SOU 1970:33
Medel för styrning av byggnadsverksamheten
Till Statsrådet och chefen för inrikesdepartementet
Genom beslut den 6 oktober 1967 bemyndi— gade Kungl. Maj:t chefen för inrikesdepar- tementet att tillkalla högst fem sakkunniga med uppdrag att utreda frågor om planering av byggnads- och anläggningsverksamhetens omfattning och inriktning.
Med stöd av bemyndigandet tillkallade dåvarande chefen för inrikesdepartementet, statsrådet Rune Johansson, den 2 november 1967 som sakkunniga statssekreteraren i in- rikesdepartementet Reidar Tilert, generaldi- rektören hos statistiska centralbyrån Ingvar Ohlsson, överdirektören hos arbetsmark— nadsstyrelsen Bertil Rehnberg, budgetchefen i finansdepartementet Bo Jonas Sjönander samt dåvarande planeringschefen i inrikes- departementet Göte Svenson. Tilert utsågs att som ordförande leda utredningsarbetet.
Till sakkunnig efter Svenson, som entle— digades den 13 augusti 1969 tillkallades samma dag rättschefen i inrikesdeparte- mentet Rune Berggren.
Till sekreterare förordnades den 12 janu- ari 1968 avdelningsdirektören Aksel Spend- rup. Till biträdande sekreterare förordnades den 30 april 1969 forskningssekreteraren Bo Erlander.
I utredningens arbete har som experter deltagit expeditionschefen Claes-Göran Källner, kanslirådet Bengt Thufvesson och kammarrättsfiskalen Göran Atterwall. Den 28 maj 1968 förordnades som expert dåva— rande departementsrådet Göran Waldau, som emellertid entledigades från uppdraget den 28 februari 1969.
Under arbetets gång har vi haft överlägg- ning med byggarbetskraftsutredningen.
Vi får härmed överlämna vårt betänkan- de Medel för styrning av byggnadsverksam— heten jämte bilagor.
Stockholm den 27 april 1970.
Reidar T ilert
Rune Berggren Bertil Rehnberg
Ingvar Ohlsson Bo Jonas Sjönander A. Spendrup Bo Erlander
Sammanfattning
Direktiven
Kapitel 1 Byggnadsverksamhcten . , . _ 1.1 Den totala byggnadsproduktionen 1.2 Byggnadsproduktionen sektorför-
delad ...................... 1.3 Sysselsättningen totalt och regio- nalt ........................ 1.4 Sysselsättningens säsongvariatio- ner
1.5 Arbetslöshet
Kapitel 2 Mål och medel för styrning- en av byggnadsverksamheten ........ 2.1 Mål ........................ 2.1.1 Säsongutjämning ...... 2.1.2 Konjunkturutjämning 2.1.3 Regional fördelning 2.1.4 Sektorfördelning 2.2 Medel ...................... 2.2.1 Administrativa styrmedel 2.2.2 Ekonomiska styrmedel .. 2.3 Avgränsning av utredningsupp- draget
Kapitel 3 Tillämpning och erfarenhe- ter av administrativa styrmedel ...... 3.1 Byggnadsreglering ............ 3.1.1 1943 års lagstiftning .. _. 3.1.2 1963 års lagstiftning .. .. 3.1.3 Erfarenheter .......... 3.2 Rekommendationssystemet för sä- songutjämning .............. 3.2.1 Överenskommelse om sys-
20
24
25 30
34 34 34 35 35 36 36 37 37
39
åtåäå
56
3.3
3.4
3.5
selsättningsplanering, re- kommendationssystemets innebörd och tillämpning
3.2.2 Räckvidd .............. 3.2.3 Samordning med bygg- nadsregleringen ........ 3.2.4 Erfarenheter .......... Dirigering av den statliga bygg-
nadsverksamheten ............ 3.3.1 Det statliga byggandets struktur ..............
3.3.2 Säsongstyrning ........ 3.3.3 Konjunkturstyrning 3.3.4 Regional styrning och sek- torstyrning ............ Anordnande av beredskapsarbe- ten ........................ 3.4.1 Gällande bestämmelser, administration ........ 3.4.2 Erfarenheter .......... Bostadspolitiken .............. 3.5.1 Bostadsbyggnadsplanen _ _ 3.5.2 Regional och lokal fördel- ning .................. 3.5.3 Fördelning under året _, 3.5.4 Erfarenheter
Kapitel 4 Tillämpning och erfarenheter av ekonomiska styrmedel .......... 4.1
Investeringsavgifter .......... 4.1.1 Investeringsavgifterna un- der 1950-talet .......... 4.1.2 Investeringsavgiften åren 1967—1968 ............
56 57
57 58
59 59 63 66 67 67 68 72 72 73 75 76
77
77
77
78
4.1.3 Investeringsbegränsande
effekt ................
4.2 Investeringsfonder ............ 4.2.1 Författningsbestämmelser 4.2.2 Administration och till- lämpning .............. 4.2.3 Erfarenheter .......... 4.2.4. Anslutningen till investe— ringsfonderna ..........
4.3 Statliga investeringsbidrag och statliga lån till kommunalt byg- gande ...................... 4.3.1 Gällande bestämmelser m.m. ................
4.3.2 Erfarenheter .......... 4.4 Lokaliseringsstöd ............ 4.4.1 Gällande bestämmelser, administration ........
4.4.2 Erfarenheter .......... 4.5 Vinterbidrag ................ 4.5.1 Gällande bestämmelser _ _ 4.5.2 Erfarenheter .......... 4.6 Kungl Maj:ts lånekontroll enligt kommunallagen ..............
Kapitel 5 Uppskattning av nuvarande styrmedels räckvidd
5 . 1 Inledning .................... 5.2 Metodik .................... 5.3 Säsongstyrning .............. 5.4 Konjunkturstyrning .......... 5.5 Regional styrning ............ 5.6 Sektorstyrning ................
Appendix till kapitel 5: Beräkningar och antaganden vad avser sysselsätt- ningens och säsongvariationernas för- delning på byggnadssektorer ........
Kapitel 6 Beslutsunderlag .......... 6.1 Inledning .................... 6.2 Konjunkturinstitutets prognoser avseende byggnadsverksamheten 6.2.1 Sammanställning och an- vändning ..............
6.2.2 Jämförelse mellan progno- ser och utfall åren 1961— 1968 .................. 6.3 Arbetsmarknadsverkets prognoser för byggarbetsmarknaden ...... 6.3.1 Länsarbetsnämndernas prognoser ............ 6
80 81 81
83 85
87
88
89 90 93
93 94 95 95 96
97
99 99 100 101 104 106 107
109
113 113
114
114
115
117
6.3.2 Arbetsmarknadsstyrelsens
prognoser ............ 6.4 Långtidsutredningama ........ 6.5 Den regionala utvecklingsplane- ringen ...................... 6.5.1 Länsplanering 1967 6.5.2 Regionalpolitiska hand- lingsprogram .......... 6.5.3 Försöksverksamhet med kommunalekonomisk lång- tidsplanering ..........
Appendix till kapitel 6: Underlag och beräkningsmetoder för konjunkturinsti— tutets prognoser .................. Kapitel 7 Styrmedlens verkningssätl och användbarhet ................ 7.1 Allmänna synpunkter på valet av
medel ...................... 7.2 Administrativa styrmedel ...... 7.2.1 Byggnadsreglering ...... 7.2.2 Rekommendationssyste- met för Säsongutjämning 7.2.3 Beredskapsarbeten ...... 7.2.4 Dirigering av statlig bygg- nadsverksamhet ........ 7.2.5 Bostadspolitiken ........ 7.3 Ekonomiska styrmedel ........ 7.3.1 Allmänt om användningen av ekonomiska styrmedel 7.3.2 Säsongutjämning ........ 7.3.3 Konjunkturstyrning 7.3.4 Regional styrning ...... 7.3.5 Sektorstyrning ........ 7.3.6 Tillämpningsproblem , . . .
Kapitel 8 Utredningens förslag ...... 8.1 Inledning .................... 8.2 Säsongutjämning
8.2.1 Sommaravgifter och vin- terbidrag ..............
8.2.2 Rekommendationssystemet 8.2.3 Statens byggande ...... 8.2.4 Vinterbidrag till bostads- byggandet ............ 8.2.5 Styckebyggda statsbelåna-
de småhus ............
8.3 Konjunkturstyrning ..........
8.3.1 Bostadsbyggandet
122 122
123
124
127
132
132 133 133
138 140
140 142 143
143 146
. 147
148 149 149
152 152 153
153 157 157
158
8.4
8.5 8.6
8.3.2 Kommunernas byggande m.m. ................ 8.3.3 Statens byggande ...... 8.3.4 Det enskilda näringslivets byggande .............. 8.3.5 Överföring av investerings- fonder inom koncern . . . . Regional styrning ............ 8.4.1 Åtgärder för att långsiktigt stimulera det enskilda nä- ringslivets byggnadsinves- teringar i vissa regioner . . 8.4.2 Åtgärder för att långsiktigt dämpa det enskilda nä- ringslivets byggnadsinves- teringar i vissa regioner _ . Sektorstyming ................ Informationsunderlag för bygg- nadsverksamhetens styrning , . . _
Kapitel 9 Specialmotivering till för— fattningsförslagen ................ 9.1
Inledning ....................
9.2 Lag om Säsongutjämning av bygg-
nadsverksamheten ............
159 162
163
165 165
166
166 167
167
169 169
9.3 Lag om konjunkturdeposition för byggnadsarbete .............. 9.4 Lag om ändring i förordningen (1955: 256) om investeringsfonder för konjunkturutjämning ......
9.5 Lag om byggnadstillstånd ......
Bilagor 1 Byggnadsstyrelsens byggande 2 Byggarbetsnämnderna .......... 3 Om skatter, avgifter och subventio— ner som styrmedel i byggplanering- en
4 Författningsförslag ............ Förslag till lag om Säsongutjäm- ning av byggnadsverksamheten, . Förslag till lag om konjunkturde- position för byggnadsarbete . _ . _ Förslag till lag om ändring i för- ordningen (1955: 256) om inves- teringsfonder för konjunkturut- jämning .................... Förslag till lag om byggnadstill- stånd ......................
170
172 173
176 181
193 221 221
223
227
Sammanfattning
I vårt uppdrag har ingått att se över med- len för styrningen av byggnadsverksamhe- ten. Byggnadsinvesteringarna spelar en vik- tig roll för den ekonomiska utvecklingen och samhällsutvecklingen över huvud ta- get. Full sysselsättning, ekonomisk tillväxt, rättvis inkomstfördelning och en i olika hänseenden balanserad ekonomisk utveck- ling utgör överordnade mål för samhälls- utvecklingen till vilka byggnadsproduktio- nen måste anpassas. Denna anpassning för- utsätter en styrning av byggnadsverksam- heten samtidigt som den medför restriktio— ner beträffande såväl valet av styrmedel som medlens tillämpning.
I utformningen av våra förslag har vi utgått från att de omedelbara syftena vid styrning av byggnadsverksamheten är föl- jande, nämligen att
A motverka säsongsvängningar i byggnads- aktiviteten i överensstämmelse med sam- hällets sysselsättningspolitiska mål (sä- songstyrning) B påverka byggnadsinvesteringarna i kon- junkturstabiliserande riktning i överens- stämmelse med allmänt stabiliseringspo- litiska mål (konjunkturstyrning) C påverka byggnadsinvesteringarnas geo- grafiska fördelning i överensstämmelse med målen för samhällets regionalpoli- tik (regional styrning) D påverka byggnadsinvesteringarnas fördel- ning på skilda byggnadssektorer i över—
ensstämmelse med samhällets ekonomis- ka och allmänt välfärdspolitiska mål (sektorstyrning)
A Säsongstyrning
A.1 Sommaravgifter och vinterbidrag Nuvarande säsongstyrning täcker ca 60 0/0 av byggnadsverksamheten. Vissa delar av byggandet som f. n. inte säsongstyrs spelar stor roll för säsongutvecklingen i branschen. För att förbättra och generalisera säsong- styrningen föreslår vi att sommaravgifter resp. vinterbidrag beräknas på utbetalda lö- ner i byggnadsproduktionen under perio— derna den 1 maj—den 15 november resp. den 16 november—den 30 april. Såväl av- gifter som bidrag föreslås utgå med 10 0/0 av lönesumman. Förslaget är så utformat att varken avgifter eller bidrag kommer att utgå vid jämn sysselsättning över året. Med undantag för byggandet i egen regi skall systemet omfatta all offentlig och enskild byggnadsverksamhet.
Det på avtal grundade systemet med re— kommendationer till byggherrar och entre- prenörer om lämpliga tidpunkter för bygg- nadsarbetenas igångsättning berörs inte di- rekt av vårt förslag. Men vi utgår från att parterna i nuvarande överenskommel- se om byggarbetsnämnder kommer att vid- ta de ändringar i fråga om nämndernas verksamhet och rekommendationssystemets tillämpning som erfarenheterna av de båda
systemens samtidiga tillämpning kan ge an— ledning till.
Den föreslagna ekonomiska säsongstyr- ningen avses gälla även bostadsbyggandet. Vi föreslår därför att nuvarande vinterbi— drag till bostadsbyggandet slopas.
A.2 Säsongstyrning av igångsättningen av statsbelånade hus
Meddelandet av statliga bostadslån till fler- familjshus och gruppbyggda småhus sam— ordnas f.n. med den av länsarbetsnämn- derna bedrivna säsongstyrningen så att de i lånebesluten förutsatta igångsättningsti- derna överensstämmer med länsarbetsnämn- dernas rekommendationer. Vi föreslår ing— en ändring i denna ordning. Beträffande statliga lån till styckebyggda småhus före- ligger ingen sådan samordning. Vi föreslår att lånebesluten även i dessa fall riktas in på en igångsättning som främjar jämn sys- selsättning över året.
B Konjunkturstyrning
B.1 Bostadsbyggandet Den speciella planering som enligt beslut vid 1969 års riksdag sker för bostadsbyg- gandet möjliggör enligt vår mening effek- tiv konjunkturstyrning. Vi utgår från att nybyggnadsvolymen även i fortsättningen skall styras genom dels låneramar för det statsbelånade bostadsbyggandet, dels igång- sättningsramar för det privatfinansierade bostadsbyggandet i anslutning till byggnads- reglering. Huvudansvaret för konjunktur- styrningen av bostadsproduktionen skall så- ledes alltjämt ligga hos Kungl Maj:t. Såväl lånebeslut för statsbelånat som tillstånds- givning för privatfinansierat bostadsbyggan- de anser vi böra läggas hos en enda myn- dighet, bostadsstyrelsen.
B.2 Kommunernas byggande För konjunkturstyrning av kommunernas byggande föreslår vi ett system med bygg- nadstillstånd som lämnas inom ramar fast- ställda av Kungl. Maj:t. Sådana ramar räk- nar vi med skall bli bestämmande för den
kommunala nybyggnadsvolymen och dess regionala och sektoriella fördelning på så- väl kort som lång sikt.
F. n. görs ramar för skolor, sjukhus och ålderdomshem. Det finns enligt vår me- ning förutsättningar för att redan i nuva- rande läge beräkna ramar även för vatten- och avloppsanläggningar samt vägar och gator. Övriga investeringar kan tills vidare sammanfattas i en kollektiv ram. På lik- nande sätt som beträffande bostadsbyggan- det bör dessa igångsättningsramar upprät- tas med olika tidsperspektiv. Minimiramar för tvåårsperioder bör sålunda fastställas och fördelas på objekt genom förhandsbe- sked om byggnadstillstånd. Beroende på konjunkturutvecklingen kan en påbyggnad ske med tilläggsramar för det närmaste året.
Igångsättningsramarna fördelas f.n. cen- tralt på enskilda projekt i fråga om skolor, sjukhus och ålderdomshem. Vi förordar inga ändringar i det hänseendet. Övriga ra- mar bör av centrala instanser fördelas på län i likhet med vad som sker på bostads— sektorn och fördelas på kommuner och byggnadsobjekt av en länsmyndighet. Läns- styrelsens allmänna bedömning och regio- nala planering bör ligga till grund för för- delningsbesluten. Vi föreslår att beslut i ärenden om byggnadstillstånd skall medde- las av länsarbetsnämnderna.
B.3 Statens byggande Beträffande de statliga verkens byggande föreslår vi inte någon ändring i den metod som nu används för den årliga volymbe— stämningen. Det innebär att investerings— anslag och särskilda av Kungl. Maj:t utfär- dade direktiv också i fortsättningen blir av- görande för detta byggandes omfattning och inriktning. Vissa svagheter föreligger i fråga om konjunkturstyrningen av bygg- nadsstyrelsens investeringar. Vi föreslår en översyn i detta avseende i syfte att skapa utrymme för bättre konjunkturanpassning av detta byggande.
Konjunkturstyrningen av de statliga bo— lagens byggnadsinvesteringar föreslås ske på samma sätt som det enskilda näringslivets enligt följande.
B.4 Det enskilda näringslivets byggande
För styrning av det privata byggandet fö- reslår vi införandet av konjunkturdeposi— tioner. Systemet med depositioner kan ses som en komplettering av den ekonomiska konjunkturstyrning som f.n. sker medelst investeringsfonder. Enligt förslaget skall skyldighet kunna åläggas den som önskar genomföra byggnadsinvestering att göra konjunkturdeposition hos riksbanken när arbetet sätts igång. Konjunkturdepositionen skall införas under perioder då byggnads- verksamheten skall dämpas. Depositionen föreslås utgöra viss andel av byggnadskost- naden. För varje inbetalare upprättas ett räntelöst konto hos riksbanken.
Kontrollen över att konjunkturdeposition görs i föreskriven ordning föreslås knuten till de kommunala byggnadsnämndernas prövning av byggnadslov. Systemet begrän- sas därmed till att gälla ny-, till- och om- stämmelserna om byggnadslov.
Depositionstiden föreslås generellt bli fem år. Efter denna tid skall depositionen återbetalas. Den skall emellertid kunna åter- betalas tidigare, men dess användning skall då styras på liknande sätt som vid ianspråk- tagande av investeringsfond.
Innan man får praktiska erfarenheter av användningen av konjunkturdepositioner, saknas underlag för att bedöma om med- let är tillräckligt för att hålla tillbaka över— tryck på storstadsregionernas byggnads- marknad. Skulle depositionerna visa sig ha otillräcklig effekt, föreligger möjlighet att samtidigt tillämpa både byggnadsreglering och konjunkturdepositioner på den enskil- da sektorn i dessa regioner. Depositions— systemet får i så fall funktionen att avlasta en del av trycket på regleringen och här- igenom begränsa de problem som hänger samman med en långvarig reglering.
C Regional styrning
I och med att byggandet styrs genom beslut om igångsättningen av enskilda byggnads- objekt föreligger medel att påverka också lokaliseringen av dessa objekt. Varje ob- jekt specificeras nämligen med avseende på
bl.a. geografisk belägenhet. Våra förslag beträffande medlen för konjunkturstyrning av byggnadsinvesteringarna kommer med denna utgångspunkt att innebära även re- gional styrning av nyinvesteringarna i bo- städer, i kommunala nybyggnader och i hu— vuddelen av det statliga nybyggandet.
Även systemet med konjunkturdepositio- ner kan användas som ett regionalpolitiskt medel. Vi föreslår, att depositionsandelen i regioner där statsmakterna önskar lång- siktigt dämpa utbyggnadstakten visserligen varieras med konjunkturen men bibehålls vid viss nivå även under konjunkturdämp- ning. Omvänt kan investeringar i regioner där statsmakterna önskar långsiktigt öka utbyggnaden utgöra grund för medgivande att ta deponerade medel i anspråk före den ordinarie femårsperiodens utgång. Vi har särskilt pekat på möjligheten att för inves- teringar i de sistnämnda regionerna använ- da medel som deponerats för investeringar i regioner där det regionalpolitiska målet är att dämpa utbyggnadstakten.
Den regionala utvecklingen beror i förs- ta hand av den allmänna efterfrågeutveck- lingen inom vederbörande regioner. För att påverka denna efterfrågan krävs ett brett register av långsiktiga åtgärder som ligger utanför vårt uppdrag att behandla. Åtgär- der för att styra byggnadsverksamheten bör samordnas med dessa mera allmänt efter- frågepåverkande åtgärder. Vi har emeller— tid velat understryka, att de till byggnads- verksamheten begränsade styråtgärderna inte kan ersätta en bredare upplagd påver- kan på efterfrågan.
D Sektorstyrning
Med undantag för den ekonomiska säsong- styrningen genom sommaravgifter och vin— terbidrag, som verkar generellt, har de styr- medel som vi har föreslagit den karaktä- ren att de kan differentieras på skilda bygg- nadssektorer. Medlen ger härigenom möj- lighet att på såväl kortare som längre sikt prioritera investeringar inom vissa sektorer och dämpa andra byggnadsinvesteringar. Vi har därför inte föreslagit särskilda medel
för att styra byggnadsinvesteringarnas sek- torfördelning utan hänvisar i det hänseendet till de förslag som har lagts fram i anslut- ning till konjunkturstyrningen.
E. Beslutsunderlag
Vi har översiktligt redovisat det informa- tionsunderlag och de prognoser för utveck- lingen på byggnadsmarknaden som f. n. läggs till grund för styrningsbesluten.
En förbättring av detta beslutsunderlag kan enligt vår mening åstadkommas endast genom ett långsiktigt utvecklingsarbete. Ett sådant pågår på skilda händer. Vi har all- mänt strukit under angelägenheten av att resurser ställs till förfogande för detta ar— bete. Vidare har vi rekommenderat att sta- tistiska centralbyrån i samverkan med be- rörda myndigheter analyserar statistikbeho- vet i samband med byggnadsverksamhetens styrning och i vanlig administrativ ordning lägger fram förslag om förbättringar i nu- varande statistik.
Säsongstyrning , Nybyggande och Konjunkturstyrning Regional styrning Sektorstyrning Sektor underhåll Nybyggande Nybyggande Nybyggande Bostads- 1. Sommaravgifter ]. Konjunktur- l. Regional fördel- ]. Fastställande av byggandet och vinterbidrag variabla låneramar ning från låne— låneramar ramar 2. Rekommenda- 2. Konjunktur- 2. Regional fördel— 2. Fastställande av tioner variabla igång- delning från igångsättnings- såttningsramar igångsättnings- ramar (reglering) ramar 3. Samordning av lånebeslut med Säsongstyrning Kommu- Entreprenårbyggande 1. Konjunktur- ]. Regional fördel- nernas 1. Sommaravgifter variabla igång- ning från igång— 1. Fastställande av byggande och vinterbidrag sättningsramar sättningsramar igångsättnings- (reglering) (reglering) ramar 2. Rekommenda- 2. Stimulansbidrag tioner till investeringar för särskilda ändamål Egenregibyggande l. Rekommenda- tioner Statens Entreprenårbyggande 1. Konjunktur- 1. Objektvis pröv- byggande l. Sommaravgifter variabla medels- ning vid budget- 1. I politiskzordning och vinterbidrag förbruknings- behandlingen fattade beslut ramar och, i om statliga vissa fall, bygg- aktiviteter nadsuppdrag 2. Rekommenda- 2. Allmän politisk 2. Budgetbehand— tioner prövning av ling statlig verksam- hets lokalisering Egenregibyggande 1. Samråd med arbetsmarknads- verket Enskilt 1. Sommaravgifter ]. Konjunktur- ]. Lokaliserings- ]. Konjunktur- byggande och vinterbidrag depositioner stöd m. rn. depositioner 2. Rekommenda- 2. Investerings- 2. Konjunktur- 2. Investerings- tioner fonder depositioner fonder 3. Investerings- fonder SOU 1970: 33 13
Direktiven
Följande direktiv har lämnats för vårt ar- bete (anförande av chefen för inrikesdepar- tementet till statsrådsprotokollet den 6 ok- tober 1967).
Byggnadsverksamheten intar i många av- seenden en nyckelställning i våra dagars samhälle. En väl balanserad byggnadsverk- samhet utgör en stabiliserande faktor inom samhällsekonomin. Balansrubbningar kan å andra sidan få betydande verkningar på andra sektorer. Valet av byggnadsobjekt har vidare långsiktigt inflytande på bebyggel- sen och på produktionsinriktningen. Bygg- nadsverksamheten måste därför oundvikli- gen vara föremål för en fortlöpande upp- märksamhet.
Enligt erfarenhet medför säsongmässiga och konjunkturella variationer att resurser- na inom byggnadsverksamheten inte alltid utnyttjas tillfredsställande. Tidvis överan- strängs produktionsapparaten med förläng- da byggnadstider, stigande byggnadskostna- der och andra olägenheter som följd. Vid andra tider utnyttjas inte kapaciteten helt. Med en bättre planering inom byggnads- sektorn blir möjligheterna större att und- vika olägenheter av nämnda slag. En för- utseende planering behövs alltså såväl på längre som på kortare sikt för att man vid varje tillfälle smidigt skall kunna anpassa byggnadsverksamhetens volym till resurser- na.
För att möjliggöra en prioritering och en anpassning av byggnadsverksamheten
till resurserna har olika metoder tilläm- pats under de senaste decennierna. De stat- liga investeringarnas fördelning på olika sektorer bestäms i första hand genom stats- makternas beslut om anslag och investe- ringsramar. Fram till den 1 juli 1963 gällde lagen den 30 juni 1943 (nr 444) om till- ståndstvång för byggnadsarbete. Denna gav Kungl. Maj:t möjlighet att förordna att för i princip alla former av byggnads- och an- läggningsarbete skulle krävas särskilt till- stånd (byggnadstillstånd). 1943 års lag er- sattes den 1 juli 1963 av lagen den 31 maj 1963 (nr 268; ändr. 1964: 300, 1965: 809) om igångsättningstillstånd för byggnadsar- bete. Sistnämnda lag, som på väsentliga punkter innebär en uppmjukning i förhål- lande till 1943 års lag, innehåller två full- makter för Kungl. Maj:t.
Den ena fullmakten är permanent och ger Kungl. Maj:t möjlighet att förordna att byggnadsarbete inte får påbörjas inom visst område utan igångsättningstillstånd när Säsongutjämning inte kan åstadkommas ge- nom frivillig samverkan mellan arbetsmark- nadens parter. Denna fullmakt är f. 11. inte tagen i anspråk. Man försöker i stället att genom frivillig samverkan mellan byggar- betsmarknadens parter och under aktiv medverkan av arbetsmarknadsmyndigheter- na åstadkomma en sådan fördelning av igångsättningstiderna att jämn sysselsättning över året uppnås. Lokala byggarbetsnämn- der ger i detta syfte rekommendationer om
lämplig igångsättningstid för varje enskilt byggnadsprojekt.
Enligt den andra fullmakten äger Kungl. Maj:t förordna att byggnadsarbete av visst slag inte får påbörjas utan tillstånd. Förut- sättningen för sådant förordnande är att det råder allvarlig brist på arbetskraft i byggnadsindustrin eller att det föreligger annat avsevärt hinder för byggnadsverk- samheten. Med stöd av denna fullmakt har Kungl. Maj:t förordnat att igångsättnings- tillstånd skall fordras för att påbörja bygg- nadsarbeten avseende affärs- och kontors- hus, vissa slags kommunala byggnader, sam- lingslokaler m. m. För andra byggen behövs inte igångsättningstillstånd. Till denna sek- tor hör främst bostäder och industribyg- gen.
Syftet med den nämnda regleringen av byggnadsverksamheten har skiftat från tid till annan. I anslutning därtill har regle- ringen växlat i omfattning och utformning. Det är inte möjligt att siffermässigt belysa i vilken utsträckning regleringen har med- verkat till att den vid olika tidpunkter åsyf- tade styrningen av investeringsverksamhe— ten nåtts, eftersom utvecklingen inom bygg- nadsverksamheten samtidigt påverkats av bl.a. konjunkturväxlingarna och den tek- niska utvecklingen. Den Säsongutjämning, som har uppnåtts under de senaste decen- nierna, torde dock till stor del vara ett re- sultat av regleringen. Denna utjämning har varit utomordentligt värdefull såväl för att bereda jämn sysselsättning inom byggnads- sektorn som för hela samhällsekonomin.
Erfarenheterna av byggarbetsnämndernas verksamhet får nu anses vara tillräckliga för att nämndernas funktionsduglighet skall kunna bedömas. Även systemet med krav på igångsättningstillstånd för vissa delar av byggnadsverksamheten har nu tillämpats så länge att erfarenheterna bör kunna ge väg- ledning för att bedöma dess lämplighet som planeringsinstrument.
1967 års riksdag beslöt att införa en tids- begränsad investeringsavgift vid uppföran— de av affärs- och kontorshus, kommuna- la förvaltningsbyggnader, samlingslokaler m.m. Syftet var att uppskjuta avgiftsbe-
lagda byggen till en senare tidpunkt. Ge- nom dispensförfarande kan avgiften tilläm- pas selektivt.
Såväl kravet på igångsättningstillstånd som investeringsavgiften ger statsmakterna möjlighet att påverka byggnadsverksamhe- tens omfattning. I och med att vissa delar av byggnadssektorn begränsas bereds ut— rymme för expansion inom andra delar. Därmed påverkas också byggnadsverksam- hetens inriktning. Vid bristande investerings- vilja kan byggnadsverksamheten stimuleras bl.a. genom medgivande att ta i anspråk investeringsfonderna och genom att det of- fentliga byggandet ökas.
Byggnadsverksamheten torde framdeles liksom hittills komma att inta en nyckel- position inom samhällsekonomin. Någon form av samhälleligt inflytande på inrikt- ningen och volymen av investeringarna inom denna viktiga del av näringslivet är ofrånkomlig. Från denna utgångspunkt och på grundval av de slutsatser som kan dras av hittillsvarande åtgärder bör det utredas vilka metoder som i framtiden bör tilläm- pas för att tillförsäkra samhället sådant in- flytande. I fråga om valet av de medel som skall användas i detta syfte bör utredning- en vara förutsättningslös. Utredningsupp- draget bör anförtros särskilt tillkallade sak- kunniga.
Om de sakkunniga finner att det fortfa- rande behövs åtgärder, som gör det möj- ligt att reglera igångsättningen av de en— skilda byggnadsprojekten, bör prövas om en lagstiftning härom bör omfatta hela bygg- nadsverksamheten eller endast delar därav. Handläggningsfrågorna bör tillmätas stor betydelse. Det är angeläget att rationalise— ringssträvandena inom byggnadsverksamhe- ten inte motverkas. Vidare bör den admi- nistrativa belastningen på de samhälleliga organen och byggnadsverksamhetens utöva- re bli så liten som möjligt. Den nuvarande verksamheten för att på frivillig väg åstad- komma säsongutjämning bör även prövas.
För en rad investeringar fastställes ra- mar. Detta gäller t.ex. bostäder, skolor, sjukhus, vägar m. m. Investeringsutrymmet inom dessa ramar fördelas på län och kom-
muner av olika statliga organ. Besluten om ramarna innebär liksom besluten om igång— sättningstillstånd att investeringsresurser för- delas på sektorer och geografiska områden. De sakkunniga bör när det gäller de orga- nisatoriska formerna för planeringen av byggnadsverksamheten beakta behovet av samråd och gemensamt underlag för dessa olika fördelningsbeslut.
Försök med ett mera samlat planerings- system har påbörjats i länen som ett led i utvecklingen av lokaliseringspolitiken. Här- vid undersöks bl. a. om man genom att ut- vidga de kommunala bostadsbyggnadspro- grammen till mera allmänna investerings- program kan erhålla ett enhetligt underlag för planeringen av de samhälleliga investe- ringarna. De sakkunniga bör med beaktan- de av resultaten av dessa pågående försök söka utforma ett informationssystem för planeringen av byggnadsverksamheten.
1. Byggnadsverksamheten
Byggnadsverksamheten,1 varmed förstås i huvudsak den aktivitet som äger rum ute på byggnadsplatserna, svarar f.n. för ca 10 0/0 av den totala produktionen av varor och tjänster och för ungefär samma andel av den totala sysselsättningen. Då inräknas enbart den egentliga byggnadsproduktio- nen, dvs. utan den insats av varor och tjänster som kommer från andra närings- grenar. Inklusive dessa tillskott utifrån upp- går produktionsvärdet till ungefär det dubb- la. När vi i detta och följande kapitel be- handlar byggnadsproduktionen, kommer vi mestadels att uppehålla oss vid produk- tionsvärdet inklusive utifrån kommande va- ror och tjänster. Uppgifterna om sysselsätt- ning och arbetslöshet avgränsas däremot till den egentliga byggnadsproduktionen.
I det följande redovisas olika sidor av byggnadsverksamheten. Dess utveckling un- der 1960-talet, totalt och inom olika sekto- rer2 och regioner, återges i avsnitten 1.1— 1.3. Sysselsättningens säsongvariationer be- handlas i avsnitt 1.4, och i avsnitt 1.5 re- dovisas arbetslösheten bland byggnadsarbe- tare.
1.1 Den totala byggnadsproduktionen
Enligt de av statistiska centralbyrån sam- manställda nationalräkenskaperna uppgick det totala värdet av byggnadsproduktionen år 1968 till ungefär 27 miljarder kr. Detta s. k. bruttoproduktionsvärde är inte detsam- ma som värdet av den produktion, som sker
Diagram l:]. Byggnadsproduktion och bruttonationalprodukt åren 1960—1968 Årlig procentuell förändring i fasta priser
9/0 l0
5.—
0_ -— N rn df- ua u:: [* (=) .a. '; 's; & -.'. ., ., s 2 2 2 2 2 2 2 92
[] nggnodsprodukfion [[D] Bruttonofionolpmdukf
inom byggnadsverksamheten. Insatsvaror av olika slag levereras från den övriga indu- strin eller importeras. Vidare efterfrågar byggnadsverksamheten tjänster av skilda
1 Med byggnadsverksamhet avses i det följan- de såväl byggnads- som anläggningsverksam- het. 2 Uttrycket byggnadssektor eller sektor an- vänds i det följande med tanke på antingen byggherrekategori — stat, kommun, enskild — eller byggnadernas mera specifika använd- ningsområde, t.ex. bostäder, sjukvård, vä- gar etc.
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 Bruttoproduktlon % 19,3 19,5 19,6 20,1 20,4 20,3 20,3 20,6 19,9 Egentlig byggnads- produktion % 8,2 8,3 8,8 9,0 8,9 9,2 9,3 9,8 9,3
slag. Enligt nationalräkenskapernas beräk- ningar består drygt hälften av byggnads- verksamhetens bruttoproduktionsvärde av varor och tjänster levererade från andra de- lar av näringslivet. Bruttoproduktlonsvärdet reducerat för denna förbrukning av utifrån kommande varor och tjänster ger ett mått på den egentliga byggnadsproduktionens värde. Detta uppgick år 1968 till 12,6 mil- jarder kr. Ovanstående tal anger byggnads- verksamhetens bruttoproduktion resp. egent- lig byggnadsproduktion uttryckta som 0/0 av bruttonationalprodukten1 (löpande pri- ser).
Som synes har såväl bruttoproduktions- värdet som värdet av den egentliga bygg— nadsproduktionen ökat under perioden i förhållande till bruttonationalprodukten. Detta kan också belysas med hjälp av ge- nomsnittlig årsökning i fasta priser. Denna var under perioden 1960—1968 5,0 och 6,0 0/0 för bruttoproduktionsvärde resp. egentlig byggnadsproduktion mot 4,5 0/0 för den totala bruttonationalprodukten.
Utvecklingen år för år belyses i diagram 1: 1, där staplarna anger den årliga procen- tuella förändringen för byggnadsverksamhe- tens bruttoproduktionsvärde och bruttona- tionalprodukten. Överensstämmelsen i ök- ningstakt olika är för byggnadsproduktion och bruttonationalprodukt har varit relativt god under stor del av perioden.
1.2 Byggnadsproduktionen sektorfördelad
Byggnadsproduktionen2 år 1968 fördelad på sektorer samt med uppdelning på nybyggan- de och underhåll anges i tabell 1: 1. Som sy- nes dominerar två stora sektorer, bostads- byggande och kommunalt byggande3, med andelar om närmare 35 resp. drygt 25 0/0. Till kommunalt byggande har då inte räk- nats kommunalägda bostäder och industri- företag. Det statliga byggandet, definierat
som affärsverkens och myndigheternas byg- gande, således exklusive statliga aktiebolag, svarade för drygt 15 0/0 av det totala byg- gandet. Övrigt byggande uppgick till knappt 25 %. Egentlig industri svarade för närma- re 90/0 och handeln för närmare 80/0. I handel ingår då bl.a. flertalet fristående,
privata kontorsbyggnader.
Av tabell 1: 1 framgår också fördelning- en på nybyggande och underhåll. Totalt ut- gjorde nybyggandet 77 0/0 och reparationer och underhåll 23 0/0 av den totala bygg- nadsproduktionen.
I tabell 1: 2 anges de olika byggnadssek- torernas utveckling åren 1960—1968. I ta- bellen jämförs även de olika sektoremas an- delar åren 1960 och 1968 av den totala byggnadsproduktionen.
Den kommunala byggnadsverksamheten har under perioden uppvisat en avsevärd expansion, i genomsnitt 9,2 0/0 i årlig ök- ningstakt, vilket är väsentligt högre än till- växten i den totala byggnadsproduktionen, 5,0 %. Kommunsektorn har ökat sin andel från 20% år 1960 till närmare 27 0/0 år 1 Bruttonationalprodukten (BNP) beräknas
från dels produktionssidan, dels användnings- sidan. Vid beräkningen från produktionssi- dan utgör värdet av den egentliga byggnads— produktionen, erhållet som bruttoproduk- tionsvärdet minus värdet av utifrån kom- mande varor och tjänster, byggnadsverksam- hetens bidrag till BNP. Beräkningen från an- vändningssidan utgör en summering av total konsumtion, investering, lagerförändring och export med avdrag för import. Av byggnads- verksamhetens bruttoproduktionsvärde inräk- nas allt nybyggande i BNP men endast en mindre del av byggnadsunderhållet. Bygg- nadsverksamhetens bruttoproduktion är så- lunda större än vad som ingår i BNP vid beräkningen från användningssidan. Det har
ändå ansetts av värde att ställa bruttopro- duktionen i relation till BNP. 2 Här avses byggnadsverksamhetens bruttopro- duktionsvärde. 3 Med kommunalt och statligt byggande avses byggande för kommunala resp. statliga ända- mål vare sig det sker i egen regi eller ge- nom entreprenör.
Tabell ]:1 . Byggnadsproduktionens fördelning. på sektorer samt på nybyggande och underhåll är 1968 1968 års prisnivå
Procentuell andel av den
Milj. kr. totala byggnadsproduktionen Nybyg- Under- Nybyg— Under- gande håll Summa gande håll Summa Permanenta bostäder 7 503 1 351 8 854 27,8 5,0 32,8 därav: flerfamiljshus, nybyggande 4 587 17,0 småhus, nybyggande 2 593 9,6 ombyggnad 323 1,2 Statligt byggande1 2 473 1 835 4 308 9,2 6,8 16,0 Kommunalt byggande1 6 244 992 7 236 23,1 3,7 26,8 Övrigt byggande 4 572 2 051 6 623 16,9 7,5 24,4 därav: egentlig industri 1 859 494 2 353 6,9 1,8 8,7 handel m.m. 1 366 707 2 073 5,0 2,6 7,6 privat jordbruk och skogsbruk 189 536 725 0,7 2,0 2,7 fritidshus 812 105 917 3,0 0,4 3,4 övrigt 346 209 555 1,3 0,7 2,0 Totalt 20 792 6 229 27 021 77,0 23,0 100,0
1 Exklusive bostäder och industri.
Anm. I handel m. m. ingår förutom varuhandel bl. a. bank- och försäkringsverksamhet samt hotell och restauranger. I övrigt ingår bl. a. privatägda kraftverk. Uppgifterna för nybyggande skiljer sig från de av nationalräkenskaperna redovisade nybyggnadsinvesteringama däri att vissa delar av privat skogs- bruk inte ingår, medan däremot allt militärt byggande är inkluderat. Källa: Nationalräkenskapema, statistiska centralbyrån.
Tabell ]: 2. Byggnadsproduktionens utveckling åren 1960—1868 med uppdelning på sektorer samt sektorernas andel 1960 respektive 1968 av den totala byggnadsproduktionen Nybyggande och underhåll
Procentuell förändring i fasta priser 1960—1968
Procentuell andel i löpande priser
hela genomsnittlig perioden årsförändring 1960 1968 Permanenta bostäder 59,4 6,0 30,4 32,8 därav: flerfamiljshus, nybyggande 64,2 6,4 15,4 17,0 småhus, nybyggande 78,7 7,5 8,1 9,6 Statligt byggande1 10,4 1,2 20,9 16,0 Kommunalt byggande1 101,6 9,2 20,0 26,8 Ovrigt byggande 23,9 2,7 28,7 24,4 därav: egentlig industri 13,6 1,6 11,1 8,7 handel m. m. 23,6 2,7 9,1 7,6 fritidshus 106,7 9,5 2,4 3,4 övrigt 9,6 1,1 6,1 4,7 Totalt 47,4 5,0 100,0 100,0
! Exklusive bostäder och industri. Källa: Nationalräkenskaperna, statistiska centralbyrån.
Diagram 1:2. Byggnadsproduktionens ut- veckling inom olika sektorer åren 1960—— 1968
Index: 1960 = 100. Fasta priser Index Bostäder 1130 ISO— lllD— 130— 120— HD— ”1" ||||||
Statligt byggande
l50 1411— låt]— [20— 110—
100 | | | | | | | Kommunolf byggande 200 190—- 180— 170— 1611— ISO— 140— lät]— 1211— IlO—
”3"— | | | | | | |
Egentlig industri 150
140— låD
l20— lll)—
lUU I l l l l I I
Handel mm
|50 |An— |an— |zo— IID— mu | | | | | | |
Övrigt byggande
150 * |An— 130— IZO— llll— IDO—
V
9” | | | | | | | l950 |9S| lsaz |955 I964 less l966 |967|asa
1968. Byggandet av permanenta bostäder har uppvisat en något större ökning än den genomsnittliga för samtliga sektorer och ökade sin procentuella andel från drygt 30 0/0 till närmare 33 0/0. Även byggandet av fritidshus har uppvisat hög ökningstakt. För övriga sektorer anges lägre öknings- takt än den genomsnittliga. Det statliga byg— gandet har karakteriserats av låg genom- snittlig ökningstakt, 1,4 0/0 per år. Den stat- liga andelen av byggnadsproduktionen mins- kade från knappt 210/0 år 1960 till 16 % år 1968. Även för industribyggandet och handelns byggande anges låg årlig tillväxt, 1,6 resp. 2,7 0/0. I diagram 1: 2 anges som kurvor de olika sektorernas utveckling åren 1960—1968. Kurvorna är baserade på indextal med år 1960 som bas. I varje sektordiagram är ut- vecklingen för den totala byggnadsproduk- tionen inlagd som en tunn kurva. Bostadsbyggande samt statligt och kom- munalt byggande har uppvisat förhållande- vis jämn utveckling. Bostadsbyggande och kommunalt byggande har vissa år verkat konjunkturdämpande men andra år haft motsatt effekt. Under dämpningsåren 1962 och i synnerhet 1967 ökade byggandet in- om bägge sektorerna avsevärt. Å andra si- dan utmärktes dessa sektorer av tämligen kraftig expansion även under högkonjunk- turperioden 1964—1965. Utvecklingen av det statliga byggandet har i viss mån verkat förstärkande på kon- junktursvängningarna under 1960-talet, även om fluktuationerna inom statligt byggande inte har varit särskilt starka. En mer nyan- serad bild av det statliga byggandets effekt på byggnadsmarknaden erhålls om telever- ket exkluderas. Televerkets byggnadsverk- samhet består till allra största delen av tele- anläggningar av olika slag, arbeten som i vanligt språkbruk inte räknas som egentliga byggnads- och anläggningsarbeten. Telever— kets byggande har uppvisat avsevärda fluk- tuationer under 1960-talet. Det statliga byg— gandet exklusive televerket redovisas i dia- gram 1: 3. Frånsett nedgången under låg- konjunkturåret 1962 har detta byggande le- gat på ungefär oförändrad nivå.
Exklusive bostäder och industri.
Milj. kr., löpande Procentuell förändring i priser fasta priser 1960—1968 hela genomsnittlig 1960 1968 perioden årsförändring Nybyggande 2 096 6 244 114,2 10,0 därav: undervisning 415 1 071 86,0 8,1 hälso- och sjukvård 228 1 044 229,1 16,1 vägar och gator 281 864 129,7 11,0 vatten, avlopp, renhållning 417 1 250 109,8 9,7 exploateringsverksamhet 59 219 175,4 13,5 e1-, gas- och värmeverk 197 523 84,1 7,9 socialvård 91 421 232,9 16.2 kyrklig verksamhet 49 102 55,6 5,7 fritidsverksamhet1 78 251 138,7 1 1,5 brandväsen, rätts- och polis- våsen 21 16 -—45,0 —7,2 allmän förvaltning 97 254 91,2 8,4 övrigt 163 229 —1,9 —-0,2 Underhåll 490 992 48,2 5,0 Totalt 2 586 7 236 101,6 9,2
1 Sport- och idrottsanläggningar, simhallar och friluftsbad, teatrar, folkbibliotek, muséer, parker. Källa: Nationalräkenskapema, statistiska centralbyrån.
Utvecklingen av industrins och handelns byggande samt byggandet i övrigt har under 1960-talet varit ojämn. Industribyggandet ökade starkt under högkonjunkturåret 1961 och låg sedan i stort sett kvar vid den höga nivån under den följande konjunkturdämp- ningen. Under högkonjunkturperioden 1964 ——1965 sjönk industribyggandet. Den där- efter inträffade expansionen skedde mot konjunkturen. Under konjunkturdämpning- en åren 1967—1968 skedde dock en ned- gång i industribyggandet.
Diagram ]: 3. Utvecklingen av det statliga byggandet exklusive televerket åren 1960— 1968
Index: 1960 = 100. Fasta priser
Index 1 10
”Ravi
90 l l l l l l I 1560 1961 1952 1963 1964 l955 1986 19671968
Byggandet för handeln expanderade kraf- tigt under första delen av 1960-talet. Fr.o.m. år 1965 bröts denna utveckling, vilket får ses som en effekt av den förda restriktiva politiken, i första hand igång- sättningsregleringen. Under inverkan av den år 1967 införda investeringsavgiften minska- de handelns byggande åren 1967 och 1968.
Övrigt byggande har i övervägande ut- sträckning utvecklats parallellt med kon- junktursvängningarna under 1960-talet.
Det kommunala byggandets struktur och utveckling under perioden 1960—1968 redo- visas i tabell 1: 3. Starkast expansion har nybyggnadsinvesteringarna inom hälso- och sjukvård samt socialvård haft. Ökningarna inom dessa områden har varit i genomsnitt 16 0/0 om året och omfattningen var år 1968 mer än tre gånger så stor som år 1960. I ta- len för det kommunala sjukhusbyggandets ökning ingår dock en omflyttningseffekt —- landstingen har under perioden övertagit mentalsjukvården från staten. Andra bety- delsefulla investeringsökningar har avsett undervisning, vägar och gator samt vatten,
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968
1 OOO-tal 301,1 302,4 312,1 Index: 1960 = 100 100,0 100,4 103,7 Byggnadsverksamhetens andel i % av den totala sysselsättningen 8,4 8,4 8,6
322,0 334,4 353,2 358,1 106,9 111,1 117,3 118,9 119,8
360,6 364,0 120,9
8,9 9,1 9,5 9,7 9,8 9,9
Källa: Nationalräkenskapema, statistiska centralbyrån.
avlopp och renhållning. Det rör sig här om genomsnittliga ökningstal på mellan 8 och 11 % om året och en ungefärligen fördubb- lad byggnadsvolym från år 1960 till år 1968. Skolbyggandets uppgång hänger i första hand samman med skolreformema. De öka- de investeringarna i vägar, vatten och av- lopp m.m. får ses mot bakgrund av bo- stadsbyggandets expansion. Även exploate- ring av nya markområden och investeringar för fritidsverksamhet har ökat starkt. För byggnadsunderhåll anges svagare ökning än för nybyggandet totalt, 5 % om året mot 10 % för nybyggnadsinvesteringarna.
1.3 Sysselsättningen totalt och regionalt
Antalet sysselsatta med byggnadsverksamhet har i nationalräkenskaperna beräknats till drygt 360 000 i genomsnitt under år 1968. Av dessa utgjorde företagare drygt 40000 och anställda 320000. Med stöd av bl. a. arbetskraftsundersökningarna kan de an— ställdas fördelning på arbetare och tjänste- män uppskattas till i runt tal 275 000 arbe- tare och resten tjänstemän. Byggnadssysselsättningens utveckling un- der perioden 1960—1968 redovisas i tabell 1: 4 enligt nationalräkenskapernas beräk- ningar. Ökningen under perioden var 20,9 % eller i genomsnitt 2,4 % om året. Samtidigt beräknas den totala sysselsätt— ningen inom landet ha ökat med 2,6 % un- der perioden eller 0,3 0/0 om året. Den star- kare expansionen inom byggnadsverksam- heten belyses i tabell 1: 4 med andelen sys- selsatta inom byggnadsverksamhet i % av den totala sysselsättningen vart och ett av
åren 1960—1968. Andelen har ökat succes- sivt från 8,4 0/0 år 1960 till 9,9 0/0 år 1968.
Sysselsättningens regionala fördelning och utveckling kan belysas med folkräkningar- na åren 1960 och 1965. Därvid har valts att gruppera landet i tre länsgrupper, nämligen storstadslän, skogslän och övriga län. Stor- stadslänen omfattar Stockholms, Malmöhus och Göteborgs- och Bohus län. Skogslänen består av Värmlands och Kopparbergs län samt norrlandslänen. Folkräkningarna an— ger följande antal förvärvsarbetande inom byggnadsverksamhet för de tre länsgrupper- na. Uppgifterna för den totala sysselsätt- ningen skiljer sig från de i tabell 1: 4 redo- visade på grund av bl.a. definitionsskillna- der.
Sysselsatta inom
Procen-
gåtgeglnadsverksam- tuell fö r-
_ ändring
1960 1965 1960—1965 Storstadslän 96 086 116 955 21,7 Skogslän 86 380 81 080 —6,1 Övriga län 112 527 132 243 17,5 Totalt 294 993 330 278 12,0
Skogslänen karakteriseras således enligt folkräkningarna av minskande sysselsätt- ning inom byggnadsverksamheten, kontras- terande mot relativt stark ökning inom öv- riga landet.
Trots minskningen i antalet förvärvsarbe- tande i byggnadsbranschen utmärktes skogs- länen ännu år 1965 av en högre andel yr- kesverksamma inom denna bransch än vad som gällde för riket som helhet. Byggnads-
verksamhetens andel (%) av det totala an- talet förvärvsarbetande anges nedan för de tre länsgrupperna samt för riket enligt folk- räkningarna åren 1960 och 1965:
1960 1965 Storstadslän 8,3 9,2 S_kogslän 11,8 11,2 Övriga län 8,3 9,1 Totalt 9 l 9 6
Utvecklingen efter år 1965 kan belysas med arbetskraftsundersökningarna. Nedan anges i procent byggnadsverksamhetens an- del av den totala sysselsättningen enligt de utökade arbetskraftsundersökningarna åren 1966—1968. De utnyttjade undersöknings- resultaten är de som anpassats till folkräk- ningens definitioner.
1966 1967 1968 Storstadslän 10,0 10,0 9,7 Skogslän 10,7 10,5 11,1 Övriga län 9,3 9,2 9, Totalt 9,9 9,8 9,8
Enligt arbetskraftsundersökningarna skul- le de regionala skillnaderna i utveckling —— med minskande andel sysselsatta inom bygg— nadsproduktionen i skogslänen och ökande i landet i övrigt — inte ha fortsatt under åren 1966—1968.
1.4 Sysselsättningens säsongvariationer
Säsongvariationerna i byggnadsverksamhe- ten skall i det följande belysas med stöd av Byggfackens utredningsavdelnings syssel- sättningsundersökningar, statistiska central- byråns arbetskraftsundersökningar samt Svenska byggnadsindustriförbundets ac- kordsstatistik. Av dessa statistiker täcker en- dast arbetskraftsundersökningarna in hela byggnadsproduktionen. Arbetskraftsunder- sökningarna kan dock inte användas för att studera sysselsättningen mera i detalj. För det ändamålet har framförallt Byggfackens
Diagram ]: 4. Sysselsatta byggnadsarbetare enligt arbetskraftsundersökningarna och Byggfackens sysselsättningsundersökningar Sgsselscdta 500000
_1 200000—
_ N. ,
_ X x »
: x.'// Nv/ NxV/f 11111 [1110—
i
0 | | | | | |
Aug Febr Aug Febr Aug Febr Aug 1985 1966 1967 1968
Arbetskraftsundersökningorno — — — nggnudsfockens sgsselsöttn inqsundersök— ningar
Anm. Antal sysselsatta byggnadsarbetare enligt arbetskraftsundersökningarna åren 1965 och 1966 har antagits utgöra viss andel av det to- tala antalet anställda inom byggnadsverksam- het.
undersökningar kommit till användning. Det bör dock uppmärksammas, att detta material gäller enbart medlemmar i Bygg— nadsarbetare-, Målare- och Elektrikerför- bunden och täcker ca 60 % av byggnads- arbetarna totalt. Bl.a. ingår således inte Vägarbetare- och Kommunalarbetareför- bundens medlemmar.
Enligt arbetskraftsundersökningarnas uppgifter för februari, maj, augusti och no- vember varierar den totala byggnadssys- selsättningen regelmässigt under året med en lägsta nivå i februari och högsta i au- gusti. Säsongvariationerna mellan februari och augusti belyses i diagram 1: 4 med upp- gifter från arbetskraftsundersökningarna och Byggfackens utredningsavdelnings sys-
Diagram ]: 5. Sysselsatta byggnadsarbetare enligt Byggfackens sysselsättningsundersök- ningar med viss uppdelning på arbetareka— tegorier
Diagram ]: 6. Sysselsättningens säsongut- veckling (absoluta tal) för träarbetare, mu- rare och betongarbetare med viss uppdel- ning på nybyggande och underhåll
Sgsselsui'l'a Enligt Byggfackens sysselsättningsundersök- ningar l50 000 — Sysselsatta _ IDOGOO— 50 000 — a 50 000— _ _________ _x _ _ N,, f***—f***N/zxxy/z _ " | | | | | | Febr Aug Febr Aug Febr Aug Febr Aug — l965 1966 1957 1968 0 Totalt inkl onlöggningsverksomhei'
| | I | | | Aug Febr Aug Febr Aug Febr Aug |965 1966 1967 1968 _Samtliga Träet-betare, murare och betongarbeta— re ——— Rör-arbetare, elek+riker och målare
selsättningsundersökningar. Den studerade perioden, från augusti 1965 till augusti 1968, har valts med hänsyn till tillgängliga data från Byggfackens undersökningar. Uppgifterna avser arbetare.
Säsonguppgången från februari till au- gusti är genomsnittligt av storleksordningen 35 000 arbetare enligt arbetskraftsundersök- ningarna, vilket motsvarar mellan 10 och 15 % av nivån i augusti. Byggfackens sys- selsättningsundersökningar anger motsva- rande säsonguppgång till omkring 20000 arbetare, också detta motsvarande 10— 15 % av nivån i augusti. Detta torde inne- bära att den sysselsättning, som ligger utan- för Byggfackens undersökningar, totalt sett uppvisar ungefär samma säsongmönster.
I diagram 1: 5 återges antalet sysselsatta
Nybyggande exkl onlögqningsverkaom— he+
— - — Repo rationer exkl uniöqqninqsverksom— het
enligt Byggfackens sysselsättningsundersök- ningar med uppdelning på dels de kategori- er som ibland benämns egentliga byggnads- arbetare, nämligen träarbetare, murare och betongarbetare, dels övriga i undersökning- arna ingående kategorier, omfattande rörar- betare, elektriker och målare. Det är inom gruppen egentliga byggnadsarbetare som sysselsättningen säsongvarierar, medan öv- riga kategorier som helhet1 inte uppvisar några nämnvärda fluktuationer. De följande beräkningarna inskränks till att avse träar- betare, murare och betongarbetare.
I diagram 1: 6 anges totala antalet syssel- satta träarbetare, murare och betongarbeta- re enligt sysselsättningsundersökningarna samt antalet sysselsatta som specificerats på nybyggnadsverksamhet resp. reparations-
1 Målarna är dock, sedda för sig, utsatta för starka säsongsvängningar i sysselsättningen.
Diagram ]: 7. Sysselsättningens säsongut- veckling (indextal) för träarbetare, murare och betongarbetare med viss uppdelning på nybyggande och underhåll
Enligt nmgar Index: Genomsnittsnivån 1966 = 100
Byggfackens sysselsättningsundersök-
index Totalt inkl onlögqningsverksomhef 120
110—
100. V
90—
V
50 | | | | | |
Ngbgqqunde exkl anlöggninqsverksomhet 120
igt/X AVA V
90—
8” | | | | | |
Repora+ioner exkl onlögqningsverksomhe'l
1120 110—
MMA vw
91]— 80— 70 | | | | | r Febr- Aug Febr Aug Febr Aug Febr Aug 1965 1955 1967 1958 verksamhet. Det bör observeras att inte
samtliga sysselsatta är specificerade på ny- byggnads- och reparationsverksamhet. De
absoluta säsongsvängningarna är visserligen större för nybyggande än för reparationer. De relativa säsongrörelserna är emellertid betydligt större inom reparationsverksamhe- ten, vilket illustreras i diagram 1: 7, där sysselsättningsuppgifterna omräknats till in- dextal med genomsnittsnivån år 1966 som bas.
Ett försök att belysa säsongrörelsernas storlek inom skilda sektorer återges i tabell 1: 5. Till underlag för beräkningarna ligger Byggfackens undersökningar. Med tanke på underlagets ofullständighet är resultaten vis- serligen osäkra men torde ändå i stora drag ge en bild av säsongvariationernas sektor- fördelning.
Materialet pekar på en genomsnittlig sä- songnedgång i februari på totalt 13 % i för- hållande till nivån i augusti. För den speci- ficerade sysselsättningen inom nybyggande anges ett något lägre värde, 10 %, medan den specificerade reparationsverksamheten uppvisar mer än dubbelt så stark säsong- nedgång, 26 %. Tämligen starka säsongrö— relser framträder för anläggningsverksamhe- ten för vilken dock siffrorna på grund av brister i underlaget får betecknas som sär- skilt osäkra.
För fritidshus anges de starkaste säsong- svängningama, men sektorns litenhet gör dessa både osäkra och tämligen betydelselö- sa. Framför allt är säsongrörelserna koncen- trerade till småhussektdrn i övrigt, vilken enligt dessa beräkningar ensam skulle svara för mer än 40 % av den här berörda syssel- sättningens totala säsongvariation. Nybyg- gande av permanenta småhus uppvisar så stor genomsnittlig säsongnedgång i februari som 26 0/o och för reparationer anges 40 0/0.
Nybyggande av flerfamiljshus, affärs- och kontorshus samt skolor uppvisar måttliga säsongvariationer. För industribyggnader och förvaltningsbyggnader anges i stort sett inga säsongvariationer.
Inom reparationsverksamheten uppvisar, förutom småhussektorn, även reparationer- na av skolbyggnader starka säsongsväng- ningar. Detta torde förklaras av skolunder- visningens säsongbetonade mönster, vilket naturligen medför att reparationsarbetena
Tabell 1 : 5. Säsongvariationer inom olika byggnadsområden enligt Byggfackens sysselsätt- ningsundersökningar
Antal sysselsatta träarbetare, murare och betongarbetare
Säsongvariation efter bortrensning Genomsnittligt antal arbetare av trendutveck- åren 1965, 1967 och 1968 lingen differens Trend- februari— utveck- i % av ifebru- augusti ling antal aug.- ari i augusti A B A+B nivån Nybyggande Småhus 12 258 16042 — 3 784 — 385 — 4169 —26 Flerfamiljshus 26 054 26 440 — 386 — 814 — 1200 — 5 Fritidshus 416 714 — 298 |» 9 — 289 —40 Industribyggnader 7 963 7 542 + 421 — 315 + 106 + 1 Affärs- och kontorshus 5 878 5 614 + 264 — 511 — 247 — 4 Förvaltningsbyggnader 4459 4 841 — 382 + 315 — 67 _ 1 S_kolor 5 883 6 390 — 507 + 69 _ 438 — 7 Ovrigt husbyggnadsarbete 930 1 252 — 322 — 10 — 332 —-27 Summa 63 841 68 835 — 4 994 —1 642 — 6 636 —10 Reparationer Småhus 3 654 5 899 _ 2 245 — 105 — 2 350 —40 Flerfamiljshus 1 806 2 067 — 261 —— 4 — 265 —13 Fritidshus 240 261 —— 21 —— 10 — 31 —12 Industribyggnader 2086 2086 0 — 150 — 150 — 7 Affärs- och kontorshus 2142 1885 + 257 — 147 + 110 + 6 Förvaltningsbyggnader ] 291 1 400 — 109 + 11 — 98 — 7 Skolor 944 2182 — 1238 + 114 _ 1 124 —52 Övrigt husbyggnadsarbete 632 1071 — 439 — 5 — 444 —41 Summa 12 795 16 851 — 4056 — 296 — 4 352 ——26 Övrigt husbyggnadsarbete utan spe- cificering på nybyggande och reparationer 6014 7 323 —— 1309 + 184 — 1 125 —15 Vägar, broar, vatten och avlopp, nybyggande och reparationer 6513 7465 — 952 + 236 —— 716 —10 Övrigt anläggningsarbete, nybyggande och reparationer 5072 6149 — 1077 — 119 — 1 196 —19 Totalt 94 235 106 623 —12 388 —-1 637 —14 025 ——13
Anm. Resultaten av sysselsättningsundersökningarna, publicerade av Byggfackens utredningsavdelning iBygginformation, har räknats upp till totalnivån för beräknat antal yrkesverksamma träarbetare, murare och betongarbetare i Byggnadsarbetareförbundet. Samtidigt har därvid även uppräkning för svarsbortfall gjorts. Antagandet har vid bägge typerna av uppräkning varit att ej undersökta med- lemmar har samma sektorfördelning som de undersökta, vilket givetvis inför en osäkerhetsfaktor. Den genomsnittliga sysselsättningen enligt februariundersökningarna åren 1965, 1967 och 1968 jämförs med den i augustiundersökningama samma år, sektor för sektor. Den erhållna differensen har vidare för att kunna användas som mått på säsongvariationen rensats för eventuellt inslag av trendutveck- ling mellan februari och augusti. Som mått på trendutvecklingen per halvår har använts förändringen i den genomsnittliga sysselsättningsnivån mellan 1965 och 1968 för varje sektor dividerad med sex. Sysselsättningsnedgången i februari 1966 var extremt stor som följd av den ovanligt hårda vintern. För att undvika en överdriven bild av säsongvariationerna har uppgifterna för år 1966 inte tagits med vid säsongberäkningarna.
Diagram ]: 8. Sysselsättningens säsongut- veckling (indextal) med uppdelning på små- hus- och övriga husbyggnadsarbeten Enligt ningar Index: Genomsnittsnivån 1966 = 100
Byggfackens sysselsättningsundersök-
Index 1511
Ngbgggnodsarbeten, småhus
fil/l AVA /
90——
80—
70 | | | | | |
Ngbgggnadsorbeten, övriga bgqgnader
120
110—
,,,/X M V L
9” T | | | | |
[* Reparahonsarberen, småhus 1 0
90— V V 80— 70 | | | | | | 0 Reparationsarbefen, övriga bgqqnoder 11 ”WAN/AVA 90— 80— 79 | | | | | | Febr Aug Febr Aug Febr Aug Febr Aug 1965 1966 1967 1968 SOU 1970: 33
I diagram 1: 8 belyses de starka säsong- svängningarna för såväl nybyggande som re- parationer av permanenta småhus. Även sä- songutvecklingen för husbyggnadsarbeten exklusive småhus har angivits med uppdel- ning på nybyggande och reparationer. Ny- byggnadsverksamheten exklusive småhus (och anläggningsarbeten) karakteriseras, frånsett vintern 1966, av måttliga säsongva- riationer. Reparationsverksamheten exklusi- ve småhus varierar däremot starkt.
Enligt Byggfackens sysselsättningsunder- sökningar är således säsongvariationerna starka för mindre arbeten av typen småhus- byggande eller reparationsarbeten och svaga eller i vissa fall obefintliga inom sektorer med inslag av större nybyggnadsarbeten. Detta samband mellan säsongvariationernas och byggnadsprojektens storlek kan belysas med Svenska Byggnadsindustriförbundets ackordsstatistik, vilken förbundet har bear- betat särskilt för vår räkning. I ackordssta- tistiken registreras bl. a. arbetad tid i antal timmar samt projektens storlek i kubikme- tervolym. I tabell 1: 6 återges nybyggandets Säsongvariationer med uppdelning på olika projektstorleksklasser. Uppgifterna omfat— tar i stort sett samma arbetarkategorier som vid belysningen av säsongvariationerna med hjälp av Byggfackens undersökningar, d. v. s. träarbetare, murare och betongarbe- tare. Vid beräkningarna har korrigeringar gjorts för variationer beroende på semestrar, arbetstidsförkortningar och möjliga arbets- dagar. Procenttalen anger den procentuella säsongavvikelsen från genomsnittsnivån åren 1966—1968. Med undantag för den minsta storleksklassen, som är dåligt repre- senterad i materialet och därmed osäker, framträder ett klart mönster. Säsongvaria- tionen är störst för projekt i storleksklassen 1 OOO—4 999 m3 med ca 15 0/0 i spännvidd mellan lägsta och högsta nivå. Säsongvaria- tionerna är mindre ju större projekt det är fråga om. För de största projekten —- större än 50 000 m3 — saknas säsongfluktuationer praktiskt taget helt.
Tabell 1: 6. Säsongvariationer i sysselsätt- ningen vid nybyggnadsprojekt i olika stor- leksklasser
Genomsnittlig sä- songavvikelse i procent av genom- snittsnivån Arbets- Projektstorlek volym Vinter- Sommar- i volym, ms % halvår halvår
—— 1,3 + 1.7 —1,7 1— 999 1,3 —2,0 +2,0 1 000— 4 999 8,2 —7,7 +7,7 5 000— 9 999 12,1 —4,2 +4,2 10 000—49 999 48,9 —0,7 +0,7 50 000— 28,2 —0,1 +0,1 Summa 100,0 —1,5 + 1,5
Källa: Sysselsättningens säsongvariation 1966— 1968 inom husbyggnadsindustrin. — Utred- ningspromemoria —— 26.9.69 Svenska Byggnads- industriförbundet. l:a raden avser svar som ej storleksklassificerats.
Arbetslösheten inom byggnadsbranschen är förhållandevis hög. Sedan juli 1955 förs vid arbetsförmedlingen statistik över antalet an- mälda arbetslösa en dag i mitten av varje månad. Som arbetslösa räknas därvid inte personer som är sysselsatta vid beredskaps- arbeten eller genomgår s.k. arbetsmark- nadsutbildning. Den totala arbetslösheten mätt på detta sätt har under perioden 1960 -—1968 i genomsnitt uppgått till 26 300 per månad. Av detta svarade byggarbetskraf- ten för 9 900 eller 38 0/0, vilket kan jämfö- ras med byggnadsverksamhetens andel av totala sysselsättningen, som enligt det tidi- gare kan uppskattas till omkring 10 %. Byggnadsarbetarnas andel av den totala ar- betslösheten har, som framgår av följande tal, under 1960-talet pendlat omkring ge- nomsnittet 38 0/0 med i regel tämligen små avvikelser.
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968
% 38 40 39 40 40 40 3 5 33
Byggarbetslöshetens utveckling under pe- rioden 1960—1968 belyses i tabell 1: 7. För— utom totala antalet anmälda arbetslösa an- ges den del som utgörs av arbetslöshetsför- säkrade inom byggnadsarbetarnas och må- larnas arbetslöshetskassor. Uppgifter enligt
denna senare definition ger en säkrare bild av förändringen i arbetslösheten eftersom de arbetslöshetsförsäkrade enligt försäk- ringsbestämmelserna måste stå i regelbun- den kontakt med arbetsförmedlingen för att få ersättning. Benägenheten hos inte arbets-
Tabell 1: 7. Byggnadsarbetarnas arbetslöshet åren 1960—1968
Årsmedeltal
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968
Vid arbetsförmedlingen anmälda arbetslösa bygg- nadsarbetare Därav: arbetslöshetsför- säkrade1 Arbetslöshetsförsäkrade arbetslösa i procent av samtliga medlemmar i byggnadskassoma1
9 329 8424 9111
7 334
4,4 4,0 4,3
6814 7347 7985
9918 7844 7942 10790 12574 13246
6069 6271 8851 9797 9808
4,5 3,3 3,4 4,9 5,4 5,4
1 Byggnadsarbetarnas och målarnas arbetslöshetskassor.
löshetsförsäkrade att ta kontakt med ar- betsförmedlingen torde variera med arbets- marknadsläget. I tabell 1: 7 har även angi- vits den procentuella andelen arbetslösa i byggnadsarbetarnas och målarnas arbetslös- hetskassa.
Som framgår av tabellen har någon trend- mässig förändring av arbetslöshetsnivån knappast ägt rum under perioden 1960— 1968. Under ”överhettningsåren” 1964 och 1965 var arbetslösheten låg för att stiga åren 1966——1968.
Den relativa arbetslösheten bland med- lemmarna i byggnadsarbetamas och målar— nas kassor var i genomsnitt 4,4 0/0 under pe- rioden 1960—1968. För industriarbetare var motsvarande arbetslöshet 1,0 0/0.
Anställningsformen utgör en grundläg- gande orsak till den höga byggarbetslöshe- ten. Byggnadsarbetare är vanligen inte fast anställda utan engageras för varje särskilt byggnadsprojekt. Därav följer en större rör- lighet på byggarbetsmarknaden jämfört med andra delar av arbetsmarknaden. En viss arbetslöshet tenderar alltid att föreligga på grund av ständiga anställningsskiften. An- ställningsformen bidrar också till de säsong- mässiga variationerna i byggnadssysselsätt- ningen, som i övrigt har olika orsaker. Byggnadsarbetarnas säsongarbetslöshet be- lyses av diagram 1: 9. Där anges variatio- nerna under året i den procentuella ande- len arbetslösa av arbetslöshetsförsäkrade byggnadsarbetare, beräknad som ett genom- snitt för perioden 1960—1968. Som jämfö- relse har motsvarande säsongkurva för in- dustriarbetare lagts in i diagrammet.
Byggarbetslöshetens Säsongvariationer är som framgår av diagrammet betydande. Ar- betslösheten i januari och februari är ge- nomsnittligt mer än fyra gånger så stor som under perioden juni—oktober. Att säsong- arbetslösheten inte är hela förklaringen till byggnadsverksamhetens högre arbetslöshets- nivå jämfört med andra näringsgrenar illu- streras i diagrammet av jämförelsen med in- dustrin. Även när byggarbetslösheten når sitt säsongmässiga minimum under sommar- halvåret ligger nivån högre än för industri- arbetare. Vid jämförelsen bör bortses från
Diagram ]: 9. Arbetslöshet per månad i ge- nomsnitt under perioden 1960—1968 bland arbetslöshetsförsäkrade byggnads- resp. in- dustriarbetare
0/o 10 — nggnodsarbetare _ ————1ndus+riarbe1*are 5— _l 0 | | | | | | | | | | 3 F M A M 3 ] A 5 0 N 1]
Diagram 1:10. Byggarbetslöshet1 per må- nad i genomsnitt under perioden 1960— 1968 i storstadslän, skogslän och övriga län
om 15 __ Skogslän _ __ _. Ovriga lön ------ Storsiodslön
1 Byggnadsarbetarnas och målarnas arbetslös- hetskassor.
Diagram 1:11. Årlig byggarbetslöshet1 un- der perioden 1960—1963 för riket samt i storstadslän, skogslän resp. övriga län
0/0 l 0
/'X "XXX / ' "a— & xxx, / "»
hu—u-o'
&
s--"
. ___-___.-.
0 | | | | | | | 1950 1961 1962 1963 1964 1965 1966 19671968 ———0vriga lön
_— Skogslän ------ Storstodslön
Diagram 1:12. Byggarbetslöshet1 första kvartalen åren 1960—1968 i storstadslän, skogslän resp. övriga län
0/0
I I I I I Ill. l ' '.' ii I _ Xv/ :" "| 1 I ___-___ _k 'It! ...i& ,) 't _ 5— *s*./a' ill.,! "I, — | I | I L-—-"
(!
1 | | 1 1 1 | 1950 1561 1962 1953 1964 1965 1956 19671968
_ Skogslän — — — Övriga lön ------ Storstodslön
juli månad, till vilken de flesta semestrar är förlagda.
Olikheter i såväl nivå som Säsongvariationer karakteriserar byggarbetslösheten i olika landsdelar. För att något belysa detta skall i det följande jämförelser göras mellan stor- stadslänen, skogslänen samt övriga län.2 Det använda arbetslöshetsbegreppet är den pro- centuella andelen arbetslösa medlemmar per månad i byggnadsarbetarnas och målarnas kassor. Personer i beredskapsarbete eller ar- betsmarknadsutbildning räknas inte som ar- betslösa i statistiken.
Den genomsnittliga arbetslösheten är högst bland byggnadsarbetare i skogslänen. I genomsnitt under perioden 1960—1968 var denna 7,5 %, medan storstadslänens byggarbetslöshet låg på 2,6 % och övriga läns på 4,1 0/0.
Säsongrörelserna i de tre länsgrupperna följer ungefär ett och samma mönster men spännvidden är störst i skogslänen och minst i storstadslänen (diagram 1: 10). Delvis lig- ger häri en förklaring till att arbetslöshets— nivån genomsnittligt ligger högre i skogslä- nen än i landet i övrigt. Som framgår av diagram 1: 10 kvarstår dock en nivåskillnad även när säsongkurvan når sin lägsta nivå under sommarhalvåret.
Utvecklingen för de olika regionerna åren 1960—1968 belyses med årsgenomsnitt i diagram 1: 11, där även den genomsnittliga byggarbetslösheten för hela riket angivits. Någon trendmässig förändring under perio- den av arbetslöshetsnivån i de tre länsgrup- perna kan knappast utläsas.
I diagram 1: 12 har arbetslösheten under första kvartalet, beräknad som ett genom- snitt av månadsarbetslösheten, angivits för var och en av de tre länsgrupperna åren 1960—1968. Skogslänens arbetslöshet upp- visar den största stabiliteten i diagrammet. Första kvartalets arbetslöshet i denna re— gion har under hela perioden 1960—1968 legat på en hög nivå överstigande 10 0/0. För gruppen övriga län däremot kommer en
1 Byggnadsarbetarnas och målarnas arbetslös- hetskassor. 2 Se sid. 24.
extrem vinterkänslighet till synes i arbets- löshetstopparna under de kalla vintrarna 1963 och 1966. Bortsett från kallvinteråren 1963 och 1966 uppvisar de tre kurvorna i diagram 1: 12 någorlunda parallella rörel- ser under hela perioden.
2 Mål och medel för styrningen av byggnads-
verksamheten
2.1 Mål
Byggnadsverksamheten styrs från samhäl— lets sida i påfallande stor utsträckning. Skä- len härtill återfinns i de speciella sysselsätt- ningsförhållanden som råder inom bran— schen men även i den nyckelroll som bygg- nadsinvesteringarna spelar för den ekono- miska utvecklingen och samhällsutveckling- en över huvud taget. Full sysselsättning, ekonomisk tillväxt, rättvis inkomstfördel— ning och en i olika hänseenden balanserad ekonomisk utveckling utgör överordnade mål för samhällsutvecklingen till vilka bygg- nadsproduktionen måste anpassas. Denna anpassning förutsätter en styrning av bygg- nadsverksamheten samtidigt som den med- för restriktioner beträffande såväl valet av styrmedel som deras tillämpning.
En diskussion av konkreta styrande åt- gärder bör emellertid utgå också från de mera omedelbara syften som man från sam- hällets sida önskar få tillgodosedda vad gäl- ler just byggnadsbranschen. Dessa syften är sammanfattningsvis följande. Byggnadsvo- lymens förläggning i tiden bör påverkas på ett sätt som främjar en utjämning av bygg- nadssysselsättningen över året. Tidsförlägg- ningen bör också vara sådan att den bidrar till att utjämna konjunktursvängningar i samhällsekonomin. Av ekonomiska och väl- färdspolitiska skäl krävs vidare en viss för- delning av byggnadsinvesteringarna på skil- da regioner och skilda byggnadssektorer.
Medan tidsstyrningen väsentligen sker med tanke på den efterfrågan på arbetskraft och material som byggnadsproduktionen ger upphov till, gäller sektorstyrningen den fär- diga produkten och dess användning. Re- gional styrning sker med tanke på byggna- ders eller anläggningars roll för den regio- nala utvecklingen.
Man kan förutsätta, att det finns en långsiktig total byggnadsvolym som är op— timal med hänsyn till bl. a. ekonomisk till- växt. Frågan om den samlade byggnads- produktionens volym och andel i den to- tala produktionen är därför viktig i sig. I den följande redovisningen och i samband med våra förslag kommer vi emellertid inte att behandla uppnåendet av en viss total byggnadsvolym som ett separat mål för byggnadsverksamhetens styrning. Vi utgår från att detta mål tillgodoses samtidigt med att åtgärder vidtas för att långsiktigt däm- pa eller stimulera byggnadsverksamheten inom enskilda sektorer.
2.1.1 Säsongutjämning Problem på grund av Säsongvariationer i produktionen och sysselsättningen förekom— mer inom ett flertal branscher. Med hän- syn till byggnadsbranschens omfattning och inflytande på andra produktionsområden blir emellertid säsongproblemen där av sär— skilt intresse. Vad som i främsta rummet tilldrar sig uppmärksamhet är säsongvaria-
tionerna i sysselsättningen och den åter- kommande säsongarbetslösheten. Liksom inom andra branscher har utvecklingen vis- serligen gått mot en utjämning. Föränd- ringar i byggnadstekniken och byggnads- företagens struktur har gjort det både möj- ligt och mera fördelaktigt från ekonomisk synpunkt att bedriva byggnadsarbete vin- tertid. Den under efterkrigstiden rådande fulla sysselsättningen och de för arbets- kraften härigenom föreliggande möjlighe- terna till alternativ, jämnare sysselsättning har också drivit fram ett mera fullständigt utnyttjande av byggarbetskraften över året. Fortfarande föreligger clock starka tenden— ser till säsongmässiga svängningar i bygg- nadsverksamheten, och det får anses vara en primär angelägenhet att så långt möjligt utjämna dessa svängningar.
2.1.2 Konjunkturutjämning Sysselsättningsförhållandena inom bygg- nadsbranschen utgör i sig ett särskilt skäl att dämpa de där förekommande konjunk- tursvängningarna. Rörligheten i produktio— nen, med skiftande arbetsplatser och pro- duktionsförutsättningar, och därmed sam- manhängande anställningsförhållanden har i förening med säsongsvängningar i bygg- nadsverksamheten medfört förhållandevis stora risker för å ena sidan arbetslöshet un- der lågsäsong och å andra sidan överef— terfrågan på arbetskraft under högsäsong. Dessa växlingar blir kraftigt förstärkta un- der låg- resp. högkonjunktur. Härtill kommer beroendeförhållandet mellan branscherna. I byggnadsproduktio- nen ingår i stor utsträckning produkter från andra näringsgrenar. Utveckljngen går mot en ökad andel monteringsfärdiga insatspro- dukter, vilka tillverkas utanför de egentliga byggarbetsplatserna. Detta förhållande medför, att förändringar i byggnadsverk- samhetens volym ger starka utslag inom bl. a. den varuproducerande industrin och transportväsendet. Stabiliseringsåtgärder i byggnadsbranschen verkar, omvänt, stabi- liserande på utvecklingen inom dessa nä- ringsgrenar. Byggnadsinvesteringarna har av
den anledningen kommit att spela en vik- tig roll i den allmänna konjunkturpoliti- ken.
Konjunkturstyrningen av byggnadsverk- samheten tar inte enbart sikte på utveck- lingen inom byggnadsbranschen. Besluten att vidta vissa styråtgärder och kraften med vilken dessa åtgärder sätts in blir i betydan- de utsträckning beroende av utvecklingen och tillgången på styrmedel — eller avsak- naden av sådana medel — inom även and— ra delar av samhällsekonomin.
2.1.3 Regional fördelning Byggnadsinvesteringarnas fördelning på oli- ka regioner framkommer visserligen i störs— ta utsträckning som ett resultat av den fö— religgande regionala investeringsefterfrågan men är även föremål för särskild påverkan. Aktiva ingripanden för att via byggnads— investeringarna påverka näringslivets loka- lisering har förekommit sedan början av 1950-talet och fick en mera långsiktig och systematisk utformning genom det år 1964 beslutade lokaliseringspolitiska programmet. Denna lokaliseringspolitik gäller i främsta rummet industriinvesteringar, men den re- gionala styrningen av byggnadsverksamhe- ten avser även andra sektorer. Investering- arna i bostäder, skolor, sjukhus och annan offentlig service är föremål för både cen- tral och regional planering och behöver, för att syftena med denna planering skall tillgodoses, styras med hänsyn till sin 10- kalisering. Konjunkturstyrning av byggnadsinveste- ringar avgränsas inte bara sektorsvis utan även regionalt. Skillnader mellan olika re- gioner beträffande tillgång och efterfrågan på arbetskraft i byggnadsbranschen utgör ett särskilt motiv för att öka eller dämpa byggnadsvolymen inom vissa regioner. Des- sa kortsiktiga åtgärder har vi emellertid hän- fört till konjunkturstyrning. Med styrning av byggnadsinvesteringarnas regionala för- delning åsyftas i det följande en långsiktig påverkan av byggnadsvolymen inom skilda regioner.
2.1.4 Sektorfördelning Av kapitel 1 framgår, att investeringarna i bostäder svarar för i runt tal en tredje- del av de totala byggnadsinvesteringarna här i landet. Särskilda åtgärder har vid— tagits bl.a. för att bereda utrymme för ett bostadsbyggande av den angivna omfatt- ningen. Aktiva ingripanden i dimensione- rande syfte företas också beträffande andra sektorer, såsom skolbyggandet, sjukhusbyg- gandet etc. Eftersom dessa investeringar skall ske inom ramen för de totala resur- serna inom byggnadsbranschen kan i prak- tiken ingen del av byggnadsverksamheten på kort sikt sägas vara helt oberoende av samhällets åtgärder för att styra byggnads- investeringarnas fördelning på olika ända- mål. Ingripandena växlar med konjunkturen och med förändringarna i samhällsekono- min i övrigt. Olika byggnadssektorer kom- mer i förgrunden för intresset vid skilda tidpunkter. Under högkonjunkturåren 1964 —1965 vidtogs särskilda åtgärder för att hålla tillbaka byggnadsinvesteringarna in- om bl. a. handeln. Med tanke på det svens- ka näringslivets konkurrenskraft gentemot utlandet genomfördes inga motsvarande restriktioner för industrin. Under den föl- jande konjunkturnedgången gavs bl. a. sär- skild stimulans till industrins byggnadsin- vesteringar. Bostadsbyggandet utvidgades samtidigt som betydligt skärpta restriktio- ner tillämpades för vissa andra delar av byggnadsverksamheten.
Denna differentiering av konjunkturstyr- ningen har genomförts med tanke på lång- siktiga mål beträffande byggnadsinveste— ringarna inom skilda sektorer. I praktiken är det ofta svårt att skilja den relativt kort- siktiga konjunkturstyrningen från styming- en av investeringarnas sektorfördelning, som sker på betydligt längre sikt. Den långsik— tiga utvecklingen skulle f.ö. kunna defi- nieras som det sammanlagda resultatet av kortsiktiga skeenden. Skillnaden mellan kon- junktur- och sektorstyrning är dock bety- delsefull från både principiell och prak- tisk synpunkt. Olikheterna i tidsperspektiv
vid styrningen påverkar bl.a. styrningens resultat. I det följande avses med sektor- styrning den långsiktiga styrningen av bygg— nadsinvesteringarnas sektorfördelning,
2.2 Medel
För att styra byggnadsverksamheten i des- sa olika hänseenden behövs differentierade insatser vilkas verkningar kan avgränsas så- väl i tiden som sektors- och regionvis. Med- len för denna styrning kan med hänsyn till tillämpning och verkningssätt uppdelas på administrativa och ekonomiska styrmedel. Administrativ styrning baseras på lagstift- ning eller andra regler varigenom skyldig- het föreligger för byggherrar och entrepre- nörer att iaktta anvisningar från den sty— rande myndigheten beträffande igångsätt- ning och bedrivande av byggnadsarbeten. Dessa anvisningar kan differentieras med hänsyn till byggnadsarbetenas förläggning i tiden samt byggnadernas ändamål och lo- kalisering, således med sikte på de förut- nämnda målen.
Genom de ekonomiska styrmedlen påver— kar statsmakterna byggherrarnas beslut i viss riktning men beslutsfattandet ligger än- då kvar hos byggherrarna. I första hand uppnås vid ekonomisk styrning att olika byggnadsinvesteringar blir mer eller mind- re ekonomiskt fördelaktiga för investera- ren. Det är härigenom som byggnadsinves— teringar kan stimuleras — eller dämpas —- under vissa årstider och konjunkturskeden samt inom vissa regioner och byggnads- sektorer.
Som kommer att framgå av den i kapitlen 3 och 4 lämnade redogörelsen för erfaren- heterna från tillämpningen av olika styr- medel är gränslinjen mellan dessa två, prin- cipiellt olika typer av styrmedel inte alltid särskilt skarp. Kombinationer av olika me- del förekommer. Distinktionen mellan ad- ministrativa och ekonomiska styrmedel fö- refaller dock motiverad med tanke på de- ras varierande användbarhet i olika situa- tioner och för olika syften. En diskussion rörande den frågan återfinns i kapitel 7. I de närmast följande delavsnitten redovi-
sas en kortfattad översikt över de huvud- sakliga åtgärder som hittills kommit i frå- ga för att styra byggnadsinvesteringarnas utveckling.
2.2.1 Administrativa styrmedel En styrning av byggnadsinvesteringarna med hänsyn till ändamål, lokalisering och förläggning i tiden kan ske genom att den styrande myndigheten beslutar om och när de individuella projekten får komma till ut- förande. En sådan styrning uppnås i bygg- nadsregleringen som infördes under andra världskriget ”för att upprätthålla ett fast penningvärde och befrämja en ändamåls- enlig användning av förnödenheter och ar— betskraft”. Denna reglering har med be- tydande variationer i fråga om räckvidd och skärpa varit i tillämpning sedan början av 1940-talet. Främst har regleringen moti- verats av behovet att utjämna konjunktur- och säsongsvängningar i byggnadsverksam- heten. Tidvis har den enbart eller huvudsak- ligen använts för säsongutjämning och tid— vis har regleringen tillmätts en förhållande- vis framträdande roll som medel för regio- nal styrning och för att påverka investe- ringsvolymen inom vissa sektorer. Behovet att främja en Säsongutjämning av byggnadsverksamheten gör sig gällande i alla konjunkturskeden. Åren 1959—1963 användes byggnadsregleringen enbart i det- ta syfte genom dirigering av igångsättnings- tiderna för individuella projekt. År 1964 in- gicks en överenskommelse mellan arbets- marknadsstyrelsen och parterna på bygg- arbetsmarknaden om samverkan för sys- selsättningsplanering. Enligt överenskom— melsen utfärdar länsarbetsnämnderna i sam— råd med särskilda samarbetsorgan, byggar- betsnämnderna, rekommendationer till byggherrar och entreprenörer om lämplig tidpunkt för igångsättning av förekomman- de byggnadsarbeten. Detta rekommenda- tionssystem, som syftar till utjämning av förekommande byggnadsproduktion över året, tillämpas f. n. jämsides med byggnads- regleringen och avser sektorer som inte styrs genom regleringen. En särskild form av administrativ styr-
ning kan sägas föreligga beträffande den statliga byggnadsverksamheten, vars volym och fördelning på enskilda projekt regleras genom anslagen på statsbudgeten och vars fördelning över året styrs genom direktiv till de statliga byggherrarna. De statliga byggnadsinvesteringarna binds alltså vid be- stämda projekt avsedda att uppföras på vissa orter. Ambitionerna har också varit att förlägga den statliga investeringsvoly- men i tiden på ett sådant sätt att konjunk- tur- och Säsongutjämning främjas.
Anordnandet av beredskapsarbeten torde kunna betecknas som en form av admini- strativ styrning, även om de till kommunala och enskilda arbeten utgående statsbidragen spelar stor roll för den styrning som sker. I princip är beredskapsarbetena inte begrän— sade till byggnadsverksamheten. En utveck- ling pågår i riktning mot annan produktion. Fortfarande ligger emellertid tyngdpunkten av beredskapsarbetena, från sysselsättnings- synpunkt och i ännu högre grad från kost- nadssynpunkt, på byggnads- och anlägg- ningsarbeten.
Formen med beredskapsarbeten motive- ras av behovet av kompletterande syssel- sättningsmöjligheter för arbetssökande med svårigheter att få sysselsättning i annan ord- ning, under vissa tidrymder och i vissa re- gioner. Detta speciella syfte påverkar i hög grad valet av arbetsobjekt och deras för- läggning. I vissa delar sammanfaller det emellertid med de förut nämnda målen be- träffande byggnadsverksamhetens utveck— ling.
Bostadsbyggandet utgör en betydande del av den totala byggnadsverksamheten. Dess volym och fördelning i olika hänseenden styrs i långtgående utsträckning genom de olika åtgärder som ingår i bostadspolitiken. Det synes ligga närmast till hands att hän- föra även denna statliga reglering till de administrativa styrmedlen.
2.2.2 Ekonomiska styrmedel Byggnadsinvesteringar kan genom statliga ingripanden göras mer eller mindre ekono- miskt attraktiva och på så sätt bringas att expandera eller hållas tillbaka, inom vissa
sektorer och delsektorer, inom vissa regio- ner och under vissa perioder. Även sådan påverkan har vid olika tillfällen och för olika syften förekommit under efterkrigs- tiden.
lnvesteringsavgifter har vid flera tillfäl— len använts för att begränsa en alltför om- fattande efterfrågan på byggnadsinveste- ringar. Åren 1952 och 1953 samt 1955— 1957 uttogs avgifter på investeringar i bl. a. byggnader i förvärvskällorna jordbruksfas- tighet, annan fastighet och rörelse. Avgiften utgick förhållandevis generellt (statlig och kommunal byggnadsverksamhet var dock undantagen) och nivån var vald med tanke på att byggnadsverksamheten visserligen skulle begränsas till mera lönsamma och angelägna projekt men att den ändå skulle kunna pågå i betydande omfattning. Avgif- tens syfte har i dessa fall väsentligen varit konjunkturutjämning av investeringsefter- frågan.
År 1967 infördes, med avseende på bygg— nadsarbeten som igångsattes under perio- den mars 1967—september 1968, investe- ringsavgift av närmast prohibitiv karaktär som inskränktes till att gälla vissa bygg— nadssektorer. Genom denna selektiva till- lämpning avsåg avgiften att tillgodose dels ett konjunkturutjämnande syfte, dels syftet att under avgiftsperioden reservera produk- tionsresurser för andra, prioriterade sekto- rer. Förslag att på nytt införa investerings— avgift har lagts fram i prop. 1970: 101 . För- slaget stämmer i allt väsentligt överens med vad som gällde i fråga om 1967—68 års avgift.
Ett till sin verkan motsatt medel i för- hållande till investeringsavgifterna förelig- ger genom 1955 års förordning om inves- teringsfonder för konjunkturutjämning. Fö— retag som efter särskilda medgivanden ut— nyttjar investeringsfonder bereds härige— nom ekonomiska förmåner som särskilt vid byggnadsinvesteringar kan bli betydan- de. Fondsystemet är avsett för att i första hand främja en konjunkturutjämning av investeringarna, och förmånerna utgör en stimulans att förlägga investeringar till sär- skilda, av vederbörande myndigheter anvi-
sade tidrymder. Genom en differentiering av tillstånden att ta fonderna i anspråk — det kan exempelvis gälla byggnadsinveste- ringar för vissa ändamål och i vissa regio- ner —— kan fondsystemet användas som styrmedel även i andra hänseenden.
Statsbidrag till byggnadsinvesteringar till- lämpas i främsta rummet beträffande kom— munala byggnader och anläggningar. Moti- ven för dessa bidrag varierar. I vissa fall, t. ex. i fråga om bidragen till anläggningar för avloppsrening, är syftet att stimulera investeringarna. I andra fall avser de när- mast en kostnadsutjämning, och i andra fall återigen kan bidragen ses som en gott- görelse för att kommunen tar på sig vissa investeringskostnader. Oavsett det primära syftet kan emellertid dessa bidrag, så snart de får en viss storlek, knappast undgå att i skilda avseenden påverka de ifrågavaran- de byggnadsinvesteringarnas omfattning och regionala fördelning. De kan också särskilt anpassas för sådana syften.
För konjunkturpåverkan används sålun- da statsbidragen i viss utsträckning genom fastställandet av årliga bidragsramar, vilka fixerar den byggnadsvolym som under resp. år kan upparbetas med bidrag.
Statligt lokaliseringsstöd innefattar såväl bidrag som lån och räntesubventioner till huvudsakligen industrianläggningar. Det an— vänds för att i enlighet med den år 1964 beslutade lokaliseringspolitiken främja nä- ringslivets utveckling inom vissa områden och påverkar därmed byggnadsinvestering- arnas regionala fördelning.
I syfte att särskilt främja Säsongutjäm- ning tillämpas ekonomisk styrning endast beträffande bostadsbyggandet. Till detta ut- går vinterbidrag under förutsättning att byggnadsprojekten påbörjas och bedrivs i viss ordning.
Till de medel som särskilt kommit till användning för att påverka byggnadsverk- samhetens omfattning och inriktning och som kommer att beröras i de två närmast följande kapitlen hör slutligen Kungl. Maj:ts prövning av de kommunala låne- besluten.
Den föregående uppräkningen av medel
för att styra byggnadsverksamheten är inte fullständig. En viktig faktor i denna styr- ning är exempelvis den allmänna bygg- nadslagstiftningen. Denna är f.n. föremål för särskild utredning och ligger inte inom området för vårt uppdrag. Vi har inte hel- ler funnit oss böra gå in på frågan om den allmänna ekonomiska politiken, vilken lika självklart spelar stor roll för byggnadsin— vesteringarna. Dessutom förekommer sär- skilda åtgärder, exempelvis lån och bidrag till vissa enskilda byggnadsinvesteringar. Även om de i sina sammanhang kan antas ha viss styrande betydelse har de emellertid inte ansetts ha sådan omfattning att det fun- nits anledning att särskilt behandla dem i detta betänkande.
2.3 Avgränsning av utredningsuppdraget Frågan om vilken byggnadsvolym och vil- ken fördelning av denna volym i tid och rum och på skilda ändamål som bör efter- strävas är fortlöpande föremål för politis- ka beslut. Byggnadsverksamheten utgör en del av samhällsekonomin och måste anpas- sas till samhällsutvecklingen och rikspoli- tiken i stort. Vi har i vårt arbete begränsat oss till att diskutera och föreslå medlen för att åstadkomma viss styrning sedan de po- litiska besluten om styrningens inriktning väl har fattats. I ett hänseende har vi dock utgått från ett mera preciserat mål för styr- ningen, nämligen att sysselsättningen i bygg- nadsverksamheten så långt möjligt skall ut- jämnas över säsongerna. De olika medel som f.n. finns för att styra byggnadsverksamheten är mer eller mindre effektiva. Vi har utgått från att en del medel kan förbättras men också att nya medel kan behöva skapas. För varje medel gäller, att det har en given effektivitet i an- vändningen men att resultatet även är be- roende av hur det används. Vi har gått ige- nom de olika styrmedel som har kommit till användning under efterkrigstiden och har sökt bedöma deras effektivitet. På grundval av denna genomgång har vi se- dan föreslagit kompletteringar och förbätt— ringar av tillgängliga medel och sättet att begagna dern.
3. Tillämpning och erfarenheter av administrativa
styrmedel
3.1 Byggnadsreglering
Byggnadsreglering har i en eller annan form använts i Sverige sedan år 1942. Reg— leringsingripandena har varierat i omfatt- ning och skärpa, beroende på de ekonomis- ka förutsättningarna men även på den rå- dande inställningen till sådana ingripanden. Med de speciella krav på resursanvändning och den brist på olika slag av byggnadsma- terial som rådde under krigsåren var regle- ringen under denna tid genomgripande. Ef- ter mellankommande lättnader i tillämp— ningen skedde åtstramningar under högkon— junkturåren 1947—48 och 1955. Efter år 1955 ägde en inskränkning i regleringssyste- met rum som inte bara var betingad av den följande konjunkturdämpningen utan också av en önskan att ersätta regleringen med andra styrmedel. Kvar av regleringen fanns efter år 1958 endast en igångsättningspröv- ning i säsongutjämningssyfte. Från år 1964 har emellertid byggnadsreglering även i kon- junkturutjämnande syfte ånyo kommit till användning för vissa byggnadssektorer.
3.1.1 1943 års lagstiftning Bakgrund och syften
Andra världskrigets utbrott medförde ra- dikala omställningar inom det svenska nä- ringslivet. Produktionen och sysselsättning- en sjönk inom de industrigrenar som varit beroende av importerade råvaror och i den
exportberoende skogsindustrin. Även bygg- nadsverksamheten sjönk kraftigt under de första krigsåren. Å andra sidan tog pro- duktionen av krigsmateriel ökade resurser i anspråk och samma utveckling ägde rum beträffande framställningen av ersättnings- varor, särskilt för det tidigare importerade bränslet. Inkallelserna till militärtjänstgö- ring vägde också tungt på arbetskraftssi- dan.
Under år 1942 gick utvecklingen dithän, att bristen på arbetskraft blev praktiskt ta— get allmän. Arbetslösheten sjönk till vad som då ansågs vara mycket låga tal —- läg- re än vad som noterats något år efter år 1920. Särskilda problem med arbetskrafts- tillgången förelåg inom jordbruk och skogs- bruk. Till denna utveckling bidrog också en ny expansion inom byggnads- och an— läggningsverksamheten.
För att hålla tillbaka denna expansion och reservera arbetskraftsresurserna för särskilt angelägna uppgifter genomfördes i juni 1942 en reglering av byggnadsverk- samheten på grundval av 1939 års tjänste- pliktslag (1939: 934). Bestämmelserna gavs i kungörelsen (1942: 563) om arbetsförmed- lingstvång för byggnadsverksamhet. Enligt kungörelsen fick arbetstagare anställas i byggnadsarbete endast enligt anvisning av offentlig arbetsförmedling eller med dess medgivande. Vidare skulle arbetskraftsbeho- vet till jord- och skogsbruk och till vissa särskilt angelägna byggnadsföretag tillgodo-
ses före behovet till övriga byggnadsföretag. Denna kungörelse avlöstes av en kungörelse med motsvarande innehåll samma år (1942: 925).
Denna på arbetskraften inriktade regle- ring var avsedd endast som ett proviso- rium. På grund av tjänstepliktslagens ut- formning hade den vissa begränsningar i tillämpningen. Framför allt gällde den en- dast nyanställning av personal, varför bygg- nadsproduktion med personal som anställts före regleringens ikraftträdande kunde fort- gå obehindrat. Vidare kunde den formellt tillämpas endast under hänsynstagande till arbetskraftsläget men inte till försörjnings- läget beträffande byggnadsmaterial eller till den allmänna ekonomiska utvecklingen.
År 1943 infördes därför en särskild lagstiftning om byggnadsreglering, lagen (1943: 444) om tillståndstvång för byggnads- arbete. Denna lag hade karaktären av full- maktslag med befogenhet för Kungl. Maj:t att sätta den i tillämpning i fall av krig eller krigsfara eller ”eljest under utomordent- liga, av krig föranledda förhållanden”. Dess huvudsyfte angavs vara att möjliggöra den reglering och begränsning av byggnads- verksamheten som var erforderlig för att upprätthålla ett fast penningvärde och be- främja en ändamålsenlig användning av förnödenheter och arbetskraft.
1943 års lag var tidsbegränsad men för- längdes i olika omgångar fram t.o.m. den 30 juni 1963. Den sattes i tillämpning ge- nom kungörelsen (1943: 640) med tillämp- ningsföreskrifter till lagen och var sedan i tillämpning till dess den upphörde att gälla.
