig regel om civilrättslig verkan av avtal som strider mot förbud som meddelats med stöd av lagen.
8. Ersättning för förluster på grund av FN—lagens
tillämpning
Förbud som meddelas med stöd av ifråga- varande fullmaktslag kan självfallet med- föra betydande ekonomiska skador eller förluster för enskilda såväl personer som företag.
Åtskilliga exempel härpå kan lämnas. För- bud mot införsel av varor till blockerad stat eller förbud mot export från Sverige av vissa varor kan på olika sätt drabba t. ex. en tillverkare i Sverige, som under normala förhållanden säljer sina produkter till sta- ten i fråga. Förbuden kan bl. a. tänkas för— orsaka nedgång i rörelsens omsättning eller i värsta fall total driftsinställelse, och råva- ror, halvfabrikat, färdigprodukter, maskiner o.d., som finns i rörelsen, kan mer eller mindre förlora sitt ekonomiska värde. Även sådana delar av rörelsen, som ej avser sank- tionsvaror, kan bli lidande, exempelvis på grund av att maskinparken ej kan utnytt— jas lönsamt vid bortfall av en del av pro— duktionen. Personer i olika led i produk- tions— och distributionsprocessen för varor, som omfattas av förbud, såsom producen- ter, grossister, detaljister, transportörer, fi- nansiärer, avnämare m.fl., kan lida eko- nomiska förluster. Det inses lätt att på lik- nande sätt skador kan uppkomma till följd av övriga förbud som omfattas av lagen.
Inte bara näringsidkare, dvs. fysiska el- ler juridiska personer som yrkesmässigt be- driver verksamhet av ekonomisk art, kan tillfogas skador eller förluster. Av väsent- lig social betydelse är att också arbetstagare
kan drabbas, t. ex. genom att avskedanden kan bli nödvändiga vid en driftsinskränk- ning. Även för andra personer, som inte är näringsidkare, kan förluster uppstå. Så- lunda kan exempelvis ett förbud att impor- tera en viss råvara från en blockerad stat föranleda att sådan råvara i stället måste köpas dyrare från ett annat land. På grund härav kan prishöjningar uppkomma på den färdigprodukt för vilken råvaran behövs och konsumenterna av färdigprodukten får däri- genom vidkännas en ekonomisk förlust.
Det bör anmärkas att nu nämnda ekono- miska konsekvenser av att Sverige genomför sanktioner enligt lagstiftningen givetvis kan träffa ej endast personer i Sverige utan ock- så personer utomlands. Förutom för svens- ka medborgare och företag kan lagstiftning- en därvid tänkas ge upphov till förluster för utländska personer. Exempelvis kan ett förbud i svensk lagstiftning att föra in va- ror till blockerad stat drabba en i tredje land verksam utländsk köpman som före sanktionernas ikraftträdande förmedlat af- färer mellan tillverkare i Sverige och köpa- re i den blockerade staten. Så kan vara fal- let även om den i exemplet nämnde köp- mannen inte är underkastad svensk juris- diktion och följaktligen inte behöver respek- tera den svenska sanktionslagstiftningen.
Vidare bör beaktas den ekonomiska ska- deeffekt som ett svenskt deltagande i FN- sanktioner kan få däreigenom att den bloc— kerade staten — och eventuellt andra stater
som ej genomför sanktionerna — eller rätts- subjekt där vidtar motåtgärder som går ut över svenska medborgare och företag. Des- sa kan t. ex. tänkas bli ådömda skadestånd i den blockerade staten för att de ej full- gjort leverans på grund av svensk sanktions- lagstiftning eller gå miste om betalning för leverans som fullgjorts innan lagstiftning- en trätt i tillämpning. Så drastiska motåt- gärder som konfiskation av svensk egendom i den blockerade staten kan inte heller ute- slutas.
Det anförda torde ge vid handen att de ekonomiska förluster för enskilda rättssub- jekt som kan uppkomma till följd av FN- lagens tillämpning kan vara av synnerligen skiftande slag och omfattning. Det erbju— der otvivelaktigt utomordentliga svårighe- ter att överblicka området. Något nämnvärt erfarenhetsmaterial, som skulle kunna tjäna till vägledning vid en kartläggning av ska- defall, föreligger inte heller.
Emellertid är särskilda svårigheter före- nade också med att fastställa huruvida or— sakssamrnanhang kan anses föreligga mel- lan en inträffad skada i anslutning till att Sverige genomför sanktioner och detta ge- nomförande liksom med att bestämma det ekonomiska värdet av inträffade skador. I dessa frågor vill kommittén anlägga följan- de synpunkter.
Ibland kan det vara förhållandevis lätt att fastställa sambandet mellan den sven- ska sanktionsföreskriften och den inträffa- de skadan. Exempel härpå utgör — förutom de tidigare antydda fallen med utebliven betalning, skadestånd och konfiskation — så- dana fall, då avtal föreligger och redan före förbudet lett till dispositioner från det sven- ska rättssubjektets sida som blir onyttiga ge- nom att avtalet inte får fullföljas.
Sambandet mellan en svensk sanktions- föreskrift och en ekonomisk skada torde emellertid mera sällan vara entydigt. Ju flera led som förekommer mellan den som iakttagit en sanktionsföreskrift och den som anser sig ha drabbats av följdverkningar där- av, desto vanskligare blir bedömningen av sambandet.
Svårigheterna kan sålunda i allmänhet
antas vara stora att i det enskilda fallet av- göra om en viss skada orsakats av något el- ler några av de förbud som utfärdats med stöd av lagen. Att t.ex. omsättningen för en näringsidkare, som bedrivit affärer med en sedermera blockerad stat, nedgår me- dan förbuden är i kraft, behöver inte bero på dessa förbud. Det kan exempelvis redan på grund av andra staters åtgärder med an- ledning av säkerhetsrådets resolution förelig- ga en faktisk omöjlighet för näringsidkaren att fortsätta handla med den blockerade sta- ten. Ett exempel på sådant förhållande ut- gör rådets resolution den 9 april 1966, vari Storbritannien bemyndigades att använda våld för att hindra fartyg med olja avsedd för Rhodesia att anlöpa Beira i Mocambi- que. I ett sådant fall kan tydligen förbud enligt svensk sanktionslagstiftning vara av endast perifer betydelse för eventuellt upp- kommen skada. Situationen kan vidare tän- kas vara den att en näringsidkare för att undvika »svartlistning» eller under den all- männa opinionens tryck avbryter sina affä— rer med blockerad stat redan med hänsyn till säkerhetsrådets resolution och alltså in- te i första hand på grund av de svenska sanktionsföreskriftema. Ett annat fall är det då en svensk medborgare, som är bosatt utomlands, måste avstå från affärer med blockerad stat redan därför att sådana för- bjudits genom lagstiftning i den stat där han är verksam.
Ekonomiska förluster, som uppkommer under den tid förbud gäller, kan självfallet också bero på andra omständigheter än hit- tills nämnda som inte alls eller blott i ringa mån hänger samman med själva förbuden.
Att bestämma omfattningen av en inträf— fad skada, mätt i dess ekonomiska värde, erbjuder särskilda svårigheter när skadan består i utebliven vinst, tillspillogivna in- satser för marknadsföring och liknande ef- fekter av sanktionsföreskrifter. Än svårare är det att bestämma värdet av den förlust som för ett företag kan ligga däri att det för framtiden, dvs. även för tiden efter det sanktionerna avlysts, går miste om en försäljningsmarknad till förmån för en kon— kurrent i en stat som ej följt säkerhetsrå-
dets resolutioner. En skada kan vidare va— ra av den art att det över huvud taget inte går att bestämma dess värde i pengar.
När omfattningen av en liden skada skall bestämmas uppkommer som en komplice- rande faktor frågan huruvida avräkning bör ske för kompenserande vinster, som tillämp- ningen av sanktioner kan ha medfört. Ex- empelvis kan ett svenskt företag få tillfäl- le att överta en försäljningsmarknad i tred— je land som före sanktionerna innehades av ett företag i den blockerade staten. Sådant förhållande kan tänkas mer än väl kompen- sera det svenska företaget för eventuella för— luster på grund av att det med hänsyn till svensk sanktionslagstiftning inte längre kan upprätthålla affärsförbindelser med den blockerade staten. Skall vinsten avräknas, uppkommer frågan om beräkningen av vins- ten.
En ytterligare omständighet som bör be— aktas vid beräkningen av skadan är i vad mån den skadelidande tillvaratagit eventuel— la möjligheter att begränsa denna. En be- dömning av denna fråga kräver uppenbarli- gen en ingående kännedom om det verk— samhetsområde, där skadan uppkommit.
Kommittén skall i det följande behandla frågan om och i vad mån ersättning av all- männa medel bör kunna utgå för förlus- ter, som enskilda lider i anslutning till att Sverige genomför sanktioner.
Till en början märkes att frågan om er- sättning för skada eller förlust på grund av statliga ingrepp självfallet inte är unik för den nu aktuella lagstiftningen. I ett mo— dernt samhälle måste i åtskilliga hänseen- den det allmännas intresse tillgodoses genom begränsningar i de enskilda samhällsmed- lemmamas fri- och rättigheter, även om där- igenom den enskilde åsamkas ekonomisk skada.
Såsom första lagutskottet uttalade år 1949 (utl. nr 38) är frågan om statens ersätt- ningsskyldighet gentemot enskilda vid rätts- enliga ingrepp av olika slag, särskilt i ägan- derätten och näringsfriheten, ett av de mest omstridda problemen inom den offentliga rätten, och ganska olika principer har
kommit till användning vid ingrepp på olika områden i fråga om såväl spörsmålet när ersättning skall utgå som efter vilka grun- der denna i så fall skall beräknas. Kom- mittén vill därför ge en kort översikt över vissa fall då i svensk rätt ersättning av stats- medel stadgats vid ekonomisk skada på grund av ingripanden i näringsfrihet m.m.
Generellt kan sägas att för svensk rätts del den grundsatsen tillämpats att rätt till ersättning skall stadgas i fall då ingrepp sker i äganderätt och näringsrätt och in- greppet innebär ett överförande på det all- männa av äganderätt eller begränsad sak- rätt. Exempel härpå lämnar lagen den 12 maj 1917 (nr 189) om expropriation, la- gen den 17 juni 1932 (nr 242) om skyl- dighet i vissa fall att tillhandahålla förnö— denheter m. m. för ordningsmaktens behov, rekvisitionslagen och beredskapsförfogande- lagen, båda av den 30 juni 1942 (nr 583 resp. 584), samt allmänna förfogandelagen den 26 maj 1954 (nr 279). I stort sett är principen för ersättningens storlek att den drabbade skall få antingen, såsom vid ex- propriation, full kompensation eller, såsom enligt allmänna förfogandelagen, skälig er- sättning.
Emellertid har rätt till ersättning i stör- re eller mindre omfattning stadgats också i en del fall, då det inte är fråga om överfö- rande på det allmänna av äganderätt eller annan sakrätt utan ingreppet endast inne- fattar ett intrång i den enskildes frihet.
Härvid kan nämnas lagen den 18 maj 1956 (nr 293) om ersättning åt smittbära— re och kungörelsen den 18 maj 1956 (nr 294) om ersättning av statsmedel i vissa fall vid ingripanden i hälsovårdens intres- se (prop. 1956: 126). Genom nyssnämnda lag har skapats en rätt till ersättning av statsmedel för smittbärare som på grund av myndighets ingripande underkastas ob— servation eller isolering eller eljest inskränk- ning i arbete. I kungörelsen öppnas möjlig- het — men stadgas inte någon rätt — till ersättning efter skälighetsöverväganden i vissa fall, där det ansetts obilligt att den en- skilde själv skall svara för kostnader och för- luster som uppkommit på grund av myn-
dighets ingripande med stöd av epidemi- lagen eller livsmedelsstadgan för att hindra spridning av smittsam sjukdom. Vidare kan anföras allmänna tjänstepliktslagen den 17 april 1959 (nr 83). Enligt 19 & denna lag har den som tas i anspråk för att i det all- männas intresse utföra arbete rätt till er- sättning av statsmedel för bl. a. direkta ut- gifter, föranledda av ianspråktagandet. I frå- ga om värnplikt gäller enligt familjebidrags- förordningen den 29 mars 1946 (nr 99) att värnpliktig har rätt till bl.a. familje- penning och bostadsbidrag. I 14 & förord- ningen föreskrivs att värnpliktig, som driver näring eller rörelse, i stället för familje- penning och bostadsbidrag kan få s.k. nä- ringsbidrag. För civilförsvarspliktiga utgår i princip förmåner efter samma regler som för värnpliktiga vid tjänstgöring inom krigs- makten (kungörelsen den 30 november 1962, nr 619, om avlöning m.m. till ci- vilförsvarspliktiga). I 6 ?; lagen den 20 mars 1964 (nr 64) om skyldighet att upplåta in- kvarteringsbostad i krig m.m. föreskrivs att för skada, som uppkommit på upplå- ten bostad eller utrustning till följd av upp- låtelsen, är den skadelidande, om skadan ej är att anse som ringa, berättigad till skä- lig ersättning av statsmedel. Därjämte kan här erinras om ersättningsreglerna i natur- vårdslagen den 11 december 1964 (nr 822). T. ex. föreskrivs i 25 & denna lag att mark- ägare är berättigad till ersättning av kronan för den skada han lider till följd av att la- gens tillämpning medfört sådan inskränk- ning i rätten att bebygga mark, att han kan använda marken endast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess tidi- gare värde.
Gemensamt för de sistnämnda fallen och för fallen med expropriation och liknande förfoganden är att ingreppet konkretiseras genom en förvaltningsakt med avseende på såväl det rättssubjekt som drabbas som in- greppets omfattning.
En tredje grupp av fall utgör sådana då intrånget sker genom generella bestämmel- ser som omedelbart skall iakttas av envar. Kretsen av de drabbade är härvid obestämd, eftersom någon förvaltningsakt varigenom
intrånget påförs särskilda rättssubjekt inte förekommer. Typiska för denna grupp är krisregleringar i form av handels-, produk- tions- eller användningsreglering, import- el- ler exportförbud eller begränsningar i fri- heten att driva handel och andra inskränk- ningar i yrkesutövning. För denna grupp gäller att rätt till ersättning som regel inte stadgas. Såvitt kommittén kunnat finna har rätt till ersättning i dylika fall tillskapats endast då staten förbjudit näring för att möjliggöra ett statsmonopol i huvudsakligen statsfinansiellt syfte. Det står klart att någon allmän rättsgrundsats, enligt vilken rätt till ersättning skall stadgas vid intrång i den enskildes näringsutövning genom generellt verkande föreskrifter, inte finns.
Frågan om en allmän utredning röran- de rätt till ersättning vid statliga ingripan- den i äganderätten och den ekonomiska fri- heten har vid olika tillfällen aktualiserats i riksdagen (se SOU 1963: 17, s. 189 ff). Någon sådan utredning har dock inte kom- mit till stånd.
Härefter övergår kommittén till att be- handla frågan om ersättning åt enskilda på grund av dels NF:s sanktioner mot Italien, dels FN:s sanktioner mot Rhodesia.
I en i första kammaren vid 1936 års riks- dag väckt motion, nr 305, hemställdes om en lag enligt vilken bevisliga förluster, som tillskyndats enskilda till följd av Sveriges deltagande i de ekonomiska sanktionerna mot Italien, skulle ersättas av allmänna me- del. Första lagutskottet yttrade i utlåtande 1936: 29 över motionen, att vid tidigare i någon mån jämförliga inskränkningar i det fria handelsutbytet hade ersättning till de skadelidande inte utgått och att någon rätts- lig skyldighet för staten att utge ersättning för förluster på grund av sanktionerna inte torde finnas. Utskottet kunde inte biträda kravet på en allmän lag av berörda inne- håll. Huruvida i särskilda fall billighetsskäl skulle kunna tala för att utge sådan ersätt- ning eller annars för att vidta statliga åtgär- der, ansåg sig utskottet sakna anledning att överväga i sitt utlåtande. Riksdagen godkän- de utlåtandet.
1936 års riksdag avslog även en i andra
kammaren väckt motion, nr 203, vari hem- ställdes, att riksdagen skulle besluta om gott- görelse genom statens försorg till svenska fordringsägare, i den mån dessa genom sanktionsförfarandet mot Italien åsamkats påvisbara förluster.
Ej heller i andra länder synes någon form av ersättning ha tillerkänts enskilda som li- dit förluster på grund av NF:s sanktioner mot Italien (se International Sanctions, A Report by a Group of Members of the Royal Institute of International Affairs, London 1938, s. 210).
Något exempel på särskild rätt till er- sättning av ifrågavarande slag synes ej hel- ler finnas i utländska FN-lagar eller i ut- ländska förordningar om sanktioner mot Rhodesia.
I propositionen till den finska sanktions- lagen berördes dock ersättningsfrågan i an- slutning till lagens stadgande att uppfyl- landet skall avbrytas av även ett sådant av— tal, som ingåtts innan med stöd av lagen given förordning trätt i kraft. Det framhölls att man härvid ställs inför övervägandet om den skada, som avbrytandet av avta- lets fullgörande eventuellt åsamkar, bör er- sättas av statens medel. Vidare uttalades att statens förfarande grundar sig på upp- fyllandet av dess internationella förpliktel- ser och att av den förlust som åsamkas den enskilde ej följer ekonomisk nytta för sta- ten. Därjämte framhölls att den skadelidan- de sannolikt oftast har möjlighet att anting- en avvisa avtalspartens skadeståndskrav med hänvisning till principen om force majeure eller få gottgörelse på annat sätt, t. ex. ge- nom att sörja för nödiga försäkringar. Där- för ansågs det ej nödvändigt att i lagen ta med stadganden om skadeståndsskyldighet. Det anmärktes emellertid i propositionen att om det i något fall skulle visa sig befogat att erlägga skadestånd av statens medel, kunde de erforderliga föreskrifterna härom ges särskilt för sig.
Som förut påpekats (7.5) behandlade den norska kommitté, som utredde behovet av en norsk FN-lag, frågan om ersättning för sanktionsförluster i samband med spörsmå- let om grundlagsenligheten i förbud som
ingriper i existerande avtal. Den norska kommittén framhöll därvid att doktrin och praxis synes visa att någon ersättningsplikt för staten vanligtvis ej uppstår till följd av ingripanden som omöjliggör fullgörelse av bestående avtal. Vidare anmärktes bl. a. att det ankommer på domstolarna att ta ställ- ning till sådana frågor. I den norska pro- positionen till sanktionslag återges utan kommentar vad sålunda anförts. Någon sär- skild rätt till ersättning för sanktionsförlus- ter har ej införts i Norge. Enligt gällande norsk rätt torde alltså bara ytterst sällan ersättning av statliga medel för sanktions- förluster kunna utgå (jfr uttalande vid sank- tionslagens behandling i odelstinget den 24 maj 1968, prot. s. 376).
I den kanadensiska förordningen om Rhodesia sägs visserligen att varje person inom Kanada eller varje kanadensisk med- borgare utanför Kanada, som lider skada till följd av att förordningens bestämmelser hindrar antingen uppfyllande av skyldighe- ter enligt avtal ingångna före förordningens ikraftträdande eller åtnjutande av rättighe- ter enligt sådana avtal, kan ansöka hos (»may apply to») regeringen om ersättning. Någon särskild rätt till ersättning ger för- ordningens lokution uppenbarligen inte.
I promemorian om sanktioner mot Rho- desia övervägde kommittén frågan om: er- sättning åt enskilda i anledning av den då föreslagna lagstiftningen.
Kommittén fann inte skäl föreligga att i det sammanhanget ingå i prövning av frå- gan om en lagfäst rätt till ersättning för för- luster på grund av sanktioner. Visserligen ansåg kommittén att av rättviseskäl med visst fog kunde hävdas att förluster av ifrå- gavarande slag, som råkar drabba vissa en- skilda personer eller företag, borde bäras av det allmänna. Det skulle emellertid en- ligt kommittén vara förenat med mycket stora svårigheter att generellt ange några bestämda riktlinjer för att bedöma ersätt- ningsfrågor av förevarande art. Kommit- tén menade att i den föreliggande situatio- nen enda möjligheten torde vara att avgö- ra sådana frågor efter skälighetsprövning i varje särskilt fall. Kommittén uttalade
emellertid att av billighetsskäl ersättning av allmänna medel ibland borde kunna utgå till den som lidit skada till följd av sank- tionerna. Sådana ersättningsfrågor kunde prövas av Kungl. Maj:t. Någon allmän be- stämmelse härom behövde enligt kommit- tén ej inflyta i den provisoriska lagen.
Ersättningsfrågan uppmärksammades liv- ligt i remissyttrandena och övriga förarbeten till Rhodesialagen.
Flertalet remissinstanser delade kommit- téns uppfattning i ersättningsfrågan. Någ- ra av dessa, bl. a. hovrätten för Västra Sve- rige och kommerskollegium, ansåg dock att en erinran om möjligheten att söka ersätt- ning borde tas in i sanktionslagen.
Några remissinstanser, bl. a. advokatsam- fundet och exportföreningen, menade att staten borde bära konsekvenserna av att de av FN:s säkerhetsråd beslutade sanktio- nerna genomförs för svenskt vidkomman- de. De föreslog att en särskild föreskrift om ersättningsrätt för den enskilde skulle tas in i sanktionslagen. Enligt advokatsamfundets mening borde sanktionslagstiftning inte ge- nomföras utan att enskilda personer tillför- säkrades lagfäst rätt till ersättning.
Chefen för justitiedepartementet åberopa- de som skäl till att propositionen inte upp- tog någon ersättningsbestämmelse bl. a. att de förluster, som kunde uppkomma, var av mycket skiftande slag och omfattning. En- ligt departementschefen (prop. s. 57) var det inte möjligt att ens tillnärmelsevis kart- lägga vilka skador som kunde bli aktuella och än mindre kunde man med tillfreds- ställande grad av säkerhet beräkna vilka kostnader som skulle kunna uppstå för sta- ten, om rätt till ersättning för förluster av ifrågavarande slag infördes. Därför var det enligt departementschefen redan av statsfi- nansiella skäl uteslutet att införa en lag- stiftning som garanterade enskilda rätt till ersättning för förluster på grund av sank- tionslagstiftning. Till frågan om staten i nå— got konkret fall borde utge viss ersättning av billighetsskäl fanns det enligt departe- mentschefen inte anledning att ta ställning i samband med propositionen.
Lagrådet framhöll bl. a. att störningar i
internationella affärsförbindelser genom im- port- och exportförbud, valutarestriktioner m.m. ofta förekommer utan att ersättning från det allmännas sida kommer i fråga. Enligt lagrådet utgjorde avsaknaden av er- sättningsbestämmelser inte hinder mot lag- stiftningens genomförande. Lagrådet förut- satte emellertid att frågan om ersättning skulle ytterligare övervägas vid det fortsat- ta arbetet på en svensk FN-lag (prop. s. 82).
Vid riksdagens behandling av Rhodesia- lagen aktualiserades ersättningsfrågan i någ- ra motioner.
Sålunda begärdes i motion I: 1015 att lagen skulle uppta bestämmelser av inne- börd att staten skulle svara för skada till följd av att rättshandlingar, vilka ingåtts före säkerhetsrådets bindande beslut om sanktioner, förlorade sin verkan. Enligt mo- tionären borde det fastställas normer för vil- ka skador och i vilken utsträckning ersätt- ning skulle utgå.
I de likalydande motionerna I: 1014 och II: 1167 förordades att riksdagen skulle ut- tala sig i enlighet med lagrådets ståndpunkt och kraftigt understryka vad kommittén ut- talat om ersättning av billighetsskäl.
Det sammansatta utrikes- och första lag- utskottet förklarade sig i utlåtande 1969: 1 i allt väsentligt dela de tankegångar som le- gat till grund för ställningstagandet att Rho- desialagen inte borde uppta bestämmelser, som garanterade rätt till ersättning från det allmänna för förluster på grund av sank- tionerna. Utskottet erinrade om att även utan sådana bestämmelser kunde givetvis ersättning betalas av staten av billighetsskäl. Om framställning om ersättning gjordes — anförde utskottet - kunde Kungl. Maj:t git vetvis, efter bedömning .av omständigheter- na i det ”enskilda fallet, ta ställning till om och i vad mån ersättning skulle utgå och eventuellt underställa frågan riksdagens prövning.
Utskottet ville emellertid betona att, med hänsyn till Rhodesialagens provisoriska ka- raktär och eftersom närmare utredning om tänkbara ersättningsfall inte förelåg, utskot- tet inte ansåg sig böra i sammanhanget i något avseende ta ställning till ersättnings-
frågans lösning. Enligt utskottet torde det bli anledning att återkomma till hithöran— de problem i samband med att förslag till en permanent FN-lag förelades riksdagen. Utskottet ansåg därför i sitt av riksdagen godkända utlåtande att det inte var påkal— lat att riksdagen gjorde något uttalande i ämnet i anslutning till behandlingen av Rho- desialagen.
På grundval av vad sålunda anförts vill kommittén redovisa följande överväganden.
Den i det föregående lämnade översiktliga redogörelsen för hur frågan om ersättning lösts då skada eller förlust vållas enskilda genom statliga ingrepp i näringsfriheten tor- de ge vid handen att det inom svensk rätt inte finns någon enhetlig linje för regle- ring av ersättningsfrågan. I vissa fall förde- las skadan genom kompensation till den skadelidande med allmänna medel, i andra fall får skadan stanna på den drabbade. I de fall som kan anses närmast jämförbara med den nu aktuella sanktionslagstiftningen kan emellertid konstateras att ersättningsrätt tillskapats endast undantagsvis. Det sagda leder till att man vid avgörandet av frågan om sanktionslagstiftningen bör innehålla regler om rätt till ersättning eller ej står obunden av rättsgrundsatser. Vid sådant förhållande får frågan avgöras med ut- gångspunkt i vad som kan anses skäligt och, om skäl för ersättningsrätt anses föreligga, i vad som befinns praktiskt möjligt.
I frågan huruvida skäl för en ersättnings- rätt föreligger kan erinras om att Sveriges deltagande i säkerhetsrådets sanktioner ut- gör ett led i vårt lands strävanden att inom FN:s ram bidra till att säkerställa interna- tionell fred. Dessa strävanden ligger uppen- barligen i hela folkets intresse. Vår anslut- ning till FN är grundad på den bedömning- en att medlemskapet bl. a. är ägnat att bi- dra till trygghet och fred. De fördelar som medlemskapet sålunda medför motsvaras av vissa skyldigheter. Dessa innebär att vi måste vara beredda att göra vissa uppoff- ringar, bl.a. av ekonomisk art, såsom i samband med deltagande i sanktioner. Det ligger i sakens natur att uppoffringarna i
samband med att sanktioner genomförs pri- märt måste göras av de enskilda eller grup— per av enskilda, som drabbas av förbud och andra inskränkningar. Eftersom uppoffring- arna emellertid sker i hela folkets intresse kunde det anses skäligt att de också skall slutligt bäras av det allmänna. De direkt drabbade borde därmed iprincip hållas ska- deslösa genom ersättning med allmänna me- del.
Med denna principiella ståndpunkt aktua- liseras frågan om det är möjligt att utforma ett regelsystem, som innefattar rätt till er- sättning, på ett sådant sätt att ersättning utgår i alla de fall då tillräckliga skäl där- för måste anses föreligga, men å andra si- dan ej kommer i fråga när sådana skäl inte kan anses vara för handen, allt med beakå tande av samtliga på frågan inverkande omständigheter. Avgränsningsproblemen sy- nes hänföra sig såväl till beskaffenheten av den skada eller förlust vilken bör vara er- sättningsgill som till kretsen av de rätts- subjekt vilka bör berättigas till ersättning.
Som framgår av vad i detta kapitel in- ledningsvis anförts kan de skador för en- skilda, som står i samband med FN-lagens tillämpning, vara av mycket skiftande slag och omfattning. Vid sina överväganden av frågan och försök i samband därmed att avgränsa särskilda kategorier av skador har kommittén funnit att den måste ansluta sig till den av departementschefen i propositio- nen om Rhodesialagen uttalade åsikten, att det inte är möjligt att ens tillnärmelsevis kartlägga vilka skador som härvidlag kan bli aktuella. Vad som i detta avseende ut- talats i Rhodesiafallet måste givetvis i än- nu högre grad äga giltighet beträffande sanktioner som riktar sig mot stater av mer central betydelse för Sveriges ekonomiska och andra förbindelser. Redan den omstän— digheten att det sålunda torde vara ogörligt att skaffa sig en tillfredsställande bild av vilka skador, som kan tänkas följa av till— lämpningen av en FN-lag, talar mot att in- föra en lagfäst generell rätt till ersättning för sanktionsförluster.
Därtill kommer emellertid de mycket be- tydande svårigheter som — enligt vad kom-
mittén inledningsvis sökt belysa — måste fö- religga när det gäller att fastställa orsaks- sammanhanget mellan en sanktionsföreskrift och en uppkommen skada och att bestäm- ma skadans omfattning. I ett regelsystem med generell rätt till ersättning skulle rikt— linjer för bedömningen av orsakssamman- hanget och skadeberäkningen knappast kun- na undvaras. Vad kommittén anfört om. svå- righeterna att överblicka skadefallen äger giltighet också med avseende på möjlighe- terna att bedöma uppkommande skadors eller förlusters samband med sanktionsfö- reskrifter och att bestämma omfattningen av den lidna skadan. De praktiskt sett oöverkomliga svårigheterna att överblicka skadefallen, att avgränsa de fall som bör medföra ersättningsrätt och att ge riktlin— jer för skadeberäkningen måste enligt kom- mitténs mening leda till att man får avstå från att införa en generell rätt till ersätt- ning.
Ett tänkbart alternativ till en generell er- sättningsrätt är att i lagen ge rätt till er- sättning för endast vissa slag av förluster. Exempelvis skulle ersättning kunna utgå för utgifter som blivit onyttiga (t. ex. en inves- tering i blockerad stat) eller utgifter som uppkommit (t. ex. skadestånd) på grund av FN-lagens tillämpning. Otvivelaktigt talar särskilda skäl för ersättning till den som li- der skada på grund av att rättshandling inte kunnat fullföljas, om den företagits innan säkerhetsrådet beslutat eller rekommende- rat sanktioner. Detta gäller emellertid inte undantagslöst. Rättshandlingen kan ha fö- retagits vid en tidpunkt då man haft all an- ledning att räkna med sanktioner inom kort och normal aktsamhet följaktligen bort av- hålla från rättshandlingen. Än mindre skäl till ersättning måste anses föreligga om rätts- handlingen företagits med utnyttjande av lä- get.
Som kommittén förut anmärkt är det svårt att skaffa sig en säker överblick över vilka förluster som en lagstiftning inom fö- revarande område, där våra erfarenheter hittills är högst begränsade, kan medföra. Det skulle därför kunna framstå som god- tyckligt att föreskriva ersättning endast för
vissa särskilt angivna slag av förluster. Be- stämmelser av sådant begränsat innehåll skulle — om möjlighet till ersättning efter skälighetsprövning föreligger — rentav kunna vara till förfång för de skadelidande, ty som framgått ligger det i sakens natur att ej för- utsedda skador kan inträffa. Dessa kunde visa sig vara av sådant slag att de, om de' beakta—ts vid bestämmelsernas tillkomst, skulle ha omfattats av ersättningsreglerna. När så ej skett kunde den skadelidande kom- ma att befinna sig i sämre ställning än om ersättning uteslutande utgått enligt principen om prövning efter skälighet i varje särskilt fall. Visserligen kan givetvis tänkas att en sådan skadelidande, som sålunda ej skulle tillhöra dem som fått laglig rätt till ersätt- ning, ändå fick kompensation efter skälig- het. Men helt naturligt skulle de som fått laglig rätt till ersättning i första hand komma att tillgodoses och viss risk skulle finnas för att andra skadelidande på grund av t.ex. statsfinansiella skäl blev utan ersättning el- ler fick lägre ersättning än om samma vill— kor gällt för alla skadelidande.
Kommittén vill vidare framhålla att frå- gan om en lagfäst rätt till ersättning för sanktionsförluster bör ses i samband med frågan om enskildas rätt i allmänhet till er- sättning för skador till följd av olika slags lagenliga, statliga ingripanden i näringsverk- samhet m.m. Som förut påpekats har en allmän utredning härom vid skilda tillfällen varit på tal.
De överväganden, som kommittén sålun- da gjort, leder till slutsatsen att ersättnings- frågor av förevarande slag bör avgöras ef- ter prövning i varje särskilt fall. Detta bör gälla såväl frågan vilka skador som bör er- sättas som frågan om ersättningens storlek. Då billighetsskäl föreligger bör i princip ersättning kunna utgå till enskild som drab- bats av FN-lagens tillämpning. Som kom- mittén förut påpekat torde sådana skäl kun- na föreligga framför allt beträffande den som lidit skada på grund av att rättshand- ling, som företagits innan säkerhetsrådet be- slutat eller rekommenderat sanktioner, inte kunnat fullföljas. Med en sådan lösning av ersättningsproblemet synes ej erforderligt att
i lagen införa någon uttrycklig bestämmelse om möjligheten till ersättning av allmänna medel.
Med hänsyn till de svårigheter av olika slag som enligt vad ovan sagts föreligger vid utformning av riktlinjer för ersättning- en bör enligt kommitténs mening ersätt— ningsprövningen ankomma på regeringen. Vid behov kan regeringen därvid för er- sättningsfrågomas beredande tillsätta en sär- skild kommission eller annat organ, even- tuellt med parlamentarisk representation.
Det kan i detta sammanhang erinras om artikel 50 i FN-stadgan, som avser bl.a. sådana ekonomiska problem som kan upp- komma för en stat genom aktioner enligt artikel 41. Vad en stat i sådant läge kan påräkna framgår ej av stadgan men det torde kunna bli fråga om t.ex. län eller ersättning för liden skada (se den offi- ciella kommentaren till FN:s stadga, s. 49).
I anledning av sanktionerna mot Rhode- sia har från svensk sida i FN hemställts om stöd åt länder, t. ex. Zambia, som drabbas av följdverkningar av nämnda sanktioner. Denna ståndpunkt står tydligen i överens- stämmelse med innebörden av artikel 50. Vidare kan nämnas att bl. a. i den expert- kommitté (se 6.4) rörande sanktioner mot Sydafrika, som säkerhetsrådet år 1964 till- satte, framhölls att i ett beslut om sanktio- ner mot Sydafrika borde ingå en plan för fördelning av uppkommande kostnader. Motiveringen var att sanktioner medför svå- righeter och uppoffringar för alla deltagan- de länder men att den gemensamma bör- dan så långt möjligt bör fördelas rättvist. Det underströks särskilt att de mindre ut- vecklade länderna borde kompenseras för de påfrestningar de kan utsättas för. Men man erinrade också om de förluster som Sydafrikas ledande handelspartners skulle åsamkas och vilka borde slås ut på alla deltagande länder. Å andra sidan hävda- des det att just dessa länder, som genom en betydande handel med Sydafrika under de gångna åren kunnat tillgodogöra sig vins- ter på denna marknad, också borde svara för den största delen av de ekonomiska
uppoffringar som en gemensam aktion skul- le medföra. Hur ett kompensationssystem skulle vara beskaffat diskuterades inte när- mare i expertkommittén (se Sydafrikautred— ningen s. 71 f).
9. Specialmotiverin g
Lagen skall tillhandahålla instrument för att för svensk del genomföra FN:s sanktio- ner av icke-militär natur och skall inom detta sanktionsområde ha allmän räckvidd. Eftersom med nuvarande internationella ordning formliga sanktioner för svensk del knappast kan antas bli aktuella utanför FN:s ram kan rubriken »allmän sanktions— lag» ligga nära till hands. Med hänsyn till att ordet sanktion har ett mycket vidsträckt användningsområde i det allmänna språk- bruket bör emellertid rubriken leda tanken till de speciella sanktioner, nämligen de in- ternationella, som lagen rör. Kommittén fö- reslår därför att lagen rubriceras »lag om vissa internationella sanktioner (FN-lag)».
lå
I förslagets 1 & anges förutsättningama för tillämpning av lagens bestämmelser och lämnas en föreskrift om upphävande av för- ordnande om sådan tillämpning.
Enligt första stycket i förslaget får Kungl. Maj:t sålunda utan riksdagens föregående samtycke förordna om att befogenhet som avses i de föreslagna reglerna i 3—9 och 14 && skall tillkomma Kungl. Maj:t. Enligt dessa regler får Kungl. Maj:t meddela före- skrifter av sanktionskaraktär, som kommit- tén nedan återkommer till i samband med respektive paragraf.
De fullmaktslagar för krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden som är uppbyggda på i huvudsak samma sätt som
den föreslagna FN-lagen använder uttrycks- sättet att Kungl. Maj:t äger förordna att bestämmelserna i särskilt angivna paragra- fer i lagen skall tillämpas. Dessa paragra- fer innehåller i sin tur oftast att Kungl. Maj:t äger meddela förbud eller föreskriva viss reglering. Tillämpningen av lagen sker följaktligen genom två administrativa be- slut, av vilka det ena innebär att Kungl. Maj:t tillägger sig lagens befogenhet att meddela föreskrifter och det andra att den materiella regleringen sker. Båda besluten innebär otvivelaktigt, trots att de är av högst olika karaktär, tillämpning av bestämmelser- na i de särskilda paragraferna. För att lag- texten skall ge tydligt uttryck åt att till- lämpningsproceduren består av dessa två led — av vilka det första enligt kommitténs förslag skall underställas riksdagen - bör enligt kommitténs mening ett annat ut- tryckssätt väljas än det som hittills varit brukligt i fullmaktslagarna. Det bör sålun- da framgå av lagtexten att det första ledet i tillämpningen av FN-lagen är att Kungl. Maj:t förordnar om att befogenhet, som av- ses i de särskilda paragraferna, skall tillkom- ma Kungl. Maj:t.
Kungl. Maj:t äger enligt förslaget med- dela tillämpningsförordnande endast på grundval av resolution som antagits av FN:s säkerhetsråd. Förslaget omfattar alltså inte resolutioner som antagits av generalför- samlingen eller något annat organ.