Huvudsakliga bestämmelser och administ- ration
I princip omfattade 1943 års lag all bygg- nads- och anläggningsverksamhet, dvs. upp- förande av hus av alla slag, rivning av hus samt schaktning för husbyggnad, anläggan- de av väg, järnväg, spårväg eller annan större fast transportanordning eller av bro, hamn, farled, flottled, kraft-, vatten- eller avloppsledning, gata, park, vattenbyggnads- eller torrläggningsföretag ”samt annat lik—
nande anläggningsarbete". Regleringen om- fattade även om- eller tillbyggnad samt reparation och underhållsarbete på de bygg- nader och anläggningar som föll under reg- leringen. För utförande av något av dessa arbeten krävdes särskilt tillstånd.
Bedrivande av byggnadsarbete i strid med lagens bestämmelser straffades med dagsböter eller fängelse, och den myndig- het som hade tillsyn över lagens tillämp- ning (dåvarande arbetsmarknadskommis— sionen) ägde föreskriva förbud mot fort- sättande av byggnadsarbete som pågick i strid mot lagens bestämmelser och förordna om beslag på redskap och material.
Med stöd av bestämmelse i lagen före- skrevs i tillämpningskungörelsen till lagen en prövning också beträffande den på bygg- nadsplatserna sysselsatta arbetskraften. För varje arbetstagare som skulle anställas i byggnadsarbete krävdes medgivande av ve- derbörande länsarbetsnämnd eller nämnden underställd arbetsförmedling. Sådant medgi- vande fick endast undantagsvis lämnas för skogs- eller jordbruksarbetare eller på landsbygden bosatt diversearbetare. Regle- ringen gällde således dels byggnadsproduk- tionen som sådan, dels storleken och sam- mansättningen av den arbetsstyrka som fick sysselsättas på de olika arbetsplatserna. Det särskilda förbudet att i byggnadsarbete an- ställa skogs— och jordbruksarbetare borttogs emellertid år 1945.
Brådskande arbeten som var nödvändiga för att förhindra eller avhjälpa skador fick i erforderlig omfattning bedrivas utan till- stånd under högst åtta dagar. I den mån den tiden överskreds måste tillstånd inhäm— tas för att arbetet skulle få fortsätta. Av ad- ministrativa skäl undantogs från tillstånds- tvång också annat byggnadsarbete än riv- ning av hus, såvitt för arbetets utförande inte skulle komma att sysselsättas mer än tre arbetstagare. I detta tal inräknades inte specialarbetare, dvs. plåtslagare, elektriker, rörarbetare och glasmästeriarbetare.
Byggnadstillstånd meddelades enligt bygg- nadstillståndslagen av Kungl. Maj:t eller den myndighet åt vilken Kungl. Maj:t upp- drog att utöva tillsyn över lagens tillämp-
ning, dvs. dåvarande arbetsmarknadskom- missionen. I de grundläggande anvisningar som utfärdades i anslutning till den nya lagstiftningen förbehöll sig Kungl. Maj:t avgörandet beträffande statliga byggnader och anläggningar, byggnader för vilkas ut- förande ansökan gjorts eller skulle göras om statligt län eller bidrag samt arbeten som var avsedda att bekostas med lån som kommun med Kungl. Maj:ts tillstånd an- tingen själv tog upp eller lämnade borgen till. Beslutanderätten i övriga fall ankom på arbetsmarknadskommissionen som dock hade rätt att underställa ärenden Kungl. Maj:ts prövning. Sådant underställande skedde regelmässigt beträffande byggnads- arbeten kostnadsberäknade till 500000 kr. eller mer.
För handläggningen inom Kungl. Maj:ts kansli av byggnadstillståndsärenden upprät- tades en byggnadsberedning med ett stats- råd som ordförande och statssekreterarna i finans- och socialdepartementen, ordfö- randen i statens arbetsmarknadskommis- sion, kanslichefen i statens byggnadslåne- byrå samt vice ordföranden i statens indu- strikommission som övriga ledamöter. Be- redningen kompletterades efter hand med representanter för olika delar av närings— livet och skulle vid handläggning av ären- den av betydelse från transportsynpunkt även innefatta en representant från statens trafikkommission. Byggnadsberedningen var verksam fram till årsskiftet 1958—59. I dess ställe tillsattes i början av år 1959 ett bygg- nadsråd bestående av tolv ledamöter med uppgift att vara rådgivare i byggnadsfrågor.
Inom arbetsmarknadskommissionen hand- lades tillståndsärendena från oktober 1943 av en fristående sektion och från decem- ber 1944 av en särskild byrå för ärenden angående byggnadstillstånd. Kommissionen ersattes år 1948 av nuvarande arbetsmark— nadsstyrelsen, där tillståndsärendena liksom förut handlades inom en särskild byrå.
I det administrativa systemet ingick läns- arbetsnämnderna och arbetsförmedlingar- na som viktiga delar. Enligt tillämpnings- kungörelsen var rätten att sysselsätta ar- betstagare vid ett bygge beroende av med-
givande från nämnden eller nämnden un- derställt arbetsförmedlingsorgan. Med den praxis som utbildades för tillståndsgivning ankom det på länsarbetsnämnderna att ef- ter det att byggnadstillstånd lämnats av de centrala myndigheterna besluta om den närmare tidpunkten för arbetenas igång- sättande. Efter år 1948 låg också delar av den egentliga byggnadstillståndsgivningen på nämnderna. Slutligen svarade nämnder— na och förmedlingarna samt särskilda till nämnderna knutna byggnadskontrollanter för kontrollen på fältet av tillståndslagstift- ningens efterlevnad.
Tillämpning under olika skeden
För att begränsa den administrativa belast- ningen av en byggnadsreglering som i prin— cip omfattade all byggnadsverksamhet un- dantogs, som förut nämnts, från början byggen som sammanlagt tog i anspråk högst tre arbetstagare förutom specialarbe— tare. I slutet av år 1943 undantogs dess— utom statligt och kommunalt underhålls- och reparationsarbete bedrivet med perso- nal som var stadigvarande anställd hos byggherren. Även annat kommunalt bygg- nadsarbete som kostade högst 10000 kr. och vars utförande inte krävde mer än ett ton gjutna rör av stål eller järn fick bedri- vas utan tillstånd, förutsatt att det skedde endast med personal som var stadigvarande anställd hos kommunen.
Denna lista på undantag från tillämp- ningen av byggnadstillståndslagen utvidga— des efter hand. År 1948 undantogs schakt- nings-, sprängnings- och planeringsarbeten för egnahem, skogshärbärge, elektriska in- stallationer och distributionsanläggningar, målning, mindre kompletteringsarbeten in- om rörledningsbranschen, stängsel, brunn, skogsvägar, dikningsföretag, lagringsutrym- men för rotfrukter, siloanläggning eller göd- selvårdsanläggning, reparation och under- håll av flottled, muddring samt statliga och statskommunala beredskapsarbeten. Senare undantogs reparation och tillbyggnad av en och tvåfamiljshus och slutligen även ny- byggnad av sådana hus förutsatt att husen
helt eller till huvudsaklig del var avsedda för bostadsändamål.
Även skärpningar förekom, framför allt av den s.k. tremannaregeln som år 1945 ändrades såtillvida som även arbetsgivaren och eventuella ytterligare personer som del- tog i arbetet utan lön inräknades i de tre personer som fick sysselsättas vid ett bygge utan att krav på byggnadstillstånd ställdes. År 1946 togs även dessa ”tremannabyggen” in under regleringen såvitt gällde nybyggen. Samtidigt meddelades visserligen generellt byggnadstillstånd för dessa objekt men med villkoren, att länsarbetsnämnderna skulle pröva både tidpunkten för igångsättning och arbetsstyrkans sammansättning.
Utfärdandet av byggnadstillstånd var en metod att bland olika byggnadsprojekt väl- ja ut dem som från .samhällssynpunkt var mest angelägna och som inom ramen för begränsade produktionsresurser borde kom- ma till utförande i första hand. Eftersom vissa typer av objekt allmänt sett fick an- ses angelägna var det möjligt att för dem lämna generella byggnadstillstånd. Redan i samband med tillämpningskungörelsens ut- färdande meddelade Kungl. Maj:t i särskilt beslut sådana tillstånd för bl. a. skyddsrum, vissa bostäder med statliga lån och bidrag, elektriska distributionsanläggningar, brand- torn för skogsbrandbevakning, statliga och statskommunala beredskapsarbeten samt vis- sa byggnads- och anläggningsarbeten för kommunikationsverken. De senare var dock kostnadsmaximerade.
Även dessa generella tillstånd utsträcktes sedermera till flera områden. De utvidga- des beträffande de statliga verkens byggan- de och beträffande bostadsbyggandet. Som led i de lättnader i byggnadsregleringen som genomfördes under andra hälften av 1950-talet gavs först regionalt avgränsade generella tillstånd. Fr.o.m. år 1959 gavs generellt byggnadstillstånd för alla slag av byggnader i hela landet.
Det bör understrykas att skillnaden i sak var väsentlig mellan å ena sidan utfärdan- det av generella tillstånd och å andra si- dan besluten om inskränkningar i tillämp- ningen av tillståndslagstiftningen. Beträf-
fande de undantagna byggnadsobjekten fanns nämligen inte någon som helst möj- lighet att påverka vare sig utförandet eller arbetskraftsrekryteringen. Till de generella tillstånden — liksom till de individuellt prö- vade — kom däremot att fästas vissa vill— kor. Sålunda fick igångsättning inte ske utan särskilt tillstånd från länsarbetsnämn- den. Det ankom på nämnden att med hän— syn till förhållandena på arbetsmarknaden besluta om tidpunkten för arbetets påbör- jande och, i den mån nämnden fann det er- forderligt, även om avbrott i arbetet. Vida- re skulle nämnden efter vissa riktlinjer prö- va arbetsstyrkans storlek och sammansätt- ning.
Regleringen skulle således tillgodose flera syften. För det första hade man en bygg- nadstillståndsprövning där det gällde att in- om varierande resursramar välja de mest angelägna objekten. För det andra hade man en igångsättningsprövning som syftade till Säsongutjämning i sysselsättningen, och för det tredje hade man en prövning som närmast får karakteriseras som en ransone- ring av arbetskraften i syfte att hålla tillba- ka en tillväxt av byggnadsarbetarkåren. Tid- vis, särskilt under kriget, skedde också en prövning beträffande användningen av byggnadsmaterial, vilken syftade till att minska åtgången av sådant material som det var brist på.
Efter år 1955 kom volymbegränsningen och angelägenhetsprövningen att spela allt mindre roll. I sin verksamhetsberättelse för år 1957 framhöll arbetsmarknadsstyrelsen, att byggnadsregleringen efter hand i vissa avseenden alltmer glidit över till att utgöra en reglering av byggarbetsmarknaden. Till- lämpningen under de två senaste åren hade präglats av en stark strävan att utjämna sä- songerna på denna marknad. I konsekvens härmed hade byggnadstillstånd beviljats för praktiskt taget alla sådana byggnadsföretag som haft en byggnadstid understigande ett år och som kunnat påbörjas vid sådan års- tid att huvuddelen av arbetskraftsbehovet fallit under vinterhalvåret. Genom det ge- nerella byggnadstillstånd som utfändades med verkan fr. o. m. den 1 januari 1959 er-
hölls en formell bekräftelse på denna ord- ning. Efter detta datum inskränktes regle— ringen till att gälla enbart de av länsarbets- nämnderna meddelade igångsättningstill— stånden, som syftade till Säsongutjämning av sysselsättningen och i viss utsträckning också användes för att påverka sammansätt- ningen av den sysselsatta arbetskraften.
3.1.2 1963 års lagstiftning Bakgrund och syften
Erfarenheterna av byggnadsregleringen som ett medel att utjämna säsongvariationerna i byggnadsvolymen och av det samarbete som normalt äger rum mellan arbetsmarknads- verket och parterna på arbetsmarknaden för att främja arbetsmarknadspolitikens olika syften gav uppslag till en särskild ordning för Säsongutjämning baserad på en frivillig samverkan mellan arbetsmarknadsverket samt arbetsgivare och arbetstagare i bygg- nadsbranschen. År 1959 inleddes på vissa orter en försöksverksamhet med samarbets- nämnder, sedermera kallade byggarbets- nämnder, vilkas uppgift skulle vara att främja en sådan planering av byggnadsverk- samheten att bästa möjliga Säsongutjämning och i övrigt ett rationellt ianspråktagande av arbetskraften ernåddes. Försöksorterna undantogs från bestämmelserna om igång- sättningstillstånd.
Med sikte på en fortsatt utveckling efter dessa riktlinjer ersattes 1943 års lagstiftning om byggnadsreglering med lagen (1963: 268) om igångsättningstillstånd för bygg- nadsarbete. Även denna lag har fullmakts- karaktär. Till skillnad från 1943 års lag av- såg den nya lagen emellertid från början en- bart igångsättningsreglering för säsongut- jämning. Sålunda kunde Kungl. Maj:t infö- ra krav på igångsättningstillstånd, om det var nödvändigt för att åstadkomma säsong- utjämning inom visst område. Lagen sattes i kraft utom på de orter där försöksverk- samhet med byggarbetsnämnder pågick. Det förutsattes dock, att något behov av tvångs— mässig reglering av byggnadsverksamheten i säsongutjämnande syfte inte längre skulle föreligga när systemet med byggarbetsnämn-
derna var allmänt genomfört. Lagen skulle emellertid ge möjlighet att ingripa med reg- lering för den händelse de på frivillighet grundade åtgärderna skulle visa sig otillräck- liga.
Den 21 september 1964 träffades över- enskommelse mellan arbetsmarknadsstyrel- sen, Svenska byggnadsindustriförbundet, Svenska väg- och vattenbyggarnas riksför— bund samt Svenska byggnadsarbetareför- bundet om ett allmänt genomförande av systemet med byggarbetsnämnder. Överens- kommelsen, för vars innebörd och tillämp- ning redogöres i avsnitt 3.2. Rekommenda- tionssystemet för säsongutjämning, kom i tillämpning fr. o. m. juli 1965.
Redan år 1964 bedömdes det emellertid nödvändigt att med hänsyn till konjunktur- utvecklingen återinföra byggnadsregleringen som konjunkturstyrande medel. Detta sked- de genom påbyggnad på 1963 års lag, som ju dittills varit avsedd att användas endast i säsongutjämningssyfte. Genom lagen (1964: 300), som trädde i kraft den 18 juni 1964, angående ändrad lydelse av 1 5 1963 års lag infördes sålunda möjlighet för Kungl. Maj:t att prioritera sådant byggnadsarbete som är angeläget från allmän synpunkt. Detta tillägg var tidsbegränsat men har se- dan förlängts och gäller enligt lag (1969: 642) till utgången av år 1970.
Även 1964 års prioriteringslagstiftning hade karaktären av en fullmakt för Kungl. Maj:t att förordna att byggnadsarbete inte fick påbörjas utan igångsättningstillstånd. Förutsättningen härför var att det inom visst område rådde allvarlig brist på arbets- kraft inom byggnadsindustrin.
Samtidigt som prioriteringsfullmakten trädde i kraft förordnade Kungl. Maj:t, ge- nom kungörelsen (1964: 301) angående ändring i kungörelsen den 31 maj 1963 (nr 269) med tillämpningsföreskrifter till lagen om igångsättningstillstånd för byggnadsar- bete, att prioriteringsbestämmelserna skulle gälla i huvudsak i de tre största städerna med kringliggande kommuner. Detta giltig- hetsområde har sedermera i omgångar ut— sträckts så att det nu täcker hela landet. Vi- dare har förutsättningarna för Kungl. Maj:ts
befogenhet att konjunkturreglera byggnads- verksamheten utvidgats till att omfatta, för- utom allvarlig brist på byggarbetskraft, även annat avsevärt hinder för byggnadsverk- tionsresurser. Bestämmelser härom infördes genom lagen (1965: 809) angående ändrad lydelse av 1 % lagen den 31 maj 1963 (nr 268) om igångsättningstillstånd för bygg— nadsarbete.
Huvudsakliga bestämmelser, administration
De byggnadsobjekt som berörs av ifråga- varande tillståndsprövning är de som från allmän synpunkt bedöms vara mindre an- gelägna. Det ankommer på Kungl. Maj:t att med hänsyn till den rådande situationen på byggnadsmarknaden och övriga på frå- gan inverkande omständigheter ange dessa slag av objekt. De riktlinjer som år 1964 gällde härvidlag ( prop. 1964: 95 s. 17 ) inne- bar i huvudsak att bostadsbyggandet, in- dustrins anläggningar samt byggnader för sjukvård, socialvård och undervisningsvä- sendet skulle prioriteras på det sättet att de fick påbörjas utan tillstånd. Igångsättnings- prövningen avsåg enligt kungörelsen (1965 : 89) följande byggnadsföretag:
1. bensinstation, reparationsverkstad för mo- torfordon, parkeringshus samt sådan parke- ringsanläggning som ej inrättas i anslutning till ny bostadsbebyggelse;
2. hus som helt eller till huvudsaklig del in— rymmer butiks-, kontors— eller banklokaler;
3. kommunal förvaltningsbyggnad;
4. byggnad som helt eller till huvudsaklig del inrymmer kyrkliga eller andra samlingslo- kaler eller nöjeslokaler;
5. sporthall eller annan idrottsanläggning;
6. enfamiljshus, om huset genom arbetet er- håller en bostadsyta överstigande 200 kvadrat- meter;
7. kommunal gata, väg eller annan samfärds- led som icke behöves för nytt bostadsområde.
Genom ändringar i tillämpningskungörel- sen, vilka trädde i kraft den 8 april 1966 (1966: 85), utsträcktes kravet på igångsätt- ningstillstånd att gälla i hela landet. Vidare utökades de förut nämnda typerna av oprio- riterade byggnadsarbeten med 1) privatfi- nansierade bostadshus som inte är avsedda uteslutande för fritidsändamål, 2) bostads-
hus avsedda uteslutande för fritidsändamål om byggnadsarbetet ingår i ett byggnadsfö- retag som omfattar mer än ett sådant hus eller om huset genom arbetet får en bo- stadsyta över 80 kvadratmeter, 3) sjukhus och sjukhem samt 4) ålderdomshem.
En ytterligare ändring i tillämpningskun- görelsen med ikraftträdande den 2 juni 1966 (1966: 160) innebar krav på igång- sättningstillstånd även för kommunala eller enskilda byggnader för undervisningsända- mål vilka uppförs utan statsbidrag samt för rivning av flerfamiljshus inom område med stadsplan i kommun med över 30 000 invå- nare.
Byggnadsarbete som enligt nu redovisade föreskrifter i och för sig omfattas av till- ståndsplikt får dock i vissa fall bedrivas utan tillstånd. Undantagna är sålunda föl- jande slag av arbeten a) arbete som avser installation av elektriska ledningar eller and- ra elektriska anordningar, b) måleriarbete, c) arbete som avser mindre komplettering (s.k. lapparbete) av befintlig värme-, vat- ten-, avlopps- eller ventilationsanläggning, när arbetet inte står i samband med annat byggnadsarbete. Dessutom gäller undantag för dels reparations- eller underhållsarbete, om sammanlagt högst tre personer kommer att sysselsättas i arbetet, dels byggnadsar- bete som bedrivs av statlig myndighet eller för statens räkning.
För oprioriterade byggnadsföretag som inte omfattas av nyssnämnda undantag gäl- ler således, att de inte får påbörjas utan till- stånd. Tillstånd kan liksom i byggnadsreg- leringen enligt 1943 års lag förenas med villkor om storleken och sammansättningen av den arbetsstyrka som vid varje tillfälle får sysselsättas i det ifrågavarande arbetet.
Till skillnad från vad som gällde enligt den gamla byggnadsregleringen är det en- ligt nuvarande ordning inte möjligt att döma den till straff som bryter mot bestämmelser- na och bygger utan tillstånd där sådant be- hövs. Sanktionen är i stället förbud vid vite att fortsätta arbetet. Vitesförbud meddelas av arbetsmarknadsstyrelsen, och talan om utgivande av försuttet vite utförs av allmän åklagare vid domstol efter medgivande av
styrelsen. Bakgrunden till denna ordning är att 1963 års lag om igångsättningstillstånd ursprungligen syftat till att främja endast säsongutjämning inom byggnadsbranschen. Någon kriminalisering av eventuella lag- överträdelser ansågs inte nödvändig för att tillgodose detta begränsade syfte.
Utbyggnaden av 1963 års lag till att avse mer än enbart Säsongutjämning fick admi- nistrativa konsekvenser. En igångsättnings- prövning enbart med hänsyn till lokala sä- songmässiga arbetsmarknadssynpunkter ha- de ansetts helt kunna läggas på arbetsmark- nadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna. I och med att prövningen fick en längre gå- ende syftning fanns anledning för Kungl. Maj:t att kunna utöva ett direkt inflytande på den. Genom lagändring den 8 december 1967 (1967: 780) infördes också denna möj- lighet. I kungörelse (1968:109) föreskrevs, att om byggnadskostnaden uppgick till minst 5 milj. kr. och om arbetet avsåg tillstånds- beroende objekt som inte omfattades av särskilt fastställda ramar frågan om igång- sättningstillstånd skulle avgöras av Kungl. Maj:t som enda instans. Kostnadsgränsen har sedermera (SFS 1969: 90) sänkts till 3 milj. kr. I övriga fall meddelas tillstånd av länsarbetsnämnden.
Tillämpningen av byggnadsregleringen en- ligt 1963 års lag
Lagen om igångsättningstillstånd för bygg- nadsarbete anger inte efter vilka grunder de enskilda ansökningarna om igångsätt- ningstillstånd skall prövas. Inte heller i till— lämpningskungörelsen anges detta. Däremot har Kungl. Maj:t i olika kungl. brev till ar- betsmarknadsstyrelsen, det första den 6 maj 1966, meddelat föreskrifter härom. Före- skrifterna, som innebär en viss angelägen- hetsgradering av de tillståndsberoende bygg- nadsarbetena inbördes, bygger på de förut- sättningar som lagen uppställer för Kungl. Maj:ts befogenhet att införa prioriterings- systemet, dvs. brist på byggarbetskraft och kapital.
Angelägenhetsgraderingen är gjord så att myndigheterna åläggs att i första hand be-
vilja igångsättningstillstånd för privatfinan- sierade bostadshus, dock inte fritidshus, samt för sjukhus, sjukhem och ålderdoms- hem. Dessa byggnadsarbetens förtur fram- för övriga tillståndsberoende arbeten gäller emellertid bara upp till en viss gräns. Den- na uttrycks för bostadshusen i ett största an— tal lägenheter, för ålderdomshemmen i ett största antal platser samt för sjukhusen och sjukhemmen i ett högstbelopp för bygg- nadskostnaden, allt för en angiven begrän— sad tidsperiod. På dessa sektorer styrs såle- des byggnadsvolymen genom centralt fast— ställda ramar, vilka fördelas regionalt och på enskilda objekt.
Lagen om igångsättningstillstånd medger inte Kungl. Maj:t att med generell verkan förordna om totalt byggnadsförbud för nå- got eller några slag av byggnadsarbeten. Lagen kräver att varje ansökan för sig skall upptas till saklig prövning. De nämnda an- tals- och beloppsramama innebär därför formellt inte totalt byggstopp utanför ra- marna. I Kungl. Maj:ts föreskrifter heter det att i övrigt stor restriktivitet skall iakttas vid tillståndsgivningen för de oprioriterade byggnadsarbetena. Denna föreskrift avser således dels privatfinansierade bostadshus, sjukhus, sjukhem och ålderdomshem utan- för de vid prövningstillfället gällande ra- marna, dels alla övriga oprioriterade bygg- nadsarbeten. För båda dessa grupper har Kungl. Maj:t ålagt myndigheterna att grun- da prövningen i första hand på en bedöm- ning av om arbetet bör påbörjas med hän- syn till effekten på arbetsmarknaden, möj- ligheterna att få krediter för prioriterat byggnadsarbete eller oprioriterat arbete inom de nämnda ramarna samt arbetets an- gelägenhet från allmän stadsbyggnadssyn- punkt. Inom sektorer med igångsättningsra— mar har ramarna blivit normerande för be- viljandet av igångsättningstillstånd. Ramar- na har således tagits i anspråk. Utöver ra- marna har i praktiken tillstånd inte bevil- jats.
Ytterligare ledning för prioriteringen ges. i cirkulär som arbetsmarknadsstyrelsen ut- färdat till länsarbetsnämnderna, senast den 6 december 1968. Styrelsen framhåller där
att handhavandet av en reglering, som är baserad på uppdelning av byggnadsobjek- ten i angelägna och mindre angelägna ar- beten, medför skilda problem. Efter att ha erinrat om uttalanden i lagens förarbeten att bestämmelserna bör utformas så att be- gränsningsåtgärderna kan tillämpas så smi- digt som möjligt framhåller styrelsen att det alltid uppkommer fall där omständigheter- na motiverar undantag från de allmänna föreskrifterna, även om dessa i stort mot- svarar allmänt omfattade värderingar. Ock- så oprioriterade arbeten kan enligt styrel- sen av olika skäl ha hög angelägenhets- grad. De faktorer som är avgörande här- vidlag är emellertid så skiftande att några klara och entydiga anvisningar inte kan lämnas. En bedömning måste ske från fall till fall. Den allmänna bakgrunden vid den- na prövning är enligt styrelsen den arbets- marknadsmässiga bedömningen. Som hu- vudregel i övrigt bör gälla att arbetena får komma till utförande i den tidsordning de aktualiserats hos länsarbetsnämnden. Un- dantag härifrån måste dock kunna medges om särskilda skäl föreligger. Hänsyn bör vi- dare tas till byggnadsobjektens storlek och arbetskraftsbehov och till att en byggnad kan behöva komma till stånd för att en ti- digare utförd prioriterad investering skall få full effekt eller fungera tillfredsställande. Detsamma gäller objekt som när de färdig- ställts möjliggör betydande rationalisering och väsentlig arbetskraftsbesparing inom den verksamhet som investeringen avser.
Som tidigare nämnts gäller f. n., att an- sökningar om igångsättningstillstånd för byggnadsobjekt över viss storlek prövas av Kungl. Maj:t. Beträffande dessa ärenden gäller den särskilda ordningen att de före avgörandet remitteras till länsstyrelsen för yttrande i prioriteringsfrågan.
3.1.3 Erfarenheter Säsongutjämning
Som torde ha framgått av den föregående översikten har tillämpningen av byggnads- regleringen skiftat i betydande utsträckning sedan den infördes på 1940-talet. I ett hän-
seende har emellertid tillämpningen varit anmärkningsvärt stabil, nämligen vad gäller syftet att främja en utjämning av byggnads- volymen och efterfrågan på arbetskraft över säsongerna. I regleringens praktiska hand- havande kom tillståndsgivningen ganska snart att delas upp på två steg. Det första var prövningen av byggnadstillstånd, vilken skedde med tanke på konjunkturutjämning och resursfördelning och i huvudsak var förlagd till den centrala arbetsmarknads- myndigheten eller Kungl. Maj:t. Det andra steget var utfärdandet av igångsättningstill- stånd, vilket ombesörjdes av länsarbets- nämnderna och var så avpassat i tiden att sysselsättningen inte skulle anhopas under sommarmånaderna utan utjämnas över hela året. Denna Säsongutjämning har aldrig gi- vits upp utan bibehållits när regleringen i övrigt har satts ur kraft genom generella dispenser.
Användningen av en direkt, Objektvis ut- förd styrning av byggnadsverksamheten i säsongutjämnande syfte förefaller ha varit allmänt accepterad. 1949 års investerings- kommitté, som var kritisk mot regleringen i övrigt, fann i sitt betänkande Generella metoder och fysiska kontroller inom inves- teringspolitiken (SOU 1953: 6), att ”bygg- nadsregleringen otvivelaktigt bidragit till den Säsongutjämning som ägt rum”. Kom- mittén föreslog också, att regleringen tills vidare skulle behållas för detta syfte.
När den dittillsvarande begränsningen av byggnadsverksamhetens volym helt sattes ur kraft år 1959, förlängdes ändå giltighetsti- den för 1943 års lag med tanke på behovet att styra igångsättningsrytmen över året. När 1943 års tillståndslagstiftning år 1963 slutligen helt upphörde att gälla och ersattes av en ny, enbart på Säsongutjämning inrik- tad lag om igångsättningstillstånd, var av- sikten, att denna lag skulle vara i kraft en- dast under ett övergångsskede, i avvaktan på ett generellt genomförande av en frivillig säsongutjämning i samarbete mellan arbets- marknadsverket och parterna på byggarbets- marknaden. Lagen skulle, så var det tänkt, i framtiden komma till användning endast om denna frivilliga samverkan visade sig
otillräcklig för sitt syfte. I det föregående har redogjorts för hur byggnadsreglering i konjunkturutjämnande och sektorstyrande syfte under 1960-talet återinförts medelst påbyggnader på 1963 års säsongreglerings- lag, samt kommit i tillämpning inom vissa byggnadssektorer. I dessa fall har reglering- en använts även för säsongutjämning. En närmare redogörelse för hur denna styrning samordnas med strävandena att genom den frivilliga sysselsättningsplaneringen nå en sådan utjämning och för utfallet av säsong- styrningen lämnas i avsnitt 3.2 Rekommen- dationssystemet för Säsongutjämning. Det må här räcka att konstatera, att statsmak- terna sedan 1940-talet inte vid något tillfäl- le har funnit sig kunna undvara reglering eller annan motsvarande form av direkt styrning för att säsongutjämna sysselsätt- ningen i byggnadsbranschen.
Konjunkturstyrning
När byggnadsregleringen infördes, motive- rades detta som förut sagts av den då rå- dande knappheten på byggnadsmaterial och arbetskraft. Det gällde att med regleringens hjälp hålla tillbaka expansionen av bygg- nadsverksamheten och begränsa produktio- nen till vad som i det rådande läget fram- stod som mest angeläget. Denna begräns- ning gjordes emellertid i stort sett på känn. Någon kalkyl över vad marknaden egent- ligen kunde tåla förelåg inte de första åren, inte heller någon bestämning av hur stor årlig byggnadsvolym som man totalt bor- de inrikta sig på. Där inte generella bygg- nadstillstånd förelåg var prövningen helt förlagd till beviljandet av byggnadstillstånd i enskilda fall.
År 1947 upprättades för första gången en tillståndsbudget i vilken man för olika bygg- nadssektorer fixerade ramar för tillstånds— givningen under året. Budgeten hade upp- ställts med ledning av utvecklingen under tidigare år samt med kännedom om de ak- tuella behov som förelåg på olika områden. För att man skulle komma till klarhet i sistnämnda hänseende hade inventeringar verkställts av investeringsplanerna på resp.
områden. Det underströks, att budgeten, som var förhållandevis detaljerad, skulle tjäna endast som en riktlinje till stöd för tillståndsgivningen. Den uppdragna ramen borde emellertid inte överskridas, såvida inte väsentliga förändringar inträffade i de ekonomiska förutsättningarna.
Eftersom en väsentlig del av lämnade byggnadstillstånd dels gällde arbeten som sträckte sig över flera år, dels av andra skäl ofta togs i anspråk först året efter det att de meddelats, kunde stora skillnader föreligga mellan den byggnadsvolym för vilken till- stånd meddelats under ett år och den fak- tiska byggnadsvolymen under samma tid. Med den utgångspunkten upprättades från och med år 1948 förutom en tillståndsbud- get även en realbudget. Den sistnämnda representerade den för året eftersträvade byggnadsvolymen på den tillståndsreglerade sektorn. I följande tabell som hämtats från prop. 1948: 286 angående komplettering av riksstatsförslaget för budgetåret 1948/49 re- dovisas, förutom den beräknade byggnads- verksamheten år 1947, de två budgetförsla- gen för år 1948.
Skillnaderna mellan realbudgeten och tillståndsbudgeten är som synes betydande, vilket berodde framför allt på förekomsten av ett stort antal beviljade men ej utnytt- jade tillstånd vid årets början.
De i tabellen upptagna posterna var hu- vudkvoter, som i sin tur var uppdelade på betydligt mindre delkvoter. Å andra sidan behövde inte budgeten nödvändigtvis med- föra någon absolut låsning av tillståndspro— grammet, utan ändringar förekom under lö- pande år t. ex. i samband med att byggnads- tillstånd av sysselsättningsskäl fick beviljas utan att detta belastade de för vederböran- de byggnadssektorer fastställda kvoterna. I och med att generella byggnadstillstånd ef- ter hand utfärdades för en ökad andel av den totala byggnadsverksamheten reducera- des budgeternas betydelse som styrmedel. Efter år 1957 har detta system inte använts.
Under den närmaste efterkrigstiden och långt fram på 50-talet intog byggnadsregle— ringen en mycket framskjuten plats som konjunkturpolitiskt medel. Ses emellertid
Tabell 3: I . Investeringsbudget för den reglerade byggnadsverksamheten år 1948. Milj. kr. Beräknad byggnads- verksam- Realbudget Tillståndsbud- Kvotområde het år 1947 år1948 get år 1948 A. Bostäder 1 450 1 150 820 B. Byggnader för jordbruk, skogsbruk och fiske 60 55 35 C. Egentlig industri 360 280 175 D. Kraft- och belysningsverk 80 95 50 E. Handel 35 35 35 F. Samfärdsel 80 105 60 G. Förvaltn., sociala ändamål m. m. 70 85 60 H. Skolor, kyrkor, övr. samlingslokaler m. m. 70 100 80 I. Vägar, anläggningsarbeten m. m. 155 140 120 J. Militära arbeten 20 20 20 Summa 2 380 2 065 1 455 Därav grupp B-J 930 915 635
regleringen i främsta rummet som ett me- del att dämpa överkonjunkturer, kan erfa- renheterna av dess användning emellertid inte anses tyda på att medlet var tillräckligt för denna uppgift. Under högkonjunkturen åren 1945—1947, 1950—1951 och 1955 var byggnadsinvesteringarnas utveckling snarast en destabiliserande faktor. Vad gäller den förstnämnda perioden kunde i efterhand fastslås, att tillståndsgivningen varit så om- fattande att det inte hade varit möjligt med hänsyn till tillgången på arbetskraft och ma- terial att helt utnyttja de lämnade byggnads- tillstånden. Detta var i och för sig inte för- vånande eftersom man dels hade ofullstän- dig kännedom om vilka produktionsresur- ser som egentligen fanns att tillgå för bygg- nadsändamål, dels saknade en fast plan för hur de skulle användas.
Sedan metoden med tillstånds- och real- budget för den reglerade byggnadsverksam- heten införts från och med åren 1947 och 1948 var man bättre rustad i det hänseen- det. Inte desto mindre framhålls i kommen- tarerna till 1952 års investeringsbudget, att tillståndsgivningen under år 1950 varit för stor i förhållande till byggnadsmarknadens kapacitet, så att eftersläpningar uppstått i fråga om fullföljandet av den reglerade byggnadsverksamheten. En åtstramning av tillståndsgivningen under år 1951 gav inte
den avsedda dämpningen, vilket väsentligen berodde på en expansion av den oreglerade byggnadsverksamheten, som kommit att sva— ra för en avsevärt ökad andel av den totala byggnadsvolymen. (Prop. 1952: 1, Bil. 1, Bih. 3.) I ännu högre grad kan detta förut- sättas ha varit fallet är 1955, då den till- ståndsberoende delen av byggnads- och an- läggningsverksamheten beräknas ha utgjort knappt hälften av den totala byggnadsvo- lymen. (Prop. 1956: 1, Bil. 1, Bih. 2.)
Det sagda berättigar dock inte till slut- satsen, att byggnadsregleringen har varit be— tydelselös som konjunkturutjämnande me- del. Även i de fall där byggnadsinveste- ringarna har tillåtits stiga mer än önskvärt kan det förutsättas, att skillnaderna mellan tillgång och efterfrågan på byggnadskapaci- tet och därav föranledda störningar skulle ha blivit större, om regleringsåtgärderna inte satts in. Som exempel kan nämnas, att industrins önskemål om tillstånd för bygg- nads— och anläggningsinvesteringar under år 1951 representerade, enligt uppgifter sam- manställda av dåvarande handels- och in- dustrikommissionen, en sammanlagd kost- nad av 740 milj. kr. De för denna sektor under samma år meddelade byggnadstill- stånden begränsades till att gälla totalt 195 milj. kr. Det torde inte heller vara någon tvekan om att den skärpning av byggnads-
regleringen som sattes in andra halvåret 1947 och början av år 1948 (”byggstop- pet”) på ett avgörande sätt bidrog till att snabbt återställa mera normala förhållan- den på byggnadsmarknaden. I och med att en växande andel av byggnadsverksamhe- ten under 1950-talet kom att ligga utanför regleringen blev dock möjligheterna att en— bart med regleringsåtgärder hålla tillbaka en ökning i efterfrågan i motsvarande mån beskurna.
När byggnadsregleringen under 1960-ta- let åter kommit att användas i konjunktur- styrande syfte, har detta skett under väsent- ligt andra förutsättningar än de som rådde under de närmaste efterkrigsåren och 1950- talets första hälft. Framförallt har regle- ringen inte givits samma framskjutna posi- tion som det nära nog enda medlet att hål- la tillbaka överkonjunkturer genom åtgär- der inom byggnadsbranschen, utan penning- och finanspolitiska åtgärder har i detta syf- te satts in med betydligt större skärpa än tidigare. Arsenalen av styrmedel har utökats med investeringsfonderna för konjunkturut- jämning, vilkas användning får anses ha va- rit av särskild betydelse för en utjämning av industrins byggnadsinvesteringar. Inves- teringsavgifter har med betydande effekt tillämpats på byggnadsinvesteringar inom andra sektorer.
I den mån som byggnadsbranschen under denna tid har kännetecknats av större eller mindre grad av stabilitet kan detta därför inte utan vidare härledas till en mer eller mindre framgångsrik tillämpning av bygg- nadsregleringen. En viss bedömning av regleringens betydelse torde emellertid kun- na göras på grundval av statistiken över in- neliggande ansökningar om igångsättnings- tillstånd som till viss del kan sägas repre- sentera ett latent efterfrågetryck på bygg- nadsmarknaden. I tabell 3: 2 redovisas in- neliggande och beviljade ansökningar åren 1966—1969. Under denna period har an- sökningstrycket ökat starkt. De per den 31 december 1969 inneliggande ansökningar- na om igångsättningstillstånd representera- de en total investeringsvolym av drygt 7 miljarder kr. mot ca 3 miljarder kr. år
1966. Ökningen har emellertid huvudsak- ligen skett i storstadslänen. Den har varit betydligt mera måttlig i övriga län i södra och mellersta Sverige, och i skogslänen låg ansökningstrycket vid samma nominella ni- vå år 1969 som tre år tidigare. Talen anges i löpande priser.) Utvecklingen mellan åren 1968 och 1969 har speciellt intresse med tanke på den kon- junkturuppgång som inträdde det senare året. I storstadslänen steg volymen av be- viljade ansökningar med 34 0/0 men utgjor— de ändå under år 1969 mindre än hälften av ansökningstrycket vid slutet av samma år. I övriga län i södra och mellersta Sve- rige ökade volymen av beviljade ansökning- ar med 14 0/0 och var under år 1969 större än volymen av inneliggande ansökningar per den 31 december. I skogslänen var den beviljade ansökningsvolymen oförändrad mellan de två åren. Å andra sidan var den år 1969 mer än dubbelt så stor som den in- neliggande ansökningsvolymen vid slutet av året. Restriktiviteten i tillståndsgivningen har således varit väsentligt hårdare i stor- stadslänen än i riket i övrigt. Ökningen av det tillståndsberoende byggandet i storstads- områdena har kunnat ske med hänsyn till samtidigt vidtagna åtgärder för att öka till- gången på byggnadsarbetare i dessa områ- den. Som vidare framgår av tabell 3: 2 är det framförallt de stora byggnadsobjekten som hålls tillbaka genom regleringen i storstads- områdena. Det bör i anslutning till de i tabellen återgivna talen framhållas, att som en följd av att igångsättningstillstånden i viss ut- sträckning lämnas i den ordning ansökning- arna inkommit till länsarbetsnämnden — i synnerhet gäller detta bostadsbyggandet — ställer sig sökandena ofta i ansökningskön långt innan de är beredda att genomföra sina projekt. I andra fall anmäls byggnads- planerna i mycket god tid före det planera- de påbörjandet i syfte att passa in den egna investeringen i den av länsarbetsnämnder- na bedrivna planeringen .för byggarbets- marknaden. Dessutom får regleringen ofta den effekten att byggherrens planering hålls
Tabell 3: 2. Inneliggande och beviljade ansökningar om igångsättningstillstånd åren 1966 —1969
Inneliggande ansökningar 31 dec. Beviljade ansökningar under året
Objektsstorlek1 Objektsstorlek1 ( 5 resp. > 5 resp. Totalt ( 3 milj. > 3 milj. Totalt ( 3 milj. >3milj. Lönegrupp År milj. kr. kr. kr. milj. kr. kr. kr. Skogslän 1966 343 — — 324 — — 1967 375 — — 446 — — 1968 257 100 157 851 — — 1969 355 142 213 837 450 387 Storstadslän 1966 1 652 — — 1 666 — — 1967 2 742 — — 1 683 -— — 1968 3 612 863 2 749 1 715 — — 1969 4 949 845 4 104 2 299 947 1 352 Övr. län 1966 1 099 — — 878 — — 1967 1 455 — — 1 101 — — 1968 1 356 835 521 1 712 — — 1969 1 831 1 062 769 1 948 1 193 755 Hela landet 1969 7 135 2 049 5 086 5 084 2 590 2 494
1 År 1968 överfördes tillståndsprövningen för projekt till en beräknad kostnad av 5 milj. kr. och mer från länsarbetsnämnderna till Kungl. Maj:t. År 1969 sänktes den nämnda gränsen till 3 milj. kr.
tillbaka eller helt läggs ned i avvaktan på närmare besked om när byggnadsarbetet kan påbörjas. En sådan reaktion försvårar givetvis uppbyggandet av en reell projekt- reserv.
Dessa omständigheter gör, att även om man tänker sig möjligheten av ett plötsligt upphävande av byggnadsregleringen detta inte skulle resultera i ett tillskott till inves- teringsefterfrågan med nyss nämnda 7 mil- jarder kr. Man kan emellertid utgå från att den efterfrågan som f. n. hålls tillbaka ge- nom regleringen särskilt i storstadsområde- na är så pass omfattande att den vid ett fri- släppande utan kompenserande åtgärder skulle ge anledning till allvarliga balanspro- blem.
Regional styrning
Åren 1952—58 användes byggnadsregle- ringen även som lokaliseringspolitiskt me- del. Prövningen av byggnadstillstånd för in- dustrianläggningar innefattade under denna tid bl.a. frågan om lokaliseringens lämp-
'.
lighet och gav i förekommande fall anled- ning till överläggningar mellan tillstånds- myndigheten arbetsmarknadsstyrelsen — och det tillståndsberoende företaget om lämpligheten av annan förläggningsort. Kommittén för näringslivets lokalisering konstaterade i sitt betänkande Aktiv lokali- seringspolitik (SOU 1963: 58), att dessa överläggningar i en del fall ledde till en an- nan och från samhällssynpunkt lämpligare lokalisering, utan att de företagsekonomiska kraven behövde eftersättas. I andra fall var någon alternativ lokaliseringsort inte möjlig att tänka sig med hänsyn till de ekonomiska och tekniska skäl som företagen åberopade för sitt val av förläggningsplats. I ett rela- tivt begränsat antal fall, huvudsakligen av- seende företag i storstäderna, avslogs ansö- kan. Enligt en av lokaliseringsutredningen refererad undersökning (Törnqvist, Studier i industrilokalisering, Stockholm 1962) hade under perioden 1951—1958 avslagits sam- manlagt 49 ansökningar om ny- eller till- byggnad av industrifastighet i Stockholm. Av de berörda företagen hade sedermera
fyra flyttat eller lagt ut filialer till orter utanför Stor-Stockholm.
Även om avslag på ansökan om bygg— nadstillstånd sålunda i flertalet fall endast haft till effekt att företaget anpassat sin verksamhet till de gamla lokalerna eller utnyttjat befintliga lediga lokaler, framhöll kommittén för näringslivets lokalisering be- tydelsen av att lokaliseringsorganet på basis av ansökningarna fått tillfälle att diskutera alternativa lokaliseringsorter på ett tidigt stadium, innan utbyggnadsplanerna börjat realiseras.
Vad gäller byggnadsregleringens tillämp— ning under 1960-talet har denna visserligen varit regionalt differentierad, vilket sam— manhänger med inriktningen på att främja balansen på de regionala arbetsmarknader- na. Den har av den anledningen kommit att tillämpas med betydligt större skärpa i storstadsområdena än i landet i övrigt och på så sätt påverkat byggnadsinveste- ringarnas regionala fördelning. Utgångs- punkten har emellertid härvid väsentligen varit förhållandena på arbetsmarknaden. I vissa avseenden har dock regleringen direkt påverkat byggnadsinvesteringarnas regiona— la fördelning, framför allt vid fördelningen av den regleringsvägen fastställda ramen för det privatfinansierade bostadsbyggandet. Regleringen har härvidlag ingått som ett led i den allmänna bostadspolitiken, för vilken redogörs i avsnitt 3.5 av detta ka- pitel.
Sektorstyrning
Regleringen var när den infördes i första hand ett medel att fördela produktionsre- surserna, såväl mellan byggnadsverksamhe- ten och övriga delar av näringslivet som mellan olika byggnadssektorer. Det var un- der krigsåren angeläget att bereda utrymme för byggnadsinvesteringar för försvaret och för produktionen av varor som var viktiga för folkförsörjningen. Detta syfte tillgodo- sågs genom såväl generella dispenser från tillståndstvånget som direktiv för tillstånds- prövningen. Den år 1947 införda använd— ningen av tillståndsbudget innebar med sin
förhållandevis långt gående uppdelning på delkvoter en totalfördelning av byggnads- produktionen på olika sektorer.
Till en del kan denna fördelning sägas ha varit ett uttryck för den angelägenhet som statsmakterna tillmätte vissa investeringar. Kvoteringssystemet var emellertid även en nödvändig konsekvens av att en totalram fastställdes för tillståndsgivningen, eftersom den tillståndsprövande myndigheten behöv- de någon vägledning beträffande hur denna ram skulle fyllas ut under året. I praktiken kom fördelningen att ske på varierande grunder. Kvoteringen på industribranscher gjordes exempelvis med utgångspunkt i de föreliggande investeringsönskemålen inom industrin sådana de hade framkommit vid särskilda undersökningar. För fastställan- det av delkvoterna för handeln inhämtades uppgifter från de berörda branschorganisa— tionerna, och det kan nämnas, att var och en av Grossistförbundet, KF och ICA er- höll egna kvoter satta i relation till omsätt- ningen. Sedan systemet en gång hade kom- mit i tillämpning blev av naturliga skäl det närmast föregående årets budget i stor ut- sträckning vägledande för tillståndsfördel- ningen under det framförliggande året.
Strävandena att via tillståndsgivningen rikta in byggnadsproduktionen på byggna- der för vissa ändamål stannade emellertid inte vid de formellt avgränsade sektorerna utan det förutsattes också, att tillstånden inom varje sektor skulle reserveras för de mest angelägna objekten. Direktiven för denna prövning av enskilda fall har emel— lertid varit knapphändiga och väsentligen gällt industrins investeringar. I anslutning till 1947 års tillståndsbudget refererades till behoven av rationalisering och av sådan ny kapacitet som var av särskild betydelse för folkförsörjningen och utrikeshandeln. Det anfördes vidare (prop. 1947: 1, Bil. 1, Bih. 4): ”I enlighet med den princip, som för närvarande tillämpas, har man sålunda an- ledning räkna med, att byggen som medfö- ra en besparing av arbetskraft eller en ök- ning av produktionen utan en ökning av ar— betarantalet komma att beredas speciell prioritet.” Vid framläggande av tillstånds-
budgeten år 1948 framhölls ( prop. 1948: 286 ), att man i första rummet måste öka produktionen på sådana områden som re- presenterade flaskhalsar i produktionssyste- met. Lika angeläget var det att få till stånd en ökning av sådan exportkapacitet, som kunde medföra en bättre tillgång på sär- skilt knappa valutor.
Även om beslut i byggnadstillståndsären- dena fattades av arbetsmarknadskommis— sionen (efter år 1947 arbetsmarknadssty- relsen) eller, om ärendena var av den ka— raktären, av Kungl. Maj:t efter prövning i byggnadsberedningen, kom i stor utsträck- ning den reella angelägenhetsgraderingen att ligga hos olika fackorgan och organisa- tioner med vilka arbetsmarknadsstyrelsen hade fortlöpande samråd. På den offent— liga sektorn svarade exempelvis dåvarande medicinalstyrelsen för bedömningen av an- gelägenheten av olika byggnadsprojekt inom sjuk- och hälsovård, skolöverstyrelsen ut- talade sig beträffande prioriteringen av skolbyggnader osv. För handläggningen av ansökningar om byggnadstillstånd i indu- strin skedde på tjänstemannaplanet regel- bundet samråd med industrikommissionen, sedermera handels- och industrikommissio- nen, varvid man kom överens om vilka an— sökningar som skulle tas med på listorna över föreslagna tillstånd. På handelns om— råde hörde föredragandena i tillståndsären- den representanter för KF, ICA och Gros— sistförbundet om fördelningen av resp. års- kvoter på enskilda byggnadsobjekt. På lik- nande sätt gick man tillväga inom andra områden. Det var naturligen mycket skif- tande intressen som på detta sätt blev avgö- rande för urvalet av de objekt som släpptes fram inom ramen för de fastställda kvoter- na.
Från nationalräkenskaperna kan för ti- den från och med år 1950 hämtas upp- gifter om fördelningen på olika sektorer av bruttoinvesteringarna i byggnader och anläggningar. I följande tabell lämnas den relativa fördelningen på skilda sektorer av investeringskostnaderna sammanräknade över olika perioder, nämligen åren 1950— 1955, då fördelningen alltjämt i förhållan-
devis stor omfattning styrdes genom bygg- nadsregleringen, åren 1959—1963, då den- na del av byggnadsregleringen var satt ur kraft, och åren 1964—1968, då regleringen åter i viss utsträckning satts i funktion. Slutligen lämnas en fördelning av kostna- derna för byggnads- och anläggningsarbe- ten beträffande vilka tillstånd enligt regle- ringsbestämmelserna meddelats under pe- rioden 1950—1955.
Det är som synes inga slående skillnader i sektorfördelningen, när man jämför perio— den 1950—55 och perioden 1959—63. En ökad byggnadsverksamhet på andra sektorer fr. o. m. är 1959 motsvaras av en nedgång i den relativa andelen för bostadsbyggandet under den senare perioden. Det ligger vida- re nära till hands att se den ökade andelen fritidshus som ett resultat av tillståndstvång- ets avskaffande. Handeln torde vara det om- råde på vilket regleringen har haft sitt störs- ta inflytande. Dess andel av byggnadsin- vesteringarna ökade till nära nog det dubb- la efter den kvantitativa regleringens upphö- rande.
En jämförelse mellan den faktiska för- delningen av byggnadsinvesteringarna och den fördelning som erhålls på grundval av meddelade byggnadstillstånd (igångsätt- ningstillstånd för bostadshus) ger en bild av regleringens verkningsgrad på olika sek- torer. Bostäder och fritidshus svarar under perioden 1950—55 för 55 0/0 av meddelade tillstånd men 38 0/0 av den totala bygg- nadsvolymen. Detta får uppfattas så att regleringen har täckt en förhållandevis stor andel av byggnadsverksamheten på denna sektor. Detsamma gäller beträffande han- del, skolor och kyrkor samt militära arbe- ten. Med undantag för handeln har dessa poster varit beroende av annan central styr- ning än byggnadsregleringen. Handeln fram- står därför som den sektor, där regleringen har haft sitt största reella inflytande.
Under tiden från år 1964 och framåt har på det sätt som förut beskrivits en sek- torstyrning skett med hjälp av byggnads- reglering i så måtto att kravet på igång- sättningstillstånd har begränsats till att gäl- la vissa sektorer, medan andra sektorer,
Bruttoinvesteringar Tillstånds- givning 1950—55 1959—63 1964—68 1950—55 Byggnadssektorer % % % % Bostäder, fritidshus 38,0 36,6 37,8 54,9
Därav perm. bost. (37,1) (33,8) (34,1) Jordbruk, skogsbruk och fiske 3,3 1,8 1,6 0,2 Industri 12,4 12,8 10,5 9,4 Kraft- och belysningsverk 9,2 7,5 6,1 3,7 Handel m. m. 3,8 7,3 7,5 5,0 Samfärdsel 8,1 6,7 5,0 3,5 Hälso- och sjukvård, soc. ändamål 3,1 3,7 5,5 4 3 Förvaltning m. 111. 2,6 2,5 3,0 ' Skolor och kyrkor 5,3 5,3 5,9 8,5 Våg- och gatuarbeten 7,3 9,0 9,3 7 9 Vatten och avlopp m. m. 4,8 5,3 6,4 ' Militära arbeten 2,0 1,5 1,3 2,7 Summa 100 0 100 0 100,0 100,0 »
däribland statsbelånade bostäder, som styrs genom årliga låneramar, samt industribygg- nader, har lämnats utanför. Formellt har i denna avgränsning en skillnad gjorts mel- lan mer resp. mindre angelägna byggnads— investeringar. I sak torde man emellertid kunna konstatera, att regleringen i främsta rummet lagts på de mest expansiva sekto- rerna.
Tabell 3: 3 visar inte på någon tillbaka- gång av de reglerade sektorernas andel av byggnadsinvesteringarna efter år 1964 när jämförelse görs med den närmast föregåen- de, regleringsfria femårsperioden. Utveck- lingen har snarare varit den motsatta. Inte desto mindre kan en sektorpåverkan förut- sättas ha skett. Särskilt påtagligt framstår detta beträffande privatfinansierade bostä- der, ålderdomshem och sjukhus för vilka byggnadsvolymen helt varit beroende av centralt fastställda ramar. Särskilt beträf— fande sjukhus har en styrning skett inom totalramen med prioritering av vissa bygg- nader, nämligen vårdpaviljonger för lång— tidssjuka samt undervisningssjukhus.
Kostnadsaspekter, tillämpningsproblem
I 1943 års utformning var byggnadsregle- ringen administrativt arbetskrävande. År 1948 fanns i arbetsmarknadsverket sam-
manlagt 263 tjänster inrättade särskilt för regleringens genomförande. Av dessa fanns ett 80-tal hos arbetsmarknadsstyrelsen. Reg- leringen tog även i väsentlig utsträckning i anspråk annan personal i ledande ställ- ning inom verket. År 1957, då regleringen inskränkts betydligt i sin tillämpning, var enligt uppgift 103 tjänstemän engagerade i handläggningen av regleringsärenden, varav 21 hos styrelsen.
I fråga om den under 1960-talet återin- förda igångsättningsregleringen har inga sär- skilda tjänster tillsatts för handläggningen av tillståndsärendena, utan för detta ända- mål disponeras den personal som på läns- arbetsnämndernas planeringsavdelningar mera allmänt avdelats för sysselsättnings- planeringen på byggarbetsmarknaden. Sam- manlagt finns f.n. hos nämnderna ett 60- tal tjänstemän avdelade för handläggningen av såväl byggnadsärenden i enlighet med samarbetsavtalet med parterna på byggar- betsmarknaden som tillståndsärenden inom ramen för regleringen. Regleringsärenden och andra byggnadsärenden går i stor ut- sträckning in i varandra, vilket försvårar en närmare bedömning av hur stor kapacitet som egentligen tas i anspråk för de förra. Förhållandet varierar f.ö. i det hänseendet väsentligt mellan storstadslänen och övriga län. Uppskattningsvis torde emellertid f. n.
mellan en tredjedel och hälften av perso- nalstyrkan särskilt behöva ägna sig åt reg— leringsärendena.
Satta i relation till personalåtgången i den tidigare regleringen innebär de anförda talen en väsentlig begränsning, vilken varit möjlig med hänsyn till regleringens avgräns- ning till vissa sektorer. Begränsningen får emellertid ses även mot bakgrunden av att kontroll av regleringsbestämmelsernas efter- levnad i det närmaste helt saknas.
Den växande kritiken mot byggnadsregle- ringen under 1950-talet berodde emellertid inte i främsta rummet på höga administra- tionskostnader utan snarare på andra nega- tiva sidor och effekter av regleringens till- lämpning. Problemen vållades framför allt av de gränsdragningar som måste göras mel- lan tillståndsberoende och övriga byggnads- objekt eller mellan objekt som borde resp. inte borde tillåtas komma till utförande. När exempelvis mindre byggnadsobjekt och vissa byggnadskombinationer av administ- rativa och andra skäl undantogs från regle- ringen, prioriterades härigenom en bygg— nadsproduktion som i och för sig inte fram- stod som vare sig rationell eller önskvärd. ”Byggkrångel” blev ett begrepp som från allmänhetens sida kom att förbindas med byggnadsregleringen. Mera allmänt kom det med regleringen förbundna kvoteringssyste- met att verka konserverande på byggnads- volymens fördelning. Som följd av svårig- heterna att för hela byggnadsmarknaden be- döma byggnadsbehoven och deras rätta re- lationer till varandra blev tidigare tilläm— pade kvoter i alltför hög grad vägledande för kommande års fördelning.
Gränsdragningsproblem är aktuella även i nuvarande tillämpning av byggnadsregle- ringen. Som illustration till detta kan föl- jande typexempel anföras.
Beträffande nybyggnad av hus som in- rymmer såväl tillståndsberoende (opriorite- rade) som andra lokaler har arbetsmark- nadsstyrelsen föreskrivit, att hela byggna- den skall anses som oprioriterad om det förstnämnda slaget lokaler upptar mer än 50 0/0 av hela byggnadens volym. Härvid skall samtliga utrymmen inräknas, således
även sådana som är belägna under mark- nivån. Denna huvudsaklighetsprincip kan antas inbjuda till en anpassning av projek- teringen i syfte att slippa regleringen. Att så sker bekräftas i en inom länsarbetsnämn- den i Stockholm upprättad promemoria rö- rande vissa problem vid gränsdragning mel- lan prioriterade och oprioriterade arbeten. Nämnden framhåller där också svårighe- terna att bedöma om ett prioriterat objekt kommer att användas för uppgivet ända- mål. Som exempel anförs, att en byggnad som avsetts innehålla lokaler för industri- och hantverksändamål och sålunda betrak- tas som prioriterad kan, när byggnaden en gång färdigställts, huvudsakligen komma att tas i anspråk för kontorsändamål.
Fritidshus har lagts under reglering i de fall, där byggnadsarbetena blir av viss om- fattning, dvs. om arbetet ingår i ett bygg- nadsföretag som omfattar mer än ett hus eller om huset genom arbetet erhåller en bostadsyta överstigande 80 kvadratmeter. I—Iit skall även hänföras fritidshus, där de blivande husägarna står som byggherrar men husen uppförs av gemensam entrepre- nör. Om fritidshusen enligt dessa regler är tillståndsberoende, skall enligt direktiven detta gälla även exploateringsarbetena (vä- gar, vatten, avlopp). Som framhålls i den nyssnämnda promemorian kan det dock som regel inte i förväg kontrolleras, om hu- sen skall byggas med gemensam entrepre- nör eller ej.
I tillämpningskungörelsen har, bortsett från arbeten som avser styckebyggda fri- tidshus och reparations- eller underhållsar- bete som utförs av sammanlagt högst tre personer, ingen gräns angetts för storleken på arbeten som kräver igångsättningstill- stånd. Tillståndstvång får därför, med förut nämnda undantag, i princip anses gälla samtliga arbeten som omfattas av bestäm- melserna, oavsett arbetenas storlek. Det kan dock antas vara mycket svårt att kontrol- lera, om mindre arbeten även i praktiken omfattas av regleringsbestämmelserna. Myc— ket talar för att så i stor utsträckning inte är fallet.
De anförda exemplen synes ge vid han-
den, att regleringsbestämmelserna i och för sig skulle motivera en mera omfattande kontroll än vad som med hänsyn till per- sonalkostnaderna har ansetts kunna kom- ma i fråga. Det f.n. begränsade antalet tjänstemän som är engagerade i byggnads- regleringen kan från den synpunkten te sig något missvisande vid bedömningen av de med regleringen förbundna kostnaderna.
3.2 Rekommendationssystemet för säsong- utjämning
I det föregående (5. 44) har refererats till byggarbetsnämnderna och den i samarbete med dem tillämpade metoden att säsongut- jämna byggnadsproduktionen genom att re- kommendera lämpliga starttider för enskil- da byggnadsobjekt. Byggarbetsnämnderna och det samarbete som bedrivs inom dem är av intresse från flera synpunkter. Det har därför funnits motiverat att i en sär- skild bilaga (nr 2) ge en förhållandevis de- taljerad redovisning av de ställningstagan- den och den försöksverksamhet som före- gått nämndernas inrättande samt av deras funktion. Som framgår av bilagan avses den i samarbete med byggarbetsnämnderna be- drivna sysselsättningsplaneringen medverka till att trygga byggnadsindustrins behov av arbetskraft och att bereda arbetskraften en jämn sysselsättning. I förevarande avsnitt redogörs i korthet för nämndernas verk- samhet.
3.2.1 Överenskommelse om sysselsättnings- planering, rekommendationssystemets inne- börd och tillämpning
Rekommendationssystemet, som har varit i allmän tillämpning sedan juli 1966, baseras på en överenskommelse, daterad den 21 september 1964, mellan arbetsmarknads- styrelsen, Svenska byggnadsindustriförbun- det, Svenska väg- och vattenbyggamas ar- betsgivareförbund samt Svenska byggnads- arbetareförbundet. Svenska kommunförbun- det har uttalat, att det ansluter sig till överenskommelsens syfte. Enligt överens- kommelsen uppdelas landet i planeringsom- råden. Inom vart och ett av områdena till-
sätts en byggarbetsnämnd med representan- ter för arbetsmarknadsverket samt för pla- neringsområdets arbetsgivare, byggnadsar- betarkår och kommuner. Antalet plane- ringsområden varierar mellan ett och fem per län och uppgår sammanlagt till 68 i hela landet.
Byggarbetsnämnd skall enligt överens- kommelsen ta ställning till länsarbetsnämn- dens prognoser över byggnadsverksamheten och arbetskraftsresurserna. Det ankommer vidare på byggarbetsnämnden och dess le- damöter att göra sig underrättade om pla- neringsläget i byggnadsverksamheten och medverka till att erforderliga kontakter upp- rätthålls mellan länsarbetsnämnd och bygg- herrar. Ledamöterna skall också informera sina huvudmän om planerings- och syssel— sättningsfrågorna inom området.
Med utgångspunkt i prognoserna dis- kuterar byggarbetsnämnden arbetsmark- nadsläge, sysselsättningsutveckling och igångsättningstider för aktuella projekt. Länsarbetsnämnden utfärdar därefter en skriftlig rekommendation till byggherren om lämplig igångsättningstid. De i överenskom- melsen deltagande arbetsgivarorganisatio- nerna har utfäst sig att verka för att deras medlemmar enligt resp. förbunds stad- gar under medlemsansvar iakttar de på så sätt givna rekommendationerna. Det prak- tiska arbetet med prognoserna och den kontaktverksamhet som planeringen krä- ver utförs av länsarbetsnämndernas plane- ringsavdelningar.
Styrningen av igångsättningen gäller så- ledes enskilda byggnadsobjekt. Detta för- utsätter kännedom om objekten redan på planeringsstadiet, och vid rekommenda- tionssystemets uppläggning var olika till- vägagångssätt tänkbara för att få in de för ändamålet nödvändiga informationerna Antingen kunde byggherrarna åläggas att på ett tidigt stadium själva ta initiativ för att informera länsarbetsnämnden om sina planer, eller också skulle det ankomma på nämnden att infordra sådana informatio- ner. Man valde det senare alternativet. Nå- got initiativ från byggherrarnas sida krävs alltså inte. Enligt kungörelsen (1963: 270)
om viss uppgiftsskyldighet rörande bygg- nadsarbete är ”den som utför eller avser att utföra byggnadsarbete, så ock den för vars räkning sådant arbete utföres eller avses skola utföras ——— skyldig att efter an- modan lämna arbetsmarknadsstyrelsen eller länsarbetsnämnd de uppgifter angående ar— betet som erfordras för planläggning av åt- gärder syftande till jämn sysselsättning un- der olika delar av året för byggnadsindu- strins arbetskraft.”
Uppspårandet av byggnadsplanerna för enskilda objekt sker genom årliga enkäter till presumtiva byggherrar och på annat sätt. Beträffande planerna på bostadsbyg- gande erhålls informationer från länsbo— stadsnämnderna. Planeringsläget för de en— skilda objekten följs därefter fortlöpande, vilket avses ge grundval för en bedömning av när resp. objekt kan tas in i produktio- nen. Rekommendationen kan ses som en anvisning till byggherren att bedriva sin planering så att bygget kan påbörjas vid en tidpunkt som är lämplig med hänsyn till främjandet av jämn sysselsättning över året.
Det är väl att märka endast denna ut- jämning över året som berörs av rekom- mendationssystemet. Den mera långsiktiga utjämningen över konjunkturerna förutsätts ske med andra medel.
Byggarbetsnämndens uppgift är i sam- band med rekommendationssystemet att va- ra ett rådgivande organ. Besluten i rekom- mendationsärenden ligger hos länsarbets- nämnden. Framför allt är byggarbetsnämn- den ett samrådsorgan, som skall främja ut— bytet av synpunkter på sysselsättningsplane- ringen, såväl från byggnadsbranschen till länsarbetsnämnden som i motsatt riktning.
3.2.2 Räckvidd Rekommendationsförfarandet är baserat på en överenskommelse och gäller formellt endast de i överenskommelsen deltagande parterna. Detta förhållande torde dock inte medföra någon väsentlig begränsning av verkningsområdet i förhållande till vad som skulle gälla vid en reglering. Av administra- tiva skäl har objekt som har kostnadsbe-
räknats till mindre än 100 000 kronor un- dantagits från rekommendationssystemet. Detta omfattar inte heller styckebyggda en- och tvåfamiljshus. Vad gäller kommuner- nas egenregibyggande medtas i den prak- tiska tillämpningen större arbeten, medan framför allt löpande underhåll och liknan- de lämnas utanför. Det byggande för sta- tens räkning som utförs av entreprenörer skall enligt överenskommelsen om syssel— sättningsplanering säsongstyras genom re- kommendationer. Beträffande det statliga vägbyggandet gäller dock en särskild ord- ning enligt vilken de årsvisa vägbyggnads- planerna diskuteras mellan länsarbetsnämn- der och vägförvaltningar med tanke på syf- tet att främja en utjämning av sysselsätt- ningen över året.
Oavsett de formellt och administrativt uppdragna gränserna för tillämpningen av rekommendationssystemet torde det faktis- ka läget vara, att täckningen blir sämre ju mindre objekt det blir fråga om. Beträffan- de underhålls— och reparationsarbete före— faller endast de större projekten kunna sty— ras rekommendationsvägen.
3.2.3 Samordning med byggnadsregleringen En från början inte avsedd situation i till- lämpningen av rekommendationsförfarandet föranleds av att redan när detta allmänt trädde i funktion en begränsning av bygg- nadsvolymen hade införts medelst den nya byggnadsregleringen enligt 1963 års igång- sättningstillståndslag. Igångsättningstillstånd enligt denna lag har både en konjunktur- och en säsongstyrande funktion. (Tillstånds- givningen enligt 1943 års lag delades, som framgår av den tidigare redogörelsen, upp på två beslut, avseende dels byggnadstill- stånd, dels ett på säsongstyrning inriktat igångsättningstillstånd.) F. 11. undantas där— för reglerade byggnadsobjekt formellt från rekommendationsförfarandet. I sina in- struktioner till länsarbetsnämnderna har dock arbetsmarknadsstyrelsen framhållit an- gelägenheten av att även tillståndsärendena inordnas i de i övrigt gällande planerings— rutinerna. Yttrande från byggarbetsnämn—
byggnadsinventeringarna
Sysselsatta |20000 50000— l,lIIlllIlllI'lllllllllljllllllllll IBSZ l963 ISS/+ 1965 BEG l967 [968 1959
UStei-ishkunderlogef utökat med gruppbyggda småhus
derna beträffande lämplig igångsättningstid inhämtas sålunda alltid även beträffande dessa ärenden.
3.2.4 Erfarenheter
Rekommendationssystemet har varit i all- män tillämpning under knappt fyra år, vil- ket torde vara en alltför kort tid för att medge säkra omdömen om utfallet och om de möjligheter systemet erbjuder i förhål- lande till den tidigare regleringen. Den sys— tematiska inhämtning av uppgifter som nu sker beträffande förekommande byggnads— planer syftar emellertid till att ge ett bättre underlag än vad man tidigare haft tillgång till för en realistisk bedömning av lämpliga igångsättningstider.
Vad gäller allmänhetens respekt för läm- nade anvisningar ger hittillsvarande erfa— renheter inte vid handen, att det skulle va- ra någon skillnad mellan igångsättningstill- stånd och rekommendationer. Enligt sam—
stämmiga uppgifter från länsarbetsnämn- derna hör det till undantag, att byggnads— arbeten påbörjas före vare sig rekommen- derade eller genom tillstånd anvisade tid— punkter.
Uppgifter om hur sysselsättningen ut— vecklas i de byggnadsarbeten som påver- kas av den direkta säsongstyrningen erhålls genom de kvartalsvis utförda byggnads- inventeringarna. Sammanlagt omfattar den- na statistik 100 000 åt 110 000 arbetare, och som framgår av diagram 3: 1 är variatio- nerna i denna sysselsättning begränsade. Från februari till maj redovisas dock en uppgång, lika regelbundet återkommande som nedgången från november till februari. Under den treårsperiod rekommendations— systemet har varit i full tillämpning har skillnaden mellan februari och maj motsva- rat ungefär 5 0/0 av den inventerade syssel- sättningen. En genomgång av materialet från inventeringarna visar, att dessa säsong-
svängningar återkommer på objekt i fler- talet storleksklasser, möjligen något mindre utpräglat vad gäller de största objekten. (Nedgången i den inventerade sysselsätt- ningen i augusti kan antas sammanhänga med en överströmning under sommaren av arbetskraft till mindre arbetsobjekt, som inte kommer med i inventeringarna.) Även om de angivna säsongvariationerna kan för- utsättas vara väsentligt lägre än dem man skulle få om den ifrågavarande byggnads- produktionen fick utvecklas fritt, har man således ännu inte lyckats att helt eliminera säsongsvängningarna i den del av bygg- nadsverksamheten som styrs medelst re- kommendationer och igångsättningstillstånd.
Vissa delar av byggnadsverksamheten sä- songplaneras i annan ordning. För det stat— liga vägbyggandet utarbetas som nämnts förut arbetsplaner i samråd mellan länsar- betsnämnderna och vägförvaltningarna. Be- träffande andra delar, exempelvis den bygg- nadsproduktion som sker med fast anställ- da arbetare hos kommunerna, är behovet av säsongstyrning inte särskilt framträdan- de. Reparationer och underhåll, småhus och överhuvudtaget mindre husbyggnads- och anläggningsarbeten utförs dock i stor ut- sträckning utan egentlig Säsongstyrning trots att en sådan med hänsyn till förekomman- de säsongsvängningar vore starkt motive- rad.
5.3 Dirigering av den statliga byggnads- verksamheten
3.3.1 Det statliga byggandets struktur Det statliga byggandet har i kapitel 1 an— givits svara för drygt 15 % av den totala byggnadsverksamheten (år 1968). Den an- givna siffran inkluderar inte de statliga ak- tiebolagens byggande. Investeringsverksam- heten inom de statliga aktiebolagen bestäms utifrån företagsekonomiska grunder och är inte underställd någon direkt central styr- ning från statsmakternas sida. I stället sker investeringsstyrningen för dessa på samma sätt som för privata företag, bl.a. genom investeringsfondssystemet.
Strukturen hos det statliga byggandet re- dovisas i tabell 3: 4. Där anges nybyggande och underhåll år 1968 enligt statistiska cen- tralbyråns nationalräkenskapsberäkningar.
Rätteligen borde i tabell 3: 4 ytterligare ett statligt affärsverk, förenade fabriksver- ken, har redovisats. I nationalräkenskaper- na förs detta emellertid till industri och särredovisas inte. Förenade fabriksverkens investeringar (inklusive maskininvestering- ar) uppgick budgetåret 1968/69 till 54 milj. kr.
Enligt tabellen skulle två tunga poster, televerkets och vägverkets byggande, do- minera det statliga byggandet. När det gäl- ler televerket bör dock observeras att stör- re delen av det som räknas som byggnads- investeringar inte har karaktär av renodla- de byggnads- och anläggningsarbeten. Av nyinvesteringarna på ca 450 milj. kr. år 1968 utgjordes omkring 80 milj. kr. av hus— byggnadsarbeten. Resten bestod av anlägg- ningar av ganska speciell karaktär, nämli- gen teleanläggningar såsom telestationer, kabelanläggningar, nätanläggningar, växel- stationer, radio- och TV-stationer, TV-län- kar m. m. Till byggnadsinvesteringar räk- nas dock inte sådan teleutrustning som in- stalleras inomhus. Televerkets mycket om- fattande reparationsverksamhet består lika- så till obetydlig del av renodlat byggnads- underhåll. Av totala beloppet år 1968 på ca 850 milj. kr. var underhåll av fastigheter av storleksordningen 20 milj. kr. Resten, som bestod av reparationer av teleanlägg- ningar, var med grov uppdelning till en tredjedel löner till televerkets reparatörer, till en tredjedel administrationskostnader för reparationsverksamheten och till reste- rande tredjedel materialkostnader.
Inte heller de belopp som redovisas för statens järnvägar och statens vattenfalls— verk kan fullt ut betraktas som mått på omfattningen av renodlad byggnadsverk- samhet. I statens järnvägars byggnadsin- vesteringar ingår till ungefär en femtedel elektriska anläggningar (signal—, vägskydds— och teleanläggningar m.m.). Beträffande vattenfallsverket gäller att exakta uppgifter om andelen byggnadsinvesteringar av totala
1968 års prisnivå
Milj. kr. Procentuell andel Nybyg— Under- Nybyg— Under- gande håll Summa gande håll Summa Statliga affärsverk 989 1 112 2 101 22,9 25,8 48,7 därav postverket 10 12 22 0,2 0,3 0,5 televerket 456 837 1 293 10,6 19,4 30,0 statens järnvägar 191 206 397 4,4 4,8 9,2 domänverket 10 12 22 0,2 0,3 0,5 luftfartsverket 11 4 15 0,3 0,1 0,4 statens vattenfallsverk 311 41 352 7,2 0,9 8,1 Civila myndigheters byggande 1 239 535 1 774 28,8 12,4 41,2 därav vägar 841 448 1 289 19,5 10,4 29,9 övrigt 398 87 485 9,3 2,0 11,3 Militärt byggande 245 188 433 5,7 4,4 10,1 Summa 2 473 I 835 4 308 57,4 42,6 100,0
Källa: Statistiska centralbyråns nationalräkenskaper.
investeringar saknas. I byggnadsuppgifterna ingår även kraftverkens maskinella utrust- ning.
3.3.2 Säsongstyrning Den statliga byggnadsverksamheten har se- dan länge styrts säsongmässigt — förutom genom byggnadsreglering och rekommen— dationssystem — genom föreskrifter från Kungl. Maj:ts sida. Detta har skett dels genom generella, icke tidsbegränsade före- skrifter, dels genom särskilda, kortsiktiga åtgärder som använts som komplement till de generella föreskrifterna. Generellt föreskrev Kungl. Maj:t år 1954 att statlig myndighet, som avsåg att lägga ut arbeten på entreprenad, skulle tillse att den anlitade arbetskraften i görligaste mån bereddes jämn sysselsättning under året. Var myndighetens entreprenadarbeten ej av sådan omfattning att arbetskraften kun- de erhålla jämn sysselsättning under hela året, skulle myndigheten se till att arbete- na i största möjliga omfattning bedrevs un— der vintermånaderna.
År 1962 utfärdades nya generella före- skrifter, enligt vilka statlig myndighet, som bedriver byggnads- och anläggningsverk- samhet i egen regi eller genom entreprenör,
i största möjliga utsträckning skulle för- söka bidra till Säsongutjämning på arbets— marknaden. I den utsträckning så kunde ske utan avsevärda olägenheter skulle sta- tens arbeten förläggas till vintermånader- na.
Jämfört med 1954 års föreskrifter, som syftade endast till en Säsongutjämning inom det statliga byggandet, var 1962 års före— skrifter mer långtgående i det att syftet var att genom motsäsongsvängningar inom det statliga byggandet verka utjämnande på säsongsvängningarna på byggarbetsmarkna- den i stort. En annan utvidgning var att fö- reskrifterna innefattade även arbeten i egen regi.
De nu gällande generella föreskrifterna utfärdades år 1967, med visst tillägg år 1968. Enligt dessa skall statlig myndighet, som bedriver byggnads- eller anläggnings- verksamhet i egen regi eller på entrepre— nad, i planeringen främja Säsongutjämning på arbetsmarknaden. Sysselsättningen av byggnads- och anläggningsarbetare skall i detta syfte begränsas under april—oktober. Igångsättningen av nya arbeten och full- följande av redan pågående arbeten skall, i den utsträckning så kan ske utan avse- värda olägenheter, genomföras på sådant
sätt att det genomsnittliga antalet byggnads- och anläggningsarbetare som sysselsätts un- der april—oktober ej överstiger det genom- snittliga antalet under de närmaste föregå- ende månaderna november—mars.
Nu gällande bestämmelser innebär att ambitionerna enligt föreskrifterna från år 1962 att åstadkomma motsäsongrörelser inom statens byggande har övergivits. Mål- sättningen nu, liksom i de tidigare föreskrif- terna från år 1954, är endast att få säsong- utjämning till stånd inom det statliga byg- gandet.
Samtliga år under 1960-talet, då över- tryck har rätt på arbetsmarknaden, har de generella bestämmelserna kompletterats med särskilda föreskrifter. Åtgärderna har därvid direkt syftat till att begränsa ar- betskraftsefterfrågan under den period av året, sommarhalvåret, då överhettningsten- denser brukar framträda på byggarbets- marknaden i högkonjunkturlägen. Under lågkonjunkturåren 1962, 1967 och 1968 har däremot inga särskilda föreskrifter med det motsatta syftet utfärdats, alltså med di- rekt sikte på att höja sysselsättningsnivån under vintermånaderna. Det kan påpekas att lågkonjunkturläge inom byggnadsverk- samheten brukar komma till synes framför allt i hög vinterarbetslöshet. Vissa åtgärder av annat slag har dock förekommit för att höja vintersysselsättningen inom det stat- liga byggandet, nämligen beredskapsarbeten samt utökningar av investeringsramar ge- nom tillstånd för affärsverk att ta konjunk- turreserv i anspråk.
År 1968 ändrades tillämpningsföreskrif- terna till lagen om igångsättningstillstånd så att byggnadsarbeten, som bedrivs av statlig myndighet eller för statens räkning, undantogs från regleringen. Vidare gjordes ett tillägg till de generella säsongutjämnings- föreskrifterna för statliga myndigheter, en- ligt vilket samråd skall ske med arbets- marknadsstyrelsen angående den tid då byggnadsprojekt bör igångsättas med hän- syn till säsongutjämningen. Detta tillägg bör ses mot bakgrund av att staten inte vare sig som byggherre eller entreprenör har deltagit i 1964 års överenskommelse
om sysselsättningsplanering. Men i den mån statlig myndighet anlitar entreprenör som är medlem i organisation som har biträtt överenskommelsen kommer bygget att om- fattas av rekommendationssystemet.
I de generella föreskrifterna från år 1962 ålades myndigheterna att statistiskt rappor- tera antalet sysselsatta vid statliga bygg- nads- och anläggningsarbeten den 15 i var- je månad. Säsongrörelserna inom det stat- liga byggandet belyses i tabell 3: 5. På grund av att statistikens omfattning ändrades un- der loppet av år 1966, har uppgifterna för år 1966 utelämnats. I tabellen redovisas den genomsnittliga avvikelsen i februari, maj, augusti och november från genom- snittsnivån för dels perioden 1963 1965, dels perioden 1967—1968. De på detta enkla sätt framräknade säsongavvikelserna får uppfattas som endast grova indikato- rer på säsongvariationerna inom det stat- liga byggandet. För mer avancerade beräk- ningsmetoder är perioderna alltför korta.
Säsongvariationerna återfinns väsentligen inom entreprenadbyggandet. Byggandet i egen regi uppvisar såväl relativt som i ab- soluta tal mindre betydande fluktuationer.
Jämfört med perioden 1963—1965 anges i tabell 3: 5 en viss ökning åren 1967—1968 i säsongvariationerna, mått som procen- tuella avvikelser, i fråga om det samman- lagda antalet sysselsatta hos entreprenörer och i egen regi. Detta sammanhänger dock delvis med att andelen sysselsatta i egen regi, med dess mindre säsongsvängningar, redovisats med lägre siffror till följd av övergången år 1966 till en snävare defini- tion av begreppet byggnadsarbetare i sta- tistiken.
Säsongvariationerna inom byggandet på entreprenad belyses i diagram 3: 2, som an- ger antalet sysselsatta i februari, maj, au- gusti och november under perioden 1963— 1969.
Inemot hälften av de relativt starka sä- songsvängningarna inom det statliga byg- gandet på entreprenad kan för perioden 1963—1968 hänföras till vägverkets entre- prenadbyggande. Vägverkets andel av an- talet sysselsatta vid statliga projekt hos en-
Tabell 3: 5. Sysselsättningens säsongvariationer inom det statliga byggandet
Därav Samtliga hos sysselsatta entreprenörer i egen regi 1963—1965 Genomsnittligt antal sysselsatta per månad 32 922 8 363 24 559 Genomsnittlig avvikelse från genom- snittsnivån, i antal sysselsatta feb —428 ——526 +98 maj +1 289 +852 +437 aug + 251 + 1 65 + 86 nov ——1 113 —493 —620 i procent av genomsnittsnivån feb —l,3 —6,3 +0,4 maj +3,9 + 10,3 + 1,8 aug +0,8 +2,0 +0,4 nov —3,4 ——5,9 —2,6 1967—1968 Genomsnittligt antal sysselsatta per månad 20 116 7 721 12 395 Genomsnittlig avvikelse från genom- snittsnivån, i antal sysselsatta feb —495 —581 +86 maj +897 +648 +249 aug + 519 + 500 + 1 9 nov —922 —-567 —355 i procent av genomsnittsnivån feb —2,5 —7,5 +0,7 maj +4,5 +8,4 +2,0 aug +2,6 +6,5 +0,2 nov ——4,6 —7,4 —2,9
Anm. Beräkningen baserad på sysselsättningsuppgiftema för månaderna februari, maj, augusti och november. Statistiken hade åren 1963—1965 en vidare omfattning än åren 1967—1968, framför allt vad gäller sysselsatta i egen regi. Under år 1966 inskränktes omfattningen till att avse enbart »bygg- nadsarbetare i egentlig mening» dvs. yrkesgrupperna betongarbetare m. fl., träarbetare och murare. Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen och statistiska centralbyrån.
treprenörer var under samma period i ge- nomsnitt ca 30 0/0. Starka säsongsvängning- ar uppvisar också fortifikationsförvaltning- ens och televerkets entreprenadbyggande. Tillsammans svarade vägverket, fortifika- tionsförvaltningen och televerket för närma- re 90 0/0 av det statliga entreprenadbyggan- dets Säsongvariationer under perioden 1963 —1968.
Sedan år 1965 har kvantifierade mål för säsongutjämningen av det statliga byggan- det gällt. Den månadsvisa sysselsättnings- statistiken kan här belysa i vilken utsträck- ning de uppställda målen har uppnåtts.
Målet åren 1965 och 1966 var att redu- cera antalet sysselsatta under sommarhalv- året fram till och med oktober med 10 0/o
i förhållande till en viss tidpunkt på våren. År 1965 var det genomsnittliga antalet sys- selsatta under maj—oktober 2 1/2 0/0 lägre än i april. År 1966 gjordes den tidigare nämnda definitionsändringen i statistiken. Denna omöjliggör en exakt bestämning av utfallet år 1966, men statistiken synes in- dikera att sysselsättningen under april— oktober i genomsnitt understeg sysselsätt- ningen i mars 1966 något, kanske med ett par procent.
Det uppställda målet att reducera sys- selsättningen med 10 0/0 under sommarhalv- året torde således inte ha uppnåtts vare sig år 1965 eller är 1966. Å andra sidan erhölls en viss sysselsättningsnedgång i jämförelse med de valda tidpunkterna på våren. Detta
Diagram 3: 2. Sysselsatta byggnadsarbetare hos entreprenörer vid statliga byggnads- och anläggningsarbeten åren 1963—1969
Sysselsatta
IO 000
llllllll
9 000
8 000
7 000
5000
= _ || XllllIllllllllllllllLlllllllllllll lasa ' 1954 ' I955 '
får dock inte tolkas så att man lyckades ge det statliga byggandet motsäsongrörelser. De valda jämförelsetidpunkterna på våren kän- netecknas regelmässigt av högre sysselsätt- ningsnivå än de föregående vintermånader- na. Nu gällande metodik, att jämföra den genomsnittliga sysselsättningen under april _oktober med föregående november— mars, tillämpad på år 1965 visar att som- marsysselsättningen detta år i genomsnitt översteg vintersysselsättningen med 3 1/2 0/0.
Utfallet för åren 1967 och 1968, då som kvantifierad målsättning gällde att den ge- nomsnittliga sysselsättningen inte fick öka under april—oktober jämfört med föregå- ende november—mars, blev följande:
Procentuell föränd- ring under april-ok- tober i förhållande till föregående no- vember-mars
1967 1968 Samtliga byggnads— och anläggningsarbetare + 0,7 + 6,3 Därav hos entreprenörer +2,1 +17,3 i egen regi —0,2 +0,3
&
1956 ' |967 ' resa ' 1959 '
Målet oförändrad sysselsättningsnivå upp- nåddes i det närmaste år 1967 men inte är 1968. Den starka uppgången sommaren 1968 får ses i sammanhang med att sä- songnedgången vintern 1967/68 i det stat- liga byggandet hos entreprenörer var osed- vanligt stor. För byggandet i egen regi gäll- de såväl år 1967 som år 1968 en nära nog fullkomlig Säsongutjämning.
3.3.3 Konjunkturstyrning Statsmakternas styrning av det statliga byg- gandets omfattning budgetårsvis sker hu- vudsakligen i anslutning till investerings- finansieringen via statsbudgeten. De investe- ringsmedel som ställs till förfogande fast- ställs av riksdagen på förslag av Kungl. Maj:t. Styrningen har något olika innebörd för olika delar av den statliga byggnads- verksamheten, som framgår i det följande. För vissa mindre delar saknas styrning. Investeringsefterfrågan inom den statliga sektorn vad gäller såväl byggnads- som ma- skininvesteringar framkommer i de petita som ställs samman av affärsverk och myn- digheter. För nyinvesteringarna uppställer affärs-
verken1 investeringsplaner, som objektsvis redovisar beräknad medelsförbrukning. Med dessa planer som underlag anvisar riksda- gen medel för investeringarna i form av investeringsanslag över kapitalbudgeten. Kungl. Maj:t fastställer senare en medels- förbrukningsram (investeringsram) för bud- getåret. Investeringsanslagen beräknas re- gelmässigt så att en viss konjunkturreserv — ca 10 0/0 — utöver investeringsramarna ställs till förfogande och kan utnyttjas ef- ter beslut av Kungl. Maj:t.
Investeringsramarna kan alltså överskri- das men bara med Kungl. Maj:ts godkän- nande. Affärsverkens handlingsfrihet inom investeringsramarna är däremot relativt stor. Sedan år 1963 (efter beslut av riksdagen år 1962) tillämpas i princip ett enda kollektiv- anslag för'varje affärsverk. I statsverkspro- positionen anges hur medelsförbrukningen beräknas komma att fördela sig på objekt- grupper. Allteftersom förutsättningarna för verksamheten förändras får dock verket om- fördela medlen mellan objektgrupperna i betydande omfattning. För särskilt specifi- cerade, större projekt gäller dock som regel att besparingar under ett budgetår inte utan Kungl. Maj:ts medgivande får disponeras för andra ändamål. Eventuella nya projekt som aktualiseras under löpande budgetår får inte heller igångsättas utan Kungl. Maj:ts —- ibland t. o. m. riksdagens — med- givande även om finansieringen kan klaras genom omfördelning av medel inom total- ramen. Genom den rörelsefrihet, som med- ges affärsverken, kan den faktiska förbruk- ningens fördelning på byggnader och ma- skiner bli en annan än planerat.
I allmänhet synes affärsverken utnyttja de fastställda investeringsramarna fullt ut. Det innebär att en effektiv styrning tilläm- pas för affärsverkens totala nyinvesteringar.
Affärsverkens nybyggnadsinvesteringar redovisas i tabell 3: 6, med särredovisning av de i investeringshänseende största affärs- verken, televerket och vattenfallsverket. To- talt har affärsverkens nybyggnadsinveste- ringar minskat relativt mycket under 1960- talet. Eftersom nedgångarna har varit star- kast just de år som kan betraktas som
Tabell 3: 6. Statliga affärsverks nybyggande
Sta-
tens _
vatten- Övriga Tele- falls- affärs- Sum- ve rket ve rk verk ma
Milj. kr. 1968 456 311 222 989 Volymförändringi % från föregående år 1961 12,9 4,8 —4,7 5,2 1962 ——0,9 —21,5 —l4,6 —l3,2 1963 7,9 ——l4,8 — 8,6 —4,9 1964 16,3 —23,0 —4,4 —2.3 1965 6,5 —3,4 —11,8 0,1 1966 1,6 1,8 2,2 1,7 1967 ——28,6 8,7 11,6 —11,3 1968 —14,7 —16,8 5,8 —ll,l lågkonjunkturår, 1962 samt 1967—1968, har affärsverkens nybyggnadsinvesteringar verkat förstärkande på konjunktursväng- ningarna. Detta omdöme gäller emellertid effekterna på ekonomin som helhet. Vill man se till enbart effekten på byggnads- marknaden kan det finnas skäl att utesluta televerkets byggnadsinvesteringar, vilka en- ligt det tidigare (avsnitt 3.3.1.) endast till en mindre del består av renodlade bygg- nadsarbeten. Som framgår av tabell 3: 6 ut- märktes televerkets nybyggnadsinvestering— ar under 1960-talet av extremt medkon- junkturella svängningar, med delvis stark expansion under högkonjunkturåren 1961 och 1963—1965 och omvänt likaså delvis stark minskning under lågkonjunkturåren 1962 och 1967—1968. Exklusive televerket har affärsverkens nybyggnadsinvesteringar haft en konjunkturutjämnande utveckling. Detta gäller främst perioden 1963—1967, då under högkonjunkturen fram t. o. m. år 1965 såväl vattenfallsverkets som övriga af- färsverks nybyggnadsinvesteringar minskade kraftigt för att åter börja stiga år 1966 och framför allt år 1967.
Affärsverkens reparationsverksamhet är i regel inte föremål för statsmakternas styr- ning. Reparationsverksamheten finansieras
1 Den här beskrivna styrningen gäller inte för domänverket vars ställning i investeringshän- seende närmast motsvarar de statliga bola- gens.
med löpande driftmedel. Varje affärsverk har att till Kungl. Maj:t inkomma med för- slag till driftstater, vilka fastställs av Kungl. Maj:t. I driftstaten ingår kostnaderna för re- parationer. Innebörden av att Kungl. Maj:t fastställer driftstaten är i regel inte att kon- trollera de individuella inkomst- och utgifts- titlarna. Affärsverken har handlingsfrihet att bedriva verksamheten så att det i driftstaten beräknade rörelseresultatet uppnås, och i praktiken är det därvid utan betydelse om de enskilda posterna i driftstaten följs eller inte. Undantag från detta system finns, men berör då inte reparationskostnader.
Affärsverkens reparationsverksamhet utom televerket, vars underhållsarbeten ju som nämnts till största delen inte har ka- raktär av renodlade byggnadsarbeten, är av relativt liten omfattning (tabell 3: 4) och har minskat successivt under 1960-talet. Ut— vecklingen har varit jämn och utan samva- riation med konjunkturerna.
Det statliga vägbyggandet består av två delar, ordinarie vägarbeten och beredskaps- arbeten. I genomsnitt under 1960-talet har de ordinarie vägarbetena svarat för om- kring 70 0/0 av det statliga vägbyggandet och beredskapsarbetena för resterande 30 %.
Planeringen av vägbyggandet utförs av statens vägverk i samråd med länsstyrelser- na samt med vägnämnder och länsvägnämn- der. Anslagen för de ordinarie vägarbetena fastställs budgetårsvis men avser—finansie- ringen av vägbyggandet kalenderårsvis. Det ordinarie vägbyggandet kan sägas vara täm- ligen väl styrt; kalenderårsramarna utnytt- jas i regel helt.
Under senare år har de ordinarie vägar- betena inte använts som konjunkturstyrande instrument, utan styrningen sker i stället via beredskapsarbetena. Vägprojekt, som får ut- föras som beredskapsarbeten, skall vara så angelägna att de är upptagna i vägverkets flerårsplaner. Det rör sig sålunda om tidiga- reläggning av ordinarie arbeten. Beredskaps- arbetena är koncentrerade främst till norr- _ landslänen.
Nybyggandet av statliga vägar under 1960-talet redovisas i tabell 3: 7 med upp- delning på ordinarie vägarbeten och bered-
Ordinarie Bered-
vägar- skaps- beten arbeten Summa Milj. kr. 1968 572 269 ' 841 Volymförändring i % från föregående år 1961 1,5 ——34,3 —13,3 1962 0,0 —9,9 —3,1 1963 7.6 78,7 28,3 1964 10,7 4,9 8,4 1965 7.9 #14,5 —0.9 1966 4,5 —l9,3 —3,6 1967 —3,6 —-1,1 ——2,9 1968 —4,2 10,3 0,0
skapsarbeten. De senare behandlas i av- snitt 3.4. Beredskapsarbeten. Vad angår de ordinarie vägarbetena har dessa i viss mån verkat förstärkande på konjunktursväng- ningarna. Betraktar man ordinarie vägarbe- ten och beredskapsarbeten tillsammantagna, kan utvecklingen under 1960-talet inte be- tecknas som vare sig övervägande med- eller motkonjunkturell.
Byggandet för civila myndigheter exklu- sive vägverket administreras till största de- len av byggnadsstyrelsen och finansieras via statens allmänna fastighetsfond. Byg- gandet avser bl. a. universitet och högsko- lor samt förvaltningsbyggnader för statlig verksamhet av olika slag.
En detaljerad redovisning av den tilläm- pade styrmekanismen samt problemen där- omkring ges i bilaga 1. Följande beskriv- ning utgör en sammanfattning i stora drag av denna bilaga.
Medelsanvisningen sker budgetårsvis med utgångspunkt i investeringsplaner som bygg- nadsstyrelsen har uppgjort. I dessa är samt— liga aktuella projekt upptagna, såväl pågåen- de som ännu ej igångsatta, med särredovis- ning av beräknad medelsförbrukning för varje projekt. Summan av projektens me- delsförbrukning korrigeras nedåt för att man skall få en mer realistisk uppskattning av den kommande förbrukningen. Det uppstår nämligen erfarenhetsmässigt alltid förse- ningar för en del av objekten, men vid pla- neringen är det omöjligt att ange de projekt som kommer att försenas.
Genom tillämpning av s.k. kollektivan- slag, vilka täcker mer än ett objekt, har uppskattningarna av kommande förbruk- ning något förbättrats. Dels blir anvisade medel bättre utnyttjade i och med att rör- lighet i medelsförbrukningen är tillåten mel- lan olika objekt inom anslagets ram. Dels kan reduceringen för försenade objekt gö- ras mer realistisk ju fler objekt anslaget inrymmer. (Vid motsatt förhållande, när alltså ett anslag täcker ett objekt, kan na- turligen ingen reducering alls göras —- om objektet kommer igång planenligt måste pengarna finnas till hands.)
Trots ökad tillämpning av kollektivan- slag föreligger en mycket stor diskrepans mellan anvisade medel och faktisk förbruk- ning. En viss ökning av utnyttjandegraden har ägt rum under 1960-talet, men utnytt- jandegraden var budgetåret 1967/68 ändå inte högre än 64 %. Ökningen av utnytt- jandegraden har inte skett kontinuerligt — andelen förbrukade medel fluktuerar rela- tivt mycket år från år. Någon högre grad av styrning budgetårsvis av byggnadsstyrel- sens byggande kan således knappast sägas föreligga.
Investeringsutvecklingen för civila myn- digheter exklusive vägar återges i tabell 3: 8 med specificering av byggandet för utbild- ningsändamål (främst universitet och hög- skolor) och för andra ändamål. För civila myndigheters nybyggande som helhet har ökningarna varit koncentrerade framför allt till högkonjunkturåren 1961, 1964 och 1965. Den medkonjunkturella utvecklingen fort- satte fram t. o. rn. år 1967 med minskande investeringar. Den kraftiga ökningen år 1968 innebar däremot en motkonjunkturell utveckling. En synnerligen kraftig expansion av investeringarna för utbildningsändamål har ägt rum under 1960-talet. Expansionen var i första hand koncentrerad till högkon- junkturen åren 1964 och 1965.
De civila myndigheternas nybyggnadsin- vesteringar exklusive vägar har sålunda pe- riodvis utmärkts av markant medkonjunk- turell utveckling.
För det militära byggandet tillämpas fas- ta utgiftsramar för nybyggande. Systemet in-
Tabell 3: 8. Statliga civila myndigheters ny- byggande exkl. vägar
För utbild- nings- För andra ändamål åndamål Summa Milj. kr.
1968 161 237 398 Volymförändring i % från föregående år 1961 25,0 17,2 18,7 1962 30,0 5,2 10,3 1963 15,4 0,8 4,3 1964 42,2 10,6 19,0 1965 43,8 16,2 25,0 1966 5,4 —8.2 —3,2 1967 —8,2 —10,3 —9,5 1968 21,3 18,5 196
fördes budgetåret 1966/67 och innebär en tämligen effektiv styrning.
Byggandet för militära ändamål, som svarar för 10 % av den statliga byggnads- verksamheten, har fluktuerat såväl med- som motkonjunkturellt under 1960-talet. Under högkonjunkturåren 1964—1965 skedde ingen nämnvärd expansion. Å andra sidan minskade det militära byggandet un- der recessionen 1967—1968.
Förslag till investeringsreserv upprättas årligen av arbetsmarknadsstyrelsen. Den omfattar statliga, kommunala och statsun- derstödda investeringsobjekt, som utväljs med hänsyn till angelägenhet och startbe- redskap. Investeringsreserven ligger till grund för propositionen om allmän bered- skapsstat, varigenom riksdagen ger Kungl. Maj:t fullmakt att inom en viss ram ta in- vesteringsreserven i anspråk om sysselsätt- ningsläget så skulle påfordra. Även om be- redskapsstaten ibland kommit till använd- ning har det varit fråga om mindre belopp, som dessutom till en del avsett maskinbe- ställningar. Fullmakten att ta beredskaps- staten i anspråk synes hittills ha varit utan större betydelse i konjunkturstyrningen vad gäller byggnadssektorn.
3.3.4 Regional styrning och sektorstyrning Regional styrning av det statliga byggan- det sker i den meningen att i statsmakter— nas beslut om att ett visst byggnadsprojekt skall genomföras anges var objektet skall
placeras. Styrningen har emellertid inte den innebörden att varje byggnadsobjekt regelmässigt granskas från lokaliseringssyn- punkt. I en del fall anges rambelopp utan specificering av objekten, vilket kan ses som en delegering till myndigheten eller affärs- verket att besluta om den regionala fördel- ningen.
År 1957 tillsattes och år 1963 avsluta- des en utredning med syfte att kartlägga förutsättningarna för en utflyttning av stat- liga verksamhetsgrenar från stockholmsom- rådet. På förslag av utredningen (framlag- da i särskilda — stencilerade — betänkan- den år 1959) har vissa verksamhetsgrenar med relativt specialbetonade uppgifter, vil- ka endast i mindre grad förutsätter sam- arbete med andra statliga verksamhetsgre- nar, flyttats från Stockholm. Exempel på detta är försvarets fabriksverk, som lokali- serats till Eskilstuna.
År 1968 uppdrog Kungl. Maj:t åt bygg- nadsstyrelsen och fortifikationsförvaltning- en att vid den fortlöpande planeringen av lokalförsörjningen för statlig verksamhet efter samråd med berörda myndigheter överväga lämpligheten av lokalisering utan- för storstockholmsområdet och komma in till Kungl. Maj:t med förslag. Byggnads- styrelsen föreslog år 1969 att, för att sty- relsen mera effektivt skulle kunna fullgö- ra sitt uppdrag, en särskild arbetsgrupp skulle tillsättas för att bereda dylika loka- liseringsfrågor. En utredning har därefter tillsatts med uppdrag att inkomma med förslag om vilken statlig verksamhet som bör flyttas från storstockholmsområdet och till vilka orter lokalisering bör ske. Styrningen sektorvis av det statliga nybyg- gandet är i det närmaste total, antingen den sker via fastlagda ramar som regel- mässigt utnyttjas helt och hållet (militära byggnadsinvesteringar, vägbyggandet) eller genom att varje byggnadsobjekt måste un- derställas statsmakternas prövning.