Resolutionen skall gälla sådana sanktio-
ner — tvångsåtgärder — som avses i artikel 41 i FN:s stadga, dvs. åtgärder av icke- militär natur. Sveriges deltagande i militä- ra sanktioner förutsätter avtal mellan Sve- rige och FN. Lagstiftning som kan erford- ras för sådant deltagande blir självfallet be- roende av avtalets innehåll.
Lagförslaget avser såväl resolutioner inne- fattande bindande beslut som resolutioner innebärande blott rekommendationer. En resolution kan tänkas vara bindande ivissa avseenden men vara endast en rekommenda- tion i andra hänseenden. Även sådana re- solutioner omfattas av förslaget. Genom att reglerna föreslås vara enhetliga för båda slagen av resolutioner erfordras inte för till- lämpningen av lagen något formellt ställ- ningstagande i frågan om resolutionernas karaktär. Självfallet är det ändå av bety- delse att Kungl. Maj:t genom en tolkning av resolutionema fastställer om handlings- frihet föreligger i viss del eller ej.
Vidare är det enligt förslaget en förut- sättning för Kungl. Maj:ts rätt att meddela tillämpningsförordnande att säkerhetsrådets resolution tillkommit i överensstämmelse med FN:s stadga. Av särskilt stor vikt är att röstningsreglerna i stadgans artikel 27 iakt- tagits av rådet. Hänvisningen till FN:s stad- ga medför att det är dennas lydelse vid tidpunkten för resolutionen som är avgö- rande.
Ytterligare ett villkor för meddelande av tillämpningsförordnande är att detta är på- kallat med hänsyn till en resolution av nyss angivet slag. I förslaget sägs nämligen att förordnande får meddelas i den mån det på- kallas i anledning av sådan resolution. Häri ligger dels frågan om förordnande över hu- vud taget skall meddelas, dels frågan, när förordnande befinns erforderligt, vilken om- fattning det skall ha.
Vad angår den förra frågan får man skil- ja mellan bindande beslut och rekommen- dationer.
Vid bindande beslut följer av Sveriges förpliktelse enligt FN-stadgan att efterkom- ma sådana beslut att förordnande om till- lämpning av den föreslagna lagen i princip skall meddelas.
Beträffande rekommendationer föreligger ingen dylik förpliktelse och därför finns i dessa fall utrymme för lämplighetsprövning av t.ex. utrikes- eller handelspolitisk na- tur vid avgörande om förordnande bör med- delas eller inte.
I vissa undantagsfall kan förordnande av särskild anledning tänkas vara obehövligt eller sakna aktualitet och detta även om säkerhetsrådet utfärdat bindande sanktions- beslut. Kommittén syftar här på exempel- vis ett sådant fall som då rådets sanktioner riktas mot en stat med vilken Sverige inte har och inte heller inom överskådlig tid kan antas få några sådana förbindelser som de aktuella FN-sanktionema är avsedda att bryta. Ett annat exempel på det nu anför- da är om rådets sanktioner bara skulle av- se åtgärder som inte omfattas av föreva- rande lagstiftning, t.ex. enbart avbrytande av diplomatiska förbindelser eller tele- och postförbindelser. I sistnämnda slags fall mås- te sanktionerna för Sveriges del genomfö- ras med stöd av Kungl. Maj:ts sedvanliga egen lagstiftningsmakt eller, om särskild allmän lag krävs, genom lagstiftning med riksdagens medverkan. I sådana fall då stöd för att genomföra sanktioner finns i så- väl FN-lagen som Kungl. Maj:ts ekonomis- ka eller administrativa lagstiftningsmakt bör frågan om meddelande av förordnande om tillämpning av FN-lagen inte förfalla på den grunden att säkerhetsrådets sanktioner i och för sig till fullo skulle kunna genom- föras utan att använda denna, t.ex. med stöd av gällande författningar om införsel och utförsel av varor. Kan FN-lagen an- vändas för att genomföra sanktionerna, bör den också vara det instrument som kommer till användning, eftersom dess reglering är ett resultat av övervägandena just inom sanktionsområdet. Ett särskilt tungt vägan- de skäl härför är att därigenom, såsom framgår av 1 & andra stycket i kommitténs förslag, riksdagen får utöva inflytande på frågan huruvida säkerhetsrådets sanktioner skall genomföras för Sveriges del.
Skillnad mellan rådets bindande beslut och dess rekommendationer bör göras även beträffande frågan om omfattningen av ett
Såvitt avser rådets bindande beslut måste, med hänsyn till den folkrättsliga förplik— telsen att efterkomma sådana, den grund- satsen gälla att förordnandet skall omfatta alla de bestämmelser i den föreslagna la- gen som svarar mot rådets ålägganden.
Från denna grundsats kan emellertid i enstaka fall vissa avsteg vara motiverade utan att skyldigheten att följa rådets beslut åsidosätts. Har rådet t. ex. i fråga om kom— munikationer endast förbjudit jämvägstra- fik till och från den blockerade staten, kan förordnande om tillämpning av 8 & i för- slaget vara obehövligt om man på goda grunder kan utgå ifrån att deltagande i så- dan trafik ej är aktuell för personer som fal- ler under svensk lag. Tillämpningsförord- nande kan då inte anses påkallat på sätt anges i l & första stycket.
En annan sak är att i de särskilda av Kungl. Maj:t utfärdade tillämpningsföre- skrifterna vissa inskränkande modifikatio- ner i förhållande till innehållet i den fö- reslagna lagens bestämmelser kan bli nöd- vändiga för att undvika att dessa föreskrif- ter i det enskilda fallet går längre än rådets krav eller leder till orimliga konsekvenser. I det förra avseendet kan som exempel näm- nas det fall att rådets beslut endast omfat- tar vissa slags varor. Tillämpningsföreskrif- terna måste naturligtvis anpassas i enlighet därmed, även om tillämpningsförordnandet måste avse en eller flera av lagens paragra- fer i deras helhet. I det senare avseendet kan anföras t. ex. den situationen att rådet från sina bindande påbud ej undantagit le- veranser av humanitär eller därmed likvär- dig art. Skulle detta i det enskilda fallet kunna medföra orimliga följder bör, efter- som något generellt undantag i ifrågava- rande hänseende ej upptagits i den föreslag- na lagen, tillämpningsföreskrifterna utfor— mas så att sådana resultat inte uppkommer. Avvägningen mellan de motstående intresse- na är uppenbarligen av sådan allmän natur att riktlinjer härför inte kan dras upp på förhand. Lagen innehåller heller inte enligt förslaget något som förpliktar vårt land att genomföra ens bindande beslut man utgår
från förutsättningen att de folkrättsliga skyl- digheterna till följd av FN—anslutningen skall iakttas.
Vad åter angår omfattningen av ett till- lämpningsförordnande som föranletts av att säkerhetsrådet blott rekommenderat sank- tioner är det ej såsom vid bindande sank- tionsbeslut givet att förordnandet i princip skall omfatta alla de bestämmelser i lagför- slaget som svarar mot rådets uppmaning- ar. Som förut framgått föreligger nämligen ej någon folkrättslig förpliktelse att efter- komma rekommendationer. Från den syn- punkten behöver alltså tillämpningsförord- nande över huvud taget ej meddelas. Om sådant förordnande ändå anses påkallat — på grund av att Sveriges deltagande i de rekommenderade sanktionerna anses bety- delsefullt såsom en manifestation av vår anslutning till FN:s strävanden, för att del- tagandet antas bidra till att undanröja hot mot freden eller av annan anledning — utgör detta förhållande naturligtvis inget hinder mot att sanktionerna genomförs mindre fullständigt än som skulle vara möj- ligt i händelse av ett bindande beslut. Där- för bör ej vid rekommendationer utan vi- dare gälla som huvudregel att förordnan- det skall omfatta de lagbestämmelser som svarar mot rådets uppmaningar.
I stället får i rekommendationsfallen frå- gan om förordnandets omfattning bedömas mer efter de föreliggande omständigheter- na. Härmed avses att en relativt fri bedöm- ning får göras med beaktande av utrikespo- litiska, ekonomiska och andra faktorer, bl. a. sådana som ovan anmärkts om omfattning- en av förordnande vid fall av bindande be— slut. Dock bör vid dessa överväganden ej det allmänna syftet med rådets sanktioner lämnas ur sikte.
Även i rekommendationsfallen måste vid utformningen av tillämpningsförfattningen — på motsvarande sätt som kommittén för- ut påpekat rörande fall av bindande beslut — givetvis tillses att i författningen upptag- na föreskrifter ej går längre än rådets upp— maningar och ej leder till orimliga resultat. I förevarande fall bör emellertid i tillämp- ningsförfattningen ytterligare inskränkan-
de modifikationer kunna göras i förhållan- de till innehållet i den föreslagna lagens be- stämmelser och till rådets uppmaningar. Härvid äger vad kommittén nyss sagt om omfattningen av själva förordnandet mot- svarande giltighet.
Vad nu sagts om att lagens befogenheter får utnyttjas endast i den mån det påkallas av säkerhetsrådets resolutioner förutsätter självfallet att Sverige är medlem av FN.
1 5 andra stycket i förslaget upptar be— stämmelser om riksdagens prövning i ef- terhand av förordnande, varigenom Kungl. Maj:t tillagt sig lagens befogenhet att med— dela föreskrifter enligt de särskilda paragra- terna.
Enligt förslaget förfaller sådant förord- nande om det inte inom en månad eller, om riksdagssession inte pågår, inom en månad från början av nästkommande session, un- derställs riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå. För att förordnan- de inte skall förfalla måste det vidare in- om två månader från det underställningen skett gillas av riksdagen.
De särskilda tillämpningsföreskrifterna behöver enligt förslaget inte föreläggas riks- dagen. Härvid ansluter sig lagförslaget till den ordning som i allmänhet gäller enligt fullmaktslagama för krig och krigsfara.
I förslagets I 5 tredje stycket har in— tagits en föreskrift om skyldighet och rätt för Kungl. Maj:t att upphäva meddelat förordnande, när säkerhetsrådet i vederbör- lig ordning avlyst utfärdade sanktioner. Har säkerhetsrådet till alla delar återkallat be- slutade eller rekommenderade sanktioner, skall Kungl. Maj:t upphäva meddelat för— ordnande i dess helhet. Innebär säkerhets- rådets återkallelse att beslutade eller re- kommenderade sanktioner endast delvis av- lyses, skall Kungl. Maj:t i motsvarande de- lar upphäva meddelat förordnande.
Upphävande av förordnande som nu sagts skall alltid ske snarast möjligt.
Det ligger i sakens natur att utfärdade tillämpningsföreskrifter skall upphöra att gälla samtidigt med att förordnande, som de grundar sig på, upphävs.
Kommittén vill påpeka att säkerhetsrå-
dets återkallelse av sanktioner kan vara så begränsad, att Kungl. Maj:t måste ha kvar befogenheten att meddela förbud eller fö- reskrifter enligt viss paragraf men har möj- lighet att inskränka förbud eller föreskrif- ter som tidigare utfärdats med stöd av den- na paragraf. Ett exempel härpå är om rå- det upphävt förbud mot transitering genom blockerad stat men låtit export- och im- portförbud stå kvar. I sådant fall måste Kungl. Maj:t alltjämt kunna tillämpa såda- na bestämmelser som upptagits i 4 5 i för- slaget.
Som kommittén anmärkt i den allmänna motiveringen (7.3) kan av rådet meddelade sanktioner tänkas förfalla även på annan grund än återkallelse, exempelvis genom att den internationella respekten för vissa ut- färdade sanktioner så urholkats, att de rim- ligen måste anses ej längre gälla.
25
2 5 i förslaget innehåller huvudsakligen vissa definitioner.
I första stycket lämnas en bestämning av uttrycket blockerad stat, vilket används i ett flertal av förslagets följande paragra- fer. Med blockerad stat menas i förslaget stat eller område som är föremål för sank- tioner som avses i förutnämnda 1 &, dvs. stat eller område varemot säkerhetsrådet rik- tat tvångsåtgärder enligt artikel 41 i FN- stadgan. Med uttrycket stat åsyftas därvid folkrättsligt allmänt erkänd stat. Uttrycket område avser annat territorium som ej vun- nit erkännande såsom stat, t. ex. en utbry— tarregion.
Mer än en stat kan i anledning av en internationell konflikt vara att anse som blockerad i nyss angiven mening. I vissa lägen är det nämligen tänkbart att t. ex. två stater, som befinner sig i konflikt med varandra, samtidigt blir föremål för ingri- pande från säkerhetsrådets sida (jfr den of— ficiella svenska kommentaren till FN-stad— gan, s. 40).
Andra stycket upptar i första punkten en definition av det varubegrepp som be- gagnas i förslaget. Med vara förstås — i överensstämmelse med 1 5 första punk-
ten i Rhodesialagen — materiellt ting av lös egendoms natur. Uttrycket materiellt ting avses inbegripa även gas. Däremot fal- ler givetvis bl. a. tjänster och rättigheter utanför definitionen. Med hänsyn till er- farenheterna från Rhodesiafallet har i lag- texten särskilt angetts att även elektrisk kraft, som ej är något materiellt ting, skall anses såsom vara.
I andra stycket andra punkten ges en bestämmelse av innebörd att vad som i la— gen sägs om vara inte gäller egendom som är avsedd endast för innehavarens person- liga bruk. Denna inskränkning har i prin- cip visserligen inte samband med innebör— den av lagens varubegrepp. För att inte behöva ange detta undantag — som bör gälla generellt — särskilt på olika ställen i förslagets följande paragrafer, där ut- trycket vara ofta används, talar emellertid praktiska skäl för att undantaget omnämns på endast ett ställe i lagtexten.
35
Förslagets 3 & avser att möjliggöra för Kungl. Maj:t att med sanktionslagstiftning- en som grund förbjuda att sanktionsvaror förs in eller ut över Sveriges gränser.
Enligt förslaget äger Kungl. Maj:t sålun- da föreskriva förbud att till Sverige införa vara som härrör från blockerad stat och att från Sverige utföra vara som är avsedd att införas till blockerad stat.
Med införsel och utförsel förstås det- samma som enligt lagen den 30 juni 1960 (nr 418) om varusmuggling. Innebörden av dessa uttryck är därför i huvudsak föl- jande.
Införsel föreligger i princip då en vara förts in på svenskt landterritorium. För sjötrafikens del innebär detta att införsel i regel är fullbordad först när varan förts i land. Vad angår lufttrafiken är en vara att anse som införd, när den lossats av luftfar- tyget eller utkastats över landterritoriet. Vid landtrafik är i princip införseln fullbordad i och med att varan förs över gränsen. Be- träffande utförsel är vid sjöfart en vara otvi- velaktigt att anse som utförd så snart far- tyget definitivt lämnat territorialvattenom-
rådet. Vid utförsel som sker landvägen är det avgörande då varan förs ut över rikets landgräns och vid flygtrafik när flygpla— net avgår för resa till utrikes ort (se Junge- fors—Walberg, a. a. s. 67 ff.).
En vara får anses härröra från blocke— rad stat om denna stat är varans ur- sprungs- eller inköpsland. Till denna kate- gori hör inte bara sådana varor som har producerats eller tillverkats i blockerad stat utan också varor som t. ex. har bearbetats eller sammansatts där. Det bör därvid inte ha någon betydelse om i varan ingår be- ståndsdelar som tidigare förts in till den blockerade staten (jfr prop. 1969: 78, s. 47). Även en i denna stat sammansatt vara, som till alla delar består av dit införda detaljer från tredje land, kan alltså anses härröra från den blockerade staten. Där- emot bör å andra sidan en vara inte anses härröra från nämnda stat om i varan vis- serligen ingår beståndsdelar kommande där- ifrån men sammansättning e. (1. av den i ej obetydlig utsträckning skett i tredje land samt inköp av varan ägt rum från sådant land.
Vad angår förbud att från Sverige ut— föra vara som är avsedd att införas till blockerad stat torde sådan avsikt framför allt föreligga när inköpet skett av den bloc- kerade staten eller någon som har sitt hem- vist där eller när varan skall destineras till mottagare där. Men även om varan skall levereras i annat land kan omständigheter- na ge vid handen att varan är avsedd att införas i den blockerade staten, exempelvis om det är känt att denna har särskilda till- förselvägar och leveransen skall ske till mottagare med anknytning till dessa.
Det bör erinras om att i det enskilda fal- let de tillämpningsföreskrifter, som grun- das på förordnande avseende 3 å i för— slaget, inte kan avfattas likformigt med ly- delsen av denna paragraf. I den mån säker- hetsrådets resolution begränsar sig till sär- skilt angivna varuslag måste också import- och exportförbud på motsvarande sätt be- gränsas. Vidare torde det t. ex. beträffande förbud att till Sverige införa varor härrö- rande från blockerad stat bli erforderligt
i
att begränsa förbudet till varor som ut- förts därifrån efter en viss dag (jfr im- portförbudet rörande Rhodesia i novem- ber 1965; se 3.3.5). Annars lär orimliga resultat kunna uppstå. Som ytterligare ex- empel på det nu anförda kan nämnas att behov kan föreligga att från införsel- och utförselförbud undanta varor som endast transiterats eller skall transiteras genom den blockerade staten.
4å
4 5 i förslaget ger Kungl. Maj:t befo- genhet att förbjuda dels att varor införs till eller utförs från blockerad stat, dels att varor i vissa fall tillhandahålls inom eller utanför sådan stat.
Nämnda införsel- och utförselförbud har intagits som punkt 1 resp. punkt 4 i före— varande paragraf. Angående innebörden av uttrycken införsel och utförsel hänvisar kommittén till vad därom sagts i anslut- ning till 3 & i förslaget.
Punkt 2 handlar om förbud att inom blockerad stat tillhandahålla vara i där id- kad verksamhet av ekonomisk art.
Avsikten med denna bestämmelse är att den skall utgöra ett komplement till för- bud mot varuinförsel till blockerad stat (se 7.2). Medan införselförbudet avser att motverka att någon i den blockerade sta- ten utifrån förses med varor, syftar förbud enligt ifrågavarande bestämmelse i prin- cip till att motverka att mottagare i denna stat genom åtgärder inom den förses med varor. Sålunda kan förbjudas åtgärder, vid- tagna inom den blockerade staten, som in- nebär att någon — företrädesvis åsyftas därvid svenska medborgare — levererar el- ler eljest tillhandahåller varor åt mottaga- re inom nämnda stat. Enligt förslaget för- utsätts att tillhandahållandet sker i verk- samhet av ekonomisk art, dvs. endast kom— mersiella leveranser kommer i fråga för förbud. Som framgår av den allmänna moti- veringen är ett förbud av förevarande slag främst tänkt att användas för att avhålla svenska medborgare från att i blockerad stat medverka till dennas försörjning med krigs- materiel o.d. Exempelvis kan leverans av
vapen till vederbörande myndighet i bloc— kerad stat förbjudas. Effekten av ett så- dant förbud kan givetvis bli större om sam- tidigt enligt 5 å i förslaget vissa åtgärder som främjar eller är ägnade att främja nämnda slags leveranser förbjuds.
I motsats till punkt 2, som tar sikte på tillhandahållande av varor inom blockerad stats gränser, avser punkt 3 i förslagets 4 & tillhandahållande av varor utanför sådan stat.
Enligt punkt 3 föreslås sålunda Kungl. Maj:t få befogenhet att föreskriva förbud mot att utanför blockerad stat tillhanda- hålla varor avsedda för verksamhet av eko- nomisk art som drivs från nämnda stat.
Syftet med bestämmelsen är i huvudsak att ge möjlighet motverka leveranser av va- ror till mottagare som inte uppehåller sig i blockerad stat men som avser att an- vända varorna på sådant sätt att denna stat i ett eller annat avseende kan ha för- del därav (jfr 7.2 och prop. 1969: 78, s. 42).
Som framgår av den föreslagna lagtex- ten gäller bestämmelsen endast tillhanda- hållande av varor avsedda för verksamhet av ekonomisk art. Därjämte förutsätts att verksamheten drivs från den blockerade staten. Så kan vara fallet exempelvis om den eller de personer, som för egen eller annans räkning har ett avgörande inflytan— de över verksamheten, är varaktigt bosatta i den blockerade staten eller annars får an- ses ha en fast anknytning till denna stat, t.ex. genom att de företräder ett där re- gistrerat bolag.
På motsvarande sätt som förut vid 3 & vill kommittén i fråga om förslagets 4 & understryka, att tillämpningsföreskrifterna i ett konkret fall givetvis måste anpassas ef- ter de då föreliggande omständigheterna. Paragrafens ordalag torde m.a.o. i regel inte utan vidare kunna tillämpas i det en- skilda fallet utan ger endast den ram inom vilken aktuella förbud kan meddelas.
5 5
5 % i förslaget är uppbyggd efter mönster av 3 å i Rhodesialagen och ger möjlighet till förbud mot vissa särskilt uppräknade åtgärder som främjar eller är ägnade att
främja enligt 3 eller 4 & förbjuden hand- ling.
Bestämmelserna i 5 & är subsidiära i för— hållande till reglerna i de båda föregående paragraferna. Förordnande om tillämpning av 5 's” förutsätter således att det förelig- ger ett förordnande om tillämpning av 3 eller 4 å och att tillämpningsförordnandet efterföljts av förbud enligt någon av reg- lerna i dessa paragrafer.
De åtgärder som omfattas av 5 5 har indelats i fyra grupper. Varje grupp har upptagits under särskild punkt.
I punkt ] anges vissa tekniska förfaran- den med varor, nämligen tillverkning, be- arbetning, sammansättning, installering, un— derhåll och reparation. Dessa uttryck är att förstå enligt gängse språkbruk.
Punkt 2 avser huvudsakligen åtgärder som rör transporter och transportmedel. De upp- räknade åtgärderna är lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av varor, vidare tillhandahållande av transport- medel eller av utrustning eller förnödenhe- ter för transport.
Även de uttryck som använts för be- skrivning av nu angivna åtgärder bör för- stås i överensstämmelse med vanligt språk- bruk. Med utrustning för transport menas t. ex. maskindelar till ett fartyg. Förnöden- heter för transport inbegriper exempelvis drivmedel för motorfordon.
I punkt 3 har tagits upp vissa rättshand- lingar avseende varor. Här nämns överlå- telse eller förvärv av varor, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill och medde- lande av försäkring därå.
Varje form av överlåtelse, upplåtelse el- ler förvärv som sålunda angetts omfattas av den föreslagna bestämmelsen, dock endast under förutsättning att åtgärden i fråga främjar eller är ägnad att främja enligt 3 eller 4 & förbjudet förfarande. Även varu- överlåtelser etc. av indirekt natur avses. Exempel härpå är försäljning och köp av en majoritetspost aktier i ett bolag, i vars till- gångar ingår vissa varor eller rättigheter att nyttja sådana. Ytterligare exempel är överlåtelse och förvärv av andel i fartyg.
Termen särskild rätt avser huvudsakligen
begränsade sakrätter (jfr prop. 1969:78, s. 44).
Med försäkring menas i den föreslagna bestämmelsen endast direkta försäkringar och inte återförsäkringar.
Enligt punkt 4 slutligen kan föreskrivas förbud att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd som har nämnts under punk- terna 1—3. Ett förbud av detta slag kan träffa bl. a. fraktavtal (jfr prop. 1969: 78, s. 45).
Förbud enligt 5 5 kan givetvis i främsta rummet gälla åtgärder rörande just sådan vara som avses bli föremål för enligt 3 el- ler 4 5 förbjudet förfarande. Sålunda kan förbjudas t.ex. tillverkning, transport eller försäljning utanför den blockerade staten av varor som är avsedda att införas till denna stat.
Eftersom med »vara» enligt 2 5 andra stycket i förslaget menas varje materiellt ting av lös egendoms natur — samt elek- trisk kraft — kan emellertid förbud enligt 5 & — i likhet med Rhodesialagen, jfr prop. s. 45 f. — också omfatta åtgärder med annan vara än just den som är avsedd att införas till blockerad stat eller som el- jest är avsedd att bli föremål för enligt 3 eller 4 & förbjudet förfarande. Om t. ex. i en vara ingår ett visst råämne kan för- bud enligt 5 & omfatta åtgärder, exempel- vis bearbetning, som rör endast råämnet. Detsamma gäller naturligtvis åtgärder rö- rande halvfabrikat eller andra beståndsde- lar till sådan vara som är avsedd att an- vändas i strid mot något av de i 3 eller 4 & upptagna primära förbuden. Förbud enligt 5 & kan vidare inbegripa åtgärder med vara som inte på något sätt ingår i den vara som antas bli föremål för förfarande i strid mot ett primärt förbud. Exempel på såda- na åtgärder är tillverkning, installering el- ler reparation av en maskin som används för framställning av sank—tionsvaror, avsed- da att införas till blockerad stat. Ett annat exempel är transport av hamnutrustning, av- sedd för en hamn över vilken den blocke- rade sta-tens export eller import av sank- tionsvaror går, även om hamnen inte är belägen i denna stat.
Som framgår av det anförda kan förbud enligt 5 & alltså gälla åtgärder med alla slags varor, oberoende av om den vara, beträffande vilken åtgärden i fråga vidtas, är avsedd att användas i strid mot förbud enligt 3 eller 4 &.
Att en åtgärd, såsom i 5 & sägs, främ- jar eller är ägnad att främja enligt 3 eller 4 & förbjudet förfarande, innebär inte att sådant förfarande i det enskilda fallet mås- te ha kommit till stånd. Det är tillräck- ligt att möjlighet för sådan effekt i det enskilda fallet eller generellt sett får anses bli tillskapad om åtgärden vidtas. När möj- lighet av nu angivet slag skall anses före— ligga får bedömas med hänsyn till omstän- digheterna i varje särskilt fall. Allmänt kan dock sägas att möjligheten i fråga bör vara påtaglig. Det bör m. a. o. bedömas som san- nolikt att enligt 3 eller 4 & förbjudet för- farande kan komma till stånd.
Även frågan huruvida en viss åtgärd skall anses ha skapat en möjlighet som nyss sagts måste bli beroende på omständighe- terna i det enskilda fallet (jfr prop. 1969: 78, s. 46). Det bör emellertid fordras att åt- gärden i fråga antingen verksamt bidrar till — främjar — att sådan möjlighet fak- tiskt uppkommer eller att en åtgärd av det slag varom är fråga typiskt sett verksamt bidrar till — är ägnad att främja — upp- komsten av möjlighet till förfarande som är förbjudet enligt 3 eller 4 &. Åtgärden behöver i det förra fallet inte ha avgöran— de betydelse för att möjlighet av föreva- rande art uppkommer men den får inte ha en endast perifer inverkan härvidlag. Mot- svarande gäller i det senare fallet vid be- dömningen av huruvida en åtgärd av visst slag typiskt sett skall anses verksamt bidra till uppkomsten av möjlighet till förfaran- de som strider mot 3 eller 4 5.
Till belysning av det anförda skall någ- ra exempel lämnas. Härvid kan först anfö- ras det fallet att varor, som enligt förbud med stöd av 4 ?; ej får införas till den blockerade staten, transporteras med svenskt fartyg från en utländsk hamn till en an- nan för att där omlastas till annat fartyg för vidare befordran till den blockerade
staten. Transporten med det svenska far- tyget torde under de angivna omständig- heterna böra bedömas som en åtgärd av så- dant slag som typiskt sett verksamt bidrar till att skapa möjlighet för varuinförsel till den blockerade staten (oavsett om sådan möjlighet faktiskt uppkommer i det kon- kreta fallet). Transporten i fråga kan allt- så sägas vara ägnad att främja dylik in- försel. Därjämte måste transporten i det föreliggande exemplet anses främja nämnda slags varuinförsel. Genom att varorna fors- las till ett fartyg med uppgift att föra dern vidare till den blockerade staten torde näm— ligen — under de givna fönutsättningarna — få anses att ifrågavarande transport verk- samt bidrar till att skapa möjlighet för olov- lig införsel. Om däremot förhållandena i det konkreta fallet är sådana att det fram- står som osannolikt att varorna kommer att nå den blockerade staten, t. ex. på grund av att säkerhetsrådet — såsom i resolutio- nen den 9 april 1966 rörande Rhodesia — bemyndigat viss stat att med våld för- hindra leveransen, torde man ej kunna anse att en påtaglig möjlighet för införsel till den blockerade staten är för handen. Följ- aktligen kan man ej i ett sådant fall med fog hävda att förevarande transport främjar olovlig varuinförsel till den blockerade sta- ten. Som förut framgått hindrar detta i och för sig inte att en transport av nämnda slag kan bedömas vara ägnad att främja sådan varuinförsel.
Kommittén vill även ge ett exempel på fall där en åtgärd inte kan anses vare sig främja eller vara ägnad att främja enligt 3 eller 4 & förbjudet förfarande.
Härvid kan anföras följande fall: En svensk medborgare säljer en maskin till ett företag i tredje land. Företaget använder maskinen för tillverkning av varor som alla exporteras till Sverige. Emellertid sysslar företaget också med tillverkning av andra varor, som exporteras bl.a. till den blocke- rade staten. För tillverkningen av sistnämn- da varor används ej på något sätt den från Sverige inköpta maskinen. Varuexporten till Sverige är en förutsättning för att före- taget skall kunna bestå och alltså också
en förutsättning för dess export till den blockerade staten.
I ett sådant fall torde det föra för långt att anse att den ifrågavarande maskinför- säljningen är en åtgärd av det slag som typiskt sett verksamt bidrar till möjlighe— ten att varor införs till den blockerade sta- ten. Maskinen används nämligen enligt den givna förutsättningen inte alls för tillverk- ningen av de varor som är avsedda att säl- jas till nämnda stat. För att en åtgärd av visst slag skall vara typisk i angiven bemär- kelse bör rimligen krävas att sådan åtgärd utgör ett led i en produktions— och distribu- tionsprocess vars mål är ett förfarande som strider mot 3 eller 4 & i förslaget. Den om- ständigheten att maskinen i fråga behövs för det i exemplet nämnda företagets export till Sverige, jämte det förhållandet att nyss- nämnda export är en förutsättning för före- tagets existens och därmed för dess försälj— ning till den blockerade staten, bör inte ge fog för annan bedömning än att maskinför- säljningen är en åtgärd som ligger vid sidan av tillverkningen, transporten m.m. av de varor som avses komma den blockerade sta- ten till godo. Annars måste f.ö. även den i exemplet nämnda exporten till Sverige av varor från tredje land anses ägnad att främ- ja olovlig varuinförsel till den blockerade staten. Detta synes nära nog orimligt.
Ett ytterligare fall, då främjande inte bör anses föreligga, förtjänar nämnas: En blockerad stat exporterar till tredje land en produkt, av vilken behov i och för sig föreligger inom den blockerade staten. Ge- nom svensk export till det tredje landet kan dess import från den blockerade sta- ten upphöra och denna kan själv tillgodo- göra sig de annars exporterade produkterna, dvs. den blockerade statens försörjning med varan förbättras till priset av bortfall- na exportinkomster. Eftersom den blocke- rade staten — trots sitt eget behov av va- ran — exporterat denna måste det antas att exportinkomsterna varit betydelsefullare för den blockerade staten än själva varan. Den svenska exporten bör bedömas som en åt- gärd vid sidan av den blockerade statens försörjning med varan.
Även beträffande 5 å i förslaget gäller att den anger den ram inom vilken Kungl. Maj:t [får föreskriva bestämmelser. 1 ett konkret sanktionsfall kan det alltså befin- nas nödvändigt eller önskvärt att meddela föreskrifter som ej går så långt som para- grafen i och för sig medger. Kommittén skall lämna några exempel på inskränk- ningar av nämnda slag.
Först kan erinras om det fallet då en av säkerhetsrådet antagen resolution endast av- ser särskilt uppräknade varuslag. Som fram- går av vad kommittén framhållit ovan vid 3 & måste tillämpningsföreskriftema i angi- vet hänseende anpassas efter resolutionen. En inskränkning kan vidare tänkas ske på det sättet att förbjuden åtgärd enligt 5 % omfattar endast just sådana varor som av- ses bli använda i strid mot förbud enligt 3 eller 4 &. Därmed avskärs framför allt åtskilliga sådana åtgärder som endast indi- rekt främjar enligt 3 eller 4 & förbjudna förfaranden. En annan betydande inskränk- ning i förhållande till förslagets 5 5 kan vara att i tillämpningsföreskrifterna endast förbjuda vidtagande av sådan i paragrafen uppräknad åtgärd som syftar till att främja förfarande som är förbjudet enligt 3 eller 4 5. I så fall skall alltså direkt syfte att främja sådant förfarande föreligga. I stäl- let för förbud att vidta åtgärd som främ- jar eller är ägnad att främja enligt 3 eller 4 & förbjudet förfarande bör m. a. o. före- skrivas förbud att vidta åtgärd (tillverk- ning, bearbetning m.m.) för att främja dy— likt förfarande.
Med hänsyn till paragrafens stora räck- vidd — som motiveras av erfarenheterna av säkerhetsrådets resolutioner i Rhodesiafal- let —- och svårigheterna för enskilda att bedöma om en åtgärd främjar eller är äg— nad att främja ett enligt 3 eller 4 & förbju- det förfarande vill kommittén understryka vikten av att tillämpningsbestämmelserna ut- formas omsorgsfullt. Så långt möjligt bör bedömningen av vad som främjar eller är ägnat att främja otillåtet förfarande göras när bestämmelserna utfärdas så att dessa konkret anger i vilka situationer åtgärder enligt de särskilda punkterna är förbjudna.
Paragrafen ger också möjlighet att under— låta tillämpningsbestämmelser av generell karaktär och i stället utfärda »punktför— bud» när anledning därtill visar sig upp- komma.
65
6 & avhandlar möjligheter till förbud mot vissa åtgärder i fråga om varor som ut- förts från blockerad stat i strid mot före- skrift som meddelats enligt 4 5 punkt 4 i förslaget.
Enligt första stycket får Kungl. Maj:t be— träffande nämnda varor förbjuda sådan åt— gärd som anges i 5 & 1—4, alltså bl. a. be- arbetning, transport, mottagande till förva- ring, köp och försäljning. Kommit-tén har i den allmänna motiveringen (7.2) påpe- kat att det av naturliga skäl dock ej kan bli tal om att enligt förevarande bestäm- melse förbjuda tillverkning av varor. Att belasta lagtexten med en uttrycklig an- märkning om detta undantag synes oprak- tiskt och överflödigt.
Som framgår av den föreslagna lagtex- ten kan förbud av ifrågavarande slag inte omfatta varor som utförts från den blocke- rade staten innan föreskrift enligt 4 5 punkt 4 trätt i kraft. Detta gäller även om utförseln skett i strid mot en av säkerhets- rådet utfärdad resolution och till äventyrs även i strid mot annat lands bestämmelser för genomförande av sanktionerna. Där- emot kan ett förbud enligt förslaget avse varor som inte i den vid 3 & angivna be- tydelsen härrör från blockerad stat. Sålun- da kan förbud enligt 6 & omfatta t.ex. varor som inköpts i tredje land, införts till den blockerade staten och därefter åter utförts utan att ha bearbetats där i nämn- värd utsträckning. Sådana varor kan näm— ligen inte anses ha den blockerade staten som inköps— eller ursprungsland. Skälet för ett så vidsträckt förbud är att därigenom försök att kringgå sanktioner kan hindras mer effektivt än om förbud enligt 6 & bara skulle gälla varor som härrörde från den blockerade staten. En viss vara kan t.ex. i hemlighet ha sammansatts i denna och därefter utförts därifrån under sken av att
den härrör från tredje land. I tillämpnings— föreskrift kan emellertid, om FN—resolu: tionen medger det, göras den begränsning- en, att förbudet mot befattning med vara endast gäller sådan vara som såväl härrör från blockerad stat som utförts därifrån efter det att utförselförbud enligt 4 5 punkt 4 trätt i kraft (jfr 4 & Rhodesialagen). Ex— empel på annan tänkbar begränsning i en tillämpningsföreskrift är att från giltighets- området för ett förbud undanta överlåtel- ser och förvärv av familjerättslig natur.
I andra stycket av 6 & föreslås en regel avsedd att skydda godtrosförvärvare. För- bud enligt paragrafens första stycke får sålunda inte avse sådan vara som någon har förvärvat utan att han insett eller bort inse att varan utförts från blockerad stat i strid mot förbud enligt 4 5 punkt 4.
Godtrosförvärv av en från den blocke- rade staten olagligen utförd vara medför att vidare åtgärder med varan inte kan om- fattas av förbud enligt 6 %. Det sagda gäl- ler även om förvärvaren sedermera får vet- skap om varifrån godset kommer. Vidare kan en ny förvärvare oavsett sådan vetskap tillhandla sig godset från tidigare förvär- vare. Om däremot något godtrosförvärv inte skett och någon i god tro fått godset blott i sin besittning — utan samband med förvärv, t.ex. för verkställande av trans- port — går åtgärder med varan inte där- efter fria från förbud enligt paragrafens första stycke. Vad särskilt angår förvaring av varor är dock att märka att ett förbud måste begränsas till själva mottagandet till förvaring (se 5 5 punkt 2). Om en person i god tro mottagit en vara till förvaring och först därefter fått reda på att det gäl- ler sanktionsgods, skall han alltså även sedan han vunnit sådan kännedom kunna fortsätta att förvara godset.
Som påpekats i den allmänna motive- ringen (7.2) har Kungl. Maj:t möjlighet att i de fall, då någon i god tro fått sank- tionsvaror i sin besittning utan att något godtrosförvärv föreligger, medge undantag från förbud enligt första stycket när det gäller vidare åtgärd med varorna. Sådan dispens bör ibland omfatta inte bara den
som i god tro fått varorna i sin besittning utan även den eller dem som därefter av- ses få hand om varorna. Om sålunda en transportör först under transportens gång får reda på att i lasten ingår varor som olagligen utförts från blockerad stat bör han genom dispens få tillstånd att befordra varorna till en viss lagerlokal och dennas innehavare bör medges undantag från enligt första stycket föreskrivet förbud att lossa och ta emot sanktionsvaror till förvaring. I vissa fall, t. ex. i fråga om en vara som är utsatt för förskämning eller snar för- störing eller som fordrar alltför kostsam vård, bör dispensen innebära att varan släpps helt fri från förbud enligt 6 å och eventuellt även från införselförbud enligt 3 5 om varan är underkastad också sådant förbud.