När det gäller civila myndigheters inves- teringar exklusive vägbyggandet (och af- färsverkens byggande), är emellertid den sektorstyrning som sker väsentligen en kon- sekvens av statsmakternas tidigare beslut i
fråga om statens olika verksamheter. Det är alltså dessa beslut som ytterst avgör byggandets sektorfördelning. Vad avser kontorsbyggnader förtjänar det påpekas att det från sektorfördelningssynpunkt kan sä- gas vara likgiltigt om en ökad statlig lo- kalefterfrågan möts med förhyrning, fas- tighetsköp eller nybyggande. Förhyrning som alternativ till nybyggande kan exem- pelvis resultera i att privat kontorsbyggan- de kommer till stånd i stället för statligt kontorsbyggande.
3.4 Anordnande av beredskapsarbeten
Begreppet beredskapsarbete innefattar oli- ka slag av arbeten som helt eller delvis fi— nansieras över arbetsmarknadsstyrelsens budget och bedrivs med sikte på de ar- betsmarknadspolitiska målen. De särskilda förutsättningarna för beredskapsarbetenas bedrivande och rutinerna för deras anord- nande gör det motiverat att ta upp dem som ett medel vid sidan av andra för att i olika hänseenden påverka byggnadsvoly- men och dess fördelning i tiden samt på skilda sektorer och regioner. Det bör dock beaktas, att beredskapsarbetena visserligen till sin övervägande del innefattar bygg- nads- och anläggningsinvesteringar men att en under senare år växande andel har av- sett andra slag av arbeten. Följande redo- visning avser endast byggnads- och anlägg- ningsarbeten.
3.4.1 Gällande bestämmelser, administra- tion Grundläggande regler för beredskapsarbete lämnas i arbetsmarknadskungörelsen (1966: 368). Beredskapsarbetets uppgift enligt des- sa regler är att bereda sysselsättning för arbetslösa som inte på annat sätt kan pla- ceras i lämpligt arbete. Denna anknytning till förekommande arbetslöshet är betydel- sefull från flera synpunkter. Volymen av beredskapsarbete blir beroende av arbets- löshetens omfattning och av ambitionerna att bekämpa denna arbetslöshet. I största utsträckning måste vidare beredskapsarbe- tena lokaliseras till regioner där arbetslös-
het råder. Sedan lång tid tillbaka har som följd härav huvuddelen av de som bered- skapsarbete genomförda investeringarna för- lagts till skogslänen, särskilt de nordligaste. Vissa avsteg från detta mönster innebär de s.k. storarbetsplatserna i södra och mel- lersta Sverige till vilka arbetslösa anvisas från norrlandslänen. Storarbetsplatserna torde dock snarast få betraktas som undan- tag från en allmän regel.
Urvalet av beredskapsobjekt skall enligt kungörelsen vara sådant att arbetena beräk- nas bli utförda inom den närmaste tiden, även om arbetslöshet inte råder. Det gäller således arbeten av sådan angelägenhetsgrad, att de under alla omständigheter skall kom- ma till utförande inom överskådlig tid.
Beroende på huvudmannaskapet beteck- nas beredskapsarbetena statliga, kommunala eller enskilda. Finansieringen av de statliga beredskapsarbetena sker helt över arbets-' marknadsstyrelsens budget, vilket ger sty- relsen möjlighet att avgöra urvalet av så- dana arbeten och dessas bedrivande. Till kommunala och enskilda arbeten till vilka statsbidrag får beviljas enligt särskild för- fattning betalar arbetsmarknadsstyrelsen bi- drag efter de grunder som anges i författ- ningen. I övriga fall utgår för kommunalt beredskapsarbete bidrag med 33 0/0 av de godkända kostnaderna och för enskilt ar- bete bidrag motsvarande de godkända kost- naderna med avdrag för arbetets värde för den enskilde. Bidragen kan i särskilda fall höjas eller sänkas. Den förstnämnda möj- ligheten är begränsad till områden med hög och långvarig arbetslöshet samt sjunkande befolkningstal. Utbetalningen av bidrag sker i anslutning till arbetets utförande, ”i efter- skott efter hand som arbetet fortskrider”.
För utbetalningarna till beredskapsarbe- ten disponerar arbetsmarknadsstyrelsen ett särskilt anslag. Inom dess ram avgör sty— relsen arbetenas fördelning på olika regio- ner och olika ändamål.
Planeringen för beredskapsarbeten sker fortlöpande. I sina kontakter med kommu- nala och enskilda byggherrar och med re- gionala statliga organ inhämtar länsarbets- nämnderna informationer om projekt, vil-
ka med hänsyn till planeringsläge, arbets- kraftsbehov m.m. bedöms vara lämpliga att utföras som beredskapsarbete. Arbets- marknadsstyrelsen inhämtar motsvarande informationer från de centrala statliga ver- ken. På denna grundval och med utgångs- punkt i förväntningar om utvecklingen på arbetsmarknaden gör länsarbetsnämnderna årligen förslag till program för beredskaps- arbeten inom länen under det följande bud- getåret. Med ledning av dessa program och en fortlöpande uppföljning av arbetsmark- nadsutvecklingen beslutar arbetsmarknads- styrelsen vilka projekt som skall bedrivas som beredskapsarbeten och lämnar direktiv för arbetenas bedrivande. Inte minst bety— delsefull är i det sammanhanget den upp- följning som i vintersäsongens slutskede sker beträffande nedläggningen av bered- skapsarbeten och överföringen av arbets- kraften till den öppna arbetsmarknaden.
Utförandet av byggnads- och anläggnings- arbeten som beredskapsarbeten är inte bun- det till någon särskild regiform, utan den- na avgörs i regel av vederbörande huvud- man. Statliga beredskapsarbeten kan således utföras i egen regi av den ifrågavarande myndigheten, av arbetsmarknadsstyrelsen el- ler av särskild entreprenör. Det förekommer även, att statliga myndigheter uppträder som entreprenörer för varandra. Kommunala och enskilda arbeten bedrivs i egen regi eller på entreprenad. I vissa fall, då särskilda skäl förelegat med hänsyn till den sysselsatta ar- betskraften, har dock arbetsmarknadsstyrel- sen svarat för ledningen av kommunala be- redskapsarbeten, t. ex. vid de förut nämnda storarbetsplatserna.
3.4.2 Erfarenheter Säsongutjämning
Med hänsyn till det omedelbara syftet, att bereda sysselsättning för arbetslösa, sker en fortlöpande anpassning av beredskapsar- betenas volym till säsongutvecklingen med en markerad uppgång under vintermåna- derna, då arbetslösheten är högst. Under 1960-talet har visserligen en växande an- del av beredskapsarbetena reserverats för
Diagram 3: 3. Sysselsättning i byggnads- och anläggningsarbete utfört som beredskaps- arbete juli 1965—december 1969
Sysselsatta
20000
ISDDD—
IOOOU—
5000—— 0 llllllllllrrlll|||lllllllllllllTlflllllIllllllllllllll
JASDNDJFMAMJJASONDJFMAMJJASONDJFMAMJJASDNDJFMAMJJASON!) l965 ISBB I957 l958 |969
Toralf
särskilt svårplacerad arbetskraft, vars behov av sysselsättningsskapande åtgärder kan för- utsättas vara mindre beroende av säsong- en, men variationen mot den allmänna sä— songutvecklingen är fortfarande mycket stark.
Sedan år 1965 sker den månadsvisa re- dovisningen av sysselsättningen i bered- skapsarbete med fördelning på allmänna arbeten resp. särskilda arbeten för svårpla- cerad arbetskraft. De ifrågavarande syssel- sättningstalen återges i diagram 3: 3. Som detta visar har sysselsättningen i bered— skapsarbeten regelbundet kulminerat i mars månad och nått ett bottenläge i juli. Upp— gångarna från juli till mars i antalet syssel- satta har under den redovisade perioden varierat mellan 5 800 år 1965 66 och 13 500 år 1967—68. I båda fallen får de på detta sätt lämnade bidragen till säsongut- jämning anses väsentliga.
Konjunktm'styrning Den starka variation mot säsongen som ut- märker beredskapsarbetena har inte sin
_Dörav i arbete för svårplacerad arbetskraft
motsvarighet när det gäller deras utveck- 'ling över konjunkturen. Som framgår av
tabell 319 ökade visserligen beredskaps— arbetenas volym under konjunktursvackan 1962—63, men ökningen var väl så kraftig under högkonjunkturåren 1963—64 och 1964—65. Under den därpå följande kon- junkturavmattningen låg de ifrågavarande investeringarna på ungefär oförändrad nivå och ökade återigen, men relativt måttligt, budgetåret 1967/68, då trycket från arbets- lösheten var som störst.
Denna årsvisa sammanställning av de upparbetade kostnaderna ger inte rättvisa åt den konjunkturmässiga anpassning av ar— betsvolymen som faktiskt ägde rum mel- lan åren 1965 och 1968. Denna framgår bättre av det förut refererade diagrammet. Inskränker man sig till att betrakta utveck- lingen av nedlagda kostnader under 1960- talet blir dock huvudintrycket en fortgå- ende expansion, relativt oberoende av kon- junkturutvecklingen.
Det finns flera orsaker till denna expan- sion. Den snabba strukturella omvandling-
Tabell 3: 9. Nedlagda kostnader i byggnads- och anläggningsarbete utfört som bered-
skapsarbete budgetåren 1960/61—1968/69, milj. kr., löpande priser
Särskilda __ ber.arb. f. Darav Allm. handikap- Vatten __
År ber.arb. pade m. fl. S:a Vägar 0. av]. Hus Ovr. 1960/61 — — 251 167 30 25 29 1961/62 208 23 231 164 28 15 24 1962/63 343 30 373 254 52 30 37 1963/64 492 44 536 341 45 124 26 1964/65 609 51 660 335 59 232 34 1965/66 560 71 631 277 62 240 52 1966/67 529 96 625 268 117 219 21 1967/68 517 202 719 330 182 164 43 1968/69 539 330 869 353 189 223 104
en av näringslivet, framför allt inom basnä- ringarna i skogslänen, och den på grund av befolkningsutvecklingen ökande andelen äldre arbetskraft har resulterat i ett växan- de antal arbetssökande med särskilda svå- righeter att finna nytt arbete. Dessutom har ambitionerna ökat att bereda sysselsätt- ning för grupper av arbetssökande, som ti- digare fått klara sig utan sådant stöd.
I tabell 3: 9 har kostnaderna delats upp på allmänna beredskapsarbeten och särskil- da beredskapsarbeten för handikappade. Den sistnämnda kostnadsposten är i realite- ten underskattad i tabellen, eftersom den ar- betskraft det här är fråga om också före- kommer i de allmänna arbetena. Tabellens siffror tyder emellertid på en kraftig höj- ning av arbetsvolymen för handikappade under senare år. I växande utsträckning har således beredskapsarbetena blivit ett medel att fylla ut arbetsåret för arbetssökande som av andra skäl än konjunkturutveckling- en har särskilda svårigheter att erhålla sta- digvarande arbete.
En särskild omständighet som bidragit till kostnadsexpansionen av beredskapsar- betena är byggnads- och anläggningsarbe- tets ökande mekanisering och de härigenom stegrade dagsverkskostnaderna. Just denna sistnämnda utveckling har särskilt i situa- tioner med hög ekonomisk aktivitet för— svårat användningen av byggnads- och an- läggningsarbete som selektivt sysselsätt- ningsskapande medel. Utvecklingen medför,
att sysselsättningseffekten av beredskapsar- betena till minskande del träffar den arbets- kraft för vilken arbetena anordnas och i ökad utsträckning, på ett svårkontrollerbart sätt, slår på andra delar av arbetsmarkna- den.
Regional styrning
Som man kan vänta sig med hänsyn till be- redskapsarbetenas primära syfte har dessa arbeten i hög grad koncentrerats till regio- ner, där arbetslösheten är förhållandevis hög. Under 1960-talet har mellan 70 och 80 0/0 av den ifrågavarande investeringsvo- Iymen varit förlagd till skogslänen, omfat- tande norrlandslänen samt Kopparbergs och Värmlands län. Budgetåret 1967/68 var 38 % av de upparbetade kostnaderna hän- förliga till de två nordligaste länen. En viss överföring av arbetskraft förekommer vis- serligen mellan de olika regionerna, fram- för allt genom inrättandet av storarbets- platser i södra och mellersta Sverige till vilka arbetslösa hänvisas från skogslänen. Överföringen är emellertid av relativt be- gränsad omfattning. Som exempel kan näm- nas, att av hela antalet sysselsatta i bered— skapsarbete, således även i annat än bygg- nads— och anläggningsarbete, som i januari 1969 uppgick till ca 20 800, var vid den tid- punkten endast 550 sysselsatta utanför sitt hemlän.
Tabell 3: 10. Beredskapsarbetenas regionala fördelning budgetåren 1960/61—1968/69, milj. kr., löpande priser
Storstads- Övriga
Å r Skogslän län län 1960/61 178 14 59 1961 / 62 182 9 40 1962/ 63 306 13 54 1 963 / 64 436 20 80 1964/65 534 33 94 1965/66 496 44 91 1966/67 463 38 123 1967/68 506 46 168 1968/69 606 66 197
Anordnandet av beredskapsarbeten har från regional styrningssynpunkt inneburit en höjning av investeringsnivån i framför allt de nordligaste länen. Dessa har härige- nom blivit försedda med i främsta rummet vägar och offentliga serviceanläggningar i en utsträckning som annars knappast skulle ha blivit aktuell. Omdömet torde gälla, även om vissa ordinarie investeringar, där- ibland vägar, hållits tillbaka som följd av beredskapsarbetenas bedrivande.
I viss utsträckning har investeringstill- skottet samordnats med de allmänna loka- liseringspolitiska strävandena. Den tidigare aktuella användningen av beredskapsarbe- ten för uppförandet av industrilokaler ut- gör ett speciellt exempel härpå. I betydande utsträckning har som nyss framhållits bered- skapsarbetena medfört förbättrade förutsätt- ningar för näringslivet i fråga om vägar och allmänna serviceanläggningar i framför allt norrlandslänen. En sådan samordning har emellertid inte alltid varit möjlig. Arbets- kraftens lokala bundenhet, som f.ö. torde vara särskilt markant i fråga om dem som hänvisas till beredskapsarbete, har föranlett investeringar där hänsyn inte i samma grad har kunnat tas till regionalpolitiska aspek- ter.
Sektor-styrning
Det byggnads- och anläggningsarbete som skall utföras som beredskapsarbete väljs ur den allmänna stocken av aktuella och plane-
rade arbeten. Den hänsyn som i första hand måste tas vid detta urval gäller arbetenas lokalisering och lämplighet i övrigt med tanke på den arbetskraft som skall sysselsät- tas i arbetena och på möjligheterna att va- riera arbetsvolymen över säsongen. Eventu- ella önskemål att styra investeringarna till vissa sektorer blir i det sammanhanget av sekundär betydelse.
Den starka dominans för vägarbeten som förelegat under hela 1960-talet är inte ett uttryck för att dessa arbeten skulle ha till- mätts särskilt hög angelägenhet. Ambitio- nen har i själva verket varit att begränsa väginvesteringarnas andel, bl.a. med hän- syn till de höga sekundära utgifter som är förknippade med dessa arbeten. En erin- ran härom återfinns bl.a. i departements- chefens uttalande till statsverkspropositio- nen år 1967 (prop. 1967: 1, bil. 13 s. 68). Svårigheten att inom berörda regioner finna andra objekt med samma planeringsbered- skap och samma förutsättningar för utfö- rande vintertid har dock medfört att denna ambition har kunnat tillgodoses endast i be- gränsad utsträckning. Vatten- och avlopps- arbetena har ökat kraftigt under de allra se- naste åren. Tillsammans svarade dessa två sektorer, vägar samt vatten och avlopp, för ca 60 % av kostnaderna för de som bered— skapsarbete utförda byggnads- och anlägg- ningsinvesteringarna budgetåret 1968/69. Detta måste tolkas så att möjligheterna att välja mellan olika angelägna investeringar för beredskapsändamål i praktiken har varit begränsade.
Husbyggnadsarbeten svarade budgetåret 1968/69 för ca 25 % av kostnaderna. Ande- len var betydligt mindre under de första åren av 1960-talet, men den ökade kraftigt budgetåret 1963/64, då beredskapsarbetena började utnyttjas som ett led i lokaliserings- politiken för byggande av industrifastighe- ter. Efter år 1965 har man inom bered- skapsprogrammet i stället övergått till att i ökad utsträckning uppföra offentliga ser- vicebyggnader såsom skolor, sjukhus rn. m.
3.5.1 Bostadsbyggnadsplanen
Statsmakternas beslut om bostadsbyggan- dets omfattning bostadsbyggnadsplanen —*grundas dels på en bedömning inom na- tionalbudgetens ram av hur stora resurser som kan avdelas för bostadssektorn, dels på en bedömning av bostadsbyggnadsbeho- vet och förefintliga kommunala planer på bostadsbyggande.
Bostadsbyggnadsplanen avser påbörjan- det av ett visst antal lägenheter under en följd av år. De medel som används för att åstadkomma ett bostadsbyggande som sva- rar mot det i planen angivna antalet lägen- heter utgör dels beslut om statliga bostads- lån, dels beslut om igångsättningstillstånd för bostadsbyggnadsföretag utan statliga län. Den omfattning i vilken sådana beslut får meddelas under ett kalenderår fastställs av riksdagen såvitt gäller beslut om bostads- lån och av Kungl. Maj:t såvitt gäller igång- sättningstillstånd.
Lånebesluten kan användas som regle- ringsinstrument därför att en förutsättning för beslut är att byggnadsföretaget inte har påbörjats när låneansökan prövas. Undantag från denna regel kan dock göras. Kan läns- bostadsnämnden inte inom den ram som står till dess förfogande meddela lånebeslut under det kalenderår då företaget är avsett att påbörjas, kan medgivande till påbörjan- de före lånebeslut lämnas i den omfattning bostadsstyrelsen bestämmer. Sådant medgi- vande lämnas i form av dispens från den allmänna regeln att företaget inte får vara påbörjat före lånebeslut.
Bostadsstyrelsen bemyndigar endast i be— gränsad omfattning nämnderna att lämna sådana s. k. dispenser. I regel lämnas dispens endast i fall där det av byggnadsekonomis- ka skäl är uppenbart olämpligt att strax fö- re ett årsskifte avbryta ett arbete, vilket är avsett att återupptas omedelbart efter års- skiftet då nya lånemedel står till förfogan- de.
Vid 1969 års riksdag beslutades (prop. 1969: 1, Bil. 13, SU 50, rskr 141) väsentliga ändringar beträffande bostadsbyggnadspla-
nens innehåll och fastställande. Utgångs- punkten för dessa beslut var förslag från delegationen för bostadsfinansiering i dess betänkande "Bostadsbyggandets planering och kreditförsörjning” (SOU 1968: 30).
Dittills hade riksdagen årligen tagit ställ- ning till bostadsbyggandets omfattning dels för det löpande kalenderåret, dels prelimi- närt för ytterligare två kalenderår. Numera omfattar bostadsbyggnadsplanen fem år. För de första två åren av planperioden av- ser den hela riket. För de tre senare åren är planen i huvudsak begränsad till orter och regioner med klart expansivt näringsliv och långsiktig befolkningsutveckling. Denna begränsning syftar till att minimera risken för en felaktig regional avvägning av bo- stadsbyggandet.
Bostadsbyggnadsplanen innehåller ett ga- ranterat program och för de första tre åren dessutom en projektreserv. Det garanterade programmet avser enbart bostadsbyggande med statligt lån. För de två första åren fast- ställs även en ram för det bostadsbyggande som finansieras utan statliga lån. Projektre- serven omfattar för de två första åren bo- stadsbyggande såväl med som utan statliga län.
Det garanterade programmet skall något understiga den nivå som enligt den aktuella konjunkturbedömningen är möjlig att upp— nå. Projektreserven skall dimensioneras så att det blir möjligt att öka bostadsbyggan- det upp till nyssnämnda nivå men även där- utöver om konjunkturutvecklingen blir sva- gare än förutsett. Genom detta system nås en flexibilitet i planeringen gentemot övriga konjunkturberoende delar av ekonomin men också en beredskap för att öka bostadsbyg- gandet i den omfattning som resurserna medger.
Bostadsbyggnadsplanen liksom den om- fattning i vilken beslut om bostadslån resp. igångsättningstillstånd får meddelas anges i lägenheter. Omfattningen av tillståndsgiv- ningen för det byggande utan statligt stöd som utgörs av ålderdomshem anges dock i antal platser.
Utöver ramen i lägenheter för beslut om bostadslån fastställs för löpande kalenderår
en ram i kronor för besluten om län. Den- na medelsram är dock sekundär i förhål- lande till lägenhetsramen. Kungl. Maj:t har sålunda bemyndigande att utvidga medels- ramen vid bl. a. förskjutningar i fråga om produktionens inriktning på hustyper och ändringar i de antagna genomsnittliga låne- beloppen per lägenhet.
Enligt beslut vid 1968 års riksdag (prop. 1968: 1, Bil. 13, SU 100, rskr 252) har Kungl. Maj:t bemyndigande att låta den re- gionala och lokala fördelningen av ramen för det statsbelånade byggandet ske i kva- dratmeter våningsyta för bostäder i stället för i antal lägenheter. I enlighet härmed har beslutats att fördelningen fr.o.m. år 1970 skall ske i kvadratmeter.
Sedan år 1966 kan Kungl. Maj:t medde- la förhandsbesked om bostadslån avseende företag som skall byggas med tillämpning av industriella metoder. Detta kan ske inom ramen för 10 000 lägenheter under vart och ett av de närmast liggande fem åren. Syftet med dessa förhandsbesked är att främja ett rationellt byggande i form av stora, fler- åriga projekt.
Dessa förhandsbesked skall senare räk- nas av från den ordinarie ram som fast- ställs och fördelas för resp. år. Ett förhands- besked innebär sålunda inte en möjlighet till byggande utöver fastställd bostadsbygg- nadsplan. Tanken är i stället att de utfästel- ser som görs i form av förhandsbesked skall läggas i botten på den kommunala plane- ringen av det bostadsbyggande som kan komma till stånd inom kommunen under ett ar.
3.5.2 Regional och lokal fördelning Fördelningssystemet
Kungl. Maj:t har i skrivelse den 23 maj 1969 meddelat föreskrifter i anslutning till riksdagens beslut om bostadsbyggnadspla- nen.
Ramen för beslut om bostadslån ställs till bostadsstyrelsens förfogande för fördel- ning, och det fastställda antalet lägenheter för beslut om igångsättningstillstånd för fö- retag utan statliga lån ställs till arbetsmark-
nadsstyrelsens förfogande. Bostadsstyrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen gör fördelning- arna efter samråd med varandra.
Riksdagen har angivit vissa grunder för låneramens geografiska fördelning. Sär- skild hänsyn skall sålunda tas till förelig- gande bostadsbrist i storstadsområdena och andra tätorter samt till det bostadsbehov som uppkommer i samband med närings- livets expansion. Vidare skall skälig hänsyn tas till betydelsen av kontinuitet i planering och produktion.
Lokaliseringen av bostadsbyggandet i lan— det har stor betydelse för regionalpolitiken. I cirkulär till samtliga statsmyndigheter (SFS 1969: 438) har Kungl. Maj:t anbe- fallt dessa att vid beslut som rör lokalise- ring av offentliga investeringar eller som på annat sätt har betydelse för den regiona- la utvecklingen beakta det prognosmaterial m. m. som utarbetats inom länsplanering 1967 samt vad statsmakterna uttalat i anled- ning härav.
Riktlinjerna för den regionala fördelning- en av bostadsramen innebär, att bostads— byggnadsbehovet utgör den primära fördel- ningsgrunden. Vid samrådet mellan bostads- styrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen i för- delningsfrågan har arbetsmarknadsstyrelsen särskilt beaktat den del av byggnadsbehovet som har samband med näringslivets utveck- ling och samhällets lokaliseringspolitiska in- satser.
Generellt fördelar de två verken sina resp. ramar på vart och ett av de tre storstadsom- rådena och på de olika länen. De garantera— de programmen för åren 3—5 i planperio- den fördelas dock som tidigare nämnts på orter och regioner med expansivt näringsliv och långsiktigt positiv befolkningsutveck- ling. Denna fördelning görs centralt av bo- stadsstyrelsen efter samråd med arbets- marknadsstyrelsen. Den avser för åren 1971 —73 de tre storstadsområdena och därut- över 45 kommunblock. I enlighet med be- slut vid 1970 års riksdag (prop. 1970: 1, Bil. 13, SU 50, rskr 152) skall projektreserven för år 3 fördelas, förutom på dessa områ- den och kommunblock, även på andra om- råden där byggnadsbehovet kan anses doku-
menterat genom förekomsten av konkreta byggnadsprojekt.
Fördelningarna inom länen handhas av länsbostadsnämnden resp. länsarbetsnämn— den.1
Kommunblocken utgör lokala enheter för denna fördelning. Syftet härmed är bl.a. att främja en rationell planering och pro- duktion av bostäder i långa serier och sto- ra enheter. Länets ram fördelas sålunda i en första omgång på kommunblock, var- efter blockets samarbetsnämnd har att före- slå en kommunfördelning av blockets ram. I de fall en samarbetsnämnd förklarat sig inte vara beredd att upprätta ett fördelnings- förslag, ankommer detta i stället på länsbo- stadsnämnden. Samarbetsnämnden skall då beredas tillfälle att yttra sig över förslaget.
Länsbostadsnämnden fastställer slutligt fördelningen på kommuner. Om samarbets- nämnden har varit enhällig beträffande sitt förslag till kommunfördelning, läggs detta i regel till grund för länsbostadsnämndens beslut.
Länsbostadsnämnden skall i fördelnings- arbetet samråda med länsarbetsnämnden. Därvid skall länsarbetsnämnden redovisa sådana uppgifter om näringslivets arbets- kraftsförsörjning som kan påverka bostads- behovet samt uppgifter om annat byggande och om utvecklingen på byggarbetsmark- naden. Frågan om fördelningen på kom- munblock skall också föredras i det till läns- styrelsen knutna planeringsrådet om rådet så önskar.
Samrådsförfarandet på länsplanet varie- rar något från län till län. Ett gemensamt drag är dock att de hos länsstyrelserna tjänstgörande planeringsdirektörerna i ökan- de utsträckning deltar i fördelningsarbetet. Detta avspeglar länsstyrelsernas efter plane- ringsrådens och länsplanernas tillkomst väx- ande roll i den regionala planeringen.
Grunden för fördelningen på kommun- block och kommuner är givetvis liksom för den centrala fördelningen bostadsbygg- nadsbehovet. Utgångspunkten för bedöm- ningen är den regionala planeringen, de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen jämte aktuella planer för industriell och
samhällelig utbyggnad. Vidare beaktas pla— ner på sanering av undermålig bebyggelse samt möjligheterna att på ett rationellt sätt genomföra större bostadsbyggnadsprojekt.
Fördelningen på kommuner inom Stor— Stockholm och Stor-Göteborg handhas av de kommunala samarbetsorganen: Stor- Stockholms planeringsnämnd resp. Stor-Gö- teborgs samarbetskommitté. I Stor-Malmö gör länsbostadsnämnden fördelningen i samråd med Sydvästra Skånes kommunal- förbund.
Länsarbetsnämnden skall vid fördelning- en av sin ram för byggande utan statligt lån samråda med länsbostadsnämnden. Där- vid skall gälla i princip samma riktlinjer som för fördelningen av ramen för beslut om lån. Då länsarbetsnämndens ram i många fall är rätt begränsad, torde dock fördelningen inte diskuteras på samma in— gående sätt som gäller för låneramen.
En mindre del av den fastställda totalra— men ställs till bostadsstyrelsens förfogande för fördelning först under löpande år. De huvudsakliga faktorer som beaktas vid för- delningen av denna ”reserv” är sådana ny- etableringar och utvidgningar av industrifö- retag, som inte varit kända vid den ordina- rie ramens fördelning, samt behovet av att underlätta rekryteringen av arbetskraft ge- nom att kunna erbjuda en bostad i samband med omflyttning. Denna fördelning sker så- ledes med särskild hänsyn till arbetsmark- nadssynpunkter. Den görs centralt av bo- stadsstyrelsen efter samråd med arbetsmark- nadsstyrelsen.
Kommunernas planering och turordning
Inom den ram för beslut om bostadslån som tilldelats en kommun skall kommunen turordna företagen, dvs. ange vilka företag som anses böra komma i fråga för lån. Tur- ordningsförslagen grundas i allmänhet på de kommunala bostadsbyggnadsprogram- men. I dessa program anges de bostads- byggnadsföretag som efter kommunens be-
1 Enligt förslag till 1970 års riksdag (prop. 19701103) skall beslutanderätten beträffan— de huvudsaklig fördelning på kommuner av bostadsbyggandet föras över till länsstyrelsen.
dömning är avsedda att påbörjas under vart och ett av programperiodens fem år. Bedömningen avser bl. a. hustyp, lägenhets- typ. upplåtelseform, kostnader och lokali- sering.
Turordningen som en kommunal angelä- genhet bör ses mot bakgrunden av kommu- nernas uppgifter enligt bostadslånekungö- relsen (1967: 552). Det kommunala förmed- lingsorganet skall till- eller avstyrka ansök- ningar om lån och i vissa fall ikläda sig eko- nomiskt ansvar för företag med beslut om lån.
Fördelningen på kommunblock och där- efter på kommuner har motiverats med att förutsättningar därigenom skapas för ett ra- tionellt byggande i stora, fleråriga projekt. Det är tveksamt om detta syfte har kunnat realiseras i någon större omfattning. Orsa— ken härtill torde vara bl. a. att många kom- muner har en ganska fast årsvis fördelning mellan de i kommunerna verksamma bygg- herrarna. Detta leder ofta till en uppdelning inom låneramen på ett flertal små projekt, som omöjliggör en rationell produktion.
Vid 1969 års riksdag gjordes uttalanden till förmån för ett ökat byggande i form av stora projekt. Ett sådant skulle kunna erhållas genom bl.a. en byggherresamver- kan. Lånemyndigheterna skall därför främ- ja en sådan i samband med fördelningen av bostadslånemedlen.
För länsarbetsnämndens tillståndsgivning för företag utan statligt lån gäller numera samma riktlinjer beträffande fördelning och utnyttjande som i fråga om låneramarna. Kommunerna skall sålunda kunna ge tur- ordningsförslag. Riktlinjerna tillämpas dock enligt tillgängliga uppgifter olika i olika län. Turordningsförslag inom en lägenhetsram för kommunblock och/eller kommun före- kommer troligen mera sällan. Detta beror bl. a. på den ringa storleken av ramen för byggande utan statligt lån. I stället görs de förekommande turordningarna med ut- gångspunkt i det aktuella ansökningstryc- ket. Kommunerna anger således vilka före- tag bland en rad namngivna som i första hand, i andra hand etc. bör rymmas inom ramen.
3.5.3 Fördelning under året
För att främja en Säsongutjämning på bygg- arbetsmarknaden har länsbostads- och läns- arbetsnämnderna anbefallts att samråda be- träffande lämpliga igångsättningstider för flerfamiljshus och gruppbebyggelse av små- hus.
I detta syfte har ett flertal olika åtgär- der vidtagits.
Sålunda skall de båda nämnderna i sam- råd skaffa sig en så säker utgångspunkt som möjligt för bedömningen av startbe- redskapen. Detta sker inom ramen för sys- selsättningsplaneringen, genom nämndernas kontakter med kommuner och lånsökande samt på grundval av de kommunala bo- stadsbyggnadsprogrammen och turordning- arna. Enligt anvisningarna för sysselsätt- ningsplaneringen åligger det främst läns- arbetsnämnderna att följa planeringsläget för de enskilda objekten. Det har dock vi- sat sig att material insamlat av länsbo— stadsnämnderna är av stor betydelse för denna planering.
För att begränsa igångsättningen under fjärde kvartalet, då påbörjandet från säsong- utjämningssynpunkt bör vara lågt, gäller f. n. som villkor för preliminärt beslut om bostadslån till flerfamiljshus och större grupper av småhus att företaget skall ha påbörjats senast den 30 september. För fö- retag i de tre storstadsområdena gäller dock den 15 november.
Ett väsentligt stöd för styrningen i tiden av det statsbelånade byggandet utgör de 5. k. banklistorna, som länsbostadsnämnder- na utarbetar i samråd med länsarbetsnämn- derna. Dessa listor utgör förteckningar över de flerfamiljshus och gruppbyggda småhus som är avsedda att erhålla beslut om lån inom de fördelade ramarna. Listorna upp— rättas som information för de kreditinstitut som beviljar byggnadskredit. De har hit- tills upprättats med uppdelning på företag avsedda att påbörjas under första kvartalet, andra kvartalet resp. andra halvåret (för storstadsområdena 'tredje resp. fjärde kvar- talen).
Olika åtgärder finns således inom syste-
Tabell 3:11. Antal lägenheter i småhus och flerfamiljshus igångsatta åren 1961—1969, kvartalsvis
Antal lägenheter
1 kv 2 kv 3 kv 4 kv Hela året flerfa- Herfa- flerfa- Herfa- flerfa- År Småhus miljshus småhus miljshus småhus miljshus småhus miljshus småhus miljshus 1961 2 500 9 300 7 700 12 100 6 200 15 100 4 600 18 900 21 000 55 300 1962 2 900 10 100 9 000 15 800 7 500 18 700 5 400 23 500 24 600 68 000 1963 1 800 6 300 10 000 13 400 8 100 17 900 5 500 23 800 25 400 61 500 1964 3 300 8 500 9 300 21 300 8 800 23 000 7 700 15 000 28 900 67 900 1965 3 845 11 216 9 726 14176 6 793 14140 7116 26 042 27 480 65 574 1966 3 053 9 554 8 885 11 242 6 815 15 204 8 130 31 202 26 883 67 202 1967 4 023 10 464 9 382 22 365 7 999 24 624 6 864 13 957 28 268 71 410 1968 3 264 16 606 9 834 20149 9 291 22 663 7 815 17 641 30 204 77 059 1969 4 373 15 642 10 719 18 047 9 739 21 086 9 077 15 246 33 908 70 021
met för att styra fördelningen av påbörjan- det under året. Dessa åtgärder har succes- sivt skärpts. Speciellt under åren 1965 och 1966 uppkom en från sysselsättningssyn- punkt olämplig fördelning med stor andel igångsättning under fjärde kvartalet. Orsa- kerna till förseningarna i påbörjandet dessa år var störningar i kreditförsörjningen. Des- sa störningar har därefter i huvudsak kun- nat elimineras genom överenskommelser mellan statsmakterna och kreditinstituten. De tidigare nämnda banklistorna, som till- kom genom dessa överenskommelser, har vi— sat sig vara ändamålsenliga som stöd för den av länsarbetsnämnderna utövade säsongstyr- ningen. Även villkor i samband med fördel— ning av ramar och beslut om lån har haft en effekt på omfattningen av påbörjandet un- der olika kvartal. Erfarenheterna har dock visat att ibland avsevärda förseningar i för- hållande till ett företags planerade igång- sättning kan förekomma. Parallellt med en utbyggnad av den kommunala flerårsplane- ringen av bostadsbyggandet samt med en ökad kontakt med företagens planering från länsbostads- och länsarbetsnämndens sida bör sådana förseningar dock bli mindre van- liga.
3.5.4 Erfarenheter
Det administrativa systemet för bostadsbyg- gandets regionala och lokala fördelning kan synas vara komplicerat. Detta beror bl. a. på de tre fördelningsnivåerna — fördelning på lån, på kommunblock och på kommu-
ner. Länsorganens och samarbetsnämnder- nas uppgifter i fördelningsarbetet är emel- lertid betydelsefulla och ofrånkomliga med hänsyn till länsplaneringen och den kommunala planeringen. En annan sak som gör bilden komplicerad är att två myndighe- ter — bostads- resp. arbetsmarknadsverket — svarar för var sin del av bostadsbyggan- det och skall samråda med varandra. På det hela taget har dock tillfredsställande samar- betsformer utvecklats.
Den årliga igångsättningen av nya bo- stadsprojekt motsvarar givna ramar och för- delas regionalt i enlighet med centralt fat- tade beslut. Det innebär, att nybyggnadsvo- lymen inom bostadssektorn är effektivt styrd över konjunkturen. Reparations- och underhållsarbetena är däremot i endast ringa utsträckning påverkade av den bo- stadspolitiska styrningen.
Som framgått av den föregående redo- görelsen har besluten om statliga bostadslån samordnats med länsarbetsnämndernas re- kommendationer om igångsättningstider i syfte att säsongutjämna byggnadssysselsätt- ningen. Denna samordning har bidragit till den förhållandevis goda säsongutjämningen av nybyggnadsverksamheten inom bostads- sektorn. Som tidigare framhållits har dock de statligt belånade styckebyggda småhusen inte omfattats av denna Säsongstyrning, vil- ket vi anser vara en brist. För säsongut- jämningen av reparations- och underhålls— arbeten kan bostadspolitiken knappast sä- gas ha spelat någon roll.
4. Tillämpning och erfarenheter av ekonomiska
styrmedel
4.1 lnvesteringsavgifler
Investeringsavgifter i syfte att dämpa bygg- nadsinvesteringarna har använts vid tre till- fällen, åren 1952—1953, 1955—1957 och 1967——1968.1 Utformningen och tillämp- ningen av avgifterna var mycket likartade vid de två förstnämnda tillfällena. Det var då fråga om moderata men förhållandevis generellt uttagna avgifter, som f. ö. inte be- gränsades till att gälla enbart byggnader utan gällde även andra investeringar. Den åren 1967—1968 tillämpade avgiften var i flera hänseenden annorlunda. Bl. a. var den väsentligt högre samtidigt som giltighetsom- rådet var avgränsat till vissa sektorer av byggnadsverksamheten.
4.1.1 Investeringsavgifterna under 1950-talet
Den inflationsutveckling som i början på 1950-talet följde på Koreakriget föranled- de en allmän åtstramning av den ekonomis- ka politiken. Vid sidan av byggnadsregle— ringen valde man bl. a. att sätta in en in- vesteringsavgift, vilket skedde genom för- ordningen (1951:794) om särskild avgift vid vissa investeringar (prop. 19511220). Avgiften skulle betalas till staten av den som under åren 1952 och 1953 gjorde vis- sa investeringar, bl.a. byggnader, i för- värvskällorna jordbruksfastighet, annan fas- tighet eller rörelse. Förordningen gällde så-
ledes endast under två år. Avgiften upp- gick till 12 procent av investeringskostna- den minskad med 10000 kr. Staten och kommunerna var inte avgiftsskyldiga. In- vesteringskostnad var vidare avgiftsfri till den del den täcktes av statligt bidrag eller län eller statlig lånegaranti. Vissa investe- ringar undantogs också, däribland investe- ringar för civilförsvaret och för produktion av elektrisk kraft.
Avgift utgick inte för byggnadsinveste- ringar för vilkas utförande byggnadstill- stånd meddelats före den 1 juli 1951. Vi- dare begränsades avgiften till investeringar som verkställts under de nämnda åren. I den mån investeringarna inte var avslutade före utgången av denna period blev de där- med inte heller avgiftsbelagda. Investerings- avgiften var slutligen avdragsgill vid be- skattningen, vilket för exempelvis aktiebo- lag innebar en reduktion med ungefär hälf- ten.
Investeringarna skulle redovisas på sär- skild bilaga i anslutning till den allmänna självdeklarationen för skattetaxering. Av- giftsbeloppet bestämdes av taxeringsmyn- digheterna och inbetalades som tillägg till och i samband med övrig skatt.
Den under högkonjunkturåren 1955—
1 Förslag att på nytt införa investeringsavgift har lagts fram i prop. 1970:101. Förslaget stämmer i allt väsentligt överens med vad som gällde i fråga om 1967—1968 års av- gift.
1957 tillämpade investeringsavgiften fick en i huvudsak motsvarande utformning.
Frånsett vissa i förordningarna angivna undantag hade som förut nämnts investe- ringsavgifterna under 1950-talet en gene- rell karaktär, och lagtexten lämnade inte utrymme för dispenser i enskilda fall. Av intresse är i det sammanhanget föredragan- de departementschefens uttalande (prop. 1955: 205) vid tillkomsten av förordningen (1955:695) om investeringsavgift för år 1956.
1 förordningen om investeringsavgift för 1955 har endast ett fåtal starkt begränsade undantag gjorts. Detta sammanhänger med att investe- ringsavgiften enligt sin natur måste verka ge- nerellt. Den ger inte utrymme för någon myn- digheternas prövning av angelägenheten av ifrågasatta investeringar, såsom fallet är med exempelvis byggnadsregleringen, utan denna prövning skall verkställas av dem som önskar företa investeringarna. Avsikten är att åstad- komma ett uppskov med investeringar som inte är så lönande eller eljest så angelägna att de anses böra utföras trots den ökning av kostna- den som föranledes av investeringsavgiften. Varje undantag från avgiftsplikten är ägnat att minska de investeringsbegränsande verkningar- na. Motsvarande gäller om det avgiftsfria bot- tenbeloppet skulle höjas. Väsentligen av dessa skäl ansåg sig bevillningsutskottet böra avstyrka ett flertal motionsvis framförda förslag om ytterligare undantag från avgiftsplikten eller om befogenhet för myndighet att ge dispens från denna. Svårigheterna att genom uttryck— liga lagregler eller dispensvägen åstadkomma en rimlig avvägning av de olika intressen som här kan anmäla sig är även uppenbara. Dessa skäl verkar med samma styrka, oavsett om in- vesteringsavgiften uttas under ett eller två år och bör i princip föranleda till att ytterligare undantag inte medges, även om dessa från vissa andra synpunkter kan te sig önskvärda.
4.1.2 Investeringsavgiften åren 1967—1968
Utformning
I 1967 års finansplan erinrade finansminis- tern om att det dittills använda instrumen- tet för att åstadkomma önskad fördelning av investeringarna — vid sidan av vissa in- slag i den allmänna kreditpolitiken -—— hade varit arbetsmarknadsmyndighetemas pröv- ning av igångsättningstillstånd med hänsyn
till tillgängliga arbetskrafts- och kapitalre— surser. Läget ansågs kräva en skärpt be- gränsning av det byggande som genom kra- vet på igångsättningstillstånd var opriori- terat. Detta kunde ske på två sätt: anting- en genom en sådan skärpning av byggregle- ringen att den i princip innebar byggnads- stopp för oprioriterade objekt eller genom införande för dessa byggen av en särskild tidsbegränsad avgift på en sådan nivå att den kraftigt dämpade investeringsbenägen- heten. Statsmakterna valde det senare al— ternativet, bl. a. därför att det väntades in— nebära mindre administrativ belastning än skärpt byggreglering. Bestämmelser i äm- net meddelades i förordningen (1967:44, ändr. 1967: 798) om investeringsavgift för vissa byggnadsarbeten och en tillämpnings- kungörelse (1967: 45).
Tillämpningsområdet för avgiften var be- tydligt mera begränsat än under 1950—talet. Följande sektorer var berörda, nämligen
bensinstation, reparationsverkstad för motor- fordon, parkeringshus eller sådan parkerings- anläggning som ej inrättades i anslutning till ny bostadsbebyggelse; hus som helt eller till huvudsaklig del inrymde butiks-, kontors- eller banklokaler; kommunal förvaltningsbyggnad; byggnad som helt eller till huvudsaklig del in- rymde kyrkliga eller andra samlingslokaler el- ler nöjeslokaler; sporthall eller annan idrottsanläggning; bostadshus som var avsett uteslutande för fri- tidsändamål, när arbetet ingick i ett byggnads- företag som omfattade mer än ett sådant hus eller när huset genom arbetet erhöll en bo- stadsyta överstigande 80 kvadratmeter.
Avgiften skulle utgå på de arbeten som sattes igång under tiden den 1 mars 1967— den 30 september 1968.
Till skillnad från vad som gällde för 1950-talets investeringsavgifter kunde Kungl. Maj:t genom en särskild bestäm- melse i förordningen medge befrielse helt eller delvis från investeringsavgiften om lä— get på arbetsmarknaden påkallade det eller andra synnerliga skäl förelåg. I omedelbar anslutning till utfärdandet av de grundläg— gande bestämmelserna förordnande Kungl. Maj:t (kungörelse 1967: 68), att investe-
ringsavgift inte skulle utgå för kommunalt eller enskilt beredskapsarbete med statsbi- drag, byggnadsarbete i anledning av över- gången till högertrafik för vilket ersätt- ning utgick av statsmedel och byggnads- arbete som var föranlett av skada för vil- ken försäkringsersättning utgick. Av prak- tiska skäl befriades sedermera (1967:162) från investeringsavgift också byggnadsar- bete för vilket byggnadskostnaden inte över- steg 50000 kr. eller, om arbetet utgjorde del av byggnadsföretag eller eljest hade samband med annat byggnadsarbete, den sammanlagda byggnadskostnaden inte över- steg 50 000 kr.
Avgiften sattes med tanke på syftet, att kraftigt dämpa investeringarna i de berör- da sektorerna, betydligt högre än de under 1950-talet tillämpade avgifterna och utgjor- de 25 0/0 av byggnadskostnaden. Den var mera betungande än 1950-talets avgifter även därigenom att den inte var avdragsgill vid inkomsttaxeringen. Slutligen skulle 1967 —1968 års avgift erläggas senast när bygg- nadsarbetet påbörjades.
Tillämpning
Det ålåg den som avsåg att sätta igång ett avgiftsbelagt byggnadsarbete att före igång— sättningen lämna skriftlig deklaration med uppgift om den beräknade byggnadskostna- den till länsstyrelsen i det län där byggnads- platsen var belägen. Vidare skulle den kom- munala byggnadsnämnden enligt föreskrif- terna i tillämpningskungörelsen till förord- ningen om investeringsavgift underrätta länsstyrelsen om meddelat byggnadslov i de fall där det inte var uppenbart, att arbetet inte var avgiftsbelagt. Motsvarande skyldig- het åvilade länsarbetsnämnden beträffande arbeten för vilka nämnden beviljade igång- sättningstillstånd. Som framgår av det tidigare sagda var av- giftsplikten begränsad till byggnadssektorer som samtidigt även var underkastade bygg- nadsreglering. Frågan om gränsdragning gentemot icke avgiftsbelagda sektorer aktu— aliserades därför på samma sätt som vid av- gränsningen mellan byggnadsobjekt som var beroende resp. icke beroende av igångsätt-
ningstillstånd. Länsstyrelsen skulle därför höra länsarbetsnämnden innan beslut med- delades huruvida ett visst byggnadsarbete var avgiftsbelagt eller ej.
Kungl. Maj:ts möjlighet att meddela dispens från avgiftsskyldighet kom att tas i anspråk i förhållandevis stor utsträckning. Förutom den tidigare nämnda dispensen för vissa slag av arbeten meddelades våren 1968 allmän avgiftsbefrielse för byggnads- arbete i samtliga skogslän om byggnads- kostnaden inte uppgick till 5 milj. kr. (kun- görelse 1968:101). Dessutom förekom ett stort antal enskilda dispensärenden. Under förordningens giltighetstid prövade Kungl. Maj:t ansökningar om avgiftsbefrielse för 938 byggnadsobjekt för en sammanlagd kostnad av omkring 1,38 miljarder kr. Av dessa befriades byggnadsarbeten för en kostnad av cirka 860 milj. kr. från avgif- ten, medan ansökningar om avgiftsbefriel- se för byggnadsarbeten för cirka 520 milj. kr. avslogs. Av de arbeten, som medgavs befrielse, fick arbeten för cirka 560 milj. kr. bifall av arbetsmarknadsskäl. Därvid bör dock påpekas att ansökningar röran- de samma byggnadsobjekt ingivits vid flera tillfällen och kanske lett till bifall först vid en tidpunkt då läget på arbetsmarknaden ansetts påkalla det.
Som sådana synnerliga skäl, som enligt förordningen kunde medföra avgiftsbefri- else, har ansetts behov av centrumanlägg- ningar i anslutning till ny bostadsbebyggel— se. Anläggningarna skulle huvudsakligen inrymma sådana lokaler, för vilka statligt bostadslån kunde erhållas. Vidare har från avgift befriats sådana byggen som skulle ha hindrat bostads- eller vägbyggande om de inte fått igångsättas samt byggen som framstått som särskilt viktiga för industrins utveckling. Befrielse har också medgivits po- lishus, som prioriterats för igångsättning under förordningens giltighetstid, samt re- parationsverkstäder, som huvudsakligen skulle betjäna nyttotrafiken. Som tillräck- liga skäl för avgiftsbefrielse har också an— setts kommunsammanslagningar som med- fört att förvaltningslokaler på en centralort blivit otillräckliga. Vissa tvångssituationer
har medfört befrielse. Sålunda har anmärk- ningar från hälsovårdsnämnd eller annan myndighet beaktats, t. ex. föreläggande att företa viss åtgärd vid äventyr att byggna— den annars inte fick utnyttjas. Vidare har omständigheter till följd av övergången till högertrafik kunnat medföra befrielse även om statsbidrag inte utgått. Exempel härpå är att en tidigare använd infartsväg till en bensinstation har stängts och att stationen måst flyttas samt att stoppförbud har in- förts på en gata, vilket omöjliggjort fort- satt drift av en bilverkstad. Oundgängligen nödvändiga reparations- och underhållsar- beten har ibland befriats från avgift. Där- vid har särskilt beaktats risk för person- och sakskador. Även lagakraftvunna upp— sägningar har beaktats, om det varit nöd— vändigt att uppföra nybyggnad. Om andra lokaler har kunnat anskaffas eller proviso- rier har ställts till förfogande, har befrielse från avgift dock inte medgivits. Utgångspunkten vid prövningen av an- sökningar om avgiftsbefrielse av arbets— marknadsskäl har varit att befrielse medgi- vits för sådana byggen som medfört ökad sysselsättning för byggnadsarbetarna under de vinterperioder som förordningen påver- kade. Som förutsättning för avgiftsbefrielse har gällt, att byggena kunnat starta på så- dan tid att arbetskraftsåtgången varit störst under vinterhalvåret och huvudsakligen även kunnat avslutas under denna period. Som villkor har i regel föreskrivits, att igångsättning skulle ske före visst datum. Nämnda synpunkter har gällt framför allt de byggen för en kostnad av cirka 70 milj. kr. vilka befriades från investeringsavgift
på grund av den ökade arbetslösheten un- der vinterhalvåret 1967—1968.
som framgår av den lämnade redogörel- sen har dispensprövningen haft i stort sett samma karaktär som prövningen av igång- sättningstillstånd vid en byggnadsreglering. Avgiftens i det närmaste prohibitiva höjd har, som tanken också var, givit ungefär samma effekt som ett byggnadsstopp ge- nom skärpt reglering. För den ekonomiska mekanism som enligt det i anslutning till 1950-talets avgifter redovisade synsättet skulle släppa fram de mest lönsamma och angelägna projekten har utrymmet varit mycket begränsat.
4.1.3 lnvesteringsbegränsande effekt
Beträffande effekten av investeringsavgif— ten åren 1955 och 1956 föreligger två un- dersökningar utförda sommaren 19551 resp. sommaren 19562. Resultaten av undersök- ningarna, som baseras på enkäter rörande företagens uppfattning om effekten av då aktuella investeringsbegränsande åtgärder, nämligen investeringsavgift, räntehöjningar och kreditåtstramningar, sammanfattas i följande tabell (Meddelanden från konjunk- turinstitutet, Serie A: 30, sid. 68).
1 Guy Arvidsson: En enkät rörande verkning- arna av investeringsavgiften, kreditåtstram- ningen och räntehöjningen på den svenska industrins investeringar 1955. Ekonomisk tidskrift 1956, sid. 40—60. 2 Krister Wickman: Preliminär redogörelse för vissa resultat av en undersökning rörande verkningarna av olika ekonomiskpolitiska åt- gärder på industrins fasta investeringar 1955 —1956. Konj.institutet, stencil 1957. '
Procentuell investe- ringsbegränsning
Procentuell investeringsbegränsning 1955 1955—1956 Enl. 1955 års Enl. 1956 års Enl. 1956 års
På grund av undersökning undersökning undersökning Investeringsavgift 5,8 5,0 3,2 Räntehöjning 0,8 0,7 0,7 Kreditåtstramning 3,9 6,9 9,1 Ofördelad effekt 3,5 1,7 1,0 Summa 14,0 14,3 14,0
Enligt de två undersökningarna skulle den procentuella investeringsbegränsningen som följd av investeringsavgiften ha blivit mellan 5 och 6 0/0 år 1955. En förskjutning i de olika åtgärdernas relativa betydelse har enligt undersökningarna skett, när perioden förlängts. Effekten av kreditåtstramningen har ökat samtidigt som verkningarna av in- vesteringsavgiften har avtagit.
De redovisade procenttalen avser den sammanvägda effekten på investeringar i såväl byggnader som maskiner. Enligt 1956 års undersökning förelåg emellertid endast obetydlig skillnad i påverkansgrad mellan dessa investeringar. Den till 5 ä 6 0/0 beräk— nade investeringsbegränsande effekten av investeringsavgiften år 1955 skulle därför gälla även enbart byggnadsinvesteringar.
Resultaten från 1955 och 1956 års un- dersökningar har senare ifrågasatts av Gun- nar Eliasson i studien Kreditmarknaden och industrins investeringar, där han med andra analysmetoder inte finner någon ef- fekt av investeringsavgiften under de an- givna åren. Under alla omständigheter tor- de få konstateras, att investeringsavgiften sådan den tillämpades under 1950-talet var en förhållandevis mild form av investe- ringsbegränsning. För aktiebolag var den genom avgiften uppkommande kostnads- höjningen som tidigare nämnts ca 6 0/0 net- to, vilket ligger ungefär i nivå med den år- liga höjningen under denna period av bygg- nadsstyrelsens byggnadskostnadsindex för byggnader av sten. Att bygga med investe- ringsavgift blev med andra ord inte nämn- värt mera kostsamt än att skjuta investe- ringarna ett år framåt i tiden.
Den åren 1967 och 1968 tillämpade in- vesteringsavgiften var som förut nämnts av— sedd att utöva en kraftig broms på den av- giftsbelagda byggnadsverksamheten. Under perioden mars 1967—september 1968, då avgiften var i kraft, inbetalades inte heller mer än ca 5 milj. kr. i investeringsavgifter, motsvarande en byggnadskostnad av 20 milj. kr. Det bör dock beaktas, att relativt omfattande dispenser från avgiften lämna- des både generellt och i enskilda fall. Vi— dare var det av avgiften träffade byggnads-
arbetet samtidigt underkastat även regle- ring. Det kan naturligtvis inte uteslutas, att en viss del av det dispensvägen avgiftsbe— friade byggandet alternativt skulle ha kom- mit till stånd med erläggande av avgift lik- som att tillståndstvånget hade en viss åter- hållande effekt även på avgiftsbelagda byg- gen. Huvudintrycket är dock, att avgiften hade ett avgörande inflytande i så måtto att man inte ens i stockholmsområdet vi- sade något nämnvärt intresse att bygga med avgift utan föredrog att vänta till avgifts- periodens slut.
Slutligen bör anmärkas, att effekten av 1967—68 års investeringsavgift inte kan be- dömas helt oberoende av konjunktur- och kostnadsutvecklingen. Avgiften var i kraft under en avmattningsperiod som känne- tecknades av förhållandevis stabila priser överlag, vilket var ett väsentligt annorlunda läge än det som rådde exempelvis är 1955. Denna omständighet får inte glömmas bort vid jämförelser med den då tillämpade av- giften.
4.2 Investeringsfonder
År 1955 genomfördes som ett led i stabi- liseringspolitiken vissa skärpningar i de för företagen gällande avskrivningsreglema. Ändringarna syftade till att genom före- tagsbeskattningen mera effektivt än förut kunna hålla tillbaka investeringarna under högkonjunktur. För att inte investeringsvo- Iymen på grund härav skulle minska på längre sikt och därmed den ekonomiska framstegstakten hejdas, befanns det ange- läget att även vidta åtgärder för att i andra konjunkturlägen kunna stimulera investe- ringsverksamheten. Detta skedde genom ändringar i dittillsvarande lagstiftning om investeringsfonder.
4.2.1 Författningsbestämmelser
Nu gällande bestämmelser på detta område återfinns i förordningen (1955: 256) om in- vesteringsfonder för konjunkturutjämning. Vissa betydelsefulla ändringar i förordning— en gjordes år 1963 (1963: 215).
Rätt att göra avsättning till investerings-
fond tillkommer svenskt aktiebolag, spar- bank eller ekonomisk förening. Avsättning till investeringsfond för skogsbruk får ske med högst 10 0/0 av den för beskattnings- året redovisade bruttointäkten av skogsbruk och till investeringsfond för rörelse med högst 40 % av årsvinsten före skatt. För avsättningen till investeringsfond medges avdrag vid inkomsttaxeringen. Avdrag får dock åtnjutas endast under förutsättning att ett belopp, motsvarande för aktiebolag, sparbank och ekonomisk förening som in- går i jordbrukskasserörelsen 46 0/0 och för annan ekonomisk förening 40 0/0 av den gjorda avsättningen, inbetalats till ett sär- skilt räntelöst konto i riksbanken.
Kungl. Maj:t eller, efter bemyndigande, arbetsmarknadsstyrelsen kan besluta att in- vesteringsfond under viss tid och under de villkor i övrigt, som läget på arbetsmarkna- den påkallar, skall eller får tas i anspråk. Beslutet kan vara generellt, dvs. avse samt- liga företag eller företag av viss beskaf- fenhet, eller också gälla vissa eller visst fö- retag. Beslutet kan avse endast fonder som existerar dvs. avsatts under tidigare beskatt- ningsår och beträffande vilka avdragsrätten prövats vid inkomsttaxeringen. Om sådant beslut meddelats, äger företaget från riks- banken utfå 46 0/0 resp. 40 0/0 av det be- lopp av investeringsfonden, som får tas i anspråk. (Samtidigt skall dock investerings- objektet anses ha avskrivits med ett belopp som motsvarar det ianspråktagna fondbe- loppet. Härigenom undanrycks således un- derlag för framtida avskrivningar.) Därut- över får företaget ett extra avdrag (investe- ringsavdrag) vid taxeringen. Investeringsav- draget utgör 10 0/0 av ianspråktagna fond- medel.
Emellertid kan Kungl. Maj:t efter ansö- kan från vederbörande företag besluta att investeringsfond får tas i anspråk för sitt ändamål under längre tid än som sagts i föregående stycke. Förutsättningen för så- dant beslut är, att det med hänsyn till lä- get på arbetsmarknaden och övriga före- kommande omständigheter är av synnerlig vikt för det allmänna att viss investering igångsätts. Under samma förutsättning kan
Kungl. Maj:t också meddela preliminärt be- slut att investeringsfond, som framdeles av- sätts, får tas i anspråk för sitt ändamål. Om sådant preliminärt beslut meddelats, skall arbetsmarknadsstyrelsen meddela slut- ligt beslut i enlighet med det preliminära beslutet, sedan uppgift inkommit från läns- styrelsen om att avdrag för avsättning till investeringsfond medgivits vid inkomsttaxe- ringen. I dessa fall får dock beslutet avse högst 75 0/0 av investeringsfonden. Belopp, som bolaget får ta i anspråk ur fonden, får vidare inte överstiga 75 0/0 av investe- ringskostnaden. Inte heller får företaget åt- njuta investeringsavdrag.
Företag har dock alltid en möjlighet att få ta en viss del av investeringsfonden i anspråk (den s. k. fria sektorn), sedan fem år förflutit från ingången av det år, var- under inbetalningen hos riksbanken verk- ställts. Företaget kan då efter uppsägning hos riksbanken ta ut 30 % av det ursprung- ligen inbetalda beloppet, dock minskat med vad som eventuellt tidigare återbetalats el- ler Överförts till annat företags konto. Ge- nom 1963 års lagstiftning öppnades nämli- gen möjlighet att överföra investeringsfond mellan bolag inom koncern.
Investeringsfond för skogsbruk får an- vändas för skogsvårdande arbeten i vid- sträckt bemärkelse och investeringsfond för rörelse för avskrivning på byggnader och maskiner samt för vissa kostnader för ar- beten i gruva, stenbrott eller annan liknan- de fyndighet m.m. Dessutom kan — om särskilda skäl föreligger — medges att in- vesteringsfond för rörelse får tas i anspråk för vissa speciella ändamål, såsom för av- skrivning av kostnader för vägarbete, anord- nande av vatten- och avloppsledningar, iord- ningställande i övrigt av tomtområden för bebyggelse samt liknande arbeten, dvs. för kostnader vilka annars inte är avdragsgilla vid inkomsttaxeringen eller inte är avdrags- gilla i annan form än genom årliga värde- minskningsavdrag.
Om särskilda skäl föreligger kan tillstånd meddelas för företag, som verkställt avsätt- ning till investeringsfond för rörelse, att ta fonden i anspråk för ändamål som av-
ses med investeringsfond för skogsbruk. Li- kaså kan tillstånd meddelas att ta skogs- bruksfond i anspråk i rörelse. I viss ut— sträckning kan tillstånd även medges att ianspråkta fond för investering i annan förvärvskälla än den, i vilken avsättning skett.
Till den del som fonden enligt medgi- vande har utnyttjats skall också investe- ringen anses avskriven i beskattningsavse- ende. Utbetalningen från riksbanken träder således i stället för de likviditetstillskott som ett företag erhåller genom att en följd av år avskriva exempelvis en byggnadsin- vestering. Förmånen av detta arrangemang blir, som man förstår, större ju längre den normala avskrivningstiden är.
Beslut om ianspråktagande av investe- ringsfonder avser, som förut nämnts, viss tidrymd. Det kan även avgränsas regionalt eller till att gälla viss bransch eller särskil— da företag eller visst slag av investeringar. Till beslutet kan också i övrigt fogas sär- skilda villkor. Användningen av investe- ringsfonderna som medel att styra investe- ringar kan således i mycket stor utsträck- ning anpassas till aktuella behov.
1.2.2 Administration och tillämpning
Arbetsmarknadsstyrelsen är tillsynsmyndig- het för investeringsfonderna och för som sådan register över gjorda avsättningar till och ianspråktagande av enskilda fonder. Uppgifter härom erhålls dels från taxerings- myndigheterna till vilka redovisning beträf- fande investeringsfond sker i anslutning till de ordinarie deklarationerna, dels från riks- banken i samband med insättning eller ut- tag på det särskilda riksbankskontot. På grundval av sin uppföljning av utveckling- en på arbetsmarknaden aktualiserar arbets- marknadsstyrelsen frågan om investerings- fondernas användning. Förslag härom kan väckas också av fondinnehavare, kommun eller näringsorganisation.
Beslut om ianspråktagande av investe- ringsfonder fattas som tidigare nämnts av Kungl. Maj:t eller, efter Kungl. Maj:ts be— myndigande, av arbetsmarknadsstyrelsen. I de fall, där fonderna använts i mera vid-
sträckt omfattning, har i allmänhet valts det sistnämnda alternativet. Medgivanden att utnyttja fonden har då meddelats på grundval av ansökningar från företagen. Dessa ansökningar har dessförinnan regel- mässigt för bedömning passerat vederbö- rande länsarbetsnämnd, vilken fungerat som kontaktorgan på fältet.
Tillämpningen av investeringsfonderna har tagit förhållandevis små personalresur- ser i anspråk. För det centrala fondregist- ret hos arbetsmarknadsstyrelsen disponeras 11/2 biträdestjänster. I anslutning till det fondfrisläpp som av Kungl. Maj:t besluta- des den 18 maj 1967 beviljades under ti- den den 19 maj—den 31 december 1967 ianspråktaganden av investeringsfonder för investeringar till ett sammanlagt belopp av 1,6 miljarder kr. Med handläggningen av ifrågavarande ärenden sysselsattes hos sty- relsen, utöver den ordinarie föredraganden, endast tidvis ytterligare en åt två tjänstemän.
I större skala har investeringsfonderna i konjunkturutjämningssyfte varit i tillämp- ning vid tre olika tillfällen, nämligen åren 1958—59, 1962—63 och 1967—69. Fonder- na har kommit till användning även som 10- kaliseringspolitiskt medel. Åren 1963—65 bemyndigades arbetsmarknadsstyrelsen att medge ianspråktaganden av fondmedel för investeringar i det s.k. norra stödområdet som då omfattade Norrland utom Gästrik- land samt västra delarna av Kopparbergs, Värmlands och Älvsborgs län. Åtgärden vid- togs i förening med andra särskilda insatser i avvaktan på det lokaliseringsstöd som in— fördes fr. o. m. den 1 juli 1965. I lokalise- ringsstödjande syfte har vidare användning av fonderna genom Kungl. Maj:ts beslut i enskilda fall förekommit sedan år 1964.
På grund av den år 1958 inträdda kon— junkturförsvagningen fattades i maj samma år beslut om att frisläppa investeringsfon- derna för rörelse. Inom ramen för det prin- cipiella beslutet lämnades medgivanden att ianspråkta fonderna efter prövning i varje enskilt fall. Beträffande byggnadsinveste- ringarna fästes, för att åstadkomma en önskvärd Säsongutjämning vid medgivande— na, villkor om byggnadsstart vid viss tid-
punkt. Vidare maximerades den tid under vilken fonderna fick tas i anspråk. Under ti- den fram till september 1959, då tillstånds- givningen upphörde, medgav arbetsmark- nadsstyrelsen sammanlagt 418 företag rätt att använda fondmedel för en total beräk- nad investeringskostnad av 695 milj. kr. Därutöver lämnade Kungl. Maj:t ett antal tillstånd att utnyttja förutom existerande fonder även framtida avsättningar. Huvud- delen av de ifrågavarande investeringarna gällde byggnader.
Fondfrisläppet i maj 1962, som gällde husbyggnadsföretag, korn dels i ett tidiga- re skede av konjunkturförloppet än vad som var fallet år 1958, dels var det hårdare styrt i tiden i syfte att få en koncentration av de med fondmedel bedrivna byggnads- arbetena till vintern 1962—63. Arbetena skulle påbörjas senast före den 1 november 1962 och i övrigt vid de tidpunkter som gav den bästa vintersysselsättningen. Fonderna skulle vidare få användas endast för kostna- der nedlagda före den 1 maj 1963. Med den- na avgränsning av användningstiden åsyfta- des för det första en koncentrerad investe- ringsinsats. Därutöver vanns också att fon- derna inte skulle komma till användning ut- över den tid då detta, med den överblick över utvecklingen som man hade vid besluts- tillfället, kunde väntas vara påkallat. Även i dessa fall styrdes fondanvändningen ge- nom individuellt lämnade tillstånd. Totalt beviljades 554 företag rätt att använda in- vesteringsfonder för projekt kostnadsberäk- nade till 1 120 milj. kr.
I maj 1967, då förväntningarna beträf- fande byggnadsinvesteringarna pekade mot en väsentlig nedgång under den kommande vintern, frisläpptes återigen fonderna, den- na gång för industrins investeringar i bygg- nader och maskiner. Liksom vid närmast fö- regående tillfälle utformades villkoren be- träffande byggnadsinvesteringarna med tan- ke på att dessa skulle koncentreras till vin- terhalvåret. Uppläggningen var dock denna gång något annorlunda. Enligt de riktlin- jer som lades upp för tillståndsgivningen i enskilda fall skulle fondmedel kunna ian- språktas för byggnadsprojekt som påbörja-
des efter kungörandet av fondfrisläppet men endast med avseende på kostnader nedlagda under tiden fr. o. m. oktober 1967 t.o.m. mars 1968. I de tillstånd som sedan meddelades företagen föreskrevs vidare som villkor för investeringsfondens ian- språktagande, att byggnadsarbetet påbörja- des och bedrevs i samråd med vederböran— de länsarbetsnämnd och i enlighet med tids- plan som nämnden godkänt. Totalt medde- lades i samband med detta fondfrisläpp till- stånd att ianspråkta investeringsfonder för byggnadsinvesteringar kostnadsberäknade till 926 milj. kr., varav 663 milj. beräkna- des komma att falla på vinterperioden.
Ett nytt fondfrisläpp med liknande ut- formning tillkännagavs i april 1968. Detta frisläpp kom således att gälla vinterperioden 1968—69. Tillstånd att använda fondmedel lämnades i samband därmed för byggnads- investeringar till en sammanlagd beräknad kostnad av 504 milj. kr., varav 375 milj. väntades komma att upparbetas under vin- terhalvåret.
Karakteristiskt för de fondfrisläpp som genomförts i konjunkturutjämnande syfte under 1960-talet har, som framgått av den lämnade redogörelsen, varit en strävan att koncentrera sysselsättningseffekten till det närmast framförliggande vinterhalvåret. Möjligheterna att med någon större grad av säkerhet förutse konjunkturutvecklingen be- gränsas i stort sett till den närmaste tolv- månadersperioden, och erfarenhetsmässigt blir en konjunkturavmattning inom bygg- nadsbranschen särskilt kännbar under vin- tern. Med hänsyn till företagens planering måste vidare ett fondfrisläpp för att få av- sedd effekt tilllkännages åtminstone ett halvår innan det går i verkställighet. Det har med dessa utgångspunkter bedömts mo- tiverat att så långt möjligt avgränsa verk- ningarna av frisläppen på det sätt som skett.
Användningen av investeringsfonderna som lokaliseringspolitiskt styrmedel har haft betydande omfattning. Från år 1963 till hösten 1969 har för detta ändamål läm- nats tillstånd att ta fondmedel i anspråk för investeringar om sammanlagt 3600 milj. kr. Beloppet innefattar både maskiner och
byggnader och belöper sig med 460 milj. på det fondfrisläpp för investeringar i stöd- området som gällde under tiden juli 1963— juni 1965 och med återstoden på medgivan- den som i enskilda fall lämnats av Kungl. Maj:t under tiden april 1964—november 1969. [ sistnämnda fall har tillstånden att utnyttja fonderna ofta inneburit att företa- gen kunnat använda fonderna såväl för in- vesteringar inom stödområdet som för and- ra investeringar. Besluten har dock haft den karaktären att fondmedel kunnat användas för högst 75 0/0 av investeringskostnaderna samt att det särskilda investeringsavdraget inte kunnat åtnjutas.
4.2.3 Erfarenheter
Fördelarna av ett medgivande att använda investeringsfonden kan från företagets syn- punkt hänföras till tre skilda poster. För det första erhåller företaget genom utbetalning- en av den på riksbanken insatta fonddelen likvida medel för en väsentlig del av in- vesteringen. För det andra medför detta omedelbara tillskott av medel räntevinster i förhållande till alternativet av de framtida skattereduktioner som erhålls genom av- skrivning av investeringen under en följd av år. Till denna räntevinst läggs slutligen vinsten av det extra investeringsavdraget med 10 0/0 av ianspråktagna fondmedel.
Investeringarnas normala avskrivningstid blir i stor utsträckning bestämmande för lönsamheten av att utnyttja investeringsfon- den. Under förutsättning av en normal av- skrivningstid av fem år, en kalkylränta på 6 0/0 och en kommunal skattesats på 20 0/0 kan vinsten av att utnyttja investerings- fondsmedel för ett aktiebolag beräknas upp- gå till ca 7 % av investeringskostnaden. Om den normala avskrivningstiden är 50 år, blir vinsten under i övrigt samma förutsättning- ar ca 35 0/0. Det är således betydligt för- månligare att använda fondmedel för bygg- nadsinvesteringar än för maskininveste- ringar.
Beträffande utfallet av de fondfrisläpp för byggnadsinvesteringar som gjordes åren 1958, 1962 och 1967 kan vissa uppgifter
hämtas från de regelbundet återkommande byggnadsinventeringarna, där de med fond- medel finansierade projekten särredovisats. [ följande sammanställning återfinns från olika inventeringstillfållen uppgifter om på— gående byggnadsvolym (milj. kr.) och sys- selsättning vid dessa projekt.
Bygg- Fondfri- Tidpunkt nads— Antal släpp för volym syssel- åren inv. milj. kr. satta 1958—59 1958 nov 172 2 000 1959 feb 320 4 000 aug 570 6 400 1960 feb 590 6 700 aug 650 6 000 1962—63 1962 nov 870 8 200 1963 feb 940 10 200 aug 670 5 700 1967—68 1967 nov 484 4 000 l968 feb 509 5 000 aug 423 2 900
Källa: arbetsmarknadsstyrelsen.
Som framgår av sammanställningen avvi- ker sysselsättningseffekten i samband med det första fondfrisläppet väsentligt från vad som registrerades åren 1962—63 och 1967 —68. Uppgången i sysselsättningen vid de fondfinansierade projekten kom främst att ligga på andra halvåret 1959 och tiden där- efter. Den sammanföll därmed med den allmänna, förhållandevis starka konjunk- turuppgången. Vid de två övriga tillfällena uppnåddes maximal sysselsättningseffekt på den närmast efter fondfrisläppet följan- de vintern, dvs. då konjunkturavmattning— en kan förutsättas ha varit starkast känd inom byggnadssektorn. Den år 1968 beslu- tade upprepningen av fondfrisläppet gav inte samma effekt som året innan. Under perioden den 2 maj 1968—den 15 april 1969 hade medgivanden att ianspråkta investe- ringsfond för byggnadsinvesteringar läm- nats för en sammanlagd investeringskostnad
av 504 milj. kr., vilket är betydligt mindre än det för motsvarande period året innan registrerade beloppet.
De angivna sysselsättningstalen avser bruttoeffekten av insatsen av investerings- fonder, dvs. sysselsättningen vid samtliga med fondmedel genomförda investeringar. I en hel del fall kan naturligtvis förutsät- tas, att investeringen skulle ha kommit till stånd även utan hjälp av investeringsfond. I anslutning till fondfrisläppet åren 1962—— 63 har emellertid en särskild undersökning beträffande nettoeffekten genomförts inom konjunkturinstitutet och publicerats under titeln Investment Funds in Operation, Occa- sional Paper 2. Följande tablå över brutto- och nettoeffekten på sysselsättningen har hämtats ur denna redogörelse, som baseras på en enkät till de investerande företagen.
Brutto- Brutto- Netto- effekt enl. effekt effekt AMS' enl. un- enl. un- invente- dersök- dersök- ringar ningen ningen 1962 aug 1 300 1 900 800 nov 8 200 8 000 4 900 1963 feb 10 200 9 600 5 700 maj 8 200 7 500 2 900 aug 5 700 5 600 600
Som framgår av tabellens sista kolumn var nettoeffekten på sysselsättningen av in- vesteringsfondernas användning betydligt mera koncentrerad än vad som framgick av de förut redovisade bruttotalen.
Beträffande de realiserade och de alter- nativt (under förutsättning av normal fi- nansiering) planerade igångsättningstiderna föreligger följande data från enkäten.
Före 1962 1962 lkv 2kv 3kv 4kv lkv 2kv 3kv 4kv
1963 Senare än 1963
Faktisk ingångsättning 14 Planerad ingångsättning 7 2 29
268 410 149 13 88 37 16 226
Effekten av fondfrisläppet har som synes i några fall blivit senareläggning av startti- derna (beroende av förväntningar om ett frisläpp), men i majoriteten av fallen har resultatet blivit en tidigareläggning av in- vesteringar, som i annat fall åtminstone del- vis hade fått sin sysselsättningseffekt för- lagd till den under försommaren 1963 be- gynnande konjunkturuppgången.
För frisläppningsperioden 1967—68 före-
ligger ingen motsvarande undersökning, men data om den genomförda byggnads- verksamheten tyder dock på en påtaglig fondeffekt även vid detta tillfälle. Enligt nationalräkenskaperna har byggnadsinves- teringarna inom gruvdrift och tillverknings- industri (dvs. näringsgrenar där fonderna i huvudsak kunde användas) företett följan- de utveckling under senare år (säsongut- jämnade tal, 1959 års penningvärde).
1967 1968
2 3 4 l 2 3 4
År: 1966 kv: ] 2 3 4 Milj. kr. 445 481 496 512 470 445 449 478 608 413 436 351
Den höjning som noteras första kvarta- let 1968 ligger i varje fall väl i linje med antagandet om en positiv fondeffekt. Sum- meras investeringstalen för 4:e och l:a kvartalen (vinterhalvåret), finner man en inte oväsentlig uppgång i investeringsvoly- men från vintern 1966—67 till vintern 1967 —68 trots att konjunkturavmattningen un-
der den sistnämnda perioden var betydligt mera utpräglad.
Vad gäller de medgivanden som av loka- liseringspolitiska skäl lämnats att ta fond- medel i anspråk har ingen närmare analys gjorts beträffande den roll som de har spe- lat för de ifrågavarande investeringarnas genomförande. Att fondfrisläppet för stöd-
Tabell 4: ]. Fondbehållning i företag av olika storlek vid utgången av beskattningsåren 1965—1967 Storleksgrupper 1965 Mkr % 1966 Mkr % 1967 Mkr % över 1000 anst 2 035,5 60,9 2 096,8 58,7 2 218,5 58,2 500—999 " 241,2 7,2 2592 7,3 266,3 7,0 300—499 " 252,2 7,5 272,2 7,6 232,5 6,1 200—299 ” 202,2 6,1 226,9 6,4 2429 6,3 100—199 ” l77,8 5,3 201,8 5,6 245,4 6,4 55— 99 ” 187.8 5,6 217,2 6,1 240,0 6,3 under 49 ” 247,3 7,4 297,9 8,3 368,7 9,7 Summa 3 344,0 100,0 3 572,0 100 0 3 814,3 100 0
området åren 1963—1965 verksamt har bi- dragit till att under denna tid höja investe- ringstakten inom området torde dock vara en allmän uppfattning. De av Kungl. Maj:t i enskilda fall lämnade medgivandena att använda fonderna i samband med lokali- seringar till stödområdet har lämnats efter förhandlingar med företagen och kan från den synpunkten förutsättas ha spelat en vik- tig roll för företagens dispositioner.
4.2.4 Anslutningen till investeringsfonderna
Antalet företag med investeringsfonder för konjunkturutjämning har varit i ständig till- växt sedan år 1955. Det uppgick vid ut- gången av år 1967 till 3 126. Det avsatta fondbeloppet var samtidigt totalt 3 814 milj. kr. Huvuddelen därav, 3 063 milj. kr. kom på industri- och bruksföretag. Även i rela- tion till genomförda investeringar har, som framgår av nedanstående tablå, fonderna sin största betydelse inom industrin.
Priv. brutto- investeringar Kvarstående 1967 enl. na- fondavsätt- tional- ningar räkensk.5 31.12.1967 Sektor1 milj. kr. milj. kr. Industri - 9 061 3 063 Handel m. m. 2 225 405 Kraft- och belys- ningsverk 927 241 Övrigt 5 513 105
1 Sektorsangivningen i fondstatistiken skiljer sig något från den i nationalräkenskaperna ? Exkl. bostäder och fritidshus
De stora företagen har av flera skäl, däribland en långsiktig investeringsplane- ring, de bästa förutsättningarna att effektivt utnyttja de förmåner som systemet med in- vesteringsfonder erbjuder. Större delen av de avsatta fonderna återfinns också hos fö- retag med minst 1 000 anställda. Fonderna har dock under senare år vunnit terräng även bland mindre företag. Som framgår av tabell 4: 1 har den starkaste tillväxten av fondbehållningen skett hos företag med mindre än 300 anställda.
Fortfarande är dock avsättningarna till investeringsfond begränsade huvudsakligen till företag av viss storlek. Att så är förhål- landet framgår av de i tabell 4: 2 samman— ställda uppgifterna om dels antalet aktie- bolag, dels antalet fondinnehavare inom olika näringsgrenar och storleksklasser. Bland företagen med minst 50 anställda där aktiebolag är den helt dominerande före- tagsformen, är andelen fondinnehavare re- lativt betydande. Tillgången till investerings— fonder är dessutom större bland dessa före- tag än vad som framgår av de angivna ta- len. Möjligheter finns nämligen att överföra fondmedel mellan moder- och dotterbolag. Bland de mindre företagen är andelen fond- innehavare mycket liten.
Även om nyssnämnda förhållande får an- ses utgöra en svaghet i systemet med inves- teringsfonder svarar dock de större företa- gen för en mycket stor andel av byggnads- volymen. I följande tablå sammanställs in- dustrins byggnadsinvesteringar år 1967 för- delade på företag av olika storlek med en
Antal fondinne- Storleksklasser (antal anställda) havare Näringsgren —49 50—99 100—199 200—499 500— 1967 Jord- o. skogsbruk m. rn. 458 13 4 3 1 16 Gruvor, mineralbrytning 161 11 10 3 2 21 Tillverkning, industri 10 402 1 061 575 373 256 1 974 Byggnadsindustri 3 918 318 132 49 47 124 El-, gas-, vatten- 0. renhållningsverk 191 8 8 5 1 46 Handel, bank o, försäkringsväsen 15 758 453 228 93 40 818 Samfärdsel m. m. 1 957 106 49 36 20 127 Förvaltning o. tjänster 6 971 193 89 27 25 — Summa 39 816 2 163 1 095 589 392 Därav tillverkningsindustri, handel m. m. 26 160 1 514 803 466 296 Antal fondinnehavare ] 741 588 357 256 214 3 126
motsvarande fördelning av investeringsfon— derna. Den sistnämnda fördelningen har dessvärre kunnat erhållas endast för samt- liga fonder tillsammantagna, varför jämfö- relsen haltar något. De redovisade siffrorna visar emellertid en stark följsamhet mellan investeringsandel och fondandel i de olika storleksgrupperna. Mera påtaglig underre- presentation i fråga om fondinnehav finner man bara i den lägsta storleksgruppen, den med mindre än 50 anställda.
Företags- Industrins bygg— * storlek nadsmvestermgar Samtliga fonder antal 1967 31.12.1967 anställda Milj. kr. % Milj. kr. % 0— 49 325 15,6 369 9,7 50— 99 139 6,7 240 6,3 100—199 136 6,5 245 6,4 200—499 243 11,7 475 12,4 500— 1 242 59,6 2 485 65,2 Summa 2 085 100,0 3 814 100,0
vesteringarna. Dessutom berörs statliga lån till kommunala investeringar, något som dock förekommer i obetydlig omfattning.
Enligt den kommunala finansstatistiken fördelar sig de statliga investeringsbidragen i huvudsak på de i följande tabell specifice- rade ändamålen.
Tabell 4: 3. Statliga investeringsbidrag till kommunerna år 1967, milj. kr.
Byggnads- investe- Stats- ringar bidrag Statsbidragsberättigade vägar 352 298 Vattenverk 500 55 Avloppsverk 502 38 Skolor 922 224 Hälso- och sjukvård 795 98 Övrigt 2 422 165 Summa 5 493 878
4.3 Statliga investeringsbidrag och statliga lån till kommunalt byggande
Statliga bidrag utgår till investering för och drift av olika kommunala verksamheter. Existensen av statliga driftbidrag kan själv- fallet — på lång sikt — ha en styrande ef- fekt på investeringarna. I det följande be- handlas emellertid enbart investeringsbidra- gen med dessas direkta anknytning till in-
] finansstatistiken kan inte olika typer av investeringsbidrag särskiljas. Sålunda ingår exempelvis i tabellen statsbidrag till kom- munala beredskapsarbeten till ett belopp överstigande 100 milj. kr., men vilka sekto- rer just detta — i första hand säsong- och konjunkturstyrande —- medel berört kan ba- ra till en del fastställas. Vidare kan man heller inte i finansstatistiken urskilja just de investeringar som är länkade till investe—
ringsbidragen, alltså bestämma omfattning- en av de investeringar som till någon del fi— nansieras med statsbidrag.
De större bidragens storlek utgjorde en- ligt uppgifter från den statliga budgeten över anslagsförbrukningen i milj. kr. bud- getåret 1968/69:
Bidrag till byggande av kommunala vägar och gator 277 byggnadsarbeten inom skolväsendet m. m. 314
avloppsreningsverk m. m. .............. 80 anordnande av kliniker för psykiskt sjuka 71 anordnande av barnstugor ............ 38 beredskapsarbeten .................... 146
Summa 926
Dessa större bidrag torde svara för upp- skattningsvis 4/5 av samtliga statliga inves- teringsbidrag till kommunalt byggande. Resterande femtedel består av ett flertal små bidrag, av vilka vissa har en avsevärt styrande effekt men ändå genom sin obe- tydliga storlek saknar intresse i styrmedels- diskussionen. Hit hör exempelvis bidragen till anordnande av skyddade verkstäder, till skyddsrum, till elevhem och till småbåts- och fiskehamnar.
4.3.1 Gällande bestämmelser m.m.
I det följande redovisas de större investe- ringsbidragens konstruktion.
Bidrag till byggande av kommunala vä- gar och gator utgår med 85 eller 95 0/0 av kostnaden och avser genomfartsleder och andra viktigare vägar i de kommuner, hu- vudsakligen städer, som är egna väghållare. För varje år fastställer statsmakterna en bi- dragsram. Bidragen fördelas på projekt en- ligt en femårig fördelningsplan, som fast- ställs av vägverket och som revideras vart tredje år.
Bidrag till byggnadsarbeten inom skolvä- sende m. m. utgår med 35—45 0/0, olika be- roende på kommunernas skatteunderlag, för permanenta lokaler och med ett fast be- lopp per kvadratmeteryta för provisoriska lokaler. I genomsnitt räknar man med att bidragsandelen är 34 0/0.
Kommunerna lämnar ansökningar om statsbidrag till länsskolnämnderna. Dessa
rangordnar projekten efter angelägenhets— grad och lämnar uppgifterna vidare till skol- överstyrelsen, som löpande utarbetar skol- byggnadsplaner för de närmaste fem åren. Skolöverstyrelsen föreslår Kungl. Maj:t en investeringsram som motsvarar totala kost- naderna för de projekt, som skolöverstyrel- sen anser så angelägna att de bör igångsät- tas under ifrågavarande budgetår. Tidigare fastställde statsmakterna investeringsramar för ett budgetår i sänder. Senare år har man utöver investeringsramen för det ak— tuella budgetåret fastställt även planerings- ramar för ytterligare fyra budgetår. Plane- ringsramarna utgör en del av de slutliga in- vesteringsramarna och syftar till att främja en mer långsiktig skolbyggnadsplanering. På grundval av planeringsramarna kan skol- överstyrelsen i god tid lämna förhandsbe- sked om statsbidrag så att ett förbilligande av skolbyggandet främjas genom teknisk och administrativ rationalisering och sam- ordning. De planeringsramar, som uppställ- des år 1969 för budgetåren 1970/71—1973/ 74, uppgick till 380, 380, 100 samt 100 milj. kr.
Med undantag för Särskolor gäller att igångsättning inte får ske förrän beslut om statsbidrag föreligger. Syftet är att genom kontroll av ritningar och kostnadsberäkning- ar se till att byggnadernas utförande över— ensstämmer med statsmakternas intentioner.
I regleringsbrev brukar föreskrivas (varje år) att lokala och regionala Skolmyndighe- ter, i syfte att garantera skolbyggandet en jämn och tillräcklig försörjning av arbets- kraft, bör nära samverka med arbetsmark- nadsorganen, främst länsarbetsnämnderna. Vidare föreskrivs att investeringsramarna bör utnyttjas på ett sådant sätt att skolbygg- nadsverksamheten i största möjliga utsträck- ning bidrar till säsongutjämning i arbets- marknadens behov av arbetskraft.
l regleringsbrev brukar vidare föreskrivas att skolöverstyrelsen får, med syfte att främ- ja säsongutjämning av arbetskraftsbehovet, medge igångsättning av större byggnadspro- jekt utöver investeringsramen i den omfatt- ning Kungl. Maj:t på skolöverstyrelsens för- slag bestämmer utan hinder av att beslut
om statsbidrag för byggnadsföretagen inte kan meddelas förrän under påföljande bud- getår.
Skolöverstyrelsen skall vid planeringen av skolbyggnadsverksamheten samråda med ar— betsmarknadsstyrelsen.
Bidrag till avloppsreningsverk m.m. ut- går med mellan 30 och 50 0/0 beroende på reningsgraden. För varje budgetår anger statsmakterna en ram för bidragsgivningen. För budgetåret 1969/70 har denna i stats- verkspropositionen satts till 50 milj. kr. Från samma anslag utgår dessutom ett äldre under avveckling varande bidrag (tidigare utgick bidrag till både vatten- och avlopps- anläggningar).
Bidrag till anordnande av kliniker för psykiskt sjuka utgår med vissa belopp per Vårdplats. Bidraget utgår i enlighet med av— talet om landstingens och storstädernas övertagande av mentalsjukvården från sta- ten, i vilket anges en ram för perioden 1967 —1971.
Bidrag till anordnande av barnstugor ut- går med ett visst belopp per plats för ny-, om- eller tillbyggnad eller inköp av byggnad för barnstuga. Dessutom kan statligt lån ut- gå. Tillsammans täcker bidrag och even- tuellt lån vanligen hela eller nästan hela kostnaden. Bidragens omfattning per bud- getår bestäms genom den av statsmakterna fastställda anslagsramen.
För bestämmelserna rörande statsbidrag till kommunala beredskapsarbeten har i det föregående redogjorts i avsnitt 3.4.1. Bud- getåret 1968/69 fick kommunerna samman- lagt 146 milj. kr. i sådana bidrag.
Statens långivning till kommunerna är av obetydlig omfattning. Under budgetåret 1968/69 var utbetalningen från de fyra do- minerande låneanslagen till kommunerna av storleksordningen 115 milj. kr. Fr.o.m. år 1970 försvinner det största lånet, som av- ser sjukhem för långvarigt sjuka och som budgetåret 1968/69 uppgick till omkring 80 milj. kr. Övriga tre större låneanslag avser barnstugor, kommunala markförvärv samt allmänna samlingslokaler.
I det följande bortses från beredskapsarbe- ten, som behandlas i ett särskilt avsnitt (3.4).
Säsongutjämning De statliga investeringsbidragen till kom- munerna saknar i regel inriktning på sä- songmässig styrning.
För det kommunala skolbyggandet med statsbidrag är emellertid som nämnts före- skrivet att detta skall bedrivas så att det i största möjliga mån bidrar till säsongutjäm- ning samt att samverkan skall ske med ar— betsmarknadsorganen. Innebörden av före- skrifterna är att skolbyggandet skall vara in- ordnat i den allmänna sysselsättningsplane- ringen för byggnadsmarknaden.
En bestämmelse vad avser skolbyggandet är dock direkt inriktad på att i systemet med budgetårsvisa igångsättningsramar in- foga en säsongmässig styrning. Större pro- jekt som är avsedda att inrymmas i näst— kommande års budgetram kan enligt denna bestämmelse påbörjas tidigare, då detta är motiverat för att främja en säsongutjämning av arbetskraftsbehovet.
Konjunkturstyrning
Motiven för de statliga investeringsbidra- gen har inte varit konjunkturutjämnande styrning. Med ett mycket väsentligt undan- tag, statsbidraget till skolbyggande, har bi- dragen knappast heller utnyttjats för kon- junkturstyrning.
Fastställandet av bidragsramarna för .vratsbia'ragsberättigade kommunala vägar torde i stor utsträckning ske utan hänsyn till konjunkturaspekter. De budgetårsvisa ramarna, som varit oförändrade under pe- rioden 1966—1969, ingår i ett mer långsik— tigt planeringssammanhang.
För statsbidragsberättigade vägar har de fastlåsta bidragsramarna utgjort en broms på investeringsvolymen. Att så är förhållan- det tyder den kö av vägbyggen på, som väntar på bidrag för att kunna påbörjas. Denna kö har växt under senare år till följd av att bidragsramen hållits oförändrad sam- tidigt som efterfrågan på bidrag stigit, till
Tabell 4: 4. Anslagsramar och nedlagda kostnader för statsbidragsberättigade vägar
Redo- Relation
Anslags- visade anslag] ramar, kostnader k0stnad
År milj. kr. milj. kr. %
1961 115 153 75 1963 153 217 71 1963 180 234 77 1964 215 310 69 1965 230 355 65 1966 270 452 60 1967 270 460 59 1968 270 451 60
en del sammanhängande med ökade bygg- nadskostnader.
Å andra sidan har styrningen inte varit fullständig. I tabell 4: 4 jämförs bidragsra- men med den faktiska utvecklingen. I siff- rorna ingår förutom kostnader för vägbyg— gande även marklösen. Beredskapsarbeten ingår ej. Dessa berör städerna endast i myc- ket liten grad och ändrar knappast bilden vare sig de tas med eller ej.
För det första kan ur tabellen utläsas att bidragsfinansieringen under hela 1960-talet legat lägre än de 85—95 % som enligt be- stämmelserna kan utgå. Det betyder att kommunerna i stor omfattning bekostar detta slag av vägbyggen med egna medel. För det andra visar tabellen att en ökning av den kommunalt finansierade delen har skett under andra hälften av 1960-talet.
Man kan således i detta fall konstatera att inte ens ett så högt bidrag som 85— 95 0/0 av kostnaden haft full styrningseffekt — efterfrågan inom sektorn har stigit allt- för mycket i förhållande till bidragsramar- na. Existensen av en statsbidragskö får dock anses utgöra ett bevis för att investerings- volymen kan konjunkturvarieras med hjälp av förändringar i bidragsramarna.
Ramarna för skolbyggandet omfattar praktiskt taget allt byggande för det all- männa skolväsendet och yrkesskolväsendet. Lokalanskaffning utan statsbidrag förekom- :ner endast i undantagsfall. Utöver investe- ringsramarna har dock vissa skolbyggen utförts som beredskapsarbeten, till vilka så-
ledes arbetsmarknadsstyrelsen beviljat stats- bidrag.
Vid fastställandet av investeringsramarna för skolbyggandet torde det vanliga vara att relativt stor hänsyn tas till konjunkturan- passningen. Därtill görs som nämnts ibland rent konjunkturpolitiskt motiverade påslag på investeringsramarna under löpande bud- getår.
Som exempel på förfarandet vid sådana konjunkturpåslag kan ramtillägget budget- året 1967/68 tjäna. Inför vintern 1967—68 tydde arbetsmarknadsstyrelsens prognoser på otillräcklig sysselsättning för byggarbets- kraften. Bland de åtgärder Kungl. Maj:t be- slöt vidta ingick att utvidga ramarna för skolbyggandet med sammanlagt 210 milj. kr. Skolöverstyrelsen inventerade alla skol- projekt i sin långsiktsplan och gjorde upp listor på projekt som lämpligen kunde kom- ma i fråga för igångsättning. Från dessa li.s- tor valde så arbetsmarknadsstyrelsen ut de objekt som med hänsyn till storlek och läge var lämpade för igångsättning i olika regio- ner. Hänsyn kunde sålunda tas till regionalt skiljaktiga sysselsättningslägen.
Det kan ha sitt intresse att något försöka se hur skolbyggandet utvecklats under 1960- talet i förhållande till konjunkturen.
Reformerna på skolområdet har under 1960-talet lett till ett starkt ökat skolbyg— gande. Investeringsramarnas (= igångsätt- ningsramarnas) tillväxt under den senaste tioårsperioden belyses i diagram 4: 1. I dia- grammet har också kommunernas skolin- vesteringar enligt de uppgifter kommuner- na redovisar till statistiska centralbyrån lagts in. Igångsättningsramarna är angivna budgetårsvis och investeringarna per kalen- derår (se nästa sida).
Expansionen har på det hela taget skett på ett sådant sätt att konjunkturutjämning främjats. Vid konjunkturdämpningen år 1962 ökades igångsättningsramarna, fram- för allt budgetåret 1962/63 då ett extra kon- junkturpåslag med 40 milj. kr. gjordes. Där- på, under den följande högkonjunkturpe- rioden, minskades igångsättningsramen bud- getåret 1963/64 och gavs de följande bud- getåren endast moderata ökningar. Budget-
Diagram 4:1. Skolbyggandet, igångsätt- ningsramar och utförda investeringar
Miljoner kronor
1080—
C:
'ISGIl' mer '|962'l963'1964'I965'1956' |957'lssa'
_ Investeringar (kalenderår) -——- Igångsööninqsromar (budgeför)
året 1967/68 ökades igångsättningsramen kraftigt — som nämnts gjordes ett konjunk- turpolitiskt motiverat tillägg på 210 milj. kr. Den därefter sänkta igångsättningsramen in- nebar fortsatt motkonjunkturell anpassning.
Investeringskurvan visar inte riktigt sam— ma bild. Den under lågkonjunkturåret 1962 inledda investeringsexpansionen fortsatte i oförminskad takt under år 1963. Till en del var detta ett åsyftat resultat — med det extra tillägget budgetåret 1962/63 avsåg man att stärka sysselsättningen framför allt under vintern 1962/63, varvid naturligen mycket av aktiviteten kom att falla på år 1963. Investeringsexpansionen fortsatte emellertid även in i högkonjunkturen år 1964, trots att igångsättningsramarna hölls tillbaka. Investeringsökningen år 1964 tor- de delvis få ses som en eftersläpande effekt av de tidigare igångsättningsökningarna. I den fortsatta högkonjunkturen år 1965 upp- hörde skolbyggnadsexpansionen. Den mått— liga ökning som anges i diagrammet mot- svarar ungefärligen prisökningen _ i dia- grammet är såväl igångsättningsramar som investeringar angivna i löpande priser. Un- der recessionsperioden 1967—1968 ökade skolinvesteringarna starkt det första året men därefter endast svagt.
Statsbidraget till byggande av psykiska kliniker utgår enligt en ram för perioden 1967—1971. De individuella budgetåren däremot är inte ramstyrda. I och med att en betydande reservationsmedelsuppbyggnad har skett kan inte heller de budgetårsvisa anslagen anses ha någon styrande effekt på investeringarna per budgetår.
De övriga större investeringsbidragen, till avloppsreningsverk och till barnstugor, tor- de ha en styrande effekt såtillvida att varia- tionerna i bidragsramarna ger ett visst utslag i investeringsvolymen.
Sammanfattningsvis kan om statsbidra- gen som konjunkturstyrande medel konsta- teras att det endast är bidraget till skolbyg- gandet som använts i detta syfte. Konjunk- turstyrningen har här varit aktiv under 1960—talet, och detta har varit så mycket mer betydelsefullt som skolbyggandet har en avsevärd omfattning — drygt en miljard kr. år 1968 motsvarande 15 0/0 av kommu- nernas byggnadsinvesteringar. Övriga stats- bidrag till kommunerna (bortsett från be- redskapsarbeten) har knappast använts som konjunkturstyrande medel. Av dessa bidrag har utan tvivel några en viss investerings— styrande effekt på så kort sikt att konjunk- turstyrning skulle kunna åstadkommas. Hit hör bidragen till vägar, barnstugor och i någon mån avloppsreningsverk. Dessa bi- drag styr uppskattningsvis omkring 5 0/0 av kommunernas byggnadsinvesteringar. Inklu- sive skolbyggandet skulle alltså åtminstone 1/5 av kommunbyggandet kunna sägas vara beroende av statliga investeringsbidrag på ett sådant sätt att konjunkturmässig an- passning skulle kunna åstadkommas ge- nom variationer i bidragsramarna.
Regional styrning Någon specifik regional styrning syftar inte de statliga investeringsbidragen till. Fördel- ningen av bidragen torde följa investerings- behovens regionala fördelning. Avvikelser från detta förekommer i vissa fall när in- vesteringar tidigareläggs av arbetsmarknads- skäl. Då är det emellertid inte i främsta rummet regionalpolitiska hänsyn utan det mera kortsiktiga syftet att skapa balans på
arbetsmarknaden som är vägledande för styrningen.
Sektor-styrning Motiven för de statliga bidragen till kom- munala investeringar varierar. Beträffande vägarna torde bidragen motiveras av att byggandet av de vägar till vilka bidrag ut- går kan ses som en statens angelägenhet, vilken emellertid fullgörs av de ifrågavaran- de kommunerna. Beträffande bidraget till skolbyggandet har olika motiv anförts, bl. a. kostnadsutjämnings- och samordningsskäl. Många bidrag, som de till avloppsrenings- verk och barnstugor, kan ses som rena'sti- mulansbidrag och får förutsättas påverka byggnadsvolymen i positiv riktning. Motsva- rande effekt kan skäligen förväntas även i andra fall, där bidraget är av någon storlek. Storleken av denna påverkan kan inte be- läggas erfarenhetsmässigt, eftersom den byggnadsvolym som skulle ha kommit till stånd i ett läge utan statsbidrag aldrig är känd. Vad beträffar den återhållande effek- ten av rambegränsade bidrag tyder erfaren- heterna från bl.a. vägbyggandet på att när efterfrågan inom en sektor stiger kraftigt i förhållande till bidragsramarna så kan följ- den som här bli ett ökat byggande utan statsbidrag (se tabell 4: 4).