Vid dispensgivning bör givetvis eftersträ- vas att inte sådan åtgärd medges som kan medföra nytta för den blockerade staten eller annars motverka det allmänna syftet med säkerhetsrådets sanktioner.
75
I 7 % föreslås bestämmelser för att möj— liggöra förbud mot vissa betalningar och krediter till förmån för fysiska eller juri- diska personer med anknytning till blocke- rad stat. Det är alltså fråga om genomföran- de av s. k. finansiella sanktioner (jfr 7.2).
Med betalning avses i paragrafen alla sätt för uppfyllelse av en i pengar bestämd prestation. Betalning kan alltså bl.a. ske genom överlämnande av lagliga betalnings- medel, såsom sedlar eller mynt, genom överlåtelse av fordringar eller värdepapper och genom överföring mellan bankkonton (jfr Olivecrona, Penningenhetens problem, 1953, s. 58 ff.).
Paragrafens kreditförbud avser varje form av kreditgivning, dvs. olika sätt att kort- eller långfristigt ställa kapital till förfogan- de. Exempel på kreditformer som omfat- tas av paragrafen är således avbetalnings- krediter och obligationslån. S. k. bankga— rantier torde däremot inte höra anses som en kreditform.
Enligt paragrafens första stycke ges
Kungl. Maj:t först och främst möjlighet att föreskriva förbud att utifrån verkställa betalning eller lämna kredit till mottagare i blockerad stat. Härigenom kan m.a.o. sådana handlingar förbjudas som innebär att någon utanför den blockerade staten verkställer betalning eller lämnar kredit till fysisk eller juridisk person i denna stat.
Kungl. Maj:t får enligt förslaget vidare i viss utsträckning förbjuda att betalning verkställs eller kredit lämnas till fysisk el- ler juridisk person utanför nämnda stat. De betalningar och krediter som kan omfat- tas av ifrågavarande förbud är endast så- dana som är avsedda för mottagare i den blockerade staten eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs där- ifrån. Betalnings- och kredittransaktioner som helt försiggår inom blockerad stat omfattas inte av den föreslagna paragra- fen.
Enligt andra stycket ges Kungl. Maj:t möjlighet att förbjuda lämnande eller för- medlande av uppdrag för åtgärd som för- bjudits enligt första stycket.
För handling som förbjuds enligt före- varande paragraf behöver inte — i mot- sats till handling som förbjuds enligt för- slagets 5 5 — uppställas krav på att hand- lingen skall främja eller vara ägnad att främja visst förfarande, t.ex. införsel av varor till blockerad stat. Förbud mot fi— nansiella transaktioner kan alltså vara fri- stående.
85
8 & i förslaget ger regler om förbud att utöva olika former av trafik med blocke- rad stat.
Sålunda föreslås i första stycket Kungl. Maj:t få rätt att föreskriva förbud att ut- öva trafik till lands till eller från blockerad stat. Härvid åsyftas järnvägs- och lands— vägstrafik. På liknande sätt föreslås Kungl. Maj:t få förbjuda sjö- och luftfart. I förs- ta hand avses kommersiell person- och va- rubefordran. Men även trafik av icke kom— mersiell natur omfattas av paragrafen, ex- empelvis luftfartsverksamhet — dvs. ut- övande av flygning i någon form (se Nytt
Juridiskt Arkiv, avd. II, 1957, s. 105) — som en privatperson bedriver till och från blockerad stat. Förbud enligt den föreslag- na bestämmelsen kan avse bara den som utövar trafik av angivet slag, inte den som medföljer som passagerare.
Kungl. Maj:t får enligt förslaget också föreskriva förbud att utöva trafik — med järnväg, på landsväg, till sjöss eller med flyg — i samarbete med trafikföretag, som drivs i eller från blockerad stat, eller med ägare eller brukare av där registrerat trans- portmedel. Det är det etablerade samar- betet i form av gemensamt utnyttjande av de sammanlagda transportmedelstillgångar- na, uppdelning av reparations— och andra underhållsfunktioner etc. som avses. Enbart den omständigheten att det svenska företa- get trafikerar samma ort som det blocke- rade landets trafikföretag bör inte anses utgöra samarbete även om det faktiskt kan leda till att detta företag får trafikunderlag.
Det kan i detta sammanhang erinras om att 5 5 punkt 2 och 6 5 ger underlag för förbud mot att tillhandahålla transportme- del, utrustning eller förnödenheter för trans- port i sådana fall då den blockerade sta— tens eller annan stats trafikföretag verkstäl- ler transporter av varor som inte får föras över Sveriges eller den blockerade statens gränser.
I andra stycket av 8 5 har föreslagits en bestämmelse av liknande innebörd som i 5 5 punkt 4 och 7 & andra stycket. Kungl. Maj:t får sålunda föreskriva förbud att läm- na eller förmedla uppdrag att utöva enligt första stycket förbjuden verksamhet. Härige- genom möjliggörs ingripande mot t. ex. be- fraktning av fartyg för persontransporter till eller från blockerad stat (jfr prop. 1969: 78, s. 51).
I likhet med vad som gäller förut berör- da bestämmelser i 3—5 åå, 6 & första stycket och 7 5 i förslaget, får inte heller i fråga om reglerna i 8 & möjligheterna att utfärda förbud utnyttjas i vidare ut- sträckning än det påkallas av säkerhetsrå- dets resolution. Det kan dessutom befinnas nödvändigt eller önskvärt i det enskilda sanktionsfallet att utfärda tillämpningsföre-
skrifter som ej går så långt som 8 & i och för sig medger ens inom det område som resolutionen täcker.
9å
9 5 i förslaget rör förhållandet mellan förbud enligt 3—8 5 och avtal som in- gåtts innan sådant förbud trätt i kraft.
Kungl. Maj:t föreslås få rätt att före— skriva att förbud enligt nämnda lagrum skall gälla även om avtal om förfarande eller åtgärd, som där sägs, slutits innan så- dant förbud trätt i kraft.
Föreskrift av angivet slag medför således att oberoende av när avtal ingåtts får så- dant fullgörande av förpliktelse enligt av— talet, som strider mot förbud utfärdat med stöd av 3—8 5, inte ske. Exempel härpå utgör avtal, ingånget före eller efter säker- hetsrådets sanktionsbeslut, om transporter av sådant slag som därefter kommit att omfattas av förbud enligt 5 & punkt 2, 6 & och 95 i förevarande förslag. Verkstäl- ler avtalsparten transporterna sedan förbu- det trätt i kraft, gör han sig skyldig till brottslig handling. Han kan m.a.o. ej till sitt försvar åberopa att han redan före förbudets ikraftträdande eller rentav före sä- kerhetsrådets sanktionsbeslut åtagit sig att verkställa transporterna. Däremot kan han självfallet inte fällas till ansvar för transpor- ter som fullgjorts innan förbudet trätt i kraft. Retroaktivitet i egentlig mening avses alltså ej med den i 9 % föreslagna bestäm— melsen.
Intet hindrar att befogenheten enligt 9 % används så att avtal träffade före viss tid- punkt, exempelvis dagen för säkerhetsrå- dets resolution, får fullföljas, medan avtal som ingåtts efter denna tidpunkt men före förbud enligt den svenska lagen drabbas av fullgörelseförbud. Ställningstagandet i såda- na frågor får — liksom genomförandet av sanktionerna över huvud taget — bero på utformningen av resolutionen och en allmän bedömning av hur den skall efterkommas.
Av den omständigheten att lagen i 9 & upptar ett särskilt bemyndigande för Kungl. Maj:t att förordna om att förbud enligt 3—8 & skall gälla oberoende av tidigare av-
tal framgår att dessa förbud inte i och för sig bryter avtal utan först om de kombineras med förordnande enligt 9 &. Denna teknik, som valts därför att säkerhetsrådet väl kan tänkas vilja inleda påtryckningarna på en fredshotande stat med sanktioner av mil- dare karaktär som inte rubbar bestående rättsförhållanden, torde avvika från den i allmänhet i Sverige gällande ordningen. En- ligt denna torde förbud och andra statliga regleringar bryta avtal om inte uttrycklig bestämmelse om annat meddelas. För att undanröja osäkerhet eller missförstånd om förbudens räckvidd bör därför i tillämp- ningsbestämmelserna alltid anges huruvida förbuden gäller oavsett tidigare avtal eller ej.
Beträffande frågan om den civilrättsliga verkan av att avtal sålunda inte kan full- följas, hänvisar kommittén till vad härom anmärkts i den allmänna motiveringen (7.5).
105
10 å i förslaget innehåller ansvarsbestäm- melser.
Uppsåtlig överträdelse av förbud enligt 3—8 & föreslås kunna medföra böter el- ler fängelse i högst två år.
Gäming som skett av grov oaktsamhet kan enligt den föreslagna straffskalan för- anleda böter eller fängelse i högst sex må- nader.
Oaktsamhet kan bedömas som grov t. ex. då av omständigheterna framgår att gär- ningsmannen uppenbarligen bort inse att viss transport avsett sanktionsvaror. Så kan vara förhållandet om det exempelvis på grund av pressuppgifter i det enskilda fal- let får anses notoriskt att ett visst parti gods, som lagrats i en viss hamn i avvaktan på vi- dare transport, är sanktionsgods. Speciel- la, iögonfallande omständigheter, som ty—, der på att man i ett visst fall har att göra med sanktionsvaror, bör alltså föreligga om oaktsamheten skall kunna bedömas som grov. Någon strängare undersökningsplikt avses m.a.o. inte. En person i Sverige — [för att nämna ytterligare ett exempel — som ingår avtal om leverans av en va-
ra till utlandet skall inte behöva närmare undersöka vart varan är avsedd att slut- ligt levereras, såvida inte särskilda omstän- digheter tyder på att varan är avsedd att införas till blockerad stat (jfr prop. 1969: 78, s. 52).
I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Åtal skall alltså ej ske för gärningar som är ringa, ej ens när uppsåt är för handen.
En gärning bör kunna anses som ringa om den ej i nämnvärd grad är ägnad att motverka det allmänna syftet med de sank- tioner varom är fråga. Så kan ibland vara fallet med en transport som uteslutande avser transitering av varor genom blocke- rad stat. Vidare torde i många fall leve- ranser eller betalningar med humanitärt el- ler annat ideellt ändamål kunna bedömas som ringa brott, om de till äventyrs inte skulle vara undantagna redan i säkerhetsrå- dets resolution eller av annat skäl ha lagts utanför de svenska förbuden.
De allmänna reglerna i 23 kap. brotts- balken om ansvar för medverkan skall en- ligt förslaget inte vara analogt tillämpliga på brott mot ifrågavarande lagstiftning.
Försök, förberedelse och stämpling till brott skall enligt förslaget ej heller kunna bestraffas.
I fråga om tillämpligheten i rummet av förslagets bestämmelser skall bestämmelser— na i 2 kap. brottsbalken gälla (se 7.4).
Ansvar för överträdelse av förbud enligt förslagets 3—8 & bör i viss utsträckning kunna inträda även vid fall av underlåtenhet att handla. Utgångspunkten bör därvid vara att underlåtenheten bör bestraffas som ak— tivt handlande, om den ter sig lika straff- värd som sådant handlande (se Beckman m.fl., Brottsbalken I, 1968, s. 22). Nä- ra underlåtenhetsfall av nu avsett slag, där orsakande genom underlåtenhet jämställs med positivt handlande, ligger sådana fall då underlåtenhet att ingripa är att bedöma som ett positivt handlande. Så kan fallet vara när någon utövar kontinuerlig ledning av en verksamhet (jfr lagrådets yttrande; prop. 1969:78, s. 84). Skulle exempelvis en redare under transport av varor med hans fartyg få kännedom om att varorna är av-
sedda att föras in till blockerad stat, bör han anses skyldig att genom lämplig åtgärd försöka hindra att denna införsel kommer till stånd. Motsvarande bör gälla exempel- vis för aktiebolag i Sverige som har ett be- stämmande inflytande över ett annat bolag utanför Sverige. Om dotterbolaget i ett an- nat land idkar en verksamhet som strider mot förbud av ifrågavarande slag, bör det anses åligga moderbolaget att försöka se till att denna verksamhet upphör (prop. 1969: 78, s. 46). Vad härvid skäligen kan begäras måste bero av omständigheterna i det särskilda fallet.
11—12åå
ll—12 Så i förslaget innehåller förver- kanderegler som huvudsakligen överens- stämmer med bestämmelserna i 36 kap. 1—2 åå brottsbalken. Beträffande innebör- den av förslaget i dessa delar hänvisar kommittén därför till prop. 1968: 79, sär- skilt s. 60 ff.
135
13 å i förslaget rör frågan om åtal för brott mot sanktionslagen. Sådant åtal får, såsom närmare utvecklats i den allmänna motiveringen (7.4), väckas endast efter för- ordnande av Kungl. Maj:t eller den Kungl. Maj:t bemyndigar. Bemyndigande att med- dela åtalsförordnande bör lämnas till riks- åklagaren. Det bör observeras att sådan de- legering av åtalsprövningen inte utesluter att Kungl. Maj:t förbehåller sig prövningen av vissa fall eller i ett uppkommande kon- kret fall, eventuellt efter framställning av den misstänkte eller åklagaren, gör pröv- ningen.
145
14 å i förslaget slutligen innehåller en bestämmelse om avvisning i vissa fall av utlänningar.
Kungl. Maj:t får förordna att utlänning som skäligen kan antas ha hemvist i blocke- rad stat och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot för- bud enligt 3—8 5 kan avvisas i den ord- ning som sägs i utlänningslagen.
Endast handlingar som vidtagits efter det förbud av nämnda slag trätt i kraft får enligt förslaget föranleda avvisning (jfr prop. 1969:78, s. 58). Bestämmelsen kan tillämpas oberoende av var där avsedd hand- ling antas ha ägt rum eller kommer att äga rum. Den förutsätter således endast att hand- lingen står i strid mot utfärdat förbud, inte att utlämningen också är underkastad svensk domstols kompetens.
I 19 & utlänningslagen har som punkt 6 bland grunderna för avvisning upptagits det fall när i lag eller med stöd av lag bestämmelse om avvisning meddelats med anledning av resolution, som antagits av FN:s säkerhetsråd (SFS 1969: 233).
Övergångsbestämmelser
Den föreslagna lagen bör träda i kraft så snart som möjligt, varvid Kungl. Maj:t kan förordna om upphävande av Rhodesia- lagen och meddela dess förbud med stöd av den permanenta lagen. Underställning av förordnande enligt 1 & denna lag bör ske i samma proposition, varigenom lagför- slaget föreläggs riksdagen. Härigenom kom— mer i detta fall riksdagens samtycke att föreligga redan när tillämpningsförordnan- de meddelas.
I samband med att den föreslagna lagen träder i kraft bör 1966 års lag om utvid- gad tillämpning av 1939 och 1940 års be- redskapslagar på sjöfartens område upphöra att gälla.
Beträffande övergångsbestämmelser i sam- band med att Rhodesialagen ersätts med föreskrifter, som utfärdas med stöd av den nya FN-lagen, hänvisar kommittén till kap. 10.
10. Den föreslagna lagen och sanktionerna mot Rhodesia
I övergångsbestämmelserna till Rhodesiala- gen den 29 maj 1969 sägs att denna gäl- ler så länge Kungl. Maj:t ej annat förord- nat, dock längst till utgången av år 1970. Enligt uttalande av departementschefen (prop. s. 59) beräknas den permanenta FN- lagen kunna träda i kraft vid denna tid- punkt — eller möjligen tidigare — och skall då ersätta den provisoriska Rhodesia- lagen.
Kommittén skall i det följande diskutera hur den föreslagna fullmaktslagen kan an- vändas för att genomföra säkerhetsrådets resolutioner den 16 december 1966 och den 29 maj 1968. Kommittén utgår därvid ifrån att Rhodesialagens bestämmelser inte går utöver innehållet i resolutionema.
Till en början märkes att den föreslag- na lagen förutsätter Kungl. Maj:ts förord- nande om tillämpning därav, vilket skall underställas riksdagens prövning. Självfal- let kan Kungl. Maj:t i samband med lag- stiftningsärendet inhämta riksdagens god- kännande av att förordnande om tillämp— ning av lagen meddelas att gälla från den tidpunkt då den provisoriska Rhodesiala- gen upphävs.
Rhodesialagens bestämmelse i 1 5 om vad som i lagen avses med uttrycket vara har sin direkta motsvarighet i 2 5 andra stycket förslaget.
Förbud mot att utföra varor från resp. införa varor till Rhodesia i den omfatt- ning som gäller enligt 2 5 första stycket
Rhodesialagen kan meddelas med stöd av de föreslagna bestämmelserna i 4?) punkt 4 resp. punkt 1. Import till eller export från Sverige av varor från eller till Rhodesia är f.n. underkastad tillståndstvång enligt sven- ska införsel— och utförselförfattningar, alltså inte förbjuden enligt Rhodesialagen. Den fö- reslagna lagens 3 5 ger Kungl. Maj:t möj- lighet att förbjuda sådan import och export i samma ordning som gäller för andra sank— tionsåtgärder.
Vid utformningen av införselförbud ak- tualiseras frågan huruvida transitering, exempelvis till Zambia, kan undantas gene— rellt eller i fråga om vissa varor eller under särskilda betingelser då garantier kan anses föreligga för att varan inte stannar i Rho- desia (jfr justitieministerns interpellations- svar den 5 december 1969 i riksdagens and- ra kammare, prot. nr 40, s. 94 ff).
Enligt 2 5 andra stycket Rhodesialagen är det — med vissa undantag — förbju- det att tillhandahålla mottagare utanför Rhodesia vara, om denna är avsedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drivs från Rhodesia. 4 & punkt 3 i förslaget ger Kungl. Maj:t rätt att före- skriva förbud att utanför blockerad stat tillhandahålla vara avsedd för verksamhet av ekonomisk art som drivs från sådan stat. I förslaget sägs emellertid i föreva- rande avseende ej — såsom i Rhodesia- lagen — något om tillhandahållande av vara avsedd för verksamhet av ekonomisk
art som idkas i den blockerade staten. I överensstämmelse med vad kommittén ut- talat i den allmänna motiveringen (7.2) tor- de tillhandahållande av nu berörda slag i erforderlig utsträckning kunna förbjudas med stöd av de föreslagna bestämmelserna i 5 5 om förbud mot åtgärd som främjar eller är ägnad att främja varuinförsel till blockerad stat. Är varor avsedda för verk- samhet som idkas i sådan stat torde det också föreligga avsikt att dit införa va- rorna.
Regeln i 3 5 första stycket Rhodesiala- gen om förbud mot att vidta vissa åtgärder som främjar eller är ägnade att främja en- ligt 2 5 i lagen förbjudet förfarande täcks av Kungl. Maj:ts befogenheter enligt 5 & i förslaget. I 3 5 andra stycket Rhodesialagen stadgas, att vad som i första stycket denna paragraf sägs gäller även om den vara, vil- ken är föremål för åtgärd som där nämns, är avsedd endast som hjälpmedel för fram- ställning av annan vara och ej kommer att användas i strid mot 2 å i lagen. Eftersom 3 5 andra stycket Rhodesialagen endast ut- gör ett förtydligande av första stycket i den- na paragraf (se prop. s. 45 f och 91) och alltså inte innebär ett särskilt förbud, har hela 3 & Rhodesialagen motsvarighet i för- slagets 5 &.