4.4 Lokaliseringsstödl
Sedan juli 1965 lämnas statligt lokaliserings- stöd i form av bidrag och lån med syfte att främja en från samhällets synpunkt önsk- värd lokalisering av näringslivet. I huvud- sak har detta medel inriktats på industriin- vesteringar. Det har också i begränsad ut- sträckning kommit i fråga för uppförande av turistanläggningar. Närmare regler för medlets användning, vilken hittills haft ka- raktären av försöksverksamhet, återfinns i kungörelsen (1965: 101) om statligt lokalise- ringsstöd.
4.4.1 Gällande bestämmelser, administra— tion Lokaliseringsstöd utgår i första hand inom det s.k. norra stödområdet, innefattande
Norrbottens, Västerbottens, Jämtlands och Västernorrlands län samt delar av Gävle- borgs, Kopparbergs, Värmlands, Älvsborgs och Göteborgs och Bohus län. Avgräns- ningen gäller i stort sett regioner med en långsiktig tendens till vikande sysselsätt- ningsunderlag och högre arbetslöshet än i övriga delar av landet. I särskilda fall kan lokaliseringsstöd utgå även utanför stödom- rådet, t.ex. vid sysselsättningssvårigheter i samband med industrinedläggelse eller när speciella skäl talar för att en industriort med ensidigt näringsliv bör tillföras ytterli- gare industriföretag. Generellt gäller, att 10- kaliseringsstöd skall komma i fråga endast på orter med goda förutsättningar för den berörda verksamhetens bedrivande.
Som nyss nämnts utgår stödet i form av bidrag och lån. Bidrag kommer i fråga en- dast för den del av investeringarna som be- löper sig på byggnader och anläggningar. Bidraget utgör högst 35 0/0 eller, om särskil- da skäl föreligger, högst 50 0/0 av byggnads- kostnaden. Lokaliseringslån, som utgår till såväl byggnadsinvesteringar som anskaff- ning av maskiner och verktyg, kan såtillvi- da även innefatta en subvention som att räntefrihet, om särskilda skäl föreligger, kan beviljas för högst tre år. Det samman- lagda lokaliseringsstödet utgår i regel inte med högre belopp än vad som motsvarar 2/3 av den sammanlagda investeringskost- naden.
Administrationen av lokaliseringsstödet är förlagd till tre plan, länsstyrelse, arbets- marknadsstyrelsen och Kungl. Maj:t (inri- kesdepartementet). I sin egenskap av regio- nalt planeringsorgan ombesörjer länsstyrel- sen utrednings- och planeringsverksamhet inom länet och handlägger som ett led i denna verksamhet ärenden rörande lokali- seringsstöd. Till länsstyrelsen har knutits ett planeringsråd vilket som rådgivande organ deltar i länsstyrelsens handläggning av des- sa ärenden. I rådet ingår dels fyra av Kungl.
1 Förslag till riktlinjer för den fortsatta regio- nalpolitiska stödverksamheten har lagts fram i prop. 1970: 75. I en samtidigt framlagd PM föreslås lokaliseringssamråd som ett nytt re- gionalpolitiskt medel.
Maj:t utsedda ledamöter, som skall vara väl förtrogna med arbetsmarknaden, näringsli- vet och förhållandena i övrigt inom länet, dels fem av landstinget valda ledamöter med kommunal erfarenhet och represente- rande olika delar av länet.1 Länsstyrelsen yttrar sig i samtliga ärenden rörande lokali— seringsstöd.
Beslut i lokaliseringsstödsärenden fattas av arbetsmarknadsstyrelsen, om de ifråga- varande investeringarna är förlagda till nor- ra stödområdet, investeringskostnaden un- derstiger tre milj. kr. och den ifrågavarande verksamheten skall bedrivas av svensk med- borgare eller svensk juridisk person. I övri— ga fall fattas besluten av Kungl. Maj:t, som även handlägger ärenden beträffande vilka länsstyrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen stannat vid olika uppfattning. Inom såväl arbetsmarknadsstyrelsen som inrikesdepar- tementet finns särskilda enheter organisera- de för handläggning av de ifrågavarande ärendena.
4.4.2 Erfarenheter
För den femåriga försöksperiod som börja- de i och med budgetåret 1965/66 fastställde riksdagen en totalram för lokaliseringsstö- det om sammanlagt 800 milj. kr. Av detta belopp förutsattes 500 milj. kr. utgå i form av lån och 300 milj. kr. såsom bidrag. To- talramen har sedermera i omgångar höjts till 1 125 milj. kr. varav 900 milj. kr. som lån. Bidragsramen har med hänsyn till ut- giftsbelastningen sänkts från 300 till 225 milj. kr.
Fram t. o. m. juni 1969 hade investering- ar med hjälp av lokaliseringsstöd beslutats till ett sammanlagt belopp av 1 646 milj. kr., varav 866 milj. kr. belöper sig på byggnads- investeringar. Lokaliseringsstödet uppgick till 893 milj. kr., innefattande 170 milj. kr. i bidrag och 723 milj. kr. i lån. Bidragets an- del av de totala byggnadsinvesteringarna ut— gjorde således ca 20 0/0. Hur lånesumman fördelar sig på byggnader och maskiner framgår inte av tillgänglig statistik. Av det totalt investerade beloppet utgjorde den emellertid 44 0/0. Det sammanlagda lokali-
seringsstödets andel av de totala investering- arna var drygt hälften.
Drygt 70 0/0 av den genom lokaliserings- stöd påverkade investeringsvolymen (inklu- sive byggnads- och maskininvesteringar), har gällt utbyggnad av redan existerande företag. Någon påverkan av investeringens geografiska förläggning, vilken förutsätter att en motsvarande investering utan stöd skulle ha förlagts någon annanstans, torde i dessa fall endast undantagsvis ha kommit i fråga. Däremot kan man på goda grunder anta, att lokaliseringsstödet på de ifråga- varande orterna har lett till en snabbare ut- byggnad än vad som eljest skulle ha ägt rum.
Återstoden av den påverkade investe- ringsvolymen, 28 0/0, hänför sig till nyetable- rade företag. I varje fall beträffande dessa har det funnits förutsättningar för att i sam— band med att stödet beviljats diskutera al- ternativa lokaliseringsorter. Den regionala styrningen kan därför i dessa fall sägas ha innefattat ytterligare ett moment, nämligen förutom expansion på en ort även ett sam- tidigt undandragande av motsvarande in- vesteringar från någon annan ort.
Ekonomiska stödåtgärder för att främja industriutbyggnaden inom vissa regioner har tillämpats under hela 1960-talet. Via företagareföreningama över hela landet har lämnats kreditstöd i olika former för att främja hantverk och småindustri, bl. a. en- ligt kungörelsen (1960: 372) om statligt kre- ditstöd till hemslöjd, hantverk och småindu- stri. Sysselsättnings- och på senare tid även lokaliseringssynpunkter har beaktats särskilt i denna verksamhet. Från Norrlandsfonden, som uppbyggts av vinstmedel från LKAB, har bl.a. bidrag och lån lämnats för att främja nybildad eller expanderande verk- samhet som bedömts vara av betydelse för det norrländska näringslivet.
Sedan år 1963 har en intensifiering av de lokaliseringspolitiska insatserna ägt rum. De har förutom det år 1965 införda statliga lo- kaliseringsstödet innefattat dels medgivan- den att ianspråkta investeringsfonder, dels
1 Förslag till ny organisation av länsstyrelserna har lagts fram i prop. 1970: 103.
uppförande av industrianläggningar i form av beredskapsarbete. Huvuddelen av dessa stödåtgärder har gällt investeringar i skogs- länen. Under tiden 1963—1967 finner man inom dessa län en relativt sett starkare ut- veckling av industrisysselsättningen än inom riket i övrigt. Om jämförelsen görs mellan riket och de fyra nordligaste länen, där 10- kaliseringsstödet har använts i särskilt stor utsträckning, finner man, att i dessa län var uppgången i industrisysselsättningen 7,6 0/0 under den ifrågavarande perioden mot 0,7 0/0 i hela riket. Det torde vara berättigat att sätta denna skillnad i samband med det ekonomiska stöd i olika former som läm- nats för industriutbyggnad inom de nämn- da länen.
4.5 Vinterbidrag
Användningen av ekonomiska medel i det uttalade syftet att främja en förläggning av byggnadsverksamhet till vintern begränsar sig väsentligen till de för det statligt belåna— de bostadsbyggandet utgående vinterbidra- gen.1 Dessa utgör direkta subventioner av- vägda med tanke på att kompensera för merkostnader som antas uppkomma genom att byggnadsarbete bedrivs vintertid.
4.5.1 Gällande bestämmelser
Vinterbidrag utformas något olika, beroen— de på om de utgår till flerfamiljshus eller till småhus. I det förra fallet beräknas de per rn2 vånings— och biutrymmesyta och va- rierar med byggnadsföretagets storlek, me— dan de i det senare fallet beräknas per hus. I övrigt är bidragsbeloppen i båda fallen be- roende av tidpunkten för byggnadsarbetets påbörjande samt var i landet arbetet be- drivs. I sistnämnda hänseende uppdelas lan— det på vinterområden enligt följande.
1. Jämtlands län samt Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens län norr och väster om järnvägen Långsele—Vännäs— Boden—Karungi, exklusive orter vid järn- vägslinjen.
2. Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens län söder och öster om järn-
vägen Långsele—Vännäs—Boden—Karun- gi, inklusive orter vid järnvägslinjen.
3. Värmlands, Kopparbergs och Gävle- borgs län.
4. Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Örebro, Västmanlands och Skaraborgs län.
5. Kristianstads, Malmöhus, Blekinge, Kalmar och Gotlands län.
Flerfamiljshus
Flerfamiljshusen grupperas efter storlek i byggnadsföretag med en sammanlagd vå- nings- och biutrymmesyta resp. under 1 000 m2, 1 000—3 999 m2, 4000—10000 rn2 samt över 10 000 m2.
Den närmare beräkningen av bidragen sker med ledning av särskilda för varje vinterområde uppgjorda diagram där bi— dragsbeloppen i enlighet med vad som för- ut sagts framkommer som en funktion av byggnadsföretagets storlek och tidpunkten för arbetenas påbörjande. Som exempel kan nämnas, att för byggnadsföretag om mindre än 1000 rn2 utgår i vinterområde ] det högsta bidraget med 15 kr. per m2 om ar- betet påbörjas någon gång under månader— na november—december. Vid tidigare eller senare påbörjande sänks bidraget efter en glidande skala och utgör exempelvis 8 kr. vid påbörjande den 1 oktober. För större byggnadsföretag gäller lägre bidragsbelopp och även beträffande påbörjandet är förut- sättningarna något annorlunda. Det maxi- mala bidraget till byggnadsföretag om 4 000 —10000 rn2 är exempelvis 8 kr. per rn2 i vinterområde 1 och utgår där om bygg- nadsarbete påbörjats under tiden den 16 ok- tober—den 15 december. Till företag om mer än 10 000 m2 utgår inget bidrag.
Bidragsbeloppen är lägre i de sydligare vinterområdena. Högsta belopp i vinterom— råde 5 är 8 kr. per rn2 till byggnadsföretag om högst 1 000 rn2 och 4 kr. i storleksgrup- pen 4 000—10 000 m2.
1 Här bortses då från tillämpningen av investe- ringsfonderna som visserligen skett med stor hänsyn till säsongutvecklingen men som pri- märt aktualiserats på grund av behovet av konjunkturutjämning.
Diagram 4: 2. Beräkning av vinterbidrag för småhus
Bidrag kr*/hus 2 800
2500—
I
*— Vinterom råde
N o o o I
IIIllIIII
| 2 | sun 3 a & innu— snu— 0 | | | | | I I | l/Q'l/IO l/Il lll-?. |/| l/2 1/5 1/4 1/5 Tid för påbörjande
Småhus
Beräkningen av vinterbidrag till småhus- byggandet sker i anslutning till det här åter- givna diagrammet. Som framgår av detta utgår i vinterområde ] en subvention med 2 800 kr. per småhus som påbörjas under tiden den 1 november—den 31 december. Lägsta förekommande belopp är 200 kr. som utgår om byggnadsarbete påbörjats den 1 september eller den 30 april. I de längre söderut belägna vinterområdena sänks bi— dragens maximibelopp. I vinterområde 4, som svarar för den största byggnadsvoly- men, börjar bidraget utgå vid byggnadsstar- ter fr.o.m. den 1 oktober, och det högsta beloppet, 1 900 kr., utgår vid byggstart un- der tiden den l—den 31 december.
Vid bestämmandet av tidpunkten för byggnadsarbetenas påbörjande tas inte hän— syn till arbeten med schaktning, sprängning, pålning o. 2d. Utförandet av sådana arbeten i ett tidigare skede påverkar således inte rät- ten till vinterbidrag. Denna regel gäller för såväl flerfamiljshus som småhus.
Beträffande småhus gäller emellertid den ytterligare förutsättningen för vinterbidrag, att huset skall ha färdigställts inom viss tid, vilken för de olika vinterområdena fast- ställts enligt följande.
Vinterområde ] 30 juni » 2 14 juni » 3 31 maj » 4 15 maj » 5 30 april
Huset skall enligt bostadsstyrelsens direk- tiv anses färdigställt, om endast sådana mindre arbeten återstår, som med hänsyn till klimatet eller av annan anledning inte lämpligen kan utföras i sammanhang med övriga arbeten, t. ex. utvändig målning. Det- samma gäller om det resterande arbetet be- står i utvändig iputs, färdigställande av ga— rage eller förrådsutrymme, belägna utanför den egentliga huskroppen, eller i åtgärder på tomten.
Vinterbidraget utgår till låntagaren, vil- ket då det är fråga om gruppbebyggda små- hus, avsedda att försäljas till dem som skall bebo husen, innebär att bidraget skall beta- las till köparen/konsumenten. Det får dock vid köpeskillingens fastställande inräknas i kostnaderna för huset.
4.5.2 Erfarenheter
I tabell 4: 5 lämnas för budgetåren 1966/67 och 1967/68 uppgifter om beslutade vinter- bidrag inom olika vinterområden.
Under budgetåret 1967/68 beslutades om vinterbidrag till flerfamiljshus för ett sam- manlagt belopp av 3,7 milj. kr. och till småhus för sammanlagt 1,9 milj. kr. Antalet berörda småhus inskränkte sig till 1577, varav större delen torde avse gruppbyggda småhus. Sedda mot bakgrunden av den tota- la bostadsproduktionen är dessa tal mycket små. Investeringarna i permanenta bostäder exklusive underhåll uppgick år 1967 till 7 192 milj. kr. Dét förefaller osannolikt att de sammanlagt 5,6 milj. kr. som beviljats i vinterbidrag i det sammanhanget skulle kunna spela någon nämnvärd roll för att på- verka byggandets förläggning i tiden. Den relativt goda säsongutjämning som utmär-
Tabell 4: 5. Utbetalade vinterbidrag budgetåren 1966/67 och 1967/68.
1966/67 1967/68
Flerfa- Flerfa- miljshus Småhus miljshus Småhus Vinter- Belopp Lägen- Belopp Belopp Lägen— Belopp område I 000 kr. heter 1 000 kr. 1 000 kr. heter 1 000 kr. 1 o 2 1 075 633 1 073 974 683 1 084 3 513 274 238 634 168 215 4 1 575 464 421 1 884 560 468 5 333 136 93 246 166 100
Totalt 3 496 1 507 1 825 3 738 1 577 1 867
ker produktionen av flerfamiljshus kan för- utsättas bero på andra omständigheter. Dels rör det sig i flertalet fall om så stora objekt att byggnadsarbetet automatiskt sträcker sig ut över vintern, dels torde flerfamiljshusen praktiskt taget undantagslöst omfattas av rekommendationssystemet, vilket ju syftar till en sådan igångsättning att den till vin- tern förlagda byggnadsvolymen blir hög.
Ser man enbart till småhusen, byggdes år 1967 drygt 28000 sådana. Även jämförel- sen mellan detta tal och de knappt 1 600 småhus till vilka vinterbidrag beviljats un- der budgetåret 1967/68 leder till slutsatsen, att bidragen f.n. inte har någon nämnvärd betydelse för säsongutjämningen.
4.6 Kungl. Maj:ts lånekontroll enligt kommunallagen
Kommunernas rätt att ta upp lån och iklä- da sig borgen regleras i kommunallagen (1953: 753) bl. a. på det sättet att vissa låne- och borgensbeslut fordrar Kungl. Maj:ts godkännande. Dessa beslut skall underställas Kungl. Maj:t (i finansdepartementet). En viss underställningsfri rätt att ta upp lån och teckna borgen finns dock. Den avser i första hand lån och borgen på högst fem år upp till ett visst högsta belopp beräknat i förhållande till skatteunderlaget. Därtill kommer mera speciella fall av underställ- ningsfrihet, gällande exempelvis lån av stats- medel som beviljas av Kungl. Maj:t eller, i den omfattning och på de villkor Kungl.
Maj:t bestämmer, lån för bostadsbyggnads- företag, som godkänts för statlig belåning. Syftet med Kungl. Maj:ts kontroll i sam- band med underställning är i huvudsak dels att skydda den kommunala förmögenheten, dels att bereda Kungl. Maj:t möjligheter till överblick och samordning på det ekono- miska området. En utförlig redogörelse för lånerätten och lånekontrollen finns i kom- munalrättskommitténs betänkande VII, ”Kommunala bolag” (SOU 1965: 40).
I tabell 4: 6 sammanfattas utfallet av lå- neprövningen under 1960-talet.
Som framgår av tabellen är kommunerna i mycket betydande utsträckning beroende av Kungl. Maj:ts tillstånd för upptagandet av långfristiga lån och därmed även för ge- nomförandet av planerade investeringar i byggnader och anläggningar. Omkring 80 0/0 av kommunernas långfristiga skulder utgörs f.n. av lån upptagna med Kungl. Maj:ts tillstånd.
Låneprövningen har emellertid endast i begränsade hänseenden använts för att på- verka de kommunala byggnads- och anlägg- ningsinvesteringarna. Inte något år kan den genomförda granskningen anses ha givit an- ledning till mera betydande förändringar av den totala lånevolymen. Den för åren 1966 och 1967 inträdda ökningen i antalet av- slagna ansökningar sammanhänger med att lånetillståndet då gjordes beroende av igång- sättningstillstånd till sådana objekt som var underkastade byggnadsreglering. Utan så- dant tillstånd skulle ju lånet inte komma att
Tabell 4: 6. Utfallet av lånetillståndsprövningen m.m. avseende borgerliga primärkommuner och landsting åren 1960—1967, milj. kr.
Därav med Reduktion Kommuner- K. M:ts till-
Beviljade Avslagna av låne- nas långsiktiga stånd upptag- Nybyggn. o. lånetillst. ansökn. belopp skulder na lån anl.investeringar 1960 923 12 21 6 216 5 647 1 920 1961 896 3 29 6 591 6 031 2123 1962 1 109 5 45 7 714 6 957 2 520 1963 1 647 11 64 8 773 7 881 3 107 1964 1 731 6 85 10 277 8 478 3 764 1965 2 048 18 102 11 508 9 416 4 255 1966 1 627 42 86 13 133 10 566 4 632 1967 2 437 191 124 15 028 12119 5 493
aktualiseras. F.n. sker i samband med att lånetillstånd beviljas endast ett påpekande om skyldigheten att i förekommande fall sö- ka igångsättningstillstånd. I övrigt har avsla- gen motiverats av sådana omständigheter som att lånet avsett inventarier — vilka för- utsätts finansierade på annat sätt— eller att investeringen i fråga bedömts ligga utanför den kommunala kompetensen.
Ett moment i låneprövningen kan dock antas ha en styrande effekt vad gäller byggnadernas utförande. Det avser lånebe- loppets storlek i relation till den normkost- nad för det ifrågavarande byggnadsobjek- tet som i förekommande fall läggs till grund för statsbidrag. En vägledande princip har härvid varit, att överkostnader inte skall fi- nansieras lånevägen. Prövningen i detta hän- seende ger anledning till viss beskärning av de planerade lånebeloppen. I övrigt torde förekommande reduktioner i huvudsak va- ra betingade av att lånesumman har satts för högt i förhållande till de verkliga kostna- derna. Det huvudsakliga intrycket av Kungl. Maj:ts låneprövning för kommuner- na är emellertid, att prövningen inte i någon betydande utsträckning kommer till använd- ning som medel för att styra kommunernas byggnads- och anläggningsinvesteringar i de hänseenden som är aktuella i förevarande utredningssammanhang.
5. Uppskattning av nuvarande styrmedels räckvidd
5.1. Inledning
Vi har i de närmast föregående kapitlen re- dogjort för de medel som kommit till an- vändning under efterkrigstiden för att styra byggnadsverksamheten och för erfarenheter- na av medlens användning. I detta kapitel ges en översikt över den nuvarande styr- ningens omfattning, d. v. s. i vilken utsträck- ning olika byggnadssektorer är styrda resp. inte styrda i de hänseenden som diskuterats i det föregående, och vilka styrmedel som används.
Försöket att beskriva nuläget i kvantitati- va termer stöter på problem. För det första saknas i stor utsträckning statistiskt under- lag för en total beskrivning. För det andra ställs man vid beskrivningen inför avgöran— den beträffande vilka medel som f.n. bör räknas som aktuella och vilka sektorer dessa medel skall anses påverka.
Bristerna i det statistiska underlaget har gjort det nödvändigt att uppskatta volymer- na av styrda resp. inte styrda delar av bygg- nadsverksamheten med ledning av olika sta- tistiska serier som var för sig varit ofull- ständiga eller otillräckligt specificerade för vårt syfte. De redovisade kvantitativa för- delningarna måste på dessa grunder bli osäkra.
Frågan om Vilka medel som bör räknas som aktuella har bedömts från fall till fall. Investeringsavgifterna har t. ex. inte räknats som ett aktuellt medel trots att de användes
för endast ett par år sedan. Lagstiftning om investeringsavgifter saknas nämligen f. n.1 Investeringsfonderna har däremot ansetts vara aktuella som konjunkturstyrande me- del. Fonder används inom flertalet närings- grenar men har i praktiken fått sin huvud- sakliga betydelse för industrisektorn och har räknats som styrmedel endast inom denna sektor. Igångsättningsregleringens använd- ning är visserligen inte enligt lagen om igångsättningstillstånd begränsad till de byggnadssektorer inom vilka den f.n. an- vänds men har ändå räknats som styrmedel endast för dessa sektorer.
Även om materialet således har stora bris- ter, både begreppsmässigt och statistiskt sett, har vi funnit att en presentation i kvantita- tiva termer kompletterar och sammanfattar den i det föregående lämnade redogörelsen för det rådande läget. Det skulle ha varit önskvärt att i denna kvantitativa redovis- ning innefatta också vår bedömning av med- lens effektivitet. Vi har dock inte funnit det möjligt att uttrycka dessa värderingar i ett fåtal enkla termer utan hänvisar i det hän- seendet till vad som anförts i kapitlen 3 och 4. De av oss använda kalkylerna redovisas i ett appendix till detta kapitel. I anslutning till de enskilda sektorerna har vi angett vilka styrmedel som avsetts, när förekomst av styrning har indikerats.
1 Hänsyn har alltså inte tagits till det nyligen framlagda förslaget till investeringsavgift i södra delarna av landet.
5.2 Metodik
Ett sätt att beskriva byggnadssektorernas storlek i förhållande till varandra och till byggandet totalt är att utgå från byggnads- volymen, mätt som kostnaderna för utförda nybyggnads- och underhållsarbeten. Dylika uppgifter för de olika sektorerna återfinns i statistiska centralbyråns nationalräkenska- per. Ett annat sätt att belysa sektorernas storlek är att utgå från antalet sysselsatta inom de olika sektorerna. Tillgänglig syssel— sättningsstatistik med uppdelning på bygg- nadssektorer täcker dock inte stort mer än hälften av byggnadsverksamheten.
I fråga om säsongvariation och säsong- styrning knyts intresset framför allt till sys- selsättningen. Problemet gäller att genom ut- jämning över året av efterfrågan på arbets- kraft minska överefterfrågan under som— marhalvåret och arbetslösheten under vin- terhalvåret. Vi har därför valt att belysa sä- songstyrningen med hjälp av sysselsättnings- tal. Detta har emellertid varit möjligt endast genom att uppskattningar gjorts för sektorer utan statistisk täckning.
När det gäller konjunkturvariation och konjunkturstyrning står valet mellan anting- en att samtidigt betrakta effekterna på bygg- nadssysselsättningen och på ekonomin i öv- rigt genom leveranserna av byggnadsmate- rial från andra sektorer eller att inskränka problemet till att avse enbart byggnadsverk- samheten. Det lämpliga måttet i det förra fallet är snarast byggnadsvolym, innehållan- de såväl arbetskostnad som materialkostnad, i det senare sysselsättningen inom byggnads- verksamheten. Vi har valt att inskränka be- handlingen till att i första hand gälla bygg- nadsverksamhetens konjunkturstyrning och att således vid kartläggningen av styrmed- lens omfattning belysa de olika sektorernas storlek med hjälp av deras sysselsättningstal.
Sektorstyrning och regional styrning, som inte är konjunkturbetingad, gäller andra syf- ten. Det är här fråga om hur tillgången på byggnader (och anläggningar) fördelar sig på sektorer och regioner. Det faller sig na— turligt att belysa styrningen i dessa avseen- den med hjälp av byggnadsvolymen, mätt
som nybyggnadsinvesteringar (omfattande ny-, till- och ombyggnader) inom de olika sektorerna.
Reparationsverksamheten har exkluderats vid behandlingen av sektorstyrning och re- gional styrning. Reparationsarbetenas för- delning på sektorer och regioner bestäms i hög grad av strukturen i den befintliga stoc- ken av byggnader och kan alltså ledas till- baka till en tidigare fördelning av nybyg- gandet på sektorer och regioner.
Det sysselsättningsbegrepp, som använts för att beskriva olika sektorers storlek i samband med säsong- och konjunkturstyr- ning, är genomsnittligt antal sysselsatta ar- betare under året. Beräkningar av sysselsätt- ningens fördelning på sektorer samt bakom- liggande antaganden redovisas i ett appen- dix till detta kapitel. I följande uppställning anges den uppskattade procentuella sektor- fördelningen. Som jämförelse lämnas mot- svarande fördelning enligt nationalräkenska- pernas uppgifter om nybyggnadsinvestering- ar och underhåll (avseende år 1967).
Värdemässig
Uppskat- fördelning av tad syssel- nybyggnads- sättnings- och under- fördelning hållsarbete
Flerfamiljshus nybyg-
gande 17 1 8 Småhus, nybyggande 11 10 Bostadsunderhåll 10 S Egentlig industri 10 11 Handel m. m., ny- byggande och större reparationer 4 5 Statligt byggande 14 12
Kommunalt byggande 23 26 Ovrigt nybyggande 4 7 Övrigt underhåll 7 6
Summa 100 100
I övrigt nybyggande ingår bl. a. fritidshus och privatägda kraftverk. I handel m. m. in- går varuhandel, kontorsbyggnader, bensin- stationer, hotell, teatrar, biografer, lager- och magasinsbyggnader. Avvikelser mellan de bägge fördelningarna sammanhänger bl.a. med att i sysselsättningsfördelningen ges underhållet större vikt än i kostnadsför-
Sysselsättningen fördelad på bgqgnodssektorer med uppdelning på sösonqsi'grd och ej sösonqstgrd del
Flerfamiljshus, nybyggande
I7 o/o
Småhus, ngbgggonde
40 0/o l l c'/o
Bostodsunderhåll
[OD D/o IO O/o
Egen+lig industri SO % lO rJ/o
Handel mm, ngbgggonde och större reparationer
4 0/0
Storliq'l' bgggonde
lite/o
Kommunalt byggande
%
60 0/a 23 olo
/
Ovriq+ ngbgggonde
A 50 0/o 4 olo
Ovrigt underhöll
lOO Olo 7 ”"/o
Sgsselsöltningen uppdelad efter förekomst» av sösonqstgrninq
Säsongstgrdo deler
Ej sösonqsl-grdu delar
XS
59 0A)
Stgckebgqqdo småhus med stol-liqf lån
' 4 0/0
Bo sfudsu nderhöll
IO olo
Egentlig indue'l'r'i (del)
5 0I::
Kommunall- bngonde (del)
I?» olo
ljvrig'l' ngbngunde,objek+ mindre än IDO non kr
2 ':'/o
Ovrigt underhåll
7 %
.Sösonqsfgrning förekommer D Sösonqsl'grninq saknas
delningen, eftersom reparationsarbeten är avsevärt mer arbetskrävande än nybyggan- de.
5.3. Säsongstyrning
Byggnadssektorernas relativa andel av totalt sysselsatta arbetare samt förekomsten av så— songstyrning belyses grafiskt i diagram 5: 1, enligt de av utredningen gjorda uppskatt- ningarna. De olika fältens höjd illustrerar sektorernas relativa andel.
I övre delen av diagram 5: 1 anges hur stora delar av varje sektor, som kan upp- skattas sakna säsongstyrning. Flerfamiljs- husbyggandet är i sin helhet styrt via igång- sättningsrekommendationer vad gäller stat- ligt belånade och igångsättningstillstånd i fråga om icke statligt belånade hus. För småhusbyggande (ej fritidshus) utan statliga lån krävs igångsättningstillstånd. Grupp- byggda småhus med statliga lån styrs med igångsättningsrekommendationer. Övrigt småhusbyggande avseende styckebyggda
småhus metd statliga lån, sker utan säsong- styrning och har uppskattats svara för 40 0/0 av småhussektorns sysselsättning. Vinterbi- dragen till statligt belånade bostäder har inte medräknats i detta sammanhang, bero- ende på bidragsgivningens obetydliga om- fattning. För bostadsunderhåll saknas styr- ning.
Industrins byggnadsprojekt med en kost- nad överstigande 100 000 kr. ingår i syssel— sättningsplaneringen och styrs genom igång- sättningsrekommendationer. Övrigt nybyg- gande och underhåll inom industri, som uppskattats till 50 0/0 av industribyggandet, saknar Säsongstyrning.
Till allra största delen styrs handelns ny— byggande samt större reparationsarbeten med igångsättningstillstånd. Uppskattnings- vis 10 0/0 av handelssektorn, bestående av hotell- och restaurangbyggen, ligger utanför regleringen och styrs med igångsättningsre- kommendationer.
För statligt byggande gäller Kungl. Maj:ts föreskrifter om säsongutjämnat byggande. Dessa är direkt inriktade på att antalet sys- selsatta arbetare skall hållas vid en jämn ni- vå och omfattar såväl entreprenad- som egenregibyggande. Föreskrifterna är inte in- skränkta till enbart nybyggande utan gäller även reparationsarbeten. För betydande de- lar av det statliga byggandet sker igångsätt— ningen efter samråd med arbetsmarknads- myndigheterna. I stor utsträckning följs så— dana samråd av igångsättningsrekommenda- tioner.
Delar av den kommunala sektorn omfat- tas aV igångsättningsregleringen. Hit hör för— valtningsbyggnader, kyrkor, samlingslokaler, Sporthallar och andra idrottsanläggningar, gator och vägar, som inte behövs för nya bostadsområden, sjukhus och sjukhem. Även för ålderdomshem krävs igångsättningstill- stånd, men dessa räknas här inte till den kommunala sektorn utan ingår i flerfamiljs- husbyggandet utan statliga lån. Förutom de igångsättningsreglerade objekten säsongstyrs kommunala byggen på entreprenad och med en kostnad överstigande 100000 kr. genom igångsättningsrekommendationer. Övrigt kommunalt byggande saknar säsong-
styrning och har uppskattats till ca 60 0/0 av det kommunala byggandet. Det rör sig här i stor utsträckning om egenregiverksamhet, som avser bl. a. vatten- och avloppsarbeten, vissa gatu- och vägarbeten samt reparatio- ner.
Av övrigt nybyggande har 50 0/0 uppskat- tats vara säsongstyrt med igångsättningsre- kommendationer och i någon liten mån med igångsättningstillstånd (exempelvis vis- sa fritidshus). Den genom rekommendatio- ner styrda delen består av objekt om minst 100000 kr. Den ej styrda delen utgörs av framför allt en mängd mindre objekt av skilda slag, bl. a. fritidshus och jordbruks- byggnader.
För övrigt underhåll saknas helt säsong- mässig styrning. Här ingår bl.a. underhåll av jordbruksbyggnader samt ej igångsätt- ningsreglerade underhållsarbeten inom sek- torn handel.
I nedre delen av diagram 5: 1 samman- fattas styrd resp. ej styrd del av den totala sysselsättningen enligt de sektorvisa upp— skattningarna i övre delen av diagrammet. De ej styrda sektorerna har specificerats. Totalt kan 60 0/0 av sysselsättningen upp- skattas vara säsongstyrd med igångsätt— ningsreglering, igångsättningsrekommenda- tioner eller föreskrifter för statligt byggan— de. Den ej säsongstyrda sysselsättningen do- mineras av underhållsarbeten samt mindre nybyggnadsprojekt.
Ett konstaterande att uppskattningsvis 40 0/0 av byggandet saknar styrning i så— songhänseende är inte tillräckligt för att be- döma behovet av ytterligare styrning. Man skulle vilja veta hur byggandets säsongva- riationer fördelar sig på styrda och ej styr- da sektorer. Här tvingas man, i brist på in- formationsunderlag, in på ännu mer hypo- tetiska uppskattningar än de som har gjorts beträffande sysselsättningens sektorfördel— ning. Beräkningsresultaten är sammanställ— da i grafisk form i diagram 5: 2. Där anges varje sektors andel av total sysselsättning samt andel av total säsongvariation med uppdelning på säsongstyrda och ej säsong- styrda sektorer. Om i diagrammet en sek- tors andelar av såväl sysselsättning som så-
Diagram 5: 2. Sysselsättningens och säsongvariationens fördelning på säsongstyrda och ej säsongstyrda byggnadssektorer
Säsongstgrdo sektorer
0/0 —70 —60 Flerfamiljshus, ngbgggande _50 Gruppbgggda småhus stuckebgggdu utan stat— f_l'n liga lön, ngbggqande Egentlig industri, objekt större än IOO OOO kr —30 Handel rnm, ngbgggande och större reparationer Statligt bgggande —ZO ——lO Kommunalt byggande Ovrigt ggbgggande,r objekt större an l
Säsong— variation
Sgssel- sättning
songvariation angivits som ungefär lika sto- ra, är sektorns säsongvariation av genom- snittlig styrka. Anges mindre andel för så- songvariation än för sysselsättning har sek- torn i fråga svagare säsongvariation än ge- nomsnittligt och vice versa.
Som synes kan de säsongstyrda sektorer- na, som ju tillsammans utgör ca 60 0/0 av sysselsättningen, uppskattas svara för om- kring 30 0/0 av säsongvariationen, medan icke säsongstyrda sektorer skulle svara för resterande 70 %. Säsongstyrda delar skulle således uppvisa väsentligt mindre säsongva- riation än ej säsongstyrda delar. Av detta kan inte slutsatser utan Vidare dras om de tillämpade styrmedlens effektivitet. Det byg- gande som styrs har i flera avseenden, främst vad avser projektstorlek, en annan struktur än det icke styrda byggandet. Stora projekt hör i övervägande utsträckning till det styrda byggandet, små projekt till det ej styrda. Byggandet av stora projekt uppvisar regelmässigt mindre Säsongvariationer än små projekt. Mot denna bakgrund torde det
Ej sösongstgrdo sektorer
olo —-70 —60 —50 Stuckebggåg gda småhus med _lAO statliga! n, ngbgggande Bostadsunderhåll —5l.l Egentlig industri, objekt mindre än IOOOOO kr —20 Kommunalt bgqqande (del) Övrigt ngbgggunde, objekt _ lO mindre än IOO OOO kr Ovrigt underhöll Sgssel— Säsong—_ sättning variation
vara rimligast att hänföra den lägre säsong- variationen inom det styrda byggandet till den kombinerade effekten av Säsongstyrning och struktur.
Flerfamiljshusbyggandet uppvisar enligt byggnadsinventeringarna nära nog total sä- songutjämning. För det styrda småhusbyg— gandet har måttlig säsongvariation antagits. Det ej säsongstyrda småhusbyggandet, styc— kebyggda småhus med statliga lån, kan upp- skattas ha stora säsongfluktuationer. Även för bostadsunderhåll har stora säsongvaria- tioner antagits.
För större objekt inom egentlig industri har antagits att en måttlig säsongvariation är det normala mönstret. Det bör nämnas att investeringsfondfrisläppen åstadkommer relativt starka motsäsongvariationer i låg- konjunkturskeden i och med att frisläppspe- rioderna regelmässigt koncentreras till vin— terhalvåret. Fondsystemet har dock här inte räknats in bland de säsongstyrande medlen. För industrins mindre nybyggnadsobjekt och reparationer har likaså antagits tämli-
gen måttlig säsongvariation med tanke på att en stor del av verksamheten sker i egen regi, med fast anställd personal.
För handelssektorn har på grundval av bl. a. uppgifter från byggnadsinventeringar- na räknats med en viss säsongvariation.
Statligt byggande företer enligt den må- nadsvisa statistik som här föreligger tämli- gen stor säsongvariation. Endast en del av sektorn, statens byggande på entreprenad, svarar för hela säsongvariationen, varför diagram 5: 2 inte ger full belysning åt sä- songvariationens styrka inom just detta byg- gande. Det bör påpekas att det statliga byg- gandet är den enda av de styrda sektorerna som förutom större projekt även innehåller småprojekt och reparationsarbeten fullt ut. Beredskapsarbeten har inte tagits med i översikten över Säsongstyrning och säsong- variationer. Den säsongmässiga utveckling, som här redovisas för statligt byggande, ändras väsentligt om hänsyn tas till de stat- liga beredskapsarbetena.
Mindre än hälften av den kommunala byggnadssektorn har uppskattats vara så- songstyrd. Denna del uppvisar enligt bygg- nadsinventeringarna betydande säsongvaria- tion, medan för den ej styrda delen har an- tagits mera måttlig säsongfluktuation. Detta sammanhänger med att den styrda delen do- mineras av byggande på entreprenad, me— dan den ej styrda delen till stor del består av egenregibyggande. Enligt tillgänglig in- formation förekommer knappast någon så- songarbetslöshet bland kommunalt anställda arbetare. Det är möjligt att kommunernas egenregibyggande trots detta säsongvarierar, men om så är fallet, synes det ske på så sätt att arbetskraften omplaceras på andra ar- betsuppgifter vissa perioder av året. Den så— songvariation, som antagits för den ej så- songstyrda delen av kommunsektorn, är att hänföra till här ingående mindre objekt på entreprenad.
Av övrigt nybyggande svarar den styrda delen' för en mycket liten andel av den tota- la säsongvariationen. Säsongvariationerna för denna del belyses av statistiken från byggnadsinventeringarna. Den ej styrda de- len uppvisar däremot, enligt de osäkra upp-
skattningar som gjorts, betydande säsongva- riation.
Enligt likaså osäkra uppskattningar skulle övrigt byggnadsunderhåll svara för en för- hållandevis stor andel av den totala säsong— variationen.
Sammanfattningsvis skulle således följan- de ej säsongstyrda delar, representerande ca 25 % av byggnadssysselsättningen, svara för uppskattningsvis 60 % av den totala sä- songvariationen: styckebyggda småhus med statliga lån, bostadsunderhåll samt den byggnadsverksamhet, som i diagram 5: 2 kallats övrigt nybyggande (innefattande ob- jekt mindre än 100000 kr.) och övrigt un- derhåll.
5.4 Konjunkturstyrning
Vi har sökt kartlägga vilka och hur stora de- lar av byggandet, som styrs av statsmakter- na vad gäller årlig byggnadsvolym eller igångsättningsvolym. Vissa sektorer styrs med i förväg uppställda ramar för den års- visa volymen. Dessa sektorer har betraktats som styrda i konjunktursammanhanget oav- sett om styrningen tillämpas i konjunkturut- jämnande syfte eller ej. Vidare förekommer styrning utan sikte på en viss planerad vo- lym, men i klart uttalat syfte att åstadkom- ma konjunkturstyrning. Exempel på detta är igångsättningsregleringen, som tillämpas för vissa sektorer utan att i förväg uppställ- da ramar för igångsättningstillståndens om- fattning förekommer. Dessa sektorer måste trots detta betraktas som konjunkturstyrda, eftersom konjunktursynpunkter ingår som ett betydande moment vid prövningen av tillståndsärendena. Ett annat exempel är in- vesteringsfondsystemet.
I diagram 5: 3 ges en översikt över före- komsten av konjunkturstyrning. Liksom vid redovisningen av säsongstyrningen belyses de olika byggnadssektorernas storlek med deras relativa andel av sysselsättningen.
Bostadsbyggandet (exklusive fritidshus) styrs genom centralt fastställda årsramar för igångsättningen. Fördelningen på flerfa- miljshus och småhus är inte specificerad. Separata ramar gäller för lägenheter med
i i i , i | i 1 | i |
Sgsselsatlvningen fördelad på bgggnodssektorer med uppdelning på konjunktur-styrd och ej konjunkturstgrd del
Bostäder, ngbgggande
28 olo
Bostads-underhöll IOO Dla IO olo
Egentlig industri 40 l”lo IO o/o Handel mm, ngbgggonde och större reparationer Anon/g, 1. % Statligt bgggande
/ Pio/o 1400
Hommunolt byggande 70 0/o 23 0/o
/I 55" alo 4 "lo
Ovrigt ngbgggande Ovrigt undarhåll
IOO o/o 7o/o
Sysselsättningen uppdelad efter förekomst av konjunkturstgrning
Honjunkturstgrda delar
57 ':'/0
X
Ej konjunktu rstg rda delar Bostadsunderhåll
l00/o
Egentlig industri (del)
(L"/o
2 Ola
Statligt byggande (del)
Kommunalt bgggonde (del)
lön/o
Ovrigt bgggonde (del)
4 .,/o
Ovrigt underhåll
7 0/0
.Honjunkturstgrning förekommer DHonjunkt-urstgrning saknas
1 Såväl 1967—1968 års investeringsavgift som den för åren 1970—1971 föreslagna har om- fattat sektorer, som samtidigt är belagda med igångsättningstillstånd. Avgiften påverkar således inte markeringen av konjunkturutstyrning i diagrammet.
resp. utan statliga lån. För bostadsbyggande utan statliga lån krävs igångsättningstill- stånd. För bostadsunderhåll saknas styrning.
Nybyggandet inom egentlig industri kon- junkturstyrs genom investeringsfondsyste- met. Fonderna kan i och för sig utnyttjas även för underhållsarbeten. Detta torde dock ske i obetydlig omfattning, eftersom
förmånerna i fondsystemet framför allt gäl- ler nyinvesteringar. Underhållet, som upp- skattas svara för 35 0/0 av industrisektorn, har här räknats som ej konjunkturstyrt. Av- sättning till investeringsfond får göras av aktiebolag, ekonomisk förening eller spar- bank. Investeringsfondsystemet är således inte öppet för företag, som bedrivs i andra
former. De senare består till övervägande del av en stor mängd småföretag med mind- re än fem anställda. Deras andel av indu- strins byggnadsinvesteringar har uppskattats till 5 %. Totalt skulle därmed 40 % av in- dustrisektorn vara utan konjunkturstyrning.
Nybyggandet inom sektorn handel m.m. är till allra största delen konjunkturstyrt ge- nom igångsättningsregleringen. Undantagna är hotell- och restaurangbyggen, Vilka upp- skattas motsvara 10 % av handelssektorn. Även för större reparationsarbeten krävs igångsättningstillstånd. De reglerade repara- tionsarbetena har obetydlig omfattning jäm- fört med nybyggandet.
Konjunkturstyrning har ansetts föreligga för 85 % av statens byggande. Resterande 15 0/0 utgörs av affärsverkens byggnadsun- derhåll, vilket ej styrs från statsmakternas sida.1 Det bör emellertid betonas att den styrda delen av det statliga byggandet styrs på olika sätt. För vägbyggandet och det mi- litära byggandet gäller årsramar. För affärs- verken fastställs årliga investeringsramar, som emellertid inkluderar även maskinin- vesteringar. Det statliga byggandet i övrigt, som bl. a. avser universitet, högskolor och förvaltningsbyggnader, styrs genom reserva- tionsanslag över statsbudgeten. Dessa an- slag har visserligen endast begränsad effekt på den kortsiktiga investeringsutvecklingen. Inte desto mindre har konjunkturstyrning ansetts föreligga för detta byggande i den meningen att hänsyn till konjunkturläget kan förutsättas ha påverkat anslagen. Det bör påpekas att de statliga beredskapsarbe- tena här, liksom i översikten avseende sä— songstyrning, inte inkluderats.
Av kommunal byggnadsverksamhet har 30 0/0 uppskattats vara konjunkturstyrd. Uppskattningen är osäker. Förutom de de- lar, som styrs genom igångsättningsregle- ringen och som redovisats i avsnittet om så- songstyrning, sker styrning genom de statli- ga investeringsbidragen, av vilka de mera betydande avser byggande av skolor och statsbidragsberättigade vägar. För skolbyg- gandet fastställer statsmakterna investerings- ramar avseende igångsättningen varje år. För statsbidragsberättigade vägar fastställs
bidragsramar för varje års byggnadsvolym. Av igångsättningsreglerade kommunala byg- gen fastställs ramar för sjukhus och ålder- domshem. De senare ingår i ramen för bo- stadsbyggande utan statliga lån och räknas här inte till den kommunala byggnadssek- torn. Det ej styrda kommunala byggandet, som således uppskattats till 70 0/0, omfattar större delen av gatu- och vägbyggandet, vatten- och avloppsarbeten, elverksbyggen, reparationsverksamhet m. m.
Av övrigt nybyggande har 15 0/0 räknats som konjunkturstyrt. Det rör sig här om bl. a. större fritidshusbyggen, för vilka krävs igångsättningstillstånd, samt vissa smärre byggnadsinvesteringar till vilka utgår statliga län eller bidrag. Den ej styrda delen består i första hand av privata kraftverksbyggen samt ej styrda fritidshus. Övrigt underhåll har i sin helhet betraktats som ej konjunk- turstyrt.
Enligt den sammanfattande översikten i nederdelen av diagram 5: 3 kan 57 % av byggnadssysselsättningen uppskattas vara konjunkturstyrd. Resterande 43 %, för vilka således konjunkturstyrning saknas, består till mer än hälften av reparationsarbeten. Här ingår bostadsunderhåll samt den sektor som här kallats övrigt underhåll. Den ej styrda delen av statens byggande utgörs av repara- tionsarbeten. I den ej styrda kommunala sektorn ingår i stort sett all kommunal un- derhållsverksamhet.
I anslutning till diagram 5: 3 bör erinras om att man under skilda perioder haft även investeringsavgifter som styrmedel. Avgif- terna har i samtliga fall haft tillfällig karak- tär. Under perioden 1967—1968, då avgifter användes, täckte avgifterna vissa sektorer för Vilka igångsättningsregleringen samtidigt var gällande.?
5.5 Regional styrning
Regional styrning avser nyproduktionens fördelning på regioner. Det är här fråga om
1 Vid denna uppskattning har televerkets un- derhåll, som rymmer en endast obetydlig del byggnadsarbeten, inte tagits med. 2 Så är fallet också med den våren 1970 före- slagna investeringsavgiften.
en påverkan på lång sikt av investeringarnas regionala fördelning inom ramen för en all- män regionalpolitik. Den kortsiktiga påver- kan, som aktualiseras i samband med en re- gionalt anpassad konjunkturpolitik, har vi inte betraktat som regional styrning i egent- lig mening.
Regional styrning av bostadsbyggandet (exklusive fritidshus) sker genom årsramar- nas fördelning på regioner.
Det statliga nybyggandet styrs regionalt genom att statsmakterna i princip fattar be- slut om varje byggnadsobjekts lokalisering. I en del fall anges dock rambelopp utan ob- jektvis specificering, vilket kan ses som en delegering från statsmakternas sida till myn- digheten eller affärsverket att besluta om den regionala fördelningen. I vissa fall har den regionala styrningen tillämpats i lokali- seringspolitiskt syfte, t. ex. då statlig verk- samhet flyttats ut från Stockholm. F.n. ut— reds fortsatt dylik utflyttning.
För uppskattningsvis 40 0/0 av det kom- munala byggandet föreligger direkt regional styrning. Sjukhusbyggandet styrs i det hän- seendet genom att varje objekt, för vilket igångsättningstillstånd skall beviljas, tas ut inom en för riket fastställd ram. Objektsför- delningen inom bidragsramarna för skolor och statsbidragsberättigade vägar ger likaså regional styrning.
Regional styrning i syfte att främja en för samhällets synpunkt önskvärd lokalise- ring tillämpas visavi industribyggandet. Det sker bl. a. genom det statliga lokaliserings- stödet i form av bidrag och lån och genom medgivanden att ta i anspråk investerings- fonder.
Genom en restriktiv tillämpning av igång- sättningsregleringen har handelns nybyg- gande under en följd av år hållits tillbaka i storstadsregionerna. Denna styrning kan karakteriseras som en regionalt anpassad konjunkturpolitik i syfte att skapa balans på byggnadsmarknaderna inom dessa regioner. Den har fått långsiktig tillämpning och där- med även långsiktiga effekter. Detta har emellertid varit en följd av att övertrycket på byggnadsmarknaderna i dessa regioner i stort sett kvarstått även i lågkonjunkturske-
den. För handelns vidkommande är det så- ledes inte primärt fråga om regional styr- ning.
I övrigt förekommer ingen styrning med direkt sikte på den regionala fördelningen av byggnadsinvesteringarna. Det bör dock observeras att regional styrning av vissa sek- torer kan ge effekter inom andra sektorer. Lokaliseringen av näringsliv och statlig verksamhet påverkar den kommunala inves- teringsverksamheten. Bostadsbyggandets re- gionala utveckling åtföljs av en motsvaran- de utveckling vad gäller bl.a. kommunala vägbyggen samt vatten- och avloppsarbeten.
5.6 Sektorstyrning
Med sektorstyrning har vi i det föregående avsett långsiktig styrning av nyproduktio- nens fördelning på sektorer för olika ända- mål, exempelvis bostäder, sjukhus, vägar, industribyggnader etc. Det är vid denna styrning inte den pågående byggnadsvoly- men utan den framtida tillgången på färdi- ga byggnader och anläggningar som tilldrar sig intresset.
Sektorstyrning i den angivna meningen föreligger beträffande hela bostadsbyggan- det utom produktionen av fritidshus. Av det kommunala nybyggandet sektorstyrs i första hand den del som bestäms genom årliga ra- mar. Det gäller sjukhus, ålderdomshem, sko- lor och statsbidragsberättigade vägar. Sek- torstyrning får också anses föreligga i de fall, där statliga Stimulansbidrag utgår. Ex- empel härpå utgör barnstugor, verkstäder för sysselsättning av handikappade samt av- loppsreningsverk. Det statliga nybyggandet får anses sektorstyrt i sin helhet.
Övriga investeringar, d. v. s. annat än bo— stadsbyggandet och det offentliga byggan- det, kan knappast sägas vara sektorstyrda, även om gränserna mellan sektorstyrning och ej sektorstyrning är flytande. Visserli- gen har under längre tid åtskillnad gjorts mellan prioriterat och oprioriterat byggan- de vid byggnadsregleringens tillämpning. Detta kan uppfattas som uttryck för stats- makternas avsikter i fråga om tillförseln av nya byggnader till de berörda sektorerna.
Skillnaden var särskilt påtaglig åren 1967— 1968, då bl.a. handelns byggnadsinveste- ringar belades med investeringsavgift samti- digt som investeringsfonder fick användas för industrins investeringar. Denna styrning var onekligen sektorinriktad men var kort- siktig och motiverades primärt av konjunk- turpolitiska skäl.
Med de i det föregående angivna av- gränsningarna kan sektorstyrning anses fö- religga för drygt hälften av de totala ny- byggnadsinvesteringarna.
Appendix till kap. 5
Beräkningar och antaganden vad avser sysselsättningens och säsongvariationernas
fördelning på byggnadssektorer
I det följande ges siffermässiga uppskattningar av antalet sysselsatta arbetare och säsongfluk- tuationernas storlek, likaledes mätt i antalet arbetare, inom skilda sektorer. Dessa förhål- landen är ofullständigt belysta i den befintli— ga statistiken. Beräkningarna och de bakomlig- gande antagandena har ofta hypotetisk ka- raktär. Siffrorna får därför inte tolkas som exakta mått utan har innebörd av ungefärliga angivelser.
1 Sysselsättningen inom olika byggnadssek- torer
Utgångspunkt för beräkningarna har varit år 1967. Detta har motiverats av att år 1967 är det sista år, för vilket lämpliga uppgifter av olika slag funnits tillgängliga vid tidpunkten för denna kalkyls uppställande. Naturligtvis blir en sektorfördelning, baserad på ett enda är, beroende av förhållandena just detta år. För den grova uppskattning av sysselsättning- ens sektorfördelning, som här åsyftas, spelar emellertid de årsvisa variationerna mindre roll.
Det använda sysselsättningsbegreppet är ge- nomsnittligt antal sysselsatta arbetare under året.
För flertalet sektorer saknas fullständiga statistiska sysselsättningsuppgifter. Antalet sys— selsatta arbetare inom sådana sektorer har uppskattas med utgångspunkt i nationalräken- skapernas uppgifter om nybyggnadsinveste- ringar och byggnadsunderhåll och antaganden om byggnadsproduktionens värde per arbetare. Beräkningarnas resultat har sammanställts i tabell 5: 1.
De utnyttjade uppgifterna för nyinvestering och underhåll år 1967 är i huvudsak hämtade från den version av nationalräkenskaperna som förelåg i slutet av år 1968. Den versionen skil- jer sig något från de aktuella nationalräken- skaperna på grund av vidtagna revideringar och definitionsändringar.
Endast för två sektorer, flerfamiljshus och handel, har uppgifter kunnat hämtas direkt från befintlig sysselsättningstatistik, nämligen sta- tistiska centralbyråns byggnadsinventeringar i februari, maj, augusti och november 1967.
Sysselsättningen inom statligt byggande be- lyses med månadsvis förd statistik. Enligt den- na var genomsnittligt antal sysselsatta 21000 år 1967. Arbetarbegreppet har i denna stati- stik en snävare definition än den vi här an- vänder. Antalet sysselsatta arbetare av samt- liga kategorier har uppskattats till 30 000.
För övriga sektorer har antaganden gjorts om byggnadsproduktionens värde per arbetare. Med hänsyn till den förhållandevis högre ar- betskraftsåtgången vid underhållsarbete har un- derhåll därvid givits betydligt lägre värde än nybyggande.
För småhus har räknats med ett relativt lågt byggnadsproduktionsvärde per arbetare. Det sammanhänger med att uppgifterna om nyinvestering i flerfamiljshus och småhus tor- de vara underskattningar till följd av national- räkenskapernas beräkningsmetoder. Det i ta- bellen återgivna byggnadsproduktionsvärdet per arbetare för flerfamiljshus är därför alltför lågt. För att få en rättvisande uppskattning av sysselsättningen i småhusbyggandet har även byggnadsproduktionsvärdet per arbetare för småhus satts lågt.
Industribyggnadssektorn, som sammanlagt beräknats sysselsätta 21500 arbetare enligt ta- bellen, är statistiskt belyst upp till 18000 ar- betare. Av dessa var enligt byggnadsinvente— ringarna år 1967 i genomsnitt 10 000 sysselsatta med större objekt (100000 kr eller större) på entreprenad. Annan statistik anger 8 000 arbe- tare sysselsatta i industriföretagens egenregi- byggande. Resten, 3 500 arbetare, har uppskat- tats enligt kalkylen i tabell 5: 1. Denna del av- ser mindre objekt på entreprenad.
Liksom industrins byggande är stora delar av
5: 1. Produktionsvärdena per arbetare har där- efter satts så att antalet sysselsatta i egen regi det kommunala byggandet täckt av befintlig statistik, 38500 av de totalt 50000 arbetare, som anges i tabellen. Enligt byggnadsinvente- ringarna år ]967 var i genomsnitt 20 000 arbe- tare sysselsatta hos entreprenörer med kommu- nala byggnadsobjekt. Annan statistik anger 18500 sysselsatta med byggnadsverksamhet i kommunernas egen regi år 1967. Antagandena om byggnadsproduktionens värde per arbetare har kunnat ske med stöd av bl. a. denna upp- gift om egenregisysselsättningen. Den kommu- nala finansstatistiken, som görs på statistiska centralbyrån, anger för år 1968 vilka andelar av det kommunala nybyggandet respektive bygg- nadsunderhållet som utförts i egen regi. Dessa andelar har tillämpats på uppgifterna om ny— investering och underhåll är 1967 enligt tabell 5: 1. Produktionsvärdena per arbetare har där- efter satts så att antalet sysselsatta i egen regi med nybyggande resp. underhåll har kun- nat summeras till den kända siffran för to- talt sysselsatta i egen regi, 18 500 arbetare. De så framkomna byggnadsproduktionsvärdena har antagits gälla för allt kommunalt byggande, alltså även byggandet på entreprenad.
Inom ”övrigt nybyggande” och ”övrigt un- derhåll” utförs en betydande del av byggnads- arbetena utan att arbetskraft från byggnads- verksamheten anlitas. Det kan här vara fråga om fritidshusbyggande i egen regi eller un- derhållsarbeten inom jordbruk eller skogsbruk. Förhållandevis höga produktionsvärden per ar- betare har därför antagits för att undvika att byggnadssysselsättningen inom dessa byggnads- områden ges för stor vikt.
De sektorvisa uppskattningarna enligt tabell 5: 1 summeras till ca 220000 arbetare. Totala antalet sysselsatta arbetare inom byggnadsverk- samheten kan uppskattas till i runt tal 275 000.
2 Säsongvariationer inom olika byggnadssekto- rer
De uppskattningar, som gjorts av säsongva- riationer, är osäkrare än de sektorvisa beräk- ningarna av sysselsättningen. För många sek- torer är underlaget i form av statistisk infor- mation bristfälligt.
Bedömningarna har skett med utnyttjande av i huvudsak följande material: Statistiska centralbyråns byggnadsinventeringar i februari, maj, augusti och november åren 1965—1968, Byggfackens utredningsavdelnings sysselsätt— ningsundersökningar i februari och augusti un- der samma period 1965—1968 samt Byggnads- industriförbundets ackordsstatistik1 för åren 1966—1968.
Resultaten av bedömningarna redovisas i ta— bell 5:2. För sektorer som innehåller både säsongstyrda och ej säsongstyrda delar har en
uppdelning gjorts. För samtliga sektorer i ta- bellen anges en uppskattad säsongvariation.
Uppdelningen av sektorerna efter förekomst av Säsongstyrning har något beskrivits i avsnitt 5.3. Allmänt gäller att styrda sektorer är så- dana i vilka sysselsättningen säsongstyrs med igångsättningsrekommendationer eller igång- sättningstillstånd. Dessa sektorer är statistiskt belysta i byggnadsinventeringarna. Undantag utgör statens byggande, som visserligen är styrt i sin helhet, men endast till en del styrs med igångsättningsrekommendationer.
Som mått på säsongvariation har tagits skill- naderna mellan högsta observerade sysselsätt- ningsnivå sommartid och lägsta under vintern. Innebörden av den valda definitionen av sä— songvariation kan belysas med följande. För flera sektorer, som ingår i byggnadsinvente- ringarna, exempelvis flerfamiljshus, gruppbygg- da småhus, handel eller egentlig industn, an- ges lägre sysselsättning i augusti än i februari. Oavsett vad detta fenomen beror på — statis- tisk 1nissvisning eller faktisk sysselsättningsned- gång — har dessa sektorer inte antagits ha mot- säsongvariationer, eftersom sysselsättningsni- vån i maj och november i regel överstiger så- väl den i februari som i augusti. I vissa fall har här Säsonguppgången från februari till maj tagits som mått på säsongvariationens styrka.
Samtliga styrda sektorer täcks av statistik, som belyser Säsongrörelserna. För statligt byg- gande gäller en särskild månadsvis rapporte- ring. Övriga styrda sektorer omfattas av bygg- nadsinventeringarna.
Säsongvariationerna inom handelns byggan- de är belysta av byggnadsinventeringarna och även av de andra, här utnyttjade materialen. Trots att sysselsättningsuppgifter således finns tillgängliga måste det gjorda antagandet om en viss säsongvariation inom handelns byggande betraktas som tämligen osäkert. Sysselsättning- en inom sektorn har minskat starkt under den period, åren 1965—1968, som studerats, vilket gör det svårt att urskilja Säsongrörelserna. Det kan exempelvis nämnas att februariinventering- arna regelmässigt angett högre sysselsättning än efterföljande maj- och augustiinventeringar samma år.
De Säsongvariationer som uppskattats för ej styrda sektorer är, med den brist på statistisk information som föreligger, osäkrare.
Styckebyggda småhus med statliga lån har åsatts en kraftig säsongvariation. Stöd för detta är Byggfackens utredningsavdelnings sysselsätt— ningsundersökningar, som indikerar starka sä- songfluktuationer för småhusbyggandet totalt. Den säsongstyrda delen av småhusbyggandet 1 Sysselsättningens säsongvariation åren 1966— 68 inom husbyggnadsindustrin. — Utred- ningspromemoria — 26.9.69 Svenska Bygg- nadsindustriförbundet.
Nybyggan- Byggnads-
de och produktio- Sysselsättning underhåll nens värde ————————— år 1967 per arbetare Antal Procentuell i milj. kr. i kr. arbetare fördelning Flerfamiljshus, nybyggande 4 600 120 000 38 500 17 Småhus (ej fritidshus), nybyggande 2 400 100 000 24 000 11 Bostadsunderhåll ] 350 65 000 21 000 10 Egentlig industri, nybyggande 2 250 160 000 14 000 6 Egentlig industri, underhåll 500 65 000 7 500 4 Handel m. m., nybyggande samt större reparationer 1 350 150 000 9 000 4 Statligt byggande 3 050 100 000 30 000 14 Kommunalt nybyggande 5 550 160 000 34 500 16 Kommunalt underhåll 1 000 65 000 15 500 7 erigt nybyggande ] 750 175 000 10 000 4 Övrigt underhåll 1 400 85 000 16 500 7 Summa 25 200 220 500 100
Anm. Avgränsningen av nybyggande och underhåll avviker i vissa avseenden från nationalräkenska- perna. I flerfamiljshusbyggandet har inkluderats lokaler (främst butikslokaler) i flerfamiljshus. I stat- ligt byggande har beredskapsarbeten och televerkets underhåll exkluderats. Däremot ingår allt mili- tärt byggande.
Tabell 5: 2. Uppskattad säsongvariation inom olika byggnadssektorer med uppdelning efter förekomst av Säsongstyrning
Uppskattat antal arbetare inom olika Uppskattad sektorer säsongvariation Förekomst Procen- Procen- av säsong— Antal tuell för- Antal tuell för- styrning arbetare delning arbetare delning Flerfamiljshus, nybyggande Styrt 38 500 17 500 3 Gruppbyggda småhus samt stycke- byggda utan statliga lån,nybyggande Styrt 14 500 7 1 000 5 Styckebyggda småhus med statliga lån, nybyggande Ej styrt 9 500 4 4 000 19 Bostadsunderhåll Ej styrt 21 000 10 4 500 22 Egentlig industri, objekt över 100 000 kr. Styrt 11 500 5 500 2 Egentlig industri, objekt under 100 000 kr. Ej styrt 10 000 5 500 2 Handel m. m., nybyggande samt större reparationer Styrt 9 000 4 500 2 Statligt byggande Styrt 30 000 14 1 500 7 Kommunalt byggande, del Styrt 21 000 10 2 000 10 Kommunalt byggande, del Ej styrt 29 000 13 1 500 7 Övrigt nybyggande, objekt över 100 000 kr. Styrt 5 500 2 500 2 Övrigt nybyggande, objekt under 100 000 kr. Ej styrt 4 500 2 1 000 5 Övrigt underhåll Ej styrt 16 500 7 3 000 14 Summa 220 500 100 21 000 100 Därav: styrt 130 000 59 6 500 31 ej styrt 90 500 41 14 500 69
belyses av byggnadsinventeringarna och synes inte ha särskilt kraftig säsongvariation. Den starka säsongrörelsen torde således kunna hän- föras till det ej säsongstyrda småhusbyggandet.
Bostadsunderhåll har också åsatts stark sä- songvariation med stöd av Byggfackens utred- ningsavdelnings sysselsättningsundersökningar. Byggfackens medlemmar ingår med 2/3 i den uppskattade sysselsättningen med bostadsun- derhåll. Den starka säsongvariation som fram- kommit för bostadsunderhåll i Byggfackens un- dersökningar, har antagits gälla för sektorn som helhet.
Även för den ej styrda delen av ”övrigt ny- byggande” samt ”övrigt underhåll” har starka säsongfluktuationer antagits. Motivering för detta är bl. a. att här ingår nybyggande av fritidshus, som enligt osäkra indikationer i Byggfackens utredningsavdelnings material upp- visar extremt starka säsongrörelser. I övrigt har det bedömts rimligt att anta kraftiga säsong- variationer för dessa sektorer med hänsyn till deras innehåll av mindre byggnadsobjekt. Ten- denser till kraftigare säsongvariation vid mind- re objekt än vid större har framkommit bl. a. i Byggnadsindustriförbundets ackordsstatistik.
6. Beslutsunderlag
6.1. Inledning
En effektiv användning av medlen för att styra byggnadsverksamheten förutsätter så- väl kunskap om det aktuella läget som god bedömning av den kommande utvecklingen inom byggnadsverksamheten och ekonomin som helhet. Med hänsyn till byggnadsin- vesteringarnas roll i samhällsekonomin kan intresset inte begränsas till byggnadsverk- samheten. För beslut rörande styrningens in- riktning och räckvidd fordras allmänna prognoser och utvecklingsanalyser av den typ som ges i bl. a. konjunkturrapporter, nationalbudgeter, långtidsutredningar, bygg- nadsinventeringar och övergripande regio- nal planering. Dessutom krävs goda kun- skaper om styrmedlens verkningar.
Utöver den information som behövs om objekten för styrningen är det främst två typer av material som med fördel kan an— vändas i planeringen av byggnadspolitiken.
1. Material för analys och prognoser be- träffande utvecklingen inom skilda delar av samhällsekonomin, särskilt med avse- ende på byggnadsverksamheten.
2. Erfarenhetsmaterial beträffande verk- ningarna av de medel som används för att styra byggnadsverksamheten.
[ fråga om styrmedlens verkningar synes en kontinuerlig uppföljning vara påkallad med tanke på såväl avsedda som inte avsedda verkningar av styrmedlens användning.
Vi har i det föregående redovisat erfaren-
hetsmaterial för att bedöma effekten av de styrmedel som har använts. Inom ramen för den tid och de resurser som har stått till vårt förfogande har vi inte haft möjlighet att utforma ett sammanhängande statistiskt informationssystem till underlag för bygg— nadsverksamhetens styrning. Vi skall emel- lertid här redovisa vissa delar av det besluts- underlag som f. n. står till buds.
I avsnitt 6.2 behandlas konjunkturinstitu- tets årliga prognoser beträffande byggnads— verksamheten. Dessa prognoser ingår i na- tionalbudgetens sammanställningar vilka presenteras i statsverkspropositionen och i reviderad form i kompletteringspropositio- nen. Nationalbudgeten ger en framtidsbe- dömning av investeringarnas utveckling vid gällande ekonomisk politik. Utöver en all- män ekonomisk bedömning ger den en viss total bedömning av byggnadsinvesteringar— nas utveckling.
I avsnitt 6.3 beskrivs arbetsmarknadssty- relsens prognoser för byggarbetsmarknaden och det sätt på vilket dessa prognoser an- vänds i sysselsättningsplaneringen.
Avsnitt 6.4 förlänger perspektivet och be— skriver långtidsutredningen, som spelar un- gefär samma roll för långsiktsbedömningen som nationalbudgeten för kortsiktsbedöm- ningen. I vissa avseenden genomförs de två analyserna med likartad teknik. Det gäller i varje fall ofta den tabellariska sammanfatt- ningen.
I avsnitt 6.5 redovisas den regionala ut-
vecklingsplaneringen, som utgör ett viktigt underlag för styrningen på regional nivå, särskilt av de offentliga byggnadsinveste- ringarna.
6.2 Konjunkturinstitutets prognoser avseende byggnadsverksamheten
6.2.1 Sammanställning och användning Konjunkturinstitutets prognoser för bygg- nadsverksamheten ett visst år utarbetas hu- vudsakligen vid tre tillfällen, nämligen i september—oktober året innan för institu- tets höstrapport, i november—december året innan för preliminär nationalbudget och i mars—april samma år för reviderad nationalbudget. Såväl höstrapporten som nationalbudgetarna siktar till att klarlägga tendenserna i den ekonomiska utveckling- en, totalt och inom olika delar av samhälls- ekonomin, vid given ekonomisk politik. Sif- fermässigt sammanfattas utvecklingen i en försörjningsbalans för det framförliggande året, (1. v. s. i en sammanställning som visar den väntade totala tillgången på varor och tjänster och deras användning för olika än- damål, exempelvis investering, export och konsumtion. Vid prognosarbetet utnyttjas bl. a. planinformation från stat, kommuner och företag samt vissa rådande samband mellan olika delar av samhällsekonomin.
Resultaten från nationalbudgetarbetet bil- dar ett av underlagen för planeringen av den ekonomiska politiken. Förutom att tjä— na som prognoser kan nationalbudgetsam- manställningar komma till användning för att belysa vilka olika kombinationer av po— litiska medel som kan användas för att upp- nå givna samhällsekonomiska mål. Den na- tionalbudget som presenteras avser i prin- cip att ge en bild av den framtida ekono— miska utvecklingen inklusive verkningarna av de eventuella ändringar i den ekono- miska politiken som samtidigt föreslås. Prognosen över byggnadsverksamheten, i första hand nybyggnadsinvesteringarna, ut- gör en del av framtidsbedömningen av den totala samhällsekonomiska balansen. Bygg- nadsprognosen ger naturligtvis också un- derlag för att bedöma utsikterna till en ba- lanserad utveckling inom byggnadsverksam- heten. Slutligen kan prognoserna för olika byggnadssektorer utgöra ett underlag för sektorinriktade åtgärder av olika slag. Prognoserna avseende nybyggandet, som med undantag av viss militär byggnads- verksamhet är den del av byggandet som räknas som investeringar i statistiska cen- tralbyråns nationalräkenskaper, presenteras därvid i en tabelluppställning av följande utseende (hämtad från preliminär national- budget 1970). Investeringarna är annorlun- da grupperade än i nationalräkenskaperna.
Tabell 6:I Bruttoinvesteringarnas utveckling 1966—1969 samt prognos för 1970
Procentuell förändring i 1959 års priser
1969 i milj. kr. löpande 1966— 1967— 1968— 1969— priser 1967 1968 1969 1970 Byggnader och anläggningar Permanenta bostäder 7 741 14,5 3,0 —1,5 —1,0 Privat jordbruk, skogsbruk och fiske 298 0,0 4,5 —3,0 4,0 Egentlig industri ] 895 —2,5 ——14,0 4,0 12,5 Handel m. m. 1 549 —10,5 —14,5 12,5 5,5 Statliga affärsverk 1 248 —11,5 ——10,0 23,0 1,0 Statliga myndigheter, inkl. mili- tära 1 428 —6,0 5,5 1,0 5,0 Kommunala investeringar, exkl. bostäder 7 119 13,5 8,5 11,5 5,0 Övriga investeringar 1 195 11,5 —13,5 5,5 0,5
Summa 22 473 6,5 0,0 5,5 3,0
Nationalbudgeten anger även utveckling- en av det totala byggnadsunderhållet. Bygg- nadsunderhållet uppgick år 1969 till 6 622 milj. kr.
Prognoserna presenteras endast som hel- årsprognoser. Beräkningar görs visserligen för kortare perioder men får betraktas som väsentligt osäkrare än helårsberäkningama.
Underlag och beräkningsmetoder för pro- gnoserna redovisas i ett appendix till kapit- let.
6.2.2. Jämförelse mellan prognoser och ut- fall åren 1961—1968
I det följande jämförs prognoserna enligt preliminära nationalbudgeter för åren 1961 —1968 med faktiskt utfall. Jämförelsen kompliceras av att prognoserna försöker ange den utveckling som befintliga planer skulle leda till vid oförändrad ekonomisk politik (dock inklusive vid prognostillfället kända politikändringar under prognosperio- den). En total värdering av prognosernas precision förutsätter strängt taget en analys av hur utfallet påverkats av tillkommande ekonomisk-politiska åtgärder. En sådan skall emellertid inte göras här.
Prognoserna ställs upp vid en tidpunkt då endast högst preliminära beräkningar fö— religger för det år som föregår prognosåret (här kallat det innevarande året). Avvikel- serna mellan prognos och utfall innehåller därför effekter av felskattningar gällande det innevarande årets investeringsvolym. Storleken av dessa effekter har inte under- sökts. För en del sektorer är problemet att uppskatta det innevarande årets investe- ringsvolym intimt hopkopplat med hela prognosproblematiken. För exempelvis bo- städer skall bl.a. investeringsvolymen för pågående byggen fördelas på innevarande år och prognosåret med ledning av progno- serade byggtider. Fel i en riktning det ena året slår i motsatt riktning det andra. För vissa andra sektorer utgör prognosen en uppskattning av investeringsvolymen under prognosåret. När denna uppskattade stor- het ställs i relation till investeringarna un- der innevarande år erhålls ett mått på för- ändringen i sektorns investeringsaktivitet.
Fel i uppskattningen av de sistnämnda in- vesteringarna slår således direkt på progno- sen, uttryckt som ett förändringstal. Pro- gnosen för andra sektorer åter, som egentlig industri och sådana områden där mekaniska eller andra framskrivningar tillämpas, är re- lativt opåverkade av felskattningar av det innevarande årets nivå.
I tabell 6: 2 återges differenserna mellan prognoser och utfall, uttryckta som procen— tuella förändringar i fasta priser. För nyin- vesteringar specificeras differenserna på sektorer, medan byggnadsunderhållet enbart återges totalt. Beräkningarna täckte tidiga- re en något mindre del av byggnadsverk- samheten än för närvarande. Bl. a. byggan— det av fritidshus ingår av den anledningen inte i prognosutfallsjämförelsen.
Prognosen för det totala byggandet, fram- kommen som summan av de olika sektor- prognoserna, visar en avvikelse från utfal- let på genomsnittligt 1,4 %, hänsyn ej tagen till tecken. Detta är som regel betydligt lägre än medelavvikelsen för de olika sek— torerna. Prognosfelen i skilda sektorer går åt olika håll och tenderar således att ta ut varandra. Totalprognosen uppdelad på ny- investering och underhåll visar samma bild, så att medelavvikelsen för vardera delkom— ponenten är större än för totalen.
Av nybyggnadssektorema uppvisar bostä— der, handel och kommuner lägst genomsnitt- lig prognosavvikelse, utan hänsyn tagen till tecken. För åtminstone bostäder är det upp- enbart att en del av prognosavvikelserna förklaras av ekonomisk-politiska åtgärder. Sämst precision har prognoserna för statliga affärsverk, statliga myndigheter samt sek- torn övriga investeringar haft. De båda förstnämndas genomsnittliga prognosfel, hänsyn ej tagen till tecken, har varit 9,8 och 6,8 respektive, för den sistnämnda 14,5 0/0. Den dåliga prognosprecisionen för sektorn övriga investeringar är inte förvå- nansvärd. Här dominerar dels enskilda kraftverk, för vilka beräkningarna är svåra att göra även i efterhand, dels privat jord- bruk, som i brist på bättre prognosmetod brukar ges en trendmässig utveckling eller oförändrad investeringsnivå. Prognoserna
Tabell 6: 2. Differenser mellan prognoser och utfall avseende byggandet åren 1961— 1968 Prognoser enligt preliminära nationalbudgeter
1967 Diderenser mellan prognoser och utfall, uttryckta i milj. som procentuella förändringar i fasta priser
Genomsnitt med hänsyn
kr. lö- pande 1960— 1961— 1962— l963= 1964— 1965— 1966— 1967— tagen ej ta- priser 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 till gen till
tecken tecken
Nyinvesteringar1 19 340 —4,0 ——-l,3 —0,6 —3,7 +1,7 +0,4 —l,9 +l,6-—1,0 1,9 Därav Bostäder 7165 —6,7 —7,2 +2,l —9,2 ——2,1 + 2,0 —8,2— 0,7 —3,8 4,8 Egentlig industri 2 200 -—7,4 —0,3 —12,7 +5,8 +2,1 —5,8 —O,7 + 10,6 —l,l 5,7 Handel m. m. 1 453 —0,2 +0,3 +3,3 —3,6 +2,8 —9,2 +9,0 +0,5 +0,4 3,6 Statliga affärsverk 744 —6,3 +16,1 +6,2 + 15,7 +2,2 ——3,3 +11,7 + 16,7 +7,4 9,8 Statliga myndigheter 1 454 —8,6 + 3,2 + 14,3 +3,7 +0,9 + 0,9 +3,8 ——8,7 +2,4 6,8 Kommunala inv. exkl. bostäder 5 446 +1,9 —0,3 —0,6 —3,9 + 5,5 + 5,1 —2,9 0,0 +0,6 2,5 Övriga investeringar 878 +2,7 + 1,2 —20,4 ——24,9 + 10,8 —32,2 ——8,5 +15,2 —7,0 14,5 Underhåll 5 380 —4,2 +1,6 +2,6 + 1,6 —1,6 —1,9 +3,4 +4,3 +0,7 2,7 Totalt 24 720 —4,0 —0,5 +O,2 —2,6 +l,l —0,1 —0,7 +2,2 —O,6 1,4
,.4
Nyinvesteringar enligt den omfattning som tidigare gällde i nationalräkenskaperna. Fri- tidshusbyggande ingår ej. I statliga myndig- heters nyinvesteringar ingår byggande av for- tifikationsanläggningar.
Anm. Här redovisade skillnader mellan pro- gnoser och utfall inkluderar effekter av vissa omläggningar i beräkningsmetoderna för ut- fallsvärdena. För perioden 1961—1966 har
för industrins byggnadsinvesteringar uppvi- sar betydligt bättre precision. Genomsnitt- ligt har avvikelsen från utfallet varit 5,7 %, ett förhållandevis litet prognosfel sett mot bakgrund av att sektorn haft en ojämn ut- veckling med höga ökningstal vissa år, minskningar andra.
Totalt sett uppvisar prognoserna för byggnadsunderhåll god precision. Prognos- felen för de här ingående sektorprognoser- na är emellertid genomgående större än för totalen. Liksom för nybyggnadssektorerna går således prognosfelen åt olika håll och motväger delvis varandra.
Genomsnittligt har totalprognosen under- skattat utvecklingen med en halv procent- enhet, varvid nybyggandet underskattats och underhållsverksamheten överskattats.
Prognoserna till de reviderade national- budgetema sammnställs i mars—april sam— ma år som prognoserna avser och innefat-
samtliga utfallsvärden hämtats från den version av statistiska centralbyråns national- räkenskaper som förelåg på våren 1968. Ut— fallsvärdena för åren 1967 och 1968 är de som förelåg i december 1969. I de prognos- uppgifter, som här utnyttjats, har som regel effekter av ekonomisk-politiska åtgärder, vilka föreslagits i statsverkspropositionen samtidigt som nationalbudgeten presenterats, inte beaktats.
tar naturligen mer av den ekonomiska poli- tikens effekter än de preliminära national- budgeterna. För det statliga byggandet har följande jämförelse gjorts mellan sådana re- viderade prognoser och faktisk utveckling.
Volymförändring i % från före- gående år År Prognoser Utfall 1961 _ 3,5 1,5 1962 2,5 _ 5,5 1963 10,0 1,5 1964 4,0 1,5 1965 3,5 2,0 1966 3,5 0,0 1967 _ 0,5 1,0 1968 1,0 0,5
Skillnaderna har som synes ofta varit sto— ra mellan prognoser och utfall. Detta skulle kunna tolkas på flera sätt. Ett alternativ är att det råder brister i styrningens effektivi-
tet, d.v.s. att tillgängliga medel inte ger önskat resultat. Nuvarande prognoser för den statliga byggnadsverksamheten är emel- lertid behäftade med vissa svagheter. Bl.a. gäller, att styrningen med medelsförbruk- ningsramar i regel avser budgetår, medan nationalbudgetprognoserna avser kalender— år. Därför kan inte av ovanstående siffror dras några bestämda slutsatser beträffande vare sig prognosernas kvalitet eller styrning- ens effektivitet.
Användbarheten av konjunkturinstitutets byggnadsprognoser som ett underlag för byggnadsstyrning har vissa begränsningar. Jämförelsen mellan prognoser och utfall åren 1961—1968 visar visserligen att det för byggandet totalt har varit fråga om tämli- gen goda prognoser på det kommande ut- fallet, fastän hänsyn till effekter av ändrad ekonomisk politik eller andra oförutsedda händelser ej tagits vid jämförelsen, som av- ser den preliminära nationalbudgeten. Det bör emellertid framhållas att utfallssiffror- na, som mått på den verkliga byggnadsut- vecklingen, är behäftade med viss osäker- het.
När det gäller olika sektorer är skillna- derna mellan prognoser och utfall väsentligt större relativt sett än för byggandet totalt. Det gäller även vid den jämförelse med den reviderade nationalbudgeten som gjorts för den statliga sektorn. Detta begränsar värdet av materialet som beslutsunderlag för styr- ning av byggnadsverksamheten.
En begränsning i byggnadsprognoserna är vidare att de inte utförs på regional basis. Med hänsyn till de regionala skillnaderna i utveckling ger de därför ett ofullständigt underlag för att bedöma graden av balans i den kommande byggnadsutvecklingen. Ett utvecklingsarbete pågår för att avhjälpa denna brist.
Användbarheten — åtminstone när det gäller den mer kortsiktiga byggnadsstyr- ningen — begränsas vidare av att progno— serna i första hand avser perioder om hela ar.
6.3. Arbetsmarknadsverkets prognoser för byggarbetsmarknaden
Inom arbetsmarknadsverket upprättas prog- noser för såväl byggnadsverksamheten som andra delar av arbetsmarknaden. Progno- serna görs dels av länsarbetsnämnderna med tanke på deras skyldighet att följa arbets- marknadsutvecklingen inom länen och vidta de åtgärder som den ger anledning till, dels av arbetsmarknadsstyrelsen som ett led i fullgörandet av motsvarande skyldigheter på riksplanet.
6.3.1 Länsarbetsnämndernas prognoser Enligt överenskommelsen mellan arbets- marknadsverket och parterna på byggar- betsmarknaden om sysselsättningsplanering skall varje byggarbetsnämnd ta ställning till länsarbetsnämndens prognoser över bygg- nadsverksamheten och arbetskraftsresurser- na (se i det föregående 5. 00. Dessa prog— noser upprättas för varje byggarbetsnämnds område. Underlag är i första hand infor- mationer om förväntad sysselsättning vid pågående och planerade byggnadsprojekt som säsongstyrs genom rekommendationer eller igångsättningstillstånd. Dessa projekt finns registrerade hos länsarbetsnämnderna. Materialet sammanställs en gång i kvarta- let och kompletteras med nämndernas be- dömningar av arbetskraftsåtgången på bl. a. de delar av byggarbetsmarknaden som lig- ger utanför den direkta säsongstyrningen. Tillvägagångssättet vid dessa kompletteran- de bedömningar varierar från nämnd till nämnd. I vissa fall görs regelmässiga kal- kyler med påslag för den inte styrda delen. I samtliga fall sker dessutom en allmän be- dömning av utvecklingen på grundval av fortlöpande iakttagelser beträffande tillgång och efterfrågan på byggnadsarbetare och informationer från branschen. Sådana in- formationer inhämtas i det dagliga plane- ringsarbetet, i arbetsförmedlingsarbetet och vid överläggningar inom byggarbetsnämn- derna. På det regionala planet diskuteras såle- des utvecklingstendenserna inom byggnads- branschen nära nog fortlöpande. En gång i
kvartalet, i samband med den allmänna be- dömningen av arbetsmarknadsutsikterna un- der den närmaste tolvmånadersperioden, ställer varje länsarbetsnämnd samman en rapport över byggnadsverksamhetens ut— veckling inom länet under närmast föregå- ende kvartal och bedömer utsikterna för de närmaste tolv månaderna. Intresset knyter i första hand an till balansen mellan till- gång och efterfrågan på byggnadsarbetare inom länet. Beräkningarna på tillgångssidan grundas bl. a. på uppgifter om medlemsan- tal i fackföreningarna. Dessutom görs skatt- ningar av tillströmningen av arbetskraft från resp. utströmningen till andra regioner. Den geografiskt rörliga arbetskraften spelar stor roll för den regionala balansutveck- lingen. Hänsyn måste slutligen tas även till den mera begränsade överströmning av ar- betskraft mellan byggnadsbranschen och andra näringsgrenar som sker i anslutning till säsong- och konjunkturutvecklingen. Ef— terfrågan på arbetskraft inkluderar den be- räknade arbetskraftsåtgången vid pågående och planerade byggnadsprojekt i den av nämnderna säsongstyrda byggnadsvolymen samt den uppskattade efterfrågan som till- kommer för arbeten utanför planeringen.
Som torde framgå av beskrivningen ingår många osäkra faktorer i kalkylerna på så- väl tillgångs- som efterfrågesidan. De från dag till dag gjorda iakttagelserna i arbets- förmedlingsarbetet och de allmänna infor- mationer som inhämtas vid kontakterna med branschen spelar därför vid sidan av de siffermässiga uppskattningarna stor roll för nämndernas sammanvägning och be- dömning av. utvecklingstendenserna på byggarbetsmarknaden.
Det siffermässiga underlaget för den del av nämndernas framtidsbedömning som avser den säsongplanerade byggnadsverk- samheten, ger systematisk överskattning av arbetskraftsåtgången under de närmaste månaderna och lika systematisk underskatt- ning för månader längre fram i tiden. Un- derlaget utgörs, som förut nämnts, av upp- gifter från byggherrarna, och överskattning- en sammanhänger med byggherrarnas och entreprenörernas överoptimism beträffande
såväl produktionstakt vid pågående byggen som starttider för planerade projekt. Denna överskattning av byggnadsvolymen under den närmast framförvarande tiden ger i sin tur upphov till den senare underskattning- en, vilken dessutom ytterligare accentueras genom att nya projekt tillkommer i prog- nosperiodens senare del om vilka nämnder- na saknar kännedom vid prognostillfället. Den föreliggande serien av sysselsättnings— prognoser uppvisar emellertid en anmärk- ningsvärd stabilitet såtillvida att den sjätte prognosmånaden framåt i tiden visat sig ligga mycket nära den senare inventerade, dvs. faktiska, sysselsättningen.
Det sagda belyses av diagram 6: 1 med kurvor över sysselsättningen enligt progno— ser uppgjorda vid sju på varandra följande kvartal. I diagrammet har även prickats in sysselsättningstalen enligt byggnadsinvente- ringarna. Dessa tal, som sammanbundits med en heldragen linje ligger som synes mycket nära den prognoserade sysselsätt- ningen sex månader efter prognosmånaden.
Vid de enskilda prognoskurvorna har an- givits månader då prognoserna samman- ställts. Man lägger märke till att kurvorna företer karakteristiska drag som återkom- mer från år till år. Detta torde bero på att nämnderna vid sammanställningen utgår från en viss säsongvarierad igångsättnings- rytm och produktionstakt.
Bedömningen av arbetskraftsbehoven un- der den närmaste sexmånadersperioden fö- refaller nämnderna trots allt kunna göra med förhållandevis stor säkerhet. Dels vä- ger sysselsättningen i pågående byggen fort— farande tungt under denna tid, dels räknar man här in planerade byggnadsprojekt i långt framskridet planeringsstadium. Låt vara, att produktionstakten och arbetskrafts- åtgången överskattas och att igångsättning- en blir försenad. Nämnderna kan på grund- val av sin erfarenhet göra justeringar för sådana felaktigheter. Längre fram i tiden väger de ännu inte påbörjade byggnads- projekten tyngre i den totala sysselsättning- en. Bedömningen av arbetskraftsåtgången ställer sig också svårare i anslutning till dessa projekt. som kommit mindre långt i
Diagram 6: ]. Sysselsättningsprognoser för den planerade byggnadsverksamheten. Talen innefattar betongarbetare, träarbetare och murare
quselscrH'o
"10 000
90 000
80 000
70 000
ED DDD
50000
110 0110
(]
Nov
I | M II l
planering och vilkas igångsättningstider är svårare att fixera.
Åtgärder för att påverka byggnadssyssel- sättningen får emellertid effekt först när en viss tid har förflutit efter det att åtgärderna har satts in. Det är från den synpunkten nödvändigt att i sysselsättningsplaneringen ha en uppfattning om hur byggnadsaktivi- teten kan väntas te sig även mer än sex månader framåt i tiden. Mot bakgrunden av det förut sagda kan det härvid knappast bli fråga om annat än en bedömning av de allmänna tendenserna. Detta gäller så myc- ket mer som den av länsarbetsnämnderna direkt planerade byggnadsverksamheten en- ligt de uppskattningar som redovisats i ka- pitel 5 endast omfattar ca 60 % av den to- tala byggnadssysselsättningen. Kontakterna med byggherrar och entreprenörer och de informationer som dessa ger om tillström- ningen av nya projekt till stocken av pla- nerade byggen ger emellertid en uppfatt- ning om investeringsviljans utveckling. Här- igenom erhålls en viktig komplettering av underlaget för den något mera långsiktiga bedömningen av sysselsättningen och balan- sen på den regionala byggarbetsmarknaden.
6.3.2. Arbetsmarknadsstyrelsens prognoser länsarbetsnämnderna gör således varje kvartal en rullande framtidsbedömning av byggarbetsmarknaden under de närmaste
tolv månaderna. Dessa kvartalsrapporter sammanställs med samtidiga bedömningar för övriga delar av arbetsmarknaden och sänds till arbetsmarknadsstyrelsen, som gör sammanfattande bedömningar för större re- gioner och för hela riket. Även styrelsens bedömningar gäller den närmaste tolvmå- nadersperioden.
Arbetsmarknadsstyrelsens prognoser för byggarbetsmarknaden baseras i främsta rummet på rapporterna från länsarbets- nämnderna. Styrelsen har dessutom tillgång till centralt sammanställt material, t. ex. in- vesteringsenkäterna för industrin och den av konjunkturinstitutet sammanställda kon- junkturbarometern för byggnads- och an- läggningsverksamheten. Även de tjänstemän som på styrelsen närmast svarar för prog- nosarbetet har, i likhet med vad som sker på det regionala planet, underhandskontak- ter med branschfolk och experter. I likhet med länsarbetsnämnderna grundar styrelsen sin bedömning av balansutvecklingen under året på erfarenheter från tidigare år beträf- fande den säsongmässiga förekomsten av brist och överskott på byggnadsarbetare. Det bör slutligen tilläggas, att de gjorda be- dömningarna följs upp fortlöpande genom bl. a. månatlig statistik över arbetslösa byggnadsarbetare samt lediga platser för denna yrkeskategori.
Medan konjunkturinstitutets prognoser
ingår i en nationalbudgetkalkyl tjänar ar- betsmarknadsstyrelsens prognoser som mera allmänt underlag för styrelsens beslut. För det ändamålet har det inte ansetts behövligt med siffermässiga preciseringar av den för- väntade utvecklingen av arbetslöshet och rekryteringsbehov. Sådana preciseringar, som f. ö. med tanke på vad som förut sagts om grundmaterialet måste vara mycket vanskliga, görs inte heller vare sig för bygg- nadsbranschen eller för andra delar av ar- betsmarknaden. Styrelsens redogörelser för arbetsmarknadsutsikterna utmynnar i all- mänt hållna omdömen om den väntade ut- vecklingen, t. ex. om riskerna för arbetslös- het eller överefterfrågan på arbetskraft inom byggnadsbranschen ger anledning till änd- rade dispositioner eller i övrigt särskilda åt- gärder utöver vad som tidigare planerats. Frånvaron av siffermässiga preciseringar av arbetsmarknadsverkets prognoser för byggarbetsmarknaden försvårar en jämfö- relse mellan prognos och utfall av det slag som redovisats i samband med redogörelsen för konjunkturinstitutets prognoser. De av länsarbetsnämnderna och arbetsmarknads- styrelsen gjorda bedömningarna synes dock ha utgjort en förhållandevis god grundval för de arbetsmarknadspolitiska insatserna.
6.4. Långtidsutredningarna
För långtidsutredningarnas syfte och upp- läggning redogörs i 1965 års långtidsutred- ning Svensk ekonomi 1966—1970 (SOU 1966:1). Ändamålet med utredningarna är att kartlägga och analysera sannolika fram— tida utvecklingstendenser i den svenska eko- nomin och problem som hänger samman med de ekonomiska förändringarna. Avsik— ten är därvid till väsentlig del att upptäcka tendenser till spänningar och balansbrister inom ekonomin för att på så sätt ge ut— gångspunkter för den ekonomiska plane- ringen. Utredningarna är inte ekonomiska program utan avser att vara vägledande för de instanser som utformar de långsiktiga handlingslinjerna. I viss mening fyller lång- tidsutredningen samma uppgift i samband med den långsiktiga ekonomiska politiken
som nationalbudgeten har i fråga om kon- junkturpolitiken.
Långtidsutredningarnas perspektiv har huvudsakligen begränsats till femårsperio- der. Detta perspektiv utsträcktes i någon mån i 1965 års långtidsutredning. I det på- gående arbetet med 1970 års långtidsutred- ning görs ytterligare ansträngningar i denna riktning. I första hand behandlas utveck- lingen åren 1970—75 men vissa försöksana- lyser kan beräknas bli gjorda för 70-talets sista hälft och för 80-talet.
Uppdraget att utarbeta långtidsutredning- ar har tidigare åvilat särskilda för ändamå- let tillsatta expertkommittéer. Med tanke på behovet av fortlöpande uppföljning av utredningarnas resultat överfördes uppdra- get år 1962 till finansdepartementets sekre- tariat för ekonomisk planering. Uppföljning av 1965 års långtidsutredning redovisades år 1968 i Avstämning av 1965 års långtids- utredning (SOU 1968: 24). 1970 års lång— tidsutredning beräknas bli publicerad mot slutet av år 1970.
I stor utsträckning bygger långtidsutred— ningarna på uppgifter i form av planer och expertbedömningar beträffande skilda delar av näringslivet. Intresset riktas mot utveck- lingen av produktion, investeringar och ar- betskraftsbehov. Det insamlade plan- och expertmaterialet granskas och prövas med en rad olika utgångspunkter. Följden blir att det inkomna materialet i många fall måste korrigeras. Inom ramen för de be- räknade totala resurserna anpassas de olika delposterna i sista hand till en kalkylerad resursfördelning.
Som komplettering till denna på plan- uppgifter baserade analys kommer den på- gående utredningen att pröva användning- en av en ekonometrisk långtidsmodell för den svenska ekonomin. Modellen är base- rad på tidigare observerade samband mel- lan bl.a. å ena sidan insatser av produk- tionsfaktorerna arbete och kapital och å andra sidan produktionen totalt och inom olika näringar. Man hoppas därigenom få dels prövning av de inhämtade planuppgif— terna, dels större möjligheter att studera exempelvis sambanden mellan den kortsik-
tiga stabiliseringspolitiken och de mera långsiktiga tillväxtmålen. Långtidsutredningarna utmynnar i bl.a. kalkyler beträffande investeringarna inom olika näringsgrenar med uppdelning på dels byggnader och anläggningar, dels maskiner. Dessa kalkyler ligger till grund för den be-
Byggandet totalt och inom olika områden
räknade effektiva efterfrågan inom bygg- nadsbranschen. För att ge en konkret bild av slutsatserna beträffande byggnads- branschen återges ur 1965 års långtidsut- redning (s. 182—184) följande tabell jämte kommentar.
Milj. kr. Volymförändring % 1964 års priser per år 1950— 1955— 1960— 1965—
1965 1970 1955 1960 1965 1970 Byggnads- och anläggningsinveste- ringar, totalt 19 300 24 700 3,7 5,0 6,2 5, Reparationer och underhåll 4 100 4 900 — 2,4 4,1 3,3 3,5 Byggnads- och anläggningsinveste- ringar exkl. reparationer och un- derhåll 15 000 19 900 6,5 5,2 7,0 5,5 varav: Bostäder 5 600 7 200 5,7 3,2 8,0 5 Offentligt husbyggande (exkl. försvarets)l 2 400 3 000 13,2 4,7 13,2 4,5 Industri 1 500 2 300 1,2 8,6 2,5 9 Varuhandel m. m. 1 300 1 600 32,8 10,6 10,3 4,5 Vägar och gator 1 500 3 000 12,0 10,8 8,2 5,5 Vatten och avlopp rn. m. 1 000 1 200 10,7 5,4 10,6 4 Kraftverk m. rn. 900 1 000 5,3 7,6 — 2,9 3,5 Ovrigt 1 000 1 600 3,6 0,4 1,3 8 Summa husbyggnad ca 11 000 ca 15 000 5,8 4,9 8,3 5,5 Summa anläggningar ca 4 300 ca 5 000 8,1 6,0 4,1 5
1 Huvudsakligen undervisningslokaler, sjukhus, ålderdomshem och förvaltningsbyggnader.
”En fortsatt snabb tillväxt av produktionen av byggnader och anläggningar är att vänta under den närmaste femårsperioden. Enligt den kalkyl som lagts till grund för denna rap- port skulle bruttoinvesteringarna i byggnader och anläggningar (exkl. reparationer och un- derhåll) komma att öka med 5,5% per år. Den förutsedda utvecklingen 1965—1970 för olika investeringsområden framgår av (den återgivna tabellen). Kalkylen innebär att jäm- fört med 1960—1965 skulle ökningstakten sän- kas för husbyggandet (5,5% mot 8,5% per år) men höjas för anläggningsverksamheten (5 mot 4 % per år). Husbyggandet skulle dock fortfarande expandera något snabbare än an- läggningsverksamheten.
Kalkylen förutsätter att husbyggandet skall öka långsammare inom framför allt den of- fentliga sektorn och handeln (4,5 % mot 13 % per år resp. 4,5 mot 10 % per år); för bostads- byggandet har kalkylmässigt upptagits en år- lig tillväxt på 5 % 1965—1970 mot 8 % 1960—
1965. Byggandet inom industrin har antagits expandera betydligt snabbare än tidigare. För anläggningsverksamheten förutsätts lik- som för husbyggandet att expansionen skall fortsätta inom alla huvudområden, dock i långsammare takt än förut för vägar och ga- tor samt vatten och avlopp; accelerationen för sektorn totalt bärs upp av den snabbare ut- vecklingen för kraftverken och inom övrig- gruppen. Samtliga hittills angivna procenttal avser ny- byggandet. Reparations- och underhållsarbe- tena faller enligt nationalräkenskaperna till över hälften på underhåll av anläggningar och till nära en tredjedel på bostadsunderhåll. För en bedömning av den framtida utvecklingen av denna post saknas säkrare planmaterial. Som även framgår av investeringsavsnittet har reparationer och underhåll antagits stiga i oförändrad takt med 3,5 % per år 1965—1970. Med detta antagande skulle bruttoinvestering- arna i byggnader och anläggningar (inkl. re—
parationer och underhåll) komma att stiga med ca 5 % årligen."
1970 års långtidsutredning avser att vidga utredningsunderlaget för byggnadssektorn.
6.5. Den regionala utvecklingsplaneringen
Den regionala politiken och den därtill an- slutna regionala utvecklingsplaneringen fick sin grundläggande form genom riksdagens beslut år 1964 om en aktiv lokaliseringspo- litik ( prop. 1964: 185 , BaU 48, rskr. 408). Vissa preciseringar av såväl politik som planering har därefter skett i anslutning till riksdagsbehandlingen av den redovisning av regional planering (länsplanering 1967) som lämnades av regeringen i 1969 års stats- verksproposition samt i den proposition om den fortsatta regionalpolitiska stödverksam- heten som förelagts 1970 års riksdag ( prop. 1970: 75 ).
I 1964 års proposition sägs bl. a. följande (5. 210):
”En utvidgad utrednings- och planerings- verksamhet bör därför enligt min uppfattning komma till stånd i länen. Denna bör för det första omfatta sammanställning och analys av olika data rörande befolknings- och närings- livsförhållanden m.m. samt uppgörande av prognoser och annan bedömning av utveck- lingstendenser till ledning för handlandet. Så- dana data behövs för planeringen i kommu- ner och landsting likaväl som inom olika stat- liga organ. Redan den omständigheten att man för de olika planeringsgrenarna utnyttjar ett gemensamt utredningsmaterial torde ha en icke oväsentlig samordningseffekt. På grundval av sådant utredningsmaterial bör vidare i länen utarbetas planer rörande olika åtgärder som kan påverka lokaliseringsbetingelserna i enlig- het med lokaliseringspolitikens mål. Särskilt bör därvid beaktas den kommunala planering- en och kommunala åtgärder i övrigt för nä- ringslivets främjande. En avvägning bör efter- strävas av olika regionala intressen i frågor om samhälleliga serviceanordningar och andra of- fentliga verksamheter.”