Utformningen av förbuden mot åtgär— der som främjar eller är ägnade att främ- ja otillåten in- och utförsel synes böra ske mot bakgrunden av de erfarenheter som hittills vunnits av Rhodesialagen. Det synes nämligen vara .främst i fråga om dessa förbud — särskilt i förening med det med- verkansansvar som gäller enligt Rhodesiala- gen — som viss osäkerhet uppkommit om förbudens räckvidd. Den försiktighet som osäkerheten lett till har enligt vad det upp— getts för kommittén bl.a. länt till skada för Zambias och Malawis handelsförbin- delser med Sverige.
4 & Rhodesialagen tar sikte på varor som härrör från Rhodesia och utförts därifrån efter lagens ikraftträdande. I fråga om såda- na varor får enligt första stycket i para- grafen ej företas rättshandling som avser förvärv, överlåtelse, upplåtelse, transport el-
ler annat ekonomiskt mellanhavande. Vi- dare får sådana varor enligt nämnda lag- rum ej heller transporteras. 6 5 första styc- ket i förslaget föreskriver att i fråga om vara som utförts från blockerad stat i strid mot föreskrift som meddelats med stöd av den föreslagna lagen, får Kungl. Maj:t för- bjuda åtgärd som anges i 5 5 1—4 i för- slaget. Med den föreslagna lagen kan allt— så, förutom bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av varor (5 & punkt 1) och transport av va- ror (5 5 punkt 2), förbjudas rättshand- lingar som innebär överlåtelse eller förvärv av ifrågavarande varor, eller upplåtelse och förvärv av särskild rätt därtill eller med- delande av försäkring därå. Med stöd av förslaget kan däremot ej förbjudas avtal om bearbetning, reparation, installering m. m. Rhodesialagens regel i 4 5 första styc— ket omfattar — beträffande förevarande slags varor — alla rättshandlingar som avser nå- got ekonomiskt mellanvhavand-e (jfr prop. s. 91). Denna skillnad synes emellertid inte innebära någon försvagning av möjligheter- na att effektivt genomföra sanktionerna, eftersom det väsentliga från blockadsyn— punkt måste vara att kunna förhindra de fysiska åtgärderna med de olovligt utför- da varorna. Snarare får det anses innebära en förstärkning i förhållande till Rhodesia- lagen men ändå inte gå utöver resolutioner- nas syfte.
I 4 5 andra stycket Rhodesialagen ges en godtrosregel av innehåll att om någon företagit rättshandling, som sägs i första stycket, utan att han insett eller bort inse att varan härrör från Rhodesia och utförts därifrån, kan Kungl. Maj:t medge undan— tag från första stycket när det gäller vida- re åtgärd med varan. Godtrosregeln i 6 å andra stycket förslaget föreskriver att för- bud enligt 6 & första stycket förslaget ej får avse vara som någon förvärvat utan att han insett eller bort inse att varan i strid mot föreskrift enligt lagen utförts från blockerad stat. Beträffande godtrosfall i övrigt har Kungl. Maj:t möjlighet att meddela dispens från förbud som utfärdats med stöd av den föreslagna fullmaktslagen.
De skillnader som sålunda finns i ifråga- varande hänseende mellan Rhodesialagen och förslaget kan anses vara av blott for- mell natur.
De finansiella sanktionerna i 5 & Rhode- sialagen motsvaras helt av reglerna i för- slagets 7 5. Denna är f.ö. mer långtgående eftersom Kungl. Maj:t även kan förbjuda lämnande eller förmedlande av uppdrag för betalning och kredit till förmån för den blockerade staten (7 & andra stycket). De betalningar och krediter som enligt 5 % Rho- desialagen är undantagna från förbud kan undantas även vid förbud med stöd av den föreslagna lagen. I den mån undantag från införselförbud sker exempelvis för tran- siteringar genom generella regler eller ge- nom dispenser i särskilda fall får motsva- rande undantag från de finansiella sank- tionerna göras.
6 5 första punkten Rhodesialagen före- skriver att luftfart ej får utövas till eller från Rhodesia eller i samarbete med rho- desiskt,lufttrafikföretag eller med ägare eller brukare av rhodesiskt luftfartyg. Så- dant förbud kan meddelas med stöd av 8 & första stycket i förslaget. Förbud mot uppdrag att driva förbjuden luftfart som nu. gäller enligt 6 & andra punkten Rho- desialagen kan grundas på 8 5 andra styc- ket i förslaget.
Enligt 7 5 Rhodesialagen gäller förbud, som lagen innehåller, även om avtal slu- tits före lagens ikraftträdande. För att så- dan verkan skall inträda med avseende på förbud med stöd av den föreslagna la- gen måste förordnande enligt 9 5 i denna meddelas. Förordnandet kommer att gälla inte bara avtal som träffats före Rhodesiala- gens ikraftträdande utan också avtal som till äventyrs träffats under dess giltighets- tid. Däremot medför inte Rhodesialagens avlösning av förbud och förordnande av angivet slag med stöd av den föreslagna lagen att tidigare träffade avtal får full- följas. Möjlighet att medge undantag öpp- nas emellertid genom den föreslagna lagens fullmaktskonstruktion.
8 5 andra stycket Rhodesialagen undan- tar från svensk jurisdiktion vissa utlänning-
ar som utom riket begått gärningar i strid mot lagens förbud och som enligt brotts- balkens regler skulle vara underkastade svensk domstols kompetens. Sådant undan- tag finns ej i förslaget som i fråga om straff- bestämmelsernas tillämplighet följer 2 kap. brottsbalken. I tillämpningsföreskrift, som utfärdas med stöd av den föreslagna lagen, kan emellertid undantag av nämnda slag göras genom att förbud enligt lagen så- vitt avser utlänning utom riket förklaras gälla endast på svenskt fartyg eller luftfar- tyg.
En skillnad mellan Rhodesialagen och förslaget föreligger beträffande tillämplig— heten av brottsbalkens allmänna medver- kansregler. Dessa är analogt tillämpliga vid brott mot den provisoriska lagen. Enligt förslaget skall de emellertid ej vara till- lämpliga vid brott mot den permanenta la- gen. Kommittén har i avsnitt 7.4 angett de skäl som talar för att sålunda utesluta medverkansreglernas tillämplighet. Med hänsyn till de föreslagna bestämmelserna i 5 5, 6 5 första stycket, 7 5 andra stycket och 8 5 andra stycket, som medger ingripan- de mot handlingar av medverkansnatur, bör sanktionemas syfte kunna tillgodoses även om man ej använder sig av brotts- balkens medverkansregler.
Vad slutligen angår avvisningsregeln i 12 & Rhodesialagen ger 14 å i förslaget möjlighet att utfärda en motsvarande före- skrift. Mellan dessa regler finns bara en skillnad av formell art. I Rhodesialagens bestämmelse sägs att den gäller vid lag- stridig handling oberoende av var denna antas ha ägt rum eller komma att äga rum, dvs. även handling begången av utlänning som ej är underkastad svensk jurisdiktion. I förslaget talas endast om handling som står i strid mot förbud enligt lagen. En handling kan strida mot sådant förbud även om gärningsmannen såsom utlänning ej kan dömas av svensk domstol. Utlänning som begått sådan handling kan följaktligen avvi- sas. Begränsas däremot förbudets räckvidd med avseende på utlänningar utomlands på sätt som antytts ovan i anslutning till be- handlingen av 8 5 andra stycket Rhodesiala-
gen bortfaller avvisningsmöjligheten för den kategori utlänningar, för vilka förbudet in- te gäller.
Ersätts Rhodesialagen med föreskrifter som utfärdas med stöd av den nya FN- lagen torde övergångsbesstämmelser bli er- forderliga dels beträffande förbud mot be— fattning med varor utförda från Rhodesia, dels i fråga om avvisning av utlänning.
6 5 första stycket i förslaget avser, så— som förut påpekats, varor som utförts från blockerad stat i strid mot föreskrift enligt det föreslagna utförselförbudet i 4 5 punkt 4. Motsvarande förbud i 4 & Rhodesiala- gen omfattar varor som härrör från Rho- desia och utförts därifrån efter den lagens ikraftträdande den 11 juni 1969. Ges ing- en övergångsbestämmelse kommer tydligen varor, som olovligen utförts från Rhodesia under sistnämnda lags giltighetstid, att gå helt fria. Detta skulle strida mot Sveriges skyldighet att efterkomma säkerhetsrådets resolutioner. Därför bör övergångsvis före— skrivas att om utförselförbud enligt 2 & Rhodesialagen avlöses, dvs. omedelbart ef- terföljs, av motsvarande förbud med stöd av den nya lagen, får Kungl. Maj:t till- lämpa 6 5 första stycket i den senare la- gen även i fråga om varor som utförts från Rhodesia i strid mot det tidigare för— budet.
Beträffande avvisning bör på liknande sätt i övergångsbestämmelse stadgas att Kungl. Maj:t vid tillämpning av 14 5 i den nya lagen får föreskriva att handling begång- en i strid mot sådant förbud enligt Rhodesia- lagen som avlöses av motsvarande förbud med stöd av den nya lagen skall anses lika med handling i strid mot det nya förbudet. Som framgår bör enligt kommitténs me— ning utlänning få tillgodoräkna sig eventu- ell mildring av förbud enligt 2—6 5 i den äldre 1agen.1
1) Säkerhetsrådet har den 18 mars 1970 an— tagit ännu en resolution om Rhodesia. Denna innehåller bl. a. bindande beslut om att alla diplomatiska, konsulära, handels—, militära och andra förbindelser med den olagliga regeringen i Rhodesia skal] upphöra och att alla transport- förbindelser med Rhodesia skall avbrytas. Dessa sanktioner ryms under den föreslagna lagen och Kungl. Maj:ts allmänna befogenheter.
11. Sammanfattning
Kommitténs uppgift har varit att utreda frågan om särskild, permanent lagstiftning som möjliggör för Sverige att snabbt efter- komma Förenta Nationernas säkerhetsråds beslut eller rekommendationer om ekono- miska och andra sanktioner av icke-militär natur.
Säkerhetsrådets beslut och rekommenda- tioner binder inte omedelbart enskilda rätts- subjekt som lyder under svensk lag. Här- för krävs särskild inhemsk lagstiftning. I viss utsträckning finns möjlighet till sådan i gällande rätt genom regeringens allmänna ekonomiska och administrativa lagstiftnings- makt. Med stöd av denna kan regeringen meddela t.ex. export- och importförbud. Vidare har regeringen enligt en provisorisk fullmaktslag av år 1966 rätt att genomfö- ra vissa sanktioner på sjöfartens område. I övrigt måste Sverige för att efterkomma säkerhetsrådets sanktioner f. n. anlita ordinär lagstiftning av regering och riksdag gemen— samt. Så har skett i Rhodesiafallet. Detta förhållande kan innebära olägenheter, fram- för allt därigenom att avsevärd tid kan för- flyta innan Sverige i det enskilda sanktions— fallet har möjlighet att i nödvändig utsträck- ning verkställa säkerhetsrådets sanktioner.
Det är självfallet av största vikt att Sve— rige kan lojalt verkställa säkerhetsrådets sanktioner. Härför krävs att vår lagstift- ning tillhandahåller instrument att genom- föra sanktionerna utan onödig omgång och på sådant sätt att det materiella innehållet
i vidtagna åtgärder står i samklang med säkerhetsrådets bestämmelser. En lag av fullmaktsnatur är enligt kommitténs mening det mest lämpliga medlet för att Sverige så- lunda skall kunna uppfylla sina förplik- telser som FN—medlem.
Kommittén föreslår därför att en full- maktslag införs som ger regeringen befogen- het att vidta vissa uppräknade åtgärder av förbudskaraktär som kan förutses bli er- forderliga för att genomföra säkerhetsrå- dets beslut eller rekommendationer om sanktioner. Lagen skall kunna tillämpas vid sanktioner mot vilken stat som helst, i enlighet med vad säkerhetsrådet i det kon- kreta fallet kan komma att bestämma.
Kommittén har bedömt frågan om om- fattningen av regeringens befogenheter i ma- teriellt hänseende med utgångspunkt från att lagen skall möjliggöra för regeringen att — för Sveriges vidkommande — upp- nå det allmänna syftet med av säkerhets- rådet i olika fall bestämda sanktioner. Detta syfte är generellt sett att åstadkomma ett sådant avbrott i förbindelserna med omvärl- den för den stat som är utsatt för sanktio- ner — den blockerade staten — att denna tvingas upphöra med den för internationell fred farliga verksamhet som ligger till grund för säkerhetsrådets ingripande. Det kan vi- dare anmärkas att fullmaktskonstruktionen möjliggör för regeringen att utnyttja full- makten så att genomförandet av en resolu- tion anpassas till speciella förhållanden, där
i l l i l l !
resolutionens absoluta tillämpning skulle le- da till resultat som skulle vara stötande för svensk rättsuppfattning. Konstruktionen gör det också möjligt att samstämma utrikespoli- tiska och andra intressen samt att ge förbu- den med stöd av lagen önskvärd konkre- tion. I den mån utnyttjandet av fullmakten får formen av generella bestämmelser av regeringen — vilket torde få antas bli det normala — kan regeringen ge dispens från dessa. Genom sådan dispens kan regering- en i det enskilda fallet hindra uppkoms- ten av inte önskade och vid bestämmelser- nas utfärdande inte förutsedda effekter av påbjudna sanktioner. Dispensmöjligheten kan också utgöra ett substitut för ett auk- toritativt och bindande förhandsbesked till enskilda i frågan huruvida ett visst förfaran- de kan anses strida mot utfärdade bestäm- melser.
Befogenheten att vidta åtgärder skall till- komma regeringen endast i den mån det är påkallat av någon säkerhetsrådets resolu- tion.
De befogenheter, som regeringen sålun- da enligt förslaget skall ha, är angivna i 3—9 och 14 åå.
Förslagets 3 & avser att möjliggöra för regeringen att förbjuda att varor — var- med enligt 2 g i förslaget förstås materiellt ting av lös egendoms natur — förs in eller ut över Sveriges gränser. 4 5 ger regeringen befogenhet att förbjuda dels att varor in— förs till eller utförs från blockerad stat, dels att varor i vissa fall tillhandahålls in- om eller utanför blockerad stat. T. ex. kan svenska medborgare förbjudas att inom så- dan stat delta i vapentillverkning eller att utanför sådan stat leverera varor till ett företag som leds från nämnda stat. 5 å i för- slaget ger möjlighet till förbud mot vissa åt- gärder som främjar eller är ägnade att främ- ja enligt 3 eller 4 å förbjuden handling. De åtgärder som omfattas av 5 5 är dels vissa tekniska förfaranden med varor, bl. a. till- verkning och bearbetning, dels åtgärder som rör transporter och transportmedel, såsom lastning, lossning och transport av varor samt tillhandahållande av transportmedel, och dels vissa rättshandlingar avseende va-
ror, t.ex. överlåtelse och förvärv. Enligt 5 5 kan vidare föreskrivas förbud att lämna eller förmedla uppdrag för åtgärd av det slag som nyss sagts. 6 5 rör varor som utförts från blockerad stat i strid mot en— ligt lagen meddelat förbud mot sådan utför— sel. Beträffande sådana varor kan förbjudas bl.a. bearbetning, transport, köp och för— säljning. Förbud av nu avsett slag får dock inte avse varor som varit föremål för god— trosförvärv. 7 5 innehåller regler om finan- siella sanktioner och syftar till att hindra blockerad stat från att få tillgång till ut- ländska valutor. Regeringen föreslås få möj- lighet att förbjuda vissa betalningar och kre- diter till förmån för fysiska eller juridiska personer i eller med ekonomisk anknytning till blockerad stat. Betalningsförbud kan omfatta alla sätt för uppfyllelse av en i pengar bestämd prestation, alltså bl.a. be- talning som sker genom att överlämna lag- liga betalningsmedel eller genom överföring mellan bankkonton. På motsvarande sätt kan kreditförbud avse varje form av kredit- givning. Regeringen kan enligt förslaget vi- dare föreskriva förbud att förmedla eller lämna updrag för betalning eller kredit som nyss sagts. 8 5 tar sikte på att hindra vissa kommunikationer med blockerad stat. Så- lunda föreslås regeringen få rätt att före- skriva förbud att utöva järnvägs- och lands- vägstrafik till eller från sådan stat. På lik- nande sätt föreslås regeringen få förbjuda sjö- och luftfart. Därjämte kan regeringen förbjuda att trafik utövas i samarbete med bl. a. trafikföretag hemmahörande i blocke- rad stat. Vidare ger 8 & regeringen möjlig- het att förbjuda att någon lämnar eller för- medlar uppdrag att utöva sådan verksamhet som enligt vad nu sagts kan bli föremål för förbud. I 9 & föreslås regeringen få rätt att föreskriva att förbud enligt 3—8 5 skall gälla även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs har slutits innan sådant för- bud trätt i kraft. 14 & slutligen avser att möjliggöra för regeringen att i vissa fall förordna om avvisning av utlänning hemma- hörande i blockerad stat.
Som redan antytts måste vissa förutsätt- ningar föreligga för att regeringen skall få
utöva sina befogenheter enligt förslaget. Grundförutsättningen är enligt 1 5 att så- kerhetsrådet i överensstämmelse med FN:s stadga meddelat en resolution om sanktio— ner av icke-militär natur. Att befogenheter- na enligt nämnda lagrum får utövas endast i den mån det är påkallat i anledning av en sådan resolution aktualiserar först och främst frågan om regeringen i det enskilda sanktionsfallet över huvud taget skall för- ordna att befogenhet, som avses i 3—9 och 14 åå, skall tillkomma regeringen. Vi- dare uppkommer frågan, när sådant förord- nande befinns erforderligt, vilken omfatt— ning det skall ha.
Vad angår frågan om förordnande som nyss sagts skall meddelas får man skilja mellan bindande beslut och rekommenda- tioner.
Vid bindande beslut följer av Sveriges förpliktelse enligt FN-stadgan att efterkom— ma sådana beslut, att förordnande om till- lämpning av den föreslagna lagen i prin— cip skall meddelas. Beträffande rekommen- dationer föreligger ingen sådan förpliktel— se och därför finns i dessa fall utrymme för lämplighetsprövning av t.ex. utrikes- eller handelspolitisk natur vid avgörande om förordnande bör meddelas eller inte. I vissa undantagsfall kan förordnande av särskild anledning tänkas vara obehövligt eller sakna aktualitet och detta även om säkerhetsrådet utfärdat bindande sanktions- beslut. Detta kan vara fallet då rådets sank- tioner riktas mot en stat med vilken Sverige inte har och inte heller inom överskådlig tid kan antas få några sådana förbindelser som de aktuella FN—sanktionerna är avsed- da att bryta.
Skillnad mellan rådets bindande beslut och dess rekommendationer bör göras även beträffande frågan om omfattningen av ett i princip beslutat tillämpningsförordnande.
Såvitt avser rådets bindande beslut mås- te, med hänsyn till den folkrättsliga för— pliktelsen att efterkomma sådana, den grundsatsen gälla att förordnandet skall om- fatta alla de bestämmelser i den föreslagna lagen som svarar mot rådets ålägganden.