Enligt riksdagsbeslutet skall tyngdpunk- ten i planeringsarbetet ligga på länsstyrel- serna, som för denna uppgift har förstärkts på olika sätt. Till varje länsstyrelse har knutits ett planeringsråd, som skall delta i handläggningen av ärenden av lokaliserings-
politisk betydelse. Planeringsråden har råd- givande funktioner, men deras uppfattning skall tillmätas särskild vikt. Länsstyrelserna har dessutom fått särskild personal, som skall svara för det i sammanhanget behöv- liga utredningsarbetet. I en till 1970 års riks- dag framlagd proposition om den statliga länsförvaltningens organisation ( prop. 1970: 103 ) föreslås att planeringsrådens arbets- uppgifter skall övertas av en lekmannasty- relse med beslutanderätt. På regeringsnivå har en rådgivande beredning tillsatts, den s.k. lokaliseringsberedningen.
Den regionala utvecklingsplaneringen har tagit sig flera olika uttryck. För det första har en långsiktig planering införts med hu- vudändamål att ange orter eller kommun- block till vilka de lokaliseringspolitiska an- strängningarna skall koncentreras. Denna planering har slutförts i en första omgång under benämningen länsplanering 1967. Den andra typen av regional utvecklingsplane- ring är mera kortsiktig. Dess huvudsyfte är konkreta handlingsprogram i anslutning till den mera långsiktiga planeringen. Arbetet med handlingsprogrammen pågår alltjämt, varför några erfarenheter av den verksam- heten ännu inte kan redovisas. Slutligen har försöksverksamhet skett med kommunal ekonomisk långtidsplanering. Denna verk- samhet har hittills haft som främsta mål att utveckla ett informationssystem mellan den kommunala nivån och länsnivån för att för- bättra de resursfördelande myndigheternas beslutsunderlag.
6.5.1 Länsplanering 1967 Huvudändamålet med länsplanering 1967 var att ange till Vilka kommunblock eller orter som de lokaliseringspolitiska insatser- na skulle koncentreras. Vägledning skulle härigenom erhållas i lokaliseringsfrågor samt vid fördelning av resurser som ställs till länens förfogande, t.ex. låneramar för bostadsbyggandet. Planeringen är i första hand avsedd att vara till ledning för de statliga verksamheterna inom olika områ- den men måste också samordnas med den kommunala planeringen. Enligt Kungl. Maj:ts anvisningar för
länsplaneringens bedrivande skulle plane- ringsråden och länsstyrelserna uttrycka sina lokaliseringspolitiska mål i ramvärden för den framtida befolkningen i de olika kom- munblocken. Ramvärdena skulle betraktas som grova riktvärden men ändå ges en så preciserad form att de kunde bli vägledan- de för planeringen. En fortlöpande uppfölj- ning och justering av målsättningen förut— sattes ske efter hand som förutsättningarna ändrades. I kombination med normer och mål av olika slag skulle befolkningsramvär- dena utmynna i värden för behovet av bo- städer, skolor, vägar osv.
Länsstyrelserna/planeringsråden förutsat- tes använda tre olika grunder för uppställ- ningen av sina lokaliseringsmål.
Den första grunden skulle vara en be- folkningsprognos betecknad prognos 1 som byggde på centralt, för hela landet uppställ- da förutsättningar. Syftet med detta prog- nosalternativ var främst att få stadga i re- dovisningen och underlätta jämförelser mel- lan olika län.
Den andra grunden, prognos 2, uttrycker länsstyrelsens uppfattning om nuvarande ut- vecklingstendenser i fråga om framtida be- folkning, sysselsättningsutveckling m.m. Denna prognos skulle vara neutral och fick inte påverkas av länsstyrelsens och plane- ringsrådets planeringsmål.
Den tredje grunden var kommunernas planeringsmål. Av praktiska skäl rekom- menderades länsstyrelsen/planeringsråden att utgå från de kommunala bostadsbyggnads- programmen. Eftersom inte alla kommuner upprättar kommunala bostadsbyggnadspro- gram har redovisningen av de kommunala målen blivit ofullständig.
Sedan länsstyrelserna hade utarbetat de angivna prognoserna och insamlat infor- mation om de kommunala planeringsmålen formulerade länsstyrelserna/planeringsråden preliminära lokaliseringspolitiska målsätt- ningar som remitterades till kommunerna, samarbetsnämnderna och landstingen under december månad 1967. Sedan yttranden från remissorganen inkommit utformade länssty- relserna och planeringsråden slutligen re- gionalpolitiska målsättningar uttryckta i be-
folkningsramvärden. En redogörelse för re- sultatet lämnades i 1969 års statsverkspro- position. Departementschefen framhöll här bl. a. att mål i form av befolkningsramvär- den inte kan ges bindande verkan. Plane— ringen borde emellertid vara vägledande för de myndigheter som fattar beslut med re- gionalpolitiska effekter. I ett särskilt cirku- lär av den 17 juli 1969 (SFS 1969: 438) har Kungl. Maj:t anbefallt statliga myndigheter att i sitt arbete beakta länsplaneringens re- sultat. En regional utvecklingsplanering med liknande utformning som länsplanering 1967 kan bedömas bli ett bestående inslag i samhällsplaneringen. De prognoser som bil— dar det viktigaste informationsunderlaget för länsstyrelsernas/planeringsrådens mål kommer enligt uttalanden i prop. 1970: 75 att revideras senast under år 1970 och en ny fullständig omgång av länsplaneringen att genomföras någon gång under perioden 1972—73.
Något så när aktuella mål i form av be- folkningsramvärden som visar till vilka kommunblock och orter som de lokalise- ringspolitiska ansträngningarna bör koncen- treras kommer således att vara tillgängliga i fortsättningen. Arbete pågår f.n. med att förbättra underlaget för denna planering.
6.5.2 Regionalpolitiska handlingsprogram Länsplanering 1967 kunde inte fullföljas så långt som till konkreta handlingsprogram. Regeringen uppdrog därför åt länsstyrelser- na i mars 1969 att inom ramen för en ut- vidgad försöksverksamhet utarbeta konkre- ta regionalpolitiska handlingsprogram i vil- ka man bl.a. skall försöka belysa vilka åt- gärder i form av offentliga investeringar och andra insatser som fordras om den re- gionala utvecklingen följer målen i läns- planering 1967. Handlingsprogrammen skall så långt möjligt omfatta tiden fram till år 1980. Handlingsprogrammen förutsätts innefat- ta tre huvudtyper av åtgärder, nämligen a) sysselsättningspolitiska åtgärder i de kom- munblock till vilka man anser att de lokali- seringspolitiska ansträngningarna skall kon- centreras, b) socialpolitiska åtgärder i
främst de egentliga glesbygderna, c) offent- liga investeringar och dessas regionala för- delning. Det för planeringen behövliga in- formationsunderlaget har insamlats genom enkät till kommunerna. Dessa förutsätts lämna sina synpunkter på vilka åtgärder som behöver vidtas och vilka investerings— behov som uppstår om utvecklingen följer de i länsplaneringen angivna målen. Data hämtas även från landstingen och berörda statliga organ.
Kommuner som deltar i försöksverksam- heten med kommunalekonomisk långtids- planering (se nedan) upprättar långsiktiga investeringsprogram från vilka information om investeringsbehoven under åren 1970— 75 kan hämtas. Kommuner som inte deltar i denna försöksverksamhet redovisar sitt investeringsbehov i ett förenklat blankett- system. För båda fallen gäller att man på blanketterna ger en projektvis redovisning av större investeringar vilka beräknas kosta mer än 100000 kr. För båda typerna av kommuner lämnas dessutom en projektvis redovisning av större investeringar under perioden 1976—80, där man framför allt försöker belysa behovet av investeringar av s.k. tröskelkaraktär, t.ex. vattenverk, re- ningsverk och liknande.
Det av kommunerna redovisade materia— let skall sammanställas kommunblockvis. Materialet skall sedan bedömas av de be- rörda länsorganen, sektor för sektor. Med denna information som underlag skall läns- styrelserna/planeringsråden och de olika länsorganen diskutera den erhållna informa- tionen med samarbetsnämnder och styrelser i kommunblock resp. kommuner som en- samma utgör kommunblock. Om plane- ringsnivån i kommunblocket överstiger den nivå som följer av målen i länsplanering 1967 skall denna planeringsdiskussion klar- göra vilka förändringar i investeringsbeho- ven i blocket som en anpassning till den sistnämnda nivån medför. Landstingens in- vesteringsbehov samlas in och behandlas på likartat sätt.
Handlingsprogrammen skall bl.a. priori- tera investeringsbehoven mellan de olika kommunblocken. En första prioritering,
sektor för sektor, mellan de olika blocken görs av de berörda fackorganen i länen. För prioriteringen av landstingskommunala investeringar svarar landstingen själva. De redovisade investeringsbehoven skall delas upp på tre olika prioritetsgrupper. Till prioritetsgrupp 1 skall hänföras de mest angelägna projekten inom en investerings- ram motsvarande den som gällde för år 1969. Övriga investeringar delas i två lika stora delar varvid den del som bedöms minst angelägen hänförs till grupp 3. I de fall inte någon investeringsram gäller för verksamheten ifråga skall storleken på prioritetsgrupp ] motsvara dessa investe- ringars omfattning i länet i genomsnitt per år under perioden 1965—69. Efter denna sektorsprioritering av länsorganen skall en sammanfattande planeringsdiskussion äga rum i planeringsrådet med deltagande av representanter för fackorganen. Beroende på utfallet av diskussionen kan en omfördelning mellan de sektoriella prioritetsgrupperna va- ra motiverad. För denna omprioritering sva- rar länsstyrelsen och planeringsrådet.
Ändamålet med denna del av handlings- programmen är inte att fastställa de abso- luta investeringsbehoven för kommuner, landsting och stat i ett län utan att ge un— derlag för en uppfattning om den rimliga regionala fördelningen av de investeringar av vilka behov nu är kända eller kan förut- ses i den kommunala och statliga plane- ringen.
Enligt uttalanden i propositionen om den fortsatta regionalpolitiska stödverksamheten skall de av länsstyrelserna-planeringsråden utarbetade regionalpolitiska handlingspro- grammen för länen utgöra underlag för ett hela riket omfattande regionalt program. Ett sådant program beräknas kunna föreläggas riksdagen tidigast år 1972.
6.5.3 Försöksverksamhet med kommunal- ekonomisk långtidsplanering År 1966 påbörjades en försöksverksamhet med upprättande av kommunala ekonomis— ka långtidsplaner. För att leda försöksverk- samheten har en särskild beredning för re- gional planering tillsatts inom finansdepar-
tementet. Ett av motiven för försöken med kommunalekonomisk långtidsplanering var att en sådan verksamhet skulle ge ett bättre informationsunderlag för sådana statliga fördelningsbeslut som påverkar kommuner- nas utbyggnadsmöjligheter. Det fanns även behov av att förbättra den produktionspla- nering som f. n. sker i kommunerna i form av kommunala bostadsbyggnadsprogram. lnvesteringsdelen av den kommunalekono- miska långtidsplaneringen kan betraktas som en utvidgning av bostadsbyggnadspro- grammen. Till andra motiv hör bl.a. att få in bättre information rörande kommuner- nas investeringsplaner som underlag för det centrala budgetarbetet.
Riksdagen har under senare tid behand- lat frågan om den kommunalekonomiska långtidsplaneringen vid två tillfällen, dels i samband med beslutet om bostadspoliti- kens utformning, dels i samband med be- handlingen av länsplanering 1967 vid 1969 års vårriksdag. I det förra fallet framhölls att en utvidgning av de kommunala bo- stadsbyggnadsprogrammen till att omfatta hela den offentliga investeringsverksamhe- ten skulle förbättra produktionsplaneringen i kommunerna. I anslutning till behandling- en av länsplanering 1967 framhöll statsut- skottet att en fortsatt utveckling av för- söksverksamheten med långsiktig kommu- nal investeringsplanering är en förutsättning för att samordna de planer som utgör un- derlaget för en konkret samverkan mellan stat, kommun och näringsliv.
Försöken med kommunalekonomisk lång- tidsplanering startades i december 1966 i tio kommuner. Ett större försök gjordes un- der år 1968 och omfattade då ett fyrtiotal kommuner. Under år 1969 har ett omfat- tande försök startats. I detta deltar samtliga kommuner som upprättar kommunala bo- stadsbyggnadsprogram och dessutom ett ur- val av andra kommuner. Totalt deltar i den— na försöksomgång drygt 500 kommuner som sammanlagt beräknas svara för ca 90 % av investeringarna inom den kommunala sek- torn. Eftersom den principiella uppbyggna- den av den kommunalekonomiska långtids- planeringen vid de tre försökstillfällena var
i stort sett densamma lämnas i det följande endast en beskrivning för verksamhetens uppläggning vid det sista tillfället. Beskriv- ningen begränsas till de delar av de kom- munala programmen som kan väntas bli ett ständigt inslag i samhällsplaneringen. De kommunalekonomiska långtidsplaner- na består av två huvuddelar. Den ena hu- vuddelen redovisar finansiella uppgifter av olika slag och en planering i anslutning därtill. Den andra huvuddelen redovisar de investeringsbehov som kommunen beräknas ha under programperioden som normalt omfattar fem år. Den finansiella delen in- nefattar en prognos över utvecklingen av inkomster och utgifter. Den rekommende- rade budgettekniken följer i stort sett den som har utarbetats av kommunförbundet (Svenska kommunförbundets stencil Eko- nomisk långtidsplanering). Tekniken inne- bär bl. a. att man varje år med utgångs- punkt i en prognos över befolknings- och skattekraftsutveckling beräknar driftsutgif- ter och investeringsutrymme för olika år. Förutom de sammanställningar av investe- ringarna som behövs i själva budgeten upp- tar den kommunala ekonomiska långtids- planeringen även en detaljerad redovisning av investeringsbehoven. Sålunda redovisas varje enskilt projekt för vilket totalutgiften beräknas bli 100000 kr. eller därutöver mätt i 1969 års priser. För varje sådant projekt redovisas projektnamn, fastighets- beteckning och samband med viss bostads- bebyggelse. Planerna ger på så sätt upplys- ning om i vilken utsträckning olika typer av investeringar är beroende av varandra i tid och rum. Det kan t. ex. avgöras vilka inves- teringar i form av vägar, skolor osv. som är nödvändiga för ett visst bostadsbyggande. År 1968 sökte man förmå kommunerna att prioritera investeringar som fordrade igångsättningstillstånd och som skulle kom- ma till utförande under de tre första prog- nosåren. Endast ett tiotal kommuner gjorde en sådan prioritering. Ytterligare ett tiotal hävdade att de inte hade några tillståndsbe- roende investeringar som skulle komma till utförande under de första tre åren. Övriga provkommuner hävdade att det inte fanns
tid eller möjlighet att ta politisk ställning till en sådan prioritering.
Erfarenheterna av den hittillsvarande för- söksverksamheten visar att en del kommu- ner f.n. saknar önskvärd planering. En för- bättring av den kommunala planeringen tor- de dock vara möjlig. Man har skäl att i framtiden räkna med en kommunalekono- misk långtidsplanering med detaljerad in- formation om de kommunala investerings- planerna.
De olika planeringsaktiviteter som beskri- vits ovan, den mera långsiktiga regionalpo- litiska planeringen (länsplanering 1967), de regionalpolitiska handlingsprogrammen och den kommunalekonomiska långtidsplane- ringen är olika långt framförda. I fråga om den mera långsiktiga regionalpolitiska pla- neringen är en första omgång avslutad. Be- slut finns dessutom att en verksamhet av detta slag skall bli ett bestående inslag i samhällsplaneringen. De regionalpolitiska handlingsprogrammen är nu under utarbe- tande. Ett av de resultat som kan förväntas är bättre konkretisering och precisering av de allmänna mål som utformats inom ra- men för länsplanering 1967. Den kommu- nalekonomiska långtidsplaneringen har hit- tills främst påverkat planeringen i kommu- nema.
Appendix till kap. 6
Underlag och beräkningsmetoder för konjunkturinstitutets prognoser
1 Totala byggnadsverksamheten
Prognosen1 för det totala byggandet framkom- mer som summan av alla sektorprognoser in— nefattande såväl nybyggnad som underhåll. Sektorprognoserna kan dock inte ställas upp oberoende av varandra, (1. v. s. oberoende av den totalprognos i vilken de ingår. Flertalet sektorprognoser är betingade av bl. a. läget på byggnadsmarknaden. För prognoser, som ba- seras på insamlade planer, exempelvis industri och kommuner, gäller det att bedöma vilka förväntningar beträffande byggnadsmarknads- läge som är förknippade med planerna. En låt- tare byggnadsmarknad än förväntat kan ge ut- rymme för en oförutsedd ökning i byggnads- aktiviteten i form av förkortade byggnadstider eller påfyllnad med nya projekt. Omvänt kan en oväntat ansträngd byggnadsmarknad mins- ka utrymmet för sektorerna i fråga och sänka investerings- eller underhållsaktiviteten. För sektorer, där prognoser på byggnadstider ingår som en komponent i prognosberäkningen, näm- ligen bostäder och handel, gäller en direkt sam- mankoppling med det allmänna byggnadsmark- nadsläget. Arbetet med vissa sektorprognoser förutsätter därför en prognos på totalutveck- lingen, vilken i sin tur inte kan erhållas förrän sektorprognoserna ställts upp och summerats. Prognosarbetet måste därför ske stegvis.
2 Sektorprognoser Bostäder, nyinvesteringar Milj. kr. år 1969
Flerfamiljshus 4 532 Småhus 2 846 Ombyggnad 363 Summa nyinvesteringar 7 741
Beräkningarna av nyinvesteringarna i bostä- der är, i motsats till de flesta andra investe- ringsområden, inte grundade på uppgifter in- samlade från de investerande enheterna. I stäl- let används en konstruktion med tre element, nämligen antal igångsatta lägenheter per må— nad, genomsnittlig lägenhetsyta samt byggnads- tider. Beräkningarna utförs separat för småhus och flerfamiljshus.
Underlag för prognosen över antal igång- satta lägenheter är bostadsbyggnadsplanen. Nu- varande system, med en bostadsbyggnadsplan och en projektreserv, vilken tas i anspråk i va- rierande utsträckning beroende på konjunktur- läget, gör igångsättningsprognosen beroende av vilka bedömningar som görs för utvecklingen av byggnadsverksamheten och samhällsekono- min i övrigt. Den tidsmässiga fördelningen av en given igångsättning är givetvis av stor vikt för investeringsprognosen. En tidig igångsätt-
1 Summan av nybyggnadsinvesteringar och byggnadsunderhåll utgör inte det exakta måt- tet på vad som i nationalräkenskaperna räk- nas som byggnadsproduktion. För att erhålla den senare görs i nationalräkenskaperna föl- jande mindre tillägg och avdrag (milj. kr år 1969). Nybyggnadsinvesteringar, totalt 22 473 Byggnadsunderhåll, totalt 6 622 — Nybyggnadsinvesteringar och
byggnadsunderhåll, producerat
inom näringsgrenen skogsbruk — 145 + Nybyggande av fortifikationsan-
läggningar + 109 Byggnadsverksamhetens produk- tionsvärde, summa 29 059
Här avses det s. k. bruttoproduktionsvärdet till skillnad från värdet av den egentliga byggnadsproduktionen. Det senare erhålls om från bruttoproduktionsvärdet dras värdet av varor och tjänster levererade till byggnads- verksamheten från andra näringsgrenar.
ning medför större resursåtgång under året (t. ex. är 1967) än en sen (är 1966). Som regel prognoseras en tidsfördelning som följer den av myndigheterna eftersträvade, d. v. 5. med igångsättningen koncentrerad till andra och tredje kvartalen.
Prognosen över lägenhetsytornas utveckling, som utnyttjas för att beräkna byggnadsvoly- men per lägenhet, är hopkopplad med igång- sättningsprognosen. Bostadsbyggnadsplanens ram för bostadsbyggande med statliga lån an- ges i sammanlagd kvadratmeteryta och an- vänds vid fördelningen på län.
Byggnadstidsprognosen för flerfamiljshus kan uppdelas i tre moment, 1) analys av bestäm- ningsfaktorerna bakom de senaste observatio- nerna, 2) byggnadstidsprognos för pågående byggen, dvs. igångsättningen under det när- mast bakomliggande året samt 3) byggnads- tidsprognos för ännu ej igångsatta byggen.
Utgångspunkt för prognoserna är naturligen de senast observerade byggnadstiderna enligt bostadsbyggnadsstatistiken, som med liten ef- tersläpning rapporterar nya uppgifter varje må- nad. Som stöd för prognoserna används en mo- del] med i huvudsak två faktorer, nämligen ar- betsmarknadsläge och objektstorlek, vilka visat sig ha betydande förklaringsvärde för bygg- nadstiderna. Objektstorleken definieras som an— talet lägenheter per låneobjekt med prelimi- närt beslut om statliga lån. Denna faktor finns statistiskt belyst så att den kan utnyttjas för att beräkna byggnadstiden för byggen som in- går i pågåendestocken, däremot ej för byggen som kommer att påbörjas. Samma sak gäller arbetskraftsläget. Statistiska uppgifter beträf- fande arbetskraften kan till viss del utnyttjas för prognos på pågåendestockens byggnadsti- der men givetvis inte för ännu ej igångsatta byggen. Modellen är således mest användbar vid byggnadstidsprognoser för pågående byg— gen. Pågåendestockens investeringsvolym väger emellertid tungt i beräkningarna — även för prognosåret — till följd av flerfamiljshusens relativt långa byggnadstider, 13—15 månader i medianvärde. Vid byggnadstidsprognosen för både pågående och ej påbörjade byggen för- söker man ta hänsyn till även andra faktorer som kan förmodas ha relevans, exempelvis vin- terväderlek, successiv övergång till industriella byggmetoder o. s. v.
För småhusen framkommer statistiken över byggnadstiderna med lång eftersläpning. Be- arbetning görs endast en gång per år, vilket försvårar prognosarbetet. Å andra sidan varie— rar inte småhusens byggnadstider lika mycket mellan olika år som flerfamiljshusens. Bygg- nadstidsprognosen görs på liknande sätt som för flerfamiljshusen, frånsett att några försök med förklaringsmodeller för småhusens bygg- nadstider ej utförts.
Till nyinvesteringar räknas även ombyggnad av äldre bostäder. I brist på beräkningsmeto- der skrivs en del av posten fram med oföränd— rad volym år från år. Resterande del ges en utveckling i takt med de statliga förbättrings- lånen.
Privat jordbruk och skogsbruk, nyinvesteringar Milj. kr. år 1969
Privat jordbruk 152 Privat skogsbruk 146 Summa 298
Investeringarna inom privat jordbruk brukar antingen skrivas fram med oförändrad volym från året innan eller ges en trendmässig ut- veckling.
Uppgifterna för privat skogsbruk ges av Skogsstyrelsen i november året innan. Dessa accepteras som prognos utan korrigering vid såväl november- som marsberäkningarna. Vid prognostillfället i september året innan före- ligger ingen motsvarande uppgift, varför pos- ten brukar skrivas fram med oförändrad vo- lym.
Egentlig industri, nyinvesteringar Milj. kr. år 1969 Företag med minst 5 sysselsatta 1 874 Småindustri med mind-
re än 5 sysselsatta 21 Summa 1 895
Egentlig industri definieras som industri ex- klusive el—, gas- och vattenverk.
För företag med minst 5 sysselsatta in- samlas uppgifter om investeringsplaner av sta- tistiska centralbyrån. De enkäter, som kon— junkturinstitutet utnyttjar för sina prognoser, insamlas i februari, augusti och november och bygger på ett mindre urval företag än den större undersökningen i maj. Detta medför en större osäkerhetsmarginal. Investeringsenkäter- na innehåller planuppgifter enligt följande mönster.
Enkättillfälle: Planuppgifter för: är t år t + 1 Första och — andra halv- året Februari år t
Andra kvar- — talet och
andra halv- året
Maj år t
Enkättillfälle: Planuppgifter för: år t är t + 1 Augusti är t Andra halv- Första och året andra halv- året November Fjärde kvar- Första och år t talet andra halv- året
Prognosförfarandet är följande. Planerna, som i enkätresultaten anges i milj kr., uttrycks som procentuella förändringstal i form av dels helårsförändringen från föregående är, dels halvårsförändringar från motsvarande halvår föregående år. Förändringstalen räknas om i fasta priser och sätts in i en tabell av nedan- stående typ, där tidigare planer ställs mot fak- tiska utfall.
Tabell 6: 3. Planerade och faktiska förändringar (%) av den egentliga industrins investeringar i byggnader och anläggningar
Fasta priser
1964— 1965— 1966— 1967— 1968— 1969— 1965 1966 1967 1968 1969 1970 Helår: Planerat i november året innan 0 9 —19 —13 —14 4 Faktiskt inträffad förändring 7 18 —3 —16 5 Differens 7 9 16 ——3 19 Första halvåret: Planerat i november året innan 12 32 11 11 —8 20 Faktiskt inträffad förändring —1 15 l —7 —10 Differens ——13 -—17 —10 —18 —2 Andra halvåret: Planerat i november året innan —11 —23 —41 —31 —19 —7 Faktiskt inträffad förändring 14 21 —6 —20 19 Differens 25 44 35 11 38
Med ledning av erfarenheten av tidigare dif- ferenser mellan planer och utfall uppskattas de differenser som kan väntas vidhäfta de ak- tuella planerna.
En tydlig systematik kan konstateras i pla- nernas förhållande till utfallet. Första halv- åren är alltid överskattade, andra halvåren alltid underskattade. Underskattningen är kraf- tigare än överskattningen, vilket innebär att planerna på helår uppvisar systematisk under- skattning. De aktuella planerna justeras med hänsyn till detta förhållande. Extrema plan- utfallsavvikelser, som uppkommit till följd av specifika faktorer, utesluts emellertid vid upp- skattningen av den systematiska avvikelsen. Vi- dare beaktas speciella omständigheter, som kan komma att påverka de aktuella planernas rea- liserande. Det gäller här att t. ex. bedöma i vilken utsträckning läget på byggnadsmarkna den, möjligheterna till investeringsfinansiering och konjunkturutvecklingen kan komma att motsvara företagens förväntningar vid tidpunk- ten för planernas uppgörande. Sedan några år tillbaka ingår i enkäten en fråga om företagens produktionsförväntningar som, när tillräcklig erfarenhet vunnits beträffande svarens inne- börd, borde kunna bli ett betydelsefullt un- derlag för prognosen. Hänsyn tas vidare vid prognosen till ekonomisk-politiska åtgärder
som blivit kända först efter det att planerna avgivits, exempelvis frisläpp av investerings- fonderna.
Nyinvesteringar inom småindustri (mindre än 5 sysselsatta) ges vanligen en trendmässig utveckling.
Handel m. m., nyinvesteringar Milj. kr. år 1969
Fristående byggnader 1 335 därav varuhandel 565 bank- och försäkringsverksamhet 196 hotell och restauranger 87 övrigt (främst kontorsbyggnader) 487 Lokaler (främst butikslokaler) i bostadshus 214 Summa 1 549
I prognosen görs ingen fördelning av fristå- ende byggnader på de ingående delarna. Den senast kända pågåendestocken enligt statistis— ka centralbyråns byggnadsinventeringar är ut- gångspunkt för prognosen beträffande fristå- ende byggnader. Pågåendestocken skrivs ned månadsvis med det prognoserade avslutandet. För påbörjandeprognosen görs en bedömning av den kommande tillståndsgivningens omfatt-
ning. Detta är i stort sett detsamma som att bedöma den grad av stramhet, med vilken igångsättningsregleringen kan komma att till- lämpas. Därutöver tas även hänsyn till ansök- ningsköns storlek och regionala fördelning. Ut- rymmet på byggnadsmarknaden är oftast olika i olika regioner. Även de prognoser som läns- arbetsnämnderna upprättar fyra gånger om året kan ge stöd för påbörjandeprognosen. Hänsyn tas självfallet till effekter av ekono— misk-politiska åtgärder, exempelvis införandet av investeringsavgift m. m. Prognosen över det månadsvisa avslutandet är beroende av den byggnadstidsprognos, som ställs upp. För- kortade byggnadstider resulterar i högre av- slutande och vice versa. Vid uppställandet av byggnadstidsprognosen är framför allt det för- väntade läget på byggnadsmarknaden en vik- tig faktor.
Statistiska centralbyrån har nyligen infört löpande enkätundersökningar för varuhandel, bank- och försäkringsverksamhet. Företagen tillfrågas därvid även bl. a. om sina investe- ringsplaner. Allt eftersom man vinner erfaren- het om denna planstatistik kan den väntas få ökad betydelse i prognosarbetet.
För prognosen avseende butikslokaler och andra lokaler i bostadshus utnyttjas prognosen för flerfamiljshusen. Hänsyn tas därvid till den trendmässiga förändringen i dessa lokalers an- del av den totala hyresytan.
Statliga affärsverk, nyinvesteringar Milj. kr. år 1969
Postverket 29 Televerket 483 Statens järnvägar 200 Domänverket 26 Luftfartsverket 22 Vattenfallsstyrelsen 488 Summa 1 248
Planuppgifter samlas in av statistiska cen- tralbyrån. De mindre omfattande planerna för postverket, domänverket och luftfarts- verket accepteras utan justeringar. För öv- riga affärsverk görs korrigeringar för syste- matisk missvisning med ledning av tidigare års avvikelser mellan planer och utfall.
Statliga myndigheter, inklusive militära, nyin- steringar Milj. kr. 1969
Statliga vägar 889 Militära investeringar 154 Övriga civila myndigheters investe- ringar 385 Summa 1 428
Underlag för prognosen gällande statliga vä- gar är dels investeringsplaner erhållna från väg- verket, dels beräknade kostnader för bered- skapsarbeten erhållna från arbetsmarknadssty- relsen. Bedömningen av beredskapsarbetenas omfattning måste göras under hänsynstagande till det förväntade allmänna sysselsättningslä- get.
Planuppgifterna från fortifikationsförvalt- ningen insamlas av konjunkturinstitutet och av- ser beräknad medelsförbrukning på vissa an- slag. Planuppgifterna korrigeras för systema- tisk missvisning med ledning av tidigare års re- lationer mellan planer och utfall. En del av det militära nybyggandet, avseende fortifika- tionsanläggningar (109 milj. kr. år 1969), räk- nas inte som investering utan som statlig kon- sumtion.
Prognosen för övriga statliga investeringar grundas till största delen på planuppgifter från byggnadsstyrelsen. Planuppgifterna justeras i regel för systematisk missvisning.
Komumnala nyinvesteringar (exklusive bostä- der och industri) Milj. kr. år 1969
Borgerliga primärkommuner
(inklusive kommunalförbund) 5705 Landsting 1 058 Kyrkliga kommuner och municipal- samhällen 105 Kommunala aktiebolag och stiftelser exklusive bostäder (och industri) 203 Halvkommunala elverk 48 Summa 7 119
Prognosunderlag för borgerliga primärkom- muner och landsting är statistiska centralby- råns kommunenkät. Planuppgifter insamlas en- dast helårsvis, vilket omöjliggör meningsfulla halvårsprognoser även för totala byggnadsverk- samheten. Kommunalt byggande svarar nämli- gen för ungefär en fjärdedel av det totala byg- gandet. Enkätresultat föreligger vid alla tre prognostillfällena, alltså i mars, september och november och täcker då den vid varje tillfälle aktuella prognosperioden. Planuppgifterna ac- cepteras som regel inte utan justeringar. För- farandet är detsamma som för egentlig industri, d. v. s. tidigare års differenser mellan planer och utfall uttryckta som procentuella föränd- ringar i fasta priser utnyttjas. Justeringen av planuppgifterna görs separat för borgerliga pri- märkommuner och landsting. Nedan återges en justeringstabell för borgerliga primärkommu- ner (hämtad från preliminär nationalbudget 1970).
Planinformation avseende kyrkliga kommu- ner och municipalsamhällen saknas, liksom för
byggnadsinvesteringar 1961—1970 Fasta priser
1961— 1962— 1963— 1964— 1965— 1966— 1967— 1968— 1969— 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 Planerat i november året innan 16 14 9 6 12 13 6 7 4 Faktiskt inträffad förändring 14 19 16 7 2 12 7 10 Differens —2 5 7 1 —10 ——1 1 3
halvkommunala elverk. Posterna är jämförel- sevis små och brukar vanligen skrivas fram med oförändrad volym.
Planuppgifterna för kommunala aktiebolag och stiftelser samlas in endast en gång om året, i november. Planerna justeras i regel för syste- matisk missvisning. Den i november uppställda prognosen behålls vid prognostillfället i mars. I september saknas helt planunderlag för näst- kommande år, varför trendmässig framskriv- ning vanligen tillämpas.
Övriga nyinvesteringar Milj. kr. år 1969
Fritidshus 843 Enskilda kraftverk 286 Enskilda järnvägar och bussföretag 5 Enskilt flyg 1 Enskilda vägar 35 Statliga kraftaktiebolag 8 SAS, statliga delen 3 Diverse statliga investeringar 14 Summa 1 195
Någon direkt planinformation föreligger inte beträffande fritidshusbyggandet. Underlag för prognosen är bl. a. informella kontakter med några större tillverkare av monteringsfärdiga fritidshus samt med vissa sparbanker beträf- fande dessas bedömning av den kommande kreditgivningen till fritidshus. Annat underlag för prognosen är konjunkturinstitutets progno- ser över hushållens inkomster och konsumtion.
Planuppgifter avseende nyinvesteringar i en- skilda kraftverk och statliga kraftaktiebolag erhålls från industrienkäten. Osäkerheten är stor i uppskattningen av enskilda kraftverk, vilket kan förklara frånvaron av systematiska avvikelser mellan planer och utfall. Som regel accepteras dock inte planerna, utan vissa juste- ringar görs.
Prognosunderlag för enskilda vägar återfinns i riksstatens anslag avseende bidrag till byg- gande av enskilda vägar.
Totalt byggnadsunderhåll
Reparationer och underhåll av byggnader och anläggningar uppgick år 1969 till 6622 milj. kr. med följande fördelning.
Statligt byggnadsunderhåll (omfattan— de affärsverk och myndigheter) 1944 Kommunalt byggnadsunderhåll exklu- sive kommunalt bostadsunderhåll 1 134 Övrigt byggnadsunderhåll 3 544 därav permanenta bostäder 1 473 industri och handel 623 Summa 6 622
För de statliga och kommunala delarna ovan samlas uppgifter in om planerat byggnadsun- derhåll. Planerna för statligt byggnadsunderhåll är därvid specificerade på olika affärsverk och vissa myndigheter. Underhållsplanerna behand- las på samma sätt som nyinvesteringsplanema, d. v. s. justeras i vissa fall för förekommande systematiska avvikelser mellan planer och ut- fall.
För den övriga underhållsverksamheten sak- nas planinformation för i stort sett alla här in- gående sektorer. Några speciella prognosme- toder finns inte utarbetade. Underlag är vä- sentligen den trendmässiga utvecklingen. Avvi- kelser från denna prognoseras med stöd av i första hand en bedömning av resursutrymmet på byggnadsmarknaden. Därtill försöker man för de sektorer där så är möjligt ta hänsyn till speciella faktorer, som kan förmodas påverka den kommande utvecklingen.
7. Styrmedlens verkningssätt och användbarhet
7.1 Allmänna synpunkter på valet av me- del Vi har i kapitel 2 diskuterat syftena med en styrning av byggnadsverksamheten. Krafti- ga säsongvariationer i sysselsättningen på byggarbetsmarknaden medför dåligt resurs- utnyttjande, får sysselsättningsvariationer även i andra näringsgrenar som följd och skärper problemen i samband med kon- junktursvängningarna. Det är därför av pri- mär betydelse att säsongsvängningarna ut- jämnas. Byggnadsinvesteringarnas strategis- ka betydelse för konjunkturförloppet gör det angeläget att främja en utveckling inom branschen i allmänt stabiliserande riktning. Det är dessutom ett samhällsintresse att i vissa hänseenden kunna påverka byggnads- produktionens fördelning på skilda sektorer och regioner. För att man skall kunna nå dessa skilda syften ställs olika anspråk på styrmedlen. För att åstadkomma säsongutjämning be- höver man göra relativt ringa ingrepp i byggherrens dispositioner. Det är i främsta rummet fråga om att anpassa projektpla- neringen till en jämn sysselsättning över året. Parterna på byggarbetsmarknaden har själva intresse av att främja en sådan an- passning, arbetsgivarna från kostnadssyn- punkt och arbetstagarna för att få jämn sysselsättning. Skall byggnadsvolymen styras av kon- junkturpolitiska skäl, kan påfrestningarna bli större. Särskilt för den enskilde bygg-
herren kan tidsförskjutningar av den om- fattning som då ofta aktualiseras medföra väsentliga ekonomiska och andra konse- kvenser. För en sådan anpassning krävs därför starkare ekonomiska incitament el- ler direkta styrningsåtgärder.
Detta gäller i ännu högre grad en styr- ning av byggnadsinvesteringarnas fördel- ning på sektorer och regioner, i den mån en sådan styrning sker med längre tids- perspektiv än vad som aktualiseras vid en sektorsvis och/eller regionalt differentierad konjunkturstyrning. Det bör dock under- strykas, att det för sådan långsiktig styr- ning i regel behövs åtgärder också utanför byggplaneringens ram. De i detta betänkan- de diskuterade styrmedlen bör självfallet samordnas med dylika åtgärder för att ex- empelvis påverka näringslivets lokalisering och väljas med tanke på även sådana syf- ten.
Som framhållits i kapitel 2 kan de ome- delbara syftena med att styra byggnads- verksamheten i sista hand härledas till me- ra allmänna mål för samhällsutvecklingen, såsom balanserad och snabb ekonomisk till- växt, allmän välfärd etc. Säsongutjämning av sysselsättningen spelar således en viktig roll för målet att uppnå full sysselsättning. Dessa överordnade mål påverkar med nöd- vändighet valet mellan olika styrmedel och medlens användning över huvud taget. Om byggnadsverksamhetens omfattning behöver begränsas, bör detta ske genom åtgärder
som gör det möjligt att prioritera sådana byggnadsobjekt som är angelägna från oli- ka allmänna synpunkter. Om i ett givet läge medel behöver sättas in för att öka bygg- nadsvolymen, måste medlen väljas med tan- ke på effekterna även på det allmänna ba- lansläget.
Valet av styrmedel beror naturligtvis även av de praktiska förutsättningarna att tillämpa dem. Dessa varierar starkt med storleken av de byggnadsobjekt som man vill styra. Det är inte samma sak att styra byggandet av det relativa fåtalet stora bygg- nadsobjekt som att påverka den stora mäng- den av småarbetcn, av vilka vart och ett för sig framstår som obetydligt men som sammantagna spelar en stor roll för bl. a. säsongsvängningarna i byggandet. Förut- sättningarna för styrning varierar även med förhållandena inom skilda byggnadssekto- rer. Bostadsbyggandet, som representerar en förhållandevis stor andel av de totala bygg- nadsinvesteringarna, är exempelvis en rela- tivt enhetlig produkt. Denna omständighet ger väsentligt andra förutsättningar för styr- ning än vad man finner inom industri och handel med deras mångfald av produkter, rörlighet i produktionsinriktning och kom- plicerade beroendeförhållanden.
Vi har mot denna bakgrund försökt vär- dera olika styrmedels effektivitet. Den i an- slutning till varje medel förda diskussionen har härvid systematiskt knutits an till de omedelbara syftena med medlens använd- ning, nämligen säsongutjämning, konjunk- turpåverkan samt produktionens långsiktiga fördelning på regioner och byggnadssekto- rer.
7.2. Administrativa styrmedel 7.2.1 Byggnadsreglering Inledning
Den byggnadsreglering som infördes år 1942 utgjorde ett led i en serie av åtgärder för att tillgodose vissa vitala behov i då rådande läge. Vid fördelningen av resur- serna för byggnadsproduktionen krävdes prioritering av det militära och civila för-
svaret samt produktionen av förnödenhe- ter som var viktiga för folkhushållningen. Ett härmed sammanhängande mål var att bromsa överströmningen av arbetskraft till byggnadsbranschen från jordbruket och skogsbruket som hade särskild betydelse för folkförsörjningen. Sedan dess har syftena med regleringen växlat. Nya har tillkom- mit, medan andra har kommit i bakgrun- den. Regleringen har varit det medel som legat närmast till hands för olika ändamål, framför allt med hänsyn till möjligheterna att på kort tid sätta bestämmelserna i kraft och vid behov modifiera deras tillämpning. Det torde vara just denna omständighet och avsaknaden av snabbt tillgängliga alterna- tiv som gjort att byggnadsregleringen blivit något av ett universalmedel för att styra byggnadsproduktionen.
Byggnadsregleringen baseras på förbud att bygga utan tillstånd. Sådana tillstånd kan göras mer eller mindre generella, med eller utan särskilda förbehåll. I den för regleringen typiska tillämpningen har dock tillstånden gällt enskilda byggnadsobjekt som varit bestämda med hänsyn till stor- lek, ändamål och belägenhet. Tillstånden har också gjorts beroende av att Vissa vill- kor uppfyllts, avseende bl.a. tidpunkten för byggnadsarbetenas påbörjande. Genom en sådan ordning är det uppenbarligen i princip möjligt att styra byggnadsvolymens storlek, dess förläggning i tiden och för- delning på regioner och sektorer. En vik- tig del saknas emellertid i denna direkta, objektsinriktade styrning. Den kan nämli- gen bara förhindra verkställigheten av bygg— herrarnas beslut att bygga eller motverka eller uppskjuta fattandet av sådana beslut. Regleringen får därför en styrande effekt endast under förutsättning att efterfrågan på byggnadsinvesteringar är större än den som man vid regleringens tillämpning är beredd att släppa fram på byggnadsmark- naden. I den praktiska tillämpningen har regleringen också andra begränsningar till vilka vi återkommer i det följande.
Regleringens användning för säsongutjäm- ning
Vid byggnadsregleringens tillämpning har säsongutjämningen sannolikt kommit att spela den största rollen. Mer än något an- nat har regleringen blivit ett instrument för att styra sysselsättningen över året, och det- ta speciella syfte bibehölls, när regleringen i andra hänseenden slopades år 1959. Ef- ter dess återinförande år 1964, vilket moti- verades av konjunkturutvecklingen, har de reglerade delarna av byggnadsverksamheten även säsongstyrts med stöd av reglerings- bestämmelserna.
Principen för regleringens tillämpning för detta syfte är enkel. För sysselsättningen vid varje byggnadsobjekt gäller en viss tids- fördelning. Adderas sysselsättningstalen för samtliga objekt, erhålls den totala syssel- sättningen för byggnadsbranschen. Genom att föreskriva tidpunkter för de olika bygg— nadsarbetenas påbörjande och göra igång- sättningstillstånden beroende av att dessa tidpunkter iakttas är det möjligt att påver- ka utvecklingen av denna sysselsättning över säsongerna.
Byggnadstillståndets beroende av att ar- betet kommer igång vid viss tidpunkt med- för en stark påtryckning på byggherren att uppfylla det föreskrivna villkoret. Det är emellertid också klart, att den beskrivna tekniken bäst kan tillämpas på ett relativt begränsat antal byggnadsobjekt. Utsträcks tillämpningen till mindre nybyggnadsarbe- ten och reparations- och underhållsarbeten, ökar administrationskostnaderna väsentligt snabbare än effekten av medlet. Sistnämnda från säsongsynpunkt betydelsefulla del av byggnadsverksamheten har därför hittills lämnats opåverkad.
Erfarenheterna från regleringens tillämp- ning för säsongutjämning har visat även på en annan svaghet. Hur starka påtrycknings- medel som än kommer till användning, sak- nar byggherren praktiska möjligheter att sätta igång på anvisad tid, om planeringen inte förts fram tillräckligt långt. Det räc- ker med andra ord inte att enbart lämna direktiv till byggherrarna. Direktiven mås-
te vara realistiska med hänsyn till plane- ringsläget. Det är bl. a. denna aspekt som man försökt tillgodose i rekommendations- systemet för säsongutjämning, vilket får uppfattas som en utveckling av reglerings- metodikens användning för detta speciella syfte.
Regleringens användning för konjunktur- styrning
Genom att göra rätten att påbörja ett bygg- nadsarbete beroende av tillstånd kan man via tillståndsgivningen kontrollera igångsätt- ningsvolymen och därmed volymen av på- gående reglerade arbeten inte bara över sä- songerna utan även över olika konjunktur— faser. Eftersom medlet baseras på förbud att bygga utan tillstånd kan det emellertid vid konjunkturstyrning bli fråga om bara att för viss tid begränsa igångsättningsvoly- men i förhållande till den volym som hade blivit aktuell utan reglering. I flertalet fall är innebörden härav, att igångsättningen förskjuts framåt i tiden. Principen är att det på så sätt uppdämda byggnadsbehovet skall kunna släppas fram i ett senare skede i den takt detta bedöms lämpligt med hän- syn till konjunkturtuvecklingen.
Liksom beträffande säsongutjämning är tankegången bakom regleringens använd- ning för konjunkturstyrning enkel och nära till hands liggande. Svårigheter uppträder emellertid i tillämpningen. Metoden förut- sätter nämligen ett ställningstagande i en- skilda byggnadsärenden till vilka projekt som skall tillåtas resp. inte tillåtas komma till utförande. De svårigheter som denna prövning ger upphov till behandlas längre fram i detta avsnitt. Om man emellertid bortser från dem, ställer prövningen jämte kontrollen av att allmänheten iakttar regle- ringsbestämmelserna ändå stora krav på administrativa resurser, som i praktiken lik- som vid dess användning för säsongstyr- ning sätter relativt snäva gränser för regle- ringens tillämpning.
I nuvarande tillämpning av regleringen kan man utskilja två i princip ganska olika tillvägagångssätt. Beträffande vissa reglera-
de byggnadssektorer ankommer det på läns- arbetsnämnderna att var för sig och ut- ifrån sin bedömning av arbetsmarknadslä- get och den väntade regionala utvecklingen meddela igångsättningstillstånd för bygg- nadsobjekt under en viss storlek, medan tillstånden för större objekt prövas av Kungl. Maj:t.
För andra reglerade sektorer har Kungl. Maj:t fastställt årsramar inom vilka igång- sättningstillstånden lämnas av nämnderna. Dessa ramar har i den praktiska tillämp- ningen blivit bestämmande för tillståndsgiv- ningens volym. I dessa fall liksom vad gäl- ler de enskilda ärenden som handläggs hos Kungl. Maj:t fattas de avgörande besluten på grundval av en bedömning av vad som är lämpligt med hänsyn till bl. a. konjunk- turutvecklingen.
Det var behovet av en sådan samlad kon- junkturstyrning, som föranledde införandet av den årliga investeringsbudget som upp— rättades under perioden 1947—1957 (se 5. 49). Syftet med denna budget var att ge ramar för tillståndsgivningen inom olika byggnadssektorer. Erfarenheterna från den- na tid har emellertid också visat på svårig- heterna inom många sektorer att på ratio- nella grunder upprätta sådana ramar. Även dessa svårigheter medför i praktiken be- gränsningar i byggnadsregleringens använd- barhet som konjunkturstyrande medel.
Det sagda synes leda till den slutsatsen, att byggnadsregleringen är lämpad för kon- junkturstyrning av i första hand sådan bygg- nadsverksamhet som kan rambeläggas och som omfattar ett någorlunda begränsat an- tal enskilda objekt.
Regleringens användning för regional styr- ning
Byggnadsreglering i konjunkturstyrande syf— te påverkar också byggnadsverksamhetens regionala fördelning. Det ligger i sakens natur, att restriktiviteten i tillståndsgivning- en vid regleringens tillämpning i konjunk- turstyrande syfte i stor utsträckning blir be- roende av balansen på arbetsmarknaden inom skilda regioner. I områden med över-
efterfrågan på arbetskraft gallras hårt bland de aktuella byggnadsprojekten, medan det i regel inte blir fråga om någon gallring i regioner med arbetskraftsöverskott.
Förhållandet belyses i tabell 7.1 över in- neliggande ansökningar om igångsättnings- tillstånd hos länsarbetsnämnderna. I stor- stadsområdena har, som tabellen visar, skett en kraftig upplagring av tillståndsberoende byggnadsprojekt, vilken pågått oavbrutet se- dan år 1966. I övriga län i Syd- och Mel- lansverige reducerades ansökningstrycket något under nedgångskonjunkturen för att åter stiga i konjunkturuppgången år 1969. För skogslänen har regleringen i det hän- seendet spelat relativt underordnad roll.
Även vid en regional fördelning av bygg- nadsinvesteringarna får emellertid reglering- en särskild betydelse i de fall där tillstånds- givningen är rambestämd. F.n. sker i dessa fall antingen, som beträffande det privatfi- nansierade bostadsbyggandet, en första för- delning av riksramen på regionala kvoter, som sedan fördelas på enskilda objekt, el- ler också genomförs objektsfördelningen centralt. Det senare är fallet i fråga om ål- derdomshem och sjukhus. Här föreligger således en total styrning av nybyggnadsin— vesteringarna som vid tillämpning av enbart ekonomiska styrmedel i varje fall skulle kräva mycket betydande ekonomiska inci- tament.
Som inledningsvis framhållits beträffan- de byggnadsregleringen gäller dock som en förutsättning för att den planerade fördel- ningen skall realiseras, att investeringsviljan inom var och en av de skilda regionerna minst svarar mot den tänkta regionala in- vesteringsvolymen. Detta innebär i sista hand, att en regional styrning av byggnads- investeringarna kan ske genom reglering i så måtto att man håller tillbaka byggnads- investeringar inom regioner med alltför hög investeringsefterfrågan. Detta kan eventu- ellt, men behöver inte, medföra att byggher- rarna väljer andra regioner för sina inves- teringar. I regioner där investeringsviljan är otillräcklig kan man uppenbarligen inte genom reglering åstadkomma någon direkt påverkan i det hänseendet. I övrigt gäller
Tabell 7.1. Inneliggande ansökningar om igångsättningstillstånd per 1.10. åren 1966—1969, beräknade projektkostnader, milj. kr.
Storstadslän Skogslän Övriga län Byggnadsområde 1966 1967 1968 1969 1966 1967 1968 1969 1966 1967 1968 1969 Bensinstat. verkstä- der, park. hus m.m. 65 114 169 262 29 15 6 2 56 28 18 37 Aflärs- o. kontors- hus m. m. 277 939 1 072 1 774 70 62 58 98 287 349 381 403 Kommunala för- valtningsbyggnader 30 22 17 81 8 5 2 15 87 26 70 59 Kyrkor, samlings- lokaler m. m. 47 43 67 77 14 6 14 2 62 74 64 55 Idrottsanläggningar 22 35 91 92 44 47 10 4 84 53 63 65 Bostadshus utan statl. stöd 439 759 1 002 1 976 4 15 24 102 205 329 399 919 Fritidshus 2 2 3 14 — — 1 — 6 6 5 8 Kom. gata el. väg 70 117 153 60 — 1 1 — 11 — 1 9 Sjukhus el. sjukhem 604 96 96 275 106 64 72 34 246 91 90 141 Ålderdomshem 24 14 27 13 33 5 25 26 48 28 58 29 Övrigt 43 5 24 1 3 —— — — — 4 3 8 7 523 1 622 2147 2 721 4 639 308 218 211 283 1 095 988 1 157 1 733
beträffande regleringens användbarhet för regional styrning samma begränsningar som vid konjunkturstyrning.
Regleringens användning för sektorstyrning
I och med att en byggnadssektor är lagd under reglering föreligger också sektorstyr- ning i den meningen att den totala bygg- nadsvolymen inorn sektorn bestäms av de meddelade igångsättningstillstånden. Regle- ringens tillämpning på exempelvis kontors- och affärshus i balansskapande syfte under 1960-talet har otvivelaktigt varit bestäm— mande för byggnadsvolymen inom dessa sektorer. Eftersom denna styrning har skett huvudsakligen med hänsyn till det regio- nala arbetsmarknadsläget har den emeller- tid inte grundats på något långsiktigt mål beträffande sektorerna. Utfallet har också varierat starkt mellan skilda regioner. I vis- sa regioner har denna form av sektorstyr- ning inte haft någon nämnvärd betydelse annat än tillfälligt. I andra regioner, där en mera varaktig överefterfrågan på arbets— kraft har förelegat, har den givit starka ut- slag. En på detta sätt genomförd sektor- styrning är naturligtvis inte invändningsfri,
framför allt med tanke på att man vid dess genomförande inte har klargjort vilka re- sultat man önskar uppnå i fråga om in- vesteringsutvecklingen inom de berörda sek- torerna.
Inom andra sektorer, innefattande privat— finansierade bostäder samt ålderdomshem och sjukhus, har sektorstyrningen skett me- ra systematiskt med ledning av de igång- sättningsramar som tidigare omnämnts i an- slutning till regleringens användning i kon- junkturstyrande syfte. Även om, som det uppges, vissa svårigheter har förelegat att rätt beräkna igångsättningsvolymen inom sjukhussektorn med sikte på att uppnå en viss total byggnadsvolym, får denna styr- ning medelst igångsättningsramar anses ge ett grepp om investeringsutvecklingen inom de rambelagda sektorerna.
Som framgår av det föregående år sek- torstyrningen nära förbunden med konjunk- turstyrningen av byggnadsinvesteringarna. Våra i det föregående redovisade slutsatser om byggnadsregleringens användning i kon- junkturstyrande syfte synes gälla också dess användning för sektorstyrning.
Problem i samband med byggnadsreglering- ens tillämpning
I styrningen av byggnadsverksamheten framstår byggnadsregleringen som det hu— vudsakliga alternativet till en styrning med hjälp av ekonomiska medel. Övriga former för direkt administrativ styrning är av mera speciell karaktär och gäller särskilda sek- torer. Regleringen är en renodlad form av styrning, utan egentliga inslag av ekono- miska incitament. Vi finner av den anled- ningen skäl att i anslutning till föregående bedömning av regleringens användbarhet för skilda syften något gå in på de problem som erfarenhetsmässigt inställer sig vid dess tillämpning. En motsvarande genomgång beträffande de ekonomiska medlen redovi— sas i slutet på avsnitt 7.3. I huvudsak gäl- ler de i samband med regleringen iakttagna problemen följande frågor, nämligen an- språken på administrativa resurser, gräns- dragningen mellan tillståndsberoende och ej tillståndsberoende arbeten, prioritering- en mellan olika objekt vid tillståndspröv— ningen samt risken för snedvridning av in- vesteringarnas fördelning vid långvarig till- lämpning av regleringen.
Som framhållits i kapitel 3 är reglering- en förhållandevis arbetskrävande. Ansprå— ken på administrativa resurser har i prak- tiken begränsat tillämpningsområdet. Trots den omfattande organisation som dispone- rades för byggnadsregleringen under slutet av 1940-talet och början av 1950-talet blev det inte möjligt att med enbart reglerings- åtgärder täcka in tillräckligt stor del av byggnadsproduktionen för att uppnå effek- tiv konjunkturstyrning. Att ta in den stora mängden av reparationer och småarbeten under regleringskontrollen framstår som orealistiskt från administrativ synpunkt. Med nuvarande starka avgränsning av reg- leringen har de administrativa insatserna kunnat begränsas. Då har dessutom mycket liten uppmärksamhet ägnats åt kontrollen av regleringsbestämmelsernas efterlevnad. Det allmänna engagemang i sysselsättningspla— neringen som parterna på byggnadsmark- naden numera har genom byggarbetsnämn-
derna kan dock förutsättas bidra till en ökad respekt för dessa bestämmelser.
Beträffande gränsdragningsfrågan, som inte minst gäller den lika behandlingen av dem som söker igångsättningstillstånd, fö- refaller det inte finnas någon god lösning. Det gäller både gränsdragningen mot små- arbeten, på vilka regleringstekniken inte kan tillämpas, och klassificeringen av "blan- dade” objekt, innefattande både tillstånds- beroende och icke tillståndsberoende arbe- ten. Nackdelarna är inte bara av principiell art. Gränsdragningsproblemen får också praktiska konsekvenser i form av admi- nistrativa svårigheter och, inte minst, i frå- ga om byggnadsproduktionens utformning. Begreppet regleringsarkitektur, innebärande en anpassning av byggnaderna i syfte att undgå regleringsbestämmelserna, var ak- tuellt under 1940- och 1950—talet och även den senaste tidens erfarenheter visar, att en sådan anpassning förekommer.
I prioriteringsfrågan gjorde stabiliserings-
utredningen år 1961 följande uttalande. (Mål och medel i stabiliseringspolitiken, SOU 1961: 42 s. 249): ”Det är inte heller möjligt att skapa menings- fulla, objektiva normer för bedömningen av vilka ansökningar som skall beviljas och vilka som skall avslås. Bedömningen får därför lätt karaktär av godtycke, vilket i sin tur lätt leder den avgörande instansen till att tillämpa kö- principen, vilket inte heller är tillfredsstäl- lande”.
Erfarenheterna från byggnadsreglering- ens tillämpning under 1940- och 1950-talet får anses ha gett grund för detta omdöme. Prioriteringsproblemet vid bedömningen av individuella ansökningar är i hög grad aktu- ellt även i regleringens nuvarande tillämp- ning. Skillnader i det hänseendet föreligger dock mellan olika sektorer. Inom sektorer för Vilka igångsättningsramar har fastställts och frågan om prioriteringen gentemot and- ra sektorer sålunda har avgjorts är förut- sättningarna för att tillämpa reglering bätt- re än i övriga sektorer. Det gäller t. ex. bo- stadssektorn. Handläggningen av bostads- byggnadsärendena har också underlättats av att det varit fråga om förhållandevis enhetliga objektstyper.
Prioriteringsproblemen aktualiseras i främsta rummet vid uttagningen av projekt inom inte ramstyrda sektorer, eftersom av- vägningen i dessa fall i princip måste ske mot alla andra projekt i samtliga inte ram- styrda sektorer. Att objektivt värdera ange- lägenheten av dessa skilda typer av bygg- nader, för vitt skilda ändamål, och med denna utgångspunkt väga projekten mot varandra framstår som en mycket svår upp- gift. Av det skälet och med hänsyn till de olägenheter som kan uppkomma vid en okontrollerad sektorpåverkan är det en på- taglig fördel om man vid användningen av byggnadsregleringen som styrmedel kan fixera ramar för igångsättningen.
Därmed är inte sagt, att bestämningen av ramar för igångsättningen av byggnadsob- jekt inom skilda sektorer kan ske utan någ- ra som helst svårigheter. Den avvägning mellan olika byggnadsbehov som måste ske när ramarna fastställs kan förutsättas vara en både svår och grannlaga uppgift. En för- utsättning för att på rationella grunder be- stämma ramar måste vara att byggnadsbe- hoven inom berörda sektorer kan överblic- kas. Om den förutsättningen är uppfylld, finns dock möjligheter att avväga ramar med hänsyn till behov och till skilda mål för samhällsutvecklingen. Möjligheter till sådana hänsynstaganden kan knappast sä- gas föreligga vid en prioritering av till- ståndsärenden från fall till fall.
Oavsett vilket medel som används för än- damålet resulterar styrningen av byggnads- verksamheten i att investeringarnas fördel- ning blir en annan än den skulle ha blivit utan styrning. Detta behöver inte uppfat- tas negativt. En fortlöpande broms på in- vesteringarna inom en viss sektor kan för- utsättas vara motiverad av samhällets in- tresse av att dessa investeringar inte expan- derar. Omfördelningen kan emellertid bli ett problem, när den uppkommer som en sekundär och inte avsedd följd av styr- ningen.
Beträffande byggnadsregleringen har tidi— gare konstaterats, att den av administrativa skäl i praktiken kan användas endast på vis- sa avgränsade sektorer av byggnadsverk-
samheten. Vill man enbart genom reglering hålla tillbaka en allmän överefterfrågan på byggnadsinvesteringar måste därför restrik- tionerna göras synnerligen omfattande inom de reglerade sektorerna. Dessa sektorer kommer härigenom att i särskilt hög grad utsättas för omfördelande effekter.
Om de återhållande åtgärderna begränsas till att gälla under en övergående högkon- junktur, finns möjlighet att återhämta efter- släpningarna i investeringarna under den följande nedgångskonjunkturen. Omfördel- ningseffekterna får i sådana fall endast över- gående och marginell betydelse. Den ord- ningen kan sägas f. n. gälla för större delen av landet. Inom storstadsområdena, där konjunkturdämpningarna har varit svaga och kortvariga, synes däremot en sådan återhämtning inte kunna ske. En i balans- skapande syfte genomförd reglering kan därför i dessa områden få djupgående följ- der på investeringsstrukturen.
Som redan framhållits är sådana omför- delningseffekter inte något specifikt för byggnadsregleringen. Regleringen saknar emellertid korrektiv av den typ som prisut- vecklingen kan tänkas medföra i samband med ekonomisk styrning. Tillämpningen av regleringssystemet ställer därför särskilda krav på uppföljning av förekommande lång- siktiga förskjutningar i byggnadsinvestering- arnas sektorfördelning och av behovet att kompensera sådana förskjutningar.
7.2.2. Rekommendationssystemet för sä- songutjämning
Den grundläggande metodiken i rekommen- dationssystemet har övertagits från bygg- nadsregleringen. Säsongutjämning främjas genom att tidpunkter anvisas för igångsätt- ning av enskilda objekt. Dessa tidpunkter väljs så att sysselsättningen på byggnads- arbetena styrs mot vinterperioden. Nya mo- ment har dock tillkommit genom rekom- mendationssystemet. Framför allt har par- terna på byggarbetsmarknaden aktivt enga- gerats i uppföljningen av planeringsarbetet, vilket måste tillmätas stort värde i och för sig. Vidare söker länsarbetsnämnderna, som svarar för de administrativa rutinerna vid
handläggningen av rekommendationsären- dena, systematiskt skaffa sig kännedom om byggnadsplanerna på ett tidigt stadium. Härigenom sätts nämnderna i tillfälle att redan på detta stadium påverka planering- en mot lämpliga starttider.
Vissa frågor inställer sig vid bedömning- en av rekommendationssystemets effektivi- tet. 1) Är det möjligt för länsarbetsnämn- derna att få erforderliga informationer så tidigt att de kan få inflytande på igångsätt- ningstiden. 2) Tar byggherrar och entrepre- nörer tillräcklig notis om rekommendatio- nerna. 3) I vilken utsträckning är det med hänsyn till förberedelsearbetet möjligt för byggherrarna att påbörja arbetena på re- kommenderad tid. 4) Täcker systemet in tillräckligt stor andel av byggnadsproduk- tionen för att möjliggöra den eftersträvade säsongutjämningen i byggnadsverksamheten som helhet.
Den första frågan synes, såvitt framgår av länsarbetsnämndernas under hand redo- visade omdömen, i stort sett kunna besva- ras med ja. Detsamma gäller också fråga nr 2. Arbetsgivarorganisationerna inom bygg— nadsbranschen har ställt sig som garanter för att deras medlemmar iakttar givna re- kommendationer, och det är inte sannolikt, att en lagstiftning på detta område skulle ge större effekt i det hänseendet. Det bör på- pekas, att det för arbete som utförs av an- nan än sådan medlem inte föreligger for- mell skyldighet att iaktta den mellan arbets- marknadsstyrelsen och organisationerna träffade överenskommelsen om sysselsätt- ningsplanering. Att denna omständighet inte tycks ha spelat någon nämnvärd roll kan möjligen bero på att skillnaden mellan re- kommendationer och igångsättningstillstånd inte alltid observeras.
Beträffande den tredje frågan, om möj- ligheterna att följa de rekommenderade igångsättningstiderna, är svaret inte lika en- tydigt. Det är ett välkänt förhållande, att underskattningar av återstående planerings- tid utgör en normal företeelse i planeringen av byggnadsarbete. Förberedelsearbetet in- nan ett bygge kan komma igång är kompli- cerat, kräver medverkan av många skilda
instanser och innehåller risker för många fördröjande moment. Det är därför svårt att med större grad av säkerhet i förväg avgöra, när byggstarten verkligen kan ske. I fråga om bostadsbyggandet kommer läns- arbetsnämnderna i allmänhet in i plane- ringsprocessen på ett tidigt stadium, som följd av att byggnadskvoterna i betydande utsträckning fördelas på objekt i mycket god tid före byggstart. Nämnderna kan här rekommendera starttider redan halvår eller år före igångsättningen. Ändå är fördröj- ningar på en eller flera månader vanliga även för dessa objekt. Om andra objekt får nämnderna ofta kännedom i ett betyd- ligt senare skede. Möjligheterna att anpas- sa planeringen blir härigenom mindre och risken för överdragning kan väntas öka.
Denna systematiska försening av påbör- jandet i förhållande till rekommendationer- na kan utgöra förklaringen till att den av länsarbetsnämnderna i samråd med byggar- betsnämnderna säsongplanerade byggnads— verksamheten fortfarande uppvisar säsong- variationer. Variationerna är visserligen måttliga, men de uppkommer regelbundet, trots att nämnderna i realiteten med sina rekommendationer syftar på variation mot säsongen. Vid bedömning av de möjligheter som rekommendationssystemet erbjuder i det hänseendet bör dock hänsyn tas till att systemet har varit i funktion under relativt begränsad tid. Ökade erfarenheter kan even— tuellt ge länsarbetsnämnderna underlag för en effektivare styrning.
På den fjärde frågan, om det är möjligt att med rekommendationssystemet täcka in tillräckligt stor del av byggnadsproduktio- nen för att uppnå samma säsongstabilitet för byggnadsverksamheten som helhet som i det övriga näringslivet, torde svaret bli nej. Rekommendationssystemet har i det hänseendet samma begränsning som bygg- nadsregleringen. Vid den avgränsning som gjordes för systemets nuvarande tillämpning övervägdes möjligheterna att ge systemet ett vidare verkningsområde. Man avstod emellertid härifrån med tanke på de an- språk på ytterligare administrativa resurser som en sådan utvidgning skulle medföra.
Något annat ställningstagande torde inte heller i dagens läge vara realistiskt. Vi åter- kommer i kapitel 8 till frågan om rekom- mendationssystemets bibehållande. Även om man skulle behålla systemet synes det, med tanke på angelägenheten av att ytter- ligare säsongutjämna byggnadsproduktio- nen, finnas skäl att överväga möjligheterna att på något sätt komplettera den nuvaran- de säsongstyrningen.
7.2.3 Beredskapsarbeten Tidsförläggningen av arbetsvolymen i be- redskapsarbete synes styras effektivt. Det har visat sig möjligt att på kort tid få igång en ansenlig byggnadsvolym. Neddragning- en av denna byggnadsvolym i anslutning till att arbetskraftsbehoven ökar på den öppna marknaden går ännu snabbare. För att kunna tillgodose behovet av snab- ba volymförändringar väljer man främst be- redskapsobjekt som med hänsyn till sin stor- lek kan färdigställas under begränsad tid- rymd. Den jämförelse som kan göras med styrningen av byggnadsarbeten i allmänhet blir från den synpunkten inte riktigt rätt- vis. I den mån arbetena inte hinner avslu— tas läggs de temporärt ned för att tas upp vid nästa säsongnedgång. Härvid uppkom- mer dock vissa extra kostnader, som man i varje fall inte mera generellt torde vara beredd att ta på andra arbeten. Möjligheten till anpassning till arbets— marknadsläget är grundläggande för bered- skapsarbetenas användning över huvud ta- get. Genom den snabba anpassningen kan arbetsvolymen varieras kraftigt mot den vanliga säsongutvecklingen och således ver- ka utjämnande på denna. Det torde också vara befogat att i beredskapsarbetena se ett medel framför allt för säsongstyrning. Medan byggnadsreglering som konjunk- turutjämnande medel används för att be- gränsa byggnadsvolymen vid högkonjunk- tur, är beredskapsarbetena avsedda att sät— tas in för att öka volymen vid konjunktur- nedgång. Som framgår av den i avsnitt 3.4.2 lämnade redogörelsen för utvecklingen un- der 1960-talet har beredskapsarbetena un- der denna period emellertid inte fungerat
som egentligt konjunkturutjämnande medel. Att så inte skett torde dock inte ha berott på bristande möjligheter att styra bered- skapsarbetena mot konjunkturen. Det är i stället förekomsten av strukturell arbetslös- het i vissa regioner samt stigande ambitio- ner att bekämpa denna arbetslöshet som förklarar varför beredskapsarbetena under 1960-talet har använts tämligen oberoende av konjunkturförloppet.
Det främsta syftet med att anordna be- redskapsarbeten är att bekämpa arbetslös- het genom det omedelbara tillskott av sys— selsättning som arbetena medför. Styrning— en av beredskapsarbetena sker därför i första hand med tanke på denna omedel- bara sysselsättningseffekt. Produktens sek- tortillhörighet och lokalisering har dock ef- ter hand tillmätts ökad betydelse. En sam- ordning av olika intressen eftersträvas. För beredskapsarbete skall i princip väljas in- vesteringar som under alla omständigheter avses komma till utförande inom överskåd- lig tid. Intresset av att på kort sikt skapa sysselsättning sammanfaller ofta med sam- hällsintresset av att vissa investeringar kom- mer till utförande. Beroendet av arbetslös- hetens lokalisering och den arbetskraft som kommer i fråga för sysselsättning i bered- skapsarbete gör dock, att dessa arbeten har begränsad användbarhet som medel för sek- torstyrning.
Sannolikheten kan förutsättas vara större för att sysselsättningspolitiska intressen skall sammanfalla med regionalpolitiska än med sektorintressen. En av förutsättningarna för lokaliseringsinvesteringar är nämligen till- gång på arbetskraft. I regioner där det rå- der arbetslöshet är ju denna förutsättning för handen. Det är självfallet angeläget, att möjligheterna att samordna kortsiktiga sys- selsättningsskapande åtgärder med långsik- tiga regionalpolitiska intressen tas tillvara.
7.2.4. Dirigering av statlig byggnadsverk- samhet
Styrningen av den statliga byggnadsverk- samheten omfattar alla faser i byggproces- sen, från planering till byggnadsarbetenas finansiering och bedrivande. I det hänseen-
det intar staten i princip samma ställning som ett enskilt företag. Det statliga byggan- dets volym har emellertid en sådan omfatt- ning att det får ett påtagligt inflytande på den totala byggnadsvolymen och dess för- delning på regioner och sektorer. Staten har dessutom allmänt ansvar för utvecklingen i dessa hänseenden. Detta har kommit till uttryck bl. a. i särskilda direktiv om säsong- utjämning av den statliga byggnadsverksam- heten och i uttalade principer för anpass- ningen av denna verksamhet till konjunk- turutvecklingen.
Säsongutjämning
Direktiven till de byggande ämbetsverken beträffande säsongutjämning har varierat något. Under en period i mitten av 1960- talet var syftet att åstadkomma motsäsong- rörelser i det statliga byggandet, i övrigt har målet varit säsongutjämning. Under de år, som karakteriserats av högkonjunktur, har speciella direktiv utfärdats för att dämpa arbetskraftsefterfrågan under sommarhalv- året. I direktiven ingår anvisningar om sam- råd med arbetsmarknadsorganen för att åstadkomma en med hänsyn till säsongut- jämningen ändamålsenlig planering av bygg- nadsarbetet. Detta samråd har i praktiken ofta utmynnat i rekommendationer om på- börjandetider på samma sätt som för and— ra byggnadsföretag.
Direktiven har således skiftat under 1960- talet men utfallet har i stort sett blivit oför- ändrat. För det statliga byggandet som hel- het har säsongutvecklingen aldrig motsvarat de uttalade ambitionerna. Säsongvariatio- nen återfinns emellertid framför allt inom byggandet på entreprenad och är obetydlig inom egenregibyggandet.
Konjunkturstyrning
Exklusive televerkets investeringar, som ge- nom sin struktur inverkar obetydligt på den egentliga byggnadsverksamheten, har det statliga byggandet varit förhållandevis jämnt fördelat i tiden under 1960-talet. Visserli— gen sammanfaller en mindre nedgång i den
statliga byggnadsvolymen med den allmän- na koujunkturdämpningen åren 1962—63. För tiden därefter har de årliga föränd- ringarna varit mycket små.
Att det statliga byggandet inte utvecklats mot konjunkturen kan hänga samman med avsaknad av tillräckligt effektiva styrmöj— ligheter. Detta synes emellertid inte vara hela förklaringen. Utfallet kan också tolkas så att ambitionen att åstadkomma konjunk- turutjämning har fått stå tillbaka för andra intressen. I stor utsträckning kan nämligen statens investeringar förutsättas vara bund- na genom långsiktiga politiska beslut, av- seende exempelvis utbildningsväsendet.
Till en del kan dock det som i efterhand ter sig som bristande konjunkturanpassning bero på svårigheter att i förväg bedöma konjunkturutvecklingen. Investeringsramar- na måste genom budgettekniken fastställas i sin första, grundläggande version långt i förväg, för exempelvis budgetåret 1970/71 under hösten 1969. Justeringar kan därefter göras men kan av praktiska skäl inte bli särskilt omfattande.
Investeringsramar fastställs för varje verk eller myndighet på grundval av inkomna förslag. Självfallet görs en bedömning av det totala resursutrymmet och bedömning— en får visst inflytande på hur investerings- ramarna fastställs. Det förefaller emeller- tid uppenbart att den individuella myndig- hetens byggnadsbehov ofta spelar en do— minerande roll medan konjunkturaspekten kommer i bakgrunden. Detta kan delvis vara en följd av att man i budgetarbetet inte utgår från en total statlig byggnadsram från vilken fördelningen sker på verk och myndigheter. I vilken utsträckning en mot- konjunkturell utveckling skulle åstadkom- mas på detta sätt beror givetvis i sista hand på vilken vikt stabiliseringsmålet ges i av- vägningen gentemot andra mål för statens verksamhet.
De delar som styrs effektivt via ramar är vägverkets och militära myndigheters ny- byggande och underhåll. Affärsverkens ny- byggande styrs i betydande utsträckning ge- nom investeringsramar. Tillsammans svarar dessa delar för ungefär 75 0/0 av det stat-
liga byggandet. Resten fördelar sig med 15 % på affärsverkens reparationer samt med 10 0/0 på myndigheternas byggande som i huvudsak administreras av byggnadsstyrel- sen. Affärsverkens reparationer, televerkets undantagna, har utvecklats jämnt under 1960-talet och utan samvariation med kon- junkturerna. Byggnadsstyrelsens byggande däremot har delvis uppvisat stark medkon- junkturell utveckling.
Som visas i bilaga 1 har denna utveck- ling av byggnadsstyrelsens byggande inte stått i strid med statsmakternas intentioner så som dessa kommit till uttryck i de an- slag som ställts till förfogande. Tvärtom har tillgången på anslagsmedel varierat mer medkonjunkturellt än den faktiska bygg- nadsproduktionen. Även om man hade ve- lat konjunkturanpassa detta byggande hade man emellertid stött på svårigheter på grund av bristande styrmöjligheter. I hu- vudsak sker styrningen via de medel som ställts till förfogande per budgetår. Som visas i bilaga 1 har andelen utnyttjade me- del varit låg — av storleksordningen 50 0/0 — under 1960-talet och uppvisat betydan- de fluktuationer. Möjligheterna att styra byggnadsstyrelsens byggande budgetårsvis får därför betraktas som otillräckliga.
Sektorstyrning och regional styrning Styrning sektorsvis och regionalt sker för så gott som allt statligt byggande. Byggnads- beslut avseende såväl sektor som region kan i regel ses som konsekvenser av stats- makternas tidigare beslut ifråga om statens olika verksamheter. Själva byggnadsbeslu- ten får anses vara effektivt styrande. En annan fråga, som vi inte har i uppdrag att behandla, är i vad mån denna styrningsme- kanism i högre grad bör uppmärksammas och utnyttjas än vad som f. n. är fallet.
7.2.5. Bostadspolitiken
Bostadspolitiken innefattar ett flertal åtgär- der som påverkar bostadsbyggandets ut- formning, volym och fördelning i olika hän- seenden. Inte minst den priskontroll som ligger i hyreslagstiftningen samt långivning-
en och utgivandet av bostadsbidrag kan för- utsättas spela en betydelsefull roll för den inom bostadssektorn föreliggande investe- ringsefterfrågan. Vi har i kapitel 3 inte gått in på alla dessa bostadspolitikens bestånds- delar utan har inskränkt oss till att behand— la den mera omedelbara styrningen av vo- lymen och fördelningen av bostadsbyggan- det.
Denna styrning vilar ytterst på regle- ringssystemet, som dock byggs under med ekonomiska medel. Eftersom igångsättnings- tillstånd inte behövs för de statsbelånade bostadsprojekten till skillnad från de pri- vatfinansierade fungerar lånebesluten i rea- liteten som byggnadstillstånd. Därutöver kompletteras regleringstekniken genom att byggnadsarbetets finansiering på olika sätt underlättas. De statsbelånade bostadspro- jekten prioriteras på kort sikt genom över— enskommelser med kreditinstituten om vis- sa garantier för byggnadskreditiven. Även den långa finansieringen av bostadsbyggan- det har på olika sätt särskilt beaktats i kre- ditpolitiken. Denna kombination av regle— ring och ekonomisk styrning har medfört särskilda möjligheter att effektivt styra byggnadsvolymen inom bostadssektorn. Vi— dare måste beaktas, .att för bostadspoliti- kens genomförande finns en särskild ad- ministration, bostadsstyrelsen, med regio- nala organ, länsbostadsnämnderna, för för- delningen av de resurser som avdelas för bostadsbyggandet.
Även om länsarbetsnämnderna har det direkta ansvaret för styrningen av bostads- projektens igångsättning över året får de i det hänseendet ett viktigt stöd genom oli- ka inslag i bostadspolitiken. Information om bostadsbyggnadsplaner och i viss ut- sträckning även om startberedskap för en- skilda projekt erhålls i stor utsträckning genom länsbostadsnämnderna. Även perio- diseringen av lånebesluten sker beträffande statsbelånade flerfamiljshus och grupp- byggda småhus på ett sådant sätt att så- songutjämning främjas.
I sistnämnda hänseende utgör de stats- belånade styckebyggda småhusen ett undan- tag. Med hänsyn till den sysselsättningsvo-
lym som dessa småhus svarar för och den starka säsongvariation som kännetecknar småhusbyggandet får detta förhållande an- ses utgöra en väsentlig brist från säsongut- jämningssynpunkt.
För konjunkturstyrningen av bostadsbyg- gandet tillämpas flexibla flerårsramar, som medger en anpassning av byggandet till förändringar i konjunkturen. Kombinatio- nen av långtidsramar och långsiktiga för- delningsbeslut på grundval av dessa med möjligheter till kortsiktig anpassning av ramarna till konjunkturförloppet är ägnad att främja den projektplanering som utgör en förutsättning för en framgångsrik kon- junkturstyrning. Utan en god projekte- ringsberedskap strandar nämligen konjunk- turstyrningen i stor utsträckning på att de objekt som släpps fram i konjunktumed- gången kommer i produktion allt för sent för att på planerat sätt fylla upp konjunk- tursvackan och avslutas därför ofta så sent att den följande konjunkturuppgången för- stärks.
Fastställandet av ramar för igångsätt- ningen av bostadsprojekt innebär, att den- na sektor tilldelas en viss andel av de to- tala byggnadsresurserna. Denna sektor- styrning kompletteras som tidigare nämnts med åtgärder för att säkerställa kreditför- sörjningen och därigenom åstadkomma att ramarna verkligen tas i anspråk. Denna kombination av stimulerande och begrän- sande åtgärder har hittills visat sig effektiv för att långsiktigt hålla bostadsproduktio- nen vid önskad nivå.
Regionalt fördelas bostadsbyggandet ge- nom fördelningen av låne- och igångsätt- ningsramar på län och, i en på länsnivå utförd fördelning, på kommuner och indi- viduella objekt. Till en del sker också för- delningen på riksnivå direkt på orter och kommuner. Systemet erbjuder möjligheter till flexibilitet, både med hänsyn till upp- kommande byggnadsbehov och med tanke på särskilda regionalpolitiska intressen. Någ- ra svårigheter att uppnå den avsedda regio- nala fördelningen torde i varje fall hittills inte ha gjort sig gällande.
7.3.1. Allmänt om användningen av ekonomiska styrmedel
De ekonomiska styrmedlen för vilka en redogörelse lämnats i kapitel 4 har i va- rierande omfattning använts under efter- krigstiden för att dämpa eller stimulera byggnadsinvesteringar under vissa årstider och konjunkturskeden samt inom vissa sektorer och regioner. Liksom administra- tiv styrning har således styrningen med eko- nomiska medel syftat till att påverka in- vesteringsbesluten i viss riktning. I motsats till vad som gäller vid administrativ styr- ning ligger emellertid vid styrning med eko- nomiska medel besluten i enskilda ärenden helt hos byggherrarna. Vid jämförelse med byggnadsregleringen, vilken får uppfattas som det främsta alternativet till ekonomisk styrning, observeras också att de ekonomis- ka medlen kan användas för att både hålla tillbaka och stimulera byggnadsinvestering- ar. Regleringen kan användas enbart i det förstnämnda syftet.
Avgifter och subventioner beräknade på investeringskostnaderna intar en framträ- dande plats bland de ekonomiska styrmed- len. Typexempel utgör de under 1950— och 1960-talen tillämpade investeringsavgifter— na samt statliga subventioner till vissa kom- munala byggnader och anläggningar. En skärpning eller liberalisering av avskriv- ningsreglerna och därav följande föränd- ringar i skatteuttaget kan uppfattas som speciella former av avgifter och subventio- ner. Stor vikt tillmäts även kreditgivning på särskilda villkor till byggnadsinveste- ringar. Sådana krediter, i vilka ett subven- tionselement kan ingå, återfinns f. n. i det statliga lokaliseringsstödet. De tidigare ut- gående räntesubventionerna till bostadslån utgör ett annat exempel. Någon negativ motsvarighet till krediter, i form av lån från den som vill genomföra byggnadsin- vesteringar, har hittills inte tillämpats men är givetvis tänkbar. Vi kommer i den föl- jande diskussionen att använda begreppet depositioner. Härmed åsyftas depositioner som beräknas till viss andel av byggnads-
kostnaden och som betalas in till stats- kassan av byggherren och i viss ordning sedermera betalas tillbaka till denne. Depo- sitionerna kan alltså ses som lån till stats- verket. Motsatsen till sådana depositioner är krediter till byggherren i syfte att under- lätta genomförandet av byggnadsinveste- ringar. En variant på krediter och deposi- tioner utgör slutligen den prioritering på lånemarknaden som sker beträffande bo- stadsbyggandet resp. den begränsning i möj- ligheterna att utnyttja samma marknad som kan aktualiseras i samband med Kungl. Maj:ts prövning av kommunernas lånepla- ner.
Principiella skäl talar för att avgifter och subventioner ses i ett sammanhang. De se- nare är i varje fall teoretiskt en fortsätt- ning av de förra. En avgift som sjunkit till noll övergår därefter, med negativt för- tecken, till subvention. Avgifter och sub- ventioner bör därför verka på i princip samma sätt. Reaktioner som man önskar åstadkomma genom en subvention bör kunna uppnås även genom avgiftsbelägg- ning eller kombinationer av avgifter och subventioner. Om man exempelvis under en treårsperiod önskar förskjuta byggnads- investeringar från det andra året till det första och tredje, synes detta kunna ske på bl. a. något av följande sätt. (Här bortses från att den totala byggnadsvolymen under treårsperioden påverkas olika vid de olika alternativen.)
År 1 År 2 År 3 Alt. 1. Avg. _ Avg. = 20 % Avg. _ Subv.j _ 0 % Subvj _ O % 2. Subv. = 20 % Avg. _ 0 fy Subv. = 20 % Subv. _ ”
3. Subv.: 10% Avg. = 10 % Subv. = 10 %
Oavsett vilket av de i exemplet anförda åtgärdsalternativen som väljs bör det från byggherrens sida framstå som fördelaktigt att undvika investeringar år 2 och i stället förlägga dem till år 1 eller är 3. Exemplet kan utvidgas till att gälla varje hänseende
i vilket man önskar stimulera eller dämpa byggnadsinvesteringar. I stället för tidrym- der kan i kolumnerna föras in olika bygg- nadssektorer eller regioner. För att undvika missförstånd bör dock framhållas, att av- gifter resp. subventioner i olika lägen och i skilda individuella fall av psykologiska skäl kan ge olika reaktioner, som inte kan fångas i generella omdömen på förhand.
Att avgifter och subventioner, beroende på hur de används, har en dämpande eller stimulerande effekt torde de flesta vara be- redda att acceptera utan att närmare gå in på frågan hur, dvs. genom vilka meka- nismer, effekten åstadkoms. Den frågan är emellertid inte betydelselös vid värdering av medlens användbarhet för olika syften vid byggnadsverksamhetens styrning. Som framhållits i bilaga 3 kan en avgift förut- sättas påverka byggherramas beslutsfattan- de på två principiellt skilda vägar. Det kan uppenbarligen av lönsamhetsskäl framstå som fördelaktigt för byggherren att fatta beslut som medför att avgiften undviks. Vid ett första påseende är man måhända benä- gen att tilldela denna lönsamhetspåverkan den avgörande rollen. Avgiften medför emellertid även ökade krav på finansie- ringsmedel för investeringens genomföran- de och därmed på byggherrens likviditet. Om denne i sina kalkyler normalt räknar med att finansiera exempelvis 75 0/0 av byggnadskostnaderna medelst lån och åter- stoden genom egen insats, kan en investe- ringsavgift på 25 % komma att fördubbla kraven på de egna medlen, förutsatt att inte förändringar samtidigt inträffar i vill- koren för upplåning. Detta kan alldeles oavsett lönsarnhetssynpunkterna resa öka— de praktiska svårigheter att genomföra in- vesteringsplanerna. Hur överkomliga dessa svårigheter är beror på byggherrens likvi- ditet. Men även om denna i och för sig skulle vara tillräcklig för att klara det ge— nom avgiften uppkommande kostnadstill— skottet får man räkna med möjligheten av konkurrerande alternativ för kapitalan- vändningen, vilka byggherren kan uppfatta som väl så lockande som det avgiftsbe- lagda.
Lönsamhetsaspekterna har nära samband med tidsfaktorn. En byggherre kan tänkas vara benägen att exempelvis uppskjuta en byggnadsinvestering viss tid, om han därige— nom kommer i åtnjutande av en subven- tion eller undgår en avgift. Tidsförskjut- ningen medför emellertid kostnader, dels på grund av senareläggning av vinster och uteblivna vinster, dels i form av räntor för redan nedlagda kostnader, kostnader för omprojektering etc. Ju längre tidsförskjut- ning som kommer i fråga, desto större blir dessa kostnader och desto större avgift el- ler subvention måste till för att påverka byggherrens beslut i avsedd riktning. Om man ser till endast räntabiliteten avtar med andra ord styrningseffekten av en given avgift eller subvention när tidsperspektivet vid styrningen förlängs. Som framgår av bilaga 3 har man anledning att vänta sig att denna effektsänkning går ganska fort. I det extrema fallet att man genom en lång- siktigt bestående investeringsavgift vill sty- ra valet mellan att över huvud taget bygga eller inte bygga inom en viss sektor eller viss region krävs höga avgifter, för att åstad- komma mera betydande investeringsin- skränkningar. Att så är fallet blir ännu tydligare om man tar i betraktande, att investeringskostnaden för byggnader ofta representerar en mindre del av kapitalin- satsen i en rörelse. Sätts kapitalkostnaden i form av räntor och avskrivningar på byggnadsinvesteringar i relation till den to- tala omsättningen blir den bortsett från vissa specialfall, till vilka bostadsbyggandet får räknas, i allmänhet av relativt liten be- tydelse för kostnaden för de i rörelsen framkommande produkterna, vare sig dessa består av varor eller tjänster.
Man har anledning att förutsätta, att lik- viditetseffekten .av avgifter och subventio- ner inte på motsvarande sätt är beroende av tidsperspektivets längd. När en avgift skall erläggas, medför detta alltid en ome- delbar likviditetspåfrestning. Ju närmare man kommer högkonjunkturens kulmen desto känsligare kan företagen i allmänhet antas vara för en sådan påfrestning och desto större blir således likviditetseffekten.
Det har i det föregående framhållits, att avgifter och subventioner inte bör ses som principiellt olika medel. I vissa avseenden är också lån och subventioner eller avgif- ter och depositioner närbesläktade. Det fö- rekommer blandformer mellan lån och sub- ventioner i vedertagen mening, t. ex. rän- tefria lån. Beroende bl. a. på villkoren för återbetalning kan ett lån innehålla en sub- vention. Ju längre tid återbetalningsskyl- digheten för ett räntefritt lån uppskjuts, des- to mer får lånet karaktär av ren subven— tion. När man ibland talar om lån utan återbetalningsskyldighet, är det i realiteten fråga om subventioner. Så uppfattas de också av mottagaren. Liknande synpunkter kan läggas på avgifter och depositioner.
Vad nu sagts har betydelse för den sty- rande effekten. Ett lån till vanlig mark- nadsränta och med normal löptid kan av mottagaren förutsättas bli i allt väsentligt värderat med hänsyn till den betydelse det har för hans likviditet och därav följande möjligheter att genomföra planerade in- vesteringar. Däremot kalkylerar han knap- past med att lånet som sådant ger honom en kapitalvinst på samma sätt som en sub- vention skulle ha gjort. Lånets löptid ut- gör vidare en betydelsefull faktor vid vår- deringen. Ju mera kortfristiga lån det är fråga om, desto mindre betydelse får de för en lösning av de långsiktiga likviditets- bindningar som normalt sammanhänger med byggnadsinvesteringar. På samma sätt bör kortsiktiga depositioner få begränsad effekt på speciella objekt i så måtto att de kan kompenseras genom upplåning eller omdisponering av kapitalanvändningen, om företaget bedömer det speciella objektets angelägenhet som hög.
Sammanfattningsvis är således renodlade subventioner och avgifter verksamma som styrmedel i två hänseenden, nämligen ge- nom sin inverkan på byggherrens vinst och genom sin inverkan på hans likviditet. Ut- går man från en given höjd på avgiften el- ler subventionen, har den genom sin inver- kan på vinsten störst effekt vid mycket kort- siktig styrning. Denna ”vinsteffekt” avtar snabbt vid en förlängning av den tid under
vilken investeringarna skall förskjutas. Ef— fekten av åtgärdernas inverkan på byggher- rens likviditetsläge är inte på samma sätt beroende av på vilken sikt investeringsbe— sluten skall styras. Medan tidsfaktorn spe- lar stor roll i lönsamhetskalkylen har den i varje fall inte någon omedelbar betydelse för byggherrens möjligheter att ta fram de medel som behövs för investeringens genom- förande. Likviditetseffekten inträder ome- delbart i form av en utbetalning, oavsett tidsperspektiven.
Statliga lån med samma villkor i fråga om ränta och återbetalningsskyldighet som på öppna marknaden har sin styrande ef- fekt genom den inverkan de har på bygg- herrens möjligheter att med hänsyn till sin likviditet genomföra en investering. Om räntan på dessa lån dessutom ligger lägre än marknadsräntan, kommer subventions- momentet in i bilden. Ett argument för att välja län i stället för subventioner som medel för styrning är, att lånets andel av investeringen kan varieras inom vidare gränser. Motsvarande gäller beträffande depositioner som alternativ till avgifter.
7.3.2 Säsongutjämning
Säsongvariationerna i sysselsättningsvoly- men inom byggnadsverksamheten beror på flera samverkande orsaker. Den allmänna årsrytrnen i produktionslivet och olika in- stitutionella förhållanden spelar en väsent- lig roll. Förläggningen av semestrar och ledigheter till sommaren bidrar exempelvis till att reparationer av bostadslägenheter i stor utsträckning utförs under denna tid, då lägenheterna används i mindre utsträck- ning än normalt. Väder och ljusförhållan- den under sommaren underlättar allmänt sett byggnadsarbetet. För att utföra bygg— nadsarbete under vintern krävs, åtminstone vad gäller vissa delar i arbetets gång, sär- skilda tekniska anordningar och noggran- nare planering än vid sommarbygge. Frånsett ett relativt fåtal arbetsmoment, som måste utföras sommartid, bereder dock vinterbygge inga oöverstigliga tekniska problem. De med vinterbygge förenade
extrakostnaderna är också i många fall måttliga. För stora objekt, vilkas utföran- de sträcker sig över flera år, utgör sedan arbetet väl påbörjats ränte-, administra— tions- och maskinkostnader tillräckligt star- ka argument för att uppehålla full drift även vintertid. Beträffande mindre byggna- der, som hinner färdigställas under loppet av en säsong, har produktionskostnadsök- ningen undersökts av byggforskningsinsti- tutet i samband med fastställandet av de av bostadsstyrelsen administrerade vinter- bidragen till finansieringen av bostadshus. Den högsta genomsnittliga kostnadsök- ningen — avseende övre Norrlands inland _ inskränker sig till några få procent av byggnadskostnaden och hänför sig till hus på vilka arbetet påbörjats vid den från kostnadssynpunkt minst gynnsamma tid- punkten på året.1
Det bör vara möjligt att kompensera kostnadsskillnaderna mellan sommar- och vinterbygge. De korta tidsförskjutningar som aktualiseras vid säsongutjämning torde i övrigt inte ha någon betydelse från lön- samhetssynpunkt annat än i specialfall. Även ev. andra olägenheter av att arbete utförs under vintern än egentliga produk- tionskostnadshöjningar bör kunna värderas i pengar och kompenseras genom en ut- jämnande avgift eller subvention eller kom- bination av båda.
I och för sig kan även en säsongmässig variation av lånevillkor och/eller deposi- tionskrav förutsättas utöva stark påverkan vid en Säsongstyrning av nu antytt slag. Det är t. ex. möjligt att som villkor för statliga lån föreskriva, att arbetet skall bedrivas un- der viss del av året. Om man skall välja den ena eller andra typen av ekonomiska styrmedel bör skäligen bero av hanterlig- heten av den valda typen.
Möjligheten till regelbunden användning kan förutsättas höja effekten av en sä- songstyrning med ekonomiska medel i så måtto att man långsiktigt kan anpassa sig till dess existens. Förändringar i löpande planering medför kostnader och admini-
1 Statens institut för byggnadsforskning, infor- mationsblad 1965: 35
strativa komplikationer och ställer med hänsyn härtill särskilda krav på de styr— medel varmed de skall åstadkommas. Er- farenheterna från arbetet i byggarbets- nämnderna visar, att en inriktning av bygg- nadsprojektens igångsättningstider på så korta intervall som månader över huvud ta- get inte kan improviseras så snart det är fråga om byggnader av någon storlek. Med årligen återkommande avgifter eller sub- ventioner, som kan tas in i kalkylerna redan vid projektplaneringens början, bör där- emot goda förutsättningar finnas att främ- ja en tidsplanering som anpassas till de med styrningen åsyftade målen.
Det av bostadsstyrelsen administrerade Vinterbidraget har som framgått av avsnitt 4.5 fått en mycket begränsad tillämpning. Denna erfarenhet kan synas strida mot de här redovisade synpunkterna. Den torde emellertid böra ses mot bakgrunden av de restriktiva och förhållandevis invecklade bestämmelser som gällt och alltjämt gäller för bidraget.
7.3.3 Konjunkturstyrning
Åtgärderna för säsongutjämning syftar, oavsett vilken form de har, huvudsakligen till begränsade förskjutningar av tidpunk- terna för byggnadsarbetenas igångsättning under året. Frånsett vissa specialfall är kon- sekvenserna för byggherren av sådana för- skjutningar av relativt liten betydelse. En fortgående Säsongstyrning är vidare en fak- tor som visserligen förutsätts påverka den ordinarie byggnadsprojekteringen men som därför knappast behöver störa projekte- ringens gång. Säsongerna kan lätt läggas in i förhandsplaneringen. Konjunkturstyrning, däremot, kräver ofta väsentliga och fram- förallt oförutsedda förskjutningar i tiden av byggnadsinvesteringarnas utförande och kan redan från den synpunkten antas få större konsekvenser för byggherrarna. Des- sa har vidare inte samma möjligheter som vid Säsongstyrning att förutse styrningsåt- gärderna och att långsiktigt anpassa sin pla- nering till dem. I den mån konjunkturstyr- ningen är effektiv förutsätter den i väsent-
lig utsträckning förändringar i den aktuella planeringen, vare sig förändringarna inne- bär ett uppskjutande eller en tidigarelägg- ning av investeringsplanerna.
Den åren 1967—68 tillämpade investe- ringsavgiften om 25 0/0, som var utsatt att gälla 1 1/2 år, fick en i det närmaste pro- hibitiv effekt på de sektorer och inom de regioner där inte dispenser gavs från av— giften. Detta gällde även i storstadsområ- dena, där övertrycket på byggnadsmarkna- den i stort sett låg kvar under den kon- junkturdämpning som inträdde efter hand. Det är svårt att med säkerhet avgöra vad som i första hand åstadkom denna prohi- bitiva effekt. På så kort sikt som det här var fråga om har sannolikt räntabilitets- överväganden vägt relativt tungt för de praktiskt taget överlag fattade besluten att uppskjuta investeringarna. Med den ut- formning avgiften fick kan även likviditets- effekten antas ha spelat en roll. Sannolikt var den dock i det då rådande kreditmark- nadsläget av mindre framträdande betydel- se. Kreditpolitiken var överlag ”lätt”, när avgiften sattes in. Det kan förutsättas, att ett krav på depositioner hade behövt sättas väsentligt högre för att få motsvarande åter- hållande effekt. Hur mycket högre nivå som hade behövt väljas för detta syfte skul- le givetvis ha berott på villkoren för de- positionerna. I och för sig torde emeller- tid depositionskrav ha representerat en fullt framkomlig väg för att uppnå önskat re- sultat.
Systemet med investeringsfonder är in- tressant från de i det föregående berörda synpunkterna. Förmånerna vid ianspråk- tagande av investeringsfond är av två slag. För det första får fondinnehavaren lyfta den hos riksbanken insatta fonddelen, vil- ket kan ses som ett förskott — eller en rän- tefri kredit —— på de skattereduktioner som alternativt skulle erhållits vid framtida av- skrivningar på investeringsobjektet. För det andra erhålls i normalfallet en skattefavör genom det extra investeringsavdraget vid beskattningen. Denna blandning av likvi- ditets- och lönsamhetseffekter har visat sig verkningsfull i den konjunkturstyrning för
vilken investeringsfonderna i första hand är avsedda.
Att ekonomiska styrmedel har god ef— fekt vid konjunkturstyrning får anses vara styrkt av erfarenheterna, såväl i samband med frisläppen av investeringsfonder vid oli- ka tillfällen som från tillämpningen av in- vesteringsavgift åren 1967—68. Det kan an- tas, att på den relativt korta sikt som styr— ningen i detta fall sker lönsamhetssynpunk- terna väger relativt tungt som argument vid byggherrens beslutsfattande. Även likvidi— tetsaspekterna får emellertid i sammanhang- et tillmätas väsentlig betydelse. Vid ekono- misk styrning bör det med dessa utgångs-
' punkter vara lämpligt att använda medel i vilka både lönsamhets- och likviditetseffek- terna kan tillvaratas. Detta synes kunna ske genom användning av exempelvis in- vesteringsfonder eller räntefria lån resp. till- fälliga depositioner.
7.3.4 Regional styrning
Ekonomiska medel för att påverka bygg— nadsinvesteringarnas regionala fördelning har använts huvudsakligen i lokaliserings- politiken. Det omedelbara syftet har här- vid i flertalet fall varit att stimulera ut- byggnad av industrianläggningar på vissa orter inom stödområdet. Det för lokalise— ringspolitiska ändamål särskilt utformade statliga lokaliseringsstödet är uppbyggt av lokaliseringsbidrag och lokaliseringslån, av vilka de förra kan utgå med viss andel av byggnads- och anläggningskostnader och de senare kan användas även för andra ända- mål, främst maskininvesteringar. Även lo- kaliseringslånen har inslag av subventioner genom den räntebefrielse som kan beviljas för viss begränsad tid och genom lånens långa löptid. I särskilda fall har vidare medgivanden lämnats att ta i anspråk in— vesteringsfonder för genomförandet av 10- kaliseringsinvesteringar. Dessa medgivanden har givits en sådan räckvidd att de för in- vesterarna har medfört likviditetstillskott av betydande storlek, sedda i relation till de ifrågavarande byggnadsinvesteringarna. De har också beräknats på totala investe-
ringskostnader, således inklusive maskiner och inventarier.
De investeringsbeslut som det här gällt att påverka har varit typiskt långsiktiga be- slut. Enligt det tidigare förda resonemanget skulle under sådana förutsättningar insla- get av subventioner till byggnadsinveste- ringarna rent kalkylmässigt spela en under- ordnad roll för beslutsfattandet, som i stäl- let mera har varit beroende av de med lokaliseringsstödet följande likviditetseffek- terna. Det är i varje fall ett skäligt antagan- de, att lokaliseringsföretagen haft en posi- tiv inställning till utbyggnaderna och trott på deras lönsamhet. Det finns ingenting som motsäger samma antagande beträffande de fall där utbyggnader har kommit till stånd med hjälp av investeringsfonderna. Med den förutsättningen bör tillskottet av finansie- ringsmedel, den ökade tillgången på inves- teringsresurser, ha varit avgörande för den snabbare utbyggnadstakt som lokaliserings- stödet har medfört. Att frågan bedömts på detta sätt av statsmakterna bestyrks av de- ras beslut under senare år att i allt högre grad lägga tyngdpunkten i lokaliseringsstö- det på kreditgivningen. Omvänt bör det i syfte att dämpa byggnadsinvesteringar inom vissa regioner finnas skäl att tillämpa lik- viditetssänkande depositioner av sådan stor- lek att de kännbart försvårar finansieringen av dessa investeringar.
Det finns emellertid i detta samman- hang anledning att erinra om byggnadsin- vesteringarnas trots allt begränsade roll vid valet av lokaliseringsort för en viss verk- samhet. I industrifallet representerar de för det första bara en mindre del av det totala kapitalbehovet och kan dessutom förutsät- tas väga förhållandevis lätt vid sidan av de förutsättningar i övrigt som orten er- bjuder för den industriella verksamhetens bedrivande. Motsvarande synpunkter torde kunna läggas även på andra verksamheter. Utnyttjande av ekonomiska styrmedel som inriktas enbart på byggnadskostnaderna kan med dessa förutsättningar visserligen ingå som ett i och för sig meningsfullt led i en regional styrning av byggnadsinvesteringar- na. Men används sådana ekonomiska me—
del som enda styrmedel krävs mycket höga avgifter resp. subventioner för att tillgodo- se styrningens syfte.
7.3.5 Sektorstyrning
Den nyssnämnda slutsatsen beträffande till- lämpningen av ekonomiska medel för att styra byggnadsinvesteringarnas regionala fördelning bör generellt sett vara giltig även vad gäller användningen av sådana medel för att påverka den sektorsvisa fördel— ningen. Liksom beträffande den regionala styrningen förutsätts härvid att det är frå- ga om långsiktig påverkan på byggnadsvo— lymen, inte regionalt och sektorsvis diffe- rentierad konjunkturstyrning på vilken det i avsnitt 7.3.3 förda resonemanget är till- lämpligt.
Ser man emellertid till enskilda sektorer är det uppenbart, att dessa kan erbjuda mycket skiftande betingelser för långsiktig ekonomisk styrning. Man bör sålunda kun— na vänta sig, att de med ekonomiska medel förbundna lönsamhetseffekterna är särskilt verkningsfulla inom sektorer, där för det första byggnadskostnaderna har stor bety- delse för sektorproduktens kostnad och för det andra kostnadsökningar inte lätt kan övervältras på de slutliga konsumenterna. Man kan exempelvis göra tankeexperimen- tet att uppförandet av småhus skulle belas- tas med en långsiktig investeringsavgift om 25 % av byggnadskostnaderna eller subven- tionerades i samma utsträckning. Det torde väl inte råda tvivel om att sådana åtgärder i väsentlig utsträckning skulle påverka den långsiktiga efterfrågan på denna typ av bo- städer, även med bortseende från likvidi- tetseffekten.
7.3.6 Tillämpningsproblem
I det föregående (avsnitt 7.2.1) har vi dis- kuterat vissa problem i samband med bygg- nadsregleringens tillämpning. Det gäller så- väl anspråken på administrativa resurser för handläggningen av enskilda regleringsären— den som frågor av mera principiell art. Inte heller tillämpningen av ekonomiska
styrmedel, som generellt kan uppställas som alternativ till reglering, är emellertid pro— blemfri. Vad i första hand gäller de ad- ministrativa frågorna kan en ekonomisk styrning som på något sätt är avgränsad till viss byggnadsverksamhet inte genomföras utan en prövning åtminstone av frågan om de berörda byggnadsobjekten är att hän- föra till denna verksamhet. I vissa fall mås— te prövningen gå betydligt längre och krä- ver då väsentliga administrativa insatser. Handläggningen av statsbidragsärenden till skolbyggnader är t. ex. i allt väsentligt av samma karaktär som prövningen av igång- sättningstillstånd inom ramen för en viss byggnadskvot. Handläggningen av lokali— seringsärenden, för att ta ett annat exem- pel, är en ganska omfattande procedur. En prohibitiv avgift, som förenas med dispen- ser i enskilda fall, får i sak samma verkan som en reglering och kräver samma typ av handläggning, vid vilken således dispenser- na fyller samma uppgift som igångsätt- ningstillstånden i regleringen.
Det synes dock klart, att vissa ekono— miska styrmedel kan tillämpas med för- hållandevis enkla handläggningsrutiner. Vid de frisläpp av investeringsfonderna som i konjunkturutjämnande syfte ägt rum under 1960-talet har visserligen formellt prövats att de ifrågavarande investeringarna legat inom ramen för de generella frisläppnings— besluten. Denna prövning har dock varit enkel och föga arbetskrävande.
Om det i stället blir fråga om avgifts— beläggning av byggnadsinvesteringar, till vilken byggherrarna knappast kan antas vara lika angelägna att anmäla sig, torde problemet att spåra enskilda byggnadsob- jekt vara av ungefär samma slag som vid en reglering. Önskar man hålla de admi- nistrativa kostnaderna inom rimliga grän- ser, bör av den anledningen en helt gene- rell tillämpning av avgiftsmedlet ske på annat sätt än genom inriktning på enskilda objekt.
En fråga som inte aktualiseras i sam— band med byggnadsreglering men måste lö- sas vid användning av ekonomiska medel gäller indrivningen av avgifter och depo-
sitioner resp. utbetalningar av subventioner och lån. I båda fallen ställs man inför bl. a. kontrollproblem och måste antingen skapa särskilda rutiner eller knyta an till redan existerande rutiner för dessa trans- aktioner.
Administrationskostnaderna för att styra byggnadsinvesteringar med ekonomiska me— del och den effektivitet varmed styrningen sker beror således på medlens utformning och typen av byggnadsobjekt på vilka de tillämpas. Ökad effektivitet kan vinnas till priset av ökade kostnader. I kostnadshän- seende är det vidare en fördel om man kan knyta an medlens användning till re- dan etablerad administration.
Frågan om prioriteringen, urvalet av byggnadsobjekt som skall tillåtas komma till utförande, brukar framhållas som ett centralt problem vid byggnadsregleringens tillämpning. Problemet torde kunna be- mästras så länge det rör sig om speciella områden inom vilka den prioriterande myn- digheten har god överblick över investe— ringsbehoven och den totala medgivna byggnadsvolymen kan knytas an till ett me- ningsfullt samhälleligt mål. Utan dessa för- utsättningar framstår uppgiften som mycket svår, såvida man ställer anspråk på me- ningsfulla och generellt hållbara kriterier för prioriteringens genomförande. Vid en renodlad ekonomisk styrning, där investe- ringsbesluten helt och hållet överlämnas till byggherrarna, slipper man visserligen det administrativa problemet. Därmed är emel- lertid inte frågan besvarad, om den priori- tering som de ekonomiska medlen ger som resultat är den från samhällets synpunkt mest önskvärda.
Frågan vilka byggnadsinvesteringar som i första hand påverkas av ekonomiska styr- medel berördes som tidigare nämnts (s. 00) i samband med införandet av investe- ringsavgifter under 1950-talet. Avsikten var, framhölls det, att åstadkomma ett uppskov med investeringar som inte var så lönande eller eljest så angelägna att de ansågs böra utföras trots den av investe- ringsavgiften föranledda kostnadshöjningen. Så länge det är fråga om sådana relativt
måttliga avgifter och subventioner som ak- tualiseras i samband med konjunkturstyr- ning torde den praktiska innebörden vara, att det i första hand är de byggnadsobjekt som kommit längst i planering och hunnit samordnas med annan planering som kom- mer att fullföljas trots en avgift. Räntor för redan nedlagda kostnader av olika slag samt direkta och indirekta förluster i sam- band med en omläggning av byggnadspla- nerna kan antas utgöra de starkaste moti- ven för beslut i den riktningen. På mot- svarande sätt kan en tidigareläggning av byggnadsinvesteringar som följd av sub- ventioner i första hand väntas komma i fråga för de investeringar som lättast och med minsta extra kostnader och olägen- heter i övrigt kan passas in i det för sub- ventionerna gällande tidsschemat.3
Det kan naturligtvis inte uteslutas, att effekter av detta slag medför snedvrid- ningar i investeringsvolymens fördelning på olika typer av byggnadsprojekt och olika sektorer. Om det, som vid konjunkturstyr- ning, är fråga om övergående påverkan, kan emellertid sådana effekter kompense- ras i ett senare skede. I det hänseendet torde f. ö. allmänt sett ingen skillnad före- ligga mellan användning av byggnadsreg- lering och av ekonomiska medel.
Andra, mera irrationella prioriteringsef— fekter kan tänkas vid användningen av ekonomiska styrmedel. Avgifter och depo- sitioner kan sålunda antas få olika effekt på grund av olikheter i byggherrarnas lik- viditetssituationer. Möjligheterna att över- vältra uppkommande kosntadsökningar får särskild betydelse för styrningseffekten av investeringsavgifter. Effekten beror också på byggnadsinvesteringens betydelse för kostnaderna för den produktion som inves- teringen i sista hand syftar till. Vid en lång- siktig tillämpning av investeringsavgifter kan sådana omfördelningseffekter, som är svåra att i detalj förutse, tänkas framstå som påtagliga problem.
Svårighet att på förhand bedöma effek—
3 Det kan tilläggas, att en sådan tidigarelägg- ning knappast kan åstadkommas på annat sätt än genom ekonomiska medel.
ten på byggnadsvolymen kommer alltid att vara förbunden med användningen av eko- nomiska styrmedel, särskilt vid konjunktur— styrning. Visserligen bör det vara möjligt att i efterhand bilda sig en uppfattning om exempelvis den återhållande effekten av en viss investeringsavgift som varit satt till viss nivå och haft en viss giltighetstid. Den erfarenheten kan emellertid inte utan vi- dare föras över på kommande tillfällen, då investeringsavgift övervägs. Utfallet kan nämligen förutsättas ha varit påverkat av omständigheter som ändras från den ena högkonjunkturen till den andra, t. ex. kre- ditmarknadsläget och styrkan i högkonjunk- turen. Därmed är naturligtvis inte sagt, att erfarenheterna skulle sakna värde som väg- ledning för bedömningar av effekten. Både teoretiska kalkyler och erfarenheter kan väntas ge värdefull ledning i det hänseen- det.
Vid användningen av avgifter eller sub- ventioner för konjunkturstyrning är det av stor betydelse under hur lång tid dessa me- del avses vara i kraft. Fastställs i avgiftsfal- let en kort avgiftstid, finns även vid en moderat avgift starka skäl att vänta med investeringar till dess att denna tid gått till ända. Görs avgiftstiden längre, ställs sam- tidigt krav på högre avgift för att den åter- hållande effekten vid avgiftens införande skall bli densamma. Svårigheten ligger här i att rätt bedöma högkonjunkturens varak- tighet och hur länge avgiften med hänsyn härtill behöver vara i kraft. Som tidigare har utvecklats behöver tidsfaktorn inte få samma avgörande betydelse, om man i stäl- let för avgifter väljer någon form av depo- sitionskrav.
En annan fråga som måste uppmärksam- mas vid tillämpningen av en långsiktig in- vesteringsavgift är det genomslag som kan väntas i priserna på redan uppförda bygg- nader för samma ändamål som de avgifts- belagda. Sådana effekter och sekundära kostnadseffekter över huvud taget torde emellertid knappast behöva uppkomma vid en mera kortsiktig tillämpning av in— vesteringsavgifter i konjunkturstyrande syf— te. Effekterna skulle emellertid även vid
mera långsiktig styrning mildras, om man i stället för avgifter väljer återbetalnings- bara depositioner.
8. Utredningens förslag
8.1. Inledning
Den i kapitel 5 lämnade översikten visar, att väsentliga delar av byggnadsverksamheten inte täcks av de styrmedel som f.n. står till buds. I och för sig kan en styrning av dessa delar ha varit motiverad och i och för sig även kunnat ske med tillgängliga styrmedel men ändå inte kommit till stånd därför att den skulle ha krävt en alltför komplicerad administration. Det sistnämn- da gäller bl. a. reparations- och underhålls- arbeten och mindre nybyggnadsarbeten. I andra fall har tillgängliga styrmedel inte givit önskvärt resultat, beroende på brister i medlens effektivitet eller användning. Vi har övervägt olika möjligheter att komplet- tera och förbättra nuvarande styrmedel och lägger i detta kapitel fram förslag i dessa hänseenden.
Som närmare utvecklats i det inledande avsnittet till kapitel 7 ställer olika syften med styrningen olika krav på styrmedlen. I vissa hänseenden skiljer sig också förut- sättningarna för styrning mellan byggnads- verksamhetens olika delar. Vi har utgått från dessa förhållanden vid utformningen av våra förslag. Därmed har vi inte avsett, att de särskilda styrmedlen under alla om- ständigheter skall vara bundna till vissa an- vändningsområden. Omöjligheten att i de- talj förutse de situationer och behov som kan tänkas uppkomma i en framtid gör en sådan bindning mindre lämplig.
Behovet att kunna välja styrmedel med hänsyn till syfte och förutsättningar för an- vändningen har vi tagit till utgångspunkt för att föreslå vissa nya medel. För en ut— ökning av medelsarsenalen talar även den omständigheten att inget styrmedel så vitt vi har kunnat finna är helt problemfritt i användningen. Ju mera man är hänvisad till att använda ett enda medel, desto mera framträdande kan problemen befaras bli. Inom byggnadsverksamheten som helhet be- traktad innebär våra förslag en ökad varia— tion av styrmedlen.
Vi har i enlighet med vårt uppdrag be— gränsat oss till att diskutera och föreslå me— del att styra byggnadsverksamheten och har inte gått in på frågan i vilken utsträckning medlen bör användas. (Undantag utgör här säsongstyrningen med hänsyn till den regel- bundenhet varmed säsongproblemen åter— kommer.) Vi har heller inte diskuterat vil— ken byggnadsvolym som bör eftersträvas eller vilken fördelning av byggandet på re— gioner och byggnadssektorer som kan vara önskvärd.
Projektplaneringens betydelse har berörts i olika sammanhang. Säsongstyrningen gäl— ler i hög grad frågan att länka in projekt- planeringen på en igångsättningstakt som är förenlig med byggnadsvolymens utjäm- ning över året. Åtgärder för att vid kon- junkturstyrning stimulera snabb igångsätt- ning av byggnadsprojekt förfelas, om inte projektplaneringen kan åstadkommas till-
räckligt snabbt. Snabbhet i planeringen för- utsätter god tillgång på projekteringskapa- citet och god projektberedskap i den me- ningen att både byggherrar och kommuner ligger väl framme i sin allmänna planering. Såväl stabiliseringsutredningen som 1960 års arbetsmarknadsutredning har i sina be- tänkanden Mål och medel i stabiliserings- politiken (SOU 1961: 42) resp. Arbetsmark- nadspolitik (SOU 1965: 9) föreslagit rikt- linjer för förbättrad projektberedskap. Vi har inte haft i uppdrag att särskilt behandla projekteringsfrågan. I våra överväganden om styrmedlen och deras användning har vi dock fäst stor vikt vid att styrningen ut- formas så att den i minsta möjliga mån för- svårar byggherrarnas och byggföretagarnas planering. Vi har haft detta syfte i åtanke vid utformningen av våra i det följande re- dovisade förslag.
8.2. Säsongutjämning
I vår tidigare redovisade bedömning av re- kommendationssystemet kom vi till slutsat- sen, att detta är av värde för utjämning av säsongsvängningarna i byggnadsvolymen. Även den rekommendationsvägen styrda byggnadsvolymen företer dock påtagliga sä- songvariationer. Dessa variationer bör kun- na reduceras efter hand som man får ökad erfarenhet av systemets tillämpning och bättre grepp om den planering som i sista hand avgör när byggnadsprojekten kan komma igång. Stora och från säsongsyn- punkt viktiga delar av byggnadsverksamhe- ten täcks emellertid inte genom nuvarande säsongstyrning, som endast täcker ca 60 0/o av byggandet. På grund av framför allt detta förhållande föreslår vi ett styrmedel med större räckvidd.
8.2.1. Sommaravgifter och vinterbidrag
Möjligheterna att utsträcka det på enskilda byggnadsobjekt inriktade rekommendations- systemet till större delar av byggnadsverk- samheten än f.n. är begränsade av admi— nistrativa skäl. Det är inte praktiskt möjligt att rekommendationsvägen påverka det sto- ra antalet småarbeten av skilda slag. Vår
tidigare analys visar emellertid, att dessa småarbeten spelar stor roll för säsongut- vecklingen. Vi har därför övervägt möjlig- heterna till en mera generell påverkan och anser att en sådan kan åstadkommas. I det följande föreslås ett system med ekonomisk Säsongstyrning genom utnyttjande av som- maravgifter och vinterbidrag, som i prin- cip skall gälla allt byggande. Sådana avgif- ter och bidrag bör effektivt kunna motver- ka säsongsvängningarna genom att dämpa byggnadsverksamheten under sommaren resp. stimulera den under vintern. Systemet bör utformas så att summan av sommarav- gifter kommer att uppväga summan av vin- terbidrag för arbetsgivare som håller jämn sysselsättning över året.
Avgifter resp. bidrag föreslås utgå med viss procent av utbetalda löner i byggnads- produktionen under sommar- resp. vinter- halvåret. Systemet föreslås anknutet till ru- tinen för uppbörd av byggnadsforsknings— avgift, som i sin tur baseras på de årliga arbetsgivaruppgifterna till riksförsäkrings— verket. Arbetsgivaruppgifterna, som läggs till grund för bl.a. beräkning av avgifter till sjuk- och yrkesskadeförsäkring, innehål- ler uppgifter om näringsgren, arbetad tid och utbetalad lön. Arbetsgivare i byggnads- branschen med mer än 10 anställda sam- manställer särskilt löneuppgifter för beräk— ning av byggnadsforskningsavgift. Under- laget innefattar vad arbetsgivaren har be- talat i kontant lön och naturaförmåner i form av fri kost eller bostad under det ka- lenderår för vilket avgiften skall påföras. Semesterlön samt semesterersättning och se- mestermedel som betalats till semesterkassa (semesterören) inräknas i lönen. Anslutning- en till premieunderlaget för yrkesskadeför- säkringen medför bl.a. vissa avgränsningar i fråga om högsta och lägsta medräknade lönebelopp. Byggnadsforskningsavgift skall vidare påföras inte bara egentligt tillverk- ningsarbete utan även annat arbete, kon- torsarbete m.m., i samband med tillverk- ningsarbete. Lönerna för sådant arbete skall således inräknas i avgiftsunderlaget.
Arbetsgivare med högst 10 anställda sam- manställer inte särskilt underlag för beräk—
ning av byggnadsforskningsavgift men läm- nar i stället för varje arbetstagare uppgifter om arbetets art, utförda arbetstimmar, ut- betald lön m.m., som kan läggas till grund för avgiftsberäkningen.
En anknytning av det föreslagna styrsys- temet till byggnadsforskningsavgiften med— för vissa begränsningar av tillämpningsom- rådet. Skyldighet att erlägga sådan avgift åvilar sålunda endast den som yrkesmässigt bedriver byggnadsverksamhet under sådana förhållanden att han är att anse som arbets- givare enligt lagen om yrkesskadeförsäkring samt kommun, vilken som arbetsgivare i samma lags mening bedriver byggnadsverk- samhet. Begränsningen till yrkesmässig byggnadsverksamhet medför att byggnads- verksamhet i egen regi (frånsett kommu- nernas byggande) undantas från avgifts- plikt. Därmed undantas industriföretags, jordbrukares, egnahemsägares och sportstu- geägares byggnadsverksamhet i egen regi. Staten är befriad från avgiftsskyldighet för byggnadsarbete i egen regi.
Beträffande de uppräknade undantagen skulle det i och för sig finnas skäl att i ett system för säsongutjämning ta med egen- regibyggandet av egnahem och sportstugor. Med tanke på önskvärdheten att så långt möjligt anknyta till underlaget för beräk- ning av byggnadsforskningsavgift synes man emellertid få avstå från detta. I fråga om industrins, jordbrukets och statens egen- regibyggande föreligger inte särskilt behov av Säsongstyrning, eftersom så vitt vi har kunnat finna en utjämning ändå sker inom resp. företag. I konsekvens härmed synes även kommunernas egenregibyggande böra undantas från systemet med sommaravgif- ter och vinterbidrag. Ett sådant undantag torde inte medföra några administrativa komplikationer.
Enligt nuvarande regler skall byggnads- forskningsavgift erläggas av arbetsgivare med en eller flera anställda. I ett betänkan- de avgett i december 1969 av utredningen rörande underlaget för debitering av bygg- nadsforskningsavgift (Stencil In 1969: 6) fö— reslås emellertid av administrativa skäl att arbetsgivare med mindre än tre årsarbetare
skall undantas från avgiftsskyldigheten. Ett sådant undantag även från den föreslagna säsongstyrningen skulle enligt vår bedöm- ning väsentligt begränsa styrningens verk- ningar. De företagare som det här är fråga om kan nämligen i stor utsträckning antas vara engagerade i mindre byggnadsobjekt som är särskilt säsongkänsliga. Skulle den föreslagna avgränsningen av skyldigheten att erlägga byggnadsforskningsavgift kom- ma att antas, föreslår vi således, att syste- met med sommaravgifter och vinterbidrag ändå i likhet med vad som f. n. gäller för påförandet av byggnadsforskningsavgift skall avse samtliga arbetsgivare.
Byggnadsforskningsavgift utgår f.n. en— ligt riksförsäkringsverkets anvisningar för följande slag av arbete, nämligen
a. hus-, fabriks- och skorstensbyggnadsar- bete, b. ställningsbyggnadsarbete, rivning, tak- täckning, grävning, schaktning, plane- ring, grundläggning med tillhörande pål- ning, gjutning m.m., uppförande av järnkonstruktioner o.d., glasmästeriar- bete, plåtslageriarbete, golvläggning, målning, rörledningsinstallation, elektrisk installation, avvägning, kontrollarbeten o.d. i den mån dessa arbeten utförs i samband med hus-, fabriks- och skor- srensbyggnadsarbete, c. kontorsarbete m.m. som utförs i anslut- ning till avgiftspliktigt arbete (i enlighet med vad som tidigare nämnts).
Byggnadsforskningsavgift skall erläggas även när arbete av nyss angivet slag utförs som reparation.
Byggnadsforskningsavgift utgår däremot f.n. inte för anläggningsarbete. Utredning- en rörande underlaget för debitering av byggnadsforskningsavgift föreslår emeller- tid, att även anläggningsarbete skall medtas i avgiftsunderlaget. Vidare föreslår utred- ningen, att avgift skall utgå även för till- verkning av monteringsfärdig byggnad el- ler del av byggnad såsom olika slags rum, stom- och väggelement av betong, trä eller annat material samt ventilationssystem.
Det är från vår synpunkt angeläget, att
anläggningsverksamheten innefattas i av- giftsunderlaget och därmed även kommer att ingå i underlaget för beräkning av som- maravgifter och vinterbidrag. I fråga om tillverkningen av monteringsfärdiga bygg- nader m.m. kan däremot behovet av sä- songstyrning inte sägas vara lika framträ— dande. Vi föreslår därför att sistnämnda tillverkning undantas från styrsystemet. Under förutsättning att de förslag antas av statsmakterna som har lagts fram av ut- redningen rörande underlaget för debitering av byggnadsforskningsavgift kommer såle- des den av oss föreslagna säsongstyrningen medelst sommaravgifter och vinterbidrag att täcka samma områden som byggnadsforsk- ningsavgiften med undantag för
1. arbetsgivare med mindre än tre årsarbe- tare, vilka skulle omfattas av säsong- styrningen men inte av byggnadsforsk- ningsavgiften,
2. kommunernas i egen regi utförda bygg- nads- och anläggningsverksamhet, vilken skulle omfattas av byggnadsforsknings— avgiften men inte av säsongstyrningen.
3. tillverkningen av monteringsfärdiga byggnader eller byggnadsdelar, vilken likaledes skulle omfattas av byggnads- forskningsavgiften men inte av säsong- styrningen.
Möjligheten att knyta an den ekonomiska säsongstyrningen till rutinen för debitering av byggnadsforskningsavgift och, i sista hand, uppbörden av premier till yrkesskade- försäkringen har samband med att premier- na till yrkesskadeförsäkringen differentieras med hänsyn till skaderiskerna inom olika näringsgrenar. Differentieringen medför, att det löneunderlag på vilket premierna beräk- nas måste särredovisas för byggnadsindu- strin. Förslag har emellertid lagts fram om att den nuvarande differentieringen av pre- mierna till yrkesskadeförsäkringen skall upphöra. Härmed skulle också förutsättning- arna ändras för såväl debiteringen av bygg- nadsforskningsavgift som administrationen av systemet med sommaravgifter och vin- terbidrag.
Utredningen rörande underlaget för debi-
tering av byggnadsforskningsavgift har av detta och andra skäl övervägt alternativa system för debitering och uppbörd av bygg- nadsforskningsavgift. Utredningen har kom- mit till slutsatsen, att en anknytning till sys- temet för mervärdeskatten erbjuder en bätt- re metod än den nuvarande för uttagande av byggnadsforskningsavgift. I nuvarande läge finns emellertid inte förutsättningar för anknytning till mervärdeskatten, varför ut- redningen har föreslagit att frågan om en sådan anknytning skall tas upp till ny be— handling, när mervärdeskattesystemet har byggts ut och fått ökad stadga. Nuvarande uppbördssystem föreslås således kvarstå tills vidare. Ovissheten om framtida förändring- ar i administrativa system utgör enligt vår mening inte skäl att nu avstå från att vidta en angelägen åtgärd för att komma till rät- ta med säsongproblemen inom byggnads- branschen.
För att lönesummorna skall kunna an- vändas som underlag för beräkning av som- maravgifter och vinterbidrag måste de spe- cificeras på sommar- resp. vinterperiod. Ut- betalningen av lönerna släpar emellertid ef- ter i förhållande till den arbetade tid till vilken lönerna hänför sig. Därför måste krävas, att lönerna redovisas på perioder då de har intjänats, oavsett när utbetalning har skett. En sådan redovisning är möjlig efter— som arbetsgivarna har tillgång till specifi- cerade uppgifter om den arbetade tiden. I efterhand betalade ackordsöverskott kan vid behov fördelas i proportion till den arbeta- de tiden. Inom kalenderåret, d.v.s. den tid för vilken den totala lönesumman f.n. be- räknas, bör fördelningen kunna gå till så att lönesumman för sommarperioden fast- ställs först. Återstoden av årsbeloppet kom- mer då att avse vinterperioden. Om löne- summan för sommarperioden överstiger lö- nesumman för vinterperioden, beräknas sommaravgift på den överskjutande delen. På motsvarande sätt beräknas vinterbidrag i de fall, då lönesumman under vinterperio- den överstiger lönesumman under sommar- perioden. Principen bör vara, att vid jämn sysselsättning året runt varken bidrag eller avgift aktualiseras. För att besvär med in-
och utbetalningar av småbelopp skall und- vikas föreslås en lägsta gräns för avgift resp. bidrag på 300 kr.
Avgiftsperioden för hela landet föreslås förlagd till tiden 1 maj—15 november och bidragsperioden till tiden 16 november—30 april. Som framgår av tabell 8: 1 över ar- betslöshetsprocenten inom byggnadsfacken med fördelning på skogslän, storstadslän och övriga län finns visserligen skäl för en differentiering av den ekonomiska säsong- styrningen med hänsyn till de olikheter i utvecklingen på byggarbetsmarknaden som föranleds av klimatskillnaderna mellan oli- ka delar av landet. Bidragsperioden skulle i så fall behöva förlängas för de nordligare länen och avkortas för landets södra delar. En sådan differentiering skulle emellertid komplicera systemet. Särskilt de stora bygg- företagen har anställda över hela landet. Dessa arbetstagare kan vidare med bibehål- len anställning tänkas flytta mellan arbets- platser i skilda regioner. Dessutom kan det bli svårt att avgöra till vilken region vissa centrala funktioner i byggprocessen skall hänföras. Dessa omständigheter gör, enligt vår mening, att man i varje fall tills vidare bör avstå från en regional differentiering av avgifts- och bidragsperioderna. Den av oss föreslagna tidsavgränsningen synes med hänsyn till arbetslöshetstalens fördelning medföra en skälig avvägning mellan regio- nerna.
Även under senare delen av november månad är byggnadsverksamheten i allmän- het livlig i södra och mellersta Sverige, me— dan effekten av vintern då redan har gjort sig gällande längre norrut. Ser man till en- staka, mycket kortvariga byggnadsarbeten som utförs under denna tid, kan naturligt- vis invändningar resas mot att vinterbidrag utgår i södra Sverige. Å andra sidan kan ett sådant arbete för arbetsgivare i bygg- nadsbranschen knappast vara det enda byggnadsprojektet under året. För arbetsgi- varen medför vinterbidragen ett incitament att totalt under vintermånaderna hålla en sådan sysselsättningsvolym att den minst uppväger den totala sysselsättningsvolymen under sommarperioden.
Tabell 8: ] . Arbetslösheten i byggfacken (%) Genomsnitt för perioden 1961—1968
Skogs- Storstads- Övriga
Månad län län län
Jan. 14,0 6,1 10,8 Feb. 13,8 6,1 9,7 Mars 11,2 4,4 7,1 April 11,7 3,3 4,7 Maj 7,5 1,8 2,2 Juni 3,9 1,1 1,5 Juli 1,9 0,5 0,7 Aug. 3,5 1,1 1,6 Sept. 3,4 1,2 1,7 Okt. 40 1,3 1,8 Nov. 6,4 1,9 2,6 Dec. 9,7 2 7 4 5
Källa: Arbetsmarknadsstyrelsens statistik.
Med hänsyn till skillnaderna i produk- tionsbetingelser mellan de olika månader som enligt det nu sagda förutsätts ingå i vinterhalvåret skulle det vidare finnas skäl att differentiera bidragen mellan de olika månaderna. Ett steg i den riktningen vore att införa neutrala månader under vår och höst, då varken bidrag eller avgifter be- räknades. Med hänsyn till behovet av en- kelhet i tillämpningen vill vi emellertid inte tillråda en sådan differentiering, åtminstone inte innan erfarenheter har vunnits av styr— systemets tillämpning.
Hur hög avgifts- och bidragsprocent som behövs för att uppnå önskat resultat är svårt att avgöra. Procentsatsen måste sät- tas med tanke på att arbetslönerna utgör endast en del av de totala byggnadskostna- derna. I avvaktan på närmare erfarenheter av systemet rekommenderar vi att både av- gifter och bidrag beräknas med 10 0/0 av lönekostnaden. Antar man att lönekostna- den vid nybyggnadsarbete utgör 25 0/0 av hela byggnadskostnaden, kommer en som- maravgift och ett vinterbidrag på vardera 10 % av lönerna att sammantagna medföra en differens mellan sommar- och vinter- arbete motsvarande 20 0/0 av lönerna och 20 0/o )( 25 0/0 = 5 0/0 av totalkostnaden. Ju högre lönekostnadsandelen är, desto tyngre kommer både sommaravgiften och vinter- bidraget att väga i kalkylerna. Den diffe-
rentiering av effekten som härigenom fram- kommer för olika typer av byggnadsarbe— ten bedömer vi som önskvärd. Den innebär bl.a. att de förhållandevis arbetskrävande reparationsarbetena i särskilt hög grad träf- fas av såväl avgifter som bidrag, varför in- citamentet att föra över sådana arbeten till vinterhalvåret blir särskilt starkt.
En sommarperiod om 61/2 månad och en vinterperiod om 5 1/2 månad förutsätter antingen vissa justeringar av underlaget för beräkningarna eller någon skillnad mellan avgifts- och bidragssatserna för att en ut— jämning skall komma till stånd mellan sum- man av avgifter resp. bidrag vid jämn sys- selsättning över året. Genomsnittligt kom- mer vid femdagarsvecka sommarperioden att innefatta 139 möjliga arbetsdagar mot 114 under vinterperioden. Det sistnämnda talet är ca 82 % av det förra. Om lönerna under sommarperioden reduceras med 18 %, bör man därför få två från tidssyn- punkt jämförbara tal.
Här förutsätts, att semesterlön skall inne- fattas i lönesumman i likhet med lön som utgår i direkt anslutning till arbetad tid. På så sätt kommer lönekostnader för per- sonal med obruten anställning under året inte att ge anledning till vare sig avgifter eller bidrag. Beträffande kollektivanställda byggnadsarbetare för vilka arbetsgivaren be- talar semesterören till semesterkassa gäller visserligen, att utbetalningarna från semes— terkassa, vilka avtalsenligt skall ske under sommarperioden, inte kan hänföras till en- skilda arbetsgivare. Detta uppvägs emeller- tid om varje arbetsgivare åläggs att till lö- nen under sommarperioden hänföra allt vad han under året betalat i form av semester- ören till semesterkassa.
Med de angivna förutsättningarna och vid jämn sysselsättning året om kommer summan av sommaravgifter resp. vinterbi- drag att ta ut varandra. F. 11. saknas dock tillräckligt underlag för att med bestämdhet att bli. Utfallet kan f.n. väntas variera från år till år. Från den synpunkten är det på- kallat att i statsbudgeten ta upp dels ett förslagsanslag för täckande av statsverkets kostnader i händelse att summan av utbe-
talda vinterbidrag skulle komma att över- stiga summan av sommaravgifterna, dels en post på budgetens inkomstsida för det fall att resultatet blir det motsatta.
8.2.2. Rekommendationssystemet
Införandet av ekonomisk Säsongstyrning kommer att minska beroendet av rekom- mendationssystemet. Detta bör inte uppfat- tas så, att vi finner byggarbetsnämndernas insatser överflödiga. Särskilt är det vär- defullt med den kontakt som nämnderna får med byggandet redan på ett tidigt skede i planeringsprocessen. Rekommendations- systemet blir ett komplement till den eko- nomiska säsongstyrningen. Vi utgår från att parterna i överenskommelsen om byggar- betsnämnderna kommer att följa upp det nya systemets konsekvenser för rekommen- dationssystemet och vidta de ändringar i fråga om nämndernas verksamhet som er- farenheterna av de båda systemens samtidi- ga tillämpning kan ge anledning till. Det finns sannolikt ett fortsatt behov att justera igångsättningen för att undvika exempelvis icke önskvärda sysselsättningstoppar under november månad eller svackor under janua- ri och februari månader. Ett enhetligt be- räknat bidrag för vintermånaderna innebär som tidigare framhållits vissa begränsningar i styrmekanismen, som man av enkelhetsskäl får acceptera, åtminstone tills vidare. Vi fin- ner således för vår del inte skäl att föreslå att rekommendationssystemet avskaffas som följd av att en ekonomisk Säsongstyrning in- förs. Beträffande byggarbetsnämndernas ställning i övrigt anser vi, att nämnderna kommer att kunna göra viktiga insatser för sysselsättningsplaneringen på byggarbets- marknaden.
8.2.3. Statens byggande
Vårt förslag om Säsongstyrning innebär bl.a. att det byggande för statens räkning som utförs av entreprenörer skall säsong- styras genom sommaravgifter och vinterbi- drag på samma sätt som annat byggande. Vi utgår från att en utbetalning av som- maravgifter, när den ifrågavarande bygg- nadsvolymen är större på sommaren än
under vintern, skall medföra en inskränk- ning i det ekonomiska utrymmet för de statliga byggnadsinvesteringarna. Motsatsen blir fallet, om vintervolymen överväger.
Genom införande av denna styrning mins- kas behovet av nuvarande särskilda direktiv beträffande den statliga byggnadsvolymens fördelning på sommar- och vinterhalvår. Dessa direktiv torde därför kunna slopas. Behovet av samråd mellan statliga byggher— rar och arbetsmarknadsverket beträffan- de sysselsättningsplaneringen synes däremot kvarstå oförminskat. Beträffande statens byggande i egen regi kan sådant samråd lik- som f.n. utmynna i rekommendationer om lämpliga tidpunkter för arbetenas igångsätt- ning eller särskilda arbetsplaner. Det genom entreprenörer utförda byggandet kommer att påverkas genom dels den ekonomiska säsongstyrningen, dels rekommendationssys- temet enligt gällande avtal mellan arbets- marknadsstyrelsen och parterna på byggar- betsmarknaden.
8.2.4 Vinterbidrag till bostadsbyggandet Den föreslagna ekonomiska säsongstyrning- en, som innefattar såväl vinterbidrag som sommaravgifter, avses gälla även bostads- byggandet och ersätter därmed nuvarande vinterbidrag till denna byggnadsproduktion. Vi föreslår därför, att detta bidrag slopas. Däremot finner vi i detta sammanhang inte skäl att föreslå ändring beträffande de s.k. vintertilläggen som avser en anpassning av bostadslånen till förekommande säsongva- riationer i byggnadskostnaderna.
8.2.5. Styckebyggda statsbelånade småhus
Länsbostadsnämndernas lånebeslut avseende flerfamiljshus och gruppbyggda småhus samordnas f.n. med länsarbetsnämndernas igångsättningsrekommendationer. Igångsätt- ningstiderna enligt lånebesluten fördelas nämligen över året så att de i tiden över- ensstämmer med rekommendationerna. Vi finner det angeläget att denna ordning kvar- står.
Beträffande de styckebyggda statsbelåna- de småhusen har hittills inte skett någon som helst säsongstyrning, vare sig med re-
kommendationer eller på annat sätt. Den föreslagna säsongstyrningen genom sommar- avgifter och vinterbidrag kommer visserli- gen att omfatta en del av dessa småhus. Av administrativa skäl nödgas man dock ac- ceptera, att egnahemsbyggande i byggher- rens egen regi undantas från den ekonomis- ka säsongstyrningen. Vi föreslår att den ordning med angivande av igångsättnings- tider i samband med lånebesluten, vilken tillämpas i fråga om flerfamiljshus och gruppbyggda småhus, skall användas också i fråga om styckebyggda småhus.
Vi fäster emellertid stor vikt vid att den föreslagna säsongstyrningen av statsbelåna- de styckebyggda småhus bör genomföras utan nämnvärd administrativ merbelastning. En kontroll bör kunna ordnas enkelt i an— slutning till den grundinspektion som re- gelmässigt utförs av de kommunala bygg- nadsnämnderna. Länsbostadsnämndens lå- nebeslut bör av detta skäl kunna förbindas med villkoret, att byggnadsarbetet kommer igång före viss tidpunkt. Någon ytterligare kontroll vill vi inte förorda.
8.3. Konjunkturstyrning
Konjunkturstyrningen ställer särskilda krav på tidsanpassning av de insatta åtgärderna. Idealet vore om statsmakterna i sina dispo- sitioner kunde ligga ett steg före utveck- lingen. Från efterkrigstiden saknas emeller- tid inte erfarenheter av att åtgärder har satts in eller fått effekt alltför sent och där- igenom kommit att påverka utvecklingen i ett annat konjunkturskede än det avsedda. Delvis beror denna eftersläpning på svårig- heterna att bedöma utvecklingen på längre sikt. Dessa svårigheter medför, att man praktiskt taget undantagslöst har mycket kort tid på sig att besluta om konjunktur- styrning och att sätta en sådan i verkstäl- lighet. En annan erfarenhet är att offent- liggörandet av planer på att genomföra åt— gärder kan leda till reaktioner hos allmän- heten som går stick i stäv med åtgärdernas syfte. Båda dessa omständigheter understry- ker nödvändigheten av att snabbt kunna sätta in de åtgärder som vid varje tillfälle
är påkallade. En utdragen beslutsprocess och osäkerhet om vilket beslut som kom- mer att fattas är svagheter som kraftigt ned- sätter ett styrmedels användbarhet för kon- junkturstyrning.
Svårigheten att förutse längden av en konjunkturfas och styrkan i konjunkturut- vecklingen ställer vidare krav på flexibilitet i styrmedlens tillämpning. Möjlighet bör fin— nas att anpassa den tidrymd under vilken ett medel tillämpas med hänsyn till kon- junkturförloppet efter hand som detta kan bedömas med ökad säkerhet. På motsvaran— de sätt bör man skapa möjlighet att anpassa även den kraft varmed ett konjunktursty- rande medel sätts in. Bättre analyser av oli- ka medels verkningar utgör ett viktigt steg i denna riktning.
8.3.1 Bostadsbyggandet Den speciella planering som enligt beslut vid 1969 års riksdag sker för bostadsbyg- gandet tillgodoser i stort sett kraven i fråga om konjunkturstyrning. Systemet med ga- ranterade långsiktiga byggnadsprogram som kompletteras med projektreserver för de närmaste åren ger goda möjligheter att suc- cessivt anpassa bostadsbyggandets volym till den nivå som bedöms lämplig med hänsyn till bl. a. konjunkturutvecklingen. Vi föreslår inga ändringar i konjunktur- styrningen av det statligt belånade bostads- byggandet. Styrningen av det inte statligt belånade bostadsbyggandet bör som hittills ske på grundval av igångsättningsramar fastställda av Kungl. Maj:t. Detta förutsät- ter, att det inte statligt belånade bostads- byggandet även fortsättningsvis underkastas byggnadsreglering. Vi vill dock framföra vissa synpunkter på administrationen av denna reglering av det privatfinansierade bostadsbyggandet. Igångsättning av bostadsbyggen kommer att även i fortsättningen ske inom dels en av riksdagen fastställd låneram, dels en av Kungl. Maj:t fastställd tillståndsram. Med nuvarande ordning är det i det förra fallet bostadsstyrelsen som på riksnivå an- svarar för den vidare fördelningen av ra- men på landets olika delar, medan motsva-
rande fördelning i det senare fallet handhas av arbetsmarknadsstyrelsen. Visserligen sker ett nära samarbete mellan de två verken vid fördelningsbeslutens fattande. Det får emel- lertid anses principiellt riktigt, att det for- mella huvudansvaret för styrningen av bo- stadsproduktionen inom de av statsmakter- na fastställda ramama läggs på en och sam- ma myndighet. Denna myndighet bör na- turligen vara bostadsstyrelsen. Vi föreslår således, att ansvaret för den på riksnivå gjorda fördelningen av det privatfinansie- rade bostadsbyggandet förs över från ar- betsmarknadsstyrelsen till bostadsstyrelsen. Behovet av samråd mellan de två verken vid den regionala fördelningen av bostads- ramarna kvarstår givetvis även efter det att en sådan ändring har genomförts. Frå- gan om inordnandet av bostadsbyggandet i den regionala planeringen berörs i nästföl- jande avsnitt angående kommunernas byg— gande m. m.
8.3.2 Kommunernas byggande m. 111.
De kommunala byggnadsinvesteringarna konjunkturstyrs f.n. huvudsakligen genom byggnadsregleringen. Igångsättningstillstånd krävs för exempelvis byggande av sjukhus, vissa vägar som byggs utan statsbidrag, kontor, idrottsanläggningar m.m. Skolbyg- gandet, som utgör en tung post i den kom- munala investeringsbudgeten, styrs huvud- sakligen genom ramarna för statsbidrag till skolbyggnader. Dessa ramar har kunnat an- passas i syfte att konjunkturvariera bygg— nadsvolymen. Handläggningen av bidrags- ärendena har dock starka inslag också av administrativ styrning. Liksom beträffande bostadsbyggandet kan man här tala om en kombination av ekonomisk styrning och reg- lering. Åren 1967 och 1968 tillämpades vidare i återhållande syfte investeringsavgift på bl.a. vissa kommunala investeringar. Dessa investeringar innefattas också i det förslag om inventeringsavgift åren 1970—— 71 som nyligen framlagts i prop. nr 1970: 101. Som tidigare har konstaterats hade av- giftsbeläggningen åren 1967—68 betydande effekt.
Eftersom ekonomiska överväganden in-
går i underlaget för beslutsfattandet beträf- fande de kommunala byggnadsinvestering- arna kan de påverkas genom ekonomisk styrning. Statsbidrag utgår f.n. i betydande omfattning till kommunala investeringar. Motiven för statsbidragen varierar emeller- tid. I de fall då det är fråga om renodlade Stimulansbidrag skulle man möjligen kunna tänka sig, att bidragen i en överkonjunktur sänks eller helt dras in i syfte att dämpa investeringsvolymen. En sådan åtgärd kun- de sedan kompenseras i nästa konjunktur- fas. I flera betydelsefulla fall, t. ex. i fråga om statsbidragsberättigade vägar och sko- lor, föreligger emellertid huvudsakligen and- ra motiv för bidrag. Det kan resas starka invändningar mot att i sådana fall ens till- fälligt sänka eller dra in det statliga stödet.
Vi har fäst stor vikt även vid den utveck- ling som kan skönjas mot mera långsiktig och övergripande planering av de kommu- nala investeringarna. Sådan planering före— ligger redan beträffande de tunga posterna sjukhus, skolor och statsbidragsberättigade vägar. Pågående förbättringar av bostads- byggandets långsiktiga planering bör få som följd en motsvarande bättre planering av följdinvesteringarna till bostadsbyggandet. Här avses exempelvis vatten- och avlopps- anläggningar, vägar samt servicebyggnader av skilda slag. Alla dessa investeringar be- höver på något sätt samordnas i en övergri- pande planering. Redan i 1964 års propo- sition om en aktiv lokaliseringspolitik un- derströks behovet att avväga olika regionala intressen i frågor om samhälleliga service- anordningar och annan offentlig verksamhet (prop. 1964: 185, s. 210). På senare år har ett omfattande arbete satts in för att sti- mulera en bättre kommunal ekonomisk långtidsplanering som kan förutsättas ge un— derlag för bl. a. en sådan avvägning.
För de kommunala byggnadsinvestering- arna kommer således i allt större utsträck- ning att föreligga långsiktiga planer, vilka tillsammans med annan information kan läggas till grund för de fördelningsbeslut som förutsätts i en reglering. Vi anser det vara lämplikt att konjunkturstyrningen sam- ordnas med den övergripande planering och
styrning som är påkallad beträffande de of- fentliga investeringarna.
Både de allmänna förutsättningarna för styrning av det kommunala byggandet och lämpligheten av att samordna förekomman- de styrning för skilda syften talar således för att konjunkturstyrningen av detta byg- gande sker med huvudsakligen administra- tiva medel. Vi har därför kommit till slut— satsen att konjunkturstyrningen av kommu- nernas byggande bör ske i första hand ge- nom byggnadsreglering. Till ledning för den- na styrning av de kommunala byggnadsin- vesteringarna bör ramar upprättas för skil- da delsektorer. Det bör på längre sikt vara möjligt att bestämma ramar för igångsätt- ningen av nybyggnadsarbeten med uppdel- ning på följande objektstyper, nämligen
skolor, sjukhus, ålderdomshem,
vatten— och avloppsanläggningar, vägar och gator (utom statsbidragsberät- tigade vägar, som förutsätts liksom hittills höra under vägverkets planering),
byggnader för förvaltning och sociala än— damål,
samlingslokaler, kyrkor, teatrar, idrotts- anläggningar,
övriga kommunala byggnader och an- läggningar.
Även enskilda samlingslokaler, kyrkor, teatrar och idrottsanläggningar bör innefat- tas i de ramar och därmed den konjunktur- styrning som föreslås. Den skisserade av- gränsningen kan diskuteras och justeras ef- ter hand som ramarna görs upp. Redan nu föreligger ramar för skolor, sjukhus och ålderdomshem. För skolornas del bestäms ramarna inte i anslutning till regleringen utan till statsbidraget, och vad gäller ålder- domshemmen ingår de som en delkvot i igångsättningsramen för bostäder. Det finns enligt vår mening förutsättningar att redan i nuvarande läge få fram underlag för mot- svarande ramar även för vatten- och av- loppsanläggningar samt vägar och gator. Övriga investeringar kan tills vidare sam- manfattas i en gemensam ram. Vi förut- sätter, att dessa ramar fastställs av rege—
ringen som ett led i konjunkturpolitiken. Informationer om de kommunala investe- ringsplanerna samt den fortlöpande kon- junkturbedömningen förutsätts utgöra un— derlag för rambesluten.
På liknande sätt som beträffande bo- stadsbyggandet bör de nyssnämnda igång- sättningsramarna fastställas med olika tids- perspektiv. Minimiramar för förslagsvis tvåårsperioder bör sålunda fastställas och även fördelas på objekt genom förhandsbe- sked att byggnadstillstånd kommer att läm- nas. Beroende på konjunkturutvecklingen kan sedan en påbyggnad ske med tilläggs- ramar för det närmaste året. Fördelen med detta tillvägagångssätt är liksom i fråga om bostadsinvesteringarna, att den långsiktiga planeringen underlättas genom i god tid lämnade tillstånd utan att den mera kort- siktiga konjunkturanpassningen av bygg- nadsvolymen äventyras.
Från de riksramar som f.n. finns fast- ställda för igångsättningen av sjukhus och ålderdomshem sker direkt fördelning av igångsättningen på enskilda objekt över hela landet. Fördelningen sker på grundval av centralt inhämtade informationer om enskilda planerade byggnadsobjekt. Vi fö- reslår ingen ändring i detta tillvägagångs- sätt. I fråga om övriga kommunala inves- teringar skulle ett motsvarande tillväga- gångssätt möjligen vara tänkbart. Det skul- le dock med all säkerhet i många fall bli administrativt betungande inte minst för de kommunala byggherrarna. Vi utgår därför från att för dessa investeringar riksramar skall fördelas på län i likhet med vad som sker på bostadssektorn och fördelas på kommuner och byggnadsobjekt av en läns- myndighet.
Om man ser bort från de igångsättnings- tillstånd för större objekt som på senare år meddelats av Kungl. Maj:t, har Objektsför- delningen hittills handhafts av länsarbets- nämnderna.
Även de centralt gjorda fördelningarna för sjukhus och ålderdomshem har formellt bekräftats av nämnderna genom utfärdan- de av igångsättningstillstånd. Det primära intresset för länsarbetsnämnderna vid med-
delandet av igångsättningstillstånd gäller balansen på de regionala arbetsmarknader- na. Nämndernas uppgift är att motverka både arbetslöshet och överefterfrågan på byggarbetsmarknaden. Det är från den syn- punkten viktigt för nämnderna att kunna ta direkt del i åtgärder för att påverka byggnadsvolymen inom länens olika delar. Samtidigt måste observeras, att länsstyrel- serna efter det lokaliseringspolitiska pro— grammets införande år 1965 fått betydelse- fulla funktioner i den regionala planering- en. Frågan om en utvidgning av länsstyrel- sernas uppgifter i denna planering behand- las i prop. 1970: 103. Enligt propositionen skall länsstyrelsen svara för regionalpolitisk prioritering av objekt för den reglerade byggnads- och anläggningsverksamheten. Beslutanderätten beträffande huvudsaklig fördelning på kommuner av det bostadsbyg- gande som ryms inom länet tilldelade ra- mar föreslås vidare bli överförd till läns- styrelsen.
Redan nu svarar länsstyrelserna för re— gionalpolitisk prioritering av objekt för den regionala byggnads- och anläggningsverk- samheten genom att de angelägenhetsgra— derar de tillståndsärenden som handläggs av Kungl. Maj:t. Med hänsyn till den av- görande betydelse som det regionala och lokala arbetsmarknadsläget har för fördel— ningen av byggnadstillstånd och den an- passning av byggnadsinvesteringar till lång- siktig regional och lokal sysselsättningsut- veckling som självklart måste ligga i den regionala planeringen, anser vi att tillstånds- besluten alltjämt bör meddelas av länsar- betsnämnderna.
Länsarbetsnämndernas bedömning av det regionala och lokala arbetsmarknadsläget och dess utveckling kommer med den före- slagna ordningen att utgöra ett viktigt un- derlag för beslutsfattandet vid den styrning av byggnadsproduktionen som sker på läns- planet. Länsarbetsnämndernas analyser och arbetsmarknadsprognoser kommer också att ingå i underlaget för de fördelningsbeslut som fattas på riksnivå. I dessa hänseenden kommer med andra ord inte att ske någon egentlig förändring i förhållande till vad
Flera synpunkter kan läggas på frågan om den formella gången vid meddelandet av byggnadstillstånd för byggnadsinveste- ringar som fördelas centralt. Socialstyrelsen gör t.ex. f.n. förteckningar över planera- de ålderdomshem som bör komma i fråga för igångsättning inom de av Kungl. Maj:t fastställda ramarna. Förteckningarna sänds till länsarbetsnämnderna, som med ledning av förteckningarna meddelar igångsätt- ningstillstånd. De centrala fördelningsbeslu- ten, i dessa fall liksom beträffande bostä- der, fattas givetvis med hänsyn tagen till regionala förhållanden, däribland balansen på arbetsmarknaden. Information i sist- nämnda hänseende erhålls genom fortlö- pande kontakter med arbetsmarknadssty- relsen med vilken samråd sker i fördel— ningsfrågan. Skäl kan anföras för att nu- varande ordning för tillståndsgivningen i princip iakttas även i fortsättningen. En- ligt vår uppfattning talar emellertid över- vägande skäl för den ordningen att den centrala myndigheten fattar de formella besluten om tillstånd.
6.3.3. Statens byggande
Graden av överensstämmelse mellan de år— liga byggnadsvolymer som har förutsatts vid anvisningen av medel till statligt byg- gande och de faktiskt realiserade byggnads— volymerna kan sägas utgöra kriteriet på den effektivitet varmed detta byggande kon- junkturstyrs. (En annan fråga, som vi inte har anledning att ta ställning till, är i vad mån den statliga byggnadsvolymen i större utsträckning än f.n. bör anpassas med hän- syn till konjunkturutvecklingen.) Vi vill re- dovisa vissa synpunkter på styrningen av det statliga byggandet i anslutning till olika kategorier av statliga byggherrar. Beträffande byggnadsstyrelsens, fortifika- tionsförvaltningens och andra icke affärs- drivande myndigheters byggande har vi inte funnit skäl att föreslå någon principiellt annan metod för den årliga volymbestäm- ningen än den som f.n. tillämpas medelst investeringsanslag och särskilda direktiv. Beträffande byggnadsstyrelsens investering-
ar föreligger dock svagheter i styrningen som närmare berörs i bilaga ] angående byggnadsstyrelsens byggande. Under nuva- rande förhållanden är möjligheterna för byggnadsstyrelsen att över en begränsad tid- rymd höja eller sänka byggnadsvolymen i realiteten mycket begränsade, om de över huvud taget existerar. Projekteringens fort- skridande är avgörande för den takt var- med enskilda byggnadsobjekt kan tas i pro- duktion och därmed påverka byggnadsvo- lymen. Den projektplanering som byggnads- styrelsen svarar för släpar emellertid efter i förhållande till uttalade planer och även till medelsanslagen, som dimensioneras med hänsyn till planerna. Dessutom styrs beho- vet av de ifrågavarande byggnaderna ofta beträffande såväl omfattning som förlägg- ning i tiden av tidigare riksdagsbeslut.
De förutsättningar under vilka byggnads- styrelsen arbetar ger med andra ord inte utrymme för anpassning av byggnadsvoly- men till förändringar i konjunkturen. Sådan anpassning uppåt kan åstadkommas endast om projektplaneringen ligger så väl framme att en projektreserv föreligger. En anpass- ning nedåt är liktydigt med en begränsning av igångsättningsvolymen, vilken i sin tur förutsätter prioritering mellan projekt som har kommit så långt i projektering och an— nan planering att de från den synpunkten kan sättas igång i en nära framtid. Vi före- slår, att frågan om konjunkturstyrningen av byggnadsstyrelsens byggande överses ut- ifrån dessa synpunkter.
Beträffande affärsverken anvisas investe- ringsmedel i ett kollektivanslag för varje verk avseende såväl byggnads- som ma- skininvesteringar men utan uppdelning på dessa olika poster. För att möjliggöra bätt- re styrning av byggnadsinvesteringarna har vi övervägt en uppdelning av anslagen på maskin- resp. byggnadsinvesteringar. Om detta bedöms förenat med nackdelar från andra synpunkter, bör enligt vår mening i varje fall krävas, att samtliga verk i sina anslagsframställningar specificerar investe- ringsplanerna på vad som beräknas kom- ma på byggnader resp. maskiner.
I övrigt förutsätter vi att nuvarande styr-
metoder behålls tills vidare för affärsver— ken. F.n. är dock frågan om ändrade ad- ministrativa former för dessa verk under prövning. ] den mån ändringar beslutas be- träffande affärsverkens ställning bör frå- gan om ändrade former för konjunkturstyr- ningen av deras investeringar tas upp till förnyad prövning.
Konjunkturstyrningen av de statliga bo- lagens byggnadsinvesteringar föreslås ske på samma sätt som det enskilda näringsli- vets enligt följande.
8.3.4. Det enskilda näringslivets byggande
I det föregående har medel föreslagits för konjunkturstyrning av bostadsbyggandet samt kommunalt och statligt byggande. Återstoden, som i diagram 5.3, s. 105, inne- sluts i posterna ”egentlig industri”, ”handel m. m., nybyggande" samt ”övrigt nybyggan- de", har här sammanfattningsvis benämnts det enskilda näringslivets byggande. I prin- cip innefattas häri förutom näringsgrenarna industri, handel samt jord- och skogsbruk även byggandet av fritidshus. Svårigheterna att regleringsvägen konjunkturstyra byggan- det av det stora antal sinsemellan mycket varierande byggnadsprojekt som ryms inom dessa poster är betydande. Ett alternativ till byggnadsreglering för att styra det ifrågava- rande byggandet är investeringsavgifter. Lämpligt avvägda avgifter kan förutsättas utgöra ett verksamt medel för att dämpa byggnadsinvesteringar. Som närmare ut- vecklats i kapitel 7 är emellertid avgifterna förbundna med vissa problem. Bl. a. är den inverkan på lönsamheten som vid måttli- ga avgifter ger den viktigaste styreffekten nära beroende av avgiftsperiodens längd. Detta förhållande försvårar en gradvis an- passning av avgiftsperioden efter hand som konjunkturutvecklingen kan överblickas bättre.
Systemet med investeringsfonder har vi— sat sig flexibelt och verkningsfullt vid kon— junkturstyrning men täcker å andra sidan bara en begränsad del av byggnadsinves- teringarna. Som alternativ till styrning av det enskilda näringslivets byggande medelst reglering eller investeringsavgifter föreslår
vi därför en komplettering av den ekono- miska konjunkturstyrning som f.n. sker medelst investeringsfonder. Denna komplet- tering föreslås ske genom ett system av vad som i det följande kallas konjunkturdeposi- tioner.
Vi föreslår således att skyldighet skall kunna åläggas den som önskar genomföra byggnadsinvestering att betala konjunktur- deposition till riksbanken när arbetet sätts igång. Sådan skyldighet skall införas under perioder då byggnadsverksamheten anses böra dämpas. Depositionen skall utgöra viss andel av den beräknade byggnadskostnaden och skall kompletteras eller reduceras i den mån den slutliga kostnaden ger anledning därtill. För varje inbetalare, som kan vara fysisk eller juridisk person, upprättas ett räntelöst konto hos riksbanken.
Depositionstiden föreslås generellt bli fem år. Efter denna tid skall depositionen beta- las tillbaka. Den skall emellertid kunna åter- betalas tidigare, men dess användning skall då styras på samma sätt som vid ianspråk- tagande av investeringsfond. I dessa fall skall således krävas medgivande av Kungl. Maj:t eller, efter Kungl. Maj:ts bestämman- de, arbetsmarknadsstyrelsen. Motiv för så- dant medgivande kan vara behov av kon- junkturstimulans, lokalisering av investering- ar till viss region etc. Vi föreslår att pröv- ningen av dessa fall skall ske efter riktlinjer liknande dem som tillämpas beträffande in— vesteringsfonderna. I det följande (avsnitt 8.3.5) kommer vi att föreslå viss utvidgning av möjligheterna att överföra investerings- fond mellan företag inom samma koncern. Vi utgår från att systemet med konjunktur- depositioner skall rymma motsvarande möj- ligheter att överföra medel som deponerats i form av konjunkturdeposition.
Konjunkturdeposition förutsätts komma till användning inom de sektorer och regio- ner samt under de perioder som regeringen bestämmer. Det torde vara en fördel från planeringssynpunkt om den tid för vilken depositionsskyldighet skall föreligga anges vid depositionens införande. Perioderna bör emellertid kunna såväl förlängas som av- kortas, beroende på konjunkturutveckling-
en. Till skillnad från vad som gäller vid tillämpning av investeringsavgifter torde denna relativa osäkerhet inte på något av- görande sätt påverka effekten av deposi- tionskravet.
Vårt förslag innebär att konjunkturdepo- sitioner skall kunna föreskrivas i fråga om alla byggnadsarbeten som kräver byggnads- lov från kommunal byggnadsnämnd. Dessa arbeten kan identifieras vart för sig, vilket ger möjlighet att t.ex. avskärma tillämp- ningen till investeringar inom vissa sekto- rer. Kravet på byggnadslov gäller i princip samtliga ny-, om- och tillbyggnadsarbeten med undantag för byggnadsarbeten inom jord- och skogsbruk samt viss glesbebyg— gelse. Dessa undantag torde spela liten roll i konjunktursammanhang. Av större bety- delse är de reparations- och underhållsar- beten som inte kommer till byggnadsnämn- dernas kännedom. I och för sig är det möj- ligt att påverka detta slag av arbeten genom användning av andra ekonomiska styrme- del än krav på depositioner. En framkomlig väg torde vara att i samband med taxering- en avgiftsbelägga reparations- och under- hållsarbeten med Viss procent av kostnaden. Vi har dock stannat för att inte föreslå yt- terligare ekonomiska styrmedel.
Som redan framhållits har vi sett det nu föreslagna systemet med konjunkturdeposi- tioner som en komplettering av den styrning som f.n. sker med investeringsfonder. Möj- ligheten av en framtida frisläppning av in- vesteringsfonderna kan visserligen i viss ut- sträckning verka återhållande på företagens investeringar i högkonjunktur. Det förefal— ler vara ett rimligt antagande, att denna effekt får ökad betydelse efter hand som företagens erfarenheter av fonderna vidgas. Depositionssystemet är emellertid genom det generella kravet på depositioner mera di- rekt inriktat på att begränsa investeringar i högkonjunktur. Dessutom kan de depone- rade medlen liksom investeringsfonderna användas för att stimulera investeringar un- der lågkonjunktur eller i områden där man av regionalpolitiska skäl vill höja investe- ringsnivån.
En viktig förutsättning för att den av-
sedda effekten skall uppnås under högkon- junkturen är naturligtvis, att användningen av konjunkturdepositionerna samordnas med den allmänna penningpolitiken. Bl.a. bör tillses att kreditinstituten inte höjer fas- tigheter-nas belåningsvärden som följd av depositionskravet eller vidtar andra åtgär— der som kan vara ägnade att trubba av ef— fekten av detta krav. Vi ser konjunkturde- positionerna som ett medel att snabbt be- gränsa byggnadsinvesteringarna inom sek- torer och/eller regioner. Valet av återbetal- ningsbara depositioner i stället för avgifter medför fördelar utöver den förut påpekade möjligheten att använda deponerade medel för exempelvis konjunkturstimulans samt den omständigheten att depositionskravet inte har karaktär av beskattning. Framför allt är det möjligt att utan risk för svår— kontrollerade sekundära effekter sätta de— positionernas andel av byggnadskostnader- na förhållandevis högt och därigenom upp- nå avsevärd likviditetsbegränsande effekt under högkonjunkturen. Man bör sålunda kunna utgå från att depositionerna inte på samma sätt som investeringsavgifter ger upphov till prisförskjutningar.
Om deponerade medel som vi har före- slagit återbetalas fem år efter insättningen, kan denna återbetalning tänkas neutralisera eventuella vid utbetalningen gällande krav på konjunkturdeposition. Effekten härav begränsas emellertid, om medlen systema- tiskt frisläpps för investeringar under mel- lankommande konjunkturdämpning eller i samband med lokaliseringspolitiskt angeläg— na investeringar.
För att belysa konjunkturdepositionens verkningssätt kan man utgå från det fall att någon önskar uppföra en kontorsbyggnad som kostar 5 milj. kr och för vilken kon- junkturdeposition skall erläggas med 25 % av kostnaden. Normalt torde en sådan bygg- nad till ca 75 % finansieras lånevägen, vil- ket innebär, att byggherren utan konjunk- turdeposition skulle ha fått skjuta till 1250 000 kr av egna medel till byggnads- kostnaden. På grund av depositionen kom- mer anspråken på byggherrens egna medel att höjas till 2 500000 kr. Eftersom deposi-
tionen, 1250 000 kr, sätts in på räntelöst konto kommer byggherren att göra en rän- teförlust under den tid medlen står inne på kontot. Det kan således förutsättas framstå som angeläget för den som har medel stå- ende på depositionskonto att kunna utnytt- ja dem vid lågkonjunktur eller i samband med lokaliseringspolitiskt angelägna inves- teringar före femårsperiodens slut.
Det nyss anförda bör endast uppfattas som ett exempel. Vår uppgift har, som ti- digare framhållits, inte varit att ta ställning i frågan med vilken kraft styrmedlen bör sättas in. i detta fall hur hög depositions— andel som bör väljas. Den frågan måste i varje läge avgöras på grundval av bl. a. regional- och konjunkturpolitiska bedöm- ningar.
8.3.5. Överföring av investeringsfonder inom koncern
I anslutning till frågan om konjunkturstyr- ning av det enskilda näringslivets byggande vill vi peka på en detalj i systemet med in- vesteringsfonder som vi anser kunna för- bättras. Det gäller överföring av investe- ringsfonder inom koncern.
Vid tillämpningen av nuvarande bestäm- melser om överföring av investeringsfonder inom koncern har det visat sig att behov föreligger av ökad möjlighet till överföring, framför allt mellan moderbolag och indi- rekt helägda bolag. En utvidgad möjlighet att överföra investeringsfonder inom kon- cern ökar möjligheterna att styra investe- ringar. Vi föreslår därför en anpassning av bestämmelserna om överföring av investe- ringsfonder till de bestämmelser som gäller för koncernbidrag. Det innebär, att överfö- ring av investeringsfondsmedel skall kunna ske mellan kooperativ ekonomisk förening och av föreningen helägt bolag i endera riktningen och mellan systerbolag som bå- da är helägda bolag till samma förening. Vidare skall överföring kunna ske från moderföretag till indirekt helägda bolag.
8.4. Regional styrning
De av oss föreslagna medlen för att kon- junkturstyra byggnadsinvesteringar kan i
sin användning anpassas med hänsyn till läget på byggnadsmarknaden i skilda regio- ner. En regionalt anpassad konjunkturstyr- ning gäller i första hand upprätthållandet av balans mellan tillgång och efterfrågan på produktionsresurser inom byggnadsverk- samheten.
Den regionala styrningen har vidare och mera långsiktiga syften. Det är vid regional styrning inte byggnadsverksamheten och förhållandena inom denna som står i cent- rum för intresset utan utvecklingen av hela näringslivet i regionen. Det kortsiktiga må- let att upprätthålla balans på byggnads- marknaden kan sammanfalla med det lång- siktiga regionalpolitiska intresset men behö- ver inte göra det. En regionalpolitiskt mo- tiverad styrning av byggnadsinvesteringar till vissa orter kan t.ex. medföra att brist på byggnadsarbetare uppkommer på dessa orter.
Även om således målen är principiellt olika vid konjunkturstyrning resp. regional styrning av byggnadsverksamheten kan styrmedlen ändå sammanfalla. Vi har tidi- gare (avsnitt 7.2.l) gjort gällande, att kon- junkturstyrning av byggnadsverksamheten medelst reglering medför även regional styrning. Bedömningen gäller all administ- rativ styrning som knyter an till utföran- det av enskilda byggnadsprojekt. Detta framgår särskilt tydligt, när byggnadsvoly- men bestäms genom ramar. Fastställs en totalram för igångsättningen av bostäder, måste ställning tas även till hur denna ram skall fördelas på olika regioner. Även om fördelningen på enskilda objekt sker direkt från riksramen, som fallet är beträffande igångsättningen av sjukhusbyggen, kommer man inte ifrån besluten om var i landet byggnaderna skall ligga. En annan sak är, att besluten kan fattas med större eller mindre beaktande av den regionala utveck- lingen.
Vi har i det föregående föreslagit att byg- gandet av bostäder samt kommunernas och statens byggande, dvs. vad som skulle kun- na innefattas i begreppet "den offentliga byggnadssektorn”, skall konjunkturstyras med administrativa medel. Under förutsätt-
ning att så sker föreligger också medel för att styra de ifrågavarande byggnadsobjek- tens fördelning på regioner och orter. Vi finner inte anledning att f.n. föreslå ytter- ligare medel för det ändamålet. Förutsättningarna för att bygga utgör ba- ra en av de många faktorer som påverkar den regionala utvecklingen. Det ligger utan- för vårt uppdrag att gå in på detta fråge- komplex, som har behandlats av 1968 års lokaliseringsutredning i betänkandet Loka- liserings- och regionalpolitik (SOU 1969: 49) och sedan tagits upp i prop. 1970: 75 med förslag om den fortsatta regionalpoli- tiska stödverksamheten m.m. För att styra den långsiktiga regionala utvecklingen krävs insatser på bred front. Till en del kan så- dana insatser bestå av åtgärder för att på- verka den regionala tillgången på arbets- kraft. Hela den regionala efterfrågesituatio- nen kan emellertid behöva påverkas. Bl. a. kan särskilda åtgärder behövas för att inom vissa regioner långsiktigt stimulera eller dämpa efterfrågan på byggnadsinvestering- ar. I det följande lägger vi fram synpunk- ter och förslag beträffande användningen av de ekonomiska styrmedlen i det syftet. Samma byggnadssektorer som vid konjunk- turstyrning förutsätts härvid komma i fråga för de ekonomiska styrmedlens användning, dvs. i stort sett det enskilda näringslivets byggnadsinvesteringar.
8.4.1 Åtgärder för att långsiktigt stimulera det enskilda näringslivets byggnadsinveste- ringar i vissa regioner I det föregående har vi hävdat att subven- tioner till byggnadskostnaderna kan väntas påverka lönsamheten i endast begränsad ut- sträckning. Utgångspunkten har varit, att kapitalkostnaderna för byggnadsinvestering- ar vanligtvis utgör en ringa del av före- tagens produktionskostnader. Om ett före- tag inte bedömer det lönsamt att investera på en viss ort i en viss region, kommer med andra ord denna bedömning inte att för- ändras nämnvärt av att byggnadskostnader- na subventioneras. Om investeringarna där- emot bedöms som lönsamma kommer de rimligtvis att genomföras under förutsätt-
ning att företaget har tillgång till medel för genomförandet. Systemet med konjunktur- depositioner bör mot den bakgrunden an- vändas i regionalpolitiken som likviditets- skapande medel på så sätt att investeringar inom vissa regioner utgör grund för att de- ponerade medel återbetalas före den ordi- narie femårsperiodens utgång.
Förutsättningarna för näringslivet att etablera sig och i samband därmed genom— föra byggnadsinvesteringar varierar mellan olika regioner och orter på grund av skill- nader i infrastruktur i form av offentlig och privat service, kommunikationer etc. I viss utsträckning kan de offentliga investe- ringarna i sådan infrastruktur sägas med- föra direkta och indirekta subventioner till näringslivet, vilka varierar mellan olika re- gioner. Frågan om detta slag av åtgärder för att påverka betingelserna för byggnads- investeringar inom olika regioner ligger emellertid utanför vårt uppdrag.
8.4.2 Åtgärder för att långsiktigt dämpa det enskilda näringslivets byggnadsinvesteringar i vissa regioner Som ett medel för att långsiktigt dämpa ef- terfrågan på byggnadsinvesteringar i vissa regioner föreslår vi i fråga om det enskilda näringslivets byggnadsinvesteringar en lång- siktig användning av konjunkturdepositio- ner. Det innebär att depositioner, som vis— serligen i första hand är ett konjunkturut- jämnande medel, införs fristående från de konjunkturpolitiska åtgärderna som ett re- gionalpolitiskt medel i dessa regioner. De kommer på så sätt att bestå av dels en re- gionalt bestämd procentandel som kvarstår oberoende av konjunkturutvecklingen, dels en konjunkturvarierad procentandel av byggnadskostnaden. Depositionerna kom- mer härigenom att få både regional- och konjunkturpolitisk användning. Utnyttjan- det av detta likviditetssänkande medel i vis- sa regioner bör motsvaras av likviditetshö- jande åtgärder i andra regioner. Vi vill sär- skilt peka på möjligheten enligt vårt för- slag för företagen att under femårsperioden använda medel som har deponerats vid in- vesteringar i regioner, där statsmakterna vill
dämpa tillväxten, för investeringar i regio- ner där tillväxten skall främjas. I likhet med investeringsfonderna kommer således de- positionerna att kunna användas för att sti- mulera investeringar i vissa regioner. Till skillnad från fonderna kan depositionssy- stemet emellertid användas även för att re- gionalt hålla tillbaka investeringar. Deposi- tionssystemet kompletterar således även i detta viktiga avseende systemet med inves- teringsfonder.
Statsmakterna har uttalat, att en dämp- ning av tillväxten skall ske i storstadsregio- nerna med Stockholm, Göteborg och Malmö som regionkärnor (prop. 1969: 1, Bil. 13 samt prop. 1970: 75). Vi utgår från att de- positionsandelen för detta regionalpolitiska syfte — således bortsett från eventuellt samtidigt behov av konjunkturstyrning — bör avpassas så att den avsedda dämpning- en uppnås utan att effekten blir prohibitiv. För det ändamålet behöver dämpningsbe- hovet bedömas för varje region för sig. Vi- dare kan depositionskravet behöva differen- tierasi fråga om skilda delar av närings- livet. Hänsyn måste även tas till effekten av andra dämpningsåtgärder. Det är därför inte möjligt att generellt ta ställning i frå— gan vilken storlek depositionerna bör ha för att här ifrågavarande dämpning skall åstadkommas.
För att komma till rätta med en kraftig storstadsexpansion krävs enligt vår bedöm- ning ett brett register av långsiktiga åtgär- der som riktas mot efterfrågan i ett tidiga- re led än det som aktualiseras med bygg- nadsinvesteringarna. Frågan om sådana åt- gärder ligger utanför vårt uppdrag. Vi vill dock erinra om att förslag att införa obli- gatoriskt samråd i lokaliseringsfrågan har lagts fram i en departementspromemoria inom inrikesdepartementet (Stencil In 1970: 2).
I avvaktan på mera långsiktiga lösningar föreligger möjligheten —— om depositions- systemet skulle visa sig otillräckligt för att hålla tillbaka övertrycket på storstadsregio- nernas byggnadsmarknad — att utnyttja byggnadsreglering även för den enskilda sektorn i dessa regioner. Depositionssyste-
met får i så fall funktion att fånga upp en del av övertrycket och därigenom underlät- ta regleringens handhavande.
8.5. Sektorstyrning
De medel som har föreslagits i det föregå- ende för att styra byggnadsinvesteringarna kan, med undantag för systemet för den ekonomiska säsongstyrningen, differentieras på sektorer; I den administrativa styrningen av bostadsbyggandet och byggandet inom den offentliga sektorn ligger en sektorstyr- ning på samma sätt som förut har påpekats beträffande den regionala styrningen. På vissa delsektorer är denna administrativa styrning kompletterad genom ekonomiska styrmedel. Detta gäller framför allt bo- stadsbyggandet samt vissa kommunala ser- vicebyggnader till vilka statsbidrag utgår. Vi utgår från att denna ekonomiska sektor- styrning skall fortgå och utvecklas med hänsyn till uppkommande behov. Några medel utöver dem som redan disponeras eller har föreslagits i det föregående synes inte behövas för ändamålet.
Även de konjunkturdepositioner som har föreslagits för styrningen av byggnadsin- vesteringarna inom den enskilda sektorn ger möjligheter till en långsiktig sektorstyr- ning på samma sätt som till regional styr- ning. Vi har således inte heller i det hänse- endet funnit anledning att lägga fram för- slag utöver dem som tidigare har redovi— sats i detta kapitel.
8.6. Informationsunderlag för byggnadsverk- samhetens styrning
Vi har inte sett som vår uppgift att utforma ett sammanhängande statistiskt informa- tionssystem till underlag för byggnadsverk- samhetens styrning. För det syftet krävs enligt vår bedömning ett långsiktigt utveck- lingsarbete. Ett sådant pågår på olika hän- der. En planerad fortsatt utveckling av den kommunala långsiktiga investeringsplane- ringen kan väntas ge ett viktigt bidrag till beslutsunderlaget för styrningen. Inom sta- tistiska centralbyrån övervägs möjligheter
till förbättringar i uppgiftsinhämtandet till prognoserna för den planerade byggnads- verksamheten. Uppföljningsundersökningar rörande styrmedlens effekt har utförts av bl. a. konjunkturinstitutet.
Utan att lämna konkreta förslag beträf- fande det fortsatta utvecklingsarbetet vill vi allmänt understryka angelägenheten av att det kan fortgå och att resurser härför ställs till förfogande. Vi rekommenderar, att sta- tistiska centralbyrån i samverkan med be- rörda myndigheter analyserar statistikbeho- vet i samband med byggnadsverksamhetens styrning och i vanlig administrativ ordning lägger fram förslag om förbättringar i nu- varande statistik.
9. Specialmotivering till författningsförslagen
9.1. Inledning
Mot bakgrund av de i kap. 8 redovisade förslagen har vi utarbetat följande författ-
ningsförslag, nämligen
1 lag om säsongutjämning av byggnads- verksamheten 2 lag om konjunkturdeposition för bygg- nadsarbete 3 lag om ändring i förordningen (1955: 256) om investeringsfonder för konjunk- turutjämning, samt 4 lag om byggnadstillstånd
Lagarna om byggnadstillstånd och kon- junkturdeposition är s.k. fullmaktslagar, vilka ger möjlighet att ingripa snabbt för att påverka byggnadsverksamhetens inrikt- ning och omfattning. Som tidigare fram- hållits har vi inte ansett det ligga inom vårt uppdrag att gå in på frågan i vilken utsträckning styrmedlen skall användas. Undantag utgör den föreslagna ordningen med sommaravgifter och vinterbidrag, som vi föreslår skall tillämpas i viss ordning med hänsyn till den regelbundenhet var- med säsongproblemen återkommer.
9.2 Lag om säsongutjämning
15. I paragrafen anges vilka som kan komma i fråga för säsongutjämningsavgift eller sä- songutjämningsbidrag. I likhet med vad som gäller för byggnadsforskningsavgiften om—
fattar lagens bestämmelser den som bedri— ver yrkesmässig byggnadsverksamhet un- der sådana förhållanden att han är att anse som arbetsgivare enligt lagen om yrkesska- deförsäkring. Utredningen rörande under- laget för debitering av byggnadsforsknings- avgift har föreslagit en utvidgning av skyl- digheten att erlägga sådan avgift så att den skall omfatta yrkesmässig tillverkning av monteringsfärdig byggnad eller del av så- dan byggnad. Denna verksamhet täcks emellertid inte in av den här föreslagna ekonomiska säsongstyrningen. Från denna styrning undantas vidare byggande i egen regi. Industrins, jordbrukets, kommunernas och statens egenregibyggande samt egen- regibyggandet av egna hem och fritidshus omfattas således inte av styrningen. I fråga om kommunernas byggande i egen regi skil- jer sig förslaget från reglerna för bygg- nadsforskningsavgift, som avser även detta byggande. Någon undre gräns i fråga om antalet årsarbetare sätts inte i den här före- slagna lagen utan denna gäller i princip arbetsgivare med en eller flera anställda.
2 5 I likhet med byggnadsforskningsavgiften är den ekonomiska säsongstyrningen knuten till underlaget för premierna till yrkesska- deförsäkringen. Den utvidgning av avgifts- skyldigheten till anläggningsverksamhet som har föreslagits av den tidigare nämnda ut- redningen har godtagits även beträffande
säsongstyrningen. Sålunda kommer både husbyggande och anläggningsverksamhet att falla in under denna lag. Arbetstagare med en lön understigande 300 kr. om året har undantagits. Någon begränsning av varje arbetstagares lön till 7,5 gånger det vid årets början gällande basbeloppet inom den allmänna sjukförsäkringen kommer inte i fråga i samband med säsongstyrningen.
3 % Beräkningen av avgift eller bidrag sker ge- nom att den av arbetsgivaren utbetalda års- lönen fördelas på sommarperiod och vin- terperiod. Därefter reduceras sommarlönen med 18 0/0. Vad som härefter återstår av sommarlönen jämförs sedan med vinterlö- nen. Erhålls då ett överskott, d.v.s. om sommarlönen är större än vinterlönen, skall arbetsgivaren betala säsongutjämningsavgift. Erhålls underskott får arbetsgivaren säsong- utjämningsbidrag. Till sommarlönen skall hänföras alla de medel, som arbetsgivaren har betalat in till semesterkassa enligt kol- lektivavtal, s.k. semesterören. Till ledning för beräkningen lämnas följande exempel:
Av utbetalda löner i ett företag under ett ka- lenderår belöper 200000 kr. på sommarlöner och 150000 kr. på vinterlöner. Till semester- kassa har inbetalats 30 000 kr.
Utbetald sommarlön 200 000 kr. semesterkassa + 30 000 kr. Summa 230 000 kr. — 18 % därav: —— 41 400 kr. Beräknad sommarlön 188 600 kr. Sommarlön 188 600 kr. — Vinterlön: — 150 000 kr. Överskott 38 600 kr.
Säsongutjämningsavgift (vid 10 %) = 3 860 kr.
För att förhindra att arbetsgivare genom förskjutning av löneutbetalningar undgår av- gift är bestämmelserna utformade så att lön, som belöper på föregående års som- marperiod, hänförs till sommarlön för det år lönen betalas ut.
5 & I arbetsgivaruppgiften skall arbetsgivaren ha gjort en beräkning av huruvida avgift
eller bidrag skall utgå. Utvisar beräkningen att avgift skall betalas, skall arbetsgivaren betala in avgiften i samband med avläm- nande av arbetsgivaruppgiften, d.v.s. se- nast före utgången av januari månad.
6 &
Avgift eller bidrag skall bestämmas för var- je kalenderår av riksförsäkringsverket. Har arbetsgivaren ej lämnat arbetsgivaruppgift eller lämnat så bristfälliga uppgifter i ar- betsgivaruppgiften att avgiften eller bidra— get inte kan beräknas tillförlitligt, bestäm- mer riksförsäkringsverket avgiften eller bi- draget efter skönsuppskattning av underla- get.
Arbetsgivaren behöver ej underrättas om riksförsäkringsverkets beslut om beslutet in- nebär att avgiften fastställs i enlighet med arbetsgivaruppgiften. Förutsättningar ska- pas därmed för ett enkelt administrativt förfarande. Arbetsgivaren bör dock ha möj- lighet att begära underrättelse om beslutet inom ett år efter det arbetsgivaruppgiften har lämnats, t. ex. för att kunna överklaga beslutet på den grund att avgift påförts med för högt belopp.
8 % Förordningen angående uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring saknar bestämmelser om eftertaxering som är tillämpliga på säsongutjämningsavgiften. Därför har sådana bestämmelser tagits upp i denna paragraf.
9—14 åå Det administrativa förfarandet har knutits till samma system som gäller för övriga ar- betsgivaravgifter. '
9.3. Lag om konjunkturdeposition för bygg- nadsarbete
Den lag vi föreslår för i första hand kon- junkturstyrning av det enskilda näringsli- vets byggande medför en förstärkning och utvidgning av den ekonomiska styrning som f.n. sker genom investeringsfonderna. La- gen är därför utformad efter i stort sett
samma principer som förordningen om in- vesteringsfonder för konjunkturutjämning såvitt avser inbetalning av konjunkturdepo- sitioner till riksbanken, handhavande av konjunkturdepositioner samt återbetalning av medel från sådana konton. Dessa be- stämmelser återfinns i 4—7 55. Det admi- nistrativa systemet för fastställande av kon- junkturdeposition samt frågor i anslutning härtill är utformat efter förebild från 1967 års lagstiftning om investeringsavgift för vissa byggnadsarbeten. Detta berör 3 och 4 åå samt 8—23 55.
I övrigt kan beträffande de olika lagrum- men nämnas följande.
1 &
I paragrafen anges förutsättningarna för att Kungl. Maj:t skall kunna meddela för- ordnande om konjunkturdeposition för byggnadsarbete. Förutsättningarna är de- samma som de grundläggande förutsättning- ar som föreslås gälla för byggnadstillstånd. Som framgått av kap. 8 är det främst det enskilda näringslivets byggande som avses komma i fråga för krav på konjunkturde- positioner. Visserligen finns inget hinder i lagen mot ett generellt förordnande om konjunkturdeposition. Administrativa skäl talar dock för att förordnande begränsas till byggnadsarbete av visst slag, t.ex. in- dustribyggnader, butiks-, kontors-, lager- och banklokaler, hotell- och restauranglo- kaler, lokaler för hantverksändamål, ben- sinstationer, reparationsverkstäder, parke- ringshus och fritidshus.
Vid tillämpningen av förordningen om investeringsavgifter har betydande svårighe- ter uppkommit vid bedömande av den s.k. huvudsaklighetsprincipen. Med denna prin- cip förstås bl. a. att vid ombyggnad av hus som till viss del inrymmer avgiftsbelagda lokaler investeringsavgift skall erläggas en- dast om sådana lokaler utgör mer än 50 0/0 av husets totala volym. Vi föreslår att kon- junkturdeposition alltid skall göras för de- positionspliktiga lokaler, oavsett om sam- ma byggnadsarbete avser även andra loka- ler och oavsett hur stor andel som utgörs av depositionspliktiga lokaler. Omvänt skall
deposition aldrig ske för andra lokaler. Den fördelning av byggnadskostnaden som där- vid blir nödvändig bör kunna göras enligt enkla regler.
Vissa begränsningar har gjorts i Kungl. Maj:ts befogenhet att meddela förordnan- de enligt lagen. Sålunda skall i förordnan- det alltid anges under vilken tid det gäller. Kungl. Maj:t har möjlighet att förlänga eller förkorta förordnandet. Vidare har en högsta procentsats angetts för bestämman- de av konjunkturdeposition. Inom denna ram har Kungl. Maj:t möjlighet att bestäm- ma depositionens storlek, som kan variera från tid till annan och mellan skilda delar av landet.
4 %
Det belopp varmed konjunkturdeposition skall göras betalas in till räntelöst konto i riksbanken av byggherren, som kan vara fysisk eller juridisk person. Uppgift från byggherren om den beräknade byggnads- kostnaden, som skall ligga till grund för preliminär deposition, bör i regel godtas om det inte framstår som uppenbart att kostnaden är för lågt beräknad.
6 & I paragrafen anges förutsättningarna för återbetalning av medel som har betalats till konjunkturdepositionskonto.
Efter fem år från insättningsdagen skall byggherren efter uppsägning återfå belop- pet. Regeln om uppsägning har föreslagits för att underlätta riksbankens hantering av kontona. Före utgången av femårsperioden kan Kungl. Maj:t eller, efter förordnande, arbetsmarknadsstyrelsen förordna om åter- betalning av medel på konjunkturdeposi- tionskonton. Återbetalning kan ske an- tingen genom ett generellt beslut eller ge- nom beslut i enskilda fall. Besluten kan förenas med villkor att medlen skall tas i anspråk för visst slag av investeringar eller investeringar inom viss del av landet. Vill- kor bör även kunna utformas på det sättet att den nya investeringen inte nödvändigt- vis behöver utföras av det företag som har betalat depositionen utan i stället kan gö- ras av ett annat företag inom samma kon-
cern efter principer motsvarande dem som gäller för övertagande av investeringsfond inom koncern. Om byggherren bryter mot föreskrivna villkor skall han omedelbart be- tala ett belopp till riksbanken motsvarande återbetalningen jämte en tiondel därav. För sådana inbetalningar jämte det tioprocen- tiga tillägget räknas femårsperioden från den nya betalningsdagen.
7 %
Det är nödvändigt för länsstyrelserna att få uppgifter om när depositionspliktiga bygg- nadsarbeten planeras så att kontroll kan ske att deklarationer inkommer innan arbetena sätts igång. Byggnadsnämnderna bör där- för åläggas att lämna länsstyrelsen under- rättelser i ärenden om byggnadslov.
11 5
I byggnadskostnaden ingår kostnad för bl. a. material, löner och ersättningar till arbe- tare och arbetsledare på platsen, arkitekt-, konstruktions— och kontrollkostnader till utomstående, kostnader för underentrepre- nader samt skälig andel av s.k. indirekta kostnader t. ex. administrationskostnader. I byggnadskostnaden inräknas även mervär- deskatt, om byggherren inte är redovisnings- skyldig till mervärdeskatt. Är byggherren redovisningsskyldig, ingår sådan skatt ej i byggnadskostnaden.
20 & Skattestrafflagens bestämmelser är inte till- lämpliga på den, som lämnat oriktig upp- gift i deklaration enligt denna lag, då här inte är fråga om skattebrott. Därför har särskilda straffbestämmelser införts i denna paragraf.
9.4. Lag om ändring i förordningen (1955: 256) om investeringsfonder för konjunktur- utjämning
Genom lagstiftning år 1963 skapades möj- lighet att överföra investeringsfonder inom koncern. Bestämmelserna, som finns i 20 ä 2 mom. förordningen (1955:256) om in- vesteringsfonder för konjunkturutjämning,
innebär att Kungl. Maj:t eller, efter Kungl. Maj:ts förordnande, arbetsmarknadsstyrel- sen kan medge att investeringsfond får över- föras från moderbolag till helägt dotterbo- lag eller tvärtom. Över-föring kan ske även mellan systerbolag, om båda bolagen är hel- ägda dotterbolag till ett och samma mo— derbolag. Ett dotterbolag anses som helägt om moderbolaget i direkt ägo innehar ak- tier motsvarande mer än 9/10 av aktieka- pitalet i dotterbolaget. Bakgrunden till be- stämmelserna var, att investeringsfond kun- de ha avsatts i ett företag inom en koncern medan den avsedda investeringen skulle ske inom ett annat av koncernens företag. Det var från styrningssynpunkt angeläget att fondmedlen kunde användas för detta ändamål. I prop. 19631159 s. 99 anförde föredragande departementschefen att frågor om eventuell utökning av överföringsrätten syntes lämpligen böra anstå till dess utred- ningen om koncernbidrag framlagts. Bestämmelser om s.k. öppna koncernbi- drag infördes i 43 5 3 mom. kommunal- skattelagen genom lagstiftning år 1965 (prop. 1965: 126, BeU 43). Bestämmelserna innebär i korthet att öppet koncernbidrag med avdragsrätt för givaren och skattskyl- dighet för mottagaren skall kunna lämnas mellan moderbolag och dotterbolag i ende- ra riktningen eller mellan två dotterbolag som ägs av samma moderbolag. Som för- utsättning gäller, att bolagen med stöd av 174å 1 och 2 mom. lagen om aktiebolag kan fusioneras till ett bolag samt att bidra- get icke är att anse som utdelning för vil- ken mottagaren är skattskyldig. Moderbo- laget skall inneha mer än 90 0/0 av aktierna i dotterbolagen i direkt ägo. Motsvarande regler gäller om moderföretaget är en ko- operativ ekonomisk förening. Vidare kan öppet koncernbidrag lämnas från moderbo- lag till bolag _ dotterbolag, dotterdotter- bolag etc. — i vilket moderbolaget indirekt genom andra bolag äger mer än 90 0/0 av aktierna. Moderbolaget och det bolag, till vilket koncernbidrag lämnats, skall efter två eller flera fusioner enligt 174å 1 och 2 mom. aktiebolagslagen kunna sammanslås till ett bolag. Även i sistnämnda fall kan
moderföretaget vara en kooperativ ekono- misk förening.
Överföring av investeringsfonder inom en koncern innebär från beskattningssynpunkt ett godkännande av vinstöverflyttning mel- lan företagen med avdragsrätt för givaren och skattskyldighet för mottagaren. Det överlåtande företaget har tidigare fått av- drag vid taxering i samband med avsätt- ning av medel till investeringsfond. Det mottagande företaget kan sägas i princip vara skattskyldigt för övertagna fondmedel men erhåller samtidigt avdrag för avsätt- ning till investeringsfond med motsvarande belopp.
Bakgrunden till att överföring mellan mo- derbolag och helägt dotterbolag har godta- gits är att bolagen med stöd av bestämmel- serna i 174 5 1 och 2 mom. aktiebolagsla- gen kan fusioneras till ett enda företag och att bolagen därför i viss utsträckning är att anse som en skattskyldig. Samma skäl ta- lar även för att överföring av fondmedel mellan andra företag inom en koncern skall kunna godtas om aktieägarintressena är så- dana att de bolag, mellan vilka överföring sker, efter en eller flera fusioner med till- lämpning av 174 % 1 och 2 mom. aktiebo- lagslagen kan sammanslås till ett enda före- tag. För att förhindra kringgående av prin- cipen om kedjebeskattning av bolagsvinster kan s.k. öppna koncernbidrag emellertid endast lämnas från moderbolag till bolag —- dotterbolag, dotterdotterbolag etc. —— i vilket moderbolaget direkt eller indirekt ge- nom andra bolag äger mer än 90 0/0 av ak- tierna. Vi ansluter oss till dessa bestäm- melser och föreslår att investeringsfond skall kunna överföras från moderbolag till vilket som helst av de bolag som med stöd av bestämmelserna i aktiebolagslagen kan fusioneras med moderbolaget. Fusion en- ligt aktiebolagslagens regler kan endast ske mellan s.k. allmänna aktiebolag. Rätt till överföring av fondmedel bör dock medgivas även om ett av bolagen är försäkringsak- tiebolag eller bankaktiebolag i nära anslut- ning till vad som gäller för koncernbidrag.
Enligt gällande bestämmelser finns inte någon rätt att överföra fondmedel mellan
ett aktiebolag och en ekonomisk förening därför att den statliga inkomstskatten utgår efter olika procentsatser för dessa två före- tagsformer. Vi har ansett att sådana över- föringar bör kuna ske i enlighet med vad som gäller för koncernbidrag. Vissa erin- ringar kan naturligtvis göras mot att fond hos ett aktiebolag får överföras till en eko- nomisk förening med hänsyn till att skatte- procenten vid den statliga taxeringen är oli- ka för bolag och föreningar. Sådana över- föringar kan emellertid stimulera till in- vesteringar som är önskvärda från allmän synpunkt och bör därför kunna godtagas. Med ekonomisk förening avses i detta sam- manhang enbart föreningar av kooperativ karaktär som avses i l 5 lagen om ekono- miska föreningar.
9.5 Lag om byggnadstillstånd 1 %
I paragrafen anges förutsättningarna för att Kungl. Maj:t skall få utnyttja lagens full- makt för att införa krav på tillstånd för byggnadsarbete.
I 1943 års lag om tillståndstvång för byggnadsarbete utformades förutsättningar— na som mål: att upprätthålla ett fast pen- ningvärde och befrämja en ändamålsenlig användning av förnödenheter och arbets- kraft. I 1963 års lag beskrevs däremot de olägenheter som skulle föreligga för att Kungl. Maj:t skulle få ingripa: allvarlig brist på arbetskraft i byggnadsindustrin el- ler annat avsevärt hinder för byggnadsverk- samheten. Den äldre modellen har valts i det föreliggande lagförslaget.
Förutsättningarna är uppbyggda så att det först anges att tillstånd får krävas bara om det behövs med hänsyn till vissa allmänna intressen. Därmed avses samhällsintressen till skillnad från enskilda intressen. Däref- ter anges de ändamål som tillståndskravet skall tillgodose, nämligen begränsning av byggnadsverksamhetens omfattning under viss tidsperiod eller inom viss sektor eller i olika delar av landet. Begränsningen i ti- den avser här konjunkturcykler till skillnad från begränsning under viss del av året i så-
songutjämnande syfte. I anslutning till vad som har sagts i kap. 8 bör framhållas att alla tre punkterna kan behöva utnyttjas för att önskad konjunkturstyrning av byggnads- verksamheten skall uppnås. För renodlad sektor- resp. regional styrning behöver dock bara punkt 2 resp. 3 utnyttjas. En, två eller alla tre punkterna kan alltså utgöra skäl för Kungl. Maj:ts förordnande om tillstånds- tvång. Kungl. Maj:t får avgöra om förord- nandet skall tidsbegränsas. Sker det inte, gäller förordnandet tills vidare tills det upp- hävs genom nytt beslut av Kungl. Maj:t.
Som har framgått av kap. 8 synes det f. n. aktuellt att kunna utnyttja förordnande en- ligt lagen endast inom vissa sektorer av byggnadsverksamheten, främst sådana där kommunerna och landstingskommunerna är byggherrar samt privatfinansierade bostads- hus och vissa privata samlingslokaler och idrottsanläggningar. Lagen lägger inte hin- der i vägen för att förordnande, liksom en- ligt 1963 års lag, begränsas till byggnadsar- bete av visst slag. I sådant fall måste således Kungl. Maj:t som hittills ange de typer av byggnadsarbete som avses. Å andra sidan ger lagen formellt möjlighet också till gene- rellt förordnande om tillståndstvång. Ett vä- sentligt skäl att begränsa förordnande till byggnadsarbete av visst slag är emellertid att det medför mindre administrativt arbete än ett förordnande där i princip all bygg- nadsverksamhet kräver tillstånd om inte un- dantag medges.
Som framgår av den allmänna motive- ringen föreslår vi att tyngdpunkten i fråga om Säsongstyrning skall ligga på sommar- avgifter och vinterbidrag. I konsekvens här- med lägger vi inte fram förslag att behålla nuvarande fullmakt för Kungl. Maj:t att införa tillståndstvång i säsongutjämnande syfte.
2 & Paragrafen, som anger vad som förstås med byggnadsarbete, har till sitt innehåll utvid- gats något jämfört med motsvarande be— stämmelse i 1943 och 1963 års lagar. Så- lunda talas om byggnader i stället för hus för att ange att lagen omfattar t. ex. upp- förande av silos och större stål— och be-
tongkonstruktioner. Även anordnande av bergrum bör hänföras under lagen. I den mån flygplats eller idrotts-, motions— och friluftsanläggningar innefattar byggnader hänförs de under lagen enligt punkt 1. Det— samma gäller parkeringshus. I punkt 2 har tillagts flygplats, parkeringsplats och idrotts— plats för det fall att byggnad inte uppförs på sådan plats.
3 &
Enligt första stycket kan Kungl. Maj:t de— legera beslutanderätten till myndighet. Det kan ske helt eller delvis. Delegeringen kan t.ex. avse beslut om byggnadsarbeten av visst slag, i viss del av landet eller under en viss angiven kostnadsgräns. Som framgår av kap. 8 kan beslutanderätten delegeras till skilda myndigheter för olika slag av bygg- nadsarbeten.
Som nämnts i den allmänna motiveringen bör krav på byggnadstillstånd i regel för- enas med ramar som fastställs av Kungl. Maj:t. Ram kan uttryckas i kostnadsbelopp eller antal lägenheter eller på annat lämp— ligt sätt. Ramen måste självfallet avse viss tidsperiod. Det står naturligtvis Kungl. Maj:t fritt att under samma period utvidga ramen.
Villkor i fråga om arbetsstyrkan kan en. ligt andra stycket gälla arbetsstyrkans stor- lek, ålderssammansättning eller rekrytering från visst område.
4å
Paragrafen motsvarar 4 & i 1963 års lag.
5 %
Paragrafen motsvarar 5 & i 1963 års lag.
Enligt förarbetena till 1963 års lag (prop. 1963: 124 s. 30) skall vitesföreläggande ”riktas mot den som bedriver byggnadsar- betet, dvs byggherren”. En sådan begräns- ning, som icke torde följa av lagens lydelse, är enligt vad erfarenheten har visat mindre praktisk. Från rättssäkerhetssynpunkt synes hinder inte föreligga mot att vitesföreläg- gande riktas även mot t. ex. entreprenör.