En annan sak är att i de särskilda av re-
geringen utfärdade tillämpningsföreskrifter- na vissa modifikationer i förhållande till innehållet i den föreslagna lagens bestäm- melser kan bli nödvändiga för att undvika att dessa föreskrifter i det enskilda fallet går längre än rådets krav eller leder till orim- liga konsekvenser. I det förra avseendet kan som exempel nämnas det fall att rå- dets beslut endast omfattar vissa slags va- ror. Tillämpningsföreskrifterna måste natur- ligtvis anpassas i enlighet därmed. I det senare avseendet kan anföras t.ex. den si- tuationen att rådet från sina bindande på- bud inte undantagit leveranser av humani- tär eller därmed likvärdig art. Skulle det- ta i det enskilda fallet kunna medföra orim- liga följder bör, eftersom något generellt undantag i ifrågavarande hänseende inte upptagits i den föreslagna lagen, tillämp- ningsföreskrifterna utformas så att sådana resultat inte uppkommer.
Vad åter angår omfattningen av ett till- lämpningsförordnande som föranletts av att säkerhetsrådet blott rekommenderat sanktioner bör man inte såsom vid bin- dande sanktionsbeslut utgå från att förord- nandet i princip skall omfatta alla de be- stämmelser i lagförslaget som svarar mot rådets uppmaningar. Som förut framgått fö- religger nämligen inte någon folkrättslig för- pliktelse att efterkomma rekommendationer. Från den synpunkten behöver alltså till— lämpningsförordnande över huvud taget in— te meddelas. Om sådant förordnande an- ses påkallat utgör detta förhållande inget hinder mot att sanktionerna genomförs mindre fullständigt än som skulle vara möj- ligt i händelse av ett bindande beslut.
Även i rekommendationsfallen måste vid utformningen av tillämpningsförfattningen tillses att i författningen upptagna före- skrifter inte går längre än rådets uppma- ningar och inte leder till orimliga resultat.
1 5 i förslaget upptar vidare bestämmelser om riksdagens prövning i efterhand av för- ordnande, varigenom regeringen beslutat ut- nyttja befogenhet att meddela föreskrifter enligt de särskilda paragraferna. De sär- skilda tillämpningsföreskrifterna behöver en- ligt förslaget inte föreläggas riksdagen.
_. .. .. ___-whigs— ......
Härvid ansluter sig förslaget till den ord- ning som i allmänhet gäller enligt full- maktslagar vid krig och krigsfara.
I förslagets l 5 har slutligen intagits en föreskrift om skyldighet för regeringen att upphäva meddelat förordnande, när säker- hetsrådet i vederbörlig ordning avlyst utfär- dade sanktioner eller dessa annars förfallit.
10 å i förslaget innehåller ansvarsbe- stämmelser. Uppsåtlig överträdelse av för- bud enligt 3—8 & föreslås kunna medföra böter eller fängelse i högst två år. Gär— ning som skett av grov oaktsamhet kan en- ligt den föreslagna straffskalan föranleda böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.
De allmänna reglerna i 23 kap. brotts- balken om ansvar för medverkan skall en- ligt förslaget inte vara analogt tillämpli- ga vid brott mot ifrågavarande lagstiftning.
11—12 åå i förslaget innehåller förver- kanderegler som huvudsakligen överens- stämmer med bestämmelserna i 36 kap. 1—2 åå brottsbalken.
13 å i förslaget rör frågan om åtal för brott mot sanktionslagen. Sådant åtal får väckas endast efter förordnande av rege- ringen eller den regeringen bemyndigar. Vid åtalsprövningen bör hänsyn kunna tas till att en handling, som enligt sanktions- lagstiftningen är förbjuden, i det enskilda fallet kan vara ursäktlig.
Kommittén har även övervägt frågan om ersättning åt enskilda för förluster på grund av den föreslagna lagens tillämpning. Med hänsyn främst till svårigheten att överblicka tänkbara skadefall och avgränsa det ersätt- ningsgilla området föreslår kommittén inte någon lagfäst rätt till sådan ersättning. Frå- gor om ersättning bör enligt kommittén i stället avgöras av regeringen efter billig- hetsprövnin g i varje särskilt fall.
Reservation
Av ledamoten Allan Hernelius
Den lagstiftning, som kommittén föreslår kunna tillämpas helt eller delvis i samband med Sveriges anslutning till av FN:s säker- hetsråd utfärdade sanktioner, kan medföra väsentliga ingrepp i enskildas rättssfär. Be- stående rättsförhållanden kan rubbas och ändras. Som exempel kan nämnas att en svensk medborgare, som är bosatt i en blockerad stat och inom denna driver verk- samhet av ekonomisk art och kanske sedan lång tid därav har sin utkomst, kan tving- as upphöra därmed.
Att enighet i stort sett kunnat vinnas inom kommittén rörande lagstiftningens innehåll har enligt min åsikt sin grund främst i att den föreslagna lagen konstruerats som en ramlagstiftning inom vilken bety- dande handlingsfrihet finnes. De särskilda paragraferna bör ej heller sättas i kraft utan prövning från fall till fall dels rörande överen—sstämmelsen med åberopad FN—resoi lution dels rörande vad som med hänsyn till svenska förhållanden och svensk rättstradi- tion bör anses påkallat. Erinras bör också om den särskilda dispensmöjlighet som all- tid finnes för Kungl. Maj:t vid lagens till— lämpning. Som exempel på undantag vilka självfallet bör komma i fråga må nämnas förfaranden med vara i samband med hu- manitär hjälp samt transiteringsgods.
Om dessa principer synes inom kommit- tén i allt väsentligt enighet råda. Emeller- tid föreligger delade meningar i fråga om vissa delar av förslaget.
1. I ett särskilt yttrande i samband med lagförslaget om genomförande av vissa sank- tioner mot Rhodesia framförde jag följande synpunkter. »När Sverige inträdde i Förenta Nationer- na utgjorde detta i viss utsträckning ett av- steg från neutraliteten, eftersom Sverige där- med förpliktade sig att medverka vid obliga- toriska sanktioner, beslutade av säkerhetsrå- det. Men Sverige ansåg sig, till skillnad från Schweiz, kunna acceptera den begräns- ning av neutraliteten som stadgan påbjöd. Anledningen var närmast att rådets beslut i sådana frågor måste fattas med kvalifice- rad majoritet och att i majoriteten skall in- gå rådets samtliga permanenta medlemmar (England, Frankrike, Kina, Sovjetunionen och USA). Därmed ansågs garantier före- ligga för att Sverige icke skulle riskera att indragas i ett stormaktskrig, Utvecklingen inom Förenta Nationerna har dock icke bli- vit den vid organisationens bildande förut- sedda. En stormakt, Kina, står de facto utanför FN. I princip borde därför Sverige förbehålla sig prövningsrätt vid varje be- slut om bindande sanktioner och denna pröv- ningsrätt borde utövas av riksdagen. Vid denna prövning borde även granskas om rådets beslut i frågan tillkommit i den ord- ning, som stadgan föreskriver. Liknande formell prövning borde även äga rum när rådet beslutat rekommendera sanktioner. Enligt majoritetens mening skall förordnan- de i anledning av rekommendation under-
ställas riksdagen inom en månad. Sanktions- maskineriet skulle då redan ha kommit i gång. Enligt min mening bör, i fall av re— kommendationer, riksdagen dock få pröva sådant förordnande, formellt och materiellt, innan det sättes i kraft, vilket normalt torde kunna ske utan större tidsutdräkt. Det kan i detta sammanhang erinras om att rekom- mendationer i fråga om Korea år 1950 och i fråga om Syd-Rhodesia 1965 icke av Sve- rige handlagts likartat.»
Synpunkterna vann stöd från flera remiss- instanser, särskilt då beträffande av FN re- kommenderade sanktioner. Utvecklingen in- om FN sedan yttrandet avgavs talar ytter- ligare för vad som då framfördes. Näm- nas kan att nyligen, i samband med ett re- solutionsförslag rörande Rhodesia, USA och Storbritannien, vilket senare land dock en gång begärde sanktionerna mot Rhodesia, nödgats använda sin vetorätt.
Önskemålet om sanktioners snabba ge- nomförande synes enligt min mening icke behöva hindra att riksdagen höres innan lagen sättes i tillämpning. Det dröjsmål, som kan uppstå, måste betecknas som ringa. 2. Enligt kommittémajoriteten skall Kungl. Maj:t äga föreskriva förbud att till blocke- rad stat införa eller därifrån utföra vara liksom att inom blockerad stat tillhanda- hålla vara i verksamhet av ekonomisk art, utan att därvid någon åtskillnad göres mel— lan svenska medborgare eller i Sverige bo- satta personer och andra personer, ej heller medborgare i den blockerade staten. Ett ut- nyttjande till fullo av dessa befogenheter får dock anses innebära ett överskridande av vad Sverige folkrättsligt bör göra i dessa sammanhang. Ehuru utsträckningen av en stats kompetens i legislativt eller judiciellt hänseende i vissa stycken är en omtvistad fråga, lär det icke tillkomma Sverige att ge- nom strafflagstiftning söka hindra medbor- gare i en stat att tillhandahålla andra med- borgare inom samma stat varor i ekonomisk verksamhet i denna stat. Inte heller kan det antagas tillkomma Sverige att utfärda straff- lagstiftning av detta slag för medborgare i länder som t. ex. Schweiz och Tyskland vil- ka står utanför FN. Det bör härvid ock-
så uppmärksammas att föreliggande FN- resolution avseende Rhodesia inte går så långt; i den säges inte i något samman- hang att medlemsstaterna skall hindra in— försel till eller utförsel från Rhodesia utan den riktar sig endast mot åtgärder av med- lemsstats medborgare eller företagna inom medlemsstats territorium.
Inom kommittén har häremot framhål- lits att till följd av innehållet i 2 kap. brotts- balken andra än svenska medborgare i prak- tiken inte kommer att drabbas av påfölj- der i anledning av lagstiftningen. Men argu- mentet kan inte helt godtagas. Den i 14 & upptagna påföljden av avvisning har visser- ligen inte karaktären av straff men måste ändå anses allvarlig. I princip är det dess- utom otillfredsställande att fullmaktslagen ges en vidare omfattning än som är nöd- vändigt. Problemet är också av en princi- piell räckvidd långt utöver det nu förelig- gande förslaget. Jag åsyftar här bl.a. de krav från amerikansk sida som riktats mot svenska redare att följa amerikansk antitrust- lagstiftning och som från svensk sida mötts av diplomatiska gensagor och andra motåt- gärder samt föranlett särskild beredskaps- lagstiftning.
Jag anser därför att begränsningar av nu berört slag borde komma till uttryck i den föreliggande lagtexten.
3. Enligt min mening bör vidare lagstift- ning av detta slag ej komma till stånd utan att frågan om ersättning för ekonomiska för- luster i samband därmed löses. Kommitté- majoriteten konstaterar för egen del att ef- tersom uppoffringar i samband med sank- tioner sker i hela folkets intresse »kunde det anses skäligt att de också skall slutligt bäras av det allmänna». Svårigheterna att i de enskilda fallen bestämma grunderna för ersättning synes ha varit den närmas- te anledningen till majoritetens ståndpunkt att avvisa införande av lagfäst rätt till er- sättning av allmänna medel åt enskilda som tillskyndas förluster på grund av sanktions- lagstiftning. Emellertid synes dessa svårig— heter ha överskattats. Vid annan lagstift- ning har sådana icke ansetts utgöra hinder för vad som eljest bedömts som rättvist och
skäligt i fråga om skadeersättningar. Ett stort antal remissinstanser har också i sam- band med tidigare lagstiftning om sanktio- ner påyrkat sådan ersättning. Billighetsskäl bör ej ensamma få vara avgörande utan rätt till ersättning för oförutsebar skada, till vil- ken den skadelidande på intet sätt kan anses vållande, bör inskrivas i lagen. Sverige har i FN-sammanhang framfört tanken på att förluster för ett land i samband med FN- sanktioner borde kunna ersättas från andra FN-stater. Solidariteten mellan medborgar- na inom ett land borde icke vara mindre än den som anses böra gälla mellan olika stater.
KAPITEL I.
Artikel 1 .
Förenta Nationernas ändamål äro: 1) att upprätthålla internationell fred och säkerhet och att i detta syfte dels vidtaga verksamma kollektiva åtgärder för att förebygga och undanröja hot mot freden samt för att undertrycka angreppshandlingar eller andra fredsbrott, dels genom fredliga me- del och i överensstämmelse med rättvisans och den internationella rättens principer tillrättalägga eller lösa internationella tvister eller saklägen, som kunna leda till freds— brott;
3) Alla medlemmar skola lösa sina internationella tvister med fredliga medel på så- dant sätt, att internationell fred och säkerhet samt rättvisan icke sättas i fara.
4) Alla medlemmar skola i sina internationella förbindelser avhålla sig från hot om eller bruk av våld, vare sig riktat mot någon annan stats territoriella integritet eller politiska oberoende, eller på annat sätt oförenligt med Förenta Nationernas ändamål.
Artikel 5 .
Medlem av Förenta Nationerna, mot vilken förebyggande åtgärder eller tvångsåt-
1 Enligt Kommentar till Förenta Nationernas stadga, utarbetad inom Kungl. Utrikesdeparte- mentet med biträde av tillkallade sakkunniga, Stockholm 1946. Antalet medlemmar i säkerhets- rådet har sedermera utökats. Ändringar i anledning därav har nedan införts vid artiklarna 23 och 27.
gärder vidtagits av säkerhetsrådet, kan avstängas från utövande av medlemskapet åt- följande rättigheter och privilegier genom beslut av generalförsamlingen efter tillstyr- kan av säkerhetsrådet. Säkerhetsrådet kan återinsätta vederbörande stat i utövandet av dessa rättigheter och privilegier.
Artikel 6.
Medlem av Förenta Nationerna, som framhärdar i att kränka denna stadgas grund- satser, kan uteslutas från organisationen av generalförsamlingen efter tillstyrkan av säkerhetsrådet.
Artikel 10.
Generalförsamlingen äger dryfta varje fråga eller angelägenhet, som faller inom ra- men för denna. stadga eller hänför sig till befogenheter och uppgifter tillkommande nå- got av de organ, som avses i denna, samt äger, med förbehåll för vad i artikel 12 stad- gas, framlägga förslag i dylika frågor eller angelägenheter för Förenta Nationernas medlemmar eller för säkerhetsrådet eller för bådadera.
Artikel 19.
Medlem av Förenta Nationerna, som häftar för finansiella bidrag till organisationen, äger ej rösträtt i generalförsamlingen, om de oguldna beloppen sammanlagt uppgå till eller överstiga medlemmens fastställda bidrag till organisationen för de två sistför- flutna hela åren. Generalförsamlingen äger dock medgiva dylik medlem rösträtt, om den finner, att uraktlåtenheten att betala beror av omständigheter, över vilka veder- börande stat ej kunna råda.
Artikel 23.
1. Säkerhetsrådet består av femton medlemmar av Förenta Nationerna. Republiken Kina, Frankrike, De Socialistiska Rådsrepublikemas Union, Det Förenade Konunga- riket Storbritannien och Nordirland och Amerikas Förenta Stater skola vara ständiga medlemmar av säkerhetsrådet. Generalförsamlingen utser tio andra medlemmar av Förenta Nationerna att vara icke ständiga medlemmar av säkerhetsrådet, varvid sär- skild hänsyn skall tagas dels i första hand till medlemmarnas insatser för upprätthål- lande av internationell fred och säkerhet samt för organisationens övriga ändamål, dels även till en skälig geografisk fördelning.
1. I syfte att trygga ett snabbt och effektivt inskridande från Förenta Nationernas sida överlåta medlemmarna på säkerhetsrådet huvudansvaret för upprätthållande av internationell fred och säkerhet och samtycka till att säkerhetsrådet vid fullgörande av sina ur detta ansvar härrörande förpliktelser handlar å medlemmarnas vägnar.
Artikel 25 .
Förenta Nationernas medlemmar samtycka till att godtaga och verkställa säkerhets- rådets beslut i överensstämmelse med denna stadga.
Artikel 27.
1. Varje medlem av säkerhetsrådet har en röst.
2. För säkerhetsrådets beslut i procedurfrågor kräves bifall av nio medlemmar.
3. För beslut av säkerhetsrådet i alla andra frågor kräves bifall av nio medlemmar, bland dem de ständiga medlemmarna; dock att vid fattande av beslut enligt kapitel VI samt enligt artikel 52, moment 3, part i tvist skall avhålla sig från att rösta.
Artikel 33.
1. I varje tvist, vars fortbestånd är ägnat att sätta upprätthållandet av internationell fred och säkerhet i fara, skola parterna i första hand söka uppnå en lösning genom för- handlingar, undersökningsförfarande, medling, förlikningsförfarande, skiljedom, rätts- ligt avgörande, anlitande av regionala organ eller avtal eller genom andra fredliga me— del efter eget val.
2. Säkerhetsrådet skall, när det finner nödvändigt, uppfordra parterna att lösa tvisten genom sådana medel.
Artikel 34.
Säkerhetsrådet äger utreda varje tvist, liksom varje sakläge som kan leda till inter- nationella motsättningar eller giva upphov till en tvist, i syfte att fastställa, huruvida tvistens eller saklägets fortbestånd är ägnat att sätta upprätthållandet av internationell fred och säkerhet i fara.
Artikel 35 .
1. Envar medlem av Förenta Nationerna äger fästa säkerhetsrådets eller generalför- samlingens uppmärksamhet på varje tvist, liksom på varje sakläge av den art som angi— ves i artikel 34.
2. Stat, som ej är medlem av Förenta Nationerna, äger fästa säkerhetsrådets eller generalförsamlingens uppmärksamhet på varje tvist, i vilken den är part, därest den
med avseende på tvisten på förhand underkastar sig de i denna stadga fastställda för- pliktelserna till fredlig lösning av tvister.
3. För generalförsamlingens handläggning av ärenden, varpå dess uppmärksamhet fästs enligt denna artikel, gälla bestämmelserna i artiklarna 11 och 12.
Artikel 36.
1. Säkerhetsrådet äger i varje skede av en tvist av den art, som avses i artikel 33, eller av ett sakläge av motsvarande natur, föreslå lämpliga tillvägagångssätt eller metoder för sakens tillrättaläggande.
2. Säkerhetsrådet bör taga i betraktande varje tillvägagångssätt för tvistens lösande, som redan antagits av parterna.
3. Vid framläggande av förslag enligt denna artikel bör säkerhetsrådet ävenledes be- akta, att rättstvister i regel böra av parterna hänskjutas till den internationella dom- stolen i enlighet med bestämmelserna i domstolens stadga.
Artikel 37.
1. Skulle parterna i en tvist av den art, som avses i artikel 33, ej förmå lösa den genom de medel, som angivas i sagda artikel, skola de hänskjuta den till säkerhetsrådet.
2. Om säkerhetsrådet finner, att tvistens fortbestånd faktiskt kan antagas sätta upp— rätthållandet av internationell fred och säkerhet i fara, skall det besluta, huruvida det skall vidtaga i artikel 36 angivna åtgärder eller föreslå sådana villkor för tvistens lös- ning som det finner lämpliga.
Artikel 38.
Utan intrång i bestämmelserna i artiklarna 33—37 må säkerhetsrådet, om i en tvist, vilken som helst, samtliga parter det begära, för parterna framlägga förslag i och för fredlig lösning av tvisten.