1963 års lag om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete ger i 1 & Kungl. Maj:t rätt att förordna att byggnadsarbete inte får på- börjas utan igångsättningstillstånd. Som har nämnts i ett föregående avsnitt gäller sedan den 1 juli 1966 sådant förordnande endast för vissa uppräknade s. k. oprioriterade byggnadsarbeten. Enligt lagens 6 & är den som bedriver byggnadsarbete, som berörs av förordnande enligt 1 9”, skyldig att lämna arbetsmarknadsstyrelsen eller länsarbets- nämnd de upplysningar och förete de band- lingar som är av betydelse för tillämpningen av lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Endast den som bedri- ver oprioriterat byggnadsarbete berörs såle- des av förordnandet och endast han kan åläggas uppgiftsskyldighet. Denna begräns- ning framgår inte av kungörelsen (1963: 270) om viss uppgiftsskyldighet rörande byggnadsarbete. Där sägs nämligen gene- rellt att den som utför eller avser att utföra byggnadsarbete och den för vars räkning så- dant arbete utförs eller avses skola utföras är skyldig att efter anmodan lämna arbets- marknadsstyrelsen eller länsarbetsnämnd de uppgifter som behövs för planläggning av säsongutjämningsåtgärder. Denna bristande överensstämmelse förklaras av att kungörel— sen tillkom när säsongutjämning i fråga om alla slags byggnadsarbeten berördes av för- ordnande enligt lagens 1 5. Eftersom detta f.n. inte är fallet, föreligger inte någon på igångsättningslagen och uppgiftskungörel- sen grundad uppgiftsskyldighet i fråga om exempelvis bostadsbyggande med statligt stöd samt industrins och statens byggande.
I själva verket lämnas emellertid uppgif- ter från entreprenörer och byggherrar till arbetsmarknadsmyndigheterna beträffande så gott som all byggnadsverksamhet. Detta beror på dels att uppgiftskungörelsen allt- jämt tillämpas enligt sin tidigare vidsträck— tare innebörd, dels att byggarbetsmarkna- dens parter och kommunerna i den i annat sammanhang nämnda överenskommelsen med arbetsmarknadsstyrelsen om sysselsätt- ningsplanering har åtagit sig att underlätta länsarbetsnämndernas och byggarbetsnämn-
dernas arbete. Det har därför inte innebu- rit några svårigheter för dessa nämnder att bedriva en omfattande kontaktverksamhet gentemot enskilda, företag, organisationer, kommuner och myndigheter och härigenom skaffa sig god kännedom om kommande och pågående byggen. Verksamheten under- lättas också av att sysselsättningsplanering- en i de flesta fall uppfattas som värdefull för byggnadsindustrins egen interna plane- ring genom att den kan bidra till rationell användning av också denna industris pro—- duktionsresurser i övrigt.
Det uppgiftslämnande som otvivelaktigl behövs för en offentlig byggplanering måste bli förhållandevis omfattande och i viss mån betungande för näringslivet. Uppgiftsläm- nandet bör därför vara grundat på författ- ning. Eftersom förevarande lag innebär att Kungl. Maj:t kan förordna om byggregle- ring när ett visst ekonomiskt läge inträder, bör uppgiftsskyldigheten inte göras beroen- de av att ett sådant förordnande meddelats. Den bör i stället fungera så att den kan ge underlag för bedömning av frågan om för- ordnande bör meddelas och således inte be— gränsas i tiden eller till vissa ”marginella” byggnadsarbeten. Paragrafens första stycke är utformat i enlighet härmed.
Andra stycket motsvarar 6 & andra styc- ket 1963 års lag.
75
Paragrafen har sin motsvarighet i 8 5 första punkten 1963 års lag.
8 % Paragrafen motsvarar 9 5 andra stycket 1963 års lag. Särskild besvärsbestämmelse, motsvarande 9 5 första stycket 1963 års lag, behövs inte, eftersom besvärsrätten följer av allmänna verksstadgan och myndigheternas instruktioner.
Byggnadsstyrelsens byggande
Bo Erlander
I huvudsak administreras de civila myndig- heternas byggande (exklusive vägar) av byggnadsstyrelsen och finansieras via sta- tens allmänna fastighetsfond. För detta byggande gäller särskilda handläggningsfor- mer. Dessa berör dessutom affärsverkens och vägverkets administrationsbyggnader samt militära byggnadsinvesteringar. Hand- läggningsreglerna gäller inte byggnadsarbe- ten understigande 300000 kronor och ej heller reparations- och underhållsarbeten. Handläggningsordningen (införd år 1960) innebär i huvudsak att varje byggnadspro- jekt redovisas för Kungl. Maj:t i två om— gångar. I första steget sker en prövning då det s.k. byggnadsprogrammet upprättats. Programmet sammanfattar de allmänna för- utsättningarna för byggnadsobjektet och re- dovisar lokalbehovet. Sedan objektet passe- rat denna första prövning kan fortsatt pro- jektering ske fram till s.k. förslags- eller huvudhandlingar, som innehåller förslag till byggnadsteknisk och arkitektonisk lösning samt tillförlitlig kostnadsberäkning. Däref- ter sker en andra prövning av Kungl. Maj:t innan begäran om medel hos riksdagen sker. Sedan riksdagen anvisat medel krävs, förutom fortsatt projektering fram till bygg- handlingar, i princip Kungl. Maj:ts beslut om arbetenas utförande, s. k. byggnadsupp- drag, innan byggnadsarbetena kan påbörjas. Förfarandet med byggnadsuppdrag tilläm- pas inte strikt objekt för objekt. Ofta ges byggnadsuppdrag för flera eller samtliga
objekt under ett visst anslag i och med att riksdagen beviljat medel och Kungl. Maj:t utfärdat regleringsbrev.
Genom tvåstegsförfarandet kan statsmak- ternas slutliga ställningstagande i det andra steget grundas på realistiska kostnadsberäk- ningar samtidigt som kostnaderna för pro— jektering kan begränsas genom den utvär- dering av byggnadsprojekt som sker i det första steget. Den före år 1960 tillämpade ordningen kännetecknades av att statsmak— terna endast en gång och på ett relativt ti- digt stadium av planläggningen fattade be- slut om att byggnadsprojektet skulle genom— föras. Besluten grundades på preliminära kostnadskalkyler, varvid risker förelåg för kraftiga avvikelser från de preliminära kost- naderna.
Det synes relativt vanligt att tvåstegsför- farandet inte strikt tillämpas. Ofta ges be- myndigande att projektera kontinuerligt fram mot färdiga bygghandlingar under ti- den för Kungl. Maj:ts prövning i det andra steget, varvid förutsätts att de synpunkter prövningen kan föranleda ändock kan på- verka projekteringen. Själva byggandet kan dock inte påbörjas förrän riksdagen har tagit ställning till byggnadsprojektet. I prin- cip skall detta, när det förs fram till riks— dagen, vara projekterat så långt att en till- förlitlig kostnadsberäkning kan föreligga. Riksdagen tar då ställning till om projektet
skall genomföras och fastställer dess total- kostnad. Vidare anvisar riksdagen medel för projektets genomförande.
Medelsanvisningen sker med utgångs- punkt i investeringsplaner uppgjorda av byggmyndigheten. I dessa särredovisas den beräknade medelsförbrukningen budgetårs- vis för varje ingående byggnadsprojekt. I investeringsplanen kan ingå pågående byg- gen, redan beslutade men ej igångsatta by,,- gen samt nya, ej beslutade projekt. Sum— man av de i investeringsplanen ingående objektens medelsförbrukning måste korrige- ras nedåt för att en realistisk siffra på den totala förbrukningen skall erhållas. Erfaren- hetsmässigt uppkommer ofta förseningar på flera objekt men det är vid planeringen omöjligt att ange för vilka objekt sådana förseningar kan uppstå. Detta medför att man får ett lågt utnyttjande av de summe- rade investeringsanslagen, som vart för sig i allmänhet omfattar bara ett fåtal objekt.
Genom tillämpning av s.k. kollektivan- slag medges rörlighet i medelsförbrukning- en mellan olika objekt (infört under 1960- talet, framför allt fr. o. m. år 1966) och för dessa anslag erhålls p. g. a. den samman- lagring som sker ett väsentligt bättre ut- nyttjande av anslagen. Medelsförbrukning- en för ett individuellt objekt får överstiga vad som angivits i investeringsplanen för budgetåret under förutsättning dels att kost- nadsramen för objektet som helhet inte överskrids, dels att medelsförbrukningen för samtliga objekt ej överstiger anslagna me- del.
Metodiken vid riksdagens anvisning av medel är att man bedömer finansieringsbe- hovet för två successiva budgetår tillsam- mantagna enligt följande schema.
Behovet av medel för nästkommande budgetår framkommer som en restpost ur sammanställningen. Någon post för outnytt- jade belopp vid nästkommande budgetårs slut finns inte. Beräkningen förutsätter så- ledes att några outnyttjade belopp inte fö— religger vid tvåårsperiodens slut.
Den hittills tillämpade ordningen har inte desto mindre resulterat i stora outnytt- jade belopp vid budgetårens slut. I tabell 1 anges för 1960—talet outnyttjade belopp vid budgetårens ingång, anvisade medel samt faktisk förbrukning. De outnyttjade belop- pen är av samma storlek som förbrukning- en. Det betyder, vilket även angivits i ta- bellen som procenttal, att den faktiska för- brukningen utgjort endast omkring 50 % av tillgången på medel. Variationerna i ut- nyttjandegrad år från år har varit relativt stora. Utnyttjandeandelen har stigit under senare år.
Jämförelsen i tabell 1 mellan tillgång och förbrukning av medel är på sätt och vis missvisande. När anslagen för ett visst bud- getår ursprungligen fastställs, görs detta un— der förutsättning av viss tillgång och för- brukning av medel under det föregående, dvs. vid beräkningstillfället pågående, bud- getåret. I den män, och detta torde vara regelmässigt förekommande i byggnadssty- relsens fall, förbrukningen under det fö- regående budgetåret blir lägre än beräknat, kvarstår vid budgetårets slut outnyttjade belopp i icke beräknad omfattning som förs vidare till det följande budgetåret. De i ta- bell 1 belysta skillnaderna mellan medels- tillgång och förbrukning för varje budget- år speglar således de under två budgetår ackumulerade avvikelserna.
En jämförelse mellan medelsanvisning för
Outnyttjade belopp vid innevarande budgetårs ingång
Anvisade medel för innevarande budgetår
Eventuellt behov av ytterligare medel för inne- varande budgetår
Behov av medel för nästkommande budgetår
Summa disponibla och erforderliga medel
Beräknad medelsförbrukning innevarande budgetå r
Beräknad medelsförbrukning nästkommande budgetår
Summa beräknad förbrukning
Tabell ]. Utfall av investeringsstaterna för statens allmänna fastighetsfond på ettårsbas
Milj. kr.
1 2 3 4 5
Outnyttjade
belopp från Summa Utnyttjande- föregående kol ] + grad, kol 4 i Budgetår budgetår Anvisat kol 2 Nettoutgift % av kol 3 1960/61 149 149 298 127 42,6 1961/62 171 157 328 154 47,0 1962/63 174 164 338 162 47,9 1963/64 176 275 451 202 44,8 1964/65 247 299 546 326 59,7 1965/66 221 388 609 319 52,4 1966/67 288 276 564 298 52,8 1967/68 266 258 524 333 63,5
Anm: Mellan budgetåren 1965/66 och 1966/67 ändrades anslagens omfattning något varför utgående outnyttjade belopp 1965/66 inte helt överensstämmer med ingående outnyttjade belopp 1966/67. Källa: Riksrevisionsverkets budgetredovisningar.
ett visst budgetår och faktisk förbrukning är inte heller helt rättvisande, eftersom den ursprungliga finansieringsplanen kan ha för- utsatt ett visst tillskott i form av outnyttja- de belopp från föregående år.
Av detta följer att vid en jämförelse mellan medelstillgång och förbrukning bör rimligen två successiva budgetår betraktas samtidigt. I tabell 2 har en sådan samman- ställning utförts. Tillgången på medel un- der två successiva budgetår har ställts mot förbrukningen de bägge åren. Utnyttjande- graden har under 1960-talet varit av stor-
leksordningen 60—70 %. Även på tvåårs- bas uppvisar andelen utnyttjade medel re- lativt betydande variationer.
Av jämförelserna på såväl ett- som två- årsbas torde kunna dras den slutsatsen att statsmakternas styrning i tiden av bygg- nadsstyrelsens nybyggnadsproduktion är tämligen grov.
I sammanhanget kan det vara av intresse att försöka konstatera vilken faktor som fluktuerat mest är från år, de medel stats- makterna ställer till förfogande eller bygg- nadsstyrelsens byggnadsproduktion. I dia-
Tabell 2. Utfall av investeringsstaterna för statens allmänna fastighetsfond på tvåårs- bas Milj. kr.
1 2 3 5 6 7 8
Outnytt-
jade be- Anvisat Anvisat Summa Netto- Netto- lopp från för det för det medels- utgift utgift Summa Utnytt- föregå- första av andra av tillgång, första andra netto- jandegrad, ende budget- budget- kol 1 + budget- budget- utgift, kol 7 i % Budgetår budgetår åren åren 2 + 3 året året kol 5+6 av kol 4 1960/62 149 149 157 455 127 154 281 61,8 1961/63 171 157 164 492 154 162 316 64,2 1962/64 174 164 275 613 162 202 364 59,4 1963/65 176 275 299 750 202 326 528 70,4 1964/66 247 299 388 934 326 319 645 69,1 1965/67 221 388 276 885 319 298 617 69,7 1966/68 288 276 258 822 298 333 631 76,8 Källa: Riksrevisionsverkets budgetredovisningar. 178 SOU 1970: 33
Medelstillgång och medelsförbrukning i statens allmänna fastighets/ond
Miljoner kronor 700
600—
SGU—-
400—
300—
200 —
IDG——
1960/Bl _ IQBI IGZ— |962/65— 1953/64— IHM/65— I955/66— |956/67— 1967/58—
Total medelstillgång (ou'lngi'tjude belopp fråga föregående budgetör+unvisude me— del
——— Faktisk medelsförbrukning ------ Anvisade medel
grammet åskådliggörs detta på ettårsbas. Som synes uppvisar byggnadsstyrelsens pro- duktion en jämnare utveckling än såväl me- delstillgången totalt (alltså inklusive out- nyttjade belopp från föregående budgetår) som enbart medelsanvisningarna. Under pe- rioden 1963/64—1965/66 ökade medelstill- gång och anvisade medel synnerligen kraf- tigt. Ökningen i byggnadsproduktionen slä- pade efter och blev heller inte fullt lika kraftig som medelsökningen. Fr. o. m. bud- getåret 1964/65 har byggnadsproduktionen legat på en någorlunda jämn nivå, medan medelstillgång och medelsanvisningar fort- satt att fluktuera, först med ökning budget- året 1965/66 och sedan med minskningar de bägge följande budgetåren.
Avvikelser mellan byggnadsstyrelsens be- räknade och faktiska medelsförbrukning kan uppstå
a) genom försenade igångsättningar,
b) genom lägre medelsförbrukning per tidsenhet än beräknat för igångsatta objekt.
Vilken av de bägge faktorerna, som spe- lar den största rollen, har inte undersökts. Bägge faktorerna torde vara mycket vanligt förekommande.
Igångsättningsförseningar uppstår på grund av en mängd olika omständigheter, såsom underskattning av projekteringstiden, förseningar i statsmakternas handläggning av ärendet, hänsynstagande till arbetsmark- nadsmyndigheternas igångsättningsrekom- mendationer m. 111. En systematisk snedvrid- ning i optimistisk riktning synes föreligga i byggnadsstyrelsens planering, varvid objek- tens planerade igångsättningstidpunkter i in- vesteringsplanerna tenderar att vara satta så att minsta möjliga tidsmarginaler förut— sätts för varje moment i förberedelserna.
Lägre medelsförbrukning än beräknat för igångsatta projekt uppkommer på grund av två slag av överskattningar.
För det första, men detta torde vara en mindre betydande faktor, kan det förekom- ma att totalkostnaden för ett objekt är över- skattad. Tendenser i den riktningen torde följa av systemet att statsmakterna skall fastställa varje objekts kostnadsram. Denna får inte överskridas annat än som en följd av allmän byggnadskostnadsstegring. I stäl- let för att riskera att behöva föra objekt, som blivit dyrare än beräknat, till förnyad prövning av statsmakterna ligger det när- mare till hands att förse varje kostnadskal- kyl med en viss marginal. En ändring har dock införts på denna punkt. I 1966 års statsverkspropositionen angavs en ny mål- sättning för kalkylarbetet, enligt vilken mest sannolika kostnad är den som skall redo- visas.
För det andra, och detta torde vara en mycket betydelsefull förklaring till att fak— tisk medelsförbrukning understiger beräk- nad, förutsätts i investeringsplanerna att me- delsförbrukningen för varje projekt i huvud- sak är jämnt fördelad i tiden. I verkligheten torde medelsförbrukningen regelmässigt va- ra lägre i början och högre i slutet av bygg- nadsperioden. Denna sneda fördelning hänger delvis samman med byggnadskost-
nadernas reala fördelning i tiden. Vanligen är byggnadsaktiviteten lägre i början av byggnadsperioden än i mitten och slutet. Framför allt torde emellertid den sneda fördelningen av medelsförbrukningen vara beroende av det faktum att entreprenörer- na fakturerar och betalas med en viss efter- släpning i förhållande till den reala bygg- nadsaktiviteten.
Genom att en schabloniserad medelsför- brukning tillämpas i investerinsplanerna ges projekten generellt en viss marginal un- der första delen av byggnadsperioden. Det bör påpekas att vissa marginaler i och för sig kan vara behövliga. Hela projekterings- kostnaden, i allmänhet av storleksordning- en 10 0/0 av ett projekts totalkostnad, belas- tar projektet i och med att byggstart ägt rum. Vidare är faktureringen från entre- prenörernas sida i viss mån nyckfull även om eftersläpande fakturering torde vara det vanligast förekommande.
Byggarbetsnämnderna
Bengt Fröberg
Försöksverksainlieten
Under den tid som byggnadsinvesteringarna styrts genom byggnadsreglering har moti- veringarna för och utformningen av regle- ringen skiftat. Under 1950-talet skedde en successiv avveckling och förenkling av 1943 års reglering genom att stora delar av bygg- nadsverksamheten beviljades generellt till- stånd eller undantogs från regleringen. Med verkan fr. o. m. år 1959 meddelade Kungl. Maj:t generellt byggnadstillstånd för all byggnads- och anläggningsverksamhet (SFS 1958: 648). Detta innebar att byggnads— verksamhetens volym inte längre skulle be- gränsas. Däremot kvarstod kravet på igång- sättningstillstånd i syfte att främja en så- songutjämning inom byggnadsbranschen. Ett av skälen för att behålla regleringen har varit den betydelse den tillmätts som ett medel att utjämna säsongsvängningarna inom byggandet. Regleringen har — även om stark och i viss mån också välgrundad kritik riktats mot den i olika avseenden — bidragit till att de säsongbetingade variatio- nerna inom byggnadsindustrin har reduce- rats. Betydande säsongutjämning av syssel- sättningen uppnåddes under 1940-talet. Därefter har den tekniskt — ekonomiska utvecklingen medfört ett ökat tryck på byggnadsindustrin att hålla verksamheten igång året runt. Till följd härav har de reg- lerande åtgärdernas betydelse successivt minskat. Efterhand har det blivit uppen-
bart att ojämnheterna i sysselsättningen till betydande del orsakas av institutionella faktorer och andra förhållanden som en- dast delvis är möjliga att påverka med reg— lering. Ett längre planeringsperspektiv och en säkrare kännedom om planeringsläget inom byggprocessens olika led har fram- stått som nödvändig. Ett utökat samarbete i sysselsättningsfrågorna mellan de berörda parterna bedömdes därför värdefullt.
Vid de överläggningar mellan socialmi- nistern och de berörda arbetsmarknadspar- terna som föregick lättnaderna i regleringen år 1959 kom man överens om att på för- sök slopa igångsättningsregleringen på någ- ra orter och att där undersöka möjligheter- na att i andra former än genom igångsätt- ningstillstånd nå en ytterligare säsongut- jämning. Vid fortsatta överläggningar i denna fråga mellan arbetsmarknadsparter- na och arbetsmarknadsstyrelsen nåddes enighet om hur försöksverksamheten skulle läggas upp och om riktlinjerna för denna. Den 3 februari 1959 träffades en överens- kommelse om lokal samverkan i sysselsätt- ningsfrågorna. Överenskommelsen under- tecknades av de centrala partsorganisatio- nerna och arbetsmarknadsstyrelsen. Det förutsattes att kommunerna på försöksor- terna skulle ansluta sig till överenskommel- sen. Denna innebar i korthet följande.
Till försöksorter utsågs kommunerna Hälsingborg, Linköping, Uppsala, Hudiks- vall samt Skellefteå stad med Skellefteå
landskommun. På dessa orter skulle bildas lokala samarbetsorgan (byggarbetsnämnder) bestående av fyra resp. fem personer som representerade arbetsmarknadsverket, ortens byggnadsarbetsgivare, ortens byggnadsar- betarkår samt kommunen resp. kommuner- na. Arbetsgivar- och arbetstagarrepresen- tanter utsågs av resp. förbund på förslag av deras lokala organisationer. Kommunens representant utsågs av kommunstyrelsen och arbetsmarknadsverkets representant av vederbörande länsarbetsnämnd. Byggarbets- nämndens uppgift skulle vara att eftersträ- va en planering av ortens byggnadsverk- samhet så att bästa möjliga säsongutjäm- ning och i övrigt ett rationellt ianspråkta- gande av arbetskraften nåddes.
Några närmare direktiv om hur försöks- verksamheten skulle utformas lämnades in- te. Det angavs endast att berörda myndig- heter, byggherrar och byggföretag skulle delges de resultat som nämnden kom fram till samt att nämnden och dess ledamöter skulle sprida kännedom om och verka för att nämndens strävanden fullföljdes. Före- kommande kansligöromål skulle utföras på länsarbetsnämndens kansli eller på resp. ar— betsförmedlingskontor. Kostnader som kun- de uppstå för det administrativa arbetet bedömdes bli små och skulle bestridas av arbetsmarknadsmyndigheten. Särskilda ar- voden eller andra ersättningar till nämn- dernas ledamöter avsågs inte utgå av stats- medel. Det förutsattes att arbetsmarknads- styrelsens skyldighet att följa utvecklingen inom byggnadsbranschen genom att insamla statistiska uppgifter om pågående byggnads- verksamhet inte skulle inskränkas på för- söksorterna genom överenskommelsen. Som en följd av överenskommelsen förordnade Kungl. Maj:t den 6 februari 1959 om un- dantag från kravet på igångsättningstillstånd i försöksorterna (SFS 1959: 21). Förordnan- det gällde under förutsättning att det i var och en av de aktuella orterna tillsatts en byggarbetsnämnd med den sammansättning och de uppgifter som angetts i den mellan arbetsmarknadsstyrelsen och parterna träf- fade överenskommelsen. Försöksverksamhe- ten påbörjades den 1 april 1959.
F örsöksverksamheten utvidgas 1961
Sedan försöksverksamheten pågått i när- mare två år med i stort sett positiva resul- tat ansågs det angeläget att pröva systemet på ett större antal orter och inom ett större sammanhängande område. Efter överlägg- ningar i denna fråga mellan arbetsmark- nadsstyrelsen och partsorganisationerna nåddes enighet om en betydlig utvidgning av försöksverksamheten. En överenskom- melse härom träffades den 1 februari 1961. Det förutsattes att kommunerna även inom de nya försöksområdena skulle ansluta sig till överenskommelsen. Tidigare försöksom- råde omfattande Hudiksvalls stad utökades med tre kringliggande landskommuner. Vi- dare utsågs till nya försöksområden städer- na Växjö, Karlskrona, Uddevalla, Västerås och Luleå samt vissa landskommuner i an- slutning till dessa städer. Dessutom utsågs hela Östergötlands län vilket indelades i fem försöksområden. Sammanlagt kom så- ledes försöksverksamheten att omfatta ett 80-tal kommuner med omkring 850000 invånare.
Inom vart och ett av de nya försöks- områdena tillsattes en byggarbetsnämnd be- stående av en representant för arbetsmark- nadsverket samt två representanter vardera för byggnadsarbetsgivare, byggnadsarbetare och de i området ingående kommunerna. Beträffande den kommunala representatio- nen skulle områdets huvudort utse en re- presentant och de övriga kommunerna ge- mensamt en representant. I övrigt antogs de tidigare överenskomna riktlinjerna utan ändring. Till följd av den nya överenskom- melsen utökade Kungl. Maj:t genom beslut den 10 februari 1961 (SFS 1961: 17) sitt år 1959 lämnade förordnande om undantag från kravet på igångsättningstillstånd att gälla även de nya försöksområdena. Verk- samheten i de nytillkomna byggarbets- nämnderna påbörjades under april 1961.
Under den tid som försöksverksamheten med byggarbetsnämnder pågick var bygg- nadsverksamheten utanför försöksområdena reglerad med stöd av lagen om tillstånds- tvång för byggnadsarbete (SFS 1943: 444).
Lagen gällde, sedan dess giltighetstid för- längts åren 1959 och 1961, fram till den 30 juni 1963. I proposition (nr 32) till 1961 års riksdag med förslag om förläng- ning av lagens giltighetstid anförde depar- tementschefen att erfarenheterna från för- söksverksamheten varit positiva och att frå- gan om att utsträcka verksamheten ytterli- gare borde tas upp så snart tillräckliga er- farenheter vunnits av de utvidgade försö- ken. Tredje lagutskottet anförde i sitt utlå- tande (nr 7) med hemställan om bifall till propositionen bl. a. följande.
Utvecklingen mot en ökad planering genom lokala samarbetsnämnder bör givetvis icke ske snabbare än att nämnderna hinner uppbyg- gas och organiseras på ett tillfredsställande sätt. Utskottet förutsätter emellertid, att utbyggandet av denna verksamhet sker med all den skynd- samhet som är möjlig. Utskottet anser det vi- dare nödvändigt, att Kungl. Maj:t under den närmaste tiden utarbetar och framlägger förslag till åtgärder, avsedda att äga tillämpning på de orter där tillräckliga förutsättningar för in- rättande av samarbetsnämnder saknas. Härvid utgår utskottet från att en generell planering i annan form än genom krav på igångsättnings- tillstånd enligt nu gällande lag bör kunna rea- liseras i så god tid före den 30 juni 1963 att lagen om tillståndstvång för byggnadsarbete då icke skall behöva erhålla förlängd giltighet.
Utskottets hemställan bifölls av riksda- gen.
Förslag att genomföra ett system med byggarbetsnämnder
Med utgångspunkt i bl. 3. de resultat som framkommit av försöksverksamheten med byggarbetsnämnder, överläggningar inom byggrådet samt den utredning om bygg- nadsindustrins arbetskraft (SOU 1961: 19) som arbetsmarknadsstyrelsen avlämnade år 1961 tog socialdepartementet i en den 14 december 1962 dagtecknad promemoria upp frågan om frivillig samverkan rörande säsongutjämning inom byggnadsindustrin samt om behovet av lagreglering på ifråga- varande område.
I promemorian konstaterades att särskil- da åtgärder i säsongutjämnande syfte allt- jämt var erforderliga. En intensifierad plan- läggning byggd på ett tillfredsställande pro-
gnosunderlag angavs som en förutsättning för en effektiv säsongutjämning. Planlägg- ningsverksamheten borde främst ses som en uppgift för länsarbetsnämnderna. När det gäller den lämpliga avvägningen av tid- punkten för igångsättning av byggnadsföre— tag borde målet vara att lösa hithörande spörsmål på frivillig grund utan tvångsin- gripanden från myndigheternas sida. Främst torde komma i fråga att utveckla systemet med byggarbetsnämnder och att inrätta så- dana organ i så många områden som möj- ligt. Övervägandena i promemorian utmyn- nar i att byggnadsregleringen i enlighet med riksdagens ställningstagande borde avveck- las och säsongutjämningen övergå till att bli en angelägenhet för frivillig samverkan mel- lan företagare och arbetare under aktiv medverkan från arbetsmarknadsmyndighe- ternas sida.
Det ifrågasattes dock i promemorian om man kunde undvara varje form av författ- ningsenlig möjlighet att påverka utveck- lingen. Vid bedömande av behovet av fort- satt lagstiftning ansågs stor vikt böra fästas vid den mening som arbetsmarknadens parter hyser. De närmast berörda partsor- ganisatlonerna, Svenska byggnadsindustri- förbundet och Svenska byggnadsarbetare- förbundet, hade i skrivelse till socialminis- tern den 22 mars 1962 uttalat att enligt de- ras åsikt även i fortsättningen en författ- ningsenlig grund borde finnas av sådan in- nebörd att arbetsmarknadsorganen kan stödja en byggplanering. Slutsatsen blev att en reservmöjlighet att ingripa reglerande borde finnas för den händelse de på frivil- lighet grundade åtgärderna visade sig otill- räckliga. Enligt promemorian borde det finnas en fullmaktslag som ger Kungl. Maj:t möjlighet att efter bedömande av de föreliggande omständigheterna förordna om skyldighet för dem som vill påbörja bygg— nadsarbete att inhämta igångsättningstill- stånd.
I prop. 1963: 124 föreslogs att frågan om säsongutjämning för byggnadsindustrins ar- betskraft fortsättningsvis skulle bli en an- gelägenhet för frivillig samverkan mellan byggarbetsmarknadens parter och arbets-
marknadsmyndigheterna. Det nya systemet, med byggarbetsnämnder av det slag som försöksvis prövats, avsågs genomföras suc- cessivt under en tvåårig övergångsperiod fr. o. m. den 1 juli 1963 då den gamla byggnadsregleringslagen skulle upphöra att gälla. Samtidigt föreslogs införandet av en permanent fullmaktslag som skulle ge Kungl. Maj:t möjlighet att, om de frivil- liga åtgärderna inte visade sig tillräckliga, förordna att igångsättningstillstånd måste inhämtas innan byggnadsarbete påbörjas. Förordnandet skulle avse viss tid och kunna begränsas till byggnadsarbete av visst slag. Riksdagen biföll propositionen.
Den gamla byggnadstillståndslagen er- sattes således fr. o. m. den 1 juli 1963 med lag om igångsättningstillstånd för byggnads- arbete (SFS 1963: 268). Som övergångsbe- stämmelse utfärdades i tillämpningsföre- skrifter till lagen (SFS 1963: 269) förord- nande om tillståndstvång att gälla från den 1 juli 1963 t. o. m. den 30 juni 1965. För- ordnandet omfattade inte de tidigare för- söksområdena där verksamheten inom byggarbetsnämnderna fortsatte som förut. För att trygga möjligheterna att inhämta erforderliga prognosdata om byggandet utfärdades samtidigt en kungörelse om viss uppgiftsskyldighet rörande byggnadsarbete (SFS 1963: 270). Denna föreskrev skyldig— het för den som bedriver eller avser att bedriva byggnadsarbete dels att på anmo- dan lämna länsarbetsnämnd de uppgifter som behövs för sysselsättningsplaneringen dels att utan anmaning anmäla påbörjade arbeten till nämnden senast fjärde dagen efter påbörjandet.
Förberedelser för genomförande av en utbyggd sysselsättningsplanering
Beträffande organisationen av den frivil- liga samverkan uttalade departementsche- fen i prop. 1963: 124 att det borde ankom- ma på arbetsmarknadsstyrelsen att närmare planera och leda byggarbetsnämndernas verksamhet och svara för indelning i lämp- liga distrikt. Överläggningar togs därför upp mellan arbetsmarknadsstyrelsen och de av
planeringen berörda parterna rörande den överenskommelse om samverkan som skul- le ligga till grund för sysselsättningsplane- ringen. I samråd med parterna utarbetades också instruktion för byggarbetsnämnderna samt detaljerade anvisningar för det prak- tiska planeringsarbetet.
Sysselsättningsplanering —— i mer begrän— sad mening — har under större delen av regleringstiden ingått som ett moment i länsarbetsnämndernas arbete med att för- dela igångsättning av olika byggen över året så att säsongutjämningen främjas. Det framstod därför som klart att arbetsmark- nadsverket skulle handha det administra- tiva arbetet i det nya planeringssystemet och att därvid planeringsfunktionen måste byggas ut. Med hänvisning till de delvis nya arbetsuppgifter som vid genomförandet av systemet skulle komma att åvila arbets- marknadsverket hemställde arbetsmark- nadsstyrelsen i juli 1963 om Kungl. Maj:ts bemyndigande att få inrätta visst antal tjänster vid länsarbetsnämndernas kanslier för ifrågavarande planeringsuppgifter.
Som tidigare nämnts gällde det i över- gångsbestämmelserna till igångsättningsla— gen utfärdade förordnandet fram till den 1 juli 1965 då systemet med byggarbetsnämn- der avsågs vara helt genomfört. Vissa för— seningar i förberedelsearbetet medförde emellertid att arbetsmarknadsstyrelsen och parterna enades om att denna tidpunkt bor- de flyttas till den 1 juli 1966. Med anled- ning härav förlängde Kungl. Maj:t genom beslut den 23 april 1965 (SFS 1965: 89) sitt förordnande om tillståndstvång att gälla fram till detta datum.
Det formella underlaget för samverkan inom byggarbetsnämnder
Systemet med frivillig samverkan inom re- gionala byggarbetsnämnder trädde i kraft den 1 juli 1966. Det formella underlaget för denna samverkan utgörs av överens- kommelse om sysselsättningsplanering den 21 september 1964 mellan arbetsmark- nadsstyrelsen och Svenska byggnadsindu- striförbundet, Svenska väg- och vattenbyg-
garnas arbetsgivareförbund samt Svenska byggnadsarbetareförbundet, instruktion för byggarbetsnämnder samt allmänna anvis- ningar för sysselsättningsplanering inom byggnadsindustrin.
Överenskommelse om sysselsättnings- planering
Överenskommelsen, till vilken dåvarande Svenska stadsförbundet och Svenska kom- munförbundet anslutit sig, har följande ly- delse.
I anslutning till lag den 31 maj 1963 om igångsättningstillstånd för byggnadsarbete har Arbetsmarknadsstyrelsen träffat nedanstående överenskommelse med byggnads- och anlägg- ningsindustrins parter om regler för lokal pla- nering. Syftet härmed är att trygga byggnads- industrins behov av arbetskraft och att bereda denna en jämn sysselsättning.
1. Parternas centrala organ skall medverka till en uppdelning av landet i ett för den lokala planeringen lämpligt antal planeringsområ- den. Som riktpunkt för denna uppdelning bör Arbetsmarknadsstyrelsens A-regionin- delning användas. Inom vart och ett av dessa planeringsom- råden tillsätts en byggarbetsnämnd beståen- de av minst fem, högst nio personer repre- senterande arbetsmarknadsverket, plane- ringsområdets arbetsgivare, byggnadsarbe- tarekår och kommuner. Representanten för arbetsmarknadsverket utses av länsarbetsnämnden. Representanter för områdets byggnadsar- betsgivare utses av Svenska byggnadsindu- striförbundet på förslag av lokalorganisatio- nen samt Svenska väg- och vattenbyggar- nas arbetsgivarförbund i samråd. Representanter för områdets byggnadsarbe- tarkår utses av Svenska byggnadsarbetare- förbundet på förslag av lokalorganisatio- nerna. Representanter för områdets kommuner ut- ses av Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet. Nämnden utser inom sig ordförande. Som sammankallande fungerar den av länsar- betsnämnden utsedda ledamoten. Byggarbetsnämnderna har att ta ställning till länsarbetsnämndens prognoser över den förväntade byggnadsverksamheten samt över tillgängliga arbetskraftsresurser. Det an- kommer på byggarbetsnämnden och dess ledamöter att göra sig underrättade om planeringsläget och medverka till att er— forderliga kontakter upprätthålles med myn- lx.)
digheter och beställare inom såväl nybygg- nads- som ombyggnads- och reparations- sektorn. Nämndens ledamöter skall fortlö- pande hålla respektive huvudmän underrät- tade om planerings- och sysselsättningsfrå- gorna inom området. Inom varje länsarbetsnämnd organiseras för planeringsarbetets bedrivande en särskild planeringsfunktion. Arbetsuppgifterna skall inom nämndens planeringsavdelning hand- läggas av kvalificerad personal med god praktisk erfarenhet av förhållandena inom byggnads- och anläggningsindustrin. Plane- ringspersonalen skall i samråd med bygg- arbetsnämnden följa den aktuella syssel- sättningssituationen ävensom produktions- och arbetskraftsutvecklingen på längre sikt. Med stöd av byggarbetsnämndernas ställningstaganden till planeringsavdelning- ens prognoser skall länsarbetsnämnderna avgiva rekommendationer om lämplig tid- punkt för igångsättning av olika byggnads- och anläggningsarbeten. Befattningshavare vid länsarbetsnämndernas planeringsavdel— ningar skall vara föredragande i länens byggarbetsnämnder. Därest byggarbetsnämnd och planeringsav- delning stannar i olika mening om plane- ringsarbetets bedrivande må länsarbets- nämnden avgöra dylikt ärende. Undertecknade organisationer utfäster sig att hos sina underordnade organ respektive medlemmar verka för att enligt ovan avgiv- na rekommendationer om lämplig tidpunkt för igångsättning av byggnads- och anlägg- ningsarbete efterföljes samt i övrigt att läns- arbetsnämndernas och byggarbetsnämnder- nas arbete i dessa avseenden underlättas. För fullföljande härav utfäster sig arbets- givarorganisationerna att verka för att dess medlemmar enligt respektive förbunds- stadgar under medlemsansvar iakttager vad planeringsavdelning vid länsarbetsnämnd enligt ovan angiven ordning rekommende- rar. Skulle förutsättningarna för det frivilliga samarbetet brista inom något område skall på begäran av någondera parten överlägg- ningar rörande det fortsatta samarbetet upptagas mellan undertecknade parter. Arbetsmarknadsparterna (Svenska byggnads- nadsindustriförbundet, Svenska väg- och vattenbyggarnas arbetsgivarförbund samt Svenska byggnadsarbetareförbundet) åtager sig verka för att det successiva ikraftträdan- det av den nya planeringsordningen skall ske länsvis och i enlighet med av Arbets— marknadsstyrelsens centrala byggdelegation utarbetad plan på sådant sätt att före den 1 juli 1966 hela riket omfattas av denna ordning.
Vissa omständigheter gjorde att vad som sagts om utseende av kommunrepresentan- ter (pkt 2) frångicks när byggarbetsnämn- derna skulle organiseras. Dessa represen- tanter utses av samarbetsnämnderna i kom- munblocken.
Arbetsmarknadsstyrelsens överenskom- melse med parterna och deltagande i den verksamhet som denna avser grundar sig på styrelsens instruktion och på departe- mentschefens uttalande i prop. 1963:124 vilka lämnats utan erinran av riksdagen. Något formligt uppdrag har styrelsen inte fått i frågan. Överenskommelsen tillför inte styrelsen några nya offentligrättsliga befo- genheter gentemot näringslivet eller allmän- heten. Detta behövs inte heller för att över- enskommelsen skall hållas, lika litet som denna har behövt förses med sanktioner för det fall att den skulle brytas. Emellertid innebär detta system att inga andra parter än de som är anslutna till de organisatio- ner vilka träffat eller anslutit sig till över- enskommelsen är skyldiga att följa dennas bestämmelser.
Det kan sägas vara förutsatt att de be- dömningar av arbetsmarknadsläge, utveck- ling, erforderliga åtgärder osv. som bygg- arbetsnämnden har att göra skall kunna ske i enighet. Om fall skulle uppkomma där meningarna är delade skall dock länsar- betsnämndens uppfattning gälla. Byggar- arbetsnämndens uttalanden och rekommen- dationer är av rådgivande karaktär.
Instruktion för byggarbetsnämnderna
Instruktion för byggarbetsnämnderna inne- håller föreskrifter om bl. a. nämndernas organisation, sammanträdesordning, ålig- ganden och sekretessfrågor. Byggarbets- nämnd skall enligt vad som anges härom i överenskommelsen bestå av minst fem och högst nio personer. Dessa fördelar sig så att arbetsmarknadsverket representeras av en ledamot medan byggnadsarbetsgivarna och byggnadsarbetarkåren representeras av vardera två ledamöter. Antalet kommun- representanter har gjorts beroende av det antal kommunblock som ingår i byggarbets—
nämndsområdet på sådant sätt att man har två representanter när antalet block är högst två, tre i områden med tre block och fyra när antalet block är fyra eller större. I dessa senare områden kan representa- tionen vandra mellan blocken. Kommu- nernas representanter väljs för en tid av två år medan för övriga ledamöter i nämnden mandattiden bestäms av resp. organisation. Nämnden utser inom sig ordförande och vice ordförande. Vidare skall för varje le- damot finnas ersättare. Föredragande och sekreterare i nämnden är tjänstemän inom arbetsmarknadsverket. Arvode, resekost- nadsersättning och traktamente till ordfö- rande, ledamöter och ersättare utgår av statsmedel. Arvode utgår dock inte för arbetsmarknadsverkets representant. Nämn- den skall sammanträda en gång per månad med undantag för juli och december. Vid sammanträdena skall föras protokoll.
Byggarbetsnämndernas åligganden är en- ligt instruktionen följande:
att med ledning av dels de prognoser som upprättas av länsarbetsnämndens planeringsav- delning, dels övrig information, följa utveck- lingen på byggarbetsmarknaden;
att föreslå åtgärder för att nå balans mellan byggnadsbehov och arbetskraftstillgång. Upp- giften skall i första hand vara att anpassa ar- betskraftsresurserna till det förväntade byggan- det inom området. Vid bedömning av progno- ser skall hänsyn också tas till utvecklingen inom angränsande planeringsområden. Förslag till åtgärder bör således inte baseras enbart på förhållandena inom det egna området utan anknytas till utvecklingen i övrigt. Långsiktiga- re förändringar i byggandets omfattning, in- riktning eller teknik, som innebär bristande ba- lans sett i förhållande till de totala resurserna, kan behöva mötas med centralt vidtagna mark- nadsbalanserande åtgärder. Med hänsyn till rörlighetens betydelse för en jämn sysselsätt- ning bör arbetskraftens omställning understöd- iaS;
att ge länsarbetsnämnden synpunkter på lämplig påbörjandetid för kommande bygg- nadsobjekt för att få dessa tidslokaliserade så att de kan bidra till en jämn sysselsättning över året. Byggnadsföretagares strävan att ge- nom kontinuerlig verksamhet bereda sina an- ställda jämn sysselsättning skall härvid beak- tas. Byggarbetsnämnd bör medverka till att länsarbetsnämnden kan lämna rekommendation om påbörjandetid så långt före byggstart att
byggherren har möjlighet anpassa sin planering till föreslagen påbörjandetid;
att verka för att länsarbetsnämndens re- kommendationer om lämplig påbörjandetid följs. Uppkommer olägenheter för byggarbets- marknaden genom att rekommendationer inte har följts, bör byggarbetsnämnd medverka vid erforderliga överläggningar med berörda bygg- herrar och byggnadsföretagare;
att verka för att en ökad andel av småarbe- ten utförs under vintersäsongen;
att verka för en jämn sysselsättning för byggnadsindustrins arbetskraft oavsett ålder. Detta bör i första hand ske genom en allmän information till berörda parter om byggnads- arbetarkårens åldersfördelning och åldersgrup- pernas sysselsättningsläge. Byggarbetsnämnd skall beakta behovet av att i rekommendation om påbörjandetid uttalas att härför lämpliga arbeten helt eller till viss del bör förbehållas äldre arbetskraft:
att samverka med länsarbetsnämnden i kon- takten med myndigheter—beställate—företaga- re inom byggnadsfacket;
att medverka i och ta intiativ till allmän in- formation till olika intressegrupper om bygg- nadsindustrins sysselsättningsfrågor för att ge de förutsättningar och den helhetsbild som de olika intressenterna behöver för att trygga byggnadsindustrins behov av arbetskraft och att bereda denna en jämn sysselsättning.
Planeringsområden
Indelning av landet i planeringsområden (byggarbetsnämndsområden) har gjorts av arbetsmarknadsstyrelsen i samråd med par— terna. Särskilt med hänsyn till parternas och kommunernas medverkan ansågs det värde- fullt att verksamheten i nämnderna fick en lokal anknytning och att verksamhetsområ— det i möjligaste mån anpassades till ”na- turliga" arbetsmarknadsområden. Med ar- betsmarknadsstyrelsens s. k. A-regioner som utgångspunkt indelades länen i planerings- områden så att varje sådant område om- fattade en eller flera A-regioner. Numera används dock kommunblocken för att ange planeringsområdenas omfattning. I en re- gion — Stor—Göteborg — har de lokala förutsättningarna ansetts så speciella att man bortsett från länsgränserna och låtit planeringsområdet omfatta kommunblock från flera län. Göteborgs byggarbetsnämnds område omfattar således även vissa kom-
munblock i Älvsborgs- och Hallands län. Antalet byggarbetsnämnder per län fram- går av följande sammanställning.
Antal Antal Antal bygg- bygg- bygg- arbets- arbets- arbets- nämn- nämn- nämn-
Län der Län der Län der
AB 2 K 2 T 3 C 2 L 3 U 4 D 3 M 3 W 4 E 4 N 2 X 3 F 3 O 2 Y 3 G 2 P 3 Z 1 H 4 R 3 AC 3 I 1 S 3 BD 5
Totalt i landet finns således 68 byggar- betsnämnder. Vid utformningen har man sökt ta hänsyn till önskemålen om lokal anknytning men också till uppfattningen att större områden skulle underlätta ut- jämningen på arbetsmarknaden och läns- arbetsnämndens samordnande verksamhet. Klart är emellertid att starkt skiftande för- utsättningar råder för nämndernas verk- samhet vad gäller byggnadsverksamhetens omfattning, bebyggelsestruktur, geografiska avstånd m. m. Det framgår också av att byggnadsarbetarkårens storlek inom de oli- ka områdena varierar mellan knappt tu- sentalet man i de minsta och omkring tio till "tjugo tusen man i de största.
Planeringsarbetet
I arbetsmarknadsstyrelsens allmänna anvis- ningar för sysselsättningsplanering inom byggnadsindustrin anges hur det praktiska planeringsarbetet bör genomföras. Anvis- ningarna är avsedda främst för länsarbets- nämndens personal och behandlar insam- lingsrutiner, registrering, bedömningar, pro- gnossammanställningar, utfärdande av re- kommendationer osv. Grunden för byggar- betsnämndernas arbete utgörs i huvudsak av det beslutsunderlag i form av progno- ser m. m. som länsarbetsnämnderna ut- arbetar. Det kan med hänsyn härtill vara lämpligt att här lämna en kort orientering
om riktlinjerna för detta praktiska plane- ringsarbete.
Planeringsarbetet omfattar följande mo- ment:
—— Insamling och kontroll av planerings— data, överläggningar med byggherrar och entreprenörer om lämplig igång- sättningstid samt sammanställning av data till prognoser. — Diskussion av prognoser och aktuella ärenden med byggarbetsnämnderna.
-—— Utfärdande av rekommendationer om påbörjandetid, åtgärder för omställning eller utbildning av arbetskraft samt and- ra marknadsbalanserande åtgärder.
För att få kännedom om vilka bygg- nadsprojekt som är under planering har de tidigare ansökningarna om igångsättnings- tillstånd ersatts med en uppspårande verk- samhet som i huvudsak bygger på att pre- sumtiva byggherrar en gång årligen till- skrivs och ombeds lämna uppgifter om så-
dana projekt. Uppgifter om de 5. k. små- arbetena (reparationssektorn och smärre nybyggnadsarbeten) inhämtas dock på an- nat sätt. Detsamma gäller bostadsbyggan- det där uppgifterna erhålls främst från bo- stadsbyggnadsprogrammen. De erhållna uppgifterna registreras och länsarbetsnämn- den följer sedan fortlöpande planeringsläget för varje enskilt objekt. Pågående bygg- nadsprojekt följs genom de 5. k. byggnads- inventeringarna en gång per kvartal. Upp- gifter om arbetskraftstillgångarna, deras storlek och sammansättning inhämtas i hu- vudsak från de berörda fackförbundens lokalavdelningar.
En gång i kvartalet (februari, maj, au- gusti och november) sammanställer läns- arbetsnämnden en sysselsättningsprognos. En gång årligen upprättas därutöver en prognos över investeringsutvecklingen. Pro- gnosernas sammansättning, ingående data osv. framgår av följande.
A — Prognos över sysselsättnings- och investeringsutvecklingen under den närmaste 12-må- nadersperioden upprättas för varje byggarbetsnämndsområde en gång per kvartal. Den är främst avsedd att utgöra underlag för bedömning av lämpliga igångsättningstider
I prognosen ingående uppgifter
Prognosen Tillgångssidan Efterfrågesidan redovisar Planeringsområdets yrkesverk- Arbetskraftsbehov, byggkost- Sysselsättningsutvecklingen för
samma byggnadsarbetare inom de 5. k. egentliga bygg— yrkena.
nad m.fl. data om konkreta objekt, såväl kommande som pågående.
Uppskattat arbetskraftsbehov för gruppen småarbeten dvs. objekt med en kostnad under 100000 kr som inte behandlas var för sig utan endast i klump.
betongarb, övriga byggarb. (tidigare grevar—b.), träarb. o. murare.
Totala kostnaden för de bygg- projekt som beräknas påbör- jas månad för månad.
B —— Prognos avsedd att belysa
närmaste 5-årsperioden
den väntade investeringsutvecklingen inom länet under den
I prognosen ingående uppgifter
Tillgångssidan Efterfrågesidan
Prognosen redovisar
Arbetskraftsresursernas stor- lek, sammansättning samt för- ändringar beroende på ålders-
struktur, utbildningsvolym, flyttningsrörelser, produktivi- tetsutveckling osv.
Investeringsvolymens utveck- ling som den kan utläsas av flerårsplaner som inhämtas från stat, kommun och vissa enskilda byggherregrupper. Bostadsbyggnadsprogram, länsutredningar osv.
Sammanställningar över ar- betskraftstillgångarnas storlek och utveckling.
Sammanställningar över bygg- nadsproduktionens volym- utveckling.
Länsarbetsnämnden kallar byggarbets- nämnderna till sammanträde vilka som re- gel hålls en gång per månad. Skriftligt ma- terial som skall behandlas vid sammanträ- det tillställs ledamöterna omkring en vecka i förväg. Prognoserna och länsarbetsnämn- dens förslag till åtgärder diskuteras inom byggarbetsnämnden som uttalar sig bl. a. om lämplig igångsättningstid för de indivi- duella byggnadsprojekten. Med stöd av des- sa uttalanden utfärdar länsarbetsnämnden skriftliga rekommendationer om lämplig igångsättningstid till vederbörande byggher- re och vidtar de åtgärder i övrigt som bygg- arbetsnämndens beslut kan föranleda.
Syftet med den sysselsättningsplanering som bedrivs inom byggarbetsnämndernas ram är enligt överenskommelsen ”att tryg- ga byggnadsindustrins behov av arbetskraft och att bereda denna en jämn sysselsätt- ning”. Detta skall, enligt nämndernas in- struktion och planeringsanvisningarna, upp- nås främst genom en sådan tidsfördelning av byggnadsobjektens igångsättning att sä- songvariationerna motverkas. Det är härvid klart att det angivna syftet lättast kan nås i ett någorlunda balanserat arbetsmarknads— och konjunkturläge där byggnadsbehov och produktionsresurser i stort motsvarar var- andra. För ett enskilt byggnadsobjekt inne- bär tidsfördelningen att igångsättningen kan förskjutas, dock aldrig längre än vad som motsvaras av önskemålen om säsongutjäm- ning dvs. högst tre kvartal. Det är däremot inte möjligt att i exempelvis ett läge med övertryck inom byggnadsindustrin begränsa byggandets totala volym eller dess volym inom vissa sektorer genom att uppskjuta igångsättningen av byggen på obestämd tid. Detta påpekas också i instruktionen där det anförs att ”långsiktigare förändringar i byg- gandets omfattning, inriktning eller teknik, som innebär bristande balans sett i förhål- lande till de totala resurserna kan behöva mötas med centralt vidtagna marknadsba- lanserande åtgärder”.
Prognosverksamheten
Stommen i den sysselsättningsprognos som skall föreläggas byggarbetsnämnden utgörs av uppgifter om det pågående byggandet som insamlas vid byggnadsinventeringarna. Uppgifterna som skall avges av byggherren efter samråd med entreprenören eller ar- betsledningen vid bygget avser bl. a. det faktiska antalet sysselsatta vid inventerings- tillfället och det beräknade kommande ar- betskraftsbehovet månad för månad under en 12-månadersperiod räknat från invente- ringsmånaden. Inventeringarna har genom— förts under en rad år och denna form av punktundersökning är nu väl etablerad. Uppgifternas tillförlitlighet är relativt till- fredsställande.
I sysselsättningsprognosen ingår också uppgifter om det kommande byggandet, dvs. byggnadsprojekt som beräknas starta så att de kommer att pågå under någon del av prognosperioden. Det gäller härvid att dels spåra upp nya, tidigare inte kända projekt (förstagångsinformation) dels kon- tinuerligt samla informationer om hur för- beredelsearbetet fortskrider för de redan kända enskilda projekten (uppföljning) för att därigenom möjliggöra en bedömning av bl. a. startberedskap, igångsättningstid och arbetsmarknadseffekt.
Insamlandet av förstagångsinformationer fungerar vad gäller offentligt byggande och bostadsbyggande i stort sett tillfreds- ställande. I fråga om industri- och handels- sektorn är förhållandena sämre. Investe- ringsviljan hos företagen inom dessa sek- torer beror ofta av konjunkturläget vilket medför att beslut om utbyggnader fattas med kort varsel. Härtill kommer att kon- kurrensförhållandena kan göra vissa före- tag obenägna att lämna uppgifter om sina investeringsplaner även om man har sådana planer med hög aktualitet.
Uppföljningen av förberedelserna för de enskilda projekten och bedömning av start- beredskap och sysselsättningseffekt är svår och tidskrävande. Förberedelseskedet skif- tar starkt beroende på Objekttyp och rym- mer en mängd delmoment som är svåra att
överblicka. Bedömningarna kompliceras också av att det inte sällan råder otillfreds- ställande förhållanden ifråga om markför- sörjning, bebyggelseplanering, fastighets- bildning och finansiering. Även uppgifter om arbetskraftsbehov visar sig ofta grovt felaktiga och måste justeras innan de kan tas med i prognosen. Även om en viss för— bättring av den information länsarbets- nämnden insamlar kunnat iakttas under de senaste åren så råder fortfarande en bety- dande osäkerhet i fråga om återstående för- beredelsetid och sysselsättning för många projekt.
Ytterligare några faktorer av stor bety- delse för prognosverksamheten och därmed också för byggarbetsnämndernas verksam- het kan nämnas. En betydande och dess- värre säsongkänslig del av byggnadsverk- samheten utgörs av reparations-, under- hålls- och smärre nybyggnadsarbeten (små- arbeten). De kan i planeringssystemet av praktiska skäl inte behandlas som de stör- re projekten utan tas med i prognosen i hu- vudsak med stöd av erfarenhetsmässiga uppskattningar. För huvuddelen av dessa arbeten förekommer inte heller någon styr- ning i form av igångsättningstillstånd eller rekommendationer om påbörjandetid. Det har visat sig att länsarbetsnämnderna har svårigheter med att få ett fast grepp om denna sektor. En annan osäkerhetsfaktor gäller tillgångssidan dvs. arbetskraftsresur- sernas omfattning inom de olika plane- ringsområdena. Arbetskraftens pendlingar mellan dessa områden men även mellan oli- ka län är svåra att förutse. När det gäller möjligheterna att få till stånd långsiktiga prognoser är erfarenheterna än mer begrän- sade. Klart är att länsarbetsnämnderna mött svårigheter både vid sammanställning av prognosunderlaget och vid bedömning av prognosen.
Erfarenheterna från försöken med bygg- arbetsnämnder åren 1959—1963 visade bl. a. att en utbyggnad av sysselsättnings- planeringen krävde en personalförstärkning på länsarbetsnämndernas planeringsavdel- ningar. Arbetsmarknadsstyrelsen fick också Kungl. Maj:ts bemyndigande att tillsätta
sammanlagt 36 nya tjänster för dessa pla- neringsuppgifter. Denna personal var tänkt som en förstärkning till den personal som redan tidigare var sysselsatt med sådan pla— nering i samband med handläggning av ärenden som fallit under lagen om till— ståndstvång. Den snabba utvecklingen inom andra sektorer av arbetsmarknadspolitiken exempelvis arbetsmarknadsutbildning och arbetsvård har emellertid medfört att man i en del län ansett sig tvingad till omdispo- nering av personal inom länsarbetsnämn- dens kansli. Detta har fått till följd att inom flera län sysselsättningsplaneringen idag får skötas med samma arbetsstyrka som före den nyssnämnda personalförstärk- ningen vilket i de flesta fallen innebär en kraftig underbemanning.
Planering — reglering
Fr.o.m. byggarbetsnämndernas start som- maren 1966 har arbetsmarknadsverket ad- ministrerat två system, dels reglering, dels frivilligt ordnad planering. För att få en samordning av dessa i planeringsarbetet har arbetsmarknadsstyrelsen lämnat länsarbets- nämnderna följande föreskrifter.
Genom den insamling av uppgifter om kom- mande byggnadsobjekt som sker för sysselsätt- ningsplaneringen får nämnderna kännedom om huvuddelen av de reglerade arbetena innan ansökan om igångsättningstillstånd inkommit. I sådant fall bör byggherren skriftligen anmodas inkomma med ansökan och samtidigt under- rättas om att arbetet kommer att prövas i sär- skild ordning och inte får påbörjas utan igång- sättningstillstånd. Det är angeläget att även tillståndsärendena i möjligaste mån inordnas i de planeringsrutiner som gäller i övrigt så att de i den utsträckning de bedöms böra komma till utförande följs upp och tas in i pro- gnosarbetet.
För samtliga tillståndsärenden skall yttrande från vederbörande byggarbetsnämnd alltid in- hämtas och byggarbetsnämnden skall hållas un- derrättad om ärendenas handläggning. Byggar- betsnämndens ledamöter och ersättare, skall genom länsarbetsnämndens försorg erhålla cir— kulär och cirkulärmeddelande som berör bygg- arbetsnämndens kompetensområde. Kommenta- rer till dessa bör dessutom i erforderlig ut- sträckning lämnas vid sammanträde med bygg- arbetsnämnden.
Handläggningen av ärenden avseende reglerade resp. oreglerade byggnadsobjekt behöver i och för sig inte skilja sig i någon väsentlig grad. Trots detta har det visat sig att regleringen i många fall ökar arbetsbe- lastningen på länsarbetsnämnderna. Det är härvid i första hand en ökning av arbets- uppgifterna av typen tolkning av tillämp- ningsföreskrifter, fördelning av ramar och kontakt med den allmänhet som på olika sätt är berörd av bestämmelserna som gör att man på planeringsavdelningarna inte hinner att satsa tillräckligt med tid på ett mera konstruktivt planeringsarbete. Alltför sena besked om investeringsramar som gäl- ler för vissa slag av byggnadsobjekt gör också att länsarbetsnämnderna har problem med att på bästa sätt lägga in detta byg- gande i planeringen. Härtill kommer svå- righeter för allmänheten att sätta sig in i och hålla isär de skilda krav och regler som gäller för de båda systemen.
Byggarbetsnämndernas ledamöter
Tidigare har redogjorts för hur byggarbets- nämnderna är sammansatta och hur ordfö- rande och ledamöter väljs. Det kan därut- över ha sitt intresse att något belysa de oli- ka representanternas ställning i sina resp. organisationer samt hur ordförandeposterna fördelat sig mellan dessa. Arbetsmarknads- verket representeras i nästan samtliga bygg- arbetsnämnder av länsarbetsdirektören och i de övriga av dennes ställföreträdare eller ortens arbetsförmedlingsföreståndare. Kom- munerna representeras så gott som alltid av förtroendevalda från kommunstyrelser- na oftast kommunalråd eller ordförande i kommunalnämnd eller drätselkammare. Arbetsgivarnas representanter tillhör i re- gel ledningen för något av de större entre- prenadföretagen inom området. Ofta är den ene ordförande i byggmästarförening- en. I några fall är en av representanterna tjänsteman i föreningen. Byggnadsarbetar- nas representanter är i samtliga fall funk- tionärer i de lokala byggnadsfackavdelning- arna. Denna part har genomgående ordnat sin representation så att man inom varje
län har en funktionär som är ledamot i samtliga byggarbetsnämnder. Den andra ar- betstagarrepresentanten har då en mera 10- kal anknytning till resp. byggarbetsnämnds- område. Fördelningen av posterna som ordförande resp. vice ordförande i de to- talt 68 byggarbetsnämnderna är f.n. föl- jande.
Arbets- Kom— Arbets- Byggn. m.-ver- muner- givare arb.kår ket na
Ordf. 44 21 _ 3 v. ordf. 7 31 7 23
Erfarenheter av arbetet inom byggarbets- nämnderna
En allmän erfarenhet är, att rekommende- rade igångsättningstider har respekterats vilket inte utesluter att förseningar av bygg- start ändå kan förekomma. Om denna lo- jalitet beror på att den föreslagna tiden sammanfallit med byggherrens önskemål el- ler om man oavsett detta ändå ansett sig böra följa byggarbetsnämndens rekommen- dation kan inte bedömas. Klart är att det i detta avseende inte föreligger någon skill- nad mellan rekommendation om påbörjan- detid och beslut om igångsättningstillstånd.
Byggarbetsnämnderna har behandlat och lämnat förslag också i åtskilliga andra frå- gor. Mera kontinuerligt har således disku- terats bl. a. utbildningsfrågor, de äldre byggnadsarbetarnas problem och sysselsätt- ningen vid småarbetena. Värdefulla ini- tiativ har tagits i sådana ämnen som ex- empelvis utredningar om ett effektivare prognosarbete, propaganda för ett ökat byg— gande av småarbeten under vintern, för- bättrad direkt information om kommu- ners, industriföretags osv. utbyggnadspla- ner och en utökad kontakt med praktisk byggnadsverksamhet.
Även i fråga om de yttre formerna för byggarbetsnämndernas verksamhet har fle- ra initiativ tagits. För att få tillfälle att få direkt information om olika lokala pro- blem är det således vanligt att sammanträ—
dena emellanåt förläggs till andra central- orter inom planeringsområdet än huvud- orten. Likaså förekommer att byggarbets- nämnderna inbjuder representanter för myndigheter, intressegrupper, branscher el- ler företag för att låta sig informeras i vis— sa frågor. För att få tillfälle att diskutera vissa övergripande frågor som rekrytering, rörlighet, utbildning osv. har i viss utsträck- ning inom länen ordnats gemensamma sam- manträden för samtliga byggarbetsnämnder. Sådana sammankomster har allmänt be- dömts värdefulla. Vidare har de centrala arbetsgivar- och arbetstagarerganisationer- na samlat sina resp. byggarbetsnämndsre- presentanter till konferenser om frågor som rör sysselsättningsplaneringen och arbets- marknaden.
Intresset och aktiviteten inom byggarbets- nämnderna kan överlag betecknas som god. Det råder heller ingen tvekan om att sam- arbetet mellan de berörda parterna har ut- vecklats under den tid som byggarbets- nämnderna har verkat. Allmänt har också registrerats positiva erfarenheter i form av ökat lokalt ansvar och större förståelse för sysselsättningsfrågorna.
Om skatter, avgifter och subventioner som
styrmedel i byggplaneringen
Docent Gunnar Eliasson
1 Inledning
Inom den moderna nationalekonomiska teorin har skatternas inverkan på ekono- miskt handlande i allt högre grad kommit att framhävas jämfört med den tidigare finansvetenskapliga litteraturens starka be- toning av skatteuttaget som en finansie- ringskälla för staten och andra offentliga myndigheter. Det är också i denna först- nämnda mening — den fördelningspoli- tiska — som skatter, avgifter och subven- tioner skall figurera i denna uppsats. Ut- gångspunkten är att diskutera dessa som ett medel att styra företrädesvis byggnadsakti- viteten i samhället.
De flesta ekonomiska aktiviteter har fle- ra dimensioner. Man har bl. a. anledning att tala om deras 1) tidsplacering, deras 2) geografiska placering och deras 3) ekono- miska karakteristika eller typ. Den först- nämnda aspekten är naturligtvis den kon- junkturpolitiska och den andra den loka- liseringspolitiska. Den tredje aspekten är mer mångfasetterad. Den hänför sig såväl till investeringsobjektens klassificering en— ligt konstruktionsprincip (byggnader, ma- skiner etc.) som till den typ av produk— tion de avses att insättas i (industri, handel, bostadsbyggande etc.).
I det första fallet är det främst kortsikts- aspekten som önskas tillgodosedd, exempel— vis en stabilisering av sysselsättningen. I det sistnämnda fallet spelar både kortsiktiga
och långsiktiga tillväxtsynpunkter in och allmänna önskemål om vilka former denna tillväxt skall anta. Ibland kan det vara svårt att avgöra vilka grundläggande motiv som legat bakom den ena eller den andra åt- gärden. Effekterna på ekonomin kan ofta bli betydligt mer komplicerade än vad som ursprungligen och officiellt åsyftades. En ur sysselsättningssynpunkt motiverad lokalise- ringspolitisk åtgärd via en stimulans av in- vesteringsverksamheten i någon viss lands- ända får normalt långtgående ekonomiska konsekvenser för detta geografiska område. En kortsiktig efterfrågedämpande finans- politik i form av en skatt eller en avgift på investeringar inom vissa ekonomiska sektorer kan naturligtvis också få konse— kvenser på sikt.
En avgift eller skatt betraktas i allmän- het som någonting negativt i den bemärkel- sen att den syftar till att hålla tillbaka nå- gon viss ekonomisk aktivitet. Man kan na- turligtvis också tänka sig en avgift eller en skatt med omvänt förtecken i form av en subvention, då med syfte att stimulera sna— rare än att hålla tillbaka. Bl. a. investe- ringsfondernas användning bjuder på ex- empel av detta slag.
I en ekonomi som arbetar med outnytt- jade resurser kan en viss typ av kortsikts- inriktad stimulans åstadkomma ett ökat utnyttjande av på platsen existerande re- surser och därmed binda dem i någon di- mension, medan en långsiktsinriktad stimu-
lans visserligen kan förvärra en temporär men lokal ekonomisk överhettning men samtidigt bidra till att resurser flyttar från en dimension till en annan; exempelvis från ett geografiskt område till ett annat eller från en typ av produktion till en annan.
Det är likaså viktigt att komma ihåg att i en ekonomi som arbetar under nästan fullt resursutnyttjande och där såväl syssel- satta som ej sysselsatta resurser är trögrör- liga (åtminstone temporärt) är det ej säkert att en kortsiktigt insatt dämpande åtgärd inom ett visst område friställer resurser för andra användningar inom något annat om- råde.
Det är därför svårt att föreställa sig nå- gon praktiskt applicerbar åtgärd som har renodlade effekter i endast ett av ovan nämnda tre avseenden. Samtidigt gäller att många och kanske de flesta ekonomisk- politiska åtgärder officiellt avser att pri- märt tillgodose relativt renodlade mål. För ett beslut om vilken utformning åtgärder syftande till ett visst resultat skall få är det därför angeläget att bedömningen även in- nefattar hänsyn till relevanta indirekta kon- sekvenser eller biverkningar och då framför allt sådana som man helst vill undvika.
Direkta resultat kan ofta åstadkommas relativt omgående om lagstiftande myndig- heter är beredda att gå tillräckligt drastiskt tillväga, dvs. bortse från indirekta konse- kvenser.
Föreliggande uppsats avser att diskutera skatter och avgifter som styrmedel i bygg- planeringen. Det ligger redan i rubrice- ringen att skatterna och avgifterna kommer att ses som ett tillbakahållande medel syf- tande till att uppnå vissa direkta effekter, även om jag inte kan undgå att även disku- tera skattens spegelbild, subventionsfallet. Diskussionen kring skatte- eller avgiftsvap- nets utformning kommer dock i stor ut- sträckning att byggas upp kring dessa in- direkta effekter. Vi börjar med en histo- risk resumé (för efterkrigsperioden) över de olika avgifts- eller subventionsarrangemang man prövat med syfte att påverka investe- ringsefterfrågan i samhället och fortsätter därefter med en diskusion av avgifts- och
subventionsinstrumentets direkta och in- direkta verkningar.
Även om huvuduppgiften i föreliggande uppsats är att diskutera avgifts- och sub- ventionsinstrumentet i samband med sam- hällets aktivitetsplanering av byggnadsverk- samheten, förefaller det mindre menings- fullt att utesluta maskininvesteringarna ur analysen. Mycket av vad som gäller den ena investeringsvarukategorin är relevant också för den andra, och i den mån mot- satsen gäller är en jämförelse vanligtvis mycket illustrativ. Till detta kommer att de erfarenheter från efterkrigstiden i detta avseende, som vi kan falla tillbaka på, i de allra flesta fall gäller såväl byggnads- som maskininvesteringar.
2 Olika avgifts- och subventionssystems syfte och konstruktion — kort historik
Om man definierar begreppet skatter, av- gifter och subventioner tillräckligt generöst kan man genom att blicka tillbaka i tiden finna en mycket omfattande provkarta på olika arrangemang att påverka investe- ringsverksamheten i samhället. Detta gäller speciellt om man under begreppet även in- ordnar de bestämmelser som påverkar fö- retagens avskrivningsunderlag vid faststäl- landet av den skattepliktiga inkomsten. Den takt varmed företag har rätt att värdera ned sitt lager- och anläggningskapital i förhål- lande till dess ekonomiska värde (”vinst- kapacitet”) för företaget kan naturligtvis i princip räknas som en avgift, normalt med negativt förtecken (en subvention).
En diskussion av detta ekonomisk-poli- tiska instrument kräver för att bli menings- full en kort resumé och beskrivning av åt- minstone några av de arrangemang, som tidigare kommit till användning. För att ej förlora oss i den kaotiska värld som vårt lands skattelagstiftning utgör vill vi helst begränsa avgifts- och subventionsbegreppet något. Vi önskar diskutera den typ av av- gifter och subventioner, som är direkt knut- na till en viss speciell kategori av investe- ringsobjekt; ett fall där avgiften eller sub- ventionen med andra ord påverkar den re-
lativa anskaffningskostnaden (priset) för olika typer av kapitalvaror. Av denna an- ledning talar vi fortsättningsvis om avgifter, ej om skatter, och menar med subventio- ner objektsspecifika subventioner. Vi tar endast upp investeringsavgiftssystemet som det praktiserades åren 1951—53, 1955—57 och 1967—68 samt investeringsfonderna. Vi poängterar bl. a. den allmänna omsätt- ningsskatten (omsens) och bilaccisens mot- svarande egenskaper men tar av utrymmes- skäl ej upp subventionsarrangemang av ty- pen statliga kommunbidrag till skolor, barnstugor, etc., som i princip faller under denna rubrik, samt också använts som ett medel att styra samhällets investeringsverk- samhet såväl i tiden som geografiskt. I det- ta avsnitt bör diskussionen hållas på ett ge- nerellt plan och rör således inte enbart byggnadsinvesteringar.
a) Generella investeringsavgifter Under högkonjunkturåren 1951—53 inför- des direkta avgifter på de privata företa- gens investeringar för att begränsa investe- ringsefterfrågan. 1951 års avgift, den s. k. investeringsskatten (SFS 1951: 151), begrän- sades till maskiner och lager och betrakta- des främst som ett komplement till bygg- nadsregleringen i syfte att uppnå en full- ständig kontroll av den privata investe- ringsverksamhetens omfattning. Den beräk- nades med 10 procent på dels ökningar i den dolda lagerreserven, dels avskrivningar på maskiner och inventarier utöver vad som kunde motiveras som ekonomisk förslit- ning. Även om avgiften var ganska hög och ej heller kunde dras av vid beräkning av årets skattepliktiga inkomst, begränsades dess efterfrågedämpande betydelse av att den endast räknades på en del av en viss typ av investeringar. Investeringsskatten in- gick framför allt som ett led i en skärpning av den fria avskrivningsrätten och de för- måner i likviditetshänseende denna rätt medförde under högkonjunkturår. Detta framgår också av det faktum att skatten samtidigt tillämpades på vissa avsättningar till pensionsstiftelser och till investerings- fond.
Under högkonjunkturåren 1952 och 1953 ersattes investeringsskatten med en s. k. in- vesteringsavgift att beräknas med 12 pro- cent på investeringar i såväl maskiner som byggnader (SFS 1951: 794). Avgiften avsåg från början att gälla investeringar under båda åren 1952 och 1953. Bostadsbyggan- det var exkluderat. Återigen var det ut- tryckliga syftet att hålla nere företagens totala efterfrågan på kapitalvaror. Jämfört med 1951 års skatt både breddades alltså gruppen av kapitalvaror, som föll under bestämmelsen, och höjdes avgiftssatsen. Denna förstärkning motverkades dock av att avgiftsbeloppen betraktades som speciell skatt och var omedelbart avdragsgilla som omkostnad i vanlig ordning, vilket torde ha inneburit en reell sänkning av den effektiva avgiftssatsen ungefär till hälften. Till den- na begränsade ”priseffekt” kommer den omständigheten att avgiften såväl som 1951 års skatt erlades först i efterhand i sam- band med respektive års taxering. Samti— digt som ”pris”- eller kostnadseffekten mås- te betraktas som relativt låg med tanke på de prisstegringar på kapitalvaror, som vi under efterkrigstiden blivit vana vid under högkonjunkturår, inträffade alltså den even- tuella likviditetseffekten med relativt lång eftersläpning.
Slutligen bör noteras att ytterligare en skatteteknisk fördröjningsmekanism fanns inbyggd i 1952 och 1953 års avgiftsarran- gemang. Enligt 1951 års förordning beräk- nades nämligen avgiften endast på bygg- nadsarbeten, som avslutades under åren 1952 och 1953, dvs. i princip när byggna- den i räkenskaperna uppfördes på konto för färdigställda fastigheter samt endast för maskiner, som levererades under nämnda avgiftsår. Detta arrangemang, som inte bara innebar en fördröjning av avgiftseffekter- nas inträffande, därför att ett inte obetyd- ligt antal icke avgiftsbelagda projekt kunde fortgå under en stor del av 1952,1 medförde
1 Byggnader för vilka byggnadstillstånd erhål- lits före den 1 juli 1951 fritogs från av- giftsbeläggning oberoende av när igångsätt- ningstillstånd senare meddelades eller när arbetena påbörjades.
dessutom ett successivt avtrappande av av- giftens potentiella effekt under året 1953. Denna egenskap byggdes alltså in i syste- met redan i och med förordningen från december 1951 och innebar naturligtvis ett avtrubbande av avgiftsvapnets preci— sion.
Under den kortvariga konjunkturdämp— ningen 1954 föll investeringsavgiften auto- matiskt bort för att återinföras i januari 1955 tillsammans med bilaccisen (SFS 1955 : 19). Konstruktionen av avgiftssystemet byggde i huvudsak på motsvarande arran- gemang för åren 1952—1953. Avgiften var begränsad till 1955 och gällde generellt för investeringar i byggnader och anläggningar i rörelse och jordbruk. Den motiverades av rådande högkonjunkturläge; ej av statsfi- nansiella skäl, ett förhållande som marke— rades av att propositionen budgetmässigt behandlades i särskild ordning. På grund- val av samma motiveringar infördes även (samtidigt) en särskild avgift på motorfor- don (bilaccis).
Avgiftens höjd, 12 procent, motiverades på samma sätt som år 1952 av att den ej skulle sättas så hög att den blev prohibitiv utan verka som en prishöjning på investe— ringsvaror och därmed stimulera till en hår- dare gallring och senareläggning av vissa mindre lönsamma investeringsprojekt.
En förnyad bedömning av konjunktur- utsikterna resulterade i beslutet att förlänga avgiften även för år 1956 (SFS 1955: 695, december). På liknande grunder förlängdes avgiftsbeläggningen återigen i november 1956 (prop. 1956: 188, SFS 554) till att gälla även år 1957. Som en intressant illustration till avgiftsarrangemangets styregenskaper kan nämnas att investeringsavgiften, på grund av 1956 års utrikespolitiska händel- ser, i januari 1957 upphävdes för investe— ringar i oljecisterner och skyddsrum (SFS 1957: 89).
Även denna gång betraktades avgiften som speciell skatt och var därmed avdrags- gill som omkostnad vid inkomsttaxeringen.
Bilaccisen måste naturligtvis betraktas som en mycket objektspecifik avgift, efter- som den endast gällde en väl avgränsad
grupp kapitalvaror under rubriken maskin- utrustning. Vad gäller typ av använd— ningsområde var dock bilaccisen mindre specifik eftersom den förutom näringslivets kapitalvaror även träffade gruppen varak- tiga konsumtionsvaror. Om man ser till syftet med bilaccisens införande blir bilden återigen mer varierad jämfört med investe- ringsavgiften. Där låg naturligtvis det ur- sprungliga önskemålet att dämpa den to- tala efterfrågan på privatbilism i ekono- min under den högkonjunktursituation, som var rådande vid introduktionstillfället men också — och kanske i än högre grad — den fiskala synpunkten, nämligen statens önske- mål att öka sina skatteintäkter. Detta fram- går inte minst av det faktum att bilaccisen sedan dess bibehållits. Skatteintäktssidans betydelse framgår också av accisens kon- struktion. I stort innebar den vid introduk- tionen en högst 10—procentig prishöjning, vilket visserligen borde ha inneburit en ef- terfrågedämpning (allt annat lika), men ej en så drastisk sådan att efterfrågan på bilar sjönk till en mycket låg nivå. Man kan i detta sammanhang citera exempel från and- ra länder där avgifter och acciser i kombi— nation med tullar på motorfordon satts så högt att bilinnehavet i praktiken begrän- sats till en mycket liten grupp privatperso- ner. I dessa fall har naturligtvis statens in- komstbehov varit underordnat önskemålet att drastiskt skära ned en viss typ av kon- sumtion. Bilaccisen utgör därför ett bra exempel på den typ av avgifter vi skall titta närmare på.
Omsens införande fr. o. m. 1960 utgör återigen en avgift på viss typ av konsum- tion med det blandade motivet att genom en begränsning av en viss typ av efter- frågan genom en kostnadshöjning friställa resurser för den offentliga sektorn. Denna långsiktiga fördelningseffekt torde ha ut- gjort det viktigaste motivet även om in- förandet under den högkonjunktursituation som präglade åren 1959 och 1960 innebar ett mycket lämpligt val av introduktionstid- punkt. Varuskattens nivå på ursprungligen 4 procent med en höjning till 6 procent 1962 (SFS 1961: 625) drabbade både privat
konsumtion och investeringsefterfrågan.1 Till skillnad från de tidigare investerings- avgifterna var omsen ej direkt avdragsgill vid taxeringen till statlig inkomstskatt utan fick endast räknas in i avskrivningsunder- laget. Det faktum att 1965 års höjning av omsen till 9,1 procent ej gällde investe— ringsvaror (maskiner) för rörelseidkare in- nebar dock ett medvetet relativt gynnande av det privata näringslivet jämfört med pri- vatpersoners anskaffning av varaktiga kon- sumtionsvaror. Denna princip, som sanno- likt hänger samman med en under 60-talet av statsmakterna klart deklarerad inriktning på en tillväxtbefrämjande näringspolitik, ge- nomfördes automatiskt fullt ut i och med införandet av momsen fr. o. m. årsskiftet 1968/69. Under moms-systemet betalas vis- serligen mervärdeskatt på inköp av investe- ringsvaror genom påslag på priset men mot- svarande belopp kan sedan i skattehänseen- de dras från omsättningen eller betalas till- baka av statsverket. Därmed har med andra ord avgiften på investeringsvaror upphävts för flertalet rörelseidkare.
Bortsett från omsättningsskatten, som i princip belastade materialinköp etc. i all byggnadsverksamhet, var bostadsbyggandet exkluderat från de hittills uppräknade in- vesteringsavgiftsarrangemangen. Även om det stabiliseringspolitiska syftet med 1952— 53 och 1955—57 års avgifter är klart doku- menterat inbyggdes alltså i systemet ett väl definierat undantag vad avser byggnads- projektets slutliga användning. Ett liknande ”selektivt” gynnande av en viss typ av in- vesteringar kan citeras från Norge.2 Pro- blem med den externa betalningssituationen 1954 tvingade till försök att begränsa to- tala efterfrågan, varvid man koncentrerade sig på investeringsefterfrågan. En omsätt- ningsskatt på byggnadsinvesteringar åter- infördes således 1955, varvid dock bostads- byggandet befriades från skatten.
b) 1967/68 års selektiva investeringsavgift Investeringsavgiften för ”vissa byggnadsar— beten” som igångsattes under tiden den 1 mars 1967—30 september 1968 (SFS 1967: 44 och 45, februari)3 representerar en ny
variant på avgiftssystemet med ett något an- norlunda syfte än de tidigare investerings- avgifterna. Utgångspunkten var denna gång att inför en förväntad höjning av byggnads- aktiviteten (Prop. 1967: 10, s. 6), uppnå en önskad volymmässig neddragning av to- tala investeringsefterfrågan genom ett i det närmaste totalt upphörande av viss, ur sam- hällets synpunkt för tillfället mindre ange- lägen investeringsverksamhet; bensinstatio- ner, parkerings- och kontorshus, butiksloka- ler, kyrkor, sporthallar, kommunala förvalt— ningsbyggnader etc. Detta syfte gav också avgiftens konstruktion. Avgiftssatsen sattes till 25 procent på totala byggnadskostnaden. Avgiften betraktades ej som speciell skatt och var varken avdragsgill som omkostnad vid inkomsttaxeringen eller fick inräknas i avskrivningsunderlaget. Avgiften, som den preliminärt beräknats, skulle inbetalas se- nast när arbetet igångsattes, ej i efterhand, vid nästföljande års taxering, som tidigare varit fallet. Avgiften var med andra ord i det närmaste prohibitiv för den begränsade grupp byggnadsinvesteringar, som träffades. Den kan därför i praktiken närmast liknas vid ett förbud. Som en illustration till dess effekter kan nämnas att handelns investe— ringar sjönk med en tredjedel mellan 1966 och 1968.4
Syftet med 1967/68 års selektiva avgift är mindre väl dokumenterat. Förväntning— arna var under 1967 till en del inställda på en snart förestående konjunkturåterhämt- ning, och detta antyds också i propositionen till riksdagen i januari. Från denna utgångs- punkt kan avgiften kanske betraktas som en stabiliseringspolitisk åtgärd, som på ett föredömligt sätt insattes på ett mycket ti-
1 Byggnadsinvesteringar endast indirekt efter- som oms endast räknades på byggmästarens materialinköp. Se Helmers, D. (ed.) Studies on international law, Volume III, Reports for the XXI con- gress of the International Fiscal Association, Stockholm 1967, F Stranger om Norge, 5. 140. 3 En på liknande sätt konstruerad avgift på vissa ”oprioriterade” byggnadsinvesteringar föreslås för tiden 7 maj 1970—31 juli 1971 i prop. 1970: 101. 4 Se Konjunkturläget Hösten 1969, bilagetabell 53b. m
digt stadium i konjunkturförloppet. Det se- lektiva gynnandet av bl.a. bostadsbyggan- det och näringslivets investeringar var dock klart angivet. Nu visade sig dock konjunk- turåterhämtningen bli betydligt mer utdra- gen i tiden än man väntat sig och såväl under 1967 som 1968 insattes ett antal klart konjunkturstimulerande åtgärder; bl. a. fri- släpptes investeringsfonderna både för bygg- nads- och maskininvesteringar. Slutresulta- tet blev för de ”gynnade” sektorerna en dubbelsidig favör. Å ena sidan stimulera- des investeringarna i t.ex. industrin med- vetet genom en serie åtgärder, 5. den andra hölls investeringsverksamheten (i byggna- der och anläggningar) tillbaka i andra sek- torer genom avgiften.
c) Vissa empiriska resultat Om man ser till de rent tekniska lösningar som valdes för 1951—53 resp. 1955—57 års investeringsavgiftssystem förefaller en rimlig bedömning vara att dess verkan mås- te ha begränsats till en mindre grupp, rela- tivt marginella och mindre betydelsefulla projekt. Den effektiva avgiftssatsen torde ej ha nämnvärt överstigit under respektive är normala prisstegringar på kapitalvarorö, och om samma effektiva avgiftssats sätts i re- lation till en under de högkonjunkturår vi diskuterar hos företagen förväntad normal räntabilitet på gjorda investeringar har man svårt att föreställa sig att uppnådda ned- dragningar av investeringar skulle bli av större omfattning (se längre fram). Omdö- met gäller åren 1951—53 i högre grad än åren 1955—57. För detta talar ytterligare det förhållandet att 1952—53 års avgift från början avsåg att gälla båda åren, me- dan 1955—57 års avgift successivt förläng- des för ett år i taget. Under det första ar- rangemanget har man anledning att vänta sig en avsevärd försvagning av tidsförskjut- ningseffekten på grund av den från början annonserade längre avgiftsperioden. Vid det sistnämnda tillfället var avgiftsperioden de facto visserligen längre (tre år) men avsågs varje år att gälla endast ett år i taget. Ef- fekten bör därför ha varit starkast första året för att därefter avta (Se avsnitt 4e).
I en mycket grov testning av avgiftspe- litikens effekter 1951 och 1952 som utförts i Eliasson (1967, s. 172)6 har inga som helst utslag i väntad riktning kunnat observeras på industrins maskininvesteringar. För åren 1955—56 föreligger tre varandra oberoen- de studier; Arvidsson (1956), Wickman (1957)7 samt Eliasson (1967). I Arvidssons och Wickmans enkätundersökningar redo- visas investeringsneddragningar på 5—7 procent (1955) respektive 5 procent (1955) och 3 procent (1955—56, två år) på totala volymen byggnads- och maskininvesteringar inom industrin på grund av investeringsav- giften. Enligt dessa undersökningar registre- rades alltså en avsevärd sänkning av inves— teringsavgiftens effekt mellan första och andra året. Det kan i förbigående nämnas att en rakt motsatt fasning av kreditpoli- tikens effekter uppmättes (jfr. avsnitt 4a och e). Resultatet från Eliasson (1967, s. 174 o. s. 177) är ej förenliga med existen- sen av en önskad politikeffekt på industri- företagens maskininvesteringar året 1955, däremot år 1956. Sistnämnda år medger dock ej undersökningsmetoden ett särskil- jande av avgiftseffekten och effekterna av de samtidigt insatta kraftiga kreditrestrik- tionerna. Mätmetoden i Eliasson (1967) är ganska grov vad gäller dessa speciella re- sultat, vilket innebär att avgiftens investe- ringsbegränsande effekter hade behövt vara relativt stora för att testet skulle ge utslag. Motsatsen torde å andra sidan ha gällt i Arvidssons och Wickmans enkätstudier. Själva mätinstrumentets konstruktion (en- kätens frågor) torde hos dem ha bidragit till en överskattning av politikeffekterna.R 5 1955—56 och 1956—57 steg Tarifföreningens
byggnadsprisindex (industri) med 6,3 resp. 3,7 procent och maskinprisindex med ca 9,2 resp. 3,7 procent. '1 G. Eliasson, Kreditmarknaden och industrins investeringar (IUI), Stockholm 1967. 7 G. Arvidsson, En enkät rörande verkningarna av investeringsavgiften, kreditåtstramningen och räntehöjningen på den svenska industrins investeringar 1955, Ekonomisk Tidskrift. Årg. 58 (1956: 1) samt K. Wickman, Kommenta— rer till vissa resultat av konjunkturinstitutets undersökn. av verkningarna av olika ekono- misk politiska åtgärder 1955—56, Stockholm (Konjunkturinst.) (stencil), 1957. 9 Eliasson, op. cit., s. 177.
Genom att återigen referera till vad som sagts i samband med redogörelsen för av- giftssystemets konstruktion åren 1955—57 förefaller det alltså sannolikt att investe- ringsavgiften åstadkom en mindre investe— ringsbegränsning åren 1955 och 1956.
d) Investeringsfonderna — en subvention
Investeringsfondssystemet (IF) utgör en övergångsform mellan ett subventionssystem med syfte att direkt påverka efterfrågan på en viss typ av kapitalvaror och ett kombi- nerat likviditets- och skattearrangemang som verkar generellt på bestämningen av fö- retagens skattepliktiga inkomst. Dess förs- ta steg, avsättningsmomentet, verkar indi- rekt genom att påverka företagsinkomstens storlek, och vad de eventuella begränsande effekterna på företagens investeringsverk- samhet vid avsättningstillfället beträffar görs ingen åtskillnad vare sig mellan typ av investering eller effektens tidsplacering. I det andra steget, frisläppningsfasen, kan däremot fonderna ges en direkt styrande effekt både i tiden, i lokaliseringshänseen- de och vad avser typ av projekt så länge man ser till investeringsverksamhetens kon- struktionstekniska egenskaper. Eftersom in- vesteringsfondernas användning huvudsak- ligen ligger inom industrisektorn, begränsas naturligtvis systemets styregenskaper vad gäller investeringsprojektens fördelning på olika användningar. Sålunda kan bostads— byggandet inom IF—systemets ram knappast direkt gynnas på bekostnad av industribyg- gandet.
IF-systemets investeringsstimulerande ef- fekter åstadkoms i princip via en kombine- rad likviditets— och räntabilitetspåverkande mekanism. Likviditetseffekten erhålls via lösgörande av de medel som finns depone- rade på räntefria spärrkonton i riksbanken och den mera renodlade räntabilitetseffek- ten via det 5. k. investeringsavdraget; 10 pro- cent på det investeringsvärde, som får av- skrivas mot investeringsfonden. Utifrån ett mer generellt betraktelsesätt gäller natur— ligtvis att även likviditetseffekten kan defi- nieras om till en räntabilitets- eller subven- tionseffekt.” Det gäller dock här att under
de rimliga förutsättningar, som kan göras, så härrör det relativt sett största subven- tionselementet just från IF-systemets likvi- ditetsmekanism. Att tillstånd att utnyttja IF för investeringar kan innebära betydande sänkningar av den effektiva finansierings- kostnaden för investeringar framgår tydligt från de kalkylfall som presenteras i Johans— son—Edenhammar (1968). Som exempel kan nämnas att vid en kalkylränta efter skatt på 6 procent, en 50-årig skattemässigt tillåten avskrivningstid, och antagandet att företagen inte sätter något alternativt värde på möjligheten att vid ett senare frisläpp ta samma fondmedel i anspråk, samt förut- sättningen, att investeringen ej ger någon tidigare avkastning på grund av tidigare- läggningen, får byggnadskostnaderna stiga med ända till 60 procent vid en tidigare- läggning på ett år, innan det blir fördelak- tigare att avstå från fondutnyttjande.
Det kan vara intressant att jämföra IF- systemet med den amerikanska ”investment tax credit” som infördes 1962. Här tillåtes företagen att från årets skatteutbetalning dra 7 procent av en viss bestämd del av sina byggnads- och maskininvesteringar. Den väsentliga inskränkningen gäller inves- teringsvarornas uppskattade livslängd. Så- lunda får 7 procent räknas på hela inves- teringsbeloppet om livslängden överstiger 8 år, på 67 procent om livslängden ligger mellan 6 och 8 år samt på 33 procent i in- tervallet 4 till 6 år.")
Att det svenska IF-systemet kan genere— ra betydande investeringsökningar i form av tidigareläggningar av planerade investerings- projekt framgår av studier som utförts: Eliasson (1965) gällande fondfrisläppet 1962/63 samt en inom konjunkturinstitutet pågående studie avseende frisläppen 1967/ 68. Det gäller dock samtidigt att en oförsik- tig användning av ett sådant potentiellt verkningsfullt konjunkturpolitiskt instru- ment också kan resultera i kraftiga effekter
” Se Johansson-Edenhammar, Investeringsfon- ders lönsamhet, Stockholm 1968 och Elias— son, Investment Funds in Operation, Stock- holm 1965, s. 18 ff. 1" Se närmare Internal Revenue Code, Section 38.
av icke önskvärd art; något som delvis il- lustreras av det i förhållande till konjunk- turutvecklingen för sent placerade och tek- niskt mindre fulländade frisläppet åren 1958/59. Vid 1958/59 års frisläpp, som hu- vudsakligen gällde byggnadsinvesteringar, knöts IF-systemets förmåner till de indivi- duella projekten för ett, ett och ett halvt och ibland två år, vilket innebar att fond- finansierade projekt fortfarande befann sig under uppförande under högkonjunktur- åren 1959 och 1960. Detta gällde samtidigt som lF-systemet, genom speciell lagstift- ning om 100-procentiga deponeringar på spärrade riksbankskonton åren 1960 och 1961 insattes med syfte att nedbringa före- tagens investeringsverksamhet.11
De tekniska förbättringarna i samband med frisläppens administration 1962/63 re- sulterade i en i det närmaste perfekt tids- placering av fondeffekterna till vinterhalv- året 1962/6312. Den förbättrade tekniken bestod företrädesvis i 1) en begränsning av fondsystemets förmåner till de byggnads- arbeten, som utfördes, och de maskinorder som lades ut under en bestämd tidsperiod, 2) i en insättning av åtgärder på ett mycket tidigt stadium av konjunkturnedgången och 3) i ett stegvis frisläppningsförfarande för byggnadsinvesteringar, som även om det denna gång ej visade sig betyda mycket åt- minstone hade möjliggjort en smidig av- vägning av insatsen över tiden, om kon- junkturförloppet utvecklat sig annorlunda än vad som faktiskt blev fallet.
Traditionellt utförda investeringskalkyler visar att de förmåner som sammanhänger med fondsystemets utnyttjande relativt kraf- tigt påverkas av den skattemässiga avskriv- ningstidens längd. Detta innebär att bygg- nadsinvesteringar gynnas relativt maskinin- vesteringar. Detta behöver dock ej nödvän- digtvis innebära att fondsystemet är effek- tivare som konjunkturpolitiskt styrmedel för byggnadsinvesteringar än för maskininves- teringar. Till bedömningen måste även fo- gas de extra kostnader eller intäktsminsk- ningar, som för företagen är förenade med en tidsanpassning av investeringsverksam- heten i enlighet med de konjunkturbeva-
kande myndigheternas intentioner. Det gäl- ler här att dessa myndigheter ej kan kon- trollera att en önskad omfördelning i tiden av investeringsaktiviteten verkligen uppnås i varje enskilt fall. Byggnadsprojekt kan redan från början ha varit planerade för den tidsperiod, som frisläppet omfattar. Inga extra kostnader för tidsomfördelning av investeringsverksamheten åsamkas då företaget och ingen åsyftad investeringsef- fekt uppnås samtidigt som företaget kan utnyttja de förmåner, som är förenade med fondfrisläppet. Under frisläppet 1962/63 be- räknades detta ”svinn' utgöra ca 40 pro- cent av den fondfinansierade investerings- volymen. Om en tidigareläggning av projek- ten innebär avsevärda kostnadshöjningar kommer detta naturligtvis att delvis äta upp de förmåner, som är förenade med fondsystemets utnyttjande. Dessa kostnads- höjningar torde väsentligen sammanhänga med den forcering av planeringsarbetet som kan bli nödvändigt och en tidsplacering av vissa delar av byggnationen till vinterhalv- året.
I detta sammanhang bör påpekas att fö— retagens investeringsplanering torde vara betydligt flexiblare på maskinsidan än på byggnadssidan. Även om IF-förmånerna är mindre för maskininvesteringarna kan där- för investeringsstimulansen mycket väl bli kraftigare än för byggnadsinvesteringarna om frisläppsperioden görs kort. Önskvärd- heten att kunna arbeta med korta frisläpps- perioder eller flera korta frisläppsperioder torde vara uppenbar, som ett medel att be- gränsa den konjunkturpolitiska insatsen i tiden. För att åstadkomma en motsvarande potential på byggnadssidan framstår det därför som önskvärt att företagens flexibi— litet i planeringen av sina byggnadsinveste- ringar stimuleras. Denna potential beror i sin tur av storleken på den reserv av pro- jekterade men ej definitivt tidsplanerade byggnadsarbeten, som företagen råkar ha just vid frisläppstillfället. Man har anled- " Systemet var förenat med betydande skatte-
förmåner, som räknades på överinsättningar- na utöver de obligatoriska 46 procenten. Se Eliasson (1965, s. 108 ff). 12 Se Eliasson (1965).
ning att vänta sig att ett regelbundet an- vändande av fondsystemet i konjunktursta- biliserande syfte automatiskt kommer att stimulera företagen att hålla en sådan re- serv i beredskap.
Motsvarande resonemang kan även till- lämpas på IF-systemets användning i loka- liseringspolitiskt syfte. En geografisk om- fördelning av företagens investeringsverk- samhet i förhållande till den lokalisering man skulle ha valt utan fondfinansiering kan förväntas vara förenad med extra kost- nader för företagen inte enbart vad gäller själva investeringsverksamheten utan även vad beträffar den produktion och distribu- tion som skall bedrivas från den nya loka— liseringsorten. Storleken av dessa kostnads- höjningar blir naturligtvis i allra högsta grad knutna till det enskilda fallet. En in— direkt antydan om att dessa kostnadshöj- ningar enligt företagens bedömning är sto- ra utgör dock den praxis som utvecklats i samband med IF-systemets lokaliseringspo- litiska användning. Det har härvid ofta gällt en kombination av fondutnyttjande för in- vesteringar såväl inom som utom de om- råden vilka täcks av lokaliseringspolitiken, varvid ofta den dominerande investerings- andelen gällt orter utanför lokaliseringsom- rådena. Eftersom för denna andel ingen åsyftad effekt uppnås, måste därför det sub- ventionsinslag, som gäller det speciella lo- kaliseringsprojektet, betraktas som avse- värt.
3 Den effektiva avgiften
En av denna uppsats huvudproblem har varit att diskutera investeringsavgiftens (subventionens) höjd sedd i relation till de effekter man vill uppnå. Föregående av- snitts diskussion har dock ganska klart framhållit det diskutabla i att begränsa uppmärksamheten enbart till den nominellt fastställda avgiftssatsen. Det är den effek- tiva avgiftssatsen som är av intresse och för denna effektiva avgiftssats spelar som vi har sett basen på vilken den nominella avgiften skall beräknas, skattesystemets ut- formning i övrigt samt avgiftens effektiva
tidsdimensionering en inte obetydlig roll. Det är denna effektiva avgiftssats, som se- dan skall relateras till de övriga kostnader och förväntade intäkter, som är knutna till det avgiftsbelagda investeringsprojektet. Detta sistnämnda problem tar vi upp i näs- ta avsnitt.
För investerarna (företagen) utgör den effektiva avgiftssatsen den faktiska kost- nads(pris)höjning, som avgiften medför för varje enskilt projekt. Om utbuds- och ef- terfrågeförhållandena på marknaderna för kapitalvaror är sådana att leverantören el- ler byggnadsentreprenören är beredd att bä- ra en del av avgiften genom att sänka sitt pris, skall naturligtvis hänsyn tas till den motsvarande sänkningen av avgiften för in- vesteraren.
lnvesteringsskatten 1951 togs främst med som ett exempel på hur basen på vilken avgiftssatsen (10 procent) skall appliceras kan definieras på ett sådant sätt att den effektiva skattesatsen i vissa fall blir avse- värt lägre än den nominella. Vid denna tid gällde fortfarande i princip fri avskrivnings- rätt. Om den årliga ”ekonomiska förslit- ningen” antas vara 20 procent och företa- get i sin redovisning tillåtits skriva bort he- la anskaffningskostnaden, räknades alltså avgiften på 80 procent av anskaffningskost- naden. Ju högre ”ekonomisk förslitning", som kan motiveras, desto mindre blir även avskrivningen, och desto lägre blir basen i förhållande till anskaffningskostnaden. Det bör observeras att 1951 års skatt dess- utom hade en assymetrisk effekt i så måtto att de företag som, t. ex. på grund av små bruttoöverskott, ej hade anledning att göra stora avskrivningar för att hålla nere den beskattningsbara vinsten, under detta sys- stem i praktiken kunde befria sig från in- vesteringsskatten. Den tidigare nämnda amerikanska ”investment tax credit” utgör ett motsvarande exempel i subventionsfal— let.
Det basbelopp på vilket 1952—53 års in- vesteringsavgift nominellt skulle beräknas var anskaffningsvärdet minus ett schablon- avdrag på 10—15 000 kronor. Avgiften kunde samtidigt omedelbart dras av som
omkostnad vid taxeringen till statlig och kommunal inkomstskatt. Den mindre redu- ceringen av basbeloppet denna gång jäm- fört med 1951 kom därför att gynna små företag där investeringsvärdet normalt var litet jämfört med schablonavdraget. Samti- digt kom avdragsrätten framför allt sådana företag tillgodo som på grund av goda vins- ter fullt ut kunde utnyttja densamma. In- cidensen var med andra ord den rakt mot- satta mot vad som gällde 1951. Avdrags- rätten torde ha inneburit en inte oväsent- lig reducering av den effektiva avgiftssat- sen.
Vad avgiftens tidsdimensionering beträf- far måste man hela tiden beakta att viss investeringsverksamhet av den avgiftsbelag- da typen i samtliga ovan refererade fall hela tiden kunnat undgå avgiftsbeläggning. 1951—52 undgick således enligt lagstift- ningens övergångsbestämmelser alla bygg- nadsprojekt för vilka byggnadstillstånd er- hållits före den 1 juli 1951 avgift oberoen- de av när arbetet igångsattes. 1955 var des- sa övergångsbestämmelser ännu generösare och frihet från avgift gavs om byggnads- tillstånd meddelats före den 16 januari 1955. På alla övriga byggnadsprojekt räk- nades avgift endast om de uppförts på kon- to för färdigställda fastigheter under åren 1952, 1953 resp. 1955, 1956 och 1957. Un— der åren 1953 och 1957 pågick därför ett mot slutet av resp. år allt större antal ar- beten, som automatiskt befriades från av- gift. Där fanns med andra ord stora möj- ligheter att fördröja arbetenas avslutande över en årsgräns, och vidare gynnades stora fleråriga projekt. Även detta läckage från avgiftssystemet kan naturligtvis betraktas som en krympning av den bas på vilken den nominella avgiften skall beräknas. Det bör påpekas att 1967 och 1968 års avgift kon- struerades så att en väsentlig del av detta läckage undveks. Avgiften knöts till bygg- nadsprojektets påbörjandetidpunkt, ej som tidigare till tidpunkten för dess färdigstäl- lande, och var dessutom ej avdragsgill.
Där finns ytterligare en viktig faktor att beakta vid beräkningar av den bas på vilken den nominella skattesatsen skall appliceras.
För investeraren gäller beslutet, som poäng- terats, hela det projekt, som måste förskju- tas i tiden. Ju större detta projekt är, desto fler komponenter ingår normalt; anlägg- ningar, maskiner, en distributionsapparat och ett ofta inte obetydligt rörelsekapital. Om avgiftsbeläggningen endast gäller en del av detta totala projekt; exempelvis byggna— der och anläggningar, kommer naturligtvis den för investeraren (företagaren) intressan- ta jämförelsen att gälla avgiftsbeloppet och den totala investeringskostnaden. Det är lätt att inse att verkningarna av en mode— rat nominell avgift på säg 10 procent på byggnader kan reduceras väsentligt om den för investeraren intressanta bas på vilken lönsamheten skall räknas breddas till att omfatta såväl produktions- som omsätt- ningskapital. Problemet blir i allra högsta grad relevant när avgiften begränsas till att gälla enbart byggnads- och anläggningspro- jekt. För det första gäller att vid stora in- vesteringsbeslut av den ovan diskuterade typen representerar maskinkapitalet nor- malt den större andelen av produktionska- pitalet, och för det andra kan ibland in- vesteringar i omsättningskapital och den rena organisatoriska apparaten vara väsent- ligt större än hela investeringen i produk- tionskapital. En ren byggnadsavgift kom— mer under sådana omständigheter att före- trädesvis träffa mindre någorlunda isolera- de byggnadsprojekt. Tillbyggnader, moder- niseringar, lagerlokaler etc. torde tillhöra denna kategori.
4 Avgiftens återhållande effekt
Vid en bedömning av investeringsavgiftens återhållande effekt på den beskattade typen av investeringsverksamhet blir analyssitua- tionen strax mycket mer komplicerad. Här gäller det för det första att ta hänsyn till de faktorer, som bestämmer de potentiella investerarnas benägenhet att efterfråga just den typ av kapitalvaror man vill styra. Här kommer framför allt investerarnas lönsam- hetsförväntningar och lönsamhetsanspråk in i bilden. Den effektiva avgiftssats, som för det andra skall ställas i relation till dessa
intäktsförväntningar i beslutsfattarens rän- tabilitetskalkyl är just avgiftens prishöjan- de effekt på det enskilda investeringsobjek— tet.
För det tredje kan en avgifts effektivitet ej bedömas förrän syftet med avgiften först klart definierats. Om avgiftens effekter in- träffar för sent eller för tidigt eller på an- nan plats än vad som avsetts, eller om bl- effekter, som ej förutsetts eller som ej öns- kats uppstår måste naturligtvis avgiftsvap- nets effektivitet bedömas i anslutning där- till. Den för statsmakterna effektiva avgifts- satsen (eller -satserna) måste därvid definie- ras som de nominella avgiftssatser som, applicerade på vissa bestämda kategorier in- vesteringsprojekt, ger en uppsättning öns- kade resultat. Om i dessa önskade resultat även inbegrips att vissa bieffekter ej inträf- far innebär detta naturligtvis samtidigt att avgiftsvapnets möjligheter i motsvarande mån begränsas.
a) Konjunkturbedömning —- beslut —— ef- fekt
Normalt förflyter det en ganska lång tid mellan de tidpunkter när 1) beslutsfattande myndigheter blir uppmärksammade på det faktum att en viss styrning av den ekono- miska aktiviteten är önskvärd, 2) beslut fat- tas och 3) effekterna inträffar. När den öns- kade styrningen är av mera långsiktig ka- raktär (lokaliseringspolitisk, prioritering av tillväxten inom vissa näringsgrenar eller sektorer etc.) spelar denna tidsfördröjning en mindre och kanske helt försumbar roll. Situationen blir helt annorlunda när styr- ningen skall ske i tiden över ett konjunk- turförlopp, och helt avgörande blir fördröj- ningens betydelse när styrningen skall ske i säsongutjämnande syfte.
Som avgifterna hittills konstruerats, när syftet varit att stabilisera investeringsefter- frågan över ett konjunkturförlopp, utgör de ett ganska klumpigt instrument vad det and— ra steget beträffar. Även om vi bortser från problemet att bedöma den framtida kon- junkturutvecklingen (det första steget) —— detta problem är detsamma oavsett vilka ekonomisk-politiska medel som tillgrips —
gäller fortfarande att beslut om avgiftsbe- läggning utgör en form av beskattning och därför kräver riksdagens godkännande. Tidsutdräkten mellan ”bedömning” och be- slut tenderar därför att bli lång. Fördelen med avgiftssystemet är å andra sidan att det kan konstrueras så att effekterna efter beslutets fastställande inträffar med rela- tivt kort tidsfördröjning. Det omvända för- hållandet gäller exempelvis för kreditpoli- tiken där beslut om insättande av åtgärder (kreditransonering, räntehöjning etc.) nor- malt är rent administrativa åtgärder medan effekterna indirekt och med lång tidsefter- släpning träffar slutlig efterfrågan (investe- ringar, konsumtion etc.).
Det enda undantaget i detta fall gäller den indirekta avgifts-subventionsmekanism som finns inbyggd i investeringsfondsyste- met. Denna mekanism innefattar nämligen ej direkta inbetalningar och utbetalningar till statsverket. Frisläppen beslutas också administrativt av Kungl. Maj:t, eller dele- gerad myndighet.
För att ett avgiftssystem skall kunna fungera effektivt som en säsongregulator av exempelvis byggnadsverksamheten förefal- ler det vara helt nödvändigt att beslutande- rätten överförs på en administrativ myn- dighet eller att en automatik inbyggs i sy- stemet, exempelvis med i förväg fastställda avgifter för olika årstider och byggnadsty- per.
b) Företagens investeringsplanering Vi har tidigare påpekat att en investerings- avgift i princip kan betraktas som eller räk- nas om till en prishöjning på kapitalvaror. Den nominella avgiften ligger normalt hög- re än den effektiva avgiften bl. a. därför att basen på vilken den nominella avgiftssat- sen skall appliceras ofta ej är lika med utan mindre än kostnaden för det enskilda investeringsprojektet. Till detta kommer, som påpekats, att avgiftens incidens ej nöd- vändigtvis i sin helhet kommer att bäras av investeraren. Speciellt när det gäller stora investeringsobjekt av typen byggnader finns där alltid ett visst förhandlingsutrymme mellan entreprenör och byggherre. En myc-
ket speciell utbuds- och efterfrågesituation skall vara för handen om avgiftens hela in- cidens skall falla på byggherren. Nu är det dock sannolikt att möjligheterna att skifta över en del av avgiften på byggnadsentre- prenören är begränsade under högkonjunk- turförhållanden.
Även om vi bortser från denna incidens, så har vi tidigare pekat på att de effektiva avgiftssatserna såväl 1952—53 som 1955—- 57 efter det hänsyn tagits till avdragsrätten ej varit anmärkningsvärt stora jämfört med de prisstegringar på kapitalvaror, som un- der efterkrigstiden varit ”normala” under högkonjunkturförhållanden.
Det är denna effektiva avgiftssats efter hänsynstagande till den del av den effek- tiva avgiften, som bärs av byggentreprenö- ren (eller maskinleverantören), som skall ställas i relation till investerarens förvänta- de avkastningsanspråk på sin investering.
Att försöka sig på en preciserad bedöm— ning av hur en viss typ av investeringsverk- samhet kommer att påverkas av en gene- rell investeringsavgift av en viss nominell storlek är i dag en omöjlig uppgift. Man vet mycket litet om hur företag de facto fattar sina investeringsbeslut, även om det gjorts många teoretiska studier över hur en rationell beslutsfattare bör bete sig.
I vissa empiriska studier har man fun- nit indirekt stöd för att företagen normalt följer någon form av i förväg beslutad plan när det gäller verkställandet av sina inves- teringsbeslut. Om vi begränsar oss till en- bart byggnadsinvesteringar kan man där finna dels redan påbörjade projekt under uppförande, dels projekt, som ej påbörjats men redan inplanerats i tiden och slutligen ett inte obetydligt antal planerade projekt som ännu ej tidsdimensioneratslll Vad som skiljer de två förstnämnda kategorierna från den sista är att dessa projekt normalt redan beslutats, att medel anslagits för de- ras förverkligande, att åtaganden i sam- band med detta förverkligande redan gjorts eller att befogenheter att göra sådana åta- ganden delegerats nedåt i företagets orga- nisation och att projekten inkorporerats som förutsättningar i företagets totala pla-
nering (produktion etc.). Den tredje kate- gorin, som jag själv skulle vilja kalla före— tagets ”investeringsreserv”, är däremot mer löst bunden till företagets övriga planering. Det enda man vet är att projekt ur denna reserv undan för undan fixeras i tiden och inarbetas i företagets löpande totalplane- ring.14
Även om dessa erfarenheter gäller stora industriföretag har man all anledning att förmoda att en liknande ordning, om än kanske mindre distinkt och formaliserad, skulle framträda vid ett studium av små företag eller företag inom andra branscher (handel, transportväsen etc.).
Den observation man till att börja med skulle vilja göra är att de investeringspro- jekt, som i första hand träffas av ekono- misk-politiska åtgärder är de som innefat- tas i investeringsreserven, och att vad som framför allt påverkas är den takt varmed projekt ur reserven inlemmas i en mer bun— den tidsplan. Det finns mycket, som talar för att endast kraftiga ekonomisk-politiska incitament kan åstadkomma omstrukture- ringar i den del av företagens tidsbundna investeringsprogram som direkt samman- hänger med deras produktionsplanering; överväganden av detta slag leder fram till det lämpliga i att betrakta avgiftssystemets effekter utifrån två olika extremfall; nämli— gen en rent prohibitiv avgift av 1967/68 års typ, som kan förväntas leda till drastis- ka inskränkningar även i de mest tidsbund- na planer och en mer moderat avgift vars effekter inskränker sig till investeringspro- jekt vars exakta tidsplanering är öppen vid åtgärdernas insättande.
c) Den prohibitiva avgiften Anskaffningen av kapitalvaror i samhället avser att tillgodose många olika använd- ningar eller behov; produktion av en mång-
” Jfr på denna punkt Eliasson (1965, s. 45 ff). 14 Den planeringsgång, som skisserats ovan var ett genomgående mönster hos de amerikanska och svenska industriföretag, som författaren under 1969 haft tillfälle att intervjua angåen- de deras planeringsrutiner. Se även Eisner, R. Determinants of Capital Expenditures, an Interview study, University of Illinois Bulle- tin, Urbana Illinois, 1956.
fald olika varor eller tjänster. Om önske- målet är att reducera den totala anskaff- ningen av kapitalvaror till en viss nivå kan detta naturligtvis mycket väl tänkas ske genom en prohibitiv avgift, som tillfälligt- vis helt stoppar uppförandet av en viss typ av produktionskapital och där investerarna inte ges något annat val än att vänta. Ett sådant beslut måste naturligtvis fattas på grundval av en mycket ingående värdering av angelägenhetsgraden av de produktions- resultat, som därmed kommer att skjutas på framtiden eller möjligen helt stoppas. Detta är en värdering, som knappast kan kommenteras eller bedömas utifrån några allmänekonomiska synpunkter. Om man ser till det enda meningsfulla syftet med en så- dan åtgärd, nämligen att friställa resurser för att tillgodose andra ur samhällets syn- punkt för tillfället mer angelägna ändamål, blir däremot problemet tillgängligt för ana- lys. Om nämligen resurserna (arbetskraft, råmaterial etc.) på kort sikt är mycket hårt bundna till den speciella kapitalvarupro- duktion, som nu stoppas, kommer ej heller något meningsfullt resultat att kunna upp— nås. Investeringsavgiften 1967/68 gällde en typ av byggnadsproduktion där större de- len av produktionsfaktorerna relativt om- gående kunde insättas i annan produktions— verksamhet, i detta fall speciellt bostads- byggande. Detta var dock ett ganska ren- odlat och överblickbart fall. Normalt torde möjligheterna med hårt selektiva insatser av detta slag i konjunkturstyrande syfte va- ra begränsade, bl. a. av den anledningen att produktionsfaktorernas rörlighet mellan oli- ka sysselsättningar och geografiska regioner på kort sikt är begränsad och under alla omständigheter svåröverblickbar.
d) En moderat avgift Som jag redan tidigare poängterat är våra möjligheter i dag att kvantifiera den inves- teringsneddragande effekten av en generell investeringsavgift av bestämd höjd ytterst begränsade när man rör sig i intervallet mellan en låg eller moderat och en hög prohibitiv (effektiv) avgiftssats. Jag skall här till att börja med föra en argumenta-
tion som bl.a. talar för att valfriheten i praktiken är begränsad till endera av ex- tremfallen, om åtgärden huvudsakligen är av stabiliseringspolitisk karaktär och man önskar undvika okontrollerade selektiva ef- fekter. Resultatet blir då att man samtidigt får nöja sig med relativt små investerings- inskränkningar totalt på grund av investe- ringsavgiften. Om mera omfattande tempo- rära inskränkningar i samhällets investe- ringsverksamhet åsyftas blir följden den att man måste sätta in kompletterande eko- nomisk-politiska åtgärder. Om man däremot är beredd att temporärt ta vissa selektiva effekter blir utgångspunkten för analysen en annan.
Det första argumentet bygger i huvudsak på följande antaganden. För det första mås- te en moderat avgift vara relativt generell för att få uppskattningsbara effekter på re- sursefterfrågan. Man har för det andra an- ledning att vänta sig att det finns ett trös- kelvärde, som bestäms av företagens eller snarare investerarnas efterfrågesituation och räntabilitetskrav, över vilket en avgift auto- matisk kommer att betraktas som prohibi- tiv och leda till drastiska inskränkningar i individuella företags investeringsverksam— het. Om man betraktar de mycket varieran— de efterfråge- och lönsamhetslägen, som gällt för olika näringsgrenar eller under- grupper av näringsgrenar under långa pe— rioder, har man för det tredje anledning att vänta sig att en avgiftssats, som sätts över en nivå, som jag fortsättningsvis kom- mer att löst beteckna som ”moderat”, snabbt kommer att verka som en prohibi- tiv skatt på investeringar i vissa delar av svenskt näringsliv. Detta är en direkt kon- sekvens av att det tar lång tid för resurser att omfördelas till de mest räntabla och effektiva näringarna i samhället och att samhället ofta medvetet och av olika skäl bidrar till att konservera resurser i näring- ar med relativt sett dålig lönsamhet. Man har därför anledning att vänta sig att en investeringsavgift, som sätts över något visst tröskelvärde, kommer att få en inte obe- tydlig selektiv genomslagskraft. Till detta kommer att vi för närvarande ej har till—
räcklig information för att bedöma var des- sa selektiva verkningar kommer att inträf- fa. Det förefaller rimligt att utgå ifrån att överväganden av detta slag varit avgörande för statsmakternas beslut att de gånger me- ra generella investeringsavgifter tillämpats (1951—53 och 1955—57) hålla dessa avgif- ter så pass låga att deras selektiva effekter så långt man i efterhand kan bedöma bli- vit moderata.
En avgift över vad vi kallat en moderat nivå skulle under alla omständigheter knap- past lämna något Val åt många av ”företa- gen att noggrannare pröva räntabiliteten av ifrågasatta investeringar och underlåta eller uppskjuta de minst angelägna och lönsam- ma” (prop. 1955: 36, s. 15). Utifrån ett mer långsiktigt perspektiv kan det natur- ligtvis hävdas att en dylik, kraftigt selektiv påverkan är just vad man kan önska i syfte att nå en bättre fördelning av samhällets re— surser.
Finns det nu några möjligheter att be— stämma hur högt den moderata avgiften kan sättas? Vi skall försöka oss på en myc- ket enkel kalkyl som bygger på vissa be- räkningar över avkastningen på eget kapi- tal i svensk verkstadsindustri. En någorlun- da stabil nivå ex post på ca 10 procent fö- re skatt har observerats för perioden 1955 —1965.15
Avkastningen på eget kapital påverkas av hur verksamheten finansierats. Om en del av finansieringen skett externt till en skuldränta, som ligger under avkastningen på totalt arbetande kapital, kommer avkast- ningen på eget kapital att i motsvarande mån höjas. Investeringsverksamhetens fi- nansiering har därför även den en viss ef- fekt på relationen mellan den nominella avgiftssatsen och den effektiva avgiftssats, som investeraren har att ta hänsyn till. Vi bortser dock i fortsättningen från detta.
Vi antar nu att det förväntade bidraget till avkastningen på eget kapital är det mått investeraren utgår ifrån i sin bedömning av om ett investeringsprojekt skall verkställas och när. Vi startar vår diskussion från den uppskattning för verkstadsindustrin, som gi- vits ovan. Vi måste därvid för det första
komma ihåg att denna uppskattning utgör ett medelvärde som bestämts ex post. Det omfattar ett stort antal individuella före- tag, som ligger både över och under denna nivå. För det andra kan man förmoda att avkastningsanspråken ex ante (förväntning- arna, som de inkorporerats i företagarens kalkyl) ligger över nämnda ex post resul- tat. För det tredje gäller att avkastningen ex post tar hänsyn till totalt arbetande ka- pital; såväl byggnader som maskiner och omsättningskapital. För det fjärde, slutli- gen, kan man vänta sig att lönsamhetsresul- taten i verkstadsindustrin ligger något hög- re än motsvarande resultat i industrin sett som helhet, och framför allt högre än i vis- sa lågräntabla branscher, som t. ex. textil- industrin.
Låt oss anta att en företagares kalkyl- räntekrav ex ante är 10 procent och att han med säkerhet väntar sig att nå minst detta resultat. Han väntar sig en avkast- ning, som i dag kan nuvärderas till 12 pro- cent och han bedömer sig ha en god chans att få hela 15 procent. Låt oss vidare anta att avgiftsbeläggningen endast gäller bygg- nadsinvesteringar. Investeringsprojektets to- talkostnad sätts till K. Andelen x därav utgör byggnadsinvesteringar eller snarare den avgiftsbelagda delen. Vi önskar ge vårt avkastningsmått samma tidsdimension som den ovan angivna uppskattningen för verk- stadsindustrin utan att därför inveckla oss i alltför mycket symbolik och betecknar därför den av företagaren som mest san— nolika betraktade nettointäkten i medeltal per år (nuvärderad) från en investering av K kronor i dag med V.16 Vi har då:
(Förväntad avkastning före avgift) =
= X = 0,12. K
15 Dessa beräkningar har utförts inom ramen för författarens pågående IUI-studie: För- väntningsbildning, Räntabilitet och Tillväxt. Resultatet för verkstadsindustrin har återgi- vits i en nyligen publicerad delstudie. Se Eliasson; Räntabilitet och finansiering i sex svenska varv under en 20-årsperiod (diagram— met sidan 195), bilaga till Ekström; Varvs- industrins Problem (IUI), Stockholm 1970. 15 och (Obs!) efter hänsyn till kapitalkostnader före avgift. Avkastningsmåttet kan verka
Antag nu att x av K beläggs med en ef- fektiv avgift på s (procent/100). Nuvärdet av intäkterna netto per år (V) påverkas ej. Däremot måste nu från V dras den löpan- de avskrivningen (första årets) av den öka— de investeringskostnad som följer av av- giften. Investeringens livslängd antas vara N år. Företagarens kalkyl får nu följande utseende.
(Förväntad avkastning efter avgift) =
V— sxK _ Y _ _ xK(l + s)+(1—x)K _ xs+1
0,12— 3 N
Om den avgiftsbelagda byggnadsandelen är 100 procent (x = 1), livslängden 50 år (en byggnad) och den effektiva avgiftssat- sen är 10 procent (s= 0,10), sänks den förväntade avkastningen från 12 till 11 procent (0,12/1,1). Om investeringen i stäl- let är en maskininvestering med 5 års livs- längd blir effekten något kraftigare och medelavkastningen sänks från 12 till drygt 9 procent.
Om företagaren tror mycket starkt på sin kalkyl före skatt eller om han är beredd att rucka något på sitt kalkylräntekrav och om avgiften förväntas bli bestående för överskådlig tid framöver, kommer han an- tagligen att verkställa investeringen obero- ende av avgiften i byggnadsfallet. Den ef- fektiva avgiften måste höjas till ca 17 pro- cent vid livslängder på 50 år för att den förväntade avkastningen efter avgift skall sjunka till 10 procent. Motsvarande effek- tiva avgift i maskininvesteringsfallet (5 års livslängd) är circa 7 procent. Om bygg- nadsinvesteringen endast utgör 50 procent av K (x = 0,5) och om avgiften sätts till 10 procent, påverkas lönsamheten knappast alls (avkastningen sjunker från 12 till 11,4 procent). Tydligt är att avgiftens investe- ringsneddragande effekter bör öka ju fler investeringskategorier avgiftsbeläggningen omfattar och ju kortare livslängd investe— ringarna har. En kombinerad avgift på både maskin- och byggnadsinvesteringar bör där- för ge en avsevärt kraftigare effekt än en avgift endast på byggnadsinvesteringar.
e) Tidsperspektivet — lönar det sig att vänta?
Vad som sagts ovan behöver dock inte in- nebära att företagen ej företar omläggning- ar i tidsplaneringen av sin investeringsverk- samhet. Avgörande blir här den tidsperiod avgiftsbeläggningen gäller. Även om ett el- ler flera projekts förväntade lönsamhet en- dast påverkas obetydligt, har företagen (in- vesteraren) fortfarande anledning att ställa sig frågan om det lönar sig att vänta i den nya situation, som uppkommit i och med avgiftsbeläggningen.
1952—53 och 1955—57 års investerings- avgifter skilde sig i ett väsentligt avseende. Vid det första tillfället fastställdes avgifts- perioden från början (december 1951) till 2 år. Vid det andra tillfället gällde avgiften endast ett år i taget och riksdagsbeslut om avgiftsperiod fattades alltså 3 gånger. (Ja- nuari 1955, december 1955, november 1956.) Den beslutssituation investerarna (fö- retagarna) ställdes inför var alltså väsent- ligt olika vid de två tillfällena. Vi betraktar nu endast investeringsobjekt, som företaga- ren enligt den kalkyl som presenterats ovan bedömer som räntabla i dag även efter av- giftsbeläggning av en del av eller hela kost- naden. Problemet gäller nu, som nämnts, att besluta om det lönar sig att vänta tills dess avgiftsbeläggningen upphört. Ett spe- cialfall av denna beslutssituation blir då en avgift som förväntas bli permanent eller gälla för en längre period17 för en viss in- vesteringskategori och/eller för ett visst geo- grafiskt område.
något obekant. Observera att det ej anger den traditionella relationen mellan kapital- värdet av en investering nuvärderat och an- skaffningskostnaden (den s.k. kapitalvärde- kvoten). Denna skulle normalt ha antagit värden större än 1. V förutsätts definierad så att hänsyn tagits till förväntade inbetalnings- och utbetalningsströmmar under projektets hela livslängd, varefter en periodisering på årsbasis företagits. V/K kan därför betraktas som medelförräntningen per år på insatt ka- pital. För ovanstående diskussion behöver vi ej gå in på den exakta definitionen av V. Jfr på denna punkt bifogade exkurs. ” eller, exempelvis, alltid gälla för byggnadsin- vesteringar som utförs under en viss bestämd del av året (”en säsongutjämningsavgift”).
Avgörande för hur väntebeslutet utfaller blir en jämförelse mellan förändringen av nettointäktens nuvärde (i dag) vid en för- flyttning av investeringsprojektets startda- tum framåt i tiden och avgiftens nukostnad (i dag).
Om avgiftsperioden en gång för alla be- stämts och investeraren också uppfattar be- slutet som fixerat är därmed kostnadseffek— ten given. Om den beslutade avgiftsperio- den sträcker sig över flera år och det no- minella värdet på V ei förändras eller om det minskas vid förflyttning framåt i tiden blir det naturliga beslutet att påbörja pro- jektet oberoende av avgiften om lönsam- heten efter avgift (i dag) betraktas som tillfredsställande och att skrinlägga projek- tet om lönsamheten ej betraktas som till- fredsställande. Som ett exempel på denna typ av avgift kan man hänvisa till omsen på investeringsvaror som infördes 1960. En kalkyl av det slag, som skisserats i föregå- ende avsnitt torde i så fall ligga till grund för beslutet.
Vid en temporär avgiftsbeläggning kan det löna sig att vänta, och avgörande blir då hur dagsvärdet av VIS påverkas vid en förskjutning framåt i tiden. Det naturliga är att vänta sig att det ej påverkas alls eller att det minskar i värde. Om dagsvärdet av V ökar vid framflyttning av investe- ringsprojektet i tiden skulle detta sannolikt innebära att det vore lönsamt att vänta även utan avgift." En generell behandling av hur V påverkas är en mindre menings- full uppgift. Man bör kunna utgå ifrån att situationen varierar högst avsevärt från pro- jekt till projekt. En avgift kommer i så fall att verka selektivt inom ramen för den investeringskategori som avgiftsbelagts. Un- der högkonjunkturförhållanden kan man vänta sig att finna kortsiktiga projekt med mycket hög avkastning, där värdet i dag av V praktiskt taget helt beror av efterfrågesi- tuationen i dag. Om projektet flyttas fram- åt i tiden kommer V att reduceras avsevärt. Projektets nettointäktssilhuett år med andra ord beroende av kalendertiden och det lö- nar sig ej att vänta. En avgift med syfte att förhindra verkställandet av sådana kort-
siktiga, högräntabla projekt måste då sät- tas mycket högt. Ju längre period avgiften skall gälla”, desto starkare blir benägenhe- ten att omedelbart påbörja projektet trots avgiften.
Den enda någorlunda generella slutsats man kan dra i detta sammanhang är att om man önskar snabbt uppnå en kraftigt in- vesteringsneddragande effekt oberoende av vilka typer av projekt som träffas, och om man utifrån en realistisk konjunkturbedöm- ning väntar sig en långvarig högkonjunk- tur och därför beslutat en avgift för säg mer än ett år, så torde en från början hög och med tiden successivt nedtrappad av- gift ge det bästa resultatet i så måtto att det blir lönsamt för ett större antal investe- rare att åtminsone vänta en kortare tid med vissa projekt.21 I en exkurs till denna bilaga redovisas vissa kalkylfall, som avser att visa hur högt en avgift minst måste sättas för att det under olika räntabilitetsförutsättningar skall vara lönsamt för investeraren att vän- ta tills avgiften upphört att gälla.
f) Likviditetseffekter
Hittills har vi endast betraktat avgifts- och subventionssystemet utifrån dess kostnads— och räntabilitetspåverkande effekter. Där finns också en likviditetsaspekt att ta hän- syn till. Som vi redan tidigare poängterat kan likviditetshänsynen naturligtvis trans- formeras om i en kostnads-intäktsfråga. Vid exempelvis en kalkyl över lönsamheten av att utnyttja sin IF vid ett frisläpp kan det ur vissa synpunkter vara naturligt att be— trakta de från spärrkonton lösgjorda med- len som en intäkt.22 I kalkylen får dessa
15 Dvs. nuvärdet V vid en senare tidpunkt. " Naturligtvis finns där obestämda fall vid små förändringar uppåt eller nedåt i dagsvärdet av V. Vi bortser från dessa. 3” eller ju längre investerarna väntar sig, att en officiellt temporär avgift skall bli bestående (vilket ger samma resultat). 21 Jfr detta ”förslag” med 1960 och 1961 års arrangemang i syfte att stimulera till 100- procentiga avsättningar till spärrade investe- ringsfondskonton. Skatteförmånerna berodde här på tidpunkten för insättningen i riksban— ken. 22 Johansson—Edenhammar (1968) och Eliasson (1965, s. 18 ff).
då en helt avgörande betydelse för lönsam- heten av att utnyttja IF. Nu kan man na- turligtvis fråga sig om det verkligen är den- na lönsamhetsförbättring, som är den av- görande faktorn, eller om den ökade till- gången på likvida medel spelar en självstän- dig roll. Forskare har ibland tagit ställning för endera av de renodlade räntabilitets- respektive likviditetsfaktorernas avgörande betydelse med argumentet att den andra är irrelevant, och kontroversen lever fortfa- rande kvar inom investeringsteoribildning— en.23 Den empiriska forskningen har heller ej givit några klargörande besked, och det- ta är väl egentligen precis vad man har anledning att vänta sig, eftersom de två begreppen är så invävda i varandra.
När det gäller de investeringsavgiftsar- rangemang som prövats under efterskrigsti- den kan man dock peka på åtminstone två olika varianter vad likviditetskonsekvenser- na beträffar.
Vid 1952—53 och 1955—57 års avgifter gällde att avgiften skulle erläggas i efter- hand i samband med nästföljande års taxe- ring. Om man kan göra troligt att det är likviditetsfaktorn, som spelar den avgöran- de rollen för företagets beslut om senare— läggning av investeringen, måste detta ar- rangemang ha medfört en mycket dålig tids- placering av avgiftens effekter. Eftersom en stor del av anläggningskostnaden nor- malt får räknas som säkerhet för lånefinan- siering kan man inte utan vidare bortse från likviditetseffektens betydelse vid byggnads- investeringar. Denna skall ställas i relation till byggherrens egen ”kontantinsats”, ej till hela investeringsbeloppet. Vid den selektiva avgiften 1967/68 föreskrevs inbetalning av preliminär avgift före byggnadsarbetenas igångsättande.
Återigen är det dock viktigt att komma ihåg att om avgifter av 1952—53 och 1955 —57 års slag haft noterbara likviditetsef- fekter bör samma sak även gälla för de prisstegringar på kapitalvaror, som likaledes inträffat under samma period. Dessa pris— stegringar och de effektiva avgiftssatserna torde ha varit av fullt jämförbar storleks- ordning. Det är möjligt att ett argument
av detta slag är fullt lika rimligt som mot- svarande räntabilitetsresonemang i föregå- ende avsnitt. En icke förväntad uppblåsning av ett företags totala kapitalbudget med 5—10 procent på grund av prisstegringar och 5—10 procent på grund av investe- ringsavgiften kan mycket väl tvinga till vis- sa inskränkningar om finansieringen inte kan ordnas. Det är dock härvid återigen viktigt att komma ihåg att denna likvidi- tetsmekanism fungerar på ett annat sätt än om traditionella räntabilitetsöverväganden varit avgörande. Förutom den redan nämn— da omständigheten att under 50-talets ar- rangemang avgiftsvapnets tidsprecision vad likviditetseffekterna beträffar kraftigt av- trubbats inträffade också en motsvarande avtrubbning vad gäller selektionen av typ av investeringsprojekt. Om avgiftens kost- nadshöjande effekt av företagen bedöms som negligibel kan man mycket väl tänka sig att de i stället för att inskränka på ma- skin— och byggnadsinvesteringarna väljer att göra motsvarande inskränkningar på annat håll. Ett generellt avgiftssystem befrias allt- så ej från selektiva effekter om det råkar vara så att likviditetsöverväganden utgör den dominerande beslutsfaktorn. Om så är fallet kommer företag med god likviditets— beredskap och god tillgång till kreditmark- nadens resurser att gynnas.
5 Allokeringseffekter
a) Selektionseffekter Ett förhållande som klart framgått ur den tidigare diskussionen är att det blir svårt för att inte säga omöjligt att organisera ett effektivt direkt investeringsavgiftssystem, som ej har selektiva effekter. Denna selek- tionseffekt gäller inte bara individuella pro— jekt inom företaget och inom den avgifts- belagda kategorin utan verkar även mellan företag och näringsgrenar. Endast om den nominella avgiftssatsen sätts mycket lågt kan dessa selektionseffekter begränsas, men då reduceras också samtidigt avgiftssyste— mets totala lnvesteringsbegränsande poten— tial.
23 Eliasson (1967, Bilaga 1).
Den avgörande slutsats, som följer ur dessa överväganden, är att ett effektivt, ge- nerellt stabiliseringspolitiskt medel knappast kan konstrueras, utan att dess användning samtidigt får mer eller mindre långtgående strukturomvandlande bieffekter. Ur vissa synpunkter kan dessa långsiktiga biverk- ningar i sig naturligtvis betraktas som nå- gonting önskvärt i så måtto att konjunktur- politiken bidrar till att resurser (under hög- konjunkturår) reserveras för de lönsammas- te investeringsprojekten och därvid till en ur ”begränsat rationell” synvinkel ”bättre” fördelning av samhällets resurser. Proble- met är att en stabiliseringspolitik, som en- dast litar till ett eller ett fåtal medel (ex— empelvis endast en investeringsavgift) kan ge nog så drastiska omedelbara selektions- effekter, om en önskad total investerings- inskränkning skall uppnås. Om statsmak- terna ej vill ta dessa selektionseffekter inom ramen för stabiliseringspolitiken innebär detta i sin tur att en selektiv stabiliserings- politik (flera medel) måste tillgripas och att stabiliseringspolitiken medvetet ej systema— tiskt sållar näringslivets investeringsprojekt efter renodlade privatekonomiska räntabili- tetskriteria. Överväganden av detta slag måste ha legat till grund för den högst mångfasetterade stabiliseringspolitik, som förts under hela efterkrigstiden, varvid in- vesteringsavgifterna endast utgjort ett av många inslag.
Det finns även flera skäl mot en renod- lad gallring av investeringsprojekt enligt privatekonomiska räntabilitetskriteria med hjälp av exempelvis avgiftsinstrumentet. Man har från fältstudier24 kunnat observera att företag, som tillämpar formella kalkyler som (partiellt) underlag för investerings- besluten ofta ställer lägre räntabilitetskrav på långsiktiga investeringar än på kortsik- tiga, kortlivade investeringar. Ett exempel härpå skulle vara de kalkylkrav, som till- lämpas vid investeringar i skogens återväxt jämförda med mindre rationaliseringsinves- teringar i en massafabn'k. Liknande exem- pel kan även hämtas från en jämförelse mellan stora kapitalkrävande projekt, som innefattar uppbyggnaden av hela anlägg-
ningskomplex, och mindre ersättningsin- vesteringar i gamla fabriker. Många skäl kan anföras för att detta är ett mycket ra- tionellt beteende, bl.a. det faktum att 0- säkerheten vid mycket långsiktiga satsning- ar är så stor att besluten ej på ett menings- fullt sätt låter inordna sig i en enkel nu- merisk kalkyl. En stabiliserings- eller struk- turpolitik som tvingar företagen att över längre perioder förkorta sina planeringsho- risonter och hårdhänt sålla bort osäkra och kanske lågräntabla långsiktsprojekt skulle därför kunna få högst ogynnsamma kon- sekvenser för näringslivets utveckling.
b) Resursomfördelningseffekter
Där finns även en kortsiktig allokeringsef- fekt att beakta i samband med konjunktur- politiken. En ekonomisk politik, som rik- tar sig mot efterfrågan på investeringsvaror måste ha till syfte att dämpa den härledda efterfrågan på de faktorer som producerar dessa investeringsvaror och därmed hejda en uppskruvning av dessa faktorers ersätt- ning och/eller att friställa resurser för an- nan produktion. Vi har redan påvisat att en generell avgiftspolitik, som riktar sig mot en viss investeringskategori, kan ge mycket selektiva effekter på investeringsef- terfrågan. Men där finns ytterligare ett led att beakta, nämligen hur den härledda ef- terfrågan på produktionsfaktorer påverkas. Den produktionsfaktor man väl här när- mast tänker på är arbetskraften. Maskiner och inventarier kan lätt förflyttas någorlun- da oberoende av beställarens och produ- centens geografiska belägenhet. Den selek- tionseffekt ”i andra ledet” som här kan uppstå gäller närmast specialiseringsgraden i kapitalvaruindustrierna och den utsträck- ning i vilken dessa är hårt knutna till in- vesterarnas produktionsinriktning. På den- na punkt har vi en ytterst begränsad kun- skap att falla tillbaka på. På byggnads- och anläggningssidan har vi förutom specialise- ringsgraden även att ta hänsyn till pro- duktionsresursernas på kort sikt hårda geo-
” Se exempelvis O. Renck, Investerings-bedöm- ning i några svenska företag, Stockholm 1967, s. 79—83 och s. 113—116.
va.r..-_.-v..__—n.m—..e...; .. -_4
::..:t.....
i
grafiska bindning. Man kan mycket väl tän- ka sig en generell avgift på byggnads- och anläggningsinvesteringar, som mycket se- lektivt träffar efterfrågan på dessa kapital- varor i vissa geografiska områden. Det fö- refaller mycket rimligt att utgå ifrån att lönsamma företag med goda framtidsutsik- ter företrädesvis ligger i expansiva storstads- centra, exempelvis Mälardalen, Malmö- och Göteborgsområdena, där byggnads- och an- läggningsverksamheten överhuvudtaget är hög och relativt oberoende av konjunktur- förloppet. En sannolik följd är att dessa in- dustrier samtidigt är relativt okänsliga för en ”moderat" investeringsavgift medan låg- räntabla företag, som är lokaliserade till mer eller mindre kroniska undersysselsätt- ningsområden, träffas hårdast av avgiftsbe- läggningen.
Vi kan på denna punkt relatera vissa em- piriska resultat från det generella investe- ringsfondsfrisläppet 1962/63. Problemet var här visserligen det omvända — byggnads— och maskininvesteringar stimulerades via en skattesubvention — men selektionseffek- ten var inte desto mindre framträdande.25 De expansiva Malmö- och Göteborsregio- nerna lämnades i stort sett Opåverkade av 1962/63 års konjunkturnedgång. Samtidigt resulterade det generella fondfrisläppet i att en ”oproportionerligt” stor andel av effek- terna på byggnadsverksamheten lokalisera- des just dit medan exempelvis endast ett fåtal investeringsfondsprojekt genomfördes i norrlandslänen. Återigen bör dock påpe- kas att detta selektiva resultat av en gene- rell stabiliseringspolitik kan vara önskvärt i ett mer långsiktigt perspektiv. Omvänd- ningen i det generella avgiftsfallet under en högkonjunktur kan dock vara att en 10- kal arbetslöshet skapas i vissa geografiska områden samtidigt som överefterfrågan på arbetskraft inom byggnadssektorn endast obetydligt dämpas på andra håll. På grund- val av vad som tidigare sagts har vi anled- ning att tro att denna fördelningseffekt skall bli mer framträdande ju högre den generel- la avgiften sätts.
c) En avgift på faktorinsatsen Vi har redan tidigare ägnat stor uppmärk- samhet åt den bas på vilken den nominella avgiften skall beräknas. Det förtjänar här i allra högsta grad att påpekas att om syf- tet med en investeringsavgift i första hand är att påverka den härledda efterfrågan på en viss faktorinsats i kapitalvaruproduktio- nen (exempelvis arbetskraften) -— vilket fö- refaller rimligt — snarare än att påverka uppbyggnaden av produktionskapitalet i sig, så ligger det betydligt närmare till hands att avgiftsbelägga insatsen av denna speciel- la faktor i investeringsprojektet (exempelvis lönesumman) i stället för att som hittills praktiserats lägga avgiften på hela investe- ringsbeloppet. Vad beträffar omsens till- lämpning på byggnadsinvesteringar var ju arrangemanget det omvända; omsen räkna- des endast på materialinsatsen. Byggnads- sidan erbjuder i detta hänseende betydligt bättre möjligheter än maskinsidan, eftersom faktorinsatsernas relativa andelar i produk- tionskostnaden lätt kan separeras. Med det- ta arrangemang kan avgiftssatsen sättas be- tydligt högre än tidigare utan att selektiva effekter mellan företag och näringsgrenar uppstår. Dessutom erhåller man åtminsto- ne på sikt en positiv bieffekt i så måtto att detta arrangemang stimulerar till rationali- seringar och en mer kapitalintensiv bygg- produktion. Där kvarstår dock fortfarande den selektiva bieffekten att den mer hant- verksmässiga byggproduktionen under det- ta arrangemang träffas hårdast; en bieffekt som dock kan vara önskvärd om man för- utom en stabiliseringspolitisk dämpning av totala efterfrågan på arbetskraft även öns- kar gynna viss kapitalintensiv byggnadspro- duktion exempelvis bostadsbyggandet (fler- familjshus) och industribyggandet.
6 En funderingsavgift
Svårigheterna att tillämpa avgiftsvapnet un- der en långvarig högkonjunktur och med- lets selektiva bieffekter om avgiften sätts
25 Se Eliasson, Investment Funds in Operation (Konjunkturinstitutet), Stockholm 1965, Chap- ter III: 3.
över vad vi kallat en moderat avgift har ti- digare anförts mot den renodlade investe- ringsavgiften som ett konjunkturpolitiskt styrinstrument av byggnadsinvesteringarna. Vi skall avslutningsvis helt kort diskutera en variant på avgiftsvapnet som ger styr- medlet något mer ”mjukhet” i användning- en och samtidigt något annorlunda bieffek- ter; nämligen en fonderingsavgift. En va- riant på detta arrangemang (investerings- fondssystemet) finns som nämnts redan i vår konjunkturpolitiska arsenal.
Det har redan poängterats att ett av- giftssystem har såväl räntabilitets- som lik- viditetseffekter och att det är ganska svårt att utan vidare avgöra vilka som är de mest betydelsefulla vad gäller de direkt neddragande effekterna på investeringsverk- samheten. Där gäller ytterligare att ett av- giftsarrangemang, som i stället för att in- nebära en definitiv inbetalning till stats- verket, i stället innebär en tillfällig fonde- ring av avgiftsbeloppet har stora likheter med ett traditionellt avgiftsarrangemang. Ju längre den påtvingade fonderingen gäller desto mindre värde för företagen får de fonderade medlen i dag och desto mer ka- raktär av en traditionell avgift får fonde- ringen. Detta gäller i högre grad ju hasti- gare inflationen sänker pengarnas realvärde och ju lägre ränta (eventuellt nollränta) som får räknas på de fonderade medlen. Fon- deringsavgiften representerar därför det ge- nerellare begreppet och en renodlad avgift kan definieras som en evig fondering till nollränta. Den kostnadshöjande faktorn i ett fonderingssystem blir samtidigt både mer svårkontrollerad och svårmotiverbar för investeraren. Argumentet för en fonde— ringsavgift skulle därvid vara att vissa se- lektiva bieffekter dämpas i förhållandet till ett rent avgiftsarrangemang och att man kan få ett mjukare anpassbart ekonomiskt politiskt medel, dvs. fler strängar att spela på.
Vad man förlorar jämfört med det rena avgiftsvapnet är graden av precision. Ju mindre investeraren betraktar fonderings- avgiften som en kostnadshöjning, dvs. ju mer karaktär av en tillfällig likviditetsminsk-
ning den får för honom, desto lösare blir bindningen till det speciella investeringspro- jekt fonderingsavgiften avser. Om detta projekt betraktas som mycket angeläget, om investeraren är mycket likvid och/eller om han har gott om andra mindre ange- lägna projekt, desto större är sannolikheten att han trots fonderingsavgiften genomför projektet. Han kan därvid tvingas till in- skränkningar någon annanstans i sin inves- teringsplan. Den omständigheten att inves- teraren härvid lämnas ett något friare val mellan projekt måste otvivelaktigt betrak- tas som en fördel även om aktivitetsin- skränkningen inträffar utanför det avgifts- belagda området. Argumentet är alltså att vid lika avgiftssats så kommer den rena avgiften att ge den starkast direkt riktade effekten; däremot inte nödvändigtvis en starkare totalt aktivitetsinskränkande ef- fekt. Samtidigt kan man sätta fonderings- avgiften högre utan att den blir prohibitiv i räntabilitetshänseende, eftersom depone— ringsavgiftens kostnadseffekt endast är en del av de deponerade medlen; nämligen vad dessa förlorar i realvärde under depo- neringstiden samt utebliven förräntning. Vad man förlorar i riktad precision kan man dessutom vinna åter i form av samti- diga indirekta aktivitetsinskränkningar. Un- der en högkonjunktur är detta normalt en i allra högsta grad önskvärd bieffekt. Sam- tidigt spärras likvida medel, som sedan släpps fria när konjunktursituationen för— ändrats till det sämre.
Det faktum att byggnader och anlägg- ningar enligt etablerad och lagstiftad kre- ditmarknadspraxis dessutom som säkerhe- ter bildar underlag för lånefinansiering gör att ett fonderingsarrangemang torde visa sig speciellt verkningsfullt just vid denna typ av investeringar.
Nackdelen med fonderingssystemet är återigen att det gynnar stora och likvida fö— retagare relativt de små erfarenhetsmässigt mer kreditmarknadsberoende investerarna. Det torde vara mer undantag än regel att likviditetsposition och framtida räntabili- tetsutsikter sammanfaller hos individuella företag i de korttidssammanhang det här
är fråga om. Utsorteringen av investerings- projekt vid en fonderingsavgift kommer därför att ske efter en blandning av likvi- ditets- och räntabilitetskriteria.
En annan nackdel med fonderingsar- rangemanget som också träffar småföreta- gen är att om investeringen genomförs trots avgiften har man anledning att vänta sig att det i små företag eller hos enskilda fö- retagare inte finns några ytterligare inves- teringsprojekt att finansiera när depositions- avgiften återbetalas. Detta förhållande i sin tur väcker frågan om de återbetalade medlen bör låsas till en framtida använd- ning.
En påtaglig fördel med deponeringsavgif- ten framträder dock vad beträffar tidsdi- mensioneringen av dess användning. Pro- blemet med den rena avgiften var att dess effekt avtog kraftigt ju längre period den avsåg att vara i kraft. Det hjälpte knappast att avgiften förlängdes år från år alltefter- som de konjunkturbevakande myndigheter- na fick tillfälle att aktualisera sin konjunk- turbedömning. Ett sådant stegvis arrange— mang satt i system skulle snart innebära att investerarna ”lärde sig” att betrakta även temporära avgifter som långvariga. En ren avgift kräver därför någon form av de- finitiv bindning i förväg vad avser varak- tigheten för att kunna bli effektiv. Om den i förväg annonserade avgiftstiden för säkerhets skull tas till i överkant, krävs som vi har visat höga avgifter för att den öns- kade investeringsindragningen skall åstad- kommas.
Deponeringsavgiften ger här den förde- len att kunna sättas högre utan att kost- nadseffekterna blir prohibitiva. Dess ver- kan förstärks mot konjunkturfasens kulmi- nationsskede när likviditetseffekterna erfa- renhetsmässigt är mest kännbara för före- tagen. Till detta kommer dessutom möjlig- heten att variera såväl återbetalningens tids- placering som form. Det torde för det förs- ta vara lättare att stimulera företagen att senarelägga vissa byggnadsinvesteringar om depositionsavgiften kombineras med någon form av bindning från myndigheternas sida att återbetalning skall ske på ett mycket
tidigt stadium i konjunkturens nedgångs- skede. Man löper här naturligtvis den risk som följer med en felbedömning av kon- junkturutvecklingen. Det gör man alltid. Men samtidigt befrias man från det offi- ciella ansvar, som otvivelaktigt följer om motsvarande felbedömning resulterar i att en aktiv stimulerande ekonomisk politik in- sätts, exempelvis ett frisläpp av investe- ringsfonderna. Den tidsfördröjningsmeka- nism som är förenad med alla ekonomisk- politiska åtgärder talar i de flesta fall för att åtgärder bör insättas redan innan de symptom, som skall motverkas fått tillfäl- le att visa sig. Detta i kombination med de fortfarande mycket primitiva konjunktur- diagnosmetoder som hittills utarbetats för- klarar antagligen den långa lista av för sent insatta och ibland direkt destabiliserande åtgärder för att stabilisera konjunkturför- loppet, som kan sammanställas från en his- torisk tillbakablick över västvärldens indu- striländer.
För det andra gäller att återbetalningsar- rangemanget kan göras mycket flexibelt. Byggnadsaktiviteten uppvisar normalt ett säsongmönster som tydligt framträder oav- sett vilken konjunkturfas man befinner sig i. Även under en högkonjunktur kan man därför tänka sig att deponerade belopp står till förfogande för byggnation under vinter- månaderna. På samma sätt kan man vid en geografiskt ojämnt fördelad byggnads- konjunktur tänka sig ett arrangemang där deponerade avgifter omedelbart kan utnytt- jas för investeringar utanför vissa överhett- ningsområden.
7. Avslutning
Ett första resultat, som med stor klarhet framträder ur föregående avsnitts analys är att en generell avgiftspolitik — eller för den delen en generell ekonomisk politik överhuvudtaget —— ej kan förväntas ge neu- trala effekter. Selektionsmomentet stiger vidare med den effektiva avgiftens höjd. Nu behöver detta i och för sig inte inne- bära ett hinder för avgiftsvapnets använd- ning som ett generellt instrument. Vissa se-
lektiva effekter kan —— som påvisats —— va- ra önskvärda och andra kan man utifrån en viss bestämd politisk värdering ändå va- ra beredd att ta på grund av de fördelar som avgiftsvapnet i övrigt ger.
En av dessa fördelar är att ett tekniskt väl utformat avgiftsinstrument när det väl insatts kan förväntas ge snabba och rela— tivt välkontrollerade direkta effekter.
Det är vidare viktigt att komma ihåg att en tillfällig, generell avgiftsbeläggning av all byggnadsverksamhet innehåller ett be- tydande mått av selektivitet i den bemärkel- sen att övrig investeringsverksamhet (maski- ner etc.) och övrig ekonomisk aktivitet läm- nas opåverkad av avgiftens direkta effek- ter. När det nu trots allt är så att det inte är kapitalvaruproduktionen som sådan man är ute efter att hejda utan den på grund av den höjda efterfrågan på kapitalvaror in- direkt höjda efterfrågan på dess produk- tionsfaktorer, och då framför allt arbets- kraft, förefaller det i allra högsta grad na— turligt att konstruera ett avgiftssystem som i första hand träffar denna härledda fak- torefterfrågan, medan andra komponenter i kapitalvaruproduktionen går fria. Om den åsyftade effekten endast önskas uppnådd i vissa "överhettningsregioner” (exempelvis storstadsområdena) faller det sig också na- turligt att begränsa avgiftsbeläggningen till dessa områden. En väsentlig effektivisering av avgiftsinstrumentet i förhållande till ti- digare arrangemang uppnås också om av- giftsbeläggningen räknas på den produk- tionsfaktor (exempelvis arbetskraften) på vilken en överefterfrågan i förhållande till tillgången uppstått, och ej något annat. Den ytterligare fördelen uppnås då att avgifts- satsen kan sättas betydligt högre än som ti- digare praktiserats utan att icke önskvärda selektionseffekter uppträder.
Detta argument att rikta avgiften mot en bestämd produktionsfaktor är på samma sätt, som vid avgiftens tidsplanering ett pre- cisionsargument. Om avgiften riktas mot ett större mål (hela investeringsbeloppet), som i och för sig kan vara lättare att träffa, lö- per man hela tiden den okontrollerade ris- ken att stora byggnadsprojekt som i förhål-
lande till totalkostnaden kräver en relativt sett liten arbetsinsats träffas hårdare än mycket arbetsintensiv byggnadsproduktion. Det kan naturligtvis invändas att det fort- farande är tekniskt svårt att isolera arbets- insatsen i ett byggnadsprojekt även om det är betydligt lättare än vad som gäller ex- empelvis för maskinprojekt. Härvid är det dock viktigt att komma ihåg att det fram— för allt är arbetsinsatsen i byggproduktio- nen på den plats där byggnaden uppförs, som man vill hålla nere; ej arbetsinsatsen i tidigare produktionsled. I den mån avgiften därför medför att en del av arbetsinsatsen förläggs till annan ort (ökad prefabricering av byggelement, etc.) än det avgiftsbelagda området har man med andra ord uppnått en önskad bieffekt.
Den hushållning med avgiftsvapnet som en höjd precision av detta slag medför har en ytterligare fördel, som ej tidigare berörts. Förväntat privatekonomiskt lönsamma in- vesteringsprojekt avses helt definitionsmäs- sigt att insättas i en verksamhet vars pro- dukter kan försäljas till relativt generöst tilltagna priser. En kostnadshöjning — här på kapitalsidan — kommer därför här att betydligt snabbare och med mindre mot- stånd att fortplantas i form av prishöjning- ar på slutprodukten. Det kan naturligtvis invändas att om dessa prishöjningar får verka fullt ut så kommer så småningom en dämpning av efterfrågan på slutprodukten att åstadkomma en dämpning av den här- ledda investeringsefterfrågan och i sin tur en dämpning av den (återigen) härledda faktorefterfrågan (arbetskraft). Den tid en sådan process tar innan den fått verka nå- gorlunda fullt ut gör dock ett avgiftssy- stem, som bygger på en serie länkar av det- ta slag till ett i allra högsta grad otympligt och i tiden okontrollerbart konjunkturstyr- ningsmedel. De önskade effekterna kan mycket väl hamna i fel konjunkturfas sam- tidigt som de icke önskade bieffekterna (prishöjningarna) ändå inträffar.
Det påvisades i ett avslutande avsnitt (av- snitt 6) att man via ett fonderingsavgifts- system i stället för ett rent avgiftssystem kunde mildra och i viss utsträckning sprida
några av de selektiva och icke önskvärda bieffekter som diskuterats, samtidigt som möjligheten fanns att fonderingsarrange- manget i själva verket kunde bli ett effek— tivare styrmedel speciellt för byggnadsin- vesteringarna. I själva verket — påpekades det — är den rena avgiften ett specialfall av en fonderingsavgift, nämligen när fon- deringen gäller för evig tid och ingen rän- ta får räknas på de spärrade medlen. Detta innebar att kostnads (räntabilitets)effekten från en fonderingsavgift endast blir en del av den effektiva avgiftssatsen, en del som bl.a. beror av fonderingstidens längd. De selektiva bieffekter, som inträffar från kost- nadssidan, mildras därmed (givet en viss effektiv avgift). Samtidigt — och detta är en nackdel — kommer företag med dålig likviditet (företrädesvis, kan man förmoda, små företag) att träffas hårdast.
Tidsperspektivet var också en faktor som påverkade avgiftsvapnets effektivitet. Vid en som permanent betraktad avgift (exem- pelvis omsen) ställdes investeraren inför ett antingen-eller-val av den typ som skisse- rades i avsnitt 4d. Ju kortare tid avgifts- beläggningen avsåg att vara i kraft, desto mer avgörande blev frågan om det lönade sig att vänta med investeringar. Från denna utgångspunkt skulle en från början mycket hög och sedan successivt nedtrappad av- gift fungera bäst, varvid höjden fick sättas i relation till den totala tidsperiod, som av- giftsbeläggningen gällde. Ju längre tidspe- riod desto högre avgift.
Detta är dock fortfarande en alltför långt- gående förenkling. Det återstår fortfaran- de att göra en i det närmaste perfekt kon- junkturprognos, något som ännu ingen lyc- kats med, speciellt när det gäller konjunk- turåterhämtningsfasen. Det kanske kan gå någon gång att förlänga en avgift i ljuset av en ny konjunkturbedömning, men snart har investerarna själva lärt sig, att den offi- ciellt tidsbegränsade avgiften sannolikt kommer att förlängas ytterligare, och an- passar sina investeringsbeslut därefter. Det förefaller oundvikligt att någon form av de- finitiv bindning i förväg från de konjunk- turbevakande myndigheternas sida blir nöd-
vändig; något som framför allt bör tala för vikten av att förbättra konjunkturbe- dömningstekniken. Nu gäller dock fortfa- rande att om man bedömt överkonjunktu- ren i byggnadsbranschen som kortvarig men den i själva verket blir längre än man trott, finns där ju fortfarande fler medel i den konjunkturpolitiska arsenalen än av- giftsvapnet att ta till.
Även här framträder en fördel med ett system med fonderingsavgifter. Vi har re- dan påpekat att en sådan avgift om den gäller för en maximalt tidsbegränsad pe- riod och riktas mot faktorinsatsen (löne- summan) kan sättas betydligt högre än en avgift som gäller hela investeringsbeloppet utan att den för den skull blir prohibitiv för mer än en begränsad del av en viss kate- gori byggnadsprojekt. Om man samtidigt från början väljer en relativt generöst till— tagen fonderingsperiod, men förbehåller sig rätten att förkorta densamma och tidigare- lägga återbetalningen om konjunktursitua- tionen påkallar det har avgiftsinstrumentet berikats med ytterligare en sträng att spela på. Arrangemanget blir med andra ord en spegelbild av investeringsfondssystemet och det finns mycket som tyder på att de lik- vida medel som sedan successivt friställs verkar kraftigt stimulerande i konjunktu- rens nedgångsfas; bl. a. erfarenheterna från IF talar för detta.
8. Exkurs om tidsdimensioneringsproblemet a) Definitioner och förutsättningar
Syftet med denna exkurs är att under för- enklande antaganden studera under vilka förhållanden det kan vara lönsamt att till- fälligt vänta med en investering, som be- lagts med en avgift, men som fortfarande bedöms som räntabel. Ingen hänsyn tas till förekomsten av andra skatter än denna av- gift. Sätt investeringsutgiften till:
A(t) = Ära) (1)
ÄP(0) är investeringsutgiften vid tidpunkten 0 osv. P(t)representerar ett prisindex för in-
vesteringsvarorna ifråga. Den kalkylmässiga avskrivningen antas vara en konstant andel (9) av investeringens återstående värde. In- vesteringen ger en viss bruttoavkastning, som utgörs av r (en konstant) multiplicerad med investeringsprojektets återstående vär— de, dvs. vid varje tidpunkt på investerings— utgiften minus ackumulerade avskrivningar men uppräknad för prisförändringar.
Vi definierar en över tiden konstant kal— kylränta i, som i sig förutsätts innefatta hänsyn till såväl uppgivna alternativa in- vesteringsmöjligheter (iK) som riskövervä- ganden avseende de framtida nettointäkter— na (i,);
i==iK+ir (2)
Värdet av investeringen vid investerings- tillfället 0 (nuvärdet) blir då:26
(I)
K(0) = JA(u)e—9"re—Wdu (3) 0
Antag vidare att priset på investeringsvaror stiger med en konstant hastighet & varje pe— riod, dvs.:
P(!) = P(0)e5t (4)
Prisindex har alltså kopplats till kalender- tiden t. Förändringarna har antagits följa ett exponentiellt förlopp över tiden. Det är bland ekonomer vanligt att anta denna funktionsform i syfte att få enkla matema- tiska uttryck att arbeta med. Även i detta sammanhang finns ej något annat skäl att anföra. Förfarandet ligger i linje med anta- gandet om en över tiden konstant kalkyl- ränta, som ger samma matematiska funk- tionsform, när man arbetar med kontinuer- liga funktioner.
b) Ett fördelaktighetsmått Insättning av (1) och (4) i (3) ger kapital- värdet vid tidpunkten 0 som; (0 K(0) = A_P(O)rf eG—e—Mdu (5) 0
ao [g(E—e—i) uj
_ _ __0 K(0) _ AP(O)r E—e—i
För det fall vi kan förutsätta att
(e+i) > 5, (6)
vilket är rimligt, gäller att:
Kw) = .— (7)
Antagandet (6) innebär helt enkelt att sum- man av den procentuella avskrivningstak- ten (g) och kalkylräntan (i) är större än prisstegringstakten 5 (procent).27
Vi låter nu lönsamheten av en investe- ring, som görs vid tidpunkten 0, definieras av kapitalvärdekvoten;
KO—AO R(O) = ——( L(0)( ) (8)
dvs. av det diskonterade värdet av utbetal- ningsöverskotten dividerat med investerings— beloppet år 0.28
(8) kan omvandlas till;
r—(i+e—C)
R(O) : i+e—E
(SB)
För att projektet skall vara lönsamt krävs självfallet att;
R(O) > 0 dvs r > (i+g—5)
y är ett bruttoräntabilitetsmått. r—Q anger (definitionsmässigt) projektets nettoförränt- ning (se uttryck (15)). Kravet på att projek— tet skall betraktas som lönsamt är tydligen
” Det faktum att betraktelsen gäller all över- skådlig framtid, dvs. intervallet (O, oo) får ses som en förenklande approximation utan prak— tiska konsekvenser för den fortsatta analy- sen. 27 Gäller ej detta växer integralen över alla gränser. 23 Jfr på denna punkt diskussionen i Renck op. cit., s. 33 ff.
att nettoräntabiliteten r—e) överstiger kal- kylräntan minus inflationstakten (i—å').
Antag nu att investeringen A(O) beläggs med en avgift på sA(0) om den utförs vid tidpunkten 0. Företagaren har det erforder- liga beloppet (1 +s) A(O) till sitt förfogande. Vi antar för enkelhets skull att investerings— och avgiftsutbetalning sker samtidigt i ti— den. För det principiella resonemang som förs torde denna förenkling spela en mindre roll. Vi får en ny kapitalvärdekvot;
K(0)—(1+s) A(O) _ (1+s)A(0) _
_ r—(1+S)(e+i——E) _ (a+i—£)(1+S)
R(O, s) =
(9)
s markerar att investeringen vid tidpunkten 0 belastas av den effektiva avgiften s.
Observera att avgiften sA(0) adderats till kapitalvärdekvotens nämnare. Det är inte självklart att man bör göra så eftersom hela avgiften redan dragits från täljaren som en utbetalning första året (år 0). Om R(O, s) definieras med enbart A(O) i nämnaren kommer naturligtvis investering trots avgift att ”framstå som fördelaktigare” än vad som framgår av (9), dvs. R(O, s) blir större. Vi har valt definition (9) för att konsekvens skall erhållas med den i avsnitt 4d förda diskussionen.
För att investeringsprojektet överhuvud- taget skall betraktas som lönsamt krävs återigen att;
R(O, s) > 0, dvs
* > (1+S)(9+i—5)
Avskrivningssatsen och kalkylräntar tillsam- mantagna minus inflationstakten multiplice- rad med faktorn 1 plus skattesatsen får ej överstiga bruttoräntabiliteten r.
c) Kapitalvärdekvoten vid väntan
Om projektet skjutes framåt i tiden till tid- punkten t belastas den ej med någon avgift. Investeraren har (minst) beloppet (1 +s) A(O) till sitt förfogande. Han står alltså in- för valet att investera nu och ta avgiften el-
ler att placera beloppet (antages det) till kal— kylräntan i 29 under de t åren avgiften varar och sedan placera samma belopp (1 +s) A(O) till de villkor som nu gäller för projek- tet utan avgift vid tidpunkten 0.30 Han har då visserligen förräntat sitt kapital till kal- kylräntan i och sparat in avgiften men un— der väntetiden har kapitalet sjunkit i real- värde på grund av den ständigt pågående inflationen (4) och han har förlorat den möjliga överförräntning som varit förenad med det ursprungliga projektet. Det är av- vägningen mellan dessa fyra faktorer, som väntebeslutet gäller i nedanstående formel— la framställning. Denna bortser alltså från den högst aktuella möjligheten att bruttoav- kastningen på projektet ej är konstant utan sjunker med kalendertiden.
Nuvärdet av ränteutbetalningarna under (vänte)tiden (0, t) blir:
['
[f(I +s) A(O) e—Wdu = (l+s)A(O)(1—e—") o (10)
Vid tidpunkten t investeras beloppet (1 +s) A(O) till de villkor som gällde för formule- randet av (3). Nuvärdet år 0 av bruttoutbe— talningama under tiden bortom t blir:
&
e—uj r(l +s) A(O) eE(u—t) e—em—c) g—1(u—t)du !
vilket enligt kända räkneregler kan om- vandlas till:31
_r_(1+s)
r( 1 + s) A(0)e—"_ A (0)e—
e+i—é (11)
Analogt med (9) definierar vi nu kapitalvär- dekvoten vid tidpunkten 0 vid väntealtema- tivet som:
2” och/eller att låta bli att låna till samma kal- kylräntesats. 3" Vi antar alltså för enkelhets skull att pro- jektet är delbart utan att avkastningen på- verkas. Inflationen har nämligen höjt den ur- sprungliga investeringsutgiften utan avgift A(O) till ett värde A(t) = AP (0)eEt (se (1) och (4)) som kan vara större än A(O) (1 + 5).
(1+S) A(O) (1—e_") +
%% _ (1+s) A(O)
R(0,0) = vilket kan förenklas till: _ —n R(O, 0) = (f.—938— (12) (9 d) Lönar det sig att vänta? Vi låter nu kvoten: — R(O, s) R : 1 R(0,0) ( 3)
ange den relativa lönsamheten av att inves- tera i dag och ta avgiften i stället för att vänta till är t när avgiftsbeläggningen upp- hört.
]? > 1 anger att avkastningsresultatet blir bättre om investeringen görs omedelbart.
Vi får från (9) och (12):
[r—(l +s) O] eit (1+s) (f—O)
Från (14A) och kravet ii ( 1 fås omedelbart den minsta avgift som erfordras för att det skall bli lönsamt för investeraren att vänta, nämligen;
E = (14A)
(r.—9) (e't— 1) (1413) r-r—Q (eil— ])
Tydligt är att det framstår som mindre fördelaktigt att vänta ju längre avgiftsbe- läggningen varar.32 Vid långa avgiftsperioder blir det alltså aldrig lönsamt att vänta så längre r > (1 +s) 6). Avgörandet gäller allt- så om projektet skall verkställas i dag eller aldrig.
Det följer ytterligare från (14A och B) att avgiftssatsen (vid varje given avgiftsperiod och kalkylränta) måste sättas högre ju lägre 9 är, för att det skall bli fördelaktigast för investeraren att vänta;33 dvs. ju högre infla- tionstakt respektive ju längre livslängd på kapitalföremålet ju högre avgiftssats. Där- emot kommer en höjning av kalkylräntan (ceteris paribus) normalt att sänka samma avgiftssats. Effekten blir mer markerad ju längre avgiftsperioden är.34
(1 +S) A(O)
Nedanstående tabell illustrerar hur hög avgiften minst måste vara under olika anta- ganden om t, 9, i, r och E för att det skall vara lönsamt att vänta med investeringen. Kalkylerna bygger på formel (14B). Det bör härvid observeras att tabellen anger den ef— fektiva avgiftssatsen.
Avdragsgillhet vid taxeringen innebär där- för att tabellens värden skall i stort sett för- dubblas. Det skall också påpekas att brutto- räntabiliteten r antagits vara konstant över tiden. Konjunkturkänsliga investeringar hos vilka avkastningen är hög alldeles i början (exempelvis under avgiftsperioden) för att sedan sjunka kraftigt kommer därför att kräva betydligt högre avgiftssatser för att en senareläggning skall framstå som fördelak- tigast. Från tabellen kan lätt avläsas att mi- nimiavgiftens höjd stiger kraftigt med av- giftsperiodens längd. Investeringsprojekt med kort livslängd (g=0,20), exempelvis maskiner, träffas hårdare än långlivade pro- jekt (9=0,05) som byggnader.
Det är viktigt att notera att kalkylen är relativt känslig för förväntade framtida prisstegringar. Vid en byggnadsinvestering (g=0,05) blir det vid oförändrade framtida priser och under de förutsättningar som i övrigt gäller för kalkylen lönsamt att vänta redan vid en 2-procentig effektiv avgift som gäller under ett år (Kol. 1). Om prisförvän-
31 Observera att earl—EM vid integreringen är en konstant och därför omedelbart kan flyttas framför integraltecknet. " r—(l+s)9=A>0 och r—9=B>0.
ål (] "ll få ; ” S e esga er. är =(1+S)Bie >0. " Om R = 1 och i hålles konstant erhålles från
(14 A): ås; (—1)re" 59 = r+(e"—l) (
" Sätt i? = 1. Man kan då visa att a_s re"[t(r—O)—(e”—l)] 0 åi = r+9(e"—l) (
eft—l !
så länge som [r—O](
Min(s), Procent
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 5 = 0,05 5 = 0,05 9 = 0,05 & = 0,00 5 — 0,05 g: = 0,10 g=0,05 r = 0,20+9 ; = 0,00 5 = 0,05 : g = 0,05 9 — 0,05 g = 0,05 r=0,20+ (; i = 0,15 g = 0,20 = 0,20 1 2 5 8 6 6 1 3 2 5 10 16 12 12 3 5 3 7 15 24 18 17 4 s
Anm. Om ej något annat anges gäller att i = 0,10 samt att r = 0.15 + 9
Min(s) är den effektiva avgiftssats, som minst behövs för att senareläggning skall bli lönsam.
tan är inställd på en 5-procentig inflation stiger avgiftssatsen till 5 procent (Kol. 2) och vid en förväntad prisstegringstakt på 10 procent måste den ettåriga avgiften höjas till en effektiv nivå på minst 8 procent (Kol. 3).
Om bruttoräntabiliteten (r) höjes från [O,lS—i—Q] till [0,20+Q] höjes också avgifts- satsen med ca 2 3 procent (Kol. 2 och 4.)
Tydligt är [från kol. 4 och 5] att en höj- ning av kalkylräntan från 10 till 15 pro- cent (allting annat lika) minskar minimi- avgiftens höjd något.
e) Den löpande avkastningen
Vi har hittills diskuterat i termer av kapital- värdekvoter. Det kan vara av intresse att se om resultaten förändras om vi uttrycker oss i termer av ett löpande förräntningsmått. Det är också denna väg som vi vill ankny- ta till den enkla räntabilitetsdiskussion, som förts på s. 206 f. Låt
_ rA(t) e—Q' — gA(t) e—et
RL __ A(t) e—et = r—g (15)
definiera den löpande förräntningen på åter— stående kapital uppräknat med hänsyn till inflationen. I täljaren återfinns bruttoöver- skotten (rA(t) —et) minus värdet av löpande kalkylmässiga avskrivningar (gA(t)e—et). Under de förutsättningar som införts blir
g avskrivningstakten (den kalkylmässiga) :" kalkylräntan r bruttoräntabiliteten på återstående kapitalvärde t avgiftsperioden & inflationstakten
denna nettoavkastning eller förräntning uppenbarligen konstant och lika med brut- toräntabiliteten minus avskrivningssatsen. Vid en avgiftsbeläggning får (15) utseen- det;
rA(t) e—et —g(1+s) A(t)?” _
R%) = (1 +s)A (Oe—E' _ r—e(1+3) _ T (16)
Definitionen är analog med (9). Tydligen är även RL(s) konstant över tiden men juste- rad nedåt med hänsyn till avgiften. En jäm- förelse mellan RL och RL(s) ger identiskt samma resultat vid vilket ! den än utförts.
Det bör omedelbart framhållas att dessa okomplicerade resultat direkt beror av de exponentialantaganden som införts i (3) och (4)35 i kombination med antagandet om konstant bruttoräntabilitet r.
Det framgår också omedelbart att en jäm- förelse mellan RL och R!?(s) ger approxima— tivt samma resultat som den jämförelse, som gjorts på s. 206 f i huvudtexten. Tanken bakom denna jämförelse var också att V
sK
V _ ÖV
skulle definieras så att V/K och _— (1+S)K skulle kunna tolkas som RL respektive RL(s). Denna transformation underlättas
35 Konstant procentuell prishöjning, konstant
kalkylmässig avskrivningssats på återstående kapitalvärde samt konstant kalkylränta.
dock återigen av de exponentialantaganden som refererats till ovan i kombination med antagandet om konstanta r. Skillnaden mel- lan analysen i huvudtexten och här var att vi där (för enkelhets skull) antog linjär (kalkylmässig) avskrivning, medan vi här ut- nyttjat ett degressivt avskrivningsantagande.
Det kan slutligen vara värt att påpeka att investeringsavgiften normalt åstadkommer en kraftigare procentuell sänkning av det löpande förräntningsmåttet RL än av kapi- talvärdekvoten R(O).36
" Slutsatsen är egentligen självklar. Bevis: definiera från (15) och(16) förändringen i
RL — RL(s) RL som A = T och från (8) och (9) förändringen i R(O) som R(O) — R(O, s) : R(O) Vanliga räkneregler ger tämligen omgående att: A r — 9 B — r__9 ( | sålänge som i >E. QED.
Bilaga 4 F örfattningsförslag
Förslag till Lag om säsongutjämning av byggnadsverksamheten
Härigenom förordnas som följer.
1 &
Den som yrkesmässigt bedriver husbyggnads- eller anläggningsverksamhet under så- dana förhållanden att han är att anse som arbetsgivare enligt lagen ( 1954:243 ) om yrkesskadeförsäkring skall betala säsongutjämningsavgift eller får säsongutjämningsbi- drag enligt denna lag.
Avgift betalas och bidrag utgår för kalenderår.
2 &
Avgift och bidrag beräknas på grundval av den lön som arbetsgivaren under året ut- givit i penningar eller naturaförmåner i form av kost eller bostad till arbetstagare, för vilken arbetsgivaren skall påföras avgift enligt lagen (1954: 243) om yrkesskadeförsäk- ring och vilken är att hänföra till näringsgrenen byggnadsindustri i riksförsäkringsver— kets premietariff för nämnda försäkring. Hänsyn tages dock icke till arbetstagare, vars lön under året understigit 300 kronor.
3 %
Den lönesumma som arbetsgivaren sammanlagt utgivit under året enligt 2 & förde- las på sommarperiod och vinterperiod.
Till sommarperiod hänföres dels lön som sammanlagt utgått för arbete vilket utförts under tiden den 1 maj—den 15 november, dels medel som arbetsgivaren enligt kollek- tivavtal betalat till semesterkassa (semesterören). Från denna lönesumma drages ett be- lopp motsvarande 18 procent av lönesumman. Vad som därefter återstår utgör som- marperiodens lönedel.
Vinterperiodens lönedel motsvarar den lön som sammanlagt utgått för arbete vilket utförts under annan tid.
Skillnaden mellan sommarperiodens och Vinterperiodens lönedelar utgör underlag för beräkning av säsongutjämningsavgift eller säsongutjämningsbidrag. Överstiger som- marperiodens lönedel Vinterperiodens skall arbetsgivaren betala avgift. Understiger sommarperiodens lönedel Vinterperiodens får arbetsgivaren bidrag. Såväl avgift som bidrag utgår med belopp som motsvarar tio procent av underlaget.
4 5 I fråga om underlag för och uppgiftsskyldighet i fråga om säsongutjämningsavgift och säsongutjämningsbidrag gäller 3—13 åå förordningen (1959: 552) angående upp- börd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m. m. i tillämpliga delar.
5 &
Arbetsgivare skall själv beräkna och till riksförsäkringsverkets postgirokonto betala in säsongutjämningsavgift senast den dag då arbetsgivaruppgift skall lämnas enligt 6 & förordningen (1959: 552) angående uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m. m. Inbetalning av avgift sker utan kostnad för arbetsgivaren och anses ha skett den dag inbetalningskort eller försändelse som innehåller gireringskort inkom- mit till postanstalt.
6 %
Säsongutjämningsavgift och säsongutjämningsbidrag bestämmes för varje kalender- år med ledning av arbetsgivaruppgift och övriga tillgängliga handlingar.
Beslut om avgift eller bidrag meddelas av riksförsäkringsverket. Om riksförsäkringsverkets beslut skall arbetsgivaren underrättas. Underrättelsen skall innehålla uppgift om beräkningsunderlaget, avgiftens eller bidragets storlek och be— svärshänvisning. Har riksförsäkringsverket bestämt avgiften i enlighet med arbetsgivar— uppgiften behöver underrättelse ej Ske, om ej arbetsgivaren begär det inom ett år efter det arbetsgivaruppgiften lämnades. I fråga om delgivning av underrättelse samt sådan anmaning enligt 7 5 förordningen (1959: 552) angående uppbörd av vissa avgifter en- ligt lagen om allmän försäkring m. m., vari vite förelagts, äger bestämmelserna i 15 & nämnda förordning motsvarande tillämpning.
7 %
Bestämmer riksförsäkringsverket säsongutjämningsavgift till högre belopp än arbets- givaren beräknat i arbetsgivaruppgift, förelägger riksförsäkringsverket arbetsgivaren att betala in överskjutande belopp inom tid som riksförsäkringsverket bestämmer. Det- samma gäller belopp, som verket bestämt med stöd av 8 &.
Har riksförsäkringsverket meddelat beslut om säsongutjämningsbidrag, betalas detta utan dröjsmål av verket till arbetsgivaren.
8 5
Har arbetsgivare i arbetsgivaruppgift eller på annat sätt lämnat oriktig uppgift till ledning för bestämmandet av säsongutjämningsavgift eller säsongutjämningsbidrag eller underlåtit att lämna arbetsgivaruppgift eller infordrad upplysning och har det föranlett att säsongutjämningsavgift icke bestämts eller bestämts till för lågt belopp eller med- fört att säsongutjämningsbidrag utbetalats med för högt belopp, skall riksförsäkrings- verket bestämma det belopp som härigenom undandragits eller betalats för mycket.
Första stycket gäller icke, om det belopp som arbetsgivaren skall betala är att anse som ringa.
Kan uppgift som arbetsgivaren lämnat icke läggas till grund för tillförlitlig beräk— ning, får beräkningen ske efter skälig grund.
Om beslut som avses i denna paragraf skall arbetsgivaren underrättas. Underrättel- sen skall innehålla uppgift om det belopp som skall betalas, skälen för beslutet samt besvärshänvisning. I övrigt gäller 14 och 15 åå förordningen (1959: 552) angående uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring m.m. i tillämpliga delar i fråga om underrättelse om riksförsäkringsverkets beslut samt om senaste tidpunkt för meddelande av sådant beslut.
9 & Säsongutjämningsavgift och säsongutjämningsbidrag anges i hela krontal så att öre- tal bortfaller. Avgift eller bidrag uttages eller utbetalas icke, om avgiften eller bidraget understiger 300 kronor.
10 å Beträffande uppbörd av säsongutjämningsavgift gäller 26 och 29—31 åå förord- ningen (1959: 552) angående uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäk- ring, m. m. i tillämpliga delar. 11 å Beträffande den som i handling till ledning för bestämmandet av säsongutjämnings- avgift eller säsongutjämningsbidrag lämnat oriktig uppgift, ägnad att för honom eller den han företräder leda till frihet från avgift eller för låg avgift eller till för hög utbe- talning av bidrag, äger 33 å förordningen (1959: 552) angående uppbörd av vissa av- gifter enligt lagen om allmän försäkring m. m. motsvarande tillämpning.
12 å Beträffande den som underlåtit att fullgöra sin skyldighet att utan anmaning lämna arbetsgivaruppgift inom föreskriven tid eller lämnat sådan handling med så bristfäl- ligt innehåll att den uppenbarligen icke kan läggas till grund för fastställelse av avgift eller bidrag samt i fråga om vite m.m. äger 34, 35 och 43 åå förordningen (1959: 552) angående uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m. m. motsva- rande tillämpning. 13 å Bestämmelserna i 37 och 38 åå förordningen (1959: 552) angående uppbörd av vissa avgifter enligt lagen om allmän försäkring, m.m. äger motsvarande tillämpning beträf- fande besvär över riksförsäkringsverkets beslut i fråga som avses i denna lag.
145
Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna lag meddelas av Konungen eller, efter Konungens bemyndigande, av riksförsäkringsverket.
Denna lag träder i kraft den
Förslag till Lag om konjunkturdeposition för byggnadsarbete
Härigenom förordnas som följer.
1 5
Om det behövs med hänsyn till samhällsekonomiska förhållanden eller läget på ar- betsmarknaden eller andra väsentliga allmänna intressen kan Konungen förordna att konjunkturdeposition för byggnadsarbete skall göras enligt denna lag.
Förordnande enligt första stycket skall avse viss tid och kan begränsas till visst slag av byggnadsarbete eller avse byggnadsarbete inom viss del av landet. Konjunkturde- position får bestämmas till belopp som motsvarar högst 100 procent av byggnadskost- naden för arbetet.
2 5 Med byggnadsarbete förstås i denna lag sådana arbeten, för vilka fordras byggnads- lov enligt byggnadsstadgan (1959: 612).
3 & Konjunkturdeposition göres av den för vars räkning arbetet utföres (byggherren). Om för visst byggnadsarbete finnes flera byggherrar, svarar de solidariskt för depo- sitionen. Har byggnad eller anläggning som byggnadsarbete avser bytt ägare innan ar- betet slutförts, är även den nye ägaren att anse som byggherre.
4 &
Konjunkturdeposition göres med belopp som motsvarar den procentsats av bygg- nadskostnaden för arbetet som anges i förordnandet enligt 1 å andra stycket. Beloppet inbetalas till särskilt räntelöst konto (konjunkturdepositionskonto) i riksbanken.
Preliminär deposition göres med belopp som motsvarar den i förordnandet angivna procentsatsen av den beräknade byggnadskostnaden. Slutlig deposition fastställes sedan arbetet slutförts.
5 &
Inbetalning av medel till konjunkturdepositionskonto skall ske till riksbankskontor. Medlen anses inbetalade den dag medlen kommit riksbanken till handa. Vid inbetal— ningen skall uppges företagets namn och adress samt det byggnadsarbete betalningen avser. Avser betalning vid ett och samma tillfälle flera byggnadsarbeten, skall anges hur stor del av det inbetalda beloppet som belöper på varje byggnadsarbete.
Riksbanken skall lämna bevis om inbetalning till konjunkturdepositionskonto till byggherren och länsstyrelsen samt, i fall som avses i 6 å tredje stycket, till arbetsmark- nadsstyrelsen.
Hos riksbankens huvudkontor i Stockholm föres register över samtliga konjunktur- depositionskonton.
6 &
Medel som betalats till konjunkturdepositionskonto får icke betalas tillbaka i andra fall än som anges i denna paragraf.
Sedan fem år förflutit från den dag då inbetalningen verkställts återfår byggherren det inbetalade beloppet efter uppsägning hos riksbanken.
Om det med hänsyn till läget på arbetsmarknaden eller andra omständigheter är av synnerlig vikt, kan Konungen eller, efter Konungens förordnande, arbetsmarknadssty- relsen besluta att till konjunkturdepositionskonto inbetalade medel helt eller delvis får betalas tillbaka före utgången av den tid som anges i andra stycket. Sådant beslut får förenas med villkor att medlen skall tagas i anspråk för investering för visst ändamål eller inom viss del av landet. Bryter byggherren mot sådant villkor, skall han omedel- bart till riksbanken betala belopp motsvarande vad som genom beslutet oriktigt åter- betalats. Därvid skall han dessutom betala ett belopp motsvarande en tiondel av vad som oriktigt betalats tillbaka.
7 5 Beslut att till konjunkturdepositionskonto inbetalade medel får betalas åter tillställes länsstyrelsen och riksbanken. Efter framställning av byggherren skall riksbanken från konjunkturdepositionskontot utbetala belopp i enlighet med beslutet. Sedan utbetalning skett, underrättar riksbanken arbetsmarknadsstyrelsen och läns- styrelsen därom med angivande av byggherrens namn och adress samt det utbetalade beloppets storlek.
8 5
Den som avser att sätta igång depositionspliktigt byggnadsarbete skall, innan arbetet igångsättes, lämna skriftlig deklaration med uppgift om den beräknade byggnadskost- naden till länsstyrelsen i det län där byggnadsplatsen är belägen. Länsstyrelsen fast- ställer preliminär deposition och förelägger byggherren att betala depositionsbeloppet till riksbanken omgående eller, om arbetet icke igångsatts, senast när det igångsättes.
Om byggherren begär det, meddelar länsstyrelsen särskilt beslut huruvida visst bygg- nadsarbete är depositionspliktigt eller icke.
9 &
Sedan depositionspliktigt byggnadsarbete slutförts, skall byggherren omgående läm- na länsstyrelsen deklaration med uppgift om den verkliga byggnadskostnaden. Läns— styrelsen fastställer den slutliga depositionen. Om den slutliga depositionen överstiger den preliminära, förelägger länsstyrelsen byggherren att omgående inbetala det över— skjutande beloppet. Överstiger det preliminära depositionsbeloppet det slutliga, förord- nar länsstyrelsen om återbetalning av överskjutande belopp.
Slutlig deposition fastställes senast två år efter utgången av det år då arbetet slut- fördes. Fastställes icke slutlig deposition, anses den preliminära depositionen som slut— lig.
10 å
Byggnadsarbete anses igångsatt när det påbörjats på byggnadsplatsen. Det anses slut- fört när anläggningen i huvudsak tagits i bruk för sitt ändamål. Har arbetet utlämnats på entreprenad, anses det slutfört senast när den slutliga ekonomiska uppgörelsen skett, dock ej senare än ett år efter det år då Slutbesiktning skedde.
Om byggnadsarbete nedlägges eller avbrytes för att återupptagas senare än ett år därefter, anses arbetet slutfört när det nedlades eller avbröts. Återupptages arbetet se- dan mer än ett år förflutit, anses nytt arbete vara igångsatt.
11 å I byggnadskostnaden för arbete, som byggherren utför i egen regi, inräknas även skälig andel av s.k. indirekt byggnadskostnad t.ex. administrationskostnad. Hänsyn tages dock icke till ränta på eget kapital. Har byggherren för arbetet använt virke från egen fastighet eller tillgång som varit avsedd för omsättning eller förbrukning i annan rörelse än byggnadsrörelse, inräknas virkets eller lagertillgångens saluvärde i byggnads- kostnaden. Konjunkturdeposition inräknas icke i byggnadskostnaden.
12 å Byggherre är skyldig att lämna länsstyrelsen alla de uppgifter som behövs för till- lämpningen av denna lag. Lämnas icke tillräckliga uppgifter om byggnadskostnaden, uppskattar länsstyrelsen kostnaden till skäligt belopp.
13 å Deklarationsskyldig, från vilken deklaration enligt 8 å första stycket icke inkommit innan depositionspliktigt byggnadsarbete igångsatts, skall anmanas att avge deklara- tion. I anmaning får vite föreläggas. I fråga om fullgörande av skyldighet att avge deklaration eller annan uppgift enligt denna lag äger 47 å taxeringsförordningen (1956: 623) motsvarande tillämpning.
14 å För fastställande av konjunkturdeposition får granskning ske av byggherres bokfö- ring i den omfattning som behövs. Sådan granskning får ske även hos den till vilken byggnadsarbete utlämnats på entreprenad. Beslut om granskning meddelas av förste taxeringsintendenten. Bestämmelserna i taxeringsförordningen (1956:623) om taxe- ringsrevision äger motsvarande tillämpning vid granskning av bokföring enligt denna paragraf.
15 å Bestämmelserna i uppbördsförordningen (1953: 272) om indrivning av skatt äger motsvarande tillämpning på indrivning av konjunkturdeposition.
16 å Har någon i samband med depositionspliktigt byggnadsarbete vidtagit åtgärd som kan antagas ha tillkommit i syfte att undgå eller få lindring i depositionen, fastställes sådan deposition som om åtgärden icke vidtagits.
17 å Mot länsstyrelsens beslut enligt 8 och 9 åå föres talan genom besvär hos kammar- rätten. Besvär skall vara inkomna till kammarrätten inom två månader från det kla- ganden fick del av beslutet. Mot kammarrättens utslag får talan icke föras. Har talan förts mot länsstyrelsens beslut, får länsstyrelsen medge anstånd med in- betalning helt eller delvis av belopp varmed konjunkturdeposition skall göras.
18 å Konungen kan medge befrielse från skyldighet att göra konjunkturdeposition helt eller delvis.
19 å Vid inkomsttaxeringen får avdrag icke ske för belopp varmed konjunkturdeposition skall göras. Beloppet får ej heller inräknas i anskaffningskostnaden vid beräkning av avdrag för värdeminskning på anläggningen i fråga.
20 å
Den som i deklaration till ledning vid fastställande av deposition enligt denna lag uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift ägnad att leda till frihet från deposition, för låg deposition eller oriktig återbetalning av deponerat belopp, dö- mes till böter eller fängelse i högst ett år. Den som frivilligt rättar oriktig uppgift är fri från påföljd.
Förekommer anledning att antaga att oriktig uppgift i deklaration kan medföra an- svar enligt första stycket, skall länsstyrelsen anmäla det till åklagare.
21 å Tmteringsförordningens (1956: 623) bestämmelser om skyldighet att sörja för att un— derlag finnes för deklarations- och uppgiftsskyldighetens fullgörande och för kontroll därav samt om ansvar för den som åsidosätter denna skyldighet eller som icke avger självdeklaration eller avger bristfällig sådan äger motsvarande tillämpning i fråga om konjunkturdeposition. Allmänt åtal får väckas endast efter anmälan av länsstyrelsen.
22 å Den som hos länsstyrelsen eller annan myndighet tagit del av uppgift som lämnats på grund av bestämmelse i denna lag får ej obehörigen yppa dess innehåll. Bryter nå- gon häremot, dömes till böter eller fängelse i högst ett år. Allmänt åtal får väckas en- dast om målsägande anger brottet till åtal eller åtal är påkallat från allmän synpunkt.
23 å De särskilda kostnader som föranledes av fastställandet av konjunkturdeposition
bestrides av statsmedel.
Denna lag träder i kraft den
Förslag till
Lag om ändring i förordningen (1955: 256) om investeringsfonder för konjunkturutjämning
Härigenom förordnas, att 20 å 2 mom. förordningen (1955: 256) om investerings- fonder för konjunkturutjämning skall erhålla ändrad lydelse på sätt nedan anges.
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)
20å
2 mom.1 Har svenskt aktiebolag i direkt ägo aktier motsvarande mer än nio tion- delar av aktiekapitalet i ett eller flera and- ra svenska aktiebolag, må Kungl. Maj:t el- ler, efter Kungl. Maj:ts förordnande, ar- betsmarknadsstyrelsen, om särskilda skäl föreligga, medgiva, att investeringsfond hos ett av bolagen helt eller delvis i beskatt- ningsavseende övertages av ett annat av bolagen. I beslutet härom skall angivas, i vilken förvärvskälla hos det övertagande bolaget, som fonden skall anses avsatt.
1 Senaste lydelse 1963: 215.
2 mom. Äger svenskt aktiebolag eller för— ening som avses i 1 5 lagen om ekonomis- ka föreningar (moderföretag) mer än nio tiondelar av aktierna i ett eller flera svens- ka aktiebolag (dotterbolag) kan Kungl. Maj:t eller efter Kungl. Maj:ts förord- nande, arbetsmarknadsstyrelsen, om sär- skilda skäl föreligga, medgiva att in- vesteringsfond hos något av bolagen el- ler föreningen helt eller delvis i beskatt- ningsavseende övertages av ett annat av bolagen eller föreningen. Efter medgivande får även investeringsfond hos svenskt ak— tiebolag eller förening som avses i 1 5 la- gen om ekonomiska föreningar helt eller delvis i beskattningsavseende övertagas av aktiebolag som icke är att anse som dot- terbolag till det överlåtande företaget, om det övertagande bolaget kunnat med till- lämpning av 174 ä' 1 och 2 mom. lagen om aktiebolag genom fusioner bringas att upp- gå i det överlåtande bolaget eller, såvitt av- ser investeringsfond hos förening, i bolag som är att anse som dotterbolag till för—
(Nuvarande lydelse)
Har det bolag, som önskar övertaga in- vesteringsfond, icke förvärvskälla av sam- ma inkomstslag som den, vari fonden av- satts, må fonden det oaktat kunna överta— gas. Därvid skall så anses som om förvärvs- källan i fråga hos det övertagande bolaget avvecklats under det beskattningsår då fon— den övertagits. Beslut, som här avses, skall jämväl innehålla medgivande enligt 1 mom. andra stycket, att fonden må bibehållas un- der viss tid.
Har beslut om övertagande av investe- ringsfond meddelats, skall den myndighet, som meddelat beslutet, lämna underrättelse härom till länsstyrelsen, för att tillställas vederbörande taxeringsmyndighet, samt riksbanken. Efter därom av det överlåtande bolaget gjord framställning skall riksbanken överföra å konto för investering inneståen- de medel svarande mot den investerings- fond, som skall övertagas, å ett motsvaran- de konto för investering för det övertagan- de bolaget. Om överförandet skall riksban- ken lämna skriftlig underrättelse till de bo- lag, varom fråga är, och arbetsmarknads- styrelsen ävensom till länsstyrelsen, för att tillställas vederbörande taxeringsmyndighet.
Har investeringsfond enligt vederbörligt beslut övertagits, skall så anses som om det övertagande bolaget verkställt avsättning till fonden och gjort inbetalning till riks— banken å tid då det överlåtande bolaget gjort avsättningen och inbetalningen i fråga.
Denna lag träder i kraft den
(Föreslagen lydelse)
eningen. Därvid skall anses som om nämn— da bestämmelser i lagen om aktiebolag va- rit tillämpliga även på bankaktiebolag och försäkringsaktiebolag. I beslut om överta- gande av investeringsfond skall angivas, i vilken förvärvskälla hos det övertagande företaget, som fonden skall anses avsatt.
Har det företag, som önskar övertaga in— vesteringsfond, icke förvärvskälla av sam— ma inkomstslag som den, vari fonden av— satts, må fonden det oaktat kunna överta- gas. Därvid skall så anses som om för— värvskällan i fråga hos det övertagande fö- retaget avvecklats under det beskattningsår då fonden övertagits. Beslut, som här av- ses, skall jämväl innehålla medgivande en- ligt 1 mom. andra stycket att fonden må bibehållas under viss tid.
Har beslut om övertagande av investe- ringsfond meddelats, skall den myndighet, som meddelat beslutet, lämna underrättelse härom till länsstyrelsen, för att tillställas vederbörande taxeringsmyndighet, samt riksbanken. Efter därom av det överlåtande företaget gjord framställning skall riksban- ken överföra å konto för investering inne- stående medel svarande mot den investe- ringsfond, som skall övertagas, å ett mot— svarande konto för investering för det över- tagande företaget. Om överförandet skall riksbanken lämna skriftlig underrättelse till de företag, varom fråga är, och arbetsmark— nadsstyrelsen ävensom till länsstyrelsen, för att tillställas vederbörande taxeringsmyndig- het.
Har investeringsfond enligt vederbörligt beslut övertagits, skall så anses som om det övertagande företaget verkställt avsättning till fonden och gjort inbetalning till riks- banken å tid då det överlåtande företaget gjort avsättningen och inbetalningen i fråga.
Förslag till Lag om byggnadstillstånd 1 &
Konungen kan förordna, att byggnadsarbete icke får påbörjas utan byggnadstillstånd, om det behövs för att med hänsyn till samhällsekonomiska förhållanden eller läget på arbetsmarknaden eller andra väsentliga allmänna intressen begränsa byggnadsverksam- heten
1. under viss tidsperiod,
2. i fråga om byggnadsarbeten av visst slag eller
3. i olika delar av landet.
2 &
Med byggnadsarbete förstås i denna lag
1. uppförande av eller schaktning för byggnader av alla slag
2. anläggande av väg, järnväg, spårväg eller annan större fast transportanordning el- ler av bro, hamn, farled, flottled, flygplats, kraft-, vatten— eller avloppsledning, gata, park eller parkerings- eller idrottsplats,
3. utförande av vattenbyggnads- eller torrläggningsföretag eller annat liknande an- läggningsarbete,
4. om- eller tillbyggnad, reparation eller underhållsarbete på byggnad eller anläggning som avses under 1—3,
5. rivning av byggnad.
3 &
Fråga om byggnadstillstånd prövas av Konungen eller myndighet som Konungen be- stämmer.
Tillstånd får förenas med villkor i fråga om den arbetsstyrka som skall utföra bygg- nadsarbetet.
4 %
Behöver byggnadsarbete utföras utan dröjsmål på grund av att byggnad eller annan egendom skadats eller för att förebygga sådan skada eller av annan liknande anledning, får arbetet utan hinder av vad som föreskrivits med stöd av 1 å eller 3 å andra stycket bedrivas i erforderlig omfattning under högst åtta dagar.
5 &
Bedrives byggnadsarbete utan tillstånd, när sådant erfordras enligt denna lag, eller i strid mot villkor som avses i 3 å andra stycket, får tillståndsmyndigheten i den omfatt- ning som behövs för rättelse föreskriva förbud vid vite att fortsätta arbetet. Förbud skall hävas, när det icke längre behövs.
Talan om utgivande av vite får ej väckas utan tillståndsmyndighetens medgivande.
6 & Konungen äger förordna om skyldighet för den som bedriver byggnadsarbete att lämna de uppgifter som behövs för tillämpningen av denna lag. Den som utövar tillsyn över efterlevnaden av denna lag äger tillträde till arbetsplats och rätt att där företaga undersökning som föranledes av tillsynen.
75
Vad som inhämtats med stöd av 6 å får ej obehörigen yppas.
8 & Myndighets beslut enligt denna lag länder till efterrättelse utan hinder av förd klagan, om annat ej förordnas. 9 5 Till böter dömes den som 1. underlåter att fullgöra uppgiftsskyldighet som avses i 6 å eller vid skyldighetens fullgörande uppsåtligen eller av grov vårdslöshet lämnar oriktig uppgift, 2. bryter mot 7 å, om gärningen ej är belagd med straff i brottsbalken.
10 å Närmare föreskrifter för tillämpningen av denna lag meddelas av Konungen eller myndighet som Konungen bestämmer.
Denna lag träder i kraft den , då lagen (1963: 268) om igångsättnings- tillstånd för byggnadsarbete skall upphöra att gälla.
Sordisk utredningsserie (Nu) 1970
!( 'onologisk förteckning
1. Samordnad utbyggnadsplanering inom Nordel. 2. Uddannelses— og forskningsspargsmål. 3. Provelosladelse.
Statens offentliga utredningar 1.970
Systematisk förteckning
Justitiedepartomantet
Grundlagberedningen 1 ledagsgrupperna . Regerings- bildningen [16] 2. Ersättare för rikodapsiedamöterna. [17] 3. Allmänna val på våren ? [27] Svensk FN- lag. [19 Militära straff och disciplinmedel. *[31]
Poliaonisamhället. [32 ]
Föriv'arsdepartementet Värnpliktstjånstqöringens civila, meritvärde. [12]
Socialdepartementet
Livsnwdelsstadgekommittén.1.Ny ilvsme'deisotadqa m.m. Dell. Fönlag och motiv. [6] 2. Ny livsmedelsatadga m.m. Del il. Bilagor. [7] Folktindvardens utbyggande och reglering. [11]
Kommunikationsdepartemonret
'Snöskotorn — fordonet och föraren. [9] Körkort och körkonsregistrering. [26]
Finansdopartemontet
Upphandling av byggnader. Del 2. Administrationen [18] Understödsföreningar. [23 Aspintionar, möjligheter och skattemoral. [25] Tiinatgöringabotyp. [2 &] Decentralisaring av statltg verksamhet [29] Stordtiiulördelar inom lnduatriproduktionen. [30]
Utbildningsdepanomentot
Om om och kyrka. [2] ngeunblld mtblunlnguberednlmen. 1. Reformerad lärarutbild- ning. [4] 2 Yr wåknlsk högskoisutblldning. [B] Fria limmedol ningen V. Behörighet, meritvärderlng, :tu- Kompetens dieprognoo. Specialundorabkninq nr av kom paranoida [20 (Utkommer senare.) VI. Vågor till högre uthildn ng. [21 (Utkommer senare.) Pe auogilk utbildning och tankning. [22]
Jord bru kadepartomontot Statligt stöd till fiskehamnar. [5],
Handelsdepartomontet Rationell bensinhandel. [24]
inrikesdepartementet
Expertgruppen för regional utredningsvmunhot (ERU 1. Balanserad regional utveckling. [3] 2. Urbaniseringen4 Sverige. Bilagedel ! till Balanserad regional utveckling.”
3. Regionale onomisk utveckling. Bilagedel II till &I serad regional utveckling. [1 Så Medel 1 r styrning av byggna sverksamheten. [33]
Civildopartomentet Barns utemiljö. _[1]
Industridopartomehtet %;;Elgoa energiförsörjning. Energipoiitik och organisation
Anm. Siflrorna' inorn klammer betecknar uuednipgamas nummer i den kronologin förteckningen K L Beckmans Tryckerier AB 1970