KAPITEL VII.
Artikel 39.
Säkerhetsrådet fastställer förefintligheten av hot mot freden, fredsbrott eller an- greppshandling och framlägger förslag, eller fattar beslut om vilka åtgärder som skola vidtagas i överensstämmelse med artiklarna 41 och 42 i syfte att upprätthålla eller åter- ställa internationell fred och säkerhet.
Artikel 40.
För att förebygga, att läget förvärras, äger säkerhetsrådet, innan det framlägger för- slag eller beslutar om åtgärder enligt artikel 39, uppfordra vederbörande parter att foga sig efter sådana provisoriska åtgärder, som rådet anser nödvändiga eller önskvärda. Dylika provisoriska åtgärder skola ej inverka på vederbörande parters rättigheter, an- språk eller ställning. Säkerhetsrådet skall taga vederbörlig hänsyn till underlåtenhet att foga sig efter dylika provisoriska åtgärder.
Säkerhetsrådet äger besluta, vilka åtgärder, icke innebärande bruk av vapenmakt, som skola användas för att giva verkan åt dess beslut, och äger uppfordra Förenta Na- tionernas medlemmar att vidtaga sådana åtgärder. Åtgärderna kunna innefatta fullstän- digt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf— och radioförbindelser samt annan samfärdsel ävensom avbrytande av de diplo- matiska förbindelserna.
Artikel 42.
Finner säkerhetsrådet, att åtgärder enligt artikel 41 skulle bliva otillräckliga eller re- dan visat sig otillräckliga, äger rådet företaga sådant inskridande medelst luft-, sjö- eller lantstridskrafter, som må befinnas nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Dessa åtgärder kunna innefatta demonstrationer, bloc- kad samt andra operationer av luft-, sjö- och lantstridskrafter tillhörande medlemmar av Förenta Nationerna.
Artikel 43 .
1. För att bidraga till upprätthållande av internationell fred och säkerhet utfästa sig Förenta Nationernas samtliga medlemmar att, på säkerhetsrådets anmodan och enligt särskilt avtal eller särskilda avtal, ställa till rådets förfogande de väpnade styrkor, det bistånd och de förmåner, däribland rätt till passage, som äro nödvändiga för upprätt- hållande av internationell fred och säkerhet.
2. Detta eller dessa avtal skola fastställa styrkornas numerär och beskaffenhet, be- redskapsgrad och allmänna förläggning samt arten av de förmåner och det bistånd, som skola lämnas.
3. Avtalet eller avtalen skola på säkerhetsrådets initiativ träffas så snart som möjligt. De skola slutas mellan säkerhetsrådet och medlemmar eller mellan säkerhetsrådet och grupper av medlemmar och skola ratificeras av signatärstaterna i den ordning, som de- ras statsförfattningar föreskriva.
Artikel 48.
1. Åtgärd, som erfordras för att verkställa säkerhetsrådets beslut för upprätthållande av internationell fred och säkerhet, skall vidtagas av samtliga medlemmar av Förenta Nationerna eller av vissa bland dem, allt efter säkerhetsrådets bestämmande.
2. Sådana beslut skola verkställas av Förenta Nationernas medlemmar direkt och genom deras verksamhet inom ifrågakommande internationella organ, till vilka de äro anslutna.
Artikel 50.
Därest förebyggande åtgärder eller tvångsåtgärder mot någon stat vidtagas av säker- hetsrådet, skall varje annan stat, vare sig medlem av Förenta Nationerna eller icke, som finner sig ställd inför särskilda ekonomiska problem, uppkomna som följd av verkstäl- landet av dessa åtgärder, äga rätt att rådföra sig med säkerhetsrådet beträffande lös- ningen av dessa problem.
___—___.______—___._____.__._—__._4
Artikel 94.
1. Varje medlem av Förenta Nationerna förpliktar sig att ställa sig den internatio- nella domstolens beslut till efterrättelse i alla mål i vilka vederbörande medlem är part.
2. Därest någon part i ett mål underlåter att fullgöra de förpliktelser, som åligga par- ten jämlikt ett av domstolen fällt utslag, må andra parten hänvända sig till säkerhets- rådet, som äger, om det finner nödvändigt, framlägga förslag eller fatta beslut om vid- tagande av åtgärder för utslagets verkställande.
Artikel 99.
Generalsekreteraren äger fästa säkerhetsrådets uppmärksamhet på varje omständighet, som enligt hans åsikt kan hota upprätthållandet av internationell fred och säkerhet.
Artikel 106.
I avvaktan på ikraftträdandet av sådana i artikel 43 avsedda särskilda avtal, som en- ligt säkerhetsrådets uppfattning sätta rådet i stånd att börja utöva sina uppgifter enligt artikel 42, skola undertecknarna av fyrmaktsdeklarationen i Moskva av den 30 oktober 1943 samt Frankrike i enlighet med bestämmelserna i deklarationens punkt 5 rådgöra med varandra och, när omständigheterna så påkalla, med andra medlemmar av För- enta Nationerna i och för sådant samfällt inskridande på organisationens vägnar, som må krävas för att upprätthålla internationell fred och säkerhet.
15.
Med vara förstås i denna lag materiellt ting av lös egendoms natur. Som vara anses även elektrisk kraft. Vad som föreskrives om vara gäller dock ej egendom som är av- sedd endast för innehavarens personliga bruk.
25.
Vara får ej utföras från Rhodesia eller införas dit. Från förbudet mot införsel un- dantages vara som är avsedd endast för medicinskt bruk, utrustning och materiel för undervisning i skola eller annan undervisningsanstalt, publikation, nyhetsmaterial och, när det är påkallat av särskilda humanitära skäl, livsmedel.
Det är vidare, med samma undantag som enligt första stycket gäller i fråga om in- försel, förbjudet att tillhandahålla mottagare utanför Rhodesia vara, om denna är av- sedd för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drives från Rhodesia.
35.
Åtgärd får ej vidtagas som främjar eller är ägnad att främja enligt 2 & förbjudet för- farande och som innebär
1) tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara,
2) lastning, lossning, transport eller mottagande till förvaring av vara eller tillhanda- hållande av transportmedel eller av utrustning eller förnödenheter för transport,
3) överlåtelse eller förvärv av vara, upplåtelse eller förvärv av särskild rätt därtill eller meddelande av försäkring därå, eller
4) lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1—3. Vad som sägs i första stycket gäller även om varan är avsedd endast som hjälpmedel för framställning av annan vara och ej kommer att användas i strid mot 2 &.
45.
I fråga om vara som härrör från Rhodesia och utförts därifrån efter denna lags ikraftträdande får ej företagas rättshandling som avser förvärv, överlåtelse, upplåtelse,
Har någon företagit rättshandling som nu nämnts utan att han insett eller bort inse att varan härrör från Rhodesia och utförts därifrån, kan Konungen medge undantag från första stycket när det gäller vidare åtgärd med varan.
55.
Till mottagare i Rhodesia får ej utifrån verkställas betalning eller lämnas kredit. Ej heller får betalning verkställas eller kredit lämnas till någon utanför Rhodesia, om den är avsedd för mottagare i Rhodesia eller för verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drives från Rhodesia.
Från förbud enligt första stycket undantages betalning och kredit, som avser endast pension, medicinskt eller humanitärt ändamål, undervisningsändamål eller anskaffande av nyhetsmaterial.
Gå.
Luftfart får ej utövas till eller från Rhodesia eller i samarbete med rhodesiskt luft- trafikföretag eller med ägare eller brukare av rhodesiskt luftfartyg. Ej heller får upp- drag att utöva sådan luftfart lämnas eller förmedlas.
7å.
Förbud enligt 2—6 & gäller även om avtal om förfarande eller åtgärd som där sägs slutits före denna lags ikraftträdande.
85.
Den som bryter mot 26 & dömes, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall skall ej dömas till ansvar.
Utlänning som utom riket begått gärning enligt första stycket skall, oavsett vad som föreskrives i 2 kap. 2 och 3 55 brottsbalken, dömas för gärningen endast om den be- gåtts på svenskt fartyg eller luftfartyg.
95.
Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.
10 &.
Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som fram- bragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyg- gande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vil— ken tagits befattning som utgör brott enligt denna lag.
I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.
11 å.
Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.
Utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i Rhodesia och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot 2—6 & kan oberoende av var handlingen antages ha ägt rum eller komma att äga rum avvisas i den ordning som föreskrives i utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193).
Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad uppgift ut- kommit från trycket i Svensk författningssamling och gäller så länge Konungen ej annat förordnat, dock längst till utgången av år 1970.
lé.
Denna lag tillämpas i fråga om straff och förverkande på svensk medborgare och på utlänning, som här i riket eller på svenskt fartyg eller luftfartyg överträtt i lagen föreskrivet förbud,
avtals ogiltighet oberoende av mellan vilka och var avtalet ingåtts och var det skall fullgöras,
avvisning oberoende av var i 12 å avsedd handling antages ha ägt rum eller komma att äga rum.
Med vara förstås i denna lag varje produkt eller nyttighet som kan framställas i, ut- föras från eller införas till Rhodesia och som ej är avsedd endast för innehavarens per- sonliga bruk.
25.
Vara får ej utföras från Rhodesia eller införas dit. Ej heller får fysisk eller juridisk person utanför Rhodesia förses med vara, om denna är avsedd för verksamhet av eko- nomisk art som idkas i eller drives från Rhodesia.
Från förbud mot införsel eller mot förfarande som avses i första stycket andra punk- ten undantages vara, som är avsedd endast för medicinskt bruk, utrustning och mate- riel för undervisning i skola eller annan undervisningsanstalt, publikation, nyhetsmate- rial och, då det är påkallat av särskilda humanitära skäl, livsmedel.
35.
Åtgärd får ej vidtagas som främjar eller är ägnad att främja enligt 2 & förbjudet för- farande och som innebär
1) tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av vara,
2) förvärv av äganderätt eller annan särskild rätt till vara, mottagande till förvaring eller pantsättning av vara eller någon form av överlåtelse eller upplåtelse därav eller meddelande av försäkring därå,
3) lastning, lossning eller transport av vara eller tillhandahållande av utrustning eller förnödenheter åt transportmedel avsett för vara eller någon form av överlåtelse eller upplåtelse av sådant transportmedel, eller
4) lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som anges i 1—3. Vad som sägs i första stycket gäller även om varan är avsedd endast som hjälpme- del för framställning av vara och ej kommer att användas i strid mot 2 5.
45.
I fråga om vara som härrör från Rhodesia och utförts därifrån efter denna lags ikraftträdande får ej ingås rättshandling som avser förvärv, överlåtelse, upplåtelse, transport eller annat ekonomiskt mellanhavande. Ej heller får sådan vara transporteras.
Har någon ingått rättshandling som nu nämnts utan att han insett eller bort inse att varan härrör från Rhodesia och utförts därifrån, kan Konungen medge undantag från första stycket när det gäller vidare åtgärd med varan.
55.
Mottagare i Rhodesia får ej utifrån tillföras kapital genom att betalning verkställes eller kredit lämnas honom. Ej heller får betalning verkställas eller kredit lämnas till mottagare utanför Rhodesia, om den är avsedd för mottagare i Rhodesia eller avser verksamhet av ekonomisk art som idkas i eller drives från Rhodesia.
Från förbud enligt första stycket undantages betalning, som avser endast pension, medicinskt eller humanitärt ändamål, undervisningsändamål eller anskaffande av ny- hetsmaterial. Motsvarande undantag gäller i fråga om kredit som avser ändamål av nu nämnt slag.
65.
Luftfart får ej utövas till eller från Rhodesia eller i samarbete med rhodesiskt luft- trafikföretag eller med ägare eller brukare av rhodesiskt luftfartyg. Ej heller får läm- nas eller förmedlas uppdrag att utöva sådan luftfart.
75.
Den som bryter mot 2—6 & dömes, om gärningen skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen skett av grov oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader.
I ringa fall skall ej dömas till ansvar.
89.
Utbyte av brott enligt denna lag skall förklaras förverkat, om det ej är uppenbart obilligt.
9å.
Egendom som använts såsom hjälpmedel vid brott enligt denna lag eller som fram- bragts genom sådant brott kan förklaras förverkad, om det är påkallat till förebyggande av brott eller eljest särskilda skäl föreligger. Detsamma gäller egendom med vilken ta— gits befattning som utgör brott enligt denna lag.
I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.
Åtal för brott enligt denna lag får väckas endast efter förordnande av Konungen eller den Konungen bemyndigar.
11 5.
I den mån avtal innebär förpliktelse vars fullgörande skulle strida mot 2—6 5 är av- talet i sådan del ogiltigt.
12 &.
Utlänning som skäligen kan antagas ha hemvist i Rhodesia och ha begått eller avse att begå sådan handling som står i strid mot 2—6 & kan avvisas i den ordning som före- skrives i utlänningslagen den 30 april 1954 (nr 193).
Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad uppgift ut- kommit från trycket i Svensk författningssamling och gäller till dess Konungen annat förordnat, dock längst till utgången av år 1970.
15.
I den mån det påkallas i anledning av beslut som fattats eller rekommendation som antagits rörande Syd—Rhodesia av Förenta Nationernas säkerhetsråd i överensstämmelse med Förenta Nationernas stadga, äger Konungen förordna om förbud enligt 2 &.
Förordnande i anledning av rekommendation av säkerhetsrådet förfaller, om det icke inom en månad underställes riksdagen för prövning av frågan huruvida det skall bestå och om det icke inom två månader från det underställningen skett gillas av riksdagen.
Vad i denna lag stadgas om Syd-Rhodesia gäller den syd-rhodesiska staten, offentliga och privata juridiska personer i Syd-Rhodesia samt fysiska personer, som har hemvist eller är verksamma där.
25.
Konungen äger förordna om förbud att
a) från Syd-Rhodesia utföra sådant gods, som enligt säkerhetsrådets beslut eller re- kommendation icke får utföras därifrån, och
b) till Syd-Rhodesia införa sådant gods, som enligt säkerhetsrådets beslut eller re— kommendation icke får tillhandahållas nämnda stat.
Konungen äger även förordna om förbud att vidtaga sådan nedan nämnd åtgärd, som främjar eller är ägnad att främja utförsel från eller införsel till Syd-Rhodesia av ovan- nämnda slags gods eller Syd-Rhodesias försörjning på annat sätt med sådant gods, näm- ligen
1) tillverkning, bearbetning, sammansättning, installering, underhåll eller reparation av godset,
2) förvärv, mottagande till förvaring, pantsättning eller mottagande som pant av god- set eller varje form av överlåtelse eller upplåtelse, direkt eller indirekt, av godset eller meddelande av försäkring dårå,
3) lastning, lossning eller transport av godset eller tillhandahållande av utrustning eller förnödenheter åt transportmedel avsett för godset eller varje form av överlåtelse eller upplåtelse, direkt eller indirekt, av sådant transportmedel, eller
4) överförande av betalningsmedel till Syd-Rhodesia eller varje form av kreditgiv- ning, eller
5) lämnande eller förmedlande av uppdrag för åtgärd som i 1)—4) sägs.
Konungen äger vidare förordna om förbud mot åtgärd, som i 1)—5) sägs, beträffande gods som efter det att med stöd av denna lag meddelat förordnande trätt i kraft i strid mot säkerhetsrådets beslut eller rekommendation utförts från Syd-Rhodesia.
35.
Avtal som slutes i strid mot förordnande enligt denna lag är i denna del ogiltigt. Har avtal ingåtts innan förordnande enligt denna lag trätt i kraft bortfaller, så länge förordnandet består, skyldighet att uppfylla förpliktelse som strider mot förordnandet.
45.
Den som överträder förbud som meddelats med stöd av 2 5, dömes, om gärningen sker uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år. Sker gärningen av grov oakt- samhet dömes till böter.
I ringa fall skall dock ej till straff dömas.
55.
Egendom, vilken använts som hjälpmedel vid eller varit föremål för brott enligt den- na 1ag, kan, såvida egendomens ägare eller någon som var i hans ställe uppsåtligen för- övat gärningen, förklaras helt eller delvis förverkad till kronan, om det är påkallat till förebyggande av brott enligt denna lag eller särskilda skäl annars föreligger och det ej är uppenbart obilligt.
Utgjordes egendomen av annat än betalningsmedel och är den oåtkomlig, kan i stål- let värdet förklaras förverkat.
Vad i första stycket sägs skall ej gälla den som i god tro förvärvat egendomen eller särskild rätt till denna.
65.
Förklaras fartyg, som besväras av sjöpanträtt eller inteckning, eller luftfartyg, som besväras av luftpanträtt eller inteckning, förverkat, kan rätten förklara att panträtten skall upphöra i den förverkade egendomen. Bör i annat fall någons rätt till föremål som förklaras förverkat bestå trots förklaringen, skall rätten göra förbehåll därom.
Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad uppgift ut- kommit från trycket i Svensk författningssamling, och gäller till och med den 30 juni 1969. Förordnande, som meddelats enligt denna lag, skall ej gälla längre än till och med sistnämnda dag. I fråga om brott, som begåtts under lagens giltighetstid, skall även efter utgången av nämnda tid tillämpas i lagen meddelade bestämmelser.
. - . FA r '.. "
. , -' ...i. ...,"...4. -* ' *' _? _lj'lqlå i'- ' ...,";EE.
:? g..)... "&" *'- fri" ""'" "; i
1" in): 'i'ml ww
"' .. . ”J.FI
fanns.-11.1 rs'"'L'|:'_'lll_ 5.4.1. F.;-. nr.;H'r 515733?!le ". l' m.m-fi."! .-'.J".,'.'f*.l'1'3-5: ..,—e.... Ört-få * ,... - _ i _ * 1- _
Statens offentliga" utredningar 1970
Systematisk förteckning
Justitiedepartementet
Rikadags rupperna - Regeringsbildningen. [16] Ersättare ör riksdagsl'edamöteme. [17] Svensk FN—leg. [19] -
Försva rsdepartementet Värnpliktstiån'sl'göringens civila meritvärde. [12] Social*departementet'
,Livsmedelsstadgekqmmittén. 1_. Ny Iivsmedelsstadga m.m. Del !. Förslag och'rnotiv. [6] 2. Ny.livs'm'edeisstadqa m.m. Del ll. Bilagor. [7] , Folktandvårdens utbyggende och reglering. [11]
K'om'munikationsdepartemen'tet Snöskotern —*- fordonet och föraren. [9]
Fln'ansdeparte'ment'et Upphandling av byggnader. Del*2—. Administrationen, [18]
Utbildningadepartementet
O_rn stat och kyrka. [2] _ Yrkesutbildnin aberedhing'en. 1_. Reformerad lärarutbild- nin'g. [4] 2.V"Yr esteknisk högskolautbildnino. [8] Fria läromedel; [10]
Jordbrukadepartementet Statligt stöd till fiskehamnen [5]
lnrlkesdepartementet , _ Expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) 1. Balanserad reuional utveckling. 3 2. Balanserad regio- nal utveckling. Bilagor. Del |. [ 4 . Balanserad reqibna utveckling. Bilagor. Del II. [16]
Civlldepartementet Barns utemiliö. [1]
lndustridepartementet av;]riges energiförsörinlng. Energlpgljtik och organisation.